\|	SOU 1997:48	1

Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Genom beslut den 25 januar i 1996 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare me d uppdrag att utvärdera den arbetsgivarpolitiska delegeringen til l myndigheterna. Med stöd av detta bemyndigande förordnad e departementschefen förre generaldirektören Per Borg att var a särskild utredare fr.o.m. den 16 februari 1996.

Departementschefen förordnade som sakkunniga fr.o.m. den 1 mars 1996 departementsråden Margareta Hammarberg och Birgitt a

Heijer samt rättschefen Per Virdesten. Som expert förordnade s

överdirektören Göran Ekström.

Till huvudsekreterare förordnades fr.o.m . den 1 april 1996 pol.mag. Britt-Marie Bystedt och till biträdande sekreterare fr.o.m. den 1 juni 1996 civ.ing. Mocki Hägg. Förhandling sdirektör Iréne Nilsson- Carlsson har bidragit med underlag till de delar i betänkandet som rör lönepolitiken.

Utredningen har antagit namnet Utredningen angående de n arbetsgivarpolitiska delegeringen.

Vi får härmed överlämna betänkandet (SOU 1997:48).

Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm den 4 mars 1997

Per Borg

Britt-Marie Bystedt

2 Rub	SOU 1997:xxx	\|

\|	SOU 1997:xxx	Rub 3

4 Innehåll	SOU 1997:48	\|

Innehåll

Sammanfattning och slutsatser			7
1	Uppdraget		13
1.1.	Kommentarer till uppdraget		14
1.2	Utredningens metoder		15
1.3	Betänkandets disposition		17
2	Bakgrund		19
2.1	Utvecklingen		19
	2.1.1	Allmänt	19
	2.1.2	Lönebildning och förhandlingsfrågor	21
	2.1.3 Förändringen av SAV till AgV		22
	2.1.4 Formella krav på myndigheter		22
2.2	Andra utredningar		23
	2.2.1	Riksdagens revisorers granskning	23
	2.2.2	Hinder för förändringsarbetet	24
	2.2.3	Staten i omvandling	25
	2.2.4	ELMA-utredningen	28
3	Resultatet av intervjuerna		29
3.1	Den statliga myndigheten som arbetsgivare		29
3.2	Kompetens		31
3.3	Personalförsörjning		32
3.4	Chefsförsörjning		34
3.5	Löner		36
3.6	Decentralisering/delegering inom myndigheterna		43
3.7	Övrigt arbetsgivarpolitiskt arbete		44
3.8	Utredningens slutsatser		45

\|	SOU 1997:48	Innehåll 5

4	Regeringens krav på myndigheternas		49
	arbetsgivarpolitik		49
4.1	Resultatstyrning och arbetsgivarpolitik		49
	4.1.1	Allmänt	49
	4.1.2	Kompetensbegreppet	50
	4.1.3	Finns personalpolitiska egenvärden?	51
4.2	Strategisk kompetensförsörjning		52
	4.2.1	Det strategiska perspektivet	52
	4.2.2	Ett gemensamt synsätt på strategisk
		kompetensförsörjning	53
	4.2.3 Myndigheterna vet hur de skall göra		56
	4.2.4	Finns behov av gemensamt statligt
		personalpolitiskt program?	57
5	Några strategiska kompetensfrågor		59
5.1	Inledning		59
5.2	Ledarskap och ledarskapskompetens		59
5.3	Åldersfördelning, rörlighet och alternativa karriärer		60
5.4	Starkt konkurrensutsatt kompetens		63
5.5	Jämställdhet		64
5.6	Eventuellt behov av statlig utbildningsmyndighet		65
6	Lönepolitiken		67
6.1	Huvudfrågorna		67
6.2	Några aspekter på lönebildning		68
6.3	Analys av träffade avtal		70
6.4	Ramanslagssystemet		78
6.5	Utredningens bedömningar och förslag		83
7	Arbetsgivarverkets ställning		92
7.1	Allmän bedömning		92
7.2	Myndigheternas arbetsgivarroll		93
7.3	Samverkan med andra arbetsgivarorganisationer		93

7.4Rollfördelningen mellan riksdag, regering och

	Arbetsgivarverket	94
7.5	Arbetsgivarverkets ledningsform	95
7.6	Inriktningen av Arbetsgivarverkets verksamhet	97

6 Innehåll	SOU 1997:48	\|

8	Regeringens uppföljning av arbetsgivarpolitiken		98
8.1	Bakgrund		98
8.2	Uppföljning är ett styrinstrument		98
	8.2.1 Tre avgörande moment för att nå styreffekt		99
8.3	Utredningens principiella utgångspunkter		100
	8.3.1 Ett flexibelt uppföljningssystem under utveckling 101
	8.3.2	Ett uppföljningssystem som ger regeringen
		nödvändig överblick	102
	8.3.3 Uppföljning både av genomförda åtgärder och
		framtida ambitioner	103
	8.3.4	Uppföljning av arbetsgivarpolitiken skall anslutas
		till befintliga uppföljningsprocesser	104
	8.3.5	Tydliga roller	105
8.4	Redovisning och analys		106
	8.4.1 Uppföljning av myndigheternas lönepolitik		106
	8.4.2	Redovisning av mål för framtida kompetens-
		försörjning	108
	8.4.3	Överblick över rörligheten	111
	8.4.4	Hantering inom Regeringskansliet	112

\|	SOU 1997:48	Innehåll 7

8	Sammanfattning och slutsatser	SOU 1997:48	\|

Sammanfattning och slutsatser

Utredningens arbete har resulterat i

–bedömningen att den arbetsgivarpolitiska delegeringen til l myndigheterna i stort sett fungerat väl

–identifiering av ett antal problem och frågor inom de t personalpolitiska området som regeringen måste följ a noggrant i fortsättningen

–bedömningen att identifierade pro blem och frågor inte utgör skäl att ändra i nuvarande system

–förslag om ett uppföljningssystem, som ger regeringe n möjlighet till överblick och styrning beträffande de arbetsgivarpolitiska frågorna.

Sedan mitten av 1980-talet har flera uppgifter på det personalpolitiska området och på angränsande områden delegerats från riksdag och regering till myndigheter. Samtidigt har centrala avtal slutit s med de fackliga organisationerna av innebörden att löne- och andra förmånsfrågor i betydande utsträckning avgörs av myndigheterna själva. Den genomförda decentraliseringen innebär bl.a. at t myndigheterna i dag själva beslutar om lönesättning för enskild a medarbetare, inre organisation, anställning av chefer osv. Myndigheterna har också fått större möjlighet att använda sina anslag till olika ändamål och över skilda tidsperioder.

Under nittiotalet har förutsättningarna för de centrala förhandlingarna med de fackliga organisationerna förändrats. Sålunda får myndigheterna numera resurser för löneökningar via ett ra - manslagssystem, som innebär att myndigheternas anslag höjs i relation till löneökningarna i den konkurrensutsatta industrin . Arbetsgivarverket sköter de centrala förhandlingarna, men är n u inte bara en myndighet direkt under regeringen utan också e n intresseorganisation med uppgift bl.a. att företräda myndigheterna vid de centrala förhandlingarna.

\|	SOU 1997:48	Sammanfattning och slutsatser 9

Utredningens uppgift har varit att bedöma och värdera hur dessa förändringar har utfallit och föreslå hur regeringen skall kunna följa upp utvecklingen på det personal- och lönepolitiska området på ett överblickbart sätt.

Med stöd av befintligt underlag och egna intervjuer har utred - ningen bildat sig en uppfattning om hur de arbetsgivarpolitisk a frågorna i dag hanteras på myndigheterna och vilka problem oc h möjligheter de upplever med de delegerade befogenheterna . Utredningens bedömning är att:

•Myndigheterna har använt sig av de delegerade befogenheterna för att utveckla och förnya verksamheten.

•Det är inte möjligt att precisera i vilken omfattning som dett a har medfört en effektivare statlig verksamhet. Det finn s indikationer på att myndigheterna inte fullt ut utnyttjat de ny a befogenheterna. Det finns också myndigheter som genomför t mycket stora lönehöjningar. Dessa iakttagelser utgör emellertid inte skäl att i viktiga avseenden ändra nuvarande system, uta n måste närmast ses som initialproblem.

•Det finns, på många myndigheter, ett antal problem inom de t personal- och lönepolitiska området, som är av en såda n omfattning och karaktär, att myndigheterna måste prioriter a hanteringen av dem. Om så inte sker kommer det att påverk a effektiviteten inom hela den statliga sektorn.

•Ledarkompetensen och ledarskapet är en s ådan avgörande fråga.

Den nya mål- och resultatstyrningen och den delegerad e arbetsgivarpolitiken gör att chefernas ansvar och befogenheter blir annorlunda. Inte minst krävs att även chefer på mellannivå måste uppträda som bra arbetsgivare.

•Den statliga sektorn har låg rörlighet hos anställda som är födda på 1940-talet, medan rörligheten hos yngre grupper är betydande. Om inte denna utveckli ng bryts riskeras en förstelnad statlig sektor och betydande kompetensproblem när de som i dag ä r omkring femtio år gamla skall gå i pension. Behovet av rörlighet

är särskilt framträdande för personal i ledande ställning.

•Många myndigheter upplever betydande problem att rekrytera särskilt konkurrensutsatt personal.

•De observerade problemen är sådana som myndigheterna i allt väsentligt måste lösa själva med de befogenheter de numer a förfogar över.

Regeringens uppgift är att ställa krav på myndigheternas arbetsgivarpolitik. Mål och resultatstyrning medför emellertid att dess a

10	Sammanfattning och slutsatser	SOU 1997:48	\|

krav måste ställas med utgångspunkt i de resultat som eftersträvas.

Kraven skall inte avse enskildheter i myndi gheternas arbetsgivarpolitik. Framförallt måste regeringen undvika att ge sig in i ren a kollektivavtalsfrågor. I stället gäller det att göra en helhetsbedömning avseende den kompetensförsör jning som skall säkerställas och det resultat som myndigheterna skall åstadkomma. Regeringens krav bör vara att myndigheterna skall bedriva arbetsgivarpolitiken så att rätt kompetens finns för att åstadkomma efterfrågat resultat.

Utredningen diskuterar om regeringens krav på myndigheterna också skall ta sig uttryck i allmänna riktlinjer för den statlig a personalpolitiken. Utredningen menar att de arbetsgivarpolitisk a frågorna får en mera ändam ålsenlig behandling hos myndigheterna om regeringen i stället för att formulera riktlinjer kräver at t myndigheterna själva skall sätta mål för sin kompetensförsörjning.

Myndigheterna kan själva bäst bedöma vilken kompetens so m behövs för att verksamheten skall åstadkomma ett viss resultat . Målen för kompetensförsörjningen skall emellertid tas fram på ett sådant sätt att hela bredden av kompetensbehove t beaktas, dvs. både ledarskaps-, kärn- och stödkompetens. Vidare skall målen sätta s inte enbart utifrån de kompetensbehov som dagens verksamhe t genererar, utan också ta utgån gspunkt i de krav som morgondagens verksamhet ställer.

Tydliga krav på myndigheterna är grunden för uppföljning . Utredningen har sett det som en av sina viktigaste uppgifter at t föreslå ett uppföljningssystem som medför att regeringen bättr e skall kunna följa upp myndigheternas arbets givarpolitik. Utredningen förordar att regeringen successivt bygger upp ett koncerngemensamt och flexibelt uppföljning ssystem som ger den möjlighet att på ett överblickbart sätt följa och styra den arbetsgivarpolitisk a utvecklingen. Flexibiliteten är nödvändig bl.a. för att de olik a myndigheternas verksamheter är o lika och problemen skiljer sig åt.

Uppföljningen måste anpassas till den aktuella situationen .

Utredningen förordar att regeringen ställer allmänt hållna krav på myndigheternas arbetsgivarpolitik, men anpassar kraven p å redovisning till den aktuella situationen. Regeringen skall således ställa detaljerade krav på redovisning om skäl härtill finns. Om så inte är fallet kan kraven på redovisning vara mycket översiktliga, men ändå följa vissa grundläggande och gemensamma krav .

Därigenom bör den eftersträvade flexibiliteten nås.

Det ligger i den koncernledningsroll som regeringen utöva r gentemot myndigheterna att uppföljningen skall möjliggör a

överblick. Om kravet på överblick är mycket långtgående kan detta komma i konflikt med kravet på flexibilite t. Om regeringen sålunda

\|	SOU 1997:48	Sammanfattning och slutsatser 11

önskar en tydlig och heltäckande överblick avseende hur samtliga myndigheter hanterar hela el ler delar av arbetsgivarpolitiken måste redovisningen göras likartad och standardiseras. Avvägninge n mellan dessa krav måste regeringen löpande göra. Dock förorda r utredningen att standardiserad uppföljning så snart som möjligt sker beträffande myndigheternas lönep olitik. Även beträffande rörlighet och ledarskap bör regeringen, med hänsyn till de problem so m identifierats, snarast skaffa sig en rimlig överblick. Det kan sk e genom att likartade redovisningskrav, som inte behöver var a särskilt detaljerade, vid något tillfälle ställs till alla eller et t representativt urval av myndigheter.

Lönepolitiken är, liksom andra arbetsgivarpoli tiska medel, viktig för myndigheternas möjlighet att klara sin kompetensförsörjnin g och nå resultat. Lönepolitiken har emellertid sådana effekter p å samhällsekonomin och stat sfinanserna att det framstår som särskilt viktigt att regeringen får redovisning av både den samlade lö - neutvecklingen och hur enskilda myndigheter utformat sin lönepolitik. Det framstår som särskilt viktigt att re geringen nu, när lönebildningen allmänt diskuteras, noggrant följer hur lönerna utveckla s inom den ”egna” sektorn. Det är viktigt att regeringen löpand e förvissar sig om att den statliga sektorn inte är löneledande . Däremot anser inte utredningen att det är möjligt att använda den statliga sektorn för att påverka hela lönebildningen. En såda n ambition skulle riskera att bryta sönder den nuvarande ordningen, som vunnit acceptans hos alla parter. Den h ar också utan konflikter både 1993 och 1995 lett till centrala avtal, som till rimlig a kostnader givit goda förutsättningar för en verksamhetsanpassa d lönebildning.

Det uppföljningssystem som utredningen förordar beträffand e löner innebär, dels att varje myndighet skall r apportera till regeringen om sin lönepolitik, dels att Arbetsgivarverket till regeringe n skall redovisa den samlade löneutveckli ngen och dess fördelning på kategorier av anställda och myndigheter, jämförelser med centrala avtal osv. I det fall att regeringen önskar genomföra en noggran n analys av enskilda myndigheters lönepolitik skall verket tillhandahålla sakuppgifter om denna och stå till förfogande vid regeringens tolkning av redovisade uppgif ter. Det är emellertid bara myndigheterna själva som kan förklara sin lönepolitik och hur den relateras till kompetensbehov och uppnått resultat. Arbetsgivarverket har i det avseendet enbart en expertroll.

Utredningen anser att en samlad uppföljning bör göras av några strategiska frågor, men att uppföljningen i övrigt bör anpassas till behovet i varje särskilt fall. Utredningen lämnar förslag till frågor

12	Sammanfattning och slutsatser	SOU 1997:48	\|

och problem som bör diskuteras när uppföljningar bereds ino m

Regeringskansliet. I några fall kan dessa frågor ställas i en muntlig dialog mellan myndighet och departement, exempelvis som en del av den mål- och resultatdialog som förs mellan departements- och myndighetsledningarna. I andra fall kan krav på redovisninge n formaliseras i exempe lvis regleringsbrev. Regeringens uppföljning bör avse både den faktiskt bedrivna a rbetsgivarpolitiken och de mål för kompetensförsörjningen s om myndigheterna sätter. I det senare fallet är det naturligtvis intressant att följa upp hur myndigheterna kommit fram till vissa kompetensbehov, dvs. hur de bedömer si n nuvarande kompetens inom olika områden och hur de bedöme r behovet av framtida kompetens.

En viktig princip för utredningen har varit att uppföljningen av arbetsgivarpolitiken skall ansluta till redan existerande uppföljning av verksamhet och res ultat inom budgetprocessen. Skälet till detta är inte bara den administrativa samordning som härigenom nås utan framförallt det förhållandet att en verksamhets resultat och de n bakomliggande arbetsgivarpolitiken måste inriktas och följas up p parallellt.

Uppföljningen måste utvecklas parallellt med att kompetensen för uppföljning i Regeringskansliet utvecklas. Den styrand e effekten hos ett flexibe lt uppföljningssystem bestäms i hög grad av kompetensen hos dem som hanterar uppföljningen. Utredninge n förutsätter att det kommer att finnas en central utbildningsoc h stödfunktion för dessa frågor inom Regeringskansliet. Regeringen måste också ta ansvar för hur arbetsgivarpolitiken som helhe t inriktas och följs upp.

Utredningen har slutligen fått ett antal preciserade frågor so m främst rör hur den nya organisationen för Arbetsgivarverke t fungerat. Utredningens allmänna bedömning är att organisationen fungerat tillfredsställande. Med hänsyn til l att den vunnit förtroende och acceptans hos alla inblandade avstår utredningen från at t föreslå systemförändringar eftersom det inte finns uppenbara behov av det.

Utredningen har sålunda diskuterat nuvarande index för ram - anslagsuppräkning och inte funnit tillräckligt starka skäl för någon förändring. Lönebildningen har i huvudsak fungerat tillfreds - ställande och inga uppgifter tyder på att staten blivit löneledande.

Det finns ett förtroende för nuvarande system, som det gäller att slå vakt om. Det väsentliga just nu är att regeringen koncentrerar si g på att följa upp myndigheternas lönepoliti k och avstår från att ändra i systemet tills det finns uppenbara behov av ändringar.

\|	SOU 1997:48	Sammanfattning och slutsatser 13

Det har också framgått av intervjuer och annat underlag at t myndigheterna numera känner ansvar för arbetsgivarpolitiken och anser att man kan påverka Ar betsgivarverket i rimlig grad. Verkets arbetsområde har också sn ävats in som en följd av myndighetskrav och önskemål kanaliserade ge nom den nya ledningsformen. Den är på grund av konstruktionen med ett arbetsgivarkollegium me d betydande beslutsbefogenheter något tungarbetad. Utredninge n föreslår att kollegiet ges större möjlig heter att delegera beslutsbefogenheter till styrelsen. I övrigt anser utredningen av skäl som nyss anförts att det nu främst gäller att få det nuvarande systemet at t fungera ännu bättre. Eventuella förändringar av nuvarande organisation bör anstå tills mera erfarenhet vunnits. Större förändringa r bör ske endast om betydande problem identifierats.

Samverkan mellan Arbetsgivarverket och andra arbetsgivarorganisationer har fungerat tillfredsställande.

Arbetsgivarverket är både en myndig het direkt under regeringen och en intresseorganisation för myndigheterna i deras egenskap av arbetsgivare. Med hänsyn till risken för konflikt mellan for m

(myndighet) och innehå ll (intresseorganisation) har konstruktionen fungerat väl. Eventuella framtida konflikter i detta avseende bö r hanteras med utgångspunkt i att regeringen alltid har rätt att begära att verket skall utföra de uppgifter som regeringen bestämmer. Om denna rätt används till att tvinga in verket i konflikt med sin a medlemmar kommer verket emellertid att förlora legitimitet ho s myndigheterna. Systemet kommer då in te att fungera. Därför är det viktigt att när regeringen vill använda Arbetsgivarverket i des s expertroll så bör den dialog som självklart föregår sådana uppdrag särskilt ta sikte på att klara ut eventuella sådana konfliktrisker. En sådan dialog ger underlag för att bedöma om verket eller någo n annan är bäst skickad att utföra aktuellt uppdrag.

14 Uppdraget	SOU 1997:48	\|

1 Uppdraget

Förnyelsesträvandena inom statsförvaltningen under de senast e decennierna präglas av insikten om att central detaljstyrning int e längre är ändamålsenlig i ett samhälle som präglas av mångfald , rörlighet, förändring och internationa lisering. Mål- och resultatstyrningen förutsätter delegerade befogenheter för att myndighetern a skall kunna axla sitt resultata nsvar. Utvecklingen går i riktning mot allt större flexibilitet och variation i utformningen av myndig - heternas verksamhet. Detta gäller inte minst utformningen a v arbetsgivarpolitiken. Personal- och lönepolitiken skall var a anpassad till de skilda miljöer den verkar i och vara ett instrument för att uppnå verksamhetsmålen. Underlaget för detta synsätt finns i den personalpolitiska propositionen (1984/85:219, bet. 1985/86 ,

AU6, rskr. 48). I sammanhanget bör också nämnas att den statliga arbetsgivarorganisationen ombildades 1994.

Denna utrednings uppdrag är att

–göra en samlad bedömning av effekterna av den delegering av befogenheter som skett till myndigheterna efter 1984/85 år s personalpolitiska proposition.

–analysera och värdera 1994 års ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området. Följande förhållanden ha r bedömts som särskilt viktiga att belysa.

•Lönebildningen – hur har den utvecklats inom systemet för ramanslagsreformen? V ilka effekter har den fått på myndighetens verksamhet och på löneutvecklingen?

•Hur har myndigheterna utvecklats i sin roll som arbetsgivare?

•Hur har samverkan utvecklats mellan Arbetsgivarverke t (AgV) och andra arbetsgivarorganisationer?

•Hur har rollfördelningen utvecklats mellan riksdag, regering och Arbetsgivarverket?

•Hur har Arbetsgivarverkets unika ledningsform fungerat?

\|	SOU 1997:48	Uppdraget 15

•Hur har Arbetsgivarverkets verksamhetsinriktning oc h arbetsformer påverkats?

–att lämna förslag om hur den personalo ch lönepolitiska utvecklingen vid de statliga myndigheterna skall kunna följas a v regeringen på ett överblickbart sätt.

1.1Kommentarer till uppdraget

Direktiven utpekar sålunda tre områden som regeringen vill at t utredningen skall behandla.

Det finns ett uppenbart samband mellan dessa områden .

Direktiven nämner också att 1994 års omorganisation av nuvarande AgV kan ses som slutpunkten i en tioårig delegeringssträvan. Det handlar med andra ord om en kontinuerlig utveckling som skal l bedömas, men där särskilt intresse knyts till just 1994 års reform.

Det krävdes omsorgsfulla överväga nden innan den nya organisationen slutligen fastställdes. Av bl.a. detta skäl underströk riksdagen vid sin behandling av ärendet att omorganisationen snarast bord e utvärderas.

Sambandet mellan områdena blir särskilt tydligt när lönepolitiken betraktas. Lönesättningen är ett av de arbetsgivarpolitisk a medel som delegerats till myndigheterna under de senaste åren i avsikt att den skall vara ett instrument för förnyelse och utveckling av verksamheten. En b edömning av hur myndigheterna använt den personalpolitiska delegeringen innefattar därför också en bedöm - ning av hur de använt det lönepolitiska instrumentet. Samtidigt är lönepolitiken den viktigaste faktorn att värdera när effekterna a v ombildningen av arbetsgivarorganisationen skal l bedömas, eftersom dess verksamhet i hög grad avser just centrala förhandlingar o m löner.

Lönepolitiken får något olika betydelse beroende på ur vilke t perspektiv den betraktas . Ur den enskilda myndighetens perspektiv är lönepolitiken ett medel för att utveckla och genomför a verksamheten. Vid de centrala förhandlingarn a är lönefrågan i regel den helt avgörande komponenten. Den kan få sto r samhällsekonomisk betydelse och spridningseffekter till andra avtalsområden i en helt annan utsträckning än vad som är fallet med andra arbetsgivarpolitiska instrument. Vid utredningens arbet e läggs därför särskild vikt vid att u tvärdera lönepolitiken. Med tanke på dess betydelse ur ett makroekonomiskt perspektiv är det särskilt

16 Uppdraget	SOU 1997:48	\|

väsentligt att statsmakterna löpande följer upp hur lönerna ut - vecklas inom det statliga omr ådet och hur myndigheterna använder sig av detta instrument.

Ombildningen av arbetsgivarorganisationen är endast ett par år gammal och endast två centrala avtalsrörelser har genomförts med den nya organisationen. Underlag för någon mera genomgripande utvärdering av den nya organisationen finns inte. Delegeringen av arbetsgivarpolitiska medel har å andra sidan pågått under mer än tio år och etablerat förhållanden som numera betraktas som självklara inslag. I direktiven sägs också att regerin gens avsikt inte är att vrida utvecklingen tillbaka.

Det anförda leder utredningen till slutsatsen att vår uppgift inte är att bereda väg för genomgripande omprövningar utan att arbetet skall inriktas på att förbättra enskildheter i dagens system. De n tredje uppgiften, att ta fram ett förslag till uppföljningssystem , framstår i detta perspektiv som särskilt betydelsefull.

1.2Utredningens metoder

De delegeringar som skett från regeringen till myndighetern a framstår i dag som ganska sj älvklara. Det kan också konstateras att de används av myndigheterna för att förnya och utveckl a verksamheten. Den intressanta frågan är därför inte o m myndigheterna använder sig av de möjligheter som givits utan om effektiviteten hos myndigheterna s arbetsgivarpolitik ytterligare kan

ökas och om dagens viktiga personalpolitiska frågor kan lösa s tillfredsställande med nuvarande ansvarsfördelning. Utredninge n anser därför inte att det är en me ningsfull arbetsmetod att detaljerat gå tillbaka och tolka syftet med de statsmaktsbeslut som togs fö r cirka tio år sedan och försöka ange om dessa syften nåtts. Iställe t formulerar utredningen, bl.a. mot bakgrund av dagens proble m inom det personalpolitiska området, förslag till regeringens över - gripande krav på myndigheternas arbetsgivarpolitik. Dessa har utformats och skall följas upp på ett sådant sätt att effektiviteten hos myndigheternas arbetsgivarpolitik höjs.

Beträffande Arbetsgivarverkets ställning och den ny a organisationen går utredningen igenom de frågor som direktive n anger och försöker bedöma om förväntningarna på den nya ord - ningen infriats. Som ovan framhållits ägnas därvid lönepolitike n särskilt intresse och en s ärskild analys görs av lönepolitiken utifrån de skilda perspektiv som ovan beskrivits. Statsmakterna uttalad e

\|	SOU 1997:48	Uppdraget 17

också, under det reformarbete som ledde fram till den ny a organisationen, mycket tydliga mål och förväntningar på den ny a ordningen, bl.a. att den statliga sektorn inte får blir löneledande . Utvärderingen kan därmed göras mot bakgrund av dessa mål oc h förväntningar.

Utredningen har stor nytta av de utredningar och bedömningar som refereras i nästa kapitel. De ger en god allmän bild av d e frågor som utredningen behandlar. Härutöver har utredninge n genomfört intervjuer på Regeringskansliet, på myndigheter och på fackliga organisationer för att testa och söka nyansera den bild som tonar fram i det skriftliga underlaget.

Intervjuerna som behandlat hela den arbetsgivarpolitisk a delegeringen har gjorts på följande fem myndigheter :

Riksskatteverket, Kriminalvårdsstyrelsen, Kommerskollegium ,

Länsstyrelsen i Södermanlands län samt Uppsala Universitet . Myndigheterna är uttagna för att representera stora myndigheter , små myndigheter, centrala myndigheter med eller utan regiona l nivå samt regionala myndigheter. På myndigheterna har följand e befattningshavare intervjuats: GD, en avdelningschef, administrativ chef/personalchef, samtliga fackliga org anisationer på myndigheten samt en vanlig arbetsgrupp. På myndigheterna med regiona l organisation har dessutom ett par regionala företrädare intervjuats, se bilaga. Myndighetsintervjuerna har följts upp med intervjue r med respektive myndighets budgethandläggare o ch i något fall även huvudman i Regeringskansliet. Intervjuerna har genomförts efter ett detaljerat frågeformulär och uppgått till cirka 3 timmar, vilke t innebär att varje myndighetsområde har ägnats cirka 20 timmar.

Bland de områden som diskuterades var statens roll och den enskilda myndighetens roll som arbetsgivare och om staten hade ett annat ansvar än övriga arbetsgivare.

Andra frågor som diskuterades vid dessa intervjuer va r kompetensförsörjning allmänt samt personalförsörjnings-, chefsförsörjnings- och kompetensutvecklingsfrågor specifikt, allmänt om löner, hur jämställdhetsfrågorna och arbetsmiljöfrågorna hanterades och om myndighe ten hade eller haft invandrare resp. arbetshandikappade anställda. Relationerna mellan myndigheterna och Regeringskansliet behandlades också.

Avslutningsvis ställdes frågan vad i den givna delegeringen som haft störst betydelse för myndigheten och helhetsbilden av den arbetsgivarpolitiska delegeringen diskuterades.

För att få en fördjupad bild av erfarenheterna av reformerna för lönebildning och löneförhandlingar har kompletterande intervjuer hållits med GD/personalchef vid följande myndigheter :

18 Uppdraget	SOU 1997:48	\|

Luftfartsverket, Riksskatteverket och Naturvårdsverket. Därutöver har intervjuats företrädare för de tre fackli ga huvudorganisationerna och Regeringskansliet. Samtalen har varit strukturerade och ge - nomförts på mellan 1och 2 timmar.

