sou 1997 49

SOU 1997:49

Innehåll

Förkortningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		. . . . 11
Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		. . . . 13
Författningsf örslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		. . . . 31
1	Förslag till lag om ändring i regeringsformen . . . . . .	. . . . 31
2	Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen	. . . . 33
3	Förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen	. . . 35
4	Förslag till lag om ändring i brottsbalken . . . . . . . . .	. . . . 56
5	Förslag till lag om ändring i sekretesslagen
	(1980:100) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 59

6Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrande-

frihetsgrundlagens områden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 7 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1392) om

pliktexemplar av dokument . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 8 Förslag till förordning om ändring i polisregister-

kungörelsen (1969:38) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

9Förslag till förordning om ändring i förordningen

(1994:729) med instruktion för Radio- och TV-verket . . . . 77

Uppdraget och dess genomf örande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		. . 79
Del I Grundlagsskydd för nya medier
1	Faktorer som p åverkar behovet av nya grundlagsregler	. . 83
1.1	Något om teknikutvecklingen m.m . . . . . . . . . . . . . . .	. . 83

1.2Annat utrednings- och lagstiftningsarbete m.m. . . . . . . . . . 86

2	Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet . . . . . . . . . . . . . . . .		93
2.1	Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		93
2.2	De grundläggande principerna i TF och YGL . . . . . . . . . .		96
	2.2.1	Etableringsfrihet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	96
	2.2.2	Förbud mot censur och hindrande åtgärder . . . . . . .	97
	2.2.3	Ensamansvar med meddelarskydd . . . . . . . . . . . . .	99

2.2.4Särskild brottskatalog m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

2.2.5Särskild rättegångsordning m.m. . . . . . . . . . . . . . . 103

6	Innehåll		SOU 1997:49
	2.2.6	Utländska yttranden . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . . . . 104
	2.3 TF:s och YGL:s tillämpningsområden . . . . . . . .		. . . . . . 109
	2.3.1	Allmänt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . . . 109

2.3.2Närmare om rekvisitet "riktad till allmänheten" (1 kap.

6 § YGL) och "på begäran" (1 kap. 9 § YGL) . . . . 113

3	De nya teknikerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		121
3.1	Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		121
3.2	Allmänt om telekommunikation . . . . . . . . . . . . . . . . . .		121
3.3	Beskrivning av de nya teknikerna . . . . . . . . . . . . . . . . .		125
	3.3.1	Nya fysiska databärare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	125
	3.3.2	Ny kommunikation med hjälp av elektro-
		magnetiska vågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	129
	3.3.3	Särskilt om dator- och videospel . . . . . . . . . . . . .	136
	3.3.4	Särskilt om "elektroniska tidningar" . . . . . . . . . . .	137
	3.3.5	Särskilt om Internet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	137
	3.3.6	Särskilt om produktion vid skilda tidpunkter av
		enstaka exemplar av fysiska databärare . . . . . . . . .	139
4	Internationell utblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		141

4.1Regler och projekt rörande yttrandefriheten i nya

medier i några andra länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		141
4.1.1	Danmark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	141
4.1.2	Finland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	143
4.1.3	Norge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	144
4.1.4	England . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	146
4.1.5	Frankrike . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	147
4.1.6	Nederländerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	148
4.1.7	Tyskland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	150
4.1.8	Kanada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	151
4.1.9	USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	152
4.1.10	Australien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	155

4.2Regler och projekt inom EU och Europarådet. . . . . . . . . 157

	4.2.1	EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	157
	4.2.2	Europarådet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	161
5	Överväganden ang ående grundlagsskydd f ör
	nya medier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		163
5.1	Inledning med vissa utgångspunkter . . . . . . . . . . . . . . .		163

5.2Omfattas de nya medierna av nu gällande TF

eller YGL? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 5.2.1 Nya fysiska databärare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

5.2.2Ny kommunikation med hjälp av

elektromagnetiska vågor . . . . . . . . . . . . . . . . . .	170
5.2.3 Särskilt om dator- och videospel . . . . . . . . . . . .	178

SOU 1997:49

Innehåll

5.2.4 Särskilt om "elektroniska tidningar" . . . . . . . . . . 180 5.2.5 Särskilt om Internet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181

5.2.6Särskilt om produktion vid skilda tidpunkter av

enstaka exemplar av fysiska databärare . . . . . . .

182

5.3En teknikberoende eller teknikoberoende grundlag? . . . . 187

5.3.1 Diskussion kring nuvarande reglering . . . . . . . . .		190
5.3.2	Överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	198
5.4 Förslag till grundlagsskydd för de nya medierna . . . . . . .		200
5.4.1	Nya fysiska databärare . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	200

5.4.2Ny kommunikation med hjälp av elektro-

	magnetiska vågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	208
5.4.3 Särskilt om dator- och videospel . . . . . . . . . . . .		216
5.4.4	Särskilt om "elektroniska tidningar" . . . . . . . . . .	220
5.4.5	Särskilt om Internet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	220

5.4.6Särskilt om produktion vid skilda tidpunkter av

enstaka exemplar av fysiska databärare . . . . . . . . 221

5.5Skräddarsydda videogram m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222

	5.5.1	Justitiekanslerns promemoria . . . . . . . . . . . . . . .	222
	5.5.2	Överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	227
6	Internationella aspekter p å grundlagsskydd f ör
	nya medier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		237
6.1	Nya fysiska databärare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		237

6.2Ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska

	vågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	238
7	EG:s dataskyddsdirektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	241
7.1	Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	241
7.2	EG-rätten contra svensk lag och grundlag . . . . . . . . . . .	241
	7.2.1 Kort om EG-rätten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	241
	7.2.2 Särskilt om EG-rättens förhållande till svensk
	lag och grundlag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	243
7.3	Allmänt om dataskyddsdirektivet . . . . . . . . . . . . . . . . . .	245
7.4	Möjlighet till undantag och begränsningar . . . . . . . . . . .	247

7.5Finns det motstridigheter mellan dataskyddsdirektivet

	och TF/YGL? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	249
7.6	Överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	258
Del II Grundlagarnas skydd mot hindrande åtgärder
8	Konflikt mellan datalagen samt TF och YGL . . . . . . . . .	263
8.1	Problemet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	263

8.2Grundlagarnas förbud mot censur och hindrande

åtgärder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	264
8.3 Datalagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	265

8	Innehåll	SOU 1997:49
	8.4 Om normkonflikten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . . . . 268

8.5Tidigare utredningsförslag angående normkonflikten . . . . 269

8.6Beslut av regeringen och Datainspektionen rörande

	normkonflikten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 272
8.7	Överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 280
Del III Offentlighetsprincipen och konfiskering
9	Principen om allm änna handlingars offentlighet contra
	reglerna om beslag och konfiskering enligt TF och YGL	. 285
9.1	Bakgrunden och problemet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 285
9.2	Offentlighetsprincipen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 287

9.3Reglerna om beslag och konfiskering i TF och

YGL m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289

9.4Regler om arkivering m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292

9.5Närmare om den nu gällande lösningen av

regelkonflikten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

294

9.6JK:s förslag till permanent lösning m.m. . . . . . . . . . . . . 297

9.7 Överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

300

9.7.1Det är spridning av brottsliga framställningar som

bör motverkas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300

9.7.2Vilka brott bör omfattas av en inskränkning i

	rätten att få kopia? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	303
9.7.3 Närmare om regelns tillämpningsområde . . . . . . .		304
9.7.4	Reglering i lag eller grundlag . . . . . . . . . . . . . . .	309
9.7.5	Närmare om 5 kap. 6 § sekretesslagen . . . . . . . .	311

9.7.6Särskilt om 9 kap. 16 och 17 §§ sekretess-

lagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

316

9.7.7Frågor om arkivering m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . 318

Del IV Hets mot folkgrupp

10	Preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrottet hets mot
	folkgrupp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	321
10.1	Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	321
10.2	Preskriptionsreglerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	321
10.3	Närmare om problemet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	323
10.4	Överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	324
Del V Övrigt
11	Generella direktiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	327
11.1	Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	327
11.2	Beaktande av EG-aspekten (dir. 1988:43) . . . . . . . . . . . .	327

SOU 1997:49		Innehåll	9
11.3	Redovisning av regionalpolitiska konsekvenser
	(dir. 1992:50) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 328
11.4	Prövning av offentliga åtaganden (dir.1994:23) . . . .	. . . . 328
11.5	Jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124)	. . . . 330
11.6	Konsekvenser för brottsligheten och det brottsföre-
	byggande arbetet (dir. 1996:49) . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 330
12	Författningskommentar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 333
12.1	Förslaget till lag om ändring i regeringsformen . . .	. . . . 333
12.2	Förslaget till lag om ändring i tryckfrihets-
	förordningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 333
12.3	Förslaget till lag om ändring i yttrandefrihets-
	grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 334
12.4	Förslaget till lag om ändring i brottsbalken . . . . . .	. . . . 346
12.5	Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen
	(1980:100) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . . 347

12.6Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och

yttrandefrihetsgrundlagens områden . . . . . . . . . . . . . . . . 348 12.7 Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:1392) om

pliktexemplar av dokument . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358 12.8 Förslaget till förordning om ändring i polisregister-

kungörelsen (1969:38) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358

12.9Förslaget till förordning om ändring i förordningen

(1994:729) med instruktion för Radio- och TV-verket . . . 359

Bilagor:

1 Kommitténs direktiv och tilläggsdirektiv

2.JK:s promemoria 1996-02-28 till regeringen "Promemoria om vissa frågor rörande yttrandefrihetsbrottet olaga vålds- skildring m.m. - Justitiekanslerns erfarenheter och syn- punkter"

3.Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med av- seende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter ("dataskyddsdirektivet")

4.JK:s promemoria till regeringen 1993-09-03 "Offentlig- hetsprincipen, tillämpning vid beslag och konfiskering med anledning av tryck- och yttrandefrihetsbrott - förslag till lagändringar"

5.Remissammanställning avseende ovanstående prome- moria

6.Litteraturlista

SOU 1997:49

Förkortningar 11

Förkortningar

a.anförd, anförda

ADB	automatisk databehandling
ALB	Arkivet för ljud och bild
art.	artikel
bet.	betänkande
BrB	brottsbalken
CD	compact disc, se kap. 3
CD-I	compact disc interactive, se kap. 3
CD-R	CD recordable, se kap. 3
CD-ROM	compact disc read only memory, se kap. 3
DI	Datainspektionen
dir.	direktiv
DO	Ombudsmannen mot etnisk diskriminering
Ds	departementsstencil
EG	Europeiska Gemenskapen
EU	Europeiska Unionen
IRI	Institutet för rättsinformatik, Stockholms universitet
IT	informationsteknik
JK	Justitiekanslern
JO	Justitieombudsmannen
KU	konstitutionsutskottet
MMU	Massmedieutredningen
MO	magneto-optisk, se kap. 3
prop.	proposition
RB	rättegångsbalken
RF	regeringsformen
rskr.	riksdagens skrivelser
SOU	statens offentliga utredningar
SvJT	Svensk Juristtidning
TF	tryckfrihetsförordningen
TT	Tidningarnas Telegrambyrå Aktiebolag
WORM	write once read many, se kap 3
WRM	write read many, se kap. 3
YFU	Yttrandefrihetsutredningen
YGL	yttrandefrihetsgrundlagen

SOU 1997:49

Sammanfattning 13

Sammanfattning

Kommitténs uppdrag kan delas upp i fyra delar;

-frågan om grundlagsskydd för yttrandefriheten i nya medier inklusive frågan om tydligare avgränsning av grundlagens tillämpningsområde beträffande videogram med anledning av problem med s.k. skräddar- sydda videogram,

-frågan om räckvidden i tiden av grundlagarnas förbud mot censur och hindrande åtgärder när ny teknik används vid tillkomsten av framställ- ningar som omfattas och kan komma att omfattas av grundlagarnas skydd,

-frågan om förhållandet mellan offentlighetsprincipen å ena sidan och reglerna i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) om beslag och konfiskering å andra sidan samt

-frågan om förlängning av preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp.

1 A Grundlagsskydd för nya medier

Uppdraget

Kommittén skall analysera i vilken omfattning nya medieformer omfattas av TF och YGL och utreda behovet av ett grundlagsskydd efter de tryckfrihetsrättsliga grundsatserna för yttrandefriheten i nya medieformer som används till att förmedla yttranden och annan information till allmänheten. Kommittén bör föreslå de grundlagsänd- ringar och andra lagändringar den finner motiverade.

Omfattas de nya teknikerna av nu gällande TF eller YGL?

Kommittén har undersökt vilka nya tekniker som kan användas för kommunikation med allmänheten. Teknikerna har delats in i nya fysiska databärare och ny kommunikation med hjälp av elektromagne- tiska vågor.

14 Sammanfattning

SOU 1997:49

TF gäller för skrift som framställts i tryckpress och skrift som mång- faldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt för- farande om utgivningsbevis gäller för skriften eller den försetts med vissa uppgifter om mångfaldigandet. TF innehåller också en regel (1 kap. 7 § andra stycket, här kallad bilageregeln) som ger skydd åt radioprogram, film eller ljudupptagning som avses i YGL när dessa medier används av ägaren till en periodisk skrift för att oförändrat sprida innehållet i skriften. Enligt regeln skall dessa medier i ett sådant fall jämställas med en bilaga till skriften.

YGL gäller för ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar. Med vissa liknande överföringar avses andra sändningar som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor än ljudradio och television, t.ex. telefax och videotex, det senare var vid tillkomsten av YGL en benämning på en slags databas. YGL innehåller också i 1 kap. 9 § en regel som ger grundlagsskydd åt databaser varigenom allmänheten tillhandahålls upplysningar på begäran med hjälp av elektromagnetiska vågor om databasen drivs av en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för framställning av filmer eller ljudupptagningar eller en nyhetsbyrå och mottagaren inte kan ändra innehållet i registret (här kallad databas- regeln).

Nya fysiska datab ärare

När det gäller nya fysiska databärare har kommittén funnit att sådana databärare med enbart text och/eller stillbilder, t.ex. CD-ROM-skivor, inte omfattas av vare sig TF eller YGL eftersom de inte är skrift som framställts i tryckpress eller skrift som mångfaldigats på något av de sätt som sägs i 1 kap. 5 § TF och de inte heller är upptagningar av rörliga bilder eller ljud som omfattas av YGL. Kommittén har också funnit att det beträffande fysiska databärare med andra kombinationer av text, stillbilder, rörliga bilder och ljud än text och stillbilder inte klart framgår av YGL om de omfattas av denna grundlag eller inte men att det inte är osannolikt att de omfattas av YGL.

Ny kommunikation med hj älp av elektromagnetiska v ågor

När det gäller ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor behandlar kommittén elektronisk post och elektroniska anslags- tavlor, informationsdatabaser, telefax, text-TV, digital TV, digital radio och betalteletjänster av olika slag. När det gäller frågan om dessa tekniker omfattas av TF eller YGL är frågan närmare bestämt om de faller under tillämpningsområdet för någon av följande regler;

SOU 1997:49

Sammanfattning 15

huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL, databasregeln i 1 kap. 9 § samma grundlag eller bilageregeln i 1 kap. 7 § TF.

Beträffande huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL konstaterar kommittén att denna gäller för sändningar med hjälp av elektromagnetiska vågor som är riktade till allmänheten. Beträffande rekvisitet "riktad till allmänheten" anser kommittén att detta betyder att sändningen skall vara riktad till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar. Kommittén konstaterar också att sändningen måste startas av avsändaren för att omfattas av 1 kap. 6 § YGL; om sändningen startas av mottagaren faller den utanför denna paragraf.

När det gäller databasregeln i 1 kap. 9 § YGL konstaterar kommit- tén att även denna paragraf gäller för sändningar som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor om allmänheten därigenom på begäran tillhandahålls upplysningar direkt ur ett register för automatisk databehandling och det är ett sådant massmedieföretag som anges i paragrafen som ombesörjer tillhandahållandet och mottagaren inte kan ändra innehållet i registret. Kommittén anser att rekvisitet "på begäran" i paragrafen innebär att mottagaren startar sändningen. Det är därvid utan betydelse om det finns flera meddelanden att välja bland eller inte.

Beträffande bilageregeln i TF (1 kap. 7 § andra stycket), anser kommittén att uttrycket "i form av ett radioprogram, en film eller en ljudupptagning som avses i yttrandefrihetsgrundlagen " innebär att även sådana sändningar från databaser som avses i 1 kap. 9 § YGL och som alltså sker på begäran omfattas av bilageregeln under förutsättning att det är ägaren till en periodisk skrift som tillhandahåller skriftens innehåll oförändrat på detta sätt.

Vid tillämpningen av ovannämnda grundlagsregler med den tolkning som här redovisats på ny kommunikation med hjälp av elektromagne- tiska vågor har kommittén kommit till följande resultat.

Elektronisk post som sänds till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar omfattas av huvudregeln om radioprogram, 1 kap. 6 § YGL. Den kan därmed också omfattas av bilageregeln i 1 kap. 7 § TF om det är ägaren till en periodisk skrift som sprider eller låter sprida skriftens innehåll oförändrat på detta sätt. Sändning av elektronisk post kan enligt kommitténs definition av elektronisk post inte startas av mottagaren. Elektronisk post kan därför inte omfattas av databasregeln.

Beträffande elektroniska anslagstavlor konstaterar kommittén att sändning från sådana anslagstavlor startas av mottagaren. Anslagstav- lorna kan därför inte omfattas av huvudregeln om radioprogram i YGL. Vidare anser kommittén att om anslagstavlan är anordnad så att an- vändarna kan föra in material i anslagstavlan så att detta oförmedlat - blir tillgängligt för andra användare faller anslagstavlan utanför databasregeln i YGL eftersom mottagaren då kan ändra i registret.

16 Sammanfattning

SOU 1997:49

Anslagstavlor av detta slag kan då inte heller omfattas av bilageregeln i TF. Om anslagstavlan däremot är ordnad så att införingar som användarna gör inte blir tillgängliga för andra användare omedelbart u- tan först efter en åtgärd från den som har anslagstavlan, kan den omfattas av databasregeln om denne är ett massmedieföretag. Den kan också omfattas av bilageregeln i TF om det är ägaren till en periodisk skrift som sprider eller låter sprida hela eller delar av skriftens innehåll oförändrat på detta sätt.

Beträffande informationsdatabaser konstaterar kommittén att de inte kan omfattas av huvudregeln om radioprogram eftersom sändningen startas på begäran. De kan däremot omfattas av databasregeln och bilageregeln under de förutsättningar som anges i dessa paragrafer, det krävs alltså bl.a. att det är ägaren till en periodisk skrift eller ett traditionellt massmedieföretag som driver verksamheten för att den skall falla under grundlagsskyddet.

När det gäller telefax förhåller det sig så att sändningen kan startas av både mottagare och avsändare. Om sändningen startas av mottaga- ren, som t.ex. vissa tidningars fax-tjänster, kan den omfattas av databasregeln. Om sändningen startas av avsändaren kan den omfattas av huvudregeln om radioprogram om den är riktad till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar.

Text-TV sänds kontinuerligt. Sändning av text-TV kan inte startas av mottagaren. Text-TV-sändningar kan alltså inte omfattas av databas- regeln. Däremot omfattas text-TV av huvudregeln om radioprogram om den är riktad till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar. Den kan också omfattas av bilageregeln under de förutsättningar som anges där.

Beträffande digital radio och TV är det tydligt att de inte är medier i sig utan en sändningsteknik som lämpar sig för nya tjänster t.ex. video on demand. Man måste bedöma frågan om grundlagsskydd för varje tjänst för sig. Därvid kan på det sätt som redovisats ovan såväl huvudregeln om radioprogram som databasregeln och bilageregeln bli tillämpliga.

Betalteletj änster kan delas in i två olika slag; sådana där det är möjligt för mottagaren att föra in eget material och sådana som inte tillåter mottagaren att göra detta. Liksom beträffande alla andra tekniker måste varje tillämpning bedömas för sig.

Om sändningen inte startas av mottagaren utan av avsändaren t.ex. när den som ringer upp får del av information på ett ljudband som hela tiden rullar kan den sändningen omfattas av huvudregeln om radiopro- gram om många kan lyssna samtidigt så att sändningen kan anses riktad till en vid och obestämd krets som i princip är öppen för envar. Den kan då också omfattas av bilageregeln i TF under de förut- sättningar som anges där.

SOU 1997:49

Sammanfattning 17

Om sändningen startas av mottagaren kan den omfattas av databas- regeln om tjänsten tillhandahålls av ett sådant massmedieföretag som anges där och upplysningarna hämtas direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling och den mottagande inte kan föra in eget material i registret. Den kan även i detta fall omfattas av bilageregeln under de förutsättningar som anges där. Om upplys- ningarna är lagrade på annat sätt än i sådant register med upptagningar för automatisk databehandling faller tjänsten utanför databasregeln och bilageregeln.

Om det är fråga om en gruppsamtalstjänst, dvs. där många kan tala med varandra samtidigt, och tjänsten kan utnyttjas av en vid och obestämd krets som i princip är öppen för envar är likheten med direktsändning av radioprogram stor. Sändningen utgår visserligen inte från en central punkt på samma sätt som ett traditionellt radioprogram men detta krävs inte heller enligt YGL. En sådan betalteletjänst får därför anses falla under YGL:s huvudregel om radioprogram.

Förslag till grundlagsskydd för nya medier

En teknikberoende eller teknikoberoende grundlag?

Kommittén har diskuterat den grundläggande frågan om en teknik- beroende eller en teknikoberoende grundlagsreglering. Kommittén har därvid kommit till slutsatsen att en teknikoberoende grundlag inte nu bör övervägas utan att förslagen bör inriktas på en utvidgning av grundlagsskyddet i TF och YGL till medieformer som nu inte har ett sådant skydd och som utan alltför stora komplikationer kan inordnas i det tryckfrihetsrättsliga systemet i de båda grundlagarna. Inom ramen för denna lagstiftningsteknik kan man välja mer eller mindre detaljerat angivande av olika medier och därmed en högre eller lägre grad av teknikberoende. En strävan har varit att ha en så generell beskrivning av olika medieformer att utbyte av en teknisk upptagningsform till en annan inte påverkar grundlagsskyddet.

Nya fysiska datab ärare

När det gäller nya fysiska databärare föreslår kommittén att termen tekniska upptagningar införs i YGL som ett samlingsbegrepp för filmer, videogram, andra upptagningar av rörliga bilder, ljudupptag- ningar, upptagningar av enbart text och/eller stillbilder och upp- tagningar med en annan kombination av text, stillbilder, rörliga bilder och ljud än text och stillbilder. Vidare föreslås att termen, efter förebild av 2 kap. 3 § TF, definieras som "upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel". Det föreslås också att alla

18 Sammanfattning

SOU 1997:49

tekniska upptagningar skall behandlas enligt de regler som gäller för film, utom i vissa avseenden t.ex. när det gäller tillåtelsen till förhandsgranskning, se nedan. Det föreslås alltså att särbehandlingen av ljudupptagningar skall upphöra.

Genom de föreslagna grundlagsändringarna uppnår man att grund- lagen blir mindre teknikbunden, att fysiska databärare med enbart text och/eller stillbilder (t.ex. CD-ROM-skivor) omfattas av grundlagen och att det blir klarlagt att fysiska databärare med en annan kombination av text, stillbilder, rörliga bilder och ljud än text och stillbilder omfattas av grundlagen. Vidare uppnår man att man slipper problemen med att utifrån innehållet (rörliga bilder eller ljud eller text) avgöra vilka regler som gäller för en upptagning, utom såvitt avser de regler som kommittén anser alltjämt skall gälla endast för upptagningar som innehåller rörliga bilder.

Kommittén anser inte att tillåtelsen till förhandsgranskning av filmer som skall visas offentligt (1 kap. 3 § andra stycket YGL) skall utvidgas att omfatta upptagningar som inte innehåller rörliga bilder. Däremot bör det klarläggas att tillåtelsen omfattar upptagningar som innehåller rörliga bilder i kombination med ljud, text eller stillbilder men det bör samtidigt slås fast att tillåtelsen till förhandsgranskning då endast avser de rörliga bilderna (inklusive åtföljande text och ljud) och inte t.ex. rena textavsnitt. Tillåtelsen till förhandsgranskning föreslås därför avse "rörliga bilder i filmer" som skall visas offentligt och i 1 kap. 1 § tredje stycket föreslås en regel som säger att vad som sägs om filmer avser även videogram och andra tekniska upptagningar med rörliga bilder.

De övriga särregler som nu gäller för film och som kommittén anser i fortsättningen skall gälla endast för upptagningar med rörliga bilder är 3 kap. 11 § YGL rörande otillåten utlämning av film eller vid- eogram och 7 kap. 5 § YGL om tillsyn över att yttrandefriheten i filmer inte missbrukas genom olaga våldsskildring och över att filmer med sådana skildringar inte i förvärvssyfte sprids till den som är under 15 år.

När det gäller 3 kap. 12 § första stycket 3 YGL om förledande av ungdom genom filmer föreslår kommittén att denna regel utvidgas att omfatta även andra tekniska upptagningar än sådana med rörliga bilder dvs. även tekniska upptagningar med enbart text, stillbilder eller ljud eller kombinationer därav. Utvidgningen till att omfatta också tekniska upptagningar med enbart ljud möjliggör att genom vanlig lag ingripa mot rasistisk musik som sprids bland ungdomar, se nedan angående hets mot folkgrupp.

SOU 1997:49

Sammanfattning 19

Ny kommunikation med hj älp av elektromagnetiska v ågor

Beträffande ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor föreslår kommittén en utvidgning av databasregeln i 1 kap. 9 § YGL till att omfatta också andra än sådana massmedieföretag som avses där, t.ex. andra typer av företag eller fysiska personer, som driver sådan databasverksamhet under förutsättning att utgivningsbevis gäller för verksamheten. Härigenom uppnås att alla som vill driva sådan databasverksamhet som sägs i nuvarande 1 kap. 9 § YGL kan få grundlagsskydd för detta om de ordnar sin verksamhet på det sätt som sägs där (det får t.ex. inte vara möjligt för mottagaren att ändra i registret) och ansöker om utgivningsbevis. Det är alltså fråga om ett frivilligt grundlagsskydd. Anledningen till att ett krav på utgivnings- bevis bör ställas är att meddelares och andra medverkandes ställning annars kan bli osäker eftersom de inte säkert skulle kunna veta om grundlagsskydd gäller för verksamheten eller inte och därmed inte heller om deras medverkan är straffri eller inte. Om krav på ut- givningsbevis gäller kan medverkande kontrollera om sådant finns och därmed grundlagsskydd gäller och på så sätt få klarhet i om deras med- verkan är straffri.

Kommittén föreslår nya regler i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpningslagen) om utgivningsbevis. Radio- och TV-verket föreslås utfärda utgivningsbevis på ansökan av den som driver verksamheten, om den är anordnad på det sätt som sägs i nuvarande databasregel och vissa ytterligare krav är uppfyllda. Radio- och TV-verket föreslås också få till uppgift att föra förteckning över sådana register med utgivnings- bevis. En skyldighet att ange namn på registret skall finnas och för att undvika risk för förväxling med register som drivs enligt nuvarande 1 kap. 9 § YGL föreslås också en regel om skyldighet för den som driver ett sådant register att anmäla namnet på registret till Radio- och TV-verket. Verket skall även bl.a. få möjlighet att återkalla utfärdat utgivningsbevis, t.ex. om verksamheten inte längre är anordnad så som anges i databasregeln.

Kommitténs förslag i denna del innebär också att även den som driver databasverksamhet där sändningarna utgår från utlandet skall ha möjlighet att här få ett utgivningsbevis och att grundlagens skydd skall gälla fullt ut för sådan databasverksamhet om utgivningsbevis finns.

20 Sammanfattning

SOU 1997:49

Förslagens f örenlighet med Europaparlamentets och r ådets direktiv 95/46/EG om skydd f ör enskilda personer med avseende p å behandling av personuppgifter och om det fria fl ödet av s ådana uppgifter (dataskyddsdirektivet)

Kommittén har funnit att vissa av direktivets bestämmelser sedda för sig strider mot TF och YGL men att den tillåtelse till undantag i yttrandefrihetens intresse som direktivet innehåller måste anses ge möjlighet att i princip helt undanta verksamhet som faller under TF och YGL från direktivets tillämpningsområde. Detta bör enligt kommitténs mening göras genom att det i den nya datalagstiftning som direktivet ger upphov till klart anges att datalagens bestämmelser inte gäller på TF:s och YGL:s område. Eftersom denna möjlighet till undantag från direktivets tillämpningsområde anses föreligga är kommitténs förslag förenliga med dataskyddsdirektivet.

Särskilt om dator- och videospel

Det föreslagna grundlagsskyddet för nya fysiska databärare innebär att även dator- och videospel på sådana databärare kommer att omfattas av grundlagsskyddet.

Händelseförloppet i dator- och videospel har ofta närmast oändliga variationsmöjligheter. Det kan därför vara svårt för en utgivare att överblicka spelets innehåll. Det förhåller sig också så att det inte sällan förekommer våldsinslag i spelen. Kommittén har därför övervägt om dator- och videospel kan hållas utanför grundlagsskyddet men har inte kunnat finna något juridiskt acceptabelt sätt att skilja en fysisk databärare som innehåller dator- eller videospel från en som inte gör det. Det finns nämligen ingen klar teknisk skillnad mellan sådana databärare, och man kan inte heller skilja dem åt med hjälp av innehållets betydelse från yttrandefrihetssynpunkt eller liknande kriterium eftersom det skulle innebära gränsdragningssvårigheter med åtföljande rättsosäkerhet och möjliggöra missbruk från statsmakternas sida. Kommittén har därför funnit att om man vill föra in nya fysiska databärare under grundlagarnas skydd blir en konsekvens att skyddet också kommer att omfatta fysiska databärare med dator- och videospel.

Kommittén anser att man när grundlagsskyddet kommer att omfatta också dator- och videospel bör justera lydelsen av straffbestämmelsen i 16 kap. 10 b § BrB om olaga våldsskildring, straffbestämmelsen i 16 kap. 10 c § BrB om otillåten utlämning av film och videogram och straffbestämmelsen i 16 kap. 12 § BrB om förledande av ungdom så att det klart framgår att de omfattar också dator- och videospel eftersom detta annars kan ifrågasättas.

SOU 1997:49

Sammanfattning 21

Särskilt om Internet

Beträffande Internet har kommittén funnit att nätet inte nu kan betraktas som ett medium i sig utan får betraktas som ett system som möjliggör olika former av datorkommunikation och att varje tillämp- ning får betraktas för sig när det gäller att avgöra om grundlagsskydd föreligger eller inte. Kommittén anser att Internet knappast funnit sina former på ett sådant sätt att det nu finns anledning att överväga särskilda regler för just Internet till skydd för yttrandefriheten på nätet. Det är emellertid viktigt att utvecklingen noggrant följs så att lagändringar kan vidtas om det blir motiverat. Kommittén vill också framhålla vikten av att man värnar yttrandefriheten lika mycket när den utövas på Internet som när den utövas i andra nät eller medier.

Särskilt om produktion vid skilda tidpunkter av enstaka exemplar av fysiska datab ärare

Kommittén har uppmärksammat att den nya tekniken gör det möjligt att tämligen enkelt producera enstaka exemplar av fysiska databärare på begäran vid skilda tidpunkter. Kommittén har delat in sådan produktion i "efterproduktion", dvs. produktion vid skilda tidpunkter av enstaka exemplar efter det att yttrandet först spritts på samma slags databärare i sådan omfattning att grundlagsskydd uppnåtts, och "ursprunglig produktion", dvs. produktion vid skilda tidpunkter av enstaka exemplar av fysiska databärare utan att grundlagsskyddad spridning först skett.

Kommittén anser att produktion och utlämnande vid skilda tidpunkter av enstaka exemplar av fysiska databärare kan vara lika skyddsvärd som traditionell spridning av ett större antal exemplar vid en och samma tidpunkt, i vart fall om många beställningar görs så att det sammanlagt framställs ett stort antal exemplar. Kommittén lägger emellertid inte fram något förslag när det gäller sådan produktion men framhåller att det är viktigt att man uppmärksamt följer utvecklingen.

När det gäller efterproduktion har kommittén funnit att rättsläget är oklart när det gäller frågan om vilket tidsmässigt samband som krävs mellan tidigare utgivning och efterproduktion för att de efterproduce- rade exemplaren skall anses ingå i den grundlagsskyddade upplagan. Kommittén har emellertid funnit att det ännu så länge inte föreligger något direkt behov av en precisering av rättsläget i detta avseende. Kommittén anser därför att frågan bör överlämnas till rättstillämp- ningen, i vart fall tills erfarenheter vunnits i praktiken av sådan produktion.

Beträffande ursprunglig produktion har kommittén funnit att ett grundlagsskydd för sådan produktion skulle kräva att man måste frångå TF:s och YGL:s grundläggande krav på att det skall vara fråga om

22 Sammanfattning

SOU 1997:49

kommunikation med allmänheten, vilket när det gäller fysiska databärare i princip innebär krav på att de skall framställas i inte alltför få exemplar för att omfattas av grundlagsskyddet. Det skulle också innebära att skräddarsydda videogram skulle omfattas av ett sådant grundlagsskydd. Kommittén har inte ansett att det är motiverat att nu överväga en så grundläggande förändring av TF:s och YGL:s tillämpningsområde.

Finansiering av utvidgningen av grundlagsskyddet

För att finansiera de utgiftsökningar som torde uppkomma hos JK till följd av utvidgningen av TF:s och YGL:s tillämpningsområde kan man enligt kommitténs mening överväga att införa en möjlighet för JK att överlämna åt allmän åklagare att vara åklagare i yttrandefrihetsmål rörande barnpornografibrott och olaga våldsskildring i filmer och videogram. JK skulle därigenom befrias från åklagaruppgiften i sådana mål medan någon ökning av arbetsuppgifterna för det allmänna åklagarväsendet knappast skulle uppkomma eftersom JK redan idag i mål av detta slag uppdrar åt allmän åklagare att biträda vid för- undersökningens genomförande och vid en eventuell domstolsprocess. För att skapa utrymme för JK att ta sig an fler ansvarsfrågor enligt YGL kan man också överväga att renodla JK:s verksamhet.

1 B Skräddarsydda videogram

Uppdraget

Den 28 februari 1996 avlämnade JK till regeringen "Promemoria om vissa frågor rörande yttrandefrihetsbrottet olaga våldsskildring m.m. – Justitiekanslerns erfarenheter och synpunkter" (Justitiedepartementets dnr. Ju 96/839). I promemorian förordar JK att det övervägs ett förtydligande av den bestämmelse i YGL som anger grundlagens tillämpningsområde såvitt avser videogram (1 kap. 10 § YGL). Regeringen beslutade den 23 maj 1996 att promemorian i denna del skulle överlämnas till Mediekommittén.

I promemorian anför JK att han efter YGL:s ikraftträdande haft att handlägga åtskilliga ärenden om yttrandefrihetsbrott i videogram och att det vanligen rört sig om olaga våldsskildring eller barnpornografi- brott ofta i s.k. skräddarsydda videogram dvs. på ett videoband individuellt sammanställda kompilat av scener från skilda videogram. JK anger att det varit förenat med vissa svårigheter att tillämpa de regler om handläggning av ärenden om yttrandefrihetsbrott som finns i grundlagen på skräddarsydda videogram. JK anför också att handläggningen av ärenden om olaga våldsskildring och barnpor-

SOU 1997:49	Sammanfattning	23
nografibrott nu tar en större del av JK:s resurser i anspråk än vad som
kan anses sakligt motiverat.
JK anför att det i några av de större brottsutredningar som han
handlagt sedan YGL trätt i kraft har uppkommit fråga om vad som
närmare bestämt fordras för att ett videogram skall anses ha blivit
spritt till allmänheten i den mening som avses i 1 kap. 10 § YGL och
att denna fråga i praktiken varit nära förbunden med frågan om
skräddarsydda videogram. Vad saken gällt i den praktiska verksam-
heten har enligt JK varit fall då ett videogram spritts i endast ett fåtal
exemplar, kanske endast två eller tre.
JK anför att svårigheterna med de skräddarsydda videogrammen
visar sig när det gäller att avgöra om ett videogram har spritts till
allmänheten i den mening som avses i 1 kap. 10 § YGL och vid be-
dömningar av ansvarigheten för innehållet, konfiskering, preskription
och verkan av att en viss scen tidigare föranlett fällande dom eller
prövats i ett rättsligt förfarande utan att leda till fällande dom. JK anser
att det nu bör kunna vara tid att värdera erfarenheterna av YGL:s
verkningssätt i fråga om de skräddarsydda videogrammen i syfte att
söka en väg bort från de svårigheter som företeelsen vållat vid
rättstillämpningen. Enligt JK skulle åtskilligt stå att vinna om man
kunde dra en tydligare gräns kring YGL:s tillämpningsområde i fråga
om filmer och videogram. JK anför att detta sannolikt skulle uppnås
om de skräddarsydda videogrammen fördes undan från YGL.
Kommitténs överväganden
Kommittén anser att en grundlagsändring behövs för att det skall göras
klart att YGL:s tillämpningsområde är snävare än vad som hittills
ansetts i rättstillämpningen. Barnpornografiutredningen överväger också
denna fråga. Som alternativ till de lösningar som diskuteras inom den
utredningen, bl.a. den s.k. stencilregeln enligt vilken ursprungsuppgifter
krävs för att YGL skall vara tillämplig, presenterar kommittén en regel
som kan kallas presumtionsregeln och som kunde läggas till i 1 kap.
10 § YGL enligt följande (tillägg kursiverat):
"Grundlagen är tillämplig på sådana tekniska upptagningar som sprids
till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på
annat sätt.
Huruvida grundlagen är tillämplig pr övas i det enskilda fallet p å
grundval av vad som kan antas om spridningsfr	ågan. Om ej annat
framgår av omst ändigheterna, skall grundlagen d	ärvid anses till ämplig
på en upptagning med uppgifter enligt 3 kap. 13	§ och 4 kap. 4 §."

Vid tillämpningen av regeln skall man liksom i dag utgå i första hand från det eller de exemplar man har tillgång till. Om det t.ex. med hänsyn till antalet exemplar, utseendet på omslag eller etikett eller

24 Sammanfattning

SOU 1997:49

själva produktionssättet framstår som sannolikt att exemplaret eller exemplaren är avsedda för spridning bland allmänheten, skall ut- gångspunkten vara att det/de omfattas av grundlagsskyddet. Om de innehåller ursprungsuppgifter enligt 3 kap. 13 § YGL eller uppgift om utgivare enligt 4 kap. 4 § YGL, skall de anses falla under YGL om inte annat framgår av omständigheterna. Regeln skulle därmed komma att fungera på ett sätt som liknar tillämpning av stencilregeln men grundlagsskyddet skulle inte bli helt beroende av om ursprungsupp- gifter har angetts.

Kommittén anser från sina utgångspunkter att detta alternativ är att föredra, om man skall lösa problemet med de skräddarsydda vid- eogrammen med en uttrycklig grundlagsregel. Det kan dock hävdas att det sätt att resonera som ligger bakom det här framlagda alternativet borde kunna användas även utan en uttrycklig presumtionsregel vid tillämpning av nuvarande 1 kap. 10 § YGL med den ändring som kommittén i övrigt föreslår beträffande vilka medieformer som skall grundlagsskyddas. Vidare finns det anledning att samlat väga de olika alternativen mot varandra på grundval av förslagen från både Mediekommittén och Barnpornografiutredningen. Mediekommittén avstår därför för sin del från att lägga fram något formellt ändringsför- slag beträffande de skräddarsydda videogrammen.

2 Grundlagarnas skydd mot hindrande åtgärder

Uppdraget

Kommittén skall analysera räckvidden i tiden av grundlagarnas tillämp- ningsområde när ny teknik används vid tillkomsten av framställningar som omfattas eller kan komma att omfattas av grundlagarnas skydd. I kommitténs direktiv anges bl.a. att regeringen i ett ärende enligt datalagen funnit att föreskrifter enligt datalagen inte kan meddelas för sådana register som används vid framställningen av tryckt skrift med hänsyn till vad som i TF föreskrivs om förbud mot hindrande åtgärder (Anders R. Olsson-fallet) och att en fråga som kan ställas i detta sammanhang är vilken anknytning som bör finnas mellan det datorlag- rade materialet och den färdiga framställningen för att grundlagsskyddet skall gälla. Skall man t.ex. anse att redan uppgifter som senare skall bearbetas och publiceras i annan form omfattas av censurförbudet?

SOU 1997:49	Sammanfattning	25
Kommitténs överväganden
Räckvidden av f örbudet mot censur och hindrande	åtgärder

Kommittén anser att det är svårt att se hur man skall kunna dra någon gräns för när ett grundlagsskyddat förstadium till en tryckt skrift eller en teknisk upptagning föreligger och att slutsatsen måste bli att TF och YGL skyddar varje stadium i produktionen. I praktiken kan med ett sådant synsätt problem uppstå när en åtgärd avser ett ADB-lagrat material och innehavaren påstår att det skall bli en grundlagsskyddad framställning. Kommittén har övervägt om problemet med att avgöra om en verksamhet omfattas av grundlagens skydd mot censur och hindrande åtgärder kan lösas med en regel som uppställer krav på att det inte framstår som osannolikt att det finns en reell publiceringsavsikt bakom verksamheten för att den skall omfattas av grundlagens skydd. Kommittén har emellertid funnit att en sådan regel inte skulle ge uttryck för en så nyanserad bedömning som bör göras och att det kan ifrågasättas om den skulle innebära att rättstillämpningen underlättades i praktiken. Den skulle också kunna anses innebära en icke önskvärd försämring av tryck- och yttrandefriheten i vissa fall. Kommittén har därför funnit att en sådan regel inte bör införas utan att problemet alltjämt bör överlåtas till rättstillämpningen.

Rätten att "inneha" ett radio- eller televisionsprogram i form av en inspelning

Kommittén anser att eftersom YGL måste anses skydda rätten att inneha filmer, videogram andra upptagningar av rörliga bilder och ljudupptagningar är det inte orimligt att anta att denna grundlag också skyddar rätten att "inneha" ett radio- eller TV-program i form av en inspelning. Med detta synsätt skulle YGL nu skydda rätten för den som får tillgång till ett register att lagra ned innehållet i en överföring enligt 1 kap. 9 § YGL i sin egen dator, även om detta utgörs av ett personregister. Vidare bearbetning av uppgifterna kan emellertid regleras i eller med stöd av datalagen i den mån bearbetningen inte utgör led i framställningen av en grundlagsskyddad produkt.

3 Offentlighetsprincipen och konfiskering

Uppdraget

Kommittén skall analysera förhållandet mellan TF:s och YGL:s regler om beslag och konfiskering å ena sidan och offentlighetsprincipen å den andra. Arkivfrågor och processrättsliga frågor skall ingå i analysen.

26 Sammanfattning

SOU 1997:49

Problemet gäller att framställningar som tagits i beslag i mål om tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott för att konfiskeras för att hindra vidare spridning av de brottsliga framställningarna är allmänna handlingar som allmänheten har rätt att få ta del av och få kopia av om det inte finns någon tillämplig sekretessregel. I den mån det inte finns någon tillämplig sekretessregel kan alltså t.ex. en tingsrätt på grund av offentlighetsprincipen bli tvungen att lämna ut och tillhandahålla kopior av framställningar som innefattar tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott och som på grund därav yrkas konfiskerade för att hindra vidare spridning.

Problemet är alltså en konflikt mellan två motstående intressen; allmänhetens intresse av insyn i rättskipningen och intresset av att motverka spridning av framställningar som innefattar brott. Konflikten föreligger främst mellan å ena sidan den del av offentlighetsprincipen som innebär att allmänheten har rätt att få kopia av allmänna hand- lingar för vilka sekretess inte gäller och å andra sidan de regler som syftar till att motverka spridning av brottsliga framställningar, bl.a. reglerna i TF och YGL om konfiskering och beslag. Problemet har lösts såvitt gäller mål om ansvar för barnpornografibrott och olaga våldsskildring och motsvarande tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott genom regler i sekretesslagen (5 kap. 6 § och 9 kap. 16 § sekretessla- gen) men inte såvitt gäller övriga tryck- och yttrandefrihetsbrott.

Kommitténs överväganden

Det är spridning av brottsliga framst ällningar som b ör motverkas

Kommittén anser inte att man bör lösa problemet genom att avskaffa beslags- och konfiskeringsinstituten, genom att undanta material som tagits i beslag eller konfiskerats från TF:s regler om allmänna handlingar eller genom att utöka sekretessen till att omfatta uppgifter i alla framställningar som tagits i beslag eller konfiskerats enligt TF eller YGL. Vad som bör eftersträvas är i stället en regel som motverkar spridning av brottsliga framställningar men som samtidigt innebär minsta möjliga inskränkning i handlingsoffentligheten. En regel som inskränker möjligheterna att få kopia av en allmän handling men inte inskränker rätten att på stället ta del av framställningen innebär en lämplig avvägning av de motstående intressena.

Vilka brott b ör omfattas av en inskr änkning i r ätten att f å kopia?

Kommitténs utgångspunkt är att man bör undersöka beträffande vilka brott det föreligger ett problem och överväga en lösning för dessa fall. För alla tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott utom för brotten ryktesspridning till fara för landets säkerhet och hets mot folkgrupp

SOU 1997:49

Sammanfattning 27

finns det sekretessregler som kan bli tillämpliga och som då utgör ett skydd mot spridning av brottsliga framställningar. Kommittén anser inte att det finns tillräckliga skäl att utvidga inskränkningen i rätten att få kopia till att omfatta också dessa båda brott. Kommittén föreslår alltså inte någon utvidgning av inskränkningen i rätten att få kopia till att gälla för flera brott än vad som gäller idag, dvs. för barnpornogra- fibrott och olaga våldsskildring.

Närmare om regelns till ämpningsomr åde

När det gäller frågan hos vilka myndigheter möjligheten att vägra lämna ut kopia bör gälla har kommittén funnit att det hos alla de myndigheter som kan förväntas behöva ta ställning till att lämna ut kopior av barnpornografiska skildringar eller olaga våldsskildringar finns en möjlighet att vägra utlämnande enligt nu gällande regler i sekretesslagen. Det enda undantaget gäller det fallet att Statens biograf- byrå biträder JK eller annan myndighet med att granska filmer eller videogram i en brottsutredning. Kommittén föreslår att möjligheten att vägra utlämnande skall omfatta också dessa fall.

Möjligheten att vägra lämna ut kopia gäller enligt 5 kap. 6 § sekre- tesslagen endast mål om straffansvar för barnpornografibrott eller olaga våldsskildring och motsvarande tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Kommittén föreslår att regeln om inskränkning i rätten att få kopia skall gälla också i mål om ersättning f ör skada med anledning av sådant brott samt konfiskering och förverkande.

Möjligheten att vägra lämna ut kopia bör liksom enligt nu gällande 5 kap. 6 § sekretesslagen gälla oavsett hur framställningen kommit in till myndigheten.

Reglering i lag eller grundlag?

Vid en samlad bedömning av skälen för och emot reglering i grundlag respektive lag anser kommittén att övervägande skäl talar för reglering i vanlig lag. Kommittén föreslår alltså att nu gällande 5 kap. 6 § sekretesslagen alltjämt skall gälla, dock med den utvidgning som nämnts ovan.

Övrigt

Kommittén föreslår inte någon inskränkning i parts rätt att ta del av processmaterialet i ett mål om barnpornografi bl.a. av rättsäkerhetsskäl och hänsyn till art. 6 i Europakonventionen om mänskliga rättigheter.

Kommittén föreslår inte heller någon ändring i reglerna om rätten att ta del av allmänna handlingar för att minska det problem som kan föreligga när en handling är delvis sekretessbelagd och skall lämnas ut

28 Sammanfattning

SOU 1997:49

i övriga delar. Kommittén har övervägt om 9 kap. 16 § sekretesslagen bör utvidgas att gälla också brottet olaga våldsskildring. Kommittén anser emellertid att det inte finns tillräckliga skäl att helt inskränka offentligheten beträffande olaga våldsskildringar i syfte att skydda integriteten hos dem som framstår som offer i skildringarna. Däremot förordar kommittén att regeln skall utvidgas att omfatta samma slags mål om barnpornografibrott eller motsvarande tryck- eller yttrandefrihetsbrott som 5 kap. 6 § sekretesslagen.

Ett tillägg i 9 kap. 17 § sekretesslagen skall möjliggöra att sekretess för en framställning med barnpornografi där barnet kan identifieras gäller även hos Statens biografbyrå när denna biträder åklagar- eller polismyndighet i brottmål.

Kommittén lägger inte fram något förslag om en skyldighet för JK att lämna pliktexemplar. Kommittén lägger inte heller fram något förslag om särskilda regler om gallring av allmänna handlingar som utgörs av skildringar av barn i pornografisk bild eller av olaga våldsskildringar med hänsyn till dels skyddet enligt sekretesslagen mot spridning av sådana skildringar, dels det berättigade intresset av att i efterhand kunna kontrollera hur mål handlagts och bedömts.

4 Hets mot folkgrupp

Uppdraget

Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) har i en framställning till Justitiedepartementet hemställt att regeringen skall överväga en ändring av preskriptionsreglerna för yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp så att detta kommer att omfattas av den regel i YGL som hänvisar till vanlig lag, dvs. brottsbalken, i fråga om tid för väckande av talan för barnpornografibrott och olaga våldsskildring. Framställ- ningen har överlämnats till Mediekommittén. I sin anmälan anger DO att förslaget är motiverat av att nu gällande preskriptionstid medför att rasistmusik på CD och liknande i praktiken inte kan bli föremål för lagföring och förstöring annat än i undantagsfall. Frågan är alltså om också yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp skall omfattas av regeln att tid för väckande av talan för brottet bestäms i vanlig lag och inte av grundlagens bestämmelser om den särskilda kortare preskrip- tionstiden.

Kommitténs överväganden

Kommittén har funnit att frågan om preskriptionstiden för yttrandefri- hetsbrottet hets mot folkgrupp skall bestämmas i lag ger anledning till ganska omfattande överväganden av principiell art som dessutom måste

SOU 1997:49

Författningsf örslag

Författningsförslag

1 Förslag till

lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § regeringsformen 1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §

Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad

1.yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor,

2.informationsfrihet: frihet att inhämta och mottaga upplysningar samt att i övrigt taga del av andras yttranden,

3.mötesfrihet: frihet att anordna och bevista sammankomst för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk,

4.demonstrationsfrihet: frihet att anordna och deltaga i demonstra- tion på allmän plats,

5.föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften,

6.religionsfrihet: frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion.

Beträffande tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptag- ningar av r örliga bilder samt ljudupptagningar gäller vad som är föreskrivet i tryckfrihetsför-

Beträffande tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt fil- mer, videogram, ljudupptag- ningar och andra tekniska upptagningar gäller vad som är föreskrivet i tryckfrihetsför-

1 Regeringsformen omtryckt 1994:1483

Om ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida skriftens innehåll eller delar av detta i form av en sändning eller teknisk upptagning som avses i yttrandefrihetsgrund- lagen, skall i fråga om tillämp- ningen av 1-14 kap. sändningen eller upptagningen jämställas med en bilaga till skriften i den utsträckning den i sådan form spridda versionen återger in- nehållet i skriften oförändrat samt anger hur innehållet har disponerats. I lag får föreskrivas om särskild skyldighet att spela in sådana sändningar och beva- ra tekniska upptagningar samt att tillhandahålla dessa. Bestäm- melser om rätt till sändningar finns i 3 kap. yttrandefrihets- grundlagen.

SOU 1997:49 Författningsf örslag 33

2 Förslag till

lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen 1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

7 §

Med periodisk skrift förstås tidning, tidskrift eller annan sådan tryckt skrift, som enligt utgivningsplanen är avsedd att under bestämd titel utgivas minst med fyra å särskilda tider utkommande nummer eller häften årligen, samt därtill hörande löpsedlar och bilagor. Sedan utgivningsbevis för skriften meddelats, skall denna, till dess beviset återkallas, anses som periodisk.

Om ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida skriftens innehåll eller delar av detta i form av ett radiopro- gram, en film eller en ljudupp- tagning som avses i yttrande- frihetsgrundlagen, skall i fråga om tillämpningen av 1-14 kap. programmet, filmen eller upp- tagningen jämställas med en bilaga till skriften i den uts- sträckning den i sådan form spridda versionen återger in- nehållet i skriften oförändrat samt anger hur innehållet har disponerats. I lag får föreskrivas om särskild skyldighet att spela in sådana program och bevara filmer och upptagningar samt att tillhandahålla dessa. Be- stämmelser om rätt till sänd- ningar finns i 3 kap. yttrande- frihetsgrundlagen.

________________

1 Tryckfrihetsförordningen omtryckt 1994:1476

Föreslagen lydelse

Varje svensk medborgare är gentemot det allmänna tillför- säkrad rätt enligt denna grund- lag att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptag- ningar och andra tekniska upp- tagningar offentligen uttryckta tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst.

SOU 1997:49 Författningsf örslag 35

3 Förslag till

lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen

Härigenom föreskrivs i fråga om yttrandefrihetsgrundlagen 1

dels att 4 kap. 7 §, 6 kap. 3-5 §§ samt rubrikerna närmast före 4 kap. 1 och 7 §§, 6 kap. 1, 3 och 6 §§ skall upphöra att gälla,

dels att nuvarande 6 kap. 6 och 7 §§ skall betecknas 6 kap. 3 resp. 4 §§,

dels att det i 10 kap. skall införas en ny paragraf, 3 §, med följande lydelse ,

dels att 1 kap. 1-4 och 9-12 §§, 2 kap. 1-5 §§, 3 kap. 8-10 och 12- 13 §§, 4 kap. 1 och 4 §§, 5 kap. 1, 3 och 6 §§, 6 kap. 1-2 §§, 7 kap. 1-3 §§, 8 kap. 1-2 och 4 §§, 9 kap. 1 § och 10 kap. 1-2 §§ samt rubriken närmast före 3 kap. 8 § och rubriken till 10 kap. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

1 kap.

1 §

Varje svensk medborgare är gentemot det allmänna tillför- säkrad rätt enligt denna grund- lag att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av r örliga bilder samt ljudupptagningar offent- ligen uttryckta tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst.

Yttrandefriheten enligt denna grundlag har till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. I den får inga andra begränsningar göras än de

som följer av denna grundlag.
Vad som sägs i grundlagen	Vad som sägs i grundlagen
om radioprogram gäller förutom	om radioprogram gäller förutom
program i ljudradio också	program i ljudradio också
program i television och in-	program i television och in-
nehållet i vissa andra sändningar	nehållet i vissa andra sändningar

1 Yttrandefrihetsgrundlagen omtryckt 1994:1477

36	Författningsf örslag	SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. Vad som sägs om filmer avser även videogram och andra upptagningar av rörliga bilder.

av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. Vad som sägs om filmer avser även videogram och andra tekniska upptagningar med rörliga bilder.

Med tekniska upptagningar avses i denna grundlag upptag- ningar som inneh åller text, bild eller ljud och som kan l äsas, avlyssnas eller p å annat s ätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel.

2 §

Varje svensk medborgare är tillförsäkrad rätt att till författare och andra upphovsmän samt till utgivare, redaktioner, ny- hetsbyråer och företag för framställning av filmer eller ljudupptagningar lämna uppgif- ter i vilket ämne som helst för offentliggörande i radioprogram, filmer och ljudupptagningar.

Han har också rätt att anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst för sådant uppgifts- lämnande eller offentliggörande. I dessa rättigheter får inga andra begränsningar göras än de som följer av denna grundlag.

Varje svensk medborgare är tillförsäkrad rätt att till författare och andra upphovsmän samt till utgivare, redaktioner, ny- hetsbyråer och företag för framställning av tekniska upp- tagningar lämna uppgifter i vilket ämne som helst för of- fentliggörande i radioprogram och sådana upptagningar. Han har också rätt att anskaffa upp- gifter i vilket ämne som helst för sådant uppgiftslämnande eller offentliggörande. I dessa rättigheter får inga andra be- gränsningar göras än de som följer av denna grundlag.

3 §

Det får inte förekomma att något som är avsett att fram- föras i ett radioprogram eller en ljudupptagning först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ. Inte

Det får inte förekomma att något som är avsett att fram- föras i ett radioprogram eller en teknisk upptagning först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ. Inte

SOU 1997:49	Författningsf örslag	37
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

heller är det tillåtet för myndig- heter och andra allmänna organ att utan stöd i denna grundlag, på grund av det kända eller väntade innehållet i ett radio- program eller en ljudupptag- ning, förbjuda eller hindra dess offentliggörande eller spridning bland allmänheten.

Vad som s ägs i första stycket gäller även filmer. Genom lag får dock meddelas föreskrifter om granskning och godkännan- de av filmer som skall visas offentligt.

Det får inte utan stöd i denna grundlag förekomma att myn- digheter och andra allmänna organ på grund av innehållet i radioprogram, filmer och lju- dupptagningar förbjuder eller hindrar innehav eller använd- ning av sådana tekniska hjälp- medel som behövs för att kunna ta emot radioprogram eller för att kunna uppfatta innehållet i filmer eller ljudupptagningar.

Detsamma gäller förbud mot an- läggande av trådnät för sänd- ning av radioprogram.

heller är det tillåtet för myndig- heter och andra allmänna organ att utan stöd i denna grundlag, på grund av det kända eller väntade innehållet i ett radiopro- gram eller en teknisk upptag- ning, förbjuda eller hindra dess offentliggörande eller spridning bland allmänheten.

Utan hinder av f örsta stycket får dock genom lag meddelas föreskrifter om granskning och godkännande av rörliga bilder i filmer som skall visas offentligt.

Det får inte utan stöd i denna grundlag förekomma att myn- digheter och andra allmänna organ på grund av innehållet i radioprogram och tekniska upptagningar förbjuder eller hindrar innehav eller använd- ning av sådana tekniska hjälp- medel som behövs för att kunna ta emot radioprogram eller för att kunna uppfatta innehållet i sådana upptagningar . Detsam- ma gäller förbud mot anläggan- de av trådnät för sändning av radioprogram.

4 §

Myndigheter och andra allmän- na organ får inte utan stöd i denna grundlag ingripa mot någon på grund av att han i ett radioprogram, en film eller en ljudupptagning har missbrukat yttrandefriheten eller medverkat till ett sådant missbruk. Inte heller får de utan stöd av denna grundlag av sådan anledning

Myndigheter och andra allmän- na organ får inte utan stöd i denna grundlag ingripa mot någon på grund av att han i ett radioprogram eller en teknisk upptagning har missbrukat ytt- randefriheten eller medverkat till ett sådant missbruk. Inte heller får de utan stöd av denna grundlag av sådan anledning

38	Författningsf örslag	SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

göra några ingripanden mot pro- grammet, filmen eller ljud- upptagningen .

göra några ingripanden mot pro- grammet eller upptagningen .

9 §

Denna grundlags föreskrifter om radioprogram tillämpas också när en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för framställning av filmer eller ljudupptagningar eller en ny- hetsbyrå med hjälp av elekt- romagnetiska vågor på begäran tillhandahåller allmänheten upp- lysningar direkt ur ett register med upptagningar för automa- tisk databehandling. Det gäller dock inte om den mottagande kan ändra innehållet i registret.

Denna grundlags föreskrifter om radioprogram tillämpas också när en redaktion för en tryckt

periodisk	skrift	eller	för
radioprogram, ett		företag	för
yrkesm ässig	framställning		av
tekniska upptagningar eller			en

nyhetsbyrå med hjälp av elekt- romagnetiska vågor på särskild begäran tillhandahåller allmän- heten upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling. Det gäller dock inte om den motta- gande kan ändra innehållet i registret.

Vad som f öreskrivs i f örsta stycket g äller ocks å om någon annan p å det sätt som anges där tillhandah åller allm änheten sådana upplysningar och har ett utgivningsbevis f ör verksam- heten. S ådant bevis f år åter- kallas om f örutsättningar f ör att meddela utgivningsbevis inte längre föreligger. Återkallas be- viset gäller därefter vad som annars är föreskrivet i lag eller annan f örfattning. N ärmare be- stämmelser om meddelande och återkallelse av utgivningsbevis meddelas i lag.

Varje register som avses i denna paragraf skall ha ett namn. N ärmare best ämmelser

SOU 1997:49	Författningsf örslag	39
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

om sådana namn meddelas i lag.

10 §

Grundlagen är tillämplig på sådana filmer och ljud upptag- ningar som sprids till allmän- heten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt.

Grundlagen är tillämplig på sådana tekniska upptagningar som sprids till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt.

11 §

Att vissa radioprogram , filmer och ljudupptagningar skall jämställas med periodiska skrif- ter framgår av 1 kap. 7 § andra styckettryckfrihetsförordningen.

Att vissa radioprogram och tekniska upptagningar skall jämställas med periodiska skrif- ter framgår av 1 kap. 7 § andra styckettryckfrihetsförordningen.

			12 §
Vad som sägs i 1 kap. 8 och			Vad som sägs i 1 kap. 8 och
9 §§	tryckfrihetsförordningen		9 §§	tryckfrihetsförordningen
om att föreskrifter i lag får			om att föreskrifter i lag får
meddelas i fråga om upphovs-			meddelas i fråga om upphovs-
mäns	rättigheter, annonser	om	mäns	rättigheter, annonser	om
alkohol eller tobak, kreditup-			alkohol eller tobak, kreditup-
plysningsverksamhet och		till-	plysningsverksamhet och		till-
vägagångssätt för anskaffande			vägagångssätt för anskaffande
av uppgifter utan hinder av			av uppgifter utan hinder av
grundlagen skall gälla också i			grundlagen skall gälla också i
fråga	om radioprogram, filmer		fråga	om radioprogram	och
och ljudupptagningar .			tekniska upptagningar .

Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter om förbud i övrigt mot kommersiell reklam i radioprogram eller om villkor för sådan reklam. Detsamma gäller föreskrifter om förbud mot och villkor för annan annonsering och sändning av program, som helt eller delvis bekostas av annan än den som bedriver programverksamheten.

40	Författningsf örslag	SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §

Upphovsmannen till ett radio- program, en film eller en ljud- upptagning är inte skyldig att röja sin identitet. Detsamma gäller den som har framträtt i en sådan framställning och den som har lämnat en uppgift enligt 1 kap. 2 §.

Upphovsmannen till ett radio- program eller en teknisk upptag- ning är inte skyldig att röja sin identitet. Detsamma gäller den som har framträtt i en sådan framställning och den som har lämnat en uppgift enligt 1 kap. 2 §.

				2 §
I mål om ansvar, skadestånd				I mål om ansvar, skadestånd
eller	särskild rättsverkan		på	eller	särskild rättsverkan		på
grund	av yttrandefrihetsbrott i			grund	av yttrandefrihetsbrott i
ett radioprogram, en film eller				ett radioprogram eller en teknisk
en ljud upptagning		får ingen ta		upptagning får		ingen ta	upp
upp frågan om vem som är				frågan om vem som är
framställningens		upphovsman,		framställningens		upphovsman,
vem som har framträtt i den,				vem som har framträtt i den,
vem som har tillhandahållit den				vem som har tillhandahållit den
för offentliggörande eller			vem	för offentliggörande eller			vem
som har lämnat uppgifter enligt				som har lämnat uppgifter enligt
1 kap. 2 §.				1 kap. 2 §.

Om någon har angetts som upphovsman till framställningen eller som den som har framträtt i denna, är det dock tillåtet att i målet pröva om han är ansvarig. Detsamma skall gälla, om någon i målet uppger sig vara upphovsmannen eller den som har framträtt.

Första stycket hindrar inte att det i en och samma rättegång handläggs både mål om yttrandefrihetsbrott och mål om brott som avses i 5 kap. 3 §.

SOU 1997:49		Författningsf örslag	41
Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
		3 §
Den som har tagit befattning		Den som har tagit befattning
med tillkomsten eller sprid-		med tillkomsten eller sprid-
ningen av en framställning som		ningen av en framställning som
utgjort eller varit avsedd att		utgjort eller varit avsedd att
ingå i ett radioprogram,	en film	ingå i ett radioprogram eller en
eller en ljudupptagning	och den	teknisk upptagning och den som
som har varit verksam på en		har varit verksam på en nyhets-
nyhetsbyrå får inte röja vad han		byrå får inte röja vad han därvid
därvid har fått veta om vem		har fått veta om vem som är
som är upphovsman till fram-		upphovsman till framställningen
ställningen eller har tillhanda-		eller har tillhandahållit den för
hållit den för offentliggörande		offentliggörande eller om vem
eller om vem som har framträtt		som har framträtt i den eller
i den eller lämnat uppgifter		lämnat uppgifter enligt 1 kap.
enligt 1 kap. 2 §.		2 §.

Tystnadsplikten enligt första stycket gäller inte

1.om den till vars förmån tystnadsplikten gäller har samtyckt till att hans identitet röjs,

2.om fråga om identiteten får väckas enligt 2 § andra stycket,

3.om det rör sig om brott som anges i 5 kap. 3 § första stycket 1,

4.i den mån domstol, när det är fråga om brott enligt 5 kap. 2 § eller 3 § första stycket 2 eller 3, finner det erforderligt att vid för- handling uppgift lämnas, huruvida den som är tilltalad eller skäligen misstänkt för den brottsliga gärningen är den till vars förmån tystnadsplikten enligt första stycket gäller, eller

5.i den mån domstol i annat fall av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att uppgift om iden- titeten lämnas vid vittnesförhör eller förhör med en part under sanningsförsäkran.

Vid förhör som avses i andra stycket 4 eller 5 skall rätten noga vaka över att frågor inte ställs som kan inkräkta på tystnadsplikten utöver vad som i varje särskilt fall är medgivet.

		4 §
Ingen myndighet eller annat allmänt organ får efterforska
1. upphovsmannen	till en	1. upphovsmannen till en
framställning som har offent-		framställning som har offent-
liggjorts eller varit avsedd att		liggjorts eller varit avsedd att
offentliggöras i ett	radiopro-	offentliggöras i ett radioprogram

Författningsf örslag

SOU 1997:49

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

gram, en film eller en ljudupp-

eller en teknisk upptagning eller

tagning eller den som har fram-

den som har framträtt i en sådan

trätt i en sådan framställning,

framställning,

2. den som har tillhandahållit

eller avsett att tillhandahålla en

framställning för offentliggöran-

de i

ett

radioprogram,

en film

ett

radioprogram

eller

eller en ljudupptagning,

eller

teknisk upptagning,

eller

3. den som har lämnat uppgifter enligt 1 kap. 2 §.

Förbudet hindrar inte efterforskning i fall då denna grundlag medger

åtal eller annat ingripande. I sådana fall skall dock den i 3 § angivna

tystnadsplikten beaktas.

5 §

Den som uppsåtligen eller av

oaktsamhet bryter mot sin tyst-

nadsplikt enligt 3 § skall dömas

till böter eller fängelse i högst

ett år. Detsamma gäller den som

i ett radioprogram , en film eller

ett

radioprogram

eller

en ljudupptagning

uppsåtligen

teknisk upptagning

uppsåtligen

eller

oaktsamhet

lämnar

eller

oaktsamhet

lämnar

felaktiga uppgifter om vem som

är framställningens upphovsman

eller har tillhandahållit den för

offentliggörande,

vem

som

offentliggörande,

vem som

framträder i den eller vem som

har lämnat uppgifter i den.

För efterforskning i strid med 4 § döms, om efterforskningen har

skett uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst ett år.

Allmänt åtal för brott som avses i första stycket får väckas endast

om målsäganden har anmält brottet till åtal.

SOU 1997:49	Författningsf örslag	43
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	3 kap.
Filmer och ljudupptagningar	Filmer och andra tekniska upp-
	tagningar
	8 §

Varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att framställa och sprida filmer och ljud upptagningar. För rätt att offentligt förevisa en film kan det dock krävas granskning och godkännande i enlighet med 1 kap. 3 § andra stycket.

Varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att framställa och sprida teknis- ka upptagningar. För rätt att offentligt förevisa en film kan det dock krävas granskning och godkännande i enlighet med 1 kap. 3 § andra stycket.

9 §

Föreskrifter om skyldighet att bevara exemplar av filmer och ljudupptagningar och att till- handahålla dem för granskning får meddelas i lag. I lag får också meddelas föreskrifter om skyldighet att lämna exemplar av sådana upptagningar till en myndighet och att lämna upp- lysningar i anslutning till sådan skyldighet.

Föreskrifter om skyldighet att bevara exemplar av tekniska upptagningar och att tillhanda- hålla dem för granskning får meddelas i lag. I lag får också meddelas föreskrifter om skyl- dighet att lämna exemplar av sådana upptagningar till en myndighet och att lämna upp- lysningar i anslutning till sådan skyldighet.

10 §

Varken postbefordringsföretag eller någon annan allmän trafik- inrättning får vägra att befordra filmer eller ljud upptagningar på grund av deras innehåll i annat fall än då befordran skulle innebära överträdelse som avses i 13 § tredje eller fjärde stycket.

Varken postbefordringsföretag eller någon annan allmän trafik- inrättning får vägra att befordra tekniska upptagningar på grund av deras innehåll i annat fall än då befordran skulle innebära överträdelse som avses i 13 § tredje eller fjärde stycket.

I lag får meddelas föreskrifter med syfte att förebygga spridning genom teknisk upp- tagning med kartor, ritningar eller bilder som återger Sverige helt eller delvis och innehåller upplysningar av betydelse för rikets försvar.

Sådana exemplar av tekniska upptagningar, som framställs i landet och är avsedda för sprid- ning här, skall förses med tydliga uppgifter om vem som har låtit framställa upptagningen samt om när, var och av vem

44	Författningsf örslag	SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

En allmän trafikinrättning som tar emot en film eller en ljudupptagning för befordran skall inte anses som spridare av framställningen enligt 6 kap.

En allmän trafikinrättning som tar emot en teknisk upptag- ning för befordran skall inte anses som spridare av framställ- ningen enligt 6 kap.

12 §

Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det meddelas före- skrifter i lag om straff och särskild rättsverkan för den som

1.förevisar pornografiska bilder på eller vid allmän plats genom skyltning eller något liknande förfarande på ett sätt som kan väcka all- män anstöt,

2.utan föregående beställning med post eller på annat sätt tillställer någon pornografiska bilder, eller

3. bland barn och ungdom			3. bland barn och ungdom
sprider filmer som genom sitt			sprider tekniska upptagningar
innehåll kan	verka	förråande	som genom sitt innehåll kan
eller medföra	annan	allvarlig	verka förråande eller medföra
fara för de unga.			annan allvarlig fara för de unga.

Detsamma gäller i fråga om straff och särskild rättsverkan för den som bryter mot föreskrifter om granskning och godkännande av filmer som skall visas offentligt.

I lag får meddelas föreskrifter med syfte att förebygga spridning genom film av kartor, ritningar eller bilder som återger Sverige helt eller delvis och innehåller upplysningar av betydelse för rikets försvar.

13 §

Sådana exemplar av filmer och ljudupptagningar, som fram- ställs i landet och är avsedda för spridning här, skall förses med tydliga uppgifter om vem som har låtit framställa filmen eller ljudupptagningen samt om när,

SOU 1997:49	Författningsf örslag	45
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

var och av vem exemplaren har framställts. Närmare bestäm- melser om detta får meddelas i lag.

Den som framställer en film eller en ljud upptagning och därvid uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot första stycket eller bestämmelser som avses där skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

Den som sprider en film eller ljudupptagning som saknar någon uppgift som är föreskri- ven i första stycket skall, om det sker uppsåtligen eller av oaktsamhet, dömas till penning- böter. Detsamma skall gälla om en sådan uppgift är oriktig och spridaren känner till detta.

Den som sprider en film eller en ljud upptagning trots att han vet att den enligt denna grund- lag har tagits i beslag eller konfiskerats skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

exemplaren har framställts. När- mare bestämmelser om detta får meddelas i lag.

Den som framställer en teknisk upptagning och därvid uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot första stycket eller bestämmelser som avses där skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

Den som sprider en teknisk upptagning som saknar någon uppgift som är föreskriven i första stycket skall, om det sker uppsåtligen eller av oaktsamhet, dömas till penningböter. Det- samma skall gälla om en sådan uppgift är oriktig och spridaren känner till detta.

Den som sprider en teknisk upptagning trots att han vet att den enligt denna grundlag har tagits i beslag eller konfiskerats skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

4kap. 1 §

Radioprogram och filmer skall ha en utgivare. Utgivare av radioprogram skall enligt vad som närmare föreskrivs i lag utses för varje program eller för hela eller delar av program- verksamheten.

Utgivaren utses av den som bedriversändningsverksamheten eller låter framställa filmen.

Radioprogram och tekniska upp- tagningar skall ha en utgivare. Utgivare av radioprogram skall enligt vad som närmare före- skrivs i lag utses för varje program eller för hela eller delar av programverksamheten.

Utgivaren utses av den som bedriversändningsverksamheten eller låter framställa den teknis- ka upptagningen.

46	Författningsf örslag	SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
		4 §
	Av en film skall framgå vem	Av en teknisk upptagning skall
	som är utgivare. Utgivaren skall	framgå vem som är utgivare.
	se till att varje exemplar av	Utgivaren skall se till att varje
	filmen har en sådan uppgift.	exemplar av upptagningen har
		en sådan uppgift.
	Uppgift om utgivaren av radioprogram skall hållas tillgänglig för
	allmänheten enligt vad som närmare föreskrivs i lag.
		5 kap.
		1 §
	De gärningar som anges som	De gärningar som anges som
	tryckfrihetsbrott i 7 kap. 4 och	tryckfrihetsbrott i 7 kap. 4 och
	5 §§ tryckfrihetsförordningen	5 §§ tryckfrihetsförordningen
	skall anses som yttrandefrihets-	skall anses som yttrandefrihets-
	brott, om de begås i ett radio-	brott, om de begås i ett radio-
	program, en film eller en ljud-	program eller en teknisk upp-
	upptagning och är straffbara	tagning och är straffbara enligt
	enligt lag.	lag.
	Under samma förutsättningar skall som yttrandefrihetsbrott anses

även sådan olaga våldsskildring varigenom någon genom rörliga bilder närgånget eller utdraget skildrar grovt våld mot människor eller djur med uppsåt att framställningen sprids, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig.

3 §

Om någon lämnar ett meddelan- de, som avses i 1 kap. 2 §, eller, utan att svara enligt 6 kap., medverkar till en fram- ställning som är avsedd att offentliggöras i ett radiopro- gram, en film eller en ljud upp- tagning, som författare eller annan upphovsman eller genom att framträda i radioprogrammet

Om någon lämnar ett meddelan- de, som avses i 1 kap. 2 §, eller, utan att svara enligt 6 kap., medverkar till en fram- ställning som är avsedd att offentliggöras i ett radioprogram eller en teknisk upptagning, som författare eller annan upphovs- man eller genom att framträda i radioprogrammet och därigenom gör sig skyldig till

SOU 1997:49	Författningsf örslag	47
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

och därigenom gör sig skyldig till

1.högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott;

2.oriktigt utlämnande av allmän handling som ej är tillgänglig för envar eller tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig; eller

3.uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i särskild lag,

gäller vad som föreskrivs i lag om ansvar för sådant brott.

Om någon anskaffar en uppgift eller underrättelse i sådant syfte som avses i 1 kap. 2 § och därigenom gör sig skyldig till brott som anges

iförsta stycket 1, gäller vad som föreskrivs i lag om ansvar för brottet. Det som sägs i 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen om

särskilt lagstiftningsförfarande skall gälla också i fråga om förslag till föreskrifter som avses i första stycket 3.

6 §

En film eller ljud upptagning som innefattar ett yttrandefri- hetsbrott får konfiskeras. Är brottet olaga våldsskildring eller barnpornografibrott gäller om särskild rättsverkan i övrigt vad som föreskrivs i lag.

Vid konfiskering skall alla exemplar som är avsedda för spridning förstöras. Dessutom skall tillses att föremål som kan användas särskilt för att mång- faldiga filmen eller ljud upptag- ningen inte skall kunna använ- das för att framställa ytterligare exemplar.

Konfiskering får också ske i annat fall av en film som in- nefattar en skildring av barn i pornografisk bild av verklig- hetstrogen karaktär, om inte innehavet med hänsyn till om-

En teknisk upptagning som in- nefattar ett yttrandefrihetsbrott får konfiskeras. Är brottet olaga våldsskildring eller barnpornog- rafibrott gäller om särskild rättsverkan i övrigt vad som föreskrivs i lag.

Vid konfiskering skall alla exemplar som är avsedda för spridning förstöras. Dessutom skall tillses att föremål som kan användas särskilt för att mång- faldiga den tekniska upptagning- en inte skall kunna användas för att framställa ytterligare ex- emplar.

Konfiskering får också ske i annat fall av en teknisk upp- tagning som innefattar en skild- ring av barn i pornografisk bild av verklighetstrogen karaktär, om inte innehavet med hänsyn

48	Författningsf örslag	SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

ständigheterna är försvarligt. Konfiskering innebär då att samtliga exemplar av filmen som påträffas i samband med en förundersökning skall förstöras.

till omständigheterna är för- svarligt. Konfiskering innebär då att samtliga exemplar av den tekniska upptagningen som på- träffas i samband med en för- undersökning skall förstöras.

6kap. 1 §

Ansvaret för yttrandefrihetsbrott		Ansvaret för yttrandefrihetsbrott
i ett radioprogram eller en	film	i ett radioprogram eller en
ligger på utgivaren. Har en		teknisk upptagning ligger på ut-
ställföreträdare inträtt	som	givaren. Har en ställföreträdare
utgivare, har han ansvaret.		inträtt som utgivare, har han an-
		svaret.

I fråga om andra direktsända radioprogram än sådana som avses i 1 kap. 8 § får i lag föreskrivas att den som framträder i programmet skall ansvara för sina yttranden själv.

2 §

Det ansvar för yttrandefrihetsbrott som annars skulle åvila utgivaren ligger på den som är skyldig att utse utgivare, om

1.det inte fanns någon behörig utgivare när brottet förövades,

2.utgivaren var utsedd för skens skull eller uppenbarligen inte kunde utöva den befogenhet som anges i 4 kap 3 § eller

3.uppgift om utgivaren inte har hållits tillgänglig för allmänheten på föreskrivet sätt.

Har en ställföreträdare inträtt som utgivare men var han inte längre behörig när brottet förövades eller hade hans uppdrag upphört eller förelåg det beträffande honom något förhållande som anges i första stycket 2 eller 3, ligger ansvaret för yttrandefrihetsbrott på utgivaren.

I stället för den som anges i första stycket ansvarar den som sprider en film för yttrandefri- hetsbrott i denna, om filmen saknar den i 3 kap. 13 § första stycket föreskrivna uppgiften om vem som har låtit framställa den och det inte kan klarläggas

I stället för den som anges i första stycket ansvarar den som sprider en teknisk upptagning för yttrandefrihetsbrott i denna, om upptagningen saknar den i 3 kap. 13 § första stycket före- skrivna uppgiften om vem som har låtit framställa den och det

SOU 1997:49

Nuvarande lydelse

vem denne är eller han saknar känd hemortsadress i Sverige och inte heller kan påträffas här under rättegången.

Vad som sägs i tredje stycket för det fall att en uppgift saknas gäller också om en lämnad uppgift innebär att den som har låtit framställa filmen har hem- vist utomlands eller om upp- giften är oriktig och den som sprider filmen känner till detta.

6 §

Författningsf örslag

Föreslagen lydelse

inte kan klarläggas vem denne är eller han saknar känd hem- ortsadress i Sverige och inte heller kan påträffas här under rättegången.

Vad som sägs i tredje stycket för det fall att en uppgift saknas gäller också om en lämnad uppgift innebär att den som har låtit framställa den tekniska upptagningen har hemvist utom- lands eller om uppgiften är oriktig och den som sprider upptagningen känner till detta.

3 §

Om åtal väcks för ett yttrandefrihetsbrott och den tilltalade anser att det finns någon omständighet om medför att han inte skall vara ansvarig, skall han åberopa denna omständighet före huvudförhand- lingen. Om han inte gör det, skall han betraktas som ansvarig.

7 §

4 §

Den som ansvarar enligt detta kapitel för ett yttrandefrihetsbrott i en framställning skall anses ha haft kännedom om innehållet i fram- ställningen. Han skall också anses ha medgett dess offentliggörande.

50	Författningsf örslag	SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
		7 kap.
		1 §

Bestämmelserna i 9 kap. 1-4 §§ tryckfrihetsförordningen om tillsyn och åtal skall gälla också i fråga om radioprogram , filmer och ljudupptagningar och i fråga om yttrandefrihetsmål.

Den tid inom vilken allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott skall väckas är i fråga om radiopro- gram sex månader från det att programmet sändes. Beträffande filmer och ljud upptagningar är tiden ett år från det att upp- tagningen lämnades ut för spridning. Dock får i lag före- skrivas att filmer inte skall anses ha lämnats ut för sprid- ning förrän de har lämnats för registrering hos en myndighet. I fråga om olaga våldsskildring och barnpornografibrott gäller vad som är föreskrivet i lag om tid för väckande av talan.

Bestämmelserna i 9 kap. 1-4 §§ tryckfrihetsförordningen om tillsyn och åtal skall gälla också i fråga om radioprogram och tekniska upptagningar och i fråga om yttrandefrihetsmål.

Den tid inom vilken allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott skall väckas är i fråga om radiopro- gram sex månader från det att programmet sändes. Beträffande tekniska upptagningar är tiden ett år från det att upptagningen lämnades ut för spridning. Dock får i lag föreskrivas att filmer inte skall anses ha lämnats ut för spridning förrän de har lämnats för registrering hos en myndighet. I fråga om olaga våldsskildring och barnpor- nografibrott gäller vad som är föreskrivet i lag om tid för väckande av talan.

Om ett yttrandefrihetsbrott har förövats i en film eller en ljud- upptagning utan att det finns någon som enligt 6 kap. är ansvarig för brottet, får åklaga- ren eller målsäganden i stället för att väcka åtal ansöka om konfiskering av filmen eller ljudupptagningen. Detsamma gäller, om stämning i Sverige inte kan delges den som är ansvarig för brottet.

2 §

Om ett yttrandefrihetsbrott har förövats i en teknisk upptagning utan att det finns någon som enligt 6 kap. är ansvarig för brottet, får åklagaren eller målsäganden i stället för att väcka åtal ansöka om konfiske- ring av upptagningen. Detsam- ma gäller, om stämning i Sveri- ge inte kan delges den som är ansvarig för brottet.

SOU 1997:49	Författningsf örslag	51
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

Justitiekanslern får även ansöka om konfiskering av exemplar av en film som avses i 5 kap. 6 § tredje stycket.

Justitiekanslern får även ansöka om konfiskering av exemplar av en teknisk upp- tagning som avses i 5 kap. 6 § tredje stycket.

					3 §
Vad som sägs i 10 kap. tryckfri-					Vad som sägs i 10 kap. tryckfri-
hetsförordningen om beslag av					hetsförordningen om beslag av
tryckta skrifter skall gälla också					tryckta skrifter skall gälla också
i fråga om beslag av filmer och					i fråga om beslag av				tekniska
ljudupptagningar . I stället för					upptagningar.		I	stället	för	10
10 kap.	6 §	och	8 § andra		kap. 6 § och 8 § andra stycket
stycket gäller dock vad som					gäller dock vad som föreskrivs
föreskrivs i andra och tredje					i andra och tredje styckena i
styckena i denna paragraf. Om					denna paragraf. Om den tid som
den tid som avses i 10 kap. 4 §					avses i 10 kap. 4 § tryckfri-
tryckfrihetsförordningen				med	hetsförordningen			med	hänsyn
hänsyn till beslagets omfattning					till beslagets		omfattning eller
eller någon annan omständighet					någon annan		omständighet			är
är otillräcklig, får rätten på					otillräcklig,		får	rätten		på
Justitiekanslerns framställning					Justitiekanslerns			framställning
medge	att	tiden	förlängs.		medge att tiden förlängs. För-
Förlängningen		får	inte	avse	längningen får inte avse längre
längre tid än som är ound-					tid än som är oundgängligen
gängligen nödvändig och				får	nödvändig	och		får	omfatta
omfatta	sammanlagt		högst	två	sammanlagt högst två veckor.
veckor.
Varje	beslut	om beslag		skall	ange det eller	de	avsnitt av fram-

ställningen som har föranlett beslaget. Beslaget gäller endast de särskilda skivor, rullar eller andra delar av upptagningen där dessa avsnitt förekommer.

Bevis om att beslag har				Bevis om att beslag har
beslutats	skall	utan	kostnad	beslutats	skall	utan	kostnad
tillställas	den	som	beslaget	tillställas	den	som	beslaget
verkställs hos samt den som har				verkställs hos samt den som har
låtit framställa		filmen eller		låtit framställa		den	tekniska
ljudupptagningen . Beviset skall				upptagningen. Beviset skall in-
innehålla uppgift om det eller				nehålla uppgift om det eller de
de avsnitt i framställningen som				avsnitt i	framställningen som
har föranlett beslaget.				har föranlett beslaget.

52	Författningsf örslag		SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
		8 kap.
		1 §
	Skadestånd får inte dömas ut på		Skadestånd får inte dömas ut på
	grund av innehållet i ett radio-		grund av innehållet i ett radio-
	program, en film eller en ljud-		program eller en teknisk upptag-
	upptagning i andra fall än	när	ning i andra fall än när
	framställningen innefattar	ett	framställningen innefattar ett
	yttrandefrihetsbrott.		yttrandefrihetsbrott.
	Om skadestånd på grund av brott som avses i 5 kap. 2 och 3 §§
	gäller vad som är föreskrivet i lag.
		2 §
	Den som enligt 6 kap. bär det		Den som enligt 6 kap. bär det
	straffrättsliga ansvaret ansvarar		straffrättsliga ansvaret ansvarar
	även för skadestånd. Skadestån-		även för skadestånd. Skadestån-
	det kan krävas ut också av den		det kan krävas ut också av den
	som bedriver programverksam-		som bedriver programverksam-
	heten eller har låtit framställa		heten eller har låtit framställa
	filmen eller ljud upptagningen .		den tekniska upptagningen.
	I fall som avses i 1 kap. 8 § ansvarar gärningsmannen för ska-
	destånd på grund av brott som han begår i sändningen. Skadeståndet
	kan krävas ut även av den som bedriver programverksamheten.
		4 §

Vad som sägs i 6 kap. 7 § denna grundlag skall gälla också i fråga om skadestånd på grund av yttrandefrihetsbrott i ett radioprogram , en film eller en ljudupptagning . I fråga om sådant skadestånd skall också gälla vad som sägs i 11 kap. 3- 5 §§ tryckfrihetsförordningen om enskilt anspråk i vissa fall.

Vad som sägs i 6 kap. 4 § denna grundlag skall gälla också i fråga om skadestånd på grund av yttrandefrihetsbrott i ett radioprogram eller en teknisk upptagning . I fråga om sådant skadestånd skall också gälla vad som sägs i 11 kap. 3-5 §§ tryckfrihetsförordningen om enskilt anspråk i vissa fall.

Bestämmelserna i 1-9 och 11 kap. är tillämpliga också på sådana tekniska upptagningar som har framställts utomlands och som lämnas ut för spridning i Sverige. Vad som annars sägs om den som har låtit framställa upptagningen skall därvid i stället gälla den som här i landet lämnar ut den för sprid- ning.

SOU 1997:49						Författningsf örslag			53
Nuvarande lydelse					Föreslagen lydelse
				9 kap.
				1 §
Vad som sägs i 12 kap. tryckfri-					Vad som sägs i 12 kap. tryckfri-
hetsförordningen			om	rätte-	hetsförordningen om			rätte-
gången	i tryckfrihetsmål			skall	gången i	tryckfrihetsmål		skall
gälla också i fråga om motsva-					gälla också i fråga om motsva-
rande mål som avser radiopro-					rande mål som avser radiopro-
gram,	filmer	och	ljud upptag-		gram och tekniska upptagningar
ningar	(yttrandefrihetsmål).				(yttrandefrihetsmål).		Hänvis-
Hänvisningen i 12 kap. 2 § till					ningen i 12 kap. 2 § till 8 kap.
8 kap. tryckfrihetsförordningen					tryckfrihetsförordningen			skall
skall därvid avse 6 kap. denna					därvid avse 6 kap. denna
grundlag.					grundlag.
De som utsetts till jurymän för tryckfrihetsmål skall också vara
jurymän i yttrandefrihetsmål.
10 kap. Om radioprogram ,					10 kap. Om radioprogram och
filmer	och	ljudupptagningar			tekniska	upptagningar		från
från utlandet					utlandet
				1 §

Bestämmelserna i 1-9 och 11 kap. är tillämpliga också på sådana filmer och ljud upptag- ningar som har framställts utomlands och som lämnas ut för spridning i Sverige. Vad som annars sägs om den som har låtit framställa filmen eller ljudupptagningen skall därvid i stället gälla den som här i landet lämnar ut den för sprid- ning.

I fråga om rätten att meddela och anskaffa uppgifter och under- rättelser för offentliggörande och om rätten till anonymitet gäller dock i tillämpliga delar vad som sägs i 13 kap. 6 § tryckfrihetsförordningen.

Därvid skall

hänvisningen till 1 kap. 1 § tredje och fjärde styckena tryckfrihets- förordningen avse 1 kap. 2 § denna grundlag,

54	Författningsf örslag	SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

hänvisningen till 3 kap. tryckfrihetsförordningen avse 2 kap. denna grundlag,

hänvisningen till 3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen avse 2 kap. 3 § denna grundlag och

hänvisningen till 7 kap. 3 § första stycket 2 tryckfrihetsförordningen avse 5 kap. 3 § första stycket 2 denna grundlag.

2 §

Det som enligt 1 § gäller i fråga om rätt att meddela och anskaffa uppgifter och under- rättelser och att vara anonym gäller också radioprogram som sänds från sändare utanför Sverige och andra utomlands framställda filmer och ljud upp- tagningar än dem som avses i den paragrafen. I lag får dock föreskrivas undantag från rätten att meddela och anskaffa upp- gifter i fråga om radioprogram som sänds från öppna havet eller luftrummet däröver.

Det som enligt 1 § gäller i fråga om rätt att meddela och anskaffa uppgifter och under- rättelser och att vara anonym gäller också radioprogram som sänds från sändare utanför Sverige och andra utomlands framställda tekniska upptagning- ar än dem som avses i den paragrafen. I lag får dock före- skrivas undantag från rätten att meddela och anskaffa uppgifter i fråga om radioprogram som sänds från öppna havet eller luftrummet däröver.

3 §

Utgivningsbevis f ör verksamhet enligt 1 kap. 9 § kan meddelas även för sändningar som utg år från utlandet. Best ämmelserna i 1-9 och 11 kap. är tillämpliga också på sådana s ändningar med utgivningsbevis.

_________________

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

2.I fråga om tekniska upptagningar som inte omfattas av tidigare lydelse och som har lämnats ut för spridning före ikraftträdandet skall de nya föreskrifterna tillämpas med följande undantag:

56 Författningsf örslag	SOU 1997:49
4 Förslag till
lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs att 16 kap. 10 b, 10 c och 12 §§ brottsbalken skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse						Föreslagen lydelse
					10 b §1
Den	som	i stillbild eller			i en	Den som i stillbild, ett tele-
film,	ett videogram,			ett	tele-	visionsprogram,			en	film, ett
visionsprogram			eller	andra		videogram eller en annan tek-
rörliga bilder skildrar				sexuellt		nisk	upptagning		med		rörliga
våld eller tvång med uppsåt att						bilder skildrar sexuellt våld eller
bilden eller bilderna sprids eller						tvång med uppsåt att bilden
som sprider en sådan skildring,						eller bilderna sprids eller som
döms, om inte gärningen med						sprider en		sådan		skildring,
hänsyn till omständigheterna är						döms, om inte gärningen med
försvarlig, för olaga vålds-						hänsyn till omständigheterna är
skildring		till	böter		eller	försvarlig, för olaga vålds-
fängelse i högst två år. Detsam-						skildring		till	böter		eller
ma gäller den som i rörliga						fängelse i högst två år. Detsam-
bilder närgånget			eller	utdraget		ma	gäller	den	som	i	teknisk
skildrar grovt våld mot männi-						upptagning		med	rörliga		bilder
skor eller djur med uppsåt att						närgånget eller utdraget skildrar
bilderna sprids eller som sprider						grovt våld mot människor eller
en sådan skildring.						djur med uppsåt att bilderna
						sprids eller som sprider en så-
						dan skildring.

Sprider någon av oaktsamhet en skildring som avses i första stycket och sker spridningen i yrkesmässig verksamhet eller eljest i förvärvs- syfte, döms såsom i första stycket sägs.

Första och andra styckena	Första och andra styckena
gäller inte filmer eller video-	gäller inte filmer eller video-
gram som statens biografbyrå	gram som statens biografbyrå
har godkänt för visning. De	har godkänt för visning. De
gäller inte heller en upptagning	gäller inte heller en teknisk upp-
av rörliga bilder med samma	tagning med rörliga bilder med
innehåll som en film eller ett	samma innehåll som en film
videogram som har godkänts av	eller ett videogram som har

1 Senaste lydelse 1990:894

SOU 1997:49

Nuvarande lydelse

biografbyrån. Vidare gäller första och andra styckena inte offentliga förevisningar av filmer eller videogram.

Har en upptagning av rörliga bilder försetts med ett intyg om att en film eller ett videogram med samma innehåll har god- känts av statens biografbyrå, skall inte dömas till ansvar enligt första eller andra stycket för spridning av upptagningen. Detta gäller dock inte om in- tyget var oriktigt och den som har spritt upptagningen har insett eller bort inse detta.

Författningsf örslag

Föreslagen lydelse

godkänts av biografbyrån. Vidare gäller första och andra styckena inte offentliga före- visningar av filmer eller vid- eogram.

Har en teknisk upptagning med rörliga bilder försetts med ett intyg om att en film eller ett videogram med samma innehåll har godkänts av statens biograf- byrå, skall inte dömas till an- svar enligt första eller andra stycket för spridning av upp- tagningen. Detta gäller dock inte om intyget var oriktigt och den som har spritt upptagningen har insett eller bort inse detta.

10 c §2

Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet i yrkesmässig verksamhet eller annars i för- värvssyfte till den som är under femton år lämnar ut en film, ett videogram eller en annan upp- tagning av rörliga bilder med ingående skildringar av verklig- hetstrogen karaktär som återger våld eller hot om våld mot människor eller djur döms för otillåten utlämning av film eller videogram till böter eller fängelse i högst sex månader.

Första stycket gäller inte filmer eller videogram som statens biografbyrå har godkänt för visning för någon ålders-

Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet i yrkesmässig verksamhet eller annars i för- värvssyfte till den som är under femton år lämnar ut en film, ett videogram eller en annan tek- nisk upptagning med rörliga bilder som innefattar ingående skildringar av verklighetstrogen karaktär som återger våld eller hot om våld mot människor


eller djur	döms för otillåten
u t l ä m n i n g		a v t e k n i s k
upptagning		till	böter	eller
fängelse i högst sex månader.
Första	stycket		gäller	inte
filmer eller		videogram		som

statens biografbyrå har godkänt för visning för någon ålders-

2 Senaste lydelse 1988:835

58	Författningsf örslag	SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

grupp av barn under femton år. Det gäller inte heller en upp- tagning av rörliga bilder med samma innehåll som en film eller ett videogram som har godkänts av biografbyrån. Vidare gäller första stycket inte offentliga förevisningar av filmer eller videogram.

Har en upptagning av rörliga bilder försetts med ett intyg om att en film eller ett videogram med samma innehåll har god- känts av statens biografbyrå för visning för någon åldersgrupp av barn under femton år, skall inte dömas till ansvar enligt första stycket. Vad som har sagts nu gäller dock inte om intyget var oriktigt och den som har lämnat ut upptagningen har insett eller bort inse detta.

grupp av barn under femton år. Det gäller inte heller en teknisk upptagning med rörliga bilder med samma innehåll som en film eller ett videogram som har godkänts av biografbyrån. Vidare gäller första stycket inte offentliga förevisningar av filmer eller videogram.

Har en teknisk upptagning med rörliga bilder försetts med ett intyg om att en film eller ett videogram med samma innehåll har godkänts av statens biograf- byrå för visning för någon åldersgrupp av barn under femton år, skall inte dömas till ansvar enligt första stycket. Vad som har sagts nu gäller dock inte om intyget var oriktigt och den som har lämnat ut upptagningen har insett eller bort inse detta.

12 §

Den som bland barn eller ung- dom sprider skrift eller bild, som genom sitt innehåll kan verka förråande eller eljest medföra allvarlig fara för de ungas sedliga fostran, dömes för förledande av ungdom till böter eller fängelse i högst sex månader.

Den som bland barn eller ung- dom sprider en skrift, bild eller en teknisk upptagning med text eller bild som genom sitt in- nehåll kan verka förråande eller eljest medföra allvarlig fara för de ungas sedliga fostran, dömes för förledande av ungdom till böter eller fängelse i högst sex månader.

_______________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

SOU 1997:49 Författningsf örslag 59

5 Förslag till

lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 6 § samt 9 kap. 16 och 17 §§ sekretesslagen (1980:100) 1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5kap.2 6 §

Sekretess gäller i mål om ansvar för barnpornografibrott eller olaga våldsskildring eller för motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott för uppgift i skildring som har beslagtagits, förverkats eller konfiskerats i målet eller annars förekommer i detta, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att den sprids vidare i strid med brottsbalken, tryckfrihetsförord- ningen eller yttrandefrihets- grundlagen.

1Lagen omtryckt 1992:1474

2 Senaste lydelse 1993:437

Sekretess gäller i mål om ansvar för barnpornografibrott eller olaga våldsskildring eller för motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott , mål om ersättning f ör skada med anled- ning av s ådant brott samt m ål om konfiskering eller f örverkan- de av barnpornografi eller olaga v åldsskildring för uppgift i skildring som har beslagtagits, förverkats eller konfiskerats i målet eller annars förekommer i detta, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att den sprids vidare i strid med brottsbalken, tryckfrihetsförord- ningen eller yttrandefrihets- grundlagen. Sekretessen g äller även i ärende som r ör i denna paragraf angivet brott .

Motsvarande sekretess g äller hos Statens biografbyr å när den biträder åklagarmyndighet eller polismyndighet i m ål som avses i första stycket.

60	Författningsf örslag	SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
		9 kap.3
		16 §

Sekretess gäller hos domstol i mål om ansvar för sexualbrott, utpressning, brytande av post- eller telehemlighet, intrång i förvar, olovlig avlyssning eller brott genom vilket infektion av HIV har eller kan ha överförts samt i mål om ersättning för skada med anledning av sådant brott, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska för- hållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretess gäller hos domstol även i mål om ansvar för barnpornogra- fibrott eller motsvarande tryck- frihets- eller yttrandefrihetsbrott för uppgift om en ung person som skildras i pornografisk bild, om det kan antas att denne eller någon denne närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller även i ärende som rör i denna paragraf angivet brott. Sekretessen enligt denna paragraf gäller inte för uppgift om vem som är tilltalad eller svarande.

I fråga om uppgift i allmän sjuttio år.

Sekretess gäller hos domstol i mål om ansvar för sexualbrott, utpressning, brytande av post- eller telehemlighet, intrång i förvar, olovlig avlyssning eller brott genom vilket infektion av HIV har eller kan ha överförts samt i mål om ersättning för skada med anledning av sådant brott, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska för- hållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretess gäller hos domstol även i mål om ansvar för barnpornogra- fibrott eller motsvarande tryck- frihets- eller yttrandefrihetsbrott, mål om ers ättning f ör skada med anledning av s ådant brott samt m ål om konfiskering eller förverkande av barnpornografi för uppgift om en ung person som skildras i pornografisk bild, om det kan antas att denne eller någon denne närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller även i ärende som rör i denna paragraf angivet brott. Sekretessen enligt denna paragraf gäller inte för uppgift om vem som är tilltalad eller svarande.

handling gäller sekretessen i högst

3 Senaste lydelse 1996:155

SOU 1997:49	Författningsf örslag	61
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

17 §4

Sekretess gäller, om inte annat följer av 18 §, i

1.utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål,

2.angelägenhet, som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott eller som avser registerkontroll och särskild personutredning enligt säkerhetsskyddsla- gen (1996:627),

3. åklagarmyndighets,			polis-	3. åklagarmyndighets,				polis-
myndighets,tullmyndighetseller				myndighets,tullmyndighetseller
kustbevakningens verksamhet i				kustbevakningens verksamhet i
övrigt	för att	förebygga,		övrigt	för	att	förebygga,
uppdaga,	utreda	eller	beivra	uppdaga,	utreda		eller	beivra
brott				brott eller
				4. Statens biografbyr ås verk-
				samhet att bitr äda åklagarmyn-
				dighet eller		polismyndighet i
				brottm ål

för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs.

Sekretess gäller i verksamhet, som avses i första stycket, för anmälan eller utsaga från enskild, om det kan antas att fara uppkom- mer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om upp- giften röjs.

Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i den särskilda lagstiftningen om unga lagöverträdare.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

_______________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.

4 Senaste lydelse 1996:628

Uttrycken radioprogram och teknisk upptagning används i lagen på samma sätt som i yttrandefrihetsgrundlagen.

62 Författningsf örslag SOU 1997:49

6 Förslag till

lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihets- grundlagens områden

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden dels att nuvarande 3 kap. 19 och 20 §§ skall betecknas 3 kap. 30 resp. 31 §§,

dels att det i 3 kap. skall införas elva nya paragrafer, 19-29 §§, med följande lydelse,

dels att 1 kap. 1-2 §§, 3 kap. 18 § och den nya 31 §, 4 kap. 1-3 §§, 5 kap. 3-6 §§, 6 kap. 2 §, 7 kap. 3-3a och 7a §§ samt rubriken till 4 kap. och rubriken närmast före 5 kap. 3 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	1 kap.
	1 §

I denna lag finns bestämmelser

om ägare och utgivare av periodiska skrifter m. m. (2 kap.), om utgivare av radioprogram m. m. (3 kap.),

om utgivare av filmer	och	om utgivare av tekniska upp-
ljudupptagningar (4 kap.),		tagningar (4 kap.),

om bevarande av exemplar och inspelningar m. m. (5 kap.), om åtal och tvångsmedel (6 kap.),

om rätt domstol i tryckfrihetsmål och yttrandefrihetsmål (7 kap.), om förberedande behandling av tryckfrihetsmål och yttrandefrihets-

mål (8 kap.),

om huvudförhandling inför jury (9 kap.),

om överläggning och dom m. m. (10 kap.) samt övriga bestämmelser (11 kap.).

2 §

De bestämmelser i denna lag som gäller tryckta skrifter eller tryckning av skrifter skall tillämpas även på andra skrifter som faller under tryck- frihetsförordningen.

Uttrycken radioprogram , film och ljudupptagning används i lagen på samma sätt som i yttrandefrihetsgrundlagen.

SOU 1997:49	Författningsf örslag	63
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	3 kap.
	18 §

I fråga om sådant tillhanda- hållande av upplysningar med hjälp av elektromagnetiska vågor som avses i 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen tilläm- pas 12-16 §§.

Bestämmelserna i 12-15 §§ och 31 § första och andra styckena tillämpas ocks å i fråga om så- dant tillhandahållande av upp- lysningar med hjälp av elektro- magnetiska vågor som avses i 1 kap. 9 § första stycket yttrande- frihetsgrundlagen. Den som bedriver s ådan verksamhet skall till Radio- och TV-verket an- mäla vilket namn registret har.

Bestämmelserna i 19-26 §§ och 31 § tredje stycket g äller beträffande s ändningar som avses i 1 kap. 9 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen.

Bestämmelserna i 27-30 §§ gäller alla s ändningar enligt 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrund- lagen.

19 §

Utgivningsbevis f ör verksamhet enligt 1 kap. 9 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen med- delas av Radio- och TV-verket på ansökan av den som bedriver sändningsverksamheten.

En ans ökan skall inneh ålla uppgift om registrets namn, vem sombedrivers ändningsverksam- heten, fr ån vilken ort s ändning- arna utg år och vem som utsetts till utgivare samt, i f örekom- mande fall, st ällföreträdare för utgivaren.

Ansökningen skall ocks å inne- hålla en beskrivning av verk-

64	Författningsf örslag				SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
		samheten. Av denna skall fram-
		gå hur upplysningar tillhanda-
		hålls allm änheten. Beskrivning-
		en skall ha s ådan omfattning att
		det framg år om verksamheten
		uppfyller		f öruts ättningarna
		enligt 1 kap. 9			§ andra stycket
		yttrandefrihetsgrundlagen.					Om
		sändningen utg år från utlandet,
		skall av ans ökan framg å också
		hur	utgivaren		tillf örsäkrats
		möjlighet		att ut öva		sådan		be-
		fogenhet som anges i 4 kap. 3 §
		yttrandefrihetsgrundlagen.
		Till	en	ans ökan		skall	fogas
		bevis att utgivaren och, i f öre-
		kommandefall,st ällföreträdaren
		uppfyller de beh örighetsvillkor
		som anges i yttrandefrihets-
		grundlagen och att de har					åtagit
		sig	uppdraget.			Om		en
		ställföreträdare			anm äls,		skall
		det dessutom visas att han						är
		godkänd av den som utsett
		utgivaren.
		Om	en	ans ökan		avser		ett
		register med ett namn som
		företer sådan likhet med namnet
		på en periodisk skrift f ör vilken
		utgivningsbevis			meddelats			att
		förväxling lätt kan ske och det
		är annan än den registrerade
		ägaren till skriften som ans öker
		om utgivningsbeviset, skall						till
		ansökningen fogas bevis om att
		sökanden är ägare till skriften.
				20 §

Om en ans ökan om utgivnings- bevis inte uppfyller vad som föreskrivs i 19 § skall s ökanden föreläggas att inom viss tid

SOU 1997:49	Författningsf örslag		65
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	avhjälpa bristen. G ör han inte
	det får ansökningen avvisas.
	21 §
	En ans ökan får avslås, förutom
	om verksamheten inte	är anord-
	nad på det sätt som	s ägs i 1
	kap. 9 § andra stycket yttrande-
	frihetsgrundlagen,

1.om utgivare inte utsetts eller inte åtagit sig uppdraget och om utgivare eller, i f örekom- mande fall, st ällföreträdare inte uppfyller de beh örighetsvillkor som anges i yttrandefrihets- grundlagen,

2.om f ör sändningar som utg år från utlandet utgivaren saknar tillräcklig m öjlighet att ut öva sådan befogenhet som anges i 4 kap. 3 § yttrandefrihetsgrund- lagen,

3.om registrets namn f öreter sådan likhet med namnet p å register f ör vilket utgivningsbe- vis tidigare meddelats eller som avses i 1 kap. 9 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen att förväxling lätt kan ske,

4.om registrets namn f öreter sådan likhet med namnet p å en periodisk skrift f ör vilken utgiv- ningsbevis meddelats att f ör- växling lätt kan ske och det inte är ägaren till den periodiska skriften som ans öker om ut- givningsbeviset.

22 §

Om ändring intr äder i de f ör- hållanden som avses i 19 §

66	Författningsf örslag		SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
		andra-fj ärde styckena, skall den
		sombedrivers ändningsverksam-
		heten genast anm äla detta till
		Radio- och TV-verket.
			23 §
		Ett utfärdat utgivningsbevis f år
		återkallas
		1. om den som bedrev s änd-
		ningsverksamheten har anm ält
		att verksamheten har upph ört,
		2. om verksamheten inte l ängre
		är anordnad p å det sätt som
		krävs enligt 1 kap. 9 § yttrande-
		frihetsgrundlagen,
		3. om utgivare inte finns eller
		utgivaren inte fyller f öreskrivna
		behörighetsvillkor och beh örig
		utgivare inte omedelbart utses
		eller utgivaren till en s ändning
		som utg år från utlandet saknar
		tillräcklig	m öjlighet att ut öva
		sådan befogenhet som anges i 4
		kap. 3 § yttrandefrihetsgrund-
		lagen,
		4. om det inom sex m ånader
		sedan utgivningsbeviset utf är-
		dats visas att ans ökningen om
		det bort	avsl ås enligt 21 § 3
		eller 4,
		5. om sex m ånader f örflutit fr ån
		den dag d å utgivningsbeviset ut-
		färdades	utan att verksamhet
		som avses i 1 kap. 9 § andra
		stycket	yttrandefrihetsgrund-
		lagen inletts.
		Beslut om återkallelse med-
		delas av Radio- och TV-verket.
		I ärenden om återkallelse skall
		den som	bedriver s ändnings-
		verksamheten och utgivaren f å

SOU 1997:49				Författningsf örslag		67
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
tillfälle att yttra sig om det kan
ske.
			24 §
Beslut av Radio- och TV-verket
i	ärenden		om	utgivningsbevis
får överklagas hos allm än för-
valtningsdomstol.
			25 §
Den som upps åtligen eller av
oaktsamhet			l ämnar		oriktig
uppgift i ans ökan om utgivning-
sbevis		skall d ömas till			b öter
eller fängelse				i h ögst	ett år.
Detsamma g äller den som upp-
såtligen eller				av oaktsamhet
bryter mot vad som f öreskrivs i
22 § om skyldighet att anm äla
ändrade f örhållanden.
			26 §
Regeringen			f år meddela f öre-
skrifter om ans ökningsavgifter i
ärenden om utgivningsbevis f ör
sändningar enligt 1 kap. 9 §
andra		stycket		yttrandefrihets-
grundlagen.
			27 §
Varje s ådan sändning som avses
i 1 kap. 9			§ första eller andra
stycket		yttrandefrihetsgrund-
lagen skall inledas med en upp-
gift om registrets namn och
utgivare och vem som har utsett
denne. Om			en	st ällföreträdare
för utgivaren tj änstgör skall det

68	Författningsf örslag			SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
		lämnas en uppgift om vem
		ställföreträdaren är.
			28 §
		Radio- och TV-verket skall f öra
		förteckning	över register enligt
		1 kap. 9 § första och andra
		styckena yttrandefrihetsgrund-
		lagen.
			29 §
		Regeringen	f år	meddela f öre-
		skrifter om avgifter f ör utdrag
		ur förteckning		över register
		enligt 1 kap. 9 § första och
		andra styckena yttrandefrihets-
		grundlagen.
	19 §		30 §
	Utlänningar får på samma villkor som svenska medborgare vara
	utgivare av radioprogram.
	20 §1		31 §

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vad som i detta kapitel föreskrivs om skyldighet att anteckna eller anmäla utgivare skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vad som i detta kapitel föreskrivs om skyldighet att anteckna eller anmäla utgivare eller att anm äla namn p å register som drivs enligt 1 kap. 9 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

1 Senaste lydelse 1994:132

4 kap. Om utgivare av tekniska upptagningar

I fråga om sådana tekniska upp- tagningar som innehåller en för synskadadeavseddsammanställ- ning av två eller flera periodiska skrifter som ges ut här i landet och vilkas ägare samverkar om upptagningen (kassettidningar med sammanställningar av material ur mer än en förlaga) utses utgivaren av de samverkande ägarna.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vad som i detta kapitel föreskrivs om skyldighet att lämna uppgift om ställföreträdare skall dömas till penningböter.

I fråga om s ändningar enligt 1 kap. 9 § andra stycket yttran- defrihetsgrundlagen till ämpas 25 § i stället för första och andra styckena .

4 kap. Om utgivare av filmer och ljudupptagningar

Nuvarande lydelse

SOU 1997:49

Författningsf örslag

Föreslagen lydelse

1 §

Sådana ljudupptagningar som innehåller en för synskadade av- sedd sammanställning av två eller flera periodiska skrifter som ges ut här i landet och vilkas ägare samverkar om ljudupptagningen (kassettid- ningar med sammanställningar av material ur mer än en för- laga) skall ha en utgivare. Ut- givaren utses av de samverkan- de ägarna.

Ägaren till den periodiska skrift som utgör den huvudsakliga för- lagan till kassettidningen skall till taltidningsnämnden anmäla vem som är utgivare.

Om den som är utsedd till utgivare inte längre är behörig eller hans uppdrag upphör, skall en ny utgivare omedelbart utses. Denne skall anmälas så som sägs i andra stycket.

2 §

Den skyldighet att lämna upp- gifter om vem som har låtit framställa en film eller en ljud- upptagning samt om när, var och av vem exemplaren har

Den skyldighet att lämna upp- gifter om vem som har låtit framställa en teknisk upptagning samt om när, var och av vem exemplaren har framställts som

70	Författningsf örslag	SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

framställts som föreskrivs i 3 kap. 13 § yttrandefrihetsgrund- lagen skall fullgöras genom att uppgifterna intas i själva filmen eller ljudupptagningen eller an- bringas på dennas kassett eller motsvarande h ölje.

föreskrivs i 3 kap. 13 § yttran- defrihetsgrundlagen skall full- göras genom att uppgifterna intas i själva den tekniska upp- tagningen eller anbringas på ski- van, kassetten eller motsvarande föremål.

3 §

Utlänningar får på samma villkor som svenska medborgare vara utgivare av filmer och lju- dupptagningar.

Utlänningar får på samma villkor som svenska medborgare vara utgivare av tekniska upptagningar .

		5 kap.
Radioprogram,	filmer och	Radioprogram och tekniska upp-
ljudupptagningar		tagningar
		3 §2

Den som sänder radioprogram till allmänheten skall ombesörja att varje program spelas in. Denna skyldighet gäller också sådana radioprogram som avses i 1 kap. 7 § andra stycket tryck- f r i h e t s f ö r o r d n i n g e n . I n - spelningen skall bevaras i minst sex månader från sändningen.

Den som sänder radioprogram till allmänheten skall ombesörja att varje program spelas in. Denna skyldighet gäller också sådana sändningar som avses i 1 kap. 7 § andra stycket tryck- frihetsförordningen. Inspel- ningen skall bevaras i minst sex

månader	från	sändningen.
Beträffande	s ändningar som
avses i 1 kap. 9		§ yttrandefri-

hetsgrundlagen är det tillr äck- ligt att det dokumenteras vilka upplysningar som vid varje tidpunkt h ålls tillg ängliga i

2 Senaste lydelse 1996:854

SOU 1997:49	Författningsf örslag	71
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

registret. Varje upplysning skall finnas dokumenterad i minst sex månader fr ån det att den f örst hölls tillg änglig i registret.

Den som här i landet för någon annans räkning bedriver sändnings- verksamhet över satellit eller som upplåter satellitkapacitet skall också ombesörja att varje program spelas in och bevaras. Detta gäller dock inte om någon annan skall göra detta enligt första stycket.

Skyldigheten enligt första stycket gäller inte samtidig och oförändrad vidaresändning av radioprogram genom trådnät.

4 §

Den som här i landet skall utse utgivare för en film eller en ljudupptagning är skyldig att bevara ett exemplar under ett år från det att filmen eller upp- tagningen blev offentlig. Denna skyldighet gäller också sådana filmer och ljudupptagningar som avses i 1 kap. 7 § andra styckettryckfrihetsförordningen.

Skyldigheten g äller även för den som låter framst älla en ljud- upptagning som sprids till allmänheten utan att en utgivare behöver utses.

Den som här i landet skall utse utgivare för en teknisk upptag- ning är skyldig att bevara ett exemplar under ett år från det att upptagningen blev offentlig. Denna skyldighet gäller också sådana tekniska upptagningar som avses i 1 kap. 7 § andra styckettryckfrihetsförordningen.

5 §

Justitiekanslern har rätt att utan kostnad få del av varje skrift, radioprogram, film eller ljudupp- tagning som har bevarats enligt 1-4 §§. Han har också rätt att kostnadsfritt få en bestyrkt utskrift av vad som har yttrats i ett radioprogram. Det åligger polismyndigheten att på begäran

Justitiekanslern har rätt att utan kostnad få del av varje skrift, radioprogram eller teknisk upp- tagning som har bevarats enligt 1-4 §§. Han har också rätt att kostnadsfritt få en bestyrkt utskrift av vad som har yttrats i ett radioprogram. Det åligger polismyndigheten att på begäran

Författningsf örslag

SOU 1997:49

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
biträda justitiekanslern vid	biträda justitiekanslern vid
anmodan enligt denna paragraf.	anmodan enligt denna paragraf.
	6 §3

Varje enskild som anser att ett yttrandefrihetsbrott har begåtts mot honom i ett radioprogram eller att han har lidit skada på grund av ett sådant brott i programmet har rätt att hos den som driver sändnings- verksamheten kostnadsfritt ta del av en inspelning av programmet. Den enskilde har också rätt att utan kostnad få en kopia av inspelningen eller en bestyrkt utskrift av vad som har yttrats i programmet. Vad som sägs i detta stycke gäller dock inte, om det är uppenbart att han inte berörs av programmet på ett sådant sätt att han kan vara målsägande.

Den skyldighet som avses i första stycket vilar i fråga om sådana radiotidningar som anges i 3 kap. 7 § på ägaren till den periodiska skrift som utgör den huvudsakliga förlagan.

Första stycket skall tillämpas	Första stycket skall tillämpas
också på sådana ljudupptag-	också på sådana tekniska upp-
ningar som innehåller en för	tagningar som innehåller en för
synskadade avsedd version av	synskadade avsedd version av
en periodisk skrift som ges ut	en periodisk skrift som ges ut
här i landet (kassettidningar). I	här i landet (kassettidningar). I
fråga om sådana kassettidningar	fråga om sådana kassettidningar
som avses i 4 kap. 1 § vilar	som avses i 4 kap. 1 § vilar
skyldigheten att låta den enskil-	skyldigheten att låta den enskil-
de ta del av en upptagning och	de ta del av en upptagning och
få en utskrift på ägaren till den	få en utskrift på ägaren till den
periodiska skrift som utgör den	periodiska skrift som utgör den
huvudsakliga förlagan.	huvudsakliga förlagan.
	6 kap.
	2 §

I de fall som anges i 10 kap. 11 § andra stycket tryckfrihets- förordningen och i motsvarande fall enligt 7 kap. 3 § yttrande- frihetsgrundlagen får en be-

3 Senaste lydelse 1996:854

SOU 1997:49	Författningsf örslag	73
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

fattningshavare av lägst fänriks grad ta en tryckt skrift, film eller ljudupptagning i förvar.

fattningshavare av lägst fänriks grad ta en tryckt skrift eller en teknisk upptagning i förvar.

7 kap.

3 §

Avgörande för var ett yttrande- frihetsmål skall tas upp är den ort varifrån ett radioprogram har utgått för sändning eller där en film eller en ljudupptagning har lämnats ut för spridning eller där brottet på annat sätt har förövats.

Avgörande för var ett yttrande- frihetsmål skall tas upp är den ort varifrån ett radioprogram har utgått för sändning eller där en teknisk upptagning har lämnats ut för spridning eller där brottet på annat sätt har förövats.

3 a §4

I stället för vad som anges i 2 och 3 §§ är den ort där svaranden har sitt hemvist avgörande för var ett mål där talan förs om konfiskering enligt 9 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen eller 7 kap. 2 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen skall tas upp.

Är det inte känt var svaran-	Är det inte känt var svaranden
den har sitt hemvist eller saknar	har sitt hemvist eller saknar han
han hemvist i landet, skall den	hemvist i landet, skall den ort
ort där skriften eller filmen	där skriften eller den tekniska
anträffas vara avgörande.	upptagningen anträffas vara av-
	görande.
	7 a §5

En ansökan om konfiskering enligt 9 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen eller 7 kap. 2 § andra stycket yttrande- frihetsgrundlagen får, om det är

4Senaste lydelse 1994:1479

5Senaste lydelse 1994:1479

En ansökan om konfiskering enligt 9 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen eller 7 kap. 2 § andra stycket yttrande- frihetsgrundlagen får, om det är

Författningsf örslag

SOU 1997:49

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
lämpligt, tas upp av den tings-			lämpligt, tas upp av den tings-
rätt där åtal väcks för ansvar för			rätt där åtal väcks för ansvar för
det tryckfrihetsbrott		eller	det tryckfrihetsbrott		eller
yttrandefrihetsbrott	som	den	yttrandefrihetsbrott	som	den
tryckta skriften eller	filmen kan		tryckta skriften eller	den teknis-
innefatta.			ka upptagningen kan innefatta.

Ansökningar mot flera svarande får tas upp av samma domstol om det är lämpligt och målen har samband med varandra.

Om mål som har samband med varandra på sådant sätt som avses i första eller andra stycket förekommer samtidigt vid en tingsrätt, skall målen handläggas i en rättegång om inte synnerliga skäl talar mot det.

_________________

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

2.I fråga om tekniska upptagningar som inte omfattas av tidigare lydelse och som har lämnats ut för spridning före ikraftträdandet skall de nya föreskrifterna tillämpas. De nya föreskrifterna tillämpas inte vid prövning av talan som har väckts före ikraftträdandet.

3.De äldre föreskrifterna skall tillämpas på ljudupptagningar som har lämnats ut för spridning före ikraftträdandet.

SOU 1997:49 Författningsf örslag 75

7 Förslag till

lag om ändring i lagen (1993:1392) om pliktexem- plar av dokument

Härigenom föreskrivs att 7 § lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	7 §

Om en skrift som avses i 5 eller 6 § har samma innehåll och utförande som en tidigare framställd skrift, skall endast två pliktexemplar lämnas, under förutsättning att pliktexemplar av den tidigare framställda skriften har lämnats eller lämnas samtidigt.

Föreskrifterna i första stycket gäller inte om annat följer av föreskrifterna om kombinerat material i 16 och 17 §§.

Av skrift som har framställts i punktskrift skall två pliktexemplar

lämnas, om annat inte följer av vad som föreskrivs i 9 §.
Skyldigheten att lämna plikt-	Skyldigheten att lämna plikt-
exemplar enligt 5 och 6 §§	exemplar enligt	5	och	6 §§
omfattar inte ett radioprogram,	omfattar inte en sändning eller
en film eller en ljudupptagning	teknisk upptagning	som enligt 1
som enligt 1 kap. 7 § andra	kap. 7 § andra stycket tryck-
stycket tryckfrihetsförordningen	frihetsförordningen		skall	jäm-
skall jämställas med en bilaga	ställas med en bilaga till en
till en periodisk skrift.	periodisk skrift.

_______________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

SOU 1997:49 Författningsf örslag 77

9 Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1994:729) med instruktion för Radio- och TV-verket

Härigenom föreskrivs att 1 och 2 §§ förordningen (1994:729) med instruktion för Radio- och TV-verket skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §

Radio- och TV-verket har till uppgift att besluta i frågor om tillstånd, avgifter och registre- ring som rör ljudradio- och TV- sändningar riktade till allmän- heten i de fall uppgifterna inte ligger på regeringen eller någon annan särskilt angiven myndig- het. Myndigheten skall följa utvecklingen inom ljudradio- och televisionsområdet.

Radio- och TV-verket har också till uppgift att besluta i frågor om utgivningsbevis f ör register enligt 1 kap. 9 § andra stycket yttrandefrihetsgrund- lagen.

2 §1

Radio- och TV-verket skall särskilt

1.enligt radio- och TV-lagen (1996:844) pröva frågor om tillstånd, fastställa sändningstider och besluta vilka sändare som skall få utnyttjas för närradio,

2.enligt lokalradiolagen (1993:120) pröva frågor om tillstånd och bestämma sändningsområden,

3.enligt radio- och TV-lagen (1996:844) pröva frågor om tillstånd att under en begränsad tid sända TV-program eller ljudradioprogram,

4.pröva frågor om avgift för närradio- och lokalradiosändningar,

1Senaste lydelse 1996:867

78	Författningsf örslag	SOU 1997:49
	Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

5.enligt radio- och TV-lagen (1996:844) förordna lokala kabelsän- darföretag och besluta om undantag från nätinnehavares skyldigheter,

6.pröva frågor enligt lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens område,

7.enligt radio- och TV-lagen (1996:844) och lokalradiolagen (1993:120) godkänna och registrera de beteckningar för sändningar som används av den som sänder program samt handha register över tillståndshavare, satellitprogramföretag och satellitentreprenörer,

8.pröva frågor om utgiv- ningsbevis enligt 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen samt föra förteckning över register enligt samma paragraf,

8. enligt lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihets- förordningens och yttrandefri- hetsgrundlagens områden hand- ha register över ansvariga utgivare,

9. enligt radio- och TV-lagen (1996:844) pröva frågor om återkallelse av tillstånd.

9. enligt lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihets- förordningens och yttrandefri- hetsgrundlagens områden hand- ha register över ansvariga utgivare

10. enligt radio- och TV- lagen (1996:844) pröva frågor om återkallelse av tillstånd.

_______________

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1999.

SOU 1997:49

Uppdraget och dess genomf örande

Uppdraget och dess genomförande

Uppdraget

Utredningens första direktiv (dir. 1994:104) beslöts av regeringen den 8 september 1994. I detta direktiv uppdras åt kommittén att överväga dels frågan om grundlagsskydd för nya medier, dels frågan om räckvidden i tiden av grundlagarnas förbud mot censur och hindrande åtgärder när ny teknik används vid tillkomsten av framställningar som omfattas eller kan komma att omfattas av grundlagarnas skydd, dels frågan om en ändring av yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) i syfte att ge uttryck för en friare etableringsrätt för trådlösa radio- och TV- sändningar, dels slutligen frågan om förhållandet mellan offentlig- hetsprincipen, å ena sidan, och reglerna om beslag och konfiskering i tryckfrihetsförordningen (TF) och YGL, å andra sidan. Den 2 februari 1995 beslöts tilläggsdirektiv (dir. 1995:14) vari uttalades att kommittén inte skulle överväga frågan angående friare etableringsrätt för trådlösa radio- och TV-sändningar. Direktiven återges i bilaga 1.

Den 28 februari 1996 avlämnade JK till regeringen "Promemoria om vissa frågor rörande yttrandefrihetsbrottet olaga våldsskildring m.m. – Justitiekanslerns erfarenheter och synpunkter" (Justitiedepartementets dnr. Ju 96/839). I promemorian förordar JK att det övervägs ett förtydligande av grundlagens tillämpningsområde såvitt avser s.k. skräddarsydda videogram. Regeringen beslutade den 23 maj 1996 att promemorian i denna del skulle överlämnas till Mediekommittén.

I en skrivelse till Justitiedepartementet den 5 juli 1996 föreslog Om- budsmannen mot etnisk diskriminering (DO) att regeringen skulle överväga en ändring av preskriptionstiderna i yttrandefrihetsgrundlagen i fråga om brottet hets mot folkgrupp. Den 24 oktober 1996 beslutade regeringen att även denna framställning skulle överlämnas till Mediekommittén.

Genomf örandet

När det gäller den del av uppdraget som avser grundlagsskydd för nya medier har kommittén informerats om ny teknik av Beila Engelhardt och Lars-Erik Eriksson, omvärldsanalytiker vid Telia AB, Anders Lundström, projektledare vid Telia Research AB, Hans G. Lindroth, ut- vecklingsdirektör på Dagens Nyheter, vilken därvid även demonstrera-

Uppdraget och dess genomf örande

SOU 1997:49

de tidningens då aktuella on line-tjänst, Magnus Leijonborg, chef för avdelningen för nya medier på bokförlaget Natur och Kultur, Tomas Ohlin, fil.lic., Utbildningsdepartementet, Per Appelqvist, teknisk direktör vid Sveriges Television AB, Jacob Palme, adjungerad professor vid institutionen för data- och systemvetenskap vid Kungliga Tekniska Högskolan i Stockholm och Stockholms universitet, Arvid Brandberg, direktör för Sveriges radio- och hemelektronikleverantörer samt Rolf Jaensson, planeringsdirektör vid Teracom Svensk Rundradio AB.

Ordföranden, experterna och sekreteraren har gjort studiebesök hos Dagens Nyheter i Stockholm, Svenska Kabel-TV AB i Nacka Strand och Telia AB i Farsta.

Kommittén har sänt en förfrågan angående tillämpningen av och synpunkter på reglerna i YGL och TF om filmer, videogram och ljudupptagningar särskilt vad gäller ansvar för brott till följande organisationer: Föreningen Sveriges Filmproducenter, Föreningen Svenska Tonsättare, Sveriges filmuthyrareförening, Sveriges Smalfilm- och Videodistributörers Förening, Sveriges Biografägareförbund, Videouthyrarnas samarbetsorganisation (Vidsam), International Federation of the phonographic Industry (IFPI), Svenska Artisters och Musikers Intresseorganisation (SAMI), Svenska Musikerförbundet, Musikcentrum samt till Konstnärliga och Litterära Yrkesutövares Samarbetsnämnd (KLYS). Förfrågan avsåg följande frågor: 1. Har tillämpningen av reglerna föranlett några problem?, 2. Vilka är i sådant fall problemen och hur har de lösts? 3. Har tillämpningen av andra regler i YGL eller tillämpningslagen om filmer eller ljudupptagningar föranlett några problem?, 4. Vilka är i sådant fall problemen och hur har de lösts? samt 5. Kommentarer i övrigt till eller synpunkter på regleringen av filmer och ljudupptagningar i YGL och tillämpnings- lagen?.

Kommittén har även sänt en förfrågan till Radio- och TV-verket angående tillämpningen av bestämmelserna i tillämpningslagen.

Synpunkter har inhämtats också från följande personer: Håkan Odell, affärschef för nummertjänster m.m. på Telia Telecom AB i Haninge, Martin Brinnen, doktorand vid institutet för rättsinformatik vid Stockholms universitet, Gunnar Peterson, CD Sverige AB i Lund, Christer Rindeblad, chefredaktör för tidningen High Score i Stockholm och Jonas Nordlund, vd för TV 4 Text-TV i Göteborg.

När det gäller den del av kommitténs uppdrag som rör förhållandet mellan offentlighetsprincipen och reglerna om beslag och konfiskering i TF och YGL har kommittén sänt en förfrågan huruvida tillämpningen av sekretesslagen (1980:100) varit förenad med några problem, till de tingsrätter som handlagt mål om barnpornografibrott eller olaga våldsskildring efter den ändring av lagen som trädde i kraft den 3 juni 1993.

SOU 1997:49

Faktorer som p åverkar behovet...

1Faktorer som påverkar behovet av nya grundlagsregler

1.1Något om teknikutvecklingen m.m.

Den svenska folkstyrelsen bygger enligt regeringsformen (RF) på fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt. Den fria åsiktsbildningen förutsätter bl.a. yttrandefrihet och informationsfrihet och dessa friheter tillförsäkras också medborgarna i RF. Friheten att yttra sig i tryckt skrift skyddas emellertid särskilt i tryckfrihetsförordningen (TF) och friheten att yttra sig genom ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar skyddas sedan den 1 januari 1992 särskilt i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Ett huvudsyfte med dessa båda grundlagar är att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen.

Bestämmelserna i TF och YGL är detaljerade och överensstämmer i huvudsak eftersom YGL tillkom efter förebild av TF. De båda grundlagarna bygger på vissa grundläggande principer till skydd för yttrandefriheten nämligen

-etableringsfrihet

-förbud mot censur och hindrande åtgärder -ensamansvar med meddelarskydd -särskild brottskatalog och

-särskild rättegångsordning.

De detaljerade bestämmelserna i TF och YGL innebär att friheten att yttra sig till allmänheten har ett särskilt starkt skydd när yttrandet framförs i något av de medier som anges i TF eller YGL. Man kan säga att dessa medier har en särskild ställning i yttrandefrihetshän- seende.

Den tekniska utvecklingen innebär emellertid att nya sätt för att förmedla yttranden och annan information till allmänheten blir tillgängliga. Detta medför att frågor uppkommer om räckvidden av det särskilda grundlagsskyddet för yttrandefriheten enligt TF och YGL när ny teknik används. Om dessa nya sätt skall kunna användas för in- formationsspridning till allmänheten och opinionsbildning under samma grundlagsskydd som de medier som anges i TF och YGL kan grund- lagarna behöva justeras.

84	Faktorer som p åverkar behovet...	SOU 1997:49
	Enligt direktiven skall kommittén analysera i vilken omfattning nya
	medieformer omfattas av TF och YGL och utreda behovet av ett
	grundlagsskydd efter de tryckfrihetsrättsliga grundsatserna för
	yttrandefriheten i nya medieformer som används till att förmedla
	yttranden och annan information till allmänheten. Utgångspunkten bör
	enligt direktiven vara att eftersträva att, för de moderna medierna,
	tekniken inte skall vara av avgörande betydelse för grundlagsskyddet.
	Det anges att därvid dock inte bör bortses från att effektiviteten i ett
	grundlagsskydd för friheten att yttra sig i nya massmedier kan vara
	beroende av att skyddet avser användningen av en mer eller mindre
	definierad teknik. Frågor om ansvaret för det förmedlade innehållet
	skall särskilt tas upp och konsekvenserna av ett eventuellt utökat
	grundlagsskydd för nya medier skall analyseras, särskilt vad gäller TF:s
	och YGL:s bestämmelser om tvångsmedel och konfiskering. Vidare
	skall integritetsskyddsaspekter beaktas. I direktiven anges att kommit-
	tén bör föreslå de grundlagsändringar och andra lagändringar den
	finner motiverade.
	Den tekniska utvecklingen gäller i detta sammanhang främst in-
	formationstekniken (IT). IT används inom de flesta samhällsområden
	och utvecklas snabbt. Användningen av datorer i samhället har ökat
	explosionsartat. Enligt en undersökning av svenska folkets datorvanor
	utförd av Statistiska centralbyrån på uppdrag av IT-kommissionen
	("Datorvanor 1995") använder knappt 1,4 miljoner människor eller
	cirka 27 procent av den svenska befolkningen i åldern 16-64 år dator
	i hemmet och av dessa har omkring 17 procent en uppkoppling av
	datorn mot datorer utanför hemmet.
	Utvecklingen går mot en allt större	integration mellan olika medier
	vilket innebär att skillnaderna mellan t.ex. ljudradio, TV, telefoni och
	kommunikation mellan datorer suddas ut vad gäller både informations-
	innehåll och metoderna för användning och informationsöverföring.
	Digital radio som förutom ljud förmedlar bilder, datorer som förmedlar
	text, ljud och rörliga bilder och telefoner som inte bara förmedlar ljud
	utan också text och bilder är exempel på integrationen mellan olika
	medier vad gäller informationsinnehållet. Uppslagsverk på CD-ROM
	med text, ljud och bild är ett annat exempel på ett integrerat medium,
	även kallat multimedium.
	Utvecklingen går också mot ökad interaktivitet vilket innebär att in-
	formationsmottagaren i allt större utsträckning kan påverka innehållet
	i det som han tar emot.
	Det skapas även nya lagringsformer	med allt större kapacitet. Likaså
	ökar överföringskapaciteterna.
	En annan del av utvecklingen är en ökad internationalisering. Denna
	uppkommer bl.a. genom att datorer i stor utsträckning har bundits
	samman via olika telenät, t.ex. telefonnätet, till lokala och globala nät
	för information och kommunikation. Informationsutbyte och kommuni-

SOU 1997:49

Faktorer som p åverkar behovet...

kation sker på så sätt i allt större utsträckning utan hinder av nations- gränser.

Utvecklingen innebär bl.a. att det blir svårare att dra gränser mellan olika medier, t.ex. mellan en radiosändning och ett telefonsamtal (se avsnitt 5.2.2 angående betalteletjänster) och att möjligheterna att snabbt och enkelt få tillgång till stora mängder information ökar drastiskt. Det pågår även en integration mellan olika branscher som tidigare varit åtskilda såsom telefonoperatörer, kabel-TV-operatörer, program- varuföretag, film- och underhållningsföretag samt tidningsföretag. Så t.ex. arbetar Kinnevik AB både som teleoperatör och som inne- hållsproducent (och programleverantör) och Telia AB utvidgar nu sina och det tidigare televerkets traditionella verksamhetsområden, förmedling av telefon- och datatrafik, till att omfatta nya informations- tjänster, utbildning, handel (shoppingcentret "Passagen" på Internet) och underhållning. 1 T.ex. dataföretag kommer att börja arbeta med nyhetsförmedling. Det kan också bli möjligt att kabel-TV kommer att konkurrera med telefonoperatörer om telefonin. Enligt en artikel i Dagens Nyheter den 21 september 1995 har 200 000 personer i Storbritannien sagt upp sitt teleabonnemang hos BT British Telecom och i stället börjat telefonera via kabel-TV-nätet eftersom detta inte är dyrare än telefonabonnemanget.

Denna tekniska utveckling och de nya sätt för förmedling av yttran- den och annan information till allmänheten som den gett upphov till behandlas i del 1 i betänkandet. Efter en presentation av det yttrande- frihetsrättsliga systemet i kapitel 2 beskrivs de nya teknikerna i kapitel 3. I kapitel 4 ges en internationell utblick med en beskrivning av regler och projekt rörande yttrandefriheten i nya medier i några andra länder och en beskrivning av regler och projekt inom EU och Europarådet. Kapitel 5 behandlar frågan i vad mån de nya teknikerna omfattas av nu gällande TF och YGL, och där diskuteras hur grundlagsskyddet bör vara utformat. I avsnitt 5.5 behandlas frågan om s.k. skräddarsydda videogram. I kapitel 6 behandlas de internationella aspekterna på det föreslagna grundlagsskyddet och förslagens förhållande till EG:s dataskyddsdirektiv behandlas i kapitel 7.

1Enligt bl.a. Ds 1996:38, "Moderna telekommunikationer åt alla" s. 238.

Faktorer som p åverkar behovet...

SOU 1997:49

1.2Annat utrednings- och lagstiftningsarbete m.m.

Under senare år har det genomförts eller startats en hel del utrednings- och lagstiftningsarbete samt andra projekt som har anknytning till den del av Mediekommitténs uppdrag som gäller grundlagsskydd för nya medier. I detta avsnitt lämnas en översikt över sådana utredningar m.m.

IT-utredningen (Ju 1994:05, dir. 1994:42) avlämnade i mars 1996 sitt betänkande "Elektronisk dokumenthantering" (SOU 1996:40). Utredningens uppdrag var att utarbeta förslag till rättslig reglering som kan behövas när elektroniska dokument och tjänster för förmedling av elektroniska meddelanden skall ersätta traditionella rutiner. Bakgrunden var dels myndigheternas och näringslivets strävanden att rationalisera verksamheter med stöd av IT, dels den snabba utvecklingen av nya tjänster för förmedling av elektroniska meddelanden.

Beträffande frågan om behovet av en reglering av s.k. elektroniska anslagstavlor föreslår utredningen en särskild lag med bestämmelser för att hindra missbruk av sådana elektroniska förmedlingstjänster. Från lagens tillämpningsområde undantas bl.a. sådana tjänster som omfattas av regleringen i TF eller YGL. Vidare innehåller lagen vissa undantag från datalagstiftningen för att ett fritt meningsutbyte inte skall hindras. Lagen innehåller följande bestämmelser för att hindra missbruk av de elektroniska förmedlingstjänsterna. Den som tillhandahåller en tjänst för förmedling av elektroniska meddelanden skall informera om bl.a. vem som tillhandahåller tjänsten och ha uppsikt över den. För vissa fall föreslås en skyldighet att hindra fortsatt spridning av meddelanden och denna skyldighet och skyldigheten att informera användarna straffsank- tioneras. Vidare föreslås en regel om att datorer och andra hjälpmedel som har använts vid brott enligt den föreslagna lagen skall få förklaras förverkade om det behövs för att förebygga brott eller det annars finns särskilda skäl.

Förslaget bereds för närvarande i regeringskansliet.

Genom beslut den 15 juni 1995 tillkallade regeringen en parlamen- tariskt sammansatt kommitté med uppgift att analysera på vilket sätt ett då kommande EG-direktiv om skydd för personuppgifter skall införlivas i svensk lagstiftning samt lägga fram förslag till en ny lag på området. Kommittén skall också föreslå de ändringar i TF:s bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet som är motiverade för att grundlagsregleringen skall vara anpassad till den nya tekniken och terminologin på området. Kommittén, som har antagit namnet Datalagskommitt én (Ju 1995:08, dir.1995:91), skall ha avslutat sitt arbete senast den 31 mars 1997.

SOU 1997:49

Faktorer som p åverkar behovet...

I direktiven anges bl.a. att utgångspunkten för kommitténs arbete skall vara att tillförsäkra den enskilde ett fullgott integritetsskydd i IT- samhället men att intresset av ett starkt integritetsskydd dock inte får hämma användningen av ny teknik i samhällsutvecklingen och inte heller får försvåra behandling av personuppgifter för forsknings- eller statistikändamål. Vidare anges att Datalagsutredningens slutbetänkande "En ny datalag" (SOU 1993:10), som till stor del bygger på EG- kommissionens förslag till direktiv från oktober 1992, kan utgöra ett värdefullt underlag i kommitténs arbete tillsammans med remissyn- punkterna på betänkandet.

Ett EG-direktiv om dataskydd har beslutats den 24 oktober 1995 (se också kapitel 7).

Den 3 november 1994 beslutade regeringen tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda på vilket sätt och med vilka medel barnpor- nografi bäst kan bekämpas. Kommittén, som antagit namnet Barnpor- nografiutredningen (Ju 1994:14, dir. 1994:11) kommer att avlämna sitt betänkande under mars 1997. Kommittén skall undersöka på vilka områden det krävs insatser för att på ett effektivt sätt förebygga att det produceras och distribueras barnpornografiskt material. Med en sådan undersökning som utgångspunkt skall kommittén närmare överväga vilka ändringar i lagstiftningen och vilka andra åtgärder som kan anses motiverade för att förhindra förekomst och spridning av barnpornogra- fiskt material. Frågor om kriminalisering av innehav och annan befattning med barnpornografi skall övervägas särskilt. Kommittén skall också behandla frågan om en åldersgräns kan tas in i bestämmel- sen om barnpornografibrott. Kommittén skall studera hur polis-, tull- och åklagarorganisationerna agerar i samverkan med Justitiekanslern och med varandra när misstanke uppstår om barnpornografibrott. Med utgångspunkt i vad den kommer fram till vid studien av den nuvarande myndighetsorganisationen skall kommittén analysera den närmare innebörden och effekten av de nu vilande grundlagsändringarna om kriminalisering av innehav av barnpornografi med anslutande lagstift- ning och mot bakgrund av denna analys ange vilka lagändringar som kommittén finner motiverade. Förhållandet mellan Mediekommitténs arbete och Barnpornografiutredningens behandlas i avsnitt 5.1.

Den 12 september 1994 förordnades generaldirektören vid Post- och Telestyrelsen Jan Freese att biträda Justitiedepartementet i den fortsatta beredningen av de frågor som behandlas i promemorian "Skyddet för enskilda personers privatliv" (Ds 1994:51). Uppdraget avslutades den 15 mars 1995 genom att "Rapport om skyddet för enskilda personers privatliv- ett mer samlat grepp?" avlämnades till regeringen.

Teknikutvecklingen m.m. har lett till ändrade regler om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning, vilka trädde i kraft den 1 januari 1996 (SFS 1995:1230). Lagstiftningen innebär en anpassning av reglerna i rättegångsbalken till den tekniska utvecklingen på teleom-

Faktorer som p åverkar behovet...

SOU 1997:49

rådet och till förändringar på telemarknaden. Den 1 juli 1996 trädde ny lagstiftning om teleoperatörernas skyldigheter vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning i kraft (prop. 1995/96:180, bet.1995/96:- JuU20, rskr. 1995/96:233, SFS 1996:415-417). Lagstiftningen innebär att de större teleoperatörerna skall svara för att deras telesystem är uppbyggda och utformade så att tvångsmedlen på teleområdet kan verkställas. Den 1 februari 1996 trädde också lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning i kraft. Lagen, som förlängts att gälla till utgången av år 1998, tillåter användning av dolda fjärrmanövrerade övervakningskameror vid förundersökning i brottmål för såväl den öppna polisen som säkerhetspolisen.

Den 12 september 1996 beslutade regeringen tillkalla en särskild utredare för att utreda ett antal frågor om kriminalpolisiära arbets- metoder inom ramen för straffprocessuella tvångsmedel. Utredningen som antagit namnet Buggningsutredningen (Ju 1996:07, dir.1996:64) skall ha avslutat sitt arbete före den 1 mars 1998. Utredaren skall analysera om det finns behov av s.k. hemlig teknisk avlyssning – buggning – som arbetsmetod inom polisväsendet, undersöka om metoden är effektiv och, om så är fallet, överväga om intresset av att upprätthålla ett starkt skydd för den personliga integriteten ger utrymme för att tillåta hemlig teknisk avlyssning. Om arbetet ger anledning till det skall utredaren lämna förslag till sådan lagstiftning. Utredaren skall också undersöka möjligheterna att utvidga tillämp- ningsområdet för hemlig kameraövervakning, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt lämna förslag till lagändringar för att uppnå detta. Vidare skall bl.a. en utvärdering av lagen om hemlig kameraövervakning göras.

Regeringen tillkallade den 17 mars 1994 en kommission för att främja en bred användning av IT i Sverige, IT-kommissionen . Kommis- sionen presenterade betänkandet "Informationsteknologin- Vingar åt människans förmåga" (SOU 1994:118). Den 19 januari 1995 tillkallades en ny IT-kommission (SB 1995:01, dir. 1995:1) med samma huvudsyfte som den tidigare kommissionen men med en annan sammansättning och ett tydligare definierat uppdrag. Kommissionen är rådgivande till regeringen i övergripande och strategiska frågor på IT- området. Den skall vara pådrivande och kunskapsspridande, följa nätverksutbyggnaden, vara pådrivande för offentlig sektor och bidra till att lösa rättsliga frågor. Kommissionen skall också belysa IT-använd- ningens konsekvenser för samhällsutvecklingen, särskilt för kultur- och medieutvecklingen, och följa den internationella utvecklingen på området.

Kommissionen lämnade ett delbetänkande i juni 1995, "IT-kommis- sionens arbetsprogram 1995-96" (SOU 1995:68). Kommissionen har också överlämnat ett antal utredningsrapporter och skrivelser till regeringen. Efter att riksdagen tillstyrkt regeringens förslag i proposi-

SOU 1997:49

Faktorer som p åverkar behovet...

tionen 1995/96:125 om åtgärder för att bredda och utveckla användni- ngen av informationsteknik beslutade regeringen den 6 juni 1996 tilläggsdirektiv till IT-kommsissionen (dir. 1995:46). Enligt detta direktiv skall kommissionen inrikta sitt fortsatta arbete på frågor som berör IT-användningens möjligheter att bidra till ökad tillväxt och sysselsättning. Kommissionen skall också fokusera på ökad tillgänglig- het till informationsteknik samt konsekvenser av och framtidsscenarion för utvecklingen av den i samhället alltmer integrerade informations- tekniken. En slutrapport skall lämnas den 31 maj 1998 och en delredovisning senast den 31 mars 1997.

I januari 1995 tillkallades också Ungdomens IT-r åd (SB 1995:02, dir.1995:2) som skall fokusera på skolan och på ungdomars möjligheter att använda informationsteknik. Rådet har lämnat delbetänkandet "Möss och människor" (SOU 1996:32) och avlämnade i december 1996 slutbetänkandet "Mega-Byte" (SOU 1996:181). Därefter beslutades tilläggsdirektiv till rådet (dir. 1996:105). I tilläggsdirektiven konkretiseras och förnyas rådets uppdrag. Rådet skall samla, analysera och förmedla kunskap om hur barn och ungdomar kan utnyttja modern informationsteknik i skolan, på fritiden och inför arbetslivet. Rådet skall slutredovisa sitt arbete senast den 15 december 1997.

När det gäller användning av informationsteknik kan också nämnas att regeringen den 26 oktober 1995 beslutade tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utarbeta en samlad strategi för användning av informationsteknik vid myndigheter och institutioner inom kulturom- rådet. Utredaren skall därvid lämna förslag om uppbyggnad av ett gemensamt kulturnät. Utredningen som antagit namnet Kulturn ät Sverige – IT-utredningen (Ku 1995:03, dir.1995:129) överlämnade i juli 1996 sitt delbetänkande "Inför ett svenskt kulturnät. IT och framtiden inom kulturområdet" (SOU 1996:110). Betänkandet innehåller en kartläggning av kulturinstitutionernas IT-användning och planerade projekt samt förslag till en övergripande IT-strategi för kulturområdet. Den 31 januari 1996 överlämnade utredningen sitt slutbetänkande "IT i kulturens tjänst" (SOU 1997:14). Betänkandet innehåller bl.a. ett förslag till hur ett svenskt digitalt nätverk för kulturen, ett Kulturnät Sverige, kan byggas upp.

Rörande radio och TV kan nämnas att utredningen om tekniska förutsättningar f ör utökade sändningar av radio och television till allmänheten (U1991:10, dir. 1991:67, tilläggsdir. 1993:99 och 1995:88) i februari 1996 avlämnade sitt slutbetänkande "Från massmedia till multimedia, Att digitalisera svensk television" (SOU 1996:25). I betänkandet redovisas underlag för beslut om övergång till digital teknik för marksänd TV. I betänkandet föreslås bl.a. att statsmakterna våren 1996 fattar principbeslut om övergång till digital marksänd (terrester) TV i Sverige och att utbyggnad av det terrestra sändarnätet för digital sändning påbörjas senast 1997 och i sin första etapp bör

Faktorer som p åverkar behovet...

SOU 1997:49

vara slutförd inom två år efter beslut. Utredningen hade tidigare avlämnat betänkandena "Tekniskt utrymme för reklamfinansierad radio" (SOU 1991:108) och "Tekniskt utrymme för ytterligare TV- sändningar" (SOU 1994:34). Regeringen har i prop. 1996/97:67 "Digitala TV-sändningar" lagt fram förslag med anledning av slut- betänkandet.

