sou 1997 47

Sammanfattning

Svenska kyrkan disponerar över en omfattande mängd egendom. Det är t.ex. kyrkor och prästgårdar, men också jord och skog, vars avkastning på vissa sätt skall komma den kyrkliga verksamheten till godo. Försäljningar av jord och skog har gett upphov till fonder som förvaltas och ger avkastning till verksamheten. Detta är bara några exempel på olika slag av egendom som kyrkan disponerar.

Kammarkollegiet har översiktligt kartlagt kyrkans egendom och pre- senterar olika sammanställningar i den första delen av detta betänkande.

En del av egendomen disponeras av kyrkan med vanlig äganderätt, dvs. kyrkan förfogar över den som ägare enligt vanliga civilrättsliga regler. Stora delar av egendomen har emellertid inte så okomplicerad ställning. Många slag av egendomen omfattas av regler i lagar och andra författningar om vad den får användas till, hur den skall förvaltas osv. Oftast ägs den dessutom inte av kyrkan på vanligt sätt, utan äganderätten tillkommer stiftelser, huvuddelen av dem ålderdomliga och utan alldeles tydlig för- ankring i moderna rättsregler. Det sistnämnda har hittills inte spelat så stor roll, eftersom egendomen i sig har varit lagreglerad.

En del av egendomen utgörs av s.k. kronoanslag, dvs. egendom som under historiens förlopp har anslagits till kyrkan och kyrklig verksamhet. Det anses inte att kyrkan har fått förfoga över denna del av egendomen med full äganderätt av nutida slag.

Kammarkollegiet har i betänkandets andra del, kortfattat och med utgångspunkt i vad andra utredningar under 1900-talet har kommit fram t ill, sökt beskriva den specialreglerade kyrkliga egendomens ursprung. En viktig erfarenhet av vårt kartläggningsarbete är att vissa förhållanden numera är

så oklara att det inom ramen för ett vanligt utredningsarbete inte längre är meningsfullt att söka reda ut dem. Det gäller frågor om hur de lokala kyrkostiftelserna är sammansatta och det gäller vilka delar av egendomen som härrör från kronoanslag.

Den viktiga utgångspunkten för återstoden av vårt arbete har varit att hela egendomen alltjämt skall stå till kyrkans förfogande när relationerna mellan stat och kyrka förändras i enlighet med 1995 års principbeslut. Vårt arbete har koncentrerats på uppgiften att analysera vad som händer med egendomen vid en relationsändring och att föreslå lämpliga former för kyrkans fortsatta förfogande över egendomen.

Ett första resultat av vårt arbete är konstaterandet att alla rimliga lös- ningar kräver att frågan om äganderätten till egendomen behandlas i samband med en relationsändring.

Med utgångspunkt från detta har vi föreslagit att staten skall avstå från framtida anspråk på kronoanslagen. Enligt vår uppfattning har de i dag i realiteten inte något värde för staten.

Vi har vidare föreslagit att viss lokal stiftelseegendom förs från sina stiftelsesubjekt till sin församling. Det gäller äldre kyrkor och domkyrkor samt församlingskyrkors och domkyrkors fastigheter och fastighetsfonder. Genom detta åstadkommer man bl. a. att det i framtiden inte behövs olika regler för äldre och yngre kyrkor. På motsvarande sätt har vi föreslagit att prästgårdarna skall föras från sina stiftelsesubjekt till sitt pastorat. Vi har av liknande skäl föreslagit att biskopsgårdar, som inte är domkyrkas fastighet eller kyrkofondsfastighet, skall föras till sitt stift.

När det gäller äganderätten har vi slutligen föreslagit att kyrkofonds- fastigheter och den del av den nuvarande kyrkofonden som återstår sedan det statliga åtagandet för prästernas pensioner på lämpligt sätt tryggats skall överföras till trossamfundet Svenska kyrkan.

Genom de nämnda förslagen anser vi oss ha uppnått syftet att undanröja reella hinder för Svenska kyrkan att själv ta ansvar för verksamhetsformer och organisation efter en relationsändring. Vi anser också att de rättsliga förhållandena på detta sätt blir enklare och klarare.

När det gäller prästlönefastigheter och prästlönefonder – kyrkans reella finansförmögenhet i jord, skog och fonder – diskuterar vi tre olika alternativ för kyrkans fortsatta förfogande. Det första är stiftelsealternativet, som innebär att egendomen samlas i en stiftelse, vilken i fortsättningen följer stiftelselagens regler.

Ett annat alternativ är att hela finansförmögenheten skulle ägas direkt av trossamfundet Svenska kyrkan. Det tredje alternativet är att Svenska kyrkan förvaltar egendomen med stöd av fortsatt lagstiftning i lagen om Svenska kyrkan.

Vi har uppfattningen att alla tre alternativen är t illfredsställande. De har emellertid olika egenskaper och förtjänster. Vi har stannat för att förorda lagstiftningsalternativet.

Större delen av den specialreglerade egendomen har idag alldeles bestämda ändamål.

Vi har analyserat hur dessa påverkas av relationsändringen och lämnat förslag till vilka ändamål som skall fastställas även för framtiden, respek- tive vilka som skall konstateras gälla vid relationsändringen med möjlighet att ändra dem genom permutation eller i viss utsträckning genom kyrkans egna beslut.

Summary

The Church of Sweden has a large amount of property at its disposal. This not only takes the form of churches and vicarages, for example, but also land and forests whose yield is to be used in some way to benefit the work of the Church. Sales of land and forests have given rise to funds that are administered to provide revenue for this work. These are merely a few examples of the different forms of property that the Church has at its disposal.

The National Judicial Board for Public Lands and Funds has made a general survey of Church property and this information is presented in various ways in the first section of this report.

Some of this property is owned in the normal way by the Church, i.e. the church has gained legal title to the property according to the usual regulations. Where much of the property is concerned, however, the situation is somewhat more complicated. For many forms of property there are provisions in laws and other statutes prescribing what it may be used for, how it is to be administered, etc. Often such property is not owned by the Church in the normal way, but the title has devolved to charitable foundations, the majority of them antiquated and with no firm basis in modern legal principles. This latter circumstance has not hitherto been of great importance, as the property has itself been subject to legal provisions.

Some of the property consists of what are known as royal benefactions, in other words property that during the course of history has been granted to the Church and ecclesiastical activities. It is not considered that the Church has been granted disposal of this form of property with the same kind of title as that conferred by ownership today.

In the second section of the report, the National Judicial Board for Public Lands and Funds has attempted to present a concise description, based on the findings of other scrutinies during the past century, of the origin of Church property subject to special regulations. One important outcome of the survey is that certain circumstances are now so unclear that there is no longer much point in attempting to clarify them within the scope of a normal investigation. This applies to questions such as the composition of the local ecclesiastical foundations and which items of property derive from royal benefactions.

The most important starting point for the remainder of our work has been that all of this property should remain at the disposal of the Church when the relationship between Church and state is to be changed in

18 Summary

SOU 1997:47

accordance with the principle laid down by the decision of 1995. In our work we have concentrated on the task of analysing what will happen to this property on disestablishment and proposing suitable means of ensuring the Church’s continued disposal of this property.

The initial result of our work is the observation that all reasonable solutions require that the question of title to this property should be dealt with in conjunction with disestablishment.

With this as our starting point, we have proposed that the state should renounce all future claims to royal benefactions. In our opinion, today these have in reality no value for the state.

In addition, we have proposed that title to some of the property of the local foundations should be transferred from the foundations to their parishes. This applies to the older churches and cathedrals and to the real estate and real estate funds of the parish churches and cathedrals. One of the results of this transfer will be to remove any future need of different regulations for older and more modern churches. Similarly, we have proposed that vicarages should be transferred from the foundations that own them to the parish or group of parishes they serve. We have made a corresponding proposal that Bishop’s palaces that are not diocesan property or the property of the Ecclesiastical Fund should be transferred to their dioceses.

Finally, with regard to the ownership of real estate belonging to the Ecclesiastical Fund and that portion of the Ecclesiastical Fund that will remain when the state’s obligation to provide clerical pensions has been appropriately resolved, our proposal is that this should be transferred to the disestablished Swedish Church.

We have proposed an exceptional right to compensation for those who incur loss from the transfers that we have suggested, but it is our assumption that this will not have any significant implications in practice.

With the proposals listed here, we believe that we have attained the objective of removing any real obstacle that could prevent the Swedish Church from being able to take responsibility itself for its activities and organisation after disestablishment. We also consider that the legal situation will in this way be made simpler and clearer.

When it comes to the continued disposal by the Church of the real estate and funds now administered to provide clerical salaries – which constitute the real wealth of the Church in land, forests and funds – three alternatives are discussed. The first of these is the foundation alternative, which would involve using all this property to endow a foundation that would in future be subject to provisions of the Act on Foundations. Another alternative would be transfer of the entire financial holding to the direct ownership of the disestablished Swedish Church. The third alternative would be to allow the

Författningsförslag

SOU 1997:47

2 Förslag till lag om införande av lagen (1999:000) om Svenska kyrkan

Härigenom föreskrivs följande.

Egendomsfrågor

7 § Från och med den 1 januari 2000 skall äganderätten t ill egendom som regleras i 38 kap., 39 kap., 41 kap., utom 1 § 1. och 23 §, och 42 kap. kyrkolagen (1992:300) tillkomma Svenska kyrkan eller församling, kyrklig samfällighet eller stift som avses i 3 §. Därvid skall gälla att

1.kyrkor och domkyrkor med tillhörande inventarier, kyrkotomt och kyrkogård, uppförda före år 1817 på landet eller före år 1843 i stad, skall tillkomma den församling där kyrkan är belägen och användas för samma ändamål som tidigare, tills annat beslutas med stöd av lagen ( 1999:000) om Svenska kyrkan,

2.egendom som regleras i 41 kap. 1 § 2. kyrkolagen (prästgård) skall tillkomma den kyrkliga samfällighet, eller om sådan inte finns, den för- samling där egendomen är belägen,

3.egendom som regleras i 41 kap. 1 § 3. kyrkolagen (församlingskyrkas fastighet) och i 41 kap. 1 § 5. kyrkolagen (domkyrkas fastighet) skall tillkomma den församling där kyrkan är belägen och användas för samma ändamål som tidigare, tills annat beslutas med stöd av permutationslagen (1972:205) eller lagen om Svenska kyrkan,

4.egendom som regleras i 41 kap. 1 § 4. kyrkolagen (kyrkofonds- fastighet) skall tillkomma Svenska kyrkan,

5.egendom som regleras i 41 kap. 1 § 6. kyrkolagen (biskopsgård) skall, om annat inte följer av 3. eller 4., tillkomma det stift där egendomen är belägen,

6.egendom som regleras i 41 kap. 24 § kyrkolagen (församlingskyrkors och domkyrkors fastighetsfonder) skall tillkomma den församling där kyrkan är belägen och användas för samma ändamål som tidigare, tills annat beslutas med stöd av permutationslagen eller lagen om Svenska kyrkan,

7.egendom som regleras i 42 kap. kyrkolagen (kyrkofonden) skall till- komma Svenska kyrkan och användas för kyrkligt ändamål.

8 § Egendom som regleras i 41 kap. 1 § 1. kyrkolagen (prästlöne- fastigheter) och 41 kap. 23 § kyrkolagen (prästlönefonder) utgör prästlöne- tillgångar som från den 1 januari 2000 skall förvaltas såsom stiftelser enligt 9 § lagen om Svenska kyrkan.

SOU 1997:47	Författningsförslag	25
Kammarkollegiets kungörelse den 29 februari 1808 ang. besittningsrätt å
kronohemman.
Förordning den 15 december 1848 om ändring i gällande stadganden om
sättet för skatterätts förvärvande å kronojord.
Förordning den 8 maj 1863 ang. utvidgad frihet i avseende på överlåtelse
av åborätt å kronohemman.
Kungl. Cirk den 19 augusti 1870 ang. upprättande av förteckningar över
till skatte icke lösta kronohemman.
Förordning (1930:194) ang. upphävande av förbud mot skatteköp i vissa
fall.
Förordning (1965:119) om tillsyn över vissa kronohemman, m.m.
Förordning (1937:540) om försäljning av vissa kyrkolägenheter i Skåne,
Halland och Blekinge.
Förordning (1937:591) angående upphörande av det från viss jord i
Skåne, Halland och Blekinge utgående landgille.
Lag (1938:159) om avlösning av avgälder från de t	ill skatte försålda så
kallade halländska kyrkohemmanen.

Lag (1988:1555) om landgille och städja för vissa församlingskyrkors fastigheter i Lunds och Göteborgs stift.

2 Kortfattad bakgrund

Kyrklig egendom är av många slag. Den specialreglerade egendom som kallas för kyrklig jord och fonder som bildats av försäljningsmedel m.m. definieras genom sina olika lagfästa ändamål i 41 kap. kyrkolagen. Det finns också specialregler om kyrkor och domkyrkor i 38–40 kap. kyrko- lagen. Kyrkofonden regleras särskilt i 42 kap. kyrkolagen.

Under den tidigare hälften av 1900-talet höjdes då och då politiska krav på att kyrkans egendomar skulle förstatligas. Kraven underbyggdes med motiv som hänförde sig till egendomens uppkomst och dess egenskap av "samhällsegendom". Att egendomen ofta redovisades under krono titel i jordeböckerna åberopades också som stöd för en sådan ståndpunkt. Med tiden fick emellertid avkastningen av den kyrkliga egendomen relativt mindre betydelse. Detta medförde att indragningen till staten inte längre framstod som intressant.

Den kyrkliga egendomens ställning har ständigt varit en av kompo- nenterna i kyrka-statfrågan, ibland i blickpunkten, ibland i en mer undan- skymd roll.

Ett grundläggande utredningsarbete utfördes av 1958 års utredning Kyrka-stat, vars synpunkter beträffande den kyrkliga egendomen redo- visades i betänkandet Kyrklig egendom. Skattefrågor. Prästerskapets pri- vilegier. (SOU 1967:46). En jämförelse med hur man i andra länder löst egendomsfrågorna gav enligt utredningen inte någon vägledning beroende på de mycket skiftande politiska förhållanden under vilka en skilsmässa mellan stat och kyrka genomfördes.

Utredningen anförde när det gällde den kyrkliga egendomens ställning i en fri kyrka bl.a. (s.190):

Det finnes anledning förmoda, att uppgörelsen med kyrkan vid en eventuell skilsmässa från staten sker i sådana former att kyrkan i vart fall icke frånhändes den kyrkliga egendomen. Härå tyder de uttalanden som gjorts i den allmänna debatten under de senaste 15 åren. Utredningen hänvisar härutinnan till en promemoria rörande denna debatt, som på uppdrag av ecklesiastikdepartementet upprättats av universitetslektorn fil.dr. Clarence Nilsson. Avslutningsvis anföres sålunda i promemorian att det samlade debattmaterialet - inlägg som gjorts i riksdagen samt från kyrkligt och frikyrkligt håll, samt uttalanden av olika politiska organisa- tioner – visar att man alltmer kommit till insikt om den kyrkliga egendomens jämförelsevis underordnade betydelse, i vad gäller den

32 Kortfattad bakgrund

SOU 1997:47

löpande finansieringen av en fri kyrka, samt att det nästan genomgående är så, att man särskilt beträffande egendomen – även om man uttalar tveksamhet i fråga om äganderätten – är angelägen om att förorda en "generös uppgörelse".Motiven härför kan enligt promemorian växla. Ofta är det väl en önskan att på denna punkt undvika att försvåra och fördröja en skilsmässolösning, men där kan också skymta en vilja att ge kyrkan en viss ekonomisk bas för att därigenom bl.a. slippa en eventuellt mindre tilltalande utveckling av en fristående kyrka. Såsom symptomatisk för en utveckling, som givit betydelsen av den kyrkliga egendomen mer måttliga proportioner och som dessutom inte velat förbinda ett skilsmässoförfarande med åtgärder som bl.a. ur rättslig synpunkt skulle kunna verka komplicerande och stötande, har i promemorian vidare framhållits den ändring i det social- demokratiska partiprogrammet, som kom till stånd år 1960 och varigenom den punkten ströks, som krävde att statskyrkan skulle avskaffas och den kyrkliga egendomen "stanna i samhällets ägo".

1958 års utredning skisserade, utan att själv ta ställning, fyra olika modeller för ändrade relationer mellan stat och kyrka, de s.k. A-, B-, C- och D-lägena. Endast i D-läget förutsattes att kyrkan skulle avhändas all egendom utom kyrkobyggnader med tomter, men utredningen ansåg, i belysning av det ovan lämnade citatet, att en sådan lösning av egendoms- frågorna var "mindre sannolik". Beträffande B- och C-lägena som handlade om en kyrka som skulle vara organisatoriskt friställd från staten anfördes följande (s. 194 f):

Även i dessa fria lägen kan de kyrkliga organen få behålla be- sittningsrätten till jorden utan att frågan om äganderätten till egendomen i varje konkret fall löses. För dessa lägen kan också tänkas den lösningen, att de kyrkliga rättssubjekten tillförsäkras äganderätten till all den kyrkliga egendomen, alltså även till kronoanslagen. Otvivelaktigt skulle det vara en rättstekniskt vinnande lösning och avsevärt bidraga till en förenkling av de nu så svårlösta problemen rörande den kyrkliga egendomen, om kyrkans besittningsrätt i dessa fria lägen konsoliderades till vanlig äganderätt.

Utredningen diskuterade om viss ersättning skulle utgå från kyrkan till staten vid en sådan egendomsöverföring, men övergick sedan till att behandla frågan om hur överföringen från statligt till privat ägande har gått till i liknande fall. Sitt eget ställningstagande till hur man skulle behandla den kyrkliga egendomen formulerade utredningen på följande sätt (s. 198 f):

SOU 1997:47

Kortfattad bakgrund 33

Därest det skulle anses befogat att i B- och C-lägena äganderätten till den av kronan anslagna egendomen vederlagsfritt överföres till kyrkan, synes detta kunna ske i den ordningen att statsmakterna genom en lag avsäger sig anspråken på denna kronoegendom av vad slag den vara må. För ett sådant tillvägagångssätt talar inte minst praktiska skäl. I vissa fall kan det sålunda stöta på påtagliga svårigheter att få klarlagt om viss kyrklig jord är kronoanslag eller ej. --- I lagen kan måhända ändå helt allmänt utsägas att kronan avsäger sig all den rätt till egendomen den kan ha under villkor att egendomen användes för de särskilda kyrkliga ändamål vartill den disponerats. Det kan också tänkas den möjligheten, att i lagen bestämmes på vilka kyrkliga rättssubjekt äganderätten skall överföras.

Utredningen kunde tänka sig att de olika slagen av egendom fördela- des på församlingskyrkorna som stiftelser, de äldre domkyrkorna som stiftelser samt Svenska kyrkan som en erkänd privatjuridisk person, i fråga om de allmänna kyrkohemmanen, biskopshemmanen och biskopsgårdarna m.m.

1958 års utrednings bedömning av kyrkans rätt att förfoga över all den kyrkliga egendomen bekräftades av den efterföljande diskussionen. När regeringen meddelade direktiv för 1968 års beredning om stat och kyrka, som leddes av Alva Myrdal, slogs det fast att "ett genomförande av D-läget, som förutsätter att i stort sett all kyrklig egendom skall tillkomma staten inte kan vara förenligt med den generositet som torde böra visas vid ett upphävande av statskyrkosystemet".

I sitt slutbetänkande Samhälle och trossamfund (SOU 1972:36) gjorde beredningen den i dag vedertagna åtskillnaden mellan kyrkans finansför- mögenhet, som med sin avkastning skall tjäna olika kyrkliga ändamål, och dess förvaltningsförmögenhet - kyrkobygnader m.m. som direkt utnyttjas i den kyrkliga verksamheten. Beredningen konstaterade att insikten om att finansförmögenheten numera saknade nämnvärd betydelse för att finansiera kyrkans verksamhet hade lett fram till att den kyrkliga egendomen blivit ett mer perifert spörsmål i kyrka-statdebatten. Vetskapen om att många andra trossamfund har tillgång till fastigheter och kapital hade också, enligt beredningen, bidragit till att synen på Svenska kyrkans egendomsinnehav hade förändrats. Beredningen fokuserade sig på frågan om i vilka former egendomen skulle stå till kyrkans disposition i framtiden. Stiftelsemodellen aktualiserades som ganska naturlig med hänsyn till den vikt som ändamålsbestämningen av egendomen hittills haft. Den kyrkostiftelseägda egendomen skulle också i fortsättningen ägas av församlingskyrkor eller domkyrkor som stiftelser. Det skulle ankomma på kyrkan själv att bestämma vilka organ som skulle företräda kyrkostiftelserna och hur de

36 Den kyrkliga egendomens ursprung

SOU 1997:47

Kyrklig jord är enligt det nämnda stadgandet i kyrkolagen i dess lydelse (SFS 1993:1323) sådan fast egendom eller tomträtt:

1.vars avkastning är avsedd för avlöning åt kyrkoherde eller komminister i visst eller vissa pastorat (prästlönefastighet )

2.där tjänstebostad är anvisad åt en kyrkoherde eller komminister (prästgård )

3.vars avkastning är avsedd för en församlingskyrkas behov (församlingskyrkas fastighet )

4.vars avkastning tillförs kyrkofonden (kyrkofondsfastighet)

5. vars avkastning är avsedd för en domkyrkas behov (domkyrkas fastighet)

6. där tjänstebostad är anvisad åt en biskop ( biskopsgård )

I paragrafen stadgas också särskilt (SFS 1994:1849) att en prästgård på vilken en tjänstebostad inte längre är anvisad skall bli församlingskyrkas fastighet. Om fastigheten senare åter skulle komma att användas som tjänstebostad åt en präst blir den prästgård igen i lagens mening. Också sådan jord som vid utgången av år 1994 var löneboställe, men som den 1 januari 1989 var prästgård, skall fr.o.m. den 1 januari 1995 vara försam- lingskyrkas fastighet.

En annan förändring mot lagrummets tidigare lydelse är att de egen- domar som förut benämndes löneboställen och prästlönefondsfastigheter sammanfördes under den gemensamma benämningen prästlönefastighet fr.o.m. den 1 januari 1995. Denna förändring var en konsekvens av att en samlad förvaltning av prästlöneboställenas jord och skog samt prästlöne- fondsfastigheterna genomfördes då. Stiftens egendomsnämnder blev den gemensamma förvaltaren för denna nya samlade kategori av kyrklig jord.

Prästgårdar och biskopsgårdar tillhör kategorien kyrklig jord utan att för den skull också tillhöra finansförmögenheten.

Det finns i den specialreglerade fasta kyrkliga egendomen som kallas kyrklig jord s.k. kronoanslag. Kronoanslagen är av kronan anslagen mark. Kammarkollegiet hänvisar här till redogörelsen i avsnitt 3.9.

Det finns också specialreglerad lös egendom . I kyrkolagen återfinns bestämmelser om skyldighet att fondera ersättning för kyrklig jord i prästlönefonder, församlingskyrkas fastighetsfond, domkyrkas fastighets- fond och i kyrkofonden. Fondernas avkastning skall enligt lagen användas för samma ändamål som jorden en gång varit avsedd för. För kyrkofonden finns det särskilda bestämmelser. Fonderna är en del av kyrkans finansfö- mögenhet eftersom de fonderade medlen skall tjäna samma ändamål som de olika egendomsslag från vilka fondmedlen kommit. Därmed skall medlen i

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens ursprung

likhet med den kyrkliga jorden förvaltas så att de ger bästa möjliga avkastning.

Den specialreglerade lösa egendomen utgörs också av inventarierna i församlingskyrkor, domkyrkor och biskopsgårdar. Till den lösa egendomen hör dessutom bl.a. olika penningmedel som testamenterats och donerats till kyrkan. Medlen förvaltas av kyrkor och församlingar. Dessa medel utgör en del av kyrkans förvaltningförmögenhet eftersom den tjänar kyrkan genom sitt bruksvärde.

Begreppen kyrkans förvaltningsförmögenhet och kyrkans finansför- mögenhet infördes av 1958 års utredning i delbetänkandet kyrka – stat: X om kyrklig egendom, skattefrågor och prästerskapets privilegier (SOU 1967:46). Begreppen har sedan dess varit vedertagna. Dessa begrepp har med tiden blivit mindre relevanta eftersom egendom numera enligt kyrko- lagen kan föras mellan de olika egendomskategorierna genom försäljningar och byten av kyrklig jord, fondering av ersättningsmedel och nyin- vesteringar i andra objekt för kyrkliga ändamål. Det har också, såsom framgått ovan, på senare år lagstiftningsvägen införts ändringar i de olika egendomskategorierna som gör att begreppen inte längre är konstanta.

Utöver den specialreglerade fasta och lösa egendom som nämnts i detta avsnitt finns det kyrkokommunal egendom och stiftelse- och förenings- egendom. Kammarkollegiet hänvisar här till redogörelser i avsnitten 3.7 och 3.8.

3.2Den specialreglerade kyrkliga egendomen, fast egendom, förvaltningsförmögenheten

3.2.1Kyrkobyggnader, kyrkotomter, kyrkogårdar och begravningsplatser

Rent historiskt uppförde stormän och storb önder på medeltiden själva kyrkor på sina egendomar för sitt eget, husfolkets och landböndernas bekvämlighet. Konungar och biskopar lät också bygga kyrkor liksom sockenmenigheter, som själva enades om att uppföra sin kyrka. Kyrkorna skulle sedan vigas för sitt ändamål av biskopen. Ett villkor för att biskopen skulle komma och inviga en kyrka och förse den med en präst, var att kyrkan hade tilldelats jord som kunde brukas för att försörja prästen och underhålla själva kyrkobyggnaden.

Jord skänktes till kyrkan av enskilda genom testamentsförordnanden, oftast med särskilda villkor om läsande av själamässor. I något enstaka fall kunde kyrkotomten anslås av kronan som anvisade jorden för kyrkliga ändamål. Kyrkotomten definieras som ett område kring en kyrkobyggnad

38 Den kyrkliga egendomens ursprung

SOU 1997:47

som hör samman med byggnadens funktion och miljö. Kyrkotomten behöver inte alltid fungera som en begravningsplats, men det är vanligt att kyrkogårdar omger äldre kyrkor, framför allt på landsbygden.

Under medeltiden ansågs sockenkyrkorna vara särskilda stiftelse- liknande rättssubjekt . Först under den tidigare hälften av 1800-hundratalet fick församlingarna rättslig ställning som egna juridiska personer och kunde bli ägare till fast och lös egendom. För landsbygdsförsamlingarna ändrades förhållandena genom en förordning den 26 februari 1817 angående sockenstämmor och kyrkoråd. 1817 års förordning ersattes den 29 augusti 1843 av tre förordningar som gav också städernas församlingar rättskapacitet som juridiska personer. Den äldre (tidigare än 1817 resp. 1843) lokala kyrkan ses själv som ett stiftelseliknande subjekt som äger kyrkobyggnaden med tillhörande tomt.

Kyrkor som byggts 1817 resp. 1843 eller senare eller som då mottagits som gåva från bolag, stiftelse eller enskild har församlingen som ägare. Dessa mer sentida kyrkor är specialreglerad kyrkokommunal egendom.

En kyrkobyggnad kan sålunda, beroende på dess datering i tiden, ägas av kyrkan själv som stiftelseliknande rättsubjekt, av en församling eller av en kyrklig samfällighet. Staten äger vissa kyrkobyggnader som tidigare var klosterkyrkor och drogs in till kronan vid reformationen på 1500-talet. Staten äger också garnisonskyrkan i Karlsborg. (ERK-utredningen s.133) En kyrkotomt kan ägas av den stiftelseliknande lokalkyrkan, församling, kyrklig samfällighet eller av staten. I vissa fall kan en enskild person eller en stiftelse vara ägare till en kyrka med tillhörande tomt (slottskapell, småkyrka el. dyl.).

Regler om förvaltningen av kyrkobyggnader med tillhörande tomtmark finns i 11, 38 ,40 och 41 kap. i nuvarande kyrkolagen. För att tillgodose kulturminnesvårdens intressen finns det för närvarande också regler om kyrkobyggnader i lagen om kulturminnen och förordningen om kultur- minnen m.m. (1988:950 och 1988:1188).

Begravningsplatser kan vara både allmänna och enskilda. En allmän begravningsplats har anordnats av Svenska kyrkan, av kommun eller det allmänna. En enskild begravningsplats är en gravplats som tillhör annat trossamfund än Svenska kyrkan eller någon enskild eller juridisk person. Allmänna begravningsplatser kan finnas dels i anslutning till kyrkobygg- naderna dels friliggande. Finns begravningsplatsen på kyrkojord som ägs av den stiftelseliknande lokalkyrkan, på prästlönefastighet eller på den borgerliga kommunens mark har församlingen bara dispositionsrätt. Den snabba utvecklingen av tätorterna har lett till att friliggande begravnings- platser blivit allt vanligare. Friliggande begravningsplatser har i allmän- het anordnats efter 1817. De friliggande begravningsplatserna kan hål- las av församling eller av borgerlig kommun. I begravningslagen (SFS 1990:1144) lämnas de närmare definitionerna av begravningsplatsbe-

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens ursprung

greppen. Kulturminnesvårdens intressen av begravningsplatserna tillgodoses för närvarande i lagen och förordningen om kulturminnen.

3.2.2Domkyrkor

Enligt romersk-katolsk ordning var domkyrkan eller katedralkyrkan kyrka för stiftets biskop och främst bestämd för domkapitlets gudstjänsthållning och biskopens religiösa ämbetsförättningar. Efter reformationen på 1500- talet fungerade domkyrkorna också som församlingskyrkor för domkyrko- församlingarna. Domkyrkorna byggdes större och dyrbarare än vanliga sockenkyrkor. Domkyrkobyggnaderna uppfördes vanligen med medel (i både lös och fast egendom) som konungar och enskilda hade gett eller donerat till kyrkan i testamenten. Det förekom också anslag av fattig- och kyrkotionden.

Under medeltiden byggdes domkyrkorna i Uppsala, Linköping, Skara, Strängnäs, Västerås och Växjö. Lunds domkyrka uppfördes också under den katolska tiden. Domkyrkorna i Göteborg, Härnösand, Karlstad och Luleå är uppförda efter reformationen för att fungera som församlings- kyrkor och domkyrkor. Visby S:ta Maria kyrka och Stockholms storkyrka är medeltida församlingskyrkor som tjänstgör som domkyrkor sedan de nya stiften bildats. Domkyrkan i Luleå uppfördes som församlingskyrka först under senare hälften av 1800-talet. Domkyrkorna i Mariestad och Kalmar uppfördes efter reformationen vid ändring av stiftsindelningen. De fungerar nu endast som vanliga församlingskyrkor.

Domkyrkorna ses generellt som särskilda stiftelseliknande juridiska personer och och äger i denna sin egenskap både kyrkobyggnaden och kyrkotomten. Det är bara den förhållandevis sentida domkyrkan i Luleå som är församlingsägd.

För de sex domkyrkor som uppfördes under medeltiden finns för när- varande särskilda förvaltningsregler i 39 kap. kyrkolagen enligt vilka dom- kapitlet i respektive stift skall förvalta domkyrkan. Närmare föreskrifter om förvaltningen av dessa domkyrkor finns i förordningen (1994:250) om förvaltningen av kyrklig jord m.m. och i förordningen (SKFS 1992:14). För Lunds domkyrka finns särskilda förordningar (SKFS 1989:1, SKFS 1992:15) med instruktion för Domkyrkorådet i Lund m.m. Motsatsvis gäller att andra domkyrkor än de sex medeltida och Lunds domkyrka för närvarande förvaltas som församlingskyrkorna dvs. av kyrkorådet i res- pektive domkyrkoförsamling.

40 Den kyrkliga egendomens ursprung

SOU 1997:47

3.3Den specialreglerade kyrkliga egendomen, fast egendom, finansförmögenheten

3.3.1De tidigare löneboställena som numera betecknas som prästlönefastigheter

Prästboställena är både den största och den värdefullaste delen av den fasta finansförmögenheten. Rent historiskt tillfördes kyrkan mark redan vid den tidpunkt då landet kristnades. En kyrka fick invigas först när prästen hade tillförsäkrats avkastning från framförallt skogs- och jordbruksfastigheter. Avkastningen av fastigheterna blev en del av prästens lön. Prästboställenas ursprung kan ledas tillbaka till de fastigheter som församlingsprästerna under äldre avlöningssystem hade på lön. 1910, i samband med prästlönereformen, avskildes vanligen på dessa fastigheter ett särskilt område för bostad åt prästen (prästgård). Det område som blev kvar kallades för löneboställe .

Löneboställen betecknas enligt lagändring (SFS 1993:1323) numera som prästlönefastighet sedan den 1 januari 1995. Samtidigt sammanfördes förvaltningen av prästlöneboställenas jord och skog till gemensam för- valtning hos stiftens egendomsnämnder.

Av prästboställena (i betydelsen prästgårdar och löneboställen sedan 1910) bildar de som har sitt ursprung från medeltiden både antalsmässigt och värdemässigt den mest betydande gruppen.

I 1958 års utredning om kyrka – stat (SOU 1967:46), s. 84, citerades den inställning som departementschefen haft om prästboställenas här- stamning i en proposition om prästlönelag m.m. (prop 1932:187 s. 186):

"Av den i detta ämne verkställda utredningen synes mig med all önskvärd tydlighet framgå, att i regel de från medeltiden här- stammande prästboställena tillkommit genom donation av en eller flera enskilda samt att avsikten med dessa donationer varit, att boställenas avkastning skulle utgöra avlöning åt den vid den särskilda lokalkyrkan anställde prästen."

Någon klarhet i frågan om ursprunget till de medeltida boställena har i allmänhet inte kunnat uppnås. Den stiftelseliknande lokalkyrkan ses rent allmänt som ägare till dessa boställen. De boställen som anses vara ägda av den stiftelseliknande lokalkyrkan kan både ha anskaffats av församlingen eller donerats av enskilda efter reformationen, men innan församlingen blev självständigt rättssubjekt. Om församlingen efter vunnen rättssubjektivitet med egna medel förvärvat boställen ägs de dock av församlingen själv. Egendomen är då specialreglerad kyrkokommunal egendom.

42 Den kyrkliga egendomens ursprung

SOU 1997:47

3.3.3Prästgårdar

Prästgård är enligt kyrkolagen sådan kyrklig jord där tjänstebostad är anvisad åt en präst.

Prästgårdarna tillhör den specialreglerade fasta egendomskategorien. Det finns inte något avkastningskrav för prästgårdarna och de skulle därför egentligen kunna redovisas som en del av den fasta förvaltningsför- mögenheten. Eftersom de för närvarande finns med i lagstiftningens upp- räkning av kyrklig jord redovisar Kammarkollegiet för enkelhetens skull ändå prästgårdarna här.

Det finns två olika kategorier av prästgårdar. En kategori är de präst- gårdar som från början var prästboställen. Från prästboställena avskildes 1910 i samband med prästlönereformen oftast ett särskilt område där prästen skulle bo ( prästgård ). Sådana prästgårdar redovisas inte som sär- skilda fastigheter i fastighetsböckerna eftersom de har uppförts på redan befintliga fastigheter. Om avstyckning av prästgårdsfastigheten har gjorts från prästbostället ses prästgården dock som en egen fastighet. Kammar- kollegiet återkommer i den del som gäller egendomens omfattning till att det i vissa fall är svårt att omfattningsredovisa prästgårdarna.

En redogörelse för dessa tidigare prästboställens ursprung har getts vid avsnittet om tidigare löneboställen.

Det finns också prästgårdar som köpts in särskilt för att vara bostad åt en präst. Det är i sådana fall i allmänhet tätortsförsamlingar eller pastoraten

som äger prästgårdarna. (SOU 1978:3 s. 76) Dessa prästgårdar re dovisas som särskilda fastigheter i fastighetsböckerna.

Det är pastoraten som enligt gällande bestämmelser förvaltar och underhåller prästgårdarna. Egendomsnämnderna får meddela föreskrifter för vård och användning av vissa prästgårdar.

Pastoraten bestämmer själva om anvisande av prästgård som tjänste- bostad och svarar för dess kostnader. Pastoraten skall också anordna bo- staden och uppbära hyran för denna.

3.3.4Församlingskyrkas fastigheter

Församlingskyrkas fastighet är fastighet vars avkastning är avsedd för församlingskyrkas behov. Det är då främst fråga om annan fast egendom än själva kyrkotomten med kyrkobyggnad, kyrkogård eller annan be- gravningsplats.

De allra flesta fastigheterna har ett medeltida ursprung och anses tillhöra den stiftelseliknande lokalkyrkan. I vissa fall har jorden inköpts för lokalkyrkans medel, i andra fall har donationer av enskilda förekommit.

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens ursprung

I det ursprungliga svenska riket är församlingskyrkas fastigheter till följd av Gustav Vasas reduktion fåtaliga och ganska obetydliga till storlek och värde.

Församlingskyrkas fastigheter finns därför främst kvar i de landskap som tidigare i historien har hört till Danmark dvs. Skåne, Halland och Blekinge.

Vissa fastighetsbestånd finns också kvar i det övriga landet såsom kyrkoskärgårdar i Värmland, vissa kyrkoskogar och en del smålägenheter.

I kyrkolagen stadgas särskilt att prästgård på vilken tjänstebostad inte längre är anvisad åt kyrkoherde eller komminister skall bli församlings- kyrkas fastighet. En ny kategori av egendom har även fr.o.m. den 1 januari 1995 tillförts församlingskyrkas fastighet ( SFS 1993:1323) nämligen jord som vid utgången av år 1994 var löneboställe, men som den 1 januari 1989 var prästgård. Om det finns flera tidigare församlingskyrkor i pastoratet skall enligt gällande bestämmelser pastoratet bestämma vilken av dessa kyrkor som fastigheten skall tillhöra. (SFS 1994:1849)

Det är enligt kyrkolagen numera pastoraten som förvaltar både jorden och skogen på församlingskyrkas fastigheter. Egendomsnämnderna skall dock företräda församlingskyrkas fastigheter vid vissa upplåtelser av rättigheter t.ex. tomträtter och servitut.

3.3.5Kyrkofondsfastigheter

Kyrkofondsfastigheter är enligt kyrkolagens definition ett antal fastigheter vars avkastning tillförs kyrkofonden.

Kyrkofondsfastigheterna skall enligt kyrkolagen i dess senaste lydelse förvaltas av egendomsnämnderna. Enligt ett principbeslut som kyrkofon- dens styrelse fattade under år 1995 genomförs i nuläget en avveckling av kyrkofondsfastigheterna. Styrelsen anser att fastigheterna inte passar in som placering i en fond av kyrkofondens slag som bör ha en hög likviditet för att kunna möta svängningar i den kyrkliga ekonomin. Efter en värdering av samtliga fastigheter inleddes avvecklingsarbetet i samarbete med egendomsnämnderna som enligt kyrkolagen också skall besluta om för- säljningarna. Hittills har kyrkofondsfastigheterna i huvudsak köpts av egendomsnämnderna för prästlönefondernas räkning.

Kyrkofondsfastigheterna är av olika ursprung och består av allmänna kyrkohemman, biskopshemman och klockarhemman.

Allmänna kyrkohemman var sådana fastigheter, som ursprungligen varit lokala prästlönetillgångar, men vilkas avkastning senare tillförts kyrko- fonden. I 1958 års utredning kyrka – stat (SOU 1967:46) uttalades att de allmänna kyrkohemmanen, möjligen med något undantag, torde ha varit kronoanslag.

44 Den kyrkliga egendomens ursprung

SOU 1997:47

Biskopshemman var den största gruppen kyrkof ondsfastigheter. De hade oftast sitt ursprung i boställsjord som varit anslagen till biskopar- nas avlöning. Avkastningen drogs vid biskopslönereformen år 1936 in till kyrkofonden. Biskopshemman var fastigheter som inte hade någon biskopsgård inom området. Om det på en lönefastighet fanns ett särskilt område som var biskopsgård kallas den övriga delen biskopshemman. Enligt 1958 års utredning kyrka – stat (SOU 1967:46) saknades det rättsfall, som kunde klarlägga frågan om bl.a. biskopshemmanens rätts- ställning. Den mer allmänna uppfattningen var dock att de flesta biskopshemmanen hade utgjorts avkronoanslag.

För klockarhemman gällde följande. Klockares och organists innehav på lön av boställsjord, den s.k. klockarjorden, avvecklades genom en lag 1938 om klockarboställen. I de allra flesta fall övertogs bostället av församlingen med äganderätt och lika fri dispositionsrätt som för kyrkokommunal jord. En mindre grupp förhållandevis större och värdefullare boställen behölls som "publika arrendegårdar", klockarhemman, för kyrkofondens disposition.

I förarbetena till lagstiftningen om klockarhemmanen m.m. (prop. 1938:188) definierades klockarhemman som "lönefastighet som skall bibehållas som publik arrendegård". Beträffande sådana lönefastigheter anförde föredragande statsrådet (s. 11) bl.a. att man härvid hade att räkna med ett nog så brokigt ursprung. Ursprunget kunde ledas tillbaka till upplåtelser från församlingarna, t ill anslag från kronan eller till dispo- sitioner av enskilda.

Tillsammans med stiftens prästlönefondshemman betecknades de olika slagen av kyrkofondsfastigheter tidigare som ecklesiastika arrendegårdar och deras förvaltning reglerades i en särskild ecklesiastik arrendestadga.

3.3.6Domkyrkas fastigheter

En redogörelse för i vilka städer landets domkyrkor är belägna, under vilken tid de uppförts och hur de förvaltas har gjorts i tidigare avsnitt.

Domkyrkorna kan i likhet med många församlingskyrkor huvudsakligen betraktas som stiftelseliknande rättssubjekt och det är i denna sin egenskap domkyrkorna äger kyrkobyggnader och kyrkotomter.

Domkyrkas fastighet är enligt de gällande bestämmelserna i kyrkolagen sådan fast egendom eller tomträtt vars avkastning är avsedd för en dom- kyrkas behov. Härmed avses inte själva domkyrkobyggnaden med till- hörande tomtmark.

Det är de äldsta domkyrkorna som äger sådan fast egendom förutom själva domkyrkobyggnaden med tillhörande tomtmark som lagligen defi- nieras som domkyrkas fastighet.

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens ursprung

Jordbruksfastigheter finns bara vid Strängnäs, Västerås och Lunds domkyrkor. Lunds domkyrka har det utan jämförelse största och värde- fullaste fastighetsbeståndet. Även andra äldre domkyrkor äger fastigheter som kommit till under medeltiden.

I 1958 års kyrka – statutredning antecknades att domkyrkas fastigheter huvudsakligen kommit i de äldre domkyrkornas besittning genom enskildas donationer eller genom kronoanslag. Fastigheter som tillförts domkyrkorna efter reformationen torde också i regel vara kronoanslag och donationer av enskilda. I en del fall har fastigheterna inköpts av vederbörande domkyrkas medel.

Det är enligt kyrkolagens nuvarande bestämmelser egendomsnämnderna som förvaltar domkyrkas fastigheter utom de som finns i Lunds stift. Lunds domkyrkas betydande fastighetsinnehav förvaltas sedan gammalt av Domkyrkorådet i Lund.

3.3.7Biskopsgårdar

Biskopsgård är sådan kyrklig jord där tjänstebostad är anvisad åt en biskop. Varken prästgårdarna eller biskopsgårdarna tillhör i egentlig mening finansförmögenheten men presenteras här ändå enhetligt tillsammans med övrig kyrklig jord.

Vid biskopslönereformen 1936 skildes de fastigheter som varit anslagna för avlöning av biskoparna från de särskilda biskopsstolarna. Fastigheter som tidigare varit bostadsboställen anvisades sedan helt eller delvis som tjänstebostad åt biskopen, s.k. biskopsgård .

Det är enligt kyrkolagen regeringen som får besluta att innehavaren av en biskopstjänst skall anvisas tjänstebostad. Det är egendomsnämnderna som förvaltar biskopsgårdarna.

Enligt förordningen (SKFS 1989:1) med instruktion för Domkyrkorådet i Lund m.m. skall på motsvarande sätt Domkyrkorådet i Lund underhålla och sköta biskopshuset i Lund. Det finns där också vissa specialbestäm- melser om hur medel ur kyrkofonden skall föras till Domkyrkorådet i Lund för förvaltningen av bostaden åt biskopen i Lund. Enligt den nu gällande förordningen (1994:250) om förvaltningen av kyrklig jord m.m. får också egendomsnämnderna bidrag ur kyrkofonden för alla kostnader för sin förvaltning av de övriga biskopsgårdarna.

Biskopsgårdarnas ursprung och ägarförhållanden är av olika slag. Domkyrkan eller kyrkofonden kan i vissa fall vara ägare till en biskopsgård, medan några har anvisats av kronan.

Enligt en utredning som f.d. departementsrådet Göran Göransson lät göra 1991 – som uppdaterats av Kammarkollegiet under hösten 1996 – gäller för de 13 olika biskopsgårdarna följande.

46 Den kyrkliga egendomens ursprung

SOU 1997:47

· Biskopsgården i Uppsala var indragen av Gustav Vasa och därefter donerad till en biskop. Egendomen köptes sedan av kronan som biskopsgård och blev anslagen till bostad åt ärkebiskopen 1692/93. Uppsalas biträdande biskop bor i en hyreslägenhet i domkyrkans fastighet.

·Biskopsgården i Linköping är byggd på mark som är indragen och sedan anslagen av kronan. Huset byggdes för domkyrkans medel.

·Biskopsgården i Skara inköptes för kyrkofondsmedel 1937.

·Biskopsgården i Strängnäs köptes 1664, delvis för domkyrkans medel.

·Biskopsgården i Västerås är medeltida. Den härrör från en gård som tillhörde domkyrkan där det uppläts bostad åt biskopen.

·Biskopsgården i Växjö är en prebendegård under domkyrkan som 1576 anvisades av kronan till biskopsgård. Huset är uppfört för domkyrkans medel.

·Biskopsgården i Lund tillhör Lunds domkyrka.

·Biskopsgården i Göteborg är köpt 1990 för kyrkofondsmedel.

·Biskopsgården i Karlstad är uppförd på 1770-talet med domkyrkans medel, bidrag från borgerskapet och prästerskapet.

· Biskopsgården i Härnösand är byggd på	1890-talet med medel ur
biskopslöneregleringsfonden.

·Biskopsgården i Luleå är en hyreslägenhet som kyrkofonden betalar hyra för till ägaren stiftssamfälligheten.

·Biskopsgården i Visby hyrs av domkyrkoförsamlingen.

·Biskopsgården i Stockholm utgörs av två våningar som hyrs i den tidigare kyrkofondsfastigheten Huset. Resten av fastigheten är uthyrd till andra. Efter beslut av regeringen köptes Huset 1955 av b yggnads- styrelsen för kronans räkning. Köpeskillingen hämtades ur kyrkofondens fastighetsförsäljningsmedel. Två våningar var biskopsgård, resten var biskopshemman. Fastigheten är nu såld till prästlönefastighet.

3.4Den specialreglerade kyrkliga egendomen, lös egendom, finansförmögenheten

3.4.1Prästlönefonder

Prästlönefonderna har uppkommit genom att prästlönetillgångar har sålts och köpeskillingarna har fonderats.

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens ursprung

Det stadgas numera i 41 kap 21 § kyrkolagen att ersättningsmedel för kyrklig jord på grund av försäljning, expropriation, upplåtelse av naturt ill- gång eller liknande skall fonderas och att avkastningen skall användas för samma ändamål som jorden var avsedd för. Utöver de direkt angivna er- sätningsgrunderna kan medel för fondering tillkomma som t.ex. dellikvid vid markbyte.

Pastoratens prästlönefonder skall sedan den 1 januari 1995 förvaltas av respektive stifts egendomsnämnd och tillsammans utgöra stiftets prästlöne- fond. Fondens avkastning fördelas mellan de olika pastoraten enligt särskilt uträknade andelstal. Kapitalet i prästlönefonderna har i varierande utsträckning med tiden också placerats i värdepapper såsom obligationer och aktier. Kapitaluttag ur prästlönefonderna får för närvarande göras enligt särskilda föreskrifter för att köpa t.ex. skogs- eller jordbruk eller för att finansiera en värdebeständig rationalisering.

Har en förutvarande prästgård före den 1 januari 1989 blivit löneboställe enligt tidigare regler skall ersättningsmedel som härrör från den förutvarande prästgården vara prästlönefond i stiftet. (Se övergångsbe- stämmelserna SFS 1994:1849.)

Av intresse i ursprungsfrågorna kan noteras att 1958 års utredning kyrka

– stat (s. 174) uttalade att:

I prästlönefonderna ingår medel av mycket skiftande slag. En uppdelning av äganderätten t ill sådan fond torde ofta vara omöjlig att genomföra. I fonderna ingår även medel som lämnats i ersättning för rätten att taga i anspråk sten-, grus-, ler-, eller torvtäkt å boställe. En del av fonderna kan vidare ha uppkommit av ersättningsmedel för växande skog eller genom kapitalisering av behållen skogsavkastning. Ett mindre antal donationsfonder torde även finnas. Det är alltså medel av mycket skiftande slag som ingår i prästlönefonderna. Särskilt är att märka att skillnad inte görs vid fondering av köpeskilling eller annan ersättning om boställe tillhör församlingskyrkan, församlingen eller kronan. I en och samma fond kan sålunda ingå medel som härstammar från olika ägare.

3.4.2Församlingskyrkors och domkyrkors fastighetsfonder

Ersättning för kyrklig jord skall fonderas och medlens avkastning skall användas för samma ändamål som jorden var avsedd för. Fondering görs enligt nuvarande bestämmelser i kyrkolagen i fastighetsfond för försam- lingskyrkan om medlen kommer från församlingskyrkas fastighet eller sådan prästgård som ses som församlingskyrkas fastighet. Fondens avkast-

48 Den kyrkliga egendomens ursprung

SOU 1997:47

ning skall tjäna samma ändamål som den kyrkliga jorden gjort nämligen församlingskyrkans behov. Församlingskyrkas fastighetsfond förvaltas av det pastorat som församlingskyrkan tillhör. Medel ur församlingskyrkas fastighetsfond får för närvarande bl.a. användas för väsentlig ombyggnad av kyrkan eller för annat arbete på kyrkan som inte är att hänföra till vanligt underhåll, för amortering av lån ur kyrkofonden och för inköp av aktier eller förlagsbevis som är inregistrerade vid en svensk börs eller andelar i värdepappersfond enligt lagen om värdepappersfonder med viss del av fondens tillgångar.

För domkyrkas fastighetsfond gäller samma villkor som för försam- lingskyrkas fastighetsfond. Ersättning som kommer från en domkyrkas fastighet skall vara fastighetsfond för domkyrkans behov. Domkyrkas fas- tighetsfond förvaltas av den som förvaltar domkyrkan. Det stadgas särskilt att ersättning som kommer från biskopsgården i Lund skall tillföras fastig- hetsfonden för Lunds domkyrka. Anledningen till detta är att biskopshuset i Lund har bekostats av domkyrkans medel.

3.4.3Kyrkofonden

Kyrkofonden bildades 1914 genom att man sammanförde de tidigare prästerskapets löneregleringsfond och de ecklesiastika boställenas skogs- fond. Kyrkofonden fick årliga inkomster genom ersättningar från staten för prästerskapets år 1910 indragna ti onden m.m., dels räntor, arrendein- komster och inkomst av skogsförsäljningsmedel. Kyrkofonden skulle då svara för utjämningsbidrag till pastorat, prostar och en del andra prästerliga arvoden. 1932 fick fonden ett utökat ansvar för utjämning mellan pastoraten av prästlönekostnaderna och från år 1952 även för kyrkomusikerna. Ansvar för biskoparnas löner tillkom 1936 och vid avveckling av klockarhemmanen 1938 fick fonden överta de största och uppbära deras avkastning. 1941 tillfördes fonden prästerskapets änke- och pupillkassa. Sedan 1983 är fondens huvudsakliga funktion att svara för skatteutjämning mellan pastoraten och sedan 1989 även stiftssamfä lligheterna. Kostnaderna för den rikskyrkliga organisationen och andra gemensamma kostnader såsom kostnader för tjänstepensioner för präster, avlöningsförmåner och tjänstepensioner för biskopar samt sammanträdeskostnader för dom- kapitelsledamöter betalas via kyrkofonden. Det ankommer också på fonden att bekosta arbetsgivaravgifter.

Kyrkofonden fick 1983 en särskild styrelse med ordförande, tre leda- möter och tre suppleanter utsedda av regeringen samt tre ledamöter och tre suppleanter valda av kyrkomötet. F onden har ett eget kansli inom ramen för Kammarkollegiets fondbyrå. Kollegiet ansvarar för placeringen av fondens

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens ursprung

medel, upprättar dess bokslut och utför olika förvaltningsuppgifter åt fonden.

Avkastning som kommer från en kyrkofondsfastighet eller från någon annan biskopsgård än biskopsgården i Lund skall enligt gällande regler tillföras kyrkofonden.

Fonden bestod vid 1995 års re dovisning av bankmedel, olika fordringar på bl.a. egendomsnämnderna för avkastning på förvaltningen av kyrko- fondens fastigheter, av andelar i Kammarkollegiets ränte- och aktie- konsortium, lån för fondens ändamål och av värdet på dess fastighets- tillgångar.

Ett nytt system för ekonomisk utjämning av inkomster och kostnader inom Svenska kyrkan via kyrkofonden har införts fr.o.m. den 1 januari 1997 med en fyraårig övergångstid. Det nya systemet har skapats bl.a. för att en fortsatt rikstäckande kyrklig verksamhet skall vara möjlig i framtiden. Systemet består av två olika delar, en generell del som innehåller både en inkomstutjämningsmekanik och en utjämning av kostnader som har strukturella orsaker. Inkomstutjämningsdelen bygger på principen att de pastorat och samfälligheter som har ett sämre inkomst- och kostnadsläge än genomsnittet får bidrag och de med ett gynnsammare läge får betala en avgift. Den individuella delen prövas efter ansökan och gäller strukturbidrag, kyrkobyggnadsbidrag och extra utjämningsbidrag.

3.5Den specialreglerade kyrkliga egendomen, lös egendom, förvaltningsförmögenheten

För den specialreglerade lösa egendomen (prästlönefonder, församlings- kyrkas och domkyrkas fastighetsfonder samt kyrkofonden) har en redo- görelse lämnats tidigare.

Det finns också annan specialreglerad lös egendom som inte är finans- förmögenhet utan i stället är en del av kyrkans förvaltningsförmögenhet. Det

är då fråga om lös egendom som huvudsakligen genom sitt bruksvärde tjänar kyrkan.

Inventarier i församlingskyrkor, domkyrkor och biskopsgårdar är sådan specialreglerad lös egendom som huvudsakligen genom sitt bruksvärde tjänar kyrkan.

