I detta betänkande behandlas regeringens proposition
1998/99:122 Kommunala bostadsföretag jämte motioner
väckta med anledning av propositionen. Regeringen
föreslår att de nuvarande bestämmelserna om
indragning av räntestöd vid ägarförändringar och
överlåtelser av kommunala bostadsföretag eller deras
bostäder skall ersättas av ett nytt tidsbegränsat
sanktionssystem. Syftet med förslaget är att, under
tiden då den framtida utvecklingen av de
allmännyttiga bostadsföretagen utreds, motverka att
bostadsföretagen säljs ut eller att pengar förs över
från bostadsföretagen till annan verksamhet i
kommunen.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag med vissa
förändringar föranledda av två motionsförslag. Det
gäller att lagen skall träda i kraft den 19 juni
1999 i stället för den 1 juli, att lagens
retroaktiva verkningar slopas samt att lagens
giltighetstid förkortas med ett halvt år.
Till betänkandet har två reservationer (m, kd, c,
fp) och två särskilda yttranden (v respektive c)
fogats.
Propositionen
Regeringen föreslår i proposition 1998/99:122 att
riksdagen antar regeringens förslag till lag om
tillfällig minskning av det generella statsbidraget
vid avyttring av aktier eller andelar i eller
utdelning från kommunala bostadsföretag, m.m.
Motionerna
I betänkandet behandlas de med anledning av
propositionen väckta motionerna
1998/99:Bo20 av Anita Johansson (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om värdet av kom- munägda
bostäder som ett instrument i bostadspolitiken.
1998/99:Bo21 av Carl Bildt m.fl. (m, kd, fp) vari
yrkas att riksdagen avslår proposition 1998/99:122.
1998/99:Bo22 av Rigmor Ahlstedt m.fl. (c) vari yrkas
att riksdagen avslår regeringens proposition
1998/99:122 om kommunala bostadsföretag.
1998/99:Bo23 av Helena Hillar Rosenqvist m.fl. (mp)
vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om alternativ för en
socialt hållbar boendepolitik (avsnitt 3.1),
2. att riksdagen beslutar om en kortare
tidsbegränsning av sanktionerna i enlighet med vad i
motionen anförts (avsnitt 3.2),
3. att riksdagen beslutar att sanktionerna skall
börja tillämpas från dagen efter beslut i riksdagen
(avsnitt 3.3),
4. att riksdagen beslutar att skälig utdelning,
utan att sanktioner inträder, skall beräknas på det
sätt som anges i motionen (avsnitt 3.4),
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att, efter samråd
med Kommunförbundet, precisera kriterierna för när
dispens från sanktionerna skall kunna ges (avsnitt
3.5),
Utskottet
Ärendets beredning i utskottet
Utskottet har begärt att Lagrådet skall yttra sig
över regeringens förslag. Lagrådets yttrande har
fogats till detta betänkande som bilaga 2. Vidare
har utskottet berett konstitutionsutskottet och
finansutskottet tillfälle att yttra sig över
propositionen och de motioner som väckts med
anledning av propositionen i de delar som berör
respektive utskotts beredningsområde. Båda utskotten
har avgivit yttranden. Dessa har som bilaga 3 och 4
fogats till betänkandet.
Med anledning av propositionen anordnade utskottet
en offentlig utfrågning den 25 maj 1999. Program för
och protokoll från utfrågningen har som bilaga 5
tagits in i detta betänkande.
Regeringsförslagets innebörd i korthet
Regeringen föreslår att de nuvarande bestämmelserna
om indragning av räntestöd vid ägarförändringar och
överlåtelser av kommunala bostadsföretag eller deras
bostäder skall ersättas av en lag med ett nytt
tidsbegränsat sanktionssystem. Syftet med förslaget
är att, under tiden då den framtida utvecklingen av
de allmännyttiga bostadsföretagen utreds, motverka
att bostadsföretagen säljs ut eller att pengar förs
över från bostadsföretagen till annan verksamhet i
kommunerna.
Enligt förslaget skall en kommun som säljer aktier
eller andra andelar i det kommunala bostadsföretaget
i sådan omfattning att kommunen förlorar det
bestämmande inflytandet i företaget få det generella
statsbidraget minskat. Har företaget godkänts som
allmännyttigt skall godkännandet återkallas.
Om en kommun använder sitt bestämmande inflytande i
ett kommunalt bostadsföretag för att tillföra
kommunen en utdelning som överstiger en skälig
avkastning på det ursprungliga aktiekapitalet skall
kommunen också få vidkännas en minskning av det
generella statsbidraget.
I det fall kommunen organiserat sin verksamhet i en
aktiebolagsrättslig koncern skall motsvarande
sanktion drabba kommunen, om tillgångar överförs i
form av utdelning eller aktieägartillskott till ett
annat i samma koncern ingående bolag som inte
huvudsakligen ägnar sig åt bostadsförsörjning.
Även i det fall ett kommunalt bostadsföretag
beslutar att träda i frivillig likvidation skall det
generella statsbidraget minskas.
Det nya sanktionssystemet föreslås vara
tidsbegränsat och träda i kraft den 1 juli 1999 men
tillämpas fr.o.m. den 8 maj 1999. På
ägarförändringar och beslut om frivillig likvidation
skall lagen tillämpas t.o.m. den 31 december 2001
och på utdelningar och aktieägartillskott t.o.m. den
31 december 2002. Utdelningar och aktieägartillskott
som hänför sig till räkenskapsår som löpt ut före
den 1 januari 1999 omfattas inte av förslaget.
Bland skälen för regeringens förslag märks bl.a.
följande. Kommunernas intresse i frågorna som gäller
att i olika avseenden förändra och utveckla sina
företag bör avvägas mot statsmakternas intresse för
vad som sker med bostadsförsörjningen i stort.
Statens intresse gäller i första hand att kommunerna
även fortsättningsvis skall kunna fullgöra de
uppgifter inom bostadsförsörjningen som är grunden
för den nuvarande ansvarsfördelningen inom
bostadspolitiken. Givetvis finns det även ett
intresse av att se till att de betydande ekonomiska
resurser som staten genom årens lopp tillfört
företagen inte genom olika transaktioner överförs
till annan kommunal verksamhet utan behålls inom
bostadsförsörjningen. Under senare tid har det i ett
antal kommuner väckts förslag om att sälja ut hela
eller betydande delar av det kommunala
bostadsbeståndet. Sådana diskussioner förs för
närvarande i ett 50-tal bostadsföretag. Regeringens
principiella uppfattning är att de kommunala
bostadsföretagen har en central funktion att fylla
på den svenska bostadsmarknaden. Därmed är det inte
sagt att dessa företags verksamhetsformer inte
behöver förändras. I en situation där många kommuner
i en allt snabbare takt vill avveckla sitt
bostadsinnehav anser regeringen att det - i avvaktan
på resultatet av ett utredningsarbete - skall
utformas ett tillfälligt regelsystem, vars syfte är
att försvåra sådana utförsäljningar.
Utvecklingen av allmännyttiga
bostadsföretag
Regeringen har den 6 maj 1999 beslutat att en
särskild utredare skall tillkallas för att ta fram
underlag för kommande beslut om allmännyttiga
bostadsföretag (dir. 1999:3). Utredaren skall
redovisa ett diskussionsbetänkande om utvecklingen
av de allmännyttiga bostadsföretagen för att hitta
nya former för hur icke vinstdrivande företag kan
organiseras och hur hyresgästernas inflytande kan
öka i dessa företag. Utredaren skall vidare
genomföra en utvärdering av det s.k.
bruksvärdessystemet. Utredaren skall utvärdera i vad
mån systemet har bidragit till att uppnå uppställda
mål samt även i övrigt analysera systemets
tillämpning och funktionssätt mot bakgrund av de
förändringar som sker på bostadsmarknaden.
Bland de i direktiven givna utgångspunkterna märks
följande. Dagens och framtidens bostadssökande skall
kunna erbjudas fullvärdiga bostäder inom ett
allsidigt och väl sammansatt bostadsbestånd som
möter olika hushålls behov. Inte minst för att skapa
förutsättningar för ökad integration är det viktigt
att det i bostadsområdena finns en blandning av
olika upplåtelseformer. Bostadsförsörjningen är
också en väsentlig del av kommunernas och
regionernas infrastruktur i ett tillväxtperspektiv.
Bostäder skall i tillräcklig omfattning kunna
upplåtas med hyresrätt. Starka och välskötta
bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte och som är
öppna för alla grupper av medborgare är en nödvändig
tillgång i ett modernt välfärdssamhälle. Sådana
företag måste ges förutsättningar att fortsätta
spela en viktig roll i bostadsförsörjningen bl.a.
för att motverka segregation och dämpa
hyresutvecklingen.
I direktiven sägs också bl.a. att det även i
framtiden måste finnas fastighetsägare som i
särskilt hög grad står för ansvarstagande och
långsiktighet och som bedriver sin verksamhet utan
vinstsyfte. Även i fortsättningen bör det finnas
bostadsföretag som drivs enligt de principer som i
dag präglar allmännyttan. Dessa företag bör således
drivas utan enskilt vinstintresse med den
långsiktiga självkostnaden som rättesnöre. Det
överskott som kan och bör skapas i den löpande
förvaltningen bör användas för att utveckla
företaget så att det ekonomiskt kan bli bärkraftigt
över lång tid.
Uppdraget omfattar bl.a. följande. Utredaren skall
göra en samlad analys av de regelverk som styr
verksamheten i de allmännyttiga bostadsföretagen
samt överväga om det finns behov av ett nytt
regelverk. Utredaren skall därvid analysera vilka
verksamhetsformer som kan vara lämpliga för de
allmännyttiga bostadsföretagen. Utredaren skall
vidare klarlägga efter vilka kriterier det skall
bedömas om ett bostadsföretag skall inta den
särställning som det innebär att vara ett
allmännyttigt bostadsföretag.
Utredaren skall enligt direktiven i de delar som
inte gäller bruksvärdessystemet redovisa sitt
uppdrag före den 1 januari 2000.
Behovet av ett tillfälligt sanktionssystem
- frågor om den kommunala självstyrelsen
och valet av sanktionsform
Regeringens förslag har mött invändningar under
regeringens remissbehandling men också från Lagrådet
liksom i tre motioner. Konstitutionsutskottet och
finansutskottet har yttrat sig i över de
invändningar som berör deras respektive
beredningsområde.
I flerpartimotionen 1998/99:Bo21 (m, kd, fp) liksom
i motion 1998/99: Bo22 (c) yrkas avslag på
propositionen. I den förstnämnda motionen anförs att
regeringsförslaget innebär en bristande respekt för
den kommunala demokratin och utgör ett allvarligt
ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Lagen bedöms
utgöra ett hinder för kommunerna att sköta sina
uppgifter på det sätt de finner för gott.
Dispensregelns utformning, som anses bädda för
godtycke, samt lagens långa giltighetstid och
retroaktiva tillämpning motiverar också, enligt
motionärerna, ett avslag. I motionen hänvisas till
och hämtas argument från Lagrådets yttrande. Också
c-motionärerna anför som huvudsakligt motiv för sitt
avslagsyrkande att lagen skulle innebära ett
allvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen.
Kritik framförs i motionen mot lagens retroaktiva
verkan och snara ikraftträdande samt lagens långa
giltighetstid. Även i denna motion åberopas
Lagrådets yttrande. Vidare kritiseras bl.a. att
dispensreglerna medverkar till ökad
centraldirigering. Dessutom anförs att lagen innebär
ett hinder för ökad mångfald i boendet. I c-motionen
anförs dock att en generell avyttring av de
kommunala bostadsbolagen inte är eftersträvansvärd
ur bostadssocial synpunkt och att den inte får bli
ett självändamål.
Enligt 1 kap. 2 § regeringsformen skall det
särskilt åligga det allmänna att bl.a. trygga rätten
till bostad samt att verka för social omsorg och
trygghet och för en god levnadsmiljö. Stadgandet är
ett uttryck för den vikt bostadspolitiken skall ha
och anger också politikens huvudsakliga inriktning.
Utskottets ställningstagande sker naturligen mot den
nu angivna bakgrunden.
Under den tid den framtida utvecklingen av de
allmännyttiga bostadsföretagen utreds skall det
föreslagna sanktionssystemet motverka att de
kommunala bostadsföretagen säljs ut eller att pengar
förs över från bostadsföretagen till annan
verksamhet i kommunerna. Skulle de kommunala
bostadsföretagen försvinna eller utarmas vore det
praktiskt taget omöjligt att återskapa dem. Den
sociala bostadspolitik som sedan länge bedrivs i
Sverige skulle drabbas av svåra konsekvenser.
Utskottet anser därför att det föreligger ett starkt
behov av att införa det tillfälliga
sanktionssystemet.
Olika invändningar har rests mot att förslaget
genomförs. En del av dessa rör enskildheter i
förslaget vilka utskottet senare återkommer till,
bl.a. om sanktionernas retroaktiva tillämpning.
Först skall utskottet beröra de grundläggande
invändningarna. De gäller att förslaget skulle
innebära en i förhållande till grundlagen otillåten
inskränkning av den kommunala rätten till
självstyrelse eller på annat sätt innebära en icke
godtagbar inskränkning i den kommunala
självstyrelsen. I frågeställningen finns även en
koppling till huruvida det generella statsbidraget
skall användas som sanktionsform.
Regleringen av den kommunala självstyrelsen i
regeringsformen begränsar sig till några få
bestämmelser. Av 1 kap. 1 § framgår att den svenska
folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom kommunal
självstyrelse. I 7 § samma kapitel anges att
beslutanderätten i kommunerna utövas av valda
församlingar och att kommunerna får ta ut skatt för
skötseln av sina uppgifter. Av 8 kap. 5 §
regeringsformen framgår bl.a. att grunderna för
kommunernas organisation och verksamhetsformer och
för den kommunala beskattningen bestäms i lag, och
likaså att i lag meddelas föreskrifter om
kommunernas befogenheter i övrigt och om deras
åligganden.
Såvitt gäller kommunernas befogenheter kan det här
vara skäl att erinra om att i 2 kap. 1 §
kommunallagen (1991:900) anges att kommunerna får
själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt
intresse som har anknytning till kommunens område
eller dess medlemmar och som inte skall handhas
enbart av staten, en annan kommun, ett landsting
eller någon annan. Sedan gammalt har både staten och
kommunerna haft ett ansvar för bostadsförsörjningen
liksom bostadspolitiken i övrigt även om
lagregleringen av kommunernas ansvar skiftat över
tiden. Kommunernas bostadspolitiska ansvar styrs nu
i allt väsentligt endast av kommunallagen,
socialtjänstlagen och plan- och bygglagen. Statens
ansvar kan enligt utskottets mening, oavsett nu
gällande lagstiftning, beskrivas som övergripande.
Det föreslagna sanktionssystemet bedömer Lagrådet
utan tvivel vara ett ingrepp i den kommunala
självstyrelsen. Lagrådet uttalar att så som
bestämmelserna i regeringsformen är utformade synes
det ytterst vara riksdagen som sätter gränserna för
det kommunala självbestämmandet. Frågan om huruvida
sanktionssystemet går längre än vad som kan godtas
från konstitutionella utgångspunkter torde, enligt
Lagrådet, ytterst vara av politisk natur. Lagrådet
har även granskat hur förslaget förhåller sig till
rättsordningen i övrigt. Sammanfattningsvis
ifrågasätter därvid Lagrådet allvarligt om en
inskränkning i den kommunala rätten till
självstyrelse bör göras på det föreslagna sättet.
För skälen till denna slutsats liksom Lagrådets
yttrande i övrigt hänvisas till bilaga 2.
Konstitutionsutskottets prövning omfattar den
föreslagna åtgärden i förhållande till den
grundlagsreglering som finns av principen om
kommunal självstyrelse och därutöver förhållandet
till principen själv. Prövningen leder till skilda
slutsatser. Konstitutionsutskottet kan inte finna
att lagförslaget strider mot bestämmelserna om
kommunal självstyrelse i regeringsformen. Däremot
anser utskottet att lagförslaget innebär att
kommunernas självständiga beslutsfattande inskränks
genom statlig påverkan av utövningen av ägandet av
de kommunala bostadsföretagen. Enligt
konstitutionsutskottet innebär således lagförslaget
att den kommunala självstyrelsen på detta område
inskränks. Konstitutionsutskottet tar därefter
ställning till om det rör sig om ett godtagbart
ingrepp eller inte. Med tanke på det övergripande
ansvar som staten har inom bostadspolitiken anser
konstitutionsutskottet - med skäl som anförts för
förslaget - att det får anses godtagbart att
tillfälligt inskränka den kommunala självstyrelsen
på detta område. Enligt utskottet är det givet att
ju kortare lagens giltighetstid är, desto bättre är
det från kommunal självstyrelsesynpunkt. Utskottet
inser dock att en avkortning av giltighetstiden
måste vägas mot hur lång tid för rådrum som behövs.
Denna fråga anser sig konstitutionsutskottet sakna
förutsättningar att bedöma.
Konstitutionsutskottet tillstyrker således från
konstitutionella utgångspunkter regeringens förslag.
Den närmare innebörden av konstitutionsutskottets
ställningstaganden återfinns i bilaga 3.
Finansutskottet begränsar sig i sitt yttrande till
frågan om huruvida det generella statsbidraget till
kommuner bör användas som ett styrinstrument i ett
nytt sanktionssystem med syfte att motverka att
kommuner avyttrar sina bostadsföretag. I sitt
yttrande tillstyrker finansutskottet att en
minskning av det generella statsbidraget till
kommunerna används som ett sådant instrument.
Finansutskottet betonar vid sin bedömning de
kommunala bostadsföretagens viktiga uppgift på
bostadsmarknaden och att det därför är rimligt att
utförsäljningen av dem motverkas i avvaktan på att
det förestående utredningsarbetet fullföljs.
Yttrandet återfinns i bilaga 4 till detta
betänkande.
Bostadsutskottet har inledningsvis konstaterat det
behov som finns av att tillfälligt motverka att de
kommunala bostadsföretagen försvinner eller utarmas.
Något hinder i grundlagen mot den föreslagna lagen
konstaterar varken regeringen, Lagrådet eller
konstitutionsutskottet. Den kommunala självstyrelsen
inskränks dock genom den föreslagna lagen. Mot
bakgrund av de av regeringen för förslaget anförda
skälen bedömer utskottet, i likhet med
konstitutionsutskottet, att lagens inskränkning i
den kommunala självstyrelsen är godtagbar, särskilt
med hänsyn till att den är tillfällig. Den
föreslagna giltighetstiden är inte så lång att den
skulle utgöra ett skäl mot att anta lagförslaget.
Giltighetstiden kan dock ändå med olika
utgångspunkter diskuteras. Utskottet återkommer
nedan till denna fråga. I likhet med finansutskottet
anser utskottet att det generella statsbidraget kan
användas som styrinstrument i detta sammanhang. Inte
heller i övrigt finns bärande skäl för att
propositionens förslag inte skall genomföras.
Utredaren om de allmännyttiga bostadsföretagen
tillkallas för att ta fram underlag för kommande
beslut och skall redovisa ett diskussionsbetänkande
om utvecklingen av dessa företag. Utredaren skall
vidare genomföra en utvärdering av det s.k.
bruksvärdessystemet. De frågeställningar utredarens
uppdrag omfattar är av väsentlig och grundläggande
betydelse för utformningen av den framtida
bostadspolitiken. Utskottet anser därför att
resultatet av utredarens arbete bör fullföljas av en
utredning med parlamentarisk sammansättning. Det är
angeläget att denna utredning tillsätts med
vederbörlig skyndsamhet. Utskottet utgår från att
vad som nu sagts kommer att bli tillgodosett utan
någon vidare åtgärd från utskottets sida.
Enligt utskottets mening saknas på anförda skäl
grund att avslå propositionen. Utskottet avstyrker
med hänvisning till detta motionerna 1998/99:Bo21
(m, kd, fp) och 1998/99:Bo22 (c) om avslag på
propositionen.
Sanktionssystemets närmare utformning
Beräkningen av bidragsminskningen
I de fall statsbidraget skall minskas på grund av
utdelning eller aktieägartillskott skall minskningen
beräknas på det belopp som överstiger en skälig
avkastning på det ursprungliga aktiekapitalet. Av
beräkningsregeln följer att utdelning och
aktieägartillskott i vissa fall inte kommer att
föranleda någon minskning av statsbidraget. Enligt
förslaget ankommer det på regeringen att meddela
närmare föreskrifter om grunderna för beräkningen av
en skälig avkastning.
Enligt propositionens motivdel avses med skälig
avkastning normal årsränta. Förslaget ansluter i
denna del liksom vad gäller valet av
beräkningsunderlag till den i dag gällande ordningen
för när ett bostadsföretag kan förlora sin ställning
som allmännyttigt företag.
I motion 1998/99:Bo23 (mp) yrkande 4 föreslås att
en reducering av statsbidraget skall ske först om
utdelningen överstiger en avkastning motsvarande
statsobligationsräntan med ett tillägg på 2,5
procentenheter beräknat på bolagets egna kapital.
Motionärerna anser att den enligt propositionen
godtagbara utdelningen är alltför snävt tilltagen,
eftersom det ursprungliga aktiekapitalet i
allmännyttiga bostadsföretag ofta kan vara mycket
lågt.
Regeringen säger i propositionen att den är väl
medveten om att det har riktats kritik mot den
nuvarande ordningen när det gäller återkallelse av
ett godkännande som allmännyttigt bostadsföretag. I
avvaktan på den översyn regeringen skall göra av vad
som skall anses utgöra en skälig avkastning för
kommunala bostadsföretag anser regeringen dock att
det är lämpligt att behålla nuvarande
avkastningsnivå vid bedömningen av om det generella
statsbidraget bör reduceras eller inte.
Utskottet delar regeringens mening att det med
hänsyn till den förestående översynen inte är
motiverat att i förevarande sammanhang föreskriva en
annan avkastningsnivå. Utskottet anser det angeläget
att regeringen snarast återkommer till riksdagen i
frågan om vad som skall utgöra en skälig avkastning
för kommunala bostadsföretag. Utskottet förutsätter
att detta kan ske i den kommande
budgetpropositionen. Mp-motionen får mot denna
bakgrund anses vara tillgodosedd.
Överklagande
Det är länsstyrelsen som skall besluta om minskning
av statsbidraget. Enligt regeringens lagförslag får
länsstyrelsens beslut enligt lagen överklagas till
Boverket. Boverkets beslut får inte överklagas.
Lagrådet förordar att länsstyrelsens beslut i fråga
om minskade statsbidrag skall kunna överklagas hos
allmän förvaltningsdomstol. Anledningen till detta
är att det finns så många rättsfrågor inbyggda i
lagen, såväl när det gäller förutsättningarna för
dess tillämpning som i fråga om beräkningen av
vinsten, att prövningen bör ske i domstol. Detta
skulle dessutom stämma bättre överens med artikel 11
i den europeiska konventionen om kommunal
självstyrelse, som föreskriver att kommunerna skall
ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att
säkerställa bl.a. ett utövande av sina befogenheter,
låt vara att detta krav ansetts kunna tillgodoses
genom ett resningsförfarande (prop. 1988/89:119 s.
6).
Utan att ifrågasätta något av de skäl Lagrådet
anför anser utskottet att regeringens förslag kan
accepteras. Utskottet lägger då vikt vid den
erfarenhet Boverket har av att bedöma de
frågeställningar som kan bli aktuella vid lagens
tillämpning, särskilt att verket överprövar beslut
som gäller återkallelse av ett godkännande av ett
bostadsföretag som allmännyttigt, samt vid att
lagstiftningen endast är tillfällig.
Undantag
Regeringen skall enligt propositionens förslag få
befria en kommun från minskning av det generella
statsbidraget, om en rekonstruktion av
bostadsföretaget är nödvändig eller om kommunen
befinner sig i en allvarlig ekonomisk situation och
en avyttring eller en utdelning m.m. är nödvändig
för att sanera ekonomin. Regeringen får också medge
ett undantag om det annars finns särskilda skäl.
Enligt förslaget i motion 1998/99:Bo23 (mp) yrkande
5 bör regeringen, efter samråd med Kommunförbundet,
precisera kriterierna för när dispenser skall kunna
ges. De framarbetade riktlinjerna bör redovisas för
riksdagen. Motionärerna anser att lagens regler är
alltför allmänt hållna och därför bäddar för en
betydande osäkerhet i rättstillämpningen.
Lagrådet uttalar beträffande undantagsbestämmelsen
att när det nu är fråga om ett ingrepp i den
kommunala självstyrelsen så är det självfallet
viktigt att kommunerna behandlas lika och att
grunderna för undantag framgår av lagtexten.
Lagrådet anser dock att det är svårt att i lagtext
precisera förutsättningarna för undantag närmare än
som skett.
Enligt utskottets mening torde det visserligen gå
att ange exempel på fall som utgör sådana särskilda
skäl att undantag bör beviljas. En utdelning som
möjliggörs genom att ett kommunalt bostadsföretag
avyttrar fastigheter som används för annat än
bostadsändamål bör t.ex. inte föranleda att
statsbidraget minskas. Det torde däremot i det
närmaste vara ogörligt att förutse och i generella
termer ange ens merparten av de mångskiftande
situationer som bör föranleda ett undantag från
lagens regler. Utskottet delar således Lagrådets
bedömning som innebär att undantagsregelns
utformning får godtas. Något tillkännagivande i
enlighet med förslaget i motion 1998/99:Bo23 (mp)
yrkande 5 kan mot denna bakgrund inte anses
erforderligt.
Ikraftträdande m.m.
Det nya sanktionssystemet föreslås vara
tidsbegränsat och träda i kraft den 1 juli 1999 men
tillämpas fr.o.m. den 8 maj 1999. På
ägarförändringar och beslut om frivillig likvidation
skall lagen tillämpas t.o.m. den 31 december 2001
och på utdelningar och aktieägartillskott t.o.m. den
31 december 2002. Utdelningar och aktieägartillskott
som hänför sig till räkenskapsår som löpt ut före
den 1 januari 1999 omfattas inte av förslaget.
I motion 1998/99:Bo23 (mp) yrkande 3 föreslås att
lagen skall tillämpas fr.o.m. dagen efter den dag då
lagen antas av riksdagen för att en retroaktiv
tillämpning skall undvikas. I samma motions yrkande
2 lämnas förslag om att lagen skall tillämpas på
ägarförändringar och frivilliga likvidationer fram
t.o.m. den 30 juni 2001 och på utdelningar och
aktieägartillskott fram t.o.m. den 31 december 2001.
Förslaget innebär i förhållande till
regeringsförslaget en avkortning av lagens
giltighetstid med ett halvt respektive ett år och
avser att inte göra ingreppet i det kommunala
självstyret längre än absolut nödvändigt.
Lagrådet avstyrker den föreslagna
övergångsbestämmelsen i vad den avser avhändelser
och utdelningar m.m. som skett fr.o.m. den 8 maj
fram till den föreslagna dagen för ikraftträdandet
den 1 juli. Enligt Lagrådets mening synes förslaget
i denna del stå i dålig överensstämmelse med de
principer som inom rättsordningen allmänt tillämpas
beträffande retroaktiv lagstiftning. Också
konstitutionsutskottet redovisar i sitt yttrande
till bostadsutskottet motsvarande uppfattning och
vill förorda att lagen börja tillämpas samma dag som
den träder i kraft.
Enligt utskottets mening bör av de skäl Lagrådet
och konstitutionsutskottet angivit
regeringsförslagets ikraftträdandebestämmelse ändras
i syfte att undvika en retroaktiv tillämpning. I
stället bör i denna anges att lagen skall träda i
kraft den 19 juni 1999 utan föreskrifter om en
tidigare tillämpning.
Enligt konstitutionsutskottet är det givet att ju
kortare lagens giltighetstid är desto bättre är det
från kommunal självstyrelsesynpunkt.
Konstitutionsutskottet inser dock att en avkortning
av giltighetstiden måste vägas mot hur lång tid för
rådrum som behövs. Utredningen om den framtida
utvecklingen av de allmännyttiga bostadsföretagen
och därpå följande överväganden bör ges sådan tid
att de lösningar dessa mynnar ut i blir hållbara.
Det är emellertid enligt utskottets mening angeläget
att de inskränkningar sanktionssystemet medför i de
kommunala bolagens handlingsfrihet begränsas i
görligaste mån. Lagens giltighetstid bör därför
kunna kortas något. Utskottet har stannat för att
lagen bör tillämpas på avyttringar och beslut om
frivillig likvidation under tiden t.o.m. den 30 juni
2001 och på utdelningar och aktieägartillskott under
tiden t.o.m. den 30 juni 2002. I förhållande till
regeringsförslaget bör alltså giltighetstiderna
avkortas med ett halvt år.
Riksdagen bör på nu anförda skäl med anledning av
motion 1998/99:Bo23 (mp) yrkandena 2 och 3 anta
utskottets förslag till lydelse av den bestämmelse
som reglerar ikraftträdandet och giltighetstiden.
Utöver de nu lämnade förslagen till förändringar av
det av regeringen i propositionen framlagda
lagförslaget föreslås att två mindre fel av
tryckfelskaraktär rättas (1 §).
Med hänvisning till vad som anförts föreslår
utskottet att riksdagen, med bifall till regeringens
förslag och däri med anledning av motion
1998/99:Bo23 (mp) yrkande 3 gjord ändring, antar det
som utskottets lagförslag betecknade och som bilaga
1 till detta betänkande fogade lagförslaget.
Utskottets ställningstagande innebär alltså att
nuvarande bestämmelser om indragning av räntestöd
vid ägarförändringar och överlåtelser av kommunala
bostadsföretag eller deras bostäder kommer att
ersättas av ett nytt tidsbegränsat sanktionssystem.
Utskottet förutsätter att regeringen noga följer
utfallet av lagens tillämpning och effekter samt med
skyndsamhet återkommer till riksdagen med de förslag
till förändringar som kan komma att visa sig
erforderliga för att lagen skall kunna tjäna sitt
ändamål.
Övrigt
I två motioner, 1998/99:Bo20 (s) och 1998/99:Bo23
(mp) yrkande 1, tas upp frågor som främst avser de
kommunala bostadsföretagens roll ur en mer allmän
bostadspolitisk synvinkel. I s-motionen föreslås ett
riksdagens tillkännagivande om värdet av kommunägda
bostäder som ett instrument i bostadspolitiken,
bl.a. för att utveckla ett ekologiskt boende,
tillhandahålla bra bostäder till låga hyror, vara en
spjutspets vad gäller att utveckla hyresboendet,
verka för sänkta bygg- och boendekostnader, bidra
till ökad valfrihet i boendet och motverka
segregation. I mp-motionen föreslås ett riksdagens
tillkännagivande som avser att utredningsinsatser
skall göras beträffande alternativ för en socialt
hållbar bostadspolitik. Sådana lösningar bör genom
utredningsinsatser arbetas fram som på ett mer
permanent sätt kan säkra de nationella målen på en
förändrad bostadsmarknad och som ger kommunerna en
betydande frihet att hitta lokala lösningar som
passar respektive kommun. Viktiga frågor är enligt
motionärerna:
- Hur skall man säkerställa att det i alla kommuner
finns ett varierat utbud av olika slags bostäder
och upplåtelseformer till rimliga priser som passar
olika konsumenters skilda önskemål?
-
- Hur skall man undvika att vissa kommuner ställer
sig utanför den nationella bostadspolitiken genom
att bilda "enklaver" där man inte tar rimlig hänsyn
till utsatta gruppers bostadsbehov?
-
- Hur finna medel för kommunerna att uppfylla kravet
på en socialt hållbar boendepolitik för utsatta
grupper där olika fastighetsägarkategorier och
företag och inte bara allmännyttan tar ett ansvar?
-
- Hur finna medel att utveckla självförvaltning inom
hyresrätten särskilt med avseende på kooperativ
hyresrätt och de skatteregler som gäller?
-
- Hur skall en kvalitetssäkring av det sunda boendet
kunna genomföras över hela bostadsbeståndet?
-
De bostadspolitiska frågor som tas upp i motionerna
är enligt utskottets mening viktiga och bör därför
lyftas fram i det fortsatta arbetet med att utveckla
bostadspolitiken. Samtidigt kan utskottet konstatera
att flera av de förslag som förs fram redan
uppmärksammats i olika sammanhang. Utskottet vill
här bara erinra om den utredning om utvecklingen av
de allmännyttiga bostadsföretagen m.m. som
regeringen kommer att tillsätta. Av utredningens
direktiv framgår bl.a. att utredningen skall
behandla frågor om hur kommunernas inflytande och
ansvar för bostadsförsörjningen skall kunna
garanteras, dvs. ytterst frågan om hur ett brett
utbud av bostäder till boende med olika behov skall
kunna tryggas till rimliga priser. Enligt direktiven
skall utredningen dessutom lämna förslag som ökar
hyresgästinflytandet bl.a. genom såväl alternativa
verksamhetsformer som kooperativ hyresrätt. I
arbetet med att finna alternativa kooperativa former
för icke spekulativt ägande skall särskilt den
förvaltning som drivs av Stockholms Kooperativa
Bostadsförening (SKB) studeras liksom erfarenheterna
från försöksverksamheten med kooperativ hyresrätt.