I detta sammanhang kan också nämnas att Lokal- och n ärradiokom- mittén (Ku 1995:04, dir. 1995:123) i december 1996 lämnade sitt betänkande "Den lokala radion", (SOU 1996:176). Kommittén hade till uppdrag att lägga fram förslag om ändrade regler för lokala ljudradio- sändningar för att förbättra möjligheterna att förverkliga de ursprungli- ga intentionerna i fråga om lokalradions mångfald och lokala föran- kring samt möjliggöra att närradion utvecklas till en livskraftig radio med lokal anknytning och demokratisk förankring. Beträffande lokalradion föreslår kommittén bl.a. att auktionerna av tillstånd skall ersättas med ett urvalsförfarande där bl.a. ägarförhållanden och programverksamhetens inriktning ges betydelse. Tillståndsgivningen skall handhas av en nämnd knuten till Radio- och TV-verket. Beträffande närradion föreslås bl.a. att den även fortsättningsvis skall vara förbehållen lokala ideella sammanslutningar men att rätten att sända skall vidgas till en större krets genom att tillstånd skall kunna ges även till lokala ideella föreningar som bildats för att sända närradio.

När det gäller reglering av datorkommunikation kan nämnas att det förutom arbetet i Datalagskommittén också pågår arbete inom regeringskansliet med den vidare beredningen av Datastraffrättsutred- ningens (Ju 1989:04, dir. 1989:54) slutbetänkande "Information och den nya InformationsTeknologin - straff- och processrättsliga frågor m.m." (SOU 1992:110).

Slutligen kan nämnas ett arbete som rör mångfald inom medierna.

Rådet för mångfald inom massmedierna är en statlig kommitté (Ku 1995:1, dir.1995:139) som bl.a. har till uppgift att följa och analysera medieutvecklingen särskilt när det gäller frågor rörande ägande och maktkoncentration inom medierna. Lagstiftning nämns bland tänkbara åtgärder för att stärka mångfald och konkurrens och motverka skadlig ägar- och maktkoncentration inom massmedierna. Rådet har hittills gett ut följande arbetsdokument: "Vad är massmediekoncentration" (arbets- dokument 1995:1), "Mediekoncentration. En bibliografi" (arbets- dokument 1995:2), "Svenska medieägare. Ägarförändringar och samarbetsprojekt 1995" (Staffan Sundin, arbetsdokument 1995:3), "Privat lokalradio" (arbetsdokument 1996:1), "Yttrandefriheten, grundlagarna och mediekoncentrationen. Rapport från seminarium den 14 februari 1996" (arbetsdokument 1996:2), "Svenska journalister om mångfald och medier" (Kent Asp, Lennart Weibull, arbetsdokument 1996:3), "DN Debatt. Representativitet och urvalsprinciper" (Marie

SOU 1997:49

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet

2 Det yttrandefrihetsrättsliga systemet

2.1Inledning

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt (1 kap. 1 § andra stycket RF). Den fria åsiktsbildningen förutsätter bl.a. yttrandefrihet och informationsfrihet och dessa friheter tillförsäkras också medborgarna i 2 kap. 1 § första stycket 1 och 2 RF. Friheten att yttra sig i tryckt skrift skyddas emellertid särskilt i TF och friheten att yttra sig genom ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar skyddas sedan den 1 januari 1992 särskilt i YGL. TF och YGL kompletteras av lagen (1991:1559) med före- skrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden, kallad tillämpningslagen.

YGL tillkom efter förebild av TF och den bygger på samma grund- läggande principer som denna. Principerna är bl.a. följande -etableringsfrihet

-förbud mot censur och hindrande åtgärder -ensamansvar med meddelarskydd -särskild brottskatalog och

-särskild rättegångsordning.

Det skydd TF och YGL ger de olika medierna överensstämmer till stora delar men det finns också skillnader i skyddet som beror på mediernas särdrag. Så finns t.ex. beträffande radioprogram som sänds på annat sätt än genom tråd eller kabel ("genom etern") undantag från principen om etableringsfrihet, och beträffande filmer som skall visas offentligt finns undantag från förbudet mot censur.

TF och YGL är delvis tillämpliga också på medier som är utländska, t.ex. radio- och TV-program som kommer från utlandet samt filmer och ljudupptagningar som importeras hit.

Det detaljerade skydd för yttrandefriheten på grundlagsnivå som TF och YGL ger är unikt vid en internationell jämförelse. Det ger yttran- defriheten till den del den utövas i de medier som omfattas av TF eller YGL ett stabilt skydd eftersom ändring av reglerna endast kan ske genom grundlagsändring. För yttrandefriheten till den del den inte omfattas av TF eller YGL, t.ex. när yttrandet framställs på en CD- ROM-skiva med enbart text och/eller stillbilder (se avsnitt 5.2.1), är

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet

SOU 1997:49

skyddet inte lika stabilt och detaljerat. Till skydd för yttrandefriheten i denna del gäller endast de mera allmänna reglerna i RF och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (europakonventionen).

Som ovan angetts är varje medborgare enligt 2 kap. 1 § RF gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar och uttrycka tankar, åsikter och känslor. Denna frihet får emellertid inskränkas genom lag. Efter bemyndigande i lag får den också i vissa fall begränsas genom annan författning. Detta gäller också bl.a. in- formationsfriheten, mötesfriheten och demonstrationsfriheten.

Begränsningar får emellertid inte göras för vilka ändamål eller i vilken omfattning som helst. I 2 kap. 12 § andra stycket RF anges att begränsning endast får göras för ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och att begränsning aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den samt att den inte heller får sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar. Vidare anges att begränsning inte får göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

Enligt 2 kap. 13 § RF gäller särskilt för begränsning av yttrandefri- heten och informationsfriheten att sådan får ske med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. I paragrafen anges också att vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och in- formationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter. Slutligen anges att meddelande av före- skrifter som utan avseende på yttrandes innehåll närmare reglerar visst sätt att sprida eller mottaga yttranden inte anses som begränsning av yttrandefriheten och informationsfriheten.

Till skydd mot begränsningar av de grundlagsskyddade rättigheterna innehåller 2 kap. 12 § RF även regler om att förslag till lag rörande begränsning av rättigheterna skall vila i minst tolv månader från det att det första utskottsyttrandet anmäldes, om minst tio av riksdags- ledamöterna begär det. Om minst fem sjättedelar av de röstande röstar för att anta förslaget, är det dock omedelbart antaget.

Sedan den 1 januari 1995 gäller den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, med de ändringar och tillägg som gjorts genom tilläggspro- tokoll, som lag här i landet, och enligt 2 kap. 23 § RF får lag eller

SOU 1997:49

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet

annan föreskrift inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen.

Konventionen innehåller i artikel 10 en regel till skydd för yttrandefriheten. Enligt artikeln skall envar äga rätt till yttrandefrihet. Denna rätt sägs innefatta åsiktsfrihet och frihet att mottaga och sprida uppgifter och tankar utan inblandning av offentlig myndighet och oberoende av territoriella gränser. Det anges vidare att utövandet av de i artikeln nämnda rättigheterna må underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder, som är angivna i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, den territoriella integriteten, den allmänna säkerheten, förebyggandet av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av annans goda namn och rykte eller rättigheter, förhindrandet av att förtroliga underrättelser sprids, eller upprätthål- landet av domstolarnas auktoritet och opartiskhet. Artikeln förhindrar inte en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföre- tag.

Bortsett från reglerna i RF och europakonventionen gäller inga särskilda regler till skydd för yttrandefriheten när den utövas i de medier som inte omfattas av TF eller YGL. Dessa grundlagar kan emellertid sägas indirekt erbjuda ett visst skydd även åt uttrycksformer utanför deras tillämpningsområde. Det kan ju vara meningslöst att ingripa mot utgivningen av viss text på CD-ROM-skiva när samma text kan spridas straffritt genom tryck. Detta förhållande brukar kallas TF:s och YGL:s paraplyeffekt.

För de medier som faller utanför TF:s och YGL:s tillämpnings- områden gäller följande avvikelser från skyddet enligt dessa grund- lagar. Någon etableringsfrihet finns inte. Det finns alltså inget hinder mot krav på tillstånd för att driva viss verksamhet. Något förbud mot förhandsgranskning och hindrande åtgärder finns inte. De straff- och processrättsliga reglerna i allmän lag gäller för avgörande av frågan om ett yttrandes lagstridighet. Vilka yttranden som är straffbara bestäms av brottsbalken och specialstraffrätten, och det straffbara området kan utvidgas genom stiftande av vanlig lag. Därvid gäller visserligen de ovan refererade reglerna i RF och europakonventionen men dessa ramar för lagstiftningen är tämligen vida och vaga. Enligt brottsbalken kan ansvar för brott utkrävas av såväl gärningsmän som av anstiftare och medhjälpare. Någon motsvarighet till den ansvarsfrihet och rätt till anonymitet för medverkande som gäller enligt TF och YGL finns alltså inte för yttranden i dessa medier. Förundersökning och åtal handläggs av polis respektive allmän åklagare, och rättegången innefattar inte juryprövning. Alla vanliga tvångsmedel kan tillämpas, och alla särskilda rättsverkningar av brott kan bli aktuella. Även talan om skadestånd på grund av yttranden handläggs enligt regler i allmän lag.

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet

SOU 1997:49

2.2De grundläggande principerna i TF och YGL

2.2.1Etableringsfrihet

Principen om etableringsfrihet innebär att varje svensk medborgare är tillförsäkrad rätt att framställa och sprida tryckta skrifter (4 kap. 1 § och 6 kap. 1 § TF), sända ljudradioprogram och televisionsprogram genom tråd (3 kap. 1 § YGL) och att framställa och sprida filmer, vid- eogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar (3 kap. 8 § YGL). Tillstånd för att driva verksamheten får inte krävas och rätten att driva verksamheten påverkas inte av konkurs (6 kap. 1 § konkurslagen 1987:672) eller näringsförbud (6 § lagen 1986:436 om näringsförbud).

Beträffande rätt att sända radio- och televisionsprogram på annat sätt än genom tråd ("genom etern") råder däremot inte full etableringsfrihet. Anledningen till detta är att det för sådana sändningar krävs utrymme i frekvensspektrum för att inte störningar skall uppstå i radiotrafiken. I 3 kap. 2 § första stycket YGL föreskrivs därför att rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Sådana regler finns fr. o. m. den 1 december 1996 i radio- och TV-lagen (1996:844). Denna lag gäller sändningar av ljudradio- och TV-program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. För sändningar genom tråd gäller lagen endast om sändaren når fler än 100 bostäder. I 2 kap. 1 § radio- och TV-lagen sägs att det krävs tillstånd enligt lagen för att sända ljudradio- eller TV-program med hjälp av radiovågor på frekvens under 3 gigahertz. Tillståndskravet omfattar endast sändningar genom etern. Att sändningar i tråd eller kabel är tillståndsfria följer av YGL. Tillstånd krävs inte för viss sändning av sökbar text-TV och inte heller för vissa sändningar som är särskilt anpassade för syn- eller hörselskadade.

Enligt 2 kap. 2 § första stycket radio- och TV-lagen meddelar regeringen tillstånd att sända TV-program och tillstånd att till hela landet eller till utlandet sända ljudradioprogram. Tillstånd att sända närradio meddelas av Radio- och TV-verket, och tillstånd att sända lokalradio meddelas enligt lokalradiolagen (1993:120) av Radio- och TV-verket. Enligt 3 kap. 1 § radio- och TV-lagen får sändningstillstånd som meddelas av regeringen förenas med villkor som innebär att sändningsrätten skall utövas opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet skall råda i ljudradion och televisionen. Ett sändningstillstånd får också förenas med bl.a. villkor om skyldighet att sända genmälen och att sända ett mångsidigt programutbud.

SOU 1997:49

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet

För att så stor etableringsfrihet som möjligt ändå skall råda också för radiosändningar genom etern föreskrivs i 3 kap. 2 § andra stycket YGL att det allmänna skall eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informations- frihet. Bestämmelser som syftar till att främja ett effektivt nyttjande av möjligheterna till radiokommunikation finns i lagen (1993:599) om radiokommunikation. Som en ytterligare garanti för största möjliga etableringsfrihet beträffande eterburna sändningar föreskrivs också i 3 kap. 5 § YGL att frågor om rätt att sända radioprogram skall kunna prövas av domstol eller av en nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande är eller har varit ordinarie domare. Beträffande beslut av regeringen sägs i paragrafen att prövningen skall göras av domstol och endast behöver avse beslutets laglighet. (Det sist sagda innebär att prövning enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut är tillräcklig från grundlagssynpunkt.)

2.2.2Förbud mot censur och hindrande åtgärder

Förbudet mot censur (1 kap. 1 § första stycket och 1 kap. 2 § första stycket TF samt 1 kap. 3 § första stycket första meningen YGL) innebär att framställning och spridning av tryckta skrifter samt motsva- rande åtgärder beträffande de medier som avses i YGL inte får villkoras av förhandsgranskning av det allmänna. Ingripanden mot överträdelser av vad som är tillåtet att yttra får alltså ske först i efterhand. En annan sak är att utgivaren av en periodisk skrift eller ett samlingsverk kan granska inkomna bidrag och gallra bland dessa efter- som förbudet mot förhandsgranskning bara gäller ingripanden från det allmänna.

Beträffande filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder som skall visas offentligt gäller dock ett undantag från förbudet mot förhandsgranskning. I 1 kap. 3 § andra stycket YGL ges tillåtelse att genom lag meddela föreskrifter om granskning och godkännande av sådana filmer. Med stöd av denna paragraf har i lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram meddelats regler om granskning av filmer och videogram som skall visas offentligt. Gransk- ningen utförs av Statens biografbyrå. Grundlagsstadgandet medger inte censur av filmer och videogram som sprids över disk, per postorder eller på liknande sätt.

Av 3 kap. 2 § YGL följer att krav på innehållet i etersända radio- och TV-program får ställas endast med stöd av lag angående före- skrifter om tillstånd och villkor för att sända.

Beträffande trådsändningar ges i 3 kap. 1 § andra stycket YGL tillåtelse att genom lag meddela föreskrifter om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program, i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet

SOU 1997:49

upplysning, den s.k. "must carry-principen", och om ingripanden mot sändningar som inriktas på våld, pornografi eller hets mot folkgrupp.

Regler om tillstånd och villkor för sändning av ljudradio- eller TV- program genom etern finns, som tidigare nämnts, fr. o. m. den 1 december 1996 i radio- och TV-lagen. Detta har stöd i 3 kap. 2 § första stycket YGL.

Enligt 6 kap. 1 § radio- och TV-lagen skall den som sänder TV- program eller ljudradioprogram efter tillstånd av regeringen se till att programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska stats- skickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Som framgått i det föregående kan regeringen även förena sändningstillstånd med andra villkor. Med stöd av 7 kap 4 § YGL har i 9 kap. 2 § radio- och TV- lagen föreskrivits att Granskningsnämnden för radio och TV genom granskning i efterhand övervakar om sända program står i överens- stämmelse med radio- och TV-lagen och de villkor som kan gälla för sändningarna. Efterlevnaden av bestämmelserna om reklam i 7 kap. 3, 4 och 10 §§ radio- och TV-lagen övervakas dock av Konsumentom- budsmannen, och sändningar som sker med stöd av tillstånd till vidaresändning enligt 3 kap. 5 § radio- och TV-lagen skall inte granskas av Granskningsnämnden för radio och TV.

Förbudet mot hindrande åtgärder (1 kap. 2 § andra stycket TF och 1 kap. 3 § första stycket andra meningen YGL) innebär att det allmänna inte får, på grund av innehållet i en skrift eller annat medium, hindra framställning och spridning av skriften eller motsva- rande åtgärder beträffande de medier som avses i YGL, på annat sätt än vad som är medgivet i TF och YGL, t.ex. genom beslag eller kon- fiskering av brottslig framställning. Som en del av förbudet mot censur och hindrande åtgärder finns också i 1 kap. 3 § tredje stycket YGL en bestämmelse om att det allmänna, inte utan stöd i YGL, på grund av innehållet i en framställning, får förbjuda eller hindra innehav eller användning av tekniska hjälpmedel som behövs för att ta emot radiosändningar eller uppfatta innehållet i filmer och ljudupptagningar. Här föreskrivs också att det allmänna inte utan stöd i YGL får förbjuda anläggande av trådnät för sändning av radioprogram på grund av innehållet i program. Eftersom förbudet mot hindrande åtgärder gäller åtgärder som föranleds av yttrandets innehåll hindrar det inte ingripanden som sker med hänsyn till t.ex. allmän ordning. (Räckvid- den av grundlagarnas förbud mot hindrande åtgärder behandlas i kapitel 8.)

2.2.3Ensamansvar med meddelarskydd

Principen om ensamansvar innebär att endast en av de oftast många personer som medverkat vid tillkomsten av en framställning enligt TF

SOU 1997:49

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet

eller YGL kan hållas straff- och skadeståndsrättsligt ansvarig för innehållet i framställningen och att det i dessa grundlagar anges vem denna person är. Vanliga straffrättsliga regler om ansvar för med- verkande tillämpas alltså inte. Ansvaret enligt TF och YGL för innehållet i en framställning kan till följd härav kallas exklusivt . Ansvaret är också successivt vilket betyder att det i första hand åvilar den som kan sägas stå närmast brottet (t.ex. utgivaren av en tryckt periodisk skrift) och om ansvaret inte kan utkrävas av denne åvilar det den som står närmast honom i ansvarskedjan (för en tryckt periodisk skrift ägaren). Slutligen är ansvaret även formellt i den meningen att ansvaret åvilar den i TF eller YGL angivne oavsett hur han bidragit till framställningens tillkomst och oavsett om han faktiskt känt till dess innehåll (beträffande det senare se 8 kap. 12 § TF och 6 kap. 7 § YGL). Utgivarens ansvar bortfaller dock om han var utsedd för skens skull eller uppenbarligen inte hade den befogenhet att öva tillsyn över framställningens offentliggörande och bestämma över dess innehåll som skall tillkomma honom (8 kap. 2 § andra stycket TF och 6 kap. 2 § första stycket 2 YGL).

Utgivare skall utses för tryckt periodisk skrift och för samtliga medier som regleras i YGL utom för ljudupptagningar. För dessa senare gäller att utgivare får utses. Uppgift om vem som är utgivare av en framställning skall beträffande vissa medier anmälas till myndighet och beträffande andra hållas tillgänglig för allmänheten på annat sätt. Vem som är utgivare skall framgå av tryckta periodiska skrifter, av filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt av ljudupptagningar för vilka utgivare utsetts. Framställning skall också bevaras under viss tid efter att den offentliggjorts.

Denna reglering av ansvaret för tryck- och yttrandefrihetsbrott har som en konsekvens att utredning och beivrande av sådana brott ofta kan ske förhållandevis snabbt och effektivt eftersom omfattande utredningar inte behöver göras av t.ex. vem som ansvarar för visst material på en stor tidningsredaktion. Detta kan ses som en fördel från yttrandefrihetssynpunkt.

Reglerna om vem som är ansvarig för yttrandefrihetsbrott är olika för olika medieformer, även om vissa grunddrag är desamma.

För tryckt periodisk skrift skall finnas en utgivare som skall anmälas hos Patent- och registreringsverket (5 kap. 2 och 4 §§ TF samt 2 kap. 2 § tillämpningslagen). Denne ansvarar för tryckfrihetsbrott som begås genom skriften. Om ansvar inte kan utkrävas av en utgivare ansvarar skriftens ägare. Därefter följer i ansvarskedjan den som tryckt skriften och utspridaren (8 kap. 1-4 och 10-12 §§ TF).

Ansvaret för tryckfrihetsbrott genom icke periodisk skrift åvilar i första hand författaren, om han framträtt frivilligt som skriftens upphovsman. Om utgivare finns och frivilligt har framträtt, kan han göras ansvarig för samlingsverk när ansvar inte kan utkrävas av

100 Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet

SOU 1997:49

författarna. Utgivare som framträtt frivilligt kan också göras ansvarig för verk av en avliden författare. De följande stegen i ansvarskedjan är förläggaren, tryckaren och utspridaren (8 kap. 5-9 och 10-12 §§ TF).

Radioprogram skall enligt 4 kap. 1 § första stycket YGL ha en utgivare. Beträffande sändningar av radioprogram med tillstånd av regeringen enligt radio- och TV-lagen, alltså etersända ljudradiopro- gram som sänds till hela landet eller till utlandet och etersända TV- program, gäller att uppgift om vem som är utgivare skall antecknas i ett register hos programföretaget. Registret skall hållas tillgängligt för allmänheten (3 kap. 1 § tillämpningslagen). Enligt 3 kap. 2 § tillämp- ningslagen kan beträffande program som direktsänds beslutas att den som framträder i programmet själv skall ansvara för yttrandefrihetsbrott som han begår. Beslutet skall meddelas de berörda före sändningen och antecknas i registret. Om så inte sker är beslutet utan verkan. Be- träffande sändningar i närradio och lokalradio, s.k. sammanställda radiotidningar (dvs. en radiotidning som innehåller material från flera förlagor), andra trådlösa sändningar av radioprogram och andra trådsändningar än vidaresändningar m.m. finns närmare regler i 3 kap. 3-18 §§ tillämpningslagen om anmälan av utgivare m.m. För radiopro- gram ansvarar i första hand utgivaren och i andra hand den som bedriver sändningsverksamheten (6 kap. 1 och 2 §§ YGL).

För filmer skall finnas utgivare (4 kap. 1 § YGL). Av en film skall framgå vem som är utgivare (4 kap. 4 § YGL). Film som framställts här och är avsedd för spridning här skall också vara försedd med uppgift om vem som låtit framställa den samt om när, var och av vem exemplaren framställts (3 kap. 13 § YGL). Ansvaret för yttrandefrihets- brott åvilar i första hand utgivaren och i andra hand den som låter framställa filmen. Om en film saknar den i 3 kap. 13 § föreskrivna uppgiften om vem som låtit framställa den och det inte kan klarläggas vem han är eller han saknar känd adress i Sverige och inte kan påträffas här under rättegången, ansvarar den som sprider filmen i stället (6 kap. 1 och 2 §§ YGL). Detsamma gäller om en lämnad uppgift innebär att den som har låtit framställa filmen har hemvist utomlands eller om uppgiften är oriktig och den som sprider filmen känner till detta.

Beträffande ljudupptagningar gäller enligt 4 kap. 7 § YGL att utgivare får utses och att det i lag får föreskrivas att utgivare skall utses. Anledningen till att man i YGL skapat denna möjlighet att välja om utgivare skall utses är att produktion av ljudupptagningar i många fall i praktiken inte kan föranleda straff- eller skadeståndsansvar. Ett exempel på detta är instrumentalmusik. Enligt 4 kap. 1 § tillämpnings- lagen skall sammanställda kassettidningar ha en utgivare. Denne skall anmälas till Taltidningsnämnden. Om utgivare utsetts för en ljudupp- tagning ligger ansvaret på denne. Föreligger enligt lag skyldighet att utse utgivare är ansvarsreglerna desamma som för filmer. Om utgivare

SOU 1997:49

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet 101

utsetts utan att skyldighet därtill enligt lag förelåg, åvilar ansvaret sekundärt den som har utsett utgivaren. Har utgivare inte utsetts, åvilar ansvaret i första hand upphovsmannen och den som framträder i upp- tagningen. Följande steg i ansvarskedjan är framställare och spridare (6 kap. 3-5 §§ YGL).

Med meddelarskydd avses här meddelar- och anskaffarfrihet, rätten till anonymitet och efterforskningsförbudet. Reglerna om rätt till anonymitet och efterforskningsförbudet är utformade på samma sätt i TF och YGL. De innebär i huvudsak följande. Författare/upphovsman, den som lämnar uppgift eller bidrag för offentliggörande, utgivare till icke periodisk skrift och den som har framträtt i en framställning som skyddas av YGL har rätt att vara anonym (3 kap. 1 och 2 §§ TF och 2 kap. 1 och 2 §§ YGL), och de som tar del i tillkomsten, utgivningen eller spridningen av en framställning som införts eller varit avsedd att införas i ett medium som skyddas av TF eller YGL har tystnadsplikt beträffande nyssnämnda personers identitet (3 kap. 3 § TF och 2 kap. 3 § YGL). Efterforskningsförbudet innebär att myndigheter och andra allmänna organ inte får forska efter den anonyme författaren/upphovs- mannen eller vem som utgett eller avsett att utge framställning i tryckt skrift, vem som lämnat uppgift för publicering eller vem som till- handahållit framställningen för publicering (3 kap. 4 § TF och 2 kap. 4 § YGL). Som angetts tidigare innebär principen om ensamansvar att straffrihet råder för andra medverkande till en framställning än den som bär ensamansvaret för den.(Se dock nedan.)

Envars rätt att straffritt lämna uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande ( meddelarfrihet ) och envars rätt att straffritt anskaffa uppgifter i sådant syfte ( anskaffarfrihet ) föreskrivs i 1 kap. 1 § tredje och fjärde stycket TF och 1 kap. 2 § YGL. De undantagsfall då en person som lämnar uppgifter för offentliggörande kan fällas till ansvar för detta och de undantagsfall då annan medverkande till en grund- lagsskyddad framställning kan fällas till ansvar för detta anges i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL. Det gäller vissa grövre brott mot rikets säkerhet, uppsåtligt oriktigt utlämnande av hemlig handling och tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess utlämnande samt uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Dessa brott är inte tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott utan vanligen brott enligt brottsbalken.

Även de undantagsfall då den som anskaffar uppgift eller under- rättelse för offentliggörande kan fällas till ansvar för detta anges i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL. Det gäller vissa grövre brott mot rikets säkerhet. Det måste här observeras att allmän lag enligt 1 kap.

9 § 4 TF och 1 kap. 12 § YGL är tillämplig på det sätt på vilket uppgift eller underrättelse anskaffats. En anskaffare har således inte rätt att straffritt göra inbrott för att anskaffa viss uppgift. Om själva

102 Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet

SOU 1997:49

informationsanskaffandet omfattas av en straffbestämmelse i vanlig lag är anskaffaren emellertid skyddad mot straffansvar i alla fall utom då anskaffandehandlingen utgjorde ett sådant grövre brott mot rikets säkerhet som anges i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL.

När det gäller skadestånd på grund av tryck- eller yttrandefri- hetsbrott gäller vissa avvikelser från principen om ensamansvar. Reglerna om enskilt anspråk finns i 11 kap. TF respektive 8 kap. YGL. Enskilt anspråk får inte dömas ut på grund av innehållet i en framställning i andra fall än när framställningen innefattar ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Den som enligt TF eller YGL bär det straffrättsliga ansvaret ansvarar också för skadestånd. Ägare till periodisk skrift och förläggare av annan tryckt skrift svarar emellertid enligt TF solidariskt med utgivare respektive författare m.fl. för skadestånd. På samma sätt ansvarar för skadestånd enligt YGL den som bedriver programverksamheten och den som låtit framställa en film eller ljudupptagning solidariskt med den som bär det straffrättsliga ansvaret.

2.2.4Särskild brottskatalog m.m.

TF innehåller i 7 kap. 4 och 5 §§ en fullständig uppräkning av vilka gärningar som utgör tryckfrihetsbrott när de begås genom tryckt skrift och är straffbara enligt vanlig lag. Gärningarna enligt 7 kap. 4 § är högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, vårdslöshet med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi eller landssvek, landsskadlig vårdslöshet, ryktesspridning till fara för rikets säkerhet, uppvigling, hets mot folkgrupp, barnpornografibrott, olaga våldsskildring, förtal, förolämpning och, i den utsträckning som anges, försök, förberedelse och stämpling till sådana brott. I 7 kap. 5 § anges som tryckfrihetsbrott gärningar, begångna genom tryckt skrift och straffbara enligt lag, som innebär att någon uppsåtligen offentliggör hemlig handling som han fått tillgång till i allmän tjänst, under utövande av tjänsteplikt eller i jämförbart förhållande, offentliggör uppgift och därvid uppsåtligen åsidosätter tystnadsplikt som gäller enligt sekretesslagen eller, när riket är i krig eller omedelbar krigsfara, offentliggör uppgift om förhållanden vilkas röjande innefattar annat brott mot rikets säkerhet än som anges i 7 kap. 4 § TF.

I 5 kap. 1 § första stycket YGL sägs att de gärningar som anges som tryckfrihetsbrott i 7 kap. 4 och 5 §§ TF skall anses som yttrandefri- hetsbrott om de begås i en i YGL skyddad framställning och är straffbara enligt lag. Detta innebär att tryckfrihetsbrotten och yttrandefrihetsbrotten sammanfaller. På en punkt finns dock en skillnad. Denna beror på utformningen av brottet olaga våldsskildring. I 16 kap. 10 b § första stycket BrB föreskrivs om ansvar för dels den som i stillbild eller i en film, ett videogram, ett televisionsprogram

SOU 1997:49

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet 103

eller andra rörliga bilder skildrar sexuellt våld eller tvång med uppsåt att bilden eller bilderna sprids eller som sprider en sådan skildring, dels den som i rörliga bilder närgånget eller utdraget skildrar grovt våld mot människor eller djur med uppsåt att bilderna sprids eller som sprider en sådan skildring. Vad gäller stillbilder är alltså endast skildring av s.k. våldspornografi straffbar medan även skildring av s.k. extremvåld är straffbar när det gäller rörliga bilder. I 5 kap. 1 § andra stycket YGL föreskrivs med anledning härav att som yttrandefrihetsbrott skall anses även sådan olaga våldsskildring varigenom någon genom rörliga bilder närgånget eller utdraget skildrar grovt våld mot människor eller djur med uppsåt att framställningen sprids. Detta innebär att brottskatalogen enligt YGL är mera omfattande än enligt TF eftersom även skildringar av annat våld än sexuellt sådant är straffbara enligt YGL.

Som framgått ovan krävs för ansvar för tryck- och yttrandefrihets- brott att gärningen också är straffbar enligt vanlig lag. Man brukar säga att "dubbel t äckning" krävs för att ett brott skall vara straffbart som tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Detta innebär att ansvarsområdet för sådana brott kan inskränkas men inte utvidgas utan ändring av TF eller YGL. När det gäller påföljder för tryck- och yttrandefrihetsbrott hänvisar TF och YGL till brottsbalken.

Som framgått i föregående avsnitt har brottskatalogen betydelse inte bara för det straffrättsliga ansvaret utan också för det skadestånds- rättsliga. Skadestånd för missbruk av tryck- eller yttrandefriheten i TF/YGL kan nämligen utgå bara om det föreligger ett tryckfrihets-eller yttrandefrihetsbrott.

2.2.5Särskild rättegångsordning m.m.

Reglerna om åtal och rättegång är i huvudsak desamma i tryck- frihetsmål och yttrandefrihetsmål (9 och 12 kap. TF respektive 7 och 9 kap. YGL). Reglerna innebär bl.a. följande. Justitiekanslern är ensam åklagare i mål av detta slag. Frågan huruvida tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott föreligger skall prövas av en jury om nio med- lemmar, om inte parterna avstår från det. Juryns utslag anses fällande om minst sex jurymän är ense om att brott föreligger. Om juryn med- delat ett fällande utslag, skall även rätten pröva om brott föreligger. Rätten kan därvid frikänna den tilltalade eller hänföra brottet under en mildare straffbestämmelse. Har juryn frikänt den tilltalade, är detta bindande för rätten. I 7 kap. tillämpningslagen finns bl.a. bestämmelser om gemensam handläggning av tryck- eller yttrandefrihetsmål och andra mål.

En tryckt skrift som innefattar tryckfrihetsbrott och en film eller ljudupptagning som innefattar yttrandefrihetsbrott kan konfiskeras ( 7 kap. 7 § TF och 5 kap. 6 § YGL). Om sådant förordnande meddelas skall alla framställningar som är avsedda för spridning förstöras. Det

104 Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet

SOU 1997:49

skall också tillses att ytterligare exemplar inte kan framställas. Reglerna om konfiskering behandlas närmare i kapitel 9.

Slutligen kan nämnas att TF och YGL båda innehåller den s.k. instruktionen (1 kap. 4 § TF och 1 kap. 5 § YGL). Denna innebär att den som dömer över missbruk av yttrandefriheten eller vakar över denna skall betänka att yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick, uppmärksamma syftet mer än framställningssättet och hellre fria än fälla.

2.2.6Utländska yttranden

Tryckfrihetsf örordningen

TF äger främst tillämpning på skrifter som både trycks och utges inom landet. I 13 kap. finns regler om utrikes tryckta skrifter. Beträffande utrikes tryckta skrifter som utges här i landet gäller i princip TF:s regler (13 kap. 1 § TF). Följande avvikelser från TF:s allmänna regler gäller dock enligt övriga bestämmelser i 13 kap. TF för utrikes tryckta skrifter.

Utgivningsbevis och ansvarig utgivare för periodisk skrift krävs endast om skriften huvudsakligen är avsedd för spridning inom riket. Av 13 kap. 3 § TF följer att regeln i 5 kap. 1 § TF om att ägare till periodisk skrift skall vara svensk medborgare eller svensk juridisk person inte gäller för utrikes tryckt periodisk skrift. I 5 kap. 1 § TF ges dock också tillåtelse till att i lag föreskriva att även utlänning eller utländsk juridisk person får vara ägare till periodisk skrift, och i 2 kap. 1 § tillämpningslagen har också införts en regel om att utlänningar med hemvist här i landet får vara ägare till periodiska skrifter som trycks här. För utrikes tryckt periodisk skrift följer alltså detta redan av 13 kap. 3 § TF. Eftersom ansvar här i landet inte kan utkrävas av den utländske tryckaren ansvarar enligt 13 kap. 4 § TF i tryckarens ställe den som låtit utlämna skriften för spridning här eller, om det inte kan visas vem han är eller han inte vid utgivningen hade hemvist här, den som enligt 6 kap. är att anse som utspridare.

Den rätt att straffritt meddela och anskaffa uppgifter för offent- liggörande som följer av principen om ensamansvar och som fastslås i 1 kap. 1 § TF gäller också när offentliggörandet avses ske i en skrift som trycks utom riket (13 kap. 6 § TF). I 7 kap. 3 § TF fastslås de undantagsfall då en person som lämnar eller anskaffar uppgifter för offentliggörande kan fällas till ansvar för detta. Det gäller vissa grövre brott mot rikets säkerhet, uppsåtligt oriktigt utlämnande av hemlig handling, uppsåtligt tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess utlämnande och uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i 16 kap. 1 § sekretesslagen. Enligt 13 kap. 6 § TF gäller emellertid längre gående undantag från rätten att

SOU 1997:49

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet 105

straffritt meddela och anskaffa uppgifter för publicering än enligt 7 kap. 3 § TF när publiceringen avses ske i skrifter som trycks utomlands och utges här men inte huvudsakligen är avsedda för spridning här och för vilka inte heller utgivningsbevis finns samt när publiceringen avses ske i skrifter som trycks utomlands och inte ges ut här. Skillnaden gentemot vad som gäller enligt 7 kap. 3 § är dels att ansvarsfriheten inte gäller i något fall då meddelandet eller an- skaffandet innefattar brott mot rikets säkerhet, dels att varje uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt genom publiceringsmeddelande är straff- bart.

I fråga om skrift som trycks utom riket och utges här och huvud- sakligen är avsedd för spridning här eller för vilken utgivningsbevis finns gäller 7 kap. 3 § TF utan modifikationer. Detta framgår motsatsvis av 13 kap. 6 § TF jämförd med 13 kap. 1 § TF. Detta har betydelse särskilt för svenska periodiska skrifter som trycks utomlands av ekonomiska skäl.

När det gäller rätten till anonymitet för meddelaren till sådana utrikes tryckta skrifter som avses i 13 kap. 6 § TF gäller reglerna i 3 kap. TF med den skillnaden i förhållande till skrifter som trycks och utges här och skrifter som trycks utomlands och utges här och huvudsakligen är avsedda för spridning här eller för vilka utgivnings- bevis finns att tystnadsplikten enligt 3 kap. 3 § TF inte gäller vid något brott mot rikets säkerhet (13 kap. 6 § sista stycket).

I fråga om skrift som trycks utom riket och inte ges ut här jämställs med den som lämnar meddelande för offentliggörande den som på annat sätt medverkar till framställning i periodisk skrift såsom författare eller annan upphovsman (13 kap. 6 § andra stycket). Regeln klargör vad som redan tidigare kunde anses gälla nämligen att främst journalister med anknytning till utländska tidningar också skall vara skyddade av TF.

106 Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet

SOU 1997:49

Yttrandefrihetsgrundlagen

När det gäller filmer och ljudupptagningar äger YGL främst tillämp- ning på sådana som framställs här och lämnas ut för spridning här. I 10 kap. YGL finns regler om filmer och ljudupptagningar från utlandet. Beträffande sådana filmer och ljudupptagningar som framställts utomlands och lämnas ut för spridning här gäller enligt 10 kap. 1 § YGL i princip YGL:s allmänna regler. Följande avvikelser från vad som gäller för svenska framställningar föreligger dock.

Eftersom ansvar här i landet inte kan utkrävas av den utländske framställaren ligger enligt 10 kap. 1 § första stycket andra meningen YGL de uppgifter och det ansvar som för svenska upptagningar ligger på den som har låtit framställa filmen eller ljudupptagningen för dessa utländska framställningar i stället på den som här lämnar ut upp- tagningen för spridning, dvs. på importören. Detta innebär bl.a. att skyldigheten enligt 3 kap. 13 § YGL att förse filmer och ljudupptag- ningar med uppgifter om vem som har låtit framställa upptagningen samt om när, var och av vem exemplaren framställts gäller för importören och avser uppgifter om honom. Han är alltså skyldig att sätta ut sitt eget namn på upptagningen.

Friheten att meddela och anskaffa uppgifter och rätten till anonymi- tet har i fråga om dessa utländska filmer och ljudupptagningar samma omfattning som enligt 13 kap. 6 § TF (10 kap. 1 § andra stycket YGL). Detta innebär att de undantagsfall då en person som lämnar eller anskaffar uppgifter för offentliggörande kan fällas till ansvar för detta är på samma sätt som enligt 13 kap. 6 § TF utvidgade i för- hållande till vad som gäller enligt 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL så att ansvarsfriheten inte gäller i något fall då meddelandet eller an- skaffandet innefattar brott mot rikets säkerhet och så att varje uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt genom publiceringsmeddelan- de är straffbart.

När det gäller rätten till anonymitet för meddelaren till sådana filmer och ljudupptagningar som framställs utomlands och lämnas ut för spridning här gäller reglerna i 2 kap. YGL med den skillnaden mot här framställda och spridda filmer och ljudupptagningar att tystnadsplikten inte gäller vid något brott mot rikets säkerhet (10 kap. 1 § andra stycket YGL).

Beträffande filmer och ljudupptagningar som framställs utomlands men inte offentliggörs här gäller YGL endast i fråga om meddelar- och anskaffarfrihet samt anonymitetsrätt och då på samma sätt som för filmer och ljudupptagningar som framställs utomlands och lämnas ut för spridning här (10 kap. 2 § YGL).

När det gäller radioprogram äger YGL främst tillämpning på radioprogram som utgår från Sverige. Beträffande radioprogram som förmedlas genom satellitsändning som utgår från Sverige följer av 1

SOU 1997:49

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet 107

kap. 6 § andra stycket YGL att det som i YGL föreskrivs om radioprogram i allmänhet gäller också för sådana radioprogram.

I 1 kap. 6 § tredje stycket YGL ges tillåtelse till bl.a. att genom lag föreskriva om undantag från grundlagen i fråga om radioprogram som utgår från Sverige men som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands. I prop. till YGL (1990/91:64 s. 110) sägs i specialmotive- ringen till denna bestämmelse att det kan förekomma tillfälliga utsändningar från Sverige av utländska programföretag och att det inte alltid är rimligt att kräva att sådana sändningar skall förses med en utgivare och i övrigt inordnas under svenska yttrandefrihetsrättsliga regler. Genom bestämmelsen har därför öppnats en möjlighet att för sådana fall föreskriva om undantag helt eller delvis från YGL. Ett sådant undantag har föreskrivits i 3 kap. 11 § andra stycket tillämp- ningslagen. Där sägs att i fråga om program som sänds av andra än svenska programföretag och inte är avsedda att tas emot i Sverige tillämpas inte andra föreskrifter i YGL än 1 kap. 2 och 3 §§. För sådana program gäller alltså endast rätten att lämna och anskaffa uppgifter för offentliggörande, förbudet mot censur och hindrande åtgärder samt rätten att inneha tekniska hjälpmedel som behövs för att kunna ta emot radioprogrammen och rätten att anlägga trådnät.

I 1 kap. 7 § YGL finns regler om vissa radioprogram som når Sverige från utlandet. Paragrafen gäller för samtidig och oförändrad vidaresändning här i landet av radioprogram som kommer från utlandet och av radioprogram som förmedlas hit genom satellitsändning men inte utgår från Sverige. Beträffande dessa sändningar har endast de regler i YGL som kan upprätthållas i praktiken gjorts tillämpliga. De regler i YGL som enligt paragrafen gäller för dessa sändningar är följande: 1 kap. 3 § första stycket om förbud mot förhandsgranskning och andra hinder, 1 kap. 3 § tredje stycket om innehav av tekniska hjälpmedel och anläggande av trådnät, 1 kap. 4 § om förbud mot in- gripanden utan stöd i grundlagen, 1 kap. 5 § om det förhållningssätt som skall iakttas vid tillämpningen av grundlagen ("instruktionen"), 3 kap. 1 § om rätt att sända radioprogram i tråd samt 3 kap. 3 och 5 §§ om särskilda regler för lagstiftning och rättslig prövning. Principen om ensamansvar gäller alltså inte för dessa sändningar.

Beträffande rätten att meddela och anskaffa uppgifter och under- rättelser för offentliggörande i radioprogram från utlandet erinras i 1 kap. 7 § YGL sista stycket om att regler om detta finns i 10 kap. 2 § YGL. I fråga om dessa rättigheter är alltså regleringen densamma för alla radioprogram som sänds från sändare utanför Sverige som för alla utomlands framställda filmer och ljudupptagningar.

För radioprogram som kommer från utlandet och inte sänds vidare här, t.ex. radioprogram som sänds från direktsändande satellit utan svensk anknytning, gäller endast rätt att meddela och anskaffa

108 Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet SOU 1997:49

uppgifter och underrättelser och rätten att vara anonym (10 kap. 2 § YGL).

I förarbetena till YGL berörs inte frågan om 1 kap. 7 § YGL om samtidig och oförändrad vidaresändning här i landet av utländska radioprogram gäller också för sådan informationsöverföring från en databas som avses i 1 kap. 9 § YGL. Frågan är av intresse eftersom en databasvärd kan koppla upp sig mot andra databasvärdar, t.ex. i utlandet, och därigenom ge sina abonnenter möjlighet att söka även i de senare databaserna.

Lydelsen av 1 kap. 9 § YGL ger närmast intrycket att 1 kap. 7 § YGL gäller också för den informationsförmedling som avses i 1 kap. 9 § YGL. Resonemangen rörande 1 kap. 7 § YGL i förarbetena till YGL gällde enbart program i ljudradio och television (jfr. prop. 1990/91:64 s. 43-56 och s.111-112). Under rubriken vidaresändningar anförde departementschefen bl.a. följande (a. prop. s. 54): " Möjlig- heterna att i fr åga om vidares ändningar genomf öra de tryckfrihets- rättsliga principerna skiljer sig i viss m ån beroende p å om det är fråga om eter- eller tr ådsändningar.

Såvitt gäller vidaref örmedling genom eters ändning kan n ågon etableringsfrihet inte skrivas in i grundlag. N ödvändigheten av en ordnad anv ändning av radiofrekvensspektrum g ör det uteslutet.

I övrigt torde skillnad f å göras mellan samtidig och of örändrad återutsändning å ena sidan och övriga fall å den andra.

Vid omedelbar vidaref örmedling av en satellits ändning saknar den som ombes örjer vidares ändningen m öjlighet att p åverka inneh ållet i vad som vidaref örmedlas (f örutsatt givetvis att han inte ocks å står för den ursprungliga s ändningen). Hans enda m öjlighet att ingripa i s änd- ningen är att avbryta vidaref örmedlingen. Under s ådana förhållanden skulle en v äsentlig del av syftet med ett ansvarssystem efter TF:s mönster inte uppn ås genom att den som genomf ör vidares ändningen insattes i en utgivares ansvariga st ällning.

Eftersom den som ombes örjer vidares ändningen inte kan publicera något själv skulle ett ensamansvar f ör honom n ämligen inte inneb ära någon ökning av m öjligheterna att bringa k änsliga eller obekv äma upplysningar fr ån andra till offentligheten. Det skulle inte vara till honom som de obekv äma uppgifterna kunde l ämnas f ör publicering. Ett viktigt syfte med ett ensamansvar bortfaller d ärför här. Därtill kommer att ingen b ör kunna h ållas ansvarig f ör inneh ållet i en s ändning som han inte kan kontrollera i f örväg. Det s ärskilda ansvarighetssystemet bör följaktligen inte g älla för samtidig och of örändrad vid- aresändning."

Med den som ombesörjer samtidig och oförändrad vidaresändning avses alltså den som tar emot en sändning och direkt förmedlar denna vidare utan att kunna råda över innehållet i sändningen.

SOU 1997:49

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet 109

I specialmotiveringen till 1 kap. 9 § YGL anförde departements- chefen bl.a. följande (a. prop. s. 112): "Vad som åsyftas är videotex och andra liknande medier som kan anv ändas för informationsf örmed- ling i former som g ör det m öjligt för en ensam ansvarig utgivare att råda över inneh ållet på ett sätt som är likvärdigt med vad som g äller tryckta skrifter" . Med videotex avsågs i propositionen överföring av databaslagrad information i form av text och andra grafiska med- delanden via speciella ledningar eller det allmänna nätet av telefontråd eller andra kablar, radiolänkar och satelliter (a. prop. s. 59).

Om en databasvärd tillhandahåller upplysningar i sin databas och även ger användaren möjlighet att söka i andra databasvärdars databaser råder han inte över alla upplysningar som en användare får tillgång till med hjälp av hans databas på ett sätt som är likvärdigt med vad som gäller för tryckta skrifter. Informationen från de andra databasvärdarnas databaser hämtas då inte heller direkt ur den första databasvärdens register på det sätt som krävs enligt 1 kap. 9 § YGL. 1 kap. 9 § YGL kan därför inte anses omfatta sådana fall utan dessa faller helt utanför YGL:s tillämpningsområde. Det kan alltså när det gäller verksamhet enligt 1 kap. 9 § YGL inte bli fråga om sådan vid- aresändning som avses i 1 kap. 7 § YGL. Det betyder att 1 kap. 7 § YGL inte kan äga tillämpning på sådan informationsförmedling som avses i 1 kap. 9 § YGL.

När det gäller sådan informationsöverföring som avses i 1 kap. 9 § YGL gäller därför, enligt kommitténs mening, samma bestämmelser som för radioprogram som utgår från Sverige när informations- överföringen utgår från Sverige, dvs. alla YGL:s allmänna regler om radioprogram gäller för sådan verksamhet, medan endast reglerna om meddelar-, anskaffarfrihet och anonymitetsrätt gäller för informations- överföring enligt 1 kap. 9 § YGL som utgår från utlandet (10 kap. 2 § YGL), dvs. samma regler som för radioprogram från direktsändande satellit utan svensk anknytning gäller för sådan informationsöverföring. Detta innebär att t.ex. en nyhetsbyrå som från utlandet tillhandahåller information på det sätt som sägs i 1 kap. 9 § YGL inte åtnjuter den svenska grundlagens skydd annat än när det gäller meddelar- och anskaffarfrihet och anonymitetsrätt och då i den utsträckning som sägs i 10 kap. 2 § YGL.

2.3TF:s och YGL:s tillämpningsområden

2.3.1Allmänt

Ett huvudsyfte med TF och YGL är att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen. När det gäller TF framgår detta dels av att TF är tillämplig på skrift som

110 Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet

SOU 1997:49

framställs i tryckpress, vilket ju är en teknik som i praktiken enbart används för kommunikation med många, dels av att TF för att vara tillämplig på stencilerad och därmed jämställd skrift kräver bl.a. att skriften är mångfaldigad. När det gäller YGL kommer syftet att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier till uttryck genom att det krävs att radioprogram är riktade till allmänheten för att de skall falla under grundlagens skydd och att det krävs att filmer m.fl. upptagningar sprids till allmänheten för att de skall falla inom grundlagens tillämp- ningsområde. För att YGL skall vara tillämplig på massmedieföretags tillhandahållande på begäran av upplysningar ur dataregister krävs också bl.a. att upplysningarna tillhandahålls allmänheten.

TF och YGL omfattar alltså framställningar som är riktade till allmänheten. Det krävs även att de är fixerade i ett medium på ett sådant sätt att det i princip är möjligt att i förväg bestämma vad som skall yttras och att i efterhand fastställa vad som har yttrats. Att dessa möjligheter föreligger är en förutsättning för att ett ensamansvar för vad som yttras i mediet skall kunna gälla. Kravet på fixering gör att t.ex. teater, utställningar och demonstrationer lämnas utanför TF:s och YGL:s skydd.

TF gäller för skrifter som framställts i tryckpress och för skrifter som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande om utgivningsbevis gäller för skriften eller den försetts med beteckning som utvisar att den är mångfaldigad och i anslutning därtill tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för detta (1 kap. 5 § TF). Till skrift hänförs också bild även om den inte åtföljs av text. Enligt kommitténs mening får mångfaldigande av skrifter med hjälp av datorskrivare numera anses vara ett sådant "liknande tekniskt förfarande" som anges i 1 kap. 5 § TF. Användning av datorskrivare är ju numera vanlig och sådana skrivare kan nu framställa många exemplar på kort tid. Användning av dem måste därför anses likvärdigt med fotokopiering. Om förutsättningarna i övrigt enligt 1 kap. 5 § TF är uppfyllda, kan alltså exemplar som framställs med hjälp av datorskrivare omfattas av TF (jämför avsnitt 3.3.6, 5.2.6 och 5.4.6).

I 1 kap. 6 § TF föreskrivs att tryckt skrift, för att anses som sådan, skall vara utgiven. Så anses enligt paragrafen vara fallet om den blivit utlämnad till salu eller för spridning på annat sätt. Det krävs inte att skriften faktiskt har blivit spridd. Bestämmelsen kan ge intrycket att TF formellt endast omfattar skrifter som är utgivna. Av förbudet mot hindrande åtgärder i 1 kap. 2 § TF framgår emellertid att TF också omfattar tryckta skrifter som ännu inte är utgivna. Bestämmelsen i 1 kap. 6 § TF innebär att ingripanden enligt TF mot en tryckt eller därmed jämställd skrift tidigast får ske efter utgivningen.

Utöver skrifter omfattar TF enligt 1 kap. 7 § andra stycket radiopro- gram, filmer eller ljudupptagningar som avses i YGL och som

SOU 1997:49

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet 111

oförändrat återger hela eller delar av innehållet i en periodisk skrift, om det är ägaren till den periodiska skriften som sprider eller låter sprida innehållet på detta sätt. Enligt lagrummet skall sådana upp- tagningar jämställas med en bilaga till skriften. Regeln kan därför här kallas bilageregeln. Genom denna regel uppnås att det tryckfri- hetsrättsliga ansvaret för spridningen av den periodiska skriftens innehåll hålls samlat hos samma person. S.k. radio- eller kassettid- ningar omfattas av paragrafen. Om radio- eller kassettidningen återger innehåll ur mer än en förlaga, en s.k. sammanställd radio/kassettidning, faller den emellertid inte under TF utan under YGL. Nedan i detta avsnitt behandlas också frågan om 1 kap. 7 § TF omfattar sådan överföring från en databas som avses i 1 kap. 9 § YGL.

YGL omfattar ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram, och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar (1 kap. 1 § första stycket). Med vissa liknande överföringar avses andra sändningar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor än sändningar av ljudradio och television, t.ex. videotex (som behandlas närmare i det följande). Vad som avses med ljudupptagning har inte definierats i lagtexten. Termen får därför anses omfatta alla tekniker för ljudupptagning.

Beträffande filmer och ljudupptagningar sägs i 1 kap. 10 § YGL att grundlagen är tillämplig på medier av detta slag som sprids till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt.

När det gäller radioprogram sägs i 1 kap 6 § första stycket YGL att grundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjäpmedel.

Med kravet att sändningen skall vara riktad till allmänheten menas att sändningen skall riktas till vem som helst som önskar ta emot den utan särskild begäran från mottagaren. Sändning av ljudradio och television genom etern eller genom tråd är sådana sändningar. Mottaga- ren är beträffande sändningar av detta slag aktiv endast genom att slå på mottagarapparaten och välja kanal. Sändning av information i vad som i propositionen till YGL benämns videotex, dvs. sändning från en databas, sker däremot genom att mottagaren själv tar kontakt med sändaren. Sändningen sker via speciella ledningar eller det allmänna tele- eller kabelnätet, radiolänkar eller satelliter och tas emot hos mottagaren av en datorterminal eller den vanliga TV-mottagaren med viss tillsatsutrustning. Eftersom sändningen sker på begäran av mottagaren är den inte riktad till allmänheten på samma sätt som sändningar av ljudradio och television utan den är vad man brukar kalla interaktiv och omfattas därför inte av paragrafen.

Kravet att sändning som är riktad till allmänheten också skall vara avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel innebär att t.ex an-

112 Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet

SOU 1997:49

vändning av högtalaranläggningar eller TV-monitorer på idrottsarenor och estrader faller utanför paragrafens tillämpningsområde.

Interaktiva medier faller i princip utanför YGL:s tillämpningsom- råde. I 1 kap. 9 § YGL, som kan kallas databasregeln, finns emellertid ett undantag från denna princip. I denna paragraf stadgas nämligen att YGL:s föreskrifter om radioprogram skall tillämpas också när en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för framställning av filmer eller ljudupptagningar eller en nyhetsbyrå med hjälp av elektromagnetiska vågor på begäran till- handahåller allmänheten upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling. I sista punkten i paragrafen sägs att detta gäller endast om den mottagande inte kan ändra innehållet i registret. Interaktiviteten inskränker sig alltså till att sändningen sker på begäran av mottagaren. Vad som åsyftas är enligt specialmotiveringen till paragrafen (prop. 1990/91:64 s.112) videotex och andra liknande medier, dvs. olika databaser.

Innebörden av kravet i 1 kap. 6 § YGL att sändningen skall vara riktad till allmänheten och kravet i 1 kap. 9 § YGL att sändningen skall ske på begäran behandlas mera ingående i avsnitt 2.3.2.

Bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF omfattar bl.a. "radiopro- gram som avses i yttrandefrihetsgrundlagen". Frågan är då om paragrafen omfattar sådan sändning av innehållet i en periodisk skrift med hjälp av elektromagnetiska vågor som sker på begäran från mottagaren. Detta kan förefalla osäkert eftersom YGL inte innehåller någon klar definition av termen "radioprogram". I specialmotiveringen till 1 kap. 1 § tredje stycket YGL anför emellertid departementschefen följande (prop. 1990/91:64 s. 107 f.): " I tredje stycket klarg örs innebörden av vissa termer som anv änds i grundlagen. N är det i det följande i lagtexten talas om radioprogram avses s åväl ljudradio som television och inneh ållet i vissa andra överföringar av information till allmänheten som telefax och videotex (j ämför avsnitt 5.2) ". Det får därför enligt kommitténs mening anses framgå att termen radioprogram är avsedd att omfatta även t.ex. videotex och att således även videotex och liknande sändningar som sker på begäran av mottagaren omfattas av bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF, om de används av ägaren till en periodisk skrift för att oförändrat sprida skriftens innehåll.

I 1 kap. 3 § TF och 1 kap. 4 § YGL föreskrivs att ingripanden på grund av missbruk av tryck- eller yttrandefriheten inte får göras utom i de fall som anges i TF och YGL, den s.k. exklusivitetsprincipen. Vad som är innebörden av och syftet med tryck- och yttrandefriheten framgår av 1 kap. 1 § första och andra styckena TF och 1 kap. 1 § första och andra styckena YGL. Där anges att grundlagarna till- försäkrar medborgarna rätt att i de skyddade medierna offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och att i övrigt lämna uppgifter i

SOU 1997:49

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet 113

vilket ämne som helst till säkrande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och, enligt YGL, ett fritt konstnärligt skapande. Att ett fritt konstnärligt skapande har nämnts särskilt i YGL har inte avsetts innebära någon skillnad mellan de båda grundlagarnas syften.

Formuleringen av tryck- och yttrandefrihetens innebörd och syfte innebär att all användning av de grundlagsskyddade medierna inte omfattas av TF:s och YGL:s skydd. Så bestraffas t.ex. bedrägeri som begås genom användande av ett medium som skyddas av TF eller YGL enligt vanlig lag eftersom bedrägeri inte utgör missbruk av tryck- eller yttrandefriheten så som den beskrivs i ovannämnda lagrum. Av samma skäl anses också att reklam i grundlagsskyddade medier i viss mån får regleras genom vanlig lag utan uttryckligt stöd i TF och YGL. Beträffande helt förbud mot reklam för alkohol och tobak har särskilt medgivande därtill getts i 1 kap. 9 § TF och 1 kap. 12 § YGL. I sistnämnda lagrum stadgas också att det är tillåtet att genom lag ge föreskrifter om förbud mot kommersiell reklam i radioprogram. För tydlighetens skull ges i samma lagrum även uttryckligen tillåtelse till föreskrifter i vanlig lag om villkor för sådan reklam.

2.3.2Närmare om rekvisitet "riktad till allmänheten"

(1 kap. 6 § YGL) och "på begäran" (1 kap. 9 § YGL)

Uttrycket "riktad till allm änheten" i 1 kap. 6 § YGL

För att ett radioprogram skall åtnjuta skydd enligt YGL krävs som angetts i det föregående enligt 1 kap. 6 § första stycket samma grundlag att sändningen är riktad till allmänheten och avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel.

I propositionen till YGL (prop. 1990/91:64 s.110) sade departe- mentschefen i anslutning till detta följande: " Denna beskrivning särskiljer de s ändningar som omfattas av grundlagsskyddet fr ån andra på samma s ätt som det f örslag som remitterades till lagr ådet år 1986 (jämför prop. 1986/87:151 s. 164). Grundlagens huvudregel om radioprogram g äller allts å inte interaktiva medier eller anv ändning av högtalaranl äggningar p å estrader eller idrottsarenor etc. Det typiska fall som avses är rundradios ändning genom etern. Även likv ärdiga sändningar genom tr åd avses ".

I prop 1986/87:151 (s.164) sade departementschefen följande angående innebörden av uttrycket "riktad till allmänheten": "Därmed menas att den s ändande utan s ärskild beg äran från mottagaren riktar sändningen till vem som helst som önskar ta emot den. Det typiska fallet är givetvis rundradios ändning genom etern. En s ådan sändning kan tas emot av alla som skaffar sig en mottagare. P å ett i princip likartat s ätt riktas tr ådsända radio- och TV-program till allm änheten. I båda fallen är det den som s änder som svarar f ör den huvudsakliga

114 Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet	SOU 1997:49
aktiviteten. Mottagaren varken kan eller beh	över påverka s ändningen.

Hans medverkan begr änsas till att koppla p å mottagarapparaten och välja kanal ."

I radiolagen (1966:755), som gällde fram till den 1 december 1996 då den ersattes av den nya radio- och TV-lagen (1996:844), avsågs med rundradiosändning radiosändning som var avsedd att tas emot direkt av allmänheten om sändningen inte var avsedd endast för en sluten krets vars medlemmar var förenade genom en påtaglig gemen- skap av annat slag än ett gemensamt intresse att lyssna på eller se sändningen. Efter ändringen av radiolagen år 1986 omfattades endast sändning genom etern. Dessförinnan omfattades också trådsändningar av begreppet rundradio. Den nya radio- och TV-lagen omfattar enligt 1 kap. 1 § första stycket sändningar av ljudradio- och TV-program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. I paragrafens andra stycke anges att en sändning anses riktad till allmänheten endast om den samtidigt och utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den. I propositionen anges bl.a. följande om begreppet allmänheten (prop. 1995/96:160 s.64): "Uttrycket allm änheten b ör förstås i enlighet med normalt spr åkbruk och i enlighet med den inneb örd det f ör närvarande

har i de radior ättsliga f örfattningarna samt i YGL. Av f	örarbetena till
YGL följer att bed ömningen av om en s ändning	är avsedd f ör

allmänheten b ör kunna ske med ledning av s ådana omst ändigheter som den anv ända frekvensen, s ändarens styrka och s ändningens inneh åll (SOU 1983:70 s. 294). S åväl allmänheten i Sverige som i andra l änder omfattas allts å av uttryckss ättet.

Med den valda definitionen utesluts kommunikation mellan enskilda, t.ex. genom telefon."

Förarbetena till YGL ger inte något uttryckligt svar på frågan om vad som krävs beträffande mottagarnas antal för att sändningen skall anses riktad till allmänheten. I propositionen till YGL sägs emellertid i specialmotiveringen till 1 kap. 10 § YGL (a. prop. s. 112), som gäller filmer och ljudupptagningar, att begränsningen av grundlagens tillämplighet till upptagningar som sprids till allmänheten "följer av grundlagsskyddets ändamål att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel f ör den fria åsiktsbildningen" . I samma proposition anges också (s. 64 f.) att grundlagsregleringens ändamål är att säkerställa yttrandefriheten i de överföringsformer som mera typiskt kan betecknas som massmedier och på s. 57 anges beträffande nya kommunikationsformer att "Frågan uppkommer om trafiken skall anses som förmedlad fr ån person till person eller om den i r ättsligt hänseende skall j ämställas med massmedierna" . Det är alltså massme- dial användning av de angivna teknikerna som är avsedd att omfattas av grundlagsskyddet och uttrycket "riktad till allmänheten" måste

SOU 1997:49 Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet 115

tolkas mot bakgrund av detta. (Begreppet massmedium behandlas nedan i avsnitt 5.1.)

I 1 kap. 6 § sista stycket YGL sägs följande: "I lag f år föreskrivas om undantag fr ån denna grundlag i fr åga om radioprogram som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands och radioprogram som sänds genom tr åd men inte är avsedda att tas emot av n ågon större allm änhet. S ådant undantag f år dock inte g älla vad som föreskrivs i 2 och 3 §§".

Angående innebörden av 1 kap. 6 § sista stycket YGL (som i lagrådsremissen motsvarades av 1 kap 6 § första stycket andra och tredje meningen) sägs i propositionen till YGL följande (s.110):

"Många trådnät är mycket sm å. De kan finnas i ett bostadsomr åde, på

ett hotell etc. Deras betydelse som medium f				ör nyhetsf örmedling och
opinionsbildning är	begränsad.	Det	b ör	därför inte kr ävas	att
sändningar i s ådana	n ät alltid	skall	ha en utgivare. Fr ågan		hur

omfattande ett n ät får vara innan dess betydelse som massmedium påkallar ett mera utvecklat yttrandefrihetsr ättsligt skydd l ämpar sig dock i vart fall f ör närvarande inte f ör reglering genom grundlag. I andra meningen av f örsta stycket medges d ärför att vanlig lag undantar tr ådsändningar som inte är avsedda f ör någon större allmänhet fr ån grundlagens till ämpningsomr åde."

I 1 kap. 2 § andra stycket radio- och TV-lagen finns en sådan regel om undantag från YGL. Regeln lyder: "Inga andra bestämmelser i yttrandefrihetsgrundlagen än 1 kap. 2 och 3 §§ gäller för sändningar genom tråd som når 100 bostäder eller färre". Regeln motsvarar den tidigare gällande regeln i 4 § lagen (1991:2027) om kabelsändningar till allmänheten. I propositionen till bestämmelsen i radio- och TV- lagen (prop. 1995/96:160 s. 156) hänvisas till propositionen till 4 § lagen om kabelsändningar till allmänheten. I denna senare proposition anförde föredragande statsrådet bl.a. följande i anslutning till 4 § (prop. l991/92:53 s.36): " De trådnät som det h är är fråga om är som medium för nyhetsf örmedling och opinionsbildning av begr änsad betydelse. Att i sådant fall alltid kr äva att s ändningarna skall ha en ansvarig utgivare f örefaller vara en on ödig administrativ omg ång. Med h änsyn härtill och i övrigt p å de skäl JK anf ört anser jag att de sm å näten tills vidare b ör undantas fr ån yttrandefrihetsgrundlagens system."

Lagstiftaren har alltså ansett att yttrandefrihetsgrundlagens uttryck "inte någon större allmänhet" i vart fall omfattar upp till 100 bostäder och att sändningar som når högst 100 bostäder är av begränsad betydelse som medium för nyhetsförmedling och opinionsbildning.

I propositionen till YGL sade departementschefen följande angående förslaget till YGL (prop. 1990/91:64 s. 214): "Detta inneb är att friheten att yttra sig i de nyare medierna kan ges ett skydd som i allt väsentligt blir likv ärdigt med det h ävdvunna skyddet f ör tryckfriheten. Samtidigt f örblir tryckfrihetsf örordningen orubbad och utg ör en

116 Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet SOU 1997:49

utgångspunkt ocks å för förståelsen av det nya skyddet f ör yttrandefri- heten." YGL skall alltså tolkas mot bakgrund av TF.

När det gäller frågan hur många mottagare sändningen måste vara riktad till för att den skall anses riktad till allmänheten erbjuder det emellertid svårigheter att tolka YGL mot bakgrund av TF eftersom TF i princip omfattar all användning av trycktekniken oavsett hur många exemplar skriften har framställts i (se Hans-Gunnar Axberger, "Tryck- frihetens gränser", 1984, s. 23 f.). Syftet med TF var visserligen att skydda skrifter som kunde framställas i stora upplagor och nå många människor (a.a. s. 22) men TF innehåller inget krav på mångfaldigande för att grundlagen skall vara tillämplig på skrift som framställs i tryck- press.

För att TF skall vara tillämplig på skrifter som framställts genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande krävs emellertid uttryckligen i grundlagen att skriften "mångfaldigats" (1 kap 5 § första stycket TF). Angående innebörden av detta begrepp skriver Hans-Gunnar Axberger i den nämnda boken bl.a. följande (s. 25): " Hur stort antal exemplar som h ärvid är nödvändigt har ej uttalats. Stundom nämns att ett trettiotal exemplar skulle vara tillr äckligt; n ågot stöd för den siffran synes dock icke g å att uppbringa. I propositionen uttalades att mångfaldiga endast hade den betydelsen att skriften skulle vara framställd i tillr äckligt antal exemplar f ör att kunna l ämnas ut till spridning." Denna regel i TF ger alltså inte heller någon ledning för fastställande av hur många mottagare som avses med YGL:s begrepp "allmänheten".

TF innehåller i 1 kap. 6 § en bestämmelse om utgivning. Be- stämmelsen lyder "Tryckt skrift skall, f ör att anses som s ådan, vara

utgiven. Skrift anses utgiven, d		å den blivit utl ämnad till salu eller f ör
spridning p å annat	s ätt; vad	nu sagts g älle dock icke myndighets
tryckta handlingar,	om de ej	äro tillg ängliga f ör envar" . För att

skriften skall anses utgiven är det inte nödvändigt att utlämnandet skett till allmänheten. Det är tillräckligt att spridning skett inför en begränsad krets men det torde krävas att kretsen inte är alltför privat och avskild (a.a. s. 33). Denna bestämmelse i TF ger således inte heller någon ledning för tolkningen av uttrycket "riktad till allmänheten" i 1 kap. 6 § YGL.

I yttrandefrihetsutredningens (YFU) förslag till yttrandefrihets- grundlag i betänkandet "Värna yttrandefriheten" (SOU 1983:70) hade andra kapitlet rubriken "Begrepp och avgränsningar". Kapitlets andra paragraf hade följande lydelse (a. bet. s. 11): "I denna grundlag menas med program i eter- eller tr ådsändning inneh ållet i varje s ådan sändning av ljud, bild eller text om s ändningen är avsedd f ör allmänheten" . I specialmotiveringen till paragrafen (a. bet. s. 294) angav utredningen att det knappast kunde vålla några problem att avgöra om en sändning var avsedd för allmänheten eller inte och att

SOU 1997:49

Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet 117

bedömningen borde kunna ske med ledning av den använda frekvensen och sändarens styrka och att sändningens innehåll också ytterst kunde tillmätas betydelse vid bedömningen.

Radiorättsutredningen diskuterade i sitt betänkande "Översyn av radiolagen" (SOU 1981:19) innebörden i begreppet "allmänheten". Utredningen anförde bl.a. följande (a.a. s. 75 f.): "En fråga som kan ställas är alltså i klartext denna: hur stor f år en sluten krets vara innan den övergår till att bli en allm änhet? Vad man har s äkert stöd för att påstå i det h är hänseendet - och som har framh ållits i flera lagstiftningssammanhang och i r ättspraxis - är att en krets som är på en gång liten och sluten inte kan vara en allm änhet. Men i detta torde ligga att en krets inte f år vara alltf ör stor f ör att kunna undg å att betecknas som allm änhet. Att ange n ågra absoluta tal f ör var gr änsen går är av naturliga sk äl ogörligt och avg örandet m åste ske efter omständigheterna i det enskilda fallet, varvid en avv ägning torde f å göras med h änsyn till arten och styrkan i det gemensamma bandet mellan medlemmarna."

Begreppet allmänheten förekommer också i andra lagar än de hittills nämnda. Ett exempel är ordningslagen (1993:1617). I Persson - Rosenberg - Åberg, "Ordningslagen, Kommentarer och rättspraxis" (1994 s. 60 f.) anges att det i ordningslagen med allmänhet får förstås personer i gemen till skillnad från en särskild kategori personer eller någon annan särskild personkrets. Det anges också att deltagarantalet i en sammankomst inte har någon självständig betydelse för att avgöra om en sammankomst enligt lagen är enskild eller allmän. Vidare anmärks att enligt motiven till lagen om allmänna sammankomster, som ersattes av ordningslagen, kunde emellertid ett mycket stort antal deltagare i en sammankomst medföra att sammankomsten skulle betraktas som allmän. Det sägs också att allmänhetsrekvisitet inte kan ges någon klar och entydig avgränsning men att det inte föreligger något ovillkorligt krav på att var och en skall ha tillträde till ett möte eller en sammankomst för att det skall bli fråga om en allmän sammankomst.

Slutsatsen av det sagda blir att det knappast är möjligt att närmare ange hur många mottagare som krävs för att en sändning skall anses riktad till allmänheten enligt 1 kap. 6 § YGL. Man torde dock kunna fastslå att begreppet allmänheten i 1 kap. 6 § YGL avser en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar. Detta innebär enligt kommitténs mening bl.a. att enbart den omständigheten att en sändning tillhandahålls mot abonnemang eller endast kan uppfattas av den som har en dekoder inte medför att sändningen inte anses riktad till allmän- heten om möjligheten att abonnera eller köpa dekoder står öppen för envar. (Jämför propositionen till radio- och TV-lag, prop.1995/1996:160 s.64.)

118 Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet	SOU 1997:49
Uttrycket "p å begäran" i 1 kap. 9	§ YGL

Som framgått ovan anges i specialmotiveringen till 1 kap. 6 § YGL (prop. 1990/91:64 s. 110) att denna regel med dess krav på att sändningen skall vara riktad till allmänheten särskiljer de sändningar som omfattas av grundlagsskyddet från andra på samma sätt som i 1986 års lagrådsremiss och att grundlagens huvudregel om radiopro- gram alltså inte gäller interaktiva medier samt att interaktiv mediean- vändning i vissa fall skyddas enligt 1 kap. 9 § YGL.

I 1986 års lagrådsremiss uttalade departementschefen följande angående skillnaden mellan rundradiosändningar och s.k. teledata (i propositionen till YGL kallat videotex) (prop. 1986/87:151 s. 164):

"Som n ämnts i den allm änna motiveringen (3.5) kan s ådant som tidtabeller, prisuppgifter och adresser antas komma i fr åga för spridning genom s ändningar fr ån databaser i s.k. teledata. En s ådan teknik kan dock i princip anv ändas för att förmedla meddelanden av vilket inneh åll som helst. S ändningar av det nu ber örda slaget skiljer sig från de typiska rundradios ändningarna genom att den som önskar ta del av s ändningen sj älv tar kontakt med s ändaren och beg är en viss information. Han har p å så sätt en m öjlighet att p åverka s ändningen genom att v älja bland olika meddelanden som samtidigt är tillgängliga för honom hos samma k älla. Det kan inte s ägas att en s ändning som på detta s ätt styrs av mottagaren riktas till allm änheten p å samma s ätt som en rundradios ändning".

I specialmotiveringen till 1 kap. 9 § YGL sade departementschefen bl.a. följande (a. prop. s. 112): " Vad som åsyftas är videotex och andra liknande medier som kan anv ändas för informationsf örmedling i former som gör det m öjligt för en ensam ansvarig utgivare att r åda över innehållet på ett sätt som är likvärdigt med vad som g äller tryckta skrifter."

I de allmänna övervägandena angående nya elektroniska medie- former anförde departementschefen (a. prop. s.64 f.): "Den fr ån grund- lagssynpunkt betydelsefulla skillnaden mellan olika framst ällnings- former ligger allts å i möjligheten f ör mottagaren att p åverka vilken information han f år del av i en interaktiv kommunikation. Med tanke på de små tekniska skillnaderna mellan olika interaktiva s.k. tekniska format skulle det kunna h ävdas att skiljelinjen mellan grundlagsskyd- dade medier och andra p å samma s ätt som i 1986 års lagr ådsremiss bör dras s å att all interaktiv kommunikation faller utanf ör. En sådan gränsdragning skulle under dagens f örhållanden st å i samklang med grundlagsregleringens ändamål, som är att säkerställa yttrandefriheten i de överföringsformer som mera typiskt kan betecknas som massmedi- er.

En sådan gr änsdragning skulle emellertid inneb ära att m öjligheterna för massmedief öretag att sprida sitt redaktionella material genom

SOU 1997:49 Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet 119

videotex bleve i viss m ån begränsade. I synnerhet f ör pressen rymmer den moderna tekniken m öjligheter att utveckla verksamheten genom distribution av redaktionellt material via text-TV och videotex. En sådan verksamhet kan inte utvecklas p å ett fruktbart s ätt med mindre än att spridningss ättet får samma yttrandefrihetsr ättsliga skydd som tryckta skrifter. Om inte detta är fallet kan s åväl utgivarens st ällning som skyddet f ör nyhetsk ällorna g å förlorade i fr åga om en del av företagets verksamhet. Detta talar f ör att gr änsen för den nya grundlagens till ämpningsomr åde bör dras p å så sätt att endast s ådan interaktiv kommunikation vid vilken mottagaren kan ändra inneh ållet i den källa från vilken information h ämtas faller utanf ör".

Enligt kommitténs mening får uttrycket "på begäran" i 1 kap. 9 § YGL, mot bakgrund av de refererade uttalandena i förarbetena till YGL och med beaktande av den tekniska utvecklingen, bl.a. vad gäller betalteletjänster, anses ha den innebörden att mottagaren själv tar kontakt med sändaren och startar sändningen. Det är härvid enligt kommitténs mening utan betydelse om det finns flera meddelanden att välja bland eller om endast ett är tillgängligt. Det avgörande är alltså om det är mottagaren som startar sändningen. Om så är fallet sker sändningen enligt kommitténs mening på begäran och 1 kap. 9 § YGL är tillämplig under förutsättning att de övriga krav som anges i paragrafen är uppfyllda.

Av redogörelsen för vad som enligt kommitténs mening avses med uttrycket "på begäran" följer att material som en databasinnehavare sänder till vissa abonnenter inte på grund av abonnemanget kan anses bli sänt på begäran utan det avgörande är om det är abonnenten som startar sändningen.

SOU 1997:49

De nya teknikerna 121

3 De nya teknikerna

3.1Inledning

Syftet med detta kapitel är att beskriva ny teknik som kan användas för kommunikation med allmänheten. Underlaget för beskrivningen har hämtats från många olika håll; faktaböcker, propositioner, utredningar av olika slag, experter, tidningsartiklar m.m. Eftersom ny teknik som kan användas för kommunikation med allmänheten är ett vidsträckt område och utvecklingen går snabbt är det möjligt att beskrivningen inte är helt aktuell och fullständig när den läses.

Som bakgrund till beskrivningen av teknikerna i avsnitt 3.3 ges först i avsnitt 3.2 en allmän orientering om telekommunikation. Beskrivningen av teknikerna i avsnitt 3.3 har bl.a. delats in i en avdel- ning om nya fysiska databärare (3.3.1) och en avdelning om ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor (3.3.2). I dessa avdelningar behandlas under särskilda rubriker olika tekniktillämp- ningar och företeelser som rör kommunikation med allmänheten. Detta innebär att varje rubrik inte kan anses avse ett eget medium, så t.ex. är digital TV och digital ljudradio knappast nya medier i sig utan en sändningsteknik som gör nya tjänster möjliga i televisionen och ljudradion. Inte heller de företeelser som behandlas i avsnitt 3.3.3- 3.3.6 kan anses utgöra nya medier i sig.

På senare tid har mycket skrivits om teknikutvecklingen och olika aspekter av IT. För en allmän beskrivning av informations- och kommunikationsteknik i Sverige kan bl.a. hänvisas till bilaga 1 till regeringens proposition "Åtgärder för att bredda och utveckla använd- ningen av informationsteknik" (prop. 1995/96:125), i det följande benämnd IT-propositionen. Se också litteraturförteckningen, be- tänkandebilaga 6.

3.2Allmänt om telekommunikation

Telefoni, datorkommunikation, television och ljudradio är tele- kommunikation dvs. kommunikation som sker på avstånd på annat sätt än genom att fysiska informationsbärare (t.ex. papper eller disketter) transporteras från avsändare till mottagare. Vid telekommunikation

122 De nya teknikerna

SOU 1997:49

överförs informationen, som kan bestå av text, ljud, stillbilder eller rörliga bilder och kombinationer därav, med hjälp av elektromagnetiska vågor. Dessa kan sändas genom rymden, dvs. genom luft eller vakuum (etersändning). De kan också sändas bundna vid särskilt anordnad ledare (trådsändning). Elektromagnetiska vågor med våglängder på 1 millimeter - 1 000 kilometer, motsvarande frekvenser på 300 gigahertz - 300 hertz, kallas radiovågor och med termen radio avses transmission av signaler, vanligen genom etern, med hjälp av elektromagnetiska vågor.1

Elektromagnetiska vågor kan sändas och mottas analogt eller digitalt. Analog teknik innebär att den elektriska signal som represen- terar informationen varierar kontinuerligt i förhållande till förändringar i informationen. Vid analog sändning av TV innebär detta t.ex. att den elektriska signal som representerar ljud- och bildinformationen varierar kontinuerligt i förhållande till förändringar i ljudet eller bilden. 2 Digitalisering innebär att man gör ett stort antal avläsningar av de elektriska svängningar som representerar informationen. Vid överfö- ringen sänds avläsningarna som en följd av värden i det binära talsystemet ("ettor och nollor", en "bitström"). I mottagaren tolkas bitströmmen med hjälp av styrsignaler som sänds ut tillsammans med de signaler som innehåller informationen.

Digitalisering innebär stora fördelar. Den gör det möjligt att kompri- mera signalen mycket kraftigt. För televisionens och ljudradions del innebär detta att ett betydligt större antal program ryms inom ett givet frekvensutrymme. 3 Digitala sändningar kan också göras tåliga mot störningar och flexibla i fråga om vilken information som överförs. Digitaltekniken lämpar sig även för kryptering vilket innebär goda möjligheter för t.ex. betal-TV. Digitalisering av TV och ljudradiosänd- ningar kan vidare ge lägre distributionskostnad per program och bättre kvalitet än nuvarande teknik. 4 Digitaliseringen är en av de viktigaste orsakerna till att tidigare särskiljbara medier integreras i allt större utsträckning. Här kan också nämnas att digitalt lagrad information kan kopieras ett obegränsat antal gånger utan att någon information går förlorad.

De telenät som används vid telekommunikation kan indelas på flera olika sätt. Man kan skilja mellan ledningsbundna nät och nät som

1Nationalencyklopedin, 1989-96, band 15.

2Prop. "Radio- och TV-lag" 1995/96:160 s. 49.

3Prop. "Radio- och TV-lag" 1995/96:160 s. 50.

4Prop. "Digitala ljudradiosändningar"1994/95:170 s. 7.

SOU 1997:49 De nya teknikerna 123

använder sig av etern som överföringsmedium, allmänt tillgängliga nät och interna nät samt fysiska nät och logiska nät. Fysiska nät utgörs av kablar, radiolänkar, satelliter m.m. medan logiska nät utgörs av den särskilda utrustning som krävs för en viss tjänst, t.ex. telefoni. Man kan också dela in näten efter deras huvudsakliga användningsområden. Vid en sådan indelning är de fyra vanligaste telenäten följande: telefonnätet, TV- och ljudradionät, kabel-TV-nät och datornät. Det kan vara svårt att upprätthålla denna indelning eftersom näten genom den ökande digitaliseringen allt mera integreras med varandra och används för samma eller likartade tjänster. 5

Telefonnätet består av ett transportnät med stor överföringskapacitet mellan växlar som till stor del är digitaliserat och ett accessnät (även kallat abonnentnät) med anslutningar till varje abonnent från en växelstation. Telefonnätet är ursprungligen konstruerat för analog överföring av enbart ljud. Det krävs därför datorprogram och särskild utrustning, s.k. modem (MOdulator/DEModulator), för översättning till digital signalering som datorer arbetar med för att telefonnätet skall kunna användas för kommunikation mellan datorer. Telefonnätet digitaliseras dock i allt högre grad och det pågår också en förstärkning av nätet med fiberoptiska kablar som har en i praktiken obegränsad överföringskapacitet. Med en teknik som kallas ISDN (Integrated Services Digital Network) kan den digitala signalen behållas ända ut till telefonjacket och datorkommunikation kan då ske utan modem. 6 Med denna teknik kan dataöverföringskapaciteten ökas så att rörliga bilder med begränsad kvalitet kan överföras, och en stillbild kan överföras på någon sekund. ISDN är tillgängligt i hela landet men kostnaden kan vara hög eftersom anslutningsavgifterna varierar starkt över landet. Fram till årsskiftet 1995/96 hade det tecknats cirka 18 000 ISDN-abonnemang i Sverige. 7 I september 1996 hade antalet ISDN- abonnemang i Sverige ökat till omkring 27 000. Det har också gjorts försök med en teknik som medger överföring av rörliga bilder med fullgod kvalitet på det vanliga telefonnätet av koppartråd (se närmare under avsnittet om digital TV i avsnitt 3.3.2).

TV- och ljudradionäten använder etern som överföringsmedium och består i princip enbart av sändar- och mottagarutrustning. Näten är konstruerade för envägstrafik, dvs. sändning från en till många. Sändningarna sker analogt men digital sändning av ljudradio inleddes

5Martin Brinnen "Ansvar och yttrandefrihet i telemedier", Institutet för rättsinformatik, IRI-rapport 1995:2 s. 26 f.

6IT-prop.1995/96:125 s. 112.

7IT-prop. 1995/ 96:125 s. 112.

124 De nya teknikerna

SOU 1997:49

i Sverige i september 1995 8. Försök med digitala markbundna TV- sändningar genomfördes första gången i Sverige under november samma år. Reguljära digitala satellitsändningar har också påbörjats. 9 Kabel-TV-näten består av kablar som är skilda från telefonnätet och har större överföringskapacitet. De är nu konstruerade för envägstrafik men övergång till digital teknik innebär att interaktivitet kan komma att införas t.ex. så att kunden kan skicka beställningar till operatören. Kabel-TV-näten saknar den växelutrustning som behövs för att koppla trafik dvs. förmedla information mellan två bestämda adresser. En del kabel-TV-operatörer har emellertid tillkännagett planer på att förse sina nät med kopplingsutrustning för att kunna konkurrera med andra

teleoperatörer om telefon- och datatrafik. 10

Datornät är konstruerade för överföring av information mellan datorer. De kan oftast användas både för sändning från en till många och för sändning mellan två bestämda adresser. Datornät kan vara uppbyggda på många olika sätt. Det kan t.ex. vara ett privat nät av kablar som används för en viss organisations datatrafik. Det kan också vara datorer eller nätverk av datorer som är sammankopplade via allmänna telenät, t.ex. telefonnätet. Detta medför att man från en persondator kan få tillgång till databaser i andra organisationers nät. Det finns inga absoluta tekniska begränsningar för möjligheten att via datornät koppla samman olika datorsystem. Kompatibilitetsproblemen, dvs. problem med att få olika tekniska lösningar att fungera till- sammans, kan emellertid ofta vara stora. Ett exempel på ett världsom- spännande nät för datorkommunikation är Internet. Databaser och Internet behandlas närmare i avsnitt 3.3.2 respektive avsnitt 3.3.5.

Satellitöverföring har fått allt större betydelse och används i princip inom alla typer av telenät för överföring på längre avstånd och där tillgång till fasta telenät saknas eller är bristfällig. Särskild betydelse har satelliter fått för TV-sändningar eftersom parabolantenner gör det möjligt att emot signaler direkt från satelliter. Det finns också ett liknande satellitnät för mobiltelefoni. 11

Utvecklingen med bl.a. digitalisering, fiberoptiska kablar och nya växlar gör att telenäten i allt större utsträckning kan överföra tal, bilder

8Prop. "Radio- och TV-lag" 1995/96:160 s.50.

9"Från massmedia till multimedia" SOU 1996:25 s. 16.

10Martin Brinnen, "Ansvar och yttrandefrihet i telemedier", IRI- rapport 1995:2 s. 28.

11IRI-rapport 1995:2 s 26 f., Datastraffrättsutredningen "Information och den nya InformationsTeknologin" SOU 1992:110 s.99

SOU 1997:49

De nya teknikerna 125

och data på samma kablar och genom samma växlar. Det är enkelt att koppla trafik mellan olika nät och den faktiska kostnaden blir med hjälp av de fiberoptiska kablarna i stort sett oberoende av det geografiska avståndet. Dataöverföringskapaciteten i de publika näten i Sverige är i dag mycket god och ökar hela tiden. IT-kommissionen angav i sitt betänkande "Informationsteknologin-Vingar åt människans förmåga" (SOU 1994:118) följande angående den framtida utveck- lingen (s. 35): "Visionen är att allt det som idag erbjuds i radio, tv, tidningar, tidskrifter och böcker skall finnas i multimediabibliotek och kunna sändas ut vid beställning." Sannolikt kommer det emellertid att dröja minst till andra sidan sekelskiftet innan denna vision förverkligats för något större antal hushåll.

3.3Beskrivning av de nya teknikerna

3.3.1Nya fysiska databärare

När överföring av information sker med hjälp av tal eller tecken, t.ex. - kroppsspråk, mellan samtidigt närvarande personer som uppfattar in- formationen direkt med sina sinnen kan man tala om direkt kommuni- kation. När överföringen sker på längre avstånd än syn- och hörhåll kan man tala om indirekt kommunikation. Vid indirekt kommunikation måste man använda hjälpmedel för att överföra informationen. Överföringen kan ske antingen med hjälp av fysiska databärare som transporteras mellan avsändaren och mottagaren, såsom papper, datordisketter och CD-ROM-skivor, eller med hjälp av elektromagne- tiska vågor. 12 I det senare fallet är det med kommitténs terminologi fråga om telekommunikation (jfr. avsnitt 3.2).

I detta avsnitt behandlas vissa nya fysiska databärare t.ex. CD-ROM- skivor. Sådana skivor kan sägas vara ett optiskt avläsbart lagringsme- dium och finns i flera varianter. Det som motiverar benämningen optiskt avläsbart lagringsmedium är att dessa skivor avläses med hjälp av laserljus13 till skillnad från t.ex. datordisketter och hårddiskar som avläses magnetiskt. De optiskt avläsbara lagringsmedierna har mycket stor lagringskapacitet. En optisk skiva av typ CD-ROM rymmer cirka 300 000 A4-sidor text och det går åt minst ett ton pappersmassa för att skriva ut allt från en sådan skiva på papper. 14 På alla optiskt avläsbara

12 Martin Brinnen, "Ansvar och yttrandefrihet i telemedier", IRI- rapport 1995:2 s. 17.

13 Gunnar Petersson "Optisk datalagring", Studentlitteratur, 1995 s.

351.

14 Gunnar Petersson "Optisk datalagring", Studentlitteratur, 1995, s.19.

126 De nya teknikerna

SOU 1997:49

lagringsmedier kan både text, ljud, stillbilder och rörliga bilder lagras. Den lagrade informationen är oftast digital men kan också vara analog (videoskivan). Med en s.k. CD-skrivare, som 1996 kunde köpas för knappt 4 000 kr, kan användaren själv framställa CD-skivor med yttranden (se nedan angående CD-R-skivan). Nedan ges en beskrivning av olika varianter eller s.k. format av optiskt avläsbara lagringsmedier.

CD-ROM-skivan

På CD-ROM-skivan (Compact Disc Read Only Memory), som är ett renodlat datormedium, kan text, bild och ljud lagras och detta kan även ske samtidigt ( CD-ROM/XA-skivan , EXtendended Architecture). Även rörliga bilder kan lagras. En två timmar lång film kan lagras på en skiva. Skivan avläses optiskt med hjälp av en särskild CD-ROM- spelare med laser som kan anslutas till en persondator. Det går snabbt att söka och ta del av information på skivan. Lagrade data kan inte ändras av användaren och det är endast tillverkaren som kan skriva in data på skivan.

Datalagsutredningen angav i sitt slutbetänkande "En ny datalag" (SOU 1993:10, s. 39) som sin bedömning att CD-ROM-tekniken med all sannolikhet skulle revolutionera all informationsspridning inom de närmaste åren. I IT-propositionen (prop. 1995/96:125, s. 99) anges att såväl den internationella som den nationella CD-ROM-marknaden befinner sig i mycket snabb tillväxt. Vidare anges att det inte finns någon fullständig och samlad bild över den svenska produktionen och användningen av CD-ROM men att vissa skattningar av utvecklingen redovisas i Teldok-rapporten "Den svenska marknaden för online, audiotex och CD-ROM" 15.

I propositionen anges vidare följande. Antalet installerade CD-ROM- spelare i Sverige vid utgången av år 1994 har uppskattats till 110-130 000. Försäljningen under 1995 har prognosticerats till 120-150 000. Antalet publikt tillgängliga svenska titlar inriktade på informationsför- medling (dvs. exklusive spel- och nöjesinriktade produktioner) uppskattas till ett sextiotal. De beräknas ha sålts i 20-25 000 exemplar. De flesta svenska titlar ges ut av förlag och motsvarande. Störst är Bonniers och Norstedts, de förra med inriktning på affärs- och företagsinformation och de senare med inriktning på juridik, samhälle, ordböcker etc. Även de nationella bibliotekskatalogerna och vissa myndigheters information finns på CD-ROM.

15 Lars Klasén och Anders Olofsson "Den svenska marknaden för online, audiotex och CD-ROM- framväxt, nuläge, utveckling och trender", Teldok-rapport 93, 1995.

SOU 1997:49

De nya teknikerna 127

Som exempel på svenska CD-ROM-skivor kan nämnas upp- slagsverket "Stora Focus", utgivare Esselte 1988, "Statistik utan gränser" som innehåller statistik från de nordiska länderna, utgivare Statistiska centralbyrån 1992, "CD-Juris" som innehåller 50 000 referenser till juridisk litteratur, utgivare BTJ Systems 1993 och "CD- LAG" som innehåller svensk lagstiftning, utgivare Fritzes förlag 1993. Det kan också nämnas att budget-propositionen lämnats på CD-ROM- skiva. Som exempel på multimedie-CD, alltså CD-ROM-skivor med text, ljud och bilder, kan också nämnas att Aftonbladet fram till maj 1996 har gett ut två sådana CD-ROM-skivor, "E-Puls" och "Äventyr". Vidare arbetar Bra Böckers förlag med att ge ut Nationalencyklopedin på CD-ROM. Denna beräknas komma ut under våren 1997 och planeras innehålla text, ljud och animationer, dvs. rörliga bilder.

CD-ROM används även i viss utsträckning för tidningsutgivning, antingen som en bilaga till tidningen eller så att hela tidningen ges ut på CD-ROM.

CD-R-skivan

CD-R-skivan (CD Recordable) är inspelningsbar. Från och med 1992 har man kunnat köpa en CD-skrivare med vilken man direkt från en dator kan producera en CD-R-skiva. Denna skiva är helt kompatibel med CD-ROM och kan läsas direkt i CD-ROM-läsaren. 16

WORM-skivan

På WORM-skivan (Write Once Read Many) kan användaren skriva in data en gång på varje fysisk plats på skivan. Informationen kan därefter inte ändras eller raderas men den kan läsas hur många gånger som helst. Denna skiva är lämplig för dokumentlagring och säker- hetskopiering som kräver stort lagringsutrymme, säkerhet och uppdatering.

16Gunnar Petersson, "Optisk datalagring", Studentlitteratur, 1995 s. 27 och 47.

128 De nya teknikerna

SOU 1997:49

Den raderbara MO-skivan

Denna skiva benämns ibland WMRA (Write Many Read Always) eller WRM (Write Read Many) och är en magneto-optisk ("MO") skiva där magnetfältens förmåga att ändra laserljusets polariseringsriktning utnyttjas. Inskriven information kan raderas och ändras och ny information kan skrivas in på skivan. Skivan kan närmast jämföras med ett ordinärt magnetiskt lagringsmedium som en hårddisk eller en datordiskett men med mycket större kapacitet.

CD-I-skivor

På CD-I-skivor (Compact Disc Interactive) kan text, ljud, stillbilder och rörliga bilder lagras. CD-I-spelaren kan kopplas till en dator, en TV eller en förstärkare. 17 CD-I-skivor kommer att ersättas av DVD- video på sikt.

DVD

Ett nytt lagringsmedium som kallas DVD (tidigare high density-CD, (HD-CD), Super Density Digital Video Disc (SD-DVD), Digital Video Disc eller Digital Versatile Disc, numera endast DVD) är under ut- veckling och väntas bli tillgänglig i handeln under 1997. Den nya skivan kan lagra både text, ljud, stillbilder och rörliga bilder och har en mycket större lagringskapacitet än dagens lagringsmedier. DVD- skivorna kan göras dubbelsidiga så att fyra timmar långfilm ryms på en skiva och de kan ersätta dagens videogram, musik-CD-skivor, CD- ROM-skivor och CD-I-skivor. Skivorna kommer att spelas av s.k. multimediemaskiner som kan kopplas till TV:n, stereon och datorn. Det är också meningen att de nya multimediespelarna skall kunna spela dagens musik-CD-skivor och CD-ROM-skivor. Man strävar även efter att göra DVD-skivorna inspelningsbara. 18 Man skiljer på DVD-video och DVD-ROM. Den senare är tänkt att ersätta CD-ROM. DVD-R är en inspelningsbar skiva motsvarande CD-R.

Optiska kort

Ett optiskt kort är lika stort som ett normalt kreditkort och har en lagringskapacitet motsvarande ett tusental A4-sidor med text. Det är avsett att användas främst som ID-kort, för manualer och inom ut-

17Datalagsutredningen "En ny datalag", SOU 1993:10 s.43.

18Ny Teknik nr 35, 29 augusti 1996, del 1 s. 12 ff.

SOU 1997:49

De nya teknikerna 129

bildning.19 Det finns också optiska kort som kallas "smarta kort" eller "smartcards". De har förutom minnesenheter också en mikroprocessor som kan utföra bearbetningar av information. 20 Minnesenheterna kan vara enbart läsbara eller både läs- och skrivbara. 21

Optiska kort har använts på försök inom Västerbottens och Uppsala läns landsting där ett antal patienters journaler förts in på sådana kort. 22 Sparbanken i Lund har också gjort försök med optiska kort som "elektroniska portmonnäer". 23

3.3.2Ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor

Elektronisk post och elektroniska anslagstavlor

Elektronisk post (e-post, Electronic Mail, e-mail) innebär att ett meddelande skickas från en dator till en annan. Med de flesta varianter av elektronisk post kan användaren sända samma meddelande till flera mottagare samtidigt, arkivera meddelanden, ha en "brevlåda" där inkomna meddelanden sparas, om han inte kan ta del av dem omedelbart, och ha en egen kod som hindrar obehöriga att ta del av innehållet i hans "brevlåda". 24 Med elektronisk post avser Med- iekommittén ett sådant meddelande som med hjälp av elektromagneti- ska vågor sänds från en dator till en annan där sändningen inte startas av mottagaren. I en del varianter av elektronisk post kan också gruppkommunikation ske. I dessa s.k. datakonferenssystem, elektronis- ka anslagstavlor eller Bulletin Board Systems (BBS) kan användaren sända meddelanden och läsa andras meddelanden i ett elektroniskt möte eller en konferens angående olika ämnen där flera personer kan delta samtidigt eller vid olika tidpunkter. Uppskattningar tyder på att

19Datalagsutredningen "En ny datalag", SOU 1993:10 s. 43.

20Martin Brinnen, "Ansvar och yttrandefrihet i telemedier", IRI- rapport 1995:2 s. 33.

21Magnus Andersson och Petter Ljunggren, "SmartCard Guide" Examensarbete gjort för Telia AB vid KTH, Stockholm 1995.

22Datalagsutredningen, "En ny datalag", SOU 1993:10 s.43.

23Ny Teknik nr. 33, 1996 s. 12-13.

24Datalagsutredningen "En ny datalag", SOU 1993:10 s. 33

130 De nya teknikerna SOU 1997:49

det finns 4 000-6 000 elektroniska anslagstavlor i Sverige. 25 Med kommitténs ovan angivna definition av elektronisk post är en skillnad mellan sådan post och elektroniska anslagstavlor att elektronisk post sänds till mottagaren utan någon aktiv åtgärd från hans sida medan det krävs att användaren aktivt letar upp den elektroniska anslagstavlan och meddelandet där för att kunna ta del av ett sådant meddelande.

Det förekommer olika slag av begränsningar av åtkomsten till elektroniska anslagstavlor (accesskontroll). Användare kan vara informationslämnare, som kan ändra i databaserna, eller informations- mottagare, som kan läsa men inte ändra. Det vanligaste är dock att alla användare kan både skriva "på" anslagstavlan och läsa meddelanden där.

Distributionslistor är en tilläggsfunktion till elektronisk post och innebär att ett meddelande automatiskt sänds till dem som upptas i distributionslistan i stället för att avsändaren själv sänder meddelandet till var och en av dessa mottagare. Distributionslistor kan uppta ett näst intill obegränsat antal mottagare.

Distributionslistorna och konferenssystemen har ibland en s.k. moderator. Denne kan ta bort inlägg och godkänna meddelanden innan de görs tillgängliga för andra användare. Meddelanden som kommer in utifrån kan lagras i en s.k. upload-area som endast den systemansva- rige har tillgång till. Han kan sedan bestämma vilket material från upload-arean som skall göras tillgängligt för användarna. 26

Anonymitetsservrar är en kontroversiell företeelse. Med server menas en dator som inriktats på att lagra och hantera filer till tjänst för många användare i ett nätverk. Anonymitetservrar fungerar oftast så att de tar emot meddelanden, byter ut avsändarens namn och adress mot en pseudonym och sänder meddelandet vidare. De flesta sådana servrar lagrar en tabell som kan översätta mellan pseudonymer och riktiga adresser för elektronisk post.

Som skäl för anonymitetsservrar har anförts att de ger människor möjlighet att diskutera känsliga saker, t.ex. personliga problem utan att tala om sitt namn. Det har också sagts att servrarna gör det möjligt för exempelvis anställda vid ett företag eller en myndighet att berätta om

25 IT-utredningen "Elektronisk dokumenthantering", SOU 1996:40 s.

141.

26 Anders Wallin, "Kriminella teknikzonen, Straffrättsliga perspektiv på brott och hacking i globala datanät", IRI-rapport 1994:2, s.41 och bilaga.

SOU 1997:49

De nya teknikerna 131

missförhållanden eller annat som de annars inte skulle våga yppa. Mot dessa servrar har anförts att de underlättar brottslig verksamhet. 27

Informationsdatabaser

Det finns databaser för många olika ämnen t.ex. ekonomi, teknik, fysik, miljö, juridik och dagsnyheter. De kan innehålla artiklar, referenser, statistik, bilder, ljud m.m. Databaser kan delas upp i källdatabaser som innehåller information som direkt och i sin helhet kan överföras till användaren och referensdatabaser som ger referenser eller sökingångar till annat material.

Databaser tillhandahålls av s.k. databasvärdar. För att få tillgång till databaser krävs det ofta att man har ett separat abonnemang för varje databasvärd. Den utrustning användaren behöver är en terminal eller persondator, ett kommunikationsprogram och ett modem. Informationen i databasen söks med en viss uppsättning kommandon, ett sökspråk. Detta är oftast knutet till databasvärdens system. Genom användning av s.k. gateways kan man emellertid koppla upp sig mot en databasvärd, kopplas vidare därifrån till andra databasvärdar och söka i deras databaser med samma sökspråk som hos den första databasvärden. Det krävs då endast ett abonnemang. 28

Telefax

Med telefax (telefaksimil) kan en kopia av en handling som sändaren har framställas i mottagarens telefaxapparat. Sändningen sker via telefonnätet. Sändaren ringer upp mottagarens telefaxapparat och placerar originalet i sin apparat. En kopia av dokumentet framställs då hos mottagaren. Samtidig överföring kan ske till lika många mottagare som det finns telefonlinjer från telefaxapparaten. Telia AB till- handahåller en tjänst som kallas Multifax. Denna gör det möjligt att i princip samtidigt sända ett telefaxmeddelande till ett stort antal mottagare. Sändningen sköts då av Telias faxdator. Sändning av 7 500 A4-sidor genomförs inom en timma.

Det torde krävas att faxtekniken utvecklas för att tidningar som liknar dagens skall kunna distribueras via telefax. T.ex. bör telefax kunna utnyttja billigare papperskvalitet än i dag eftersom den pappersk- valitet som nu krävs för telefax är dyrare än den som används till traditionella tidningar.

27IT-utredningen, "Elektronisk dokumenthantering" SOU 1996:40, s. 146.

28Datalagsutredningen "En ny datalag", SOU 1993:10 s. 37.

132 De nya teknikerna

SOU 1997:49

Vissa tidningar tillhandahåller en faxtjänst som innebär att man kan beställa material per telefon och få det sänt till sig via telefax. Fram till oktober 1996 hade t.ex. tiotusentals artiklar beställts på detta sätt från DN:s faxtjänst "DN direktfax". När mottagaren beställer en artikel från DN direktfax anger han artikelns kod och sitt eget telefax- nummer genom knapptryckning på sin telefon. Därigenom startar han själv telefax-sändningen.

Text-TV

Text-TV är presentation av text eller grafik på den vanliga TV- skärmen med hjälp av en minnesenhet, en dekoder och en knappsats. Informationen hämtas från en dator och förmedlas genom eter- eller trådsändning. Den kan endast förmedlas i en riktning; från sändare till mottagare. Sändningen sker oftast i outnyttjat utrymme i TV-signalen, det s.k. bildsläckningsintervallet, men en hel eller delar av en kanal kan också användas. Informationen är indelad i sidor och kan antingen presenteras samtidigt som det vanliga TV-programmet och på samma skärm eller också oberoende av de vanliga TV-programmmen på fristående textsidor som fyller hela TV-skärmen. Den senare varianten kallas ibland egentlig text-TV.

Informationen sänds kontinuerligt i ett cykliskt förlopp. Tittaren får del av den information han önskar genom att välja en viss sida. Om han vill ha programtextning väljer han den sida som kompletterar det vanliga TV-programmet. Vid mottagning av egentlig text-TV lagras den sida som tittaren har valt i mottagarapparatens minne och presenteras på bildskärmen så länge han önskar. Tittaren kan endast välja vilken sida han vill ta del av. Han kan inte påverka själva sändningen utan denna pågår kontinuerligt. 29

Digital TV

Som angetts i avsnitt 3.1 är digital TV inte ett nytt medium i sig utan en ny sändningsteknik som gör nya tjänster möjliga i televisionen.

Den grundläggande strukturen för TV-sändningar är i dag analog men nya digitala system för TV-sändningar håller nu på att bli till- gängliga. Som angetts i det föregående har reguljära digitala satellit- sändningar påbörjats och försök med digitala markbundna TV- sändningar genomfördes första gången i Sverige under november 1995.

Digitaliseringen möjliggör komprimering av den information som överförs. Därmed kan ett större antal TV-program överföras inom ett

29 Wennberg - Eliason - Regner "Yttrandefrihetsgrundlagen - En presentation", 1995, s. 37 ff.

SOU 1997:49

De nya teknikerna 133

givet ledningsutrymme. Distributionskostnaderna sjunker och frekvensutrymmet utnyttjas bättre. Även distributionskanaler med låg överföringskapacitet såsom vanliga telefonledningar av koppar kan användas för att överföra TV-program. Detta kan ske med hjälp av ett system som kallas ADSL (Asymmetrical Digital Subscriber Line) och s.k. ATM-växlar (Asynchronous Transfer Mode). Digitaliseringen innebär också att TV-program med bättre bildkvalitet, s.k. högupplös- nings-TV, kan distribueras och att sändningarna kan göras mindre känsliga för störningar än de analoga sändningarna. Vidare blir det möjligt för programbolaget att bestämma vilken kund som kan titta på vilka program.

Det sistnämnda blir möjligt genom att bit-strömmarna, med "ettor" och "nollor" som representerar programinnehållet, kan förvrängas (på svengelska scramblas) så att kunden måste återställa signalen med hjälp av en s.k. dekoder, som är ett slags dator, för att kunna se programmet. Programbolaget kan programmera dekodern genom att lägga in programmeringskommandon i sina televisionssändningar. Genom scramblingen och programmeringen av dekodrarna kan programbolaget bestämma vilken kund som kan titta på vilka TV- program. Detta kallas på engelska conditional access (CA).

Användningen av scrambling och dekodrar innebär inte att mottagaren påverkar sändningen. Sändningen kan emellertid förvandlas till bild, ljud och text som kan uppfattas endast hos den mottagare som har en dekoder som är programmerad på rätt sätt. Det finns emellertid även teknisk möjlighet att rikta sändningar till vissa mottagare, t.ex abonnenter. Detta kallas med ett engelskt uttryck narrowcasting till skillnad från broadcasting som är den traditionella formen av sändning till allmänheten.

Med CA-system är det möjligt för programbolagen att erbjuda avgiftsfinansierade tjänster av många slag. Detta kan ske med hjälp av s.k. smarta kort, eller smart cards, som t.ex laddas med ett visst belopp. När mottagaren placerar kortet i kortläsaren kan program- bolaget avläsa det och se till att mottagarens dekoder fungerar för så lång tid eller för det eller de program som han har betalt för.

För att kunden skall kunna ta emot de digitala TV-sändningarna krävs en ny apparat som kallas t.ex. TV-dator, "set-top box" eller multimedia-terminal. Det är en kraftfull dator med avancerad programvara som kan hantera hundratals TV-kanaler och en rad tilläggstjänster.

Radiolagsutredningen angav i sitt slutbetänkande "Ny lagstiftning om radio och TV" (SOU 1994:105 s. 113) att betal-tv-tjänsterna kan vara följande:

* "Abonnemang". Tittaren köper en programkanal för en given tid.

134 De nya teknikerna

SOU 1997:49

*"Pay-per-view". Tittaren köper program bara för den tid han tittar. Den tjänst som kallas video-on-demand faller inom denna kategori.

Det finns flera olika alternativ för pay-per-view. Tittaren kan köpa program genom att boka dem på förhand, "pre-booked pay-per-view per programme", eller utan att boka i förväg, "impulse pay-per-view per programme". I det senare fallet är varje program prissatt och tittaren har i förväg getts en kredit genom avtal med programbolaget. När tittaren ser programmen dras belopp från krediten och tittaren faktureras i efterhand. Prissättningen kan också vara tidsbaserad, "impulse pay-per-view per minute". Systemet kan utformas så att program görs tillgängliga enbart för en viss grupp användare.

Tilläggstjänster som kan bli tillgängliga via fjärrkontrollen är t.ex. följande:

*Elektroniska tidningar med stillbilder, rörliga bilder, text och ljud.

*Resumé av pågående program.

*Utbildningsprogram.

*Interaktiva multimedia-program med stillbilder, rörliga bilder, text och ljud som kan laddas ned på mottagarens hårddisk.

Den tekniska förutsättningen för detta är att den digitala signalen följer en standard så att den programvara som finns i TV-mottagaren kan bearbeta informationen i den inkommande signalen.

Video-on-demand innebär att kunden via telenät, t.ex. telefon- eller kabel-TV-nätet, beställer t.ex. en viss långfilm och att denna då sänds till honom via trådnät och tas emot av hans TV-apparat. Genom sin beställning sätter kunden igång en apparat i programcentralen så att programmet spelas upp för sändning.

En annan form av video-on-demand kallas near-instantaneous- video-on demand. Denna teknik bygger på att digitaltekniken gör det möjligt att sända flera program samtidigt i samma frekvenskanal. Om samma TV-program sänds parallellt med t.ex. tio minuters tidsför- skjutning behöver beställaren aldrig vänta längre än denna tid på att programmet skall börja. Beställaren kan därmed uppleva det som att han bestämmer när programmet skall starta fastän det är den som sänder som ser till att programmet börjar sändas.

Telia driver i Farsta ett försöksprojekt med interaktiv TV. Omkring 45 hushåll får där med hjälp av en ny typ av hemterminal, ADSL- teknik och ATM-växlar en mängd informationstjänster via sin vanliga telefonledning. Video-on-demand, spel, mäklarinformation, modema- gasin och utbildningstjänster erbjuds. Kunden beställer de olika tjänsterna via en fjärrkontroll. Telefonen fungerar samtidigt som TV- tjänsterna utnyttjas. Telia InfoMedia Television AB (f.d. Svenska Kabel-TV AB) driver också i Jarlaberg i Nacka Strand ett försök med tvåvägskommunikation i kabel-TV omfattande cirka 500 hushåll. Hushållen kan beställa t.ex. filmer och nyheter via sin knapptelefon.

SOU 1997:49

De nya teknikerna 135

Det erbjudna innehållet lagras digitalt i en server och sänds analogt till mottagaren.

Digital radio

Som angetts i avsnitt 3.1 är digital radio, liksom digital TV, inte ett nytt medium i sig utan en sändningsteknik som gör nya tjänster möjliga i radion.

Digitala ljudradiosändningar (DAB, Digital Audio Broadcast) inleddes i Sverige under hösten 1995. Digitala ljudradiosändningar ger bättre ljudkvalitet och större tålighet mot störningar än den nuvarande analoga tekniken. Den digitala tekniken är också flexibel på så sätt att större eller mindre överföringskapacitet kan användas beroende på vilket programmaterial som sänds ut. Med användning av DAB kan även ett betydligt större antal ljudradiokanaler sändas än för närvaran- de. Också annat än ljudradio kan sändas t.ex. text och bilder. Även rörliga bilder kan sändas om en större del av frekvensblocket används. DAB ger möjlighet att erbjuda nya tjänster i ljudradion såsom RDS (Radio Data System), TMC (Traffic Message Control) och betalradio.

Framtidens radiomottagare kan komma att bestå av en bildskärm med högtalare och alltså se ut som en TV.

Genom RDS kan lyssnaren i ett textfönster på radiomottagaren bl.a. få information om vilket program han lyssnar på och vilket bolag som sänder programmet. Viss möjlighet att i stället visa t.ex. reklam finns. RDS kan också ge automatisk sökning av vissa program som lyssnaren valt och automatisk sökning av starkaste sändare. Sändning av RDS sker inte på begäran.

TMC innebär att lyssnaren kan få höra all information om trafiken i ett visst område. Radiomottagaren bryter då andra program så snart trafikinformation sänds så att lyssnaren kan höra all sådan information även om han lyssnar på program med annat innehåll. Inte heller TMC sänds på begäran utan effekten uppnås genom att all trafikinformation "märkts" på ett speciellt sätt vid utsändningen och att lyssnaren ställt in mottagaren på denna "märkning".

Betalteletj änster

Förmedling av information genom telekommunikation varvid tele- operatören, t.ex. Telia AB, förmedlar betalning från den som ringer upp till den som lämnar informationen kallas betalteletjänster (071- och 072-nummer samt 0900-, 0939- och 0944-nummer). Exempel på in- formation som kan erhållas via betalteletjänster är följande: rättsliga råd från advokater, placeringstips från börsmäklare, väderinformation från SMHI, nyheter från TT och information om bolag från Patent- och

136 De nya teknikerna

SOU 1997:49

registreringsverket. Tekniken har också använts för att sprida propaganda inför ett val.

Informationen kan lämnas på flera olika sätt. Den kan spelas upp från ett ljudband när kunden ringer upp utan att denne kan påverka vad som spelas upp. Ljudbandet kan antingen startas av uppringningen eller spelas kontinuerligt. Informationen kan också lämnas via en talsvarare eller en talsvarsdator. Kunden kan då genom knapptryckning på sin telefon välja mellan alternativa meddelanden. Genom talsvarsdatorer kan samma information samtidigt överföras från ett betaltelenummer till något hundratal kunder. Informationen kan naturligtvis även lämnas genom ett vanligt telefonsamtal mellan två personer.

Informationsföretaget kan vidare tillhandahålla ett forum för in- formationsutbyte genom gruppsamtal med en diskussionsledare. Skillnaden mellan denna verksamhet och den som tidigare bedrevs av Telia under benämningen Heta Linjen är att det på Heta Linjen inte krävdes betalning för annan tjänst än telefonsamtalet och att någon diskussionsledare inte fanns där. Telia har numera lagt ned Heta Linjen. Gruppsamtal inom ramen för betalsamtal tillhandahålls nu av servicebyråer som hyr telefonledningar av Telia. Mellan Telia och servicebyråerna har avtalats att gruppsamtalen skall övervakas av en operatör som genast kan koppla bort deltagare som t.ex. genom sitt samtal begår brott såsom koppleri eller narkotikabrott. I avtalen har också bestämts att den övervakande operatören inte får ha mera än 60 ingående linjer, dvs. deltagare, att lyssna på.

Information från ett betaltele-nummer kan också överföras till kundens telefax, personsökare eller dator. Telefonkommunikationen kan även kombineras med text-TV. Kunden ringer då upp ett telefonnummer och tilldelas en egen sida i text-TV där han kan läsa informationen. Till skillnad från den vanliga användningen av text-TV då sändningarna pågår kontinuerligt är det vid denna användning kunden som startar sändningen.

Kunden kan vidare genom en betalteletjänst göra beställningar av t.ex. en annons som han genom knapptryckningar på sin telefon kan få fram på den anvisade text-TV-sidan. När hans annons fått den önskade utformningen kan han godkänna den. Annonsen kan därefter publiceras i text-TV om redaktionen accepterar den. Annonskostnaden debiteras genom betaltelesamtalet. Tekniken kan även användas för beställning av andra tjänster. Så kan t.ex. TV-spel spelas i text-TV med hjälp av ett betaltelenummer och knapptryckningar på telefonen.

3.3.3Särskilt om dator- och videospel

Dator- och videospel är oftast ett slags rörliga bilder i form av datorprogram som sprids på datordisketter, kretskort och CD-ROM- skivor. Spel kan också erhållas från olika databaser. Det finns även

SOU 1997:49

De nya teknikerna 137

spel bestående av stillbilder t.ex. patiens. Datorprogrammen gör det möjligt för spelaren att, inom de av tillverkaren bestämda ramarna, styra händelseförloppet. Med datorspel brukar man avse spel som spelas på dator och med videospel sådana spel som spelas på TV- apparatens bildskärm. För att man skall kunna spela på TV-apparaten krävs det att en speldator ansluts till denna. Spelaren styr händelseför- loppet med hjälp av ett tangentbord, ett pekdon eller en s.k. joystick. Spelen har ofta fantasibetonat innehåll, inte sällan med våldsamma inslag. I vissa spel förekommer sekvenser ur filmer. Ljud är ett vanligt inslag. Ramarna för spelen är ofta mycket vida och samma hän- delseförlopp upprepas knappast någonsin två gånger.

3.3.4Särskilt om "elektroniska tidningar"

När publicering av nyheter och liknande material sker periodiskt med hjälp av elektromagnetiska vågor på annat sätt än genom ljudradio eller television kan man tala om en "elektronisk tidning". Publiceringen kan t.ex. ske genom databaser, telefax, elektronisk post eller text-TV.

Många tidningar publicerar material elektroniskt t.ex. via elektronis- ka anslagstavlor, informationsdatabaser eller World Wide Web på Internet. Som ett exempel kan nämnas att DN 1994 startade en för- söksverksamhet med elektronisk publicering, "DN Online". DN Online hade i oktober 1995 cirka 1 500 abonnenter. Dessa fick med hjälp av ett användar-id del av materialet genom sin dator och en uppringd förbindelse. DN Online innehöll alla texter som varit publicerade i tidningen men även material som inte funnits i tidningen och kanske inte heller skulle komma att publiceras. Det fanns också möjlighet att i DN Online få fram ljud och bilder. I DN Online fanns även elektroniska konferenser angående olika ämnen där användarna kunde diskutera med varandra. DN Online lades ned den 31 december 1996. DN:s tjänst på Internet, "DNet", övertog då till stor del DN Onlines roll.

3.3.5Särskilt om Internet

Internet är ett världsomspännande nät för kommunikation mellan datorer. Det består av över 150 000 sammankopplade datornätverk i över 90 länder. 30 Internet uppstod ur ett internt kommunikationssätt mellan den amerikanska militärindustrin och universiteten. Av säkerhetsskäl organiserades nätet så att det inte skulle finnas något

30Comerford, Lindskog "Elektronisk publicering - En lägesrapport om hotbilder och möjligheter", Stockholms universitet, JMK, arbets- rapport augusti 1996, s. 26.

138 De nya teknikerna SOU 1997:49

centrum eller någon mittpunkt som kunde slås ut. 31 Man räknar med att 30-70 miljoner människor har tillgång till Internet och antalet växer snabbt.

Internet används främst för att skicka och ta emot elektronisk post, för filöverföring och terminaluppkopplingar men även tjänster som videokonferenser och telefoni samt radio har prövats under de senaste åren. När det gäller radio på Internet kan nämnas att inte bara sändningar i inspelad form finns tillgängliga utan även direktsänd- ningar. Den stockholmsbaserade radiostationen Bandit Radio 105,5 sänder t.ex. ljudradio via Internet i realtid dvs. utan tidsfördröjning och utan lagring av ljudfiler. 32 Enligt en artikel i Svenska Dagbladet den 25 oktober 1995 sändes 2,6 miljoner meddelanden per dygn från Sverige via Internet. Elektronisk post via Internet når i regel mottagardatorn inom några tiotals sekunder och till en transportkostnad av några tiotals ören.

På Internet finns också tiotusentals elektroniska konferenser där människor från hela världen kan diskutera med varandra. Det finns konferenser där alla deltar samtidigt (Internet Relay Chat) och konferenser där deltagarna tar del av materialet och skriver sina inlägg vid olika tidpunkter. Konferenserna kan vara slutna eller öppna med avseende på användarna och med eller utan moderator.

Via Internet kan man också nå mängder av databaser med fakta i olika ämnen.

World Wide Web (WWW) på Internet kan förmedla text, ljud och bild. Här finns s.k. hemsidor där t.ex. personer eller företag presenterar sig och sin verksamhet. Det speciella med WWW är att dokumenten är sammanlänkade med dokument i andra databaser genom att de innehåller "klickbara" fält, s.k. hyperlänkar. 33 Om man klickar i ett sådant fält med datorns pekdon kommer man automatiskt vidare till det dokument som är länkat till fältet. På detta sätt är WWW en världsomspännande samling av dokument förbundna av nätet.

31 IT-utredningen "Elektronisk dokumenthantering", SOU 1996:40 s.

146

32 Martin Brinnen "Telekommunikationer- yttrande- och informa- tionsfrihet, artikel i "Telekommunikation- rättsliga aspekter", Nordisk årsbok i rättsinformatik 1996, s.127, Nordstedts Juridik.

33 Johan Rune "Kommersiell verksamhet på Internet-USA:s virtuella näringsliv", utlandsrapport från Sveriges tekniska attachéer, USA 9515, s.11.

SOU 1997:49

De nya teknikerna 139

På Internet finns även olika sökprogram tillgängliga som gör det möjligt att orientera sig i den enormt stora, ostrukturerade och föränderliga informationsmängden.

För att få tillgång till Internet behöver man en dator, ett kommunika- tionsprogram och en anslutning genom en fast förbindelse eller genom ett modem och den vanliga telefonledningen. På vissa håll i landet är det också möjligt att få tillgång till Internet via kabel-TV-nätet. För detta krävs ett s.k. kabel-modem som kopplas till kabel-TV-nätet i stället för till telefonnätet.

Det som binder samman alla komponenter i Internet till ett nät är att de kommunicerar med hjälp av kommunikationsprotokollet TCP/IP (Transmission Control Protocol/Internet Protocol). Detta är ett protokoll för förbindelselös paketdatatrafik (datagram). Att kommunikationen är förbindelselös innebär att den inte, som t.ex. vid ett telefonsamtal, sker genom att en förbindelse kopplas upp mellan avsändare och mottagare och förmedlar hela informationsmängden dem emellan utan genom att informationsmängden i stället delas upp i mindre delar, "paket", som adresseras individuellt och kan ta olika vägar genom nätet till adressaten. Detta gör Internet mycket robust eftersom det finns många olika vägar att välja på när t.ex. en länk blir överbelastad. 34

3.3.6Särskilt om produktion vid skilda tidpunkter av enstaka exemplar av fysiska databärare

Den nya tekniken gör det ganska enkelt att producera enstaka exemplar av fysiska databärare på begäran vid skilda tidpunkter. Sådan "spridning" skiljer sig från traditionell spridning som sker vid ett och samma tillfälle av ett större antal exemplar.

Enligt JK förekommer sådana förfaranden beträffande videogram (se avsnitt 5.5 om skräddarsydda videogram m.m.) och de ger upphov till frågor om när videogrammet blivit spritt, om videogrammen mång- faldigats, om de kan anses tillhöra samma upplaga och om när preskription inträder. Även andra fysiska databärare kan framställas på detta sätt, t.ex. böcker med hjälp av datorskrivare och CD-ROM-skivor med hjälp av CD-skrivare.

Eftersom lagerhållning är kostnadskrävande kan framställning på beställning vid skilda tidpunkter av enstaka exemplar vara eftersträvan- svärt. Företeelser som "print-on-demand" och "on-demand-publishing" nämns också i framtidsdiskussionerna inom bokbranschen och på marknaden testas prototyper av maskiner som gör det möjligt att

34Johan Rune, "Kommersiell verksamhet på Internet- USA:s virtuella näringsliv", utlandsrapport från Sveriges tekniska attachéer, USA 9515, s.6-7.

SOU 1997:49

Internationell utblick 141

4 Internationell utblick

4.1Regler och projekt rörande yttrandefriheten i nya medier i några andra länder

4.1.1Danmark

Yttrandefrihet i allm änhet

Yttrandefrihet i allmänhet är grundlagsfäst i 77 § i den danska grundlagen. Där stadgas i paragrafens första mening att envar är berättigad att i tryck, skrift eller tal offentliggöra sina tankar, dock under ansvar for domstolerne .

Grundlagens reglering värnar således i första hand om yttrandefrihe- ten i formell mening. Yttrandefrihetens omfång bestäms i stället av lagstiftningen, dvs. det står lagstiftningsmakten fritt att besluta vilka offentliga yttranden som skall vara straffbara. I nyare rättspraxis har emellertid uttalats att hänsynen till yttrandefriheten bör ingå som en väsentlig faktor vid avvägningen av om andra hänsyn - t.ex. allmän ordning, privatlivets helgd och bekämpandet av rasdiskriminering - bör läggas till grund för straffansvar m.m. för vissa typer av yttranden. En materiell rätt till yttrandefrihet på de politiska och religiösa områdena kan emellertid grundas på andra stadganden i grundlagen.

Uttrycket på tryk, i skrift har fått en vidsträckt tolkning och omfattar varje slag av framställningsteknik, vilket innebär att även bildverk, målningar och skulpturer kommit att omfattas av grundlagens reglering.

I paragrafens andra mening uppställs ett klart förbud mot censur och andra former av förhandsgranskning. Förbudet mot censur anses emellertid inte omfatta film- och teatercensur. Censur av filmer är således inte grundlagsstridigt och regleras i en särskild lag, i vilken det stadgas att filmer som skall visas för barn under 12 respektive 16 år måste godkännas av Statens filmcensur.

Yttrandefriheten skyddas också genom artikel 10 i Europakon- ventionen.

142 Internationell utblick

SOU 1997:49

Begränsningar i lag

Inskränkningar i yttrandefriheten kan ske genom lagstiftning eller domstolspraxis. Begränsningar i yttrandefriheten föreligger exempelvis genom regler om straffansvar för bl.a. ärekränkning, hets mot folkgrupp och diskriminerande uttalanden om personer på grund av deras sexuella läggning samt genom reglerna om filmcensur.

Ansvaret för yttranden som publiceras i massmedia regleras i en särskild lag, Medieansvarsloven . Den straffrättsliga ansvarsregleringen återfinns i lagens tredje kapitel. Såväl den ansvarige utgivaren (för radio- och TV-verksamhet företaget) som redaktören, författaren till en text eller den som gör ett uttalande kan göras ansvariga. Lagen är tillämplig på

1)danska periodiska skrifter, inberäknat bilder och liknande fram- ställningar som trycks eller mångfaldigas på annat sätt,

2)ljud- och bildprogram som sprids eller distribueras av Danmarks Radio, danska TV 2 och dess regionala verksamhet eller av företag som har tillstånd att bedriva lokal radio- eller TV-verksamhet samt slutligen

3)texter, bilder och ljudprogram som regelbundet sprids till offentligheten under förutsättning att de har karaktär av nyhets- förmedling som kan likställas med sådan förmedling som omfattas av punkterna 1 och 2 (1 kap. 1 § medieansvarsloven). Till denna grupp hör även sådana framställningar som sker i nya medier, t.ex. CD-ROM-skivor och Internet.

Särskilt om nya medier

Det finns ingen annan särskild reglering av yttrandefriheten i nya medier i dansk lagstiftning. I de fall begränsningar i yttrandefrihets- rätten förekommer avser de, om inte annat sägs, alla former av uttalanden oberoende av på vilket sätt de framställs. Straffansvaret för yttranden som nedvärderar en grupp personer på grund av deras ras, hudfärg, nationalitet, etniska ursprung, trosbekännelse eller sexuella läggning (266 b § straffeloven ) gäller således även yttranden i elektroniska medier, t.ex. sådana databaser som är allmänt tillgängliga över telefonnätet. Detsamma gäller t.ex. bestämmelserna i lagens 235 § om förbud i vissa fall mot barnpornografi.

Under våren 1997 beräknas en utredning om datakriminalitet bli tillsatt. Direktiven till utredningen var emellertid när detta skrevs ännu inte färdigställda.

SOU 1997:49

Internationell utblick 143

4.1.2Finland

Yttrandefrihet i allm änhet

Rätten till yttrandefrihet regleras främst av 10 § första stycket i den finska regeringsformen. Detta stadgande täcker i den nya lydelsen alla kommunikations- och uttrycksformer (dvs. även nya medier) samt alla slag av information, åsikter och andra meddelanden oberoende av deras innehåll. I yttrandefriheten ingår rätten att skaffa, tillverka, uttrycka, publicera, framföra, förmedla och sprida information, åsikter och andra meddelanden utan att det läggs hinder i förväg. Censur är således förbjudet. Närmare stadganden om yttrandefriheten sker genom lag. I lag kan stadgas om sådana begränsningar i fråga om bildprogram som är nödvändiga för att skydda barn.

Begränsningar i lag

Begränsningar i yttrandefriheten finns bl.a. i strafflagens regler om ärekränkningsbrott. Massmedias rättigheter och skyldigheter regleras i flera olika lagar. För tryckta skrifter gäller för närvarande tryck- frihetslagen och för rundradiosändningar radioansvarighetslagen. Föreskrifter om att en film före visning i Finland måste ha varit föremål för särskild granskning finns i filmgranskningslagen. Film som sänds i television är emellertid undantagen från sådan granskning.

Särskilt om nya medier

Lagstiftning, utöver grundlagsstadgandet, som särskilt reglerar yttrandefriheten i nya medier saknas ännu så länge. En översyn av tryckfrihetslagen har gjorts av Yttrandefrihetskommissionen som tillsattes hösten 1995. Kommissionen hade till uppgift att lämna förslag till lagstiftning på yttrandefrihetens område som skulle ersätta tryck- frihetslagen. Utgångspunkten var att den nya lagstiftningen även skulle omfatta nya medier.

Yttrandefrihetskommissionen har i ett delbetänkande daterat den 22 januari 1996 uttalat att den gällande tryckfrihetslagen i sin helhet bör ersättas av en ny yttrandefrihetslagstiftning vars olika stadganden borde kunna tillämpas på all slags kommunikation oberoende av vilken upptagnings-, utgivnings- eller distributionsteknik som används. Dessutom borde regleringen av de straffrättsliga begränsningarna som finns på yttrandefrihetens område ses över i samband med att strafflagen reformerades. Kommissionen påpekade även behovet av reformer i lagstiftningen i övrigt på grund av kommunikationsteknikens utveckling.

Kommissionen avlämnade sitt slutbetänkande (1997:3) den 18 februari 1997. I detta ges förslag till lag om yttrandefrihet i mass-

144 Internationell utblick

SOU 1997:49

kommunikation och det föreslås att tryckfrihetslagen, radioansvarig- hetslagen och motsvarande stadganden i kabelsändningslagen upphävs. Den föreslagna lagen skall gälla all massmedia, även nya former av massmedieverksamhet omfattas. Genom förslaget blir yttrandefrihets- lagstiftningen om inhemsk publicerings- och programverksamhet mera enhetlig.

4.1.3Norge

Yttrandefrihet i allm änhet

Det grundlagsfästa skyddet för yttrandefrihet i Norge anses huvudsakli- gen gälla yttranden i tryckt skrift. I grundlagens 100 § första meningen slås fast att det skall finnas tryckfrihet. Indirekt anses detta stadgande innebära att förhandscensur av tryckta skrifter är förbjudet. I paragra- fens andra mening ges tryckfriheten ytterligare skydd mot begränsningar genom straffrättslig lagstiftning. Ingen får nämligen straffas för innehållet i en skrift som denne har låtit trycka eller ge ut med mindre än att vederbörande uppsåtligen och uppenbart antingen själv har begått eller uppmuntrat andra till att begå lagbrott, ringaktat religionen, sedligheten eller de konstitutionella makterna, gjort motstånd mot myndigheternas befallningar eller framfört falska eller ärekränkande beskyllningar gentemot någon. Regler om exempelvis straff för ärekränkning finns i den norska straffeloven .

I 100 § tredje meningen finns emellertid ett utvidgat skydd för yttrandefriheten. Denna bestämmelse, som tillåter uppriktiga yttranden (frimodige ytringe ), omfattar alla slag av yttranden, inklusive sådana som t.ex. framställs i radio och TV, på film eller i elektroniska medier. Yttranden som framförts på sådant sätt är således skyddade mot såväl ingripanden enligt strafflagstiftningen som alla andra former av sanktioner, t.ex. skadestånd.

Liksom är fallet i många europeiska länder skyddas även yttrande- friheten i Norge av artikel 10 i Europakonventionen. Detta förhållande är grundlagsfäst i grundlagens 110 c §. Europakonventionens skydd för yttrandefriheten sträcker sig längre än skyddet i den norska grundlagen.

Begränsningar i lag

Begränsningar i yttrandefrihetsrätten finns bl.a. i den norska strafflag- stiftningen. Som exempel kan nämnas förbuden mot att sprida pornografiskt material respektive grova våldsskildringar i 211 och 382 §§ straffeloven . Som framgår ovan gäller den norska grundlagens förbud mot förhandscensur endast för tryckta skrifter. I den norska film- och videogramloven finns således regler om förhandscensur som inte anses strida mot grundlagens reglering. När det gäller radio- och

SOU 1997:49 Internationell utblick 145

televisionssändningar finns emellertid skydd mot sådan censur i kring- kastningsloven . Däremot är det tillåtet att i efterhand pröva innehållet i sändningarna. För övriga mediers vidkommande begränsas inte rätten till förhandscensur genom grundlagens 100 §. Någon sådan censurlag- stiftning finns inte för närvarande.

Särskilt om nya medier

Det finns inte något generellt grundlagsfäst eller lagfäst särskilt skydd för yttrandefriheten i nya medier i Norge. Som huvudregel kan emellertid sägas att de allmänna regler om skydd och begränsningar i yttrandefriheten som finns i norsk lag även kommer till användning i fråga om yttranden som framställs i nya medier. Detta gäller ex- empelvis lagstiftning om straffansvar, skadeståndsansvar, censur, tystnadsplikt, upplysningsplikt m.m.

I några fall lär också den nya tekniken komma att nödvändiggöra nya tolkningar av gällande rätt eller att ny lag stiftas. En aktuell fråga gäller t.ex. förmedling av våld och pornografi genom nya medier som datorspel, elektroniska anslagstavlor etc. Bestämmelsen i 211 § straffeloven gäller all slags spridning av pornografiskt material oavsett medium. Bestämmelsen omfattar med andra ord även nya medier som t.ex. datornätverk eller olika slag av optiska lagringsmedier. Någon motsvarande lagstiftning finns emellertid inte avseende våldsskildring- ar. För närvarande diskuteras därför om man bör utvidga 382 § i samma lag, som förbjuder dels utgivande, försäljning och uthyrning av filmer och videofilmer som innehåller grova våldsskildringar, dels TV- sändningar med sådant innehåll, till att omfatta alla former av medier. Ett förslag i frågan beräknas kunna läggas fram i Stortinget under våren 1997.

I augusti 1996 tillsatte den norska regeringen en kommission som har till uppgift att utreda yttrandefrihetens ställning i Norge. En av de frågor som kommissionen har att ta ställning till är en eventuell utvidgning av grundlagens reglering av yttrandefrihetsskyddet med avseende på andra medier än tryckt skrift. Kommissionens huvudupp- gift är att göra en revision av grundlagsskyddet med utgångspunkt i en analys av de förhållanden som påverkar den reella yttrandefriheten och en diskussion av de rättspolitiska grunderna för yttrandefrihetens grundlagsskydd. Kommissionen skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 juli 1999.

146 Internationell utblick

SOU 1997:49

4.1.4England

Yttrandefrihet i allm änhet

Yttrandefriheten i England är inte grundlagsfäst eller på annat sätt reglerad i en särskild skyddsregel. Yttrandefrihet anses i engelsk rätt vara förutsatt ( assumed ), dvs. det är tillåtet att uttala sig inom ett särskilt område eller i ett särskilt ämne i den mån rätten att yttra sig inte uttryckligen har begränsats genom lag eller praxis.

Begränsningar i lag eller genom praxis

Formellt sett förekommer inte censur i England sedan år 1695 då den vid tiden gällande censurlagen upphävdes. Från domstolarnas sida har emellertid införts en möjlighet att meddela interimistiska förbud som förbjuder framtida publicering av ett material, s.k. interlocutory injunctions . Genom lagstiftning har domstolarna även tillagts rätten att förhindra publicering av material fram till dess att ett visst mål har avgjorts om materialet kan äventyra domstolens möjligheter att verka opartiskt. Vidare föreligger förbud mot publicering av bl.a. våldtäkts- offers identitet och vissa uppgifter i familjerättsliga mål m.m.

Såväl tryckta skrifter som audio-visuella medier är underkastade samma lagstiftning som gäller för fysiska personer, t.ex. lagen med förbud mot oanständighet och olika slag av sedlighetssårande yttringar (obscenity and indecent displays ). För radio- och televisionssändningar föreligger ytterligare begränsningar genom krav på licens och viss annan reglering. Filmer och videograminspelningar är föremål för klassificering avseende filmens lämplighet att visas för personer under viss ålder.

Särskilt om nya medier

Någon lagstiftning som särskilt reglerar yttrandefrihet i nya medier föreligger inte. Den brittiska ärekränkningslagstiftningen (avseende ärekränkning, förtal och s.k. malicious falsehood ), som huvudsakligen är av civilrättslig karaktär, gäller t.ex. publicering av uttalanden i alla former, skrivna, tryckta eller elektroniska. Vid bedömningen av om ett yttrande är tillåtet eller inte ligger tyngdpunkten på innehållet i yttrandet och inte det sätt på vilket detta presenteras. I de fall ny teknologi har visat sig falla utanför existerande lagstiftning har man använt sig av möjligheten att ändra i eller göra tillägg till lagen i fråga.

Som ett exempel på tilläggslagstiftning kan nämnas Video Recordings Act från 1984 som gjorde det möjligt för British Board of Film Classification att klassa videogram på samma sätt som sker beträffande filmer. Även datorspel är föremål för klassificering i form av

SOU 1997:49

Internationell utblick 147

åldersmärkning. I Computer Misuse Act 1990 regleras datamissbruk, bl.a. är sådana förfaranden straffbara som innebär att tillgång till ett dataprogram eller data som finns i en dator obehörigen förhindras.

Den brittiska regeringen har också utövat påtryckningar på Internet- industrin att införa självsanerande åtgärder på barnpornografins område. Detta har lett till att Internet-operatörernas samarbetsorgan i Storbritannien har bildat en särskild stiftelse, Safety-Net Foundation . Bland annat har man inrättat en särskild ''hotline'' dit allmänheten kan ringa och både lämna synpunkter och anmäla stötande företeelser på nätet. Sådana anmälningar registreras och den berörde nätoperatören kontaktas därefter för vidare åtgärder. Systemet bygger på frivillig självsanering.

4.1.5Frankrike

Yttrandefrihet i allm änhet

Rätten till yttrandefrihet i allmänhet grundar sig i Frankrike på 1789 års deklaration om de mänskliga och medborgerliga rättigheterna till vilken det hänvisas i den franska konstitutionens preambel. I artikel 11 i 1789 års deklaration slås fast att det fria utbytet av tankar och uppfattningar är en av de mest värdefulla rättigheterna och att varje medborgare därför har rätt att fritt yttra sig i tal, skrift eller tryck, dock under ansvar för missbruk av denna frihet i de fall som stadgas i lag. Stadgandet anses innehålla ett skydd mot godtycke. Artikeln har en konstitutionell prägel och yttrandefrihet betraktas som en fundamental frihet i fransk rätt.

Tryckfriheten regleras i första hand av lagen den 29 juli 1881 om pressfrihet ( la libert é de presse ). Yttrandefrihet i audio-visuella medier regleras dels i lagen den 29 juli 1982 om audio-visuell kommunikation, dels i lagen den 30 september 1986 om kommunikationsfrihet ( la liberté de communication ).

Begränsningar i lag

Som framgår av artikel 11 är yttrandefriheten inte absolut, utan den kan begränsas av innehållet i vanlig lag eller praxis. Förhandscensur är inte tillåtet med undantag för de fall där materialet riktar sig till unga personer. Vidare föreligger begränsningar i yttrandefrihetsrätten i den straffrättsliga lagstiftningen, exempelvis i fråga om kränkande yttranden. För den som anser sig ha blivit kränkt genom ett yttrande i massmedia finns även en möjlighet att föra skadeståndstalan på civilrättslig väg. I den mån ett yttrande anses göra intrång i någons privatliv får domstolarna bl.a. besluta om beslag av det kränkande materialet eller att ett avsnitt i en bok, en scen i en film etc. tas bort

148 Internationell utblick

SOU 1997:49

eller ändras. När det gäller televisionen har man i Frankrike nyligen infört begränsningar i möjligheten att sända våldsskildringar före ett visst klockslag och ett klassificeringssystem av programmens innehåll.

Särskilt om nya medier

I lagen om kommunikationsfrihet, som reglerar yttrandefriheten i audio-visuella medier, stadgas bl.a. att yttrandefriheten får begränsas med hänsyn till den personliga värdigheten, allmän ordning och allmän säkerhet. Med audio-visuell kommunikation avses därmed till allmän- heten riktade meddelanden av alla slag, t.ex. i form av tecken, signaler, skrift, bild eller ljud, som sker genom tråd, optik, radio-elektricitet eller andra elektro-magnetiska system. Privat kommunikation av detta slag som sker genom videotex, telefax eller elektronisk post anses emellertid falla under begreppet telekommunikation, och regleras därför närmare i lagen om post och telekommunikation ( code des postes et télécommunications ). Detta innebär att den regel i strafflagen som ger ett skydd mot kränkning av privat korrespondens ( le secret des correspondences ) är tillämplig även på privata meddelanden som vid- arebefordras genom olika slag av nya medier. Enligt artikel 226 -15 i Code P énal är det således förbjudet att hindra, avskära, avleda, använda eller avslöja privat korrespondens som sänds eller mottas genom någon form av telekommunikation samt att installera utrustning med avsikt att utföra en sådan handling.

Lagen den 6 januari 1978 om databehandling, datafiler och friheter (loi relative à l´informatique, aux fichiers et aux libert és) behandlar rätten till databehandling, bl.a. i form av datoriserade personregister, och dess begränsningar. Databehandling får därvid inte innebära en kränkning av den personliga identiteten, de mänskliga rättigheterna, privatlivet eller personliga eller allmänna friheter. Det kan förväntas att det skydd för uppgifter av personlig art som denna lag ger i framtiden kommer att utsträckas till att gälla även för uppgifter som lämnas eller registreras på audio-visuell väg.

4.1.6Nederländerna

Yttrandefrihet i allm änhet

Yttrandefrihet i allmänhet finns grundlagsfäst i kap. 1 artikel 7 i den nederländska konstitutionen. Artikeln skiljer mellan olika former av yttranden, varvid tryckfriheten har det längst gående skyddet.

Tryckfriheten regleras i artikelns första stycke där det stadgas att ingen skall behöva erhålla förhandstillstånd för att publicera sina tankar eller åsikter i tryckt skrift utan annan inskränkning än vad som följer av lag. Förhandscensur är med andra ord förbjuden och vad det

SOU 1997:49

Internationell utblick 149

publicerade materialet får innehålla kan endast inskränkas genom lag. Däremot omfattar inte grundlagsskyddet distributionen av den tryckta produkten. Rätten till spridning av tryckt material kan nämligen begränsas genom annan reglering än lag. Enligt utvecklad praxis anses uttrycket "tryckt skrift" innefatta även skrivna broschyrer, fotografier, teckningar och grammofonskivor.

I artikelns andra stycke finns vissa regler för yttrandefriheten i radio och television. Även här förbjuds förhandscensur, men inskränkningar i rätten till yttrandefrihet kan ske genom eller med stöd av lag. Sådana inskränkningar har också skett i t.ex. 1987 års medialag ( Mediawet ).

Artikelns tredje stycke reglerar yttranden som sker i andra former än de som nämnts ovan. Förhandscensur är, med ett undantag, inte tillåtet och innehållet i sådana yttranden kan endast begränsas genom lagstiftning. Lagstiftaren har emellertid rätt att reglera rätten till visningar m.m. om dessa är öppna för personer under 16 år. För- handscensur av filmer avseende deras lämplighet att visas för personer under 16 år är således tillåtet och existerar också. Vidare innebär tredje stycket inte någon inskränkning i andra myndigheters rätt att genom författningsreglering begränsa formen, platsen eller tidpunkten för framförandena av sådana yttranden som avses i stycket. Regleringen får emellertid inte vara så restriktiv att den i praktiken gör det omöjligt att använda sig av yttrandefrihetsrätten.

Den grundlagsskyddade rätten till yttrandefrihet omfattar inte reklam (konstitutionens artikel 7 fjärde stycket).

Mötes- och demonstrationsfriheten regleras i konstitutionens 1 kap. artikel 9. Denna kan begränsas genom lag eller med stöd av lag. I sådan lagstiftning har principen om förbud mot förhandscensur bekräftats även i fråga om rätten att demonstrera. Myndigheter har nämligen inte rätt att begära information om de åsikter som avses att framföras under demonstrationen.

Yttrandefriheten skyddas även av artikel 10 i Europakonventionen och artikel 19 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter som båda är en del av den nederländska rätten.

Begränsningar i lag

Den nederländska konstitutionen innehåller inte någon vägledning avseende i vilka fall en begränsning av yttrandefriheten kan anses vara befogad. Denna bedömning överlämnas i stället till lagstiftaren. Rent allmänt kan emellertid sägas att begränsningar i yttrandefriheten har skett med hänsyn till moral, offentliga personers och myndigheters auktoritet samt enskilda personers rykte. Således är osanna yttranden som innebär ärekränkning eller förtal samt vissa obscena yttranden inte tillåtna. Detsamma gäller t.ex. uttalanden som förolämpar medlemmar av kungahuset. Rasistiska yttranden är också förbjudna.

150 Internationell utblick

SOU 1997:49

Särskilt om nya medier

Det finns inte någon lagstiftning som särskilt reglerar yttrandefriheten i nya medier i Nederländerna. Frågan om eventuella inskränkningar i yttrandefriheten i dessa till skydd mot t.ex. diskriminering har diskuterats i massmedia. Några politiska beslut om lagstiftning på området har emellertid inte fattats.

4.1.7Tyskland

Yttrandefrihet i allm änhet

Rätten till yttrandefrihet i allmänhet regleras i artikel 5 i den tyska grundlagen. Stadgandet anses omfatta även nya medier. I artikelns första stycket stadgas att var och en har rätt att fritt uttrycka och sprida sin uppfattning genom tal, skrift och bilder och att fritt informera sig genom allmänt tillgängliga källor. Vidare sägs att pressfriheten och friheten att rapportera genom radio eller rörliga bilder är garanterad samt att censur inte är tillåtet.

Yttrandefriheten är inte absolut, utan kan begränsas av regler i den allmänna lagstiftningen, lagregler som rör skydd för barn och unga och av rätten till okränkbarhet rörande den personliga äran (artikelns andra stycke). Sådan lagstiftning måste emellertid tolkas i ljuset av de värden som omfattas av artikel 5.

Begränsningar i lag

Redan av grundlagen framgår att nedsättande yttranden om en persons ära inte omfattas av yttrandefriheten. Således är t.ex. yttranden som innebär ärekränkning, förtal eller som på annat sätt är förolämpande straffbara. Inte heller osanna yttranden skyddas av grundlagens artikel 5. I den tyska datalagen kriminaliseras olika förfaranden som rör sådana av lagen skyddade personrelaterade data som inte är allmänt kända. Genom straffrättsliga regler skyddas barn och ungdomar mot pornografi och våldsskildringar.

Särskilt om nya medier

Det finns, utöver grundlagens artikel 5, ännu inte någon särskild lagreglering avseende yttrandefriheten i nya medier. Ett omfattande be- redningsarbete pågår emellertid på detta område på federal nivå, där man bland annat håller på att arbeta fram en federal lag om nya medier utanför radio- och TV-området. Ett första steg i detta arbete har varit utarbetandet av ett statsfördrag som skall klargöra lagstift-

SOU 1997:49

Internationell utblick 151

ningskompetensen på området. När detta fördrag har godkänts av samtliga förbundsländer kan lagstiftning på federal nivå ske.

4.1.8Kanada

Yttrandefrihet i allm änhet

Den kanadensiska Charter of Rights and Freedoms garanterar i Section 2 (b) bl.a. rätten till yttrandefrihet, inklusive tryckfrihet och yttranden genom andra former av kommunikationsmedier. Yttrandefriheten omfattar alla former av yttranden, vare sig dessa är muntliga, skrivna eller tecknade, framställs i form av en skulptur, ett musikstycke, dans eller film. Även kommersiella yttranden skyddas. Däremot har yttranden som framställs i våldsamma former ( expressions communica- ted in a physically violent form ) inte ansetts omfattas av stadgandets skydd. I detta begrepp ingår emellertid inte uttalanden som innebär hot om våld eller hatpropaganda. Sådana yttranden omfattas alltså formellt av yttrandefriheten eftersom denna anses innefatta alla slags yttranden oavsett deras innehåll.

Begränsningar i lag

Begränsningar i yttrandefriheten kan endast ske genom lag och endast om begränsningen är att anse som berättigad i ett fritt och demokratiskt samhälle (Section 1). I straffrättslagstiftningen finns exempelvis förbud mot yttranden som anses skadliga för moralen. Det är bl.a. straffbart att sprida, publicera och tillverka obscent material. Begreppet obscent material är vidsträckt och omfattar inte bara t.ex. skrivet material, bilder, modeller och skivor utan ''alla andra saker'' ( any other thing whatsoever ). Andra exempel på tillåtna begränsningar av yttrandefriheten är förbuden mot yttranden som är avsedda att uppmuntra till folkmord eller som innebär hets mot folkgrupp. Vidare är det inte tillåtet för massmedia att publicera material som är till nackdel för en tilltalad innan dom fallit i målet.

Särskilt om nya medier

Det finns ingen lagstiftning som särskilt reglerar yttrandefriheten i nya medier i Kanada. Någon sådan lagstiftning är för närvarande inte heller på gång. Frågan är emellertid allmänt aktuell i Kanada liksom i många andra länder.

Den kanadensiska Internet-branschen har däremot skapat vissa frivilliga riktlinjer för Internet-kommunikation. Som exempel kan nämnas branschorganisationen Canadian Association of Internet Providers ´ (CAIP) Code of Conduct . CAIP utgår från att de olika

152 Internationell utblick

SOU 1997:49

tjänster som kan tillhandahållas genom nätet kan bli föremål för olika bedömningar i rättsligt hänseende. Exempelvis kan mer enskild kommunikation som e-post komma att behandlas på ett annat sätt av lagstiftaren eller domstolarna än mer allmänt tillgängliga tjänster som tillhandahållande av webbplatser, on-line video och audio-tjänster. CAIP rekommenderar bl.a. sina medlemmar att värna om skyddet för användarnas integritet genom att inte lämna ut information av privat karaktär till myndigheter bortsett från de fall där uppgiftsskyldigheten är reglerad i lag. Vidare rekommenderas medlemmarna att inte medvetet tillåta att olagligt material sprids via nätet. För att hindra förekomsten av otillåtet material på nätet bör medlemmarna även informera varandra om de upptäcker sådant material. Eftersom det är svårt att bevaka allt innehåll på nätet har CAIP även inrättat ett undersökningsförfarande som baseras på anmälningar från Internet- användarna. Tillämpningen av riktlinjerna är frivillig.