Samtalen med myndighetsledningarna behandlad e erfarenheterna av de genomförda reformerna av lönebildning och löneförhandlingar ur ett antal inf allsvinklar. Ett frågeområde gällde hur lönepolitiken och verksamheten påverkats. Vidare behandlades hur samverkan i lönebildningsfrågor mellan arbetsgivarna inom den egna myndigheten och m ed arbetsgivare på andra myndigheter förändrats. Andra frågeställnin gar berörde om myndigheterna i dag har de arbetsgivarpolitiska verktyg som behövs för att bedriv a verksamheten på ett bra sätt. Ett frågeområde behandlad e myndighetsledningarnas relationer till Regeringskansliet och

Arbetsgivarverket i samband med lönefrågor. Sammanfattningsvis gjordes en avstämning av helhetsbilden av de genomförda reformerna och om det skulle finnas några fördelar med att gå tillbaka till den tidigare ordningen.

Samtalen med de fackliga huvudorganisationerna berörde hur det fackliga arbetet förändrats till följd av reformerna. Vidar e belystes hur löneförhandlingarna förändrats och om det återstå r väsentliga skillnader mot lönebildningen på övriga arbetsmarknaden. Ramanslagssystemets konstruktion i stort och val av index behandlades. Vidare diskute rades om reformerna påverkat risken för arbetsmarknadskonflikter på det statliga området. Även med de fackliga organi sationerna gjordes en allmän avstämning av hur man skulle ställa sig till en återgång till det tidigare systemet.

Samtal om lönebildning och löneförhandlingar har även sket t med företrädare för Finansdepartementet.

För att analysera om de statliga myndigheterna har använt de t delegerade arbetsgivaransvaret till att verksamhetsanpass a lönesättningen har statistiska analyser genomförts. Vidare har statistikanalyser genomförts som underlag för att bedöma om state n har uppfyllt kravet att inte bli löneledande. Underlag har ocks å inhämtats från Arbetsgivarverket.

1.3Betänkandets disposition

I enlighet med vad som ov an anförts fortsätter nu betänkandet med ett kapitel om bakgrunden (2) samt ett kapitel som redogör fö r resultatet av de intervjuer som utredningen genomfört (3) .

\|	SOU 1997:48	Uppdraget 19

Betänkandet fortsätter därefter med ett kapitel (4) som diskuterar vilka allmänna krav som regeringen bör ställa på myndigheternas personalpolitik. Därefter följer ett kapitel (5) där utredninge n redogör för några strategiska frågor inom det personalpolitisk a området som måste hanteras under de närmaste åren.

Den lönepolitiska utvecklingen är intimt förknippad med hu r Arbetsgivarverkets roll och ställning har utvecklats. Utredninge n väljer därför att i ett särskilt kap itel (6) ge en allmän överblick över och värdering av utvecklingen av lönepolitik och rollspel mella n olika aktörer under åren 1 993-96. I följande kapitel (7) besvaras de konkreta frågorna som ställts i utredningens direktiv o m

Arbetsgivarverkets ställning.

I ett avslutande kapitel (8) lämnas förslag till hur regeringen ka n följa upp utvecklingen hos myndigheterna på de t arbetsgivarpolitiska området.

20 Bakgrund	SOU 1997:48	\|

2 Bakgrund

2.1Utvecklingen

2.1.1Allmänt

Den offentliga sektorns omfattning och inriktning har fortlöpande varit föremål för politisk diskussion. I mitten av 80-talet uttalades (skr. 1984/85:202) att kostnadsutveckling och effektivitet i de n offentliga sektorn måste hållas under noggrann uppsikt. De so m finansierar verksamheten, med borgarna, har berättigade krav på att deras pengar används rationellt. Samtidigt framfördes krav p å kvalitetshöjning och förnyelse. Kraven på förnyelse av de n offentliga sektorn innebar framför allt att p roduktion och service till medborgarna skulle förbättras samtidigt som verksamhete n rationaliserades. Inslag av omprövning och omprioritering a v verksamheter fanns med som givna element i förnyelsen. Mång a andra förändringar från 80-talet och framåt har inneburit e n utveckling i samma riktning, dvs. hushållning med resurserna och samtidig kvalitetshöjning.

Det nya budgetsystemet har inneburit en strävan efter minskad detaljstyrning och ökad långsiktighet. Detaljstyrningen har ersatts av ökad uppmärksamhet på resulta ten. Diskussionen har förts kring begrepp som resultatstyrning och resultatmått.

Regeringen har delegerat arbetsgivarpoliti ken till myndigheterna och i stort sett överlåtit åt dem att enskilt och tillsammans utforma arbetsgivar- och personalpolitiken efter egna behov. Myndigheten har ett totalt ansvar för verksamheten och alla kostnader. De t delegerade arbetsgivaransvaret har medfört att myndigheterna har ett stort eget handlingsutrymme som arbetsgivare. En mening med delegeringen är att myndigheterna skall kunna använda arbetsgivarpolitiken och personalpolitiken som ett medel för att n å resultatmålen med högre effektivitet.

\|	SOU 1997:48	Bakgrund 21

Åtskilliga uppgifter har decentraliserats och delegerats til l myndigheterna från regeringen :

fördelning av medel mellan kostnadsslag (till följd av ramanslag)

•möjlighet till anslagssparande och anslagsöverskridande

•beslut om inre organisation

•anställning av chefer

•beslut om lokaler.

Parallellt med denna utveckling av regeringens styrning har e n omfattande delegering skett inom det avtalsreglerade området .

Fram till mitten av 1980-talet innehöll avtalen mella n Arbetsgivarverket och de fackliga huvudorganisationerna e n omfattande detaljreglering av anställningsvillkor m.m. Unde r senare år har merparten av dessa regleringar på detaljniv å avskaffats. Så har t.ex. inom löneområdet den tidigare regleringen med lönegrader och löneklasser ersatts med individuell lönesättning för flertalet av de statsanställda. Löneökningsutrymmet regleras på ett antal nivåer genom lägstpotter. Utrymmet för en loka l lönesättning har vidgats på motsvarande sätt som på andra av - talsreglerade områden och överlämnats till förhandlingar på lokal nivå.

Förändringsprocessen på den statliga arbetsmarknaden inleddes redan år 1965, då statstjänstemännen fick förhandlingsoc h strejkrätt. Med 1984/85 års personalpolitiska proposition startad e decentraliseringen och förenklingen av den statlig a personalpolitiken. Att ge myndigheterna fullt kostnadsansvar blev därigenom en viktig fråga och frågan togs bl.a. upp i raman - slagsutredningen. Utredningen föreslog också ett index fö r uppräkningen av den historiska lönekostnadskomponenten i ramanslagen med följsamhet till men inte överskridande av ut - vecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn.

Stora strukturförändringar genomfördes under 1980- och 90 - talen bl.a. i takt med bolagisering och privatisering av viss statlig verksamhet. Utvecklingen nödvändiggjorde en fullvärdi g arbetsgivarorganisation som stod fri från regering och riksdag .

Arbetsgivarverket, som fick sin nuvarande organisation 199 4 konstruerades med detta som utgångspunkt. (Se vidare avsnit t

2.1.3.)

Regeringens instrument fö r att följa och styra utvecklingen blev regelbunden uppföljning och utvärdering. Inledningsvis skedd e detta genom fördjupade anslagsframställningar och separat a utredningar och studier. Senare har tyngdpunkten förskjutits til l

22 Bakgrund	SOU 1997:48	\|

årsredovisningar (ÅRR), budgetunderlag och prognoser (prop .

1995/96:220 Lag om statsbudgeten).

Statens personalpolitik är, som nämnts tidigare, ett viktig t instrument i förnyelsen av den offentliga sektorn (prop .

1984/85:219 ang. den statliga personalpolitiken). De n decentraliserades och kunde p å så sätt anpassas till de olika statliga verksamheter och miljöer i v ilka den skulle verka. Samtidigt skulle de personalpolitiska systemen förenklas. Den statliga lönepolitiken syftade till att åstadkomma större ind ividualisering på löneområdet.

I övrigt skulle eftersträvas ökad rörlighet och möjligheter til l kompetensutveckling för de anställda samt en ökad fokusering på chefsförsörjning och förstärkning av chefskompetensen. Dessutom borde jämställdhetsfrågorna uppmärksammas mer likso m möjligheterna att bereda arbetshandikappade anställning .

Sjukpensioneringar borde undvikas. Myndigheterna skulle slutligen också få ökade möjligheter att inom givna ekonomiska rama r inrätta och tillsätta tjänst er – en ökad frihet som i sig också innebar kostnadsansvar för lönesättningen.

2.1.2Lönebildning och förhandlingsfrågor

I finansplanen 1987 (prop. 1 986/87:100) framhöll regeringen att de grundläggande förutsättningarna för lönebildningen i den privat a respektive den offentliga sektorn borde bli mer likartade. De t underströks att löneökningar inom den statliga sektorn bord e motsvaras av höjd produktivitet eller verksamhetsinskränkningar.

I anslutning till budgetpropositionen för 1989 (prop . 1988/89:100) förde riksdagen följande resonemang: Systemet som det var utformat saknade incitament som skulle kunna bringa ne r den totala kostnadsutvecklingen. Om en förändrad styrning a v myndigheterna skulle åstadkommas ge nom minskad detaljreglering förutsatte det att statsmakterna klart angav ekonomiska ramar för hela verksamheten och inte bara ett resursslag. Därigenom bord e det bli möjligt för myndigheterna att begränsa den total a kostnadsutvecklingen genom att t.ex. utöva ökat inflytande p å lönebildningen. Vidare skulle man kunna koppla systemet till d e treåriga budgetramar som successivt höll på att genomföras.

Fr.o.m. budgetåret 1993/94 anvisades myndigheterna mede l genom ramanslag. Det innebär att anslaget utgör det totala utgiftsutrymme som myndigheten får för att finansiera lokaler, löne - kostnader och andra anställningsvillkor samt övrig a

\|	SOU 1997:48	Bakgrund 23

förvaltningskostnader. Detta skapade förutsättningar för förändring av lönebildningen.

Övergång till ett system med fleråriga ekonomiska ramar oc h möjligheter till överföringar av anslagsmedel mellan budgetåre n gav myndigheterna ett betydligt större utrymme som arbetsgivare.

Staten företräddes av tre olika arbetsgivarorganisationer p å central nivå, nämligen Statens avtalsverk, sedermera Staten s arbetsgivarverk, Statsföretagens förhandlingsorganisation (SFO ) sedermera Arbetsgivaral liansen samt Arbetsgivarföreningen BOA.

År 1992 tillsattes en utredning (Arbetsgivarko mmittén) med uppgift att se över statens arbetsgivarfunktion.

2.1.3Förändringen av SAV till AgV

Arbetsgivarkommittén (SOU 1992:100) konstaterade att e n arbetsgivarorganisation på det statliga området borde utöva si n verksamhet på ett självständigt sätt i förhållande till den politiska nivån. Organisationen borde vara väl förankrad i myndigheterna s intressen som arbetsgivare och ta ett aktivt arbetsgivaransvar. Detta förslag förutsatte ett system med utgiftsramar för myndigheternas förvaltningskostnader.

Arbetsgivarverkets organis ation förändrades så att likheten med andra arbetsgivarorganisationer blev tydlig. Den nya ordninge n innebär att regeringen utser ett arbetsgivarkollegium, efte r nominering av myndighetscheferna. Kollegiet utser styrelse som i sin tur utser generaldirektör. Regeringen har delegerat till AgV att träffa kollektivavtal för den statliga sektorn. Den konkurrensutsatta sektorns löneutveckling bildar utgångspunkt för anslagstilldelningen till myndigheterna.

Tanken är att regeringen skall styra genom uppföljning oc h utvärdering av hur bl.a. den givna delegeringen hanteras p å myndighetsnivå.

2.1.4Formella krav på myndigheter

Ett antal formella dokument ange r kraven på verk och myndigheter när det gäller verksamhetsresultat och krav på effektivitet.

Verksförordningen (1995:1322 ) innehåller bestämmelser om att myndighetschefen skall se till att verksamheten bedriv s författningsenligt och effektivt samt att myndighetschefen skal l

24 Bakgrund	SOU 1997:48	\|

hushålla med statens resurser. Vidare anges att myndighetschefen skall se till att de anställda är väl förtrogna med målen fö r verksamheten samt att chefen skall skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens oc h erfarenheter.

Bestämmelser om verksamheten finns också i verkens oc h myndigheternas instruktioner och för olika verksamhetsområden i lag eller förordning.

Verksamhetens inriktning och omfattning och regeringens krav på resultat anges i regleringsbreven till verk och myndigheter . Varje verksamhetsgren i myndigheten skall ha sin grund i d e

övergripande målen och för varje verksamhetsmål skall fastställas mätmetoder och resultatmått.

Myndigheterna rapporterar sina resultat på olika sätt. Frå n början var det viktigaste dokumentet den fördjupad e anslagsframställningen (FAF). I dag är årsredovisningen det centrala redovisnings- och informationsdokumentet.

Behovet av uppföljning accentueras allt mer och synen at t uppföljning är en viktig styrmetod blir allt vanligare. I den ny a budgetprocessen knyts kraven på myndigheterna till den redovis - ning de skall lämna. I förordningen (1996:882) om myndigheternas årsredovisning finns anvisningar för myndigheterna s budgetunderlag och underlag för fördjupad prövning. Med stöd av denna förordning kan regeringen utfärda särskilda anvisninga r avseende både det budgetunderlag och den årsre dovisning som skall lämnas.

2.2 Andra utredningar

2.2.1Riksdagens revisorers granskning

Riksdagens revisorer granskade år 1995 den statlig a personalpolitiken (Förslag till riksdagen 1995 /96:RR7). Revisorerna utgick från två grundläggande perspektiv på den statliga personalpolitiken sådan den utformades i mitten av 80-talet. I det först a perspektivet – arbetsgivarperspektivet – ses den statlig a personalpolitiken som ett instrument för regeringen att styr a förvaltningen. Det andra perspektivet – arbetstagarperspektivet – utgår från personalens krav på självständighet och ansvar i arbetet samt möjlighet till inflytande, delaktighet och personlig utveckling.

\|	SOU 1997:48	Bakgrund 25

Den statliga personalpolitiken bör organiseras så att bägg e perspektiven tillgodoses.

Revisorerna efterlyser en ökad styrning från regeringens sida för att exempelvis öka rörligheten bland chefer på alla nivåer .

Revisorerna pekar vidare på att de tidsbegränsade förordnanden a fungerar dåligt. Det personalpolitiska policyarbetet i Regeringskansliet är delvis outvecklat och ledarskapet i departementen eftersatt. Styrningen är begränsad till utnämningar och utbildningar av verkschefer.

I rapporten konstateras också att den statliga personale n fortfarande har en låg rörlighet och flexibilitet. Vidare konstateras brister i chefernas ledarskapskompetens och brister i chefsav - vecklingen. Revisorerna anger även att satsningarna p å kompetensutveckling inom my ndigheterna varit begränsade och att effekterna av dessa är ovissa: Revisorerna men ar att regeringen bör skaffa sig en överblick över omfattningen av och inriktningen p å den personal- och kompetensutveckling som förekommer ho s myndigheterna och klargöra hur spridning en av goda exempel inom statsförvaltningen bör ske. Vad gäller kompetensutvecklinge n hävdar vidare några remissinstanser att det behövs klargöras vem som skall ha ansvar för kompetensutvecklingen och hur den skall finansieras. Flera av remissinstanserna hävdar att det behövs e n central funktion som både bevakar kompetensutvecklingen s inriktning och samtidigt fungerar som en central stödfunktion.

Riksdagens revisorer har konstaterat att flera av målen för den statliga personalpolitiken inte har uppnåtts och dragit slutsatsen att en orsak till detta sannolikt är att målen varit alltför otydliga oc h allmänt hållna.

Enligt revisorerna bör regeringen se över och tydliggör a inriktningen av och målen för den statliga personalpolitiken sam t följa upp och utvärdera måluppfyllelsen. Preciseringar av mål och ambitionsgrader på väsentliga områden inom personalpolitike n behövs, menar revisorerna. De anser också att det i dag inte finns några tillräckligt tydligt uttryckta minimikrav på myndigheter s personalpolitik. Därutöver behöver rekryteringspolitiken til l Regeringskansliet ses över och personalutbytet mella n departementen och myndigheterna behöver utvecklas.

Dessa frågor bör hanteras främst i den utvidgade måloc h resultatdialogen mellan regeringen och myndigheterna, mena r revisorerna. Sammanfattningsvis anser de att regeringen bör t a fram en handlingsplan för det fortsatta utvecklingsarbetet rörande den statliga personalpolitiken.

26 Bakgrund	SOU 1997:48	\|

Riksdagen har behandlat revisorernas rapport, men endas t kommenterat vad Riksdagens revisorer säger om tidsbegränsad e förordnanden och chefsavveckling. Intentionerna med dess a förordnanden bör tydliggöras och en ny modell utarbetas. Vidar e bör nya modeller för chefsavveckling utvecklas (1995/96: AU 10).

2.2.2Hinder för förändringsarbetet

Statens förnyelsefonder publicerade i april 1996 en PDS - undersökning (Problem Detection Study ) under rubriken Hinder för förändringsarbetet vid statliga myndigheter. Det ligger i ansats och metod att det främst är kritiska synpunkter som framförs . Rapporten är tänkt att användas som ett redskap i diskussionen om vad som behöver förändras och planeringen av hur detta skall genomföras. Undersökningen redovisar de olika perspektiven hos chefer, anställda och fackliga företrädare

Här följer några axplock: Den politiska styrningen a v förvaltningen anses brista i information och dialog. Personalen tar som sitt största problem upp att sparkraven i kombination med ökad arbetsbörda lett till sämre kvalitet på det arbete man utför .

Regeringskansliet kritiseras. Styrningen av myndigheterna anse s som alltför detaljerad.

Fackliga företrädare och personal tar upp dåligt ledarskap som ett stort problem. Det finns för få personer me d förändringsstrategisk kompetens på verksledningsnivå, menar de.

Enligt facklig uppfattni ng är det statsförvaltningens allra största problem att cheferna saknar tillräcklig utbildning i ledarskapsfrågor. Cheferna själva anser dock att man inte behöver någon utbildning i ledarskap. En annan stor brist är at t statsförvaltningen saknar en koncerngemensam chefsförsörjning , menar de fackliga företrädarna.

De flesta myndigheter har svårt att omsätta sin a jämställdhetsplaner i praktiken. Samtidigt är flertalet anställd a ganska kallsinniga till frågan.

Många från olika grupper uttrycker stor oro över att man int e kommer att kunna bibehålla en tillräckligt hög kompetens ino m myndigheterna i framtiden. Nyanställningarna är få oc h medelåldern hög. Det är också svårt att f inna lämpliga lösningar för personal som inte klarar av förändringar och för chefer som int e passar på sin post.

Den statliga lönesättningen är ett av chefernas största problem. Differentieringen är inte tillrä cklig (svårt med bonussystem), vilket

\|	SOU 1997:48	Bakgrund 27

gör det svårt att behålla yngre och särski lt kompetenta medarbetare.

Facken å sin sida pekar på problemen med avundsjuka oc h missämja till följd av den individuella lönesättningen.

2.2.3Staten i omvandling

Statskontoret har regeringens uppdrag att fr.o.m. år 1996 årlige n göra en översiktlig och samlad redovisning av utvecklingen inom statsförvaltningen. Den första rapporten i denna serie – Staten i omvandling (1996:15) beskriver bl.a. statens betydelse fö r samhällsekonomin, mönstren i de organisationsoc h strukturförändringar som genomförts under 1990-talet och des s konsekvenser samt konsekvenserna av IT-utvec klingen inom staten.

Några för denna utredning intressanta fakta är:

•I dag arbetar drygt 240 000 personer eller 6% av de anställda i Sverige inom staten. (Med staten avses då myndigheter , affärsverk och socialförsäkringssektorn.)

•Mellan 1980 och 1995 har de statsanställda minskat med cirka 180 000 eller cirka 40 %. Minskningen beror dels p å bolagiseringar och byten av huvudmannaskap, dels på avgångar i samband med rationaliseringar och besparingar. Över 27 000 anställda inom staten exkl. affärsverken har sagts upp seda n 1980.

•Beräkningar som baserats på statliga myndigheter s årsredovisningar under de senare åren pekar på at t produktiviteten inom staten ökar.

•Staten är den sektor som har flest högutbildade. Andele n anställda med minst tre års akademisk utbildning uppgår till 30 % av de anställda. Andelen anställ da med någon form av akademisk utbildning utgör drygt 50 %. Motsvarande andel för de n övriga arbetsmarknaden är cirka 15 respektive 25 %. Andele n som deltar i personalutbildning är betydligt högre inom state n och övriga delar av den offentliga sektorn än inom näringslivet.

•Medelåldern, 43 år, är högre inom staten än inom kommuner , landsting och näringsliv.

•Inom alla arbetsmarknadssektorer finns flest sysselsatta ino m gruppen 45-49 år, men andelen är högst inom staten. Andele n personer inom åldersgruppen 30-39 år är lägst i staten. State n

28 Bakgrund	SOU 1997:48	\|

har också jämfört med andra sektorer en relativt stor ande l anställda inom gruppen 25-29 år.

\|	SOU 1997:48	Bakgrund 29

Diagram 1. Relativ åldersfördelning inom olika sektorer år 1995, från Statskontorets rapport. (Affärsverken ingår inte.)

Diagram 2. Relativ åldersfördelning inom staten åren 1990 och 1995, från Statskontorets rapport. (Affärsverken ingår inte.)

30 Bakgrund	SOU 1997:48	\|

Något över 40 % av de statsanställda är kvinnor. Andelen kvinnor respektive män är oförändrad mellan åren 1990 och 1995.

Andelen kvinnor respektive män varierar dock kraftigt ino m olika verksamhetsområden. Störst är kvinnodominansen ino m skatteförvaltningen me d 70 %. Även exekutionsväsendet och rättsskipningen är tunga kvinnoområden. Männens områden ä r kommunikationer, försvar och polisväsendet.

2.2.4ELMA-utredningen

Åtgärder för att stärka resultatstyrningen diskuterades i den s å kallade ELMA-gruppen (Ds 1995:6). Utredningen konstaterade att en resultatstyrd verksamhet kännet ecknas av ett klart resultatansvar på varje nivå, vilket i sin tur förutsätter en omfattande delegering med stort handlingsutrymme på alla nivåer i beslutskedjan . Samtidigt måste det finnas en efterk ontroll, som konstaterar att mål och resultat uppnås. Återrapporteringen måste ske i resultattermer och finansiella termer.

Regeringen måste ha en god överblick över verksamheten s effekter och att de för ändamålen avsatta medlen utnyttjas s å kostnadseffektivt som möjligt.

ELMA-utredningen konstaterade, l iksom andra utredningar från denna tid, att regeringen måste ägna mera tid åt aktiv ledning , styrning och uppföljning av förvaltni ngen. Finansdepartementet bör ha en särskild samordningsfunktion för Regeringskansliet när de t gäller styrformerna bl.a. avseende organisationsförändringar , arbetsgivarpolitisk bevakning och rådgivning, rekrytering sam t utveckling och utbildning framför allt av chefer.

\|	SOU 1997:48	31

3 Resultatet av intervjuerna

Följande avsnitt bygger på intervjuer med företrädare fö r regeringskansliet, myndigheters arbetsgivarföreträdar e

(verkschefer, personalchefer och linjechefer), myndigheters arbetstagarföreträdare (fackliga organisationer och medarbetare) sam t företrädare för centrala fackliga organisationer. (Närmare beskrivning ges i avsnitt 1.2.)

I avsnittet om löner avses med arbetsgivarföreträdare verkschef eller personalchef och med fackliga företrädare representanter för de fackliga organisationerna på central nivå.

3.1Den statliga myndigheten som arbetsgivare

”Vår myndighets roll är inte självklar. Om den skall vara kvar måste vi vara flexibla.”

fackliga representanter

Staten som arbetsgivare har förändrats mycket under senare år , menar såväl arbetsgivarföreträdarna som personal och facklig a företrädare. Samtliga parter ger följande bild: Myndighetern a präglas nu av låg personalomsättning och krympande anslag. De t ställs också större krav på vad myndigheterna skall åstadkomm a och därmed på personalen. Mer skall göras på kortare tid. E n serviceinställning och samarbete både internt på myndigheten och med andra organisationer krävs. Den allmänna uppfattningen är att denna förändring till stor del är av godo. En del personal oc h fackrepresentanter konstaterar dock att många inte klarar föränd - ringar och frågar om det i framtiden kommer att finnas plats fö r sådana personer inom staten.

Den vanligaste uppfattningen bland samtliga parter är at t eftersom arbetsrätten är i stort se tt densamma för statliga och andra

32	Resultatet av intervjuerna	SOU 1997:48	\|

arbetsgivare skall staten inte va ra bättre än andra arbetsgivare, men noga följa de arbetsrättsliga regler som finns.

Det är viktigt att staten har et t bra rykte som arbetsgivare, det är då lättare att få bra folk, menar personal på ett par myndigheter .

Staten har ett oförtjänt dåligt rykte bland ungdomar, anser de.

En koncerngemensam arbetsgivarpolitik behövs, staten måst e agera samlat för att kunna stå stark, menar arbetsgivarföreträdarna. De menar också att en gemensam lönepolitik är en vikti g arbetsgivarpolitisk fråga. Det bör finnas en gemensam uppfattning om hur mycket lönerna får stiga. Det kan dock vara svårt för e n enskild myndighet att följa den al lmänna uppfattningen. Men det är viktigt att myndigheterna är solidariska mot koncernen staten, anser de.

Tolkningen av vad den gemensamma lönepolitiken ytterligar e innebär varierar något mellan olika individer inom gruppe n arbetsgivarföreträdare. Lönepolitiska överväganden mellan olik a verksamheter inom staten behövs, menar en GD. Att vissa frågo r bör vara gemensamma inom staten motivera r arbetsgivarföreträdarna med att det då inte blir så mycke t diskussion på myndigheterna. Utan en central st yrning kanske vissa myndigheter dessutom skulle ge efter och det skulle vara til l nackdel för staten som koncern, menar de.

Även fack och personal anser att vissa frågor bör var a gemensamma inom staten. Fackrepresentanterna för ofta fra m pensionsfrågor som viktiga sådana frågor.

Det är viktigt att enbart frågor av allmänt intresse inom state n hanteras gemensamt och att avtal sluts på lokal nivå, efterso m verksamhetsanpassning behövs, är den allmänna uppfattningen från både arbetsgivar- och arbetstagarsidan.

”Förut ville de som jobbat länge här inte ens byta rum.”

linjechef

”Genom kompetensutveckling och delegerat ansvar kan man skapa förutsättningar för att förändringsarbete skall fungera.”

fackliga representanter

Myndigheternas uppgifter och roller är inte lä ngre självklara, menar samtliga parter. Om myndigheterna skall få vara kvar måste de vara flexibla och visa tydliga resultat samtidigt som de skall klar a nedskärningskraven. Detta anges som bakgrunden till de n omstrukturering och den omfattande kompetensutveckling, so m

\|	SOU 1997:48	Resultatet av intervjuerna 33

skett på flera myndigheter. De anställda måste vilja vara med och utveckla och förstå målet med verksamheten, det krävs ett anna t engagemang än förr, menar både arbetsgivar- och arbetstagarsidan. Samtidigt är det en allmän uppfattning bland alla parter att de n delegerade arbetsgivarpolitiken är en viktig förutsättning för at t myndigheterna skall klara av d e ökade kraven och nedskärningarna av anslagen.

Personal, organisation, teknik och verksamhet bildar en helhet. Nu kan den enskilda myndigheten gå in och arbeta med alla dessa faktorer. Den allmänna uppfattningen bland både arbetsgivar- och arbetstagarrepresentanter är att myndigheterna försöker anpass a organisation, personal och kompetens efter verksamheten. Man kan nu väga behov mot varandra. En intervjuad myndighet bestämd e t.ex. att skära ner på lokaler och låta flera personer dela rum, i stället för att avveckla personal. Den ökade friheten är en förutsättning för att verksamheten skall kunna bedrivas vettigt, har båd e verkscheferna och fackrepresentanterna framfört.

Personalekonomisk redovisning finns för myndi gheternas behov.

Den kan t.ex. innehålla uppgifter om vad det kostar att tillsätta en tjänst och användas som underlag för beslut om rekrytering elle r intern kompetensutveckling.

Arbetsgivarrepresentanterna och fackrepresentanterna anser att

Regeringskansliet bör ha större insikter än i dag och bör visa större intresse för myndigheterna. Statsmakternas mål för arbets - givarpolitiken är inte tydliga, menar de. Chefer vill ha feedback när fördjupade anslagsframställningar o ch årsredovisningar lämnas och de vill att Regeringskansliet arbetar med arbetsgivarpolitik i et t ekonomiskt perspektiv. Fackrepresentanter vill att Regerings - kansliet följer upp hur verkscheferna fungerar.

Bilden som myndigheterna ger av sin roll som arbetsgivar e bekräftas av representanterna för Regeringskansliet (berörd a myndigheters budgethandläggare och i något fall äve n huvudmannen). Från dem har vi också fått reda på att arbetsgivar- och personalpolitik i dag inte följs upp i samband med den löpande ekonomiska uppföljningen av myndigheterna. Vissa frågor ino m detta område kan i dagsläget behandlas i mål- och resultatdialogen mellan departementsledning och myndighetsledning, men hanteras vanligen inte av sakenheterna.