Utskottet vill i detta sammanhang också erinra om
att riksdagen tidigare i vår på förslag av
bostadsutskottet (bet. 1998/99:BoU2) uppdragit åt
regeringen att arbeta fram ett förslag till
permanent lagstiftning avseende kooperativ hyresrätt
och därefter återkomma till riksdagen.
När det gäller frågan om alla kommuners
bostadspolitiska ansvar för utsatta grupper liksom
alla fastighetsägares ansvar i detta sammanhang
finns det enligt utskottets mening anledning att
framhålla de uppgifter som den boendesociala
(tidigare bostadssociala) beredningen har. I
beredningens uppgifter ingår bl.a. att följa
utvecklingen på det bostadssociala området och lämna
förslag till åtgärder för att stödja särskilt
utsatta grupper på bostadsmarknaden. Beredningen
skall dessutom lämna förslag till åtgärder för den
händelse att situationen på bostadsmarknaden
utvecklas på ett sådant sätt att kommunerna inte
genom samarbete med fastighetsägarna kan uppfylla
sitt bostadssociala ansvar.
Även frågan om att kvalitetssäkra ett sunt boende
har naturligtvis en bostadspolitisk betydelse i den
meningen att det är viktigt att alla boende
tillförsäkras ljusa och rymliga bostäder som inte
ger upphov till ohälsa. I första hand bör detta
naturligtvis åstadkommas genom att byggregler och
andra bestämmelser som styr byggandet utformas på
ett sådant sätt att de säkrar bostädernas kvalitet i
dessa avseenden. Inte minst bostadsutskottet har på
olika sätt verkat för att åstadkomma ett miljö- och
hälsoriktigt byggande med hög boendekvalitet. På
förslag av bostadsutskottet har riksdagen dessutom
uttalat att ett system för kvalitetsdeklaration av
bostäder borde utvecklas. Med anledning av
tillkännagivandet gav regeringen Boverket i uppdrag
att utreda möjligheterna att utveckla ett sådant
system. Boverket har i en rapport redovisat
resultatet av sitt arbete. Rapporten bereds för
närvarande inom regeringens kansli och regeringen
har uttalat sin avsikt att återkomma till riksdagen
i frågan under nästa riksmöte.
Som framgår av den kortfattade redovisningen ovan
är de frågor som tas upp i motionerna 1998/99:Bo20
(s) samt 1998/99:Bo23 (mp) yrkande 1 redan föremål
för uppmärksamhet i olika sammanhang. Ett
tillkännagivande om kommunerna och bostadspolitiken
m.m. i enlighet med motionsförslagen kan därför inte
nu anses erforderligt.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande avslag på propositionen
att riksdagen avslår motionerna 1998/99:Bo21 och
1998/99:Bo22,
res. 1 (m, kd, c, fp) -
delvis
2. beträffande lagförslaget
att riksdagen med anledning av proposition 1998/99:122 och
motion 1998/99:Bo23 yrkandena 2 och 3 samt med
avslag på motion 1998/99:Bo23 yrkandena 4 och 5
antar som bilaga 1 till detta betänkande fogade
och som utskottets lagförslag betecknade förslag
till lag om tillfällig minskning av det
generella statsbidraget vid avyttring av aktier
eller andelar i eller utdelning från kommunala
bostadsföretag, m.m.
res. 1 (m, kd, c, fp) -
delvis
3. beträffande kommunerna och
bostadspolitiken m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1998/99:Bo20 och
1998/99:Bo23 yrkande 1.
res. 2 (m, kd, c, fp) -
motiv.
Stockholm den 3 juni 1999
På bostadsutskottets vägnar
Knut Billing
I beslutet har deltagit: Knut
Billing (m), Lennart Nilsson (s),
Lilian Virgin (s), Owe Hellberg
(v), Sten Andersson (m), Carina
Moberg (s), Inga Berggren (m),
Anders Ygeman (s), Siw Wittgren-Ahl
(s), Sten Lundström (v), Ulla-Britt
Hagström (kd), Carl-Erik Skårman
(m), Helena Hillar Rosenqvist (mp),
Rigmor Ahlstedt (c), Yvonne
Ångström (fp), Carina Adolfsson (s)
och Harald Bergström (kd).
Reservationer
1. Avslag på propositionen och lagförslaget
(mom. 1 och 2)
Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Inga Berggren
(m), Ulla-Britt Hagström (kd), Carl-Erik Skårman
(m), Rigmor Ahlstedt (c), Yvonne Ångström (fp) och
Harald Bergström (kd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5
börjar med "Enligt 1 kap." och på s. 10 slutar med
"sitt ändamål" bort ha följande lydelse:
Det av regeringen framlagda lagförslaget skulle vid
ett genomförande slå hårt mot många kommuner som
utövar sitt ägaransvar i de kommunala
bostadsföretagen. Lagförslaget utgör enligt
utskottets mening ett allvarligt ingrepp i den
kommunala självstyrelsen. Det är även ett tydligt
exempel på bristande respekt för den lokala
demokratin. Till detta kommer att förslaget även i
övrigt i flera avseenden bryter mot de principer som
normalt gäller för svensk lagstiftning och de krav
som bör ställas på att tillräcklig tid ges för
beredning av lagförslag. Bostadsutskottet ansluter
sig därför till det krav på att propositionen skall
avslås i sin helhet som förs fram i motioner från
Moderata samlingspartiet, Kristdemokraterna och
Folkpartiet respektive Centerpartiet. Utskottet
redovisar nedan kortfattat sin syn på de brister som
propositionen uppvisar i olika avseenden. Detta
gäller bl.a.:
- brister i respekten för den kommunala
självstyrelsen och den kommunala demokratin,
-
- brister i regeringens motivering av lagförslaget,
-
- brister i lagförslagets utformning och beredning.
-
Bristerna i respekten för den kommunala
självstyrelsen och den kommunala demokratin påtalas
i Lagrådets granskning av lagförslaget. Lagrådet
konstaterar visserligen att det är svårt att ge den
grundlagsfästa kommunala självstyrelsen någon mer
strikt innebörd, men framhåller å andra sidan att
föreställningen om kommunal självstyrelse ändå utgör
en levande realitet i svenskt samhällsliv. Vid
regeringsformens tillkomst betecknades således den
kommunala självstyrelsen som en av grundstenarna för
den svenska demokratin. Enligt Lagrådet har denna
uppfattning snarast accentuerats under senare år.
Analysen av lagförslaget leder fram till att
Lagrådet allvarligt ifrågasätter om en inskränkning
i den kommunala rätten till självstyrelse bör göras
på det sätt som regeringen föreslår. Till grund för
denna slutsats ligger en genomgång som på punkt
efter punkt kullkastar regeringens argumentation i
propositionen.
Regeringen motiverar således sitt förslag med att
det, såvitt gäller grundlagsenligheten, är analogt
med den minskning av statsbidragen som under senare
år gällt för kommuner som höjer den kommunala
skattesatsen och att Lagrådet tidigare accepterat
denna reglering. Lagrådet avvisar emellertid
jämförelsen och konstaterar bl.a. att det knappast
kan ha varit avsikten med det generella
statsbidraget att det skulle kunna användas som ett
påtryckningsmedel gentemot enskilda kommuner för
speciella ändamål. Lagrådet pekar också på det
förhållandet att det generella statsbidraget i det
nu aktuella lagförslaget används som sanktionsmedel
mot ett väntat men av regeringen oönskat beteende
inom ett visst område av den kommunala verksamheten,
nämligen bostadssektorn. I sammanhanget framhålls
att handhavandet av bostadsförsörjningen inom
kommunerna i första hand är en kommunal fråga och
att det inte finns någon skyldighet för kommunerna
att inneha bostadsföretag. Vidare anser Lagrådet att
det i de fall då kommunerna avhänder sig sina
bostadsföretag av ideologiska skäl helt saknas ett
naturligt samband mellan avhändandet och minskningen
av statsbidraget.
Bostadsutskottet instämmer i Lagrådets bedömning.
Det kan därutöver tilläggas att det finns
ytterligare skillnader mellan den av regeringen
åberopade regleringen av den kommunala
beskattningsrätten och det nu aktuella förslaget. De
ingripanden som gjorts i den kommunala
beskattningsrätten har skett i besvärliga
samhällsekonomiska lägen där kommunala
skattehöjningar i ett stort antal kommuner kunnat
förväntas i framtiden. De har inte, som i den nu
aktuella situationen, haft karaktären av ingripanden
mot enskilda kommuner som redan har börjat föra en
av regeringen oönskad politik. Tidigare ingripanden
har heller inte, som i föreliggande fall, tagit
sikte på vad kommunen de facto använder sina
skattemedel till. Utskottet vill också framhålla att
det förhållandet att lagstiftningen avses gälla
under så lång tid, totalt över tre år, understryker
allvaret i den föreslagna begränsningen i den
kommunala självstyrelsen.
Bostadsutskottet vill dessutom peka på den
bristande respekten för de enskilda medborgarna i
berörda kommuner. Regeringen gör således ingen
hemlighet av att förslaget har sin grund i att det i
vissa kommuner förs en av regeringen oönskad
politik. Att denna politik förs med stöd av den
vilja som majoriteten av medborgarna i de berörda
kommunerna uttryckt i allmänna val tar regeringen
uppenbarligen inte någon hänsyn till.
Utskottet anser i likhet med Moderata
samlingspartiet, Kristdemokraterna, Centerpartiet
och Folkpartiet att den demokratiskt uttryckta
folkviljan i kommunerna måste respekteras. Det är
inte en statlig uppgift att fatta beslut om
handhavandet av de kommunalt ägda bostadsföretagen.
Sådana ställningstaganden måste göras i kommunerna,
mot bakgrund av förhållandena i det enskilda fallet
och på det sätt den demokratiskt valda
kommunfullmäktige liksom majoriteten i företagets
styrelse finner lämpligt. Att dessa förhållanden
respekteras är viktigt inte minst mot bakgrund av
att ägande av bostadsföretag är förknippat med ett
stort ekonomiskt risktagande. Ett genomförande av
regeringsförslaget kan medföra att kommuner som
hamnat i ekonomiska svårigheter, eller riskerar att
göra det, hindras från att vidta nödvändiga
åtgärder. Det kan också innebära att kommuner som
önskar sälja en del av sitt bostadsinnehav för att
kunna genomföra nödvändiga satsningar på kommunala
kärnuppgifter som skola och äldreomsorg hindras att
göra en sådan omfördelning. För de kommuner som ändå
avhändar sig hela bostadsföretaget kan effekterna av
minskade statsbidrag bli förödande för den kommunala
ekonomin.
Det finns således olika skäl till att en kommun
önskar sälja delar av det kommunala
bostadsinnehavet. I vissa kommuner handlar det om
att skaffa kapital för att stärka beståndets
långsiktiga livskraft och förbättra boendemiljön. I
andra kommuner kan det handla om en medveten strävan
mot ökad mångfald på bostadsmarknaden genom
exempelvis en ombildning till bostadsrätter. Varje
kommun har en bostadsmarknad som i något avseende är
unik. Kommunerna har också i övrigt skilda
förutsättningar och behov. Den föreslagna
lagstiftningen skulle få mycket olika resultat
beroende på förhållandena i den enskilda kommunen.
Regeringens förslag om ett generellt
sanktionssystem för att styra beslutsfattandet i
kommunerna är således ett mycket trubbigt och
godtyckligt instrument. De dispensregler som
föreslås har en sådan utformning att inslaget av
godtycke i lagstiftningen snarast förstärks.
Bostadsutskottets bedömning att lagförslaget skulle
utgöra ett oacceptabelt ingrepp i den kommunala
självstyrelsen delas av Svenska Kommunförbundet. Vid
den offentliga utfrågning som utskottet anordnade
med anledning av propositionen anförde
Kommunförbundets ordförande Ilmar Reepalu följande:
Från Svenska Kommunförbundets sida avvisar vi
propositionens förslag vad avser minskningen av det
generella statsbidraget för kommuner som avyttrar
hela, eller delar av, sitt bostadsföretag. Vi anser
att det strider mot syftet med gällande
statsbidragssystem samt mot den kommunala
självstyrelseprincipen.
Vi konstaterar också att på det bostadspolitiska
området har förutsättningarna/spelreglerna ändrats
kraftigt under 1990-talet. Kommunerna måste få
anpassa sina strategier till den rådande situationen
på den lokala bostadsmarknaden.
Bostadsutskottet anser att lagförslaget kan avvisas
redan på grundval av de ovan påtalade bristerna vad
gäller respekten för den kommunala självstyrelsen
och den kommunala demokratin. Det finns dock skäl
att trots detta något beröra bristerna i
propositionen i övrigt.
Det finns således även påtagliga brister i
regeringens motivering av lagförslaget. Syftet med
lagförslaget är enligt regeringen att få rådrum för
en utredning om den framtida utvecklingen av de
allmännyttiga bostadsföretagen. Utskottet vill
emellertid erinra om att det redan år 1996 infördes
sanktioner i form av indraget räntestöd mot kommuner
som sålde hela eller delar av sitt bostadsbestånd.
Regeringen motiverade även vid detta tillfälle
åtgärderna med att man behövde rådrum i avvaktan på
att långsiktiga bestämmelser utarbetades. Något
förslag med denna inriktning har emellertid inte
presenterats. Skäl saknas för riksdagen att nu tre
år senare bevilja regeringen ett ytterligare rådrum.
Att förslaget dessutom kränker den kommunala
självstyrelsen gör inte saken bättre.
Det kan också ifrågasättas vad regeringen avser att
uppnå under det begärda rådrummet. Enligt direktiven
till den utredning som skall genomföras under
rådrummet skall ett diskussionsbetänkande tas fram
om hur kommunala bostadsföretag skall kunna
organiseras och hur hyresgästinflytandet kan öka i
dessa företag. Utskottet har inget emot att de
kommunala bolagen sluter avtal med sina hyresgäster
om ökad delaktighet i förvaltningen av bostäderna
och att ett diskussionsunderlag i frågan tas fram.
Det framgår dock inte av propositionen hur detta
diskussionsbetänkande skall kunna klargöra den helt
avgörande frågan om kommunernas rådighet över sina
bostadsföretag. Utskottet förutsätter därvid att det
verkliga syftet med rådrummet inte är att förbereda
en lagstiftning som permanent fråntar kommunerna
denna rådighet.
Ett argument som används i propositionen för att
berättiga inskränkningen av kommunernas
förfoganderätt över sina bostadsföretag är att det
tidigare utgått statliga bidrag till dessa företag.
Utskottet vill för sin del hävda att en sådan
utgångspunkt torde innebära att få kommunala
ansvarsområden, om ens något, i framtiden är fredade
från statliga sanktioner genom det generella
statsbidragssystemet. Kommuner som i exempelvis
frågor om äldreomsorg och utbildning fattar beslut
som visserligen är helt lagenliga men inte gillas av
regeringen skulle i så fall riskera att påföras
motsvarande sanktioner. Även Lagrådet har
uppmärksammat denna fråga och framhåller att den
omständigheten att staten av olika skäl och på
skilda sätt genom åren bidragit till
bostadsföretagens verksamhet knappast kan tas till
intäkt för att använda det generella
statsbidragssystemet på det sätt som regeringen
förordar.
Ett annat argument för att berättiga
regeringsförslaget som inte utvecklas i
propositionen men som av företrädare för
regeringspartiet hävdats under beredningen av detta
ärende är att en försäljning av kommunala bostäder
leder till kraftiga hyreshöjningar och oacceptabla
sociala konsekvenser. I den s-motion som väckts med
anledning av propositionen förs ett sådant
resonemang. Utskottet vill i denna fråga hänvisa
till betänkandet från utredningen om kommunala
bostadsföretag (SOU 1997:81), dvs. den utredning som
regeringen i övrigt baserar sitt lagförslag på. I
detta betänkande redovisas en utvärdering av
effekterna av genomförda försäljningar av kommunalt
ägda bostäder under 1990-talet. I betänkandet
konstateras bl.a. att:
hyrorna i de bostäder som berörts av
försäljningar inte ökat mer än i övriga
lägenhetsbeståndet,
de kommunala bostadsföretagen inte systematiskt
sålt attraktiva hyreshus utan snarast agerat för
att stärka sin marknadssituation med
försäljningar,
de förvärvande företagen i normalfallet inte är
mer restriktiva än de kommunala vid val av
hyresgäster.
Utskottet avslutar sina överväganden med att något
kommentera bristerna i lagförslagets utformning och
beredning.
Enligt lagförslaget skall regeringen erhålla ett
avgörande inflytande på tillämpningen av lagen. För
det första är avsikten med förslaget att regeringen
i förordning skall ange de närmare grunderna för
beräkningen av skälig avkastning. För det andra ges
regeringen rätten att besluta om en enskild kommun
helt eller delvis skall befrias från den minskning
av det generella statsbidraget som kan bli aktuell.
När det gäller beräkningen av skälig avkastning
skulle det således överlämnas till regeringen att på
egen hand avgöra vilken procentuell avkastning på
kapitalet som kan accepteras. Frågan om vilket
kapital som ränta skall beräknas på synes också i
viss utsträckning kunna komma att bli föremål för
regeringens bedömning. Även i frågor om möjligheter
till befrielse från minskning av statsbidrag ges
regeringen ett betydande utrymme för skönsmässiga
bedömningar.
Lagrådet har avstyrkt den föreslagna
övergångsbestämmelsen som innebär att lagen skall
tillämpas redan fr.o.m. den 8 maj 1999. Skälet
härtill är förslagets dåliga överensstämmelse med de
principer som inom rättsordningen allmänt tillämpas
beträffande retroaktiv lagstiftning. Detta gör det
än mer anmärkningsvärt att regeringen inte inhämtade
Lagrådets yttrande innan propositionen förelades
riksdagen. Enligt utskottets mening är det uppenbart
att det saknades bärande skäl för att underlåta
Lagrådets hörande. Bostadsutskottet beslutade därför
fem dagar efter att ärendet överlämnats till
riksdagen att inhämta Lagrådets yttrande. För
utskottet var detta en självklarhet.
Det sena avlämnandet av propositionen och den
bristfälliga beredningen inom Regeringskansliet har
även framtvingat en forcerad riksdagsbehandling. Med
anledning av Lagrådets kritik mot bl.a.
lagförslagets dåliga överensstämmelse med den
kommunala rätten till självstyrelse och användningen
av det generella statsbidraget som ett
påtryckningsmedel gentemot enskilda kommuner
beslutade bostadsutskottet även att bereda
konstitutionsutskottet och finansutskottet tillfälle
att yttra sig. Såväl dessa utskott som Lagrådet har
haft en mycket begränsad tid till sitt förfogande.
Liknande förhållanden har gällt för bostadsutskottet
som sökt tillgodose det uttryckliga önskemålet från
regeringssidan att erhålla ett riksdagsbeslut före
sommaren.
Bostadsutskottets beredning av ärendet har, som
framgått ovan, sammanfattningsvis resulterat i
bedömningen att de påvisade bristerna i lagförslaget
ur konstitutionell och demokratisk synvinkel samt
vad gäller motivering, utformning och beredning inte
kan leda fram till någon annan slutsats än att
propositionen i sin helhet bör avvisas av riksdagen.
Utskottet tillstyrker således motionerna
1998/99:Bo21 (m, kd, fp) samt 1998/99:Bo22 (c).
Regeringens lagförslag avstyrks. Med detta
ställningstagande saknas skäl att närmare behandla
de förslag till förändringar i lagförslaget som förs
fram i motion 1998/99:Bo23 (mp) yrkandena 2-5.
Motionen avstyrks.
dels att utskottets hemställan under 1 och 2 bort ha
följande lydelse:
1-2. beträffande avslag på propositionen och
lagförslaget
att riksdagen med bifall till motionerna 1998/99:Bo21 och
1998/99:
Bo22 avslår proposition 1998/99:122 och motion
1998/99:Bo23 yrkandena 2-5,
2. Kommunerna och bostadspolitiken m.m.
(mom. 3 - motiveringen)
Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Inga Berggren
(m), Ulla-Britt Hagström (kd), Carl-Erik Skårman
(m), Rigmor Ahlstedt (c), Yvonne Ångström (fp) och
Harald Bergström (kd) anser att den del av
utskottets yttrande som på s. 11 börjar med "De
bostadspolitiska " och på s. 12 slutar med "anses
erforderligt" bort ha följande lydelse:
Bostadsutskottet anser att det inte föreligger
tillräckliga skäl för att i detta sammanhang ta upp
de frågor av mer övergripande bostadpolitisk natur
som diskuteras i motionerna 1998/99:Bo20 (s) och
1998/99:Bo23 (mp) yrkande 1 för en bredare
beredning. Ett bättre underlag för denna typ av
ställningstaganden kan förväntas föreligga efter
höstens allmänna motionstid. Utskottet återkommer
således inom en snar framtid med en redovisning av
sin syn på frågor om önskvärda bostadspolitiska
åtgärder. De aktuella motionerna avstyrks.
Särskilda yttranden
1. Kommunala bostadsföretag
Owe Hellberg (v) och Sten Lundström (v) anför:
Vänsterpartiet stöder regeringens förslag om att
införa en kraftig sanktion för de kommuner som i
nuläget tänker sälja hela eller delar av
allmännyttan. Det krävs ett "moratorium", för att
analysera och fundera över de allmännyttiga
bostadsföretagens framtid. I dag är de kommunala
bostadsföretagen kommunens enda möjlighet att aktivt
föra en social bostadspolitik. De verkningsfulla
lagstiftningsinstrumenten för detta ändamål
avskaffades av den borgerliga regeringen under
1991-1994. Att i nuläget sälja ut allmännyttan i ett
flertal kommuner skulle skapa stora svårigheter för
att föra en social bostadspolitik i dessa kommuner.
Det är lätt att rasera något som byggts upp under en
lång tid, men i praktiken omöjligt att återskapa det
igen.
Under den tid som sanktionssystemet skall gälla,
skall en särskild utredare analysera de fortsatta
villkoren för allmännyttan, se över företagens
villkor och se över möjligheterna att utveckla nya
företagsformer samt analysera bruksvärdessystemets
funktion. Vänsterpartiet har medverkat till att en
parlamentarisk beredning eller utredning skall
tillsättas inom kort, för att lägga förslag utifrån
den särskilda utredarens ställningstaganden.
Avsikten är, som vi ser det, att stärka
möjligheterna för en social bostadspolitik.
Staten tar i dag ett mycket begränsat ansvar för
den sociala bostadspolitiken, något som även
Lagrådet ger uttryck för i sitt yttrande till
utskottet. Lagrådet skriver att handhavandet av
bostadsförsörjningen i första hand är en kommunal
angelägenhet som baseras på de tre ramlagarna
kommunallagen, socialtjänstlagen och plan- och
bygglagen. I betänkandet skriver utskottet att
staten numera endast anses ha en övergripande roll
för en social bostadspolitik.
Den gamla portalparagrafen för bostadspolitiken, om
allas rätt till en god bostad till ett rimligt pris,
har mer och mer urholkats under 90-talet. Staten som
skulle garantera finansieringen har successivt
krupit ur det ansvaret och kvar är kommunerna med
ansvaret för bostadsförsörjningen och den sociala
bostadspolitiken.
Grundbulten i kommunernas roll för att klara sina
åtaganden är de kommunala bostadsbolagen,
allmännyttan. Den hyresledande funktionen skall
garantera en rimlig hyresnivå och det kommunala
inflytandet trygga en social bostadspolitik.
Hela systemet är hotat och orsakerna är flera.
Strukturomvandling och folkomflyttning i många
kommuner skapar stora problem i bostadsbolag med
många tomma lägenheter, något som visar sig tydligt
i ett flertal kommuner. De höga
produktionskostnaderna för hyresrätt gör att
allmännyttan i våra tillväxtområden inte bygger
nytt, trots att bostadsbristen börjar bli ett akut
problem.
Kraven på utförsäljning blir allt starkare, dels
från borgerligt håll av ideologiska skäl, dels av
ekonomiska skäl, för att kortsiktigt, klara den
kommunala ekonomin.
Här måste regeringen bestämma sig. Vill man slå
vakt om bruksvärdessystemets roll för
hyressättningen och kommunernas möjlighet att föra
en social bostadspolitik, så måste både piska och
morot från statens sida bli det som återupprättar
allmännyttans roll som garant för allas rätt till en
god bostad till ett rimligt pris.
Staten bör:
Definiera vad som menas med ett allmännyttigt
företag och tydliggöra vilka ekonomiska villkor
som skall gälla mellan företaget och ägaren
kommunen.
Kräva att kommunerna upprättar obligatoriska
boendeplaneringsprogram, där allmännyttans roll
för en social bostadspolitik klargörs i de
ägardirektiv som skall styra företagens
verksamhet.
Ge kommunerna skyldighet att ordna en väl
fungerande bostadsförmedling och rätt att
förmedla både kommunala och privata lägenheter
efter de turordningsregler som kommunen
upprättar.
Se över skattebelastningen på hyresrätten med
avsikt att permanent sänka boendekostnaderna.
Ompröva och förbättra produktionsvillkoren för
både nybyggnation och ombyggnation. Det kräver
utökade statliga insatser.
Ge ett bättre stöd till allmännyttiga
bostadsbolag med stora ekonomiska problem och där
företagets villkor, inte ägarens, kommunens
ekonomi, i första hand avgör stödets omfattning
och storlek.
Vänsterpartiet menar att det är fullt möjligt att
utveckla allmännyttan i nuvarande form, utan att
ändra företagsform eller ägarvillkor.
Vi är övertygade om att allmännyttiga
bostadsföretag i kommunal regi är de som har de
största förutsättningarna att utveckla ett större
inflytande för hyresgästerna, leda miljöarbetet i
boendet och garantera en nödvändig nyproduktion för
boendet i hyresrätt.
Den föreslagna lagstiftningen kan anses vara ett
intrång i den kommunala självstyrelsen, men den
sociala bostadspolitiken är ett övergripande ansvar,
där både stat och kommun har ett ansvar. I det här
fallet får bostadspolitiken väga tyngst. Att det nu
krävs en lagstiftning, som ger ett andrum för att
utveckla den sociala bostadspolitiken igen, har
naturligtvis sin förklaring i regeringens bristande
intresse för att återupprätta och utveckla den
sociala bostadspolitiken som avskaffades under de
borgerliga regeringsåren 1991-1994. Nödlösningar kan
för tillfället vara bra, men de kan aldrig ersätta
lösningar som är bestående och som kommer till rätta
med grundläggande felaktigheter. Vänsterpartiet
förutsätter att det är regeringens avsikt att, i
samband med att den tillfälliga lagstiftningen
upphör, komma med förslag som återupprättar en
social bostadspolitik och som tydliggör en
definition av allmännyttans villkor och roll.
2. Kommunala bostadsföretag
Rigmor Ahlstedt (c) anför:
Centerpartiet avvisar i en gemensam reservation med
m, kd och fp regeringens lagförslag om sanktioner
mot kommuner som säljer sina bostadsföretags hus.
Det främsta skälet till vårt ställningstagande är
att vi vill slå vakt om den kommunala
självstyrelsen. Centerpartiet står för en politik
som innebär att makten i största möjliga
utsträckning bör decentraliseras genom att
demokratin och medborgarinflytandet utövas nära de
människor som berörs av besluten. Ett genomförande
av regeringsförslaget skulle verka i motsatt
riktning och leda till en centraldirigering av
kommunerna med ett godtyckligt beslutsfattande från
regeringens sida.
Vårt ställningstagande innebär däremot inte att vi
förordar en omfattande försäljning av kommunalt ägda
bostäder. Centerpartiet har alltid framhållit den
viktiga roll som allmännyttan har att fylla i
bostadsförsörjningen. Allmännyttans bostäder utgör i
många kommuner en bas i bostadsbeståndet och ett
viktigt instrument i den kommunala bostadspolitiken.
Det är emellertid kommunpolitikerna själva, och inte
regeringen, som skall svara för beslut om innehavet
av allmännyttans bostäder i respektive kommun.
Endast de har kunskapen om vilka åtgärder som är
motiverade i den enskilda kommunen. Endast de har
erhållit kommuninvånarnas mandat att fatta beslut om
inriktningen av den kommunala bostadspolitiken.
Centerpartiet kommer att fortsätta att verka för
mångfald och valfrihet i boendet med en
blandning av upplåtelseformer och bostadstyper.
Förutsättningar måste skapas för ett boende som
erbjuder trygghet och en god livsmiljö. Ett
sådant boende skapas bäst med utgångspunkt i de
lokala förhållandena i nära samverkan mellan de
boende och de lokala beslutsfattarna utan
pekpinnar och sanktioner från regeringsmakten.
Utskottets lagförslag
Förslag till lag om tillfällig minskning av
det generella statsbidraget vid avyttring
av aktier eller andelar i eller utdelning
från kommunala bostadsföretag, m.m.
Härigenom föreskrivs följande.
1 § En kommun skall vidkännas en minskning av det
generella statsbidraget enligt lagen (1995:1514) om
generellt statsbidrag till kommuner och landsting,
om
1. kommunen genom att vid ett eller flera
tillfällen avyttra aktier eller andelar i ett
kommunalt bostadsföretag förlorar sitt bestämmande
inflytande över bostadsföretaget,
2. ett företag som kommunen direkt eller indirekt
har ett bestämmande inflytande över och som inte har
till huvudsaklig uppgift att förvalta
bostadsfastigheter, genom att vid ett eller flera
tillfällen avyttra aktier eller andelar i ett
kommunalt bostadsföretag förlorar sitt bestämmande
inflytande över bostadsföretaget,
3. ett kommunalt bostadsföretag beslutar om
utdelning till kommunen, eller
4. ett kommunalt bostadsföretag beslutar om
utdelning eller aktieägartillskott till ett företag
som kommunen har ett direkt eller indirekt
inflytande över och som inte har till huvudsaklig
uppgift att förvalta bostadsfastigheter.
I de fall som avses i första stycket 1 och 2 skall
minskningen beräknas på samtliga avyttringar under
den tid då kommunen eller företaget har det
bestämmande inflytandet över bostadsföretaget.
2 § Med kommunalt bostadsföretag avses i denna lag
ett bolag, en stiftelse eller en förening som
kommunen har det bestämmande inflytandet över och
som har till huvudsaklig uppgift att förvalta
bostadsfastigheter.
3 § I de fall som avses i 1 § första stycket 1 och
2 skall det generella statsbidraget minskas med ett
belopp motsvarande 50 procent av skillnaden mellan
vederlaget för de avyttrade aktierna och
anskaffningsvärdet för dem. Anskaffningsvärdet skall
anses utgöra 20 procent av vederlaget, om inte
kommunen kan visa att anskaffningsvärdet varit
högre.
I de fall som avses i 1 § första stycket 3 och 4
skall det generella statsbidraget minskas med ett
belopp motsvarande 50 procent av den del av
utdelningen eller aktieägartillskottet som
överstiger en skälig avkastning på det ursprungliga
aktiekapitalet. Regeringen meddelar närmare
föreskrifter om grunderna för beräkningen av en
skälig avkastning.
4 § Om det har beslutats att ett kommunalt
bostadsföretag skall träda i frivillig likvidation,
skall vid tillämpningen av denna lag beslutet om
likvidationen anses utgöra en sådan avyttring som
avses i 1 § första stycket 1 eller 2 och det belopp
som skiftas anses utgöra ett sådant vederlag som
avses i 3 § första stycket. Beloppet skall
uppskattas med hänsyn till förhållandena när
beslutet om likvidation fattas.
5 § En kommun skall senast vid utgången av januari
varje år anmäla till länsstyrelsen om något
förhållande som avses i 1 eller 4 § förekommit under
föregående år. I ett sådant fall skall kommunen
också ge in det underlag som länsstyrelsen behöver
för att beräkna minskningen av statsbidraget. Om
kommunen inte ger in sådant underlag får
länsstyrelsen uppskatta minskningens storlek.
6 § Länsstyrelsen beslutar om minskning av det
generella statsbidraget senast vid utgången av mars
det år som kommunen skall ge in underlag för
beräkning av minskningen. Länsstyrelsen skall
omgående underrätta skattemyndigheten om sitt
beslut.
Skattemyndigheten skall fördela minskningen lika på
de statsbidrag som betalas ut under perioden juli -
december samma år. Om det finns särskilda skäl får
skattemyndigheten fördela minskningen på något annat
sätt.
7 § Regeringen får på ansökan av en kommun helt
eller delvis befria den från minskning av det
generella statsbidraget, om
1. en rekonstruktion av det kommunala
bostadsföretaget är nödvändig,
2. kommunen befinner sig i en allvarlig ekonomisk
situation och en sådan åtgärd som avses i 1 § är
nödvändig för att sanera kommunens ekonomi, eller
3. det annars finns särskilda skäl.
Ansökan skall ha kommit in till regeringen senast
den 15 april det år som kommunen skall ge in
underlag för beräkning av minskningen.
8 § Om det inträffat ett sådant förhållande som
avses i 1 § första stycket 1 eller 2 och det
kommunala bostadsföretaget har godkänts som
allmännyttigt bostadsföretag, skall godkännandet
återkallas. Frågan om återkallelse prövas av
länsstyrelsen.
9 § Länsstyrelsens beslut enligt denna lag får
överklagas hos Boverket. Boverkets beslut får inte
överklagas.