4.1.9USA

Yttrandefrihet i allm änhet

I USA garanteras yttrandefriheten i konstitutionens första tillägg, First amendment , från år 1791 i vilket det bl.a. stadgas att kongressen inte får stifta någon lag som inskränker yttrande- eller tryckfriheten. Detta innebär emellertid inte att sådana inskränkningar skulle saknas. Däremot kommer de inskränkningar som skett, antingen genom common law (huvudsakligen domstolspraxis) eller lagstiftning, i sista hand att tolkas med utgångspunkt från de syften som det konstitu- tionella skyddet av yttrandefriheten anses värna om.

Begränsningar i lag eller genom praxis

Det konstitutionella skyddet av yttrandefriheten har genom praxis och lagstiftning kommit att gå olika långt beroende på i vilken form yttrandet framförs. Det föreligger således inte några begränsningar när det gäller rätten att uttrycka en åsikt eller kritisera en företeelse oavsett hur elak eller osympatisk åsikten i fråga kan förefalla (absolut åsikts- frihet). Detta gäller under förutsättning att det framgår att det är fråga om en åsikt och yttrandet inte framstår som en redovisning av fakta. Vidare är det fullt tillåtet att framföra "ärekränkande" yttranden om en person om dessa är sanna. Även tryckfriheten har ett mycket långt- gående skydd mot inskränkningar.

Yttrandefriheten i radio och TV är däremot föremål för vissa begränsningar, t.ex. användandet av s.k. oanständigt språkbruk, ett begrepp som inte enbart omfattar obscena utan även vulgära och smaklösa yttranden. I detta hänseende görs dessutom en skillnad

SOU 1997:49

Internationell utblick 153

beroende på mediets karaktär. Vanliga radio- och TV-kanalers sändningar, som når en större publik, anses kunna inkräkta på den enskildes privata sfär, vilket i sin tur medför högre krav på innehållet än om sändningen sker exempelvis via kabel-TV (FCC v. Pacifica Foundation). Argumentet för en sådan uppdelning är att innehavare av kabel-TV måste prenumerera på en sådan kanal och betala en avgift för att kunna uttnyttja tjänsten och därför har möjlighet att när som helst avbeställa denna.

Samma resonemang har använts av domstolarna när det gäller yttrandefrihetsfrågor avseende telefontjänster. Eftersom användandet av en telefontjänst förutsätter en positiv handling från användarens sida är skyddet för yttrandefriheten större och statens möjligheter att kontrollera innehållet i sådan kommunikation synnerligen begränsat. Undantag görs emellertid för obscena telefonsamtal och telefonför- säljning. I dessa fall anses mottagarens möjligheter att värna om sin privata sfär vara mindre. Således följer på den federala nivån t.ex. av 1934 års Communications Act (ändrad genom 1996 års Telecommuni- cations Act ) straffansvar för den som i mellanstatliga eller internatio- nella telekommunikationer yttrar sig på ett anstötligt eller annat sedlighetssårande sätt i syfte att trakassera mottagaren. Det är även straffbart att ringa anonyma telefonsamtal eller utöva annan form av telefonterror (inkluderande hot och trakasserier).

Mot bakgrund av den debatt om mediavåld som allmänt förekommer i USA har man från TV-mediernas sida börjat undersöka möjligheterna att på liknande sätt som skett inom filmindustrin införa någon form av klassificering av de program som skall visas. Telecommunications Act förutsätter också att det på frivillig väg införs en klassificering av innehållet i de program som sänds ut så att bl.a. föräldrar i förväg kan identifiera om sändningen innehåller sådant sexuellt, våldsamt eller annat oanständigt material som gör den olämplig för barn. Om frivilliga riktlinjer inte har införts före den 8 februari 1997 är det meningen att Federal Communications Commission skall arbeta fram sådana. Lagen kräver vidare att TV-tillverkare skall förse apparaterna med ett filter som gör det möjligt för innehavaren att förhindra visning av program som klassificerats på särskilt sätt. Vidare kräver lagen att den som tillhandahåller kabel-tjänster på prenumerantens begäran kostnadsfritt skall koda vissa kanaler. Begränsningar i yttrandefriheten på grund av att USA ratificerat internationella konventioner, t.ex. den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, föreligger bl.a. i form av förbud mot hatiska yttranden och hets mot folkgrupp.

154 Internationell utblick

SOU 1997:49

Särskilt om nya medier

Telecommunications Act förbjuder även att man använder interaktiva datatjänster för att till mottagare som är under 18 år sända med- delanden som enligt vedertagna åsikter är att anse som förolämpande eller som rör sexuella aktiviteter eller organ. När det gäller sådana begränsningar i yttrandefriheten, vilka får anses ha till uppgift att skydda minderåriga personer, föreligger dessutom straffansvar oavsett om den minderårige själv tagit initiativet till att använda tjänsten i fråga eller inte. Vidare är det straffbart att på datornätverk, som t.ex. Internet, göra tillgängligt oanständigt material på ett sådant sätt att det kan bli åtkomligt för personer under 18 år. Lagen omfattar även meddelanden som sänds från utlandet. Påföljden är böter upp till 250 000 USD och fängelse i högst två år.

Dessa begränsningar i yttrandefriheten on-line infördes i lagen under år 1996 genom den s.k. Communications Decency Act . Frågan om sådan lagstiftning strider mot konstitutionen är för närvarande föremål för domstolsprövning. Sommaren 1996 kom två särskilt sammansatta federala tredomarpaneler i Philadelphia respektive New York var för sig fram till att delar av lagstiftningen var grundlagsstridig och förbjöd dess tillämpning. Besluten tyder på att yttrandefriheten på Internet inte bör likställas med radio- och televisionssändningar utan bör ha samma långtgående konstitutionella skydd som gäller för tryckta skrifter. Båda besluten har överklagats till USA:s Högsta domstol, som i december 1996 beslutade att ta upp Philadelphia-fallet (Reno v. American Civil Liberties Union) till prövning. Förhandling i målet är planerad till mars 1997 och domstolens avgörande kan förväntas komma att offentliggöras under försommaren 1997.

Telecommunications Act uppmuntrar även kabeloperatörer och de som tillhandahåller Internet att införa frivillig censur. Lagen gör det möjligt för den som tillhandahåller sådana tjänster att vägra sända meddelanden som är tillgängliga för allmänheten om de innehåller obscent eller på annat sätt oanständigt material. Handlingar som innebär att tillgången till sådant material begränsas skall inte heller vara straffbart även om materialet som sådant skyddas av konstitutio- nen.

Den rättsliga regleringen av IT-området anses ännu vara relativt oklar. Detta har medfört att den amerikanske vice presidenten Al Gore under år 1996 tillsatte en kommission som bl.a. har till uppgift att dra upp riktlinjer för den framtida IT-politiken på olika områden.

För att skydda barn från att on-line få tillgång till olämpligt material erbjuds ibland av dem som tillhandahåller en elektronisk förmed- lingstjänst särskild filtermjukvara (t.ex. Cyber Patrol ), som kan blockera tillgången till visst slags material. Inom branschen pågår också ett frivilligt arbete med att märka material på Internet. Detta

SOU 1997:49

Internationell utblick 155

arbete har utmynnat i the Platform for Internet Content Selection

(PICS). PICS är värdeneutralt men ger riktlinjer för olika slag av klassifikationsformat och kan därför sägas erbjuda en slags infrastruk- tur för klassificering av material på Internet. Själva märkningen kan sedan göras antingen av den som tillhandahåller materialet i fråga eller av utomstående (t.ex. en myndighet eller intresseorganisation). I praktiken innebär detta att exempelvis en webbplats kan klassas på olika sätt av ett antal olika organisationer och klassificeringen därigenom anpassas till de värderingar som gäller i olika länder och hos olika grupper i samhället. Användarna kan sedan välja vilket klassificeringssystem de vill använda sig av. De större förmedlarna av on-line tjänster i USA uppmuntrar också dem som tillhandahåller material on-line att klassa innehållet och sprider i detta syfte ett särskilt elektroniskt frågeformulär. För närvarande utvecklas klassificeringssys- tem för on-linebruk av bl.a. Surf Watch och the Recreational Software Advisory Council (RSACi). De senare genom att vidareutveckla det system som redan används vid märkning av dator- och videospel.

4.1.10Australien

Yttrandefrihet i allm änhet

Något särskilt skydd för yttrandefriheten finns inte i den australiensiska konstitutionen. Australiens högsta domstol har emellertid funnit att yttrandefrihet i vart fall i politiska frågor får anses åtnjuta konstitutio- nellt skydd. Vad som är ett yttrande i en politisk fråga skall tolkas i vid mening. Yttrandefriheten i Australien får därför, liksom i England, anses vara underförstådd men kan begränsas av lagstiftning och praxis. I vilken mån sådana begränsningar bör betraktas som tillåtna är emellertid på federal nivå föremål för granskning av ett särskilt organ, the Human Rights and Equal Opportunity Commission , som prövar klagomål avseende brott mot artikel 19 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter.

Begränsningar i lag

En viktig begränsning i yttrandefrihetsrätten är reglerna om ärekränk- ning. Lagstiftning och praxis på detta område är komplicerad och innehållet varierar mellan de olika staterna. Kränkande yttranden som avser politiker i deras politiska verksamhet synes emellertid enligt domstolspraxis i många fall vara tillåtet.

De elektroniska medierna regleras av Broadcasting and Services Act 1992. I Classification (Publications, Films And Computer Games) Act 1995 finns regler om censur av sådana medier. Den obligatoriska

156 Internationell utblick

SOU 1997:49

klassificering som görs i detta hänseende av the Classification Board avser förutom filmer och videogram även datorspel.

Särskilt om nya medier

Det finns ingen särskild federal lagstiftning som behandlar yttrandefri- heten i nya medier. Den australiensiska federala regeringen är emellertid medveten om att det finns ett behov av att utveckla regler så att elektroniska motorvägar, s.k. information superhighways , kan tas i bruk för att nå sociala, kulturella och ekonomiska målsättningar. En sådan reglering bör ha som målsättning att finna en medelväg mellan ett maximalt utnyttjande av de tekniska möjligheterna och skyddet av individens och samhällets rättigheter och intressen.

År 1994 studerade en gemensam arbetsgrupp från justitiedeparte- mentet (Attorney General ´s Department ) och kulturdepartementet frågor som uppstått om behovet av lagstiftning avseende elektroniska motorvägar. Gruppen lämnade en rapport i oktober 1994 om reglering av elektroniska anslagstavlor i vilken den förordade att industrin borde utveckla och anta riktlinjer ( codes of practice ) på området. Dessa borde även innehålla straffsanktioner. Frågan om behovet av en reglering av on-line informationssystem överlämnades för behandling till Australian Broadcasting Authority (ABA).

I juni 1996 lade ABA fram rapporten Investigation into the content of on-line services . I rapporten gör man en åtskillnad mellan enskild och offentlig kommunikation on-line. Meddelanden som huvudsakligen är av privat karaktär, som e-post, borde t.ex. undantas från en eventuell reglering. Däremot borde det finnas principer och normer för innehållet, användningen och driften av sådana on-line tjänster vars material är mer allmänt tillgängligt. Sådana riktlinjer borde utarbetas av dem som tillhandahåller on-line tjänster och registreras hos ABA. Branschen borde även inrätta någon form av forum för prövning av anmälningar mot innehållet on-line. ABA borde ha tillsyn över riktlinjernas tillämpning och dessutom fungera som en oberoende instans för överprövning av sådana klagomål som inte fått en för anmälaren tillfredsställande utgång genom det tidigare prövnings- förfarandet.

I rapporten föreslås även vissa åtgärder med syfte att skydda minder- åriga från att on-line utsättas för material som kan vara skadligt eller upprörande för dem. Det borde ankomma på branschen att införa någon form av reglering som begränsar tillgången för personer under 18 år till vissa typer av on-line tjänster. Huvudregeln borde vara att endast vuxna har rätt till obegränsad tillgång till Internet och andra on- line tjänster. Kontroll av abonnentens ålder borde t.ex. ske vid beviljande av abonnemang, utfärdande av lösenord m.m. Regler om detta borde tas in i de föreslagna riktlinjerna. Det borde även införas

SOU 1997:49

Internationell utblick 157

någon form av klassificeringssystem som upplyser om karaktären på materialet on-line.

På initiativ av de ministrar som har hand om censurfrågor på federal respektive delstatlig nivå påbörjades under andra halvåret 1995 samtal med tillverkare och användare av informationsteknologi. Några stater (Victoria, Western Australia och Northern Territory) har därefter infört lagstiftning rörande censur av och förbud mot anstötligt material i nätverk, Genom sådan lagstiftning är det t.ex. förbjudet att on-line sända eller ta emot anstötligt material eller att annonsera om att sådant material finns tillgängligt för sändning. Som anstötligt material räknas bl.a. barnpornografi, datorspel och filmer som är klassade med beteckningen RC ( Refused Classification ), material som uppmanar till brott eller våld samt material som visar vissa slag av sexuella handlingar, tortyr eller andra grymma eller våldsamma beteenden. Straffet är oftast böter, men i någon stat förekommer också fängelse som påföljd. Lagregleringen innehåller även förbud mot att till minderåriga sända material som är att betrakta som olämpligt för barn.

4.2Regler och projekt inom EU och Europarådet

I detta avsnitt lämnas en kortfattad redogörelse för regler och projekt inom EU och Europarådet angående företeelser som berör Mediekom- mitténs uppdrag, t.ex television och datorkommunikation.

4.2.1EU

Den europeiska gemenskapens organ har ägnat betydande upp- märksamhet åt olika aspekter av television. EG:s direktiv 89/552/EEG av den tredje oktober 1989 om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television ("TV-direktivet" eller "direktivet om gränsöverskridande TV" 1) är det viktigaste dokumentet när det gäller frågor om programinnehåll och sändningsverksamhet. Direktivet införlivades med svensk rätt genom lagen (1992:1356) om satellitsändningar av televisionsprogram till allmänheten. Den 1

1Direktivet återges på engelska och svenska i Radiolagsut- redningens slutbetänkande "Ny lagstiftning om Radio och TV", SOU 1994:105, s.471 ff. Den officiella svenska översättningen finns i EGT nr L 298, 17.10 1989.

158 Internationell utblick

SOU 1997:49

december 1996 ersattes bl.a. denna lag av regler i den nya radio- och TV-lagen (1996:844) som då trädde i kraft.

TV-direktivet beskrivs i propositionen till den nya radio- och TV- lagen (prop. 1995/96:160 s.57 ff). 2 Direktivet reglerar TV-sändningar avsedda för mottagning av allmänheten oavsett med vilken teknik sänd- ningen sker. Även kodade sändningar som betal-TV-kanaler omfattas av direktivet. Däremot omfattas inte tjänster som innehåller meddelanden som efterfrågas individuellt.

Ansvarsreglerna i direktivet utgår i första hand från att det är det land som har jurisdiktion över programbolaget som skall se till att sändningarna är förenliga med direktivets bestämmelser (den s.k. sändarlandsprincipen). Enligt direktivet skall en TV-sändning få tas emot i alla medlemsländer om den är laglig i det land den utgår från. Undantagsvis medges att ett mottagarland tillfälligt hindrar vid- aresändning av en TV-sändning. När det gäller sändningarnas innehåll finns i direktivet bl.a. minimiregler om programandelar för europeiska program för att främja distribution och produktion av sådana program, regler om utformning, omfattning och inplacering av reklam samt regler om förbud mot vissa typer av program. Förbudsreglerna gäller vissa sändningar med pornografi och våld samt sändningar som kan framkalla hat på grund av ras, kön, religion eller nationalitet. Restrik- tionerna rörande pornografi och våld har kopplats till behovet av att skydda barn och unga. Direktivet innehåller också ordningsregler, regler om rapportering och uppföljning samt bestämmelser om beriktigande av felaktiga påståenden.

TV-direktivet är för närvarande föremål för en översyn. EU:s ministerråd har i juli 1996 beslutat om en s.k. gemensam ståndpunkt. Denna innebär att den nuvarande huvudinriktningen ligger fast. Vissa förändringar föreslås när det gäller sättet att bestämma vilken stat som skall vara ansvarig för ett programföretag samt beträffande reglerna om försäljningsprogram i TV. EU-parlamentet har därefter föreslagit ett stort antal ändringar i den gemensamma ståndpunkten. Beredningen av TV-direktivet fortsätter nu och ett slutligt antagande av det nya direktivet beräknas ske tidigast under sommaren 1997.

Ett antal direktiv och överenskommelser om tekniska frågor rörande television har också förekommit. Under år 1995 antog t.ex. rådet direktiv 95/47/EG om tillämpning av standarder för sändning av televisionssignaler. Detta direktiv innehåller artiklar av betydelse för digital TV-teknik. 3 I artikel 1 sägs bl.a. att medlemsstaterna skall vidta

2Se också bet. "Från massmedia till multimedia", SOU 1996:25 s.107 f.

3"Från massmedia till multimedia" (SOU 1996:25) s. 108

SOU 1997:49

Internationell utblick 159

lämpliga åtgärder för att främja en snabbare utveckling av avancerade televisionstjänster, inbegripet televisionstjänster för bredbildsformat, högupplösningstelevisionstjänster och televisionstjänster som använder digitala sändningssystem. Övriga artiklar handlar om sändnings- standarder, hur utrustning skall vara beskaffad och hur vissa tjänster skall tillhandahållas. Beträffande detta direktiv pågår lagstiftningsarbete inom regeringskansliet.

Det finns även ett direktiv om konkurrens på marknaden för teletjänster, 90/338/EEG. Med teletjänst avses i direktivet inte rundradiosändning eller television. Direktivet skall inte heller tillämpas på telex, mobil radiotelefoni, personsökning eller satellittjänster (artikel 1). Någon motsvarighet till detta direktiv finns inte när det gäller radiokommunikation. 4 Vidare pågår arbete inom EU rörande skydd för personuppgifter inom telekommunikationsområdet särskilt vid an- vändning av ISDN-teknik (integrated services digital network) och de digitala mobila näten.

Arbete med att ta fram ett EG-direktiv om samordning av regler om begränsning av möjligheter till ägande av massmedieföretag pågår också inom EU-kommissionen. Något förslag har emellerid ännu inte lagts fram.

När det gäller kommunikation med hjälp av datorer är det främst Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter ("dataskyddsdirektivet") som är av intresse. Direktivet, som utfärdades den 24 oktober 1995, syftar till att skapa en gemensam hög nivå på skyddet för rätten till privatlivet. Det gäller både för automatisk och manuell behandling av personupp- gifter och med behandling av personuppgifter avses varje åtgärd beträffande sådana uppgifter, t.ex. insamling, lagring, bearbetning, ändring, användning, spridning och annat tillhandahållande. När det gäller manuell behandling omfattar direktivet endast register som är strukturerade efter bestämda kriterier.

Direktivet innehåller bl.a. regler om när personuppgifter får behand- las, regler om rättslig prövning, ansvar och sanktioner och regler om överföring av personuppgifter till tredje land. Reglerna innebär bl.a. att bearbetning av personuppgifter i ett manuellt eller ADB-stött register som används för produktion av en framställning som faller under TF eller YGL omfattas av direktivet, liksom spridning av sådana fram- ställningar om de innehåller personuppgifter. Direktivet är därför av central betydelse för Mediekommitténs uppdrag och det behandlas ingående i kapitel 7. Som närmare utvecklas där strider vissa av direktivets bestämmelser sedda var för sig mot TF och YGL. Den

4	"Från massmedia till multimedia", SOU 1996:25, s. 108

160 Internationell utblick

SOU 1997:49

tillåtelse till undantag i yttrandefrihetens intresse som direktivet innehåller ger emellertid enligt kommitténs mening möjlighet att- bortsett från bestämmelsen om behandlingssäkerhet- helt undanta verksamhet som faller under TF och YGL från direktivets tillämpnings- område.

EU-kommissionen har arbetat med frågor rörande "the protection of minors and the dignity of the human person in the context of new audiovisual services". Kommissionen har i november 1996 presenterat en s.k. grönbok angående nya audiovisuella tjänster, "Green paper on the protection of minors and of human dignity in audiovisual and information services" (COM (96) 483 final). Grönboken behandlar skyddet av minderåriga och mänsklig värdighet. Medlemsländerna förutsätts redovisa sina synpunkter senast vid utgången av februari 1997.

Den 28 november 1996 antog EU:s kommunikationsministrar en gemensam resolution om olagligt och skadligt innehåll på Internet (126 48/96, ECO 365). Resolutionen uppmanar medlemsländerna att bl.a. uppmuntra och underlätta självreglerande system inklusive organ med företrädare för leverantörer av Internettjänster och användare, effektiva uppföranderegler för verksamheten samt eventuellt system för direktrapportering från allmänheten.

Slutligen kan även nämnas att det inom EU pågår arbete rörande upphovsrätt i informationssamhället. EU-kommissionen har framställt en grönbok i ämnet med rubriken "Copyright and Related Rights in the Information Society" (COM(95) 382 final). I juni hölls en EU- konferens som utgjorde den avlutande fasen i konsultationsprocessen rörande grönboken. I november publicerade kommissionen ett papper kallat "Meddelande från kommissionen, uppföljning av grönboken om copyright och närstående rättigheter i informationssamhället" (COM (96) 568 final). Meddelandet innehåller kommissionens planer för det fortsatta arbetet när det gäller upphovsrätt och närstående rättigheter i informationssamhället. Harmonisering av reglerna om exemplarfram- ställning och rätten att göra skyddade verk tillgängliga "on demand" är prioriterade områden. Vidare diskuteras bl.a. att införa regler för att hindra eller bestraffa angrepp mot s.k. tekniska identifikations- och skyddssystem.

Den 11 mars 1996 antog Europaparlamentet och rådet också ett direktiv om rättsligt skydd för databaser (Directive 96/9/EC of the european parliament and of the council on the legal protection of databases).5 Direktivet gäller för alla sorters sammanställningar, oavsett teknik, och tar alltså inte speciellt sikte på datortekniken.

5 Ds Ju 1996:71 "Rättsligt skydd för databaser" s. 14.

SOU 1997:49

Internationell utblick 161

4.2.2Europarådet

Europarådets motsvarighet till EG:s TV-direktiv är European Convention on Transfrontier Television (TV-konventionen). Arbetet med de båda dokumenten bedrevs parallellt och de kom därför att få i stort samma innehåll, dvs. bestämmelser om TV-sändningar till allmänheten. I ett väsentligt avseende skiljer de båda dokumenten sig dock åt. TV-direktivet bygger på sändarlandsprincipen medan konventionen bygger på att det är landet som länkar upp sändningen till satellit som i första hand är ansvarigt. Det är främst därför som Sverige inte ratificerat konventionen. TV-konventionen är i likhet med TV-direktivet för närvarande under översyn.

En mängd rekommendationer och resolutioner om medier har under årens lopp behandlats av styrkommittén för massmediefrågor (CDMM) för att därefter antas av ministerkommittén. Enkelt uttryckt är konventioner juridiskt bindande medan rekommendationer och resolutioner endast är politiskt bindande.

Under 1996 antog ministerkommittén två rekommendationer. De behandlar skyddet för journalister i vissa utsatta situationer respektive säkerställandet av public service-företagens oberoende. Under samma år presenterade CDMM:s arbetsgrupper tre rekommendationer, två resolutioner och en deklaration. Arbetsgruppen om medier och våldsskildringar avslutade sin verksamhet genom att lämna en rekommendation i ämnet. Arbetsgruppen om medier och tolerans presenterade två rekommendationer, en om hets mot folkgrupp och en om tolerans i medierna. De övriga tre dokumenten kan sägas samtliga beröra de nya mediernas inverkan på de mänskliga rättigheterna. Beslut om antagande av samtliga dessa dokument väntas under 1997.

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

163

5Överväganden angående grundlags- skydd för nya medier

5.1Inledning med vissa utgångspunkter

I kommitténs uppdrag ingår att överväga behov av grundlagsskydd för nya sätt att förmedla yttranden och annan information till allmänheten.

Kommittén har beskrivit nya tekniker som kan användas för kommunikation med allmänheten i kapitel 3. I avsnitt 5.2 redovisas i vad mån dessa nya tekniker omfattas av TF eller YGL. Därvid framgår att den nuvarande grundlagstiftningen inte skyddar dessa fullt ut. I det följande avsnittet 5.3 tar kommittén upp frågan om man skall övergå till en teknikoberoende grundlagstiftning och slopa den anknytning till vissa bestämda medieformer som idag är grundvalen för YGL. Svaret på den frågan blir nekande. I avsnitt 5.4 lämnar kommittén förslag om hur nya medieformer kan ges skydd i YGL. Det därpå följande avsnittet 5.5 behandlar den särskilda frågan om avgränsning av YGL:s tillämpningsområde utifrån problemet med s.k. skräddarsydda videogram.

Som bakgrund till den fortsatta diskussionen skall här något sägas i frågan om vad som är ett massmedium, eftersom det gemensamt för de aktuella teknikerna är att de kan användas som ett sådant.

Som angetts i avsnitt 2.3.1 är ett huvudsyfte med YGL att säkerstäl- la friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsikts- bildningen i samhället. Det är alltså massmedial användning av de angivna teknikerna som avses att omfattas av YGL. Frågan är då vad som närmare menas med begreppet massmedium.

Det finns inte någon fastlagd definition av begreppet och det har inte analyserats i förarbetena till YGL. Massmedieutredningen ägnade emellertid begreppet massmedier ett särskilt avsnitt i sitt betänkande "Massmediegrundlag" (SOU 1975:49, s. 63 ff). Utredningen angav där bl.a. att ett massmedium i sin mest vidsträckta bemärkelse torde kunna beskrivas som ett medel genom vilket ett större antal människor samtidigt eller ungefär samtidigt kan nås av information. Enligt Massmedieutredningen kunde tryckta skrifter, radio, TV och film utan tvekan anses som massmedier. Utredningen angav också att som massmedium i dess vidsträckta bemärkelse kunde i och för sig också anses bl.a. teatrar, utställningar, andra offentliga tillställningar,

164 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

föreläsningar, demonstrationer och allmänna sammankomster liksom även grammofonskivor och därmed jämförliga tekniska upptagningar.

En särskild utredare, Leif Larson, som hade till uppgift att föreslå förbättringar avseende underlaget för massmediepolitiska bedömningar och beslut, gav i betänkandet "Att följa medieutvecklingen" (SOU 1988:52) en definition av begreppet massmedium. Definitionen var följande (a. bet. s. 13) "Massmedium är tidningar, tidskrifter, b öcker, radio och TV, film, fonogram (grammofonskivor, ljudkassetter, kompaktdisk osv.), videogram samt informationsdatabaser och telekommunikationer, n är dessa utg ör en del i masskommunikations- processen." Utredaren fortsatte: "Av detta f öljer att t.ex. banktj änster på data eller telefonkonferenser inte betraktas som ett massmedium. Utanför faller vidare t.ex. levande teater, konserter etc."

Utredningen om sektoriell massmedieforskning, som hade till uppgift att kartlägga behovet av sektorsforskning om massmedier och utarbeta förslag till formerna för sådan forskning, konstaterade att utvecklingen gjorde det svårt att upprätthålla en klar gräns mellan massmedier och andra medier. Utredningen valde därför i sitt betänkande "Massmedie- forskning för bransch och samhälle" (SOU 1994:146) att utgå från en enkel definition av massmedier. Med begreppet avsåg utredningen (a. bet. s. 116 f.) dagspress, veckopress, fackpress, tidskrifter, radio, TV, satellit- och kabelsystem, reklam, litteratur, film, fonogram och videogram.

JK har i sin promemoria till regeringen om vissa frågor rörande yttrandefrihetsbrottet olaga våldsskildring m.m. angett att en viktig del av kärnan i föreställningen om ett massmedium torde vara att det är fråga om mångfaldigande av ett likalydande meddelande från en utgivare till en vid och obestämd krets av mottagare (avsnitt 6.1 i pro- memorian, se betänkandebilaga 2).

I Nationalencyklopedin (1989-1996) anges under massmedier bl.a. följande "tekniska medier och medieorganisationer som f örmedlar information eller underh ållning till en stor publik, vilken i stort sett samtidigt n ås av massmedieinneh ållet. Utm ärkande f ör massmedier är att de utg ör en del av en offentlig masskommunikationsprocess...

Numera betraktas dagspress, veckopress, tidskrifter, radio, TV, satellit- och kabelsystem som massmedier. Även böcker, videogram och fonogram brukar r äknas dit. D äremot är det mera omtvistat i vad m ån telefon, telefax och videotex är massmedier, eftersom dessa mera har karaktären av privata medier f ör begränsade grupper av m änniskor än av offentligt tillg ängliga medier. Den medieteknologiska utvecklingen har dock gjort det sv årt att uppr ätthålla en klar gr äns mellan massmedier och andra medier."

Om masskommunikation sägs bl.a. följande: "masskommunikation, medierad kommunikation, kommunikationsprocess där förmedlingen sker genom ett massmedium ..."

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

165

I Stig Hadenius´ och Lennart Weibulls bok "Massmedier-En bok om press, radio och TV" (femte uppl. 1994, s.14) anges att fyra egenskaper skiljer masskommunikation från den direkta kommunikationen mellan samtidigt närvarande "avsändare" och "mottagare". Dessa fyra egenskaper är följande: Masskommunikation är indirekt dvs. den måste alltid gå genom ett tekniskt eller organisatoriskt medium. Sändaren är alltså skild från mottagaren i tid och/eller rum. Den är även enkelriktad . Detta innebär att någon feedback i sändningsögonblicket inte är möjlig. För det tredje är den "opersonlig" eller offentlig . Sändaren vet således inte alltid vem eller vilka som tar emot meddelandet, och kommunikationen är inte heller riktad till en enskild person utan till en grupp. För det fjärde är masskommunikation samtidig. Sändaren når en stor mängd människor vid ungefär samma tidpunkt.

I boken anges vidare (s. 30 f.) att den svenska medietraditionen har sin grund i en frihetlig syn på mediernas uppgifter och att denna syn har modifierats genom regler som understryker att massmedierna också har ett socialt ansvar. Det anges att 1972 års pressutredning talade om fyra huvuduppgifter hos medierna och att samma synsätt anlades av 1974 års radioutredning. Dessa fyra huvuduppgifter anges vara information, kommentarer, granskning och gruppkommunikation. Som kommentarer till de fyra huvuduppgifterna anges att massmedierna har betydelse både för medborgares och politikers information om vad som händer i samhället och att de ger kommentarer och analyser och även sörjer för granskning och kontroll av olika makthavare. Vidare att de också har betydelse för kommunikation inom och mellan organisationer och grupper. Det sägs även att perspektivet successivt kommit att vidgas och att press, radio och TV har stor betydelse också i många andra avseenden. Samverkan med det ekonomiska systemet genom bl.a. handelssidor, börsnoteringar och annonser nämns liksom även kultur och underhållning.

Pressutredningen -94 angav i sitt betänkande "Vårt dagliga blad– stöd till svensk dagspress" (SOU 1995:37) som sin uppfattning att massmedierna fullgör tre uppgifter som är särskilt viktiga för den fria åsiktsbildningen, nämligen uppgiften att förse medborgarna med sådan information att de fritt och självständigt kan ta ställning i samhälls- frågor (informationsuppgiften), uppgiften att granska de inflytelserika i samhället (granskningsuppgiften) och uppgiften att låta olika åsikter komma till tals (forumuppgiften) (a. bet. s. 11 och 159).

Det måste i detta sammanhang noteras att yttrandefriheten enligt YGL har till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande (1 kap. 1 § andra stycket YGL). YGL omfattar alltså inte endast massmedier som har de huvuduppgifter som Pressutredningen anger.

166 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

Av det här redovisade framgår att det knappast är möjligt att ge en klar definition av vad som menas med ett massmedium. Kärnan i föreställningen om ett massmedium torde emellertid enligt Med- iekommitténs mening kunna beskrivas så att ett massmedium är ett medel för förmedling av ett likalydande meddelande från en avsändare till en vid och obestämd krets av mottagare. Detta synsätt ligger till grund för kommitténs överväganden om grundlagsskyddets omfattning även om begreppet massmedium inte medger några mera bestämda juridiska hållpunkter för utformningen av skyddet.

När kommittén behandlar nya medieformer är en utgångspunkt att de som f.n. skyddas i TF och YGL inte har spelat ut sin roll utan att de nya medierna kompletterar de hittillsvarande. För en stor del av befolkningen kommer för övrigt de traditionella medierna att vara de helt dominerande. Användningen av dessa kan dock komma att förändras som en följd av utvecklingen på medieområdet. Hur detta kommer att gestalta sig om t.ex. tio år är svårt att säga med tillräcklig säkerhet för att man skall kunna bygga en lagstiftning på en fram- tidsprognos. Kommitténs uppgift kan liknas vid att skjuta på ett rörligt mål där det dröjer fyra år innan nästa skottillfälle kommer. Det säger sig självt att det är vanskligt att föreslå lagändringar under sådana premisser och att kommittén får utgå från den utveckling som försiggått sedan YGL:s tillkomst och som ligger i en överblickbar framtid. Det betyder att den tekniska utvecklingen måste följas också fortsättningsvis och att man, även med kommitténs förslag om en mindre teknikbunden grundlag, måste ha beredskap att anpassa grund- lagarna till nya förhållanden. Det nu sagda kan illustreras av det sätt som kommittén ser på Internet (se avsnitt 3.3.5, 5.2.5 och 5.4.5) och på produktion vid skilda tidpunkter av enstaka exemplar av fysiska databärare (se avsnitt 3.3.6, 5.2.6 och 5.4.6).

Ett särskilt problem som har samband med den snabba tekniska utvecklingen är att Mediekommitténs uppdrag endast avser vissa aspekter av denna medan flera andra utredningar (se avsnitt 1.2) behandlar andra aspekter vilket gör att lagstiftningsarbetet kan framstå som fragmentariserat på ett olyckligt sätt. Ett mera heltäckande utredningsarbete skulle emellertid vara praktiskt näst intill omöjligt att genomföra på rimlig tid varför en uppdelning är nödvändig. Upp- delningen medför dock nackdelar i helhetsseendet och ger behov av samordning i regeringskansliet av de olika projekten.

Kommittén har anlagt vad som kan kallas ett pragmatiskt synsätt snarare än ett teoretiskt på frågan om grundlagsskyddets utformning. Detta har synts utgöra den framkomliga vägen för att fullgöra uppdra- get. Det har den fördelen att olika företeelser på medieområdet diskuteras på liknande sätt som i den allmänna debatten under olika rubriker utan någon sträng systematisk rågång mellan företeelserna. En

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

167

förhoppning är att denna uppläggning skall göra det lättare för en läsare att orientera sig i diskussionen.

När Mediekommittén har övervägt frågan om omfattningen av grundlagsskyddet för nya medieformer har en utgångspunkt varit att värdet av en vidsträckt yttrandefrihet är oomtvistligt och att denna frihet inte behöver motiveras utan att det som kräver motiveringar är begränsningar i den. Grundinställningen är densamma som hos Yttrandefrihetsutredningen (SOU 1983:70 s.77 ff.). Liksom varje annan frihet kan yttrandefriheten "missbrukas" så att yttranden förekommer som från allmän eller enskild synpunkt är oacceptabla. Det skall då noteras att yttrandefrihetens gränser i allt väsentligt är desamma oavsett vilket sätt ett yttrande framförs på – de yttranden vilkas innehåll kan bestraffas enligt brottsbalken är straffbara också enligt TF och YGL. Man kan därför säga att dessa grundlagars betydelse ligger dels i att de markerar yttrandefrihetens särskilda betydelse som grund för den fria åsiktsbildningen (jfr. 1 kap. 1 § RF), dels i att de bygger på att i princip en enda person skall hållas ansvarig i efterhand men att denne då också lätt skall kunna identifieras och lagföras, dels ock i de särskilda processuella reglerna om JK:s kompetens, juryprövning m.m.

Att yttrandefriheten i grundlagsskyddade medier kan utnyttjas utöver de gränser som satts för den är inte ett argument mot ett utökat grundlagsskydd men ger anledning till överväganden hur grund- lagsskyddet bör utformas. Mediekommittén diskuterar några sådana frågor i samband med övervägandena angående grundlagsskydd för datormedier (se avsnitt 5.4.2. beträffande informationsdatabaser och avsnitt 5.4.3 om dator- och videospel). Beträffande den speciella frågan om barnpornografin återkommer kommittén strax till hur våra förslag förhåller sig till Barnpornografiutredningens. Här skall bara göras den allmänna reflektionen att det - i likhet med vad som gäller vid diskussionen om offentlighetsprincipen - ligger en fara i att det ofta är lätt att se starka skäl för en begränsning av yttrandefriheten, medan förlusten för den fria åsiktsbildningen och det fria informationsflödet i samhället är mera svårfångad och abstrakt. Den vida yttrandefriheten är därför mera svårförsvarad än den borde vara.

När det gäller att ta hänsyn till internationella förhållanden framgår av avsnitt 4.1 att det i flera andra länder pågår lagstiftningsarbete som syftar till att anpassa yttrandefrihetsregleringen till en ny mediesi- tuation. Mediekommittén har emellertid funnit att det svenska grundlagsskyddet skiljer sig så från andra länders regelsystem att några andra slutsatser inte kan dras av strävandena i dessa länder än den generella att en uppdelning i olika medieformer inte i samma utsträck- ning som tidigare ter sig ändamålsenlig.

Inte heller pågående arbete inom EU och Europarådet (se avsnitt 4.2) föranleder kommittén till några särskilda överväganden eller förslag, eftersom det rör sig om frågor på ett annat plan än dem som

168 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

faller inom kommittéuppdraget. I kapitel 6 behandlas internationella aspekter på det föreslagna grundlagsskyddet, närmare bestämt vad som skall gälla när yttranden i nya medier kommer från utlandet. Frågan om förhållandet mellan kommitténs förslag till grundlagsskydd för nya medier och integritetsskyddet enligt EG:s dataskyddsdirektiv behandlas i kapitel 7.

På ett mera allmänt plan kan det finnas anledning att här något beröra det problem som kan tyckas ligga i att Sverige i fråga om tryck- och yttrandefriheten har regler som avviker från vad som gäller i andra länder, främst dem inom EU med vilka vårt land har ett allt tätare rättsligt samarbete. Från dessa länder kan kritik riktas mot Sverige för att vi tillåter yttranden som når de andra länderna och är straffbara där. Detta är dock något som måste accepteras även inom en europeisk integration så länge denna inte innebär en gemensam rättsordning på yttrandefrihetsområdet. Alternativet är att det skulle råda en "minsta gemensamma nämnare" beträffande yttrandefriheten så att bara de yttranden får förekomma som är tillåtna i alla de andra länderna inom samarbetsområdet. Liksom i fråga om offentlighetsprincipen, beträffande vilken liknande problem kan sägas finnas (jfr. kapitel 9), måste den svenska hållningen vara att vi försvarar det som vi anser vara önskvärt från yttrandefrihetssynpunkt även om vi riskerar klander från utlandet.

Till sist skall här tas upp förhållandet mellan Mediekommitténs överväganden och Barnpornografiutredningens arbete, vilket bedömts vara det av övrigt utredningsarbete som främst är av betydelse för Mediekommittén.

Enligt vad Mediekommittén har inhämtat överväger Barnpornogra- fiutredningen följande alternativ för att möjliggöra kriminalisering av bl.a. innehav av barnpornografi i vanlig lag utan hinder av grund- lagarnas särskilda skyddsregler:

1.Det vilande grundlagsförslaget. Detta innebär att det i 7 kap. TF och 5 kap. YGL anges att om någon innehar en barnpornografisk bild av verklighetstrogen karaktär skall, utan hinder av grundlagen, gälla vad som sägs i vanlig lag om straff för sådant brott.

2.Alternativ nummer 2 innebär att det i 1 kap. 9 § TF och 1 kap. 12 § YGL införs en bestämmelse av innebörd att utan hinder av grund- lagarna gäller vad som sägs i vanlig lag om ansvar för sådant barnpornografibrott som avser skildring vars framställande innefattat brott enligt 6 kap. brottsbalken. Barnpornografibrottet flyttas till 6 kap. brottsbalken och omformuleras till att omfatta bilder vars framställande innefattat ett brott enligt det kapitlet.

3.Detta alternativ kan kallas en total utdefiniering och innebär att det i 1 kap.TF respektive YGL införs en bestämmelse som anger att utan hinder av denna grundlag gäller vad som i vanlig lag föreskrivs om barnpornografi.

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

169

4. Den s.k. stencilregeln. Denna innebär att ingen ändring görs i TF. I YGL införs en bestämmelse som anger att den grundlagen endast är tillämplig på filmer som har uppgift om vem som låtit framställa filmen samt om när, var och av vem framställningen skett. I YGL anges vidare att det inte utan stöd i grundlagen får förskrivas om straff för innehav av filmer som saknar sådana uppgifter och att innehav av barnpornografiska filmer som saknar sådana uppgifter får kriminalise- ras i vanlig lag.

Av de nu redovisade fyra utredningsalternativen i fråga om barnpor- nografin är det i första hand nummer 4 som har direkt betydelse för Mediekommitténs överväganden och förslag. Det behandlas i avsnitt 5.5 om skräddarsydda videogram. De övriga alternativen är av generell natur beträffande grundlagsregleringen och kan omfatta också de med- ieformer som enligt kommitténs förslag skall ges grundlagsskydd. Valet mellan alternativen har kommittén inte funnit anledning att gå in på med hänsyn till den i direktiven gjorda arbetsfördelningen mellan Mediekommittén och Barnpornografiutredningen.

5.2Omfattas de nya medierna av nu gällande TF eller YGL?

5.2.1Nya fysiska databärare

Enligt 1 kap. 1 § YGL är denna grundlag tillämplig på ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar. TF är tillämplig på skrift som framställts i tryckpress samt, under vissa förutsättningar, skrift som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande (1 kap. 5 § TF). Bild hänföres också till skrift och detta även om den inte åtföljs av text. Enligt bilageregeln i TF (1 kap. 7 § andra stycket) skall ett radioprogram, en film eller en ljudupptagning som avses i YGL jämställas med en bilaga till skriften om programmet, filmen eller ljudupptagningen används av ägaren till en periodisk skrift för att oförändrat sprida innehållet i skriften.

Optiskt avläsbara lagringsmedier med enbart rörliga bilder eller ljud är upptagningar av rörliga bilder eller ljud och de omfattas därför av YGL och, om de används av ägaren till en periodisk skrift för att oförändrat sprida innehållet i skriften, även av 1 kap 7 § TF.

Optiskt avläsbara lagringsmedier som innehåller enbart text och/eller stillbilder är inte en sådan tryckt eller genom stencilering m.m. mång- faldigad skrift som TF enligt 1 kap. 5 § äger tillämpning på och kan enligt kommitténs mening inte heller anses vara något sådant medium som omfattas av 1 kap. 1 § YGL och 1 kap. 7 § TF. Optiskt avläsbara

170 Överväganden ang ående grundlagsskydd... SOU 1997:49

lagringsmedier som innehåller enbart text och/eller stillbilder får alltså enligt kommitténs mening anses falla utanför såväl TF:s som YGL:s tillämpningsområde.

Som angetts ovan kan optiskt avläsbara lagringsmedier också innehålla andra kombinationer av rörliga bilder, stillbilder, text och ljud än text och stillbilder. Hur sådana kombinerade medier skall betraktas har inte behandlats i TF, YGL eller förarbetena till dessa grundlagar. Om kombinerade medier sägs emellertid i Wennberg - Eliason - Regner "Yttrandefrihetsgrundlagen" (1995) följande (s. 69): "Den i grundlagen anv ända terminologin utesluter inte att en film eller annan bildupptagning inneh åller även ljud. Som bekant är detta numera tvärtom det allra vanligaste. I sj älva verket torde det f å uppfattas som en underf örstådd del i yttrandefrihetsgrundlagens begreppsapparat att upptagningar av skilda slag skall anses som bildupptagningar s å snart de till n ågon del best år av bilder som framst ällts med en teknik f ör rörliga bilder som t.ex. rullande film, videoband eller videoskivor. P å motsvarande s ätt kan det t änkas att stillast ående bilder kombinerade med ljud i r ättstillämpningen h änförs till ljudupptagningar som skyddas av grundlagen." Lagringsmedier av här behandlat slag är alltså inte osannolikt redan i dag att betrakta som bildupptagningar respektive ljudupptagningar som omfattas av YGL.

En utvidgning av grundlagsskyddet kan alltså vara påkallad be- träffande optiskt avläsbara lagringsmedier med enbart text och/eller stillbilder eftersom de faller utanför TF:s och YGL:s skydd. Vidare kan en precisering av grundlagarnas tillämpningsområde vara önskvärd be- träffande optiskt avläsbara lagringsmedier med rörliga bilder, stillbilder, text eller ljud i andra kombinationer än text och stillbilder eftersom det inte av lagtexten eller dess förarbeten klart framgår om de faller inom grundlagarnas skydd eller inte.

Det kan anmärkas att den bedömning av om TF och YGL omfattar optiskt avläsbara lagringsmedier som här har redovisats gäller på motsvarande sätt för datordisketter.

5.2.2Ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor

Elektronisk post och elektroniska anslagstavlor

Elektronisk post är sändning av meddelanden med hjälp av elektromag- netiska vågor från en sändardator till en mottagardator. Elektronisk post (enligt den definition som kommittén använder, se avsnitt 3.3.2) sänds till mottagaren (dvs. hans "elektroniska brevlåda") utan någon aktiv åtgärd från hans sida medan en sådan åtgärd krävs av mottagaren för att han skall kunna ta del av ett meddelande på en elektronisk anslagstavla.

SOU 1997:49 Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 171

Frågan om elektronisk post omfattas av YGL har inte behandlats uttryckligen i förarbetena till YGL. I rättstillämpningen har frågan inte heller prövats.

På grund av att sändning av elektronisk post inte startas av mottaga- ren sker sändningen inte på begäran på det sätt som krävs enligt databasregeln, 1 kap. 9 § YGL, (jfr. avsnitt 2.3.2). Elektronisk post kan därför inte falla under denna paragraf.

Eftersom sändning av meddelanden med elektronisk post sker med hjälp av elektromagnetiska vågor kan sändningen emellertid omfattas av huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL. Enligt denna paragraf krävs att sändningen är riktad till allmänheten och avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel.

Som angetts i avsnitt 2.3.2 är innebörden av uttrycket "riktad till allmänheten" i 1 kap. 6 § YGL enligt propositionen till YGL att den sändande utan särskild begäran från mottagaren riktar sändningen till vem som helst som önskar ta emot den. Det typiska fallet angavs vara rundradiosändning genom etern.

Ett meddelande kan med elektronisk post sändas till en eller till flera eller till ett nästan obegränsat antal mottagare och kan naturligtvis avse ämnen som är av betydelse från yttrandefrihetssynpunkt. Adressaterna är emellertid i princip utpekade av avsändaren och elektronisk post är därför inte riktad till vem som helst som önskar ta emot den på samma sätt som en rundradiosändning. Det kan därför ifrågasättas om elektronisk post omfattas av 1 kap. 6 § YGL.

Mottagarna av elektronisk post kan emellertid vara mer eller mindre personligt utpekade av avsändaren. Om e-post t.ex. sänds till många mottagare med hjälp av en omfattande distributionslista behöver inte avsändaren ha någon kännedom om mottagarna. De kan i ett sådant fall knappast anses mera utpekade av avsändaren än mottagarna av en trådsändning av ljudradio eller television till allmänheten. Man kan också jämföra med en tidskrift som distribueras enbart till en abonnent- krets.

Likheten mellan e-post och telefax är stor och beträffande telefax uppkommer samma frågor vad gäller grundlagsskyddet som beträffande elektronisk post (om inte telefax-sändningen startas av mottagaren, vilket med kommitténs definition av elektronisk post inte är möjligt när det gäller elektronisk post). I 1986 års lagrådsremiss nämnde departe- mentschefen telefax i specialmotiveringen till den paragraf i den föreslagna andra avdelningen av TF som motsvarade 1 kap. 6 § YGL. Han anförde (prop. 1986/87:151 s.165): "Vad g äller telefaksimil kan den tekniken t änkas komma till anv ändning p å skilda s ätt. I den m ån det blir fr åga om distribution av f örlagetrogna versioner av periodiska skrifter faller framst ällningsformen under 1 kap. 7 § andra stycket TF. I andra fall f år med ledning av f örevarande paragraf avg öras om en

172 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

användning av tekniken utg ör en eter- eller tr ådsändning som riktas till allmänheten och d ärmed skall behandlas enligt TF."

Departementschefen ansåg tydligen att telefax skulle kunna användas på ett sådant sätt att sändningen kunde anses riktad till allmänheten och därmed omfattades av 1 kap. 6 § YGL.

Med hänsyn till ovanstående anser kommittén att e-post och telefax i vissa fall kan omfattas av 1 kap. 6 § YGL.

Som framgått i avsnitt 2.3.2. är det inte möjligt att ange exakt hur många mottagare som krävs eller vilken samhörighet som får finnas mellan mottagarna för att en sändning skall anses riktad till allmän- heten. Om den är riktad till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar får den emellertid anses falla under 1 kap. 6 § YGL.

Om det är ägaren till en periodisk skrift som sprider eller låter sprida hela eller delar av skriftens innehåll oförändrat genom elektronisk post, faller den emellertid under bilagegeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF. Är sändningen inte riktad till en vid och obestämd krets av mottagare faller den utanför TF:s och YGL:s skydd.

Vad gäller elektroniska anslagstavlor förhåller det sig så att mottagaren själv måste ta kontakt med anslagstavlan för att kunna läsa meddelanden där. Det är alltså mottagaren själv som startar sänd- ningen. Detta kan jämföras med elektronisk post som, med kommitténs definition av sådan post, kommer till mottagaren utan någon aktiv åtgärd från hans sida och där sändningen alltså inte startas av mottagaren. Det kan också jämföras med t.ex. vanliga televisionssänd- ningar som ligger ute hela tiden och inte heller startas av mottagaren. Eftersom mottagaren när det gäller elektroniska anslagstavlor själv startar sändningen och sändningen således sker på begäran på det sätt som avses i databasregeln i YGL kan huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL inte bli tillämplig på elektroniska anslagstavlor.

Varje införing som en användare gör får anses innebära en ändring i registret. Om anslagstavlan inte är ordnad så att den har en upload- area utan så att användarens införing oförmedlat blir tillgänglig för övriga användare, faller anslagstavlan utanför 1 kap. 9 § YGL eftersom mottagaren kan ändra innehållet i registret. Den faller också utanför 1 kap. 7 § TF eftersom det enligt det lagrummet krävs att tidningens innehåll återges oförändrat vilket knappast kan anses vara fallet om an- vändarna kan göra införingar i registret.

Om anslagstavlan är arrangerad så att den har en upload-area och den som driver anslagstavlan bestämmer vilket material som skall göras tillgängligt för användarna, är emellertid databasregeln i 1 kap. 9 § YGL eller bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF tillämplig på den del av anslagstavlan där mottagarna inte kan ändra innehållet om de förutsättningar i övrigt som anges i paragraferna är uppfyllda. Det krävs alltså för grundlagsskydd bl.a. att det är ägaren till en periodisk skrift eller ett traditionellt massmedieföretag som bedriver verksam-

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

173

heten. Om någon annan driver verksamheten faller den utanför både TF och YGL.

Informationsdatabaser

Som framgått ovan omfattas massmedieföretags användning av databaser av bilageregeln i 1 kap. 7 § TF eller databasregeln i 1 kap. 9 § YGL under de förutsättningar som anges i dessa paragrafer. En överföring från en informationsdatabas kan emellertid inte anses vara riktad till allmänheten på det sätt som krävs enligt huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL, nämligen att den sändande utan särskild begäran riktar sändningen till vem som helst som önskar ta emot den, eftersom sändning från en informationsdatabas startas av mottagaren, dvs. sändningen sker på begäran. Informationsdatabaser som drivs av andra än massmedieföretag som avses i databasregeln eller ägaren till en periodisk skrift som avses i bilageregeln faller alltså utanför TF och YGL.

Telefax

Som framgått i avsnittet ovan om elektronisk post kan användning av telefax omfattas av bilageregeln i 1 kap. 7 § TF eller databasregeln i 1 kap. 9 § YGL under de förutsättningar som anges i dessa paragrafer. Telefax som används av andra än massmedieföretag på det sätt som sägs i databasregeln, dvs. sänds på begäran genom att mottagaren startar sändningen, omfattas alltså inte av YGL. Telefax som inte sänds på begäran omfattas av 1 kap. 6 § YGL om sändningen riktas till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar.

Text-TV

I YGL:s huvudregel om radioprogram, 1 kap. 6 §, sägs att grundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmän- heten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Med uttrycket "riktad till allmänheten" avses att den sändande utan särskild begäran riktar sändningen till vem som helst som önskar ta emot den.

Sändning av text-TV pågår kontinuerligt och startas inte av mottagaren. Sändningen sker alltså inte på begäran på det sätt som avses i databasregeln i 1 kap. 9 § YGL och omfattas alltså inte av den paragrafen. Text-TV omfattas emellertid av huvudregeln om radio- program i 1 kap. 6 § YGL om den är riktad till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar så att den kan anses riktad till allmänheten.

Bilageregeln i 1 kap. 7 § TF är också tillämplig på text-TV. Om ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida innehållet i

174 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

skriften med hjälp av text-TV och den i sådan form spridda versionen återger innehållet i skriften oförändrat omfattas alltså den text-TV- sändningen av 1 kap. 7 § TF om sändningen är riktad till en vid krets som i princip är öppen för envar. Detta innebär att sådan text-TV- sändning skall jämställas med en bilaga till skriften.

Sändning av information på det sätt som är att betrakta som text-TV enligt beskrivningen ovan omfattas alltså av YGL eller TF om sändningen är riktad till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar. Så torde vara fallet med i princip all text-TV som sänds idag. Om sändningen är riktad till en mindre krets eller en krets som inte är öppen för envar faller den utanför TF och YGL.

För överväganden angående tillhandahållande på begäran av uppgifter ur dataregister som presenteras på TV-skärmen hänvisas främst till vad som sägs i det följande angående digital TV.

Digital TV

Som angetts i avsnitt 3.1 är digital TV inte ett nytt medium utan en ny sändningsteknik som gör det möjligt att erbjuda nya tjänster i televisionen.

Enligt YGL:s huvudregel om radio- (och TV-) program, 1 kap. 6 § första stycket, är grundlagen tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Som angetts ovan under avsnitt 2.3.2 avses med uttrycket "riktad till allmänheten" att den sändande utan särskild begäran riktar sändningen till vem som helst som önskar ta emot den. I propositionen till YGL (prop. 1990/91:64 s.110) angavs att det typiska fall som avses är rundradiosändningar genom etern men att även likvärdiga sändningar genom tråd avses. Sändning av digital TV som utan särskild begäran riktas till vem som helst som vill ta emot den omfattas alltså av 1 kap. 6 § YGL. Huruvida trådsändning därvid sker genom särskild kabel för TV eller genom telefontråd saknar betydelse. Att sändningen till- handahålls mot abonnemang eller endast kan uppfattas av den som har en dekoder medför inte att sändningen inte är riktad till allmänheten om möjligheten att teckna abonnemang och köpa dekoder står öppen för envar (jfr. avsnitt 2.3.2).

Om ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida innehållet i skriften i form av radioprogram som avses i YGL skall, enligt bilageregeln i 1 kap. 7 § TF, programmet jämställas med en bilaga till skriften i den mån den i sådan form spridda versionen återger innehållet i skriften oförändrat. Om digital TV används på detta sätt omfattas den av 1 kap. 7 § TF.

Sändning av near instantaneous video on demand påverkas inte av mottagaren och omfattas därför i enlighet med vad som sagts ovan av 1 kap. 6 § YGL om den är riktad till en vid och obestämd krets som

SOU 1997:49 Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 175

i princip är öppen för envar. Near instantaneous video on demand kan också omfattas av bilageregeln i 1 kap. 7 § TF om de förutsättningar som anges där är uppfyllda.

Om sändning av digital TV sker på begäran omfattas den inte av 1 kap. 6 § YGL. Sådan digital TV omfattas däremot av databasregeln i 1 kap. 9 § YGL, om det är ett sådant massmedieföretag som anges där som tillhandahåller upplysningarna (t.ex. i form av filmer) och verksamheten även i övrigt är arrangerad så som anges i denna regel.

Uppgifter (t.ex. filmer) som tillhandahålls på begäran direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling och som presenteras på TV-skärmen omfattas alltså av paragrafen om den mottagande inte kan ändra innehållet i registret och det är ett sådant massmedieföretag som nämns i lagrummet som tillhandahåller uppgifterna. Om det är någon annan än ett sådant massmedieföretag som tillhandahåller uppgifterna, t.ex. en fysisk person eller ett företag som enbart sysslar med att tillhandahålla uppgifter på detta sätt, faller detta utanför grundlagens skydd. (Angående vad som är en redaktion för radioprogram enligt 1 kap. 9 § YGL se avsnitt 5.4.2 om digital TV).

Digital radio

Som angetts i avsnitt 3.1 är digital radio, liksom digital TV, inte ett nytt medium i sig utan en ny sändningsteknik som gör nya tjänster möjliga i radion. Digital radio faller liksom digital TV under 1 kap. 6 § YGL och 1 kap. 7 § TF under de förutsättningar som sägs där. Om digital radio sänds på begäran omfattas sådan sändning av 1 kap. 9 § YGL under de förutsättningar som anges där.

Betalteletj änster

Överföring av betalteletjänster sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. Överföring med hjälp av sådana vågor kan omfattas av YGL:s huvudregel om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL, databasregeln i 1 kap. 9 § YGL eller bilageregeln i 1 kap. 7 § TF.

YGL avser att skydda massmedial användning av vissa tekniker. En betalteletjänst som består i att upplysningar lämnas vid ett personligt telefonsamtal mellan mottagaren och informationslämnaren eller en representant för denne kan inte anses vara en massmedial användning av tekniken. Det är istället kommunikation från person till person och en sådan betalteletjänst faller därför utanför YGL:s tillämpnings- område.

Betalteletjänster som inte förmedlas genom telefonsamtal mellan två personer kan indelas i två huvudgrupper. Den ena gruppen består då av de tjänster där den uppringande kan föra in eget material i mediet, t.ex.

176 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

gruppsamtal, och den andra gruppen består av de tjänster där den uppringande inte kan föra in eget material i mediet.

Betalteletj änster som inte ger mottagaren m öjlighet att f öra in eget material

Som angetts i avsnitt 2.3.2 omfattas sändningar som är interaktiva på det sättet att den som önskar information själv tar kontakt med sändaren och startar sändningen inte av YGL:s huvudregel om radioprogram, 1 kap. 6 § YGL. De omfattas i stället av databasregeln, 1 kap. 9 § YGL, under de förutsättningar som anges där. Innebörden i uttrycket "på begäran" i databasregeln är alltså att mottagaren själv tar kontakt med sändaren och startar sändningen.

Om en betalteletjänst är anordnad så att den uppringande inte kan föra in eget material i mediet men själv startar sändningen genom sin uppringning, sker alltså sändningen av informationen på begäran på det sätt som avses i databasregeln. En sådan betalteletjänst omfattas därför inte av 1 kap. 6 § YGL.

För att tjänsten skall omfattas av databasregeln krävs det emellertid att informationen tillhandahålls direkt ur ett register för automatisk databehandling, att den mottagande inte kan ändra innehållet i registret och att det är ett sådant massmedieföretag som nämns i paragrafen som tillhandahåller informationen.

Betalteletjänster som är anordnade så att den mottagande själv startar sändningen av information ur en databas får alltså anses falla inom tillämpningsområdet för databasregeln, 1 kap. 9 § YGL, om det är ett sådant massmedieföretag som nämns i paragrafen som till- handahåller informationen och mottagaren inte kan ändra innehållet i registret. Om informationen undantagsvis lagras på annat sätt än i register med upptagningar för automatisk databehandling, t.ex. på ljudband i traditionell mening, torde den emellertid falla utanför paragrafens tillämpningsområde. Tjänsten faller också utanför paragrafens tillämpningsområde om den tillhandahålls av annan än ett sådant massmedieföretag som nämns i paragrafen. Om tjänsten används av ägaren till en periodisk skrift för att oförändrat sprida innehållet i skriften omfattas den av bilageregeln i 1 kap. 7 § TF.

Om en betalteletjänst är anordnad så att den uppringande inte själv startar sändningen, t.ex. när informationen lämnas på ett ljudband som spelas kontinuerligt, uppkommer frågan om en sådan tjänst omfattas av huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL. För att en sådan tjänst skall omfattas av 1 kap. 6 § YGL krävs det att den är riktad till allmänheten och avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel. Tjänsten är uppenbarligen avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel. Frågan är då om tjänsten kan anses vara riktad till allmänheten.

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

177

Som angetts i avsnitt 2.3.2 är det knappast möjligt att närmare ange hur många mottagare som krävs för att en sändning skall anses riktad till allmänheten enligt 1 kap. 6 § YGL men det torde kunna fastslås att begreppet allmänheten avser en vid krets av personer som i princip är öppen för envar. En betalteletjänst av nu diskuterat slag kan vara ordnad så att den riktas till en vid och obestämd krets av mottagare.

Om många personer kan lyssna på tjänsten samtidigt och det i princip är öppet för envar att lyssna, får en betalteletjänst av nu diskuterat slag anses vara ett radioprogram som är riktat till allmän- heten. Tjänsten faller då inom tillämpningsområdet för 1 kap. 6 § YGL. Om tjänsten används av ägaren till en periodisk skrift för att oförändrat sprida innehållet i skriften omfattas den av bilageregeln i 1 kap. 7 § TF.

Betalteletj änster som till åter mottagaren att f öra in eget material

Gruppsamtal, med eller utan diskussionsledare, faller under denna kategori av betalteletjänster. Om ett sådant samtal har många deltagare och det står öppet för envar att delta är likheten stor med direktsänd- ning av ljudradio som är riktad till allmänheten. Man kan också jämföra med elektroniska anslagstavlor.

Mellan elektroniska anslagstavlor och gruppsamtal finns emellertid en väsentlig skillnad. När det gäller gruppsamtal finns det nämligen inte någon möjlighet att i förväg kontrollera vad som yttras medan elektroniska anslagstavlor kan inrättas så att det blir möjligt att i förväg kontrollera vilka yttranden som blir tillgängliga för andra användare. Det är visserligen i gruppsamtal möjligt för operatören att avlyssna samtalen och att genast koppla bort användare som t.ex. yttrar sig brottsligt samt att ha en diskussionsledare men eftersom kommunikationen sker i realtid, dvs. alla deltar samtidigt, är det inte möjligt att i förväg kontrollera vad som yttras.

Om ett gruppsamtal har många deltagare och det i princip står öppet för envar att delta är som nämnts likheten stor med ett direktsänt ljudradioprogram. Ett direktsänt ljudradioprogram utgår visserligen oftast från en central punkt nämligen redaktionen medan gruppsamtalet inte utgår från någon sådan punkt utan utgörs av summan av de enskilda telefonsamtalen. Enligt YGL:s huvudregel om radioprogram, 1 kap. 6 §, krävs emellertid inte att ett ljudradioprogram för att falla under YGL skall utgå från en central punkt utan endast att det är riktat till allmänheten och avsett att tas emot med tekniska hjälpmedel. Ett gruppsamtal med många deltagare eller lyssnare får anses uppfylla YGL:s krav och faller därför under tillämpningsområdet för 1 kap. 6 § YGL.

Om en betalteletjänst används för att beställa en annons i text-TV publiceras annonsen under det ansvar som gäller för radioprogram

178 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

enligt YGL och annonsören intar ställning som meddelare enligt grundlagarna.

5.2.3Särskilt om dator- och videospel

Enligt 1 kap. 10 § YGL är grundlagen tillämplig på filmer och ljudupptagningar som sprids till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt. Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket sista punkten YGL avser termen film i YGL även videogram och "andra upptagningar av rörliga bilder". I propositionen till YGL har inte närmare angetts vad som avses med andra upptagningar av rörliga bilder. Det sägs endast (prop. 1990/91:64 s. 67) att den tekniska utvecklingen kan göra fler sätt att lagra och återge rörliga bilder än film och videogram tillgängliga för massdistribution. Som angetts i det föregående får i vart fall CD-ROM-skivor och andra optiskt avläsbara lagringsmedier med enbart rörliga bilder anses vara sådana andra upp- tagningar av rörliga bilder som omfattas av YGL.

Frågan är då om dator- och videospel som enbart innehåller rörliga bilder i form av datorprogram kan anses vara sådana "andra upp- tagningar av rörliga bilder" som avses i YGL.

YGL:s syfte är att bereda friheten att yttra sig i nya massmedier ett grundlagsskydd efter mönster av TF. YGL omfattar därför tekniker som i huvudsak kan behandlas på samma sätt som tryckta skrifter och på vilka de tryckfrihetsrättsliga principerna alltså kan tillämpas. För tillämpningen av de tryckfrihetsrättsliga principerna förbud mot censur och hindrande åtgärder, ensamansvar, ansvarsfrihet för meddelare och anonymitetsskydd för medverkande krävs det att yttrandet är fixerat till ett medium. Många datorspel möjliggör ett mycket stort, ofta närmast oändligt, antal variationer i händelseförloppet. Det kan därför ifrågasät- tas om det som utspelar sig på skärmen när en användare spelar ett datorspel kan anses vara fixerat på det sätt som krävs för att de ovan nämnda principerna skall kunna tillämpas.

Variationsmöjligheterna kan visserligen vara i det närmaste oändliga men användaren kan inte (utan omprogrammering) åstadkomma att figurerna i spelet utför handlingar som inte finns programmerade. Det är alltså spelets upphovsman som ytterst bestämmer vilka händelseför- lopp som kan utspela sig. Dator- och videospel är således i denna mening fixerade till ett medium. I de fall då variationsmöjligheterna är i det närmaste oändliga blir det dock i praktiken svårt för en utgivare att överblicka spelets innehåll.

Eftersom dator- och videospel således är fixerade till ett medium är spel som endast innehåller rörliga bilder i form av datorprogram att betrakta som sådana "andra upptagningar av rörliga bilder" som avses i YGL.

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

179

Beträffande spel som förutom rörliga bilder i form av datorprogram också innehåller andra rörliga bilder, t.ex oföränderliga filmsekvenser, och text, ljud eller stillbilder är rättsläget detsamma som beträffande optiska lagringsmedier med rörliga bilder i olika kombinationer med text, ljud eller stillbilder, dvs. det är inte osannolikt att de är att anse som sådana andra upptagningar av rörliga bilder som redan i dag om- fattas av YGL. Beträffande spel utan rörliga bilder men med ljud i kombination med text och/eller stillbilder är läget detsamma som för andra fysiska databärare med ljud i kombination med text och/eller stillbilder, dvs. det är inte osannolikt att de är att anse som ljudupptag- ningar. När det gäller spel som endast innehåller text och/eller stillbilder (t.ex patiens) gäller detsamma som för t.ex. en CD-ROM- skiva med endast text och/eller stillbilder, dvs. spelet faller utanför både TF:s och YGL:s skydd.

Om ett dator- eller videospel erhålls på begäran direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling och spelet till- handahålls av ett massmedieföretag uppkommer frågan om detta faller inom tillämpningsområdet för databasregeln, 1 kap. 9 § YGL.

Överföringen sker i ett sådant fall med hjälp av elektromagnetiska vågor vilket krävs enligt paragrafen. Det framstår emellertid inte som självklart att ett datorspel är att betrakta som en "upplysning" som avses i bestämmelsen. I propositionen till YGL anges inte närmare vad som avses med ordet upplysning men i specialmotiveringen till regeln sägs bl.a. följande (prop. 1990/91:64 s.112): "Vad som åsyftas är videotex och andra liknande medier som kan anv ändas för informa- tionsförmedling i former som g ör det m öjligt för en ensam ansvarig utgivare att r åda över inneh ållet på ett sätt som är likvärdigt med vad som gäller tryckta skrifter".

Vad som åsyftas med regeln är alltså informationsförmedling. Det kan kanske ifrågasättas om tillhandahållande av datorspel enligt normalt språkbruk kan anses utgöra informationsförmedling. Eftersom gränsen för vad som omfattas av grundlagsskyddet inte kan dras med hänsyn till innehållet i ett yttrande får enligt kommitténs mening dator- och videospel som tillhandahålls av massmedieföretag direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling anses vara sådana upplysningar som avses i databasregeln. Detta gäller emellertid endast om användaren inte kan ändra innehållet i registret. Databaser som är konstruerade så att användaren kan göra egna införingar i registret omfattas alltså inte av databasregeln.

180 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

5.2.4Särskilt om "elektroniska tidningar"

Material som ett massmedieföretag publicerar elektroniskt kan omfattas av bilageregeln i 1 kap. 7 § TF eller databasregeln, 1 kap. 9 § YGL, under de förutsättningar som anges där. Även YGL:s huvudregel om radioprogram (1 kap. 6 §) kan bli tillämplig. Den förstnämnda paragra- fen avser det fallet att ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida skriftens innehåll eller delar av detta i form av ett radioprogram, en film eller en ljudupptagning. Enligt lagrummet skall då programmet, filmen eller upptagningen jämställas med en bilaga till skriften i den utsträckning den i sådan form spridda versionen återger innehållet i skriften oförändrat.

Syftet med denna regel är att göra det möjligt för tidningsföretag att sprida tidningens innehåll med hjälp av nya medier. Regeln innebär att det tryckfrihetsrättsliga ansvaret för innehållet i periodisk skrift hålls samlat hos den som är ansvarig för skriften även när innehållet distribueras på något av de sätt som anges i paragrafen. Distribution med hjälp av elektromagnetiska vågor av tidningsmaterial som har en tryckt förlaga åtnjuter alltså skydd enligt denna paragraf om det är ägaren till den periodiska skriften som sprider eller låter sprida skriftens innehåll på detta sätt.

Databasregeln, 1 kap. 9 § YGL, däremot avser även annat material än sådant som har en tryckt förlaga. I denna paragraf sägs att grund- lagens föreskrifter om radioprogram skall tillämpas också när en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för framställning av filmer eller ljudupptagningar eller en nyhetsbyrå med hjälp av elektromagnetiska vågor på begäran tillhandahåller allmänheten upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling om den mottagande inte kan ändra innehållet i registret. Genom denna paragraf ges alltså grundlagsskydd åt publicering med hjälp av elektromagnetiska vågor om tillhandahållandet sker på begäran ur en databas och omhänderhas av något av de nämnda företagen. Det krävs som nämnts inte att materialet har någon tryckt eller eljest tidigare publicerad förlaga.

Om uppgifter publiceras med hjälp av elektromagnetiska vågor på annat sätt än genom ljudradio eller television, t.ex. genom elektronisk post eller i en databas, och den som sköter tillhandahållandet inte är ägaren till en periodisk skrift eller ett sådant massmedieföretag som avses i databasregeln, omfattas publiceringen alltså inte av bilageregeln eller databasregeln.

Tillhandahåller ett sådant massmedieföretag som nämns i databas- regeln material i en databas som kan nås av många användare, t.ex. via Internet, faller detta inte under YGL:s huvudregel om radioprogram, 1 kap. 6 §, utan under databasregeln, 1 kap. 9 § YGL. Visserligen är materialet genom Internet tillgängligt för en mycket vid krets

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

181

användare och det kan därför framstå som att skillnaden gentemot en rundradiosändning inte är stor. För att få tillgång till materialet krävs emellertid att mottagaren själv tar kontakt med databasen och startar sändningen. Det krävs alltså en sådan interaktivitet som skiljer databasregeln från huvudregeln om radioprogram.

Om materialet däremot sänds till mottagaren genom e-post, dvs. sändningen startas av avsändaren, t.ex. via Internet, kan detta enligt vad som sagts i det föregående omfattas av huvudregeln om radiopro- gram i 1 kap. 6 § YGL om sändningen riktas till en vid krets som i princip är öppen för envar.

5.2.5Särskilt om Internet

Som framgått ovan av beskrivningen av Internet är detta ett världsom- spännande nät av datornätverk som möjliggör många olika former av datormedier såsom e-post, elektroniska anslagstavlor och informa- tionsdatabaser. På Internet förekommer också t.ex. videokonferenser, telefoni och ljudradio. Genom sin storlek ger Internet möjlighet till kommunikation med ett mycket stort antal personer på samma gång. Datorkommunikation via Internet kan alltså ske på sätt som liknar traditionella massmedier t.ex. vid sändning av e-post till ett stort antal mottagare (se ovan om elektronisk post) och direktsändning av ljudradio, se nedan.

Eftersom Internet möjliggör kommunikation med olika egenskaper (till få eller många mottagare, från få eller många avsändare, med eller utan möjlighet för mottagaren att föra in eget material som omedelbart blir tillgängligt för andra användare etc.) kan Internet enligt kommitténs mening inte anses vara ett nytt medium i sig. Varje användning av nätet får i stället betraktas för sig varvid man, på det sätt som redovisas ovan under de olika rubrikerna, får bedöma om YGL:s huvudregel om radioprogram i 1 kap. 6 § eller dess regel om databaser i 1 kap. 9 § är tillämplig. Även bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF kan vara tillämplig.

Beträffande sändning i realtid via Internet av t.ex. ljudradio anser kommittén att sådan sändning inte sker på begäran enligt databasregeln utan att den i stället faller under YGL:s huvudregel om radioprogram (om den riktas till en vid krets som i princip är öppen för envar). Anledningen till detta är att när sändningen sker i realtid, dvs. utan tidsfördröjning och utan lagring av ljudfiler är det inte mottagaren som startar sändningen utan avsändaren. Sändningen pågår ju hela tiden till alla som vill ta del av den. Sådan sändning skiljer sig enligt kommit- téns mening inte från t.ex. direktsändning i kabel-TV-nät. Databas- regeln kan därför inte bli tillämplig på sådan sändning.

182 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

5.2.6Särskilt om produktion vid skilda tidpunkter av enstaka exemplar av fysiska databärare

När man överväger om produktion vid skilda tidpunkter av enstaka exemplar av fysiska databärare omfattas av TF respektive YGL måste man göra skillnad mellan två olika situationer. Dessa kan benämnas "ursprunglig framställning" och "efterproduktion". Med efterproduktion avses då att ett yttrande först getts ut på en viss fysisk databärare vid ett och samma tillfälle i ett sådant antal att det kunde anses mångfaldigat enligt 1 kap. 5 § TF respektive att det kunde anses spritt till allmänheten enligt 1 kap. 10 § YGL och att yttrandet därefter oförändrat framställs och tillhandahålls på samma slag av databärare men nu på beställning i enstaka exemplar vid skilda tidpunkter. Med ursprunglig framställning avses då att yttrandet tillhandahålls på fysiska databärare på beställning vid skilda tidpunkter i enstaka exemplar och inte tidigare publicerats på det slaget av fysiska databärare i ett sådant antal att det kunde anses mångfaldigat respektive spritt till allmänheten. Skillnaden mellan de båda fallen är alltså att vid efterproduktion har grundlagsskyddad spridning av yttrandet på det aktuella slaget av databärare skett tidigare medan så inte är fallet vid ursprunglig framställning.

Ursprunglig framst ällning

Som angetts i avsnitt 1.1 är ett huvudsyfte med såväl TF som YGL att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen. När det gäller TF framgår detta dels av att TF är tillämplig på skrift som framställts i tryckpress, vilket ju vid TF:s tillkomst var en teknik som i praktiken enbart användes för masskom- munikation, dels av att TF för att vara tillämplig på skrift som framställts genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande kräver bl.a. att skriften mångfaldigats.

Som anges i avsnitt 2.3.2 omfattar TF i princip all användning av trycket oavsett hur många exemplar skriften framställts i. Enstaka exemplar som framställs i tryckpress vid skilda tidpunkter torde alltså kunna omfattas av TF. Det måste emellertid noteras att avsikten med TF:s skydd för skrift som framställs i tryckpress var att skydda skrifter som kunde framställas i stora upplagor och nå många människor (Hans-Gunnar Axberger "Tryckfrihetens gränser" 1984, s. 22).

När det gäller skrift som framställts genom stencilering, fotokopie- ring eller liknande tekniskt förfarande krävs som ovan angetts bl.a. att skriften mångfaldigats (1 kap. 5 § TF). Som framgått i avsnitt 2.3.2 kan det knappast anges vilket antal som krävs för att en skrift skall anses ha blivit mångfaldigad. I förarbetena till utvidgningen av 1 kap. 5 § TF till att omfatta också stenciler och liknande skrifter anförde

SOU 1997:49 Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 183

Massmedieutredningen (MMU) följande angående vad som är ett liknande tekniskt förfarande (SOU 1975:49 s. 200): "Mångfaldigandet skall vidare ha skett genom stencilering, ljuskopiering eller liknande tekniskt f örfarande. D ärmed avses olika t.ex. kemiska, mekaniska eller optiska metoder att m ångfaldiga skrifter. Det tekniska f örfarandet skall därvid resultera i en skrift, dvs. en materialisering av informationen...I den mån en metod inte till åter något större antal exemplar och metoden allts å inte är likvärdig med stencilering, skapas inte n ågon tryckt skrift (t.ex genomslagskopior i vanlig skrivmaskin), inte ens om proceduren upprepas flera g ånger. En kopieringsmetod som till åter åtminstone 30-40 exemplar b ör emellertid kunna bed ömas som ett "liknande tekniskt f örfarande"."

Departementschefen anslöt sig till förslaget och anförde att detta innebar att skrifter som mångfaldigas genom maskinskrift inte föll under grundlagen. Departementschefen fortsatte (prop. 1975/76:204 s. 90): "Sådana tekniska f örfaranden som m ångfaldigande av skrift genom upprepade utskrifter av samma text p å en dators radskrivare och utskrift hos flera mottagare av inneh ållet i tr ådsändning f år anses vara att jämställa med kopiering med hj älp av skrivmaskin, l åt vara att de är mer effektiva. Dessa f örfaranden skiljer sig fr ån sådana tekniska förfaranden som tryckning och stencilering genom att de inte p å samma s ätt tillåter framst ällning p å en gång och p å ett ställe av ett flertal exemplar av en skrift. De tekniska f örfaranden som jag h är talar om har inte heller i v årt land f ått något större anv ändningsomr åde. Tekniken är visserligen stadd i snabb utveckling, men den har ännu inte nått dithän att n ågot påtagligt behov av ett grundlagsskydd har uppkommit. Enligt min åsikt talar allts å övervägande sk äl för att TF nu inte g örs tillämplig p å skrifter som har m ångfaldigats p å sätt som nu har sagts. Jag vill dock betona att det snart kan bli aktuellt att p å nytt pr öva denna fr åga."

I specialmotiveringen till 1 kap. 5 § TF anförde departementschefen bl.a. följande (a. prop. s. 134): "I likhet med MMU anser jag att det inte är möjligt att ange vilket antal exemplar m ångfaldigandet skall ha skett i. Ordet "m ångfaldigats" har h är ingen annan betydelse än att skriften skall vara framst älld i tillr äckligt m ånga exemplar f ör att den skall kunna l ämnas ut f ör spridning... Beträffande vad som är ett "liknande tekniskt f örfarande" vill jag med anledning av vad MMU har uttalat framh ålla att även en metod som inte till åter fullt 30-40 kopior bör kunna j ämställas med tryckning."

Av vad som här refererats om att TF:s regel om skrifter som framställts genom stencilering och liknande tekniskt förfarande avser tekniker som tillåter framställning på en gång och på ett ställe av ett flertal exemplar av en skrift och att det krävs att mångfaldigande skett, får anses framgå att framställning vid skilda tillfällen av enstaka

184 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

exemplar av en skrift, som inte tidigare mångfaldigats och getts ut, inte omfattas av TF:s regel om stenciler och liknande skrifter.

Som angetts i avsnitt 2.3.1 anser kommittén att mångfaldigande av skrifter med hjälp av datorskrivare numera kan anses vara ett sådant "liknande tekniskt förfarande" som anges i 1 kap. 5 § TF. Användning av datorskrivare är ju numera vanlig och sådana skrivare kan nu framställa många exemplar på kort tid. Användning av dem måste därför anses likvärdigt med fotokopiering. Om förutsättningarna i övrigt enligt 1 kap. 5 § TF är uppfyllda, kan alltså exemplar som framställs med hjälp av datorskrivare omfattas av TF.

När det gäller filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar förhåller det sig som framgått i tidigare avsnitt så att det för att sådana upptagningar skall falla under YGL:s tillämpningsområde krävs att de sprids till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt (1 kap. 10 § YGL). Av dessa krav framgår att grundlagsskyddets ändamål är att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsikts- bildningen (prop. 1990/91:64 s. 112). Som framgått i avsnitt 2.3.2 är det knappast möjligt att ange hur många personer som krävs för att man skall kunna tala om en allmänhet. YGL bygger emellertid på de bärande principerna i TF (prop. 1990/91:64 s. 33) och skall tolkas med ledning av TF. Det får därför anses att YGL:s regler om filmer och ljudupptagningar, liksom TF:s regler om stencilerade m.fl. skrifter, avser framställning på en gång och på ett ställe av ett flertal exemplar. Framställning vid skilda tidpunkter av enstaka exemplar av filmer och ljudupptagningar som inte tidigare mångfaldigats och getts ut omfattas alltså inte av YGL. (Här bortses från spridning genom offentlig visning eller uppspelning.)

Av avgörande betydelse för om grundlagsskydd föreligger eller inte vid framställning av skrifter eller andra fysiska databärare är, förutom om det framställda mediet som sådant faller inom grundlagsskyddet, vad som bedöms som framställning på en gång respektive vid skilda tidpunkter. I denna fråga kan knappast några mera exakta svar lämnas. Det är emellertid enligt kommitténs mening klart att den omständig- heten att fullständiga exemplar framställs det ena efter det andra som i en datorskrivare (och alltså inte som normalt vid tryck där alla sidan 1 trycks i ett sammanhang och alla sidan 2 i ett annat skede etc.) inte utesluter grundlagsskydd. När uppehållet mellan de olika produk- tionstillfällena blir sådant att det är onaturligt att tala om en samman- hållen "upplaga" är sådant skydd emellertid inte för handen. Var gränsen går mellan det ena och andra fallet är dock svårt att slå fast.

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

185

Efterproduktion

Frågan är då om man skall göra en annan bedömning när yttrandet tidigare getts ut i ett stort antal exemplar. Den situation som avses är, som ovan angetts, att ett yttrande först getts ut på en viss fysisk databärare vid ett och samma tillfälle i ett sådant antal att det uppnådde gränsen för mångfaldigat respektive spritt till allmänheten och att därefter samma yttrande oförändrat framställs och tillhandahålls på samma typ av informationsbärare men nu på beställning i enstaka exemplar vid skilda tillfällen. Innebär den tidigare utgivningen i en sådan situation att även de senare framställda enstaka exemplaren omfattas av grundlagsskyddet? Man skulle ju kunna hävda att en stencil redan mångfaldigats genom den tidigare utgivningen och att en film eller ljudupptagning redan spritts till allmänheten genom den tidigare utgivningen. Är det alltså fråga om fortsatt utgivning av samma skrift respektive film eller ljudupptagning?

Denna fråga har i förarbetena till TF berörts i samband med reglerna om beslag. 10 kap. 6 § TF om beslag har alltjämt den lydelse som 1944 års tryckfrihetssakkunniga föreslog. Paragrafen föreskriver att för- ordnande om beslag skall innehålla uppgift å det eller de stycken i skriften som föranlett beslaget och att beslag endast gäller band, del, nummer eller häfte vari samma stycken förekommer. I specialmotive- ringen till paragrafen angav de tryckfrihetssakkunniga (SOU 1947:60 s. 265) att beslag måste hänföra sig till viss tryckt skrift. Beträffande frågan huruvida en eller flera tryckta skrifter föreligger när en skrift utges i skilda upplagor eller eljest vid olika tillfällen hänvisade de sakkunniga till vad de anfört vid 4 kap. 7 § TF. I propositionen till TF gjordes ingen invändning mot de tryckfrihetssakkunnigas resonemang i denna fråga.

Dåvarande 4 kap. 7 § TF rörde bl.a. boktryckares skyldighet att lämna granskningsexemplar av varje tryckt skrift som framställts vid boktryckeri här i landet. I anslutning till detta lagrum anförde de tryckfrihetssakkunniga att ny skrift alltid måste anses föreligga om ändringar sker i skrifts innehåll innan ny upplaga trycks och att detta kan gälla även om inte särskild beteckning på den nya upplagan satts ut samt att olika upplagor alltid torde få anses som skilda skrifter även om innehållet överensstämmer (a. bet. s. 230 f.). I detta sammanhang erinrade de tryckfrihetssakkunniga också om att ingripande med åtal, beslag eller konfiskation för att inte få ett obestämt innehåll måste hänföra sig till viss upplaga av skriften då flera sådana förekommer.

Eftersom sålunda varje ny upplaga av en skrift är att betrakta som en ny skrift blir nästa fråga vad som skall förstås med viss upplaga av en skrift.

Denna fråga har behandlats av Tore Strömberg i artikeln "Om konfiskation av tryckt skrift" (Statsvetenskaplig tidskrift 1951 s. 130

186 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

ff). Där anförs att till samma upplaga bör hänföras exemplar som överensstämmer beträffande upplagebeteckning och innehåll och att den omständigheten att två i övrigt överensstämmande skrifter tryckts på olika boktryckerier synes vara ett praktiskt tvingande skäl att behandla dem som skilda upplagor. Vidare anges att anledning saknas att fästa avseende vid den tidpunkt då exemplaren framställts. Strömberg anger att om samme boktryckare fortsätter tryckningen efter det att skriften beslagtagits eller konfiskerats utan att ändra vare sig dess upplagebeteckning eller innehåll skall polisen, när lagakraftvunnen dom föreligger, utan vidare förstöra även nytryckta, ej spridda exemplar. Det anges också att doktrin och praxis sedan länge hävdat grundsatsen att ny rättegång fordras för konfiskation och oskad- liggörande av ny upplaga av brottslig skrift.

När det gäller filmer och ljudupptagningar som avses i YGL kan noteras att departementschefen i propositionen till YGL anförde följande i specialmotiveringen till 5 kap. 6 § YGL som gäller konfiskering (prop. 1990/91:64 s.126): "Av lagtexten framg år att färdiga exemplar av den film eller ljudupptagning som konfiskationsbe- slutet g äller och som är avsedda f ör spridning skall f örstöras. Såvitt gäller de f öremål som är till särskilt f ör att m ångfaldiga framst äll- ningen är det däremot tillr äckligt att de behandlas s å att de inte kan användas för att framst älla ytterligare exemplar av upptagningen. Det öppnar en m öjlighet att anv ända föremålen, om det brottsliga avsnittet elimineras, t.ex. vid kopiering fr ån ett masterband. En film eller en ljudupptagning som m ångfaldigas och sprids efter en s ådan åtgärd är att anse som en ny framst ällning." Skulle en sådan åtgärd inte ha skett skulle det, med det synsätt som anlagts på tryckt skrift, kunna vara fråga om en efterproduktion som ingår i den tidigare upplagan.

Slutsatsen av vad som här anförts blir enligt Mediekommitténs mening att upptagningar som överensstämmer beträffande typ av databärare, innehåll och upplagebeteckning (eller frånvaron av sådan) och som är framställda av samma boktryckare eller motsvarande i princip är att hänföra till samma upplaga (jfr. avsnitt 2.6 i JK:s pro- memoria om offentlighetsprincipen, betänkandebilaga 4). Upptagningar som uppvisar avvikelser i något av dessa avseenden är alltså att hänföra till olika upplagor och för varje upplaga av upptagningar (skrifter som framställts i tryckpress undantagna) krävs för grund- lagsskydd att upplagan är tillräckligt stor för att upptagningarna skall kunna anses mångfaldigade respektive spridda till allmänheten.

Av vad som nu anförts framgår dock inte vilket tidsmässigt samband som måste finnas mellan tryckningen av en upplaga och tryckning av ett större antal med upplagan helt överensstämmande skrifter för att det skall vara fråga om fortsatt tryckning av den tidigare upplagan och inte tryckning av en ny upplaga. Av det anförda framgår inte heller vilket tidsmässigt samband som skall finnas mellan den samlade fram-

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

187

ställningen av upplagan å ena sidan och den följande efterproduktionen av enstaka exemplar å andra sidan för att efterproduktionen skall hänföras till den tidigare upplagan och alltså omfattas av grundlagarnas skydd. Rättsläget beträffande denna fråga är alltså oklart.

5.3En teknikberoende eller teknikoberoende grundlag?

Kommitténs uppdrag är att överväga möjligheterna att anpassa det särskilda grundlagsskyddet som finns i TF och YGL till nya med- ieformer som uppstår till följd av den tekniska utvecklingen. Som framgått i avsnitt 1.1 innebär denna utveckling dels att nya typer av informationsbärare blivit aktuella som medier för yttranden, dels att den relativt klara åtskillnad som funnits mellan nu särskilt grund- lagsskyddade medieformer – tryckt skrift, ljudradio och TV samt film, videogram, andra upptagningar av rörliga bilder och ljudupptagningar

– tenderar att försvinna genom att text, ljud och bilder lagras och presenteras tillsammans i nya kombinationer.

En fråga som då är naturlig är om den hittillsvarande ordningen med ett sådant särskilt grundlagsskydd för vissa medier är den lämpligaste eller om man skall dra den slutsatsen att man nu i stället bör gå vidare med ett grundlagsskydd som inte är knutet till sådana speciella medier.

Kommittén vill erinra om att samma frågeställning var aktuell vid YGL:s tillkomst. I prop. 1990/91:64 (s. 29 ff) uttalades följande:

"YFU uttryckte sig i sina överväganden om m öjligheterna att i grundlag skydda friheten att yttra sig i andra former än genom tryckta skrifter s å att yttrandefriheten tillh ör alla eller ingen. Den som ger efter för en önskan att hindra andra fr ån att uttrycka sin uppfattning

riskerar även friheten att f öra	fram sin egen. Uppdelningen p	å
grundlagsskyddade och icke grundlagsskyddade medier saknade enligt
YFU principiell motivering. YFU s	åg saken s å att yttrandefriheten	är
odelbar (SOU 1983:70 s. 80 ff).

Den åskådning som YFU gav uttryck åt utesluter emellertid inte att man skiljer mellan olika moment i yttrandefriheten. Ett är friheten eller möjligheten att alls komma till tals. Ett annat är vad som f år yttras utan risk f ör straff eller andra p åföljder. Dessa faktorer avg ör vilken yttrandefrihet som r åder.

I grundlagssammanhang är det yttrandefriheten som en laglig rättighet f ör var och en som st år i centrum. Detta g äller både de grundl äggande fri- och r ättigheterna enligt regeringsformens andra kapitel (prop. 1975/76:209 s. 153) och tryckfriheten enligt TF. Enligt detta syns ätt inneb är ett konstitutionellt frihetsskydd att var och en är

188 Överväganden ang ående grundlagsskydd... SOU 1997:49

rättsligt of örhindrad att handla p å ett visst s ätt, t.ex att skaffa sig och begagna vad som beh övs för en massmedial verksamhet. De praktiska och ekonomiska m öjligheterna att sprida yttranden genom massmedier garanteras d äremot inte genom grundlagsskyddet.

Vad som nu anf örts inneb är att ett grundlagsskydd f ör yttrandefri- heten inte ensamt kan åstadkomma ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Men det kan s äkerställa rätten att f å bidra till att nå dit, och detta är nog s å viktigt.

Det anf örda kan ocks å sägas inneb ära att det skydd f ör ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning som kan åstadkommas genom en ny grundlag blir i viss mening begr änsat, om skyddet f ör yttranden anknyts till vissa medier. Bruket av dessa medier kan vara alltf ör kostsamt f ör den enskilde. Ett konstitutionellt skydd f ör friheten att yttra sig genom medierna saknar givetvis inte v ärde för den skull. Den fria opinionsbildning som sker utan hj älp av särskilt grundlagsskydda- de massmedier är heller inte utan skydd. Ett s ådant finns dels i RF, dels i skilda best ämmelser p å andra h åll i vår rättsordning.

Det bör också påpekas att ett skydd i grundlag f ör friheten att ta till orda inte st år i någon mots ättning till att det saknas garanti f ör att var och en har en verklig m öjlighet att komma till tals genom massmedier.

Tvärtom, ett skydd i grundlag f ör friheten att sprida yttranden genom massmedier hindrar ingrepp mot att ett medium över huvud taget kommer till bruk. Ett r ättsligt skydd f ör att anv ända medier f örbättrar möjligheterna f ör alla att komma till tals, vanliga medborgare lika v äl som dem med s ärskilda resurser...Tanken p å att förstärka det konstitutionella skyddet f ör yttrandefriheten har inte fr ån början varit knuten endast till yttranden som f örmedlas genom vissa medier. Även för den enskildes yttranden direkt till allm änheten kan det anses behövas ett starkare skydd. Det g äller t.ex. yttranden som framf örs vid demonstrationer och andra allm änna sammankomster. Ocks å sådant som anf öranden vid "speakers corner" har n ämnts som skyddsv ärt.

Möjligheterna att f å till stånd ett mera utvecklat skydd i grundlag för friheten att yttra sig har emellertid under det arbete som utf örts i

lagstiftningsfr ågan efter hand befunnits vara p å ett avg örande	s ätt
bättre i fr åga om yttranden som är bundna till ett visst medium	än i

fråga om yttranden som framf örs i mera l ösa former. Det h änger samman med att de tryckfrihetsr ättsliga principerna om etablerings-

frihet, ensamansvar och meddelarfrihet m.m. knappast kan till	ämpas
i fråga om de mera l ösliga uttrycksformerna. Enligt YFU:s f	örslag

skulle den nya grundlagsregleringen g älla program i eter- och trådsändningar, ljudupptagningar, upptagningar av r örliga bilder samt sceniska framst ällningar och utst ällningar, i fr åga om de sist n ämnda dock endast om den som bedrev verksamheten hade utsett en utgivare och tillk ännagett vem denne var.


SOU 1997:49	Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 189
Som nyss antytts	är det uppfattningen att tryckfriheten b ör tjäna som
mönster för uppbyggnaden av ett utvidgat grundlagsskydd f ör
yttrandefriheten som har lett till slutsatsen att ett s		ådant skydd b ör
anknyta till vissa medier. En s ådan tanke ligger sj älvfallet n ära till
hands i v årt land med v år internationellt sett troligen unika reglering
i TF och den p å samma principer uppbyggda radior		ättsliga lagstift-

ningen. Den anvisar sannolikt ocks å den enda framkomliga v ägen om man inom v år rättsordning vill bygga upp ett mera detaljerat grund- lagsskydd f ör yttrandefriheten."

De argument som då anfördes för att bygga vidare på det tryck- frihetsrättsliga systemet är lika bärkraftiga idag. Den tekniska utvecklingen har inte rubbat grundvalarna för TF eller YGL, även om den lett till behov att anpassa grundlagsregleringen till ny teknik. Den alltmer ökande internationaliseringen också på medieområdet kan visserligen sägas accentuera att denna nuvarande grundlagsreglering i jämförelse med andra länders rättssystem framstår som unik men ger inte anledning att ifrågasätta värdet av den. Till det sagda kan läggas att flera av de nya medieformerna till skillnad mot trycket, ljudradio och TV är mera tillgängliga för gemene man. Det är förhållandevis lätt och billigt att kopiera videogram och ljudkassettband. Datorlagrad information t.ex. i form av elektroniska tidningar kan via Internet göras tillgänglig för många på ett tämligen enkelt och billigt sätt. Inom en nära framtid kan möjligheter att spela in på CD-ROM-skivor bli lika tillgängliga som möjligheterna att spela in på video och ljudkassetter. De invändningar mot ett särskilt grundlagsskydd som kan göras med hänsyn till att de mera hävdvunna medieformerna är förbehållna ett fåtal har därför inte alls samma bärkraft. Det betyder också att det i vad som brukar kallas ett skymningsläge blir lättare att sprida information och åsikter vid sidan av etablerade och då kanske kontrollerade kanaler.

Även om kommittén således anser att utvecklingen inte föranleder något annat principiellt ställningstagande angående utformningen av grundlagsskyddet än det som gjordes vid tillkomsten av YGL vill kommittén ändå gå närmare in på den grundläggande frågan om en teknikberoende eller en teknikoberoende grundlagsreglering. Kommit- tén vill då redan här framhålla att en grundlagsreglering som avser vissa medieformer kan göras mer eller mindre teknikbunden så till vida att vilka dessa medieformer är kan anges med olika grad av precisering av tekniken. Vad den grundläggande frågan handlar om är därför i första hand om alla yttranden, eller i varje fall alla "offentliga" yttranden (dvs. yttranden riktade till allmänheten i någon form) skall ges ett likvärdigt grundlagsskydd eller om bara de yttranden som förekommer i (mer eller mindre preciserade) särskilda medier skall ha ett speciellt skydd i grundlag. Eftersom det inte kommer i fråga att avskaffa TF, handlar en sådan diskussion om huruvida YGL skall

190 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

behålla sin nuvarande utformning och eventuellt utvidgas att omfatta ytterligare medier eller om YGL helt skall ändras t.ex. till att omfatta alla offentliga yttranden utom sådana som omfattas av TF.

5.3.1Diskussion kring nuvarande reglering

Det grundläggande skyddet för yttrandefriheten finns i 2 kap. 1 § första stycket första punkten regeringsformen (RF) som lyder "Varje medborgare är gentemot det allm änna tillf örsäkrad

1. yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller p å annat s ätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och k änslor" . Enligt RF får yttrandefriheten i princip begränsas endast genom lag och endast för vissa angivna ändamål. Beträffande den yttrandefrihet som regleras i TF och YGL hänvisar RF till dessa grundlagar. Regerings- formens regler om yttrandefriheten gäller oavsett vilken teknik som kommer till användning vid yttrandet. Reglerna tillförsäkrar med- borgarna yttrandefrihet men ger i sig inte något skydd för den som använder sig av friheten. Gränserna för denna "allmänna" yttrandefrihet dras därmed genom regler i vanlig lag, som skall hålla sig inom de ramar regeringsformen anger.

Genom TF och YGL ges detaljerade regler på grundlagsnivå till skydd för den som använder sig av yttrandefriheten. Skyddet gäller för den som yttrar sig (till allmänheten) med anlitande av de tekniker som anges i dessa grundlagar nämligen tryckt skrift, ljudradio, television, och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar. TF och YGL bygger på de grundläggande tryckfrihetsrättsliga principerna: etableringsfrihet, förbud mot censur och hindrande åtgärder, ensaman- svar med meddelarskydd, särskild uttömmande brottskatalog och särskild rättegångsordning.

Regleringen innebär att yttrandefriheten till den del den utövas genom de tekniker som omfattas av TF och YGL har ett särskilt skydd genom de tryckfrihetsrättsliga principerna. Skyddet för dessa uttrycks- former är också stabilt eftersom det ges i grundlag. För yttrandefriheten i övrigt gäller som framgått inte de tryckfrihetsrättsliga principerna utan i stället vad som föreskrivs i vanlig lag, t.ex. brottsbalken. Villkoren för denna del av yttrandefriheten kan alltså ändras genom ett vanligt lagstiftningsbeslut. Så är fallet för yttranden som framförs med hjälp av annan teknik än den som anges i TF och YGL, yttranden mellan enskilda eller inom en trängre krets, yttranden i samband med opinionsmöten och demonstrationer samt yttranden vid teaterför- eställningar och utställningar.

Frågan om en teknikberoende eller en teknikoberoende grundlag till skydd för yttrandefriheten diskuterades under det mångåriga ut- redningsarbete som föregick YGL. Under utredningsarbetet dis-

SOU 1997:49 Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 191

kuterades också frågan om man skulle ha en enda sammanhållen grundlag för yttrandefriheten eller om man skulle ha TF kvar oförändrad för tryckta skrifter och därutöver stifta en ny grundlag till skydd för yttrandefriheten i övrigt. Här följer en översikt över diskussionen i dessa frågor.

Nu gällande tryckfrihetsförordning trädde i kraft den 1 januari 1950. Den ger friheten att yttra sig genom tryckt skrift ett detaljerat skydd i grundlag. Den år 1966 tillkomna radiolagstiftningen som reglerade ljudradio och television byggde i väsentliga delar på de tryckfrihets- rättsliga grundsatserna. Senare stiftades också lagar för närradio, lokala kabelsändningar och radiotidningar.

År 1970 tillkallades en parlamentarisk kommitté, Massmedieutred- ningen (MMU), för att med TF som utgångspunkt utreda frågan om en enhetlig reglering i grundlag av yttrandefriheten i massmedier. MMU lade fram förslag till en massmediegrundlag (Massmediegrundlag, SOU 1975: 49) innefattande regler om yttrandefriheten i tryckta samt stencilerade och på därmed jämställt sätt mångfaldigade skrifter, radio, television och film.

MMU angav att vilka massmedier som skulle omfattas av förslaget till massmediegrundlag inte borde avgöras av en begreppsmässig be- stämning av ordet massmedier utan av i vilken mån de grundläggande tryckfrihetsrättsliga principerna kunde gälla för de olika medierna. MMU fann att beträffande tryckta, stencilerade och därmed jämförliga skrifter, ljudradio, television och film kunde de grundläggande principerna göras tillämpliga utan särreglering på mer än enstaka punkter såsom beträffande radio och TV i fråga om etableringsfriheten och beträffande film i fråga om möjligheten till censur.

Enligt MMU skulle medier som teater, utställningar och demonstra- tioner inte omfattas av massmediegrundlagen. Om denna uppfattning anförde MMU (a. bet. s. 34): "Denna MMU:s st åndpunkt beror bl.a. på dessa mediers, s ärskilt teaterns och demonstrationernas, "direkt- karaktär" och f öränderlighet. H är finns inte alltid - s åsom betr äffande framställningar i de medier som omfattas av grundlagsf örslaget - möjlighet att i efterhand l ätt konstatera vad som framf örts. Vidare har meddelarskyddet och r ätten till anonymitet h är inte samma centrala ställning som i fr åga om de medier som omfattas av grundlagsf ör- slaget. En utvidgning av grundlagen till att avse ocks å t.ex. teater, utställningar och demonstrationer skulle kunna medf öra att v äsentliga undantag m åste göras från de bärande principerna i grundlagen och att även i övrigt ett stort antal s ärbestämmelser m åste ges, med risk för en nivellering av det allm änna skyddet enligt grundlagen".

MMU:s betänkande mötte ganska omfattande kritik, främst beträffande tillämpningsområdet, som många ansåg för snävt, och be- träffande ett förslag om en central yttrandefrihetsdomstol. MMU:s arbete ledde därför inte till mer än vissa partiella ändringar i TF, bl.a.

192 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

ändrades TF:s tillämpningsområde till att under vissa förutsättningar omfatta också skrifter som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande.

I propositionen om de partiella ändringarna av TF (prop. 1975/76:204 s. 38) angav departementschefen att beslutet att inte ta MMU:s betänkande till utgångspunkt för en proposition om en ny grundlag inte betydde att planerna på att ersätta TF med en grundlag med vidare syftning hade skrinlagts. Departementschefen framhöll tvärtom att skälen för en sådan grundlag snarare efter hand hade vunnit i styrka. En proposition i ämnet borde emellertid enligt departements- chefen föregås av ytterligare utredning i en parlamentariskt sammansatt kommitté.

År 1977 tillkallades den nya parlamentariska kommittén, Yttrandefri- hetsutredningen (YFU). Enligt direktiven var huvuduppgiften för kommittén att skapa ett regelsystem som på samma sätt som TF ställer upp hinder mot sådana ingrepp från det allmännas sida som är ägnade att försämra förutsättningarna för ett fritt åsiktsutbyte i samhället. I direktiven angavs att den nya grundlagsregleringen i princip borde omfatta alla de medier som kan ha särskild betydelse för den fria åsiktsbildningen i samhället. Departementschefen framhöll också att den naturliga utgångspunkten för arbetet var att eftersträva en enhetlig utformning av grundlagsskyddet för de berörda medierna särskilt beträffande de grundläggande principerna men att det var viktigt att den eftersträvade enhetligheten inte ledde till en uttunning av det gällande skyddet, framför allt beträffande tryckta skrifter.

YFU avgav 1979 ett debattbetänkande (Grundlagsskyddad yttrande- frihet, SOU 1979:49) om möjligheterna att utforma ett grundlagsskydd för yttrandefriheten i enlighet med sitt uppdrag. I betänkandet presenterades två skisser till ny grundlagsreglering av yttrandefriheten i nya medier. Båda skisserna var teknikberoende i den meningen att de gällde yttrandefriheten när den utövas i vissa angivna medier. Skiss A innehöll förslag till en sammanhållen yttrandefrihetsgrundlag som avsåg både tryckta skrifter och nya medier och som skulle ersätta TF. Skiss B innehöll förslag till en fristående yttrandefrihetsgrundlag som avsåg enbart nya medier och som skulle gälla vid sidan av TF. Betän- kandet sändes på remiss.

Några remissinstanser, bl. a. Svea hovrätt, förordade en generell yttrandefrihetsgrundlag omfattande alla offentliga yttranden i princip oberoende av framställningsform. Av övriga remissinstanser var det en stor del som förordade en sammanhållen, mediebunden grundlag i likhet med skiss A. De remissinstanser som förespråkade en grundlag vid sidan av TF enligt skiss B anförde risken för uttunning av skyddet för tryckfriheten som den viktigaste invändningen mot en samman- hållen grundlag. Dessa remissinstanser menade att om alla framställningsformers rättsliga villkor är samlade i en grundlag kan det

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

193

tryckta ordet komma att drabbas av krav på inskränkningar i skyddet motsvarande vad som gäller för andra medier, t.ex. begränsad etable- ringsfrihet, som för etersändningar, och möjlighet till censur, som för filmer.

YFU avlämnade sitt slutbetänkande 1983 (Värna yttrandefriheten, SOU 1983:70). I detta föreslog YFU en fristående yttrandefrihetsgrund- lag som skulle gälla vid sidan av TF och som byggde på de tryckfrihetsrättsliga grundprinciperna. Yttrandefrihetsgrundlagen skulle gälla för yttranden som görs offentliga genom program i eter- eller trådsändningar, ljudupptagningar, upptagningar av rörliga bilder och sådana sceniska framställningar och utställningar för vilka den som bedriver verksamheten valt att utse en särskild person som utgivare.

I slutbetänkandet redovisade YFU skälen till att en teknikoberoende grundlag inte föreslogs. YFU anförde (a. bet. s. 86 f.): "Även om det av principiella sk äl vore tilltalande med en yttrandefrihetsgrundlag som i alla delar g äller generellt f ör alla offentliga yttranden oavsett framställningsform b ör en sådan inte inf öras. Vi anser att de praktiska svårigheter som redovisats h är är alltför stora. N är det gäller icke mediebundna yttranden är behovet av s ådana regler som just en yttrandefrihetsgrundlag b ör inneh ålla litet eller inget. H är avses fr ämst regler om etableringsfrihet, ensamansvar, meddelarskydd m.m."

Vad gäller praktiska svårigheter med en generell yttrandefrihets- grundlag angav YFU gränsdragningsfrågan som ett svårt problem när det gällde att utvidga grundlagen att omfatta lösligare former av opinionsbildning t.ex. "speakers corner", politikers valkampanjer på gator och torg, direktdebatter med allmänheten och handgjorda valaffischer. YFU ställde frågan "Vilka situationer skall skyddas och hur skall de beskrivas för att nödvändig klarhet skall skapas?". YFU anförde vidare att om man skulle begränsa grundlagens tillämpnings- område med hjälp av yttrandets innehåll t.ex. genom att föreskriva att det skall ha betydelse från yttrandefrihetssynpunkt skulle man sannolikt skapa stora tillämpningsproblem eftersom meningarna om vad som skall skyddas kan vara många. Man skulle emellertid enligt YFU kunna överväga att endast markera en skiljelinje till rent privata yttranden.

När det gällde de ej mediebundna yttrandenas behov av sådana regler som en yttrandefrihetsgrundlag bör innehålla anförde YFU att förbudet mot censur praktiskt sett är av mindre värde för dessa yttranden eftersom möjligheterna att genomföra en censur inte är stora beträffande yttranden som inte är på förhand fixerade. YFU menade vidare att även principen om etableringsfrihet hade mindre betydelse för dessa yttranden eftersom någon etablering i egentlig mening knappast förekommer beträffande icke mediebundna yttranden. Utredningen angav också som sin mening att det var uppenbart att regler om ensamansvar inte kunde gälla för dessa medier eftersom

194 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

möjligheterna att utforma ett ensamansvar främst beror på i vad mån den ensamansvarige kan på förhand kontrollera de yttranden som framförs. Eftersom ensamansvarets främsta funktion är att göra det möjligt att upprätthålla regler om ansvarsfrihet för meddelare och anonymitetsskydd för medverkande kunde enligt YFU inte heller dessa senare principer gälla för de icke mediebundna yttrandena.

Författarförbundet hade i sitt remissyttrande över debattbetänkandet anfört att det vore värdefullt om de icke mediebundna yttrandena kunde fredas från polisiära ingripanden. YFU anförde i sitt slut- betänkande att det för att uppnå ett sådant resultat fordras dels att övervakning, tvångsmedel och åtalsfrågor kan handhas av JK (eller motsvarande), dels att gränsen mellan yttrandefrihetsbrott och allmänna brott kan upprätthållas i praktiken. YFU angav som sin mening att tveksamhet kan råda på båda punkterna. Någon särskilt effektiv över- vakning kunde enligt YFU inte förväntas då det handlar om tillfälliga händelser i det dagliga livet. Gränsen mellan yttrandefrihetsbrott och vanliga brott som följer av uppräkningen i brottskatalogen i TF kunde enligt YFU:s mening inte heller utan vidare tillämpas på t.ex. muntliga yttranden till allmänheten eftersom detta skulle innebära en knappast önskvärd avkriminalisering. Brottet "störande av förrättning eller av allmän sammankomst" (16 kap 4 § brottsbalken) och vissa former av förargelseväckande beteende skulle delvis försvinna.

YFU stannade alltså för att en teknikoberoende yttrandefrihetsgrund- lag inte skulle föreslås utan att den nya grundlagen borde vara med- iebunden.

I frågan om skyddet för yttrandefriheten skulle finnas i en samman- hållen mediebunden yttrandefrihetsgrundlag (skiss A i debattbe- tänkandet) eller i TF och en ny grundlag för andra medier (skiss B i debattbetänkandet) angav YFU att kommitténs sympatier i det längre perspektivet fanns hos den sammanhållna lagen eftersom den bäst svarar mot tanken att alla yttranden oavsett medium skall tillförsäkras samma grundlagsskydd. Kommittén tillade dock (betänkandet s. 87): "Märk väl: förutsatt att lagen även i sak och i princip är samman- hållen". Kommittén anförde emellertid också att den tagit intryck av den oro för risken för uttunning av skyddet för tryckta skrifter som många remissinstanser och debattörer gett uttryck för och att den därför förordade en ny mediebunden grundlag vid sidan av TF.

YFU:s förslag remissbehandlades. En sammanställning av remissytt- randena finns i Ds Ju 1985:4.

I frågan om en generell grundlag för alla offentliga yttranden eller en teknikberoende grundlag vidhöll Svea hovrätt sin uppfattning att man borde eftersträva ett grundlagsskydd för alla offentliga yttranden oavsett framställningsform. Enligt hovrätten hade utredningen övervärderat de praktiska svårigheter en grundlagsreglering av alla offentliga yttranden skulle innebära. Hovrätten ansåg dock att det var

SOU 1997:49 Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 195

väsentligt att en grundlagsreglering för andra medier än tryckta skrifter nu kom till stånd och ville därför inte framföra krav på ytterligare utredning.

Beträffande den lagtekniska frågan om en sammanhållen grundlag för yttrandefriheten eller en grundlag vid sidan av TF fanns bland remissinstanserna en viss övervikt för YFU:s förslag med en grundlag vid sidan av TF. De flesta juridiska instanserna förordade emellertid en sammanhållen grundlag för yttrandefriheten.

År 1986 beslutade regeringen en lagrådsremiss på grundval av YFU:s förslag. I lagrådsremissen hade emellertid en ny lagteknisk lösning valts. TF hade byggts ut med en ny andra avdelning om tio kapitel med regler om skydd för yttrandefriheten i eter- och trådsänd- ningar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar. Denna lösning, där skyddet för nya medier togs upp i en särskild avdelning av TF, var avsedd att förebygga den risk för uttunning av skyddet för tryckfriheten som en sammanhållen grundlag för tryckta skrifter och andra medier befarats innebära.

Beträffande en icke mediebunden grundlag för alla offentliga yttranden ansåg departementschefen att de skäl YFU anfört mot en sådan grundlag var bärande. Angående dessa skäl anförde departe- mentschefen (prop. 1986/87:151 s. 30): "Dessa kan sammanfattas s å att

behovet av en s å omfattande reglering är litet eller	obefintligt
samtidigt som en s ådan skulle leda till betydande praktiska sv	årigheter

och oklarheter i fr åga om skyddets omfattning. Till detta kommer att man med den antydda l ösningen skulle f å ett grundlagsskydd p å tre "nivåer": en detaljerad reglering som den TF innefattar, nuvarande reglering i RF s åvitt gäller "privata" yttranden och en s ärskild reglering i fr åga om de "offentliga" yttranden som inte ges ett skydd som motsvarar TF:s. Det s äger sig sj älvt att man med ett s å invecklat regelsystem inte uppn år den klarhet i grundlagsregleringen som b ör efterstr ävas."

Angående kravet på att grundlagsregler är klara anförde departe- mentschefen (a. prop. s.29): "Grundlagsregler som inte tydligt anger var gränserna f ör rättighetsskyddet g år kan v ålla mera skada än nytta.

Myndigheter kan komma	att gripa in även i fall d är skyddet g äller.
Enskilda kan avst å från	att begagna en r ättighet som de har f ör att

vara säkra på att hålla sig inom dess gr änser. I b åda fallen har rättigheten blivit mer begr änsad än nödvändigt".

Som skäl till att sceniska framställningar och utställningar inte omfattades av remissens grundlagsförslag anförde departementschefen i huvudsak följande (a. prop. s. 32): "Sceniska framst ällningar lika v äl som utst ällningar kan ha olika inneh åll vid olika tillf ällen. Det finns i efterhand normalt ingen s ärskild dokumentation om vad som har förevarit, och det är inte rimligt att f öreskriva en skyldighet att dokumentera teaterf öreställningar och liknande samt utst ällningar p å

196 Överväganden ang ående grundlagsskydd...	SOU 1997:49
ett sätt som motsvarar den skyldighet som g	äller i fr åga om radio- och
TV-sändningar.

Dessa sv årigheter har ocks å uppmärksammats av YFU, som föreslagit ett frivilligt ensamansvar. Det betyder att bara de sceniska framställningar och utst ällningar f ör vilka det har utsetts en utgivare faller in under det s ärskilda grundlagsskyddet. YFU har sj älv pekat p å ett problem med en s ådan ordning, n ämligen att en meddelares ställning blir os äker. Detsamma kan s ägas om andra medverkande t.ex. författare, regiss örer och sk ådespelare. F ör egen del vill jag ocks å framhålla att det torde vara betydligt sv årare att avgr änsa vad som är sceniska framst ällningar och utst ällningar fr ån andra f öreteelser än det är att avg öra vad som är tryckta skrifter, radio- eller TV-s ändningar eller filmer, videogram eller fonogram.

Enligt min mening är det av sk äl som jag nu har redovisat inte möjligt att åstadkomma en grundlagsreglering som är så klar och otvetydig som kr ävs. Jag har d ärför kommit till slutsatsen att över- vägande sk äl talar mot YFU:s f örslag i denna del."

Även lagrådet ansåg att diskussionen borde begränsas till de medier som omfattades av remissen. Lagrådet anslöt sig också i princip till remissens förslag till lagteknisk lösning med en ny andra avdelning i TF avseende andra medier än tryckta skrifter. Därvid lade lagrådet avgörande vikt vid att "det tryckfrihetsrättsliga skyddet är själva grunden och utgångspunkten för regleringen och att tryckfrihetsför- ordningen har en lång hävd och en betydande förankring" (prop. 1986/87:151 s 292).

Förslaget i lagrådsremissen ledde emellertid inte till någon proposi- tion i frågan om grundlagsskydd för andra medier än tryckta skrifter. Efter lagrådsremissens avlämnande framfördes det nämligen i debatten kritik mot det lagtekniska grepp som tagits i remissen. Det blev därmed osäkert huruvida man skulle kunna uppnå en så bred enighet i riksdagen som brukar eftersträvas i grundlagsfrågor. I propositionen föreslogs därför endast vissa förstärkningar av skyddet för tryck- friheten. Departementschefen anförde att frågan om skydd för yttrandefriheten i andra medier än tryckt skrift måste beredas ytterligare under medverkan av företrädare för riksdagspartierna.

Under sommaren och hösten 1987 bereddes frågan i regerings- kansliet under medverkan av företrädare för riksdagspartierna. Enighet kunde dock inte uppnås i tid för att frågan skulle kunna behandlas under pågående riksmöte. Arbetet avbröts därför.

När riksdagens konstitutionsutskott behandlade propositionen 1986/87:151 om ändringar i TF m.m. uttalade sig utskottet också om den fortsatta behandlingen av frågan om grundlagsreglering beträffande andra medier än tryckta skrifter. Utskottet ansåg att det var angeläget att utredningsarbetet nu ledde till grundlagsreglering. Angående den lagtekniska frågan anförde utskottet (KU 1987/88:36 s. 36): "När det

SOU 1997:49	Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 197
gäller den f örfattningsm ässiga fr ågan kan utskottet konstatera att den
beredning som	ägt rum efter propositionens avl ämnande visat att den

teknik som valts i lagr ådsremissen inte ansetts utg öra en framkomlig väg. Med h änsyn till den kritik som framf örts och som g år ut på att en "samlad" grundlag skulle kunna leda till en uttunning av skyddet f ör skrifter enligt nuvarande TF, b ör beredningsarbetet enligt utskottets mening inriktas mot en l ösning i enlighet med principerna i YFU:s förslag, dvs. en s ärskild grundlag f ör de nu aktuella medierna".

Vad utskottet anfört gav riksdagen som sin mening regeringen till känna (rskr.1987/88:290).

Beredningen av frågan om grundlagsskydd för nya medier fortsatte i regeringskansliet under medverkan av företrädare för riksdags- partierna. Arbetet ledde till att regeringen år 1990 kunde lägga fram propositionen "Yttrandefrihetsgrundlag m.m." (prop. 1990/91:64). Förslaget som avsåg en yttrandefrihetsgrundlag för ljudradio, TV och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar hade dessförinnan granskats av lagrådet som godtagit den lagtekniska lösningen med en fristående yttrandefrihetsgrundlag vid sidan av TF.

I propositionen angavs att det i det läge frågan nu befann sig saknades anledning att överväga annat än att den nya yttrandefrihets- grundlagen skulle gälla yttranden som var bundna till ett medium. Det angavs också att den nya grundlagen borde bygga på de bärande principerna i TF och att det mot bakgrund av vad som tidigare hänt under ärendets gång var klart att en ny grundlag skulle gälla vid sidan av TF.

Departementschefen anförde vidare att (a. prop. s. 32): "...kravet p å klarhet i regleringen sj älvfallet inte p å något sätt bör efterges. Systemet b ör också kunna överblickas. Om ett medium inte kan inordnas i det tryckfrihetsr ättsliga m önstret utan besv ärande komplika- tioner b ör det följaktligen l ämnas utanf ör grundlagsskyddet. Men inom en så angiven ram b ör strävan vara att den nya regleringen skall ge ett så vidsträckt skydd som m öjligt".

Beträffande sceniska framställningar och utställningar angav departe- mentschefen att det skulle utgöra en viktig förstärkning av skyddet för yttrandefriheten om de tryckfrihetsrättsliga principerna kunde göras tillämpliga på dessa framställningsformer. Detta skulle dock enligt departementschefen inte kunna genomföras utan problem.

Departementschefen påpekade en rad svårigheter med att infoga sceniska framställningar och utställningar i det tryckfrihetsrättsliga mönstret. Det angavs att det inte går att helt överblicka vilka följder en ordning med ensamansvar skulle få bl.a. för det konstnärliga oberoendet. Svårigheten att dra gränsen mellan vad som skall anses vara sceniska framställningar och utställningar och vad som inte skall anses vara sådana uttrycksformer framhölls också liksom svårigheten

198 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

att fastställa vad som har yttrats. Vidare påpekades att ett frivilligt ensamansvar i enlighet med YFU:s förslag skulle innebära att en meddelare inte kan vara säker på att offentliggörandet sker utan risk för honom själv. Vid en samlad bedömning fann departementschefen att sceniska framställningar och utställningar borde lämnas utanför grundlagsskyddet.

Under 1991 fattades de två riksdagsbesluten om att anta yttrandefri- hetsgrundlagen och den nya grundlagen trädde i kraft den 1 januari 1992.

5.3.2Överväganden

Från principiell synpunkt kan det te sig tilltalande med en generell grundlag för yttrandefriheten som är teknikoberoende i den meningen att den omfattar alla yttranden oavsett framställningsform.

Eftersom olika former av yttranden skiljer sig åt bl.a. i fråga om möjligheterna att tillämpa de tryckfrihetsrättsliga principerna skulle en sådan grundlag behöva innehålla bestämmelser som för varje form av yttrande angav i vad mån de tryckfrihetsrättslig principerna var tillämpliga. En sådan grundlag skulle bli omfattande och svår att överblicka.

På en grundlag bör särskilt stora krav ställas beträffande klarhet och tydlighet. Som anfördes i 1986 års lagrådsremiss kan en grundlag som är oklar innebära att rättigheten som den skall skydda blir mera begränsad än nödvändigt genom att myndigheter kan komma att ingripa i fall där skyddet gäller och enskilda kan avstå från att begagna en rättighet som de har för att vara säkra på att hålla sig inom dess gränser. Med hänsyn till de av YFU påtalade gränsdragningssvå- righeterna beträffande lösligare former av opinionsbildning och till att en teknikoberoende grundlag skulle bli omfattande och svår att överblicka kan det ifrågasättas om en sådan grundlag skulle uppfylla kravet på klarhet och tydlighet.

Frågan är också vilken praktisk betydelse en teknikoberoende grundlag skulle få för de mindre mediebundna yttrandena. Som framgått av redogörelsen för diskussionen under det utredningsarbete som föregick YGL kräver tillämpningen av flera av de tryckfrihets- rättsliga principerna att yttrandet är fixerat till ett medium. Så är fallet beträffande förbud mot censur och hindrande åtgärder, ensamansvar samt ansvarsfrihet och anonymitetsskydd för meddelare och andra med- verkande.

Vad gäller övriga tryckfrihetsrättsliga principer kan bl.a. följande sägas. Principen om etableringsfrihet har knappast någon betydelse för icke mediebundna yttranden eftersom någon etablering i egentlig mening inte förekommer beträffande dessa yttranden. Den särskilda brottskatalogen i TF kan i enlighet med vad YFU anförde inte utan

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

199

vidare tillämpas på muntliga yttranden till allmänheten eftersom det skulle innebära en icke önskvärd avkriminalisering, bl.a. skulle brottet "störande av förrättning eller av allmän sammankomst" och vissa former av förargelseväckande beteende försvinna. I övrigt är yttrande- frihetens gränser desamma för tryckta skrifter och de medier som omfattas av YGL som för yttranden i andra former. Tillämpning av det särskilda rättegångsförfarandet med jury enligt TF och YGL på mål om ansvar för icke mediebundna yttranden skulle innebära svårigheter till följd av att bevisfrågan skulle få vida större betydelse. Juryns uppgift är ju att pröva lagligheten av ett yttrande och skälet till att avgörandet av denna fråga lagts på juryn är att denna genom sin folkliga anknytning ansetts bättre skickad än lagfarna domare att dra gränsen mellan t.ex. tillåten kritik och straffvärda yttranden. I mål om ansvar för ett yttrande som inte är bundet till ett medium kan emellertid processen komma att domineras av bedömning av bevisning angående vad som har yttrats. Det kan ifrågasättas om juryn bör ges uppgift att pröva bevisning i ökad utsträckning.

Som nämnts kommer det inte i fråga att avskaffa TF, och inte heller kan det vara aktuellt att låta denna grundlag avse andra yttranden än dem som förekommer i tryckt och därmed jämställd skrift (bortsett från de fall som avses i bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF).

De ovan angivna förhållandena talar emot en sammanhållen teknikoberoende grundlagsreglering för yttrandefriheten.

Det kan för övrigt ifrågasättas om utredning av förutsättningarna för en teknikoberoende grundlag för yttrandefriheten faller inom Medie- kommitténs uppdrag. Enligt direktiven skall kommittén utreda "behovet av ett grundlagsskydd efter de tryckfrihetsrättsliga grundsatserna för yttrandefriheten i nya medieformer som används till att förmedla yttranden och annan information till allmänheten" (se det ursprungliga direktivet under rubriken Kommitténs uppgifter, betänkandebilaga 1). Uppdraget avser alltså inte alla former av yttranden och det är de tryckfrihetsrättsliga grundsatserna som skall vara utgångspunkten för övervägandena angående behovet av grundlagsskydd. Kommitténs uppdrag är därmed mera begränsat än de finska och norska ut- redningarnas (se avsnitt 4.1).

En samlad bedömning av vad som här anförts leder till slutsatsen att en teknikoberoende grundlag för yttrandefriheten inte heller nu bör övervägas utan att kommitténs förslag bör inriktas på en utvidgning av grundlagsskyddet i TF och YGL till medieformer som nu inte har ett sådant skydd och som utan alltför stora komplikationer kan inordnas i det tryckfrihetsrättsliga systemet i de båda grundlagarna. Inom ramen för denna lagstiftningsteknik kan man som nämnts välja mer eller mindre detaljerat angivande av olika medier och därmed en högre eller lägre grad av teknikberoende. En strävan bör vara att ha en så generell

200 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

beskrivning av olika medieformer att byte från en teknisk upptagningsform till en annan inte påverkar grundlagsskyddet.

5.4Förslag till grundlagsskydd för de nya medierna

Den viktigaste utgångspunkten vid överväganden angående skyddet för yttrandefriheten är att skyddet skall vara så vidsträckt som möjligt. 1 Utvidgningen av TF:s och YGL:s skydd för yttrandefriheten bör emellertid begränsas till att avse yttrandeformer som används på ett sätt som påminner om hittillsvarande massmedier. Detta innebär att endast yttranden som kan sägas vara riktade till allmänheten bör föras in under TF och YGL.

En annan utgångspunkt för övervägandena angående utvidgning av skyddet för yttrandefriheten enligt TF och YGL är att de tryckfrihets- rättsliga principerna i största möjliga mån skall gälla för de nya medierna. Förutsättningarna för att tillämpa dessa principer är bäst för yttranden som är bundna till ett medium så att yttrandet är tekniskt fixerat eller otvunget kan dokumenteras på ett sätt som är likvärdigt med den tryckta skriften. Det är därför endast yttranden som är bundna till ett medium som bör komma i fråga för reglering i TF och YGL.

Övervägandena måste också utgå från att grundlagarna skall uppfylla stora krav på klarhet särskilt när det gäller fri- och rättighetsreglering. Om ett nytt medium inte utan svåra komplikationer kan infogas i det tryckfrihetsrättsliga systemet bör det därför lämnas utanför grund- lagsskyddet.

5.4.1Nya fysiska databärare

Som framgått i avsnitt 3.3.1 ges en del böcker och filmer ut på CD- ROM och CD-ROM används även i tidningsutgivning. Optiskt avläsbara lagringsmedier används alltså redan i viss mån som massmedier. Ett litterärt verk kan naturligtvis också ges ut enbart på ett optiskt avläsbart lagringsmedium utan att någon tryckt förlaga finns.

Yttranden på optiskt avläsbara lagringsmedier är också bundna till mediet. Visserligen kan information som skrivits in på ett raderbart optiskt avläsbart lagringsmedium (WMRA eller WRM) raderas och ändras men detta är ingen principiell skillnad gentemot vad som gäller

1 Jämför propositionen till YGL, prop.1990/91:64 s.32.

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

201

för t.ex. ett videogram. Optiskt avläsbara lagringsmedier torde alltså kunna infogas i TF:s och YGL:s regelsystem.

Det finns alltså redan på grund av den nuvarande användningen av optiskt avläsbara lagringsmedier skäl att föra in dem under grund- lagarnas skydd och de tryckfrihetsrättsliga principerna kan tillämpas på dessa medier. Kommittén anser därför att YGL och bilageregeln i 1 kap. 7 § TF bör utvidgas att omfatta också de här diskuterade lagringsmedierna. Frågan är då hur det närmare skall ske.

Optiskt avl äsbara lagringsmedier med enbart text och/eller stillbilder

Lagringsmedier av det rubricerade slaget kan användas för att oförändrat sprida innehållet i en tryckt periodisk skrift men de omfattas enligt vad som sagts ovan inte av 1 kap. 7 § TF. De skulle kunna föras in under den nämnda paragrafen genom följande tillägg: "Om ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida skriftens innehåll eller delar av detta i form av ett radioprogram, en film, en ljudupptagning som avses i yttrandefrihetsgrundlagen eller en teknisk upptagning av enbart text eller stillbilder , skall i fråga om tillämpningen av 1-14 kap. programmet, filmen eller upptagningen jämställas med en bilaga till skriften i den utsträckning den i sådan form spridda versionen återger innehållet i skriften oförändrat samt anger hur innehållet har disponerats. I lag får föreskrivas om särskild skyldighet att spela in sådana program och bevara filmer och upptagningar samt att tillhandahålla dessa. Bestämmelser om rätt till sändningar finns i 3 kap. yttrandefrihetsgrundlagen." I motiven får då klargöras närmare vad som avses med teknisk upptagning bl.a. att tryckt eller genom stencilering m.m. mångfaldigad skrift inte avses. Det måste också klargöras att med "eller" avses "och/eller".

Genom ett sådant tillägg till 1 kap. 7 § TF uppnås att ansvaret för innehållet i tidningen hålls samlat även när ett optiskt avläsbart lagringsmedium används för att sprida tidningens innehåll.

Som ovan nämnts kan optiskt avläsbara lagringsmedier med enbart text och/eller stillbilder också användas till att publicera "tidningar" utan skriftlig förlaga och litterära verk. Sådana optiskt avläsbara lagringsmedier företer så stora likheter med böcker och tidningar att man kan överväga att reglera dem på samma sätt som dessa. Detta skulle innebära bl.a. följande: Det skulle krävas att upptagningen innehåller tydliga uppgifter om vem som "tryckt" eller eljest mång- faldigat den och beträffande upptagning som utkommer periodiskt skulle även krävas att den innehåller uppgift om utgivarens namn. För periodiskt utkommande upptagning skulle krävas att utgivare utses och ansvarsordningen för sådan upptagning skulle vara följande: utgivare, ägare, "tryckare" och sist spridare. För icke periodisk upptagning skulle ansvarsordningen vara densamma som för en bok dvs. i första hand

202 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

författaren, om han framträtt frivilligt, i andra hand utgivaren om sådan har utsetts och framträtt frivilligt och det är fråga om ett verk med bidrag från flera författare eller författaren var avliden när upp- tagningen utgavs. Därefter skulle ansvaret bäras av förläggaren (dvs. den som omhänderhaft "tryckning" och utgivning av annans "skrift") och sedan av den som "tryckt skriften" dvs. den som framställt det optiskt avläsbara lagringsmediet och sist av spridaren. De gärningar som enligt brottskatalogen i TF är tryckfrihetsbrott om de begås genom tryckt skrift skulle vara yttrandefrihetsbrott om de begicks i ett optiskt avläsbart lagringsmedium.

Eftersom optiskt avläsbara lagringsmedier har mycket stor lagrings- kapacitet kan sådana lagringsmedier förväntas ofta innefatta verk av flera författare eller andra upphovsmän. Enligt TF:s regel om antologier och andra samlingsverk (8 kap. 6 § första stycket) kan som framgått ovan en särskild utgivare ha ansvaret för sådana verk. Därefter svarar som angetts ovan förläggaren, "tryckaren" och i sista hand utspridaren. Denna ansvarsordning som alltså gäller icke periodiska skrifter synes lämpad också för optiskt avläsbara lagrings- medier.

Man skulle lagtekniskt kunna göra på två olika sätt för att uppnå resultatet att reglerna för periodiska och icke periodiska skrifter skulle gälla också för optiskt avläsbara lagringsmedier med enbart text och/eller stillbilder som används till annat än att oförändrat återge innehållet i en tidning. Man skulle kunna föra in lagringsmedierna i TF så att reglerna där skulle omfatta även lagringsmedierna. Man skulle också kunna föra in lagringsmedierna som ett nytt medium i YGL och där antingen föra in alla regler som skall gälla för dem eller hänvisa till vad som i TF gäller för icke periodiska respektive periodiska s- krifter.

Med hänsyn till TF:s starka ställning och till de farhågor som framfördes före YGL:s tillkomst om att skyddet för tryckta skrifter skulle uttunnas om andra medier reglerades i samma grundlag som de tryckta skrifterna torde det senare alternativet vara att föredra, dvs. att lagringsmedierna skulle regleras i YGL.

Lagringsmedierna skulle kunna föras in under YGL genom ett tillägg till 1 kap. 1 § YGL enligt följande: "Varje svensk medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt enligt denna grundlag att i ljudradio, television, och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder, ljudupptagningar och tekniska upptagningar av enbart text eller stillbilder offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst."

En begränsning av YGL:s tillämpningsområde till att omfatta endast optiskt avläsbara lagringsmedier av här diskuterat slag som riktas till allmänheten skulle kunna uppnås genom följande tillägg till 1 kap.

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

203

10 § YGL: "Grundlagen är tillämplig på sådana filmer, ljudupptag- ningar och tekniska upptagningar av enbart text eller stillbilder som sprids till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt."

Optiskt avl äsbara lagringsmedier med r örliga bilder, text, ljud eller stillbilder i andra kombinationer än text och stillbilder

Som framgår av det i avsnitt 5.2.1 citerade uttalandet i Wennbergs m.fl. bok "Yttrandefrihetsgrundlagen" kan det uppfattas som en under- förstådd del i YGL:s begreppsapparat att upptagningar av skilda slag skall anses som bildupptagningar så snart de till någon del består av bilder som framställts med en teknik för rörliga bilder och det kan tänkas att stillastående bilder med ljud i rättstillämpningen skulle hänföras till ljudupptagningar. Lagringsmedier av här behandlat slag är alltså inte osannolikt redan i dag att betrakta som bildupptagningar respektive ljudupptagningar som omfattas av YGL.

För att klargöra rättsläget för dessa lagringsmedier kan man föra in dem som ett särskilt medium i YGL och behandla dem på samma sätt som filmer. Även en kombination av ljud med text och/eller stillbilder skulle då regleras på samma sätt som film. Detta kan i förstone te sig onaturligt och det kan framstå som lämpligare att i stället behandla sådana lagringsmedier på samma sätt som ljudupptagningar. Enligt kommitténs mening bör emellertid även optiskt avläsbara lagringsme- dier med en kombination av ljud med text och/eller stillbilder behand- las som filmer. Skälen för detta redovisas nedan.

En likadan reglering som för ljudupptagningar skulle innebära följande. Man skulle få utse utgivare om man så önskade och det skulle i lag få föreskrivas att utgivare skall utses. Om utgivare utsetts skulle ansvaret för innehållet i lagringsmediet i första hand vila på denne. Om utgivare inte utsetts skulle ansvaret i första hand ligga på upphovsmannen och den som framträtt i lagringsmediet (bortsett från det fall där skyldighet att utse utgivare fanns enligt lag). Därefter skulle i ansvarskedjan följa först den som låtit framställa lagrings- mediet och sedan den som sprider det. Frivillighet att utse utgivare skulle alltså gälla inte endast för lagringsmedier som enbart innehåller ljud och därigenom redan idag faller under YGL som ljudupptagningar utan också för lagringsmedier som förutom ljud också innehåller text och/eller stillbilder. Det är tveksamt om detta kan anses lämpligt.

Ett av skälen till att det i YGL för ljudupptagningar skapades en möjlighet att välja om utgivare skulle utses eller inte angavs vara att en stor del av ljudupptagningarna innehåller musik som mycket sällan kan ge anledning till ingripanden i yttrandefrihetsrättslig ordning (se prop. 1990/91:64 s.124 och s. 94 samt prop. 1986/87:151 s. 79). De här diskuterade lagringsmedierna innehåller emellertid en kombination av

204 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

ljud med text och/eller stillbilder. Anledning till ingripanden i yttrandefrihetsrättslig ordning torde oftare föreligga beträffande sådana lagringsmedier än beträffande sådana som endast innehåller t.ex. instrumentalmusik. Detta talar för att en skyldighet att utse utgivare skall gälla för lagringsmedier med ljud i kombination med text och/eller stillbilder.

De här diskuterade lagringsmediernas stora lagringskapacitet är också en faktor som talar för att skyldighet att utse utgivare skall gälla för dem. Lagringskapaciteten gör nämligen att det är möjligt att på samma lagringsmedium presentera bidrag från många olika upphovs- män och det kan enligt kommitténs mening antas bli vanligare att så sker.

Kommittén stannar alltså för att optiskt avläsbara lagringsmedier, och andra nya fysiska databärare, som innehåller ljud med text och/eller stillbilder inte skall behandlas på samma sätt som ljudupptag- ningar. Enligt kommitténs mening bör i stället samma regler gälla för databärare med sådant innehåll som för databärare som innehåller rörliga bilder, dvs. reglerna för film bör gälla för dessa databärare.

Man skulle kanske kunna benämna här rubricerade lagringsmedier "multimediaeupptagningar" och lägga till dem i 1 kap 1 § första stycket YGL enligt följande: "Varje svensk medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt enligt denna grundlag att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder, ljudupptagningar, tekniska upptagningar av enbart text eller stillbilder och multimediaupptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst". I motiven skulle då behöva klargöras att med "multimediaupptagningar" åsyftas tekniska upptagningar med rörliga bilder, text, ljud eller stillbilder i andra kombinationer än text och stillbilder.

För att begränsa YGL:s tillämplighet till sådana multimedieupptag- ningar som riktas till allmänheten skulle följande tillägg kunna göras i 1 kap. 10 § YGL: "Grundlagen är tillämplig på sådana filmer, ljudupptagningar, tekniska upptagningar av enbart text eller stillbilder och multimedieupptagningar som sprids till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt."

Man skulle sedan kunna lägga till multimedieupptagningar i alla de regler som gäller för film och därigenom uppnå samma reglering för multimedieupptagningar. Detta skulle bl.a. innebära att det för multimediaupptagningar skall utses utgivare och att det av upp- tagningen skall framgå vem som är utgivare samt att ansvaret för innehållet åvilar utgivaren i första hand och därefter den som är skyldig att utse utgivare, dvs. den som låter framställa upptagningen, och i sista hand spridaren.

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

205

Samma reglering som för filmer skulle emellertid också innebära att tillåtelsen i 1 kap. 3 § andra stycket YGL till att genom lag meddela föreskrifter om granskning och godkännande av filmer som skall visas offentligt skulle gälla även för multimediaupptagningar som skall visas offentligt. De skäl som kan anföras för tillåtelse till förhandsgranskning av filmer som skall visas offentligt torde också kunna åberopas till stöd för tillåtelse till förhandsgranskning av multimediaupptagningar som innehåller rörliga bilder som skall visas offentligt eftersom upptag- ningarna kan rymma en hel långfilm. Den nu gällande lagreglerna om granskning avser emellertid endast filmer och videogram (lag 1990:886 om granskning och kontroll av filmer och videogram).

En bättre lösning

Den i det föregående presenterade metoden att föra in nya fysiska databärare under grundlagarnas skydd innebär att man till YGL:s hittillsvarande tillämpningsområde; "ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar" skulle lägga två nya medier nämligen "tekniska upptagningar av enbart text eller stillbilder" och "multimediaupptagningar". För tekniska upptagningar med enbart text och/eller stillbilder skulle samma regler som för tryckt skrift gälla och för multimediaupptagningar skulle samma regler som för filmer gälla. YGL skulle alltså med den lösningen komma att omfatta inte mindre än sex olika angivna fysiska databärare; filmer, videogram, andra upp- tagningar av rörliga bilder, ljudupptagningar, tekniska upptagningar av enbart text eller stillbilder och multimediaupptagningar. Filmer, videogram, andra upptagningar av rörliga bilder samt multime- diaupptagningar skulle behandlas på ett sätt (som film), ljudupptag- ningar skulle behandlas på ett annat sätt och tekniska upptagningar av enbart text eller stillbilder skulle behandlas på ett tredje sätt (som tryckt skrift).

Ett sådant system skulle komma att bli svårt att överblicka och tyngande för lagtexten. Det skulle också medföra praktiska svårigheter när det gäller att avgöra vilka regler som är tillämpliga på de olika typerna av fysiska databärare. Om man bortser från film och vid- eogram görs åtskillnaden mellan de olika fysiska databärarna inte med hjälp av tekniska skillnader utan med hjälp av innehållet ("rörliga bilder", "ljud", "enbart text och/eller stillbilder" samt "andra kombinationer av rörliga bilder, text, ljud eller stillbilder än text och stillbilder"). Detta innebär att det inte blir möjligt att avgöra vilka regler som gäller för en viss databärare utan att man tar del av hela innehållet. Med hänsyn till de nya fysiska databärarnas stora lagrings- kapacitet kan detta komma att innebära avsevärda svårigheter.

206 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

Det finns därför starka skäl att överväga om skyddet kan utformas på ett annat sätt än vad som angetts i det föregående. Ett sätt kunde tänkas vara att behandla alla nya fysiska databärare likadant, t.ex. som filmer. Även t.ex en CD-ROM-skiva med samma innehåll som en bok skulle då behandlas som en film, dvs. olika regler skulle gälla för texten när den publiceras genom t.ex. tryckteknik och när den publice- ras på CD-ROM-skiva. Detta är emellertid inte något nytt. Samma för- hållande föreligger exempelvis när en film både spelas upp på biograf och visas i television. Detta förhållande är därför knappast något skäl mot att behandla alla nya fysiska databärare på samma sätt.

Om man anser att alla nya fysiska databärare skall behandlas som filmer skulle man som gemensam beteckning för dem kunna använda uttrycket "andra tekniska upptagningar". Dessa skulle kunna läggas till i YGL genom följande tillägg till 1 kap. 1 § första stycket YGL:" Varje svensk medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt enligt denna grundlag att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra sådana upptagningar av rörliga bilder, ljudupptagningar samt andra tekniska upptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst."

En definition av termen "andra tekniska upptagningar" skulle då också behöva införas i grundlagen. Denna skulle, efter förebild i 2 kap. 3 § TF, kunna utformas enligt följande "Med andra tekniska upp- tagningar avses i denna grundlag upptagningar som inneh åller text och/eller stillbilder och tekniska upptagningar som inneh åller andra kombinationer av r örliga bilder, text, ljud och stillbilder än text och stillbilder och som kan l äsas, avlyssnas eller p å annat s ätt uppfattas endast med tekniskt hj älpmedel". Härigenom skulle termerna "tekniska upptagningar av enbart text eller stillbilder" samt "multimediaupptag- ningar" bli överflödiga. Man skulle sedan kunna lägga till termen "andra tekniska upptagningar" till alla regler som gäller för film i YGL och därmed uppnå att sådana tekniska upptagningar skulle behandlas likadant som film.

Med denna lösning skulle man dock fortfarande vara tvungen att ta del av hela innehållet på en ny fysisk databärare för att avgöra om den innehåller enbart ljud eftersom den i sådant fall skall behandlas som en ljudupptagning. Om man överger särbehandlingen av ljudupptag- ningar och behandlar alla fysiska databärare enligt de regler som nu gäller för film skulle man dock i princip helt komma ifrån detta problem.

Den tekniska utvecklingen med digitalisering och nya fysiska databärare som gör det möjligt att enkelt och billigt lagra ljud, text och bild på samma lagringsmedium, och som även ger mera beständig lagring än tidigare tekniker, kan enligt kommitténs mening antas medföra att lagringsmedier som innehåller enbart ljud, enbart text eller

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

207

enbart bilder kan antas bli allt ovanligare i framtiden. Detta talar för att alla fysiska databärare skall behandlas på samma sätt. På grund av de nya fysiska databärarnas stora lagringskapacitet kan det också antas bli vanligare att lagringsmedier innehåller bidrag från flera upphovs- män. Detta talar för att skyldighet att utse utgivare skall gälla för alla fysiska databärare. Starka skäl talar alltså enligt kommitténs mening för att särbehandlingen av ljudupptagningar skall upphöra och att alla fysiska databärare skall behandlas enligt de regler som nu gäller för film. Detta innebär att YGL i 1 § första stycket kan anges omfatta "ljudradio, televison, och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar " och att tekniska upptagningar i ett nytt fjärde stycke i paragrafen kan definieras enligt följande "Med tekniska upptagningar avses i denna grundlag upptagningar som inneh åller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller p å annat s ätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel." Alla fysiska databärare utom de som faller under 1 kap. 5 § TF (och handskrifter o. dyl.) kommer alltså att omfattas av be- greppet tekniska upptagningar.

Det finns emellertid enligt kommitténs mening vissa regler som nu gäller för film, dvs. för upptagningar av rörliga bilder, som inte bör utvidgas att gälla för upptagningar som inte innehåller rörliga bilder. De regler det gäller är tillåtelsen till censur i 1 kap. 3 § andra stycket YGL, regeln i 3 kap. 11 § YGL rörande otillåten utlämning av film eller videogram och regeln i 7 kap. 5 § YGL om tillsyn över att yttrandefriheten i filmer inte missbrukas genom olaga våldsskildring och över att filmer med sådana skildringar inte i förvärvssyfte sprids till den som är under 15 år. Dessa regler bör enligt kommitténs mening avse endast tekniska upptagningar som innehåller rörliga bilder, antingen enbart eller i kombination med annat material. När det gäller dessa regler kan termen film behållas i grundlagen om det i lagtexten anges att vad som sägs om film även avser videogram och andra tekniska upptagningar med r örliga bilder, se förslag till 1 kap. 1 § tredje stycket YGL. På detta sätt blir det klarlagt att reglerna också gäller för medier med rörliga bilder i kombination med stillbilder, text eller ljud. Definitionen avses också innefatta dator- och videospel med rörliga bilder i form av datorprogram (jämför avsnitt 5.4.3 om dator- och videospel). För att klargöra att tillåtelsen till censur endast avser de rörliga bilderna i en upptagning med rörliga bilder i kombination med annat material och inte t.ex. rena textavsnitt bör uttrycket i 1 kap. 3 § andra stycket YGL vara "rörliga bilder i filmer".

När det gäller 3 kap. 12 § första stycket 3 YGL om förledande av ungdom genom filmer anser kommittén att det bör klargöras att bestämmelsen avser tekniska upptagningar med rörliga bilder enbart eller i kombination med stillbilder, text eller ljud och att bestämmelsen även bör utvidgas till att omfatta också tekniska upptagningar med

208 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

enbart text och/eller stillbilder, t.ex. på CD-ROM-skivor. Straffbe- stämmelsen om förledande av ungdom (16 kap. 12 § BrB) avser ju skrift eller bild och kommittén anser som framgått att YGL skall utvidgas att omfatta också tekniska upptagningar med enbart text och/eller stillbilder. Om 3 kap. 12 § YGL inte skulle utvidgas att omfatta tekniska upptagningar med stillbilder, skulle möjligheterna till ingripande mot dem med stöd av straffbestämmelsen om förledande av ungdom i brottsbalken försvinna på grund av exklusivitetsprincipen när de faller under YGL. När nu möjligheter finns att sprida text på annat sätt än genom skrifter bör 3 kap. 12 § YGL även utvidgas att avse också tekniska upptagningar med text. Samma utvidgning bör ske av 16 kap. 12 § BrB. Huruvida regeln i YGL bör omfatta även tekniska upptagningar med enbart ljud återkommer kommittén till i kapitel 10 om preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp.

I övrigt skulle termen tekniska upptagningar kunna användas i grundlagen.

Denna lösning skulle innebära en minskad teknikbundenhet i grund- lagen eftersom i praktiken alla fysiska databärare (utom de som avses i 1 kap. 5 § TF och handskrifter o. dyl.) skulle omfattas av en term ("tekniska upptagningar"). Den skulle också innebära att problemen med gränsdragning mellan olika typer av databärare väsentligen skulle försvinna. Man skulle endast när fråga är om tillämpning av de ovannämnda reglerna som gäller enbart för upptagningar med rörliga bilder respektive tekniska upptagningar med text och/eller stillbilder vara tvungen att ta del av innehållet på t.ex en CD-ROM-skiva för att kunna avgöra om skivan omfattas av reglerna. För att avgöra om t.ex. skyldighet att utse utgivare föreligger skulle man emellertid inte behöva ta del av innehållet.

Kommittén föreslår att YGL ändras på detta sätt.

5.4.2Ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor

Elektronisk post och elektroniska anslagstavlor

Som angetts i avsnitt 5.2.2 omfattas elektronisk post som riktas till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar av 1 kap. 6 § YGL. Om det är ägaren till en periodisk skrift som sprider innehållet i skriften på detta sätt, omfattas den elektroniska posten av bilageregeln i 1 kap. 7 § TF. Elektronisk post som inte riktas till en sådan krets, dvs. elektronisk post som inte kan anses riktad till allmänheten, faller alltså utanför TF:s och YGL:s skydd.

Eftersom ändamålet med grundlagsregleringen av yttrandefriheten i TF och YGL är att säkerställa denna frihet i de överföringsformer som mera typiskt kan betecknas som massmedier (jämför prop. 1990/91:64

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

209

s.64 f.) saknas det enligt kommitténs mening anledning att överväga att utvidga TF och YGL till att omfatta sådan elektronisk post.

När det gäller elektroniska anslagstavlor kan konstateras att det är möjligt för enskilda och organisationer att via sådana anslagstavlor nå ut med t.ex. nyheter och debattartiklar till ett stort antal mottagare. Anslagstavlorna kan alltså användas på ett sätt som påminner om hittillsvarande massmedier. Om användarna har möjlighet att lämna egna bidrag som oförmedlat blir tillgängliga för andra användare föreligger emellertid en avgörande skillnad gentemot hittills kända massmedier.