3.2Kompetens

34	Resultatet av intervjuerna	SOU 1997:48	\|

”Vi hinner aldrig i kapp med att få rätt kompetens. Vi prövar olika vägar. Den låga personalrörligheten är ett stort problem. Ibland känns det som vi sitter i ett skruvstäd.”

verkschef

Kompetensen finns i stort sett för att kla ra av dagens verksamhet på myndigheterna. Det är den allmänna uppfattningen bland chefer , fack och medarbetare. De menar d ock att det finns en eftersläpning i kompetensen.

Från främst fackligt håll och från medarbetarna påpekas ibland att kompetensen finns hos personalen, men eftersom man är så få

är det ibland svårt att göra ett bra arbete. Vissa handläggare menar att de i dag får göra assistentu ppgifter. Därför kan det vara svårt att hinna med de kvalificerade uppgifterna.

För att klara morgondagens frågor behövs kompetensutveckling och nyrekrytering, menar de intervjuade från samtliga grupper . Myndigheterna har tappat spetskompetens trots att en allmä n kompetensutveckling har skett, menar de. Det finns också e n allmän oro bland alla parter för om de statliga myndigheterna p å sikt kan rekrytera och behålla tillräckligt kv alificerad personal inom marknadsutsatta områden med de löner staten kan erbjuda.

För att decentraliseringen även inom myndigheten skall kunna fungera på ett bra sätt krävs ökad kompetens på regional och lokal nivå, är en allmän uppfattning bland alla parter.

För att vidmakthålla och förbättra kompetensen genomfö r myndigheterna en rad olika åtgärder. De arbetar med bl.a . kompetensutveckling med inr iktning på nya regler och arbetsmetoder, med arbetsrotation och med delegerat ansvar. Myndighete r försöker också konkurrera om kvalificerad personal med e n attraktiv organisation och ett attraktivt arbetsinnehåll. Viss a myndigheter anlitar tillfälliga projektanställda experter oc h konsulter samtidigt som man har en mindre andel fast anställda .

Samverkan med andra organi sationer så man får del av deras kompetens, förekommer också.

3.3Personalförsörjning

”Personalförsörjningen på lång sikt är viktig för både myndighet och koncernen staten: Vad gör vi när alla pensioneras?”

verkschef

\|	SOU 1997:48	Resultatet av intervjuerna 35

På flera myndigheter har ansvaret för personalfrågor flyttats til l regional/lokal nivå, medan personalavdelningen fungerar so m internkonsult. Rekrytering sköts vanligen av avdelningen/regionen eller motsvarande, med personalavdelninge n som stöd. Vid avvecklingar däremot har den centrala personalavdelningen vanligen e n starkare ställning.

De intervjuade verks- och personalcheferna gav exempel på att verk och myndigheter genomför kompetensväxling. Det är int e alltid möjligt att enbart kompetensutveckla de n egna personalen och nyanställa utan de ekonomiska förutsättningarna tvingar även fram avvecklingar av personal. Personal som arbetat med enklar e administrativa och tekniska uppgifter avvecklas i första hand. Det är svårt att lyckas med att genomföra en kompetensväxling i samförstånd med anställda, fackliga organisationer och chefer.

Personalavveckling är alltid svår och ger upphov till oro i hela organisationen, menar alla parter. Arbe tsgivarföreträdare för ett par myndigheter säger att de gör allt för att slippa säga upp personal. I så hög grad som möjligt vill man använda den befintlig a personalen. Att rekrytera personal ses som en sista utväg. I första hand analyseras om intern personal kan lösa de aktuella uppgif - terna, kanske efter kompetensutveckling, i andra hand överväg s projektanställning eller konsultinsats och i tredje hand rekrytering.

Myndigheternas ökade handling sfrihet gör också att man kan ha en mindre andel fast anställda och använda sig av projektanställda och konsulter för att få sådan kompetens som inte behöv s kontinuerligt.

”Om några år är myndigheten slut, då är resurspersonerna borta och det finns ingen ny generation.”

fackrepresentanter

Myndigheterna har en myc ket ojämn åldersfördelning. Majoriteten av de anställda började arbeta på myndigheten i slutet av 1960-talet eller i början av 1970-talet. De var då relativt nyutexaminerade .

Även nu nyanställs en del yngre personer, som d ock har relativt stor rörlighet. Personer i 60-årsåldern har många gånger slutat me d hjälp av pensionsersättning. Personal i 30- och 40 årsåldern ä r relativt sällsynt. Medelåldern på de undersökta myndigheterna ä r mellan 43 och 49 år.

Åldersfördelningen uppfattas av alla parter som ett stor t problem, eftersom det blir för lite nytänkande med den stor a gruppen född på 40-talet, som har varit l änge på samma myndighet.

36	Resultatet av intervjuerna	SOU 1997:48	\|

Både arbetsgivar- och arbetstagarrepresentanter anser at t

åldersfördelningen och den låga rörligheten även medför et t kontinuitetsproblem. Det finns för få medarbetare i mellangenerationen som kan ta över när de äldre medarbetarn a pensioneras.

Eftersom personalrörligheten är låg är arbetsgivaren på viss a håll uttalat positiv till att personer arbetar tillfälligt på andr a arbetsplatser, t.ex. departement och andra myndigheter. Organi - serad utbytestjänstgöring är dock sällsynt.

Rörligheten har förstås blivit mindre av den allmänt dålig a arbetsmarknaden, men för v issa grupper finns en bra marknad. Det gäller exempelvis för miljö- och IT-områdena samt för skatte - revisorer. Där är å andra sidan rörligheten ofta väl stor.

Bedömningsgrunderna vid nyanställningar har förändrats. Krav på utbildning har ökat. De personliga egenskaperna är viktigare , samarbetsförmåga m.m. värdesätts mer. Dett a är en allmän uppfattning bland alla intervjuade.

Analyser av vilka verksamheter och kompetenser som kommer att behövas de närmaste åren sker mer eller mindre systematiskt.

”Förr blev man kvar hela sitt liv om man var intresserad av verksamheten. Dagens ungdomar är inte så intresserade av fast anställning.”

personalchef

”Jag försöker göra så att det blir lärorikt och intressant och utmanande för ungdomarna. Det är viktigt att följa upp dem.”

regional chef

Ungdomarna vill snabbt börja med arbetsuppgifter som de anse r intressanta, de vill ha kul, få utmaningar, h a bra kamratskap och bra chefer. Är inte dessa kriterier uppfyl lda eller uppfylls de lika bra på någon annan arbetsplats, som dessutom erbjuder högre lön, slutar de och prövar något nytt, är en allmän uppfattning bland alla parter.

3.4Chefsförsörjning

”Chefsfrågan i staten är en nyckelfråga för effektivitet.” verkschef

\|	SOU 1997:48	Resultatet av intervjuerna 37

”Vi har alldeles för många chefer som är experter. År av omstrukturering har ställt nya krav.”

personalchef

Följande bild av myndigheternas chefsförsörjning ger båd e arbetsgivar- och arbetstagarr epresentanter: Nu behövs andra chefer än tidigare. Kraven på verksamheten och på personalen är större . Chefen måste kunna motivera och entusiasmera, men också h a ekonomisk överblick och leda arbetet. Det är ett nyt t samverkanstryck. Chefen måste kunna ge meda rbetarna en klar bild av verksamheten för att de skall bli tillräckligt motiverade. Chef är i sig ett särskilt jobb. Det sker en kompetensförskjutning frå n sakkompetens till ledaregenskaper, åtminstone i teorin.

Cheferna på de undersökta myndigheterna är ofta män. De är i regel internt rekryterade och har ofta kommit fram p.g.a. si n sakkompetens. Sakkompetensen spelar en dominerande roll vi d tillsättningar av chefer på samtliga nivåer. Den har för sto r betydelse, är en allmän uppfattning bland intervjuade ur olik a kategorier.

Personalen och fack för fram följande: Flera chefer har fö r dåliga ledaregenskaper. De är duktiga på sitt sakområde istället för att vara effektiva när det gäller att planera och organisera, kunn a verksamhetsplanering och ekonomi samt ha förståelse för män - niskor.

Myndigheterna går allt oftare ut externt vid chefsrekryteringar. Allt fler kvinnor blir chefer, framförallt lägre chefer, på de un - dersökta myndigheterna.

Expertkarriärer lämpliga för duktiga experter som inte bör/vill bli chefer finns i för liten omfat tning, menar flera av de intervjuade från både arbetsgivar- och arbetstagarsidan. Den sämst betald e chefen har ofta bättre betalt än den högst be talde handläggaren. Fler experttjänster som status- och lönemässigt är lika mycket värd a som chefstjänster efterlyses av intervjuad personal.

Det är vanligt med tidsbegr änsade chefsförordnanden, i tre eller fem år. Samtidigt finns inte system för up pföljning, utvärdering och avveckling av chefer. Chefer lämnar sä llan sina chefsförordnanden. De har svårt att hitta alternativ. De flesta förordnanden förläng s regelmässigt. Myndigheterna har inte fått cirkulation på chefern a som man tänkt sig. Denna uppfattning är vanlig bland samtlig a parter.

Flera chefer har blivit över vid omorganis ationer. Annars avsätts sällan chefer. När en chef avsätts går han ofta kvar i organisationen,

38	Resultatet av intervjuerna	SOU 1997:48	\|

ibland på en ”konstruerad” tjänst. Där sprider han oro i organisationen. Det är en vanlig uppfattning bland chefer, fack och personal att detta är ett stort problem. En lösning på detta problem kan vara glidande pension, menar en fackrepresentant.

En arbetsgrupp på en m yndighet menar följande: Arbetsgivaren bör vara tydligare med krav och förväntningar på cheferna. De bör följas. Att vara chef borde var ett tidsbegränsat uppdrag me d tydliga krav på vad som skall åstadkommas och under vilken tidsperiod, på motsvarande sätt som ett projektled aruppdrag. Uppdraget borde sedan utvärderas. Kontrakten, som nu är standardiserade , borde ses över.

Statsmakterna bör se till att få chefer som är kapabla att sköt a verken. Man följer inte upp i dag hur verkscheferna fungerar , menar en del fackliga representanter.

Vissa myndigheter har chefsutvec klingsprogram, andra har inte. Cheferna deltar mycket sällan i externa (icke-statliga ) managementprogram.

Myndigheterna funderar inte alltid på vilka som skall h a utbildning och på vilken nivå. Ibland får chefer och handläggar e samma utbildning om t.ex. aktuell a regelförändringar. Detta kan ge fel signaler och göra att cheferna frestas att handlägga, påpekades av personalchefer/personalhandläggare.

Vissa personalchefer och verkschefer har berättat att de försöker tillmäta ledaregenskaper allt större betydelse vid tillsättningen a v chefer. De vidareutvecklar också sitt rekryteringsarbete genom att göra bättre kravanalyser och ta hjälp av professionella rekryterare eller själva förstärka sin rekryteringskompetens. Ett mer utvecklat rekryteringsarbete kan även bidra till att fler externa chefer tillsätts, vilket kan vara vitaliserande för organisationen, menar de.

Arbetsgivarföreträdare har föreslagit följande åtgärder för at t

öka chefsrörligheten: flexiblare pensionsålder för före detta chefer i sextioårsåldern och en chefspool, som administreras a v

Finansdepartementet eller Statsrådsberedningen. En av d e intervjuade personalcheferna ansåg att chefernas kontaktnät på ett medvetet och systematiskt sätt bör utökas genom externa ma - nagementkurser m.m., i syfte att bl.a. öka rörligheten.

3.5Löner

Arbetsgivarföreträdarnas syn

\|	SOU 1997:48	Resultatet av intervjuerna 39

Lönepolitik och verksamhet

Införandet av ramanslagssystemet medförde ett ökat omvandlingstryck i verk och myndigheter. Tidigare justerades myndigheternas förvaltningsanslag automatiskt upp mo tsvarande kostnaderna för de centrala avtalen. Nu finns inte längre denna möjlighet . Myndighetsledningarna måste själva ta ansvar för att verksamheten klaras inom budgeten, vilket tvingar fram effektiviseringar oc h omprioriteringar.

När ramanslagssystemet infördes började Arbetsgivarverket att på ett mer systematiskt sätt kostnadsberäkna avtalsyrkanden .

Tidigare hade Regeringskansliet svårt att få fram heltäckand e kostnadsberäkningar från Arbetsgivarverket. För myndigheterna var avtalskostnaderna av mindre intresse eftersom budgetkompensation automatiskt medgavs för centralt avtalade lönekostnadsökningar . Sammantaget anses reformerna ha inneburit ett öka t kostnadsmedvetande i statsförvaltningen.

De lönepolitiska program som utvecklats av Arbetsgivarverket och myndigheterna fungerar bra. Löneinstrumentet används i enlighet med de lönepolitiska programmen. Sambandet mellan arbetsinsats och lön är starkare än tidigare. Skillnader i löneökningstakt fö r marknadsutsatta respektive inte marknadsutsatta grupper bedöm s ha ökat något. Fortfarande förekommer uppfattningen att d e statsanställda på lägre nivå har hög re löner än motsvarande grupper på den privata sektorn medan det motsatta gäller i de högr e inkomstskikten.

Arbetsgivarföreträdarnas agerande

Myndighetsledningarna är nöj da med de avtal som Arbetsgivarverket har träffat de senaste två avtalsrörelserna. Man anser också att avtalen varit väl förankrade hos myndighetsledningarna.

Det senaste avtalet har i efterhand visat sig hamna på en hö g nivå i förhållande till de behov som finns av löneökningar för at t klara personalförsörjningen. När avtalet träffades var det dock en enig uppfattning att nivån var acceptabel i jämförelse med övriga avtal på arbetsmarknaden. Löneutrymmet för 1996 var för först a gången i sin helhet avsatt för individuell fördelning.

Det är angeläget att de statliga arbetsgivarna visar att man har förmåga att göra prioriteringar inom sektorn. Ledamöterna i styrelsen måste ha förmågan att ta initiativ till och att besluta o m

40	Resultatet av intervjuerna	SOU 1997:48	\|

satsningar som innebär omfördelning av medel mella n myndigheterna genom ramanslagssystemet. De omfördelninga r som hittills gjorts har varit resultat av krav från de fackliga organisationerna. (I 1993 års avtalsrörelse ställde SACO-S krav på e n satsning på sina medlemsgrupper i kultursektorn. I 1995 år s avtalsrörelse gjordes en prioritering av bl.a. Tullverket oc h Kriminalvården.)

Samverkan mellan myndigheterna har blivit bättre. Det vor e dock önskvärt med en ännu större öppenhet arbetsgivare emella n om vilka prioriteringar och särskilda satsningar som man planerar i de lokala löneförhandlingarna.

Löneutfallet visar stora skillnader mellan myndigheterna . Reformerna syftade till att det skulle medges skillnader i löneökningstakt mellan myndigheterna. Det skulle ha varit bättr e om de myndigheter som ansåg sig ha behov av att göra större lö - nejusteringar initierat en diskussion i Arbetsgivarverkets styrelse i god tid före avtalsrörelsen eftersom det då hade varit möjligt at t göra riktade satsningar i de centrala avtalen.

Samverkan mellan myndigheterna är viktig för att stärk a arbetsgivarna i förhandlingarna med de fackliga organisationerna.

Oförklarad löneglidning riskerar att splittra arbetsgivarna. E n iakttagelse är att sedan reformerna infördes har de ökad e kontakterna mellan myndigheterna gjort att man inte längre "köper" medarbetare av varandra genom att bjuda över i löner. Detta ha r varit positivt för de enskilda myndigheternas lönestrukturer.

Arbetsgivarverket företräder en blandad skara arbetsgivare när det gäller storlek, finansiering, verksamhetsinriktning, etc. De t finns därmed inte någon uttalad branschsamhörighet mella n medlemmarna. I konkreta avtalsfrågor tycks detta inte vara något större problem eftersom de centrala avtalen i stor utsträcknin g lämnar öppet för varje myndighet att själv utforma sin a avtalslösningar.

Erfarenheterna visar att det är de myndigheter som har hårdast ansträngda finanser som har satt taket för hur stor a kostnadsökningar som Arbetsgivarverket kan acceptera i d e centrala avtalen. Övriga arbetsgivare har i de lokal a förhandlingarna fått bedöma behovet av extra löneåtgärder och i vilken mån det enskilda verket eller myndigheten har d e nödvändiga ekonomiska förutsättningarna för att medg e kostnadsökningar utöver avtalet.

När det gäller de myndighetsvisa förhandlingarna ä r erfarenheterna beroende av hur den egna verksamheten ä r organiserad. I myndigheter med några hundra anställda ha r

\|	SOU 1997:48	Resultatet av intervjuerna 41

myndighetschefen kännedom om samtliga anställda och kan aktivt medverka i förberedelserna inför förhandlingarna.

I affärsverk finns möjlighet till ekonomisk styrning oc h uppföljning som möjliggör delegering av förhandlingsrätte n samtidigt som kostnadskontrollen ligger kvar centralt.

De stora myndigheterna, som ofta har regional organisation , måste utveckla andra former för att behålla kostnadskontrollen i samband med delegeringen av förhandlingsrätten.

En synpunkt som framhållits är vikten av att myndighetschefen backar upp sin personalchef. Myndighetschefen är alltid ytters t ansvarig inför regeringen och det går inte att delegera det ansvaret.

Det är viktigt att det finns en tydlig g emensam arbetsgivarpolitik på myndigheten.

Förutsättningar för framgång

En bedömning är att genom förändringen av Staten s arbetsgivarverk till Arbetsgivarverket och införandet a v ramanslagssystemet har myndigheterna fått de nödvändig a verktygen för att bära upp arbetsgivarro llen, men man har ännu inte lärt sig att utnyttja dem fullt ut.

Det nya systemet har inneburit möjligheter att göra riktad e satsningar till rimliga kostnader. En generell bild är vidare att det lokala arbetsgivarpolitiska arbetet utvecklas successivt. En sto r uppgift är och har varit att de berörda cheferna skall enas om och agera i enlighet med en gemensam arbetsgivarpolitisk strategi för att myndighetens helhetsresultat skall bli så bra som möjligt. E n bedömning är att cheferna på mellannivå har utvecklats so m arbetsgivare. Ofta har det varit möjligt att skapa enighet o m behovet av en generell återhållsamhet med löneökningar och enas om vissa riktade satsningar.

Myndighetschefer har erfarenheter av en intern dragkam p mellan avdelningscheferna om att lönerna skall höjas så mycke t som möjligt på den egna avdelningen. Denna dragkamp försvagar ofta arbetsgivarnas förhandlingsposition i förhållande till d e fackliga organisationerna. Numera förekommer dock at t mellancheferna ikläder sig arbetsgivarrollen fullt ut.

Det finns enskilda chefer som inte agerat i enlighet med de n gemensamma policyn utan höjt lönerna utöver vad som bedömt s rimligt på koncernnivå. Detta skadar arbetsgivarna i förhand - lingarna med de fackliga organisationerna. En fråga är om de t

42	Resultatet av intervjuerna	SOU 1997:48	\|

behövs sanktionsmedel mot chefer som inte följer de n gemensamma policyn.

Det finns en stor efterfrågan på lönestatistiska hjälpmedel. Det stöd som man i dag får från Arbetsgivarverk et är inte tillräckligt för de lokala löneförhandli ngarna. En brist är att det inte finns statistik som visar löneutvecklingen på den privata sektorn so m arbetsgivarna där står bakom. Härigenom har de facklig a organisationerna ett försteg med sin medlemslönestatistik.

Det förekommer att statliga arbetsgivare utv ecklar system för att göra jämförelser av lönerna för vissa grupper mellan olika sektorer. Detta har visat sig vara ett bra hjälpmedel både vid prioriteringar mellan grupper och vid den interna resursfördelningen.

En fråga som togs upp i samtalen är möjligheten att hitt a lönesystem som främjar en utveckling av produktiviteten i staten.

Ett problem är att det inom många områden saknas tillräckligt bra resultatmått. Ett annat problem är att produktivitetsförbättringar i vissa verksamheter kan leda till ökade intäkter som inlevereras till staten eller angelägna förbättringar av kvaliteten i verksamhete n utan att det finns någon koppling till myndighetsanslagen. Genomförda produktivitetsförbättringar kan i dessa fall inte belönas i form av högre lön eller bonus. På detta problem ser man inte någo n lösning anvisad i ramanslagsreformen.

Relationen till Regeringskansliet

Ett problem vid utvärderingen av ramanslagssystemet är at t systemet endast verkat tillsammans med kraftiga besparingskrav . Myndigheterna anser att anslagsuppräkningarna är svåra att här - leda, till följd av avdrag för besparingar, produktivitetsavdrag etc. Det finns därmed en vis s misstro mot systemet som sådant. Många arbetsgivare tycks ha otillräcklig kunskap om systemet.

Ingen av de intervjuade har någon erfarenhet av at t lönebildningsfrågor behandlats i mål- och resultatdialogen me d fackdepartementets ledning. Det tycks saknas intresse ho s fackdepartementen när det gäller hur myndigheterna hanterar si n arbetsgivarroll. Det förhållande att fackdepartementen inte bö r engagera sig i kollektivavtalsfrågor kan ha fått till följd att man inte diskuterar arbetsgivarfrågor över huvudtaget. En annan bild är att fackdepartementen inte får tillräckligt expertstöd när det gäller att utvärdera hur myndighetscheferna som arbetsgivare har åstad - kommit bättre verksamhetsresultat och ökad effektivitet.

\|	SOU 1997:48	Resultatet av intervjuerna 43

Företrädare för Finansdepartementet har vidare framfört at t orsaken till att dessa frågor inte har tagits upp i måloc h resultatdialogen är att AgV inte tillhandahåller en lönestatistik på myndighetsnivå. Därmed finns ingen kvalitetssäkrad (oc h gemensam) information om löneutvecklingen infö r myndighetsdialogen. Man anser således att det i dag finns tillräcklig information för att följa om statlig sektor har blivit löneledande . Däremot finns inte information om vilka effekter den har fått p å myndigheternas verksamhet.

En erfarenhet är att samtidigt som den ekonomisk a detaljstyrningen har minskat har regeringens styrning a v verksamhetsinriktning och myn dighetens policy i diverse sakfrågor ökat. Detta har att göra med anslutningen till EU, eftersom övriga medlemsländer förutsätter att Sverige f öreträder en gemensam linje i EU vare sig det är någon från Regeringskansliet eller någo n myndighetsrepresentant som företräder Sverige.

Den bild av lönefrågor som myndigheterna s arbetsgivarföreträdare har gett har stämts av me d

Regeringskansliets PBS-chefer (cheferna på planeringsoc h budgetsekretariaten och motsvarande funktioner) på ett möte fö r

PBS/Adm cheferna. Där framkom inget som talade emot den bild som utredningen fått genom intervjuerna.

44	Resultatet av intervjuerna	SOU 1997:48	\|

Relationen till Arbetsgivarverket

En allmän bild är att ombildningen av Statens arbetsgivarverk till Arbetsgivarverket har inneburit att man fått en arbetsgivarorganisation som arbetar på myndigheternas och verkens uppdrag .

Arbetsgivarverkets delegationer har spelat en viktig roll fö r inflytande och förankring.

Arbetsgivarverket har de senaste avtalsrörelserna lyckats fånga upp myndigheternas uppfattningar. Detta har r esulterat i bättre avtal och större delaktighet än tidigare.

En synpunkt som framförts är att det i samband me d ombildningen till Arbetsgivarverket ägnades omotiverat sto r uppmärksamhet åt Arbetsgivarverkets inre organisation. Iställe t borde man ha fokuserat på att reformen faktiskt kom till stånd.

De fackliga företrädarnas syn

Löneförhandlingarna

De fackliga organisationerna uppfattar att verksamhetsintresse t blivit mycket mer styrande efter reformerna. Arbetsgivarverket s ledning har utgått från verksamhetsintresset i förändringsarbetet.

Arbetsgivarverket uppfattas i dag agera självständigt i förhållande till regeringen i förhandlingsarbetet. Den intern a beslutsgången i Arbetsgivarverket har blivit mer lik den i d e fackliga organisationerna. En demokra tisk förankringsprocess leder till längre beslutsvägar.

Tidigare delades avtalsrörelserna upp i två delar, enligt d e fackliga företrädarna. Först förhandlades löneutrymmet med fi - nansministern, sedan förhandlades fördelningen av pengarna med myndighetscheferna. Nu sker de centrala förhandlingarna enbar t med Arbetsgivarverket. De fackliga organisationerna anser att det

är bra att man kommit ifrån den tidigare ordningen och at t rollfördelningen mellan regeringen och Arbetsgivarverket blivi t tydligare.

1980-talet präglades av centrala satsningar på marknadskänsliga grupper. Numera hittar parterna lokala förhandlingslösningar som svarar bättre mot verksamheternas krav. Detta är också positivt.

De fackliga organisationerna anser att d e avtal som träffats i den nya miljön är bra. Parterna har kunnat komma fram till bra avta l utan konflikter.

\|	SOU 1997:48	Resultatet av intervjuerna 45

Det är bra att reformerna utgår från att den privata sektorn skall vara löneledande i bemärkelsen att gå före och sätta riktmärke för nivåerna i avtalen. Det var inte bra på 1980-talet när staten gic k före i förhandlingarna.

I intervjuerna har framkommit att de fackliga organisationerna stött på svårigheter lokalt när man önskat diskutera den lokal a personalpolitiken och lönepolitiken tillsammans med den lång - siktiga utvecklingen på myndigheten. En facklig bild är at t myndighetschefen har en långsiktig strategi för myndigheten men att den sällan förmedlas till personalchefen som lede r förhandlingarna med de fackliga organisationerna. Erfarenheten är att personalcheferna allt för ofta inte klarar av att diskuter a strategiskt och långsiktigt.

Ramanslagssystemet

En allmän bedömning är att ramanslagssystemet fungerat br a hittills men att utvärderingen kommer för tidigt. Det saknas e n tydlig ägare till ramanslagssystemet som tar ansvar för att vård a systemet.

Ett problem har enligt de fackliga organisationerna varit at t regeringens och riksdagens budskap till myndigheterna har vari t otydliga. Det är inte klart vilke n verksamhet som politikerna väntar sig att få ut för anslagsmedlen. Det finns exempel på kraftig a svängningar i de ekonomiska förutsättningarna som påverkat förtroendet mellan parterna. Bättre samband mellan budget oc h förhandlingar efterlyses.

De fackliga organisationerna anser att det finns brister i d e lokala arbetsgivarnas kunskaper om hur ramanslagssysteme t fungerar.

Valet av index spelade en stor roll för de facklig a organisationerna när systemet infördes. Kopplingen till de n konkurrensutsatta sektorn är viktig. Förtroendet för systemet bland de fackliga organisationerna kan snabbt urholkas om man byte r index.

Konflikter

Tidigare konflikter mellan parterna har i stor utsträckning gäll t följsamheten till löneutvecklingen på den privata sektorn. D e fackliga organisationerna har hävdat att de statliga lönerna halkat

46	Resultatet av intervjuerna	SOU 1997:48	\|

efter lönerna på den privata sektorn och krävt kompensation oc h olika former av följsamhetsklausuler.

Genom att frågan om anslagsuppräkningarna förts bort frå n partssystemet minskar konfliktrisken. Det har blivit tydligt att högre löneökningar måste finansieras genom besparingar och då främs t personalminskningar. En annan faktor som minskat konfliktrisken är att de centrala avtalen inte längre är avgörande fö r medlemmarnas totala löneutveckling genom att det finns en reel l lokal förhandlingsrätt. De lokala förhandlingarna förs unde r fredsplikt.

Det framhålls från de fackliga organisationerna att systeme t tillämpats under en kort tid som varit relativt lugn. Det går inte att med säkerhet förutsäga hur systemet kommer att fungera unde r påfrestningar. Det är viktigt att staten inte förändrar grundbultarna i ramanslagssystemet, menar de fackliga företrädarna.

3.6Decentralisering/delegering inom myndigheterna

På myndigheterna med regional och lokal organisation har de n operativa verksamheten i princip flyttat ut till regional och loka l nivå. På andra stora myndigheter har den flyttat ut till avdelningar och enheter eller motsvarande (för universitet/högskolor fakulteter och institutioner).

Angående decentralisering/delegering inom myndigheterna de senaste fem till tio åren har vi fått dessa exempel på de störst a förändringarna:

•Delegering av lönesättning. Lokala löneförhandlingar.

•Ekonomiskt ansvar på regional och lokal nivå.

•Tjänstetillsättningar på regional och lokal nivå.

•Förhandlingsverksamhet. Det som rör en lokal myndighet eller en region förhandlas på den nivå som berörs.

•Arbetsmiljöarbetet och rehabiliteringsarbetet. Detta bedrivs nu på regional och lokal nivå.

•Delegering från ledning ti ll anställda. (På en myndighet har 120 av 160-170 anställda ansvar för budget.)

Utredningen har vid intervjuerna funnit bl.a. följande problem vid decentralisering/delegering inom myndigheterna. Den regional a

\|	SOU 1997:48	Resultatet av intervjuerna 47

arbetsgivarfunktionen är ibland svag. Regioncheferna kan t.ex. ha svårt att hålla emot vid löneförhandlingar. Det finns dessutom e n risk för lönekonkurrens mellan regionerna.