Denna lag träder i kraft den 19 juni 1999 och
tillämpas på avyttringar och beslut om frivillig
likvidation till och med den 30 juni 2001 och på
utdelningar och aktieägartillskott till och med den
30 juni 2002. Lagen tillämpas dock inte på
utdelningar och aktieägartillskott som hänför sig
till räkenskapsår som löpt ut före den 1 januari
1999.
Riksdagens bostadsutskott har den 11 maj 1999
beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag
till lag om tillfällig minskning av det generella
statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar
i eller utdelning från kommunala bostadsföretag,
m.m.
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av
hovrättsassessorn Anders Heiborn och
hovrättsassessorn Bengt Billquist.
Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:
Fråga uppkommer till en början om lagförslaget
innebär ett sådant ingrepp i den kommunala
självstyrelsen att det inte bör genomföras.
De grundläggande bestämmelserna om den kommunala
självstyrelsen återfinns i 1 kap. 1 och 7 §§
regeringsformen. I 1 § sägs att den svenska
folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom kommunal
självstyrelse. I 7 § första stycket andra meningen
står: "Beslutanderätten i kommunerna utövas av valda
församlingar." Andra stycket lyder: "Kommunerna får
taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter."
Frågan om kommunernas beskattningsrätt har blivit
föremål för yttranden av Lagrådet vid upprepade
tillfällen, dels i samband med lagstiftning om
kommunal skatteutjämning (se bet. 1994/95:FiU19 s.
96 ff, prop. 1995/96:64 s. 80, bet. 1997/98:FiU28 s.
22 ff) dels i samband med frågor om stopp för
kommunala skattehöjningar (se prop. 1989:150 bil.
4.4 s. 32 ff; prop. 1991/92:150 bil. 11.4.1 s. 137,
prop. 1995/96: 213 s. 11 f). I ett av de
förstnämnda fallen avstyrkte Lagrådet förslaget,
vilket ledde till att det omarbetades. I de senare
fallen har Lagrådet godtagit förslagen under
hänvisning i huvudsak till att de var tidsbegränsade
och kortvariga.
I motsats till bestämmelsen i 7 § andra stycket, som
sålunda lagts till grund för mer eller mindre
bestämda uttalanden från Lagrådets sida, är det
svårt att åt bestämmelsen i första stycket ge någon
mera strikt innebörd. Beslutanderätten i kommunerna
skall enligt stycket utövas av valda församlingar.
Av 8 kap. 5 § regeringsformen framgår emellertid att
grunderna för ändringar i rikets indelning i
kommuner samt grunderna för kommunernas organisation
och verksamhetsformer och för den kommunala
beskattningen bestäms i lag och likaså att i lag
meddelas föreskrifter om kommunernas befogenheter i
övrigt och om deras åligganden. Såvitt gäller
kommunernas befogenheter anges i 2 kap. 1 §
kommunallagen att kommunerna får själva ta hand om
sådana angelägenheter av allmänt intresse som har
anknytning till kommunens område eller dess
medlemmar och som inte skall handhas enbart av
staten, en annan kommun, ett landsting eller någon
annan. Så som bestämmelserna i regeringsformen är
utformade synes det dock ytterst vara riksdagen som
sätter gränser för det kommunala självbestämmandet.
Även om det är riksdagen som bestämmer är likväl
föreställningen om kommunal självstyrelse en levande
realitet i svenskt samhällsliv. Vid regeringsformens
tillkomst betecknades den kommunala självstyrelsen
som en av grundstenarna för den svenska demokratin
(bet. KU 1973:26 s. 39). Denna föreställning har
snarast accentuerats under senare år, då lösenordet
i många sammanhang varit decentralisering. Det finns
dessutom en europeisk konvention om kommunal
självstyrelse, som Sverige anslutit sig till (se
prop. 1988/89:119). Denna kan emellertid inte anses
ge snävare ramar än regeringsformen, jfr dock vad
som i det följande sägs om domstolsprövning.
Någon bestämd avgränsning mellan statens och
kommunernas verksamhet har inte varit avsedd eller
ens ansetts möjlig; den måste kunna förändras under
skiftande samhällsförhållanden (se prop. 1973:90 s.
190). Någon innebörd måste dock den kommunala
självstyrelsen ha. Man måste beklaga att
regeringsformen trots erfarenheter av nära 25 års
tillämpning fortfarande inte ger fylligare
riktlinjer för förhållandet mellan stat och kommun
eller med andra ord för den kommunala
självstyrelsens reella innebörd (jfr Kommittén om
den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd, vars
förslag i betänkande SOU 1996:129 hittills inte lett
till lagstiftning, samt Joakim Nergelius i
Förvaltningsrättslig Tidskrift 1997 s. 33 ff). Tills
vidare får man utgå från att den kommunala
självstyrelsen är en realitet men att det är ovisst
hur långt den sträcker sig.
Den föreslagna lagen syftar till att genom vissa
sanktionsmedel avhålla kommunerna från att avhända
sig sina kommunala bostadsföretag (i fortsättningen
används detta uttryck för att sammanfattningsvis
beteckna alla de förfaranden som omfattas av
lagförslaget). Det kan sägas att kommunerna har en
valfrihet. De kan välja mellan att behålla
bostadsföretagen eller att avhända sig dem och avstå
från i princip hälften av vinsten. De kan också
exempelvis låta det kommunala bostadsföretaget sälja
sina fastigheter och lägga pengarna på hög; först
när kommunen tar ut pengarna i form av utdelning
eller aktieägartillskott inträder sanktionen.
Avsikten med sanktionerna synes emellertid vara att
dessa skall vara så kraftfulla att en kommun endast
undantagsvis kan tänkas komma att avhända sig ett
bostadsföretag, om det inte föreligger ett
dispensfall. Åtgärden är därför utan tvivel ett
ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Frågan är om
denna går längre än som kan godtas från
konstitutionella utgångspunkter. Som tidigare nämnts
torde denna fråga, med den obestämda avgränsning som
regeringsformen ger åt det kommunala självstyret,
ytterst vara av politisk natur. Lagrådets granskning
skall emellertid enligt 8 kap. 18 § regeringsformen
också avse hur förslaget förhåller sig till
rättsordningen i övrigt och vid denna granskning gör
Lagrådet i förevarande fall följande bedömning.
Den utredning som ligger till grund för förslaget,
utredningen om kommunala bostadsföretag, fann i sitt
betänkande (SOU 1997:81 s. 101 f) att en
lagstiftning som begränsade kommunernas möjligheter
att avhända sig sina bostadsföretag inte torde
strida mot principen om kommunal självstyrelse i
regeringsformen eller den europeiska konventionen om
kommunal självstyrelse. Inte heller fann utredningen
att en begränsning skulle strida mot egendomsskyddet
i Europakonventionen; i sistnämnda hänseende delar
Lagrådet utredningens uppfattning. Utredningen ansåg
däremot att ett långtgående förbud eller mycket
restriktiva tillståndsregler kunde komma i tydlig
konflikt med den i övrigt hävdade principen om
kommunal självstyrelse.
Lagrådet kan inte finna att den i propositionen
föreslagna, av utredningen förordade metoden är så
mycket bättre. Den är avsedd att i praktiken leda
till samma resultat. Som skäl för att den skulle
vara godtagbar åberopas ett yttrande av Lagrådet i
prop. 1995/96:113. Det lagstiftningsärendet handlade
om ett alternativ till ett kommunalt skattestopp,
där det onekligen på kommunens intäktssida kunde
finnas ett samband mellan ökade skatteintäkter och
min-skade statsbidrag. Också i förevarande fall kan
det finnas ett ekonomiskt samband i den meningen att
kommunerna kan avhända sig sina bostadsföretag i
syfte att förbättra sin ekonomi.
I den aktuella propositionen används emellertid det
generella statsbidraget som sanktion mot ett väntat
oönskat beteende inom ett visst bestämt område av
den kommunala verksamheten, nämligen bostadssektorn.
Då lagen om kommunala åtgärder till
bostadsförsörjningens främjande m.m. och lagen om
kommunal bostadsanvisningsrätt upphävdes år 1993
uttalades bl.a. att kommunernas befogenheter och
skyldigheter inom ifrågavarande områden så långt
möjligt borde styras av kommunallagen och
socialtjänstlagen samt att särskild lagstiftning
borde tillgripas bara om staten hade krav på att
kommunerna vidtog åtgärder som annars inte skulle
komma till stånd eller om dessa lagar inte gav
kommunerna rätt att vidta nödvändiga åtgärder (prop.
1992/93:242 s. 17, bet. 1992/93:BoU19 s. 4). Också
utredningen om kommunala bostadsföretag anger att
det kommunala ansvaret för bostadspolitiken numera i
allt väsentligt baseras på de tre ramlagarna
kommunallagen, socialtjänstlagen samt plan- och
bygglagen (SOU 1997:81 s. 23). Härtill kommer, som
flera remissinstanser har påpekat, att kommunerna
inte har någon skyldighet att inneha bostadsföretag.
(Om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, se
också bet. 1996/97:BoU7.)
Handhavandet inom kommunerna av bostadsförsörjningen
och bostadspolitiken är sålunda i första hand en
kommunal angelägenhet, som i princip skall utövas av
dem som av invånarna i kommunen har valts att
besluta härom.
Det kan knappast ha varit avsikten med det generella
statsbidraget att det skulle kunna användas som ett
påtryckningsmedel gentemot enskilda kommuner för
speciella ändamål. Till detta kommer, som också
påtalas i propositionen, att kommunerna kan avhända
sig sina bostadsföretag av ideologiska skäl. I
sådana fall saknas helt ett naturligt samband mellan
avhändandet och minskningen av statsbidraget. Den
omständigheten att staten av olika skäl och på
skilda sätt genom åren bidragit till de kommunala
och allmännyttiga bostadsföretagens verksamheter kan
knappast tas som intäkt för att använda det
generella statsbidraget på sätt som föreslås.
Sammanfattningsvis ifrågasätter Lagrådet allvarligt
om en inskränkning i den kommunala rätten till
självstyrelse bör göras på detta sätt.
Skulle förslaget vinna gehör, har Lagrådet följande
synpunkter på författningstexten.
3 §
Regeringen meddelar enligt 3 § andra stycket andra
meningen närmare föreskrifter om grunderna för
beräkning av en skälig avkastning. Något utrymme för
normdelegation i förevarande hänseende synes inte
finnas. Fråga måste vara om
verkställighetsföreskrifter. För att sådana skall
kunna användas brukar krävas att den lagbestämmelse
som skall kompletteras är så detaljerad att
regleringen inte tillförs något väsentligt nytt
genom den av regeringen beslutade föreskriften;
motivuttalanden räcker alltså inte. Det begrepp,
skälig avkastning, som skall tillämpas kan ges olika
innebörd beroende på vilket system man befinner sig
i. Lagrådet vill dock inte göra gällande att metoden
inte kan användas i förevarande fall.
7 §
Undantag från minskningen av statsbidrag kan enligt
paragrafen göras - utom av klart angivna skäl -
också om det annars finns särskilda skäl. Om
undantag beslutar regeringen. När det nu är fråga om
ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen är det
självfallet viktigt att kommunerna behandlas lika
och att grunderna för undantag framgår av lagtexten.
Det är dock svårt att i lagtext precisera
förutsättningarna för undantag närmare än som skett.
9 §
Det är länsstyrelsen som beslutar om minskning av
statsbidraget. Länsstyrelsens beslut överklagas hos
Boverket, vars beslut inte får överklagas. Det finns
så många rättsfrågor inbyggda i lagen, såväl när det
gäller förutsättningarna för dess tillämpning som i
fråga om beräkningen av vinsten, att prövningen bör
ske i domstol. Detta skulle dessutom stämma bättre
överens med artikel 11 i den europeiska konventionen
om kommunal självstyrelse, som föreskriver att
kommunerna skall ha rätt att anlita ett judiciellt
förfarande för att säkerställa bl.a. ett utövande av
sina befogenheter, låt vara att detta krav ansetts
kunna tillgodoses genom ett resningsförfarande
(prop. 1988/89:119 s. 6). Lagrådet förordar därför
att länsstyrelsens beslut skall kunna överklagas hos
allmän förvaltningsdomstol, varvid tillika bör
föreskrivas att prövningstillstånd krävs för
överklagande till kammarrätten.
Övergångsbestämmelse
Förslaget innebär att lagen skall träda i kraft den
1 juli 1999 och tillämpas på avhändelser som skett
fr.o.m. den 8 maj 1999. Lagen ges alltså retroaktiva
effekter. Detta är något som i de flesta situationer
brukar undvikas i den svenska rättsordningen.
Såvitt angår avtalsrätten är det vanliga att ny lag
inte tillämpas på avtal som ingåtts före
ikraftträdandet. Här finns dock flera undantag.
Särskilt har ny lag till hyresgästers skydd
tillämpats på hyresavtal som ingåtts före
ikraftträdandet, se t.ex. punkten 3 i
övergångsbestämmelserna till lagen 1984:694 om
ändring i jordabalken.
Den föreslagna lagen har av regeringen betecknats
som ett sanktionssystem. En typisk sanktion mot
skadegörande handlingar är skadestånd. Här tillämpas
praktiskt taget undantagslöst den principen att ny
lag inte tillämpas på skadefall som inträffat före
ikraftträdande.
Än mer sanktionsbetonade är naturligtvis straff och
andra brottspåföljder. Beträffande sådana finns i
såväl regeringsformen (2 kap. 10 § första stycket)
som Europakonventionen (artikel 7) förbud mot
retroaktiv lagstiftning. När förbudet mot retroaktiv
strafflagstiftning år 1976 överfördes från 8 kap.
till 2 kap. regeringsformen anfördes att det -
åtminstone genom analogisk lagtillämpning - träffade
också straffliknande administrativa påföljder såsom
skattetillägg, restavgift och förseningsavgift
enligt olika skatteförfattningar, överlastavgift
etc. Samtidigt avvisades - med utgångspunkt dock
från grundsatsen att retroaktivitet skall undvikas -
tanken på ett generellt förbud mot retroaktiv
lagstiftning på något annat område än straffrättens.
(Prop. 1975/76:209 s. 125 f, jfr bet. KU 1974:60.)
Den bestämmelse från vilken regeringen närmast synes
ha hämtat förebilden till den föreslagna
övergångsbestämmelsen är 2 kap. 10 § andra stycket
regeringsformen. Enligt denna bestämmelse, som
infördes år 1979, råder förbud också mot retroaktiv
lagstiftning om skatter och statliga avgifter. Från
detta förbud görs dock undantag för det fall att
riksdagen finner särskilda skäl påkalla det, under
förutsättning att regeringen eller riksdagsutskott
vid den kritiska tidpunkten hade lämnat förslag till
riksdagen om åtgärden eller regeringen då i
skrivelse hade meddelat riksdagen att sådant förslag
var att vänta. Denna tidigare i praxis tillämpade
princip lagfästes som ett undantag från huvudregeln
för att kunna få ett snabbt slut på förfaranden som
regeringen och riksdagen anser innebära kringgående
av gällande skattelag och för att inte de gamla
reglerna i slutskedet av sin giltighetstid skall
kunna utnyttjas i stegrad omfattning (prop.
1978/79:195 s. 56).
Regeringen har valt att inte utforma det föreslagna
sanktionssystemet som en skatt. Anledningen härtill
synes ha varit bl.a. principiella betänkligheter mot
inkomstbeskattning av kommuner och farhågor att
aktuell skattesats inte skulle vara tillräckligt
avskräckande. Oavsett hur därmed förhåller sig utgör
förslaget enligt Lagrådets mening inte någon verklig
parallell till skattelagstiftningen. Det är svårt
att jämföra kommuner med skatteplanerande företag
och enskilda.
Sammantaget synes förslaget stå i så dålig
överensstämmelse med de principer som inom
rättsordningen allmänt tillämpas beträffande
retroaktiv lagstiftning att Lagrådet avstyrker den
föreslagna övergångsbestämmelsen.
Konstitutionsutskottets
yttrande
1998/99:KU4y
Kommunala bostadsföretag
Till bostadsutskottet
Bostadsutskottet har den 25 maj 1999 beslutat bereda
bl.a. konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig
över proposition 1998/99:122 Kommunala
bostadsföretag jämte de motioner som kan komma att
väckas med anledning av propositionen i de delar som
berör utskottets beredningsområde.
Utskottet begränsar sitt yttrande till frågan om
förslagets förhållande till den kommunala
självstyrelsen och vissa andra aktualiserade frågor
inom utskottets beredningsområde.
Utskottet
Propositionen
I propositionen föreslås att nuvarande bestämmelser
om indragning av räntestöd vid ägarförändringar och
överlåtelser av kommunala bostadsföretag eller deras
bostäder skall ersättas av ett nytt tidsbegränsat
sanktionssystem.
Förslaget innebär att om en kommun säljer aktier
eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag i sådan
omfattning att kommunen förlorar det bestämmande
inflytandet i företaget så skall en minskning av
kommunens generella statsbidrag ske. Samma sak skall
gälla om ett företag som kommunen direkt eller
indirekt har det bestämmande inflytandet över
avyttrar aktier eller andelar i ett kommunalt
bostadsföretag så att det bestämmande inflytandet i
bostadsföretaget förloras. Minskningen skall
motsvara 50 % av skillnaden mellan det samlade
vederlaget för alla de avyttrade aktierna eller
andelarna och anskaffningsvärdet för dessa. I sådant
fall skall även bostadsföretagets godkännande som
allmännyttigt återkallas.
Likaså skall en kommun som använder sitt
bestämmande inflytande i ett kommunalt
bostadsföretag och härigenom tillför kommunen en
utdelning, få vidkännas en minskning av det
generella statsbidraget. Minskningen skall motsvara
50 % av den utdelning som överstiger en skälig
avkastning på det ursprungliga aktiekapitalet.
Om kommunen organiserat sin verksamhet i en
aktiebolagsrättslig koncern skall motsvarande
sanktion inträffa om ägaren använder sitt
bestämmande inflytande för att genom utdelning eller
aktieägartillskott tillföra verksamheter som inte
huvudsakligen avser förvaltning av
bostadsfastigheter inom samma koncern.
Även i det fall bostadsföretaget träder i frivillig
likvidation skall det generella statsbidraget
minskas med 50 % av vad som uppskattas kan komma att
skiftas ut vid likvidationen.
Regeringen skall i vissa fall kunna medge att
minskningen av statsbidraget jämkas eller helt
efterges. En sådan situation är då en rekonstruktion
av det kommunala bostadsföretaget är nödvändig. En
annan är då kommunen befinner sig i en allvarlig
ekonomisk situation och en åtgärd som annars skulle
drabbas av sanktionen är nödvändig för att sanera
kommunens ekonomi. I övrigt får regeringen helt
eller delvis befria en kommun från minskning av det
generella statsbidraget om det finns särskilda skäl.
Det är länsstyrelsen som beslutar om minskning av
statsbidraget. Länsstyrelsens beslut får överklagas
hos Boverket. Boverkets beslut får inte överklagas.
Den föreslagna ordningen bör enligt regeringen vara
tidsbegränsad och träda i kraft den 1 juli 1999 men
tillämpas från och med den 8 maj 1999. På
ägarförändringar och beslut om frivillig likvidation
tillämpas lagen till och med den 31 december 2001
och på utdelningar och aktieägartillskott till och
med den 31 december 2002. Förslaget skall dock inte
tillämpas på utdelningar och aktieägartillskott som
hänför sig till räkenskapsår som löpt ut före den 1
januari 1999.
I motiveringen framhåller regeringen att kommunernas
handhavande av sina bostadsföretag bör avvägas mot
statsmakternas intresse för vad som sker med
bostadsförsörjningen i stort. Statens intresse
ligger i första hand i att kommunerna även
fortsättningsvis skall kunna fullgöra de uppgifter
inom bostadsförsörjningen som är grunden för den
nuvarande ansvarsfördelningen inom bostadspolitiken.
Givetvis finns det även ett intresse av att se till
att de betydande ekonomiska resurser som staten
genom årens lopp tillfört företagen inte genom olika
transaktioner överförs till annan kommunal
verksamhet utan behålls inom bostadsförsörjningen.
Staten har genom olika former av bidrag skjutit till
cirka 100 miljarder kronor sedan mitten av 1970-
talet till de kommunala och allmännyttiga
bostadsföretagen.
Under senare tid har det enligt regeringen i ett
antal kommuner väckts förslag om att sälja ut hela
eller betydande delar av det kommunala
bostadsbeståndet. Frågan har framför allt aktualitet
i Stockholmsregionen, men det finns även ett icke
oväsentligt antal kommuner i övriga landet där
utförsäljningar forceras fram.
Syftet med förslaget är att - under tiden då den
framtida utvecklingen av de allmänna
bostadsföretagen utreds - motverka att
bostadsföretagen säljs ut eller att pengar förs över
från bostadsföretagen till annan verksamhet i
kommunerna. Regeringens principiella uppfattning är
att de kommunala bostadsföretagen har en central
funktion att fylla på den svenska bostadsmarknaden.
Därmed är det enligt regeringen inte sagt att dessa
företags verksamhetsformer inte kan behöva
förändras. I syfte att få en diskussion om detta i
ett längre perspektiv har regeringen beslutat om
direktiv till en utredning som fått i uppdrag att
förutsättningslöst pröva och hitta nya former för
hur icke vinstdrivande företag kan organiseras.
Utredningen skall dessutom göra en utvärdering av
bruksvärdessystemet.
Regeringen har funnit att en minskning av det
generella statsbidraget till kommunerna är det
instrument som är mest lämpligt att använda som
sanktionsmedel. Det generella statsbidraget är en
del av det statliga statsbidrags- och
utjämningssystem vars huvudsakliga syfte är att ge
kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar för
att bedriva sin verksamhet. Med anledning av att
många remissinstanser ansett att användningen av
detta bidrags- och utjämningssystem som
sanktionsmedel skulle strida mot den i
regeringsformen angivna principen om kommunal
självstyrelse erinrar regeringen om den särskilda
lagstiftning där det generella statsbidraget
minskades för en kommun som fastställt högre
skattesats under åren 1997 och 1998 än under 1996
(prop. 1995/96:213). Den rättsliga konstruktionen
godtogs av Lagrådet bl.a. på grund av att
lagstiftningen var tidsbegränsad.
Lagrådet
I propositionen anger regeringen att propositionens
lagförslag tillhör det område som normalt bör
granskas av Lagrådet. Mot bakgrund av de omfattande
försäljningsåtgärder som skett och som planeras i
ett flertal kommuner är det enligt regeringen mycket
angeläget att riksdagen kan fatta beslut i ärendet
snarast möjligt. Det finns enligt regeringen därför
inte tid att inhämta Lagrådets yttrande över
lagförslaget.
Sedan propositionen överlämnats till riksdagen och
remitterats till bostadsutskottet beslöt utskottet
den 11 maj att inhämta Lagrådets yttrande över
lagförslaget.
Lagrådet behandlar först frågan om huruvida
lagförslaget innebär ett sådant ingrepp i den
kommunala självstyrelsen att det inte bör
genomföras.
Lagrådet pekar på att de grundläggande
bestämmelserna om den kommunala självstyrelsen
återfinns i 1 kap. 1 och 7 §§ regeringsformen. I 1 §
sägs att den svenska folkstyrelsen förverkligas
bl.a. genom kommunal självstyrelse. I 7 § första
stycket andra meningen står: "Beslutanderätten i
kommunerna utövas av valda församlingar." Andra
stycket lyder: "Kommunerna får taga ut skatt för
skötseln av sina uppgifter." I motsats till den
senare bestämmelsen, som vid flera angivna
tillfällen lagts till grund för mer eller mindre
bestämda uttalanden från Lagrådets sida, är det
enligt Lagrådet svårt att åt bestämmelsen i första
stycket ge någon mer strikt innebörd. Lagrådet
konkluderar att såsom bestämmelserna i
regeringsformen är utformade synes det ytterst vara
riksdagen som sätter gränser för det kommunala
självbestämmandet. Någon innebörd måste dock den
kommunala självstyrelsen enligt Lagrådet ha och
beklagar i detta sammanhang att regeringsformen
trots erfarenheter av nära 25 års tillämpning
fortfarande inte ger fylligare riktlinjer för
förhållandet mellan stat och kommun eller med andra
ord för den kommunala självstyrelsens reella
innebörd. Tills vidare får man enligt Lagrådet utgå
från att den kommunala självstyrelsen är en realitet
men att det är ovisst hur långt den sträcker sig.
Lagrådet anser att avsikten med sanktionerna i den
föreslagna lagstiftningen synes vara att dessa skall
vara så kraftfulla att en kommun endast undantagsvis
kan komma att avhända sig ett bostadsföretag, om det
inte föreligger ett dispensfall. Åtgärden är därför
enligt Lagrådet utan tvivel ett ingrepp i den
kommunala självstyrelsen. Frågan är om denna går
längre än som kan godtas från konstitutionella
utgångspunkter. Som nyss återgavs anser Lagrådet,
med den obestämda avgränsning som regeringsformen
ger åt det kommunala självstyret, att denna fråga
ytterst är av politisk natur. Lagrådets granskning
skall emellertid enligt 8 kap. 18 § regeringsformen
också avse hur förslaget förhåller sig till
rättsordningen i övrigt och Lagrådet gör i detta
hänseende följande bedömning.
Som skäl för att den föreslagna sanktionsmetoden
skulle vara godtagbar åberopas i propositionen
lagrådsyttrandet i proposition 1995/96:213 (se
ovan). Lagrådet menar att det lagstiftningsärendet
handlade om ett alternativ till ett kommunalt
skattestopp, där det onekligen på kommunens
intäktssida kunde finnas ett samband mellan ökade
skatteintäkter och minskade statsbidrag. Också i det
förevarande fallet kan det enligt Lagrådet finnas
ett ekonomiskt samband i den meningen att kommunerna
kan avhända sig sina bostadsföretag i syfte att
förbättra sin ekonomi.
I den aktuella propositionen används emellertid det
generella statsbidraget som sanktion mot ett väntat
oönskat beteende inom ett visst bestämt område av
den kommunala verksamheten, nämligen bostadssektorn.
I ett lagstiftningsärende från 1993 (prop.
1992/93:242, BoU19) uttalades bl.a. att kommunernas
befogenheter och skyldigheter inom denna sektor så
långt möjligt borde styras av kommunallagen och
socialtjänstlagen samt att särskild lagstiftning
borde tillgripas bara om staten hade krav på att
kommunerna vidtog åtgärder som annars inte skulle
komma till stånd eller om dessa lagar inte gav
kommunerna rätt att vidta nödvändiga åtgärder.
Lagrådet erinrar också om att kommunerna inte har
någon skyldighet att inneha bostadsföretag.
Lagrådets slutsats är att handhavandet inom
kommunerna av bostadsförsörjningen och
bostadspolitiken i första hand är en kommunal
angelägenhet, som i princip skall utövas av dem som
av invånarna i kommunen har valts att besluta härom.
Sammanfattningsvis ifrågasätter Lagrådet allvarligt
om en inskränkning i den kommunala rätten till
självstyrelse bör göras på detta sätt.
Lagrådet har i övrigt synpunkter på
författningstexten, bl.a. på
överklagandebestämmelsen i 9 § och
övergångsbestämmelsen.
Enligt Lagrådet finns så många rättsfrågor inbyggda
i lagen, såväl när det gäller förutsättningarna för
dess tillämpning som i fråga om beräkningen av
vinsten, att prövningen bör ske i domstol. Detta
skulle dessutom stämma bättre överens med artikel 11
i den europeiska konventionen om kommunal
självstyrelse, som föreskriver att kommunerna skall
ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att
säkerställa bl.a. ett utövande av sina befogenheter,
låt vara att detta krav ansetts kunna tillgodoses
genom ett resningsförfarande (prop. 1988/89:119 s.
6). Lagrådet förordar därför att länsstyrelsens
beslut skall kunna överklagas hos allmän
förvaltningsdomstol, varvid tillika bör föreskrivas
att prövningstillstånd krävs för överklagande till
kammarrätten.
Lagrådet konstaterar att lagen ges retroaktiva
effekter, något som i de flesta situationer brukar
undvikas i den svenska rättsordningen. Den
föreslagna lagen har av regeringen betecknats som
ett sanktionssystem. En typisk sanktion mot
skadegörande handlingar är skadestånd. Här tillämpas
enligt Lagrådet praktiskt taget undantagslöst den
principen att ny lag inte tillämpas på skadefall som
inträffat före ikraftträdandet. Lagrådet erinrar
vidare om att beträffande sådana sanktioner som
straff och andra brottspåföljder finns såväl i
regeringsformen (2 kap. 10 § första stycket) som
Europakonventionens (artikel 7) förbud mot
retroaktiv lagstiftning. I ett motivuttalande till
förbudet i regeringsformen anfördes att det -
åtminstone genom analogisk lagtillämpning - också
träffade straffliknande administrativa påföljder
såsom skattetillägg, restavgift och förseningsavgift
enligt olika skatteförfattningar, överlastavgift
etc.
Den bestämmelse från vilken regeringen enligt
Lagrådet närmast synes ha hämtat förebilden till den
föreslagna övergångsbestämmelsen är 2 kap 10 § andra
stycket regeringsformen. Enligt denna bestämmelse
råder förbud också mot retroaktiv lagstiftning om
skatter och statliga avgifter. Från detta förbud
görs dock undantag för det fall att riksdagen finner
särskilda skäl påkalla det, under förutsättning att
regeringen eller ett riksdagsutskott vid den
kritiska tidpunkten hade lämnat förslag till
riksdagen om åtgärden eller regeringen då i
skrivelse hade meddelat riksdagen att sådant förslag
var att vänta. Lagrådet konstaterar att regeringen
valt att inte utforma det föreslagna sanktionssy-
stemet som en skatt. Anledningen härtill synes
enligt Lagrådet ha varit bl.a. principiella
betänkligheter mot inkomstbeskattning av kommuner
och farhågor att aktuell skattesats inte skulle vara
tillräckligt avskräckande. Oavsett hur därmed
förhåller sig utgör förslaget enligt Lagrådets
mening inte någon verklig parallell till
skattelagstiftningen. Det är svårt att jämföra
kommuner med skatteplanerande företag och enskilda.
Sammantaget anser Lagrådet att förslaget synes stå
i så dålig överensstämmelse med de principer som
inom rättsordningen allmänt tillämpas beträffande
retroaktiv lagstiftning att den föreslagna
övergångsbestämmelsen bör utgå.
Motionerna
Tre av de fyra motioner som väckts behandlar frågor
som faller inom konstitutionsutskottets
beredningsområde.
I motion 1998/99:Bo21 (m, kd, fp) som väckts
gemensamt av partiledarna för Moderata
samlingspartiet, Kristdemokraterna och Folkpartiet
liberalerna yrkas avslag på propositionen. De tre
partierna menar att den demokratiskt uttryckta
folkviljan i kommunerna måste respekteras. Det är
inte en statlig uppgift att fatta beslut om
handhavandet av de kommunalt ägda bostadsföretagen.
Sådana ställningstaganden måste i stället göras i
kommunerna, mot bakgrund av förhållandena i det
enskilda fallet och på det sätt den demokratiskt
valda kommunmajoriteten liksom majoriteten i
företagets styrelse finner lämpligt.
Mot bakgrund av att ett flertal av
remissinstanserna har invänt mot att använda det
generella statsbidragssystemet och som skäl angett
att metoden skulle strida mot den i regeringsformen
fastslagna principen om kommunal självstyrelse är
det enligt motionen ytterst allvarligt att
regeringen inte ansett sig ha tid att remittera
förslaget till Lagrådet för granskning. Samtidigt
visar regeringens handlande i sig att
remissinstanserna haft fog för sin åsikt. Grunden
till att regeringen inte ansett sig ha tid att
inhämta Lagrådets synpunkter är ju att man medelst
lagstiftning önskar ingripa mot kommuner som för en
av regeringen oönskad politik.
Lagrådets yttrande har emellertid inhämtats av
bostadsutskottet, konstateras det i motionen.
Partierna instämmer i Lagrådets resonemang, bl.a.
när det gäller skillnaden mellan den av regeringen
åberopade lagstiftningen i proposition 1995/96:213
och det förslag som riksdagen nu har att ta
ställning till. Det finns enligt motionen därutöver
anledning att tillägga att de ingripanden som har
gjorts i den kommunala beskattningsrätten har gjorts
i besvärliga samhällsekonomiska lägen där kommunala
skattehöjningar i ett stort antal kommuner kunnat
förväntas i framtiden. Tidigare ingripanden har
heller inte, som i föreliggande fall, tagit sikte på
vad kommunen de facto använder sina skattemedel
till, utöver den verksamhet som redan är ålagd
kommunerna genom lag.
De tre partierna vill vidare inte ifrågasätta att
en kommun kan behöva vidta någon av de aktuella
åtgärderna på grund av ekonomiska svårigheter i
kommunen eller bostadsföretaget, eller på annan
särskild grund. Tvärtom är dessa tungt vägande
argument för att riksdagen bör avslå propositionen.
Partierna motsätter sig däremot att regeringen genom
en dispensregel godtyckligt skall kunna avgöra vilka
skäl som är tillräckligt behjärtansvärda för att en
kommunmajoritet skall kunna besluta om någon av de
aktuella åtgärderna utan att straffas med delvis
indragna statsbidrag.
