sou 1997 49

SOU 1997:49

Innehåll

Förkortningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		. . . . 11
Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		. . . . 13
Författningsf örslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		. . . . 31
1	Förslag till lag om ändring i regeringsformen . . . . . .	. . . . 31
2	Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen	. . . . 33
3	Förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen	. . . 35
4	Förslag till lag om ändring i brottsbalken . . . . . . . . .	. . . . 56
5	Förslag till lag om ändring i sekretesslagen
	(1980:100) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 59

6Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrande-

frihetsgrundlagens områden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 7 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1392) om

pliktexemplar av dokument . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 8 Förslag till förordning om ändring i polisregister-

kungörelsen (1969:38) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

9Förslag till förordning om ändring i förordningen

(1994:729) med instruktion för Radio- och TV-verket . . . . 77

Uppdraget och dess genomf örande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		. . 79
Del I Grundlagsskydd för nya medier
1	Faktorer som p åverkar behovet av nya grundlagsregler	. . 83
1.1	Något om teknikutvecklingen m.m . . . . . . . . . . . . . . .	. . 83

1.2Annat utrednings- och lagstiftningsarbete m.m. . . . . . . . . . 86

2	Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet . . . . . . . . . . . . . . . .		93
2.1	Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		93
2.2	De grundläggande principerna i TF och YGL . . . . . . . . . .		96
	2.2.1	Etableringsfrihet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	96
	2.2.2	Förbud mot censur och hindrande åtgärder . . . . . . .	97
	2.2.3	Ensamansvar med meddelarskydd . . . . . . . . . . . . .	99

2.2.4Särskild brottskatalog m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

2.2.5Särskild rättegångsordning m.m. . . . . . . . . . . . . . . 103

6	Innehåll		SOU 1997:49
	2.2.6	Utländska yttranden . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . . . . 104
	2.3 TF:s och YGL:s tillämpningsområden . . . . . . . .		. . . . . . 109
	2.3.1	Allmänt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . . . 109

2.3.2Närmare om rekvisitet "riktad till allmänheten" (1 kap.

6 § YGL) och "på begäran" (1 kap. 9 § YGL) . . . . 113

3	De nya teknikerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		121
3.1	Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		121
3.2	Allmänt om telekommunikation . . . . . . . . . . . . . . . . . .		121
3.3	Beskrivning av de nya teknikerna . . . . . . . . . . . . . . . . .		125
	3.3.1	Nya fysiska databärare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	125
	3.3.2	Ny kommunikation med hjälp av elektro-
		magnetiska vågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	129
	3.3.3	Särskilt om dator- och videospel . . . . . . . . . . . . .	136
	3.3.4	Särskilt om "elektroniska tidningar" . . . . . . . . . . .	137
	3.3.5	Särskilt om Internet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	137
	3.3.6	Särskilt om produktion vid skilda tidpunkter av
		enstaka exemplar av fysiska databärare . . . . . . . . .	139
4	Internationell utblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		141

4.1Regler och projekt rörande yttrandefriheten i nya

medier i några andra länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		141
4.1.1	Danmark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	141
4.1.2	Finland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	143
4.1.3	Norge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	144
4.1.4	England . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	146
4.1.5	Frankrike . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	147
4.1.6	Nederländerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	148
4.1.7	Tyskland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	150
4.1.8	Kanada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	151
4.1.9	USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	152
4.1.10	Australien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	155

4.2Regler och projekt inom EU och Europarådet. . . . . . . . . 157

	4.2.1	EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	157
	4.2.2	Europarådet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	161
5	Överväganden ang ående grundlagsskydd f ör
	nya medier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		163
5.1	Inledning med vissa utgångspunkter . . . . . . . . . . . . . . .		163

5.2Omfattas de nya medierna av nu gällande TF

eller YGL? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 5.2.1 Nya fysiska databärare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

5.2.2Ny kommunikation med hjälp av

elektromagnetiska vågor . . . . . . . . . . . . . . . . . .	170
5.2.3 Särskilt om dator- och videospel . . . . . . . . . . . .	178

SOU 1997:49

Innehåll

5.2.4 Särskilt om "elektroniska tidningar" . . . . . . . . . . 180 5.2.5 Särskilt om Internet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181

5.2.6Särskilt om produktion vid skilda tidpunkter av

enstaka exemplar av fysiska databärare . . . . . . .

182

5.3En teknikberoende eller teknikoberoende grundlag? . . . . 187

5.3.1 Diskussion kring nuvarande reglering . . . . . . . . .		190
5.3.2	Överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	198
5.4 Förslag till grundlagsskydd för de nya medierna . . . . . . .		200
5.4.1	Nya fysiska databärare . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	200

5.4.2Ny kommunikation med hjälp av elektro-

	magnetiska vågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	208
5.4.3 Särskilt om dator- och videospel . . . . . . . . . . . .		216
5.4.4	Särskilt om "elektroniska tidningar" . . . . . . . . . .	220
5.4.5	Särskilt om Internet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	220

5.4.6Särskilt om produktion vid skilda tidpunkter av

enstaka exemplar av fysiska databärare . . . . . . . . 221

5.5Skräddarsydda videogram m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222

	5.5.1	Justitiekanslerns promemoria . . . . . . . . . . . . . . .	222
	5.5.2	Överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	227
6	Internationella aspekter p å grundlagsskydd f ör
	nya medier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		237
6.1	Nya fysiska databärare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		237

6.2Ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska

	vågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	238
7	EG:s dataskyddsdirektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	241
7.1	Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	241
7.2	EG-rätten contra svensk lag och grundlag . . . . . . . . . . .	241
	7.2.1 Kort om EG-rätten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	241
	7.2.2 Särskilt om EG-rättens förhållande till svensk
	lag och grundlag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	243
7.3	Allmänt om dataskyddsdirektivet . . . . . . . . . . . . . . . . . .	245
7.4	Möjlighet till undantag och begränsningar . . . . . . . . . . .	247

7.5Finns det motstridigheter mellan dataskyddsdirektivet

	och TF/YGL? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	249
7.6	Överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	258
Del II Grundlagarnas skydd mot hindrande åtgärder
8	Konflikt mellan datalagen samt TF och YGL . . . . . . . . .	263
8.1	Problemet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	263

8.2Grundlagarnas förbud mot censur och hindrande

åtgärder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	264
8.3 Datalagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	265

8	Innehåll	SOU 1997:49
	8.4 Om normkonflikten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . . . . 268

8.5Tidigare utredningsförslag angående normkonflikten . . . . 269

8.6Beslut av regeringen och Datainspektionen rörande

	normkonflikten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 272
8.7	Överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 280
Del III Offentlighetsprincipen och konfiskering
9	Principen om allm änna handlingars offentlighet contra
	reglerna om beslag och konfiskering enligt TF och YGL	. 285
9.1	Bakgrunden och problemet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 285
9.2	Offentlighetsprincipen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 287

9.3Reglerna om beslag och konfiskering i TF och

YGL m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289

9.4Regler om arkivering m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292

9.5Närmare om den nu gällande lösningen av

regelkonflikten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

294

9.6JK:s förslag till permanent lösning m.m. . . . . . . . . . . . . 297

9.7 Överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

300

9.7.1Det är spridning av brottsliga framställningar som

bör motverkas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300

9.7.2Vilka brott bör omfattas av en inskränkning i

	rätten att få kopia? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	303
9.7.3 Närmare om regelns tillämpningsområde . . . . . . .		304
9.7.4	Reglering i lag eller grundlag . . . . . . . . . . . . . . .	309
9.7.5	Närmare om 5 kap. 6 § sekretesslagen . . . . . . . .	311

9.7.6Särskilt om 9 kap. 16 och 17 §§ sekretess-

lagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

316

9.7.7Frågor om arkivering m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . 318

Del IV Hets mot folkgrupp

10	Preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrottet hets mot
	folkgrupp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	321
10.1	Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	321
10.2	Preskriptionsreglerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	321
10.3	Närmare om problemet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	323
10.4	Överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	324
Del V Övrigt
11	Generella direktiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	327
11.1	Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	327
11.2	Beaktande av EG-aspekten (dir. 1988:43) . . . . . . . . . . . .	327

SOU 1997:49		Innehåll	9
11.3	Redovisning av regionalpolitiska konsekvenser
	(dir. 1992:50) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 328
11.4	Prövning av offentliga åtaganden (dir.1994:23) . . . .	. . . . 328
11.5	Jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124)	. . . . 330
11.6	Konsekvenser för brottsligheten och det brottsföre-
	byggande arbetet (dir. 1996:49) . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 330
12	Författningskommentar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 333
12.1	Förslaget till lag om ändring i regeringsformen . . .	. . . . 333
12.2	Förslaget till lag om ändring i tryckfrihets-
	förordningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 333
12.3	Förslaget till lag om ändring i yttrandefrihets-
	grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 334
12.4	Förslaget till lag om ändring i brottsbalken . . . . . .	. . . . 346
12.5	Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen
	(1980:100) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 347

12.6Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och

yttrandefrihetsgrundlagens områden . . . . . . . . . . . . . . . . 348 12.7 Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:1392) om

pliktexemplar av dokument . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358 12.8 Förslaget till förordning om ändring i polisregister-

kungörelsen (1969:38) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358

12.9Förslaget till förordning om ändring i förordningen

(1994:729) med instruktion för Radio- och TV-verket . . . 359

Bilagor:

1 Kommitténs direktiv och tilläggsdirektiv

2.JK:s promemoria 1996-02-28 till regeringen "Promemoria om vissa frågor rörande yttrandefrihetsbrottet olaga vålds- skildring m.m. - Justitiekanslerns erfarenheter och syn- punkter"

3.Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med av- seende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter ("dataskyddsdirektivet")

4.JK:s promemoria till regeringen 1993-09-03 "Offentlig- hetsprincipen, tillämpning vid beslag och konfiskering med anledning av tryck- och yttrandefrihetsbrott - förslag till lagändringar"

5.Remissammanställning avseende ovanstående prome- moria

6.Litteraturlista

SOU 1997:49

Förkortningar 11

Förkortningar

a.anförd, anförda

ADB	automatisk databehandling
ALB	Arkivet för ljud och bild
art.	artikel
bet.	betänkande
BrB	brottsbalken
CD	compact disc, se kap. 3
CD-I	compact disc interactive, se kap. 3
CD-R	CD recordable, se kap. 3
CD-ROM	compact disc read only memory, se kap. 3
DI	Datainspektionen
dir.	direktiv
DO	Ombudsmannen mot etnisk diskriminering
Ds	departementsstencil
EG	Europeiska Gemenskapen
EU	Europeiska Unionen
IRI	Institutet för rättsinformatik, Stockholms universitet
IT	informationsteknik
JK	Justitiekanslern
JO	Justitieombudsmannen
KU	konstitutionsutskottet
MMU	Massmedieutredningen
MO	magneto-optisk, se kap. 3
prop.	proposition
RB	rättegångsbalken
RF	regeringsformen
rskr.	riksdagens skrivelser
SOU	statens offentliga utredningar
SvJT	Svensk Juristtidning
TF	tryckfrihetsförordningen
TT	Tidningarnas Telegrambyrå Aktiebolag
WORM	write once read many, se kap 3
WRM	write read many, se kap. 3
YFU	Yttrandefrihetsutredningen
YGL	yttrandefrihetsgrundlagen

SOU 1997:49

Sammanfattning 13

Sammanfattning

Kommitténs uppdrag kan delas upp i fyra delar;

-frågan om grundlagsskydd för yttrandefriheten i nya medier inklusive frågan om tydligare avgränsning av grundlagens tillämpningsområde beträffande videogram med anledning av problem med s.k. skräddar- sydda videogram,

-frågan om räckvidden i tiden av grundlagarnas förbud mot censur och hindrande åtgärder när ny teknik används vid tillkomsten av framställ- ningar som omfattas och kan komma att omfattas av grundlagarnas skydd,

-frågan om förhållandet mellan offentlighetsprincipen å ena sidan och reglerna i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) om beslag och konfiskering å andra sidan samt

-frågan om förlängning av preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp.

1 A Grundlagsskydd för nya medier

Uppdraget

Kommittén skall analysera i vilken omfattning nya medieformer omfattas av TF och YGL och utreda behovet av ett grundlagsskydd efter de tryckfrihetsrättsliga grundsatserna för yttrandefriheten i nya medieformer som används till att förmedla yttranden och annan information till allmänheten. Kommittén bör föreslå de grundlagsänd- ringar och andra lagändringar den finner motiverade.

Omfattas de nya teknikerna av nu gällande TF eller YGL?

Kommittén har undersökt vilka nya tekniker som kan användas för kommunikation med allmänheten. Teknikerna har delats in i nya fysiska databärare och ny kommunikation med hjälp av elektromagne- tiska vågor.

14 Sammanfattning

SOU 1997:49

TF gäller för skrift som framställts i tryckpress och skrift som mång- faldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt för- farande om utgivningsbevis gäller för skriften eller den försetts med vissa uppgifter om mångfaldigandet. TF innehåller också en regel (1 kap. 7 § andra stycket, här kallad bilageregeln) som ger skydd åt radioprogram, film eller ljudupptagning som avses i YGL när dessa medier används av ägaren till en periodisk skrift för att oförändrat sprida innehållet i skriften. Enligt regeln skall dessa medier i ett sådant fall jämställas med en bilaga till skriften.

YGL gäller för ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar. Med vissa liknande överföringar avses andra sändningar som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor än ljudradio och television, t.ex. telefax och videotex, det senare var vid tillkomsten av YGL en benämning på en slags databas. YGL innehåller också i 1 kap. 9 § en regel som ger grundlagsskydd åt databaser varigenom allmänheten tillhandahålls upplysningar på begäran med hjälp av elektromagnetiska vågor om databasen drivs av en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för framställning av filmer eller ljudupptagningar eller en nyhetsbyrå och mottagaren inte kan ändra innehållet i registret (här kallad databas- regeln).

Nya fysiska datab ärare

När det gäller nya fysiska databärare har kommittén funnit att sådana databärare med enbart text och/eller stillbilder, t.ex. CD-ROM-skivor, inte omfattas av vare sig TF eller YGL eftersom de inte är skrift som framställts i tryckpress eller skrift som mångfaldigats på något av de sätt som sägs i 1 kap. 5 § TF och de inte heller är upptagningar av rörliga bilder eller ljud som omfattas av YGL. Kommittén har också funnit att det beträffande fysiska databärare med andra kombinationer av text, stillbilder, rörliga bilder och ljud än text och stillbilder inte klart framgår av YGL om de omfattas av denna grundlag eller inte men att det inte är osannolikt att de omfattas av YGL.

Ny kommunikation med hj älp av elektromagnetiska v ågor

När det gäller ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor behandlar kommittén elektronisk post och elektroniska anslags- tavlor, informationsdatabaser, telefax, text-TV, digital TV, digital radio och betalteletjänster av olika slag. När det gäller frågan om dessa tekniker omfattas av TF eller YGL är frågan närmare bestämt om de faller under tillämpningsområdet för någon av följande regler;

SOU 1997:49

Sammanfattning 15

huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL, databasregeln i 1 kap. 9 § samma grundlag eller bilageregeln i 1 kap. 7 § TF.

Beträffande huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL konstaterar kommittén att denna gäller för sändningar med hjälp av elektromagnetiska vågor som är riktade till allmänheten. Beträffande rekvisitet "riktad till allmänheten" anser kommittén att detta betyder att sändningen skall vara riktad till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar. Kommittén konstaterar också att sändningen måste startas av avsändaren för att omfattas av 1 kap. 6 § YGL; om sändningen startas av mottagaren faller den utanför denna paragraf.

När det gäller databasregeln i 1 kap. 9 § YGL konstaterar kommit- tén att även denna paragraf gäller för sändningar som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor om allmänheten därigenom på begäran tillhandahålls upplysningar direkt ur ett register för automatisk databehandling och det är ett sådant massmedieföretag som anges i paragrafen som ombesörjer tillhandahållandet och mottagaren inte kan ändra innehållet i registret. Kommittén anser att rekvisitet "på begäran" i paragrafen innebär att mottagaren startar sändningen. Det är därvid utan betydelse om det finns flera meddelanden att välja bland eller inte.

Beträffande bilageregeln i TF (1 kap. 7 § andra stycket), anser kommittén att uttrycket "i form av ett radioprogram, en film eller en ljudupptagning som avses i yttrandefrihetsgrundlagen " innebär att även sådana sändningar från databaser som avses i 1 kap. 9 § YGL och som alltså sker på begäran omfattas av bilageregeln under förutsättning att det är ägaren till en periodisk skrift som tillhandahåller skriftens innehåll oförändrat på detta sätt.

Vid tillämpningen av ovannämnda grundlagsregler med den tolkning som här redovisats på ny kommunikation med hjälp av elektromagne- tiska vågor har kommittén kommit till följande resultat.

Elektronisk post som sänds till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar omfattas av huvudregeln om radioprogram, 1 kap. 6 § YGL. Den kan därmed också omfattas av bilageregeln i 1 kap. 7 § TF om det är ägaren till en periodisk skrift som sprider eller låter sprida skriftens innehåll oförändrat på detta sätt. Sändning av elektronisk post kan enligt kommitténs definition av elektronisk post inte startas av mottagaren. Elektronisk post kan därför inte omfattas av databasregeln.

Beträffande elektroniska anslagstavlor konstaterar kommittén att sändning från sådana anslagstavlor startas av mottagaren. Anslagstav- lorna kan därför inte omfattas av huvudregeln om radioprogram i YGL. Vidare anser kommittén att om anslagstavlan är anordnad så att an- vändarna kan föra in material i anslagstavlan så att detta oförmedlat - blir tillgängligt för andra användare faller anslagstavlan utanför databasregeln i YGL eftersom mottagaren då kan ändra i registret.

16 Sammanfattning

SOU 1997:49

Anslagstavlor av detta slag kan då inte heller omfattas av bilageregeln i TF. Om anslagstavlan däremot är ordnad så att införingar som användarna gör inte blir tillgängliga för andra användare omedelbart u- tan först efter en åtgärd från den som har anslagstavlan, kan den omfattas av databasregeln om denne är ett massmedieföretag. Den kan också omfattas av bilageregeln i TF om det är ägaren till en periodisk skrift som sprider eller låter sprida hela eller delar av skriftens innehåll oförändrat på detta sätt.

Beträffande informationsdatabaser konstaterar kommittén att de inte kan omfattas av huvudregeln om radioprogram eftersom sändningen startas på begäran. De kan däremot omfattas av databasregeln och bilageregeln under de förutsättningar som anges i dessa paragrafer, det krävs alltså bl.a. att det är ägaren till en periodisk skrift eller ett traditionellt massmedieföretag som driver verksamheten för att den skall falla under grundlagsskyddet.

När det gäller telefax förhåller det sig så att sändningen kan startas av både mottagare och avsändare. Om sändningen startas av mottaga- ren, som t.ex. vissa tidningars fax-tjänster, kan den omfattas av databasregeln. Om sändningen startas av avsändaren kan den omfattas av huvudregeln om radioprogram om den är riktad till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar.

Text-TV sänds kontinuerligt. Sändning av text-TV kan inte startas av mottagaren. Text-TV-sändningar kan alltså inte omfattas av databas- regeln. Däremot omfattas text-TV av huvudregeln om radioprogram om den är riktad till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar. Den kan också omfattas av bilageregeln under de förutsättningar som anges där.

Beträffande digital radio och TV är det tydligt att de inte är medier i sig utan en sändningsteknik som lämpar sig för nya tjänster t.ex. video on demand. Man måste bedöma frågan om grundlagsskydd för varje tjänst för sig. Därvid kan på det sätt som redovisats ovan såväl huvudregeln om radioprogram som databasregeln och bilageregeln bli tillämpliga.

Betalteletj änster kan delas in i två olika slag; sådana där det är möjligt för mottagaren att föra in eget material och sådana som inte tillåter mottagaren att göra detta. Liksom beträffande alla andra tekniker måste varje tillämpning bedömas för sig.

Om sändningen inte startas av mottagaren utan av avsändaren t.ex. när den som ringer upp får del av information på ett ljudband som hela tiden rullar kan den sändningen omfattas av huvudregeln om radiopro- gram om många kan lyssna samtidigt så att sändningen kan anses riktad till en vid och obestämd krets som i princip är öppen för envar. Den kan då också omfattas av bilageregeln i TF under de förut- sättningar som anges där.

SOU 1997:49

Sammanfattning 17

Om sändningen startas av mottagaren kan den omfattas av databas- regeln om tjänsten tillhandahålls av ett sådant massmedieföretag som anges där och upplysningarna hämtas direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling och den mottagande inte kan föra in eget material i registret. Den kan även i detta fall omfattas av bilageregeln under de förutsättningar som anges där. Om upplys- ningarna är lagrade på annat sätt än i sådant register med upptagningar för automatisk databehandling faller tjänsten utanför databasregeln och bilageregeln.

Om det är fråga om en gruppsamtalstjänst, dvs. där många kan tala med varandra samtidigt, och tjänsten kan utnyttjas av en vid och obestämd krets som i princip är öppen för envar är likheten med direktsändning av radioprogram stor. Sändningen utgår visserligen inte från en central punkt på samma sätt som ett traditionellt radioprogram men detta krävs inte heller enligt YGL. En sådan betalteletjänst får därför anses falla under YGL:s huvudregel om radioprogram.

Förslag till grundlagsskydd för nya medier

En teknikberoende eller teknikoberoende grundlag?

Kommittén har diskuterat den grundläggande frågan om en teknik- beroende eller en teknikoberoende grundlagsreglering. Kommittén har därvid kommit till slutsatsen att en teknikoberoende grundlag inte nu bör övervägas utan att förslagen bör inriktas på en utvidgning av grundlagsskyddet i TF och YGL till medieformer som nu inte har ett sådant skydd och som utan alltför stora komplikationer kan inordnas i det tryckfrihetsrättsliga systemet i de båda grundlagarna. Inom ramen för denna lagstiftningsteknik kan man välja mer eller mindre detaljerat angivande av olika medier och därmed en högre eller lägre grad av teknikberoende. En strävan har varit att ha en så generell beskrivning av olika medieformer att utbyte av en teknisk upptagningsform till en annan inte påverkar grundlagsskyddet.

Nya fysiska datab ärare

När det gäller nya fysiska databärare föreslår kommittén att termen tekniska upptagningar införs i YGL som ett samlingsbegrepp för filmer, videogram, andra upptagningar av rörliga bilder, ljudupptag- ningar, upptagningar av enbart text och/eller stillbilder och upp- tagningar med en annan kombination av text, stillbilder, rörliga bilder och ljud än text och stillbilder. Vidare föreslås att termen, efter förebild av 2 kap. 3 § TF, definieras som "upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel". Det föreslås också att alla

18 Sammanfattning

SOU 1997:49

tekniska upptagningar skall behandlas enligt de regler som gäller för film, utom i vissa avseenden t.ex. när det gäller tillåtelsen till förhandsgranskning, se nedan. Det föreslås alltså att särbehandlingen av ljudupptagningar skall upphöra.

Genom de föreslagna grundlagsändringarna uppnår man att grund- lagen blir mindre teknikbunden, att fysiska databärare med enbart text och/eller stillbilder (t.ex. CD-ROM-skivor) omfattas av grundlagen och att det blir klarlagt att fysiska databärare med en annan kombination av text, stillbilder, rörliga bilder och ljud än text och stillbilder omfattas av grundlagen. Vidare uppnår man att man slipper problemen med att utifrån innehållet (rörliga bilder eller ljud eller text) avgöra vilka regler som gäller för en upptagning, utom såvitt avser de regler som kommittén anser alltjämt skall gälla endast för upptagningar som innehåller rörliga bilder.

Kommittén anser inte att tillåtelsen till förhandsgranskning av filmer som skall visas offentligt (1 kap. 3 § andra stycket YGL) skall utvidgas att omfatta upptagningar som inte innehåller rörliga bilder. Däremot bör det klarläggas att tillåtelsen omfattar upptagningar som innehåller rörliga bilder i kombination med ljud, text eller stillbilder men det bör samtidigt slås fast att tillåtelsen till förhandsgranskning då endast avser de rörliga bilderna (inklusive åtföljande text och ljud) och inte t.ex. rena textavsnitt. Tillåtelsen till förhandsgranskning föreslås därför avse "rörliga bilder i filmer" som skall visas offentligt och i 1 kap. 1 § tredje stycket föreslås en regel som säger att vad som sägs om filmer avser även videogram och andra tekniska upptagningar med rörliga bilder.

De övriga särregler som nu gäller för film och som kommittén anser i fortsättningen skall gälla endast för upptagningar med rörliga bilder är 3 kap. 11 § YGL rörande otillåten utlämning av film eller vid- eogram och 7 kap. 5 § YGL om tillsyn över att yttrandefriheten i filmer inte missbrukas genom olaga våldsskildring och över att filmer med sådana skildringar inte i förvärvssyfte sprids till den som är under 15 år.

När det gäller 3 kap. 12 § första stycket 3 YGL om förledande av ungdom genom filmer föreslår kommittén att denna regel utvidgas att omfatta även andra tekniska upptagningar än sådana med rörliga bilder dvs. även tekniska upptagningar med enbart text, stillbilder eller ljud eller kombinationer därav. Utvidgningen till att omfatta också tekniska upptagningar med enbart ljud möjliggör att genom vanlig lag ingripa mot rasistisk musik som sprids bland ungdomar, se nedan angående hets mot folkgrupp.

SOU 1997:49

Sammanfattning 19

Ny kommunikation med hj älp av elektromagnetiska v ågor

Beträffande ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor föreslår kommittén en utvidgning av databasregeln i 1 kap. 9 § YGL till att omfatta också andra än sådana massmedieföretag som avses där, t.ex. andra typer av företag eller fysiska personer, som driver sådan databasverksamhet under förutsättning att utgivningsbevis gäller för verksamheten. Härigenom uppnås att alla som vill driva sådan databasverksamhet som sägs i nuvarande 1 kap. 9 § YGL kan få grundlagsskydd för detta om de ordnar sin verksamhet på det sätt som sägs där (det får t.ex. inte vara möjligt för mottagaren att ändra i registret) och ansöker om utgivningsbevis. Det är alltså fråga om ett frivilligt grundlagsskydd. Anledningen till att ett krav på utgivnings- bevis bör ställas är att meddelares och andra medverkandes ställning annars kan bli osäker eftersom de inte säkert skulle kunna veta om grundlagsskydd gäller för verksamheten eller inte och därmed inte heller om deras medverkan är straffri eller inte. Om krav på ut- givningsbevis gäller kan medverkande kontrollera om sådant finns och därmed grundlagsskydd gäller och på så sätt få klarhet i om deras med- verkan är straffri.

Kommittén föreslår nya regler i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpningslagen) om utgivningsbevis. Radio- och TV-verket föreslås utfärda utgivningsbevis på ansökan av den som driver verksamheten, om den är anordnad på det sätt som sägs i nuvarande databasregel och vissa ytterligare krav är uppfyllda. Radio- och TV-verket föreslås också få till uppgift att föra förteckning över sådana register med utgivnings- bevis. En skyldighet att ange namn på registret skall finnas och för att undvika risk för förväxling med register som drivs enligt nuvarande 1 kap. 9 § YGL föreslås också en regel om skyldighet för den som driver ett sådant register att anmäla namnet på registret till Radio- och TV-verket. Verket skall även bl.a. få möjlighet att återkalla utfärdat utgivningsbevis, t.ex. om verksamheten inte längre är anordnad så som anges i databasregeln.

Kommitténs förslag i denna del innebär också att även den som driver databasverksamhet där sändningarna utgår från utlandet skall ha möjlighet att här få ett utgivningsbevis och att grundlagens skydd skall gälla fullt ut för sådan databasverksamhet om utgivningsbevis finns.

20 Sammanfattning

SOU 1997:49

Förslagens f örenlighet med Europaparlamentets och r ådets direktiv 95/46/EG om skydd f ör enskilda personer med avseende p å behandling av personuppgifter och om det fria fl ödet av s ådana uppgifter (dataskyddsdirektivet)

Kommittén har funnit att vissa av direktivets bestämmelser sedda för sig strider mot TF och YGL men att den tillåtelse till undantag i yttrandefrihetens intresse som direktivet innehåller måste anses ge möjlighet att i princip helt undanta verksamhet som faller under TF och YGL från direktivets tillämpningsområde. Detta bör enligt kommitténs mening göras genom att det i den nya datalagstiftning som direktivet ger upphov till klart anges att datalagens bestämmelser inte gäller på TF:s och YGL:s område. Eftersom denna möjlighet till undantag från direktivets tillämpningsområde anses föreligga är kommitténs förslag förenliga med dataskyddsdirektivet.

Särskilt om dator- och videospel

Det föreslagna grundlagsskyddet för nya fysiska databärare innebär att även dator- och videospel på sådana databärare kommer att omfattas av grundlagsskyddet.

Händelseförloppet i dator- och videospel har ofta närmast oändliga variationsmöjligheter. Det kan därför vara svårt för en utgivare att överblicka spelets innehåll. Det förhåller sig också så att det inte sällan förekommer våldsinslag i spelen. Kommittén har därför övervägt om dator- och videospel kan hållas utanför grundlagsskyddet men har inte kunnat finna något juridiskt acceptabelt sätt att skilja en fysisk databärare som innehåller dator- eller videospel från en som inte gör det. Det finns nämligen ingen klar teknisk skillnad mellan sådana databärare, och man kan inte heller skilja dem åt med hjälp av innehållets betydelse från yttrandefrihetssynpunkt eller liknande kriterium eftersom det skulle innebära gränsdragningssvårigheter med åtföljande rättsosäkerhet och möjliggöra missbruk från statsmakternas sida. Kommittén har därför funnit att om man vill föra in nya fysiska databärare under grundlagarnas skydd blir en konsekvens att skyddet också kommer att omfatta fysiska databärare med dator- och videospel.

Kommittén anser att man när grundlagsskyddet kommer att omfatta också dator- och videospel bör justera lydelsen av straffbestämmelsen i 16 kap. 10 b § BrB om olaga våldsskildring, straffbestämmelsen i 16 kap. 10 c § BrB om otillåten utlämning av film och videogram och straffbestämmelsen i 16 kap. 12 § BrB om förledande av ungdom så att det klart framgår att de omfattar också dator- och videospel eftersom detta annars kan ifrågasättas.

SOU 1997:49

Sammanfattning 21

Särskilt om Internet

Beträffande Internet har kommittén funnit att nätet inte nu kan betraktas som ett medium i sig utan får betraktas som ett system som möjliggör olika former av datorkommunikation och att varje tillämp- ning får betraktas för sig när det gäller att avgöra om grundlagsskydd föreligger eller inte. Kommittén anser att Internet knappast funnit sina former på ett sådant sätt att det nu finns anledning att överväga särskilda regler för just Internet till skydd för yttrandefriheten på nätet. Det är emellertid viktigt att utvecklingen noggrant följs så att lagändringar kan vidtas om det blir motiverat. Kommittén vill också framhålla vikten av att man värnar yttrandefriheten lika mycket när den utövas på Internet som när den utövas i andra nät eller medier.

Särskilt om produktion vid skilda tidpunkter av enstaka exemplar av fysiska datab ärare

Kommittén har uppmärksammat att den nya tekniken gör det möjligt att tämligen enkelt producera enstaka exemplar av fysiska databärare på begäran vid skilda tidpunkter. Kommittén har delat in sådan produktion i "efterproduktion", dvs. produktion vid skilda tidpunkter av enstaka exemplar efter det att yttrandet först spritts på samma slags databärare i sådan omfattning att grundlagsskydd uppnåtts, och "ursprunglig produktion", dvs. produktion vid skilda tidpunkter av enstaka exemplar av fysiska databärare utan att grundlagsskyddad spridning först skett.

Kommittén anser att produktion och utlämnande vid skilda tidpunkter av enstaka exemplar av fysiska databärare kan vara lika skyddsvärd som traditionell spridning av ett större antal exemplar vid en och samma tidpunkt, i vart fall om många beställningar görs så att det sammanlagt framställs ett stort antal exemplar. Kommittén lägger emellertid inte fram något förslag när det gäller sådan produktion men framhåller att det är viktigt att man uppmärksamt följer utvecklingen.

När det gäller efterproduktion har kommittén funnit att rättsläget är oklart när det gäller frågan om vilket tidsmässigt samband som krävs mellan tidigare utgivning och efterproduktion för att de efterproduce- rade exemplaren skall anses ingå i den grundlagsskyddade upplagan. Kommittén har emellertid funnit att det ännu så länge inte föreligger något direkt behov av en precisering av rättsläget i detta avseende. Kommittén anser därför att frågan bör överlämnas till rättstillämp- ningen, i vart fall tills erfarenheter vunnits i praktiken av sådan produktion.

Beträffande ursprunglig produktion har kommittén funnit att ett grundlagsskydd för sådan produktion skulle kräva att man måste frångå TF:s och YGL:s grundläggande krav på att det skall vara fråga om

22 Sammanfattning

SOU 1997:49

kommunikation med allmänheten, vilket när det gäller fysiska databärare i princip innebär krav på att de skall framställas i inte alltför få exemplar för att omfattas av grundlagsskyddet. Det skulle också innebära att skräddarsydda videogram skulle omfattas av ett sådant grundlagsskydd. Kommittén har inte ansett att det är motiverat att nu överväga en så grundläggande förändring av TF:s och YGL:s tillämpningsområde.

Finansiering av utvidgningen av grundlagsskyddet

För att finansiera de utgiftsökningar som torde uppkomma hos JK till följd av utvidgningen av TF:s och YGL:s tillämpningsområde kan man enligt kommitténs mening överväga att införa en möjlighet för JK att överlämna åt allmän åklagare att vara åklagare i yttrandefrihetsmål rörande barnpornografibrott och olaga våldsskildring i filmer och videogram. JK skulle därigenom befrias från åklagaruppgiften i sådana mål medan någon ökning av arbetsuppgifterna för det allmänna åklagarväsendet knappast skulle uppkomma eftersom JK redan idag i mål av detta slag uppdrar åt allmän åklagare att biträda vid för- undersökningens genomförande och vid en eventuell domstolsprocess. För att skapa utrymme för JK att ta sig an fler ansvarsfrågor enligt YGL kan man också överväga att renodla JK:s verksamhet.

1 B Skräddarsydda videogram

Uppdraget

Den 28 februari 1996 avlämnade JK till regeringen "Promemoria om vissa frågor rörande yttrandefrihetsbrottet olaga våldsskildring m.m. – Justitiekanslerns erfarenheter och synpunkter" (Justitiedepartementets dnr. Ju 96/839). I promemorian förordar JK att det övervägs ett förtydligande av den bestämmelse i YGL som anger grundlagens tillämpningsområde såvitt avser videogram (1 kap. 10 § YGL). Regeringen beslutade den 23 maj 1996 att promemorian i denna del skulle överlämnas till Mediekommittén.

I promemorian anför JK att han efter YGL:s ikraftträdande haft att handlägga åtskilliga ärenden om yttrandefrihetsbrott i videogram och att det vanligen rört sig om olaga våldsskildring eller barnpornografi- brott ofta i s.k. skräddarsydda videogram dvs. på ett videoband individuellt sammanställda kompilat av scener från skilda videogram. JK anger att det varit förenat med vissa svårigheter att tillämpa de regler om handläggning av ärenden om yttrandefrihetsbrott som finns i grundlagen på skräddarsydda videogram. JK anför också att handläggningen av ärenden om olaga våldsskildring och barnpor-

SOU 1997:49	Sammanfattning	23
nografibrott nu tar en större del av JK:s resurser i anspråk än vad som
kan anses sakligt motiverat.
JK anför att det i några av de större brottsutredningar som han
handlagt sedan YGL trätt i kraft har uppkommit fråga om vad som
närmare bestämt fordras för att ett videogram skall anses ha blivit
spritt till allmänheten i den mening som avses i 1 kap. 10 § YGL och
att denna fråga i praktiken varit nära förbunden med frågan om
skräddarsydda videogram. Vad saken gällt i den praktiska verksam-
heten har enligt JK varit fall då ett videogram spritts i endast ett fåtal
exemplar, kanske endast två eller tre.
JK anför att svårigheterna med de skräddarsydda videogrammen
visar sig när det gäller att avgöra om ett videogram har spritts till
allmänheten i den mening som avses i 1 kap. 10 § YGL och vid be-
dömningar av ansvarigheten för innehållet, konfiskering, preskription
och verkan av att en viss scen tidigare föranlett fällande dom eller
prövats i ett rättsligt förfarande utan att leda till fällande dom. JK anser
att det nu bör kunna vara tid att värdera erfarenheterna av YGL:s
verkningssätt i fråga om de skräddarsydda videogrammen i syfte att
söka en väg bort från de svårigheter som företeelsen vållat vid
rättstillämpningen. Enligt JK skulle åtskilligt stå att vinna om man
kunde dra en tydligare gräns kring YGL:s tillämpningsområde i fråga
om filmer och videogram. JK anför att detta sannolikt skulle uppnås
om de skräddarsydda videogrammen fördes undan från YGL.
Kommitténs överväganden
Kommittén anser att en grundlagsändring behövs för att det skall göras
klart att YGL:s tillämpningsområde är snävare än vad som hittills
ansetts i rättstillämpningen. Barnpornografiutredningen överväger också
denna fråga. Som alternativ till de lösningar som diskuteras inom den
utredningen, bl.a. den s.k. stencilregeln enligt vilken ursprungsuppgifter
krävs för att YGL skall vara tillämplig, presenterar kommittén en regel
som kan kallas presumtionsregeln och som kunde läggas till i 1 kap.
10 § YGL enligt följande (tillägg kursiverat):
"Grundlagen är tillämplig på sådana tekniska upptagningar som sprids
till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på
annat sätt.
Huruvida grundlagen är tillämplig pr övas i det enskilda fallet p å
grundval av vad som kan antas om spridningsfr	ågan. Om ej annat
framgår av omst ändigheterna, skall grundlagen d	ärvid anses till ämplig
på en upptagning med uppgifter enligt 3 kap. 13	§ och 4 kap. 4 §."

Vid tillämpningen av regeln skall man liksom i dag utgå i första hand från det eller de exemplar man har tillgång till. Om det t.ex. med hänsyn till antalet exemplar, utseendet på omslag eller etikett eller

24 Sammanfattning

SOU 1997:49

själva produktionssättet framstår som sannolikt att exemplaret eller exemplaren är avsedda för spridning bland allmänheten, skall ut- gångspunkten vara att det/de omfattas av grundlagsskyddet. Om de innehåller ursprungsuppgifter enligt 3 kap. 13 § YGL eller uppgift om utgivare enligt 4 kap. 4 § YGL, skall de anses falla under YGL om inte annat framgår av omständigheterna. Regeln skulle därmed komma att fungera på ett sätt som liknar tillämpning av stencilregeln men grundlagsskyddet skulle inte bli helt beroende av om ursprungsupp- gifter har angetts.

Kommittén anser från sina utgångspunkter att detta alternativ är att föredra, om man skall lösa problemet med de skräddarsydda vid- eogrammen med en uttrycklig grundlagsregel. Det kan dock hävdas att det sätt att resonera som ligger bakom det här framlagda alternativet borde kunna användas även utan en uttrycklig presumtionsregel vid tillämpning av nuvarande 1 kap. 10 § YGL med den ändring som kommittén i övrigt föreslår beträffande vilka medieformer som skall grundlagsskyddas. Vidare finns det anledning att samlat väga de olika alternativen mot varandra på grundval av förslagen från både Mediekommittén och Barnpornografiutredningen. Mediekommittén avstår därför för sin del från att lägga fram något formellt ändringsför- slag beträffande de skräddarsydda videogrammen.

2 Grundlagarnas skydd mot hindrande åtgärder

Uppdraget

Kommittén skall analysera räckvidden i tiden av grundlagarnas tillämp- ningsområde när ny teknik används vid tillkomsten av framställningar som omfattas eller kan komma att omfattas av grundlagarnas skydd. I kommitténs direktiv anges bl.a. att regeringen i ett ärende enligt datalagen funnit att föreskrifter enligt datalagen inte kan meddelas för sådana register som används vid framställningen av tryckt skrift med hänsyn till vad som i TF föreskrivs om förbud mot hindrande åtgärder (Anders R. Olsson-fallet) och att en fråga som kan ställas i detta sammanhang är vilken anknytning som bör finnas mellan det datorlag- rade materialet och den färdiga framställningen för att grundlagsskyddet skall gälla. Skall man t.ex. anse att redan uppgifter som senare skall bearbetas och publiceras i annan form omfattas av censurförbudet?

SOU 1997:49	Sammanfattning	25
Kommitténs överväganden
Räckvidden av f örbudet mot censur och hindrande	åtgärder

Kommittén anser att det är svårt att se hur man skall kunna dra någon gräns för när ett grundlagsskyddat förstadium till en tryckt skrift eller en teknisk upptagning föreligger och att slutsatsen måste bli att TF och YGL skyddar varje stadium i produktionen. I praktiken kan med ett sådant synsätt problem uppstå när en åtgärd avser ett ADB-lagrat material och innehavaren påstår att det skall bli en grundlagsskyddad framställning. Kommittén har övervägt om problemet med att avgöra om en verksamhet omfattas av grundlagens skydd mot censur och hindrande åtgärder kan lösas med en regel som uppställer krav på att det inte framstår som osannolikt att det finns en reell publiceringsavsikt bakom verksamheten för att den skall omfattas av grundlagens skydd. Kommittén har emellertid funnit att en sådan regel inte skulle ge uttryck för en så nyanserad bedömning som bör göras och att det kan ifrågasättas om den skulle innebära att rättstillämpningen underlättades i praktiken. Den skulle också kunna anses innebära en icke önskvärd försämring av tryck- och yttrandefriheten i vissa fall. Kommittén har därför funnit att en sådan regel inte bör införas utan att problemet alltjämt bör överlåtas till rättstillämpningen.

Rätten att "inneha" ett radio- eller televisionsprogram i form av en inspelning

Kommittén anser att eftersom YGL måste anses skydda rätten att inneha filmer, videogram andra upptagningar av rörliga bilder och ljudupptagningar är det inte orimligt att anta att denna grundlag också skyddar rätten att "inneha" ett radio- eller TV-program i form av en inspelning. Med detta synsätt skulle YGL nu skydda rätten för den som får tillgång till ett register att lagra ned innehållet i en överföring enligt 1 kap. 9 § YGL i sin egen dator, även om detta utgörs av ett personregister. Vidare bearbetning av uppgifterna kan emellertid regleras i eller med stöd av datalagen i den mån bearbetningen inte utgör led i framställningen av en grundlagsskyddad produkt.

3 Offentlighetsprincipen och konfiskering

Uppdraget

Kommittén skall analysera förhållandet mellan TF:s och YGL:s regler om beslag och konfiskering å ena sidan och offentlighetsprincipen å den andra. Arkivfrågor och processrättsliga frågor skall ingå i analysen.

26 Sammanfattning

SOU 1997:49

Problemet gäller att framställningar som tagits i beslag i mål om tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott för att konfiskeras för att hindra vidare spridning av de brottsliga framställningarna är allmänna handlingar som allmänheten har rätt att få ta del av och få kopia av om det inte finns någon tillämplig sekretessregel. I den mån det inte finns någon tillämplig sekretessregel kan alltså t.ex. en tingsrätt på grund av offentlighetsprincipen bli tvungen att lämna ut och tillhandahålla kopior av framställningar som innefattar tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott och som på grund därav yrkas konfiskerade för att hindra vidare spridning.

Problemet är alltså en konflikt mellan två motstående intressen; allmänhetens intresse av insyn i rättskipningen och intresset av att motverka spridning av framställningar som innefattar brott. Konflikten föreligger främst mellan å ena sidan den del av offentlighetsprincipen som innebär att allmänheten har rätt att få kopia av allmänna hand- lingar för vilka sekretess inte gäller och å andra sidan de regler som syftar till att motverka spridning av brottsliga framställningar, bl.a. reglerna i TF och YGL om konfiskering och beslag. Problemet har lösts såvitt gäller mål om ansvar för barnpornografibrott och olaga våldsskildring och motsvarande tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott genom regler i sekretesslagen (5 kap. 6 § och 9 kap. 16 § sekretessla- gen) men inte såvitt gäller övriga tryck- och yttrandefrihetsbrott.

Kommitténs överväganden

Det är spridning av brottsliga framst ällningar som b ör motverkas

Kommittén anser inte att man bör lösa problemet genom att avskaffa beslags- och konfiskeringsinstituten, genom att undanta material som tagits i beslag eller konfiskerats från TF:s regler om allmänna handlingar eller genom att utöka sekretessen till att omfatta uppgifter i alla framställningar som tagits i beslag eller konfiskerats enligt TF eller YGL. Vad som bör eftersträvas är i stället en regel som motverkar spridning av brottsliga framställningar men som samtidigt innebär minsta möjliga inskränkning i handlingsoffentligheten. En regel som inskränker möjligheterna att få kopia av en allmän handling men inte inskränker rätten att på stället ta del av framställningen innebär en lämplig avvägning av de motstående intressena.

Vilka brott b ör omfattas av en inskr änkning i r ätten att f å kopia?

Kommitténs utgångspunkt är att man bör undersöka beträffande vilka brott det föreligger ett problem och överväga en lösning för dessa fall. För alla tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott utom för brotten ryktesspridning till fara för landets säkerhet och hets mot folkgrupp

SOU 1997:49

Sammanfattning 27

finns det sekretessregler som kan bli tillämpliga och som då utgör ett skydd mot spridning av brottsliga framställningar. Kommittén anser inte att det finns tillräckliga skäl att utvidga inskränkningen i rätten att få kopia till att omfatta också dessa båda brott. Kommittén föreslår alltså inte någon utvidgning av inskränkningen i rätten att få kopia till att gälla för flera brott än vad som gäller idag, dvs. för barnpornogra- fibrott och olaga våldsskildring.

Närmare om regelns till ämpningsomr åde

När det gäller frågan hos vilka myndigheter möjligheten att vägra lämna ut kopia bör gälla har kommittén funnit att det hos alla de myndigheter som kan förväntas behöva ta ställning till att lämna ut kopior av barnpornografiska skildringar eller olaga våldsskildringar finns en möjlighet att vägra utlämnande enligt nu gällande regler i sekretesslagen. Det enda undantaget gäller det fallet att Statens biograf- byrå biträder JK eller annan myndighet med att granska filmer eller videogram i en brottsutredning. Kommittén föreslår att möjligheten att vägra utlämnande skall omfatta också dessa fall.

Möjligheten att vägra lämna ut kopia gäller enligt 5 kap. 6 § sekre- tesslagen endast mål om straffansvar för barnpornografibrott eller olaga våldsskildring och motsvarande tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Kommittén föreslår att regeln om inskränkning i rätten att få kopia skall gälla också i mål om ersättning f ör skada med anledning av sådant brott samt konfiskering och förverkande.

Möjligheten att vägra lämna ut kopia bör liksom enligt nu gällande 5 kap. 6 § sekretesslagen gälla oavsett hur framställningen kommit in till myndigheten.

Reglering i lag eller grundlag?

Vid en samlad bedömning av skälen för och emot reglering i grundlag respektive lag anser kommittén att övervägande skäl talar för reglering i vanlig lag. Kommittén föreslår alltså att nu gällande 5 kap. 6 § sekretesslagen alltjämt skall gälla, dock med den utvidgning som nämnts ovan.

Övrigt

Kommittén föreslår inte någon inskränkning i parts rätt att ta del av processmaterialet i ett mål om barnpornografi bl.a. av rättsäkerhetsskäl och hänsyn till art. 6 i Europakonventionen om mänskliga rättigheter.

Kommittén föreslår inte heller någon ändring i reglerna om rätten att ta del av allmänna handlingar för att minska det problem som kan föreligga när en handling är delvis sekretessbelagd och skall lämnas ut

28 Sammanfattning

SOU 1997:49

i övriga delar. Kommittén har övervägt om 9 kap. 16 § sekretesslagen bör utvidgas att gälla också brottet olaga våldsskildring. Kommittén anser emellertid att det inte finns tillräckliga skäl att helt inskränka offentligheten beträffande olaga våldsskildringar i syfte att skydda integriteten hos dem som framstår som offer i skildringarna. Däremot förordar kommittén att regeln skall utvidgas att omfatta samma slags mål om barnpornografibrott eller motsvarande tryck- eller yttrandefrihetsbrott som 5 kap. 6 § sekretesslagen.

Ett tillägg i 9 kap. 17 § sekretesslagen skall möjliggöra att sekretess för en framställning med barnpornografi där barnet kan identifieras gäller även hos Statens biografbyrå när denna biträder åklagar- eller polismyndighet i brottmål.

Kommittén lägger inte fram något förslag om en skyldighet för JK att lämna pliktexemplar. Kommittén lägger inte heller fram något förslag om särskilda regler om gallring av allmänna handlingar som utgörs av skildringar av barn i pornografisk bild eller av olaga våldsskildringar med hänsyn till dels skyddet enligt sekretesslagen mot spridning av sådana skildringar, dels det berättigade intresset av att i efterhand kunna kontrollera hur mål handlagts och bedömts.

4 Hets mot folkgrupp

Uppdraget

Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) har i en framställning till Justitiedepartementet hemställt att regeringen skall överväga en ändring av preskriptionsreglerna för yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp så att detta kommer att omfattas av den regel i YGL som hänvisar till vanlig lag, dvs. brottsbalken, i fråga om tid för väckande av talan för barnpornografibrott och olaga våldsskildring. Framställ- ningen har överlämnats till Mediekommittén. I sin anmälan anger DO att förslaget är motiverat av att nu gällande preskriptionstid medför att rasistmusik på CD och liknande i praktiken inte kan bli föremål för lagföring och förstöring annat än i undantagsfall. Frågan är alltså om också yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp skall omfattas av regeln att tid för väckande av talan för brottet bestäms i vanlig lag och inte av grundlagens bestämmelser om den särskilda kortare preskrip- tionstiden.

Kommitténs överväganden

Kommittén har funnit att frågan om preskriptionstiden för yttrandefri- hetsbrottet hets mot folkgrupp skall bestämmas i lag ger anledning till ganska omfattande överväganden av principiell art som dessutom måste

SOU 1997:49

Författningsf örslag

Författningsförslag

1 Förslag till

lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § regeringsformen 1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §

Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad

1.yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor,

2.informationsfrihet: frihet att inhämta och mottaga upplysningar samt att i övrigt taga del av andras yttranden,

3.mötesfrihet: frihet att anordna och bevista sammankomst för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk,

4.demonstrationsfrihet: frihet att anordna och deltaga i demonstra- tion på allmän plats,

5.föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften,

6.religionsfrihet: frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion.

Beträffande tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptag- ningar av r örliga bilder samt ljudupptagningar gäller vad som är föreskrivet i tryckfrihetsför-

Beträffande tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt fil- mer, videogram, ljudupptag- ningar och andra tekniska upptagningar gäller vad som är föreskrivet i tryckfrihetsför-

1 Regeringsformen omtryckt 1994:1483

Om ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida skriftens innehåll eller delar av detta i form av en sändning eller teknisk upptagning som avses i yttrandefrihetsgrund- lagen, skall i fråga om tillämp- ningen av 1-14 kap. sändningen eller upptagningen jämställas med en bilaga till skriften i den utsträckning den i sådan form spridda versionen återger in- nehållet i skriften oförändrat samt anger hur innehållet har disponerats. I lag får föreskrivas om särskild skyldighet att spela in sådana sändningar och beva- ra tekniska upptagningar samt att tillhandahålla dessa. Bestäm- melser om rätt till sändningar finns i 3 kap. yttrandefrihets- grundlagen.

SOU 1997:49 Författningsf örslag 33

2 Förslag till

lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen 1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

7 §

Med periodisk skrift förstås tidning, tidskrift eller annan sådan tryckt skrift, som enligt utgivningsplanen är avsedd att under bestämd titel utgivas minst med fyra å särskilda tider utkommande nummer eller häften årligen, samt därtill hörande löpsedlar och bilagor. Sedan utgivningsbevis för skriften meddelats, skall denna, till dess beviset återkallas, anses som periodisk.

Om ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida skriftens innehåll eller delar av detta i form av ett radiopro- gram, en film eller en ljudupp- tagning som avses i yttrande- frihetsgrundlagen, skall i fråga om tillämpningen av 1-14 kap. programmet, filmen eller upp- tagningen jämställas med en bilaga till skriften i den uts- sträckning den i sådan form spridda versionen återger in- nehållet i skriften oförändrat samt anger hur innehållet har disponerats. I lag får föreskrivas om särskild skyldighet att spela in sådana program och bevara filmer och upptagningar samt att tillhandahålla dessa. Be- stämmelser om rätt till sänd- ningar finns i 3 kap. yttrande- frihetsgrundlagen.

________________

1 Tryckfrihetsförordningen omtryckt 1994:1476

Föreslagen lydelse

Varje svensk medborgare är gentemot det allmänna tillför- säkrad rätt enligt denna grund- lag att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptag- ningar och andra tekniska upp- tagningar offentligen uttryckta tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst.