Det har också från olika parter framförts exempel på oklara roller och oklar arbetsfördelning mellan central, regional och lokal nivå.

Det har framhållits vid flera intervjuer med både arbetsgivar - och arbetstagarföreträdare att för att decentraliseringen även inom myndigheten skall kunna fungera på ett bra sätt krävs öka d kompetens på regional och lokal nivå.

3.7Övrigt arbetsgivarpolitiskt arbete

Jämställdhet

Den allmänna uppfattningen bland alla parter på myndigheterna är att det sker en utveckling mot större jämställd het. Arbetsgivarna har strävat efter en jämn köns fördelning. De har vidtagit olika åtgärder för att få fler kvinnor som handläggare och chefer, t.ex. val t kvinnan om en man och en kvinna anses likvärdiga eller ordna t chefskurser för kvinnor. Under de senaste åren har också allt fle r kvinnor blivit handläggare och chefer. Nu har man en jäm n könsfördelning bland handläggare och lägre ch efer, medan de högre cheferna fortfarande oftast är män. Myndigheterna har i stort set t lika lön för lika arbete, är den bild som alla parter ger.

En vanlig uppfattning bland både arbetsgivaroc h arbetstagarrepresentanter är att jämställdhet inte diskuteras så ofta nu. Att jobbet finns kvar – det är det viktiga, säger fler a medarbetare. Samtidigt talar både arbetsgivaroc h arbetstagarrepresentanter om särbehandling av kvinnor , kvardröjande brödraskap och liknande.

Invandrare

Myndigheterna verkar inte arbeta aktivt för att få invandrare an - ställda.

Arbetshandikappade

48	Resultatet av intervjuerna	SOU 1997:48	\|

Det finns allt mindre utrymme på myndigheterna för fysiskt , psykiskt eller socialt hand ikappade personer när myndigheterna får mindre lönebidrag för dem och arbetet ställer större krav på all a anställda.

Arbetsmiljö

Allmänna nedskärningskrav och större krav på resultat gör at t många känner sig stressade . Förändringar av både arbetets innehåll och organisation samt personalavvecklingar innebär påfrestningar på alla anställda. Detta är en vanlig uppfattning bland samtlig a parter.

Det är relativt vanligt att Previa eller någon liknand e organisation gör personalpejlingar/temp eraturmätningar. Resultaten följs upp olika ambitiöst på olika myndigheter. En vanli g uppfattning är att den fysiska miljön återigen blir viktigare .

Arbetsgivarsidan anför som förklaring omflyttningar och förtät - ningar och att allt fler sitter allt längre tid vid datorer, meda n arbetstagarsidan för fram att det är lättare för cheferna att hantera den fysiska arbetsmiljön än den psykosociala oc h att det är en viktig anledning till fokuseringen.

3.8 Utredningens slutsatser

Den allmänna bild, som de intervjuade personerna ger, bekräfta r den bild som även andra utredningar kommit till. Därtill kommer att den bild som myndighetsföreträdarna ger är enhetlig oavset t myndighetstillhörighet och grupptillhörighet och den bekräftas av representanter för Regeringskansliet.

Statskontorets refererade rapport ”Staten i omvandling” ä r framförallt en faktasamman ställning om förhållandena i staten, där åldersfördelningen inom staten, den omfattande personalavveck - lingen under senare år m.m. behandlas. Dessa fakt a

överensstämmer med den bild vi fått vid våra intervjuer.

Den refererade undersökningen av Statens förnyelsefonder ä r fokuserad på problem, medan vi även sett på hur problem löses i dag och hur problem kan lösas framdeles. Den problembild so m framkommer i undersökningen stämmer dock i huvudsak överens med den bild vi fått. Problem med chefer utan tillräcklig a

\|	SOU 1997:48	Resultatet av intervjuerna 49

ledaregenskaper, oro över att man inte kommer att kunna bibehålla en tillräckligt hög kompetens i framtiden, upplevd otydlighet från

Regeringskansliet m.m., känner vi igen från intervjuerna. Utredningen drar slutsatsen att myndigheterna använder arbets-

givar/personalpolitiken som ett instrument i förnyelsen a v myndigheternas verksamhet. Utredningen anser dock att en hel del återstår att göra inom området. Det finns flera problem som faller inom det arbetsgivarpolitiska området, bl.a. den bristand e arbetsgivarkompetensen på regional och lokal nivå, den ojämn a

åldersfördelningen, den bristande rörligheten och chefer som inte har rätt kompetens. Vi återkommer i kapitel 5 till dessa problem.

Utredningen anser att delegeringen av arbetsgivarpolitiken til l myndigheterna gör att flera av problemen lättare löses nu än va d som skulle vara fallet om arbetsgivarpolitiken skulle var a centraliserad. Vi har fått exempel på att myndigheter löst sin a specifika problem på sätt som anpassats efter den enskild a myndighetens verksamhet.

En allmän reflektion, inte minst när det gäller den ny a lönebildningen, är att både arbetsgivare och fackliga företrädare , behöver växa in i de nya rollerna och klara ut vad som behöve r göras och på vilken nivå . Det kan därför finnas skäl att fortlöpande utvärdera systemet.

Delegeringen av ansvaret fö r lönebildningen har gett incitament som främjar en effektivisering och har öka t kostnadsmedvetenheten i myndigheterna. Samverkan mellan myndigheterna i ar - betsgivarfrågor har intensifierats, men den behöver förbättra s ytterligare.

Det ombildade Arbetsgivarverket och införandet a v ramanslagssystem har gett myndigheterna nödvä ndiga verktyg, men man har ännu inte lärt sig att utnyttja dem fu llt ut. De fackliga organisationerna anser att Arbetsgivarverket agerar självständigt i förhållande till regeringen och att förhandlingarna förs me d utgångspunkt i verksamhetsintresset.

Införandet av ramanslagssystemet har skapat goda förhandlingsförutsättningar, vilket minskat konfliktriskerna på den statlig a arbetsmarknaden.

Även om enskilda myndigheter vidtar bra arbetsgivarpolitisk a åtgärder tror vi att en tydligare kra vbild och en aktiv uppföljning av arbetsgivarpolitiken från regeringen skulle intensifiera och ocks å underlätta myndigheternas hantering av dessa frågor. Vissa av de problem som utredningen identifierat (t.ex. ledarskap och rörlighet)

är dessutom av så strat egisk betydelse för statsförvaltningen att det

50	Resultatet av intervjuerna	SOU 1997:48	\|

är uppenbart att regeringen bör förvissa sig om att de hanteras, vilket bl.a. också Riksdagens revisorer påpekat.

Som refererades i kapitel 2 har Riksdagens revisorer påpeka t problem med bristande personalrörlighet och bristande flexibilitet på myndigheterna, chefstillsättningar där sakkompetensen fått för stor betydelse i relation till ledaregen skaper, bristande tydlighet och uppföljning från Regeringskansliet m.m. Vi har identifiera t liknande problem. Analysen skiljer sig dock åt mellan Riksdagens revisorer och denna utredning. Riksdagens revisorer kritisera r

Regeringskansliets bristande uppföljningskompetens och menar , som vi har tolkat det, att den arbetsgivarpolitiska delegeringen inte kan fungera när Regeringskansliet inte förmår utöva sin roll i samspelet med myndigheterna. Vår utredning har främst värderat utvecklingen ur ett myndighetsperspektiv och sett at t myndigheterna på många sätt kunnat använda det delegerad e arbetsgivaransvaret för att utveckla verksamheten, trots att de måhända ser regeringens mål och styrning som otydlig. När det gäller

åtgärderna är vi helt överens med Riksdagens revisorer om at t uppföljningen måste utveck las, men det förslag som vi ger anser vi vara mer processinriktat och mer tänkt som ett kontinuerligt stö d till myndigheterna än revisorernas förslag, som enligt vår tolkning innebär ett personalpolitiskt program för den statliga sektorn , gemensamma statliga modeller för tidsbegränsad e chefsförordnanden m.m.

Utredningen kommer att i följa nde kapitel behandla regeringens krav på myndigheterna och några av de strategisk a arbetsgivarpolitiska frågor som flera myndigheter arbetar med och som är viktiga för hela statsförvaltningen.

\|	SOU 1997:48	Resultatet av intervjuerna 51

52 Regeringens krav på myndigheternas...	SOU 1997:48	\|

4Regeringens krav på myndigheternas arbetsgivarpolitik

4.1Resultatstyrning och arbetsgivarpolitik

4.1.1Allmänt

Som framgått av det föregående har regeringen sedan ett pa r decennier i ökande utsträckning betonat betydelsen av måloc h resultatstyrning. Man kan mot bakgrund av detta fråga sig om det alls finns något skäl för regeringen att intressera sig för hu r myndigheterna bedriver sin arbetsgivarpolitik. Är det inte enbar t resultatet som är intressant? Ett sådant synsätt förutsätter at t regeringen enbart skulle uppträda som ”beställare” av ett resultat.

Det är emellertid endast en av regeringens roller. Den har ocks å rollen som ”ägare” av statlig verksamhet, dvs. den har ett allmänt ansvar för vad som där sker och hur det utförs. Den rolle n innefattar också att ange de grundläggande f örutsättningarna för hur verksamheten skall bedrivas. En naturlig del av denna ägarroll ä r att formulera de grundläggande kraven på arbetsgivarpolitiken , skapa förutsättningar för att de kan tillgodoses och följa upp at t myndigheterna verkligen lever upp till dessa krav.

Det anförda leder till slutsatsen att regeringen inte bara kan utan också skall ta ett allmänt ansvar för arbetsgivarpolitiken. Mål och resultatstyrningen medför emellertid att regeringens krav p å myndigheterna måste ställas från något andra utgångspunkter ä n vad som var fallet för något decennium sedan.

\|	SOU 1997:48	Regeringens krav på myndigheternas...	53

Utvecklingen mot resultatstyrning kan beskrivas med följand e figur:

Regeringen har förskjutit sitt intresse från ”hur” en verksamhe t skall bedrivas till ”vad” som skall åstadkommas, dvs. mot effekter och resultatet. Frågor om personal och arbetsgivarpolitik måste då också betraktas i det perspektivet och kan inte ses isolerade från det resultat som den aktuella personale n skall åstadkomma. Det är med ett sådant synsätt inte särskilt intressant för regeringen at t konstatera att en myndighet tillämpar ett föredömligt rekryteringsförfarande eller uppvisar en låg sjukfrånvaro om den samtidig t

åstadkommer fel resultat till alltför hög kostnad.

4.1.2Kompetensbegreppet

Regeringens krav på myndigheterna skall därf ör inte ta sikte på hur arbetsgivarpolitiken bedrivs i sina enskildheter. I stället gäller det att göra en helhetsbedömning. Den centrala frågan blir då o m myndigheterna har personal med rätt kompetens för at t

åstadkomma efterfrågat resultat. Frågor om inriktningen a v kompetensförsörjningen är i allra högsta grad centrala ur ett verksledningsperspektiv. Arbetsgivarpolitiken blir medlet för at t säkerställa nödvändig kompetensförsörjning.

54 Regeringens krav på myndigheternas...	SOU 1997:48	\|

Det kan vara skäl att något kommentera begreppe t kompetensförsörjning. Ibland används begreppet som mer elle r mindre synonymt med den individuella utbildningsnivån oc h löpande utbildningsinsatser mot individer. Utbildning av enskilda medarbetare är dock endast en begränsad del av de n kompetensutveckling vi här disk uterar. Tillgängliga uppgifter tyder i och för sig på att staten är den sektor som har störst ande l högutbildade. Inom den statliga sektorn d eltar vidare en relativt hög andel av de anställda i någon form av vidareutbildning. Sådan a uppgifter ger dock inte svar på frågan om det finns rätt kompetens inom den statliga sektorn och hos dess myndigheter .

Kompetensbegreppet omfattar inte bara kunskap utan ocks å förmåga och innefattar hela org anisationen. Det räcker inte med att varje enskild anställd inom en myndighet besitter önskvärd kunskap och har erforderlig förmåga. Först när de kan verka tillsamman s och åstadkomma resultat kan man tala om en kompeten t organisation. En felaktig åldersstruktur på grund av bristand e rörlighet eller förstelnat ledarskap är då exempel på problem som skall lösas inom ramen för organisationens kompetensförsörjning. Mot bakgrund av det anförda kan regeringens grundläggande krav på myndigheterna formuleras sålunda:

Myndigheterna skall bedriva arbetsgivarpolitiken så att rätt kompetens finns för att åstadkomma efterfrågat resultat.

4.1.3Finns personalpolitiska egenvärden?

Om regeringen formulerar sitt grundläggande krav på detta sät t uppstår naturligen frågan om alla arbet sgivarpolitiska åtgärder skall sättas in i detta resultat- och kompetenspersp ektiv eller om det finns några ”personalpolitiska egenvärden”. Myndigheter kan mycket väl anse sig kunna klara sin kompetensförsörjning med en sne d könsfördelning och utan att anställa några medarbetare me d utländsk härkomst. Är detta acceptabelt för statsmakterna, som i andra sammanhang ställer krav på jämnare könsfördelning i arbetslivet och uttrycker önskemål om att arbetsgivare skal l anstränga sig för att anställa fler medborgare med utländs k härkomst?

Statsmakterna har självfallet ambitionen att den sektor so m direkt kontrolleras genom politiska beslut skall leva upp till de krav som statsmakterna ställer på alla samhällssektorer. Det finns å andra sidan inga övervägande motiv till att dessa krav skulle vara

\|	SOU 1997:48	Regeringens krav på myndigheternas...	55

särskilt långtgående just inom den statliga sektorn. Det handlar om krav som ställs för att utveckla hela samhället i önskvärd riktning.

Den statliga sektorn skall leva u pp till sådana krav och får inte vara sämre än andra sektorer i det avseendet.

Det bör emellertid påpekas att det ofta ligger i en arbetsgivares intresse att leva upp till krav av här slaget. En jämnare fördelning av personal med olika kön och ursprung bidrar oftast til l effektiviteten genom att kulturen på arbetsplatsen utveckla s positivt, frågor blir mer allsidigt belysta osv. Om dessa allmänn a krav, som ställs på alla samhällssek torer, har en positiv inverkan på kompetensen skall de naturligtvis vägas in som del a v organisationens kompetensförsörjning. Kravet på jämställdhet kan vara en viktig kompetensfråga hos myndigheterna. I så fall skal l naturligtvis regeringen inte bara ställa krav på att gälland e lagstiftning följs utan ock så att jämställdheten drivs så långt att rätt kompetens finns. De krav som generellt ställts genom lagar oc h förordningar följs upp av särskilda tillsynsmyndigheter såso m

Jämställdhetsombudsm annen och Diskrimineringsombudsmannen.

Myndigheten kan således ha två skäl för att föra en vis s personalpolitik. Det ena skälet är behovet av att åstadkomm a resultat. Det andra skälet är att gällande lagar kräver ett visst beteende.

I fortsättningen behandlar utredningen de personaloc h arbetsgivarpolitiska krav som härleds ur kompetens oc h resultatkrav.

4.2Strategisk kompetensförsörjning

4.2.1Det strategiska perspektivet

I föregående avsnitt framhölls att regeringens krav p å myndigheterna inte skall ta sikte på hur ar betsgivarpolitiken bedrivs i sina enskildheter. I stället gäller det att identifiera de strategiska kompetensfrågorna.

Kompetensförsörjning ur ett operativt perspektiv handlar om hur kompetensen inom en myndighet löpande skall anpassas til l behoven, personal måste lära sig att använda nya PC-program, att tillämpa ny lagstiftning m .m. Nya medarbetare måste anställas för att andra har slutat osv. De arbets givarpolitiska medlen används för sådan löpande kompetensförsörjning.

56 Regeringens krav på myndigheternas...	SOU 1997:48	\|

Kompetensförsörjning ur ett strategiskt perspektiv tar sikte på att sätta mål för hur kompetensen skall utvecklas i ett längre oc h samlat perspektiv och vilka vägar som skall användas för att n å dessa mål. Det framtida kompetensbehovet måste härledas u r verksamhetens krav. Vilka resultat skall ve rksamheten åstadkomma i framtiden och vilken kompetens krävs? Sådana krav måste sedan jämföras med den befintliga kompetensen. Först därefter ka n strategiska mål för kompetensutvecklingen sättas.

I enlighet med det synsätt som präglar måloc h resultatstyrningen måste regeringen förutsätta att myndighetern a hanterar de operativa kompetensfrågorna. Eventuella brister i de t avseendet får bli frågor för revision och liknande granskningar . Regeringen bör koncentrera sitt intresse på hur myndighetern a hanterar de strategiska kompetensfrågorna.

De strategiska målen är och kommer att vara olika för olik a myndigheter. Och varje myndighet bör själv formulera dessa mål. Regeringen bör emellertid kräva att alla myndigheter har samm a grundläggande synsätt när det gäller att sätta målen. Ett såda n gemensam metodik skall säkerställa att alla väsentliga aspekter på strategisk kompetensförsörjning beaktas. En, i sina huvuddrag , gemensam metodik lägger också grunden för en likarta d redovisning, vilket underlättar regeringens uppföljning oc h

överblick. Utredningen går nu över till att ange ett förslag till et t gemensamt synsätt beträffande hur mål skall sättas fö r kompetensförsörjningen . I slutet av betänkandet återkommer vi till frågan hur regeringen skall kräva att myndigheterna redovisar sina överväganden och resultatet av dem.

4.2.2Ett gemensamt synsätt på strategisk kompetensförsörjning

Det finns tre viktiga aspekter på strategisk kompetensförsörjnin g som behöver beaktas när en gemensam metodik skall bestämmas.

Den första är att kompetensförsörjning måste utgå frå n verksamhetens behov. Skälet till att de strategiska målen fö r kompetensförsörjningen kommer att bli olika för olika myndigheter är att verksamheten vid myndigheterna är olika. Det är normal t endast myndigheterna själva som utifrån efterfråga t verksamhetsresultat kan bestämma vilken kompetens som behövs.

Regeringens krav bör vara att myndigheterna verkligen genomför

\|	SOU 1997:48	Regeringens krav på myndigheternas...	57

en sådan analys och formulerar sitt kompetensbehov utifrå n verksamhetens krav.

Den andra aspekten som måste beaktas är att hela bredden i kompetensbehovet måste tas med. Det räcker inte med att inrikt a sig på några speciella kompetensområden utan regeringen bör kräva att varje myndighet överblickar hela sitt kompetensbehov.

Den tredje aspekten är att kompetensförsörjning måste ses i ett dynamiskt perspektiv. Det är inte bara dagens kompetensbehov som skall tillgodoses utan också de behov som aktualiseras a v morgondagens förhållanden och de krav som i framtiden kommer att ställas på verksamheten.

Med de nämnda utgångspunkterna föreslår utredningen at t strategiska mål för kompetensförsörjning sätts genom följand e process.

Utgångspunkten är den planering av verksamheten som all a myndigheter redan i dag genomför. Regeringens krav i de t avseendet tar sig uttryck i bl.a. anvisningar för budgetunderlag och

årsredovisning. Regeringens krav på myndigheterna att analyser a kompetensförsörjning kan därför ses som ett tilläggskrav till de n verksamhetsanalys som regeringen redan i dag kräver. All a

överväganden om kompetensbehov måste således utgå från e n uppfattning om vilken verksamhet som skall bedrivas.

För att säkerställa bredden i kompetensbehov et bör kompetensen och kompetensbehovet vid varje myndighet brytas ned i följand e kategorier:

•Ledningskompetens

•Kärnkompetens

•Stödkompetens

Morgondagens behov skall analyseras med utgångspunkt i de n befintliga kompetensen och verksamhetens framtida krav. Därefter skall behovet av åtgärder anges och mål för kompe - tensförsörjningen skall formuleras.

I sammandrag kan processen illustreras med följande figur:

58 Regeringens krav på myndigheternas...	SOU 1997:48	\|

Den närmare innebörden härav är följande:

Ledningskompetens

Med ledningskompetens avses myndighetens förmåga att leda den egna verksamheten på olika nivåer. En bedömning av de n kompetensen måste utgå från karaktären på den verksamhet so m skall ledas och förändringsbehovet. Krav på olika ledarroller inom myndigheten måste definieras och ställas mot det befintlig a ledarskapet. Behov av åtgärder anges.

Kärnkompetens

Med kärnkompetens menas den kompetens som är avgörande fö r att förverkliga myndighetens verksamhetsidé. Inom exempelvi s Riksskatteverket torde k ompetens om skattelagstiftningen och dess tillämpning vara ett exempel på kärnkompetens. Ino m

Kommerskollegium är kompetens inom utrikeshandelsområde t avgörande för att genomföra kollegiets huvuduppgift osv.

Varje myndighet måste definiera sin kärnkompetens. Därefte r kan den önskvärda kärnkompetensen för dagens och morgondagens verksamhet anges och ställas mot den b efintliga. Slutligen kan jämförelser göras mellan befintl ig och önskvärd kompetens och utifrån en sådan analys kan behovet av kompetensutveckling identifieras.

En sådan analys kommer också in på frågan om vilken kompetens som kan upphandlas eller tillgodoses med andra lösningar. Vilken

\|	SOU 1997:48	Regeringens krav på myndigheternas...	59

kompetens måste exempelvis skatteförvaltningen ha o m skattelagstiftningen i form av anställda medarbetare och i vilke n utsträckning kan sådan upphandlas på marknaden? Om kompetens skall upphandlas på marknaden blir frågan vilken ege n upphandlingskompetens som krävs.

Stödkompetens

Med stödkompetens avses den kompetens som inte är unik för en viss myndighet men utgör e tt stöd för kärnkompetensen och ofta är en nödvändig förutsättning för att den skall kunna verka. De t handlar om exempelvis ekonomi-, IT- och personalkompetens .

Varje myndighet bör analysera sitt behov på kort och lång sikt och ställa den mot befintlig kompetens. Vad gäller stödkompeten s måste också diskuteras om kompetensbehovet kan tillgodoses med egna anställda eller kan upphandlas. De t torde numera vara normalt att stödkompetens i viss omfattning upphandlas av myndigheterna.

Inte minst har utvecklingen inom IT-området aktualiserat sådan a upphandlingar.

De strategiska målen

Utifrån analyser och bedömningar enligt ovan skall behov a v

åtgärder identifieras och strategiska mål formuleras fö r kompetensförsörjningen. De kan vara att ledarkompetensen skal l utvecklas i viss angiven riktning, att viss stödkompetens skal l upphandlas i viss omfattning, att försörjning med vis s spetskompetens skall prioriteras. Samtidigt som man formulerar ett mål bör övervägas hur målet skall kunna följas upp .

Uppföljningsbara mål är således ett viktigt krav.

Regeringens krav på myndigheterna är således inte bara at t arbetsgivarpolitiken skall utformas så att den säkerställe r kompetensförsörjningen. Det finns också ett krav på att det skal l finnas ett mål för denna kompetensförsörjning. Utifrån det anförda skulle regeringens krav på myndigheterna kunna formuleras p å följande sätt:

Med utgångspunkt i verksamhetens behov skall myndigheterna formulera strategiska mål för sin kompetensförsörjning. Hela bredden av både dagens och morgondagens kompetensbehov skall beaktas.

60 Regeringens krav på myndigheternas...	SOU 1997:48	\|

4.2.3Myndigheterna vet hur de skall göra

Det är utredningens uppfattning a tt myndigheterna normalt är medvetna om hur personalpolitiska frågor skall hanteras och vilk a instrument som finns för att klara kompetensförsörjningen. D e flesta har numera personalpolitiska program med krav p å utvecklingssamtal med varje medarbetare, anställningsoc h introduktionsrutiner, flertalet har avvecklat personal osv .

Myndigheternas problem är inte brist på kunskap om hur man gör utan svårigheten är att ge de strategiska kompetensfrågorn a tillräcklig prioritet.

Utredningen har noga övervägt om regeringen skall ställ a ytterligare krav på myndigheterna. De är redan hårt belastade a v olika krav samtidigt som de ibland upplever att de krav de försöker leva upp till och redovisa inte ges önskvärd behandling oc h

återkopppling. Strategiska mål kräver den högsta ledningens fulla uppmärksamhet. Regeringen och omvärlden ställer i dag mycke t stora krav på myndigheterna och deras ledningar. Verksamhe t måste ständigt anpassas till sjunkande medelsramar , internationaliseringen m.m. Sådana frågor är viktiga och iblan d också akuta vilket medför att de kräver högsta ledningens löpande uppmärksamhet. Utredningens förslag innebär att myn - dighetsledningen också måste prioritera arbetet med att formulera strategiska mål för kompetensutvecklingen och se till att de nås.

Om regeringen kräver högre prioritet i såd ana arbetsgivarpolitiska frågor kommer det på kort sikt att medföra att andra frågo r prioriteras lägre av myn dighetsledningarna. Utredningen vill också understryka att om regeringen ställer sådana krav som utredningen förordar på myndigheterna så måste åtgärder vidtas ino m Regeringskansliet för att rätt kunna behandla det här slaget a v redovisningar. Utredningen återkommer till den frågan i de t avslutande kapitlet.

4.2.4Finns behov av gemensamt statligt personalpolitiskt program?

Utredningen har övervägt om det för hela den statliga sektorn bör formuleras en gemensam personalpolitik av det slag so m myndigheter och företag brukar göra. Sådana brukar i allmänn a termer föreskriva att myndigheten/företaget ser människorna i företaget som sin främsta resurs, eftersträvar motiverad e

\|	SOU 1997:48	Regeringens krav på myndigheternas...	61

medarbetare, skall ha ett effektivt rekryteringsförfarande osv .

Utredningen avstår från att lämna något sådant förslag av följande skäl: Sådana program tenderar att bli allmänt hållna och h a begränsad styrande effekt. Ett sådant program för hela den statliga sektorn skulle naturligtvis bli än mer allmänt hållet. Inom företag och myndigheter får dock sådana program en styrande effek t genom själva processen varmed de tas fram. Det är genom dialogen inom en organisation, som normalt slutar med beslut av den högsta ledningen, som programmet påverkar verksamheten. Det finn s inget naturligt sätt att bedriva en process inom hel a statsförvaltningen, där själva processen påverkar beteendet ino m myndigheterna. Utredningen avstår därför från att formulera förslag till ett sådant program och är övertygad om att kraven på varj e myndighet att gå igenom sin strategiska kompetensförsörjning och redovisa denna till regeringen har en större påverkan på sektor n personalpolitik än allmänt hållna riktlinjer från regeringen.

Utredningens överväganden i dessa avseenden har skett me d utgångspunkt i uppfattningen att frågor om personalpolitik oc h kompetensförsörjning är helt avgörande för den statliga sektorn s effektivitet. Det är först nä r kunskap, förmåga och engagemang för uppgifterna finns hos personalen som den fullt ut kan leva upp till medborgarnas krav på effektivitet och service.

62 Regeringens krav på myndigheternas...	SOU 1997:48	\|

\|	SOU 1997:48	63

5Några strategiska kompetensfrågor

5.1 Inledning

Utredningen har under sitt arbete funnit viktiga kompetensfrågo r som regeringen bör ägna särskild uppmärksamhet. Vi tar upp några som utmärks av att:

•de finns hos många myndigheter

•de medför betydande förlust av effektivitet inom den statlig a sektorn om de inte hanteras på rätt sätt.

De är därmed goda exempel på att regeringen aktivt måste följ a utvecklingen inom personalområdet.

5.2Ledarskap och ledarskapskompetens

En allmän erfarenhet är att ledarskap är en avgörande faktor fö r framgång och effektivitet i alla organisationer. Även inom de n statliga sektorn är chefsfrågan en nyckelfråga för effektivitet oc h bra resultat.

Mål- och resultatstyrning kräver en annan ledarprofil ä n regelstyrning. Utöver kraven på sakkunskap måste chefen kunn a stödja medarbetarna i deras utveckling och också kunna varna eller avveckla personer som inte uppfyller de krav som myndighete n ställer. Medarbetarna behöver en klar bild av verksamheten för att bli tillräckligt motiverade. Chefen måste vara tydlig med det . Chefen måste våga fatta obekväma beslut och klara av konflikter.

En expanderande offentlig sektor krävde en viss typ av ledare.

Dagens ledare står inför uppgiften att effektivisera och iblan d avveckla verksamhet. Utveckling och avveckling löper oft a parallellt. Både arbetets innehåll och organisation ändras.

Det har också framkommit vid utredningens intervjuer ho s myndigheterna att det ibland är svårt att få mellancheferna att fullt

64 Några strategiska kompetensfrågor	SOU 1997:48	\|

ut ta ansvar för arbetsgivarpolitiken. Det händer att de prioritera r rollen av att företräda ”sina” medarbetare mot den högsta ledningen på bekostnad av rollen att företräda denna mot de anställda. Dessa problem blir särskilt tydliga på de stora myndigheterna, ofta me d regionaliserad organisation, där det samtidigt är nödvändigt at t delegera arbetsgivarfrågor inklusive lönesättningen.

Dagens chefer på myndigheterna är ofta män i övr e medelåldern, som en stor del av sitt yrkesverksamma liv varit p å myndigheten. De har gjort karriär nä r den offentliga sektorn expanderat och myndigheterna kunde utveckla och anställa ny personal utan att samtidigt skära bort personal och avveckla. Cheferna ä r ofta bra på sakuppgifter, men uppfyller inte alltid de här beskrivna nya kraven på ledarkompetens.