De tre partierna är av den uppfattningen att det
faktum att lagen skall ges retroaktiv verkan får
anses vara svårförenligt med allmänna
rättsgrundsatser. Att lagen föreslås börja gälla
redan dagen efter det att propositionen överlämnats
är ytterst anmärkningsvärt. Det strider mot varje
rimlig uppfattning om rättssäkerhet och
grundläggande rättsstatliga principer att lagar
stiftas på detta sätt.
Även i motion 1998/99:Bo22 av Rigmor Ahlstedt m.fl.
(c) yrkas avslag på propositionen. Förslagen innebär
enligt motionen ett allvarligt ingrepp i den
kommunala självstyrelsen. De begränsar också
allvarligt möjligheterna att på lokal nivå forma
boendemiljön utifrån lokala förutsättningar och
efter de boendes egna önskemål och
påverkansmöjligheter.
Centerpartiet är kritiskt till att regeringen i
sådan hast lägger denna proposition och inte tar tid
att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget.
Detta är ett område som bör granskas av Lagrådet,
vilket regeringen är medveten om men trots detta
negligerar. Centerpartiet är även kritiskt till det
faktum att lagen enligt regeringens förslag skall
ges retroaktiv verkan och gälla nästan från det
datum då propositionen förelades riksdagen.
Behovet av en bestämmelse om att regeringen under
vissa förutsättningar skall kunna medge dispens till
någon kommun i syfte att jämka eller efterge
minskningen av statsbidragen visar enligt
Centerpartiet hur orimligt förslaget är. Med
förslaget ökar centraldirigeringen över kommunerna
än mer och leder till rent godtyckliga beslut.
Enligt motion 1998/99:Bo23 av Helena Hillar
Rosenqvist m.fl. (mp) innebär regeringens förslag om
ett tidsbegränsat sanktionssystem för att motverka
utförsäljning eller överföring av pengar från
allmännyttiga bostadsföretag en risk för kollision
mellan två viktiga principer, å ena sidan det
nationella ansvaret för en socialt hållbar
boendepolitik, å andra sidan principen om kommunal
självstyrelse.
Den svenska boendepolitiken bygger enligt motionen
på en uppgiftsfördelning där staten svarar för att
det finns finansiella och legala förutsättningar för
bostadsbyggande och där kommunerna svarar för att
kommunens invånare får tillgång till bostäder. Det
kommunala ansvaret och den kommunala kompetensen
regleras främst i kommunallagen och
socialtjänstlagen. På en mer övergripande
samhällsnivå skall kommunerna planera för att det i
kommunen skall finnas tillgång till ett varierat
utbud av sunda och ändamålsenliga bostäder i olika
upplåtelseformer och till ekonomiskt överkomliga
priser. Ett viktigt mål är också att motverka
segregation. Kommunerna har också ett mer specifikt
ansvar för att kunna erbjuda bostäder även till
hushåll som själva har svårigheter att göra sig
gällande på bostadsmarknaden.
De allmännyttiga bostadsföretagen har enligt
motionen spelat en stor roll i den sociala
boendepolitiken genom att tillhandahålla
hyresbostäder i stor omfattning och till, för de
flesta, överkomliga priser. Detta har underlättats
av att de allmännyttiga företagen haft gynnsamma
ekonomiska villkor och genom att de inte skall vara
vinstgivande. På senare år har dock skillnaden
mellan de allmännyttiga och de privata
bostadsföretagen minskat. I realiteten är det inte
så stor skillnad mellan de formellt "icke
vinstdrivande" allmännyttiga företagen och privata
företag med vinstsyfte. Det är inte längre
självklart att ett allmännyttigt bostadsföretag är
det främsta medlet för kommunen att bedriva en
socialt hållbar boendepolitik. Från det perspektivet
skulle i förlängningen allmännyttan kunna ha spelat
ut sin roll och det skulle sakna betydelse om den
successivt övergick i annan ägo. Å andra sidan
skulle, anser motionärerna, en sådan utveckling
också innebära risker, särskilt om den sker snabbt,
oövertänkt och mer från kortsiktiga ekonomisk-
politiska utgångspunkter än baserad på en
långsiktigt genomtänkt analys. Sådana risker kan
vara att en stor andel av hyreshusen snabbt
omvandlas till dyra bostadsrätter i attraktiva
områden och att därigenom segregationen ökar.
Mot önskemålet att upprätthålla en på nationell
nivå förankrad social boendepolitik måste enligt
motionärerna ställas det ingrepp i den kommunala
självstyrelsen som de av regeringen föreslagna
reglerna onekligen utgör. Den kommunala
självstyrelsen måste även innefatta rätten att fatta
vad man uppfattar som "fel" beslut om det är
förankrat hos en politisk majoritet som ärligt
deklarerat sina avsikter före ett val. Den kommunala
sjävstyrelsen är dock inte, och bör inte heller
vara, någon absolut rätt att i alla sammanhang fatta
precis vilka beslut som helst utan tanke på
konsekvenserna för den nationella politiken. Som en
följd av en alltför snabb och icke genomtänkt
utförsäljning av allmännyttiga bostäder eller
bostadsföretag kan eventuellt befaras att de
nationella målen riskerar att allvarligt
åsidosättas. Enligt Miljöpartiets mening kan inte
det kommunala självbestämmandet drivas så långt att
det ger kommuner möjligheter att i realiteten hoppa
av sitt ansvar för den nationella boendepolitiken
och bilda egna enklaver vid sidan av denna politik.
Miljöpartiet anser att staten måste visa en mycket
stor restriktivitet med ingrepp i den kommunala
självstyrelsen. Ett utövande av den kommunala
självstyrelsen som riskerar att komma i allvarlig
konflikt med uppställda nationella mål - det må
gälla boendepolitik, skolpolitik eller någon annan
politik - kan dock vara ett motiv för att söka
rådrum genom tillfälliga restriktioner för
kommunernas agerande. En förutsättning är att
restriktionerna blir så kortvariga som över huvud
taget är möjligt och att rådrummet aktivt utnyttjas
till att söka mer permanenta lösningar på de problem
som aktualiserats. Miljöpartiet tillstyrker därför
regeringens förslag om tillfälliga sanktioner med
vissa ändringar och preciseringar.
I motionen framförs först synpunkter på hur
rådrummet skall utnyttjas för att man snabbt skall
kunna ta fram förslag till lösningar som på ett mer
permanent sätt kan säkra de nationella målen på den
förändrade bostadsmarknaden (yrkande 1). Denna fråga
behandlas inte av konstitutionsutskottet.
I motionen förordas därefter att restriktionstiden
sätts så kort som möjligt. Restriktionerna skall
enligt motionsförslaget tillämpas på
ägarförändringar och beslut om att träda i
frivillig likvidation till och med den 30 juni 2001
och om aktieägartillskott till och med den 31
december 2001 (yrkande 2). Vidare anser motionärerna
att beslut med retroaktiv effekt så långt möjligt
bör undvikas och föreslår att restriktionerna
tillämpas från och med dagen efter den dag då
riksdagsbeslutet fattas (yrkande 3).
I yrkande 4 föreslås en annan definition på
begreppet "skälig avkastning" i lagtexten. Frågan
behandlas inte av konstitutionsutskottet.
När det gäller dispensreglerna anser motionärerna
att dessa är mycket allmänt hållna och bäddar för en
betydande osäkerhet i regeltillämpningen. Regeringen
bör därför utarbeta närmare riktlinjer för hur
reglerna skall tolkas och tillämpas och redovisa
dessa för riksdagen. Framtagandet av riktlinjerna
bör göras i nära samverkan med Kommunförbundet
(yrkande 5). Denna fråga behandlas inte av
konstitutionsutskottet.
Enligt motionen bör principen om kommunal
självstyrelse balanseras med krav på att vissa
viktiga beslut som i praktiken är oåterkalleliga
inte snabbt skall kunna drivas igenom av små
majoriteter. Ett alternativ eller komplement till
att staten ålägger kommunerna restriktioner skulle
kunna vara att det byggdes in en viss tröghet mot
denna typ av beslut i det kommunala beslutsfattandet
på samma sätt som i riksdagen, t.ex. när det gäller
ändringar i grundlagen. En regel i kommunallagen
skulle t.ex. kunna innebära att vissa kommunala
beslut med stor räckvidd som inte kan återställas
skulle kräva en kvalificerad majoritet (t.ex. två
tredjedelar) vid ett beslutstillfälle, eller två
beslut med enkel majoritet med ett kommunalval
emellan. Miljöpartiet anser att det vore intressant
att utreda för- och nackdelar med en sådan ordning.
Det skulle lämpligen kunna utredas i anslutning till
andra diskuterade förändringar av kommunallagen
(yrkande 6). Denna fråga överlämnas av
bostadsutskottet till konstitutionsutskottet och
kommer att behandlas av konstitutionsutskottet
hösten 1999.
Tidigare behandling av frågan om minskning
av det generella statsbidraget
Regeringen föreslog i proposition 1995/96:213 att om
en kommun eller ett landsting fastställer en högre
skattesats för år 1997 eller 1998 än den som gäller
för år 1996, skall det generella statsbidraget till
kommunen respektive landstinget minskas med ett
belopp motsvarande hälften av den ökning av
preliminära kommunalskattemedel respektive
landstingsskattemedel som följer av skattehöjningen.
Som skäl för förslaget anförde regeringen att det
utgiftstak för de offentliga utgifterna som skulle
införas 1997 måste ges en annan innebörd för
kommuner och landsting än för staten, eftersom
staten inte direkt kan styra de kommunala
utgifterna. Målet för utgiftsbegränsning för
kommunsektorn borde enligt regeringens uppfattning i
stället uppnås genom vissa restriktioner för
inkomstutvecklingen, främst vad avser
kommunalskattemedel och statsbidrag. Med hjälp av
sådana restriktioner i kombination med det lag-
stadgade krav på ekonomisk balans som regeringen
avsåg att föreslå riksdagen torde kommunsektorns
utgifter kunna begränsas till en nivå som är
långsiktigt samhällsekonomiskt hållbar.
Förslaget remitterades av regeringen till Lagrådet.
Lagrådet såg förslaget som ett alternativ till
sådana bestämmelser om kommunalt skattestopp som
tidigare hade gällt för vissa år. I tidigare
yttrande över förslag till kommunalt skattestopp för
åren 1991-1993 hade Lagrådet framhållit att
ingripanden i den kommunala skatterätten av den art
som det var fråga om måste användas med stor
urskillning och varsamhet. Ju mer ett ingripande
innebar en faktisk begränsning av utrymmet för en
kommun att handha sina uppgifter, desto betänkligare
blev enligt Lagrådets mening åtgärderna från
konstitutionell synpunkt. Lagrådet ansåg sig
emellertid inte kunna finna att de föreslagna
inskränkningarna i den kommunala beskattningsrätten
gick utöver vad som är acceptabelt från
konstitutionell synpunkt.
Med beaktande av de ställningstaganden som tidigare
gjorts ansåg Lagrådet att lagförslaget i det
aktuella ärendet fick godtas från konstitutionella
synpunkter. Det var enligt Lagrådet angeläget att
innebörden av den kommunala självstyrelsen och
beskattningsrätten och dess förhållande till
grundlagsbestämmelserna blev föremål för en grundlig
analys. Lagrådet konstaterade att en sådan analys
utfördes av en särskild parlamentarisk kommitté, som
hade möjlighet att föreslå sådana grundlagsändringar
som kan visa sig behövliga.
Efter remiss från finansutskottet behandlade
konstitutionsutskottet förslaget i sitt yttrande
1996/97:KU3y. Utskottet delade från konstitutionell
synpunkt Lagrådets uppfattning att det aktuella
förslaget kunde ses som ett alternativ till sådana
lagbestämmelser som gällt för åren 1991-1993.
Utskottet erinrade i detta sammanhang om sitt
uttalande 1990 (yttr. 1989/90:KU9y) enligt vilket
utskottet vid en samlad bedömning från
konstitutionell synpunkt kunde godta en tillfällig
begränsning av kommunernas rätt att bestämma sina
skattesatser.
Utskottet konstaterade att Lagrådet med beaktande
av sina tidigare ställningstaganden uttalat att det
aktuella förslaget fick godtas från konstitutionella
synpunkter. Utskottet instämde i denna bedömning.
Utskottet förklarade att dess bedömning vilade på
aktuella tolkningar och konstitutionell praxis i
fråga om vad som är förenligt med den kommunala
självstyrelsen. Utskottet delade Lagrådets
uppfattning att det är viktigt att den kommunala
självstyrelsen och dess förhållande till grundlagen
blir föremål för en grundlig analys. Utskottet
konstaterade att detta skedde inom en särskild
parlamentarisk kommitté som inom kort skulle avsluta
sitt arbete. Vänsterpartiet och Miljöpartiet ansåg i
en avvikande mening att förslaget borde avstyrkas av
utskottet.
Kommittén om den kommunala självstyrelsens
grundlagsskydd
Regeringen beslutade 1995 att tillkalla en
parlamentarisk kommitté med uppgift att analysera
innebörden av den kommunala självstyrelsen och
beskattningsrätten och dess förhållande till
grundlagsbestämmelserna. Kommitténs arbete
avslutades 1996 med att betänkandet (SOU 1996:129)
Den kommunala självstyrelsen och grundlagen avgavs.
Betänkandet har remissbehandlats men inte lett till
lagstiftning.
Utskottets bedömning
Utskottet behandlar i första hand frågan om den
föreslagna lagen är förenlig med principen om
kommunal självstyrelse. Utskottet tar också
avslutningsvis upp frågan om lagens retroaktivitet.
Regeringsformens reglering av den kommunala
självstyrelsen begränsar sig till några få
bestämmelser. Av portalparagrafen framgår att den
svenska folkstyrelsen bl.a. förverkligas genom
kommunal självstyrelse. I 7 § i inledningskapitlet
anges att det i riket finns primärkommuner och
landstingskommuner, där beslutanderätten utövas av
valda församlingar. I samma paragraf heter det
vidare att kommunerna får ta ut skatt för skötseln
av sina uppgifter. Någon reglering av vilka
uppgifter som kommunerna har finns inte i
regeringsformen. Däremot anges i 8 kap. 5 § att
grunderna för kommunernas organisation och
verksamhetsformer och för den kommunala
beskattningen liksom kommunernas befogenheter i
övrigt och deras åligganden skall bestämmas i lag,
dvs. av riksdagen. Utan hinder av 5 § har riksdagen
dock möjlighet enligt 7 § i samma kapitel att
bemyndiga regeringen att genom förordning meddela
föreskrifter i vissa ämnen.
Som Lagrådet framhåller i sitt yttrande är
bestämmelserna i regeringsformen så utformade att
det ytterst får anses vara riksdagen som sätter
gränser för det kommunala självbestämmandet. Ändå
delar givetvis utskottet Lagrådets uppfattning att
föreställningen om en kommunal självstyrelse är en
levande realitet i svenskt samhällsliv.
Ett försök att klä principen om den kommunala
självstyrelsen i ord har gjorts av den kommitté som
1995 fick regeringens uppdrag att analysera
innebörden av den kommunala självstyrelsen och
beskattningsrätten och dess förhållande till
grundlagsbestämmelserna. Kommittén beskriver
sammanfattningsvis den kommunala självstyrelsen på
följande sätt (SOU 1996:129 s. 12):
Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och
allomfattande princip för relationen mellan stat och
kommun. Den säger att kommunen respektive
landstinget själv skall styra, d.v.s. besluta inom
sitt område beträffande de kommunala
angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är
bestäms genom lag. Några av dem är specialreglerade
i särskild lag, och här föreligger i regel en
skyldighet för kommunen eller landstinget att
ombesörja dem. En förutsättning för den kommunala
självstyrelsen är den kommunala beskattningsrätten.
Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan
mellan stat och kommun. Och det finns motstående
intressen. Den kommunala självstyrelsen kan därför
inte vara total. Frihetsgraden varierar efter
angelägenheternas art. Men för folkstyrelsen
representerar den kommunala självstyrelsen
grundläggande värden. Den skall därför ha en reell
innebörd och väga mycket tungt i relation till de
motstående intressen som kan finnas.
För att bedöma om den föreslagna lagen utgör ett
ingrepp i den kommunala självstyrelsen kommer
utskottet först pröva åtgärden i förhållande till
den grundlagsreglering som finns av principen, sedan
mot principen själv.
Utskottet kan inte finna att lagförslaget strider
mot bestämmelserna om kommunal självstyrelse i
regeringsformen. Något så omfattande ingrepp i den
kommunala verksamheten handlar det givetvis inte om
att den kommunala självstyrelsen helt urgröps. Inte
heller rubbas de valda kommunala församlingarnas
formella rätt att besluta om avyttring av kommunala
bostadsföretag eller andra åtgärder som drabbas av
sanktionerna. Ingreppet föreslås i överensstämmelse
med grundlagsregeln bli beslutat i form av lag.
Vid prövningen mot principen om kommunal
självstyrelse, såsom den formulerats ovan, kan
enligt utskottet bedömningen inte bli någon annan än
att kommunernas självständiga beslutsfattande
inskränks genom statlig påverkan av utövningen av
ägandet av de kommunala bostadsföretagen. Enligt
utskottet innebär således lagförslaget att den
kommunala självstyrelsen på detta område inskränks.
Även principen om kommunal självstyrelse såsom den
beskrevs ovan tillåter emellertid inskränkningar.
Utskottet har därför att ta ställning till om det
rör sig om ett godtagbart ingrepp eller ej.
Ett viktigt skäl som regeringen angett för att
lägga fram lagförslaget är att det skall motverka
att kommunala bostadsföretag säljs ut eller att
pengar förs över från bostadsföretagen till annan
verksamhet under den tid som en utredning
förutsättningslöst skall hitta nya former för hur
icke vinstdrivande företag på bostadsområdet kan
organiseras. Statens intresse att under denna tid
motverka att avyttringar sker förstärks av att
staten genom olika former av bidrag sedan mitten av
1970-talet skjutit till cirka 100 miljarder kronor
till de kommunala och allmännyttiga
bostadsföretagen. I motionen Bo23 (mp) anförs också
som skäl för en lagstiftning av detta slag att
genomförda utförsäljningar i praktiken är
oåterkalleliga.
Vidare kan det konstateras att det rör sig om en
tidsbegränsad lagstiftning som i vissa delar skall
tillämpas fram till utgången av år 2001 och i andra
delar fram till utgången av år 2002.
Med tanke på det övergripande ansvar som staten har
inom bostadspolitiken anser utskottet, på de skäl
som anförts, att det får anses godtagbart att
tillfälligt inskränka det kommunala
självbestämmandet på detta område.
Miljöpartiet har i sin motion föreslagit en
förkortning av giltighetstiden till halvårsskiftet
2001 respektive utgången av 2001 (yrkande 2). Som
redan framgått anser utskottet att tidsbegränsningen
är en omständighet som gör det lättare att acceptera
den föreslagna lagstiftningen från kommunal
självstyrelsesynpunkt. Det är givet att ju kortare
giltighetstid, desto bättre är det från denna
synpunkt. Utskottet inser dock att en avkortning av
giltighetstiden måste vägas mot hur lång tid för
rådrum som behövs. Denna fråga saknar utskottet
förutsättningar att bedöma.
Utskottet tillstyrker alltså från konstitutionella
utgångspunkter propositionens förslag till lag om
tillfällig minskning av det generella statsbidraget
vid avyttring av aktier eller andelar i eller
utdelning från kommunala bostadsföretag m.m.
Motionerna Bo21 (m, kd, fp) och Bo22 (c), vari
föreslås avslag på propositionen, avstyrks
följaktligen.
Utskottet övergår härefter till
retroaktivitetsfrågan.
I propositionen föreslås att lagen skall träda i
kraft den 1 juli 1999 men börja tillämpas från den 8
maj, dagen efter det att propositionen överlämnades
till riksdagen. Lagen föreslås alltså få retroaktiv
verkan. Lagrådet framhåller att detta är något som i
de flesta situationer brukar undvikas i den svenska
rättsordningen. Lagrådet gör en genomgång av de
principer som inom rättsordningen allmänt tillämpas
beträffande retroaktiv lagstiftning. Denna genomgång
leder Lagrådet till slutsatsen att den föreslagna
övergångsbestämmelsen står i så dålig
överensstämmelse med dessa principer att den inte
bör genomföras.
Miljöpartiet föreslår i sin motion att
restriktionerna skall tillämpas från och med dagen
efter den dag då riksdagsbeslutet fattas (yrkande
3).
Enligt utskottets mening föreligger i ett fall som
detta inget uttryckligt förbud mot retroaktiv
lagstiftning men utskottet delar Lagrådets
uppfattning att principerna i rättsordningen talar
mot att den föreslagna lagen skall få
tillbakaverkande kraft. Utskottet vill alltså
förorda att lagen börjar tillämpas samma dag som den
träder i kraft.
Stockholm den 1 juni 1999
På konstitutionsutskottets vägnar
Per Unckel
I beslutet har deltagit: Per Unckel (m), Barbro
Hietala Nordlund (s), Pär Axel Sahlberg (s), Kenneth
Kvist (v), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s),
Inger René (m), Kerstin Kristiansson (s), Tommy
Waidelich (s), Mats Einarsson (v), Nils Fredrik
Aurelius (m), Per Lager (mp), Helena Bargholtz (fp),
Britt-Marie Lindkvist (s), Inger Strömbom (kd),
Maria Larsson (kd) och Marianne Andersson (c).
Avvikande mening
Per Unckel (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m),
Nils Fredrik Aurelius (m), Helena Bargholtz (fp),
Inger Strömbom (kd), Maria Larsson (kd) och Marianne
Andersson (c) anser att den del av utskottets
yttrande som på s. 38 börjar med "Utskottet kan" och
på s. 39 slutar med "avstyrks följaktligen" bort ha
följande lydelse:
Enligt utskottets bedömning strider den föreslagna
lagstiftningen uppenbart mot principen om den
kommunala självstyrelsen. Kommunernas självstyrelse
inskränks genom statlig inblandning i utövningen av
ägandet av kommunala bostadsföretag. Utskottet
instämmer alltså i Lagrådets kritik av den i
propositionen föreslagna lagstiftningen. Skulle
riksdagen acceptera en inskränkning av
självbestämmandet av det slag som propositionen
föreslår riskerar regeringsformens bestämmelser att
bli helt illusoriska. Inblandningen i utövandet av
kommunernas ägande är så mycket allvarligare som det
handlar om en fråga där kommunernas initiativrätt är
oinskränkt. Någon skyldighet för kommunerna att
inneha bostadsföretag finns nämligen inte.
Lagen innebär alltså en urgröpning av den kommunala
initiativrätten. Utskottet vill i sammanhanget
erinra om den betydelse som i förarbetena till
regeringsformens bestämmelser om den kommunala
självstyrelsen tillmättes den kommunala
initiativrätten. Det framhölls (prop. 1973:90 s.
190) att det är av grundläggande betydelse för
kommunernas kompetens att de utöver sina särskilda
åligganden har en fri sektor inom vilken de kan
ombesörja egna angelägenheter. Inom detta område
finns alltså utrymme för en kommunal initiativrätt.
Denna initiativrätt kan enligt
grundlagspropositionen sägas bilda en kärna i den
kommunala sjävbestämmanderätten, som bör komma till
klart uttryck i RF.
Utskottet vill alltså sammanfattningsvis från
konstitutionella utgångspunkter motsätta sig att en
lag med det föreslagna innehållet införs. Utskottet
vill samtidigt varna för att en fortsatt utveckling
med godtyckliga statliga ingrepp i den kommunala
självstyrelsen kan leda till en situation där
grundlagsregleringen blir tom på innehåll.
Finansutskottets yttrande
1998/99:FiU5y
Kommunala bostadsföretag
Till bostadsutskottet
Bostadsutskottet har den 25 maj 1999 beslutat att
bereda bl.a. finansutskottet tillfälle att yttra sig
över proposition 1998/99:122 Kommunala
bostadsföretag jämte de motioner som kan komma att
väckas med anledning av propositionen i de delar som
berör utskottets beredningsområde.
Utskottets yttrande begränsar sig till frågan om
det generella statsbidraget till kommuner bör
användas som ett styrinstrument i ett nytt
sanktionssystem med syfte att motverka att kommuner
avyttrar de kommunala bostadsföretagen.
Utskottet
Propositionen
Allmänt
I propositionen föreslås att nuvarande bestämmelser
om indragning av räntestöd vid ägarförändringar och
överlåtelser av kommunala bostadsföretag eller deras
bostäder skall ersättas av ett nytt tidsbegränsat
sanktionssystem. Syftet med förslaget är att - under
tiden då den framtida utvecklingen av de
allmännyttiga bostadsföretagen utreds - motverka att
bostadsföretagen säljs ut eller att pengar förs över
från bostadsföretagen till annan verksamhet i
kommunerna.
Förslaget innebär att om en kommun säljer aktier
eller andelar i det kommunala bostadsföretaget i
sådan omfattning att kommunen förlorar det
bestämmande inflytandet i företaget så skall en
minskning av kommunens generella statsbidrag ske. I
sådant fall skall även bostadsföretagets godkännande
som allmännyttigt återkallas.
Likaså skall en kommun som använder sitt
bestämmande inflytande i ett kommunalt
bostadsföretag och härigenom tillför kommunen en
utdelning, som överstiger en skälig avkastning på
det ursprungliga aktiekapitalet, få vidkännas en
minskning av det generella statsbidraget.
Om kommunen organiserat sin verksamhet i en
aktiebolagsrättslig koncern skall motsvarande
sanktion inträffa om tillgångar i form av utdelning
eller aktieägartillskott överförs till ett annat
bolag i samma koncern, som inte huvudsakligen ägnar
sig åt bostadsförsörjning. Även i det fall
bostadsföretaget träder i frivillig likvidation
skall det generella statsbidraget minskas.
Den föreslagna ordningen bör vara tidsbegränsad och
träda i kraft den 1 juli 1999 men tillämpas från och
med den 8 maj 1999. På ägarförändringar och beslut
om frivillig likvidation tillämpas lagen till och
med den 31 december 2001 och på utdelningar och
aktieägartillskott tillämpas lagen till och med den
31 december 2002. Utdelningar och aktieägartillskott
som hänför sig till räkenskapsår som löpt ut före
den 1 januari 1999 omfattas inte av förslaget.
Minskning av det generella statsbidraget till
kommuner
Utredningen om kommunala bostadsföretag har i sitt
betänkande Allmännyttiga bostadsföretag (SOU
1997:81) redovisat olika metoder för att motverka
att kommuner säljer sina bostadsföretags hus eller
avvecklar sitt ägande i företaget i sådan omfattning
att de förlorar det bestämmande inflytandet.
Utredningens slutsats av genomgången var att en
minskning av det generella statsbidraget till
kommunerna är det instrument som är mest lämpligt
att använda.
Flera remissinstanser har principiella invändningar
mot att använda det generella statsbidragssystemet
som sanktionsmedel. Många menar att det skulle
strida mot principen om kommunal självstyrelse. I
propositionen erinrar regeringen, med anledning av
remissinstansernas invändningar, om den särskilda
lagstiftning där det generella statsbidraget minskas
för en kommun som fastställt en högre skattesats
under åren 1997 och 1998 än under år 1996 (prop.
1995/96:213; bet. 1996/97:FiU6). Den rättsliga
konstruktionen godtogs av Lagrådet eftersom
lagstiftningen var tidsbegränsad. Riksdagen
förlängde sedan lagstiftningen till att gälla också
för år 1999 (bet. 1997/98:FiU20).
Mot denna bakgrund anser regeringen att det är
förenligt med principen om den kommunala
självstyrelsen att använda det generella
statsbidraget som sanktion.
Lagrådets yttrande
Lagrådet har i sitt yttrande till bostadsutskottet
daterat den 21 maj 1999 bl.a. tagit upp frågan om
lagförslaget innebär ett sådant ingrepp i den
kommunala självstyrelsen att det inte bör
genomföras. Slutsatsen i yttrandet är att Lagrådet
ifrågasätter "allvarligt om en inskränkning i den
kommunala rätten till självstyrelse bör göras på
detta sätt."
Lagrådet inleder sitt yttrande med att konstatera
att regleringen av den kommunala självstyrelsen är
kortfattad i regeringsformen. Slutsatsen bygger
därför i stället på en granskning som Lagrådet gör
av hur förslaget förhåller sig till rättsordningen i
övrigt.
Utredningen om kommunala bostadsföretag fann i sitt
betänkande (SOU 1997:81, s. 101 f) att ett
långtgående förbud eller mycket restriktiva
tillståndsregler kunde komma i konflikt med den
kommunala självstyrelsen. Någon sådan motsättning
ansåg emellertid utredningen inte förelåg för
reducerade statsbidrag som sanktionsmedel. Lagrådet
finner för sin del inte att den av utredningen
förordade metoden är så mycket bättre än den
förkastade, eftersom den i praktiken är avsedd att
leda till samma resultat.
Lagrådet invänder mot att ett yttrande av Lagrådet
i proposition 1995/96:213 kan åberopas som skäl för
att det föreliggande regeringsförslaget kan vara
godtagbart. Det tidigare lagstiftningsärendet
handlade om ett alternativ till ett kommunalt
skattestopp, där det på kommunens intäktssida kunde
finnas ett samband mellan ökade skatteintäkter och
minskade statsbidrag. Lagrådet konstaterar att det
också i förevarande fall kan finnas ett ekonomiskt
samband i den meningen att kommunerna kan avhända
sig sina bostadsföretag i syfte att förbättra sin
ekonomi. I den aktuella propositionen används
emellertid det generella statsbidraget som sanktion
mot ett väntat oönskat beteende inom ett visst
bestämt område av den kommunala verksamheten,
nämligen bostadssektorn. Lagrådet redogör sedan för
annan lagstiftning och tidigare principuttalanden
som visar att bostadsförsörjningen och
bostadspolitiken betraktas som en kommunal
angelägenhet.
Lagrådet konstaterar vidare att det knappast kan ha
varit avsikten med det generella statsbidraget att
det skulle kunna användas som ett påtryckningsmedel
gentemot enskilda kommuner för speciella ändamål.
Till detta kommer att kommunerna kan avhända sig
sina bostadsföretag av ideologiska skäl. I sådana
fall saknas enligt Lagrådet helt ett naturligt
samband mellan avhändandet och minskningen av
statsbidraget. Den omständigheten att staten av
olika skäl och på skilda sätt genom åren bidragit
till de kommunala och allmännyttiga
bostadsföretagens verksamheter kan knappast tas som
intäkt för att använda det generella statsbidraget
på sätt som föreslås.
Motionerna
Fyra motioner har väckts med anledning av
propositionen. Det är emellertid endast två av dem
som direkt eller indirekt tar upp
statsbidragssystemet.
I trepartimotionen Bo21 av Carl Bildt m.fl. (m, kd,
fp) instämmer motionärerna i Lagrådets slutsats att
statsbidragssystemet inte bör användas på det
föreslagna sättet. De tillägger att det finns
ytterligare en skillnad mellan att använda
reducerade statsbidrag som sanktion mot
skattehöjningar och mot avyttring av kommunala
bostadsföretag. De ingripanden som har gjorts i den
kommunala beskattningsrätten har gjorts i besvärliga
ekonomiska lägen där kommunala skattehöjningar i ett
stort antal kommuner kunnat förväntas i framtiden.
De har inte, som i den nu aktuella situationen, haft
karaktären av ingripanden mot enskilda kommuner som
redan har börjat föra en av regeringen oönskad
politik. Tidigare ingripanden har heller inte,
fortsätter de, tagit sikte på vad kommunen de facto
använder sina skattemedel till, utöver den
verksamhet som redan är ålagd kommunerna genom lag.
Av dessa och andra skäl avstyrks propositionens
lagförslag.
Även i motion Bo22 av Rigmor Ahlstedt m.fl. (c)
yrkas avslag på propositionen. Samtidigt understryks
att Centerpartiet anser att allmännyttan har en
viktig roll att fylla för bostadsförsörjningen. En
generell avyttring av bostadsbolagen är enligt
motionärerna inte eftersträvansvärd ur bostadssocial
synvinkel och får inte bli ett självändamål.
Förslagen är enligt motionen ett allvarligt ingrepp
i den kommunala självstyrelsen och innebär också en
ökad centraldirigering av kommunerna samt leder till
rent godtyckliga beslut.
Finansutskottets ställningstagande
Utskottet konstaterar inledningsvis att
statsmakterna och kommunerna har ett gemensamt
ansvar för bostadsförsörjningen. Att tillhandahålla
goda bostäder åt medborgarna, även de med svag
ekonomi, ungdomarna, de äldre, de handikappade och
de psykiskt sjuka, är en för samhället angelägen
uppgift. Staten har under lång tid genom riktade
insatser i form av räntebidrag, statliga bostadslån
och andra stödformer gett stöd till byggandet och
boendet. I propositionen uppges att det sedan mitten
av 1970-talet handlar om i storleksordningen 100
miljarder kronor. Staten har därigenom aktivt
bidragit till den kapitaluppbyggnad som skett i de
allmännyttiga bostadsföretagen. Det statliga stödet
skall också ses mot bakgrund av att bostadsbyggandet
under en stor del av efterkrigstiden varit ett
viktigt inslag i den ekonomiska politiken och i
sysselsättningspolitiken.