SOU 1997:49 Författningsf örslag 35

3 Förslag till

lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen

Härigenom föreskrivs i fråga om yttrandefrihetsgrundlagen 1

dels att 4 kap. 7 §, 6 kap. 3-5 §§ samt rubrikerna närmast före 4 kap. 1 och 7 §§, 6 kap. 1, 3 och 6 §§ skall upphöra att gälla,

dels att nuvarande 6 kap. 6 och 7 §§ skall betecknas 6 kap. 3 resp. 4 §§,

dels att det i 10 kap. skall införas en ny paragraf, 3 §, med följande lydelse ,

dels att 1 kap. 1-4 och 9-12 §§, 2 kap. 1-5 §§, 3 kap. 8-10 och 12- 13 §§, 4 kap. 1 och 4 §§, 5 kap. 1, 3 och 6 §§, 6 kap. 1-2 §§, 7 kap. 1-3 §§, 8 kap. 1-2 och 4 §§, 9 kap. 1 § och 10 kap. 1-2 §§ samt rubriken närmast före 3 kap. 8 § och rubriken till 10 kap. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

1 kap.

1 §

Varje svensk medborgare är gentemot det allmänna tillför- säkrad rätt enligt denna grund- lag att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av r örliga bilder samt ljudupptagningar offent- ligen uttryckta tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst.

Yttrandefriheten enligt denna grundlag har till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. I den får inga andra begränsningar göras än de

som följer av denna grundlag.
Vad som sägs i grundlagen	Vad som sägs i grundlagen
om radioprogram gäller förutom	om radioprogram gäller förutom
program i ljudradio också	program i ljudradio också
program i television och in-	program i television och in-
nehållet i vissa andra sändningar	nehållet i vissa andra sändningar

1 Yttrandefrihetsgrundlagen omtryckt 1994:1477

36	Författningsf örslag	SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. Vad som sägs om filmer avser även videogram och andra upptagningar av rörliga bilder.

av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. Vad som sägs om filmer avser även videogram och andra tekniska upptagningar med rörliga bilder.

Med tekniska upptagningar avses i denna grundlag upptag- ningar som inneh åller text, bild eller ljud och som kan l äsas, avlyssnas eller p å annat s ätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel.

2 §

Varje svensk medborgare är tillförsäkrad rätt att till författare och andra upphovsmän samt till utgivare, redaktioner, ny- hetsbyråer och företag för framställning av filmer eller ljudupptagningar lämna uppgif- ter i vilket ämne som helst för offentliggörande i radioprogram, filmer och ljudupptagningar.

Han har också rätt att anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst för sådant uppgifts- lämnande eller offentliggörande. I dessa rättigheter får inga andra begränsningar göras än de som följer av denna grundlag.

Varje svensk medborgare är tillförsäkrad rätt att till författare och andra upphovsmän samt till utgivare, redaktioner, ny- hetsbyråer och företag för framställning av tekniska upp- tagningar lämna uppgifter i vilket ämne som helst för of- fentliggörande i radioprogram och sådana upptagningar. Han har också rätt att anskaffa upp- gifter i vilket ämne som helst för sådant uppgiftslämnande eller offentliggörande. I dessa rättigheter får inga andra be- gränsningar göras än de som följer av denna grundlag.

3 §

Det får inte förekomma att något som är avsett att fram- föras i ett radioprogram eller en ljudupptagning först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ. Inte

Det får inte förekomma att något som är avsett att fram- föras i ett radioprogram eller en teknisk upptagning först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ. Inte

SOU 1997:49	Författningsf örslag	37
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

heller är det tillåtet för myndig- heter och andra allmänna organ att utan stöd i denna grundlag, på grund av det kända eller väntade innehållet i ett radio- program eller en ljudupptag- ning, förbjuda eller hindra dess offentliggörande eller spridning bland allmänheten.

Vad som s ägs i första stycket gäller även filmer. Genom lag får dock meddelas föreskrifter om granskning och godkännan- de av filmer som skall visas offentligt.

Det får inte utan stöd i denna grundlag förekomma att myn- digheter och andra allmänna organ på grund av innehållet i radioprogram, filmer och lju- dupptagningar förbjuder eller hindrar innehav eller använd- ning av sådana tekniska hjälp- medel som behövs för att kunna ta emot radioprogram eller för att kunna uppfatta innehållet i filmer eller ljudupptagningar.

Detsamma gäller förbud mot an- läggande av trådnät för sänd- ning av radioprogram.

heller är det tillåtet för myndig- heter och andra allmänna organ att utan stöd i denna grundlag, på grund av det kända eller väntade innehållet i ett radiopro- gram eller en teknisk upptag- ning, förbjuda eller hindra dess offentliggörande eller spridning bland allmänheten.

Utan hinder av f örsta stycket får dock genom lag meddelas föreskrifter om granskning och godkännande av rörliga bilder i filmer som skall visas offentligt.

Det får inte utan stöd i denna grundlag förekomma att myn- digheter och andra allmänna organ på grund av innehållet i radioprogram och tekniska upptagningar förbjuder eller hindrar innehav eller använd- ning av sådana tekniska hjälp- medel som behövs för att kunna ta emot radioprogram eller för att kunna uppfatta innehållet i sådana upptagningar . Detsam- ma gäller förbud mot anläggan- de av trådnät för sändning av radioprogram.

4 §

Myndigheter och andra allmän- na organ får inte utan stöd i denna grundlag ingripa mot någon på grund av att han i ett radioprogram, en film eller en ljudupptagning har missbrukat yttrandefriheten eller medverkat till ett sådant missbruk. Inte heller får de utan stöd av denna grundlag av sådan anledning

Myndigheter och andra allmän- na organ får inte utan stöd i denna grundlag ingripa mot någon på grund av att han i ett radioprogram eller en teknisk upptagning har missbrukat ytt- randefriheten eller medverkat till ett sådant missbruk. Inte heller får de utan stöd av denna grundlag av sådan anledning

38	Författningsf örslag	SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

göra några ingripanden mot pro- grammet, filmen eller ljud- upptagningen .

göra några ingripanden mot pro- grammet eller upptagningen .

9 §

Denna grundlags föreskrifter om radioprogram tillämpas också när en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för framställning av filmer eller ljudupptagningar eller en ny- hetsbyrå med hjälp av elekt- romagnetiska vågor på begäran tillhandahåller allmänheten upp- lysningar direkt ur ett register med upptagningar för automa- tisk databehandling. Det gäller dock inte om den mottagande kan ändra innehållet i registret.

Denna grundlags föreskrifter om radioprogram tillämpas också när en redaktion för en tryckt

periodisk	skrift	eller	för
radioprogram, ett		företag	för
yrkesm ässig	framställning		av
tekniska upptagningar eller			en

nyhetsbyrå med hjälp av elekt- romagnetiska vågor på särskild begäran tillhandahåller allmän- heten upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling. Det gäller dock inte om den motta- gande kan ändra innehållet i registret.

Vad som f öreskrivs i f örsta stycket g äller ocks å om någon annan p å det sätt som anges där tillhandah åller allm änheten sådana upplysningar och har ett utgivningsbevis f ör verksam- heten. S ådant bevis f år åter- kallas om f örutsättningar f ör att meddela utgivningsbevis inte längre föreligger. Återkallas be- viset gäller därefter vad som annars är föreskrivet i lag eller annan f örfattning. N ärmare be- stämmelser om meddelande och återkallelse av utgivningsbevis meddelas i lag.

Varje register som avses i denna paragraf skall ha ett namn. N ärmare best ämmelser

SOU 1997:49	Författningsf örslag	39
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

om sådana namn meddelas i lag.

10 §

Grundlagen är tillämplig på sådana filmer och ljud upptag- ningar som sprids till allmän- heten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt.

Grundlagen är tillämplig på sådana tekniska upptagningar som sprids till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt.

11 §

Att vissa radioprogram , filmer och ljudupptagningar skall jämställas med periodiska skrif- ter framgår av 1 kap. 7 § andra styckettryckfrihetsförordningen.

Att vissa radioprogram och tekniska upptagningar skall jämställas med periodiska skrif- ter framgår av 1 kap. 7 § andra styckettryckfrihetsförordningen.

			12 §
Vad som sägs i 1 kap. 8 och			Vad som sägs i 1 kap. 8 och
9 §§	tryckfrihetsförordningen		9 §§	tryckfrihetsförordningen
om att föreskrifter i lag får			om att föreskrifter i lag får
meddelas i fråga om upphovs-			meddelas i fråga om upphovs-
mäns	rättigheter, annonser	om	mäns	rättigheter, annonser	om
alkohol eller tobak, kreditup-			alkohol eller tobak, kreditup-
plysningsverksamhet och		till-	plysningsverksamhet och		till-
vägagångssätt för anskaffande			vägagångssätt för anskaffande
av uppgifter utan hinder av			av uppgifter utan hinder av
grundlagen skall gälla också i			grundlagen skall gälla också i
fråga	om radioprogram, filmer		fråga	om radioprogram	och
och ljudupptagningar .			tekniska upptagningar .

Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter om förbud i övrigt mot kommersiell reklam i radioprogram eller om villkor för sådan reklam. Detsamma gäller föreskrifter om förbud mot och villkor för annan annonsering och sändning av program, som helt eller delvis bekostas av annan än den som bedriver programverksamheten.

40	Författningsf örslag	SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §

Upphovsmannen till ett radio- program, en film eller en ljud- upptagning är inte skyldig att röja sin identitet. Detsamma gäller den som har framträtt i en sådan framställning och den som har lämnat en uppgift enligt 1 kap. 2 §.

Upphovsmannen till ett radio- program eller en teknisk upptag- ning är inte skyldig att röja sin identitet. Detsamma gäller den som har framträtt i en sådan framställning och den som har lämnat en uppgift enligt 1 kap. 2 §.

				2 §
I mål om ansvar, skadestånd				I mål om ansvar, skadestånd
eller	särskild rättsverkan		på	eller	särskild rättsverkan		på
grund	av yttrandefrihetsbrott i			grund	av yttrandefrihetsbrott i
ett radioprogram, en film eller				ett radioprogram eller en teknisk
en ljud upptagning		får ingen ta		upptagning får		ingen ta	upp
upp frågan om vem som är				frågan om vem som är
framställningens		upphovsman,		framställningens		upphovsman,
vem som har framträtt i den,				vem som har framträtt i den,
vem som har tillhandahållit den				vem som har tillhandahållit den
för offentliggörande eller			vem	för offentliggörande eller			vem
som har lämnat uppgifter enligt				som har lämnat uppgifter enligt
1 kap. 2 §.				1 kap. 2 §.

Om någon har angetts som upphovsman till framställningen eller som den som har framträtt i denna, är det dock tillåtet att i målet pröva om han är ansvarig. Detsamma skall gälla, om någon i målet uppger sig vara upphovsmannen eller den som har framträtt.

Första stycket hindrar inte att det i en och samma rättegång handläggs både mål om yttrandefrihetsbrott och mål om brott som avses i 5 kap. 3 §.

SOU 1997:49		Författningsf örslag	41
Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
		3 §
Den som har tagit befattning		Den som har tagit befattning
med tillkomsten eller sprid-		med tillkomsten eller sprid-
ningen av en framställning som		ningen av en framställning som
utgjort eller varit avsedd att		utgjort eller varit avsedd att
ingå i ett radioprogram,	en film	ingå i ett radioprogram eller en
eller en ljudupptagning	och den	teknisk upptagning och den som
som har varit verksam på en		har varit verksam på en nyhets-
nyhetsbyrå får inte röja vad han		byrå får inte röja vad han därvid
därvid har fått veta om vem		har fått veta om vem som är
som är upphovsman till fram-		upphovsman till framställningen
ställningen eller har tillhanda-		eller har tillhandahållit den för
hållit den för offentliggörande		offentliggörande eller om vem
eller om vem som har framträtt		som har framträtt i den eller
i den eller lämnat uppgifter		lämnat uppgifter enligt 1 kap.
enligt 1 kap. 2 §.		2 §.

Tystnadsplikten enligt första stycket gäller inte

1.om den till vars förmån tystnadsplikten gäller har samtyckt till att hans identitet röjs,

2.om fråga om identiteten får väckas enligt 2 § andra stycket,

3.om det rör sig om brott som anges i 5 kap. 3 § första stycket 1,

4.i den mån domstol, när det är fråga om brott enligt 5 kap. 2 § eller 3 § första stycket 2 eller 3, finner det erforderligt att vid för- handling uppgift lämnas, huruvida den som är tilltalad eller skäligen misstänkt för den brottsliga gärningen är den till vars förmån tystnadsplikten enligt första stycket gäller, eller

5.i den mån domstol i annat fall av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att uppgift om iden- titeten lämnas vid vittnesförhör eller förhör med en part under sanningsförsäkran.

Vid förhör som avses i andra stycket 4 eller 5 skall rätten noga vaka över att frågor inte ställs som kan inkräkta på tystnadsplikten utöver vad som i varje särskilt fall är medgivet.

		4 §
Ingen myndighet eller annat allmänt organ får efterforska
1. upphovsmannen	till en	1. upphovsmannen till en
framställning som har offent-		framställning som har offent-
liggjorts eller varit avsedd att		liggjorts eller varit avsedd att
offentliggöras i ett	radiopro-	offentliggöras i ett radioprogram

Författningsf örslag

SOU 1997:49

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

gram, en film eller en ljudupp-

eller en teknisk upptagning eller

tagning eller den som har fram-

den som har framträtt i en sådan

trätt i en sådan framställning,

framställning,

2. den som har tillhandahållit

eller avsett att tillhandahålla en

framställning för offentliggöran-

de i

ett

radioprogram,

en film

ett

radioprogram

eller

eller en ljudupptagning,

eller

teknisk upptagning,

eller

3. den som har lämnat uppgifter enligt 1 kap. 2 §.

Förbudet hindrar inte efterforskning i fall då denna grundlag medger

åtal eller annat ingripande. I sådana fall skall dock den i 3 § angivna

tystnadsplikten beaktas.

5 §

Den som uppsåtligen eller av

oaktsamhet bryter mot sin tyst-

nadsplikt enligt 3 § skall dömas

till böter eller fängelse i högst

ett år. Detsamma gäller den som

i ett radioprogram , en film eller

ett

radioprogram

eller

en ljudupptagning

uppsåtligen

teknisk upptagning

uppsåtligen

eller

oaktsamhet

lämnar

eller

oaktsamhet

lämnar

felaktiga uppgifter om vem som

är framställningens upphovsman

eller har tillhandahållit den för

offentliggörande,

vem

som

offentliggörande,

vem som

framträder i den eller vem som

har lämnat uppgifter i den.

För efterforskning i strid med 4 § döms, om efterforskningen har

skett uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst ett år.

Allmänt åtal för brott som avses i första stycket får väckas endast

om målsäganden har anmält brottet till åtal.

SOU 1997:49	Författningsf örslag	43
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	3 kap.
Filmer och ljudupptagningar	Filmer och andra tekniska upp-
	tagningar
	8 §

Varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att framställa och sprida filmer och ljud upptagningar. För rätt att offentligt förevisa en film kan det dock krävas granskning och godkännande i enlighet med 1 kap. 3 § andra stycket.

Varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att framställa och sprida teknis- ka upptagningar. För rätt att offentligt förevisa en film kan det dock krävas granskning och godkännande i enlighet med 1 kap. 3 § andra stycket.

9 §

Föreskrifter om skyldighet att bevara exemplar av filmer och ljudupptagningar och att till- handahålla dem för granskning får meddelas i lag. I lag får också meddelas föreskrifter om skyldighet att lämna exemplar av sådana upptagningar till en myndighet och att lämna upp- lysningar i anslutning till sådan skyldighet.

Föreskrifter om skyldighet att bevara exemplar av tekniska upptagningar och att tillhanda- hålla dem för granskning får meddelas i lag. I lag får också meddelas föreskrifter om skyl- dighet att lämna exemplar av sådana upptagningar till en myndighet och att lämna upp- lysningar i anslutning till sådan skyldighet.

10 §

Varken postbefordringsföretag eller någon annan allmän trafik- inrättning får vägra att befordra filmer eller ljud upptagningar på grund av deras innehåll i annat fall än då befordran skulle innebära överträdelse som avses i 13 § tredje eller fjärde stycket.

Varken postbefordringsföretag eller någon annan allmän trafik- inrättning får vägra att befordra tekniska upptagningar på grund av deras innehåll i annat fall än då befordran skulle innebära överträdelse som avses i 13 § tredje eller fjärde stycket.

I lag får meddelas föreskrifter med syfte att förebygga spridning genom teknisk upp- tagning med kartor, ritningar eller bilder som återger Sverige helt eller delvis och innehåller upplysningar av betydelse för rikets försvar.

Sådana exemplar av tekniska upptagningar, som framställs i landet och är avsedda för sprid- ning här, skall förses med tydliga uppgifter om vem som har låtit framställa upptagningen samt om när, var och av vem

44	Författningsf örslag	SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

En allmän trafikinrättning som tar emot en film eller en ljudupptagning för befordran skall inte anses som spridare av framställningen enligt 6 kap.

En allmän trafikinrättning som tar emot en teknisk upptag- ning för befordran skall inte anses som spridare av framställ- ningen enligt 6 kap.

12 §

Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det meddelas före- skrifter i lag om straff och särskild rättsverkan för den som

1.förevisar pornografiska bilder på eller vid allmän plats genom skyltning eller något liknande förfarande på ett sätt som kan väcka all- män anstöt,

2.utan föregående beställning med post eller på annat sätt tillställer någon pornografiska bilder, eller

3. bland barn och ungdom			3. bland barn och ungdom
sprider filmer som genom sitt			sprider tekniska upptagningar
innehåll kan	verka	förråande	som genom sitt innehåll kan
eller medföra	annan	allvarlig	verka förråande eller medföra
fara för de unga.			annan allvarlig fara för de unga.

Detsamma gäller i fråga om straff och särskild rättsverkan för den som bryter mot föreskrifter om granskning och godkännande av filmer som skall visas offentligt.

I lag får meddelas föreskrifter med syfte att förebygga spridning genom film av kartor, ritningar eller bilder som återger Sverige helt eller delvis och innehåller upplysningar av betydelse för rikets försvar.

13 §

Sådana exemplar av filmer och ljudupptagningar, som fram- ställs i landet och är avsedda för spridning här, skall förses med tydliga uppgifter om vem som har låtit framställa filmen eller ljudupptagningen samt om när,

SOU 1997:49	Författningsf örslag	45
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

var och av vem exemplaren har framställts. Närmare bestäm- melser om detta får meddelas i lag.

Den som framställer en film eller en ljud upptagning och därvid uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot första stycket eller bestämmelser som avses där skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

Den som sprider en film eller ljudupptagning som saknar någon uppgift som är föreskri- ven i första stycket skall, om det sker uppsåtligen eller av oaktsamhet, dömas till penning- böter. Detsamma skall gälla om en sådan uppgift är oriktig och spridaren känner till detta.

Den som sprider en film eller en ljud upptagning trots att han vet att den enligt denna grund- lag har tagits i beslag eller konfiskerats skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

exemplaren har framställts. När- mare bestämmelser om detta får meddelas i lag.

Den som framställer en teknisk upptagning och därvid uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot första stycket eller bestämmelser som avses där skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

Den som sprider en teknisk upptagning som saknar någon uppgift som är föreskriven i första stycket skall, om det sker uppsåtligen eller av oaktsamhet, dömas till penningböter. Det- samma skall gälla om en sådan uppgift är oriktig och spridaren känner till detta.

Den som sprider en teknisk upptagning trots att han vet att den enligt denna grundlag har tagits i beslag eller konfiskerats skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

4kap. 1 §

Radioprogram och filmer skall ha en utgivare. Utgivare av radioprogram skall enligt vad som närmare föreskrivs i lag utses för varje program eller för hela eller delar av program- verksamheten.

Utgivaren utses av den som bedriversändningsverksamheten eller låter framställa filmen.

Radioprogram och tekniska upp- tagningar skall ha en utgivare. Utgivare av radioprogram skall enligt vad som närmare före- skrivs i lag utses för varje program eller för hela eller delar av programverksamheten.

Utgivaren utses av den som bedriversändningsverksamheten eller låter framställa den teknis- ka upptagningen.

46	Författningsf örslag	SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
		4 §
	Av en film skall framgå vem	Av en teknisk upptagning skall
	som är utgivare. Utgivaren skall	framgå vem som är utgivare.
	se till att varje exemplar av	Utgivaren skall se till att varje
	filmen har en sådan uppgift.	exemplar av upptagningen har
		en sådan uppgift.
	Uppgift om utgivaren av radioprogram skall hållas tillgänglig för
	allmänheten enligt vad som närmare föreskrivs i lag.
		5 kap.
		1 §
	De gärningar som anges som	De gärningar som anges som
	tryckfrihetsbrott i 7 kap. 4 och	tryckfrihetsbrott i 7 kap. 4 och
	5 §§ tryckfrihetsförordningen	5 §§ tryckfrihetsförordningen
	skall anses som yttrandefrihets-	skall anses som yttrandefrihets-
	brott, om de begås i ett radio-	brott, om de begås i ett radio-
	program, en film eller en ljud-	program eller en teknisk upp-
	upptagning och är straffbara	tagning och är straffbara enligt
	enligt lag.	lag.
	Under samma förutsättningar skall som yttrandefrihetsbrott anses

även sådan olaga våldsskildring varigenom någon genom rörliga bilder närgånget eller utdraget skildrar grovt våld mot människor eller djur med uppsåt att framställningen sprids, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig.

3 §

Om någon lämnar ett meddelan- de, som avses i 1 kap. 2 §, eller, utan att svara enligt 6 kap., medverkar till en fram- ställning som är avsedd att offentliggöras i ett radiopro- gram, en film eller en ljud upp- tagning, som författare eller annan upphovsman eller genom att framträda i radioprogrammet

Om någon lämnar ett meddelan- de, som avses i 1 kap. 2 §, eller, utan att svara enligt 6 kap., medverkar till en fram- ställning som är avsedd att offentliggöras i ett radioprogram eller en teknisk upptagning, som författare eller annan upphovs- man eller genom att framträda i radioprogrammet och därigenom gör sig skyldig till

SOU 1997:49	Författningsf örslag	47
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

och därigenom gör sig skyldig till

1.högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott;

2.oriktigt utlämnande av allmän handling som ej är tillgänglig för envar eller tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig; eller

3.uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i särskild lag,

gäller vad som föreskrivs i lag om ansvar för sådant brott.

Om någon anskaffar en uppgift eller underrättelse i sådant syfte som avses i 1 kap. 2 § och därigenom gör sig skyldig till brott som anges

iförsta stycket 1, gäller vad som föreskrivs i lag om ansvar för brottet. Det som sägs i 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen om

särskilt lagstiftningsförfarande skall gälla också i fråga om förslag till föreskrifter som avses i första stycket 3.

6 §

En film eller ljud upptagning som innefattar ett yttrandefri- hetsbrott får konfiskeras. Är brottet olaga våldsskildring eller barnpornografibrott gäller om särskild rättsverkan i övrigt vad som föreskrivs i lag.

Vid konfiskering skall alla exemplar som är avsedda för spridning förstöras. Dessutom skall tillses att föremål som kan användas särskilt för att mång- faldiga filmen eller ljud upptag- ningen inte skall kunna använ- das för att framställa ytterligare exemplar.

Konfiskering får också ske i annat fall av en film som in- nefattar en skildring av barn i pornografisk bild av verklig- hetstrogen karaktär, om inte innehavet med hänsyn till om-

En teknisk upptagning som in- nefattar ett yttrandefrihetsbrott får konfiskeras. Är brottet olaga våldsskildring eller barnpornog- rafibrott gäller om särskild rättsverkan i övrigt vad som föreskrivs i lag.

Vid konfiskering skall alla exemplar som är avsedda för spridning förstöras. Dessutom skall tillses att föremål som kan användas särskilt för att mång- faldiga den tekniska upptagning- en inte skall kunna användas för att framställa ytterligare ex- emplar.

Konfiskering får också ske i annat fall av en teknisk upp- tagning som innefattar en skild- ring av barn i pornografisk bild av verklighetstrogen karaktär, om inte innehavet med hänsyn

48	Författningsf örslag	SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

ständigheterna är försvarligt. Konfiskering innebär då att samtliga exemplar av filmen som påträffas i samband med en förundersökning skall förstöras.

till omständigheterna är för- svarligt. Konfiskering innebär då att samtliga exemplar av den tekniska upptagningen som på- träffas i samband med en för- undersökning skall förstöras.

6kap. 1 §

Ansvaret för yttrandefrihetsbrott		Ansvaret för yttrandefrihetsbrott
i ett radioprogram eller en	film	i ett radioprogram eller en
ligger på utgivaren. Har en		teknisk upptagning ligger på ut-
ställföreträdare inträtt	som	givaren. Har en ställföreträdare
utgivare, har han ansvaret.		inträtt som utgivare, har han an-
		svaret.

I fråga om andra direktsända radioprogram än sådana som avses i 1 kap. 8 § får i lag föreskrivas att den som framträder i programmet skall ansvara för sina yttranden själv.

2 §

Det ansvar för yttrandefrihetsbrott som annars skulle åvila utgivaren ligger på den som är skyldig att utse utgivare, om

1.det inte fanns någon behörig utgivare när brottet förövades,

2.utgivaren var utsedd för skens skull eller uppenbarligen inte kunde utöva den befogenhet som anges i 4 kap 3 § eller

3.uppgift om utgivaren inte har hållits tillgänglig för allmänheten på föreskrivet sätt.

Har en ställföreträdare inträtt som utgivare men var han inte längre behörig när brottet förövades eller hade hans uppdrag upphört eller förelåg det beträffande honom något förhållande som anges i första stycket 2 eller 3, ligger ansvaret för yttrandefrihetsbrott på utgivaren.

I stället för den som anges i första stycket ansvarar den som sprider en film för yttrandefri- hetsbrott i denna, om filmen saknar den i 3 kap. 13 § första stycket föreskrivna uppgiften om vem som har låtit framställa den och det inte kan klarläggas

I stället för den som anges i första stycket ansvarar den som sprider en teknisk upptagning för yttrandefrihetsbrott i denna, om upptagningen saknar den i 3 kap. 13 § första stycket före- skrivna uppgiften om vem som har låtit framställa den och det

SOU 1997:49

Nuvarande lydelse

vem denne är eller han saknar känd hemortsadress i Sverige och inte heller kan påträffas här under rättegången.

Vad som sägs i tredje stycket för det fall att en uppgift saknas gäller också om en lämnad uppgift innebär att den som har låtit framställa filmen har hem- vist utomlands eller om upp- giften är oriktig och den som sprider filmen känner till detta.

6 §

Författningsf örslag

Föreslagen lydelse

inte kan klarläggas vem denne är eller han saknar känd hem- ortsadress i Sverige och inte heller kan påträffas här under rättegången.

Vad som sägs i tredje stycket för det fall att en uppgift saknas gäller också om en lämnad uppgift innebär att den som har låtit framställa den tekniska upptagningen har hemvist utom- lands eller om uppgiften är oriktig och den som sprider upptagningen känner till detta.

3 §

Om åtal väcks för ett yttrandefrihetsbrott och den tilltalade anser att det finns någon omständighet om medför att han inte skall vara ansvarig, skall han åberopa denna omständighet före huvudförhand- lingen. Om han inte gör det, skall han betraktas som ansvarig.

7 §

4 §

Den som ansvarar enligt detta kapitel för ett yttrandefrihetsbrott i en framställning skall anses ha haft kännedom om innehållet i fram- ställningen. Han skall också anses ha medgett dess offentliggörande.

50	Författningsf örslag	SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
		7 kap.
		1 §

Bestämmelserna i 9 kap. 1-4 §§ tryckfrihetsförordningen om tillsyn och åtal skall gälla också i fråga om radioprogram , filmer och ljudupptagningar och i fråga om yttrandefrihetsmål.

Den tid inom vilken allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott skall väckas är i fråga om radiopro- gram sex månader från det att programmet sändes. Beträffande filmer och ljud upptagningar är tiden ett år från det att upp- tagningen lämnades ut för spridning. Dock får i lag före- skrivas att filmer inte skall anses ha lämnats ut för sprid- ning förrän de har lämnats för registrering hos en myndighet. I fråga om olaga våldsskildring och barnpornografibrott gäller vad som är föreskrivet i lag om tid för väckande av talan.

Bestämmelserna i 9 kap. 1-4 §§ tryckfrihetsförordningen om tillsyn och åtal skall gälla också i fråga om radioprogram och tekniska upptagningar och i fråga om yttrandefrihetsmål.

Den tid inom vilken allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott skall väckas är i fråga om radiopro- gram sex månader från det att programmet sändes. Beträffande tekniska upptagningar är tiden ett år från det att upptagningen lämnades ut för spridning. Dock får i lag föreskrivas att filmer inte skall anses ha lämnats ut för spridning förrän de har lämnats för registrering hos en myndighet. I fråga om olaga våldsskildring och barnpor- nografibrott gäller vad som är föreskrivet i lag om tid för väckande av talan.

Om ett yttrandefrihetsbrott har förövats i en film eller en ljud- upptagning utan att det finns någon som enligt 6 kap. är ansvarig för brottet, får åklaga- ren eller målsäganden i stället för att väcka åtal ansöka om konfiskering av filmen eller ljudupptagningen. Detsamma gäller, om stämning i Sverige inte kan delges den som är ansvarig för brottet.

2 §

Om ett yttrandefrihetsbrott har förövats i en teknisk upptagning utan att det finns någon som enligt 6 kap. är ansvarig för brottet, får åklagaren eller målsäganden i stället för att väcka åtal ansöka om konfiske- ring av upptagningen. Detsam- ma gäller, om stämning i Sveri- ge inte kan delges den som är ansvarig för brottet.

SOU 1997:49	Författningsf örslag	51
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

Justitiekanslern får även ansöka om konfiskering av exemplar av en film som avses i 5 kap. 6 § tredje stycket.

Justitiekanslern får även ansöka om konfiskering av exemplar av en teknisk upp- tagning som avses i 5 kap. 6 § tredje stycket.

					3 §
Vad som sägs i 10 kap. tryckfri-					Vad som sägs i 10 kap. tryckfri-
hetsförordningen om beslag av					hetsförordningen om beslag av
tryckta skrifter skall gälla också					tryckta skrifter skall gälla också
i fråga om beslag av filmer och					i fråga om beslag av				tekniska
ljudupptagningar . I stället för					upptagningar.		I	stället	för	10
10 kap.	6 §	och	8 § andra		kap. 6 § och 8 § andra stycket
stycket gäller dock vad som					gäller dock vad som föreskrivs
föreskrivs i andra och tredje					i andra och tredje styckena i
styckena i denna paragraf. Om					denna paragraf. Om den tid som
den tid som avses i 10 kap. 4 §					avses i 10 kap. 4 § tryckfri-
tryckfrihetsförordningen				med	hetsförordningen			med	hänsyn
hänsyn till beslagets omfattning					till beslagets		omfattning eller
eller någon annan omständighet					någon annan		omständighet			är
är otillräcklig, får rätten på					otillräcklig,		får	rätten		på
Justitiekanslerns framställning					Justitiekanslerns			framställning
medge	att	tiden	förlängs.		medge att tiden förlängs. För-
Förlängningen		får	inte	avse	längningen får inte avse längre
längre tid än som är ound-					tid än som är oundgängligen
gängligen nödvändig och				får	nödvändig	och		får	omfatta
omfatta	sammanlagt		högst	två	sammanlagt högst två veckor.
veckor.
Varje	beslut	om beslag		skall	ange det eller	de	avsnitt av fram-

ställningen som har föranlett beslaget. Beslaget gäller endast de särskilda skivor, rullar eller andra delar av upptagningen där dessa avsnitt förekommer.

Bevis om att beslag har				Bevis om att beslag har
beslutats	skall	utan	kostnad	beslutats	skall	utan	kostnad
tillställas	den	som	beslaget	tillställas	den	som	beslaget
verkställs hos samt den som har				verkställs hos samt den som har
låtit framställa		filmen eller		låtit framställa		den	tekniska
ljudupptagningen . Beviset skall				upptagningen. Beviset skall in-
innehålla uppgift om det eller				nehålla uppgift om det eller de
de avsnitt i framställningen som				avsnitt i	framställningen som
har föranlett beslaget.				har föranlett beslaget.

52	Författningsf örslag		SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
		8 kap.
		1 §
	Skadestånd får inte dömas ut på		Skadestånd får inte dömas ut på
	grund av innehållet i ett radio-		grund av innehållet i ett radio-
	program, en film eller en ljud-		program eller en teknisk upptag-
	upptagning i andra fall än	när	ning i andra fall än när
	framställningen innefattar	ett	framställningen innefattar ett
	yttrandefrihetsbrott.		yttrandefrihetsbrott.
	Om skadestånd på grund av brott som avses i 5 kap. 2 och 3 §§
	gäller vad som är föreskrivet i lag.
		2 §
	Den som enligt 6 kap. bär det		Den som enligt 6 kap. bär det
	straffrättsliga ansvaret ansvarar		straffrättsliga ansvaret ansvarar
	även för skadestånd. Skadestån-		även för skadestånd. Skadestån-
	det kan krävas ut också av den		det kan krävas ut också av den
	som bedriver programverksam-		som bedriver programverksam-
	heten eller har låtit framställa		heten eller har låtit framställa
	filmen eller ljud upptagningen .		den tekniska upptagningen.
	I fall som avses i 1 kap. 8 § ansvarar gärningsmannen för ska-
	destånd på grund av brott som han begår i sändningen. Skadeståndet
	kan krävas ut även av den som bedriver programverksamheten.
		4 §

Vad som sägs i 6 kap. 7 § denna grundlag skall gälla också i fråga om skadestånd på grund av yttrandefrihetsbrott i ett radioprogram , en film eller en ljudupptagning . I fråga om sådant skadestånd skall också gälla vad som sägs i 11 kap. 3- 5 §§ tryckfrihetsförordningen om enskilt anspråk i vissa fall.

Vad som sägs i 6 kap. 4 § denna grundlag skall gälla också i fråga om skadestånd på grund av yttrandefrihetsbrott i ett radioprogram eller en teknisk upptagning . I fråga om sådant skadestånd skall också gälla vad som sägs i 11 kap. 3-5 §§ tryckfrihetsförordningen om enskilt anspråk i vissa fall.

Bestämmelserna i 1-9 och 11 kap. är tillämpliga också på sådana tekniska upptagningar som har framställts utomlands och som lämnas ut för spridning i Sverige. Vad som annars sägs om den som har låtit framställa upptagningen skall därvid i stället gälla den som här i landet lämnar ut den för sprid- ning.

SOU 1997:49						Författningsf örslag			53
Nuvarande lydelse					Föreslagen lydelse
				9 kap.
				1 §
Vad som sägs i 12 kap. tryckfri-					Vad som sägs i 12 kap. tryckfri-
hetsförordningen			om	rätte-	hetsförordningen om			rätte-
gången	i tryckfrihetsmål			skall	gången i	tryckfrihetsmål		skall
gälla också i fråga om motsva-					gälla också i fråga om motsva-
rande mål som avser radiopro-					rande mål som avser radiopro-
gram,	filmer	och	ljud upptag-		gram och tekniska upptagningar
ningar	(yttrandefrihetsmål).				(yttrandefrihetsmål).		Hänvis-
Hänvisningen i 12 kap. 2 § till					ningen i 12 kap. 2 § till 8 kap.
8 kap. tryckfrihetsförordningen					tryckfrihetsförordningen			skall
skall därvid avse 6 kap. denna					därvid avse 6 kap. denna
grundlag.					grundlag.
De som utsetts till jurymän för tryckfrihetsmål skall också vara
jurymän i yttrandefrihetsmål.
10 kap. Om radioprogram ,					10 kap. Om radioprogram och
filmer	och	ljudupptagningar			tekniska	upptagningar		från
från utlandet					utlandet
				1 §

Bestämmelserna i 1-9 och 11 kap. är tillämpliga också på sådana filmer och ljud upptag- ningar som har framställts utomlands och som lämnas ut för spridning i Sverige. Vad som annars sägs om den som har låtit framställa filmen eller ljudupptagningen skall därvid i stället gälla den som här i landet lämnar ut den för sprid- ning.

I fråga om rätten att meddela och anskaffa uppgifter och under- rättelser för offentliggörande och om rätten till anonymitet gäller dock i tillämpliga delar vad som sägs i 13 kap. 6 § tryckfrihetsförordningen.

Därvid skall

hänvisningen till 1 kap. 1 § tredje och fjärde styckena tryckfrihets- förordningen avse 1 kap. 2 § denna grundlag,

54	Författningsf örslag	SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

hänvisningen till 3 kap. tryckfrihetsförordningen avse 2 kap. denna grundlag,

hänvisningen till 3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen avse 2 kap. 3 § denna grundlag och

hänvisningen till 7 kap. 3 § första stycket 2 tryckfrihetsförordningen avse 5 kap. 3 § första stycket 2 denna grundlag.

2 §

Det som enligt 1 § gäller i fråga om rätt att meddela och anskaffa uppgifter och under- rättelser och att vara anonym gäller också radioprogram som sänds från sändare utanför Sverige och andra utomlands framställda filmer och ljud upp- tagningar än dem som avses i den paragrafen. I lag får dock föreskrivas undantag från rätten att meddela och anskaffa upp- gifter i fråga om radioprogram som sänds från öppna havet eller luftrummet däröver.

Det som enligt 1 § gäller i fråga om rätt att meddela och anskaffa uppgifter och under- rättelser och att vara anonym gäller också radioprogram som sänds från sändare utanför Sverige och andra utomlands framställda tekniska upptagning- ar än dem som avses i den paragrafen. I lag får dock före- skrivas undantag från rätten att meddela och anskaffa uppgifter i fråga om radioprogram som sänds från öppna havet eller luftrummet däröver.

3 §

Utgivningsbevis f ör verksamhet enligt 1 kap. 9 § kan meddelas även för sändningar som utg år från utlandet. Best ämmelserna i 1-9 och 11 kap. är tillämpliga också på sådana s ändningar med utgivningsbevis.

_________________

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

2.I fråga om tekniska upptagningar som inte omfattas av tidigare lydelse och som har lämnats ut för spridning före ikraftträdandet skall de nya föreskrifterna tillämpas med följande undantag:

56 Författningsf örslag	SOU 1997:49
4 Förslag till
lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs att 16 kap. 10 b, 10 c och 12 §§ brottsbalken skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse						Föreslagen lydelse
					10 b §1
Den	som	i stillbild eller			i en	Den som i stillbild, ett tele-
film,	ett videogram,			ett	tele-	visionsprogram,			en	film, ett
visionsprogram			eller	andra		videogram eller en annan tek-
rörliga bilder skildrar				sexuellt		nisk	upptagning		med		rörliga
våld eller tvång med uppsåt att						bilder skildrar sexuellt våld eller
bilden eller bilderna sprids eller						tvång med uppsåt att bilden
som sprider en sådan skildring,						eller bilderna sprids eller som
döms, om inte gärningen med						sprider en		sådan		skildring,
hänsyn till omständigheterna är						döms, om inte gärningen med
försvarlig, för olaga vålds-						hänsyn till omständigheterna är
skildring		till	böter		eller	försvarlig, för olaga vålds-
fängelse i högst två år. Detsam-						skildring		till	böter		eller
ma gäller den som i rörliga						fängelse i högst två år. Detsam-
bilder närgånget			eller	utdraget		ma	gäller	den	som	i	teknisk
skildrar grovt våld mot männi-						upptagning		med	rörliga		bilder
skor eller djur med uppsåt att						närgånget eller utdraget skildrar
bilderna sprids eller som sprider						grovt våld mot människor eller
en sådan skildring.						djur med uppsåt att bilderna
						sprids eller som sprider en så-
						dan skildring.

Sprider någon av oaktsamhet en skildring som avses i första stycket och sker spridningen i yrkesmässig verksamhet eller eljest i förvärvs- syfte, döms såsom i första stycket sägs.

Första och andra styckena	Första och andra styckena
gäller inte filmer eller video-	gäller inte filmer eller video-
gram som statens biografbyrå	gram som statens biografbyrå
har godkänt för visning. De	har godkänt för visning. De
gäller inte heller en upptagning	gäller inte heller en teknisk upp-
av rörliga bilder med samma	tagning med rörliga bilder med
innehåll som en film eller ett	samma innehåll som en film
videogram som har godkänts av	eller ett videogram som har

1 Senaste lydelse 1990:894

SOU 1997:49

Nuvarande lydelse

biografbyrån. Vidare gäller första och andra styckena inte offentliga förevisningar av filmer eller videogram.

Har en upptagning av rörliga bilder försetts med ett intyg om att en film eller ett videogram med samma innehåll har god- känts av statens biografbyrå, skall inte dömas till ansvar enligt första eller andra stycket för spridning av upptagningen. Detta gäller dock inte om in- tyget var oriktigt och den som har spritt upptagningen har insett eller bort inse detta.

Författningsf örslag

Föreslagen lydelse

godkänts av biografbyrån. Vidare gäller första och andra styckena inte offentliga före- visningar av filmer eller vid- eogram.

Har en teknisk upptagning med rörliga bilder försetts med ett intyg om att en film eller ett videogram med samma innehåll har godkänts av statens biograf- byrå, skall inte dömas till an- svar enligt första eller andra stycket för spridning av upp- tagningen. Detta gäller dock inte om intyget var oriktigt och den som har spritt upptagningen har insett eller bort inse detta.

10 c §2

Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet i yrkesmässig verksamhet eller annars i för- värvssyfte till den som är under femton år lämnar ut en film, ett videogram eller en annan upp- tagning av rörliga bilder med ingående skildringar av verklig- hetstrogen karaktär som återger våld eller hot om våld mot människor eller djur döms för otillåten utlämning av film eller videogram till böter eller fängelse i högst sex månader.

Första stycket gäller inte filmer eller videogram som statens biografbyrå har godkänt för visning för någon ålders-

Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet i yrkesmässig verksamhet eller annars i för- värvssyfte till den som är under femton år lämnar ut en film, ett videogram eller en annan tek- nisk upptagning med rörliga bilder som innefattar ingående skildringar av verklighetstrogen karaktär som återger våld eller hot om våld mot människor


eller djur	döms för otillåten
u t l ä m n i n g		a v t e k n i s k
upptagning		till	böter	eller
fängelse i högst sex månader.
Första	stycket		gäller	inte
filmer eller		videogram		som

statens biografbyrå har godkänt för visning för någon ålders-

2 Senaste lydelse 1988:835

58	Författningsf örslag	SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

grupp av barn under femton år. Det gäller inte heller en upp- tagning av rörliga bilder med samma innehåll som en film eller ett videogram som har godkänts av biografbyrån. Vidare gäller första stycket inte offentliga förevisningar av filmer eller videogram.

Har en upptagning av rörliga bilder försetts med ett intyg om att en film eller ett videogram med samma innehåll har god- känts av statens biografbyrå för visning för någon åldersgrupp av barn under femton år, skall inte dömas till ansvar enligt första stycket. Vad som har sagts nu gäller dock inte om intyget var oriktigt och den som har lämnat ut upptagningen har insett eller bort inse detta.

grupp av barn under femton år. Det gäller inte heller en teknisk upptagning med rörliga bilder med samma innehåll som en film eller ett videogram som har godkänts av biografbyrån. Vidare gäller första stycket inte offentliga förevisningar av filmer eller videogram.

Har en teknisk upptagning med rörliga bilder försetts med ett intyg om att en film eller ett videogram med samma innehåll har godkänts av statens biograf- byrå för visning för någon åldersgrupp av barn under femton år, skall inte dömas till ansvar enligt första stycket. Vad som har sagts nu gäller dock inte om intyget var oriktigt och den som har lämnat ut upptagningen har insett eller bort inse detta.

12 §

Den som bland barn eller ung- dom sprider skrift eller bild, som genom sitt innehåll kan verka förråande eller eljest medföra allvarlig fara för de ungas sedliga fostran, dömes för förledande av ungdom till böter eller fängelse i högst sex månader.

Den som bland barn eller ung- dom sprider en skrift, bild eller en teknisk upptagning med text eller bild som genom sitt in- nehåll kan verka förråande eller eljest medföra allvarlig fara för de ungas sedliga fostran, dömes för förledande av ungdom till böter eller fängelse i högst sex månader.

_______________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

SOU 1997:49 Författningsf örslag 59

5 Förslag till

lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 6 § samt 9 kap. 16 och 17 §§ sekretesslagen (1980:100) 1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5kap.2 6 §

Sekretess gäller i mål om ansvar för barnpornografibrott eller olaga våldsskildring eller för motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott för uppgift i skildring som har beslagtagits, förverkats eller konfiskerats i målet eller annars förekommer i detta, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att den sprids vidare i strid med brottsbalken, tryckfrihetsförord- ningen eller yttrandefrihets- grundlagen.

1Lagen omtryckt 1992:1474

2 Senaste lydelse 1993:437

Sekretess gäller i mål om ansvar för barnpornografibrott eller olaga våldsskildring eller för motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott , mål om ersättning f ör skada med anled- ning av s ådant brott samt m ål om konfiskering eller f örverkan- de av barnpornografi eller olaga v åldsskildring för uppgift i skildring som har beslagtagits, förverkats eller konfiskerats i målet eller annars förekommer i detta, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att den sprids vidare i strid med brottsbalken, tryckfrihetsförord- ningen eller yttrandefrihets- grundlagen. Sekretessen g äller även i ärende som r ör i denna paragraf angivet brott .

Motsvarande sekretess g äller hos Statens biografbyr å när den biträder åklagarmyndighet eller polismyndighet i m ål som avses i första stycket.

60	Författningsf örslag	SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
		9 kap.3
		16 §

Sekretess gäller hos domstol i mål om ansvar för sexualbrott, utpressning, brytande av post- eller telehemlighet, intrång i förvar, olovlig avlyssning eller brott genom vilket infektion av HIV har eller kan ha överförts samt i mål om ersättning för skada med anledning av sådant brott, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska för- hållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretess gäller hos domstol även i mål om ansvar för barnpornogra- fibrott eller motsvarande tryck- frihets- eller yttrandefrihetsbrott för uppgift om en ung person som skildras i pornografisk bild, om det kan antas att denne eller någon denne närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller även i ärende som rör i denna paragraf angivet brott. Sekretessen enligt denna paragraf gäller inte för uppgift om vem som är tilltalad eller svarande.

I fråga om uppgift i allmän sjuttio år.

Sekretess gäller hos domstol i mål om ansvar för sexualbrott, utpressning, brytande av post- eller telehemlighet, intrång i förvar, olovlig avlyssning eller brott genom vilket infektion av HIV har eller kan ha överförts samt i mål om ersättning för skada med anledning av sådant brott, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska för- hållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretess gäller hos domstol även i mål om ansvar för barnpornogra- fibrott eller motsvarande tryck- frihets- eller yttrandefrihetsbrott, mål om ers ättning f ör skada med anledning av s ådant brott samt m ål om konfiskering eller förverkande av barnpornografi för uppgift om en ung person som skildras i pornografisk bild, om det kan antas att denne eller någon denne närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller även i ärende som rör i denna paragraf angivet brott. Sekretessen enligt denna paragraf gäller inte för uppgift om vem som är tilltalad eller svarande.

handling gäller sekretessen i högst

3 Senaste lydelse 1996:155

SOU 1997:49	Författningsf örslag	61
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

17 §4

Sekretess gäller, om inte annat följer av 18 §, i

1.utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål,

2.angelägenhet, som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott eller som avser registerkontroll och särskild personutredning enligt säkerhetsskyddsla- gen (1996:627),

3. åklagarmyndighets,			polis-	3. åklagarmyndighets,				polis-
myndighets,tullmyndighetseller				myndighets,tullmyndighetseller
kustbevakningens verksamhet i				kustbevakningens verksamhet i
övrigt	för att	förebygga,		övrigt	för	att	förebygga,
uppdaga,	utreda	eller	beivra	uppdaga,	utreda		eller	beivra
brott				brott eller
				4. Statens biografbyr ås verk-
				samhet att bitr äda åklagarmyn-
				dighet eller		polismyndighet i
				brottm ål

för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs.

Sekretess gäller i verksamhet, som avses i första stycket, för anmälan eller utsaga från enskild, om det kan antas att fara uppkom- mer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om upp- giften röjs.

Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i den särskilda lagstiftningen om unga lagöverträdare.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

_______________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.

4 Senaste lydelse 1996:628

Uttrycken radioprogram och teknisk upptagning används i lagen på samma sätt som i yttrandefrihetsgrundlagen.

62 Författningsf örslag SOU 1997:49

6 Förslag till

lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihets- grundlagens områden

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden dels att nuvarande 3 kap. 19 och 20 §§ skall betecknas 3 kap. 30 resp. 31 §§,

dels att det i 3 kap. skall införas elva nya paragrafer, 19-29 §§, med följande lydelse,

dels att 1 kap. 1-2 §§, 3 kap. 18 § och den nya 31 §, 4 kap. 1-3 §§, 5 kap. 3-6 §§, 6 kap. 2 §, 7 kap. 3-3a och 7a §§ samt rubriken till 4 kap. och rubriken närmast före 5 kap. 3 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	1 kap.
	1 §

I denna lag finns bestämmelser

om ägare och utgivare av periodiska skrifter m. m. (2 kap.), om utgivare av radioprogram m. m. (3 kap.),

om utgivare av filmer	och	om utgivare av tekniska upp-
ljudupptagningar (4 kap.),		tagningar (4 kap.),

om bevarande av exemplar och inspelningar m. m. (5 kap.), om åtal och tvångsmedel (6 kap.),

om rätt domstol i tryckfrihetsmål och yttrandefrihetsmål (7 kap.), om förberedande behandling av tryckfrihetsmål och yttrandefrihets-

mål (8 kap.),

om huvudförhandling inför jury (9 kap.),

om överläggning och dom m. m. (10 kap.) samt övriga bestämmelser (11 kap.).

2 §

De bestämmelser i denna lag som gäller tryckta skrifter eller tryckning av skrifter skall tillämpas även på andra skrifter som faller under tryck- frihetsförordningen.

Uttrycken radioprogram , film och ljudupptagning används i lagen på samma sätt som i yttrandefrihetsgrundlagen.

SOU 1997:49	Författningsf örslag	63
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	3 kap.
	18 §

I fråga om sådant tillhanda- hållande av upplysningar med hjälp av elektromagnetiska vågor som avses i 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen tilläm- pas 12-16 §§.

Bestämmelserna i 12-15 §§ och 31 § första och andra styckena tillämpas ocks å i fråga om så- dant tillhandahållande av upp- lysningar med hjälp av elektro- magnetiska vågor som avses i 1 kap. 9 § första stycket yttrande- frihetsgrundlagen. Den som bedriver s ådan verksamhet skall till Radio- och TV-verket an- mäla vilket namn registret har.

Bestämmelserna i 19-26 §§ och 31 § tredje stycket g äller beträffande s ändningar som avses i 1 kap. 9 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen.

Bestämmelserna i 27-30 §§ gäller alla s ändningar enligt 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrund- lagen.

19 §

Utgivningsbevis f ör verksamhet enligt 1 kap. 9 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen med- delas av Radio- och TV-verket på ansökan av den som bedriver sändningsverksamheten.

En ans ökan skall inneh ålla uppgift om registrets namn, vem sombedrivers ändningsverksam- heten, fr ån vilken ort s ändning- arna utg år och vem som utsetts till utgivare samt, i f örekom- mande fall, st ällföreträdare för utgivaren.

Ansökningen skall ocks å inne- hålla en beskrivning av verk-

64	Författningsf örslag				SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
		samheten. Av denna skall fram-
		gå hur upplysningar tillhanda-
		hålls allm änheten. Beskrivning-
		en skall ha s ådan omfattning att
		det framg år om verksamheten
		uppfyller		f öruts ättningarna
		enligt 1 kap. 9			§ andra stycket
		yttrandefrihetsgrundlagen.					Om
		sändningen utg år från utlandet,
		skall av ans ökan framg å också
		hur	utgivaren		tillf örsäkrats
		möjlighet		att ut öva		sådan		be-
		fogenhet som anges i 4 kap. 3 §
		yttrandefrihetsgrundlagen.
		Till	en	ans ökan		skall	fogas
		bevis att utgivaren och, i f öre-
		kommandefall,st ällföreträdaren
		uppfyller de beh örighetsvillkor
		som anges i yttrandefrihets-
		grundlagen och att de har					åtagit
		sig	uppdraget.			Om		en
		ställföreträdare			anm äls,		skall
		det dessutom visas att han						är
		godkänd av den som utsett
		utgivaren.
		Om	en	ans ökan		avser		ett
		register med ett namn som
		företer sådan likhet med namnet
		på en periodisk skrift f ör vilken
		utgivningsbevis			meddelats			att
		förväxling lätt kan ske och det
		är annan än den registrerade
		ägaren till skriften som ans öker
		om utgivningsbeviset, skall						till
		ansökningen fogas bevis om att
		sökanden är ägare till skriften.
				20 §

Om en ans ökan om utgivnings- bevis inte uppfyller vad som föreskrivs i 19 § skall s ökanden föreläggas att inom viss tid

SOU 1997:49	Författningsf örslag		65
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	avhjälpa bristen. G ör han inte
	det får ansökningen avvisas.
	21 §
	En ans ökan får avslås, förutom
	om verksamheten inte	är anord-
	nad på det sätt som	s ägs i 1
	kap. 9 § andra stycket yttrande-
	frihetsgrundlagen,

1.om utgivare inte utsetts eller inte åtagit sig uppdraget och om utgivare eller, i f örekom- mande fall, st ällföreträdare inte uppfyller de beh örighetsvillkor som anges i yttrandefrihets- grundlagen,

2.om f ör sändningar som utg år från utlandet utgivaren saknar tillräcklig m öjlighet att ut öva sådan befogenhet som anges i 4 kap. 3 § yttrandefrihetsgrund- lagen,

3.om registrets namn f öreter sådan likhet med namnet p å register f ör vilket utgivningsbe- vis tidigare meddelats eller som avses i 1 kap. 9 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen att förväxling lätt kan ske,

4.om registrets namn f öreter sådan likhet med namnet p å en periodisk skrift f ör vilken utgiv- ningsbevis meddelats att f ör- växling lätt kan ske och det inte är ägaren till den periodiska skriften som ans öker om ut- givningsbeviset.