Denna möjlighet gör att ensamansvar efter tryckfrihetsrättslig förebild för innehållet i en sådan anslagstavla skulle innebära att den ensamansvarige skulle få bära det straffrättsliga ansvaret för inlägg som kommer in till anslagstavlan utifrån. Detta kan inte anses rimligt om inte den ensamansvarige har möjlighet att bestämma vilka inlägg som skall göras tillgängliga för användarna. Som angetts i avsnitt 3.3.2 kan emellertid en elektronisk anslagstavla arrangeras så att detta blir möjligt. Meddelanden som kommer in utifrån kan lagras i en s.k. upload-area som endast den systemansvarige har tillgång till. Han kan sedan bestämma vilket material från upload-arean som skall göras tillgängligt för användarna.

Som angetts i avsnitt 5.2.2 får elektroniska anslagstavlor som ordnas på detta sätt anses omfattas av bilageregeln i 1 kap. 7 § TF respektive databasregeln i 1 kap. 9 § YGL om de förutsättningar i övrigt som anges där är uppfyllda. Detta innebär att en sådan elektronisk anslagstavla med upload-area där den som driver anslagstavlan bestämmer vad som skall göras tillgängligt för användarna faller utanför 1 kap. 9 § YGL om verksamheten bedrivs av annan än sådant massmedieföretag som anges där. Den del av en elektronisk anslag- stavla med upload-area där material efter beslut av den som driver anslagstavlan blir tillgängligt för användarna är en databas. Samma överväganden kan därför göras beträffande sådana elektroniska anslagstavlor som beträffande informationsdatabaser. Se följande avsnitt om informationsdatabaser.

Följande kan emellertid sägas särskilt om elektroniska anslagstavlor. Vid den hearing som IT-utredningen höll den 30 augusti 1995 över sitt utkast till lag om elektroniska anslagstavlor framhölls vissa för- hållanden som ansågs göra det svårt att förverkliga de förslag som utredningen då övervägde. Det då föreliggande förslaget innebar bl.a. skyldighet för den systemansvarige, dvs. den som utsetts som ansvarig för anslagstavlan av den som äger eller annars förfogar över det in- formationssystem där anslagstavlan skall drivas, att registrera och verifiera användarnas identitet så att de sannolikt kan identifieras, att föra bort vissa meddelanden från anslagstavlan, att utesluta användare som på visst sätt missbrukat anslagstavlan och att bevara meddelanden

210 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

som tillförts anslagstavlan. De förhållanden som utgör svårigheter för att införa dessa skyldigheter för den systemansvarige utgör också svårigheter för att införa ett obligatoriskt ensamansvar efter tryck- frihetsrättslig förebild för innehållet i elektroniska anslagstavlor där systemoperatören kan råda över vilka meddelanden som görs till- gängliga för användarna.

Som förhållanden som utgjorde svårigheter att införa de föreslagna skyldigheterna för den systemansvarige angavs följande vid hearingen: Det skulle vara orimligt att kräva att den systemansvarige skall ta del av alla inlägg till en elektronisk anslagstavla eftersom många anslag- stavlor har ett mycket stort antal användare och en strid ström av inlägg. Med hänsyn till den stora mängden meddelanden i många anslagstavlor skulle det vara orimligt att kräva att den systemansvarige skulle bevara alla meddelanden under ett år från det att de tillförts anslagstavlan. Det kan vara mycket svårt att fastställa var en elek- tronisk anslagstavla skall anses finnas fysiskt och därmed vem som är den systemansvarige.

Anders Wallin anger i "Kriminella teknikzonen", IRI-rapport 1994:2 s. 45 f. ytterligare förhållanden som gör det vanskligt att knyta ett ansvar till systemoperatören. Det anges att det förekommer att två eller flera anslagstavlor finns på samma telefonnummer där systemoperatör- erna vandrar fritt mellan baserna och går in i direktkommunikation med användare allt eftersom den ene eller den andre är disponibel. Det anges vidare att det finns databasprogram som möjliggör för en BBS- värd att fjärrstyra skeendet och låta all verksamhet ske automatiskt.

De nu nämnda förhållandena innebär att det knappast är lämpligt med ett obligatoriskt grundlagsskydd för alla sådana elektroniska anslagstavlor där en systemoperatör kan råda över vilka uppgifter som hålls tillgängliga för användarna under YGL:s skydd. De flesta elek- troniska anslagstavlor torde inte heller vara inrättade på detta sätt utan torde i stället vara ordnade så att användarnas meddelanden blir omedelbart tillgängliga för alla andra användare.

Sammanfattningsvis kan alltså sägas att elektroniska anslagstavlor där användarnas meddelanden omedelbart blir tillgängliga för de andra användarna inte kan föras in under grundlagsskyddet eftersom ensamansvar inte kan gälla för dem. Elektroniska anslagstavlor där den systemansvarige kan bestämma vilka inlägg som skall bli tillgängliga för användarna är ett slags databaser och de överväganden som nedan görs angående informationsdatabaser gäller också för sådana anslagstavlor. En möjlighet till frivilligt grundlagsskydd med krav på utgivningsbevis bör därför införas för sådana anslagstavlor som drivs av andra än sådana massmedieföretag som avses i databasregeln i 1 kap. 9 § YGL.

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

211

Informationsdatabaser

Frågan är om även andra än sådana informationsdatabaser som tillhandahålls av massmedieföretag skall föras in under grundlagsskyd- det. Som angetts i det föregående finns det informationsdatabaser för en mängd olika ämnen.

Elektronisk publicering av nyheter, debattinlägg och liknande material som ombesörjs av andra än sådana massmedieföretag som nämns i databasregeln (1 kap. 9 § YGL) torde för närvarande inte före- komma i någon större utsträckning men det är möjligt att sådan publicering i framtiden kan komma att nå ett stort antal mottagare, t.ex. genom abonnemang på en nyhetsdatabas som sammanställs, bearbetas och tillhandahålls av en teleoperatör. Den pågående utvecklingen mot allt mindre och kraftfullare bärbara datorer och s.k. flat panels kommer troligen att medföra att efterfrågan på elektroniskt publicerade nyheter och liknande material ökar i framtiden. Den ökande integrationen mellan olika branscher talar för att andra aktörer än traditionella massmedieföretag kommer att sammanställa, bearbeta och tillhandahål- la nyheter och annan information i form av elektroniska tjänster. Det kan alltså antas att elektronisk publicering av nyheter, debattinlägg och liknande på andra sätt än genom hittillsvarande massmedier kommer att nå många mottagare och omhänderhas av nya aktörer. Om så sker påminner denna publicering om hittills kända massmedier och framstår som lika skyddsvärd som elektronisk publicering som omfattas av bilageregeln i 1 kap. 7 § TF eller databasregeln i 1 kap. 9 § YGL.

För sådan elektronisk publicering som ombesörjs av massmedieföre- tag och omfattas av databasregeln gäller att grundlagens föreskrifter om radioprogram skall tillämpas på publiceringen. Detta innebär bl.a. följande: Det skall finnas en utgivare för publiceringen. Denne skall utses av den som bedriver sändningsverksamheten. Ansvaret för yttrandefrihetsbrott ligger på utgivaren. Om det inte fanns någon behörig utgivare när brottet förövades eller om utgivaren var utsedd för skens skull eller uppenbarligen inte kunde utöva tillsyn över framställningens offentliggörande och bestämma över dess innehåll ligger ansvaret på den som är skyldig att utse utgivare. Ansvaret för yttrandefrihetsbrott ligger också på den som är skyldig att utse utgivare om uppgift om vem som är utgivare inte har hållits tillgänglig för allmänheten på föreskrivet sätt. Innehållet i överföringarna skall dokumenteras och bevaras.

Frågan är vad det förhållandet att en informationsdatabas drivs av någon annan än ett sådant massmedieföretag som anges i databasregeln i 1 kap. 9 § YGL innebär för möjligheten att låta den omfattas av samma regler som massmedieföretags publicering enligt den regeln.

Till en början kan konstateras att kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor på annat sätt än genom ljudradio eller

212 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

television, t.ex. elektronisk post och informationsdatabaser, hittills bara i begränsad utsträckning används av andra än sådana massmedieföretag som avses i 1 kap. 9 § YGL för att publicera nyheter, debattinlägg och liknande material av central betydelse för nyhetsförmedling och opinionsbildning.

Om man skulle utvidga 1 kap. 9 § YGL att obligatoriskt omfatta också andra än sådana som nämns i paragrafen, t.ex. genom följande omformulering "Denna grundlag tillämpas också när en fysisk person eller ett f öretag med hjälp av elektromagnetiska vågor på begäran tillhandahåller allmänheten...." skulle detta innebära problem. Reglerna om skyldighet att utse utgivare, att hålla uppgift om utgivare tillgänglig för allmänheten och skyldighet att dokumentera överföringarnas innehåll m.m. skulle då också komma att gälla överföringar vilkas innehåll inte motiverar några särskilda regler till skydd för yttrande- friheten. Den onödiga belastning som det skulle innebära för aktörerna är knappast heller eftersträvansvärd.

Frågan är då hur man skulle dra gränsen för ett eventuellt utökat grundlagsskydd för databaser. Gränsen kan inte dras med hjälp av in- nehållet i publiceringen t.ex. så att skyddet omfattar endast "material av betydelse för ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning eller ett fritt konstnärligt skapande" eftersom detta skulle innebära gränsdragningssvårigheter med åtföljande rättsosäkerhet och möjliggöra missbruk från statsmakternas sida.

Med hänsyn till dessa problem framstår en möjlighet att frivilligt underkasta sig det tryckfrihetsrättsliga regelsystemet med skyldighet att anmäla utgivare som lämpligare. Denna möjlighet skulle gälla för andra än sådana företag som nämns i databasregeln, 1 kap. 9 § YGL, såväl fysiska personer som företag, som tillhandahåller information på det sätt som sägs där. Möjligheten till grundlagsskydd skulle då komma att omfatta alla informationsdatabaser där mottagarna inte kan ändra innehållet i registret.

Ett frivilligt grundlagsskydd kan orsaka problem på det sättet att en meddelares ställning kan bli osäker. Ett sådant grundlagsskydd kan nämligen innebära att en meddelare inte med säkerhet kan avgöra om meddelandet kommer att offentliggöras under ensamansvar eller inte. Han kan därmed inte heller säkert veta om han själv kommer att undgå ansvar. För att undvika denna nackdel med ett frivilligt grundlagsskydd bör ett sådant skydd kombineras med krav på utgivningsbevis. En meddelare som vill vara säker på att gå fri från ansvar har då möjlighet att kontrollera om utgivningsbevis utfärdats innan han lämnar uppgifter för offentliggörande.

Anders Wallin pekar i "Kriminella teknikzonen", IRI-rapport 1994:2, på problem som skulle kunna uppstå till följd av ett grundlagsskydd för elektroniska anslagstavlor där den systemansvarige har full rådighet över informationen inom alla areor på anslagstavlan. I rapporten anges

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

213

(s. 41): "Man kan t änka sig f örhållandet att en BBS undviker att befatta sig med klart lagstridiga yttranden enligt 5 kap. YGL (om yttrandefrihetsbrott) med h änvisning till 7 kap. 4 och 5 §§ TF. Basen avstår då från att lagra filer med inneh åll som bed öms vara spionage, uppror, rashets, barn- och v åldspornografi, etc. Ist ället excellerar BBS:n i att tillhandah ålla material av det slag som Datastraffr ättsut- redningen vill st ävja: hackerkurser, l ösenordslistor, telefonkoder och information om digitala bedr ägerier, destruktiva dataprogram och källkoder m.m. D å kan det delikata l äget uppst å att den kriminella verksamheten blir straffri, oavsett en framtida lagreglering av denna sektor i en uppdaterad brottsbalk".

I den mån ovannämnda förfaranden skulle kunna utgöra yttrandefri- hetsbrott måste de införas i brottskatalogen i YGL och i straffbud i vanlig lag för att man skall kunna ingripa mot dem när de begås i en framställning som skyddas av YGL. Frågan om vilka förfaranden i samband med datoranvändning som skall straffbeläggas i vanlig lag och eventuellt också som yttrandefrihetsbrott i YGL kan emellertid knappast besvaras inom ramen för Mediekommitténs uppdrag. Om man vill undvika att YGL utvidgas att omfatta ytterligare datoranvändning utan att det klarlagts vilka förfaranden i samband med sådan datoran- vändning som skall vara straffbara som yttrandefrihetsbrott bör lagstiftningsåtgärderna i anledning av Datastraffrättsutredningens arbete tidsmässigt samordnas med lagstiftningsåtgärderna i anledning av Mediekommitténs arbete.

Telefax

Beträffande telefax i allmänhet kan hänvisas till övervägandena ovan angående elektronisk post. Frågan återstår om även andra än massme- dieföretags användning av telefax på det sätt som anges i databas- regeln, dvs. där sändningen startas av mottagaren, skall omfattas av grundlagsskydd.

Sändning av telefax sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. När sändningen av telefax-meddelandet startas av mottagaren är det fråga om sändning på begäran från en databas. Vad som sagts ovan under informationsdatabaser gäller därför även telefax när sändningen startas av mottagaren. Sådan telefax kommer alltså att omfattas av kommitténs förslag till frivilligt grundlagsskydd med krav på utgivningsbevis.

Text-TV

Som angetts i avsnitt 5.2.2 ovan omfattas sändning av information på det sätt som är att betrakta som text-TV av huvudregeln om radio- program i YGL om sändningen är riktad till en vid krets av mottagare

214 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

som i princip är öppen för envar. I sådant fall kan också bilageregeln bli tillämplig.

Eftersom ändamålet med grundlagsskyddet enligt TF och YGL är att säkerställa yttrandefriheten i de överföringsformer som mera typiskt kan betecknas som massmedier saknas det enligt kommitténs mening anledning att överväga att utvidga TF och YGL till att omfatta text-TV som sänds till en krets som inte är vid och i princip öppen för envar (jämför ovan angående elektronisk post).

Digital TV

Som framgått ovan omfattas uppgifter som tillhandahålls på begäran direkt ur ett register för automatisk databehandling och som presenteras på TV-skärmen av databasregeln (1 kap. 9 § YGL) om de tillhanda- hålls av sådana massmedieföretag som sägs där och mottagaren inte kan ändra innehållet i registret.

Frågan är då om man skall utvidga grundlagsskyddet att omfatta även andra än massmedieföretags tillhandahållande av uppgifter på detta sätt.

Till en början kan konstateras att det kan erbjuda svårigheter att dra gränsen mellan vad som är en redaktion för radioprogram som avses i 1 kap. 9 § YGL och vad som är ett företag som enbart sysslar med att på begäran tillhandahålla uppgifter direkt ur ett register för automatisk databehandling när uppgifterna presenteras på TV-skärmen. Den relevanta skillnaden mellan dessa företag torde vara att en redaktion för radioprogram producerar eget material för offent- liggörande med hjälp av elektromagnetiska vågor medan den andra sortens företag inte producerar eget material. Om ett företag som till- handahåller uppgifter på det sätt som diskuteras här också producerar eget material för offentliggörande med hjälp av elektromagnetiska vågor, bör det alltså anses vara en redaktion för radioprogram i YGL:s mening (jfr. prop. "Yttrandefrihetsgrundlag m.m", 1990/91:64 s.66).

Som nämnts inledningsvis under avsnitt 5.4 bör utvidgningen av skyddet för yttrandefriheten enligt TF och YGL begränsas till att avse yttrandeformer som används på ett sätt som påminner om hittillsvaran- de massmedier. Vidare bör de tryckfrihetsrättsliga principerna i största möjliga mån gälla för de nya medierna och medier som inte kan inordnas i det tryckfrihetsrättsliga systemet utan stora komplikationer bör lämnas utanför grundlagsskyddet.

Tillhandahållande på begäran av uppgifter ur databaser för presenta- tion på TV-skärm som ombesörjs av andra än sådana massmedieföre- tag som nämns i 1 kap. 9 § YGL torde för närvarande inte förekomma i någon större utsträckning. Utvecklingen går emellertid mot att telekommunikationsföretag inriktar sig på att tillhandahålla inte bara kommunikationsvägar utan också innehåll. Det är alltså troligt att

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

215

sådant tillhandahållande i framtiden kan komma att nå ett stort antal mottagare, t.ex. genom video-on-demand från företag som i övrigt arbetar med att tillhandahålla telekommunikationsnät eller från företag som enbart arbetar med att tillhandahålla filmer på begäran. Om så blir fallet påminner det tillhandahållandet om hittillsvarande massmedier och framstår som lika skyddsvärt som elektronisk publicering som omfattas av 1 kap. 7 § TF eller 1 kap. 9 § YGL. De överväganden som gjorts beträffande informationsdatabaser, elektroniska anslagstavlor med upload-area och telefax från databaser gäller även här.

Detta innebär att en möjlighet att frivilligt underkasta sig det tryck- frihetsrättsliga regelsystemet med skyldighet att anmäla utgivare, kom- binerad med krav på utgivningsbevis framstår som lämplig. Denna möjlighet skulle gälla för andra än sådana företag som nämns i 1 kap. 9 § YGL och som tillhandahåller uppgifter på det sätt som sägs där. Möjligheten skulle då komma att omfatta alla informationsdatabaser, t.ex. databaser med "on demand-filmer".

Digital radio

Om digital radio kommer att sändas på begäran uppkommer samma frågor som beträffande TV som sänds på begäran. För överväganden hänvisas till vad som sagts ovan om digital TV.

Betalteletj änster

Som framgått i det föregående omfattas betalteletjänster som sänds på begäran direkt ur register med upptagningar för automatisk databe- handling av annan än sådana massmedieföretag som anges i databas- regeln i 1 kap. 9 § YGL inte av YGL. Betalteletjänster som sänds på begäran men där informationen lagras på annat sätt än i register med upptagningar för automatisk databehandling torde också falla utanför YGL. Gruppsamtal som inte är öppna för en vid och obestämd krets omfattas inte heller av YGL.

Med hänsyn till att syftet med YGL är att skydda massmedial användning av ny teknik finns det inte anledning att föra in gruppsam- tal som inte är riktade till en vid och obestämd krets under grundlagens skydd (jämför ovan i detta avsnitt om elektronisk post och text-TV).

När det gäller betalteletjänster som tillhandahålls på begäran av andra än massmedieföretag har av beskrivningen ovan framgått att de företer stora likheter med informationsdatabaser.

Beträffande dessa medier har en möjlighet till frivilligt grund- lagsskydd kombinerat med ett krav på utgivningsbevis föreslagits i det föregående.

Som angetts tidigare skulle en sådan regel göra det möjligt för den som vill erhålla grundlagsskydd att få sådant skydd och den skulle

216 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

alltså inte medföra att alla tillhandahållare av sådana tjänster skulle tvingas underkasta sig de med ett grundlagsskydd förenade kraven att utse utgivare, dokumentera innehållet etc. Genom kravet på ut- givningsbevis skulle man undvika den nackdel som är förenad med ett frivilligt grundlagsskydd nämligen att en meddelares ställning kan bli osäker. Meddelaren skulle ju kunna kontrollera om utgivningsbevis finns och därmed få besked om huruvida hans uppgifter publiceras under ensamansvar eller ej.

Med hänsyn till användningen av betalteltjänster av det här behandlade slaget framstår lösningen med ett frivilligt grundlagsskydd som lämplig och den bör alltså omfatta också dessa tjänster.

Genom det ovannämnda förslaget ges en möjlighet att få grund- lagsskydd om man önskar det under förutsättning att man inrättar sin verksamhet så att sändningen kan anses ske på begäran direkt ur register med upptagningar för automatisk databehandling där mottaga- ren inte kan ändra innehållet i registret. Ett särskilt grundlagsskydd bör därför inte föreslås för betalteletjänster som sänds på begäran men där informationen lagras på annat sätt än i register med upptagningar för automatisk databehandling.

5.4.3Särskilt om dator- och videospel

Frågan om grundlagsskydd f ör sådana spel

Eftersom dator- och videospel är fixerade till ett medium och sprids på fysiska databärare t.ex. CD-ROM-skivor omfattas de av det förslag till grundlagsskydd för nya fysiska databärare som lämnats i det före- gående. Om grundlagsskyddet för fysiska databärare utformas på det sätt som föreslås i avsnitt 5.4.1 skulle dator- och videospel omfattas av termen teknisk upptagning och därmed behandlas på samma sätt som filmer.

Det finns emellertid skäl som talar emot grundlagsskydd för dator- och videospel. Ett sådant skäl har nämnts i avsnitt 5.2.3 nämligen de stora möjligheterna till variation i händelseförloppet i ett spel. De stora variationsmöjligheterna gör att det ter sig främmande att jämställa dator- och videospel med t.ex. en tryckt skrift eller en film. Användningsområdet för spelen är åtminstone för närvarande ett annat än för de traditionella medierna.

Kommittén har av dessa skäl övervägt om dator- och videospelen kan hållas utanför det grundlagsskydd som föreslås för fysiska databärare. Konkret kan frågan formuleras så här "Kan man på ett juridiskt acceptabelt sätt skilja en CD-ROM-skiva som innehåller dator- eller videospel från en som inte gör det?"

Till en början kan konstateras att man inte kan göra gränsdragningen med hjälp av innehållets betydelse från yttrandefrihetssynpunkt eller

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

217

dess syfte t.ex. så att skyddet endast skulle omfatta fysiska databärare som innehåller "material av betydelse för ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande" eller "material som inte enbart utgörs av datorspel" eftersom detta skulle innebära gränsdragningssvårigheter med åtföljande rättsosäkerhet och möjliggöra missbruk från statsmakternas sida. Frågan är då om man kan peka på någon avgörande teknisk skillnad mellan t.ex. en CD- ROM-skiva som innehåller dator- eller videospel och en sådan skiva som har annat innehåll.

Dator- eller videospel utgörs av datorprogram som ger stillbilder eller rörliga bilder och kan även innehålla andra rörliga bilder t.ex. filmsekvenser samt text och ljud. En CD-ROM-skiva utan dator- eller videospel kan också innehålla datorprogam både som huvudsakligt innehåll och som hjälpmedel för sökning och presentation av annat innehåll på skivan. Den omständigheten att dator- och videospel i vart fall delvis består av datorprogram kan därför inte användas som gräns- dragning. En regel om att fysiska databärare som enbart innehåller datorprogram inte faller inom grundlagarnas tillämpningsområde skulle knappast heller lösa problemet eftersom dator- och videospel som enbart innehåller datorprogram och alltså inte bilder, text eller ljud torde vara ovanliga.

Man kan då fråga sig om den omständigheten att dator- och vid- eospel ofta innehåller nästan oändliga variationsmöjligheter kan användas som gränsdragning. Variationsmöjligheterna innebär närmare bestämt att de programmerade händelserna kan utspelas i varierande ordningsföljd och kombinationer. Även en CD-ROM-skiva som inte innehåller dator- eller videospel kan emellertid läsas med varierande ordningsföljd mellan de olika avsnitten på skivan. Möjligheten till variation i presentationen av innehållet kan alltså inte heller användas som gränsdragning.

Det ovan anförda innebär att kommittén inte kunnat finna någon teknisk skillnad som kan användas för gränsdragning mellan fysiska databärare som innehåller dator- eller videospel och fysiska databärare med annat innehåll. Eftersom gränsdragningen inte heller kan göras med hänsyn till innehållets syfte eller betydelse för yttrandefriheten kommer de förslag till grundlagsskydd för fysiska databärare som lagts fram i det föregående att även omfatta dator- och videospel. Om man vill hålla fast vid grundtanken att grundlagsskyddet skall avse användning av en viss teknik oberoende av innehållet kommer alltså även dator- och videospel att omfattas av grundlagsskyddet.

218 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

Särskilt om straffr ättsligt ansvar f ör inneh ållet i grundlagsskyddade da- tor- och videospel och f ör spridning av s ådana spel

Det kan kanske ifrågasättas om inte användaren av ett dator- eller vid- eospel är den som åstadkommer en olaga våldsskildring när han spelar ett spel med möjligheter till våldsamma händelser och om det inte därför är han som bör bära ansvaret för våldsskildringen. Som angetts i det föregående är det emellertid inte användaren utan spelets upphovsman som bestämmer vilka händelseförlopp som kan utspelas vid användning av spelet. Det får därför anses vara upphovsmannen som i någon mening åstadkommit våldsskildringen och ett utgivaran- svar får därför anses möjligt. Det kan dock som nämnts tidigare vara svårt för en utgivare att helt överblicka spelets innehåll. Av dessa skäl kan det finnas anledning att överväga om en särskild ansvarsordning kan åstadkommas för den som tillhandahåller dator- eller videospel.

En sådan ordning skulle kunna tänkas innebära att ansvar för själva innehållet i dator- och videospel inte skulle utkrävas utan att ansvar endast skulle utkrävas på motsvarande sätt som för otillåten utlämning av film eller videogram enligt 16 kap. 10 c § BrB av den som i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte till den som är under 15 år lämnar ut dator- eller videospel med ingående skildringar av verklighetstrogen karaktär som återger våld eller hot om våld mot människor eller djur. Vidare kan tänkas ett ansvar för förledande av ungdom enligt 16 kap. 12 § BrB för den som bland barn eller ungdom sprider dator- eller videospel som genom sitt innehåll kan verka förråande eller eljest medföra allvarlig fara för de ungas sedliga fostran.

En sådan ansvarsordning särskilt för ansvaret för dator- och vid- eospel kräver emellertid att man kan finna ett sätt att dra gränsen mellan fysiska databärare som innehåller dator- eller videospel och fysiska databärare med annat innehåll. Som angetts i det föregående har kommittén inte kunnat finna ett sådant sätt. Det torde alltså inte vara möjligt att skapa en ansvarsordning som gäller endast för fysiska databärare som innehåller dator- eller videospel.

Om man vill föra in nya fysiska databärare under grundlagarnas skydd blir alltså enligt kommitténs mening en konsekvens att grund- lagsskyddet kommer att omfatta också fysiska databärare som innehåller dator- eller videospel och dessa kan inte vad gäller ansvar för innehållet behandlas på annat sätt än fysiska databärare med annat innehåll.

Kommittén anser att man, om grundlagsskyddet omfattar dator- och videospel, bör justera straffbestämmelsen i 16 kap. 10 b § BrB om olaga våldsskildring, straffbestämmelsen i 16 kap. 10 c § BrB om otillåten utlämning av film eller videogram samt straffbestämmelsen i 16 kap. 12 § BrB om förledande av ungdom på ett sådant sätt att det

SOU 1997:49 Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 219

blir klart att de omfattar också dator- och videospel. Anledningen till att detta bör ske är att det annars kanske kan ifrågasättas om det inte är användaren av ett sådant spel som själv framställer skildringen och det således kan vara tveksamt om databäraren innehåller någon våldsskildring när den framställs och sprids enligt YGL eller lämnas ut enligt 16 kap. 10 c BrB eller om den har ett innehåll som kan verka förråande eller eljest medföra allvarlig fara för de ungas sedliga fostran när den sprids enligt 16 kap. 12 § BrB.

Man kan uppnå att de nämnda reglerna klart omfattar även dator- och videospel genom följande justeringar av reglernas lydelse (justeringarna är kursiverade).

Regeln i 16 kap. 10 b § BrB kan justeras på detta sätt: "Den som i stillbild, ett televisionsprogram, en film, ett videogram eller en annan teknisk upptagning med rörliga bilder skildrar...".

Regeln i 16 kap. 10 c § BrB kan justeras på detta sätt "Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte till den som är under femton år lämnar ut en film, ett videogram eller annan teknisk upptagning med rörliga bilder som innefattar ingående skildringar....". 3 kap. 11 § YGL behöver däremot inte ändras eftersom den nu avser film och kommittén föreslår en regel om att vad som sägs om film också skall gälla tekniska upptagningar med rörliga bilder, dvs. tekniska upptagningar som innehåller rörliga bilder, enbart eller i kombination med text och/eller ljud. Denna definition avses också innefatta dator- och videospel med rörliga bilder i form av datorprogram (se avsnitt 5.4.1 under En bättre lösning).

Regeln i 16 kap. 12 § BrB kan justeras till att avse "skrift, bild eller en teknisk upptagning med text eller bild". Härigenom klargörs att paragrafen omfattar upptagningar med dator- eller videospel. Det blir också klart att paragrafen även avser tekniska upptagningar, t.ex. CD- ROM-skivor, med enbart text eller med en kombination av text och bilder. Att en sådan ändring bör ske har angetts under rubriken En bättre lösning i avsnitt 5.4.1. Beträffande 3 kap. 12 § första stycket 3 YGL som nu avser film skall, som framgått i avsnitt 5.4.1 under rubriken En bättre lösning, klargöras att paragrafen avser tekniska upptagningar med rörliga bilder enbart eller i kombination med stillbilder, text eller ljud och paragrafen skall även utvidgas att omfatta tekniska upptagningar med enbart text och/eller stillbilder, t.ex. på CD- ROM-skivor. Huruvida regeln också bör utvidgas att omfatta även tekniska upptagningar med enbart ljud återkommer kommittén till i kapitel 10 om preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp.

Kommittén förordar en sådan justering av bestämmelsernas lydelse som här redovisats. 16 kap. 10 b § BrB blir då tillämplig på stillbilder, televisionsprogram och rörliga bilder i film, videogram eller andra

220 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

tekniska upptagningar, t.ex med dator- eller videospel. 16 kap. 10 c § BrB skulle då omfatta film, videogram och annan teknisk upptagning med rörliga bilder som innefattar sådana skildringar som sägs i paragrafen, t.ex. dator- och videospel, och 16 kap. 12 § BrB skulle omfatta skrift, bild och teknisk upptagning med text eller bild som genom sitt innehåll kan ha den verkan som sägs i paragrafen, t.ex. dator- och videospel.

5.4.4Särskilt om "elektroniska tidningar"

Med "elektroniska tidningar" avses här periodisk publicering av nyheter och liknande material med hjälp av elektromagnetiska vågor på annat sätt än genom ljudradio eller television, t.ex. genom elektronisk post eller i en databas.

Beträffande sådana "tidningar" kan samma överväganden göras som beträffande elektronisk post respektive informationsdatabaser. Elek- troniska tidningar som tillhandahålls på begäran ur en databas av andra än ägaren till en periodisk skrift eller sådana massmedieföretag som avses i databasregeln i 1 kap. 9 § YGL omfattas alltså av kommitténs förslag till frivilligt grundlagsskydd med krav på utgivningsbevis.

5.4.5Särskilt om Internet

Som angetts ovan kan Internet enligt kommitténs mening i och för sig inte anses vara ett nytt medium i sig utan får betraktas som ett nät som möjliggör olika former av kommunikation. Vad som är speciellt med Internet är att det innebär en hopkoppling av tidigare separata medieformer på ett sådant sätt att det kan framstå som ett nytt "supermedium". Växling mellan olika komponenter kan ske så att de inte längre framstår som särskilt särskiljbara i praktiken och möjlig- heterna till förflyttning mellan olika dokument och databaser och övergång från en traditionell "del"-medieform till en annan medför en sådan ny dimension i informationshanteringen att det kan vara befogat att tala om ett helt nytt medium. På sitt sätt innebär Internet med dess möjligheter ett tekniskt utvecklingssteg som påminner om införandet av datortekniken och den allt mer drivna informationshantering som den tekniken gjorde möjlig.

Internet har emellertid knappast funnit sina former på ett sådant sätt att det nu finns anledning att överväga särskilda regler för just Internet till skydd för yttrandefriheten på nätet. De internationella aspekterna är dessutom väsentliga och problematiska. Det måste emellertid framhållas att det är viktigt att utvecklingen noggrant följs så att lagändringar kan vidtas om det blir motiverat därför att Internet utvecklas till en företeelse med egna speciella tekniska villkor som gör det befogat att betrakta det som ett eget medium.

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

221

Kommittén anser att det kan finnas en fara för att särskilda krav på begränsning av yttrandefriheten ställs när det gäller Internet eftersom nätet medger åtkomst till ett gigantiskt antal yttranden samt har en decentraliserad och därmed svårkontrollerad struktur. Kommittén vill framhålla att det är viktigt att man är uppmärksam på denna fara och att man slår vakt om yttrandefriheten lika mycket när den utövas på Internet som när den utövas i andra nät eller medier.

5.4.6Särskilt om produktion vid skilda tidpunkter av enstaka exemplar av fysiska databärare

Mediekommitten anser att produktion och utlämnande vid skilda tidpunkter av enstaka exemplar av fysiska databärare kan vara lika skyddsvärd som traditionell spridning, i vart fall om många be- ställningar görs så att det sammanlagt framställs ett stort antal exemplar.

Efterproduktion

Som framgått i avsnitt 5.2.6 har det hävdats att efterproduktion kan vara att hänföra till en tidigare upplaga. Mediekommittén delar denna uppfattning. Ju kortare tid som förflutit mellan spridning av upplagan och efterproduktionen av enstaka exemplar desto starkare är skälen att anse att de efterproducerade exemplaren tillhör den tidigare upplagan. Ju längre tid som förflutit desto starkare är skälen mot att anse att de efterproducerade exemplaren tillhör den tidigare upplagan. Om lång tid förflutit mellan spridning av upplagan och efterproduktionen är det enligt Mediekommitténs mening klart att efterproduktionen inte kan anses ingå i upplagan. Den straffrättsliga tillåtligheten av ett yttrande måste ju bedömas mot bakgrund av vid varje tid gällande lagstiftning. Även övriga förhållanden kan ha betydelse. Vid tillämpning av brottsbeskrivningar som innehåller värderande moment kan t.ex. änd- ringar i sociala värderingar vara viktiga.

Mediekommittén menar att efterproduktion av enstaka exemplar som helt överensstämmer med exemplar som tidigare spritts i en upplaga i och för sig är skyddsvärd. Som tidigare framgått är rättsläget också oklart när det gäller frågan om vilket tidsmässigt samband som krävs mellan tidigare utgivning och efterproduktion för att de efterproduce- rade exemplaren skall anses ingå i den tidigare upplagan. En precise- ring av rättsläget i detta avseende kan därför i och för sig vara motiverad.

Efterproduktion på det sätt som diskuteras här är emellertid såvitt Mediekommittén kunnat utröna knappast verklighet i någon be- aktansvärd utsträckning ännu. Det föreligger alltså ännu så länge inte något direkt behov av en precisering av rättsläget i detta avseende.

222 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

Mediekommittén anser därför att frågan om huruvida viss efterproduk- tion faller under grundlagarnas skydd bör överlämnas till rättstillämp- ningen åtminstone fram till dess att erfarenhet vunnits i praktiken av sådan produktion. Kommittén föreslår därför inte någon lagändring i denna del. Kommittén vill dock framhålla att det är väsentligt att utvecklingen noggrant följs.

Ursprunglig framst ällning

Som framgått ovan är ett huvudsyfte med TF och YGL att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsikts- bildningen i samhället. För att vara tillämplig på stenciler kräver därför TF att stencilerna har mångfaldigats och YGL kräver för att vara tillämplig på filmer och ljudupptagningar att dessa sprids till allmänheten.

Om man vill tillhandahålla ett skydd för enstaka exemplar som framställs på beställning utan att tidigare ha spritts i en upplaga skulle det innebära att man måste frångå TF:s och YGL:s grundläggande krav på att det skall vara fråga om kommunikation med allmänheten, vilket när det gäller fysiska databärare innebär krav på att de skall framställas i många exemplar för att omfattas av grundlagsskyddet (om de inte sprids till allmänheten genom att spelas upp). Det skulle också innebära att t.ex. skräddarsydda videogram skulle omfattas av ett sådant skydd. Med hänsyn till den begränsade utsträckning i vilken ursprunglig framställning förekommer idag anser kommittén att det inte är motiverat att nu överväga en så grundläggande förändring av TF:s och YGL:s tillämpningsområde. Kommittén lägger därför inte heller i denna del fram något förslag. Även här vill kommittén emellertid framhålla att det är viktigt att man uppmärksamt följer utvecklingen.

5.5Skräddarsydda videogram m.m.

5.5.1Justitiekanslerns promemoria

Den 28 februari 1996 avlämnade JK till regeringen "Promemoria om vissa frågor rörande yttrandefrihetsbrottet olaga våldsskildring m.m.–Justitiekanslerns erfarenheter och synpunkter" (justitiedepar- tementets dnr Ju 96/839). I promemorian förordar JK att det övervägs ett förtydligande av den bestämmelse i YGL som anger grundlagens tillämpningsområde såvitt avser videogram (1 kap. 10 § YGL). Regeringen beslutade den 23 maj 1996 att promemorian i denna del skulle överlämnas till Mediekommittén.

I promemorian anför JK att JK efter YGL:s ikraftträdande haft att handlägga åtskilliga ärenden om yttrandefrihetsbrott i videogram och

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

223

att det vanligen rört sig om olaga våldsskildring eller barnpornografi- brott ofta i s.k. skräddarsydda videogram, dvs. på ett videoband individuellt sammanställda kompilat av scener från skilda videogram. JK anger att det varit förenat med vissa svårigheter att tillämpa de regler om handläggning av ärenden om yttrandefrihetsbrott som finns i grundlagen på skräddarsydda videogram. JK anför också att handläggningen av ärenden om olaga våldsskildring och barnpor- nografibrott nu tar en större del av JK:s resurser i anspråk än vad som kan anses sakligt motiverat.

JK anför att det i några av de större brottsutredningar som JK handlagt sedan YGL trätt i kraft har uppkommit fråga om vad som närmare bestämt fordras för att ett videogram skall anses ha blivit spritt till allmänheten i den mening som avses i 1 kap. 10 § YGL och att denna fråga i praktiken varit nära förbunden med frågan om skräddarsydda videogram. Vad saken gällt i den praktiska verksam- heten har enligt JK varit fall då ett videogram spritts i endast ett fåtal exemplar, kanske endast två eller tre. I några sådana situationer har JK fäst avseende vid att spridningen skett inte endast inom en snäv krets t.ex. av vänner utan efter annonsering eller annat utbjudande som ger spridningen ett drag av handel eller utlämnande till vem som helst. När ansvarsyrkande har framställts på ett sådant underlag har, enligt JK, myndighetens talan inte mött gensaga från domstolens sida i detta hän- seende. Enligt JK synes det därför även i fortsättningen finnas utsikter att förlita sig på möjligheten att bemästra uppkommande fall inom ramen för nu gällande reglering av spridningsrekvisitet i 1 kap. 10 § YGL.

JK anger att svårigheterna med de skräddarsydda videogrammen visar sig när det gäller att avgöra om ett videogram har spritts till allmänheten i den mening som avses i 1 kap. 10 § YGL och vid be- dömningar av ansvarigheten för innehållet, konfiskering, preskription och verkan av att en viss scen tidigare föranlett fällande dom eller prövats i ett rättsligt förfarande utan att leda till fällande dom. JK anser att det nu bör kunna vara tid att värdera erfarenheterna av YGL:s verkningssätt i fråga om de skräddarsydda videogrammen i syfte att söka en väg bort från de svårigheter som företeelsen vållat vid rättstillämpningen. Enligt JK skulle åtskilligt stå att vinna om man kunde dra en tydligare gräns kring YGL:s tillämpningsområde i fråga om filmer och videogram. JK anför att detta sannolikt skulle uppnås om de skräddarsydda videogrammen fördes undan från YGL.

JK anför att en tanke som infinner sig är om en skiljelinje mellan grundlagsskyddad användning av videogram och annat överförande av information med hjälp av sådant medium kanske skulle kunna dras på ett sätt som svarar mot vad som sedan år 1978 gäller i fråga om stenciler m.m. enligt 1 kap. 5 § TF, dvs. att grundlagsskydd för stencilerade och andra liknande skrifter uppnås endast om vissa

224 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

formella föreskrifter iakttagits nämligen, såvitt gäller icke periodiska skrifter, att skriften är försedd med en beteckning som utvisar att den är mångfaldigad samt i anslutning därtill tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för mångfaldigandet. Saknas dessa uppgifter faller skriften utanför TF:s tillämpningsområde och möjligheterna till ingripande mot skrifter med brottsligt innehåll följer då av allmänna regler, dvs. i första hand brottsbalken.

Enligt JK har motivet för att gränsen för TF:s tillämplighet dragits på detta sätt varit praktiskt snarare än principiellt. Önskemålet att t.ex. polisen lätt skall kunna veta om en skrift är tryckt och därför inte får tas i beslag har varit vägledande. JK anför att enligt den erfarenhet som JK hittills har vunnit har sådana motiv minst lika stor vikt för den praktiska tillämpningen av YGL. JK anför också att skälen för en justering av YGL i fråga om skräddarsydda videogram talar på samma sätt för en ändring av grundlagens bestämmelser om ljudupptagningar. JK menar att man skulle kunna överväga ett tillägg till 1 kap. 10 § YGL så att bestämmelsen klargjorde att grundlagens skydd vid annan spridning än sådan som sker genom uppspelning endast omfattar filmer och ljudupptagningar som mångfaldigats och försetts med ursprungsuppgifter. (Denna regel kallas i det följande stencilregeln.)

Ett sådant tillägg skulle enligt JK innebära att de särskilda reglerna om rättegången i yttrandefrihetsmål inte skulle behöva iakttas när spridning av skräddarsydda videogram med straffbart innehåll uppdagas. Förundersökning och åtal skulle ankomma på det allmänna åklagarväsendet varigenom en enklare beslutsordning skulle uppnås, arbetsuppgifterna skulle fördelas över en större organisation och JK:s åklagaruppgifter skulle renodlas till vad som mera tydligt liknar uppgiften på TF:s område. De kortare åtalsfrister och preskriptionstider som gäller enligt YGL skulle inte behöva iakttas och åtskilliga problem i rättstillämpningen som hänger samman med den nuvarande ordningen skulle försvinna såsom problemen med frågan om när ett videogram skall anses ha blivit spritt till allmänheten i den mening som avses i YGL och frågor om ansvarigheten för innehållet i ett videogram.

JK anger emellertid att det inte saknas invändningar mot en sådan ordning. Det ligger, anser JK, ett väsentligt värde i att ett konstitutio- nellt skydd för yttrandefriheten är utformat på ett principiellt sätt. Det skydd som grundlagen ger skall, enligt JK, kunna hävdas i alla situationer utan att lämna utrymme för tillfälliga undantag eller anpassas efter mer eller mindre vägande motstående hänsyn. I ett sådant perspektiv kan enligt JK en ändring av YGL:s regler om filmer och videogram i enlighet med vad som förut sagts te sig som ett steg tillbaka från vad som uppnåtts genom tillkomsten av YGL. Det skulle, anför JK, kunna sägas att YGL inte längre skyddar rätten för var och en att använda videotekniken på samma sätt som tryck för att sprida budskap till andra.

SOU 1997:49 Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 225

I det följande konstaterar emellertid JK att det grundlagsfästa skyddet för tryckningen som teknik egentligen inte sträcker sig längre än vad som skulle återstå av YGL:s skydd för videotekniken efter en sådan avgränsning som berörts i det föregående. Enligt JK kan därför en invändning om att skyddet för videogrammen blir svagare än skyddet för tryckta skrifter strängt taget anses gå för långt. En sådan ändring av YGL som berörts i det föregående skulle enligt JK rent av kunna anses som ett förtydligande i lika hög grad som en justering av grundlagens innebörd. JK anför vidare att det inte kan uteslutas att vissa gränsdragningsproblem skulle uppstå även med den diskuterade nya lydelsen av 1 kap. 10 § YGL. En fråga kunde, enligt JK, t.ex vara vad som närmare bestämt skall anses som mångfaldigande, en annan vad som skall gälla när det står klart att videogrammet har mång- faldigats men de föreskrivna uppgifterna saknas.

JK anför också andra skäl mot en stencilregel. JK menar att vägledande i arbetet att få till stånd ett konstitutionellt skydd för friheten att yttra sig i andra medier än tryckta skrifter varit en avsikt att så långt som möjligt utforma skyddet på ett sätt som stämmer överens med det som gäller enligt TF. Mot den hittills diskuterade lösningen av frågan om grundlagens räckvidd beträffande videogram kan därför enligt JK med visst fog invändas att den skulle innebära ett avsteg från de principer som lagts till grund för uppbyggnaden av YGL. JK framhåller att det på lång sikt kan visa sig värdefullt att hålla på troheten mot den förebild för det konstitutionella skyddet för yttrandefriheten som finns fastlagd i TF. JK fortsätter: "En be- tydelsefull del av meningen med yttrandefrihetsgrundlagen ligger i att grundlagen kan bidra till att de r ättsliga grundsatser som utbildats till skydd f ör yttrandefriheten f år bli best ämmande f ör masskommunikatio- nens villkor även under en utveckling som p å ett djupg ående sätt rör sig bort fr ån vad vi hittills varit vana vid. Om de fr ån tryckfrihetsf ör- ordningen h ämtade grundsatserna p å detta s ätt ska kunna bli styrande i det långa loppet, är det av vikt att troheten mot tryckfrihetsf ör- ordningens l ösningar vidh ålls. Avsteget fr ån förebilden i tryckfrihets- förordningen är inte n ågon obetydlig inv ändning mot den f örut ber örda tanken p å en ändring av yttrandefrihetsgrundlagen."

JK anger att avsteget kan undvikas om ändringen av YGL begränsas till ett klargörande av att grundlagens skydd inte sträcker sig till videogram som inte månfaldigas. Detta skulle enligt JK innebära en avvikelse från utformningen av TF men knappast från dess sakliga innebörd. Även denna mera begränsade ändring av YGL skulle dock enligt JK vara förenad med vissa svårigheter eftersom det är möjligt att sprida identiska exemplar av videogram genom att framställa ett efter ett i takt med att beställningar kommer in. Enligt JK förekommer sådan verksamhet och ger upphov till frågor om när videogrammet blivit spritt, om exemplaren skall betraktas som tillhörande samma

226 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

upplaga, om så inte är fallet om något av videogrammen mångfaldigats och om när preskription inträder. JK anger att det i det långa loppet blir ofrånkomligt att söka uppnå ett mera lätthanterligt rättstillstånd men att frågan står kvar om inte ett sådant mål nås bäst genom en utveckling i praxis. JK anger att han inte frångått den grundinställning som han gav uttryck för i 1992 års rapport till regeringen om behovet av åtgärder rörande bestämmelserna om olaga våldsskildring (dnr. 2903-91-90, JK-Beslut 1992 s. 180 ff.) nämligen att det knappast är på sin plats att ännu ta upp några mera grundläggande frågor om utformningen av yttrandefrihetsgrundlagen till förnyade överväganden.

Ett steg på vägen bort från nuvarande svårigheter skulle emellertid enligt JK vara den mera begränsade ändring av 1 kap. 10 § YGL som nyss berörts. Svaren på de angivna frågorna skulle då enligt JK alltjämt få sökas i rättskällorna på tryckfrihetens område och de rättsliga villkoren skulle förbli likvärdiga med vad som gäller för det tryckta ordet även när det gäller de mera svårbedömda rättstillämp- ningsfrågorna. Men de unika skräddarsydda videogrammen skulle, enligt JK, emellertid skiljas bort från den mera komplicerade handläggningsform som är föreskriven för yttrandefrihetsmål.

Det anförda skulle enligt JK kunna ge anledning till följande tillägg till 1 kap. 10 § YGL: "Grundlagen är tillämplig på sådana filmer och ljudupptagningar som sprids till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt. Sker spridningen p å annat s ätt än genom uppspelning, skall dock grundlagen till ämpas endast om filmen eller ljudupptagningen framst älls i flera likadana exemplar. " (Denna lösning kallas i det följande den begränsade ändringen.)

Som tidigare framgått innebär JK:s promemoria ett förord för att ett sådant förtydligande tas upp till vidare övervägande.

5.5.2Överväganden

Inledning

Av JK:s promemoria framgår att skräddarsydda videogram gett upphov till svårigheter i rättstillämpningen när det gäller att avgöra om de spritts till allmänheten i den mening som avses i 1 kap. 10 § YGL, när det gäller frågor om ansvarigheten för innehållet, frågor om konfiskering och preskription samt verkan av att en viss scen tidigare prövats i rättegång. Det står genom promemorian också klart att barnpornografi och olaga våldsskildring ofta förekommer i skräddar- sydda videogram och att handläggning av sådana ärenden tar en stor del av JK:s resurser i anspråk. Vidare framgår att det även finns andra problem i rättstillämpningen med videogram än de som är förknippade med skräddarsydda videogram t.ex. att identiskt lika videogram kan framställas ett och ett vid skilda tidpunkter allteftersom beställningar

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

227

kommer in. Sådana förfaranden förekommer enligt JK och ger upphov till frågor om när videogrammet blivit spritt, om videogrammen mångfaldigats, om de kan anses tillhöra samma upplaga och om när preskription inträder.

Kommittén anser för sin del att det är viktigt att komma till rätta med de problem som JK har pekat på i sin promemoria. (Vissa av de problem JK har berört tar Mediekommittén upp i annat sammanhang, se avsnitt 3.3.6, 5.2.6 och 5.4.6). Dessa kan sägas vara de största svårigheterna när det gäller YGL:s tillämpning under den tid som har gått sedan grundlagen trädde i kraft. Problemen utgörs till en del av de gränsdragningsfrågor som JK har angett. Vidare kretsar i praktiken mycket av diskussionen om ingripanden mot barnpornografin kring de skräddarsydda videogrammen, en fråga som behandlas av Barnpornog- rafiutredningen och som Mediekommittén inte i och för sig har till uppgift att lösa.

JK har visat på två metoder att till stor del komma till rätta med problemen med skräddarsydda videogram vilka båda innebär att dessa skall vara undantagna från YGL:s tillämpningsområde, nämligen en stencilregel efter mönster av 1 kap. 5 § TF och en "begränsad ändring" som skall klargöra att videogram som bara framställs i enstaka exemplar inte sprids till allmänheten (annat än vid offentlig visning).

Stencilregeln i TF

Utvidgningen av TF:s tillämpningsområde till att förutom skrift som framställts i tryckpress också omfatta skrift som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande om utgivningsbevis gäller för skriften eller den är försedd med beteckning som utvisar att den är mångfaldigad samt i anslutning därtill tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften samt om ort och år för mångfaldigandet trädde i kraft den 1 januari 1978 (SFS 1976:955). Regeln tillkom efter förslag från Massmedieutredningen (MMU). I propositionen (prop. 1975/76:204 s. 90 f.) anförde föredragande statsrådet att det för den enskilde medborgarens rätt att utnyttja grundlagens skydd var av stor betydelse att andra och billigare fram- ställningsmetoder än tryckning kunde användas. Man skulle enligt statsrådet med visst fog kunna hävda att den tryckfrihet som TF tillerkänner varje svensk medborgare hade mist en del av sitt innehåll till följd av att tryckningen blivit så dyr att det låg utanför flertalets ekonomiska möjligheter men att den återställdes genom den föreslagna utvidgningen.

Föredragande statsrådet anförde att om TF gjordes tillämplig på skrifter som mångfaldigats på annat sätt än genom tryckning var frågan om alla sådana skrifter skall falla under grundlagen eller om någon eller några särskilda förutsättningar skulle vara uppfyllda för att så

228 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

skulle bli fallet. MMU ansåg att en avgränsning var ofrånkomlig och föredragande statsrådet anslöt sig till uppfattningen att TF inte skulle vara tillämplig på alla skrifter som framställts genom stencilering eller därmed jämställt förfarande. Statsrådet anförde att sådana skrifter har i en helt annan utsträckning än tryckta användningsområden som ligger utanför dem som tryckfriheten skall ge skydd åt och att detta gäller bl.a. flertalet allmänna handlingar som fotokopieras i ett antal exemplar och många enskilda handlingar som genom stencilering mångfaldigas för spridning i en trängre krets.

Beträffande frågan på vilket sätt en avgränsning av TF:s tillämplig- het på stencilerade och därmed jämställda skrifter skulle åstadkommas anförde statsrådet att man vid val av metod borde fästa avgörande vikt vid att man lätt kan konstatera om en skrift faller under TF:s skydd eller inte. Det anfördes att exempelvis polisen måste veta om en skrift får tas i beslag på grund av att den innehåller något brottsligt, vilket inte är tillåtet beträffande tryckt skrift och inte heller borde vara det beträffande stencilerade och därmed jämställda skrifter som skulle falla under TF.

Statsrådet anförde att det är förhållandevis lätt att konstatera om en skrift är tryckt men att t.ex. en fotokopia inte ger motsvarande ledning. Den kunde lika gärna vara det enda exemplaret som ett av ett flertal. Enligt statsrådet behövdes det därför något som utmärker att en skrift som exempelvis mångfaldigats genom fotokopiering faller under TF. Att upplagan har en viss storlek ansåg statsrådet inte uppfylla ett sådant krav och ett ansökningsförfarande ansågs ur denna synvinkel inte heller lämpligt. Det borde enligt statsrådet i stället av själva skriften framgå att den faller under TF.

Föredragande statsrådet anslöt sig i princip till MMU:s lösning nämligen att skriften skulle ange vem som mångfaldigat den samt var och vilket år detta skett. Statsrådet erinrade därvid om att dessa uppgifter var sådana som enligt TF skall sättas ut på tryckt skrift och att denna skyldighet hänger samman med tillsynen över tryckta skrifter och kan sägas utgöra en förutsättning för systemet med det särskilda ansvaret för innehållet i tryckt skrift. För den nytillkomna gruppen av skrifter borde det enligt statsrådet emellertid i allmänhet göras till en förutsättning för att TF skall vara tillämplig att uppgifterna är utsatta på skriften.

Föredragande statsrådet angav emellertid att denna lösning inte var helt tillfredsställande eftersom handlingar som mångfaldigats hos myndigheter och företag ofta innehåller uppgift om myndigheten eller företaget, dess adress och datum. Det kunde därför uppstå tvekan om en sådan skrift föll under TF. Statsrådet föreslog därför att stencilerad eller därmed jämställd skrift också skulle innehålla uppgift om att den var mångfaldigad. Statsrådet anförde att en sådan uppgift visserligen saknar motsvarighet hos tryckt skrift men att man på grund av själva

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

229

framställningssättet kan utgå från att sådan skrift har blivit mång- faldigad.

Beträffande stencilerade eller därmed jämställda skrifter som är periodiska ansåg statsrådet att det bestämmande för TF:s tillämplighet skulle vara om utgivningsbevis gällde för skriften.

YGL:s till ämpningsomr åde bör avgränsas bättre

Syftet med YGL var att efter mönster av TF bereda nya medier ett grundlagsskydd som så långt som möjligt skulle likställa deras villkor med vad som gällde för det tryckta ordet. Det angavs i propositionen till YGL att förutsättningarna för att uppnå detta var på ett avgörande sätt bättre för medier där innehållet är tekniskt fixerat eller otvunget kan dokumenteras på ett sätt som är likvärdigt med den tryckta skriften (prop. 1990/91:64 s. 32). Det angavs också att förslaget till YGL innebar att TF förblev orubbad och utgjorde en utgångspunkt också för förståelsen av det nya skyddet för yttrandefriheten (a. prop s. 214).

Enligt 1 kap. 1 § första stycket YGL är varje svensk medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Grundlagen skyddar alltså rätten att uttrycka sig offentligt i vissa medier och den avser således inte privata eller förtroliga meddelanden. Dess tillämpningsområde när det gäller filmer och ljudupptagningar preciseras närmare i 1 kap. 10 § YGL som har följande lydelse:

"Grundlagen är tillämplig p å sådana filmer och ljudupptagningar som sprids till allm änheten genom att spelas upp, s äljas eller tillhandah ål- las på annat s ätt."

I specialmotiveringen till bestämmelsen anges (a. prop. s. 112) att begränsningen av grundlagens tillämplighet till upptagningar som sprids till allmänheten följer av grundlagsskyddets ändamål att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen. Liksom JK anser kommittén att en viktig del av kärnan i föreställningen om ett massmedium torde vara att det är fråga om mångfaldigande av ett likalydande meddelande från en utgivare till en vid och obestämd krets av mottagare (jfr. avsnitt 5.1).

Kommittén utgår från att YGL vid sin tillkomst var tänkt att omfatta sådana videogram som i likalydande exemplar sprids till en tämligen vid och obestämd krets av mottagare. (Här bortses i det följande från spridning genom offentlig förevisning av enstaka exemplar.) I den praktiska tillämpningen av grundlagen har emellertid - vilket i och för sig kan te sig principiellt tillfredsställande - denna getts en extensiv tolkning så att även videogram som framställts i ett fåtal exemplar för en högst begränsad krets av mottagare ansetts falla under grundlagen.

230 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

Det har i sådana fall ofta varit fråga om enstaka videogramexemplar som kopieras från delar av flera förlagor.

En naturlig utgångspunkt när man diskuterar denna tillämpning av YGL är - liksom i andra sammanhang - att jämföra med TF som bygger på föreställningen att en skrift i princip skall vara mångfaldigad för att grundlagen skall vara tillämplig. Även om det inte finns någon klar gräns för hur många exemplar en skrift skall behöva finnas i för att kunna spridas till allmänheten (jfr. avsnitt 2.3.2) torde det inte sällan vara uppenbart att vissa videogram sprids i ett så begränsat antal exemplar att det inte kan vara fråga om ett sådant offentliggörande som avses i TF. Än mindre är TF tillämplig när endast något enstaka exemplar av en stencilerad skrift framställs genom kompilering av delar av olika skrifter. En avgränsning av YGL:s tillämpningsområde så att nu avsedda fall kommer att falla utanför detta är därför väl förenligt med grundlagens uppläggning.

Frågan är därför hur en sådan avgränsning bör ske. En utgångspunkt är därvid att en grundlagsändring behövs för att YGL:s tillämpnings- område skall bli snävare än vad som hittills antagits i rättstillämp- ningen. Motivuttalanden som sker utan samband med en lagändring kan nämligen inte medföra en ny lagtillämpning.

Ett stencilregelsalternativ

Den av JK skisserade stencilregeln har fördelar. En sådan är att den kan vara förhållandevis klar, lättillämpad och förutsebar eftersom det skulle framgå av själva videogrammet om det föll under grundlagens tillämpningsområde eller inte. Det bör dock anmärkas att regeln kan leda till vissa svårigheter genom att det ibland kan vara oklart om en framställning uppfyller grundlagens krav på uppgifter, t.ex. när det är tveksamt om dessa kan anses samlade på de ställen där de skall finnas. Regeln skulle också lösa en hel del av problemen med de skräddar- sydda videogrammen. En viss fördel är även att den har en förebild i TF:s regel om stenciler och liknande skrifter; 1 kap. 5 §. Vidare utgör en stencilregel en lösning som diskuteras i syfte att komma till rätta med problemen kring barnpornografin. Enligt Barnpornografiut- redningen har nämligen ingen barnpornografi på videogram varit försedd med ursprungsuppgifter och det finns viss anledning att tro att sådana inte heller i framtiden kommer att sättas ut. Stencilregeln skulle därmed innebära att i praktiken all barnpornografi skulle falla utanför grundlagarnas skydd. Åtgärder mot barnpornografi skulle då kunna vidtas i allmän lag utan anpassning till TF:s och YGL:s särskilda skyddsregler.

Som JK har anfört kan emellertid invändningar göras mot en stencil- regel av skisserat slag. Dessa är framför allt av principiell karaktär.

SOU 1997:49 Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 231

En grundläggande invändning är att den innebär ett avsteg från det krav på långsiktighet och stabilitet i grundlagsskyddet som ju är en viktig beståndsdel i det konstitutionella systemet. YGL är en ny grundlag med förebild i TF och en stencilregel av det förordade slaget får vittgående effekter på grundlagsskyddet så som utvecklas mera i det följande.

Vid YGL:s tillkomst diskuterades lämpligheten av ett sådant "fakultativt" grundlagsskydd som en stencilregel skulle innebära när det gällde frågan om grundlagsskydd för teater och utställningar. Dessa medieformer lämnades emellertid utanför YGL:s tillämpningsområde. En viktig faktor var härvid att förutsättningar för ensamansvar inte förelåg eftersom innehållet i framställningarna inte var fixerat. En annan faktor var de oklarheter som ett "frivilligt" utgivaransvar skulle medföra för grundlagsskyddet (prop.1986/87:151 s. 32, prop. 1990/91:64 s. 72 f.). Meddelares och andra medverkandes ställning blir osäker eftersom deras ansvarsfrihet blir beroende av om en utgivare verkligen utses.

Problemet finns sedan år 1978 beträffande stenciler och liknande skrifter som faller under 1 kap. 5 § TF. Samma problem föreligger i dag också när det gäller tryckta skrifter och de medier som skyddas av YGL i den situationen att någon lämnar meddelande för publicering i t.ex. tryckt skrift men uppgiften sedan publiceras i ett icke grund- lagsskyddat medium, t.ex. på en CD-ROM-skiva med enbart text (jämför avsnitt 5.2.1).

I propositionen till införande av stencilregeln i TF sade departe- mentschefen följande (prop. 1975/76:204 s.130): "MMU ber ör också den situationen att n ågon lämnar meddelande som offentligg örs i sten- cilerad eller d ärmed jämförlig skrift, vilken i det s ärskilda fallet inte skyddas av grundlagen, d ärför att föreskriven ursprungsbeteckning inte är åsatt skriften och utgivningsbevis inte g äller för denna. Utg ångs- punkten är då att något skydd f ör meddelaren inte f öreligger. Enligt tidigare ber örda regler i straffprocessen f år emellertid ett p åstående från meddelarens sida, att han verkligen r äknade med att uppgiften

skulle inflyta i en av TF omfattad skrift, tagas f	ör gott, om det inte med
hänsyn till omst ändigheterna framst år som	helt osannolikt." Hans-

Gunnar Axberger anför också i sin avhandling "Tryckfrihetens gränser" (1984 s. 312) att det som sägs i förarbetena i denna fråga "...synes böra förstås så att reglerna om meddelarfrihet i subjektivt h änseende skall behandlas som de allm änna objektiva straffrihetsgrunderna. Det är därvid för straffrihet tillr äckligt att uppgiftsl ämnaren uppfattat att meddelarfrihet f örelegat, oavsett om s å objektivt sett inte varit fallet. Ett icke helt osannolikt eller orimligt p åstående om att reglerna i TF 1:1 3 st är tillämpliga f år med andra ord i en process tas f ör gott om det inte kan vederl äggas av åklagaren."

232 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

Även om svårigheterna när det gäller meddelares och andra med- verkandes ställning således inte är olösliga innebär en stencilregel ett avsteg från det krav på klarhet i grundlagsskyddet som bör gälla.

Det bör i sammanhanget påpekas att det frivilliga utgivaransvaret för ljudupptagningar inte är avgörande för om dessa faller innanför eller utanför YGL utan enbart för vem som skall anses ansvarig för innehållet i en upptagning. Den av kommittén föreslagna utvidgningen av 1 kap. 9 § YGL att omfatta också databaser som drivs av andra än massmedieföretag under förutsättning att utgivningsbevis finns skiljer sig också från den tänkta stencilregeln genom att den bygger på ett registreringsförfarande som klargör om databasen har grundlagsskydd eller inte (jfr. 1 kap. 5 § TF beträffande stenciler med utgivningsbevis). Dessa båda fall av frivillighet är därför inte analoga med den av JK skisserade stencilregeln.

Det kan vidare ifrågasättas om analogin med regeln om stenciler i 1 kap. 5 § TF vid närmare betraktande är bärande. TF:s regel tillkom för att ge möjlighet till grundlagsskydd för skrifter som framställs i ett billigare och enklare förfarande än tryck. Den får alltså ses som en - tämligen marginell - utvidgning av förutsättningen för TF:s tillämplig- het; att det är fråga om en skrift som mångfaldigas i tryckpress. Att låta stencilregeln gälla som förutsättning för grundlagsskyddet för skrifter över huvud taget har aldrig varit aktuellt. En stencilregel för videogrammens del som avgör frågan om grundlagsskydd kan inte anses ge ett skydd för medieformen som motsvarar TF:s. Det kan därför hävdas att den medieform som videogrammen ur grund- lagsskyddssynvinkel bör jämföras med inte är stenciler o.d. utan tryckt skrift (jfr. prop. 1986/87:151 s. 27, prop. 1990/91:64 s. 32). Det kan å andra sidan noteras att de tekniska skillnader mellan stenciler och tryckta skrifter som motiverade utformningen av TF:s stencilregel också föreligger mellan videogram och tryckta skrifter.

En stencilregel som den skisserade skulle dessutom med tanke på kommitténs förslag om ett enhetligt grundlagsskydd för olika former av tekniska upptagningar behöva gälla såväl ljudupptagningar som de nya medieformer som kommittén anser böra omfattas av YGL. Dessa nya medieformer kan förväntas få större betydelse från yttrandefrihets- synpunkt än filmer, videogram och ljudupptagningar eftersom de kan komma att överta en stor del av den roll som tryckta skrifter idag har som förmedlare av information och åsikter. Med en sådan stencilregel skulle grundlagsskyddet för de upptagningar som nu faller under YGL försämras vad avser meddelares och andra medverkandes ställning. När det gäller nya viktiga medieformer skulle stencilregeln innebära att grundlagsskyddet blir svagare än motiverat. Det kan dock å andra sidan anmärkas att en sådan regel på sikt kan ha den fördelen att den skulle kunna tillämpas också på medieformer som inte är så avgränsbara som dem Mediekommitténs förslag omfattar och för vilka det är svårt att

SOU 1997:49

Överväganden ang ående grundlagsskydd ...

233

på annat sätt klargöra att de har grundlagsskydd samt på fram- ställningar i enstaka exemplar som inte faller under YGL idag (se avsnitt 3.3.6, 5.2.6 och 5.4.6).

Rent allmänt ter sig en så betydelsefull avvikelse från den tryck- frihetsrättsliga förebilden som den diskuterade stencilregeln olycklig eftersom principen att TF skall tjäna som mönster vid tillämpningen av YGL försvagas.

En viktig invändning mot stencilregeln är vidare att det kan antas att något grundlagsskydd för tekniska upptagningar som framställs i utlandet men som sprids i Sverige i praktiken inte kommer att gälla (jfr. kapitel 6) eftersom utländska framställare kan förväntas sakna kän- nedom om den svenska grundlagens krav. Det kan dock hävdas att produktionsuppgifter som av upphovsrättsliga eller ekonomiska skäl anges på upptagningar i vissa fall kan tänkas uppfylla en stencilregels krav.

Inte heller den "begränsade ändringen" enligt JK:s tanke är emellertid invändningsfri. Som nyss framgått undanröjer den bara delvis de tillämpningssvårigheter som nuvarande ordning medför. En annan invändning är att den skisserade regeln egentligen inte säger mera än vad som redan framgår av 1 kap. 10 § YGL i gällande lydelse. De principiella invändningar som kan resas mot en stencilregel har dock ingen motsvarighet vid denna lösning.

Ingen av de två av JK skisserade lösningarna är alltså invändnings- fri. En stencilregel har praktiska fördelar men principiella nackdelar. En "begränsad ändring" medför tillämpningsproblem, medan den inte möter samma principiella invändningar. Frågan är då om det finns något alternativ som har de båda lösningarnas fördelar men inte deras nackdelar.

Ett sådant alternativ bör innebära ett "obligatoriskt" grundlagsskydd för medieformerna, alltså att frågan om huruvida utgivare utses och anges eller ursprungsuppgifter anges inte blir helt avgörande för sådant skydd, samtidigt som gränsdragningen mellan av YGL skyddade upptagningar och andra görs klarare än för närvarande och tydliggör att skräddarsydda tekniska upptagningar inte omfattas av grundlagen. Detta alternativ skulle bygga på följande resonemang.

Trycktekniken används typiskt sett för att framställa ett flertal exemplar av en skrift. Skall bara ett fåtal exemplar produceras, utnyttjas någon annan teknik, t.ex. fotokopiering. Man kan därför normalt utgå från att en trycksak som påträffas är en del av en sådan upplaga att den är tillräcklig för spridning bland allmänheten. Svårigheter att avgöra om en skrift är grundlagsskyddad förekommer därför bara i begränsad omfattning.

Beträffande film i traditionell mening torde det oftast inte heller vara svårt att avgöra om den sprids till allmänheten och därmed faller under YGL. Man kan utgå från att film avsedd för offentlig visning, s.k.

234 Överväganden ang ående grundlagsskydd...

SOU 1997:49

biograffilm, är avsedd för sådan spridning att grundlagen är tillämplig på den. Smalfilm är - i den mån sådan fortfarande förekommer - mera hänförlig till "intern" användning utan grundlagsskydd. Ljudupptagningar i form av traditionella grammofonskivor och CD- skivor kan också antas vara för spridning till allmänheten.

Bland de tekniska upptagningar som idag skyddas av YGL är det därför framför allt videogram och ljudkassettband som lika gärna kan vara för allmän spridning som för internt bruk. Ofta framgår det dock av tryckta omslag, etiketter o.dyl. om det är fråga om det förstnämnda. Av de nya medieformer som kommittén föreslår skall falla under YGL kan vanliga datadisketter sägas likna videogram och ljudkassettband i det nu behandlade hänseendet. CD-ROM-skivor med multi- mediainnehåll eller dylikt kan nu likställas med ljudupptagningar i form av CD-skivor men blir möjligheter att spela in på sådana skivor allmänt tillgängliga kommer de snarare att likna videogrammen och ljudkassettbanden i detta hänseende.

Med utgångspunkt i det anförda skulle en lösning kunna utformas så att man söker överbrygga den ovisshet som idag finns angående vissa medieformers spridning till allmänheten i det konkreta fallet.

Liksom beträffande trycksaker skulle man i första hand utgå från det eller de exemplar av en teknisk upptagning som man har tillgång till eller ställs inför t.ex. vid en husrannsakan eller vid en annan tvångsåt- gärd som man har att ta ställning till. Är det sannolikt att exempla- ret/exemplaren är för spridning bland allmänheten är grundinställningen att det/de omfattas av YGL. Detta kan framgå på olika sätt, t.ex. av antalet exemplar, utseendet på omslag, etikett eller dylikt eller av själva produktionssättet som i fråga om traditionella grammofonskivor. Framstår en upptagning däremot primärt som en "hemkopia" för internt bruk blir utgångspunkten att den inte omfattas av grundlagsskyddet. Omständigheterna kan emellertid även vara sådana att en "professionellt" tillverkad upptagning inte kan anses avsedd för allmän spridning eller att vad som kan te sig som en "hemkopia" tvärtom är det. I sådana fall bryts presumtionen och upptagningen betraktas som fallande utanför respektive innanför YGL:s tillämpningsområde.

När det gäller videogram och ljudupptagningar på kassettband visar sig behovet av att kunna skilja grundlagsskyddade framställningar från andra i praktiken ofta i samband med husrannsakningar och andra tillfällen då beslag kommer i fråga. Vid sådana tillfällen bidrar de iakttagelser som kan göras på platsen ofta nog till att det med rimlig säkerhet kan bedömas om en viss bild- eller ljudupptagning är avsedd för spridning till allmänheten i den mening som avses i yttrandefri- hetsgrundlagen. Det kan t.ex. visa sig att upptagningen har annonserats ut till försäljning, att register över kunder påträffas, att upptagningen påträffas i ett större antal exemplar eller att korrespondens visar att upptagningen har spritts. Det saknas alltså ofta inte helt underlag

SOU 1997:49 Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 235

utöver själva upptagningen för att bedöma om den är avsedd för spridning.

En ordning med en "presumtionsregel" av nu angivet slag kan kombineras med ytterligare en sådan regel för att underlätta tillämp- ningen. Den skulle bygga på tanken med en stencilregel och innebära att en upptagning som är försedd med de obligatoriska uppgifterna om utgivare (jfr. 4 kap. 4 § YGL) och framställning (jfr. 3 kap. 13 § YGL) skall anses vara för spridning till allmänheten, om inte annat framgår av omständigheterna.

Den nu behandlade lösningen skulle vidare innebära att enstaka ex- emplar som framställs successivt genom kopiering av en eller flera förlagor utan att man kan tala om en samlad "upplaga" faller utanför YGL. (Denna fråga om framställning av enstaka exemplar från en tidigare upplaga av ett massmedium är en del av en större principiell fråga som kommittén behandlar i avsnitt 3.3.6, 5.2.6 och 5.4.6).

Lagtekniskt kan alternativet utformas så att 1 kap. 10 § YGL ges följande lydelse (ändringar kursiverade):

"Grundlagen är tillämplig på sådana tekniska upptagningar som sprids till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt.

Huruvida grundlagen är tillämplig pr övas i det enskilda fallet p å

grundval av vad som kan antas om spridningsfr	ågan. Om ej annat
framgår av omst ändigheterna, skall grundlagen d	ärvid anses till ämplig
på en upptagning med uppgifter enligt 3 kap. 13	§ och 4 kap.4 §."

Även mot en sådan regel kan emellertid invändningar göras. Regeln kan inte anses vara helt lättillämpad och kan kritiseras utifrån det krav på klarhet som bör ställas på grundlagarna. Kommittén anser emellertid från sina utgångspunkter att detta alternativ är att föredra framför dem som JK behandlat i sin PM, om man skall lösa problemet med de skräddarsydda videogrammen genom en uttrycklig grundlagsregel. Det kan dock hävdas att det sätt att resonera som ligger bakom det här framlagda alternativet borde kunna användas även utan en uttrycklig presumtionsregel vid tillämpning av nuvarande 1 kap. 10 § YGL med den ändring som kommittén i övrigt föreslår beträffande vilka medieformer som skall grundlagsskyddas. Vidare finns det anledning att samlat väga de olika alternativen mot varandra på grundval av förslagen från både Mediekommittén och Barnpornografiutredningen. Mediekommittén avstår därför för sin del från att lägga fram något formellt ändringsförslag beträffande de skräddarsydda videogrammen.

SOU 1997:49

Internationella aspekter p å...

237

6Internationella aspekter på grundlagsskydd för nya medier

6.1Nya fysiska databärare

Kommitténs förslag till grundlagsskydd för nya fysiska databärare innebär i princip att dessa och de i YGL redan reglerade fysiska databärarna (filmer, videogram, andra upptagningar av rörliga bilder och ljudupptagningar) förs samman under beteckningen "tekniska upp- tagningar" och behandlas enligt de regler som nu gäller för film. Särbehandlingen av ljudupptagningar upphör alltså. Kommitténs förslag innebär alltså att även en teknisk upptagning med enbart text och/eller stillbilder, t.ex en CD-ROM-skiva, kommer att behandlas enligt de regler som nu gäller för film om inte upptagningen faller in under bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF. I fråga om denna regel föreslår kommittén att tillämpningsområdet ändras till att omfatta "sändning eller en teknisk upptagning som avses i yttrandefrihets- grundlagen".

Som framgått av redogörelsen i avsnitt 2.2.6 för vad som nu gäller för utländska yttranden behandlas i nu gällande YGL utländska filmer och ljudupptagningar på samma sätt. Reglerna gör emellertid skillnad mellan å ena sidan filmer och ljudupptagningar som framställs utomlands och lämnas ut för spridning i Sverige och å andra sidan filmer och ljudupptagningar som framställs utomlands men inte lämnas ut för spridning i Sverige. För de förstnämnda gäller i princip alla YGL:s allmänna regler utan andra modifikationer än beträffande meddelar- och anskaffarfriheten och rätten till anonymitet. För de sistnämnda gäller endast YGL:s regler om meddelar- och anskaffarfri- het samt rätten till anonymitet och då med samma modifikationer som beträffande filmer och ljudupptagningar som framställs utomlands och lämnas ut för spridning här.

Kommittén anser att de nya fysiska databärare som enligt kommit- téns förslag förs in under benämningen tekniska upptagningar företer sådana likheter med filmer och ljudupptagningar att de kan behandlas på samma sätt som dessa även när det gäller nya fysiska databärare som framställs utomlands och sprids här och nya fysiska databärare som framställs utomlands men inte sprids här. Reglerna i 10 kap. 1 och

238 Internationella aspekter p å...

SOU 1997:49

2 §§ YGL bör alltså enligt kommitténs mening ändras så att "filmer och ljudupptagningar" byts ut mot "tekniska upptagningar".

Detta innebär att för bl.a. filmer, videogram, ljudupptagningar och CD-ROM-skivor som framställts utomlands och lämnas ut för spridning här skulle i princip alla YGL:s allmänna regler gälla. De uppgifter och det ansvar som för svenska upptagningar ligger på den som låtit framställa upptagningen skulle dock för de utländska istället ligga på importören. Friheten att meddela och anskaffa uppgifter och rätten till anonymitet skulle för dessa utländska upptagningar ha samma omfattning som enligt 13 kap. 6 § TF. Detta innebär i enlighet med vad som nämnts i avsnitt 2.2.6 att de undantagsfall då en person som lämnar eller anskaffar uppgifter för offentliggörande kan fällas till ansvar för detta skulle vara utvidgade på samma sätt som enligt 13 kap. 6 § TF i förhållande till vad som gäller enligt 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL, dvs. ansvarsfriheten skulle inte gälla i något fall då meddelandet eller anskaffandet innefattar brott mot rikets säkerhet och varje uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt genom publicerings- meddelande skulle vara förbjudet. Vad beträffar rätten till anonymitet för meddelaren till tekniska upptagningar som framställs utomlands och lämnas ut för spridning här skulle reglerna i 2 kap. YGL gälla med den skillnaden mot vad som gäller för här framställda och spridda upp- tagningar att tystnadsplikten inte skulle gälla vid något brott mot rikets säkerhet.

Beträffande tekniska upptagningar som framställs utomlands men inte sprids här skulle YGL gälla endast i fråga om meddelar- och an- skaffarfrihet samt anonymitet och då på samma sätt som för tekniska upptagningar som framställs utomlands och lämnas ut för spridning här (10 kap. 2 § YGL).

6.2Ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor

Kommitténs förslag när det gäller ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor innebär en utvidgning av 1 kap. 9 § YGL så att även andra än sådana massmedieföretag som avses där kan få grundlagsskydd, om de på särskild begäran tillhandahåller allmänheten upplysningar ur en databas på det sätt som sägs i paragrafen och de har ett utgivningsbevis för verksamheten. Kommittén anser att möjligheten att erhålla utgivningsbevis skall gälla också för den som bedriver sådan databasverksamhet genom sändningar som utgår från utlandet. Detta innebär att alla som bedriver verksamhet på det sätt som avses i databasregeln kan få utgivningsbevis även om sändningarna utgår från utlandet. Även massmedieföretag kan alltså få utgivningsbevis, men för

SOU 1997:49

Internationella aspekter p å...

239

sådana företag blir det en förutsättning för att utgivningsbevis skall kunna meddelas att sändningarna utgår från utlandet eftersom massme- dieföretags databassändningar som utgår från Sverige redan omfattas av nu gällande 1 kap. 9 § YGL (som enligt kommitténs förslag kvarstår oförändrad i 1 kap. 9 § första stycket YGL). Kommittén föreslår en regel om att utgivningsbevis kan meddelas för databassänd- ningar som utgår från utlandet i första meningen i en ny 3 § i 10 kap. YGL.

Som framgått av redogörelsen i avsnitt 2.2.6 för vad som gäller för utländska yttranden görs i YGL skillnad mellan radioprogram som utgår från Sverige och radioprogram som kommer från utlandet. För radioprogram som utgår från Sverige gäller alla YGL:s regler utom beträffande sådana radioprogram som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands och omfattas av undantag som meddelats i enlighet med tillåtelsen i 1 kap. 6 § sista stycket YGL. För radioprogram som kommer från utlandet och sänds vidare här genom samtidig och oförändrad vidaresändning gäller endast den del av skyddet enligt YGL som kan upprätthållas i praktiken. Detta skydd anges i 1 kap. 7 § YGL. För radioprogram som kommer från utlandet och inte samtidigt och oförändrat sänds vidare här, t.ex. radioprogram som sänds från direktsändande satellit utan svensk anknytning, gäller endast rätt att meddela och anskaffa uppgifter och underrättelser för publicering och rätten att vara anonym och då i den utsträckning som framgår av 10 kap. 2 § YGL.

Eftersom vidaresändning som avses i 1 kap. 7 § YGL, enligt kommitténs mening, inte kan förekomma när det gäller informations- överföring enligt 1 kap 9 § YGL (se avsnitt 2.2.6) gäller för databas- sändningar enligt nu gällande 1 kap. 9 § YGL som utgår från utlandet samma regler som för radioprogram som utgår från utlandet men inte sänds vidare här, dvs. endast reglerna om meddelar- och anskaffarfrihet samt rätten till anonymitet gäller och då i den utsträckning som framgår av 10 kap. 2 § YGL. För sändningar enligt nu gällande 1 kap. 9 § YGL (1 kap. 9 § första stycket YGL enligt kommitténs förslag) som utgår från Sverige gäller samma bestämmelser som för radiopro- gram som utgår från Sverige dvs. alla YGL:s allmänna regler om radioprogram gäller.

Frågan är om samma eller andra regler bör gälla för sådana databassändningar med utgivningsbevis enligt kommitténs förslag till utvidgning av 1 kap. 9 § YGL som utgår från utlandet som för databassändningar enligt nu gällande 1 kap. 9 § YGL som utgår från utlandet.

Till en början kan sägas att det kan vara svårt att bestämma var den information som tillhandahålls av en databasvärd faktiskt finns. Det kan därigenom också bli svårt att avgöra om sändningar enligt 1 kap. 9 § YGL utgår från Sverige eller från utlandet. Denna fråga får

240 Internationella aspekter p å...

SOU 1997:49

avgöras på likartat sätt som frågan om sändning av ljudradio eller television utgår från Sverige eller från utlandet.

Om 10 kap. 2 § YGL skulle göras tillämplig på databassändningar för vilka utgivningsbevis gäller och som utgår från utlandet skulle det innebära att endast YGL:s regler om meddelar-, anskaffarfrihet och anonymitetsskydd skulle bli tillämpliga och då i den utsträckning som anges i 10 kap. 2 § YGL. Sådana sändningar skulle då inte åtnjuta ett mera omfattande grundlagsskydd än radioprogram från en direktsän- dande satellit utan svensk anknytning. Detta kan te sig otillfredsställan- de eftersom det för utländska databassändningar enligt den föreslagna utvidgningen av 1 kap. 9 § YGL skulle föreligga en starkare an- knytning till Sverige genom att utgivningsbevis skulle gälla här och utgivare skulle vara registrerad här. Om man i enlighet med 4 kap. 2 § andra stycket YGL kräver att utgivaren skall ha hemvist i Sverige skulle man också, till skillnad från vad som gäller för samtidig och oförändrad vidaresändning enligt 1 kap. 7 § YGL, kunna upprätthålla principen om ensamansvar för sådana sändningar.

Man kan jämföra med en utomlands tryckt periodisk skrift som utges här och för vilken utgivningsbevis gäller. I fråga om sådan skrift gäller TF:s allmänna regler med de undantagen att något krav på ägarens behörighet inte föreligger enligt grundlagen och att tryckarens ansvar istället ligger på den som låtit utlämna skriften för spridning inom riket eller, om det inte kan visas vem han är eller han ej hade hemvist här när skriften gavs ut, den som är att anse som spridare. I fråga om sådan skrift gäller också reglerna i 7 kap. 3 § TF utan modifikationer.

Med detta som förebild bör man enligt kommitténs mening låta alla YGL:s allmänna regler om radioprogram gälla för sändningar enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL för vilka utgivningsbevis gäller och som utgår från utlandet. Kommittén föreslår att en regel av denna innebörd tas in i den nya 3 § i 10 kap. YGL.

SOU 1997:49

EG:s dataskyddsdirektiv 241

7 EG:s dataskyddsdirektiv

7.1Inledning

Enligt EG-rätten står EG-direktiv i princip över nationella lagregler och grundlagsregler. Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter ("dataskyddsdirektivet", betänkandebilaga 3) är således enligt denna princip överordnat de svenska lagarna inklusive grundlagarna. Det måste därför övervägas om kommitténs förslag till nya grundlags- regler står i överensstämmelse med direktivet. Direktivet innehåller åtskilliga regler som begränsar yttrandefriheten men det innehåller också möjligheter att med hänsyn till yttrandefriheten göra undantag från dess regler. Enligt kommitténs mening får direktivets tillåtelse att med hänsyn till yttrandefriheten göra undantag från dess bestämmelser anses ge möjlighet att - bortsett från bestämmelserna om behandlings- säkerhet - helt undanta verksamhet som faller under TF och YGL från direktivets tillämpningsområde. Kommittén förordar att detta sker genom att det i den nya datalag som direktivet ger upphov till klart anges att lagens bestämmelser inte gäller på TF:s och YGL:s områden (om inte annat för vissa särskilda fall framgår av grundlagarna). I detta kapitel ges först en kort redogörelse för förhållandet mellan EG-rätten å ena sidan och svensk lag och grundlag å andra sidan. Därefter pre- senteras direktivet och analyseras i vilka avseenden det föreligger motstridigheter mellan direktivet å ena sidan och TF och YGL å andra sidan. Sist redovisas kommitténs överväganden i frågan om hur motstridigheter mellan direktivet och grundlagarna kan undvikas.

7.2EG-rätten contra svensk lag och grundlag

7.2.1Kort om EG-rätten

EG:s regelverk består av olika sorters regler. De delas ofta in i "den primära" och "den sekundära" EG-rätten. Den primära EG-rätten består av de grundläggande fördragen med tillhörande protokoll och deklarationer samt medlemsstaternas anslutningsfördrag. Romfördraget

242 EG:s dataskyddsdirektiv

SOU 1997:49

är den grundläggande rättskällan. Det har ändrats och byggts ut vid flera tillfällen bl.a. genom Maastrichtfördraget av år 1992. Romför- draget innehåller grundprinciperna för normsystemet och dess innehåll preciseras genom den sekundära EG-rätten. Denna består främst av förordningar, direktiv, rekommendationer och EG-domstolens praxis. EG-domstolen avgör suveränt hur Romfördraget och andra fördrag och rättsakter skall tolkas.

Förordningar äger enligt art. 189 i Romfördraget allmän giltighet och är till alla delar bindande och i varje EG-land direkt tillämpliga utan någon förmedlande nationell lagstiftning.

Direktiv är enligt samma artikel bindande för varje medlemsstat med avseende på det resultat som skall uppnås men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för förverkligande av resultatet. Direktiv måste alltså, till skillnad från förordningar, överföras till nationell lagstiftning. Under vissa förutsättningar kan direktiv dock ha s.k. direkt effekt. Detta innebär att fysiska och juridiska personer kan åberopa direktivets regler direkt inför nationella domstolar och myndigheter. För att en bestämmelse skall ha direkt effekt krävs att den är ovillkorlig, entydig och fullständig.

Om en medlemsstat underlåter att genomföra ett direktiv helt eller delvis inom stipulerad tid riskerar den att talan om brott mot Romför- draget anhängiggörs vid EG-domstolen och att den därvid blir skyldig att betala ett standardbelopp eller ett vite. Staten löper också risk att bli skyldig att betala skadestånd till privata rättssubjekt som lidit skada till följd av att staten inte genomfört ett direktiv.

Inom EG-rätten finns ett flertal grundläggande rättsprinciper. En av dessa är den s.k. solidaritetsprincipen eller lojalitetsprincipen i art. 5 i Romfördraget. Den innebär att varje medlemsstat skall vidta alla de åtgärder som är ägnade att säkerställa att staten kan uppfylla de förpliktelser som följer av Romfördraget eller av åtgärder vidtagna av någon av EU:s institutioner. Den innebär också att medlemsstaten skall avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål uppnås.

Beträffande direktiv har EG-domstolen i det s.k. von Colson-målet (von Colson & Kamann mot Land Nordrhein-Westfalen (1984) European Court Reports 1891, (1986) 2 Common Market Law Reports 430) slagit fast att även om ett direktiv saknar direkt effekt är nationella domstolar och myndigheter, mot bakgrund av solidari- tetsprincipen, skyldiga att tolka nationell rätt med hänsyn till innehållet i direktiv. I ett senare mål Marleasing (Marleasing SA mot La Comercial Internacional de Alimentacion (1990) European Court Reports I 4156, (1992) 1 Common Market Law Reports 305) lades fast att detta gäller även när den nationella lagstiftningen har tillkommit före direktivet.

SOU 1997:49

EG:s dataskyddsdirektiv 243

Om EU:s regelverk kan slutligen nämnas att art.F i Maastrichtför- draget säger att EU som allmänna principer för gemenskapsrätten skall respektera de grundläggande rättigheterna så som de garanteras i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och så som de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Artikeln kan ses som en kodifiering och precisering av en rättsprincip som redan tidigare hade utvecklats av EG-domstolen (jfr. Bernitz "Europarättens grunder" 1994 s. 52).

7.2.2Särskilt om EG-rättens förhållande till svensk lag och grundlag

Bestämmelser med anledning av Sveriges anslutning till EU finns i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeis- ka unionen. I lagens andra paragraf ges en regel om införlivande med svensk rätt av gemenskapernas vid tillträdestidpunkten existerande regelverk och i dess tredje paragraf ges en bestämmelse om överlåtelse av beslutsbefogenheter till EU. Den senare paragrafen lyder: "Europeis- ka gemenskaperna får efter Sveriges anslutning till Europeiska unionen fatta beslut som gäller här i landet i den omfattning och med den verkan som följer av de fördrag och andra instrument som anges i 4 §." Lagens fjärde paragraf innehåller en uppräkning av alla de grund- läggande fördragen.

Det konstitutionella stödet för denna överlåtelse av beslutanderätt finns i 10 kap. 5 § första stycket första meningen RF som lyder: "Riksdagen kan överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna."

Av anslutningslagen och 10 kap. 5 § RF följer att de rättsregler som gemenskaperna beslutar med stöd av den överlåtna beslutanderätten har den verkan här som följer av EG-rätten. Av EG-domstolens praxis framgår att EG-rätten har företräde framför nationella lagar och grundlagar. Vid en konflikt mellan en EG-rättslig regel och en inhemsk regel i lag eller grundlag gäller alltså enligt EG-rätten den EG-rättslig regeln. (Jämför konstitutionsutskottets uttalanden i bet. 1993/94:KU21 som behandlas i det följande.)

Inför Sveriges anslutning till EU ändrades 10 kap. 5 § RF och första stycket första meningen i paragrafen erhöll då den ovan redovisade lydelsen. I grundlagsärendet betonade KU (bet. 1993/94:KU21) att ändringen av paragrafen inte innebar att Sverige kunde överlåta vilken beslutskompetens som helst till EU. Enligt KU förhöll det sig för det första så att det av paragrafens lydelse framgick att beslutskompetens

244 EG:s dataskyddsdirektiv SOU 1997:49

kunde överlåtas endast så länge rättighetsskyddet inom EU motsvarar den svenska regeringsformens och europakonventionens och för det andra följde enligt KU av regeringsformens bestämmelser om stats- skickets grunder att överlåtelse inte heller får ske i sådan utsträckning eller med sådant innehåll att bestämmelserna om statsskickets grunder upphör att vara giltiga.

KU fortsatte (a. bet. s. 27): "Utskottet vill i likhet med motion ärerna också framh ålla att det omr åde som inte kan överlåtas med st öd av denna best ämmelse inte är inskr änkt till best ämmelserna om grunderna för vårt statsskick utan ocks å omfattar andra best ämmelser som b är upp grundl äggande principer i v årt konstitutionella system. Utskottet vill i detta sammanhang s ärskilt peka p å den fria åsiktsbildningens stora betydelse f ör vårt statsskick. Redan i den inledande paragrafen

i regeringsformen sl ås det fast att den svenska folkstyrelsen bygger p å fri åsiktsbildning och allm än och lika r östrätt. En f örutsättning f ör att den fria åsiktsbildningen skall kunna spela denna viktiga roll är offentlighetsprincipen och meddelarfriheten. Ocks å förbudet mot censur, skyddet av uppgiftsl ämnare, ansvarighetssystemet och andra viktiga tryckfrihetsr ättsliga principer i tryckfrihetsf örordningen och

yttrandefrihetsgrundlagen har stor betydelse f	ör den fria åsiktsbild-
ningen. Den f öreslagna lydelsen av 10 kap. 5	§ regeringsformen kan

inte anses öppna m öjlighet att överlåta beslutander ätt som v äsentligt rubbar dessa principer utan samtidig ändring av grundlag."

När det gällde frågan om vilka beslutsbefogenheter som faktiskt skulle komma att överlåtas vid ett medlemskap i EU sade KU att ut- gångspunkten för att fastställa dessa är det svenska anslutningsfördraget som i sin tur hänvisar till de grundläggande fördragen samt att gemenskapsinstitutionernas rätt att fatta beslut måste basera sig på de grundläggande fördragen. KU angav som sin bedömning att de grund- läggande fördragen innehåller utomordentligt begränsade beslutsbe- fogenheter för EU på de områden där grundläggande principer i vårt konstitutionella system berörs. KU anförde att tryck- och yttrandefri- hetslagstiftningen liksom offentlighetsreglerna är nationella angelägen- heter och att gemenskapens institutioner inte på fördragen kan grunda någon befogenhet att harmonisera reglerna på dessa lagstiftningsom- råden. KU anförde också att om EU skulle besluta om regler som rör t.ex. offentlighets- och sekretessfrågor kan dessa regler inte ges en sådan räckvidd att de rubbar de principer som svensk tryck-, yttrande- frihets- och offentlighetslagstiftning bygger på.

KU kommenterade även den situationen att en EG-rättslig regel i en förordning eller ett direktiv från svensk sida framstår som konstitutio- nellt oacceptabel. Den svenska hållningen borde då enligt KU inte vara att tala om en konflikt mellan EG-rätten och nationell rätt utan frågan borde istället vara om EG-organet haft rätt att med verkan för Sverige fatta beslutet. Man skulle enligt KU fråga sig om den beslutade

SOU 1997:49

EG:s dataskyddsdirektiv 245

rättsakten ligger inom det område där beslutanderätt överlåtits. Om svaret är nej är rättsakten enligt KU inte giltig som EG-rätt i Sverige.

7.3Allmänt om dataskyddsdirektivet

Dataskyddsdirektivet utfärdades den 24 oktober 1995. Det syftar till att skapa en gemensam hög nivå på skyddet för rätten till privatlivet (se bl.a. ingressen p. 10). Det anges i direktivet att skyddsnivån när det gäller enskilda personers fri- och rättigheter med avseende på be- handlingen av personuppgifter måste vara likvärdig i alla med- lemsstater för att hindren mot flöden av sådana uppgifter skall kunna avskaffas och att detta är av grundläggande betydelse för den inre marknaden (ingressen p. 8).

Direktivet utgör en ram inom vilken medlemsländerna får utforma sin nationella lagstiftning till skydd för rätten till privatlivet (se art. 5 och ingressen p. 22 och 68). I ingressen p. 23 anges att medlemssta- terna får genomföra skyddet för enskilda personer genom en generell lagstiftning om skydd för enskilda personer såvitt avser behandling av personuppgifter eller genom särskild lagstiftning, t.ex om statistiska institut.

Direktivet gäller både automatisk och manuell behandling av personuppgifter. När det gäller manuell behandling omfattas dock endast uppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register (art. 3 och ingressen p. 12 och 27). Behandling av ljud- eller bilduppgifter om fysiska personer omfattas också av direktivet men endast om behand- lingen sker med hjälp av ADB eller uppgifterna ingår i eller avses ingå i ett register som är uppbyggt efter kriterier som utformats för enskilda personer för att underlätta tillgång till uppgifterna (ingressen p. 15).

Enligt art. 3.2 gäller direktivet inte behandling av personuppgifter som utgör ett led i en verksamhet som inte omfattas av gemenskaps- rätten. Som exempel anges sådan verksamhet som avses i avdel- ningarna V och VI i Fördraget om Europeiska unionen (Maastricht- fördraget) dvs. gemensam utrikes- och säkerhetspolitik respektive samarbete i rättsliga och inrikes frågor (bl.a. asylpolitik, invandringspo- litik samt tull- och polissamarbete). Direktivet gäller inte heller behandlingar som rör allmän säkerhet, försvar, statens säkerhet eller statens verksamhet på straffrättens område. Enligt samma artikel omfattar direktivet inte heller behandling av personuppgifter av en fysisk person som ett led i verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans hushåll. I ingressen p. 12 anges att en fysisk persons korrespondens eller förande av adressregister inte omfattas av direktivet.

Reglerna i den nuvarande svenska datalagen (1973:289) syftar till att skydda den enskilde mot otillbörligt intrång i den personliga in-

246 EG:s dataskyddsdirektiv

SOU 1997:49

tegriteten till följd av att personuppgifter registreras i personregister genom automatisk databehandling. Bestämmelserna i dataskydds- direktivet har i stor utsträckning sin motsvarighet i datalagen. Det gäller t.ex. bestämmelser om att känsliga uppgifter t.ex. om ras, religion och politisk åsikt som huvudregel inte får registreras och be- stämmelser om anmälningsplikt.

Direktivets kapitel I "Allmänna bestämmelser" innehåller regler om direktivets syfte, definitioner, tillämpningsområde och tillämplig nationell rätt. Beträffande definitionerna kan anmärkas att med personuppgift avses varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person (art. 2.a). Med behandling av personupp- gifter avses varje åtgärd beträffande sådana uppgifter t.ex. insamling, lagring, bearbetning eller ändring, användning, spridning och annat till- handahållande (art. 2.b) och med register med personuppgifter avses varje strukturerad samling av personuppgifter som är tillgänglig enligt särskilda kriterier (art. 2.c). Som angetts ovan omfattas också under vissa förutsättningar manuell behandling av personuppgifter av direktivet. Reglerna innebär att bl.a. bearbetning av personuppgifter i ett manuellt eller ADB-stött register som används för produktion av en framställning som omfattas av TF eller YGL omfattas av direktivet liksom spridning av sådana framställningar om de innehåller person- uppgifter.

Kapitel II "Allmänna bestämmelser om när personuppgifter får behandlas" innehåller regler om bl.a. uppgifternas kvalitet, principer som gör att uppgiftsbehandling kan tillåtas, särskilda behandlingskate- gorier, informationsplikt i förhållande till den registrerade, den registrerades rätt att få tillgång till uppgifter, undantag och be- gränsningar, den registrerades rätt att göra invändningar, sekretess och säkerhet vid behandling samt anmälan.

I kapitel III "Rättslig prövning, ansvar och sanktioner" sägs i art. 22 att medlemsstaterna skall föreskriva att var och en har rätt att föra talan inför domstol om sådana kränkningar av rättigheter som skyddas av den nationella lagstiftning som är tillämplig på ifrågavarande behandling. I art. 23 sägs att medlemsstaterna skall föreskriva att var och en som lidit skada till följd av otillåten behandling eller av någon annan åtgärd som är oförenlig med de nationella bestämmelser som antagits till följd av direktivet har rätt till ersättning av den registeran- svarige för den skada han lidit.

I kapitel IV "Överföring av personuppgifter till tredje land" är ut- gångspunkten att överföring endast får ske om ifrågavarande icke EU- land säkerställer en adekvat skyddsnivå.

I kapitel V "Uppförandekodex" sägs bl.a. att medlemsstaterna och kommissionen skall uppmuntra utarbetande av uppförandekodexar som skall bidra till att på ett riktigt sätt genomföra de nationella be- stämmelser som medlemsstaterna antar för att genomföra direktivet.

SOU 1997:49

EG:s dataskyddsdirektiv 247

I kapitel VI "Tillsynsmyndighet och arbetsgrupp för skydd av enskilda med avseende på behandlingen av personuppgifter" sägs bl.a. att tillsynsmyndigheten skall ha undersökningsbefogenheter, såsom befogenhet att få tillgång till uppgifter, och effektiva befogenheter att ingripa, som t.ex. att kunna besluta om utplåning eller förstöring av uppgifter och om tillfälligt eller slutligt förbud mot behandling (art. 28.3).

I kapitel VII "Gemenskapens åtgärder för genomförande" och "Slutbestämmelser", direktivets sista kapitel, sägs bl.a. (art. 32) att medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet senast tre år efter dess antagande, dvs. senast den 24 oktober 1998. Särskilda bestämmelser ges för behandling som redan pågår när nationella bestämmelser till följd av direktivet träder i kraft och för uppgifter i då befintliga manuella register.

7.4Möjlighet till undantag och begränsningar

I art. 9 ges en bestämmelse om undantag eller avvikelse från direktivet för behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journalis- tiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande. 1 Enligt artikeln skall medlemsstaterna för sådan behandling av personuppgifter besluta om undantag och avvikelser från bestämmelserna i kapitel II ("Allmän- na bestämmelser om när personuppgifter får behandlas"), kapitel IV ("Överföring av personuppgifter till tredje land") och kapitel VI ("Tillsynsmyndighet och arbetsgrupp för skydd av enskilda med avseende på behandlingen av personuppgifter"). Undantag och avvikelser får dock endast göras om de är nödvändiga för att förena rätten till privatlivet med reglerna om yttrandefriheten.

I kommissionens förklaring till art. 9 (förklaringen är intagen på s. 161-290 i bilaga 3 till Datalagsutredningens slutbetänkande "En ny datalag", SOU 1993:10) anges följande som exempel på faktorer som kan beaktas vid den intresseavvägning som skall göras: möjligheten till rättslig prövning eller rätten till replik, förekomsten av en uppförande- kodex, de gränser som läggs fast i den Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter samt allmänna rättsprinciper. Enligt förklaringen skulle det vara möjligt att göra undantag endast beträffande journalis- tiska ändamål ("Such exemption would be possible only in respect of processing for journalistic purposes.", a. bet. bilaga 3 s. 179) –

1Enligt en ensidig förklaring anser Sverige att begreppet konstnärliga och litterära uttryck mera syftar på uttrycksmedlen än på kommuni- kationens innehåll eller kvalitet.

248 EG:s dataskyddsdirektiv

SOU 1997:49

sedermera tillades konstnärligt och litterärt skapande – och termen journalist avses inkludera fotojournalister och skribenter såsom levnadstecknare.

Enligt ingressen p. 37 bör det fastställas undantag från direktivet så långt det är nödvändigt för att förena enskilda personers grundläggande rättigheter med yttrandefriheten, särskilt den rätt att ta emot och lämna upplysningar som fastslås i artikel 10 i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Det anges att detta dock inte får leda till att medlemsstaterna beslutar om undantag från åtgärder som vidtas för att säkerställa behandlingens säkerhet. Art. 17 i kapitel II handlar om säkerhet vid behandling och säger bl.a. att medlemsstaterna skall föreskriva att den registeransvarige skall genomföra lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda personuppgifter från förstöring, förlust, ändringar, otillåten spridning och tillgång och varje annat slag av otillåten behandling. I p. 37 i ingressen sägs vidare att tillsynsmyndigheten bör utrustas med i vart fall vissa befogenheter att utövas efter behandlingen, t.ex. befogenhet att offentliggöra en rapport eller att överlämna ärenden till rättsliga myndigheter.

I art. 13 ges medlemsstaterna möjlighet att genom lagstiftning begränsa omfattningen av de skyldigheter och rättigheter som anges i artiklarna 6.1, 10, 11.1, 12 och 21 dvs. artiklar i kapitel II beträffande principer om personuppgifternas kvalitet (art. 6.1), information vid insamling av uppgifter från den registrerade (art. 10), information när uppgifterna inte samlats in från den registrerade (art. 11.1), den registrerades rätt att få tillgång till uppgifter (art. 12) och behandlingarnas offentlighet (art. 21). Enligt art. 13 får begränsning av skyldigheter och rättigheter endast ske när det är en nödvändig åtgärd med hänsyn till bl.a.

-statens säkerhet, -försvaret, -allmän säkerhet,

-förebyggande, undersökning eller avslöjande av brott eller över- trädelser av etiska regler som gäller för lagreglerade yrken,

-åtal för brott,

-ett viktigt ekonomiskt eller finansiellt intresse hos en medlemsstat eller hos EU,

-en tillsyns- inspektions- eller regleringsfunktion som är förbunden med allmän säkerhet, förebyggande, undersökning eller avslöjande av brott etc. eller ett viktigt ekonomiskt eller finansiellt intresse samt

-skydd av den registrerades eller andras fri- och rättigheter. Beträffande skydd av den registrerades eller andras fri- och

rättigheter talas det i kommissionens förklaring bl.a. om företagshem- ligheter, reglerna om den sekretess som advokater och sjukvårdsperso- nal arbetar under, rätten att förbereda sig inför en rättegång samt

SOU 1997:49

EG:s dataskyddsdirektiv 249

skyddet för mänskliga rättigheter ("the protection of human rights") (a. bet. bilaga 3 s 184). Som framgått ovan behandlar art. 9 särskilt möjligheten till undantag och avvikelser från bestämmelser i kapitel II med hänsyn till yttrandefriheten. Det framstår därför som oklart om uttrycket "skydd av den registrerades eller andras fri- och rättigheter" i art. 13.1.g inkluderar yttrandefriheten.

7.5Finns det motstridigheter mellan dataskydds- direktivet och TF/YGL?

Som framgått i kapitel 1 och 2 bygger TF och YGL på vissa grund- läggande principer för yttrandefriheten. Dessa är etableringsfrihet, förbud mot censur och hindrande åtgärder, ensamansvar med meddelarskydd, brottskatalog och särskild rättegångsordning. Det är främst förbudet mot censur och hindrande åtgärder samt meddelar- skyddet (jfr. kapitel 2) som aktualiseras vid bedömning av om motstri- dighet mellan dataskyddsdirektivet samt TF och YGL föreligger.

Reglerna om förbud mot censur och hindrande åtgärder finns i 1 kap. 1 och 2 §§ TF samt 1 kap. 3 § YGL. Förbudet mot censur innebär att det inte får förekomma att något som är avsett att framföras i ett medium som skyddas av TF eller YGL först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ.

Förbudet mot hindrande åtgärder innebär att det allmänna inte, på grund av innehållet i ett medium som skyddas av TF eller YGL, får hindra framställning eller spridning av mediet på annat sätt än som är medgivet i dessa grundlagar, t.ex. genom beslag eller konfiskering av brottslig framställning. Förbudet mot hindrande åtgärder gäller alltså endast åtgärder som motiveras av framställningens innehåll. Förbudet hindrar inte att spridning av grundlagsskyddade framställningar är underkastad samma rättsregler som annan likartad verksamhet. Så gäller t.ex. arbetsmiljölagens bestämmelser om användande av minderårig arbetskraft även spridning av tryckta skrifter. Förbudet mot hindrande åtgärder gäller inte bara sådant som helt omöjliggör framställning eller spridning utan också åtgärder som verkar väsentligt försvårande eller ekonomiskt förlustbringande (Petrén - Ragnemalm, Sveriges grundlagar, 1980, s. 380).

Med hänsyn till tryck- och yttrandefrihetens fundamentala betydelse för ett demokratiskt statsskick bör förbudet mot hindrande åtgärder tolkas extensivt i tveksamma fall. En sådan hållning har stöd i vad Hilding Eek anför i sin bok "Nya tryckfrihetsförordningen" (1948). Eek anför där (s. 50) att det med statsmakternas utbredning över allt större områden av samhällslivet följer möjligheter till mångahanda hinder och

250 EG:s dataskyddsdirektiv

SOU 1997:49

att en grundsats för tveksamma fall alltid måste vara att hindrande åtgärder inte får företas om de angriper yttrandefriheten.

Med meddelarskydd avses meddelar- och anskaffarfrihet, rätten till anonymitet och efterforskningsförbudet. Reglerna om rätt till anonymi- tet och efterforskningsförbudet är utformade på samma sätt i TF och YGL. De innebär i huvudsak följande. Författare/upphovsman, den som lämnar uppgift eller bidrag för offentliggörande, utgivare till icke periodisk skrift och den som har framträtt i en framställning som skyddas av YGL har rätt att vara anonym (3 kap. 1 och 2 §§ TF och 2 kap. 1 och 2§§ YGL) och de som tar del i tillkomsten, utgivningen eller spridningen av en framställning som införts eller varit avsedd att införas i ett medium som skyddas av TF eller YGL har tystnadsplikt beträffande nyssnämnda personers identitet (3 kap. 3 § TF och 2 kap. 3 § YGL). Efterforskningsförbudet innebär att myndigheter och andra allmänna organ inte får forska efter den anonyme författaren/upphovs- mannen eller vem som utgett eller avsett att utge framställning i tryckt skrift, vem som lämnat uppgift för publicering eller vem som till- handahållit framställningen för publicering (3 kap. 4 § TF och 2 kap. 4 § YGL). Principen om ensamansvar innebär att straffrihet råder för andra medverkande till en framställning än den som bär ensamansvaret för den.

Även de undantagsfall då den som anskaffar uppgift eller under- rättelse för offentliggörande kan fällas till ansvar för detta anges i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL. Det måste här observeras att allmän lag enligt 1 kap. 9 § 4 TF och 1 kap. 12 § YGL är tillämplig på det sätt på vilket uppgift eller underrättelse anskaffats. En anskaffare har således inte rätt att straffritt göra inbrott för att anskaffa viss uppgift. Om själva informationsanskaffandet omfattas av en straffbestämmelse i vanlig lag är anskaffaren emellertid skyddad mot straffansvar i alla fall utom då anskaffandehandlingen utgjorde ett sådant grövre brott mot rikets säkerhet som anges i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL.

Frågan är då i vad mån det föreligger motstridighet mellan å ena sidan dessa principer i TF och YGL och å andra sidan dataskydds- direktivet. Nedan följer en genomgång av dataskyddsdirektivet med avseende på denna fråga. När det därvid talas om motstridighet bortses från möjligheterna att utnyttja direktivets tillåtelse att göra undantag från skyddsreglerna.

SOU 1997:49

EG:s dataskyddsdirektiv 251

Kapitel I (art.1-4)

Som angetts i avsnitt 7.3 innebär reglerna i detta kapitel att bl.a. bearbetning av personuppgifter i ett manuellt eller ADB-stött register för produktion av en framställning som omfattas av TF eller YGL faller inom direktivets tillämpningsområde liksom spridning av sådana framställningar om de innehåller personuppgifter.

Kapitel II (art. 5-21)

I art. 5 sägs att medlemsstaterna inom de begränsningar som be- stämmelserna i kapitlet innebär skall precisera på vilka villkor behandling av personuppgifter är tillåten.

I art. 6 sägs bl.a. att medlemsstaterna skall föreskriva att personupp- gifter skall behandlas på ett korrekt och lagligt sätt, samlas in för särskilda uttryckligt angivna och berättigade ändamål, vara adekvata och relevanta och inte mer omfattande än nödvändigt, vara riktiga och om nödvändigt aktuella samt förvaras så att identifiering förhindras när sådan inte längre är nödvändig. Flertalet föreskrifter av detta slag kan anses utgöra hindrande åtgärder enligt TF och YGL.

I art. 7 sägs att medlemsstaterna skall föreskriva att personuppgifter får behandlas endast under vissa närmare angivna förutsättningar. Som sista punkt i paragrafen anges att behandling får ske om det är nödvändigt för ändamål som rör berättigade intressen hos den registeransvarige eller hos den eller de tredje män till vilka uppgifterna har lämnats ut utom när sådana intressen uppvägs av den registrerades intressen eller dennes grundläggande fri- och rättigheter som kräver skydd under artikel 1.1.

I kommissionens förklaring till artikel 7 talas det om andra berättigade intressen än den registeransvariges och den registrerades (a. bet. bilaga 3 s. 177). Mänskliga rättigheter eller yttrandefrihet nämns inte varför "berättigade intressen" inte synes avse yttrandefriheten. Artikeln torde alltså inte tillåta behandling av personuppgifter för produktion av framställningar som skyddas av TF eller YGL. Eftersom även spridning enligt direktivet utgör behandling tillåter artikeln inte heller spridning av framställningar som skyddas av TF eller YGL om de innehåller personuppgifter. Föreskrifter meddelade enligt art. 7 får därför anses strida mot TF:s och YGL:s förbud mot hindrande åtgärder.

I art. 8.1 sägs att medlemsstaterna skall förbjuda behandling av personuppgifter som avslöjar ras, politiska åsikter, religion m.m. I punkterna 2-3 stadgas undantag från denna regel och i p. 4 sägs att medlemsstaterna under förutsättning av lämpliga skyddsåtgärder och av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse får besluta om andra undantag än de som nämns i 8.2.

252 EG:s dataskyddsdirektiv

SOU 1997:49

I ingressen p. 34 anges att medlemsstaterna måste kunna avvika från förbudet mot att behandla känsliga kategorier av uppgifter när det är nödvändigt av hänsyn till viktiga allmänna intressen. Som exempel nämns uppgifter på områden som folkhälsa och socialskydd. I ingressen p. 35 anges att myndigheters behandling av personuppgifter för erkända religiösa sammanslutningars räkning för att uppfylla målsättningar som uttrycks i grundlagen eller folkrätten utförs för att tillgodose viktiga samhälleliga intressen. I kommissionens förklaring sägs att undantag enligt art 8.4 skulle kunna göras för internationella människorättsorganisationer som behöver känsliga uppgifter för sitt arbete (a. bet. bilaga 3 s.178).

Undantagsmöjligheterna enligt art. 8.4 kan alltså knappast anses avse yttrandefriheten och förbud enligt art. 8 mot behandling av känsliga personuppgifter får därför bedömas som en sådan hindrande åtgärd som är förbjuden enligt TF och YGL.

Som angetts i avsnitt 7.4 ger art. 9 möjlighet att besluta om undantag eller avvikelser från bestämmelserna i kapitel II, IV och VI för behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journalis- tiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande om det är nödvändigt för att förena rätten till privatlivet med reglerna om yttrandefriheten.

Art. 10 handlar om skyldighet att lämna information till den registrerade när uppgifter samlas in från honom själv utom när han redan känner till informationen. Skyldigheten att informera omfattar uppgift om den registeransvariges identitet, ändamålen med be- handlingen och all ytterligare information i den utsträckning som den är nödvändig för att tillförsäkra den registrerade en korrekt behandling. Som exempel på ytterligare information anges

-mottagarna eller de kategorier som mottar uppgifterna,

-huruvida det är obligatoriskt eller frivilligt att besvara frågorna samt eventuella följder av att inte svara och

-förekomsten av rättigheter att få tillgång till och att erhålla rättelse av uppgifter som rör den registrerade.

Artikelns förenlighet med de svenska grundlagarna bör bedömas tillsammans med artikel 11.

I art. 11 ges motsvarande bestämmelse för det fallet att uppgifterna inte samlas in från den registrerade. Till skillnad från art. 10 sägs här att bestämmelsen inte skall gälla när det, särskilt i samband med behandling för statistiska ändamål eller historiska eller forsknings- ändamål, visar sig omöjligt eller innebära en oproportionerligt stor ansträngning att ge information.

Informationsskyldighet enligt dessa båda artiklar, särskilt den i art. 11, får anses mindre väl förenliga med det tryckfrihetsrättsliga systemet. Detta system bygger som framgått på att staten inte vidtar åtgärder som i förhand menligt inverkar på publiceringen av yttranden.

SOU 1997:49

EG:s dataskyddsdirektiv 253

Även om det inte direkt sägs i TF kan en ordning där staten ålägger den som vill yttra sig i tryckt skrift m.m. att i förväg informera den person som yttrandet avser, och som då är identifierbar, knappast anses vara i harmoni med grundlagen. Den informerade ges härigenom möjlighet att själv reagera mot den avsedda publiceringen på ett sätt som motverkar denna (jfr. art. 14). Frivilliga regler av etisk natur om att t.ex. en journalist skall söka höra den omskrivnes sida av saken inför en publicering av ofördelaktiga uppgifter om honom är däremot en annan sak. Även skyldighet att ge utrymme för genmäle eller beriktigande efter en publicering är något annat än en skyldighet att i förväg informera om innehållet i en tillämnad framställning.

Art. 12 handlar om den registrerades rätt att få tillgång till uppgifter. I artikeln sägs bl.a. att medlemsstaterna skall säkerställa att den registrerade har rätt att få information om vilka uppgifter som behandlas och varifrån dessa kommer och att få uppgifter som inte behandlats i enlighet med direktivet rättade, utplånade eller blockerade samt att få tredje man till vilken sådana uppgifter lämnats underrättad om varje rättelse, utplåning eller blockering som utförts om det inte är omöjligt eller innebär en oproportionerligt stor ansträngning. Bestämmelser om rätt att få uppgifter utplånade eller blockerade får anses utgöra hindrande åtgärder som är förbjudna enligt TF och YGL.

Som framgått i avsnitt 7.4 ges medlemsstaterna i art. 13 möjlighet att genom lagstiftning begränsa omfattningen av de skyldigheter och rättigheter som anges i art. 6.1, 10, 11.1, 12 och 21. Som angetts i avsnitt 7.4 är det oklart om artikeln medger begränsning av omfatt- ningen av skyldigheter och rättigheter enligt direktivet med hänsyn till yttrandefriheten.

Art. 14 handlar om den registrerades rätt att göra invändningar. I 14.a sägs att medlemsstaterna skall tillförsäkra den registrerade rätten att i vissa närmare angivna fall motsätta sig behandling av personupp- gifter men det ges samtidigt tillåtelse att bestämma annat i den nationella lagstiftningen. Vidare anges att när invändningen är berättigad får den behandling som påbörjats inte längre avse uppgifter- na. Om en regel med sådan innebörd skulle införas i den nya datalagen skulle den stå i strid med TF:s och YGL:s förbud mot hindrande åtgärder.

I 14.b sägs att medlemsstaterna skall tillförsäkra den registrerade rätten att motsätta sig behandling för ändamål som rör direkt mark- nadsföring eller att bli informerad innan personuppgifter lämnas ut eller används för sådant ändamål. Möjligheten att motsätta sig behandling som rör reklam torde komma att innebära ett förbud för den registeransvarige att använda personuppgifter i reklam om den registrerade motsatt sig detta. Artikeln får därför anses strida mot förbudet mot hindrande åtgärder åtminstone såvitt gäller löpsedlar och bokomslag som inte är utpräglat kommersiella utan har stark an-

254 EG:s dataskyddsdirektiv

SOU 1997:49

knytning till framställningens innehåll eftersom de torde falla inom det tryckfrihetsskyddade området. (Jämför uttalandena i förarbetena till lagen 1978:800 om namn och bild i reklam enligt vilka förbudet i lagen mot att använda annans namn eller bild vid marknadsföring utan dennes samtycke endast omfattar kommersiell reklam och det beträffande en löpsedel måste krävas att den är av utpräglat kommersi- ell natur och har kommersiella förhållanden till föremål för att den skall falla utanför det tryckfrihetsskyddade området. Beträffande bokomslag uttalas bl.a. att sådana i det övervägande antalet fall torde i så hög grad anknyta till bokens innehåll att man inte kan säga att omslaget är jämförligt med en annons, prop. 1978/79:2 s. 53 f.). Om 14.b är tillämplig på s.k. åsiktsreklam är det också tveksamt om punkten är förenlig med TF och YGL.

Art. 15 handlar om databehandlade beslut och berör inte den verksamhet som skyddas av TF och YGL.

I art. 16 sägs att den som utför arbete under den registeransvarige eller registerföraren, liksom denne senare själv, och som får tillgång till personuppgifter får behandla dem endast enligt instruktion från den registeransvarige om han inte är skyldig att göra det enligt lag. Denna bestämmelse är för vissa fall knappast förenlig med vårt tryck- och yttrandefrihetsrättsliga system. Ett sådant fall föreligger om en journalist måste inhämta tidningens tillstånd innan han behandlar personuppgifter i ett källregister som tidningen är registeransvarig för. Om bestämmelsen skulle medföra en inskränkning i en ansvarig utgivares rätt att bestämma över vad som får publiceras, avviker det från vårt tryck- och yttrandefrihetsträttsliga system.

Som nämnts i avsnitt 7.4 gäller art 17 säkerhet vid behandling av personuppgifter. I 17.1 sägs att medlemsstaterna skall föreskriva att den registeransvarige skall genomföra lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda personuppgifter från förstöring, förlust, ändringar, otillåten spridning och tillgång och varje annat slag av otillåten behandling. I 17.2 sägs att den registeransvarige skall välja en registerförare som kan ge tillräckliga garantier för att säkerhetsåtgär- derna vidtas. I 17.3-4 ges bestämmelser om att en registerförares hantering av personuppgifter skall regleras i ett avtal mellan honom och den registeransvarige och att detta avtal skall föreligga i skriftlig eller därmed jämförlig form i de delar som rör skydd av personuppgif- ter.

Bestämmelserna i 17.3-4 kan inte anses komma i konflikt med TF eller YGL. Krav på säkerhetsåtgärder enligt 17.1-2 som gäller alla typer av verksamhet kan inte egentligen anses hindra TF- eller YGL- skyddad verksamhet om de inte blir alltför hårda. Någon konflikt med TF eller YGL kan då inte anses föreligga. Om föreskrifterna mera direkt gäller grundlagsskyddade verksamheter är de mera tveksamma från grundlagssynpunkt.

SOU 1997:49

EG:s dataskyddsdirektiv 255

Art. 18 handlar om anmälningsplikt gentemot tillsynsmyndigheten. I 18.1 sägs att medlemsstaterna skall föreskriva att den registeransva- rige eller hans företrädare före genomförandet av en behandling som helt eller delvis genomförs på automatisk väg och som har samma eller närbesläktade ändamål skall underrätta tillsynsmyndigheten. I 18.2 ges möjlighet för medlemsstaterna att föreskriva undantag från anmälnings- plikten eller ett förenklat anmälningsförfarande i två fall; dels när det inte är sannolikt att rättigheter kränks och dels när ett uppgifts- skyddsombud har utsetts.

I kommissionens förklaring (a. bet. bilaga 3 s. 192) angavs följande som exempel på behandlingar som kan undantas från kravet på anmälning: framställning av korrespondens, framställning av pro- memorior, uppfyllande av rättsliga förpliktelser eller skyldigheter avseende bokföring, skatt eller socialförsäkring, beräkning av lön m.m. för personal vid ett offentligt organ eller privat företag, behandling för vetenskapliga forskningsändamål och vissa behandlingar avseende patientjournaler som förs av sjukvårdspersonal. Undantagsmöjligheterna torde alltså inte avse behandling som skyddas av TF eller YGL. Punkterna 18.3-4 berör inte sådan verksamhet och 18.5 är inte av särskilt intresse i det här sammanhanget. Frågan om artikel 18 ger upphov till någon grundlagskonflikt behandlas nedan tillsammans med artikel 19.

I art. 19 anges att medlemsstaterna skall precisera vilka uppgifter anmälan skall innehålla. Det anges att anmälan åtminstone skall innehålla den registeransvariges och hans företrädares namn och adress, ändamålen med behandlingen, en beskrivning av de kategorier av registrerade som berörs och av de uppgifter eller kategorier av uppgifter som hänför sig till dem, mottagarna eller de kategorier av mottagare till vilka uppgifterna kan komma att lämnas ut, föreslagna överföringar till tredje land och en allmän beskrivning som gör det möjligt att bedöma lämpligheten av de åtgärder som vidtagits för att trygga säkerheten i behandlingen. Art. 19.2 handlar om villkor för anmälan av förändringar i denna information.

Om den registeransvarige är författare/upphovsman eller meddelare till en framställning som skyddas av TF eller YGL och han använder registret för att producera respektive lämna uppgift till en sådan fram- ställning och han önskar vara anonym, kommer art. 18 och 19 i konflikt med TF:s och YGL:s regler om rätt till anonymitet för dessa personer eftersom anmälan skall göras och den skall innehålla bl.a. uppgift om den registeransvarige och ändamålen med behandlingen.

Art. 20.1 föreskriver att medlemsstaterna skall bestämma vilka behandlingar som kan innebära särskilda risker för den registrerades fri- och rättigheter och säkerställa att sådana behandlingar kontrolleras innan de påbörjas. I 20.2 anges bl.a. att sådana kontroller skall utföras

256 EG:s dataskyddsdirektiv

SOU 1997:49

av tillsynsmyndigheten. Art. 20.3 handlar om sådana kontroller som ett led i det nationella parlamentets arbete med en åtgärd m.m.

I ingressen p. 53 anges att vissa typer av behandling kan på grund av sin natur, sin omfattning eller sitt ändamål innebära särskilda risker för att de registrerades fri- och rättigheter skall kränkas. Som exempel på sådana behandlingar nämns behandling som har till ändamål att utesluta den berörde från möjligheten att utöva en rättighet, motta en förmån eller ingå ett avtal och behandling som innebär användning av ny teknik. I ingressen p. 54 anges bl.a. att det antal behandlingar som innebär särskilda risker torde vara mycket begränsat. Om förhands- kontroll skulle ske beträffande ett register som används för produktion av en framställning som skyddas av TF eller YGL skulle detta emellertid stå i strid med dessa grundlagars förbud mot censur. Artikeln står således i konflikt med TF och YGL.

I art. 21.1-2 föreskrivs bl.a. att medlemsstaterna skall tillse att behandlingarna görs offentligt tillgängliga. Medlemsstaterna skall föreskriva att tillsynsmyndigheten skall föra ett register över be- handlingar som har anmälts i enlighet med art. 18 och registret skall innehålla åtminstone den information som anges i art. 19.1.a)-e) och det skall vara offentligt. I 21.3 sägs bl.a. att för sådan behandling som inte omfattas av anmälningsplikt skall föreskrivas att de registeransva- riga eller något annat lämpligt organ skall tillhandahålla var och en som begär det åtminstone den information som anges i art.19.1 a)-e). Eftersom art. 19.1 a)-e), som angetts ovan, bl.a. avser den registeran- svariges namn och adress och ändamålen med behandlingen står också denna artikel i strid med TF:s och YGL:s regler om rätt till anonymi- tet.

Kapitel III (art. 22-24)

Bestämmelserna i detta kapitel om rättslig prövning och ansvar står inte i konflikt med TF eller YGL, om verksamhet som faller inom dessa grundlagars tillämpningsområde undantas från den kommande datalagens tillämpningsområde eftersom bestämmelserna i kapitlet avser sådant som omfattas av den nationella lagstiftning som antagits till följd av direktivet.

Kapitel IV (art. 25-26)

I art. 25 sägs att medlemsstaterna skall föreskriva att överföring av personuppgifter som är under behandling eller som är avsedda att behandlas efter överföring till tredje land (d.v.s. icke EU-land) endast får ske om ifrågavarande land säkerställer en adekvat skyddsnivå.

Art. 26 innehåller undantag från art. 25. Enligt art. 26 skall med- lemsstaterna, om det inte finns tvingande regler om detta i deras

SOU 1997:49

EG:s dataskyddsdirektiv 257

lagstiftning, föreskriva att överföring till tredje land får ske i vissa fall. Det gäller bl.a. när den registrerade har samtyckt, när överföringen är nödvändig för att fullgöra ett avtal eller för att skydda intressen av avgörande betydelse för den registrerade. I art. 26.2 sägs att medlemsstaterna får tillåta överföring om den registeransvarige ställer garantier bl.a. för att privatliv skyddas. Det sägs att sådana garantier kan framgå av lämpliga avtalsklausuler.

Om personuppgifter är under behandling för produktion av en fram- ställning som skyddas av TF eller YGL och uppgifterna inte får överföras till ett tredje land på grund av att landet inte säkerställer en adekvat skyddsnivå och den registeransvarige inte ställer tillräckliga garantier får förbudet anses utgöra en hindrande åtgärd som är förbjuden enligt dessa grundlagar. Samma bedömning får göras för det fallet att personuppgifterna skall överföras till det tredje landet för att behandlas för produktion av en sådan framställning, om behandlingen är avsedd att påbörjas i direkt anslutning till överföringen. Om produktion av en framställning sker utomlands, innebär bestämmelsen att en meddelare inte får lämna uppgift till framställningen. Detta strider mot bestämmelserna i TF och YGL om meddelarfrihet. Bestämmelserna art. 25 och 26 får alltså anses strida mot TF och YGL.

Kapitel V (art. 27)

Som nämnts i avsnitt 7.3 ges i detta kapitel bestämmelser om uppförandekodex. Bestämmelserna kan inte anses strida mot TF eller YGL även om det ter sig främmande från svenska principiella utgångs- punkter att staten skall verka för etiska regler av avsett slag.

Kapitel VI (art. 28-30)

I art. 28 sägs att medlemsstaterna skall tillse att det utses en eller flera myndigheter som har till uppgift att inom dess territorium övervaka tillämpningen av de bestämmelser som medlemsstaterna antar till följd av direktivet. I 28.3 sägs att varje tillsynsmyndighet särskilt skall ha bl.a. befogenhet att få tillgång till uppgifter som blir föremål för behandling och kunna besluta om blockering, utplåning eller förstöring av uppgifter och kunna besluta om tillfälligt eller slutligt förbud mot behandling. Om dessa befogenheter skulle utövas beträffande produktion av framställningar som skyddas av TF eller YGL skulle de utgöra hindrande åtgärder som är förbjudna enligt dessa grundlagar.

258 EG:s dataskyddsdirektiv

SOU 1997:49

Kapitel VII (art.31-34)

Bestämmelserna i detta kapitel, som har rubriken "Gemenskapens åtgärder för genomförande", kan inte anses oförenliga med TF eller YGL.

7.6Överväganden

EG-direktivet reglerar bl.a. hanteringen och spridandet av information som lagras med hjälp av ADB eller i sådana manuella register som avses i direktivet. Det omfattar förfaranden som i Sverige faller under TF:s och YGL:s tillämpningsområden under förutsättning att det gäller sådan information som nyss sagts. Som angetts i avsnitt 7.2.2 anses direktivet i egenskap av EG-rätt i princip stå över svenska grundlags- regler. De nya grundlagsregler som kommittén föreslår måste därför vara förenliga med direktivet på samma sätt som nuvarande grundlags- regler måste vara det.

En svårighet i detta sammanhang är att bedöma vad direktivet egentligen kräver i form av normgivning på yttrandefrihetsområdet. Ett problem är därvid att direktivet är skrivet med utgångspunkt i integritetsskyddet och att yttrandefrihetsintresset kommer till uttryck som en möjlighet att göra undantag från vad som skall gälla som huvudregel. Detta kan lätt leda till uppfattningen att sådana undantag är tillåtna bara i tämligen begränsad omfattning och kanske då inte i den utsträckning som skulle behövas för den yttrandefrihetsreglering som TF och YGL i dag innehåller. Än mera gäller detta om grund- lagsskyddet som kommittén föreslår utvidgas till att omfatta nya medieformer som typiskt sett innebär utnyttjande av datortekniken.

En annan svårighet ligger i de oklarheter som finns beträffande det rättsliga skyddet av grundläggande fri- och rättigheter inom EU och som redovisats i en rapport till EU 96-kommittén (SOU 1996:16 s. 98- 137).

Det finns från svensk grundlagstiftningssynpunkt anledning att ha som utgångspunkt den grundsyn som anlades vid grundlagsändringarna inför ett svenskt EU-medlemskap och som kan sammanfattas med att vi inte bör ge avkall på vårt grundlagsskydd enligt TF och YGL annat än när det är alldeles nödvändigt. Detta synsätt bör leda till att vi i enlighet med Sveriges förklaring vid direktivets antagande håller fast vid att yttrandefriheten är "odelbar" och inte enbart omfattar journalis- tisk samt litterär och konstnärlig verksamhet i inskränkt betydelse utan de medieformer som sådan verksamhet normalt utnyttjar. Vi bör i yttrandefrihetens intresse i så stor utsträckning som möjligt begagna de undantagsmöjligheter som direktivet ger enligt art. 9, jämförd med

SOU 1997:49

EG:s dataskyddsdirektiv 259

ingressen p. 37, från de krav i olika avseenden som ställs för att tillgodose intresset av integritetsskydd.

Olika argument kan åberopas för den angivna inställningen. Ett innebär följande. Den svenska grundlagstiftningen genom TF och YGL innehåller ett principförbud mot censur, dvs. förhandsgranskning av de medier som i dag omfattas av dessa två grundlagar, ett förbud som med Mediekommitténs förslag utvidgas till flera typer av tekniska upptagningar och också vissa databaser. Detta censurförbud gäller även i fråga om datorlagrade personuppgifter som utgör ett led i framställningen av t.ex. en tryckt skrift (Anders R. Olsson-fallet, se kapitel 8). Det har därför – som framgått av avsnitt 7.2.2 – inte varit möjligt för Sverige att till EG överlåta rätt att besluta en så principiell avvikelse från censurförbudet som dataskyddsdirektivet kan synas kräva enligt ordalagen. Det kan anmärkas att också andra länder inom EU har ett motsvarande censurförbud (se avsnitt 4.1).

Det nu angivna synsättet kan motiveras inte bara från nationell grundlagssynpunkt utan också utifrån ett EG-rättsligt perspektiv. Som nämnts tidigare slås både i EG-domstolens praxis och i Maastricht- avtalet fast att Europakonventionens fri- och rättigheter skall respekte- ras som allmänna rättsprinciper på EG-rättens område. Detta har varit en viktig faktor vid Sveriges anslutning till EU, något som kommer till uttryck i 10 kap. 5 § första stycket RF som reglerar Sveriges möjligheter att överlåta normgivningsmakt till EG. Samtidigt förbjuder 2 kap. 23 § RF normgivning som strider mot konventionen. Motsva- rande synsätt på att EU skall respektera medborgerliga fri- och rättigheter finns t.ex. i Tyskland.

I konventionen regleras rätt till skydd för privatlivet i art. 8 och yttrandefriheten i art. 10. I konventionen är dessa två fri- och rättig- heter jämställda, och integritetsskyddet framstår inte som i dataskydds- direktivet som ett överordnat intresse. Båda fri- och rättigheterna får begränsas inom vissa ramar, bl.a. genom undantag för vad som är föreskrivet i lag och som är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till skyddandet av andra personers rättigheter (art. 8) respektive annans goda namn och rykte eller rättigheter (art. 10).

Europadomstolen har i sin tillämpning av europakonventionen förklarat att yttrandefriheten utgör en av de viktigaste grunderna för ett demokratiskt samhälle (se bl.a. domen i Handysidemålet, serie A nr. 24 s. 23 p. 49). Åtskilliga av målen i domstolen om art. 10 har avsett journalistisk verksamhet eller litterärt eller konstnärligt skapande. Men skyddet för yttrandefriheten gäller också i andra sammanhang, t.ex. i politisk verksamhet (Castellsmålet, ser. A nr. 236, Chorherrmålet, ser. A nr 266 och Piermontmålet, ser. A nr 314). Utan tvekan är det så att intresset av yttrandefrihet i sådan verksamhet väger minst lika tungt som i dem som direktivet nämner. Inte ens "kommersiella yttranden" faller utanför art. 10 (domen i målet Markt Intern Verlag GmbH och

260 EG:s dataskyddsdirektiv

SOU 1997:49

Klaus Bertleman, ser. A nr. 165 s. 17 p. 25, jfr. domen i målet Hadjianastassiou, ser. A nr. 252 s. 17 p. 39). Det måste i själva verket vara så att integritetsskyddsintresset inte generellt kan anses ta över yttrandefrihetsintresset, utan en avvägning måste göras mellan dessa motstridande intressen i olika sammanhang. Direktivet kan till följd härav inte anses ha den innebörden att yttrandefriheten inte får ges försteg framför skyddet för privatlivet i andra fall än dem som är speciellt omnämnda i art. 9 i direktivet.

Frågan om konflikt mellan intressena av yttrandefrihet och skydd för den enskildes privatliv har varit aktuell i flera mål vid Europadoms- tolen som gällt frågan om bestraffning för ärekränkning och liknande brott varit en otillåten inskränkning i den straffades yttrandefrihet. Hans Danelius anför i sin rättsfallsöversikt i SvJT 1994 s. 373 att domstolen i dessa mål gjort en avvägning mellan å ena sidan den enskildes intresse av att bevara sitt goda namn och rykte och ibland också att skydda sin personliga integritet och å andra sidan det allmänna intresset av att information och idéer skall kunna fritt förmedlas i frågor av allmänt intresse. Danelius uppger på samma sida i rättsfallsöversikten: "Europadomstolen har ofta understrukit den fundamentala betydelse som yttrandefriheten har i ett demokratiskt samhälle samt framh ållit att den m åste omfatta även information och idéer som kan framst å som st ötande eller chockerande. S ärskilt vidsträckt måste yttrandefriheten vara n är det gäller debatten om politiska fr ågor eller andra samh ällsfrågor, och den som ägnar sig åt politisk eller annan offentlig verksamhet m åste räkna med att kunna utsättas för även ganska h äftiga angrepp."

Även om art. 10 i Europakonventionen tillåter begränsningar i yttrandefriheten inom ganska vida ramar, finns det inte skäl att tro att integritetsskyddet utanför journalistisk samt litterär och konstnärlig verksamhet kan ges försteg framför yttrandefrihetsintresset på det generella sätt som skulle följa av dataskyddsdirektivets avfattning. Sådana begränsningar måste hålla sig inom ramen för vad som är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle. Konventionen får anses innebära att man skall iaktta en sådan proportionalitetsprincip som utgör en del också av EG:s grundläggande rättsprinciper. Detta gäller även utanför journalistisk samt litterär och konstnärlig verksamhet i inskränkt betydelse.

Sammantaget finns det alltså anledning att anse att möjligheterna till undantag från dataskyddsdirektivets regler i yttrandefrihetens intresse är vidare än vad ordalagen i art. 9 synes ge vid handen. På motsva- rande sätt bör man se på kravet i art. 9 att undantagen skall vara "nödvändiga".

Utnyttjandet av de undantagsmöjligheter som direktivet ger bör ske genom att det i den nya datalagstiftning som direktivet ger upphov till klart anges att datalagens bestämmelser inte gäller på TF:s och YGL:s

SOU 1997:49

EG:s dataskyddsdirektiv 261

områden, om ej annat framgår av grundlagen. Därmed klargörs att vi har utnyttjat direktivets undantagsmöjligheter och att det inte kan vara tal om att direktivets huvudregler skall ta över svensk grundlag som avviker från dessa. Enligt vad Mediekommittén har inhämtat avser Datalagskommittén att föreslå sådant undantag i en ny datalagstiftning.

På en punkt torde dock det nu angivna förhållningssättet inte vara möjligt eftersom direktivet inte tillåter undantag från dess huvudregler. Det gäller kravet på åtgärder som vidtas för att säkerställa behand- lingens säkerhet. Som angetts i avsnitt 7.4 kan krav på sådana åtgärder inte egentligen anses hindra TF- eller YGL-skyddad verksamhet (om de inte blir alltför hårda) eftersom de avser alla typer av verksamhet. Det är dock tänkbart att särskilda säkerhetskrav skulle kunna anses motiverade just i fråga om sådan verksamhet som omfattas av TF eller YGL. Sådana krav bör dock accepteras bara om de är förenliga med TF och YGL.

Direktivets regler om överföring av personuppgifter till tredje land (dvs. ett land utanför EU) kan eventuellt utgöra ett problem. Enligt art. 25 krävs en adekvat skyddsnivå i ett icke EU-land för att uppgifter skall få överföras dit. I och för sig får undantag göras i yttrandefri- hetens intresse också från kravet i denna artikel. Med tanke på att tekniska upptagningar, t.ex. datordisketter och CD-ROM-skivor, som sprids till allmänheten enligt kommitténs förslag faller under YGL (eller 1 kap. 7 § TF) skulle ett undantag för dessa från art. 25 vara mycket omfattande. Möjligen skulle det vara så omfattande att det kan ifrågasättas om det ryms inom direktivet. Å andra sidan kan framhållas att europakonventionens artikel 10 särskilt anger att rätten till yttrandefrihet innefattar frihet att motta och sprida uppgifter och tankar oberoende av territoriella gränser. Inte heller på denna punkt anser därför kommittén att direktivet behöver leda till ändringar av TF och YGL eller till modifieringar av kommitténs förslag till utvidgat grundlagsskydd.

SOU 1997:49

Konflikt mellan datalagen...

263

8Konflikt mellan datalagen samt TF och YGL

8.1Problemet

1 kap. 2 § TF och 1 kap. 3 § YGL förbjuder censur. I samma stadganden föreskrivs också att det är förbjudet för myndigheter och andra allmänna organ att utan stöd i grundlagarna hindra eller försvåra tryckning och utgivning av tryckt skrift på grund av dess innehåll (TF) och offentliggörande eller spridning av ett radioprogram, en ljudupptag- ning eller en film (YGL) på grund av det kända eller väntade innehållet. Beträffande filmer får dock undantag om granskning meddelas i vanlig lag.

I kommitténs direktiv noteras att ny teknik används vid framställning av tryckta skrifter och att detta ger upphov till frågor om TF:s räckvidd vid produktion av en sådan skrift. Ny teknik används också vid produktion av framställningar som skyddas av YGL varvid motsvarande frågor om YGL:s räckvidd uppkommer. Frågorna om grundlagarnas räckvidd uppkommer oftast till följd av att föreskrifter i vanlig lag avseende användningen av den nya produktionstekniken kommer i konflikt med bl.a. grundlagarnas förbud mot hindrande åtgärder. Datalagen innehåller sådana föreskrifter t.ex. bestämmelser om krav på licens och tillstånd för att med ADB inrätta och föra register som innehåller vissa känsliga personuppgifter. I kommitténs direktiv anges att regeringen i ett ärende funnit att föreskrifter enligt datalagen inte kan meddelas för dataregister som används vid framställning av tryckt skrift med hänsyn till TF:s förbud mot hindrande åtgärder. Det anges att en fråga som kan ställas i detta sammanhang är vilken anknytning som skall finnas mellan det datorlagrade materialet och den färdiga framställningen för att grund- lagsskyddet skall gälla. Skall man t.ex. anse att redan uppgifter som senare skall bearbetas och publiceras i annan form omfattas av censurförbudet?

Eftersom produktion av grundlagsskyddade framställningar med hjälp av ny teknik oftast torde innefatta datoranvändning tar kommittén konflikten med datalagen till utgångspunkt för diskussionen av frågan om räckvidden i tiden under produktionsprocessen av grundlagarnas skydd mot hindrande åtgärder. Det är därvid den nu gällande datalagen

264 Konflikt mellan datalagen...

SOU 1997:49

som avses och det bör noteras att EG:s dataskyddsdirektiv torde medföra att en ny datalag införs. Datalagskommittén arbetar för närvarande med frågan hur EG-direktivet skall införlivas i svensk lagstiftning. (Se vidare sist i avsnitt 8.7.) Direktivet och hur det enligt kommitténs mening bör beaktas vid utformningen av en ny datalag till undvikande av konflikter med grundlagarna behandlas i kapitel 7.

Det kan här även noteras att kreditupplysningslagen (1973:1173) innehåller regler om att tillstånd krävs för att driva kreditupplysnings- verksamhet. I 3 § tredje stycket anges emellertid att tillstånd inte krävs för kreditupplysningsverksamhet i den mån verksamheten bedrivs genom offentliggörande av kreditupplysningar på sådant sätt som avses i TF eller YGL. Beträffande sådan kreditupplysningsverksamhet uppkommer alltså inte någon konflikt med förbudet mot hindrande åtgärder i TF och YGL.

8.2Grundlagarnas förbud mot censur och hindrande åtgärder

Som framgått i avsnitt 2.2.2 finns reglerna om förbud mot censur och hindrande åtgärder i 1 kap. 1 och 2 §§ TF samt 1 kap. 3 § YGL. Förbudet mot censur innebär att det inte får förekomma att något som är avsett att framföras i ett medium som skyddas av TF eller YGL först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ. Förbudet mot hindrande åtgärder innebär att det allmänna inte får, på grund av innehållet i en skrift eller annat medium, hindra framställning och spridning av skriften eller motsvarande åtgärder beträffande de medier som avses i YGL, på annat sätt än som är medgivet i dessa grundlagar, t.ex. genom beslag eller konfiskering av brottslig fram- ställning.

Av TF:s förarbeten framgår att det man i första hand torde ha haft i åtanke vid utarbetandet av stadgandet i 1 kap. 2 § TF var hindrande åtgärder i form av t.ex strypande av pappersleveranser, stängande av tryckerier och hindrande eller försvårande av distribution och försälj- ning. 1944-års tryckfrihetssakkunniga synes dock ha insett att ut- vecklingen skulle innebära möjligheter att uppställa nya slag av hinder från det allmännas sida. Man anförde sålunda (SOU 1947:60 s. 49):

"Vad först ang år myndighet är det tydligt att ej blott de åtgärder, som

för närvarande	angivits s åsom otill åtna, kunna utg öra hinder	f ör
tryckning eller utgivning av skrift eller dess spridning bland allm		än-
heten. Genom	den statliga f örvaltningens utstr äckande till	nya

verksamhetsf ält uppkomma ökade m öjligheter f ör myndigheterna att uppställa sådana hinder. Det kan v äl sägas att även i dylika fall de i tryckfrihetsf örordningen angivna reglerna till skydd f ör tryckfriheten

SOU 1997:49

Konflikt mellan datalagen...

265

böra äga motsvarande till ämpning. Tryckfrihetens syfte l ämnar st öd åt en sådan tolkning."

De tryckfrihetssakkunniga förde inte någon diskussion om räckvid- den i tiden av förbudet mot hindrande åtgärder, dvs. vid vilken tidpunkt i produktionsprocessen grundlagsskyddet inträder. Av det sagda framgår emellertid att varje åtgärd, förutsedd eller ej, från det allmännas sida som i någon mening utgör ett hinder för framställningen eller spridningen av tryckta skrifter är otillåten.

När det gäller YGL föreslog yttrandefrihetsutredningen att ett skydd motsvarande TF:s förbud mot hindrande åtgärder skulle införas i den nya grundlagen vilket också skedde. Någon närmare diskussion om när i produktionsprocessen skyddet inträder fördes inte heller där.

Det kan noteras att en hindrande åtgärd inte behöver omöjliggöra tryckning, utgivning eller spridning, eller motsvarande åtgärder för de medier som omfattas av YGL, för att vara otillåten. Enligt de tryck- frihetssakkunniga var det tillräckligt med åtgärder som "menligt påverkar" skriftens tryckning, utgivning eller spridning. Även åtgärder som är väsentligen försvårande eller ekonomiskt förlustbringande kan sålunda vara otillåtna (jfr. Petrén - Ragnemalm "Sveriges grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar", 1980, s. 380).

Hindrande åtgärder kan indelas i generella och individuella, dvs. i sådana som tar sikte på förhållanden i allmänhet och sådana som avser en bestämd skrift. En särskild form av generella åtgärder är sådana som typiskt sett drabbar tryckta skrifter m.m. i allmänhet.

Beträffande generella åtgärder har frågan om tillåtlighet varit aktuell när det gäller skatt och andra ekonomiska pålagor. Generella skatter såsom den på annonser och reklam enligt lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam har ansetts förenliga med TF.

8.3Datalagen

Reglerna i datalagen (1973:289) syftar till att skydda den enskilde mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten till följd av att personuppgifter registreras i personregister genom ADB. Datainspek- tionen (DI) meddelar licens för och i vissa fall tillstånd till sådan verksamhet samt utövar tillsyn. Inspektionen kan också meddela föreskrifter för verksamheten, förbjuda fortsatt förande av personregis- ter och återkalla meddelade tillstånd.

Med personuppgift avses upplysning om enskild person t.ex. namn, personnummer, nationalitet, utbildning, familj, anställnings- eller bostadsförhållanden, fastighets- eller bilinnehav och upplysningar i övrigt om ekonomisk ställning.

Med personregister avses register, förteckning eller andra anteck- ningar som förs med hjälp av ADB och som innehåller personuppgift

266 Konflikt mellan datalagen...

SOU 1997:49

som kan hänföras till den som avses med uppgiften. Även register som innehåller identitetsuppgifter som kan tolkas endast av vissa invigda personer omfattas av lagen.

Enligt 2 § första stycket datalagen får personregister inrättas och föras endast av den som anmält sig hos DI och fått bevis om detta av inspektionen ( licens). DI gör i licensärenden ingen materiell prövning utan ger endast den registeransvarige licensen, som ett bevis på att anmälan gjorts, och ett särskilt licensnummer (10 § dataförordningen (1982:480)). Licens krävs inte för personregister som en enskild inrättar eller för uteslutande för personligt bruk (2 § tredje stycket datalagen).

För att inrätta och föra personregister som innehåller vissa särskilt känsliga uppgifter krävs förutom licens tillstånd från DI (2 § andra stycket datalagen). Tillstånd krävs som regel om registret innehåller

1)i sig känsliga personuppgifter såsom uppgift om att någon misstänks för eller har dömts för brott, uppgift om att någon har varit föremål för tvångsingripande, uppgift om någons sjukdom, hälsotill- stånd eller sexualliv och uppgift om att någon fått ekonomisk hjälp, vård inom socialtjänsten eller varit föremål för åtgärd enligt utlän- ningslagen,

2)omdömen om den registrerade,

3)uppgifter om personer som saknar sådan anknytning till den registeransvarige som följer av medlemskap, anställning, kundför- hållande eller något därmed jämförligt förhållande samt

4)personuppgifter som inhämtas från något annat personregister (s.k. samkörning) om inte registreringen av uppgifterna eller utläm- nandet av dessa sker med stöd av författning, DI:s beslut eller den registrerades medgivande.

Tillstånd krävs inte för personregister som en enskild inrättar eller för uteslutande för personligt bruk, för personregister vars inrättande beslutas av riksdagen eller regeringen, för personregister som ofta förekommer inom en viss verksamhet för ett visst ändamål eller för personregister som en arkivmyndighet tar emot för förvaring (2 a § första stycket 1-3 datalagen). Vidare finns i 2 a § andra stycket datalagen undantag från tillståndskravet för vissa personregister som förs av sammanslutningar, myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten, läkare, tandläkare och arbetsgivare.

DI skall meddela tillstånd till inrättande och förande av personregis- ter om det saknas anledning anta att otillbörligt intrång i den registre- rades personliga integritet skall uppkomma (3 § datalagen). I samband med att tillstånd meddelas skall inspektionen meddela beslut om ändamålet med registret. Om särskilda skäl föreligger får tillståndet också begränsas till viss tid (5 § datalagen). Om det behövs för att förebygga risk för otillbörligt intrång i personlig integritet får in- spektionen även meddela föreskrifter om t.ex. vilka personuppgifter

SOU 1997:49

Konflikt mellan datalagen...

267

som får ingå i registret, de bearbetningar som får göras, utlämnande och annan användning av personuppgift, bevarande och gallring av personuppgift samt rättelse och andra åtgärder i fråga om oriktiga eller missvisande uppgifter (6 § datalagen).