Utskottet vill vidare peka på att statens stöd från
att främst ha varit inriktat på produktion av nya
bostäder successivt har förskjutits till att avse
boendet och boendekostnaderna. I samband därmed har
också lagregleringen av kommunernas bostadspolitiska
ansvar förändrats och styrs nu i allt väsentligt av
de tre ramlagarna kommunallagen, socialtjänstlagen
och plan- och bygglagen. Vid avregleringen år 1993
underströks att bostadsförsörjningslagens
avskaffande inte innebar någon förändring av
kommunernas grundläggande ansvar för
bostadsförsörjningen (bet. 1992/93:BoU19). Utskottet
vill understryka att staten under senare år gett
stöd till kommunala bostadsföretag med ekonomiska
svårigheter. Bidrag till kommuner med sådana företag
finansieras från anslag A 2 Bidrag till särskilda
insatser i vissa kommuner och landsting inom
utgiftsområde 25 som tillhör finansutskottets
ansvarsområde. Det sagda illustrerar enligt
utskottets mening statens och kommunernas samfällda
ansvar inom området.
Det är viktigt att det finns en väl fungerande
bostadsförsörjning i samhället. Om obalanser
uppkommer på bostadsmarknaden påverkas samhället
förr eller senare på ett negativt sätt. Det drabbar
enskilda och deras boendekostnader eller
bostadsföretagens kostnader. De sociala
konsekvenserna av obalanser kan bli betydande men
också innebära ekonomiska påfrestningar för
samhället, vare sig det råder brist eller överskott
på lägenheter. Kostnader uppkommer, som på ett eller
annat sätt kan komma att övervältras på stat eller
kommun.
Utskottets slutsats är således att väl fungerande
bostadsmarknader i alla delar av landet är en viktig
förutsättning för en balanserad ekonomisk tillväxt
och jämn fördelning av välståndet i hela landet. De
kommunala bostadsföretagen har en viktig uppgift att
fylla i detta sammanhang. Utskottet noterar med
tillfredsställelse att regeringen i propositionen
aviserar att en utredning om de allmännyttiga
bostadsföretagen skall tillsättas. Enligt utskottet
är det naturligt att i detta sammanhang pröva hur
den närmare avvägningen mellan statens och
kommunernas ansvar och intressen på det
bostadspolitiska området skall komma till uttryck. I
avvaktan på att det förestående utredningsarbetet
har fullföljts finner utskottet det rimligt att det
finns lagregler som motverkar att kommunerna säljer
ut sina bostadsföretag. Utskottet kan därför
tillstyrka att en minskning av det generella
statsbidraget till kommunerna används som ett
instrument i detta sammanhang.
Mot bakgrund av vad utskottet här anfört bör
propositionen i här berörd del tillstyrkas av
bostadsutskottet och motionerna Bo21 (m, kd, fp) och
Bo22 (c) i motsvarande delar avstyrkas.
Stockholm den 1 juni 1999
På finansutskottets vägnar
Jan Bergqvist
I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Mats
Odell (kd), Bengt Silfverstrand (s), Lisbet Calner
(s), Lennart Hedquist (m), Sonia Karlsson (s),
Fredrik Reinfeldt (m), Sven-Erik Österberg (s), Siv
Holma (v), Anna Åkerhielm (m), Matz Hammarström
(mp), Karin Pilsäter (fp), Jörgen Andersson (s),
Lars Bäckström (v), Agne Hansson (c), Bo Lundgren
(m) och Stefan Attefall (kd).
Avvikande meningar
1. Kommunala bostadsföretag (m, kd, fp)
Mats Odell (kd), Lennart Hedquist (m), Fredrik
Reinfeldt (m), Anna Åkerhielm (m), Karin Pilsäter
(fp), Bo Lundgren (m) och Stefan Attefall (kd) anser
att finansutskottets ställningstagande bort ha
följande lydelse:
Finansutskottet instämmer i vad Lagrådet anför om
att det knappast kan ha varit avsikten med det
generella statsbidraget att det skulle kunna
användas som ett påtryckningsmedel gentemot enskilda
kommuner för särskilda ändamål. Utskottet noterar
att regeringen i propositionen har avvisat
remissinstansernas invändningar med argumentet att
den tidigare lagstiftning som medgav en minskning av
statsbidragen för en kommun som höjde den kommunala
skattesatsen har accepterats av Lagrådet. Utskottet
delar vad Lagrådet i det nu aktuella ärendet anför
om skillnaderna mellan detta lagstiftningsärende och
det av regeringen åberopade. Ärendet om den
kommunala skattesatsen byggde enligt Lagrådet på ett
samband mellan ökade skatteintäkter och minskade
statsbidrag. I det nu aktuella ärendet gör sig inte
ett sådant samband lika starkt gällande, framhåller
Lagrådet, eftersom det generella statsbidraget är
tänkt att användas som sanktion mot ett oönskat
beteende inom ett enskilt område av den kommunala
verksamheten.
I likhet med vad som anförs i motion Bo21 (m,kd,fp)
anser utskottet att det finns anledning betona att
det finns ytterligare skillnader mellan den av
regeringen åberopade lagstiftningen och det förslag
som riksdagen nu skall ta ställning till. De
ingripanden som har gjorts i den kommunala
beskattningsrätten har gjorts i besvärliga
samhällsekonomiska lägen där kommunala
skattehöjningar i ett stort antal kommuner kunnat
förväntas. De har inte, som i den nu aktuella
situationen, haft karaktären av ingripanden mot
enskilda kommuner som redan har börjat föra en av
regeringen oönskad politik. Utskottet vill också
understryka den skillnad som ligger däri att
tidigare ingripanden inte heller tagit sikte på vad
kommunen de facto använder sina skattemedel till,
utöver den verksamhet som redan är ålagd kommunerna
genom lag. Utskottet vill även peka på att den
föreslagna inskränkningen i det kommunala
självbestämmandet skall sträcka sig under en stor
del av den nu pågående mandatperioden.
Om lagförslagen bifalles lämnas fältet helt öppet
för staten att via inskränkningsregler beträffande
det generella statsbidraget söka tvinga kommuner med
folkvalda fullmäktigeförsamlingar med av regeringen
oönskade majoriteter att anpassa sin politik till
regeringens önskemål inom områden där kommunal
självstyrelse skall råda. Utskottet finner detta
vara helt oacceptabelt.
Bostadsutskottet bör mot bakgrund av det anförda
föreslå riksdagen att avslå propositionen och därmed
bifalla avslagsyrkandena i motionerna Bo21 (m, kd,
fp) och Bo22 (c).
2. Kommunala bostadsföretag (c)
Agne Hansson (c) anser att finansutskottets
ställningstagande bort ha följande lydelse:
I likhet med vad som anförs i motion Bo22 (c) anser
finansutskottet att allmännyttan har en viktig roll
att fylla för bostadsförsörjningen. En generell
avyttring av bostadsbolagen är därför enligt
utskottet inte eftersträvansvärd och får inte bli
ett självändamål. Utskottet anser samtidigt att
förslagen i propositionen innebär ett allvarligt
ingrepp i den kommunala självstyrelsen.
Propositionen bör därför avslås av riksdagen.
De allmännyttiga bostadsföretagen ägs av
kommunerna. Utskottet vill kraftigt understryka att
det är kommunalpolitikerna själva som skall svara
för och besluta om innehav, utformning och ägande.
Det är enligt utskottet en central del i den
kommunala självstyrelsen att de folkvalda
kommunpolitikerna har uppdraget och förtroendet att
handha de kommunala bostadsföretagen. Det föreslagna
ingreppet i självstyrelsen är därför enligt
utskottet oacceptabelt.
Mot bakgrund av det anförda bör bostadsutskottet
med bifall till motion Bo22 (c) och med anledning av
motion Bo21 (m, kd, fp) föreslå riksdagen att avslå
propositionen.
Bostadsutskottets offentliga
utfrågning den 25 maj 1999 med
anledning av proposition
1998/99:122 Kommunala
bostadsföretag
Program för bostadsutskottets offentliga utfrågning
Lokal: Förstakammarsalen i Riksdagshuset
09.00 Inledning: Utskottets ordförande Knut
Billing (m)
09.05 Inledande anföranden om högst 6 minuter
av
Ilmar Reepalu, ordförande, Svenska
Kommunförbundet
Johan Hirschfeldt, hovrättspresident,
Svea hovrätt
Jan Dannemann, förbundsordförande,
Hyresgästernas
Riksförbund
Berit Assarsson, kommunalråd, Tyresö
kommun
ca 09.35 Frågor från utskottets ledamöter
Deltagare:
Svenska Kommunförbundet
Ilmar Reepalu, ordförande
Evert Lindholm, förbundsdirektör
Svea hovrätt
Johan Hirschfeldt, hovrättspresident
Ulla Erlandsson, hovrättsråd, tillika vice
ordförande på avdelning
SABO
Bengt-Owe Birgersson, verkställande direktör
Jonas Schneider
Hyresgästernas Riksförbund
Jan Dannemann, förbundsordförande
P-G Nyström
Kjell Sahlström
Tyresö kommun
Berit Assarsson, kommunalråd
Deltagande ledamöter från bostadsutskottet
Knut Billing (m), ordförande
Lennart Nilsson (s), vice ordförande
Bengt-Ola Ryttar (s)
Lilian Virgin (s)
Owe Hellberg (v)
Ulf Björklund (kd)
Sten Andersson (m)
Carina Moberg (s)
Inga Berggren (m)
Anders Ygeman (s)
Siw Wittgren-Ahl (s)
Sten Lundström (v)
Ulla-Britt Hagström (kd)
Carl-Erik Skårman (m)
Helena Hillar-Rosenqvist (mp)
Rigmor Ahlstedt (c)
Yvonne Ångström (fp)
Carina Adolfsson (s)
Ewa Thalén Finné (m)
Leif Jakobsson (s)
Harald Bergström (kd)
Protokoll från bostadsutskottets offentliga
utfrågning den 25 maj 1999 med anledning av
proposition 1998/99:122 Kommunala bostadsföretag
I en underbilaga till detta protokoll har samlats de
bilder som tillhör protokollet.
Ordföranden: Jag ber att få hälsa er välkomna till
denna utfrågning om den proposition om de kommunala
bostadsföretagen som har avlämnats till riksdagen.
Jag är glad över att så många av dem som vi bett att
komma hit har kunnat komma med kort varsel. Det är
ju fråga om snabba ryck för att hinna klara av
detta.
En av dem vi har inbjudit hit är Svenska
Kommunförbundets ordförande Ilmar Reepalu, men han
sitter fortfarande på fortskaffningsmedel från
Arlanda. Vi börjar i alla fall så att vi hinner med
allt som vi vill ta upp. Ilmar Reepalu kommer ändå
att hinna med sitt på utsatt tid.
Johan Hirschfeldt och Ulla Erlandsson från Svea
hovrätt hälsas hjärtligt välkomna. Bengt-Owe
Birgersson, vd på SABO, hälsas också hjärtligt
välkommen. Han har med sig sin medarbetare Jonas
Schneider.
Jan Dannemann från Hyresgästernas Riksförbund
hälsas hjärtligt välkommen. Han har med sig Kjell
Sahlström och P-G Nyström.
Berit Assarsson, kommunstyrelsens ordförande i
Tyresö kommun, hälsas hjärtligt välkommen.
Vidare finns här utskottets ledamöter och
suppleanter. Evert Lindholm, förbundsdirektör i
Svenska Kommunförbundet, är även här.
Som planerat får ni först göra en inledning där ni
redovisar er syn på propositionen. Det är tänkt att
det sker under fem sex minuter och i ett sammanhang,
talare efter talare. Efteråt får frågor samfällt
ställas till er. Vi tror att det är det effektivaste
sättet att göra detta.
Johan Hirschfeldt som representant för Svea hovrätt
får börja. Varsågod!
Johan Hirschfeldt: Tack! Mina damer och herrar! Jag
har tillsammans med Ulla Erlandsson kommit hit från
Svea hovrätt. Vi har blivit kallade hit. Domstolen
är ju skyldig att inställa sig hos utskottet. Därför
gör vi det, även om vi inte tror att vi kommer att
ha så mycket att bidra med.
Betänkandet om allmännyttiga bostadsföretag
remitterades till hovrätten för två år sedan. Vi får
ungefär 40 betänkanden på remiss varje år. De här
ärendena lottas på någon av avdelningarna, antingen
i turordning eller också beroende på avdelningarnas
specialuppgifter. Som president deltar jag sedan i
avdelningens arbete med remissvaret. Det här ärendet
lottades på hovrättens avdelning 16, som, vilket
kanske är bekant, fullgör de uppgifter som tidigare
låg på Bostadsdomstolen. Vice ordföranden på
avdelning 16 hovrättsrådet Ulla Erlandsson var
föredragande i ärendet. Avdelningens lagman Gerhard
Wikrén deltog också.
Av remisslistan till den här propositionen framgår
att Svea hovrätt var den enda domstol som fick detta
betänkande på remiss. Svea hovrätt är ju en del av
det allmänna domstolsväsendet och sysslar med
tvistemål och brottmål, däremot inte särskilt med
kommunalrättsliga frågor och inte heller med frågor
om offentligrättslig bostadsfinansiering eller
frågor om retroaktiv skattelag.
Att besvara remisser är en sidouppgift för en
domstol. Det är en uppgift som enligt min mening är
underordnad den dömande uppgiften. Det förekommer
att vi, när vi får remissärenden, lägger
restriktioner på våra svar. Det kan jag exemplifiera
med ett ärende som vi alldeles nyligen haft och som
handlade om upphovsrätt och scientologbibeln. Vi
fick en remiss från regeringen att yttra oss över
ett lagförslag. I vårt svar anmälde vi att vi hade
ett mål under prövning som gällde just den frågan.
Därför ville vi inte svara, och det gjorde vi inte
heller.
Frågor som är aktuella i det här
lagstiftningsärendet kan i framtiden tänkas komma
att föras under allmän domstols prövning. Det kan
inte uteslutas, även om det, enligt det system som
föreslås, i första hand är förvaltningsdomstolarna
som skulle komma att bli berörda. Det är ett skäl
som gör att Svea hovrätt vill lägga restriktioner på
vad som bör och kan sägas i ärendet under en sådan
här utfrågning.
Lagrådet har ju yttrat sig, och Lagrådet har som
enda uppgift att avge sådana här yttranden. För oss
i domstolen är det alltså en uppgift som är
underordnad den dömande uppgiften.
Detta betänkande innehåller inget lagförslag. När
vi får betänkanden på remiss brukar vi koncentrera
oss på förslaget till lagtext och motiveringen till
lagförslaget. Domstolen anlägger alltså i huvudsak
lagtekniska synpunkter på remissärendena men också
mera praktiska synpunkter av betydelse för
domstolsväsendet i sammanhanget kan förekomma.
Allmänt sett kan man uttrycka det så att domstolens
granskning i ett remissärende håller sig inom samma
ram som den som gäller för Lagrådet. Då ligger det i
sakens natur att vi, när det gäller remissvaret, när
frågan ligger utanför hovrättens mest cen-trala
erfarenhetsområde, lämnar våra synpunkter kortfattat
och övergripande. Det är mot den bakgrunden som det
påpekande som hovrätten gjorde i remissvaret om den
kommunala självstyrelsens betydelse skall ses.
Jag har nog ingenting mer att säga i den frågan.
Det är möjligt att Ulla Erlandsson helt kort vill
komplettera vad jag sagt. Vi har nämligen gjort den
arbetsfördelningen. Tack!
Ulla Erlandsson: Jag skall alltså helt kort redogöra
för det yttrande som hovrätten avgav i anledning av
utredningens förslag. Det är under rubriken
Ägarförändring och rekonstruktion som förslaget om
en minskning av det generella statsbidraget tas upp.
Det ställer vi oss kritiska till. Vi säger bl.a. att
det föreligger ingen lagreglerad skyldighet för
kommunerna att inneha bostadsföretag. Med hänsyn
härtill kan det förefalla tveksamt om den kommun som
av en eller annan anledning bedömer det som lämpligt
att avhända sig bostadshus eller aktier och andelar
i bostadsföretag skall kunna straffas genom en
minskning av det generella statsbidraget, som utgår
med ett enhetligt belopp per invånare. Även denna
lösning synes innebära en inskränkning av den
kommunala självstyrelsen, säger vi.
Det vi säger här får mera ses som ett observandum
eller ett slags tillägg utan - får vi väl säga - en
djupare analys från vår sida. Sedan säger vi: Så är
däremot inte fallet med den tillfälliga förordningen
(SFS 1996:1435). En möjlighet är därför att förlänga
dess giltighet ytterligare några år. Hovrätten säger
dessutom: Hovrätten vill för övrigt peka på att de
frågor som rör den kommunala självstyrelsen i detta
sammanhang kan behöva analyseras mot bakgrund av den
mera generella behandlingen av frågan som
aktualiseras genom betänkande SOU 1996:129 Den
kommunala självstyrelsen och grundlagen.
Ordföranden: I och för sig var det en väldigt god
upplysning, inte minst mot bakgrund av det yttrande
som vi i fredags fick från Lagrådet och som
klargjorde Lagrådets syn på propositionen. Skälet
från vår sida när vi ville ta upp detta var att det
här inte hade varit hos Lagrådet.
Ilmar Reepalu har nu lyckats ta sig hit till
riksdagen och hälsas hjärtligt välkommen. Ilmar
Reepalu representerar alltså Sveriges samlade
kommuner.
Ilmar Reepalu: Ärade ordförande, utskottsledamöter!
Jag representerar Svenska Kommunförbundet.
Kommunförbundet har självklart synpunkter också i en
sådan här fråga som rör kommunerna väldigt centralt.
Med anledning av den proposition som regeringen har
lagt fram om bostadsföretagen vill vi anföra ett
antal synpunkter.
Från Svenska Kommunförbundets sida avvisar vi
propositionens förslag vad avser en minskning av det
generella statsbidraget för kommuner som avyttrar
hela, eller delar av, sitt bostadsföretag. Vi anser
att det strider mot syftet med gällande
statsbidragssystem samt mot den kommunala
självstyrelseprincipen.
Vi konstaterar också att på det bostadspolitiska
området har förutsättningarna/spelreglerna ändrats
kraftigt under 1990-talet. Kommunerna måste få
anpassa sina strategier till den rådande situationen
på den lokala bostadsmarknaden. I den här
anpassningsprocessen krävs det en levande dialog med
staten om hur en ny bostadspolitik och en ny
bostadspolitisk ansvarsfördelning bör se ut. Vi
anser att den här dialogen snarast bör startas.
Från förbundets sida välkomnar vi att regeringen nu
är beredd att se över förutsättningarna för
bostadspolitiken och de kommunala bostadsföretagen.
Vi vill understryka vikten av att en sådan här
översyn också tar upp frågor som rör
ansvarsfördelningen mellan staten och kommunen och
de allt större skillnaderna mellan olika
bostadsmarknader samt utformning och verkningsgrad
av de olika bostadspolitiska styrmedlen beroende på
den lokala bostadsmarknadens styrka och struktur.
Sedan slutet av 1980-talet har villkoren för
bostadsföretagen förändrats och därmed har också
förutsättningarna för kommunerna som ägare till
företagen ändrats kraftigt. Förändringarna beror på
statens medvetna politiska beslut och också på
inslag i samhällsutvecklingen som varken staten,
kommunerna eller övriga aktörer har kunnat förutse.
Staten har minskat sitt stöd till bostadssektorn,
framför allt genom neddragning av räntebidragen och
slopandet av de flesta särreglerna för kommunala
bostadsföretag. Jag kan erinra om år 1992 när den
statliga kreditgarantin togs bort och reglerna
ändrades för de statliga bostadsräntorna. Vi ändrade
också det statliga bostadsfinansieringssystemet från
1992 när det gamla systemet försvann och det s.k.
Danellsystemet infördes. Detta fick till följd att
problemtyngda privata bostadsfastighetsföretag och
bostadsrättsföreningar kunde hantera sin situation
med hjälp av rekonstruktion där kreditinstitut och
staten gick in och tog en stor del av bördorna.
Uppskattningsvis kostade saneringen av de privata
bostadsföretagen staten 15-17 miljarder kronor.
Kommunerna har inte haft samma möjligheter att ha
kvar sina skuldtyngda bostadsföretag. Det är de här
kommunägda bostadsföretagen som i dag skall arbeta
på i princip samma villkor som de privata företagen
när det gäller beskattning och finansiering.
Sedan några ord om det kommunala självstyret och
formerna för bostadsförsörjningen. Tidigare
detaljreglerades kommunernas verksamhet inom
bostadsområdet genom särregler för allmännyttiga
företag, regler i bostadsförsörjningslagen,
bostadsanvisningslagen m.m. Parallellt med att de
här särskilda reglerna för finansiering och
beskattning slopades har de här regelverken också
kraftigt förändrats och finansieringen försämrats.
Även om kommunerna har ett lagstadgat bostadssocialt
ansvar för medborgarna är ägandet av bostadsföretag
inte en obligatorisk uppgift för kommunerna.
Kommunerna beslutar själva utifrån lokala
förutsättningar om vilka medel som skall användas
för att deras bostadssociala ansvar skall kunna
uppfyllas.
Utgångspunkten för Kommunförbundets
ställningstagande är att bostadsförsörjningen genom
direkt ägande av bostadsföretaget är en frivillig
angelägenhet. Inom det här området skall självklart
rättsstyrelsens principer gälla. Det är här som
kommunernas egna politiska bedömningar skall vara
avgörande. Förslaget i regeringens proposition
inskränker kommunens agerande inom den här sektorn.
Allt detta landar i att vi tycker att det förslag
som nu förs fram om en ny bostadspolitik är väldigt
angeläget. Det genomförda systemskiftet inom den
statliga bostadspolitiken innebär i praktiken en
övergång från en produktions- och utbudsorienterad
politik till en politik som styrs utifrån
efterfrågan på bostadsmarknaden. Systemskiftet har
också inneburit en tydlig ansvars- och
riskförskjutning från staten till kommunerna.
Kommunerna förutsätts dessutom i stor utsträckning
själva avgöra hur olika styrmedel för en socialt
rättfärdig bostadspolitik - bostadsföretaget,
planmonopolet, avtal med privata fastighetsägare
etc. - skall kunna användas. Kommunerna har ansvaret
för en social bostadspolitik, samtidigt som de
numera ensamma förutsätts beakta de affärsmässiga
och ekonomiska risker som förknippas med ägandet av
bostadsföretag på många lokala marknader.
De nya förutsättningarna väcker en rad frågor som
behöver besvaras: Hur skall ansvarsfördelningen
mellan stat och kommun se ut? Hur kan staten bättre
stödja de kommuner som drabbas av utflyttning och
vikande efterfrågan på bostadsmarknaden? Vilka
institutionella förändringar krävs inom det
bostadspolitiska området för att kommunerna skall
vara effektiva i den nya bostadspolitiska miljön?
Sammanfattningsvis välkomnar vi en statlig
utredning som kan lämna svar på de här centrala
frågorna. En sådan förutsättningslös utredning är
ett mera konstruktivt sätt att utveckla
bostadspolitiken än att använda statsbidragssystem
som morot och piska, med följden att vi under en
begränsad tid utarmar det kommunala självstyret.
Tack!
Bengt-Owe Birgersson: Jag skall börja med att lite
grann erinra om Allmännyttans omfattning och
situation. Jag har tagit med mig en bild som jag
brukar använda när jag informerar om vad SABO är.
(Bild 1)
I dag har vi i SABO 303 medlemsföretag med ungefär
880 000 lägenheter. Det bor ungefär 1,5 miljoner
svenskar i de här lägenheterna. Det är ungefär 95 %
av samtliga kommunala lägenheter. Av de 303
medlemsföretagen är i dag 86 % aktiebolag ägda av
kommunerna. Kommunerna äger 100 % av aktierna. 9 %
är stiftelser. Kommunen utser ledamöter i
stiftelsens styrelse. 5 % av SABO:s medlemmar är
andra, icke vinstdrivande, företag, t.ex. Stockholms
kooperativa bostadsförening och de
studentbostadsstiftelser och andra som finns med hos
oss.
Gemensamt för de företag som jag representerar är
egentligen inte att de är kommunalägda bolag, utan
det är att de driver sin verksamhet utan långsiktigt
vinstintresse, kan man säga. Av SABO:s medlemmar är
174, eller 57 %, allmännyttiga. 129 av våra
medlemmar, dvs. 43 %, är inte allmännyttiga; detta
som ett resultat av att ett stort antal kommunala
stiftelser under 1990-talet har ombildats till
bolag. När de ombildades till bolag fick de i varje
läge ett beslut av regeringen som sade att de i
räntebidragsavseende skulle behandlas som om de var
allmännyttiga bostadsföretag. Det är de alltså inte.
Det går inte i dag att nybilda ett allmännyttigt
bostadsföretag därför att den författning som låg
till grund för detta avskaffades 1992.
(Bild 2)
Om vi ändå betraktar allihop som allmännyttiga,
eftersom de är det i räntebidragshänseende, svarar
allmännyttan i Sverige för ungefär 22 % av
bostadsmarknaden. 17 % av bostäderna är privata
hyreslägenheter. 18 % är bostadsrätter. 43 % är
egnahem. Den här fördelningen varierar självfallet
lite mellan olika bostadsmarknader men är i stort
sett, kan man säga, en bra beskrivning av hur det
ser ut.
(Bild 3)
Sverige ligger ungefär i mitten jämfört med Europa
när det gäller att ha icke vinstdrivande
bostadsföretag. I Nederländerna har vår motsvarighet
ungefär 40 % av bostadsmarknaden. Där drivs de
allmännyttiga bostadsföretagen i dag nästan
undantagslöst av stiftelser som ligger vid sidan av
kommunerna. I Storbritannien, som ligger näst högst,
ligger man även efter de förändringar som skett
under 80- och 90-talen på drygt 25 %. Där kan man
säga att all nyproduktion av bostäder i de här
företagen sker inom ramen för vad som kallas för
housing associations, också vid sidan av den
kommunala verksamheten men utan vinstintresse. Sedan
kommer Sverige. Därefter kommer Österrike, Danmark,
Frankrike och Tyskland som ligger strax under oss.
Detta var en liten presentation av SABO och av var
vi står på bostadsmarknaden.
SABO är en demokratiskt styrd organisation.
Majoriteten på SABO:s kongress speglar valutslaget i
kommunalvalen runtom i Sverige. Det gör att SABO:s
styrelse är partipolitiskt sammansatt. En fråga av
den karaktär som utskottet nu har att ta ställning
till är väldigt politisk. Det är klart att det hade
varit värdefullt för mig om SABO:s styrelse hade
haft möjlighet att sammanträda och tala om vad man
tycker i frågan. Den möjligheten har man av
naturliga skäl inte haft. Å andra sidan har SABO
yttrat sig över den utredning som ligger till grund
för regeringens förslag - dvs. utredningen om
allmännyttiga bostadsföretag, som kom för ungefär
två år sedan. Där skrev SABO i sitt remissvar: Inom
den övriga fastighetsbranschen utgår
realisationsvinstbeskattning vid försäljning av
fastighetsaktier. Det är rimligt med hänsyn till
målet att åstadkomma så lika förutsättningar som
möjligt - dvs. konkurrens på lika villkor - att även
kommunerna omfattas av en sådan beskattning.
(Bild 4)
Om inte kommunerna behöver betala
realisationsvinstskatt när man säljer sina
fastighetsaktier har man möjlighet att sälja
aktierna till ett lägre pris än vad en konkurrent,
en privat fastighetsägare, kan göra, som måste räkna
med motsvarande "avbränning" på skattesidan. Man kan
säga att dagens lagstiftning lite grann stimulerar
till försäljning av kommunala fastighetsaktier.
Vi säger att i annat fall sker försäljningen av
kommunala fastighetsaktier på andra och förmånligare
villkor.
Sedan konstaterade SABO:s styrelse att eftersom
kommunerna inte omfattas av en sådan här
skattskyldighet - kommunerna betalar ju inte
realisationsvinstskatt och är inte skattskyldiga på
samma sätt som andra aktörer - måste man, om man
vill sträva efter likabehandling i det här avseendet
mellan kommunerna och andra aktörer, hitta ett annat
sätt att åstadkomma motsvarande ekonomiska
konsekvenser. SABO:s styrelse tyckte i det läget att
man med utgångspunkt i ett sådant resonemang kunde
acceptera det förslag som utredaren då presenterade.
Det var ju, kan man säga, en permanent lagstiftning
för att dra in statsbidrag på det här sättet. Mot
detta reserverade sig de ledamöter som finns i vår
styrelse från Moderata samlingspartiet.
Det är väl mycket som talar för att man, om
styrelsen skulle få tillfälle att ta ställning till
regeringens proposition, skulle komma till samma
ståndpunkt, särskilt som det förslag som nu ligger
inte gäller en permanent lagstiftning utan bara en
lagstiftning som skall gälla under lite drygt två
års tid.
Man kan säga att den lagstiftning som nu är
föreslagen motiveras av att man vill skapa rådrum
för att göra den här utredningen om nya regler, ett
nytt regelverk, för de allmännyttiga
bostadsföretagen - alltså den utredning som Ilmar
Reepalu nyss tyckte var viktig att den kom till
stånd.
Motivet för det lagförslag som nu ligger är ju att
man vill skapa det rådrummet så att de här
allmännyttiga bostadsföretagen finns kvar vid den
tidpunkt när utredningen är färdig. Min bedömning är
således att SABO:s styrelse skulle tycka att det här
är ett bra förslag, allra helst som styrelsen till
den kongress som vi om en månad skall ha i Umeå har
ställt sig bakom motionsförslag där det krävs just
en sådan utredning som regeringen nu har aviserat
att man skall tillsätta - en utredning som inte bara
skall omfatta de allmännyttiga bostadsföretagens
situation och kanske därmed ansvarsfördelningen
mellan kommunerna och staten på det här området,
utan också en utvärdering av hur bruksvärdessystemet
tillämpas, vilket känns väldigt angeläget mot
bakgrund av att snart sagt hälften av SABO:s
medlemmar har förlorat sin status som allmännyttiga
bostadsföretag. Någon politisk behandling av det här
förslaget har inte skett nu i SABO:s styrelse, men
ett rimligt resonemang är att om SABO var positivt
till en permanent lagstiftning på det här området
kommer man också att vara det till en tillfällig
lagstiftning, som syftar till att åstadkomma en
sådan utredning som SABO.s styrelse i andra
sammanhang har krävt. SABO:s styrelse var inte enig
i den här behandlingen. Utan att ha talat med
ledamöter från Moderata samlingspartiet är det ändå
ett rimligt antagande att de inte skulle vara eniga
med majoriteten i styrelsen i den här frågan heller.
Det var vad jag kan bidra med.
Jan Dannemann: Enligt regeringsformen åvilar det
särskilt det allmänna att trygga tillgång till
bostad för medborgarna i landet. Om det inte bara
skall vara ett tomt uttalande behövs enligt vår
uppfattning allmännyttiga bostadsföretag.
Allmännyttiga bostadsföretag behövs också för att
motverka segregation, för att garantera ett verksamt
besittningsskydd framför allt på brist-orter och för
att utveckla hyresrätten som boendeform. Dessutom
gillar hyresgäster i gemen sina allmännyttiga
bostadsföretag. De tycker att det är en bra
boendeform och en bra typ av fastighetsägare.
I en nyligen genomförd Sifoundersökning i Stockholm
och Göteborg har 68-69 % av hyresgästerna uttalat
att de är mot utförsäljning och ombildning av
allmännyttiga bostadsföretag. Med allmännyttiga
bostadsföretag är det möjligt att skaffa sig en
lägenhet utan att ha en stor mängd pengar.
Allmännyttan ger en chans till låginkomsttagare att
skaffa sig en lägenhet i attraktiva lägen som
Stockholms city även om kötiderna är långa. Det
behövs fler allmännyttiga lägenheter i attraktiva
bostadslägen, inte färre, framför allt på
bristorter.
I Stockholmsområdet har den borgerliga majoriteten
i en mängd kommun-er under närmast kuppartade former
fattat beslut om snabba utförsäljningar av
allmännyttiga bostadsföretag, utan att på något sätt
höra de boende om deras uppfattning om dessa
utförsäljningar. Vi skall komma ihåg att det handlar
om de boendes hem som bjuds ut på det viset på
marknaden.
Jag tycker att det finns anledning att gilla
Miljöpartiets förslag, som man har uttryckt till
oss, att minst två tredjedelar av de boende i ett
allmännyttigt företag borde ge sitt samtycke till en
utförsäljning för att den skall äga rum. Kommunerna
drar sig inte heller för att bjuda ut fastigheterna
till fastighetsägare med mycket spekulativa avsikter
som uttalar att det är rimligt att hyrorna
fördubblas, till fastighetsägare med vilka
hyresgästföreningar tidigare behövt träffa avtal för
att avhålla dem från alltför mycket spekulation på
fastighetsmarknaden.
Regeringens förslag om ett moratorium för att få
rådrum och utreda följd-erna av en försäljning eller
ombildning av allmännyttiga företag är rimligt. Det
ger möjlighet att fundera över vad som skall sättas
in i stället.