22 §

Om ändring intr äder i de f ör- hållanden som avses i 19 §

66	Författningsf örslag		SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
		andra-fj ärde styckena, skall den
		sombedrivers ändningsverksam-
		heten genast anm äla detta till
		Radio- och TV-verket.
			23 §
		Ett utfärdat utgivningsbevis f år
		återkallas
		1. om den som bedrev s änd-
		ningsverksamheten har anm ält
		att verksamheten har upph ört,
		2. om verksamheten inte l ängre
		är anordnad p å det sätt som
		krävs enligt 1 kap. 9 § yttrande-
		frihetsgrundlagen,
		3. om utgivare inte finns eller
		utgivaren inte fyller f öreskrivna
		behörighetsvillkor och beh örig
		utgivare inte omedelbart utses
		eller utgivaren till en s ändning
		som utg år från utlandet saknar
		tillräcklig	m öjlighet att ut öva
		sådan befogenhet som anges i 4
		kap. 3 § yttrandefrihetsgrund-
		lagen,
		4. om det inom sex m ånader
		sedan utgivningsbeviset utf är-
		dats visas att ans ökningen om
		det bort	avsl ås enligt 21 § 3
		eller 4,
		5. om sex m ånader f örflutit fr ån
		den dag d å utgivningsbeviset ut-
		färdades	utan att verksamhet
		som avses i 1 kap. 9 § andra
		stycket	yttrandefrihetsgrund-
		lagen inletts.
		Beslut om återkallelse med-
		delas av Radio- och TV-verket.
		I ärenden om återkallelse skall
		den som	bedriver s ändnings-
		verksamheten och utgivaren f å

SOU 1997:49				Författningsf örslag		67
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
tillfälle att yttra sig om det kan
ske.
			24 §
Beslut av Radio- och TV-verket
i	ärenden		om	utgivningsbevis
får överklagas hos allm än för-
valtningsdomstol.
			25 §
Den som upps åtligen eller av
oaktsamhet			l ämnar		oriktig
uppgift i ans ökan om utgivning-
sbevis		skall d ömas till			b öter
eller fängelse				i h ögst	ett år.
Detsamma g äller den som upp-
såtligen eller				av oaktsamhet
bryter mot vad som f öreskrivs i
22 § om skyldighet att anm äla
ändrade f örhållanden.
			26 §
Regeringen			f år meddela f öre-
skrifter om ans ökningsavgifter i
ärenden om utgivningsbevis f ör
sändningar enligt 1 kap. 9 §
andra		stycket		yttrandefrihets-
grundlagen.
			27 §
Varje s ådan sändning som avses
i 1 kap. 9			§ första eller andra
stycket		yttrandefrihetsgrund-
lagen skall inledas med en upp-
gift om registrets namn och
utgivare och vem som har utsett
denne. Om			en	st ällföreträdare
för utgivaren tj änstgör skall det

68	Författningsf örslag			SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
		lämnas en uppgift om vem
		ställföreträdaren är.
			28 §
		Radio- och TV-verket skall f öra
		förteckning	över register enligt
		1 kap. 9 § första och andra
		styckena yttrandefrihetsgrund-
		lagen.
			29 §
		Regeringen	f år	meddela f öre-
		skrifter om avgifter f ör utdrag
		ur förteckning		över register
		enligt 1 kap. 9 § första och
		andra styckena yttrandefrihets-
		grundlagen.
	19 §		30 §
	Utlänningar får på samma villkor som svenska medborgare vara
	utgivare av radioprogram.
	20 §1		31 §

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vad som i detta kapitel föreskrivs om skyldighet att anteckna eller anmäla utgivare skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vad som i detta kapitel föreskrivs om skyldighet att anteckna eller anmäla utgivare eller att anm äla namn p å register som drivs enligt 1 kap. 9 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

1 Senaste lydelse 1994:132

4 kap. Om utgivare av tekniska upptagningar

I fråga om sådana tekniska upp- tagningar som innehåller en för synskadadeavseddsammanställ- ning av två eller flera periodiska skrifter som ges ut här i landet och vilkas ägare samverkar om upptagningen (kassettidningar med sammanställningar av material ur mer än en förlaga) utses utgivaren av de samverkande ägarna.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vad som i detta kapitel föreskrivs om skyldighet att lämna uppgift om ställföreträdare skall dömas till penningböter.

I fråga om s ändningar enligt 1 kap. 9 § andra stycket yttran- defrihetsgrundlagen till ämpas 25 § i stället för första och andra styckena .

4 kap. Om utgivare av filmer och ljudupptagningar

Nuvarande lydelse

SOU 1997:49

Författningsf örslag

Föreslagen lydelse

1 §

Sådana ljudupptagningar som innehåller en för synskadade av- sedd sammanställning av två eller flera periodiska skrifter som ges ut här i landet och vilkas ägare samverkar om ljudupptagningen (kassettid- ningar med sammanställningar av material ur mer än en för- laga) skall ha en utgivare. Ut- givaren utses av de samverkan- de ägarna.

Ägaren till den periodiska skrift som utgör den huvudsakliga för- lagan till kassettidningen skall till taltidningsnämnden anmäla vem som är utgivare.

Om den som är utsedd till utgivare inte längre är behörig eller hans uppdrag upphör, skall en ny utgivare omedelbart utses. Denne skall anmälas så som sägs i andra stycket.

2 §

Den skyldighet att lämna upp- gifter om vem som har låtit framställa en film eller en ljud- upptagning samt om när, var och av vem exemplaren har

Den skyldighet att lämna upp- gifter om vem som har låtit framställa en teknisk upptagning samt om när, var och av vem exemplaren har framställts som

70	Författningsf örslag	SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

framställts som föreskrivs i 3 kap. 13 § yttrandefrihetsgrund- lagen skall fullgöras genom att uppgifterna intas i själva filmen eller ljudupptagningen eller an- bringas på dennas kassett eller motsvarande h ölje.

föreskrivs i 3 kap. 13 § yttran- defrihetsgrundlagen skall full- göras genom att uppgifterna intas i själva den tekniska upp- tagningen eller anbringas på ski- van, kassetten eller motsvarande föremål.

3 §

Utlänningar får på samma villkor som svenska medborgare vara utgivare av filmer och lju- dupptagningar.

Utlänningar får på samma villkor som svenska medborgare vara utgivare av tekniska upptagningar .

		5 kap.
Radioprogram,	filmer och	Radioprogram och tekniska upp-
ljudupptagningar		tagningar
		3 §2

Den som sänder radioprogram till allmänheten skall ombesörja att varje program spelas in. Denna skyldighet gäller också sådana radioprogram som avses i 1 kap. 7 § andra stycket tryck- f r i h e t s f ö r o r d n i n g e n . I n - spelningen skall bevaras i minst sex månader från sändningen.

Den som sänder radioprogram till allmänheten skall ombesörja att varje program spelas in. Denna skyldighet gäller också sådana sändningar som avses i 1 kap. 7 § andra stycket tryck- frihetsförordningen. Inspel- ningen skall bevaras i minst sex

månader	från	sändningen.
Beträffande	s ändningar som
avses i 1 kap. 9		§ yttrandefri-

hetsgrundlagen är det tillr äck- ligt att det dokumenteras vilka upplysningar som vid varje tidpunkt h ålls tillg ängliga i

2 Senaste lydelse 1996:854

SOU 1997:49	Författningsf örslag	71
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

registret. Varje upplysning skall finnas dokumenterad i minst sex månader fr ån det att den f örst hölls tillg änglig i registret.

Den som här i landet för någon annans räkning bedriver sändnings- verksamhet över satellit eller som upplåter satellitkapacitet skall också ombesörja att varje program spelas in och bevaras. Detta gäller dock inte om någon annan skall göra detta enligt första stycket.

Skyldigheten enligt första stycket gäller inte samtidig och oförändrad vidaresändning av radioprogram genom trådnät.

4 §

Den som här i landet skall utse utgivare för en film eller en ljudupptagning är skyldig att bevara ett exemplar under ett år från det att filmen eller upp- tagningen blev offentlig. Denna skyldighet gäller också sådana filmer och ljudupptagningar som avses i 1 kap. 7 § andra styckettryckfrihetsförordningen.

Skyldigheten g äller även för den som låter framst älla en ljud- upptagning som sprids till allmänheten utan att en utgivare behöver utses.

Den som här i landet skall utse utgivare för en teknisk upptag- ning är skyldig att bevara ett exemplar under ett år från det att upptagningen blev offentlig. Denna skyldighet gäller också sådana tekniska upptagningar som avses i 1 kap. 7 § andra styckettryckfrihetsförordningen.

5 §

Justitiekanslern har rätt att utan kostnad få del av varje skrift, radioprogram, film eller ljudupp- tagning som har bevarats enligt 1-4 §§. Han har också rätt att kostnadsfritt få en bestyrkt utskrift av vad som har yttrats i ett radioprogram. Det åligger polismyndigheten att på begäran

Justitiekanslern har rätt att utan kostnad få del av varje skrift, radioprogram eller teknisk upp- tagning som har bevarats enligt 1-4 §§. Han har också rätt att kostnadsfritt få en bestyrkt utskrift av vad som har yttrats i ett radioprogram. Det åligger polismyndigheten att på begäran

Författningsf örslag

SOU 1997:49

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
biträda justitiekanslern vid	biträda justitiekanslern vid
anmodan enligt denna paragraf.	anmodan enligt denna paragraf.
	6 §3

Varje enskild som anser att ett yttrandefrihetsbrott har begåtts mot honom i ett radioprogram eller att han har lidit skada på grund av ett sådant brott i programmet har rätt att hos den som driver sändnings- verksamheten kostnadsfritt ta del av en inspelning av programmet. Den enskilde har också rätt att utan kostnad få en kopia av inspelningen eller en bestyrkt utskrift av vad som har yttrats i programmet. Vad som sägs i detta stycke gäller dock inte, om det är uppenbart att han inte berörs av programmet på ett sådant sätt att han kan vara målsägande.

Den skyldighet som avses i första stycket vilar i fråga om sådana radiotidningar som anges i 3 kap. 7 § på ägaren till den periodiska skrift som utgör den huvudsakliga förlagan.

Första stycket skall tillämpas	Första stycket skall tillämpas
också på sådana ljudupptag-	också på sådana tekniska upp-
ningar som innehåller en för	tagningar som innehåller en för
synskadade avsedd version av	synskadade avsedd version av
en periodisk skrift som ges ut	en periodisk skrift som ges ut
här i landet (kassettidningar). I	här i landet (kassettidningar). I
fråga om sådana kassettidningar	fråga om sådana kassettidningar
som avses i 4 kap. 1 § vilar	som avses i 4 kap. 1 § vilar
skyldigheten att låta den enskil-	skyldigheten att låta den enskil-
de ta del av en upptagning och	de ta del av en upptagning och
få en utskrift på ägaren till den	få en utskrift på ägaren till den
periodiska skrift som utgör den	periodiska skrift som utgör den
huvudsakliga förlagan.	huvudsakliga förlagan.
	6 kap.
	2 §

I de fall som anges i 10 kap. 11 § andra stycket tryckfrihets- förordningen och i motsvarande fall enligt 7 kap. 3 § yttrande- frihetsgrundlagen får en be-

3 Senaste lydelse 1996:854

SOU 1997:49	Författningsf örslag	73
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

fattningshavare av lägst fänriks grad ta en tryckt skrift, film eller ljudupptagning i förvar.

fattningshavare av lägst fänriks grad ta en tryckt skrift eller en teknisk upptagning i förvar.

7 kap.

3 §

Avgörande för var ett yttrande- frihetsmål skall tas upp är den ort varifrån ett radioprogram har utgått för sändning eller där en film eller en ljudupptagning har lämnats ut för spridning eller där brottet på annat sätt har förövats.

Avgörande för var ett yttrande- frihetsmål skall tas upp är den ort varifrån ett radioprogram har utgått för sändning eller där en teknisk upptagning har lämnats ut för spridning eller där brottet på annat sätt har förövats.

3 a §4

I stället för vad som anges i 2 och 3 §§ är den ort där svaranden har sitt hemvist avgörande för var ett mål där talan förs om konfiskering enligt 9 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen eller 7 kap. 2 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen skall tas upp.

Är det inte känt var svaran-	Är det inte känt var svaranden
den har sitt hemvist eller saknar	har sitt hemvist eller saknar han
han hemvist i landet, skall den	hemvist i landet, skall den ort
ort där skriften eller filmen	där skriften eller den tekniska
anträffas vara avgörande.	upptagningen anträffas vara av-
	görande.
	7 a §5

En ansökan om konfiskering enligt 9 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen eller 7 kap. 2 § andra stycket yttrande- frihetsgrundlagen får, om det är

4Senaste lydelse 1994:1479

5Senaste lydelse 1994:1479

En ansökan om konfiskering enligt 9 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen eller 7 kap. 2 § andra stycket yttrande- frihetsgrundlagen får, om det är

Författningsf örslag

SOU 1997:49

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
lämpligt, tas upp av den tings-			lämpligt, tas upp av den tings-
rätt där åtal väcks för ansvar för			rätt där åtal väcks för ansvar för
det tryckfrihetsbrott		eller	det tryckfrihetsbrott		eller
yttrandefrihetsbrott	som	den	yttrandefrihetsbrott	som	den
tryckta skriften eller	filmen kan		tryckta skriften eller	den teknis-
innefatta.			ka upptagningen kan innefatta.

Ansökningar mot flera svarande får tas upp av samma domstol om det är lämpligt och målen har samband med varandra.

Om mål som har samband med varandra på sådant sätt som avses i första eller andra stycket förekommer samtidigt vid en tingsrätt, skall målen handläggas i en rättegång om inte synnerliga skäl talar mot det.

_________________

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

2.I fråga om tekniska upptagningar som inte omfattas av tidigare lydelse och som har lämnats ut för spridning före ikraftträdandet skall de nya föreskrifterna tillämpas. De nya föreskrifterna tillämpas inte vid prövning av talan som har väckts före ikraftträdandet.

3.De äldre föreskrifterna skall tillämpas på ljudupptagningar som har lämnats ut för spridning före ikraftträdandet.

SOU 1997:49 Författningsf örslag 75

7 Förslag till

lag om ändring i lagen (1993:1392) om pliktexem- plar av dokument

Härigenom föreskrivs att 7 § lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	7 §

Om en skrift som avses i 5 eller 6 § har samma innehåll och utförande som en tidigare framställd skrift, skall endast två pliktexemplar lämnas, under förutsättning att pliktexemplar av den tidigare framställda skriften har lämnats eller lämnas samtidigt.

Föreskrifterna i första stycket gäller inte om annat följer av föreskrifterna om kombinerat material i 16 och 17 §§.

Av skrift som har framställts i punktskrift skall två pliktexemplar

lämnas, om annat inte följer av vad som föreskrivs i 9 §.
Skyldigheten att lämna plikt-	Skyldigheten att lämna plikt-
exemplar enligt 5 och 6 §§	exemplar enligt	5	och	6 §§
omfattar inte ett radioprogram,	omfattar inte en sändning eller
en film eller en ljudupptagning	teknisk upptagning	som enligt 1
som enligt 1 kap. 7 § andra	kap. 7 § andra stycket tryck-
stycket tryckfrihetsförordningen	frihetsförordningen		skall	jäm-
skall jämställas med en bilaga	ställas med en bilaga till en
till en periodisk skrift.	periodisk skrift.

_______________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

SOU 1997:49 Författningsf örslag 77

9 Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1994:729) med instruktion för Radio- och TV-verket

Härigenom föreskrivs att 1 och 2 §§ förordningen (1994:729) med instruktion för Radio- och TV-verket skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §

Radio- och TV-verket har till uppgift att besluta i frågor om tillstånd, avgifter och registre- ring som rör ljudradio- och TV- sändningar riktade till allmän- heten i de fall uppgifterna inte ligger på regeringen eller någon annan särskilt angiven myndig- het. Myndigheten skall följa utvecklingen inom ljudradio- och televisionsområdet.

Radio- och TV-verket har också till uppgift att besluta i frågor om utgivningsbevis f ör register enligt 1 kap. 9 § andra stycket yttrandefrihetsgrund- lagen.

2 §1

Radio- och TV-verket skall särskilt

1.enligt radio- och TV-lagen (1996:844) pröva frågor om tillstånd, fastställa sändningstider och besluta vilka sändare som skall få utnyttjas för närradio,

2.enligt lokalradiolagen (1993:120) pröva frågor om tillstånd och bestämma sändningsområden,

3.enligt radio- och TV-lagen (1996:844) pröva frågor om tillstånd att under en begränsad tid sända TV-program eller ljudradioprogram,

4.pröva frågor om avgift för närradio- och lokalradiosändningar,

1Senaste lydelse 1996:867

78	Författningsf örslag	SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

5.enligt radio- och TV-lagen (1996:844) förordna lokala kabelsän- darföretag och besluta om undantag från nätinnehavares skyldigheter,

6.pröva frågor enligt lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens område,

7.enligt radio- och TV-lagen (1996:844) och lokalradiolagen (1993:120) godkänna och registrera de beteckningar för sändningar som används av den som sänder program samt handha register över tillståndshavare, satellitprogramföretag och satellitentreprenörer,

8.pröva frågor om utgiv- ningsbevis enligt 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen samt föra förteckning över register enligt samma paragraf,

8. enligt lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihets- förordningens och yttrandefri- hetsgrundlagens områden hand- ha register över ansvariga utgivare,

9. enligt radio- och TV-lagen (1996:844) pröva frågor om återkallelse av tillstånd.

9. enligt lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihets- förordningens och yttrandefri- hetsgrundlagens områden hand- ha register över ansvariga utgivare

10. enligt radio- och TV- lagen (1996:844) pröva frågor om återkallelse av tillstånd.

_______________

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1999.

SOU 1997:49

Uppdraget och dess genomf örande

Uppdraget och dess genomförande

Uppdraget

Utredningens första direktiv (dir. 1994:104) beslöts av regeringen den 8 september 1994. I detta direktiv uppdras åt kommittén att överväga dels frågan om grundlagsskydd för nya medier, dels frågan om räckvidden i tiden av grundlagarnas förbud mot censur och hindrande åtgärder när ny teknik används vid tillkomsten av framställningar som omfattas eller kan komma att omfattas av grundlagarnas skydd, dels frågan om en ändring av yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) i syfte att ge uttryck för en friare etableringsrätt för trådlösa radio- och TV- sändningar, dels slutligen frågan om förhållandet mellan offentlig- hetsprincipen, å ena sidan, och reglerna om beslag och konfiskering i tryckfrihetsförordningen (TF) och YGL, å andra sidan. Den 2 februari 1995 beslöts tilläggsdirektiv (dir. 1995:14) vari uttalades att kommittén inte skulle överväga frågan angående friare etableringsrätt för trådlösa radio- och TV-sändningar. Direktiven återges i bilaga 1.

Den 28 februari 1996 avlämnade JK till regeringen "Promemoria om vissa frågor rörande yttrandefrihetsbrottet olaga våldsskildring m.m. – Justitiekanslerns erfarenheter och synpunkter" (Justitiedepartementets dnr. Ju 96/839). I promemorian förordar JK att det övervägs ett förtydligande av grundlagens tillämpningsområde såvitt avser s.k. skräddarsydda videogram. Regeringen beslutade den 23 maj 1996 att promemorian i denna del skulle överlämnas till Mediekommittén.

I en skrivelse till Justitiedepartementet den 5 juli 1996 föreslog Om- budsmannen mot etnisk diskriminering (DO) att regeringen skulle överväga en ändring av preskriptionstiderna i yttrandefrihetsgrundlagen i fråga om brottet hets mot folkgrupp. Den 24 oktober 1996 beslutade regeringen att även denna framställning skulle överlämnas till Mediekommittén.

Genomf örandet

När det gäller den del av uppdraget som avser grundlagsskydd för nya medier har kommittén informerats om ny teknik av Beila Engelhardt och Lars-Erik Eriksson, omvärldsanalytiker vid Telia AB, Anders Lundström, projektledare vid Telia Research AB, Hans G. Lindroth, ut- vecklingsdirektör på Dagens Nyheter, vilken därvid även demonstrera-

Uppdraget och dess genomf örande

SOU 1997:49

de tidningens då aktuella on line-tjänst, Magnus Leijonborg, chef för avdelningen för nya medier på bokförlaget Natur och Kultur, Tomas Ohlin, fil.lic., Utbildningsdepartementet, Per Appelqvist, teknisk direktör vid Sveriges Television AB, Jacob Palme, adjungerad professor vid institutionen för data- och systemvetenskap vid Kungliga Tekniska Högskolan i Stockholm och Stockholms universitet, Arvid Brandberg, direktör för Sveriges radio- och hemelektronikleverantörer samt Rolf Jaensson, planeringsdirektör vid Teracom Svensk Rundradio AB.

Ordföranden, experterna och sekreteraren har gjort studiebesök hos Dagens Nyheter i Stockholm, Svenska Kabel-TV AB i Nacka Strand och Telia AB i Farsta.

Kommittén har sänt en förfrågan angående tillämpningen av och synpunkter på reglerna i YGL och TF om filmer, videogram och ljudupptagningar särskilt vad gäller ansvar för brott till följande organisationer: Föreningen Sveriges Filmproducenter, Föreningen Svenska Tonsättare, Sveriges filmuthyrareförening, Sveriges Smalfilm- och Videodistributörers Förening, Sveriges Biografägareförbund, Videouthyrarnas samarbetsorganisation (Vidsam), International Federation of the phonographic Industry (IFPI), Svenska Artisters och Musikers Intresseorganisation (SAMI), Svenska Musikerförbundet, Musikcentrum samt till Konstnärliga och Litterära Yrkesutövares Samarbetsnämnd (KLYS). Förfrågan avsåg följande frågor: 1. Har tillämpningen av reglerna föranlett några problem?, 2. Vilka är i sådant fall problemen och hur har de lösts? 3. Har tillämpningen av andra regler i YGL eller tillämpningslagen om filmer eller ljudupptagningar föranlett några problem?, 4. Vilka är i sådant fall problemen och hur har de lösts? samt 5. Kommentarer i övrigt till eller synpunkter på regleringen av filmer och ljudupptagningar i YGL och tillämpnings- lagen?.

Kommittén har även sänt en förfrågan till Radio- och TV-verket angående tillämpningen av bestämmelserna i tillämpningslagen.

Synpunkter har inhämtats också från följande personer: Håkan Odell, affärschef för nummertjänster m.m. på Telia Telecom AB i Haninge, Martin Brinnen, doktorand vid institutet för rättsinformatik vid Stockholms universitet, Gunnar Peterson, CD Sverige AB i Lund, Christer Rindeblad, chefredaktör för tidningen High Score i Stockholm och Jonas Nordlund, vd för TV 4 Text-TV i Göteborg.

När det gäller den del av kommitténs uppdrag som rör förhållandet mellan offentlighetsprincipen och reglerna om beslag och konfiskering i TF och YGL har kommittén sänt en förfrågan huruvida tillämpningen av sekretesslagen (1980:100) varit förenad med några problem, till de tingsrätter som handlagt mål om barnpornografibrott eller olaga våldsskildring efter den ändring av lagen som trädde i kraft den 3 juni 1993.

SOU 1997:49

Faktorer som p åverkar behovet...

1Faktorer som påverkar behovet av nya grundlagsregler

1.1Något om teknikutvecklingen m.m.

Den svenska folkstyrelsen bygger enligt regeringsformen (RF) på fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt. Den fria åsiktsbildningen förutsätter bl.a. yttrandefrihet och informationsfrihet och dessa friheter tillförsäkras också medborgarna i RF. Friheten att yttra sig i tryckt skrift skyddas emellertid särskilt i tryckfrihetsförordningen (TF) och friheten att yttra sig genom ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar skyddas sedan den 1 januari 1992 särskilt i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Ett huvudsyfte med dessa båda grundlagar är att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen.

Bestämmelserna i TF och YGL är detaljerade och överensstämmer i huvudsak eftersom YGL tillkom efter förebild av TF. De båda grundlagarna bygger på vissa grundläggande principer till skydd för yttrandefriheten nämligen

-etableringsfrihet

-förbud mot censur och hindrande åtgärder -ensamansvar med meddelarskydd -särskild brottskatalog och

-särskild rättegångsordning.

De detaljerade bestämmelserna i TF och YGL innebär att friheten att yttra sig till allmänheten har ett särskilt starkt skydd när yttrandet framförs i något av de medier som anges i TF eller YGL. Man kan säga att dessa medier har en särskild ställning i yttrandefrihetshän- seende.

Den tekniska utvecklingen innebär emellertid att nya sätt för att förmedla yttranden och annan information till allmänheten blir tillgängliga. Detta medför att frågor uppkommer om räckvidden av det särskilda grundlagsskyddet för yttrandefriheten enligt TF och YGL när ny teknik används. Om dessa nya sätt skall kunna användas för in- formationsspridning till allmänheten och opinionsbildning under samma grundlagsskydd som de medier som anges i TF och YGL kan grund- lagarna behöva justeras.

84	Faktorer som p åverkar behovet...	SOU 1997:49
	Enligt direktiven skall kommittén analysera i vilken omfattning nya
	medieformer omfattas av TF och YGL och utreda behovet av ett
	grundlagsskydd efter de tryckfrihetsrättsliga grundsatserna för
	yttrandefriheten i nya medieformer som används till att förmedla
	yttranden och annan information till allmänheten. Utgångspunkten bör
	enligt direktiven vara att eftersträva att, för de moderna medierna,
	tekniken inte skall vara av avgörande betydelse för grundlagsskyddet.
	Det anges att därvid dock inte bör bortses från att effektiviteten i ett
	grundlagsskydd för friheten att yttra sig i nya massmedier kan vara
	beroende av att skyddet avser användningen av en mer eller mindre
	definierad teknik. Frågor om ansvaret för det förmedlade innehållet
	skall särskilt tas upp och konsekvenserna av ett eventuellt utökat
	grundlagsskydd för nya medier skall analyseras, särskilt vad gäller TF:s
	och YGL:s bestämmelser om tvångsmedel och konfiskering. Vidare
	skall integritetsskyddsaspekter beaktas. I direktiven anges att kommit-
	tén bör föreslå de grundlagsändringar och andra lagändringar den
	finner motiverade.
	Den tekniska utvecklingen gäller i detta sammanhang främst in-
	formationstekniken (IT). IT används inom de flesta samhällsområden
	och utvecklas snabbt. Användningen av datorer i samhället har ökat
	explosionsartat. Enligt en undersökning av svenska folkets datorvanor
	utförd av Statistiska centralbyrån på uppdrag av IT-kommissionen
	("Datorvanor 1995") använder knappt 1,4 miljoner människor eller
	cirka 27 procent av den svenska befolkningen i åldern 16-64 år dator
	i hemmet och av dessa har omkring 17 procent en uppkoppling av
	datorn mot datorer utanför hemmet.
	Utvecklingen går mot en allt större	integration mellan olika medier
	vilket innebär att skillnaderna mellan t.ex. ljudradio, TV, telefoni och
	kommunikation mellan datorer suddas ut vad gäller både informations-
	innehåll och metoderna för användning och informationsöverföring.
	Digital radio som förutom ljud förmedlar bilder, datorer som förmedlar
	text, ljud och rörliga bilder och telefoner som inte bara förmedlar ljud
	utan också text och bilder är exempel på integrationen mellan olika
	medier vad gäller informationsinnehållet. Uppslagsverk på CD-ROM
	med text, ljud och bild är ett annat exempel på ett integrerat medium,
	även kallat multimedium.
	Utvecklingen går också mot ökad interaktivitet vilket innebär att in-
	formationsmottagaren i allt större utsträckning kan påverka innehållet
	i det som han tar emot.
	Det skapas även nya lagringsformer	med allt större kapacitet. Likaså
	ökar överföringskapaciteterna.
	En annan del av utvecklingen är en ökad internationalisering. Denna
	uppkommer bl.a. genom att datorer i stor utsträckning har bundits
	samman via olika telenät, t.ex. telefonnätet, till lokala och globala nät
	för information och kommunikation. Informationsutbyte och kommuni-

SOU 1997:49

Faktorer som p åverkar behovet...

kation sker på så sätt i allt större utsträckning utan hinder av nations- gränser.

Utvecklingen innebär bl.a. att det blir svårare att dra gränser mellan olika medier, t.ex. mellan en radiosändning och ett telefonsamtal (se avsnitt 5.2.2 angående betalteletjänster) och att möjligheterna att snabbt och enkelt få tillgång till stora mängder information ökar drastiskt. Det pågår även en integration mellan olika branscher som tidigare varit åtskilda såsom telefonoperatörer, kabel-TV-operatörer, program- varuföretag, film- och underhållningsföretag samt tidningsföretag. Så t.ex. arbetar Kinnevik AB både som teleoperatör och som inne- hållsproducent (och programleverantör) och Telia AB utvidgar nu sina och det tidigare televerkets traditionella verksamhetsområden, förmedling av telefon- och datatrafik, till att omfatta nya informations- tjänster, utbildning, handel (shoppingcentret "Passagen" på Internet) och underhållning. 1 T.ex. dataföretag kommer att börja arbeta med nyhetsförmedling. Det kan också bli möjligt att kabel-TV kommer att konkurrera med telefonoperatörer om telefonin. Enligt en artikel i Dagens Nyheter den 21 september 1995 har 200 000 personer i Storbritannien sagt upp sitt teleabonnemang hos BT British Telecom och i stället börjat telefonera via kabel-TV-nätet eftersom detta inte är dyrare än telefonabonnemanget.

Denna tekniska utveckling och de nya sätt för förmedling av yttran- den och annan information till allmänheten som den gett upphov till behandlas i del 1 i betänkandet. Efter en presentation av det yttrande- frihetsrättsliga systemet i kapitel 2 beskrivs de nya teknikerna i kapitel 3. I kapitel 4 ges en internationell utblick med en beskrivning av regler och projekt rörande yttrandefriheten i nya medier i några andra länder och en beskrivning av regler och projekt inom EU och Europarådet. Kapitel 5 behandlar frågan i vad mån de nya teknikerna omfattas av nu gällande TF och YGL, och där diskuteras hur grundlagsskyddet bör vara utformat. I avsnitt 5.5 behandlas frågan om s.k. skräddarsydda videogram. I kapitel 6 behandlas de internationella aspekterna på det föreslagna grundlagsskyddet och förslagens förhållande till EG:s dataskyddsdirektiv behandlas i kapitel 7.

1Enligt bl.a. Ds 1996:38, "Moderna telekommunikationer åt alla" s. 238.

Faktorer som p åverkar behovet...

SOU 1997:49

1.2Annat utrednings- och lagstiftningsarbete m.m.

Under senare år har det genomförts eller startats en hel del utrednings- och lagstiftningsarbete samt andra projekt som har anknytning till den del av Mediekommitténs uppdrag som gäller grundlagsskydd för nya medier. I detta avsnitt lämnas en översikt över sådana utredningar m.m.

IT-utredningen (Ju 1994:05, dir. 1994:42) avlämnade i mars 1996 sitt betänkande "Elektronisk dokumenthantering" (SOU 1996:40). Utredningens uppdrag var att utarbeta förslag till rättslig reglering som kan behövas när elektroniska dokument och tjänster för förmedling av elektroniska meddelanden skall ersätta traditionella rutiner. Bakgrunden var dels myndigheternas och näringslivets strävanden att rationalisera verksamheter med stöd av IT, dels den snabba utvecklingen av nya tjänster för förmedling av elektroniska meddelanden.

Beträffande frågan om behovet av en reglering av s.k. elektroniska anslagstavlor föreslår utredningen en särskild lag med bestämmelser för att hindra missbruk av sådana elektroniska förmedlingstjänster. Från lagens tillämpningsområde undantas bl.a. sådana tjänster som omfattas av regleringen i TF eller YGL. Vidare innehåller lagen vissa undantag från datalagstiftningen för att ett fritt meningsutbyte inte skall hindras. Lagen innehåller följande bestämmelser för att hindra missbruk av de elektroniska förmedlingstjänsterna. Den som tillhandahåller en tjänst för förmedling av elektroniska meddelanden skall informera om bl.a. vem som tillhandahåller tjänsten och ha uppsikt över den. För vissa fall föreslås en skyldighet att hindra fortsatt spridning av meddelanden och denna skyldighet och skyldigheten att informera användarna straffsank- tioneras. Vidare föreslås en regel om att datorer och andra hjälpmedel som har använts vid brott enligt den föreslagna lagen skall få förklaras förverkade om det behövs för att förebygga brott eller det annars finns särskilda skäl.

Förslaget bereds för närvarande i regeringskansliet.

Genom beslut den 15 juni 1995 tillkallade regeringen en parlamen- tariskt sammansatt kommitté med uppgift att analysera på vilket sätt ett då kommande EG-direktiv om skydd för personuppgifter skall införlivas i svensk lagstiftning samt lägga fram förslag till en ny lag på området. Kommittén skall också föreslå de ändringar i TF:s bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet som är motiverade för att grundlagsregleringen skall vara anpassad till den nya tekniken och terminologin på området. Kommittén, som har antagit namnet Datalagskommitt én (Ju 1995:08, dir.1995:91), skall ha avslutat sitt arbete senast den 31 mars 1997.

SOU 1997:49

Faktorer som p åverkar behovet...

I direktiven anges bl.a. att utgångspunkten för kommitténs arbete skall vara att tillförsäkra den enskilde ett fullgott integritetsskydd i IT- samhället men att intresset av ett starkt integritetsskydd dock inte får hämma användningen av ny teknik i samhällsutvecklingen och inte heller får försvåra behandling av personuppgifter för forsknings- eller statistikändamål. Vidare anges att Datalagsutredningens slutbetänkande "En ny datalag" (SOU 1993:10), som till stor del bygger på EG- kommissionens förslag till direktiv från oktober 1992, kan utgöra ett värdefullt underlag i kommitténs arbete tillsammans med remissyn- punkterna på betänkandet.

Ett EG-direktiv om dataskydd har beslutats den 24 oktober 1995 (se också kapitel 7).

Den 3 november 1994 beslutade regeringen tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda på vilket sätt och med vilka medel barnpor- nografi bäst kan bekämpas. Kommittén, som antagit namnet Barnpor- nografiutredningen (Ju 1994:14, dir. 1994:11) kommer att avlämna sitt betänkande under mars 1997. Kommittén skall undersöka på vilka områden det krävs insatser för att på ett effektivt sätt förebygga att det produceras och distribueras barnpornografiskt material. Med en sådan undersökning som utgångspunkt skall kommittén närmare överväga vilka ändringar i lagstiftningen och vilka andra åtgärder som kan anses motiverade för att förhindra förekomst och spridning av barnpornogra- fiskt material. Frågor om kriminalisering av innehav och annan befattning med barnpornografi skall övervägas särskilt. Kommittén skall också behandla frågan om en åldersgräns kan tas in i bestämmel- sen om barnpornografibrott. Kommittén skall studera hur polis-, tull- och åklagarorganisationerna agerar i samverkan med Justitiekanslern och med varandra när misstanke uppstår om barnpornografibrott. Med utgångspunkt i vad den kommer fram till vid studien av den nuvarande myndighetsorganisationen skall kommittén analysera den närmare innebörden och effekten av de nu vilande grundlagsändringarna om kriminalisering av innehav av barnpornografi med anslutande lagstift- ning och mot bakgrund av denna analys ange vilka lagändringar som kommittén finner motiverade. Förhållandet mellan Mediekommitténs arbete och Barnpornografiutredningens behandlas i avsnitt 5.1.

Den 12 september 1994 förordnades generaldirektören vid Post- och Telestyrelsen Jan Freese att biträda Justitiedepartementet i den fortsatta beredningen av de frågor som behandlas i promemorian "Skyddet för enskilda personers privatliv" (Ds 1994:51). Uppdraget avslutades den 15 mars 1995 genom att "Rapport om skyddet för enskilda personers privatliv- ett mer samlat grepp?" avlämnades till regeringen.

Teknikutvecklingen m.m. har lett till ändrade regler om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning, vilka trädde i kraft den 1 januari 1996 (SFS 1995:1230). Lagstiftningen innebär en anpassning av reglerna i rättegångsbalken till den tekniska utvecklingen på teleom-

Faktorer som p åverkar behovet...

SOU 1997:49

rådet och till förändringar på telemarknaden. Den 1 juli 1996 trädde ny lagstiftning om teleoperatörernas skyldigheter vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning i kraft (prop. 1995/96:180, bet.1995/96:- JuU20, rskr. 1995/96:233, SFS 1996:415-417). Lagstiftningen innebär att de större teleoperatörerna skall svara för att deras telesystem är uppbyggda och utformade så att tvångsmedlen på teleområdet kan verkställas. Den 1 februari 1996 trädde också lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning i kraft. Lagen, som förlängts att gälla till utgången av år 1998, tillåter användning av dolda fjärrmanövrerade övervakningskameror vid förundersökning i brottmål för såväl den öppna polisen som säkerhetspolisen.

Den 12 september 1996 beslutade regeringen tillkalla en särskild utredare för att utreda ett antal frågor om kriminalpolisiära arbets- metoder inom ramen för straffprocessuella tvångsmedel. Utredningen som antagit namnet Buggningsutredningen (Ju 1996:07, dir.1996:64) skall ha avslutat sitt arbete före den 1 mars 1998. Utredaren skall analysera om det finns behov av s.k. hemlig teknisk avlyssning – buggning – som arbetsmetod inom polisväsendet, undersöka om metoden är effektiv och, om så är fallet, överväga om intresset av att upprätthålla ett starkt skydd för den personliga integriteten ger utrymme för att tillåta hemlig teknisk avlyssning. Om arbetet ger anledning till det skall utredaren lämna förslag till sådan lagstiftning. Utredaren skall också undersöka möjligheterna att utvidga tillämp- ningsområdet för hemlig kameraövervakning, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt lämna förslag till lagändringar för att uppnå detta. Vidare skall bl.a. en utvärdering av lagen om hemlig kameraövervakning göras.

Regeringen tillkallade den 17 mars 1994 en kommission för att främja en bred användning av IT i Sverige, IT-kommissionen . Kommis- sionen presenterade betänkandet "Informationsteknologin- Vingar åt människans förmåga" (SOU 1994:118). Den 19 januari 1995 tillkallades en ny IT-kommission (SB 1995:01, dir. 1995:1) med samma huvudsyfte som den tidigare kommissionen men med en annan sammansättning och ett tydligare definierat uppdrag. Kommissionen är rådgivande till regeringen i övergripande och strategiska frågor på IT- området. Den skall vara pådrivande och kunskapsspridande, följa nätverksutbyggnaden, vara pådrivande för offentlig sektor och bidra till att lösa rättsliga frågor. Kommissionen skall också belysa IT-använd- ningens konsekvenser för samhällsutvecklingen, särskilt för kultur- och medieutvecklingen, och följa den internationella utvecklingen på området.

Kommissionen lämnade ett delbetänkande i juni 1995, "IT-kommis- sionens arbetsprogram 1995-96" (SOU 1995:68). Kommissionen har också överlämnat ett antal utredningsrapporter och skrivelser till regeringen. Efter att riksdagen tillstyrkt regeringens förslag i proposi-

SOU 1997:49

Faktorer som p åverkar behovet...

tionen 1995/96:125 om åtgärder för att bredda och utveckla användni- ngen av informationsteknik beslutade regeringen den 6 juni 1996 tilläggsdirektiv till IT-kommsissionen (dir. 1995:46). Enligt detta direktiv skall kommissionen inrikta sitt fortsatta arbete på frågor som berör IT-användningens möjligheter att bidra till ökad tillväxt och sysselsättning. Kommissionen skall också fokusera på ökad tillgänglig- het till informationsteknik samt konsekvenser av och framtidsscenarion för utvecklingen av den i samhället alltmer integrerade informations- tekniken. En slutrapport skall lämnas den 31 maj 1998 och en delredovisning senast den 31 mars 1997.

I januari 1995 tillkallades också Ungdomens IT-r åd (SB 1995:02, dir.1995:2) som skall fokusera på skolan och på ungdomars möjligheter att använda informationsteknik. Rådet har lämnat delbetänkandet "Möss och människor" (SOU 1996:32) och avlämnade i december 1996 slutbetänkandet "Mega-Byte" (SOU 1996:181). Därefter beslutades tilläggsdirektiv till rådet (dir. 1996:105). I tilläggsdirektiven konkretiseras och förnyas rådets uppdrag. Rådet skall samla, analysera och förmedla kunskap om hur barn och ungdomar kan utnyttja modern informationsteknik i skolan, på fritiden och inför arbetslivet. Rådet skall slutredovisa sitt arbete senast den 15 december 1997.

När det gäller användning av informationsteknik kan också nämnas att regeringen den 26 oktober 1995 beslutade tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utarbeta en samlad strategi för användning av informationsteknik vid myndigheter och institutioner inom kulturom- rådet. Utredaren skall därvid lämna förslag om uppbyggnad av ett gemensamt kulturnät. Utredningen som antagit namnet Kulturn ät Sverige – IT-utredningen (Ku 1995:03, dir.1995:129) överlämnade i juli 1996 sitt delbetänkande "Inför ett svenskt kulturnät. IT och framtiden inom kulturområdet" (SOU 1996:110). Betänkandet innehåller en kartläggning av kulturinstitutionernas IT-användning och planerade projekt samt förslag till en övergripande IT-strategi för kulturområdet. Den 31 januari 1996 överlämnade utredningen sitt slutbetänkande "IT i kulturens tjänst" (SOU 1997:14). Betänkandet innehåller bl.a. ett förslag till hur ett svenskt digitalt nätverk för kulturen, ett Kulturnät Sverige, kan byggas upp.

Rörande radio och TV kan nämnas att utredningen om tekniska förutsättningar f ör utökade sändningar av radio och television till allmänheten (U1991:10, dir. 1991:67, tilläggsdir. 1993:99 och 1995:88) i februari 1996 avlämnade sitt slutbetänkande "Från massmedia till multimedia, Att digitalisera svensk television" (SOU 1996:25). I betänkandet redovisas underlag för beslut om övergång till digital teknik för marksänd TV. I betänkandet föreslås bl.a. att statsmakterna våren 1996 fattar principbeslut om övergång till digital marksänd (terrester) TV i Sverige och att utbyggnad av det terrestra sändarnätet för digital sändning påbörjas senast 1997 och i sin första etapp bör

Faktorer som p åverkar behovet...

SOU 1997:49

vara slutförd inom två år efter beslut. Utredningen hade tidigare avlämnat betänkandena "Tekniskt utrymme för reklamfinansierad radio" (SOU 1991:108) och "Tekniskt utrymme för ytterligare TV- sändningar" (SOU 1994:34). Regeringen har i prop. 1996/97:67 "Digitala TV-sändningar" lagt fram förslag med anledning av slut- betänkandet.

I detta sammanhang kan också nämnas att Lokal- och n ärradiokom- mittén (Ku 1995:04, dir. 1995:123) i december 1996 lämnade sitt betänkande "Den lokala radion", (SOU 1996:176). Kommittén hade till uppdrag att lägga fram förslag om ändrade regler för lokala ljudradio- sändningar för att förbättra möjligheterna att förverkliga de ursprungli- ga intentionerna i fråga om lokalradions mångfald och lokala föran- kring samt möjliggöra att närradion utvecklas till en livskraftig radio med lokal anknytning och demokratisk förankring. Beträffande lokalradion föreslår kommittén bl.a. att auktionerna av tillstånd skall ersättas med ett urvalsförfarande där bl.a. ägarförhållanden och programverksamhetens inriktning ges betydelse. Tillståndsgivningen skall handhas av en nämnd knuten till Radio- och TV-verket. Beträffande närradion föreslås bl.a. att den även fortsättningsvis skall vara förbehållen lokala ideella sammanslutningar men att rätten att sända skall vidgas till en större krets genom att tillstånd skall kunna ges även till lokala ideella föreningar som bildats för att sända närradio.

När det gäller reglering av datorkommunikation kan nämnas att det förutom arbetet i Datalagskommittén också pågår arbete inom regeringskansliet med den vidare beredningen av Datastraffrättsutred- ningens (Ju 1989:04, dir. 1989:54) slutbetänkande "Information och den nya InformationsTeknologin - straff- och processrättsliga frågor m.m." (SOU 1992:110).

Slutligen kan nämnas ett arbete som rör mångfald inom medierna.

Rådet för mångfald inom massmedierna är en statlig kommitté (Ku 1995:1, dir.1995:139) som bl.a. har till uppgift att följa och analysera medieutvecklingen särskilt när det gäller frågor rörande ägande och maktkoncentration inom medierna. Lagstiftning nämns bland tänkbara åtgärder för att stärka mångfald och konkurrens och motverka skadlig ägar- och maktkoncentration inom massmedierna. Rådet har hittills gett ut följande arbetsdokument: "Vad är massmediekoncentration" (arbets- dokument 1995:1), "Mediekoncentration. En bibliografi" (arbets- dokument 1995:2), "Svenska medieägare. Ägarförändringar och samarbetsprojekt 1995" (Staffan Sundin, arbetsdokument 1995:3), "Privat lokalradio" (arbetsdokument 1996:1), "Yttrandefriheten, grundlagarna och mediekoncentrationen. Rapport från seminarium den 14 februari 1996" (arbetsdokument 1996:2), "Svenska journalister om mångfald och medier" (Kent Asp, Lennart Weibull, arbetsdokument 1996:3), "DN Debatt. Representativitet och urvalsprinciper" (Marie

SOU 1997:49

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet

2 Det yttrandefrihetsrättsliga systemet

2.1Inledning

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt (1 kap. 1 § andra stycket RF). Den fria åsiktsbildningen förutsätter bl.a. yttrandefrihet och informationsfrihet och dessa friheter tillförsäkras också medborgarna i 2 kap. 1 § första stycket 1 och 2 RF. Friheten att yttra sig i tryckt skrift skyddas emellertid särskilt i TF och friheten att yttra sig genom ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar skyddas sedan den 1 januari 1992 särskilt i YGL. TF och YGL kompletteras av lagen (1991:1559) med före- skrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden, kallad tillämpningslagen.

YGL tillkom efter förebild av TF och den bygger på samma grund- läggande principer som denna. Principerna är bl.a. följande -etableringsfrihet

-förbud mot censur och hindrande åtgärder -ensamansvar med meddelarskydd -särskild brottskatalog och

-särskild rättegångsordning.

Det skydd TF och YGL ger de olika medierna överensstämmer till stora delar men det finns också skillnader i skyddet som beror på mediernas särdrag. Så finns t.ex. beträffande radioprogram som sänds på annat sätt än genom tråd eller kabel ("genom etern") undantag från principen om etableringsfrihet, och beträffande filmer som skall visas offentligt finns undantag från förbudet mot censur.

TF och YGL är delvis tillämpliga också på medier som är utländska, t.ex. radio- och TV-program som kommer från utlandet samt filmer och ljudupptagningar som importeras hit.

Det detaljerade skydd för yttrandefriheten på grundlagsnivå som TF och YGL ger är unikt vid en internationell jämförelse. Det ger yttran- defriheten till den del den utövas i de medier som omfattas av TF eller YGL ett stabilt skydd eftersom ändring av reglerna endast kan ske genom grundlagsändring. För yttrandefriheten till den del den inte omfattas av TF eller YGL, t.ex. när yttrandet framställs på en CD- ROM-skiva med enbart text och/eller stillbilder (se avsnitt 5.2.1), är

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet

SOU 1997:49

skyddet inte lika stabilt och detaljerat. Till skydd för yttrandefriheten i denna del gäller endast de mera allmänna reglerna i RF och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (europakonventionen).

Som ovan angetts är varje medborgare enligt 2 kap. 1 § RF gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar och uttrycka tankar, åsikter och känslor. Denna frihet får emellertid inskränkas genom lag. Efter bemyndigande i lag får den också i vissa fall begränsas genom annan författning. Detta gäller också bl.a. in- formationsfriheten, mötesfriheten och demonstrationsfriheten.

Begränsningar får emellertid inte göras för vilka ändamål eller i vilken omfattning som helst. I 2 kap. 12 § andra stycket RF anges att begränsning endast får göras för ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och att begränsning aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den samt att den inte heller får sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar. Vidare anges att begränsning inte får göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

Enligt 2 kap. 13 § RF gäller särskilt för begränsning av yttrandefri- heten och informationsfriheten att sådan får ske med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. I paragrafen anges också att vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och in- formationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter. Slutligen anges att meddelande av före- skrifter som utan avseende på yttrandes innehåll närmare reglerar visst sätt att sprida eller mottaga yttranden inte anses som begränsning av yttrandefriheten och informationsfriheten.

Till skydd mot begränsningar av de grundlagsskyddade rättigheterna innehåller 2 kap. 12 § RF även regler om att förslag till lag rörande begränsning av rättigheterna skall vila i minst tolv månader från det att det första utskottsyttrandet anmäldes, om minst tio av riksdags- ledamöterna begär det. Om minst fem sjättedelar av de röstande röstar för att anta förslaget, är det dock omedelbart antaget.

Sedan den 1 januari 1995 gäller den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, med de ändringar och tillägg som gjorts genom tilläggspro- tokoll, som lag här i landet, och enligt 2 kap. 23 § RF får lag eller

SOU 1997:49

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet

annan föreskrift inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen.

Konventionen innehåller i artikel 10 en regel till skydd för yttrandefriheten. Enligt artikeln skall envar äga rätt till yttrandefrihet. Denna rätt sägs innefatta åsiktsfrihet och frihet att mottaga och sprida uppgifter och tankar utan inblandning av offentlig myndighet och oberoende av territoriella gränser. Det anges vidare att utövandet av de i artikeln nämnda rättigheterna må underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder, som är angivna i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, den territoriella integriteten, den allmänna säkerheten, förebyggandet av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av annans goda namn och rykte eller rättigheter, förhindrandet av att förtroliga underrättelser sprids, eller upprätthål- landet av domstolarnas auktoritet och opartiskhet. Artikeln förhindrar inte en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföre- tag.

Bortsett från reglerna i RF och europakonventionen gäller inga särskilda regler till skydd för yttrandefriheten när den utövas i de medier som inte omfattas av TF eller YGL. Dessa grundlagar kan emellertid sägas indirekt erbjuda ett visst skydd även åt uttrycksformer utanför deras tillämpningsområde. Det kan ju vara meningslöst att ingripa mot utgivningen av viss text på CD-ROM-skiva när samma text kan spridas straffritt genom tryck. Detta förhållande brukar kallas TF:s och YGL:s paraplyeffekt.

För de medier som faller utanför TF:s och YGL:s tillämpnings- områden gäller följande avvikelser från skyddet enligt dessa grund- lagar. Någon etableringsfrihet finns inte. Det finns alltså inget hinder mot krav på tillstånd för att driva viss verksamhet. Något förbud mot förhandsgranskning och hindrande åtgärder finns inte. De straff- och processrättsliga reglerna i allmän lag gäller för avgörande av frågan om ett yttrandes lagstridighet. Vilka yttranden som är straffbara bestäms av brottsbalken och specialstraffrätten, och det straffbara området kan utvidgas genom stiftande av vanlig lag. Därvid gäller visserligen de ovan refererade reglerna i RF och europakonventionen men dessa ramar för lagstiftningen är tämligen vida och vaga. Enligt brottsbalken kan ansvar för brott utkrävas av såväl gärningsmän som av anstiftare och medhjälpare. Någon motsvarighet till den ansvarsfrihet och rätt till anonymitet för medverkande som gäller enligt TF och YGL finns alltså inte för yttranden i dessa medier. Förundersökning och åtal handläggs av polis respektive allmän åklagare, och rättegången innefattar inte juryprövning. Alla vanliga tvångsmedel kan tillämpas, och alla särskilda rättsverkningar av brott kan bli aktuella. Även talan om skadestånd på grund av yttranden handläggs enligt regler i allmän lag.