Normalt förhåller det sig så att ju längre ner i organisationen en chef befinner sig, desto viktigare är sakkompetensen. Me n fortfarande spelar sakkompetensen en dominerande roll vid chefstillsättningar på alla nivåer under verkscheferna.

Kompetensförsörjning avseende ledarskap är i princip int e väsensskild från annan kompetensförsörjning. Det handlar om at t rekrytera rätt chefer, vilket bl.a. innebär att rätt specificera kraven, se till att de utvecklas och förmår sp ela sin roll i organisationen och vid behov avveckla dem.

Chefsförsörjning är en utpräglat strategisk fråga och måste ges tillräcklig prioritet av mynd ighetsledningarna. Regeringens krav på strategisk kompetensförsörjning kan främja en sådan prioritering.

Härutöver vill utredningen understryka regeringens ansvar fö r chefsförsörjningen på högsta ni vå. De utnämningar som regeringen gör är inte bara den viktigaste chefsförsörjningsfrågan utan ha r också symbolbetydelse. Om regerin gen fattar beslut efter grundliga förberedelser med tydlig kravspecifikation och brett sökförfarande så blir det naturligtvis en förebild för myndigheterna. O m regeringen bedriver en aktiv och krävande chefsutveckling a v generaldirektörerna så tjänar naturligtvis även detta som föredöme.

5.3Åldersfördelning, rörlighet och alternativa karriärer

Myndigheterna har en sned åldersfördelni ng. En typisk statsanställd är född på 1940-talet och började arbeta på myndigheten för cirka

25 år sedan, när den offentl iga sektorn expanderade. Flera av dessa

\|	SOU 1997:48	Några strategiska kompetensfrågor 65

gjorde karriär och sitter nu som chefer på myndigheterna. En del av dessa chefer och medarbetare har inte helt rätt kompetens.

Samtidigt tas unga nyutexaminerade personer in, som mång a gånger rör på sig så fort de lärts upp. Det finns en svacka i gruppen

30 – 40 år. Personer över 60 år har många gånger gått me d pensionsersättning i samband med omstruktureringar p å myndigheterna.

Av utredningens intervjuer har framgått att flertalet chefer ä r medvetna om problemen med ålderspuckeln och den låg a personalrörligheten. Utredningen anser dock att myndighetern a borde arbeta än mer aktivt med att lösa dem.

Frågan varför det är väsentligt med rörlighet måste naturligtvis också ställas. Är det inte lika väsentligt med kontinuitet? Finns det inte en risk att ökad rörlighet kommer att ske på bekostnad a v denna?

Fördelen med rörlighet är att den skapar förutsättningar fö r flexibilitet inför nya krav. Med rörlighet avses då att persona l

övergår till nya uppgifter inom samma myndighet eller slutar och tar anställning hos en annan arbetsgivare, vilket ger möjlighet til l nyanställningar. Ledningen för en enhet med stor rörlighet har då möjlighet att anpassa kompetensen till förän drade uppgifter och nya förhållanden. I en expanderande verksamhet f inns med detta synsätt automatiskt en stor rörlighet. Detta har varit förhållandet inom den offentliga sektorn under de senaste decennierna.

En alltför hög rörlighet kan förorsaka brist på kontinuitet oc h medföra höga kostnader. Då den statliga sektorn anställe r exempelvis unga akademiker som efter e tt par år går över till privat verksamhet uppstår sådana effekter.

Det gäller för myndighetsledningarna att ha rätt balans mellan kontinuitet och förnyelse. Den nuvarande ålde rsstrukturen inom den statliga sektorn riskerar emellertid att leda till både brist på flexibilitet och kontinuitet. Gruppen som är född på 1940-talet kan ha svårt att anpassa sig till nya förhållanden. Om flertalet av dem sitter kvar på samma befattningar tills de pensioneras leder det till bristande flexibilitet samtidigt som det faktiskt på sikt uppstår et t kontinuitetsproblem. Vid pensionsavgången kommer nämligen i stor utsträckning en generation som naturligen skulle ta över at t saknas. Den effekten kommer att för stärkas om den statliga sektorn fortsätter att krympa.

Den här tecknade problembilden ser olika ut för olik a myndigheter och existerar inte alls på några. När varje myndighet utarbetar sina strategiska mål för kompetensförsörjningen på de t

66 Några strategiska kompetensfrågor	SOU 1997:48	\|

sätt som tidigare beskrivits kommer dessa frågor at t uppmärksammas.

Rörlighetsproblemen måste emellertid myndigheterna lös a själva med de instrument de redan har. Vad kan då myndigheterna göra för att åstadkomma detta? Frågor om rörlighet handlar mycket om attityder. Attityden till rörlighet är i dag att rörlighet so m innebär någon form av ”finare” uppgifter är eftersträvansvärd , medan annan rörlighet undviks. Den attityden behöver ändras . Statligt anställda måste inse att man måste byta arbetsuppgifter och

även position utan att detta upplevs som en ”befordran”. Man kan inte heller vänta tills arbetsgivaren tar initiativ till byte a v arbetsuppgifter. Arbetsgivaren kan på olika sätt skapa förutsätt - ningar för rörlighet. Den enskilde måste emellertid själv ta stor t ansvar för sin egen rörlighet.

Behovet av ökad rörlighet är särskilt stort för chefer. Det ä r sällan möjligt för en chef att vara drivande och kreativ på en utsatt chefsposition längre än en begränsad tid. Man brukar tala o m perioder på mellan fem och tio år. Därefter krävs normalt att någon annan tar över ledningen. Princip en om sådan växling brukar sällan ifrågasättas. Däremot blir den praktiska tillämpningen ofta e n annan. En framgångsrik chef brukar sällan lämna sin befattnin g efter den nämnda tidsperioden om han inte själv vill. Över huvud taget är attityden den att en förflyttning kräver ett särskilt motiv , t.ex. i form av en ”bättre” position, medan det sällan krävs någo t motiv för att avstå från förflyttningen. Med sådana attityde r kommer det bli svårt med ökad rörlighet.

Många myndigheter har försökt att komma förbi dess a attitydfrågor genom att införa tidsbegränsade chefsförordnanden . En erfarenhet är att sådana chefsförordnanden tvingar fram e n prövning när förordnandetiden närmar sig slutet. Men dess a formella förhållanden har knappast förändrat det grundläggand e synsättet att en intagen befattning behåller man tills något bättr e erbjuds. Utredningen anser att regeringen inte bör ställa formell a krav på tidsbegränsade förordnanden hos myndigheterna. Däremot bör regeringen kräva att rörligheten är tillräcklig för at t myndigheten skall ha rätt kompetens.

De alternativa karriärer som finns i dag är av olika slag. En väg som valts av flera myndigheter är att införa något slag s expertkarriärer för att kunna belö na och ge status åt duktiga medarbetare utan att göra dem till c hefer. Ett annat alternativ kan vara att erbjuda chefer som fullgjort sin chefsperiod helt andra uppgifter .

Det är emellertid sällan framgångsrikt att låta en före detta che f

\|	SOU 1997:48	Några strategiska kompetensfrågor 67

ägna sig åt deluppgifter inom det område där han eller hon tidigare varit chef.

Regeringen kan bidra till rätt attityd genom att bedriva si n utnämningspolitik så att rörlighete n är tillräckligt hög hos de chefer som regeringen har direkt ansvar för, dvs. i princip myndig - hetscheferna. Tillgängliga uppgifter tyder på att rörligheten ä r högre hos generaldirektörer än på chefsnivån därunder. Regeringen försöker ofta skapa alternativa karriärer för avgångn a generaldirektörer. Före detta generaldirektörer används fö r särskilda utredningar och andra specialuppdrag. Utredningen ha r inte gjort någon egen utvärdering av hur detta fungerar. Vi vil l emellertid understryka vikten av att detta på högsta nivå fungerar väl så att den rörligheten blir ett föredöme för myndigheterna.

I regeringens ansvar för den högsta chefsnivån ingår även at t departementsledningarna i sina dialoger med myndighetscheferna framhåller deras ansvar för ökad rörlighet bland de underlydand e cheferna. Som ett led i rekrytering av myndighetschefer ka n regeringen också ha anledning att hålla sig informerad o m kvalifikationerna hos befattningshavarna på nivån under myn - dighetschefen och därmed främja en viss rörlighet hos de n kategorin.

Riksdagen har efter förslag från Riksdagens revisorer efterlyst att regeringen tydliggör intentionerna med tidsbegränsad e förordnanden och utarbetar en ny modell för dessa för att ök a rörligheten bland chefer. Utredningen anser dock att mot bakgrund av de delegeringar som gjorts bör rörligheten bland chefer liksom bland övriga personalkategorier klaras av myndigheterna själv a med de medel de har till sitt förfogande. Regeringen skall ställ a krav på att myndigheterna löser denna kompetensfråga, men int e föreskriva vilka medel – tidsbegränsade förordnanden eller anna t

– som de skall använda.

5.4Starkt konkurrensutsatt kompetens

En modern och effektiv offentlig se ktor kräver inom vissa områden samma kompetens som konkurrensutsatt verksamhet. De flest a myndigheter upplever därför i någon omfattning behov a v kompetens som också är starkt efterfrågad av konkurrensutsatt a företag. Inte minst har IT-området under sen are år framstått som ett sådant kompetensfält. Men det handlar också om exempelvi s

68 Några strategiska kompetensfrågor	SOU 1997:48	\|

ekonomikompetens inom skatteförvaltningen, juridisk kompetens inom rättsväsendet, teknisk kompetens inom försvaret osv.

Myndigheterna kan ha svårt att behålla sådan kompetens. Dessa människor attraheras av löneläge och andra eftertraktad e förhållanden inom konkurrensutsatt verksamhet.

Myndigheternas primära problem brukar inte vara att rekrytera detta slag av kompetens från universitet och högskolor. Problemen brukar uppstå efter ett par år när den anställde fått viss praktis k erfarenhet av fackområdet och i ökande grad blir attraktiv fö r konkurrensutsatt verksamhet, so m kan erbjuda exempelvis god lön, utlandstjänst och vidare karriärmöjligheter.

Samtidigt som utredningen framhåller detta som ett strategiskt problem som kräver regeringens särskilda uppmärksamhet, vil l utredningen också varna för att överdriva problemet. Det är trot s allt ett mycket begränsat antal av den statliga sektorns anställd a som privata företag är beredda att erbjuda avsevärt bättr e anställningsförhållanden. Dessutom finns exempel på att människor

återvänder till statlig tjänst efter några år inom privat verksamhet.

Den fria lönesättningen har medverkat till detta.

Det är emellertid en grannlaga uppgift för myndigheterna at t hejda en hotande dränering av sådan nyckelkompetens utan at t skapa obalanser till andra personalkategorier. Inledningsvis måste naturligtvis varje myndighet noggrant överväga vilka krav so m skall ställas på dess medarbetare. D et kan nämligen bli mycket dyrt att behålla överkvalificerad kompetens.

Detta är frågor som myndigheterna själva måste hantera. D e måste genom Arbetsgivarverket se till att de t blir centrala avtal som underlättar hanteringen av dessa frågor och inom myndighetern a använda alla möjligheter för att behålla nödvändig kompetens . Förutom lön kan myndigheten använda andra arbetsgivarpolitiska instrument som kompetensutveckling genom utbildning oc h cirkulationstjänst, delegering av ekonomiskt och annat ansvar til l de anställda m.m.

Detta är viktiga strategiska frågor för flertalet myndigheter och regeringen bör följa upp deras hantering så att båd e kompetensförsörjningen klaras och onödiga spridningseffekte r beträffande löner undviks. I den senare frågan återkomme r utredningen när bl.a. uppföljning av lönepolitiken skall diskuteras.

5.5Jämställdhet

\|	SOU 1997:48	Några strategiska kompetensfrågor 69

En jämnare könsfördelning kan bidra till effektiviteten genom at t kulturen på arbetsplatsen utvecklas posit ivt, frågor blir mer allsidigt belysta osv. Det är natu rligtvis svårt att bedöma vilken kompetens- och effektivitetshöjning som skulle åstadkommas med en jämnare könsfördelning. Bara det faktum att en sådan effekt skulle uppst å och det förhållandet att jämställdhet mellan könen är en politisk t prioriterad fråga gör att utredningen anser att denna fråga ocks å måste betraktas som en kompetensfråga som förtjänar regeringens särskilda uppmärksamhet.

Att arbeta med jämställdhet är en fråga för myndighetern a medan regeringen måste k unna följa upp utvecklingen inom ramen för det uppföljningssystem som vi återkommer till i det avslutande kapitlet.

5.6Eventuellt behov av statlig utbildningsmyndighet

Utredningen skall enligt direktiven bl.a. undersöka hu r nedläggningen av Statens institut för p ersonalutveckling (SIPU) har påverkat myndigheternas arbete med kompetensutveckling.

SIPU arbetade dels med kompetensfrågor, dels me d utvecklingsfrågor inom förvaltningen.

Verksamheten finansierades genom anslag, intäkter p å utbildningsverksamheten och särskilda bidrag för riktad e utvecklingsinsatser. I början av 90-talet minskade antale t beställningar från regeringen på utvecklingsinsatser i SIPU:s regi. Samtidigt diskuterades stabsmyndigheternas roll och inriktning.

I budgetpropositionen 1992 (prop . 1991/92:100, bil. 8) föreslogs nedläggningen av SIPU med motiveringen att tjänster som ka n köpas på den öppna marknaden inte bör tillhandahållas genom ett statligt organ. Riksdagen beslöt i enlighet härmed och SIP U avvecklades som myndighet under 1993. Verksamheten fortsatt e dock i privatiserad form. Statliga myndigheter är i dag ofta kunder i nya SIPU. Uppdragen gäller såväl kompetensso m organisationsutveckling.

Även andra konsultföretag samt fackmyndigheter engageras av myndigheterna. Upphandling s ker i enlighet med utarbetade regler.

Utredningen anser det naturligt att mynd igheterna själva efter en behovsinventering anordnar eller av lämplig utbildningsanordnare upphandlar de utvecklings- och utbildningsinsatser som behövs .

70 Några strategiska kompetensfrågor	SOU 1997:48	\|

Utredningen anser att det är naturligt att olika myndigheter väljer olika lösningar. I de intervjuer och diskussioner vi har haft ute på olika myndigheter har vi knappast heller mött någon saknad efter SIPU i den gamla myndighetsformen.

\|	SOU 1997:48	Några strategiska kompetensfrågor 71

72 Lönepolitiken	SOU 1997:48	\|

6 Lönepolitiken

Arbetsgivarpolitiken innehåller många olika beståndsdelar. Det är kombinationen av de olika delarna som ger resultat ino m myndigheterna. Det finns därför ofta anledning att varna för e n alltför ensidig fokusering på just löner. Som utredninge n inledningsvis framhöll så framstår emellertid lönepolitiken so m särskilt betydelsefull ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Skälet för regeringens intresse för dessa frågor har därför vari t ekonomiska. Varje procents löneökning för de statligt anställda får stor effekt på statsfinanserna (ca 600 milj. kr per år). Likaså ka n löneökningar inom ett område få prejudicerande effekter ino m andra avtalsområden och får därmed stor effekt på hel a samhällsekonomin. Regerin gen har därför ett särskilt ansvar för att den egna sektorn inte driver upp löneökningstakten på ett int e önskvärt sätt. Av dessa skäl måste regeringen uppmärksamm a myndigheternas lönepolitik på ett helt annat sätt än vad som krävs beträffande andra arbetsgivarpolitiska medel.

Den lönepolitiska utvecklingen är intimt förknippad med hu r

Arbetsgivarverkets roll och ställning har utvecklats. Utredninge n väljer därför att först ge en allmän överblick över och värdering av utvecklingen av lönepolitik och samverkan mellan olika aktöre r under åren 1993-96. I nästa kapitel besvaras de konkreta frågorna som ställts i utredningens d irektiv om Arbetsgivarverkets ställning.

6.1Huvudfrågorna

En utgångspunkt för reformerna av den statlig a arbetsgivarfunktionen och införandet av ramanslagssystemet var att uppnå klarare gränsdragning mellan regeringen/riksdagen oc h myndigheterna. En annan utgång spunkt var att statliga arbetsgivare i större utsträckning skulle använda lönebildningen som et t instrument för att förbättra effektiviteten i myndigheterna.

\|	SOU 1997:48	Lönepolitiken 73

En förutsättning för att regeringen skulle deleger a arbetsgivaransvaret var att det inte skulle inverka negativt p å lönebildningen på övriga arbets marknaden. Detta uttrycks ofta som att staten inte bör vara löneledande.

De huvudfrågor utredningen har att bedöma är således följande:

–Har en klarare gränsdragning åstadkommits mellan regeringen och myndigheterna i förhandlingsfrågor?

–Har arbetsgivarpolitiken medverkat till att de statliga verksamheterna blivit effektivare?

–Har staten blivit löneledande?

6.2Några aspekter på lönebildning

Lönebildning är ett mångfasetterat begrepp. Här följer någr a aspekter som kan läggas in i begreppet lönebildning . Decentraliseringen av arbetsgivaransvaret innebär at t verksledningarna vid myndigheterna har att beakta alla dess a aspekter på lönebildningen antingen i rollen som medlemmar i

Arbetsgivarverket eller som arbetsgivaransvariga i den egn a verksamheten.

Den samhällsekonomiska aspekten

Lönebildningen kan betraktas ur et t samhällsekonomiskt perspektiv och ses som en funktion för att söka fram till den lönenivå so m skapar balans mellan tillgång och efterfrågan på arbetsmarknaden.

Lönebildningens uppgift är i den här bemärkelsen att verka för att löneökningarna begränsas till en sådan nivå att arbetslöshe t begränsas och inflationen hålls på en konkurrenskraftigt låg nivå.

Lönebildningen fördelar resultatet av tillväxten i ekonomi n mellan ersättning till kapitalägarna, konsolidering av eget kapita l och löner. Lönebildningen syftar också till att åstadkomma e n

ändamålsenlig och legitim fördelning av lönemedlen ino m arbetstagarkollektivet mellan grupper och individer.

Kompetensförsörjning

74 Lönepolitiken	SOU 1997:48	\|

En annan aspekt på lönebildningen är som tidigare framhållits att främja personal- och kompetensförsörjningen. Här ä r utgångspunkten den enskild a arbetsgivarens behov av att rekrytera, utveckla och behålla personal med rätt kompetens för att uppn å verksamhetsmålen till en konkurrenskraftig kostnad. Därmed kan lönebildningen i sig bidra till ökad effektivitet på arbetsplatserna.

Samsyn mellan parterna på arbetsplatsen

Genom att lönebildningen är en process som förutsätter e n

överenskommelse mellan arbetsgivare och fackliga organisationer påverkas kulturen på arbetsplatsen. Utgångspunkten vi d löneförhandlingarna är att part erna har olika intressen att företräda.

En framgångsrik lönebildning förutsätter dock att parterna ha r förståelse för varandras uppdrag och med utgångspunkt i detta kan träffa överenskommelser som främjar en positiv utveckling a v verksamheten i linje med båda parters långsiktiga intressen. De t gäller att söka bedriva lönepolitiken så att kompetensförsörjningen klaras och att fördelningen av löneökningarna har legitimitet p å arbetsplatsen.

Löneförhandlingarna bör bedrivas på ett sådant sätt att konflikter undviks. Utformning av förhandlingsordningar, konfliktregler och medling påverkar benägenheten att tillgripa konfliktåtgärder.

Inte bara lön

Relationerna mellan arbetsmarknadens parter rör vid sidan o m lönefrågor även andra intressefrågor. De allmänn a anställningsvillkoren har en stor betydelse för verken oc h myndigheternas förutsättningar att bedriva verksamheten på et t rationellt sätt och att skapa goda arbetsförhållanden för d e anställda. Sedan reformerna genomfördes har ver k och myndigheter genom ändringar i de centrala avtalen givits väsentligt ökad e möjligheter att anpassa de allmänna anställningsvillkoren till den lokala verksamhetens behov och de anställdas önskemål. Särskil t kan framhållas att en avreglering skett a v arbetstidsbestämmelserna, vilket ger förutsättningar för e n effektivare användning av arbetstiden. Andra avtalsfrågor av sto r ekonomisk betydelse är pensioner och anställningstrygghetsfrågor.

I den principöverenskommelse som tecknades på det statlig a

\|	SOU 1997:48	Lönepolitiken 75

området i augusti 1996 behandlades ökade möjligheter til l visstidsanställningar kombinerat med ändringar i trygghetsavtalet.

I övrigt finns frågor som rör samve rkan mellan parterna reglerat i centrala avtal. Huvudavtalen på det statliga området reglera r partsförhållanden, förhandlingsordningar och ordningsregler vi d arbetsmarknadskonflikter. Huvudavtalen utgör en hörnsten i de n statliga förhandlingsrätten. Huvudavtalen är konstruerade me d utgångspunkt i att minimera risken för arbetsmarknadskonflikter .

Bl.a. finns inskrivet i avtalen med TCO-OF och SACO-S at t parterna inte får tillgripa konfliktåtgärder utan att försök gjorts att lösa motsättningarna med hjälp av medling.

6.3Analys av träffade avtal

Delegeringen av arbetsgivaransvaret genomfördes successivt

Budgetåret 1993/94 infördes ramanslagssystemet. Detta var e n förutsättning för ombildningen av Statens arbetsgivarverk (SAV).

Ombildningen av SAV inträffade formellt den 1 juli 1994 .

Redan dessförinnan hade viktiga förberedelser gjorts för at t möjliggöra för SAV att bli en medlemsstyr d arbetsgivarorganisation. Styrelsens roll i förhandlingsarbetet hade stärkts. Rådgivande delegationer till styrelsen med ett 80-ta l myndighetsföreträdare hade införts. Arbetsmetoder internt i verket hade förändrats för att verket skulle fungera som ett kansli till e n intresseorganisation.

Mot bakgrund av att dessa förändringar genomfördes före den 1 juli 1993 har utredningen valt att betrakta avtalsrörelsen 1993-95 som den första avtalsrörelsen med den nya ordningen.

Ändrade arbetsformer i 1993 års avtalsrörelse

En viktig förändring i arbetssättet inför 1993 års avtalsrörelse var att större tonvikt lades vid förberedelserna av förhandlingarn a genom diskussioner med myndigheterna. Geno m ramanslagssystemet skulle m yndigheterna i fortsättningen själva få bära kostnaderna för de centrala avtalen varför myndigheterna till skillnad från tidigare var intresserade av att bevaka att de centrala avtalskostnaderna hamnade på en låg nivå.

76 Lönepolitiken	SOU 1997:48	\|

För att skapa forum för diskussioner och förankring införde s rådgivande delegationer till styrelsen. Vidare var styrelsen me r engagerad i förhandlingsarbetet än tidigare. Under avtalsrörelsens mer intensiva skede deltog styrelsens ordförande dagligen i d e interna överläggningarna.

Informationen till myndigheterna förbättrade s. För första gången presenterade Arbetsgivarverket sin policy inför avtalsrörelsen för myndigheterna innan förhandlingarna med de facklig a organisationerna inleddes. Genom ramanslagssystemet ställd e myndigheterna krav på att hålla s informerade innan avtal träffades.

En annan nyhet inför 1993 års avtalsrörelse var at t

Arbetsgivarverket tog initiativ till samverkan med övriga stor a arbetsgivarorganisationer. Samverkan gick till så att SAV ,

Verkstadsindustrierna, Almega samt Kommunoc h

Landstingsförbunden inför avt alsrörelsen offentligt meddelade sina gemensamma utgångspunkter, bl.a. att de lönedrivand e komponenterna ÅKB/INU skulle avvecklas den kommand e avtalsrörelsen. (ÅKB uttyds ålderskvalifikations- oc h befordringstillägg. INU uttyds icke nivåhöjande utrymme.) Tac k vare sammanhållningen på a rbetsgivarsidan lyckades avvecklingen av ÅKB/INU. Åren närmast före avvecklingen va r kostnadsgenomslaget av INU cirka 1 procentenhet per år på de t statliga avtalsområdet.

Löneavtalet 1993-95

1993 års avtalsrörelse komplicerades av den ekonomiska krisen . Under hösten 1992 hade den dåvarande regeringen oc h socialdemokraterna överenskommit om omfattande besparingar i de s.k. krispaketen. Vissa delar i ö verenskommelserna förutsatte att parterna på det statliga avtalsområdet avtalade om ändringar i kollektivavtalen. Detta motsatte sig de fackliga organisationerna .

Löneavtalet RALS (Ramavtal om löner m.m. för s tatstjänstemän m.fl.) 1993-95 förhandlades fram under medling. Avtalet kom att i kostnadsdelen ligga i nivå med avtalet på verkstadsindustrin s område. Ett nytt moment som infördes i avtalet på förslag a v medlarna benämndes löneöversyn. Detta innebar en möjlighet för de lokala parterna att förhandla om behovet av extra löneökningar utöver den centralt fastställda potten om det var befogat för at t uppnå en önskad lönestruktur.

\|	SOU 1997:48	Lönepolitiken 77

Genom införandet av löneövers yn ökade risken för löneglidning på det statliga området. Detta får doc k ställas mot att löneutrymmet i det centrala avtalet hamnade på en låg nivå.

I samband med RALS 1993-95 lyckades arbetsgivarn a

åstadkomma de ändringar i avtalen som var föranledda a v krispaketsuppgörelserna. Däremot löstes inte de frågor so m arbetsgivarna aktualiserat för att underlätta en fortsat t effektivisering av den statliga verksamheten. Först i 1995 år s avtalsrörelse kunde t.ex. en avreglering och delegering a v arbetstidsfrågorna genomföras.

78 Lönepolitiken	SOU 1997:48	\|

Löneavtalet 1995-98

Avtalsrörelsen 1995 präglades av att arbetsgivarna önskade lös a alla de frågor som inte blev lösta under medlingsförhandlingarn a

1993. Framförallt önskade arbetsgivarna genomföra en delegering av de allmänna anställningsvillkoren så att vil lkoren kunde anpassas efter vad som var lämpligt på varje verk och myndighet. E n anpassning av de allmänna anställ ningsvillkoren sågs som en viktig faktor för att åstadkomma effektiviseringar för att klar a verksamheten inom ansträngda budgetramar och att bär a kostnaderna för ofrånkomliga löneökningar.

Avtalet träffades vid årsskiftet 1996 men gällde retroaktiv t fr.o.m. den 1 juli 1995. Löneökningarn a enligt avtalet fördelades på tre tillfällen. Det första tillfället var en generell retroaktiv höjning från den 1 juli 1995 då lönerna skulle öka med 1,8 %. Inklusiv e effekten av en krontalssatsning för låg- och mellanavlönade ble v kostnaden 2,0 %. Den 1 januari 1996 avsattes ett utrymme på 4 % helt för individuell fördelning. Den tr edje revisionstidpunkten inföll den 1 januari 1997. Löneökningsutrymmet var då 3,3 % a v lönesumman, dock lägst 500 kr per heltidsarbetande. (Varje individ garanteras 300 kr.)

Löneutfall

Utredningen har fått del av viss lö nestatistik från Arbetsgivarverket som visar löneutfallet under mätperioden september 1993 till september 1996. Utredningens analyser begränsas till viss a övergripande iakttagelser eftersom Arbetsgivarverket inte lämna t ut uppgifter om löneutvecklingen för enskilda myndigheter.

Under mätperioden 1993-1996 infaller samtliga löneökninga r enligt RALS 1993-1995 och delar av löneökningarna enligt RALS

1995-1998.

Totalt för mätperioden motsvarar de centrala avtale n löneökningar som inklusive den stat istiska kedjeeffekten uppgår till cirka 9,4 %. (Med den statistiska kedjeeffekten avses at t förändringen år 1 påverkar basen för procentberäkningen år 2.)

I lönestatistiska redovisningar är det brukligt att skilja mella n löneökningstakten för kollektivet och löneökningstakten fö r identiska individer. När man mäter lö neutvecklingen för kollektivet påverkas resultatet av perso nalstrukturella förändringar såsom t.ex.

ändrad ålderssammansättning och förändrad kompetens. Vi d mätning av löneutvecklingen för identiska individer begränsa s

\|	SOU 1997:48	Lönepolitiken 79

populationen till dem som fanns anställda både vid mätperioden s början och slut.

Den kollektiva löneutvecklingen är ett mått på de n genomsnittliga lönekostnadsutvecklingen. Löneutvecklingen fö r identiska individer är ett mått på löneökningarna för de enskild a arbetstagarna. Vid jämförelse av löneutfall och centralt avtalad e löneökningar är det ofta lämpligt att använda löneutvecklingen för identiska individer. Se diagram 3; Löneutvecklingen i staten 1993- 1996.

I lönestatistiken uppmäts löneökningen för kollektive t sammanvägt för kvinnor och män till 14,5 % och för identisk a individer till 15,6 %. Löneökningarna för identiska individer ä r därmed mätt under en tr eårsperiod cirka 6 procentenheter högre än de centrala avtalen. Därav bör enligt Arbetsgivarverket cirka 0, 5 procentenheter per år motsvaras av ökningar i samband me d individuella befordringar. Tidigare översteg normalt de statistiskt uppmätta löneökningarna de centralt avtalade löneökningarna med cirka 1 procentenhet per år, exkl. automatiska höjningar av tariffer och INU, att jämföra med 1,5 procent per år under perioden 1993- 1996.