I 7-14 §§ finns regler om den registeransvariges skyldigheter. Enligt 7 § skall personregister inrättas och föras så att inte otillbörligt intrång i den personliga integriteten uppkommer. Det anges bl.a. att registret skall föras för ett bestämt ändamål, att inte andra uppgifter får registreras än som står i överensstämmelse med detta ändamål och att uppgifterna skall skyddas mot oavsiktlig eller otillåten förstörelse eller mot otillåten ändring eller spridning. I 7 a § finns regler om att det hos den registeransvarige skall finnas en aktuell förteckning över de register som han är ansvarig för.

Enligt 8 § skall oriktiga eller missvisande uppgifter rättas, ändras eller uteslutas om det inte saknas anledning att anta att otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet skall uppkomma. I 9 § finns regler om komplettering av ofullständiga uppgifter och av personregister som utgör förteckning över personer.

10 § innehåller bl.a. regler om skyldighet för den registeransvarige att underrätta den registrerade om innehållet i registret. I 11 § sägs bl.a. att personuppgift som ingår i personregister inte får lämnas ut om det finns anledning att anta att uppgiften skall användas för automatisk databehandling i strid med datalagen. Det sägs också att om det finns anledning att anta att uppgiften skall användas för automatisk databehandling i utlandet får den lämnas ut endast efter medgivande av Datainspektionen. Sådant medgivande behövs dock inte om uppgiften enbart skall användas i en stat som har anslutit sig till Europarådets konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter.

I 12 § ges bl.a.bestämmelser om gallring av personuppgifter. Enligt 13 § får den registeransvarige eller annan som tagit befattning

med personregister eller uppgifter som samlats in för att ingå i sådant register inte obehörigen röja vad han till följd därav fått veta om enskilds personliga förhållanden. I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i sekretesslagen.

I sin tillståndsverksamhet har DI bl.a. rätt att få tillgång till handling som rör ADB och att föranstalta om körning av datamaskin (16 § datalagen).

Om förande av personregister lett till otillbörligt intrång i personlig integritet eller det finns anledning att anta att sådant intrång skall uppkomma får DI meddela sådana föreskrifter som nämnts ovan. Som en sista åtgärd kan inspektionen också förbjuda fortsatt förande av registret eller återkalla meddelat tillstånd (18 § datalagen).

Enligt 25 § datalagen får DI:s beslut enligt datalagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Om det är en statlig myndighet som är

268 Konflikt mellan datalagen...

SOU 1997:49

registeransvarig överklagas dock beslutet hos regeringen. Justitie- kanslern (JK) får överklaga ett beslut enligt datalagen för att tillvarata allmänna intressen.

Slutligen innehåller datalagen också bl.a. regler om straff och skadestånd och i dataförordningen (1982:480) finns kompletterande be- stämmelser om anmälan för licens, ansökan om tillstånd, hand- läggningen hos Datainspektionen m.m.

8.4Om normkonflikten

Som angetts ovan kan konflikt uppkomma mellan datalagens be- stämmelser om tillstånd m.m. å ena sidan och reglerna i TF och YGL om förbud mot censur och hindrande åtgärder å andra sidan när fram- ställningar som skyddas av dessa grundlagar produceras med hjälp av ADB. En normkonflikt kan alltså uppstå.

Det normala förfaringssättet när en domstol eller förvaltnings- myndighet, efter normal lagtolkning, finner att en föreskrift strider mot en regel av högre konstitutionell valör är att den sistnämnda regeln ges företräde. Detta kallas lex superior-principen och innebär för de här behandlade regelkonflikterna att reglerna i TF och YGL tar över datalagen.

Slutsatsen att TF och YGL tar över datalagen kan möjligen sättas i fråga på grund av regeln i 2 kap. 3 § andra stycket RF, vilken trädde i kraft den 1 januari 1989. I denna bestämmelse föreskrivs nämligen att varje medborgare skall i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras genom ADB.

Datalagsutredningen fann i sitt slutbetänkande "En ny datalag" (SOU 1993:10) att slutsatsen att TF och YGL tar över datalagen var riktig. Utredningen hade i sitt tidigare delbetänkande, "Personregistrering inom arbetslivs-, forsknings- och massmedieområdena m.m." (SOU 1991:21) som sändes ut på remiss, kommit till samma slutsats. En del remissinstanser hade emellertid ifrågasatt slutsatsen och till grund för detta åberopat bestämmelsen i 2 kap. 3 § RF. Utredningen anförde i sitt slutbetänkande (s. 136): " Även om integritetsskyddet genom 2 kap. 3 § RF således har f ått grundlagsf örankring, menar utredningen att det föreligger en principiell skillnad mellan f öreskrifterna om f örbud mot censur och andra hindrande åtgärder i TF och YGL samt bestämmelsen i 2 kap. 3 § RF. Som utredningen har framh ållit i sina tidigare st ällningstaganden riktar sig best ämmelserna i TF och YGL till myndigheter eller andra allm änna organ. Med det sistn ämnda uttrycket avses även regeringen och riksdagen. TF och YGL f örbjuder således Datainspektionen att vidta n ågon som helst åtgärd som kan verka hindrande p å sätt anges i TF och YGL. Det nya stadgandet i 2

SOU 1997:49	Konflikt mellan datalagen...	269
kap. 3 § RF har emellertid lagstiftaren- allts	å riksdagen- som adressat.

Enligt utredningen m åste man mot bakgrund av det sagda utg å från att Datainspektionen, i s åväl ett enskilt fall som vid normgivning, m åste böja sig f ör TF och YGL, trots f öreskriften i 2 kap. 3 § RF.

Utredningen utg år därför alltjämt från att TF och YGL vad g äller censurf örbud och andra hindrande åtgärder tar över datalagstiftningen vid en eventuell normkollision. "

Regeringen har också, som tidigare nämnts, i ett ärende rörande datalagen ansett att TF tar över datalagen trots regeln i 2 kap. 3 § RF eftersom den senare regeln endast innebär ett krav på att det skall finnas en dataskyddslagstiftning men inte ger sådan lagstiftning status av grundlag. Det är alltså klart att TF och YGL tar över datalagen vid konflikt mellan dem.

8.5Tidigare utredningsförslag angående normkonflikten

Datalagsutredningen konstaterade i sitt slutbetänkande att ADB används i stor utsträckning vid produktion av tryckta skrifter och inom de s.k. public service-företagen (Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB och Sveriges Utbildningsradio AB) och att dataregistren i många fall innehåller sådana uppgifter att de är att betrakta som personregister enligt datalagen.

I sitt slutbetänkande lämnade utredningen ett förslag till en ny datalag. I paragraf 6 angavs i vilka fall lagen inte skulle vara tillämplig. Undantagen från datalagens tillämpningsområde motiverades av datalagsutredningen i de flesta fallen med att det föreligger en konflikt mellan datalagen å ena sidan och TF och YGL å andra sidan.

Paragrafen hade följande lydelse enligt förslaget

6 §

Denna lag g äller inte vid behandling av personuppgifter om ändamålet med behandlingen är att behandlingen eller uppgifterna skall

1.utgöra ett direkt tekniskt hj älpmedel f ör framst ällning av tryckta skrifter eller yttranden som avses i yttrandefrihetsgrundlagen,

2.utgöra en förteckning över dem som har l ämnat meddelande

enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsf örordningen eller 1 kap. 2 § yttrandefri- hetsgrundlagen,

3.utgöra arkiv f ör material som har varit publicerat i periodisk skrift eller som har f örekommit i program i ljudradio eller television,

4.ingå i sådana uppgiftssamlingar som lagrade uppslagsverk, ordböcker eller liknande referensmaterial, eller

270 Konflikt mellan datalagen...

SOU 1997:49

5. ingå i löpande text.

Punkt 1

Första punkten i paragrafen tar sikte på register som av utredningen benämns produktionsregister . Dessa utmärks av att de står i direkt tekniskt samband med själva framställningen av t.ex en tidning. Som exempel nämner utredningen artiklar som utgör ett slags register över kända personers inkomster, över framstående avlidna personer under ett år och över medlemmar i en förening. Även familjesidorna nämns som exempel på sådana register.

Utredningen angav att produktionsregistren normalt blir ganska kortlivade och inte sällan gallras efter produktionen samt att de normalt förlorar karaktären av produktionsregister om de bevaras. I sådant fall blir enligt utredningen datalagen tillämplig om inte något annat undantag enligt 6 § kan anses gälla, t.ex. punkten 3. Om ett produktionsregister bevaras för att användas vid produktion av en ny upplaga av t.ex. en bok borde emellertid enligt utredningen detta register anses behålla sin karaktär av produktionsregister. I ett sådant fall kan alltså ett produktionsregister existera under en längre tid.

Punkt 2

I denna punkt görs undantag för att skydda den grundlagsfästa anonymiteten. Undantaget avser endast meddelare men gäller alla slags meddelanden enligt de lagrum som anges i punkten.

Punkt 3

Här görs undantag för de s.k. klipparkiven . Behandling av uppgifter i sådana arkiv skall alltså enligt utredningen inte omfattas av datalagen. Enligt utredningen har det ingen betydelse om arkivet används för tidningens publicistiska verksamhet eller för annan verksamhet. Undantaget innebär att tidningar och radioföretag själva bestämmer om uppgifter skall lämnas ut ur arkivet till allmänheten eller inte.

Som skäl för att klipparkiven skulle undantas från datalagens tillämpningsområde till den del de avsåg tidningars publicistiska verksamhet anförde utredningen i huvudsak följande (a. bet. s. 143). Det borde inte vara möjligt för DI att begränsa tidningars eller radioföretags tillgång till redan publicerat material utan mycket starka skäl och med hänsyn till de pressetiska reglerna och den höga etiska standard som den svenska pressen i huvudsak har kan det inte anses motiverat att av integritetsskäl låta DI utöva tillsyn. De datoriserade klipparkiven borde därför enligt utredningen uttryckligen undantas från

SOU 1997:49	Konflikt mellan datalagen...	271
datalagens tillämpningsområde i den mån de används i tidningarnas
publicistiska verksamhet.
Som skäl för att undanta klipparkiven från datalagens tillämpnings-
område också till den del de har andra ändamål än att användas i den
publicistiska verksamheten anförde utredningen bl.a. följande (s. 145):

"Det avg örande sk älet är att datasamlingarna endast inneh åller ett återgivande av tryckta skrifter, som allm änheten rimligen b ör ha rätt att ta del av. Det är svårt att t änka sig en ordning som inneb är att det ytterst skall vara Datainspektionen som genom villkor kan best ämma vilken tillg ång allm änheten skall ha till tryckta skrifter".

Fem ledamöter i utredningen ansåg att den enskildes intresse av integritetsskydd borde väga tyngre i fråga om klipparkiven och att dessa inte skulle undantas från datalagens tillämpningsområde till den del de har annat ändamål än att användas i tidningens publicistiska verksamhet (a. bet. s.471 f). En av utredningens experter ansåg att inga undantag skulle göras från datalagen för klipparkiven (a. bet. s. 510 f).

Punkt 4

Av denna punkt följer att datalagen enligt utredningen inte gäller för behandling av sådana personuppgifter som enbart förekommer som biblioteksinformation eller i form av lexikaliska uppgifter och liknande. Det avgörande är enligt utredningen att endast sökningar är möjliga. Om andra bearbetningar än sökningar är möjliga är undantaget inte tillämpligt.

Punkt 5

Undantaget i denna punkt tar sikte på sådan behandling som görs i syfte att producera löpande text, alltså vanlig ordbehandling. Som exempel nämner utredningen bl.a. produktion av beslut, brev, uppsatser, skrivelser och skönlitteratur.

Enligt utredningen motiveras undantaget av att ordbehandling inte kan anses medföra några risker för den personliga integriteten varför det saknas anledning att låta sådan behandling omfattas av datalagen.

Som framgår av 6 § i förslaget till ny datalag stannade datalagsut- redningen i sitt slutbetänkande för att inte föreslå något uttryckligt undantag från datalagens tillämpningsområde för alla s.k. källregister .

Med källregister avsåg utredningen register som är direkt avsedda som ett stöd för den journalistiska verksamheten, programverksamheten etc. (a. bet. s. 135). Som exempel på källregister nämnde utredningen register över meddelare (jämför förslag till ny datalag 6 § 2) och personrelaterade register över nyligen inkomna telegram. Utredningen angav också att klipparkiv är att anse som källregister när det används i den publicistiska verksamheten (jämför förslag till ny datalag 6 § 3).

272 Konflikt mellan datalagen...

SOU 1997:49

Datasamlingar som närmast kan betecknas som litteratur- eller biblioteksregister ansåg utredningen emellertid inte som källregister. Enligt utredningen skulle inte heller material som en journalist samlar in som underlag för en planerad artikel anses som ett källregister (a. bet. s. 139).

I sitt delbetänkande hade utredningen föreslagit att även andra käll- register än sådana som innehöll uppgifter om anonymitetsskyddade personer skulle undantas uttryckligen från datalagens tillämpnings- område.

Tanken bakom förslaget i delbetänkandet var att DI:s tillsyn kunde verka väsentligt försvårande för framställningen av grundlagsskyddade yttranden och därmed komma i konflikt med TF:s och YGL:s förbud mot hindrande åtgärder.

I slutbetänkandet underströk utredningen att det förhållandet att något uttryckligt undantag från datalagens tillämpningsområde för käll- registren inte föreslogs inte innebar att DI får utöva sin tillsyn på sådant sätt att förbudet i TF och YGL mot hindrande åtgärder överträds (a. bet. s. 140 f).

Fyra ledamöter i utredningen ansåg att 6 § i förslaget till ny datalag i slutbetänkandet var för snävt utformat eftersom bestämmelsen inte omfattade sådant material som samlas in för att det skall ingå i eller ligga till grund för yttranden som skyddas av TF eller YGL. De föreslog följande lydelse av 6 § 1 (a. bet. s. 474):

"Denna lag g äller inte vid behandling av personuppgifter, om ändamålet med behandlingen är att behandlingen eller uppgifterna 1. skall anv ändas för framst ällning av tryckta skrifter eller yttranden som avses i yttrandefrihetsgrundlagen ."

Dessa ledamöter ansåg alltså att sådant insamlat material borde uttryckligen undantas från den nya datalagens tillämpningsområde. Huruvida detta innebär att reservanterna och majoriteten hade olika uppfattning i fråga om räckvidden av TF:s och YGL:s förbud mot censur och hindrande åtgärder är oklart.

8.6Beslut av regeringen och Datainspektionen rörande normkonflikten

Datainspektionen och regeringen har prövat ett antal ärenden som rört frågan om normkonflikten mellan datalagen och TF:s eller YGL:s förbud mot hindrande åtgärder vid produktion av grundlagsskyddade framställningar med hjälp av datorer.

När det gäller tidningars och andra medieföretags datoriserade arkiv ("klipparkiv") ansåg regeringen före YGL:s ikraftträdande att någon konflikt mellan TF och datalagen ej förelåg (se Pressens Bild-ärendet nedan). Efter YGL:s ikraftträdande kan sådana arkiv omfattas av 1 kap.

SOU 1997:49

Konflikt mellan datalagen...

273

9 § YGL. I sådana fall innebär grundlagens förbud mot hindrande åtgärder att krav på tillstånd enligt datalagen ej kan uppställas (se t.ex. ärendet angående TT-nyhetsbanken nedan).

Vad gäller s.k. produktionsregister har regeringen i ärendet rörande Anders R. Olsson år 1994 fastslagit att om ett enligt datalagen tillståndspliktigt personregister, inrättas, förs och står i tekniskt samband med sättnings- och tryckningsprocessen, dvs. används som ett direkt tekniskt hjälpmedel för att framställa en tryckt skrift, så omfattas detta register av förbudet mot hindrande åtgärder. Efter detta beslut synes Datainspektionen regelmässigt ha avvisat ansökningar om tillstånd enligt datalagen när registret skall utgöra underlag för framställning av en tryckt skrift med hänvisning till att regeringsbe- slutet innebär att TF tar över datalagen och att krav på tillstånd enligt datalagen sålunda inte får uppställas.

I det följande redovisas vissa beslut av regeringen och Datainspek- tionen som behandlar normkonflikten mellan TF och YGL å ena sidan och datalagen å andra sidan.

Regeringens beslut 1990-06-21, dnr. 89-1185 ang ående överklagande av Pressens Bild Aktiebolag i ett ärende enligt datalagen.

Genom ett beslut den 16 mars 1989 lämnade Datainspektionen Pressens Bild Aktiebolag (i fortsättningen benämnt bolaget) tillstånd enligt datalagen att inrätta och föra personregistret "DN/X textdatabas". Ändamålet med registret skulle vara att för Dagens Nyheters, Expressens och DN Runt Stans publicistiska verksamhet ge upplysning om innehållet i artiklar som publicerats i dessa tidningar. Tidningarna skulle ha terminalåtkomst till registret. Registret skulle innehålla artiklarna i fulltext och sökning skulle vara möjlig på i princip alla ord i artiklarna och på särskilda ämnes- och nyckelord. Registret skulle efterhand ersätta bolagets manuella klipparkiv.

Tillståndet förenades med föreskrifter av vilka följande fyra var aktuella i regeringsärendet.

När uppgifter i registret var sådana att de normalt skulle föranleda åtgärd som avses i 8 eller 9 § datalagen, dvs. rättelse, ändring, uteslutning eller komplettering, skulle enligt föreskrift nr. 3 en notering göras i registret på ett sådant sätt att texten inte kunde återanvändas utan att förhållandet uppmärksammades. Enligt föreskrift nr 5 fick uppgifterna sedan fem år förflutit från publiceringen inte vara sökbara på annat sätt än genom datum för publiceringen. Föreskrift nr 6 angav att rikstäckande massmedium minst en gång årligen skulle lämna en redogörelse för registrets innehåll och ändamål av vilken skulle framgå att sådana känsliga uppgifter som anges i 4 § datalagen ingick i registret. Enligt föreskrift nr 8 skulle en behandlingshistorik (logg) föras över åtgärder som vidtagits med registret. Av historiken skulle

274 Konflikt mellan datalagen...

SOU 1997:49

framgå tidpunkten för åtgärden samt vem som utfört eller beordrat den. Historiken skulle kontrolleras stickprovsvis och sparas i minst två år.

Bolaget yrkade att föreskrift nr 3 skulle ändras så att skyldigheten att införa rättelsenoteringar begränsades till vad som följer av TF och de pressetiska reglerna, att föreskrift nr 5 skulle undanröjas eftersom den innebar en begränsning av tidningarnas möjligheter att tillgodose allmänhetens behov av bred och korrekt information och att föreskrift nr 8 skulle ändras så att det klart framgick att den endast avsåg en förteckning över vilka som använt registret och förbrukad tid i databasen. Bolaget påpekade också att föreskrift nr 6 var oklar eftersom mottagaren av informationen felaktigt kunde få uppfattningen att bolaget särskilt registrerat sådana känsliga uppgifter som avses i 4 § datalagen och att det inte endast var fråga om lagring av redan publicerat material.

Till utveckling av överklagandet anförde bolaget bl.a. att några i förväg uppställda hinder för spridning av uppgifter inte är tillåtna när det gäller det redaktionella innehållet i tidningar och att det dittills antagits att denna princip gäller oavsett i vilken form och vid vilken tidpunkt spridning sker. Bolaget anförde också att det regelsystem som gäller för publicistisk verksamhet hade rubbats genom ställnings- tagandet att datalagring av tidningars innehåll innebär att arkivet är att anse som ett personregister om sökning kan ske på personnamn och att TF, de pressetiska reglerna och tidningarnas innehåll skulle utgöra utgångspunkten vid bedömningen av hur 4, 8 och 9 §§ datalagen skulle tillämpas beträffande tidningsarkiv.

Datainspektionen föreslog i yttrande över överklagandet att föreskrift nr 8 skulle kompletteras på visst sätt och avstyrkte bifall till detta i övrigt. Inspektionen anförde att det integritetsskydd som datalagen skall garantera den enskilde inte kan tillgodoses genom TF och de pressetiska reglerna. Inspektionen framhöll dock att dessa regler och det allmänintresse som låg i att registret skulle användas för publicis- tisk verksamhet utgjort sådana skäl som gjort det möjligt för in- spektionen att över huvud taget meddela tillstånd för registreringen. Inspektionen uppgav vidare att tillståndsbeslutet enbart gällde användningen av de på ADB-medium arkiverade tidningarna och att ställning sålunda inte tagits till användningen av ADB-teknik som hjälpmedel vid produktion och publicering av tidningarna.

I ett yttrande till regeringen tillstyrkte JK den av Datainspektionen föreslagna ändringen av föreskrift nr 8 och avstyrkte i övrigt bifall till överklagandet. Enligt JK innebar Datainspektionens beslut enbart ett ställningstagande i fråga om ett arkivregister och kunde därför inte anses träda TF:s bestämmelser för när.

Svenska Tidningsutgivareföreningen hävdade i ett yttrande att Datainspektionens beslut stred mot TF och borde upphävas i över- klagade delar.

SOU 1997:49

Konflikt mellan datalagen...

275

Regeringen lämnade ändringsyrkandet beträffande föreskrift nr 3 utan bifall men biföll yrkandet beträffande föreskrifterna nr 5 och 8. Regeringen anförde i beslutet bl.a. följande: "Registret skall utg öra ett arkiv över artiklar som varit publicerade i vissa tidningar och kommer inte att anv ändas som ett direkt tekniskt hj älpmedel i sj älva fram- ställningen av tidningarna. Registret är således n ågot annat än vad som skulle kunna betecknas som ett produktionsregister, som tid- ningarna anv änder före eller vid tryckningen. N ågon konflikt aktualise- ras därför inte mellan TF och datalagen i fr åga om register av denna karaktär. En annan sak är att det finns anledning till s ärskild varsamhet med restriktioner fr ån det allm ännas sida i fr åga om personregister som har betydelse f ör utövandet av de grundl äggande fri- och r ättigheterna, t.ex. tryckfriheten."

Beträffande integritetsskyddet anförde regeringen bl.a. att det integritetsskydd som lagstiftaren har avsett att ge den enskilde genom datalagen bara i begränsad mån motsvaras av det som TF och de pressetiska reglerna kunde anses innebära. Beträffande föreskrift nr 5 anförde regeringen bl.a. att den innebar att arkivet i viktiga avseenden inte kunde användas i enlighet med syftet med det och att föreskriften också fick vissa effekter som inte framstod som motiverade av integritetsskäl varför den borde undanröjas.

Ovan refererade regeringsbeslut gällde alltså ett register som inte användes som ett direkt teknisk hjälpmedel vid produktionen av tidningarna och beslutet gavs före YGL:s ikraftträdande. Nedanstående beslut gällde däremot ett register som användes som ett direkt tekniskt hjälpmedel vid framställningen av en bok.

Regeringens beslut 1994-04-14, dnr. 93-3260 ang ående Anders R. Olssons ans ökan om tillst ånd att inr ätta och f öra personregistret "Yttrandefrihetstext".

Den 24 januari 1991 ansökte Anders R. Olsson hos DI om tillstånd att inrätta och föra personregistret "Yttrandefrihetstext". Ändamålet med registret uppgavs vara att han skulle skriva en bok, att texten skulle skrivas in i en persondator och lagras, redigeras och bearbetas i övrigt med ett ordbehandlingsprogram. Alla personer som kunde bli omnämnda i en text om tryckfrihet kunde komma att registreras, t.ex. författare, meddelare och debattörer. Uppgifter om enskildas hälsa, begångna brott, klandervärda leverne, sexuella preferenser m.m. kunde komma att registreras. Uppgifterna skulle bearbetas på alla sätt som ett modernt ordbehandlingsprogram medger. När texten färdigställts skulle den överlämnas via diskett eller ledning till ett boktryckeri. Uppgifterna skulle aldrig förstöras utan texten skulle sparas för att kunna förnyas så att boken kunde ges ut i nya upplagor. En första upplaga gavs ut år 1992.

276 Konflikt mellan datalagen...

SOU 1997:49

Datainspektionen ansåg att registret utgjorde ett personregister i datalagens mening och att det innehöll sådana känsliga personuppgifter som enligt 4 § datalagen får registreras endast om särskilda respektive synnerliga skäl föreligger. Inspektionen angav vidare att registret från integritetssynpunkt inte kunde inrättas och föras utan begränsningar men att några rimliga avgränsningar för användningen av registret inte kunde göras utan att användningen för det avsedda ändamålet omöjliggjordes eller åtminstone starkt försvårades. Inspektionen avslog därför ansökan om tillstånd.

Anders R. Olsson överklagade beslutet och yrkade att det skulle upphävas i sin helhet. Som grund för yrkandet anförde han i huvudsak att beslutet stred mot grundlag eftersom hela den process genom vilken tryckta skrifter skapas och når publik (författarens insamlande av material, skrivande, tryckande och spridande) är skyddat från myndigheters hindrande åtgärder enligt tryckfrihetsförordningen.

JK yttrade sig över överklagandet och förordade att DI:s beslut skulle undanröjas. JK anförde att registret närmast framstod som vad Datalagsutredningen menade med ett produktionsregister och att det syntes ha varit avsett att ligga till grund för sättningen av den text som skulle tryckas. JK anförde också att registret antagligen även utgjort en samling av material som författaren avsett att använda men att användningen av ADB i vart fall varit ett sätt att underlätta tryckpro- cessen och hålla nere kostnaderna för framställningen av skriften. JK anförde slutligen som sin mening att det var klart att varken ett beslut om ingripande föreskrifter i fråga om ett produktionsregister eller ett förbud mot ett sådant register kunde förenas med TF, förstådd mot bakgrund av grundlagens ändamål, och att krav på tillstånd att föra det aktuella registret över huvud taget inte framstod som väl förenligt med TF.

Regeringen anförde i sitt beslut bl.a. följande: "I den m ån som ett enligt datalagen tillst åndspliktigt personregister inr ättas, förs och st år i tekniskt samband med s ättnings- och tryckningsprocessen, dvs. används som ett direkt tekniskt hj älpmedel f ör att framst älla en tryckt skrift, är det utan tvekan s å att förbudet mot hindrande åtgärder i TF gäller detta register".

Regeringen fann att det i ärendet inte framkommit annat än att arbetet med att ställa samman och sätta upp texten till boken haft ett sådant tekniskt samband med sättnings- och tryckningsprocessen och att det inte förekommit något som gav anledning anta att registret framdeles skulle användas i annat syfte än som ett direkt tekniskt hjälpmedel för framställning av nya böcker. Regeringen ansåg därför att det inte krävdes något tillstånd enligt datalagen för registret "Yttrandefrihetstext" och att Datainspektionen alltså inte bort pröva ansökan om tillstånd. Regeringen undanröjde därför inspektionens

SOU 1997:49

Konflikt mellan datalagen...

277

beslut och avvisade Anders R. Olssons ansökan om tillstånd enligt datalagen att inrätta och föra registret.

Regeringen har även meddelat beslut som gäller skydd mot hindrande åtgärder för personregister som omfattas av 1 kap. 9 § YGL. Nedanstående beslut är exempel på detta.

Regeringens beslut 1994-09-15, Ju94/140, ang ående Tidningarnas Telegrambyr å Aktiebolags (TT) överklagande i ärende enligt datala- gen.

Ärendet gällde personregistret "TT Nyhetsbanken" som fördes av TT och innehöll TT-telegram. Uppgifter kunde hämtas från registret av utomstående abonnenter och en viktig abonnentgrupp uppgavs vara massmedieföretag som för produktion av bl.a. bakgrundstexter förlitade sig på registret. Regeringen ansåg att TT Nyhetsbanken var ett sådant register som avses i 1 kap. 9 § YGL på vilket grundlagens föreskrifter om radioprogram skall tillämpas. Regeringen ansåg också att det med hänsyn till skyddet mot hindrande åtgärder i 1 kap. 3 § YGL och till att det i YGL inte finns stöd för ett tillståndskrav för personregister inte krävdes tillstånd enligt datalagen för personregistret TT Nyhets- banken.

Regeringen ansåg alltså att registret omfattades av skyddet mot hindrande åtgärder.

Med hänvisning till detta beslut gjorde Datainspektionen samma be- dömning i sitt beslut 1996-10-10, dnr 4088-96, rörande Observer Pressurklipp AB:s datorapplikation för massmediabevakning kallad Media Notes. Datainspektionen ansåg alltså att Media Notes omfattades av samma regler i YGL och att tillstånd enligt datalagen således inte krävdes för registret.

Efter regeringens beslut angående personregistret Yttrandefrihetstext har Datainspektionen meddelat en rad beslut där tillståndskravet enligt datalagen prövats mot förbudet mot censur och hindrande åtgärder i TF och YGL. Här ges en översikt över några av besluten.

Datainspektionens beslut 1994-07-29, dnr 3460-94, ang ående Posten Kredit Aktiebolags ans ökan om tillst ånd att inr ätta och f öra personre- gistret "BoListan".

Sökanden uppgav att ändamålet med registret var att sammanställa uppgifter om i dagspressen utannonserade bostadsrättslägenheter, med bl.a. angivande av namn på mäklare och privatpersoner, i syfte att ge ut en tryckt skrift enligt definitionen i 1 kap. 5 § TF.

Datainspektionen ansåg att registret var tillståndspliktigt enligt datalagen men att någon prövning av tillståndsplikten inte fick ske varför ansökan avvisades. Inspektionen skrev: "Regeringen har i ett

278 Konflikt mellan datalagen...		SOU 1997:49
ärende	avgjort den 14 april 1994 uttalat att tillst	åndskravet m åste
prövas	mot det i TF 1 kap 2 § angivna f örbudet mot hindrande

åtgärder inf ör tryckning, utgivning och spridning av en tryckt skrift. Vid en normkonflikt mellan grundlag (TF) och vanlig lag (datalagen) tar grundlag över vanlig lag. N ågon pr övning av tillst åndsplikten enligt datalagen f år sålunda inte ske. Ans ökan skall d ärför avvisas."

Datainspektionen ansåg alltså att registret omfattades av TF:s förbud mot censur och hindrande åtgärder.

Datainspektionens beslut 1994-09-30, dnr. 5936-94 och beslut 1994-12- 02, dnr. 6300-94, ang ående Örebro Mediabyr å Aktiebolags ans ökning- ar om tillst ånd att inr ätta och f öra tillst åndspliktigt personregister enligt datalagen.

Ändamålet med registren angavs vara "sammanställning av olika kommuners näringsliv i katalogform" och som utdata angavs "sam- manställning i katalogform över företag med kontaktperson". Som medium angavs "katalog" respektive "katalog och databas".

Datainspektionen avvisade ansökningarna och angav som skäl följande: "Datainspektionen finner att det register som ska inr ättas kommer att utg öra ett s ådant underlag f ör framst ällning av tryckt skrift som avses i 1 kap. 1 § tryckfrihetsf örordningen. Ans ökan ska d ärför avvisas."

Datainspektionen ansåg alltså att registren omfattades av skyddet mot hindrande åtgärder.

Datainspektionens beslut 1994-10-21, dnr. 4902-94, ang ående Västsvenska Protecs ans ökan om tillst ånd till personregistret "Sp ärrlis- ta för verktygs- och maskinuthyrningsbranschen".

Som ändamål för registret uppgavs förebyggande av stölder och andra brott mot ingångna hyresavtal inom verktygs- och maskinuthyrningsbranschen. Personnummer, namn, adress m.m. skulle registreras beträffande personer som brutit mot ingångna hyresavtal och spärrlistor skulle lämnas till företag som lämnade uppgift till registret.

Datainspektionen angav i beslutet att det framkommit under ärendets handläggning att spärrlistan skulle komma att utgöra en tryckt skrift enligt TF. Det angavs också att registret inte skulle användas för annat ändamål än som ett direkt tekniskt hjälpmedel för framställning av spärrlistan.

Datainspektionen ansåg att registret omfattades av tillståndsplikt enligt datalagen men att det också omfattades av förbudet mot hindrande åtgärder i TF. Inspektionen avvisade därför ansökan.

SOU 1997:49 Konflikt mellan datalagen... 279

Datainspektionens beslut 1994-11-21, dnr. 7875-93, ang ående Handels- bolaget Svenska Dagbladets Aktiebolag & CO:s ans ökan om tillst ånd för personregistret "Svenska Dagbladets textarkiv".

Ändamålet med registret angavs vara arkivering och återsökning av redaktionell text som publicerats i Svenska Dagbladet, av tidningens lay out-sidor och av hänvisningar till icke ADB-lagrade klipp från andra tidningar. Utdata skulle utgöras av kopior av artiklar, i förekommande fall med korrigerande tillägg, och skulle lämnas på papper, ADB-media, CD-ROM eller andra distributionsvägar. Registret skulle användas dels av tidningens egen redaktion och övriga massmedia, dels av allmänheten.

Mot bakgrund av regeringens beslut den 15 september 1994 angående "TT Nyhetsbanken" hävdade sökanden sedermera att Datainspektionen inte borde ta upp ansökan till prövning.

Inspektionen fann att "Svenska Dagbladets textarkiv" var ett personregister i datalagens mening och att registret omfattades av 1 kap. 9 § YGL och förbudet mot hindrande åtgärder i 1 kap. 3 § samma grundlag varför ansökan inte kunde upptas till prövning. Datainspek- tionen avvisade därför ansökan.

Datainspektionens beslut 1994-12-01, dnr. 6039-94, ang ående Projekt & Media i Åkersberga Aktiebolags ans ökan om tillst ånd till personre- gistret "F öretags- och F öreningsregister".

Ändamålet med registret angavs vara produktion av en företags- och föreningskatalog i Österåkers kommun. Namn, adress, telefon- och faxnummer m.m. skulle registreras för företag och föreningar och en katalog med uppgifterna skulle tryckas och delas ut till företag och hushåll i kommunen. Som utdata angavs också fakturor till den registrerade och listor och samtliga uppgifter till Österåkers kommun.

Datainspektionen avvisade ansökan och angav som skäl för beslutet:

"Datainspektionen konstaterar att registret är ett tillst åndpliktigt personregister i datalagens mening. S åvitt framg år av ans ökan skall registret endast anv ändas som ett direkt led f ör framst ällning av en tryckt skrift. Bolagets hantering i övrigt av registeruppgifter sker f ör kommunens r äkning. Bolaget är därvid endast servicebyr å.

Regeringen har i ett beslut den 14 april 1994 uttalat att tillst		ånds-
kravet enligt datalagen m åste prövas mot det i 1 kap. 2	§ tryckfrihets-
förordningen (TF) angivna f örbudet mot hindrande	åtgärder	inf ör

tryckning, utgivning och spridning av en tryckt skrift. Vid en normkon- flikt tar TF s åsom grundlag över vanlig lag, i detta fall datalagen. Någon pr övning enligt datalagen f år således inte ske. Ans ökan skall därför avvisas."

280 Konflikt mellan datalagen...

SOU 1997:49

Datainspektionen ansåg alltså att registret omfattades av skyddet mot hindrande åtgärder.

Datainspektionens beslut 1995-04-20, dnr. 5562-94, ang ående TV 4 Aktiebolags ans ökan om tillst ånd att inr ätta och f öra personregistret "Telegramarkiv".

Ändamålet med registret angavs vara arkivering och återsökning av nyhetstelegram från TT och Associated Press (AP). Registret skulle innehålla utsända telegram och dessa skulle användas av bolagets reportrar som referens- och bakgrundsmaterial för programinslag.

Datainspektionen, som konstaterade att registret utgjorde ett personregister i datalagens mening, ansåg att registret omfattades av skyddet mot hindrande åtgärder i 1 kap. 3 § YGL varför bolagets ansökan inte kunde upptas till prövning utan avvisades.

Datainspektionen har också genom beslut 1994-05-03, dnr. 7602-93, 1994-11-29, dnr. 5013-94, 1995-12-08, dnr. 6634-94 och 1996-04-01, dnr. 7086-95 avvisat ansökningar om tillstånd att föra personregister på den grunden att registren omfattades av grundlagarnas skydd mot hindrande åtgärder.

8.7Överväganden

När det först gäller generella hindrande åtgärder, t.ex. ekonomiska pålagor, förhåller det sig enligt kommitténs mening så att de faller under den typ av hindrande åtgärder som TF skyddar emot om de blir så tunga att de i praktiken väsentligen försvårar eller omöjliggör utgivning av tryckta skrifter av något visst slag. TF får anses tillåta mera när det gäller pålagor som drabbar många företeelser, bland dem tryckta skrifter, än när det gäller pålagor som mera direkt belastar utgivningen av just tryckalster. Skulle syftet med pålagan (uttalat eller inte) vara just att begränsa utgivningen av tryckta skrifter, t.ex. för att få ned volymen av trycksaksreklam, får TF anses förhindra detta. Samma synsätt kan anläggas på andra grundlagsskyddade medie- former.

Beträffande individuella hindrande åtgärder som utgör ingrepp mot en tillämnad eller färdig tryckt skrift kan konstateras att den nya tekniken har förändrat situationen. En tryckt skrift föregicks tidigare av vissa stadier på vägen mot utgivningen; materialinsamling, manusskri- vande, sättning, korrekturrättning och själva tryckningen. Dessa stadier var lätt identifierbara steg på vägen mot den färdiga trycksaken och gjorde det ganska enkelt att avgöra om det var fråga om en fram- ställning som var avsedd för utgivning i tryckt form. Motsvarande lär

SOU 1997:49

Konflikt mellan datalagen...

281

gälla andra idag skyddade medieformer som också genomgår liknande produktionsstadier.

Med datortekniken flyter emellertid de olika stadierna samman i ett mera kontinuerligt förfarande så att det är svårare än tidigare att avgöra om verksamheten syftar till att producera en grundlagsskyddad framställning. Det material som insamlas kan användas direkt i "manusförfattandet" som efter olika versioner kan direkt övergå i "desktop publishing". Källmaterialet utgör med andra ord den första "versionen" av den tryckta skriften. Om grundlagsskyddet så som kommittén föreslår utvidgas till att generellt omfatta tekniska upp- tagningar kommer de problem som idag huvudsakligen finns när det gäller frågan om åtgärder som hindrar utgivning av tryckt skrift också att avse sådana upptagningar.

Det är dock svårt att se hur man skall kunna dra någon gräns för när ett grundlagsskyddat förstadium till en tryckt skrift eller en teknisk upptagning föreligger. Kommittén anser därför att slutsatsen måste bli att TF och YGL skyddar varje stadium i produktionen. Själva inhämtandet av källmaterial faller därvid under anskaffarfrihetsreglerna och den fortsatta produktionen faller under det allmänna skyddet för utgivande av framställningar.

I praktiken kan med det angivna synsättet problem uppkomma när en åtgärd avser ett ADB-lagrat material och innehavaren påstår att detta skall bli en tryckt skrift eller en teknisk upptagning för spridning till allmänheten. Skall varje sådant påstående accepteras eller skall det krävas någon grad av sannolikhet för riktigheten för att grund- lagsskyddet skall gälla? Någon full bevisning för utgivningsavsikten kan enligt kommitténs mening knappast krävas, frågan är närmast om den presumtive "författaren" skall göra denna sannolik eller om det räcker att den inte framstår som osannolik eller uppenbart osannolik.

Om grundlagen inte säger något på denna punkt torde det ligga närmast till hands att godta en invändning om publiceringsavsikt så länge den inte framstår som uppenbart osannolik. Resultatet blir då ett vidsträckt grundlagsskydd som omfattar även tveksamma fall. Å andra sidan ter det sig principiellt betänkligt att i grundlagen slå fast ett högre krav på "bevisning" från publicistens sida.

Kommittén har övervägt om problemet med att avgöra om en verksamhet omfattas av grundlagens skydd mot censur och hindrande åtgärder kan lösas genom en regel som uppställer krav på att det inte framstår som osannolikt att det finns en reell publiceringsavsikt bakom en verksamhet för att den skall omfattas av grundlagens skydd. En sådan regel kunde möjligen läggas till som ett nytt tredje stycke i 1 kap. 2 § TF (och, med erforderliga justeringar, också i 1 kap. 3 § YGL) och erhålla följande lydelse: " Det skydd mot f örhandsgransk- ning, mot f örbud mot tryckning och mot hindrande åtgärder som fastslås i första och andra stycket g äller endast om det inte framst år

282 Konflikt mellan datalagen...	SOU 1997:49
som osannolikt att den verksamhet som f	örhandsgranskningen, f örbudet
mot tryckning eller den hindrande	åtgärden riktas mot syftar till

utgivning av en s ådan skrift som avses i 5 §".

Mot en sådan regel kan sägas att den inte skulle ge uttryck för den nyanserade bedömning som bör göras när man avgör om TF eller YGL förbjuder en viss åtgärd. Så t.ex. kan mindre krävas i bevishänseende i ett senare skede av en produktionsprocess än i ett tidigare.

Som framgått ovan är det enligt kommitténs mening knappast möjligt att dra någon klar gräns för när skyddet mot censur och hindrande åtgärder inträder. Den diskuterade regeln ger inte heller någon mera tydlig gräns utan anger endast vilket beviskrav som kunde ställas vid bedömningen. Det är enligt kommitténs mening tveksamt om en sådan regel skulle innebära att rättstillämpningen underlättades i praktiken.

En regel av det diskuterade slaget har inte heller tidigare funnits i grundlagarna och den kan anses innebära en icke önskvärd försämring av skyddet för tryck- respektive yttrandefriheten i vissa fall. Om ett lägre beviskrav ställdes i regeln skulle försämringen i skyddet visserligen bli mindre men regeln skulle också förlora i effektivitet. Slutsatsen blir att frågan om när skyddet mot censur och hindrande åtgärder inträder inte bör lösas genom införande av en ny regel i grundlagarna utan alltjämt överlåtas till rättstillämpningen.

Det förtjänar att framhållas att förbudet mot hindrande åtgärder - i normalfallet - endast kan gälla åtgärder som riktas mot just den som producerar eller sprider en framställning som skyddas av TF eller YGL. Detta illustrerades i ett regeringsbeslut 1994-06-30, dnr. 94-2310 rörande överklagande av Bildbasen i Kiruna Aktiebolag i ett ärende enligt datalagen. Där angavs ändamålet med registret "Bildbanken" vara att skapa en marknadsplats för handel med fotografiska bilder. Bolaget gjorde varken gällande att det i egen produktion skulle framställa tryckta skrifter eller att det var ett sådant medieföretag som avses i 1 kap. 9 § YGL. Däremot kunde en del av bolagets kunder förväntas använda bilderna vid utgivning av tryckt skrift. Endast det förhållandet kunde dock enligt regeringen inte anses innebära att förbudet mot hindrande åtgärder aktiverades redan i det skede då uppgifterna (bilderna) fanns hos bolaget.

Enligt nu gällande lydelse av 1 kap. 9 § YGL är det endast de där angivna massmedieföretagen som omfattas av skyddet mot hindrande åtgärder medan andra som t.ex. bedriver handel med samma material som en nyhetsbyrå inte omfattas av skyddet. Denna skillnad kan förefalla omotiverad. Kommitténs förslag till utvidgning av 1 kap. 9 § YGL innebär emellertid att också andra än massmedieföretag kan komma i åtnjutande av grundlagarnas skydd om de inrättar sin verksamhet på det sätt som sägs i 1 kap. 9 § YGL och skaffar ett ut- givningsbevis.

SOU 1997:49

Konflikt mellan datalagen...

283

Kommittén har i det föregående (avsnitt 5.4.1) föreslagit att YGL skall omfatta tekniska upptagningar oavsett vad dessa innehåller. Förslaget innebär att CD-ROM-skivor och andra fysiska databärare kommer att få grundlagsskydd på i princip samma sätt som tryckta skrifter. Detta betyder att även sådana tekniska upptagningar som innehåller personregister enligt datalagen kommer att omfattas av YGL. Detsamma gäller personregister som nu har eller enligt förslaget kan få grundlagsskydd enligt 1 kap. 9 § YGL. Den nya grund- lagsregleringen får alltså konsekvenser för datalagens tillämpning.

Enligt datalagen krävs licens - och i vissa fall tillstånd - för att inrätta och föra personregister (2 § datalagen). Undantag gäller för bl.a. personregister för personligt bruk (se 2 § tredje stycket och 2 a § datalagen). För sådana personregister som faller under YGL behövs inte licens eller tillstånd i enlighet med vad som har sagts förut och detta såväl när det är fråga om CD-ROM-skivor eller andra fysiska databärare, som innehåller ett personregister och som sprids till allmänheten, som när det gäller ett personregister som lagras i en dator i fall som avses i 1 kap. 9 § YGL. Datainspektionen får inte meddela föreskrifter som inskränker den rätt grundlagen ger den som skapar personregistret i den ena eller andra formen eller den som till allmänheten sprider innehållet i detta i form av en fysisk databärare respektive en överföring med hjälp av elektromagnetiska vågor. Innehav av en fysisk databärare med ett personregister blir också skyddat i likhet med innehavet av en tryckt skrift så att t.ex. ett uppslagsverk på CD-ROM-skiva får samma grundlagsskydd som en tryckt encyklopedi. Däremot kan grundlagen inte anses ge rätt att bearbeta personuppgifter i ett personregister som erhållits i denna form annat än som ett led i framställningen av en ny grundlagsskyddad produkt.

Vare sig i YGL eller i förarbetena till denna grundlag behandlas frågan om rätten att göra en inspelning av ett radio- eller TV-program och att inneha en sådan inspelning. Eftersom YGL måste anses skydda rätten att inneha filmer, videogram, ljudupptagningar m.fl. sådana upptagningar som redan idag faller under grundlagen, är det inte orimligt att anta att denna också skyddar rätten att "inneha" ett radio- eller TV-program i form av en inspelning. Med detta synsätt skulle YGL nu skydda rätten för den som får tillgång till ett register att lagra ned innehållet i en överföring enligt 1 kap. 9 § YGL i sin egen dator, även om detta utgörs av ett personregister. Vidare bearbetning av personuppgifterna i registret kan emellertid regleras i datalagen och i föreskrifter som meddelas med stöd av den lagen i den mån bearbet- ningen inte utgör ett led i framställningen av en grundlagsskyddad produkt. Regler i datalagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen om bearbetning av personuppgifter kan alltså bli tillämpliga t.ex när bearbetningen sker för att informationen skall till-

SOU 1997:49

Principen om allm änna handlingars...

285

9Principen om allmänna handlingars offentlighet contra reglerna om beslag och konfiskering enligt TF och YGL

9.1Bakgrunden och problemet

Under våren 1993 väckte JK åtal vid Stockholms tingsrätt mot två personer för yttrandefrihetsbrott innefattande barnpornografibrott och olaga våldsskildring. I samband med stämningsansökan gav JK till tingsrätten in ett stort antal filmer som hade tagits i beslag. Huvud- delen av filmerna yrkades konfiskerade för att hindra vidare spridning men ett antal hade tagits i beslag i utredningssyfte och gavs in som bevisning.

Med hänvisning till reglerna i TF om envars rätt att ta del av allmänna handlingar och att få kopia av sådana handlingar (2 kap. 12 och 13 §§ TF) begärde ett flertal personer hos domstolen att få ta del av filmer. Tingsrätten biföll en begäran om att få ta del av filmer på stället men avslog genom två beslut vid skilda tillfällen framställningar om att få ta del av filmer genom att erhålla kopior.

Svea hovrätt upphävde dessa båda senare beslut och förordnade att kopior skulle lämnas ut. Som skäl anförde hovrätten att filmerna utgjorde allmänna handlingar och att det saknades lagligt stöd för att inte lämna ut dem och för att inskränka rätten att mot avgift få kopia.

Hovrättens beslut kunde inte bringas under högsta domstolens prövning eftersom beslut att lämna ut en allmän handling inte får överklagas (jfr. 2 kap. 15 § TF och 15 kap. 7 § sekretesslagen 1980:100).

Besluten visade tydligt konflikten mellan å ena sidan den del av offentlighetsprincipen som utgörs av TF:s regler om envars rätt att få ta del av allmänna handlingar och att få kopia av sådana handlingar och å andra sidan TF:s och YGL:s regler om beslag och konfiskering. Besluten innebar ju nämligen att tingsrätten var skyldig att visa och lämna ut kopia av filmer vilka hade tagits i beslag just för att förhindra vidare spridning av innehållet.

Regelkonflikten föranledde ett extra snabbt lagstiftningsförfarande (prop 1992/93:256, bet. 1992/93:KU40, rskr. 1992/93:364 och SFS

286 Principen om allm änna handlingars... SOU 1997:49

1993:437). Regler om sekretess infördes i syfte dels att skydda barnets integritet i mål rörande barnpornografibrott (9 kap. 16 § sekretessla- gen), dels att hindra att kopior av framställningar i mål rörande barnpornografibrott och olaga våldsskildring lämnades ut och blev föremål för ny brottslig spridning (5 kap. 6 § och 12 kap. 3 § sekre- tesslagen). På detta sätt åstadkom man att domstolarna, om en likadan situation uppstod igen, på grund av sekretess skulle kunna vägra all- mänheten att ta del av eller få kopia av barnpornografi och att få kopia av olaga våldsskildringar.

Genom lagstiftningen undanröjdes regelkonflikten såvitt gällde barnpornografibrott och brottet olaga våldsskildring men inte såvitt gällde övriga tryck- och yttrandefrihetsbrott (se 7 kap. 4 och 5 §§ TF och 5 kap. 1 § YGL).

Angående en generell reglering av förhållandet mellan TF:s regler om rätten att ta del av allmänna handlingar å ena sidan och TF:s och YGL:s regler om beslag och konfiskering å andra sidan, alltså en lösning för alla tryck- och yttrandefrihetsbrott, anförde föredragande statsrådet i lagstiftningsärendet, som då endast avsåg 9 kap 16 § sekretesslagen, följande (a. prop. s. 7): "Förhållandet mellan å ena sidan TF:s regler om allm änna handlingar och om r ätten att erh ålla

kopior	av allm änna handlingar och	å andra sidan TF:s regler om
beslag	och konfiskering (till vilka	YGL h änvisar) framg år inte

uttryckligen av TF. Fr ågeställningen synes inte ha f ått någon belysning i den juridiska litteraturen. Inte heller har fr ågan behandlats vid tillkomsten av nu g ällande TF eller av YGL. Den uppkomna fr ågan kan dessutom ses i ett vidare perspektiv, n ämligen det som omfattar beslag av handlingar i ärenden och m ål som ej avser tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott. Dessa fr ågor är komplicerade och f örtjänar att f å en närmare belysning. En s ådan analys fordrar emellertid en grundlig genomg ång av hur g ällande best ämmelser f örhåller sig till varandra och ing ående överväganden av m öjligheterna till f örtydliganden eller ändringar av g ällande regler, vilka i detta sammanhang till stor del är av grundlagskarakt är. Jag avser att återkomma i annat sammanhang till regeringen i denna fr åga".

Statsrådet fortsatte: "Med h änsyn till det stora intresset av att snabbt komma till r ätta med den situation som uppst ått, bör nu en ändring ske i sekretesslagen."

Vid utskottsbehandlingen tillstyrkte KU propositionen samt utnyttjade även sin initiativrätt och föreslog ändringarna i 5 kap 6 § och 12 kap 3 § sekretesslagen. KU infordrade också yttrande från lagrådet. Lagrådet och KU ansåg att frågan om regelkollisionen kunde lösas temporärt för mål om ansvar för barnpornografi- brott och olaga våldsskildring genom ändringar i sekretesslagen i avvaktan på en mer generell lösning.

SOU 1997:49

Principen om allm änna handlingars...

287

Nu gällande lagstiftning har alltså tillkommit som en temporär lösning på ett akut problem och gäller enbart barnpornografibrott och olaga våldsskildring samt motsvarande tryck- och yttrandefrihetsbrott.

Uppgiften att analysera förhållandet mellan offentlighetsprincipen å ena sidan och reglerna i TF och YGL om beslag och konfiskering å andra sidan har lämnats till Mediekommittén. Kommittén bör enligt sina direktiv förutsättningslöst pröva lämpliga lösningar. Arkivfrågor och processrättsliga frågor skall ingå i analysen.

9.2Offentlighetsprincipen

Offentlighetsprincipen är en av hörnstenarna i det svenska demokratis- ka statsskicket. Den består av olika delar och anses fylla tre huvud- syften; att garantera rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten i folkstyret.

Principen omfattar yttrande- och informationsfriheten, förhand- lingsoffentligheten samt handlingsoffentligheten.

Regler om yttrande- och informationsfriheten finns i 2 kap. 1 § första stycket 1 respektive 2 RF.

Förhandlingsoffentligheten innebär att förhandling vid bl.a. domstol skall vara offentlig (2 kap. 11 § andra stycket RF). Från denna princip finns undantag i bl.a. 5 kap. 1 § rättegångsbalken (RB). Detta har stöd i 2 kap. 12 § RF.

I 5 kap. 1 § RB föreskrivs bl.a. att om det kan antas att det vid för- handling kommer att förebringas uppgift för vilken gäller sekretess som avses i sekretesslagen kan rätten förordna att förhandlingen, till den del den angår uppgiften, skall hållas inom stängda dörrar om det bedöms vara av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs. Detta innebär att det i mål om barnpornografibrott finns möjlighet att förordna om stängda dörrar enligt 9 kap. 16 § sekretesslagen. Så kan emellertid knappast ske med stöd av 5 kap. 6 § sekretesslagen eftersom denna paragraf främst syftar till att hindra spridning av den brottsliga framställningen genom att den ger möjlighet att vägra lämna ut kopior (se närmare under avsnitt 9.5).

Om en sekretessbelagd uppgift förebringats vid förhandling inom stängda dörrar, består sekretessen under den fortsatta handläggningen om inte domstolen förordnar om annat. Efter dom eller slutligt beslut i målet består sekretessen endast om domstolen i domen eller beslutet förordnar om det (12 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen).

Om en sekretessbelagd uppgift däremot förebringas vid offentlig förhandling upphör sekretessen att gälla i målet eller ärendet. Enligt 12 kap. 3 § första stycket andra meningen sekretesslagen gäller detta dock inte sekretess enligt 5 kap. 6 § samma lag.

288 Principen om allm änna handlingars...

SOU 1997:49

Handlingsoffentligheten innebär att varje svensk medborgare har rätt att, oavsett bevekelsegrund, ta del av uppgifter i s.k. allmänna handlingar . Reglerna om handlingsoffentligheten finns i TF:s andra kapitel.

Handlingsoffentligheten är den del av offentlighetsprincipen som är av störst intresse i detta sammanhang. Enligt 2 kap. 1 § TF har den till syfte att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Den har också stor betydelse för tryckfriheten eftersom varje medborgares rätt att i tryckt skrift offentliggöra allmänna handlingar är en del av tryckfriheten (1 kap. 1 § andra stycket TF).

Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § TF framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handling är enligt samma lagrum allmän om den förvaras hos myndighet och är att anse som inkommen dit eller upprättad där. Handling anses inkommen när den anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa (2 kap. 6 § första stycket TF). Bortsett från vissa undantag anses handling upprättad när den expedierats från myndigheten eller när det ärende den hänför sig till har slutbehandlats. Handling som inte hänför sig till visst ärende anses upprättad när den justerats eller på annat sätt färdigställts (2 kap. 7 § TF).

Även framställningar som åtnjuter skydd enligt upphovsrättslagen (1960:729) omfattas av bestämmelserna om allmänna handlingar och skall tillhandahållas på det sätt som stadgas i 2 kap. TF (26 b § upphovsrättslagen). Däremot kan upphovsrätten innebära begränsningar i rätten att förfoga över en handling som lämnats ut (1 kap. 8 § TF och 1 kap. 12 § YGL samt 9 och 26 §§ upphovsrättslagen). Av 2 kap. 11 § TF framgår att vissa handlingar inte anses som allmänna handlingar. Detta gäller bl.a. handlingar som ingår i bibliotek och handlingar som från enskilda tillförts allmänt arkiv för förvaring.

Rätten att ta del av allmänna handlingar är inte absolut. Hänsynen till viktiga motstående intressen har motiverat undantag från principen om handlingsoffentlighet. Av 2 kap. 2 § TF framgår att rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa viktiga intressen t.ex. intresset att förebygga eller beivra brott och den enskildes intresse av skydd för personliga eller ekonomiska förhållanden. Av paragrafen framgår också att be- gränsningarna skall anges noga i en särskild lag. Den lag som avses är sekretesslagen (1980:100). Den innehåller en mängd bestämmelser om förbud mot att röja uppgift vare sig det sker muntligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt. Uppgift i allmän handling kan alltså vara hemlig eller offentlig och innebörden av hand- lingsoffentligheten är därför närmare bestämt att envar har rätt att ta del av uppgift i allmän handling i den mån uppgiften är offentlig.

SOU 1997:49

Principen om allm änna handlingars...

289

För barnpornografibrott och olaga våldsskildring, och motsvarande tryck- och yttrandefrihetsbrott, gäller beträffande sekretess reglerna i 5 kap. 6 §, 9 kap. 16 § och 12 kap. 3 § sekretesslagen. Beträffande övriga tryck- och yttrandefrihetsbrott synes främst reglerna om utrikes- och försvarssekretessen vara tillämpliga. För brotten uppvigling och hets mot folkgrupp synes dock knappast finnas någon tillämplig sekretessregel. För förtal och förolämpning kan det bli fråga om att tillämpa regler om sekretess med hänsyn till enskilds personliga och ekonomiska förhållanden (se avsnitt 2.4 i JK:s promemoria till regeringen 1993-09-03 "Offentlighetsprincipen, tillämpning vid beslag och konfiskering med anledning av tryck- och yttrandefrihetsbrott – förslag till lagändringar", betänkandebilaga 4.)

Regeln om förundersökningssekretess i 9 kap. 17 § sekretesslagen är emellertid tillämplig på alla tryck- och yttrandefrihetsbrott. Sekretess enligt denna regel gäller under förundersökning och upphör när åtal väckts och handlingarna lämnats in till domstol om inte sekretess för uppgiften skall gälla enligt 9 kap. 16 § sekretesslagen eller uppgiften uppenbarligen saknar betydelse i målet eller finns i handling som har erhållits från annan myndighet där sekretess gäller för uppgiften (9 kap. 18 § sekretesslagen).

Den enskilde kan välja mellan tre olika sätt att få del av en allmän handling som är offentlig. Han kan ta del av den på stället (2 kap. 12 § TF), mot avgift få avskrift eller kopia av handlingen (2 kap. 13 § TF) eller få uppgift ur den (15 kap. 4 § sekretesslagen).

9.3Reglerna om beslag och konfiskering i TF och YGL m.m.

Reglerna om konfiskering i TF och YGL syftar till att hindra spridning av framställningar som innefattar tryck- eller yttrandefrihetsbrott. I 7 kap. 7 § tredje stycket TF och 5 kap. 6 § tredje stycket YGL finns dock regler om konfiskering av redan spridda skildringar av barn i pornografisk bild av verklighetstrogen karaktär. Dessa regler, som gäller sedan den 1 januari 1995, syftar till att hindra innehav av sådana skildringar.

Reglerna om beslag syftar till att beslut om konfiskering skall kunna verkställas och utredning i tryck- och yttrandefrihetsmål skall kunna säkras. Reglerna i TF och YGL om beslag och konfiskering överens- stämmer i huvudsak.

Enligt exklusivitetsprincipen (1 kap. 3 § TF och 1 kap. 4 § YGL) får ingripande på grund av missbruk av tryck- eller yttrandefriheten i de grundlagsskyddade medierna inte ske på annat sätt eller i annat fall än som anges i dessa grundlagar. Detta innebär att reglerna i RB och BrB

290 Principen om allm änna handlingars...

SOU 1997:49

om tvångsmedel respektive särskild rättsverkan av brott inte är tillämpliga vid tryck- och yttrandefrihetsbrott. I viss utsträckning hänvisar dock grundlagarna till dessa regler.

I 7 kap. 7 § första stycket TF föreskrivs att tryckt skrift som innefattar tryckfrihetsbrott får konfiskeras. Motsvarande stadgande beträffande film och ljudupptagningar finns i 5 kap 6 § första stycket YGL. Beträffande filmer och ljudupptagningar gäller dock enligt sistnämnda paragraf att om brottet är olaga våldsskildring eller barnpornografibrott gäller ifråga om särskild rättsverkan av brott även vad som i övrigt föreskrivs i lag. Detta är ett undantag från ex- klusivitetsprincipen och innebär t.ex. att vinning av barnpornografibrott kan förverkas.

Konfiskering innebär att alla för spridning avsedda exemplar skall förstöras. Det skall också tillses att föremål som kan användas uteslutande för tryckning av skriften respektive särskilt för mång- faldigande av filmen eller ljudupptagningen inte kan användas för att framställa ytterligare exemplar av den olagliga framställningen. Beträffande konfiskering av skildring av barn i pornografisk bild enligt 7 kap. 7 § tredje stycket TF och 5 kap. 6 § tredje stycket YGL innebär dock konfiskering att alla exemplar av skriften respektive filmen som påträffas i samband med en förundersökning skall konfiskeras.

Beslut om konfiskering av tryckt skrift förutsätter att skriften är utgiven dvs. utlämnad till salu eller för spridning på annat sätt. En skrift som ännu inte lämnat tryckeriet kan alltså inte konfiskeras. Bortsett från konfiskering av barnpornografi enligt 7 kap. 7 § tredje stycket TF och 5 kap. 6 § tredje stycket YGL omfattar konfiskering inte exemplar som förvärvats och redan kommit i enskilda personers besittning. Konfiskering träffar inte heller exemplar som skall levereras som pliktexemplar enligt lagen (1993:1392) om pliktexemplar av doku- ment (se nedan) eftersom dessa exemplar inte är avsedda för spridning. Lagen om pliktexemplar av dokument omfattar både upptagningar av text, ljud och bild.

Rätten beslutar om konfiskering. Konfiskering är emellertid inte obligatorisk. Det kan ju t.ex. vara så att en framställning fått en sådan spridning att konfiskering framstår som meningslös. Beträffande konfiskering av skildringar av barn i pornografisk bild enligt ovan- nämnda lagrum får sådan ske om inte innehavet med hänsyn till omständigheterna är försvarligt.

Konfiskering kan i princip komma i fråga endast i samband med tryck- eller yttrandefrihetsbrott. För konfiskering av skildring av barn i pornografisk bild av verklighetstrogen karaktär krävs dock inte att något brott begåtts. Det är tillräckligt att någon innehar barnpornografi utan att det kan anses försvarligt.

För beslut om konfiskering krävs inte att en gärningsman döms för brottet. Sålunda kan åklagaren eller målsäganden i stället för att väcka

SOU 1997:49

Principen om allm änna handlingars...

291

åtal ansöka om konfiskering om det inte finns någon som kan hållas ansvarig för brottet eller om stämning inte kan delges den ansvarige här i landet (9 kap. 5 § TF och 7 kap. 2 § YGL).

Konfiskering på grund av tryck- eller yttrandefrihetsbrott avser den upplaga av en skildring där brottet förekommer. Framställs en ny upplaga kan det bli fråga om ett nytt tryck- eller yttrandefrihetsbrott.

Om en tryckt skrift, en film eller en ljudupptagning kan bli föremål för konfiskering kan den också tas i beslag (10 kap. 1 § TF och 7 kap. 3 § YGL). Ett beslut om beslag innebär att framställningen omhän- dertas av myndigheterna under utredningen av det misstänkta brottet.

Syftet med ett sådant s.k. konfiskeringsbeslag är att säkerställa att konfiskering kan verkställas.

Om beslut om beslag hävs t.ex. vid en frikännande dom skall de beslagtagna framställningarna återlämnas till den från vilken beslaget gjordes. Om beslut om konfiskeringsbeslag meddelats skall åtal vara väckt eller ansökan om konfiskering av framställningen gjord inom två veckor efter att beslutet meddelades (10 kap. 4 § TF och 7 kap. 3 § första stycket YGL). För filmer och ljudupptagningar gäller enligt 7 kap. 3 § första stycket YGL dessutom att rätten kan medge att denna tid förlängs med högst två veckor om den tid som avses i 10 kap. 4 § TF med hänsyn till beslagets omfattning eller någon annan omständig- het är otillräcklig.

I TF och YGL finns också en annan typ av beslag, s.k. utrednings- beslag (10 kap. 14 § TF och 7 kap. 3 § YGL). Enligt dessa lagrum får exemplar av tryckt skrift, filmer och ljudupptagningar som skäligen kan antas äga betydelse för utredning i tryck- eller yttrandefrihetsmål tas i beslag. Syftet med beslag av denna typ är alltså att säkerställa utredning i målet.

Utredningsbeslag är inte begränsat till de exemplar som är avsedda för spridning. Utredningsbeslag kan alltså även ske hos någon som förvärvat ett exemplar av framställningen. Beslag av denna typ kan ske inte bara i mål om tryck- eller yttrandefrihetsbrott utan även i övriga tryck- och yttrandefrihetsmål. Beslagtagen framställning skall återställas till den från vilken beslaget skedde. Detta synes gälla även om andra exemplar av framställningen kan förklaras konfiskerade. Åtal skall väckas inom en månad från det att beslut om utredningsbeslag meddelades om inte rätten medger att tiden förlängs.

Det är JK eller domstol som beslutar om beslag (10 kap. 2, 5 och 14 §§ TF samt 7 kap. 3 § YGL).

Eftersom exemplar som skall levereras som pliktexemplar enligt lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument inte är avsedda för spridning och därför inte kan konfiskeras omfattas de inte heller av konfiskeringsbeslag.

Pliktexemplar av film skall lämnas till Arkivet för ljud och bild (25 § lagen om pliktexemplar av dokument). Den som lämnat

292 Principen om allm änna handlingars...

SOU 1997:49

pliktexemplar av film har enligt 26 § i nämnda lag rätt att återfå den sedan Arkivet för ljud och bild haft tid att kopiera den. Ett sådant återställt exemplar torde kunna omfattas av beslag eller konfiskering.

Enligt 6 kap. 3 § TF och 3 kap. 13 § YGL kan den som sprider en tryckt skrift, en film eller en ljudupptagning trots att han vet att den tagits i beslag eller konfiskerats straffas med böter eller fängelse i högst ett år. Spridningsförbudet gäller dock inte vid beslag i be- vissäkringssyfte (prop 1975/76:204 s. 184).

9.4Regler om arkivering m.m.

Som princip gäller att när en myndighet avslutat ett ärende skall de allmänna handlingarna arkiveras. Detta framgår av 3 § arkivlagen (1990:782) och 3 § arkivförordningen (1991:446). I 3 § arkivlagen sägs att en myndighets arkiv bildas av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § TF och som myndigheten beslutar skall tas om hand för arkivering. I 3 § arkivförordningen föreskrivs att sedan ett ärende hos en myndighet slutbehandlats skall de allmänna handlingarna i ärendet arkiveras. Det sägs vidare i paragrafen att i samband därmed skall myndigheten också pröva i vilken omfattning sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § TF skall tas om hand för arkivering.

Riksarkivet och landsarkiven övar tillsyn över att de statliga myndig- heterna fullgör sin skyldighet att bevara, hålla ordnade och vårda arkiven (7 § arkivlagen jämförd med 8 § arkivförordningen). Riks- arkivet och landsarkiven kan också ta emot myndigheternas arkiv för vidare arkivering (9 § arkivlagen).

Enligt arkivlagen består alltså en myndighets arkiv enbart av allmänna handlingar. Allmänheten har därför rätt att ta del av handlingarna även när dessa har överlämnats till Riksarkivet och landsarkiven i den mån sekretess inte gäller.

I arkivlagen finns vidare bestämmelser om gallring, återlämnande och överlämnande av allmänna handlingar (10-12 §§). Utöver reglerna om gallring finns det i arkivlagen inte någon bestämmelse som medger att en myndighet förstör en allmän handling.

Reglerna om gallring har i huvudsak följande innehåll. Allmänna handlingar får gallras (10 § arkivlagen). Därvid skall enligt paragrafen beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet och att det återstående arkivmaterialet skall tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forsk- ningens behov. I paragrafen sägs vidare att om det finns avvikande bestämmelser om gallring av vissa allmänna handlingar i annan lag eller i förordning gäller dessa bestämmelser med undantag för 12 §

SOU 1997:49

Principen om allm änna handlingars...

293

datalagen. Enligt 12 § arkivförordningen får Riksarkivet meddela föreskrifter om gallring.

För de allmänna domstolarna gäller enligt 8 § förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol att handlingar som kommer in eller upprättas i ett mål eller ärende skall föras samman till en akt. I 37 § ges en regel om gallring. Där sägs bl.a. att när ett mål eller ärende har avgjorts och avgörandet har vunnit laga kraft skall minnesanteckningar, stenogram och dubbletter av handlingar samt missiv och delgivningsbevis som inte innehåller någon uppgift av betydelse gallras bort ur akten. I 38 § sägs att Riksarkivet får meddela föreskrifter om gallring av akter utöver det som följer av 37 § och om andra åtgärder i anslutning till arkivering av akter. Riksarkivet har inte meddelat några särskilda föreskrifter om gallring av barnpornografiska skildringar eller olaga våldsskildringar.

I 4 kap. 4 § TF och 3 kap. 9 § YGL sägs bl.a. att det i lag får meddelas föreskrifter om skyldighet att lämna exemplar av tryckt skrift, filmer och ljudupptagningar till bibliotek eller arkiv. Sådana regler har som nämnts meddelats i lagen om pliktexemplar av dokument. Enligt denna lag skall pliktexemplar av skrift lämnas till Kungliga biblioteket och universitetsbiblioteken och pliktexemplar av ljud- och bildupptagningar skall lämnas till Arkivet för ljud och bild. Skyldigheten att lämna pliktexemplar åvilar i huvudsak den som framställt eller annars gjort framställningen tillgänglig för allmänheten.

Enligt 2 kap. 11 § första stycket 3 TF är tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller annan handling som ingår i bibliotek eller som från enskild har tillförts allmänt arkiv uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller privata brev, skrifter eller upptagningar som eljest har överlämnats till myndighet uteslutan- de för ändamål som nu angivits inte att anse som allmän handling. Detta innebär att pliktexemplar som överlämnats till bibliotek eller Arkivet för ljud och bild inte är allmänna handlingar. Allmänheten har alltså inte någon grundlagsskyddad rätt att ta del av pliktexemplaren. Enligt förordning (1993:1493) om pliktexemplar av dokument hålls pliktexemplar tillgängliga i den utsträckning som de förvarande myndigheterna bestämmer.

294 Principen om allm änna handlingars...

SOU 1997:49

9.5Närmare om den nu gällande lösningen av regelkonflikten

BrB:s regler om barnpornografibrott och olaga våldsskildring återfinns i balkens sextonde kapitel om brott mot allmän ordning. Vad som är straffbelagt som barnpornografibrott (16 kap. 10 a § BrB) respektive olaga våldsskildring (16 kap. 10 b § BrB) är att skildra barn i pornografisk bild med uppsåt att bilden sprids och att sprida sådan bild respektive att skildra sexuellt våld eller tvång eller grovt våld med uppsåt att skildringen sprids samt att sprida sådan skildring om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig. Det är alltså att skildra med uppsåt att skildringen skall spridas och att sprida skildringen som är straffbelagt genom dessa regler. I 6 kap. BrB finns de regler som straffbelägger begående av sexualbrott mot barn och vuxna.

Före den 3 juni 1993 gällde enligt 9 kap. 16 § sekretesslagen sekretess hos domstol i mål om bl.a. ansvar för sexualbrott för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden om det kunde antas att den enskilde eller någon honom närstående led skada eller men om uppgiften röjdes. Bestämmelsen var alltså tillämplig i mål om ansvar för sexualbrott enligt 6 kap. BrB men däremot inte i mål om barnpornografibrott enligt 16 kap. 10 a § BrB.

Ett mål om ansvar för sexualbrott mot barn enligt 6 kap. BrB kunde alltså hållas inom stängda dörrar enligt 5 kap. 1 § RB jämförd med 9 kap. 16 § sekretesslagen och om brottet filmats och filmen åberopades som bevisning var filmen allmän handling men kunde sekretessbe- läggas enligt nämnda lagrum i sekretesslagen. Den kunde däremot inte sekretessbeläggas om åtal istället väcktes för barnpornografibrott t.ex. därför att man inte kunnat identifiera den som utfört övergreppet utan endast den som spritt filmen. Eftersom filmen också var allmän handling, även om beslut om beslag eller konfiskering meddelats, hade allmänheten i detta fall rätt att få del av den och att få kopia av den.

Sammantaget innebar då gällande reglering att den domstol som skulle döma i mål om framställande eller spridning av barnpornografi eller olaga våldsskildring vara skyldig att medverka till att skildring- arna spreds och detta även om beslut om beslag meddelats för att förhindra vidare spridning. Vidare innebar regleringen att det inte fanns någon möjlighet att skydda ett identifierat barns integritet i mål om barnpornografibrott.

För att tillgodose behovet av integritetsskydd i mål om barnpornog- rafibrott infördes ett tillägg i 9 kap. 16 § sekretesslagen. Paragrafen erhöll följande lydelse (tillägget kursiverat):

"Sekretess gäller hos domstol i mål om ansvar för sexualbrott, utpressning, brytande av post- eller telehemlighet, intrång i förvar eller

SOU 1997:49

Principen om allm änna handlingars...

295

olovlig avlyssning samt i mål om ersättning för skada i anledning av sådant brott för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretess g äller hos domstol även i m ål om ansvar f ör barnpornografibrott eller motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott f ör uppgift om en ung person som skildras i pornografisk bild, om det kan antas att denne eller n ågon denne n ärstående lider skada eller men om uppgiften r öjs. Sekretessen enligt denna paragraf gäller inte för uppgift om vem som är tilltalad eller svarande i målet.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år." (Genom SFS 1996:155, som trädde i kraft den 1 april 1996 har paragrafen ändrats i avseenden som saknar betydelse i detta sammanhang.)

Paragrafen är tillämplig så snart ett barn går att identifiera, oavsett om det är svårt att göra en sådan identifiering t.ex. därför att det finns anledning att tro att barnet finns utomlands. Beträffande brottet olaga våldsskildring ansågs integritetsskyddsaspekten inte väga så tungt att den motiverade en sekretessregel av detta slag.

För att förhindra att domstolar i fortsättningen skulle tvingas att lämna ut kopior till allmänheten av barnpornografiska skildringar i mål rörande barnpornografibrott där barnet inte kunde identifieras och av olaga våldsskildringar i mål rörande sådana brott infördes följande nya bestämmelse i 5 kap. sekretesslagen. En ändring gjordes också i 12 kap. 3 § första stycket samma lag.

5 kap. 6 §

Sekretess g äller i m ål om ansvar f ör barnpornografibrott eller olaga våldsskildring eller f ör motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihets- brott för uppgift i skildring som har beslagtagits, f örverkats eller konfiskerats i m ålet eller annars f örekommer i detta, om det inte st år klart att uppgiften kan r öjas utan fara f ör att den sprids vidare i strid med brottsbalken, tryckfrihetsf örordningen eller yttrandefrihetsgrund- lagen.

12 kap. 3 § första stycket

Sekretess för uppgift i mål eller ärende i domstols rättsskipande eller rättsvårdande verksamhet upphör att gälla i målet eller ärendet, om uppgiften förebringas vid offentlig förhandling i samma mål eller ärende. Detta g äller dock inte sekretess enligt 5 kap. 6 §.

Dessa ändringar skedde som tidigare nämnts på förslag av KU efter en framställning från JK och efter hörande av Lagrådet.

296 Principen om allm änna handlingars...

SOU 1997:49

Bestämmelsen i 5 kap. 6 § sekretesslagen syftar främst till att hindra en av de former för röjande av uppgift som avses i 1 kap. 1 § sekretesslagen nämligen att kopior lämnas ut. Bestämmelsen syftar inte till att hindra att en uppgift över huvud taget lämnas ut. Konstruktionen av 5 kap. 6 § sekretesslagen innebär att möjligheten att ta del av uppgifterna på stället inte upphör eftersom sekretess inträder först när fara för vidarespridning föreligger. Konstruktionen innebär vidare att mål om olaga våldsskildring och barnpornografibrott där barnet inte kan identifieras bara undantagsvis kommer att hållas inom stängda dörrar.

JK uttalade att problemet borde lösas generellt på grundlagsnivå men att tidsnöden gjorde en ändring i sekretesslagen nödvändig. Lagrådet anförde att en sådan begränsad inriktning som 5 kap. 6 § sekre- tesslagen har inte överensstämde med de syften som uppbär de övriga bestämmelserna i sekretesslagens femte kapitel och att det för övrigt kunde ifrågasättas om bestämmelsen hörde hemma i sekretesslagen. Lagrådet godtog den emellertid som en temporär åtgärd för att genast komma till rätta med problem som ansetts akuta. KU uttalade att pro- blemet kunde lösas på det föreslagna sättet i avvaktan på en mer generell lösning.

Genom de regler som behandlas i detta avsnitt löstes alltså dels problemet med att man inte kunde skydda integriteten hos ett barn som förekom i en barnpornografisk skildring och kunde identifieras och dels problemet med att domstol var tvungen att låta allmänheten ta del av och få kopia av både barnpornografiska skildringar där barnet inte kunde identifieras och olaga våldsskildringar. Genom 9 kap. 16 § sekretesslagen öppnades möjlighet att förordna om sekretess när ett barn i en pornografisk skildring kunde identifieras. Därmed kunde man i dessa fall helt hindra att skildringen lämnades ut. Genom 5 kap. 6 § samma lag gavs möjlighet att undgå att lämna ut kopior av barnpornografiska skildringar och olaga våldsskildringar när det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att den sprids vidare i strid med BrB, TF eller YGL.

För att sekretess enligt 5 kap. 6 § sekretesslagen skall inträda krävs att det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att den sprids vidare i strid med BrB, TF eller YGL och enligt dessa lagar krävs för ansvar för barnpornografibrott och olaga våldsskildring att gärningen inte med hänsyn till omständigheterna är försvarlig. Försvarlighets- rekvisitet innebär att det är möjligt att lämna uppgifter ur skildringarna till t.ex. företrädare för massmedierna och forskare.

SOU 1997:49

Principen om allm änna handlingars...

297

9.6JK:s förslag till permanent lösning m.m.

Efter att de ovan beskrivna lagreglerna trätt i kraft uppdrog regeringen åt JK att analysera förhållandet mellan å ena sidan TF:s bestämmelser om rätten att ta del av allmänna handlingar och å andra sidan TF:s och YGL:s bestämmelser om tvångsmedel och konfiskering och att lägga fram de förslag till lagändringar som kunde anses motiverade. Regeringen hade då redan i mars 1993 uppdragit åt Polisrättsutred- ningen att se över RB:s regler om beslag, husrannsakan, kroppsvisita- tion och kroppsbesiktning. Utredningen, som har avgett sitt slut- betänkande ("Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen", SOU 1995:47) har inte behandlat förhållandet mellan TF:s bestämmel- ser om rätten att ta del av allmänna handlingar och TF:s och YGL:s regler om beslag och konfiskering.

JK avlämnade den 3 september 1993 den ovan nämnda promemorian "Offentlighetsprincipen, tillämpning vid beslag och konfiskering med anledning av tryck- och yttrandefrihetsbrott- förslag till lagändringar" (dnr 93-3343), betänkandebilaga 4. I promemorian föreslog JK att rätten att få kopia av allmänna handlingar som tagits i beslag eller kon- fiskerats i mål om tryck- eller yttrandefrihetsbrott skulle inskränkas och att 5 kap. 6 § och 12 kap. 3 § första stycket sista meningen sekre- tesslagen skulle upphävas.

De föreslagna nya reglerna hade följande lydelse.

2 kap. 12 § TF, nytt tredje stycke:

"Rätten att avbilda eller ta en allm än handling i anspr åk för ljud- överföring gäller inte handlingar som tagits i beslag eller konfiskerats

i mål om tryckfrihetsbrott eller om yttrandefrihetsbrott. Ett s ådant tillhandah ållande f år dock ske, om ändamålet med beslaget eller konfiskeringen inte äventyras."

2 kap. 13 § TF, nytt andra stycke:

"Rätten att f å avskrift eller kopia av en handling g äller inte s ådana handlingar som avses i 12 § tredje stycket. Ett s ådant utl ämnande f år dock ske, om ändamålet med beslaget eller konfiskeringen d ärigenom inte äventyras."

Förslaget innebar således att rätten att få kopia av allmänna handlingar som tagits i beslag eller konfiskerats inskränktes men det innebar inte någon inskränkning i rätten att läsa, se eller avlyssna sådana handlingar eller att närvara vid förhandling i målet.

JK angav att utgångspunkten för övervägandena var beslags- och konfiskeringsreglernas ändamål nämligen att hindra fortsatt spridning

298 Principen om allm änna handlingars...

SOU 1997:49

av brottsliga framställningar. JK anförde också att offentlighetsprin- cipen är grundläggande i vårt samhälle och att det inte kan komma ifråga att utan mycket tungt vägande skäl urholka denna princip. JK fann att den föreslagna lösningen utgjorde en lämplig avvägning mellan offentlighetsprincipen och intresset av att tryck- och yttrandefri- hetsrättsligt skyddade framställningar med brottsligt innehåll inte sprids vidare.

JK angav att fördelen med den föreslagna lösningen framför andra alternativ var att den inte gick längre än vad som krävdes för att hindra fortsatt spridning av brottsliga framställningar och att den kunde väl inpassas i TF:s system.

Enligt den föreslagna lösningen skulle förbudet att få kopia av allmänna handlingar som tagits i beslag eller konfiskerats inte vara absolut eftersom kopia skulle få lämnas ut om det inte innebar att ändamålet med beslaget eller konfiskeringen äventyrades. JK angav att de fall då kopior skulle kunna lämnas ut var situationer då begäran om kopia stöddes av de syften som bär upp tryck- och yttrandefrihetslag- stiftningen dvs. syftet att säkerställa ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Kopior skulle då kunna lämnas ut för att möjliggöra nyhetsrapportering, debatt och forskning om det fanns grundad anledning att anta att utlämnande inte skulle följas av brottslig spridning.

I sin promemoria kommenterade JK också vissa andra sätt att lösa problemet med regelkonflikten. En sådan lösning kunde enligt JK tänkas vara att utmönstra beslags- och konfiskeringsinstituten och även spridningsförbudet ur lagstiftningen. JK anförde att man skulle kunna hävda att detta var motiverat eftersom den tekniska utvecklingen gjort det möjligt att sprida framställningar snabbt, enkelt och utan hinder av nationsgränser varför instituten och förbudet framstår som verknings- lösa. JK fann emellertid att tryck- och yttrandefrihetsbrotten, t.ex. brotten mot rikets säkerhet, var sådana att det måste finnas möjligheter att söka förhindra vidare spridning av brottsliga framställningar. JK ansåg därför att utmönstring inte borde tas upp till närmare diskussion.

En annan lösning som övervägdes av JK var att undanta beslagtagna eller konfiskerade handlingar från vad som är allmänna handlingar. JK anförde att en sådan inskränkning vore alltför långtgående eftersom all insyn i materialet då skulle gå förlorad. JK anmärkte också att följderna ifråga om arkivering och dokumentation av en sådan lösning var svåra att överblicka.

Slutligen kan nämnas att JK ansåg att en skärpning av sekretess- reglerna på de områden som det kan bli fråga om i samband med åtal för tryck- eller yttrandefrihetsbrott var en alltför ingripande åtgärd.

JK:s förslag remissbehandlades och fick ett övervägande positivt mottagande. Sammanställning av remissvaren har fogats till detta betänkande som bilaga 5. Några remissinstanser avstyrkte emellertid

SOU 1997:49 Principen om allm änna handlingars... 299

att en grundlagsändring då skulle genomföras och hänvisade främst till den korta beredningstiden. Många remissinstanser ifrågasatte omfatt- ningen av inskränkningen i rätten att få kopia. Några pekade på problemet med att bedöma om en person skall ha rätt att få kopia eller inte och det framhölls att en tilltalad har en ovillkorlig rätt enligt rättegångsbalken att få en kopia av förundersökningen. Det ifrågasattes att bestämmelserna skulle vara tillämpliga vid beslag enligt TF och vissa hävdade att inskränkningen skulle gälla enbart vid yttrande- frihetsbrotten olaga våldsskildring och barnpornografibrott. Det uppkom också fråga om sanktioner mot den som tar kopia utan att ha rätt till det och mot den som tillåter detta.

Den 9 december 1993 beslutade regeringen proposition 1993/94: 118, "Några rättegångsfrågor i tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål m.m". I propositionen redogjordes för JK:s förslag och remissinstan- sernas reaktioner samt angavs att en fråga som inställde sig var om även utredningsbeslag borde omfattas av bestämmelserna trots att ett sådant beslag inte syftar till att hindra vidare spridning av framställ- ningen.

Föredragande statsrådet anförde (a. prop. s.13) att den bestämmelse i 5 kap 6 § sekretesslagen som infördes den 3 juni 1993 utgjorde ett skydd mot att en situation motsvarande den som uppstod under våren 1993, då tingsrätten tvingades lämna ut kopior av barnpornografiska filmer, skulle uppkomma igen. Som framgått ovan gällde detta dock endast för mål om ansvar för barnpornografibrott eller olaga vålds- skildring eller för motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott.

Statsrådet fortsatte: "Emellertid kvarst år den övergripande fr ågan om hur kollisionen mellan offentlighetsprincipen å ena sidan och reglerna om beslag och konfiskering å den andra skall l ösas. Av s åväl JK:s rapport som av remissyttrandena över rapporten framg år att frågan om en l ösning av problemet är ytterst komplicerad och att den kräver en f ördjupad analys som inte varit m öjlig under den tid som stått till förfogande. Regeringen anser d ärför att det p å nu tillg ängligt underlag inte g år att föreslå några ändringar i grundlag som inneb är inskränkningar i r ätten att ta del av allm änna handlingar av nu avsett slag. Fr ågan bör i stället göras till f öremål för en mera ing ående be- redning".

Slutligen har uppdraget att analysera förhållandet mellan TF:s och YGL:s bestämmelser om beslag och konfiskering å ena sidan och offentlighetsprincpen å den andra lämnats till Mediekommittén. Som tidigare nämnts anges det i kommitténs direktiv att arkivfrågor och processrättsliga frågor skall ingå i analysen och att kommittén förut- sättningslöst bör pröva olika lösningar. Det sägs därvid att en väg kan vara att bygga på JK:s förslag, en annan att undanta i beslag tagna framställningar från reglerna om allmänna handlingar och en tredje att närmare studera arkivfrågor och processrättsliga frågor i tryckfrihets-

300 Principen om allm änna handlingars...

SOU 1997:49

och yttrandefrihetsmål. Slutligen nämns också möjligheten att utgå från den sedan den 3 juni 1993 gällande bestämmelsen i 5 kap 6 § sekretesslagen som gör det möjligt att förordna om sekretess för uppgift i mål om ansvar för barnpornografibrott eller olaga vålds- skildring eller motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott om det finns risk för brottslig spridning av uppgiften.

9.7Överväganden

9.7.1Det är spridning av brottsliga framställningar som bör motverkas

Som framgått av det föregående är det föreliggande problemet en konflikt mellan två motstående intressen nämligen å ena sidan allmän- hetens intresse av insyn i rättskipningen och å andra sidan intresset av att motverka spridning av framställningar som innefattar brott. Konflikten föreligger främst mellan å ena sidan den del av offentlig- hetsprincipen som innebär att allmänheten har rätt att få kopia av allmänna handlingar för vilka sekretess inte gäller och å andra sidan de regler som syftar till att motverka spridning av brottsliga fram- ställningar, bl.a. reglerna i TF och YGL om konfiskering och beslag för att säkra konfiskering samt reglerna om förbud mot att sprida framställning som konfiskerats eller lagts under beslag för att säkra konfiskering. Den form av spridning som består i att en framställning visas på stället kan likaså ses som problematisk på motsvarande sätt.

Offentlighetsprincipen är en av hörnstenarna i den svenska rättsord- ningen och det kan, som JK angett i sin promemoria om offentlig- hetsprincipen inte komma i fråga att urholka den utan mycket tungt vägande skäl. Intresset av att motverka spridning av framställningar som innefattar brott kan enligt kommitténs mening vara ett sådant skäl. Kommittén ifrågasätter för sin del inte att det är så angeläget att motverka spridningen av barnpornografi att åtminstone det intresset motiverar en begränsning av handlingsoffentligheten. Strävan bör emellertid vara att motverka spridning av brottsliga framställningar med minsta möjliga inskränkning i offentlighetsprincipen. Vid en avvägning mellan de två motstående intressena bör utgångspunkten vara att offentlighetsprincipen är ett överordnat intresse som det skall krävas verkligt tungt vägande skäl för att begränsa i brottsförebyggande intresse. Det är därför i första hand själva spridningen som bör motver- kas, inte allmänhetens rätt att ta del av framställningar på stället.

En förutsättning för att problemet med regelkonflikten skall upp- komma när det gäller framställningar som tagits i beslag är att sådana framställningar över huvud taget betraktas som allmänna handlingar. I 2 kap. 3 § TF anges bl.a. att handling är allmän om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller

SOU 1997:49

Principen om allm änna handlingars...

301

upprättad hos myndighet. I 2 kap. 6 § TF sägs bl.a. att handling anses inkommen till myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. I paragrafen sägs inget om att handlingen skall ha inkommit till myndigheten på någon viss rättslig grund för att den skall anses inkommen. Lagrummet ger alltså inte stöd för uppfattningen att framställningar som tagits i beslag inte skulle vara att anse som inkomna till myndigheten. En sådan uppfattning är knappast heller rimlig eftersom den innebär att myndigheter skulle ha möjlighet att genom beslut om beslag undanhål- la framställningar från offentligheten. Framställningar som tagits i beslag får alltså enligt kommitténs mening anses vara allmänna handlingar när de inkommit till myndigheten och förvaras där.

Problemet med konflikten mellan å ena sidan rätten att ta del av allmänna handlingar och få kopia av dem och å andra sidan reglerna om beslag och konfiskering i TF och YGL kan som JK anger i sin promemoria om offentlighetsprincipen (betänkandebilaga 4, avsnitt 3.1.8) lösas på olika sätt.

Att avskaffa beslags- och konfiskeringsinstituten vore ett sätt att lösa problemet med regelkonflikten. Denna lösning skulle innebära att man utmönstrade institut som syftar till att motverka spridning av brottsliga framställningar ur lagstiftningen. Som JK anför skulle den tekniska utvecklingen med nya snabba och enkla kopierings- och distributions- sätt, bl.a. genom datanät, kunna anföras som skäl för utmönstring av dessa institut. Kommittén delar emellertid JK:s uppfattning att tryck- och yttrandefrihetsbrotten är sådana att det måste finnas medel att hindra spridning av framställningar som innefattar sådana brott. Liksom JK anser kommittén alltså att detta inte är en tillfredsställande lösning av problemet.

Ett annat sätt att lösa problemet med regelkonflikten kunde vara att undanta material som tagits i beslag eller konfiskerats från TF:s regler om allmänna handlingar. Sådant material skulle då inte omfattas av principen om handlingsoffentlighet och allmänheten skulle därmed inte ha någon rätt att ta del av t.ex. bevismaterial på annat sätt än genom att vara närvarande vid förhandling i målet och allmänheten skulle helt sakna möjlighet till insyn i material som inte förebringas vid för- handling. Möjligheten till insyn i rättskipningen i dessa mål skulle alltså till inte oväsentlig del bortfalla. En sådan effekt går enligt kommitténs mening utöver vad som krävs för att motverka spridning av brottsliga framställningar. I likhet med JK anser därför kommittén att denna lösning av problemet inte kan väljas.

Rätten att ta del av allmänna handlingar gäller handlingar som är offentliga dvs. handlingar som inte omfattas av sekretess. Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § TF inskränkas med hänsyn till vissa i paragrafen angivna intressen bl.a. intresset att förebygga eller beivra brott (a. paragraf första stycket 4). Problemet

302 Principen om allm änna handlingars...

SOU 1997:49

med regelkonflikten skulle alltså också kunna lösas genom bestämmel- ser om sekretess på de områden det kan bli fråga om i samband med beslag eller konfiskering enligt TF och YGL.

Som framgår av JK:s promemoria om offentlighetsprincipen (betänkandebilaga 4, avsnitt 2.4) finns visserligen enligt sekretesslagens nu gällande lydelse sekretessregler som kan bli tillämpliga vid flera av tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrotten. För brotten ryktesspridning till fara för rikets säkerhet och hets mot folkgrupp torde det dock saknas tillämpliga sekretessregler. En utökning av sekretessen till att omfatta uppgifter i alla framställningar som tagits i beslag eller konfiskerats enligt TF eller YGL skulle innebära att konflikten mellan reglerna om beslag och konfiskering å ena sidan och bestämmelserna om hand- lingsoffentlighet och sekretess å andra sidan undanröjdes. En sådan utökning av sekretessreglerna skulle emellertid också innebära att allmänhetens möjlighet till insyn i rättskipningen i dessa mål skulle begränsas mera än vad som är motiverat för att undvika regelkon- flikten. Kommittén tar därför inte heller upp denna lösning till närmare diskussion.

Vad som bör eftersträvas är som ovan angetts en regel som motverkar spridning av brottsliga framställningar men som samtidigt innebär minsta möjliga inskränkning av handlingsoffentligheten. En regel som inskränker möjligheterna att få kopia av en allmän handling men inte inskränker rätten att på stället ta del av framställningen innebär en avvägning som möjliggör en bibehållen insynsrätt i rättskipningen och ett motverkande av spridningsrisken. Nu gällande regel i 5 kap. 6 § sekretesslagen har denna inriktning liksom de av JK i rapporten om offentlighetsprincipen föreslagna ändringarna i 2 kap. 12 och 13 §§ TF. Kommittén tar därför dessa regler till utgångspunkt för de fortsatta övervägandena.

Skillnaden mellan de två ordningarna kan sägas bestå i att nuvarande regler på ett tämligen kasuistiskt sätt löser det problem som uppstod i och med förekomsten av barnpornografimål och mål om olaga våldsskildring i rättsväsendet medan de av JK föreslagna bestämmel- serna utgör en från principiella utgångspunkter tillfredsställande lösning. För ett val mellan dessa två olika lösningar är det med det synsätt kommittén anlägger viktigt att söka klargöra vilket behov som verkligen föreligger att begränsa handlingsoffentligheten innan ställning tas till vilken lagteknisk lösning som bör väljas. Ett annat sätt att ut- trycka detta är att det praktiska behovet bör vara styrande i första hand och inte så mycket principiella överväganden. Ett sådant synsätt är i samklang med det som brukar anläggas vid ställningstaganden till begränsningar av offentlighetsprincipen.

Av intresse för vilken lösning som bör väljas är dels för vilka brott begränsningarna är tillräckligt motiverade, dels hos vilka myndigheter sådana begränsningar i offentligheten bör gälla.

SOU 1997:49

Principen om allm änna handlingars...

303

9.7.2Vilka brott bör omfattas av en inskränkning i rätten att få kopia?

Nuvarande regel i 5 kap. 6 § sekretesslagen omfattar endast barnpor- nografibrott och olaga våldsskildring samt motsvarande tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott medan däremot JK:s förslag till ändring av 2 kap. 12 och 13 §§ TF omfattar alla tryckfrihets- och yttrandefrihets- brott.

Regeln i sekretesslagen tillkom som en lösning på det konkreta problem som uppstått i målet vid Stockholms tingsrätt och den kom därför att omfatta endast de ovannämnda brotten. I sin promemoria om offentlighetsprincipen diskuterade JK om en inskränkning i rätten att få kopia skulle gälla vid alla tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott. JK anförde därvid (betänkandebilaga 4, avsnitt 3.1.2) att det inte finns någon anledning att ställa den ena brottstypen framför den andra och framhöll att alla bestämmelser om tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott har samma ändamål nämligen att de straffbelagda gärningarna inte skall äga rum. JK sade vidare att det av lätt insedda skäl är en nödvändighet att framställningar som innefattar t.ex. brott mot rikets säkerhet måste kunna tas i beslag och inte skall få spridas vidare samt att det inte torde vara erforderligt med någon närmare motivering för att framställningar som innefattar hets mot folkgrupp inte skall få spridas. JK framhöll slutligen att konfiskering kan ske vid alla tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott samt att det inte kan utläsas av förarbeten eller doktrin att detta institut skulle vara tänkt att tillämpas endast beträffande vissa brottstyper. Resonemanget ledde JK till slutsatsen att inskränkningen i rätten att få kopia i samband med beslag eller konfiskering skulle gälla alla tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott. Några remissinstanser ställde sig avvisande till förslaget att in- skränkningen i rätten att få kopia skulle omfatta alla tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott.

Som angetts ovan är kommitténs utgångspunkt att spridning av brottsliga framställningar skall motverkas samtidigt som minsta möjliga inskränkning skall göras i handlingsoffentligheten. Denna utgångspunkt talar mot att utan vidare låta inskränkningen i rätten att få kopia omfatta alla tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott. Kommittén anser att man istället bör undersöka beträffande vilka brott det föreligger ett problem och överväga en lösning för dessa fall.

Som framgår av JK:s rapport om offentlighetsprincipen finns det för flertalet tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott regler i sekretesslagen som kan bli tillämpliga och som då utgör ett skydd mot spridning av brottsliga framställningar. Regler i sekretesslagen synes emellertid saknas för brotten ryktesspridning till fara för landets säkerhet och hets mot folkgrupp. Beträffande dessa båda brott är alltså läget likadant som det var för barnpornografibrott och olaga våldsskildring före införandet

304 Principen om allm änna handlingars...

SOU 1997:49

av bl.a. 5 kap. 6 § sekretesslagen den 3 juni 1993. Frågan är då om det finns skäl att inskränka rätten att få kopior vad gäller dessa båda brott.

Något behov av att inskränka rätten att få kopior beträffande dessa båda brott har såvitt känt inte visat sig i praktiken. Det framstår enligt kommitténs mening inte heller som särskilt troligt att det beträffande dessa brott skulle uppkomma en situation motsvarande den som gällde målen om barnpornografibrott och olaga våldsskildring i Stockholms tingsrätt. Även om en sådan risk kan tänkas föreligga är det för- hållandet enligt kommitténs mening inte ett tillräckligt skäl för att nu utvidga inskränkningen i rätten att få kopia till att omfatta flera av de tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott än de som innefattar barnpornog- rafibrott och olaga våldsskildring och motsvarande "allmänna" brott. Än mindre behövlig framstår en sådan inskränkning såvitt gäller andra brott än de som har motsvarigheter i tryckfrihets- och yttrandefrihets- brotten.

En inskränkning i rätten att få kopia innebär ju att den som är förhindrad att ta sig till domstolen inte kan skaffa sig förstahands- information om vad rättegången handlar om. En utvidgning av inskränkningen i rätten att få kopia till att omfatta ytterligare tryck- frihets- eller yttrandefrihetsbrott bör därför enligt kommitténs mening inte ske utan att behovet därav står alldeles klart. Kommittén föreslår alltså inte en utvidgning av inskränkningen i rätten att få kopia till att omfatta andra brott än barnpornografibrott och olaga våldsskildring samt motsvarande tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott.

9.7.3Närmare om regelns tillämpningsområde

Hos vilka myndigheter b ör inskr änkningen i r ätten att f å kopia g älla?

Enligt nu gällande lydelse av 5 kap. 6 § sekretesslagen gäller inskränk- ningen i rätten att få kopia "i mål om ansvar för barnpornografibrott eller olaga våldsskildring eller för motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott". Formuleringen kan ge intryck av att sekretessen är avsedd att endast gälla hos domstol. Så torde emellertid inte vara fallet.

I kommentaren till sekretesslagen (Corell m.fl. "Sekretesslagen" 1992 s. 33) anges att sekretessens räckvidd i sekretesslagen avgränsats med uttryck som att sekretess gäller i verksamhet eller i ärende av visst angivet slag eller – mera undantagsvis – hos en viss myndighet, i samtliga fall för vissa uppgifter samt att kombinationer av dessa rekvisit kan förekomma. Vidare anges att innebörden av begränsnings- uttrycken är att sekretessen är inskränkt till den information som är knuten till en verksamhet eller ett ärende av ett visst slag respektive till information som har samlats hos en viss myndighet. I förarbetena till 5 kap. 6 § sekretesslagen (bet.1992/93: KU40) sägs inte heller

SOU 1997:49 Principen om allm änna handlingars... 305

uttryckligen att sekretessen enligt regeln endast gäller i mål hos domstol.

Med hänsyn till vad som nu anförts och till regelns lydelse (som ju inte anger att sekretessen skulle vara begränsad till att gälla hos domstol, jämför däremot t.ex. 9 kap. 16 § sekretesslagen) får det anses klart att sekretessen enligt 5 kap. 6 § sekretesslagen gäller hos alla myndigheter som handlägger sådana mål som anges i paragrafen.

Barnpornografiska skildringar och olaga våldsskildringar kan, förutom hos domstol, JK, allmänna åklagarmyndigheter och polismyn- digheter förekomma också hos Riksarkivet och landsarkiven till följd av reglerna om arkivering, hos bibliotek och Arkivet för ljud och bild (ALB) till följd av reglerna om pliktexemplar (se avsnitt 9.4) samt hos Statens biografbyrå till följd av dess verksamhet enligt lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram.

Av det föregående framgår att sekretess enligt 5 kap. 6 § sekre- tesslagen gäller hos alla myndigheter som handlägger mål om ansvar för sådana brott som nämns i paragrafen. Sekretessen gäller därvid för alla uppgifter som förekommer i målet under förutsättning att det s.k. skaderekvisitet är uppfyllt. I kommentaren till sekretesslagen anges (s. 34) att om sekretess angetts gälla i ett ärende av ett visst slag bibehålls sekretessen också sedan ärendet är färdigbehandlat. Sekretessen enligt 5 kap. 6 § består alltså även efter det att målet färdigbehandlats hos den avsedda myndigheten.

Barnpornografiska skildringar och olaga våldsskildringar som förekommer hos Riksarkivet och landsarkiven är allmänna handlingar. Det föreskrivs i 13 kap. 4 § första stycket sekretesslagen att om en arkivmyndighet erhåller uppgift för arkivering från någon annan myndighet och uppgiften är sekretessbelagd hos den myndigheten gäller sekretessen också hos arkivmyndigheten. Sekretess enligt 5 kap. 6 § sekretesslagen överförs alltså till Riksarkivet och landsarkiven på grund av nu nämnda bestämmelse.

Som framgått av avsnitt 9.4 är pliktexemplar som överlämnas till bibliotek eller Arkivet för ljud och bild inte allmänna handlingar och allmänheten har alltså inte någon grundlagsskyddad rätt att ta del av de handlingar som förvaras där. Det finns alltså inte behov av att en regel om inskränkning i rätten att få kopia av allmänna handlingar omfattar dessa myndigheter. Det får i stället ankomma på dessa myndigheter att utforma sina regler om tillhandahållande av material så att skildringar av här avsett slag inte sprids.

Hos Statens biografbyrå gäller enligt 8 kap. 20 § sekretesslagen sekretess i ärende om granskning av film eller videogram för uppgift ur filmen eller videogrammet. Sekretessen enligt denna paragraf upphör att gälla när beslut i saken vunnit laga kraft. Det är tveksamt om sekretessen kan anses gälla också när biografbyrån biträder JK eller andra myndigheter med granskning av filmer och videogram i en

306 Principen om allm änna handlingars...

SOU 1997:49

utredning av barnpornografibrott, olaga våldsskildring eller motsva- rande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott. Det bör säkerställas att biografbyrån kan vägra att lämna ut kopior av barnpornografiska skildringar och olaga våldsskildringar i sådana fall. Detta skulle kunna ske genom en reglering i sekretesslagen efter förebild i 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen.

Beträffande annan sekretess än den enligt 5 kap. 6 § sekretesslagen kan följande sägas. Regeln i 9 kap. 17 § sekretesslagen (jämförd med 11 kap. 4 § femte stycket sekretesslagen beträffande JK) om sekretess i bl.a. utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål utgör ett skydd mot att kopior av barnpornografiska skildringar och olaga våldsskildringar lämnas ut under förundersökning m.m. (Angåen- de tillämpligheten av bestämmelserna om förundersökning i brottmål i tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål se 14 kap. 5 § jämförd med 9 och 10 kap. TF respektive 11 kap. 1 § jämförd med 7 kap. YGL).

Sekretessen enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen upphör emellertid enligt 9 kap. 18 § samma lag att gälla om uppgiften lämnas till domstol med anledning av åtal såvida inte sekretess skall gälla hos domstolen enligt 9 kap. 16 § sekretesslagen eller uppgiften upp- enbarligen saknar betydelse i målet eller finns i handling som erhållits från annan myndighet där sekretess gäller för uppgiften.

Om ett barn i en pornografisk skildring kan identifieras och sekretess därför gäller hos domstolen enligt 9 kap. 16 § fortsätter alltså sekretessen att gälla hos JK respektive annan åklagarmyndighet även sedan uppgiften lämnats till domstolen med anledning av åtal. Be- träffande olaga våldsskildring (som ju inte omfattas av 9 kap. 16 § sekretesslagen) och sådan barnpornografisk skildring som inte omfattas av 9 kap. 16 § sekretesslagen på grund av att den unge inte kan identifieras upphör dock sekretessen att gälla hos JK respektive åklagarmyndigheten när uppgiften lämnas till domstolen med anledning av åtal.

Enligt 9 kap. 18 § första stycket första punkten sekretesslagen gäller sekretess enligt 17 § samma lag inte för beslut huruvida åtal skall väckas, beslut om att förundersökning inte skall inledas samt beslut om att förundersökning skall läggas ned. Enligt kommentaren till sekretesslagen (Corell m.fl. "Sekretesslagen" 1992 s. 310) är det endast beslutet som blir offentligt. Övrigt material t.ex. skildringar som ifrågasatts utgöra straffbara barnpornografiska skildringar eller olaga våldsskildringar blir alltså inte offentligt efter t.ex. beslut om att förundersökning skall läggas ned. (En förutsättning är då att skildring- arna inte ingår i beslutet.) Detta innebär att 9 kap. 17 § sekretesslagen alltjämt är tillämplig på dessa skildringar och att sekretess sålunda gäller för dem om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs.

SOU 1997:49

Principen om allm änna handlingars...

307

Av vad som angetts i detta avsnitt framgår att det hos alla de myndigheter som kan förväntas behöva ta ställning till att lämna ut kopior av här aktuella skildringar finns en möjlighet att vägra utläm- nande enligt nu gällande regler i sekretesslagen. Det enda undantaget från detta gäller det fallet att biografbyrån biträder JK eller annan myndighet med att granska filmer eller videogram i en brottsutredning. Kommittén anser att möjligheten att vägra utlämnande skall omfatta också dessa fall. Möjligheten att vägra utlämnande av kopior föreligger emellertid endast i mål om ansvar för de i 5 kap. 6 § angivna brotten samt under förundersökning. I följande avsnitt diskuteras om denna möjlighet bör utsträckas att omfatta också andra mål rörande barnpornografibrott och olaga våldsskildring än mål om ansvar för sådana brott.

I vilka m ål angående barnpornografibrott och olaga v åldsskildring skall inskr änkningen i r ätten att f å kopia g älla?

Enligt 5 kap. 6 § sekretesslagen gäller sekretess endast i mål om ansvar för barnpornografibrott eller olaga våldsskildring och motsva- rande tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott. Framställningar som innefattar sådana skildringar av barn i pornografisk bild eller skildringar av sexuellt våld eller tvång eller av s.k. extremvåld som faller under straffbestämmelserna i brottsbalken eller TF eller YGL kan emellertid förekomma hos domstol även i andra mål än i mål om ansvar för de angivna brotten. Intresset av att motverka spridning i strid med brottsbalken, TF eller YGL gör sig därvid lika starkt gällande som i mål om straffrättsligt ansvar för dessa brott.

Skildringar av det nu nämnda slaget kan, förutom i mål om ansvar för brott, förekomma hos domstol i mål om konfiskering enligt 9 kap. 5 § TF respektive 7 kap. 2 § YGL, i mål om förverkande av barnpor- nografi enligt lagen (1994:1478) om förverkande av barnpornografi samt i mål om förverkande enligt 36 kap. brottsbalken, t.ex. enligt 36 kap. 2 § brottsbalken av film eller videogram med våldsskildringar som lämnats ut i strid med 16 kap. 10 c § brottsbalken om otillåten utlämning av film eller videogram (se Ulf Berg m.fl. "Kommentar till brottsbalken" del III, 1994 s. 472).

Skildringar av här avsett slag kan även tänkas förekomma i mål om skadestånd på grund av de nämnda brotten. Visserligen utgör de nämnda brotten brott mot allmän ordning och inte brott mot någon enskild målsägande men det är tänkbart att den som lider skada genom brottet kan föra talan om enskilt anspråk med stöd av 1 kap. 3 § skadeståndslagen för den kränkning som spridandet av skildringen innefattar.

Regeln om inskränkning i rätten att få kopia bör enligt kommitténs mening gälla även i dessa typer av mål. Regelns tillämpningsområde

308 Principen om allm änna handlingars...

SOU 1997:49

bör alltså i detta hänseende vara vidare än tillämpningsområdet för nu gällande 5 kap. 6 § sekretesslagen. Kommittén föreslår alltså att regeln om inskränkning i rätten att få kopia skall omfatta också dessa typer av mål. Sekretess bör gälla även i motsvarande ärenden om resning eller klagan över domvilla. I paragrafen bör därför finnas en formule- ring motsvarande den som infördes i 9 kap. 16 § sekretesslagen den 1 april 1996 (SFS 1996:155) nämligen: "Sekretess gäller även i ärende som rör i denna paragraf angivet brott".

Det kan inte uteslutas att skildringar av här avsett slag någon gång kan förekomma också i någon annan måltyp. Något tillräckligt behov av att motverka spridning för att inskränka handlingsoffentligheten i sådana fall kan dock inte anses föreligga.

Bör inskr änkningen i r ätten att f å kopia g älla oavsett hur skildringen har kommit in till myndigheten?

Enligt 5 kap. 6 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift i skildring som "har beslagtagits, förverkats eller konfiskerats i målet eller annars förekommer i detta". Detta innebär att sekretess kan gälla för uppgiften oavsett på vilken grund den skildring där uppgiften förekommer har kommit in till myndigheten. Det krävs alltså inte t.ex. att skildringen har konfiskerats eller tagits i beslag i konfiskeringssyfte.

Som angetts i det föregående är kommitténs utgångspunkt att spridning av brottsliga skildringar av barnpornografi och olaga våldsskildringar skall motverkas samtidigt som minsta möjliga inskränkning skall göras i handlingsoffentligheten. Eftersom intresset av att motverka spridning av sådana brottsliga framställningar gör sig lika starkt gällande oavsett på vilket sätt framställningarna har kommit in till t.ex. domstolen bör en inskränkning i rätten att få kopia av sådana skildringar omfatta alla framställningar utan hänsyn till hur de har kommit in till myndigheten. Regeln bör alltså omfatta material som tagits i beslag genom utredningsbeslag lika väl som material som tagits i beslag för att säkerställa konfiskering. Den bör också omfatta material som frivilligt lämnats in till domstol eller annan myndighet. Tillämp- ningsområdet för regeln om inskränkning i rätten att få kopia bör alltså i denna del ha samma omfattning som nu gällande 5 kap. 6 § sekretesslagen.

9.7.4Reglering i lag eller grundlag

I sin skrivelse till KU med förslag att KU med utnyttjande av sin initiativrätt skulle föreslå införande av 5 kap. 6 § sekretesslagen och därtill hörande ändring i 12 kap. 3 § samma lag anförde JK (se bet. 1992/93:KU40 s. 10) att problemet borde lösas generellt på grund- lagsnivå, inte minst med hänsyn till andra än de i sammanhanget

SOU 1997:49 Principen om allm änna handlingars... 309

behandlade typerna av tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott (dvs barnpornografibrott och olaga våldsskildring).

Lagrådet anförde i sitt yttrande över JK:s lagförslag följande (a.bet. s. 17 f): "Av Justitiekanslerns skrivelse framg år att den i 5 kap. 6 § sekretesslagen f öreslagna best ämmelsen n ärmast tar sikte p å att hindra att kopior av visst material l ämnas ut av en domstol. Best ämmelsen syftar allts å egentligen fr ämst till att hindra en av de former f ör röjande som avses i 1 kap. 1 § sekretesslagen och inte s å mycket att hindra att en uppgift över huvud l ämnas ut. En p å sådant sätt begränsad inriktning st år inte i överensst ämmelse med de syften som uppbär de övriga best ämmelserna i 5 kap. Det kan f ör övrigt ifr åga- sättas om den f öreslagna best ämmelsen i sj älva verket h ör hemma i sekretesslagen."

Som angetts i det föregående anförde KU (a. bet. s. 12) att problemet borde kunna lösas med en sekretessreglering av det slag som JK förordat i avvaktan på en mer generell lösning.

Reglerna om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. TF och den närmare regleringen av rätten att mot avgift få avskrift eller kopia av allmän handling finns i 2 kap. 13 § TF. En regel som innebär en in- skränkning i rätten att få kopia kan därför anses höra hemma i 2 kap. TF av lagsystematiska skäl. Detta utesluter emellertid inte att en sådan regel liksom hittills finns i vanlig lag. Beträffande frågan om en sådan ordning bör gälla mer än provisoriskt vill kommittén anföra följande.

Enligt 2 kap. 2 § första stycket 4 TF får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas om det är påkallat med hänsyn till intresset att förebygga eller beivra brott. Den föreslagna regeln syftar till att förebygga att uppgifter sprids vidare i strid med BrB, TF eller YGL. Den inskränkning i rätten att ta del av allmänna handlingar som regeln innebär står alltså i överensstämmelse med ett av de syften som anges i 2 kap. 2 § TF.

Det angivna lagrummet i TF medger att rätten att ta del av allmänna handlingar inskränks genom vanlig lag så att man varken har rätt att ta del av handlingen på stället eller rätt att få en kopia, om det är påkallat med hänsyn till något av de i paragrafen nämnda intressena. I förarbetena till 2 kap. TF behandlas inte frågan om tillåtligheten av att man genom vanlig lag gör den mindre inskränkning i rätten att ta del av allmänna handlingar som består i att man endast begränsar rätten att få kopia av allmän handling. En grundläggande tanke bakom regelsystemet angående handlingsoffentlighet och sekretess är att offentlighetsprincipen skall ges så stort genomslag som möjligt och att undantagen från denna princip skall göras så begränsade som möjligt. Utifrån detta synsätt bör det vara tillåtet att välja den lösning be- träffande den här diskuterade inskränkningen i handlingsoffentligheten som är mindre långtgående än ett undantag som avser båda de former för utlämnande som 2 kap. TF anvisar. Det är alltså enligt kommitténs

310 Principen om allm änna handlingars...

SOU 1997:49

uppfattning inte något principiellt olämpligt i att en sådan regel ges i sekretesslagen, som ju är den lag där sådana undantag skall återfinnas.

Den av kommittén förordade regeln om inskränkning i rätten att få kopia avses inte gälla generellt utan endast i vissa typer av mål för uppgifter i barnpornografiska skildringar och olaga våldsskildringar. Denna omständighet talar emot att placera regeln i TF. Regelns mera detaljbetonade karaktär gör att den passar bättre in i sekretesslagen.

För en placering i TF talar visserligen den omständigheten att rätten att ta del av allmänna handlingar är grundläggande i vårt samhälle och bör, som JK anför i sin promemoria om offentlighetsprincipen (betänkandebilaga 4, avsnitt 3.1.5), präglas av kontinuitet och stabilitet. Reglering i grundlag garanterar ett sådant stabilt rättsläge. Det bör emellertid framhållas att man sedan ett sextiotal år har övergett principen att handlingsoffentligheten uteslutande skall regleras i grundlag. Sedan tillkomsten av 1937 års sekretesslag har undantagen från grundregeln om offentlighet i allt väsentligt reglerats i vanlig lag. När det som här endast gäller en inskränkning i rätten att ta del av allmänna handlingar som är mindre än den inskränkning som är medgiven i grundlagen (förbud mot att över huvud taget ta del av en uppgift) kan man enligt kommitténs mening sätta i fråga om en sådan stabilitet som ovan nämnts alls är önskvärd. En reglering i vanlig lag av inskränkningar i rätten att få kopia innebär ju att man kan begränsa inskränkningen att gälla i de situationer där problem verkligen visat sig och kan avstå från att välja en mera långtgående lösning, som i och för sig inte kan uteslutas kan visa sig behövlig, t.ex. i fråga om hets mot folkgrupp. Man är alltså inte på samma sätt nödsakad att täcka in alla situationer där problemen kan tänkas uppkomma som vid en reglering i grundlag.

Vid en samlad bedömning av vad som sålunda anförts finner kommittén att övervägande skäl talar för att den föreslagna regeln skall tas in i sekretesslagen och inte i TF. De fortsatta övervägandena utgår därför från nu gällande 5 kap. 6 § sekretesslagen med den utvidgning av regelns tillämpningsområde till att omfatta även vissa andra mål m.m. rörande barnpornografibrott och olaga våldsskildring än mål om ansvar för sådana brott som föreslagits i avsnitt 9.7.3 och med säkerställande av att sekretess även gäller hos Statens biografbyrå när denna biträder JK eller andra myndigheter i en utredning av barnpor- nografibrott, olaga våldsskildring eller motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott med granskning av filmer och videogram. Denna lösning innebär att tryckta skrifter inte berörs i annat fall än när de innehåller barnpornografisk bild eller bild av sexuellt våld eller tvång. Invändningarna mot JK:s förslag om att det innebar en "smitta" på vad som gäller för tryckta skrifter förlorar med denna lösning det mesta av sin aktualitet.

SOU 1997:49

Principen om allm änna handlingars...

311

Det förtjänar slutligen att framhållas att sekretess enligt 5 kap. 6 § sekretesslagen även inträder i det fallet att en person önskar ta del av en skildring av här aktuellt slag på stället och det finns risk för att han därvid framställer en egen kopia t.ex. med hjälp av en medhavd videobandspelare eller videokamera.

9.7.5Närmare om 5 kap. 6 § sekretesslagen

I detta avsnitt tas upp vissa särskilda frågor som uppmärksammats vid remissbehandlingen av JK:s rapport om offentlighetsprincipen.

Parts r ätt att ta del av processmaterialet

I 14 kap. 5 § sekretesslagen finns bestämmelser om avvägningen mellan å ena sidan parters rätt till insyn i mål och ärenden och å andra sidan sekretess. I andra meningen i paragrafens andra stycke sägs att sekretess inte innebär begränsning i parts rätt enligt rättegångsbalken att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende (jfr. 17 kap. 2 § och 30 kap. 2 § RB). Ett generellt undantag från sekretesslagens bestämmelser om sekretess gäller alltså för parter i mål som handläggs enligt rättegångsbalkens regler (Corell m.fl. Sekretesslagen 1992 s. 408, se också JO:s remissyttrande över JK:s rapport, remissammanställningen, betänkandebilaga 5).

Enligt 11 kap. 3 § lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryck- frihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämp- ningslagen) skall RB:s regler tillämpas i fråga om rättegången i tryckfrihetsmål och yttrandefrihetsmål i den mån inte annat följer av TF, YGL eller tillämpningslagen. Av 12 kap. 1 § TF och 9 kap. 1 § YGL framgår att även ansökan om konfiskering enligt 9 kap. 5 § TF och 7 kap. 2 § YGL är att hänföra till tryckfrihets- respektive yttrandefrihetsmål liksom talan om enskilt anspråk på grund av tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott. RB:s regler gäller alltså även för dessa mål.

RB:s regler gäller naturligtvis också i mål om ansvar för brott enligt BrB och för mål om enskilt anspråk på grund av brott enligt BrB. När det gäller talan om förverkande som handläggs tillsammans med brottmål gäller likaså RB:s regler och så är även fallet beträffande många fall av förverkande där frågan inte rör någon som är tilltalad för brott (se lagen 1986:1009 om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m. samt lagen 1994: 1478 om förverkande av barnpornografi).

Enligt 23 kap. 18 § första stycket RB har den misstänkte och hans försvarare rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för ut- redningen, ta del av vad som har förekommit vid undersökningen. Det- ta innebär dock inte rätt att få avskrift av protokoll eller andra anteckningar från förundersökningen. I 23 kap. 21 § fjärde stycket RB

312 Principen om allm änna handlingars...

SOU 1997:49

sägs däremot att den misstänkte eller hans försvarare så snart åtal har beslutats har rätt att på begäran få en avskrift av protokoll eller anteckningar från förundersökningen. Om offentlig försvarare har förordnats skall en avskrift utan särskild begäran lämnas eller sändas till honom. I 45 kap. 7 § RB sägs att om förundersökning har ägt rum skall åklagaren när åtalet väcks eller så snart som möjligt därefter till rätten ge in utskrift av protokoll eller anteckningar från förundersök- ningen samt de skriftliga handlingar och föremål han vill åberopa som bevis. Tillsammans med stämningen skall sedan enligt 45 kap. 9 § RB stämningsansökan och därvid fogade handlingar delges den tilltalade. I varje fall har den tilltalade möjlighet att vid huvudförhandlingen ta del av allt processmaterial. Motsvarande bestämmelser för tvistemål finns i 42 kap. RB.

Enligt 14 kap. 10 § sekretesslagen får en myndighet uppställa förbehåll som inskränker en enskild mottagares rätt att lämna uppgifter vidare eller att utnyttja uppgifter bl.a. när myndigheten enligt 5 § lämnar sekretessbelagd uppgift till part, ställföreträdare, ombud eller biträde. Det i 5 § intagna generella undantaget från sekretesslagens bestämmelser innebär att sådana förbehåll som avses i 14 kap. 10 § sekretesslagen inte kan uppställas när utlämnandet görs med stöd av RB:s regler. I sådana fall kan alltså förbehåll inte uppställas vare sig mot den tilltalade eller hans försvarare (se beslut av JO den 8 oktober 1992, JO:s ämbetsberättelse 1993/94 JO1 s.79 f.)

De ovan redovisade reglerna innebär alltså att 5 kap. 6 § sekretessla- gen inte innefattar inskränkning i den misstänktes och hans försvarares rätt att få avskrift av förundersökningsprotokollet sedan åtal väckts eller i den tilltalades rätt att bli delgiven stämningsansökan med därtill fogade bevis eller i parts rätt i annat mål som handläggs enligt rättegångsbalkens regler att få kopia av stämningsansökningen eller motsvarande handling och åberopade bevis. Regleringen innebär också att förbehåll enligt 14 kap. 10 § sekretesslagen inte heller kan uppställas mot part i sådant mål. När det gäller dessa personer har man alltså inga andra medel att rättsligt motverka spridning av material som innefattar barnpornografisk skildring eller olaga våldsskildring än själva straffbestämmelserna om barnpornografibrott och olaga våldsskildring och bestämmelserna i 6 kap. 3 § TF och 3 kap. 13 § YGL som straffbelägger spridande av beslagtagna och konfiskerade tryckta skrifter respektive filmer och ljudupptagningar. Kommittén anser att man av rättssäkerhetshänsyn måste acceptera detta (jämför art. 6 i europakonventionen) och vill därför inte förorda någon inskränkning i parts rätt att få kopior.

SOU 1997:49

Principen om allm änna handlingars...

313

Vissa praktiska problem

I sitt remissvar angående JK:s rapport till regeringen med förslag till ändringar i 2 kap. 12 och 13 §§ TF pekade Svea hovrätt på en del praktiska problem som skulle kunna uppkomma till följd av förslagen. Svea hovrätts påpekanden är relevanta även för den av kommittén föreslagna regeln i sekretesslagen. Kommittén har också sänt ut en förfrågan om bl.a. huruvida tillämpningen av 5 kap. 6 §, 9 kap. 16 § och 12 kap. 3 § sekretesslagen har varit förenad med några problem. Förfrågan har sänts till de tingsrätter som efter paragrafernas ikraftträ- dande har handlagt mål om barnpornografibrott eller olaga vålds- skildring eller motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott. Kommittén har därvid även efterlyst synpunkter på reglerna. De synpunkter som lämnats är relevanta även för den av kommittén före- slagna regeln och de har beaktats i det följande.

Ett praktiskt problem gäller framställningar som är delvis sekretess- belagda.

Regleringen i 5 kap. 6 § sekretesslagen innebär som framgått inte någon inskränkning i rätten att ta del av framställningen på stället eftersom sekretess inträder först när risk för brottslig spridning föreligger. Om framställningen delvis är sekretessbelagd enligt andra sekretessregler, t.ex. om en pornografisk film innehåller avsnitt med barn som kan identifieras och för vilka avsnitt sekretess då gäller enligt 9 kap. 16 § sekretesslagen, kan problem uppkomma när det gäller att låta allmänheten ta del av de icke sekretessbelagda delarna av framställningen.

I 2 kap. 12 § första stycket 3 TF sägs att om en handling inte kan tillhandahållas utan att sådan del därav som icke får lämnas ut röjes skall handlingen i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia. När handlingen utgörs av ett videogram kan det tänkas innebära ett ganska betydande arbete för domstolen att iordningställa en kopia där sekretessbelagda delar uteslutits. Är det fråga om en film är svårigheterna ännu större.

Detta är enligt kommitténs mening en oundviklig effekt av att sekretess gäller för uppgift och inte för en hel framställning i vilken uppgiften ingår. Med utgångspunkten att minsta möjliga ingrepp i handlingsoffentligheten skall göras föreslår kommittén inte någon ändring på denna punkt. Det bör dock anmärkas att en myndighet enligt 2 kap. 12 § andra stycket TF inte är skyldig att tillhandahålla handling på stället om betydande hinder möter. I ett sådant fall är alltså myndigheten inte skyldig att framställa en kopia av icke sekretessbelagda delar av t.ex. ett videogram för att kunna till- handahålla delarna på stället. Motsvarande inskränkning i skyldigheten att framställa en kopia finns dock inte när tillhandahållande på stället

314 Principen om allm änna handlingars...

SOU 1997:49

inte begärs utan endast erhållande av en egen kopia begärs (se Alf Bohlin, "Offentlighetsprincipen", 1992, s. 77).

Svea hovrätt pekade även på andra problem som kan uppkomma för domstolen sedan den framställt en kopia av ovannämnt slag och denna skall tillhandahållas på stället. Sådana problem kan enligt hovrätten bestå i t.ex. fråga om särskilt rum skall avdelas för visning av filmer, om särskild personal skall avdelas för denna uppgift, hur myndigheten skall förfara om flera personer infinner sig samtidigt och vill ta del av olika filmer och om det är godtagbart att låta myndighetens åtgärder beträffande dessa problem gå ut över det löpande arbetet.

Ingen av de tingsrätter som svarat på kommitténs förfrågan har uppgett att problem av detta slag har uppstått. Kommittén anser att det med fog kan antas att sådana problem inte heller kommer att uppstå i någon större utsträckning eftersom intresset av att ta del av filmer på stället får antas vara ganska begränsat. Det är också kommitténs uppfattning att problem av detta slag inte lämpar sig för lagstiftning utan löses bäst i den praktiska tillämpningen. Dessutom kan regeln i 2 kap. 12 § andra stycket TF om att myndighet inte är skyldig att tillhandahålla handling på stället om betydande hinder möter bli tillämplig.

Skaderekvisitet

I nu gällande lydelse av 5 kap. 6 § sekretesslagen har skaderekvisitet utformats så att sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan risk för att den sprids vidare i strid med BrB, TF eller YGL. Regeln innebär alltså att en presumtion för sekretess gäller. Kommitténs utgångspunkt är som tidigare angetts att spridning av brottsliga framställningar skall hindras samtidigt som minsta möjliga inskränkning i offentlighetsprincipen görs. Denna utgångspunkt talar i och för sig för att skaderekvisitet utformas så att sekretess inträder först när risk för brottslig vidarespridning föreligger. Liksom JK (se bet.1992/93:KU40 s. 11) anser emellertid kommittén att det nu gällande skaderekvisitet får antas bäst tjäna syftet att motverka brottslig vidarespridning. Beaktas bör också i sammanhanget att det s.k. försvarlighetsrekvisitet i bestämmelserna om barnpornografibrott och olaga våldsskildring och motsvarande tryckfrihets- och yttrandefrihets- brott innebär att t.ex. journalister och forskare kan få kopior av materialet för att göra reportage eller undersökningar. Sammantaget anser kommittén i likhet med KU (a. bet. s. 13) att regeln med det nu gällande skaderekvisitet bör kunna tillgodose kravet på insyn i och kontroll av rättskipningen i den fria åsiktsbildningens intresse. Kommittén lägger alltså inte fram något förslag om ändring av skaderekvisitet i 5 kap. 6 § sekretesslagen.

SOU 1997:49 Principen om allm änna handlingars... 315

Straffr ättsligt ansvar vid felaktig till ämpning av 5 kap. 6 § sekretessla- gen

I 1 kap. 13 § sekretesslagen sägs bl.a. att det i BrB finns bestämmelser om ansvar för den som bryter mot förbud enligt sekretesslagen att röja eller utnyttja uppgift och för den som bryter mot förbehåll som har uppställts med stöd av lagen vid utlämnande av uppgift. Hänvisningen till BrB avser bestämmelsen i 20 kap. 3 § om brott mot tystnadsplikt. I den bestämmelsen straffbeläggs att någon röjer uppgift som han är pliktig att hemlighålla enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning samt gärning bestående i att någon olovligen utnyttjar sådan hemlighet.

Bestämmelserna i 5 kap. 6 § sekretesslagen innebär inte skyldighet för en tjänsteman att alltid hemlighålla uppgiften utan i praktiken en skyldighet att se till att en kopiering inte medför risk för brottslig spridning. Det torde innebära att tjänstemannen, om han lämnar ut kopia i strid med 5 kap. 6 § sekretesslagen, inte kan anses ha gjort sig skyldig till brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § BrB. Han har emellertid i vart fall genom sin felaktiga tillämpning av sekretessbe- stämmelsen vid sin myndighetsutövning åsidosatt vad som gällde enligt lag. Hans handlande kan därför bedömas enligt regeln i 20 kap. 1 § BrB om tjänstefel. Detsamma gäller för övrigt också om en tjänsteman med åberopande av 5 kap. 6 § sekretesslagen oriktigt vägrar någon att ta del av framställning på stället.

Det förtjänar påpekas att 5 kap. 6 § sekretesslagen inte innebär ett förbud endast mot att lämna ut papperskopior av en allmän handling när det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den sprids vidare i strid med BrB, TF eller YGL utan att regeln även innebär förbud mot utlämnande av uppgiften på annat sätt t.ex. genom elektronisk post.

När det gäller det straffrättsliga ansvaret för felaktig tillämpning av regeln om inskränkning i rätten att få kopia innebär kommitténs förslag om reglering i sekretesslagen en fördel jämfört med en reglering av inskränkningen i grundlag. Fördelen består däri att ett felaktigt utlämnande av kopior är straffbart. Detta beror på att en inskränkning i rätten att få kopia som införs i grundlag inte i sig kan anses innebära ett förbud för en tjänsteman att lämna ut allmänna handlingar. Sådana förbud meddelas i sekretesslagen (1 § sekretesslagen, jämför Hovrättens över Skåne och Blekinge remissyttrande över JK:s rapport om offentlighetsprincipen, betänkandebilaga 5).

9.7.6Särskilt om 9 kap. 16 och 17 §§ sekretesslagen

Som framgått i avsnitt 9.1 och 9.5 gjordes det en ändring i 9 kap. 16 § sekretesslagen samtidigt som 5 kap. 6 § sekretesslagen infördes. Änd-

316 Principen om allm änna handlingars...

SOU 1997:49

ringen syftade till att bereda skydd för barns integritet i de mål om barnpornografibrott där barn kunde identifieras. Kommittén har övervägt bl.a. om paragrafen skall utvidgas att omfatta också brottet olaga våldsskildring och motsvarande tryckfrihets- och yttrandefrihets- brott.

I det lagstiftningsärende som rörde den aktuella ändringen av 9 kap. 16 § sekretesslagen påpekade departementschefen (prop. 1992/93:256 s.8) att samma problemställning som beträffande barnpornografibrott fanns vid brottet olaga våldsskildring. Departementschefen menade dock att detta brott inte lät sig lika lätt infogas i 9 kap. 16 § sekre- tesslagen eftersom det mera sällan kunde vara tal om att skydda något visst brottsoffer. Departementschefen hävdade att det som skulle motivera sekretess när det gällde olaga våldsskildring skulle vara intresset att förhindra brott bestående i att en våldsskildring sprids sedan den utlämnats som allmän handling men anförde att det inte varit möjligt att behandla detta brott inom ramen för det då aktuella mycket brådskande lagstiftningsärendet utan hänvisade till det utkast till en sekretessbestämmelse (5 kap. 6 §) som JK avsåg att överlämna till konstitutionsutskottet.

Utskottet anförde bl.a. följande (1992/93:KU40 s. 13): "Som Justitie- kanslern anf ört kan betr äffande brottet olaga v åldsskildring knappast hävdas att intresset att v ärna den personliga integriteten i fr åga om de personer som f örekommer i skildringarna generellt v äger lika tungt som i fr åga om barn och unga i barnpornografiska skildringar.

Utskottet delar d ärför Justitiekanslerns uppfattning att det inte p å samma s ätt är motiverat att f öreslå inskränkningar i offentligheten n är det gäller brott som olaga v åldsskildring." Utskottet fann att reglering- en i stället borde ta sikte på att hindra att skildringarna sprids i strid med BrB, TF eller YGL.

Tillkomsten av en skildring av barn i pornografisk bild torde nästan alltid förutsätta att ett brott i form av ett sexuellt övergrepp begåtts mot barnet. När det gäller olaga våldsskildring behöver det emellertid inte förhålla sig så att ett verkligt brott begåtts mot den som i skildringen är offer för våldet. Den som framställs som offer kan ju ha deltagit mer eller mindre frivilligt och tekniska effekter kan ha använts för att ge sken av verkligt våld. Beträffande olaga våldsskildringar kan det också vara så att de medverkande ömsom framstår som offer för våldet och ömsom som förövare av detta. Dessa förhållanden innebär enligt kommitténs mening att det inte finns tillräckliga skäl att helt inskränka offentligheten beträffande olaga våldsskildringar i syfte att skydda in- tegriteten hos dem som framstår som offer i skildringarna. Om man i lagstiftningen skulle söka avgränsa de fall där ett integritetsskydd för offer i olaga våldsskildringar är befogat t.ex. genom att föreskriva att sekretess skall gälla "när skildringen inneburit ett utnyttjande" skulle man emellertid få stora tillämpningssvårigheter. Det framgår ju normalt

SOU 1997:49

Principen om allm änna handlingars...

317

knappast av en olaga våldsskildring om "offrets" medverkan inneburit ett utnyttjande eller om våldet varit verkligt eller inte. Med hänsyn till dessa förhållanden stannar kommittén för att inte föreslå att 9 kap. 16 § sekretesslagen utvidgas att omfatta brottet olaga våldsskildring.

Sekretess enligt 9 kap. 16 § sekretesslagen för uppgift om en ung person som skildras i en pornografisk bild gäller enligt nu gällande lydelse hos domstol i mål om ansvar för barnpornografibrott eller motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott samt i ärenden som rör sådana brott, t.ex. ansökning om resning i brottmål (se prop. 1995/96:127 s. 48). Barnpornografiska skildringar där den unge kan identifieras kan emellertid förekomma hos domstol även i andra sammanhang än i mål om ansvar för barnpornografibrott eller motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott. Sådana samman- hang är mål om ansökan om konfiskering enligt 9 kap. 5 § TF respektive 7 kap. 2 § YGL, mål om förverkande av barnpornografi enligt lagen (1994:1478) om förverkande av barnpornografi samt mål om förverkande enligt 36 kap. BrB. Som angetts i avsnitt 9.7.3 kan skildringar av här avsett slag också tänkas förekomma i mål om skadestånd på grund av barnpornografibrott eller motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott även om detta torde bli ovanligt. Intresset av skydd för den unges integritet gör sig lika starkt gällande i mål av nu nämnt slag som i mål om ansvar för brott. Kommittén föreslår därför att regeln i 9 kap. 16 § sekretesslagen om sekretess för uppgift om en ung person som skildras i pornografisk bild utvidgas att omfatta också dessa typer av mål. Sekretess kommer då att gälla även i motsvarande resningsärenden och ärenden rörande klagan över domvilla.

När det gäller 9 kap. 16 § sekretesslagen vill kommittén slutligen peka på att regeln inte skall läsas så att sekretessen för uppgift om en ung person som skildras i pornografisk bild upphör att gälla när den unge nått vuxen ålder. Innebörden i regeln är i stället att sekretessen kvarstår så länge det kan antas att den unge eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs, i fråga om allmän handling dock högst i sjuttio år.

I avsnitt 9.7.3 under rubriken Hos vilka myndigheter bör in- skränkningen i rätten att få kopia gälla? framgår att det förekommer att Statens biografbyrå biträder JK, allmän åklagare och polis med gransk- ning av filmer och videogram vid utredning av barnpornografi- brott och olaga våldsskildring eller motsvarande tryckfrihets- eller yttran- defrihetsbrott och att det är tveksamt om sekretessen enligt 8 kap. 20 § sekretesslagen gäller i ett sådant fall. Genom det förslag som kommittén framlägger där säkerställs det att biografbyrån i ett sådant fall kan vägra att lämna ut kopior av barnpornografiskildringar och olaga våldsskildringar. Kommittén anser att det även bör säkerställas att sådan sekretess som enligt 9 kap. 16 § sekretesslagen gäller hos

318 Principen om allm änna handlingars...

SOU 1997:49

domstol när ett barn i en barnpornografisk skildring kan identifieras även gäller hos biografbyrån när ett barn i en barnporno- grafisk skildring kan identifieras. Detta bör ske genom ett tillägg av en ny fjärde punkt i 9 kap. 17 § första stycket sekretesslagen.

9.7.7Frågor om arkivering m.m.

I sin rapport till regeringen om offentlighetsprincipen anförde JK (betänkandebilaga 4, avsnitt 3.2) att det kunde övervägas att införa en regel med innebörden att JK skall överlämna exemplar eller kopior av exemplar som tagits i beslag i samband med utredningar vid tryck- frihets- och yttrandefrihetsbrott i viss anslutning till de rutiner som gäller för leverans av pliktexemplar. Som skäl angav JK att det fick hållas för visst att framställningar inte alltid levereras enligt be- stämmelserna om pliktexemplar, att någon begränsning vad gäller innehåll eller syfte med de framställningar som skall lämnas inte föreligger samt att det är viktig att samlingarna blir så kompletta som möjligt.

Arkivet för ljud och bild (ALB) bekräftade i sitt remissvar att pliktexemplar inte alltid lämnas enligt bestämmelserna och anförde att material som varit föremål för beslag eller konfiskering med all säkerhet kommer att ha ett högt forskningsvärde. ALB tillstyrkte därför införande av en ordning bestående i att JK lämnar beslagtagna ljud- och bildupptagningar till ALB.

Kungliga biblioteket anförde i sitt remissvar att det framstår som utomordentligt viktigt att en bestämmelse verkligen kommer till stånd om att JK skall leverera exemplar eller kopior av beslagtagna skrifter, videogram m.m. till de pliktleveransmottagande biblioteken respektive ALB.

Kommittén har därför tagit upp frågan om en bestämmelse av ovan angiven innebörd bör föreslås. Därvid har kommittén inhämtat följande upplysningar från JK om myndighetens hantering av sådana dokument som avses i pliktexemplarslagen.

Beslagtagna videogram m.m. som leder till åtal lämnas till tings- rätten. Om beslag hävs eller förfaller återställs dokumentet till den från vilken beslaget gjordes. Om t.ex ett videogram inkommer från en enskild person som begär att åtal skall väckas blir det en akthandling som bevaras hos JK. Om ett videogram inkommer från en kontrollant på Statens biografbyrå förvaras det i kopia hos JK om åtal inte väcks. Det finns inga särskilda regler om gallring av barnpornografiska skildringar eller olaga våldsskildringar.

Av uppgifterna framgår alltså att de här aktuella dokumenten bevaras hos JK eller tingsrätten, bortsett från dokument som varit i beslag och återlämnas på grund av att beslaget hävts eller förfallit. Beträffande de dokument som varit i beslag och återlämnas till den

SOU 1997:49

Preskriptionstiden f ör yttrandefrihetsbrottet...

321

10Preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp

10.1Inledning

Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) har i en framställning till Justitiedepartementet föreslagit att regeringen skall överväga en ändring av preskriptionsreglerna för yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp så att detta kommer att omfattas av den sista meningen i 7 kap. 1 § andra stycket YGL enligt vilken det som är föreskrivet i lag gäller i fråga om tid för väckande av talan för barnpornografibrott och olaga våldsskildring. Framställningen har överlämnats till Med- iekommittén. I sin anmälan anger DO att förslaget är motiverat av att nu gällande preskriptionstid medför att rasistmusik på CD och liknande i praktiken inte kan bli föremål för lagföring och förstöring annat än i undantagsfall.

Frågan är alltså om yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp skall föras in under sista meningen i 7 kap. 1 § andra stycket YGL så att tid för väckande av talan för detta brott bestäms i vanlig lag.

10.2Preskriptionsreglerna

Enligt regler om åtalspreskription skall den som har gjort sig skyldig till ett brott inte kunna straffas för det brottet sedan en viss tid förflutit efter att gärningen begicks. I den allmänna straffrätten föreskrivs olika preskriptionstider beroende av vilket straff som ingår i straffskalan för brottet (se 35 kap. BrB). Bestämmelserna om påföljdspreskription innebär att påföljden inte får verkställas om verkställigheten inte påbörjats inom viss tid (35 kap. 7-9 §§ BrB).

Det finns undantag från regeln om att straffskalorna styr tiden för åtalspreskription. Sådana undantag kan vara utformade på så sätt att tiden inte anses börja löpa förrän en viss omständighet inträffat (se t.ex. regeln om preskription vid sexuella övergrepp mot barn, 35 kap. 4 § andra stycket BrB).

322 Preskriptionstiden f ör yttrandefrihetsbrottet...

SOU 1997:49

I TF och YGL finns särskilda regler för beräkning av tiden för åtalspreskription. Det har sedan lång tid tillbaka ansetts vara viktigt att frågan om åtal för tryckfrihetsbrott avgörs snabbt. Att åtalsprövningen i tryck- och yttrandefrihetsmål tidsmässigt anses böra ske i anslutning till utgivningen och inte långt efteråt, hör samman med att de flesta yttranden som kan vara straffbara enligt TF och YGL är sådana som har betydelse för den allmänna opinionsbildningen. Och uppfattningen om vad som må vara tillåtet respektive otillåtet att yttra även inom ett visst straffbud kan skifta inom en inte alltför omfattande tidsperiod. Det är på grund av detta som det beträffande politiska yttranden är särskilt viktigt att åtalsfrågan blir avgjord kort tid efter offentliggöran- det, så att medier sedan de funnits ute ett par år, efter hand får straffritt innehåll. En snabb bedömning är också av betydelse mot bakgrund av ensamansvaret. Det har även i kommentarer till dessa bestämmelser anförts att det är viktigt att åtalsfrågan inte kommer upp på nytt, när den allmänna opinionen kanske har ändrat uppfattning.

Allmänt åtal för tryckfrihetsbrott skall således väckas inom sex månader från utgivningen om det är fråga om periodisk skrift för vilken utgivningsbevis gällde vid utgivningen och inom ett år för andra skrifter. Den som vill föra talan i form av enskilt åtal har att följa de preskriptionstider som gäller enligt vanlig lag, dvs. BrB. TF:s bestämmelser om preskriptionstider har varit i princip desamma sedan nuvarande TF:s tillkomst. Före år 1978 gällde emellertid att ett granskningsexemplar också skulle ha lämnats för att preskriptionstiden skulle börja löpa.

På YGL:s område gäller en ettårig preskriptionstid för filmer och ljudupptagningar, räknat från tiden när upptagningen lämnades ut för spridning. För radio- och TV-program är preskriptionstiden sex månader räknat från det att programmet sändes.

Det finns undantag även från dessa preskriptionsregler. YGL medger att det i lag föreskrivs att filmer inte i detta avseende anses ha lämnats ut för spridning förrän de har lämnats för registrering hos en myndighet (7 kap. 1 § andra stycket tredje meningen). Bestämmelser om sådan registrering finns i lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument (se 5 kap. 8 § lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden). Eftersom pliktexemplarslagen föreskriver att pliktexemplar av videogram endast skall lämnas för det fall videogrammet ges ut i minst fem exemplar och t.ex. barnpornografiska videogram ofta inte framställs av en och samma person i minst fem exemplar eller i vart fall inte lämnas som pliktexemplar även om det står klart att skyldighet att göra detta föreligger, börjar i princip aldrig den i grundlagen föreskrivna kortare preskriptionstiden att löpa för sådana videogram. I sådana fall torde med andra ord åtalspreskription inträda endast enligt vad som följer av de allmänna reglerna i BrB.

SOU 1997:49

Preskriptionstiden f ör yttrandefrihetsbrottet...

323

I förarbetena till bestämmelsen i 7 kap. 1 § andra stycket tredje meningen YGL anges att det genom den nya regeln i grundlagen blev sörjt för att det finns reella möjligheter att ingripa mot otillåtna skildringar innan ansvaret har preskriberats (prop. 1990/91:64 s. 129). Bestämmelsen föranleddes av att det ansågs inte kunna uteslutas att filmer och videogram, med tanke främst på brotten olaga våldsskildring och barnpornografibrott, offentliggörs under mindre uppmärksammade former och att spridning i större skala påbörjas först sedan brotten preskriberats. Bestämmelsen omfattar endast filmer, inte ljudupptagningar.

I en annan särbestämmelse, 7 kap. 1 § andra stycket fjärde meningen YGL, som dock uttryckligen avser olaga våldsskildring och barnpor- nografibrott, föreskrivs att för dessa brott gäller vad som är föreskrivet i vanlig lag om tid för väckande av talan. Detta betyder att det i vart fall är en femårig preskriptionstid för filmer som innehåller sådana brottsliga skildringar även om pliktexemplar lämnats enligt pliktexemplarslagen.

10.3Närmare om problemet

Från det att YGL trädde i kraft den 1 januari 1992 och fram till februari 1997 har 12 ärenden rörande hets mot folkgrupp i filmer, videogram eller ljudupptagningar handlagts av JK. Dessa ärenden har omfattat totalt ett hundratal olika titlar, till helt övervägande delen ljudupptagningar. I två av ärendena har åtal väckts för hets mot folkgrupp. Det ena åtalet avser en CD-skiva och har lett till en fällande dom i Örebro tingsrätt. Målet har överklagats till hovrätten. Det andra åtalet avser sju CD-skivor och ett videogram och handläggs av Uppsala tingsrätt. De övriga ärendena har avskrivits från vidare handläggning. I ett stort antal fall har skälet till avskrivningen varit att åtalspreskription inträtt innan ärendet anhängiggjordes hos JK. Skäl till avskrivning i övrigt har varit bl.a. att det saknats tillräckliga skäl att inleda utredning rörande yttrandefrihetsbrott.

Från JK har inhämtats att svårigheterna vid utredning av yttrandefri- hetsbrottet hets mot folkgrupp ofta bestått i att ursprungsuppgifter och uppgift om utgivare inte satts ut på det sätt som föreskrivs i 3 kap. 13 § respektive 4 kap. 4 § YGL. När framställningarna utgörs av delar av andra framställningar uppkommer också särskilda problem (se avsnitt 5.5 om skräddarsydda videogram). I fråga om grammofonskivor och CD-skivor som producerats inom landet är dock möjligheterna att få fram ursprungsuppgifter ändå ganska goda eftersom det endast finns ett fåtal producenter av grammofonskivor och CD-skivor och dessa ofta kan lämna sådana uppgifter.

324 Preskriptionstiden f ör yttrandefrihetsbrottet...

SOU 1997:49

Frågan om förlängning av preskriptionstiden för tryck- och yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp har också uppmärksammats i riksdagen. I en motion till riksdagen om rasistisk rockmusik (mot. 1996/97:K415) hemställs att riksdagen hos regeringen begär förslag om förlängd preskriptionstid till fem år för misstänkta yttrandefrihetsbrott genom upptagningar. I motionen anförs bl.a. att en allt större del av den nazistiska och rasistiska propaganda som bedrivs i Sverige och i resten av världen i dag sker genom musik och att denna förutom vid konserter nu också sprids i stora upplagor som CD-skivor. Vidare anges bl.a. att det har visat sig att det i dag är svårt att utreda yttrandefrihetsbrott inom den gällande preskriptionstiden, ett år, och att starka skäl talar för att preskriptionstiden förlängs så att polisens utredningsmöjligheter förbättras. I en motion (1996/97:c576) angående förlängning av preskriptionstiden vid utgivning av rasistisk musik anges att preskriptionstiden för hets mot folkgrupp bör förlängas avsevärt och det hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen detta till känna.

I en annan motion (mot. 1996/97:K416) om preskriptionstiden för rasistisk text hemställs att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan lagändring att preskriptionstiden för rasistisk text förlängs.

10.4Överväganden

Hets mot folkgrupp ingår bland tryck- och yttrandefrihetsbrotten (7 kap. 4 § 11 TF och 5 kap. 1 § YGL). I BrB finns bestämmelser om ansvar för brottet i 16 kap. 8 §. Kriminaliseringen skedde år 1948. Bestämmelserna har omarbetats bl.a. i samband med Sveriges anslutning till FN:s konvention från år 1965 om avskaffande av alla former av rasdiskriminering. Enligt art. 4.a i konventionen skall konventionsstaterna kriminalisera spridande av ideér, som grundas på rasöverlägsenhet eller rashat, uppmaning till rasdiskriminering, våldshandling eller uppmaning till sådan handling mot någon ras eller persongrupp av annan hudfärg eller annat etniskt ursprung samt lämnande av stöd åt rasförföljelse.

En företeelse som har uppmärksammats mer och mer under senare tid är förekomsten av rasistiska budskap i form av musik, både levande och inspelad. Tidigare har det främst varit skrifter som varit aktuella för lagföring för hets mot folkgrupp. Det nya sättet att uttrycka hot eller missaktning på grund av ras eller dylikt har lett till vissa svårigheter av det slag som inte sällan är förknippade med nya typer av brottslighet, såsom att upptäcka, utreda och beivra denna. Detta kan kräva särskilda åtgärder för att komma till rätta med problemen. Behovet av åtgärder måste bedömas inte bara mot bakgrund av problemen med kriminaliteten utan också med hänsyn tagen till

SOU 1997:49

Preskriptionstiden f ör yttrandefrihetsbrottet...