3.5.1Inventarier i församlingskyrkor

För inventarier i församlingskyrkor finns förteckningar som församlings- kyrkorna enligt bestämmelser i kulturminneslagen är skyldiga att föra över

50 Den kyrkliga egendomens ursprung

SOU 1997:47

kulturhistoriskt värdefulla inventarier. Förteckningarna skall föras lokalt och hållas aktuella. Det finns en exemplifiering av sådana kyrkliga inven- tarier som skall ingå i förteckningarna i 19 § förordningen (1988:1188) om kulturminnen m.m. Däri stadgas att till inventarier som skall förtecknas hör bl.a. äldre skrudar, rökelsekar, kärl, böcker, altartavlor, kors och krusifix, dopfuntar, andra målningar och konstarbeten, avlatsskrin, förvaringskistor, fattigbössor, ljuskronor och ljusstakar, epitafier, vapensköldar, banér, sorgfanor, vapen, rustningar, votivskepp, kyrkklockor, musikinstrument samt vissa äldre gravvårdar.

Det finns ingen lagstadgad skyldighet att också förteckna kyrkliga inventarier som inte är kulturhistoriskt värdefulla. I praktiken förtecknas all lös egendom som finns i kyrkorummen. Förteckningarna har olika funktioner att fylla. De utgör ett nödvändigt underlag vid både invente- ringar, redovisningar och revisioner. De kan också ligga till grund för vär- deringar i försäkringssammanhang.

Ursprunget för församlingskyrkornas inventarier är blandat. Ursprunget har en liknande historia som kyrkobyggnaderna själva.

Inventarierna har genom tiderna blivit skänkta till kyrkorna av enskilda och olika juridiska personer, vidare har de tillförts kyrkorna av kronan och vissa inventarier har inköpts av kyrkorna för församlingsmedel.

3.5.2Inventarier i domkyrkor

Beträffande domkyrkornas inventarier och deras ursprung gäller likartade förhållanden som för församlingskyrkornas inventarier.

3.5.3Inventarier i biskopsgårdar

I biskopsgårdarna skulle det, enligt 8 § i Kammarkollegiets den 1 januari 1995 upphävda föreskrifter (1989:671) om biskopsgårds förvaltning m.m., föras en särskild förteckning över de möbler och övriga inventarier för representationsändamål som fanns däri. Sedan den 1 januari 1995 gäller i stället 4 § förordningen (1994:250) om förvaltningen av kyrklig jord m.m. enligt vilken det är egendomsnämnden som skall föra förteckning över de tillgångar som nämnden förvaltar, däribland biskopsgårdar.

Biskoparnas tjänstebostäder skall enligt förordning (1989:89) vara för- sedda med möbler, telefon och annan utrustning enligt inventarieförteckning som tidigare fastställdes av Kammarkollegiet men som enligt ändring (1994:1372) fastställs av kyrkofondens styrelse.

Inventarierna i biskopsgårdarna är i många fall av brukskaraktär men även av kyrklig karaktär. Kammarkollegiets sedan tidigare fastställda in-

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens ursprung

ventarieförteckningar kan användas som ledning för hur biskopsgårdarnas inventarier har sett ut fram till den nämnda lagändringen.

3.5.4Penningmedel och övrig lös egendom

Det finns också penningmedel och annan lös egendom som skall tjäna kyrkan genom sin avkastning eller sitt bruksvärde.

De penningmedel som här är i fråga är medel som kyrkan fått genom olika testamenten och donationer. Det finns också medel som kommit från kollekter och insamlingar för skilda ändamål. Vidare finns det fonderade ersättningar för gravskötselåtaganden; dels sådana för all framtid och dels åtaganden för ett bestämt antal år.

Gravskötselåtaganden förvaltas särskilt. För kollekter och gåvor m.m. finns det särskilda redovisningskonton inom kyrkokommunernas bokföring.

Rent redovisningsmässigt särskiljs vanliga gåvor och testamenten från stiftelser och donationsfonder enligt den nya stiftelselagen. Har kyrkan genom testamente eller gåvobrev fått en viss summa pengar att disponera får fånget ses som en gåva . Är det i gåvobrevet eller testamentet däremot särskilt föreskrivet att avkastningen eller räntan av viss egendom skall tillföras kyrkan redovisas det som en stiftelse. Redovisningen görs då enligt den nya stiftelselagens bestämmelser. Om någonting kallas för "fond" är det viktigt att bestämma dess rättsliga natur för att se hur medlen skall redovisas.

3.6Särskilda rättsinstitut

I Lunds och Göteborgs stift finns sedan den danska tiden vissa s.k. halländska kyrkohemman och andra kyrkolägenheter. Det sammanlagda antalet av de ifrågavarande hemmanen och andra kyrkolägenheterna antas uppgå t ill ca 300. Många av dem är numera ofta fastighetsrättsligt obe- stämda och okända till sitt läge.

Kyrkans dispositionsrätt till dessa fastigheter är inskränkt. De har upplåtits t ill prästerskapet eller till något bestämt hemman för att brukas och innehas mot vissa avgifter till församlingens kyrka. Avgifterna kan vara olika och de består av dels en engångsavgift, städja, som skall betalas i samband med skifte av åbo på hemmanet, dels en i allmänhet ringa avgift, s.k. landgille, för själva nyttjandet av jorden.

Det har länge varit aktuellt att avveckla dessa äldre rättsinstut. I Kammarkollegiets uppdrag ingår också att ge förslag om hur de äldre rättsinstituten skall avvecklas och vilka övergångslösningar som erfordras vid en sådan avveckling.

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens ursprung

3.9Kronoanslagen

I de tidigare avsnitten i detta kapitel har de olika kyrkliga egendoms- kategoriernas ursprung redovisats. Av den redovisningen har framgått att kyrkans egendomar delvis är anslagna till kyrkan av kronan (staten). I detta avsnitt lämnas en historisk redogörelse för kronoanslagen och resultaten av vissa undersökningar beträffande dem.

3.9.1Kronoanslagen, en historik

Egendom har alltsedan Sverige kristnades tillförts kyrkan. Den kyrkliga egendomen har sitt ursprung dels i olika gåvor, testamenten och donationer från enskilda och dels i anslag från olika skattemedel och i anslag av jord från kronan.

Vid riksdagen i Västerås år 1527 vidtogs åtgärder som var avsedda att förbättra rikets finanser. Det fattades bl.a. principbeslut om att kronans ränta skulle förstärkas med kyrkans överflödiga inkomster. Gustav Vasa genomförde under de närmast följande årtiondena en genomgripande reduktion av den kyrkliga egendomen.

Reduktionen var slutförd omkring år 1550. Vad som då fanns kvar av kyrklig egendom var i huvudsak församlingsprästernas bostadsboställen (och i viss mån stomhemmanen), kyrkorna, kyrkogårdarna och kyrk- vallarna. Den egendom som ännu hörde till kyrkan kom trots allt i viss mån att jämställas med skattejord eftersom flera av egendomens inkomster som biskopen (kyrkans högsta tillsyningsman) tidigare fått disponera i stället gavs till kronan.

Av prästjorden drogs huvudsakligen landbohemman in till kronan. Det hände ändå ibland att den präst som tidigare haft inkomst av landboräntan fick fortsätta uppbära räntan.

De hemman som vid reduktionen drogs in till kronan uppfördes i kronans register och jordeböcker under titlar som definierade deras tidigare natur som biskops-, domkyrko-, kanike-, prebende-, kyrko- och prästehemman. Det bestämdes att viss årlig ränta, jordeboksränta skulle betalas till kronan av den som bebodde hemmanet.

Kronan tog efter hand på sig ansvaret för att upprätthålla försam- lingsprästernas organisation och anslog särskilt under Karl XI:s regeringstid (1672–1697) hemman t ill komministerboställen. Komministrarna be- nämndes tidigare kaplaner och var från början hjälppräster till kyrkoher- darna. Hemmanen var ofta små och i dåligt skick. Bland de anslagna hemmanen var flera s.k. ödehemman och skattevrak. Många av dem var fastigheter som från början övergått till kronan eftersom fastighetens ägare inte betalat sin grundskatt. I några fall anslogs hemman till boställen och

54 Den kyrkliga egendomens ursprung

SOU 1997:47

avlöningsjord åt kyrkoherdar i nybildade pastorat. Ibland förbättrades bestående kyrkoherdeboställen med kronolägenheter.

Kronan upplät också stom-, annex- och mensalhemman och lägenheter till annat än bostadsboställen för prästerskapet. De allmänna kyrkohemman och biskopshemman som numera tillhör kategorien kyrkofondsfastigheter bestod i huvudsak av kronoanslag.

De domkyrkas fastigheter som har tillfallit domkyrkorna efter reforma- tionen torde i regel vara kronoanslagna. Resten av domkyrkas fastigheter från tiden efter reformationen utgörs av donationer från enskilda och inköp som gjorts av domkyrkans egna medel.

Biskopsgårdarna är i många fall kronoanslagna.

Kyrkofondsmedlen har historiskt setts som kronoanslagna till en mindre del.

För kyrklig jord som har upplåtits av kronan gäller att det inte har varit frågan om någon överlåtelse av äganderätten till jorden. Jorden har anvisats för vissa kyrkliga ändamål. Kronan är alltså fortfarande i dagsläget kronoanslagens formella ägare. Så länge som ändamålen med den anvisade egendomen består kvarstår också kyrkans rätt till den förlänade jorden.

3.9.2Thulin m.fl.

För att bl.a. ta reda på vilka boställen som anslagits av kronan gav rege- ringen år 1901 direktiv t ill en utredning om uppkomsten av de ecklesiastika boställena. Regeringsrådet G. Thulin var med i det inledande arbetet. Kammarkollegiet kallar därför undersökningarna för Thulin m.fl.

Mellan åren 1904 och 1929 undersöktes förhållandena i Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens, Värmlands och Kopparbergs län. Utredningen avbröts år 1929. Utredningsmaterialet bestod då av 54 volymer med anteckningar. Utredningsmännen uppdrog därefter åt amanuensen hos Kammarkollegiet F.H. Morssing att göra en särskild utredning om tillkomsten av befintliga boställen inom rikets sydligaste trakter. De län som undersöktes av Morssing var Södermanlands, Jönköpings, Gotlands, Malmöhus, Hallands och Skaraborgs län.

I betänkandet SOU 1931:24 med förslag t ill huvudgrunderna för en decentraliserad förvaltning av prästlönejorden m.m. redovisades resultatet av undersökningarna.

Vid en sammanjämnkning av resultaten i de tretton län som hade undersökts kom man i 1931 års betänkande fram t ill att ca tjugo procent av alla boställen hade ställts till kyrkans förfogande av kronan.

Därefter har det helt allmänt antagits att omkring en femtedel av prästboställena i landet är kronoanslagna.

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens ursprung

3.9.31968 års beredning om stat och kyrka

I 1968 års beredning om stat och kyrka (SOU 1972:36–38) fanns en tablå över kyrklig egendom med i bilagedelen. Tablån utgjorde en sammanställ- ning av tidigare statliga utredningars material om den kyrkliga egendomen. Beträffande kronoanslagen egendom redovisades följande.

Löneboställen, i den mån de inte uppförts eller anlagts efter 1817 eller 1843, var ägda av "kyrkostiftelser". Dessa äldre löneboställen var ca 4 000 varav ca en femtedel eller ca 800 utgjordes av kronoanslag.Yngre löne- boställen ägdes av församlingarna och utgjorde en mindre del av ca 4 000. Det sammanlagda värdet av löneboställena angavs till 625 milj. kr. Präst- gårdarna ägdes av "kyrkostiftelser" i den mån de ej anskaffats för för- samlingsmedel efter 1817 eller 1843. Dessa äldre prästgårdar var ca 2 000 varav ca en femtedel eller 400 utgjordes av kronoanslag. Prästgårdarnas värde angavs till sammanlagt 250 milj. kr. Yngre prästgårdar ägdes av församlingarna och var en mindre del av ca 2 000.

Kyrkofondsfastigheter var allmänna kyrkohemman som i huvudsak ägdes av kronan, biskopshemman som i huvudsak ägdes av kronan och klockarhemman som ägdes av "kyrkostiftelse" i den mån de inte anskaffats för församlingsmedel efter 1817 eller 1843. Yngre klockarhemman ägdes av församlingarna. Allmänna kyrkohemman, biskopshemman och äldre klockarhemman var sammanlagt ca 150 stycken. Yngre klockarhemman utgjordes av ett fåtal. Det sammanlagda värdet för kyrkofondsfastigheterna var 75 milj. kr (taxeringsvärde 1965).

Domkyrkas fastigheter ägdes av "domkyrkostiftelse" samt några av kronan. Lunds domkyrka, som hade flest, ägde ca 100 fastigheter. Det sammanlagda värdet av domkyrkornas fastigheter var 25 milj. kr (taxe- ringsvärde 1959). I den mån fastigheter t illförts domkyrkorna efter refor- mationen torde de, enligt tablån, i regel vara kronoanslag. Biskopsgårdarna ägdes av kronan (I Lund domkyrkostiftelsen). Värdet var 2 milj. kr (taxeringsvärde 1959). Kyrkof onden var till en mindre del ägd av kronan och till en större del ägd av kyrkliga rättssubjekt. Kyrkofondens värde angavs i tablån till 80 milj. kr.

Kammarkollegiet återkommer till kronoanslagen i kapitlet där omfatt- ningen av kyrkans egendomar redovisas.

3.10Några anledningar till att den kyrkliga egendomens ursprung är oklart

Kammarkollegiet har enligt direktiven att i möjligaste mån undersöka den kyrkliga egendomens ursprung. Ursprunget är gammalt och det har under

56 Den kyrkliga egendomens ursprung

SOU 1997:47

tidernas gång fördunklats. I detta avsnitt redovisas några av anledningarna till att det i dag är vanskligt att på objektnivå ange de olika egendomarnas ursprung.

3.10.11724 års jordeboksmetod

De kamerala myndigheterna utgick länge från den föreställningen att den kyrkliga fasta egendomen i allmänhet var upplåten av kronan t ill kyrkan. Detta uttrycktes särskilt i bestämmelser som år 1724 utfärdades för hur myndigheterna då skulle lägga upp sina nya jordeböcker. Det bestämdes att jordeböckerna bara skulle innehålla tre titlar, nämligen skatte, krono och frälse. Denna metod ledde i praktiken till att så gott som all kyrklig fast egendom blev redovisad under kronotitel. Det var bara i några enstaka fall som egendom blev registrerad i jordeböckerna med annan titel. Det gjordes undantag från kronoregistreringen bara om det var känt när man upprättade jordeboken att jorden hade upplåtits t ill kyrkan av enskild. Om det var känt att egendom hade donerats till kyrkan uppfördes den som frälse. Det presumerades sedan att egendom som var registrerad under kronotitel i jordeböckerna också ägdes av kronan. Den som påstod sig äga ett kronoregistrerat hemman måste bevisa att han ägde det. I praktiken gick det i de flesta fall inte att bevisa.

Den kamerala uppfattningen att kronan i allmänhet skulle vara ägare eller upplåtare av den kyrkliga fasta ege ndomen slog aldrig igenom i det allmänna rättsmedvetandet. År 1824 ställdes saken på sin spets när Kammarkollegiet inte godkände ett yrkande om att ett boställe som stod inskrivet i jordeboken under krononatur i stället skulle vara av frälsenatur. Detta nekades trots att det fanns ett brev av en biskop i Skara daterat år 1431. Enligt brevet hade bostället skänkts t ill kyrkan till "evärdlig ägo" av en väpnare och hans hustru. Gåvan hade blivit gillad och stadfast av Gustav Vasa och av några andra senare kungar. Kunglig Maj:t prövade 1824 rättvist att upphäva ett utslag av Kammarkollegiet och låta ändra boställets natur i jordeboken från krono till frälse. Kunglig Maj:t ansåg att jordeboken inte kunde äga vitsord i ärendet när det fanns laga bevis däremot. Enligt ett kungligt brev år 1867 undanröjde Kunglig Maj:t senare ett antal utslag av Kammarkollegiet där kollegiet förklarat att kronan var ägare till vissa hemman mot församlingarnas bevisning och bestridande. Det blev sedan bestämt att domstolarna och inte Kammarkollegiet skulle avgöra om den kyrkliga fasta egendomen som var registrerad under kronotitel i jordeböckerna skulle anses tillhöra kronan eller kyrkan.

Den ändrade ordningen ledde till att jordeböckerna alltmer ansågs sakna bevisvärde vid bedömningen. Efter hand kom en ny presumtionsregel att gälla som går ut på att medeltida kyrkogods anses vara tillkomna på enskilt

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens ursprung

initiativ om inget annat är känt. Presumtionen är numera med andra ord att den kyrkliga fasta egendomen inte hör till kronan.

I rättsfallet NJA 1938 s. 522 var fråga om att fastställa den rätta jordenaturen för ett medeltida boställe som i jordeboken stod under krono- titel. Kammarkollegiet hävdade där att det måste visas att det i målet aktuella bostället blivit donerat för visst ändamål eller anskaffat av menig- het för att jordebokens uppgifter om kr ononatur skulle kunna frångås. Sökanden hävdade att bostället tillhörde församlingen och att jordeboks- redovisningen inte kunde ha något som helst bevisvärde i fråga om äganderätten. Domstolarnas samtliga instanser kom till den slutsatsen att bostället var av medeltida ursprung och att det, eftersom kronan inte visat något annat, måste antagas att bostället inte tillhörde kronan. De medeltida boställena presumeras alltså privaträttsligt tillhöra olika kyrkliga subjekt.

För de fastigheter som kommit i kyrkans ägo efter reformationen är fångeshandlingarna ofta bevarade. Däri skall det finnas uppgift om fastig- heten har ställts till förfogande av kronan eller inte. Om fångeshandlingarna inte finns kvar gäller samma presumtionsregel som för de medeltida boställena, nämligen att egendomen tillhör kyrkan om inget annat kan bevisas.

Genom 1724 års jordeboksmetod har den kyrkliga ege ndomens riktiga ursprung fördunklats. Rent faktiskt är det så att det särskilt är de fastigheter som enligt kyrkolagen numera tillhör egendomskategorien prästlöne- fastigheter, dvs. de tidigare prästboställena, som i viss utsträckning har kronoursprung.

För att ta reda på dels vilka och hur många boställen som anslagits av kronan, dels vilka bidrag som staten utbetalat till församlingarna för anskaffade boställen, gav regeringen år 1901 direktiv om att en utredning om uppkomsten av de ecklesiastika boställena skulle göras. År 1904 på- börjades en sådan utredning. Den utredningen (Thulin m.fl.) har redan nämnts av Kammarkollegiet i avsnitt 3.9.2 ovan. Utredningsmännen reste till olika utvalda församlingar och studerade de längder och anteckningar som fanns att tillgå. Det gjordes på så sätt noggranna förteckningar över egendomarna i olika utvalda län. Utredningen avbröts år 1929. Då om- fattade utredningsmaterialet består av 54 volymer med anteckningar som förvaras hos Riksarkivet sedan år 1987. (Se även SOU 1904 LXIII, 1906 LXII, 1909 LII, 1915 XXXIII, 1922:27 och 1929:5).

Efter den s.k. Thulinutredningen har statsmyndigheterna inte genomfört någon liknande grundlig utredning om någon annan egendomskategori. Inte heller har något initiativ tagits till att lika grundligt komplettera eller fullfölja den mellan 1904 och 1929 genomförda utredningen om prästbo- ställena med de län som saknas. En anledning till att det inte gjorts några fler utredningar kan vara att sådana ursprungsutredningar tar alltför stora resurser i anspråk både tidsmässigt och personalmässigt. En annan anled-

58 Den kyrkliga egendomens ursprung

SOU 1997:47

ning är säkert att historien visat att det är mer eller mindre omöjligt att på objektnivå finna den kyrkliga egendomens ursprung.

3.10.2Lagfartsförhållandena

Ett faktum är, som tidigare nämnts i avsnitt 3.10.1, att de jordeböcker som finns inte är till någon större hjälp när det gäller att klarlägga den kyrkliga egendomens ursprung. En särskild fråga i ursprungssammanhang blir då att i stället försöka klarlägga i vilken utsträckning olika kyrkliga subjekt är registrerade som lagfarna ägare till olika kategorier av kyrklig egendom. Den registrerade äganderätten skulle kanske i avsaknad av ursprungsutred- ning i varje enskilt fall kunna vara en god mätare av egendom med kyrkligt ursprung.

Beträffande kyrkobyggnader, kyrkotomter, kyrkogårdar och begrav- ningsplatser kan sägas följande. De äldre församlingskyrkorna av stiftel- seliknande karaktär med tomter och andra fastigheter vars avkastning är avsedd för kyrkans underhåll har till största delen inte blivit lagfarna på kyrkan. Under senare år tillkomna församlingskyrkor och andra av för- samlingen införskaffade fastigheter av församlingskommunal karaktär är allmänt sett lagfarna på församlingen.

Domkyrkorna har inte varit föremål för lagfart.

Prästlönefastigheter som tillhör det äldre boställsbeståndet är inte lag- farna. Däremot har boställen från senare tid som ägs av församling eller av pastorat regelmässigt blivit lagfarna på församlingen. Fram till år 1942 brukade boställen som köpts av fondmedel bli lagfarna på kronan oavsett från vilket boställe som fondmedlen kom. Med stöd av föreskrifter som fanns i lagen (1942:232) angående användandet i vissa fall av prästlöne- fonder beviljades i stället lagfart för det pastorat eller den samfällighet som förvaltade medlen när boställena inköptes. Förordningen upphävdes 1972. Lagfart har trots det i många fall beviljats för de förvaltande organen också efter år 1972. Lagfarten är därför inte alltid ett bevis på ägarskapet för prästlönefastigheter av prästlönefondskaraktär.

För prästgårdar som anlagts på löneboställen finns det inga lagfarter eftersom de inte redovisas som särskilda fastigheter i jorderegistren. För prästgårdar som på senare tid anskaffats just för att vara bostad åt en präst finns ofta lagfart för församlingen eller för pastoratet.

För äldre församlingskyrkas fastighet saknas i allmänhet lagfart enligt vad som anförts ovan om kyrkobyggnader m.m. Församlingskyrkas fastig- het från senare tid är dock enligt det nyss nämnda avsnittet i allmänhet lagfarna på församlingen.

Kyrkofondsfastigheter som inköpts på senare tid är lagfarna för kronan eller för staten för kyrkofondens räkning.

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens ursprung

Domkyrkas fastigheter, som oftast är av äldre ursprung, är enligt vad som tidigare har anförts om kyrkobyggnader m.m. i allmänhet inte lagfarna.

Biskopsgårdarna har också en splittrad bild i lagfartssammanhang. Staten anses som ägare till flera biskopsgårdar. En del biskopsgårdar är lagfarna på kronan medan andra helt saknar lagfart.

Inom inskrivningsrätten gäller den principen att den som har förvärvat en fastighet inte kan få lagfart om inte hans fångesman (dvs. den som han förvärvat fastigheten från) har lagfart. Lagfart är också en förutsättning för möjligheten att göra inteckningar och andra inskrivningar i fastigheten.

Till en början hade lagfarten sin största betydelse för förvärv som kunde klandras med stöd av den s.k. bördsrätten (en slags förköpsrätt för jordägarens släktingar). Bördsrätten avskaffades år 1863. Genom en lag- fartsförordning 1875 utsträcktes skyldigheten att söka lagfart t ill alla slags förvärv av fast egendom. Det gjordes dock undantag för förvärv som skett före lagfartförordningens ikraftträdande den 1 januari 1876 och som enligt då gällande regler inte behövde lagfaras. Det gick därför innan den nya jordabalkens införande den 1 januari 1972 att lagfara äldre förvärv av kyrklig jord genom att inskrivningsmyndigheterna tillämpade principen att anteckningen "krono under allmän disposition" i jordeboken ansågs vara tillräcklig för att ge legitimation åt den tidigare ägaren kyrkan. Förvärvet kunde sedan lagfaras på annat kyrkligt objekt eller på annan köpare.

Det fanns med andra ord i de inskrivningsförfattningar som gällde före den 1 januari 1972 när den nya jordabalken trädde i kraft undantag från lagfartskravet beträffande vissa förvärv. Efter det att den nya jordabalken infördes uppkom det dock oförutsedda problem i rättstillämpningen när det gällde försäljningen av den kyrkliga jord som i fastighetsböckerna anteck- nats som "krono under allmän disposition". Det visade sig vara svårt för köparna att få lagfart. Ett av de krav som ställs för att den nya ägaren skall få lagfart är som ovan nämnts att den som säljer fastigheten också i sin tur är lagfaren ägare till den aktuella fastigheten.

Högsta domstolen fastslog också i rättsfallet NJA 1981 s. 978 att det inte längre var möjligt att göra undantag från plikten att styrka säljarens lagfart vid vissa äldre förvärv. I rättsfallet hade ett pastorat sökt inteckning i ett löneboställe som var angivet som "krono under allmän disposition" i fastighetsboken. Fastigheten hade varit i pastoratets ägo sedan före 1876. För fastigheten hade skyldighet att söka lagfart inte förelegat och lagfart hade heller inte sökts tidigare. Högsta domstolens slutsats var att det efter den nya jordabalkens ikraftträdande inte längre kunde anses finnas några specialregler beträffande äldre fång. Pastoratets ansökan om inteckning avslogs då det inte fanns någon lagfart för pastoratet. Kammarkollegiet hemställde då hos regeringen att det skulle göras en kompletterande lag- stiftning för de äldre fången. Så småningom ledde också kollegiets fram- ställan till lagstiftning.

60 Den kyrkliga egendomens ursprung

SOU 1997:47

I 60 a § i jordabalkens promulgationslag stadgas sedan den 1 januari 1986 att undantag från det inskrivningsrättsliga kravet på lagfart får göras beträffande vissa fastighetsförvärv som har skett före år 1876. Bestäm- melsens införande motiverades i prop 1982/83:54 s. 8–9 enligt följande.

Det bör i princip krävas av den som åberopar undantagsregeln att han kan visa att hans fångeskedja leder tillbaka till ett lagfaret förvärv (laga fasta). Denna princip torde dock i praktiken inte kunna upprätthållas så ofta. Undantagsregeln torde nämligen främst bli tillämplig när det är fråga om fast egendom som av ålder ansetts tillhöra staten eller kyrkliga organ. Beträffande sådan egendom kan det inte krävas att statens eller kyrkans åtkomst styrks. Det ankommer på den som påyrkar tillämpning av undan- tagsregeln att styrka äganderätten. När det gäller fastigheter som av ålder tillhör ett allmänt organ är det många gånger av värde att visa hur fastig- heten har redovisats i de gamla jordeböckerna. Av betydelse för att styrka att äganderätten till en fastighet som av ålder tillhör ett allmänt organ är även t.ex. en redogörelse för hur egendomen har använts samt en uppgift i frågan om någon annan gör anspråk på äganderätten till fastigheten. När det gäller kyrklig jord torde ifrågavarande redogörelse kunna utarbetas med ledning av den förteckning över den kyrkliga jorden som egendoms- nämnderna för enligt 2 § förordningen (1971:860) om förvaltningen av kyrklig jord.

Vad som numera gäller vid försäljning av kyrklig jord är följande. Det anses tillräckligt i lagfartssammanhang att egendomsnämnden enligt 4 § i den nu gällande förordningen (1994:250) om förvaltningen av kyrklig jord m.m., som gäller fr.o.m. den 1 januari 1995 och som ersatt tidigare för- ordningar om förvaltning av kyrklig jord, dels förklarar att fastigheten finns upptagen i nämndens förteckning över kyrklig jord, dels visar att fastigheten har disponerats för kyrkliga ändamål sedan tiden före 1876 och slutligen anger om det finns någon annan som gjort anspråk på ägande rätten.

Inledningvis i detta avsnitt anfördes att den registrerade äganderätten kanske skulle kunna vara en god mätare av egendom med kyrkligt ursprung i avsaknad av en grundlig ursprungsutredning i varje enskilt fall. Efter en kort genomgång av de olika kyrkliga egendomskategorierna och lagfartsplikten för den fasta egendomen måste kollegiet konstatera att de faktiska lagfartsförhållandena är oklara och att det inte heller finns något absolut krav på lagfart för kyrklig fast egendom. Inte heller lagfartsförhåll- andena kan därför ge någon större klarhet i fråga om den kyrkliga egen- domens ursprung.

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens ursprung

3.10.31972 års förvaltningsreform

En omständighet som i allra högsta grad berör frågan om möjligheten att nu söka den kyrkliga egendomens ursprung är att det sedan införandet av lagen (1970:939) om förvaltning av kyrklig jord fr.o.m. den 1 januari 1972 helt i enlighet med lagens föreskrifter har pågått en förflyttning av medel mellan de olika egendomskategorierna via försäljningar av egendom, placering av försäljningsmedel i olika fonder och inköp av nya fastigheter för fondmedel i avsikt att nå en så hög effektivitet och avkastning som möjligt.

Bakgrunden till de förvaltningsmål som numera gäller är att 1960 års ecklesiastika boställsutredning enligt sina direktiv bl.a. fick i uppdrag att söka sätt att främja effektiviteten i kyrkans jord- och skogsbruk och att göra överväganden om hur man skulle uppnå en värdesäker placering av fondmedel. Boställsutredningen lämnade sitt betänkande (SOU 1968:12) i februari 1968.

I betänkandet föreslogs bl.a. strukturrationalisering av det kyrkliga jordbruket och en rationell planläggning av skogsbruket för att uppnå lönsamhet. Prästlönefonderna borde återplaceras för att tillgodose rationa- liseringskraven inom det kyrkliga jord- och skogsbruket. Förvärv av till- skottsjord och uppbyggandet av bärkraftiga större brukningsenheter borde eftersträvas. Också placering i företrädesvis större hyresfastigheter borde kunna komma i fråga. Förvaltningsbestämmelserna för den kyrkliga jorden borde utformas så att de skulle underlätta en rörlig markpolitik och en effektiv samverkan mellan olika fastigheter och ägarkategorier. Utred- ningens slutsats om placering av fondmedel var att endast placering i fas- tighet och i någon mån aktier var godtagbara alternativ. Vad gällde aktier förordade utredningen att en större andel än 25 % av medlen i prästlöne- fonderna inte borde placeras så. Prästlönefondsmedel på bank borde vara insatta på spärrat konto och bara få lyftas med förvaltarens medgivande. Aktier och andra värdepapper borde vara nedsatta i öppet förvar hos bank.

Betänkandet ledde till propositionen ( 1970:168). I propositionen före- slogs en helt ny lagstiftning om förvaltning av kyrklig jord. Förvaltningen av den kyrkliga jorden, som enligt 1960 års boställsutredning omfattade ca 400 000 hektar produktiv mark, skulle inriktas på att ege ndomens avkast- ningsförmåga tillgodogjordes på ekonomiskt bästa sätt. Detta innebar bl.a. att det kyrkliga jord- och skogsbruket borde bli föremål för en genom- gripande strukturrationalisering och anpassas till de allmänna rationali- seringssträvandena inom jord- och skogsbruk. För att främja en effektivare förvaltning genomfördes förändringar i bl.a. den kyrkliga skogens förvaltning.

I 24 § i lagen (SFS 1970:939) infördes regeln att t illstånd till försäljning och byte av kyrklig jord kunde lämnas för att tillgodose bostadsbehovet i orten eller bildandet av lämpliga enheter för jordbruk eller skogsbruk eller

62 Den kyrkliga egendomens ursprung

SOU 1997:47

för att främja annat liknande syfte. Tillstånd fick också lämnas bl.a. när jorden på grund av särskilda omständigheter inte lämpligen borde behållas för sitt ändamål. Tillstånd fick lämnas bara om avhändelsen kunde ske utan olägenhet för det allmänna och mot vederlag som motsvarade fastighetens värde med hänsyn till ortens pris och fastighetens avkastning. I 26 och 27 §§ stadgades att prästlönefondsmedel skulle användas för samma ändamål som den avhända jorden var avsedd för. Konungen kunde meddela bestämmelser om att ersättningsmedel inte behövde fonderas. Konungen skulle meddela bestämmelser om inköp av fast egendom för medel ur prästlönefonderna och om förvaltning och placering av ersättningsmedel för kyrklig jord.

I kungörelsen ( SFS 1971:860) meddelades därefter vissa regler för hur försäljning och byte av kyrklig jord och förändring av medel i prästlönefond m.m. skulle tillåtas av stiftsnämnden, Kammarkollegiet eller regeringen. Det stadgades bl.a. att fondmedel fick användas för att täcka kostnader för värdebeständiga rationaliseringar på fast egendom och att högst en fjärdedel av tillgångarna i fonderna fick placeras i aktier eller förlagsbevis som var noterade på Stockholms fondbörs.

I en proposition (1987/88:31) om ny organisation på lokal- och stifts- planet i Svenska kyrkan m.m. med anledning av förslag från 1982 års kyrkokommitté och kyrkoförfattningsutredning gjordes vissa ändringar i den tidigare § 24 om försäljning eller byte av kyrklig jord och om reglerna rörande prästlönefonderna m.m. Det föreslogs att rent ekonomiska över- väganden skulle kunna avgöra om jord lämpligen borde behållas för sitt ändamål. Vidare uttalades i propositionen ( s. 220 ) bl.a.

Om kyrklig jord under längre tidsrymd gett låg avkastning och någon förbättring i detta avseende inte ens på lång sikt var att vänta kunde det finnas anledning att ge tillstånd till försäljning eller byte av kyrklig jord på grund av särskilda omständigheter. En förutsättning för detta var dock att väsentligt bättre avkastning skulle kunna uppnås om jordens värde place- rades i andra förmögenhetstillgångar. Tillämpningen borde inte öppna väg för icke värdebeständiga placeringar, utan endast utgöra ett nödvändigt komplement att på bästa sätt trygga en sund och långsiktig placering av kapitalet.

Enligt förordningen (1989:88) om förvaltningen av kyrklig jord skulle Kammarkollegiet pröva frågor om försäljning och byte av kyrklig jord när det var fråga om förhållandevis stora saluvärden och rättsligt invecklade ärenden. Det gavs specialbestämmelser för Domkyrkorådet i Lund. I övriga fall föreskrevs att egendomsnämderna skulle pröva försäljnings- och bytesfrågor. Det gavs också regler för hur undantag från skyldigheten att fondera medel kunde ske med egendomsnämndernas respektive Kammar- kollegiets bemyndigande och regler för hur de olika fondernas tillgångar kunde placeras. För inköp av aktier eller förlagsbevis som var noterade på

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens ursprung

Stockholms fondbörs eller andelar i aktiefond enligt aktiefondslagen fick nu högst hälften av fondernas tillgångar disponeras.

Genom ett beslut den 30 april 1986 fick kyrkofondens styrelse ett uppdrag av regeringen att utreda mö jligheterna att öka avkastningen av den kyrkliga egendomen m.m. Som ett första led i utredningsarbetet fick Lantmäteriverket i uppdrag att samla in data om den kyrkliga ege ndomen och dess avkastning och göra en ekonomisk analys av avkastningen. Lantmäteriverkets rapport redovisades i november 1988 (LMV-RAPPORT 1988:29).

En redogörelse för innehållet i den s.k. LMV-rapporten ges i bilaga 3 till detta betänkande.

På grundval av den av kyrkofondens styrelse verkställda utredningen och remissyttrandena däröver avgavs sedermera ett förslag till lagstiftning om förvaltningen av Svenska kyrkans finansförmögenhet m.m. (Ds 1992:2)

Regler om försäljning och byte av kyrklig jord togs så in i den nya kyrkolagen (SFS 1992 nr 300 och 301). I förordningen om ändring i för- ordningen (1989:88) om förvaltningen av kyrklig jord behölls regeln om att högst hälften av fondmedlen får placeras i aktier eller förlagsbevis på Stockholms fondbörs eller i andelar i aktiefond enligt aktiefondslagen.

I den nu gällande kyrkolagen har det tagits in allmänna föreskrifter om förvaltningen av fonder. Fondernas förvaltare är fortfarande inte bundna av några detaljbestämmelser om fondmedlens placering. I 41 kap. 27 § andra stycket kyrkolagen redogörs i dag för de placeringsmöjligheter som normalt kan komma i fråga nämligen obligationer, bankmedel och andra fordringar samt aktier och andelar i värdepappersfonder. För att förhindra en urholkning av fondmedlens värde stadgas det att en så stor del av av- kastningen som motsvarar värdeminskningen på grund av inflationen skall läggas till fondens kapital. Det finns dock fortfarande en spärregel i den nu gällande förordningen (1994:250) om förvaltningen av kyrklig jord m.m. om att högst hälften av fondmedlen får placeras i aktier eller förlagsbevis vid en svensk börs eller i andelar i värdepappersfond enligt lagen om värdepappersfonder.

Tidigare påpekade Kammarkollegiet att det sedan införandet av lagen (1970:939) om förvaltning av kyrklig jord fr.o.m. den 1 januari 1972 har pågått en förflyttning av medel mellan de olika kyrkliga egendomskate- gorierna via försäljningar av egendom, placering av försäljningsmedel i olika fonder och inköp av nya fastigheter för fondmedel. Den korta till- bakablicken har visat hur egendomens ursprung har fått stå tillbaka till förmån för en effektiv och ändamålsenlig förvaltning med målet inställt på högsta möjliga långsiktiga avkastning.

Kammarkollegiet konstaterar att under det kvartssekel som gått sedan år 1972 har mö jligheten att finna den kyrkliga egendomens ursprung på objektnivå allmer minskat.

66 Den kyrkliga egendomens omfattning

SOU 1997:47

Tabell 4.1 Svenska kyrkans kyrkor indelade i vissa kategorier (intern kategorisering av Riksantikvarieämbetet)

Stift	Försam-	Distrikts-	Förrättnings-	Grav-	Säsongs-	Totalt
	lingskyrka	kyrka	kyrka	kapell	kyrka

Uppsala	218	70	11	10	15	324
Linköping	223	38	5	16	8	290
Skara	344	58	5	16	9	432
Strängnäs	147	41	5	8	10	211
Västerås	123	48	3	21	16	211
Växjö	258	64	12	13	16	363
Lund	441	51	10	22	5	529
Göteborg	289	123	4	19	7	442
Karlstad	139	29	6	6	8	188
Härnösand	131	67	18	20	19	255
Luleå	85	93	41	20	27	266
Visby	93	5	1	2	4	105
Stockholm	86	60	4	17	1	168

Totalt	2 577	747	125	190	145	3 784

Riksantikvarieämbetet har för Kammarkollegiets räkning gjort en data- körning i kyrkobyggnadsregistret beträffande de olika skyddsformer som förtecknas i registret. Det är då fråga om uppgifter som anger enligt vilket stadgande i kulturminneslagen kyrkobyggnaden skyddas. Som en skydds- form finns i registret också ”ej utrett”. Under denna beteckning kan ibland falla t.ex. laestadianska kapell. Det finns för kyrkor under beteckningen ”ej utrett” således visst utrymme för felkällor beträffande de kyrkobyggnader som ingår i tabellen. För distriktskyrkor finns det 489 enheter i hela landet som tillhör skyddsformen ”ej utrett”, för förrättningskyrkor finns det 91 enheter, för församlingskyrkor 109 enheter, för gravkapell 109 enheter och för säsongskyrkor 67 enheter som tillhör denna skyddsform.

Det finns också ett annat register för kyrkobyggnader m.m. i landet. Statistiska Centralbyrån (SCB) gjorde på uppdrag av kyrkoutjämnings- utredningen (SOU 1995:144) under våren 1995 en kartlä ggning av landets kyrkobestånd och begravningsplatser. Kartläggningen gjordes för att få ett godtagbart underlag för kyrkans nya utjämningssystem. Kartläggningen gällde förhållandena 1995 men registret har justerats med senare föränd- ringar. SCB började sin kartläggning med att ta in beståndsregistret från Riksantikvarieämbetet. Efter viss utsortering skickades enkäter till pastora- ten för att bekräfta att uppgifterna var riktiga. Genom enkätsvaren t illkom det 70 kyrkor som Riksantikvarieämbetet inte haft med i sitt bestånds- register. De uppgifter som på detta sätt samlats in av SCB är summariska.

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens omfattning

Det finns uppgifter om kyrkans namn, storlek (antal sittplatser) nyttjande- grad och material (trä, sten). Det finns ocks uppgifter om begravningsplat- ser. Dessa uppgifter gäller namn, storleksklass i hektar, om begravnings- platsen är belägen intill kyrkan eller om den är friliggande och om det finns ett krematorium vid begravningsplatsen eller inte. Utläsningar ur SCB:s register finns hos Kammarkollegiet. Det finns också stordatorfiler hos SCB i Örebro.

Resultatet av enkäten redovisas i tabellen nedan. De kyrkor som tagits upp i tabellen är de som svarar mot kyrkoutjämningsutredningens definition av en kyrkobyggnad. En kyrkobyggnad är enligt kyrkoutjämnings- utredningen en byggnad eller ett rum som har invigts och huvudsakligen används för Svenska kyrkans gudstjänster och som det åligger en för- samling eller samfällighet att underhålla . De uppgifter som finns i tabellen är en redovisning av utläsningar som gjorts hos Kammarkollegiet. Likartade uppgifter har tidigare redovisats dels av kyrkoutjämningsutredningen och dels i en tabell på s. 379 i kulturarvsutredningen (SOU 1996:128).

Tabell 4.2 Statistiska centralbyråns kyrkoregister

Stift	Antal kyrkor	Antal
		begravningsplatser

Uppsala	300	259
Linköping	269	239
Skara	412	402
Strängnäs	195	189
Västerås	179	204
Växjö	338	310
Lund	512	531
Göteborg	392	365
Karlstad	175	169
Härnösand	215	191
Luleå	253	174
Visby	97	99
Stockholm	148	71

Summa	3 485	3 203

Skillnaden mellan antalet kyrkobyggnader i SCB:s kyrkoregister och i Riksantikvarieämbetets kyrkobyggnadsregister kan enligt kyrkoutjäm- ningsutredningen förklaras av att ett antal kyrkor inte längre används som kyrkor, att de inte finns kvar i pastoratets ägo eller inte har pastoratet som huvudman. Det senare gäller särskilt stiftelsekyrkor, slotts- och bruks-

68 Den kyrkliga egendomens omfattning

SOU 1997:47

kyrkor. I SCB:s register har även, enligt kyrkoutjämningsutredningen, till- kommit 70 kyrkor som inte fanns med i Riksantikvarieämbetets förteckning.

Kyrkobyggnadernas värde är det svårt att uttala sig om. Enligt uppgift från Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund har kyrkornas försäkringsskydd setts över efter branden i Katarina kyrka i Stockholm. Förbundet har skickat ut förfrågningar till landets alla pastorat om intresse för en frivillig anslutning till en centralt upphandlad försäkring av kyrko- byggnaderna och av dess fasta och lösa inventarier. Ca 600 av landets drygt 1 000 pastorat och samfä lligheter har visat intresse för projektet. Rent praktiskt har förfarandet gått till så att de intresserade pastoraten har fått skicka kopior till förbundet av sina befintliga försäkringar och uppgifter om sina kyrkor och övriga fastigheter med ägaransvar. Av det insända materialet skall framgå byggnadernas storlek i kvadratmeter och byggnadsmaterial (trä eller sten). Det insända materialet finns lagrat i dataregister. Förbundet har sedan gjort en särskilt värdering i försäkrings- hänseende antingen genom att studera ritningar etc. eller genom att besiktiga byggnaderna på plats. Det är fråga om uppskattning av brandvärden men även av storm- och vattenskadevärden. Brandvärdet skall avse det totala försäkringsvärdet om byggnaden helt skulle förstöras. Förbundet samarbetar med ett försäkringsmäklaraktiebolag och det finns i nuläget möjlighet att få fram schabloniserade brandförsäkringsvärden för de av landets kyrkobyggnader som omfattas av den av förbundet upphandlade försäkringen och för deras lösa inventarier. Kammarkollegiet har dock valt att inte göra någon sådan undersökning eftersom den inte skulle ge någon fullständig bild av det samlade försäkringsvärdet.

SCB har i sin ekonomiska redogörelse för kyrkokommuner för år 1995 bl.a. upplyst om att ändrade värderingsprinciper avseende anlä ggningstill- gångarna har påverkat årets balansomslutning. Tidigare låg enligt SCB t.ex. brandförsäkringsvärden till grund för de bokförda värdena på kyrkor i kyrkokommunernas balansräkningar, vilka nu justerats ned på många håll. Det bokförda värdet år 1995 för ”anlä ggningstillgångar fastigheter” var 12 456 milj. I den posten ingick också församlingshem, övriga fastigheter och lokaler.

Riksantikvarieämbetets kyrkobyggnadsregister innehåller också, enligt den tidigare nämnda bilaga 2, uppgift om de registrerade kyrkob yggnaderna är fristående, fristående med kyrkogård, fristående med kyrkotomt eller om de ingår i bebyggelsecentrum, församlingshem eller vissa andra byggnadstyper. Det finns i befintliga register möjlighet att få fram begrav- ningsplatser med uppgift om de är belägna invid kyrka eller ej (SCB) och möjlighet att få fram om det finns kyrkogård vid kyrkobyggnaden (Riks- antikvarieämbetet) m.m. Kammarkollegiet anser att det med ledning av dessa register går att få en relativt god bild av landets kyrkogårdar och begravningsplatser. Kammarkollegiet har valt att inte göra någon egen sär-

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens omfattning

skild sammanställning av registrens uppgifter eftersom registren i sitt nu- varande skick inte utgör jämförbara storheter.

4.1.2Äldre och yngre kyrkobyggnader

Som redovisats i kap. 3 har äldre och yngre kyrkor olika juridisk status. Kyrkor som uppförts före år 1817 på landet och före år 1843 i stad är självägande stiftelser. Kyrkor uppförda därefter ägs av sin församling. Med hjälp av Riksantikvarieämbetets kyrkobyggnadsregister har undersökningar gjorts för att få reda på de olika kyrkobyggnadernas ålder. Kyrkobyggnadernas ålder finns i registret under ett avsnitt som redogör för byggnadernas historiska uppgifter. Där finns uppgifter om uppförandeår för kyrkan, om arkitekt, byggmästare och invigningsdatum. Uppförande- kolumnen i registret innefattar parametrarna hela kyrkan, långhus, kor, absid, sakristia, vapenhus, sidoskepp, korsarmar, sidokapell, gravkor, torn och tornöverbyggnad.

Kyrkobyggnadsregistret är ännu inte färdigställt i den historiska delen. Det pågår ett kontinuerligt arbete med att föra in uppgifter i registret. Enligt Riksantikvarieämbetet bör registret vara något så när komplett årsskiftet 1996/1997.

Uppgifterna i tabellen avser Riksantikvarieämbetets i september 1996 förtecknade uppgifter i den historiska delen av registret. De b yggnadsbe- teckningar som undersökts är samma som i tabell 4.1, nämligen distrikts- kyrkor, förrättningskyrkor, församlingskyrkor, gravkapell och säsongs- kyrkor enligt Riksantikvarieämbetets egen kategorisering.

Tabellen omfattar drygt hälften av det totala kyrkobyggnadsbeståndet. Av detta bestånd har cirka hälften i någon del uppförts före 1816 eller år

1816 i socken (på landsb ygden) och före 1843 i stad. Enligt	Riksanti-
kvarieämbetet går det inte att dra någon säker slutsats om hur de	uppgifter

som inte var införda i september 1996, men som senare skall föras in i den historiska delen, fortsättningsvis kommer att vara åldersdaterade. Olika projekt som bedrivits av Riksantikvarieämbetet har mer slumpmässigt be- stämt den ordning i vilken uppgifterna hittills förts in.

70	Den kyrkliga egendomens omfattning						SOU 1997:47
	Tabell 4.3 Äldre och yngre kyrkobyggnader

	Stift	Före 1816 och 1816		1817–1842		1843 och efter 1843		Summa

		socken	stad	socken	stad	socken	stad

	Uppsala	40	6	12	0	36	24	118
	Linköping	68	1	8	0	45	1	123
	Skara	111	10	10	1	131	27	290
	Strängnäs	98	5	21	13	20	0	157
	Västerås	35	3	5	0	47	5	95
	Växjö	68	7	39	0	79	18	211
	Lund	32	2	14	0	150	18	216
	Göteborg	88	10	17	0	183	56	354
	Karlstad	92	5	5	1	49	21	173
	Härnösand	46	0	11	1	81	9	148
	Luleå	26	3	4	1	108	19	161
	Visby	74	0	0	0	1	1	76
	Stockholm	12	4	0	0	27	25	68

	Summa	790	56	146	17	957	224	2 190

Riksantikvarieämbetet har också sammanställt en tabell för varje stift i historikdelen som den såg ut i registret i september 1996. I dessa tabeller anges det närmare vilken parameter (t.ex. hela kyrkan, långhus eller vapenhus) i varje historikregistrerad kyrkobyggnad som är äldst och till vilket årtal denna äldsta del kan dateras. Dessa tabeller finns tillgängliga hos Kammarkollegiet men redovisas inte i betänkandet.

1958 års kyrka-statutredning re dovisade en uppgift från SCB:s serie kommunernas finanser år 1964 vari brandförsäkringsvärdet på kyrkorna upptogs till 1 937 milj. kr. 925 milj. kr avsåg ”kyrkoegendom” och 1 012 milj. kr ”församlingsegendom”. Som kyrkoegendom räknade SCB vissa äldre kyrkor, som rent ekonomiskt var fristående och jämförliga med t.ex. stiftelser, och som församlingsegendom senare kyrkobyggen, som finan- sierats med skattemedel eller genom lån som församlingarna tagit. (SOU 1967:46 s. 98). Redan 1958 års utredning försökte med andra ord att reda ut omfattningen av äldre stiftelseliknande kyrkobygggnader och försam- lingsägda kyrkobyggnader.

Kammarkollegiet har ansett det vara av intresse att i omfattningsutred- ningen försöka få svar på hur många av landets kyrkobyggnader som är stiftelseliknande äldre kyrkor och hur många som ägs av församlingarna. En sådan utredning har betydelse för frågan om hur den kyrkliga egendomen i framtiden skall stå till kyrkans förfogande. Några säkra slutsatser om andelen äldre resp. yngre kyrkor kan emellertid inte dras på grundval av det tillgängliga materialet.

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens omfattning

4.1.3Domkyrkor

Det finns tretton domkyrkor i landet, en för varje stift. I avsnitt 3.2.2 har redogjorts för vem som förvaltar de olika domkyrkorna. Det finns ytterligare två kyrkor som tidigare varit domkyrkor nämligen i Mariestad och Kalmar. Mariestad var eget stift till 1647. Kalmar stift uppgick i Växjö stift 1915.

4.2Den specialreglerade kyrkliga egendomen, fast egendom, finansförmögenheten

Kammarkollegiet har valt att undersöka omfattningen av de egendoms- kategorier som betecknas som kyrklig jord i 41 kap. 1 § kyrkolagen genom en enkät till egendomsnämnderna. Informationen har därigenom hämtats från det mest aktuella omfattningsregistret om kyrklig jord som finns i nuläget, nämligen det s.k. STIFAST-registret.

4.2.1STIFAST-registret och Kammarkollegiets enkätundersökning

STIFAST är ett fastighetsregister som för närvarande finns tillgängligt på 10 av 13 egendomsnämnder. Det är ett PC-system i DOS-miljö som till- kommit på initiativ av Växjö och Skara stift. Planer finns på övergång till Windows. Det består av databaser med ett antal olika register. Syste- met drivs som en ekonomisk förening med systemadministration, avgif- ter, användarmöten etc. Tre stift står för närvarande utanför. Dessa är Västerås, Strängnäs och Lund.

Västerås stift har ett annat registersystem utvecklat av Interforest AB. Strängnäs och Lunds stift har sina egna system för fastighetsregistrering. STIFAST-programmet är sökbart på menyförteckningar med olika fråge- ställningar. Standardlistan som tas ut anger fastigheternas beteckning, pastorat, län, kommun, församling och typ av jord. Det finns ett separat register med taxeringsvärden som går att specialprogrammera för att få ut egendefinierade listor med sådana värden. Det går att söka efter antal fastigheter inom olika egendomsslag, sammanlagd areal för varje egen- domsslag och i förekommande fall – taxeringsvärden. I det register som finns upplagt i Luleå stift finns dessutom ett unikt b yggnadsregister med möjlighet att söka stiftets samtliga kyrkobyggnader, uthus, kapell m.m. Där finns det uppgifter om byggnadernas väggmaterial, larm, släcknings- utrustning och byggnadsår. Det finns också uppgifter om försäkringsvärde i fullvärde för byggnaderna och inventarierna med uppgift om försäk- ringsbolag.

SOU 1997:47				Den kyrkliga egendomens omfattning					73
Tabell 4.4 Prästlönefastigheter, antal, arealer, slag av jord

Stift	Prästlönefastigheter

	Antal	Areal (ha)		Prod.		Impe-	Tomt,	Övrig
		s:a		skog		diment	inäga	landareal

Uppsala	459	53 433	40 205		3 684		8 180	1 364
Linköping	290	42 270	29 220		9 400			1 700
Skara	385	37 639
Strängnäs	185	20 452	13 317		1 509		4 895	731
Västerås	210	50 316	41 818				6 166	2 332
Växjö	473	61 171	47 377		6 598		7 196
Lund	652	24 100	9 600				13 400	1 100
Göteborg	443	32 441	21 873		4 604		4 956	1 006
Karlstad	212	48 351	40 207		6 219		1 925
Härnösand	323	91 875	68 311		20 653		812	2 099
Luleå	154	58 150	35 997		18 894		2 953
Visby	105	11 593	7 002		2 002		2 383	263
Stockholm	128	5 397	3 150				1 187	1 059

Totalt	4 019	537 189	358 079		73 563		54 054	11 655

Taxeringsvärdena för prästlönefastigheterna den 31 december 1995 redovisas i tabell 4.5.

Den tabellen utvisar att prästlönefastigheterna är en värdefull del av den kyrkliga jorden. Mycket grovt kan marknadsvärdet av prästlönefastig- heterna beräknas genom att multiplicera taxeringsvärdet med faktorn 1,33. Det samlade marknadsvärdet av prästlönefastigheterna per den 31 december 1995 utgör vid en sådan beräkning drygt 6,3 miljarder kr.

74	Den kyrkliga egendomens omfattning						SOU 1997:47
	Tabell 4.5 Prästlönefastigheter, taxeringsvärden

Stift		Prästlönefastigheter – Taxeringsvärden den 31 december 1995

		S:a (tkr)	Byggnad	Prod.		Impe-	Tomt, inäga	Övrig
				skog		diment		landareal

Uppsala		481 700	68 200	343 100			70 400
Linköping		502 100	48 600	372 000	*		81 500
Skara		483 948	43 781	321 350	*		118 817
Skara		483 948	43 781	321 350			118 817
Strängnäs		234 079	45 121	131 437			57 521
Västerås		369 400	**	341 000			25 000	3 400
Växjö		758 900	**	656 200			102 700
Växjö		758 900		656 200			102 700
Lund		620 000
Göteborg		351 270	46 655	254 018	2 597		48 646
Karlstad		393 679	16 382	360 433	1 788		13 973	1 103
Härnösand		309 558	2 748	300 449	2 559		2 781	1 021
Luleå		108 497	758	103 645	1 454		2 640
Visby		50 227	ca 0,05 %	ca 65 %			ca 34,95 %
Stockholm		119 500	52 000	37 900			***29 600

Totalt		4 782 858	358 770	3 254 179	8 398		571 132	5 524

Kammarkollegiet efterfrågade i sin enkät till egendomsnämnderna också försäkringsvärdena för fast egendom och för fasta och lösa inventarier. De svar som erhölls i denna del var följande.