Diagram 3: Löneutvecklingen i staten 1993-1996
20
18		Män
		Män	15,6
16	15,5	Kvinnor	15,6	15,4
	14,2
14
12
10
8
6
4
2
0
	Kollektivt		Identiska individer

Avgörande för att bedöma om det i praktiken har blivit e n effektivare lönesättning är om de totala lönekostnaderna so m

80 Lönepolitiken	SOU 1997:48	\|

fastställs centralt och lokalt har b livit högre med den nya ordningen och om den ökade individuella lönesättningen använts för att klara kompetensförsörjningen och ge incitament till en effektivar e verksamhet.

Fördelning av löneökningar

I Arbetsgivarverkets lönest atistik används ett klassificeringssystem som förkortas TNS och beskrivs som en nyckel för statistikanalys. TNS är ett system för att klassificera de statliga arbetena efte r arbetsinnehåll (funktion) och svårighetsnivå. Systemet ha r utvecklats gemensamt av parterna på det statliga avtalsområdet. I

1995 års version av TNS finns 81 olika funktioner vilka i sin tu r indelas i upp till fem svårighetsnivåer; från den enklaste dvs. nivå 7 till den svåraste dvs. nivå 3. Se diagram 4; Löneutvecklinge n 1993-1996 i TNS-nivåer.

Utfallet visar att löneutvecklingen varit snabbare för persone r med mer kvalificerade arbetsu ppgifter än för personer med enklare arbetsuppgifter. Kvinnor på mellannivå och på hög nivå har haf t snabbare löneutveckling än vad som gäller för män med arbete på motsvarande svårighetsnivå. Se diagram 5; Lö neutvecklingen 1993-

1996 i sektorer.

Löneökningarna varierar mellan sektorer i staten. De sektore r som uppmätt högst löneutveckling är affärsverken , uppdragsfinansierad verksamhet och rättssektorn. Exempel p å sektorer med förhållandevis långsam löneutveckling är ekonom i samt miljö, teknik och jordbruk.

De högsta löneökningarna har således främst uppmätts ino m sektorer som är utsatta för marknadskonkurrens, finansierade a v avgifter och således inte är beroende av ramanslag. Ett undanta g gäller dock rättssektorn. Se diagram 6; Myndigheter i löneökningsintervall 1993-1996.

Det är skillnader i löneökningsta kten mellan myndigheterna. Av de cirka 150 myndigheter med fler än femtio anställda har knappt 100 myndigheter höjt lönerna i storlek sordningen 12 till 16 procent.

Detta motsvarar en lokalt beslutad löneökning på mellan 1- 2 procent per år varav en del beror på befordringar ino m myndigheten. Mycket höga löneökningar, dvs. över 18 procent , redovisas för 9 myndigheter. 24 myndigheter har haft lägr e löneökningar än 12 procent. Utredningen har inte underlag för att bedöma om det är rimligt med så höga löneökningar på viss a myndigheter. Det finns dock anle dning för regeringen att skaffa sig

\|	SOU 1997:48	Lönepolitiken 81

information och noga hålla ögonen på utvecklingen vid dess a myndigheter.

82 Lönepolitiken	SOU 1997:48	\|

Diagram 4: Löneutvecklingen 1993-1996 i TNS-nivåer

Män

Kvinnor

20
15
10
5
0
nivå 7	nivå 6	nivå 5	nivå 4	nivå 3
Diagram 5: Löneutvecklingen 1993-1996 i sektorer

18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Affärsverk	Rättsväsend	Uppdrags-	Försvaret	Universitet,	Regerings-	Kultur	Arbetsliv,	Ekonomi	Miljö, teknik,
	et	myndigheter		högskolor	kansliet, mm		omsorg		jordbruk

\|	SOU 1997:48	Lönepolitiken 83

Diagram 6: Myndigheter i löneökningsintervall 1993-1996

Myndigheter med minst 50 anställda

	50
	45
	40
	35
myndigheter	30
	25

Antal	20
Antal
	15
	10
	5
	0
	-11,9	12 -	14 -	16 -	18 -	20 -
		13,9	15,9	17,9	19,9

84 Lönepolitiken	SOU 1997:48	\|

Jämförelser med övriga arbetsmarknaden

Den s.k. Edin-gruppen har, efter förfrågan av statsministern vi d överläggningarna med arbetsmarknadens parter den 28 maj 1996, utvärderat 1995 års avtalsrörelse. Edingruppen består av elv a ekonomer anställda vid arbetsgivarorganisationer och facklig a organisationer. En rapport med titeln I otakt med sysselsättningen publicerades den 20 februari 1997.

I rapporten redovisas lönekostnadsutvecklingen under åre n

1995-1997. Av redovisninge n framgår att löneutvecklingen i staten och den kommunala sektorn är lägre än på arbetsmarknaden i

övrigt. Edingruppens arbete bekräftar således att staten inte ha r blivit löneledande.

Lönekostnadsutvecklingen under åren 1995-1997

Genomsnittsförändringar, uttryckta som årlig procentuel l förändring avrundade till hela eller halva procenttal:

Kalenderårsvis 1994-1997		Jan 1995-
Konjunkturinstitutet		Dec 1997
Nov 1996		Edin-gruppens
		bedömning
Industrin	5 1/2	5 1/2
Övriga näringslivet	4 1/2	4 1/2
Staten	4	4
Kommuner, landsting	4	4
Hela ekonomin	4 1/2	4 1/2
inkl. den allmänna
löneskatten från jan 1995	5	4 1/2

I en lönebildningsstudie som genomförts av ekonomer vi d Arbetsgivarverket i samarbete med forskare vid Göteborg s Universitet dras slutsatsen att det inte finns något som tyder på att statlig lönebildning påverkar privat lönebildning, varken på kor t eller lång sikt. Däremot styrs en statlig löneförändring till stor del av en privat löneförändring. Studien baseras på data för tiden 1961 till 1995. Efter en särskild kontroll konstateras att slutsatserna ä r

\|	SOU 1997:48	Lönepolitiken 85

giltiga för perioden 1991 till 1995. Studien visar således att staten inte har blivit löneledande efter det att reformerna genomfördes.

Utredningen har jämfört löneutvecklingen för samtlig a statsanställda med utvecklingen för privattjä nstemännen inom SAF- området. Jämförelsen görs för tre skilda perioder. Den först a perioden avgränsas till åren 1985 till 1990 som beskriver tiden före reformerna. Den sista perioden avser åren efter reformerna so m fastställs till 1993 till 1996. Perioden d äremellan dvs. 1990 till 1992 tillämpades ett särskilt stabiliseringsavtal på stora delar a v arbetsmarknaden.

Löneökning i staten jämfört med den privata sektorn

Kalenderårsdata, kedjade

	Staten	SAF/PTK
1985-90	48,9	46,4
1990-93	12,9	16,0
1993-96	15,4	15,4

Källa: Underlag från Arbetsgivarverket

Tabellen visar att under åren då den gamla ordningen tillämpades var löneökningarna högre i staten än i den privata sektorn. Unde r perioden för stabiliseringsavtalet ökade lönerna snabbare i de n privata sektorn än i staten. Perioden efter genomförandet a v reformerna visar att löneutvecklingen i staten varit jämförbar med den privata sektorn.

De statistiska data som ligger till grund för tabellen beskrive r nivåökningar för kollektiven. Strukturella förändringar ino m respektive sektor kan således h a betydelse för resultatet. Resultaten från tabellen kan således inte hårdras.

Observera att siffrorna i tabellen inte är jämförbara med tidigare diagram då tabellen bygger på kalenderårsdata och diagramme n redovisar uppgifter för september respektive år.

6.4Ramanslagssystemet

Grundläggande krav

Ramanslagsutredningen utgick från tre grundläggande krav på ramanslagssystemet.

86 Lönepolitiken	SOU 1997:48	\|

Det första kravet anger att det ankommer på riksdag och regering att besluta om utgifterna över statsbudgeten för olika ändamål . Införandet av ramanslag har till mål att renodla rollfördelninge n mellan statsmakterna och parterna så att riksdag och regerin g kontrollerar utgifterna över statsbudgeten oavsett vilka avtal so m träffas mellan parterna på det statliga avtalsområdet.

Det andra kravet anger att det ankommer på parterna att svara för lönebildningen. Ambitionen bör även fortsättningsvis vara at t formerna för lönebildningen på det statliga området i störst a möjliga utsträckning bör likna lönebildningen på övrig a arbetsmarknaden.

Det tredje kravet anger att medelstilldelningen bör anpassas til l lönekostnadsutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn.

Förutsättningar för förhandlingar mellan parterna

Både arbetsgivare och fackliga organisationer anser at t ramanslagssystemet ger goda förutsättningar för förhandlinga r mellan parterna. Numera kan de fackliga organisationerna för a förhandlingarna direkt med Arbetsgivarverket på samma sätt som med andra arbetsgivarorganisationer. Med den tidigare ordningen försökte de fackliga organisationerna påverka regeringe n beträffande anslagsutrymmet.

Ramanslagssystemet gör att de fackliga organisationerna måste ta ställning internt till hur man anser att säryrkanden om förmåner till en grupp av medlemmar skall finansieras. Antingen kan de n fackliga organisationen yrka att kostnaden för t.ex. sänk t pensionsålder för en viss yrkesgrupp skall finansieras geno m omfördelningar inom ramanslagssystemet eller inom den berörda myndighetens anslagsram.

Samlat personalförsörjningsansvar

Ramanslagssystemet konstruerades så att det skulle stimuler a arbetsgivarna att agera samfällt för att ta ansvar för personal- och kompetensförsörjningen inom den statliga sektorn. Systeme t möjliggör för arbetsgivarna att genom Arbetsgivarverket teckn a

\|	SOU 1997:48	Lönepolitiken 87

centrala avtalsuppgörelser me d riktade satsningar som syftar till att underlätta personalförsörjning en på de mest utsatta myndigheterna.

Tidigare fick regeringen ofta propåer från enskilda myndigheter och fackliga organisationer om att göra särskilda satsningar för att t.ex. stoppa personalavgångar eller förbättr a rekryteringsmöjligheterna på en specifik arbetsplats . Ansvarsfördelningen mellan parterna och statsmakterna ble v därigenom otydlig.

Åtgärda obalanser i lönenivåer

Under de två avtalsrörelser som genomförts me d ramanslagssystemet har arbetsgivarna inte funnit at t personalförsörjningsproblemen på någon enskild myndighet vari t av den storleksordningen att det varit befogat att göra särskild a riktade satsningar. De fackliga organisationerna har dock yrkat på riktade satsningar. I 1993 års avtalsrörelse som avgjordes geno m medling fick de fackliga organisationerna gehör hos medlarna för en riktad satsning till kultursektorn.

I 1995 års avtalsrörelse ställde de fackliga organisationerna som villkor för att underteckna ett centralt avtal med fredsplikt att det gjordes riktade satsningar på ett antal myndigheter. Syftet var att lösa upp motsättningar mellan de lokala parterna så att det lokala partsarbetet skulle kunna fungera under avtalsperioden .

Arbetsgivarna accepterade detta som en de l i en helhetsuppgörelse.

88 Lönepolitiken	SOU 1997:48	\|

Jämförelseindex – löne- eller prisindex

I direktiven till ramanslagsutredningen sades att de n konkurrensutsatta sektorn bör vara löneledande p å arbetsmarknaden. Vidare angavs i direktiven att den statlig a lönebildningen bör anpassas till utvecklingen på den övrig a arbetsmarknaden så att konkurrenskraftiga anställningsvillkor kan erbjudas utan att lönebildningen inom övrig a arbetsmarknadssektorer störs.

Ramanslagsutredningen tolkade detta så att de t index som valdes för att räkna upp lönefaktorn i ramanslagssystemet skulle avspegla löneutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn.

Det senaste året har lönebildningsfrå gorna åter fått ny aktualitet.

En uppgift är att hitta former för lönebildningen så att inflationen kan bibehållas på en låg nivå. I denna diskussion reses frågan om det finns anledning att i stället för ett löneindex välja att koppl a anslagsuppräkningen till prisstabiliseringsmålet.

Det har hävdats att bakgrunden till införandet av den flytand e växelkursen har förändrat inflationsbekämpningspolitiken och at t den konkurrensutsatta sektorns löneledande roll inte längre framstår som lika självklar som den gör i ett läge med fast växelkurs . Penningspolitiken styrs nu utifrån ett explicit uttalat inflationsmål som fastställts till 2 procent. Det innebär att de årliga nominell a löneökningskostnaderna inom hela ekonomin ej får tillåta s

överstiga 2 procent plus det utrymme som kan skapas av öka d produktivitet och eventuella förändringar i ”terms of trade”.

Det kan vidare hävdas att om de nominella löneökningarna blir högre än så hotas inflationsmålet. Riksbanken har i ett sådant läge i uppgift att via penningpolitiken strama åt den aggregerad e efterfrågan i ekonomin för att på så sätt motverka det uppkomn a inflationstrycket. En sådan åtstramning får i första hand en effekt på sysselsättningen och därmed indirekt även på löneökningarn a inom den privata sektorn. Den genomsnittliga löneökningstakte n inom den privata sektorn kommer därför, på lång sikt, att anpassas till en nivå som är förenlig med inflationsmålet.

Inom den offentliga sektorn finns ingen direkt koppling mellan stram penningpolitik och minskad syss elsättning. Löneutvecklingen inom den offentliga sektorn kan därför inte, på motsvarande sät t som inom den privata sektorn, styras med hjälp a v penningpolitiken. Det är endast indirekt via anpassningen inom den privata sektorn som penningpolitiken kan komma att få en effekt på den likaledes nödvändiga anpassningen inom den offentlig a sektorn. Slutsatsen av denna analys blir då att en direkt kopplin g

\|	SOU 1997:48	Lönepolitiken 89

mellan lönekostnadskompensationen och inflationsmålet skull e kunna bidra till ökat förtroende för prisstabiliseringsmålet oc h därmed även till att skapa goda förutsättningar för stabilitet oc h tillväxt.

Utredningen menar dock att frågan om ramanslagsindex måste bedömas även från andra utgångspunkter än de nyss anförda och återkommer till frågan i det följande.

Också det valda löneindexet diskuteras. Kopplingen till löne - utvecklingen på den konkurrensutsatta sektorn har ifrågasatts .

Frågeställningen är om ett index som avspeglar löneutvecklinge n på en större del av den privata sektorn bättre skulle avspegl a löneutvecklingen inom de delar av arbetsmarknaden där de statliga arbetsgivarna konkurrerar om arbetskraft. En annan fördel skull e kunna vara att eftersom löneutvecklingen inom de n konkurrensutsatta sektorn har större årliga variationer än vad som gäller för den privata sektorn i sin helhet skulle en övergång till ett bredare index därmed ge en stabilare anslagsuppräkning.

Statistikfångstmöjligheter

Ramanslagsutredningen bedömde att det var angeläget att de n statistik som skulle ligga till grund för anslagsuppräkningen skulle hämtas från någon statistikkälla som uppfattas som neutral i förhållande till parterna på de n statliga sektorn. Valet föll därför på

SCB. En restriktion för valet av löneindex är därmed den statistik som SCB förmedlar.

Budgetarbetet ställer krav på kvalite t i statistiken och att rimligt aktuella uppgifter ligger till grund för ans lagsuppräkningen. Blir det för stora eftersläpningar kan anslagsuppräkningarna skap a instabilitet på arbetsmarknaden. Den nuvarande tvåårig a eftersläpningen riskerar att skapa spänningar mella n avtalsområdena. I tider med sjunkande inflati on kan eftersläpningen innebära att myndigheterna ges så stor anslagsuppräkning att staten riskerar att bli löneledande.

En del av eftersläpningen beror på den tid det tar att producera statistiken medan en del beror på den tid som förflyter från det att regeringen låst siffrorna i statsbudgeten till dess att budgeten skall börja tillämpas.

Produktivitetsavdrag och besparingar

90 Lönepolitiken	SOU 1997:48	\|

I samband med fastställandet av anlagsuppräkningen görs avdra g för de produktivitetsökningskrav som regeringen ställer p å myndigheterna. Därigenom ges incitament till att genomför a löpande rationalisering av statlig verksamhet. Det är också ett sätt att skapa likartade förutsättningar som på den privata sektorn dä r utrymmet för löneökningar skapas genom bl.a . produktivitetsförbättringar.

Nivån på produktivitetsavdraget är kopplat till produktivitets - utvecklingen inom privat tjänstesektor.

6.5Utredningens bedömningar och förslag

Utredningen vill understryka att kort tid förflutit sedan reformerna genomfördes. Utredningens analys grundar sig på ett begränsa t antal intervjuer med myndighetsföreträd are, fackliga organisationer och tjänstemän i Regeringskansliet. Några definitiva slutsatser om i vilken grad syftena med reformerna har uppnåtts är svåra att dra. Det underlag som utredningen analyserat tyder dock på att e n klarare gränsdragning mellan regeringen och myndigheterna ha r åstadkommits, att lönepolitiken i myndigheterna har börja t utvecklas på ett sådant sätt att de stat liga verksamheterna bör kunna bli effektivare samt att staten inte blivit löneledande p å arbetsmarknaden. Utredningen vill redovisa följande iakttagelse r som grundar sig på analyser av intervjuer (avsnitt 3.5) oc h lönestatistik.

\|	SOU 1997:48	Lönepolitiken 91

Samverkan med andra arbetsgivarorganisationer har förbättrats

Samverkan med andra arbetsgivarorganisationer påverkade s tidigare av att det inte alltid stod klart för alla inblandade o m

Statens arbetsgivarverk skulle agera utifrån ett strik t arbetsgivarintresse eller om allmänpolitiska överväganden skull e komma att göras.

Att skapa organisatoriska förutsättningar för samverkan mellan arbetsgivarorganisationerna har en positiv effe kt för lönebildningen. Ett konkret exempel där arbetsgivarna lyckades genom samverkan var avvecklingen av de lönedrivande komponenterna ÅK B respektive INU.

Utredningen konstaterar att Arbetsgivarverket nått framgångar med att samverka med övriga arbetsgivarorganisationer.

Lönesättningen har blivit mer verksamhetsanpassad

Genom reformerna har myndighetscheferna fått verktygen för att genomföra en verksamhetsanpassad lönepolitik.

Myndigheterna anser att de centrala avtalen 1993-1995 oc h

1995-1998 har utformats så att de har fått förutsättningar at t genomföra önskade prioriteringar vid lönerevisionerna .

Kompetensförsörjningen har varit möjlig att klara och enskild a medarbetare som utfört goda arbetsresultat har kunnat premieras.

Delegeringen av arbetsgivaransvaret och införandet a v ramanslagssystemet har givit förutsättningar för en mer lokal t verksamhetsanpassad lönesättning än som tidigare var möjligt. Av intervjuerna framgår att arbetsgivarna anser att de lönemedel som läggs ut utöver det centrala avtalet i större utsträckning ka n användas för att klara personaloc h kompetensförsörjningsbehoven. Att en stö rre del av löneökningarna fastställs lokalt är således i huvudsak positivt frå n verksamhetssynpunkt.

Det finns ingen säker metod att bedöma hur stor a löneökningarna 1993-1996 hade blivit om den tidigare ordninge n hade tillämpats. Utredningen bedömer dock med stöd a v intervjuerna och statistiken att lönebildningen fungerar effektivare nu än tidigare och att bl.a. följande talar för att kostnaderna inte har blivit högre med den nya modellen.

Med den tidigare ordningen fanns inga incitament att teckn a låga centrala avtal eftersom myndigheternas anslagskompensation

92 Lönepolitiken	SOU 1997:48	\|

fastställdes med hänsyn till kostnaderna i de central a kollektivavtalen. Det gjorde att myndigh eternas personalförsörjning var beroende av att man tog hänsyn till löneglidningen på de n privata sektorn redan när de centrala avtalen tecknades. Tekniken för detta var antingen att man bedömde vilken löneglidning so m skulle komma att inträffa på den privata sektorn eller att ma n införde följsamhetsklausuler. Båda modellerna visade sig var a lönedrivande och skapade stelheter i löne-bildningen so m motverkade en god personalförsörjning i staten och störd e lönebildningen på den privata sektorn. Detta var en förklaring till uppkomsten av den s.k. dubbla obalansen, dvs. att lönerna i staten var relativt högre än i den privata sektorn för lågavlönade oc h relativt lägre för högavlönade. Lönestatistiken visar at t löneökningarna lagts ut så att den dubbla obalansen motverkas.

Metoden att lägga i stort sett hela lönebildningen i de central a avtalen gjorde att det blev ganska små avvikels er i löneutvecklingen

m e l l a n	anslagsmyndigheterna	oberoende	a v
kompetensförsörjningssituationen. De		riktade satsningar	so m

avtalades om mellan de centrala parterna blev många gånge r trubbiga och orsakade kompensations-krav som i sig va r lönedrivande. För att åstadkomma riktad e satsningar till någon eller några myndigheter förutsattes att förhandlingar skulle föras i e n

öppen avtalsrörelse vilket innebär at t det fanns ett latent konflikthot om SAV inte blev överens med de fackliga organisationerna. Den nya ordningen innebär att de enskilda myndigheterna har fåt t instrumenten för att klara kompetensförsörjningen i förhandlingar som förs under fredsplikt. Det är därför i enlighet med syftet med reformerna att löneutfallet efter de lokala förhandlingarna varierar

mellan myndigheterna.
Utredningen	har	noterat	att	Arbetsgivarverket s

statistiksammanställningar visar att ett mindre antal myndighete r genomfört mycket stora lönehöjningar. Mot bakgrund av at t utredningen inte fått information om vilka myndigheter det gäller har någon analys inte kunnat göras av om höjningarna är befogade ur verksamhetssynpunkt.

Det har i utredningens kontakter med Regeringskanslie t framkommit att det finns kritik mot enskilda myndighetsledningar för bristande kompetens i arbetsgivarfrågor och otillräcklig t ansvarstagande. Det kan ibland upplevas att Regeringskanslie t saknar sanktionsmedel mot arbetsgivare som inte tar sitt ansvar . Det finns dock enligt utre dningen många instrument för regeringen att ge tydliga signaler när arbetsgivarpolitiken inte sköts på et t tillfredsställande sätt. Ut vidgad dialog med myndighetsledningarna

\|	SOU 1997:48	Lönepolitiken 93

kan också höja intresset för de arbetsgivarpolitiska frågorna. Enligt utredningen handlar det ytterst om regeringens fortsatta förtroende för en verkschef som inte tar sitt arbetsgivaransvar. Utredninge n menar att eftersom det endast rör sig om ett mindre anta l myndigheter där problemen är betydande är det i sig inte någo n orsak att ompröva systemet. Förhållandena understryker emellertid vikten av att regeringen följer upp hur myndigheterna agerar som arbetsgivare. Utredninge n återkommer med förslag till uppföljning senare.

Mindre konfliktrisker

Många arbetsmarknadskonflikter på det statliga området har gällt följsamheten till den privata sektorn. Utredningen konstaterar at t genom kopplingen i anslagsuppräkningen till löneutvecklingen på den privata sektorn har en ko nfliktorsak avvärjts. Parterna har efter reformerna inriktat förhandlingarna mot att hitta bra lösningar för den statliga sektorn med de ekonomiska förutsättningar som gäller med ramanslagssystemet.

Vidare innebär ramanslagssystemet att det blivit meningsfullt att teckna avtal om lägstutr ymmen på det statliga området. Därmed är inte det totala utrymmet avgjort när det centrala avtalet träffas . Risken för konflikter är mindre om det finns ytterligare pengar att förhandla om i de lokala förhandlingarna under fredsplikt.

Delegering är nödvändig för verksamhetsanpassning av lönesättningen

I verksamheter där det är relativt lätt att genomföra ekonomis k resultatuppföljning för att mäta verksamhetsresultat som t.ex. i affärsverk har delegeringen av arbetsgivaransvaret kunnat gå långt.

Framgångar med intern delegering av arbetsgivaransvaret i myndigheterna kan nås då myndighetschefen ställer krav p å utövarna av arbetsgivaransvaret och systematiskt följer up p resultatet.

Utredningen har erfarit att det i stora myndigheter me d decentraliserad organisation, t.ex. regional organisation , förekommer att chefer under verkschefen inte helt och full t inordnar sig i koncernen. Det finns exempel på att chefer har set t till avdelningens kortsiktiga intressen och höjt lönerna mer än vad som är lämpligt ur ett koncernperspektiv. Problemen är dock inte

94 Lönepolitiken	SOU 1997:48	\|

större än vad som kunde förväntas under en inkörningsperiod. Det

är ett långsiktigt arbete att skapa en arbetsgivarkultur blan d cheferna. Utredningen konstate rar att myndighetscheferna anser att man är inne i en positiv utveckling och att mellancheferna blir allt skickligare att bära arbetsgivaransvaret.

\|	SOU 1997:48	Lönepolitiken 95

Samverkan mellan myndigheter har förbättrats

Samverkan mellan arbetsgivare på olika myndigheter ha r förbättrats i lönefrågor. Arbetsgivarverkets delegationer ha r fungerat bra. Det är i dag naturligare än tidigare att kontakta e n annan myndighet i arbetsgivarpolitiska frågor och diskutera hu r man kan underlätta för varandra.

Arbetsgivarverket arbetar på myndigheternas uppdrag

Myndighetscheferna anser att Arbetsgivarverket arbetar p å myndigheternas uppdrag. Förankring och information har fungerat mycket bra. Den senaste avtalsrörelse n har visat sig bli väl dyr men uppgörelsen var förankrad hos myndigheterna när den träffades . Bra systemlösningar har uppnåtts när det gäller löner, arbetstid , m.m.

Utredningen konstaterar det något paradoxala att trots at t myndighetscheferna i inte rvjuerna anger att det skulle varit möjligt att klara personalförsörjningen med ett lägre centralt löneavtal har det inte inneburit att löneglidningen varit lägre än tidigare år. Det är särskilt förvånande med tan ke på att det har funnits full frihet att fördela 1996 års avtalade löneökningar individuellt. Detta bör vara en fråga för myndigheterna att diskutera i Arbetsgivarverket inför kommande avtalsrörelser och ytterligare ett förhållande so m understryker vikten av regeringens uppföljning.

Svårt öka intresset för arbetsgivarfrågor bland myndighetscheferna

Myndighetschefer som sitter i Arbetsgivarverkets styrelse har et t försteg framför andra myndighetschefer när det gäller information och kontakter. Sannolikt skulle lönebildningen fungera ännu bättre om fler myndighetschefer del tog mer aktivt i en arbetsgivarpolitisk samverkan. Utredningen konstaterar att det inte är självklart för alla myndighetschefer att prioritera arbetsgivarfrågorna ytterligar e eftersom man är nöjd med det arbete som Arbetsgivarverket s styrelse och ledning genomfört de senaste avtalsrörelserna . Arbetsgivarverkets styrelse bör känna ansvar för att stimuler a intresset för arbetsgivarfrågor även hos de myndighetschefer som inte sitter i styrelsen.

96 Lönepolitiken	SOU 1997:48	\|

\|	SOU 1997:48	Lönepolitiken 97

Regeringskansliet kan utveckla sitt stöd i arbetsgivarfrågor

Regeringskansliet kan stötta myndighetsledningarna i dera s arbetsgivarroll genom att bli tydligare med vilka krav man ställer på verksamhetsresultat. Tydliga krav från reg eringen underlättar för myndighetsledningarna att få förståelse och acceptans fö r förändringar. Det är angeläget med en löpande återkoppling til l myndigheten av hur den politiska ledningen uppfatta r resultatuppfyllelsen.

Ramanslagssystemet bör följas fortlöpande

Ramanslagssystemet är en förutsättning för delegeringen a v arbetsgivaransvaret. Utan att frikoppla anslagsuppräkningen frå n kostnadsökningarna i den statliga sektorn skulle det inte vari t möjligt att delegera rätten att teckna avtal till myndigheterna oc h

Arbetsgivarverket. Vidare är ramanslagssystemet en förutsättning för att de fackliga organisationerna skall accepter a Arbetsgivarverket som central förhandlingsmotpart.

Valet av index i ramanslagssystemet ger ramarna för de fackliga organisationernas förhandlingsrätt i den meningen att om ma n kräver högre lönelyft så blir konsekvensen på sikt öka d arbetslöshet. En förändring av indexet kan av parterna uppfatta s som en reell positionsförskjutning i relationerna mellan parterna.

En övergång till att koppla anslagsuppräkningen til l prisstabiliseringsmålet skulle ändra grundvalarna för den statlig a lönebildningen. Det skulle vara ett avsteg från 1985 år s personalpolitiska proposition då man markerade at t verksamhetsintresset skall vara utgångspunkten för den statlig a personalpolitiken. Utredningen har fun nit att starka skäl talar för att anslagsuppräkningen fortfarande skall vara kopplad till ett inde x som beskriver löneutvecklingen på övriga arbetsmarknaden.

Den statliga sektorn har inte blivit löneledande efter det at t ramanslagssystemet infördes. Inflationstakt en drivs således inte upp av löneutvecklingen inom den statliga sektorn. Orsaken till at t lönebildningen är inflationsdrivande bör sökas utanför den statliga sektorn.