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet

SOU 1997:49

2.2De grundläggande principerna i TF och YGL

2.2.1Etableringsfrihet

Principen om etableringsfrihet innebär att varje svensk medborgare är tillförsäkrad rätt att framställa och sprida tryckta skrifter (4 kap. 1 § och 6 kap. 1 § TF), sända ljudradioprogram och televisionsprogram genom tråd (3 kap. 1 § YGL) och att framställa och sprida filmer, vid- eogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar (3 kap. 8 § YGL). Tillstånd för att driva verksamheten får inte krävas och rätten att driva verksamheten påverkas inte av konkurs (6 kap. 1 § konkurslagen 1987:672) eller näringsförbud (6 § lagen 1986:436 om näringsförbud).

Beträffande rätt att sända radio- och televisionsprogram på annat sätt än genom tråd ("genom etern") råder däremot inte full etableringsfrihet. Anledningen till detta är att det för sådana sändningar krävs utrymme i frekvensspektrum för att inte störningar skall uppstå i radiotrafiken. I 3 kap. 2 § första stycket YGL föreskrivs därför att rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Sådana regler finns fr. o. m. den 1 december 1996 i radio- och TV-lagen (1996:844). Denna lag gäller sändningar av ljudradio- och TV-program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. För sändningar genom tråd gäller lagen endast om sändaren når fler än 100 bostäder. I 2 kap. 1 § radio- och TV-lagen sägs att det krävs tillstånd enligt lagen för att sända ljudradio- eller TV-program med hjälp av radiovågor på frekvens under 3 gigahertz. Tillståndskravet omfattar endast sändningar genom etern. Att sändningar i tråd eller kabel är tillståndsfria följer av YGL. Tillstånd krävs inte för viss sändning av sökbar text-TV och inte heller för vissa sändningar som är särskilt anpassade för syn- eller hörselskadade.

Enligt 2 kap. 2 § första stycket radio- och TV-lagen meddelar regeringen tillstånd att sända TV-program och tillstånd att till hela landet eller till utlandet sända ljudradioprogram. Tillstånd att sända närradio meddelas av Radio- och TV-verket, och tillstånd att sända lokalradio meddelas enligt lokalradiolagen (1993:120) av Radio- och TV-verket. Enligt 3 kap. 1 § radio- och TV-lagen får sändningstillstånd som meddelas av regeringen förenas med villkor som innebär att sändningsrätten skall utövas opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet skall råda i ljudradion och televisionen. Ett sändningstillstånd får också förenas med bl.a. villkor om skyldighet att sända genmälen och att sända ett mångsidigt programutbud.

SOU 1997:49

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet

För att så stor etableringsfrihet som möjligt ändå skall råda också för radiosändningar genom etern föreskrivs i 3 kap. 2 § andra stycket YGL att det allmänna skall eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informations- frihet. Bestämmelser som syftar till att främja ett effektivt nyttjande av möjligheterna till radiokommunikation finns i lagen (1993:599) om radiokommunikation. Som en ytterligare garanti för största möjliga etableringsfrihet beträffande eterburna sändningar föreskrivs också i 3 kap. 5 § YGL att frågor om rätt att sända radioprogram skall kunna prövas av domstol eller av en nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande är eller har varit ordinarie domare. Beträffande beslut av regeringen sägs i paragrafen att prövningen skall göras av domstol och endast behöver avse beslutets laglighet. (Det sist sagda innebär att prövning enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut är tillräcklig från grundlagssynpunkt.)

2.2.2Förbud mot censur och hindrande åtgärder

Förbudet mot censur (1 kap. 1 § första stycket och 1 kap. 2 § första stycket TF samt 1 kap. 3 § första stycket första meningen YGL) innebär att framställning och spridning av tryckta skrifter samt motsva- rande åtgärder beträffande de medier som avses i YGL inte får villkoras av förhandsgranskning av det allmänna. Ingripanden mot överträdelser av vad som är tillåtet att yttra får alltså ske först i efterhand. En annan sak är att utgivaren av en periodisk skrift eller ett samlingsverk kan granska inkomna bidrag och gallra bland dessa efter- som förbudet mot förhandsgranskning bara gäller ingripanden från det allmänna.

Beträffande filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder som skall visas offentligt gäller dock ett undantag från förbudet mot förhandsgranskning. I 1 kap. 3 § andra stycket YGL ges tillåtelse att genom lag meddela föreskrifter om granskning och godkännande av sådana filmer. Med stöd av denna paragraf har i lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram meddelats regler om granskning av filmer och videogram som skall visas offentligt. Gransk- ningen utförs av Statens biografbyrå. Grundlagsstadgandet medger inte censur av filmer och videogram som sprids över disk, per postorder eller på liknande sätt.

Av 3 kap. 2 § YGL följer att krav på innehållet i etersända radio- och TV-program får ställas endast med stöd av lag angående före- skrifter om tillstånd och villkor för att sända.

Beträffande trådsändningar ges i 3 kap. 1 § andra stycket YGL tillåtelse att genom lag meddela föreskrifter om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program, i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet

SOU 1997:49

upplysning, den s.k. "must carry-principen", och om ingripanden mot sändningar som inriktas på våld, pornografi eller hets mot folkgrupp.

Regler om tillstånd och villkor för sändning av ljudradio- eller TV- program genom etern finns, som tidigare nämnts, fr. o. m. den 1 december 1996 i radio- och TV-lagen. Detta har stöd i 3 kap. 2 § första stycket YGL.

Enligt 6 kap. 1 § radio- och TV-lagen skall den som sänder TV- program eller ljudradioprogram efter tillstånd av regeringen se till att programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska stats- skickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Som framgått i det föregående kan regeringen även förena sändningstillstånd med andra villkor. Med stöd av 7 kap 4 § YGL har i 9 kap. 2 § radio- och TV- lagen föreskrivits att Granskningsnämnden för radio och TV genom granskning i efterhand övervakar om sända program står i överens- stämmelse med radio- och TV-lagen och de villkor som kan gälla för sändningarna. Efterlevnaden av bestämmelserna om reklam i 7 kap. 3, 4 och 10 §§ radio- och TV-lagen övervakas dock av Konsumentom- budsmannen, och sändningar som sker med stöd av tillstånd till vidaresändning enligt 3 kap. 5 § radio- och TV-lagen skall inte granskas av Granskningsnämnden för radio och TV.

Förbudet mot hindrande åtgärder (1 kap. 2 § andra stycket TF och 1 kap. 3 § första stycket andra meningen YGL) innebär att det allmänna inte får, på grund av innehållet i en skrift eller annat medium, hindra framställning och spridning av skriften eller motsva- rande åtgärder beträffande de medier som avses i YGL, på annat sätt än vad som är medgivet i TF och YGL, t.ex. genom beslag eller kon- fiskering av brottslig framställning. Som en del av förbudet mot censur och hindrande åtgärder finns också i 1 kap. 3 § tredje stycket YGL en bestämmelse om att det allmänna, inte utan stöd i YGL, på grund av innehållet i en framställning, får förbjuda eller hindra innehav eller användning av tekniska hjälpmedel som behövs för att ta emot radiosändningar eller uppfatta innehållet i filmer och ljudupptagningar. Här föreskrivs också att det allmänna inte utan stöd i YGL får förbjuda anläggande av trådnät för sändning av radioprogram på grund av innehållet i program. Eftersom förbudet mot hindrande åtgärder gäller åtgärder som föranleds av yttrandets innehåll hindrar det inte ingripanden som sker med hänsyn till t.ex. allmän ordning. (Räckvid- den av grundlagarnas förbud mot hindrande åtgärder behandlas i kapitel 8.)

2.2.3Ensamansvar med meddelarskydd

Principen om ensamansvar innebär att endast en av de oftast många personer som medverkat vid tillkomsten av en framställning enligt TF

SOU 1997:49

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet

eller YGL kan hållas straff- och skadeståndsrättsligt ansvarig för innehållet i framställningen och att det i dessa grundlagar anges vem denna person är. Vanliga straffrättsliga regler om ansvar för med- verkande tillämpas alltså inte. Ansvaret enligt TF och YGL för innehållet i en framställning kan till följd härav kallas exklusivt . Ansvaret är också successivt vilket betyder att det i första hand åvilar den som kan sägas stå närmast brottet (t.ex. utgivaren av en tryckt periodisk skrift) och om ansvaret inte kan utkrävas av denne åvilar det den som står närmast honom i ansvarskedjan (för en tryckt periodisk skrift ägaren). Slutligen är ansvaret även formellt i den meningen att ansvaret åvilar den i TF eller YGL angivne oavsett hur han bidragit till framställningens tillkomst och oavsett om han faktiskt känt till dess innehåll (beträffande det senare se 8 kap. 12 § TF och 6 kap. 7 § YGL). Utgivarens ansvar bortfaller dock om han var utsedd för skens skull eller uppenbarligen inte hade den befogenhet att öva tillsyn över framställningens offentliggörande och bestämma över dess innehåll som skall tillkomma honom (8 kap. 2 § andra stycket TF och 6 kap. 2 § första stycket 2 YGL).

Utgivare skall utses för tryckt periodisk skrift och för samtliga medier som regleras i YGL utom för ljudupptagningar. För dessa senare gäller att utgivare får utses. Uppgift om vem som är utgivare av en framställning skall beträffande vissa medier anmälas till myndighet och beträffande andra hållas tillgänglig för allmänheten på annat sätt. Vem som är utgivare skall framgå av tryckta periodiska skrifter, av filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt av ljudupptagningar för vilka utgivare utsetts. Framställning skall också bevaras under viss tid efter att den offentliggjorts.

Denna reglering av ansvaret för tryck- och yttrandefrihetsbrott har som en konsekvens att utredning och beivrande av sådana brott ofta kan ske förhållandevis snabbt och effektivt eftersom omfattande utredningar inte behöver göras av t.ex. vem som ansvarar för visst material på en stor tidningsredaktion. Detta kan ses som en fördel från yttrandefrihetssynpunkt.

Reglerna om vem som är ansvarig för yttrandefrihetsbrott är olika för olika medieformer, även om vissa grunddrag är desamma.

För tryckt periodisk skrift skall finnas en utgivare som skall anmälas hos Patent- och registreringsverket (5 kap. 2 och 4 §§ TF samt 2 kap. 2 § tillämpningslagen). Denne ansvarar för tryckfrihetsbrott som begås genom skriften. Om ansvar inte kan utkrävas av en utgivare ansvarar skriftens ägare. Därefter följer i ansvarskedjan den som tryckt skriften och utspridaren (8 kap. 1-4 och 10-12 §§ TF).

Ansvaret för tryckfrihetsbrott genom icke periodisk skrift åvilar i första hand författaren, om han framträtt frivilligt som skriftens upphovsman. Om utgivare finns och frivilligt har framträtt, kan han göras ansvarig för samlingsverk när ansvar inte kan utkrävas av

100 Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet

SOU 1997:49

författarna. Utgivare som framträtt frivilligt kan också göras ansvarig för verk av en avliden författare. De följande stegen i ansvarskedjan är förläggaren, tryckaren och utspridaren (8 kap. 5-9 och 10-12 §§ TF).

Radioprogram skall enligt 4 kap. 1 § första stycket YGL ha en utgivare. Beträffande sändningar av radioprogram med tillstånd av regeringen enligt radio- och TV-lagen, alltså etersända ljudradiopro- gram som sänds till hela landet eller till utlandet och etersända TV- program, gäller att uppgift om vem som är utgivare skall antecknas i ett register hos programföretaget. Registret skall hållas tillgängligt för allmänheten (3 kap. 1 § tillämpningslagen). Enligt 3 kap. 2 § tillämp- ningslagen kan beträffande program som direktsänds beslutas att den som framträder i programmet själv skall ansvara för yttrandefrihetsbrott som han begår. Beslutet skall meddelas de berörda före sändningen och antecknas i registret. Om så inte sker är beslutet utan verkan. Be- träffande sändningar i närradio och lokalradio, s.k. sammanställda radiotidningar (dvs. en radiotidning som innehåller material från flera förlagor), andra trådlösa sändningar av radioprogram och andra trådsändningar än vidaresändningar m.m. finns närmare regler i 3 kap. 3-18 §§ tillämpningslagen om anmälan av utgivare m.m. För radiopro- gram ansvarar i första hand utgivaren och i andra hand den som bedriver sändningsverksamheten (6 kap. 1 och 2 §§ YGL).

För filmer skall finnas utgivare (4 kap. 1 § YGL). Av en film skall framgå vem som är utgivare (4 kap. 4 § YGL). Film som framställts här och är avsedd för spridning här skall också vara försedd med uppgift om vem som låtit framställa den samt om när, var och av vem exemplaren framställts (3 kap. 13 § YGL). Ansvaret för yttrandefrihets- brott åvilar i första hand utgivaren och i andra hand den som låter framställa filmen. Om en film saknar den i 3 kap. 13 § föreskrivna uppgiften om vem som låtit framställa den och det inte kan klarläggas vem han är eller han saknar känd adress i Sverige och inte kan påträffas här under rättegången, ansvarar den som sprider filmen i stället (6 kap. 1 och 2 §§ YGL). Detsamma gäller om en lämnad uppgift innebär att den som har låtit framställa filmen har hemvist utomlands eller om uppgiften är oriktig och den som sprider filmen känner till detta.

Beträffande ljudupptagningar gäller enligt 4 kap. 7 § YGL att utgivare får utses och att det i lag får föreskrivas att utgivare skall utses. Anledningen till att man i YGL skapat denna möjlighet att välja om utgivare skall utses är att produktion av ljudupptagningar i många fall i praktiken inte kan föranleda straff- eller skadeståndsansvar. Ett exempel på detta är instrumentalmusik. Enligt 4 kap. 1 § tillämpnings- lagen skall sammanställda kassettidningar ha en utgivare. Denne skall anmälas till Taltidningsnämnden. Om utgivare utsetts för en ljudupp- tagning ligger ansvaret på denne. Föreligger enligt lag skyldighet att utse utgivare är ansvarsreglerna desamma som för filmer. Om utgivare

SOU 1997:49

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet 101

utsetts utan att skyldighet därtill enligt lag förelåg, åvilar ansvaret sekundärt den som har utsett utgivaren. Har utgivare inte utsetts, åvilar ansvaret i första hand upphovsmannen och den som framträder i upp- tagningen. Följande steg i ansvarskedjan är framställare och spridare (6 kap. 3-5 §§ YGL).

Med meddelarskydd avses här meddelar- och anskaffarfrihet, rätten till anonymitet och efterforskningsförbudet. Reglerna om rätt till anonymitet och efterforskningsförbudet är utformade på samma sätt i TF och YGL. De innebär i huvudsak följande. Författare/upphovsman, den som lämnar uppgift eller bidrag för offentliggörande, utgivare till icke periodisk skrift och den som har framträtt i en framställning som skyddas av YGL har rätt att vara anonym (3 kap. 1 och 2 §§ TF och 2 kap. 1 och 2 §§ YGL), och de som tar del i tillkomsten, utgivningen eller spridningen av en framställning som införts eller varit avsedd att införas i ett medium som skyddas av TF eller YGL har tystnadsplikt beträffande nyssnämnda personers identitet (3 kap. 3 § TF och 2 kap. 3 § YGL). Efterforskningsförbudet innebär att myndigheter och andra allmänna organ inte får forska efter den anonyme författaren/upphovs- mannen eller vem som utgett eller avsett att utge framställning i tryckt skrift, vem som lämnat uppgift för publicering eller vem som till- handahållit framställningen för publicering (3 kap. 4 § TF och 2 kap. 4 § YGL). Som angetts tidigare innebär principen om ensamansvar att straffrihet råder för andra medverkande till en framställning än den som bär ensamansvaret för den.(Se dock nedan.)

Envars rätt att straffritt lämna uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande ( meddelarfrihet ) och envars rätt att straffritt anskaffa uppgifter i sådant syfte ( anskaffarfrihet ) föreskrivs i 1 kap. 1 § tredje och fjärde stycket TF och 1 kap. 2 § YGL. De undantagsfall då en person som lämnar uppgifter för offentliggörande kan fällas till ansvar för detta och de undantagsfall då annan medverkande till en grund- lagsskyddad framställning kan fällas till ansvar för detta anges i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL. Det gäller vissa grövre brott mot rikets säkerhet, uppsåtligt oriktigt utlämnande av hemlig handling och tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess utlämnande samt uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Dessa brott är inte tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott utan vanligen brott enligt brottsbalken.

Även de undantagsfall då den som anskaffar uppgift eller under- rättelse för offentliggörande kan fällas till ansvar för detta anges i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL. Det gäller vissa grövre brott mot rikets säkerhet. Det måste här observeras att allmän lag enligt 1 kap.

9 § 4 TF och 1 kap. 12 § YGL är tillämplig på det sätt på vilket uppgift eller underrättelse anskaffats. En anskaffare har således inte rätt att straffritt göra inbrott för att anskaffa viss uppgift. Om själva

102 Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet

SOU 1997:49

informationsanskaffandet omfattas av en straffbestämmelse i vanlig lag är anskaffaren emellertid skyddad mot straffansvar i alla fall utom då anskaffandehandlingen utgjorde ett sådant grövre brott mot rikets säkerhet som anges i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL.

När det gäller skadestånd på grund av tryck- eller yttrandefri- hetsbrott gäller vissa avvikelser från principen om ensamansvar. Reglerna om enskilt anspråk finns i 11 kap. TF respektive 8 kap. YGL. Enskilt anspråk får inte dömas ut på grund av innehållet i en framställning i andra fall än när framställningen innefattar ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Den som enligt TF eller YGL bär det straffrättsliga ansvaret ansvarar också för skadestånd. Ägare till periodisk skrift och förläggare av annan tryckt skrift svarar emellertid enligt TF solidariskt med utgivare respektive författare m.fl. för skadestånd. På samma sätt ansvarar för skadestånd enligt YGL den som bedriver programverksamheten och den som låtit framställa en film eller ljudupptagning solidariskt med den som bär det straffrättsliga ansvaret.

2.2.4Särskild brottskatalog m.m.

TF innehåller i 7 kap. 4 och 5 §§ en fullständig uppräkning av vilka gärningar som utgör tryckfrihetsbrott när de begås genom tryckt skrift och är straffbara enligt vanlig lag. Gärningarna enligt 7 kap. 4 § är högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, vårdslöshet med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi eller landssvek, landsskadlig vårdslöshet, ryktesspridning till fara för rikets säkerhet, uppvigling, hets mot folkgrupp, barnpornografibrott, olaga våldsskildring, förtal, förolämpning och, i den utsträckning som anges, försök, förberedelse och stämpling till sådana brott. I 7 kap. 5 § anges som tryckfrihetsbrott gärningar, begångna genom tryckt skrift och straffbara enligt lag, som innebär att någon uppsåtligen offentliggör hemlig handling som han fått tillgång till i allmän tjänst, under utövande av tjänsteplikt eller i jämförbart förhållande, offentliggör uppgift och därvid uppsåtligen åsidosätter tystnadsplikt som gäller enligt sekretesslagen eller, när riket är i krig eller omedelbar krigsfara, offentliggör uppgift om förhållanden vilkas röjande innefattar annat brott mot rikets säkerhet än som anges i 7 kap. 4 § TF.

I 5 kap. 1 § första stycket YGL sägs att de gärningar som anges som tryckfrihetsbrott i 7 kap. 4 och 5 §§ TF skall anses som yttrandefri- hetsbrott om de begås i en i YGL skyddad framställning och är straffbara enligt lag. Detta innebär att tryckfrihetsbrotten och yttrandefrihetsbrotten sammanfaller. På en punkt finns dock en skillnad. Denna beror på utformningen av brottet olaga våldsskildring. I 16 kap. 10 b § första stycket BrB föreskrivs om ansvar för dels den som i stillbild eller i en film, ett videogram, ett televisionsprogram

SOU 1997:49

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet 103

eller andra rörliga bilder skildrar sexuellt våld eller tvång med uppsåt att bilden eller bilderna sprids eller som sprider en sådan skildring, dels den som i rörliga bilder närgånget eller utdraget skildrar grovt våld mot människor eller djur med uppsåt att bilderna sprids eller som sprider en sådan skildring. Vad gäller stillbilder är alltså endast skildring av s.k. våldspornografi straffbar medan även skildring av s.k. extremvåld är straffbar när det gäller rörliga bilder. I 5 kap. 1 § andra stycket YGL föreskrivs med anledning härav att som yttrandefrihetsbrott skall anses även sådan olaga våldsskildring varigenom någon genom rörliga bilder närgånget eller utdraget skildrar grovt våld mot människor eller djur med uppsåt att framställningen sprids. Detta innebär att brottskatalogen enligt YGL är mera omfattande än enligt TF eftersom även skildringar av annat våld än sexuellt sådant är straffbara enligt YGL.

Som framgått ovan krävs för ansvar för tryck- och yttrandefrihets- brott att gärningen också är straffbar enligt vanlig lag. Man brukar säga att "dubbel t äckning" krävs för att ett brott skall vara straffbart som tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Detta innebär att ansvarsområdet för sådana brott kan inskränkas men inte utvidgas utan ändring av TF eller YGL. När det gäller påföljder för tryck- och yttrandefrihetsbrott hänvisar TF och YGL till brottsbalken.

Som framgått i föregående avsnitt har brottskatalogen betydelse inte bara för det straffrättsliga ansvaret utan också för det skadestånds- rättsliga. Skadestånd för missbruk av tryck- eller yttrandefriheten i TF/YGL kan nämligen utgå bara om det föreligger ett tryckfrihets-eller yttrandefrihetsbrott.

2.2.5Särskild rättegångsordning m.m.

Reglerna om åtal och rättegång är i huvudsak desamma i tryck- frihetsmål och yttrandefrihetsmål (9 och 12 kap. TF respektive 7 och 9 kap. YGL). Reglerna innebär bl.a. följande. Justitiekanslern är ensam åklagare i mål av detta slag. Frågan huruvida tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott föreligger skall prövas av en jury om nio med- lemmar, om inte parterna avstår från det. Juryns utslag anses fällande om minst sex jurymän är ense om att brott föreligger. Om juryn med- delat ett fällande utslag, skall även rätten pröva om brott föreligger. Rätten kan därvid frikänna den tilltalade eller hänföra brottet under en mildare straffbestämmelse. Har juryn frikänt den tilltalade, är detta bindande för rätten. I 7 kap. tillämpningslagen finns bl.a. bestämmelser om gemensam handläggning av tryck- eller yttrandefrihetsmål och andra mål.

En tryckt skrift som innefattar tryckfrihetsbrott och en film eller ljudupptagning som innefattar yttrandefrihetsbrott kan konfiskeras ( 7 kap. 7 § TF och 5 kap. 6 § YGL). Om sådant förordnande meddelas skall alla framställningar som är avsedda för spridning förstöras. Det

104 Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet

SOU 1997:49

skall också tillses att ytterligare exemplar inte kan framställas. Reglerna om konfiskering behandlas närmare i kapitel 9.

Slutligen kan nämnas att TF och YGL båda innehåller den s.k. instruktionen (1 kap. 4 § TF och 1 kap. 5 § YGL). Denna innebär att den som dömer över missbruk av yttrandefriheten eller vakar över denna skall betänka att yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick, uppmärksamma syftet mer än framställningssättet och hellre fria än fälla.

2.2.6Utländska yttranden

Tryckfrihetsf örordningen

TF äger främst tillämpning på skrifter som både trycks och utges inom landet. I 13 kap. finns regler om utrikes tryckta skrifter. Beträffande utrikes tryckta skrifter som utges här i landet gäller i princip TF:s regler (13 kap. 1 § TF). Följande avvikelser från TF:s allmänna regler gäller dock enligt övriga bestämmelser i 13 kap. TF för utrikes tryckta skrifter.

Utgivningsbevis och ansvarig utgivare för periodisk skrift krävs endast om skriften huvudsakligen är avsedd för spridning inom riket. Av 13 kap. 3 § TF följer att regeln i 5 kap. 1 § TF om att ägare till periodisk skrift skall vara svensk medborgare eller svensk juridisk person inte gäller för utrikes tryckt periodisk skrift. I 5 kap. 1 § TF ges dock också tillåtelse till att i lag föreskriva att även utlänning eller utländsk juridisk person får vara ägare till periodisk skrift, och i 2 kap. 1 § tillämpningslagen har också införts en regel om att utlänningar med hemvist här i landet får vara ägare till periodiska skrifter som trycks här. För utrikes tryckt periodisk skrift följer alltså detta redan av 13 kap. 3 § TF. Eftersom ansvar här i landet inte kan utkrävas av den utländske tryckaren ansvarar enligt 13 kap. 4 § TF i tryckarens ställe den som låtit utlämna skriften för spridning här eller, om det inte kan visas vem han är eller han inte vid utgivningen hade hemvist här, den som enligt 6 kap. är att anse som utspridare.

Den rätt att straffritt meddela och anskaffa uppgifter för offent- liggörande som följer av principen om ensamansvar och som fastslås i 1 kap. 1 § TF gäller också när offentliggörandet avses ske i en skrift som trycks utom riket (13 kap. 6 § TF). I 7 kap. 3 § TF fastslås de undantagsfall då en person som lämnar eller anskaffar uppgifter för offentliggörande kan fällas till ansvar för detta. Det gäller vissa grövre brott mot rikets säkerhet, uppsåtligt oriktigt utlämnande av hemlig handling, uppsåtligt tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess utlämnande och uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i 16 kap. 1 § sekretesslagen. Enligt 13 kap. 6 § TF gäller emellertid längre gående undantag från rätten att

SOU 1997:49

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet 105

straffritt meddela och anskaffa uppgifter för publicering än enligt 7 kap. 3 § TF när publiceringen avses ske i skrifter som trycks utomlands och utges här men inte huvudsakligen är avsedda för spridning här och för vilka inte heller utgivningsbevis finns samt när publiceringen avses ske i skrifter som trycks utomlands och inte ges ut här. Skillnaden gentemot vad som gäller enligt 7 kap. 3 § är dels att ansvarsfriheten inte gäller i något fall då meddelandet eller an- skaffandet innefattar brott mot rikets säkerhet, dels att varje uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt genom publiceringsmeddelande är straff- bart.

I fråga om skrift som trycks utom riket och utges här och huvud- sakligen är avsedd för spridning här eller för vilken utgivningsbevis finns gäller 7 kap. 3 § TF utan modifikationer. Detta framgår motsatsvis av 13 kap. 6 § TF jämförd med 13 kap. 1 § TF. Detta har betydelse särskilt för svenska periodiska skrifter som trycks utomlands av ekonomiska skäl.

När det gäller rätten till anonymitet för meddelaren till sådana utrikes tryckta skrifter som avses i 13 kap. 6 § TF gäller reglerna i 3 kap. TF med den skillnaden i förhållande till skrifter som trycks och utges här och skrifter som trycks utomlands och utges här och huvudsakligen är avsedda för spridning här eller för vilka utgivnings- bevis finns att tystnadsplikten enligt 3 kap. 3 § TF inte gäller vid något brott mot rikets säkerhet (13 kap. 6 § sista stycket).

I fråga om skrift som trycks utom riket och inte ges ut här jämställs med den som lämnar meddelande för offentliggörande den som på annat sätt medverkar till framställning i periodisk skrift såsom författare eller annan upphovsman (13 kap. 6 § andra stycket). Regeln klargör vad som redan tidigare kunde anses gälla nämligen att främst journalister med anknytning till utländska tidningar också skall vara skyddade av TF.

106 Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet

SOU 1997:49

Yttrandefrihetsgrundlagen

När det gäller filmer och ljudupptagningar äger YGL främst tillämp- ning på sådana som framställs här och lämnas ut för spridning här. I 10 kap. YGL finns regler om filmer och ljudupptagningar från utlandet. Beträffande sådana filmer och ljudupptagningar som framställts utomlands och lämnas ut för spridning här gäller enligt 10 kap. 1 § YGL i princip YGL:s allmänna regler. Följande avvikelser från vad som gäller för svenska framställningar föreligger dock.

Eftersom ansvar här i landet inte kan utkrävas av den utländske framställaren ligger enligt 10 kap. 1 § första stycket andra meningen YGL de uppgifter och det ansvar som för svenska upptagningar ligger på den som har låtit framställa filmen eller ljudupptagningen för dessa utländska framställningar i stället på den som här lämnar ut upp- tagningen för spridning, dvs. på importören. Detta innebär bl.a. att skyldigheten enligt 3 kap. 13 § YGL att förse filmer och ljudupptag- ningar med uppgifter om vem som har låtit framställa upptagningen samt om när, var och av vem exemplaren framställts gäller för importören och avser uppgifter om honom. Han är alltså skyldig att sätta ut sitt eget namn på upptagningen.

Friheten att meddela och anskaffa uppgifter och rätten till anonymi- tet har i fråga om dessa utländska filmer och ljudupptagningar samma omfattning som enligt 13 kap. 6 § TF (10 kap. 1 § andra stycket YGL). Detta innebär att de undantagsfall då en person som lämnar eller anskaffar uppgifter för offentliggörande kan fällas till ansvar för detta är på samma sätt som enligt 13 kap. 6 § TF utvidgade i för- hållande till vad som gäller enligt 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL så att ansvarsfriheten inte gäller i något fall då meddelandet eller an- skaffandet innefattar brott mot rikets säkerhet och så att varje uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt genom publiceringsmeddelan- de är straffbart.

När det gäller rätten till anonymitet för meddelaren till sådana filmer och ljudupptagningar som framställs utomlands och lämnas ut för spridning här gäller reglerna i 2 kap. YGL med den skillnaden mot här framställda och spridda filmer och ljudupptagningar att tystnadsplikten inte gäller vid något brott mot rikets säkerhet (10 kap. 1 § andra stycket YGL).

Beträffande filmer och ljudupptagningar som framställs utomlands men inte offentliggörs här gäller YGL endast i fråga om meddelar- och anskaffarfrihet samt anonymitetsrätt och då på samma sätt som för filmer och ljudupptagningar som framställs utomlands och lämnas ut för spridning här (10 kap. 2 § YGL).

När det gäller radioprogram äger YGL främst tillämpning på radioprogram som utgår från Sverige. Beträffande radioprogram som förmedlas genom satellitsändning som utgår från Sverige följer av 1

SOU 1997:49

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet 107

kap. 6 § andra stycket YGL att det som i YGL föreskrivs om radioprogram i allmänhet gäller också för sådana radioprogram.

I 1 kap. 6 § tredje stycket YGL ges tillåtelse till bl.a. att genom lag föreskriva om undantag från grundlagen i fråga om radioprogram som utgår från Sverige men som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands. I prop. till YGL (1990/91:64 s. 110) sägs i specialmotive- ringen till denna bestämmelse att det kan förekomma tillfälliga utsändningar från Sverige av utländska programföretag och att det inte alltid är rimligt att kräva att sådana sändningar skall förses med en utgivare och i övrigt inordnas under svenska yttrandefrihetsrättsliga regler. Genom bestämmelsen har därför öppnats en möjlighet att för sådana fall föreskriva om undantag helt eller delvis från YGL. Ett sådant undantag har föreskrivits i 3 kap. 11 § andra stycket tillämp- ningslagen. Där sägs att i fråga om program som sänds av andra än svenska programföretag och inte är avsedda att tas emot i Sverige tillämpas inte andra föreskrifter i YGL än 1 kap. 2 och 3 §§. För sådana program gäller alltså endast rätten att lämna och anskaffa uppgifter för offentliggörande, förbudet mot censur och hindrande åtgärder samt rätten att inneha tekniska hjälpmedel som behövs för att kunna ta emot radioprogrammen och rätten att anlägga trådnät.

I 1 kap. 7 § YGL finns regler om vissa radioprogram som når Sverige från utlandet. Paragrafen gäller för samtidig och oförändrad vidaresändning här i landet av radioprogram som kommer från utlandet och av radioprogram som förmedlas hit genom satellitsändning men inte utgår från Sverige. Beträffande dessa sändningar har endast de regler i YGL som kan upprätthållas i praktiken gjorts tillämpliga. De regler i YGL som enligt paragrafen gäller för dessa sändningar är följande: 1 kap. 3 § första stycket om förbud mot förhandsgranskning och andra hinder, 1 kap. 3 § tredje stycket om innehav av tekniska hjälpmedel och anläggande av trådnät, 1 kap. 4 § om förbud mot in- gripanden utan stöd i grundlagen, 1 kap. 5 § om det förhållningssätt som skall iakttas vid tillämpningen av grundlagen ("instruktionen"), 3 kap. 1 § om rätt att sända radioprogram i tråd samt 3 kap. 3 och 5 §§ om särskilda regler för lagstiftning och rättslig prövning. Principen om ensamansvar gäller alltså inte för dessa sändningar.

Beträffande rätten att meddela och anskaffa uppgifter och under- rättelser för offentliggörande i radioprogram från utlandet erinras i 1 kap. 7 § YGL sista stycket om att regler om detta finns i 10 kap. 2 § YGL. I fråga om dessa rättigheter är alltså regleringen densamma för alla radioprogram som sänds från sändare utanför Sverige som för alla utomlands framställda filmer och ljudupptagningar.

För radioprogram som kommer från utlandet och inte sänds vidare här, t.ex. radioprogram som sänds från direktsändande satellit utan svensk anknytning, gäller endast rätt att meddela och anskaffa

108 Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet SOU 1997:49

uppgifter och underrättelser och rätten att vara anonym (10 kap. 2 § YGL).

I förarbetena till YGL berörs inte frågan om 1 kap. 7 § YGL om samtidig och oförändrad vidaresändning här i landet av utländska radioprogram gäller också för sådan informationsöverföring från en databas som avses i 1 kap. 9 § YGL. Frågan är av intresse eftersom en databasvärd kan koppla upp sig mot andra databasvärdar, t.ex. i utlandet, och därigenom ge sina abonnenter möjlighet att söka även i de senare databaserna.

Lydelsen av 1 kap. 9 § YGL ger närmast intrycket att 1 kap. 7 § YGL gäller också för den informationsförmedling som avses i 1 kap. 9 § YGL. Resonemangen rörande 1 kap. 7 § YGL i förarbetena till YGL gällde enbart program i ljudradio och television (jfr. prop. 1990/91:64 s. 43-56 och s.111-112). Under rubriken vidaresändningar anförde departementschefen bl.a. följande (a. prop. s. 54): " Möjlig- heterna att i fr åga om vidares ändningar genomf öra de tryckfrihets- rättsliga principerna skiljer sig i viss m ån beroende p å om det är fråga om eter- eller tr ådsändningar.

Såvitt gäller vidaref örmedling genom eters ändning kan n ågon etableringsfrihet inte skrivas in i grundlag. N ödvändigheten av en ordnad anv ändning av radiofrekvensspektrum g ör det uteslutet.

I övrigt torde skillnad f å göras mellan samtidig och of örändrad återutsändning å ena sidan och övriga fall å den andra.

Vid omedelbar vidaref örmedling av en satellits ändning saknar den som ombes örjer vidares ändningen m öjlighet att p åverka inneh ållet i vad som vidaref örmedlas (f örutsatt givetvis att han inte ocks å står för den ursprungliga s ändningen). Hans enda m öjlighet att ingripa i s änd- ningen är att avbryta vidaref örmedlingen. Under s ådana förhållanden skulle en v äsentlig del av syftet med ett ansvarssystem efter TF:s mönster inte uppn ås genom att den som genomf ör vidares ändningen insattes i en utgivares ansvariga st ällning.

Eftersom den som ombes örjer vidares ändningen inte kan publicera något själv skulle ett ensamansvar f ör honom n ämligen inte inneb ära någon ökning av m öjligheterna att bringa k änsliga eller obekv äma upplysningar fr ån andra till offentligheten. Det skulle inte vara till honom som de obekv äma uppgifterna kunde l ämnas f ör publicering. Ett viktigt syfte med ett ensamansvar bortfaller d ärför här. Därtill kommer att ingen b ör kunna h ållas ansvarig f ör inneh ållet i en s ändning som han inte kan kontrollera i f örväg. Det s ärskilda ansvarighetssystemet bör följaktligen inte g älla för samtidig och of örändrad vid- aresändning."

Med den som ombesörjer samtidig och oförändrad vidaresändning avses alltså den som tar emot en sändning och direkt förmedlar denna vidare utan att kunna råda över innehållet i sändningen.

SOU 1997:49

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet 109

I specialmotiveringen till 1 kap. 9 § YGL anförde departements- chefen bl.a. följande (a. prop. s. 112): "Vad som åsyftas är videotex och andra liknande medier som kan anv ändas för informationsf örmed- ling i former som g ör det m öjligt för en ensam ansvarig utgivare att råda över inneh ållet på ett sätt som är likvärdigt med vad som g äller tryckta skrifter" . Med videotex avsågs i propositionen överföring av databaslagrad information i form av text och andra grafiska med- delanden via speciella ledningar eller det allmänna nätet av telefontråd eller andra kablar, radiolänkar och satelliter (a. prop. s. 59).

Om en databasvärd tillhandahåller upplysningar i sin databas och även ger användaren möjlighet att söka i andra databasvärdars databaser råder han inte över alla upplysningar som en användare får tillgång till med hjälp av hans databas på ett sätt som är likvärdigt med vad som gäller för tryckta skrifter. Informationen från de andra databasvärdarnas databaser hämtas då inte heller direkt ur den första databasvärdens register på det sätt som krävs enligt 1 kap. 9 § YGL. 1 kap. 9 § YGL kan därför inte anses omfatta sådana fall utan dessa faller helt utanför YGL:s tillämpningsområde. Det kan alltså när det gäller verksamhet enligt 1 kap. 9 § YGL inte bli fråga om sådan vid- aresändning som avses i 1 kap. 7 § YGL. Det betyder att 1 kap. 7 § YGL inte kan äga tillämpning på sådan informationsförmedling som avses i 1 kap. 9 § YGL.

När det gäller sådan informationsöverföring som avses i 1 kap. 9 § YGL gäller därför, enligt kommitténs mening, samma bestämmelser som för radioprogram som utgår från Sverige när informations- överföringen utgår från Sverige, dvs. alla YGL:s allmänna regler om radioprogram gäller för sådan verksamhet, medan endast reglerna om meddelar-, anskaffarfrihet och anonymitetsrätt gäller för informations- överföring enligt 1 kap. 9 § YGL som utgår från utlandet (10 kap. 2 § YGL), dvs. samma regler som för radioprogram från direktsändande satellit utan svensk anknytning gäller för sådan informationsöverföring. Detta innebär att t.ex. en nyhetsbyrå som från utlandet tillhandahåller information på det sätt som sägs i 1 kap. 9 § YGL inte åtnjuter den svenska grundlagens skydd annat än när det gäller meddelar- och anskaffarfrihet och anonymitetsrätt och då i den utsträckning som sägs i 10 kap. 2 § YGL.

2.3TF:s och YGL:s tillämpningsområden

2.3.1Allmänt

Ett huvudsyfte med TF och YGL är att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen. När det gäller TF framgår detta dels av att TF är tillämplig på skrift som

110 Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet

SOU 1997:49

framställs i tryckpress, vilket ju är en teknik som i praktiken enbart används för kommunikation med många, dels av att TF för att vara tillämplig på stencilerad och därmed jämställd skrift kräver bl.a. att skriften är mångfaldigad. När det gäller YGL kommer syftet att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier till uttryck genom att det krävs att radioprogram är riktade till allmänheten för att de skall falla under grundlagens skydd och att det krävs att filmer m.fl. upptagningar sprids till allmänheten för att de skall falla inom grundlagens tillämp- ningsområde. För att YGL skall vara tillämplig på massmedieföretags tillhandahållande på begäran av upplysningar ur dataregister krävs också bl.a. att upplysningarna tillhandahålls allmänheten.

TF och YGL omfattar alltså framställningar som är riktade till allmänheten. Det krävs även att de är fixerade i ett medium på ett sådant sätt att det i princip är möjligt att i förväg bestämma vad som skall yttras och att i efterhand fastställa vad som har yttrats. Att dessa möjligheter föreligger är en förutsättning för att ett ensamansvar för vad som yttras i mediet skall kunna gälla. Kravet på fixering gör att t.ex. teater, utställningar och demonstrationer lämnas utanför TF:s och YGL:s skydd.

TF gäller för skrifter som framställts i tryckpress och för skrifter som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande om utgivningsbevis gäller för skriften eller den försetts med beteckning som utvisar att den är mångfaldigad och i anslutning därtill tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för detta (1 kap. 5 § TF). Till skrift hänförs också bild även om den inte åtföljs av text. Enligt kommitténs mening får mångfaldigande av skrifter med hjälp av datorskrivare numera anses vara ett sådant "liknande tekniskt förfarande" som anges i 1 kap. 5 § TF. Användning av datorskrivare är ju numera vanlig och sådana skrivare kan nu framställa många exemplar på kort tid. Användning av dem måste därför anses likvärdigt med fotokopiering. Om förutsättningarna i övrigt enligt 1 kap. 5 § TF är uppfyllda, kan alltså exemplar som framställs med hjälp av datorskrivare omfattas av TF (jämför avsnitt 3.3.6, 5.2.6 och 5.4.6).

I 1 kap. 6 § TF föreskrivs att tryckt skrift, för att anses som sådan, skall vara utgiven. Så anses enligt paragrafen vara fallet om den blivit utlämnad till salu eller för spridning på annat sätt. Det krävs inte att skriften faktiskt har blivit spridd. Bestämmelsen kan ge intrycket att TF formellt endast omfattar skrifter som är utgivna. Av förbudet mot hindrande åtgärder i 1 kap. 2 § TF framgår emellertid att TF också omfattar tryckta skrifter som ännu inte är utgivna. Bestämmelsen i 1 kap. 6 § TF innebär att ingripanden enligt TF mot en tryckt eller därmed jämställd skrift tidigast får ske efter utgivningen.

Utöver skrifter omfattar TF enligt 1 kap. 7 § andra stycket radiopro- gram, filmer eller ljudupptagningar som avses i YGL och som

SOU 1997:49

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet 111

oförändrat återger hela eller delar av innehållet i en periodisk skrift, om det är ägaren till den periodiska skriften som sprider eller låter sprida innehållet på detta sätt. Enligt lagrummet skall sådana upp- tagningar jämställas med en bilaga till skriften. Regeln kan därför här kallas bilageregeln. Genom denna regel uppnås att det tryckfri- hetsrättsliga ansvaret för spridningen av den periodiska skriftens innehåll hålls samlat hos samma person. S.k. radio- eller kassettid- ningar omfattas av paragrafen. Om radio- eller kassettidningen återger innehåll ur mer än en förlaga, en s.k. sammanställd radio/kassettidning, faller den emellertid inte under TF utan under YGL. Nedan i detta avsnitt behandlas också frågan om 1 kap. 7 § TF omfattar sådan överföring från en databas som avses i 1 kap. 9 § YGL.

YGL omfattar ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram, och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar (1 kap. 1 § första stycket). Med vissa liknande överföringar avses andra sändningar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor än sändningar av ljudradio och television, t.ex. videotex (som behandlas närmare i det följande). Vad som avses med ljudupptagning har inte definierats i lagtexten. Termen får därför anses omfatta alla tekniker för ljudupptagning.

Beträffande filmer och ljudupptagningar sägs i 1 kap. 10 § YGL att grundlagen är tillämplig på medier av detta slag som sprids till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt.

När det gäller radioprogram sägs i 1 kap 6 § första stycket YGL att grundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjäpmedel.

Med kravet att sändningen skall vara riktad till allmänheten menas att sändningen skall riktas till vem som helst som önskar ta emot den utan särskild begäran från mottagaren. Sändning av ljudradio och television genom etern eller genom tråd är sådana sändningar. Mottaga- ren är beträffande sändningar av detta slag aktiv endast genom att slå på mottagarapparaten och välja kanal. Sändning av information i vad som i propositionen till YGL benämns videotex, dvs. sändning från en databas, sker däremot genom att mottagaren själv tar kontakt med sändaren. Sändningen sker via speciella ledningar eller det allmänna tele- eller kabelnätet, radiolänkar eller satelliter och tas emot hos mottagaren av en datorterminal eller den vanliga TV-mottagaren med viss tillsatsutrustning. Eftersom sändningen sker på begäran av mottagaren är den inte riktad till allmänheten på samma sätt som sändningar av ljudradio och television utan den är vad man brukar kalla interaktiv och omfattas därför inte av paragrafen.

Kravet att sändning som är riktad till allmänheten också skall vara avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel innebär att t.ex an-

112 Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet

SOU 1997:49

vändning av högtalaranläggningar eller TV-monitorer på idrottsarenor och estrader faller utanför paragrafens tillämpningsområde.

Interaktiva medier faller i princip utanför YGL:s tillämpningsom- råde. I 1 kap. 9 § YGL, som kan kallas databasregeln, finns emellertid ett undantag från denna princip. I denna paragraf stadgas nämligen att YGL:s föreskrifter om radioprogram skall tillämpas också när en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för framställning av filmer eller ljudupptagningar eller en nyhetsbyrå med hjälp av elektromagnetiska vågor på begäran till- handahåller allmänheten upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling. I sista punkten i paragrafen sägs att detta gäller endast om den mottagande inte kan ändra innehållet i registret. Interaktiviteten inskränker sig alltså till att sändningen sker på begäran av mottagaren. Vad som åsyftas är enligt specialmotiveringen till paragrafen (prop. 1990/91:64 s.112) videotex och andra liknande medier, dvs. olika databaser.

Innebörden av kravet i 1 kap. 6 § YGL att sändningen skall vara riktad till allmänheten och kravet i 1 kap. 9 § YGL att sändningen skall ske på begäran behandlas mera ingående i avsnitt 2.3.2.

Bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF omfattar bl.a. "radiopro- gram som avses i yttrandefrihetsgrundlagen". Frågan är då om paragrafen omfattar sådan sändning av innehållet i en periodisk skrift med hjälp av elektromagnetiska vågor som sker på begäran från mottagaren. Detta kan förefalla osäkert eftersom YGL inte innehåller någon klar definition av termen "radioprogram". I specialmotiveringen till 1 kap. 1 § tredje stycket YGL anför emellertid departementschefen följande (prop. 1990/91:64 s. 107 f.): " I tredje stycket klarg örs innebörden av vissa termer som anv änds i grundlagen. N är det i det följande i lagtexten talas om radioprogram avses s åväl ljudradio som television och inneh ållet i vissa andra överföringar av information till allmänheten som telefax och videotex (j ämför avsnitt 5.2) ". Det får därför enligt kommitténs mening anses framgå att termen radioprogram är avsedd att omfatta även t.ex. videotex och att således även videotex och liknande sändningar som sker på begäran av mottagaren omfattas av bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF, om de används av ägaren till en periodisk skrift för att oförändrat sprida skriftens innehåll.

I 1 kap. 3 § TF och 1 kap. 4 § YGL föreskrivs att ingripanden på grund av missbruk av tryck- eller yttrandefriheten inte får göras utom i de fall som anges i TF och YGL, den s.k. exklusivitetsprincipen. Vad som är innebörden av och syftet med tryck- och yttrandefriheten framgår av 1 kap. 1 § första och andra styckena TF och 1 kap. 1 § första och andra styckena YGL. Där anges att grundlagarna till- försäkrar medborgarna rätt att i de skyddade medierna offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och att i övrigt lämna uppgifter i

SOU 1997:49

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet 113

vilket ämne som helst till säkrande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och, enligt YGL, ett fritt konstnärligt skapande. Att ett fritt konstnärligt skapande har nämnts särskilt i YGL har inte avsetts innebära någon skillnad mellan de båda grundlagarnas syften.

Formuleringen av tryck- och yttrandefrihetens innebörd och syfte innebär att all användning av de grundlagsskyddade medierna inte omfattas av TF:s och YGL:s skydd. Så bestraffas t.ex. bedrägeri som begås genom användande av ett medium som skyddas av TF eller YGL enligt vanlig lag eftersom bedrägeri inte utgör missbruk av tryck- eller yttrandefriheten så som den beskrivs i ovannämnda lagrum. Av samma skäl anses också att reklam i grundlagsskyddade medier i viss mån får regleras genom vanlig lag utan uttryckligt stöd i TF och YGL. Beträffande helt förbud mot reklam för alkohol och tobak har särskilt medgivande därtill getts i 1 kap. 9 § TF och 1 kap. 12 § YGL. I sistnämnda lagrum stadgas också att det är tillåtet att genom lag ge föreskrifter om förbud mot kommersiell reklam i radioprogram. För tydlighetens skull ges i samma lagrum även uttryckligen tillåtelse till föreskrifter i vanlig lag om villkor för sådan reklam.

2.3.2Närmare om rekvisitet "riktad till allmänheten"

(1 kap. 6 § YGL) och "på begäran" (1 kap. 9 § YGL)

Uttrycket "riktad till allm änheten" i 1 kap. 6 § YGL

För att ett radioprogram skall åtnjuta skydd enligt YGL krävs som angetts i det föregående enligt 1 kap. 6 § första stycket samma grundlag att sändningen är riktad till allmänheten och avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel.

I propositionen till YGL (prop. 1990/91:64 s.110) sade departe- mentschefen i anslutning till detta följande: " Denna beskrivning särskiljer de s ändningar som omfattas av grundlagsskyddet fr ån andra på samma s ätt som det f örslag som remitterades till lagr ådet år 1986 (jämför prop. 1986/87:151 s. 164). Grundlagens huvudregel om radioprogram g äller allts å inte interaktiva medier eller anv ändning av högtalaranl äggningar p å estrader eller idrottsarenor etc. Det typiska fall som avses är rundradios ändning genom etern. Även likv ärdiga sändningar genom tr åd avses ".

I prop 1986/87:151 (s.164) sade departementschefen följande angående innebörden av uttrycket "riktad till allmänheten": "Därmed menas att den s ändande utan s ärskild beg äran från mottagaren riktar sändningen till vem som helst som önskar ta emot den. Det typiska fallet är givetvis rundradios ändning genom etern. En s ådan sändning kan tas emot av alla som skaffar sig en mottagare. P å ett i princip likartat s ätt riktas tr ådsända radio- och TV-program till allm änheten. I båda fallen är det den som s änder som svarar f ör den huvudsakliga

114 Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet	SOU 1997:49
aktiviteten. Mottagaren varken kan eller beh	över påverka s ändningen.

Hans medverkan begr änsas till att koppla p å mottagarapparaten och välja kanal ."

I radiolagen (1966:755), som gällde fram till den 1 december 1996 då den ersattes av den nya radio- och TV-lagen (1996:844), avsågs med rundradiosändning radiosändning som var avsedd att tas emot direkt av allmänheten om sändningen inte var avsedd endast för en sluten krets vars medlemmar var förenade genom en påtaglig gemen- skap av annat slag än ett gemensamt intresse att lyssna på eller se sändningen. Efter ändringen av radiolagen år 1986 omfattades endast sändning genom etern. Dessförinnan omfattades också trådsändningar av begreppet rundradio. Den nya radio- och TV-lagen omfattar enligt 1 kap. 1 § första stycket sändningar av ljudradio- och TV-program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. I paragrafens andra stycke anges att en sändning anses riktad till allmänheten endast om den samtidigt och utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den. I propositionen anges bl.a. följande om begreppet allmänheten (prop. 1995/96:160 s.64): "Uttrycket allm änheten b ör förstås i enlighet med normalt spr åkbruk och i enlighet med den inneb örd det f ör närvarande

har i de radior ättsliga f örfattningarna samt i YGL. Av f	örarbetena till
YGL följer att bed ömningen av om en s ändning	är avsedd f ör

allmänheten b ör kunna ske med ledning av s ådana omst ändigheter som den anv ända frekvensen, s ändarens styrka och s ändningens inneh åll (SOU 1983:70 s. 294). S åväl allmänheten i Sverige som i andra l änder omfattas allts å av uttryckss ättet.

Med den valda definitionen utesluts kommunikation mellan enskilda, t.ex. genom telefon."

Förarbetena till YGL ger inte något uttryckligt svar på frågan om vad som krävs beträffande mottagarnas antal för att sändningen skall anses riktad till allmänheten. I propositionen till YGL sägs emellertid i specialmotiveringen till 1 kap. 10 § YGL (a. prop. s. 112), som gäller filmer och ljudupptagningar, att begränsningen av grundlagens tillämplighet till upptagningar som sprids till allmänheten "följer av grundlagsskyddets ändamål att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel f ör den fria åsiktsbildningen" . I samma proposition anges också (s. 64 f.) att grundlagsregleringens ändamål är att säkerställa yttrandefriheten i de överföringsformer som mera typiskt kan betecknas som massmedier och på s. 57 anges beträffande nya kommunikationsformer att "Frågan uppkommer om trafiken skall anses som förmedlad fr ån person till person eller om den i r ättsligt hänseende skall j ämställas med massmedierna" . Det är alltså massme- dial användning av de angivna teknikerna som är avsedd att omfattas av grundlagsskyddet och uttrycket "riktad till allmänheten" måste

SOU 1997:49 Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet 115

tolkas mot bakgrund av detta. (Begreppet massmedium behandlas nedan i avsnitt 5.1.)

I 1 kap. 6 § sista stycket YGL sägs följande: "I lag f år föreskrivas om undantag fr ån denna grundlag i fr åga om radioprogram som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands och radioprogram som sänds genom tr åd men inte är avsedda att tas emot av n ågon större allm änhet. S ådant undantag f år dock inte g älla vad som föreskrivs i 2 och 3 §§".