Hur skall man kunna garantera besittningsskyddet på
bristorter utan allmännyttig hyresrätt? Hur skall
man motverka ytterligare uppdelning mellan
låginkomsttagare och rika utan allmännyttan? Hur
skall man undvika att boende för låginkomsttagare
och socialt handikappade människor blir någon sorts
restpost där man hänvisas till socialt
stigmatiserade områden eller hus? Jag tycker att
exemplet Nacka där man har sålt hela sitt
allmännyttiga bostadsföretag avskräcker. Där
genomför värdarna nu högre hyreshöjningar än andra
fastighetsägare i regionen. Man vägrar att ta emot
hyresgäster med låg inkomst eller med sociala
handikapp. Man kan ställa sig frågan om avsikten är
att skjutsa de här människorna mellan kommunerna som
hjon eller att bygga särskilt boende för just den
gruppen människor. Vem skall bygga för
långinkomsttagare utan allmännyttiga bostadsföretag?
Vem skall bygga för hyresgästboende med inflytande
och kretsloppsanpassning också för låginkomsttagare?
Det är naturligtvis en stor skillnad mellan att ha
vinstmaximering som verksamhetsidé och en idé som
innebär att man vill bygga bra bostäder för alla och
där syftet är maximalt välbefinnande för
hyresgästerna. Om man har vinstmaximering som syfte
är det givet att intresset för att bygga för
människor med svag ekonomi är litet.
Jag tycker att det också finns anledning att ställa
frågan: Vilka är egentligen de moraliska ägarna till
de allmännyttiga bostadsföretagen? Kommunerna gjorde
en förfärande liten ekonomisk insats i de
allmännyttiga företagen. Det är staten och
hyresgästerna som har byggt upp de här
bostadsföretagen och borde alltså ha större rådrum
över hur man skall hantera den här boendeformen.
Vi välkomnar utredningen. Vi tycker att man skall
ta sig ordentlig tid så att vi kan forma system som
innebär att vi får ett bra boende också i hyresrätt
i framtiden. Bostaden är navet i välfärden och skall
inte vara någon finansieringskälla för kommuner
eller andra.
Berit Assarsson: Ordföranden, ledamöter och övriga
närvarande. Jag tackar för möjligheten att inför
utskottet få framföra våra skäl för att sälja Tyresö
Bostäder AB. Vi har främst två skäl. Det ena är den
finansiella risk som bolaget innebär för Tyresö
kommun. Det andra är kommunens besvärliga ekonomiska
läge.
Jag börjar med den finansiella risken. Tyresö
Bostäder har ett ungt bestånd. Tre fjärdedelar är
byggt och belånat under 80- och 90-talen. Bolaget
har därför en stor lånevolym som ger dryga
räntekostnader. Hyresnivån är hög och har nått
marknadsnivån. Snitthyran för hela beståndet är 818
kr per kvadratmeter. Utrymmet för hyreshöjningar är
därmed starkt begränsat, oavsett ägare.
Tyresö Bostäders dåvarande styrelse såg tidigt
vilka effekterna skulle bli för bolaget med den
ökade nedtrappningen av räntebidragen och övriga
effekter av skatteomläggningen 1991. Man såg ingen
möjlighet att kompensera detta med minskade
kostnader och hyreshöjningar. I samband med att den
dåvarande stiftelsen omvandlades till aktiebolag
1994 gick Tyresö kommun in med ett villkorat
ägartillskott om 70 miljoner kronor. Det som främst
räddat bolaget hittills är de senaste årens låga
räntor.
2001 är bolaget ute ur räntebidragssystemet. Varje
framtida räntehöjning slår fullt ut på resultatet.
En räntehöjning kommer förr eller senare, det kan
man nog räkna med. Varje procents räntehöjning
kostar bolaget 15 miljoner kronor i ökade
räntekostnader. Som jämförelse ger 1 % hyreshöjning
bara 2 miljoner kronor. 1 % minskade kostnader ger
endast 800 000 kr. Tidigare var det så att staten
tog risken. Staten gick emellan om räntan gick upp.
Samtidigt gav den då den högre inflationen utrymme
att höja hyrorna. Bolaget tjänade på inflationen. I
dag har vi ingen inflation och snart inga
räntebidrag. Bolaget får ta hela smällen om räntan
skulle gå upp.
Det är denna räntekänslighet som vi ser som en stor
risk, inte någon akut risk men en risk att bolaget
kan komma att behöva ytterligare kapitaltillskott
framöver. Det har Tyresö kommun inte råd med.
Tyresö Bostäder har gått med underskott under de
senaste åren trots stora ansträngningar att minska
kostnaderna. Det egna kapitalet är alldeles för
litet i förhållande till lånevolymen. Bolaget
behöver en långsiktig och kapitalstark ägare som kan
acceptera några år med låg avkastning men som får en
rimlig avkastning över tiden. Tyresö kommun är inte
en sådan ägare. På grund av bolagets svaga ekonomi
har kommunen inte kunnat få någon avkastning på det
insatta kapitalet.
Nu kommer jag till det andra och viktigaste skälet
-Tyresö kommuns svaga ekonomi. Om vi sluppit gå in
med ägartillskott hade kommunen haft motsvarande
lägre egen lånevolym och därmed självklart lägre
räntekostnader. Vi behöver de pengarna till
kärnverksamheten, skolan och äldreomsorgen.
Tyresö har likt många andra kommuner kämpat med
ekonomin under hela 90-talet. Stora besparingar och
nedskärningar har gjorts. Skatten höjdes med en
krona 1995. Avgiftshöjningar har vi också genomfört.
Efter två år med balanserad ekonomi går vi nu mot
sämre ekonomi igen. Vi har de senaste åren i Tyresö
gjort mycket stora investeringar i skolan och
äldreomsorgen. Det är inte över än. Vi måste
fortsätta att bygga nya skollokaler för att klara
elevtillströmningen i grundskolan. Vi bygger ut
äldreomsorgen i en takt som jag tror att få andra
kommuner har behov av att göra. En redan stor
låneskuld kommer att öka ytterligare. Till detta
kommer regeringens förslag om ändringar i
kostnadsutjämningen, som gör att Tyresö förlorar
1 000 kr per invånare de närmaste fem åren,
sammanlagt 38 miljoner kronor motsvarande 85 öre i
kommunalskatt.
Vi står nu med ryggen mot väggen. Vi måste
prioritera omsorg och utbildning framför vårt
bostadsbolag. Räntekostnaderna för
kapitaltillskottet tär redan på kärnverksamheten.
Detta är det främsta skälet till att vi vill försöka
sälja Tyresö Bostäder. Vi bedömer att vi skulle få
tillbaka vårt insatta kapital och mer därtill. Det
finns resurser på marknaden i dag. De pengarna
behöver vi till investeringar och för att minska
kommunens lån och därmed räntekostnaderna. Det
skulle hjälpa oss att klara ekonomin och kvaliteten
i kärnverksamheten.
Vi skall nu fråntas möjligheten att hantera en
besvärlig situation. Jag anser att statsmaktens krav
på Tyresö kommun är oförenliga. Man kan inte kräva
både bättre skolor och äldreomsorg, mer pengar till
utjämningssystemet och balanserad ekonomi för nästa
år, samtidigt som man vill hindra oss att sälja vårt
bostadsbolag.
Herr ordförande och utskottsledamöter! Som ni
förstår är jag mycket kritisk till lagförslaget. Jag
anser att det är Tyresö kommunfullmäktiges fulla
rätt enligt grundlagen att själva avgöra om vi vill
sälja vårt bostadsbolag eller inte.
Ordföranden: Då har vi fått en ordentlig belysning
av de problem som man kan se eller inte se när det
gäller den här propositionen.
Sten Andersson: Min fråga kan nog besvaras av både
Reepalu och SABO:s representant.
Min fråga handlar om vinsten vid en eventuell
försäljning. Det står ungefär så här om man trots
allt säljer delar av eller hela sitt bolag:
Minskningen av statsbidrag skall motsvara 50 % av
den utdelning som överstiger skälig avkastning på
det ursprungliga aktiekapitalet.
För att ge bakgrund till min fråga kan jag säga att
man i Malmö haft en debatt om huruvida det kommunala
bolaget där nere har betalat ut för mycket pengar
till kommunen för höjd avkastning. Då har
hyresgästföreningen kritiserat och sagt att de här
pengarna skulle gå till hyresgästerna. Jag anser att
det är fel, trots att jag har bott 35 år i det här
bolaget. Tillskotten har ändå kommit från samtliga
skattebetalare i Malmö, och de borde gå tillbaka
till dem i första hand.
Då undrar jag vad Reepalu och SABO anser: Borde
inte kommunen, när man räknar fram hur mycket man
skall förlora i statsbidrag, ha rätt att även lägga
till den summa som man under årens lopp, och som för
Malmös del icke är oväsentlig, skjutit in i
företaget? Borde kommunen inte få ta hänsyn till
detta när den beräknar vinsten vid en eventuell
försäljning?
Ilmar Reepalu: Den frågan har vi inte diskuterat i
Kommunförbundets styrelse, måste jag säga, men jag
kan uttala mig om hur vi har resonerat utifrån Malmö
kommuns ställningstagande. Vi anser självklart att
allt kontant tillfört kapital som kommunen har
skickat in i vårt allmännyttiga bostadsföretag - det
som fanns med som grundkapital när vi instiftade
allmännyttan 1997, det aktiekapital som vi har
nyemitterat till, de pengar som vi har skickat in i
bolaget för att det skall kunna friköpa sina
tomträtter - skall vi ha en rimlig avkastning på. En
rimlig avkastning motsvarar den långa räntan i de
statliga bostadsobligationerna. Vi vill inte ta ut
någon form av övervinst eller övervärde utan enbart
ha en rimlig avkastning. Den skall jämföras med den
femåriga bostadsobligationens ränta.
Sten Andersson: Det innebär att Reepalu och Malmö
kommun alltså inte delar den inställning som finns i
propositionen vad gäller vinstberäkningen?
Ilmar Reepalu: Nej, Malmö kommun har överklagat det
tidigare beslutet när vi mot vår önskan inte längre
fick kalla oss ett allmännyttigt bostadsföretag.
Ulf Björklund: Jag vill uppehålla mig vid det som
har med den kommunala självstyrelsen att göra. Jag
hörde av Kommunförbundets representant att man sade
nej till lagförslaget. Den europeiska konventionen
om kommunal självstyrelse som Sverige har
ratificerat 1989 innebar att man faktiskt skulle
jobba för och sträva efter att stärka och utveckla
den kommunala självstyrelsen i Europa. I
konventionen slås fast vissa grundläggande principer
för statens förhållande till just kommunerna.
Områden som berörs är t.ex. kommunernas frihet att
bestämma den inre organisationen, formerna för
statlig tillsyn och att kommunerna skall
tillförsäkras vissa ekonomiska resurser som man
fritt får disponera. Man sade också från regeringens
sida vid det tillfället 1989 att statsbidraget inte
skulle få påverka kommunernas grundläggande frihet
att själva bestämma om sitt eget kompetensområde.
Min fråga är naturligtvis, och jag antar att man
från Kommunförbundets sida då och då stöder
konventionen som vi hört i inledningen: Hur
förhåller sig egentligen regeringens förslag till
den europeiska konventionen? Nu är det inte bara
Kommunförbundet jag vill höra, men jag kanske får
höra senare vad hyresgästföreningen säger i den här
frågan: Är det här ett flagrant ingrepp mot vad
konventionen egentligen innebär och som vi har
undertecknat i vårt land?
Ilmar Reepalu: Det blir ibland lite konstigt när vi
tar det europeiska perspektivet och tror att man i
europeiska kommuner t.ex. har egen beskattningsrätt.
Europeiska kommuner, om vi bortser från de nordiska
länderna, har i princip bara fastighetsskatt och
ingen inkomstskatt. Därmed blir den här frågan lite
märklig. Jag satt i den statliga grundlagskommittén
där vi diskuterade bl.a. skattestoppet. Den
kommittén var inte enig i sitt förslag, men en stor
majoritet i kommittén kom fram till att man kunde
acceptera ett tillfälligt skattestopp men att det
måste göras väldigt kort för att det inte skall stå
i strid mot det som egentligen står i
regeringsformen. Mer än så kan jag inte svara på
frågan.
Lennart Nilsson: Ilmar Reepalu nämnde att han hälsar
med tillfredsställelse det här med dialogen, en
översyn kring bostadsföretagen. Har Kommunförbundets
styrelse diskuterat situationen? Vi som håller på
med detta vet att det är en svår fråga. Vi vet att
det naturligtvis har funnits invändningar.
Utgångspunkten är att man avhänder sig all
allmännytta i vissa kommuner. Är det
Kommunförbundets uppfattning att det är rimligt att
man inte skall ha någon allmännytta alls?
Ilmar Reepalu: Kommunförbundet har diskuterat den
frågan nu senast vid kongressen för ungefär fyra
veckor sedan. Det var två frågor som vi tog upp och
fattade distinkta beslut om. Den ena delen handlar
om det som kanske är Tyresös problem. Vi anser att
symmetrin kräver att staten också tar ansvaret när
det går illa ekonomiskt för kommunerna. Så är det i
dag också. Staten axlar i dag ansvaret och skickar
över till den kommunala påsen. När det t.ex. går
illa för Haninge kommun eller en kommun missköter
sig medvetet eller omedvetet drabbar det
kommunkollektivet. Haninges 600 miljoner kronor togs
från den generella påsen som belastar resten av
kommunvärlden. Vi har ett tiotal kommuner som är
inne i motsvarande diskussion i dag. Där finns en
relation och ett samband. Det beslut som vi fattade
var att staten tar sitt ansvar för de ekonomiska
effekterna av de förändrade villkoren för de
allmännyttiga bostadsföretagen. Som Tyresö visar
hamnar man i en väldigt svår situation.
Till den andra frågan om den kommunala
självstyrelsen. Den har vi diskuterat vid två
tillfällen. Det gjorde vi när man lagligt lade ett
skattestopp 1991-1993. Där invände inte
Kommunförbundet mot det, inte heller har
Kommunförbundet invänt mot de frivilliga
skattestoppen. Där kan man säga att vi har
accepterat tillfälliga ingrepp på det sättet. Vi
sade i kongressen att varje kommun skall själv få
avväga vilken roll den kan och bör spela som ägare
av bostadsföretag och att tvingande ålägganden från
statens sida skall regleras enligt
finansieringsprincipen. Det var det
ställningstagande vi gjorde vid kongressen. Det var
ett enhälligt ställningstagande.
Helena Hillar Rosenqvist: Ilmar Reepalu säger att
Kommunförbundet tycker att staten skall ta ansvar
när det går dåligt för kommuner. Han säger också att
man välkomnar utredningen. Vi har sett direktiven
till utredningen. Det är mycket som skall ses över.
Har Kommunförbundet någon annan syn på vad man
skulle kunna göra under tiden, om man tycker så illa
om det generella statsbidraget att man skall bli av
med det, för det vill inte Svenska kommunförbundet
bli av med? Vad skall man göra under tiden? Kan man
överväga någonting annat, att man har någon
frivillig överenskommelse om moratoriet, att
kommunerna kommer överens om att inte göra någonting
så länge utredningen pågår? Eller skall man lägga
något förbud? Har Kommunförbundet någon annan
lösning?
Ilmar Reepalu: Nej, vi har inte diskuterat någon
annan lösning.
Owe Hellberg: Ilmar Reepalu sade att det här med
kommunala bostäder är ett frivilligt ansvar.
Samtidigt har kommunerna ett stort ansvar för att
föra en social bostadspolitik. Kommunförbundet vill
inte ha något moratorium under tiden som man skall
jobba med utredningen, som tar en viss tid och som
kanske behöver få en fortsättning i en annan del så
småningom. Det handlar om ett par år innan man
kommer fram till den lösning som alla letar efter.
Under tiden är risken stor för att en del kommuner
blir utan kommunala bostadsbolag. Då undrar jag lite
grann: Hur ser Kommunförbundet på uppgiften att
kunna föra en social bostadspolitik i de kommuner
där man blir utan sina allmännyttiga eller kommunala
bostadsföretag? En följdfråga: Du talar mycket om
statens tidigare roll och åtaganden. Har
Kommunförbundet någon åsikt i nuläget om vilken roll
staten skall ha när det gäller bostadsförsörjning
och det bostadspolitiska ansvaret i växelspelet
mellan kommun och stat? Staten har, som jag ser det,
smitit undan.
Ilmar Reepalu: Det här är en jättestor fråga. Vi tar
egentligen upp hur bostadspolitiken skall
effektueras. Hitintills har det varit ett
produktionsstöd som har kunnat användas
bostadspolitiskt i den del som ligger i hyresrätten
men inte i de andra delarna. Jag tror att man är
tvungen att ta ett mycket större grepp nu för att
motverka segregationen. Då får man pröva olika
modeller för det. Jag är inte säker på att
produktionsstödet är rätt modell för det. I
Kommunförbundet har vi inte diskuterat den frågan på
det här sättet än.
Du frågade också hur en del kommuner skall göra.
Kommunerna kan aldrig avhända sig det bostadssociala
ansvaret. Det har de enligt kommunallagen.
Kommunerna måste självklart leva upp till den delen.
Däremot har vi inte ett ansvar för att ha ett
allmännyttigt bostadsföretag. Det är inte inskrivet
i någon lag, utan det är ett frivilligt åtagande.
Owe Hellberg: Då blir följdfrågan: Hur skall man
kunna utöva det bostadssociala ansvaret om man inte
har ett kommunalt bostadsföretag? Vi vet att de tre
ramlagar som man hänvisar till - kommunallagen,
plan- och bygglagen och socialtjänstlagen - är lite
tandlösa i det här sammanhanget. Den diskussionen
fördes i den bostadspolitiska utredningen då det
fanns andra lagar tidigare som var mera distinkta.
Vad har en kommun för möjligheter i det läget ?
Ilmar Reepalu: Det är en väldig skillnad mellan
kommuner som är rika och har ett starkt tryck på sin
bostadsmarknad och kommuner som är fattiga och har
allmännyttiga bostadsföretag som blöder kraftigt.
Utrymmet för att driva bostadspolitik på det här
sättet är starkt begränsat som det ser ut i dag
därför att de lokala bostadsmarknaderna ser så olika
ut. Det är i stället så att den skuldtyngda kommunen
normalt har det skuldtyngda allmännyttiga företaget
som har en vikande efterfrågan och där det nya
regelsystemet på bostadsfinansieringen säger att det
företaget skall arbeta efter samma ekonomiska
förutsättningar som vilket privat bolag som helst,
som kan avbörda sig sina skulder med att gå i
konkurs eller att få ett ackord. Det kan inte
kommunen göra. Nu har kommunerna dessutom ett
lagligt balanskrav på sig som gäller fr.o.m. nästa
år och som gör det ännu svårare för oss.
Rigmor Ahlstedt: Jag skall ställa en väldigt kort
fråga till Kommunförbundets ordförande. Kommuner har
sålt av allmännyttan och kommer att sälja av
allmännyttan. Jag undrar om ni gör någon opartisk
uppföljning. Har det blivit sämre för hyresgästerna
med en ny ägare?
Ilmar Reepalu: Vi har inte gjort någon sådan
genomgång än. Jag har läst det som har stått i
tidningen om Nackahem och annat, men jag har inget
annat material.
Ordföranden.: Var du nöjd med det? Har du någon
ytterligare fråga?
Rigmor Ahlstedt: Nej jag är inte nöjd. Jag kan
fråga: Kommer man att göra en sådan här utredning?
Kommer man att följa det här? Det är väldigt viktigt
för oss.
Ilmar Reepalu: Ja, självklart måste vi göra det.
Ordföranden: Det är en fråga som egentligen kan
ställas till SABO också. Bengt-Owe kan ju fundera på
om inte SABO har ett ansvar i sammanhanget. Då är
det Yvonne Ångström härnäst på listan.
Yvonne Ångström: Den fråga jag hade tänkt ställa är
redan besvarad, så jag kan avstå.
Ordföranden: Det var väldans snabbt. Då är det Carl-
Erik Skårman - det går inte lika snabbt.
Carl-Erik Skårman: Herr ordförande! Jag har i ett
pressmeddelande från Kommunförbundet och dess
ordförande läst att man klagar över att det här
förslaget har lagts fram helt utan samråd. Så får
det naturligtvis inte gå till i en för kommunerna så
viktig fråga. Detta vill jag säga som kommentar till
dialogkravet. Men Kommunförbundets ordförande går
ett steg längre i samma uttalande. Han säger att det
är principiellt djupt tveksamt att använda det
generella statsbidraget som ett belönings- och
bestraffningssystem. Vilka är de principer som du
tycker att man här bryter mest mot? Vad är alltså
mest förkastligt i regeringens sätt att agera i det
här sammanhanget?
Ilmar Reepalu: Först till det här med irritationen
från vår sida över att propositionen kom så
plötsligt. Vi var ju förvarnade om att det skulle
komma en proposition den 28 maj. Vi räknade med att
det då skulle bli delning och att vi skulle få
möjlighet att ha ett samråd omkring den för att
också fånga in de kommunala synpunkterna. Nu
behandlades den här propositionen som en sådan där
finansiell proposition, som inte skall påverka dem
som är aktörer på den finansiella marknaden. Därmed
fick den också denna retroaktiva verkan.
Sedan gäller det den andra delen, det generella
statsbidraget och det riktade statsbidraget. Dessa
har ju utformats för att ge kommuner likvärdiga
möjligheter att bereda service åt sina medborgare.
Därför menar jag att det principiellt är felaktigt
att ge sig på det systemet och använda det som piska
eller morot i det här sammanhanget. Det redogjorde
jag också för i mitt anförande.
Carl-Erik Skårman: Så, Ilmar Reepalu, du anser
alltså att det här är ett sätt från statens sida att
försöka manipulera kommunerna?
Ilmar Reepalu: Jag använder inte sådana ord på det
sättet. Använder man ord på det sättet kan jag säga
att det allra mest drastiska exemplet på att man har
"manipulerat" kommunerna har varit de s.k.
skattestoppen, alltså det lagliga skattestoppet som
gällde 1992-94 och de s.k. frivilliga skattestopp
som också var förenade med sanktionsregler. Det är
klart att det är det allra allvarligaste sättet att
ingripa mot den kommunala självstyrelsen. Men jag
menar att också det här är något som faktiskt
begränsar den kommunala självstyrelsen rätt
allvarligt under den tid då ett moratorium gäller.
Ingen har väl tänkt sig, hoppas jag, att det skulle
vara någon längre period. Vi är emot det. Vi har
principiellt uttalat oss emot det tidigare också.
Man skall inte använda statsbidragssystemet på det
här sättet.
Ordföranden: Då är det Anders Ygeman.
Anders Ygeman: Jag avstår.
Ordföranden: Då är det Ulla-Britt Hagström.
Ulla-Britt Hagström: Herr ordförande! Jag skulle
vilja ställa en fråga till Ilmar Reepalu om
Länsstyrelsens roll i det här. Vad jag har läst mig
till är en förutsättning för att en statlig
myndighet skall få utöva tillsyn över kommunal
verksamhet att det finns ett uttryckligt lagstöd.
Detta finns det i allmänhet bara i fråga om
obligatorisk kommunal verksamhet. Frågan om vem som
är tillsynsmyndighet regleras då i respektive
författning. I dag är den här statliga tillsynen
primärt inte inriktad på laglighetsfrågor utan mer
på effektivitetsgranskning. I princip har i dag
Länsstyrelsen att inom sitt verksamhetsområde
övervaka att vad som enligt lag eller annan
författning åligger statliga myndigheter blir
fullgjort. Då måste ju bestämmelsen uppfattas så att
tillsynen bara omfattar obligatorisk verksamhet.
Frivilliga kommunala uppgifter kan knappast omfattas
av tillsynen. Då undrar jag hur Länsstyrelsens roll
i detta sammanhang stämmer överens med dess
egentliga uppgift.
Ilmar Reepalu: Jag önskar att jag hade haft svar på
alla frågor, men jag måste säga att jag inte kan det
här svaret.
Ordföranden: Vi får ha full förståelse att det är
så.
Ulla-Britt Hagström: Herr ordförande! Jag kanske kan
fråga Svea hovrätt lite senare?
Ordföranden: Jag tror faktiskt inte att Svea hovrätt
kan ge svar heller. Du kan möjligen fråga din
landshövding. Bengt-Ola Ryttar - ordet är ditt!
Bengt-Ola Ryttar: Sätt upp mig på listan efter
Reepalu!
Ordföranden: Då är det Siw Wittgren-Ahl.
Siw Wittgren-Ahl: Jag har en fråga till Ilmar
Reepalu som kanske också SABO kan fundera på. Du
nämnde i ditt anförande att man ändrade på reglerna
1992. Man likställde de allmännyttiga bolagen med de
privata. Då undrar jag över något. De bidrag som
innan 1992 riktades till de allmännyttiga bolagen
var ju bättre än de som kommit sedan. Nu är det väl
så att det här allmänna försäljningsstoppet som
kommer i högre grad rör bostäder som är byggda efter
1992? Därför borde väl staten ha ett större intresse
av dem. Har ni någon uppfattning om hur stort
försäljningstryck det är på bostäder som är byggda
före 1992 jämfört med dem som är byggda efter 1992?
Ilmar Reepalu: Jag tror inte att man kan dra gränsen
på det sättet. De bekymmer som man har i Bjuv,
Stenungsund och andra kommuner som har detta gäller
i väldigt stor utsträckning bostäder byggda före
1992. Det handlar väldigt mycket om
befolkningsminskning och vikande arbetsmarknad.
Ordföranden: Då går vi vidare till Ulf Björklund,
eller vill du också vänta en stund? Det går bra, man
behöver inte.
Ulf Björklund: Det var ju den här frågan jag hade om
Europakonventionen när det gäller kommunal demokrati
och självbestämmande. Det vore intressant att höra.
I det här fallet handlar det om SABO:s och
Hyresgästföreningen syn på demokratifrågorna i
kommunerna. Gör man inte en begränsning här? Men jag
väntar gärna.
Ordföranden: Kan vi inte vänta med den biten? Vi
försöker klara av frågorna till Kommunförbundet
först. Då är det Carina Mobergs tur.
Carina Moberg: Jag har kanske en lite abstrakt fråga
till Ilmar. Jag undrar om han har något att säga om
detta: I fredags pratade jag med Carl Cederschiöld,
som ju är finansborgarråd i Stockholms kommun och
moderat. Han sade att hur vi än fattar beslut i
riksdagen i den här frågan kommer man från
Stockholms kommun att göra allt för att gå runt det.
Jag undrar bara om Ilmar som ordförande för
Kommunförbundet har någon kommentar till ett sådant
sätt att se på den demokratiska processen.
Ilmar Reepalu: Jag kan säga att jag själv har varit
med om liknande saker i min hemkommun när en
majoritet, som då höll på att lämna över till en
annan majoritet, ville använda den kvardröjande
rätten för att sälja ut allmännyttan. Nu
förhindrades det genom att ett mindre parti hoppade
av i den situationen. Carl Cederschiölds sätt att
argumentera får han faktiskt stå för själv. Men jag
kan ju konstatera att det lagförslag som finns i
propositionen inte förhindrar någon att sälja ett
enda hus. Det förhindrar bara att man flyttar över
pengarna från bostadsföretaget till något annat.
Ordföranden: Då har jag mig själv på listan. Jag har
en fråga som gäller Haninge, som har varit uppe
tidigare, lite grann. Där finns ju ett kommunalt
bolag, som väl sköts av någon stiftelse som ligger
under SABO, antar jag. Jag har för mig att det är på
det sättet. Det är ju ett företag som staten
alldeles uppenbart vill göra sig av med, och som
kommunen inte vill överta. Då är det intressanta att
det här lagförslaget såvitt jag förstår kommer att
gälla Haninge kommun i det ögonblick då staten ser
till att företaget blir sålt. Det blir ju en väldigt
speciell situation där staten å ena sida säger att
så där får ni inte göra men å andra sidan gör det
själv. Hur ser du på den typen av problem som
uppstår för att staten själv är aktör på marknaden?
Ilmar Reepalu: Det är en mycket lurig fråga som jag
inte kan svara på.
Ordföranden: Då kanske jag kan fråga Bengt-Owe
Birgersson. Han kanske inte tycker att den är så
lurig.
Bengt-Owe Birgersson: Ja, det är besvärligt att ta
upp tiden för Ilmar här, så jag kan gärna svara på
det lite senare om ordföranden vill det. Men jag har
faktiskt ett svar på frågan.
Ordföranden: Det är jag övertygad om att du har.
Ulla-Britt Hagström!
Ulla-Britt Hagström: Jag har en annan fråga till
Ilmar Reepalu. Kommunförbundet har ju i
demokratifrågorna talat mycket om den subsidiära
principen, att statens uppgift är subsidiär, alltså
understödjande. Den skall stödja och underlätta
medborgarnas egna initiativ och garantera deras
rättigheter. Då undrar jag: Hur förhåller det sig
med principen om subsidiaritet i det här fallet, då
man går in och bestraffar en kommun på det här
sättet?
Ilmar Reepalu: Ja, om man tar subsidiariteten från
grunden är det självklart så att det är väldigt
viktigt att hyresgästerna kan få utveckla
hyresdemokrati. Där arbetar ju bl.a. de
allmännyttiga företagen med att försöka utveckla
denna hyresdemokrati. Så om vi börjar med
subsidiariteten tycker jag att vi skall börja där.
Sedan kan vi se hur den kan begränsas längre upp.
Ordföranden: Du nöjer dig med detta? Då lämnar jag
ordet till Sten Lundström.
Sten Lundström: Jag skulle vilja ställa en fråga
till Ilmar Reepalu. Först vill jag bara konstatera
att vi inte riktigt har samma syn som Svenska
Kommunförbundet på vilka kommuner det är som i
huvudsak säljer sina bostadsbolag. Vi har inte fått
uppfattningen att det framför allt är de skuldtyngda
bolagen som säljs, utan det handlar framför allt om
dem som går ganska bra och som kan ge ett bra
tillskott i kommunkassan. Jag kan ha en viss
förståelse för resonemanget när det gäller de
skuldtyngda kommunerna och deras bolag. Från
Vänsterpartiets sida har vi försökt driva linjen att
de här bolagen på grund av sina egna besvärligheter
måste få hjälp från staten för att rekonstrueras så
att det skapas förutsättningar för att de skall
överleva. Jag undrar vad Svenska Kommunförbundet har
för uppfattning i den frågan.
Ilmar Reepalu: Jag försökte redovisa att det stora
problemet och bekymret för Svenska Kommunförbundet
just är de kommuner som drabbats så hårt genom
ändrade regelsystem från statsmakternas sida. De
ändrade reglerna har gjort att det kommunala ägandet
av bolagen väldigt entydigt har drabbat de enskilda
kommunerna. Sedan kan jag i och för sig teoretiskt
se sådana här exempel, om man nu skulle försöka
tolka det som just nu gäller. Det kan ju vara så att
en kommun själv medvetet eller omedvetet försätter
sig i en sådan situation att dess bolag skulle
behöva hjälp av staten och den övriga kommunvärlden.
Man säljer med andra ord den del av sitt företag
som är attraktiv, den del som det går bra att få
pengar för. Man flyttar över dessa pengar i annan
verksamhet. Sedan efter ett år har man ett kommunalt
bostadsföretag som är svårt skuldtyngt. Då kräver
man att någon går in och gör en sanering och att de
andra kommunerna är med och betalar den saneringen
med pengar ur sina påsar. Det är självklart en
situation som jag inte vill skall kunna uppkomma.
Det problemet har vi inte pratat om. Det är möjligt
att det är ett teoretiskt problem, men jag kan
faktiskt se att man väldigt lätt kan hamna i en
sådan situation.
Ordföranden: Hade Anders Ygeman en fråga till Ilmar
Reepalu? Varsågod!
Anders Ygeman: Jag har t.o.m. två. Vi har i exemplet
Nackahem sett att en utförsäljning av kommunala
bostadsföretag har lett till kraftiga
hyreshöjningar. Min fråga är vad de hyreshöjningarna
kommer att leda till i kommunernas ekonomi. Detta
slår ju mot kommunernas ekonomi i form av höjda
socialbidragskostnader och annat. Jag undrar om ni
har räknat på det. Den andra frågan gäller det som
man skulle kunna kalla socialt läckage, något som
också har hänt i Nacka. Folk som har haft
socialbidrag, folk som har haft en svag
betalningsförmåga, har tvingats bosätta sig i andra
kommuner, och andra kommuner har tvingats ta ansvar
för sociala problem. Jag undrar hur Kommunförbundet
ser på den problematiken.
Ilmar Reepalu: Kommunförbundet har inte räknat på
det som din första fråga handlade om. Däremot vet
jag att vi i Malmö arbetar medvetet med allmännyttan
på det sättet att vi håller nere hyrorna i
miljonprogramsområdet. Allmännyttan köper aktivt
fastigheter också i andra delar av staden, de lite
mer välmående delarna. Där tar vi ut lite högre
hyror för att på det sättet göra livet lättare för
dem som har små ekonomiska möjligheter. Så kan
allmännyttan arbeta om man har ett differentierat
ägande för att på så sätt minska
socialbidragsberoendet och göra livet lite lättare
för människor. Men Kommunförbundet har inte
diskuterat den distinkta fråga som du hade om
Nackahem.
Ordföranden: Har vi någon ytterligare fråga? Carl-
Erik Skårman, varsågod!