·Uppsala stift svarade att försäkringsvärden inte var beräknade vare sig för fast eller lös egendom.

·Linköpings stift svarade att det sammanlagda beräknade marknadsvärdet var 840,9 milj. kr, varav 64,8 milj. avsåg byggnad, 760,6 milj. avsåg skog och 15,5 milj. avsåg jord.

·Skara stift svarade att det inte fanns något försäkringsvärde (fullvärde). Den totala försäkringspremien för perioden fr.o.m. januari 1995 t.o.m. mars 1996 var 767 392 kr.

·Strängnäs stift svarade att några meningsfyllda värden inte kunde redo- visas då det som fanns var en fullvärdesförsäkring i kombination med en första-riskförsäkring som bortforslingskostnad brand.

· Växjö stift svarade att det inte fanns någon uppgift om försäkrings- värden i registret.

*ingår i byggnad

**av totalsumman utgör 34 500 småhus, hyreshus och tomter

***inklusive byggnader

76	Den kyrkliga egendomens omfattning						SOU 1997:47
	Tabell 4.6 Prästgårdar
Stift		Prästgårdar

		Antal	Slag	Areal (ha)	Tomt,	Övrig	Försäkring
					inäga	areal

Uppsala		110	*	**35	X		ej beräknad
Linköping		88	***	ingen uppgift
Linköping		88	**** km 23,	ingen uppgift
Skara		108	**** km 23,	** 17 ha = km,
			kh 22	10,8 ha = kh
Strängnäs		74 km 27, kh 46		40	X
			domprost 1
Västerås		87 km 36, kh 51		ingen uppgift
Växjö		160 km 59, kh 91		200	X		bedömda mark-
			vakant 10				nadsvärden ca
							70 milj.

Lund	128	km 38, kh 90
Göteborg	147	*
Göteborg	147
Karlstad	89	km 34, kh 55
Härnösand	110	* *
Härnösand	110
Luleå	84 km 33, kh 51
Visby	35	km 13, kh 20, ej
		tjänstebostad 2
Stockholm	35	* * **
Stockholm	35

Totalt	1 255

ingen uppgift

** 33,9 X ingen uppgift

ingen uppgift

*** *** *

ingen uppgift

19,13*********		10,2 8,93

*I STIFAST finns bara 45 prästgårdar införda. De är sådana prästgårdar som är av- styckade egna fastigheter. Det totala antalet prästgårdar är 110. De resterande (110 - 45) prästgårdarna är redovisade i tabellen för prästlönefastigheter.

**Avser avstyckade prästgårdar.

***Det finns 88 prästgårdar som är tjänstebostäder. Egendomsnämnderna överlät den 1 juli 1994 samtliga prästgårdar till pastoraten för 1 kr/st. Det finns endast fem prästgårdar som det ännu inte tecknats överl åtelsehandling på.

****Ett antal prästgårdar ligger fortfarande kvar inom prästlönefastighet och ingår i den arealredovisningen. Av de 108 fastigheterna är 45 avstyckade som prästgårdar. Antalet komminister (km) – respektive kyrkoherdebostäder (kh) redovisas i tabellen.

***** Det finns 147 tjänstebostäder. Dessa är belägna på prästlönefastigheter om de inte är egna fastigheter. 68 prästgårdar är egna fastigheter.

****** 110 fortfarande registrerade som prästgård, 104 i bruk.

****** * Vissa arealer synes vara redovisade under kategorien prästlönefastigheter.

****** ** Av dessa 35 är 10 prästlönefastigheter där det finns prästgård (tjänstebostad) som inte är avstyckad.

********* I arealen är inte inräknad den areal om 3–4 hektar som gäller för de ej avstyckade prästgårdarna. Den arealen finns under prästlönefastigheter.

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens omfattning

Kammarkollegiet har utöver detta inhämtat uppgifter om tjänstebostäder för präster, fördelade efter stift och län inom varje stift. Efter länsbokstav anges inom parentes antalet kyrkoherde- respektive komministerbostäder.

Resultatet av sammanställningen om prästernas tjänstebostäder redo- visas i nästa tabell.

Tabell 4.7 Tjänstebostäder enligt Kammarkollegiets kompletterande undersökning

Stift		Län		Kyrkoherde	Komminister		Summa
Uppsala		AB (10/5)	*70		39	109
		C (29/15) U
		(3/2) X (28/17)
Linköping		E (33/21)	56		33	89
		F (9/4) H (14/8)
Skara		F (2/1)	*60		48	108
		P (10/13)
		R (47/34) T (1/-)
Strängnäs		AB (9/1)	*47		27	74
		D (24/15)
		T (14/11)
Västerås		T (8/1) U	*52		33	85
		(15/12) W
	(29/20)
Växjö	F (36/18)		*99		60	159
		G (33/21)
		H (28/20)
		N (2/1)
Lund		K (19/6)	86		37	123
		L (38/18)
		M (29/13)
Göteborg		N (35/14)	90		52	142
		O (30/19)
		P (25/19)
Karlstad		P (12/5)	54		34	88
		S (40/28) T (2/1)
Härnösand	Y (34/18)		*66		38	104
		Z (32/20)
Luleå		AC (27/26)	51		33	84
		BD (24/7)
Visby		I (19/14)	19		14	33
Stockholm		AB (38/33)		* 38	33		** 71
Summa			788		481	1 269

*varav en domprostbostad

**varav 36 stycken hyresrätter

78	Den kyrkliga egendomens omfattning	SOU 1997:47
	SCB har i den ekonomiska statistiken för	kyrkokommuner år 1995
	redogjort för bl.a. prästgårdstillgångarna. I en sammanställning om förvalt-
	ningsuppdrag utanför kyr kokommunens balansräkning har prästgårdarna
	redovisats som anläggningstillgångar med ett bokfört värde år 1995 om 269
	milj.
	Enligt de uppgifter som SCB har samlat in går det att få viss ledning i
	fråga om värdet på prästgårdarna. Landets prästgårdsbestånd är stort.
	Skulle man ta det bokförda värdet i 1995 års kyr	kokommunala redovisning

som värdemätare motsvarar det ett genomsnittligt värde för varje prästgård om drygt 200 000 kr.

4.2.4Församlingskyrkas fastigheter

De svar som Kammarkollegiet fick på sin enkät beträffande försam- lingskyrkas fastighet, deras antal och arealer redovisas i följande tabell.

Tabell 4.8 Församlingskyrkas fastighet antal, arealer, slag av jord

Stift	Församlingskyrkas fastighet
	Antal	Areal (ha)	Prod.	Impedi-	Tomt,	Övr.
			skog	ment	inäga	landareal

Uppsala	21	143	73	6	17	47
Linköping	80	1 035	850		150	35
Skara	84	831	524		258	49
Strängnäs	2	28	20	2	5	1
Västerås	105	ingen uppg	54
Växjö	15	700	500		110	90
Lund	397	4 000	700		3 100	200
Göteborg	94	909	654	79	127	48
Karlstad	62	3 908	3 491	361	56
Härnösand	12	548	427	85	27	9
Luleå	-
Visby	1	20	20
Stockholm	4	13	12			1

Totalt	877	12 135	7 325	533	3 850	480

Det skall noteras att Skara stift påpekat att uppgifterna om försam- lingskyrkas fastighet fortfarande är något osäkra då fullständig utredning ännu ej skett beträffande vissa fastigheter. Skara stift har också upplyst om att det bara finns totalarealer registrerade. Växjö stift har uttalat att det saknas goda uppgifter för församlingskyrkas fastighet. Antal fastigheter och hektar är uppskattade värden. Det har fattats beslut om att projektanställa

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens omfattning

en lantmätare för att ordentligt utreda förekomsten av församlingskyrkas fastigheter för Växjö stift, men ännu föreligger inga resultat.

Taxeringsvärdena för församlingskyrkas fastighet den 31 december 1995 redovisas i nästa tabell.

Tabell 4.9 Församlingskyrkas fastighet, taxeringsvärden

Stift	Församlingskyrkas fastighet – Taxeringsvärden den 31 december 1995
	S:a (tkr)	Byggna	Prod.	Impe-	Tomt,	Övr.	Försäk-
		d	skog	diment	inäga	Land-	rings-
						areal	värde

Uppsala	1 462	328	821		313
Linköping	11 700	1 200	9 000		1 000	500	markn.v.
							19 milj.
Skara	ingen uppg.
Strängnäs	136		109		27
Västerås	ingen uppg.
Växjö	8 200		6 800		1 300	100	markn.v.
							15,1 milj.
Lund	53 592
Göteborg	5 895	1 014	2 797	667	1 417
Karlstad	28 904	388	25 395	142	2 749	230
Härnösand	1 195	15	1 131	8	41
Luleå	-
Visby	102		102
Stockholm	ingen uppg

Summa	111 186	2 945	46 155	817	6 847	830

Skara stift, Västerås stift och Stockholms stift har inte redovisat några uppgifter om församlingskyrkas fastighets taxeringsvärden. Skara stift har förklarat att fullständig utredning ännu ej skett för församlingskyrkas fastighet och att taxeringsvärden ännu inte hunnit bli införda i fastig- hetsregistret.

SCB har i den ekonomiska statistiken för kyrkokommuner år 1995 i en tabell om förvaltningsuppdrag utanför kyr kokommunernas balansräkning redovisat ett bokfört värde av anläggningstillgångarna församlingskyrkas fastighet (skog och övriga fastigheter) om 226 milj.

SCB:s värde är mycket högre än det värde som STIFAST-enkäten på- visat. Marknadsvärdet för de församlingskyrkas fastigheter som redovisats i enkäten kan grovt uppskattas till 150 milj. kr.

Diskrepansen är stor mellan de olika värdena. Av svaren på enkäten framgår emellertid att omfattningen av församlingskyrkas fastigheter håller på att närmare utredas lokalt inom flera av stiften. Kammarkollegiets

80 Den kyrkliga egendomens omfattning

SOU 1997:47

förhoppning är därför att ett mer rättvisande värde så småningom kommer att kunna ges även för församlingskyrkas fastigheter.

4.2.5Kyrkofondsfastigheter

De svar som Kammarkollegiet fick på sin enkät beträffande kyrkofonds- fastigheter, dess antal och arealer redovisas nedan.

Tabell 4.10 Kyrkofondsfastigheter antal, areal och typ av jord

Stift	Kyrkofondsfastigheter
	Antal	Areal (ha)	Prod.	Impe-	Tomt,	Övr.
		s:a	skog	diment	inäga	landareal

Uppsala	3	2 554	1 909	352	259	34
Linköping	-
Skara	23	1 992
Strängnäs	4	49	8	ingen sepa-	39	2
				rat uppgift
Västerås	5	852	759		26	67
Växjö	1	1
Lund	-
Göteborg	3	32			31	1
Karlstad	18	3 869	3 555	296	18
Härnösand	-
Luleå	-
Visby	-
Stockholm	1	0				0

Totalt	58	9 350	6 231	648	373	104

Antalet kyrkofondsfastigheter är få och dess sammanlagda redovisade areal är låg. Kammarkollegiet noterar i detta sammanhang att en avveckling av kyrkofondsfastigheterna håller på att genomföras enligt ett principbeslut som kyrkofondens styrelse fattade under år 1995. Skälet t ill detta är att styrelsen ansett att fastigheterna inte passar in som placering i en fond av kyrkofondens slag. Den bör ha en hög likviditet för att kunna möta svängningar i den kyrkliga ekonomin. Efter en värdering av samtliga fastigheter inleddes avvecklingsarbetet i samarbete med egendomsnämn- derna som enligt kyrkolagen också skall besluta om försäljningarna. Hittills har kyrkofondsfastigheterna i huvudsak köpts av egendomsnämnderna för prästlönefondernas medel.

Enligt uppgifter som inhämtats från kyrkof ondens kansli under hösten 1996 kommer kyrkofondsfastigheterna efter den 17 mars 1997, då vissa

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens omfattning

försäljningar skall göras, att utgöras av endast ett fåtal fastigheter. De kyrkofondsfastigheter som då kommer att finnas kvar är dels Stallet i Uppsala stift som är beläget på ärkebiskopsgårdstomten. Kvar inom kategorien kommer också flygelbyggnaderna på biskopsgården Östrabo i Växjö stift att vara. Dessutom kommer några små jordbrukstomter inom Strängnäs och Göteborgs stift att tillhöra kyrkofondsfastighetskategorien. Sistnämnda fastigheter kommer att försäljas innan år 2000.

Taxeringsvärdena för kyrkofondsfastigheterna den 31 december 1995 enligt Kammarkollegiets enkät redovisas i nästa tabell.

Tabell 4.11 Kyrkofondsfastigheter, taxeringsvärden

Stift		Kyrkofondsfastigheter – Taxeringsvärden den 31 december 1995
	S:a (tkr)		Byggnad	Prod.	Impe-	Tomt,	Försäk-
				skog	diment	inäga	rings-
							värde

Uppsala	23 400		2 800	17 600		3 000
Linköping	-
Skara	28 447		4 395	12 729	ingår i	11 323
					”byggnad”
Strängnäs	904		356	136		412
Västerås	10 428		85	10 066		277
Växjö	200						markn.v.
							2 milj.
Lund	-
Göteborg	2 431		1 503			928
Karlstad	42 366		317	41 452	69	528	fullvärde
Härnösand	-
Luleå	-
Visby	-
Stockholm	ingen uppg

Totalt	108 176		9 456	81 983	69	16 468

Tabellen utvisar att flera stift redan vid årsskiftet 1995/96 inte längre ägde några kyrkofondsfastigheter. Taxeringsvärdet för de kyrkofonds- fastigheter som redovisas i enkätsvaren är förhållandevis lågt.

Kyrkofondsfastigheternas marknadsvärde den 31 december 1995 kan grovt uppskattas till drygt 140 milj. kr.

82 Den kyrkliga egendomens omfattning

SOU 1997:47

4.2.6Domkyrkas fastigheter

De svar som Kammarkollegiet fick på sin enkät beträffande domkyrkas fastighet, dess antal och arealer redovisas nedan. I tabellen har bara de stift som lämnat uppgift om förekomsten av domkyrkas fastighet tagits med.

Tabell 4.12 Domkyrkas fastighet antal, areal, typ av jord

Stift	Domkyrkas fastighet
	Antal	Areal (ha)	Prod.	Tomt,	Övr.
		s:a	skog	inäga	landareal

Uppsala	1	1		1
Strängnäs	3	1		1
Västerås	3	471	446	14	11
Växjö	1	2
Lund	182	3 000		3 000

Totalt	190	3 475	446	3 016	11

Uppsala stift har i sitt enkätsvar uppgett att deras domkyrkas fastigheter är ecklesiastika och inte åsatta taxeringsvärden.

Strängnäs stift har uppgett att taxeringsvärdet för deras domkyrkas fastigheter är 821 000 kr varav 415 000 avser tomt. Västerås stift har upp- gett taxeringsvärdet 5 453 000 kr för domkyrkas fastigheter varav produk- tiv skog 5 354 000 kr, jordbruk 97 000 kr och 2 000 kr övrigt. Växjö stift har uppgett taxeringsvärdet och marknadsvärdet noll för sin domkyrkas fastighet. Domkyrkorådet i Lund har uppgett att taxeringsvärdet för domkyrkas fastigheter vid årsskiftet 1995/96 var 110 408 000 kr.

4.2.7Biskopsgårdar

Kollegiet gjorde en särskild enkät om biskopsgårdarnas förhållanden till biskopsgårdarnas förvaltare. De frågor som ställdes i den särskilda enkäten om biskopsgårdarna och de svar som lämnades till utredningen redovisas nedan.

De uppgifter som efterfrågades i enkäten var fastighetens namn (be- teckning) och taxeringsvärde den 31 december 1995 (för b yggnad resp. mark). Vidare efterfrågades byggnadens och även markens areal. Försäk- ringvärde i fullvärde för byggnaden och dess inventarier önskades om det fanns en sådan försäkring. Enkäten gav följa nde svar:

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens omfattning

·I Uppsala stift är fastighetens beteckning Fjärdingen 21:1 i Uppsala kommun. Biskopsgården är ej åsatt taxeringsvärde. Markens areal är

3 816 kvadratmeter. Beträffande b yggnadens areal har ingen uppgift lämnats. Försäkringsvärdet i fullvärde för byggnaden är 19,9 milj. kr och inventariernas försäkringsvärde är satt till 6 milj. kr.

·I Linköpings stift är fastighetens beteckning Aposteln nr 2 Linköping. Biskopsgården är ej åsatt något taxeringsvärde. Markens areal är 7 485 kvadratmeter och byggnadens areal ungefär 600 kvadratmeter. Försäk- ringsvärdet är 3 033 600 kr för b yggnaden. Inventarierna är försäkrade för 500 000 kr.

·I Skara stift är fastighetens beteckning Stenbocken 2. Biskopsgården är ej åsatt något taxeringsvärde. Beträffande arealer har uppgift lämnats om att byggnaden omfattar ca 600 kvadratmeter. Byggnaden är full- värdesförsäkrad. Inventarierna är försäkrade för 624 000 kr.

·I Strängnäs stift är fastighetens beteckning Bisben 3. Biskopsgården är ej åsatt något taxeringsvärde. Markens areal är 5 432 kvadratmeter och byggnadens areal är 604 kvadratmeter. Byggnaden är fullvärdesför-

säkrad. Inventarierna inklusive deponerad konst är försäkrade för 3 milj. kr.

·I Västerås stift är fastighetens beteckning Hagbard nr 2. Biskopsgården är ej åsatt något taxeringsvärde. Uppgift om arealer har inte lämnats. Byggnaderna är fullvärdesförsäkrade. Maskiner och inventarier är för- säkrade för 2 668 000 kr.

·I Växjö stift är fastighetens beteckning Östrabo nr 1. Biskopsgården är ej åsatt något taxeringsvärde. Markens areal är 17 791 kvadratmeter och

byggnadens areal är 908 kvadratmeter. Byggnaden är fullvärdes- försäkrad. Inventarierna är försäkrade för ett uppskattat värde av 4 m ilj. kr. I försäkringsvärdet ingår även depositioner.

·I Lunds stift är fastighetens beteckning Svartbröder nr 3 i Lund. Biskopsgården är ej åsatt något taxeringsvärde. Uppgift har lämnats om

att bostadsytan är 490 kvadratmeter. B yggnadens försäkringsvärde är 11 540 000 kr. Inventarierna är försäkrade för 500 000 kr.

·I Göteborgs stift är fastighetens beteckning Bö 5:10. Biskopsgården har ett taxeringsvärde som ännu inte är slutligt fastställt för år 1995. Markens areal är 905 kvadratmeter och b yggnadens areal är 178 kvad- ratmeter. Byggnaden är fullvärdesförsäkrad. Inventarierna är försäkrade till ett värde motsvarande 1 249 000 kr.

·I Karlstads stift är fastighetens beteckning Udden nr 1. Biskopsgårdens taxeringsvärde är 869 000 kr. Taxeringsvärdet innefattar ej något mark-

84	Den kyrkliga egendomens omfattning			SOU 1997:47
		värde. Uppgift om arealer har inte redovisats. Försäkringsvärdet för
		byggnaden och inventarierna är 15,5 milj. kr.
	·	I Härnösands stift är fastighetens beteckning Teologen 6 i Härnösand.
		Biskopsgårdens taxeringsvärde är 513 000 kr		varav b yggnadsvärde
		377 000 kr. Markens areal är 2 900 kvadratmeter. B yggnadens areal är
		okänd. Försäkringsvärdet för byggnaden är 11		625 000 kr. Inventa-
		riernas försäkringsvärden är 1 269 000 kr för maskiner och 900 000 kr
		för lös egendom.
	·	I Luleå stift	är fastighetens beteckning Järpen	nr 9. Biskopsgårdens
		åsatta taxeringsvärde har överklagats och är därför ännu ej slutligen
		fastställt. Däri ingår stiftskansli och gamla biskopsgården om 1 600
		kvadratmeter. Det finns en paketförsäkring för hela huset och dess
		inventarier. Det finns en särskild upplysningsbroschyr om ”Stiftets hus i
		Luleå – 100 åring i nygammal skepnad” som utg		ivits av Luleå stift.
	·	I Visby stift	är fastighetens beteckning Priorn nr 2 i Visby. Biskops-

gårdens taxeringsvärde är 1 159 000 kr för b yggnad och 330 000 kr för mark. Markens areal är 4 814 kvadratmeter och b yggnadens areal 645 kvadratmeter. Försäkringsvärde avser fullvärde för samtliga byggnader på biskopsgården. Försäkringsvärdet var förut 11 milj. kr. Inventarierna

är försäkrade för 500 000 kr.

· I Stockholms stift är fastighetens beteckning Havssvalget nr 13. Biskopsgårdens taxeringsvärde är 1 725 000 kr för b yggnad och 1 102 000 kr för mark. Som areal har angivits 288 kvadratmeter vilket torde avse bostadsytan. Byggnaden är fullvärdesförsäkrad. Inventarierna är försäkrade via kyrkofonden.

4.2.8Sammanställning av den kyrkliga jorden

Tabell 4.13 Den kyrkliga jorden redovisade totalarealer och samlade taxeringsvärden

Egendomsslag	Areal (ha)	Taxeringsvärde (tkr)	Marknads-
			värde *
Prästlönefastigheter	537 189	4 782 858	6 361 201
Församlingskyrkas	12 135	111 186	147 877
fastigheter
Kyrkofondsfastigheter	9 350	108 176	143 874
Domkyrkas fastighet	3 475	116 682	155 187

Summa	562 149	5 118 902	6 808 139

* taxeringsvärdet x 1,33

86 Den kyrkliga egendomens omfattning

SOU 1997:47

I tabellredovisningen nedan ingår också en sammanställning som Kämpfe gjort av prästlönefondernas marknadsvärden per den 31 december 1995. Sammanställningen av marknadsvärdena grundar sig på en enkät som Kämpfe företog under våren 1996.

Tabell 4.14 Prästlönefonder

Stift	Marknadsvärde	Resultat
	(tusen kr)	(milj. kr)

Uppsala	143 100	7,9
Linköping	122 600	7,9
Skara	87 400	5,9
Strängnäs	90 200	8,0
Västerås	1 700	0,03
Växjö	86 000	6,2
Lund	196 000	11,4
Göteborg	124 600	12,3
Karlstad	69 500	5,25
Härnösand	60 800	4,5
Luleå	26 600	2,4
Visby	4 500	0,3
Stockholm	131 800	8,5

Summa	1 144 800	80,5

Bengt Kämpfe ställde i sin enkät till egendomsnämnderna också frågan om hur prästlönefondsmedlen var placerade. Uppgift skulle lämnas om

·procenttalet bankmedel i fonden/fonderna

·procenttalet aktier i fonden/fonderna

·procenttalet obligationer i fonden/fonderna

·procenttalet annan placering än de ovan nämnda i fonden/fonderna. Resultatet av enkäten i placeringsdelen redovisas i följande tabell.

SOU 1997:47		Den kyrkliga egendomens omfattning			87
Tabell 4.15 Prästlönefonder

Stift	Procent	Procent	Procent	Procent annan
	bankmedel	aktier	obligationer	placering

Uppsala	7	53	37	2
Linköping	14	36	50	0
Skara	16	84	0	0
Strängnäs	4	38	58	0
Västerås	100	0	0	0
Växjö	13	23	64	0
Lund	3	60	37	0
Göteborg	10	20	62	8
Karlstad	13	32	55	0
Härnösand	16	36	48	0
Luleå	22	39	39	0
Visby	4	60	36	0
Stockholm	4	43	45	8

Summa	9	44	45	2

SCB har i sin ekonomiska redogörelse för kyrkokommunerna år 1995
också redovisat resultatet av en enkätundersökning som gjordes under våren
1996 avseende bl.a. egendomsnämndernas förvaltning av prästlönefonderna.
I en balansräkning för egendomsnämnderna (s. 38) görs följande
redovisning av marknadsvärden på värdepapper.

Marknadsvärden på värdepapper
Omsättningstillgångar			Miljoner kr
Omsättningstillgångar			Miljoner kr
Aktier och andelar				40
Obligationer				56
Anläggningstillgångar
Anläggningstillgångar
Aktier och andelar				609
Obligationer och andra värdepapper				406
Summa				1 111

Det är att märka att de bankmedel och andra placeringar än aktier, andelar, obligationer och andra värdepapper som ingår i fonderna inte redo- visats särskilt i SCB:s statistik.

Enligt SCB:s redovisning gav egendomsnämndernas samlade präst- lönefondsförvaltning för år 1995 ett resultat efter avdrag för administrativa kostnader uppgående till 80 milj. kr.

88 Den kyrkliga egendomens omfattning

SOU 1997:47

4.3.2Församlingskyrkas fastighetsfonder

Ersättning för kyrklig jord skall fonderas och medlens avkastning skall användas för samma ändamål som jorden var avsedd för. Fondering görs i fastighetsfond för församlingskyrkan om medlen kommer från försam- lingskyrkas fastighet eller sådan prästgård som ses som församlingskyrkas fastighet. Fondens avkastning skall tjäna samma ändamål som den kyrkliga jorden gjort nämligen församlingskyrkans behov. Församlingskyrkas fastighetsfond förvaltas av det pastorat som församlingskyrkan tillhör. Medel ur församlingskyrkas fastighetsfond får bl.a. användas för väsentlig ombyggnad av kyrkan eller för annat arbete på kyrkan som inte är att hänföra till vanligt underhåll, för amortering av lån ur kyrkofonden och för inköp av aktier eller förlagsbevis som är inregistrerade vid en svensk börs eller andelar i värdepappersfond enligt lagen om värdepappersfonder med viss del av fondens tillgångar.

I STIFAST-enkäten gjordes också en särskild förfrågan om försam- lingskyrkas fastighetsfond. Kammarkollegiet noterade i enkäten att kollegiet var väl medvetet om att församlingskyrkas fastighetsfond enligt nuvarande 41 kap. 25 § kyrkolagen förvaltas av pastoraten. Enligt kollegiets tidigare föreskifter skulle egendomsnämnderna, åtminstone för dåvarande löneboställen, prästlönefondsfastigheter och prästlönefonder, föra förteckningar bl.a. om köp och försäljningar av fastigheter och andelar samt redogöra för varifrån medlen hämtats. Även enligt den vid tillfället gällande förordningen om förvaltning av kyrklig jord m.m. skulle egendomsnämnderna föra förteckning över förvaltade tillgångar och kyrklig jord i stiftet.

Kammarkollegiet önskade uppgift om

·marknadsvärde/börsvärde av församlingskyrkas fastighetsfond den 31 december 1995 och om

·procenttalet bankmedel i fonden/fonderna

·procenttalet aktier i fonden/fonderna

·procenttalet obligationer i fonden/fonderna

·procenttalet annan placering än de ovan nämnda i fonden/fonderna.

Uppsala och Stockholms stift var de enda som kunde svara på Kammarkollegiets frågor om församlingskyrkas fastighetsfond.

Uppsala stift svarade att marknadsvärdet för församlingskyrkas fastig- hetsfond den 31 december 1995 var 1 257 000 kr och att andel i bank utgjorde 4 procent och andel i obligationer var 96 procent.

Stockholms stift svarade att det, mot bakgrund av att det hittills varit ett pastorat som förvaltat församlingskyrkas fastighetsfond, kunde meddelas att

90 Den kyrkliga egendomens omfattning

SOU 1997:47

Avkastning på församlingskyrkas fastighetsfond samt marknadsvärde för vä rdepapper

	Miljoner kr, därav bank
Summa avkastning 1995	2	2

Marknadsvärde 1995.12.31		1

Det är svårt att dra några egentliga slutsatser av de svar som Kammar- kollegiet fått på STIFAST-enkäten och den riktade enkäten.

4.3.3Domkyrkas fastighetsfonder

För domkyrkas fastighetsfond gäller samma villkor som för församlings- kyrkas fastighetsfond. Ersättning som kommer från en domkyrkas fastighet skall vara fastighetsfond för domkyrkans behov. Domkyrkas fastighetsfond förvaltas av den som förvaltar domkyrkan. Det stadgas särskilt att ersättning som kommer från biskopsgården i Lund skall tillföras fastig- hetsfonden för Lunds domkyrka. Anledningen till detta är att biskopshuset i Lund har bekostats av domkyrkans medel.

Kammarkollegiet har under hösten 1996 kontaktat varje domkyrkas förvaltare om domkyrkas fastighetsfond. Kammarkollegiet har då fått upp- gift om följande.

Domkyrkas fastighetsfond finns endast i fyra stift efter det att Uppsala domkapitel under 1996 beslutat att använda f ondens kapital till restaurering av Domkyrkoplan 2.

Fondernas värde varierar stort.

·Linköpings domkyrkas fastighetsfond uppgick 1996 till 309127 kr.

·Strängnäs domkyrkas fastighetsfond uppgick 1996-06-30 till 5 303 997 kr.

·Växjö domkyrkas fastighetsfond uppgick 1995-12-31 till 339 550 kr.

·Lunds domkyrkas fastighetsfond uppgår till ca 25 milj. kr.

4.3.4Kyrkofonden

En redogörelse för kyrkofondens historik har tidigare lämnats i avsnitt 3.4.3. Sedan 1983 är f ondens huvudsakliga funktion att svara för skatte- utjämning mellan pastoraten och sedan 1989 även stiftssamfä lligheterna.

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens omfattning

Det ankommer också på fonden att bekosta kyrkliga pensioner och arbets- givaravgifter.

Kyrkofondens styrelse avger varje år en årsredovisning för kyrkofondens verksamhet. Kammarkollegiet har valt att i omfattningsdelen återge denna kyrkofondens redovisning. Den senaste årsredovisningen gäller per den 31 december 1995.

Fonden bestod vid 1995 års re dovisning av bankmedel, olika fordringar på bl.a. egendomsnämnderna för avkastning på förvaltningen av kyrko- fondens fastigheter, av andelar i Kammarkollegiets ränte- och aktiekon- sortium, lån för fondens ändamål och av värdet på dess fastighetstillgångar enligt följande.

Balansräkning kalenderåret 1995 för kyrkofonden den 31 december

1995

Tillgångar (tkr)
Omsättningstillgångar
Bank (likviditetsförvaltning)	105 457
Kortfristiga fordringar	7 989
Avräkning egendomsnämnder	9 578
Osäker fordran	2 099
Summa omsättningstillgångar	125 122
Anläggningstillgångar
Andel i Kammarkollegiets räntekonsortium	720 993
Andel i Kammarkollegiets aktiekonsortium	848 129
Andel i Svenska kyrkans värdepappersfond	3 976
Lån för fondens ändamål	329
Fastigheter	187 562
Summa anläggningstillgångar	1 760 990
Summa tillgångar	1 886 112

92 Den kyrkliga egendomens omfattning

SOU 1997:47

Skulder och eget kapital (tkr)
Kortfristiga skulder
Kortfristiga skulder	211 877
Källskatt	338
Summa kortfristiga skulder	212 216
Långfristiga skulder
Hypotekslån	193
Summa långfristiga skulder	193
Eget kapital
Fondkapital	869 501
Kyrkorestaureringsfond	30 556
Tidigare reserverat för pensionsåtagande	720 000
Årets resultat	53 646
Summa eget kapital	1 673 703
Summa skulder och eget kapital	1 886 112

Kammarkollegiet noterar att beräknade marknadsvärden den 31 decem- ber 1995 för andelen i Kammarkollegiets ränte konsortium är 752 664 (Tkr), andelen i Kammarkollegiets aktiekonsortium är 1 801 066 (Tkr) och andelen i Svenska kyrkans värdepappersfond är 17 831 (Tkr).

I en kommentar till årets resultat i årsredovisningen uttalades bl.a. att verksamheten under 1995 gav ett överskott på ca 54 m ilj. kr i stället för ett budgeterat underskott på 40 milj. Resultatet på intäktssidan hade ändå minskat dels på grund av att det inte gjorts några inbetalningar av särskild kyrkoavgift under 1995 dels då en inskrä nkningsregel inte kunnat till- lämpas. Kostnadsökningar hade tillkommit. Det allmänna och det extra ut- jämningsbidraget hade ökat. Kyrkofondens styrelse beslöt att som bok- slutsdisposition av 1995 års överskott på 53,6 m ilj. kr reservera 50 milj. kr som avsättning till pensionsåtagande och att föra 3,6 milj. kr till fond- kapitalet i ny räkning.

Kyrkofondens budget för 1996 utgår från att intäkterna i form av finan- siella intäkter skall uppgå t ill 110 milj. kr, att den särskilda kyrkoavgiften skall vara 120 milj. kr och att den allmänna kyrkoavgiften skall bli 1 229 milj. kr, tillsammans 1 459 milj. kr.

Budgeterade kostnader för 1996 är allmänt utjämningsbidrag 529 m ilj. kr, extra utjämningsbidrag 80 milj. kr, kyrkobyggnadsbidrag 100 milj. kr, stiftsbidrag 300 milj. kr, prästlöner m.m. 32 milj. kr, pensioner och gr uppliv för präster 110 m ilj. kr, rikskyrkliga ändamål 176 milj. kr, övrigt 20 milj. kr och budgeterat resultat 112 milj. kr, tillsammans 1 459 milj. kr.

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens omfattning

4.4Den specialreglerade kyrkliga egendomen, lös egendom, förvaltningsförmögenheten

Inventarier i församlingskyrkor, domkyrkor och biskopsgårdar är sådan specialreglerad lös egendom som huvudsakligen genom sitt bruksvärde tjänar kyrkan.

4.4.1Inventarier i församlingskyrkor

Vad gäller inventarier i församlingskyrkor kan omfattningen av dessa sökas i de förteckningar som församlingskyrkorna enligt bestämmelser i kultur- minneslagen är skyldiga att föra över kulturhistoriskt värdefulla inventarier. Förteckningarna skall föras lokalt och hållas aktuella. Det finns ingen lagstadgad skyldighet att också förteckna kyrkliga inventarier som inte är kulturhistoriskt värdefulla. I praktiken förtecknas all lös egendom som finns i kyrkorummen. Förteckningarna har olika funktioner att fylla. De utgör ett nödvändigt underlag vid både inventeringar, redovisningar och revisioner. De kan också ligga till grund för värderingar i försäk ringssammanhang.

Riksantikvarieämbetets kyrkobyggnadsregister innehåller huvudsakligen uppgifter om kyrkobyggnadernas fasta inventarier. För några kyrkor finns det dock uppgift i kyrkobyggnadsregistret om lösa inventarier som triumfkrucifix och särskilt värdefulla skulpturer. Inventariedelen av Riks- antikvarieämbetets kyrkobyggnadsregister är inte färdigställd ännu.

Värdet av landets lösa kyrkobyggnadsinventarier är svårt att uttala sig om. Många inventarier är så unika att det överhuvudtaget inte skulle gå att ersätta om de skadades svårt, förstördes eller försvann. Enligt vad som tidigare nämnts har kyrkornas försäkringsskydd rent allmänt setts över efter branden i Katarina kyrka i Stockholm. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund har skickat ut förfrågningar till landets alla pastorat om intresse för en frivillig anslutning till en centralt upphandlad försäkring av kyrkobyggnaderna och av dess fasta och lösa inventarier. Ca 600 av landets drygt 1 000 pastorat och samfä lligheter har visat intresse för projektet och pastoratsförbundet har gjort en särskilt värdering i försäkringshänseende antingen genom att studera insända ritningar etc. eller genom att besiktiga byggnaderna på plats. Brandvärden men även storm- och vattenskadevärden har uppskattats. Brandvärdet skall avse det totala försäkringsvärdet om byggnaden helt skulle förstöras. Det har inte gjorts någon specifik värdering av kyrkobyggnadernas inventarier. Däremot förekommer det alltid ett schablonvärde för inventarierna som är 15 procent mer än byggnadernas brandförsäkringsvärden. Om kyrkobyggnaderna t.ex. är försäkrade för 20

94 Den kyrkliga egendomens omfattning

SOU 1997:47

milj. kr är det samlade försäkringsvärdet för byggnaderna och deras inventarier 23 milj. kr.

Den försäkringsvärdesstatistik som finns att tillgå för kyrkoinventarierna är osäker i flera hänseenden. Dels omfattar statistiken inte förhållandena i hela landet utan bara förhållandena i drygt hälften av landets pastorat och samfälligheter, dels är försäkringsvärdena för kyrkoinventarierna rent

schablonmässigt uppskattade som en del av dessa kyrkob yggnaders hela försäkringsvärde.

4.4.2Inventarier i domkyrkor

Kammarkollegiet gjorde under hösten 1996 en särskilt enkät t ill landets domkyrkoförsamlingar för att få närmare uppgifter om bl.a. domkyrkornas inventarieförteckningar. Kammarkollegiet upplystes då om att det finns uppdaterade inventarieförteckningar som hålls betr yggande arkiverade (ofta på två skilda platser). Endast Uppsala, Skara och Strängnäs har gjort uppdelning mellan församlingens inventarier och domkyrkans inventarier.

Någon egen värdering av domkyrkornas inventarier har inte gjorts. I domkyrkornas försäkringsvärde ingår såväl byggnadsvärde som värdet av inventarierna.

4.4.3Inventarier i biskopsgårdar

Även beträffande biskopsgårdarna valde Kammarkollegiet att under hösten 1996 göra en särskild enkät. Enkäten sändes ut till respektive för valtare.

Beträffande biskopsgårdarnas inventarier efterfrågades deras försäk- ringsvärden. De svar som lämnades var följande.

·I Uppsala stift är inventariernas försäkringsvärde 6 milj. kr.

·I Linköpings stift är inventariernas försäkringsvärde 500 000 kr.

·I Skara stift är inventariernas försäkringsvärde 624 000 kr.

·I Strängnäs stift är inventarierna inklusive deponerad konst försäkrade för 3 milj. kr.

·I Västerås stift är maskiner och inventarier försäkrade för 2 668 000 kr.

·I Växjö stift är inventarierna försäkrade för 4 milj. kr. I försäkrings- värdet ingår även depositioner.

·I Lunds stift är inventarierna försäkrade för 500 000 kr.

·I Göteborgs stift är inventarierna försäkrade till ett värde motsvarande 1 249 000 kr.

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens omfattning

·I Karlstads stift är byggnaden och inventarierna försäkrade g emensamt.

·I Härnösands stift är inventariernas försäkringsvärden 1 269 000 kr för maskiner och 900 000 kr för lös egendom.

·I Luleå stift finns det en paketförsäkring för hela huset och dess inventarier.

·I Visby stift är inventarierna försäkrade för 500 000 kr.

·I Stockholms stift är inventarierna försäkrade via kyrkofonden.

Den verkliga omfattningen av biskopsgårdarnas inventarier måste sökas

ide inventarieförteckningar som finns hos egendomsnämnderna och som fastställs av kyrkofondens styrelse. Eftersom dessa förteckningar är omfattande görs det här ingen redovisning av innehållet i dem.

4.4.4Penningmedel och övrig lös egendom

Till kyrkans egendomar hör också penningmedel och annan lös egendom som skall tjäna kyrkan genom sin avkastning eller på annat sätt.

De penningmedel som här är i fråga är medel som kyrkan fått genom olika gåvor, testamenten och donationer. Det finns också medel som kommit från kollekter och insamlingar för skilda ändamål. Vidare finns det fonderade ersättningsmedel för gravskötselåtaganden; dels sådana för all framtid och dels åtaganden för ett bestämt antal år.

Donationsfonder och medel för gravskötselåtaganden förvaltas särskilt. För kollekter och gåvor m.m. finns det särskilda redovisningskonton inom kyrkokommunernas bokföring.

I den ekonomiska redogörelsen för kyrkokommuner år 1995 från SCB har bl.a. redovisats enkätsvar från olika förvaltare av kyrklig egendom. I två tabeller (s. 26–27) som gäller ansvarsförbindelser och förvaltningsuppdrag 1995 (utanför kyr kokommunens balansräkning) har redovisats följande värden för dels gravskötselåtaganden, dels donationsfonder/stiftelser för kyrkokommunerna.

	Gravskötselåtaganden 1995	Miljoner kr
	Avtal för bestämt antal år (gamla åtaganden)	919
	Avtal för bestämt antal år (gamla åtaganden)	919
		Antal
		Antal
	Avtal om gravskötsel för all framtid	49 720
	Avtal om gravskötsel för all framtid	49 720

96 Den kyrkliga egendomens omfattning

SOU 1997:47

Nedan redovisas donationsfonder/stiftelser 1995, samtliga kyrkokom- muner på lokal nivå i löpande priser.

Omsättningstillgångar	Miljoner kr
Kassa, bank, postgiro	794
Värdepapper	362
Kortfristiga fordringar	26
Anläggningstillgångar
Fastigheter	29
Värdepapper, andelar och övriga placeringar	149

Summa tillgångar	1 360
Skulder och eget kapital
Skulder	60
Stiftelsekapital	1 300
Summa skulder och eget kapital	1 360

Avkastning på donationsfonder/stiftelser samt marknadsvärde för värdepapper 1995.

	Miljoner kr, därav bank
Summa avkastning	142	104
Marknadsvärde	509

För stiftssamfälligheterna har SCB (s. 36) lämnat följande redovisning i löpande priser över de donationsfonder/stiftelser som förvaltades utanför balansräkningen 1995.

Omsättningstillgångar	Miljoner kr
Kassa, bank, postgiro	18
Värdepapper	5
Obligationer	8
Kortfristiga fordringar	1
Anläggningstillgångar
Skog och övriga fastigheter	5
Värdepapper, andelar och övriga placeringar	61
Summa tillgångar	98
Skulder och stiftelsekapital
Skulder	0
Stiftelsekapital	98
Summa skulder och stiftelsekapital	98

SOU 1997:47	Den kyrkliga egendomens omfattning	97
Avkastning på donationsfonder/stiftelser samt marknadsvärde för
värdepapper 1995.

	Miljoner kr
Summa avkastning	7
Varav bank	1
Marknadsvärde	19

Övriga penningmedel som kommit kyrkan tillgodo genom gåvor och testamenten under äldre tid (före 1817 på landet och före 1843 i stad) är specialreglerad lös egendom liksom medel av kollekter och insamlingar från sådan äldre tid om de fortfarande finns kvar och förvaltas av kyrkan.

Till den lösa egendomen hör också kyrkoarkiven vari ingår bl.a. kyrko- böckerna, handlingar angående kyrka, kyrkogård och annan kyrklig jord samt protokoll med tillhörande handlingar från pastorsämbetena.

4.5Den kyrkokommunala egendomen

För kyrkor och begravningsplatser som tillkommit sedan år 1817 på landet och sedan år 1843 i städerna gäller att de skall vårdas och förvaltas på samma sätt som de specialreglerade kyrkorna och begravningsplatserna från äldre tid. Samma sak gäller för de egendomskategorier av fast och lös egendom som i övrigt definieras i nuvarande 41 kap. kyrkolagen i den mån de tillförts kyrkan under mer moderna tider. Sådan senare tillkommen egendom ses som specialreglerad kyrkokommunal egendom.

För övriga förmögenhetstillgångar som sedan år 1817 på landet och sedan år 1843 i städerna kommit kyrkan t illgodo gäller att den förvaltas enligt vanliga kommunalrättsliga principer. Denna del av kyrkans för- mögenhet i fast och lös egendom brukar kallas för den fria kyrkokommu- nala egendomen. Exempel på sådan fri kyrkokommunal egendom är för- samlingshem, förvaltningsbyggnader, kyrkliga ungdomsgårdar och andra liknande lokaler.

Den specialreglerade kyrkliga egendom som inte förvaltas av egen- domsnämnderna eller kyrkofonden enligt kyrkolagen och som inte heller är församlingskyrkas fastighetsfond (dvs. prästgårdar och församlingskyrkas fastighet) ingår enligt SCB i kyrkokommunernas allmänna kyrko- kommunala redovisning men har i sammanställningarna tagits upp under särskilda konton vad gäller t.ex. driftskostnadsredovisningar. Församlings- kyrkas fastighetsfond har i SCB:s redogörelser redovisats särskilt. Kyrkor-

98 Den kyrkliga egendomens omfattning

SOU 1997:47

na redovisas i statistiken som kyrkokommunala trots att det äldre beståndet egentligen är stiftelseliknande rättssubjekt.

Den statistik som SCB tillhandahåller och som i dess sammanställningar benämns som kyrkokommunal egendom är med andra ord en blandad egendomsmassa som i viss utsträckning består av både specialreglerad äldre kyrklig egendom, specialreglerad nyare kyrkokommunal och fri kyrkokommunal egendom.

Det bokförda värdet av den egendom som SCB:s redogörelse för kyrkokommuner år 1995 handlar om ges i följande balansräkning för samtliga kyrkokommuner på lokal nivå i löpande priser (s. 18).

	Miljoner kr
Omsättningstillgångar
Kassa, bank, postgiro	4 703
Värdepapper	1 080
Obligationer	592
Förråd	4
Övriga omsättningstillgångar	584
Summa omsättningstillgångar	6 963
Anläggningstillgångar
Fastigheter	12 456
Maskiner, inventarier	1 354
Värdepapper, andelar, bostadsrätter	218
Övriga långfristiga fordringar	167
Summa anläggningstillgångar	14 195
Summa tillgångar	21 158
Kortfristiga skulder
Tillfälliga lån	47
Övriga kortfristiga skulder	1 080
Summa kortfristiga skulder	1 127
Långfristiga skulder
Lån i banker, kreditinstitut	1 042
Pensionsskuld	1 853
Gravskötselskuld	864
Övriga långfristiga skulder	130
Summa långfristiga skulder	3 889
Summa skulder	5 016

SOU 1997:47	Den kyrkliga egendomens omfattning	99
	Miljoner kr
Eget kapital
Anläggningskapital	10 306
Rörelsekapital	5 836
Summa eget kapital	16 142
Summa skulder och eget kapital	21 158

Redovisning av marknadsvärden på värdepapper.

Omsättningstillgångar	Miljoner kr
Värdepapper	1 138
Obligationer	620

Kammarkollegiet noterar att i ”anläggningstillgångar fastigheter” ingår landets kyrkobyggnader. SCB har upplyst om att ändrade värderingsprin- ciper avseende anläggningstillgångarna har påverkat årets balansomslut- ning. Tidigare låg t.ex. brandförsäkringsvärden till grund för de bokförda värdena på kyrkor i kyrkokommunernas balansräkningar, vilka nu justerats ned på många håll. I redovisade ”anläggningstillgångar fastigheter” ingår också församlingshem, övriga fastigheter och lokaler.

4.6Stiftelse- och föreningsegendomen

Den fria stiftelse- och föreningsegendomen omfattar tillgångar lokalt, på stiftsnivå och på riksplanet. Det är oftast fråga om donationer eller egendom som härrör från insamlade medel. Den lokala egendomen är främst olika församlingshem och småkyrkor som ägs av särskilda stiftelser. På stiftsnivå finns t.ex. stiftsgårdar, ungdomsgårdar, folkhögskolor, sjömanshem, vårdhem drivna av diakoniföreningar. På riksplanet finns utbild- ningsanstalter, sjukhus och vårdhem. Gränsen mellan egendom som har en definitiv anknytning till kyrkan och egendom som i princip tillhör fristående och självständiga rättsubjekt är ibland flytande.

Kammarkollegiet har inte gjort några särskilda utredningar om omfatt- ningen av dessa typer av egendom.

100 Den kyrkliga egendomens omfattning

SOU 1997:47

4.7En översiktlig sammanställning av resultatet av Kammarkollegiets omfattningsutredning

Resultatet av Kammarkollegiets omfattningsutredning mer i detalj har givits i de tidigare avsnitten i detta kapitel. Här följer en mer översiktlig sammanställning av utredningsresultatet.

För kyrkobyggnader finns det för närvarande två aktuella register dels Riksantikvarieämbetets kyrkobyggnadsregister och dels SCB:s register om kyrkobyggnader och begravningsplatser. Kammarkollegiet har tagit del av utdrag ur dessa båda register. Det finns en liten diskrepans mellan de båda registren. Diskrepansen beror sannolikt på att registren delvis har definierat begreppet kyrkobyggnad på olika sätt och på att Riksantikvarieämbetets register kan ha vissa felkällor. I de båda registren varierade antalet kyrkobyggnader mellan 3 485 st och 3 594 st när gravkapellen var borträknade.

Enligt uppgift från kyrkof ondens kansli hos Kammarkollegiet har kansliet i samband med arbetet att införa det nya kyrkoutjämningssystemet försökt få uppgifterna om kyrkob yggnader i SCB:s register bekräftade. Kansliet har därför tagit kontakt med samma pastorat som tidigare lämnat uppgifter om sina kyrkobyggnader till SCB. Det har visat sig att många pastorat nu redovisar andra uppgifter till kyrkofondens kansli om antalet kyrkobyggnader än vad som angivits i SCB:s tidigare undersökning.

Uppgifter om kyrkogårdar och begravningsplatser finns i Riksantikva- rieämbetets register om kyrkobyggnader m.m. och i SCB:s register om kyrkobyggnader och begravningsplatser. Kammarkollegiet har inte gjort någon särskild undersökning av antalet kyrkogårdar och begravningsplatser

i landet. Material till en sådan omfattningsutredning finns dock att tillgå i de båda registren.

Domkyrkornas omfattning har sedan tidigare varit klarlagd. Vissa kom- pletterande uppgifter om domkyrkorna och deras inventarier har dock inhämtats av Kammarkollegiet.

Prästlönefastigheternas aktuella omfattning har undersökts med hjälp av STIFAST-registret. Sammanlagd areal för prästlönefastigheterna är 537 189 hektar varav drygt 65 procent eller 358 079 hektar är produktiv skogsmark. För Skara stift saknas uppgift om skogsarealens del av den totala arealen. I arealen ingår vissa ej avstyckade prästgårdar. Det sam- manlagda taxeringsvärdet för mark och byggnad var den 31 december 1995 4 782 858 000 kr. Det schablonmässiga marknadsvärdet (taxeringsvärde x 1,33) var vid samma tillfälle drygt 6,3 miljarder kr.

De prästgårdar som utgör kyrklig jord enligt kyrkolagen är enligt STIFAST-enkäten 1 237 st. (1 255 - 10 vakanta i Växjö stift, – 6 som ej är i bruk i Härnösand stift, – 2 som ej är tjänstebostad i Visby stift). Enligt en

SOU 1997:47	Den kyrkliga egendomens omfattning 101
särskild undersökning	som Kammarkollegiet gjort är tjänstebostäderna

1 269 st. Av tjänstebostäderna är 36 st hyresrätter. Några prästgårdar är avstyckade egna fastigheter och några ligger på prästlönefastigheter. Säkra arealuppgifter saknas. Prästgårdarna är inte åsatta taxeringsvärden. Mark- nadsvärden torde få uppskattas från fall t ill fall vid eventuella försäljningar av prästgårdarna.

För församlingskyrkas fastighet gäller följande. Den sammanlagd redo- visade arealen är 12 135 hektar varav drygt 60 procent eller 7 325 hektar produktiv skogsmark. För Västerås stift saknas uppgift om totalateal men inte om den del som är skogsareal. Det sammanlagda taxeringsvärdet för mark och byggnad var den 31 december 1995 111 186 000 kr. Skara, Västerås och Stockholms stift har inte lämnat några uppgifter om taxe- ringsvärden för församlingskyrkas fastighet. Det schablonmässiga mark- nadsvärdet beräknat utifrån redovisade taxeringsvärden kan vid samma tillfälle grovt uppskattas till 150 milj. kr.

Kyrkofondsfastigheternas sammanlagda redovisade areal är enligt STIFAST-enkäten 9 350 hektar varav drygt 66 procent eller 6 231 hektar utgör produktiv skogsmark. Det sammanlagda redovisade taxeringsvärdet den 31 december 1995 var 108 176 000 kr och det schablonmässiga marknadsvärdet vid samma tillfälle drygt 140 milj. kr. Stockholms stift har inte lämnat någon uppgift om kyrkofondsfastighets taxeringsvärde.

För domkyrkas fastighet redovisades den sammanlagda arealen 3 475 hektar varav ca 12 procent eller 446 hektar är produktiv s kogsmark. Det sammanlagda redovisade taxeringsvärdet den 31 december 1995 var 116 682 000 kr och det schablonmässiga marknadsvärdet vid samma t ill- fälle drygt 155 milj. kr.

Biskopsgårdarnas omfattning har sedan tidigare varit klarlagd. Vissa kompletterande uppgifter om biskopsgårdarna och deras inventarier har dock inhämtats av Kammarkollegiet.

En sammanställning av den i STIFAST-enkäten redovisade totalarealen, det samlade taxeringsvärdet den 31 december 1995 och det vid samma tillfälle schablonmässigt beräknade marknadsvärdet för prästlönefastigheter, församlingskyrkas fastigheter, kyrkofondsfastigheter och domkyrkas fastigheter redovisas i följande tabell.

102 Den kyrkliga egendomens omfattning

SOU 1997:47

Tabell 4.13 (repris)

Egendomsslag	Areal (ha)	Taxeringsvärde (tkr)	Marknads-
			värde *
Prästlönefastigheter	537 189	4 782 858	6 361 201
Församlingskyrkas	12 135	111 186	147 877
fastigheter
Kyrkofondsfastigheter	9 350	108 176	143 874
Domkyrkas fastighet	3 475	116 682	155 187

Summa	562 149	5 118 902	6 808 139

Tabellen redovisar resultatet av STIFAST-enkäten för den kyrkliga finansförmögenheten för de egendomskategorier som traditionellt sett hänförts dit.

Prästlönefondernas omfattning har sökts av Kammarkollegiet i olika resultatredogörelser som gäller förhållandena den 31 december 1995. Den redovisning av prästlönefondernas medel och deras värde som givits utvisar att bankmedel, aktier, andelar, obligationer och olika värdepapper med det ungefärliga marknadsvärdet 1 145 m ilj. kr är placerade i dessa fonder och att fondförvaltningen för år 1995 gav ett överskott efter avskrivningar men före avsättning för värdesäkring på drygt 80 milj. kr.

För församlingskyrkas fastighetsfond har STIFAST-enkätens svar kom- pletterats med en riktad undersökning till Karlstads och Härnösands stift. Fyra stift: Uppsala, Karlstad, Härnösand och Stockholm ingår i underlaget. Dessa fyra stift hade den 31 december 1995 medel i församlingskyrkas fastighetsfond med ett sammanlagt värde av 3 228 565 kr. Av de sålunda redovisade medlen var drygt 1 206 000 placerade i värdepapper (Uppsala). Karlstad och Härnösand hade hela sina fastighetsfonder placerade i bank- medel. Stockholm lämnade ingen uppgift om hur medlen var placerade. Enligt SCB:s ekonomiska redogörelse för kyrkokommuner år 1995 var den sammanlagda avkastningen på församlingskyrkas fastighetsfond för hela landet 2 milj. kr varav hela avkastningen avsåg bankmedel. Mark- nadsvärden den 31 december 1995 för värdepapper i församlingskyrkas fastighetsfond angavs i SCB:s redogörelse vara 1 milj. kr.