Angående innebörden av 1 kap. 6 § sista stycket YGL (som i lagrådsremissen motsvarades av 1 kap 6 § första stycket andra och tredje meningen) sägs i propositionen till YGL följande (s.110):

"Många trådnät är mycket sm å. De kan finnas i ett bostadsomr åde, på

ett hotell etc. Deras betydelse som medium f				ör nyhetsf örmedling och
opinionsbildning är	begränsad.	Det	b ör	därför inte kr ävas	att
sändningar i s ådana	n ät alltid	skall	ha en utgivare. Fr ågan		hur

omfattande ett n ät får vara innan dess betydelse som massmedium påkallar ett mera utvecklat yttrandefrihetsr ättsligt skydd l ämpar sig dock i vart fall f ör närvarande inte f ör reglering genom grundlag. I andra meningen av f örsta stycket medges d ärför att vanlig lag undantar tr ådsändningar som inte är avsedda f ör någon större allmänhet fr ån grundlagens till ämpningsomr åde."

I 1 kap. 2 § andra stycket radio- och TV-lagen finns en sådan regel om undantag från YGL. Regeln lyder: "Inga andra bestämmelser i yttrandefrihetsgrundlagen än 1 kap. 2 och 3 §§ gäller för sändningar genom tråd som når 100 bostäder eller färre". Regeln motsvarar den tidigare gällande regeln i 4 § lagen (1991:2027) om kabelsändningar till allmänheten. I propositionen till bestämmelsen i radio- och TV- lagen (prop. 1995/96:160 s. 156) hänvisas till propositionen till 4 § lagen om kabelsändningar till allmänheten. I denna senare proposition anförde föredragande statsrådet bl.a. följande i anslutning till 4 § (prop. l991/92:53 s.36): " De trådnät som det h är är fråga om är som medium för nyhetsf örmedling och opinionsbildning av begr änsad betydelse. Att i sådant fall alltid kr äva att s ändningarna skall ha en ansvarig utgivare f örefaller vara en on ödig administrativ omg ång. Med h änsyn härtill och i övrigt p å de skäl JK anf ört anser jag att de sm å näten tills vidare b ör undantas fr ån yttrandefrihetsgrundlagens system."

Lagstiftaren har alltså ansett att yttrandefrihetsgrundlagens uttryck "inte någon större allmänhet" i vart fall omfattar upp till 100 bostäder och att sändningar som når högst 100 bostäder är av begränsad betydelse som medium för nyhetsförmedling och opinionsbildning.

I propositionen till YGL sade departementschefen följande angående förslaget till YGL (prop. 1990/91:64 s. 214): "Detta inneb är att friheten att yttra sig i de nyare medierna kan ges ett skydd som i allt väsentligt blir likv ärdigt med det h ävdvunna skyddet f ör tryckfriheten. Samtidigt f örblir tryckfrihetsf örordningen orubbad och utg ör en

116 Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet SOU 1997:49

utgångspunkt ocks å för förståelsen av det nya skyddet f ör yttrandefri- heten." YGL skall alltså tolkas mot bakgrund av TF.

När det gäller frågan hur många mottagare sändningen måste vara riktad till för att den skall anses riktad till allmänheten erbjuder det emellertid svårigheter att tolka YGL mot bakgrund av TF eftersom TF i princip omfattar all användning av trycktekniken oavsett hur många exemplar skriften har framställts i (se Hans-Gunnar Axberger, "Tryck- frihetens gränser", 1984, s. 23 f.). Syftet med TF var visserligen att skydda skrifter som kunde framställas i stora upplagor och nå många människor (a.a. s. 22) men TF innehåller inget krav på mångfaldigande för att grundlagen skall vara tillämplig på skrift som framställs i tryck- press.

För att TF skall vara tillämplig på skrifter som framställts genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande krävs emellertid uttryckligen i grundlagen att skriften "mångfaldigats" (1 kap 5 § första stycket TF). Angående innebörden av detta begrepp skriver Hans-Gunnar Axberger i den nämnda boken bl.a. följande (s. 25): " Hur stort antal exemplar som h ärvid är nödvändigt har ej uttalats. Stundom nämns att ett trettiotal exemplar skulle vara tillr äckligt; n ågot stöd för den siffran synes dock icke g å att uppbringa. I propositionen uttalades att mångfaldiga endast hade den betydelsen att skriften skulle vara framställd i tillr äckligt antal exemplar f ör att kunna l ämnas ut till spridning." Denna regel i TF ger alltså inte heller någon ledning för fastställande av hur många mottagare som avses med YGL:s begrepp "allmänheten".

TF innehåller i 1 kap. 6 § en bestämmelse om utgivning. Be- stämmelsen lyder "Tryckt skrift skall, f ör att anses som s ådan, vara

utgiven. Skrift anses utgiven, d		å den blivit utl ämnad till salu eller f ör
spridning p å annat	s ätt; vad	nu sagts g älle dock icke myndighets
tryckta handlingar,	om de ej	äro tillg ängliga f ör envar" . För att

skriften skall anses utgiven är det inte nödvändigt att utlämnandet skett till allmänheten. Det är tillräckligt att spridning skett inför en begränsad krets men det torde krävas att kretsen inte är alltför privat och avskild (a.a. s. 33). Denna bestämmelse i TF ger således inte heller någon ledning för tolkningen av uttrycket "riktad till allmänheten" i 1 kap. 6 § YGL.

I yttrandefrihetsutredningens (YFU) förslag till yttrandefrihets- grundlag i betänkandet "Värna yttrandefriheten" (SOU 1983:70) hade andra kapitlet rubriken "Begrepp och avgränsningar". Kapitlets andra paragraf hade följande lydelse (a. bet. s. 11): "I denna grundlag menas med program i eter- eller tr ådsändning inneh ållet i varje s ådan sändning av ljud, bild eller text om s ändningen är avsedd f ör allmänheten" . I specialmotiveringen till paragrafen (a. bet. s. 294) angav utredningen att det knappast kunde vålla några problem att avgöra om en sändning var avsedd för allmänheten eller inte och att

SOU 1997:49

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet 117

bedömningen borde kunna ske med ledning av den använda frekvensen och sändarens styrka och att sändningens innehåll också ytterst kunde tillmätas betydelse vid bedömningen.

Radiorättsutredningen diskuterade i sitt betänkande "Översyn av radiolagen" (SOU 1981:19) innebörden i begreppet "allmänheten". Utredningen anförde bl.a. följande (a.a. s. 75 f.): "En fråga som kan ställas är alltså i klartext denna: hur stor f år en sluten krets vara innan den övergår till att bli en allm änhet? Vad man har s äkert stöd för att påstå i det h är hänseendet - och som har framh ållits i flera lagstiftningssammanhang och i r ättspraxis - är att en krets som är på en gång liten och sluten inte kan vara en allm änhet. Men i detta torde ligga att en krets inte f år vara alltf ör stor f ör att kunna undg å att betecknas som allm änhet. Att ange n ågra absoluta tal f ör var gr änsen går är av naturliga sk äl ogörligt och avg örandet m åste ske efter omständigheterna i det enskilda fallet, varvid en avv ägning torde f å göras med h änsyn till arten och styrkan i det gemensamma bandet mellan medlemmarna."

Begreppet allmänheten förekommer också i andra lagar än de hittills nämnda. Ett exempel är ordningslagen (1993:1617). I Persson - Rosenberg - Åberg, "Ordningslagen, Kommentarer och rättspraxis" (1994 s. 60 f.) anges att det i ordningslagen med allmänhet får förstås personer i gemen till skillnad från en särskild kategori personer eller någon annan särskild personkrets. Det anges också att deltagarantalet i en sammankomst inte har någon självständig betydelse för att avgöra om en sammankomst enligt lagen är enskild eller allmän. Vidare anmärks att enligt motiven till lagen om allmänna sammankomster, som ersattes av ordningslagen, kunde emellertid ett mycket stort antal deltagare i en sammankomst medföra att sammankomsten skulle betraktas som allmän. Det sägs också att allmänhetsrekvisitet inte kan ges någon klar och entydig avgränsning men att det inte föreligger något ovillkorligt krav på att var och en skall ha tillträde till ett möte eller en sammankomst för att det skall bli fråga om en allmän sammankomst.

Slutsatsen av det sagda blir att det knappast är möjligt att närmare ange hur många mottagare som krävs för att en sändning skall anses riktad till allmänheten enligt 1 kap. 6 § YGL. Man torde dock kunna fastslå att begreppet allmänheten i 1 kap. 6 § YGL avser en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar. Detta innebär enligt kommitténs mening bl.a. att enbart den omständigheten att en sändning tillhandahålls mot abonnemang eller endast kan uppfattas av den som har en dekoder inte medför att sändningen inte anses riktad till allmän- heten om möjligheten att abonnera eller köpa dekoder står öppen för envar. (Jämför propositionen till radio- och TV-lag, prop.1995/1996:160 s.64.)

118 Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet	SOU 1997:49
Uttrycket "p å begäran" i 1 kap. 9	§ YGL

Som framgått ovan anges i specialmotiveringen till 1 kap. 6 § YGL (prop. 1990/91:64 s. 110) att denna regel med dess krav på att sändningen skall vara riktad till allmänheten särskiljer de sändningar som omfattas av grundlagsskyddet från andra på samma sätt som i 1986 års lagrådsremiss och att grundlagens huvudregel om radiopro- gram alltså inte gäller interaktiva medier samt att interaktiv mediean- vändning i vissa fall skyddas enligt 1 kap. 9 § YGL.

I 1986 års lagrådsremiss uttalade departementschefen följande angående skillnaden mellan rundradiosändningar och s.k. teledata (i propositionen till YGL kallat videotex) (prop. 1986/87:151 s. 164):

"Som n ämnts i den allm änna motiveringen (3.5) kan s ådant som tidtabeller, prisuppgifter och adresser antas komma i fr åga för spridning genom s ändningar fr ån databaser i s.k. teledata. En s ådan teknik kan dock i princip anv ändas för att förmedla meddelanden av vilket inneh åll som helst. S ändningar av det nu ber örda slaget skiljer sig från de typiska rundradios ändningarna genom att den som önskar ta del av s ändningen sj älv tar kontakt med s ändaren och beg är en viss information. Han har p å så sätt en m öjlighet att p åverka s ändningen genom att v älja bland olika meddelanden som samtidigt är tillgängliga för honom hos samma k älla. Det kan inte s ägas att en s ändning som på detta s ätt styrs av mottagaren riktas till allm änheten p å samma s ätt som en rundradios ändning".

I specialmotiveringen till 1 kap. 9 § YGL sade departementschefen bl.a. följande (a. prop. s. 112): " Vad som åsyftas är videotex och andra liknande medier som kan anv ändas för informationsf örmedling i former som gör det m öjligt för en ensam ansvarig utgivare att r åda över innehållet på ett sätt som är likvärdigt med vad som g äller tryckta skrifter."

I de allmänna övervägandena angående nya elektroniska medie- former anförde departementschefen (a. prop. s.64 f.): "Den fr ån grund- lagssynpunkt betydelsefulla skillnaden mellan olika framst ällnings- former ligger allts å i möjligheten f ör mottagaren att p åverka vilken information han f år del av i en interaktiv kommunikation. Med tanke på de små tekniska skillnaderna mellan olika interaktiva s.k. tekniska format skulle det kunna h ävdas att skiljelinjen mellan grundlagsskyd- dade medier och andra p å samma s ätt som i 1986 års lagr ådsremiss bör dras s å att all interaktiv kommunikation faller utanf ör. En sådan gränsdragning skulle under dagens f örhållanden st å i samklang med grundlagsregleringens ändamål, som är att säkerställa yttrandefriheten i de överföringsformer som mera typiskt kan betecknas som massmedi- er.

En sådan gr änsdragning skulle emellertid inneb ära att m öjligheterna för massmedief öretag att sprida sitt redaktionella material genom

SOU 1997:49 Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet 119

videotex bleve i viss m ån begränsade. I synnerhet f ör pressen rymmer den moderna tekniken m öjligheter att utveckla verksamheten genom distribution av redaktionellt material via text-TV och videotex. En sådan verksamhet kan inte utvecklas p å ett fruktbart s ätt med mindre än att spridningss ättet får samma yttrandefrihetsr ättsliga skydd som tryckta skrifter. Om inte detta är fallet kan s åväl utgivarens st ällning som skyddet f ör nyhetsk ällorna g å förlorade i fr åga om en del av företagets verksamhet. Detta talar f ör att gr änsen för den nya grundlagens till ämpningsomr åde bör dras p å så sätt att endast s ådan interaktiv kommunikation vid vilken mottagaren kan ändra inneh ållet i den källa från vilken information h ämtas faller utanf ör".

Enligt kommitténs mening får uttrycket "på begäran" i 1 kap. 9 § YGL, mot bakgrund av de refererade uttalandena i förarbetena till YGL och med beaktande av den tekniska utvecklingen, bl.a. vad gäller betalteletjänster, anses ha den innebörden att mottagaren själv tar kontakt med sändaren och startar sändningen. Det är härvid enligt kommitténs mening utan betydelse om det finns flera meddelanden att välja bland eller om endast ett är tillgängligt. Det avgörande är alltså om det är mottagaren som startar sändningen. Om så är fallet sker sändningen enligt kommitténs mening på begäran och 1 kap. 9 § YGL är tillämplig under förutsättning att de övriga krav som anges i paragrafen är uppfyllda.

Av redogörelsen för vad som enligt kommitténs mening avses med uttrycket "på begäran" följer att material som en databasinnehavare sänder till vissa abonnenter inte på grund av abonnemanget kan anses bli sänt på begäran utan det avgörande är om det är abonnenten som startar sändningen.

SOU 1997:49

De nya teknikerna 121

3 De nya teknikerna

3.1Inledning

Syftet med detta kapitel är att beskriva ny teknik som kan användas för kommunikation med allmänheten. Underlaget för beskrivningen har hämtats från många olika håll; faktaböcker, propositioner, utredningar av olika slag, experter, tidningsartiklar m.m. Eftersom ny teknik som kan användas för kommunikation med allmänheten är ett vidsträckt område och utvecklingen går snabbt är det möjligt att beskrivningen inte är helt aktuell och fullständig när den läses.

Som bakgrund till beskrivningen av teknikerna i avsnitt 3.3 ges först i avsnitt 3.2 en allmän orientering om telekommunikation. Beskrivningen av teknikerna i avsnitt 3.3 har bl.a. delats in i en avdel- ning om nya fysiska databärare (3.3.1) och en avdelning om ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor (3.3.2). I dessa avdelningar behandlas under särskilda rubriker olika tekniktillämp- ningar och företeelser som rör kommunikation med allmänheten. Detta innebär att varje rubrik inte kan anses avse ett eget medium, så t.ex. är digital TV och digital ljudradio knappast nya medier i sig utan en sändningsteknik som gör nya tjänster möjliga i televisionen och ljudradion. Inte heller de företeelser som behandlas i avsnitt 3.3.3- 3.3.6 kan anses utgöra nya medier i sig.

På senare tid har mycket skrivits om teknikutvecklingen och olika aspekter av IT. För en allmän beskrivning av informations- och kommunikationsteknik i Sverige kan bl.a. hänvisas till bilaga 1 till regeringens proposition "Åtgärder för att bredda och utveckla använd- ningen av informationsteknik" (prop. 1995/96:125), i det följande benämnd IT-propositionen. Se också litteraturförteckningen, be- tänkandebilaga 6.

3.2Allmänt om telekommunikation

Telefoni, datorkommunikation, television och ljudradio är tele- kommunikation dvs. kommunikation som sker på avstånd på annat sätt än genom att fysiska informationsbärare (t.ex. papper eller disketter) transporteras från avsändare till mottagare. Vid telekommunikation

122 De nya teknikerna

SOU 1997:49

överförs informationen, som kan bestå av text, ljud, stillbilder eller rörliga bilder och kombinationer därav, med hjälp av elektromagnetiska vågor. Dessa kan sändas genom rymden, dvs. genom luft eller vakuum (etersändning). De kan också sändas bundna vid särskilt anordnad ledare (trådsändning). Elektromagnetiska vågor med våglängder på 1 millimeter - 1 000 kilometer, motsvarande frekvenser på 300 gigahertz - 300 hertz, kallas radiovågor och med termen radio avses transmission av signaler, vanligen genom etern, med hjälp av elektromagnetiska vågor.1

Elektromagnetiska vågor kan sändas och mottas analogt eller digitalt. Analog teknik innebär att den elektriska signal som represen- terar informationen varierar kontinuerligt i förhållande till förändringar i informationen. Vid analog sändning av TV innebär detta t.ex. att den elektriska signal som representerar ljud- och bildinformationen varierar kontinuerligt i förhållande till förändringar i ljudet eller bilden. 2 Digitalisering innebär att man gör ett stort antal avläsningar av de elektriska svängningar som representerar informationen. Vid överfö- ringen sänds avläsningarna som en följd av värden i det binära talsystemet ("ettor och nollor", en "bitström"). I mottagaren tolkas bitströmmen med hjälp av styrsignaler som sänds ut tillsammans med de signaler som innehåller informationen.

Digitalisering innebär stora fördelar. Den gör det möjligt att kompri- mera signalen mycket kraftigt. För televisionens och ljudradions del innebär detta att ett betydligt större antal program ryms inom ett givet frekvensutrymme. 3 Digitala sändningar kan också göras tåliga mot störningar och flexibla i fråga om vilken information som överförs. Digitaltekniken lämpar sig även för kryptering vilket innebär goda möjligheter för t.ex. betal-TV. Digitalisering av TV och ljudradiosänd- ningar kan vidare ge lägre distributionskostnad per program och bättre kvalitet än nuvarande teknik. 4 Digitaliseringen är en av de viktigaste orsakerna till att tidigare särskiljbara medier integreras i allt större utsträckning. Här kan också nämnas att digitalt lagrad information kan kopieras ett obegränsat antal gånger utan att någon information går förlorad.

De telenät som används vid telekommunikation kan indelas på flera olika sätt. Man kan skilja mellan ledningsbundna nät och nät som

1Nationalencyklopedin, 1989-96, band 15.

2Prop. "Radio- och TV-lag" 1995/96:160 s. 49.

3Prop. "Radio- och TV-lag" 1995/96:160 s. 50.

4Prop. "Digitala ljudradiosändningar"1994/95:170 s. 7.

SOU 1997:49 De nya teknikerna 123

använder sig av etern som överföringsmedium, allmänt tillgängliga nät och interna nät samt fysiska nät och logiska nät. Fysiska nät utgörs av kablar, radiolänkar, satelliter m.m. medan logiska nät utgörs av den särskilda utrustning som krävs för en viss tjänst, t.ex. telefoni. Man kan också dela in näten efter deras huvudsakliga användningsområden. Vid en sådan indelning är de fyra vanligaste telenäten följande: telefonnätet, TV- och ljudradionät, kabel-TV-nät och datornät. Det kan vara svårt att upprätthålla denna indelning eftersom näten genom den ökande digitaliseringen allt mera integreras med varandra och används för samma eller likartade tjänster. 5

Telefonnätet består av ett transportnät med stor överföringskapacitet mellan växlar som till stor del är digitaliserat och ett accessnät (även kallat abonnentnät) med anslutningar till varje abonnent från en växelstation. Telefonnätet är ursprungligen konstruerat för analog överföring av enbart ljud. Det krävs därför datorprogram och särskild utrustning, s.k. modem (MOdulator/DEModulator), för översättning till digital signalering som datorer arbetar med för att telefonnätet skall kunna användas för kommunikation mellan datorer. Telefonnätet digitaliseras dock i allt högre grad och det pågår också en förstärkning av nätet med fiberoptiska kablar som har en i praktiken obegränsad överföringskapacitet. Med en teknik som kallas ISDN (Integrated Services Digital Network) kan den digitala signalen behållas ända ut till telefonjacket och datorkommunikation kan då ske utan modem. 6 Med denna teknik kan dataöverföringskapaciteten ökas så att rörliga bilder med begränsad kvalitet kan överföras, och en stillbild kan överföras på någon sekund. ISDN är tillgängligt i hela landet men kostnaden kan vara hög eftersom anslutningsavgifterna varierar starkt över landet. Fram till årsskiftet 1995/96 hade det tecknats cirka 18 000 ISDN-abonnemang i Sverige. 7 I september 1996 hade antalet ISDN- abonnemang i Sverige ökat till omkring 27 000. Det har också gjorts försök med en teknik som medger överföring av rörliga bilder med fullgod kvalitet på det vanliga telefonnätet av koppartråd (se närmare under avsnittet om digital TV i avsnitt 3.3.2).

TV- och ljudradionäten använder etern som överföringsmedium och består i princip enbart av sändar- och mottagarutrustning. Näten är konstruerade för envägstrafik, dvs. sändning från en till många. Sändningarna sker analogt men digital sändning av ljudradio inleddes

5Martin Brinnen "Ansvar och yttrandefrihet i telemedier", Institutet för rättsinformatik, IRI-rapport 1995:2 s. 26 f.

6IT-prop.1995/96:125 s. 112.

7IT-prop. 1995/ 96:125 s. 112.

124 De nya teknikerna

SOU 1997:49

i Sverige i september 1995 8. Försök med digitala markbundna TV- sändningar genomfördes första gången i Sverige under november samma år. Reguljära digitala satellitsändningar har också påbörjats. 9 Kabel-TV-näten består av kablar som är skilda från telefonnätet och har större överföringskapacitet. De är nu konstruerade för envägstrafik men övergång till digital teknik innebär att interaktivitet kan komma att införas t.ex. så att kunden kan skicka beställningar till operatören. Kabel-TV-näten saknar den växelutrustning som behövs för att koppla trafik dvs. förmedla information mellan två bestämda adresser. En del kabel-TV-operatörer har emellertid tillkännagett planer på att förse sina nät med kopplingsutrustning för att kunna konkurrera med andra

teleoperatörer om telefon- och datatrafik. 10

Datornät är konstruerade för överföring av information mellan datorer. De kan oftast användas både för sändning från en till många och för sändning mellan två bestämda adresser. Datornät kan vara uppbyggda på många olika sätt. Det kan t.ex. vara ett privat nät av kablar som används för en viss organisations datatrafik. Det kan också vara datorer eller nätverk av datorer som är sammankopplade via allmänna telenät, t.ex. telefonnätet. Detta medför att man från en persondator kan få tillgång till databaser i andra organisationers nät. Det finns inga absoluta tekniska begränsningar för möjligheten att via datornät koppla samman olika datorsystem. Kompatibilitetsproblemen, dvs. problem med att få olika tekniska lösningar att fungera till- sammans, kan emellertid ofta vara stora. Ett exempel på ett världsom- spännande nät för datorkommunikation är Internet. Databaser och Internet behandlas närmare i avsnitt 3.3.2 respektive avsnitt 3.3.5.

Satellitöverföring har fått allt större betydelse och används i princip inom alla typer av telenät för överföring på längre avstånd och där tillgång till fasta telenät saknas eller är bristfällig. Särskild betydelse har satelliter fått för TV-sändningar eftersom parabolantenner gör det möjligt att emot signaler direkt från satelliter. Det finns också ett liknande satellitnät för mobiltelefoni. 11

Utvecklingen med bl.a. digitalisering, fiberoptiska kablar och nya växlar gör att telenäten i allt större utsträckning kan överföra tal, bilder

8Prop. "Radio- och TV-lag" 1995/96:160 s.50.

9"Från massmedia till multimedia" SOU 1996:25 s. 16.

10Martin Brinnen, "Ansvar och yttrandefrihet i telemedier", IRI- rapport 1995:2 s. 28.

11IRI-rapport 1995:2 s 26 f., Datastraffrättsutredningen "Information och den nya InformationsTeknologin" SOU 1992:110 s.99

SOU 1997:49

De nya teknikerna 125

och data på samma kablar och genom samma växlar. Det är enkelt att koppla trafik mellan olika nät och den faktiska kostnaden blir med hjälp av de fiberoptiska kablarna i stort sett oberoende av det geografiska avståndet. Dataöverföringskapaciteten i de publika näten i Sverige är i dag mycket god och ökar hela tiden. IT-kommissionen angav i sitt betänkande "Informationsteknologin-Vingar åt människans förmåga" (SOU 1994:118) följande angående den framtida utveck- lingen (s. 35): "Visionen är att allt det som idag erbjuds i radio, tv, tidningar, tidskrifter och böcker skall finnas i multimediabibliotek och kunna sändas ut vid beställning." Sannolikt kommer det emellertid att dröja minst till andra sidan sekelskiftet innan denna vision förverkligats för något större antal hushåll.

3.3Beskrivning av de nya teknikerna

3.3.1Nya fysiska databärare

När överföring av information sker med hjälp av tal eller tecken, t.ex. - kroppsspråk, mellan samtidigt närvarande personer som uppfattar in- formationen direkt med sina sinnen kan man tala om direkt kommuni- kation. När överföringen sker på längre avstånd än syn- och hörhåll kan man tala om indirekt kommunikation. Vid indirekt kommunikation måste man använda hjälpmedel för att överföra informationen. Överföringen kan ske antingen med hjälp av fysiska databärare som transporteras mellan avsändaren och mottagaren, såsom papper, datordisketter och CD-ROM-skivor, eller med hjälp av elektromagne- tiska vågor. 12 I det senare fallet är det med kommitténs terminologi fråga om telekommunikation (jfr. avsnitt 3.2).

I detta avsnitt behandlas vissa nya fysiska databärare t.ex. CD-ROM- skivor. Sådana skivor kan sägas vara ett optiskt avläsbart lagringsme- dium och finns i flera varianter. Det som motiverar benämningen optiskt avläsbart lagringsmedium är att dessa skivor avläses med hjälp av laserljus13 till skillnad från t.ex. datordisketter och hårddiskar som avläses magnetiskt. De optiskt avläsbara lagringsmedierna har mycket stor lagringskapacitet. En optisk skiva av typ CD-ROM rymmer cirka 300 000 A4-sidor text och det går åt minst ett ton pappersmassa för att skriva ut allt från en sådan skiva på papper. 14 På alla optiskt avläsbara

12 Martin Brinnen, "Ansvar och yttrandefrihet i telemedier", IRI- rapport 1995:2 s. 17.

13 Gunnar Petersson "Optisk datalagring", Studentlitteratur, 1995 s.

351.

14 Gunnar Petersson "Optisk datalagring", Studentlitteratur, 1995, s.19.

126 De nya teknikerna

SOU 1997:49

lagringsmedier kan både text, ljud, stillbilder och rörliga bilder lagras. Den lagrade informationen är oftast digital men kan också vara analog (videoskivan). Med en s.k. CD-skrivare, som 1996 kunde köpas för knappt 4 000 kr, kan användaren själv framställa CD-skivor med yttranden (se nedan angående CD-R-skivan). Nedan ges en beskrivning av olika varianter eller s.k. format av optiskt avläsbara lagringsmedier.

CD-ROM-skivan

På CD-ROM-skivan (Compact Disc Read Only Memory), som är ett renodlat datormedium, kan text, bild och ljud lagras och detta kan även ske samtidigt ( CD-ROM/XA-skivan , EXtendended Architecture). Även rörliga bilder kan lagras. En två timmar lång film kan lagras på en skiva. Skivan avläses optiskt med hjälp av en särskild CD-ROM- spelare med laser som kan anslutas till en persondator. Det går snabbt att söka och ta del av information på skivan. Lagrade data kan inte ändras av användaren och det är endast tillverkaren som kan skriva in data på skivan.

Datalagsutredningen angav i sitt slutbetänkande "En ny datalag" (SOU 1993:10, s. 39) som sin bedömning att CD-ROM-tekniken med all sannolikhet skulle revolutionera all informationsspridning inom de närmaste åren. I IT-propositionen (prop. 1995/96:125, s. 99) anges att såväl den internationella som den nationella CD-ROM-marknaden befinner sig i mycket snabb tillväxt. Vidare anges att det inte finns någon fullständig och samlad bild över den svenska produktionen och användningen av CD-ROM men att vissa skattningar av utvecklingen redovisas i Teldok-rapporten "Den svenska marknaden för online, audiotex och CD-ROM" 15.

I propositionen anges vidare följande. Antalet installerade CD-ROM- spelare i Sverige vid utgången av år 1994 har uppskattats till 110-130 000. Försäljningen under 1995 har prognosticerats till 120-150 000. Antalet publikt tillgängliga svenska titlar inriktade på informationsför- medling (dvs. exklusive spel- och nöjesinriktade produktioner) uppskattas till ett sextiotal. De beräknas ha sålts i 20-25 000 exemplar. De flesta svenska titlar ges ut av förlag och motsvarande. Störst är Bonniers och Norstedts, de förra med inriktning på affärs- och företagsinformation och de senare med inriktning på juridik, samhälle, ordböcker etc. Även de nationella bibliotekskatalogerna och vissa myndigheters information finns på CD-ROM.

15 Lars Klasén och Anders Olofsson "Den svenska marknaden för online, audiotex och CD-ROM- framväxt, nuläge, utveckling och trender", Teldok-rapport 93, 1995.

SOU 1997:49

De nya teknikerna 127

Som exempel på svenska CD-ROM-skivor kan nämnas upp- slagsverket "Stora Focus", utgivare Esselte 1988, "Statistik utan gränser" som innehåller statistik från de nordiska länderna, utgivare Statistiska centralbyrån 1992, "CD-Juris" som innehåller 50 000 referenser till juridisk litteratur, utgivare BTJ Systems 1993 och "CD- LAG" som innehåller svensk lagstiftning, utgivare Fritzes förlag 1993. Det kan också nämnas att budget-propositionen lämnats på CD-ROM- skiva. Som exempel på multimedie-CD, alltså CD-ROM-skivor med text, ljud och bilder, kan också nämnas att Aftonbladet fram till maj 1996 har gett ut två sådana CD-ROM-skivor, "E-Puls" och "Äventyr". Vidare arbetar Bra Böckers förlag med att ge ut Nationalencyklopedin på CD-ROM. Denna beräknas komma ut under våren 1997 och planeras innehålla text, ljud och animationer, dvs. rörliga bilder.

CD-ROM används även i viss utsträckning för tidningsutgivning, antingen som en bilaga till tidningen eller så att hela tidningen ges ut på CD-ROM.

CD-R-skivan

CD-R-skivan (CD Recordable) är inspelningsbar. Från och med 1992 har man kunnat köpa en CD-skrivare med vilken man direkt från en dator kan producera en CD-R-skiva. Denna skiva är helt kompatibel med CD-ROM och kan läsas direkt i CD-ROM-läsaren. 16

WORM-skivan

På WORM-skivan (Write Once Read Many) kan användaren skriva in data en gång på varje fysisk plats på skivan. Informationen kan därefter inte ändras eller raderas men den kan läsas hur många gånger som helst. Denna skiva är lämplig för dokumentlagring och säker- hetskopiering som kräver stort lagringsutrymme, säkerhet och uppdatering.

16Gunnar Petersson, "Optisk datalagring", Studentlitteratur, 1995 s. 27 och 47.

128 De nya teknikerna

SOU 1997:49

Den raderbara MO-skivan

Denna skiva benämns ibland WMRA (Write Many Read Always) eller WRM (Write Read Many) och är en magneto-optisk ("MO") skiva där magnetfältens förmåga att ändra laserljusets polariseringsriktning utnyttjas. Inskriven information kan raderas och ändras och ny information kan skrivas in på skivan. Skivan kan närmast jämföras med ett ordinärt magnetiskt lagringsmedium som en hårddisk eller en datordiskett men med mycket större kapacitet.

CD-I-skivor

På CD-I-skivor (Compact Disc Interactive) kan text, ljud, stillbilder och rörliga bilder lagras. CD-I-spelaren kan kopplas till en dator, en TV eller en förstärkare. 17 CD-I-skivor kommer att ersättas av DVD- video på sikt.

DVD

Ett nytt lagringsmedium som kallas DVD (tidigare high density-CD, (HD-CD), Super Density Digital Video Disc (SD-DVD), Digital Video Disc eller Digital Versatile Disc, numera endast DVD) är under ut- veckling och väntas bli tillgänglig i handeln under 1997. Den nya skivan kan lagra både text, ljud, stillbilder och rörliga bilder och har en mycket större lagringskapacitet än dagens lagringsmedier. DVD- skivorna kan göras dubbelsidiga så att fyra timmar långfilm ryms på en skiva och de kan ersätta dagens videogram, musik-CD-skivor, CD- ROM-skivor och CD-I-skivor. Skivorna kommer att spelas av s.k. multimediemaskiner som kan kopplas till TV:n, stereon och datorn. Det är också meningen att de nya multimediespelarna skall kunna spela dagens musik-CD-skivor och CD-ROM-skivor. Man strävar även efter att göra DVD-skivorna inspelningsbara. 18 Man skiljer på DVD-video och DVD-ROM. Den senare är tänkt att ersätta CD-ROM. DVD-R är en inspelningsbar skiva motsvarande CD-R.

Optiska kort

Ett optiskt kort är lika stort som ett normalt kreditkort och har en lagringskapacitet motsvarande ett tusental A4-sidor med text. Det är avsett att användas främst som ID-kort, för manualer och inom ut-

17Datalagsutredningen "En ny datalag", SOU 1993:10 s.43.

18Ny Teknik nr 35, 29 augusti 1996, del 1 s. 12 ff.

SOU 1997:49

De nya teknikerna 129

bildning.19 Det finns också optiska kort som kallas "smarta kort" eller "smartcards". De har förutom minnesenheter också en mikroprocessor som kan utföra bearbetningar av information. 20 Minnesenheterna kan vara enbart läsbara eller både läs- och skrivbara. 21

Optiska kort har använts på försök inom Västerbottens och Uppsala läns landsting där ett antal patienters journaler förts in på sådana kort. 22 Sparbanken i Lund har också gjort försök med optiska kort som "elektroniska portmonnäer". 23

3.3.2Ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor

Elektronisk post och elektroniska anslagstavlor

Elektronisk post (e-post, Electronic Mail, e-mail) innebär att ett meddelande skickas från en dator till en annan. Med de flesta varianter av elektronisk post kan användaren sända samma meddelande till flera mottagare samtidigt, arkivera meddelanden, ha en "brevlåda" där inkomna meddelanden sparas, om han inte kan ta del av dem omedelbart, och ha en egen kod som hindrar obehöriga att ta del av innehållet i hans "brevlåda". 24 Med elektronisk post avser Med- iekommittén ett sådant meddelande som med hjälp av elektromagneti- ska vågor sänds från en dator till en annan där sändningen inte startas av mottagaren. I en del varianter av elektronisk post kan också gruppkommunikation ske. I dessa s.k. datakonferenssystem, elektronis- ka anslagstavlor eller Bulletin Board Systems (BBS) kan användaren sända meddelanden och läsa andras meddelanden i ett elektroniskt möte eller en konferens angående olika ämnen där flera personer kan delta samtidigt eller vid olika tidpunkter. Uppskattningar tyder på att

19Datalagsutredningen "En ny datalag", SOU 1993:10 s. 43.

20Martin Brinnen, "Ansvar och yttrandefrihet i telemedier", IRI- rapport 1995:2 s. 33.

21Magnus Andersson och Petter Ljunggren, "SmartCard Guide" Examensarbete gjort för Telia AB vid KTH, Stockholm 1995.

22Datalagsutredningen, "En ny datalag", SOU 1993:10 s.43.

23Ny Teknik nr. 33, 1996 s. 12-13.

24Datalagsutredningen "En ny datalag", SOU 1993:10 s. 33

130 De nya teknikerna SOU 1997:49

det finns 4 000-6 000 elektroniska anslagstavlor i Sverige. 25 Med kommitténs ovan angivna definition av elektronisk post är en skillnad mellan sådan post och elektroniska anslagstavlor att elektronisk post sänds till mottagaren utan någon aktiv åtgärd från hans sida medan det krävs att användaren aktivt letar upp den elektroniska anslagstavlan och meddelandet där för att kunna ta del av ett sådant meddelande.

Det förekommer olika slag av begränsningar av åtkomsten till elektroniska anslagstavlor (accesskontroll). Användare kan vara informationslämnare, som kan ändra i databaserna, eller informations- mottagare, som kan läsa men inte ändra. Det vanligaste är dock att alla användare kan både skriva "på" anslagstavlan och läsa meddelanden där.

Distributionslistor är en tilläggsfunktion till elektronisk post och innebär att ett meddelande automatiskt sänds till dem som upptas i distributionslistan i stället för att avsändaren själv sänder meddelandet till var och en av dessa mottagare. Distributionslistor kan uppta ett näst intill obegränsat antal mottagare.

Distributionslistorna och konferenssystemen har ibland en s.k. moderator. Denne kan ta bort inlägg och godkänna meddelanden innan de görs tillgängliga för andra användare. Meddelanden som kommer in utifrån kan lagras i en s.k. upload-area som endast den systemansva- rige har tillgång till. Han kan sedan bestämma vilket material från upload-arean som skall göras tillgängligt för användarna. 26

Anonymitetsservrar är en kontroversiell företeelse. Med server menas en dator som inriktats på att lagra och hantera filer till tjänst för många användare i ett nätverk. Anonymitetservrar fungerar oftast så att de tar emot meddelanden, byter ut avsändarens namn och adress mot en pseudonym och sänder meddelandet vidare. De flesta sådana servrar lagrar en tabell som kan översätta mellan pseudonymer och riktiga adresser för elektronisk post.

Som skäl för anonymitetsservrar har anförts att de ger människor möjlighet att diskutera känsliga saker, t.ex. personliga problem utan att tala om sitt namn. Det har också sagts att servrarna gör det möjligt för exempelvis anställda vid ett företag eller en myndighet att berätta om

25 IT-utredningen "Elektronisk dokumenthantering", SOU 1996:40 s.

141.

26 Anders Wallin, "Kriminella teknikzonen, Straffrättsliga perspektiv på brott och hacking i globala datanät", IRI-rapport 1994:2, s.41 och bilaga.

SOU 1997:49

De nya teknikerna 131

missförhållanden eller annat som de annars inte skulle våga yppa. Mot dessa servrar har anförts att de underlättar brottslig verksamhet. 27

Informationsdatabaser

Det finns databaser för många olika ämnen t.ex. ekonomi, teknik, fysik, miljö, juridik och dagsnyheter. De kan innehålla artiklar, referenser, statistik, bilder, ljud m.m. Databaser kan delas upp i källdatabaser som innehåller information som direkt och i sin helhet kan överföras till användaren och referensdatabaser som ger referenser eller sökingångar till annat material.

Databaser tillhandahålls av s.k. databasvärdar. För att få tillgång till databaser krävs det ofta att man har ett separat abonnemang för varje databasvärd. Den utrustning användaren behöver är en terminal eller persondator, ett kommunikationsprogram och ett modem. Informationen i databasen söks med en viss uppsättning kommandon, ett sökspråk. Detta är oftast knutet till databasvärdens system. Genom användning av s.k. gateways kan man emellertid koppla upp sig mot en databasvärd, kopplas vidare därifrån till andra databasvärdar och söka i deras databaser med samma sökspråk som hos den första databasvärden. Det krävs då endast ett abonnemang. 28

Telefax

Med telefax (telefaksimil) kan en kopia av en handling som sändaren har framställas i mottagarens telefaxapparat. Sändningen sker via telefonnätet. Sändaren ringer upp mottagarens telefaxapparat och placerar originalet i sin apparat. En kopia av dokumentet framställs då hos mottagaren. Samtidig överföring kan ske till lika många mottagare som det finns telefonlinjer från telefaxapparaten. Telia AB till- handahåller en tjänst som kallas Multifax. Denna gör det möjligt att i princip samtidigt sända ett telefaxmeddelande till ett stort antal mottagare. Sändningen sköts då av Telias faxdator. Sändning av 7 500 A4-sidor genomförs inom en timma.

Det torde krävas att faxtekniken utvecklas för att tidningar som liknar dagens skall kunna distribueras via telefax. T.ex. bör telefax kunna utnyttja billigare papperskvalitet än i dag eftersom den pappersk- valitet som nu krävs för telefax är dyrare än den som används till traditionella tidningar.

27IT-utredningen, "Elektronisk dokumenthantering" SOU 1996:40, s. 146.

28Datalagsutredningen "En ny datalag", SOU 1993:10 s. 37.

132 De nya teknikerna

SOU 1997:49

Vissa tidningar tillhandahåller en faxtjänst som innebär att man kan beställa material per telefon och få det sänt till sig via telefax. Fram till oktober 1996 hade t.ex. tiotusentals artiklar beställts på detta sätt från DN:s faxtjänst "DN direktfax". När mottagaren beställer en artikel från DN direktfax anger han artikelns kod och sitt eget telefax- nummer genom knapptryckning på sin telefon. Därigenom startar han själv telefax-sändningen.

Text-TV

Text-TV är presentation av text eller grafik på den vanliga TV- skärmen med hjälp av en minnesenhet, en dekoder och en knappsats. Informationen hämtas från en dator och förmedlas genom eter- eller trådsändning. Den kan endast förmedlas i en riktning; från sändare till mottagare. Sändningen sker oftast i outnyttjat utrymme i TV-signalen, det s.k. bildsläckningsintervallet, men en hel eller delar av en kanal kan också användas. Informationen är indelad i sidor och kan antingen presenteras samtidigt som det vanliga TV-programmet och på samma skärm eller också oberoende av de vanliga TV-programmmen på fristående textsidor som fyller hela TV-skärmen. Den senare varianten kallas ibland egentlig text-TV.

Informationen sänds kontinuerligt i ett cykliskt förlopp. Tittaren får del av den information han önskar genom att välja en viss sida. Om han vill ha programtextning väljer han den sida som kompletterar det vanliga TV-programmet. Vid mottagning av egentlig text-TV lagras den sida som tittaren har valt i mottagarapparatens minne och presenteras på bildskärmen så länge han önskar. Tittaren kan endast välja vilken sida han vill ta del av. Han kan inte påverka själva sändningen utan denna pågår kontinuerligt. 29

Digital TV

Som angetts i avsnitt 3.1 är digital TV inte ett nytt medium i sig utan en ny sändningsteknik som gör nya tjänster möjliga i televisionen.

Den grundläggande strukturen för TV-sändningar är i dag analog men nya digitala system för TV-sändningar håller nu på att bli till- gängliga. Som angetts i det föregående har reguljära digitala satellit- sändningar påbörjats och försök med digitala markbundna TV- sändningar genomfördes första gången i Sverige under november 1995.

Digitaliseringen möjliggör komprimering av den information som överförs. Därmed kan ett större antal TV-program överföras inom ett

29 Wennberg - Eliason - Regner "Yttrandefrihetsgrundlagen - En presentation", 1995, s. 37 ff.

SOU 1997:49

De nya teknikerna 133

givet ledningsutrymme. Distributionskostnaderna sjunker och frekvensutrymmet utnyttjas bättre. Även distributionskanaler med låg överföringskapacitet såsom vanliga telefonledningar av koppar kan användas för att överföra TV-program. Detta kan ske med hjälp av ett system som kallas ADSL (Asymmetrical Digital Subscriber Line) och s.k. ATM-växlar (Asynchronous Transfer Mode). Digitaliseringen innebär också att TV-program med bättre bildkvalitet, s.k. högupplös- nings-TV, kan distribueras och att sändningarna kan göras mindre känsliga för störningar än de analoga sändningarna. Vidare blir det möjligt för programbolaget att bestämma vilken kund som kan titta på vilka program.

Det sistnämnda blir möjligt genom att bit-strömmarna, med "ettor" och "nollor" som representerar programinnehållet, kan förvrängas (på svengelska scramblas) så att kunden måste återställa signalen med hjälp av en s.k. dekoder, som är ett slags dator, för att kunna se programmet. Programbolaget kan programmera dekodern genom att lägga in programmeringskommandon i sina televisionssändningar. Genom scramblingen och programmeringen av dekodrarna kan programbolaget bestämma vilken kund som kan titta på vilka TV- program. Detta kallas på engelska conditional access (CA).

Användningen av scrambling och dekodrar innebär inte att mottagaren påverkar sändningen. Sändningen kan emellertid förvandlas till bild, ljud och text som kan uppfattas endast hos den mottagare som har en dekoder som är programmerad på rätt sätt. Det finns emellertid även teknisk möjlighet att rikta sändningar till vissa mottagare, t.ex abonnenter. Detta kallas med ett engelskt uttryck narrowcasting till skillnad från broadcasting som är den traditionella formen av sändning till allmänheten.

Med CA-system är det möjligt för programbolagen att erbjuda avgiftsfinansierade tjänster av många slag. Detta kan ske med hjälp av s.k. smarta kort, eller smart cards, som t.ex laddas med ett visst belopp. När mottagaren placerar kortet i kortläsaren kan program- bolaget avläsa det och se till att mottagarens dekoder fungerar för så lång tid eller för det eller de program som han har betalt för.

För att kunden skall kunna ta emot de digitala TV-sändningarna krävs en ny apparat som kallas t.ex. TV-dator, "set-top box" eller multimedia-terminal. Det är en kraftfull dator med avancerad programvara som kan hantera hundratals TV-kanaler och en rad tilläggstjänster.

Radiolagsutredningen angav i sitt slutbetänkande "Ny lagstiftning om radio och TV" (SOU 1994:105 s. 113) att betal-tv-tjänsterna kan vara följande:

* "Abonnemang". Tittaren köper en programkanal för en given tid.

134 De nya teknikerna

SOU 1997:49

*"Pay-per-view". Tittaren köper program bara för den tid han tittar. Den tjänst som kallas video-on-demand faller inom denna kategori.

Det finns flera olika alternativ för pay-per-view. Tittaren kan köpa program genom att boka dem på förhand, "pre-booked pay-per-view per programme", eller utan att boka i förväg, "impulse pay-per-view per programme". I det senare fallet är varje program prissatt och tittaren har i förväg getts en kredit genom avtal med programbolaget. När tittaren ser programmen dras belopp från krediten och tittaren faktureras i efterhand. Prissättningen kan också vara tidsbaserad, "impulse pay-per-view per minute". Systemet kan utformas så att program görs tillgängliga enbart för en viss grupp användare.

Tilläggstjänster som kan bli tillgängliga via fjärrkontrollen är t.ex. följande:

*Elektroniska tidningar med stillbilder, rörliga bilder, text och ljud.

*Resumé av pågående program.

*Utbildningsprogram.

*Interaktiva multimedia-program med stillbilder, rörliga bilder, text och ljud som kan laddas ned på mottagarens hårddisk.

Den tekniska förutsättningen för detta är att den digitala signalen följer en standard så att den programvara som finns i TV-mottagaren kan bearbeta informationen i den inkommande signalen.

Video-on-demand innebär att kunden via telenät, t.ex. telefon- eller kabel-TV-nätet, beställer t.ex. en viss långfilm och att denna då sänds till honom via trådnät och tas emot av hans TV-apparat. Genom sin beställning sätter kunden igång en apparat i programcentralen så att programmet spelas upp för sändning.

En annan form av video-on-demand kallas near-instantaneous- video-on demand. Denna teknik bygger på att digitaltekniken gör det möjligt att sända flera program samtidigt i samma frekvenskanal. Om samma TV-program sänds parallellt med t.ex. tio minuters tidsför- skjutning behöver beställaren aldrig vänta längre än denna tid på att programmet skall börja. Beställaren kan därmed uppleva det som att han bestämmer när programmet skall starta fastän det är den som sänder som ser till att programmet börjar sändas.

Telia driver i Farsta ett försöksprojekt med interaktiv TV. Omkring 45 hushåll får där med hjälp av en ny typ av hemterminal, ADSL- teknik och ATM-växlar en mängd informationstjänster via sin vanliga telefonledning. Video-on-demand, spel, mäklarinformation, modema- gasin och utbildningstjänster erbjuds. Kunden beställer de olika tjänsterna via en fjärrkontroll. Telefonen fungerar samtidigt som TV- tjänsterna utnyttjas. Telia InfoMedia Television AB (f.d. Svenska Kabel-TV AB) driver också i Jarlaberg i Nacka Strand ett försök med tvåvägskommunikation i kabel-TV omfattande cirka 500 hushåll. Hushållen kan beställa t.ex. filmer och nyheter via sin knapptelefon.

SOU 1997:49

De nya teknikerna 135

Det erbjudna innehållet lagras digitalt i en server och sänds analogt till mottagaren.

Digital radio

Som angetts i avsnitt 3.1 är digital radio, liksom digital TV, inte ett nytt medium i sig utan en sändningsteknik som gör nya tjänster möjliga i radion.

Digitala ljudradiosändningar (DAB, Digital Audio Broadcast) inleddes i Sverige under hösten 1995. Digitala ljudradiosändningar ger bättre ljudkvalitet och större tålighet mot störningar än den nuvarande analoga tekniken. Den digitala tekniken är också flexibel på så sätt att större eller mindre överföringskapacitet kan användas beroende på vilket programmaterial som sänds ut. Med användning av DAB kan även ett betydligt större antal ljudradiokanaler sändas än för närvaran- de. Också annat än ljudradio kan sändas t.ex. text och bilder. Även rörliga bilder kan sändas om en större del av frekvensblocket används. DAB ger möjlighet att erbjuda nya tjänster i ljudradion såsom RDS (Radio Data System), TMC (Traffic Message Control) och betalradio.

Framtidens radiomottagare kan komma att bestå av en bildskärm med högtalare och alltså se ut som en TV.

Genom RDS kan lyssnaren i ett textfönster på radiomottagaren bl.a. få information om vilket program han lyssnar på och vilket bolag som sänder programmet. Viss möjlighet att i stället visa t.ex. reklam finns. RDS kan också ge automatisk sökning av vissa program som lyssnaren valt och automatisk sökning av starkaste sändare. Sändning av RDS sker inte på begäran.

TMC innebär att lyssnaren kan få höra all information om trafiken i ett visst område. Radiomottagaren bryter då andra program så snart trafikinformation sänds så att lyssnaren kan höra all sådan information även om han lyssnar på program med annat innehåll. Inte heller TMC sänds på begäran utan effekten uppnås genom att all trafikinformation "märkts" på ett speciellt sätt vid utsändningen och att lyssnaren ställt in mottagaren på denna "märkning".

Betalteletj änster

Förmedling av information genom telekommunikation varvid tele- operatören, t.ex. Telia AB, förmedlar betalning från den som ringer upp till den som lämnar informationen kallas betalteletjänster (071- och 072-nummer samt 0900-, 0939- och 0944-nummer). Exempel på in- formation som kan erhållas via betalteletjänster är följande: rättsliga råd från advokater, placeringstips från börsmäklare, väderinformation från SMHI, nyheter från TT och information om bolag från Patent- och

136 De nya teknikerna

SOU 1997:49

registreringsverket. Tekniken har också använts för att sprida propaganda inför ett val.

Informationen kan lämnas på flera olika sätt. Den kan spelas upp från ett ljudband när kunden ringer upp utan att denne kan påverka vad som spelas upp. Ljudbandet kan antingen startas av uppringningen eller spelas kontinuerligt. Informationen kan också lämnas via en talsvarare eller en talsvarsdator. Kunden kan då genom knapptryckning på sin telefon välja mellan alternativa meddelanden. Genom talsvarsdatorer kan samma information samtidigt överföras från ett betaltelenummer till något hundratal kunder. Informationen kan naturligtvis även lämnas genom ett vanligt telefonsamtal mellan två personer.

Informationsföretaget kan vidare tillhandahålla ett forum för in- formationsutbyte genom gruppsamtal med en diskussionsledare. Skillnaden mellan denna verksamhet och den som tidigare bedrevs av Telia under benämningen Heta Linjen är att det på Heta Linjen inte krävdes betalning för annan tjänst än telefonsamtalet och att någon diskussionsledare inte fanns där. Telia har numera lagt ned Heta Linjen. Gruppsamtal inom ramen för betalsamtal tillhandahålls nu av servicebyråer som hyr telefonledningar av Telia. Mellan Telia och servicebyråerna har avtalats att gruppsamtalen skall övervakas av en operatör som genast kan koppla bort deltagare som t.ex. genom sitt samtal begår brott såsom koppleri eller narkotikabrott. I avtalen har också bestämts att den övervakande operatören inte får ha mera än 60 ingående linjer, dvs. deltagare, att lyssna på.

Information från ett betaltele-nummer kan också överföras till kundens telefax, personsökare eller dator. Telefonkommunikationen kan även kombineras med text-TV. Kunden ringer då upp ett telefonnummer och tilldelas en egen sida i text-TV där han kan läsa informationen. Till skillnad från den vanliga användningen av text-TV då sändningarna pågår kontinuerligt är det vid denna användning kunden som startar sändningen.

Kunden kan vidare genom en betalteletjänst göra beställningar av t.ex. en annons som han genom knapptryckningar på sin telefon kan få fram på den anvisade text-TV-sidan. När hans annons fått den önskade utformningen kan han godkänna den. Annonsen kan därefter publiceras i text-TV om redaktionen accepterar den. Annonskostnaden debiteras genom betaltelesamtalet. Tekniken kan även användas för beställning av andra tjänster. Så kan t.ex. TV-spel spelas i text-TV med hjälp av ett betaltelenummer och knapptryckningar på telefonen.