Carl-Erik Skårman: Herr ordförande! I det här
lagförslaget finns det förslag om dispenser, dock
utan angivande av riktlinjer för hur dispenserna
skall ges. Det här med dispenser låter ofta
generöst, för det tillåter avsteg. Å andra sidan ger
det också möjlighet för godtycke. I det här fallet
är det inte riksdagen som kommer att påverka
kommunerna, utan kommunerna kommer i de aktuella
fallen att bli beroende av regeringen. Hur ser
Kommunförbundet och Ilmar Reepalu på denna
ytterligare inskränkning i den kommunala
självbestämmanderätten - denna gång från regeringens
sida?
Ilmar Reepalu: Min förhoppning är att den här typen
av dispensregler i så fall arbetas fram i nära
dialog med Svenska Kommunförbundet så att vi har
stor möjlighet att påverka dem. I så fall kan jag
tycka att det här är acceptabelt. Om det sker på det
andra sättet gillar vi förstås inte förslaget.
Ordföranden: Helena Hillar Rosenqvist har ordet!
Helena Hillar Rosenqvist: Jag har en fråga som
ligger nära det som Skårman tog upp. Det gäller just
dispenserna. Med den totala överblick som du, Ilmar
Reepalu, och Kommunförbundet har över landets
kommuner måste du också vara medveten om de här
möjligheterna till dispens för många av de kommuner
som du tog upp, kommuner som verkligen har de här
problemen. Är det en framkomlig väg att utarbeta mer
detaljerade regler för dispenserna så att alla är
överens om att det här är vad som kommer att gälla?
Det kanske skulle förefalla mer aptitligt för
Kommunförbundet.
Ilmar Reepalu: Återigen är det allra viktigaste
dialogen mellan regeringen och Kommunförbundet. Det
ser väldigt olika ut i Bergslagskommuner,
storstadsförorter och andra delar. Vi måste ha
möjlighet att faktiskt fånga upp den riktiga
problematiken och inte skapa problem som är större
än dem vi löser.
Ordföranden: Sedan har jag Birger Schlaug, som
egentligen inte tillhör utskottet. Men det kan ändå
vara intressant att höra vad han har för fråga.
Varsågod!
Birger Schlaug: Tack. Jag tycker att det var
intressant med det här resonemanget om närhet,
decentralisering och att besluten skall fattas så
nära som möjligt. Det är kanske inte dumt att
hyresgästerna får vara med, t.ex. med majoriteten på
två tredjedelar. Den fråga jag har gäller att ni
från Kommunförbundet talar mycket om en väldigt
viktig fråga, nämligen självstyrelsen. Samtidigt är
det väl många av oss som känner att det behövs både
rådrum och en viss tröghet i de här processerna så
att man inte kuppar igenom beslut. Skulle
Kommunförbundet kunna tänka sig att man har kvar de
här besluten helt och hållet på kommunal nivå men
att man bygger in en tröghetsfaktor? Det kan t.ex.
vara ungefär som när man skall ändra grundlagen,
dvs. två tredjedels majoritet i kommunfullmäktige
eller två beslut i fullmäktige, ett före valet och
ett efter. Det skulle gälla sådana här större saker
som egentligen inte går att ta tillbaka efter ett
val.
Ilmar Reepalu: Kommunförbundet har inte diskuterat
den frågan, men själv har jag argumenterat för just
en sådan princip som den som Birger Schlaug
föreslår. Det har jag gjort just av den anledningen
att de här besluten är irreversibla. Det går liksom
inte att först göra sig av med och sedan återskapa
det hela. Vi kan ju få en god erfarenhet genom att
se hur allmännyttan i England faktiskt på det här
sättet skapade sig problem i en hel del av sina
bostadsområden när man sålde av styckvis vid
skiftande majoriteter och slog sönder förvaltningen
i de här områdena ganska drastiskt. Jag gillar och
delar själv uppfattningen om ett sådant här
tröghetssystem i alla stora, dramatiska
förändringar. Nu måste jag nog strax tänka på att
hinna in i taxin.
Ordföranden: Vi har lovat att hålla på till 20 över.
Nu är hon 18 över, så vi har hållit det ganska väl.
Vi har några till som skulle vilja ställa frågor.
Det visar att intresset är stort och att det var
väldigt viktigt att du hade möjlighet att komma hit.
Det sätter vi väldigt stort värde på. Tack för det.
Sedan skall vi fortsätta med alla andra frågor, men
skynda till planet! Då gör vi så att vi går tillbaka
till listan. På den har jag Bengt-Ola Ryttar.
Bengt-Ola Ryttar: Herr ordförande! Jag har en fråga
till företrädarna för Svea hovrätt. Det gäller
naturligtvis Lagrådets yttrande. I det skriver man
så här: Såsom bestämmelserna i regeringsformen är
utformade synes det dock ytterst vara riksdagen som
sätter gränser för det kommunala självbestämmandet.
Man skriver också: Någon bestämd avgränsning mellan
statens och kommunernas verksamheter har inte varit
avsedd eller ens ansetts som möjlig. De måste kunna
förändras under skiftande samhällsförhållanden.
Trots det är frågan om den kommunala självstyrelsen
en central bit i Lagrådets yttrande. Men det finns
ju också den här grundlagsbestämmelsen om det
allmännas skyldigheter vad gäller bostadssociala
mål. Den berör Lagrådet inte alls. Jag tycker att
det är anmärkningsvärt, och jag skulle vilja att
någon från Svea hovrätt tänkte högt om detta.
John Hirschfeldt: Det är domstolen som i så fall
skulle tänka högt, för vi har inte bett att få komma
hit som privatpersoner. Domstolen skall inte tänka
högt om ett lagrådsyttrande i det här läget, så jag
vill väldigt gärna passa på den frågan om jag får.
Ordföranden: Vi har ju Lagrådets yttrande.
Bengt-Ola Ryttar: Men det är ändå lite
anmärkningsvärt att det är två grundlagsbestämmelser
som är ömsesidigt beroende och ändå är det bara den
ena som behandlas. Det måste väl ändå leda till
något frågetecken även från den icke högttänkande
hovrätten?
John Hirschfeldt: Jag kommer att fortsätta envisas
och hänvisa till en grundlagsbestämmelse som står
redan i 1 § som säger att den offentliga makten
utövas under lagarna. Jag var inne på det i min
inledning, att domstolens huvuduppgift enligt
regeringsform och lagar är att syssla med dömande
verksamhet. Det är inte domstolens uppgift i det här
läget att vid sittande bord recensera ett
lagrådsyttrande. Jag måste alltså fortsätta att
passa.
Ordföranden: Då går vi vidare, och då är det Owe
Hellberg.
Owe Hellberg: Jag har en fråga till både Birgersson
och Dannemann. Det gäller det som har varit uppe om
de skuldtyngda bolagen och kommuner med dålig
ekonomi. Det är ju föremål för hantering av
Bostadsdelegationen och dess arbete. Två och en halv
miljarder kronor finns avsatta för jobbet. Jag
skulle vilja veta hur ni ser på de uppgörelser som
är gjorda nu och på det regelsystem som tillämpas.
Man ställer väldigt stora krav på ägaren, kommunen,
när det gäller rekonstruktioner. Statens andel är
ungefär en tredjedel och kommunens andel två
tredjedelar av den ekonomiska belastningen. Vad är
bedömningen av vilka belopp som behöver tillföras
för att det skall ordna sig för de här kommunerna?
Hur ser ni på regelsystemen och på de uppgörelser
som redan är gjorda?
Jan Dannemann: Vår uppfattning är att staten borde
ge samma rekonstruktionsmöjligheter till de här
företagen som man har för företag som inte har
kommunal borgen. Man borde alltså lyfta av
lånebördan och skapa förutsättningar för att driva
verksamheten på ett rimligt sätt. Dessutom är det ju
så att om man skulle genomföra neutrala villkor i
förhållande till framför allt villaboendet skulle
det också innebära en avsevärd avlastning av de
ekonomiska problemen i sammanhanget. I situationen
med det reformerade skattesystemet och dessutom
saneringen av statsfinanserna har hyresrätten
totalt sett fått bära ökade bördor. Jag tycker att
det är hög tid att staten tar ett större ansvar för
de företag som är särskilt drabbade.
Owe Hellberg: Jag skulle gärna vilja höra vad
Birgersson har för synpunkter också. Jag tycker att
det är viktigt.
Bengt-Owe Birgersson: Ja, jag tryckte just på
knappen. Jag tycker att den här frågan är väldigt
besvärlig att svara på. Jag borde ju som
verkställande direktör på SABO säga ungefär som
Janne; att det är klart att staten rakt av borde
vara mer generös i de här frågorna. Det är liksom
den traditionella intresseorganisationsrollen. Men
vi har varit väldigt lojala kan man säga, på SABO i
alla fall, under hela 90-talet i samband med den
sanering av statsfinanserna som har pågått. Vi har
gjort bedömningen att det har varit nödvändigt att
alla ställer upp och hjälper till för att skapa en
ekonomisk situation med låga räntor, något som
kommer att ge en väldigt positiv effekt för våra
medlemmar. Det gäller redan nu, men framför allt
gäller det om några år när alla räntebidrag är
borta. Kan vi hålla i utvecklingen och ha låga
räntor så har det varit värt de ansträngningar som
har gjorts.
Sedan kan jag också tycka, efter att ha följt några
av de här fallen lite närmare, att det visst är
klart att man sätter kommunen under en väldigt press
i de här förhandlingarna. Jag kan förstås också
tycka att man kanske skulle kunna vara lite mer
generös och lite mer anständig i vissa frågor. Men
skall man ha lite bredare perspektiv tror jag inte
att man kan vara alltför generellt generös heller i
sådana här fall om man skall hushålla med de
resurser vi har.
Ordföranden: Då går vi till Ulf Björklund.
Ulf Björklund: Då vill jag ställa en fråga till
Bengt-Owe Birgersson och SABO. Det gäller t.ex.
möjligheter för bostadsbolag att lämna avkastning
till kommunerna. Man har talat om en skälig
avkastning. Man räknar på ungefär 5 %. Man säger att
det handlar om grundkapitalet, så att säga. Man
säger ingenting om de aktieägartillskott som kan ha
skett under många år. Det kan ofta vara ett avsevärt
kapital. Hur är inställningen till det? Varför
gäller det bara det ursprungliga grundkapitalet -
som ju trots allt ofta är en väldigt liten del?
Bengt-Owe Birgersson: Svaret på det från min sida är
att det här är en temporär lagstiftning som
föreslås. Den skall gälla under en tvåårsperiod. Jag
var på 80-talet med om att införa en definition av
vad som är skälig avkastning. I ett
självkostnadsföretag kan man ju säga att skälig
avkastning är att kapitalet skall vara oförändrat.
Det är väl rimligt. Vi fastställde då räntan på de
femåriga bostadsobligationerna som kriteriet för det
här. Jag kanske kan tycka att man kan lägga på 1 %
också som ett slags riskkompensation i detta.
Det är klart att om man skulle ha en permanent
lagstiftning av det här slaget finns det väl
anledning att fundera lite närmare över var den här
avgränsningen skall gå när det gäller kapital. Men
det är väldigt svårt, det lärde vi oss i samband med
att vi införde det här tidigare kriteriet, för då
kommer det in sådana frågor som kapital tillfört via
fondemission. Kommunerna och de kommunala bolagen
har väldigt många ekonomiska transaktioner
sinsemellan, så jag tror att det är mycket
komplicerat att hitta ett hållbart system om man
inte väljer ett väldigt tydligt kriterium. För min
del tror jag att en temporär lagstiftning av det här
slaget går att tillämpa bra om man gör på det här
viset. Det har som sagt både gjorts utdelningar och
skickats in pengar genom årens lopp i de här
företagen. Därför är det nog inte praktiskt möjligt
att komma fram till någon annan slutsats än det
förslag som finns i propositionen.
Ulf Björklund: Sedan hade jag ju den här frågan som
det hade varit intressant att höra om som gäller den
kommunala självstyrelsen och vårt förhållande till
den europeiska konvention som vi har undertecknat
som faktiskt handlar om att stärka kommunernas
självbestämmande. Då är väl det här ändå ett ingrepp
som leder till motsatsen?
Bengt-Owe Birgersson: Får jag kommentera det också?
Det ligger ju lite vid sidan om SABO kan man säga,
men har man varit föredragande i
konstitutionsutskottet under den tid då den nya
författningen antogs, 1973, kan det inte hjälpas att
man har lite synpunkter på sådant här också. Jag
måste säga något om den kommunala självstyrelsen. Vi
i Sverige ligger långt före resten av Europa när det
gäller satsning på den kommunala nivån.
Jag var häromveckan i Storbritannien och träffade
några politiker där. Då frågade jag hur man i
överhuset från den nya regeringens sida i
Storbritannien såg på den kommunala självstyrelsen.
Jag fick till svar att om kommunerna kan vara med i
moderniseringen av samhället, som man anser att man
håller på med, har de en roll att spela. Men i annat
fall får vi väl satsa på andra organisationer eller
andra lösningar. Det var en utomordentligt
pragmatisk inställning som man där hade till den
kommunala självstyrelsen - som jag naturligtvis inte
delar.
Jag saknar något i Lagrådets yttrande. Jag är inte
domstol så jag kan väl ändå få reflektera lite utan
skyddsnät. Jag vågar inte ha någon uppfattning om
vad man hade kommit fram till om man hade haft det
med. Men det är ju faktiskt så att när grundlagen
skrevs före 1973, i praktiken i slutet av 60-talet,
hade vi ett system där en betydande del av de
statliga bidragen till kommunerna kom via
specialdestinerade statsbidrag. De kunde vara
generella i den meningen att man fick ett antal
kronor per barn i skolan och så. Men en betydande
del av dem hade karaktären av, som vi skrev i
läroböcker på de tiden, stimulansbidrag. Det var
alltså bidrag som kommunen fick om den startade en
verksamhet. Det var frivilligt för kommunen att
hålla på med det, men valde man att göra det så
fanns det ett bidrag. Jag vet att vi brukade skämta
på statskunskapsinstitutionen om att ville man ha
något utfört skulle man langa upp en krona. Då
nappar kommunpolitikerna. Det var liksom innebörden
av de här stimulansbidragen. Det är klart att det
har varit ett stort framsteg att man sedan, under de
20 år som har gått sedan författningen skrevs, i
princip har avvecklat det och i stället har lagt
ihop alltsammans i den här påsen. Det innebär ju en
betydande förstärkning, kan man säga, av kommunernas
handlingsfrihet och en tyngdpunktsförskjutning mot
den kommunala nivån. Men det innebär samtidigt att
när ett nationellt intresse är berört har staten
inte längre på det sätt man hade när författningen
skrevs möjligheter att stimulera fram en utveckling.
Det enda som finns kvar är möjligheten att justera i
påsen, det som diskuteras i dag, och det finns olika
uppfattningar om det är lämpligt att göra det eller
inte. När man skall tolka regeringsformens
formuleringar kring den kommunala självstyrelsen
vore det kanske inte helt fel, tycker jag, att föra
in ett resonemang om den här förändrade synen på den
kommunala självstyrelsen. Då tror jag att man kanske
kunde ha kommit till en annan slutsats än den som
Lagrådet kom till. Men som sagt var, Lagrådets
slutsats gäller ju, och den kan man inte
ifrågasätta. Man kan bara fundera lite grann kring
den.
Jag tycker alltså att vi befinner oss på väldigt
långt avstånd från problem med Europakonventionen
när det gäller kommunal självstyrelse i Sverige i
ett europeiskt perspektiv. Kommunerna spelar en
mycket större roll i vårt land än vad de gör i stort
sett i alla andra länder i Europa, vilket
naturligtvis är väldigt bra. Det är ett uttryck för
att vi lever efter den subsidiaritetsprincip som jag
ändå tror att de allra flesta uppskattar.
Anders Ygeman: Jag har två frågor till
Hyresgästernas Riksförbund. Det här är en tillfällig
rådrumslagstiftning för att kunna utreda de
allmännyttiga bostadsföretagen. Min första fråga
blir då: Om den här lagstiftningen inte skulle komma
till stånd och vi skulle få 10-15 kommuner utan
allmännyttiga bostadsföretag eller med en väldigt
liten andel allmännyttiga bostadsföretag, hur ser ni
då på hyresutvecklingen? Vilka trender kan man se på
5, 10, 15 års sikt om vi får en mängd kommuner utan
allmännyttiga bostadsföretag?
Den andra frågan rör karaktären av
rådrumslagstiftningen. Den är ju gjord så att det är
fritt fram för alla kommuner, precis som Ilmar
Reepalu tidigare sade, att sälja hur många hus man
vill. Den enda begränsningen är när kommunen tar ut
pengar ur det kommunala bostadsbolaget. Det här
skulle ju kunna leda till väldigt stora
kapitalansamlingar i de kommunala bostadsföretagen.
Jag undrar hur ni ser på det. Jag undrar om ni
tycker att det behövs åtgärder mot det förhållandet.
Jan Dannemann: Jag tar den sista frågan först. Vi
tycker inte att förslaget i den delen är fulländat
på något sätt. Vi har accepterat det i den form det
har. Vi hade önskat att det hade varit strängare
regler. Nu kan jag inte på rak arm föreslå strängare
regler. Men jag skulle gärna fundera över den saken.
Det är klart att det inte är någon bra ordning att
man kan fortsätta att sälja ut om man bara låter
pengarna stanna i företaget. Det skulle naturligtvis
i ett senare skede sannolikt vara frestande för
kommunerna att också ta hand om de medlen.
När det gäller hyresutvecklingen vet vi inte
riktigt vad som händer i en situation där
allmännyttan som grund för bruksvärdessystemet rycks
undan. Vi har all anledning att tro att det skulle
leda till högre hyror. När man införde det nuvarande
bruksvärdessystemet kunde man jämföra också med
privatägda hus, vilket fick till följd, framför allt
i Stockholms innerstad, att de privata
fastighetsägarna saxade upp hyrorna och jämförde med
varandras fastigheter, och det ledde till en
ogynnsam hyresutveckling.
Då kan man ta i beaktande att en stor andel av de
privata fastighetsägarna, som också är köpare i den
här situationen, uttalar att de ser framför sig
kraftigt höjda hyror. Wallenstam har ju varit tydlig
och sagt att han räknar med hundraprocentiga
hyreshöjningar i Stockholms och Göteborgs
innerstadsområden. Om vi i ett sådant läge inte har
en allmännyttig hyresrätt att jämföra med kommer det
att innebära en stark press uppåt på hyrorna. Det är
svårt att bedöma hur de dömande myndigheterna kommer
att ställa sig i det sammanhanget. Vi tycker att man
borde se till att analysera alternativa regler innan
man kastar sig rakt ut i luften. Jag brukar jämföra
med min son som hoppar fallskärm. Han är mycket noga
med att packa den där fallskärmen innan han hoppar
ut i luften. Han hoppas inte bara att det skall gå
bra, utan han förbereder sig för att det skall gå
bra. Om man nu drar undan förutsättningar för
besittningsskyddet och bruksvärdesregeln borde man
se till att ha ordentliga regler i beredskap innan
man drar undan mattan.
Ordföranden: Då är det jag själv som står på listan.
Jag har två frågor. När man ser den debatt som har
varit i pressen under de senaste veckorna och när
man läser propositionen skulle man kunna tro att det
är något alldeles enormt som har hänt i vårt land,
att det sker en väldig försäljning av bostäder, att
det är en dränering av den kommunala bolagssfären.
Sedan lyssnade jag på Bengt-Owe Birgerssons
anförande och kunde konstatera att det var en
väldigt stor kommunal sektor. Jag skulle vilja höra
både av dig och av Dannemann: Hur stor andel av de
kommunala företagens bostäder har försvunnit under
90-talet? Man skulle kunna tro att det är något
dramatiskt som sker.
Det andra är att jag skulle vilja ha en kommentar
till det Berit Assarsson redovisade om Tyresö, som
alldeles uppenbarligen är en realitet som hon känner
och som hon driver i kommunen därute. Väljarna är
medvetna om det. Hur ser SABO på ett sådant problem,
att man inte anser att man kan klara
kärnverksamheten, skola, vård och omsorg, om man är
tvingad att behålla det kommunala bolaget? Vad jag
förstår anser hyresgäströrelsen att det kommunala
bolaget är viktigare än kärnverksamheten. Men jag
skulle gärna vilja att de bekräftade att det är så,
att de tycker det.
Bengt-Owe Birgersson: Herr ordförande, jag skall ta
och visa två bilder som jag har med mig.
(Bild 5)
Det är ju faktiskt så att under 90-talet har det
både köpts och sålts allmännyttiga bostäder. Det har
ju som bekant inte varit någon sådan där riktig
hallelujastämning på fastighetsmarknaden under många
år. Under de senaste åren har man i Stockholms län
sålt Vaxholms bostäder. Det var alldeles nyligen.
Man har också sålt i Danderyd, Nacka och Salem. Vi
gjorde en liten kartläggning av det här för att se
vad det finns för planer på att sälja. Med all
respekt för att det kan finnas felaktigheter i detta
är det här den sammanställning vi lyckades få ihop
när det gäller Stockholms län.
(Bild 6)
Man kan se att de företag som finns upptagna här
har 231 000 lägenheter. Vi har då gått igenom och
försökt lyssna på företagen för att se vad det finns
för diskussioner för närvarande. Då är det två
strategier som diskuteras. Det ena är att erbjuda
hyresgästen som för tillfället bor i lägenheten att
ombilda den till bostadsrätt. Det andra är att sälja
hela stocken i ett paket till en privat investerare.
Särskilt när det gäller ombildning till bostadsrätt
kan det ju vara svårt att veta hur stort intresset
till slut kommer att vara. Men vi har väl ändå
kommit fram till att ungefär 55 000 av de här
lägenheterna för en eller två månader sedan var
utbjudna till försäljning.
Under 90-talet var det inte något större intresse
för att köpa de här bostäderna. Vi hade strukturkris
i ekonomin och alltihop det där som alla väl känner
till. I dag är marknaden mycket vital, skulle jag
vilja säga. Det byggs nämligen väldigt lite för
närvarande i Storstockholmsområdet, vilket är ett
annat problem som kunde vara värt en hearing. Det är
klart att man ser ju framför sig att det kommer att
bli en viss press uppåt på hyrorna. Det gör ju att
värdet på de fastigheter som finns successivt kommer
att öka. Det tror jag att det kommer att göra även i
Tyresö.
Min kommentar till den problematik som Berit
Assarsson redovisade är att hon naturligtvis har
alldeles rätt. De systemförändringar som har
inträffat under 90-talet har ju skapat en helt annan
risknivå för de kommunala bostadsföretagen. Jag
brukar säga att det, om vi går tillbaka till mitten
och slutet av 80-talet, faktiskt fanns stödinsatser
för de kommuner som fick problem med outhyrda
lägenheter. Man kan säga att staten hjälpte kommunen
att ta affärsrisken. På den tiden var det ju också
så att vi hade det garanterade räntesystemet, så man
kan säga att staten tog också ränterisken. I det
läget var det ganska naturligt. Har man ingen
affärsrisk och ingen ränterisk behöver man inte
mycket riskkapital, och därför är de kommunala
bostadsföretagen lågt kapitaliserade.
Ordföranden: Men min fråga var ju vad som hade skett
under 90-talet och då redovisade du den första
listan. Det är alltså under 10 000 bostäder på tio
år. Man måste ju se det här i belysning av vad som
faktiskt har skett. Sedan kan man ju visa upp hur
mycket listor som helst över vad som skulle kunna
ske. Men verkligheten är ju den att det är 10 000
bostäder. Jag tyckte ändå att det var viktigt att få
klart att det inte är de enorma tal som man många
gånger skulle kunna tro när man läser
tidningsdebatten.
Bengt-Owe Birgersson: Jag har inte någon sådan
förteckning med mig så att jag kan redovisa vad som
har hänt under 90-talet. Men jag vill ändå göra den
kommentaren att världen är full av människor som har
fått problem därför att de har planerat sin framtid
genom att titta bakåt.
Ordföranden: Sedan är det massor av människor som
har fått sina problem lösta genom att förverkliga
det de själva vill. Det är också en syn man kan ha.
Men vi skall inte föra någon debatt här. Det vore
kanske intressant att höra om Dannemann har någon
synpunkt på den här problematiken.
Lennart Nilsson: Får jag bara komplettera Jan
Dannemann. Det här med Nacka har ju nämnts, och om
man ser det här i förhållande till den stora stocken
är det kanske som Knut Billing säger inte så
dramatiskt. Eftersom man har sålt hela Nackahem är
min fråga: Finns det något belägg för att man har
höjt hyrorna beroende på detta? Det har talats om
det, men har du några exempel som visar det?
Jan Dannemann: Jag kan börja med Nackahem. Företaget
har genomfört hyreshöjningar som träffades vid en
tidpunkt då vi fortfarande hade hög
kostnadsutveckling, höga räntor och hög inflation. I
de allmännyttiga företagen i Stockholm har man
omförhandlat de långtidsavtal som träffades för
snart fem år sedan och sänkt hyrorna eller inte
tagit ut några hyreshöjningar alls. De privata
fastighetsägarna har fullföljt det gamla avtalet.
När det sedan gäller hur många lägenheter man
säljer ut så är kanske det inte det avgörande. Jag
tycker att det är väldigt avgörande när man avhänder
sig alla lägenheter som man har gjort i flera
kommuner i Stockholmsområdet. Där görs det också
gällande att man tänker göra det i alltfler
kommuner. I bristområden, där alltså efterfrågan är
större än tillgången, behöver man ju inte sälja ut
särskilt många lägenheter för att ändra
förutsättningarna drastiskt. Jag vet inte exakt hur
många lägenheter allmännyttan har i Stockholms
innerstad, men det kanske handlar om ungefär ett
tusental. Om man nu säljer ut de 1 000 lägenheterna,
vilket man är på väg att göra i form av att ombilda
till bostadsrätt, har man ryckt undan
jämförelsegrunden i Stockholms innerstad i
förhållande till allmännyttig hyresrätt. Man har
dessutom undandragit dem som bor i allmännyttig
hyresrätt i beståndet i övrigt möjligheten att via
kötid bosätta sig i en attraktiv del av stan. Det
kommer ganska snabbt att leda till att uppdelningen
och segregationen ytterligare ökar i samhället. Jag
antar att den fortsatta utförsäljningen framför allt
kommer att gälla orter där det är stor efterfrågan
och priserna är höga. Om man skulle sälja delar av
det allmännyttiga beståndet i Bengtsfors är
förmodligen det mindre åtråvärt för någon att
förvärva. Det skulle dessutom ställa till mindre
skada i sammanhanget.
Får jag också säga, apropå den andra frågan, att
det är rimligt, tycker jag, att staten står
ränterisken i företag där man har stor skuldbörda.
Villkoren för de här företagen har drastiskt ändrats
genom statliga beslut, och då är det rimligt att det
också är staten som tar en ökad risk i sammanhanget.
Dessutom vill jag upprepa det jag sade tidigare. Om
man genomför neutrala regler i förhållande till
egnahemsboendet, inför något som motsvarar den
avdragsrätt för skuldräntor som en privat ägare har
och dessutom har en likvärdig beskattning så skapas
möjligheter till en bättre kostnadssituation som
kanske t.o.m. skulle kunna medge hyressänkningar.
Inga Berggren: Jag skulle gärna vilja gå tillbaka
till frågor kring den kommunala självstyrelsen. Jag
framhärdar och vänder mig då i första hand till Svea
hovrätt med anledning av det remissyttrande som ni
relaterade tidigare, om allmännyttiga
bostadsföretag. Ni säger där att det är tveksamt att
kommuner skall kunna straffas genom minskning av det
generella statsbidraget. I remissyttrandet säger ni
också att om man skall pröva ett sådant här förslag
borde man bättre analysera det. Då undrar jag: Har
man analyserat det här förslaget i den omfattning
som kan anses vara nödvändig i relation till
grundlagen och till övriga för ärendet aktuella
lagstiftningar? Då tänker jag på kommunallagen,
socialtjänstlagen och plan- och bygglagen.
Johan Hirschfeldt: Jag är ledsen, men jag måste
faktiskt framhärda i att inte vilja svara på frågor
som ställs muntligt och som förutsätter omedelbara
muntliga svar. I den mån utskottet remitterar ett
lagförslag till hovrätten skall vi naturligtvis
yttra oss. Det gör vi precis på samma sätt som om
regeringen skulle yttra sig. Men i
beredningsprocessen av lagstiftningsförslag som
berör rättsliga myndigheter, domstolar och
lagstiftningsexpertis ingår att domstolarna som
andra myndigheter deltar i beredningen med
remissyttranden. När en proposition väl är framlagd
finns det bestämmelser om Lagrådets deltagande, som
också riksdagen har möjlighet att genom sina utskott
påfordra. Men att domstolen inför ett utskott
muntligen, utan närmare förberedelser för frågan,
skulle utveckla tankegångar är mig djupt främmande,
måste jag tyvärr säga. Det beror på att jag menar
att den dömande makten skall visa respekt för den
lagstiftande makten genom att inte lägga sig i den
processen annat än när det sker genom att det begärs
yttranden där domstolen skriver sitt svar. Det vore
en annan sak om det handlade om domstolsorganisation
eller processrätt och domstolens egna erfarenheter
av ett visst sakförhållande berördes. Det förekommer
ju att domstolar kallas till justitieutskottet även
kanske efter det att Lagrådet har yttrat sig för att
delge sådana synpunkter. Men att utveckla de här
synpunkterna närmare nu vid sittande bord vill jag
inte medverka till.
Inga Berggren: Inte desto mindre tycker jag att det
var intressant att ni skrev att man behövde
analysera förslaget mycket djupare. Jag anser ju att
regeringen över huvud taget inte har analyserat
förslaget som sådant. Ni sade också i föredragningen
att det var en sidouppgift att svara på remisser och
att det var lagtexten ni nagelfor. Inte desto mindre
uppfattade jag ändå att ni talade om att ni kunde ha
praktiska synpunkter på ett eller annat. Då undrar
jag ändå, i det förslag som nu har kommer från
regeringen, vad ni anser om en lagstiftning som går
ut på att det skall vara retroaktiv lagstiftning.
Där kanske ni har praktiska synpunkter.
Johan Hirschfeldt: Jag vill inte svara, herr
ordförande, och det av principiella skäl. Jag har
försökt utveckla de principiella skälen för varför
jag i detta läge inte på hovrättens vägnar vill
svara muntligt. I den mån utskottet vill remittera
ett lagförlag och begära ett yttrande av hovrätten
skall vi naturligtvis yttra oss. Men jag vill alltså
inte kommentera det här.
Lennart Nilsson: Vi förstår det. Delar av det här
var ett politiskt inlägg.
Rigmor Ahlstedt: Jan Dannemann sade att
allmännyttiga företag behövs och att hyresgästerna
är nöjda. Det behövs fler, inte färre. Jag kan dela
uppfattningen att allmännyttiga företag behövs
eftersom Centerpartiet också tror på mångfald och
valfrihet. Men det är egentligen inte det som är
problemet, utan problemet är att det har blivit
svårt för kommunen att ha kvar det stora
ägaröverskottet. Då måste man ju föra en diskussion
både från hyresgästhåll och i SABO - där vet jag att
det förs en diskussion - om hur man skall bli
starkare på marknaden så att vi inte får en rädsla,
som jag har lite svårt att förstå, för att
allmännyttan skall säljas ut. Då vill jag fråga både
Dannemann och SABO: Vad gör man för att allmännyttan
skall bli starkare även rent ekonomiskt?
Sedan skulle jag också vilja ställa en fråga till
Berit Assarsson: Hur kommer ni i Tyresö att handha
det socialpolitiska ansvaret och se till att
människorna i er kommun får en hyresbostad om och
när man så önskar, när ni har sålt ut det
allmännyttiga bostadsföretaget?
Bengt-Owe Birgersson: Janne gick någonstans, så jag
svarar väl för SABO:s del. Det är ju så att det sker
en väldigt positiv utveckling hos de bostadsföretag
som redan i utgångsläget är starka och som finns på
fungerande bostadsmarknader. Både den synliga
soliditeten och den soliditet som vi räknar fram när
vi tittar på vad husen är värda på marknaden växer
ju och har gjort det under flera år, som ett
resultat av ganska kraftiga rationaliseringar,
förändringar i organisation och annat. Men samtidigt
med detta - det skall man inte sticka under stol med
- har vi ett antal SABO-företag runt om i landet som
finns på orter där befolkningen snart nästan är på
väg att ta slut. I de företagen hjälper det inte hur
mycket man än förändrar sin verksamhet. Vi sitter
alltså tyvärr med ett som jag personligen bedömer
det permanent överskott av bostäder på vissa orter i
landet. Det handlar nog väldigt mycket om att komma
till skott och att komma fram till att ta beslut om
att reducera det beståndet under ordnade former.
Man kan säga att SABO-företagen är på väg åt var
sitt håll. Som så mycket annat i dag ökar skillnaden
mellan de goda och de dåliga, för att säga det så.
Men det är inte som ett resultat av att de är bättre
eller sämre skötta, utan det är i väldigt stor
utsträckning olika marknadsförutsättningar. Men jag
skulle kunna ägna hela eftermiddagen åt att berätta
om allt vi gör på SABO och vad SABO-företagen gör.