För domkyrkas fastighetsfond har Kammarkollegiet gjort en särskild förfrågan riktad till domkyrkornas förvaltare. Det är endast fyra stift som har domkyrkas fastighetsfond, nämligen Linköping, Strängnäs, Växjö och Lund. Medlen uppgår sammanlagt t ill närmare 31 milj. kr. 25 milj. kr avser Lund.

* taxeringsvärdet x 1,33

SOU 1997:47	Den kyrkliga egendomens omfattning	103
För kyrkofonden har	kyrkofondens styrelses årsredovisning för 1995

studerats. Enligt kyrkofondens balansräkning fanns det omsättnings- tillgångar i form av bankmedel och olika fordringar med sammanlagt 125 122 000 kr och anlä ggningstillgångar i olika värdepappersfonder, fastigheter och lån för fondens ändamål med sammanlagt 1 760 990 000 kr. Summa bokförda tillgångar var 1 886 112 000 kr. Resultatet för 1995 visade ett överskott på närmare 54 milj. kr. Kyrkofondens styrelse reserve- rade 50 milj. kr av överskottet som avsättning till pensionsåtaganden och förde 3,6 milj. till fondkapitalet i ny räkning.

Kyrkobyggnadsinventarier, inventarier i domkyrkor och biskopsgårdar . I denna del hänvisas endast till vad som angivits i de särskilda avsnitten som behandlar de olika kyrkliga inventarierna. Sammanfattningsvis kan dock sägas att inventariernas omfattning kan utläsas av de inventarie- förteckningar som skall föras av respektive förvaltare och att inventariernas värden får uppskattas med ledning av försäkringsvärden för varje enskild kyrkobyggnad, domkyrkobyggnad och biskopsgård.

För penningmedel och övrig lös egendom redovisas omfattningen av

donationsfonder och gravskötselåtaganden enligt		SCB:s ekonomiska
redogörelse för kyrkokommuner	1995. Gamla åtaganden om gravskötsel för
ett bestämt antal år finns enligt	SCB:s redovisning för	919 milj. kr och det

finns 49 720 st avtal om gravskötsel för all framtid. Det bokförda värdet av tillgångarna i donationsfonderna och donationsstiftelserna som förvaltas utanför balansräkningen av kyrkokommuner och stiftssamfälligheter var den

31 december	1995 sammanlagt	1 458	milj. kr. Avkastningen var
sammanlagt	149 milj. kr och	det	sammanlagda marknadsvärdet
528 milj. kr.

4.7.1Värdet av Svenska kyrkans finansförmögenhet i dag

I förslaget ”Jorden, skogen och fonderna”, som redovisas i bilaga 3 till betänkandet, ansågs det rimligt att anta att kyrkans finansförmögenhet vid utgången av år 1989 skulle vara värd drygt åtta m iljarder. Detta värde var beräknat bl.a. med utgångspunkt från vissa köpeskillingskoefficienter som Lantmäteriverket utarbetat.

Sätten att beräkna marknadsvärdena varierar. Kammarkollegiet har i sin omfattningsutredning i huvudsak tagit fasta på taxeringvärden där sådana finns. Marknadsvärdena har sedan antagits vara 1,33 gånger åsatta taxeringsvärden. För fondmedel har börsvärden använts som marknads- värden. Marknadsvärdet för den fasta egendomen har på sådant sätt be- räknats till närmare 7 miljarder vid utgången av år 1995. Därt ill kommer fondmedlen. Det är ett rimligt antagande att kyrkans finansförmögenhet

104 Den kyrkliga egendomens omfattning

SOU 1997:47

(jord, skog och fonder) som specialregleras i kyrkolagen numera är värd mellan åtta och nio miljarder kronor.

4.8Kronoanslagen

För kronoanslagen har redogjorts i avsnitt 3.9.

4.8.1Kronoanslagens omfattning

Kronoanslagen består, enligt vad som presumerats sedan den s.k. Thulin- utredningen genomfördes under 1900-talets tre första decennier, av ca en femtedel av den specialreglerade kyrkliga egendomsmassan.

De ägoslag som ansetts omfatta kronoanslag är, som 1968 års beredning om stat och kyrka fann, vissa äldre löneboställen (nuvarande präst- lönefastigheter), vissa äldre prästgårdar, vissa kyrkofondsfastigheter, vissa domkyrkas fastigheter, vissa biskopsgårdar och i någon utsträckning medel i kyrkofonden.

Sedan införandet av lagen (1970:939) om förvaltningen av kyrklig jord har medel förflyttats mellan olika kyrkliga egendomskategorier via för- säljningar av egendom, placering av försäljningmedel i olika fonder och inköp av nya fastigheter för fondmedel. De olika kyrkliga egendomskate- gorierna har också förändrats genom att det lagstiftningsvägen har förts in nya kriterier för hur olika egendomskategorier skall definieras. Egendoms- kategorierna kan också förändras genom att egendomarnas specialdesti- nerade ändamål förändras.

Några exempel på svårigheten att utskilja kronoanslagen inom de kategorier som historiskt sett ansetts vara kronoanslagna är följande.

Tidigare löneboställen har i många fall sålts och medlen har placerats i prästlönefonder. Kyrkofondsfastigheter har också försålts och medel har placerats i kyrkofonden. De tidigare kyrkofondsfastigheterna kan ha köpts av stiftens egendomsnämder och blivit prästlönefastigheter. Medel från försålda domkyrkas fastigheter har placerats i domkyrkas fastighetsfonder. Olika reinvesteringar kan ha skett. Biskopsgårdarnas status är inte heller konstant. Vissa tidigare löneboställen har lagstiftningsvägen omvandlats till församlingskyrkas fastigheter. Prästgårdar skall under vissa omständigheter som lagligen bestämts i stället bli församlingskyrkas fastighet, men kan, om omständigheterna förändras, åter bli prästgård.

Kronoanslagens omfattning, även inom de egendomskategorier som specificerades av 1968 års beredning om stat och kyrka, är svår att få grepp om.

106 Stiftelserätt

SOU 1997:47

kan iakttas eller blivit uppenbart onyttig eller uppenbart stridande mot utfärdarens avsikter eller det finns annat särskilt skäl. Om en permutation avser ändamålet skall det nya ändamålet motsvara det ursprungliga så nära som möjligt.

5.3Stiftelselagen

5.3.1Allmänt

År 1996 trädde en allmän lagstiftning om stiftelser, stiftelselagen, i kraft (jfr 1 § lagen [1994:1221] om införande av stiftelselagen, nedan benämnd införandelagen och lagen [1995:1460] om ändring av införandelagen). Denna lag gäller alla stiftelser. Bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen som behandlar ändring m.m. av föreskrifter i ett stiftelseförordnande började dock tillämpas på stiftelser som bildas av eller tillsammans med offentliga organ först den 1 januari 1997.

Stiftelselagens huvudsakliga syfte är att säkra och kontrollera att en stiftelses ändamål uppfylls. Lagen innehåller både tvingande och disposi- tiva bestämmelser. Med dispositiva bestämmelser förstås att de gäller om stiftaren inte föreskrivit någonting annat.

5.3.2Hur bildas en stiftelse?

I 1 kap. stiftelselagen finns en allmän definition av stiftelsebegreppet. För att bilda en stiftelse krävs två rättshandlingar, dels att ett stiftelseför- ordnande i form av en viljeförklaring upprättas, dels att en förmögenhets- disposition sker enligt stiftelseförordnandet, 2 §.

För att en stiftelse skall bildas skall det finnas ett skriftligt förordnande (testamente, gåvobrev etc.) undertecknat av stiftaren eller stiftarna, 3 §. Stiftelseurkunden skall som minimum innehålla en förklaring att stiftaren för ett bestämt ändamål vill skapa en självständig förmögenhet. Syftet med stiftelsebildningen måste också vara att den är av varaktig natur. Om den avskilda förmögenheten skall förbrukas under kort tid bildas ingen stiftelse.

En stiftelses ändamål är vad stiftaren vill uppnå med stiftelsen. En full- ständig ändamålsbeskrivning för en stiftelse omfattar tre moment; syfte, verksamhetsföremål och destinatärskrets . Syftet anger inom vilket område stiftelsen skall verka eller vad stiftelsen skall verka för, t.ex. vetenskaplig forskning. Verksamhetsföremålet bestämmer närmare på vilket sätt stiftel- sen skall främja sitt syfte eller vilka medel som skall användas för att upp- nå syftet, t.ex. förvalta en viss fastighet, av avkastningen dela ut understöd eller stipendier. Destinatärskretsen anger vilka krav man måste uppfylla

SOU 1997:47

Stiftelserätt 107

för att kunna få bidrag eller andra förmåner från stiftelsen, t.ex. vara be- hövande eller präst eller boende i en viss församling. En stiftelses ändamål behöver inte innehålla alla momenten. Om stiftelsen redan från början har en för liten förmögenhet för att ändamålet skall kunna verkställas eller ändamålet inte är tillräckligt bestämt eller är sådant att det inte går att verkställa är stiftelseförordnandet ogiltigt. Detta kallas ursprunglig brist och kan i allmänhet inte läkas.

En förmögenhetsdispositon skall ske enligt stiftelseförordnandet. Det räcker inte att stiftaren överlämnar en på honom ställd revers eller lovar att betala årliga anslag. Egendomen måste således vara skild från stiftarens förmögenhet och skyddad från stiftarens borgenärer. Finns särskilda form- krav för överlåtelse av egendom måste dessa vara uppfyllda t.ex. bestäm- melserna i jordabalken avseende fast egendom. När egendomen överläm- nats till någon som åtagit sig att förvalta den enligt stiftelseförordnandet är stiftelsen bildad.

Då får stiftelsen rättskapacitet, dvs. den kan förvärva rättigheter och skyldigheter samt föra talan inför bl.a. domstol. En stiftelse skall ha ett namn och ordet stiftelse skall ingå i namnet, 6 §. Det finns inget krav på att ett stiftelseförordnande måste innehålla ordet "stiftelse". Det räcker att den vilja som kommit till uttryck objektivt sett uppfyller lagens krav på stiftelsebildning.

5.3.3Tillåtna stiftelser

Stiftelser som bildades innan stiftelselagen trädde i kraft behöver inte ha ett skriftligt stiftelseförordnande utan det räcker att stiftelsen finns. Äldre stiftelser skall också anses som stiftelser även om stiftaren inte överlämnat egendomen utan utfärdat en skuldförbindelse eller lovat årliga anslag om de uppfyller kraven på varaktighet (jfr 3 och 4 §§ införandelagen). För- utom den allmänna definitionen av stiftelser reglerar stiftelselagen två andra typer av stiftelser, nämligen insamlingsstiftelser och kollektivavtals- stiftelser (11 kap. stiftelselagen).

Pensions- och personalstiftelser regleras i lagen (1967:531) om tryg- gande av pensionsutfästelse m.m.

Förmögenhetsbildningar som uppfyller kraven på att vara stiftelse kan ha andra rättsverkningar som är knutna till förmögenhetsbildningen även om stiftelselagen inte är tillämplig.

5.3.4Den kyrkliga egendomen

Beträffande den kyrkliga egendomen, dvs. sådan egendom som regleras i 38 kap. 1 § och 2 § 3, 39 kap. 1 § samt 41 kap. 1, 23 och 24 §§ kyrkolagen

108 Stiftelserätt

SOU 1997:47

(1992:300) och som är av stiftelsekaraktär gäller endast att dessa har rättskapacitet enligt 1 kap. 4 § stiftelselagen, 4 § införandelagen. Anled- ningen till undantaget var enligt prop. till stiftelselagen (prop 19913/94:9 s. 58 f) att det inte fanns något behov av att lagreglera dessa stiftelser eftersom kyrkolagen innefattar en fullt tillfredsställande reglering av för- valtningen av den egendom som finns i sådana stiftelser. Med hänsyn till att inga nya sådana stiftelser kan bildas togs inte bestämmelserna in i stiftelselagen utan i införandelagen.

I lagutskottets betänkande stiftelser (1993/94:LU 12 s. 21) sägs att för s.k. kyrkostiftelser gäller i stället permutationslagen (1972:205). Denna ståndpunkt delas inte av kollegiet. Anledningen till att den kyrkliga egen- domen är undantagen från stiftelselagen är att kyrkolagen bl.a. innehåller generella permutationsbestämmelser.

5.3.5Förvaltningen

I 2 kap. regleras stiftelsens förvaltning. Det finns två olika former för för- valtningen av en stiftelse – egen förvaltning och anknuten förvaltning , 2 §. Med egen förvaltning avses att en eller flera fysiska personer, styrelsen, har åtagit sig att förvalta stiftelsen. Med anknuten förvaltning avses att en juridisk person, förvaltaren åtagit sig att förvalta stiftelsens egendom. Enligt stiftelselagen kan endast ett organ ansvara för stiftelsens förvaltning utåt. Ansvaret har således den som åtagit sig att förvalta egendomen. Detta innebär att ansvaret för förvaltningen inte kan vara delat.

Tidigare kunde ansvaret för förvaltningen vara delat mellan olika organ. Regeringen och Kammarkollegiet har i beslut om bildande av sam- fällighet ibland föreskrivit att samfälligheten skall handha stiftelsernas ekonomiska förvaltningen och att församlingen beslutar om utdelning av den disponibla avkastningen. För sådana stiftelser kan det då uppkomma komplikationer om vem som skall anses vara förvaltare enligt stiftelse- lagen och företräda stiftelsen utåt. I införandelagen har därför tagits in en bestämmelse om vem som får det yttersta ansvaret för förvaltningen i en äldre stiftelse. Om det finns ett för stiftelsen särskilt inrättat organ, styrel- sen, som ytterst ansvarar för frågor om placeringen av stiftelsens för- mögenhet, skall stiftelsen anses ha egen förvaltning. Om däremot ett organ för en juridisk person eller en statlig myndighet yttersta ansvarar för placering av stiftelsens förmögenhet skall stiftelsen anses ha anknuten förvaltning. Om samfälligheten blir förvaltare enligt införandelagen innebär detta att församlingen skall fortsätta att besluta om utdelning, men att samfälligheten kan vägra att verkställa ett beslut om utdelning, som fattas av församlingen om beslutet strider mot stiftelseförordnandet. Stiftaren får inte för stiftelser som bildas efter 1 januari 1996 vara för- valtare, 19 §.

SOU 1997:47

Stiftelserätt 109

Stiftelsens styrelse eller förvaltare ansvarar för att föreskrifterna i stiftelseförordnandet följs, 3 §. Endast om föreskrifterna i stiftelseför- ordnandet strider mot någon tvingande bestämmelse i stiftelselagen skall förordnandet inte följas. Enligt prop. (1993/94:9) stiftelser s. 117 är det vid anknuten förvaltning ytterst ett åliggande för förvaltarens högsta verk- ställande organ att se till att stiftelseförordnandet efterlevs. I en kyrklig kommun är detta kyrkorådet. Förvaltaren kan delegera vissa förvalt- ninguppgifter på andra organ men aldrig delegera bort ansvaret för stiftel- sens förvaltning.

Ett uppdrag som förvaltare upphör om förvaltaren anmäler det hos till- synsmyndigheten och, om det går, hos den som utsett förvaltaren, 19 §. Tillsynsmyndigheten skall förordna ny förvaltare, 9 kap. 8 §.

Stiftarens placeringsregler skall följas. Om det saknas placeringsregler i stiftelseförordnandet svarar styrelsen eller förvaltaren för att förmögen- heten är godtagbart placerad, 4 §. I prop. s. 68 och 121 f. sägs att be- dömningen om en viss placering skall anses vara godtagbar skall ske med utgångspunkt från ett helhetsperspektiv under hänsynstagande till flera ekonomiska faktorer. En sådan faktor är säkerheten i form av tr ygghet mot nominella förluster och en annan skyddet mot att kapitalet urholkas genom inflation. Andra faktorer är att förmögenheten dels skall ge avkastning, dels skall nå en real värdestegring, dels kunna omplaceras utan större tidsutdräkt. Ingen av dessa faktorer skall prioriteras framför den andra. Eftersom styrelsen eller förvaltaren svarar för att förmögenheten är god- tagbart placerad så skall vad som är godtagbart placerat bedömas med hänsyn till den ekonomisk kunskap som finns i styrelsen eller i förvalta- rens högsta verkställande organ. Styrelsen eller förvaltaren ansvarar således för att det finns nödvändig kunskap om förmögenhetsförvaltning.

En stiftelse får placera sin förmögenhet gemensamt med andra stiftelser om det inte finns hinder för detta i stiftelseförordnandet, 5 §.

Även om samförvaltning är tillåten beträffande förmögenheten måste stiftelserna särredovisas.

En stiftelse får inte låna ut pengar till bl.a. stiftaren eller förvaltaren eller styrelseledamöter eller vissa närstående personer till dessa, 6 §. Låne- förbudet innebär att förvaltaren inte får sammanblanda stiftelseförmögen- heten med förvaltarens egna medel. Detta följer också av lagen (1944:181) om redovisningsmedel, som inte enbart omfattar stiftelser utan även andra fall där redovisningsplikt föreligger. Denna lag påverkas inte av stiftelse- lagen utan gäller fortfarande.

Det finns vidare regler om firmateckning, jäv, protokollföring, beslut- förhet m.m. En styrelseledamot och förvaltaren har rätt till skäligt arvode om inte annat har föreskrivits i stiftelseförordnandet, 15 och 22 §§.

110 Stiftelserätt

SOU 1997:47

5.3.6Bokföring och revision

I 3 kap. har intagits tvingande regler om bokföringsskyldighet och års- redovisning. En stiftelse som utövar näringsverksamhet eller har tillgångar värda mer än tio basbelopp eller är en insamlingsstiftelse eller har bildats av eller tillsammans med staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun är bokföringsskyldig och skall upprätta årsredovisning, 1, 2 och 7 §§ och 11 kap 2 §. Stiftelser som är bokföringsskyldiga skall för all verksamhet följa bokföringslagens (1976:125) bestämmelser, 4 §. Års- redovisningen består av resultat- och balansräkning samt en förvaltnings- berättelse. Vid bokföringen skall följas god redovisningssed, 8 §. Årsredo- visningen skall lämnas till revisorn senast fyra månader efter räkenskaps- årets utgång. Senast sex månader efter räkenskapsårets utgång skall en årsredovisningshandling som påtecknats av revisorerna sändas till till- synsmyndigheten. För stiftelser som har en mer begränsad tillsyn gäller att årsredovisningen skall hållas offentlig.

En stiftelse som inte är bokföringsskyldig skall fortlöpande föra räken- skaper och sammanställa dessa årligen så att tillgångar och skulder samt inkomster och utgifter framgår, 5 §. Räkenskaperna skall hållas ordnade och betryggade under tio år.

En stiftelse skall ha minst en revisor, 4 kap. 1 §. Är stiftelsen skyldig att upprätta en årsredovisning skall minst en revisor vara auktoriserad eller godkänd, 4 kap. 4 §. Om stiftelsen har tillgångar som överstiger 1 000 basbelopp skall revisorn vara auktoriserad.

5.3.7Bestämmelser till skydd för stiftelsens ändamål

Enligt 5 kap. kan styrelseledamöter, förvaltaren och revisorn bli skade- ståndsskyldiga om de uppsåtligen eller av oaktsamhet orsakar stiftelsen ekonomisk skada då de fullgör sitt uppdrag. Här regleras också frågor om vilka som kan föra skadeståndstalan och när en sådan talan preskriberas.

I 6 kap. regleras när och hur bestämmelserna i stiftelseförordnandet kan ändras eller upphävas eller i särskilt fall åsidosättas. Innehåller ett stiftelseförordnande ett ändringsförbehåll kan detta i vissa fall vara giltigt. Detta gäller för äldre stiftelser även om någon annan än styrelsen eller för- valtaren skall besluta om ändringen, 10 § införandelagen. Ändamålet för äldre stiftelser får bara ändras om ändringsrätten gjorts beroende av en händelse som beslutfattaren inte råder över. Ändringsförbehåll som med- delats efter lagens ikraftträdande är bara giltiga om det uttryckligen före- skrivs att styrelsen eller förvaltaren får ändra bestämmelse som inte avser ändamålet utan myndighets tillstånd, 6 kap. 3 §. En föreskrift i stiftelseför- ordnandet som ger någon annan än styrelsen eller förvaltaren rätt att

SOU 1997:47

Stiftelserätt 111

besluta om ändring är ogiltig avseende ändringsförbehåll som meddelats efter lagens ikraftträdande.

Om ett giltigt ändringsförbehåll saknas krävs Kammarkollegiets till- stånd för att stiftelsens styrelse eller förvaltare skall få ändra, upphäva eller i särskilt fall åsidosätta vissa i lagen uppräknade föreskrifter som avser bl.a. stiftelsens ändamål, placeringsregler, förvaltningsform, hur sty- relsen utses och beslutförhet, räkenskaper, revision, 6 kap. 1 §. Styrelsen eller förvaltaren får besluta om ändring av bestämmelser i stiftelseför- ordnandet som rör andra frågor än de som uppräknas, 6 kap. 3 §. Om styrelsen eller förvaltaren beslutat om ändring av sådana föreskrifter eller med stöd av ett giltigt ändringsförbehåll skall detta anmälas till tillsyns- myndigheten. Sådana beslut får börja tillämpas tre månader efter anmälan inlämnats till tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyndigheten kan förbjuda sty- relsen eller förvaltaren att tillämpa beslutet om det strider mot stiftelse- lagen.

Förutsättningen för att en bestämmelse skall få ändras är att det inträffat sådana ändrade förhållanden att föreskriften inte längre kan följas eller har blivit uppenbart onyttig eller uppenbart stridande mot stiftarens avsikter eller om det finns andra särskilda skäl. Vid ändring av en föreskrift som avser stiftelsens ändamål skall vad som kan antas ha varit stiftarens avsikt beaktas så långt som möjligt.

Det krävs kollegiets tillstånd för att få förbruka en stiftelses kapital, om stiftelsen bara får dela ut avkastningen. Enligt 6 kap. ges möjlighet att utan kollegiets tillstånd under vissa förutsättningar få förbruka äldre stiftelser med ringa kapital (under ett basbelopp), 5 §.

I 7 kap. finns tvingande regler om likvidation för näringsdrivande stiftelser.

Fusion av stiftelser

Ett alternativ till att få förbruka en stiftelses tillgångar kan vara att lägga samman stiftelsens tillgångar med en eller flera andra stiftelser till en ny stiftelse, en s.k. samstiftelse. För att bilda en samstiftelse krävs kollegiets tillstånd att upphäva stiftelseförordnandet för de stiftelser vars kapital skall bilda den nya stiftelsen. När stiftelsernas skulder är betalda och tillgångarna lagts till den nya stiftelsen är de äldre stiftelser upplösta. En förutsättning för att kollegiet skall kunna medge detta är att sökanden uppvisar ett stiftelseförordnande för samstiftelsen enligt reglerna i 1 kap. 2 §. Av stiftelseförordnande skall framgå att samstiftelsen har ett ändamål som omfattar de äldre stiftelsernas ändamål. För en sådan åtgärd krävs bl.a. att stiftelserna skall ha mycket närliggande ändamål, har verkat under en längre tid och att stiftelsernas tillgångar inte är för stora. Normalt får tillgångarna inte överstiga tio basbelopp.

112 Stiftelserätt

SOU 1997:47

Skälet till att bilda en sådan samstiftelse är ofta att de belopp som utdelas är små och att de administrativa kostnaderna är höga. Effekten av en samfondsbildning skall således bli att ändamålet kan tillgodoses bättre och att förvaltningen blir mer rationell. Enligt kollegiets praxis krävs därför att ju större kapital en stiftelse har desto starkare andra skäl. Då räcker inte enbart rationaliseringsskäl för att stiftelserna skall få läggas samman.

5.3.8Tillsyn och registrering

Alla stiftelser står numera under tillsyn. Tillsynen är dock mer eller mindre omfattande, 9 kap. Tillsynen innefattar inte bara kontroll och därav föranledda ingripanden utan även service till stiftelserna. Tillsyns- myndighet är länsstyrelsen i det län där stiftelsens styrelse eller förvaltaren har sitt säte om inte Kammarkollegiet beslutat om annan myndighet (9 kap. 1 § stiftelselagen och 18 § stiftelseförordningen [1995:1280]).

Tillsynen är begränsad för stiftelser som bildats av och tillsammans med staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun, stiftelser som förvaltas av en statlig myndighet samt stiftelser där stiftaren enligt förordnandet undantagit stiftelsen från tillsyn och den inte driver närings- verksamhet. Insamlingstiftelser har alltid den mer omfattande tillsynen. Den begränsade tillsynen innebär i huvudsak att tillsynsmyndigheten får ingripa om stiftelsen saknar namn, behörig revisor, inte upprättat års- redovisning, inte hållit årsredovisningen offentlig.

För övriga stiftelser är tillsynen mer omfattande. Den varierar dock beroende på om stiftelsen är årsredovisningsskyldig eller inte. Den nor- mala tillsynen innefattar en skyldighet för tillsynsmyndigheten att ingripa om förvaltningen inte sköts enligt stiftelseförordnandet eller stiftelselagen.

För att fullgöra detta har tillsynsmyndigheten bl.a. rätt att begära in hand- lingar eller företa inspektion. Tillsynsmyndigheten kan också förelägga med vite styrelseledamot eller förvaltaren att fullgöra sitt uppdrag eller rätta ett beslut, förbjuda styrelseledamot eller förvaltaren att verkställa ett beslut, tills vidare entlediga styrelseledamot eller förvaltare och väcka talan om skadestånd.

Tillsynsmyndigheten har även andra uppgifter enligt lagen. Tillsyns- myndigheten kan förordna om en ny styrelseledamot för en stiftelse med egen förvaltning om det behövs för att stiftelsen skall vara beslutför, 9 kap. 7 §. Vidare kan tillsynsmyndigheten förordna om ny förvaltare om stiftelsen saknar förvaltare, 9 kap. 8 §.

En stiftelse som är årsredovisningsskyldig skall vara registrerad hos länsstyrelsen i det län där stiftelsens styrelse eller förvaltare har sitt säte. Hos länsstyrelserna finns blanketter på vilka anmälan skall ske.

För tillsyn och registrering utgår avgifter.

SOU 1997:47

Stiftelserätt 113

5.4Allmänna handlingar

I tryckfrihetsförordningen stadgas om medborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingar, 2 kap. 1 §. Enligt tryckfrihetsförordningen gäller detta handlingar som inkommit till myndighet. Med myndighet likställs riksdagen, kyrkomötet och beslutande kommunal församling. Enligt sekretesslagen (1980:100) skall vad som föreskrivs i tryckfrihetsförord- ningen om rätt att ta del av allmänna handlingar gälla bl.a. stiftelser som kommuner eller landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande över, 1 kap. 9 §. Det är stiftelser där kommunen eller landstinget utser mer än hälften av ledamöterna i styrelsen.

För övriga stiftelser gäller inte offentlighetsprincipen. För stiftelser som är årsredovisningsskyldiga gäller som tidigare nämnts att årsredovis- ningen är offentlig. Det finns ingenting som hindrar att en stiftare föreskriver i stiftelseförordnandet att grunderna för bestämmelserna om allmän handling i sekretesslagen skall gälla för stiftelsen. Även en förvaltare eller en styrelse kan besluta att ge ut handlingarna som om de var allmänna om det inte finns några bestämmelser i stiftelseförordnandet som förbjuder detta.

5.5Generella permutationsbeslut genom lag

Med generella permutationsbeslut avses här beslut, som omfattar ändring av föreskrifter i stiftelseförordnandena för alla stiftelser varom fråga är, utan att prövning har gjorts i det enskilda fallet.

Stora delar av den specialreglerade kyrkliga egendomen utgör stiftelse- egendom. Beträffande denna egendom har fattats många generella permu- tationsbeslut genom lagstiftning. Genom en ecklesiastik boställsordning år 1910 ändrades bestämmelserna för prästboställena. Dessa hade tidigare förvaltats och bebotts av prästerna. Boställenas skog skulle bl.a. förvaltas av skogsstaten och avkastningen inlevererades till kyrkofonden. År 1932 kom en ny ecklesiastik boställsordning då förvaltningen av löneboställena flyttades över till pastoraten. År 1970 kom en lag om förvaltning av kyrklig jord. Förvaltningen av löneboställenas skog flyttades till stifts- nämnderna. I lagen fanns bestämmelser om när sådan egendom får säljas eller köpas. Kammarkollegiet eller regeringen prövade sådana ärenden och likaså om användningen av försäljningsmedlen. De skulle fonderas.

Den nuvarande lagstiftningen i 38, 39, 41 och 42 kap. kyrkolagen och tidigare lagstiftning om den specialreglerade egendomen får, som tidi- gare nämnts, anses ha karaktär av legal generell permutation. Detsamma gäller övergångsbestämmelserna till kyrkolagen och till äldre lagstiftning.

Genom lagstiftningen har förvaltningen flyttats och stiftelseegendomens

115

6Vad händer vid relationsändringen?

–Introduktion och problemanalys

6.1Relationsändringens förutsättningar

Vårt utredningsuppdrag utgår ifrån ett principbeslut om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan (prop. 1995/96:80, bet. 1995/96: KU 12, rskr. 1995/96:84). Principbeslutet innehåller de viktiga grunderna för en reform och anger den huvudsakliga inriktningen, men den nu pågående utredningsprocessen behandlar de konkreta följderna, alla detaljfrågor och genomförandet. För att kunna ta ställning till olika frågor inom ramen för utredningsuppdraget behöver man göra sig en bild av vad som kommer att hända när reformen genomförs – hur Svenska kyrkans formella och praktiska verklighet förändras.

Enligt principbeslutet skall den kyrkliga egendomen efter en relations- ändring stå till Svenska kyrkans förfogande. Hur detta skall ske är den egentliga utredningsuppgiften i vårt uppdrag. Uppgiften kräver att man analyserar olika rättsliga förhållanden som kommer att råda när reformen har genomförts, t.ex. i vilka former egendom kan ägas och förvaltas.

Det medför betydande svårigheter att under ett pågående omfattande utredningsarbete försöka fånga in någon sorts slutresultat av utredandet och en tänkt genomförandeprocess. Utredningsfasen präglas dessutom av ett komplicerat samspel mellan statliga och kyrkliga utredningar. Kammar- kollegiet har ändå ansett det nödvändigt att redovisa ett antal utgångs- punkter, vissa tolkningar av principbeslutet och ett antal gjorda antagan- den, som på olika sätt har varit styrande för vårt utredningsarbete och för dess resultat.

Följande element i reformen och omständigheter i reformprocessen har lagts till grund för vårt arbete att finna lösningar på frågan om Svenska kyrkans disposition av den kyrkliga egendomen i framtiden.

·Lagarna: Den nuvarande lagstiftningen om Svenska kyrkan, framför allt 1992 års kyrkolag, försvinner och ersätts av en ramlag, lagen om Svenska kyrkan. Inom den ram som lagen ger skall Svenska kyrkan själv bestämma om sina egna förhållanden. Direktiven anger att det kan finnas lagstiftning om egendomen i lagen om Svenska kyrkan. Kammarkollegiet har utgått ifrån att den lagstiftningen av principiella skäl inte kan vara särskilt omfattande eller detaljerad och också att det inte skall finnas någon särskild lagstiftning i övrigt om den kyrkliga

116 Vad händer vid relationsändringen?

SOU 1997:47

egendomen. En viktig fråga blir därför vilka regler som skall styra egendomsförvaltningen när lagarna försvinner.

·Organisationen: Församlingar och samfälligheter finns kvar, men är inte längre kommuner. Trossamfundet Svenska kyrkan tillskapas som nytt rättssubjekt med den nya associationsformen trossamfund. Församlingar, samfälligheter och stift är självständiga enheter inom trossamfundets ram på det sätt som anges i lagen om Svenska kyrkan. Samtliga enheter kan, liksom trossamfundet självt, självständigt äga och förvalta egendom. Frågan om hur egendomen skall stå till kyrkans förfogande inbegriper också på vilken plats i organisationen olika befogenheter finns.

·Normgivningen: Kyrkomötets på regeringsformen grundade norm- givningskompetens försvinner. I stället kommer kyrkomötet att, i enlig- het med bestämmelser i Lagen om Svenska kyrkan, som högsta be- slutande organ inom trossamfundet kunna fatta beslut som är bindande för enheterna inom Svenska kyrkan. På detta sätt kommer man t.ex. att kunna ersätta stora delar av 1992 års kyrkolag med en inomkyrkligt bindande kyrkoordning. Däremot kommer varken kyrkomötet eller något annat organ inom Svenska kyrkan att kunna fatta beslut som är bindande för rättssubjekt utanför Svenska kyrkan. Det sistnämnda har stor betydelse när det gäller de delar av egendomen som har stiftelse- karaktär. Kyrkomötet bestämmer inte över förvaltningen av självstän- diga stiftelser. Detta gäller även om förvaltaren är ett kyrkligt organ.

·Egendomens ändamål: En viktig fråga för Svenska kyrkan efter en relationsändring är vad egendomen får användas till och på vilket sätt man kan disponera över avkastningen m.m. I principbeslutet om en relationsändring förutsätts närmast att ändamålsbindningen för den specialreglerade egendomen består (prop. 1995/96:80 s.37). Kammar- kollegiet har dock ansett det erforderligt att pröva vad som ligger i ändamålsbindningen, om ändamålet möjligen förändras genom själva relationsändringen eller om bundenheten vid ett visst ändamål försvårar en lösning efter riktlinjen att egendomen skall stå till kyrkans förfogan- de. För detta anser vi oss ha haft stöd i direktivens formulering att vi skall utreda "hur egendomen skall stå till kyrkans förfogande".

·Äganderätten: För Svenska kyrkan kan det komma att ha stor be- tydelse om det klarläggs i vilken utsträckning kyrkan, efter en relationsändring, är ägare till hela egendomen och på vilka nivåer man förfogar över den och kan sälja den. F.n. föreligger åtskillig oklarhet om detta. Frågan om äganderätten till egendomen har, alldeles bortsett från det historiska tillfället att en gång för alla ta itu med den, kommit att aktualiseras på det sättet att "ägande" är en given dispositionsform enligt vårt vanliga civilrättsliga regelsystem. Också äganderättsfrågan

SOU 1997:47

Vad händer vid relationsändringen?

117

har vi ansett oss ha stöd att ta upp med utgångspunkt från uppgiften att utreda hur egendomen skall stå till kyrkans förfogande.

Det är lätt att se att en relationsändring mellan staten och Svenska kyrkan innebär viktiga förskjutningar i sättet att betrakta kyrkans egen- domsinnehav. Regelsystemet kan inte vara detsamma som tidigare. Hur skall man ställa sig till frågan om äganderätten? Skall staten alltjämt ta ansvaret för den detaljerade ändamålsbindningen? Dessa och liknande frågor behandlas i det följande.

6.2Synen på läget efter en relationsändring

6.2.1Vad ersätter lagstiftningen?

Principerna för relationsändringen medger att grundläggande regler om den kyrkliga egendomen tas in i lagen om Svenska kyrkan. Det är däremot uteslutet att t.ex. alla de detaljregler som idag finns i 38–42 kap. kyrko- lagen skulle återfinnas i form av lag. Det skulle involvera riksdagen i ett fortsatt ansvarstagande för ingripande regler som rör bl.a. interna ansvars- förhållanden, planeringen av kyrkans verksamhet och ekonomi samt orga- nisations- och personalfrågor. På det sättet skulle en fortsatt speciallagstiftning motverka Svenska kyrkans eget självbestämmande och stå i strid med principerna för reformen.

Det behövs alltså något annat än en fortsatt omfattande speciallagstift- ning för att skapa ett regelsystem kring egendomen.

Det är naturligt att söka lösningen efter endera av två huvudlinjer. Antingen faller man tillbaka på något redan existerande, generellt giltigt regelsystem, eller också tillskapar man något nytt, som i så fall bör b ygga på ett begränsat mått av lagstiftning och desto mer av kyrkligt själv- bestämmande. Som framgår av kap. 2 ovan har alternativet att åtminstone delvis överföra den kyrkliga egendomen till en stiftelse (stiftelsealter- nativet) varit aktuellt under många tidigare utredningar. Det svarar mot kravet på ett generellt system, inte speciellt utformat för kyrkan även om det är vanligt förekommande i den kyrkliga sfären, utan allmängiltigt som en i Sverige erkänd form av rättssubjekt. En annan möjlighet är att lagstiftningens grundläggande regler om egendomen ger en ram för ett kyrkligt självbestämmande på ett eller annat sätt.

Resonemanget leder fram till de två modeller som har återgivits i våra direktiv, nämligen stiftelsemodellen och den s.k. lagstiftningsmodellen. Det kan vara på sin plats att närmare precisera vad som i det följande avses med den ena respektive den andra modellen.

Stiftelsemodellen bygger på ett fristående regelverk, nämligen den nya stiftelselagen. Svenska kyrkans egendomsförhållanden skulle, om en lös-

118 Vad händer vid relationsändringen?

SOU 1997:47

ning söks i enlighet med denna modell, styras av ett generellt giltigt regel- komplex. Det skall inte uteslutas att stiftelselagens regler på någon punkt skulle kunna anpassas efter kyrkans särskilda förhållanden. En utgångs- punkt för detta är närmast att egendomen idag är undantagen från stiftel- selagens tillämpning [4 § andra stycket lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen]. Skulle däremot reglerna långtgående anpassas efter kyrkans förhållanden går själva poängen med att den kyrkliga egendomen följer ett generellt regelsystem givetvis förlorad. I stiftelsemodellen kan förekomma ett större eller ett mindre antal stiftelser. De kan tänkas förvaltade av kyrkliga organ på olika nivåer inom den kyrkliga organisationen, men man bör komma ihåg att varje stiftelse är ett fristående rättssubjekt i sig och inte en del av den kyrkliga organisationen.

Lagstiftningsmodellen står för en i alla avseenden specialanpassad lösning genom en kombination av regler i lagen om Svenska kyrkan och i det inomkyrkliga regelsystemet. I lagstiftningsmodellen kan egendomen föras till olika nivåer i den kyrkliga organisationen. Vem som utövar för- valtningen bestäms av kyrkan själv, som givetvis har frihet att bestämma sin interna organisation. I lagstiftningsmodellen uppträder ett antal frågor om det inomkyrkliga regelsystemets bindande kraft, om möjligheten att delegera egendomsförvaltningen m.m. En möjlig konsekvens av lagstift- ningsmodellen är att äganderätten i vissa fall får anses tillkomma helheten, dvs. trossamfundet Svenska kyrkan.

I Kammarkollegiets utredningsuppdrag spelar de båda modellerna en framträdande roll. Kollegiet har uppfattat dem just som modeller för tankearbetet – idémässiga konstruktioner – som skall fungera som hjälpmotorer vid sökandet efter en lösning.

Modellerna är inte i sig själva den lösning som behövs och kollegiet har inte uppfattat direktiven på det sättet att en lösning måste sökas efter endast en av de båda modellerna. För ett visst egendomsslag kanske stiftelsemodellen erbjuder den bästa lösningen, medan något av de andra egendomsslagen inte alls passar för stiftelseformen.

Direktiven anger lagstiftningsmodellen som "ett huvudalternativ". Kammarkollegiet har uppfattat detta som ett förord för kombinationen

"begränsad lagstiftning/inomkyrkliga bestämmelser". Detta kan emellertid utformas på många olika sätt. När man analyserar lagstiftningsmodellen måste man komma ihåg att merparten av den specialreglerade kyrkliga egendomen är av stiftelsekaraktär. Det nämnda förordet för lagstiftning- modellen kan inte tolkas så att det skulle utesluta en lösning som också för framtiden erkänner egendomens stiftelsekaraktär, men som applicerar lag- stiftningsmodellens komponenter – lagstiftning/inomkyrkliga bestämmel- ser – på förvaltningen av den.

Ett grundligare studium av de båda modellernas beståndsdelar ger in- sikter om att de ibland går in i eller överlappar varandra, i vart fall när de sätts i relation till den kyrkliga egendom som de är tänkta för. På detta sätt

SOU 1997:47

Vad händer vid relationsändringen?

119

inser man att även stiftelsemodellen innehåller en lagstiftningskomponent, som kommer till synes vid ändringar i stiftelselagen. Viktiga frågeställ- ningar hör samman med hur stiftelselagen fungerar tillsammans med inomkyrkliga regler. På motsvarande sätt finner man att det i lagstif- ningsmodellen är nödvändigt att konfrontera det tänkta innehållet i lagen om Svenska kyrkan och i inomkyrkliga regler om egendomen med en verklighet fylld av stiftelser och stiftelseliknande subjekt.

Kollegiets diskussioner omkring modellerna har lett fram till tre olika lösningsförslag som var för sig kan sägas innehålla olika mängder av de ursprungliga modellerna. Hur de idémässigt vuxit fram skildras i avsnitt 6.5. De detaljerade förslagen presenteras i kap. 10–12.

6.2.2Hur utövas Svenska kyrkans självbestämmanderätt?

Frågan om vad som händer när den detaljerade lagstiftningen försvinner står i nära samband med frågan om hur kyrkan avser att fatta sina beslut och utöva sin förvaltning efter en relationsändring. Möjligheterna på detta område begränsas i sin tur av de associationsrättsliga egenskaperna hos den nya rättsfiguren "registrerat trossamfund", vilket är den juridiska form som även Svenska kyrkan framgent kommer att uppträda i.

Den nya rättsliga formen kommer att ge sin speciella ram för möjlig- heterna till samband och styrning mellan olika nivåer inom den kyrkliga organisationen – t.ex. vilka möjligheter det finns att fatta övergripande beslut med verkan för hela organisationen och på vilket sätt uppgifter kan anförtros olika organ eller delegeras. Det kan förutskickas att mönstret kan bli ett annat än det som har gällt när hela verksamhetsformen har varit reglerad i lag.

Dessa och angränsande frågeställningar utreds inom ramen för Utred- ningen om trossamfundens rättsliga reglering. Kammarkollegiet har utgått från i vart fall följande förutsättningar när det gäller den kyrkliga egen- domen. Som angivits i det föregående har vi antagit att varje nivå inom den kyrkliga organisationen – på lokalt, regionalt och nationellt plan – har sådana rättsliga egenskaper att det finns enheter som kan självständigt äga och förvalta egendom. Vi har dessutom utgått ifrån att organisationen den 1 jan. 2000 består av samma lokala och regionala enheter som tidigare, även om de rent associationsrättsliga förutsättningarna – hur de hänger ihop med varandra – kan ha förändrats en del. Vi har till detta lagt för- utsättningen att det från samma tidpunkt finns ett nytt rättssubjekt – trossamfundet Svenska kyrkan – som inbegriper de andra och som också kan äga och förvalta egendom.

Från dessa utgångspunkter finner man att det inte finns endast en enda självklar ansvarsfördelning utan många tänkbara möjligheter när det gäller hur beslut skall fattas och verksamheter ledas och förvaltas efter en rela-

120 Vad händer vid relationsändringen?

SOU 1997:47

tionsändring. Innehållet i principbeslutet är sådant att det måste framstå som synnerligen önskvärt att kyrkan själv ges så stor frihet som möjligt när det gäller att fördela ansvaret inom organisationen (detta utvecklas närmare i avsnitt 6.3.1 nedan), men kollegiet har funnit det ofrånkomligt att valet av sätt att ställa egendomen till kyrkans förfogande blir i viss mån styrande för den inomkyrkliga ansvarsfördelningen. Väljer man att samla egendomen i en eller flera stiftelser, ger stiftelselagen en ram som t.ex. begränsar möjligheterna för någon annan än stiftelsens förvaltare att fatta beslut om stiftelseförmögenhetens förvaltning. Därmed har man låst fast en viss ansvarsfördelning redan innan den kyrkliga organisationen har börjat arbeta.

En viktig omständighet kan fötjäna en mer utförlig kommentar. Kolle- giet har förutsatt att det finns ett inomkyrkligt bindande regelsystem. Detta har stor betydelse i alla tre modellerna. Kyrkomötet måste kunna överta befogenheten att meddela åtminstone en del av sådana bestämmelser om egendomen som i dag återfinns i lagstiftningen. Behovet av sådana över- gripande bestämmelser är olika stort i olika modeller – stiftelselösningar kräver förstås mindre inomkyrkliga regler eftersom det finns ett om- fattande regelverk i själva stiftelselagen – men helt utan övergripande inomkyrkliga regler fungerar inte någon av de många tänkbara lösning- arna.

Kollegiet har gjort bedömningen att de slutliga avvägningarna när det gäller vad reformen kräver av övergripande rambestämmelser för att det skall fungera – för att det skall finnas ett system för samverkan och sammanslutningar av församlingar, ett inomkyrkligt utjämningssystem och regler för indelningen m.m. – också kommer att leda till en bred värde- gemenskap i frågan om behovet av ett bindande regelverk – en kyrko- ordning.

6.3Vissa principiella förutsättningar

6.3.1Hur mycket skall staten bestämma?

Principbeslutet om en relationsändring bygger på gr undläggande värde- ringar om en ökad självständighet för Svenska kyrkan inom ramen för den särskilda lagen om Svenska kyrkan. Det är från denna utgångspunkt som beslutet sedan anger att egendomen skall stå till kyrkans förfogande.

Den ökade självständigheten kommer till uttryck på flera plan och i många olika former, bl.a. tillskapas det nya rättssubjektet trossamfundet Svenska kyrkan. Ansvarsfördelningen mellan kyrkliga och statliga organ förändras på ett genomgripande sätt när det gäller ekonomi, organisation och personal. De kyrkliga organen förutsätts ta ett annat övergripande ansvar än tidigare.

SOU 1997:47 Vad händer vid relationsändringen? 121

Mot denna bakgrund är det naturligt att ställa frågan hur mycket som skall regleras och vilka villkor som skall ställas i samband med att egen- domen ställs till kyrkans förfogande. Hur långt sträcker sig statsintresset?

Enligt Kammarkollegiets bedömning måste på denna punkt en avväg- ning göras mellan motstående intressen. Å ena sidan finns det ett starkt intresse av att den specialreglerade egendomen bevaras för sitt ändamål. Men vad gäller om nu ändamålet inte är särskilt skarpt avgränsat utan mycket vitt, eller om det är starkt beroende av hur den kyrkliga verk- samheten utvecklas och hur kyrkan tolkar sitt uppdrag? Å andra sidan finns det ett intresse av att inte begränsa eller hindra det kyrkliga ansvars- tagandet och självbestämmandet.

Följande exempel på avvägningar som måste göras visar intresse- konflikten.

I. Kyrkobyggnaderna har i dag inte något entydigt ändamål, faststä llt i lag, men det finns föreskrifter om församlingskyrkor och om upplåtelse av kyrka (se vidare avsnitt 7.2.1).Här kan man välja olika utgångspunkter när man reflekterar över vilka regler som behöver ställas upp, när lagstift- ningen i övrigt försvinner och egendomen ställs till kyrkans förfogande utan den detaljreglering som finns i dag.

En sådan utgångspunkt kan vara att lagen om Svenska kyrkan kommer att definiera kyrkan som rikstäckande. Måste man då inte föreskriva någonting om antalet kyrkor i landet eller att det skall finnas en kyrka i varje församling? Detta kan synas bestickande, men att fullfölja tanke- gången leder mycket långt. Om man anlägger detta betraktelsesätt, vore det då inte naturligare att föreskriva hur rikstäckningen skall uppfyllas, hur många församlingar det skall finnas och kanske hur många präster ? Och har man då inte lagt allvarliga hinder i vägen för ett kyrkligt ansvars- tagande både vad gäller ekonomin och verksamhetens utformning? Kolle- giet har funnit det otänkbart att förena kyrkans rätt till egendomen med så ingripande föreskrifter.

En annan utgångspunkt skulle kunna tas i det stora intresse som finns för kyrkobyggnaderna, långt utanför kretsen av trogna kyrkobesökare. Finns det på sådana grunder skäl att reglera kyrkob yggnadens och kyrko- rummets användning? Tankegången skulle närmast vara att kyrkan själv bestämmer hur många kyrkor det skall finnas och var de ligger, men för de kyrkor som finns bestäms det i lag på vilket sätt de får användas. Det kan antas att sådana tankar omfattas av ganska många, men kollegiet har ändå funnit det svårt att förena dem med huvudprinciperna i den tänkta rela- tionsändringen. Hur kyrkorna används är till största delen en fråga om hur kyrkans verksamhet utformas. Detta måste kyrkan själv ta ansvaret för. Det finns inte heller någon naturlig kontrollapparat att ta till, om det skulle visa sig att kyrkorna används på ett sätt som strider mot föreskrifter i lag.

122 Vad händer vid relationsändringen?

SOU 1997:47

Det kan anföras goda skäl för att det finns övergripande bestämmelser om antalet kyrkor och vad de får användas till, men enligt Kammarkolle- giets mening bör dessa i så fall beslutas av kyrkliga organ. Det sagda gäller inte hur kyrkorna skall betraktas från kulturminnessynpunkt, vilket som nämnts utreds av Kommittén angående det kyrkliga kulturarvet.

II. Den kyrkliga jorden förvaltas i dag av egendomsnämnder, som har karaktär av specialreglerade nämnder. Om vi utgår ifrån antagandet att den kyrkliga jorden även i framtiden får både ett bevarat ändamål och ett i lag fastställt förvaltningsmål, är det då inte naturligt att lagen också anger hur en egendomsnämnd skall arbeta gentemot de uppställda målen, dvs. att vissa förvaltningsbetämmelser ges för egendomsnämndernas verksamhet? På denna punkt, liksom i fråga om kyrkob yggnaderna har kollegiet funnit att en sådan reglering ingriper i och styr kyrkans egen planering och de prioriteringar som måste göras. Vid närmare begrundande måste man inse att det inte ens är självklart att man i lag föreskriver att det skall finnas en motsvarighet till dagens egendomsnämnder. Enligt Kammarkollegiets me- ning finns det en rad goda motiv för att ett sakkunnigt organ får ansvaret för den krävande förvaltningen av kyrkans jord och skog, men med den ansvarsfördelning som bör gälla enligt principbeslutet om ändrade rela- tioner, bör den bedömningen i sista hand vila på kyrkan själv.

Dessa båda exempel visar att avvägningen mellan de intressen som betingar att staten genom lagstiftning styr utvecklingen efter en relations- ändring och de intressen som i stället talar för att staten avstår från detsamma, inte alltid är enkel att göra. Enligt kollegiets bedömning väger det emellertid på en rad punkter över till förmån för att man avstår. Ett konsekvent handlande utifrån principbeslutet om ändrade relationer kräver på det hela taget i regel att kyrkan får frihet att bestämma själv, eftersom man tar hela ansvaret för ekonomi, personal och verksamhetens utform- ning. Att stifta lagbestämmelser utifrån omsorgen om kyrkans bästa är inte heller något naturligt led i reformen, utan skulle betyda att staten ikläder sig förmyndarens roll.

Kammarkollegiet har lagt följande ställningstaganden till grund för arbetet med de olika modellerna.

Egendomens ändamål: Den specialreglerade egendomen har idag ändamålsbestämmelser i kyrkolagen.Utgångspunkten bör vara att lagstift- ningen också i fortsättningen anger ändamålen för den kyrkliga egen- domen. Detta motiveras av ett tydligt statsintresse, som motsvarar de skäl som bär upp bl.a. stiftelselagens bestämmelser om ändring av ett stiftelse- förordnande [6 kap. stiftelselagen (1994:1220)], dvs. att egendom som avsatts för ett bestämt ändamål också bevaras för detta under en viss offentlig kontroll.Om ett sådant ändamål i detta fall är helt och hållet beroende av kriterier som kyrkan själv skall besluta eller av den kyrkliga verksamhetens utformning, kan det emellertid vara överflödigt eller rent

SOU 1997:47

Vad händer vid relationsändringen?

123

av hindrande att det finns lagbestämmelser. I vissa fall kan man i stället överväga en negativ ändamålsbestämning, dvs. att lagstiftningen anger vad egendomen inte får användas till.

Förvaltningsmål: Vissa skäl kan anföras till stöd för att i en ramlag ta med ett mål för förvaltningen av den ändamålsbestämda egendomen. Ett sådant är att dagens lagbestämmelser innehåller detta (41 kap. 9 § kyrko- lagen), ett annat att stiftelselagen har en allmän bestämmelse om för- mögenhetens placering på ett godtagbart sätt (2 kap. 4 § stiftelselagen). I båda fallen handlar det om att trygga ege ndomens varaktiga bestånd för sitt ändamål. Ett i lag uppställt förvaltningsmål för den kyrkliga egen- domen kan tjäna syftet att understryka den ursprungliga stiftelsekaraktären och på ett positivt sätt bidra till valet av långsiktiga förvaltningsstrategier, vilket står bäst i överensstämmelse med egendomens historiska ursprung och ändamål.

Förvaltningsorganisation: I dag är förvaltningsorganisationen regle- rad i lag. Utgångspunkten för principbeslutet om ändrade relationer är emellertid att kyrkan själv skall bestämma sin organisation. Lagen om Svenska kyrkan kommer bara att ange de olika rättssubjekten och nivåerna i organisationen. Som antytts ovan finns det skäl för uppfattningen att egendomsförvaltningen allt efter sin beskaffenhet anförtros organ med inflytande från den sakkunskap som förvaltningsuppgiften kräver. En parallell är stiftelselagens krav på "godtagbar placering". Om detta sägs bl.a. följande:

Det är styrelsen eller förvaltaren som svarar för att förmögen- heten är godtagbart placerad. Härav följer att frågan om en stiftelses förmögenhet är godtagbart placerad i vissa fall också kan vara att bedöma med beaktande av vilken kunskap i ekono- miska spörsmål som finns representerad i styrelsen eller hos för- valtaren i dennes högsta verkställande organ...

(Prop.1993/94:9 s.122)

Innebörden är bl.a. att om förvaltningen leds av ett sakkunnigt organ är ramen för vad som skall betraktas som en "godtagbar placering" vidare. En förvaltare med expertkunskaper kan själv svara för t.ex. kvalificerade för- valtningsåtgärder som att hålla en egen värdepappersportfölj. För en för- valtare som inte har sådana egenskaper är en förvaltning av detta slag inte en "godtagbar placering".

Om man nu tänker sig att egendomen ställs till kyrkans förfogande med ett förhållandevis vitt ändamål och ett ganska allmänt förvaltningsmål, skulle det vara en trygghet för den långsiktiga ändamåls uppfyllelsen, om man vore säker på att förvaltarskapet utövades med god kompetens. Utifrån ändamålssynpunkter skulle det i så fall vara ett intresse från statens sida att ge övergripande synpunkter på sammansättningen av de

124 Vad händer vid relationsändringen?

SOU 1997:47

organ som skall uppträda som egendomsförvaltare på olika nivåer. Detta kräver att en del av organisationen anges i lag, kanske inte bara det förvaltande organet självt, utan också hur det skall utses. Eventuellt kräver detta i sin tur att också den part som skall utse organet ifråga lagregleras. Börjar man ställa upp förutsättningar i lag, leder det mycket lätt till en kedja av konsekvenser.