Tidigare försök att använda den statliga sektorn för att styr a lönebildningen på övriga arbetsmarknaden misslyckades och fic k närmast motsatt effekt. Den privata sektorn agerar utifrån vad som

är lönsammast för företagen. Den statliga lönebildningen kan störa

98 Lönepolitiken	SOU 1997:48	\|

lönebildningen på den privata sektorn men inte styra den på et t samhällsekonomiskt önskvärt sätt.

Före ramanslagssystemet tvingades de statliga arbetsgivarn a centralt avtala om att höja lönerna i takt med löneutvecklingen på den privata sektorn för att undvika att viktig personal lämnade den statliga sektorn. Erfarenheterna visar att det var nödlösningar som inte fungerade väl. Kompensationen lämnades i stor utsträcknin g generellt vilket skapade stela lönerelationer. De riktade satsningar som gjordes har inte varit tillräckligt verksamhetsanpassade för att lösa myndigheternas personalförsörjningsproblem. Den nuvarande ordningen har medfört förutsättningar för en bättr e verksamhetsanpassning av lönesättningen.

Med den tidigare ordningen riktade de fackliga organisationerna och myndigheterna gemensamma kompensationskrav mo t regeringen. Myndighetsledningarna tog inte sitt arbetsgivaransvar i önskad utsträckning.

Kraftiga engångssatsningar till vissa statliga grupper utlöst e kedjeeffekter med ökade lönekrav på den privata sektorn som i sin tur medförde ett minskat ansvarstagande på arbetsmarknaden i sin helhet. De privata arbetsgivarna valde att inte ta ansvar fö r löneinflationen med hänvisning till löneökningar på den statlig a sektorn.

Det har också diskuterats om man bör gå över till ett index som beskriver löneutvecklingen inom en bredare del a v arbetsmarknaden. Utredningen finner att det framförts god a argument för ett bredar e index. Bl.a. att ett bredare index sannolikt skulle fluktuera mindre mellan åren. Utredningen menar att e n breddning av beräkningsunderlaget för indexet bl.a. måste föregås av en noggrann genomgång av statistikfångstmöjligheterna.

Kopplingen av anslagsuppräkningen till l öneutvecklingen på den konkurrensutsatta sektorn och valet av statistikfångst var e n förutsättning för att de fackliga organisationerna inte skulle h a invändningar mot övergången till ramanslagssystemet. Därme d ansåg de fackliga organisationerna sig försäkrade om att det skulle finnas ekonomiska förutsättningar för att i förhandlingar me d

Arbetsgivarverket och på myndighetsnivå träffa avtal o m löneökningar som är jämförbara med löneutvecklingen på de n konkurrensutsatta sektorn.

Många av de arbetsmarknadskonflikter som inträffade för e införandet av ramanslagssystemet berodde på att de facklig a organisationerna var beredda att gå ut i strejk för att genomdriv a

\|	SOU 1997:48	Lönepolitiken 99

följsamhet till den konkurrensu tsatta sektorn. Sådana konflikter har inte ägt rum sedan ramanslagssystemet infördes.

Skulle kopplingen till löneutvecklingen inom de n konkurrensutsatta sektorn släppas finns risk för att de facklig a organisationerna kommer at t försöka påverka anslagsuppräkningen genom direktkontakter med regeringen. Ett huvudsyfte me d reformerna på arbetsgivarområdet, nämligen att renodl a regeringens och de statliga arbetsgivarnas roller, skulle då int e längre vara uppfyllt.

Det kan hävdas att ett index som också avspeglar övrig priva t sektor bättre skulle tillgodose syftet att skapa konkurrenskraftiga anställningsvillkor i staten utan att lönebildningen på övrig a arbetsmarknaden störs. Utredningen menar att på några års sik t torde valet av index ha marginell betydelse fö r anslagsuppräkningen. För att förtroendet för ramanslagssysteme t inte skall rubbas förutsätts att en förändring av indexet ka n genomföras på ett sätt som accepteras av de berörda parterna p å den statliga arbetsmarknaden. Annars är risken uppenbar at t rollfördelningen mellan Arbetsgivarverket och regeringen återigen blir otydlig genom att de fackliga organisationerna kommer at t försöka påverka uppräkningen av anslagen.

Utredningen menar att de utredda reformerna har tillämpat s under så begränsad tid att man bör vara restriktiv med att gör a justeringar som inte alla berörda parter sluter upp bakom .

Utredningen har inte funnit att de påtalade bristerna me d indexuppräkningen är av den omfattningen att det motiverar e n förändring av ramanslagssystemet.

Slutsatser

Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att delegeringen a v arbetsgivaransvaret i huvudsak fungerar väl. Det finn s inkörningsproblem som måste uppmärksammas fortlöpande. De är dock inte av den arten eller omfattningen att det talar för e n återgång till den gamla ordningen.

En klarare gränsdragning har åstadkommits mellan regeringen och myndigheterna. Staten har inte blivit löneledande .

Lönepolitiken har använ ts för att förbättra kompetensförsörjningen och för att premiera medarbetare som åstadkommit god a arbetsresultat. Utredningen kan inte mera precist bedöma i vilken omfattning som myndigheterna utnyttjat den nya ordningen för att

100 Lönepolitiken	SOU 1997:48	\|

effektivisera verksamheten. Det förefaller emellertid so m utvecklingen går i rätt riktning.

Fortfarande återstår en del utvecklingsarbete. Alla inblandad e aktörer behöver utveckla sina roller. Myndigheterna behöve r utveckla sin arbetsgivarkompetens både internt i myndigheterna och för att stärka samverkan mellan myndigheterna.

Av Arbetsgivarverkets statistik sammanställningar framgår stora skillnader i löneutfallet mellan myndigheterna. Det har inte vari t möjligt att utvärdera om löneskillnaderna mellan enskild a myndigheter har varit befogade. En sådan u tvärdering förutsätter en samlad bedömning av om regeringen är nöjd med de t verksamhetsresultat som presteras för de avsatta anslagsmedlen . Här fordras att fackdepartementen genomför en löpand e utvärdering i samband med mål- och resultatdialogen. Vetskape n på myndigheterna om att sådan utvärdering kommer att ske ä r sannolikt i sig återhållande på löneutvecklingen.

Arbetsgivarna har i huvuds ak visat sig ha tillräcklig mognad för att systemet skall fungera. De risker som påtalades för att ram - anslagssystemet skulle leda till centralisering och motverk a verksamhetsanpassade avtal har inte bekräftats. Utredningen anser därför att ramanslagssystemet bör tillämpas även fortsättningsvis. Det finns dock anledning för regeringen att fortsätta att följ a ramanslagssystemet och att på sikt söka sådana lösningar på d e uppmärksammade problemen som inte skadar förtroendet fö r systemet.

Utredningen bedömer att myndigheterna blir tydligar e arbetsgivare om produktivitetsavdrag görs i samband me d anslagsuppräkningen. För att lönebildningen skall fungera på et t likartat sätt i staten som på den privata sektorn bö r produktivitetskravet sättas så högt att en fortsatt rationalisering av statlig verksamhet stimuleras men inte högre än att statlig a myndigheter kan rekrytera, utveckla och behålla kompeten t arbetskraft.

I de fall regeringen ser behov av neddragningar utöve r produktivitetsavdraget menar utredningen att en tydlighe t beträffande krav på verksamhetsresultat trots besparingar stötta r myndighetsledningarna i deras arbetsgivarroll.

\|	SOU 1997:48	101

7 Arbetsgivarverkets ställning

7.1 Allmän bedömning

Konstruktionen med Arbetsgivarverket, som är både myndighet och intresseorganisation är unik. Den syftade till att placera ansvaret för löne- och anställningsförhållanden så nära verksamheten so m möjligt och ligger i linje med den omfattande delegering av d e arbetsgivarpolitiska medlen som skett sedan mitten av 1980-talet. En följd av denna ambition blev att regeringen inte skulle befatt a sig med avtalsrörelserna. Regeringens närhet och engagemang har mycket ofta skapat oklarhet om vem som egentligen var ansvarig för förhandlingarna och deras resultat.

Ramanslagssystemet var det verktyg som skulle möjliggöra att löne- och anställningsvillkor skull e ligga nära verksamheten och att samtidigt långtgående löneökningar skulle undvikas. Genom at t myndigheter (och även fackliga organisationer) exakt vet vilke n ekonomisk kompensation som kommer att utgå skapas förut - sättningar för återhållsamhet. Löneökningar utöver dessa rama r måste nämligen mötas med rationaliseringar och/elle r neddragningar av verksamheten.

Utredningen har i direktiven fått några preciserade frågor kring hur denna konstruktion fungerat. Ett område som särskilt tagits upp rör lönebildningen. Utredningen anser sig ha besvarat den frågan i föregående avsnitt. Vidare ställer direktiven frågor o m myndigheternas arbetsgivarroll, samverkan med andr a arbetsgivarorganisationer, rollfördelninge n mellan riksdag, regering och Arbetsgivarverket samt ver kets ledningsform och organisation. Utredningen vill emellertid, innan vi redovisar våra bedömningar av dessa frågor, uttrycka ett par förhållanden som måste beaktas vid dessa bedömningar.

Denna konstruktion har fullt ut endast fungerat sedan år 1994 .

Sedan dess har blott en genomgripande central avtalsrörels e genomförts. Det gör att iakttagelser avseende såväl positiva so m

102	Arbetsgivarverkets ställning	SOU 1997:48	\|

negativa förhållanden måste ges reservationen att tiden varit fö r kort för att tillåta mera bestämda slutsatser. Som tidigare sagts är utredningens uppfattning att endast uppenbara fel och problem bör leda till mera betydande fö rändringar. Utredningen har framför allt sett som sin uppgift att redovisa områden där fortsat t uppmärksamhet krävs beträffande hur konstruktionen fungerar.

Det andra förhållandet rör svårigheterna att bestämma o m förändrat beteende i olika avseenden är avhängig t Arbetsgivarverkets nya roll eller beror på andra omständigheter .

Utredningen kommer i det följande att visa ett antal förhållande n som skulle kunna knytas till Arbetsgivarverket nya roll, men ka n inte med säkerhet ange om dessa förhållanden även skulle uppstått utan förändring av Arbetsgivarverkets roll och ställning. De t förtjänar påpekas att utvecklingen mot ett mera självständig t arbetsgivarverk inleddes i början av 1990-talet och kulminerad e med den nya formella ställningen år 1994.

7.2 Myndigheternas arbetsgivarroll

För att nå syftet med att knyta förändringar av löneoc h anställningsförhållanden närmare verksamheten krävs at t myndigheterna i ökande utsträckning tar sitt ansvar fö r arbetsgivarpolitiken och använder dess instrum ent för att säkerställa sin kompetensförsörjning. Utredningens uppfattning är att så ha r skett. Genom Arbetsgiva rverkets arbete inom olika sektorer har ett brett engagemang vunnits i den meningen att flertalet myndigheter är engagerade i förberedelser för och uppföljning av de central a förhandlingarna. Det bör påpekas att detta bredare förbere - delsearbete inom Arbetsgivarverket hade inletts före år 1994.

Även om det således är otvetydigt att myndigheterna är mer a engagerade i ”sin” organisations arbete och därmed i högre gra d upplever sig ha rollen som arbetsgivare följer därmed int e självklart, som utredningen tidigare påpekat, att denna roll ha r trängt ned på djupet hos alla chefer inom myndigheterna.

7.3Samverkan med andra arbetsgivarorganisationer

\|	SOU 1997:48	Arbetsgivarverkets ställning 103

Det anses vara en fördel om arbetsgivarorganisationer so m företräder olika sektorer samverkar och undviker att spelas ut mot varandra. I kapitel 6 har utredningen lämnat exempel på fram - gångsrik sådan samverkan som skett efte r det att den nya ordningen infördes.

Det var tidigare oklart vem som verkligen representerade staten som arbetsgivare; regeringen eller SAV. De samtal utredninge n haft med företrädare för andra arbetsgivarorganisationer indikerar att Arbetsgivarverket numera betraktas som e n arbetsgivarorganisation med samma status som andra. Man ka n rentav få intrycket att Arbetsgivarverket betraktas som en i förhållande till ”kollego rna” framgångsrik arbetsgivarorganisation.

Intrycket att verket fungerar bra i sin nya roll förmedlas även av företrädare för fackliga organisationer. Det har emellertid ocks å understrukits att den nya ordningen gällt under en kort tid och at t den avtalsrörelse som genomfört s under den tiden inte varit särskilt komplicerad.

7.4Rollfördelningen mellan riksdag, regering och Arbetsgivarverket

Det vore inte ägnat att förvåna om de t hade uppstått vissa friktioner mellan regering och en myndighet som lyder direkt unde r regeringen och som samtidigt skall vara en intresseorganisation . Utredningen har också funnit vissa obesvarade frågor om hu r rollspelet mera i detalj skall gestaltas. Det rör sig dock om mindre problem.

När den nya organisationen beslutades gjordes helt klart frå n statsmakterna att det nya Arbetsgivarverket också skulle ha e n stabsroll gentemot regeringen. Särskilda medel har hela tide n funnits avsatta för detta. S amtidigt kan naturligtvis regeringen vilja ha in uppgifter eller få förhandlingar genomförda so m Arbetsgivarverket och dess styrelse upplever som onödiga elle r rentav skadliga för enskilda myndigheter. Frågan uppstår då o m

”intresseorganisationen” Arbetsgivarverket skall utföra uppgifte r som ogillas av medlemmar.

Utredningen anser sig inte kunna formulera ett entydigt svar på den frågan men vill anvisa föl jande process för att komma fram till ett förfarande som leder till att regeringen får utfört de uppgifte r

104	Arbetsgivarverkets ställning	SOU 1997:48	\|

den anser behöver göras utan att skada Arbetsgivarverket s trovärdighet i medlemmarnas ögon.

En första utgångspunkt måste vara att en underställd myndighet inte rimligen kan neka regeringen att få utfört de uppgifter den vill ha utförda. Det kan således inte vara Arbetsgivarverkets uppgift att

överpröva regeringens vilja. I nte heller kan Arbetsgivarverket neka att utföra en uppgift som regeringen uppdrar åt verket at t genomföra.

En annan lika viktig utgångspunkt är emellertid att regeringe n måste använda sin formella rätt till att ge uppdrag til l

Arbetsgivarverket med viss försiktighet. Om den nämligen ge r uppdrag som urholkar Arbetsgivarverkets förtroende bland sin a medlemmar så kommer systemet inte på sikt att fungera.

Dessa båda utgångspunkter leder fram till slutsatsen att de t måste ske samråd mellan företrädare för Regeringskansliet oc h Arbetsgivarverket innan uppdrag av detta slag ges. Detta samrå d skall då inte avse om regeringen behöver få vissa uppgifter utförda utan hur de på bästa sätt kan utföras. Arbetsgivarverket har d å möjlighet att hänvisa till de eventuella förtroendeproblem som kan uppstå om verket tvingas utföra vissa uppgifter . Vid en sådan dialog måste emellertid också vägas in de alternativa vägarna att f å uppgifter utförda. Regeringen kan i det avseendet tänkas välj a vägen att tillsätta en särskild utredning eller uppdra å t

Riksrevisionsverket (RRV) eller annan organisation att utföra den aktuella uppgiften. Om det handlar om en uppgift som Arbetsgivarverket besitter särskild kunskap om borde det ligga i medlemmarnas intresse att den utförs av deras egen organisation.

Genom den här typen av samrådsprocesser och övervägande n tror utredningen att friktioner i fortsättningen kan undvikas mellan Regeringskansliet och Arbetsgivarverket.

I övrigt gäller naturligtvis att det på det här området, liksom på alla andra, måste finnas förtrolig underhandsinformation i båd a riktningarna mellan Regeringskansli och myndighet.

7.5Arbetsgivarverkets ledningsform

Utredningen kan konstatera att ledningsformen i huvudsak ha r fungerat tillfredsställande. De myndigheter som utredningen varit i kontakt med upplever sig i rimlig grad som delaktiga i Arbets - givarverkets ledning.

\|	SOU 1997:48	Arbetsgivarverkets ställning 105

Utredningen vill något utförligare kommenter a arbetsgivarkollegiets roll och ställning. Det av regeringen efter val utsedda kollegiet med 120 medlemmar, varav minst 80 måste vara närvarande för beslutsförhet, är Arbetsgivarverkets högst a beslutande organ. Det inrättades för att tydligt markera at t

Arbetsgivarverket styrdes av myndigheterna men att regeringe n ytterst har möjlighet att överpröva myndigheternas beslut. De t förutsattes att medlemmarna i kollegiet skulle var a generaldirektörer eller motsvarande personer med uttalat ansva r för myndigheternas lönekostnader.

I Arbetsgivarverkets instruktion (SFS 1994:272 §6) sägs at t föreskrifterna i verksförordningen om myndigheternas chef oc h styrelsen i stället skall avse styrelsen respektive arbetsgivarkolle - giet. Det är naturligtvis något tungt och omständligt med e n ”styrelse” med 120 ledamöter. Praktiska probl em har också uppstått när regler och tidsförhållanden som är avsedda för vanliga styrelser skall tillämpas för denna stora och sällan sammanträdand e församling.

Enligt utredningen bör därför Arbetsgivarverkets instruktio n ändras på så sätt att arbetsgivarkollegiet självt får avgöra i vilke n omfattning verksförordningens föreskrifter om styrelsen skall avse kollegiet.

Utredningen har således funnit vi ssa praktiska problem med den nuvarande ledningsformen, men anser inte dessa vara av en sådan omfattning att den grundläggande konstruktionen skall ändras.

Det är naturligtvis viktigt för trovärdigheten hos den ny a organisationen att mötena med kollegiet blir välbesökta .

Beslutsförhet måste självfallet råda. Vissa problem i det avseendet kan iakttas. Särskilda åtgärder har flera gånger fått sättas in för att säkerställa att minst 80 ledamöter är närvarande. Det finns tv å vägar att öka närvaron. Den ena är att utse även suppleanter. Den andra vägen är att göra kollegiesammanträdena mer attraktiva.

Regeringen utnämner ledamöter för ett år i taget. Ledamöterna är ofta verkschefer eller motsvarande. Det händer naturligtvis at t flera av dem får andra engageman g som anses ha högre prioritet än att vara en bland 120 på arbetsgivarkollegiet. Om å andra sida n alltför många prioriterar andra engage mang så urholkas på sikt hela konstruktionen med ett självständigt Arbetsgivarverk med et t kollegium som högsta beslutande organ. Det är också ett rimlig t krav att myndigheternas representanter i kollegiet är verkschefe r eller personer i verksledande ställning. Utredningen har överväg t möjligheten att också utse suppleanter. Risken med en sådan ord-

106	Arbetsgivarverkets ställning	SOU 1997:48	\|

ning är emellertid att nivån på myndigheternas representatio n trappas ned. Kollegiet bör inte bli ett forum för personalpolitisk a specialister utan för företrädare för myndigheternas högsta ledning. Utredningen anser därför att andra åtgärder måste vidtas i syfte att höja närvarofrekvensen. De t har visat sig att de frågor som numera behandlas för beslut är väl förberedda och att det tenderar att bl i rent formella möten. Det finns många sätt att göra kollegiemötena attraktivare och samtidigt öka myndigheternas inflytande öve r Arbetsgivarverkets verks amhet. Styrelsen kan exempelvis använda kollegiemöten till att ta upp principiel la frågor för diskussion för att eventuellt senare återkomma med förslag till formell a kollegiebeslut. Det är styrelsens ansvar att planera kollegiets möten så att det blir ett livaktigt högsta beslutsorgan för verket. Det ä r medlemmarnas skyldighet att nominera ledamöter i kollegiet som infinner sig på sammanträdena och där medverkar till vä l genomarbetade beslut avseende verkets styrning.

7.6Inriktningen av Arbetsgivarverkets verksamhet

När Arbetsgivarverket i sin nya form kons tituerades år 1994 skedde en ganska snabb insnävning av verksamheten. Myndighetern a

önskade koncentration kring förhandlingsverksamhet oc h förberedelser för sådan. Mer perife ra verksamheter i relation härtill såsom utbildningsverksamhet lades ned eller begränsades starkt . Vidare diskuteras också vad som är gemensamm a förhandlingsfrågor som ska ll regleras genom avtal med de fackliga organisationerna. Det finns ingen anledning för utredningen at t värdera dessa beslut och den valda inriktningen i sina enskildheter.

Det viktiga är att konstatera att Arbetsgivarverket i sin nya for m fungerat i den meningen att medvetna beslut har fattats me d utgångspunkt i vad som är det gemensamma intresset fö r myndigheterna som arbetsgivare. Det är viktig t att denna diskussion även framdeles förs inom verkets kollegium och ledning och at t inriktningen anpassas till skiftande förutsättningar.

\|	SOU 1997:48	107

8Regeringens uppföljning av arbetsgivarpolitiken

8.1Bakgrund

Ansvaret för utformningen och tillämpningen a v arbetsgivarpolitiken vilar numera på myndigheterna. Regeringens uppgift är att följa upp om myndigheterna har använ t arbetsgivarpolitiken som ett verktyg för att uppnå riksdagens oc h regeringens mål för verksam heten och om arbetsgivarpolitiken står i samklang med den all männa inriktning som gäller för den ekonomiska politiken. Statsmak terna har vid beslut om reformeringen av den statliga arbetsgivarpolitiken förutsatt att regeringen skall stärka sin uppföljning av hur de delegerade befoge nheterna används. Riksdagens revisorer har också i sin tidigare refererade rapport särskilt framhållit betydelsen härav.

Redan i dag sker viss uppföljning av myndigheterna s arbetsgivarpolitik i samband med den resultatuppföljning so m regeringen genomför. Utredningens bedömning är dock att d e arbetsgivarpolitiska frågorna har en undanskymd plats i denn a uppföljning.

När utredningen inledningsvis diskuterade utredningsuppdraget var slutsaten att uppdraget att ta fram ett förslag til l uppföljningssystem var utredningens viktigaste.

8.2Uppföljning är ett styrinstrument

Det har alltmer vunnit burskap att uppföljning är en vikti g styrmetod. Den styrande effekten nås genom att uppföljninge n utformas så att den blir både förebyggande och korrigerande. Vetskapen om att uppföljning sker stimulerar myndigheterna at t prioritera arbetsgivarpolitiken och agera tyd ligare som arbetsgivare. Uppföljningen blir därmed förebyggande.

108	Regeringens uppföljning...	SOU 1997:48	\|

Uppföljningen blir korrigerande genom att den ger grunden för förbättringar. Det kan handla om att genomföra smärr e förändringar i verksamheten, men det kan också vara fråga om att genomföra genomgripande systemförändringar, att ändr a förutsättningarna för verksamheten.

En betydande styreffekt nås vi dare genom att ansvar för uppnått resultat utkrävs. Framgångsrika prestationer kan belönas oc h reaktion lämnas på mindre framgångsrika prestationer.

8.2.1Tre avgörande moment för att nå styreffek t

För att uppföljningen skall få den ovan nämnda styrande effekten måste tre förutsättningar vara uppfyllda. Detta kan med ett mer a processorienterat synsätt uttryckas så att en framgångsri k uppföljningsprocess förutsätter tre fungerande delprocesser; e n process som utmynnar i krav på resultat, en annan som leder fram till krav på redovisning och en tredje som tar sikte på behandling av redovisningen, inklusive återrapportering.

Regeringen måste således ange vilka krav som skall uppfyllas. Vid regeringens uppföljning av de arbetsgivarpolitiska frågorna är det viktigt att regeringen anger vilka resultat som skall nås me d arbetsgivarpolitiken och vilka restriktioner som gäller. So m utredningen tidigare diskuterat handlar dessa krav o m kompetensförsörjning, en lönepolitik som inte blir för kostsam och får spridningseffekter osv.

En annan avgörande förutsättning för framgångsrik uppföljning är att regeringen preciserar hur redovisningen skall ske. Denn a precisering skall ske i anslutning till att resultatkraven anges. D e som skall följas upp skall tidigt veta hur uppföljningen kommer att ske och vilken redovisning som skall lämnas. Det är bl.a. e n förutsättning för att nå en förebyggande effekt.

Den redovisning som lämnas måste slutligen ges e n ändamålsenlig behandling. Den skall tas emot, analyseras, bedömas och kommuniceras på l ämpligt sätt för att det skall vara möjligt att nå förebyggande och korrigerande effekter.

Först när samtliga delp rocesser utförs på ett ändamålsenligt sätt uppnås en styreffekt med uppföljningsprocessen. Detta ka n illustreras med följande bild.

\|	SOU 1997:48	Regeringens uppföljning...	109

De tre momenten/delpro cesserna utgör en helhet. Det är produkten av dem som avgör om uppföljningen blir framgångsrik. O m resultatkraven är otydliga hjälper det inte om regeringen begär i n omfattande redovisningar. På samma sätt får det föga effekt at t precisera resultatkrav, me n därefter inte begära in redovisning som visar hur de uppnåtts. Ibland kan myndigheterna uppleva at t regeringen begär in omfattande redovisning av olika förhållanden, men därefter inte ger någon återkoppling till dem som lämna t redovisningen. Redovisni ng utan återkoppling medför mycket liten styreffekt.

Vad som hittills anförts är allmänna krav på uppföljning .

Utredningen övergår nu till att diskutera några principiell a utgångspunkter för uppföljning av arbetsgivarpolitiken.

8.3Utredningens principiella utgångspunkter

Ett uppföljningssystem skall stödja regeringen i dess uppgift at t vara koncernledning för den statliga verksamheten. Det ska d å ansluta till de uppföljningssystem som redan finns. Det skal l möjliggöra överblick beträffande de arbetsgivarpolitiska förhål -

110	Regeringens uppföljning...	SOU 1997:48	\|

landena inom hela den statliga sek torn och ge möjlighet att påverka väsentliga förhållanden inom sektorn. Ett uppföljningssystem skall vara rimligt enkelt att tillämpa och inte kräva större resursinsatser av myndigheterna än vad som är nödvändigt, vilket kräve r flexibilitet. Utifrån dessa allmän na krav går utredningen nu igenom några principiella utgångspunkter för uppföljningssystemet.

8.3.1Ett flexibelt uppföljningssystem under utveckling

En viktig utgångspunkt för utredningen har varit att det nu inte är lämpligt att lämna försla g till ett ”färdigt” uppföljningssystem utan utredningen vill lämna förslag till hur man kan påbörj a utvecklingen. Det är viktigt att uppföljningen successivt utvecklas och hela tiden anpassas till skiftande förhållanden. Kompetense n för att hantera dessa frågor inom Reger ingskansliet måste utvecklas parallellt med att uppföljningsprocessen utvecklas.

Flexibilitet är en väsentlig utgångspunkt nä r uppföljningssystemet utvecklas. Myndigheternas verksamhet ä r olika, problemen kommer att ändras över tiden. Detta tillsammans med ambitionen att uppföljningen ska ge eftersträvad effekt me d minsta möjliga resursinsats kräver flexibilitet. Utredningen anse r att en sådan främst kan nås genom att samma krav p å arbetsgivarpolitiken i princip gäller för alla myndigheter, meda n kraven på redovisning anpassas till den aktuella situationen.

Regeringens krav på myndigheternas arbetsgivarpolitik skal l därför formuleras så allmänt att de gäller för alla myndigheter .

Utredningen har tidigare konstaterat att myndigheterna skal l bedriva sin arbetsgivarpolitik så att rätt kompetens finns för at t

åstadkomma efterfrågat resultat samt att myndigheterna me d utgångspunkt i verksamhetens behov skall formulera mål för si n kompetensförsörjning. Ett grundläggande krav på lönepolitiken är att den statliga sektorn inte får bli löneledande. Härur kan härledas ett krav på effektivitet i både löne- och annan arbetsgivarpolitik . Den skall med andra ord utformas så att den blir ett verktyg för att klara verksamhet och kompetensförsörjning till en rimlig kostnad.

Regeringens krav på alla myndigheter kan således uttryckas så att de skall bedriva en effektiv arbetsgivarpolitik och sätta mål för kompetensförsörjningen. Det är svårt att tänka sig någon statli g myndighet för vilken detta krav inte skulle gälla.

\|	SOU 1997:48	Regeringens uppföljning...	111

När regeringen upplever behov av precis styrning kan det syftet nås genom att kraven på arbetsgivarpolitiken oc h kompetensförsörjningen preciseras ytterligare och görs me r detaljerade. En bättre väg är dock oftast att ställa detaljerade krav på hur redovisning skall ske. Om regeringen sålunda upplever oro för personalrörligheten hos en eller flera myndigheter så kan man naturligtvis direkt kräva att en viss rörlighet skall uppnås. Riske n är emellertid att man då ställer alltför låga eller alltför höga krav, särskilt om man beaktar att myndigheterna är olika. Preciseringen av dessa krav blir m.a.o. svår. Det är därför oftast en bättre metod att kräva en relativt utförlig redovisning av vilken rörlighet so m myndigheterna i fråga eftersträvar och hur de nått sina egna mål . Den styrande effekten blir sannolikt bättre och myndigheterna tar själva ett större ansvar för vilken rörlighet som egentligen behövs.

Signalen att regeringen känner oro för rörligheten bör int e missuppfattas om redovisningskravet kommuniceras på rätt sätt.

Omfattningen av begärd redovisnin g och frekvensen med vilken redovisning skall göras bör anpassas efter behovet. Den redovisning regeringen begär skall analyseras och kommuniceras med aktuell myndighet på ett kompetent sätt.