Jag skall bara säga att jag vågar påstå att
hyresgästerna i dag får bra mycket mer valuta för
pengarna än vad de fick för 15 år sedan, som ett
resultat av det stålbad som SABO-företagen har gått
igenom under 90-talet. Det har alltså haft sina
positiva effekter också. Men det gör ju samtidigt
att de företag som finns t.ex. i
Storstockholmsområdet är jättestarka och har väldigt
fina förutsättningar framöver att ge hyresgästerna
en bra service men också att så att säga gå i
spetsen när det gäller miljöfrågan, som vi skriver i
vårt idéprogram, när det gäller att utveckla de
boendes inflytande osv. Det finns i dag en ekonomisk
bas för att göra sådant i de företagen. Sedan får
man kanske hantera företagen ute på landsbygden i
småorterna på ett lite annorlunda sätt.
Ordföranden: Det faktum att Jan Dannemann tydligen
gick ut en liten stund behöver ju inte betyda att
man är tyst från Hyresgästernas Riksförbund. Man har
en hel rad medarbetare till Jan.
Kjell Sahlström: Jag kan först ansluta till det som
Bengt-Owe sade om att det är väldigt skilda
förutsättningar mellan olika marknader ute i landet.
Det som vi har gjort, om man blickar tillbaka något,
är naturligtvis att en stor del av
soliditetsuppbyggnaden i företagen, som ju har varit
underkapitaliserade utifrån det gamla
finansieringssystemet som tidigare fanns, har skett
via hyrorna och de hyror som hyresgästerna har
betalat. I övrigt finns det exempel som
självförvaltning som också är ett sätt för
hyresgästerna att vara mer aktiva och pressa
kostnaderna i förvaltningen. Det är väl de bitarna
som vi i första hand kan bidra med för att hjälpa
företagen.
Berit Assarsson: Jag fick en fråga om hur Tyresö
kommun tänker hantera det bostadssociala ansvaret.
Låt mig först säga att jag inte anser att det är
rimligt att en kommun skall behöva vara ägare till
ett stort bostadsbolag för att kunna klara just det
här ansvaret. Det måste finnas andra sätt. Om vi nu
säljer vårt bolag, vilket ju långt ifrån är klart
än, kommer det naturligtvis att vara ett mycket
viktigt villkor att det skall ingå i ett avtal att
vi får tillgång till ett visst antal lägenheter per
år. Vi har analyserat hur många lägenheter vi
behöver för sociala och medicinska förturer, som det
handlar om, och också för socialförvaltningens behov
av s.k. röda kontrakt, där det sociala hyr och sedan
hyr ut i andra hand. Det är då ett tjugotal
lägenheter vi skulle behöva. Jag menar att det måste
finnas möjligheter för en kommun att tillförsäkra
sig tillgång till det antal lägenheter man behöver i
ett civiliserat samhälle. Skulle det inte gå i en
kommun som kanske inte har några kommunala
bostadsbolag - allmännyttiga som det fortfarande
kallas - så får man väl kanske ta till andra sätt
att hantera det än att man tvingar kommuner att äga
stora bostadsbolag.
Det sociala ansvaret gäller ju också våra äldre,
våra handikappade och det finns ju olika sätt. I
Tyresö bygger nu kommunen själv i dag ett nytt
särskilt boende för äldreomsorgens behov. Vi äger ju
egna fastigheter för gruppboende för handikappade.
Kommunen har köpt ett antal bostadsrättslägenheter
som vi har för gruppboende, så det finns ju en rad
olika sätt att klara det. Men självklart har
kommunerna det ansvaret, och det måste gå att
hantera utan att man äger ett kommunalt bolag.
Siw Wittgren-Ahl: Att bo är det viktigaste, för alla
människor måste ju bo. Det är ju så, som många har
sagt i den här debatten, att vi bor på olika sätt i
olika delar av Sverige, och det är ju viktigt att
komma ihåg. Det är speciellt viktigt, tycker jag,
när vi nu pratar om kommunens självbestämmanderätt.
I våra bostäder bor ju faktiskt människor, och deras
tillgång till en bostad är viktig. Då skulle jag
bara vilja föra in en annan aspekt i detta när det
gäller egenmakt, att bestämma var man vill bo.
Jag kommer från en stor kommun där vi äger många
bostäder, 70 000 bostäder. I början av 90-talet
tyckte kommunen att man skulle ha bättre kontroll
som ägare över bostäderna. Man gick då ut och
frågade alla som bodde i Göteborgs kommun om man var
villig att köpa sin lägenhet för att öka
inflytandet. Om inflytandet ökar tror vi ju att man
får ett större socialt ansvar, att man tar större
ansvar för yttre och inre miljö. Den undersökningen
visade att de som ville köpa sina lägenheter var de
som bodde i privata fastigheter. De som bodde i
Göteborgs bostadsföretag ville inte köpa sina
lägenheter, utan det var de som bodde i privata
fastigheter som ville köpa sin lägenhet och göra om
till bostadsrätt. Det gjorde att vi blev en aning
fundersamma.
Jag tycker att en viktig fråga är varför man
säljer. Kanske säljer man precis som i Tyresö för
att man tycker att man har dålig ekonomi och vill
skapa en annan typ av kategoriboende. Då kan man
fråga sig: Om vi nu skall sälja, skall vi då sälja,
som vissa ibland påtalar, för att öka inflytandet? I
Stockholms län var det, efter vad jag snabbt kunde
räkna ut, 30 bostadsföretag som skulle sälja. Av dem
var det 10 som ville sälja till
bostadsrättsföreningar. Om vi knyter an till Knuts
tidigare fråga, jag kan inte minnas att det var
någon köprusch under 90-talet för att få köpa
fastigheter. Men nu verkar det vara ett tryck på att
investera i fastigheter igen. Vet ni om det bildas
lika många bostadsrättsföreningar på den privata
sidan för att öka inflytandet? Jag vill veta hur
Dannemann ser på inflytandefrågorna i samband med
försäljning. Är det ett sätt att öka
kommuninvånarnas egna ansvar?
Jan Dannemann: Du ställde frågan om det var ett
tryck på ombildningar utifrån inflytandeaspekten.
Jag tror att det finns med också. Om man ser
möjligheten att tjäna en halv eller 1 miljon kronor
på att förvärva en lägenhet i ett gott läge är det
naturligtvis frestande att acceptera det
erbjudandet.
Jag ser detta snarast som en form av ideologiska
ombildningar. Om inflytandeaspekten vore
drivfjädern, kunde man utgå från att trycket skulle
vara stort i Stockholms förorter. Men det är det
inte. Det är inte där som det finns ett
ombildningstryck. Risken är att de bästa bitarna
kommer att säljas ut eller ombildas i den
allmännyttiga hyreskakan och göra det allmännyttiga
företaget fattigare och hyresgästerna i företaget
fattigare, genom att deras möjligheter att med hjälp
av internköer köa sig till attraktiva områden
försvinner.
Jag bor själv i Farsta. Där finns inget intresse
alls att vilja ombilda till bostadsrätter i de
hyresrätter som finns där. Däremot finns det
sannolikt ett intresse av att utveckla inflytandet i
hyresrätten. Allmännyttan har gått i täten när det
gäller att utveckla inflytandet för hyresgästerna.
De privata fastighetsägarna har varit totalt
ointresserade av en sådan utveckling. Var det svar
på din fråga?
Yvonne Ångström: Herr ordförande! Jag skall försöka
att fatta mig kort. Tyvärr blir det en viss
upprepning av frågorna. Jag vill vända mig till Jan
Dannemann. Han har angett ett stort antal skäl till
att allmännyttan behövs, bl.a. sociala skäl.
Givetvis har jag och mitt parti inte något emot de
skälen. Däremot tycker jag att de skälen inte är
relevanta när det gäller att försvara propositionens
ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Lagrådet har
allvarligt ifrågasatt om man bör göra en sådan
inskränkning.
Tror Jan Dannemann att majoriteten av hyresgästerna
som enskilda personer, inte som kollektiv, tycker
att den kommunala självstyrelsen kan begränsas på
det sättet? Är det rimligt att göra lagstiftningen
retroaktiv?
Jan Dannemann: Det demokratiska underskottet i den
här frågan är betydligt större gentemot dem som
drabbas av utförsäljningarna. Det är ingen som
frågar de boende i bostadsföretagen vad de tycker.
Vi vet vad de tycker. Närmare 70 % är emot
utförsäljning och ombildning.
T.o.m. när samtliga kommuninvånare tillfrågas
framkommer det att en betydande majoritet är emot
utförsäljning och ombildning. Det är ett större
demokratiunderskott.
Harald Bergström: Bengt-Owe Birgersson berörde en
aspekt i inledningsanförandet som jag inte tror har
belysts senare. Du nämnde att bolag - kom-munägda,
ekonomiska föreningar, stiftelser - beskattas för
sina intäkter, vinst osv. i vanlig ordning, medan
kommunerna inte är beskattade. Du anförde detta som
ett skäl - om jag förstod dig rätt - för att
propositionens förslag borde genomföras. Det är ett
något märkligt skäl. Det kunde vara intressant att
få en fördjupning.
Bengt-Owe Birgersson: Det finns många sätt att
resonera på. De systemförändringar som har
genomförts under 90-talet har motiverats med en
strävan att skapa en konkurrens på lika villkor
mellan de allmännyttiga bostadsföretagen och deras
konkurrenter, framför allt privatägda
bostadsföretag. Vi på SABO har inte varit emot det.
Vi tycker att konkurrensen är stimulerande, och vi
tror att det är bra. Det leder till att de starka
överlever. De starka erbjuder hyresgästerna mest
valuta för pengarna.
Detta har lett till att vi i dag har samma
skatteregler för de allmännyttiga bostadsföretagen
som för privata fastigheter. Vi har alltså precis
samma räntebidragsregler. Danellsystemet gör ingen
skillnad på vem som äger fastigheten.
Det är i alla fall inte konkurrens på lika villkor.
Ett företag som ägs av en kommun omfattas av lagen
om offentlig upphandling, offentlighetsprincipen.
Man är tvingad att hålla sig till den egna kommunen
enligt lokaliseringsprincipen. Det finns ett antal
andra särregler. Idén har varit att det så långt
möjligt skall vara konkurrens på lika villkor.
"Vän av ordning", som jag, sitter vid skrivbordet
och funderar: Om en kommun vill sälja sitt
fastighetsbolag, skall det inte vara konkurrens på
lika villkor mellan ägaren kommunen och andra ägare
av fastigheter på marknaden? Om en privat
fastighetsägare säljer sina fastighetsaktier, som
har stigit i värde, får han betala en skatt på
realisationsvinsten. Alla vi villaägare som köpte
hus på 60-talet känner till det. Det svider lite,
men vi betalar. Men om en kommun säljer sina
fastighetsaktier utgår det ingen
realisationsvinstskatt på den vinst som kommunen har
gjort, därför att kommunerna inte är skattskyldiga
till staten. Det är en viktig princip. Det är inte
heller någon som ifrågasätter den principen.
Om man fortfarande vill ha konkurrens på lika
villkor även i det avseendet, då kräver
intellektuella resonemang att man funderar på hur
kommunerna skall "beskattas". Man skulle kunna tänka
sig en avgiftslösning. Den enklaste lösningen är den
som Bengt Johansson föreslog, nämligen att man
justerar i påsen. Det resonemanget föranledde
majoriteten i SABO:s styrelse att säga att de kunde
acceptera det förslag han hade lagt fram.
En bakgrund till SABO:s styrelses ställningstagande
var en annan sak som inte har kommit fram vid denna
hearing, nämligen att staten måste ha ett ansvar för
att hyressättningssystemet fungerar i hela landet.
Jag visade inledningsvis i min bild att ombildningen
av stiftelser till aktiebolag har lett till att ett
stort antal tidigare allmännyttiga bolag inte längre
är allmännyttiga. De får enligt regeringsbeslut
samma räntebidragsregler som om de var
allmännyttiga. Men såvitt jag och mina jurister kan
bedöma, är de enligt hyreslagens bestämmelser inte
allmännyttiga. De kan i princip inte användas som
jämförelseobjekt vid en prövning av vad som är
skälig hyra.
Vad är det som gör det legitimt för staten att
försöka styra vad kommunerna gör med sina
allmännyttiga bostadsföretag? Det måste väl ändå
anses vara ett nationellt intresse att
bruksvärdessystemet går att tillämpa i hela landet,
dvs. i princip i alla kommuner. Det är ett viktigt
motiv till varför utredningen av bruksvärdessystemet
måste göras.
Harald Bergström: Vinsten dubbelbeskattas om ett
bolag säljer. Det är ju bolagsskatt på vinst osv.
Därefter kommer konfiskeringen bakvägen genom
förslaget i propositionen, men kommunen klarar sig
lite bättre. Det är orimligt.
Carina Moberg: Jag har fyra frågor till Berit
Assarsson. Jag förstår att du endast kan svara med
utgångspunkt i situationen i din egen kommun. För
mig är du mer än en representant för Tyresö. Du
representerar Moderata samlingspartiet. Jag ser
stora likheter mellan olika kommuner i Stockholms
län vad gäller sättet att handskas med dessa frågor.
Tänker Tyresö kommun vid en eventuell försäljning
av bolaget ta ut högsta pris?
När räknar ni i Tyresö med att en eventuell affär
kan bli av tidigast?
Finns det något skäl för Tyresö, och andra
kommuner, att avvakta utredningen som vi förväntar
oss att kunna tillsätta, eller kommer man att chansa
på att det blir ett otillfredsställande resultat?
- Jag skulle gärna vilja ha Jan Dannemanns eller
Bengt-Owe Birgerssons kommentarer till den sista
frågan.
Jag vill höra Berit Assarssons definition av vad
sociala bostäder är.
Berit Assarsson: Först var det frågan om vi tänker
ta ut högsta pris. Vi ser inte priset som det enda
avgörande villkoret. Vi har en rad andra villkor.
Jag nämnde tidigare att få tillgång till ett visst
antal lägenheter. Det handlar om att kunna förmedla
en del lägenheter via vår bostadsförmedling som vi
avser att ha kvar. Det är inte enbart fråga om
priset.
Jag kan inte svara på när det blir affär. Vi måste
ta oss en ordentlig funderare på hur vi skall göra
om lagförslaget - vilket vi inte hoppas - skulle gå
igenom.
Finns det skäl att avvakta? Det finns naturligtvis
alltid skäl att avvakta. Jag kan inte svara på den
frågan heller. Det är sådant som vi får diskutera
när vi ser vad som kommer att hända med
lagförslaget.
Den fjärde frågan ...
Carina Moberg: En definition av vad social housing,
sociala bostäder, är.
Berit Assarsson: Jag vet inte om jag anser att vi
har några sociala bostäder i Sverige. Vi har områden
som kan ha fått karaktären av sociala bostäder. Det
är stora delar av miljonprogramsområdena, särskilt i
Stockholm. I min kommun har de bostäderna höga
hyror. De är heller inte sociala bostäder. Jag
tycker inte att vi har sociala bostäder i Sverige.
Leif Jakobsson: Jag har en, möjligtvis två, frågor
till Bengt-Owe Birgersson. Regeringen skriver i
propositionen att en del av försäljningarna är
betingade av ideologiska skäl och att man inte har
tittat igenom de långsiktiga konsekvenserna.
Det är intressant att se listan du presenterade på
vad som är planerat. Vilken är din bedömning om
vilka av dessa som är betingade av ekonomiska
villkor med sådana motiv som Tyresö har fört fram i
dag och vilka som är ideologiskt betingade? Det går
att tänka sig en situation där man ändå lägger
pengarna på hög och väntar ut moratoriet.
Finns det ytterligare saker som vi skall tänka på i
utskottsbehandlingen för att lagstiftningen skall få
effekt? Finns det en risk att bolaget säljer ut en
del av bostäderna, använder pengarna i
bostadsbolaget för att subventionera andra kommunala
lokaler genom att flytta in skolor osv. i
bostadsbolaget? Vad kan göras åt det?
Bengt-Owe Birgersson: Det går egentligen
inte att svara på frågan om hur mycket av de
försäljningar som diskuteras som är
motiverade av ekonomiska skäl eller
ideologiska skäl. Det flyter samman lite
grann. I botten för diskussionerna och de
olika uppfattningar som finns i frågan
ligger en skild syn på bostaden i ett
välfärdspolitiskt perspektiv.
I SABO:s idéprogram - antagen av majoriteten på
kongressen för två år sedan - framhålls det tydligt
att bostaden är en kärnverksamhet i kommunerna. I
andra sammanhang är det vanligt att kärnfrågor är
skola, vård och omsorg. Det perspektiv som ligger
till grund för SABO:s idéprogram bygger lite grann
på att om det skall bli bra resultat när ungarna går
i skolan, om det skall bli bra för de äldre när de
som pensionärer tillbringar mycket tid i
bostadsområden, från vaggan till graven, är bostaden
förutsättningen för mycket av det övriga kommunen
håller på med. Med det perspektivet blir bostaden
den viktigaste kärnfrågan för kommunerna. Med den
uppfattningen kommer man till ett visst resultat.
Ser man bostaden mer som en vara jämförbar med andra
varor, kan man ifrågasätta om det finns någon
anledning för kommunen att engagera sig på det
sättet.
I botten ligger en skild syn på boendet. Ju sämre
ekonomi man har, ju närmare ligger det till hands -
om man sviktar i bedömningen av bostadens roll - att
man kommer fram till att det vore lika bra att göra
sig av med ett riskmoment, som det trots allt
innebär med det ansvaret. Berit Assarsson har rätt;
risknivån har ökat dramatiskt under 90-talet.
Den sista frågan gällde om propositionen kommer att
uppnå sitt syfte eller om det finns andra
möjligheter för kommunerna att hantera situationen.
Den bästa garantin för att man inte missbrukar
sådana system är den kommunala demokratin och
insynen i vad som inträffar. Det finns hur många
tekniker som helst för en ägare att bakvägen plocka
pengar ur ett bolag med hjälp av olika
transaktioner. Men den offentliga debatten,
journalister och medierna, får hålla ett öga på
detta. Det går aldrig att komma fram till några
kassaskåpssäkra regleringar på området. Det är något
som den framtida utredningen bör beakta vid
funderandet på framtida regelverk på området.
Sten Lundström: Jag har först och främst en fråga
till Birgersson. Hur stor andel bolag med outhyrda
lägenheter är involverade i försäljningsaffärerna?
Har du någon uppfattning om hur det ser ut i resten
av landet?
Om det lyckas att sälja delar av dessa bolag, vilka
delar blir sålda? Det måste vara svårare att sälja
de delar som står outhyrda och betydligt enklare att
sälja de delar där det redan bor folk. Är det en
risk i framtiden att de kommunala bostadsbolagen får
hushålla för tomma lägenheter medan de delar som
faktiskt gav en viss intäkt har sålts av?
Jag har en fråga till Berit Assarsson. Jag tycker
att hon glider lite på svaren. Det är möjligt att
man i första försäljningen kan ställa vissa krav på
köparna. Har du funderat lite längre, till
försäljningen i andra omgången till ett
bostadsbolag? Då ligger inte kraven kvar på bolaget.
Då står du plötsligt utan de avtalstexter som fanns
vid första försäljningen. Hur tänker du då bedriva
en social bostadspolitik?
Bengt-Owe Birgersson: De företag där man på allvar
diskuterar att sälja - antingen hela eller stora
delar - har i allmänhet inga outhyrda lägenheter.
Det är inte på de marknaderna som denna diskussion
förekommer. Det är på andra håll.
Vad blir sålt? Som ordföranden tvingade mig att
säga har jag inte så stor erfarenhet av
försäljningar från 90-talet. Det har inte skett så
mycket. Vi får titta på erfarenheterna från andra
länder.
I Storbritannien var det de attraktiva bostäderna
som såldes. Det råder bred enighet i Storbritannien
om vad som hände i samband med att fastigheterna
såldes. Det var en ganska betydande proletarisering
av allmännyttan. Det blev de sämsta bostadsområdena
med de fattigaste hyresgästerna med den största
andelen arbetslösa som blev kvar i det offentligas
ägo. Det har lett till att det är en betydande
stigma på de människor som bor i de områdena. Vad är
det för fel på Karlsson som tvingas att bo i ett
sådant bostadsområde eller i ett sådant
bostadsföretag? Jag kan inte säga mer än att man får
gå utomlands och titta på de erfarenheter som finns
där.
Jag kan svara på frågan av Carina Moberg som
ställdes även till Janne och mig om definitionen på
en social bostad. För mig är definitionen en bostad
som ställs till förfogande för människor som inte är
attraktiva på en "normal" bostadsmarknad, dvs.
människor som bor i bostäder där man vet att de som
bor där antingen är fattiga, har sociala problem
eller är missbrukare.
Det närmaste sociala bostäder vi har haft i Sverige
i modern tid var de barnrikehus som byggdes i slutet
av 30-talet. De fanns kvar i början på 50-talet i en
del kommuner. Alla visste att de som bodde där hade
många barn och låga inkomster. Det blev ett socialt
utpekande av de människorna. Det är min definition
av sociala bostäder. Det är vad jag tror att SABO
menar. Vi är inte så pigga på att bli en
intresseorganisation för sociala bostadsföretag i
den bemärkelsen.
Berit Assarsson: Hur man gör vid en
vidareförsäljning är en fråga som har debatterats
mycket i min hemkommun. Vi kan aldrig få några
garantier när vi säljer till ett bolag som sedan
säljer vidare, dvs. att man ställer samma krav. Men
vi har för avsikt att ha som villkor att enbart
överväga försäljning till långsiktiga seriösa ägare
som inte omedelbart har för avsikt att sälja snabbt
igen. Men det kan vi aldrig få några garantier för.
Jag känner inte den oron att en ny ägare inte
skulle inse det rimliga, det rättfärdiga, i att
ställa upp med ett antal lägenheter för att klara
kommunens sociala åtagande. Det är kanske här vi
skiljer oss i synen på privat företagsamhet. Vi tror
att det även bland de privata företagen finns ett
ansvar att ställa upp. Så länge man får in hyran kan
man rimligtvis inte ha något emot att ställa upp,
såvida det inte är fråga om störande hyresgäster.
Men det kommunala bostadsbolaget accepterar inte
heller sådant. Den boende som förstör för övriga
hyresgäster förlorar sitt hyreskontrakt.
Jag tror inte att detta är ett så stort problem.
Sten Lundström: Jag konstaterar att Tyresö kommun
uppenbarligen inte betraktar sig själv som en seriös
fastighetsförvaltare eftersom man nu säljer. Det
torde vara svårt att få någon garanti för att andra
fastighetsägare inte skall sälja vidare.
Ulla-Britt Hagström: Herr ordförande! Vi sitter alla
här för att vi tycker att bostaden är viktig. Jag
vill veta mer om länsstyrelsens roll. Nu kommer
länsstyrelsen att ha en myndighetsuppgift för en
frivillig verksamhet där man skall upprätthålla ett
sanktionssystem.
Jag vet att Svea hovrätt inte vill svara angående
propositionen, men jag kan fråga om det finns några
andra liknande exempel som det går att jämföra med
där länsstyrelsen går in i en frivillig verksamhet i
rollen av myndighet för att upprätthålla ett
sanktionssystem?
Sten Andersson: Jan Dannemann refererade till några
mätningar gjord bland boende. De boende säger att de
inte vill vara med om ombildningar av hyresrätter.
Det är nog rätt att de som i dag bor i allmännyttan
inte vill ombilda i det egna området. Men jag
förutser, utan att fråga SIFO, att många som bor i
allmännyttan har förhoppningen, kanske t.o.m. en
dröm, om att få bo i en bostadsrätt eller i ett eget
hem.
Herr ordförande! Någon ställde en fråga om hur
läget kommer att se ut efter en försäljning. Det har
trots allt skett försäljningar tidigare i Sverige.
Ilmar Reepalu sade att de inte hade gjort någon
undersökning på Kommunförbundet. Jag vet inte om
SABO eller Dannemann har gjort något. Det har skett
försäljningar.
Vid dagens debatt får man intrycket av dem som
förespråkar propositionen att en försäljning innebär
kaos, elände och tragedi för dem med små inkomster.
Har man belägg för att det verkligen blir så? Jag
tycker att det är synd att Ilmar inte är kvar. Han
vet att man i Malmö för något år sedan sålde ett
stort område med ganska många bostäder. Det var
mycket hård kritik från din organisation. I dag bor
den som ledde upproret i området och verkar trivas
mycket bra.
Johan Hirschfeldt: Jag skall försöka svara denna
gång, men jag är rädd att jag inte kan lämna något
riktigt bra svar. Det är likadant där. Detta är mer
en fråga om relationerna mellan principerna för
statlig respektive kommunal förvaltning. Det är
frågor som vi inte sysslar så mycket med i vårt
arbete. Det står i propositionen om en bestämmelse
enligt vilken länsstyrelsen skulle få en viss
uppgift. När jag läser det får jag associationer
till uppbördsrättsliga bestämmelser och kanske
bestämmelser som fanns i reglerna om det kommunala
skattestoppet. Man har hittat en teknisk förebild.
Mer vågar jag inte säga.
Bengt-Owe Birgersson: Den andra frågan kan jag svara
på. Vi har naturligtvis inte heller på SABO gjort
någon analys av de försäljningar som har gjorts.
Ilmar sade inte det, men Kommunförbundet har gett ut
en liten skrift där man har kommenterat detta. Den
har jag i min egenskap av statsvetare varit
utomordentligt kritisk emot. Jag menar att man av
metodologiska skäl inte redan i dag kan utvärdera
effekterna av de försäljningar som har skett. Om det
blir några effekter uppträder de på mycket längre
sikt.
I fallet Nacka kan man, som flera har varit inne på
här, visa att det blev en helt annan hyresutveckling
i gamla Nackahems bostäder än vad det blev i resten
av Storstockholm. Skall man vara riktigt seriös kan
man inte vara säker på att det skulle bli precis
samma utveckling i andra sammanhang. Varje affär är
unik i dessa sammanhang.
Däremot finns det mycket som talar för att man får
en snabbare hyresutveckling generellt sett när det
inte längre finns allmännyttiga bostadsföretag att
jämföra med. Man har då i stället att jämföra med de
privata fastighetsägarna, som ju har rätt att ha ett
utrymme som ligger ungefär 5 % över det som
allmännyttan har. Då kan det, som andra var inne på,
bli en saxningseffekt. Men den ser man inte efter
ett år, och inte efter två år. Den ser man först
efter fem till tio år, när utvecklingen har fått ha
sin gång.
Därför är ett korrekt svar på frågan om vad som
händer - om det blev sämre eller bättre efter
försäljning - enligt min uppfattning att vi inte vet
det i dag. Vi kan naturligtvis spekulera kring det,
men det är ingen mening med att t.ex. på SABO lägga
ned knappa resurser på att försöka mäta effekterna
av detta efter ett eller två år. Det tar längre tid
innan effekterna uppstår.
Sedan finns det andra effekter som är fullständigt
självklara och rent matematiska. Det är det faktum
att möjligheterna att bo till självkostnad minskar i
de kommuner där man avvecklar
självkostnadsalternativet. Det innebär en minskad
valfrihet för människorna på bostadsmarknaden. Men
det behöver vi inte räkna fram på SABO. Det kan man
upptäcka i alla fall.
Jan Dannemann: Jag vill i huvudsak instämma i vad
Bengt-Owe sade. Men det finns saker som vi redan
ser. I Nacka nekar de privata fastighetsägarna att
ta emot låginkomsttagare och människor med sociala
handikapp, vilket socialjouren i Stockholm har märkt
av på så sätt att fler socialt belastade människor i
stället söker sig till Stockholmsområdet.
I kommuner där man har gjort sig av med de
allmännyttiga hyresrätterna, exempelvis Danderyd,
har kommunerna inte heller tagit ansvar för var unga
människor skall bo när de vill flytta ut ur
föräldrahemmet. De kommer resande in till Stockholms
stad och förvånas över att de inte genast kan få en
lägenhet där.
Det är några av de iakttagelser som man kan se i
detta väldigt korta perspektiv.
Carl-Erik Skårman: Herr ordförande! Vi hörde
tidigare av statsvetenskaplig expertis att det
kommunala självstyret ligger på en väldigt hög nivå
i Sverige. Sedan man slutade med detaljstyrningarna
i form av stimulansbidrag och gick in på generellt
bidrag har den kommunala självstyrelsen dessutom
ökat. Frågan är hur vi kan bibehålla den kommunala
självstyrelsen på en så hög nivå.
Vad vi nu ser är hur detaljstyrelsen kommer i form
av straffinsatser i detta avseende. Frågan för
Tyresö kommun blir då hur man skall kunna bibehålla
sin självständighet. Hur skall man agera i detta
läge? Skall man ändå försöka höja hyrorna? Skall man
sälja eventuella energibolag, eller skall man kanske
rentav sälja sina fastigheter styckevis och delt,
kvarter för kvarter och hus för hus, lägga pengarna
på kistbotten och sedan, måhända, låna ut dem på
mycket generösa villkor till sin ägare kommunen? På
det viset skulle Tyresö kunna klara sina övriga
åtaganden.
Min fråga till Berit Assarsson är: Vad kommer ni
att göra?
Berit Assarsson: Självklart måste vi försöka höja
hyrorna så mycket det går, men det finns inte så
särskilt stort utrymme att göra det, är jag rädd. Vi
måste ha några hyresgäster kvar i huset som betalar
hyran. Vi ligger redan högt. I den jämförelse jag
gjorde hjälper inte det särskilt mycket. Skulle det
bli räntehöjningar på 5 % - det var inte länge sedan
vi hade räntenivåer runt 10 % - klarar vi aldrig av
att täcka det genom att höja hyrorna med motsvarande
antal procent.
Vi har redan sålt vårt energibolag. Det gjorde vi
tillsammans med Haninge när den kommunen hade sin
kris. Vi ägde det tillsammans. Det återstår att se
om vi kan sälja delar av beståndet för att stärka
det som blir kvar av bolaget. Det är det som
återstår, skulle jag tro.
Owe Hellberg: I utredningen som kommer i samband
med propositionen kommer man att klargöra
allmännyttans roll. Bruksvärdessystemet är en stor
del av detta. Jag skulle vilja ställa en fråga till
Jan Dannemann.
Det byggs ingenting i dag. Hur ser du på
bruksvärdessystemets funktion i det sammanhanget?
Vill ni göra förändringar av det system som finns i
dag?
Inga Berggren: Herr ordförande! Till slut en fråga
till Jan Dannemann om den kommunala självstyrelsen.
Jag konstaterar att Lagrådet slår fast i sitt
yttrande att kommunal självstyrelse är en av
grundstenarna i den svenska demokratin. Det finns
uttryckt i grundlagen. Den kommunala självstyrelsen
är också en levande realitet för svensken i gemen.
Anser Jan Dannemann att regeringens
sanktionsförslag är i samklang med grundlagen och
den kommunala självstyrelsen?
Jan Dannemann: Jag kan hänvisa till vad jag nyss
sade. Jag tycker att det demokratiska underskottet
är betydligt större beträffande de människor som bor
i allmännyttiga företag och inte får möjlighet att
säga sitt.
När det gäller bruksvärdessystemet välkomnar vi en
analys, för det tycks så väldigt mycket om
bruksvärdessystemet. Vi kan konstatera att det
fyller sin funktion och spärrar mot oskäliga hyror.
Sedan kan vi alltid diskutera om de hyressättningar
som görs i enskilda förhandlingar med allmännyttiga
företag speglar efterfrågan på ett riktigt sätt
eller inte. Vi välkomnar den analysen.
Däremot kan jag, med tanke på de hyror som är satta
i Stockholmsområdet i dag, lugnt säga att
hyressättningen i sig inte hindrar byggandet av nya
lägenheter. Det går alldeles utmärkt att i dag bygga
lägenheter till 1 200 kr kvadratmetern med det
ränteläge vi har. Det är naturligtvis andra motiv
som ligger bakom att det inte byggs någonting.
Jag är också förvånad över, för att ta Stockholms
kommun som exempel, att man inte använder sina
allmännyttiga företag till att bygga nya bostäder.
De får inga markanvisningar att bygga på.
Inga Berggren: Jag skulle gärna vilja ge en
kommentar till det ickesvar som jag fick. Lagrådet
konstaterar ju också att förslaget utan tvivel är
ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Till
slut vill jag då fråga Jan Dannemann vilket
alternativ som är att föredra för en Tyresöbo, total
sett. Är det bäst att låta bli att sälja, med
fortsatta ekonomiska problem för kommunen och
uppoffringar för kommunmedborgarna, eller är det
bättre att sälja, med förhoppningen att kommunen på
egen hand kan klara av välfärdens kärnuppgifter
utbildning och social omsorg?
Jan Dannemann: Jag tycker att politikerna i Tyresö
kommun skall stödja hyresgäströrelsens krav gentemot
staten på att man skall ändra villkoren för den
allmännyttiga hyresrätten, så att det blir neutrala
villkor i förhållande till äganderätten. Då skulle
Tyresö kommun komma i ett betydligt bättre läge.
Ordföranden: Med detta uttömmande svar vill jag
tacka för en utfrågning som jag tycker har varit
mycket intressant kring ett område som diskuteras
våldsamt i vårt land, som bekant. Vi kommer nu att
starta handläggningen, eftersom motionstiden med
anledning av propositionen går ut i eftermiddag.
Därför har denna utfrågning varit oerhört värdefull
för oss inför det arbetet.
Ni skall ha hemskt mycket tack för att ni kom och
informerade oss och svarade på våra frågor. Tack!