Kollegiet anser det inte omöjligt att i lagen om Svenska kyrkan ta in bestämmelser om sakkunniga förvaltningsorgan, t.ex. egendomsnämnder eller en kyrkofondsstyrelse. Det inkräktar dock en del på det kyrkliga självbestämmandet ifråga om den interna organisationen och skulle inne- bära att man för ett delområde av reformen gjorde avsteg från en princip som i övrigt är genomgående. Mot bakgrund av detta, och särskilt också med hänsyn till att lösningarna i formellt hänseende blir olika i de tre modeller vi presenterar i kap. 10–12, har vi stannat för uppfattningen att lagen inte i något avseende bör reglera förvaltningsorganisationen utöver vad som följer av huvudinnehållet i lösningsförslaget.

6.3.2Reformen får inte minska friheten

Det får närmast uppfattas som en självklarhet att reformen skall öka Svenska kyrkans frihet på en rad områden. Om motsatsen skulle bli resul- tatet, skulle reformen eller i vart fall motiven för den framstå i egendomlig dager. Ändå är detta precis vad som skulle kunna bli fallet på det område kollegiet har att utreda. Vår önskan att undvika ett sådant resultat av re- formarbetet har starkt påverkat diskussionen omkring en av våra modeller.

En förklaring till det sagda är följande. En stor del av den special- reglerade egendomen har, som tidigare beskrivits, stiftelsekaraktär. Den är emellertid idag undantagen från stiftelselagens tillämpning (4 § lagen om införande av stiftelselagen). Kyrkolagens föreskrifter gäller i stället. Om ett stiftelsealternativ utformas utifrån stiftelsemodellen – med egendomen som anknutna stiftelser och församlingarna som förvaltare enligt stiftelse- lagen – är det högst sannolikt att reformen på detta område skulle uppfattas på det sättet att friheten rent faktiskt har minskat.

Av det följande framgår hur kollegiets arbete med stiftelsemodellen har tagit en annan riktning, och att våra tankegångar när det gäller förvaltar- skapet har påverkats av det som nu har sagts.

SOU 1997:47

Vad händer vid relationsändringen?

125

6.4Några särskilda problem

6.4.1Normgivningsproblemet

Kyrkoberedningen föreslog att normgivningsbefogenheter också fort- sättningsvis skulle överlämnas till kyrkomötet.

"Vidare innehåller paragrafen en möjlighet för riksdagen att inom ramen för de grundläggande bestämmelserna lämna över till kyrkan att i övrigt besluta om sina angelägenheter, bl.a. genom normgivning som avses binda församlingarna. Kyrkomötets rätt till sådan normgivning har sin grund i att ett överlämnande av offentlig beslutsmakt har skett" (Staten och trossamfunden

s. 153).

Principbeslutet vilar emellertid på uppfattningen att det inte behövs någon normgivning (prop. 1995/96:80 s. 17).

Kammarkollegiet har, som tidigare nämnts, utgått från att det kommer att finnas ett bindande inomkyrkligt regelsystem. Kyrkomötet kommer att besluta om en kyrkoordning som gäller för alla enheter inom kyrkan. Att det är bindande beror inte på att det skulle vara fråga om normgivning, utan helt enkelt på att det är gemensamma bestämmelser inom en och samma organisation. Kyrkomötet beslutar inte för någon annan, utan för sig själv, dvs. trossamfundet Svenska kyrkan.

Som antytts i inledningen till detta kapitel fungerar den "gemensamma beslutanderätten" inte i förhållande till rättssubjekt som inte kan räknas till trossamfundet Svenska kyrkan. Kollegiet har analyserat egendomens stiftelsekaraktär också utifrån detta perspektiv. Vi har funnit att kyrko- mötet inte kan bestämma om förvaltningen av den kyrkliga egendomen enbart utifrån sin ställning som det organ som fattar beslut på trossam- fundets vägnar. Sådana beslut kommer att sakna bindande verkan.

Eftersom möjligheten att fatta övergripande beslut i vissa lägen är av vital betydelse för kyrkans förfoganderätt över egendomen, har detta varit en fråga som styrt vårt arbete i alldeles bestämda riktningar. I detta avsnitt har vi endast velat antyda problematiken. Lösningar återfinns i vart och ett av de olika alternativ vi presenterar .

6.4.2Äldre och yngre kyrkor

I den tidigare framställningen återges den rättsliga skillnaden mellan äldre och yngre kyrkor, dvs. å ena sidan sådana som är uppförda före år 1817 på landet resp. år 1843 i stad, å den andra sådana som är uppförda därefter.

126 Vad händer vid relationsändringen?

SOU 1997:47

De förra kyrkorna (med tillhörande kyrkotomter och kyrkogårdar) upp- fattas som stiftelser, de senare ägs av resp. församling.

I dag följer emellertid bägge kategorierna samma regelverk, varav huvuddelen återfinns i kyrkolagen.

Om lagregleringen upphör, uppstår det förhållandet i många försam- lingar med kyrkor av båda slagen att de yngre kyrkorna förvaltas med församlingens äganderätt som utgångspunkt, medan ett stiftelserättsligt betraktelsesätt gäller för de äldre. Som framgår av avsnitt 6.4.1 ovan kan kyrkomötet inte heller meddela bestämmelser som ger samma förutsätt- ningar för förvaltningen av de båda slagen av kyrkor. Kyrkomötet kan inte utan vidare fatta beslut som gäller för de äldre kyrkorna. Att i stället stiftelselagen skulle gälla för förvaltningen av de äldre kyrkorna skulle vara en mycket opraktisk ordning, som skulle ge betydande svårigheter vid tillämpningen. I själva verket tror vi att församlingar och samfälligheter skulle uppleva det som väldigt främmande att ställas inför problemet att äldre kyrkor inte "tillhör" dem på samma sätt som de yngre. I dagens verklighet görs ingen skillnad. Stiftelsekyrkorna bekostas med skattemedel på samma sätt som de ägda kyrkorna. Knappast någon torde vara med- veten om den skillnad det faktiskt innebär att man i det ena fallet använder medlen i den egna verksamheten, medan man i det andra rent rättsligt tillskjuter medel till en stiftelse. Vidare torde själva begreppen "äldre" och "yngre" inte vara särskilt levande. Den med hänsyn till sitt ursprungliga uppförande äldre kyrkan kan ju vara renoverad eller kanske till och med ombyggd intill sista byggstenen, och på det sättet för församlingen vara en betydligt yngre kyrka än en ännu icke renoverad kyrka med ett senare uppförandedatum.

Det är inte bara dessa rent faktiska förhållanden som påverkar situa- tionen. Även själva rättsläget är faktiskt oklart på vissa punkter. De viktigaste oklarheterna gäller kriterierna för när en lokal kyrkostiftelse skall anses ha uppkommit och vad som i vissa fall har utgjort förut- sättningen för dess fortsatta varaktiga bestånd. Ett exempel av många som föranlett diskussion är situationen om den ursprungliga kyrkobyggnaden – uppförd före år 1817 – har rivits och senare en annan b yggnad, låt oss säga bekostad av skattemedel, har uppförts på samma tomt. Är detta alltjämt i sin helhet en stiftelse?

Kammarkollegiet har funnit att det relaterade förhållandet är ett problem av så allvarlig natur att det måste ges en lösning i samband med reformen. Samma rättsförhållanden och samma regelverk bör enligt vår mening gälla för äldre och yngre kyrkor.

Det finns flera sätt att åstadkomma ett sådant resultat. Det naturligaste och bästa är enligt kollegiets mening att de äldre kyrkorna i samband med relationsändringen genom lagstiftning tillförs de församlingar de idag ligger i. På det praktiska planet är en sådan reform omärkbar.

SOU 1997:47

Vad händer vid relationsändringen?

127

Rent juridiskt ställer det sig en smula mer komplicerat. Vad som händer är att en ålderdomlig stiftelse rent formellt upplöses. Ändamålet förändras uppenbarligen inte.

Förvaltaren är densamme. (Vi bortser i detta sammanhang från de i och för sig inte oviktiga frågorna om församlingarnas identitet före och efter en relationsändring samt huruvida kyrkorna över huvud taget skall ha ett lagfäst ändamål efter reformen.) Det viktigaste som sker är en ägande- rättsövergång från stiftelsen till församlingen. De frågor som detta väcker skall diskuteras i fortsättningen. I detta sammanhang räcker det med att konstatera att det är fullt möjligt att på detta sätt upplösa stiftelser.

Den lösning som vi föreslår för regleringen av äldre och yngre kyrkor har samma utformning i alla våra tre alternativ.

6.4.3Egendom som ibland byter ändamål

Bland den specialreglerade egendomen finns det egendomsslag, som under vissa förutsättningar byter ändamål. Det gäller framför allt tjänstebo- städerna prästgård och biskopsgård. Om nämligen en prästgård eller en biskopsgård inte skall vara tjänstebostad längre, förändras ändamålet. När det gäller prästgårdarna följer detta direkt av 41 kap. 1 § kyrkolagen, som stadgar att en sådan prästgård blir församlingskyrkas fastighet. Någon uttrycklig lagbestämmelse om vad som händer med en biskopsgård i mot- svarande situation finns inte, men uppenbarligen förändras också i detta fall egendomens ändamål och fastigheten kommer att användas till någon- ting annat.

Detta förhållande utgör i och för sig inte något problem, men har föranlett kollegiet att särskilt överväga om prästgårdar och biskopsgårdar skall följa de mönster vi har arbetat fram med hjälp av modellerna, eller om man möjligen skall tänka sig någon annan lösning för just denna typ av egendom.

Kammarkollegiet har stannat för det senare. Eftersom ändamålet redan i dag framstår som sekundärt och föränderligt är det svårt att se något utpräglat statsintresse i en ändamålsbindning eller i formen för kyrkans disposition av denna typ av egendom i framtiden. Med hänsyn till detta bör den enklaste och mest praktiska lösningen väljas. Enligt Kammarkollegiets uppfattning består den lösningen i att prästgårdarna förs till de pastorat där de i dag fullgör sitt ändamål och att biskopsgårdarna tillkommer respektive stift.

Detta innebär på samma sätt som i fråga om kyrkorna enligt avsnitt 6.4.2 ovan en upplösning av en ålderdomlig stiftelse och överförande av äganderätt direkt till den som i dag förvaltar egendomen.

Också detta förslag är genomgående i alla våra tre alternativ.

128 Vad händer vid relationsändringen?

SOU 1997:47

6.4.4Regeringsformens egendomsskydd

Det som har anförts i avsnitten 6.4.2 och 6.4.3 samt hela vårt förslag i ett av våre tre alternativ aktualiserar frågan om de dispositioner vi föreslår i fråga om upplösning av stiftelser och övergång av äganderätt står i överensstämmelse med regeringsformens bestämmelser om egendoms- skyddet. Det är i huvudsak stadgandet i 2 kap. 18 § regeringsformen som avses.

De frågor som är förenade med grundlagsskyddet behandlas särskilt i kap. 8.

6.4.5Delning av kyrkofonden?

Av det som sagts tidigare framgår att kollegiet betraktar Kyrkofonden som en viktig del av den kyrkliga egendomen. Vårt uppdrag att utreda hur egendomen skall stå till kyrkans förfogande omfattar följaktligen även Kyrkofonden.

Kyrkofonden har i dag många olika ändamål. Ett sätt att analysera fondens funktion är att dela in ändamålen i tre huvudgrupper:

·prästernas pensioner

·det inomkyrkliga utjämningssystemet

·vissa kostnader i övrigt såsom biskopslöner, kostnader för kyrkomötet och den rikskyrkliga organisationen m m

Betraktar man Kyrkofonden utifrån denna uppdelning av ändamålet framstår det som tydligt att fonden i olika delar påverkas på olika sätt av en relationsändring.

När det gäller den första huvudgruppen – prästernas pensioner – finns det ett mycket tydligt statsintresse, nämligen att staten, som – i viss mening – arbetsgivare för prästerna fram till tidpunkten för en relations- ändring, ser till att säkerställa utgående pensioner och gjorda pensionsut- fästelser för den tid staten har haft ansvaret. Hur detta närmare ser ut och i vilken form det skall bäras av staten utreds inom ramen för Utredningen om kyrkans personal och om samfundsstöd. Kammarkollegiet har emeller- tid funnit att starka skäl talar för att staten för att fullfölja sitt ansvar gentemot prästerna ser till att från Kyrkofonden avskiljs ett tillräckligt kapital för att pensionsåtagandena skall kunna tr yggas enligt lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelser m.m. eller på annat sätt. Ingenting hindrar att detta görs i former som i övrigt anpassas till Svenska kyrkans förhållanden efter en relationsändring.

Återstoden av Kyrkofonden skall inte disponeras på detta sätt. Fonden behöver alltså delas innan den ställs till kyrkans förfogande. Den exakta

SOU 1997:47

Vad händer vid relationsändringen?

129

beräkningen av aktuariska förhållanden kan inte göras förrän vid den tidpunkt ansvaret för prästernas pensioner övergår från staten till kyrkan.

För övriga ändamål kan återstoden av Kyrkofonden ställas till kyrkans förfogande i enlighet med något av våra tre alternativ. Ytterligare syn- punkter i den delen lämnas i kap. 7 vid genomgången av de olika ändamålen.

6.5Introduktion till alternativen

De föregående avsnitten i detta kapitel har redogjort för olika utgångs- punkter i kollegiets utredningsuppdrag, hur vi betraktar läget efter rela- tionsändringen samt ett antal speciella problem, förknippade med arbetet. Kammarkollegiets förslag till lösningar måste b ygga på förutsättningarna och tillgodose behoven av problemlösning.

6.5.1Stiftelsealternativet

Den specialreglerade egendomens rättsliga ställning i dag erbjuder en naturlig utgångspunkt för diskussioner om en stiftelselösning. Att bilda stiftelser för egendomen alltefter dess ändamål har varit en genomgående tanke under de senaste decenniernas kyrka-statarbete.

En första tanke kan vara att man utnyttjar den kyrkliga egendomens stiftelsekaraktär i dag och applicerar den nya stiftelselagen på varje stiftelsesubjekt med anknytning till den kyrkliga organisationen. Poängen är att man får ett generellt regelverk genom stiftelselagen. Ingen särregle- ring behövs för kyrkans egendom.

Skärskådas detta alternativ finner man snart att det leder till oöverskåd- liga och svårhanterliga förhållanden. Hur många äldre stiftelseliknande subjekt det finns i dag kan inte exakt klarläggas och inte heller i detalj vilken egendom som hör till vilken stiftelse. Stiftelselagens mönster inne- bär i vissa fall en minskad frihet för de kyrkliga förvaltarna och det är inte möjligt att behålla dagens samlade förvaltning av den kyrkliga jorden och fonderna med samma befogenheter för egendomsnämnderna. Som tidigare framhållits kan inte heller kyrkomötet fatta beslut med bindande verkan för fristående stiftelser. Detta innebär bl.a. komplikationer när det gäller de delar av egendomens avkastning som skall användas för utjämnings- ändamål.

Lokala stiftelser i anslutning till dagens stiftelsestruktur är tydligen inte någon god lösning.

Väsentligt bättre är att med utgångspunkt från dagens samlade förvalt- ning på stiftsnivå tänka sig en lösning med en stiftelse i varje stift. I dagens organisation är prästlönefonderna snarast att betrakta som stifts-

130 Vad händer vid relationsändringen?

SOU 1997:47

stiftelser. Genom att till dessa stiftelser föra den kyrkliga jorden, som ju också i dag förvaltas gemensamt av varje egendomsnämnd, får man en organisation som i fråga om förvaltningen avviker föga från dagens. Vissa av de invändningar som gäller lokala stiftelser uppträder dock även beträffande stiftsstiftelser. Det är framför allt avsaknaden av möjligheten att meddela gemensamma bestämmelser om förvaltningen inom ramen för en kyrkoordning som är besvärande.Beroende på hur man ser på förhållandet mellan kyrkans olika plan är detta en omständighet som man tillmäter olika vikt. Kammarkollegiet anser emellertid att det är otillfredsställande att det inte kan tillskapas gemensamma bestämmelser om förvaltningen till skydd för ändamålet. Det närmaste man kan komma i stiftsstiftelsevarianten är att ge enahanda bestämmelser i de tretton stiftelsernas stadgar. Dessa ändras i så fall inte av kyrkomötet, utan genom det lagbundna permutationsförfarandet i 6 kap. stiftelselagen.

Den stiftelselösning som tillgodoser alla de krav kollegiet har uppställt innebär att all egendom samlas i en enda stiftelse med trossamfundet Svenska kyrkan som förvaltare. Den lösningen ger möjlighet till gemen- samma beslut för hela egendomen, den ger kyrkan största möjliga frihet inom stiftelselagens ram och den ger samtidigt möjlighet att behålla dagens stiftsvisa förvaltning enligt beslut om förvaltningen som kyrkan själv kan fatta.

6.5.2Ägandealternativet

Ändamålsbestämningen av egendomen och dess historiska stiftelsekarak- tär är de omständigheter som påtagligt leder tankegångarna till stiftelse- bildning. Stiftelseformen är dock inte absolut nödvändig för att bevara egendomen för sitt ändamål. I samband med en relationsändring kan ett ändamål bestämmas som villkor för kyrkans fortsatta förfogande över egendomen.

Under sådana förhållanden kan vanligt ägande inom ramen för civilrättsliga regler erbjuda en möjlig lösning. Om ägandet samlas hos trossamfundet Svenska kyrkan, kan kyrkan själv besluta om förvaltnings- nivåer m.m.

Kollegiet har utarbetat ett alternativ som bygger på ägandet som dispo- sitionsform. Det står i viss motsatsställning till stiftelselösningen, som bygger på att egendomen ägs av en stiftelse.

6.5.3Lagstiftningsalternativet

Såväl stiftelsealternativet som ägandealternativet bygger på andra meka- nismer för styrningen än de som gäller i dag. Dagens förhållanden präglas

133

7 Den kyrkliga egendomens ändamål

7.1Allmänna synpunkter

En av de viktigaste frågorna i Kammarkollegiets utredningsarbete är vad som skall hända med den specialreglerade egendomens ändamål vid en relationsändring. I utredningsdirektiven kommenteras detta sparsamt. I beskrivningen av egendomsslagen sägs det att "den specialreglerade egen- domen är underkastad särskilda rättsregler till skydd för intresset att tillgångarna bevaras och används för de ändamål som de ursprungligen varit avsedda för". Indelningen i förvaltningsförmögenhet och finansför- mögenhet sker utifrån betraktelsesättet att förvaltningsförmögenheten utgörs av egendomsobjekt som är verksamhetsföremål medan finans- förmögenheten består av avkastande tillgångar. Utpekandet av ett stiftels- alternativ underförstår en självklar ändamålsbindning. Lagstiftnings- modellen bygger på att "gr undläggande föreskrifter om den kyrkliga egendomen tas in i lagen om Svenska kyrkan". I avsnittet om tillsyn sägs uppgiften vara att överväga om det finns behov av tillsyn "över att den kyrkliga egendomen inte används för främmande ändamål".

Principbeslutet om en relationsändring utgår närmast från att egen- domen skall stå till kyrkans förfogande för samma ändamål som tidigare. Det kan, från mycket allmänna utgångspunkter, sägas vara ett naturligt betraktelsesätt. Att ändamålet består är någonting skyddsvärt utifrån ett vanligt samhällsintresse. Man skall emellertid inte glömma att egendomens ändamål har varit föremål för ett stort antal reformer under de senaste decennierna. 1970 års lagstiftning om förvaltning av kyrklig jord, 1982 års kyrkofondsreform med utjämningssystemet, 1989 års förvaltningsreform och, allra senast, den under hösten 1996 genomförda förändringen av det inomkyrkliga utjämningssystemet, är reformer som alla har inneburit större eller mindre förändringar av ändamålsbestämningens utformning och ändamålsbindningens former. Med hänsyn till en sådan bakgrund skulle man, precis lika gärna, kunna hävda att det vore underligt om man inte i samband med en så genomgripande reform som en relationsändring mellan kyrkan och staten gjorde de anpassningar av ändamålen som betingas av reformerna i övrigt, med andra ord att man fortsätter att förhålla sig tämligen fri i förhållande till den allmänna principen om ändamålsbindningens kontinuitet.

Alldeles bestämda riktlinjer för denna avvägning ges inte i våra direk- tiv. Kammarkollegiet har därför sett det som en viktig uppgift att analysera

134 Den kyrkliga egendomens ändamål

SOU 1997:47

dessa förhållanden och en rad andra frågeställningar inom ramen för vår uppgift att kartlägga hur de olika slagen av egendom berörs av rela- tionsändringen.

En typ av problem har sålunda varit att överväga om ett visst, redan givet, ändamål skall bestå även efter relationsändringen.

I förhållande till de båda nämnda huvudprinciperna – ändamålets bestånd eller ändamålets anpassning efter huvudinnehållet i reformen – har Kammarkollegiet efter ingående prövning intagit en pragmatisk hållning. Om ändamålet för en viss bestämd egendom i dag är precist till sitt innehåll, förhållandevis oberoende av relationsändringen och till gagn för en viss bestämd krets av destinatärer inom kyrkan har kollegiet känt sig förpliktat att föreslå en bestående ändamålsbindning av samma slag. Utgångspunkten har varit densamma som stiftelserättens ändamålsskydd och samhällets intresse av att givna ändamål bevaras långsiktigt och att rättsinnehavares rättigheter skyddas.Om däremot ändamålet för en viss egendom har varit lösligt formulerat, mycket beroende av vad som händer vid relationsändringen och utan egentlig betydelse för någon bestämd destinatärskrets, har det varit naturligt att inte alls lägga samma vikt vid ändamålets bestånd.

Ett exempel på det sistnämnda kan vara följande. Om det för en viss egendom i dag i lag anges att avkastningen av den får användas dels till ett antal noga preciserade ändamål, dels därutöver också till "andra kyrkliga ändamål", är det svårt att se det meningsfulla i att lagstiftningsvis behålla de preciserade ändamålen. Möjligen skulle det kunna vara en poäng att i någon mån lägga fast vad som menas med ett kyrkligt ändamål och därigenom indirekt ange vad egendomen inte får användas till.

En särställning inom detta problemområde har det ändamål som utgörs av utjämningssystemet. En del av den kyrkliga jorden har detta ändamål. Ändamålet är inte bestämt på annat sätt än att den avkastning som det handlar om skall fördelas i ett utjämnande syfte. Sedan avkastningen väl har fördelats, får den användas till vad som helst. Det är själva det ut- jämnande syftet som är det egentliga ändamålet. Kriterierna för utjäm- ningen skall, enligt huvudtankegångarna i principbeslutet om ändrade relationer, bestämmas av kyrkan själv.

Det sistnämnda exemplet illustrerar också vad som kan ses som en statlig intressekonflikt i sammanhanget. Statsintresset av att bibehålla ett visst skydd för ett ändamål som finns i dag och som har betydelse för ett antal destinatärer inom den kyrkliga organisationen måste vägas mot statsintresset av att kyrkan själv övertar ansvaret för den inomkyrkliga utjämningen. Om principbeslutet om ändrade relationer skall vara helt och hållet avgörande på denna punkt, är det uppenbart att intresset av att kyrkan svarar för utjämningen tar över.

Det hittills sagda har avsett frågan huruvida ett visst bestämt ändamål skall bestå över relationsändringen. Det finns i detta sammanhang en

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens ändamål

135

snarlik problematik, som också har bearbetats. Det gäller hur ändamålet formuleras. Även om avsikten är att behålla en viss, given ändamåls- bindning kan man kanske inte göra det genom samma bestämning som tidigare. Relationsändringen innehåller i sig ansvarsförändringar som med- för begreppsförskjutningar. Ändamålets föremål byter identitet. Om man beträffande en viss egendom i lagstiftningen behåller ändamålet att av- kastningen skall fördelas mellan ett antal pastorat, men inte längre i lag talar om vad som skall förstås med ett pastorat har man tydligen inte bestämt ändamålet lika precist som tidigare. På denna punkt möter ett antal problem som inte alls är lättbearbetade. En stor grupp handlar om ändamål där bindningen på olika sätt är knuten till organisationsfaktorer. I dessa fall finns det en tydlig konflikt mellan intresset att bevara ändamålet så nära som möjligt och intresset att kyrkan själv helt och hållet fattar beslut om sin interna organisation. Kollegiet återkommer till frågan i det följande.

När man slutligt har övervägt frågan om ändamålsbindningen bör bestå och också närmare har preciserat på vilket sätt detta i så fall skall ske, återstår det bl.a. att ta ställning till på vilket sätt det är möjligt att konsta- tera om ändamålet uppfylls och vad som skall hända om detta inte är fallet. Frågeställningen handlar i huvudsak om formerna för tillsyn och revision. Detta behandlas i kap. 14 och 15. En fråga bland många har en alldeles särskild dignitet och skall något kommenteras redan nu. Det gäller frågan om egendomens ändamål i relation till Svenska kyrkans identitet.

Staten kan inte ge trossamfundet dess konfessionella identitet. Den framträder i stället genom den bekännelse samfundet ansluter sig till och ger uttryck åt i t.ex. sin församlingssyn och ämbetssyn. Identitetskrite- rierna kan emellertid uppfattas och återges även av andra än samfundet självt. Om det är staten som gör det i form av lagstiftning, kan det dessutom få rättsverkningar med effekter för samfundets yttre gestaltning i samhället – organisationsformer och relationer till andra rättssubjekt. Prin- cipbeslutet om en relationsändring utgår från att dessa identitetskriterier skall återges i lagen om Svenska kyrkan utifrån förutsättningen att staten skall medverka till att kyrkan behåller sin identitet (prop. 1995/96:80 s. 23).

Det sägs i propositionen att de lagfästa identitetskriterierna också är statens krav på Svenska kyrkan. Principbeslutet vilar på förutsättningar om en bevarad identitet. Det är på denna punkt ändamålsbestämningen av egendomen kan ha betydelse i detta sammanhang. Eftersom trossam- fundets identitet inte bestäms genom lagstiftningen, finns det inte någon absolut garanti för att Svenska kyrkan kommer att bevara den identitet som lagen uttrycker. Om det vid någon framtida tidpunkt skulle visa sig att en påtaglig skillnad har uppstått mellan den identitet lagen ger uttryck åt och den syn på sig själv som Svenska kyrkan i verkligheten förmedlar, kan staten, med hänsyn till religionsfriheten och principen om statens neutra-

136 Den kyrkliga egendomens ändamål

SOU 1997:47

litet i förhållande till trossamfunden, inte ingripa i Svenska kyrkans interna förhållanden. Om det från statens sida skulle bedömas vara en riktig reaktion, kan däremot ändamålsbestämningen av den kyrkliga egendomen i ett sådant läge under vissa förhållanden omprövas.

7.2Ändamålen och relationsändringen: Kyrkor och begravningsplatser

7.2.1Kyrkobyggnaderna

Några särskilda ändamålsbestämmelser som enkelt och entydigt uttrycker ändamålet med en kyrka finns faktiskt inte i kyrkolagen. Det har det inte heller funnits i äldre lagstiftning. Själva huvudändamålet med kyrkan är underförstått och framgår bl.a. av kyrkob yggnadens karaktär. Däremot finns det en rad bestämmelser som anknyter till och avgränsar ändamålet. Här kan särskilt nämnas bestämmelserna om församlingskyrka, stadgan- dena om upplåtelse av kyrka och de (numera) inomkyrkliga reglerna för invigning av en kyrka.

Bestämmelserna om församlingskyrka i 38 kap. 1 och 2 §§ kyrkolagen innebär ur ändamålssynpunkt att det skall finnas minst en kyrka i för- samlingen och att det finns en skyldighet att underhålla den så att den kan användas. Härutöver kan det också finnas andra kyrkor. Egenskapen av församlingskyrka kan numera uttryckligen upphävas. Sedan detta har skett behöver kyrkan inte hållas i stånd, om man inte vill.

En kyrka får inte användas till vad som helst. Bestämmelser om detta finns i 40 kap. kyrkolagen. Syftet med bestämmelserna är dels att skydda kyrkorummets helgd, dels att tillgodose att olika beslut om användningen planeras ordentligt och sätts in i sitt praktiska sammanhang.

Innan en kyrka tas i bruk invigs den i Svenska kyrkans ordning. En ordning för invigningen finns i den andra delen av Den svenska kyrko- handboken, antagen av 1987 års kyrkomöte. Genom invigningen avskiljs kyrkorummet för sitt rent religiösa ändamål. Invigningen är bestämmande för vad som är en kyrka. Kyrkolagens begrepp "kyrka" är ett invigt kyrko- rum. Detsamma gäller kyrkobegreppet i lagen (1988:950) om kultur- minnen m.m. Invigningen anses utöver sin religiösa innebörd också ha vissa begränsade rättsverkningar i övrigt, främst att vanliga civilrättsliga regler om köp och försäljning, utmätning m.m. inte utan vidare är till- lämpliga. Något uttryckligt lagstöd för detta finns dock inte.

En grundlig och utförlig dokumentation om kyrkobyggnaderna, deras betydelse i dag och framtidsfrågorna omkring dem återfinns i 1993 års kyrkobyggnadsutrednings betänkande Fädernas kyrkor – och framtidens (Svenska kyrkans utredningar 1996:1).

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens ändamål

137

Vid en relationsändring skall samtliga kyrkob yggnader som Svenska kyrkan i dag disponerar tas om hand av kyrkan. I vilka former detta skall ske är en viktig del av vårt uppdrag. I det föregående har redovisats vilka bestämmelser om ändamålet som i dag finns i lagstiftning och inom- kyrkliga bestämmelser. Något rimligt intresse för tanken på att utöka den nuvarande ändamålsbestämningen vid en relationsändring kan inte finnas. Den nuvarande regleringen är därför den naturliga utgångspunkten för en bedömning av behoven. Bör ändamålsbindningen alltså bestå? Skall den i

så fall lagfästas?

I några tidigare avsnitt (se 6.3.1 och 6.4.2 ovan) har behandlats ett antal frågeställningar som hör till detta område. Vad kollegiet har anfört i fråga om hur mycket staten i detta sammanhang skall bestämma har en stark inverkan. Som framhållits är beskrivningen av Svenska kyrkan som riks- täckande förpliktande. När man skall försöka bilda sig en uppfattning om innehållet i begreppet "rikstäckande" kan man givetvis inte bortse från antalet kyrkor och kyrkotätheten i olika landsändar.Det kan göras gällande att bestämmelser om församlingskyrkor som innebär skyldigheter att hålla en kyrka kan bidra till att ge innehåll i begreppet rikstäckning. Från en sådan utgångspunkt skulle det kunna finnas ett intresse från statens sida att tydliggöra identitetsbestämningen av Svenska kyrkan med regler om kyrkor i församlingarna. Det är emellertid uppenbart att frågor om kyrko- tätheten har ett nära samband med indelningen i församlingar och, i vidare mening, också med tjänsteorganisation och gudstjänstplanering m.m. Det står helt klart att principbeslutet om en relationsändring förutsätter att de senare ansvarsområdena, som ju är element i kyrkans verksamhetspla- nering, helt och hållet ankommer på kyrkan. Den måhända radikala men likväl naturliga slutsatsen av resonemanget är att det inte av dessa skäl behövs regler om kyrkorna i lagstiftningen.

En helt annan utgångspunkt erbjuder emellertid frågorna om vad en kyrka får användas till. Kyrkorummets helgd är någonting som har visat sig angå många människor långt utanför den inre församlingskärnan. Det skulle kunna göras gällande att det, närmast utifrån ett samhällsintresse i fråga om vad kyrkorna används till, behövs en fortsatt ändamålsbe- stämning. Detta kräver dock att man som underlag för bestämmelser i lag gör en bedömning av olika verksamhetsformer, som konserter, drama och dans, eller Svenska kyrkans relationer till andra samfund och icke-kristna aktiviteter av olika slag. Studerar man hithörande frågor, finner man att en lagstiftning, om den alls skall ha någon reell betydelse, faktiskt blir ganska ingripande i kyrkans självbestämmande. Kollegiet anser att det inte heller av dessa skäl behövs lagstiftning om kyrkornas ändamål.

De bestämmelser med anknytning till ändamålet med en kyrka som finns i dag har inte någon bestämd grupp inom kyrkan som destinatärer, de är inte särskilt precisa och de påverkas ganska mycket av vad som sker vid relationsändringen. Med hänsyn till vad som nu har sagts anser Kammar-

138 Den kyrkliga egendomens ändamål

SOU 1997:47

kollegiet att det i fortsättningen inte behövs särskilda ändamålsbestäm- melser om kyrkor i lagen om Svenska kyrkan. I samband med relations- ändringen och upphävandet av specialregleringen bör, beträffande äldre kyrkor och domkyrkor, utsägas att staten inte gör några ändringar av ändamålet. Regleringen upphör från utgångspunkten att kyrkorna skall stå till kyrkans förfogande för samma ändamål som tidigare (se bl.a. kap. 8).

Att staten avstår från en reglering av kyrkornas ändamål i lag betyder givetvis inte att det behöver saknas övergripande och generella regler om kyrkorna. Kyrkan själv kan finna ett behov av detta och ta in bestämmelser om det i en kyrkoordning.

Vårt förslag påverkar i någon mån kyrkobegreppet i kulturminneslagen. Frågorna om kyrkornas framtid som kulturhistoriskt värdefulla byggnader har inom ramen för utredningsarbetet behandlats av Kommittén angående det kyrkliga kulturarvet.

7.2.2Kyrkogårdar och begravningsplatser

Bestämmelser som gäller ändamålet med en kyrkogård eller en begrav- ningsplats finns i dag i begravningslagen (1990:1144). På motsvarande sätt som för kyrkor finns det också en ordning för invigning av begravningsplats i den andra delen av Den svenska kyrkohandboken.

Begravningslagen ger bl.a. en definition på begravningsplatser: om- råden eller utrymmen som är behörigen anordnade för förvaring av av- lidnas stoft eller aska och som har tagits i anspråk för detta ändamål (1 kap. 1 §). Vidare åläggs de territoriella pastoraten inom Svenska kyrkan att anordna och hålla allmänna begravningsplatser med ett tillräckligt antal gravplatser och andra gravanläggningar av allmänt förekommande slag (2 kap. 1 § ). Utöver skyldigheten att anordna och hålla begravningsplats finns dessutom en skyldighet att bereda gravplats till den som vid döds- fallet var folkbokförd inom pastoratet. Även i övrigt är ändamålet föremål

för en relativt detaljerad reglering.

De praktiska, ekonomiska och rättsliga konsekvenserna för begrav- ningsverksamheten vid en relationsändring har inom ramen för utrednings- arbetet behandlats av Begravningsverksamhetskommittén.

Kollegiets bedömning av vad som händer med egendomens ändamål vid en relationsändring har i denna del helt andra förutsättningar än när det gäller egendomen i övrigt. Begravningsverksamheten är i dag i sin helhet en samhällsuppgift som anförtrotts framför allt Svenska kyrkan. Regle- ringen i en särskild begravningslag och inte i kyrkolagen är ett uttryck för att det inte handlar om Svenska kyrkans egen verksamhet. Principbeslutet om relationsändringen utgår från att Svenska kyrkans ansvar på detta område skall bestå. Själva relationsändringen ändrar alltså inte den nu- varande ansvarsfördelningen. Visserligen kommer en rad inslag i rela-

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens ändamål

139

tionsändringen – t.ex. att lagstiftningen och beskattningsrätten försvinner

– att ge effekter även för begravningsverksamheten, men det ändrar inte det principiella förhållandet att här sker inte samma ändring av ansvarsför- hållandena som i övrigt. Begravningslagen kommer också i fortsättningen att reglera verksamheten.

Med hänsyn till dessa förutsättningar är bedömningen tämligen enkel. Det lagfästa ändamålet med kyrkogårdar och begravningsplatser skall följaktligen bestå i begravningslagen.

7.3Ändamålen och relationsändringen: Den kyrkliga jorden

7.3.1Inledning

Den kyrkliga jorden definieras i 41 kap. 1 § kyrkolagen och omfattar ägoslagen prästlönefastigheter, prästgårdar, församlingskyrkas fastigheter, kyrkofondsfastigheter, domkyrkas fastigheter och biskopsgårdar. Av 41 kap. 21 § kyrkolagen följer att ersättningar vid försäljning m.m. skall fon- deras och användas för samma ändamål som den kyrkliga jorden har varit avsedd för. Från ändamålssynpunkt kan följaktligen även prästlönefonder liksom församlingskyrkors och domkyrkors fastighetsfonder behandlas som kyrklig jord.

Ändamålsbestämmelserna är av olika slag. Definitionerna av de olika ägoslagen kan sägas ange det huvudsakliga ändamålet för varje ägoslag, t.ex. att prästgård är sådan egendom där tjänstebostad är anvisad åt en kyrkoherde eller en komminister. Av något annat slag är bestämmelsen i 41 kap. 9 § första stycket kyrkolagen, som stadgar att förvaltningen skall inriktas på att vidmakthålla de ekonomiska förutsättningarna för Svenska kyrkans förkunnelse. Detta är som synes en ändamålsbestämning av ett mer övergripande slag, som dock inte står i strid med något av de mer detaljerade ändamålen. Ett tredje slags ändamål, återigen, är stadgandet i 41 kap. 9 § andra stycket. Det innehåller att den kyrkliga jorden skall förvaltas så effektivt som möjligt och, utom när det gäller tjänstebostä- derna, på ett sådant sätt att den ger bästa möjliga avkastning. Detta kan karakteriseras som ett rent förvaltningmål. Sådana bestämningar brukar räknas till ändamålet i vid mening.

Några speciella iakttagelser är av stor betydelse när det gäller att bedöma om, och i så fall på vilket sätt, ett visst ändamål skall bestå vid relationsändringen. 41 kap. 19 § kyrkolagen anger möjligheterna att sälja och byta kyrklig jord. Reglerna medger att egendom av ett visst ägoslag byts mot ett annat, varvid ändamålet förstås ändras – en konsekvens av definitionerna av de olika ägoslagen. På samma sätt förhåller det sig,

140 Den kyrkliga egendomens ändamål

SOU 1997:47

vilket påpekats flera gånger i det föregående, med tjänstebostäderna. Skall de inte längre användas som tjänstebostäder, byter de ändamål. När det gäller fondmedlen får de användas för nya köp. Det finns också möjlig- heter att dispensera från fonderingsskyldigheten. Som dispensmöjligheten i dag är utformad innebär den i princip möjligheter att i stället förbruka medlen för ändamålet.

Många av de nu berörda bestämmelserna är redan i dag till sin innebörd av det slaget att det är ett kyrkligt organ som fattar beslut med konse- kvenser för ändamålsbindningen. Det är t.ex. egendomsnämnden som i vissa fall kan dispensera från fonderingsskyldigheten.

41 kap. 11 resp. 28 §§ innehåller de något säregna bestämmelserna att inte bara vinsten av förvaltningen utan även, om det är aktuellt, förlusten skall fördelas på de andelsägande pastoraten. Pastoraten är inte rena destinatärer.

Vad som nu har påpekats innebär att ändamålsbestämmelserna i 41 kap. kyrkolagen kan sägas vara mindre strikta när det gäller ända- målsbindningen än motsvarande stadganden i stiftelselagen. En påtaglig överensstämmelse finns dock. Likheterna är större än skillnaderna, och egendomens stiftelsekaraktär framträder tydligt. Det är dock inte möjligt att redan utifrån dessa iakttagelser dra några generella slutsatser om huruvida ändamålen skall bestå eller inte. För detta krävs en mer djupgående analys av varje ägoslag för sig.

7.3.2Prästlönefastigheter

Prästlönefastigheter är sådan egendom vars avkastning skall användas till löner åt kyrkoherde och komminister i pastorat med andelar i den gemen- samma förvaltningen. Den historiska bakgrunden framgår av kap. 3. Det ursprungliga ändamålet består alltjämt. Det praktiska sambandet mellan avkastningen ur den gemensamma förvaltningen och avlöningen av prästerskapet finns inte längre, men så länge lönekostnaderna överstiger avkastningen kan man inte förneka ändamålets bärighet.

Det övergripande ändamålet i 41 kap. 9 § gäller vid sidan av det speciella. Eftersom det övergripande ändamålet lägger tonvikten vid för- kunnelsen, finns det inga spänningar mellan dem.

Karakteristiskt för just detta ägoslag inom den kyrkliga jorden är den gemensamma förvaltningen med särskilda andelstal för varje pastorat som ingår. Några omständigheter att ta i beaktande när man överväger om ändamålet skall bestå på precis samma sätt som tidigare är bl.a. följande.

Alla pastorat har inte haft tillgång till kyrklig jord och många står därför helt utanför systemet. Avkastningen av den kyrkliga jorden har varit förhållandevis låg och utdelningen till pastoraten har därför haft en relativt måttlig betydelse i jämförelse med skatteintäkterna. Med de senaste årens

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens ändamål

141

ökande effektivitet i förvaltningen kan detta förhållande komma att ändra sig.

Det blir då mera kännbart att stå utanför. Någon absolut rättvisa utifrån dagens planerings- och resursförhållanden finns inte i andelstalen. Det är huvudsakligen historiska faktorer som har varit avgörande. Bevaras ända- målet fullt ut, konserveras dessa förhållanden.

Det sagda balanseras i någon utsträckning genom bestämmelsen om särskild kyrkoavgift. Enligt bestämmelserna i 42 kap. 15 och 16 §§ betalas hälften av nettovinsten från förvaltningen av bl.a. prästlönefastigheterna till utjämningssystemet. Som framhållits i avsnitt 7.1 ovan måste man betrakta den inomkyrkliga utjämningen som ett särskilt ändamål i detta sammanhang. Det är emellertid av mycket löslig karaktär som ändamål betraktat – fördelning av avkastning skall ske med ett utjämnande syfte – och eftersom det är kyrkan själv som skall bestämma kriterierna för vad som är ett utjämnande syfte finns det inte någon som helst anledning att behålla detta ändamål i lagstiftning efter en relationsändring, om det inte vore för den särskilda kyrkoavgiften och relationen till pastoratens rättigheter till avkastning efter bestämda andelstal.

Organisationsfaktorer påverkar analysen. Som tidigare framhållits vilar principbeslutet om ändrade relationer på förutsättningen att kyrkans interna organisation skall beslutas av kyrkan själv. De ändamål vi nu diskuterar förutsätter, om de skall behållas fullt ut, att såväl begreppet "pastorat" som den nuvarande hälftendelningen av avkastningen kan de- finieras i lagstiftningen.

Avvägningarna är vanskliga. Kammarkollegiet anser dock att över- vägande skäl talar för att det speciella ändamålet – prästlönerna – inte uttryckligen behöver behållas, om det övergripande ändamålet finns kvar och egendomens historiska ursprung inte suddas ut. Ur destinatärssyn- punkt bör det framhållas att det speciella ändamålet är uttryckt som avkastning till pastoratet för prästavlöning – inte till prästerna. Det bör därför inte kunna göras gällande att personalkategorin präster har gjort någon rättsförlust genom slopandet av det speciella ändamålet och pasto- ratet har arbetsgivaransvar också gentemot andra personalkategorier.

Det övergripande ändamålet i 41 kap. 9 § kyrkolagen bör emellertid på något sätt finnas kvar.Hur detta kan ske och med vilken styrka ändamålet kan bindas för framtiden varierar något i våra tre alternativ. Detta kom- menteras i kap.18.

Huruvida situationen för ett pastorat som i dag har andel i den gemen- samma egendomsförvaltningen påverkas, beror på ställningstagandet i fråga om andelstalen. Bibehålls andelstalen genom lagstiftning har ingen- ting förändrats, slopas de beror utfallet för pastoratet på vilka regler som kommer att gälla i fortsättningen.

Enligt kollegiets mening är ingendera lösningen tillfredsställande. Att helt och hållet slopa lagstiftningen om rätten till andelar skulle kunna

142 Den kyrkliga egendomens ändamål

SOU 1997:47

tänkas föranleda rättsliga anspråk på staten, som inte utan vidare vore grundlösa. Att i stället behålla ändamålet i dess nuvarande utformning fullt ut, skulle innebära att lagstiftningen måste ta ställning till frågor som har med indelningen, samfälligheterna och den inomkyrkliga utjämningens komponenter att göra. Det förstnämnda kommer enligt vår mening inte på fråga, men det senare är å andra sidan inte väl förenligt med princip- beslutet om en relationsändring.

Det besvärande problemet bör enligt kollegiets mening kunna lösas på följande sätt. Ändamålet med andelstalen bibehålls över tidpunkten för relationsändringen genom bestämmelser i övergångslagstiftningen. Där- efter förfogar kyrkan själv över beslut som gäller indelningen och utjäm- ningssystemet. Lagen om Svenska kyrkan anger vilka beslut av över- gripande karaktär för hela trossamfundet som blir möjliga i framtiden. Bestämmelser om egendomens ändamål bör inte stå hindrande i vägen för sådana övergripande beslut om den interna organisationen eller de ekono- miska sambanden inom kyrkan. Såvitt nu kan överblickas kommer kyrkan att förfoga över instrument för att ändra på de nuvarande betingelserna, men får då själv ta konsekvenserna av sina åtgärder.

Som nämnts innehåller 41 kap. 9 § kyrkolagen också ett mål för för- valtningens effektivitet. Kollegiet anser i princip att även ett sådant mål bör bestå som ett uttryck för långsiktigt goda förvaltningsprinciper. Möj- ligheten att på ett logiskt och meningsfullt sätt bibehålla det varierar något i våra tre alternativ. Om förvaltningsmålet bibehålls i lagstiftningen bör det anpassas med utgångspunkt i stiftelselagens synsätt.

7.3.3Prästgårdar

En prästgård är egendom som utgör tjänstebostad för en kyrkoherde eller en komminister.

Bestämmelserna om tjänstebostäder återfinns i 34 kap. 3–8 §§ kyrko- lagen, i förordningen (1989:89) om tjänstebostäder för biskopar och präster samt i jordabalken. I korthet innebär de att pastoratet förfogar över beslutet om det skall anvisas en tjänstebostad eller ej, att prästen är skyldig att bebo en anvisad tjänstebostad och betala hyra för den, men att det finns möjlighet att få befrielse från skyldigheten.

Om en prästgård inte längre skall vara tjänstebostad, blir den för- samlingskyrkas fastighet. Det förändrade ändamålet framgår direkt av lagbestämmelsen i 41 kap. 1 § kyrkolagen.

Om prästgården utgör tjänstebostad, överensstämmer ändamålet väl med det övergripande ändamålet i 41 kap. 9 § kyrkolagen. Detta gör att det speciella ändamålet i vart fall inte behöver lagfästas. Detta överensstäm- mer med vårt resonemang i föregående avsnitt.

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens ändamål

143

Som redan framgått av avsnitt 6.4.3 ovan vill Kammarkollegiet emel- lertid på denna punkt gå längre. Det är i dag i praktiken pastoratet som avgör vilket ändamålet skall vara. Ändamålet är därmed alldeles oprecist. Om det bor en präst i prästgården, eller om den används till något annat eller hyrs ut som bostad åt någon annan, har ringa samband med ett framtida lagfäst ändamål. Kollegiet anser att prästgårdarna i enlighet med regeringens förslag till 1993 års kyrkomöte (Reg Skr 1993:1) bör föras över i pastoratens ägo, och det utan någon särskild ändamålsbestämning i lag.

7.3.4Församlingskyrkas fastighet och domkyrkas fastighet

Kyrkor och domkyrkor har, på stiftelserättslig grund och med en historisk bakgrund, skildrad i kap. 3, egendom vars avkastning är avsedd för deras behov. Sådan egendom benämns församlingskyrkas fastighet resp. dom- kyrkas fastighet.

Av alldeles särskild omfattning är Lunds domkyrkas fastigheter, som dessutom står under förvaltning av en särskild statlig myndighet, Dom- kyrkorådet i Lund (41 kap. 6 § kyrkolagen).

Vad avkastningen får användas till är inte närmare preciserat. Det som bestäms genom ändamålsbindningen är destinatären, dvs. vem som skall ha avkastningen.

Eftersom det finns en så tydlig destinatär är det otillräckligt att återfalla på det övergripande ändamålet. Skall dessa ägoslag över huvud taget ha ett bestämt ändamål, fastställt i lag, måste kyrkan som destinatär anges.

Problematiken är alltså knuten till att avkastningen inte skall användas till någonting annat än församlingskyrkan eller domkyrkan.

En naturlig lösning är att bestämmelser om ändamålet med försam- lingskyrkas fastighet och domkyrkas fastighet tas in i lagen om Svenska kyrkan. Kammarkollegiet anser emellertid att man i samband med en så omfattande och principiellt inriktad reform som en relationsändring mellan staten och Svenska kyrkan kan gå ett steg längre. Det betyder närmare bestämt att vi anser att den stiftelseliknande formen för denna egendom kan upplösas (genom permutation) och egendomen tillföras sin destinatär, eller snarare den församling som kyrkan ligger i. Vid överförandet anges att egendomen skall användas för det ändamål som gäller i dag. Detta sker genom bestämmelser i övergångslagstiftningen.Någon särskild ändamåls- bindning för framtiden behöver med detta betraktelsesätt inte tas in i lagen om Svenska kyrkan. I samband med relationsändringen och upphävandet av specialregleringen bör utsägas att staten inte gör någon ändring i ändamålet. Egendomen ställs till kyrkans förfogande för samma ändamål som tidigare.

144 Den kyrkliga egendomens ändamål

SOU 1997:47

Kollegiets synpunkter i denna del överensstämmer sålunda med hur vi resonerat i fråga om äldre kyrkor.

Förvaltningsorganisationen i denna del behöver övervägas noggrant. Den statliga myndigheten Domkyrkorådet i Lund kan inte bestå i denna egenskap och några lagregler om förvaltningsorganisationen behövs således inte. Hur förvaltningsorganisationen skall se ut bör beslutas av kyrkan själv med så stor frihet som möjligt. Våra alternativ ger något skiftande möjligheter till detta. Kollegiet förutsätter att kyrkan finner det angeläget att inte överge en rationell och fungerande förvaltnings- organisation.

7.3.5Biskopsgårdar

En biskopsgård är sådan fast egendom som används som tjänstebostad åt en biskop. Om biskopen bor i en förhyrd lägenhet, är detta ett förhållande som faller utanför den i 41 kap. kyrkolagen reglerade egendomen.

Bestämmelserna om sådana tjänstebostäder finns i de ovan under avsnitt 7.3.3 angivna författningsrummen.

Kammarkollegiet anser att samma synsätt kan anläggas på biskops- gårdarna som på prästgårdarna. Det är visserligen en helt inomkyrklig fråga hur anställningsförhållandena för biskopar skall anordnas efter en relationsändring och det är därför inte möjligt att på nuvarande stadium veta vem som kommer att överta det ansvar som i dag vilar på i tur och ordning regeringen, Kyrkofondens styrelse och Kammarkollegiet när det gäller beslut om tjänstebostäder för biskopar.

Oberoende av detta anser Kammarkollegiet att biskopsgårdarna i sam- band med en relationsändring i princip bör föras över till stiften, och det utan något bestämt ändamål. Vid genomförandet av denna princip måste man emellertid ta hänsyn till biskopsgårdarnas historiska och rättsliga ursprung. Biskopsgården i Lund är en domkyrkas fastighet och även några andra biskopsgårdar har en speciell bakgrund. Dessa biskopsgårdar kan därför inte – i vart fall inte utan vederlag – överföras till stiftet utan får följa de principer som i övrigt gäller för deras ägoslag som domkyrkas fastighet eller kyrkofondsfastighet. För biskopsgården i Lund innebär detta att den i enlighet med avsnitt 7.3.4 förs till domkyrkoförsamlingen.

Kammarkollegiets ställningstagande i denna del är i princip detsamma som i fråga om prästgårdar.

SOU 1997:47

Den kyrkliga egendomens ändamål

145

7.3.6Kyrkofondsfastigheter

En kyrkofondsfastighet är egendom som lämnar avkastning till kyrko- fonden.

Dessa fastigheter har en ofta intressant och säregen historisk bakgrund, som delvis framgår av kap. 3. Under den allra senaste tiden har de emellertid avvecklats genom försäljning. Det finns grundad anledning att anta att det vid tidpunkten för en relationsändring inte längre finns mer än några enstaka kyrkofondsfastigheter kvar.

Kammarkollegiet anser att fastigheteterna kan överlämnas till trossam- fundet Svenska kyrkan utan särskilt i lag fastställt ändamål.

7.3.7Prästlönefonder

Skyldigheten att fondera försäljningsmedel m.m. framgår av 41 kap. 21 § kyrkolagen. Medel som kommer från en prästlönefastighet utgör präst- lönefond för stiftet (41 kap. 23 § kyrkolagen). Avkastningen ingår i resul- tatet av den gemensamma förvaltningen och fördelas dels till pastoraten efter deras andelstal, dels till den inomkyrkliga utjämningen enligt hälften- principen (41 kap. 28 § och 42 kap. 16 § kyrkolagen).

Med det ställningstagande kollegiet gjort ifråga om prästlönefastig- heterna (avsnitt 7.3.2) är det följdriktigt att prästlönefonderna behandlas på samma sätt. Något speciellt ändamål behöver inte lagfästas. Det över- gripande ändamålet i 41 kap. 9 § kyrkolagen är tillräckligt.

Också förvaltningsmålet bör gälla för prästlönefonderna. I avsnitt 7.3.2 angavs att det behöver anpassas något efter stiftelselagens mönster. Dagens i lagen uttryckta mål "bästa möjliga avkastning" är inte särskilt vägledande när det gäller fondmedelsförvaltning och säger inte någonting om avvägningen mellan långsiktiga och kortsiktiga placeringar och inte heller om vilka risknivåer som är acceptabla.

7.3.8Församlingskyrkors och domkyrkors fastighetsfonder

Skyldigheten att fondera försäljningsmedel m.m. framgår av 41 kap. 21 § kyrkolagen. Medel som kommer från en församlingskyrkas fastighet eller en prästgård skall utgöra församlingskyrkans fastighetsfond (41 kap. 24 § kyrkolagen). På motsvarande sätt förs ersättningar från en domkyrkas fastighet (och från biskopsgården i Lund) till domkyrkans fastighetsfond. Med vårt ställningstagande när det gäller församlingskyrkas fastighet

och domkyrkas fastighet (avsnitt 7.3.4) följer att specialregleringen i lag av dessa fonder upphör. De överlämnas till destinatären, dvs. försam-

146 Den kyrkliga egendomens ändamål

SOU 1997:47

lingen, att användas för det ändamål som gäller i dag. Bestämmelser om detta tas in i övergångslagstiftningen.

Också på denna punkt är det en angelägenhet för kyrkan själv att ta ställning till förvaltningsorganisationen., inbegripet de särskilda förhållan- dena i Lunds stift. Kollegiet hänvisar till sin ståndpunkt i avsnitt 7.3.4.

7.4Ändamålen och relationsändringen: Kyrkofonden

Kyrkofonden har i dag många ändamål. Ändamålen har dessutom olika karaktär.

Vid sidan av ett antal speciella ändamål är kyrkofonden instrument för det inomkyrkliga utjämningssystemet. Ett stort antal transfereringar sker med kyrkofonden som bas.

Kyrkofonden regleras i dag i 42 kap. kyrkolagen och i kyrkofonds- fördningen (1988:1148).