3.3.3Särskilt om dator- och videospel

Dator- och videospel är oftast ett slags rörliga bilder i form av datorprogram som sprids på datordisketter, kretskort och CD-ROM- skivor. Spel kan också erhållas från olika databaser. Det finns även

SOU 1997:49

De nya teknikerna 137

spel bestående av stillbilder t.ex. patiens. Datorprogrammen gör det möjligt för spelaren att, inom de av tillverkaren bestämda ramarna, styra händelseförloppet. Med datorspel brukar man avse spel som spelas på dator och med videospel sådana spel som spelas på TV- apparatens bildskärm. För att man skall kunna spela på TV-apparaten krävs det att en speldator ansluts till denna. Spelaren styr händelseför- loppet med hjälp av ett tangentbord, ett pekdon eller en s.k. joystick. Spelen har ofta fantasibetonat innehåll, inte sällan med våldsamma inslag. I vissa spel förekommer sekvenser ur filmer. Ljud är ett vanligt inslag. Ramarna för spelen är ofta mycket vida och samma hän- delseförlopp upprepas knappast någonsin två gånger.

3.3.4Särskilt om "elektroniska tidningar"

När publicering av nyheter och liknande material sker periodiskt med hjälp av elektromagnetiska vågor på annat sätt än genom ljudradio eller television kan man tala om en "elektronisk tidning". Publiceringen kan t.ex. ske genom databaser, telefax, elektronisk post eller text-TV.

Många tidningar publicerar material elektroniskt t.ex. via elektronis- ka anslagstavlor, informationsdatabaser eller World Wide Web på Internet. Som ett exempel kan nämnas att DN 1994 startade en för- söksverksamhet med elektronisk publicering, "DN Online". DN Online hade i oktober 1995 cirka 1 500 abonnenter. Dessa fick med hjälp av ett användar-id del av materialet genom sin dator och en uppringd förbindelse. DN Online innehöll alla texter som varit publicerade i tidningen men även material som inte funnits i tidningen och kanske inte heller skulle komma att publiceras. Det fanns också möjlighet att i DN Online få fram ljud och bilder. I DN Online fanns även elektroniska konferenser angående olika ämnen där användarna kunde diskutera med varandra. DN Online lades ned den 31 december 1996. DN:s tjänst på Internet, "DNet", övertog då till stor del DN Onlines roll.

3.3.5Särskilt om Internet

Internet är ett världsomspännande nät för kommunikation mellan datorer. Det består av över 150 000 sammankopplade datornätverk i över 90 länder. 30 Internet uppstod ur ett internt kommunikationssätt mellan den amerikanska militärindustrin och universiteten. Av säkerhetsskäl organiserades nätet så att det inte skulle finnas något

30Comerford, Lindskog "Elektronisk publicering - En lägesrapport om hotbilder och möjligheter", Stockholms universitet, JMK, arbets- rapport augusti 1996, s. 26.

138 De nya teknikerna SOU 1997:49

centrum eller någon mittpunkt som kunde slås ut. 31 Man räknar med att 30-70 miljoner människor har tillgång till Internet och antalet växer snabbt.

Internet används främst för att skicka och ta emot elektronisk post, för filöverföring och terminaluppkopplingar men även tjänster som videokonferenser och telefoni samt radio har prövats under de senaste åren. När det gäller radio på Internet kan nämnas att inte bara sändningar i inspelad form finns tillgängliga utan även direktsänd- ningar. Den stockholmsbaserade radiostationen Bandit Radio 105,5 sänder t.ex. ljudradio via Internet i realtid dvs. utan tidsfördröjning och utan lagring av ljudfiler. 32 Enligt en artikel i Svenska Dagbladet den 25 oktober 1995 sändes 2,6 miljoner meddelanden per dygn från Sverige via Internet. Elektronisk post via Internet når i regel mottagardatorn inom några tiotals sekunder och till en transportkostnad av några tiotals ören.

På Internet finns också tiotusentals elektroniska konferenser där människor från hela världen kan diskutera med varandra. Det finns konferenser där alla deltar samtidigt (Internet Relay Chat) och konferenser där deltagarna tar del av materialet och skriver sina inlägg vid olika tidpunkter. Konferenserna kan vara slutna eller öppna med avseende på användarna och med eller utan moderator.

Via Internet kan man också nå mängder av databaser med fakta i olika ämnen.

World Wide Web (WWW) på Internet kan förmedla text, ljud och bild. Här finns s.k. hemsidor där t.ex. personer eller företag presenterar sig och sin verksamhet. Det speciella med WWW är att dokumenten är sammanlänkade med dokument i andra databaser genom att de innehåller "klickbara" fält, s.k. hyperlänkar. 33 Om man klickar i ett sådant fält med datorns pekdon kommer man automatiskt vidare till det dokument som är länkat till fältet. På detta sätt är WWW en världsomspännande samling av dokument förbundna av nätet.

31 IT-utredningen "Elektronisk dokumenthantering", SOU 1996:40 s.

146

32 Martin Brinnen "Telekommunikationer- yttrande- och informa- tionsfrihet, artikel i "Telekommunikation- rättsliga aspekter", Nordisk årsbok i rättsinformatik 1996, s.127, Nordstedts Juridik.

33 Johan Rune "Kommersiell verksamhet på Internet-USA:s virtuella näringsliv", utlandsrapport från Sveriges tekniska attachéer, USA 9515, s.11.

SOU 1997:49

De nya teknikerna 139

På Internet finns även olika sökprogram tillgängliga som gör det möjligt att orientera sig i den enormt stora, ostrukturerade och föränderliga informationsmängden.

För att få tillgång till Internet behöver man en dator, ett kommunika- tionsprogram och en anslutning genom en fast förbindelse eller genom ett modem och den vanliga telefonledningen. På vissa håll i landet är det också möjligt att få tillgång till Internet via kabel-TV-nätet. För detta krävs ett s.k. kabel-modem som kopplas till kabel-TV-nätet i stället för till telefonnätet.

Det som binder samman alla komponenter i Internet till ett nät är att de kommunicerar med hjälp av kommunikationsprotokollet TCP/IP (Transmission Control Protocol/Internet Protocol). Detta är ett protokoll för förbindelselös paketdatatrafik (datagram). Att kommunikationen är förbindelselös innebär att den inte, som t.ex. vid ett telefonsamtal, sker genom att en förbindelse kopplas upp mellan avsändare och mottagare och förmedlar hela informationsmängden dem emellan utan genom att informationsmängden i stället delas upp i mindre delar, "paket", som adresseras individuellt och kan ta olika vägar genom nätet till adressaten. Detta gör Internet mycket robust eftersom det finns många olika vägar att välja på när t.ex. en länk blir överbelastad. 34

3.3.6Särskilt om produktion vid skilda tidpunkter av enstaka exemplar av fysiska databärare

Den nya tekniken gör det ganska enkelt att producera enstaka exemplar av fysiska databärare på begäran vid skilda tidpunkter. Sådan "spridning" skiljer sig från traditionell spridning som sker vid ett och samma tillfälle av ett större antal exemplar.

Enligt JK förekommer sådana förfaranden beträffande videogram (se avsnitt 5.5 om skräddarsydda videogram m.m.) och de ger upphov till frågor om när videogrammet blivit spritt, om videogrammen mång- faldigats, om de kan anses tillhöra samma upplaga och om när preskription inträder. Även andra fysiska databärare kan framställas på detta sätt, t.ex. böcker med hjälp av datorskrivare och CD-ROM-skivor med hjälp av CD-skrivare.

Eftersom lagerhållning är kostnadskrävande kan framställning på beställning vid skilda tidpunkter av enstaka exemplar vara eftersträvan- svärt. Företeelser som "print-on-demand" och "on-demand-publishing" nämns också i framtidsdiskussionerna inom bokbranschen och på marknaden testas prototyper av maskiner som gör det möjligt att

34Johan Rune, "Kommersiell verksamhet på Internet- USA:s virtuella näringsliv", utlandsrapport från Sveriges tekniska attachéer, USA 9515, s.6-7.

SOU 1997:49

Internationell utblick 141

4 Internationell utblick

4.1Regler och projekt rörande yttrandefriheten i nya medier i några andra länder

4.1.1Danmark

Yttrandefrihet i allm änhet

Yttrandefrihet i allmänhet är grundlagsfäst i 77 § i den danska grundlagen. Där stadgas i paragrafens första mening att envar är berättigad att i tryck, skrift eller tal offentliggöra sina tankar, dock under ansvar for domstolerne .

Grundlagens reglering värnar således i första hand om yttrandefrihe- ten i formell mening. Yttrandefrihetens omfång bestäms i stället av lagstiftningen, dvs. det står lagstiftningsmakten fritt att besluta vilka offentliga yttranden som skall vara straffbara. I nyare rättspraxis har emellertid uttalats att hänsynen till yttrandefriheten bör ingå som en väsentlig faktor vid avvägningen av om andra hänsyn - t.ex. allmän ordning, privatlivets helgd och bekämpandet av rasdiskriminering - bör läggas till grund för straffansvar m.m. för vissa typer av yttranden. En materiell rätt till yttrandefrihet på de politiska och religiösa områdena kan emellertid grundas på andra stadganden i grundlagen.

Uttrycket på tryk, i skrift har fått en vidsträckt tolkning och omfattar varje slag av framställningsteknik, vilket innebär att även bildverk, målningar och skulpturer kommit att omfattas av grundlagens reglering.

I paragrafens andra mening uppställs ett klart förbud mot censur och andra former av förhandsgranskning. Förbudet mot censur anses emellertid inte omfatta film- och teatercensur. Censur av filmer är således inte grundlagsstridigt och regleras i en särskild lag, i vilken det stadgas att filmer som skall visas för barn under 12 respektive 16 år måste godkännas av Statens filmcensur.

Yttrandefriheten skyddas också genom artikel 10 i Europakon- ventionen.

142 Internationell utblick

SOU 1997:49

Begränsningar i lag

Inskränkningar i yttrandefriheten kan ske genom lagstiftning eller domstolspraxis. Begränsningar i yttrandefriheten föreligger exempelvis genom regler om straffansvar för bl.a. ärekränkning, hets mot folkgrupp och diskriminerande uttalanden om personer på grund av deras sexuella läggning samt genom reglerna om filmcensur.

Ansvaret för yttranden som publiceras i massmedia regleras i en särskild lag, Medieansvarsloven . Den straffrättsliga ansvarsregleringen återfinns i lagens tredje kapitel. Såväl den ansvarige utgivaren (för radio- och TV-verksamhet företaget) som redaktören, författaren till en text eller den som gör ett uttalande kan göras ansvariga. Lagen är tillämplig på

1)danska periodiska skrifter, inberäknat bilder och liknande fram- ställningar som trycks eller mångfaldigas på annat sätt,

2)ljud- och bildprogram som sprids eller distribueras av Danmarks Radio, danska TV 2 och dess regionala verksamhet eller av företag som har tillstånd att bedriva lokal radio- eller TV-verksamhet samt slutligen

3)texter, bilder och ljudprogram som regelbundet sprids till offentligheten under förutsättning att de har karaktär av nyhets- förmedling som kan likställas med sådan förmedling som omfattas av punkterna 1 och 2 (1 kap. 1 § medieansvarsloven). Till denna grupp hör även sådana framställningar som sker i nya medier, t.ex. CD-ROM-skivor och Internet.

Särskilt om nya medier

Det finns ingen annan särskild reglering av yttrandefriheten i nya medier i dansk lagstiftning. I de fall begränsningar i yttrandefrihets- rätten förekommer avser de, om inte annat sägs, alla former av uttalanden oberoende av på vilket sätt de framställs. Straffansvaret för yttranden som nedvärderar en grupp personer på grund av deras ras, hudfärg, nationalitet, etniska ursprung, trosbekännelse eller sexuella läggning (266 b § straffeloven ) gäller således även yttranden i elektroniska medier, t.ex. sådana databaser som är allmänt tillgängliga över telefonnätet. Detsamma gäller t.ex. bestämmelserna i lagens 235 § om förbud i vissa fall mot barnpornografi.

Under våren 1997 beräknas en utredning om datakriminalitet bli tillsatt. Direktiven till utredningen var emellertid när detta skrevs ännu inte färdigställda.

SOU 1997:49

Internationell utblick 143

4.1.2Finland

Yttrandefrihet i allm änhet

Rätten till yttrandefrihet regleras främst av 10 § första stycket i den finska regeringsformen. Detta stadgande täcker i den nya lydelsen alla kommunikations- och uttrycksformer (dvs. även nya medier) samt alla slag av information, åsikter och andra meddelanden oberoende av deras innehåll. I yttrandefriheten ingår rätten att skaffa, tillverka, uttrycka, publicera, framföra, förmedla och sprida information, åsikter och andra meddelanden utan att det läggs hinder i förväg. Censur är således förbjudet. Närmare stadganden om yttrandefriheten sker genom lag. I lag kan stadgas om sådana begränsningar i fråga om bildprogram som är nödvändiga för att skydda barn.

Begränsningar i lag

Begränsningar i yttrandefriheten finns bl.a. i strafflagens regler om ärekränkningsbrott. Massmedias rättigheter och skyldigheter regleras i flera olika lagar. För tryckta skrifter gäller för närvarande tryck- frihetslagen och för rundradiosändningar radioansvarighetslagen. Föreskrifter om att en film före visning i Finland måste ha varit föremål för särskild granskning finns i filmgranskningslagen. Film som sänds i television är emellertid undantagen från sådan granskning.

Särskilt om nya medier

Lagstiftning, utöver grundlagsstadgandet, som särskilt reglerar yttrandefriheten i nya medier saknas ännu så länge. En översyn av tryckfrihetslagen har gjorts av Yttrandefrihetskommissionen som tillsattes hösten 1995. Kommissionen hade till uppgift att lämna förslag till lagstiftning på yttrandefrihetens område som skulle ersätta tryck- frihetslagen. Utgångspunkten var att den nya lagstiftningen även skulle omfatta nya medier.

Yttrandefrihetskommissionen har i ett delbetänkande daterat den 22 januari 1996 uttalat att den gällande tryckfrihetslagen i sin helhet bör ersättas av en ny yttrandefrihetslagstiftning vars olika stadganden borde kunna tillämpas på all slags kommunikation oberoende av vilken upptagnings-, utgivnings- eller distributionsteknik som används. Dessutom borde regleringen av de straffrättsliga begränsningarna som finns på yttrandefrihetens område ses över i samband med att strafflagen reformerades. Kommissionen påpekade även behovet av reformer i lagstiftningen i övrigt på grund av kommunikationsteknikens utveckling.

Kommissionen avlämnade sitt slutbetänkande (1997:3) den 18 februari 1997. I detta ges förslag till lag om yttrandefrihet i mass-

144 Internationell utblick

SOU 1997:49

kommunikation och det föreslås att tryckfrihetslagen, radioansvarig- hetslagen och motsvarande stadganden i kabelsändningslagen upphävs. Den föreslagna lagen skall gälla all massmedia, även nya former av massmedieverksamhet omfattas. Genom förslaget blir yttrandefrihets- lagstiftningen om inhemsk publicerings- och programverksamhet mera enhetlig.

4.1.3Norge

Yttrandefrihet i allm änhet

Det grundlagsfästa skyddet för yttrandefrihet i Norge anses huvudsakli- gen gälla yttranden i tryckt skrift. I grundlagens 100 § första meningen slås fast att det skall finnas tryckfrihet. Indirekt anses detta stadgande innebära att förhandscensur av tryckta skrifter är förbjudet. I paragra- fens andra mening ges tryckfriheten ytterligare skydd mot begränsningar genom straffrättslig lagstiftning. Ingen får nämligen straffas för innehållet i en skrift som denne har låtit trycka eller ge ut med mindre än att vederbörande uppsåtligen och uppenbart antingen själv har begått eller uppmuntrat andra till att begå lagbrott, ringaktat religionen, sedligheten eller de konstitutionella makterna, gjort motstånd mot myndigheternas befallningar eller framfört falska eller ärekränkande beskyllningar gentemot någon. Regler om exempelvis straff för ärekränkning finns i den norska straffeloven .

I 100 § tredje meningen finns emellertid ett utvidgat skydd för yttrandefriheten. Denna bestämmelse, som tillåter uppriktiga yttranden (frimodige ytringe ), omfattar alla slag av yttranden, inklusive sådana som t.ex. framställs i radio och TV, på film eller i elektroniska medier. Yttranden som framförts på sådant sätt är således skyddade mot såväl ingripanden enligt strafflagstiftningen som alla andra former av sanktioner, t.ex. skadestånd.

Liksom är fallet i många europeiska länder skyddas även yttrande- friheten i Norge av artikel 10 i Europakonventionen. Detta förhållande är grundlagsfäst i grundlagens 110 c §. Europakonventionens skydd för yttrandefriheten sträcker sig längre än skyddet i den norska grundlagen.

Begränsningar i lag

Begränsningar i yttrandefrihetsrätten finns bl.a. i den norska strafflag- stiftningen. Som exempel kan nämnas förbuden mot att sprida pornografiskt material respektive grova våldsskildringar i 211 och 382 §§ straffeloven . Som framgår ovan gäller den norska grundlagens förbud mot förhandscensur endast för tryckta skrifter. I den norska film- och videogramloven finns således regler om förhandscensur som inte anses strida mot grundlagens reglering. När det gäller radio- och

SOU 1997:49 Internationell utblick 145

televisionssändningar finns emellertid skydd mot sådan censur i kring- kastningsloven . Däremot är det tillåtet att i efterhand pröva innehållet i sändningarna. För övriga mediers vidkommande begränsas inte rätten till förhandscensur genom grundlagens 100 §. Någon sådan censurlag- stiftning finns inte för närvarande.

Särskilt om nya medier

Det finns inte något generellt grundlagsfäst eller lagfäst särskilt skydd för yttrandefriheten i nya medier i Norge. Som huvudregel kan emellertid sägas att de allmänna regler om skydd och begränsningar i yttrandefriheten som finns i norsk lag även kommer till användning i fråga om yttranden som framställs i nya medier. Detta gäller ex- empelvis lagstiftning om straffansvar, skadeståndsansvar, censur, tystnadsplikt, upplysningsplikt m.m.

I några fall lär också den nya tekniken komma att nödvändiggöra nya tolkningar av gällande rätt eller att ny lag stiftas. En aktuell fråga gäller t.ex. förmedling av våld och pornografi genom nya medier som datorspel, elektroniska anslagstavlor etc. Bestämmelsen i 211 § straffeloven gäller all slags spridning av pornografiskt material oavsett medium. Bestämmelsen omfattar med andra ord även nya medier som t.ex. datornätverk eller olika slag av optiska lagringsmedier. Någon motsvarande lagstiftning finns emellertid inte avseende våldsskildring- ar. För närvarande diskuteras därför om man bör utvidga 382 § i samma lag, som förbjuder dels utgivande, försäljning och uthyrning av filmer och videofilmer som innehåller grova våldsskildringar, dels TV- sändningar med sådant innehåll, till att omfatta alla former av medier. Ett förslag i frågan beräknas kunna läggas fram i Stortinget under våren 1997.

I augusti 1996 tillsatte den norska regeringen en kommission som har till uppgift att utreda yttrandefrihetens ställning i Norge. En av de frågor som kommissionen har att ta ställning till är en eventuell utvidgning av grundlagens reglering av yttrandefrihetsskyddet med avseende på andra medier än tryckt skrift. Kommissionens huvudupp- gift är att göra en revision av grundlagsskyddet med utgångspunkt i en analys av de förhållanden som påverkar den reella yttrandefriheten och en diskussion av de rättspolitiska grunderna för yttrandefrihetens grundlagsskydd. Kommissionen skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 juli 1999.

146 Internationell utblick

SOU 1997:49

4.1.4England

Yttrandefrihet i allm änhet

Yttrandefriheten i England är inte grundlagsfäst eller på annat sätt reglerad i en särskild skyddsregel. Yttrandefrihet anses i engelsk rätt vara förutsatt ( assumed ), dvs. det är tillåtet att uttala sig inom ett särskilt område eller i ett särskilt ämne i den mån rätten att yttra sig inte uttryckligen har begränsats genom lag eller praxis.

Begränsningar i lag eller genom praxis

Formellt sett förekommer inte censur i England sedan år 1695 då den vid tiden gällande censurlagen upphävdes. Från domstolarnas sida har emellertid införts en möjlighet att meddela interimistiska förbud som förbjuder framtida publicering av ett material, s.k. interlocutory injunctions . Genom lagstiftning har domstolarna även tillagts rätten att förhindra publicering av material fram till dess att ett visst mål har avgjorts om materialet kan äventyra domstolens möjligheter att verka opartiskt. Vidare föreligger förbud mot publicering av bl.a. våldtäkts- offers identitet och vissa uppgifter i familjerättsliga mål m.m.

Såväl tryckta skrifter som audio-visuella medier är underkastade samma lagstiftning som gäller för fysiska personer, t.ex. lagen med förbud mot oanständighet och olika slag av sedlighetssårande yttringar (obscenity and indecent displays ). För radio- och televisionssändningar föreligger ytterligare begränsningar genom krav på licens och viss annan reglering. Filmer och videograminspelningar är föremål för klassificering avseende filmens lämplighet att visas för personer under viss ålder.

Särskilt om nya medier

Någon lagstiftning som särskilt reglerar yttrandefrihet i nya medier föreligger inte. Den brittiska ärekränkningslagstiftningen (avseende ärekränkning, förtal och s.k. malicious falsehood ), som huvudsakligen är av civilrättslig karaktär, gäller t.ex. publicering av uttalanden i alla former, skrivna, tryckta eller elektroniska. Vid bedömningen av om ett yttrande är tillåtet eller inte ligger tyngdpunkten på innehållet i yttrandet och inte det sätt på vilket detta presenteras. I de fall ny teknologi har visat sig falla utanför existerande lagstiftning har man använt sig av möjligheten att ändra i eller göra tillägg till lagen i fråga.

Som ett exempel på tilläggslagstiftning kan nämnas Video Recordings Act från 1984 som gjorde det möjligt för British Board of Film Classification att klassa videogram på samma sätt som sker beträffande filmer. Även datorspel är föremål för klassificering i form av

SOU 1997:49

Internationell utblick 147

åldersmärkning. I Computer Misuse Act 1990 regleras datamissbruk, bl.a. är sådana förfaranden straffbara som innebär att tillgång till ett dataprogram eller data som finns i en dator obehörigen förhindras.

Den brittiska regeringen har också utövat påtryckningar på Internet- industrin att införa självsanerande åtgärder på barnpornografins område. Detta har lett till att Internet-operatörernas samarbetsorgan i Storbritannien har bildat en särskild stiftelse, Safety-Net Foundation . Bland annat har man inrättat en särskild ''hotline'' dit allmänheten kan ringa och både lämna synpunkter och anmäla stötande företeelser på nätet. Sådana anmälningar registreras och den berörde nätoperatören kontaktas därefter för vidare åtgärder. Systemet bygger på frivillig självsanering.

4.1.5Frankrike

Yttrandefrihet i allm änhet

Rätten till yttrandefrihet i allmänhet grundar sig i Frankrike på 1789 års deklaration om de mänskliga och medborgerliga rättigheterna till vilken det hänvisas i den franska konstitutionens preambel. I artikel 11 i 1789 års deklaration slås fast att det fria utbytet av tankar och uppfattningar är en av de mest värdefulla rättigheterna och att varje medborgare därför har rätt att fritt yttra sig i tal, skrift eller tryck, dock under ansvar för missbruk av denna frihet i de fall som stadgas i lag. Stadgandet anses innehålla ett skydd mot godtycke. Artikeln har en konstitutionell prägel och yttrandefrihet betraktas som en fundamental frihet i fransk rätt.

Tryckfriheten regleras i första hand av lagen den 29 juli 1881 om pressfrihet ( la libert é de presse ). Yttrandefrihet i audio-visuella medier regleras dels i lagen den 29 juli 1982 om audio-visuell kommunikation, dels i lagen den 30 september 1986 om kommunikationsfrihet ( la liberté de communication ).

Begränsningar i lag

Som framgår av artikel 11 är yttrandefriheten inte absolut, utan den kan begränsas av innehållet i vanlig lag eller praxis. Förhandscensur är inte tillåtet med undantag för de fall där materialet riktar sig till unga personer. Vidare föreligger begränsningar i yttrandefrihetsrätten i den straffrättsliga lagstiftningen, exempelvis i fråga om kränkande yttranden. För den som anser sig ha blivit kränkt genom ett yttrande i massmedia finns även en möjlighet att föra skadeståndstalan på civilrättslig väg. I den mån ett yttrande anses göra intrång i någons privatliv får domstolarna bl.a. besluta om beslag av det kränkande materialet eller att ett avsnitt i en bok, en scen i en film etc. tas bort

148 Internationell utblick

SOU 1997:49

eller ändras. När det gäller televisionen har man i Frankrike nyligen infört begränsningar i möjligheten att sända våldsskildringar före ett visst klockslag och ett klassificeringssystem av programmens innehåll.

Särskilt om nya medier

I lagen om kommunikationsfrihet, som reglerar yttrandefriheten i audio-visuella medier, stadgas bl.a. att yttrandefriheten får begränsas med hänsyn till den personliga värdigheten, allmän ordning och allmän säkerhet. Med audio-visuell kommunikation avses därmed till allmän- heten riktade meddelanden av alla slag, t.ex. i form av tecken, signaler, skrift, bild eller ljud, som sker genom tråd, optik, radio-elektricitet eller andra elektro-magnetiska system. Privat kommunikation av detta slag som sker genom videotex, telefax eller elektronisk post anses emellertid falla under begreppet telekommunikation, och regleras därför närmare i lagen om post och telekommunikation ( code des postes et télécommunications ). Detta innebär att den regel i strafflagen som ger ett skydd mot kränkning av privat korrespondens ( le secret des correspondences ) är tillämplig även på privata meddelanden som vid- arebefordras genom olika slag av nya medier. Enligt artikel 226 -15 i Code P énal är det således förbjudet att hindra, avskära, avleda, använda eller avslöja privat korrespondens som sänds eller mottas genom någon form av telekommunikation samt att installera utrustning med avsikt att utföra en sådan handling.

Lagen den 6 januari 1978 om databehandling, datafiler och friheter (loi relative à l´informatique, aux fichiers et aux libert és) behandlar rätten till databehandling, bl.a. i form av datoriserade personregister, och dess begränsningar. Databehandling får därvid inte innebära en kränkning av den personliga identiteten, de mänskliga rättigheterna, privatlivet eller personliga eller allmänna friheter. Det kan förväntas att det skydd för uppgifter av personlig art som denna lag ger i framtiden kommer att utsträckas till att gälla även för uppgifter som lämnas eller registreras på audio-visuell väg.

4.1.6Nederländerna

Yttrandefrihet i allm änhet

Yttrandefrihet i allmänhet finns grundlagsfäst i kap. 1 artikel 7 i den nederländska konstitutionen. Artikeln skiljer mellan olika former av yttranden, varvid tryckfriheten har det längst gående skyddet.

Tryckfriheten regleras i artikelns första stycke där det stadgas att ingen skall behöva erhålla förhandstillstånd för att publicera sina tankar eller åsikter i tryckt skrift utan annan inskränkning än vad som följer av lag. Förhandscensur är med andra ord förbjuden och vad det

SOU 1997:49

Internationell utblick 149

publicerade materialet får innehålla kan endast inskränkas genom lag. Däremot omfattar inte grundlagsskyddet distributionen av den tryckta produkten. Rätten till spridning av tryckt material kan nämligen begränsas genom annan reglering än lag. Enligt utvecklad praxis anses uttrycket "tryckt skrift" innefatta även skrivna broschyrer, fotografier, teckningar och grammofonskivor.

I artikelns andra stycke finns vissa regler för yttrandefriheten i radio och television. Även här förbjuds förhandscensur, men inskränkningar i rätten till yttrandefrihet kan ske genom eller med stöd av lag. Sådana inskränkningar har också skett i t.ex. 1987 års medialag ( Mediawet ).

Artikelns tredje stycke reglerar yttranden som sker i andra former än de som nämnts ovan. Förhandscensur är, med ett undantag, inte tillåtet och innehållet i sådana yttranden kan endast begränsas genom lagstiftning. Lagstiftaren har emellertid rätt att reglera rätten till visningar m.m. om dessa är öppna för personer under 16 år. För- handscensur av filmer avseende deras lämplighet att visas för personer under 16 år är således tillåtet och existerar också. Vidare innebär tredje stycket inte någon inskränkning i andra myndigheters rätt att genom författningsreglering begränsa formen, platsen eller tidpunkten för framförandena av sådana yttranden som avses i stycket. Regleringen får emellertid inte vara så restriktiv att den i praktiken gör det omöjligt att använda sig av yttrandefrihetsrätten.

Den grundlagsskyddade rätten till yttrandefrihet omfattar inte reklam (konstitutionens artikel 7 fjärde stycket).

Mötes- och demonstrationsfriheten regleras i konstitutionens 1 kap. artikel 9. Denna kan begränsas genom lag eller med stöd av lag. I sådan lagstiftning har principen om förbud mot förhandscensur bekräftats även i fråga om rätten att demonstrera. Myndigheter har nämligen inte rätt att begära information om de åsikter som avses att framföras under demonstrationen.

Yttrandefriheten skyddas även av artikel 10 i Europakonventionen och artikel 19 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter som båda är en del av den nederländska rätten.

Begränsningar i lag

Den nederländska konstitutionen innehåller inte någon vägledning avseende i vilka fall en begränsning av yttrandefriheten kan anses vara befogad. Denna bedömning överlämnas i stället till lagstiftaren. Rent allmänt kan emellertid sägas att begränsningar i yttrandefriheten har skett med hänsyn till moral, offentliga personers och myndigheters auktoritet samt enskilda personers rykte. Således är osanna yttranden som innebär ärekränkning eller förtal samt vissa obscena yttranden inte tillåtna. Detsamma gäller t.ex. uttalanden som förolämpar medlemmar av kungahuset. Rasistiska yttranden är också förbjudna.

150 Internationell utblick

SOU 1997:49

Särskilt om nya medier

Det finns inte någon lagstiftning som särskilt reglerar yttrandefriheten i nya medier i Nederländerna. Frågan om eventuella inskränkningar i yttrandefriheten i dessa till skydd mot t.ex. diskriminering har diskuterats i massmedia. Några politiska beslut om lagstiftning på området har emellertid inte fattats.

4.1.7Tyskland

Yttrandefrihet i allm änhet

Rätten till yttrandefrihet i allmänhet regleras i artikel 5 i den tyska grundlagen. Stadgandet anses omfatta även nya medier. I artikelns första stycket stadgas att var och en har rätt att fritt uttrycka och sprida sin uppfattning genom tal, skrift och bilder och att fritt informera sig genom allmänt tillgängliga källor. Vidare sägs att pressfriheten och friheten att rapportera genom radio eller rörliga bilder är garanterad samt att censur inte är tillåtet.

Yttrandefriheten är inte absolut, utan kan begränsas av regler i den allmänna lagstiftningen, lagregler som rör skydd för barn och unga och av rätten till okränkbarhet rörande den personliga äran (artikelns andra stycke). Sådan lagstiftning måste emellertid tolkas i ljuset av de värden som omfattas av artikel 5.

Begränsningar i lag

Redan av grundlagen framgår att nedsättande yttranden om en persons ära inte omfattas av yttrandefriheten. Således är t.ex. yttranden som innebär ärekränkning, förtal eller som på annat sätt är förolämpande straffbara. Inte heller osanna yttranden skyddas av grundlagens artikel 5. I den tyska datalagen kriminaliseras olika förfaranden som rör sådana av lagen skyddade personrelaterade data som inte är allmänt kända. Genom straffrättsliga regler skyddas barn och ungdomar mot pornografi och våldsskildringar.

Särskilt om nya medier

Det finns, utöver grundlagens artikel 5, ännu inte någon särskild lagreglering avseende yttrandefriheten i nya medier. Ett omfattande be- redningsarbete pågår emellertid på detta område på federal nivå, där man bland annat håller på att arbeta fram en federal lag om nya medier utanför radio- och TV-området. Ett första steg i detta arbete har varit utarbetandet av ett statsfördrag som skall klargöra lagstift-

SOU 1997:49

Internationell utblick 151

ningskompetensen på området. När detta fördrag har godkänts av samtliga förbundsländer kan lagstiftning på federal nivå ske.

4.1.8Kanada

Yttrandefrihet i allm änhet

Den kanadensiska Charter of Rights and Freedoms garanterar i Section 2 (b) bl.a. rätten till yttrandefrihet, inklusive tryckfrihet och yttranden genom andra former av kommunikationsmedier. Yttrandefriheten omfattar alla former av yttranden, vare sig dessa är muntliga, skrivna eller tecknade, framställs i form av en skulptur, ett musikstycke, dans eller film. Även kommersiella yttranden skyddas. Däremot har yttranden som framställs i våldsamma former ( expressions communica- ted in a physically violent form ) inte ansetts omfattas av stadgandets skydd. I detta begrepp ingår emellertid inte uttalanden som innebär hot om våld eller hatpropaganda. Sådana yttranden omfattas alltså formellt av yttrandefriheten eftersom denna anses innefatta alla slags yttranden oavsett deras innehåll.

Begränsningar i lag

Begränsningar i yttrandefriheten kan endast ske genom lag och endast om begränsningen är att anse som berättigad i ett fritt och demokratiskt samhälle (Section 1). I straffrättslagstiftningen finns exempelvis förbud mot yttranden som anses skadliga för moralen. Det är bl.a. straffbart att sprida, publicera och tillverka obscent material. Begreppet obscent material är vidsträckt och omfattar inte bara t.ex. skrivet material, bilder, modeller och skivor utan ''alla andra saker'' ( any other thing whatsoever ). Andra exempel på tillåtna begränsningar av yttrandefriheten är förbuden mot yttranden som är avsedda att uppmuntra till folkmord eller som innebär hets mot folkgrupp. Vidare är det inte tillåtet för massmedia att publicera material som är till nackdel för en tilltalad innan dom fallit i målet.

Särskilt om nya medier

Det finns ingen lagstiftning som särskilt reglerar yttrandefriheten i nya medier i Kanada. Någon sådan lagstiftning är för närvarande inte heller på gång. Frågan är emellertid allmänt aktuell i Kanada liksom i många andra länder.

Den kanadensiska Internet-branschen har däremot skapat vissa frivilliga riktlinjer för Internet-kommunikation. Som exempel kan nämnas branschorganisationen Canadian Association of Internet Providers ´ (CAIP) Code of Conduct . CAIP utgår från att de olika

152 Internationell utblick

SOU 1997:49

tjänster som kan tillhandahållas genom nätet kan bli föremål för olika bedömningar i rättsligt hänseende. Exempelvis kan mer enskild kommunikation som e-post komma att behandlas på ett annat sätt av lagstiftaren eller domstolarna än mer allmänt tillgängliga tjänster som tillhandahållande av webbplatser, on-line video och audio-tjänster. CAIP rekommenderar bl.a. sina medlemmar att värna om skyddet för användarnas integritet genom att inte lämna ut information av privat karaktär till myndigheter bortsett från de fall där uppgiftsskyldigheten är reglerad i lag. Vidare rekommenderas medlemmarna att inte medvetet tillåta att olagligt material sprids via nätet. För att hindra förekomsten av otillåtet material på nätet bör medlemmarna även informera varandra om de upptäcker sådant material. Eftersom det är svårt att bevaka allt innehåll på nätet har CAIP även inrättat ett undersökningsförfarande som baseras på anmälningar från Internet- användarna. Tillämpningen av riktlinjerna är frivillig.

4.1.9USA

Yttrandefrihet i allm änhet

I USA garanteras yttrandefriheten i konstitutionens första tillägg, First amendment , från år 1791 i vilket det bl.a. stadgas att kongressen inte får stifta någon lag som inskränker yttrande- eller tryckfriheten. Detta innebär emellertid inte att sådana inskränkningar skulle saknas. Däremot kommer de inskränkningar som skett, antingen genom common law (huvudsakligen domstolspraxis) eller lagstiftning, i sista hand att tolkas med utgångspunkt från de syften som det konstitu- tionella skyddet av yttrandefriheten anses värna om.

Begränsningar i lag eller genom praxis

Det konstitutionella skyddet av yttrandefriheten har genom praxis och lagstiftning kommit att gå olika långt beroende på i vilken form yttrandet framförs. Det föreligger således inte några begränsningar när det gäller rätten att uttrycka en åsikt eller kritisera en företeelse oavsett hur elak eller osympatisk åsikten i fråga kan förefalla (absolut åsikts- frihet). Detta gäller under förutsättning att det framgår att det är fråga om en åsikt och yttrandet inte framstår som en redovisning av fakta. Vidare är det fullt tillåtet att framföra "ärekränkande" yttranden om en person om dessa är sanna. Även tryckfriheten har ett mycket långt- gående skydd mot inskränkningar.

Yttrandefriheten i radio och TV är däremot föremål för vissa begränsningar, t.ex. användandet av s.k. oanständigt språkbruk, ett begrepp som inte enbart omfattar obscena utan även vulgära och smaklösa yttranden. I detta hänseende görs dessutom en skillnad

SOU 1997:49

Internationell utblick 153

beroende på mediets karaktär. Vanliga radio- och TV-kanalers sändningar, som når en större publik, anses kunna inkräkta på den enskildes privata sfär, vilket i sin tur medför högre krav på innehållet än om sändningen sker exempelvis via kabel-TV (FCC v. Pacifica Foundation). Argumentet för en sådan uppdelning är att innehavare av kabel-TV måste prenumerera på en sådan kanal och betala en avgift för att kunna uttnyttja tjänsten och därför har möjlighet att när som helst avbeställa denna.

Samma resonemang har använts av domstolarna när det gäller yttrandefrihetsfrågor avseende telefontjänster. Eftersom användandet av en telefontjänst förutsätter en positiv handling från användarens sida är skyddet för yttrandefriheten större och statens möjligheter att kontrollera innehållet i sådan kommunikation synnerligen begränsat. Undantag görs emellertid för obscena telefonsamtal och telefonför- säljning. I dessa fall anses mottagarens möjligheter att värna om sin privata sfär vara mindre. Således följer på den federala nivån t.ex. av 1934 års Communications Act (ändrad genom 1996 års Telecommuni- cations Act ) straffansvar för den som i mellanstatliga eller internatio- nella telekommunikationer yttrar sig på ett anstötligt eller annat sedlighetssårande sätt i syfte att trakassera mottagaren. Det är även straffbart att ringa anonyma telefonsamtal eller utöva annan form av telefonterror (inkluderande hot och trakasserier).

Mot bakgrund av den debatt om mediavåld som allmänt förekommer i USA har man från TV-mediernas sida börjat undersöka möjligheterna att på liknande sätt som skett inom filmindustrin införa någon form av klassificering av de program som skall visas. Telecommunications Act förutsätter också att det på frivillig väg införs en klassificering av innehållet i de program som sänds ut så att bl.a. föräldrar i förväg kan identifiera om sändningen innehåller sådant sexuellt, våldsamt eller annat oanständigt material som gör den olämplig för barn. Om frivilliga riktlinjer inte har införts före den 8 februari 1997 är det meningen att Federal Communications Commission skall arbeta fram sådana. Lagen kräver vidare att TV-tillverkare skall förse apparaterna med ett filter som gör det möjligt för innehavaren att förhindra visning av program som klassificerats på särskilt sätt. Vidare kräver lagen att den som tillhandahåller kabel-tjänster på prenumerantens begäran kostnadsfritt skall koda vissa kanaler. Begränsningar i yttrandefriheten på grund av att USA ratificerat internationella konventioner, t.ex. den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, föreligger bl.a. i form av förbud mot hatiska yttranden och hets mot folkgrupp.

154 Internationell utblick

SOU 1997:49

Särskilt om nya medier

Telecommunications Act förbjuder även att man använder interaktiva datatjänster för att till mottagare som är under 18 år sända med- delanden som enligt vedertagna åsikter är att anse som förolämpande eller som rör sexuella aktiviteter eller organ. När det gäller sådana begränsningar i yttrandefriheten, vilka får anses ha till uppgift att skydda minderåriga personer, föreligger dessutom straffansvar oavsett om den minderårige själv tagit initiativet till att använda tjänsten i fråga eller inte. Vidare är det straffbart att på datornätverk, som t.ex. Internet, göra tillgängligt oanständigt material på ett sådant sätt att det kan bli åtkomligt för personer under 18 år. Lagen omfattar även meddelanden som sänds från utlandet. Påföljden är böter upp till 250 000 USD och fängelse i högst två år.

Dessa begränsningar i yttrandefriheten on-line infördes i lagen under år 1996 genom den s.k. Communications Decency Act . Frågan om sådan lagstiftning strider mot konstitutionen är för närvarande föremål för domstolsprövning. Sommaren 1996 kom två särskilt sammansatta federala tredomarpaneler i Philadelphia respektive New York var för sig fram till att delar av lagstiftningen var grundlagsstridig och förbjöd dess tillämpning. Besluten tyder på att yttrandefriheten på Internet inte bör likställas med radio- och televisionssändningar utan bör ha samma långtgående konstitutionella skydd som gäller för tryckta skrifter. Båda besluten har överklagats till USA:s Högsta domstol, som i december 1996 beslutade att ta upp Philadelphia-fallet (Reno v. American Civil Liberties Union) till prövning. Förhandling i målet är planerad till mars 1997 och domstolens avgörande kan förväntas komma att offentliggöras under försommaren 1997.

Telecommunications Act uppmuntrar även kabeloperatörer och de som tillhandahåller Internet att införa frivillig censur. Lagen gör det möjligt för den som tillhandahåller sådana tjänster att vägra sända meddelanden som är tillgängliga för allmänheten om de innehåller obscent eller på annat sätt oanständigt material. Handlingar som innebär att tillgången till sådant material begränsas skall inte heller vara straffbart även om materialet som sådant skyddas av konstitutio- nen.

Den rättsliga regleringen av IT-området anses ännu vara relativt oklar. Detta har medfört att den amerikanske vice presidenten Al Gore under år 1996 tillsatte en kommission som bl.a. har till uppgift att dra upp riktlinjer för den framtida IT-politiken på olika områden.

För att skydda barn från att on-line få tillgång till olämpligt material erbjuds ibland av dem som tillhandahåller en elektronisk förmed- lingstjänst särskild filtermjukvara (t.ex. Cyber Patrol ), som kan blockera tillgången till visst slags material. Inom branschen pågår också ett frivilligt arbete med att märka material på Internet. Detta

SOU 1997:49

Internationell utblick 155

arbete har utmynnat i the Platform for Internet Content Selection

(PICS). PICS är värdeneutralt men ger riktlinjer för olika slag av klassifikationsformat och kan därför sägas erbjuda en slags infrastruk- tur för klassificering av material på Internet. Själva märkningen kan sedan göras antingen av den som tillhandahåller materialet i fråga eller av utomstående (t.ex. en myndighet eller intresseorganisation). I praktiken innebär detta att exempelvis en webbplats kan klassas på olika sätt av ett antal olika organisationer och klassificeringen därigenom anpassas till de värderingar som gäller i olika länder och hos olika grupper i samhället. Användarna kan sedan välja vilket klassificeringssystem de vill använda sig av. De större förmedlarna av on-line tjänster i USA uppmuntrar också dem som tillhandahåller material on-line att klassa innehållet och sprider i detta syfte ett särskilt elektroniskt frågeformulär. För närvarande utvecklas klassificeringssys- tem för on-linebruk av bl.a. Surf Watch och the Recreational Software Advisory Council (RSACi). De senare genom att vidareutveckla det system som redan används vid märkning av dator- och videospel.

4.1.10Australien

Yttrandefrihet i allm änhet

Något särskilt skydd för yttrandefriheten finns inte i den australiensiska konstitutionen. Australiens högsta domstol har emellertid funnit att yttrandefrihet i vart fall i politiska frågor får anses åtnjuta konstitutio- nellt skydd. Vad som är ett yttrande i en politisk fråga skall tolkas i vid mening. Yttrandefriheten i Australien får därför, liksom i England, anses vara underförstådd men kan begränsas av lagstiftning och praxis. I vilken mån sådana begränsningar bör betraktas som tillåtna är emellertid på federal nivå föremål för granskning av ett särskilt organ, the Human Rights and Equal Opportunity Commission , som prövar klagomål avseende brott mot artikel 19 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter.

Begränsningar i lag

En viktig begränsning i yttrandefrihetsrätten är reglerna om ärekränk- ning. Lagstiftning och praxis på detta område är komplicerad och innehållet varierar mellan de olika staterna. Kränkande yttranden som avser politiker i deras politiska verksamhet synes emellertid enligt domstolspraxis i många fall vara tillåtet.

De elektroniska medierna regleras av Broadcasting and Services Act 1992. I Classification (Publications, Films And Computer Games) Act 1995 finns regler om censur av sådana medier. Den obligatoriska

156 Internationell utblick

SOU 1997:49

klassificering som görs i detta hänseende av the Classification Board avser förutom filmer och videogram även datorspel.

Särskilt om nya medier

Det finns ingen särskild federal lagstiftning som behandlar yttrandefri- heten i nya medier. Den australiensiska federala regeringen är emellertid medveten om att det finns ett behov av att utveckla regler så att elektroniska motorvägar, s.k. information superhighways , kan tas i bruk för att nå sociala, kulturella och ekonomiska målsättningar. En sådan reglering bör ha som målsättning att finna en medelväg mellan ett maximalt utnyttjande av de tekniska möjligheterna och skyddet av individens och samhällets rättigheter och intressen.

År 1994 studerade en gemensam arbetsgrupp från justitiedeparte- mentet (Attorney General ´s Department ) och kulturdepartementet frågor som uppstått om behovet av lagstiftning avseende elektroniska motorvägar. Gruppen lämnade en rapport i oktober 1994 om reglering av elektroniska anslagstavlor i vilken den förordade att industrin borde utveckla och anta riktlinjer ( codes of practice ) på området. Dessa borde även innehålla straffsanktioner. Frågan om behovet av en reglering av on-line informationssystem överlämnades för behandling till Australian Broadcasting Authority (ABA).

I juni 1996 lade ABA fram rapporten Investigation into the content of on-line services . I rapporten gör man en åtskillnad mellan enskild och offentlig kommunikation on-line. Meddelanden som huvudsakligen är av privat karaktär, som e-post, borde t.ex. undantas från en eventuell reglering. Däremot borde det finnas principer och normer för innehållet, användningen och driften av sådana on-line tjänster vars material är mer allmänt tillgängligt. Sådana riktlinjer borde utarbetas av dem som tillhandahåller on-line tjänster och registreras hos ABA. Branschen borde även inrätta någon form av forum för prövning av anmälningar mot innehållet on-line. ABA borde ha tillsyn över riktlinjernas tillämpning och dessutom fungera som en oberoende instans för överprövning av sådana klagomål som inte fått en för anmälaren tillfredsställande utgång genom det tidigare prövnings- förfarandet.

I rapporten föreslås även vissa åtgärder med syfte att skydda minder- åriga från att on-line utsättas för material som kan vara skadligt eller upprörande för dem. Det borde ankomma på branschen att införa någon form av reglering som begränsar tillgången för personer under 18 år till vissa typer av on-line tjänster. Huvudregeln borde vara att endast vuxna har rätt till obegränsad tillgång till Internet och andra on- line tjänster. Kontroll av abonnentens ålder borde t.ex. ske vid beviljande av abonnemang, utfärdande av lösenord m.m. Regler om detta borde tas in i de föreslagna riktlinjerna. Det borde även införas

SOU 1997:49

Internationell utblick 157

någon form av klassificeringssystem som upplyser om karaktären på materialet on-line.

På initiativ av de ministrar som har hand om censurfrågor på federal respektive delstatlig nivå påbörjades under andra halvåret 1995 samtal med tillverkare och användare av informationsteknologi. Några stater (Victoria, Western Australia och Northern Territory) har därefter infört lagstiftning rörande censur av och förbud mot anstötligt material i nätverk, Genom sådan lagstiftning är det t.ex. förbjudet att on-line sända eller ta emot anstötligt material eller att annonsera om att sådant material finns tillgängligt för sändning. Som anstötligt material räknas bl.a. barnpornografi, datorspel och filmer som är klassade med beteckningen RC ( Refused Classification ), material som uppmanar till brott eller våld samt material som visar vissa slag av sexuella handlingar, tortyr eller andra grymma eller våldsamma beteenden. Straffet är oftast böter, men i någon stat förekommer också fängelse som påföljd. Lagregleringen innehåller även förbud mot att till minderåriga sända material som är att betrakta som olämpligt för barn.

4.2Regler och projekt inom EU och Europarådet

I detta avsnitt lämnas en kortfattad redogörelse för regler och projekt inom EU och Europarådet angående företeelser som berör Mediekom- mitténs uppdrag, t.ex television och datorkommunikation.

4.2.1EU

Den europeiska gemenskapens organ har ägnat betydande upp- märksamhet åt olika aspekter av television. EG:s direktiv 89/552/EEG av den tredje oktober 1989 om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television ("TV-direktivet" eller "direktivet om gränsöverskridande TV" 1) är det viktigaste dokumentet när det gäller frågor om programinnehåll och sändningsverksamhet. Direktivet införlivades med svensk rätt genom lagen (1992:1356) om satellitsändningar av televisionsprogram till allmänheten. Den 1

1Direktivet återges på engelska och svenska i Radiolagsut- redningens slutbetänkande "Ny lagstiftning om Radio och TV", SOU 1994:105, s.471 ff. Den officiella svenska översättningen finns i EGT nr L 298, 17.10 1989.

158 Internationell utblick

SOU 1997:49

december 1996 ersattes bl.a. denna lag av regler i den nya radio- och TV-lagen (1996:844) som då trädde i kraft.

TV-direktivet beskrivs i propositionen till den nya radio- och TV- lagen (prop. 1995/96:160 s.57 ff). 2 Direktivet reglerar TV-sändningar avsedda för mottagning av allmänheten oavsett med vilken teknik sänd- ningen sker. Även kodade sändningar som betal-TV-kanaler omfattas av direktivet. Däremot omfattas inte tjänster som innehåller meddelanden som efterfrågas individuellt.

Ansvarsreglerna i direktivet utgår i första hand från att det är det land som har jurisdiktion över programbolaget som skall se till att sändningarna är förenliga med direktivets bestämmelser (den s.k. sändarlandsprincipen). Enligt direktivet skall en TV-sändning få tas emot i alla medlemsländer om den är laglig i det land den utgår från. Undantagsvis medges att ett mottagarland tillfälligt hindrar vid- aresändning av en TV-sändning. När det gäller sändningarnas innehåll finns i direktivet bl.a. minimiregler om programandelar för europeiska program för att främja distribution och produktion av sådana program, regler om utformning, omfattning och inplacering av reklam samt regler om förbud mot vissa typer av program. Förbudsreglerna gäller vissa sändningar med pornografi och våld samt sändningar som kan framkalla hat på grund av ras, kön, religion eller nationalitet. Restrik- tionerna rörande pornografi och våld har kopplats till behovet av att skydda barn och unga. Direktivet innehåller också ordningsregler, regler om rapportering och uppföljning samt bestämmelser om beriktigande av felaktiga påståenden.

TV-direktivet är för närvarande föremål för en översyn. EU:s ministerråd har i juli 1996 beslutat om en s.k. gemensam ståndpunkt. Denna innebär att den nuvarande huvudinriktningen ligger fast. Vissa förändringar föreslås när det gäller sättet att bestämma vilken stat som skall vara ansvarig för ett programföretag samt beträffande reglerna om försäljningsprogram i TV. EU-parlamentet har därefter föreslagit ett stort antal ändringar i den gemensamma ståndpunkten. Beredningen av TV-direktivet fortsätter nu och ett slutligt antagande av det nya direktivet beräknas ske tidigast under sommaren 1997.

Ett antal direktiv och överenskommelser om tekniska frågor rörande television har också förekommit. Under år 1995 antog t.ex. rådet direktiv 95/47/EG om tillämpning av standarder för sändning av televisionssignaler. Detta direktiv innehåller artiklar av betydelse för digital TV-teknik. 3 I artikel 1 sägs bl.a. att medlemsstaterna skall vidta

2Se också bet. "Från massmedia till multimedia", SOU 1996:25 s.107 f.

3"Från massmedia till multimedia" (SOU 1996:25) s. 108

SOU 1997:49

Internationell utblick 159

lämpliga åtgärder för att främja en snabbare utveckling av avancerade televisionstjänster, inbegripet televisionstjänster för bredbildsformat, högupplösningstelevisionstjänster och televisionstjänster som använder digitala sändningssystem. Övriga artiklar handlar om sändnings- standarder, hur utrustning skall vara beskaffad och hur vissa tjänster skall tillhandahållas. Beträffande detta direktiv pågår lagstiftningsarbete inom regeringskansliet.

Det finns även ett direktiv om konkurrens på marknaden för teletjänster, 90/338/EEG. Med teletjänst avses i direktivet inte rundradiosändning eller television. Direktivet skall inte heller tillämpas på telex, mobil radiotelefoni, personsökning eller satellittjänster (artikel 1). Någon motsvarighet till detta direktiv finns inte när det gäller radiokommunikation. 4 Vidare pågår arbete inom EU rörande skydd för personuppgifter inom telekommunikationsområdet särskilt vid an- vändning av ISDN-teknik (integrated services digital network) och de digitala mobila näten.