325

befintligt regelsystem och allmänna principer i rättsordningen. Detta är särskilt viktigt i grundlagssammanhang.

Som framgått finns i TF och YGL särskilt korta preskriptionstider för tryck- och yttrandefrihetsbrott. Kortast tid, sex månader, gäller för typiska nyhetsmedier, periodiska skrifter och radio- och TV-program. För andra skrifter och för filmer, videogram och dylikt och ljudupptag- ningar är tiden ett år. Från dessa två tidsgränser finns dock undantag som avser upptagningar av rörliga bilder. De tillkom som ett inslag bland de regler som motiverades av intresset att komma till rätta med framför allt våldsskildringar men också barnpornografi och som bl.a. innebär att filmer och videogram som skall visas offentligt skall förhandsgranskas, ett avsteg från censurförbudet som ju är en av de tryckfrihetsrättsliga grundprinciperna.

Särregleringen av preskriptionstiden för olaga våldsskildring och barnpornografibrott skall sålunda ses mot bakgrund av den diskussion som förts om omfattningen av förhandsgranskningen av filmer och videogram. Detta undantag från de generella tryckfrihetsrättsliga preskriptionstiderna avser också nu enbart framställningar i rörliga bilder.

Det är med hänsyn till det anförda tydligt att en motsvarande särreglering för brottet hets mot folkgrupp inte kan ske utan vidare genom att detta brott i 7 kap. 1 § YGL behandlas på samma sätt som olaga våldsskildring och barnpornografibrott. Det gäller en avvikelse från tryckfrihetsrättsliga huvudregler utanför det på flera sätt särregle- rade film- och videoområdet, och frågan måste då ställas om bara ljudupptagningar skall omfattas eller om även tekniska upptagningar som enbart innehåller text skall omfattas. Skall i så fall också tryckta skrifter som innefattar hets mot folkgrupp behandlas på samma sätt för att man skall kunna komma till rätta med material som sprids på ett lika svårkontrollerat sätt som ljudupptagningarna med rasistisk musik? Man kan också ställa frågan, om ytterligare brott bör likställas med hets mot folkgrupp i detta sammanhang.

Frågan om en särskild preskriptionstid också för yttrandefrihetsbrott som består i hets mot folkgrupp ger således anledning till ganska omfattande överväganden av principiell art. Dessa överväganden måste dessutom göras i belysning av möjligheterna till andra typer av åtgärder för att förbättra förutsättningarna att lagföra sådana brott. Som framgått är det olika förhållanden som gör att det är svårt att effektivt lagföra brotten. Problem med den nuvarande preskriptionstiden är alltså bara en del av de svårigheter som kan finnas med att beivra rasistisk musik. Frågan om en förlängning av preskriptionstiden behöver därför belysas i ett brett perspektiv som kommittén inte haft möjlighet att anlägga och kommittén lägger inte fram något förslag med anledning av DO:s framställning.

SOU 1997:49

Generella direktiv 327

11 Generella direktiv

11.1Inledning

För kommittén gäller flera generella direktiv. I detta kapitel presenteras dessa direktiv och kommitténs överväganden i anslutning till dem.

11.2Beaktande av EG-aspekten (dir. 1988:43)

Enligt detta direktiv bör de kommittéer och särskilda utredare som har till uppgift att lämna förslag som berör den fria rörligheten för varor, tjänster, människor och kapital eller på annat sätt berör det västeuro- peiska integrationsarbetet beakta EG-aspekten i sin utredningsverksam- het. Kommittéerna och de särskilda utredarna skall undersöka vilken gemensam ordning som i förekommande fall råder inom EG inom det aktuella ämnesområdet och i sina förslag ta tillvara de möjligheter till harmonisering som finns. Kommittéerna och de särskilda utredarna skall redovisa hur deras förslag förhåller sig till EG:s motsvarande regler, direktiv eller förslag till direktiv från europeiska kommissionen. De statsfinansiella och övriga samhällsekonomiska effekter som uppkommer av de förslag som läggs fram som innebär anpassning till EG:s regler, direktiv eller förslag till direktiv från europeiska kommis- sionen skall också redovisas liksom effekterna av eventuella avvikelser från EG:s regelsystem.

I avsnitt 4.2 redovisar kommittén vilka regler och projekt som finns inom EU med anknytning till det ämnesområde som kommittén behandlar. Tryck- och yttrandefriheten som särskilt rättsområde tillhör inte EG-rätten utan det berörs bara partiellt av EU-samarbetet. Som framgår av avsnitt 4.2 är det främst EG:s dataskyddsdirektiv som berör kommitténs uppdrag. Den fråga som behandlas i detta direktiv anges i dess ingress (p.8) vara av grundläggande betydelse för den inre marknaden. I kapitel 7 redovisas hur kommitténs förslag förhåller sig till dataskyddsdirektivet och i avsnitt 5.1 berörs det problem som kan tyckas ligga i att Sverige i fråga om tryck- och yttrandefriheten har regler som avviker från vad som gäller i andra länder, främst dem inom EU med vilka vårt land har ett allt tätare rättsligt samarbete. Be-

328 Generella direktiv

SOU 1997:49

träffande statsfinansiella effekter av kommitténs förslag hänvisas till vad som sägs nedan i avsnitt 11.4.

11.3Redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50)

Enligt detta direktiv skall kommittéer och särskilda utredare belysa regionalpolitiska konsekvenser av sina förslag. Därvid skall särskilt beaktas hur förslagen påverkar sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet och hur planerade förändringar av taxor, avgifter, skatter och bidrag påverkar de ekonomiska förut- sättningarna för kommuner, näringsliv och privatpersoner i olika delar av landet. Med hänsynstagande till verksamhetens karaktär och omfattning skall vid förslag till större och mer omfattande omorganisa- tioner eller bildande av nya myndigheter eller motsvarande, över- väganden om decentralisering och lokalisering utanför Stockholms- regionen redovisas.

Kommitténs förslag till utvidgning av 1 kap. 9 § YGL till att omfatta också andra än sådana massmedieföretag som nu avses i paragrafen (om utgivningsbevis gäller för verksamheten) innebär att tillhandahållande av upplysningar på begäran ur en databas kan ske under grundlagens skydd också när anknytning till ett traditionellt massmedieföretag saknas. Möjligheter öppnas alltså t.ex för privat- personer att i egen regi driva sådan publicistisk verksamhet med grundlagsskydd, kanske från bostaden. Likaså kan framställning av de nya former av tekniska upptagningar som föreslås få grundlagsskydd ske mera spritt än beträffande hittills särskilt skyddade medier.

11.4Prövning av offentliga åtaganden (dir. 1994:23)

Enligt detta direktiv skall kommittéerna och de särskilda utredarna ange de bakomliggande, egentliga målen för den verksamhet som utreds och förutsättningslöst pröva om åtagandet bör vara en offentlig angelägenhet. Prövningen av det offentliga åtagandet som rör genuint kollektiva nyttigheter kan göras översiktligt eller kan i vissa fall slopas helt. Vidare anges i direktivet bl.a. att kommittéerna och de särskilda utredarna skall visa hur förslag som innebär utgiftsökningar eller inkomstminskningar skall finansieras. Detta skall ske genom att konkreta förslag om effektiviseringar eller omprövningar lämnas. Dessa skall medföra besparingar eller omprioriteringar i första hand inom samma politikområde. Utgiftsökningar eller inkomstminskningar skall

SOU 1997:49

Generella direktiv 329

således kunna genomföras med totalt sett oförändrade eller minskade resurser.

Kommitténs förslag innebär att TF:s och YGL:s tillämpningsområde utvidgas till att omfatta dels nya fysiska databärare, t.ex. CD-ROM- skivor med enbart text och/eller stillbilder och sådana skivor med dator- eller videospel, dels även sådant tillhandahållande på begäran av upplysningar direkt ur ett register för automatisk databehandling som ombesörjs av annan än sådant massmedieföretag som avses i nu gällande 1 kap. 9 § YGL, om utgivningsbevis gäller för verksamheten (och mottagaren inte kan ändra innehållet i registret). Detta innebär att JK:s skyldigheter enligt TF och YGL att vaka över att gränserna för tryck- och yttrandefriheten inte överskrids, att utföra åtal i mål om tryck- och yttrandefrihetsbrott, att besluta om inledande av för- undersökning och användning av tvångsmedel rörande sådana brott m.m. blir mera omfattande. Någon motsvarande minskning av arbetet hos allmänna åklagare eller hos polisen uppstår knappast. (I fråga om vissa nykriminaliseringar, se avsnitt 11.6).

Kommitténs förslag innebär också att Radio- och TV-verket får nya uppgifter bestående i att pröva ansökningar om utgivningsbevis enligt det föreslagna nya andra stycket i 1 kap. 9 § YGL, i vissa fall återkalla sådana utgivningsbevis och att föra förteckning över namn på sådana register som avses i nu gällande 1 kap. 9 § YGL och i det föreslagna nya andra stycket i paragrafen.

Kommittén saknar anledning att ompröva JK:s centrala roll enligt TF och YGL. För att finansiera de utgiftsökningar som torde uppkomma hos JK till följd av utvidgningen av TF:s och YGL:s tillämpnings- område kan man enligt kommitténs mening överväga den tanke som JK framförde på s. 8 i bilaga 1 till "Enkel anslagsframställning för Justitiekanslern budgetåret 1997" (JK:s dnr 708-96-12), nämligen att JK:s åklagaruppgifter såvitt rör barnpornografibrott och olaga våldsskildring förs över till Riksåklagaren. JK skulle därigenom befrias från åklagaruppgifterna medan någon ökning av arbetsuppgifterna för det allmänna åklagarväsendet knappast skulle uppkomma eftersom JK redan idag i ärenden av detta slag uppdrar åt allmän åklagare att biträda vid förundersökningens genomförande och vid en eventuell domstolsprocess. Enligt kommitténs mening bör av principiella skäl JK inte generellt fråntas sin ställning som åklagare beträffande sådana tryck- och yttrandefrihetsbrott utan enbart ges möjlighet att delegera sin åklagaruppgift till allmän åklagare. JK kan då fortfarande ha kvar de mål där det med hänsyn till skälen bakom JK:s centrala roll i sammanhanget framstår som motiverat att förbehålla JK åklagarfunk- tionen. Eftersom det är främst åklagaruppgifterna beträffande filmer och videogram som vållar mera betydande arbete för JK, bör den skisserade delegeringsmöjligheten avse enbart yttrandefrihetsmål som rör filmer eller videogram. Den kan åstadkommas genom följande

330 Generella direktiv

SOU 1997:49

tillägg till 7 kap. 1 § första stycket YGL: "JK får överlämna åt allmän åklagare att vara åklagare i yttrandefrihetsmål om ansvar eller konfiskation på grund av barnpornografibrott eller olaga våldsskildring i filmer."

En annan möjlighet att skapa utrymme för JK att ta sig an fler ansvarsfrågor enligt YGL är att renodla JK:s verksamhet i linje med vad JK själv fört fram i sin anslagsframställning för år 1997. Det kan nämnas att Datalagskommittén (se avsnitt 1.2) torde ha anledning att överväga JK:s ställning som företrädare för allmänna intressen i dataärenden. Motsvarande överväganden kan då bli aktuella i fråga om ärenden enligt kreditupplysningslagen (1973:1173), inkassolagen (1974:182) och lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m.

När det gäller Radio- och TV-verket torde en utgiftsökning upp- komma till följd av de nya uppgifter för verket som förslaget innebär. Det är visserligen svårt att uppskatta hur stor utgiftsökningen blir men för att möta en ökning föreslår kommittén, efter förebild av nu gällande 2 kap. 4 § lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryck- frihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden, att regeringen skall få meddela föreskrifter om ansökningsavgifter i ärenden om utgivningsbevis och om avgifter för utdrag ur register över sådana bevis.

11.5Jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124)

Enligt detta direktiv skall kommittéer och särskilda utredare ge jämställdhetsfrågorna ökad uppmärksamhet. Alla förslag som läggs fram skall föregås av en analys och innehålla en redovisning av de jämställdhetspolitiska effekterna. Om kommittén eller den särskilde utredaren bedömer att en sådan analys och redovisning inte kan göras på ett meningsfullt sätt till följd av utredningsuppdragets eller ämnets karaktär, skall detta anges och särskilt motiveras.

Den lagstiftning som utredningsuppdraget rör och de förslag till ändringar som föreslås är enligt kommitténs mening jämställdhetspoli- tiskt neutrala.

11.6Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49)

Enligt detta direktiv skall kommittéer och särskilda utredare ge de brottsförebyggande frågorna ökad uppmärksamhet i utredningsverksam- heten. Alla förslag skall föregås av en analys och innehålla en redovis-

SOU 1997:49

Generella direktiv 331

ning av effekterna för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet. Det gäller bl.a. förslag som rör den ekonomiska politiken, sysselsättningen, förhållandena inom arbetslivet, den sociala välfärden inklusive hälso- och sjukvårdsområdet och utbildningen samt förslag om ny eller ändrad lagstiftning. Särskild uppmärksamhet skall ägnas frågan om förslag till ändrade regler uppmuntrar till missbruk eller överträdelser. Om kommittén eller den särskilde utredaren bedömer att en sådan analys och redovisning inte kan göras på ett meningsfullt sätt till följd av utredningsuppdragets eller ämnets karaktär, skall detta anges och särskilt motiveras.

Kommitténs uppdrag innefattar inte direkt överväganden om vilka yttranden som skall vara straffbara respektive straffria. Kommitténs förslag berör alltså inte primärt gränserna för tryck- och yttrandefri- heten utan TF:s och YGL:s formella tillämpningsområde. Förslaget innebär att dessa grundlagars tillämpningsområde utvidgas till att omfatta nya medier, t.ex. CD-ROM-skivor med enbart text och/eller stillbilder och sådant tillhandahållande på begäran av uppgifter direkt ur ett register för automatisk databehandling som ombesörjs av annan än sådana massmedieföretag som avses i nu gällande lydelse av 1 kap. 9 § YGL, om utgivningsbevis gäller för verksamheten (och mottagaren inte kan ändra innehållet i registret). Det är inte osannolikt att denna utvidgning av TF:s och YGL:s tillämpningsområde till att omfatta nya medier kan komma att innebära ökade överträdelser av tryck- och yttrandefrihetens gränser enligt grundlagarna. Dessa överträdelser är dock redan idag kriminaliserade i vanlig lag.

Som anges i avsnitt 5.1 ger det förhållandet att yttrandefriheten i grundlagsskyddade medier kan utnyttjas utöver de gränser som satts för den anledning till överväganden hur grundlagsskyddet bör utformas. Kommittén har därför i avsnitt 5.4 behandlat två särskilda sådana frågor.

Under rubriken informationsdatabaser i avsnitt 5.4.2 påpekar kommittén sålunda att frågan om vilka förfaranden i samband med datoranvändning som skall straffbeläggas i vanlig lag och eventuellt också som yttrandefrihetsbrott i YGL inte kan besvaras inom ramen för kommitténs uppdrag och att man därför, om man vill undvika att YGL utvidgas att omfatta ytterligare datoranvändning utan att det klarlagts vilka förfaranden vid sådan datoranvändning som bör utgöra yttrandefrihetsbrott, bör samordna lagstiftningsåtgärderna i anledning av Datastraffrättsutredningens arbete med lagstiftningsåtgärderna i an- ledning av Mediekommitténs arbete.

I avsnitt 5.4.3 "Särskilt om dator- och videospel" anger kommittén också att man, om grundlagsskyddet omfattar dator- och videospel, bör justera straffbestämmelsen i 16 kap. 10 b § BrB om olaga våldsskildring, straffbestämmelsen i 16 kap. 10 c § BrB om otillåten utlämning av film eller videogram och straffbestämmelsen i 16 kap.

SOU 1997:49

Författningskommentar 333

12 Författningskommentar

12.1Förslaget till lag om ändring i regeringsformen

2 kap.

1 §

Ändringen i denna paragraf är en konsekvens av kommitténs förslag till utvidgning av YGL:s tillämpningsområde. Se kommentaren till 1 kap. 1 § YGL.

12.2Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

1 kap.

7 §

Utbytet av " radioprogram" mot "sändning" föranleds av att det kan framstå som tveksamt om paragrafen nu omfattar sådant oförändrat spridande av en skrifts innehåll som sker på begäran med hjälp av elektromagnetiska vågor på det sätt som sägs i 1 kap. 9 § YGL eftersom YGL inte innehåller någon definition av termen radioprogram.

Emellertid bör 1 kap. 7 § TF omfatta även sådana sändningar med hjälp av elektromagnetiska vågor som avses i 1 kap. 9 § YGL om det är ägaren till en periodisk skrift som sprider eller låter sprida hela eller delar av skriftens innehåll oförändrat på detta sätt, se avsnitt 2.3.1. Med ändringen klargörs alltså att paragrafen, förutom sändningar enligt 1 kap. 6 § YGL av t.ex. ljudradio eller television, också omfattar sändningar enligt såväl den nu gällande lydelsen av 1 kap. 9 § YGL som enligt den av kommittén föreslagna lydelsen, om det är ägaren till en periodisk skrift som sprider eller låter sprida hela eller delar av skriftens innehåll oförändrat på detta sätt.

334 Författningskommentar

SOU 1997:49

Angående innebörden av termen teknisk upptagning, se kommenta- ren till 1 kap. 1 § YGL.

Övergångsbest ämmelser

Ändringen träder i kraft samtidigt som ändringarna i YGL. Ikraftträ- dandebestämmelsen innebär att om ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida tidningens innehåll oförändrat genom en teknisk upptagning med enbart text och/eller stillbilder bär tidningens utgivare ansvaret för innehållet även i sådana upptagningar om de lämnats ut för spridning efter ikraftträdandet. Har de lämnats ut för spridning före ikraftträdandet faller de under YGL till följd av ikraftträdandebestämmelserna till ändringarna i den grundlagen. Ansvaret för tidningens innehåll kommer alltså inte automatiskt att hållas samlat hos tidningens utgivare när innehållet publicerats också i tekniska upptagningar med enbart text och/eller stillbilder som lämnats ut för spridning före ikraftträdandet.

Sändningar som skett före ikraftträdandet nämns inte i övergångsbe- stämmelserna. Anledningen till detta är att kommittén, som framgått i avsnitt 2.3.1, anser att sändningar som sker på begäran av mottagaren redan omfattas av 1 kap. 7 § TF i dess nu gällande lydelse. Införandet av ordet sändning i paragrafen medför alltså enligt kommitténs mening inte någon ändring i förhållande till vad som redan gäller utan avses endast klargöra att även sändningar som sker på begäran av mottagaren omfattas av bilageregeln. Det finns därför inte anledning att nämna sändningar i övergångsbestämmelserna.

12.3Förslaget till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen

De paragrafer där ändringen endast består i att begreppen filmer och ljudupptagningar bytts ut mot tekniska upptagningar och som inte föranleder någon särskild kommentar är 1 kap. 2, 4 och 10-12 §§, 2 kap. 1-5 §§, 3 kap. 8-10 och 13 §§, 5 kap. 3 §, 7 kap. 3 §, 8 kap. 1, 2 och 4 §§ (i den sistnämnda paragrafen har även hänvisningen till 6 kap. 7 § ändrats till 6 kap. 4 § till följd av omnumrering av den paragrafen) samt 9 kap. 1 §. Även i andra paragrafer har motsvarande ändring gjorts utan att den kommenteras särskilt i det följande. Angående innebörden av termen teknisk upptagning, se kommentaren till 1 kap. 1 §. De särskilda bestämmelserna om ljudupptagningar i 4 kap. 7 § och 6 kap. 3-5 §§ har utgått till följd av förslaget att särbehandlingen av ljudupptagningar skall upphöra (se avsnitt 5.4.1).

SOU 1997:49

Författningskommentar 335

1 kap.

1 §

Avsikten med införandet av termen tekniska upptagningar i första stycket är att vidga YGL:s tillämpningsområde till att utöver filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptag- ningar även omfatta upptagningar med enbart text och/eller stillbilder och att klargöra att grundlagen alltså omfattar alla tekniska upp- tagningar oavsett teknisk upptagningsform. Genom införandet av termen skall också göras klart att grundlagen även omfattar tekniska upptagningar med olika kombinationer av rörliga bilder, stillbilder, text och ljud. Skälen för förslaget utvecklas i avsnitt 5.4.1. Att termen tekniska upptagningar även inbegriper dator- och videospel framgår av avsnitt 5.4.3.

Sista meningen i tredje stycket innebär att när termen film används i grundlagen avses även videogram, andra upptagningar av enbart rörliga bilder och tekniska upptagningar med rörliga bilder i olika kom- binationer med stillbilder, text och ljud. Även tekniska upptagningar med dator- eller videospel med rörliga bilder i form av datorprogram omfattas av termen film, se under rubriken En bättre lösning i avsnitt 5.4.1 och under rubriken Särskilt om straffrättsligt ansvar för innehållet i grundlagsskyddade dator- och videospel och för spridning av sådana spel i avsnitt 5.4.3. Ändringen i tredje stycket har betydelse för de lagrum i YGL där begreppet film fortfarande förekommer. Så t.ex. innebär detta att 3 kap. 11 § korresponderar med den föreslagna lydelsen av 16 kap. 10 c § BrB.

Som nämnts i avsnitt 5.4.1 under rubriken En bättre lösning är definitionen av teknisk upptagning i fjärde stycket hämtad från 2 kap. 3 § första stycket TF. Den innebär att en informationsbärare av ett slag som inte har behandlats förut i betänkandet och som kräver ett tekniskt hjälpmedel för att man skall kunna ta del av innehållet faller under begreppet teknisk upptagning. Så är fallet med t.ex. microfiche-upp- tagningar, vilka emellertid knappast sprids till allmänheten så att YGL blir tillämplig på dem.

Definitionen av termen innebär också att tryckt skrift eller skrift som framställts genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande alltjämt faller under TF:s tillämpningsområde. Vidare blir termen andra upptagningar av rörliga bilder i nu gällande lydelse av YGL överflödig.

3 §

Tillåtelsen till föreskrifter i lag om granskning och godkännande av filmer som skall visas offentligt skall alltjämt gälla endast för rörliga

336 Författningskommentar

SOU 1997:49

bilder. Genom den nya lydelsen av 1 kap. 1 § tredje stycket sista meningen blir det dock klart att tillåtelsen också gäller för tekniska upptagningar som innehåller rörliga bilder i olika kombinationer med stillbilder, text och ljud, om upptagningen skall visas offentligt. I ett sådant fall avser tillåtelsen till granskning och godkännande alltjämt endast de rörliga bilderna i upptagningen och inte t.ex. rena textavsnitt. Detta framgår av formuleringen "rörliga bilder i filmer" i andra stycket. Liksom för närvarande inbegrips ljud och text samt eventuella stillbilder som förekommer i upptagningen av rörliga bilder i uttrycket.

Att kommittén anser att samma skäl som kan anföras för tillåtelse till förhandsgranskning av filmer som skall visas offentligt torde kunna åberopas till stöd för tillåtelse till förhandsgranskning av s.k. multi- mediaupptagningar som innehåller rörliga bilder och skall visas offentligt anges under rubriken Optiskt avläsbara lagringsmedier med rörliga bilder, text, ljud eller stillbilder i andra kombinationer än text och stillbilder i avsnitt 5.4.1. Reglerna om granskning i den nu gällande lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram avser nu endast filmer och videogram. Kommittén förslår inte någon utvidgning av de reglernas tillämpningsområde.

9 §

Första stycket

Om någon startar sådan databasverksamhet som nu avses i denna paragraf och tillhandahåller t.ex. nyheter kan det uppstå tveksamhet om aktören är att betrakta som en sådan nyhetsbyrå som avses i första stycket och därför inte behöver ha utgivningsbevis för att verksamheten skall åtnjuta grundlagsskydd eller om aktören faller under det nya andra stycket och därmed måste ha utgivningsbevis för att grundlagsskydd skall gälla. För att klargöra att de aktörer som avses i första stycket är traditionella massmedieföretag föreslår kommittén att ordet yrkesm ässig skall läggas till i första meningen. Någon saklig skillnad mot vad som varit avsett vid YGL:s tillkomst torde detta knappast innebära.

Med tillägget att tillhandahållandet skall ske på särskild begäran avser kommittén att klargöra att enbart den omständigheten att upplys- ningar tillhandahålls mot abonnemang, prenumeration eller dylikt inte gör att tillhandahållandet kan anses ske på begäran. Med uttrycket på begäran menas enligt kommitténs mening i stället att sändningen av uppgifterna startas av mottagaren. Det är härvid utan betydelse om det finns flera meddelanden tillgängliga för mottagaren att välja bland eller om endast ett meddelande är tillgängligt. Se närmare under rubriken

SOU 1997:49

Författningskommentar 337

Uttrycket "på begäran" i 1 kap. 9 § YGL i avsnitt 2.3.2. Inte heller i detta avseende bör tillägget ses som någon saklig nyhet.

Som framgår nedan är första stycket tillämpligt enbart på databas- verksamhet där sändningarna utgår från Sverige.

Andra stycket

Genom detta nya stycke blir det möjligt också för andra än traditionel- la massmedieföretag att få grundlagsskydd för databasverksamhet som är inrättad på det sätt som sägs i första stycket. Förutsättningen för att andra än sådana massmedieföretag som avses i första stycket skall få grundlagsskydd för verksamheten är emellertid att utgivningsbevis gäller för denna. Det är alltså här fråga om ett frivilligt grundlags- skydd. En anledning till att utgivningsbevis krävs för grundlagsskydd är att meddelares och andra medverkandes ställning annars kan bli osäker. Förslaget behandlas i avsnitt 5.4.2.

Möjligheten att få grundlagsskydd för databasverksamhet gäller alla andra än de traditionella massmedieföretag som avses i första stycket, såväl fysiska som juridiska personer. Av förslaget till 10 kap. 3 § framgår att möjligheten omfattar även den som driver sådan verksam- het genom sändningar som utgår från utlandet. Detta medför att även massmedieföretag kan få utgivningsbevis för verksamhet som avses i 1 kap. 9 § andra stycket men då under f örutsättning att sändningarna utgår från utlandet. Om ett massmedieföretags databassändningar utgår från Sverige behövs ju inte utgivningsbevis för grundlagsskydd eftersom verksamheten då redan faller under första stycket i förevar- ande paragraf.

För att utgivningsbevis skall kunna meddelas måste tillhandahållan- det ske på det sätt som sägs i första stycket. Detta innebär att upplysningarna skall tillhandahållas allmänheten, dvs. tjänsten skall vara tillgänglig för en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar (jämför avsnitt 2.3.2 under rubriken Uttrycket "riktad till allmänheten" i 1 kap. 6 § YGL). Sändningen skall ske med hjälp av elektromagnetiska vågor och sändningen skall ske på särskild begäran, dvs. det skall vara mottagaren som startar den. Vidare skall upplys- ningarna hämtas direkt ur ett register för automatisk databehandling och det får inte vara möjligt för mottagaren att ändra innehållet i registret.

Om förutsättningar att meddela utgivningsbevis inte längre föreligger för en viss verksamhet, får redan meddelat utgivningsbevis för den verksamheten återkallas.

Grundlagsskyddet är knutet till utgivningsbeviset. Detta innebär att om beviset återkallas gäller därefter vad som är föreskrivet i vanlig lag eller annan författning. De särskilda reglerna i grundlagen om förbud

338 Författningskommentar

SOU 1997:49

mot censur och hindrande åtgärder, ensamansvar m.m. upphör alltså att gälla för den fortsatta verksamheten, om beviset återkallas.

Närmare bestämmelser om meddelande och återkallelse av ut- givningsbevis meddelas i 3 kap. 19-24 §§ lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpningslagen).

Tredje stycket

Kravet på namn på registren enligt paragrafen motiveras av att dessa måste kunna identifieras, om det är aktuellt att ingripa mot innehållet i dem.

Reglerna i förevarande stycke har samband med en ny regel i 3 kap. 21 § 3 tillämpningslagen enligt vilken en ansökan om utgivningsbevis skall få avslås om registrets namn företer sådan likhet med namn på register för vilket utgivningsbevis tidigare meddelats eller som avses i 1 kap. 9 § första stycket YGL att förväxling lätt kan ske. För att möjliggöra denna kontroll finns i 3 kap. 18 § första stycket tillämp- ningslagen en regel om att den som bedriver verksamhet enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL skall anmäla namnet på registret till Radio- och TV-verket. Se också regeln om återkallelse av utgivningsbevis i 3 kap. 23 § första stycket 4 tillämpningslagen.

3 kap.

12 §

Punkten 3 i första stycket har ändrats till att omfatta alla tekniska upp- tagningar. Detta innebär att bestämmelsen gäller för tekniska upp- tagningar med rörliga bilder, stillbilder, text eller ljud och upptagningar med olika kombinationer därav. Punkten omfattar också tekniska upptagningar som innehåller dator- eller videospel med rörliga bilder i form av datorprogram eller med stillbilder, text eller ljud. Utvidgningen till att även omfatta stillbilder och text behandlas under rubriken En bättre lösning i avsnitt 5.4.1. Utvidgningen till att även omfatta ljud behandlas i kapitel 10.

Kommittén föreslår också att straffbestämmelsen om förledande av ungdom i 16 kap. 12 § BrB skall utvidgas att omfatta tekniska upptagningar med text eller bild. Kommittén föreslår emellertid inte att den paragrafen nu skall utvidgas att gälla också för ljud. Se kommenta- ren till den paragrafen.

Angående innebörden av termen film i andra stycket , se kommenta- ren till 1 kap. 1 § tredje stycket.

SOU 1997:49

Författningskommentar 339

Ändringen i tredje stycket är en konsekvens av att grundlagen med kommitténs förslag kommer att omfatta också tekniska upptagningar med stillbilder.

4 kap.

1 §

Eftersom särbehandlingen av ljudupptagningar föreslås upphöra och alla tekniska upptagningar oavsett innehåll i princip skall behandlas enligt de regler som nu gäller för filmer ersätts i andra stycket ordet film med teknisk upptagning. Angående innebörden av termen teknisk upptagning, se kommentaren till 1 kap. 1 §.

4 §

Eftersom särbehandlingen av ljudupptagningar föreslås upphöra och alla tekniska upptagningar föreslås behandlas i princip enligt de regler som nu gäller för film, har ordet film i första stycket bytts ut mot termen teknisk upptagning. Av propositionen till YGL (prop. 1990/91:64 s. 219) framgår att innebörden av paragrafen är att utgivarens namn skall sättas ut på produkten.

5 kap.

1 §

Angående innebörden av termen teknisk upptagning, se kommentaren till 1 kap. 1 §. Genom ändringen blir även skildring i stillbild av sexuellt våld eller tvång och av barn i pornografisk bild straffbart enligt YGL som yttrandefrihetsbrottet olaga våldsskildring respektive barnpornografibrott.

6 §

Angående innebörden av termen teknisk upptagning, se kommentaren till 1 kap. 1 §.

Nu gällande lydelse av YGL omfattar enligt kommitténs mening inte tekniska upptagningar med stillbilder. Sådana upptagningar med skildring av barn i pornografisk bild som påträffas i samband med en förundersökning har hittills kunnat förklaras förverkade enligt lagen (1994:1478) om förverkande av barnpornografi, om skildringen varit av verklighetstrogen karaktär och det inte funnits särskilda skäl mot förverkande. Eftersom sådana barnpornografiska skildringar som utgörs av tekniska upptagningar med stillbilder skall falla under YGL:s

340 Författningskommentar

SOU 1997:49

tillämpningsområde har ordet film ersatts av termen teknisk upptagning i tredje stycket.

6 kap.

Kommittén föreslår att särbehandlingen av ljudupptagningar skall upp- höra och att alla tekniska upptagningar i princip skall behandlas enligt de regler som nu gäller för filmer, se under rubriken En bättre lösning i avsnitt 5.4.1. Rubrikerna i kapitlet har därför utgått liksom de regler som gäller för enbart ljudupptagningar. Nuvarande 6 och 7 §§ får i stället nummer 3 respektive 4. Angående innebörden av termen teknisk upptagning, se kommentaren till 1 kap. 1 §.

7 kap.

1 §

Angående innebörden av termen teknisk upptagning, se kommentaren till 1 kap. 1 §. Genom att YGL med kommitténs förslag utvidgas till att omfatta också bl.a. tekniska upptagningar med stillbilder kommer regeln i sista meningen i andra stycket om att vad som är föreskrivet i lag gäller för tid för väckande av talan i fråga om olaga vålds- skildring och barnpornografibrott att gälla också för upptagningar med stillbilder som faller under YGL och innefattar sådana brott.

2 §

Angående innebörden av termen teknisk upptagning, se kommentaren till 1 kap. 1 §. Angående ändringen i andra stycket, se kommentaren till 5 kap. 6 §.

10 kap.

1 och 2 §§

Angående innebörden av termen teknisk upptagning, se kommentaren till 1 kap. 1 §. Kommitténs förslag beträffande 1 och 2 §§ innebär att samma regler som hittills gällt för filmer och ljudupptagningar från utlandet nu gäller för tekniska upptagningar från utlandet. Skälen för förslagen behandlas i avsnitt 6.1.

SOU 1997:49

Författningskommentar 341

3 §

Förslagen behandlas i avsnitt 6.2.

Första meningen innebär dels att sådana aktörer som avses i 1 kap. 9 § andra stycket kan få utgivningsbevis även om sändningarna utgår från utlandet, dels att även sådana traditionella massmedieföretag som avses i 1 kap. 9 § första stycket kan få utgivningsbevis om sänd- ningarna utgår från utlandet. Om ett traditionellt massmedieföretag bedriver databasverksamhet på det sätt som avses i 1 kap. 9 § och sändningarna utgår från Sverige behövs inte utgivningsbevis för att grundlagsskydd skall gälla för verksamheten utan sådant skydd före- ligger då enligt 1 kap. 9 § första stycket utan utgivningsbevis.

Andra meningen innebär att alla YGL:s regler om radioprogram gäller för sändningar enligt 1 kap. 9 § YGL som utgår från utlandet och för vilka utgivningsbevis gäller.

Övergångsbest ämmelser

Kommitténs förslag innebär i korthet följande när det gäller ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor. Det blir möjligt även för andra än traditionella massmedieföretag att få grundlagsskydd för databasverksamhet som är ordnad på det sätt som anges i 1 kap. 9 § YGL. En förutsättning för att grundlagsskydd skall gälla är då att utgivningsbevis gäller för verksamheten. För sådan databasverksamhet som bedrivs av traditionella massmedieföretag och som redan i dag har grundlagsskydd enligt nu gällande lydelse av 1 kap. 9 § innebär förslaget att en skyldighet att förse registret med ett namn införs. (En skyldighet att anmäla sådant namn till Radio- och TV-verket föreslås i 3 kap. 18 § tillämpningslagen.) För databaser som finns vid ikraftträdandet inträder skyldigheten då.

Beträffande fysiska databärare innebär kommitténs förslag att grund- lagsskyddet utvidgas att omfatta också tekniska upptagningar med enbart text och/eller stillbilder och att alla tekniska upptagningar i princip skall behandlas enligt de regler som nu gäller för film. Särbe- handlingen av ljudupptagningar upphör alltså. För tekniska upp- tagningar med enbart ljud kommer alltså inte längre en frivillighet att utse utgivare att gälla utan en skyldighet att utse utgivare inträder och ansvarssystemet blir detsamma som det som nu gäller för filmer. En följd av kommitténs förslag blir att tekniska upptagningar med stillbilder som innefattar skildring av barn i pornografisk bild eller skildring av sexuellt våld eller tvång blir straffbara enligt YGL som yttrandefrihetsbrotten barnpornografibrott respektive olaga vålds- skildring.

Slutligen innebär kommitténs förslag även att det klargörs att YGL omfattar tekniska upptagningar med rörliga bilder, stillbilder, text och

342 Författningskommentar

SOU 1997:49

ljud i andra kombinationer än text och stillbilder. Det är som kommittén konstaterat i avsnitt 5.2.1 inte osannolikt att sådana kombinerade medier redan idag faller inom YGL:s tillämpningsområde.

I punkt 1 föreslås de nya bestämmelserna träda i kraft den 1 januari 1999, dvs. vid årsskiftet efter utgången av det år då förslagen kan bli slutligt antagna av riksdagen.

Det får anses givet att de nya reglerna skall tillämpas på databas- sändningar som sker på det sätt som sägs i 1 kap. 9 § efter ikraftträ- dandet och på tekniska upptagningar som offentliggörs efter ikraftträ- dandet. Vad som kan vara tveksamt är om framställningar som gjorts offentliga före ikraftträdandet skall falla under de nya bestämmelserna.

När det gäller databassändningar som skett på det sätt som sägs i 1 kap. 9 § före ikraftträdandet kan följande överväganden göras. Det nya frivilliga grundlagsskyddet för databasverksamhet är beroende av om utgivningsbevis gäller. Något grundlagsskydd kan därför inte gälla för databasverksamhet som bedrevs utan utgivningsbevis av andra än traditionella massmedieföretag före ikraftträdandet. Möjligheten för sådana aktörer att få grundlagsskydd för databasverksamhet kan alltså endast gälla efter att förslagen trätt i kraft. Detta innebär visserligen att olika ansvarssystem blir tillämpliga på två överföringar med samma innehåll från en databas som drivs av annan än ett traditionellt massmedieföretag om den ena överföringen gjorts före och den andra efter det att utgivningsbevis erhållits. Några olägenheter på grund av detta torde dock knappast uppkomma.

Punkten 2 gäller tekniska upptagningar som lämnats ut för spridning före ikraftträdandet och som hittills fallit utanför YGL:s skydd. När det gäller sådana tekniska upptagningar kan man göra överväganden som motsvarar dem som inför YGL:s ikraftträdande gjordes beträffande filmer, videogram, andra upptagningar av rörliga bilder och ljudupptagningar som ju dittills saknat grundlagsskydd (se prop. 1990/91:64 s. 133 ff.).

Man har två alternativ att välja mellan; antingen låter man gamla regler alltjämt vara tillämpliga på tekniska upptagningar som hittills fallit utanför YGL, vilket skulle innebära att de föll utanför YGL:s skydd, eller så låter man de nya bestämmelserna, helt eller delvis, vara tillämpliga också på sådana upptagningar, vilket skulle innebära att de i motsvarande mån föll inom YGL:s skydd.

Om man låter gamla regler gälla för sådana upptagningar som avses här och som offentliggjorts före ikraftträdandet, uppkommer de nackdelar som angavs i propositionen till YGL. Reglerna i allmän lag om straff och skadestånd skulle alltjämt vara tillämpliga på sådana upptagningar. Förbuden mot spridning av skildring av barn i pornogra- fisk stillbild och spridning av skildring av sexuellt våld eller tvång i stillbild (16 kap. 10 a § respektive 16 kap. 10 b § BrB) skulle alltså

SOU 1997:49

Författningskommentar 343

alltjämt gälla och olika regelsystem skulle således vara tillämpliga på upptagningar beroende på om de offentliggjorts före eller efter förslagens ikraftträdande. Om upptagningen skulle sakna uppgift om när den framställts skulle det uppkomma svårigheter att avgöra vilka regler som var tillämpliga och det skulle vara svårt att uppnå en enhetlig bedömning av t.ex. en viss våldsskildring. Det framstår också som önskvärt att skyddet för yttrandefriheten är så bra som möjligt. Man kan därför ifrågasätta om inte t.ex. reglerna om juryrättegång borde gälla även äldre upptagningar.

Inför YGL:s ikraftträdande angavs i propositionen att olägenheterna av lösningen att låta äldre regler gälla för "gamla" upptagningar i huvudsak torde vara begränsade till frågan om ansvaret för spridning av filmer och videogram med våldsinslag. I dag torde olägenheterna i huvudsak vara begränsade till frågan om ansvar för spridning av tekniska upptagningar med stillbilder som innefattar barnpornografiska skildringar eller skildringar av sexuellt våld eller tvång. Eftersom tekniska upptagningar med stillbilder som innefattar sådana skildringar kan antas vara färre än vad filmer och videogram med våldsinslag var när YGL trädde i kraft kan problemet nu visserligen anses mindre än det var då. Kommittén anser emellertid att nackdelarna med att låta äldre regler gälla för gamla upptagningar ändå är så pass betydande att det bör övervägas om grundlagsreglerna, efter förebild av YGL:s ikraftträdandebestämmelser, ska göras tillämpliga på tekniska upp- tagningar som hittills fallit utanför YGL och som offentliggjorts före ikraftträdandet.

Grundlagens regler kan då inte göras tillämpliga fullt ut på gamla upptagningar. Så t.ex. kan utgivare inte utses i efterhand för en upp- tagning som offentliggjorts före ikraftträdandet och uppgifter enligt 3 kap. 13 § om vem som låtit framställa en upptagning m.m. kan inte heller påföras i efterhand.

Om grundlagens regler görs tillämpliga också på tekniska upp- tagningar som hittills fallit utanför grundlagsskyddet och som offent- liggjorts före ikraftträdandet får det inte heller innebära någon ny möjlighet att utdöma straff för innehållet i äldre upptagningar eller möjlighet att utdöma svårare brottspåföljd (2 kap. 10 § RF, jämför 5 § lagen (1964:163) om införande av brottsbalken).

De brott som tas upp i brottskatalogen i YGL och kan begås i tekniska upptagningar av det slag som här diskuteras är straffbara i sådana upptagningar också enligt regler i allmän lag och i fråga om påföljd hänvisar grundlagen till vanlig lag. Vidare får det subsidiära ansvaret i YGL, som angavs i propositionen (a. prop. s. 135), anses i sak överensstämma med det ansvar som åvilar spridare på olika nivåer enligt brottsbalken. Grundlagen kan alltså göras tillämplig också på tekniska upptagningar som hittills fallit utanför YGL och som offent- liggjorts före ikraftträdandet.

344 Författningskommentar

SOU 1997:49

Detta kan dock som angavs tidigare inte ske fullt ut. Utgivare kan inte utses i efterhand varför ansvar för innehållet endast kan utkrävas av den enligt grundlagen subsidiärt ansvarige, dvs. den som låtit framställa upptagningen. Eftersom uppgifter enligt 3 kap. 13 § om bl.a. vem denne är inte kan sättas ut i efterhand kan det antas att skulle uppkomma svårigheter med en sådan ordning. Ansvaret för innehållet i tekniska upptagningar som hittills fallit utanför YGL och som offent- liggjorts före ikraftträdandet bör därför i stället bäras av spridaren

(punkten 2 c) .

Till följd av denna avvikelse från grundlagens bestämmelser i fråga om det straffrättsliga ansvaret för innehållet i en teknisk upptagning som hittills fallit utanför YGL och som offentliggjorts före ikraftträdan- det bör motsvarande avvikelse göras från grundlagens regel i 8 kap. 2 § första stycket om skadeståndsskyldigheten för sådana upptagningar

(punkten 2 d) .

När det gäller spridning före ikraftträdandet av tekniska upp- tagningar som inte omfattas av tidigare lydelse och som innehåller bilder som innefattar skildringar av barn i pornografisk bild eller skildringar av sexuellt våld eller tvång anser kommittén att detta alltjämt bör vara straffbart enligt de gällande reglerna i BrB (punkten 2 e). På motsvarande sätt som anges i propositionen till YGL (a. prop. s. 135) anser kommittén att detta inte kan anses komma i konflikt med 2 kap. 10 § RF eller 5 § lagen (1964:163) om införande av brotts- balken eftersom grundlagens regler närmast är en lagteknisk om- gestaltning av ansvarigheten och inte ett uttryck för en ändrad mening i fråga om våldsskildringarnas straffvärde. Om t.ex. en teknisk upptagning med enbart stillbilder som spritts före ikraftträdandet innefattar skildringar av barn i pornografisk bild eller skildring av sexuellt våld eller tvång skall alltså inte YGL:s regler tillämpas utan nu gällande regler i brottsbalken och övrig allmän lag skall tillämpas.

För tekniska upptagningar som hittills fallit utanför YGL och som lämnats ut för spridning före ikraftträdandet har inte gällt någon skyldighet motsvarande den som föreskrivs i 3 kap. 13 § YGL att sätta ut uppgifter om vem som har låtit framställa upptagningen samt om när, var och av vem exemplaren framställts. Det kan därför bli svårt att fastställa när en sådan äldre upptagning lämnats ut för spridning om inte en utgångspunkt för preskriptionstiden bestäms i ikraftträdan- debestämmelserna (punkten 2 a) . Vidare måste de avvikelser från det yttrandefrihetsrättsliga systemet som föreskrivs i punkten 2 c och 2 e begränsas i tiden genom en preskriptionsregel.

Vad som ovan sagts om ansvarigheten för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar som hittills fallit utanför YGL och som sprids före ikraftträdandet och om ansvar för spridning av sådana upp- tagningar med bilder som innefattar skildring av barn i pornografisk bild eller skildring av sexuellt våld eller tvång innebär att grundlagens

SOU 1997:49

Författningskommentar 345

regler om utgivare i 4 kap. och reglerna om ansvarighet i 6 kap. 1-2 §§ inte skall gälla för sådana upptagningar (punkten 2 b) . Inte heller reglerna i 3 kap. 13 § första-tredje styckena och 10 kap. 1 § första stycket andra meningen rörande skyldighet att förse en upptagning med ursprungsuppgifter kan gälla eftersom sådan skyldighet inte föreligger för dessa upptagningar enligt nu gällande lag och uppgifterna knappast kan föras på en upptagning efter att den lämnats ut för spridning. Reglerna i 2 kap. om rätten till anonymitet för upphovsmannen, meddelare och den som framträtt i en upptagning kan inte heller gälla för sådana tekniska upptagningar som hittills fallit utanför YGL och som lämnats ut för spridning före ikraftträdandet. Skälet till detta är i enlighet med vad som angavs i propositionen till YGL (a. prop. s. 136) att någon sådan rätt inte tillkommer dessa personer enligt nu gällande lag och det inte är godtagbart att i efterhand ålägga dem som tagit befattning med tillkomsten eller spridningen av upptagningarna eller varit verksamma på en nyhetsbyrå en straffsanktionerad tystnadsplikt till skydd för anonymitetsrätten.

Äldre regler bör fortsätta att gälla i mål där talan har väckts före ikraftträdandet beträffande teknisk upptagning som hittills fallit utanför YGL och som lämnats ut före ikraftträdandet (punkten 2 f ). Det gäller både i fråga om ansvarigheten och rättegången. Vanlig strafflags regler om gärningsmannaskap o. dyl. skall alltså gälla och jury skall inte medverka. Om grundlagen skulle ha lett till frihet från straff eller lindrigare straff för den tilltalade skall dock principen i 5 § andra stycket andra meningen lagen (1964:163) om införande av brottsbalken gälla. Om talan avseende äldre brott väcks efter ikraftträdandet av de nya grundlagsreglerna som innebär att nya tekniska upptagningar, t.ex. sådana med enbart text och/eller stillbilder, omfattas av grundlagen bör grundlagens regler tillämpas i rättegången. JK skall alltså överta de förundersökningar som pågår vid ikraftträdandet och pröva åtalsfrågan i stället för den allmänne åklagaren.

När det gäller ljudupptagningar innebär som ovan angetts kommit- téns förslag att särbehandlingen i grundlagen av upptagningar med enbart ljud upphör. Frivilligheten att utse utgivare upphör alltså och en skyldighet att utse sådan inträder och samma regler som nu gäller för film kommer att gälla också för upptagningar med enbart ljud, bortsett från tillåtelsen till förhandsgranskning, regeln om otillåten utlämning av film och regeln om tillsyn över att yttrandefriheten i filmer inte missbrukas. Eftersom skyldighet att utse utgivare knappast kan uppfyllas efter det att en upptagning lämnats ut för spridning, skall de nya reglerna för upptagningar med enbart ljud inte tillämpas på sådana ljudupptagningar som har lämnats ut för spridning före ikraftträdandet

(punkten 3) .

Detta kommer visserligen att innebära att olika regler beträffande skyldighet att utse utgivare och ansvarighet för yttrandefrihetsbrott

346 Författningskommentar

SOU 1997:49

kommer att gälla för ljudupptagningar som utgetts före respektive efter de nya reglernas ikraftträdande. Några större olägenheter av detta kan dock knappast antas uppkomma. Eftersom en skyldighet redan nu gäller att sätta ut uppgift på upptagningen om vem som låtit framställa den samt om när, var och av vem exemplaren framställts torde det inte bli några större svårigheter att avgöra när en sådan upptagning lämnats ut för spridning och därmed vilka regler som gäller.

12.4Förslaget till lag om ändring i brottsbalken

16 kap.

10 b och 10 c §§

Genom justeringen av dessa paragrafers lydelse klargörs att även en teknisk upptagning med dator- eller videospel med rörliga bilder i form av datorprogram faller under deras tillämpningsområde. Se närmare i avsnitt 5.4.3.

12 §

Paragrafen har ändrats från att ha avsett enbart skrift eller bild till att också avse en teknisk upptagning med text eller bild. Genom ändringen blir det klart att paragrafen nu avser också tekniska upptagningar med enbart text, t.ex. en CD-ROM-skiva, och att den även avser tekniska upptagningar med olika kombinationer av text, stillbilder och rörliga bilder. Se under rubriken En bättre lösning i avsnitt 5.4.1.

Ändringen klargör också att även tekniska upptagningar med dator- eller videospel med rörliga bilder i form av datorprogram faller under paragrafens tillämpningsområde. Se närmare under rubriken Särskilt om straffrättsligt ansvar för innehållet i grundlagsskyddade dator- och videospel och för spridning av sådana spel i avsnitt 5.4.3.

Motsvarande utvidgning föreslås när det gäller 3 kap. 12 § YGL. Den paragrafen föreslås dessutom omfatta också ljudupptagningar. Se kommentaren till den paragrafen.

Övergångsbest ämmelser

Ändringarna som har samband med kommitténs förslag till ändring av YGL bör träda i kraft samtidigt som grundlagsändringarna.

SOU 1997:49

Författningskommentar 347

12.5Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

5kap.

6§

Förslaget behandlas i avsnitt 9.7.1-9.7.5. I första stycket vidgas möjlig- heten att vägra lämna ut kopia av barnpornografiska skildringar och olaga våldsskildringar till att omfatta även andra mål rörande sådana skildringar än mål om straffrättsligt ansvar för dem. Tillägget sist i stycket innebär att sekretessen kommer att gälla också i t.ex. ärenden om resning eller klagan över domvilla.

Genom det nya andra stycket åstadkoms att också Statens biograf- byrå kan vägra lämna ut kopior när den biträder de angivna myndig- heterna vid utredning av barnpornografibrott eller olaga våldsskildring eller motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott. Med åklagarmyndighet avses förutom JK allmän åklagare som biträder JK. Polismyndighet nämns eftersom uppdraget kan komma därifrån och inte direkt från åklagarmyndigheten.

Inskränkningen i rätten att få kopia gäller oavsett hur skildringen kommit in till myndigheten. Även skildringar som beslagtagits genom utredningsbeslag omfattas.

9 kap.

16 §

Förslaget behandlas i avsnitt 9.7.6 och innebär att paragrafens tillämp- ningsområde utsträcks att omfatta samma slag av mål som 5 kap. 6 §. Förevarande paragraf omfattar emellertid endast sådana mål när de rör barnpornografi och förutsätter för sin tillämpning att barnet kan identifieras. Om så är fallet kan sekretess som innebär förbud att ta del av handlingen, inte endast förbud att få kopia, inträda enligt denna paragraf. Sekretess gäller även i ärenden om resning eller klagan över domvilla.

9 kap.

17 §

Förslaget behandlas i avsnitt 9.7.6 och innebär att sekretess som innebär förbud att ta del av handlingen, inte endast förbud att få kopia, kan inträda även hos Statens biografbyrå när den biträder vid utredning

348 Författningskommentar

SOU 1997:49

av t.ex. barnpornografibrott, jfr. 5 kap. 6 §. För att paragrafen skall bli tillämplig krävs liksom beträffande 9 kap. 16 § att ett barn kan identifieras.

12.6Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihets- förordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden

1 kap.

1 och 2 §§

Angående innebörden av termen tekniska upptagningar, se kommenta- ren till 1 kap. 1 § YGL.

Termerna film och ljudupptagning behöver inte finnas kvar i denna lag eftersom kommittén föreslår att alla regler som gäller enbart för ljudupptagningar skall upphävas och ljudupptagningar skall behandlas enligt samma regler som för film, utom vad avser tillåtelsen till censur i 1 kap. 3 § YGL, regeln om otillåten utlämning av film eller videogram i 3 kap. 11 § YGL och regeln i 7 kap. 5 § YGL om tillsyn över att yttrandefriheten i film inte missbrukas. Det finns dock inga regler i tillämpningslagen med anknytning till dessa bestämmelser som motiverar att YGL:s term film behålls i denna lag. (I 5 kap. 8 § står ordet film kvar endast som en del i namnet på lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram.)

3 kap.

18 §

Hänvisningen till 16 §, som säger att varje sändning skall avslutas med en uppgift om vem som har utsett utgivaren, har strukits på grund av att det för sådan verksamhet som avses i 1 kap. 9 § YGL inte synes lämpligt att kräva att varje sändning skall avslutas med en sådan uppgift. Det torde för sådana sändningar vara lämpligare att föreskriva att uppgiften skall inleda sändningen. En regel av denna innebörd föreslås i 27 §.

För att möjliggöra kontroll av förväxlingsrisk enligt 21 § 3 föreskrivs att den som driver verksamhet enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL skall anmäla namnet på registret. Detta har stöd i det föreslagna tredje stycket i 1 kap. 9 § YGL. Även förändringar av namnet skall anmälas. Skyldigheten straffsanktioneras i 31 § första

SOU 1997:49

Författningskommentar 349

stycket. Att den som driver verksamhet enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL också skall anmäla namn på registret följer av 19 och 22 §§. I 28 § föreskrivs att Radio- och TV-verket skall föra förteckning över register enligt 1 kap. 9 § första och andra styckena YGL.

19 §

Paragrafen anger vem som prövar ansökan om utgivningsbevis för verksamhet enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL och vilket innehåll ansökan skall ha.

Första stycket

När det gäller frågan om vilken myndighet som skall pröva frågor om utgivningsbevis för verksamhet enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL står valet i första hand mellan Patent- och registreringsverket och Radio- och TV-verket. Enligt gällande lag prövar Patent- och registre- ringsverket ansökningar om utgivningsbevis för periodiska skrifter (2 kap. 2 § tillämpningslagen). Radio- och TV-verket tar emot an- mälningar om utgivare av sändningar enligt nu gällande 1 kap. 9 § YGL, om det inte är företag med tillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket radio- och TV-lagen som driver verksamheten, och handhar register över sådana utgivare (3 kap. 18 § tillämpningslagen jämförd med 12 och 13 §§ samma lag samt 2 § 8 förordningen (1994:729) med instruktion för Radio- och TV-verket). Verket har också till uppgift bl.a. att ta emot anmälningar av utgivare av närradio och lokalradio (3 kap. 3 resp. 6 a §§ tillämpningslagen) och att meddela tillstånd att sända närradio och lokalradio (4 kap. 3 § radio- och TV-lagen resp. 4 § lokalradiolagen (1993:120)).

Förutsättningen för att andra än massmedieföretag vilkas sändningar utgår från Sverige skall kunna få grundlagsskydd för sådan verksamhet som avses i 1 kap. 9 § YGL är att de har utgivningsbevis för verksam- heten. Tanken är att endast verksamhet som bedrivs på det sätt som sägs i 1 kap. 9 § YGL skall kunna få grundlagsskydd. Prövningen av frågan om utgivningsbevis måste därför innefatta bedömningar av hur verksamheten har inrättats tekniskt. Eftersom det gäller tillhandahål- lande av upplysningar med hjälp av elektromagnetiska vågor har det setts som lämpligast att Radio- och TV-verket får uppgiften att pröva ansökningar om utgivningsbevis för verksamhet enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL.

Andra stycket

Utgivningsbeviset måste kunna knytas till ett visst register och en ansvarig utgivare måste ha anmälts innan utgivningsbevis kan meddelas

350 Författningskommentar

SOU 1997:49

(jfr. 5 kap. 5 § TF och, beträffande ställföreträdare, 4 kap. 5 § YGL). De uppgifter som krävs i detta stycke är därför nödvändiga. Uppgift om från vilken ort sändningarna utgår är av betydelse även för frågan om rätt forum för yttrandefrihetsmål (7 kap. 3 § tillämpningslagen).

Tredje stycket

Att ansökan måste medge en bedömning av om verksamheten tekniskt är inrättad så som sägs i nu gällande 1 kap. 9 § YGL följer av tanken att det endast är för sådan verksamhet grundlagsskydd skall kunna erhållas genom utgivningsbevis.

Angående kravet i sista meningen i stycket att det om sändningen utgår från utlandet av beskrivningen skall framgå hur utgivaren tillförsäkrats möjlighet att utöva sådan befogenhet som anges i 4 kap. 3 § YGL hänvisas till vad som sägs nedan under 21 § 2.

Fjärde stycket

Jämför 15 § och 4 kap. 5 § YGL.

Femte stycket

Beträffande detta stycke hänvisas till vad som sägs nedan under 21 § 4.

20 §

Jämför 2 kap. 3 §.

21 §

Om det inte framgår att verksamheten är sådan som krävs enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL med dess hänvisning till första stycket, får ansökan avslås. Detta första led i paragrafen kanske kan framstå som onödigt. Det anges emellertid varken i 1 kap. 9 § andra stycket YGL eller i tillämpningslagen under vilka förutsättningar utgivningsbevis skall meddelas. Av 1 kap. 9 § andra stycket YGL framgår endast att utgivningsbevis kan meddelas och i tillämpningslagen anges endast vem som meddelar utgivningsbevis och vad ansökan skall innehålla. Det är därför motiverat att klart ange i vilka fall ansökan om utgivningsbevis får avslås.

SOU 1997:49

Författningskommentar 351

Punkt 1

Se 5 kap. 5 § andra stycket TF jämförd med 5 kap. 4 § TF.

Punkt 2

Enligt 4 kap. 2 § YGL skall utgivare ha hemvist här i riket. Av 1 kap. 9 § YGL följer att detta gäller också för sådana sändningar som avses där. Sändningar enligt 1 kap. 9 § YGL kan emellertid utgå från utlandet. Beträffande sändningar enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL som har utgivningsbevis och som utgår från utlandet har kommittén stannat för att alla YGL:s regler skall vara tillämpliga på motsvarande sätt som för en utomlands tryckt periodisk skrift som utges här och för vilken utgivningsbevis gäller (jfr. avsnitt 6.2). Detta innebär att bl.a. reglerna om ensamansvar skall gälla för en sådan sändning och inte endast reglerna om meddelar- och anskaffarfrihet och anonymitets- skydd som fallet är med andra radiosändningar som utgår från utlandet och inte vidaresänds här (jfr. avsnitt 2.2.6). För att det skall vara möjligt att effektivt ingripa mot missbruk av yttrandefriheten måste det även beträffande sändningar enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL som utgår från utlandet krävas att utgivaren har hemvist här i riket (jfr. 13 kap. 3 § och 5 kap. 2 § TF enligt vilka lagrum det krävs att utgivare till periodisk skrift som trycks utom riket och huvudsakligen är avsedd för spridning inom riket skall äga hemvist inom riket).

Enligt 6 kap. 2 § första stycket 2 YGL ligger det ansvar för yttrandefrihetsbrott som annars skulle åvila utgivaren på den som skall utse utgivare om utgivaren var utsedd för skens skull eller upp- enbarligen inte kunde utöva den befogenhet att bestämma vad som får publiceras som framgår av 4 kap. 3 § YGL. Om utgivaren av en databassändning med utgivningsbevis som utgår från utlandet inte kan utöva den befogenheten skulle det alltså vara den som bedriver sändningsverksamheten som ansvarar för yttrandefrihetsbrott. Eftersom denne i de fall som avses här torde finnas i utlandet skulle det i ett sådant fall kunna bli så att ingen kan lagföras för ett yttran- defrihetsbrott i sändningen. För att undvika en sådan situation är det lämpligt att ställa det krav som framgår av denna punkt.

Detta innebär visserligen en avvikelse från vad som gäller enligt TF. Avvikelsen är emellertid motiverad av den tekniska skillnaden mellan en sändning med hjälp av elektromagnetiska vågor och en fysisk databärare i form av en periodisk skrift. Avvikelsen gentemot TF består i att bristande befogenhet enligt 5 kap. 3 § TF (jfr. 4 kap. 3 § YGL) hos utgivaren inte utgör grund för avslag på begäran om utgivningsbevis eller grund för återkallelse av sådant bevis enligt TF (5 kap. 5 och 6 §§ TF). Det finns emellertid också en skillnad i ansvarssystemen mellan TF och YGL som beror på den ovan nämnda

352 Författningskommentar

SOU 1997:49

tekniska skillnaden mellan medierna och som gör denna avvikelse från TF:s system nödvändig. Skillnaden mellan ansvarssystemen består däri att det enligt TF finns en ansvarig efter ägaren till en utomlands tryckt periodisk skrift som utges här och för vilken utgivningsbevis gäller, nämligen den som låtit utlämna skriften för spridning inom riket (13 kap. 4 § jämförd med 8 kap. 3 och 4 §§ TF). En sådan person som ansvarar subsidiärt efter den som är skyldig att utse utgivare för radioprogram finns inte enligt YGL (se 6 kap. 2 § YGL). Avsaknaden av en motsvarande subsidiär ansvarighet gör det motiverat att låta bristande befogenhet enligt 4 kap. 3 § YGL vara grund för avslag på ansökan om utgivningsbevis och grund för återkallelse av meddelat utgivningsbevis (se 23 § första stycket 3) för sändningar enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL som utgår från utlandet. Detta har grund- lagsstöd i 1 kap. 9 § andra stycket sista meningen YGL.

Punkt 3

I punkten finns en motsvarighet till regeln i 5 kap. 5 § sista stycket TF. För att möjliggöra kontroll av om förväxlingsrisk föreligger har i 18 § getts en regel om att den som bedriver verksamhet enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL skall anmäla registrets namn till Radio- och TV- verket Det föreskrivs också i 28 § att verket skall föra en förteckning över sådana register.

Punkt 4

I denna punkt slås fast att ansökan om utgivningsbevis får avslås också om registrets namn företer sådan likhet med namnet på en periodisk skrift för vilken utgivningsbevis meddelats att förväxling lätt kan ske. Detta gäller dock naturligen inte om det är ägaren till den periodiska skriften som ansöker om utgivningsbeviset. Här måste observeras att periodiska skrifter inte behöver ansöka om utgivningsbevis för att få grundlagsskydd för databasverksamhet, om sändningarna utgår från Sverige, utan kan driva grundlagsskyddad verksamhet utan sådant bevis enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL. Tidningsföretag vilkas sändningar utgår från utlandet kan emellertid inte driva verksamhet enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL utan måste söka utgivningsbevis enligt andra stycket i samma paragraf för att kunna driva databasverksamhet under grundlagsskydd (se 10 kap. 3 § YGL). Visserligen sägs i 27 § att det i registret skall anges vem som bedriver verksamheten varför för- växlingsrisken kanske inte är så stor men regeln är ändå motiverad för att hindra obehörigt bruk av en tidnings namn.

Uppgifter i Patent- och registreringsverkets register över periodiska skrifter om ägare till skrifterna är inte fullständigt tillförlitliga eftersom det enligt TF inte finns någon skyldighet att anmäla ägarbyte till

SOU 1997:49

Författningskommentar 353

Patent- och registreringsverket (se 5 kap. 4-14 §§ TF). Om det är annan än den registrerade ägaren som ansöker om utgivningsbevis måste därför till ansökan fogas bevis att sökanden är ägare till skriften (19 § sista stycket). Ett alternativ till denna skyldighet kunde vara att i TF införa ett åliggande att anmäla ägarbyte beträffande periodisk skrift.

22 §

Den anmälningsplikt som föreskrivs här gör det möjligt att övervaka om utgivningsbevis skall återkallas t.ex. på grund av att verksamheten inte längre är ordnad på det sätt som krävs i 1 kap. 9 § YGL genom att registret ändrats så att användarna kan föra in eget material som oförmedlat blir tillgängligt för andra användare eller på grund av att utgivare inte längre finns eller är behörig. Skyldigheten enligt paragra- fen att anmäla ändrade förhållanden straffsanktioneras i 25 § andra meningen.

Anmälan om ändrade förhållanden kan föranleda återkallelse av utgivningsbeviset enligt 23 §. Om det till anmälan om det ändrade förhållandet fogas uppgifter och bevis rörande förhållandet motsvaran- de vad som krävs i fråga om ansökan om utgivningsbevis enligt 19 §, blir frågan om återkallelse inte aktuell. I ett sådant fall skall de nya uppgifterna endast registreras av Radio- och TV-verket, och ut- givningsbeviset och därmed grundlagsskyddet fortsätter att gälla.

23 §

Punkt 1 i första stycket motsvarar 5 kap. 6 § första stycket 1 TF. Angående bristande möjlighet att utöva befogenhet enligt 4 kap. 3 § YGL, se kommentaren till 21 § 2. Punkterna 2-4 ansluter till kraven för att utgivningsbevis skall kunna utfärdas, se kommentaren till 21 §. Punkt 5 motsvarar 5 kap. 6 § första stycket 4 TF. Liksom när det gäller periodiska skrifter bör man inte få behålla utgivningsbeviset om enda syftet är att hindra annan från att använda titeln.

Andra stycket motsvarar 5 kap. 6 § sista stycket TF.

24 §

Enligt 13 kap. radio- och TV-lagen får beslut av Radio- och TV-verket om bl.a. meddelande av tillstånd att sända närradio, fördelning av sändningstid i närradion och återkallelse av tillstånd överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Kommittén anser att även beslut rörande utgivningsbevis för sändningar enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL bör överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Kommittén anser att regeln i 7 § förvaltningsprocesslagen om tid för överklagande bör gälla. Detta

354 Författningskommentar

SOU 1997:49

innebär att överklagandet skall ha kommit in till den myndighet eller domstol som meddelat det överklagade beslutet inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet.

När det gäller frågan om prövningstillstånd bör krävas för att mål om utgivningsbevis som avgjorts i länsrätten skall få prövas i kammarrätten får det, i likhet med den bedömning som regeringen gjort i propositionen till radio- och TV-lagen angående mål om särskild avgift (prop. 1995/96:160 s. 153), anses att mål om utgivningsbevis enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL är en helt ny målgrupp som kan innefatta ganska komplicerade ställningstaganden. Det krävs därför inte nu prövningstillstånd i kammarrätten för sådana mål.

25 §

Första meningen i paragrafen straffsanktionerar lämnande av oriktiga uppgifter i ansökan om utgivningsbevis (jfr. 5 kap. 13 § TF). Andra meningen avser skyldigheten i 22 § att anmäla ändringar i de förhållanden som legat till grund för beviljande av utgivningsbevis (jfr. nu gällande 20 §, vilken, bortsett från ett smärre tillägg, motsvarar 31 § första och andra styckena i kommitténs förslag).

26 §

Denna paragraf har sin förebild i 2 kap. 4 §. Det bör framhållas att ansökningsavgiften i ett ärende om utgivningsbevis inte får vara så hög att den i praktiken omöjliggör grundlagsskydd för verksamhet enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL.

27 §

Se kommentaren till 18 §.

28 §

Ett register över verksamhet enligt 1 kap. 9 § YGL är nödvändigt för att man skall kunna kontrollera om det föreligger sådan förväxlingsrisk som anges i 21 § 3 (jfr. 23 § första stycket 4).

29 §

Jämför 2 kap. 4 §.

SOU 1997:49

Författningskommentar 355

31 §

I första stycket straffsanktioneras skyldigheten enligt 18 § första stycket sista meningen att anmäla namn på register enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL. Straffsanktionen omfattar också skyldighet att anmäla ändring av sådant namn.

Eftersom grundlagsskydd för sändningar enligt förslaget till 1 kap. 9 § andra stycket YGL är frivilligt, kan skyldighet att anteckna eller anmäla utgivare eller att lämna uppgift om ställföreträdare för sådana sändningar inte gälla. Straffsanktionerad skyldighet att anmäla ändrade förhållanden föreligger emellertid enligt förslaget till 22 § jämförd med 25 § tillämpningslagen, vilket tredje stycket i förevarande paragraf erinrar om. Om t.ex utgivaren för en sändning enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL inte längre är behörig, föreligger enligt 22 § jämförd med 25 § en straffsanktionerad skyldighet att anmäla att behörigheten upphört. Någon skyldighet att utse ny utgivare föreligger dock inte. Om ny behörig utgivare inte utses, kan utgivningsbeviset återkallas enligt 23 § första stycket 3.

4 kap.

1 §

Av kommitténs förslag till ändringar i 4 kap. 1 § YGL och upphävande av nu gällande 4 kap. 7 § YGL följer att alla tekniska upptagningar skall ha en utgivare. Att utgivare skall finnas till sammanställda kassettidningar behöver därför inte föreskrivas i tillämpningslagen.

2 och 3 §§

Termerna film och ljudupptagning har ersatts med termen teknisk upp- tagning i konsekvens med förslaget till ändring i YGL, se kommenta- ren till 1 kap. 1 § YGL. I 2 § har vidare av samma skäl gjorts en justering av föreskriften om var uppgifter skall finnas i fråga om en upptagning.

5 kap.

3 §

I konsekvens med den föreslagna ändringen i 1 kap. 7 § andra stycket TF har termen radioprogram ändrats till sändningar.

Den skyldighet att spela in och bevara inspelningar av sända radioprogram som föreskrivs i denna paragraf är nödvändig för att möjliggöra effektiv utredning och lagföring av yttrandefrihetsbrott. En

356 Författningskommentar

SOU 1997:49

sådan skyldighet måste därför även gälla sändningar enligt 1 kap. 9 § YGL. När det gäller sådana sändningar är det dock inte nödvändigt att varje överföring av information till en mottagare dokumenteras utan det är tillräckligt att det dokumenteras vilken information som vid varje tidpunkt hålls tillgänglig i registret. Detta kan åtminstone i datorsystem som är skilda från andra datorsystem göras genom s.k. loggning (jfr. Ds Ju 1986:4 s.101). Detta kan visserligen vara betungande och medföra kostnader men får anses nödvändigt för att det yttrandefri- hetsrättsliga systemet skall fungera väl. Uppfyllandet av dokumenta- tionsskyldigheten är inte en förutsättning för grundlagsskydd. Den är emellertid straffsanktionerad, se 9 §.

4 §

Ändringarna är en konsekvens av förslaget till införande i YGL av termen tekniska upptagningar och av att särbehandlingen av ljudupp- tagningar i YGL skall upphöra.

5 och 6 §§

Termerna film och ljudupptagning har ersatts med termen teknisk upp- tagning i konsekvens med förslaget till ändring i YGL, se kommenta- ren till 1 kap. 1 § YGL.

6 kap.

2 §

Se under 5 kap. 5 och 6 §§.

7 kap.

3 §

Se kommentaren till 5 kap. 5 och 6 §§ samt 6 kap. 2 §.

3 a och 7 a §§

Dessa ändringar är en följd av ändringen i 7 kap. 2 § andra stycket YGL, se kommentaren till den paragrafen.

Övergångsbest ämmelser

Ändringarna i denna lag träder i kraft samtidigt som ändringarna i YGL och 1 kap. 7 § TF (punkten 1) . Endast beträffande tekniska

SOU 1997:49

Författningskommentar 357

upptagningar som inte omfattas av tidigare lydelse har ändringarna i tillämpningslagen gjorts tillämpliga också när offentliggörandet skett före ikraftträdandet. Skälen för detta behandlas nedan.

När det gäller databassändningar enligt nu gällande 1 kap. 9 § YGL (1 kap. 9 § första stycket YGL enligt kommitténs förslag) innebär de föreslagna ändringarna i tillämpningslagen att en skyldighet att anmäla registrets namn inträder enligt 3 kap. 18 §, att varje sändning enligt 3 kap. 27 § skall inledas med en uppgift om registrets namn m.m., att Radio- och TV-verket för förteckning över sådana register och att regeringen får meddela föreskrifter om avgifter för utdrag ur sådan förteckning (3 kap. 28 och 29 §§). Vidare innebär ändringarna att det vad gäller dokumentation av innehållet i sådana sändningar är tillräckligt att det dokumenteras vilka upplysningar som vid varje tidpunkt hålls tillgängliga i registret. Det finns inte anledning att ge några särskilda övergångsbestämmelser vad gäller dessa ändringar utan de börjar gälla vid ikraftträdandet för alla sändningar enligt kommitténs förslag till 1 kap. 9 § första stycket YGL som sker efter ikraftträdan- det.

Inte heller vad gäller sändningar enligt kommitténs förslag till 1 kap. 9 § andra stycket YGL finns anledning att ge några särskilda över- gångsbestämmelser eftersom grundlagsskyddet för sådana sändningar är knutet till att utgivningsbevis gäller och skyddet därför inte till någon del kan avse sändningar som skett innan utgivningsbevis meddelats.

När det gäller ljudupptagningar innebär kommitténs förslag till ändring av YGL att särbehandlingen av ljudupptagningar upphör. Frivilligheten att utse utgivare upphör alltså. De ändringar i tillämp- ningslagen som gjorts i fråga om ljudupptagningar gäller 4 kap. 1 § och 5 kap. 4 §. I övergångsbestämmelserna till ändringarna i YGL föreskrivs i punkten 3 att de äldre föreskrifterna skall tillämpas på ljudupptagningar som lämnats ut för spridning före ikraftträdandet. Detsamma bör gälla också i fråga om ändringarna i denna lag ( punkten 3).

Kommitténs förslag till ändring av YGL innebär bl.a. att tekniska upptagningar med enbart stillbilder och/eller text kommer att falla in under grundlagsskyddet. Efter förebild av de övergångsbestämmelser som gavs när YGL trädde ikraft föreslår kommittén att även sådana tekniska upptagningar som inte omfattas av tidigare lydelse och som lämnats ut för spridning före ikraftträdandet skall falla in under grund- lagsskyddet med undantag för bestämmelserna om anonymitet, om skyldighet att sätta ut ursprungsuppgifter, om utgivare och om ansvarighet. Detta innebär att t.ex. reglerna om juryrättegång kommer att gälla också för sådana upptagningar. Tekniska upptagningar som inte omfattas av tidigare lydelse och som lämnats ut för spridning före ikraftträdandet bör därför omfattas också av tillämpningslagen i samma

358 Författningskommentar

SOU 1997:49

mån som de faller under YGL till följd av dess övergångsbestämmelser (punkten 2 ).

Regeln om hur skyldigheten enligt 3 kap. 13 § YGL att sätta ut ursprungsuppgifter skall fullgöras kan då inte gälla (4 kap. 2 §) eftersom sådan skyldighet inte inträder enligt övergångsbestämmelserna till YGL. Inte heller regeln i 5 kap. 4 § om skyldighet att bevara exemplar kan gälla för sådana redan spridda upptagningar eftersom det till följd av övergångsbestämmelserna till YGL inte finns någon som är skyldig att utse utgivare för sådana upptagningar. Ifråga om rättegång där talan väckts före ikraftträdandet skall äldre föreskrifter gälla (jämför punkten 2 f i övergångsbestämmelserna till kommitténs förslag till ändring av YGL). Om talan avseende äldre brott väcks efter ikraftträdandet skall de nya reglerna tillämpas i rättegången.

12.7Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument

7 §

Innebörden av nuvarande lydelse av fjärde stycket i denna paragraf är att radioprogram, film eller ljudupptagning som enligt 1 kap. 7 § andra stycket TF i dess nuvarande lydelse skall jämställas med en bilaga till skriften inte behöver levereras som bilaga till en skrift av vilken pliktexemplar skall lämnas. Däremot kan leveransplikt för sådana radioprogram, filmer eller ljudupptagningar föreligga enligt reglerna för ljudradio- och TV-program, film, videogram och fonogram. Kommitténs förslag till ändring av bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF innebär att även tekniska upptagningar med enbart text eller stillbilder kommer att omfattas av den regeln. Sådana upptagningar undantas därför från skyldigheten att leverera upptagningen som bilaga till en leveranspliktig skrift.

12.8Förslaget till förordning om ändring i polisregisterkungörelsen (1969:38)

23 §

Utvidgningen av YGL:s tillämpningsområde till att också omfatta t.ex. tekniska upptagningar med enbart text innebär att JK kan förordna om beslag även på en sådan upptagning. Underrättelseskyldighet enligt paragrafen bör föreligga även beträffande sådana upptagningar.

SOU 1997:49

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Nya medier och grundlagarna m. m.

Dir. 1994:104

Beslut vid regeringssammanträde den 8 september 1994

Sammanfattning av uppdraget

Kommittén skall analysera tryckfrihetsförordningens och yttrandefri- hetsgrundlagens tillämplighet på nya medier som används vid förmedling av yttranden och annan information till allmänheten. Mot bakgrund av den analysen skall kommittén undersöka frågan om ett grundlagsskydd för moderna medier som nu inte har ett sådant skydd. Kommittén skall då utifrån sin studie av de nuvarande grundlags- reglernas tillämpningsområde och deras betydelse för den nya tekniken överväga behovet av justeringar i detta hänseende.

Kommittén skall vidare analysera den särskilda frågan om för- hållandet mellan tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrund- lagens bestämmelser om beslag och konfiskering å ena sidan och offentlighetsprincipen å den andra. Arkivfrågor och processrättsliga frågor skall ingå i analysen.

Kommittén skall även överväga en ändring i yttrandefrihetsgrundla- gen (YGL) som bättre ger uttryck för den i praktiken allt friare etableringsrätten för trådlösa radio- och TV sändningar än vad som nu gäller enligt 3 kap. 2 § YGL.

Kommittén skall föreslå de grundlagsändringar och andra lagänd- ringar som den finner motiverade.

Bakgrund

Grundlagsskyddet f ör nya medier

Den snabba tekniska utvecklingen inte minst inom informations- teknologin (IT), medför att lagar och andra föreskrifter fortlöpande måste ses över. Lagstiftningen bör på sådant sätt anpassas till den moderna informations- och kommunikationstekniken att denna inte

Bilaga 1

SOU 1997:49

onödigtvis hindras eller kompliceras (jfr prop. 1993/94:100 bil. 1 s. 62, dir. 1994:42 och IT-kommissionens betänkande SOU 1994:118). Samtidigt bör de yttrandefrihetsrättsliga principer på vilka våra grund- lagar bygger förbli vägledande för rättsutvecklingen på det massmedia- la området.

Den tekniska utvecklingen medför att de tidigare vanligtvis lätt iakttagbara gränserna mellan olika former av medier, t.ex. en tidning eller bok och en teknisk upptagning (band, skiva, magnetband, diskett osv.), börjar bli allt svårare att dra.

Vid tillkomsten av yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) gjordes över- väganden om de nya elektroniska medieformerna och ett tilltänkt grundlagsskydd för yttrandefriheten i sådana överföringsformer (se t.ex. prop. 1990/91:64 s. 56-67). Utgångspunkten för en reglering sades vara att medierna bör kunna tas i bruk i nyhetsförmedlingens och opinionsbildningens tjänst på samma sätt som det tryckta ordet. Det infördes då ett tillägg i 1 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen (TF) enligt vilket TF skall tillämpas om en periodisk skrift oförändrat förmedlas på annat sätt, bl.a. genom radioprogram eller i form av en film eller ljudupptagning enligt yttrandefrihetsgrundlagen. Bestämmelsen innebär således att en förlagetrogen version av en periodisk skrift som sprids på något av dessa sätt skall ses som en del av den tryckta förlagan och omfattas av det skydd som TF ger periodiska skrifter. De bestämmelser som finns i TF skall alltså tillämpas på programmet eller upptagningen. Detta innebär t.ex. att för ett radioprogram som innefattar uppläsning av en dagstidning så som den såg ut en viss dag, skall TF:s regelsystem tillämpas beträffande bl.a. radioprogrammets innehåll (se propositionen s. 138).

Ett påtagligt exempel på teknisk utveckling på IT-området är CD- ROM-skivor (Compact Disc Read Only Memory). Dessa och liknande skivor är ett förhållandevis nytt medium som används allt flitigare. Skivorna kan användas för att optiskt lagra text, bild och ljud och detta även samtidigt (CD-ROM/XA-skivan). Även rörliga bilder kan lagras; en film om två timmar kan rymmas på en skiva.

Data som finns lagrade på en CD-ROM-skiva kan inte ändras av användaren och det är tillverkaren ensam som kan skriva in data på skivan. På den s.k. WORM-skivan (Write Once Read Many) kan användaren skriva in data, men det går inte att ändra den information som en gång skrivits dit (närmare om tekniken, se t.ex. SOU 1993:10 s. 39-44). Det är möjligt att snabbt söka information och läsa på en CD-ROM-skiva med text.

YGL är tillämplig på filmer, varmed avses "även videogram och andra upptagningar av rörliga bilder" samt ljudupptagningar (1 kap. 1 § tredje stycket). En CD-ROM-skiva som innehåller rörliga bilder eller utgör en ljudupptagning torde därmed falla under YGL:s tillämpnings- område (se prop. 1986/87:151 s. 161). En CD-ROM-skiva eller

SOU 1997:49

Bilaga 1

liknande med endast text kan däremot inte utan vidare sägas falla under YGL:s skydd, eftersom det inte utan en tämligen utvidgande lagtolkning kan hävdas att texten utgör rörliga bilder i YGL:s mening. Inte heller torde TF:s bestämmelser utan vidare kunna anses bli tillämpliga på en CD-ROM-skiva med text (jfr 1 kap. 7 § andra stycket TF).

I YGL finns en bestämmelse som bör ses i sammanhang med 1 kap. 7 § andra stycket TF och som tar sikte på tillhandahållande av information med hjälp av elektromagnetiska vågor. Om ett massmedie- företag för ett register med hjälp av ADB och med hjälp av elektro- magnetiska vågor tillhandahåller allmänheten uppgifter direkt ur registret, skall YGL:s bestämmelser om radioprogram tillämpas också för detta medium (1 kap. 9 §). Detta innebär bl.a. att YGL:s bestäm- melser om förbud mot censur och andra hindrande åtgärder, om ensamansvar m.m. gäller för sådana "sändningar" till allmänheten. Till skillnad från vad som enligt 1 kap. 7 § andra stycket TF gäller för tillämpligheten av TF, krävs det inte att det som tillhandahålls allmänheten överensstämmer med innehållet i t.ex. den periodiska skrift eller det radioprogram som medieföretaget ger ut. Däremot skall den information som lämnas ut till allmänheten hämtas direkt från ett register som förs med hjälp av ADB för att mediet skall omfattas av grundlagsskyddet.

Vad som nu sagts innebär bl.a. att om ett tidningsföretag väljer att lagra information i form av text eller stillbilder med CD-ROM-teknik och låter allmänheten via terminal ta del av innehållet på sådana skivor, skyddas denna informationsförmedling av YGL. Om däremot företaget väljer att ge ut CD-ROM-skivor med samma innehåll, omfattas denna informationsförmedling möjligen varken av YGL eller TF.

Den tekniska utvecklingen gör också att skillnaderna mellan vad som utgör radioprogram i YGL:s mening och vad som utgör andra former av spridning av information allt mer suddas ut. Som Radiolags- utredningen anför i sitt slutbetänkande Ny lagstiftning om radio och TV (SOU 1994:105) är telefonnätets ökade användning för kommuni- kation till allmänheten ett aktuellt exempel. Det finns nu möjlighet att via telefonnätet erbjuda olika tjänster, som kan ha massmediekaraktär (betänkandet s. 227). Om t.ex. någon via telenätet beställer och sedan på TV apparaten tar in en viss långfilm och det är ett TV-företag som har hand om distributionen, uppkommer frågan om detta är att betrakta som ett radioprogram i YGL:s mening eller om det rättsligt är att behandla som ett vanligt telefonsamtal. Svaret på frågan är avgörande för vem som är ansvarig för filmens innehåll.

Vad som nu sagts illustrerar bara ett par aktuella frågeställningar när det gäller nuvarande teknik och grundlagsreglering. Medierna utvecklas i snabb takt. Det torde t.ex. nu finnas möjlighet att använda en CD-

Bilaga 1

SOU 1997:49

ROM-skiva på samma sätt som ett videoband, dvs. möjlighet att radera ut vad som lagrats och därefter på samma skiva lagra ny text eller nya bilder. Utvecklingen av datatekniken innebär att det hela tiden uppkommer nya medieformer och därmed nya möjligheter att sprida information och åsikter till allmänheten. Fler exempel på frågeställningar som redan aktualiserats finns. Man kan i detta sammanhang t.ex. peka på den nya tekniska företeelsen som brukar kallas virtuell verklighet.

Frågan om ansvar för innehållet i information som förmedlas i nya medier har ställts i samband med utvecklingen på dataområdet särskilt när det gäller yttranden som förekommer i s.k. elektroniska anslags- tavlor (Bulletin Board Systems, BBS). De elektroniska anslagstavlorna utgör ett exempel på att nya former av medier ofta kan innefatta ett utbyte av information, dialoger.

Under beredningen av frågor om åtgärder mot barnpornografi framfördes att barnpornografiska bilder sprids också via nationella och internationella datanätverk. Enligt nu gällande lagstiftning bedöms sådana gärningar endast enligt brottsbalkens bestämmelser, dvs. det är inte fråga om ett brott enligt de två grundlagarna på yttrandefrihetsom- rådet. Detta innebär bl.a. att enbart rättegångsbalkens bestämmelser om tvångsmedel, och inte TF:s eller YGL:s särskilda regler om detta, tillämpas vid misstanke om barnpornografibrott bestående i spridning via datanätet (om inte 1 kap. 9 § YGL skulle anses tillämplig enligt vad som sagts ovan). Det är även tänkbart att en sådan spridning skulle kunna innebära ett straffbart förfaringssätt enligt 20 § datalagen (1973:289), nämligen när den som sprider bilderna har inrättat ett personregister.

TF:s och YGL:s detaljerade bestämmelser om tvångsmedel och konfiskering bygger på äldre TF:s bestämmelser som utgått endast ifrån i tryckpress framställda skrifter. När bestämmelserna skall tillämpas vid ingripanden mot yttranden i andra medier kan det naturligen uppstå tolkningsproblem och faktiska svårigheter att i praktiken tillämpa bestämmelserna. Bakgrunden till den nu vilande ändringen av 7 kap. 3 § YGL (se prop. 1993/94:118 och bet. 1993/94:KU25), en ändring som innebär att den tid inom vilken Justitiekanslern skall väcka åtal efter ett beslut om konfiskeringsbeslag av filmer och ljudupptagningar kan förlängas, utgör ett exempel på att TF:s regelsystem kan vara svårt att tillämpa på de nya medierna.

Den nya tekniken medför också att grundlagarnas krav på utgivning före det att åtgärder kan vidtas mot innehållet kan innebära tolknings- problem. I ett mål vid Stockholms tingsrätt år 1993 var bl.a. fråga om det ibland så kallade spridningsrekvisitet (varmed här avses 1 kap. 10 § YGL) var uppfyllt när "skräddarsydda" videofilmer kopierats från olika s.k. masterband, så att ingen film var helt identisk med någon annan. Tingsrätten fann i dom, som meddelades den 28 oktober 1993 (DB 6)

SOU 1997:49

Bilaga 1

och som inte överklagades, att masterbanden hade hållits tillgängliga för allmänheten på motsvarande sätt som avses i 1 kap. 6 § TF och som krävs för att utgivning skall anses ha skett. Masterbanden hade därmed, enligt tingsrätten, spritts till allmänheten på sätt som 1 kap. 10 § YGL föreskriver. Banden ansågs därmed kunna konfiskeras.

Den nya tekniken används också vid framställning av tryckta skrifter, vilket ger upphov till frågor om TF:s räckvidd vid produktion av en sådan skrift. TF föreskriver, liksom YGL (med visst undantag), att censur är förbjudet och att det är förbjudet för myndigheter eller andra allmänna organ att hindra eller försvåra tryckning och utgivning (1 kap. 2 § TF och 1 kap. 3 § YGL). Regeringen har i ett ärende funnit att föreskrifter enligt datalagen inte kan meddelas för sådana register som används vid framställning av tryckt skrift med hänsyn till vad som i TF föreskrivs om förbud mot hindrande åtgärder (regering- ens beslut 1994-04-14, dnr 93-3260). En fråga som kan ställas i detta sammanhang är vilken anknytning som bör finnas mellan det datorlag- rade materialet och den färdiga framställningen för att grundlagsskyd- det skall gälla. Skall man t.ex. anse att redan uppgifter som senare skall bearbetas och publiceras i annan form omfattas av censurförbu- det?

De frågor som rör förhållandet mellan grundlagsreglerna och ny teknik har beröringspunkter med annat lagstiftningsarbete som gäller IT-utvecklingen.

I anslutning till Datalagsutredningens slutbetänkande En ny datalag (SOU 1993:10) och till det nyss nämnda regeringsavgörandet har frågan om omfattningen av skyddet för den enskildes personliga integritet lyfts fram. Frågan kan ställas om skyddets omfattning skall vara beroende av i vilket medium uppgifterna används eller skall användas. Inom Justitiedepartementet har upprättats en promemoria Skyddet för enskilda personers privatliv (Ds 1994:51) i vilken det bl.a. redogörs för svensk rätt på området. Vidare belyses några av de frågeställningar som skulle uppstå vid t.ex. ett teknikoberoende skydd för den enskildes privatliv. Överväganden i dessa frågor fortsätter inom Justitiedepartementet.

Den snabba tekniska utvecklingen har även fört med sig ett behov av att se över frågor om hemlig teleavlyssning och teleövervakning. Som anförs i budgetpropositionen är det angeläget att se över bestämmelserna härom (prop. 1993/94:100 bil. 3 s. 41-42). Översynen, som torde i viss mån beröra här aktuella frågeställningar, har påbörjats inom Justitiedepartementet.

Informationsteknologikommissionen (IT-kommissionen) tillkallades i mars 1994. Dess arbete är inriktat på att främja användningen av informationsteknologin. I kommissionens första rapport (SOU 1994:118) föreslår kommissionen åtgärder och initiativ på ett flertal områden, bl.a. på lagstiftningsområdet.

Bilaga 1

SOU 1997:49

Rätten att s ända radioprogram p å annat s ätt än genom tr åd

Enligt 3 kap. 1 § YGL råder i princip etableringsfrihet när det gäller sändning av radio- och TV-program i kabel. Det är emellertid av tekniska skäl omöjligt att grundlagsfästa en total etableringsfrihet för radiosändningar i luften. För sådana sändningar krävs nämligen utrymme i radiofrekvensspektrum. YGL föreskriver därför att rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras i lag. Lagen kan då innehålla bestämmelser om tillstånd och villkor för att sända (3 kap. 2 § YGL).

I motiven till YGL anförs bl.a. att det från konstitutionell synpunkt finns goda skäl att söka omgärda fördelningen av frekvenser med vissa grundläggande regler. En reglering på konstitutionell nivå ansågs dock inte kunna gå längre än att uttryckligen framhäva den grundläggande betydelse som måste tillmätas yttrandefrihetens intresse vid alla överväganden om fördelningen av radiofrekvenser. Detaljer om hur frekvenserna skulle fördelas ansågs inte kunna föras in i grundlag. Strävan att gagna yttrandefriheten och informationsfriheten, som bör prägla fördelningen av radiofrekvenser, ansågs därför böra komma till ett allmänt uttryck i en bestämmelse som hade närmast målsättnings- karaktär (se prop. 1990/91:64 s. 82 f.). Lagrådet menade dock att man kunde tänka sig en något längre gående konkretisering i grundlagen av de principer som skall tillämpas vid fördelningen av frekvenser (propositionen s. 210). Departementschefen hänvisade till Frekvensrättsutredningens arbete, vilket resulterade i betänkandet Lag om radiokommunikation m.m. (SOU 1991:107). Frekvensrättsutred- ningen fann att bestämmelser av det slag som efterlystes inte var lämpade att tas in i grundlag och hänvisade till den nära anknytningen till rent tekniska förhållanden och att det måste finnas möjligheter till en smidig anpassning till nya tekniska möjligheter för att utvecklingen inte skall låsas (betänkandet s.149). I propositionen om lag om radiokommunikation anslöt sig regeringen till utredningens uppfattning i denna del, men angav även att frågan om en närmare precisering av YGL:s bestämmelse om frekvensfördelning övervägdes (prop. 1992/93:200 s. 173).

Radiolagsutredningen har härefter i sitt slutbetänkande Ny lagstift- ning om radio och TV (SOU 1994:105), i fråga om utformningen av 3 kap. 2 § YGL, funnit att det inte behöver vidtas någon ändring i 3 kap. 2 § YGL och att inte heller grunderna för den prövning regeringen gör i ärenden om tillstånd till att sända radio- eller TV-program behöver anges i lag (betänkandet s. 264 f.). Den nuvarande ordningen bör enligt den särskilde utredaren bestå oförändrad, i vart fall till dess att en förändrad rättslig, teknisk eller massmediepolitisk verklighet tydligt kan skönjas.

SOU 1997:49

Bilaga 1

Den tekniska utvecklingen medför att det införs nya möjligheter att utnyttja luften för radiosändningar. Av betänkandet Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar (SOU 1994:34) framgår att det i dag finns tekniska förutsättningar att starta två nya marksända TV-kanaler i Sverige. I Radiolagsutredningens betänkande framhålls att en betydande etableringsfrihet numera kan medges även för trådlösa radiosändningar och det föreslås att färre radiosändningar än nu skall omfattas av tillståndskrav (se SOU 1994:105 s. 245 ff.).

Beslag, konfiskering och allm änna handlingar

Fråga om grundlagarnas bestämmelser om tvångsmedel och kon- fiskering i förhållande till offentlighetsprincipen aktualiserades våren 1993 när Justitiekanslern väckte åtal mot två personer med påstående om yttrandefrihetsbrott innefattande barnpornografibrott och olaga våldsskildring. Filmer som hade tagits i beslag lämnades över till tingsrätten i samband med att åtal väcktes. De flesta filmer yrkades konfiskerade, men ett antal hade tagits i beslag i utredningssyfte och de gavs in till tingsrätten som bevisning. Filmerna kom efter prövning i hovrätten att anses utgöra allmän handling och skulle därför, eftersom det inte fanns någon möjlighet att förordna om sekretess enligt sekretesslagen (1980:100, omtryckt 1992:1474), lämnas ut till dem som begärde att ta del av dem.

Efter ett extra snabbt beredningsförfarande föreslog regeringen i en proposition till riksdagen en ändring i sekretesslagen, som innebar att sekretess kan gälla i mål om ansvar för barnpornografibrott. De lagändringar som riksdagen antog omfattade även skildringar som utgör olaga våldsskildring (prop. 1992/93:256, bet. 1992/93:KU40, rskr. 1992/93:364). Ändringarna (5 kap. 6 §, 9 kap. 16 § och 12 kap. 3 § sekretesslagen) trädde i kraft omedelbart (SFS 1993:437). Vid riks- dagsbehandlingen av förslaget anförde konstitutionsutskottet att det, bl.a. mot bakgrund av Lagrådets yttrande i ärendet, förutsatte att eventuella förslag till grundlagsändringar skulle föreläggas riksdagen innevarande mandatperiod inom den tid som anges i 8 kap. 15 § regeringsformen (bet. 1992/93:KU40 s. 12).

Regeringen uppdrog den 24 juni 1993 åt Justitiekanslern att analysera förhållandet mellan å ena sidan TF:s bestämmelser om rätten att ta del av allmänna handlingar och å andra sidan TF:s och YGL:s bestämmelser om tvångsmedel och konfiskering samt att lägga fram de förslag till lagändringar som kunde anses motiverade med anledning av analysen. Justitiekanslern avgav den 3 september 1993 rapporten Offentlighetsprincipen, tillämpning vid beslag och konfiskering med anledning av tryck- och yttrandefrihetsbrott - förslag till lagändringar (dnr 93-3343). I rapporten föreslår Justitiekanslern ändringar i TF som innebär en inskränkning i rätten att få kopior av sådana tryckta skrifter,

Bilaga 1

SOU 1997:49

videogram m.m. som tagits i beslag eller konfiskerats i mål om tryck- eller yttrandefrihetsbrott och som utgör allmänna handlingar. Justitiekanslerns rapport remissbehandlades. Remissutfallet ledde till att regeringen fann frågeställningen vara så pass komplicerad att den krävde en fördjupad analys som inte varit möjlig under den tid som stått till förfogande och anförde att frågan i stället borde bli föremål för en mera ingående beredning (se prop. 1993/94:118 s. 13).

Enligt TF och YGL finns det två skilda former av beslag, s.k. konfiskeringsbeslag och utredningsbeslag. Olika slag av beslag finns även i rättegångsbalken. Vid TF:s tillkomst fanns inte institutet utredningsbeslag i grundlagen. Sådan "bevisning" som utredningsbe- slagen kan utgöra, torde ha ansetts vara säkerställd genom den i TF då föreskrivna skyldigheten att lämna granskningsexemplar av tryckt skrift till Justitiedepartementet eller till tryckfrihetsombuden. Dessa exemplar var inte allmänna handlingar enligt ett uttryckligt stadgande i 2 kap. TF. Om detta exemplar sedan erhöll status som allmän handling när det vid åtal för tryckfrihetsbrott gavs in till domstol framgår inte av då gällande bestämmelser eller tidigare rättspraxis. När bestämmelserna om granskningsexemplar föreslogs upphävda, ansågs det uppstå behov av bestämmelser om beslag i bevissäkringssyfte (se prop. 1975/76:204 s. 183 f.) Konsekvensen av att bestämmelsen i TF om undantag från bestämmelserna om allmänna handlingar togs bort berörs inte särskilt i motiven.

I 6 kap. 10 § rättegångsbalken och i 16 § protokollskungörelsen (1971:1066) för de allmänna domstolarna, finns bestämmelser om vad som skall tillföras domstolarnas akter. Av bestämmelserna framgår att de handlingar som ges in till rätten skall föras in i akten. De hand- lingar som ingår i domstolens akt utgör normalt allmänna handlingar.

I arkivlagen (1990:782) finns bestämmelser om gallring, återläm- nande och överlämnande av allmänna handlingar (10 och 12 §§). Vidare föreskrivs i 6 § förordningen (1980:900) om statliga myndig- heters serviceskyldighet, m.m. att om en handling har givits in till domstol, får handlingen inte återlämnas innan avgörandet vunnit laga kraft, om inte domstolen medger det och bestyrkt kopia ges in eller redan finns bland handlingarna.

De nu nämnda bestämmelserna medger alltså att en myndighet i vissa fall får avhända sig allmänna handlingar. Vad gäller återläm- nande, får detta enligt arkivlagen ske om det görs med stöd av lag eller förordning eller av särskilt beslut av regeringen. Bestämmelserna i rättegångsbalken om hävande av beslag torde utgöra en sådan bestämmelse som utgör stöd för återlämnande av en allmän handling. Arkivlagen innehåller däremot ingen bestämmelse som uttryckligen medger att en myndighet förstör en allmän handling, om det inte kan anses utgöra en gallringsåtgärd.

SOU 1997:49

Bilaga 1

När det gäller hävande av beslag eller konfiskering enligt TF eller YGL, gäller bestämmelserna i grundlagarna framför vad som i t.ex. arkivlagen föreskrivs om bevarande av allmänna handlingar. Sålunda föreskriver TF, till vilken YGL hänvisar, t.ex. att beslag skall falla om åtal inte väcks inom föreskriven tid. Vidare framgår av TF att ett beslut om beslag skall hävas om åtalet ogillas. När förordnandet om beslag har hävts eller förfallit skall verkställigheten av beslaget genast gå åter (10 kap. 9 § TF). TF:s och YGL:s bestämmelser om kon- fiskering innebär att i princip skall de exemplar som omfattas av konfiskeringen förstöras.

Justitiekanslerns tidigare nämnda förslag innebär en inskränkning i rätten att få kopior av sådana tryckta skrifter filmer, videogram m.m. som tagits i beslag eller konfiskerats i mål om tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott och som utgör allmänna handlingar. Förslaget medför ändringar i 2 kap. TF.

Till övervägande del ställde remissinstanserna sig positiva till Justitiekanslerns förslag. Några instanser avstyrkte emellertid att rapporten då skulle medföra ett förslag till grundlagsändring och hänvisade därvid främst till den korta beredningstiden. Många remissinstanser ifrågasatte omfattningen av den föreslagna inskränk- ningen i rätten att få kopia av framställningar. Några pekade på det problem en myndighet skulle ställas inför vid bedömningen av om en person skall ha rätt att få en kopia eller inte. Vidare framhölls att en tilltalad har en ovillkorlig rätt att få en kopia av förundersökningen enligt rättegångsbalken. Det ifrågasattes att bestämmelserna skulle vara tillämpliga även vid beslag enligt TF, och vissa hävdade att in- skränkningen endast skulle gälla vid beslag på grund av misstanke om yttrandefrihetsbrotten olaga våldsskildring och barnpornografibrott. Vidare pekades på frågan om sanktioner mot den som tar kopia utan rätt därtill och för den som tillåter sådan kopiering. Också frågan om utredningsbeslagen bör omfattas av bestämmelserna nämndes.

Den nya bestämmelsen i 5 kap. 6 § sekretesslagen innebär bl.a. att en myndighet inte är skyldig att lämna ut kopior av framställningar som givits in till rätten på grund av att de anses innefatta tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrotten olaga våldsskildring eller barnpornografi- b- rott. Detta gäller även om framställningarna inte har tagits i beslag eller konfiskerats. Sekretessbestämmelserna utgör därmed i och för sig ett skydd mot att en situation motsvarande den våren 1993 upprepas.

Emellertid kvarstår den övergripande frågan om hur kollisionen mellan offentlighetsprincipen å ena sidan och reglerna om beslag och konfiskering å den andra skall lösas. En motsvarande situation liknande den som uppstod förra våren kan uppstå igen vid misstanke om annat brott än de som omfattas av 5 kap. 6 § sekretesslagen och där ingen annan möjlighet finns att förordna om sekretess. Det kan också synas egendomligt att en tryckt skrift som konfiskerats på grund av att dess

10 Bilaga 1

SOU 1997:49

innehåll är brottsligt och statsmakterna därför önskar förhindra vidare spridning av den, skall utgöra en allmän handling som enligt huvud- regeln i 2 kap. 1 § TF alla har rätt att ta del av. Samma synsätt gäller för den interimistiska åtgärd Justitiekanslern äger vidta genom beslagsinstitutet inför ett kommande konfiskeringsyrkande. Det är således inte självklart att en lösning på denna frågeställning skall vara en bestämmelse i sekretesslagen, jfr Lagrådets yttrande vid riksdagens behandling av 5 kap. 6 § sekretesslagen (bet. 1992/93 : KU40).

Kommitténs uppgifter

Grundlagsskyddet f ör nya medier

Kommittén skall efter en analys av i vilken omfattning nya med- ieformer omfattas av TF och YGL utreda behovet av ett grund- lagsskydd efter de tryckfrihetsrättsliga grundsatserna för yttrandefri- heten i nya medieformer som används till att förmedla yttranden och annan information till allmänheten. Utgångspunkten bör vara att eftersträva att, för de moderna medierna, tekniken inte skall vara av avgörande betydelse för grundlagsskyddet. Därvid bör dock inte bortses från att effektiviteten i ett grundlagsskydd för friheten att yttra sig i nya massmedier kan vara beroende av att skyddet avser användningen av en mer eller mindre definierad teknik. Frågor om ansvar för det förmedlade innehållet skall särskilt tas upp. Kommittén är emellertid fri att diskutera och föreslå andra angreppssätt på frågeställningarna. En reglering i vanlig lag kan vara ett alternativ.

Konsekvenserna av ett eventuellt utökat grundlagsskydd för nya medier skall analyseras, särskilt vad gäller TF:s och YGL:s be- stämmelser om tvångsmedel och konfiskering.

Kommittén skall vidare analysera räckvidden av grundlagarnas tillämpningsområde när ny teknik används vid tillkomsten av fram- ställningar som omfattas och kan komma att omfattas av grundlagarnas skydd.

Integritetsskyddsaspekter bör beaktas, bl.a. mot bakgrund av den fortsatta beredningen av de frågeställningar som behandlas i pro- memorian. Skyddet för enskilda personers privatliv (Ds 1994:51). Kommittén bör även hålla sig informerad om arbetet med den pågående översynen av bestämmelser om hemlig teleavlyssning m.m. och med det arbete som inletts med anledning av de förslag IT- kommissionen lagt fram.

Kommittén bör föreslå de grundlagsändringar och andra lagändringar den finner motiverade.

Etableringsfrihet för etermedier

SOU 1997:49

Bilaga 1 11

Som tidigare har nämnts är det av tekniska skäl inte möjligt att ha en total etableringsfrihet i fråga om radiosändningar på annat sätt än genom tråd, dvs. för sändningar i luften. I 3 kap. 2 § YGL föreskrivs sålunda att rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Den tekniska utvecklingen medför emellertid möjligheter att mer effektivt utnyttja radiofrekvensspektrum, vilket får till följd att utrymmet för fler samtida sändningar ökar.

Utvecklingen under de senaste åren innebär att antalet företag som bedriver trådlösa radio- och TV sändningar till allmänheten har ökat väsentligt. Om de medieformer som möjliggörs genom den nya informationsteknologin får ett utökat skydd för yttrandefriheten kommer rätten att vända sig till allmänheten genom sådana medier att bekräftas.

Mot denna bakgrund bör kommittén överväga en ändring i YGL som bättre ger uttryck för den i praktiken allt friare etableringsrätten för trådlösa radio- och TV-sändningar än vad som nu gäller enligt 3 kap. 2 § YGL.

Beslag, konfiskering och allm änna handlingar

Kommittén skall analysera förhållandet mellan TF:s och YGL:s bestämmelser om beslag och konfiskering å ena sidan och offentlig- hetsprincipen å den andra. Arkivfrågor och processrättsliga frågor skall ingå i analysen.

Kommittén bör i denna fråga förutsättningslöst pröva lämpliga lösningar. En väg är att bygga på Justitiekanslerns förslag, en annan att undanta i beslag tagna skrifter och framställningar från reglerna om allmänna handlingar. En annan väg kan vara att närmare titta på arkivfrågor och processrättsliga frågor i tryckfrihets- och yttrandefri- hetsmål eller att utgå från den sedan juni 1993 gällande bestämmelsen i 5 kap. 6 § sekretesslagen. Det kan även krävas ändringar på samtliga nu nämnda regelområden för att nå en tillfredsställande lösning.

Övrigt

Kommittén skall samråda med Polisrättsutredningen (Ju 1991:05) och Utredningen om rättsliga överväganden kring informationsteknologi (Ju 1994:05).

Utredningsarbetet skall vara avslutat senast vid utgången av år 1996.

(Justitiedepartementet)

12 Bilaga 1

SOU 1997:49

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till kommittén om nya medier och grundlagarna m.m. (Ju 1994:13)

Dir. 1995:14

Beslut vid regeringssammanträde den 2 februari 1995

Sammanfattning av uppdraget

Kommittén om nya medier och grundlagarna m.m. (Ju 1994:13) skall inte längre ha till uppgift att överväga någon ändring i yttrandefrihets- grundlagen (YGL) som avser frågor kring etableringsrätten för trådlösa radio- och TV sändningar.

Kommitténs nuvarande uppdrag

Den 8 september 1994 beslutade regeringen direktiv till en utredning om nya medier och grundlagarna m.m. (dir. 1994:104). Kommittén håller nu på att tillsättas.

Kommittén har bl.a. i uppgift att analysera hur tryckfrihetsför- ordningen (TF) och YGL skall tillämpas på nya medier som används vid förmedling av yttranden och annan information till allmänheten. Mot bakgrund av den analysen skall kommittén undersöka frågan om ett grundlagsskydd för moderna medier som nu inte har ett sådant skydd.

Kommittén skall också överväga en ändring i YGL som, enligt formuleringen i direktiven, bättre än den nuvarande lydelsen av 3 kap. 2 § YGL ger uttryck för den i praktiken allt friare etableringsrätten för trådlösa radio- och TV sändningar.

Etableringsfriheten

Etableringsfriheten är grundlagsfäst, eftersom YGL tillförsäkrar varje svensk medborgare och svensk juridisk person rätt att sända radiopro- gram genom tråd.

Däremot ger YGL utrymme för lagstiftning om krav på tillstånd och villkor i fråga om användningen av radiofrekvenser för trådlösa sändningar av radioprogram. Skälet till kravet är behovet av att fördela de tillgängliga radiofrekvenserna så att störningar undviks och

SOU 1997:49

Bilaga 1 13

radiofrekvensspektrum kan nyttjas fullt ut. 3 kap. 2 § andra stycket YGL innehåller dock en bestämmelse som anger att det allmänna skall eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet.

I den juridiska litteraturen har detta kommenterats med att "det torde kunna sägas att den rättspraxis som utvecklats av domstolen för de mänskliga rättigheterna i Strasbourg vid tillämpningen av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna här har fått en viss åter- spegling på konstitutionell nivå i Sverige..." (Wennberg m.fl., Yttrandefrihetsgrundlagen, 1995, s. 43).

Som beskrivits i kommitténs direktiv har Radiolagsutredningen i sitt slutbetänkande Ny lagstiftning om radio och TV (SOU 1994:105) i fråga om utformningen av 3 kap. 2 § YGL funnit att denna be- stämmelse inte behöver ändras och att inte heller grunderna för den prövning som regeringen gör i ärenden om tillstånd till att sända radio- eller TV program behöver anges i lag (betänkandet s. 264 f.). Den nuvarande ordningen bör enligt den särskilde utredaren bestå oför- ändrad, i varje fall till dess att en förändrad rättslig, teknisk eller massmediepolitisk verklighet tydligt kan skönjas. Betänkandet har nyli- gen varit ute på remiss och ingen remissinstans har motsatt sig förslaget om att inte ändra 3 kap. 2 § YGL.

Förändringen av uppdraget

Kommittén skall inte längre ha till uppgift att överväga en ändring i YGL i syfte att förändra reglerna för etableringsfriheten för etermedier.

Frågan om förändringar av reglerna om etableringsfrihet i YGL har helt nyligen analyserats av Radiolagsutredningen, varvid den särskilde utredaren fann att någon förändring i detta avseende inte borde ske. Regeringens uppfattning är att det inte finns något behov av att nu ytterligare låta denna fråga utredas.

Kommitténs uppdrag i övrigt skall vara oförändrat.

(Justitiedepartementet)

SOU 1997:49		Bilaga 2	1
JUSTITIEKANSLERN	Datum	Dnr
	1996-02-28	706-96-32

Regeringen (Justitiedepartementet)

Promemoria om vissa frågor rörande yttrandefrihetsbrottet olaga våldsskildring m.m. - Justitiekanslerns erfarenheter och syn- punkter

1 Inledning

Regeringen uppdrog hösten 1991 åt Justitiekanslern att utreda behovet av åtgärder rörande bestämmelserna om olaga våldsskildring. Justitie- kanslern redovisade uppdraget i en rapport den 23 december 1992 (dnr 2903-91-90, JKBeslut 1992 s. 180 ff.). I rapporten förutskickades att Justitiekanslern kunde komma att framdeles underrätta regeringen om sina erfarenheter på området. Det är en sådan redogörelse som lämnas i denna promemoria.

Här behandlas ett antal frågor med viss anknytning till nu pågående utredningsarbete. En sak av betydelse i sammanhanget tas dock inte upp. Det gäller export och import av vålds- och barnpornografiska videogram m.m. Den saken kan nämligen förväntas bli närmare behandlad inom barnpornografiutredningen. Det som framförs i det följande, i avsnitt 4, 6 och 7, bör ses mera som tänkbara justeringar, grundade på de hittillsvarande erfarenheterna av tillämpningen, än som slutligt utarbetade förslag.

2 Brottsrekvisiten för våldspornografisk olaga våldsskildring

Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) trädde i kraft den 1 januari 1992. Den medförde att Justitiekanslern fick uppgiften att vara åklagare i fråga om yttrandefrihetsbrott, liksom tidigare i fråga om tryckfrihets-

Bilaga 2

SOU 1997:49

brott. I fråga om yttrandefrihetsbrott i videogram var detta en nyhet i sak. Tidigare hade denna uppgift åvilat det allmänna åklagarväsendet.

Föreskriften i 16 kap. 10 b § brottsbalken (jämför 7 kap. 4 § 13 tryckfrihetsförordningen, TF, och 5 kap. 1 § YGL) om straff för våldspornografisk olaga våldsskildring gäller den som i stillbild eller i en film, ett videogram, ett televisionsprogram eller andra rörliga bilder skildrar sexuellt våld eller tvång med uppsåt att bilden eller bilderna sprids eller som sprider en sådan skildring, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig. I motiven till bestämmelsen (prop. 1986/87:151 s. 101 ff, 183 f) har gjorts vissa uttalanden om vilka slags skildringar som bör anses falla inom det straffbara området.

Av motiven framgår att det har avsetts vara fråga om framställningar i bild där sexuella motiv kombineras med våldshandlingar eller inslag av sadistiska beteenden, t.ex. avbildningar av sexuella övergrepp, tortyrscener eller liknande tvångssituationer. Alla sexuella skildringar i bild som innehåller våld i någon form har avsetts komma att träffas av förbudet. Det ställs inte något krav på att det skall framgå av bilden att våldet kan återföras till en människa; även våld som härrör från djur eller tekniska anordningar o.d. har avsetts falla under straffbe- stämmelsen. Något krav på att våldet skall vara grovt e.d. gäller inte heller. Klart är dock enligt motiven att det beträffande stillbilder i praktiken måste vara fråga om våld av någorlunda kvalificerat slag för att det skall kunna konstateras att bilden faller under straffbe- stämmelsen.

Förutom våld omfattas enligt motivuttalandena sexuella situationer som innehåller tvångsmoment av förbudet mot våldspornografisk olaga våldsskildring. Hit räknas enligt motiven främst skildringar av sadistiska beteenden eller likartade förfaranden som är ägnade att uppfattas så att någon mot sin vilja blir utsatt för kränkande eller nedvärderande behandling. Det förekommer enligt motiven inte sällan att modellen har avbildats på ett sätt som av betraktaren är avsett att uppfattas så att den betvingande eller förnedrande behandlingen är njutbar. I motiven anförs att även sådana situationer naturligtvis skall omfattas av bestämmelsen, om brottsrekvisiten i övrigt är uppfyllda.

3Skildringar av s.k. fistfucking kan falla under olaga våldsskildring

Tidigt under år 1992 uppmärksammade Justitiekanslern problemet med s.k. fistfucking i främst videogram. Ett problem som Justitiekanslern då mötte i sammanhanget var att vissa skildringar i form av fistfucking friats i ett lagakraftvunnet hovrättsavgörande år 1991. Domen kom att uppmärksammas i skilda sammanhang, bl.a. i riksdagen. Domen avsåg

SOU 1997:49

Bilaga 2

videogram i vilka det förekom att en hand eller handen och delar av armen fördes in i en kvinnas könsorgan eller ändtarm eller som det kallas i pornografiska sammanhang "fistfucking". Domen hade inte av Riksåklagaren överklagats till Högsta domstolen utan vunnit laga kraft. Skälen att inte föra just detta speciella fall till Högsta domstolen synes i och för sig ha varit välgrundade av helt andra anledningar än skildringarnas karaktär.

Av en redovisning för rättstillämpningen som under år 1992 inhämtats med hjälp av Riksåklagaren framgick också att den nyss avsedda domen hade föranlett att ett antal brottsanmälningar avseende videofilmer med skildringar av likartat handlande inte lett till förundersökning eller åtal.

I min rapport till regeringen den 23 december 1992 anmälde jag min uppfattning att Justitiekanslern inte ansåg att möjligheterna att med stöd av den nu gällande regleringen uppnå fällande domar i fråga om skildringar av fistfucking måste bedömas som uttömda.

I fråga om rättstillämpningen på området anförde Justitiekanslern i rapporten till regeringen att det fall i vilket bestämningen av gränserna för det straffbara området synes ha kommit att uppmärksammas mest i den allmänna debatten var den förut nämnda hovrättsdomen om skildringar av "fistfucking" i videogram. Vidare anförde Justitie- kanslern. "Det är inte någon uppgift för mig att i detta sammanhang gå in på en närmare värdering av den domen. Jag vill för egen del endast framhålla att domen enligt min mening knappast tvingar till den slutsatsen att varje framställning av likartat innehåll skall anses straffri. Givetvis bör domstolspraxis avspegla sig i den praxis som utvecklas i frågor om att väcka åtal. Ändå måste varje ärende prövas för sig. Jag har för inte länge sedan inlett förundersökning om olaga våldsskildring som yttrandefrihetsbrott i videogram bl.a. i fråga om ett par fall liknande det som nu har diskuterats."

I början av år 1993 förekom på Justitiekanslerns beslut omfattande beslag av olaga våldsskildring i videogram hos postorderföretag. Bland dessa skildringar fanns många skildringar av " fistfucking". Yttrande inhämtades från Statens biografbyrå. Justitiekanslern bad också rättsläkaren Kari Ormstad att yttra sig i medicinska frågor i samman- hanget. I ett ärende väckte Justitiekanslern åtal vid Stockholms tingsrätt i mars 1993. Åtalet avsåg ca 130 olika videogramtitlar som Justitiekanslern ansåg utgöra olaga våldsskildring. I fråga om 25 av dessa titlar angav Justitiekanslern att fråga var om "fistfucking".

I april 1994 meddelade Stockholms tingsrätt sin dom i målet. I domen anförde tingsrätten bl.a. att den vid sin granskning av de videogram som innehöll "fistfucking" funnit att samtliga innehåller straffbart våld eller tvång av sexuellt natur och att samtliga är mer graverande än det jämförelsematerial som den tilltalade åberopat. Den

Bilaga 2

SOU 1997:49

tilltalade fälldes till ansvar för bl.a. dessa skildringar som också föranledde beslut av rätten om konfiskering.

Den tilltalade överklagade domen till Svea hovrätt. I sin dom i april 1995 anförde hovrätten om skildringarna av " fistfucking" bl.a. att denna typ av sexuellt beteende får anses vara ägnad att hos åskådaren inge föreställningen att offret utsätts för sexuellt våld, som är både smärtsamt och kränkande och som kan föranleda svåra skador även om skildringen i vissa fall kan ge betraktaren uppfattningen att be- handlingen är lustfylld. Scenerna med "fistfucking" skildrade således enligt hovrätten sexuellt våld. Hovrätten anförde slutligen att samtliga videogram som varit föremål för prövning i hovrätten innehöll olaga våldsskildring och var avsedda för spridning samt att de skulle konfiskeras. Andra frågor som behandlades i hovrättens dom går jag inte in på här. Högsta domstolen beslöt i juli 1995 att inte meddela prövningstillstånd. Svea hovrätts dom står nu fast.

Det kan alltså nu rapporteras att ett stort antal skildringar av typ "fistfucking" i videogram av domstol genom lagakraftägande dom har befunnits straffbara som olaga våldsskildring enligt yttrandefrihets- grundlagen. Sådana skildringar är alltså inte till sin karaktär straffria. Sådana skildringar förekommer i flera utredningar om yttrandefrihets- brott hos Justitiekanslern, bl.a. inom ramen för den s.k. Norrköpings- utredningen. De föranleder att Justitiekanslern väcker åtal för yttrandefrihetsbrottet olaga våldsskildring. Justitiekanslern avvaktar nu flera domar i frågan.

4 Olaga våldsskildring, räckvidd och systematik

4.1 Brottsbest ämmelserna

Såväl barnpornografibrottet som brottet olaga våldsskildring infördes i vår straffrätt under den tid då förberedelserna för yttrandefrihets- grundlagen pågick. Till grund för förslaget om straff för barnpornogra- fibrott låg ett betänkande som utarbetats av Yttrandefrihetsutredningen (Ds Ju 1978:8). Bestämmelsen fick från början sin plats i brottsbalken som 16 kap. 10 a § (SFS 1979:375). Förbudet mot olaga våldsskildring kom till år 1981 och fick sin plats i en särskild lag, lagen (1981:485) om förbud mot spridning av filmer och videogram med våldsinslag. Bestämmelsen om förbud mot olaga våldsskildring har senare inarbetats i brottsbalken som 16 kap. 10 b § (SFS 1988:835). Både barnpornografibrott och olaga våldsskildring är straffbara som yttrandefrihetsbrott enligt yttrandefrihetsgrundlagen.

Barnpornografibrott och olaga våldsskildring fick under 1970- och 80-talen en ökande aktualitet, åtminstone delvis som en följd av vid- eogramteknikens genombrott som massmedium. Förbudsreglerna kom

SOU 1997:49

Bilaga 2

till efter begränsade utredningar i syfte att snarast söka komma till rätta med de problem som hade uppenbarat sig. I första hand spridningen av våldsskildringar i videogram tilldrog sig en betydande uppmärksamhet och gav anledning till önskemål om obligatorisk förhandsgranskning av videogram. En sådan lösning, som hade inneburit ett avsteg från de grundsatser på vilka yttrandefrihetsgrundlagen skulle vila, valdes slutligen inte. I stället genomfördes en tämligen omfattande serie av andra åtgärder för att få spridningen av olaga våldsskildring i videogram under kontroll. För att detta skulle bli möjligt infördes i den nya grundlagen vissa medgivanden till särreglering genom vanlig lag i fråga om olaga våldsskildring. Medgivandena gällde till en del också barnpornografibrott.

Enligt 7 kap. 1 § andra stycket YGL gäller vad som är föreskrivet i lag i fråga om tid för väckande av talan beträffande barnpornografi- brott och olaga våldsskildring. De kortare preskriptionstider som annars är föreskrivna i grundlag när det gäller beivrande av yttrandefrihets- brott behöver alltså inte iakttas i fråga om dessa två brott när de förekommer i filmer och videogram. Vidare får enligt samma bestämmelse i lag föreskrivas att filmer inte skall anses ha lämnats ut för spridning förrän de har lämnats för registrering hos en myndighet. En sådan föreskrift har också införts i 5 kap. 8 § lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrund- lagens områden, enligt vilken ett videogram som inte har getts in till Statens biografbyrå för granskning enligt lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram skall anses ha lämnats ut för spridning först när pliktexemplar enligt lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument har lämnats. Denna reglering är till för att förebygga att utgivning sker mer eller mindre i smyg i syfte att få preskriptionstiden att börja löpa så att utgivning i full skala senare kan ske utan risk för straff. I detta sammanhang bör också nämnas att yttrandefrihetsgrundlagen i 7 kap. 5 § innehåller ett medgivande till den tillsyn över att yttrandefriheten i filmer inte missbrukas genom olaga våldsskildring m.m. som enligt lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram ankommer på Statens biografbyrå.

Såvitt gällde olaga våldsskildring innehöll yttrandefrihetsgrundlagen från början i 5 kap. 6 § första stycket ett medgivande att genom vanlig lag föreskriva om särskild rättsverkan. Medgivandet har numera sträckts ut till att omfatta även barnpornografibrott. Avsikten är att företagsbot skall kunna följa på brottslighet av de två slagen.

Efter lagändring år 1993 har barnpornografibrott och olaga vålds- skildring numera återigen liksom från början samma straffskala, böter eller fängelse i högst två år. Härav följer bl.a. att preskriptionstiderna sammanfaller.

Bilaga 2

SOU 1997:49

4.2 Justitiekanslerns erfarenheter av till ämpningen

Sedan yttrandefrihetsgrundlagen trädde i kraft har Justitiekanslern haft att handlägga åtskilliga ärenden om yttrandefrihetsbrott i videogram. Vanligen har det därvid rört sig om olaga våldsskildring eller barnpor- nografibrott, ofta i s.k. skräddarsydda videogram, dvs. på ett videoband individuellt sammanställda kompilat av scener från skilda videogram. Som här senare kommer att framgå av avsnitt 6 har erfarenheterna av dessa ärenden visat att det är förenat med vissa svårigheter att på skräddarsydda videogram tillämpa de föreskrifter om handläggningen av ärenden om yttrandefrihetsbrott som finns i grundlagen. En annan iakttagelse är att innehållet i ett videogram inte sällan kan bedömas som både olaga våldsskildring och barnpornografibrott. Detta har vid åtalsprövning och lagföring varit av särskild betydelse i sådana fall där fullbordade yttrandefrihetsbrott har ansetts vara begångna innan brotten år 1993 åter fick samma straffskala.

Den ordning som gäller nu har alltså visat sig förenad med vissa tillämpningsproblem. Från praktisk synpunkt måste det medges att handläggningen av ärenden om olaga våldsskildring och barnpornog- rafibrott nu tar en större del av Justitiekanslerns resurser i anspråk än vad som kan anses sakligt motiverat. Jag går nu i annat sammanhang (bilaga till Justitiekanslerns enkla anslagsframställning för budgetåret 1997) vidare in på denna sida av saken och föreslår vissa förändringar i fråga om handläggningsordningen.

Det kan också sägas att den nuvarande uppdelningen på två brott, olaga våldsskildring och barnpornografibrott, kanske inte alltid svarar mot någon skillnad i motiven för kriminaliseringarna och i vart fall inte alltid mot någon åtskillnad i de faktiskt förekommande videofilmernas innehåll. Bestämmelserna nuvarande placering som a och b §§ i 16 kap. 10 § framstår också som mindre tilltalande i ett lagverk som brottsbalken. Enligt Justitiekanslerns mening finns det flera skäl att ta upp reglernas utformning till ett förnyat övervägande.

En nära till hands liggande tanke är att barnpornografibrott och i vart fall våldspornografisk olaga våldsskildring skulle sammanföras till ett brott. Grunderna för att sådana framställningar skall vara brottsliga torde vara nära besläktade i sak. Brottens straffvärde har ansetts vara i stort detsamma (prop. 1992/93:141 s. 44). På liknande sätt torde man kunna se på frågan om skildringar i vilka människor deltar med djur i gemensamma handlingar med en sexuell innebörd.

Gemensamt för barnpornografibrott och sexuell olaga våldsskildring är att de innehåller skildringar med sexuell innebörd som ligger bortom en gräns som accepteras. Grunden för kriminaliseringen synes ligga i en värdering av vad som anses godtagbart i ett civiliserat samhälle. Detta talar juridiskt sett för att föreskrifter om straff för skildringar av sådant slag bör hållas samman i en gemensam bestämmelse. Enligt min

SOU 1997:49

Bilaga 2

mening bör vissa skildringar av sexualhandlingar mellan människor och djur bedömas på samma sätt.

Något som de nyss nämnda straffvärda skildringarna också har gemensamt är att de rymmer ett inslag av våld, ibland tydligt och klart framställt, andra gånger mer eller mindre underförstått. Barnpornogra- fibrottet kan sägas regelmässigt innefatta ett sådant inslag, i vart fall på så sätt att sexualhandlingar mellan barn och vuxna typiskt sett innebär att den vuxne begagnar ett övertag till egen fördel på ett sätt som barnet inte kan förstå. Det kan med andra ord i de typiska fallen med små barn inte vara tal om att frivillig medverkan av barnet innebär att sexualhandlingarna genomförs utan våld. I dessa fall kan det också vanligen lätt iakttas att barnet inte medverkat i inspelningen av egen önskan. Ett liknande synsätt kan ofta nog anläggas på sådana skildringar som återger sexualhandlingar mellan människor och djur. Att sexuell olaga våldsskildring innefattar våld eller tvång framgår redan av den nu gällande lagtextens lydelse.

4.3 Särskilt om s.k. djursex

Jag har i rapporten den 23 december 1992 uttalat, att skildringar med detaljrika och utdragna sekvenser, t.ex. med kvalificerade former av s.k. djursex, är sådana att de får anses visa kränkning och nedvärdering och en ibland latent tvångssituation snarare än våld eller konkretiserat tvång. Jag har där också uttalat, att sådana skildringar enligt min mening kan vara straffvärda men att det generellt sett får anses osäkert om det med nuvarande bestämmelser skulle gå att vinna bifall till åtal för dem.

Sedan 1992 års rapport lämnades har Justitiekanslern väckt åtal för olaga våldsskildring med anledning av innehållet i videogram med ett par skildringar av sexualhandlingar mellan människor och djur. Det har här rört sig om våldsskildringar som enligt min mening gått över gränsen till det straffbara. I ett av fallen föreligger nu en lagakraftvun- nen dom enligt vilken en film, "Eels for Pleasure 2", bedömts som olaga våldsskildring. Filmen kan inte sägas innehålla någon skildring av öppet direkt fysiskt våld. Snarare skildras en tvångssituation sa tillvida att den kvinnliga aktören företer tydliga tecken på att vara underkastad tvång eller vara utsatt för ett psykiskt lidande genom en manlig aktörs åtgärder bl.a. för att föra in en ål i hennes slida. Ett antal filmer där kvinnliga och i något fall manliga aktörer är inbegripna i sexuella handlingar med djur (hundar, hästar, grisar etc.) utan att förete sådana tecken och där reella våldsinslag saknas har emellertid av Justitiekanslern inte ansetts kunna föras under domstols prövning med gällande utformning av lagrummet om olaga våldsskildring. Justitiekanslern har inte ansett lagrummet i dess gällande lydelse i förening med de under avsnitt 2 redovisade förarbetsuttalandena ge

Bilaga 2

SOU 1997:49

tillräckligt stöd för antagande att ett åtal skulle vinna framgång i dessa fall. I några fall har Justitiekanslern övervägt åtal i fråga om videogram där fråga uppkom om det djur som var förenat i en sexuell handling med människa kunde anses utsatt för närgånget eller utdraget grovt tvång (dvs. en s.k. icke-sexuell olaga våldsskildring,16 kap 10 b § första stycket andra meningen brottsbalken). I dessa fall inhämtade Justitiekanslern sakkunnigyttrande från veterinärmedicinsk expertis hos Sveriges lantbruksuniversitet. Det rörde skildringar av sexuella handlingar mellan kvinna och hanhund, man och hongris samt man och hönsfågel. I det sistnämnda fallet ansågs i expertutlåtandet att fråga var om grovt våld. Detta fall har Justitiekanslern därefter fört under domstols prövning. Målet är ännu inte avgjort.

En del reklammaterial från bl.a. postorderhandeln tillställs Justitie- kanslern genom anmälningar. I detta material har kunnat konstateras en förekomst av videogram och tidningar med s.k. djursex, vanligen kallat animalsex (dvs. skildringar av sexuella handlingar mellan människor och djur). Vidare har det bl.a. i samband med förundersök- ning iakttagits att det förekommer export genom postorder från svensk sida av sådana videogram. I vilken mån dessa skildringar är brottsliga i andra länder har Justitiekanslern inte systematiskt kunna undersöka inom ramen för detta ärende. Justitiekanslern har dock tagit del av den norska resp. tyska regleringen på området. Där ingår dessa skildringar som en del av den straffbara pornografin. Det finns tecken som tyder på att djursex är en genre som i Sverige inte är endast rent marginell. Framförallt kan verksamheten med att sälja och distribuera materialet vara lukrativ. Inte minst synes detta vara fallet beträffande export per postorder av sådan pornografi.

Som tidigare anförts synes bestämmelsen om olaga våldsskildring inte generellt täcka dessa skildringar. Dessa skildringar far dock anses till sin karaktär så stötande att de vanligen bör anses ovärdiga ett civiliserat samhälle. Även om fråga här inte är om skildringar av faktiskt våld kan ofta någon form av direkt eller indirekt tvångsmoment beträffande medverkande människor anas (jfr vad som anförts om kränkande eller nedvärderande behandling i prop. 1986/87:151 s. 183 n.). Detta förhållande synes göra det möjligt att se denna genre som en del av brottet olaga våldsskildring. Justitiekanslern förordar en lagändring på denna punkt. En uttrycklig kriminalisering av s.k. djursex bör förslagsvis kunna utformas genom ett förtydligande tillägg i 16 kap. 10 b § brottsbalken "Den som... skildrar sexuellt våld eller tvång eller sådana sexuella handlingar mellan m änniskor och djur med uppsåt..."

Det bör i förarbetena anges att med skildringar av sexuella hand- lingar mellan människa och djur förstås skildringar av handlingar där kroppskontakt föreligger mellan människa och djur och där hand- lingarna rör det egentliga sexuella driftlivet. Givetvis måste skildringar

SOU 1997:49

Bilaga 2

av ömsinta beröringar eller vanliga smeksamheter mellan människa och djur hållas utanför det straffbara området. Skildringar med endast djur i sexuella situationer skall inte omfattas av bestämmelsen. Sådana är inte ovanliga i t.ex. pedagogiska program i TV. Det vanliga undantaget från det straffbara området för försvarliga skildringar (det s.k. försvarlighetskriteriet för nyhetsförmedling, konstnärliga och vetenskapliga framställningar etc.) måste givetvis gälla även skildringar av människor i sexuella situationer med djur. Här kan från filmens område pekas på vissa filmer med tidelagsscener såsom Vilgot Sjömans 491 och bröderna Tavianis Padre padrone.

4.4 Slutsats

Slutsatsen av det som nu har anförts blir att lagens regler om straff för vissa bildframställningar med sexuella motiv borde kunna samlas i en bestämmelse tillsammans med bestämmelsen om olaga våldsskildring, kanske i två stycken. I samband med en sådan omredigering av lagbe- stämmelserna skulle en försiktig utvidgning av kriminaliseringens räckvidd kunna genomföras så att vissa framställningar av sexuella motiv med deltagande av människor och djur säkrare skulle kunna hänföras till det straffbelagda området. En ny lagtext skulle möjligen kunna redigeras på ett sådant sätt att den nuvarande uppdelningen av 16 kap. 10 § brottsbalken i paragrafer med skilda litterabeteckningar kunde elimineras.

En omredigering av bestämmelserna i brottsbalken kan i och för sig genomföras utan att yttrandefrihetsgrundlagen och tryckfrihetsförord- ningen behöver ändras, i vart fall inte annat än redaktionellt. En sådan utvidgning av det straffbara området som jag har förordat i det föregående måste däremot även om den i enlighet med mina tankar sker ytterst varsamt, anses förutsätta en ny tillåtelse i grundlag till kriminalisering. Detta ger mig anledning att framhålla, att den nya kriminaliseringen beträffande djursex enligt min mening inte bör avse annat än skildringar i vad som skulle kunna kallas levande bilder, dvs. med dagens teknik filmer, videogram och televisionsprogram. Kriminaliseringen bör med andra ord inte sträckas ut till att omfatta tryckta skrifter. Frågan har blivit aktuell som en följd av de nya möjligheter som tekniken erbjuder, i realiteten genom videogrammen. Det är där behovet av en utvidgning av kriminaliseringen gör sig gällande. Ett väsentligt motiv för den utformning som givits åt det konstitutionella skyddet för yttrandefriheten i vårt land är att den nya tekniska utvecklingen inte bör få påverka tryckfrihetens gränser.

10 Bilaga 2

SOU 1997:49

5 Spridning

I några av de större brottsutredningar som Justitiekanslern fått att handlägga sedan yttrandefrihetsgrundlagen trädde i kraft har frågan uppkommit vad som närmare bestämt fordras för att ett videogram skall anses ha blivit spritt till allmänheten i den mening som avses i 1 kap. 10 § YGL. Denna fråga har i praktiken varit nära förbunden med frågan om s.k. skräddarsydda videogram, som behandlas i avsnitt 6 av denna skrivelse. Om den senare frågan blir löst på ett sätt som utgår från vad jag där föreslår, kommer de tolkningsfrågor som nu har förekommit att minska väsentligt i betydelse. Inte desto mindre kan frågan om spridningsrekvisitets närmare innebörd komma att bli av betydelse även i framtida fall, kanske särskilt som en följd av att videogram kan spridas i likalydande exemplar som framställs från en och samma förlaga och det först på beställning.

Som kommer att framgå av det följande (avsnitt 6.6) ger den nu nämnda möjligheten att begagna videogramtekniken anledning till vissa tolkningsfrågor, som inte alltid framstår som helt enkla. I själva verket torde vi här stå inför en variant av en företeelse som ger sig till känna på flera av den nyare teknikens tillämpningsområden. Spridning av likalydande framställningar med elektroniska hjälpmedel efter mer eller mindre utpräglad individuell beställning möjliggörs av den nya tekniken på ett sätt som inte tidigare varit vanligt; sådan spridning förekommer redan på televisionens och datakommunikationens områden (video on demand etc.). Denna företeelse ger anledning till vissa nya tolkningsfrågor på hela det yttrandefrihetsrättsliga området.

För de ändamål som är aktuella i denna skrivelse är det emellertid tillräckligt att konstatera att behovet av yttrandefrihetsrättsligt skydd i fall av detta slag normalt sett är tydligt och att erfarenheterna talar för att den närmare förståelsen av det i 1 kap. 10 § YGL grundlagsfästa spridningsrekvisitet även i fortsättningen kan visa sig avgörande för yttrandefrihetsgrundlagens tillämplighet i fråga om videogram.

Vad saken har gällt i den praktiska verksamheten hos Justitie- kanslern har varit fall då ett videogram har spritts i endast ett fåtal exemplar, kanske endast två eller tre. I sådana fall kan givetvis frågan ställas om spridning till allmänheten har ägt rum (jfr SOU 1947:60 s. 60-61, 216). Justitiekanslern har emellertid i några sådana situationer fäst avseende vid att spridningen skett inte endast inom en snäv krets t.ex. av vänner, utan har kommit till stånd efter annonsering eller annat utbjudande som ger spridningen ett drag av handel eller utlämnande till vem som helst, känd eller okänd. När ansvarsyrkande har framställts på ett sådant underlag har Justitiekanslerns talan hittills inte mött gensaga från domstolens sida i detta hänseende. Det synes därför finnas utsikter att även i fortsättningen förlita sig på möjligheterna att

SOU 1997:49

Bilaga 2 11

bemästra uppkommande fall inom ramen för den nu gällande regle- ringen av spridningsrekvisitet i 1 kap. 10 § YGL.

6 Skräddarsydda videogram m.m.

6. I Inledning

I det föregående har berörts vissa frågor om vad som vid tillämpningen av yttrandefrihetsgrundlagen närmare bestämt skall anses som spridning. Vad som därvid har behandlats är vilken omfattning spridningen skall ha haft för att det säkert skall kunna sägas att spridning till allmänheten har ägt rum i den i 1 kap. 10 § YGL avsedda meningen. I det följande skall en näraliggande fråga beröras. Även den har omtalats i den förut nämnda rapporten av år 1992.

Vid sidan om biograffilm torde videoband vara det medium som hittills fått den största utbredningen när det gäller distribution av upp- tagningar av rörliga bilder till allmänheten. Den utrustning som behövs för uppspelning av videoband finns sedan ganska länge i många hem. Videobandet framstår nu som ett etablerat massmedium.

En viktig del av kärnan i föreställningen om ett massmedium torde vara att det är fråga om mångfaldigande av ett likalydande meddelande från en utgivare till en vid och obestämd krets av mottagare. När videobandet används för distribution av filmer över disk genom försäljning eller uthyrning till allmänheten i öppna former är det vanligen fråga just om massmedial distribution av sådant slag. Det torde också vara spridningsformer av detta slag som lagstiftaren i första hand har haft för ögonen vid tillkomsten av yttrandefrihetsgrundlagen.

Videobandet kan emellertid användas också på andra sätt. Redan i 1992 års rapport har jag haft anledning att beröra de problem i fråga om tillämpningen av yttrandefrihetsgrundlagen som är förknippade med sådan användning av videoband som förekommer mera i det fördolda och som ofta innebär spridning av barnpornografiska eller våldspornografiska bildupptagningar. I dessa sammanhang sprids bildupptagningarna inte sällan i form av sammanställningar från flera skilda bildupptagningar, redigerade samman på ett enda videoband i enlighet med en beställares individuella önskemål. I 1992 års rapport omnämndes videogram av denna typ som "skräddarsydda".

6.2De skräddarsydda videogrammen v ållar problem i r ättstillämp- ningen

Justitiekanslern är medveten om den betydelse det har att grundlagens regler om skydd för friheten att yttra sig med hjälp av ett visst medium gäller utan undantag. Endast med en sådan ordning blir skyddet för

12 Bilaga 2

SOU 1997:49

yttrandefriheten till en verklig princip, som kan hävdas i alla skiftande situationer. Icke desto mindre är det nödvändigt att noga överväga hur långt en principiell inställning av detta slag kan vidhållas i fråga om formerna för rättsliga åtgärder mot yttranden som framförs med hjälp av en viss teknik. Om ett medium inte kan inordnas under grundlagens skyddssystem utan besvärande komplikationer, bör det hållas utanför systemet (jämför prop. 1990/91:64 s 32 n.).

När det gäller skräddarsydda videoband kan det sägas att detta sätt att använda videogram företer drag som påminner om kommunikation från person till person i väl så hög grad som om ett massmedium, t.ex. om meddelanden från person till person genom brev. Det säger sig egentligen självt att det blir svårt att på sådana unika meddelanden tillämpa ett finförgrenat rättsligt system som vilar på föreställningen om större upplagor av likadana upptagningar av rörliga bilder.

De erfarenheter som har gjorts efter 1992 års rapport kan knappast sägas ha lett till att alla frågor som hänger samman med de skräddar- sydda videogrammen hittills har fått sin lösning i rättstillämpningen. Det går inte att bortse från att de skräddarsydda videogrammen vållar problem när de skall behandlas som filmer enligt yttrandefrihetsgrund- lagen. Svårigheterna visar sig när det gäller att avgöra om ett videogram har spritts till allmänheten i den mening som avses i 1 kap. 10 § YGL, men också vid andra bedömningar, såsom beträffande ansvarigheten för innehållet, konfiskering, preskription och verkan av att en viss scen tidigare föranlett fällande dom eller prövats i ett rättsligt förfarande utan att leda till fällande dom. Det är knappast någon överdrift att säga att de skräddarsydda videobanden för närvarande vållar större svårigheter i den praktiska rättstillämpningen än vad som betingas av syftet att upprätthålla ett meningsfullt och effektivt konstitutionellt skydd för friheten att begagna videoteknik för att sprida budskap av skilda slag till allmänheten. Enligt min mening bör det nu kunna vara tid att värdera erfarenheterna av yttrandefrihets- grundlagens verkningssätt i fråga om de skräddarsydda videogrammen i syfte att söka en väg bort från de svårigheter som företeelsen vållat vid rättstillämpningen.

6. 3 Kan grundlagens r äckvidd avgr änsas?

Det skulle med andra ord stå åtskilligt att vinna, om det kunde dras en tydligare gräns kring yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområde i fråga om filmer och videogram. Detta skulle sannolikt uppnås, om de skräddarsydda videogrammen fördes undan från yttrandefrihetsgrund- lagen.

Enligt Justitiekanslerns erfarenhet saknas som regel alla uppgifter om ursprung på skräddarsydda videoband. Med tanke på den dolda spridningen och videobandens oftast pornografiska innehåll är detta

SOU 1997:49

Bilaga 2 13

knappast ägnat att förvåna. Från yttrandefrihetsrättslig synpunkt är avsaknaden av uppgifter emellertid en omständighet som bidrar till att försvåra de avgöranden som måste träffas. En tanke som infinner sig är att en skiljelinje mellan grundlagsskyddad användning av videogram och annat överförande av information med hjälp av sådant medium kanske skulle kunna dras på ett sätt som svarar mot vad som sedan år 1978 gäller i fråga om stenciler m.m. enligt 1 kap. 5 § TF.

Den regleringen innebär att grundlagsskydd för stencilerade och andra liknande skrifter uppnås endast om vissa formella föreskrifter har iakttagits, nämligen såvitt gäller icke periodiska skrifter att skriften är försedd med en beteckning, som utvisar att den är mångfaldigad, samt i anslutning därtill tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för mångfaldigandet.

Saknas dessa uppgifter, faller skriften utanför tillämpningsområdet för tryckfrihetsförordningen. Möjligheterna att ingripa mot skrifter med ett brottsligt innehåll följer då av allmänna regler, dvs. i första hand brottsbalken. Även i fråga om förfarandet blir allmänna regler att tillämpa, dvs. befogenheten att väcka åtal m.m. tillkommer allmän åklagare.

Motivet för att gränsen för tryckfrihetsförordningens tillämpningsom- råde har dragits på detta sätt är praktiskt snarare än principiellt. Vägledande har varit önskemålet att exempelvis polisen lätt skall kunna veta, om en skrift är tryckt och därför inte får tas i beslag på grund av att den innehåller något brottsligt (prop. 1975/76:204 s. 91). Enligt den erfarenhet som Justitiekanslern hittills har vunnit har sådana motiv minst lika stor vikt för den praktiska tillämpningen av yttrande- frihetsgrundlagen.

Filmer och videogram kan spelas upp för en större mängd personer på en gång. Det typiska exemplet är givetvis biografföreställningen, även om uppspelningar kan förekomma även i andra sammanhang. En biografföreställning innebär att filmen eller videogrammet sprids till allmänheten i den mening som avses i 1 kap. 10 § YGL.

För spridning av detta slag fordras inte nödvändigtvis att bildupptag- ningen har framställts i fler exemplar än ett. Spridningssättet är emellertid utan tvivel värt konstitutionellt skydd oavsett om bildupp- tagningen har kopierats i ett flertal exemplar eller någon gång skulle förekomma i endast ett. En eventuell regel som sätter en gräns för grundlagens skydd i fråga om skräddarsydda videogram bör därför utformas så att det inte kan råda någon osäkerhet om att spridning genom uppspelning för allmänheten skyddas av yttrandefrihetsgrund- lagen.

De iakttagelser i fråga om videoband som har återgivits i det före- gående gäller på motsvarande sätt i fråga om ljudband, låt vara att det hittills inte har visat sig i det praktiska rättslivet på samma sätt som beträffande videobanden. Skälen för en justering av yttrandefrihets-

14 Bilaga 2

SOU 1997:49

grundlagen i fråga om skräddarsydda videogram talar på samma sätt för en ändring av grundlagens bestämmelser om ljudupptagningar.

Det som har anförts i det föregående skulle kunna tas till anledning att överväga ett tillägg till 1 kap. 10 § YGL så att bestämmelsen klargjorde att grundlagens skydd vid annan spridning än sådan som sker genom uppspelning endast omfattar filmer och ljudupptagningar som mångfaldigats och försetts med urspungsuppgifter.

6.4 Närmare om m öjligheterna till en avgr änsning

Ett sådant tillägg som nyss nämndes skulle innebära att de särskilda reglerna om rättegången i yttrandefrihetsmål inte behövde iakttas när spridning av skräddarsydda videogram med ett straffbart innehåll uppdagas. Förundersökning och åtal skulle ankomma på det allmänna åklagarväsendet. Därmed skulle en enklare beslutsordning än den nuvarande uppnås, samtidigt som de många gånger tämligen omfattan- de arbetsuppgifterna skulle fördelas över en större organisation och Justitiekanslerns åklagaruppgifter renodlas till vad som mera tydligt liknar uppgiften på tryckfrihetsförordningens område.

En inte oväsentlig vinst i fråga om de praktiska möjligheterna att som åklagare handskas med stora brottsutredningar av detta slag skulle vara att de kortare åtalsfrister och preskriptionstider som gäller enligt yttrandefrihetsgrundlagen inte skulle behöva iakttas. Åtskilliga problem i rättstillämpningen, som hänger samman med den nuvarande ordningen, skulle också försvinna. Det gäller framför allt den förut nämnda frågan när ett videogram skall anses ha blivit spritt till allmänheten i den mening som avses i yttrandefrihetsgrundlagen, en fråga som innehåller flera delproblem, men även t. ex. frågor om ansvarigheten för innehållet i ett videogram.

Det saknas emellertid inte heller invändningar mot en sådan ordning. I det föregående har berörts att det ligger ett väsentligt värde i att ett konstitutionellt skydd för yttrandefriheten är utformat på ett principiellt sätt. Det skydd som grundlagen ger skall med andra ord kunna hävdas i alla situationer utan att lämna utrymme för tillfälliga undantag eller anpassas efter mer eller mindre vägande motstående hänsyn. I ett sådant perspektiv kan en ändring av yttrandefrihetsgrundlagens regler om filmer och videogram i enlighet med vad som nyss har anförts te sig som ett steg tillbaka från vad som har uppnåtts genom tillkomsten av yttrandefrihetsgrundlagen. Det skulle kunna sägas att yttrandefrihetsgrundlagen inte längre skyddar rätten för var och en att använda videoteknik på samma sätt som tryck för att sprida budskap till andra. I några fall skulle videotekniken sakna grundlagens skydd.

För att omfattas av tryckfrihetsförordningens skydd skall en tryckt skrift enligt 1 kap. 6 § TF vara utgiven, dvs. utlämnad till salu eller för spridning på annat sätt. Om någon skulle skriva ett personligt brev till

SOU 1997:49

Bilaga 2 15

en annan och göra sig besväret att trycka texten, omfattas hans tryckalster inte av tryckfrihetsförordningens fulla skydd, låt vara att hindrande åtgärder och påtvungen förhandsgranskning svårligen skulle kunna anses rättsenliga. Det grundlagsfästa skyddet för tryckningen som teknik sträcker sig alltså egentligen inte längre än vad som skulle återstå av yttrandefrihetsgrundlagens skydd för videotekniken efter en sådan avgränsning, närmare byggd på utgivningsbegreppet, som berörts i det föregående. En invändning om att skyddet för videogrammen blir svagare än skyddet för tryckta skrifter kan alltså strängt taget anses gå för långt.

I det som nu har anförts ger sig ett för tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen gemensamt ändamål till känna. Båda grund- lagarna tar sikte på kommunikation till en vid och obestämd krets, dvs. vad som ofta benämns offentliggörande eller publicering, till skillnad från förtroliga meddelanden. En sådan ändring av yttrandefrihetsgrund- lagen som har berörts i det föregående skulle rent av kunna anses som ett förtydligande i lika hög grad som en justering av grundlagens innebörd. I vart fall kan en på principiella synpunkter grundad invändning inte utan vidare tillmätas avgörande betydelse.