Ett flexibelt uppföljningssystem bör således kunna nås me d allmänt hållna krav på arbetsgivarpolitiken, som gäller för all a myndigheter, verksamhets- och situationsanpassade krav på redovisning och en kvalificerad behandling av lämnad redovisning i

Regeringskansliet.

8.3.2Ett uppföljningssystem som ger regeringen nödvändig överblick

Enligt direktiven skall utredningen lämna försl ag om hur regeringen skall kunna följa den personal- och lönepolit iska utvecklingen på ett överblickbart sätt. Enbart det förhållandet att regeringen medvetet börjar att följa upp de personalpolitiska frågorna kommer att skapa bättre överblick. Den allra högsta ambitionen är fullständig oc h kontinuerlig överblick över hela det persona lpolitiska området inom hela statsförvaltningen. Det kräver att alla myndigheter frekven t rapporterar alla viktiga förhållanden på ett sätt som möjliggö r jämförelser mellan olika myndig heter och grupper av myndigheter. En sådan ambition skulle komma i konflikt med kravet på ett flexibelt, resurssnålt uppföljningssystem. För att undvika alltfö r omfattande redovisningar måste regeringen därför ha någo n

112	Regeringens uppföljning...	SOU 1997:48	\|

uppfattning om problem och förhållanden där kraven på överblick

är särskilt stor. Därefter bör redovisningskrave n ställas så att de mest angeläg na problemen belyses och eftersträvad överblick nås.

De strategiska kompetensproblem som utredningen identifierat och redovisat i kapitel 5 är av den karaktären att regeringen bö r skaffa sig överblick över hur de upplevs och hanteras på myn - digheterna inom hela statsförvaltningen. Vidare har utredninge n tidigare redogjort för hur viktigt de t är att lönepolitiken följs upp på ett överblickbart sätt. Även mellan dessa olika problemområde n måste inledningsvis prioritering ske. Utredningen anser at t regeringen inledningsvis bör skaffa sig tydlig överblick enlig t följande prioriteringsordning:

•I första hand lönepolitiken, eftersom den har särskild betydelse ur samhällsekonomisk synpunkt.

•I andra hand rörligheten, eftersom bristen på rörlighet hos vissa personalgrupper just nu är ett växande problem hos mång a myndigheter.

•I tredje hand ledarskapet, eftersom ledarkom petens är avgörande för framgångsrik verksamhets- och kompetensutveckling.

•I fjärde hand andra viktiga kompetensproblem .

Utredningen kommer i det följande att föreslå hur uppföljningen av lönepolitiken skall ske för att säkerställa nödvändig överblick .

Vidare kommer att visas hur främst rörligh eten kan följas upp så att regeringen får erforderlig överblick.

8.3.3Uppföljning både av genomförda åtgärder och framtida ambitioner

Termen uppföljning förknippas normalt med värdering a v aktiviteter i förfluten tid. Uppföljning kan emellertid också ta sikte på framtida aktiviteter.

Om regeringen begär redovisning av myndigheternas mål fö r den strategiska kompetensförsörjningen och hur de avser att n å dessa, blir det en redovisning av dagsl äget och framtida ambitioner. Skulle redovisningen avse detaljerade framtida förhållanden skulle det vara liktydigt med att begära en detaljplanering. Det ä r exempelvis inte rimligt att begära redovisning av hu r myndigheterna kommer att prioritera vissa personalgruppers löner

\|	SOU 1997:48	Regeringens uppföljning...	113

för att säkerställa viss kompe tensförsörjning. Däremot kan det vara fullt rimligt att kräva sådan redovisning avseende förfluten tid.

Det är således både möjligt och önskvärt att låta uppföljningen avse både faktiskt vidtagna åtgärder i förfluten tid och framtid a ambitioner. I det senare fallet blir styreffekten främst den at t myndigheterna i högre grad prioriterar arbetsgivarpolitiken oc h tänker igenom vad de vill uppnå med den.

8.3.4Uppföljning av arbetsgivarpolitiken skall anslutas till befintliga uppföljningsprocesser

Uppföljningen av arbetsgivarpolitiken får inte bli en isolera d aktivitet som separeras från annan uppföljning. Utredningen ha r därför inriktat sina förslag till uppföljning av personal- och ar - betsgivarpolitiken så att den kan sättas in som en naturlig del a v budgetprocessen. Denna har nyligen reformerats och är unde r utveckling. Den författningsregleras bl .a. i förordningen (1996:882) om myndigheternas årsredovisning m.m. Redovisningen a v arbetsgivarpolitiken bör anknytas till de krav på redovisning a v verksamheten som ställs inom budgetprocessen.

Med hänvisning till vad som tidigare anförts om regeringen s krav på myndigheternas arbetsgivarpolitik kan ett allmän t redovisningskrav på dem formuleras sålunda:

Myndigheterna skall redovisa och kommentera hur de använt arbetsgivarpolitiken för att klara sin kompetensförsörjning samt vilka mål som gäller för denna framdeles.

Den valda formuleringen anknyter till 10§ i förordningen o m myndig-heternas årsredovisning m.m., som handlar om hu r myndigheternas skall redovisa resultaten av sin verksamhet.

De centrala dokumenten för uppföljning inom budgetprocessen är regleringsbreven och myndigheternas årsredovisningar. I regleringsbreven anges både vilka verksamhetsresultat som skal l nås samt hur de skall redovisas. Kraven på redovisning är i viss a fall samma för alla myndigheter enligt vad som följer a v förordningen om myndigheternas årsredovisning och des s tillämpningsföreskrifter. I andra fall ställer regeringen särskild a redovisningskrav på myndigheterna. Redovisningen sker därefte r normalt i myndigheternas årsredovisningar. Ytterligare krav p å

114	Regeringens uppföljning...	SOU 1997:48	\|

myndigheternas redovisning av arbetsgivarpolitiken, utöver de t allmänna redovisningskrav som nyss formulerats, skall därfö r ställas i regleringsbreven. Utgångspunkten för sådana särskild a redovisningskrav skall, på samma sätt som gäller för anna n redovisning, vara förhållanden och problem som bedöms so m särskilt viktiga att följa upp.

Det underlag som kommer fram inom ramen fö r budgetprocessen skall kunna användas även i annan uppföljning ,

exempelvis i den kompletterade	uppföljning som sker		geno m
departementsledningarnas mål-	och	resultatdialoger	me d
myndighetsledningarna. Riktlinjerna för		dessa dialoger	finns i

statssekreterarskrivelser. Den senaste som utredningen tagit del av är daterad 1996-12-09. Det finns vissa uppfölj ningsavsnitt inom det arbetsgivarpolitiska området som är så känsliga att de måhänd a endast lämpar sig för den muntliga dialogen mellan departementet och myndighetsledningen.

8.3.5Tydliga roller

Uppföljningsprocessen bör genomföras inom ramen för de n rollfördelning som tidigare diskuterats. Regeringen överlämna r genomförandet av verksamhet och arbe tsgivarpolitik till myndigheterna, men ställer krav både på resultat och redovisning .

Myndigheterna tar ansvar för att genomföra verksamhet oc h arbetsgivarpolitik och redovisa både uppnått resultat och hu r arbetsgivarpolitiken använts.

Arbetsgivarverkets olika roller diskuterades i föregående kapitel. I samband med uppföljningen av arbetsgivarpolitiken skal l Arbetsgivarverket kunna utföra rollen som rege ringens expertorgan, när det gäller uppföljning av lönepolitiken. Den rollen reser frågor om verkets ställning som både intresseorganisation fö r myndigheterna och stödmyndighet till regeringen.

I expertrollen ligger att verket skall tillgodos e Regeringskansliets behov av sakkunskap avseende lönestatistik , jämförelser mellan olika myndigheter, tolkning av vissa uppgifter osv. Däremot anser utredningen inte att verket kan sätta sig til l doms över sina medlemmar avseende ex empelvis skäligheten av en viss lönepolitik. Sådana värderingar måste göras mot bakgrund av verksamhetens krav och i dialog mellan aktuell myndighet oc h Regeringskansliet. Utredningen anser att Arbet sgivarverket i sådana sammanhang inte får tvingas utanför sin expertroll. Då komme r

\|	SOU 1997:48	Regeringens uppföljning...	115

dess förtroende hos medlemmarna att urholkas och hela systemet riskerar att erodera.

116	Regeringens uppföljning...	SOU 1997:48	\|

8.4Redovisning, analys och återkoppling

I det föregående beskrevs de tre delproc esserna som konstituerar en god uppföljning, dvs. krav på resultat, krav på redovisning oc h behandling av redovisning. Av dessa har resultatkraven och d e allmänna kraven på redovisning av arbetsgivarpolitiken nys s behandlats. Det kan finnas skäl att något diskutera hur mer a detaljerade redovisningskrav kan utformas samt hur analysen a v inlämnad redovisning och återkopplingen till myndigheterna ka n ske.

Som utredningen tidigare framhöll finns några områden dä r kraven på överblickbarhet skall sättas särskilt högt inledningsvis .

Det gäller i första hand lönepolitiken. Utredningen börjar därfö r med att ange hur redovisning skall utformas och behandlas för att nå tillfredsställande överblick beträffande lönepolitiken. Därefte r övergår utredningen till att diskutera hur myndigheternas framtida kompetensbehov kan redovisas. Slutligen antyds hur överblickbar uppföljning kan göras beträffande rörlighet.

8.4.1Uppföljning av myndigheternas lönepolitik

Ett av de grundläggande kraven på lönepolitiken är att den statliga sektorn inte får bli löneledande. Det gäller att tidigt upptäck a eventuella sådana tendenser o ch tidigt lokalisera ”överanvändning” av lönepolitiken som arbetsgivarpolitiskt instrument. Det handla r emellertid också om att identifiera de fall då lönepolitiken int e använts tillräckligt med kompetensförlust och sämre resultat som följd. Regeringen måste få veta utfallet av den samlad e lönepolitiken. Då räcker det inte med att addera vad varj e myndighet rapporterar. I stället bör det åligga Arbetsgivarverket att redovisa lönepolitiken och dess samlade utfall.

Arbetsgivarverket skall för det första löpande hålla regeringen informerad om den verksamhet som verket bedriver och som kan vara av intresse för regeringen. Det gäller särskilt förhand - lingsverksamheten. Det skall självfallet ske på ett sådant sätt at t rollerna mellan regering och verk inte suddas ut . Underhandsinformation om den egna verksamheten är för övrig t något som varje verk och myndighet delger regeringen.

Arbetsgivarverket skall vidare till regeringen rapportera de t samlade utfallet av lönepolitiken. Det sker i praktiken redan i dag som följd av den statistikinsamling som verket utför. I det fortsatta

\|	SOU 1997:48	Regeringens uppföljning...	117

uppföljningsarbetet kan regeringen precisera sina krav på statistik från Arbetsgivarverket. Utredningen har också noterat att verke t kontinuerligt förbättrar denna statistik. Verket samarbetar ocks å med andra arbetsgivarorganisationer för att diskutera och bedöma löneutvecklingen inom olika sektorer.

Lönestatistiken måste vara heltäckande i den meningen at t regeringen måste kunna se den enskilda myndigheten som del a v helheten och samtidigt se helheten nedbruten till varje enskil d myndighet. För en enskild myndighet skall man sålunda kunna se hur stor del av löneutvecklingen den står för, i jämförelse med en viss kategori av myndigheter, hur mycket av dess löneutvecklin g som är en direkt följd av centrala avtal och jämföra det med andra myndigheter osv.

Genom att regeringen har mö jlighet att få en sådan rapportering från Arbetsgivarverket anser utredningen att förutsättningar finn s för en tillfredsställande uppföljning av lönepolitiken. En del av de uppgifter om enskilda myndigheter som lämnas och viss a sammanställningar kan visa sig vara underlag för kommand e förhandlingar och bör behandlas med sekretess. Det finn s emellertid regler för detta varför utredningen inte ser det som et t hinder för att verket skall kunna lämna information til l Regeringskansliet.

Det kommer inte att vara möjligt att regelbundet följa upp varje myndighet noggrant. Även här måste en prioritering ske. De t handlar ju inte enbart om att ta in statistiska uppgifter utan om att analysera dessa och annan information och dra rätt slutsatser i e n dialog med berörd myndighet.

Grundläggande för uppföljning av den faktiskt bedrivna löne - och arbetsgivarpolitiken är analys av själva verksamheten s resultatet avseende omfattning , kvalitet, effektivitetsutveckling etc. Det går inte att meningsfullt bedöma lönepolitiken om man inte har en uppfattning om vilket resultat som verksamheten presterat. Det går inte heller att enbart bedöma lönepolitiken, utan bedömningen måste innefatta hela arbetsgivarpolitiken och hur den samlat ha r utformats för att klara resultat och kompetensförsörjning.

Det leder in på frågor av typen:

•Hur har arbetsgivarpolitiken använts för att rekrytera, utveckla och behålla rätt kompetens?

•Används arbetsgivarpolitiken för att stimulera till bättr e arbetsinsatser?

•Känner personalen till regeringens mål för verksamheten?

118	Regeringens uppföljning...	SOU 1997:48	\|

•Tar chefer på mellannivå sitt arbetsgivaransvar bl.a. i lönesättningen?

Om kostnaderna bedöms för höga i förhållande til l verksamhetsresultatet finns det anledning att gå djupare in oc h diskutera om personalkostnaderna kan kontrolleras bättre i fortsättningen. Exempel på frågor att diskutera är följande:

•Hur har de totala lönek ostnaderna förändrats i olika avseenden?

•Vilka jämförelser med löne utvecklingen hos andra myndigheter eller inom andra sektorer kan meningsfullt göras?

•Har löneökningar fördelats så att personalförsörjninge n underlättats?

•Har lönesättningen använts för att s timulera goda arbetsresultat?

•Används arbetstiden så kostnadseffektivt som möjligt?

•Finns andra möjligheter att effektivisera med hjälp a v arbetsgivarpolitiken?

En del av frågorna kanske inte förs längre än till en diskussio n mellan myndighets- och departementsledning och utmynnar inte i formella krav på redovisning.

8.4.2Redovisning av mål för framtida kompetensförsörjning

Vid de överväganden som skall göras beträffande redovisning a v hur myndigheterna avser att säkerställa framtid a kompetensförsörjning och vilka mål för denna som gäller är bl.a . följande förhållanden intressant a att beakta. I kapitel 6 illustrerades kravbilden med en matris med uppdelning i lednings-, kärnoc h stödkompetens samt redovisning av dagsläget och morgondagen s behov, som utmynnade i behov av åtgärder. U r redovisningssynpunkt kan denna matris tecknas på följande sätt.

\|	SOU 1997:48	Regeringens uppföljning...	119

Kompetens	Dagsläget	Morgondagens Åtgärder
		behov

Ledningskompetens

•allmän karakteristik

•antal och ålder

•rörlighet

•marknadsutsatthet

•könsfördelning

Kärnkompetens

•kompetensområden

•upphandling av likartad kompetens

•antal, ålder

•rörlighet

•marknadsutsatthet

•könsfördelning

Stödkompetens

•kompetensområden

•upphandling av stödkompetens

•antal, ålder

•rörlighet

•marknadsutsatthet

Det måste understrykas att det är en systematik för redovisning och analys som matrisen illustrerar, inte e n tabell som skall fyllas i med siffror. Redovisning om framtida kompetensbehov handlar primärt om problem, möjligheter, bedömningar och vilja att vidta åtgärder.

Det är svårt att kvantifiera kompetens. En anställd kan exempelvis representera mer än ett kompetensområde. Däremot kan rörlighet, könsfördelning och liknande naturligtvis kvantifieras.

Utredningen går nu igenom de faktorer i ovanstående matris , som kan vara av intresse att ta med när kraven på myndigheternas redovisning av framtida kompetensbehov skall preciseras. Det är viktigt att kraven på redovisning inte görs mer omfattande än de t finns skäl till.

120	Regeringens uppföljning...	SOU 1997:48	\|

Ledningskompetens

Denna kompetens representeras av personer i led ande ställning. Inte bara chefer utan även projektledare och liknande kan ingå .

Myndigheten avgör lämpligen vilka kateg orier som skall innefattas.

Dagsläget och morgondagens behov bedöms och redovisas enlig t följande:

•ledningsfilosofi

•allmänna krav på chefer

•kriterier vid chefsrekrytering

•chefsutveckling.

Antal och åldersfördelning kan redovi sas i syfte att ange en lämplig

åldersfördelning som kan underlätta kontinuitet i verksamheten . Könsfördelning i dag och framtida ambitioner an ges för att redovisa jämställdhetsaspekter.

I analysen av förväntat beh ov av chefer kan ingå en redovisning av förväntad övertalighet.

Rörlighet redovisas i syfte att nå den rörlighet som behövs fö r att få balans mellan erfarenhet och nytänkande. Detta är särskil t viktigt för ledningskompetensen.

Rörligheten kan delas upp på olika chefskategorier och ka n redovisas på följande sätt:

•genomsnittlig tjänstetid per chefsbefattning

•förekomsten av tidsbeg ränsade förordnanden och tillämpningen av dem

•antal internt, respektive externt rekryterade.

Kärnkompetens

Olika kompetensområden, som kan betecknas som kärnområden , anges i syfte att säkerställa kompetenser som behövs i verksamheten i dag och i framtiden. Status och profil hos dess a kärnkompetenser kan anges och f ramtida ambitioner indikeras. Det kan anges om någon del av kompetensbehovet kan tillgodose s genom upphandling.

I den mån kärnkompetensen kan avgränsas till vissa personer , kan en beskrivning av följande förhållanden göras uppdelat pe r kärnkompetens.

\|	SOU 1997:48	Regeringens uppföljning...	121

Antal-, ålders- och könsfördelning i dag och eftersträva d framtida fördelning indikeras i syfte att underlätta kontinuitet i verksamheten, förnyelse, bättre jämställdhet osv.

Rörligheten kan redovisas som personalomsättning inom olika

ålderskategorier.

I analysen av förväntat behov av personer med kärnkompetens ingår en redovisning av förväntad övertalighet.

Marknadsutsatthet redovisas enligt myndighetens definition.

Stödkompetens

Olika stödkompetensområd en, deras status och profil, anges i syfte att säkerställa kompetenser som behövs i verksamheten i dag och i framtiden.

Möjlighet att upphandla stödkompetens i syfte att säkerställa den mest effektiva kompetensförsörjningen i dag och i framtide n redovisas. Det är ofta en praktisk fråga om stödkompetens skal l upphandlas eller tillhandahållas med anställd personal, gäller t.ex. IT-personal.

I den mån stödkompetensen kan avgränsas till vissa personer , görs en uppdelning per stödkompetens: Antal- , åldersoc h könsfördelning i syfte att nå en viss fördelning redovisas. Behovet av rörlighet anges.

I analysen av förväntat behov av personer med stödkompetens kan ingå en redovisning av förväntad övertalighet.

Marknadsutsatthet redovisas enligt myndighetens definition.

8.4.3Överblick över rörligheten

Ovanstående är en provkarta på frågor och ansatser till analys, som kan nyttjas när regeringen ställer redovisningskrav p å myndigheterna. Utredni ngen hävdade tidigare att det var viktigt att regeringen skaffade en överblick över bl.a. rörlighet. O m regeringen vill få en sådan överblick bör den ställa de nys s exemplifierade frågorna om rörlighe t till alla eller ett representativt urval av myndigheterna vi d åtminstone ett tillfälle. Det bör då vara möjligt att få en samlad bild för hela statsförvaltningen av:

122	Regeringens uppföljning...	SOU 1997:48	\|

•rörligheten inom de olika kompetenskategorierna vid ett give t redovisningstillfälle exempelvis avseende genomsnittlig tid i viss befattning eller graden av extern rekrytering

•de behov av framtida rörlighet som myndigheterna upplever

•vad myndigheterna avser att göra för att nå önskvärd rörlighet.

Om regeringen önskar få en överblick över vissa förhållande n så handlar det med andra ord om att ställa samma krav p å redovisning till tillräckligt många myndigheter och därefter ställa samman de skilda redovisningarna till en helhetsbild.

8.4.4Hantering inom Regeringskansliet

Vår föreslagna uppföljning bygger främst på en kvalificerad dialog mellan regeringen och myndigheterna om bl.a. strategiska kom - petensfrågor, löne- och annan arbetsgivarpolitik. Det är et t uppföljningssystem, som inlednin gsvis ges viss inriktning men som hela tiden måste utveckla s medan den tillämpas i praktiken. För att framgångsrikt införa och utveckla ett sådant system måst e erforderlig kompetens finnas i Regeringskansliet.

Det kravet understryks också av det förhållandet att systeme t innebär stor öppenhet med bl.a. löneuppgifter. Om sådan a uppgifter från olika myndigheter används på ett felaktigt sätt ka n den nya uppföljningen faktiskt leda till sämre verksamhetsresultat. Det måste sålunda göras en tillräckligt kvalificerad analys av sambandet mellan verksamheten s kompetensbehov och lönesättningen. Annars är risken betydande att den genomsnittliga lönehöjningen eller den som följer av centrala avtal framstå r som norm. Detta i sin tur kan leda till att det framstår s om generellt fel att höja löner över en sådan norm. Ett sådant bedömningskriterium leder till störr e försiktighet hos verkschefer. Man väljer att bli överdrivet försiktig med lönehöjningar för att i nte göra fel och kan därigenom gå miste om viktig kompetens, vilket ger sämre resultat.

Det är inte utredningens sak att lämna förslag om hur arbete t inom Regeringskansliet skall bedrivas, men vi vill ändå framhålla att det bör finnas en central utbildnings- och stödfunktion i Regeringskansliet som kan stimulera fackdepartementen s förberedelser av uppföljningen. Det bör dessutom finnas någo n ansvarig för utbildning och stöd inför uppföljningen på varj e departement. Vidare måste någon bereda ”de gemensamm a frågorna”. Det kan exempelvis gälla vilka områden som kräve r

\|	SOU 1997:48	Regeringens uppföljning...	123

särskild överblick och vilka redovisningskrav som skall ställas på alla myndigheter för att få en sådan.

De arbetsgivarpolitiska frågorna kan v idare ses som system med flera aktörer involverade och regler som bestämmer hur de tillåts agera samt incitament som stimulerar till visst beteende. Ett sådant system behöver kontinuerligt ut vecklas och förbättras. Utredningen har försökt göra en ”systemgenomgång” och föreslagit viss a förbättringar av den nuvarande ordningen. Löpande förbättringar av systemet bör initieras och bedömas av Regeringskansliet. Det bör därför inom Regeringskansliet finnas någon ”systemägare” so m kontinuerligt följer ”systemets funktionsduglighet” och tar initiativ till förbättringar. Det kan handla om behovet av samlad förbättring av uppföljningen, nya villkor för ramanslagsberäkningar osv .

Sådana förändringar kan aktualiseras från många håll. Det ä r emellertid väsentligt att beslut om förändringar bereds utifrån et t systemperspektiv. En systemägare skall bevaka helheten och i rimlig grad kunna påverka vilka förändringar som görs.

124 Källor	SOU 1997:48	\|

Källor

Muntliga källor

Anne Wibble, Riksdagen

Stefan Strömberg, Justitiedepartementet

Anette Andersson, Justitiedepartementet

Jörgen Holmqvist, Finansdepartementet

Ingemar Hansson, Finansdepartementet

Else-Sofi Ericsson, Finansdepartementet

Frank Walterson, Finansdepartementet

Carin Lindborg, Utbildningsdepartementet

Lennart Ståhle, Utbildningsdepartementet

Ann Lundgren, Näringsdepartementet,

Eva Thorsell, Inrikesdepartementet

Bertel Österdahl, Kriminalvårdsstyrelsen

Tina Ehsleben, Kriminalvårdsstyrelsen

Stig Fjärstedt, Kriminalvårdsstyrelsen

Christer Fredin, Kriminalvårdsstyrelsen Ingemar Hjalmarsson, Kriminalvårdsstyrelsen Bo Johansson, Kriminalvårdsstyrelsen Nils-Göran Nilsson, Kriminalvårdsstyrelsen Britta Stenman, Kriminalvårdsstyrelsen

Boy Svedberg, Kriminalvårdsstyrelsen

Rune Wallin, Kriminalvårdsstyrelsen

Leif Boman, Kriminalvården, regionkontoret i Örebro

Ingemar Skogö, Luftfartsverket

Peter Kleen, Kommerskollegium

Hélène Charpentier, Kommerskollegium

\|	SOU 1997:48	Källor 125

Jan Hellstadius, Kommerskollegium

Marianne Jönsson, Kommerskollegium

Gabriella Larsson, Kommerskollegium

Hans Maskåll, Kommerskollegium

Kajsa Olofsgård, Kommerskollegium

Anita du Pau, Kommerskollegium

Ingrid von Scheele, Kommerskollegium

Gunnar Åkerblom, Kommerskollegium

Anitra Steen, Riksskatteverket Per Björhammar, Riksskatteverket

Gertrud Bågstam, Riksskatteverket

Bengt Eriksson, Riksskatteverket

Göran Gräslund, Riksskatteverket

Peter Högberg, Riksskatteverket Christina Josefsson, Riksskatteverket Halvar Myr, Riksskatteverket

Lars-Olov Nilsson, Riksskatteverket

Eva-Britt Nordhall, Skatteförvaltningen, Skaraborgs län

Ulf Göransson, Arbetsgivarverket (vid tiden för intervjun) Christer Carlsson, Arbetsgivarverket

Anders Emlund, Arbetsgivarverket Nils-Henrik Schager, Arbetsgivarverket

Janne Carlsson, Kungl. Tekniska högskolan i Stockholm

Johnny Andersson, Uppsala universitet

Rose-Marie Finn, Uppsala universitet

Anders Grundström, Uppsala universitet

Outi Lundén, Uppsala universitet

Jan Stålhammar, Uppsala universitet

Bo Sundqvist, Uppsala universitet

Stefan Lindeberg, länsstyrelsen i Södermanlands län Karin Bergkvist, länsstyrelsen i Södermanlands län

Yvonne Carlsson, länsstyrelsen i Södermanlands län Inger Carnelius, länsstyrelsen i Södermanlands län

Jard Gidlund, länsstyrelsen i Södermanlands län Anne-Marie Hallberg, länsstyrelsen i Södermanlands län Göran Klingberg, länsstyrelsen i Södermanlands län

Ingrid Laving-Antonsson, länsstyrelsen i Södermanlands län Lars Pettersson, länsstyrelsen i Södermanlands län

126 Källor	SOU 1997:48	\|

Margareta Ringborg-Skagerström, länsstyrelsen i Södermanland s län

Lars Eric Ericsson, Gävleborgs län

Rolf Annerberg, Statens naturvårdsverk

Ronny Ferm, Statens naturvårdsverk

Annette Måhlstedt, Statens naturvårdsverk

Anders Hagman, Landstingsförbundet

Agneta Olin, Landstingsförbundet

Kjell Eriksson, SACO-S

Sven-Olof Arbestål, SEKO

Jack Elfving, TCO-OF

Christer Spjut, TCO-OF

Peter Steiner, TCO-OF

Arne Söderberg, TCO-OF

Johan Tengblad, TCO-OF

Heinrich Blauert, Sveriges Verkstadsindustrier

Litteraturförteckning

Arbetsmarknadsutskottet, Betänkande 1985/86:AU 6 om de n statliga personalpolitiken

Arbetsmarknadsutskottet, Betänkande 1992/93:AU 10 Statlig a arbetsgivarfrågor

Institutet för framtidsstudier, 70-talisternas värderingar , delredovisning nr 7, 1996

Konstitutionsutskottet, 1993/4:KU 19 En ombildning a v arbetsgivarorganisationen för det statliga området

Konstitutionsutskottet, Betänkande 1986/87:KU 29 om ledninge n av den statliga förvaltningen

Konstitutionsutskottet, Betä nkande 1994/95: KU 2 Reformera riksdagsarbetet

Konstitutionsutskottet, Betänkande 1994/95: KU 3 En ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området

Proposition 1984/85:219 om den statliga personalpolitiken Proposition 1986/87:99 om ledning av den statliga förvaltningen

\|	SOU 1997:48	Källor 127

Proposition 1987/88:150, bilaga 1 Reviderad finansplan 1988 (kom-

pletteringspropositionen)
Proposition 1991/92:100, bilaga 8
Proposition 1992/93:100, bilaga 8
Proposition	1993/94:77	En	ombildning	a v

arbetsgivarorganisationen för det statliga området

Regeringens skrivelse 1984/85:202 om den offentliga sektorns förnyelse

Riksdagens revisorers förslag angående den statlig a personalpolitiken, 1995/96: RR7

Riksdagens revisorers förslag angående insatser för att främj a jämställdheten i arbetslivet, 1995/96:RR8.

Riksdagens revisorers förstudie 1995/96:15, Myndigheternas lönekostnader.

Riksdagsskrivelse 1993/94:264

SFS 1994:272 ändrad senast 1994:1936, Förordning me d instruktion för Arbetsgivarverket

SOU 1992:100 Staten och arbetsgivarorganisationerna sam t sammanställning av remissvar

SOU 1992:102 Myndigheternas förvaltningskostnader – budgetering av pris- och löneförändringar samt remissvar

Statens förnyelsefond 1996, Hinder för förändringsarbetet vi d statliga myndigheter

Statistiska centralbyrån, På tal om kvinnor och män, Lathund o m jämställdhet, 1996

Statskontoret 1996:15, Staten i omvandling