Arbete med att ta fram ett EG-direktiv om samordning av regler om begränsning av möjligheter till ägande av massmedieföretag pågår också inom EU-kommissionen. Något förslag har emellerid ännu inte lagts fram.

När det gäller kommunikation med hjälp av datorer är det främst Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter ("dataskyddsdirektivet") som är av intresse. Direktivet, som utfärdades den 24 oktober 1995, syftar till att skapa en gemensam hög nivå på skyddet för rätten till privatlivet. Det gäller både för automatisk och manuell behandling av personupp- gifter och med behandling av personuppgifter avses varje åtgärd beträffande sådana uppgifter, t.ex. insamling, lagring, bearbetning, ändring, användning, spridning och annat tillhandahållande. När det gäller manuell behandling omfattar direktivet endast register som är strukturerade efter bestämda kriterier.

Direktivet innehåller bl.a. regler om när personuppgifter får behand- las, regler om rättslig prövning, ansvar och sanktioner och regler om överföring av personuppgifter till tredje land. Reglerna innebär bl.a. att bearbetning av personuppgifter i ett manuellt eller ADB-stött register som används för produktion av en framställning som faller under TF eller YGL omfattas av direktivet, liksom spridning av sådana fram- ställningar om de innehåller personuppgifter. Direktivet är därför av central betydelse för Mediekommitténs uppdrag och det behandlas ingående i kapitel 7. Som närmare utvecklas där strider vissa av direktivets bestämmelser sedda var för sig mot TF och YGL. Den

4	"Från massmedia till multimedia", SOU 1996:25, s. 108

160 Internationell utblick

SOU 1997:49

tillåtelse till undantag i yttrandefrihetens intresse som direktivet innehåller ger emellertid enligt kommitténs mening möjlighet att- bortsett från bestämmelsen om behandlingssäkerhet- helt undanta verksamhet som faller under TF och YGL från direktivets tillämpnings- område.

EU-kommissionen har arbetat med frågor rörande "the protection of minors and the dignity of the human person in the context of new audiovisual services". Kommissionen har i november 1996 presenterat en s.k. grönbok angående nya audiovisuella tjänster, "Green paper on the protection of minors and of human dignity in audiovisual and information services" (COM (96) 483 final). Grönboken behandlar skyddet av minderåriga och mänsklig värdighet. Medlemsländerna förutsätts redovisa sina synpunkter senast vid utgången av februari 1997.

Den 28 november 1996 antog EU:s kommunikationsministrar en gemensam resolution om olagligt och skadligt innehåll på Internet (126 48/96, ECO 365). Resolutionen uppmanar medlemsländerna att bl.a. uppmuntra och underlätta självreglerande system inklusive organ med företrädare för leverantörer av Internettjänster och användare, effektiva uppföranderegler för verksamheten samt eventuellt system för direktrapportering från allmänheten.

Slutligen kan även nämnas att det inom EU pågår arbete rörande upphovsrätt i informationssamhället. EU-kommissionen har framställt en grönbok i ämnet med rubriken "Copyright and Related Rights in the Information Society" (COM(95) 382 final). I juni hölls en EU- konferens som utgjorde den avlutande fasen i konsultationsprocessen rörande grönboken. I november publicerade kommissionen ett papper kallat "Meddelande från kommissionen, uppföljning av grönboken om copyright och närstående rättigheter i informationssamhället" (COM (96) 568 final). Meddelandet innehåller kommissionens planer för det fortsatta arbetet när det gäller upphovsrätt och närstående rättigheter i informationssamhället. Harmonisering av reglerna om exemplarfram- ställning och rätten att göra skyddade verk tillgängliga "on demand" är prioriterade områden. Vidare diskuteras bl.a. att införa regler för att hindra eller bestraffa angrepp mot s.k. tekniska identifikations- och skyddssystem.

Den 11 mars 1996 antog Europaparlamentet och rådet också ett direktiv om rättsligt skydd för databaser (Directive 96/9/EC of the european parliament and of the council on the legal protection of databases).5 Direktivet gäller för alla sorters sammanställningar, oavsett teknik, och tar alltså inte speciellt sikte på datortekniken.

5 Ds Ju 1996:71 "Rättsligt skydd för databaser" s. 14.

SOU 1997:49

Internationell utblick 161

4.2.2Europarådet

Europarådets motsvarighet till EG:s TV-direktiv är European Convention on Transfrontier Television (TV-konventionen). Arbetet med de båda dokumenten bedrevs parallellt och de kom därför att få i stort samma innehåll, dvs. bestämmelser om TV-sändningar till allmänheten. I ett väsentligt avseende skiljer de båda dokumenten sig dock åt. TV-direktivet bygger på sändarlandsprincipen medan konventionen bygger på att det är landet som länkar upp sändningen till satellit som i första hand är ansvarigt. Det är främst därför som Sverige inte ratificerat konventionen. TV-konventionen är i likhet med TV-direktivet för närvarande under översyn.

En mängd rekommendationer och resolutioner om medier har under årens lopp behandlats av styrkommittén för massmediefrågor (CDMM) för att därefter antas av ministerkommittén. Enkelt uttryckt är konventioner juridiskt bindande medan rekommendationer och resolutioner endast är politiskt bindande.

Under 1996 antog ministerkommittén två rekommendationer. De behandlar skyddet för journalister i vissa utsatta situationer respektive säkerställandet av public service-företagens oberoende. Under samma år presenterade CDMM:s arbetsgrupper tre rekommendationer, två resolutioner och en deklaration. Arbetsgruppen om medier och våldsskildringar avslutade sin verksamhet genom att lämna en rekommendation i ämnet. Arbetsgruppen om medier och tolerans presenterade två rekommendationer, en om hets mot folkgrupp och en om tolerans i medierna. De övriga tre dokumenten kan sägas samtliga beröra de nya mediernas inverkan på de mänskliga rättigheterna. Beslut om antagande av samtliga dessa dokument väntas under 1997.

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

163

5Överväganden angående grundlags- skydd för nya medier

5.1Inledning med vissa utgångspunkter

I kommitténs uppdrag ingår att överväga behov av grundlagsskydd för nya sätt att förmedla yttranden och annan information till allmänheten.

Kommittén har beskrivit nya tekniker som kan användas för kommunikation med allmänheten i kapitel 3. I avsnitt 5.2 redovisas i vad mån dessa nya tekniker omfattas av TF eller YGL. Därvid framgår att den nuvarande grundlagstiftningen inte skyddar dessa fullt ut. I det följande avsnittet 5.3 tar kommittén upp frågan om man skall övergå till en teknikoberoende grundlagstiftning och slopa den anknytning till vissa bestämda medieformer som idag är grundvalen för YGL. Svaret på den frågan blir nekande. I avsnitt 5.4 lämnar kommittén förslag om hur nya medieformer kan ges skydd i YGL. Det därpå följande avsnittet 5.5 behandlar den särskilda frågan om avgränsning av YGL:s tillämpningsområde utifrån problemet med s.k. skräddarsydda videogram.

Som bakgrund till den fortsatta diskussionen skall här något sägas i frågan om vad som är ett massmedium, eftersom det gemensamt för de aktuella teknikerna är att de kan användas som ett sådant.

Som angetts i avsnitt 2.3.1 är ett huvudsyfte med YGL att säkerstäl- la friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsikts- bildningen i samhället. Det är alltså massmedial användning av de angivna teknikerna som avses att omfattas av YGL. Frågan är då vad som närmare menas med begreppet massmedium.

Det finns inte någon fastlagd definition av begreppet och det har inte analyserats i förarbetena till YGL. Massmedieutredningen ägnade emellertid begreppet massmedier ett särskilt avsnitt i sitt betänkande "Massmediegrundlag" (SOU 1975:49, s. 63 ff). Utredningen angav där bl.a. att ett massmedium i sin mest vidsträckta bemärkelse torde kunna beskrivas som ett medel genom vilket ett större antal människor samtidigt eller ungefär samtidigt kan nås av information. Enligt Massmedieutredningen kunde tryckta skrifter, radio, TV och film utan tvekan anses som massmedier. Utredningen angav också att som massmedium i dess vidsträckta bemärkelse kunde i och för sig också anses bl.a. teatrar, utställningar, andra offentliga tillställningar,

164 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

föreläsningar, demonstrationer och allmänna sammankomster liksom även grammofonskivor och därmed jämförliga tekniska upptagningar.

En särskild utredare, Leif Larson, som hade till uppgift att föreslå förbättringar avseende underlaget för massmediepolitiska bedömningar och beslut, gav i betänkandet "Att följa medieutvecklingen" (SOU 1988:52) en definition av begreppet massmedium. Definitionen var följande (a. bet. s. 13) "Massmedium är tidningar, tidskrifter, b öcker, radio och TV, film, fonogram (grammofonskivor, ljudkassetter, kompaktdisk osv.), videogram samt informationsdatabaser och telekommunikationer, n är dessa utg ör en del i masskommunikations- processen." Utredaren fortsatte: "Av detta f öljer att t.ex. banktj änster på data eller telefonkonferenser inte betraktas som ett massmedium. Utanför faller vidare t.ex. levande teater, konserter etc."

Utredningen om sektoriell massmedieforskning, som hade till uppgift att kartlägga behovet av sektorsforskning om massmedier och utarbeta förslag till formerna för sådan forskning, konstaterade att utvecklingen gjorde det svårt att upprätthålla en klar gräns mellan massmedier och andra medier. Utredningen valde därför i sitt betänkande "Massmedie- forskning för bransch och samhälle" (SOU 1994:146) att utgå från en enkel definition av massmedier. Med begreppet avsåg utredningen (a. bet. s. 116 f.) dagspress, veckopress, fackpress, tidskrifter, radio, TV, satellit- och kabelsystem, reklam, litteratur, film, fonogram och videogram.

JK har i sin promemoria till regeringen om vissa frågor rörande yttrandefrihetsbrottet olaga våldsskildring m.m. angett att en viktig del av kärnan i föreställningen om ett massmedium torde vara att det är fråga om mångfaldigande av ett likalydande meddelande från en utgivare till en vid och obestämd krets av mottagare (avsnitt 6.1 i pro- memorian, se betänkandebilaga 2).

I Nationalencyklopedin (1989-1996) anges under massmedier bl.a. följande "tekniska medier och medieorganisationer som f örmedlar information eller underh ållning till en stor publik, vilken i stort sett samtidigt n ås av massmedieinneh ållet. Utm ärkande f ör massmedier är att de utg ör en del av en offentlig masskommunikationsprocess...

Numera betraktas dagspress, veckopress, tidskrifter, radio, TV, satellit- och kabelsystem som massmedier. Även böcker, videogram och fonogram brukar r äknas dit. D äremot är det mera omtvistat i vad m ån telefon, telefax och videotex är massmedier, eftersom dessa mera har karaktären av privata medier f ör begränsade grupper av m änniskor än av offentligt tillg ängliga medier. Den medieteknologiska utvecklingen har dock gjort det sv årt att uppr ätthålla en klar gr äns mellan massmedier och andra medier."

Om masskommunikation sägs bl.a. följande: "masskommunikation, medierad kommunikation, kommunikationsprocess där förmedlingen sker genom ett massmedium ..."

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

165

I Stig Hadenius´ och Lennart Weibulls bok "Massmedier-En bok om press, radio och TV" (femte uppl. 1994, s.14) anges att fyra egenskaper skiljer masskommunikation från den direkta kommunikationen mellan samtidigt närvarande "avsändare" och "mottagare". Dessa fyra egenskaper är följande: Masskommunikation är indirekt dvs. den måste alltid gå genom ett tekniskt eller organisatoriskt medium. Sändaren är alltså skild från mottagaren i tid och/eller rum. Den är även enkelriktad . Detta innebär att någon feedback i sändningsögonblicket inte är möjlig. För det tredje är den "opersonlig" eller offentlig . Sändaren vet således inte alltid vem eller vilka som tar emot meddelandet, och kommunikationen är inte heller riktad till en enskild person utan till en grupp. För det fjärde är masskommunikation samtidig. Sändaren når en stor mängd människor vid ungefär samma tidpunkt.

I boken anges vidare (s. 30 f.) att den svenska medietraditionen har sin grund i en frihetlig syn på mediernas uppgifter och att denna syn har modifierats genom regler som understryker att massmedierna också har ett socialt ansvar. Det anges att 1972 års pressutredning talade om fyra huvuduppgifter hos medierna och att samma synsätt anlades av 1974 års radioutredning. Dessa fyra huvuduppgifter anges vara information, kommentarer, granskning och gruppkommunikation. Som kommentarer till de fyra huvuduppgifterna anges att massmedierna har betydelse både för medborgares och politikers information om vad som händer i samhället och att de ger kommentarer och analyser och även sörjer för granskning och kontroll av olika makthavare. Vidare att de också har betydelse för kommunikation inom och mellan organisationer och grupper. Det sägs även att perspektivet successivt kommit att vidgas och att press, radio och TV har stor betydelse också i många andra avseenden. Samverkan med det ekonomiska systemet genom bl.a. handelssidor, börsnoteringar och annonser nämns liksom även kultur och underhållning.

Pressutredningen -94 angav i sitt betänkande "Vårt dagliga blad– stöd till svensk dagspress" (SOU 1995:37) som sin uppfattning att massmedierna fullgör tre uppgifter som är särskilt viktiga för den fria åsiktsbildningen, nämligen uppgiften att förse medborgarna med sådan information att de fritt och självständigt kan ta ställning i samhälls- frågor (informationsuppgiften), uppgiften att granska de inflytelserika i samhället (granskningsuppgiften) och uppgiften att låta olika åsikter komma till tals (forumuppgiften) (a. bet. s. 11 och 159).

Det måste i detta sammanhang noteras att yttrandefriheten enligt YGL har till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande (1 kap. 1 § andra stycket YGL). YGL omfattar alltså inte endast massmedier som har de huvuduppgifter som Pressutredningen anger.

166 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

Av det här redovisade framgår att det knappast är möjligt att ge en klar definition av vad som menas med ett massmedium. Kärnan i föreställningen om ett massmedium torde emellertid enligt Med- iekommitténs mening kunna beskrivas så att ett massmedium är ett medel för förmedling av ett likalydande meddelande från en avsändare till en vid och obestämd krets av mottagare. Detta synsätt ligger till grund för kommitténs överväganden om grundlagsskyddets omfattning även om begreppet massmedium inte medger några mera bestämda juridiska hållpunkter för utformningen av skyddet.

När kommittén behandlar nya medieformer är en utgångspunkt att de som f.n. skyddas i TF och YGL inte har spelat ut sin roll utan att de nya medierna kompletterar de hittillsvarande. För en stor del av befolkningen kommer för övrigt de traditionella medierna att vara de helt dominerande. Användningen av dessa kan dock komma att förändras som en följd av utvecklingen på medieområdet. Hur detta kommer att gestalta sig om t.ex. tio år är svårt att säga med tillräcklig säkerhet för att man skall kunna bygga en lagstiftning på en fram- tidsprognos. Kommitténs uppgift kan liknas vid att skjuta på ett rörligt mål där det dröjer fyra år innan nästa skottillfälle kommer. Det säger sig självt att det är vanskligt att föreslå lagändringar under sådana premisser och att kommittén får utgå från den utveckling som försiggått sedan YGL:s tillkomst och som ligger i en överblickbar framtid. Det betyder att den tekniska utvecklingen måste följas också fortsättningsvis och att man, även med kommitténs förslag om en mindre teknikbunden grundlag, måste ha beredskap att anpassa grund- lagarna till nya förhållanden. Det nu sagda kan illustreras av det sätt som kommittén ser på Internet (se avsnitt 3.3.5, 5.2.5 och 5.4.5) och på produktion vid skilda tidpunkter av enstaka exemplar av fysiska databärare (se avsnitt 3.3.6, 5.2.6 och 5.4.6).

Ett särskilt problem som har samband med den snabba tekniska utvecklingen är att Mediekommitténs uppdrag endast avser vissa aspekter av denna medan flera andra utredningar (se avsnitt 1.2) behandlar andra aspekter vilket gör att lagstiftningsarbetet kan framstå som fragmentariserat på ett olyckligt sätt. Ett mera heltäckande utredningsarbete skulle emellertid vara praktiskt näst intill omöjligt att genomföra på rimlig tid varför en uppdelning är nödvändig. Upp- delningen medför dock nackdelar i helhetsseendet och ger behov av samordning i regeringskansliet av de olika projekten.

Kommittén har anlagt vad som kan kallas ett pragmatiskt synsätt snarare än ett teoretiskt på frågan om grundlagsskyddets utformning. Detta har synts utgöra den framkomliga vägen för att fullgöra uppdra- get. Det har den fördelen att olika företeelser på medieområdet diskuteras på liknande sätt som i den allmänna debatten under olika rubriker utan någon sträng systematisk rågång mellan företeelserna. En

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

167

förhoppning är att denna uppläggning skall göra det lättare för en läsare att orientera sig i diskussionen.

När Mediekommittén har övervägt frågan om omfattningen av grundlagsskyddet för nya medieformer har en utgångspunkt varit att värdet av en vidsträckt yttrandefrihet är oomtvistligt och att denna frihet inte behöver motiveras utan att det som kräver motiveringar är begränsningar i den. Grundinställningen är densamma som hos Yttrandefrihetsutredningen (SOU 1983:70 s.77 ff.). Liksom varje annan frihet kan yttrandefriheten "missbrukas" så att yttranden förekommer som från allmän eller enskild synpunkt är oacceptabla. Det skall då noteras att yttrandefrihetens gränser i allt väsentligt är desamma oavsett vilket sätt ett yttrande framförs på – de yttranden vilkas innehåll kan bestraffas enligt brottsbalken är straffbara också enligt TF och YGL. Man kan därför säga att dessa grundlagars betydelse ligger dels i att de markerar yttrandefrihetens särskilda betydelse som grund för den fria åsiktsbildningen (jfr. 1 kap. 1 § RF), dels i att de bygger på att i princip en enda person skall hållas ansvarig i efterhand men att denne då också lätt skall kunna identifieras och lagföras, dels ock i de särskilda processuella reglerna om JK:s kompetens, juryprövning m.m.

Att yttrandefriheten i grundlagsskyddade medier kan utnyttjas utöver de gränser som satts för den är inte ett argument mot ett utökat grundlagsskydd men ger anledning till överväganden hur grund- lagsskyddet bör utformas. Mediekommittén diskuterar några sådana frågor i samband med övervägandena angående grundlagsskydd för datormedier (se avsnitt 5.4.2. beträffande informationsdatabaser och avsnitt 5.4.3 om dator- och videospel). Beträffande den speciella frågan om barnpornografin återkommer kommittén strax till hur våra förslag förhåller sig till Barnpornografiutredningens. Här skall bara göras den allmänna reflektionen att det - i likhet med vad som gäller vid diskussionen om offentlighetsprincipen - ligger en fara i att det ofta är lätt att se starka skäl för en begränsning av yttrandefriheten, medan förlusten för den fria åsiktsbildningen och det fria informationsflödet i samhället är mera svårfångad och abstrakt. Den vida yttrandefriheten är därför mera svårförsvarad än den borde vara.

När det gäller att ta hänsyn till internationella förhållanden framgår av avsnitt 4.1 att det i flera andra länder pågår lagstiftningsarbete som syftar till att anpassa yttrandefrihetsregleringen till en ny mediesi- tuation. Mediekommittén har emellertid funnit att det svenska grundlagsskyddet skiljer sig så från andra länders regelsystem att några andra slutsatser inte kan dras av strävandena i dessa länder än den generella att en uppdelning i olika medieformer inte i samma utsträck- ning som tidigare ter sig ändamålsenlig.

Inte heller pågående arbete inom EU och Europarådet (se avsnitt 4.2) föranleder kommittén till några särskilda överväganden eller förslag, eftersom det rör sig om frågor på ett annat plan än dem som

168 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

faller inom kommittéuppdraget. I kapitel 6 behandlas internationella aspekter på det föreslagna grundlagsskyddet, närmare bestämt vad som skall gälla när yttranden i nya medier kommer från utlandet. Frågan om förhållandet mellan kommitténs förslag till grundlagsskydd för nya medier och integritetsskyddet enligt EG:s dataskyddsdirektiv behandlas i kapitel 7.

På ett mera allmänt plan kan det finnas anledning att här något beröra det problem som kan tyckas ligga i att Sverige i fråga om tryck- och yttrandefriheten har regler som avviker från vad som gäller i andra länder, främst dem inom EU med vilka vårt land har ett allt tätare rättsligt samarbete. Från dessa länder kan kritik riktas mot Sverige för att vi tillåter yttranden som når de andra länderna och är straffbara där. Detta är dock något som måste accepteras även inom en europeisk integration så länge denna inte innebär en gemensam rättsordning på yttrandefrihetsområdet. Alternativet är att det skulle råda en "minsta gemensamma nämnare" beträffande yttrandefriheten så att bara de yttranden får förekomma som är tillåtna i alla de andra länderna inom samarbetsområdet. Liksom i fråga om offentlighetsprincipen, beträffande vilken liknande problem kan sägas finnas (jfr. kapitel 9), måste den svenska hållningen vara att vi försvarar det som vi anser vara önskvärt från yttrandefrihetssynpunkt även om vi riskerar klander från utlandet.

Till sist skall här tas upp förhållandet mellan Mediekommitténs överväganden och Barnpornografiutredningens arbete, vilket bedömts vara det av övrigt utredningsarbete som främst är av betydelse för Mediekommittén.

Enligt vad Mediekommittén har inhämtat överväger Barnpornogra- fiutredningen följande alternativ för att möjliggöra kriminalisering av bl.a. innehav av barnpornografi i vanlig lag utan hinder av grund- lagarnas särskilda skyddsregler:

1.Det vilande grundlagsförslaget. Detta innebär att det i 7 kap. TF och 5 kap. YGL anges att om någon innehar en barnpornografisk bild av verklighetstrogen karaktär skall, utan hinder av grundlagen, gälla vad som sägs i vanlig lag om straff för sådant brott.

2.Alternativ nummer 2 innebär att det i 1 kap. 9 § TF och 1 kap. 12 § YGL införs en bestämmelse av innebörd att utan hinder av grund- lagarna gäller vad som sägs i vanlig lag om ansvar för sådant barnpornografibrott som avser skildring vars framställande innefattat brott enligt 6 kap. brottsbalken. Barnpornografibrottet flyttas till 6 kap. brottsbalken och omformuleras till att omfatta bilder vars framställande innefattat ett brott enligt det kapitlet.

3.Detta alternativ kan kallas en total utdefiniering och innebär att det i 1 kap.TF respektive YGL införs en bestämmelse som anger att utan hinder av denna grundlag gäller vad som i vanlig lag föreskrivs om barnpornografi.

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

169

4. Den s.k. stencilregeln. Denna innebär att ingen ändring görs i TF. I YGL införs en bestämmelse som anger att den grundlagen endast är tillämplig på filmer som har uppgift om vem som låtit framställa filmen samt om när, var och av vem framställningen skett. I YGL anges vidare att det inte utan stöd i grundlagen får förskrivas om straff för innehav av filmer som saknar sådana uppgifter och att innehav av barnpornografiska filmer som saknar sådana uppgifter får kriminalise- ras i vanlig lag.

Av de nu redovisade fyra utredningsalternativen i fråga om barnpor- nografin är det i första hand nummer 4 som har direkt betydelse för Mediekommitténs överväganden och förslag. Det behandlas i avsnitt 5.5 om skräddarsydda videogram. De övriga alternativen är av generell natur beträffande grundlagsregleringen och kan omfatta också de med- ieformer som enligt kommitténs förslag skall ges grundlagsskydd. Valet mellan alternativen har kommittén inte funnit anledning att gå in på med hänsyn till den i direktiven gjorda arbetsfördelningen mellan Mediekommittén och Barnpornografiutredningen.

5.2Omfattas de nya medierna av nu gällande TF eller YGL?

5.2.1Nya fysiska databärare

Enligt 1 kap. 1 § YGL är denna grundlag tillämplig på ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar. TF är tillämplig på skrift som framställts i tryckpress samt, under vissa förutsättningar, skrift som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande (1 kap. 5 § TF). Bild hänföres också till skrift och detta även om den inte åtföljs av text. Enligt bilageregeln i TF (1 kap. 7 § andra stycket) skall ett radioprogram, en film eller en ljudupptagning som avses i YGL jämställas med en bilaga till skriften om programmet, filmen eller ljudupptagningen används av ägaren till en periodisk skrift för att oförändrat sprida innehållet i skriften.

Optiskt avläsbara lagringsmedier med enbart rörliga bilder eller ljud är upptagningar av rörliga bilder eller ljud och de omfattas därför av YGL och, om de används av ägaren till en periodisk skrift för att oförändrat sprida innehållet i skriften, även av 1 kap 7 § TF.

Optiskt avläsbara lagringsmedier som innehåller enbart text och/eller stillbilder är inte en sådan tryckt eller genom stencilering m.m. mång- faldigad skrift som TF enligt 1 kap. 5 § äger tillämpning på och kan enligt kommitténs mening inte heller anses vara något sådant medium som omfattas av 1 kap. 1 § YGL och 1 kap. 7 § TF. Optiskt avläsbara

170 Överväganden ang ående grundlagsskydd... SOU 1997:49

lagringsmedier som innehåller enbart text och/eller stillbilder får alltså enligt kommitténs mening anses falla utanför såväl TF:s som YGL:s tillämpningsområde.

Som angetts ovan kan optiskt avläsbara lagringsmedier också innehålla andra kombinationer av rörliga bilder, stillbilder, text och ljud än text och stillbilder. Hur sådana kombinerade medier skall betraktas har inte behandlats i TF, YGL eller förarbetena till dessa grundlagar. Om kombinerade medier sägs emellertid i Wennberg - Eliason - Regner "Yttrandefrihetsgrundlagen" (1995) följande (s. 69): "Den i grundlagen anv ända terminologin utesluter inte att en film eller annan bildupptagning inneh åller även ljud. Som bekant är detta numera tvärtom det allra vanligaste. I sj älva verket torde det f å uppfattas som en underf örstådd del i yttrandefrihetsgrundlagens begreppsapparat att upptagningar av skilda slag skall anses som bildupptagningar s å snart de till n ågon del best år av bilder som framst ällts med en teknik f ör rörliga bilder som t.ex. rullande film, videoband eller videoskivor. P å motsvarande s ätt kan det t änkas att stillast ående bilder kombinerade med ljud i r ättstillämpningen h änförs till ljudupptagningar som skyddas av grundlagen." Lagringsmedier av här behandlat slag är alltså inte osannolikt redan i dag att betrakta som bildupptagningar respektive ljudupptagningar som omfattas av YGL.

En utvidgning av grundlagsskyddet kan alltså vara påkallad be- träffande optiskt avläsbara lagringsmedier med enbart text och/eller stillbilder eftersom de faller utanför TF:s och YGL:s skydd. Vidare kan en precisering av grundlagarnas tillämpningsområde vara önskvärd be- träffande optiskt avläsbara lagringsmedier med rörliga bilder, stillbilder, text eller ljud i andra kombinationer än text och stillbilder eftersom det inte av lagtexten eller dess förarbeten klart framgår om de faller inom grundlagarnas skydd eller inte.

Det kan anmärkas att den bedömning av om TF och YGL omfattar optiskt avläsbara lagringsmedier som här har redovisats gäller på motsvarande sätt för datordisketter.

5.2.2Ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor

Elektronisk post och elektroniska anslagstavlor

Elektronisk post är sändning av meddelanden med hjälp av elektromag- netiska vågor från en sändardator till en mottagardator. Elektronisk post (enligt den definition som kommittén använder, se avsnitt 3.3.2) sänds till mottagaren (dvs. hans "elektroniska brevlåda") utan någon aktiv åtgärd från hans sida medan en sådan åtgärd krävs av mottagaren för att han skall kunna ta del av ett meddelande på en elektronisk anslagstavla.

SOU 1997:49 Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 171

Frågan om elektronisk post omfattas av YGL har inte behandlats uttryckligen i förarbetena till YGL. I rättstillämpningen har frågan inte heller prövats.

På grund av att sändning av elektronisk post inte startas av mottaga- ren sker sändningen inte på begäran på det sätt som krävs enligt databasregeln, 1 kap. 9 § YGL, (jfr. avsnitt 2.3.2). Elektronisk post kan därför inte falla under denna paragraf.

Eftersom sändning av meddelanden med elektronisk post sker med hjälp av elektromagnetiska vågor kan sändningen emellertid omfattas av huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL. Enligt denna paragraf krävs att sändningen är riktad till allmänheten och avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel.

Som angetts i avsnitt 2.3.2 är innebörden av uttrycket "riktad till allmänheten" i 1 kap. 6 § YGL enligt propositionen till YGL att den sändande utan särskild begäran från mottagaren riktar sändningen till vem som helst som önskar ta emot den. Det typiska fallet angavs vara rundradiosändning genom etern.

Ett meddelande kan med elektronisk post sändas till en eller till flera eller till ett nästan obegränsat antal mottagare och kan naturligtvis avse ämnen som är av betydelse från yttrandefrihetssynpunkt. Adressaterna är emellertid i princip utpekade av avsändaren och elektronisk post är därför inte riktad till vem som helst som önskar ta emot den på samma sätt som en rundradiosändning. Det kan därför ifrågasättas om elektronisk post omfattas av 1 kap. 6 § YGL.

Mottagarna av elektronisk post kan emellertid vara mer eller mindre personligt utpekade av avsändaren. Om e-post t.ex. sänds till många mottagare med hjälp av en omfattande distributionslista behöver inte avsändaren ha någon kännedom om mottagarna. De kan i ett sådant fall knappast anses mera utpekade av avsändaren än mottagarna av en trådsändning av ljudradio eller television till allmänheten. Man kan också jämföra med en tidskrift som distribueras enbart till en abonnent- krets.

Likheten mellan e-post och telefax är stor och beträffande telefax uppkommer samma frågor vad gäller grundlagsskyddet som beträffande elektronisk post (om inte telefax-sändningen startas av mottagaren, vilket med kommitténs definition av elektronisk post inte är möjligt när det gäller elektronisk post). I 1986 års lagrådsremiss nämnde departe- mentschefen telefax i specialmotiveringen till den paragraf i den föreslagna andra avdelningen av TF som motsvarade 1 kap. 6 § YGL. Han anförde (prop. 1986/87:151 s.165): "Vad g äller telefaksimil kan den tekniken t änkas komma till anv ändning p å skilda s ätt. I den m ån det blir fr åga om distribution av f örlagetrogna versioner av periodiska skrifter faller framst ällningsformen under 1 kap. 7 § andra stycket TF. I andra fall f år med ledning av f örevarande paragraf avg öras om en

172 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

användning av tekniken utg ör en eter- eller tr ådsändning som riktas till allmänheten och d ärmed skall behandlas enligt TF."

Departementschefen ansåg tydligen att telefax skulle kunna användas på ett sådant sätt att sändningen kunde anses riktad till allmänheten och därmed omfattades av 1 kap. 6 § YGL.

Med hänsyn till ovanstående anser kommittén att e-post och telefax i vissa fall kan omfattas av 1 kap. 6 § YGL.

Som framgått i avsnitt 2.3.2. är det inte möjligt att ange exakt hur många mottagare som krävs eller vilken samhörighet som får finnas mellan mottagarna för att en sändning skall anses riktad till allmän- heten. Om den är riktad till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar får den emellertid anses falla under 1 kap. 6 § YGL.

Om det är ägaren till en periodisk skrift som sprider eller låter sprida hela eller delar av skriftens innehåll oförändrat genom elektronisk post, faller den emellertid under bilagegeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF. Är sändningen inte riktad till en vid och obestämd krets av mottagare faller den utanför TF:s och YGL:s skydd.

Vad gäller elektroniska anslagstavlor förhåller det sig så att mottagaren själv måste ta kontakt med anslagstavlan för att kunna läsa meddelanden där. Det är alltså mottagaren själv som startar sänd- ningen. Detta kan jämföras med elektronisk post som, med kommitténs definition av sådan post, kommer till mottagaren utan någon aktiv åtgärd från hans sida och där sändningen alltså inte startas av mottagaren. Det kan också jämföras med t.ex. vanliga televisionssänd- ningar som ligger ute hela tiden och inte heller startas av mottagaren. Eftersom mottagaren när det gäller elektroniska anslagstavlor själv startar sändningen och sändningen således sker på begäran på det sätt som avses i databasregeln i YGL kan huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL inte bli tillämplig på elektroniska anslagstavlor.

Varje införing som en användare gör får anses innebära en ändring i registret. Om anslagstavlan inte är ordnad så att den har en upload- area utan så att användarens införing oförmedlat blir tillgänglig för övriga användare, faller anslagstavlan utanför 1 kap. 9 § YGL eftersom mottagaren kan ändra innehållet i registret. Den faller också utanför 1 kap. 7 § TF eftersom det enligt det lagrummet krävs att tidningens innehåll återges oförändrat vilket knappast kan anses vara fallet om an- vändarna kan göra införingar i registret.

Om anslagstavlan är arrangerad så att den har en upload-area och den som driver anslagstavlan bestämmer vilket material som skall göras tillgängligt för användarna, är emellertid databasregeln i 1 kap. 9 § YGL eller bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF tillämplig på den del av anslagstavlan där mottagarna inte kan ändra innehållet om de förutsättningar i övrigt som anges i paragraferna är uppfyllda. Det krävs alltså för grundlagsskydd bl.a. att det är ägaren till en periodisk skrift eller ett traditionellt massmedieföretag som bedriver verksam-

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

173

heten. Om någon annan driver verksamheten faller den utanför både TF och YGL.

Informationsdatabaser

Som framgått ovan omfattas massmedieföretags användning av databaser av bilageregeln i 1 kap. 7 § TF eller databasregeln i 1 kap. 9 § YGL under de förutsättningar som anges i dessa paragrafer. En överföring från en informationsdatabas kan emellertid inte anses vara riktad till allmänheten på det sätt som krävs enligt huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL, nämligen att den sändande utan särskild begäran riktar sändningen till vem som helst som önskar ta emot den, eftersom sändning från en informationsdatabas startas av mottagaren, dvs. sändningen sker på begäran. Informationsdatabaser som drivs av andra än massmedieföretag som avses i databasregeln eller ägaren till en periodisk skrift som avses i bilageregeln faller alltså utanför TF och YGL.

Telefax

Som framgått i avsnittet ovan om elektronisk post kan användning av telefax omfattas av bilageregeln i 1 kap. 7 § TF eller databasregeln i 1 kap. 9 § YGL under de förutsättningar som anges i dessa paragrafer. Telefax som används av andra än massmedieföretag på det sätt som sägs i databasregeln, dvs. sänds på begäran genom att mottagaren startar sändningen, omfattas alltså inte av YGL. Telefax som inte sänds på begäran omfattas av 1 kap. 6 § YGL om sändningen riktas till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar.

Text-TV

I YGL:s huvudregel om radioprogram, 1 kap. 6 §, sägs att grundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmän- heten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Med uttrycket "riktad till allmänheten" avses att den sändande utan särskild begäran riktar sändningen till vem som helst som önskar ta emot den.

Sändning av text-TV pågår kontinuerligt och startas inte av mottagaren. Sändningen sker alltså inte på begäran på det sätt som avses i databasregeln i 1 kap. 9 § YGL och omfattas alltså inte av den paragrafen. Text-TV omfattas emellertid av huvudregeln om radio- program i 1 kap. 6 § YGL om den är riktad till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar så att den kan anses riktad till allmänheten.

Bilageregeln i 1 kap. 7 § TF är också tillämplig på text-TV. Om ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida innehållet i

174 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

skriften med hjälp av text-TV och den i sådan form spridda versionen återger innehållet i skriften oförändrat omfattas alltså den text-TV- sändningen av 1 kap. 7 § TF om sändningen är riktad till en vid krets som i princip är öppen för envar. Detta innebär att sådan text-TV- sändning skall jämställas med en bilaga till skriften.

Sändning av information på det sätt som är att betrakta som text-TV enligt beskrivningen ovan omfattas alltså av YGL eller TF om sändningen är riktad till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar. Så torde vara fallet med i princip all text-TV som sänds idag. Om sändningen är riktad till en mindre krets eller en krets som inte är öppen för envar faller den utanför TF och YGL.

För överväganden angående tillhandahållande på begäran av uppgifter ur dataregister som presenteras på TV-skärmen hänvisas främst till vad som sägs i det följande angående digital TV.

Digital TV

Som angetts i avsnitt 3.1 är digital TV inte ett nytt medium utan en ny sändningsteknik som gör det möjligt att erbjuda nya tjänster i televisionen.

Enligt YGL:s huvudregel om radio- (och TV-) program, 1 kap. 6 § första stycket, är grundlagen tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Som angetts ovan under avsnitt 2.3.2 avses med uttrycket "riktad till allmänheten" att den sändande utan särskild begäran riktar sändningen till vem som helst som önskar ta emot den. I propositionen till YGL (prop. 1990/91:64 s.110) angavs att det typiska fall som avses är rundradiosändningar genom etern men att även likvärdiga sändningar genom tråd avses. Sändning av digital TV som utan särskild begäran riktas till vem som helst som vill ta emot den omfattas alltså av 1 kap. 6 § YGL. Huruvida trådsändning därvid sker genom särskild kabel för TV eller genom telefontråd saknar betydelse. Att sändningen till- handahålls mot abonnemang eller endast kan uppfattas av den som har en dekoder medför inte att sändningen inte är riktad till allmänheten om möjligheten att teckna abonnemang och köpa dekoder står öppen för envar (jfr. avsnitt 2.3.2).

Om ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida innehållet i skriften i form av radioprogram som avses i YGL skall, enligt bilageregeln i 1 kap. 7 § TF, programmet jämställas med en bilaga till skriften i den mån den i sådan form spridda versionen återger innehållet i skriften oförändrat. Om digital TV används på detta sätt omfattas den av 1 kap. 7 § TF.

Sändning av near instantaneous video on demand påverkas inte av mottagaren och omfattas därför i enlighet med vad som sagts ovan av 1 kap. 6 § YGL om den är riktad till en vid och obestämd krets som

SOU 1997:49 Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 175

i princip är öppen för envar. Near instantaneous video on demand kan också omfattas av bilageregeln i 1 kap. 7 § TF om de förutsättningar som anges där är uppfyllda.

Om sändning av digital TV sker på begäran omfattas den inte av 1 kap. 6 § YGL. Sådan digital TV omfattas däremot av databasregeln i 1 kap. 9 § YGL, om det är ett sådant massmedieföretag som anges där som tillhandahåller upplysningarna (t.ex. i form av filmer) och verksamheten även i övrigt är arrangerad så som anges i denna regel.

Uppgifter (t.ex. filmer) som tillhandahålls på begäran direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling och som presenteras på TV-skärmen omfattas alltså av paragrafen om den mottagande inte kan ändra innehållet i registret och det är ett sådant massmedieföretag som nämns i lagrummet som tillhandahåller uppgifterna. Om det är någon annan än ett sådant massmedieföretag som tillhandahåller uppgifterna, t.ex. en fysisk person eller ett företag som enbart sysslar med att tillhandahålla uppgifter på detta sätt, faller detta utanför grundlagens skydd. (Angående vad som är en redaktion för radioprogram enligt 1 kap. 9 § YGL se avsnitt 5.4.2 om digital TV).

Digital radio

Som angetts i avsnitt 3.1 är digital radio, liksom digital TV, inte ett nytt medium i sig utan en ny sändningsteknik som gör nya tjänster möjliga i radion. Digital radio faller liksom digital TV under 1 kap. 6 § YGL och 1 kap. 7 § TF under de förutsättningar som sägs där. Om digital radio sänds på begäran omfattas sådan sändning av 1 kap. 9 § YGL under de förutsättningar som anges där.

Betalteletj änster

Överföring av betalteletjänster sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. Överföring med hjälp av sådana vågor kan omfattas av YGL:s huvudregel om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL, databasregeln i 1 kap. 9 § YGL eller bilageregeln i 1 kap. 7 § TF.

YGL avser att skydda massmedial användning av vissa tekniker. En betalteletjänst som består i att upplysningar lämnas vid ett personligt telefonsamtal mellan mottagaren och informationslämnaren eller en representant för denne kan inte anses vara en massmedial användning av tekniken. Det är istället kommunikation från person till person och en sådan betalteletjänst faller därför utanför YGL:s tillämpnings- område.

Betalteletjänster som inte förmedlas genom telefonsamtal mellan två personer kan indelas i två huvudgrupper. Den ena gruppen består då av de tjänster där den uppringande kan föra in eget material i mediet, t.ex.

176 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

gruppsamtal, och den andra gruppen består av de tjänster där den uppringande inte kan föra in eget material i mediet.

Betalteletj änster som inte ger mottagaren m öjlighet att f öra in eget material

Som angetts i avsnitt 2.3.2 omfattas sändningar som är interaktiva på det sättet att den som önskar information själv tar kontakt med sändaren och startar sändningen inte av YGL:s huvudregel om radioprogram, 1 kap. 6 § YGL. De omfattas i stället av databasregeln, 1 kap. 9 § YGL, under de förutsättningar som anges där. Innebörden i uttrycket "på begäran" i databasregeln är alltså att mottagaren själv tar kontakt med sändaren och startar sändningen.

Om en betalteletjänst är anordnad så att den uppringande inte kan föra in eget material i mediet men själv startar sändningen genom sin uppringning, sker alltså sändningen av informationen på begäran på det sätt som avses i databasregeln. En sådan betalteletjänst omfattas därför inte av 1 kap. 6 § YGL.

För att tjänsten skall omfattas av databasregeln krävs det emellertid att informationen tillhandahålls direkt ur ett register för automatisk databehandling, att den mottagande inte kan ändra innehållet i registret och att det är ett sådant massmedieföretag som nämns i paragrafen som tillhandahåller informationen.

Betalteletjänster som är anordnade så att den mottagande själv startar sändningen av information ur en databas får alltså anses falla inom tillämpningsområdet för databasregeln, 1 kap. 9 § YGL, om det är ett sådant massmedieföretag som nämns i paragrafen som till- handahåller informationen och mottagaren inte kan ändra innehållet i registret. Om informationen undantagsvis lagras på annat sätt än i register med upptagningar för automatisk databehandling, t.ex. på ljudband i traditionell mening, torde den emellertid falla utanför paragrafens tillämpningsområde. Tjänsten faller också utanför paragrafens tillämpningsområde om den tillhandahålls av annan än ett sådant massmedieföretag som nämns i paragrafen. Om tjänsten används av ägaren till en periodisk skrift för att oförändrat sprida innehållet i skriften omfattas den av bilageregeln i 1 kap. 7 § TF.

Om en betalteletjänst är anordnad så att den uppringande inte själv startar sändningen, t.ex. när informationen lämnas på ett ljudband som spelas kontinuerligt, uppkommer frågan om en sådan tjänst omfattas av huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL. För att en sådan tjänst skall omfattas av 1 kap. 6 § YGL krävs det att den är riktad till allmänheten och avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel. Tjänsten är uppenbarligen avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel. Frågan är då om tjänsten kan anses vara riktad till allmänheten.

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

177

Som angetts i avsnitt 2.3.2 är det knappast möjligt att närmare ange hur många mottagare som krävs för att en sändning skall anses riktad till allmänheten enligt 1 kap. 6 § YGL men det torde kunna fastslås att begreppet allmänheten avser en vid krets av personer som i princip är öppen för envar. En betalteletjänst av nu diskuterat slag kan vara ordnad så att den riktas till en vid och obestämd krets av mottagare.

Om många personer kan lyssna på tjänsten samtidigt och det i princip är öppet för envar att lyssna, får en betalteletjänst av nu diskuterat slag anses vara ett radioprogram som är riktat till allmän- heten. Tjänsten faller då inom tillämpningsområdet för 1 kap. 6 § YGL. Om tjänsten används av ägaren till en periodisk skrift för att oförändrat sprida innehållet i skriften omfattas den av bilageregeln i 1 kap. 7 § TF.

Betalteletj änster som till åter mottagaren att f öra in eget material

Gruppsamtal, med eller utan diskussionsledare, faller under denna kategori av betalteletjänster. Om ett sådant samtal har många deltagare och det står öppet för envar att delta är likheten stor med direktsänd- ning av ljudradio som är riktad till allmänheten. Man kan också jämföra med elektroniska anslagstavlor.

Mellan elektroniska anslagstavlor och gruppsamtal finns emellertid en väsentlig skillnad. När det gäller gruppsamtal finns det nämligen inte någon möjlighet att i förväg kontrollera vad som yttras medan elektroniska anslagstavlor kan inrättas så att det blir möjligt att i förväg kontrollera vilka yttranden som blir tillgängliga för andra användare. Det är visserligen i gruppsamtal möjligt för operatören att avlyssna samtalen och att genast koppla bort användare som t.ex. yttrar sig brottsligt samt att ha en diskussionsledare men eftersom kommunikationen sker i realtid, dvs. alla deltar samtidigt, är det inte möjligt att i förväg kontrollera vad som yttras.

Om ett gruppsamtal har många deltagare och det i princip står öppet för envar att delta är som nämnts likheten stor med ett direktsänt ljudradioprogram. Ett direktsänt ljudradioprogram utgår visserligen oftast från en central punkt nämligen redaktionen medan gruppsamtalet inte utgår från någon sådan punkt utan utgörs av summan av de enskilda telefonsamtalen. Enligt YGL:s huvudregel om radioprogram, 1 kap. 6 §, krävs emellertid inte att ett ljudradioprogram för att falla under YGL skall utgå från en central punkt utan endast att det är riktat till allmänheten och avsett att tas emot med tekniska hjälpmedel. Ett gruppsamtal med många deltagare eller lyssnare får anses uppfylla YGL:s krav och faller därför under tillämpningsområdet för 1 kap. 6 § YGL.

Om en betalteletjänst används för att beställa en annons i text-TV publiceras annonsen under det ansvar som gäller för radioprogram

178 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

enligt YGL och annonsören intar ställning som meddelare enligt grundlagarna.

5.2.3Särskilt om dator- och videospel

Enligt 1 kap. 10 § YGL är grundlagen tillämplig på filmer och ljudupptagningar som sprids till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt. Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket sista punkten YGL avser termen film i YGL även videogram och "andra upptagningar av rörliga bilder". I propositionen till YGL har inte närmare angetts vad som avses med andra upptagningar av rörliga bilder. Det sägs endast (prop. 1990/91:64 s. 67) att den tekniska utvecklingen kan göra fler sätt att lagra och återge rörliga bilder än film och videogram tillgängliga för massdistribution. Som angetts i det föregående får i vart fall CD-ROM-skivor och andra optiskt avläsbara lagringsmedier med enbart rörliga bilder anses vara sådana andra upp- tagningar av rörliga bilder som omfattas av YGL.

Frågan är då om dator- och videospel som enbart innehåller rörliga bilder i form av datorprogram kan anses vara sådana "andra upp- tagningar av rörliga bilder" som avses i YGL.

YGL:s syfte är att bereda friheten att yttra sig i nya massmedier ett grundlagsskydd efter mönster av TF. YGL omfattar därför tekniker som i huvudsak kan behandlas på samma sätt som tryckta skrifter och på vilka de tryckfrihetsrättsliga principerna alltså kan tillämpas. För tillämpningen av de tryckfrihetsrättsliga principerna förbud mot censur och hindrande åtgärder, ensamansvar, ansvarsfrihet för meddelare och anonymitetsskydd för medverkande krävs det att yttrandet är fixerat till ett medium. Många datorspel möjliggör ett mycket stort, ofta närmast oändligt, antal variationer i händelseförloppet. Det kan därför ifrågasät- tas om det som utspelar sig på skärmen när en användare spelar ett datorspel kan anses vara fixerat på det sätt som krävs för att de ovan nämnda principerna skall kunna tillämpas.

Variationsmöjligheterna kan visserligen vara i det närmaste oändliga men användaren kan inte (utan omprogrammering) åstadkomma att figurerna i spelet utför handlingar som inte finns programmerade. Det är alltså spelets upphovsman som ytterst bestämmer vilka händelseför- lopp som kan utspela sig. Dator- och videospel är således i denna mening fixerade till ett medium. I de fall då variationsmöjligheterna är i det närmaste oändliga blir det dock i praktiken svårt för en utgivare att överblicka spelets innehåll.

Eftersom dator- och videospel således är fixerade till ett medium är spel som endast innehåller rörliga bilder i form av datorprogram att betrakta som sådana "andra upptagningar av rörliga bilder" som avses i YGL.

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

179

Beträffande spel som förutom rörliga bilder i form av datorprogram också innehåller andra rörliga bilder, t.ex oföränderliga filmsekvenser, och text, ljud eller stillbilder är rättsläget detsamma som beträffande optiska lagringsmedier med rörliga bilder i olika kombinationer med text, ljud eller stillbilder, dvs. det är inte osannolikt att de är att anse som sådana andra upptagningar av rörliga bilder som redan i dag om- fattas av YGL. Beträffande spel utan rörliga bilder men med ljud i kombination med text och/eller stillbilder är läget detsamma som för andra fysiska databärare med ljud i kombination med text och/eller stillbilder, dvs. det är inte osannolikt att de är att anse som ljudupptag- ningar. När det gäller spel som endast innehåller text och/eller stillbilder (t.ex patiens) gäller detsamma som för t.ex. en CD-ROM- skiva med endast text och/eller stillbilder, dvs. spelet faller utanför både TF:s och YGL:s skydd.

Om ett dator- eller videospel erhålls på begäran direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling och spelet till- handahålls av ett massmedieföretag uppkommer frågan om detta faller inom tillämpningsområdet för databasregeln, 1 kap. 9 § YGL.

Överföringen sker i ett sådant fall med hjälp av elektromagnetiska vågor vilket krävs enligt paragrafen. Det framstår emellertid inte som självklart att ett datorspel är att betrakta som en "upplysning" som avses i bestämmelsen. I propositionen till YGL anges inte närmare vad som avses med ordet upplysning men i specialmotiveringen till regeln sägs bl.a. följande (prop. 1990/91:64 s.112): "Vad som åsyftas är videotex och andra liknande medier som kan anv ändas för informa- tionsförmedling i former som g ör det m öjligt för en ensam ansvarig utgivare att r åda över inneh ållet på ett sätt som är likvärdigt med vad som gäller tryckta skrifter".

Vad som åsyftas med regeln är alltså informationsförmedling. Det kan kanske ifrågasättas om tillhandahållande av datorspel enligt normalt språkbruk kan anses utgöra informationsförmedling. Eftersom gränsen för vad som omfattas av grundlagsskyddet inte kan dras med hänsyn till innehållet i ett yttrande får enligt kommitténs mening dator- och videospel som tillhandahålls av massmedieföretag direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling anses vara sådana upplysningar som avses i databasregeln. Detta gäller emellertid endast om användaren inte kan ändra innehållet i registret. Databaser som är konstruerade så att användaren kan göra egna införingar i registret omfattas alltså inte av databasregeln.

180 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

5.2.4Särskilt om "elektroniska tidningar"

Material som ett massmedieföretag publicerar elektroniskt kan omfattas av bilageregeln i 1 kap. 7 § TF eller databasregeln, 1 kap. 9 § YGL, under de förutsättningar som anges där. Även YGL:s huvudregel om radioprogram (1 kap. 6 §) kan bli tillämplig. Den förstnämnda paragra- fen avser det fallet att ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida skriftens innehåll eller delar av detta i form av ett radioprogram, en film eller en ljudupptagning. Enligt lagrummet skall då programmet, filmen eller upptagningen jämställas med en bilaga till skriften i den utsträckning den i sådan form spridda versionen återger innehållet i skriften oförändrat.

Syftet med denna regel är att göra det möjligt för tidningsföretag att sprida tidningens innehåll med hjälp av nya medier. Regeln innebär att det tryckfrihetsrättsliga ansvaret för innehållet i periodisk skrift hålls samlat hos den som är ansvarig för skriften även när innehållet distribueras på något av de sätt som anges i paragrafen. Distribution med hjälp av elektromagnetiska vågor av tidningsmaterial som har en tryckt förlaga åtnjuter alltså skydd enligt denna paragraf om det är ägaren till den periodiska skriften som sprider eller låter sprida skriftens innehåll på detta sätt.

Databasregeln, 1 kap. 9 § YGL, däremot avser även annat material än sådant som har en tryckt förlaga. I denna paragraf sägs att grund- lagens föreskrifter om radioprogram skall tillämpas också när en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för framställning av filmer eller ljudupptagningar eller en nyhetsbyrå med hjälp av elektromagnetiska vågor på begäran tillhandahåller allmänheten upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling om den mottagande inte kan ändra innehållet i registret. Genom denna paragraf ges alltså grundlagsskydd åt publicering med hjälp av elektromagnetiska vågor om tillhandahållandet sker på begäran ur en databas och omhänderhas av något av de nämnda företagen. Det krävs som nämnts inte att materialet har någon tryckt eller eljest tidigare publicerad förlaga.