6.5 Särskilt om ursprungsm ärkningens betydelse

Även andra invändningar kan dock anföras mot den väckta tanken. Det kan inte uteslutas att vissa gränsdragningsproblem skulle uppstå även med en ny lydelse av 1 kap. 10 § YGL. En fråga kan vara vad som närmare bestämt skall anses som mångfaldigande, en annan vad som skall gälla om det står klart att videogrammet har mångfaldigats men de i 3 kap. 13 § YGL föreskrivna uppgifterna saknas.

Frågan vad som menas med mångfaldigande torde i praktiken oftast sammanfalla med frågan om ett videogram har spritts till allmänheten, dvs. lämnats ut på ett sätt som svarar mot vad som i tryckfrihetsför- ordningen avses med att en skrift har blivit utgiven. Det är inte alltid enkelt att ge ett svar på denna fråga. Svårigheterna skulle knappast försvinna helt efter en sådan grundlagsändring som nyss berörts. De skall å andra sidan inte överdrivas. Svårigheterna torde vara av ett slag som gäller all rättslig reglering genom generella föreskrifter. Frågan har hittills kunnat bemästras i rättstillämpningen, låt vara någon gång med tämligen betydande ansträngning. Den torde i vart fall knappast vara tillgänglig för en mera detaljerad reglering. Osäkerheten kan knappast anföras som ensam bärande invändning mot en ändring av yttrandefrihetsgrundlagen på det sätt som här diskuteras. Det nu anförda hindrar inte att en genomlysning av hur den i lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument föreskrivna skyldigheten att lämna pliktexemplar av videogram förhåller sig till de yttrandefri- hetsrättsliga reglerna om spridning till allmänheten nog i och för sig

16 Bilaga 2

SOU 1997:49

skulle vara på sin plats och eventuellt skulle kunna föra den yttrande- frihetsrättsliga utvecklingen en bit framåt.

I 3 kap. 13 § YGL föreskrivs att videogram som framställs i Sverige och är avsedda för spridning här skall förses med uppgifter om vem som har låtit framställa videogrammet samt om när, var och av vem videogrammet har framställts. Underlåtenhet att uppfylla dessa krav kan straffas med böter eller fängelse i högst ett år. Det kan enligt bestämmelsen också vara straffbart som ordningsförseelse att sprida videogram som saknar sådana uppgifter. Under vissa förutsättningar kan en spridare enligt 6 kap. 2 § YGL även få bära det straffrättsliga ansvaret för yttrandefrihetsbrott i videogrammet. I sak stämmer dessa regler överens med förebilderna i tryckfrihetsförordningen (4 kap. 2 och 5 §§, 6 kap. 3 §, 8 kap. 4 och 9 §§ TF).

Den i tryckfrihetsförordningen nedlagda regleringen innebär att en tryckt skrift inte förlorar sitt tryckfrihetsrättsliga skydd bara för att föreskrifterna om att skriften skall vara försedd med ursprungsuppgifter inte har iakttagits. En skrift som har framställts i tryckpress och blivit utgiven har alltid grundlagens fulla skydd, även om den är anonym och saknar uppgifter om ursprunget. En annan sak är som nyss har framgått att den som sprider skriften löper en viss risk för straff även om skriftens innehåll inte är straffbart, samt därtill risken att bli ansvarig för skriftens innehåll, om detta är straffbart.

Den ändring av bestämmelsen i 1 kap. 10 § YGL om spridning till allmänheten som har diskuterats i det föregående skulle innebära att de i 3 kap.13 § YGL angivna ursprungsuppgifterna gjordes till en förut- sättning för yttrandefrihetsrättsligt skydd för videogram. Ändringen skulle med andra ord föra med sig en viss skillnad i förhållande till vad som gäller enligt tryckfrihetsförordningen.

Vägledande i arbetet på att få till stånd ett konstitutionellt skydd för friheten att yttra sig i andra medier än tryckta skrifter har varit en avsikt att så långt som möjligt utforma skyddet på ett sätt som stämmer överens med vad som gäller enligt tryckfrihetsförordningen. Denna strävan får sägas ha drivits mycket långt och har kommit till uttryck även i detaljlösningar och formfrågor. Skyddet för de nyare medierna skulle göras likvärdigt med det som redan uppnåtts i fråga om tryckta skrifter. Mot den hittills diskuterade lösningen av frågan om grundlagens räckvidd beträffande videogram kan därför med ett visst fog invändas att den skulle innebära ett avsteg från de principer som lagts till grund för uppbyggnaden av yttrandefrihetsgrundlagen.

Någon kan kanske finna en sådan invändning betydelselös. Givetvis är uppgiften att säkerställa att yttrandefriheten får behålla ett menings- fullt och effektivt skydd även när budskap sprids med hjälp av videoteknik, inte att värna om att vissa regler som på ett angränsande område utbildats just för ett sådant ändamål förs vidare till nya områden. På lång sikt kan det likväl visa sig värdefullt att hålla på

SOU 1997:49

Bilaga 2 17

troheten mot den förebild för det konstitutionella skyddet för yttrande- friheten som finns fastlagd i tryckfrihetsförordningen.

Den tekniska utvecklingen på massmediernas område visar inte några tecken på att stanna av. En betydelsefull del av meningen med yttrandefrihetsgrundlagen ligger i att grundlagen kan bidra till att de rättsliga grundsatser som utbildats till skydd för yttrandefriheten får bli bestämmande för masskommunikationens villkor även under en utveckling som på ett djupgående sätt rör sig bort från vad vi hittills har varit vana vid. Om de från tryckfrihetsförordningen hämtade grundsatserna på detta sätt ska kunna bli styrande i det långa loppet, är det av vikt att troheten mot tryckfrihetsförordningens lösningar vidhålls. Avsteget från förebilden i tryckfrihetsförordningen är inte någon obetydlig invändning mot den förut berörda tanken på en ändring av yttrandefrihetsgrundlagen.

6.6 En begr änsad ändring

Avsteget kan undvikas om ändringen av yttrandefrihetsgrundlagen begränsas till ett klargörande av att grundlagens räckvidd inte sträcker sig till videogram som inte mångfaldigas. Detta skulle innebära en avvikelse från utformningen av tryckfrihetsförordningen, men knappast från dess sakliga innebörd. Att någon skulle lämna ut en tryckt skrift till salu eller för annan spridning i ett enda exemplar är en i praktiken så avlägsen möjlighet att tryckfrihetsförordningen inte behöver ge något uttryckligt svar på hur en situation av sådant slag skulle bedömas. På motsvarande sätt som i fråga om videogram står det dock klart att offentlig förevisning av ett tryckalster, t.ex. en affisch, omfattas av tryckfrihetsförordningens skydd även om inte ett förtroligt meddelande genom en tryckt skrift skulle åtnjuta tryckfrihetsrättsligt skydd fullt ut.

Videotekniken skapar andra praktiska möjligheter. Erfarenheten har visat att de skräddarsydda videogrammen för det mesta inte framställs i fler exemplar än ett och att detta sätt att sprida upptagningar av rörliga bilder används i ganska stor omfattning. När det gäller yttrandefrihetsgrundlagen finns behovet av ett uttryckligt svar. Ett svar av den innebörd som nyss angivits avviker inte i sak från tryckfrihets- förordningens mönster.

Även den nu antydda mera begränsade ändringen i yttrandefrihets- grundlagen är dock förenad med vissa svårigheter. Ett videogram kan kopieras gång efter annan så länge en användbar förlaga finns i behåll. Det är alltså möjligt att sprida identiska exemplar, framställda ett efter ett i takt med att beställningar kommer in, kanske efter en annons. Sådan verksamhet förekommer. När skall videogrammet anses ha blivit spritt? Skall exemplaren betraktas som tillhörande samma upplaga, eller rör det sig om skilda upplagor med olika spridningstidpunkter? Är

18 Bilaga 2

SOU 1997:49

i så fall något av videogrammen mångfaldigat? När inträder preskription? Andra sätt att sprida rörliga bilder som upptagits på videogram kan ge anledning till frågor av samma slag.

Frågorna är av väsentlig betydelse för möjligheterna att ingripa mot spridning av olaga våldsskildring, barnpornografi, hets mot folkgrupp och andra yttrandefrihetsbrott. De ger anledning till tämligen komplice- rade rättsliga överväganden. Klar vägledning i förarbeten eller litteratur står inte alltid att vinna. Rättstillämpningen på området är inte enkel.

I det långa loppet blir det ofrånkomligt att söka uppnå ett mera lätthanterligt rättstillstånd. Frågan står dock kvar om inte ett sådant mål nås bäst genom en utveckling i praxis, genom vilken olika detaljfrågor angående tillämpningen av det nya grundlagssystemet i yttrandefri- hetsgrundlagen får sin lösning i konkreta fall som åskådliggör de frågor som blir av betydelse i praktiken. För egen del har jag inte frångått den grundinställning som jag gav uttryck för i 1992 års rapport, nämligen att det knappast är på sin plats att ännu ta upp några mera grundläggande frågor om utformningen av yttrandefrihetsgrundlagen till förnyade överväganden.

Ett steg på vägen bort från de praktiska svårigheter som nu gör sig gällande skulle emellertid kunna vara att genomföra den mera be- gränsade ändring av 1 kap. 10 § YGL som nyss har berörts. Svaren på de frågor som jag nyss pekade på skulle då även i fortsättningen få sökas i rättskällorna på tryckfrihetsförordningens område. De rättsliga villkoren för de nyare massmedierna skulle förbli likvärdiga med vad som gäller för det tryckta ordet, även när det gäller de mera svårbe- dömda rättstillämpningsfrågorna. Men de unika skräddarsydda videogrammen skulle skiljas bort från den mera komplicerade hand- läggningsform som är föreskriven för yttrandefrihetsmål. Den praktiska vinsten av detta skulle vara betydande. Någon förlust för yttrandefri- heten i medier för spridning av budskap till allmänheten skulle inte uppstå.

Vad jag har anfört i det föregående skulle kunna ge anledning att införa ett tillägg till 1 kap. 10 § YGL så att bestämmelsen fick följande lydelse:

"Grundlagen är tillämplig på sådana filmer och ljudupptagningar som sprids till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller till- handahållas på annat sätt. Sker spridningen p å annat s ätt än genom uppspelning, skall dock grundlagen till ämpas endast om filmen eller ljudupptagningen framst älls i flera likadana exemplar. "

En sådan regel blir inte en motsvarighet till stencilregeln i 1 kap. 5 § TF. Stencilregeln innebär en möjlighet att använda ett annat medium än tryck under samma rättsliga skydd som för tryck.Tillägget till yttrandefrihetsgrundlagen skulle bli ett av praktiska behov betingat klargörande av gränserna för grundlagens räckvidd i fråga om filmer

SOU 1997:49

Bilaga 2 19

och videogram. Jag förordar att ett sådant förtydligande som nu angivits tas upp till vidare övervägande.

7 Ordningsregler

Av vad som har anförts i det föregående har framgått att den första tidens tillämpning av de nya grundlagsreglerna till skydd för yttrande- friheten har inneburit att Justitiekanslern fått ta ställning till åtskilliga frågor om hur grundlagen bör tolkas, i första hand när det gäller skyddet för rätten att uttrycka sig genom upptagningar av rörliga bilder i videogram. Arbetet har avsatt erfarenheter som kunnat läggas till grund för de förslag som har framförts i denna skrivelse. Min bedömning är, att det finns ett utrymme för att göra den nu gällande ordningen tydligare och enklare att tillämpa utan att skyddet för friheten att begagna ny teknik i den fria informationsspridningens och opinionsbildningens tjänst blir mindre effektivt.

Som ett sätt att möjliggöra det långtgående skydd för yttrandefri- heten som yttrandefrihetsgrundlagen är avsedd att upprätthålla kan de grundlagsregler ses, som föreskriver skyldighet för dem som är verksamma i de av grundlagen skyddade medierna att ge sig till känna. Sådana regler finns i fråga om radiomedierna såväl som i fråga om filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar. Reglerna återfinns såvitt gäller filmer och videogram i 3 kap. 13 § YGL och innebär att bildupptagningarnas ursprung skall framgå av varje exemplar som är avsett för spridning. Underlåtenhet att iaktta dessa föreskrifter kan föranleda straff. Det är också ett brott att sprida upptagningar som saknar de föreskrivna uppgifterna. Därtill kommer att spridaren kan bli ansvarig för upptagningens innehåll, om detta är straffbart.

Under den tid som har gått sedan yttrandefrihetsgrundlagen trädde i kraft har Justitiekanslern i inte så få fall riktat ansvarstalan för innehållet i videogram mot dem som stått för den faktiska spridningen av videogrammen. Erfarenheten har visat att sådana videogram som innehåller barnpornografibrott som regel saknar alla uppgifter om ursprunget. I fråga om olaga våldsskildring i videogram är förhållandet praktisk taget detsamma.

De regler som gäller för upptagningar av rörliga bilder leder emellanåt till att åtal inte kan väckas för yttrandefrihetsbrott, trots att innehållet i ett utgivet videogram framstår som straffbart. Det behöver emellertid inte för den skull alltid vara uteslutet att väcka åtal för underlåtenhet att ange ursprungsuppgifter. Sådana åtal kan även i övrigt framstå som motiverade för att ge effektivitet åt den yttrandefri- hetsrättsliga regleringen.

SOU 1997:49		Bilaga 3	1
23.11.95 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning Nr L 281

EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 95/46/EG av den 24 oktober 1995

om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter

EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREK- TIV

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemen- skapen, särskilt artikel 100a i detta,

med beaktande av kommissionens förslag(1),

med beaktande av Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande(2),

i enlighet med det förfarande som anges i fördragets artikel 189b,(3) och med beaktande av följande:

1)Gemenskapens målsättningar som uttryckts i fördraget, så-

(1)EGT nr C 277, 5.11.1990, s. 3, och EGT nr C 311, 2.1.1992, s. 30.

(2)EGT nr C 159, 17.6.1991, s. 38.

(3)Europaparlamentets yttrande av den 11 mars 1992 (EGT nr C 94, 13.4.1992, s. 198), bekräftat den 2 december 1993 (EGT nr C 342, 20.12.1993, s. 30), rådets gemen- samma ståndpunkt av den 20 feb- ruari 1995 (EGT nr C 93, 13.4.1995, s. 1 ) och Europapar- lamentets beslut av den 15 juni 1995 (EGT nr C 166, 3.7.1995).

som detta ändrats genom Fördraget om Europeiska unionen, består i att förverkliga en allt fastare samman- slutning av de europeiska folken, i att upprätta allt närmare relationer mellan de stater som förenas i ge- menskapen, i att säkerställa ekono- miska och sociala framsteg i si- na länder genom gemensamma åtgärder för att undanröja de barriärer som delar Europa, i att fortgående förbättra levnadsvillko- ren för dess folk, i att be- vara och stärka fred och frihet och i att främja demokratin på grundval av de grundläggande rättigheter som erkänns i medlemsstaternas grund- lagar och lagar liksom i den euro- peiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

2)Systemen för databehandling av uppgifter är till för människor- nas skull. Oavsett fysiska perso- ners medborgarskap eller hemvist måste systemen re- spektera dessa personers grund- läggande fri- och rättigheter - särskilt rätten till privatlivet - och bidra till ekonomiska och sociala framsteg, handelns ut- veckling och enskilda personers välfärd.

3)Upprättandet av den inre mark- naden och dennas funktion, som i enlighet med artikel 7a i för- draget innebär fri rörlighet för

2	Bilaga 3			SOU 1997:49
		Nr L 281 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning 23.11.95

varor, personer, tjänster och kapital, förutsätter inte bara att personuppgifter fritt kan överfö- ras från en medlemsstat till en annan utan också att enskilda personers grundläggande rättig- heter skyddas.

4)Inom gemenskapen behandlas och används personuppgifter allt oftare inom olika ekonomiska och samhälleliga områden. Framstegen på informa- tionsteknikens område har gjort det avsevärt lättare att behandla och utbyta sådana uppgifter.

5)Den ekonomiska och sociala integration som är en följd av upprättandet av den inre mark- naden och dennas funktion i enlighet med artikel 7a i fördra- get kommer med nödvändighet att leda till en betydande ökning av flödet av personuppgifter över gränserna mellan samtliga

aktörer på de ekonomiska och samhälleliga områdena, oavsett om dessa aktörer tillhör den


privata	eller	den offentliga
s e k t o r n .		U t b y t e t a v
personuppgifter mellan			företag
i olika	medlemsstater		kommer

att öka. De nationella myndig- heterna i de olika medlemssta- terna måste som ett led i till- lämpningen av gemenskaps- rätten samarbeta och utbyta personuppgifter för att kunna fullgöra sina åligganden eller utföra arbetsuppgifter för en myndighet i en annan medlems- stat inom det område utan inre

gränser som den inre markna- den innebär.

6)Det ökade vetenskapliga och tekniska samarbetet liksom det samordnade införandet av nya telekommunikationsnät inom gemenskapen nödvändiggör och underlättar dessutom det gränsö- verskridande flödet av person- uppgifter.

7)Skillnaden i skyddsnivå mellan medlemsstater vad gäller en- skilda personers fri- och rättig- heter, särskilt rätten till privatliv med avseende på behandling av personuppgifter, kan hindra översändande av sådana uppgif- ter från en medlemsstats territo- rium till en annans. Denna skill- nad kan därför utgöra ett hinder för att utöva en rad ekonomiska aktiviteter på gemenskapsnivå, snedvrida konkurrensen och hindra myndigheterna att fullgöra de skyldigheter som åligger dem enligt gemen- skapsrätten. Denna skillnad i skyddsnivå beror på olikheter i nationella lagar och andra författningar.

8)För att hindren mot flöden av personuppgifter skall kunna av- skaffas måste skyddsnivån när det gäller enskilda personers fri- och rättigheter med avseende på behandlingen av sådana uppgifter vara likvärdig i alla medlemsstater. Denna målsätt- ning är av grundläggande be- tydelse för den inre marknaden men kan inte uppnås genom

SOU 1997:49		Bilaga 3	3
23.11.95 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning Nr L 281

åtgärder endast av med- lemsstaterna, i synnerhet med tanke på omfattningen av de skillnader som för närvarande finns mellan nationell lagstift- ning på området och med tanke på behovet av att samordna lagstiftningen i medlemsstaterna för att säkerställa en sådan enhetlig reglering av det gräns- överskridande flödet av person- uppgifter som överensstämmer med målsättningen för den inre marknaden enligt artikel 7a i fördraget. Det är därför nödvän- digt att gemenskapen vidtar åtgärder för att åstadkomma en tillnärmning av lagstiftningen.

9)Eftersom tillnärmningen av de nationella lagstiftningarna kom- mer att leda till ett likvärdigt skydd kommer medlemsstaterna inte längre att kunna hindra det fria flödet av personuppgifter mellan dem under hänvisning till enskilda personers fri- och rättigheter, särskilt rätten till privatliv. Medlemsstaterna kommer att få ett handlingsut- rymme, som i samband med genomförandet av detta direktiv också kommer att kunna utnytt- jas av näringslivet och arbets- marknadens parter. Medlems- staterna kommer därför att i sin nationella lagstiftning särskilt kunna ange de allmänna villkor som skall gälla för behand- lingen av uppgifter. Medlems- staterna skall härvid sträva efter att förbättra det skydd som deras nuvarande lagstiftning ger. Inom ramen för detta

handlingsutrymme och i enlig- het med gemenskapsrätten kan skillnader uppkomma vid ge- nomförandet av direktivet, vilket kan påverka flödet av uppgifter såväl inom en med- lemsstat som på gemenskaps- nivå.

10)Ändamålet med den nationella lagstiftningen om behandling av personuppgifter är att skydda grundläggande fri- och rättigheter, särskilt den rätt till privatlivet som erkänns både i artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och i gemenskapsrättens allmänna rättsprinciper. Av denna an- ledning får tillnärmningen av denna lagstiftning inte med- föra någon inskränkning i det skydd de ger, utan skall i stället syfta till att garantera en hög skyddsnivå inom ge- menskapen.

11)De principer om skydd för enskilda personers fri- och rättigheter, särskilt rätten till privatlivet, som detta direktiv innehåller, utgör en precisering och en förstärkning av principerna i Europarådets konvention av den 28 januari 1981 om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter.

12)Principerna för skyddet måste gälla för all behandling av personuppgifter som utförs av

4	Bilaga 3			SOU 1997:49
		Nr L 281 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning 23.11.95

en person vars verksamhet regleras av gemenskapsrätten. En fysisk persons behandling av uppgifter uteslutande för personliga ändamål eller för hemmabruk, såsom korrespon- dens eller förande av adress- register, skall dock inte om- fattas.

13)Sådan verksamhet som avses i avdelningarna V och VI i För- draget om Europeiska unionen och som rör allmän säkerhet, försvar, statens säkerhet och statens verksamhet på straff- rättens område faller inte inom tillämpningsområdet för gemenskapsrätten, dock med förbehåll för medlemsstaternas skyldigheter enligt artiklarna 56.2, 57 eller 100a i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Sådan behand- ling av personuppgifter som är nödvändig för att skydda statens ekonomiska välstånd omfattas inte av detta direktiv, när behandlingen har samband med frågor om statens säkerhet.

14)För närvarande görs inom ramen för informationssam- hället betydande framsteg såvitt avser tekniken för att uppta, överföra, bearbeta, registrera, lagra eller lämna ut ljud- eller bilduppgifter om fysiska personer; detta direktiv bör därför tillämpas på be- handling av sådana uppgifter.

15)Behandlingen av sådana upp- gifter omfattas av detta direk- tiv endast om den sker med hjälp av automatisk databe- handling eller om de uppgifter som behandlas ingår eller avses ingå i ett register som är uppbyggt efter vissa med utgångspunkt i för enskilda personer utformade kriterier för att underlätta tillgång till de berörda uppgifterna.

16)Behandlingen av ljud- och bilduppgifter - exempelvis i samband med videoövervak- ning - omfattas inte av detta direktiv om den utförs för att tillgodose den allmänna säker- heten, försvaret, statens säker- het eller statens verksamhet på straffrättens område eller till annan verksamhet som inte faller inom gemenskapsrättens tillämpningsområde.

17)När det gäller behandling av ljud- och bilduppgifter för journalistiska ändamål eller i litterärt eller konstnärligt skapande, särskilt på det audiovisuella området, skall direktivets principer i enlighet med bestämmelserna i artikel 9 tillämpas restriktivt.

18)För att undvika att en enskild person förvägras det skydd som tillkommer honom enligt detta direktiv skall varje behandling av personuppgifter inom gemenskapen ske i enlighet med lagstiftningen i en av medlemsstaterna. Med

SOU 1997:49		Bilaga 3	5
23.11.95 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning Nr L 281

hänsyn till detta bör behand- lingen av uppgifter som utförs av någon som på uppdrag av en registeransvarig som är etablerad i en medlemsstat regleras av den statens lag- stiftning.

19)Etablering på en medlemsstats territorium förutsätter effektiv och faktisk verksamhet med hjälp av en stabil struktur. Härvid har den berörda verk- samhetens rättsliga form inte avgörande betydelse, oavsett om det är fråga om en filial eller om ett dotterbolag som är en juridisk person. Om den ansvarige är etablerad på flera medlemsstaters territorier, särskilt genom dotterbolag, måste han för att undvika varje kringgående garantera att varje verksamhet uppfyller bestämmelserna i den natio- nella lagstiftning som gäller för aktiviteterna.

20)Den omständigheten att den registeransvarige är etablerad i ett tredje land får inte utgöra ett hinder för det skydd som enskilda personer ges i detta direktiv. I sådana fall skall på behandlingen av uppgifter tillämpas den medlemsstats lagstiftning som innehåller de hjälpmedel som används för behandlingen. Det bör finnas garantier för att de rättigheter som följer av detta direktiv re- spekteras i praktiken.

21)Detta direktiv påverkar inte de territorialitetsregler som gäller på straffrättens område.

22)Medlemsstaterna bör i sin lagstiftning eller genom andra bestämmelser som antas för att genomföra detta direktiv närmare ange de allmänna villkoren för att en behandling skall vara tillåten. Särskilt artikel 5 jämförd med artiklar- na 7 och 8 tillåter medlems- staterna att, oavsett de all- männa regler som gäller, ange särskilda villkor för behand- lingen av uppgifter på särskil- da områden och för de olika kategorier av uppgifter som behandlas i artikel 8.

23)Medlemsstaterna har befogen- het att genomföra skyddet för enskilda personer både genom en generell lagstiftning om skydd för enskilda personer såvitt avser behandling av personuppgifter och genom särskild lagstiftning som till exempel om statistiska institut.

24)Sådan lagstiftning som rör skydd för juridiska personer med avseende på behandling av uppgifter som angår dem berörs inte av detta direktiv.

25)Principerna för skyddet måste avspeglas dels i de förpliktel- ser som åvilar personer, myndigheter, företag, institu- tioner, organ eller andra registeransvariga särskilt med avseende på uppgifternas kva-

6	Bilaga 3			SOU 1997:49
		Nr L 281 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning 23.11.95

litet, den tekniska säkerheten, anmälningar till tillsynsmyn- digheten och de omständig- heter under vilka behandling får utföras, dels i de rättigheter som tillkommer enskilda personer, vilkas personupp- gifter blir föremål för behand- ling, att bli informerade om att behandling sker, att få tillgång till uppgifterna, att begära rättelse och att under vissa omständigheter invända mot behandlingen.

26)Principerna för skyddet måste gälla all information som rör en identifierad eller identifier- bar person. För att avgöra om en person är identifierbar skall härvid beaktas alla hjälpmedel som i syfte att identifiera ve- derbörande rimligen kan kom- ma att användas antingen av den registeransvarige eller av någon annan person. Skydds- principerna gäller inte för uppgifter som gjorts anonyma på ett sådant sätt att den regis- trerade inte längre är identifi- erbar. En sådan uppförande- kodex som avses i artikel 27 kan vara ett användbart red- skap för att ge vägledning om hur uppgifter kan göras ano- nyma och behållas i en form som gör det omöjligt att iden- tifiera den registrerade.

27)Enskilda personer skall skyd- das både i samband med auto- matisk databehandling av uppgifterna och i samband med manuell behandling.

Omfattningen av detta skydd får inte faktiskt bero på den teknik som används eftersom detta skulle kunna skapa en allvarlig risk för kringgående. När det gäller manuell be- handling omfattar detta direk- tiv endast register och inte ostrukturerade akter. Särskilt innehållet i ett register måste vara strukturerat efter bestäm- da kriterier som avser enskilda personer, för att lätt ge tillgång till personuppgifter. I enlighet med definitionen i artikel 2 c) kan de olika krite- rier som gör det möjligt att fastställa de enskilda delarna av en strukturerad samling personuppgifter och de olika kriterier som reglerar möjlig- heten att få tillgång till en sådan samling utformas av varje medlemsstat. Akter eller grupper av akter liksom dessas omslag, vilka inte är strukture- rade enligt särskilda kriterier, faller inte under några om- ständigheter inom detta direktivs tillämpningsområde.

28)Varje behandling av person- uppgifter måste vara laglig och korrekt gentemot berörda personer. Uppgifterna måste särskilt vara adekvata, rele- vanta och nödvändiga med hänsyn till de ändamål för vilka de behandlas. Dessa ändamål skall vara uttryckligt angivna, berättigade och bestämda vid tiden för in- samling av uppgifterna. Såda- na ändamål med behandlingen

SOU 1997:49		Bilaga 3	7
23.11.95 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning Nr L 281

som läggs fast sedan uppgif- terna samlats in får inte vara oförenliga med de ändamål som ursprungligen angavs.

29)Senare behandling av person- uppgifter för historiska, statis- tiska eller vetenskapliga ända- mål kan - förutsatt att med- lemsstaterna ger lämpliga ga- rantier - inte allmänt sett anses oförenliga med de ändamål för vilka uppgifterna tidigare samlades in. Dessa garantier skall särskilt hindra att uppgifterna används för att vidta åtgärder mot eller fatta beslut som rör en viss person.

30)För att vara tillåten skall en behandling av personuppgifter dessutom utföras med den registrerades samtycke eller vara nödvändig för ingåendet eller utförandet av förpliktelser

ienlighet med ett avtal som är bindande för den registrerade, eller fordras enligt lagstiftning vid utförandet av något som är

idet allmännas intresse eller är ett led i myndighets- utövning eller vara i en fysisk eller juridisk persons intresse förutsatt att skyddet av den registrerades fri- och rättig- heter inte går före. För att särskilt garantera jämvikt mellan de berörda intressena och för att samtidigt säker- ställa en effektiv konkurrens får medlemsstaterna närmare ange på vilka villkor använd- ning och utlämnande till tredje man av personuppgifter får

äga rum inom ramen för tillåtna aktiviteter som av företag och andra organ utövas i deras löpande verksamhet. Medlemsstaterna får även närmare ange på vilka villkor p e r s o n u p p g i f t e r i marknadsföringssyfte får vida- rebefordras till tredje man, oavsett om detta sker kom- mersiellt eller av välgören- hetsorganisationer, föreningar eller stiftelser, exempelvis av politisk karaktär, men förutsatt att regler iakttas som har till syfte att ge den registrerade möjlighet att invända mot att de uppgifter som rör honom behandlas utan att behöva ange sina skäl och utan att åsamkas kostnader för detta.

31)Behandling av personuppgifter måste även anses tillåten när den utförs för att skydda ett intresse som är av avgörande betydelse för den registrerades liv.

32)Det ankommer på den na- tionella lagstiftningen att avgöra om den som ansvarar för en behandling som utförs i det allmännas intresse eller vid myndighetsutövning skall vara en myndighet eller något annat offentligrättsligt eller civil- rättsligt subjekt, såsom exempelvis en yrkesorganisa- tion.

33)Uppgifter som på grund av sin natur kan kränka grundläggan- de fri- och rättigheter eller

8	Bilaga 3			SOU 1997:49
		Nr L 281 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning 23.11.95

privatlivets helgd får inte behandlas utan samtycke av den registrerade. Dock måste det finnas en uttrycklig möj- lighet att för att tillgodose särskilda behov, i synnerhet när behandlingen av uppgifter- na utförs för ändamål som har samband med hälso- och sjukvården av personer som är underkastade tystnadsplikt eller för att genomföra be- rättigade åtgärder av vissa föreningar eller stiftelser vilkas syften är att skydda utövningen av vissa grundläg- gande fri- och rättigheter.

34)När det av hänsyn till viktiga allmänna intressen är nöd- vändigt, måste medlemssta- terna kunna avvika från för- budet mot att behandla käns- liga kategorier av uppgifter på sådana områden som exempel- vis folkhälsa och socialskydd, särskilt för att säkerställa kvalitet och lönsamhet när det gäller förfaranden som an- vänds i samband med ansök- ningar om förmåner och tjänster inom sjukförsäkrings- systemet, i samband med vetenskaplig forskning och i samband med offentlig statis- tik. Dock åligger det med- lemsstaterna att sörja för att det finns lämpliga och konkre- ta garantier för att skydda enskilda personers grundläg- gande rättigheter och privatliv.

35)Myndigheters behandling av personuppgifter för officiellt

erkända religiösa sammanslut- ningars räkning för att upp- fylla målsättningar som ut- trycks i grundlagen eller folkrätten utförs för att till- godose viktiga samhälleliga intressen.

36)Om det i samband med att allmänna val hålls för att det demokratiska systemet skall fungera är nödvändigt att de politiska partierna i vissa med- lemsstater samlar in uppgifter om enskilda personers politiska uppfattning får be- handling av sådana uppgifter tillåtas av hänsyn till viktiga allmänna intressen, på villkor att bestämmelser om lämpliga garantier föreskrivs.

37)För sådan behandling av personuppgifter som sker för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt ska- pande - särskilt på det audio- visuella området - bör det fastställas undantag från eller begränsningar i förhållande till vissa bestämmelser i detta direktiv så långt detta är nödvändigt för att förena enskilda personers grundläg- gande rättigheter med yttran- defriheten, särskilt den rätt att ta emot och lämna upplys- ningar som särskilt fastslås i artikel 10 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. För att åstadkomma en avvägning mellan de grundläggande fri-

SOU 1997:49		Bilaga 3	9
23.11.95 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning Nr L 281

och rättigheterna åligger det medlemsstaterna att besluta om nödvändiga undantag och begränsningar såvitt avser de generella åtgärder som har avseende på uppgiftsbehand- lingens berättigande, åtgärder för att vidareföra uppgifter till tredje land och tillsynsmyn- dighetens befogenheter. Detta får dock inte leda till att medlemsstaterna beslutar om undantag från åtgärder som vidtas för att säkerställa be- handlingens säkerhet. Den tillsynsmyndighet som är behörig på området bör ut- rustas med i vart fall vissa befogenheter att utövas efter behandlingen i fråga, exem- pelvis befogenhet att med jämna mellanrum offentliggöra en rapport eller att överlämna ärenden till rättsliga myn- digheter.

38)En korrekt behandling av uppgifter förutsätter att de registrerade kan få kännedom om behandlingen och att de - när uppgifter samlas in hos dem - kan få korrekt och full- ständig information med hänsyn till de närmare om- ständigheterna vid insamling- en.

39)I vissa fall rör behandlingen uppgifter som den registeran- svarige inte har samlat in direkt från den registrerade. Vidare kan utlämnande av uppgifter till tredje man vara tillåten även om utlämnandet

inte kunde förutses när upp- gifterna samlades in från den registrerade. I samtliga dessa fall skall den registrerade informeras när uppgifterna registreras eller senast när uppgifterna för första gången lämnas ut till tredje man.

40)Det är dock inte nödvändigt att ställa detta krav om den registrerade redan känner till informationen. Detta krav behöver inte heller ställas om registreringen eller utläm- nandet uttryckligen regleras i lagstiftningen eller om läm- nande av information till den berörda personen visar sig vara omöjligt eller innebära oproportionerligt stora an- strängningar, vilket skulle kunna vara fallet i samband med behandling för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. I detta sammanhang kan antalet registrerade, upp- gifternas ålder och de kom- pensatoriska åtgärder som kan vidtas tas i beaktande.

41)Alla måste kunna utöva sin rätt att få tillgång till uppgifter som rör dem och som är föremål för behandling, för att i detalj kunna försäkra sig om att uppgifterna är korrekta och om att behandlingen är till- låten. Av samma anledning måste var och en ha rätt att få reda på den logik som gäller för den automatiska databe- handlingen av uppgifter som rör honom, åtminstone såvitt

10	Bilaga 3			SOU 1997:49
		Nr L 281 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning 23.11.95

avser sådana automatiska beslut som avses i artikel 15.1. Denna rättighet får inte kränka affärshemligheten eller upp- hovsrätten, särskilt inte den upphovsrätt som skyddar programvaran. Detta bör dock inte få resultera i att den registrerade nekas all informa- tion.

42)Medlemsstaterna kan av hän- syn till intresset hos den registrerade eller till andras fri- och rättigheter begränsa rätten till tillgång till uppgifter och information. De kan till exempel besluta att tillgång till uppgifter av medicinsk art endast får erhållas genom förmedling av någon som är yrkesmässigt verksam inom hälso- och sjukvården.

43)Rätten till tillgång till uppgif- ter och information samt vissa skyldigheter hos den register- ansvarige kan inskränkas av medlemsstaterna i den utst- räckning som det är nödvän- digt för att skydda till exempel statens säkerhet, försvaret, allmän säkerhet eller viktiga ekonomiska eller finansiella intressen som är av betydelse för en medlemsstat eller för unionen, liksom för brottsut- redningar och åtal och åtgär- der som rör överträdelser av etiska regler som gäller för sådana yrken som särskilt regleras i lagstiftning. På förteckningen över undantag och begränsningar bör upptas

de uppgifter för övervakning, tillsyn eller reglering som är nödvändiga på de tre sist- nämnda områdena, nämligen allmän säkerhet, ekonomiska och finansiella intressen samt beivrande av brott. Uppräk- ningen av uppgifter på dessa tre områden påverkar inte undantag eller begränsningar av hänsyn till statens säkerhet och försvaret.

44)För att uppfylla vissa av de nämnda målsättningarna kan medlemsstaterna på grund av bestämmelser i gemenskaps- rätten tvingas att avvika från bestämmelserna i detta direk- tiv om rätten till tillgång till uppgifter, skyldigheten att informera enskilda personer och kvaliteten på uppgifterna.

45)I sådana fall då uppgifter av hänsyn till allmänna intressen, på grund av myndighetsutöv- ning eller av hänsyn till en persons berättigade intressen kan bli föremål för tillåten behandling, skall varje berörd person ändå, på berättigade och avgörande skäl som avser hans särskilda situation, ha rätt att invända mot att uppgifter som rör honom själv be- handlas. Medlemsstaterna har dock möjlighet att anta be- stämmelser av motsatt inne- håll.

46)Skyddet för de registrerades fri- och rättigheter förutsätter såvitt avser behandling av

SOU 1997:49		Bilaga 3 11
23.11.95 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning Nr L 281

personuppgifter att lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder vidtas både när syste- met för behandlingen utformas och när själva behandlingen sker, särskilt för att garantera säkerheten och för att på så sätt hindra all otillåten be- handling. Det åligger med- lemsstaterna att säkerställa att de registeransvariga respekte- rar dessa åtgärder. Åtgärderna skall garantera en lämplig säkerhetsnivå med hänsyn till den nuvarande utvecklingsni- vån och till kostnaderna för genomförandet under hän- synstagande till de risker som behandlingen innebär och arten av de uppgifter som skall skyddas.

47)När ett meddelande som in- nehåller personuppgifter över- sänds genom förmedling av en organisation för telekommuni- kation eller elektronisk post, vars enda ändamål är att översända sådana meddelan- den, blir det normalt den från vilken meddelandet härrör och inte den person som erbjuder nämnda tjänst som anses ansvara för behandlingen av personuppgifterna. De som erbjuder sådana tjänster kom- mer dock normalt att anses som ansvariga för behand- lingen av de ytterligare per- sonuppgifter som fordras för att tjänsten skall kunna an- vändas.

48)Anmälningsförfarandet är av- sett för att göra en behand- lings syfte och viktigaste egenskaper allmänt kända för att säkerställa att behandlingen sker i enlighet med de na- tionella åtgärder som vidtas för att genomföra detta direk- tiv.

49)För att undvika olämpliga administrativa formaliteter kan medlemsstaterna besluta om undantag från och förenklingar av anmälningsplikten såvitt avser sådana fall då behandlingen sannolikt inte kommer att kränka de berörda personernas fri- och rättig- heter, förutsatt att detta är i överensstämmelse med en åtgärd som vidtagits av en medlemsstat och som särskilt anger begränsningarna. Med- lemsstaterna kan även besluta om undantag och förenklingar i fall då någon som utsetts av den registeransvarige försäkrar sig om att de utförda behand- lingarna inte kommer att kränka de registrerades fri- och rättigheter. Den person som sålunda utsetts att skydda uppgifterna måste - vare sig han är anställd av den regis- teransvarige eller inte - ha möjlighet att utöva sin verk- samhet på ett fullständigt oberoende sätt.

50)Undantag från anmälnings- plikten och förenklad anmälan bör kunna tillåtas särskilt då det är fråga om behandling av

12	Bilaga 3			SOU 1997:49
		Nr L 281 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning 23.11.95

uppgifter som endast syftar till att ett register skall föras, som är avsett för att i enlighet med nationell lagstiftning ge all- mänheten information och som är tillgängligt för allmänheten eller var och en som kan styrka att han har ett berättigat intresse.

51)Det förhållandet att den regis- teransvarige omfattas av förenklatanmälningsförfarande eller är undantagen från anmälningsplikt befriar honom inte från de övriga förpliktel- ser som följer av detta direk- tiv.

52)I detta sammanhang måste en efterföljande kontroll från den behöriga myndighetens sida i allmänhet anses som en till- räcklig åtgärd.

53)Vissa typer av behandling - till exempel behandling som har till ändamål att utesluta den berörde från möjligheten att utöva en rättighet, motta en förmån eller ingå ett avtal eller sådan behandling som innebär användning av ny teknik - kan på grund av sin natur, sin omfattning eller sitt ändamål innebära särskilda risker för att de registrerades fri- och rättigheter skall krän- kas. Medlemsstaterna kan om de önskar det precisera dessa risker i sin lagstiftning.

54)Med tanke på omfattningen av den behandling av uppgifter

som utförs i samhället torde det antal behandlingar som innebär särskilda risker vara mycket begränsat. Medlems- staterna måste föreskriva att tillsynsmyndigheten eller den som utövar tillsyn i samråd med tillsynsmyndigheten före- tar en förhandskontroll av dessa behandlingar innan de utförs. Sedan en sådan för- handskontroll genomförts får tillsynsmyndigheten i enlighet med den nationella lagstift- ningen som gäller för myn- digheten yttra sig över eller tillåta behandlingen. En sådan kontroll kan även företas som ett led i det nationella parla- mentets förberedande arbete med en åtgärd eller som ett led i arbetet med en åtgärd som grundas på en sådan lagstiftande åtgärd som defini- erar behandlingens art och anger lämpliga skyddsåtgärder.

55)För de fall då den registeran- svarige inte respekterar de registrerades rättigheter måste det i medlemsstatens lagstift- ning finnas möjlighet till rättslig prövning. Personer som lider skada till följd av otillåten behandling skall ha rätt till ersättning av den registeransvarige, vilken kan befrias från skadeståndsansvar om han kan visa att han inte är ansvarig för skadan, särskilt i fall då han kan påvisa att ett fel begåtts av den registrerade eller i fall av force majeure. Sanktioner skall vidtas mot

SOU 1997:49		Bilaga 3 13
23.11.95 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning Nr L 281

såväl privaträttsliga som offentligrättsliga subjekt som överträder de nationella bestämmelser som antagits för att genomföra detta direktiv.

56)Gränsöverskridande flöden av personuppgifter är nödvändiga för den internationella han- delns utveckling. Det skydd som genom detta direktiv till- försäkras enskilda personer in- om gemenskapen hindrar inte att personuppgifter överförs till sådana tredje länder som garanterar en adekvat skydds- nivå. Frågan om skyddsnivåns adekvans skall bedömas med hänsyn till alla de omständig- heter som har samband med en överföring eller en grupp av överföringar.

57)Om ett tredje land inte garan- terar en adekvat skyddsnivå skall överföring av person- uppgifter till det landet för- bjudas.

58)Undantag från detta förbud skall under vissa omständig- heter kunna medges om den registrerade lämnar sitt sam- tycke, om överföring är nöd- vändig för ett avtal eller ett rättsligt anspråk, när skyddet av väsentliga samhällsintressen kräver det, till exempel vid internationellt utbyte av uppgifter mellan skattemyn- digheter eller tullmyndigheter eller mellan socialförsäkrings- myndigheter eller om över- föringen utförs med utgångs-

punkt i ett register som upp- rättats genom lagstiftning och som är avsett att vara till- gängligt för allmänheten eller för personer som har ett berättigat intresse. En sådan överföring bör inte omfatta alla uppgifter eller hela kate- gorier av uppgifter som finns i registret. När registret är avsett att vara tillgängligt för personer med ett berättigat intresse skall överföringen göras endast på begäran av dessa personer eller om de själva är mottagarna.

59)Särskilda åtgärder kan vidtas för att uppväga en otillräcklig skyddsnivå i ett tredje land om den registeransvarige ställer lämpliga garantier. Bestäm- melser om förfaranden för förhandling mellan gemen- skapen och tredje land måste antas.

60)Överföring till tredje land får

ivilket fall som helst endast utföras i enlighet med bestäm- melser som medlemsstaterna antagit för genomförande av detta direktiv, särskilt artikel 8

idetta.

61)Medlemsstaterna och kom- missionen måste på sina re- spektive kompetensområden uppmuntra berörda delar av näringslivet att anta uppföran- dekodexar för att underlätta genomförandet av detta direk- tiv med beaktande av de särskilda former av behandling

14	Bilaga 3			SOU 1997:49
		Nr L 281 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning 23.11.95

som utförs på vissa områden och med respekt för de nationella bestämmelser som antagits för dess genomföran- de.

62)För skyddet av enskilda perso- ner med avseende på behand- lingen av personuppgifter är det av avgörande betydelse att medlemsstaterna inrättar oberoendetillsynsmyndigheter.

63)Dessa myndigheter måste ges nödvändiga resurser för att utföra sina uppgifter, såsom befogenhet att - särskilt när det gäller klagomål från en- skilda personer - undersöka och intervenera samt befo- genheter att inleda rättsliga förfaranden. De måste även bidra till att garantera insyn i behandlingen av uppgifter i de medlemsstater under vilkas jurisdiktion de hör.

64)Tillsynsmyndigheterna i de olika medlemsstaterna kommer att behöva bistå varandra i samband med utförandet av de uppgifter som åligger dem för att säkerställa att skydds- reglerna respekteras på ett tillfredsställande sätt i hela Europeiska unionen.

65)En arbetsgrupp för skydd av enskilda personer i samband med behandling av person- uppgifter skall inrättas på gemenskapsnivå. Gruppen skall vid utförandet av sina uppgifter vara fullständigt obe-

roende. Gruppen skall med hänsyn till sin särskilda karak- tär ge kommissionen råd och bidra till den enhetliga till- lämpningen av de nationella regler som antagits för att genomföra detta direktiv.

66)Med avseende på överföring av uppgifter till tredje land fordrar genomförandet av detta direktiv att kommissionen ges befogenhet att besluta om genomförandet och att ett förfarande i enlighet med riktlinjerna i rådets beslut 87/373/EEG (1) införs.

67)Den 20 december 1994 träffa- de Europaparlamentet, rådet och kommissionen en överen- skommelse om ett modus vivendi beträffande genomfö- randeåtgärder för rättsakter som antagits i enlighet med förfarandet i artikel 189b i Romfördraget.

68)De principer för skyddet av enskilda personers fri- och rättigheter, och då särskilt rätten till privatliv, som i detta

direktiv uppställs med

__________

(1) EGT nr L 197, 18.7.1987, s. 33. avseende på behandling av personuppgifter skall för vissa områdens vidkommande kunna kompletteras eller preciseras med hjälp av särskilda bestämmelser som skall över- ensstämma med dessa prin- ciper.

SOU 1997:49		Bilaga 3 15
23.11.95 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning Nr L 281

69)Medlemsstaterna bör ges en frist på högst tre år räknat från ikraftträdandet av de nationella bestämmelser som antas för att genomföra detta direktiv, så att de stegvis kan tillämpa de nya nationella bestämmelserna

på alla sådana behandlingar som redan påbörjats. För att möjliggöra ett kostnadseffek-

tivt genomförande	av dessa
b e s t ä m m e l s e r	s k a l l

medlemsstaterna tillåtas att under ytterligare en tidsperiod, som löper ut tolv år efter dagen för antagandet av detta direktiv, vidta åtgärder för att säkerställa att då befintliga manuella register bringas i överensstämmelse med vissa av direktivets bestämmelser. Uppgifter som ingår i dessa register och som behandlas manuellt under denna för- längda övergångsperiod skall dock när det är föremål för en ytterligare sådan behandling bringas i överensstämmelse med dessa bestämmelser.

70)Det är inte nödvändigt att den registrerade på nytt lämnar sitt samtycke till att den registe- ransvarige fortsätter att be- handla känsliga uppgifter, när en sådan behandling är nöd- vändig för genomförandet av att avtal som har slutits på grundval av frivilligt och informerat samtycke före dessa bestämmelsers ikraftträ- dande.

71)Detta direktiv hindrar inte en medlemsstat från att anta bestämmelser för att reglera sådan marknadsföring som riktar sig till konsumenter som har hemvist inom dess territorium, förutsatt att dessa regler inte rör skyddet av enskilda personer med avseen- de på behandling av person- uppgifter.

72)Detta direktiv gör det möjligt att vid genomförandet av dessa bestämmelser ta hänsyn till principen om allmänhetens rätt till tillgång till allmänna handlingar.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE

16	Bilaga 3			SOU 1997:49
		Nr L 281 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning 23.11.95

KAPITEL 1

ALLMÄNNA BESTÄMMELSER

Artikel 1

Direktivens syfte

1.Medlemsstaterna skall i enlighet med detta direktiv skydda fysiska personers grundläggande fri- och rättigher särskilt rätten till privatliv, i samband med behandling av personuppgifter.

2.Medlemsstaterna får varken begränsa eller förbjuda det fria flödet av personuppgifter mellan medlemsstaterna av skäl som har samband med det under punkt 1 föreskrivna skyddet.

Artikel 2

Definitioner

I detta direktiv avses med

a)personuppgifter: varje upplys- ning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk per- son (den registrerade). En identifierbar person är en person som kan identifieras, direkt eller indirekt, framför allt genom hänvisning till ett identifikationsnummer eller till en eller flera faktorer som är specifika för hans fysiska, fysiologiska, psykiska, eko- nomiska, kulturella eller sociala identitet,

b)behandling av personuppgifter (behandling): varje åtgärd

eller serie av åtgärder som vidtas beträffande personupp- gifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte, till exempel insamling, registre- ring, organisering, lagring, bearbetning eller ändring, återvinning, inhämtande, an- vändning, utlämnande genom översändande, spridning eller annat tillhandahållande av uppgifter, sammanställning eller samkörning, blockering, utplåning eller förstöring,

c)register med personuppgifter (register): varje strukturerad samling av personuppgifter som är tillgänglig enligt sär- skilda kriterier, oavsett om samlingen är centraliserad, decentraliserad eller spridd på grundval av funktionella eller geografiska förhållanden,

d)registeransvarig: den fysiska eller juridiska person, den myndighet, den institution eller det andra organ som ensamt eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter. När ända- målen och medlen för behand- lingen bestäms av nationella lagar och andra författningar eller av gemenskapsrätten kan den registeransvarige eller de särskilda kriterierna för att

SOU 1997:49		Bilaga 3 17
23.11.95 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning Nr L 281

utse honom anges i nationell rätt eller i gemenskapsrätten,

e) registerf örare:			den fysiska
eller	juridiska		person,	den
myndighet,		den institution
eller	det	andra	organ	som

behandlar personuppgifter för den registeransvariges räkning,

f)tredje man : den fysiska eller juridiska person, den myn- dighet, den institution eller det andra organ än den regi- strerade, den registeransvarige, registerföraren och de personer som under den regis- teransvariges eller register- förarens direkta ansvar har be- fogenhet att behandla upp- gifterna,

g)mottagare : den fysiska eller juridiska person, den myn- dighet, den institution eller det andra organ till vilket uppgifterna utlämnas, vare sig det är en tredje man eller inte. Myndigheter som kan komma att motta uppgifter inom ramen för ett särskilt uppdrag skall dock inte betraktas som mottagare,

h)den registrerades samtycke: varje slag av frivillig, särskild och informerad viljeyttring ge- nom vilken den registrerade godtar behandling av person- uppgifter som rör honom.

Artikel 3

Tillämpningsområde

1.Detta direktiv gäller för sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg liksom för annan behandling än automatisk av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register.

2.Detta direktiv gäller inte för sådan behandling av personupp- gifter

-som utgör ett led i en verksam- het som inte omfattas av gemen- skapsrätten, exempelvis sådan verksamhet som avses i avdel- ningarna V och VI i Fördraget om Europeiska unionen, och inte under några omständigheter be- handlingar som rör allmän säker- het, försvar, statens säkerhet (inbegripet statens ekonomiska välstånd när behandlingen har samband med frågor om statens säkerhet) och statens verksamhet på straffrättens område,

-av en fysisk person som ett led i verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans hushåll.

Artikel 4

Tillämplig nationell rätt

1.Varje medlemsstat skall tillämpa de nationella bestämmelser som den för genomförandet av detta direktiv antar för behandlingen av personuppgifter när

18	Bilaga 3			SOU 1997:49
		Nr L 281 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning 23.11.95

a)behandlingen utförs som ett led i verksamhet inom den medlemsstats territorium, där den registeransvarige är etablerad. Om en registeransvarig är etablerad inom flera medlemsstaters territorier skall han vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att alla verksamheter uppfyller kraven enligt den tillämpliga nationella lagstiftningen,

b)den registeransvarige inte är etablerad inom en medlems- stats territorium utan på en plats där medlemsstatens lagstiftning gäller på grund av folkrätten,

c)den registeransvarige inte är etablerad på gemenskapens territorium och för behand- ling av personuppgifter använder databehandlad eller icke data-behandlad utrust- ning som befinner sig på den nämnda medlemsstatens territorium, om inte sådan utrustning endast används för att låta uppgifter passera genom gemenskapen.

2. Under de omständigheter som avses i punkt 1 c) måste den registeransvarige utse en företrä- dare som är etablerad inom den berörda medlemsstatens territo- rium, utan att detta i övrigt på- verkar de eventuella rättsliga åtgärder som kan komma att inledas mot den ansvarige själv.

KAPITEL II

ALLMÄNNA BESTÄMMELSER OM NÄR PERSONUPPGIFTER

FÅR BEHANDLAS

Artikel 5

Medlemsstaterna skall inom de begränsningar som bestämmelserna i detta kapitel innebär, precisera på vilka villkor behandling av personuppgifter är tillåten.

AVDELNING I	a)	skall behandlas på ett korrekt
PRINCIPER OM UPPGIFTER-		och lagligt sätt,
PRINCIPER OM UPPGIFTER-
NAS KVALITET	b)	skall samlas in för särskilda,
		uttryckligt angivna och be-
Artikel 6		rättigade ändamål; senare
		behandling får inte ske på ett
1. Medlemsstaterna skall före-		sätt som är oförenligt med
skriva att personuppgifter		dessa ändamål. Senare be-

20	Bilaga 3			SOU 1997:49
		Nr L 281 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning 23.11.95

AVDELNING II

PRINCIPER SOM GÖR ATT UPPGIFTSBEHANDLING KAN TILLÅTAS

Artikel 7

Medlemsstaterna skall föreskriva att personuppgifter får behandlas endast om

a)den registrerade otvetydigt har lämnat sitt samtycke, eller

b)behandlingen är nödvändig för att fullgöra ett avtal i vilket den registrerade är part eller för att vidta åtgärder på begäran av den registrerade innan ett sådant avtal ingås, eller

c)behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den registeransvarige, eller

d)behandlingen är nödvändig för att skydda intressen som är av grundläggande betydel- se för den registrerade, eller

e)behandlingen är nödvändig för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller som är ett led i myndighetsutöv- ning som utförs av den regis- teransvarige eller tredje man till vilken uppgifterna har lämnats ut, eller

f)behandlingen är nödvändig för ändamål som rör berätti- gade intressen hos den regis- teransvarige eller hos den eller de tredje män till vilka uppgifterna har lämnats ut, utom när sådana intressen uppvägs av den registrerades intressen eller dennes grun- dläggande fri- och rättigheter som kräver skydd under artikel 1.1.

AVDELNING III

SÄRSKILDA BEHANDLINGS- KATEGORIER

Artikel 8

Behandlingen av särskilda kate- gorier av uppgifter

1.Medlemsstaterna skall förbjuda behandling av personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse, med- lemskap i fackförening samt uppgifter som rör hälsa och sexu- alliv.

2.Punkt 1 gäller inte om

a)den registrerade har lämnat sitt uttryckliga samtycke till en sådan behandling, utom när det enligt medlemsstatens lagstiftning anges att förbudet i punkt 1 inte kan upphävas genom den registrerades samtycke, eller

SOU 1997:49		Bilaga 3 21
23.11.95 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning Nr L 281

b)behandlingen är nödvändig för att fullgöra de skyldig- heter och särskilda rättigheter som åligger den registeran- svarige inom arbetsrätten, i den omfattning detta är tillåtet enligt en nationell lag- stiftning som föreskriver lämpliga skyddsåtgärder, eller

c)behandlingen är nödvändig för att skydda den registrera- des eller någon annan per- sons grundläggande intressen när den registrerade är fysiskt eller rättsligt förhindrad att ge sitt samtycke, eller

d)behandlingen utförs inom ra- men för berättigad verksam- het hos en stiftelse, en före- ning eller ett annat icke vinstdrivande organ, som har ett politiskt, filosofiskt, religiöst eller fackligt syfte, förutsatt att behandlingen endast rör sådana organs medlemmar eller personer som på grund av organets ändamål har regelbunden kontakt med detta och upp- gifterna inte lämnas ut till tredje man utan den registre- rades samtycke, eller

e)behandlingen rör uppgifter som på ett tydligt sätt offent- liggörs av den registrerade eller är nödvändiga för att kunna fastslå, göra gällande eller försvara rättsliga an- språk.

3.Punkt 1 gäller inte när behand- lingen av uppgifterna är nödvän- dig med hänsyn till förebyggande hälso- och sjukvård, medicinska diagnoser, vård eller behandling eller administration av hälso- eller sjukvård eller när dessa uppgifter behandlas av någon som är yrkes- mässigt verksam på hälso- och sjukvårdsområdet och som enligt nationell lagstiftning eller bestäm- melser som antagits av behöriga nationella organ är underkastad tystnadsplikt eller av en annan person som är ålagd en liknande tystnadsplikt.

4.Under förutsättning av lämpliga skyddsåtgärder och av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse får medlemsstaterna antingen i sin nationella lagstiftning eller genom ett beslut av tillsynsmyndigheten besluta om andra undantag än de som nämns i punkt 2.

5.Behandling av uppgifter om lagöverträdelser, brottmålsdomar eller säkerhetsåtgärder får utföras endast under kontroll av en myn- dighet eller - om lämpliga skydds- åtgärder finns i nationell lag - med förbehåll för de ändringar som medlemsstaterna kan tillåta med stöd av nationella bestäm- melser som innehåller lämpliga och specifika skyddsåtgärder. Ett fullständigt register över brott- målsdomar får dock föras endast under kontroll av en myndighet.

Medlemsstaterna får föreskriva att uppgifter som rör administrativa sanktioner eller avgöranden i

22	Bilaga 3			SOU 1997:49
		Nr L 281 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning 23.11.95

tvistemål också skall behandlas under kontroll av en myndighet.

6.De undantag från punkt 1 som anges i punkterna 4 och 5 skall anmälas till kommissionen.

7.Medlemsstaterna skall bestäm- ma på vilka villkor ett nationellt identifikationsnummer eller något annat vedertaget sätt för identifie- ring får behandlas.

ge den person från vilken uppgif- ter om honom själv samlas in följande information, utom i fall då han redan känner till informa- tionen:

a)Den registeransvariges och dennes eventuella företrä- dares identitet.

b)Ändamålen med den behand- ling för vilken uppgifterna är avsedda.

Artikel 9

Behandling av personuppgifter och yttrandefriheten

Medlemsstaterna skall med av- seende på behandling av person- uppgifter som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konst- närligt eller litterärt skapande besluta om undantag och avvikel- ser från bestämmelserna i detta kapitel, kapitel IV och kapitel VI endast om de är nödvändiga för att förena rätten till privatlivet med reglerna om yttrandefriheten.

AVDELNING IV

INFORMATIONSPLIKT TILL DEN REGISTRERADE

Artikel 10

Information vid insamling av uppgifter från den registrerade

c)All ytterligare information, exempelvis

-mottagarna eller de kategorier som mottar uppgifterna,

-huruvida det är obligatoriskt eller frivilligt att besvara frågorna samt eventuella följder av att inte svara,

-förekomsten av rättigheter att få tillgång till och att erhålla rättelse av uppgifter som rör honom,

i den utsträckning som den ytter- ligare informationen - med hänsyn till de särskilda omständigheter under vilka uppgifterna samlas in - är nödvändig för att tillförsäkra den registrerade en korrekt be- handling.

Artikel 11

Medlemsstaterna skall föreskriva att den registeransvarige eller hans företrädare i vart fall skall

Information när uppgifterna inte har samlats in från den registrerade

SOU 1997:49		Bilaga 3 23
23.11.95 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning Nr L 281

1. Om uppgifterna inte har sam- lats in från den registrerade, skall medlemsstaterna föreskriva att den registeransvarige eller hans företrädare vid tiden för registre- ringen av personuppgifter eller, om utlämnande till en tredje man kan förutses, inte senare än vid den tidpunkt då uppgifterna först lämnas ut, skall ge den registrera- de åtminstone följande informa- tion, utom när den registrerade redan känner till informationen:

a)Den registeransvariges och dennes eventuella företrä- dares identitet.

b)Ändamålen med behandling- en.

c)All ytterligare information, exempelvis

-de kategorier av uppgifter som behandlingen gäller,

-mottagarna eller de kategorier som mottar uppgifterna,

-förekomsten av rättigheter att få tillgång till och att erhålla rättelse av de uppgifter som rör honom,

i den utsträckning som den ytter- ligare informationen

- med hänsyn till de särskilda omständigheter under vilka upp- gifterna samlas in - är nödvändig för att tillförsäkra den registrerade en korrekt behandling.

2. Bestämmelserna i punkt 1 skall inte gälla när det - särskilt i sam- band med behandling för statistis-

ka ändamål eller historiska eller vetenskapliga forskningsändamål - visar sig omöjligt eller innebära en oproportionerligt stor ansträngning att ge information eller om registrering eller utlämnande uttryckligen föreskrivs i författning. I sådana fall skall medlemsstaterna föreskriva lämpliga skyddsåtgärder.

AVDELNING V

DEN REGISTRERADES RÄTT ATT FÅ TILLGÅNG TILL UPPGIFTER

Artikel 12

Rätt till tillgång

Medlemsstaterna skall säkerställa att varje registrerad har rätt att från den registeransvarige

a)utan hinder och med rimliga

intervall samt utan större tidsutdräkt eller kostnader

-få bekräftelse på om uppgif- ter som rör honom behandlas eller inte och information om åtminstone ändamålen med behandlingen, de berörda uppgiftskategorierna och mottagarna eller mottagarka- tegorierna till vilka uppgifter- na utlämnas,

-få begriplig information om vilka uppgifter som behand- las och all tillgänglig infor- mation om varifrån dessa uppgifter kommer,

-få kännedom om den logik som används när uppgifter

24	Bilaga 3			SOU 1997:49
		Nr L 281 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning 23.11.95

som rör honom behandlas på automatisk väg åtminstone såvitt avser sådana automa- tiska beslut som avses i artikel 15.1,

b)i förekommande fall få såda- na uppgifter som inte be- handlats i enlighet med be- stämmelserna i detta direktiv rättade, utplånade eller blo- ckerade, särskilt om dessa är ofullständiga eller felaktiga,

c)få genomfört att en tredje man till vilken sådana upp- gifter utlämnats underrättas om varje rättelse, utplåning eller blockering som utförts i enlighet med punkt b), om detta inte visar sig vara omöjligt eller innebär en oproportionerligt stor an- strängning.

AVDELNING VI

UNDANTAG OCH BEGRÄNS- NINGAR

Artikel 13

Undantag och begränsningar

1. Medlemsstaterna får genom lagstiftning vidta åtgärder för att begränsa omfattningen av de skyl- digheter och rättigheter som anges i artiklarna 6.1, 10, 11.1, 12 och 21 i fall då en sådan begränsning är en nödvändig åtgärd med hän- syn till

a)statens säkerhet,

b)försvaret,

c)allmän säkerhet,

d)förebyggande, undersökning, avslöjande av brott eller åtal för brott eller av överträdel- ser av etiska regler som gäller för lagreglerade yrken,

e)ett viktigt ekonomiskt eller finansiellt intresse hos en medlemsstat eller hos Euro- peiska unionen, inklusive monetära frågor, budgetfrågor och skattefrågor,

f)en tillsyns-, inspektions- eller regleringsfunktion som, även om den är av övergående karaktär, är förbunden med myndighetsutövning i de under punkterna c), d) och e) nämnda fallen,

g)skydd av den registrerades eller andras fri- och rättig- heter.

2. Under förutsättning av lämpliga rättsliga garantier får medlemssta- terna, i synnerhet om uppgifterna inte används för åtgärder eller beslut som avser särskilda registrerade personer, i fall då det uppenbarligen inte föreligger någon risk att den berörda personens privatliv kränks, genom lagstiftning begränsa de rättigheter som anges i artikel 12 när uppgifterna endast behandlas för ändamål som har med

SOU 1997:49		Bilaga 3 25
23.11.95 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning Nr L 281

vetenskaplig forskning att göra eller när uppgifterna endast lagras i form av personuppgifter under en begränsad tid som inte över- stiger den tid som är nödvändig för att framställa statistik.

AVDELNING VII

DEN REGISTRERADES RÄTT ATT GÖRA INVÄNDNINGAR

Artikel 14

Den registrerades rätt att göra invändningar

Medlemsstaterna skall tillförsäkra den registrerade rätten att

innan personuppgifter för första gången lämnas ut till tredje man eller används för tredje mans räkning för ända- mål som rör direkt marknads- föring, och att uttryckligen få erbjudande om att utan kost- nader motsätta sig ett sådant utlämnande eller sådan an- vändning.

Medlemsstaterna skall vidta nöd- vändiga åtgärder för att säkerställa att de registrerade känner till den rättighet som anges i första stycket i b).

Artikel 15

Databehandlade beslut

a)åtminstone i de fall som avses i artikel 7 e) och f) när som helst av avgörande och berättigade skäl som rör hans personliga situation motsätta sig behandling av uppgifter som rör honom, utom när den nationella lagstiftningen före- skriver något annat. När invändningen är berättigad

får den behandling som påbörjats av den registeran- svarige inte längre avse dessa uppgifter,

b)efter anmodan och utan kost- nader motsätta sig behandling av personuppgifter som rör honom och som den registe- ransvarige bedömer kan kom- ma att behandlas för ändamål som rör direkt marknadsfö- ring, eller att bli informerad

1.Medlemsstaterna skall ge varje person rätten att inte bli föremål för ett beslut som har rättsliga följder för honom eller som märk- bart påverkar honom och som enbart grundas på automatisk behandling av uppgifter som är avsedda att bedöma vissa person- liga egenskaper hos honom, ex- empelvis hans arbetsprestationer, kreditvärdighet, pålitlighet och uppträdande.

2.Om inte annat följer av övriga bestämmelser i detta direktiv skall medlemsstaterna föreskriva att en person får bli föremål för ett beslut av det slag som avses i punkt 1 om beslutet

a)fattas som ett led i ingåendet eller fullgörandet av ett avtal, förutsatt att den registrerades

26	Bilaga 3			SOU 1997:49
		Nr L 281 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning 23.11.95

begäran om ingående eller fullgörande av avtalet har bifallits eller att det vidtas lämpliga åtgärder för att skydda hans berättigade in- tressen, exempelvis möjlig- heten för honom att göra sin uppfattning gällande, eller

b)tillåts i lagstiftning som in- nehåller bestämmelser till skydd för den registrerades berättigade intressen.

AVDELNING VIII

SEKRETESS OCH SÄKERHET VID BEHANDLING

Artikel 16

Sekretess vid behandling

Den som utför arbete under den registeransvarige eller registerför- aren, liksom registerföraren själv, och som får tillgång till person- uppgifter, får behandla dem endast enligt instruktion från den registeransvarige, om han inte är skyldig att göra det enligt lag.

Artikel 17

Säkerhet vid behandling

1. Medlemsstaterna skall föreskri- va att den registeransvarige skall genomföra lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda personuppgifter från för- störing genom olyckshändelse

eller otillåtna handlingar eller förlust genom olyckshändelse samt mot ändringar, otillåten spridning av eller otillåten tillgång till uppgifterna, särskilt om behandlingen innefattar överföring av uppgifter i ett nätverk, och mot varje annat slag av otillåten behandling.

Dessa åtgärder skall med beaktan- de av den nuvarande tekniska nivån och de kostnader som är förenade med åtgärdernas genom- förande åstadkomma en lämplig säkerhetsnivå i förhållande till de risker som är förknippade med behandlingen och arten av de uppgifter som skall skyddas.

2.Medlemsstaterna skall föreskri- va att den registeransvarige, när behandlingen utförs för dennes räkning, skall välja en regis- terförare som kan ge tillräckliga garantier vad gäller de tekniska säkerhetsåtgärder och de organisa- toriska åtgärder som måste vidtas och tillse att dessa åtgärder genomförs.

3.När uppgifter behandlas av en registerförare skall hanteringen regleras genom ett avtal eller genom en annan rättsligt bindande handling mellan registerföraren och den registeransvarige och i handlingen skall särskilt föreskri- vas att

-registerföraren endast får handla på instruktioner från den registeransvarige,

SOU 1997:49		Bilaga 3 27
23.11.95 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning Nr L 281

-de skyldigheter som anges i punkt 1, såsom de definieras i lagstiftningen i den med- lemsstat i vilken registerföra- ren är etablerad, även skall åvila registerföraren.

4. För att säkra bevisning skall de delar av avtalet eller den rättsligt bindande handlingen som rör skyddet av uppgifter och de krav som rör åtgärder som anges i punkt 1 föreligga i skriftlig eller därmed jämförlig form.

AVDELNING IX

ANMÄLAN

Artikel 18

Anmälningsplikt gentemot till- synsmyndigheten

1.Medlemsstaterna skall föreskri- va att den registeransvarige eller hans eventuelle företrädare före genomförandet av en behandling eller en serie behandlingar som helt eller delvis genomförs på automatisk väg och som har sam- ma eller flera närbesläktade ända- mål skall underrätta den tillsyns- myndighet som avses i artikel 28.

2.Medlemsstaterna får endast i följande fall och på följande villkor föreskriva om undantag från anmälningsplikten eller förenklad anmälningsplikt:

band med vilka det med hän- syn till de behandlade uppgif- terna inte är sannolikt att de registrerades fri- och rättig- heter kränks, anger behand- lingens ändamål, vilka uppgifter eller kategorier av uppgifter som behandlas, vilka registrerade eller kate- gorier av registrerade som avses, till vilka mottagare eller kategorier av mottagare uppgifterna lämnas ut samt hur länge uppgifterna skall bevaras och/eller

-om den registeransvarige i enlighet med den nationella lagstiftning som gäller för denne, utser ett uppgifts- skyddsombud, som särskilt skall ha till uppgift

-att på ett oberoende sätt säkerställa den interna till- lämpningen av de nationella bestämmelser som antagits till följd av detta direktiv,

-att föra ett register över de behandlingar som utförs av den registeransvarige, vilket register skall innehålla den information som nämns i artikel 21.2,

för att på detta sätt säkerställa att de registrerades fri- och rättigheter sannolikt inte kommer att kränkas som en följd av behandlingarna.

-	Om medlemsstaten för de	3. Medlemsstaterna får föreskriva
	typer av behandling, i sam-	att punkt 1 inte skall gälla för en

28	Bilaga 3			SOU 1997:49
		Nr L 281 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning 23.11.95

sådan behandling vars enda syfte är förandet av ett register, som enligt lagar eller andra författningar är avsett att förse allmänheten med information och som är tillgängligt antingen för allmänheten eller för var och en som kan styrka ett berättigat intresse.

4.Medlemsstaterna får föreskriva undantag från anmälningsplikten eller ett förenklat anmälningsför- farande för sådan behandling som avses i artikel 8.2 d).

5.Medlemsstaterna får föreskriva att vissa eller alla icke-automatiska behandlingar av personuppgifter skall anmälas eller att ett förenklat anmälningsförfarande skall gälla för dem.

d)mottagarna eller de kategorier av mottagare till vilka uppgif- terna kan komma att lämnas ut,

e)föreslagna överföringar av uppgifter till tredje land,

f)en allmän beskrivning som gör det möjligt att preliminärt bedöma lämpligheten av de åtgärder som i enlighet med artikel 17 vidtagits för att trygga säkerheten i behand- lingen.

2. Medlemsstaterna skall ange villkoren för anmälan till tillsyns- myndigheten av förändringar som rör den i punkt 1 angivna informa- tionen.

Artikel 19	Artikel 20
Anmälans innehåll	Förhandskontroll

1. Medlemsstaterna skall precisera vilka uppgifter som anmälan skall innehålla. Den skall åtminstone innehålla

a)den registeransvariges och dennes eventuella företrädares namn och adress,

b)ändamålen med behandlingen,

c)en beskrivning av den eller de kategorier av registrerade som berörs och av de uppgifter eller kategorier av uppgifter som hänför sig till dem,

1.Medlemsstaterna skall bestämma vilka behandlingar som kan in- nebära särskilda risker för den registrerades fri- och rättigheter och skall säkerställa att dessa behand- lingar kontrolleras innan de påbörjas.

2.Sådana förhandskontroller skall utföras av tillsynsmyndigheten när den mottagit anmälan från den registeransvarige eller från upp- giftsskyddsombudet, som i tvek- samma fall skall rådfråga tillsyns- myndigheten.

3.Medlemsstaterna kan också utföra sådana kontroller som ett led

SOU 1997:49		Bilaga 3 29
23.11.95 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning Nr L 281

i det nationella parlamentets förberedande arbete med en åtgärd eller som ett led i arbetet med en åtgärd som grundas på en sådan lagstiftande åtgärd, som definierar behandlingens art och anger lämp- liga skyddsåtgärder.

Artikel 21

Behandlingarnas offentlighet

1.Medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att tillse att behand- lingarna görs offentligt tillgängliga.

2.Medlemsstaterna skall föreskriva att tillsynsmyndigheten skall föra ett register över sådana be- handlingar som har anmälts i enlighet med artikel 18.

Registret skall innehålla åtminstone den information som anges i artikel 19.1 a)-e).

Registret skall vara allmänt till- gängligt.

3. För sådan behandling som inte omfattas av anmälningsplikt skall medlemsstaterna föreskriva att de registeransvariga eller något annat organ, som medlemsstaterna utser, på lämpligt sätt skall tillhandahålla var och en som begär det åtminsto- ne den information som anges i artikel 19.1 a)-e).

Medlemsstaterna får föreskriva att denna bestämmelse inte skall till- lämpas på sådan behandling vars enda ändamål är att föra ett regis- ter, som i enlighet med lagar eller andra författningar är avsett att ge allmänheten information och som är tillgängligt för allmänheten eller för var och en som kan styrka ett berättigat intresse.

30	Bilaga 3			SOU 1997:49
		Nr L 281 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning 23.11.95

KAPITEL III

RÄTTSLIG PRÖVNING, ANSVAR OCH SANKTIONER

Artikel 22

Rättslig prövning

Medlemsstaterna skall - utan att det påverkar möjligheten att utnyttja något administrativt förfarande, till exempel vid den tillsynsmyndighet som avses i artikel 28, som kan användas innan ett ärende anhängiggörs hos en rättslig instans - föreskriva att var och en har rätt att föra talan inför domstol om sådana kränkningar av rättigheter som skyddas av den nationella lagstiftning som är tillämplig på ifrågavarande behandling.

Artikel 23

Ansvar

1.Medlemsstaterna skall föreskriva att var och en som lidit skada till följd av en otillåten behandling eller av någon annan åtgärd som är oförenlig med de nationella bestämmelser som antagits till följd av detta direktiv, har rätt till ersättning av den registeransvarige för den skada som han har lidit.

2.Den registeransvarige kan helt eller delvis undgå detta ansvar om han bevisar att han inte är ansvarig för den händelse som orsakade skadan.

Artikel 24

Sanktioner

Medlemsstaterna skall anta lämpliga bestämmelser för att säkerställa att detta direktiv genomförs fullständigt och skall särskilt besluta om de sanktioner som skall användas vid överträdelse av de bestämmelser som antagits för att genomföra detta direktiv.

SOU 1997:49		Bilaga 3 31
23.11.95 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning Nr L 281

KAPITEL IV

ÖVERFÖRING AV PERSONUPPGIFTER TILL TREDJE LAND

Artikel 25

Principer

1. Medlemsstaterna skall föreskriva att överföringen av personuppgifter som är under behandling eller som är avsedda att behandlas efter överföring till tredje land endast får ske om ifrågavarande tredje land - u t a n a t t d e t t a p å v e r k a r tillämpningen av de nationella bestämmelser som antagits till följd av de andra bestämmelserna i detta direktiv - säkerställer en adekvat skyddsnivå.

2.Bedömningen av om skyddsni- vån i ett tredje land är adekvat skall ske på grundval av alla de förhållanden som har samband med en överföring eller en grupp av överföringar av uppgifter. Härvid skall särskilt beaktas uppgiftens art, den eller de avsedda behand- lingarnas ändamål och varaktighet, ursprungslandet och det slutliga bestämmelselandet, de allmänna re- spektive särskilda rättsregler som gäller i ifrågavarande tredje land liksom de regler för yrkesverksam- het och säkerhet som gäller där.

3.Medlemsstaterna och kommis- sionen skall informera varandra när de anser att ett tredje land inte erbjuder en adekvat skyddsnivå enligt punkt 2.

4.Om kommissionen i enlighet med ett sådant förfarande som beskrivs i artikel 31.2 finner att ett tredje land inte erbjuder en sådan adekvat skyddsnivå som beskrivs i punkt 2 i denna artikel, skall med- lemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att hindra över- föring av uppgifter av samma slag till ifrågavarande tredje land.

5.Vid lämpligt tillfälle skall kom- missionen inleda förhandlingar för att avhjälpa den situation som uppstått när kommissionen kommit till den slutsats som anges i punkt

6.Kommissionen kan, i enlighet med det i artikel 31.2 angivna förfarandet, konstatera att ett tredje land genom sin interna lagstiftning eller på grund av de internationella förpliktelser som - särskilt till följd av sådana förhandlingar som anges i punkt 5 och som gäller skyddet för privatliv och enskilda personers grundläggande fri- och rättigheter - åligger landet har en skyddsnivå som är adekvat i den mening som avses i punkt 2 i denna artikel.

Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa kommissionens beslut.

32	Bilaga 3			SOU 1997:49
		Nr L 281 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning 23.11.95

Artikel 26

Undantag

1. Med undantag från artikel 25 skall medlemsstaterna

- om det inte finns tvingande regler om detta i deras lagstiftning - föreskriva att överföring av per- sonuppgifter till ett tredje land som inte har en adekvat skyddsnivå i den mening som avses i artikel 25.2 får ske om

a)den registrerade otvetydigt har samtyckt till den planerade överföringen, eller

b)överföringen är nödvändig för att fullgöra ett avtal mellan den registrerade och den registeransvarige eller för att på den registrerades begäran genomföra åtgärder som vidtas innan avtalet ingås, eller

c)överföringen är nödvändig för att ingå eller fullgöra ett avtal mellan den registeransvarige och tredje man i den regi- strerades intresse, eller

d)överföringen är nödvändig eller bindande enligt författ- ning av skäl som rör viktiga allmänna intressen eller för att fastslå, göra gällande eller försvara rättsliga anspråk, eller

e)överföringen är nödvändig för att skydda intressen som är av avgörande betydelse för den registrerade, eller

f)överföringen görs från ett of- fentligt register som enligt lagar eller andra författningar är avsett att ge allmänheten information och som är till- gängligt antingen för allmän- heten eller för var och en som kan styrka ett berättigat intres- se, i den utsträckning som de

ilagstiftningen angivna villko- ren för tillgänglighet uppfylls

idet enskilda fallet.

2.Utan att detta påverkar tillämp- ningen av punkt 1 får en medlems- stat tillåta överföring av person- uppgifter till ett tredje land som inte säkerställer en skyddsnivå som är adekvat enligt artikel 25.2, om den registeransvarige ställer till- räckliga garantier för att privatliv och enskilda personers grundläg- gande fri- och rättigheter skyddas samt för utövningen av motsvaran- de rättigheter. Sådana garantier kan framgå av lämpliga avtalsklausuler.

3.Medlemsstaten skall informera kommissionen och de övriga med- lemsstaterna om de överföringar som tillåtits enligt punkt 2.

Om en medlemsstat eller kommis- sionen på grunder som är berätti- gade med hänsyn till skyddet för privatliv och enskilda personers grundläggande fri- och rättigheter gör en invändning skall kommis- sionen vidta lämpliga åtgärder i enlighet med det förfarande som avses i artikel 31.2.

SOU 1997:49		Bilaga 3 33
23.11.95 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning Nr L 281

Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa kommissionens beslut.

4. Om kommissionen i enlighet med det förfarande som anges i artikel 31.2 beslutar att vissa stan- dardavtalsklausuler erbjuder till- räckliga garantier enligt punkt 2, skall medlemsstaterna vidta nöd- vändiga åtgärder för att följa kom- missionens beslut.

KAPITEL V

UPPFÖRANDEKODEX

Artikel 27

1.Medlemsstaterna och kommissionen skall uppmuntra utarbetande av uppförandekodexar som - med beaktande av de särskilda förhållandena på olika områden - skall bidra till att på ett riktigt sätt genomföra de nationella bestämmelser som medlemsstaterna antar för att genomföra detta direktiv.

2.Medlemsstaterna skall föreskriva att branschorganisationer eller andra organ som företräder andra kategorier av registeransvariga, som har upprättat förslag till nationella kodexar eller som avser att ändra eller utöka existerande nationella kodexar, kan lägga fram dessa för bedömning av den nationella myndigheten.

Medlemsstaterna skall föreskriva att denna myndighet bland annat skall kontrollera att de förslag som har lagts fram för myndigheten är i överensstämmelse med de nationella bestämmelser som antagits till följd av detta direktiv. Om myndigheten anser det lämpligt skall den inhämta synpunkter från de registrerade eller deras företrädare.

3. Förslag till gemenskapskodexar och förslag till ändringar eller tillägg till existerande sådana kodexar kan läggas fram för den arbetsgrupp som avses i artikel 29. Denna arbetsgrupp skall bland annat avgöra om de förslag som lagts fram för gruppen är i överensstämmelse med de nationella bestämmelser som antagits för att genomföra detta direktiv. Om gruppen anser det lämpligt skall den inhämta synpunkter från de registrerade eller deras företrädare. Kommissionen kan tillse att de kodexar som godkänts av arbetsgruppen offentliggörs på lämpligt sätt.

34	Bilaga 3			SOU 1997:49
		Nr L 281 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning 23.11.95

KAPITEL VI

TILLSYNSMYNDIGHET OCH ARBETSGRUPP FÖR SKYDD AV ENSKILDA MED AVSEENDE PÅ BEHANDLINGEN AV PERSONUPPGIFTER


Artikel 28		het med artikel 20 innan en
Tillsynsmyndighet		behandling äger rum, och se
		till att sådana yttranden i
		lämplig	omfattning				offent-
1. Varje medlemsstat skall tillse att		liggörs, att kunna besluta om
det utses en eller flera myndigheter		blockering,		utplåning			eller
som har till uppgift att inom dess		förstöring		av	uppgifter, att
territorium övervaka tillämpningen		kunna	besluta		om	tillfälligt
av de bestämmelser som medlems-		eller slutligt förbud mot be-
staterna antar till följd av detta		handling, att kunna ge den
direktiv.		registeransvarige varning eller
		tillrättavisning eller				att	kunna
Dessa myndigheter skall fullstän-		hänvisa	saken		till	nationella
digt oberoende utöva de uppgifter		parlament		eller till			andra
som åläggs dem.		politiska institutioner,
2. Varje medlemsstat skall tillse att	-	befogenhet att inleda rättsliga
tillsynsmyndigheten hörs när såda-		förfaranden		när	de	nationella
na lagar eller andra författningar		bestämmelser som antagits till
utarbetas som rör skyddet av en-		följd av detta direktiv har
skilda personers fri- och rättigheter		överträtts eller att uppmärk-
med avseende på behandlingen av		samma de rättsliga myndig-
personuppgifter.		heterna på dessa överträdelser.

3. Varje tillsynsmyndighet skall särskilt ha

-undersökningsbefogenheter, såsom befogenhet att få till- gång till uppgifter som blir föremål för behandling och be- fogenhet att inhämta alla uppgifter som är nödvändiga för att sköta tillsynen,

Sådana beslut av tillsynsmyndig- heten som går en part emot kan överklagas till domstol.

4. Var och en kan, på egen hand eller företrädd av en organisation, vända sig till tillsynsmyndigheten med begäran om skydd för sina fri- och rättigheter med avseende på behandling av personuppgifter. Den

-effektiva befogenheter att in- berörda personen skall informeras

gripa, som till exempel att kunna avge yttranden i enlig-

om vilka följder hans begäran har fått.

SOU 1997:49		Bilaga 3 35
23.11.95 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning Nr L 281

Var och en kan i samband med tillämpningen av de nationella bestämmelser som har antagits med stöd av artikel 13 i detta direktiv till tillsynsmyndigheten ge in en begäran om att få kontrollera om en behandling är tillåten. Den berörda personen skall informeras om vilka följder hans begäran har fått.

5.Varje tillsynsmyndighet skall regelbundet upprätta en rapport om sin verksamhet. Denna rapport skall offentliggöras.

6.En tillsynsmyndighet har, oavsett vilken nationell lagstiftning som gäller för den aktuella be- handlingen, behörighet att inom sin egen medlemsstats territorium utöva de befogenheter som i enlig- het med punkt 3 åligger den. Varje myndighet kan av en myndighet i en annan medlemsstat anmodas att utöva sina befogenheter.

De övervakande myndigheterna skall i den utsträckning som det behövs samarbeta med varandra, särskilt genom att utbyta användbar information.

7. Medlemsstaterna skall föreskriva att tillsynsmyndighetens ledamöter och personal, även sedan deras anställning upphört, skall ha tystnadsplikt med avseende på förtrolig information som de har tillgång till.

Artikel 29

Arbetsgrupp för skydd av enskilda med avseende på behandlingen av personuppgifter

1. En arbetsgrupp för skydd av enskilda med avseende på behand- ling av personuppgifter, hädanefter kallad "arbetsgruppen" inrättas härmed.

Arbetsgruppen skall vara rådgivan- de och oberoende.

2. Arbetsgruppen skall vara sam- mansatt av en företrädare för den eller de tillsynsmyndigheter som utsetts av varje medlemsstat, av en företrädare för den eller de myn- digheter som har inrättats för gemenskapens institutioner och organ samt av en företrädare för kommissionen.

Varje medlem av arbetsgruppen skall utses av den institution eller av den eller de myndigheter som han företräder. När en medlemsstat har fler tillsynsmyndigheter än en, skall dessa utse en gemensam företrädare. Detsamma skall gälla för de myndigheter som inrättats för gemenskapens institutioner och organ.

3.Arbetsgruppen skall fatta beslut med enkel majoritet av tillsyns- myndigheternas företrädare.

4.Arbetsgruppen skall välja sin ordförande. Ordförandens man- dattid skall vara två år. Mandatet kan förlängas.

36	Bilaga 3			SOU 1997:49
		Nr L 281 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning 23.11.95

5.Arbetsgruppens sekretariatsupp- gifter skall ombesörjas av kommis- sionen.

6.Arbetsgruppen skall själv fast- ställa sin arbetsordning.

7.Arbetsgruppen skall behandla frågor som förts upp på dess dag- ordning av ordföranden, antingen på dennes eget initiativ eller på begäran av en företrädare för tillsynsmyndigheterna eller för kommissionen.

Artikel 30

1. Arbetsgruppen skall

a)utreda varje fråga som rör tillämpningen av de nationella bestämmelser som antagits för genomförandet av detta direk- tiv, för att bidra till en enhet- lig tillämpning av bestämmel- serna,

b)yttra sig till kommissionen om skyddsnivån inom gemenska- pen och i tredje land,

c)ge kommissionen råd om varje föreslagen ändring av detta direktiv, om vilka ytterligare eller särskilda åtgärder som bör vidtas för att skydda fysiska personers fri- och rättigheter med avseende på behandling av personuppgifter och om alla andra föreslagna gemenskapsåtgärder som rör sådana fri- och rättigheter,

d)avge yttranden om de uppfö- randekodexar som utarbetas på gemenskapsnivå.

2.Om arbetsgruppen konstaterar förekomsten av sådana skillnader mellan medlemsstaternas lagstift- ning eller praxis, som kan vara till nackdel för likvärdigheten i skyd- det för personer med avseende på behandlingen av personuppgifter inom gemenskapen, skall gruppen informera kommissionen om detta.

3.Arbetsgruppen kan på eget initiativ utfärda rekommendationer i alla frågor som rör skyddet av personer med avseende på behand- lingen av personuppgifter inom gemenskapen.

4.Arbetsgruppens yttranden och rekommendationer skall framläggas för kommissionen och den kom- mitté som avses i artikel 31.

5.Kommissionen skall informera arbetsgruppen om det sätt på vilket den har tagit hänsyn till yttrandena och rekommendationerna. För att göra detta skall kommissionen utarbeta en rapport som också skall framläggas för Europaparlamentet och rådet. Rapporten skall offent- liggöras.

6.Arbetsgruppen skall utarbeta en årsrapport om situationen rörande skyddet för fysiska personer med avseende på behandlingen av per- sonuppgifter inom gemenskapen och i tredje land, som den skall översända till kommissionen,

SOU 1997:49		Bilaga 3 37
23.11.95 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning Nr L 281

Europaparlamentet och rådet.

Rapporten skall offentliggöras.

KAPITEL VII

GEMENSKAPENS ÅTGÄRDER FÖR GENOMFÖRANDE

Artikel 31

Kommittén

1.Kommissionen skall biträdas av en kommitté som är sammansatt av företrädare för medlemsstaterna och som har kommissionens företrädare som ordförande.

2.Kommissionens företrädare skall förelägga kommittén ett förslag till åtgärder. Kommittén skall yttra sig över förslaget inom en tid som ordföranden bestämmer med hänsyn till hur brådskande ärendet är.

Yttrandet skall avges med den majoritet som anges i artikel 148.2 i fördraget. Vid omröstning i kommittén skall medlemsstaternas röster vägas på det sätt som anges i den artikeln. Ordföranden skall inte rösta.

Kommissionen skall besluta om åtgärder som skall ha omedelbar verkan. Om emellertid åtgärderna avviker från kommitténs yttrande, skall kommissionen omedelbart underställa rådet ärendet. I detta fall gäller följande:

-Kommissionen skall uppskjuta genomförandet av åtgärderna under en tidsfrist om tre månader räknad från meddelandedatum.

-Rådet kan med kvalificerad majoritet fatta ett avvikande beslut inom den tidsfrist som anges i den första strecksatsen.

SLUTBESTÄMMELSER

Artikel 32

1. Medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författ- ningar, som är nödvändiga för att följa detta direktiv, senast tre år efter dess antagande.

När en medlemsstat antar dessa bestämmelser skall de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare före-

38	Bilaga 3			SOU 1997:49
		Nr L 281 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning 23.11.95

skrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda.

2. Medlemsstaterna skall se till att sådan behandling som redan pågår när de nationella bestämmelser som antas till följd av detta direktiv träder i kraft bringas i överens- stämmelse med dessa bestämmelser inom tre år från denna tidpunkt.

I fråga om sådana uppgifter som redan finns i manuella register vid ikraftträdandet av de nationella bestämmelser som antas för att genomföra detta direktiv får med- lemsstaterna, med avvikelse från föregående stycke, föreskriva att behandlingen skall bringas i över- ensstämmelse med artiklarna 6-8 i detta direktiv inom tolv år räknat från dagen för direktivets antagan- de. Medlemsstaterna skall dock ge den registrerade rätt att på begäran och särskilt i samband med att han utövar sin rätt till tillgång till uppgifter, erhålla rättelse, utplåning eller blockering av uppgifter som är ofullständiga, felaktiga eller lagrade på ett sätt som inte är förenligt med de legitima ändamål som den registeransvarige vill uppnå.

3.Med undantag från punkt 2 kan medlemsstaterna under förutsätt- ning av lämpliga skyddsåtgärder föreskriva att uppgifter som endast bevaras för historisk forskning inte behöver överensstämma med artik- larna 6-8 i detta direktiv.

4.Medlemsstaterna skall till kom- missionen överlämna texten till de nationella bestämmelser som de antar inom det område som omfat- tas av detta direktiv.

Artikel 33

Kommissionen skall första gången senast tre år efter den tidpunkt som anges i artikel 32.1 och därefter regelbundet till rådet och Europa- parlamentet avge en rapport om genomförandet av detta direktiv, eventuellt försedd med lämpliga ändringsförslag. Rapporten skall offentliggöras. Kommissionen skall särskilt undersöka tillämpningen av detta direktiv på behandling av ljud- och bilduppgifter som rör fysiska personer och skall fram- lägga alla lämpliga förslag som med beaktande av informationstek- nikens och informationssamhällets utveckling visar sig nödvändiga.

SOU 1997:49

Bilaga 4

Innehållsförteckning

Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		5
Författningsförslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		. 6
1	Uppdraget och arbetets genomförande . . . . . . . . . . . . . . . . .	9
2	Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	10
2.1	Kort om problemet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	10

2.2Offentlighetsprincipen och särskilt om 2 kap. 14 §

	tryckfrihetsförordningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	10
2.3	Domstolsoffentligheten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	15
2.4	Brottskatalogerna i tryckfrihetsförordningen och
	yttrandefrihetsgrundlagen samt de tillämpliga be-
	stämmelserna i sekretesslagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	18

2.5Beslag och konfiskering i tryckfrihetsförordningen och

yttrandefrihetsgrundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.6Spridningsförbudet i 6 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen

och 3 kap. 13 § yttrandefrihetsgrundlagen . . . . . . . . . . . . . 28

2.7Beslag och förverkande enligt brottsbalken och

rättegångsbalken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

2.8Bakgrunden till och genomförandet av 1993 års

	ändringar i 5 kap. 6 § och 9 kap. 16 § i sekretesslagen	. . . 30
2.9	Arkivfrågorna m.m . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . 33
3	Allmänna överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. . . 35

3.1Inskränkningar i rätten att få kopior av vissa allmänna

handlingar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.1.1Den föreslagna lösningen är att inskränka

kopierätten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.1.2Skall en inskränkning i kopierätten gälla vid alla

tryck- och yttrandefrihetsbrott? . . . . . . . . . . . . . . . 37

3.1.3Den föreslagna inskränkningen får och behöver

inte vara undantagslös . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

3.1.4Den föreslagna inskränkningens förhållande till

dagens sekretessbestämmelser . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 4

SOU 1997:49

3.1.5Principiella synpunkter på valet av lagteknisk

lösning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

3.1.6Syftet med att få en kopia av beslagtagen fram-

		ställning bör få efterforskas . . . . . . . . . . . . . . . . .	43
	3.1.7	Rätten att överklaga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	44
	3.1.8	Andra synsätt på problemet . . . . . . . . . . . . . . . . .	44
3.2	Pliktexemplarsfrågan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		45
4	Kommentar till lagförslagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		47
Bilaga		Utredningsuppdraget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	50

Bilaga 4

SOU 1997:49

Författningsförslag

1. Förslag till

Lag om ändring i tryckfrihetsförordningen 1

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 12 och 13 §§ tryckfrihetsförordningen skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap. 12 §

Allmän handling som får lämnas ut skall på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den, som önskar taga del därav, så att handlingen kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Handling får även skrivas av, avbildas eller tagas i anspråk för ljudöverföring. Kan handling ej tillhandahållas utan att sådan del därav som icke får lämnas ut röjes, skall den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia.

Myndighet är icke skyldig att tillhandahålla handling på stället, om betydande hinder möter. I fråga om upptagning som avses i 3 § första stycket föreligger ej heller sådan skyldighet, om sökanden utan beak- tansvärd olägenhet kan taga del av upptagningen hos närbelägen myndighet.

Rätten att avbilda eller ta en allmän handling i anspr åk för ljudöverföring gäller inte han- dlingar som tagits i beslag eller konfiskerats i m ål om tryckfri- hetsbrott eller om yttrandefri- hetsbrott. Ett s ådant tillhanda- hållande f år dock ske om än- damålet med beslaget eller konfiskeringen inte äventyras.

2 kap. 13 §

Den som önskar taga del av allmän handling har även rätt att mot fast- ställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. Myndighet är dock ej skyldig att lämna ut upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift. Ej heller föreligger

1	Tryckfrihetsförordningen omtryckt 1991:1500.

Bilaga 4

SOU 1997:49

2. Förslag till

Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 2

Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100) dels att 5 kap. 6 § 3 skall upphöra att gälla,

dels att 12 kap. 3 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 kap. 3 §4

Sekretess för uppgift i mål eller ärende i domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet upphör att gälla i målet eller ärendet, om uppgiften före- bringas vid offentlig förhandling i samma mål eller ärende. Detta gäller dock inte sekretess enligt 5 kap. 6 §.

Förebringas sekretessbelagd uppgift som avses i första stycket vid för- handling inom stängda dörrar, består sekretessen under den fortsatta handläggningen, om domstolen inte förordnar annat. Sedan domstolen har skilt målet eller ärendet ifrån sig, består sekretessen endast om domstolen i domen eller beslutet har förordnat om det. Sådant för- ordnande skall alltid meddelas för uppgift för vilken sekretess gäller enligt 9 kap. 3 § andra stycke, om det skulle strida mot avtal som avses där att uppgiften röjs.

Fullföljs talan i mål eller ärende vari domstol har meddelat för- ordnande om att sekretess för uppgift skall bestå, skall den högre rätten pröva förordnandet när den skiljer målet eller ärendet ifrån sig.

Denna lag träder i kraft den ...

Sekretesslagen omtryckt 1992:1474.

Senaste lydelse 1993:437.

10 Bilaga 4

SOU 1997:49

2 Bakgrund

2.1Kort om problemet

Vad som utgör en allmän handling och rätten att ta del av sådana hand- lingar regleras i tryckfrihetsförordningen. Rätten att ta del av allmänna handlingar tillkommer varje svensk medborgare till "främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning" (2 kap. 1 § TF). Tryck- frihetsförordningen är även exklusiv lag när det gäller ingripanden på grund av innehållet i tryckta skrifter.

Tryckfrihetsförordningen medger att tryckta skrifter med visst innehåll tas i beslag och konfiskeras om innehållet utgör tryckfrihetsbrott. Ett förordnande om konfiskering innebär i princip att den tryckta skriften som tagits i beslag skall förstöras. Syftet med åtgärden är självfallet att förhindra vidare spridning av skriften.

I såväl tryckfrihetsförordningen som yttrandefrihetsgrundlagen finns bestämmelser om straff för spridande av framställningar som är föremål för beslag eller förklarats konfiskerade (6 kap. 3 § TF och 3 kap. 13 § YGL). Förhållandet mellan å ena sidan tryckfrihetsförordningens regler om allmänna handlingar och om rätten att erhålla kopior av allmänna handlingar och å andra sidan tryckfrihetsförordningens regler om beslag och konfiskering (till vilka yttrandefrihetsgrundlagen delvis hänvisar) framgår emellertid inte uttryckligen av tryckfrihetsförordningen. Fråges- tällningen synes inte ha fått någon belysning i den juridiska litteraturen. Inte heller har frågan behandlats vid tillkomsten av nu gällande tryck- frihetsförordning eller yttrandefrihetsgrundlag.

Problemet är dock uppenbart. Det föreligger således en skyldighet för det allmänna att lämna ut kopior av handlingar som tagits i beslag eller konfiskerats just för att förhindra en vidare spridning.

2.2Offentlighetsprincipen och särskilt om 2 kap. 13 § tryck- frihetsförordningen

Sammanfattning

Envar har rätt att hos myndigheter ta del av allmänna handlingar. Envar har också rätt att kopiera en allmän handling eller att - mot avgift - utfå en kopia av handlingen - kopierätten. Rätten att ta del av allmänna handlingar kan inskränkas endast i vissa i lag givna hän- seenden. Sådana inskränkningar är meddelade i sekretesslagen.

SOU 1997:49

Bilaga 4 11

Rätten att ta del av allm änna handlingar

En inom svensk rätt vedertagen princip är att all förvaltning och rättskipning skall ske i öppna former och under insyn av allmänheten.

En del i denna rätt till insyn är den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att hos myndigheter och domstolar ta del av allmänna handlingar. Andra kapitlet i tryckfrihetsförordningen inleds med följande bestämmelse.

Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att ta del av allmänna hand- lingar.

Det står således var och en fritt att hos myndigheter och domstolar ta del av där förvarade handlingar, oavsett syftet härmed.

Handlingsoffentligheten är en grundläggande del av offentlighetsprin- cipen och står därmed som en garant för insynen i ett öppet samhälle. Petrén och Ragnemalm har sammanfattat offentlighetsprincipens syfte på följande sätt (Petrén-Ragnemalm, Sveriges grundlagar s. 388).

"Sammanfattningsvis har offentlighetsprincipen angivits skola fylla tre huvuduppgifter, nämligen att garantera rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten i folkstyret."

Begäran att få ta del av en allmän handling kan framställas anonymt. Den myndighet hos vilken en sådan begäran görs får inte efterforska vem det är som begär ut en allmän handling. Myndigheten kan således inte kräva att vederbörande legitimerar sig. Myndigheten får inte heller efterforska i vilket syfte handlingen begärs utlämnad. Myndigheten har dock rätt att fråga efter uppgifter i dessa avseenden i den utsträckning det behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. En sådan efterforskning kan således vara tillåten för att myndigheten skall kunna göra en sekretessprövning.

Begreppet allm än handling

Allmänheten har sålunda rätt att ta del av allmänna handlingar. Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel. Exempel på handlingar är myndigheters diarier, beslut och andra handlingar samt böcker, tidningar, fotografier, filmer, videogram, grammofonskivor m.m. Som allmän handling anses dock inte tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller annan handling som ingår i bibliotek.

En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och den är ingiven eller upprättad där. Med förvaras förstås att handlingen rent faktiskt finns hos myndigheten. Med ingiven förstås att handlingen har

12 Bilaga 4

SOU 1997:49

givits in, skickats in, telefaxats in etc. till myndigheten av någon enskild eller av en annan myndighet. Med upprättad förstås att handlingen expedierats från en myndighet, hänför sig till ett slutbehandlat ärende eller eljest färdigställts inom myndigheten.

Även sådana framställningar som åtnjuter ett upphovsrättsligt skydd enligt upphovsrättslagen (1960:729) eller lagen (1960:730) om rätt till fotografisk bild omfattas av bestämmelserna om allmänna handlingar. Enligt 1 kap. 8 § TF och 1 kap. 12 YGL gäller visserligen om upphovsmans rätt vad som är stadgat i lag. Det upphovsrättsliga regel- systemet innebär bl.a. en ensamrätt för upphovsmannen att framställa och mångfaldiga exemplar av verken, fotografierna etc. Av 24 a § upp- hovsrättslagen och 12 § tredje stycket lagen om rätt till fotografisk bild följer emellertid att allmän handling utan hinder av upphovsrätt eller rätt till fotografisk bild skall tillhandahållas i den ordning 2 kap. TF stadgar.

Inskränkningar i offentlighetsprincipen

Rätten att ta del av allmänna handlingar är inte oinskränkt. Hänsyn till viktiga motstående intressen har nödvändiggjort åtskilliga undantag från offentlighetsprincipen. Rätten att ta del av allmänna handlingar får dock inskränkas endast i de syften som är angivna i 2 kap. 2 § TF. Sådana begränsningar skall vara noggrant angivna i en särskild lag eller annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar har också meddelats i en särskild lag, sekre- tesslagen (1980:100).

Handlingar som är att anse som allmänna har vem som helst rätt att få ta del av om inte någon sekretessbestämmelse förhindrar detta.

Hur tillgodoses tillg ången till allm änna handlingar

Tillgången till allmänna handlingar kan tillgodoses på tre olika sätt, nämligen utfående av allmän handling för att ta del av den på stället (2 kap. 12 § TF), utfående av avskrift eller kopia av allmän handling (2 kap. 13 § TF), samt lämnande av uppgift ur allmän handling (15 kap. 4 § sekretesslagen).

2 kap. 12 § TF

Den enskilde har rätt att "genast eller så snart det är möjligt på stället" ta del av en allmän handling. Detta innebär en rätt att få tillfälle att på plats i myndighetens lokaler läsa, avlyssna eller titta på en allmän hand- ling. Den enskilde har också rätt att skriva av, avbilda eller ta hand- lingen i anspråk för ljudöverföring. Den enskilde kan således med egen medhavd utrustning, exempelvis en kopiator eller en bandspelare, kopie- ra handlingen. Myndighetens originalhandling får dock inte tas med från

SOU 1997:49

Bilaga 4 13

myndigheten. Innehåller handlingen avsnitt som inte får lämnas ut skall handlingen ändå i övriga delar göras tillgänglig för den enskilde, som begär det, i form av en kopia eller avskrift. Skyldigheten att tillhan- dahålla handlingen föreligger dock inte om bl.a. "betydande hinder möter".

Beträffande skriftliga handlingar e.d. torde i normalfallet inte några problem vara för handen. Myndigheten lämnar ut handlingen för på- seende så att säga över disk och kan vanligen också ombesörja att handlingen kopieras. Beträffande sådana handlingar som förutsätter tillgång till tekniska hjälpmedel kan dock problem uppstå. Departe- mentschefen anförde i prop. 1973:33 med förslag till ändringar i tryck- frihetsförordningen m.m. (s. 81 f.) bl.a. att det fick anses följa av regler- na i dåvarande 2 kap. 8 § TF att myndigheterna är skyldiga att utan av- gift tillhandahålla sådant tekniskt hjälpmedel och att detta skall ske så snart som möjligt. Departementschefen tillade dock att har myndigheten inte tillgång till det tekniska hjälpmedel som behövs så föreligger inte någon skyldighet för myndigheten att anskaffa hjälpmedlet och att det i sådant fall får anses föreligga betydande hinder. Saknar myndigheten nödvändiga hjälpmedel är det emellertid enligt departementschefen inte någonting som hindrar att den enskilde tar del av upptagningen genom eget medhavt hjälpmedel. - Det kan enligt Justitiekanslerns mening anses ligga i sakens natur att en viss varsamhet då kan vara påkallad, särskilt om handlingen kan befaras bli skadad eller förstörd.

Möjligheten att kopiera en handling är enligt lagtexten begränsad till att handlingen skrivs av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring. Under senare år har emellertid kopieringstekniken utvecklats och i praktiken kommit att stå till allmänhetens förfogande. Så är fallet med videoapparater och avläsningsapparatur (s.k. scanners etc.). Även om lagtextens ordalydelse synes innebära en begränsning i de möjligheter som står den enskilde till buds beträffande kopiering så får lagtexten enligt min mening antas ha den innebörden att även andra nya kopieringsmöjligheter som kan tillkomma avses. Det får således antas att lagtexten skall vara teknikneutral.

Som en jämförelse kan här nämnas att 2 kap. 13 § TF inte innehåller någon begränsning i detta avseende beträffande möjligheten att få en kopia av en allmän handling. Enligt 2 kap. 13 § TF har den enskilde i princip rätt att få en kopia av exempelvis ett videogram. Att den enskilde skulle vara förhindrad att framställa en sådan kopia med egen medhavd utrustning enligt 2 kap. 12 § TF kan inte utläsas av reglering- en. Önskar den enskilde sålunda koppla upp sin utrustning mot myndighetens för kopiering synes detta följaktligen inte möta något hin- der. Handlar det däremot om att den enskilde skall hantera myndig- hetens exemplar i sin egen utrustning torde utrymme finnas för nödvändiga restriktioner.

14 Bilaga 4

SOU 1997:49

Med "betydande hinder" avses i övrigt exempelvis att handlingen vid tillfället används i myndighetens arbete, den är utlånad eller att utrym- mesbrist eller risk för skada på en ömtålig handling föreligger.

Den enskilde torde i princip ha rätt att studera handlingen utan överinseende av någon tjänsteman. JO har i ett ärende (JO 1984/85 s. 264) uttalat, att en läkare inte får kräva att patienten tar del av sin journal i läkarens närvaro. En tjänstemans närvaro kan dock vara påkallad av ordnings- eller säkerhetsskäl. Gör myndigheten den bedöm- ningen att handlingen kan komma att förstöras eller stjälas kan myndigheten avdela en person att övervaka studiet av handlingen, jfr Bohlin, Offentlighetsprincipen, s. 75.

Myndigheten har naturligtvis alltid tid på sig att göra en sekretes- sprövning, detta gäller vid alla former av utlämnande av allmänna hand- lingar.

2 kap. 13 § TF

Den enskilde har rätt att om han så vill mot avgift få en kopia av hand- lingen. Den som vill ta del av en handling kan således, om han så ön- skar, begära att få en kopia av handlingen för att ta med sig för vidare studier på annan plats eller per telefon beställa en kopia.

Även sådana upptagningar som kräver tekniska hjälpmedel, exempel- vis videogram, skall kopieras och kopian tillställas den enskilde mot av- gift. Beträffande sådana upptagningar gäller emellertid en viss be- gränsning i skyldigheten att kopiera handlingen. Det föreligger nämligen inte någon skyldighet för myndigheten att framställa kopia av sådana upptagningar om svårigheter möter och handlingen kan tillhandahållas på stället, dvs. kan göras tillgänglig för den enskilde på platsen. Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén uttalade i betänkandet (SOU 1975:22) Lag om allmänna handlingar (s. 150) att om myndigheten saknar kopieringsmöjligheter eller eljest särskilda svårigheter möter bör undantag kunna göras (jfr prop. 1975/76:160 s. 182 ff.).

Begäran om att få en kopia skall behandlas skyndsamt. Enligt uttalan- den i prop. 1981/82:37 om offentlighetsprincipen och ADB ligger det i sakens natur att en begäran behandlas med förtur och att det i normal- fallet skall krävas att behandlingen sker inom samma tid som avses i 2 kap. 12 § TF, dvs. i princip genast. Departementschefen anförde: "Med den moderna kopieringsteknik som de flesta myndigheter nu har tillgång till bör det enligt min mening inte erbjuda några större svårigheter för dem att uppfylla de krav som ställs upp." Den enskilde bör således tämligen omgående få besked om hans begäran har bifallits eller ej. Vid avskrifter och kopiering av ett större material får myndigheten emellertid ta längre tid på sig (s. 46 f.).

JO har uttalat att expediering av kopia bör kunna ske inom någon eller några dagar, högst en vecka, (se JO 1992/93 s. 607).

SOU 1997:49

Bilaga 4 15

15 kap. 4 § sekretesslagen

Enligt 15 kap. 4 § sekretesslagen skall myndighet på begäran av enskild lämna uppgift ur allmän handling som förvaras hos myndigheten i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Detta innebär att myndigheten har att besvara exempelvis telefonförfrågningar från allmänheten om innehållet i allmänna handlingar. Det föreligger dock inte något sådant krav på skyndsamhet i handläggningen som krävs enligt 2 kap. 12 och 13 §§ TF. Vägrar myndigheten lämna uppgift kan ett sådant beslut inte överklagas, jfr 15 kap. 4 och 7 §§ sekretesslagen och Corell m.fl., Sekretesslagen, 3 uppl. s. 438 ff.

2.3Domstolsoffentligheten

Sammanfattning

Under förundersökning råder s.k. förundersökningssekretess. Förhand- lingar inför domstol är emellertid offentliga. Domstolen har dock möjlighet att när sekretessbelagda uppgifter förekommer i målet för- ordna om stängda dörrar. Sedan målet avslutats skall domstolen pröva om sekretessen i målet skall bestå.

Som framgått ovan är det en sedan gammalt gällande princip inom sve- nsk rättskipning och förvaltning att allmänheten skall ha insyn i hand- läggningen av mål och ärenden.

Beträffande domstolarna brukar man i dagligt tal tala om förhand- lingsoffentligheten, dvs. att förhandlingar vid domstolar är offentliga. Detta kommer till uttryck redan i grundlag. Enligt 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen skall förhandling vid domstol vara offentlig.

Av 2 kap. 12 § regeringsformen följer dock att förhandlingsoffentlig- heten kan begränsas genom lag. Det kan nämligen finnas situationer där det av hänsyn till enskilda eller allmänna intressen bör finnas en möjlighet att hålla förhandlingar inom stängda dörrar och därigenom inskränka allmänhetens möjlighet till insyn.

Närmare bestämmelser om offentlighet och sekretess vid allmän domstol finns i rättegångsbalken och i sekretesslagen.

5 kap. 1 § rättegångsbalken har följande lydelse.

Förhandling vid domstol skall vara offentlig.

Kan det antagas att vid förhandling kommer att förebringas uppgift, för vilken hos domstolen gäller sekretess som avses i sekretesslagen

16 Bilaga 4

SOU 1997:49

(1980:100), må rätten, om det bedömes vara av synnerlig vikt att uppgiften ej röjes, förordna att förhandlingen i vad den angår uppgiften skall hållas inom stängda dörrar. Även i annat fall må för- handling hållas inom stängda dörrar, om sekretessen gäller enligt 7 kap. 22 §, 8 kap. 17 § eller 9 kap. 15 eller 16 § sekretesslagen eller, i vad avser domstolsförhandling under förundersökning i brottmål eller därmed likställt mål eller ärende, enligt 5 kap. 1 § eller 9 kap. 17 § samma lag. Förhandling skall alltid hållas inom stängda dörrar, om sekretessen gäller enligt 9 kap. 3 § andra stycket samma lag och det skulle strida mot avtal som avses där att uppgiften röjes vid för- handlingen.

Förhör med den som är under femton år eller lider av en psykisk störning får hållas inom stängda dörrar.

Är eljest för särskilt fall föreskrivet, att förhandling må hållas inom stängda dörrar, vare det gällande.

Den följande redovisningen av regelsystemet på detta område tar i hu- vudsak sikte på de bestämmelser som gäller i brottmål.

Vid misstanke om brott inleds vanligtvis en förundersökning. Under förundersökningen skall utredas bl.a. vem som kan misstänkas för brottet och om tillräckliga skäl föreligger för att väcka åtal mot denne. Förundersökningen leds av polismyndighet eller åklagare. Beträffande tryckfrihetsbrott och yttrandefrihetsbrott är Justitiekanslern ensam behörig åklagare och leder förundersökningen samt beslutar om tvångsåtgärder som husrannsakan och beslag, 9 och 10 kap. TF samt 7 kap. YGL.

Under en förundersökning är det ofta viktigt att kunna hemlighålla uppgifter. Sekretesslagen innehåller bestämmelser i 5 kap. 1 § om sekretess under förundersökningen med hänsyn till intresset att förebygga eller beivra brott samt 9 kap. 17 § om sekretess under förundersökningen med hänsyn till enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, s.k. förundersökningssekretess. Förundersöknings- sekretessen är inte absolut.

Förundersökningssekretessen upphör i princip att gälla sedan åtal har väckts, jfr 9 kap. 18 § sekretesslagen och Corell m.fl. Sekretesslagen, 3:e uppl. s. 116 ff. Avslutas förundersökningen utan att några ytterligare åtgärder vidtas gäller förundersökningssekretessen alltjämt, dock högst 40 respektive 70 år.

Bestämmelserna om förundersökningssekretess är tillämpliga också i de fall där Justitiekanslern är åklagare, 11 kap. 4 § sista stycket sekre- tesslagen. Har åtal sålunda väckts vid domstol blir handlingarna i målet också offentliga såvida inte någon sekretessbestämmelse medför sekretess. Beträffande domstolarna gäller de allmänna bestämmelserna i sekretesslagen i tillämpliga delar. I vissa avseenden har dock sekretessen beträffande domstolarna reglerats särskilt.

SOU 1997:49

Bilaga 4 17

Begär någon att sedan åtal väckts få ta del av handlingarna i ett mål, exempelvis ett videogram eller en tidskrift som givits in, ankommer det på domstolen att göra en sedvanlig sekretessprövning enligt de sekretessföreskrifter som kan vara tillämpliga.

Som exempel på särskilda regler om sekretess hos domstolar kan nämnas 9 kap.15 och 16 §§ sekretesslagen. Enligt dessa bestämmelser gäller sekretess hos domstolarna i mål av vissa slag för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Sekretessen gäller om vissa skaderekvisit är uppfyllda.

Domstolarnas förhandlingar är som nyss sagts offentliga. Domstol får dock besluta att hålla en förhandling inom stängda dörrar om det kan antas att sekretessbelagd uppgift kommer att förebringas, muntligen eller skriftligen, och det bedöms vara av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs.

Har förhandling hållits inom stängda dörrar och har det under förhandlingen förebringats sådan uppgift för vilken sekretess gäller hos domstolen kan domstolen förordna att uppgiften inte får röjas.

Sekretess för uppgift som förebringas vid en offentlig förhandling i målet upphör att gälla i målet. Har domstolen förordnat om stängda dörrar gäller sekretessen under den fortsatta handläggningen i målet om inte domstolen förordnar om annat. Sedan domstolen avslutat målet består dock sekretessen endast om domstolen i domen eller beslutet har förordnat om att sekretessen skall bestå. Överklagas målet har besvär- sinstansen att vid sitt avgörande av målet pröva om sekretessen skall bestå. Detta innebär att domstolen, som hållit en förhandling inom stängda dörrar, vid avslutandet av målet har att fatta beslut om eventuell fortsatt sekretess i målet. Domstolen har således härvidlag en möjlighet att helt eller delvis lätta på sekretessen.

Uppgifter som tas in i en dom eller beslut blir offentliga i den mån domstolen inte har förordnat att sekretessen alltjämt skall bestå. Detta innebär att innehållet i en dom helt eller delvis kan vara sekretessbelagt.

Oavsett rådande sekretess har en part i mål eller ärende i princip alltid rätt att få ta del av processmaterialet. Därmed är dock inte sagt att parten nödvändigtvis alltid får alla handlingarna i målet utlämnade till sig, Corell m.fl. Sekretesslagen, s. 402 ff. Den enskilde kan också efterge sekretess som gäller till förmån för honom själv och kan också efterge denna sekretess gentemot andra. Den som är misstänkt för brott har också rätt att lämna annars sekretessbelagda uppgifter till sitt ombud.

En myndighet kan emellertid lämna ut även sekretessbelagt material till enskild med förbehåll om att den enskilde inte får sprida uppgiften vidare eller på annat sätt utnyttja uppgiften (14 kap. 9 och 10 §§ sekretesslagen).

18 Bilaga 4

SOU 1997:49

2.4Brottskatalogerna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefri- hetsgrundlagen samt de tillämpliga sekretessbestämmelserna

Sammanfattning

Ingripande mot någon för vad som förekommit i tryckt skrift, radioprogram, film eller ljudupptagning får endast ske om uttryckligt stöd finns i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. De gärningar som är kriminaliserade är också särskilt angivna i dessa lagar. Det finns inte några särskilda regler, med något undantag, om i vad mån sekretess skall gälla i mål om tryck- eller yttrandefrihets- brott.

I detta avsnitt förtecknas de olika typerna av tryckfrihets- och yttrande- frihetsbrott (den s.k. brottskatalogen). För varje brottstyp redovisas också en analys av i vilken mån sekretess kan tänkas förekomma i brottmålet.

1 kap. 3 § TF har följande lydelse.

För missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri må ej någon i annan ordning eller i annat fall än denna förordning bestämmer kunna tilltalas eller dömas till ansvar eller ersättningsskyldighet eller skriften konfiskeras eller läggas under beslag.

För brott genom tryckt skrift kan således ansvar endast utdömas om stöd härför finns i tryckfrihetsförordningen. Vad som är tryckt skrift framgår av 1 kap. 5 och 6 §§ TF.

Med tryckfrihetsbrott förstås endast sådana brott som anges i 7 kap. 4 och 5 §§ TF. Andra brott mot tryckfrihetsförordningens bestämmelser i olika avseenden är således inte tryckfrihetsbrott. En förutsättning för att en gärning skall kunna beivras enligt 7 kap. 4 och 5 §§ TF är att gärningen också är straffbar enligt lag, den dubbla straffbarhetens prin- cip. De brottsrubriceringar som räknas upp som tryckfrihetsbrott måste sålunda, för att kunna beivras som tryckfrihetsbrott, ha sin motsvarighet i vanlig lag.

SOU 1997:49

Bilaga 4 19

Tryckfrihetsbrotten i 7 kap. 4 § är följande.

1.Högförräderi samt försök, förberedelse eller stämpling härtill. Brottet har sin motsvarighet i 19 kap. 1 och 14 §§ brottsbalken.

2.Krigsanstiftan. Brottet har sin motsvarighet i 19 kap. 2 § brottsbalken.

3.Spioneri samt försök, förberedelse eller stämpling härtill. Brottet har sin motsvarighet i 19 kap. 5 och 14 §§ brottsbalken.

4.Obehörig befattning med hemlig uppgift samt försök, förberedelse härtill samt stämpling till grovt brott. Brottet har sin motsvarighet i 19 kap. 7, 8 och 14 §§ brottsbalken.

5.Vårdslöshet med hemlig uppgift. Brottet har sin motsvarighet i 19 kap. 9 § brottsbalken.

6.Uppror samt försök, förberedelse samt stämpling härtill. Brottet har sin motsvarighet i 18 kap. 1 och 7 §§ brottsbalken.

7.Landsförräderi eller landssvek samt försök, förberedelse eller stäm- pling härtill. Brottet har sin motsvarighet i 22 kap. 1, 2 och 7 §§ brotts- balken.

8.Landsskadlig vårdslöshet. Brottet har sin motsvarighet i 22 kap. 3 § brottsbalken.

9.Ryktesspridning till fara för rikets säkerhet. Brottet har sin motsva- righet i 22 kap. 5 § brottsbalken.

10.Uppvigling. Brottet har sin motsvarighet i 16 kap. 5 § brottsbalken.

11.Hets mot folkgrupp. Brottet har sin motsvarighet i 16 kap. 8 § brottsbalken.

12.Barnpornografibrott. Brottet har sin motsvarighet i 16 kap. 10 a § brottsbalken.

13.Olaga våldsskildring (med avseende på sexuellt våld). Brottet har sin motsvarighet i 16 kap. 10 b § brottsbalken.

14.Förtal. Brottet har sin motsvarighet i 5 kap. 1 § brottsbalken.

20 Bilaga 4

SOU 1997:49

15. Förolämpning. Brottet har sin motsvarighet i 5 kap. 3 § brottsbalken.

Tryckfrihetsbrotten i 7 kap. 5 § TF innebär otillåtet offentliggörande av handlingar och uppgifter. Punkterna 1 och 2 behandlar sådant brott mot tystnadsplikt som avses i 20 kap. 3 § brottsbalken, jfr 16 kap. sekretesslagen beträffande de situationer där meddelarfriheten är bruten. Punkten 3 gäller offentliggörande av uppgifter när riket är i krig eller omedelbar krigsfara där ett röjande innefattar annat brott mot rikets säkerhet än som anges i 7 kap. 4 § TF. Stadgandet i punkten 3 möj- liggör tryckfrihetsrättsligt ansvar vid eventuella framtida straffskärp- ningar av brottsbalkens regler om brott mot rikets säkerhet vid krig eller omedelbar krigsfara i vad avser röjande av uppgifter.

Tryckfrihetsförordningen bygger på principen om ensamansvar. I 8 kap. TF återfinns sålunda bestämmelser om vem som bär det tryck- frihetsrättsliga ansvaret för tryckfrihetsbrott. Som exempel kan nämnas att beträffande periodiska skrifter bär den ansvarige utgivaren det straffrättsliga ansvaret för skriftens innehåll. Kapitlet innehåller också en presumtion för att den tryckfrihetsrättsligt ansvarige personen känt till och godkänt skriftens innehåll. Tryckfrihetsförordningen känner inte medverkansansvar.

Yttrandefrihetsgrundlagen innehåller i 1 kap. 4 § en bestämmelse av motsvarande innebörd som 1 kap. 3 § TF.

1 kap. 4 § YGL har följande lydelse.

Myndigheter och andra allmänna organ får inte utan stöd i denna grundlag ingripa mot någon på grund av att han i ett radioprogram, en film eller en ljudupptagning har missbrukat yttrandefriheten eller medverkat till ett sådant missbruk. Inte heller får de utan stöd av denna grundlag av sådan anledning göra några ingripanden mot programmet, filmen eller ljudupptagningen.

Yttrandefrihetsgrundlagen hänvisar i fråga om vilka brott som skall anses vara yttrandefrihetsbrott till bestämmelserna i tryckfrihetsför- ordningen. Enligt 5 kap. 1 § första stycket YGL skall de gärningar som utgör tryckfrihetsbrott enligt 7 kap. 4 och 5 §§ TF anses som yttran- defrihetsbrott om de begås i ett radioprogram, en film eller en ljudupp- tagning och är straffbara enligt lag. I 5 kap. 1 § andra stycket anges att också sådana olaga våldsskildringar varigenom någon med rörliga bilder närgånget eller utdraget skildrar grovt våld mot människor eller djur med uppsåt att framställningen sprids, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig, är yttrandefrihetsbrott. Yttran- defrihetsgrundlagens bestämmelser om vad som är straffbart som olaga våldsskildring innebär således en utvidgning i förhållande till vad som

SOU 1997:49

Bilaga 4 21

kan vara att bedöma som olaga våldsskildring enligt tryckfrihets- förordningen. Tryckfrihetsförordningen är i detta avseende begränsad till sexuellt våld, se punkten 13 ovan jfr även 16 kap. 10 b § Brb.

Även yttrandefrihetsgrundlagen bygger på principen om ensamansvar för, i första hand, utgivaren. Yttrandefrihetsgrundlagen innehåller också den en presumtion för att den yttrandefrihetsrättsligt ansvarige personen känt till framställningens innehåll och också medgivit framställningens offentliggörande. Inte heller yttrandefrihetsgrundlagen känner med- verkansansvar.

Såväl tryckfrihetsförordningen som yttrandefrihetsgrundlagen innehål- ler bestämmelser som undantar meddelanden i annonser i vissa fall från vad som annars hade varit att bedöma som tryck- respektive yttrande- frihetsbrott.

Inledningsvis har de brott som är tryck- och yttrandefrihetsbrott redovisats. Nedan följer en redogörelse över i vad mån sekretessbe- stämmelser kan komma att gälla beträffande uppgifter i mål om tryck- och yttrandefrihetsbrott. Beträffande tryck- och yttrandefrihetsbrotten barnpornografibrott och olaga våldsskildring gäller sedan den 3 juni 1993 bestämmelser om sekretess. Dessa bestämmelser redovisas närmare i avsnitt 2.8.

Beträffande förundersökningen gäller bestämmelserna i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen om förundersökningssekretess generellt beträffande samtliga tryck- och yttrandefrihetsbrott. Sedan åtal väckts och handlingarna lämnats in till domstol blir handlingarna i målet offentliga om inte domstolen förordnar om sekretess (jfr avsnitt 2.3).

Högförräderi

Brottet gäller rikets säkerhet. Rekvisiten i lagrummet ger inte någon klar eller tydlig bild över vilka gärningar som egentligen omfattas. Vad som i tid efter annan kan vara att anse som högförräderi kan inte närmare anges, jfr Axberger, Tryckfrihetens gränser, s. 171 ff.

Den sekretessbestämmelse som närmast torde kunna komma ifråga är försvarssekretessen i 2 kap. 2 § sekretesslagen, eventuellt också utrikes- sekretessen i 2 kap. 1 § sekretesslagen.

Krigsanstiftan

Även beträffande detta brott torde närmast bestämmelserna om utrikes- och försvarssekretessen bli tillämpliga.

22 Bilaga 4

SOU 1997:49

Spioneri

Spioneribrottet förutsätter ett obehörigt befordrande, lämnande eller röjande av uppgifter i vissa avseenden. Brottet i sig har således karaktär av ett sekretessbrott. Därmed torde de enskilda sekretesstadganden i sekretesslagen som kan komma ifråga utifrån uppgifternas karaktär bli tillämpliga. Därtill torde främst utrikes- och försvarssekretessen kunna vara tillämplig.

Obehörig befattning med hemlig uppgift

Även i detta fall har brottet karaktär av ett sekretessbrott. Därmed torde respektive sekretessbestämmelse vara tillämplig. Även här synes utrikes- eller försvarssekretessen främst kunna bli tillämpliga i vissa fall.

Vårdslöshet med hemlig uppgift

Se ovan under spioneri och obehörig befattning med hemlig uppgift.

Landsförräderi

Beträffande detta brott torde försvarssekretessen kunna bli tillämplig.

Landsskadlig vårdslöshet

Även beträffande detta brott torde försvarssekretessen kunna bli till- lämplig.

Ryktesspridning till fara för rikets säkerhet

Någon sekretessbestämmelse som kan bli tillämplig beträffande detta brott synes inte föreligga.

Uppvigling

Någon särskild sekretessbestämmelse som kan bli direkt tillämplig beträffande detta brott synes inte föreligga. Undantagsvis kan dock moment i gärningen avse förhållande som kan omfattas av sekretess.

Hets mot folkgrupp

Någon sekretessbestämmelse som kan bli tillämplig beträffande detta brott synes inte föreligga.

SOU 1997:49

Bilaga 4 23

Barnpornografibrott

Sekretess gäller i enlighet med bestämmelserna i 9 kap. 16 § sekre- tesslagen. Vidare gäller sekretess enligt 5 kap. 6 § sekretesslagen i mål om ansvar för barnpornografibrott eller olaga våldsskildring eller för motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott för uppgift i skildring som har beslagtagits, förverkats eller konfiskerats i målet eller annars förekommer i detta, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att den sprids vidare i strid med brottsbalken, tryckfri- hetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen.

Olaga våldsskildring

Sekretess råder i vissa avseenden enligt 5 kap. 6 § sekretesslagen, se ovan under Barnpornografibrott.

Förtal

Sekretess torde kunna förekomma endast i de avseenden bestämmelserna om sekretess i 7 - 9 kap. sekretesslagen om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden medger det.

Förolämpning

Se ovan under Förtal.

2.5Beslag och konfiskering i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen

Sammanfattning

För att förhindra att tryckta skrifter, filmer och ljudupptagningar som har ett olagligt innehåll sprids finns bestämmelser i tryckfrihetsför- ordningen och yttrandefrihetsgrundlagen om beslag och konfiskering. Beträffande tryckta skrifter tar bestämmelserna om beslag och konfiskering sikte på exemplaren av en viss upplaga. Beträffande filmer och ljudupptagningar torde detsamma gälla. Framställs nya upplagor av en beslagtagen eller konfiskerad tryckt skrift eller annan framställning blir den nya upplagan att betrakta som ett nytt tryckfri- hetsbrott eller, i förekommande fall, ett nytt yttrandefrihetsbrott.

Beivrandet av tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott vore i många fall föga meningsfullt om inte också en vidare spridning av en framställning med brottsligt innehåll kunde förhindras. En sådan ståndpunkt intogs redan av 1944 års tryckfrihetssakkunniga i betänkandet (SOU 1947:60)

24 Bilaga 4

SOU 1997:49

Förslag till tryckfrihetsförordning, se s. 169 f. Det finns därför bestäm- melser om tvångsmedel på tryck- och yttrandefrihetens område som möjliggör att exempelvis en tryckt skrift kan tas i beslag och kon- fiskeras, se också Tore Strömberg, Om konfiskation av tryckt skrift, artikel i Statsvetenskaplig tidskrift 1951 s. 130.

Ingripanden med anledning av vad som förekommit i tryckt skrift m.m. får endast ske med stöd av bestämmelserna i tryckfrihetsför- ordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen. Detta innebär bl.a. att brottsbalkens regler om förverkande och rättegångsbalkens regler om beslag inte är tillämpliga på tryck- och yttrandefrihetens område. De tvångsmedel som kan komma ifråga regleras sålunda exklusivt i tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen. I vissa av- seenden kan dock såväl brottsbalkens regler om företagsbot som rät- tegångsbalkens bestämmelser om beslag vara tillämpliga, se nedan under avsnitt 2.7.

Enligt 7 kap. 7 § TF får tryckt skrift som innefattar tryckfrihetsbrott konfiskeras. Lagrummet har haft samma lydelse sedan år 1949, det år den nuvarande tryckfrihetsförordningen infördes.

Konfiskering innebär att alla för spridning avsedda exemplar av skriften skall förstöras. Likaså skall formar, stenar, stereotyper, plåtar och andra dylika, uteslutande för tryckningen av skriften användbart material, göras obrukbart.

Vad som sålunda skall förstöras eller göras obrukbart är upplagan av skriften jämte det material som varit särskilt utformat för tryckningen av just den aktuella skriften. Däremot undantas tryckpressar, sättmas- kiner, ordbehandlare m.m. från konfiskering. Sådana maskiner kan nämligen användas också för att framställa andra tryckalster. Kon- fiskeringens syfte är att förhindra att den olagliga skriften sprids men inte att i övrigt hindra eller omöjliggöra annan verksamhet för fram- ställning av tryckta skrifter.

Det som skall förstöras är skriften i dess helhet och inte enbart det avsnitt eller stycke som befunnits ha ett straffbart innehåll. Består en skrift av flera band, häften e.d. är det endast det aktuella bandet eller den del som är aktuell som kan förstöras. Till samma upplaga torde hänföras sådana exemplar som är tryckta vid samma tryckeri och därtill helt överensstämmer med varandra såväl beträffande innehåll som upplagebeteckning (där sådan finns). En vägledning härvidlag är bestämmelserna i 4 kap. 2 § TF om s.k. ursprungsuppgifter. En skrift som i riket framställts i tryckpress eller som mångfaldigats genom stencilering, foto-kopiering eller liknande tekniskt förfarande och för vilken gäller utgivningsbevis skall innehålla uppgift vem som har tryckt eller eljest mångfaldigat skriften samt om ort och år för mångfaldigandet om skriften är avsedd att utges här, 4 kap. 2 § TF. Detta gäller dock inte skrift som trycks i utlandet och som utges här, 13 kap. 1 § TF.

SOU 1997:49

Bilaga 4 25

Det är domstol som beslutar om konfiskering. Konfiskering är, som framgår av lagtexten, inte obligatorisk. Även om en text har befunnits strida mot bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen så kan skriften redan ha nått en sådan spridning att en konfiskering kan vara menings- lös. Konfiskering förutsätter dock att fråga är om ett tryckfrihetsbrott, dvs. sådana gärningar som anges i 7 kap. 4 och 5 §§ TF. Konfiskering kan således inte komma ifråga som reaktion på andra brott mot bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen. Däremot föreligger inte något krav på att exempelvis en gärningsman kan återfinnas och dömas för brottet. Konfiskering kan således ske efter ansökan utan att något åtal har väckts eller kan komma att väckas, 9 kap. 5 § TF (s.k. objektiv konfiskationstalan).

Konfiskeringen omfattar alla för spridning avsedda exemplar av skriften. För att ett ingripande överhuvudtaget skall få ske förutsätts emellertid att skriften är utgiven, dvs. utlämnad till salu eller för spridning på annat sätt. Ingripande kan sålunda icke ske mot skrifter som ännu inte lämnat tryckeriet. Däremot torde en skrift som dis- tribuerats till exempelvis bokhandeln vara att anse som utgiven även om något exemplar ännu inte har blivit sålt. En skrift får anses som utgiven även om spridningen enbart skett inom en mindre krets utan att för den skull i övrigt ha varit avsedd att spridas till en större allmänhet. Exemplar som avses i 4 kap. 4 § TF (s.k. pliktexemplar) faller utanför konfiskering.

Likaså faller exemplar som förvärvats och redan kommit i enskilda personers besittning utanför ramen för ett konfiskeringsbeslut. De ex- emplar som så att säga kvarstår härefter kan däremot bli föremål för konfiskering. Det handlar i princip om de exemplar som alltjämt finns i lager eller är under leverans eller har nått detaljhandeln. Har en del av upplagan undanhållits myndigheterna för en senare distribution kan även dessa exemplar konfiskeras. Den som sprider en tryckt skrift som utspridaren vet är lagd under beslag eller förklarats konfiskerad kan också komma att straffas med böter eller fängelse.

Som framgått av det förut anförda är det den eller de aktuella upp- lagorna som kan konfiskeras. Framställs en ny upplaga av skriften blir det fråga om ett nytt tryckfrihetsbrott, se bl.a. Tore Strömberg a.a, jfr prop. 1990/91:64, Yttrandefrihetsgrundlag m.m. s. 126. Det blir i sådant fall fråga om att väcka nytt åtal och framställa ett nytt konfiskeringsyr- kande beträffande den nya upplagan, dock under den förutsättningen att den nya upplagan framställs på ett sådant sätt att den omfattas av tryckfrihetsförordningens bestämmelser. I annat fall blir gärningen att bedöma enligt vanliga straffrättsliga bestämmelser.

Kan en skrift bli föremål för konfiskering kan den också läggas under beslag, 10 kap. 1 § TF. Ett beslag innebär att den tryckta skriften omhändertas av myndigheterna redan under utredningen för det misstänkta brottet. Syftet med ett beslag är att säkerställa konfiskering.

26 Bilaga 4

SOU 1997:49

Skulle beslaget hävas, exempelvis vid en friande dom, skall de beslagtagna exemplaren återlämnas till den från vilket beslaget gjordes. Det är idag Justitiekanslern eller domstol som förordnar om beslag.

Det finns två typer av beslag, s.k. konfiskationsbeslag, 10 kap. 1 § TF, dvs. beslag där alla de för spridning avsedda exemplaren omhän- dertas samt s.k. utredningsbeslag, 10 kap. 14 § TF, dvs. beslag sker av något enstaka exemplar i utredningssyfte.

Beträffande ärenden där konfiskationsbeslag förekommer skall åtal för tryckfrihetsbrott vara väckt inom två veckor från det att beslutet om beslaget meddelades.

Beträffande utredningsbeslag gäller ifråga om den tid inom vilken åtal skall vara väckt bestämmelserna i 27 kap. 7 § rättegångsbalken. Ut- redningsbeslag är inte inskränkt till enbart de exemplar som är avsedda för spridning. Detta synes medföra att beslag i utredningssyfte kan ske också hos den enskilde som förvärvat ett exemplar av ifrågavarande skrift. Inte heller är utredningsbeslaget begränsat till tryckfrihetsbrott utan sådant beslag får göras även beträffande övriga tryckfrihetsmål. Ett beslagtaget exemplar skall dock slutligen återställas till den från vilket beslaget skedde. Det synes gälla även om andra exemplar av samma skrift kan förklaras konfiskerade.

Beslag och konfiskering anses inte omfatta sådana exemplar som skall levereras som pliktexemplar enligt lagen (1978:487) om pliktexemplar av skrifter och ljud- och bildupptagningar. De exemplar som är inlämnade till bibliotek eller arkiv enligt denna lag är inte heller allmänna handlingar, se 2 kap. 11 § TF.

Beträffande filmer el.dyl. framställningar skall sådana lämnas till Arkivet för ljud och bild för kopiering. Originalet skall därefter återställas till den leveransskyldige, jfr 12 § andra stycket lagen (1978:487) om pliktexemplar av skrifter och ljud- och bildupptagningar. Ett sådant återställt exemplar torde dock kunna omfattas av beslag eller konfiskering om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda.

Som ovan nämnts är det straffbart att sprida exemplar av tryckt skrift som utspridaren veterligt är lagd under beslag eller som har konfiskerats. Detta gäller dock inte tryckta skrifter som är tagna i beslag i bevissäkringssyfte enligt 10 kap. 14 § TF, se prop. 1975/76:204 s. 184.

Förordnande om beslag skall innehålla uppgift om det eller de stycken som föranlett beslaget. Beslaget gäller enbart det band, del, häfte m.m. där stycket ifråga förekommer.

Yttrandefrihetsgrundlagen innehåller i huvudsak motsvarande bestämmelser om konfiskering och beslag. Enligt 5 kap. 6 § YGL får en film eller ljudupptagning som innefattar ett yttrandefrihetsbrott konfiskeras. Beträffande yttrandefrihetsbrottet olaga våldsskildring kan också sådan särskild rättsverkan som avses i 36 kap. 7 § brottsbalken komma ifråga. Precis som vid tryckta skrifter är det alla exemplar som

SOU 1997:49 Bilaga 4 27

är avsedda för spridning som skall förstöras. Beträffande gräns- dragningen härvidlag får hänvisas till vad som anförts ovan.

I likhet med tryckfrihetsförordningens bestämmelser skall också de föremål som kan användas särskilt för att mångfaldiga filmen eller ljudupptagningen göras obrukbara. Vad som avses härvidlag är bl.a. så kallade masterband, matriser eller andra förlagor från vilka filmer och ljudupptagningar framställs. Det blir emellertid inte fråga om att förstöra dessa masterband utan lagstiftaren har förutsatt att exempelvis masterbanden avmagnetiseras för att därigenom omöjliggöra fortsatta framställningar. Själva bandet, bäraren av innehållet, kan följaktligen komma att användas på nytt för andra inspelningar. Konfiskeringsbeslut omfattar inte bandspelare, kopieringsapparatur eller annan maskinell utrustning. Konfiskeringssyftet är som nyss nämnts att hindra vidare spridning av en framställning med visst innehåll men inte att förhindra eller omöjliggöra annan verksamhet i fråga om spridning av fram- ställningar.

Liksom beträffande tryckta skrifter straffas den som sprider en film eller ljudupptagning, trots att han vet att den har tagits i beslag eller konfiskerats, med böter eller fängelse i högst ett år, 3 kap. 13 § sista stycket YGL.

Det är hela upplagan av filmen eller ljudupptagningen som får konfiskeras.

Det bör dock nämnas att "upplagebegreppet" med dagens snabba tekniska utveckling inrymmer nya problem för rättstillämpningen (jfr Justitiekanslerns rapport till regeringen 1992-12-23 (dnr 2903-91-90) avsnitt 4 och 5.3, se även JK-Beslut 1992 s. 180).

Kan en film eller ljudupptagning konfiskeras kan den också tas i beslag. Det får i denna del hänvisas till vad som anförts ovan om tryckta skrifter. Beträffande filmer och ljudupptagningar gäller beslaget endast de särskilda skivor, rullar eller andra delar av upptagningen där avsnitten förekommer.

I 10 kap. TF och 7 kap. YGL finns vidare bestämmelser om bl.a. utgivningsförbud i vissa fall och tagande i förvar av skrift vid krig eller krigsfara. Uppdragets genomförande fordrar inte att dessa särskilda tvångsmedel behandlas närmare.

Avslutningsvis bör nämnas möjligheten för Justitiekanslern att enligt 5 kap. 5 § lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsför- ordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden kostnadsfritt få del av varje skrift, radioprogram, film eller ljudupptagning som har bevarats enligt vissa bestämmelser i denna lag. Denna möjlighet ligger så att säga vid sidan av reglerna om beslag och konfiskering. Justitiekanslern har sålunda möjlighet att utan att något brott kan misstänkas ta del av exempelvis ett videogram. Bestämmelsen tillämpas dock endast i de fall där anledning föreligger att närmare granska en framställning från tryck- och yttrandefrihetssynpunkt.

28 Bilaga 4

SOU 1997:49

Vidare får Statens biografbyrå enligt 13 § lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram omhänderta ett exemplar av en film eller ett videogram som kan antas innehålla olaga våldsskildring för granskning. Omhändertagandet får bestå i högst 24 timmar eller, om särskilda skäl föreligger, högst fem dygn.

2.6Spridningsförbudet i 6 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen och 3 kap. 13 § yttrandefrihetsgrundlagen

Sammanfattning

För att förhindra att resterande exemplar av en upplaga som har tagits i beslag eller konfiskerats sprids finns bestämmelser i tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som kriminaliserar sådan spridning. Det blir således i sådana fall inte fråga om ett nytt tryck- eller yttrandefrihetsbrott.

Som anförts ovan i avsnitt 2.5 är det hela upplagan av en tryckt skrift som kan bli föremål för konfiskering och beslag. Undanhålls emellertid en del av upplagan för fortsatt spridning eller fortsätter tryckningen (för den händelse det för tryckningen nödvändiga materialet inte har kunnat konfiskeras) trots beslaget eller konfiskeringen kan även dessa exemplar omhändertas eller förstöras utan vidare åtgärd så snart de påträffas.

Den som med kännedom om att upplagan är tagen i beslag eller kon- fiskerad sprider tryckt skrift straffas med böter eller fängelse i högst ett år, 6 kap. 3 § andra stycket TF.

1944 års tryckfrihetssakkunniga anförde i betänkandet (SOU 1947:60) Förslag till tryckfrihetsförordningen bl.a. följande (s. 242).

Stadgandet i andra stycket innebär att, då tryckt skrift lagts under beslag eller konfiskerats, de exemplar av skriften, som icke omhän- dertagits av myndighet, drabbas av spridningsförbud. För straffbarhet enligt denna paragraf krävs vetskap om spridningshindret; att tryckt skrift är försedd med ursprungsbeteckning är dock utspridaren skyldig att kontrollera.

Spridningsförbudet gäller också enbart den eller de upplagor som är aktuella för ingripande. Skulle en ny upplaga framställas och spridas blir, som ovan nämnts i avsnitt 2.5, fråga om ett nytt tryckfrihetsbrott. En motsvarande bestämmelse om spridningsförbud finns i 3 kap. 13 § YGL. I avsnitt 2.5 har nämnts att spridningsförbudet inte gäller vid beslag i bevissäkringssyfte, se prop. 1975/76:204 s. 184.

Bestämmelsen i 6 kap. 3 § andra stycket TF tar således sikte på sprid- ning av de tryckta skrifter som undgått beslag eller konfiskering. Frågan om en kopia som tillhandahållits enligt bestämmelsen om allmänna

SOU 1997:49

Bilaga 4 29

handlingar i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen också faller under spridningsförbudet berörs inte närmare i förarbetena. Frågan är alltså inte besvarad och får ses som ett tolkningsspörsmål. Motsvarande situation råder beträffande tillämpningen av bestämmelsen 3 kap. 13 § sista stycket YGL.

2.7Beslag och förverkande enligt rättegångsbalken och brotts- balken

Sammanfattning

Brottsbalken och rättegångsbalken innehåller bestämmelser om förverkande och beslag. Dessa bestämmelser är dock inte annat än i något undantagsfall tillämpliga vid tryck- och yttrandefrihetsbrott.

Brott mot tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen kan, som ovan nämnts, beivras endast i de avseenden och i sådan ordning som anges i dessa båda grundlagar. Tryckfrihetsförordningen och yttran- defrihetsgrundlagen kan sålunda sägas vara exklusiva både vad gäller det straff- och processrättsliga området. Vissa brott som begås genom tryckt skrift kan dock vara att beivra enligt brottsbalkens bestämmelser och den straffrättsliga processen handläggas i enlighet med rättegångsbalkens bestämmelser. Här kan nämnas bedrägeribrottet och koppleribrottet, se NJA 1979 s. 602, samt brott mot den upphovsrättsliga lagstiftningen.

Genom stadganden i tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefri- hetsgrundlagen har emellertid vanliga straffrättsliga och straffpro- cessuella regler givits tillämpning också inom det tryck- och ytt- randefrihetsrättsliga området, se 7 kap. 6 § TF om påföljd vid brott och 10 kap. 14 § TF om s.k. utredningsbeslag. Enligt 14 kap. 5 § första stycket TF respektive 11 kap. 1 § andra stycket YGL gäller vad i lag eller författning eljest är stadgat i allt varom bestämmelser ej meddelats med stöd av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen eller särskild lag som meddelats med stöd härav. Detta innebär att andra författningar i den mån dessa inte strider mot bestämmelser i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen också är tillämp- liga inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Arbets- och näringslagstiftningen är således tillämplig i vad avser exempelvis boktryckerier och förlag.

I brottsbalken och viss speciallagstiftning finns bestämmelser om för- verkande av egendom m.m. Enligt de inledande bestämmelserna i 36 kap. brottsbalken kan utbyte eller värde av brott enligt brottsbalken samt egendom som använts som hjälpmedel vid brott förklaras förverkat. Vidare kan föremål som under vissa förutsättningar kan befaras komma till brottslig användning eller kan användas som vapen eller som

30 Bilaga 4

SOU 1997:49

hjälpmedel vid brott förklaras förverkade. Beträffande brott som är begånget i utövningen av näringsverksamhet kan värdet av de ekonomiska fördelar som brottet medfört förklaras förverkat. Beträffande brott vid näringsverksamhet kan också företagsbot komma ifråga. I stället för förverkande kan domstolen föreskriva åtgärd till förebyggande av missbruk av den annars förverkade egendomen.

Det är domstol som beslutar om förverkande. Förverkad egendom och företagsbot tillfaller staten. Egendom som förverkas kan antingen försäljas, oskadliggöras eller förstöras.

Egendom som kan förverkas kan också tas i beslag. Beslaget synes i många fall vara en förutsättning för att egendomen så småningom skall kunna förverkas. Enligt 36 kap. 1 § rättegångsbalken får föremål som skäligen kan antas äga betydelse för utredning om brott eller vara genom brott någon avhänt eller på grund av brott förverkat tas i beslag. Beträffande skriftliga handlingar och brev m.m. gäller särskilda bestämmelser.

Beslut om beslag fattas i första hand av undersökningsledaren eller åklagaren. Även den som med laga rätt griper eller anhåller misstänkt eller verkställer häktning, husrannsakan eller kroppsvisitation kan ta föremål som påträffas i samband därmed i beslag. Även domstol kan besluta om beslag. När beslag beslutas av annan än domstol skall åtal vara väckt inom en månad från det att beslaget verkställdes. Beträffande beslag av föremål av mindre värde gäller dock inte denna tidsbegräns- ning. Väcks inte åtal i rätt tid skall beslaget upphävas. När målet avgörs skall domstolen besluta om beslaget skall bestå.

Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen innehåller särskilda bestämmelser om förverkande av egendom, nämligen det under avsnitt 2.5 ovan nämnda konfiskeringsinstitutet. Bestämmelserna i brottsbalken om förverkande blir därför i huvudsak inte tillämpliga ifråga om tryck- och yttrandefrihetsbrott. Däremot äger bestämmelserna i brottsbalken om företagsbot och annan särskild rättsverkan tilllämpning i fråga om yttrandefrihetsbrottet olaga våldsskildring (5 kap. 6 § första stycket YGL). Den som i näringsverksamhet sålt otillåtna vålds- skildringar kan således ådömas företagsbot, eventuellt också annan särskild rättsverkan.

2.8Bakgrunden till och genomförandet av 1993 års ändringar i 5 kap. 6 § och 9 kap. 16 § sekretesslagen

Sammanfattning

I syfte att bl.a. söka hindra att videogram och filmer som beslagtagits i mål om yttrandefrihetsbrotten barnpornografibrott och olaga vålds- skildring skulle lämnas ut till allmänheten infördes under våren 1993

SOU 1997:49

Bilaga 4 31

bestämmelser i sekretesslagen om sekretess vid barnpornografibrott och sekretess beträffande uppgifter i mål om barnpornografibrott och olaga våldsskildring om det föreligger risk för att uppgifterna i målet sprids vidare i strid mot lag.

Enligt 9 kap. 16 § sekretesslagen i dess lydelse före den 3 juni 1993 gällde sekretess hos domstol i mål om bl.a. sexualbrott för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kunde antas att den enskilde eller någon honom närstående led skada eller men om uppgiften röjdes. Bestämmelsen blev sålunda tillämplig vid exempelvis de brott i 6 kap. brottsbalken som omfattar sexuella gärningar mot barn. Däremot omfattade sekretessbestämmelsen inte barnpornografibrott.