Ett stort antal bestämmelser i 42 kap. kyrkolagen avser komponenter i utjämningssystemet. Dessa, som för övrigt har ändrats så sent som under år 1996, skall inte kommenteras närmare i detta sammanhang. Här skall endast konstateras att utjämningen är ett av kyrkofondens ändamål. Trots att man helt nyligen genom en omfattande lagstiftning har tagit ställning till hur utjämningssystemet skall fungera, är avsikten inte att denna lag- stiftning skall bestå. Principbeslutet om en relationsändring utgår från att kyrkan själv övertar ansvaret för den inomkyrkliga utjämningen och förfogar över mekanismerna för att upprätthålla ett system för detta.

Utjämningsändamålet skall som en följd av detta inte bestå i lag- stiftningen.

Övriga speciella ändamål är följande:

·löner till biskoparna

·pensionskostnader för präster samt kostnaden för den statliga grupp- livförsäkringen för samma kategori

·kostnader för kyrkomötet, centralstyrelsen och kyrkomötets besvärs- nämnd

·kostnader för domkapitlens ledamöter

·kostnader för ärkebiskopsämbetet och departement eller myndigheter där kyrkliga frågor handläggs

·kostnader för verksamhet som Svenska kyrkans stiftelse för rikskyrklig verksamhet bedriver

·kostnader för kyrkofondsstyrelsens kansli och kyrkofondens förvalt- ning i övrig

149

8 Konstitutionella frågor

8.1Tillämpliga regler

Av väsentlig betydelse i sammanhanget blir hur de olika alternativa modellerna att lagreglera rätten till den kyrkliga egendomen ställer sig med hänsyn till grundlagens regler om egendomsskydd (2 kap. 18 § RF). I sammanhanget bör också beaktas bestämmelsen i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (art. 1 i tilläggsprotokollet till konventionen), som numera gäller som svensk lag (se 2 kap. 23 § RF). Man kan här erinra om att kyrkoberedningen – utan närmare motivering – ansåg en lösning av detta slag inte vara möjlig med hänsyn till då rådande skydd för äganderätten (SOU 1994:42 s. 124). Sedan betänkandet avgavs har detta skydd ytterligare förstärkts genom ändringar i paragrafen. Å andra sidan bör i samband med denna lagstiftning och den efterföljande debatten rättsläget i viss mån ha klarnat.

Såvitt gäller statlig egendom, saknar problemet betydelse om – som här förutsätts – staten avstår från varje anspråk på grund av förändringen av ägarförhållandena. Det följande rör bara fall där egendom som i dag anses tillhöra annan än staten överförs till annan. Det kan här vara fråga om egendom tillkommande lokalkyrkor, domkyrkor, församlingar eller särskilda stiftelser; inte sällan är ägarförhållandena omstridda eller i vart fall oklara.

Vad först angår regeringsformens regel, föreskrivs i 2 kap. 18 § att "varje medborgares egendom" är skyddad på två olika sätt. Enligt första stycket krävs "angelägna allmänna intressen" för att någon skall tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller någon enskild genom expro- priation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller b yggnad. I andra stycket sägs, att den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egen- dom är tillförsäkrad ersättning för förlusten, liksom också den för vilken

det allmänna inskränker användningen av mark eller b yggnad på sådant sätt att pågående markanvändning avsevärt försvåras eller skada upp- kommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Det tilläggs, att ersättningen skall bestämmas "enligt grunder som anges i lag". – Att märka är, att inskränkningen av användningen av lös egendom inte berörs i paragrafen; rätten till lös egendom är skyddad endast mot expropriation och annat sådant förfogande.

150 Konstitutionella frågor

SOU 1997:47

Med uttrycket "varje medborgare" avses även juridisk person (jfr prop. 1993/94:117 s. 48). Viss tvekan kan råda om sådana offentliga rättssubjekt som kommuner och församlingar skyddas genom regeln; grundlagens ordalag kan synas närmast tala mot detta. Däremot kan man utgå från att regeln i vart fall skyddar lokalkyrkors och domkyrkors egendom (jfr Bengtsson, Ersättning vid offentliga ingrepp I s. 74 och SOU 1993:40 A s. 44). Om man skall ge en gemensam lösning beträffande all kyrklig egendom, bör man därför se till att den blir förenlig med 2 kap. 18 § RF. Naturligtvis hindrar inget att lagstiftningen också skyddar församlingars rätt t.ex. till församlingskyrkan, även om grundlagen inte skulle kräva något sådant.

Det skydd grundlagen ger för medborgares egendom är – frånsett regeringsformens hänvisning till Europakonventionen – inskränkt till reg- lerna i 2 kap. 18 § 1 och 2 st. Det finns inte något stöd för att grundlagen därutöver skulle innebära exempelvis något förbud att föra över egendom från ett rättssubjekt till ett annat. I regeringsformen förekommer sålunda inte någon allmän föreskrift om egendomens okränkbarhet eller liknande.

Europakonventionens nämnda artikel är utformad på ett annat sätt. Den innehåller tre regler. Till en början föreskrivs mera allmänt att egendoms- rätten skall respekteras (eller, med den engelska formuleringen, att den enskilda "is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions"). Sedan anges förutsättningarna för att någon skall berövas sin egendom: detta kan ske bara i det allmännas intresse och under de förutsättningar som angivas i lag och enligt folkrättens allmänna grundsatser. I artikelns andra stycke sägs, såvitt här har betydelse, att de omtalade bestämmelserna inte in- skränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. Enligt 2 kap. 23 § RF får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med dessa regler.

Den andra och den tredje regeln – om förutsättningarna för egendoms- berövande och om möjligheten att reglera nyttjande av viss egendom kan sägas motsvara 2 kap. 18 § 1 och 2 st. RF. De båda konventionsbestäm- melserna ger emellertid knappast något längre gående skydd än den svenska grundlagen, frånsett att grundlagens regler om inskränkningar i användningen ju bara rör fast egendom (mark och b yggnad). Konven- tionen ställer inte upp några längre gående krav för ingrepp än RF – tvärtom hänvisar den bara till "det allmännas intresse" utan att kräva att detta varit angeläget – och det är inte tal om någon ersättning. Enligt Europadomstolens praxis har det emellertid väsentlig betydelse i samman- hanget, om den enskilde får ekonomisk kompensation för ett ingrepp i hans egendom; man ställer frågan, om ingreppet står i proportion till det intresse som motiverar det. Även tyngande begränsningar av en ägares rättigheter har ansetts kunna accepteras i det allmännas intresse. (Se

SOU 1997:47

Konstitutionella frågor 151

närmare Danelius, Mänskliga rättigheter, 5 uppl. 1993, s. 250 ff och 253 med hänvisningar.)

Den första av de tre reglerna – om respekten för egendomsrätten – saknar däremot som sagt motsvarighet i den svenska grundlagen. Enligt Europadomstolens praxis kommer tillämpningen av denna regel i fråga först sedan man konstaterat att de båda övriga har iakttagits (se Danelius, a.a. s. 249 och i Svensk juristtidning 1994 s. 382).

Närmast diskuteras hur lagstiftningen skall utformas för att bli förenlig med regeringsformens stadgande.

8.2Alternativa lösningar av egendomsfrågan

De alternativ som diskuteras rörande den nya egendomsordningen innebär alla att viss egendom överförs från staten till kyrkan. Den överföringen medför inga konstitutionella problem. I övrigt har alternativen i stora drag denna innebörd:

(a)Det s.k. stiftelsealternativet: Viss kyrklig egendom överförs till en stiftelse som regleras enligt stiftelselagen. Sålunda läggs prästlöne- fastigheter och prästlönefonder samman och bildar Stiftelsen Svenska kyrkans prästlönetillgångar. Äldre församlingskyrkor och domkyrkor samt församlingskyrkors och domkyrkors fastigheter och fastighets- fonder skall däremot med äganderätt tillkomma den församling där kyrkan är belägen och användas för samma ändamål som tidigare tills annat beslutas med stöd av lagen om Svenska kyrkan; alla prästgårdar skall nu med äganderätt tillkomma vederbörande kyrklig samfällighet eller församling; alla biskopsgårdar skall nu med äganderätt tillkomma det stift där de är belägna; kyrkofonden skall med äganderätt tillkomma trossamfundet Svenska kyrkan och användas för kyrkliga ändamål.

(b)Det s.k. lagstiftningsalternativet: Den kyrkliga egendomens stiftelse- karaktär på regional och lokal nivå bibehålls i väsentliga delar. Vissa äganderättsöverföringar från enskilda rättssubjekt skall emellertid ske. Äldre församlingskyrkor och domkyrkor, församlingskyrkors och domkyrkors fastigheter och fastighetsfonder, vissa prästgårdar, vissa biskopsgårdar och kyrkofondsegendom överförs på sätt som anges under (a). Prästlönefastigheter och prästlönefonder skall förvaltas enligt 9 § lagen om Svenska kyrkan, varvid samma andelsrätt och avkastningsregler gäller som för närvarande intill dess annat beslutas med stöd av permutationslagen eller lagen om Svenska kyrkan.

(c)Det s.k. äganderättsalternativet: Den formella äganderätten till kyrklig egendom överförs till trossamfundet Svenska kyrkan, varvid dock äldre

152 Konstitutionella frågor

SOU 1997:47

församlingskyrkor och domkyrkor, församlingskyrkors och domkyrkors fastigheter och fastighetsfonder, vissa prästgårdar, vissa biskopsgårdar och kyrkofondsegendom behandlas på sätt som anges under (a); prästlönefastigheter och prästlönefonder skall däremot med äganderätt tillkomma Svenska kyrkan och användas för samma ändamål som tidi- gare med stöd av lagen om Svenska kyrkan tills annat beslutats med stöd av den nyss nämnda lagen.

Samtliga modeller innebär alltså viss överföring av egendom från ett enskilt rättssubjekt. Tvångsmässig överföring av detta slag är naturligtvis normalt ett förfogande som enligt grundlagen likställs med expropriation; detta gäller även när överföringen sker till annat enskilt rättssubjekt (jfr SOU 1993:40 A s. 46). I de diskuterade fallen övertas egendomen i sin helhet, vilket kan synas som ett särskilt långtgående ingrepp. Frågan kan emellertid ställas om de särskilda förhållandena beträffande kyrkans egen- dom kan leda till annan bedömning.

Av speciellt intresse är då att som framgått lagstiftningen under alla förhållanden skall innebära att egendomen används till väsentligen samma ändamål som tidigare. Åtskilliga av de rättssubjekt som i dag uppfattas som ägare till kyrklig egendom – bl.a. äldre lokalkyrkor och domkyrkor – anses utgöra en sorts självägande stiftelser. Liksom andra stiftelser innehar de en särskilt avskild egendom för att varaktigt förvaltas som en själv- ständig förmögenhet för ett bestämt ändamål (jfr 1 kap. 2 § stiftelselagen). De betraktas som juridiska personer, och för deras förpliktelser svarar bara stiftelsens tillgångar (jfr 1 kap. 4 §). Förvaltningen av förmögenheten kan vara ordnad på olika sätt, men även när stiftelsen skall verka till förmån för en bestämd personkrets – destinatärerna, med stiftelserättslig termi- nologi – saknar denna inflytande över förvaltningen. – Även en del kyrklig egendom som tillkommit på senare tid genom donationer eller liknande och anslagits till olika kyrkliga ändamål utgör stiftelser, i detta fall av mera ordinärt civilrättsligt slag. Vad angår annan kyrklig egendom, är ett utmärkande drag också här att vem som än betraktas som ägare egendomen skall användas för olika, mer eller mindre preciserade kyrkliga ändamål (jfr 41 kap. 1 § kyrkolagen). Även i dessa fall har förvaltaren begränsad frihet att förfoga över egendomen. Det är fråga om en sorts stiftelser med anknuten förvaltning. Modellen (a) innebär till någon del en sorts tvungen fusion av stiftelser.

Man kunde tänka sig resonemanget, att eftersom egendomen hela tiden skall användas till samma ändamål den diskuterade lagstiftningen inte skulle innebära något expropriativt förfogande i grundlagens mening.

Detta är dock knappast riktigt. Det finns inte något stöd för att man skulle bortse från vem som formellt äger egendomen; detta är ett avgörande moment när frågan uppkommer om tillämpningen av 2 kap. 18 §. Som jämförelse kan nämnas diskussionen kring 1996 års ändringar i stiftelse-

SOU 1997:47

Konstitutionella frågor 153

lagstiftningen, där lagrådet fann grundlagen inte hindra den omvända regleringen att den formella äganderätten till vissa stiftelser behölls men ändamålet kunde ändras (prop. 1996/97:22 s. 65 ff). Det typiska för expro- priativt förfogande är en förmögenhetsöverföring, inte en ändrad dispo- sition av egendomen.

8.3Angelägna allmänna intressen?

För att expropriativt förfogande skall vara grundlagsenligt krävs som sagt enligt 2 kap. 18 § första stycket att det skall krävas för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Allmänt sett tycks man emellertid ställa kraven på allmänintresse ganska lågt även vid överföringar till enskild; bl.a. nuvarande regler om marköverföring enligt fastighetsbildningslagen har tydligen ansetts fylla kravet på angeläget intresse (jfr NJA 1996 s. 110; se dock om s.k. historiska arrenden prop. 1994/95:155 s. 52 ff, 1994/95:LU 26 s. 13 f). I det aktuella fallet kan sägas, att betydelsen av klara och överskådliga ägarförhållanden beträffande den kyrkliga egen- domen bör kunna anses som ett allmänt intresse av tillräcklig vikt.

Till detta kommer, att de ingrepp som diskuteras i realiteten knappast kommer att innebära några ekonomiska eller andra olägenheter för dem till vilkas förmån egendomen används – destinatärerna – eftersom enligt lagstiftningen egendomen kommer att användas för väsentligen samma ändamål som tidigare. Visserligen finns vissa möjligheter att i framtiden ändra användningen med stöd av lagen om Svenska kyrkan, men enligt 9 § samma lag består det övergripande ändamålet i att bidra till de ekonomiska förutsättningarna för Svenska kyrkans förkunnelse. Man kan sålunda inte anse att ett ingrepp av detta slag brister i hänsyn till eventuella stiftares vilja, en invändning som annars brukar framföras mot långtgående möj- ligheter till permutation. Som framhållits i litteraturen beträffande stiftelser (Hessler, Om stiftelser, 1952, s. 497) kan bibehållande av stiftelseegendomen som en särskild förmögenhetsmassa inte ha betydelse från någon annan synpunkt än den som hänför sig till säkrandet av ändamålet. De berörda kyrkliga rättssubjekten kan i sammanhanget knappast antas ha något självständigt intresse av att förvalta och bestämma över medlen som skulle ha betydelse vid sidan av destinatärernas intressen; det är i realiteten bara fråga om en ändring av egendomens förvaltning. Genom att överföringen inte sker till staten eller kommun utan till rättsubjekt som verkar för samma syften som tidigare innehavare bör den vara lättare än annars att acceptera från grundlagssynpunkt.

Bestämmelsen i 2 kap. 18 § 1 st. har ansetts innebära, att man får jäm- föra skälen för lagstiftningen om tvångsingrepp mot enskilda med det intresse som står på spel för den enskilde; ju lindrigare ingreppet är för hans del, desto mindre krav skulle man ställa på ett angeläget allmän-

154 Konstitutionella frågor

SOU 1997:47

intresse, och härvid skulle man också ta hänsyn till den enskildes möjlighet till ersättning för ingreppet. (Jfr Bengtsson, Grundlagen och fastighetsrätten s. 78 ff.) I det följande föreslås en regel om sådan ersättningsrätt.

Också om man låter en intresseavvägning bli avgörande, måste därför reglerna om överföring av den kyrkliga egendomen anses godtagbara enligt 2 kap. 18 § 1 st., och detta oavsett vilken av de alternativa mo- dellerna man väljer.

Slutligen kan erinras om att redan 1958 års utredning kyrka – stat varit inne på en egendomsöverföring av liknande slag och inte funnit den möta några avgörande betänkligheter.

8.4Expropriationsersättning?

Enligt 2 kap. 18 § 2 st. skall vidare en lagstiftning om expropriativt förfogande innehålla en regel om att ersättning skall utgå till den enskilde och ange grunderna för ersättningens bestämmande. Vem som skall utge ersättning anges inte i bestämmelsen; det kan synas naturligt att vid över- föring till enskilda rättssubjekt den betalas av den nye ägaren till egen- domen, men det lär också vara möjligt att låta staten betala ersättningen när överföringen sker enligt ett statligt beslut – särskilt när egendomen tillfaller sådana offentliga rättssubjekt som här kommer i fråga. (Jfr Bengtsson, Ersättning vid offentliga ingrepp I s. 72.)

I det aktuella fallet kan visserligen en sådan ersättningsregel tyckas ha ringa betydelse. Även om formellt det sker en förmögenhetsöverföring, lär den normalt inte medföra någon som helst ekonomisk förlust för dem till vars förmån egendomen används (vid stiftelser destinatärerna); egendo- men skall ju användas för samma ändamål som tidigare. Från denna synpunkt kan någon rätt till ersättning te sig mindre angelägen. Man kan emellertid inte komma ifrån att den tidigare ägaren – lokalkyrkan, dom- kyrkan eller vem det annars är – går miste om själva egendomen. Lag- stiftningen innebär vidare, att egendomens förvaltning kan komma att förändras; bestämmanderätten skulle tillkomma andra organ än nu. En sådan fullständig överflyttning av rådigheten över egendomen kan i andra fall ha sådana ekonomiska konsekvenser att den måste likställas med expropriation (jfr Bengtsson, Ersättning vid offentliga ingrepp I s. 110 ff, SOU 1993:40 A s. 64 f), och något liknande kan mycket väl gälla viss kyrklig egendom. Om den kyrkliga egendomen består av mark eller b ygg- nad, är det vidare åtminstone teoretiskt tänkbart att den nya lagstiftningen i varje fall innebär en sådan inskränkning i dess pågående användning att ersättning skall utgå enligt andra meningen i 2 kap. 18 § 2 st. RF.

Man får också räkna med en annan typ av ersättningskrav. Som fram- gått är äganderätten till kyrklig egendom, särskilt kyrklig jord, i många fall

SOU 1997:47

Konstitutionella frågor 155

oklar, och det är möjligt efter överföringen av egendomen andra rätts- subjekt än de som nu antas vara ägare framträder med ersättningskrav på grund av att de frånhänts sin rätt till en kyrklig fastighet.

Slutsatsen blir att – även om det sannolikt bara undantagsvis kan bli fråga om ersättning för ingrepp i den kyrkliga egendomen som lagstift- ningen medför – man inte kan underlåta att reglera frågan.

8.5Närmare utformning av ersättningsregeln

När det gäller den närmare utformningen av denna regel får man beakta de säregna ägarförhållandena i fråga om den kyrkliga egendomen. Vare sig den förvaltas självständigt eller förvaltningen är anknuten till någon juri- disk person, är förhållandena som nämnt närmast jämförliga med fallet när

en stiftelse äger egendomen (jfr 2 kap. 2 § stiftelselagen). Den personkrets som motsvarar destinatärerna har som sagt inte någon självständig rätt till medlen och kan inte föra talan om ersättning i det fall lagstiftningen innebär en ekonomisk nackdel för dem. Ersättningen får i stället tillkomma något organ som företräder deras intressen.

Att märka är vidare att ersättningsregeln inte gärna kan omfatta situa- tionen då egendomen med den nya ordningen missköts av en förvaltare eller stiftelsens styrelse; då blir allmänna principer tillämpliga om skade- ståndsansvar för brister i förvaltningen (jfr 5 kap. 1 § stiftelselagen). Regeln kan endast avse sådan förlust som utgör en direkt följd av att egendomen överförs till annan. Om lagstiftningen i något fall skulle medföra ökade risker för sådan misskötsel, saknar detta i princip betydelse i sammanhanget. (Här bortses då från fallet att redan denna risk innebär att egendomen omedelbart minskar i värde; jfr nedan.) På liknande sätt får

man se på möjligheten att efter den nya lagstiftningen avkastningen av prästlönefastigheter och prästlönefonder kan fördelas annorlunda än nu. Förslagen innebär att fördelningen skall bibehållas tills annat beslutats med stöd av lagen om Svenska kyrkan, och grundlagen kan inte gärna anses garantera ersättning för förluster i anledning av ett sådant eventuellt beslut i en obestämd framtid. Det övergripande ändamålet förblir ändå detsamma.

Om egendomen överförs till något annat nybildat rättssubjekt föreligger ett motsvarande fall som när en vanlig stiftelse upplöses (jfr 7 kap. 18 § stiftelselagen). Stiftelsen upphör då att gälla och kan inte ha hand om några medel för att tillgodose stiftelseändamålet. Det innebär att ersättningen får utges till den som i det nya läget närmast har att tillvarata destinatärernas intressen. Lösningen måste här bli olika beroende på den kyrkliga egendomens art och vilken av de diskuterade modellerna som väljs vid lagstiftningen.

156 Konstitutionella frågor

SOU 1997:47

De tre alternativen ger samma lösning beträffande åtskillig egendom: äldre församlingskyrkor och deras fastigheter och fastighetsfonder, dom- kyrkors fastigheter och fastighetsfonder, prästgårdar och biskopsgårdar. All denna egendom överförs från stiftelseliknande rättssubjekt till försam- lingar, pastorat eller stift. Det är möjligt att en sådan lagstiftning med den ändrade administration den innebär någon gång kan gå ut över lokala eller regionala intressen på ett sätt som kan uppskattas ekonomiskt, och lag- stiftningen bör som sagt trygga att ersättning utgår för detta. Talan bör i sådana fall kunna föras av det rättssubjekt som i dag anses som egen- domens innehavare, men eventuell ersättning bör liksom egendomen i övrigt överföras till församlingen, pastoratet eller stiftet för att förvaltas för samma ändamål. – Motsvarande bör gälla när kyrkofondsfastigheter förs över till trossamfundet Svenska kyrkan.

När det gäller prästlönefastigheter och prästlönefonder innebär stiftel- sealternativet att egendomen förs över till Stiftelsen Svenska kyrkans prästlönetillgångar och äganderättsalternativet att egendomen överförs till trossamfundet Svenska kyrkan. Inte heller i dessa fall lär ersättningsfrågan få nämnvärd praktisk betydelse, med tanke på att ändamålet förblir väsentligen detsamma som tidigare. Det intresse nuvarande företrädare för egendomen kan ha att få sköta förvaltningen kan inte gärna anses ersätt- ningsgillt i sammanhanget. Det är tänkbart, men knappast troligt, att den nya lagstiftningen medför sådana nackdelar i administrativt hänseende eller sådana risker för egendomen att möjligheterna att tillgodose stiftelse- ändamålet minskar på ett märkbart sätt vis. Också här bör tidigare ägare –

det stiftelseliknande rättssubjektet – kunna föra talan om ersättning, vilken sedan får föras över till den nya stiftelsen respektive trossamfundet Svenska kyrkan. – Vad angår lagstiftningsalternativet behåller egendomen den stiftelseliknande karaktär den har i dag. Om stiftelsen kan anses lida förlust genom lagstiftningen – också detta en högst teoretisk möjlighet – bör den på samma sätt kunna begära kompensation av staten.

Man får vidare räkna med möjligheten att lagstiftningen om egendoms- överföring kan gå ut över något tredje rättssubjekt som har bättre rätt till egendomen än såväl tidigare innehavaren som trossamfundet. Det är också tänkbart att det medför förlust för innehavare av särskild rätt till berörd fastighet, t.ex. för en nyttjanderättsinnehavare. I sådana fall bör natur- ligtvis den som på detta vis lidit skada genom lagstiftningen kunna föra talan om ersättning för sin förlust.

Det är naturligt om sådana förluster som här diskuterats kan bli svåra att uppskatta ekonomiskt; i den mån en skada alls går att konstatera, lär det i de flesta fall bara bli fråga om en fördyring eller inskränkning av verk- samheten på längre sikt. Det kan därför vara motiverat med en bestämmel- se att skälig ersättning skall utgå för skada som överföringen medfört. En sådan regel kan ligga särskilt nära till hands där som i detta fall ideella faktorer spelar en stor roll för ansråken. Den anses förenlig med

160 Statens äganderätt

SOU 1997:47

också förändrats genom att det lagstiftningsvägen har förts in nya förut- sättningar, som också gjort det möjligt att förändra kategorierna, om egendomens ändamål förändrats.

Den ursprungliga osäkerheten om kronoanslagens omfattning har ersatts av en situation i vilken det är så gott som omöjligt att klart uttala sig om vilken egendom som utgör kronoanslag och, framför allt, hur stor andel den egendomen i dag skall anses representera. Vid detta förhållande kan man antingen anse att kronoanslagen utgör en obestämd andel av den kyrkliga egendomen, eller också, med utgångspunkt från den ursprung- ligen gjorda uppskattningen, anta att den alltjämt motsvarar ungefär en femtedel. I vilket fall måste man inse att det inte längre är möjligt att identifiera kronoanslagen objekt för objekt och inte heller deras specifika andel i olika fonder, inte ens i kyrkofonden.

Om man emellertid fäster vikt vid den tidigt gjorda uppskattningen att ungefär en femtedel av egendomen är kronoanslag, skulle man kanske från den utgångspunkten vilja hävda att det i samband med en relationsändring är en utomordentligt grannlaga uppgift att ta ställning till vad som skall ske med den andelen.

Gentemot en sådan uppfattning måste det framhållas att den formella äganderätten i statens hand praktiskt taget saknar värde. Egendomen är anslagen till kyrkan för att brukas för kyrkliga ändamål och torde inte utan vidare kunna tas tillbaka så länge den brukas för ändamålet. Den kan därutöver, i enlighet med vad som nämnts, inte heller identifieras i sin helhet.

9.3Vilken betydelse har statens äganderätt i samband med relationsändringen?

Att staten har en formell äganderätt till delar av den kyrkliga, ändamåls- bundna egendomen påverkar förutsättningarna för relationsändringen. Äganderätten har symbolisk betydelse i den meningen att ett tydligt sam- band består mellan stat och kyrka, om staten behåller sin äganderätt. Den har en formell betydelse på det sättet att det kan behövas viss fortsatt lagreglering av ändamål, förvaltningsförhållanden m.m. Det finns inte något enkelt sätt att skapa ett system för det som enligt våra direktiv är utredningsuppgiften, nämligen hur egendomen skall stå till kyrkans för- fogande. Kyrkliga organ kan inte utan vidare – även om de är förvaltare till egendomen utan lagstöd besluta regler om t. ex. försäljning av egen- dom som har ett formellt band kvar till staten. Äganderätten har, slutligen, en praktisk betydelse på det sättet att lagfartsförhållanden m. m. som hör till problematiken omkring äganderätten till egendomen, förblir oklara.

SOU 1997:47

Statens äganderätt 161

Problemet kunde vara hanterligt, om det bara gällde den del som utgörs av kronoanslagen. Men eftersom den delen i verkligheten inte längre kan identifieras sprider sig problemet till hela egendomsmassan. Det gäller, som sagt, flera av de olika ägoslagen. Det är en avsevärd komplikation att inte kunna ställa någon enda del av egendomen till kyrkans förfogande utan visshet om att den andelen saknar inslag av kronoanslag.

9.4Kammarkollegiets överväganden

Samtidigt som statens formella äganderätt till delar av den kyrkliga egendomen är av ringa värde för staten är den ett reellt problem, om den skall bibehållas i samband med en relationsändring. Genom att statligt ägd egendom ingår i egendomsmassan – och dessutom ofta inte kan identi- fieras – förhindras eller försvåras lösningar som innebär att kyrkliga organ skall svara för förvaltningen. I flera tidigare utredningssammanhang har det därför föreslagits att staten skall avstå sina anspråk, antingen till förmån för stiftelser som bildas för de ändamål egendomen är avsedd för, eller också direkt till förmån för kyrkliga organ. Den s.k. ERK- utredningen anförde bl.a.:

Man kan således på olika sätt tillförsäkra Svenska kyrkan en fortsatt förfoganderätt över den specialreglerade kyrkliga egen- domen. Äganderättsfrågorna kan emellertid inte lämnas oregle- rade. Det är av största vikt att dessa får en ändamålsenlig och praktisk lösning. Som tidigare sagts skulle det vara en avsevärd förenkling om staten avsade sig anspråken på den kronoegendom som anslagits till kyrkliga ändamål. Därigenom skulle man också komma ifrån de i många fall påtagliga svårigheterna att få klar- lagt om viss kyrklig egendom är kronoanslag eller ej. Det skulle också skapa en ökad självständighet för kyrkan. Enligt utred- ningen talar således övervägande skäl för att den statliga ägande- rätten till kronoanslagen bör överföras till kyrkliga organ. [(SOU 1992:9) Ekonomi och rätt i kyrkan s. 384.]

Kammarkollegiet delar ERK-utredningens uppfattning. Starka skäl talar för att staten vid en relationsändring avstår från formella anspråk på kronoanslagen. Det är den historiskt givna tidpunkt vid vilken så stor klar- het som möjligt bör skapas omkring den kyrkliga egendomens rättsliga förhållanden och en så lätthanterlig situation som möjligt åvägabringas för kyrkans disposition av egendomen för det avsedda ändamålet. Principbe- slutet om en relationsändring förutsätter att förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan i fortsättningen inte är föremål för någon omfattande lag-

164 Stiftelsealternativet

SOU 1997:47

del fall ifrågasatte man om stiftelseformen borde utnyttjas för viss del av den specialreglerade egendomen. Frågan om vad förslaget innebar för strukturrationalisering och förvaltning av den kyrkliga jorden berördes av förhållandevis många instanser. En del diskuterade möjligheten att begränsa antalet stiftelser.

Ekonomi och rätt i kyrkan (SOU 1992:9)

ERK-utredningen angav som en utgångspunkt att den kyrkliga egendomen bör stå till Svenska kyrkans förfogande även efter en mera omfattande relationsändring. Som en lämplig lösning föreslog utredningen att Svenska kyrkans rätt till egendomen framdeles grundas på stiftelseinstitutet. Olika stiftelser skulle därvid bildas med hänsyn till vilket ändamål egendomen skulle tjäna, t.ex. kyrkostiftelse och boställsstiftelse.

Eftersom ändamålsbundenheten är det utmärkande draget för stiftelse- institutet skulle man skapa ett fullgott rättsskydd för att egendomen kommer att tjäna avsedda kyrkliga ändamål. Oklarheterna beträffande den rättsliga naturen av den specialreglerade egendomen kunde undanröjas. Stiftelsebildningen skulle genomföras i enlighet med de riktlinjer som an- givits i 1978 års förslag. Det erinrades om kritiken under remissbehand- lingen avseende det stora antalet stiftelser och framhölls att en praktisk lösning vore att sammanföra boställsjorden till en stiftelse i varje stift. På detta sätt skulle antalet stiftelser reduceras högst väsentligt och en rationell förvaltning möjliggöras.

Staten och trossamfunden (SOU 1994:42)

Beredningen framhöll att den tidigare lagt fram förslag om att förvalt- ningen av finansförmögenheten skulle sammanföras stiftsvis. Förslagen har i huvudsak antagits av riksdagen (prop. 1993/94:73, KU 14, rskr. 47).

Beredningen ansåg att det vid en relationsförändring skulle erfordras någon form av omreglering av de nuvarande – ofta oklara – äganderätts- förhållandena beträffande den specialreglerade kyrkliga egendomen och att en lämplig form för detta vore att föra över egendomen till olika stiftelser. Stiftelserna skulle knytas till de organ inom Svenska kyrkan som förvaltade egendomen. En kyrkostiftelse skulle sålunda förvaltas av den församling (eller sammanslutning av församlingar) som i dag förvaltar kyrkobyggnaden. En boställsstiftelse skulle bildas för varje stift och förvaltas av respektive stift.

För den del av den specialreglerade egendomen som i dag ägs av stiftelseliknande rättssubjekt skulle stiftelselösningen inte innebära någon egentlig förändring av äganderättsförhållandena, endast ett klarläggande.

SOU 1997:47

Stiftelsealternativet 165

För den del av egendomen som ägs av kronan kommer genom stiftelse- lösningen äganderätten att överföras till stiftelserna.

Beredningen ansåg att det inte var nödvändigt med fortlöpande repre- sentation för allmänintresset i stiftelserna om avsikten var att Svenska kyrkan i framtiden skulle bli föremål för offentligrättslig reglering i någon form.

10.3Allmänt om stiftelser

Tidigare fanns det inte någon generell lag om stiftelser. Den 1 januari 1996 trädde stiftelselagen (1994:1220) i kraft. Fram till dess gällde för stiftelser bestämmelserna i dels lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser (tillsynslagen), dels permutationslagen (1972:205).

När det gäller den civilrättsliga regleringen av stiftelserna anknyter stiftelselagen i stora delar till äldre rätt.

En stiftelse bildas genom att egendom enligt förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig för- mögenhet för ett bestämt ändamål (1 kap. 2 §). Stiftelsen är en juridisk person, och för dess förpliktelser svarar bara stiftelsens tillgångar (1 kap. 4 §). Om förvaltningen gäller att föreskrifterna i stiftelseförordnandet skall följas, om de inte strider mot någon bestämmelse i stiftelselagen (2 kap. 1 §). Man skiljer mellan egen förvaltning, då en eller flera fysiska personer bildar styrelse för stiftelsen, och anknuten förvaltning, då en juridisk person är förvaltare för stiftelsen (2 kap. 2 §). Styrelsen eller förvaltaren svarar för att föreskrifterna i stiftelseförordnandet följs (2 kap.

3 § ).

En stiftelse har ingen ägare och den karakteriseras som en självständig och självägande förmögenhet. Stiftaren har ingen rätt att bestämma över förvaltningen utöver vad som föreskrivits i stiftelseförordnandet. Avgöran- de blir vad stiftelseurkunden innehåller om stiftelsens ändamål och det sätt varpå förvaltningen skall ske. Inte heller har destinatärerna något infly- tande över förvaltningen. Denna kontrolleras i stället bl.a. genom den offentliga tillsyn som stiftelselagen föreskriver (9 kap.).

I vissa fall kan kapitalet i två eller flera stiftelser läggas samman till en ny stiftelse. En s.k. samstiftelse har därmed bildats och de gamla stiftel- serna anses i och med det upplösta. En sådan samstiftelsebildning förut- sätter Kammarkollegiets tillstånd att upphäva stiftelseförordnandena för de gamla stiftelserna. För tillstånd till samstiftelsebildning krävs bl.a. att samstiftelsen har ett ändamål som omfattar de gamla stiftelsernas ändamål, att samstiftelsens ändamål är närliggande de ursprungliga ändamålen, att stiftelserna funnits en längre tid och att värdet av respektive stiftelses förmögenhet inte överstiger ett belopp som motsvarar tio gånger basbe- loppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.

166 Stiftelsealternativet

SOU 1997:47

10.4Allmänna överväganden

10.4.1Inledning

Ett sätt att lösa de framtida ägandeförhållandena och förvaltningen för en stor del av den specialreglerade kyrkliga egendomen är att denna egendom tillskjuts en nybildad stiftelse som har till ändamål att bidra till de ekono- miska förutsättningarna för Svenska kyrkans förkunnelse. Detta kan åstad- kommas genom dels generell permutation, dels att staten avstår från sin rätt till kronoanslagen. En sådan stiftelselösning framstår som naturlig med hänsyn till den specialreglerade kyrkliga egendomens rättsliga ställning i dag. Stiftelseinstitutet tillgodoser de intressen som från skilda synpunkter är knutna till den specialreglerade kyrkliga egendomen. Stiftelselösningar i olika former har stått i blickpunkten under de senaste decenniernas kyrka-statarbete. Se mer härom i avsnitt 6.5.1 och 10.2.

Kammarkollegiet föreslår att endast en stiftelse skall bildas och att större delen av finansförmögenheten – prästlönefastigheterna och präst- lönefonderna – skall ingå i denna. Denna stiftelse skall ha till ändamål att bidra till de ekonomiska förutsättningarna för Svenska kyrkans förkunnel- se och förvaltas av trossamfundet Svenska kyrkan. Stiftelselagens bestäm- melser skall i alla delar vara tillämpliga på stiftelsen.

En stiftelselösning av det slag Kammarkollegiet föreslår möjliggör för förvaltaren (Svenska kyrkans högsta verkställande organ) att – inom ramen för stiftelselagens föreskrifter – fatta beslut som omfattar all egendom som skall ingå i stiftelsen. Förvaltaren kan emellertid uppdra åt andra kyrkliga organ att fatta beslut i vissa förvaltningsfrågor. Dessa organ utövar då sina beslutsbefogenheter under förvaltarens överinseende. Nuvarande ordning med förvaltning av egendomen på stiftsnivå skulle därmed kunna behållas (även om det yttersta ansvaret för förvaltningen åvilar Svenska kyrkans högsta verkställande organ).

Äganderättsförhållandena klarläggs såvitt avser den del av den spe- cialreglerade kyrkliga egendomen som tillskjuts stiftelsen och lagfart kan beviljas på alla fastigheter som stiftelsen kommer att äga.

Kammarkollegiets förslag till stiftelselösning förutsätter, som ovan nämnts, att stiftelselagen i sin helhet skall vara tillämplig på den nybildade stiftelsen. Ingen särlagstiftning såvitt avser stiftelsen behövs. Detta innebär att staten inte särbehandlar något trossamfund. Skyddet för ändamålet är starkt och det yttersta ansvaret för förvaltningen av stiftelsen noggrant reglerat. Stiftelsens förvaltare kan inte frånhändas ansvaret för någon del av förvaltningen. Med den stiftelselösning Kammarkollegiet föreslår är det – precis som i de båda andra alternativen – Svenska kyrkan på övergripande nivå som bär ansvaret.

SOU 1997:47

Stiftelsealternativet 167

Det kan tilläggas att det inte föreligger några formella hinder mot att en stiftelse bedriver näringsverksamhet. Förutsättningen är dock att verk- samheten har en naturlig anknytning till ändamålet.

10.4.2Egendom som skall ingå i stiftelsen

Kammarkollegiet föreslår att till stiftelsen skall tillskjutas den egendom som avses i 41 kap. 1 § 1. och 41 kap. 23 § kyrkolagen i dess lydelse intill utgången av år 1999. Detta innebär att prästlönefastigheter och präst- lönefonder skall tillskjutas stiftelsen.

Den del av den specialreglerade egendomen som skall tillskjutas stiftelsen ägs i dag dels av de specialreglerade stiftelserna, dels av staten (kronoanslagen). Det är i dag oklart vilken del av nämnda egendom som ägs av staten. Äganderätten till den del av kronoanslagen som utgörs av den egendom som avses i 41 kap. 1 § 1. och 41 kap. 23 § kyrkolagen i dess lydelse intill utgången av år 1999 skall genom lagstiftning av staten avstås till förmån för stiftelsen. Se mer om kronoanslagen i kap. 9.

10.4.3Bestämmelser i stiftelseförordnandet

Stiftelsen bildas genom att riksdagen i lag (införandelagen) föreskriver om generell permutation av vissa specialreglerade stiftelser. De bestämmelser som skall gälla för stiftelsen – stiftelsens ändamål, förvaltning och namn m.m. – kommer vid stiftelsens bildande att anges i lag (stiftelseför- ordnande). I införandelagen skall dessutom intas en föreskrift om att för- valtaren utan tillstånd av myndighet får ändra, upphäva eller åsidosätta de bestämmelser i stiftelseförordnandet som angår en annan fråga än stiftel- sens ändamål. Föreskrifterna om stiftelsens ändamål kan ändras, upphävas eller åsidosättas endast i enlighet med den i stiftelselagen stadgade ord- ningen (permutation). Om bestämmelserna sedermera blir föremål för ändring krävs inte dessutom ändring genom lag.

Kammarkollegiet föreslår att stiftelsen skall förvaltas av trossamfundet Svenska kyrkan och att stiftelsen skall ha namnet Stiftelsen Svenska kyrkans prästlönetillgångar.

Stiftelsens ändamål

Kammarkollegiet föreslår att stiftelsens ändamål skall vara att bidra till de ekonomiska förutsättningarna för Svenska kyrkans förkunnelse.

Kollegiet föreslår vidare att av den årliga avkastningen av stiftelsens förmögenhet skall hälften utbetalas till trossamfundet Svenska kyrkan att

168 Stiftelsealternativet

SOU 1997:47

användas för det ovan angivna ändamålet och hälften tillfalla berättigade kyrkliga samfälligheter (pastorat) i förhållande till deras andelar i stiftelse- förmögenhetens avkastning att användas för det ovan angivna ändamålet.

En kyrklig samfällighet (pastorat) som den 31 december 1999 hade rätt till andel i avkastningen av prästlönefastigheterna och prästlönefonden i stiftet skall, enligt kollegiets förslag, ha samma rätt till avkastningen av den del av stiftelsens förmögenhet som den 31 december 1999 förvaltades av det stift där samfälligheten är belägen. De pastorat som i dag har rätt till viss andel av avkastningen av stiftets prästlönetillgångar garanteras alltså efter relationsändringen samma rätt till avkastningen av samma förmögen- hetsmassa.

Om andelstalen i framtiden behöver omräknas – t.ex. i samband med beslut om indelningsändringar – krävs permutation.

I sammanhanget kan nämnas att Kammarkollegiet enligt regeringens bestämmande fick i uppdrag att meddela föreskrifter om hur pastoratens andelar skulle beräknas. I en numera upphävd förordning (SFS 1989:672) meddelade Kammarkollegiet sådana föreskrifter. För den närmare beräk- ningen av pastoratens andelar torde viss vägledning kunna hämtas ur Kammarkollegiets nämnda förordning (som i formell mening upphörde att gälla den 1 januari 1995).

I avsnitten 7.3.2 och 7.3.7 lämnas en mer utförlig redogörelse för ändamålet för den egendomen som skall tillkomma stiftelsen.

Ändringsförbehåll

Kammarkollegiet föreslår att ett ändringsförbehåll tas in i stiftelse- förordnandet. Detta innebär att förvaltaren utan tillstånd av myndighet får ändra, upphäva eller åsidosätta de bestämmelser i stiftelseförordnandet som angår en annan fråga än stiftelsens ändamål.

Av 6 kap. 3 § första stycket stiftelselagen följer att stiftaren i stiftelse- förordnandet kan föreskriva att förvaltaren skall ha rätt att utan tillstånd av myndighet ändra, upphäva eller åsidosätta särskilt angivna föreskrifter i stiftelseförordnandet som angår en annan fråga än stiftelsens ändamål. Denna bestämmelse innebär att s.k. ändringsförbehåll av visst slag är giltiga.

Av 6 kap. 4 § första stycket stiftelselagen framgår att förvaltaren skall underrätta tillsynsmyndigheten om beslut som fattats med stöd av ett ändringsförbehåll. Tillsynsmyndigheten kan därmed kontrollera att be- slutet inte avser stiftelsens ändamål och, om beslutet avser ändring i eller åsidosättande i särskilt fall av en föreskrift, att den nya föreskriften inte står i strid med någon tvingande bestämmelse i stiftelselagen. Om beslutet avser ett upphävande av en föreskrift i stiftelseförordnandet skall tillsyns-

SOU 1997:47

Stiftelsealternativet 169

myndigheten även kontrollera att åtgärden inte avser en föreskrift som inte kan upphävas utan endast kan ändras.

Övriga bestämmelser för stiftelsen

Kollegiet föreslår att stiftelsens handlingar skall vara tillgängliga för var och en som vill ta del av dem. Se mer härom i avsnitt 10.4.8.

Stiftelselagens bestämmelser skall i alla delar vara tillämpliga på stiftelsen.

10.4.4Förvaltningen

Kammarkollegiet föreslår att stiftelsen skall ha anknuten förvaltning och att trossamfundet Svenska kyrkan skall vara förvaltare av stiftelsen. Svenska kyrkans högsta verkställande organ får därmed uppgiften att handha stiftelsens förvaltning.

Stiftelselagen innehåller bestämmelser om två olika förvaltningsformer

– egen förvaltning och anknuten förvaltning. Stiftaren får själv välja förvaltningsform. Ansvaret för samtliga de uppgifter som stiftelseförvalt- ningen innefattar ligger enligt nya stiftelselagen alltid samlat på en hand – vid anknuten förvaltning hos förvaltaren. Ansvaret kan alltså inte åvila för- valtaren och/eller ett eller flera förvaltaren sidoordnade organ. Inget hind- rar emellertid att något annat (kyrkligt) organ på uppdrag av förvaltaren beslutar i vissa frågor – t.ex. om användningen av stiftelsens löpande av- kastning. Detta organ utövar i sådana fall sina beslutsbefogenheter under förvaltarens överinseende.

Kammarkollegiet anser inte att det skall tas in föreskrifter i stiftelse- förordnandet om hur stiftelsens förmögenhet skall vara placerad. Som en följd av detta blir bestämmelsen i 2 kap. 4 § stiftelselagen tillämplig. Av nämnda lagrum framgår att förvaltaren svarar för att stiftelsens förmögen- het är placerad på ett godtagbart sätt.

Av prop. 1993/94:9 framgår – såvitt avser bestämmelsen att stiftelsens förmögenhet skall vara placerad på ett godtagbart sätt – bl.a. följande. Med ordet godtagbart avses att uttrycka lagens krav på en miniminivå i fråga om placering av stiftelsetillgångar. Bedömningen skall ske med utgångspunkt från ett helhetsperspektiv under hänsynstagande till flera olika faktorer. Det betyder att det avgörande är sammansättningen av hela stiftelsens förmögenhet. Bakom bestämmelsen ligger således synsättet att de risker som alltid är förknippade med förmögenhetsförvaltning bör spri- das på ett sådant sätt att stiftelsens förmögenhet sammantaget framstår som godtagbart placerad. Vid den bedömning som skall ske är det en mängd olika faktorer av ekonomisk natur som skall beaktas. En sådan

170 Stiftelsealternativet

SOU 1997:47

faktor är säkerheten i form av trygghet mot nominella förluster och en annan skyddet mot att kapitalet urholkas genom den fortgående penning- värdeförsämringen. Andra faktorer är dels förmögenhetens avkastning i form av ränta eller annan utdelning, dels möjligheten till real värdesteg- ring. Ytterligare en faktor som kan vara av betydelse i sammanhanget är möjligheten att utan större tidsutdräkt kunna placera om tillgångarna. Förevarande bestämmelse innebär inte att någon av de nu angivna, ofta mer eller mindre motstående faktorerna skall generellt prioriteras framför de andra. Avsikten är alltså inte att exempelvis tryggheten mot nominella förluster alltid skall väga tyngre vid bedömningen än möjligheten till real värdestegring. Det är förvaltaren som svarar för att förmögenheten är godtagbart placerad. Härav följer att frågan om en stiftelses förmögenhet

är godtagbart placerad i vissa fall också kan vara att bedöma med beaktande av vilken kunskap i ekonomiska spörsmål som finns represen- terad hos förvaltaren i dennes högsta verkställande organ.

10.4.5Äganderättsfrågan

En stiftelse är ett självständigt rättssubjekt (juridisk person). Detta innebär att stiftelsen blir ägare till den egendom som tillskjuts stiftelsen.

När väl staten till förmån för stiftelsen avstått från sin del av den egendom som skall ingå i stiftelsen kommer all egendom som utgörs av egendomsslagen prästlönefastighet och prästlönefonder att hamna i samma ägares hand. Äganderättsförhållandena klarläggs såvitt avser nämnda slag

av den specialreglerade egendomen. Lagfart kan beviljas för alla prästlönefastigheter.

10.4.6Tillsyn

Kammarkollegiet föreslår att stiftelsen skall stå under statlig tillsyn och att stiftelselagen i alla delar skall vara tillämplig på stiftelsen. Som en följd av detta kommer bestämmelserna i 9 kap. stiftelselagen om tillsyn att bli tillämpliga på stiftelsen.

Av 9 kap. 10 § första stycket 1. stiftelselagen följer att omfattningen av tillsynen skall vara begränsad för stiftelser som bildats av eller till- sammans med staten. Begränsad tillsyn innebär bl.a. att tillsynsmyndig- heten i regel inte får ingripa mot och begära information av stiftelsen i andra fall än då det kan antas att stiftelsen åsidosätter stiftelselagens bestämmelser om årsredovisning eller revision.

Stiftelsen torde vara av det slag som avses i 9 kap. 10 § första stycket 1. stiftelselagen. Tillsynen blir därmed av begränsat slag. Kammarkollegiet

SOU 1997:47

Stiftelsealternativet 171

anser att det är tillräckligt att stiftelsen skall vara föremål för begränsad tillsyn.

Se vidare om tillsyn i kap. 14.

10.4.7Stiftelsebildningen

Stiftelsen bildas genom att riksdagen i lag (paragraf i införandelagen) föreskriver om generell permutation av vissa specialreglerade stiftelser (som i dag är ägare av prästlönefastigheter och ersättning som härrör från sådan egendom) Stiftelsen skall ha till ändamål att bidra till de ekonomiska förutsättningarna för Svenska kyrkans förkunnelse. Av den årliga avkastningen – som skall användas för det nämnda ändamålet – skall hälften utbetalas till trossamfundet Svenska kyrkan och hälften till berätti-

gade kyrkliga samfälligheter. Stiftelsen skall förvaltas av trossamfundet Svenska kyrkan. Stiftelsen skall ha namnet Stiftelsen Svenska kyrkans prästlönetillgångar. Stiftelselagens bestämmelser skall i alla delar vara tillämpliga på stiftelsen.

Kammarkollegiet föreslår att det vid stiftelsebildningen skall tillskjutas dels den egendom som avses i 41 kap. 1 § 1. och 41 kap. 23 § kyrkolagen i dess lydelse intill utgången av år 1999. Detta innebär att prästlöne- fastigheter och prästlönefonder skall tillskjutas stiftelsen.

I en annan paragraf i övergångsbestämmelserna föreslås att staten till förmån för stiftelsen avstår från anspråk på den del av kronoanslagen som utgörs av sådan egendom som avses i 41 kap. 1 § 1. och 41 kap. 23 § kyrkolagen i dess lydelse intill utgången av år 1999.

Den egendom som skall ingå i stiftelsen ägs i dag av specialreglerade stiftelser och av staten (kronoanslag).

10.4.8Allmänhetens rätt att ta del av stiftelsens handlingar

Av direktiven framgår att Utredningen om trossamfundens rättsliga regle- ring har att utreda bl.a. frågan om handlingars offentlighet i Svenska kyrkan med inriktning på att offentlighetsprincipen skall tillämpas även i fortsättningen.

Av 3 kap. 12 § stiftelselagen följer att en stiftelse som är föremål för begränsad tillsyn senast sex månader efter räkenskapsårets utgång skall hålla en kopia av revisionsberättelsen och av den av revisorn påtecknade årsredovisningen tillgänglig för var och en som vill ta del av den. I 9 kap. 10 § andra stycket 3. föreskrivs att om stiftelsen inte fullgör sin skyldighet att hålla föreskrivna handlingar tillgängliga för var och en, har tillsyns-

172 Stiftelsealternativet

SOU 1997:47

myndigheten befogenhet att vid vite förelägga förvaltaren att fullgöra denna skyldighet.

Stiftelselagen garanterar alltså offentlighet vad avser stiftelsens års- redovisning och revisionsberättelse. Med hänsyn till vad som sagts i direktiven om handlingars offentlighet i Svenska kyrkan anser Kammar- kollegiet emellertid att stiftelsens förvaltare i regel bör vara skyldig att lämna ut även övriga handlingar som gäller stiftelsen till den som begär det. Kollegiet föreslår därför att det i stiftelseförordnandet skall tas in en föreskrift om att stiftelsens handlingar skall hållas tillgängliga för var och en som vill ta del av dem enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och i sekretess- lagen. Det får ankomma på förvaltaren att pröva frågor om utlämnande av handlingar som gäller stiftelsen.

10.4.9Stiftelselagen

Stiftelselagen blir tillämplig på stiftelsen genom att föreskriften i 4 § andra stycket lagen (1995:1460) om ändring i lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220) upphävs.

10.4.10Förslag till lag om införande av lagen (1999:000) om Svenska kyrkan

7 § Den egendom som avses i 38 kap., 39 kap., 41 kap. utom 1 § 1. och 23 §, och 42 kap. kyrkolagen (1992:300) skall från och med den 1 januari 2000 med äganderätt tillkomma Svenska kyrkan eller församling eller kyrklig samfällighet som avses i 3 §. Därvid skall gälla att

2.egendom som avses i 41 kap. 1 § 2. kyrkolagen (prästgård) skall till- komma den kyrkliga samfällighet, eller om sådan inte finns, den för- samling där egendomen är belägen,

3.egendom som avses i 41 kap. 1 § 3. kyrkolagen (församlingskyrkas fastighet) och i 41 kap. 1 § 5. kyrkolagen (domkyrkas fastighet) skall tillkomma den församling där kyrkan är belägen och användas för samma ändamål som tidigare, tills annat beslutas med stöd av permutationslagen (1972:205) eller lagen om Svenska kyrkan,

4.egendom som avses i 41 kap. 1 § 4. kyrkolagen (kyrkofonds- fastighet) skall tillkomma Svenska kyrkan,

SOU 1997:47

Stiftelsealternativet 173

5.egendom som avses i 41 kap. 1 § 6. kyrkolagen (biskopsgård) skall, om inte annat följer av 3. eller 4., tillkomma det stift där egendomen är belägen,

6.egendom som avses i 41 kap. 24 § kyrkolagen (församlingskyrkors och domkyrkors fastighetsfonder) skall tillkomma den församling där kyrkan är belägen och användas för samma ändamål som tidigare, tills annat beslutas med stöd av permutationslagen eller lagen om Svenska kyrkan,

7.egendom som avses i 42 kap. kyrkolagen (kyrkofonden) skall tillkomma Svenska kyrkan och användas för kyrkligt ändamål.

8 § Den egendom som avses i 41 kap. 1 § 1. kyrkolagen (prästlöne- fastigheter) och 41 kap. 23 § kyrkolagen (prästlönefonder) skall från och med den 1 januari 2000 läggas samman och bilda en stiftelse med namnet Stiftelsen Svenska kyrkans prästlönetillgångar.

Följande bestämmelser skall gälla för stiftelsen:

1.Stiftelsen skall förvaltas av trossamfundet Svenska kyrkan.

2.Stiftelsen skall ha till ändamål att bidra till de ekonomiska förutsätt- ningarna för Svenska kyrkans förkunnelse.

3.Av den årliga avkastningen av stiftelsens förmögenhet skall hälften utbetalas till trossamfundet Svenska kyrkan att användas för det under punkten 2 angivna ändamålet och hälften tillfalla berättigade kyrkliga samfälligheter i förhållande till deras andelar i stiftelseförmögenhetens halva avkastning att användas för det under punkten 2 angivna ändamålet.

4.Kyrklig samfällighet som avses i 3 § lagen om införande av lagen om Svenska kyrkan och som den 31 december 1999 enligt 41 kap. 11 och 28 §§ kyrkolagen i dess lydelse intill utgången av år 1999 hade rätt till andel i hälften av avkastningen av prästlönefastigheterna och prästlöne- fonden i stiftet skall ha samma rätt till hälften av avkastningen av den del av stiftelsens förmögenhet som den 31 december 1999 förvaltades av det stift där samfälligheten är belägen.