Om uppgifter publiceras med hjälp av elektromagnetiska vågor på annat sätt än genom ljudradio eller television, t.ex. genom elektronisk post eller i en databas, och den som sköter tillhandahållandet inte är ägaren till en periodisk skrift eller ett sådant massmedieföretag som avses i databasregeln, omfattas publiceringen alltså inte av bilageregeln eller databasregeln.

Tillhandahåller ett sådant massmedieföretag som nämns i databas- regeln material i en databas som kan nås av många användare, t.ex. via Internet, faller detta inte under YGL:s huvudregel om radioprogram, 1 kap. 6 §, utan under databasregeln, 1 kap. 9 § YGL. Visserligen är materialet genom Internet tillgängligt för en mycket vid krets

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

181

användare och det kan därför framstå som att skillnaden gentemot en rundradiosändning inte är stor. För att få tillgång till materialet krävs emellertid att mottagaren själv tar kontakt med databasen och startar sändningen. Det krävs alltså en sådan interaktivitet som skiljer databasregeln från huvudregeln om radioprogram.

Om materialet däremot sänds till mottagaren genom e-post, dvs. sändningen startas av avsändaren, t.ex. via Internet, kan detta enligt vad som sagts i det föregående omfattas av huvudregeln om radiopro- gram i 1 kap. 6 § YGL om sändningen riktas till en vid krets som i princip är öppen för envar.

5.2.5Särskilt om Internet

Som framgått ovan av beskrivningen av Internet är detta ett världsom- spännande nät av datornätverk som möjliggör många olika former av datormedier såsom e-post, elektroniska anslagstavlor och informa- tionsdatabaser. På Internet förekommer också t.ex. videokonferenser, telefoni och ljudradio. Genom sin storlek ger Internet möjlighet till kommunikation med ett mycket stort antal personer på samma gång. Datorkommunikation via Internet kan alltså ske på sätt som liknar traditionella massmedier t.ex. vid sändning av e-post till ett stort antal mottagare (se ovan om elektronisk post) och direktsändning av ljudradio, se nedan.

Eftersom Internet möjliggör kommunikation med olika egenskaper (till få eller många mottagare, från få eller många avsändare, med eller utan möjlighet för mottagaren att föra in eget material som omedelbart blir tillgängligt för andra användare etc.) kan Internet enligt kommitténs mening inte anses vara ett nytt medium i sig. Varje användning av nätet får i stället betraktas för sig varvid man, på det sätt som redovisas ovan under de olika rubrikerna, får bedöma om YGL:s huvudregel om radioprogram i 1 kap. 6 § eller dess regel om databaser i 1 kap. 9 § är tillämplig. Även bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF kan vara tillämplig.

Beträffande sändning i realtid via Internet av t.ex. ljudradio anser kommittén att sådan sändning inte sker på begäran enligt databasregeln utan att den i stället faller under YGL:s huvudregel om radioprogram (om den riktas till en vid krets som i princip är öppen för envar). Anledningen till detta är att när sändningen sker i realtid, dvs. utan tidsfördröjning och utan lagring av ljudfiler är det inte mottagaren som startar sändningen utan avsändaren. Sändningen pågår ju hela tiden till alla som vill ta del av den. Sådan sändning skiljer sig enligt kommit- téns mening inte från t.ex. direktsändning i kabel-TV-nät. Databas- regeln kan därför inte bli tillämplig på sådan sändning.

182 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

5.2.6Särskilt om produktion vid skilda tidpunkter av enstaka exemplar av fysiska databärare

När man överväger om produktion vid skilda tidpunkter av enstaka exemplar av fysiska databärare omfattas av TF respektive YGL måste man göra skillnad mellan två olika situationer. Dessa kan benämnas "ursprunglig framställning" och "efterproduktion". Med efterproduktion avses då att ett yttrande först getts ut på en viss fysisk databärare vid ett och samma tillfälle i ett sådant antal att det kunde anses mångfaldigat enligt 1 kap. 5 § TF respektive att det kunde anses spritt till allmänheten enligt 1 kap. 10 § YGL och att yttrandet därefter oförändrat framställs och tillhandahålls på samma slag av databärare men nu på beställning i enstaka exemplar vid skilda tidpunkter. Med ursprunglig framställning avses då att yttrandet tillhandahålls på fysiska databärare på beställning vid skilda tidpunkter i enstaka exemplar och inte tidigare publicerats på det slaget av fysiska databärare i ett sådant antal att det kunde anses mångfaldigat respektive spritt till allmänheten. Skillnaden mellan de båda fallen är alltså att vid efterproduktion har grundlagsskyddad spridning av yttrandet på det aktuella slaget av databärare skett tidigare medan så inte är fallet vid ursprunglig framställning.

Ursprunglig framst ällning

Som angetts i avsnitt 1.1 är ett huvudsyfte med såväl TF som YGL att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen. När det gäller TF framgår detta dels av att TF är tillämplig på skrift som framställts i tryckpress, vilket ju vid TF:s tillkomst var en teknik som i praktiken enbart användes för masskom- munikation, dels av att TF för att vara tillämplig på skrift som framställts genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande kräver bl.a. att skriften mångfaldigats.

Som anges i avsnitt 2.3.2 omfattar TF i princip all användning av trycket oavsett hur många exemplar skriften framställts i. Enstaka exemplar som framställs i tryckpress vid skilda tidpunkter torde alltså kunna omfattas av TF. Det måste emellertid noteras att avsikten med TF:s skydd för skrift som framställs i tryckpress var att skydda skrifter som kunde framställas i stora upplagor och nå många människor (Hans-Gunnar Axberger "Tryckfrihetens gränser" 1984, s. 22).

När det gäller skrift som framställts genom stencilering, fotokopie- ring eller liknande tekniskt förfarande krävs som ovan angetts bl.a. att skriften mångfaldigats (1 kap. 5 § TF). Som framgått i avsnitt 2.3.2 kan det knappast anges vilket antal som krävs för att en skrift skall anses ha blivit mångfaldigad. I förarbetena till utvidgningen av 1 kap. 5 § TF till att omfatta också stenciler och liknande skrifter anförde

SOU 1997:49 Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 183

Massmedieutredningen (MMU) följande angående vad som är ett liknande tekniskt förfarande (SOU 1975:49 s. 200): "Mångfaldigandet skall vidare ha skett genom stencilering, ljuskopiering eller liknande tekniskt f örfarande. D ärmed avses olika t.ex. kemiska, mekaniska eller optiska metoder att m ångfaldiga skrifter. Det tekniska f örfarandet skall därvid resultera i en skrift, dvs. en materialisering av informationen...I den mån en metod inte till åter något större antal exemplar och metoden allts å inte är likvärdig med stencilering, skapas inte n ågon tryckt skrift (t.ex genomslagskopior i vanlig skrivmaskin), inte ens om proceduren upprepas flera g ånger. En kopieringsmetod som till åter åtminstone 30-40 exemplar b ör emellertid kunna bed ömas som ett "liknande tekniskt f örfarande"."

Departementschefen anslöt sig till förslaget och anförde att detta innebar att skrifter som mångfaldigas genom maskinskrift inte föll under grundlagen. Departementschefen fortsatte (prop. 1975/76:204 s. 90): "Sådana tekniska f örfaranden som m ångfaldigande av skrift genom upprepade utskrifter av samma text p å en dators radskrivare och utskrift hos flera mottagare av inneh ållet i tr ådsändning f år anses vara att jämställa med kopiering med hj älp av skrivmaskin, l åt vara att de är mer effektiva. Dessa f örfaranden skiljer sig fr ån sådana tekniska förfaranden som tryckning och stencilering genom att de inte p å samma s ätt tillåter framst ällning p å en gång och p å ett ställe av ett flertal exemplar av en skrift. De tekniska f örfaranden som jag h är talar om har inte heller i v årt land f ått något större anv ändningsomr åde. Tekniken är visserligen stadd i snabb utveckling, men den har ännu inte nått dithän att n ågot påtagligt behov av ett grundlagsskydd har uppkommit. Enligt min åsikt talar allts å övervägande sk äl för att TF nu inte g örs tillämplig p å skrifter som har m ångfaldigats p å sätt som nu har sagts. Jag vill dock betona att det snart kan bli aktuellt att p å nytt pr öva denna fr åga."

I specialmotiveringen till 1 kap. 5 § TF anförde departementschefen bl.a. följande (a. prop. s. 134): "I likhet med MMU anser jag att det inte är möjligt att ange vilket antal exemplar m ångfaldigandet skall ha skett i. Ordet "m ångfaldigats" har h är ingen annan betydelse än att skriften skall vara framst älld i tillr äckligt m ånga exemplar f ör att den skall kunna l ämnas ut f ör spridning... Beträffande vad som är ett "liknande tekniskt f örfarande" vill jag med anledning av vad MMU har uttalat framh ålla att även en metod som inte till åter fullt 30-40 kopior bör kunna j ämställas med tryckning."

Av vad som här refererats om att TF:s regel om skrifter som framställts genom stencilering och liknande tekniskt förfarande avser tekniker som tillåter framställning på en gång och på ett ställe av ett flertal exemplar av en skrift och att det krävs att mångfaldigande skett, får anses framgå att framställning vid skilda tillfällen av enstaka

184 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

exemplar av en skrift, som inte tidigare mångfaldigats och getts ut, inte omfattas av TF:s regel om stenciler och liknande skrifter.

Som angetts i avsnitt 2.3.1 anser kommittén att mångfaldigande av skrifter med hjälp av datorskrivare numera kan anses vara ett sådant "liknande tekniskt förfarande" som anges i 1 kap. 5 § TF. Användning av datorskrivare är ju numera vanlig och sådana skrivare kan nu framställa många exemplar på kort tid. Användning av dem måste därför anses likvärdigt med fotokopiering. Om förutsättningarna i övrigt enligt 1 kap. 5 § TF är uppfyllda, kan alltså exemplar som framställs med hjälp av datorskrivare omfattas av TF.

När det gäller filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar förhåller det sig som framgått i tidigare avsnitt så att det för att sådana upptagningar skall falla under YGL:s tillämpningsområde krävs att de sprids till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt (1 kap. 10 § YGL). Av dessa krav framgår att grundlagsskyddets ändamål är att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsikts- bildningen (prop. 1990/91:64 s. 112). Som framgått i avsnitt 2.3.2 är det knappast möjligt att ange hur många personer som krävs för att man skall kunna tala om en allmänhet. YGL bygger emellertid på de bärande principerna i TF (prop. 1990/91:64 s. 33) och skall tolkas med ledning av TF. Det får därför anses att YGL:s regler om filmer och ljudupptagningar, liksom TF:s regler om stencilerade m.fl. skrifter, avser framställning på en gång och på ett ställe av ett flertal exemplar. Framställning vid skilda tidpunkter av enstaka exemplar av filmer och ljudupptagningar som inte tidigare mångfaldigats och getts ut omfattas alltså inte av YGL. (Här bortses från spridning genom offentlig visning eller uppspelning.)

Av avgörande betydelse för om grundlagsskydd föreligger eller inte vid framställning av skrifter eller andra fysiska databärare är, förutom om det framställda mediet som sådant faller inom grundlagsskyddet, vad som bedöms som framställning på en gång respektive vid skilda tidpunkter. I denna fråga kan knappast några mera exakta svar lämnas. Det är emellertid enligt kommitténs mening klart att den omständig- heten att fullständiga exemplar framställs det ena efter det andra som i en datorskrivare (och alltså inte som normalt vid tryck där alla sidan 1 trycks i ett sammanhang och alla sidan 2 i ett annat skede etc.) inte utesluter grundlagsskydd. När uppehållet mellan de olika produk- tionstillfällena blir sådant att det är onaturligt att tala om en samman- hållen "upplaga" är sådant skydd emellertid inte för handen. Var gränsen går mellan det ena och andra fallet är dock svårt att slå fast.

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

185

Efterproduktion

Frågan är då om man skall göra en annan bedömning när yttrandet tidigare getts ut i ett stort antal exemplar. Den situation som avses är, som ovan angetts, att ett yttrande först getts ut på en viss fysisk databärare vid ett och samma tillfälle i ett sådant antal att det uppnådde gränsen för mångfaldigat respektive spritt till allmänheten och att därefter samma yttrande oförändrat framställs och tillhandahålls på samma typ av informationsbärare men nu på beställning i enstaka exemplar vid skilda tillfällen. Innebär den tidigare utgivningen i en sådan situation att även de senare framställda enstaka exemplaren omfattas av grundlagsskyddet? Man skulle ju kunna hävda att en stencil redan mångfaldigats genom den tidigare utgivningen och att en film eller ljudupptagning redan spritts till allmänheten genom den tidigare utgivningen. Är det alltså fråga om fortsatt utgivning av samma skrift respektive film eller ljudupptagning?

Denna fråga har i förarbetena till TF berörts i samband med reglerna om beslag. 10 kap. 6 § TF om beslag har alltjämt den lydelse som 1944 års tryckfrihetssakkunniga föreslog. Paragrafen föreskriver att för- ordnande om beslag skall innehålla uppgift å det eller de stycken i skriften som föranlett beslaget och att beslag endast gäller band, del, nummer eller häfte vari samma stycken förekommer. I specialmotive- ringen till paragrafen angav de tryckfrihetssakkunniga (SOU 1947:60 s. 265) att beslag måste hänföra sig till viss tryckt skrift. Beträffande frågan huruvida en eller flera tryckta skrifter föreligger när en skrift utges i skilda upplagor eller eljest vid olika tillfällen hänvisade de sakkunniga till vad de anfört vid 4 kap. 7 § TF. I propositionen till TF gjordes ingen invändning mot de tryckfrihetssakkunnigas resonemang i denna fråga.

Dåvarande 4 kap. 7 § TF rörde bl.a. boktryckares skyldighet att lämna granskningsexemplar av varje tryckt skrift som framställts vid boktryckeri här i landet. I anslutning till detta lagrum anförde de tryckfrihetssakkunniga att ny skrift alltid måste anses föreligga om ändringar sker i skrifts innehåll innan ny upplaga trycks och att detta kan gälla även om inte särskild beteckning på den nya upplagan satts ut samt att olika upplagor alltid torde få anses som skilda skrifter även om innehållet överensstämmer (a. bet. s. 230 f.). I detta sammanhang erinrade de tryckfrihetssakkunniga också om att ingripande med åtal, beslag eller konfiskation för att inte få ett obestämt innehåll måste hänföra sig till viss upplaga av skriften då flera sådana förekommer.

Eftersom sålunda varje ny upplaga av en skrift är att betrakta som en ny skrift blir nästa fråga vad som skall förstås med viss upplaga av en skrift.

Denna fråga har behandlats av Tore Strömberg i artikeln "Om konfiskation av tryckt skrift" (Statsvetenskaplig tidskrift 1951 s. 130

186 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

ff). Där anförs att till samma upplaga bör hänföras exemplar som överensstämmer beträffande upplagebeteckning och innehåll och att den omständigheten att två i övrigt överensstämmande skrifter tryckts på olika boktryckerier synes vara ett praktiskt tvingande skäl att behandla dem som skilda upplagor. Vidare anges att anledning saknas att fästa avseende vid den tidpunkt då exemplaren framställts. Strömberg anger att om samme boktryckare fortsätter tryckningen efter det att skriften beslagtagits eller konfiskerats utan att ändra vare sig dess upplagebeteckning eller innehåll skall polisen, när lagakraftvunnen dom föreligger, utan vidare förstöra även nytryckta, ej spridda exemplar. Det anges också att doktrin och praxis sedan länge hävdat grundsatsen att ny rättegång fordras för konfiskation och oskad- liggörande av ny upplaga av brottslig skrift.

När det gäller filmer och ljudupptagningar som avses i YGL kan noteras att departementschefen i propositionen till YGL anförde följande i specialmotiveringen till 5 kap. 6 § YGL som gäller konfiskering (prop. 1990/91:64 s.126): "Av lagtexten framg år att färdiga exemplar av den film eller ljudupptagning som konfiskationsbe- slutet g äller och som är avsedda f ör spridning skall f örstöras. Såvitt gäller de f öremål som är till särskilt f ör att m ångfaldiga framst äll- ningen är det däremot tillr äckligt att de behandlas s å att de inte kan användas för att framst älla ytterligare exemplar av upptagningen. Det öppnar en m öjlighet att anv ända föremålen, om det brottsliga avsnittet elimineras, t.ex. vid kopiering fr ån ett masterband. En film eller en ljudupptagning som m ångfaldigas och sprids efter en s ådan åtgärd är att anse som en ny framst ällning." Skulle en sådan åtgärd inte ha skett skulle det, med det synsätt som anlagts på tryckt skrift, kunna vara fråga om en efterproduktion som ingår i den tidigare upplagan.

Slutsatsen av vad som här anförts blir enligt Mediekommitténs mening att upptagningar som överensstämmer beträffande typ av databärare, innehåll och upplagebeteckning (eller frånvaron av sådan) och som är framställda av samma boktryckare eller motsvarande i princip är att hänföra till samma upplaga (jfr. avsnitt 2.6 i JK:s pro- memoria om offentlighetsprincipen, betänkandebilaga 4). Upptagningar som uppvisar avvikelser i något av dessa avseenden är alltså att hänföra till olika upplagor och för varje upplaga av upptagningar (skrifter som framställts i tryckpress undantagna) krävs för grund- lagsskydd att upplagan är tillräckligt stor för att upptagningarna skall kunna anses mångfaldigade respektive spridda till allmänheten.

Av vad som nu anförts framgår dock inte vilket tidsmässigt samband som måste finnas mellan tryckningen av en upplaga och tryckning av ett större antal med upplagan helt överensstämmande skrifter för att det skall vara fråga om fortsatt tryckning av den tidigare upplagan och inte tryckning av en ny upplaga. Av det anförda framgår inte heller vilket tidsmässigt samband som skall finnas mellan den samlade fram-

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

187

ställningen av upplagan å ena sidan och den följande efterproduktionen av enstaka exemplar å andra sidan för att efterproduktionen skall hänföras till den tidigare upplagan och alltså omfattas av grundlagarnas skydd. Rättsläget beträffande denna fråga är alltså oklart.

5.3En teknikberoende eller teknikoberoende grundlag?

Kommitténs uppdrag är att överväga möjligheterna att anpassa det särskilda grundlagsskyddet som finns i TF och YGL till nya med- ieformer som uppstår till följd av den tekniska utvecklingen. Som framgått i avsnitt 1.1 innebär denna utveckling dels att nya typer av informationsbärare blivit aktuella som medier för yttranden, dels att den relativt klara åtskillnad som funnits mellan nu särskilt grund- lagsskyddade medieformer – tryckt skrift, ljudradio och TV samt film, videogram, andra upptagningar av rörliga bilder och ljudupptagningar

– tenderar att försvinna genom att text, ljud och bilder lagras och presenteras tillsammans i nya kombinationer.

En fråga som då är naturlig är om den hittillsvarande ordningen med ett sådant särskilt grundlagsskydd för vissa medier är den lämpligaste eller om man skall dra den slutsatsen att man nu i stället bör gå vidare med ett grundlagsskydd som inte är knutet till sådana speciella medier.

Kommittén vill erinra om att samma frågeställning var aktuell vid YGL:s tillkomst. I prop. 1990/91:64 (s. 29 ff) uttalades följande:

"YFU uttryckte sig i sina överväganden om m öjligheterna att i grundlag skydda friheten att yttra sig i andra former än genom tryckta skrifter s å att yttrandefriheten tillh ör alla eller ingen. Den som ger efter för en önskan att hindra andra fr ån att uttrycka sin uppfattning

riskerar även friheten att f öra	fram sin egen. Uppdelningen p	å
grundlagsskyddade och icke grundlagsskyddade medier saknade enligt
YFU principiell motivering. YFU s	åg saken s å att yttrandefriheten	är
odelbar (SOU 1983:70 s. 80 ff).

Den åskådning som YFU gav uttryck åt utesluter emellertid inte att man skiljer mellan olika moment i yttrandefriheten. Ett är friheten eller möjligheten att alls komma till tals. Ett annat är vad som f år yttras utan risk f ör straff eller andra p åföljder. Dessa faktorer avg ör vilken yttrandefrihet som r åder.

I grundlagssammanhang är det yttrandefriheten som en laglig rättighet f ör var och en som st år i centrum. Detta g äller både de grundl äggande fri- och r ättigheterna enligt regeringsformens andra kapitel (prop. 1975/76:209 s. 153) och tryckfriheten enligt TF. Enligt detta syns ätt inneb är ett konstitutionellt frihetsskydd att var och en är

188 Överväganden ang ående grundlagsskydd... SOU 1997:49

rättsligt of örhindrad att handla p å ett visst s ätt, t.ex att skaffa sig och begagna vad som beh övs för en massmedial verksamhet. De praktiska och ekonomiska m öjligheterna att sprida yttranden genom massmedier garanteras d äremot inte genom grundlagsskyddet.

Vad som nu anf örts inneb är att ett grundlagsskydd f ör yttrandefri- heten inte ensamt kan åstadkomma ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Men det kan s äkerställa rätten att f å bidra till att nå dit, och detta är nog s å viktigt.

Det anf örda kan ocks å sägas inneb ära att det skydd f ör ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning som kan åstadkommas genom en ny grundlag blir i viss mening begr änsat, om skyddet f ör yttranden anknyts till vissa medier. Bruket av dessa medier kan vara alltf ör kostsamt f ör den enskilde. Ett konstitutionellt skydd f ör friheten att yttra sig genom medierna saknar givetvis inte v ärde för den skull. Den fria opinionsbildning som sker utan hj älp av särskilt grundlagsskydda- de massmedier är heller inte utan skydd. Ett s ådant finns dels i RF, dels i skilda best ämmelser p å andra h åll i vår rättsordning.

Det bör också påpekas att ett skydd i grundlag f ör friheten att ta till orda inte st år i någon mots ättning till att det saknas garanti f ör att var och en har en verklig m öjlighet att komma till tals genom massmedier.

Tvärtom, ett skydd i grundlag f ör friheten att sprida yttranden genom massmedier hindrar ingrepp mot att ett medium över huvud taget kommer till bruk. Ett r ättsligt skydd f ör att anv ända medier f örbättrar möjligheterna f ör alla att komma till tals, vanliga medborgare lika v äl som dem med s ärskilda resurser...Tanken p å att förstärka det konstitutionella skyddet f ör yttrandefriheten har inte fr ån början varit knuten endast till yttranden som f örmedlas genom vissa medier. Även för den enskildes yttranden direkt till allm änheten kan det anses behövas ett starkare skydd. Det g äller t.ex. yttranden som framf örs vid demonstrationer och andra allm änna sammankomster. Ocks å sådant som anf öranden vid "speakers corner" har n ämnts som skyddsv ärt.

Möjligheterna att f å till stånd ett mera utvecklat skydd i grundlag för friheten att yttra sig har emellertid under det arbete som utf örts i

lagstiftningsfr ågan efter hand befunnits vara p å ett avg örande	s ätt
bättre i fr åga om yttranden som är bundna till ett visst medium	än i

fråga om yttranden som framf örs i mera l ösa former. Det h änger samman med att de tryckfrihetsr ättsliga principerna om etablerings-

frihet, ensamansvar och meddelarfrihet m.m. knappast kan till	ämpas
i fråga om de mera l ösliga uttrycksformerna. Enligt YFU:s f	örslag

skulle den nya grundlagsregleringen g älla program i eter- och trådsändningar, ljudupptagningar, upptagningar av r örliga bilder samt sceniska framst ällningar och utst ällningar, i fr åga om de sist n ämnda dock endast om den som bedrev verksamheten hade utsett en utgivare och tillk ännagett vem denne var.


SOU 1997:49	Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 189
Som nyss antytts	är det uppfattningen att tryckfriheten b ör tjäna som
mönster för uppbyggnaden av ett utvidgat grundlagsskydd f ör
yttrandefriheten som har lett till slutsatsen att ett s		ådant skydd b ör
anknyta till vissa medier. En s ådan tanke ligger sj älvfallet n ära till
hands i v årt land med v år internationellt sett troligen unika reglering
i TF och den p å samma principer uppbyggda radior		ättsliga lagstift-

ningen. Den anvisar sannolikt ocks å den enda framkomliga v ägen om man inom v år rättsordning vill bygga upp ett mera detaljerat grund- lagsskydd f ör yttrandefriheten."

De argument som då anfördes för att bygga vidare på det tryck- frihetsrättsliga systemet är lika bärkraftiga idag. Den tekniska utvecklingen har inte rubbat grundvalarna för TF eller YGL, även om den lett till behov att anpassa grundlagsregleringen till ny teknik. Den alltmer ökande internationaliseringen också på medieområdet kan visserligen sägas accentuera att denna nuvarande grundlagsreglering i jämförelse med andra länders rättssystem framstår som unik men ger inte anledning att ifrågasätta värdet av den. Till det sagda kan läggas att flera av de nya medieformerna till skillnad mot trycket, ljudradio och TV är mera tillgängliga för gemene man. Det är förhållandevis lätt och billigt att kopiera videogram och ljudkassettband. Datorlagrad information t.ex. i form av elektroniska tidningar kan via Internet göras tillgänglig för många på ett tämligen enkelt och billigt sätt. Inom en nära framtid kan möjligheter att spela in på CD-ROM-skivor bli lika tillgängliga som möjligheterna att spela in på video och ljudkassetter. De invändningar mot ett särskilt grundlagsskydd som kan göras med hänsyn till att de mera hävdvunna medieformerna är förbehållna ett fåtal har därför inte alls samma bärkraft. Det betyder också att det i vad som brukar kallas ett skymningsläge blir lättare att sprida information och åsikter vid sidan av etablerade och då kanske kontrollerade kanaler.

Även om kommittén således anser att utvecklingen inte föranleder något annat principiellt ställningstagande angående utformningen av grundlagsskyddet än det som gjordes vid tillkomsten av YGL vill kommittén ändå gå närmare in på den grundläggande frågan om en teknikberoende eller en teknikoberoende grundlagsreglering. Kommit- tén vill då redan här framhålla att en grundlagsreglering som avser vissa medieformer kan göras mer eller mindre teknikbunden så till vida att vilka dessa medieformer är kan anges med olika grad av precisering av tekniken. Vad den grundläggande frågan handlar om är därför i första hand om alla yttranden, eller i varje fall alla "offentliga" yttranden (dvs. yttranden riktade till allmänheten i någon form) skall ges ett likvärdigt grundlagsskydd eller om bara de yttranden som förekommer i (mer eller mindre preciserade) särskilda medier skall ha ett speciellt skydd i grundlag. Eftersom det inte kommer i fråga att avskaffa TF, handlar en sådan diskussion om huruvida YGL skall

190 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

behålla sin nuvarande utformning och eventuellt utvidgas att omfatta ytterligare medier eller om YGL helt skall ändras t.ex. till att omfatta alla offentliga yttranden utom sådana som omfattas av TF.

5.3.1Diskussion kring nuvarande reglering

Det grundläggande skyddet för yttrandefriheten finns i 2 kap. 1 § första stycket första punkten regeringsformen (RF) som lyder "Varje medborgare är gentemot det allm änna tillf örsäkrad

1. yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller p å annat s ätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och k änslor" . Enligt RF får yttrandefriheten i princip begränsas endast genom lag och endast för vissa angivna ändamål. Beträffande den yttrandefrihet som regleras i TF och YGL hänvisar RF till dessa grundlagar. Regerings- formens regler om yttrandefriheten gäller oavsett vilken teknik som kommer till användning vid yttrandet. Reglerna tillförsäkrar med- borgarna yttrandefrihet men ger i sig inte något skydd för den som använder sig av friheten. Gränserna för denna "allmänna" yttrandefrihet dras därmed genom regler i vanlig lag, som skall hålla sig inom de ramar regeringsformen anger.

Genom TF och YGL ges detaljerade regler på grundlagsnivå till skydd för den som använder sig av yttrandefriheten. Skyddet gäller för den som yttrar sig (till allmänheten) med anlitande av de tekniker som anges i dessa grundlagar nämligen tryckt skrift, ljudradio, television, och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar. TF och YGL bygger på de grundläggande tryckfrihetsrättsliga principerna: etableringsfrihet, förbud mot censur och hindrande åtgärder, ensaman- svar med meddelarskydd, särskild uttömmande brottskatalog och särskild rättegångsordning.

Regleringen innebär att yttrandefriheten till den del den utövas genom de tekniker som omfattas av TF och YGL har ett särskilt skydd genom de tryckfrihetsrättsliga principerna. Skyddet för dessa uttrycks- former är också stabilt eftersom det ges i grundlag. För yttrandefriheten i övrigt gäller som framgått inte de tryckfrihetsrättsliga principerna utan i stället vad som föreskrivs i vanlig lag, t.ex. brottsbalken. Villkoren för denna del av yttrandefriheten kan alltså ändras genom ett vanligt lagstiftningsbeslut. Så är fallet för yttranden som framförs med hjälp av annan teknik än den som anges i TF och YGL, yttranden mellan enskilda eller inom en trängre krets, yttranden i samband med opinionsmöten och demonstrationer samt yttranden vid teaterför- eställningar och utställningar.

Frågan om en teknikberoende eller en teknikoberoende grundlag till skydd för yttrandefriheten diskuterades under det mångåriga ut- redningsarbete som föregick YGL. Under utredningsarbetet dis-

SOU 1997:49 Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 191

kuterades också frågan om man skulle ha en enda sammanhållen grundlag för yttrandefriheten eller om man skulle ha TF kvar oförändrad för tryckta skrifter och därutöver stifta en ny grundlag till skydd för yttrandefriheten i övrigt. Här följer en översikt över diskussionen i dessa frågor.

Nu gällande tryckfrihetsförordning trädde i kraft den 1 januari 1950. Den ger friheten att yttra sig genom tryckt skrift ett detaljerat skydd i grundlag. Den år 1966 tillkomna radiolagstiftningen som reglerade ljudradio och television byggde i väsentliga delar på de tryckfrihets- rättsliga grundsatserna. Senare stiftades också lagar för närradio, lokala kabelsändningar och radiotidningar.

År 1970 tillkallades en parlamentarisk kommitté, Massmedieutred- ningen (MMU), för att med TF som utgångspunkt utreda frågan om en enhetlig reglering i grundlag av yttrandefriheten i massmedier. MMU lade fram förslag till en massmediegrundlag (Massmediegrundlag, SOU 1975: 49) innefattande regler om yttrandefriheten i tryckta samt stencilerade och på därmed jämställt sätt mångfaldigade skrifter, radio, television och film.

MMU angav att vilka massmedier som skulle omfattas av förslaget till massmediegrundlag inte borde avgöras av en begreppsmässig be- stämning av ordet massmedier utan av i vilken mån de grundläggande tryckfrihetsrättsliga principerna kunde gälla för de olika medierna. MMU fann att beträffande tryckta, stencilerade och därmed jämförliga skrifter, ljudradio, television och film kunde de grundläggande principerna göras tillämpliga utan särreglering på mer än enstaka punkter såsom beträffande radio och TV i fråga om etableringsfriheten och beträffande film i fråga om möjligheten till censur.

Enligt MMU skulle medier som teater, utställningar och demonstra- tioner inte omfattas av massmediegrundlagen. Om denna uppfattning anförde MMU (a. bet. s. 34): "Denna MMU:s st åndpunkt beror bl.a. på dessa mediers, s ärskilt teaterns och demonstrationernas, "direkt- karaktär" och f öränderlighet. H är finns inte alltid - s åsom betr äffande framställningar i de medier som omfattas av grundlagsf örslaget - möjlighet att i efterhand l ätt konstatera vad som framf örts. Vidare har meddelarskyddet och r ätten till anonymitet h är inte samma centrala ställning som i fr åga om de medier som omfattas av grundlagsf ör- slaget. En utvidgning av grundlagen till att avse ocks å t.ex. teater, utställningar och demonstrationer skulle kunna medf öra att v äsentliga undantag m åste göras från de bärande principerna i grundlagen och att även i övrigt ett stort antal s ärbestämmelser m åste ges, med risk för en nivellering av det allm änna skyddet enligt grundlagen".

MMU:s betänkande mötte ganska omfattande kritik, främst beträffande tillämpningsområdet, som många ansåg för snävt, och be- träffande ett förslag om en central yttrandefrihetsdomstol. MMU:s arbete ledde därför inte till mer än vissa partiella ändringar i TF, bl.a.

192 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

ändrades TF:s tillämpningsområde till att under vissa förutsättningar omfatta också skrifter som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande.

I propositionen om de partiella ändringarna av TF (prop. 1975/76:204 s. 38) angav departementschefen att beslutet att inte ta MMU:s betänkande till utgångspunkt för en proposition om en ny grundlag inte betydde att planerna på att ersätta TF med en grundlag med vidare syftning hade skrinlagts. Departementschefen framhöll tvärtom att skälen för en sådan grundlag snarare efter hand hade vunnit i styrka. En proposition i ämnet borde emellertid enligt departements- chefen föregås av ytterligare utredning i en parlamentariskt sammansatt kommitté.

År 1977 tillkallades den nya parlamentariska kommittén, Yttrandefri- hetsutredningen (YFU). Enligt direktiven var huvuduppgiften för kommittén att skapa ett regelsystem som på samma sätt som TF ställer upp hinder mot sådana ingrepp från det allmännas sida som är ägnade att försämra förutsättningarna för ett fritt åsiktsutbyte i samhället. I direktiven angavs att den nya grundlagsregleringen i princip borde omfatta alla de medier som kan ha särskild betydelse för den fria åsiktsbildningen i samhället. Departementschefen framhöll också att den naturliga utgångspunkten för arbetet var att eftersträva en enhetlig utformning av grundlagsskyddet för de berörda medierna särskilt beträffande de grundläggande principerna men att det var viktigt att den eftersträvade enhetligheten inte ledde till en uttunning av det gällande skyddet, framför allt beträffande tryckta skrifter.

YFU avgav 1979 ett debattbetänkande (Grundlagsskyddad yttrande- frihet, SOU 1979:49) om möjligheterna att utforma ett grundlagsskydd för yttrandefriheten i enlighet med sitt uppdrag. I betänkandet presenterades två skisser till ny grundlagsreglering av yttrandefriheten i nya medier. Båda skisserna var teknikberoende i den meningen att de gällde yttrandefriheten när den utövas i vissa angivna medier. Skiss A innehöll förslag till en sammanhållen yttrandefrihetsgrundlag som avsåg både tryckta skrifter och nya medier och som skulle ersätta TF. Skiss B innehöll förslag till en fristående yttrandefrihetsgrundlag som avsåg enbart nya medier och som skulle gälla vid sidan av TF. Betän- kandet sändes på remiss.

Några remissinstanser, bl. a. Svea hovrätt, förordade en generell yttrandefrihetsgrundlag omfattande alla offentliga yttranden i princip oberoende av framställningsform. Av övriga remissinstanser var det en stor del som förordade en sammanhållen, mediebunden grundlag i likhet med skiss A. De remissinstanser som förespråkade en grundlag vid sidan av TF enligt skiss B anförde risken för uttunning av skyddet för tryckfriheten som den viktigaste invändningen mot en samman- hållen grundlag. Dessa remissinstanser menade att om alla framställningsformers rättsliga villkor är samlade i en grundlag kan det

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

193

tryckta ordet komma att drabbas av krav på inskränkningar i skyddet motsvarande vad som gäller för andra medier, t.ex. begränsad etable- ringsfrihet, som för etersändningar, och möjlighet till censur, som för filmer.

YFU avlämnade sitt slutbetänkande 1983 (Värna yttrandefriheten, SOU 1983:70). I detta föreslog YFU en fristående yttrandefrihetsgrund- lag som skulle gälla vid sidan av TF och som byggde på de tryckfrihetsrättsliga grundprinciperna. Yttrandefrihetsgrundlagen skulle gälla för yttranden som görs offentliga genom program i eter- eller trådsändningar, ljudupptagningar, upptagningar av rörliga bilder och sådana sceniska framställningar och utställningar för vilka den som bedriver verksamheten valt att utse en särskild person som utgivare.

I slutbetänkandet redovisade YFU skälen till att en teknikoberoende grundlag inte föreslogs. YFU anförde (a. bet. s. 86 f.): "Även om det av principiella sk äl vore tilltalande med en yttrandefrihetsgrundlag som i alla delar g äller generellt f ör alla offentliga yttranden oavsett framställningsform b ör en sådan inte inf öras. Vi anser att de praktiska svårigheter som redovisats h är är alltför stora. N är det gäller icke mediebundna yttranden är behovet av s ådana regler som just en yttrandefrihetsgrundlag b ör inneh ålla litet eller inget. H är avses fr ämst regler om etableringsfrihet, ensamansvar, meddelarskydd m.m."

Vad gäller praktiska svårigheter med en generell yttrandefrihets- grundlag angav YFU gränsdragningsfrågan som ett svårt problem när det gällde att utvidga grundlagen att omfatta lösligare former av opinionsbildning t.ex. "speakers corner", politikers valkampanjer på gator och torg, direktdebatter med allmänheten och handgjorda valaffischer. YFU ställde frågan "Vilka situationer skall skyddas och hur skall de beskrivas för att nödvändig klarhet skall skapas?". YFU anförde vidare att om man skulle begränsa grundlagens tillämpnings- område med hjälp av yttrandets innehåll t.ex. genom att föreskriva att det skall ha betydelse från yttrandefrihetssynpunkt skulle man sannolikt skapa stora tillämpningsproblem eftersom meningarna om vad som skall skyddas kan vara många. Man skulle emellertid enligt YFU kunna överväga att endast markera en skiljelinje till rent privata yttranden.

När det gällde de ej mediebundna yttrandenas behov av sådana regler som en yttrandefrihetsgrundlag bör innehålla anförde YFU att förbudet mot censur praktiskt sett är av mindre värde för dessa yttranden eftersom möjligheterna att genomföra en censur inte är stora beträffande yttranden som inte är på förhand fixerade. YFU menade vidare att även principen om etableringsfrihet hade mindre betydelse för dessa yttranden eftersom någon etablering i egentlig mening knappast förekommer beträffande icke mediebundna yttranden. Utredningen angav också som sin mening att det var uppenbart att regler om ensamansvar inte kunde gälla för dessa medier eftersom

194 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

möjligheterna att utforma ett ensamansvar främst beror på i vad mån den ensamansvarige kan på förhand kontrollera de yttranden som framförs. Eftersom ensamansvarets främsta funktion är att göra det möjligt att upprätthålla regler om ansvarsfrihet för meddelare och anonymitetsskydd för medverkande kunde enligt YFU inte heller dessa senare principer gälla för de icke mediebundna yttrandena.

Författarförbundet hade i sitt remissyttrande över debattbetänkandet anfört att det vore värdefullt om de icke mediebundna yttrandena kunde fredas från polisiära ingripanden. YFU anförde i sitt slut- betänkande att det för att uppnå ett sådant resultat fordras dels att övervakning, tvångsmedel och åtalsfrågor kan handhas av JK (eller motsvarande), dels att gränsen mellan yttrandefrihetsbrott och allmänna brott kan upprätthållas i praktiken. YFU angav som sin mening att tveksamhet kan råda på båda punkterna. Någon särskilt effektiv över- vakning kunde enligt YFU inte förväntas då det handlar om tillfälliga händelser i det dagliga livet. Gränsen mellan yttrandefrihetsbrott och vanliga brott som följer av uppräkningen i brottskatalogen i TF kunde enligt YFU:s mening inte heller utan vidare tillämpas på t.ex. muntliga yttranden till allmänheten eftersom detta skulle innebära en knappast önskvärd avkriminalisering. Brottet "störande av förrättning eller av allmän sammankomst" (16 kap 4 § brottsbalken) och vissa former av förargelseväckande beteende skulle delvis försvinna.

YFU stannade alltså för att en teknikoberoende yttrandefrihetsgrund- lag inte skulle föreslås utan att den nya grundlagen borde vara med- iebunden.

I frågan om skyddet för yttrandefriheten skulle finnas i en samman- hållen mediebunden yttrandefrihetsgrundlag (skiss A i debattbe- tänkandet) eller i TF och en ny grundlag för andra medier (skiss B i debattbetänkandet) angav YFU att kommitténs sympatier i det längre perspektivet fanns hos den sammanhållna lagen eftersom den bäst svarar mot tanken att alla yttranden oavsett medium skall tillförsäkras samma grundlagsskydd. Kommittén tillade dock (betänkandet s. 87): "Märk väl: förutsatt att lagen även i sak och i princip är samman- hållen". Kommittén anförde emellertid också att den tagit intryck av den oro för risken för uttunning av skyddet för tryckta skrifter som många remissinstanser och debattörer gett uttryck för och att den därför förordade en ny mediebunden grundlag vid sidan av TF.

YFU:s förslag remissbehandlades. En sammanställning av remissytt- randena finns i Ds Ju 1985:4.

I frågan om en generell grundlag för alla offentliga yttranden eller en teknikberoende grundlag vidhöll Svea hovrätt sin uppfattning att man borde eftersträva ett grundlagsskydd för alla offentliga yttranden oavsett framställningsform. Enligt hovrätten hade utredningen övervärderat de praktiska svårigheter en grundlagsreglering av alla offentliga yttranden skulle innebära. Hovrätten ansåg dock att det var

SOU 1997:49 Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 195

väsentligt att en grundlagsreglering för andra medier än tryckta skrifter nu kom till stånd och ville därför inte framföra krav på ytterligare utredning.

Beträffande den lagtekniska frågan om en sammanhållen grundlag för yttrandefriheten eller en grundlag vid sidan av TF fanns bland remissinstanserna en viss övervikt för YFU:s förslag med en grundlag vid sidan av TF. De flesta juridiska instanserna förordade emellertid en sammanhållen grundlag för yttrandefriheten.

År 1986 beslutade regeringen en lagrådsremiss på grundval av YFU:s förslag. I lagrådsremissen hade emellertid en ny lagteknisk lösning valts. TF hade byggts ut med en ny andra avdelning om tio kapitel med regler om skydd för yttrandefriheten i eter- och trådsänd- ningar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar. Denna lösning, där skyddet för nya medier togs upp i en särskild avdelning av TF, var avsedd att förebygga den risk för uttunning av skyddet för tryckfriheten som en sammanhållen grundlag för tryckta skrifter och andra medier befarats innebära.

Beträffande en icke mediebunden grundlag för alla offentliga yttranden ansåg departementschefen att de skäl YFU anfört mot en sådan grundlag var bärande. Angående dessa skäl anförde departe- mentschefen (prop. 1986/87:151 s. 30): "Dessa kan sammanfattas s å att

behovet av en s å omfattande reglering är litet eller	obefintligt
samtidigt som en s ådan skulle leda till betydande praktiska sv	årigheter

och oklarheter i fr åga om skyddets omfattning. Till detta kommer att man med den antydda l ösningen skulle f å ett grundlagsskydd p å tre "nivåer": en detaljerad reglering som den TF innefattar, nuvarande reglering i RF s åvitt gäller "privata" yttranden och en s ärskild reglering i fr åga om de "offentliga" yttranden som inte ges ett skydd som motsvarar TF:s. Det s äger sig sj älvt att man med ett s å invecklat regelsystem inte uppn år den klarhet i grundlagsregleringen som b ör efterstr ävas."

Angående kravet på att grundlagsregler är klara anförde departe- mentschefen (a. prop. s.29): "Grundlagsregler som inte tydligt anger var gränserna f ör rättighetsskyddet g år kan v ålla mera skada än nytta.

Myndigheter kan komma	att gripa in även i fall d är skyddet g äller.
Enskilda kan avst å från	att begagna en r ättighet som de har f ör att

vara säkra på att hålla sig inom dess gr änser. I b åda fallen har rättigheten blivit mer begr änsad än nödvändigt".

Som skäl till att sceniska framställningar och utställningar inte omfattades av remissens grundlagsförslag anförde departementschefen i huvudsak följande (a. prop. s. 32): "Sceniska framst ällningar lika v äl som utst ällningar kan ha olika inneh åll vid olika tillf ällen. Det finns i efterhand normalt ingen s ärskild dokumentation om vad som har förevarit, och det är inte rimligt att f öreskriva en skyldighet att dokumentera teaterf öreställningar och liknande samt utst ällningar p å

196 Överväganden ang ående grundlagsskydd...	SOU 1997:49
ett sätt som motsvarar den skyldighet som g	äller i fr åga om radio- och
TV-sändningar.

Dessa sv årigheter har ocks å uppmärksammats av YFU, som föreslagit ett frivilligt ensamansvar. Det betyder att bara de sceniska framställningar och utst ällningar f ör vilka det har utsetts en utgivare faller in under det s ärskilda grundlagsskyddet. YFU har sj älv pekat p å ett problem med en s ådan ordning, n ämligen att en meddelares ställning blir os äker. Detsamma kan s ägas om andra medverkande t.ex. författare, regiss örer och sk ådespelare. F ör egen del vill jag ocks å framhålla att det torde vara betydligt sv årare att avgr änsa vad som är sceniska framst ällningar och utst ällningar fr ån andra f öreteelser än det är att avg öra vad som är tryckta skrifter, radio- eller TV-s ändningar eller filmer, videogram eller fonogram.

Enligt min mening är det av sk äl som jag nu har redovisat inte möjligt att åstadkomma en grundlagsreglering som är så klar och otvetydig som kr ävs. Jag har d ärför kommit till slutsatsen att över- vägande sk äl talar mot YFU:s f örslag i denna del."

Även lagrådet ansåg att diskussionen borde begränsas till de medier som omfattades av remissen. Lagrådet anslöt sig också i princip till remissens förslag till lagteknisk lösning med en ny andra avdelning i TF avseende andra medier än tryckta skrifter. Därvid lade lagrådet avgörande vikt vid att "det tryckfrihetsrättsliga skyddet är själva grunden och utgångspunkten för regleringen och att tryckfrihetsför- ordningen har en lång hävd och en betydande förankring" (prop. 1986/87:151 s 292).

Förslaget i lagrådsremissen ledde emellertid inte till någon proposi- tion i frågan om grundlagsskydd för andra medier än tryckta skrifter. Efter lagrådsremissens avlämnande framfördes det nämligen i debatten kritik mot det lagtekniska grepp som tagits i remissen. Det blev därmed osäkert huruvida man skulle kunna uppnå en så bred enighet i riksdagen som brukar eftersträvas i grundlagsfrågor. I propositionen föreslogs därför endast vissa förstärkningar av skyddet för tryck- friheten. Departementschefen anförde att frågan om skydd för yttrandefriheten i andra medier än tryckt skrift måste beredas ytterligare under medverkan av företrädare för riksdagspartierna.

Under sommaren och hösten 1987 bereddes frågan i regerings- kansliet under medverkan av företrädare för riksdagspartierna. Enighet kunde dock inte uppnås i tid för att frågan skulle kunna behandlas under pågående riksmöte. Arbetet avbröts därför.

När riksdagens konstitutionsutskott behandlade propositionen 1986/87:151 om ändringar i TF m.m. uttalade sig utskottet också om den fortsatta behandlingen av frågan om grundlagsreglering beträffande andra medier än tryckta skrifter. Utskottet ansåg att det var angeläget att utredningsarbetet nu ledde till grundlagsreglering. Angående den lagtekniska frågan anförde utskottet (KU 1987/88:36 s. 36): "När det

SOU 1997:49	Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 197
gäller den f örfattningsm ässiga fr ågan kan utskottet konstatera att den
beredning som	ägt rum efter propositionens avl ämnande visat att den

teknik som valts i lagr ådsremissen inte ansetts utg öra en framkomlig väg. Med h änsyn till den kritik som framf örts och som g år ut på att en "samlad" grundlag skulle kunna leda till en uttunning av skyddet f ör skrifter enligt nuvarande TF, b ör beredningsarbetet enligt utskottets mening inriktas mot en l ösning i enlighet med principerna i YFU:s förslag, dvs. en s ärskild grundlag f ör de nu aktuella medierna".

Vad utskottet anfört gav riksdagen som sin mening regeringen till känna (rskr.1987/88:290).

Beredningen av frågan om grundlagsskydd för nya medier fortsatte i regeringskansliet under medverkan av företrädare för riksdags- partierna. Arbetet ledde till att regeringen år 1990 kunde lägga fram propositionen "Yttrandefrihetsgrundlag m.m." (prop. 1990/91:64). Förslaget som avsåg en yttrandefrihetsgrundlag för ljudradio, TV och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar hade dessförinnan granskats av lagrådet som godtagit den lagtekniska lösningen med en fristående yttrandefrihetsgrundlag vid sidan av TF.

I propositionen angavs att det i det läge frågan nu befann sig saknades anledning att överväga annat än att den nya yttrandefrihets- grundlagen skulle gälla yttranden som var bundna till ett medium. Det angavs också att den nya grundlagen borde bygga på de bärande principerna i TF och att det mot bakgrund av vad som tidigare hänt under ärendets gång var klart att en ny grundlag skulle gälla vid sidan av TF.

Departementschefen anförde vidare att (a. prop. s. 32): "...kravet p å klarhet i regleringen sj älvfallet inte p å något sätt bör efterges. Systemet b ör också kunna överblickas. Om ett medium inte kan inordnas i det tryckfrihetsr ättsliga m önstret utan besv ärande komplika- tioner b ör det följaktligen l ämnas utanf ör grundlagsskyddet. Men inom en så angiven ram b ör strävan vara att den nya regleringen skall ge ett så vidsträckt skydd som m öjligt".

Beträffande sceniska framställningar och utställningar angav departe- mentschefen att det skulle utgöra en viktig förstärkning av skyddet för yttrandefriheten om de tryckfrihetsrättsliga principerna kunde göras tillämpliga på dessa framställningsformer. Detta skulle dock enligt departementschefen inte kunna genomföras utan problem.

Departementschefen påpekade en rad svårigheter med att infoga sceniska framställningar och utställningar i det tryckfrihetsrättsliga mönstret. Det angavs att det inte går att helt överblicka vilka följder en ordning med ensamansvar skulle få bl.a. för det konstnärliga oberoendet. Svårigheten att dra gränsen mellan vad som skall anses vara sceniska framställningar och utställningar och vad som inte skall anses vara sådana uttrycksformer framhölls också liksom svårigheten

198 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

att fastställa vad som har yttrats. Vidare påpekades att ett frivilligt ensamansvar i enlighet med YFU:s förslag skulle innebära att en meddelare inte kan vara säker på att offentliggörandet sker utan risk för honom själv. Vid en samlad bedömning fann departementschefen att sceniska framställningar och utställningar borde lämnas utanför grundlagsskyddet.

Under 1991 fattades de två riksdagsbesluten om att anta yttrandefri- hetsgrundlagen och den nya grundlagen trädde i kraft den 1 januari 1992.

5.3.2Överväganden

Från principiell synpunkt kan det te sig tilltalande med en generell grundlag för yttrandefriheten som är teknikoberoende i den meningen att den omfattar alla yttranden oavsett framställningsform.

Eftersom olika former av yttranden skiljer sig åt bl.a. i fråga om möjligheterna att tillämpa de tryckfrihetsrättsliga principerna skulle en sådan grundlag behöva innehålla bestämmelser som för varje form av yttrande angav i vad mån de tryckfrihetsrättslig principerna var tillämpliga. En sådan grundlag skulle bli omfattande och svår att överblicka.

På en grundlag bör särskilt stora krav ställas beträffande klarhet och tydlighet. Som anfördes i 1986 års lagrådsremiss kan en grundlag som är oklar innebära att rättigheten som den skall skydda blir mera begränsad än nödvändigt genom att myndigheter kan komma att ingripa i fall där skyddet gäller och enskilda kan avstå från att begagna en rättighet som de har för att vara säkra på att hålla sig inom dess gränser. Med hänsyn till de av YFU påtalade gränsdragningssvå- righeterna beträffande lösligare former av opinionsbildning och till att en teknikoberoende grundlag skulle bli omfattande och svår att överblicka kan det ifrågasättas om en sådan grundlag skulle uppfylla kravet på klarhet och tydlighet.

Frågan är också vilken praktisk betydelse en teknikoberoende grundlag skulle få för de mindre mediebundna yttrandena. Som framgått av redogörelsen för diskussionen under det utredningsarbete som föregick YGL kräver tillämpningen av flera av de tryckfrihets- rättsliga principerna att yttrandet är fixerat till ett medium. Så är fallet beträffande förbud mot censur och hindrande åtgärder, ensamansvar samt ansvarsfrihet och anonymitetsskydd för meddelare och andra med- verkande.

Vad gäller övriga tryckfrihetsrättsliga principer kan bl.a. följande sägas. Principen om etableringsfrihet har knappast någon betydelse för icke mediebundna yttranden eftersom någon etablering i egentlig mening inte förekommer beträffande dessa yttranden. Den särskilda brottskatalogen i TF kan i enlighet med vad YFU anförde inte utan

Bertil Fiskesj ö	Ann-Christine Gullesj ö	Birger Hag ård
Håkan Holmberg	Kurt Ove Johansson	Lilian Nowak
Ingvar Persson	Agneta Ringman	Herman Schmid
Tone Tingsg ård
	/Katarina Rikte

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
ordningen och yttrandefrihets-	ordningen och yttrandefrihets-
grundlagen.	grundlagen.