Detta medförde att om ett barn blev utsatt för en brottslig sexuell handling så kunde rättegången i anledning härav ske under sekretess och förhandlingen hållas inom stängda dörrar. Blev barnet filmat under brottets utövande och filmen åberopades som bevisning i målet blev filmen visserligen en allmän handling men den undantogs från offentlig- heten genom sekretessbestämmelsen. Om däremot fråga blev om att väcka åtal för barnpornografibrott så gällde inte några sekretess- bestämmelser härvidlag utan filmen blev tillgänglig för allmänheten. Effekten av regleringen blev i praktiken ett tillstånd där den som så önskade med stöd av bestämmelserna om allmänna handlingar i tryck- frihetsförordningen ansågs ha möjlighet att ta del av filmen och även, mot avgift, erhålla en kopia av filmen.

Denna ordning kunde emellertid anses diskutabel från flera utgångs- punkter. Det kunde ifrågasättas om inte barnets integritet var lika skyddsvärt i ett mål om barnpornografibrott enligt yttrandefrihetsgru- ndlagen som i ett sexualmål enligt brottsbalken. Även om barnet inte kunde identifieras eller sekretess inte var påkallad av annan anledning kunde starka skäl anföras för att lagstiftningen ändå i möjligaste mån rent allmänt borde skydda barn från att behöva förekomma i dylika sammanhang. Det kunde också framstå som om rätten att ta del av allmänna handlingar stod i konflikt med bestämmelserna i tryckfri- hetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om att olagliga skrifter och andra framställningar i vissa fall genom beslag och konfiskation skulle hindras att spridas vidare. Det kunde sägas vara märkligt att vidarespridning i praktiken skulle kunna komma att befrämjas eller rent av ombesörjas av de domstolar som hade att döma i målet.

Justitiekanslern gjorde mot denna bakgrund en framställning till regeringen och föreslog en ändring härvidlag. Regeringen föreslog i huvudsak i enlighet därmed i prop. 1992/93:256 om sekretess i mål om barnpornografibrott den ändringen att en ny sekretessbestämmelse borde infogas i 9 kap. 16 § sekretesslagen. Konstitutionsutskottet tillstyrkte, efter hörande av lagrådet, förslaget med en mindre språklig ändring

32 Bilaga 4

SOU 1997:49

(1992/93:KU 40, Ändringar i sekretesslagen). Lagändringen trädde ikraft den 3 juni 1993 (SFS 1993:437). Sålunda gäller sekretess numera också i mål om ansvar för barnpornografibrott eller motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott. Därmed kan exempelvis de videogram som åberopas som bevisning i ett yttrandefrihetsmål om ansvar för barnpornografibrott undantas från offentlighet.

Under våren 1993 aktualiserades även liknande tillämpningsfrågor beträffande brottet olaga våldsskildring. Här ställde sig dock saken något annorlunda. Det kunde visserligen också här framstå som om rätten att ta del av allmänna handlingar kunde komma i konflikt med bestämmelserna om beslag och konfiskation. Det kunde också här sägas vara märkligt att vidarespridningen i praktiken skulle kunna komma att befrämjas eller rent av ombesörjas av de domstolar som hade att döma i målet. Däremot kunde sekretessaspekten inte anses väga lika tungt i dessa fall. I och för sig kunde det dock tänkas den situationen att de medverkade i dessa filmer inte deltog av fri vilja och att ett åtal för våldtäkt där filmen åberopades som bevisning kunde komma ifråga och att filmen därför skulle kunna sekretesskyddas enligt 9 kap. 16 § sekretesslagen i ett våldtäktsmål.

Justitiekanslern fann dock att redan spridningsproblematiken var sådan att en lagändring borde komma till stånd. Justitiekanslern gjorde därför, i samarbete med företrädare för Justitiedepartementet, en framställning till Riksdagens konstitutionsutskott och föreslog att även brottet olaga våldsskildring skulle omfattas av sekretess på så sätt att uppgifter i skildringar som tagits i beslag eller konfiskerats eller i annat fall före- kom i samband med åtal beträffande olaga våldsskildring inte fick röjas om risk för vidarespridning av uppgiften förelåg. Justitiekanslern påpekade att problemets rätta lösning var att finna i en grundlagsändring men att den ringa tidsrymd som stod till förfogande gjorde en ändring i sekretesslagen nödvändig.

Konstitutionsutskottet uttalade efter hörande av lagrådet att i avvaktan på en mer generell lösning av den uppkomna frågan kunde problemet lösas med en sådan sekretessreglering som Justitiekanslern föreslagit (anf. utskottsbetänkande s. 12). Lagrådet hade ifrågasatt om den föreslagna bestämmelsen hörde hemma i sekretesslagen men godtog, mot bakgrund av att åtgärden var temporär för att komma tillrätta med ett akut problem, det framlagda förslaget. Lagändringen fick sin slutliga lydelse i en ny paragraf, 5 kap. 6 § sekretesslagen. Lagrummet lyder.

Sekretess gäller i mål om ansvar för barnpornografibrott eller olaga våldsskildring eller för motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefri- hetsbrott för uppgift i skildring som har beslagtagits, förverkats eller konfiskerats i målet eller annars förekommer i detta, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att den sprids vidare i strid

SOU 1997:49

Bilaga 4 33

med brottsbalken, tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrund- lagen.

Vidare infördes en ändring i 12 kap. 3 § sekretesslagen om domstols- sekretess. Lagen (1993:437) om ändring i sekretesslagen trädde ikraft den 3 juni 1993.

Bestämmelserna medför, eftersom sekretessreglerna inte är absoluta utan innehåller skaderekvisit, en möjlighet att i vissa fall lämna ut kopior, exempelvis för forskning. Detta insynsintresse och hur det kan tillgodoses har diskuterats närmare av Justitiekanslern i nu berörda framställningar och av konstitutionsutskottet, se bl.a. anf. prop. s. 16 och anf. utskottsbetänkande s. 11 och 13.

2.9Arkivfrågorna m.m.

Sammanfattning

Handlingar som lämnas till bibliotek och andra allmänna arkiv är inte allmänna handlingar och omfattas därför inte av offentlighetsprin- cipen. Allmänna handlingar som förvaras hos Riksarkivet omfattas däremot av offentlighetsprincipen.

Det finns en ordning med skyldighet att leverera pliktexemplar av skrifter och ljud- och bild upptagningar till vissa bibliotek samt Arkivet för ljud och bild.

Handlingar som kommit in eller upprättats i ett mål eller ärende hos en allmän domstol skall föras samman till en akt, 16 § protokollskung- örelsen (1971:1066) för de allmänna domstolarna.

Sedan målet eller ärendet avslutats skall de allmänna handlingarna i målet eller ärendet arkiveras. Vid arkiveringen skall myndigheten pröva i vilken omfattning sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § TF skall tas om hand för arkivering. Myndigheternas arkiv skall bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Detta framgår av bestämmelserna i arkivlagen (1990:782) samt arkivförordningen (1991:446).

Tillsynen över att myndigheterna fullgör arkivering och arkivvård ankommer på Riksarkivet och landsarkiven. Riksarkivet är chefsmyn- dighet för landsarkiven. Riksarkivet och landsarkiven kan ta emot myndigheternas arkiv för vidare arkivering. Hos Riksarkivet och landsarkiven gäller offentlighetsprincipen, dvs. handlingarna i arkivet är allmänna handlingar och allmänheten har, i den mån sekretess inte gäller, rätt att ta del av handlingarna enligt bestämmelserna i 2 kap. TF.

34 Bilaga 4

SOU 1997:49

Enligt 4 kap. 4 § TF respektive 3 kap. 9 § YGL får föreskrifter om skyldighet att lämna skrifter, filmer och ljudupptagningar till bibliotek, arkiv eller myndighet meddelas i lag.

Enligt lagen (1978:487) om pliktexemplar av skrifter och ljud- och bildupptagningar skall pliktexemplar av skrifter lämnas till Kungl. biblioteket samt universitetsbiblioteken och pliktexemplar av ljud- och bildupptagningar lämnas till Arkivet för ljud och bild. I denna lag och i förordningen (1978:779) om pliktexemplar av skrifter och ljud- och bildupptagningar finns närmare angivet bl.a. hur och av vem pliktex- emplarsskyldigheten skall uppfyllas. Skyldigheten att leverera pliktex- emplar ankommer i princip på den som framställer eller annars gör framställningen tillgänglig för allmänheten. Denna leveransskyldighet är förenad med straffansvar och en vitessanktion.

Offentlighetsprincipen gäller inte hos vare sig biblioteken eller hos Arkivet för ljud och bild. Enligt 2 kap. 11 § TF är nämligen tryckt skrift, ljud eller bildupptagning eller annan handling som ingår i bibliotek eller som från enskild har tillförts allmänt arkiv uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller privata brev, skrifter eller upptagningar som eljest ha överlämnats till myndighet uteslutande för ändamål som nu angivits inte att anse som allmän handling.

I vad mån ett pliktexemplar skall lämnas ut till allmänheten an- kommer på respektive bibliotek eller Arkivet för ljud och bild att avgöra. Pliktexemplar lämnas ut för i första hand forskning, 13 resp. 16 §§ förordningen (1978:779) om pliktexemplar av skrifter och ljud- och bildupptagningar. Arkivet för ljud och bild har också att i vissa avseenden att göra upphovsrättsliga avvägningar innan exemplar fram- ställs eller lämnas ut.

Lagen (1978:487) om pliktexemplar av skrifter och ljud- och bildupptagningar är för närvarande under revision, se Pliktleveransut- redningens slutbetänkande (1992:92) Pliktleverans samt prop. 1993/94:10 om pliktexemplar av dokument.

SOU 1997:49

Bilaga 4 35

3 Allmänna överväganden

3.1Inskränkningar i rätten att få kopior av vissa allmänna handlingar

Justitiekanslerns förslag: Justitiekanslern föreslår en ändring av de regler i tryckfrihetsförordningen som för närvarande reglerar rätten att få kopior av allmänna handlingar. Kopierätten inskränks således vad avser sådana tryckta skrifter, videogram m.m. som har tagits i beslag eller konfiskerats i mål om tryck- eller yttrandefrihetsbrott och som utgör allmänna handlingar.

Inskränkningen skall emellertid inte vara absolut. Kopior skall få lämnas ut eller handlingar tillhandahållas för kopiering, om ändamålet med beslaget eller konfiskeringen inte därigenom äventyras.

Bakgrund till skälen för förslaget: Tryckfrihetsförordningen innehåller regler som ger allmänheten en vidsträckt rätt att ta del av allmänna handlingar. I denna rätt ingår också att myndigheterna skall lämna ut kopior av handlingarna till den som så begär, om hinder inte möter på grund av sekretess. Samtidigt finns regler som ger stöd för att ta tryckta skrifter i beslag och att konfiskera dem och med den verkan att vidare spridning är förbjuden. Om någon åberopar rätten att i kopia få del av en handling vars vidarespridning samhället genom dessa tvångsmedel söker motverka, kan det tydligen uppstå en konflikt mellan intressen som uppbärs av skilda, men lika beaktansvärda motiv.

Under årens lopp har dessa till synes oförenliga principer kunnat rymmas inom en och samma grundlagsreglering utan att någon konflikt dem emellan har gett upphov till problem i den praktiska tillämpningen. Frågan har heller inte belysts närmare vid de tillfällen grundlagen varit föremål för översyn eller revidering.

Efter ikraftträdandet år 1992 av yttrandefrihetsgrundlagen, vars regelsystem i sin praktiska tillämpning kan leda till samma konflikt som kan uppstå enligt tryckfrihetsförordningens regler, har det berörda problemet emellertid blivit tydligt, inte minst i anslutning till två åtal som Justitiekanslern har väckt enligt de nya reglerna i denna grundlag. Det kan hänvisas till vad som anförts härom i avsnitt 2.8.

Den nuvarande utformningen av regelsystemet på området får till följd att det allmänna med stöd av bestämmelserna om allmänna hand- lingar kan komma att tvingas lämna ut beslagtagna eller konfiskerade handlingar. Detta kan underlätta eller möjliggöra ytterligare spridning i strid mot tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det ter sig rent allmänt som en inkonsekvens att det allmänna måste lämna ut framställningar som tagits i beslag eller konfiskerats just för att för- hindra en spridning av deras innehåll.

36 Bilaga 4

SOU 1997:49

Det är mot denna bakgrund man skall se det uppdrag som har getts åt Justitiekanslern att analysera förhållandet mellan å ena sidan tryck- frihetsförordningens bestämmelser om rätten att ta del av allmänna handlingar och å andra sidan tryckfrihetsförordningens och yttrandefri- hetsgrundlagens bestämmelser om tvångsmedel och konfiskering samt att lägga fram de förslag till lagändringar som kan anses motiverade av analysen.

Det föreliggande problemet har många infallsvinklar och man kan överväga flera möjliga lösningar. Vissa sådana lösningar har man varit inne på under vårens lagstiftningsärende. Andra återstår att diskutera och överväga närmare.

Den genomgång av gällande rätt som har gjorts under utrednings- arbetet här och som har redovisats i avsnitt 2 har gett vid handen att problemet inte har någon lösning inom det gällande regelsystemet. Man måste därför överväga ändringar i detta.

Utgångspunkten för dessa överväganden utgörs av det ändamål som beslags- och konfiskeringsinstituten tjänar, nämligen att hindra fortsatt spridning av den brottsliga framställningen (jämför avsnitt 2.5).

När man överväger möjliga lösningar på problemet måste man samtidigt beakta att offentlighetsprincipen är grundläggande i vårt samhälle. Det kan därför inte komma ifråga att utan mycket tungt vägande skäl urholka denna princip. Häremot bryts emellertid intresset av att skrifter och andra framställningar som har tryck- eller yttrandefri- hetsrättsligt skydd, men som har ett brottsligt innehåll, inte sprids vidare. Det gäller alltså att hitta en lämplig avvägning mellan dessa beaktan- svärda men motstående intressen.

Som har nämnts finns det flera möjliga synsätt på problemet. Ett sådant synsätt vore att helt enkelt utmönstra beslags- och konfiske- ringsinstituten ur lagstiftningen. Ett annat synsätt vore att undanta beslagtagna eller konfiskerade handlingar från vad som i dag anses omfattat av begreppet allmän handling. Detta kunde tekniskt sett tämligen enkelt åstadkommas genom en ändring av 2 kap. 11 § TF.

Av olika skäl, som skall beröras längre fram, har dessa synsätt på problemen inte bedömts vara realistiska. Efter noggrant övervägande av de skilda alternativen föreslås därför en annan utväg ur problemet.

Vad som åsyftas är en mindre inskränkning i kopierätten. Fördelen med denna lösning är att den inte går längre än vad som krävs för att uppnå sina syften samtidigt som den på ett relativt okomplicerat sätt låter sig väl inpassas i tryckfrihetsförordningens nuvarande systematiska uppbyggnad.

SOU 1997:49

Bilaga 4 37

Närmare om skälen för Justitiekanslerns förslag:

3.1.1Den föreslagna lösningen är att inskränka kopierätten

Den möjlighet som således i första hand bör övervägas närmare är i vad mån bestämmelserna om kopior av allmänna handlingar enligt 2 kap. 12 och 13 §§ TF kan ändras ifråga om handlingar som tagits i beslag eller konfiskerats i samband med tryck- och yttrandefrihetsbrott utan att offentlighetsprincipens grundläggande syften därmed träds för när.

Den lagändring som gjordes i 5 kap. 6 § sekretesslagen i syfte att genom en sekretessreglering inskränka tillgången till sådana handlingar som tagits i beslag m.m. har, som såväl konstitutionsutskottet som lagrådet konstaterade, karaktären av en temporär åtgärd.

Det resultat som uppnåddes genom ändringen i sekretesslagen kan emellertid tas som en utgångspunkt för fortsatta överväganden.

Rätten att ta del av allmänna handlingar regleras i tryckfrihetsför- ordningen. Att generellt föreslå inskränkningar i denna grundläggande rätt utöver vad som idag är möjligt enligt bestämmelserna i 2 kap. 2 § TF bör inte komma ifråga.

Justitiekanslern ser inte heller någon anledning att föreslå en skärpning av sekretessbestämmelserna på de områden som det kan bli fråga om i samband med åtal för tryck- och yttrandefrihetsbrott. Det skulle, som tas upp vidare nedan, vara en alltför ingripande åtgärd att på ett sådant sätt mer eller mindre helt inskränka möjligheterna till insyn. Det saknas således anledning att föreslå inskränkningar i rätten att hos en myndighet efter begäran få tillfälle att läsa eller se eller av- lyssna allmänna handlingar.

Istället förordas en ordning enligt det följande. Rätten att ta kopia enligt 2 kap. 12 § TF eller att få kopia enligt 2 kap. 13 § TF inskränks beträffande sådana skrifter och framställningar som är beslagtagna eller konfiskerade i mål om tryck- och yttrandefrihetsbrott. En sådan ny be- stämmelse är fullt förenlig med de grunder för regleringen som anges i 1 kap. 1 § TF.

3.1.2Skall en inskränkning i kopierätten gälla vid alla tryck- och yttrandefrihetsbrott?

De händelser som berörts i det föregående gällde yttrandefrihetsbrotten barnpornografibrott och olaga våldsskildring. Det finns dock anledning att överväga om ändringar i rätten att få ut allmänna handlingar i kopieform skall begränsas till att gälla vid tvångsmedelsanvändning och konfiskering endast i mål om sådana brott eller om de bör avse mål om samtliga de tryck- och yttrandefrihetsbrott som är upptagna i brottskata- logen i tryckfrihetsförordningen och den därtill anknytande hänvisningen i yttrandefrihetsgrundlagen.

38 Bilaga 4

SOU 1997:49

Det finns enligt Justitiekanslerns mening inte någon anledning att ställa den ena brottstypen framför den andra och därvid ge den ena eller andra brottstypen någon särställning i dessa avseenden. Alla be- stämmelser om tryck- och yttrandefrihetsbrott har samma ändamål, nämligen att de straffbelagda gärningarna inte skall äga rum.

Att framställningar som exempelvis innefattar brott mot rikets säkerhet måste kunna tas i beslag och inte skall få spridas vidare är av lätt insedda skäl en nödvändighet. Någon närmare motivering för att framställningar som innehåller hets mot folkgrupp inte sprids torde inte heller vara erforderlig. Lagstiftningen har vidare redan klart markerat att straffbara sexuella skildringar inte bör få ges ytterligare spridning.

Vid det här aktuella ställningstagandet är det nödvändigt att beakta också bestämmelserna om beslag och konfiskering. Syftet med dessa bestämmelser är som tidigare nämnts att förhindra spridning av fram- ställningar med brottsligt innehåll. Konfiskering är emellertid inte ett obligatoriskt tvångsmedel. Å andra sidan kan konfiskering ske vid alla typer av tryck- och yttrandefrihetsbrott. Att detta institut skulle vara tänkt att tillämpas beträffande enbart vissa brottstyper kan inte utläsas av förarbeten eller doktrin, jfr dock 1944 års tryckfrihetsakkunnigas redogörelse för äldre rätt i betänkandet (SOU 1947:60) Förslag till tryckfrihetsförordning s. 253.

Vad som nu anförts talar för att inskränkningen i kopierätten blir tillämplig i samband med beslag och konfiskering oavsett vilket tryck- eller yttrandefrihetsbrott som är i fråga.

3.1.3Den föreslagna inskränkningen i kopierätten får och behöver inte vara undantagslös

Som inledningsvis har framhållits bör offentlighetsprincipen inte få begränsas annat än där mycket tungt vägande skäl talar för sådana ändringar. Detta synsätt bör anläggas också när det som här endast övervägs en sådan tämligen begränsad inskränkning i denna rätt som följer av en begränsning av kopierätten.

Detta är viktigt bl.a. för att allmänhetens förtroende för rättsväsendet bevaras och att åklagarnas och domstolarnas ställningstaganden kan debatteras offentligt.

Den föreslagna ändringen medför inte heller någon inskränkning i möjligheten för allmänheten att närvara vid en förhandling eller att på plats ta del av de allmänna handlingar som förekommer i målet eller ärendet. För att uppnå syftet med de nu diskuterade reglerna - att hindra otillbörlig spridning av sådant som är taget i beslag m.m. - är det emellertid inte nödvändigt att helt upphäva möjligheten att få ut kopior av sådana handlingar som är i beslag m.m.

Vad som bör inskränkas är kopiering som i huvudsak förutsätter användande av tekniska hjälpmedel, som avläsare, kopiator, bandspelare,

SOU 1997:49

Bilaga 4 39

kamera m.m. Att söka hindra avskrift för hand ter sig principiellt mycket diskutabelt och dessutom föga meningsfullt. Det går knappast att hindra att någon i samband med att han tar del av handlingen också tecknar ned dess innehåll, exempelvis vid en föredragning av innehållet under en förhandling. Det är heller inte meningen att inskränka kopierät- ten i sådan omfattning. Rätten att skriva av en allmän handling skall därför inte inskränkas.

Även om det alltjämt kommer att vara möjligt för den enskilde att skriva av eller göra anteckningar om innehållet i beslagtaget eller konfiskerat material finns det vissa situationer där det kan vara rimligt att en skrift eller framställning kopieras och lämnas ut eller att egen kopiering tillåts.

Bestämmelserna om pliktexemplar som berörts ovan under avsnitt 2.9 kan visserligen sägas ge ett visst utrymme för bl.a. forskningen att ta del av det material som är ifråga i målet.

Det kan dock på goda grunder antas att bestämmelserna om leverans av pliktexemplar inte iakttas i alla sammanhang. Pliktexemplars- regleringen räcker sålunda inte till för att garantera insynen i det material som läggs fram inför domstolarna.

Begränsningen i kopierätten bör därför inte bli absolut. Det skall finnas en möjlighet att få ta eller erhålla kopior av sådana framställning- ar även i fortsättningen.

Justitiekanslern vill därför - med förebild i bestämmelsen i 5 kap. 6 § sekretesslagen - också föreslå att en bestämmelse införs med den innebörden att sådana handlingar som enligt det ovan anförda inte får kopieras eller lämnas ut i kopia kan lämnas ut om ändamålet med beslaget eller konfiskeringen inte äventyras genom ett sådant tillhanda- hållande eller utlämnande.

Här åsyftas närmast sådana situationer där tillhandahållande eller utlämnande av kopior begärts med stöd av de syften som bär upp tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen, nämligen att säkerställa ett fritt meningsutbyte, en allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande och där grundad anledning finns till antagande att ett tillhandahållande eller utlämnande inte kommer att följas av en brottslig spridning.

Bestämmelsen avses således ge en rätt för företrädare för massmedier- na, forskare, ideella organisationer m.fl. att få ut kopior eller själva göra sådana kopior för att möjliggöra nyhetsrapportering, debatt och forskning på området. Ett utlämnande av en kopia förutsätter dock en prövning av domstolen eller myndigheten av att ändamålet med beslaget eller konfiskeringen inte äventyras.

En journalist eller en forskare kan behöva tillgång till en kopia t.ex. för att göra ett undersökande reportage eller undersökning om olaga våldsskildring som samhällsfenomen. Det kan även komma ifråga att en försvarsadvokat får en kopia i sitt uppdrag att försvara den för brottet misstänkte personen. Ett annat exempel är att kopior lämnas ut till en

40 Bilaga 4

SOU 1997:49

sakkunnig som förordnats i mål om tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Domstolen eller myndigheten har således att göra en förhållandevis in- gående prövning innan exempelvis en kopia lämnas ut.

För att bedöma om en person som uppger sig vara forskare verkligen har ett sådant syfte och om detta är att anse som seriöst kan erinras om möjligheten att inhämta synpunkter om forskningens karaktär från de vetenskapliga forskningsrådens etiska nämnder.

Med denna lösning uppnås en möjlighet att tillgodose de ändamål som bär upp den konstitutionella skyddsregleringen för yttrandefriheten utan att man behöver tillgripa en lösning med sådana förbehåll som kan ställas upp enligt 14 kap. 9 och 10 §§ sekretesslagen. En sådan lösning låter sig inte heller naturligt inpassas i tryckfrihetsförordningen.

I fråga om den tilltänkta regelns praktiska tillämpning hänvisas till vad som anförs i avsnitt 4.

3.1.4Den föreslagna inskränkningens förhållande till dagens sekretessbestämmelser

Någon generell inskränkning av rätten att ta del av allmänna handlingar utöver vad som gäller i dag på grund av regler om sekretess föreslås således inte. Allmänheten kommer alltjämt att på begäran ha rätt att på plats ta del av skrifter eller framställningar som är under beslag. All- mänhetens insyn i exempelvis domstolarnas arbete vidmakthålls genom att det alltjämt föreligger en möjlighet att närvara under domstolsför- handlingarna och i samband därmed ta del av det beslagtagna materialet. I sammanhanget erinras om de villkor som gäller för den praktiska tillämpningen av 2 kap. 12 § TF som beskrivits i avsnitt 2.2.

Nu gäller visserligen en särskild bestämmelse om sekretess be- träffande barnpornografibrott. Redan på denna grund är kopierätten nu begränsad i sådana fall. Begränsningen i insynen sträcker sig emellertid vidare än så. Bedömer domstolen att sekretess föreligger i målet är utomstående helt betagna rätten till insyn. Allmänheten får i sådana fall exempelvis inte närvara vid förhandlingar inför domstol. Även beträffan- de mål om andra tryck- och yttrandefrihetsbrott än barnpornografibrott kan sekretessbestämmelser innebära att insynen i målen är begränsad, jämför avsnitt 2.4 ovan.

Det kan alltså hävdas att redan genom dessa sekretessbestämmelser ett fullgott skydd finns mot att skrifter eller andra framställningar sprids vidare i de fall där lagstiftaren funnit skäl föreligga för att begränsa insynen. Att mot bakgrund härav allmänt begränsa kopierätten synes vara en i sammanhanget onödig inskränkning i offentlighetsprincipen.

Enligt Justitiekanslerns mening är detta dock inte fallet. Oavsett om sekretess råder i målet måste den principiella utgångspunkten vara att framställningar som tagits i beslag eller konfiskerats just för att

SOU 1997:49

Bilaga 4 41

förhindra vidare spridning inte sprids vidare med stöd av bestämmel- serna i 2 kap. TF och därigenom med det allmännas försorg.

Den föreslagna inskränkningen gäller enbart framställningar som har tagits i beslag eller konfiskerats i mål om tryck- och yttrandefrihetsbrott.

Bestämmelsen i 5 kap. 6 § sekretesslagen innebär emellertid en vidare inskränkning i kopierätten och är tillämplig även vid brottsbalksbrott och omfattar också andra framställningar som förekommer i såväl brottmål som i mål om tryck- och yttrandefrihetsbrott.

Det kan naturligtvis tänkas en ordning där handlingar m.m. som tagits i beslag eller förverkats med stöd av bestämmelserna i brottsbalken också undantas från kopierätten. Ett exempel kan vara kort eller bilder som är framställda på ett sådant sätt att de inte omfattas av tryck- frihetsförordningens bestämmelser men som har t.ex. ett våldspornog- rafiskt innehåll. Väcks åtal mot någon för att denne sprider bilder med ett sådant pornografiskt innehåll blir dessa bilder, under förutsättning att de är att anses som allmänna handlingar, tillgängliga för envar i den ut- sträckning som gäller idag. Justitiekanslern har emellertid den uppfatt- ningen att dessa fall kan antas komma att höra till undantagen och vill mot bakgrund härav inte nu tynga den gällande grundlagsregleringen med ändringar i denna del.

Denna fråga bör lämpligen kunna övervägas i ett annat sammanhang (jfr vad Justitiekanslern anfört tidigare i frågan, se prop. 1992/93:256 s. 18).

Som framgått ovan under avsnitt 2.5 kan framställningar ges in av allmänheten eller rekvireras av myndigheterna. Det behöver i dessa fall inte bli fråga om att göra beslag eller framställa konfiskeringsyrkanden utan talan kan komma att föras enbart beträffande det straffrättsliga an- svaret. Det finns emellertid inte någon anledning att låta inskränkningen i kopierätten omfatta också sådana framställningar. Där så är påkallat torde nämligen en förundersökning inledas och förundersökningssekre- tess råda. Under förundersökningen ges tillfälle till överväganden om beslag skall komma ifråga eller yrkande om konfiskering framställas.

För de fall där åtal undantagsvis kommer att väckas utan att tvångs- medel har använts saknas det anledning att särskilt reglera saken i grundlagen. Det kan vara fråga om situationer där framställningen nått en sådan spridning att ett beslag ter sig föga meningsfullt. Beträffande sändningar i televisionen kan beslag och konfiskering inte komma ifråga, eftersom tvångsmedlen endast kan tillgripas vad gäller film eller ljudupptagningar.

Det nu sagda innebär följaktligen en viss ändring i förhållande till den gällande bestämmelsen i 5 kap. 6 § sekretesslagen.

42 Bilaga 4

SOU 1997:49

3.1.5Principiella synpunkter på valet av lagteknisk lösning

Under utredningsarbetet här har övervägts också andra lagtekniska lösningar. Nu redovisas också dessa tänkbara lösningar och motiven till varför inte någon av dessa förordas.

En tänkbar lösning är att låta inskränkningen i kopierätten regleras i tryckfrihetsförordningen men att reglera de undantagsfall då kopior ändå skulle kunna lämnas ut i sekretesslagen.

En reglering i tryckfrihetsförordningen med särreglering i sekretessla- gen vad avser möjligheten att under vissa förhållanden få ut kopior skulle i princip följa det system som nu gäller för allmänna handlingar, dvs. huvudregeln finns i grundlag medan undantag regleras i en särskild lag.

En bestämmelse om utfående av kopior skulle då lämpligen kunna placeras i 15 kap. sekretesslagen, som redan idag innehåller närmare tillämpningsbestämmelser om utfående av allmänna handlingar.

En sådan ordning skulle emellertid vara tveksam av flera skäl. Den första invändningen, som också kom till uttryck i det ovan nämnda betänkandet från konstitutionsutskottet, om att möjligheten att få ut kopior av allmänna handlingar rätteligen inte hörde hemma i sekre- tesslagen, väger tungt även beträffande den nu diskuterade ordningen. Kopierätten är inte någon sekretessfråga i egentlig mening. En bestämmelse om ett undantag från undantaget i rätten att få kopior saknar vid ett närmare betraktande det systematiska sambandet med övriga bestämmelser i sekretesslagen. En sådan ordning skulle också fordra ändringar i 1 kap. 1 §, 14 kap. samt 15 kap. sekretesslagen.

En fördel med en reglering i sekretesslagen vore möjligheten att knyta an utlämnandet av kopior till bestämmelserna i 14 kap. 9 och 10 §§ om förbehåll i samband med utlämnande av uppgifter. Även i denna del skulle emellertid ändringar bli nödvändiga, t.ex. såvitt avser den sanktion mot överträdelser av sådana förbehåll som finns i reglerna om brott mot tystnadsplikt i 20 kap. 3 § brottsbalken.

Ett alternativ kunde också vara att reglera kopierätten i tryckfrihets- förordningen med en särreglering av rätten att få ut kopior i lagen med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden eller i en helt ny lag.

Lagen med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefri- hetsgrundlagens områden har sitt ursprung i bestämmelser om den särskilda juryrättegång som finns i tryck- och yttrandefrihetsmål. Dessa bestämmelser har överförts till den nu gällande lagen som också innehåller andra bestämmelser som ansluter till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det skulle mot bakgrund härav i och för sig vara tänkbart att föra in bestämmelser om rätten att få ut kopior i denna lag.

SOU 1997:49 Bilaga 4 43

En viktig invändning häremot är emellertid att regler om utfående av allmänna handlingar då skulle spridas till flera lagar. Därigenom skulle överskådligheten på ett viktigt konstitutionellt område försvåras.

Samma argument kan anföras mot att stifta en särskild lag för ända- målet.

Den avgörande invändningen mot en reglering i vanlig lag är emellertid följande.

Skulle ett undantag från kopieringsförbudet regleras i vanlig lag finns det en risk att tid efter annan detta undantag kunde ändras i olika rikt- ningar eller rent av upphävs med den verkan att varje möjlighet att få ut en kopia utesluts. Justitiekanslern har den uppfattningen att den grundläggande rätten att få ta del av allmänna handlingar - och det även i form av kopia - bör präglas av kontinuitet och stabilitet och att reg- leringen härom i så stor utsträckning som möjligt skall vara skyddad från ändringar. Ett sådant skydd ges bäst i grundlag.

En sådan ordning ligger också väl i linje med de uttalanden som konstitutionsutskottet och lagrådet gjorde i det ovan nämnda lagstift- ningsärendet.

Det mest naturliga lösningen blir således att den föreslagna reglering- en i sin helhet tas in i tryckfrihetsförordningen. Det blir i sammanhanget fråga om förhållandevis måttliga tillägg som synes kunna göras utan att några ändringar i övrigt synes nödvändiga.

Den nu föreslagna ändringen medför att bestämmelsen i 5 kap. 6 § sekretesslagen samt 12 kap. 3 § första stycket sista meningen sekre- tesslagen kan utmönstras ur lagstiftningen.

Ett par tillämpningsfrågor finns det dock anledning att ytterligare behandla.

3.1.6Syftet med att få en kopia av beslagtaget material m.m. bör få efterforskas

Den bedömning domstolen eller myndigheten har att göra när någon begär att få kopia kan i vissa fall komma att förutsätta en närmare prövning bl.a. av vem som begär ut kopian och om syftet med begäran.

Enligt 2 kap. 14 § tredje stycket TF får en myndighet inte efterfråga vem som begär ut en handling eller efterfråga vilket syfte som ligger bakom en sådan begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. Myndigheterna kan således inte rutinmässigt kräva legiti- mation av den som begär ut allmänna handlingar. Däremot får myndigheten göra efterforskningar där det är nödvändigt, exempelvis för att kunna göra en sekretessprövning.

Bestämmelsen i 2 kap. 14 § tredje stycket TF synes emellertid omfatta alla situationer där en allmän handling begärs utlämnad, oavsett i vilken form det sker. Någon ändring av lagrummet synes därför inte

44 Bilaga 4

SOU 1997:49

påkallad för att den nu föreslagna prövningen skall kunna göras i de fall som avses med de ändringar i 2 kap. 12 och 13 §§ TF som föreslås.

3.1.7Rätten att överklaga

Ett beslut att vägra lämna ut en allmän handling för kopiering eller i kopia kan överklagas enligt bestämmelserna i 2 kap. 15 § TF och 15 kap. 6 och 7 §§ sekretesslagen. Ordalydelsen i dessa lagrum synes, sedda i belysning av sekretesslagens syften som de anges i 1 kap. 1 § sekretess-lagen, kunna omfatta också den situationen att myndigheten med stöd av de nya bestämmelserna exempelvis vägrar att lämna ut en kopia av en film. Någon ändring av bestämmelserna om överklagande för att täcka de fall av en vägran att lämna ut en kopia som kan uppkomma vid tillämpningen av de nu föreslagna reglerna synes därför inte heller vara nödvändig.

3.1.8Andra synsätt på problemet

Under utredningsarbetet här har, som tidigare nämnts, kommit upp till diskussion också andra synsätt än de som analyserats i det föregående.

Enligt ett synsätt kan man finna anledning att överhuvud ifrågasätta tillämpning av bestämmelserna om beslag m.m. som ett verkningsfullt medel att möta en snabb teknisk utveckling.

En viktig faktor att beakta när man analyserar de frågor som gäller allmänna handlingar och kopierätten är nämligen den snabba tekniska utvecklingen som möjliggör bättre och snabbare kopiering och distribution i datanät m.m. Det finns inte anledning att tro att den tekniska utvecklingen vad gäller möjligheter att kopiera eller distribuera framställningar skulle avstanna. Vidare sker idag en spridning av skrifter och andra framställningar över nationella gränser både i mera materiella former och via signaler och radiovågor på ett sätt som tidigare knappast har kunnat förutses.

Med dessa nya spridningsformer kan det väcka tvivel om beslag och konfiskering i ett längre tidsperspektiv egentligen fyller sina syften. Att beslagta och konfiskera sådana framställningar, särskilt på det pornogra- fiska området, som i ett globalt perspektiv kan antas ha nått en stor spri- dning, kan sålunda te sig mindre meningsfullt.

Med ett sådant synsätt skulle frågan aktualiseras om beslags- och konfiskeringsinstituten liksom spridningsförbudet såsom mindre verkningsfulla skulle kunna utmönstras ur lagstiftningen.

De brott som särskilt angivits som tryck- och yttrandefrihetsbrott är emellertid sådana att det måste finnas möjligheter att ingripa mot att framställningar med sådant innehåll sprids vidare. Att skrifter eller andra framställningar som innehåller brott mot rikets säkerhet måste kunna omhändertas torde inte behöva motiveras särskilt. Det måste också

SOU 1997:49

Bilaga 4 45

beaktas att de konventioner som Sverige anslutit sig till i internationella sammanhang ifråga om etniska minoriteter och barn förutsätter att Sverige kan leva upp till sina åtaganden vilket i dessa sammanhang förutsätter en verkningsfull nationell lagstiftning (Förenta Nationernas konvention den 21 december 1965 om avskaffande av alla former av rasdiskriminering samt Förenta Nationernas konvention den 20 november 1989 om barnets rättigheter).

Att utmönstra beslags- och konfiskeringsinstituten liksom spridnings- förbudet är därför enligt Justitiekanslern inte ett synsätt som bör tas upp till närmare diskussion.

Ett helt annat grepp är att tänka sig att undanta beslagtagna eller kon- fiskerade handlingar från vad som nu anses omfattat av begreppet allmän handling genom att man ändrar 2 kap. 11 § TF.

I 2 kap. 11 § TF finns bestämmelser om undantag från vad som annars hade varit att betrakta som allmänna handlingar. Det kunde då vara ett alternativ att helt enkelt undanta också beslagtagna eller kon- fiskerade handlingar från vad som är allmänna handlingar. Reglerna i 2 kap. 11 § TF rör dock helt andra fall än det som nu diskuteras. Vad som skulle bli följden av en sådan lösning i fråga om dokumentation och arkivering låter sig inte heller lätt överblickas.

En sådan inskränkning skulle också föra för långt genom att all insyn i materialet skulle gå förlorad. Detta måste ställas mot offentlig- hetsprincipens grundläggande syfte. En sådan lösning skulle därtill gå utöver vad som är nödvändigt för att klara ut problemet.

Sammanfattningsvis har Justitiekanslern därför funnit övervägande skäl tala för en inskränkning i kopierätten som inte går längre än som krävs med hänsyn till de syften som bär upp beslags- och konfiskerings- instituten och som i sin helhet kan få sin närmare utformning inom ramen för tryckfrihetsförordningen.

3.2Pliktexemplarsfrågan

Justitiekanslerns bedömning: Det kan övervägas om Justitiekanslern - som ett komplement till systemet med pliktexemplarsleverans - bör åläggas att leverera exemplar av beslagtagna skrifter, videogram m.m. till bibliotek och Arkivet för ljud och bild.

Skälen för Justitiekanslerns bedömning: En annan fråga som uppkom- mit under de utredningar som föregick åtalen för barnpornografibrott respektive olaga våldsskildring och som också uppmärksammats under denna utredning är leveranser av pliktexemplar.

Som antytts i det föregående torde det få hållas för visst att skrifter och framställningar inte alltid levereras enligt bestämmelserna om pliktexemplar. Detta har också framkommit i de nu pågående målen vid Stockholms tingsrätt.

SOU 1997:49

Bilaga 4 47

4 Kommentar till lagförslagen

2 kap. 12 § TF, nytt tredje stycke:

Rätten att avbilda eller ta en allmän handling i anspråk för ljud- överföring gäller inte sådana handlingar som tagits i beslag eller kon- fiskerats i mål om tryckfrihetsbrott eller om yttrandefrihetsbrott enligt yttrandefrihetsgrundlagen. Ett sådant tillhandahållande får dock ske, om ändamålet med beslaget eller konfiskeringen därigenom inte äventyras.

2 kap. 13 § TF, nytt andra stycke:

Rätten att få avskrift eller kopia av en handling gäller inte sådana handlingar som avses i 12 § andra stycket. Ett sådant utlämnande får dock ske, om ändamålet med beslaget eller konfiskeringen därigenom inte äventyras.

Som framgått av det tidigare anförda föreslås införandet av en inskränkning i rätten att få ta allmän handling i anspråk för kopiering m.m. enligt 2 kap. 12 § TF eller utlämnad i kopia enligt 2 kap. 13 TF. Under avsnitt 3.1.1 har redogjorts för bakgrunden härtill. Här redovisas några detaljsynpunkter.

De allmänna handlingar som inte längre kommer att omfattas av kopierätten är handlingar som tagits i beslag oavsett om fråga är om konfiskationsbeslag, dvs. beslag av exemplar eller en upplaga, eller utredningsbeslag, dvs. beslag av enstaka exemplar i utredningssyfte. Beslag är en åtgärd som vanligtvis tillgrips redan under förunder- sökningsstadiet. Under förundersökning gäller s.k. förundersök- ningssekretess enligt bestämmelserna i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen. Sådan sekretess gäller även hos Justitiekanslern när denne leder förundersökning i tryck- och yttrandefrihetsmål, 11 kap. 4 § sekretesslagen. Detta innebär att förundersökningssekretess gäller beträffande de uppgifter som förekommer under förundersökningen, exempelvis innehållet i videogram.

Förundersökningssekretessen är emellertid inte absolut utan fordrar en skadeprövning i varje enskilt fall. Skulle sekretess inte föreligga under en förundersökning har allmänheten rätt att ta del av handlingarna i ärendet. Den nu föreslagna lagändringen kommer emellertid att innebära att allmänheten, oberoende av om någon sekretess gäller eller inte, saknar rätt att kopiera eller få en kopia av en beslagtagen skrift eller annan framställning om det inte vid en prövning befinns att ett utlämnande inte äventyrar ändamålet med beslaget.

Förundersökningssekretessen upphör normalt att gälla om åtal väcks. Oavsett om sekretess gäller hos domstolen eller inte så skall domstolen

48 Bilaga 4

SOU 1997:49

enligt huvudregeln i de nya bestämmelserna inte låta allmänheten kopiera eller till allmänheten lämna ut kopior av skrifter eller andra framställningar som är under beslag eller konfiskerade.

Om åtalet inte bifalles skall beslaget bestå till dess lagakraftägande dom föreligger. Därefter skall det hävas och den allmänna handlingen återställas till den hos vilken beslaget gjordes.

Om åtalet däremot vinner bifall gäller inskränkningen i kopierätten även sedan avgörandet i målet vunnit laga kraft om beslut om kon- fiskering meddelats i domen. De exemplar som i sistnämnda fall finns i beslag skall förstöras. Det exemplar som bevaras i domstolens akt omfattas fortsättningsvis av inskränkningen i kopierätten.

Enligt 14 kap. 5 § sekretesslagen har en tilltalad i mål hos domstol rätt att oavsett sekretess ta del av en handling eller annat material i målet eller ärendet. Enligt lagrummet kan denna rätt begränsas i vissa avseenden. Denna begränsning har betydelse på det förvaltningsrättsliga området. En parts rätt att enligt bestämmelserna i rättegångsbalken ta del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörandet i målet kan emellertid inte begränsas, se Corell m.fl. Sekretesslagen, s. 402 ff. Detta är ett grundläggande rättsäkerhetskrav. Det är dock därmed inte nödvändigtvis så att handlingarna i målet i en eller annan form alltid skall lämnas ut till den misstänkte. Sker så inte måste dock på annat sätt ges full insyn i materialet, se Corell m.fl. a.a. s. 408 och Regeringsrät- tens årsbok 1989 not. 353.

I fråga om beslagtagna skrifter och andra framställningar gäller emellertid inte alltid sekretess. Oavsett om sekretess gäller i det enskilda fallet eller inte avses den föreslagna inskränkningen i kopierätten tillämpas också mot den tilltalade i mål om tryck- eller yttrandefrihets- brott.

Detta hindrar naturligtvis inte att den tilltalade får ta del av ex- empelvis innehållet i ett videogram genom att det spelas upp för honom. Att lämna ut en kopia eller tillhandahålla ett original för kopiering till den som är misstänkt eller åtalad för ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott synes inte vara någon lämplig ordning. Det erinras om vad som i avsnitt 3.1.3 sagts om försvarares rätt att få del av materialet för att tillvarata den misstänktes intresse i målet.

Inskränkningen i kopierätten hindrar aldrig att skriften eller fram- ställningen, när sekretess inte råder, tillhandahålls så att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Detta innebär att myndigheten eller domstolen har att efter begäran exempelvis spela upp filmer och videogram, oavsett innehållet, jämför avsnitt 2.2 och 3.1.4.

En bestämmelse om inskränkning i kopierätten bör heller inte vara helt utan undantag. I vissa situationer kan det nämligen enligt lagför- slaget föreligga godtagbara skäl som talar för att handlingen - utöver den insyn som följer av att den tillhandahålls på stället - också kan läm- nas ut i kopia eller tillhandahållas för kopiering.

50 Bilaga 4		SOU 1997:49
		Bilaga
JUSTITIEDEPARTEMENTET	REGERINGSBESLUT
	1993-06-24	93-2553

Justitiekanslern

Box 2308

103 17 STOCKHOLM

Uppdrag åt Justitiekanslern

Regeringens beslut

Regeringen uppdrar åt Justitiekanslern

att analysera förhållandet mellan å ena sidan tryckfrihetsförordningens bestämmelser om rätten att ta del av allmänna handlingar och å andra sidan tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens be- stämmelser om tvångsmedel och konfiskering,

samt att lägga fram de förslag till lagändringar som kan anses motivera- de med anledning av analysen.

Resultatet av uppdraget skall redovisas senast den 3 september 1993.

Bakgrund

I ett uppmärksammat mål vid Stockholms tingsrätt har konstaterats att en framställning som har givits in till en tingsrätt i anledning av att åtal väckts under påstående att den ingivna framställningen innefattar ett yttrandefrihetsbrott anses utgöra allmän handling enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF).

I regeringens proposition 1992/93:256 om ändring i sekretesslagen i mål om barnpornografibrott anförde föredragande statsrådet följande (a. prop. s. 7): "Vad som utgör en allmän handling och rätten att ta del av dessa handlingar regleras uteslutande i TF. Rätten att ta del av allmänna handlingar tillkommer varje svensk medborgare till "främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning" (2 kap. 1 § TF). TF är även exklusiv lag när det gäller ingripanden på grund av innehållet i

SOU 1997:49

Bilaga 4 51

tryckt skrift. Och TF medger att tryckta skrifter med visst innehåll tas i beslag och konfiskeras om innehållet utgör tryckfrihetsbrott. Ett förordnande om konfiskering innebär som tidigare nämnts i princip att den tryckta skriften som tagits i beslag skall förstöras. Syftet med åtgärden är självfallet att förhindra vidare spridning av skriften. I såväl TF som YGL finns bestämmelser om straff för spridande av framställningar som är föremål för beslag eller förklarats konfiskerade (6 kap. 3 § TF och 3 kap. 13 § YGL). Förhållandet mellan å ena sidan TF:s regler om allmänna handlingar och om rätten att erhålla kopior av allmänna handlingar och å andra sidan TF:s regler om beslag och konfiskering (till vilka YGL hänvisar) framgår inte uttryckligen av TF. Frågeställningen synes inte ha fått någon belysning i den juridiska litteraturen. Inte heller har frågan behandlats vid tillkomsten av nu gällande TF eller av YGL. Den uppkomna frågan kan dessutom ses i ett vidare perspektiv, nämligen det som omfattar beslag av handlingar i ärenden och mål som ej avser tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott. Dessa frågor är komplicerade och förtjänar att få en närmare belysning. En sådan analys fordrar emellertid en grundlig genomgång av hur gällande bestämmelser förhåller sig till varandra och ingående över- väganden av möjligheterna till förtydliganden eller ändringar av gällande regler, vilka i detta sammanhang till stor del är av grundlagskaraktär. Jag avser att återkomma i annat sammanhang till regeringen i denna fråga."

Vid riksdagsbehandlingen (bet. 1992/93Ku140, rskr. 1992/93:364) betonades föredragande statsrådets uttalanden i denna del, bl.a. mot bak- grund av Lagrådets yttrande i ärendet, som då avsåg även frågan om sekretess i mål om ansvar för olaga våldsskildring. Utskottet anförde att det inhämtat att en översyn av grundlagsbestämmelserna skulle göras och att det förutsatte att eventuella förslag till grundlagsändringar skulle föreläggas riksdagen redan innevarande mandatperiod inom den tid som anges i 8 kap. 15 § första stycket regeringsformen (a. bet. s. 12).

Som anmärktes i prop. 1992/93:256 aktualiserar det problem som be- handlas i det lagstiftningsärendet förhållandet mellan offentlighetsprin- cipen och dels TF:s och YGL:s regler om beslag och konfiskering, dels motsvarande regler i annan lagstiftning på lägre konstitutionell nivå. Vidare angavs där att en analys av problemet fordrar en grundlig genomgång och ingående överväganden. Detta kan knappast göras i hela sin vidd inom sådan tid att förslag till riksdagen kan läggas fram i december 1993. Därför bör den översyn av reglerna som bör göras med det tidsperspektivet omfatta enbart förhållandet mellan å ena sidan TF:s och YGL:s bestämmelser om tvångsmedel och konfiskering och å andra sidan 2 kap. TF. Översynen bör dock också kunna omfatta motsvarande frågeställning vad gäller sådana brott som enbart faller under brotts- balken men som finns med i TF:s och YGL:s brottskataloger. När denna

SOU 1997:49

Bilaga 5

(Vid läsning av remissvaren bör observeras att hänvisningar till sidor i JK:s rapport avser originalet och att pagineringen av rapporten i betänkandebilaga 4 inte överensstämmer med den i originalet.)

JUSTITIEDEPARTEMENTET

93-3481

Remissammanställning

Innehållsförteckning

sid

1. Justitiekanslerns rapport Offentlighetsprincipen, tillämpning vid beslag och konfiskering med anledning av tryck- och yttrandefrihets- brott

- förslag till lagändringar (dnr 93-3343)

Riksdagens ombudsmän . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	. 2
Svea hovrätt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	4
Hovrätten över Skåne och Blekinge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	9
Kammarrätten i Sundsvall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	10
Stockholms tingsrätt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	12
Malmö tingsrätt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	14
Göteborgs tingsrätt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	14
Riksåklagaren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	14
Domstolsverket . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	15
Försvarsmaktens organisationsmyndighet . . . . . . . . . . . . . . . . .	16
Kungl. biblioteket . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	16
Arkivet för ljud och bild . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	17
Stockholms.universitet jur. fakultetsnämnden . . . . . . . . . . . . . . .	18
Stockholms universitet, journalistik, medier och
kommunikation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	20
Riksarkivet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	22
Statens biografbyrå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	23
Radionämnden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	24
Sveriges Advokatsamfund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	24
Sveriges Domareförbund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	25
Sveriges Radio AB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	25
Sveriges Television AB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	26
Pressens Opinionsnämnd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	27
Tidningsutgivareföreningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	29
Svenska Journalistförbundet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	33
TV5 Nordic . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	35
Bilaga Remisslista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	36

Bilaga 5

SOU 1997:49

RIKSDAGENS OMBUDSMÄN

1 Justitiekanslerns lagförslag

Jag anser att Justitiekanslerns (JK) förslag till ändringar i tryck- frihetsförordningen (TF) i och för sig är väl avvägda och att de på ett tillfredsställande sätt löser den regelkollision som visat sig föreligga mellan TF:s bestämmelser om rätten att ta del av allmänna handlingar och TF:s och yttrandefrihetsgrundlagens (YGL) bestämmelser om beslag och konfiskering. De synpunkter jag vill framföra hänför sig i stället till frågan om vilka konsekvenser den föreslagna grund- lagsändringen får för den tilltalade och hans försvarare i ett tryck- eller yttrandefrihetsmål vad gäller deras möjlighet att få ett eget exemplar av bevismaterial.

Av rapporten (s. 75) framgår att den föreslagna inskränkningen i kopierätten är avsedd att tillämpas också mot den tilltalade. Det anförs att en parts rätt att ta del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörandet i målet inte innebär att själva handlingarna alltid skall lämnas ut till den misstänkte.

När det gäller den tilltalades försvarares möjlighet att erhålla ett exemplar anges i rapporten (s. 59) att det kan finnas skäl att tillämpa undantagsregeln att kopia får lämnas ut om ändamålet med beslaget eller konfiskeringen inte äventyras.

Ändamålet med bestämmelserna om allmänna handlingars offentlig- het och rätten att ta del av dessa är som framgår av 2 kap. 1 § TF att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas i vissa avseenden (2 kap. 2 § TF). Sådana begränsningar skall anges i en särskild lag - sekretesslagen (SekrL) - eller i lag som SekrL hänvisar till.

Av bestämmelsen i 11 kap. 3 § lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens område (tillämpningslagen) framgår att rättegångsbalken (RB) skall tillämpas i fråga om rättegången i tryckfrihetsmål och yttrandefrihetsmål i den mån annat inte följer av tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihets- grundlagen eller bestämmelser i tillämpningslagen.

I 14 kap. 5 § SekrL görs ett generellt undantag från lagens be- stämmelser om sekretess såvitt gäller parter i mål som handläggs enligt RB:s regler, genom att det där slås fast att sekretess inte innebär någon begränsning i en parts rätt enligt RB att få del av alla omständigheter som läggs till grund för ett avgörande av ett mål eller ärende.

Den nu nämnda regeln i SekrL innebär således att frågan om utlämnande till en part av sådana uppgifter som där åsyftas helt och hållet faller utanför tillämpningsområdet för SekrL. Till följd härav och på grund av den utformning som den aktuella regleringen har fått i RB framstår den rätt för en part att ta del av material som följer av RB

SOU 1997:49

Bilaga 5

som helt fristående i förhållande till den rätt för den enskilde att ta del av allmänna handlingar som regleras i TF och SekrL. Även om det över huvud taget inte fanns några regler om handlingsoffentlighet, skulle med andra ord partens rätt enligt RB att ta del av processmateri- al bestå oförändrad.

Det kan tilläggas att ändamålet med RB:s regler i det nu behandlade hänseendet väsentligen är ett annat än det som bär upp reglerna om handlingsoffentlighet, nämligen att tillförsäkra en part den insyn i processmaterialet som är nödvändig för att han, på det sätt som hänsynen till den enskildes rättssäkerhet kräver, skall kunna förbereda och utföra sin talan i ett mål inför domstol.

RB:s regler ger inte en part i ett straffprocessuellt förfarande en obetingad rätt att när som helst under detta till sig få utlämnade handlingar. Hans rätt i detta hänseende framgår av skilda regler i RB för olika skeden av förfarandet. Jag har i ett beslut den 8 oktober 1992 närmare redogjort för de bestämmelser som är aktuella (beslutet bifogas). De lagrum som där behandlas är 23 kap. 18 § första stycket, 23 kap. 21 § fjärde stycket, 45 kap. 7 § och 45 kap. 9 § RB.

Den nu nämnda regleringen innebär bl.a att den misstänkte och hans försvarare, sedan åtal har beslutats, har en ovillkorlig rätt att få en avskrift av förundersökningsprotokollet samt att stämningsansökningen och de till denna fogade handlingar som åklagaren vill åberopa som bevis skall delges den tilltalade sedan åtal har väckts.

Den tilltalade i exempelvis ett tryckfrihets- eller yttrandefrihetsmål har således för närvarande en obetingad rätt enligt RB att få ett eget exemplar av förundersökningsprotokollet och sådana handlingar som åberopas som bevis mot honom. Denna rätt måste anses omfatta också t.ex. tryckta skrifter och videogram som utgör bevismaterial, och detta även om det skulle vara fråga om sådant som har tagits i beslag och yrkas konfiskerat.

Det kan enligt min mening ur rättssäkerhetssynpunkt inte godtas att man inför en reglering som innebär att en tilltalad i ett tryckfrihets- eller yttrandefrihetsmål inte skulle ha rätt att få tillgång till ett eget exemplar av den bevisning av här avsett slag som åberopas mot honom. Det kan antas i många fall vara svårt eller till och med omöjligt för den tilltalade att förbereda sitt försvar på ett tillfredsstäl- lande sätt om han inte har tillgång till det alster som åtalet avser. Han kan t.ex. ha behov av att inhämta ett yttrande angående dettas innehåll från en sakkunnig.

Man kan inte heller begära att den misstänkte som ett led i förbe- redandet av sitt försvar skall tvingas till kanske täta och långvariga besök hos en myndighet för att studera den bevisning som åberopas mot honom. Det måste i detta sammanhang särskilt beaktas att det i mål av här aktuellt slag som regel torde vara fråga om att utkräva ansvar av en utgivare eller utspridare som inte utan vidare kan

Bilaga 5

SOU 1997:49

förutsättas ha en detaljerad kunskap om innehållet i t.ex. det videogram som åtalet grundas på.

Det framstår vidare som helt främmande för de principer som gäller för förhållandet mellan en tilltalad och hans försvarare att försvararen skulle ges en mer vidsträckt rätt att ta del av processmaterialet än vad hans huvudman har. Jag kan här hänvisa till de uttalanden i denna fråga som återfinns i prop. 1986/87:89 s. 147.

Som framgår av det föregående kan det på goda grunder hävdas att de aktuella regelsystemen är konstruerade på sådant sätt att en parts rätt enligt RB att ta del av material gäller oberoende av den rätt för den enskilde att ta del av allmänna handlingar som följer av TF, och att en inskränkning i sistnämnda rätt därmed inte automatiskt får någon inverkan på en parts rättigheter enligt RB. Om detta befinnes vara innebörden av gällande rätt, kommer ett genomförande av de i promemorian föreslagna grundlagsändringarna uppenbarligen inte att på det sätt som där sägs medföra någon förändring av den tilltalades ställning i det nu behandlade hänseendet. Jag har under denna förut- sättning inte någon invändning mot att förslaget genomförs i oförändrat skick.

Skulle man däremot i likhet med vad som görs i promemorian inta den ståndpunkten att TF:s regler om rätten att ta del av allmänna hand- lingar ytterst är bestämmande också för tilltalades och försvarares rätt att ta del av material i ett straffprocessuellt förfarande, bör enligt min mening ett särskilt undantag göras i grundlagsregleringen till säker- ställande av denna rätt.

En annan sak är att det kan finnas anledning att på lämpligt sätt slå fast att den tilltalades och hans försvarares rätt att inneha exemplar av ett alster som åberopas som bevisning upphör i och med att det före- ligger en lagakraftvunnen dom i målet varigenom alstret i fråga konfiskeras.

SVEA HOVRÄTT

1. Sammanfattning

Hovrätten behandlar under avsnitt 2 JK:s rapport. I avsnitten 2.2 - 2.5 tar hovrätten upp några punkter i JK:s rapport, som hovrätten har olika invändningar mot eller som hovrätten anser behöver belysas ytterligare. I avsnitt 2.6 gör hovrätten därefter mot bakgrund av vad som sålunda och i övrigt framkommit bedömningen att det föreliggande förslaget är alltför oklart och utgör ett alltför otillräckligt beredningsunderlag för att kunna leda till det grundlagsförslag till riksdagen under hösten, som förutsatts i direktiven.

SOU 1997:49

Bilaga 5

2.1 Bakgrund

Den i början av juni 1993 införda bestämmelsen i 5 kap. 6 § sekre- tesslagen tillkom efter en mycket skyndsam beredning för att inskränka allmänhetens rätt att från myndigheter, främst domstolar, skaffa kopior av beslagtagna skildringar (filmer och videogram) i bl.a. mål om ansvar för yttrandefrihetsbrott rörande spridning av barnpornografi och olaga våldsskildring. Bestämmelserna avser både rätten för den intresserade att själv - på stället - ta kopior av utlämnat material och rätten att hos myndigheten få beställa sådana kopior. Hovrätten talar i det följande ibland sammanfattningsvis om den enskildes "kopierätt".

Lagstiftningsärendet hade sin bakgrund i erfarenheter från ett mål vid Stockholms tingsrätt. I målet - ett yttrandefrihetsbrottmål - hade JK med stämningsansökan gett in ett stort antal filmer och videogram, vilka hade beslagtagits av JK och som yrkades konfiskerade av denne. Hos tingsrätten begärde därefter flera personer att få ta del av de beslagtagna videogrammen och filmerna eller att erhålla kopia av dem. Tingsrätten avslog genom beslut vid två skilda tillfällen framställningar om att få kopior av videogrammen. Dessa beslut upphävdes emellertid av hovrätten med hänvisning till reglerna i TF och sekretesslagen. Sedan JK därefter i en framställning till regeringen tagit upp frågan om lagstiftningsåtgärder tillkom ovannämnda bestämmelse i sekretesslagen, varigenom rätten att skaffa kopior av material av aktuellt slag inskränktes. Samtidigt infördes - i 9 kap. 16 § sekretesslagen - en bestämmelse om sekretess för vissa uppgifter i mål om ansvar för barnpornografibrott.

JK:s förevarande förslag innebär i huvudsak att bestämmelserna i 5 kap. 6 § sekretesslagen föreslås ersatta av bestämmelser intagna i 2 kap. 12-13 §§ TF. Förslaget synes i praktiken leda till i huvudsak samma begränsningar av kopierätten som uppnåddes genom sommarens lagstiftning.

2.2 Tillhandahålla handlingar på stället

JK synes ha utgått ifrån att allmänheten alltid skall äga rätt att hos myndigheten - på stället - få ta del av de handlingar, varom är fråga; självfallet dock med undantag för de uppgifter som är omfattade av sekretess. Enligt JK saknas det således anledning att föreslå några inskränkningar i rätten att hos en myndighet efter begäran få tillfälle att läsa eller se eller avlyssna allmänna handlingar (rapporten s. 55).

Enligt hovrättens mening fordrar dock den här upptagna frågan - som kommer att framgå av det följande - närmare belysning i flera olika hänseenden (se nedan under 2.2.1 - 2.2.3).

2.2.1 Lagtekniskt problem

Bilaga 5

SOU 1997:49

Enligt 2 kap. 12 § andra stycket TF är myndighet inte skyldig att tillhandahålla handling på stället "om betydande hinder möter". Den bestämmelsen har koppling till bestämmelsen i 2 kap. 13 § första stycket TF, att domstol inte är skyldig att ordna med kopia "om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället". Regleringen innebär alltså sammantaget att allmänheten antingen har rätt att på stället utfå handlingen eller om betydande hinder häremot möter - har rätt att utfå en kopia.

Enligt JK:s förslag avskaffas kopierätten beträffande ifrågavarande handlingar, dock med undantag för vissa forskningsändmål m.m. För det fall att avsikten med förslaget är att allmänheten alltid skall ha rätt att på stället få ta del av handlingarna - alltså även i de fall där betydande hinder föreligger - synes det enligt hovrättens mening nödvändigt att inta en uttrycklig bestämmelse om att myndighet, i det fall att kopierätt saknas, inte äger åberopa bestämmelsen om "betydan- de hinder".

Hovrätten vill dock framhålla att den - som framgår nedan - inte anser det realistiskt med en reglering som innebär att myndighet inte under några omständigheter äger vägra tillhandahållande av aktuellt slag.

2.2.2 Rättsliga/praktiska problem

JK-rapporten innehåller inte några överväganden om de rättsli- ga/praktiska problem som kan tänkas uppkomma när myndigheten skall göra en film eller ett videogram innehållande sekretessbelagda uppgifter tillgänglig på stället för en sökande.

Dessa problem kan dock i vissa fall bli betydande. Man får här tänka på fall då endast delar av en film eller ett videogram är att anse som sekretessbelagda. JK:s förslag synes här innebära att myndigheten då skall utredigera ett exemplar i vilket de sekretessbelagda delarna utmönstrats. En sådan procedur ställer emellertid myndigheten inför både rättsliga och praktiska svårigheter.

I rättsligt avseende kan sålunda utmönstringen av sekretessbelagda delar vara besvärlig. Som exempel kan nämnas en pornografisk film som på en rad skilda ställen innehåller bilder av delvis identifierbara, delvis icke identifierbara barn. Det bör påpekas att myndigheten härvid inte har någon egentlig vägledning av den redovisning som skall ske i själva beslagsbeslutet om vilka avsnitt etc. som föranlett beslaget (7 kap. 3 andra stycket YGL). Det måste nämligen krävas av myndigheten att den gör en egen, självständig prövning av sekretess- frågan.

Det bör också påpekas att beslagsmyndighetens redovisning görs med utgångspunkt från de straffbestämmelser som föranleder beslaget och inte utifrån bestämmelserna om sekretess. Är det t.ex. fråga om en

SOU 1997:49

Bilaga 5

film med barnpornografiskt innehåll skall därför beslagsbeslutet innehålla uppgift om alla avsnitt som faller under straffbestämmelserna om barnpornografibrott (7 kap. 4 § p. 12 TF och 16 kap. 10 a § BrB) och därigenom även omfatta sådana avsnitt med icke identifierbara barn som inte faller under sekretessbestämmelsen i 9 kap. 16 § sekretesslagen.

Vad härefter angår de praktiska svårigheter som föreligger att åstadkomma ett exemplar i vilket sekretessbelagda uppgifter utmöns- trats, är dessa uppenbara och behöver här inte kommenteras.

Mot JK-rapporten kan vidare anmärkas att den inte innehåller någonting om de problem som kan tänkas uppkomma för en myndighet när den - sedan eventuell utmönstring av sekretessbelagda uppgifter skett - skall låta allmänheten ta del av en film eller ett videogram. Skall myndigheten vara tvungen att iordningställa särskilt rum där visning av filmer kan ske? Skall myndigheten avdela särskild personal som skall sköta visningen? Hur skall myndigheten förfara om ett flertal personer infinner sig samtidigt och vill se olika filmer? Är det godtagbart att låta myndighetens ifrågavarande åtgärder få gå ut över det löpande arbetet?

2.2.3 Särskild hänsyn till behovet av att skydda unga?

Enligt TF gäller rätten att ta del av allmänna handlingar utan hänsyn till ålder, och den står alltså öppen även för unga personer.

När det gäller tryckta skrifter torde också frågan om den intressera- des ålder i regel sakna betydelse.

När det gäller en film eller ett videogram kan man dock, när det gäller pornografiskt material, ställa frågan om även barn och ungdomar skall ha rätt att över huvud taget få ta del av materialet (jfr. be- stämmelserna i 16 kap. 10 c och 12 §§ BrB).

Enligt hovrättens mening bör denna fråga ytterligare utredas.

2.3 Bör inskränkningen i kopierätten gälla även tryckta skrifter?

JK:s förslag om inskränkningar i kopierätten omfattar - i motsats till bestämmelsen i 5 kap. 6 § sekretesslagen - alla allmänna handlingar, alltså även - utom en film eller ett videogram - tryckta skrifter. I fråga om myndigheternas tillämpning av bestämmelserna om rätt till kopia till tryckta skrifter finns i JK:s rapport inte några uppgifter om att det uppkommit några praktiska eller andra problem för myndigheterna (beträffande JK:s motivering till att alla allmänna handlingar skall omfattas av hans lagförslag, se rapporten s. 55 f.).

Hovrätten ställer sig tveksam till om det finns några egentliga skäl som motiverar att de föreslagna inskränkningarna i kopierätten också skall omfatta tryckta skrifter. Problematiken är här delvis en annan än

Bilaga 5

SOU 1997:49

när det gäller en film eller ett videogram. Förslaget innebär ju att beslagtagna skrifter, i den utsträckning de lämnas ut, skall få skrivas av på stället. När det gäller en tryckt skrift kan alltså en intresserad genom att för hand skriva av skriften skaffa sig en kopieliknande handling. Det är svårt att förstå varför han då inte skall kunna göra detsamma genom egen kopiering med en medhavd kamera eller kopiator.

2.4 Det föreslagna undantaget från inskränkningen i kopierätten

Förslaget innebär att forskare, vissa massmediaföreträdare m.fl. under vissa förutsättningar även i fortsättningen skall kunna utfå kopior av beslagtagna handlingar varom är fråga. Enligt hovrättens mening kommer det i många fall att vara en mycket svår och grannlaga uppgift att avgöra vilka av t.ex. olika massmediaföreträdare som skall anses betrodda att utfå en kopia. Hovrätten finner det kunna ifrågasättas om inte förslaget i förevarande del (se rapporten s. 59 f.) behöver utvecklas och preciseras för att kunna ge tillämpande myndigheter erforderlig vägledning.

2.5 Handlingsoffentligheten vid domstol

Förslaget innebär bl.a. att allmänheten inte skall få spela in innehållet på t.ex. en beslagtagen grammofonskiva eller ett beslagtaget fonogram. En detaljfråga i sammanhanget gäller hur domstol skall förfara om det vid en huvudförhandling spelas upp en handling av nyss angivet slag och åskådare spelar in rättegången på en medhavd bandspelare. Ingriper inte ordföranden innebär det att åskådaren får en otillåten kopia. Bestämmelsen i 5 kap. 9 § RB löser inte problemet. Saken har inte berörts i rapporten.

2.6 Samlad bedömning

I olika sammanhang har framhållits vikten av noggrann beredning av grundlagsfrågor. JK har endast haft några månader på sig för att arbeta fram sitt förslag. Hovrätten finner - med hänvisning till vad som framkommit ovan under avsnitten 2.2 - 2.5 - förslaget vara alltför oklart och otillräckligt belyst för att kunna ligga till grund för lagstiftning. Enligt hovrätten bör det därför inte komma i fråga att forcera ärendet så att regeringen - såsom förutsätts i direktiven - senare i höst framlägger förslag till riksdagen. Hovrättens ställningstagande görs mot bakgrund av att ett genomförande av förslaget inte i praktiken synes komma att medföra några egentliga förändringar jämfört med den lagstiftning på området, som infördes tidigare i år.

SOU 1997:49

Bilaga 5

HOVRÄTTEN ÖVER SKÅNE OCH BLEKINGE

Hovrätten instämmer i huvudsak i justitiekanslerns bedömningar och tillstyrker förslaget om ändringar i 2 kap. 12 och 13 §§ tryckfri- hetsförordningen och till ändring i sekretesslagen. Hovrätten vill emellertid framföra följande.

I 2 kap. tryckfrihetsförordningen regleras allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar. En inskränkning i denna rätt innebär inte utan vidare ett förbud för myndigheten att gå allmänheten till handa med dokument (jfr 1 § sekretesslagen). I promemorian underförstås emellertid att inskränkningar i "kopierätten" enligt 2 kap. 12 och 13 §§ tryckfrihetsförordningen har en motsvarighet i ett förbud att medge kopiering och att lämna ut kopior. I det fortsatta lagstiftningsarbetet bör belysas vilket det rättsliga stödet för detta förbud är. Det ter sig tveksamt om och i vad mån föreskriften i 6 kap. 3 § st.2 tryckfrihets- förordningen och dess motsvarighet i yttrandefrihetsgrundlagen om straff för spridning av tryckt skrift m.m. som är lagd under beslag eller förklarad konfiskerad kan tillämpas på en tjänsteman som tillåter kopiering eller lämnar ut kopior av allmänna handlingar. Sannolikt gör han sig emellertid skyldig till tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken, om han avviker från riktlinjerna i 2 kap 12 och 13 §§ tryckfrihetsför- ordningen.

En grundläggande princip i ett rättssamhälle är att en part i ett mål eller ärende skall ha fri insyn i de förhållanden som kan läggas till grund för en domstols eller en annan myndighets avgörande. För denna insyn viker också annars gällande sekretess i mycket stor omfattning (se 14 kap. 5 § sekretesslagen). En parts, liksom en försvarares rätt att ta del av handlingarna i målet bygger sålunda på en processuell befogenhet som faller utanför tryckfrihetsförordningen (jfr Corell m.fl., Sekretesslagen, 1992, s 403 ff.). Det kan därmed ifrågasättas om de nya bestämmelserna i 2 kap. 12 och 13 §§ tryckfrihetsförordningen är direkt tillämpliga på t.ex. en försvarare som önskar en kopia av en beslagtagen film för att kunna förbereda försvaret. Den nyss nämnda insynsrätten innebär emellertid hur som helst inte någon ovillkorlig rätt att få till sig utlämnade handlingar. I anledning av vad som sägs i promemorian s 59 bör å andra sidan framhållas att en begäran av en försvarare att få ut en kopia av en handling av relevans i målet måste behandlas med mycket stor generositet. Det förtjänar påpekas att 14 kap. 10 § sekretesslagen om förbehåll vid utlämnande av handling inte år tillämplig annat än för sekretessbelagt material och att det är osäkert vilken sanktion som kan träffa en försvarare som lämnar kopian vidare till den misstänkte. I praktiken kan man dock räkna med att det räcker att påpeka för försvararen att den misstänkte inte bör få förfoga över ett eget exemplar av handlingen.

10 Bilaga 5

SOU 1997:49

I rapporten s. 74 anförs att om åtalet inte bifalls skall beslaget bestå till dess lagakraftägande dom föreligger. Hovrätten vill emellertid anmärka att enligt huvudregeln skall beslaget hävas utan hinder av förd talan ( 10 kap. 5 § st 2 tryckfrihetsförordningen samt Petrén/ - Ragnemalm, Sveriges grundlagar 1980, s. 461 f).

KAMMARRÄTTEN I SUNDSVALL

SAMMANFATTNING

Kammarrätten kan ansluta sig till förslaget som redovisas i rapporten och har inget att invända mot de lämnade lagförslagen. Kammarrätten anser också att möjligheterna att ingripa mot någon som i strid med inskränkningen i kopierätten kopierar eller lämnar ut en kopia av allmän handling, som är tagen i beslag eller har konfiskerats i mål om tryck- eller yttrandefrihetsbrott, borde ha belysts närmare i rapporten.

ALLMÄNNA SYNPUNKTER

Den föreslagna lösningen att inskränka kopierätten beträffande vissa allmänna handlingar får anses vara en lämplig avvägning mellan den grundläggande offentlighetsprincipen och intresset av att skrifter och andra framställningar som har tryck- eller yttrandefrihetsrättsligt skydd, men brottsligt innehåll, inte sprids vidare.

Kammarrätten delar uppfattningen att inskränkningen i kopierätten skall gälla vid alla tryck- och yttrandefrihetsbrott. Syftet med bestämmelserna om beslag och konfiskering är ju att förhindra spridning av allmänna handlingar med brottsligt innehåll. Konfiskering kan ske vid alla typer av tryck- och yttrandefrihetsbrott och någon begränsning i detta avseende i de föreslagna inskränkningarna i kopierätten bör därför inte ske.

I och för sig kan ifrågasättas om inte även rätten att skriva av en beslagtagen eller konfiskerad allmän handling skall inskränkas, eftersom också en avskrift kan motverka syftet med beslaget eller konfiskeringen. I rapporten anförs bl a att det ter sig principiellt mycket diskutabelt och dessutom föga meningsfullt att söka hindra avskrift för hand. Därvid hänvisas till svårigheterna att kontrollera och hindra någon från att skriva av en handling.

Praktiska svårigheter att bedöma t ex vad som är en avskrift och vad som bara är minnesanteckningar torde också uppstå. Övervägande skäl talar därför, som framhållits i rapporten, för att inte begränsa även rätten att skriva av en allmän handling. Av denna anledning ansluter sig kammarrätten till förslaget i denna del.

SOU 1997:49

Bilaga 5 11

I rapporten har inte behandlats konsekvenserna av om någon i strid med den tänkta inskränkningen i kopierätten kopierar eller lämnar ut en kopia av en allmän handling som är tagen i beslag eller har kon- fiskerats i mål om tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Här torde aktualise- ras frågan om t ex vilka möjligheter myndighetens personal har att in- gripa och vilka påföljder som kan uppkomma dels för enskild och dels för personal vid myndigheten, om någon sätter sig över inskränk- ningen. I 1 kap 12 § sekretesslagen hänvisas visserligen till brotts- balkens bestämmelse om brott mot tystnadsplikt för den som bryter mot förbud enligt sekretesslagen att t ex röja uppgift men det hade enligt kammarrättens mening varit lämpligt att konsekvenserna i nu berörda avseenden närmare belysts i rapporten.

Kammarrätten har inget att erinra mot de undantag som är tänkta i de föreslagna begränsningarna av kopierätten. Det kan vara rimligt att egen kopiering eller utlämnande av kopia tillåts i de situationer rapporten anger. I detta sammanhang uppkommer även frågan om det möjligen avsetts att också utredningsbeslag skall omfattas av undanta- get.

Kammarrätten finner att den föreslagna inskränkningen i kopierätten framstår som väl anpassad till dagens sekretessbestämmelser. Möjlig- heten att begränsa kopierätten för handlingar som tagits i beslag eller förverkats med stöd av bestämmelserna i brottsbalken bör dock som framhållits i rapporten kunna utredas vidare. Därvid synes kunna över- vägas en sekretessbestämmelse som gäller i mål om olaga vålds- skildring i de fall det kan vara fråga om t ex filmade övergrepp mot vuxna personer, där övergreppen i sig kan vara brott enligt brotts- balken. I sådana fall torde kunna hävdas att intresset att värna den personliga integriteten ifråga om de vuxna människor som förekommer i skildringarna väger så tungt att det är motiverat att genomföra in- skränkningar i offentligheten såsom skett beträffande barnpornografi- brott.

Den valda lagtekniska lösningen finner kammarrätten enkel och lätt- överskådlig. Ytterligare justeringar för att anpassa ändringarna till regelsystemet i övrigt framstår inte som nödvändiga.

Kammarrätten har inget att invända mot vad som anförs i rapporten om införandet av en bestämmelse där JK - som ett komplement till systemet med pliktexemplarsleveranser åläggs att leverera exemplar av allmänna handlingar, som tagits i beslag i samband med utredningar vid tryck- och yttrandefrihetsbrott, till bibliotek och Arkivet för ljud och bild.

Kammarrätten har inget att erinra mot utformningen av lag- förslagen och de detaljsynpunkter som i rapporten anförts i anslutning till dem.

12 Bilaga 5

SOU 1997:49

STOCKHOLMS TINGSRÄTT

I. Justitiekanslerns rapport

De nu föreslagna ändringarna i TF ligger i sak nära den lagstiftning som beträffande detta ämne genomfördes under försommaren i år. Tingsrättens avdelning 8, som handlägger bland annat mål angående tryckfrihet och yttrandefrihet, är väl förtrogen med de praktiska och rättspolitiska problem som inställer sig när pornografiskt material finns tillgängligt hos domstolen. Sommarens lagstiftning löste den akuta situation som då förelåg.

Tingsrätten har inte några invändningar mot att de sakliga lösningar som på grund av omständigheterna fick genomföras under viss brådska nu i huvudsak permanentas och presenteras i den rättstekniska kapprock där de systematiskt rätteligen hör hemma.

På en punkt vill dock tingsrätten något utförligare ställa den före- slagna regleringen under diskussion och ifrågasätta om den lösning som valts är den lämpligaste avvägningen mellan motstående intressen.

I PM (s. 53) sägs utgångspunkten för övervägandena om en in- skränkning i kopierätten utgöras av det ändamål som beslags- och konfiskeringsinstituten tjänar, nämligen att hindra fortsatt spridning av den brottsliga framställningen. Samtidigt framhålls att offentlighetsprin- cipen - i vilken kopierätten är ett, icke oväsentligt, inslag - är grundläggande i vårt samhälle och att det därför inte kan komma ifråga att utan mycket tungt vägande skäl urholka denna princip. En fördel med den lösning som föreslås i PM sägs (s. 54) vara bland annat att den inte går längre än vad som krävs för att uppnå dess syften.

Beslag kan enligt TF vara av två slag, konfiskationsbeslag enligt TF 10:1 eller bevissäkringsbeslag enligt TF 10:14. Sistnämnda form av beslag sker inte för att hindra vidare spridning av skriften, utan därför att ett exemplar av denna kan antas äga betydelse för utredningen i ett tryckfrihetsmål. Att det inte är spridningsrisken som beslaget i detta fall ska motverka framgår också av förarbetena till TF 10:14 (prop. 1975/76:204 s. 184). Det sägs där att hänvisningen i TF 10:7 andra st. till spridningsförbudet i TF 6:3 beträffande "tryckt skrift som lagts under beslag" givetvis inte bör gälla beslag i bevissäkringssyfte. Brott mot spridningsförbudet i TF 6:3 kan omedelbart föranleda straff. Vill man straffa den som sprider vidare en i blott utredningssyfte be- slagtagen skrift måste detta däremot ske i samband med att åtal väcks i ett nytt tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrottmål med eventuell prövning av jury etc.

Det kan alltså sägas att avsikten vid konfiskationsbeslag är att säkerställa att det går att göra det fysiskt omöjligt att företa vidare spridning. Vid utredningsbeslag däremot får rättsordningen även

SOU 1997:49

Bilaga 5 13

fortsättningsvis lita till att det abstrakta straffhotet verkar avhållande på den som får en kopia att sedan "sprida" denna.

Det lagförslag som läggs fram i PM beaktar inte denna artskillnad mellan de två typerna av beslag. "De allmänna handlingar som inte längre kommer att omfattas av kopierätten är handlingar, som tagits i beslag oavsett om fråga är om konfiskationsbeslag, d.v.s. beslag av exemplar eller en upplaga, eller utredningsbeslag, d.v.s. beslag av enstaka exemplar i utredningssyfte." (s. 73) Det är möjligt att den fördel med förslaget, varom talades inledningsvis och som skulle vara att förslaget inte går längre än vad som krävs för att uppnå dess syften, skulle bli än tydligare om inskränkningen i kopierätten begränsades till handlingar som tagits i beslag för att trygga konfiskering. I vart fall borde utförligare diskuteras varför det inte anses nödvändigt att göra någon skillnad och vad som egentligen är motivet för att inskränka kopierätten i de fall där konfiskationsbeslag inte ansetts påkallat och den i utredningssyfte beslagtagna handlingen efter domens laga kraft ska återställas till den som drabbats av beslaget.

Enligt förslaget får dessutom tillhandahållande eller utlämnande ske om ändamålet med beslaget därigenom inte äventyras. Såvitt avser utredningsbeslag är det svårt att överhuvud föreställa sig fall där ett utlämnande av en kopia skulle kunna äventyra ändamålet med beslaget. Även detta talar för att utredningsbeslag inte bör hänföras till sådant beslag som kan föranleda inskränkning i kopierätten.

Det brukar vidare sägas att, när ett och samma ord eller begrepp - här "beslag" - används på flera olika ställen i en lag, det hela tiden bör kunna förstås på samma sätt. Annars skapas onödiga tolknings- sv- årigheter. Särskilt i våra grundlagar, där kraven på entydighet och klarhet alltid är angelägna, bör detta undvikas.

Tingsrätten anser att den här upptagna frågan bör belysas ytterligare under lagstiftningsärendets fortsatta behandling.

Särskilt yttrande

rådmannen Junestad tillägger för sin del:

En jämförelse mellan den föreslagna offentlighetsregleringen avseende yttrandefrihetsbrotten barnpornografibrott och olaga våldsskildring utvisar att någon laglig möjlighet ej står till buds för att hindra att allmänheten "på stället" får ta del av bevis i sistnämnda typ av mål medan sådan möjlighet finns beträffande motsvarande bevis i barnpor- nografimål. Denna skillnad har i lagförarbetena motiverats med integri- tetshänsyn. I massmedia har på senare tid förekommit uppgifter om att delar av massvåldtäkterna i det forna Jugoslavien videofilmats för ex- portändamål. Jag skulle ha svårt att låta allmänheten fritt få ta del av sådant material om det kom på rättens bord i ett yttrandefrihetsmål. Jag

14 Bilaga 5

SOU 1997:49

skulle därför vilja ifrågasätta om denna typ av ofrivilliga integritets- övergrepp där offret kan identifieras ej vore förtjänt av samma skydd som motsvarande övergrepp i ett barnpornografimål.

MALMÖ TINGSRÄTT

Tingsrätten tillstyrker de förslag som lagts fram.

GÖTEBORGS TINGSRÄTT

Tingsrätten anser att Justitiekanslerns förslag utgör en ändamålsenlig lösning av de problem som behandlas i promemorian. Tingsrätten till- styrker därför att de föreslagna ändringarna i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen genomförs.

RIKSÅKLAGAREN

Allmänt sett ställer jag mig positiv till de förslag som JK avgett. Enligt min mening är det uppenbart att den konflikt som finns mellan tryckfrihetsförordningens nuvarande regler om kopierätt och be- stämmelserna om beslag m.m. inte bör tillåtas kvarstå. Som JK angett måste den principiella utgångspunkten vara att framställningar som tagits i beslag eller konfiskerats just för att förhindra vidare spridning inte sprids vidare med stöd av bestämmelserna i 2 kap. TF.

Beträffande den lagtekniska lösningen delar jag de synpunkter som JK framfört.

I övrigt vill jag framhålla följande.

I svensk rätt är det en grundläggande princip att den som är part i ett mål skall ha rätt att ta del av allt material i målet. Exempelvis anges i 23 kap. 18 § RB att såväl den misstänkte som hans försvarare har rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för ut- redningen, ta del av vad som förekommit vid förundersökningen. Åtal får inte väckas innan den misstänkte och försvararen haft denna möjlighet.

Av 23 kap. 21 § 4 st. RB framgår att den misstänkte eller hans för- svarare, så snart åtal har beslutats, alltid har rätt att på begäran få en avskrift av protokoll eller anteckningar från förundersökningen.

I 14 kap. 5 § sekretesslagen regleras kollisionen mellan rätten till partsinsyn i domstolars och andra myndigheters handläggning och

SOU 1997:49

Bilaga 5 15

bestämmelserna om sekretess. Av bestämmelsens första stycke framgår att partsinsyn kan nekas i den mån det är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift inte röjs. Om det däremot är fråga om material som åberopas som bevis och på så sätt blir processmaterial får dock parten enligt bestämmelsens andra stycke en ovillkorlig rätt att ta del av materialet.

Material som tagits i beslag i tryckfrihets-och yttrandefrihetsmål torde i de allra flesta fall åberopas som bevis och därmed komma att utgöra processmaterial. Mot bakgrund av vad jag tidigare anfört är det enligt min mening inte godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt att inskränkningen i kopierätten skall omfatta den tilltalade i målet och dennes försvarare.

JK har angett att det kan komma i fråga att en försvarsadvokat får en kopia i sitt uppdrag att försvara den för brottet misstänkte personen. Min uppfattning är att ett sådant tillhandahållande snarare måste vara regel för att åtminstone minimikraven vad gäller den tilltalades rättssäkerhet skall kunna uppfyllas.

DOMSTOLSVERKET

Domstolsverket (DV) tillstyrker JKs förslag till ändringar i TF och sekretesslagen.

Lagrådet efterlyste i sitt yttrande över förslaget till ändringar i sekretesslagen (1992/93 KU 40) en mera generell lösning av problemet med vidarespridning av allmänna handlingar som är föremål för beslag eller konfiskation. Den lösning som JK nu föreslår innebär att den grundlagsskyddade rätten att erhålla kopior av allmänna handlingar in- skränks. Inskränkningen tar sikte på handlingar som är föremål för beslag eller konfiskation och gäller oavsett vilket tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott som är i fråga. Handlingarna får emellertid kopieras om ändamålet med beslaget eller konfiskeringen inte äventyras därigenom. Lösningen bygger således på det resultat som uppnåddes genom ändringarna i sekretesslagen.

Enligt DVs mening utgör JKs förslag en rimlig avvägning mellan in- tresset av domstolsoffentlighet och intresset av att hindra vidaresprid- ning. DV vill emellertid framhålla att man genom de föreslagna inskränkningarna inte kommer till rätta med de stötande förhållanden som undantagsvis kan uppkomma genom att allmänheten alltjämt har möjlighet att ta del av de beslagtagna eller konfiskerade handlingarna på annat sätt. Domstolarna kommer således alltjämt att hamna i situationer där allmänheten har rätt att ta del av handlingarna på plats. Enligt DVs uppfattning är dock denna konsekvens ofrånkomlig. En

16 Bilaga 5

SOU 1997:49

mera inskränkt offentlighet vid domstolarna gagnar varken rättssäkerheten eller ett fritt meningsutbyte.

Formuleringen av 2 kap 13 § TF skulle vinna i stringens om be- greppet "allmän handling" kom till användning i paragrafens sista stycke. Vidare bör 2 kap 12 § sista stycket TF lyda "... om ändamålet med beslaget eller konfiskeringen därigenom inte äventyras."

FÖRSVARSMAKTENS ORGANISATIONSMYNDIGHET

FMO konstaterar att de förslag till författningsändringar Justitiekanslern föreslår i rapporten "Offentlighetsprincipen, tillämpning vid beslag och konfiskering med anledning av tryck- och yttrandefrihetsbrott - förslag till lagändringar" inte på något avgörande sätt rör försvarsmakten. I den mån uppgifter i ett tryckfrihetsmål rör försvarsmaktens verksamhet eller landets förhållande till en främmande stat, torde sekretesslagens (1980:100) bestämmelser redan idag ge erforderligt skydd. När det gäller brotten uppvigling och ryktesspridning till fara för rikets säkerhet, ger förslaget ett särskilt skydd, då någon tillämplig sekretessbestämmelse inte synes finnas i sådana tryck- eller yttrandefri- hetsbrott. FMO tillstyrker därför de förslag till författningsändringar Justitiekanslern givit i rapporten.

KUNGL. BIBLIOTEKET

Kungliga biblioteket (KB) har anmodats yttra sig över rubricerade rapport och promemoria. KB avstår från att ha synpunkter på de rent lagtekniska aspekterna av förslaget och inskränker sig till de delar som har direkta konsekvenser för KB:s egen verksamhet.

3.2 Pliktexemplarsfrågor

Justitiekanslern överväger med goda skäl att införa en bestämmelse att han skall leverera exemplar eller kopior av beslagtagna skrifter, videogram m m till de pliktleveransmottagande biblioteken respektive Arkivet för ljud- och bild. Han avstår emellertid av lagtekniska skäl från att lägga förslag om detta. För KB framstår det som utomordent- ligt viktigt att detta komplement till systemet med pliktexemplarsle- verans verkligen kommer till stånd för att säkra också dessa skrifter m m för forskningen. Hur de lagtekniska komplikationerna skall hanteras avstår KB från att ha synpunkter på.

SOU 1997:49

Bilaga 5 17

ARKIVET FÖR LJUD OCH BILD

Offentlighetsprincipen är inte tillämplig på de pliktexemplar som levereras till Arkivet för ljud och bild (ALB). Som framgår av rubricerade rapport är enligt 2 kap. 11 § Tryckfrihetsförordningen skrifter eller ljud- eller bildupptagning som ingår i bibliotek eller från enskild har tillförts allmänt arkiv för bl.a forskningsändamål inte att anse som allmän handling. ALBs rätt att göra kopior eller på annat sätt tillhandahålla arkivmaterialet är mycket begränsat. Utan särskilt tillstånd från inblandade upphovsmän har ALB inte rätt att göra samlingarna tillgängliga för annat än forskningsändamål. ALB har därför betydligt mindre handlingsutrymme än biblioteken, då det gäller att avgöra om ett pliktexemplar skall lämnas ut till allmänheten.

ALB berörs således inte av själva huvudfrågan om utlämnande och kopiering av allmänna handlingar, och avstår från synpunkter på Justitiekanslerns förslag i denna del.

I avsnitt 3.2 Pliktexemplarsfrågan (sid. 71 ) görs bedömningen att det kan övervägas om Justitiekanslern bör åläggas att leverera beslagtagna skrifter, videogram m.m. till biblioteken och ALB.

ALB delar Justitiekanslerns uppfattning att det är viktigt att sam- lingarna av pliktexemplar blir så kompletta som möjligt. ALB kan, utifrån sina erfarenheter, bekräfta att pliktexemplar inte alltid levereras enligt lagbestämmelserna. Det gäller naturligtvis i särskilt hög grad sådant material, som kan komma ifråga för beslag och konfiskering. Där är det snarare sannolikt att pliktexemplar inte frivilligt lämnas till ALB.

Det här aktuella materialet, ljud- eller bildupptagningar som varit föremål för beslag eller konfiskering, kommer med all säkerhet att ha ett högt framtida forskningsvärde. Ett system där Justitiekanslern lämnar beslagtagna ljud- och bildupptagningar till ALB skulle troligen vara det mest effektiva sättet att garantera framtida forskare tillgång till dessa upptagningar, och ALB tillstyrker varmt att en sådan ordning införs.

Om detta inte skulle vara möjligt är det ändå viktigt att ALB får information från Justitiekanslern, när material inom arkivets an- svarsområde har utsatts för beslag eller konfiskering. Det kan i vissa fall ha stor betydelse för ALBs ställningstagande då det gäller utlämnande av materialet.

I sammanhanget kan påpekas att pliktexemplarslagen föreskriver att filmer som ej godkänts för visning av Statens biografbyrå skall levereras till ALB. Genom att på detta sätt även totalförbjudna filmer finns tillgängliga för forskning, har det ansetts att det allmännas krav på insyn i filmcensurens verksamhet i detta avseende tillgodoses.

18 Bilaga 5

SOU 1997:49

STOCKHOLMS UNIVERSITET JUR. FAKULTETSNÄMNDEN

Allmänt

Remissen avser delvis ändring av grundlag och gäller i sin helhet ändringar på ett grundlagsskyddat område. Den utsatta tiden har inte varit tillräckligt tilltagen för ärenden av den dignitet det därvid är fråga om. Ändringar avseende offentlighetsprincipens reglering i tryckfrihetsförordningen 2 kap. bör inte hastas fram.

I Justitiekanslerns rapport

Förslaget avser förhållandet mellan rätten att ta del av allmän handling och tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regler om beslag och kon- fiskation i tryck- och yttrandefrihetsmål. Saken har aktualiserats i samband med mål där beslagtaget material begärs utlämnat till allmänheten, varvid risk för sådan spridning som beslagsreglerna syftar till att förhindra uppkommer.

Den ifrågavarande konflikten kan, om intresset bakom beslags- reglerna bedöms överväga offentlighetsintresset, i första hand lösas genom sekretessregler. Material som är föremål för beslag skulle då över huvud taget inte hållas tillgängligt för allmänheten. Justitie- kanslern (JK) anser att en sådan lösning skulle utgöra en onödigt långtgående inskränkning i offentlighetsintresset.

Eftersom det uppmärksammade problemet inte gäller rätten att i samband med domstolsförhandling ta del av materialet i fråga utan endast risken för att materialet sprids vidare när det måste tillhanda- hållas i kopia föreslår JK en lagändring som tar sikte på rätten att utfå kopior av beslagtaget material. - Fakultetsnämnden tillstyrker förslagets inriktning härvidlag.

Enligt förslaget skall nya stycken tillföras TF 2 kap 12 och 13 §§. Rätten att få avbilda eller ta en allmän handling i anspråk för ljudöverföring begränsas därvid, liksom rätten att utfå avskrift eller kopia, såvitt avser material som beslagtagits eller konfiskerats i tryck- eller yttrandefrihetsmål. Begränsningen är inte undantagslös, jfr härom nedan. Begränsningen kommer därmed att gälla i alla tryck- och yttrandefrihetsmål, inte bara i de mål om barnpornografi och olaga våldsskildring som ursprungligen aktualiserade behovet av den översyn JK gjort.

Skälen för att utvidga förslaget till alla tryck- och yttrandefrihets- brott är angivna på s 55 ff i promemorian. De är inte övertygande. Den angivna utgångspunkten, att "alla bestämmelser om tryck- och yttrandefrihetsbrott har samma ändamål, nämligen att de straffbelagda gärningarna inte skall äga rum", behöver inte medföra att alla processer

SOU 1997:49

Bilaga 5 19

angående sådana brott skall vidlådas av samma inskränkningar i offentlighetshänseende. Utgångspunkten är att största möjliga offentlighet skall råda och att den bör inskränkas först då helt övertygande skäl kan åberopas. Det är därvid felaktigt att behandla alla brott lika, "över en kam". Det bör särskilt framhållas att rätten att få ta del av kopia t.ex genom att få sig en handling tillsänd per brev eller telefax - kan vara den enda praktiska möjligheten till insyn för enskilda medborgare.

Intresset av att kunna förhindra en vidarespridning som är kontra- produktiv i förhållande till det väckta åtalet, dvs ett utlämnande av det slag som aktualiserades i samband med barnpornografimålet vid Stockholms tingsrätt, är givetvis stort. Det motiverar en inskränkning i kopierätten. Detsamma gäller i yttrandefrihetsmål angående olaga våldsskildring. I vissa andra mål är spridningsrisken redan idag förebyggd genom sekretessregler. Det gäller vid brott mot rikets säkerhet. I övrigt anförs i promemorian kort att det inte behövs någon motivering till varför ett i beslagtaget material avseende hets mot folkgrupp inte bör få spridas på angivet sätt.

Utgångspunkten för JK synes vara att förekomsten av ett beslag innebär att spridande genom utgivande av kopia inte bör förekomma. Ser man möjligheten att erhålla handling i kopia som ett praktiskt utflöde av rättegångsförfarandets offentlighet till underlättande av insyn för den som inte har möjlighet att fysiskt infinna sig vid domstolen är detta synsätt inte självklart riktigt. Än viktigare att beakta är allmänhetens möjlighet att via massmedia bilda sig en uppfattning om pågående mål genom att ta del av det material som påstås vara brottsligt. Det torde finnas fall då ett återgivande i faksimil i pressen av den skrift som är åtalad och tagen i beslag bör kunna ske utan att ändamålet med beslaget äventyras. Fakultetsnämnden ifrågasätter om inte detta snarare är regel än undantag beträffande tryckfrihetsbrott.

Förslagets utsträckande till alla brott, inklusive tryckfrihetsbrotten, innebär att ett förslag angående mål angående rörliga bilder utan tillräcklig motivering utsträckts till att gälla också tryckta skrifter. Eftersom något direkt behov avseende tryckta skrifter inte påvisats innebär detta för tryckfrihetsbrottens del således en s k smitteffekt.

Begränsningen är som nämnts inte undantagslös. Tillhandahållande/utelämnande skall få ske om ändamålet med

beslaget eller konfiskationen inte äventyras. Undantaget är enligt promemorian till för situationer där utlämnande begärts med stöd av i sammanhanget godtagbara syften.

"Bestämmelsen avses således ge en rätt för företrädare för massmed- ierna, forskare, ideella organisationer m.fl. att få ut kopior eller själv göra sådana kopior för att möjliggöra nyhetsrapportering, debatt och forskning på området", heter det i promemorian (s 59). Det synes vara fråga om att ge vissa institutioner i samhället rätt till materialet om de

20 Bilaga 5

SOU 1997:49

kan övertyga domstolen om att ändamålet med beslaget eller konfiske- ringen inte äventyras.

Även om förslaget har skäl för sig måste det påpekas att det därmed riktar sig mot offentlighetsprincipens kärna: den enskilde medborgarens rätt att utan att ange skäl få del av allmän handling. Summan av ändringsförslaget är nämligen att det begränsar rätten för mannen på gatan men möjliggör undantag för journalister, forskare, ideella organisationer m fl som kan ange skäl. Enligt fakultetsnämndens mening är intresset av att låta en journalist få ut en beslagtagen handling i kopia inte typiskt sett större än det som föreligger då någon annan, som inte kan ta sig till domstolen, önskar få en sådan handling sig tillsänd. Det vore önskvärt om bestämmelsen och dess motiv kunde utformas på ett från denna synpunkt mer neutralt sätt, så att det framgår att det avgörande för utlämnande är risken för ett från beslagets synpunkt oönskat spridande och inte om den som begär materialet företräder den ena eller andra samhällsinstitution. Om domstolen bedömer det möjligt att lämna kopior till företrädare till massmedia är det för övrigt allmänt sett ett tecken på att utlämnande bör kunna ske även till allmänheten.

Enligt fakultetsnämnden är behovet av den föreslagna begränsningen såvitt avser tryckfrihetsbrotten inte tillräckligt belagt. I övrigt tillstyrks förslaget med ovan redovisade kommentarer.

STOCKHOLMS UNIVERSITET, JOURNALISTIK, MEDIER OCH KOMMUNIKATION

Inledning.

JMK konstaterar att såväl JK:s rapport som justitiedepartementets PM har skrivits under tidspress, en tidspress som också präglar remiss- förfarandet. Det är olyckligt att grundlagsändringar rörande yttrande- och tryckfriheten utreds/beslutas på så kort tid. Det får inte bli så att en enskild, apart händelse som får stort utrymme i massmedia - i detta fall att Stockholms tingsrätt tvingades lämna ut barnpornografisk film - driver fram grundlagsändringar vars kon-sekvenser är svåra att över- blicka.

Just frågan om offentlighet för barn- och våldspornografiska fil-mer som beslagtagits p g a misstänkta yttrandefrihetsbrott fordrar dock en snabb lösning.

I. Justitiekanslerns rapport.

SOU 1997:49

Bilaga 5 21

Att en domstol kan tvingas medverka till kopiering och spridning av barn- eller våldspornografisk film - när sådana filmer har tagits i beslag eller konfiskerats - är en orimlig konsekvens av offentlighets- reglerna (TF 2:12, 2:13). Om detta råder uppenbarligen full enighet. JMK delar JK:s uppfattning att en tillfredsställande lösning på problemet fordrar grundlagsändring, och att lösningen bör innebära att man sätter upp hinder för kopiering/utlämnande av kopia.

Med sitt förslag till komplettering av TF 2:12 och 2:13 går JK dock betydligt längre än som är motiverat för att lösa det problem som uppdagades vid Stockholms tingsrätt våren 1993. JK ser det som "en inkonsekvens" (sid 52) att t ex en skrift som beslagtagits för att undvika spridning skulle vara offentlig och kopieringsbar hos domstolen, och söker/anför heller inga motiv för en sådan ordning. Det finns emellertid starka skäl att behålla kopieringsrätten för beslagtagna handlingar, och JMK motsätter sig bestämt ändringar i TF som begränsar rätten till kopia utöver vad som fordras för att hindra spridning av barn- och våldspornografisk film.

Offentlighetsintresset gör sig starkt gällande i domstolars verksam- het, och alldeles extra starkt i mål som gäller yttrandefrihetens gränser. När staten ingriper med tvångsmedel mot t ex en tryckt skrift (beslag) och den för tryckfrihetsbrott misstänkte hävdar att han/hon förföljs för sin samhällskritik är det av oerhört stor vikt att massmedia får möjlighet att visa allmänheten exempel på vad åtalet faktiskt gäller. Man kan, för att ta ett relativt färskt exempel, påminna om åtalet mot serietidningen POX. Ett annat exempel är åtalet mot Ahmed Rami/- Radio Islam. Om regler med den innebörd JK föreslår hade varit i kraft när dessa rättsprocesser pågick, skulle medborgarna i praktiken aldrig ha kunnat skaffa sig en väl-grundad uppfattning om åtalens rimlighet. Förtroendet för rätts-väsendet riskeras.

Hindren mot kopiering bör således enligt JMK:s uppfattning in- skränkas till ett minimum, i syfte att stoppa just spridning av barn- och våldspornografisk film. Tilläggen i TF bör därför utformas sålunda:

TF 2:12, st	3: Om, i m ål om barnpornografibrott eller olaga
våldsskildring	enligt yttrandefrihetsgrundlagen 5:1, ändamålet med

beslag eller konfiskering av handlingar äventyras skall dessa inte f å avbildas eller tas i anspr åk för ljudöverföring.

TF 2:13, st 2: Om ändamålet med beslag eller konfiskering av handlingar som avses i 12 § tredje stycket äventyras, skall kopior av sådana handlingar inte l ämnas ut.

Härav följer en skyldighet för domstolen att efterforska syftet med kopian/kopiering när handlingar av detta slag ska lämnas ut.

22 Bilaga 5

SOU 1997:49

RIKSARKIVET

Riksarkivet har intet att invända mot förslagen i justitiekanslerns rapport om inskränkning av rätten att enligt tryckfrihetsförordningen (TF) få kopior av tryckta skrifter, videogram m.m. som tagits i beslag eller konfiskerats i mål om tryck- eller yttrandefrihetsbrott. De all- männa bedömningar som redovisas och de lagtekniska lösningar som valts framstår som väl övervägda och ändamålsenligt utformade.

Avsnitt 2.9 Arkivfrågorna m.m.

I den inledande sammanfattningen, första stycket, första meningen, till den deskriptiva framställningen i detta avsnitt förekommer ett komprimerat återgivande av bestämmelsen i 2 kap 11 § 3 p. TF som kan ge den oinitierade en vilseledande uppfattning. Bestämmelsen i TF tar sikte på tryckta skrifter, ljud- eller bildupptagningar som ingår i bibliotek eller som av enskild har tillförts allmänt arkiv endast för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål. Även Riks- arkivet är ett allmänt arkiv i den mening som här avses.

Avsnitt 3.1 Inskränkningar i rätten att få kopior av vissa allmänna handlingar

Riksarkivet tillstyrker förslagen till inskränkningar i kopierätten i fråga om skrifter, videogram m.m. som tagits i beslag eller konfiskerats och som utgör allmänna handlingar. Att inskränkningarna inte gjorts absoluta utan lämnar ett utrymme för undantag i de fall ändamålet med beslaget eller konfiskeringen inte äventyras, hälsas med tillfredsstäl- lelse. Riksarkivet konstaterar att motiven för avsteg från huvudregeln i stort ryms inom ramen för de ändamål att bevara och vårda myndigheters arkiv som anges i 3 § arkivlagen (1990:782).

Som statlig arkivmyndighet berörs Riksarkivet av förslagen. Exemplar av konfiskerade eller beslagtagna handlingar återfinns i arkiv som överlämnas för slutlig förvaring från Högsta domstolen, hovrätter och Justitiekanslern. Riksarkivet blir därmed en av de myndigheter som har att göra en syftesprövning när man ställs inför en begäran om kopior av beslagtaget eller konfiskerat material. Då de föreslagna ändringarna i TF inte undantar äldre material och de arkiv som förvaras hos de statliga arkivmyndigheterna i regel uppnått en viss ålder, kan praxis hos Riksarkivet och avgöranden i högre instans komma att avgöra när och i vilken utsträckning ändamålen med en konfiskering eller ett beslag inte längre skäligen kan äventyras och i stället övergått till att bli historia.

SOU 1997:49

Bilaga 5 23

STATENS BIOGRAFBYRÅ

Vi finner att justitiekanslerns genomgång och analys av ett komplicerat problem, där viktiga men oförenliga intressen står emot varandra, är mycket förtjänstfull, både i grundlighet i genomgången och i hävdandet av offentlighetsprincipen som grundläggande. Vi vill understryka detta inte minst mot bakgrund av den upprördhet hos allmänheten som kom till uttryck i samband med det väckta åtalet för barnpornografi- brott vid Stockholms tingsrätt, då debatten delvis kunde tolkas som att offentlighetsprincipen saklöst kunde inskränkas om bara det aktuella materialet är tillräckligt obehagligt.

Vi befinner oss ju själva i den situationen att filmsekvenser som vi enligt gällande lag förbjudit för offentlig visning, som arkiveras hos oss och som är allmänna handlingar, kan ses av vilken svensk medborgare som helst som besöker oss och att vi också är skyldiga att lämna ut kopior av detta material till den som så begär, utan att efterforska vare sig vederbörandes namn eller syfte med begäran. Även om detta likaledes i viss mening är paradoxalt, är det angeläget för oss att betona att det är riktigt och viktigt att det förhåller sig så. Det principiella, samhälleliga intresset av allmänhetens insyn i våra beslut har större tyngd än problemet med att vissa intresserade personer den vägen kan få ta del av material som inte är tillgängligt vid offentliga biografvisningar.

Utifrån den utgångspunkten kan vi helhjärtat stödja JK:s förslag om att den enda inskränkning i allmänhetens rätt att ta del av sådana allmänna handlingar som utgörs av t ex videogram som är beslagtagna eller konfiskerade, skall gälla den ovillkorliga rätten att få ut kopior. Vi instämmer samtidigt i JK:s förslag att sådan utlämning av kopior ändå skall kunna ske i de fall där det finns rimliga motiv och där "ändamålet med beslaget eller konfiskationen inte äventyras". Som ett par exempel kan nämnas Rädda Barnens intresse av att dokumentera och i sin opinionsbildning kunna använda delar av beslagtaget barnpornografiskt material för att påvisa och understryka barns rättighet att skyddas från denna typ av sexuellt utnyttjande, och det legitima i att massmedierna, utifrån egen förstahandskunskap, sakligt och korrekt kan redovisa vilken typ av våldspornografiskt material som finns i omlopp i Sverige.

Såvitt vi kan bedöma har justitiekanslern, efter att ha övervägt flera olika tänkbara lösningar, stannat för det förslag som kombinerar minsta möjliga inskränkning i offentlighetsprincipen med en praktisk lösning för förhindra vidare spridning av sådant material som lagstiftningen är till för att förhindra spridning av. Vi tillstyrker därför hans förslag till ändring i tryckfrihetsförordningen.

24 Bilaga 5

SOU 1997:49

JK för också ett resonemang om införande av skyldighet för honom att, i samband med beslag av misstänkt olagliga skildringar av barnpornografi, våldspornografi och övriga olaga våldsskildringar, inge exemplar/kopior till Arkivet för ljud och bild, som en del av dokumenteringen av svenskt samhällsliv vid en given tidpunkt. Liksom JK är vi principiellt positiva till detta, även om detaljerna i en sådan skyldighet återstår att utreda. Förslaget har parallellitet med den redan gjorda lagändringen att ALB skall arkivera inte endast av biografbyrån godkända filmer/videogram utan även sådana som blivit föremål för förbud för offentlig visning.

RADIONÄMNDEN

Från de utgångspunkter som Radionämnden har att beakta föranleder varken rapporten eller promemorian någon kommentar.

SVERIGES ADVOKATSAMFUND

Det är inte tillfredsställande att regelsystemet på området får till följd att det allmänna med stöd av bestämmelserna om allmänna handlingar kan tvingas lämna ut beslagtagna eller konfiskerade handlingar, om ändamålet med beslaget eller konfiskeringen äventyras. Problemet måste dock lösas med beaktande av att offentlighetsprincipen är grundläggande i vårt samhälle och att det inte kan komma ifråga att utan mycket tungt vägande skäl göra avsteg från denna princip.

Den av justitiekanslern föreslagna lösningen att inskränka kopierät- ten är enligt samfundets mening en lämplig avvägning. Inskränkningen skall dock inte vara absolut. Rätten för allmänheten att ta del av berörda allmänna handlingar och möjligheten till insyn bör vid- makthållas.

Beträffande det föreslagna undantaget att en kopia får lämnas ut om ändamålet med beslaget eller konfiskeringen inte äventyras förutsätter samfundet att ändamålet bestäms objektivt. Grundad anledning skall finnas att tillhandahållande eller utlämnande inte kommer att följas av en brottslig spridning. Syftet är enligt utredningen att möjliggöra nyhetsrapportering, debatt och forskning på området. Vad som sägs på sid 59 om försvarsadvokat är något oklart men samfundet utgår från att försvarsadvokat alltid får rätt att ta del av materialet (jfm PM sid 75 n och 76 ö där man erinrar om försvararens rätt att få del av materialet för att tillvarata den misstänktes intresse i målet).

SOU 1997:49

Bilaga 5 25

Samfundet delar Justitiekanslerns uppfattning att inskränkningen bör gälla oavsett vilket tryck- eller yttrandefrihetsbrott som är i fråga. Syftet bakom regler om beslag och konfiskering är desamma för dessa brott och enhetlighet bör eftersträvas.

SVERIGES DOMAREFÖRBUND

Domareförbundet tillstyrker förslaget.

SVERIGES RADIO AB

Sveriges Radio har inget att invända mot till de förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som framförs i rubricerade dokument och har endast följande kommentarer.

På sid 19 i Justitiekanslerns rapport framgår att denne är ensam behörig åklagare och ledare av förundersökning av tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott. Sveriges Radio vill på nytt vilket bolaget senast betonade i sitt yttrande över SOU 1993:37 Justitiekanslern att detta faktum stundtals inte är känt av polismyndigheter och åklagare. Det vore därför önskvärt att kännedomen om lagstiftningen på detta området gjordes mer bekant.

På sid 38 konstateras att Justitiekanslern har möjlighet att få ta del av bla radioprogram utan att något brott kan misstänkas. Det utsägs vidare att denna möjlighet dock tillämpas endast i de fall anledning föreligger att granska en framställning från tryck- och yttrandefri- hetssynpunkt. Det är tillfredsställande att detta nu finns direkt uttryckt eftersom det för några år sedan var oklart om Justitiekanslern kunde för andra än yttrandefrihetsändamål begära kopior av radioprogram.

På sid 59 framhålls att bla massmedier har rätt att få kopia av beslagtagna eller konfiskerade exemplar av filmer och liknande som är föremål för tryckfrihets- eller yttrandefrihetsprövning. Emellertid framgår det också att domstolen eller myndigheten skall göra en prövning av att ändamålet med beslaget eller konfiskeringen inte äventyras om materialet lämnas ut. Sveriges Radio vill påpeka att en sådan prövning inte kan vara nödvändig när representanter för massmedia skall få ut materialet eftersom dessa lyder under samma lagstiftning och skall ta hänsyn härtill vid en eventuell publicering. En sådan myndighetsprövning skulle också strida mot grundprincipen om att en myndighet inte skall kunna förbjuda publicering och det kan inte heller finnas möjlighet för en domstol eller myndighet att göra en adekvat bedömning av hur massmedia kommer att använda materialet.

26 Bilaga 5

SOU 1997:49

Det exempel som justitiekanslern nämner - undersökande reportage - är en alltför inskränkt definition.

Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen måste anses vara tillräckliga för att förhindra att massmedier skulle upprepa ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott varför någon särskild prövning av massmediernas syfte med att få ut materialet inte skall behöva äga rum.

På sid 63 påpekas att sändningar i televisionen inte kan bli föremål för beslag och konfiskering. Detta gäller också radiosändningar eftersom de jämställs med sändningar i televisionen och inte är att betrakta som ljudupptagningar i Yttrandefrihetsgrundlagens mening.

SVERIGES TELEVISION AB

Sveriges Television (SVT) har inget att erinra mot de författningsför- slag som framförs i justitiekanslerns rapport, vare sig vad avser förslagets innehåll i sak eller dess lagtekniska lösning. Med anledning av vad som anförs i rapporten vill SVT dock lämna följande syn- punkter.

På sidan 19 i rapporten anges att Justitiekanslern ensam är behörig åklagare och förundersökningsledare vid tryck- och yttrandefrihetsbrott. SVT vill i sammanhanget uppmärksamma att detta förhållande inte är allmänt känt vid polis- och åklagarmyndigheterna. Det vore önskvärt att kännedomen om lagstiftningen på detta område kunde öka.

På sidan 38 konstateras att Justitiekanslern har möjlighet att få ta del av bl.a. radioprogram utan att något brott kan misstänkas. Det utsägs vidare att denna möjlighet dock endast tillämpas i de fall där anledning föreligger att närmare granska en framställning från tryck- och yttrandefrihetssynpunkt. SVT noterar med tillfredsställelse att detta nu direkt uttrycks, eftersom det tidigare har uppstått fråga om justitiekanslern kan begära kopior av radioprogram även för andra ändamål. SVT vill dock i sammanhanget understryka att hinder mot utlämnande i det enskilda fallet kan föreligga enligt 2 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen, på grund av tystnadsplikt med avseende på upphovsmans, meddelares eller medverkandes anonymitetsrätt.

På sidan 59 framhålls att bl.a. massmedier har rätt att få ut kopior eller själva göra kopior av allmänna handlingar som utgörs av framställningar vilka tagits i beslag eller konfiskerats i mål om tryck- eller yttrandefrihetsbrott, för att möjliggöra nyhetsrapportering, debatt och undersökande journalistik etc. SVT, som uppfattar det angivna friområdet som avsett att täcka allt insamlande av information som kan förekomma inom ramen för SVT:s publicistiska uppdrag, vill understryka att domstolens eller myndighetens förutsatta prövning av

SOU 1997:49

Bilaga 5 27

att ändamålet med beslaget eller konfiskeringen inte äventyras inte får grunda någon rätt för myndigheten eller domstolen att ställa villkor avseende en eventuell publicering eller eljest företa åtgärd, eller meddela beslut som kan stå i strid med på tryck- och yttrandefrihets- området gällande förbud mot censur och andra hindrande åtgärder.

På sidan 63 påpekas att sändningar i television inte kan bli föremål för beslag och konfiskering. För undvikande av missförstånd vill vi påpeka att yttrandefrihetsgrundlagens uttryck "radiosändningar" omfattar sändningar i såväl television som radio.

PRESSENS OPINIONSNÄMND

Riksdagen har genom det provisoriska beslutet om ändringar i sekretesslagen under årets vårsession (SFS 1993:437) tagit ställning i den rättspolitiskt viktiga frågan om möjligheterna att hindra allmän- heten från att sprida brottsliga bildframställningar med hjälp av rätten att få ut kopior av sådana framställningar ur domstolarnas akter. JK:s remitterade promemoria syftar mot en mera principriktig lösning. Opinionsnämnden kan ansluta sig till tankarna i förslaget. Det är sålunda tveksamt, om 5 kap 6 § sekretesslagen, som nu föreslås bli upphävd, står i överensstämmelse med villkoren i 2 kap 2 § tryck- frihetsförordningen (TF); i varje fall är det intresse som skyddas inte något typiskt intresse av sekretess, mera ett allmänt intresse att bekämpa brott. Det är således en klar fördel att inskränkningarna i kopierätten blir reglerade i 2 kap TF.

Från de synpunkter som nämnden har att anlägga har nämnden i övrigt inte funnit anledning att yttra sig.

Föredraganden i ärendet, Erik Holmberg, har under beredningen gjort vissa iakttagelser av närmast lagteknisk natur, vilka redovisas i en härvid fogad promemoria.

Bilaga till Pressens Opinionsnämnds remissyttrande den 12 oktober 1993.

Promemoria upprättad vid studium av Justitiekanslerns rapport

Offentlighetsprincipen, till ämpning vid beslag och konfiskering med anledning av tryck- och yttrandefrihetsbrott f örslag till lag ändringar

Stadgandena i 2 kap 12 och 13 §§ TF synes i förslaget ha fått en alltför begränsad räckvidd i det att mål om enbart konfiskering faller utanför beskrivningen i paragraferna. Som nämns i det följande, kan det finnas skäl för att låta även mål om enbart skadestånd omfattas av beskrivningen.

28 Bilaga 5

SOU 1997:49

Enligt direktiven skulle översynen kunna omfatta frågan om för- hållandet mellan bestämmelserna om allmänna handlingar å ena sidan och bestämmelserna om tvångsmedel och konfiskation å andra sidan även beträffande sådana brott som faller enbart under brottsbalken men som finns i tryckfrihetsförordningens (TF:s) och yttrandefrihetsgrund- lagens (YFL:s) brottskataloger. JK:s förslag innebär emellertid att bestämmelserna skall gälla endast mål om tryckfrihets- och yttrande- frihetsbrott (PM s 61 f). Sådana bandinspelningar och andra handlingar i vanliga brottmål som inte är hemliga enligt sekretesslagen (SekrL) skall således efter de föreslagna ändringarna utan inskränkningar ställas till förfogande också för kopiering. Jag anser mig inte ha underlag för någon bestämd ståndpunkt i sakfrågan men har en föreställning om att en inskränkning av kopierätten även i allmänna brott- och tvistemål, bl a i mål om skadestånd, skulle kunna få betydelse exempelvis för att minska risken för intrång i upphovsrätt m m. Hursomhelst leder den föreslagna avfattningen till att föreskrifterna får ett mindre tillämpningsområde än 5 kap 6 § SekrL har.

Möjligen kunde man tänka sig följande omformulering av beskriv- ningen i 2 kap 12 § st 2: ". . .handlingar som har tagits i beslag, för- klarats förverkade eller konfiskerats i mål vid domstol. . .". Formule- ringen återverkar på innebörden av 13 §.

Det motiv som anföres i promemorian för att de föreslagna reglerna skall gälla enbart handlingar i mål om tryckfrihetsbrott och yttrande- frihetsbrott - JK säger sig inte vilja tynga grundlagsregleringen med ändringar i denna del - är knappast träffande. Som synes av den återgivna formuleringen, blir lagtexten med den här tänkta räckvidden rentav enklare, och detta även om texten avfattas med hänsyn också till de rena skadestånds- eller konfiskationsmålen.

Kopplingen mellan första och andra meningarna i de två föreslagna styckena i 12 och 13 §§ är språkligt mindre tillfredsställande. Rätten att avbilda etc och rätten att få avskrift etc betecknas sålunda i vartdera styckets andra mening som

"Ett sådant tillhandahållande" respektive "Ett sådant utlämnande". Här föreligger således en växling av tankesubjekt.

Här förordas en avfattning i stil med följande, avsedd att inflyta i 2 kap 12 §; en snarlik formulering kan väljas i 13 §.

I fråga om sådana handlingar som har tagits i beslag, förklarats förverkade eller konfiskerats i mål vid domstol gäller rätten att avbilda eller kopiera endast om ändamålet med beslaget, för- verkandeförklaringen eller konfiskeringen inte äventyras därigenom.

Den tolkning av uttrycket "skrivas av, avbildas eller tagas i anspråk för ljudöverföring" i 2 kap 12 § TF som JK gör (promemorian s 14 f) synes sakligt sett rimlig; han anför att lagtexten får antas ha den

SOU 1997:49

Bilaga 5 29

innebörden att även andra kopieringsmöjligheter som kan tillkomma avses (såsom överföring med videoapparat eller s k scanner). Ut- talanden i lagförarbeten om innebörden av tidigare beslutade lagtexter brukar emellertid betraktas med viss skepsis. Bättre synes vara ett uttryck som klart svarar mot vad som åsyftas, exempelvis: "skrivas av, avbildas eller tagas i anspråk för överföring av text, ljud eller bild med tekniskt hjälpmedel" eller, kortare: "skrivas av, avbildas eller kopieras".

Erik Holmberg

TIDNINGSUTGIVAREFÖRENINGEN

Inledande synpunkt

Först en allmän reflexion: Ändringar av grundlag bör inte hastas fram. Man riskerar om så sker att inte kunna föra analysen tillräckligt långt och därmed att förlora greppet om följderna av vad man företar sig. Om man ändå finner att ändringar måste göras är det viktigt att man noga avgränsar dem till det nödvändiga. Ändringar av stor räckvidd kräver tid för begrundan både hos förslagsställare, remissinstanser och lagstiftare.

I. JK:s promemoria

Utgångsläget

De grundlagsändringar som föreslås i JK-promemorian har snarast initierats av ambitionen att lösa en i sig betydelsefull ordningsfråga. Det har gällt att med en reglering i grundlag ersätta de provisoriska sekretessbestämmelser som införts sedan Stockholms tingsrätt tvingades lämna ut kopior på beslagtagna barnpornografiska videogram och befarades bli tvungen att göra detsamma med dito våldsvideogram.

Sekretessbestämmelserna utgör dock ett fullgott skydd mot en upprepning av den situation som därvid uppkom. Det brådskar därför inte med en grundlagsreglering. Mycket talar också för att en sådan skulle vinna på en fördjupad analys och ett remissförfarande utan den tidspress som kännetecknar den aktuella hanteringen av frågan. Konsekvenserna av det lagda förslaget är svåra att överblicka och enligt TU:s mening underskattade. TU förordar därför i första hand att frågan görs till föremål för förnyad utredning. Saken är inte färdigutredd.

Inför alternativet att promemorian leder till lagstiftningen under- kastar vi den i det följande en kritisk granskning.

30 Bilaga 5

SOU 1997:49

Ett praktiskt problem

Vad som hände vid Stockholms tingsrätt motiverar inte de långtgående slutsatser som - till dels styrda av direktiven - dras i JK:s promemoria. Man har konfronterats med ett praktiskt problem som bör behandlas avgränsat, inte med en hisnande lucka i lagen som kräver en bred och resolut täckning. Men vad som föreslås är ett kopieförbud av generell räckvidd, när det gäller beslagtagna eller konfiskerade handlingar i tryck- och yttrandefrihetsmål, låt vara att förbudet är försett med vissa öppningar.

I promemorian (s 9) konstateras att förhållandet mellan å ena sidan tryckfrihetsförordningens (TF:s) regler om allmänna handlingar och om rätten att erhålla kopior av allmänna handlingar och å andra sidan dess regler om beslag och konfiskering (till vilka yttrandefrihetsgrundlagen delvis hänvisar) inte uttryckligen framgår av TF. Frågeställningen synes inte ha fått någon belysning i den juridiska litteraturen, noterar man, liksom att frågan inte heller har behandlats vid tillkomsten av nu gällande tryckfrihetsförordning eller yttrandefrihetsgrundlag.

Problemet är dock uppenbart, utbrister den annars svalt formulerade promemorian. Men trots den aktuella - och motiverade - upphetsningen bör man inte utesluta möjligheten att problemet varken praktiskt eller teoretiskt har uppenbarat sig av det enkla skälet att det inte har funnits på det tryckfrihetsrättsliga området, eller i vart fall inte funnits på ett så påträngande sätt att det har motiverat en lagändring som påverkar tryckfrihetens villkor.

Långtgående ingrepp

Åklagarnas och domstolarnas ställningstaganden måste, som också påpekas i promemorian (s 57), kunna debatteras offentligt. En meningsfull debatt är en välgrundad debatt. Och det skall genast noteras att lagförslaget inte reser några hinder för dem som önskar att på plats ta del av handlingarna. Det är ändå ett långtgående ingrepp att genom ett kopieförbud beröva debatten själva underlaget för den -och för rättegången - d v s den dokumentation som faktiskt upplyser om vad någon åtalats eller fällts för. Betydelsen blir inte mindre av att beslag och konfiskeringar kan ske i samband med rättsliga prövningar av stor principiell vikt.

Tidigare har vi alltså inte haft några sådana ingrepp, bortsett från de begränsningar av offentligheten som har kunnat följa på en tillämpning av sekretesslagens bestämmelser. Beslag och konfiskeringar är ju också tämligen sällsynta.

Men gör man det, som föreslås i promemorian, till en huvudregel att kopierätten skall förvandlas till ett kopieförbud i samband med användningen av dessa tvångsmedel kan resultatet bli förödande för

SOU 1997:49

Bilaga 5 31

tilltron till rättsväsendet och för tilltrons grunder. Beslag och konfiske- ringar kan bli vanligare.

S k konfiskationsbeslag och eventuellt följande konfiskeringar tar sikte på exemplaren av en viss utgiven upplaga av tryckt skrift och på motsvarigheten för andra medier. Avsikten är att förhindra spridning. Sker en ny utgivning av samma framställning kan det bli en ny rättegång eftersom det i så fall rör sig om ett nytt brott. Men åter- givandet kan också ske i ett sådant syfte och under sådana omständig- heter att det är försvarligt. Då rör det sig inte om något brott.

Enstaka kopior utlämnade i samband med en rättegång kan enligt TU:s mening inte utgöra någon spridning. De är uttryck för den viktiga principen om förhandlingsoffentlighet vid domstolar.

Men finns då inte problemet? Jo, det har ju visat sig. I två fall, ett inträffat och ett befarat, har kopierätten förvandlats till något som liknar spridning i domstolens regi och lätt kunnat bli en okontrollerad spridning i andra hand. Där har man tangerat grundlagens sprid- ningsförbud, på order av grundlagens offentlighetsprincip. Där fanns konflikten, nu tillfälligt löst i sekretesslagen.

Avgränsning nödvändig

Hur avgränsar man och löser konflikten i grundlag när man nu flyttar över den dit och hur gör man det utan allvarliga och onödiga förluster i den medborgerliga insynen i rättsväsendet? Det är den fråga som måste besvaras.

Man bör inte besvara den genom att betrakta ett generellt kopieför- bud som den logiska (och länge förbisedda) hjälpen mot en spänning mellan å ena sidan offentlighetsprincipen och å andra sidan det spridningsförbud som är förenat med tvångsmedlen beslag och konfiskering - logiken bryter för övrigt samman när promemorian låter kopieförbudet omfatta också beslag i bevissäkringssyfte, som inte medför något spridningsförbud. Man bör undersöka var problemet finns och lösa det där.

Vi vet att vi har det när det gäller barnpornografibrott och olaga våldsskildring i ett medium som enkelt och i skymundan medger reproduktion i stora tal. Finns det tvingande skäl att gå vidare - till andra brottstyper och till andra medier?

Promemorians författare har visserligen känt sig tvingad av logiken att gå hela vägen, men det har visat sig vara en logik som inte håller och inte tvingar. Och det måste observeras att varje steg tas till en kostnad i möjligheterna att föra en dokumenterad debatt.

Att framställningar som exempelvis innefattar brott mot rikets säkerhet måste kunna tas i beslag och inte skall få spridas vidare är av lätt insedda skäl en nödvändighet, sägs det i promemorian (s 56). Det är för suggestivt formulerat. Sekretesslagen ger redan de möjligheter

32 Bilaga 5

SOU 1997:49

som krävs för att skydda uppgifter som bör skyddas. En fördel med de möjligheterna är att de är förenade med skaderekvisit som tvingar till eftertanke vid begränsningen av medborgarnas insyn i den rättsliga prövningen.

Någon närmare motivering för att framställningar som innehåller hets mot folkgrupp inte sprids torde heller inte vara erforderlig, heter det vidare. Jo, en sådan motivering krävs. Den måste till att börja med avse risken att folk rusar till domstolen för att via kopierätten komma över framställningarna och därefter sörja för en spridning i lönndom. Är det ett realistiskt antagande? Och vilken vikt skall vi tillmäta ett sådant antagande i förhållande till det klimat som v-i sannolikt får om vi fäller domar för hets mot folkgrupp utan att allmänheten kan vara säker på att den i öppna former erhåller en korrekt information om vari hetsen består? För TU:s del är slutsatsen att brottstypen inte bör innefattas i regleringen.

TU:s uppfattning i fråga om brottstyperna är att man bör stanna vid de två som har aktualiserats - barnpornografibrottet och olaga vålds- skildring. I mediefrågan anser TU att tryckta skrifter bör hållas utanför regleringen. Ingenting har hänt som gör det motiverat att dra in dem i den. Det tryckta ordet bör inte utsättas för en påfrestning till följd av vad som har hänt i ett annat och till sin karaktär annorlunda medium.

Men TU har med tillfredsställelse noterat att man behåller en möjlighet att skydda barns identitet (9 kap. 16 §, sekretesslagen) i mål om ansvar för barnpornografibrott.

Undantag och "presumption"

Beträffande själva utformningen av lagförslaget har TU två synpunkter som vi själva fäster stor vikt vid - utöver dem som redan har anförts beträffande räckvidden. Den första gäller de medgivna undantagen från huvudregeln om kopieförbudet, den andra gäller "presumptionen" för förbudet.

I resonemanget om undantagen sägs bland annat att "Bestämmelsen avses således ge en rätt för företrädare för massmedierna, forskare, ideella organisationer m. fl. att få ut kopior eller själva göra sådana kopior för att möjliggöra nyhetsrapportering, debatt och forskning på området" (s 59). Det förklaras därefter att "En journalist eller en forskare kan behöva tillgång till en kopia t. ex. för att göra ett undersökande reportage eller undersökning om olaga våldsskildring som samhällsfenomen". Om avsikten är att möjliggöra en aktuell nyhetsrapportering och debatt - vilket den bör vara - måste detta komma till ett klart uttryck i den tänkta lagstiftningen. En aktuell nyhetsförmedling och debatt är en sak, forskning och allmänna beskrivningar av "samhällsfenomen" är en annan.

SOU 1997:49

Bilaga 5 33

Så som lagtexten är utformad bortfaller enligt huvudregeln rätten att själv ta eller att få ut kopia av handlingar som har tagits i beslag eller konfiskerats. Men ett sådant tillhandahållande får ske "om ändamålet med beslaget eller konfiskeringen inte äventyras".

Konstruktionen påminner om det s k omvända skaderekvisit som finns i sekretesslagen och där den omedelbara "bevisbördan" åligger offentlighetsintresset. Kopieförbudet kräver således ingen särskild motivering, medan undantagen från förbudet gör det.

TU:s uppfattning är att man i stället bör använda sig av en konstruk- tion som liknar det s k raka skaderekvisitet. Innebörden blir då att kopierätten får vika om den kan antas äventyra ändamålet med beslaget och konfiskeringen. Det blir förbudet som skall prestera argumenten, inte offentligheten.

Skillnaden kan förefalla obetydlig men är det inte. Konstruktionen styr övervägandena.

SVENSKA JOURNALISTFÖRBUNDET

Svenska Journalistförbundet vill inledningsvis ta upp frågan om den mycket korta remisstid som förelegat i detta fall. Vi anser att det är mycket otillfredsställande att tvingas avge ett svar inom den korta tid

vinu haft till förfogande.

Vi skulle till nöds kunna acceptera detta om det gällde en smärre

ändring i vanlig lag, men i detta fall handlar det om en ändring i en viktig del av offentlighetsprincipen, nämligen rätten att utan omgång få ut kopior av allmän handling.

34 Bilaga 5

SOU 1997:49

Justitiekanslerns rapport Offentlighetsprincipen etc

Det förslag till inskränkning i kopieringsrätten som framförs i Justitiekanslerns promemoria, beskrivs i denna som en "mindre" inskränkning. Svenska Journalistförbundet har svårt att se detta som en mindre inskränkning.

Bakgrunden är att förslaget till grundlagsändring tillkommit med anledning av att allmänna handlingar i form av videomaterial har måst lämnas ut från Tingsrätten i Stockholm. Materialet har rört barnpor- nografi och våldsbrott, men JK har i sitt förslag inte stannat vid att föreslå inskränkning i just dessa delar, utan kommer fram till att all kopieringsrätt - alltså även rätten att få ut kopior av tryckt material - skall inskränkas. JK föreslår vidare att de nya bestämmelserna skall gälla alla brott i TFs brottskatalog.

Svenska Journalistförbundet delar inte den uppfattningen och menar att förslaget skall avvisas. Vi är också synnerligen tveksamma om opinioner som uppstått i detta fall skall leda till att man direkt skrider till ändring av grundlag. Av den anledningen kanske det ligger närmare till hands - om man vill inskränka kopierätten vid yttrandefrihetsbrotten barnpornografibrott och olaga våldsskildring att göra sådan ändring i lagen med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihets- grundlagens områden.

I förslaget finns en reservutgång för offentlighet och för att domsto- larnas verksamhet skall kunna granskas av massmedier och forskare. Förslaget innebär i den delen att kopior skall få lämnas ut och handlingar tillhandahållas för kopiering, om ändamålet med beslaget eller konfiskeringen inte därigenom äventyras. Beslut om sådant utlämnande skall fattas av domstol.

Vi menar att förslaget även i denna del är för långt gående och att presumtionen i viktiga frågor som detta bör vara för offentlighet - inte tvärtom. I Justitiedepartementets promemoria Några rättegångsfrågor i tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål" sägs på sid 16:

"Det är också av ytterst stor vikt att det inte i grundlag förs in bestämmelser som kunde medföra att myndigheter i tider av kris frestas att med stöd av i lag angivna begrepp med olika rättsverkan, i praktiken kringgå regler om tryckfrihet och yttrandefrihet."

Vi delar det synsättet och menar att det kan finnas risk för att en domstol i en speciell situation skulle kunna vägra utlämna handlingar i ett mål som handlar om ett stort antal tryckta skrifter och där det inte finns reella möjligheter att i praktiken skriva av hela materialet för hand och därmed omöjliggöra eller försvåra granskning av domstolens verksamhet.

Vi anser att man skall vara ytterst försiktig med inskränkningar i den svenska offentlighetsprincipen och att en bestämmelse som ger domstol rätt att bestämma om en allmän handling i form av videoband eller

36 Bilaga 5

SOU 1997:49

Bilaga

Remissinstanser

1.Riksdagens ombudsmän

2.Justitiekanslern

3.Svea hovrätt

4.Hovrätten över Skåne och Blekinge

5.Kammarrätten i Sundsvall

6.Stockholms tingsrätt

7.Malmö tingsrätt

8.Göteborgs tingsrätt

9.Riksåklagaren

10.Domstolsverket

11.Överbefälhavaren

12.Kungl. biblioteket

13.Arkivet för ljud och bild

14.Juridiska Fakultetsnämnden vid Stockholms Universitet

15.Institutionen för journalistik, medier och komm. vid Sthlms Universitet

16.Riksarkivet

17.Statens biografbyrå

18.Radionämnden

19.Svenska kommunförbundet

20.Landstingsförbundet

21.Sveriges advokatsamfund

22.Sveriges Domareförbund

23.Sveriges Radio AB

24.Sveriges Television AB

25.Nordisk Television AB

26.Stiftelsen allmänhetens pressombudsman

27.Pressens opinionsnämnd

28.Svenska tidningsutgivareföreningen

29.Svenska journalistförbundet

30.Publicistklubben

31.Tidningarnas telegrambyrå AB

32.TV 5 Nordic Channel

33.Svensk Filmindustri AB

SOU 1997:49

Bilaga 6

Litteraturförteckning

Litteratur

Andersson, C., Ewald, L., Holmgren, K., Handboken i tele- och datakommunikation, Studentlitteratur, 1993

Andersson, M., Ljunggren, P. SmartCard Guide, examensarbete vid Kungliga Tekniska Högskolan i Stockholm för Telia AB, 1995

Axberger, Hans-Gunnar, Tryckfrihetens gränser, Liber förlag, 1984 Beckman, N., Holmberg, C., Löfmarck M., Strahl, I., Wennberg, S.,

Kommentar till Brottsbalken II, Norstedts, 1990
Berg, U., Berggren, N-O., Munck, J., Werner, A., Victor, D., Örn,	C.,
Kommentar till Brottsbalken Del III, Norstedts, 1994
Bernitz, U., Europarättens grunder, Marknadsrättsförlaget, Juristför	laget
(distribution), 1994

Bohlin, A., Offentlighetsprincipen, Juristförlaget, 1996

Bonnier DataMedia Christer Sturmark författargrupp, Surfa Internet, 1995

Brinnen, M., Ansvar och yttrandefrihet i telemedier, Institutet för rättsinformatik, Stockholms universitet, IRI-rapport 1995:2

Brinnen, M., På väg mot en digital europeisk informationsmarknad, Institutet för rättsinformatik, Stockholms universitet, IRI-rapport 1993:4

Bäcker, C., Rindeblad C., BBS-kommunikation Vad är det?, Vålds- skildringsrådets skriftserie, nr. 11, 1995

Comerford, M., Lindskog, T., Elektronisk publicering En läges rapport om hotbilder och möjligheter, Stockholms universitet, JMK,

Journalistik, medier och kommunikation, Arbetsrapport, augusti 196 Corell, H., Egerstedt, O., Eliason, M., Heuman, S., Regner, G.,

Sekretesslagen, Norstedts Gula Bibliotek, 1992

Dagens IT, oberoende nyhetstidning om informationsteknik

Eek, H., Nya tryckfrihetsförordningen, Wahlström & Widstrand, 1948 Falck, A., Utgivaransvar i elektroniska medier, Institutet för rättsin-

formatik, Stockholms universitet, IRI-rapport 1987:6
Forskningsministeriet, Danmark, INFO-SAMFUNDET ÅR 2 000
Galtung, A., Medierätten, Nordisk Årsbok i Rättsinformatik
Gates, B., Vägen till framtiden, Norstedts, 1995
Hadenius, S., Weibull, L., Massmedier, Bokförlaget Bonnier Alba	AB,
1994
Holmberg, E., Stjernquist, N., Vår författning, Norstedts Juridik,	1993

Honkonen, K., Rehn, M., Om datorspel, Våldsskildringsrådets skriftserie, nr. 2

Klasén, L., Olofsson, A., Den svenska marknaden för online, audiotex och CD-ROM, Teldok-rapport 93, 1995

Bilaga 6

SOU 1997:49

Negroponte, N., Leva digitalt, Bonniers, 1995

Nordisk Medienyt, Nordiska Ministerrådets nyhetsbrev om med iepolitik och medieutveckling

Norström, C., EU och den svenska offentlighetsprincipen, Bokförlaget Juridik och Samhälle, 1995

NUTEK, Teletjänster och IT-användning i Sverige, R 1995:38 Ny Teknik, Teknisk tidskrift

Olsson, A. R., Yttrandefrihet & tryckfrihet, Tiden/SJF, 1992

Olsson, A. R., IT och det fria ordet - myten om storebror, Bokförla get Juridik & Samhälle, 1996

Persson, Rosenberg, Åberg, Ordningslagen, Kommentarer och rättspraxis, Fritzes förlag, 1994

Petersson, G., Optisk datalagring, Studentlitteratur, 1995 Petrén, G., Ragnemalm, H., Sveriges grundlagar, Publica, 1980

Rådet för mångfald inom massmedierna, Vad är mediekoncentration, arbetsdokument 1995:1

Rådet för mångfald inom massmedierna, Mediekoncentration, En bibliografi, arbetsdokument 1995:2

Rådet för mångfald inom massmedierna, Staffan Sundin, Svenska medieägare, arbetsdokument, 1995:3

Rådet för mångfald inom massmedierna, Privat lokalradio, arbets- dokument 1996:1

Rådet för mångfald inom massmedierna, Yttrandefriheten, grund lagarna och mediekoncentrationen, arbetsdokument 1996:2

Rådet för mångfald inom massmedierna, Television i Sverige, arbetsdokument 1996:5

Rättsfonden, Yttrandefriheten Aktuella frågor, 1988 SCB, Datorvanor 1995

Statskontoret, Internet, 1994:11

Strömberg, H., Tryckfrihetsrätt, Studentlitteratur, 1992

Strömberg, T., Om konfiskation av tryckt skrift, Statsvetenskaplig tidskrift 1951

Sveriges Tekniska Attachéer, IT världen runt Nationella initiativ, IT världen runt Regionala initiativ, IT världen runt Statligt stöd till mjukvaruutveckling, undersökning gjord på uppdrag av Närings- departementet och IT-kommissionen, 1995

Sveriges Tekniska Attachéer, Interaktiv multimedia i Storbritannien, utlandsrapport Storbritannien 9504

Sveriges Tekniska Attachéer, Online-tjänster i USA, utlandsrapport USA 9504

Sveriges Tekniska Attachéer, Virtuell verklighet- en amerikansk realitet, utlandsrapport USA 9511

Sveriges Tekniska Attachéer, ATM-tjänster i USA- användningsom- råden och erfarenheter, utlandsrapport USA 9512

SOU 1997:49

Bilaga 6

Sveriges Tekniska Attachéer, Framtidens accessnät- drivkrafter och teknologier i USA, utlandsrapport USA 9513

Sveriges Tekniska Attachéer, Elektronisk publicering i USA, utlandsrapport USA 9514

Sveriges Tekniska Attachéer, Kommersiell verksamhet på Internet- USA:s virtuella näringsliv, utlandsrapport USA 9515

Telecom idag, Tidningen om tele- och datakommunikation Toffler, A., Tredje Vågen, Esselte Info, 1982 Toppledarforum, Datainspektionen, IT 2005 LEXIT, 1995

Toppledarforum, Statskontoret, Internet- E-post och andra tillämpning- ar, 1995:15

Wallin, A., Kriminella teknikzonen, Institutet för rättsinformatik, Stockholms universitet, IRI-rapport 1994:2

Wennberg, B., Eliason, M., Regner, G., Yttrandefrihetsgrundlagen En presentation, Norstedts Juridik, 1995

Vuori-Karvia, J., Räkna med bokdistributionen, artikel i Ordning, redbarhet och snabb expedition- Svenska Bokhandlareföreningen 1893-1993, Svenska Bokhandlareföreningen, Informationsförlaget, 1995

Offentligt tryck

EG dir. 89/552/EEG om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television ("TV-direktivet")

EG dir. 95/47/EG om tillämpning av standarder för sändning av televisionssignaler

EG dir. 90/338/EEG om konkurrens på marknaden för teletjänster EG dir. 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på

behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter ("dataskyddsdirektivet")

EG dir. 96/9/EC of the European parliament and of the council on the legal protection of databases

EG:s grönbok om skydd av minderåriga och mänsklig värdighet i nya audiovisuella och informationstjänster, Green paper on the protec onit

of minors and of human dignity in audiovisual and information services (COM (96) 483 final)

EG:s resolution om olagligt och skadligt innehåll på Internet (126 48/96, ECO 365)

EG:s grönbok Copyright and Related Rights in the Information Society (COM (95) 382 final)

EG Meddelande från kommissionen, uppföljning av grönboken om copyright och närstående rättigheter i informationssamhället (COM (96) 568 final)

prop. 1948:230 med förslag till tryckfrihetsförordning

prop. 1975/76:204 om ändringar i grundlagsregleringen av tryck friheten

4 Bilaga 6 SOU 1997:49

prop. 1978/79:2 med förslag till lag om namn och bild i reklam prop. 1978/79:195 om förstärkt skydd för fri- och rättigheter m.m. prop. 1979:80:2 Förslag till sekretesslag m.m.

prop. 1986/87:89 Ett reformerat tingsrättsförfarande

prop. 1986/87:151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. prop. 1989/90:70 Våldsskildringar i rörliga bilder

prop. 1990/91:64 Yttrandefrihetsgrundlag m.m.

prop. 1990/91:179 om följdlagstiftning till yttrandefrihetsgrundlagen m.m.

prop. 1991/92:53 med förslag till ny lagstiftning för kabelsändningar m.m

prop. 1992/93:256 om sekretess i mål om barnpornografibrott prop. 1993/94:10 om pliktexemplar av dokument

prop. 1993/94:114 Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen

prop. 1993/94:118 Några rättegångsfrågor i tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål m.m.

prop. 1993/94:160 Ny myndighetsorganisation på radio- och TV- området

prop. 1994/95:19 Del 1 Sveriges medlemskap i Europeiska unionen prop. 1994/95:170 Digitala ljudradiosändningar

prop. 1995/96:71 Ändringar i pliktexemplarslagen

prop. 1995/96:125 Åtgärder för att bredda och utveckla användningen av informationsteknik

prop. 1995/96:127 Några frågor om sekretess prop. 1995/96:160 Radio- och TV-lag

bet. 1978/79:LU6 med anledning av prop. 1978/79:2 med förslag till lag om namn och bild i reklam jämte motion

bet. 1987/88:KU36 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m (prop. 1986/87:151 samt motioner)

bet. 1992/93KU40 Ändringar i sekretsslagen

bet. 1993/94KU21 Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen

bet. 1993/94:KU28 Ytterligare åtgärder mot barnpornografi

bet. 1994/95:KU9 Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen (vilande grundlagsbeslut)

SOU 1947:60 Förslag till tryckfrihetsförordning (1944 års tryck- frihetssakkunniga)

SOU 1975:49 Massmediegrundlag (Massmedieutredningen)

SOU 1975:75 Medborgerliga fri- och rättigheter Regeringsformen (1973 års fri- och rättighetsutredning)

SOU 1979:49 Grundlagsskyddad yttrandefrihet (Yttrandefrihetsut- redningen)

SOU 1981:19 Översyn av radiolagen (Radiorättsutredningen) SOU 1983:70 Värna yttrandefriheten (Yttrandefrihetsutredningen)

SOU 1997:49

Bilaga 6

SOU 1984:65 Via satellit och kabel (Massmediekommittén)

SOU 1987:74 Optisk elektronisk övervakning (Utredningen om TV- övervakning m.m.)

SOU 1988:52 Att följa medieutvecklingen

SOU 1990:12 Meddelarrätt (Meddelarskyddskommittén)

SOU 1992:110 Information och den nya InformationsTeknologin (Datastraffrättsutredningen)

SOU 1993:10 En ny datalag (Datalagsutredningen)

SOU 1994:34 Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar (Utredningen om tekniska förutsättningar för utökade sändningar av radio och television till allmänheten)

SOU 1994:105 Ny lagstiftning om radio och TV (Radiolagsutred- ningen)

SOU 1994:118 Informationsteknologin Vingar åt människans förmåga (IT-kommissionen)

SOU 1994:146 Massmedieforskning för bransch och samhälle (Utredningen om sektoriell massmedieforskning)

SOU 1995:78 Den svenska rymdverksamheten (Utredningen om den svenska rymdverkamheten)

SOU 1995:37 Vårt dagliga blad (Pressutredningen -94)

SOU 1995:68 IT-kommissionens arbetsprogram (IT-kommissionen) SOU 1996:16 Förankring och rättigheter (EU 96-kommittén)

SOU 1996:25 Från massmedia till multimedia Att digitalisera svensk televison (utredningen om tekniska förutsättningar för utökade sändningar av radio och television)

SOU 1996:40 Elektronisk dokumenthantering (IT-utredningen) SOU 1996:110 Inför ett svenskt kulturnät (Kulturnät Sverige) SOU 1996:181 Mega-Byte (Ungdomens IT-råd)

DsJu 1980:5 Remissyttranden över yttrandefrihetsutredningens betänkande (SOU 1979:49) Grundlagsskyddad yttrandefrihet

DsJu 1985:4 Remissyttranden över yttrandefrihetsutredningens betänkande (SOU 1983:70) Värna yttrandefriheten

DsJu 1986:4 Förslag om följdlagstiftning till en grundlagsreform angående yttrandefriheten

Ds 1994:51 Skyddet för enskilda personers privatliv

Ds 1995:48 Teleoperatörernas skyldigheter vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning

DsJu 1996:71 Rättsligt skydd för databaser JO:s ämbetsberättelse 1993/94 JO1 s. 79 f.

Bertil Fiskesj ö	Ann-Christine Gullesj ö	Birger Hag ård
Håkan Holmberg	Kurt Ove Johansson	Lilian Nowak
Ingvar Persson	Agneta Ringman	Herman Schmid
Tone Tingsg ård
	/Katarina Rikte

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
ordningen och yttrandefrihets-	ordningen och yttrandefrihets-
grundlagen.	grundlagen.

SOU 1997:49		Bilaga 3 19
23.11.95 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning Nr L 281

SOU 1997:49		Bilaga 3 39
23.11.95 SV	Europeiska gemenskapernas officiella tidning Nr L 281