5.Stiftelsens handlingar skall enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretess- lagen (1980:100) hållas tillgängliga för var och en som vill ta del av dessa. Frågor om utlämnande av en handling prövas av förvaltaren.

6.Stiftelsen skall överta alla tillgångar och skulder samt rättigheter och skyldigheter som den 31 december 1999 åvilar den egendomen som till- skjuts stiftelsen.

7.Förvaltaren får utan tillstånd av myndighet ändra, upphäva eller i särskilt fall åsidosätta de bestämmelser i stiftelseförordnandet som angår en annan fråga än stiftelsens ändamål.

9 § Bestämmelserna i 7 och 8 §§ skall gälla även om egendomen har anslagits av staten.

SOU 1997:47

Ägandealternativet

177

11.3Hur skapas ägandealternativet?

All kyrklig egendom har haft som ändamål att främja kyrkans gärning, ursprungligen genom att tillförsäkra prästen uppehälle och garantera kyrkans förkunnelse. Egendomen har skiftande karaktär. Detta gäller både ändamål och ursprung. Här finns kronojord som upplåtits av staten, här finns donerad egendom och här finns också ren kyrkokommunal egendom. Gemensamt för den upplåtna och den donerade egendomen är att den är ändamålsbestämd.

En del av den specialreglerade egendomen ägs redan idag av någon församling eller annan enhet inom Svenska kyrkan. I dessa fall – i huvud- sak kyrkor och kyrkogårdar.– är förutsättningarna för ägandealternativet redan uppfyllda. Det återstår bara att ta ställning till huruvida egendomen alltjämt skall ha ett i lag fastställt ändamål.

Återstoden är av stiftelsekaraktär. En del av denna egendom har an- slagits av staten.

Om staten i samband med en relationsändring avstår från varje anspråk på dessa kronoanslag, och de gamla stiftelserna och stiftelseliknande rätts- subjekten upplöses genom lagstiftning, s k generell permutation, kan tyd- ligen egendomen övergå till kyrkan med full äganderätt.

Genom lagstiftningen kan egendomen tillföras olika enheter på olika nivåer inom kyrkan.

11.4Detaljutformningen

11.4.1Ägande på olika nivåer

I enlighet med våra tankegångar i kap. 6 och 7 bör äldre församlings- kyrkor, domkyrkor, församlingskyrkors och domkyrkors fastigheter och fastighetsfonder föras till sina församlingar.

Prästgårdarna bör föras till sina pastorat.

Biskopsgårdarna bör enligt kollegiets syn tillkomma stiften. Kyrkofonden bör tillkomma Svenska kyrkan i dess helhet för gemen-

samma ändamål.

Den övriga delen av den kyrkliga jorden kan tänkas ägd på olika nivåer. Det finns dock bara en lösning som ger kyrkan full frihet att själv be- stämma hur förvaltningen skall anordnas. Det är att den återstående delen av den kyrkliga jorden – prästlönefastigheter och prästlönefonder – ägs av hela samfundet gemensamt. Det är bara den lösningen som ger möjlighet för kyrkomötet att anordna stiftsvis gemensam egendomsförvaltning som idag och ändå behålla inflytandet över utjämningssystemet till hela kyrkans fromma.

178 Ägandealternativet

SOU 1997:47

Ägandealternativet är därför utformat på det sättet att äganderätten till prästlönefastigheter och prästlönefonder skall tillkomma Svenska kyrkan i dess helhet.

11.4.2Ändamål

Våra synpunkter när det gäller egendomens nuvarande ändamål och be- hovet av fortsatt ändamålsbindning framgår av kap.7. Också i ägandealter- nativet är det viktigt att den egendom som skall tillkomma Svenska kyrkan i dess helhet har ett bestämt ändamål.

Ändamålet bestäms av statsmakterna vid överföringen av äganderätten från de nuvarande stiftelserna till trossamfundet Svenska kyrkan. Det inne- bär dels att en ändring av ändamålet kräver beslut på samma konstitu- tionella nivå, dels att initiativrätten till en ändamålsändring ligger kvar hos statsmakterna. I samband med att statsmakterna för över äganderätten och lägger fast ändamålet kan beslut också fattas om på vilket sätt och enligt vilka grunder ändamålet kan ändras. En möjlighet är att redan i detta skede slå fast att bestämmelserna i permutationslagen (1972:205) skall tillämpas. Kammarkollegiet förordar en sådan lösning. Det innebär att initiativrätten tillkommer ägaren, dvs. trossamfundet och att det blir möjligt att ändras, upphäva eller gå ifrån ändamålet om detta på grund av ändrade för- hållanden inte längre kan iakttas. Motsvarande kommer att gälla om ända- målet blivit uppenbart onyttigt eller det föreligger annat särskilt skäl.

Den här förordade lösningen kräver en redaktionell ändring av permu- tationslagen såtillvida att den lagen inte endast skall gälla vid förord- nanden av enskild utan även om så särskilt är föreskrivet i lag.

11.5Motiv för ägandealternativet

En ändring av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan är ett historiskt tillfälle att närmare överväga den kyrkliga egendomens ställning. Det är ett starkt allmänt intresse att relationsändringen kan genomföras utan de oklarheter som idag belastar egendomens rättsliga förhållanden. Om relationsändringen skall genomföras under bestående oklarheter, kom- mer kyrkans situation att försämras i förhållande till dagsläget, eftersom det idag, trots dessa oklara förhållanden, alltid finns möjligheter att genom lagstiftning och lagändringar reglera förvaltningsförhållanden, möjligheter till köp och försäljning, ändamålsbestämmelser m m.

Ägandealternativet är ett radikalt medel att förändra situationen.

Det skiljer sig från de övriga alternativen genom den konsekventa upp- lösningen av alla stiftelsebindningar. Därigenom går det också längst när det gäller äganderättsöverföringar från stiftelser till enheter inom Svenska

SOU 1997:47

Ägandealternativet

179

kyrkan. I ägandealternativet kan den konsekvens som i de båda andra alternativen mest är en teoretisk frågeställning eventuellt bli aktuell, näm- ligen skyldigheten att ersätta någon som faktiskt har lidit rättsförlust genom överförandet.

Vad som ändå talar till alternativets fördel är den klara och enkla lösningen som leder till alldeles otvetydiga förhållanden i det nya läget. Det förtjänar att påpekas att förhållandevis radikala reformer har genomförts vid flera tillfällen under de senaste decennierna. Såväl kyrkofondsreformen 1982 som förvaltningsreformen 1989 innehöll inslag av ändamålsändringar och genomgripande organisatoriska förändringar.

11.6Lagtext

Kammarkollegiet har utformat förslag till lagtext.

11.6.1Förslag till lag om införande av lagen (1999:000) om Svenska kyrkan

Härigenom föreskrivs följande.

Egendomsfrågor

7 § Från och med den 1 januari 2000 skall äganderätten till egendom som regleras i 38 kap., 39 kap., 41 kap. och 42 kap. kyrkolagen (1992:300) tillkomma Svenska kyrkan eller församling eller sammanslutning av för- samlingar som avses i 3 §. Därvid skall gälla att

1.kyrkor och domkyrkor med tillhörande inventarier, kyrkotomt och kyrkogård, uppförda före år 1817 på landet eller före år 1843 i stad, skall tillkomma den församling där kyrkan är belägen och användas för samma ändamål som tidigare tills annat beslutas med stöd av lagen (1999:000) om Svenska kyrkan,

2.egendom som regleras i 41 kap. 1 § 1. kyrkolagen (prästlönefastig- heter) och 41 kap. 23 § kyrkolagen (prästlönefonder) skall tillkomma Svenska kyrkan och användas för samma ändamål som tidigare tills annat beslutas med stöd av permutationslagen (1972:205) eller lagen om Svenska kyrkan,

3.egendom som regleras i 41 kap. 1 § 2. kyrkolagen (prästgård) skall tillkomma den kyrkliga samfällighet, eller omsådan inte finns, den för- samling där egendomen är belägen,

4.egendom som regleras i 41 kap. 1 § 3. kyrkolagen (församlings- kyrkas fastighet) och i 41 kap. 1 § 5. kyrkolagen (domkyrkas fastighet) skall tillkomma den församling där kyrkan är belägen och användas för

182 Lagstiftningsalternativet

SOU 1997:47

stiftelser inte behöva bli fullt så stort som man förutsatte i 1978 års utred- ning. Det torde dock vara nödvändigt med någon form av särlagstiftning för de kyrkliga stiftelserna.

I en tredje modell skulle kyrkans organisation och verksamhet vara uppbyggd med utgångs punkt från att den helt skulle styras av ett inom- kyrkligt regelsystem. Statens utgångspunkt skulle då vara att den inte hade att befatta sig med Svenska kyrkans verksamhet. I den tredje modellen var kyrkan fri att utforma sitt eget regelsystem och sin egen organisation. I modell tre skulle kyrkan tillförsäkras rätt till den kyrkliga egendomen. Här hänvisade utredningen till vad som anförts i modell två.

I sin sammanfattning anförde ERK-utredningen att en naturlig utgångs- punkt borde vara att den kyrkliga egendomen skulle stå till kyrkans för- fogande även vid en längre gående relationsförändring. Utredningen konstaterade att en stor del av den kyrkliga egendomen är bunden till olika kyrkliga ändamål, s.k. specialreglerad kyrklig egendom. Staten är ägare till en del av denna. Vid en eventuell relationsförändring gällde det att finna rättsliga lösningar för att trygga den kyrkliga ege ndomens bestånd för avsedda ändamål. Att egendomens avkastningsförmåga skulle tas till vara på ekonomiskt bästa sätt var också väsentligt. Den lämpligaste lösningen torde enligt ERK-utredningen vara att grunda kyrkans rätt till egendomen på stiftelseinstitutet. Stiftelserna borde delas in i olika typer allt efter de ändamål egendomen tjänar, såsom kyrkostiftelse, boställsstiftelse, präst- lönejordsstiftelse, domkyrkostiftelse och kyrkofondsstiftelse. Övrig kyrk- lig egendom torde inte påverkas av relationsförändringen.

ERK-utredningen skisserade dock ett alternativ till den i första hand förordade stiftelsemodellen. Alternativet benämndes lagstiftningsmodell. En sådan modell skulle enligt ERK-utredningen innebära att staten genom en lag generellt skulle avsäga sig alla anspråk på den del av den special- reglerade egendomen, fast som lös, som var anslagen av kronan. Helt all- mänt skulle i modellen anges att staten skulle avsäga sig all rätt till den kronoanslagna egendomen under villkor att egendomen skulle användas för de ändamål den en gång i tiden anslagits. Då statens äganderätt fick anses vara endast av formell natur borde något vederlag inte utgå.

Det kunde också, enligt ERK-utredningen, vara lämpligt att ange till vilka kyrkliga subjekt äganderätten skulle avstås. Förslaget var att till den lokala församlingskyrkan i dess egenskap av självägande stiftelse skulle kunna hänföras den kronojord som var belägen inom församlingen och som disponeras som prästgård eller löneboställe eller utgör kyrkotomt, kyrkogård eller annan begravningsplats. I de fall där församlingskyrkan inte utgjorde en särskild stiftelse vore det måhända tänkbart att avstå äganderätten till kronoanslagen till församlingen eller pastoratet.

Äldre domkyrkor sågs som självägande stiftelser. Den egendom som disponeras av dessa äldre domkyrkor kan vara kronoanslag. Äganderätten

SOU 1997:47

Lagstiftningsalternativet 183

till sådana kronoanslag skulle kunna överföras till speciella självägande domkyrkostiftelser.

Till trossamfundet Svenska kyrkan skulle främst kyrkofondsfastigheter och biskopsgårdar, i den mån de var kronoanslag, kunna avstås.

Den skisserade lagstiftningsmodellen skulle innebära att äganderätten till den kyrkliga egendomen helt skulle tillkomma kyrkliga organ.

Genom lagstiftning skulle ändamålsbundenheten garanteras. Lösningen skulle innebära en väsentlig förenkling av de nuvarande invecklade rättsförhållandena beträffande egendomen. Den skulle dock inte lösa frågan vilka kyrkliga subjekt som i vissa fall kan vara ägare av viss egendom.

Enligt ERK-utredningen förutsatte lagstiftningsmodellen en grundlägg- ande lagstiftning om Svenska kyrkan för att ge dess organisation en grundläggande stabilitet. Svenska kyrkan måste ha en fast rättslig grund att verka utifrån. De grundläggande bestämmelserna om organisation och verksamhet skulle komma till uttryck i en av riksdagen stiftad lag medan all övrig reglering skulle ske i form av inomkyrkliga stadgar. En särskild reglering för att trygga de ändamål som den specialreglerade kyrkliga egendomen var avsedd för torde krävas i lag. Det kunde vara lämpligt att meddela vissa bestämmelser om förvaltningen av den kyrkliga jorden, domkyrkor och församlingskyrkor i kyrkoordningen.

12.2.2Kyrkoberedningen

I sitt slutbetänkande (SOU 1994:42) staten och trossamfunden gav kyrko- beredningen bl.a. sin syn på den kyrkliga egendomsfrågan.

Kyrkoberedningen redogjorde inledningsvis bland annat för den nu- varande konstitutionella reglering som gäller för Svenska kyrkans egen- domar. Enligt särskilda övergångsbestämmelser i regeringsformens nionde punkt anges att grundläggande föreskrifter om bland annat den kyrkliga egendomen meddelas i lag efter yttrande av kyrkomötet. Kyrkolagen ger för närvarande grundläggande föreskrifter om den kyrkliga egendomen. Regeringen har med stöd av sin kompetens enligt regeringsformen med- delat föreskrifter om verkställighet av lag såsom t.ex. den nuvarande för- ordningen om förvaltning av kyrklig jord (1994:250).

Enligt kyrkoberedningen skulle Svenska kyrkan behålla den kyrkliga egendom som den nu disponerar för sin verksamhet. Den egendom som i dag ägs av en kyrkokommun – en församling eller en samfällighet – skulle vid övergången till nya relationer till staten även fortsättningsvis ägas av samma rättssubjekt. På samma sätt skulle den egendom som i dag ägs av en förening eller en fri stiftelse inom Svenska kyrkan kvarstå hos förening- en eller stiftelsen. För den specialreglerade kyrkliga egendomen anfördes följande. Ägarförhållandena är många gånger oklara beroende delvis på att

184 Lagstiftningsalternativet

SOU 1997:47

egendomen har varit kyrklig så länge att de bakomliggande förhållandena inte längre går att utreda. Den specialreglerade kyrkliga egendomen ansågs i huvudsak vara ägd av stiftelser som förvaltades av församlingar, sam- fälligheter m.fl. En del av denna egendom torde vara statlig och förvaltas av kyrkliga subjekt för användning i den kyrkliga verksamheten. Exakt vilken egendom som kunde anses vara stiftelseegendom och vilken som kunde anses som statlig torde vara svårt att utreda nu. Kyrkoberedningen föreslog när det gällde den specialreglerade kyrkliga egendomen att den – till den del den inte redan i dag var ägd av stiftelser – skulle överföras till stiftelser med kyrklig förvaltning. Kyrkoberedningens förslag skulle, enligt vad beredningen anförde, bara innebära förändringar för den specialreglerade kyrkliga egendom som torde vara statlig.

Ett alternativ till stiftelsebildning för den specialreglerade kyrkliga egendomen var enligt kyrkoberedningen givetvis att förhållandena för denna egendom i stället skulle författningsregleras. Det konstaterades att en viss sådan reglering redan finns. En författningsreglering om att egendom som nu ägs av stiftelseliknande organ, t.ex. en församlingskyrka, skulle överföras till något annat rättsubjekt skulle, enligt kyrkobered- ningen, knappast vara möjlig med hänsyn till rådande skydd för ägande- rätten. Det skulle däremot vara möjligt att genom författningsreglering överföra den del av den specialreglerade kyrkliga egendomen som idag ses som statlig till något annat rättssubjekt.

Kyrkoberedningens förslag i stort var att Svenska kyrkan skulle få ställning som ett eget rättssubjekt och att dess ställning skulle bli på ett nytt sätt offentligrättsligt reglerad och att denna reglering skulle komma till uttryck i regeringsformen och i en lag om Svenska kyrkan med ett särskilt konstitutionellt skydd. Lagen om Svenska kyrkan föreslogs inne- hålla endast bestämmelser om Svenska kyrkans identitet, skyldigheten för dem som tillhör den att betala avgift till den, dess rätt att besluta i kyrkliga angelägenheter samt – mycket översiktligt – dess organisation. I övriga frågor skulle Svenska kyrkan besluta själv, i första hand genom kyrko- mötet.

12.2.3Remissammanställning (Ds 1995:34) på grund av kyrkoberedningens betänkande

I en sammanställning över remissutfallet med anledning av kyrkobered- ningens betänkande uttalades beträffande den kyrkliga egendomen följan- de. Ca 50 remissinstanser hade berört beredningens förslag beträffande den kyrkliga egendomen. Ingen av dem ifrågasatte utgångspunkten att den kyrkliga egendomen skall stå till Svenska kyrkans förfogande efter en relationsändring. Ca 35 instanser var i huvudsak positiva till stiftelsebild-

SOU 1997:47

Lagstiftningsalternativet 185

ning och 7 var i huvudsak negativa. Bland de sistnämnda fanns endast kyrkliga organ och intresseorganisationer med kyrklig anknytning.

Svenska kyrkans centralstyrelse avgav ett långt remissyttrande där kritik framfördes mot kyrkoberedningens huvudförslag. Svenska kyrkans centralstyrelse uttalade i sitt remissvar under rubriken "Om en ny lagstift- ningsmodell" bl.a. att nackdelarna med kyrkoberedningens förslag om stiftelsebildning var så stora att förslaget inte borde genomföras. Central- styrelsen förordade i stället en ny lagstiftningsmodell i det fortsatta utred- ningsarbetet.

En sådan modell borde kunna ta sin utgångspunkt i syftet med kyrko- beredningens förslag, nämligen dels att för framtiden trygga den kyrkliga egendomen för vissa bestämda ändamål inom Svenska kyrkan, dels att förvaltningen som sådan skulle kunna överlåtas till kyrkan själv utan direkt medverkan av staten. Detta ansåg centralstyrelsen skulle kunna lösas på så sätt att det i den föreslagna lagen om Svenska kyrkan skulle införas vissa grundläggande bestämmelser om att den kyrkliga jorden finns och om dess ändamål. Centralstyrelsen föreslog också att det i lagen om Svenska kyrkan skulle införas en särskilt angiven punkt om att kyrko- mötet närmare skulle besluta om förvaltningen. Med en sådan ordning skulle, enligt centralstyrelsen, tillgodoses såväl behovet av ett grundlägg- ande konstitutionellt skydd för egendomen som önskemålet om ett direkt inflytande över och ansvarstagande för den kyrkliga jorden. Därutöver kunde en omständlig och formellt svårmotiverad äganderättsöverföring, liksom andra komplikationer med kyrklig stiftelsebildning, undvikas.

12.2.4Regeringens skrivelse till kyrkomötet (RegSkr 1995:1) om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan

I skrivelsen lades fram ett principförslag om de framtida relationerna mellan staten och Svenska kyrkan.

Beträffande kyrklig egendom i framtiden anförde regeringen att en möjlighet att lösa egendomsfrågan vid en relationsändring mellan staten och Svenska kyrkan var att bilda stiftelser som både äger och förvaltar den specialreglerade kyrkliga egendomen.

En annan möjlighet, som enligt regeringen framstod som ett huvud- alternativ, var att pröva den lagstiftningsmodell som Svenska kyrkans centralstyrelse förordat.

12.2.5Andra kyrkolagutskottets betänkande 1995:1 om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan

Utskottet anförde att det skulle skapas rättsliga lösningar som skulle garantera att egendomen liksom hittills fullt ut skulle stå till kyrkans för-

186 Lagstiftningsalternativet

SOU 1997:47

fogande för att användas för avsett ändamål. Mycket talade enligt utskottet för att det var lagstiftningsmodellen som borde prövas för att åstadkomma detta. Avgörande var dock att den kyrkliga egendomens status blev klar- gjord på ett sätt som för närvarande inte var fallet.

Utskottets slutsats var att regeringens skrivelse om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan tillgodosåg Svenska kyrkans behov och därmed kunde ligga till grund för reformarbetet.

12.2.6Regeringens proposition 1995/96:80 om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan.

I propositionen lade regeringen fram sitt principförslag om de framtida relationerna mellan staten och Svenska kyrkan. Det anfördes bl.a. att den kyrkliga egendomen efter en relationsändring borde stå till kyrkans för- fogande.

Några grundläggande regler om den kyrkliga egendomen kunde enligt regeringen också komma att behövas i den föreslagna lagen om Svenska kyrkan. Sammanfattningsvis innebar regeringens förslag att en lag om Svenska kyrkan skulle kunna bedömas bli något mer omfattande än vad kyrkoberedningen föreslagit i sitt betänkande. Det fortsatta utrednings- arbetet skulle få pröva vilka ytterligare bestämmelser som borde införas i lagen.

Beträffande kyrklig egendom i framtiden anförde regeringen i sin proposition att en möjlighet att lösa egendomsfrågan vid en relations- ändring mellan staten och kyrkan var att bilda stiftelser som skulle äga och förvalta den specialreglerade egendomen.

Regeringen anförde att en annan möjlighet, som enligt regeringens mening framstod som ett huvudalternativ, var att den lagstiftningsmodell som centralstyrelsen tidigare förordat skulle prövas. Den skulle innebära att grundläggande bestämmelser om den kyrkliga egendomen ges i lagen om Svenska kyrkan och att kyrkomötet på grundval av dessa bestämmelser skulle få utfärda närmare bestämmelser om förvaltningen. Regeringen hänvisade också till att kyrkomötet hade uttalat att lagstftningsmodellen borde prövas.

12.3Förutsättningar för lagstiftningsmodellen

Kyrkoberedningen förutsatte i sitt förslag om lagstiftningsmodellen att en delegation av normgivning skulle ske från riksdagen till kyrkomötet genom särskilda regler i regeringsformen. Modellen gick i övrigt ut på att bibehålla den nuvarande författningsregleringen genom att riksdagen i en relativt kortfattad bestämmelse i lagen om Svenska kyrkan skulle över-

SOU 1997:47

Lagstiftningsalternativet 187

lämna till kyrkomötet att meddela närmare föreskrifter om den special- reglerade kyrkliga egendomen.

Principbeslutet om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan utgår emellertid från att någon delegation av normgivningbe- fogenheter inte skall behövas. Det är med denna utgångspunkt inte möjligt att gå vidare med lagstiftningsmodellen i den form som föreslogs av kyrkoberedningen. Kammarkollegiet har i stället utrett andra varianter av lagstiftningsmodellen och har också slutligen utformat ett förslag till lagstiftningsalternativ som tillgodoser intentionerna bakom tidigare förslag i samma riktning.

12.4Lagstiftningsalternativet

12.4.1Huvudinnehållet i lagstiftningsalternativet

Kammarkollegiet har strävat efter att finna en lösning där den större delen av den specialreglerade egendomen har en ställning som mycket liknar dagens förhållanden. Den största skillnaden är att det i fortsättningen är Svenska kyrkan och inte riksdagen som reglerar förvaltningen och med- delar bestämmelser av den typ som i dag finns i 41 kap. kyrkolagen.

Utan normgivningsbefogenheter kan kyrkomötet eller något annat organ inte meddela några bestämmelser för egendom som i princip är stiftelser och inte utgör en del av Svenska kyrkan. Det finns ett uppenbart undantag från detta. Det är på detta undantag som vårt lagstiftnings- alternativ bygger. Om Svenska kyrkan lagstiftningsvägen görs till den stiftelseägda egendomens förvaltare, kan kyrkomötet meddela bestäm- melser om förvaltningen. Andra enheter på regional eller lokal nivå kan också lagstiftningsvägen göras till förvaltare för egendom av stiftelse- karaktär, men varje sådan åtgärd utesluter den centrala nivån. Om stiften förvaltar viss stiftelseegendom, kan kyrkomötet inte meddela bindande bestämmelser om t.ex. den inomkyrkliga ekonomiska utjämningen till den del den omfattar avkastningen av egendom som stiften förvaltar. Hänsyn till det inomkyrkliga regelsystemets och kyrkoordningens bindande kraft gör alltså att det framstår som lämpligast att Svenska kyrkan på övergripande nivå är egendomens förvaltare och företräds av kyrkomötet.

Detta lagstiftningsalternativ genomförs på det sättet att det i lagen om Svenska kyrkan anges att Svenska kyrkan förvaltar den stiftelseägda egendomen. Förvaltningen undantas från stiftelselagens tillämpning lik- som i dag. Detta ger kyrkan frihet att inom lagens och ändamålets ram bestämma över förvaltningen.

188 Lagstiftningsalternativet

SOU 1997:47

12.4.2Ändamålsbindning i lagen om Svenska kyrkan

Den lagstiftningsmodell som Kammarkollegiet föreslår avser ägoslagen prästlönefastigheter och prästlönefonder och innebär att ändamålet för dessa tas in i en särskild paragraf i lagen om Svenska kyrkan under rubriken kyrklig egendom. Prästlönefastigheter och prästlönefonder be- nämns i lagen om Svenska kyrkan gemensamt som prästlönetillgångar. Ändamålet skall formuleras övergripande. En anpassning till stiftelse- lagens placeringsföreskrifter skall göras för prästlönetillgångarnas förvalt- ningsmål. Motiven för Kammarkollegiets förslag framgår av avsnitten 7.3.2 och 7.3.7.

Prästlönefastigheterna och prästlönefonderna ägs i dag huvudsakligen av respektive lokalkyrka i egenskap av ålderdomlig stiftelse. Meningen är att äganderätten till prästlönefastigheterna och prästlönefonderna inte skall förändras vid relationsändringen utan att äganderätten skall kvarbliva där den är i dag. Det skall därför i införandelagstiftningen till lagen om Svenska kyrkan särskilt markeras att äganderätten till prästlönefastig- heterna och prästlönefonderna tillkommer dessa stiftelser. I den mån det finns kronoanslag bland prästlönetillgångarna skall dessa också tillkomma stiftelserna.

För att lagstiftningsalternativet skall fungera krävs att stiftelselagens bestämmelser inte blir tillämpliga i större utsträckning än idag. Detta sker genom att det i införandelagstiftningen till lagen om Svenska kyrkan särskilt stadgas att för de stiftelseliknande prästlönefastigheterna och prästlönefonderna gäller som i dag endast 1 kap. 4 § stiftelselagen. Stiftelselagens bestämmelser i övrigt skall inte tillämpas på egendomen i fråga.

I lag om införande av lagen (1999:000) om Svenska kyrkan skall stadgas följande. Kyrklig samfällighet som finns den 31 december 1999 och som vid relationsändringen blir en del av den Svenska kyrkan skall ha samma rätt till andel i avkastningen av prästlönefastigheter och prästlöne- fondsmedel som den dittills haft. Detta skall gälla tills annat beslutas med stöd av permutationslagen eller lagen om Svenska kyrkan. Fortsättningsvis skall dock gälla att högst hälften av egendomens avkastning får användas för annat kyrkligt ändamål.

12.5Lagfartsfrågan

Lagfartsförhållandena beträffande den kyrkliga egendomen skiftar. Det är främst den kyrkliga egendom som ägs av församlingarna som är lagfaren i dag. Problemet har ofta rent praktiskt blivit löst på så sätt att lagfaren ägare till den stiftelseliknande kyrkliga egendomen saknas i fastighets- böckerna medan församling, sammanslutningar av församlingar eller sam-

192 De skattemässiga konsekvenserna...

SOU 1997:47

(prästlönefonder). I det följande berörs skattekonsekvenser av modellerna i de delar de skiljer sig åt.

Enligt ägandealternativet skall äganderätten till egendomen tillfalla Svenska kyrkan. Detta innebär i enlighet med den andra utredningens för- slag att Svenska kyrkan för denna egendom får betala inkomstskatt för rörelse och fastighet. Om inkomsten till huvudsaklig del härrör från verk- samhet som har naturlig anknytning till kyrkans allmännyttiga ändamål eller av hävd utnyttjas som finansieringskälla för ideellt arbete är den skattefri. Förmögenhetsskatt utgår inte. Fastighetsskatt utgår i begränsad omfattning.

Enligt stiftelsealternativet skall egendomen föras över till en stiftelse, vars ändamål är att bidra till de ekonomiska förutsättningarna för Svenska kyrkans förkunnelse. Detta är ett ändamål som enligt gällande rätt inte medför någon skattebefrielse. Detta innebär att skyldighet föreligger att betala inkomstsskatt, förmögenhetsskatt och fastighetsskatt.

Enligt lagstiftningsalternativet skall egendomen ha till ändamål att bidra till de ekonomiska förutsättningarna för Svenska kyrkans förkunnel- se. Äganderätten till egendomen skall tillkomma stiftelserna men egen- domen skall förvaltas av Svenska kyrkan. Enligt 41 kap 4 § kyrkolagen skall vad som enligt lag eller annan författning åligger fastighetsägare fullgöras av den som förvaltar den kyrkliga jorden. Om man för över denna bestämmelse till ny lagstiftning blir lagstiftningsalternativet skatte- mässigt likvärdigt med ägandealternativet eftersom beskattningen sker efter de regler som gäller för Svenska kyrkan. Om man inte gör det blir detta alternativ likvärdigt med stiftelsealternativet eftersom ändamålet att bidra till de ekonomiska förutsättningarna för Svenska kyrkans för- kunnelse inte är skattemässigt gynnat.

13.4Kollegiets slutsatser beträffande modellvalet

Som framgått av den tidigare framställningen är våra modeller inte skatte- mässigt neutrala. Ägandealternativet är det för kyrkan mest förmånliga och stiftelsealternativet det mest oförmånliga. Enligt kollegiets mening bör inte modellvalet styras av skatteeffekter. Kollegiet föreslår därför att om stiftelsealternativet eller lagstiftningsalternativet genomförs SIL anpassas så att stiftelserna av de aktuella slagen blir skattebefriade i samma ut- sträckning som allmännyttiga ideella föreningar.

196 Statlig tillsyn

SOU 1997:47

Värdet av en statlig tillsyn sammanhänger med ändamålets utformning. Om ett visst egendomsslag har ett noga preciserat ändamål med bestämda destinatärer, framstår det som betydelsefullt att ändamålet iakttas och att det finns en viss offentlig uppsikt över detta. Motiven är i så fall desamma som i stiftelselagen. Är det i stället så att ett ändamål har en mera allmän och obestämd utformning ("kyrkligt ändamål") eller bestämmelserna om destinatärer är sådana att kyrkan själv kan ändra på dem – direkt eller indirekt – eller lätt kan korrigera ändamålet inom ramen för ett inom- kyrkligt utjämningssystem, där pengar från ett håll kan växlas mot pengar från ett annat, har uppenbarligen en statlig tillsyn inte samma betydelse.

Det bör dock framhållas att även om ändamålet är mycket allmänt och obestämt kan det finnas ett visst intresse av att tillse att den yttersta gränsen upprätthålls. Om ändamålet är "för kyrkligt ändamål" är natur- ligtvis kyrkans möjlighet och frihet att använda egendomen och dess avkastning utomordentligt stor, men det finns dock en yttersta gräns, nämligen mot det som uppenbarligen inte är ett kyrkligt ändamål. Just denna yttre gräns har stor betydelse i detta sammanhang och vi har över- vägt frågan om det finns ett behov av att fastställa vad som menas med ett "kyrkligt ändamål".

Vår slutsats är att detta inte är möjligt att fastställa generellt. Vi kan t.ex. peka på det omöjliga i att dra någon skarp gräns mellan kyrkans diakoni och samhällets socialtjänst eller kyrkans resp. samhällets insatser för bistånd och mellanfolkliga förbindelser.

Huruvida ändamålet uppfylls är alltså en fråga som i sista hand måste bli föremål för bedömning i det enskilda fallet. Denna slutsats stöder i sig tanken på någon form av tillsyn.

Kammarkollegiet anser därför att det även efter en relationsändring är rimligt att tänka sig att det kan finnas en tillsyn över att den kyrkliga egen- domen inte används för främmande ändamål, om det framstår som lämpligt med hänsyn till det alternativ som väljs. Den specialreglerade kyrkliga egendomen kommer – om stiftelsealternativet eller lagstiftnings- alternativet väljs – även efter relationsändringen att förvaltas i former som är särskilt reglerade utifrån bl.a. tillsynssynpunkt. Om däremot ägande- alternativet väljs, är förändringen av dispositionsrätten så genomgripande

– äganderätten övergår i sin helhet till kyrkan – att en särskild tillsyn från samhällets sida är mindre motiverad.

SOU 1997:47

Statlig tillsyn 197

14.2.2Tillsyn i stiftelsealternativet

Kammarkollegiet föreslår att stiftelselagen (1994:1220) i alla delar skall vara tillämplig på stiftelsen. Som en följd av detta kommer också bestäm- melserna i 9 kap. stiftelselagen om tillsyn att bli tillämpliga.

Enligt 9 kap. 1 § första stycket stiftelselagen har länsstyrelserna till uppgift att utöva tillsynen. Av 9 kap. 1 § andra stycket samma lag framgår emellertid att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att en annan myndighet skall vara tillsynsmyndighet. Det kan finnas skäl för att tillsynen utövas av en annan myndighet. För att vinna samordning och kontinuitet kan det framstå som lämpligare att tillsynen utövas av en central myndighet snarare än av en regional. I så fall bör Kammarkollegiet kunna vara tillsynsmyndighet.

Den stiftelse som bildas i stiftelsealternativet torde vara av det slag som avses i 9 kap. 10 § stiftelselagen, dvs. en stiftelse som har bildats av eller tillsammans med staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun. Tillsynen blir därmed av begränsat slag. Tillsynsmyndigheten kan endast ingripa vid vissa missförhållanden som närmare preciseras i lagen.

Kammarkollegiet föreslår att endast den egendom som kommer att ägas av stiftelsen skall bli föremål för tillsyn. Kyrkor, prästgårdar, biskops- gårdar och församlingskyrkors och domkyrkors fastigheter m.m. skall alltså inte omfattas av tillsynen. Äganderätten till den nämnda egendomen övergår enligt vårt förslag till enheter inom Svenska kyrkan. Det får därför ankomma på kyrkan att genom intern revision tillse att denna egendom inte används för främmande ändamål.

14.2.3Tillsyn i lagstiftningsalternativet

I lagstiftningsalternativet gäller endast 1 kap. 4 § stiftelselagen, inte övriga delar. Bestämmelserna om tillsyn i 9 kap. stiftelselagen blir således inte tillämpliga.

Frågan om tillsyn i lagstiftningsalternativet bör rimligen avse endast den egendom vars ändamål regleras i lagen om Svenska kyrkan. Kyrkor, prästgårdar, biskopsgårdar och församlingskyrkors och domkyrkors fastigheter m.m. skall alltså inte omfattas av någon tillsyn. Äganderätten till den nämnda egendomen övergår enligt vårt förslag till enheter inom Svenska kyrkan. Det får därför ankomma på kyrkan att genom intern revision tillse att denna egendom inte används för främmande ändamål.

Vad sedan gäller den egendom som regleras i lagen om Svenska kyrkan anser kollegiet att lagen bör lämna utrymme för att en särskild tillsyn anordnas, om det skulle visa sig att det finns behov av en sådan. Kammar- kollegiets uppfattning är emellertid att tillsyn inte är erforderlig. För-

204 Avveckling av åborätts- och landgilleinstituten

SOU 1997:47

anmäla detta till länsstyrelsen inom ett år från den dag beslutet om vill- korlig inrymning kungjorts i ortstidning.

En antagen åbo har rätt att skatteköpa den fastighet som han innehar med åborätt för en i särskild ordning fastställd köpeskilling benämnd skatteköpeskilling, vilken normalt ligger inom intervallet 1–25 kronor. Denna möjlighet gäller dock inte juridiska personer. Sedan köpeskillingen betalts utfärdar länsstyrelsen ett s.k. skatteköpebrev på vilket åbon kan söka lagfart. Stämpelskatt utgår inte.

Möjligheten att skatteköpa en åborättsfastighet har funnits under mycket lång tid. Trots det återstår i storleksordningen ca 500 stycken fastigheter under stadgad åborätt. Skillnaden mellan olika län är dock stor. Inom några län finns enligt uppgift inte några sådana fastigheter kvar. Någon påtaglig förändring beträffande antalet fastigheter under stadgad åborätt har inte skett de senaste decennierna.

Länsstyrelsen skall regelbundet kungöra en förteckning över de fastig- heter som kan skatteköpas inom länet. Skatteköpeskillingens storlek skall anges i förteckningen. Med de försumbara köpeskillingar det är fråga om kan kollegiet inte finna annat än att det otympliga förfaringssättet sannolikt är den egentliga orsaken till att ett stort antal åborättsfastigheter finns kvar. Informationen har helt enkelt inte nått fram. Viss osäkerhet om konsekvenserna i skattehänseende var förmodligen i ett tidigare skede en del av förklaringen. Det förekommer också att innehavaren saknar kännedom om fastighetens åborättsliga karaktär.

Tidigare skulle, utöver skatteköpeskillingen, också ett belopp mot- svarande sex procent av skatteköpeskillingen betalas till Vadstena krigs- manshuskassa. Skyldigheten att betala avgift till krigsmanshuskassan upphörde i samband med att den siste indelte soldaten avled och ändamålet med kassan därför inte längre kunde tillgodoses.

Åborättsfastigheter kan indelas i kategorier efter flera grunder. Med utgångspunkt i en avveckling av dessa fastigheter kan följande indelning göras:

A.Fastigheter med inrymd åbo och fastigheter med innehavare men inte inrymd åbo.

B.Fastigheter med oklart innehav av åborätten.

C.Fastigheter där åborättskaraktären inte framgår av fastighets- registret och därmed inte heller av inskrivningsregistret eller fastighetsboken.

D.Fastigheter med känd beteckning och okänt läge.

SOU 1997:47

Avveckling av åborätts- och landgilleinstituten

205

Landgille

I likhet med vad som gäller för åborättsinstitutet är en detaljkunskap om landgilleinstitutet inte nödvändig för att bedöma möjligheterna till en avveckling. Orienteringen begränsas i enlighet med dessa förutsättningar. I prop. 1937:235 angående upphörande av det från viss jord i Skåne, Halland och Blekinge utgående landgille m.m. finns en närmare redogö- relse för landgilleistitutet.

I Danmark drogs kyrkornas fasta egendom, räntor och tionde inte in till kronan vid reformationen. Detta är historiskt sett bakgrunden till att det i Skåne, Halland och Blekinge alltjämt finns kvar en årlig avgift av grund- skattekaraktär benämnd landgille. Avgiften utgår till kyrkor och till avlöning åt prästerskap. Landgille kan med avseende på äganderätten indelas i två kategorier, nämligen dels landgille som brukare av kyrklig mark skall betala, dels landgille som brukare skall betala utan att kyrkan är ägare av marken. Det senare slaget har uppkommit genom att kyrkan sålt mark med förbehåll om skyldighet för ny ägare att betala landgille. I vissa fall har markägare, med behållen äganderätt, till kyrka eller präst upplåtit rätt till landgille. Utöver landgille kan städja/städsmål utgå dvs. en engångsavgift som brukaren betalar vid tillträdet. Brukningsrätten till kyrklig jord har åborättslig karaktär. Brukaren jämställs därför i skatte- hänseende med ägare.

Inom båda kategorierna landgille är det vanligt att marken inte är känd till sin lokalisering. Detta förhållande har sin grund i att landgillet i eko- nomiskt hänseende med tiden ofta framstod som försumbart. Intresset för att uppbära avgiften försvann och så småningom gick även kunskapen om landgillets lokalisering förlorad. Dispositionsrätten är i vissa avseenden inskränkt. Således kan äganderätten till marken endast överlåtas till brukaren. Vidare gäller att det helt övervägande antalet landgillen till belopp fastställts efter skattläggning och därför inte ansetts kunna höjas. Landgille och städja för vissa församlingskyrkors fastigheter i Lunds och Göteborgs stift kan dock höjas i samband med att ny brukare tillträder under förutsättning att skattläggning inte skett.

Uppgifter om landgille och landgilletagare finns förtecknade i de senaste jordeböckerna. Uppgifterna är emellertid inte sökbara. Berörda egendomsnämnder och församlingar har motsvarande uppgifter.

Försök till avveckling av landgilleinstitutet har skett vi skilda tillfällen, första gången på 1880-talet. I dag regleras möjligheterna till avveckling i dels förordning (1937:540) om försäljning av vissa kyrkolägenheter i Skåne, Halland och Blekinge, dels förordning (1937:591) angående upphörande av det från viss jord i Skåne, Halland och Blekinge utgående landgille. Bestämmelserna i den förra förordningen innebär att till kyrka hörande till läget känd mark under vissa villkor kan säljas till brukaren. I den senare förordningen anges att staten på vissa villkor inlöser dels

206 Avveckling av åborätts- och landgilleinstituten

SOU 1997:47

landgille för mark som utgår utan att motsvaras av äganderätt till marken, dels landgille för mark som tillhör kyrka och är belägen inom viss fastig- het men i övrigt till sitt läge okänt. Vidare finns en lag (1938:159) om avlösning av avgälder från de till skatte försålda så kallade halländska kyrkohemmanen. Bestämmelserna innebär en skyldighet i vissa fall för fastighetens ägare att inlösa utgående landgille.

Landgille utgår för mark som till omfattningen kan variera från ett 100- tal kvadratmeter till flera hektar. Avgiften ligger normalt inom intervallet 1–100 kronor. En majoritet av avgifterna är dock mycket små, många gånger mindre än en krona. I det fall skattläggning inte skett kan avgiften uppgå till några 1 000 kronor. Beträffande antalet befintliga landgillen gör Kammarkollegiet bedömningen att det är fråga om i storleksordningen ca 250 stycken. Det helt dominerande antalet landgillen finns inom Lunds stift.

Liksom åborättsfastigheterna kan landgillen indelas i kategorier efter flera grunder. Med utgångspunkt i en avveckling kan följande uppdelning göras:

A.Landgille som utgår för lokaliserad eller olokaliserad skattlagd eller inte skattlagd mark som ägs av brukaren.

B.Landgille som utgår för lokaliserad skattlagd eller inte skatt- lagd mark som är egen registerfastighet och ägs av kyrkan.

C.Landgille som utgår för lokaliserad skattlagd eller inte skatt- lagd mark inom registerfastighet som tillhör kyrkan.

D.Landgille som utgår för olokaliserad skattlagd eller inte skatt- lagd mark som ägs av kyrkan.

17.3Övervägande och förslag

Förslag: Institutet stadgad åborätt avvecklas genom att staten avstår från sin äganderätt till marken i de fall det finns en innehavare med rättmätiga anspråk på innehavet.

Institutet landgille avvecklas genom att kyrkan avstår från sin rätt till landgille. I de fall rätten till landgille är förenad med äganderätt till lokaliserad mark avstår kyrkan även från sin äganderätt.

Institutens avveckling förutsätter en medverkan av lantmäteriet och beträffande åborättsinstitutet även av länsstyrelserna.

SOU 1997:47

Avveckling av åborätts- och landgilleinstituten

207

Stadgad åborätt

Statens äganderätt till sådan fastigheter som innehas med åborätt saknar helt ekonomisk eller annan betydelse med hänsyn till de dispositions- inskränkningar som följer av åborätten. Förekomsten av sådana fastigheter kan försvåra bildandet av såväl lämpliga registerfastigheter som bruk- ningsenheter. Kammarkollegiet anser att det närmast framstår som en nödvändig städåtgärd att avveckla det ålderdomliga institutet stadgad åborätt.

I formell mening är en avveckling av åborättsinstitutet inte förenad med några egentliga problem. Staten kan avstå från sin äganderätt till marken i de fall det finns en innehavare med rättmätiga anspråk på innehavet av åborätten, vilket också är Kammarkollegiets förslag. Om sådan innehavare inte finns återgår fastigheten till staten med full dispositionsrätt. Det innebär således att äganderätten tvångsvis överförs till den som kan göra anspråk på åborätten. Ett sådant tvingande förfarande inger inga betänk- ligheter då åborättsinnehavaren i skattehänseende redan jämställs med ägare. Skillnaden består i att åborättsinnehavaren även registereras som ägare i fastighetsregistret med flera register. En fördel kan vara att den formella äganderätten möjliggör att fastigheten kan intecknas.

En avveckling är emellertid förenad med flera praktiska svårigheter. Fastigheterna måste i ett första steg identifieras till beteckning och läge.

Länsstyrelserna skall, som tidigare angivits, regelbundet kungöra en förteckning över de åborättsfastigheter som kan skatteköpas. Kammar- kollegiet gör bedömningen att dessa förteckningar är ofullständiga i sådan utsträckning att dessa inte kan ligga till grund för en identifiering av kvarvarande åborättsfastigheter.

Kronofastigheter är i och för sig sökbara i fastighetsregistret m.fl. offi- ciella register. Någon möjlighet att söka särskilt på åborättsfastigheter finns dock inte. Kammarkollegiet föreslår därför att åborättsfastigheterna identifieras med utgångspunkt i en inom kollegiet upprättad förteckning från 1923 över hemman och lägenheter som kan skatteköpas. Någon garanti för att förteckningen är fullständig finns naturligtvis inte. Kollegiet gör dock bedömningen att en identifiering utifrån denna förteckning är det närmaste det går att komma en fullständig identifiering. En komplikation i sammanhanget är att i förteckningen förekommande benämningar måste omvandlas till moderna fastighetsbeteckningar. Tillvägagångssättet har diskuterats med Lantmäteriverket som förklarat detta fullt möjligt. Kammarkollegiet föreslår därför att Lantmäteriverket ges i uppdrag att identifiera nu befintliga åborättsfastigheter utifrån nämnda förteckning.

Genom en avstämning med fastighetsregistret kan förteckningen över identifierade fastigheter rensas från skatteköpta fastigheter, dvs. från sådana fastigheter där det inte anges "krono under enskild disposition".

208 Avveckling av åborätts- och landgilleinstituten

SOU 1997:47

Lantmäteriet avför fastigheter som inte kan lokaliseras som obefintliga ur fastighetsregistret. Vissa till beteckningen identifierade fastigheter kommer därför sannolikt inte att återfinnas i fastighetsregistret och bör därför betraktas som obefintliga.

Länsstyrelsena har till uppgift att bl.a. pröva frågor om inrymning och antagande av åbo, d.v.s att avgöra om den som gör anspråk på åborätten har rättmätiga anspråk. Kammarkollegiet föreslår därför att länsstyrelserna ges i uppdrag att identifiera innehavare av åborättsfastighet utifrån Lant- mäteriverkets framtagna uppgifter om befintliga åborättsfastigheter. I de fall det finns en fysisk eller juridisk person som taxerar för fastigheten i fråga bör länsstyrelsen utreda och pröva om innehavaren har rättmätiga anspråk på åborätten. Det förutsätts att anspråket i fråga prövas utifrån nu gällande regler. Enligt kollegiets bedömning kommer denna prövning många gånger att kunna ske genom ett närmast summariskt förfarande, exempelvis i sådana fall den som taxeras för fastigheten är inrymd åbo eller kan styrka innehavet genom en åtkomsthandling.

I de fall länsstyrelsen finner att innehavaren har berättigade anspråk på åborätten föreslår Kammarkollegiet att äganderätten överförs genom en registreringsåtgärd, nämligen genom att länsstyrelsen underrättar lant- mäterimyndigheten och inskrivningsmyndigheten om beslutet i fråga. Liksom vid skatteköp bör stämpelskatt inte utgå. Därtill kommer att överföringen av äganderätten närmast kan betraktas som en gåva, vilket inte är ett stämpelskattepliktigt fång. Då förfarandet inte förutsätter en ansökan till inskrivningsmyndigheten bör inte heller expeditionsavgift utgå.

I de fall det inte går att klarlägga om det finns annan som kan ha bättre rätt till åborätten än den taxerade innehavaren föreslås ett kungörelse- förfarande på motsvarande sätt som nu sker vid inrymning av åbo. Kolle- giet anser dock att ett kungörelseförfarande bör begränsas till situationer då innehavaren taxerat för fastigheten kortare tid än tio år. I de fall inne- havaren taxerat för fastigheten i tio eller fler år överförs äganderätten genom föreslaget registreringsförfarande.

Kammarkollegiet gör bedömningen att länsstyrelsen endast undantags- vis kommer att finna att den som taxeras för fastigheten inte har rättmätiga anspråk. Länsstyrelsen beslut bör i dessa fall, såsom i dag, kunna över- klagas till Kammarkollegiet. Av 2 § lagen (1971:309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol framgår att kollegiets beslut kan överklagas till regeringsrätten.

Även i de fall det inte finns någon taxerad innehavare föreslås ett kun- görelseförfarande på sätt ovan angivits. I de fall någon anmäler anspråk på åborätten prövar länsstyrelsen frågan. I de fall ingen gör anspråk på åborätten får fastigheten anses ha återgått till staten med full dispositions- rätt. Dessa fastigheter bör genom länsstyrelsens försorg säljas. Kammar- kollegiet anser att avvecklingen av dessa "herrelösa fastigheter" är en

SOU 1997:47

Avveckling av åborätts- och landgilleinstituten

209

viktig del i avvecklingen av åborättsinstitutet. De problem som i dag är förenade med åborättsintitutet kan i mycket stor utsträckning hänföras till dessa fastigheter.

Det av Kammarkollegiet föreslagna förfarandet för en avveckling av åborättsinstituet innebär i grunden små förändringar i förhållande till nu gällande ordning. Den egentliga skillnaden kan något förenklat beskrivas som att initiativet till inrymning och skatteköp överförs till länsstyrelserna. Förslaget innebär inte att samtliga nu kvarvarande fastigheter under stadgad åborätt med säkerhet avvecklas. 1923 års förteckning kan vara ofullständig. Vidare kan uppgiften "krono under enskild disposition" ha tappats bort från fastighetsregistret. De eventuella framtida fastighetsrätts- liga problem som kan uppstå är emellertid inte till omfattning och karaktär sådana att de avviker från vad som gäller fastigheter i allmänhet.

Landgille

Landgilleinstitutet saknar i allt väsentligt ekonomisk eller annan betydelse för kyrkan. Förekomsten av landgille kan i än högre grad än vad som gäller för åborättsinstitutet försvåra bildandet av såväl lämpliga register- fastigheter som brukningsenheter. Kammarkollegiet anser, såsom beträf- fande åborättsinstitutet, att det närmast framstår som en nödvändig städ- åtgärd att det mycket gamla landgilleinstitutet avvecklas.

I formell mening är inte heller en avveckling av landgilleinstitutet för- enad med några egentliga problem. Kammarkollegiet föreslår att Svenska kyrkan i samband med relationsändringen mellan stat och kyrka dels avstår från sin rätt till landgille, dels från sin äganderätt till marken i det fall landgille utgår för lokaliserad mark. Den lag om avveckling av land- gilleinstitutet som förslås förutsätter att Svenska kyrkans avstående i nämnda hänseenden finns dokumenterad.

I de fall landgille utgår för mark som inte skattlagts kan avgiften uppgå till några 1000 kronor per år. Förslaget innebär således att kyrkan även i dessa fall avstår från landgillet och i förekommande fall även till marken. Kammarkollegiet anser inte att beloppen är i den storleksordningen att särskilda avvecklingsregler är motiverade i dessa fall. Därtill kommer att det är fråga om ett mycket begränsat antal fall.

I de fall kyrkan äger marken är äganderätten utan värde med hänsyn till den dispositionsinskränkning som följer av brukningsrätten. Den omstän- digheten att äganderätten tvångsvis överförs till brukaren inger inte heller i detta fall några betänkligheter. Brukningsrätten har åborättslig karaktär och brukaren jämställs därför i skattehänseende med ägare. Förändringen för brukaren begränsas således till att denne även i fastighetsregistret och

inskrivningsregistret eller fastighetsboken antecknas som ägare. Det kan emellertid finnas situationer där kyrkan kan ha ett intresse av att lösa ut

210 Avveckling av åborätts- och landgilleinstituten

SOU 1997:47

brukaren. Det bör därför vara möjligt för brukaren och kyrkan att träffa en överenskommelse av annan innebörd.

En avveckling av landgilleinstitutet är förenad med praktiska problem av lantmäteritekniskt slag. Kammarkollegiet föreslår därför att Lant- mäteriverket får i uppdrag att genomföra avvecklingen. Denna avveckling förutsätter lantmäteriförrättningar, om än i begränsad utsträckning. Av rent praktiska skäl föreslår kollegiet vidare att trossamfundet Svenska kyrkan svarar för dessa förrättningskostnader. Det föreslås att dessa kostnaderna bestrids av Svenska kyrkan genom kyrkofonden eller vad som träder i dess ställe. I de fall några förrättningar i vedertagen mening – avstyckning, fastighetsreglering eller motsvarande – inte behövs föreslås att Lant- mäteriverket svarar för dessa indirekta avvecklingskostnader.

I ett inledande skede måste de landgillen identifieras som utgår för mark som ägs av kyrkan. Berörda egendomsnämnder och församlingar har uppgifter om landgillen, varför identifieringen i fråga bör kunna ske med en begränsad arbetsinsats. I ett nästa skede måste landgillefastigheterna lokaliseras. Sedan så skett kan avvecklingen ske i huvudsak enligt något av följande alternativ.

A.Beträffande landgille som utgår för lokaliserad eller olokaliserad skattlagd eller inte skattlagd mark som ägs av brukaren behöver inga särskilda åtgärder vidtas. Landgillekaraktären finns inte anmärkt i fastighetsregistret.

B.I de fall landgille utgår för lokaliserad skattlagd eller inte skattlagd mark som är egen registerfastighet och ägs av kyrkan överförs ägan- derätten genom ett registreringsförfarande. Detta förutsätter någon form av förrättningsbeslut eller protokoll som kan delges inskriv- ningsmyndigheten. Fastighetsregistret bringas i överenstämmelse med de faktiska förhållandena. Det bör finnas en möjlighet för brukaren och kyrkan att träffa en överenskommelse av annat innehåll.

C.I de fall landgille utgår för lokaliserad skattlagd eller inte skattlagd mark inom registerfastighet måste marken avskiljas från fastigheten i övrigt genom en lantmäteriförrättning. Äganderätten överförs genom registrering på sätt anges under B. Det bör även i detta fall finnas en möjlighet för brukaren och kyrkan att träffa en överenskommelse av annat innehåll.

D.I de fall landgille utgår för olokaliserad skattlagd eller inte skattlagd mark betraktas markområdet eller registerfatigheten som obefintlig. I de fall det är fråga om en registerfastighet bringas fastighetsregistret i överensstämmelse härmed.

Kammarkollegiet anser inte att det beträffande stämpelskatt och expe- ditionsavgift är motiverat att behandla nu aktuella fastigheter annorlunda

SOU 1997:47

Avveckling av åborätts- och landgilleinstituten

211

än åborättsfastigheterna. I båda fallen representerar den äganderätt som överförs inte något egentligt värde. Därtill kommer att överföringen av äganderätten även i detta fall närmast kan betraktas som en gåva, vilket inte är ett stämpelskattepliktigt fång. Registreringen av äganderätten förutsätter enligt förslaget inte heller en ansökan från brukaren. Kollegiet förslår således att stämpelskatt och expeditionsavgift inte i något fall skall utgå.

Det av Kammarkollegiet föreslagna förfarandet innebär att landgille- institutet kan avvecklas. Det finns dock ingen garanti för att samtliga landgillen går att indentifiera och därmed rent faktiskt kan avvecklas. Detta innebär enligt kollegiet emellertid inga framtida fastighetsrättsliga problem. För det fall ett landgille ändå påträffas kan detta avvecklas enligt det alternativ som gäller för olika kategorier av landgillen.

Författningar som upphävs och författningsändringar i övrigt.

Det förhållandet att åborätts- och landgilleistituten avvecklas innebär att ett antal författningar kan upphävas. Beträffande de författningar som föreslås upphävda hänvisas till lagförslaget. Då det framstår som uppenbart att dessa författningar kan upphävas motiverar Kammarkollegiet inte detta särskilt.

Till de författningar som kan upphävas hör även lagen (1905:31) rörande avgäld från avsöndrad lägenhet och lagen (1907:15) ang. av- lösning av avgäld från avsöndrad lägenhet. Lagarna avsåg att reglera vissa avgifter som närmast övergångsvis kunde komma i fråga för avsöndrad lägenhet som innehades under stadgad åborätt. Lagarna har inte tillämpats på många decennier och saknar således helt aktualitet. Frågan om att upphäva dessa lagar är emellertid under beredning i justitiedepartementet i samband med fastighetsregisterreformens avslutande, varför dessa lagar inte föreslås upphävda i detta sammanhang.

En avveckling av åborätts- och landgilleinstituten berör 6 § förord- ningen (1995:1331) med instruktion för Kammarkollegiet. Justitiedeparte- mentet bereder vissa ändringar av paragrafen av skäl som angivits be- träffande ovan nämnda lagar. Paragrafen i fråga bör ses över i ett sammanhang, varför några ändringar inte nu föreslås.

Beträffande vissa författningar i övrigt som berörs av en avveckling föreslås inga ändringar, då bestämmelserna i fråga bör finnas kvar under ett övergångsskede intill dess avvecklingen rent faktiskt kan anses genom- förd. Det gäller:

213

18 Kammarkollegiets slutliga förslag

18.1Våra principiella synpunkter

Principbeslutet om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan utgår från att den egendom som kyrkan disponerar i dag skall stå till kyrkans förfogande också i fortsättningen. I långa stycken är detta någon- ting alldeles självklart. Egendom som församlingar och andra enheter inom kyrkan äger och förvaltar skall i princip inte behöva påverkas nämn- värt ens av en så omfattande reform som relationsändringen.

På något annorlunda sätt förhåller det sig med egendom som i dag är specialreglerad, dvs. det finns bestämmelser i lagar och andra författningar om vad egendomen har för ändamål och hur den skall förvaltas. Det har visserligen inte sedan 1930-talet på allvar gjorts gällande någonting annat än att även denna egendom skall stå till kyrkans förfogande. Här kan man emellertid med fog ställa frågor om vilka villkor som skall gälla i framtiden. Om det finns alldeles speciella ändamål, skall dessa bestå och vara lagreglerade? Om äganderätten i dag inte tillkommer något vanligt kyrkligt organ, utan staten eller en stiftelse, skall den saken klarläggas och förhållandet eventuellt ändras? Detta har varit de huvudsakliga frågorna i Kammarkollegiets utredningsarbete, vid sidan av de uppgifter vi haft att kartlägga vissa förhållanden.

Utredningsarbetet har hela tiden inneburit att vissa principiella ställ- ningstaganden har måst göras. Det kan hävdas att dessa har fått vittgående och, på några punkter, radikala konsekvenser. Det är därför på sin plats att kollegiet redovisar de huvudprinciper som kommit att bli vägledande.

I själva relationsändringen ligger en avsevärd förändring av ansvaret för den kyrkliga verksamheten. Svenska kyrkan måste i fortsättningen på egen hand inte bara ta ansvaret för sin egen verksamhet – vilket väl måste betraktas som självklart och önskvärt från alla tänkbara utgångspunkter – utan också ta ansvaret för att själva systembygget fungerar. Därmed menas att beslut kan fattas på rätt nivåer inom den kyrkliga organisationen, att ansvaret kan fördelas och bäras på ett riktigt sätt och att resurser fördelas och används på ett sätt som så gynnsamt som möjligt främjar vad kyrkan är till för. Denna ansvarsförändring är riktig och en given följd av relationsändringen. Det är bara det att verksamhet och organisation m.m.

under sekler har haft stöd av lagstiftning och andra beslut i offentlig- rättsliga former, vilket i realiteten har inneburit dels att kyrkan har haft sina egna lagar, och därför inte alltid har behövt följa det som har gällt för

214 Kammarkollegiets slutliga förslag

SOU 1997:47

andra, dels att det egentliga ansvaret ibland har fått tas av riksdagen eller av regeringen. Kollegiet drar av detta inga andra slutsatser än att det i alla avseenden är önskvärt att kyrkans eget ansvarstagande underlättas på alla plan. Förhållanden som är ägnade att komplicera detta ansvarstagande, som ställer kyrkan inför organisatoriska problem eller svårlösta rättsliga frågor med rötter i kyrkans gärning i vårt folk sedan medeltiden, måste så långt det är möjligt undanröjas.

Det finns ett stort värde i enkla och överskådliga rättsliga för- hållanden. Principbeslutet om en relationsändring och det fortsatta utredningsarbetet bygger bl.a. på tanken att en ny associationsform skall tillskapas för trossamfund och att Svenska kyrkan framgent skall uppträda som ett självständigt rättssubjekt i denna skepnad. Dagens kyrkliga organisation utgörs av en i princip kommunal basorganisation, en komplex och ganska oklar regional organisation och en på många punkter med staten oupplösligt förenad central organisation. Denna organisation ersätts vid relationsändringen med en alldeles ny i form av associationsformen registrerat trossamfund. Det betyder att kyrkan för första gången kan uppträda samlat i sin helhet. Kammarkollegiet ser utredningsresultatet på denna punkt som en given följd av beslutet om en relationsändring. Det står väl emellertid helt klart att, om denna nya rättsfigur skall inträda i rättsliga förhållanden med rötter i medeltiden, uppstår problem av olika slag. Vilken identitet finns det mellan delar av den nya organisationen efter en relationsändring och sådana ändamål för egendom av stiftelsekaraktär som skapats under sekler i det förgångna? Ju enklare och tydligare frågor om ägande, förvaltarskap, ändamålets innebörd och liknande kan lösas, desto färre problem för kyrkan att hantera efter en relationsändring.

Kammarkollegiet har inte väjt för den ofta komplicerade frågan om äganderätten till den specialreglerade egendomen. En rad omständigheter, bl.a. de tidigare nämnda principerna i detta avsnitt, talar för att ägande- rättsfrågan klaras ut så långt det är möjligt. Dagsläget, som ju utgår från

att förvaltningsförhållanden och rätten att bruka egendomen eller att få avkastning av den lagregleras, är i regel oproblematiskt (kyrkolagen kommenterar inte ens äganderätten – endast förvaltningen), men efter en relationsändring måste samma förhållanden tas om hand på skilda nivåer inom kyrkan. Det är då en avsevärd fördel om äganderättsfrågan är klar- lagd. När frågan om äganderätten är utredd kan, när det gäller fast egen- dom, lagfart vinnas för ägaren. Detta tryggar möjligheten till överlåtelse och omsättning av egendomen i enkla former. Skulle frågorna om ägande- rätten till den kyrkliga egendomen lämnas helt obearbetade, kräver detta enligt vår mening fortsatt lagstiftning i en utsträckning som inte står i alldeles god överensstämmelse med principbeslutet om en relations- ändring.

SOU 1997:47

Kammarkollegiets slutliga förslag

215

Genom den lagstiftning Kammarkollegiet föreslår klargörs äganderätts- frågorna i betydande utsträckning.

En annan viktig övergripande fråga har gällt skyddet för egendomens ändamål. Det är från samhällssynpunkt viktigt att ett långsiktigt ändamål, som förutsatts vid t.ex. en donation till kyrkan, inte utan vidare ändras. Stiftelserätten förutsätter ändamålets varaktighet och en stor del av den ändamålsbestämda egendomen har stiftelsekaraktär. Samtidigt är det emellertid också, likaledes enligt stiftelserättens principer, fullt möjligt att vid ändrade förhållanden ändra ändamålet.

Frågan har betydelse inte bara från samhällssynpunkt. Det är också viktigt för Svenska kyrkan att ändamålet har varaktighet och inte kan ändras hur som helst.

Enligt Kammarkollegiets mening bör frågan om egendomens ända- målsbindning inte lösas generellt. Behovet av ett fortsatt i lag bevarat ändamål varierar mellan de olika slagen av egendom. Vi har inte i något fall ansett att det föreligger ett behov av att uppställa ett mer restriktivt formulerat ändamål än som finns i dag. Däremot har vi funnit att det för vissa egendomsslag inte längre behövs något lagfäst ändamål alls. För andra egendomsslag har vi funnit att det riktiga är att ändamålet bevaras också framgent. Här ger de olika alternativ vi utformat olika möjligheter. En tredje grupp utgörs av sådana ändamål som bör föreskrivas när egen- domen ställs till kyrkans förfogande, men där det i övrigt inte föreligger något behov av att för framtiden lagreglera ändamålet. Detta löses genom bestämmelser i övergångslagstiftningen.

Egendomens bindning till ett visst ändamål i lag har en särskild be- tydelse i relation till statens förväntningar på Svenska kyrkan när det gäller samfundets identitet. Om det vid någon framtida tidpunkt skulle visa sig att den identitet Svenska kyrkan själv uttrycker inte står i överens- stämmelse med den beskrivning av samfundet som ges i lag, erbjuder en fortsatt reglering av egendomens ändamål en viss möjlighet för staten att reagera, om detta skulle behövas ur samhällets synpunkt.

Kammarkollegiet har genomgående utgått från principen att kyrkan själv skall bestämma den interna organisationen. Detta kan tyckas vara självklart och en fråga av mindre betydelse, men den får likafullt ganska vittomfattande konsekvenser.

Om en viss egendoms ändamål skall komma t.ex. ett pastorat till godo, dvs. pastoratet är s. k. destinatär till egendomen eller avkastningen av den, och alla andra synpunkter talar för att detta ändamål faktiskt bör bestå i lagstiftningen, bör lagen då fastställa vad som menas med ett pastorat, dvs. en av flera typer av samfälligheter ? Och hur långt skall lagstiftaren gå när det gäller att bestämma vad ett pastorat är? Räcker det med själva pasto- ratsbegreppet, eller måste också ansvarsområdet för ett pastorat framgå för att man skall vara säker på att ändamålet verkligen är detsamma som tidigare? Kollegiet har funnit att det uppkommer något som liknar en

216 Kammarkollegiets slutliga förslag

SOU 1997:47

dominoeffekt, om man börjar att i lag reglera enskilda delar av kyrkans organisation eller delar av den kyrkliga egendomens förvaltningsorgani- sation. Mot den bakgrunden har Kammarkollegiet funnit att lagstiftningen inte bör ta upp ändamålsbestämningar som är relaterade till kyrkans interna organisation. Detta medför att sådana bestämmelser som finns i dag om pastorat, egendomsnämnder, Domkyrkorådet i Lund och Kyrko- fondens styrelse, inte skall tas in i lagstiftningen.

Om det finns behov av det, kan vissa regler ges i övergångslagstift- ningen.

18.2Den specialreglerade egendomen: Äganderättsfrågan

18.2.1Äganderätten till kronoanslagen

Vem som formellt är ägare till den specialreglerade kyrkliga egendomen är i dag en fråga av underordnad betydelse. Vid en relationsändring, när frågor om egendomens förvaltning och om egendomsöverlåtelser inte på samma sätt skall göras till föremål för lagstiftning, är äganderättsfrågan däremot av stor vikt. Utan stöd av lagstiftning kan en förvaltare inte disponera över egendom som formellt är i någon annans ägo.

Visserligen är någon form av ramlagstiftning om egendomen inte all- deles oförenlig med principbeslutet om en relationsändring, men Kammar- kollegiet har, för att finna lösningar på vårt utredningsuppdrag, funnit det praktiskt taget oundvikligt att aktualisera äganderättsfrågan i hela dess vidd. Närmast avgörande för vår uppfattning har varit insikten om att det inte längre är möjligt att identifiera varje egendomsdels ursprung eller hur stora andelar av egendomen som härrör från en viss ägare.

En viktig del av den kyrkliga egendomen utgörs av sådan som i en eller annan form har anslagits av staten under historiens gång. Kollegiet har i kap. 9 belyst de s. k. kronoanslagens ställning i dag och deras ringa värde för staten.

Kammarkollegiet föreslår att äganderätten till kronoanslag som inte är prästlönefastigheter eller prästlönefonder efter en relationsändring ut- tryckligen skall tillkomma trossamfundet Svenska kyrkan eller, beroende på vilken typ av egendom det är fråga om, den del av samfundet som egendomen enligt våra förslag i det följande särskilt skall tillhöra. Inne- börden av det sistnämna är att staten avstår från sina anspråk på krono- anslagen till förmån för olika enheter inom Svenska kyrkan, beroende på om det gäller t.ex. en kyrka, en prästgård eller en biskopsgård.

Detta bör komma till uttryck i övergångslagstiftningen. Kammar- kollegiet har utformat ett förslag till lagtext.

SOU 1997:47

Kammarkollegiets slutliga förslag

217

En del kronoanslag förvaltas i dag som prästlönefastigheter. En del har omvandlats till prästlönefonder. Också i dessa fall anser kollegiet att staten skall avstå från anspråk på egendomen. Avståendet sker därvid till förmån för olika subjekt i våra tre alternativ. I stiftelsealternativet sker avståendet till förmån för stiftelsen. I ägandealternativet är avståendet till förmån för trossamfundet Svenska kyrkan. I lagstiftningsalternativet, slutligen, blir statens avstående till förmån för de lokala kyrkostiftelserna.

18.2.2Äganderätten till äldre kyrkor, prästgårdar m.m.

En stor del av den specialreglerade egendomen är av äldre datum. Egen- dom som före vissa årtal under 1800-talets första hälft donerades till kyrkan är inte församlingsägd på samma sätt som den skulle bli, om den donerades i dag. Det fanns inte i juridisk mening en församling som kunde ta emot den. Denna egendom har i stället karaktär av stiftelser.

Den speciella stiftelseegenskapen hos denna egendom orsakar i dag inga stora problem, eftersom det finns författningsbestämmelser som talar om hur egendomen får användas, när den får säljas m.m. I allt väsentligt gör denna författningsreglering dessutom inte någon skillnad på äldre egendom av stiftelsekaraktär och yngre, senare anskaffad, egendom som har samma ändamål men som ägs direkt av sin församling eller sitt pastorat.

Kammarkollegiet har särskilt uppmärksammat vad som händer med bl.a. kyrkobyggnaderna i ett läge när dagens tämligen omfattande special- reglering upphör. Församlingar och pastorat skulle på ett helt annat sätt än i dag få erfara att äldre och yngre kyrkor har olika rättslig ställning, att de äldre utgör stiftelser och att pengar som används till en sådan kyrka i själva verket tillförs en stiftelse. En annan konsekvens av avregleringen och relationsändringen skulle bli att kyrkomötet i en kyrkoordning bara skulle kunna behandla de församlingsägda kyrkorna, inte de kyrkor som är stiftelser, eftersom dessa inte på samma sätt skulle utgöra en rättslig del av trossamfundet. Kyrkomötet kan inte utfärda några bestämmelser alls för stiftelseägd egendom, annat än i den speciella situationen att det är kyrko- mötet som i själva verket företräder förvaltaren.

Den situation som således är att vänta efter en relationsändring är, om ingenting görs, utomordentligt besvärlig att hantera för kyrkan. Enligt den tidigare presenterade principen att kyrkans eget ansvarstagande bör underlättas och för att vinna enkla och överskådliga rättsliga förhållanden bör, i likhet med vad som föreslagits när det gäller statens formella äganderätt till viss egendom, också i detta fall äganderätten överföras till kyrkliga enheter. Formellt går detta till på det sättet att de existerande stiftelseliknande rättssubjekten upplöses genom lagstiftning (generell permutation) och äganderätten till egendomen överförs till den församling

218 Kammarkollegiets slutliga förslag

SOU 1997:47

som i dag närmast har ställning som stiftelsens förvaltare. Innebörden av detta förfarande har beskrivits närmare i kap 8. Om någon lider förlust av detta, har han rätt till ersättning. Kammarkollegiet har betraktat ersätt- ningsrätten som formellt viktig, men har inte kunnat finna någon situation i vilken den skulle ha praktisk betydelse.

Kammarkollegiet föreslår alltså att äganderätten till de äldre kyrkor, som i dag skall uppfattas som stiftelseegendom, efter en relationsändring uttryckligen skall tillkomma den församling i vilken kyrkan ligger. Det- samma skall gälla en församlingskyrkas fastighet och fastighetsfond eller en domkyrkas fastighet och fastighetsfond. Detta bör komma till uttryck i övergångslagstiftningen.

Vissa äldre domkyrkor har i dag särskilda förvaltningsbestämmelser i kyrkolagen. Det gäller domkyrkorna i Uppsala, Linköpings, Skara, Sträng- näs, Västerås, Växjö och Lunds stift. Vad Kammarkollegiet föreslagit innebär också ifråga om dessa att åldriga stiftelser upplöses och att kyrkorna överförs till resp. domkyrkoförsamling.

På denna punkt kan det göras gällande att det är rimligare att kyrkorna överförs till resp. stift. Kollegiet är medvetet om att det finns en rad skäl som talar för detta, inte minst sådana som sammanhänger med det ekono- miska ansvaret. Det leder, å andra sidan, till att domkyrkorna skulle bilda två skilda system – ett med de yngre kyrkorna som är församlingsägda, och ett med de äldre som är stiftsägda. Att föra alla domkyrkorna, såväl äldre som yngre, till stiften kommer inte gärna på fråga. Med beaktande av att domkyrkoförsamlingarna oftast ingår i kyrkliga samfälligheter som ger ekonomisk stadga, att förhållandet säkerligen kommer att uppmärksammas inom ramen för utjämningssystemet och kyrkobyggnadsbidraget samt att de äldre domkyrkorna alltjämt i stor utsträckning används i församlings- livet har kollegiet stannat för uppfattningen att de äldre domkyrkorna bör behandlas på samma sätt som de yngre. En kyrka ligger alltid i första hand i en församling.

Förslaget beträffande kyrkorna och deras tillhörigheter är dikterat av hänsyn till enkla och begripliga rättsliga förhållanden för församlingarna. Andra motiv gör sig gällande när det handlar om tjänstebostäderna. Också ett stort antal prästgårdar har stiftelsekaraktär, vilket i och för sig inte ställer till särskilda problem. Här uppträder emellertid i stället andra egenheter, nämligen att pastoratet förfogar helt och hållet över ändamålet. Det är pastoratet som bestämmer om det skall finnas någon tjänstebostad över huvud taget. Att förvaltaren på detta sätt bestämmer över ändamålet är främmande för stiftelserätten. Kammarkollegiet har, som vi närmare

utvecklat i avsnitt 7.3.3, funnit att även dessa stiftelseliknande förhållan- den bör upplösas. Samma motiv kan anföras beträffande biskopsgårdarna. Här måste man dock ta hänsyn till vilket ursprungligt ägoslag biskops- gården tillhör.

SOU 1997:47 Kammarkollegiets slutliga förslag 219

Kammarkollegiet föreslår alltså att äganderätten till de prästgårdar, som i dag skall uppfattas som stiftelseegendom, efter en relationsändring uttryckligen skall tillkomma det pastorat i vilket prästgården ligger. Detta bör också komma till uttryck i övergångslagstiftningen.

Kammarkollegiet föreslår i denna del, slutligen, att äganderätten till de biskopsgårdar, som inte samtidigt är av annat egendomsslag (domkyrkas fastighet eller kyrkofondsfastighet), efter en relationsändring uttryckligen skall tillkomma det stift i vilket biskopsgården ligger. En bestämmelse om detta bör tas in i övergångslagstiftningen.

Motiven för våra förslag i denna del återfinns i avsnitten 6.4.2 och 6.4.3 samt i kap. 7.

Kammarkollegiet har utformat ett förslag till lagtext.

18.2.3Äganderätten till kyrkofondsfastigheter

Vid relationsändringen kommer det det att finnas endast ett fåtal kyrko- fondsfastigheter kvar. Det är naturligtvis möjligt att fortsätta att förvalta dem i stiftelseform. Närmast som en följd av övriga förslag om upplösning av ålderdomliga stiftelser föreslår Kammarkollegiet i stället att ägande- rätten till de kyrkofondsfastigheter som finns kvar vid en relationsändring överförs till trossamfundet Svenska kyrkan.

Kammarkollegiet har utformat ett förslag till lagtext.

18.2.4Äganderätten till kyrkofonden

Kyrkofonden har i dag flera olika ändamål, bl.a. prästernas pensioner och utjämningssystemet. I avsnitt 7.4 har vi utvecklat vår syn på vad som händer med kyrkofonden och dess olika ändamål vid en relationsändring.

Kammarkollegiet föreslår att från den nuvarande kyrkofonden avskiljs ett så stort kapital som motsvarar ansvaret vad avser utgående pensioner och gjorda pensionsutfästelser för präster och biskopar. Förslag om hur dessa åtaganden skall säkerställas lämnas av Utredningen om kyrkans personal och om samfundsstöd.

Kollegiet föreslår vidare att äganderätten till återstoden av kyrkofonden efter en relationsändring uttryckligen skall tillkomma trossamfundet Svenska kyrkan.

Detta bör komma till uttryck i övergångslagstiftningen. Kollegiet har utformat ett förslag till lagtext.

220 Kammarkollegiets slutliga förslag

SOU 1997:47

18.3Den specialreglerade egendomen: Bindningen till ett visst ändamål

18.3.1Fortsatt ändamålsbundenhet för prästlönefastigheter och prästlönefonder

Kammarkollegiet har analyserat de skilda ändamål som i dag gäller för den specialreglerade egendomens olika ägoslag. Analysen har gällt hur stort behovet är av att det också i fortsättningen finns ett bestämt ändamål för egendomen och vilket detta ändamål i så fall skall vara. Kommer det tidigare ändamålet att förändras genom relationsändringen? Hindrar eller försvårar ett visst ändamål den kyrkliga självbestämmanderätten?

Vi har kommit till olika resultat beträffande de skilda ägoslagen. För vissa ägoslag, som i dag har ett tydligt och precist ändamål av betydelse för t.ex. särskilda enheter inom kyrkan, är det närmast ett krav att staten i samband med en relationsändring ser till att ändamålet bevaras. Utgångs- punkten är det betraktelsesätt som också kommer till uttryck i samhälls- intresset av att ändamål som bestäms av donatorer och testatorer bevaras långsiktigt. En erfarenhet vi gjort är att det inte är meningsfullt att sam- tidigt behålla både ett speciellt, snävt ändamål och ett allmänt, tämligen vitt. I ett sådant fall räcker det givetvis med det vida ändamålet. Väljs inte detta minskar ju den kyrkliga friheten. En annan iakttagelse är att ett ändamål som knyts till organisationsfaktorer inom kyrkan tenderar att inkräkta på sådant som det är meningen att kyrkan själv skall bestämma om.

Vi har funnit att det finns ett behov av att också i fortsättningen ha ett bestämt ändamål för prästlönefastigheter och prästlönefonder.

Kammarkollegiet föreslår alltså att ändamålet för prästlönefastigheter och prästlönefonder antingen tas in i lagen om Svenska kyrkan eller också bevaras på annat sätt i enlighet med de olika alternativ vi har utformat för just dessa ägoslag. Förutsättningarna skiljer sig därvid något mellan de olika alternativen. Ändamålet skall vara det övergripande ändamål som idag återfinns i 41 kap. 9 § kyrkolagen, dvs. att egendomen skall bidra till de ekonomiska förutsättningarna för Svenska kyrkans förkunnelse. Vi har funnit detta ändamål tillräckligt, och anser inte att de speciella ändamålen för de olika ägoslagen behöver upprepas i detta sammanhang.

Vi anser också att det kan vara lämpligt att ett bestämt förvaltningsmål gäller i fortsättningen, dvs. att det klargörs efter vilka principer egen- domen skall förvaltas. Det kompletterar ändamålet på ett naturligt sätt. Utan ett sådant förvaltningsmål finns det, principiellt sett, inga garantier för att egendomen kommer att lämna någon avkastning för ändamålet. Det är emellertid angeläget att kyrkan själv får frihet att bestämma sin förvalt- ningspolicy.Om ett särskilt förvaltningsmål fastställs, bör det därför vara

SOU 1997:47

Kammarkollegiets slutliga förslag

221

av allmän karaktär. Statsintresset är närmast knutet till det i lagen om Svenska kyrkan uppställda kravet på rikstäckande verksamhet.

Våra olika alternativ när det gäller kyrkans förfogande över dessa ägoslag ger också i fråga om hur förvaltningsmålet kan fastställas tämligen olika förutsättningar.

Hur våra förslag i detta avsnitt kan genomföras i de olika alternativen behandlas i kap. 10-12 och delvis i avsnitt 18.4.5. Våra motiv i övrigt framgår av avsnitten 7.3.2 och 7.3.7.

Kammarkollegiet har utformat ett förslag till lagtext.

18.3.2Ändamålsbestämmelser i speciallagstiftning

Kammarkollegiet konstaterar att ändamålet med kyrkogårdar och begrav- ningsplatser skall bestå efter en relationsändring. Motivet för detta är Svenska kyrkans fortsatta huvudmannaskap för begravningsverksamheten, som är en samhällsuppgift. Ändamålet skall bestå genom föreskrifter i begravningslagen (1990:1144).

Förslag om detta läggs inte fram av Kammarkollegiet utan av Begrav- ningsverksamhetskommittén. Vi har dock lämnat vissa synpunkter på ändamålet i avsnitt 7.2.2.

18.3.3Ändamålsbestämmelser i övergångslagstiftning

För viktiga delar av den specialreglerade egendomen finns det, i motsats till hur vi ser på prästlönefastigheter och prästlönefonder, inte något särskilt statsintresse av att för framtiden reglera ändamålet. Det finns emellertid inte heller något intresse av att ändra det ändamål som gäller i dag. Egendomen bör därför ställas till kyrkans förfogande för de ändamål som den f. n. har. Detta sker lämpligast genom bestämmelser i över- gångslagstiftningen. Därigenom uttrycks viljan att inte fortsätta att lag- reglera egendomens ändamål.

Detta betyder dock en smula paradoxalt att egendomen fortfarande är ändamålsbestämd – nu genom övergångslagstiftningen och lagstiftarens vilja när egendomen vid relationsändringen ställs till kyrkans förfogande utan specialreglering. En viktig fråga är därför hur ändamålet i ett sådant fall kan ändras. Enligt Kammarkollegiets uppfattning är två huvudprin- ciper viktiga. Båda bör vara giltiga för framtiden.

Den första principen bör vara att kyrkliga organ inte själva utan vidare kan ändra ändamålet. Handlar det om att rätt och slätt ändra ändamålet för

en viss egendom anser vi att permutationslagen (1972:205) skall vara tillämplig.

222 Kammarkollegiets slutliga förslag

SOU 1997:47

Den andra principen – och den som komplicerar saken något – är att vi å den andra sidan inte anser att egendomens ändamål skall hindra Svenska kyrkan från att fatta beslut i enlighet med föreskrifterna i lagen om Svenska kyrkan. Giltigheten av beslut som kyrkan fattar med stöd av denna lag skall inte behöva överprövas i den för permutation stadgade ordningen, som ju förutsätter medverkan av Kammarkollegiet eller rege- ringen. Det betyder att vi anser att kyrkan själv med stöd av lagen om

Svenska kyrkan skall kunna fatta allehanda beslut om indelning, organisa- tion och inomkyrklig utjämning, och därvid också eventuellt påverka egendomens ändamål, utan att någon permutation därefter skall vara erforderlig. Lagen om Svenska kyrkan, som ju också är en lag av högre dignitet, gäller därvid framför permutationslagen.

Kammarkollegiet föreslår att i övergångslagstiftningen tas in följande ändamålsbestämmelser för den specialreglerade egendomen.

·För prästlönefastigheter och prästlönefonder: pastoratens rätt till minst hälften av avkastningen enligt fastställda andelstal

·För församlingskyrkas fastighet och domkyrkas fastighet: de ända- målsbestämmelser som gäller idag

·För församlingskyrkors och domkyrkors fastighetsfonder: de ända- målsbestämmelser som gäller idag

·För den del av kyrkofonden som förs över till trossamfundet Svenska kyrkan: avkastningen skall användas för kyrkliga ändamål

Våra motiv för dessa förslag framgår av kap. 7. Kollegiet har utformat ett förslag till lagtext.

18.4Den specialreglerade egendomen: Formen för kyrkans disposition av prästlönetillgångarna

18.4.1Inledning

Kammarkollegiets ställningstaganden när det gäller kyrkor, prästgårdar, församlingskyrkas och domkyrkas fastigheter m.m. bör förenkla bilden av den kyrkliga egendomen åtskilligt. Rättsliga förhållanden och besluts- former blir överskådliga.

Det största egendomsbeståndet återstår dock att ta ställning till, närmare bestämt prästlönefastigheter och prästlönefonder. Som framgår av det föregående har kollegiet funnit att den egendomen alltjämt skall förvaltas för ett bestämt ändamål.

Hur egendomen i fortsättningen skall disponeras av kyrkan är inte avgjort i och med detta.

SOU 1997:47

Kammarkollegiets slutliga förslag

223

Med utgångspunkt från de modeller som återfinns i direktiven och som presenterats utförligt i det föregående, har vi utformat tre olika alternativ. Vart och ett av dessa alternativ har sina egna egenskaper och kännetecken, som gör att det skiljer sig från de andra. Vilket man väljer har sannolikt mer formell än praktisk betydelse. I alla tre alternativen kan man, om man vill, fortsätta på samma sätt som i dag. Det är ansvarsförhållanden och beslutsvägar som skiljer alternativen åt.

Ett alternativ är stiftelsealternativet. Det kännetecknas av att prästlöne- fastigheter och prästlönefonder samlas i en enda stiftelse med trossam- fundet Svenska kyrkan som förvaltare. Stiftelselagen gäller fullt ut.

Ett annat är ägandealternativet. Det innebär att man, på samma sätt som vi har föreslagit ifråga om äldre kyrkor, prästgårdar, församlingskyrkors och domkyrkors fastigheter m.m., samlar äganderätten, i detta fall hos hela samfundet, och därigenom löser dispositionsfrågan genom att vanliga civilrättsliga regler blir gällande.

Det tredje alternativet är lagstiftningsalternativet. I stället för att falla tillbaka på stiftelselagen eller vanliga civilrättsliga regler formar man lösningen i detta alternativ med utgångspunkt från en ytterst kortfattad särlagstiftning för Svenska kyrkan i den särskilda lagen om Svenska kyrkan.

I det följande utvärderas de olika alternativen.

18.4.2Stiftelsealternativet

Stiftelsealternativet presenteras i kap. 10.

Den mest framträdande egenskapen är att alternativet bygger på den nya stiftelselagen, som är ett generellt regelverk. Någon särlagstiftning för Svenska kyrkan, som innebär att staten särbehandlar ett visst trossamfund, behövs inte. Till skillnad från vad som tidigare gällt under kyrka-stat- frågans långa historia finns nu genom den nya lagen en preciserad och moderniserad stiftelserätt. Därigenom har den osäkerhet om stiftelserättens utveckling i Sverige som har präglat delar av det tidigare utredningsarbetet undanröjts.

Alternativet klarlägger också prästlönefastigheternas och prästlöne- fondernas stiftelsekaraktär tydligare. Det som idag kallas "stiftelselik- nande egendom" eller "egendom av stiftelsekaraktär" med de oprecisa formuleringar som också Kammarkollegiet har tvingats begagna i det föregående, blir i framtiden klart och tydligt. Historiska referenser angående den kyrkliga egendomens stiftelseliknande karaktär blir i fort- sättningen överflödiga i det vardagliga arbetet, utan att man därför har brutit med egendomens historiska förutsättningar.

224 Kammarkollegiets slutliga förslag

SOU 1997:47

Skyddet för ändamålet är starkt. Även förvaltningsbestämmelser som hänger direkt samman med ändamålet skyddas och kan bara ändras på det sätt som stiftelselagen medger, dvs. efter myndighets prövning och beslut.

Stiftelsen är ett särskilt rättssubjekt och kommer inte att vara en del av trossamfundet Svenska kyrkan. Genom bestämmelsen om förvaltare kommer kyrkan emellertid att ha full kontroll över stiftelsen. Tillgångarna kan inte redovisas som Svenska kyrkans, kyrkan kan inte låna eller belåna dem, och stiftelsen blir ett eget skattesubjekt. Bestämmelsen om förvaltare kan ändras genom permutation.

I stiftelsealternativet är ansvarsfördelningen tydlig. Stiftelsens för- valtare kan inte frånhändas ansvaret för någon del av förvaltningen. Med den utformning vi har valt är det – precis som i de båda andra alternativen

– Svenska kyrkan på övergripande nivå som bär ansvaret. Denna ansvars- fördelning hindrar inte en delegation av ansvar inom Svenska kyrkans interna organisation på olika nivåer. Denna process, som ankommer på det högsta beslutande organet – kyrkomötet – motsvarar den fördelning av ansvar som i dag finns i kyrkolagen och andra författningar. Några större praktiska förändringar skall inte behöva bli följden.

Ägandebilden blir klarare. Stiftelsens fasta egendom kan lagfaras för stiftelsen.

18.4.3Ägandealternativet

Ägandealternativet presenteras i kap. 11.

Den främsta egenskapen hos detta alternativ är den definitiva lösningen av äganderättsfrågan. Hela anknytningen till det historiska stiftelsearvet försvinner, men kyrkan får i stället förfoga över prästlönefastigheter och prästlönefonder med full äganderätt. Svenska kyrkan disponerar över den kyrkliga jorden som dess ägare. Något särskilt regelverk finns inte över huvud taget, utan kyrkan följer vanliga civilrättsliga regler om köp och försäljning av fast egendom, avtal, hyra, arrende m.m. som ägare till egendomen i eget namn. Den fasta egendomen kan lagfaras för kyrkan, vilket underlättar alla köp och försäljningar. Egendomen kan på ett annat sätt än tidigare användas som tillgångar och kreditsäkerheter i den egna verksamheten.

Med den utformning vi har valt är det samfundet i dess helhet som blir ägare till egendomen. Detta hindrar inte att ansvarsförhållanden delegeras inom den kyrkliga organisationen. Friheten är stor på denna punkt och stor över huvud taget i detta alternativ. Svenska kyrkan svarar för att ändamålet fullföljs, men kan i övrigt fritt fördela ansvaret inom sig.

Ändamålsskyddet blir mindre starkt i detta alternativ. Det är naturligt att i ägandealternativet se Svenska kyrkan som ägare med stora befogen- heter att förfoga över egendomen, trots att det finns ett visst bestämt

SOU 1997:47

Kammarkollegiets slutliga förslag

225

ändamål. Å andra sidan är kyrkans skydd mot ansatser från statens sida att ändra ändamålet desto större, eftersom äganderätten definitivt ligger hos kyrkan. Graden av fortsatt inblandning från statens sida är mycket liten i detta alternativ.

18.4.4Lagstiftningsalternativet

Lagstiftningsalternativet presenteras i kap. 12.

Alternativet kännetecknas av att Svenska kyrkan förvaltar prästlöne- fastigheter och prästlönefonder enligt en bestämmelse i lagen om Svenska kyrkan. På den punkten är detta det alternativ som mest liknar dagens förhållanden. Egendomens stiftelsekaraktär på lokal och regional nivå bibehålls enligt tidigare mönster. Ett helt kapitel i kyrkolagen har ersatts av en paragraf i lagen om Svenska kyrkan, men någon principiell skillnad har egentligen inte uppkommit.

Genom att man har tagit bort den detaljerade regleringen i kyrkolagen och inte ersatt den med något annat inträffar dels att kyrkans frihet som förvaltare blir mycket större, dels att stiftelseegenskaperna blir mera framträdande. Det är meningen att kyrkomötet som företrädare för för- valtaren skall kunna meddela bestämmelser som kompletterar den enda paragrafen i lagen om Svenska kyrkan. Sådana bestämmelser måste i sin tur utgå från egendomens ändamål och dess stiftelseegenskaper.

Som förvaltare av stiftelserna kan Svenska kyrkan genom kyrkomötet fördela ansvar och uppgifter inom organisationen. Dagens förhållanden kan bestå, om det är det man önskar. Möjligheten att ändra dem, om det å andra sidan är det man skulle vilja, är såvitt kan bedömas, något mindre än

i de andra alternativen.

Ändamålsskyddet är starkt. Det är bara genom att ändra i lagen om Svenska kyrkan som man kan ändra egendomens ändamål i lagstiftnings- alternativet.

Lagstiftningsalternativet kräver fortsatt särlagstiftning för trossam- fundet Svenska kyrkan. Genom den fortsatta lagstiftningen tar riksdagen alltjämt ett ansvar för prästlönefastigheternas och prästlönefondernas ändamål, men behåller också ett inflytande över den framtida utveck- lingen.

Lagstiftningsalternativet bearbetar inte äganderättsfrågorna för präst- lönefastigheter och prästlönefonder lika genomgripande som de övriga alternativen, men äganderätten är fullt klar. Den tillkommer stiftelserna.

226 Kammarkollegiets slutliga förslag

SOU 1997:47

18.4.5Kammarkollegiets överväganden

I det föregående har vi redogjort för de olika alternativens särskilda egenskaper och på vissa punkter angivit hur vi värderar dem från allmänna utgångspunkter. När det gäller att ta ställning till vilket val som bör träffas är det till en början särskilt två synpunkter kollegiet vill framhålla.

För det första: Vi menar att alla tre alternativen är tillfredsställande lösningar och att en hel del finns att vinna på att de diskuteras öppet och utan förutfattade meningar. De skiljer sig mycket från varandra på det formella planet, men förmodligen betydligt mindre på det praktiska. Gemensamt för alla tre alternativen är att kyrkomötet övertar befogenheter som riksdag och regering har i dag. Det sker på tre olika formella sätt. Det första sättet är som förvaltare enligt stiftelselagen, det andra som faktisk ägare och det tredje som förvaltare enligt lagen om Svenska kyrkan. I alla tre alternativen kan dagens gemensamma förvaltning på stiftsplanet fortsätta som tidigare.

För det andra: Vi har övervägt att själva inte ta ställning till valet mellan de tre alternativen. Detta kan motiveras utifrån flera synpunkter, bl.a. att det skulle stimulera till en mera förutsättningslös debatt och att valet också inrymmer en rad kyrkopolitiska faktorer, som Kammar- kollegiet inte i främsta rummet är skickat att ta ställning till. Vi har dock med hänsyn till utredningsarbetets uppläggning och tempot i reform- processen inte ansett det rimligt att den utredande myndigheten avstår från att lägga fram ett fullständigt förslag.

Vårt ställningstagande till vilket alternativ som erbjuder den bästa lös- ningen i samband med en relationsändring måste göras utifrån en så långt som möjligt objektiv värdering av de olika alternativens förtjänster och svagheter. Vi har valt att göra vår bedömning utifrån ett antal sådana kriterier.

Ett sådant är behovet av särreglering av Svenska kyrkan. Stiftelsealter- nativet och ägandealternativet behöver ingen sådan reglering. Det räcker med bestämmelser i övergångslagstiftningen. Lagstiftningsalternativet, däremot, förutsätter att Svenska kyrkans förvaltarskap föreskrivs i lagen om Svenska kyrkan, och att egendomen fortfarande, liksom i dag, undan- tas från stiftelselagens tillämpning.

Om detta vore den enda komponenten i relationsändringen som krävde fortsatt lagstiftning, vore det kanske en faktor som skulle visa sig vara praktiskt taget avgörande för valet av alternativ. Nu är det inte så. Enligt principbeslutet om en relationsändring skall lagen om Svenska kyrkan finnas och reglera vissa grundläggande förhållanden. När detta är fallet, är det kanske från kyrka-statsynpunkt inte längre särskilt betydelsefullt om lagen innehåller något om egendomen eller inte.

SOU 1997:47

Kammarkollegiets slutliga förslag

227

Direktiven nämner lagstiftningsalternativet som ett huvudalternativ. Vi har därför inte fäst någon större vikt vid den nu nämnda skillnaden mellan de tre alternativen.

Alternativen skiljer sig också när det gäller ändamålsskyddet. I lagstift- ningsalternativet måste lagen om Svenska kyrkan ändras, vilket kräver en omfattande procedur. I stiftelsealternativet fordras permutation enligt stiftelselagens bestämmelser, vilket också fordrar en omgång med in- blandning av en statlig myndighet. I ägandealternativet finns visserligen ett ändamål som skall iakttas, men ägaren har i och för sig full för- foganderätt över egendomen.

Med de förslag till övergripande och ganska vida ändamålsbestämmel- ser vi har formulerat kan vi inte finna att frågan om ändamålsskyddet i och för sig är av sådan betydelse att den direkt avgör vilket av alternativen som är att föredra.

Nära frågan om ändamålsskyddet ligger frågan om kyrkans skydd mot statlig inblandning. En spegelbild av detta är, om man så vill, statens möjlighet att ingripa med hänsyn till allmänna intressen. Alternativen skiljer sig åt också på dessa punkter. Som nyss nämnts är statens möjlig- heter att ingripa minst i ägandealternativet. Statens fortsatta engagemang och ansvarstagande är störst i lagstiftningsalternativet, men det är lättare att ändra stiftelselagen än att ändra lagen om Svenska kyrkan. Därför är det enklare att byta förvaltare till egendomen i stiftelsealternativet än i lagstiftningsalternativet.

På denna punkt är det möjligt att statens och kyrkans intressen av naturliga orsaker kan skilja sig åt. Detta har dock inte framskymtat under vårt arbete med de olika alternativen.

Frågan om äganderätten till egendomen har naturligtvis stor betydelse. I ägandealternativet löses frågan en gång för alla beträffande samtliga ägoslag. I stiftelsealternativet löses den också, men äganderätten tillkom- mer en stiftelse och inte trossamfundet Svenska kyrkan, vilket medför vissa begränsningar i friheten. I lagstiftningsalternativet klaras frågan om kronoanslagen ut medan i övrigt dagens ägandebild består när det gäller prästlönefastigheter och prästlönefonder. Äganderätten tillkommer lokala stiftelser.Detta är en skillnad mellan alternativen.

Nära kopplat till äganderättsfrågan är förstås hur äganderättsöver- gången sker. I lagstiftningsalternativet och stiftelsealternativet bör det, enligt vår bedömning, inte finnas några större praktiska svårigheter. I ägandealternativet kan det få större praktisk betydelse med ersättningskrav enligt den särskilda regel vi föreslår efter att ha studerat bl.a. regerings- formens föreskrifter om egendomsskyddet.

Lagstiftningsalternativet är det alternativ som mest liknar dagens för- hållanden och som visar störst respekt för de historiskt givna förutsätt- ningarna. Ägandealternativet bryter upp från det gamla och grundlägger

228 Kammarkollegiets slutliga förslag

SOU 1997:47

nya förutsättningar. Stiftelsealternativet bevarar stiftelsekaraktären, men enligt en alldeles färsk stiftelselag för 2000-talet.

Skattefrågorna är svårbedömda, men inte alldeles neutrala. Med ut- gångspunkt från dagens förhållanden kan man konstatera att olika stiftelsealternativ är missgynnade. Kammarkollegiet anser att det är orimligt att valet mellan de tre alternativen skall träffas utifrån skatteplaneringssynpunkter. Med utgångspunkt från de synpunkter vi redovisat i kap. 13 samt med hänvisning till skattefrågornas behandling inom Utredningen om kyrkans personal och om samfundsstöd m.m. förutsätter kollegiet att valet mellan de olika alternativen skall vara neutralt i skattehänseende.

Förhållandet mellan kyrkans olika nivåer är en fråga som bäst övervägs av kyrkan själv. I våra alternativ skiljer sig förhållandena något, men knappast på ett avgörande sätt. Som förvaltare måste man i viss utsträck- ning följa objektiva normer. Som ägare har man berättigade anspråk på att få bestämma själv utifrån egna visioner av framtiden. Det kan ligga i ägandealternativets natur att det manar till större och mer långtgående strategiska grepp. I alla tre alternativen är det kyrkomötet – låt vara i olika roller – som har det övergripande ansvaret.

Enligt vår bedömning ger de tre alternativen likvärdiga förutsättningar när det gäller det inomkyrkliga regelsystemet och möjligheten att behålla dagens förvaltningsorganisation.

Genomgången av de nämnda kriterierna ger enligt Kammarkollegiets uppfattning en viss övervikt till förmån för lagstiftningsalternativet. Liksom principbeslutet om en relationsändring inte upphäver alla band mellan kyrkan och staten, utan förutsätter en viss ramlagstiftning, ger även lagstiftningsalternativet för egendomen ett fortsatt rimligt band genom en enkel ändamåls- och förvaltningsbestämmelse i lagen om Svenska kyrkan. Det ger kyrkan en stor frihet, men behåller samtidigt möjligheten för staten att ta ett fortsatt ansvar, om situationen skulle kräva det. På detta sätt motsvarar lagstiftningsalternativet, både symboliskt och till sin konstitutionella egenart, det fattade principbeslutet om ändrade relationer.

Lagstiftningsalternativet löser inte äganderättsfrågan fullt ut. Det är därmed inte sagt att situationen blir särskilt otillfredsställande. För alla ägoslagen utom prästlönefastigheter och prästlönefonder klaras situationen ut. För de många lokala stiftelserna, som finns kvar i lagstiftningsalterna- tivet, är i alla fall situationen klar så långt som att stiftelserna är ägare. Det blir kyrkomötets sak att meddela bestämmelser om förvaltningen som ger de bästa praktiska möjligheterna att hantera egendomen.

Kammarkollegiets ställningstagande till förmån för lagstiftningsalter- nativet innebär att vi, enligt principerna i avsnitt 18.3.1, föreslår att det övergripande ändamålet för prästlönefastigheter och prästlönefonder tas in

i lagen om Svenska kyrkan. Pastoratens rätt till avkastningen enligt be-

SOU 1997:47

Kammarkollegiets slutliga förslag

229

stämda andelstal tas, i enlighet med vad vi föreslagit i avsnitt 18.3.3, in i den särskilda lagen om införande av lagen om Svenska kyrkan.

I kap. 14 har vi redovisat uppfattningen att den i lagen om Svenska kyrkan ändamålsbestämda egendomen skall kunna stå under tillsyn i begränsad utsträckning. I lagen om Svenska kyrkan skall därför tas in en bestämmelse om att regeringen får besluta om sådan tillsyn. Kammar- kollegiets egen mening är att någon tillsyn inte behövs.

Kollegiet har utformat ett förslag till lagtext.

18.5Den kyrkokommunala egendomen

Det finns, om man bortser från specialregleringen av kyrkorna, i dag endast ett fåtal regler i kyrkolagen som berör den egendom församlingar och kyrkliga samfälligheter själva äger och förvaltar. Ett exempel på en tydlig och klar sådan regel är pantsättningsförbudet i 19 kap. 10 § kyrko- lagen. I övrigt gäller vanliga civilrättsliga regler .

Kammarkollegiet anser att någon särskild reglering av denna egendom inte behövs efter en relationsändring. Församlingar och samfälligheter skall förfoga över egendomen enligt vanliga civilrättsliga regler. Pantsätt- ningsförbudet försvinner när lagstiftningen upphävs.

Däremot finns det en rad frågor som hänger samman med vilka över- gripande beslut som kan fattas inom ramen för trossamfundet Svenska kyrkan. Det gäller hur indelningsändringar kommer till stånd, hur egen- dom överförs mellan olika rättssubjekt vid indelningsändringar, hur ägande och förvaltning kan anordnas inom ramen för kyrkliga samfällig- heter osv. Dessa och liknande frågor behandlas av Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering.

För att tydliggöra att det i praktiken är samma församlingar och sam- fälligheter som består efter relationsändringen den 1 januari 2000, och att de förfogar över samma tillgångar som tidigare, har samma skulder som tidigare och är bärare av samma rättigheter och skyldigheter som tidigare bör det i övergångslagstiftningen tas in en bestämmelse av denna innebörd. Ett förslag med denna inriktning läggs fram av Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering.

18.6Den fria stiftelse- och föreningsegendomen

Kammarkollegiet konstaterar att denna egendom redan i dag följer regler som inte kommer att påverkas av en relationsändring. För t.ex. försam- lingarnas donationsfonder m.m. gäller stiftelselagen.

Däremot finns det inslag i själva relationsändringen som påverkar för- utsättningarna för att följa dessa regler. Domkapitlen försvinner som

234 Specialmotivering till författningsförslagen

SOU 1997:47

fast egendom måste emellertid, precis som i dag, fonderas eller återin- vesteras. De får inte förbrukas.

Egendomen skall förvaltas av Svenska kyrkan. Detta möjliggör att kyrkomötet beslutar om förvaltningen. Egendomens historiska stiftelse- karaktär förändras inte, men stiftelselagen (1994:1220) gäller bara såvitt avser 1 kap. 4 §. I övrigt är egendomen undantagen från stiftelselagens tillämpning. Ett förtydligande om detta har tagits in i övergångslagstift- ningen.

Regeringen bemyndigas att besluta om tillsyn av egendomens förvalt- ning. Detta medger att regeringen också kan meddela särskilda föreskrifter om hur tillsynen skall gå till.

Tredje stycket

Något särskilt förvaltningsmål som motsvarar vad som i dag anges i 41 kap. 9 § andra stycket kyrkolagen har inte tagits in i lagen om Svenska kyrkan. Det har förutsatts att kyrkan själv svarar för huvudpunkterna i sin förvaltningspolicy. I stället har angivits att prästlönetillgångarna skall vara placerade på ett godtagbart sätt. Stadgandet har anpassats till reformens förutsättningar och anknutits till vad som gäller enligt 2 kap. 4 § stiftelse- lagen.

20.2Lagen om införande av lagen om Svenska kyrkan

7 §

I paragrafen har intagits bestämmelser om den specialreglerade egendom som vid relationsändringen överförs till kyrkliga enheter genom hel eller delvis upplösning av egendomens stiftelsenatur (generell permutation). Den egendom som överförs på detta sätt tillkommer därefter de kyrkliga enheterna med full äganderätt.

För den egendom som omfattas av denna paragraf fastställs ändamålet i fortsättningen inte genom lagen om Svenska kyrkan eller annan lagstiftning. För tjänstebostäderna prästgård och biskopsgård, liksom för kyrkofondsfastigheterna, har det i samband med att de överförs inte befunnits erforderligt att utpeka ett ändamål som endast gäller interna administrativa förhållanden i kyrkan. För övrig egendom gäller att den överförs till kyrkliga enheter för att användas för samma ändamål som tidigare.

Egendomens ändamål kan framgent ändras antingen med stöd av permutationslagen (1972:205) eller genom att Svenska kyrkan ändrar någon faktor som påverkar ändamålet med stöd av den kompetens kyrkan äger enligt lagen om Svenska kyrkan. Det kan gälla faktorer som rör

SOU 1997:47

Särskilt yttrande 239

Särskilt yttrande

av Birger Gunnarsson

Kammarkollegiet har haft till uppgift att bl.a. föreslå hur den kyrkliga egendomen skall stå till kyrkans förfogande enligt stiftelse- och lagstift- ningsmodellerna.

I sin utredning har Kammarkollegiet känt sig bundet av det förslag till lag om Svenska kyrkan som utredningen om konstitutionella och andra rättsliga frågor utarbetat. Detta har lett till att Kammarkollegiet i fråga om prästlönetillgångarna utrett tre alternativ, stiftelsealternativet, ägandealter- nativet och lagstiftningsalternativet, vilka alla kännetecknas av att förvalt- ningsansvaret primärt läggs på trossamfundet Svenska kyrkan. Vidare har kollegiet känt sig förhindrat utreda andra alternativ som innebär att för- valtningsansvaret primärt läggs på andra kyrkliga nivåer eller innebär att staten inte uttalar sig i förvaltningsorganisationsfrågan. Av de tre alterna- tiven förordar Kammarkollegiet lagstiftningsalternativet.

Om det gäller att enbart värdera och välja mellan de tre alternativen så kan jag biträda Kammarkollegiets förslag. Genom att förslaget till lag om Svenska kyrkan blivit styrande har emellertid den i övrigt väl genomförda utredningen kommit att bli alltför begränsad. Denna brist gör sig gällande dels nu när det gäller att i utredningsarbetet dra slutsatser, dels i remiss- organens arbete. Med den gjorda uppläggningen har Kammarkollegiet därmed också gått in onödigt långt på frågor som Svenska kyrkan själv borde få bestämma.

Förslaget till lag om Svenska kyrkan borde inte ha fått styra valet av utredningsalternativ. I ett avseende har den inte heller gjort det. I samtliga utredda alternativ konstaterar kollegiet utan närmare motivering att för- valtningen kan delegeras från riksnivå till exempelvis stiftsnivå. Så som lagen om Svenska kyrkan nu utformats är detta, så vitt jag kan förstå, inte möjligt att göra med bindande verkan.

Enligt min mening borde Kammarkollegiet i fråga om prästlönetill- gångarna också

dels ha utrett ett stiftelsealternativ på stiftsnivå,

dels i lagstiftningsalternativet avstått från att ange förvaltningnivå,

dels angivit vilka krav som ställs på innehållet i lagen om Svenska kyrkan med anledning av det sistnämnda.

241

	Kommittédirektiv
	Ändrade relationer mellan staten och	Dir.
	Svenska kyrkan m.m.	Dir.
	Svenska kyrkan m.m.	1995:162

Beslut vid regeringssammanträde den 21 december 1995

Sammanfattning av uppdraget

Ett principbeslut har fattats om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan (prop. 1995/96:80, bet. 1995/96: KU12, rskr. 1995/96:84). Med anledning härav behöver ett antal delfrågor utredas och för detta ändamål skall följande utredningar tillsättas och särskilda uppdrag ges:

–utredning om konstitutionella och andra rättsliga frågor,

–särskilt uppdrag till Riksskatteverket att utreda formerna för statlig uppbörd av kyrkoavgift,

–utredning om begravningsverksamheten,

–särskilt uppdrag till Kammarkollegiet att utreda den kyrkliga egen- domen vid en relationsändring,

–utredning om vården av kulturhistoriskt värdefull kyrklig egendom och kyrkoarkiven, samt

–utredning om personalfrågorna vid en ändring av relationerna och om statligt stöd till trossamfund.

Utredningarna skall ha regeringens principproposition och riksdagens beslut om relationsändringen som utgångspunkt för sitt arbete. Ett särskilt beredningsorgan skall inrättas för att underlätta insyn och samordning i utredningsarbetet. Samverkan skall också ske mellan statens och Svenska kyrkans utredningsarbeten.

I det statliga utredningsarbetet skall prövas de kostnader som förslagen för med sig och hur dessa skall finansieras. En grundläggande förutsätt- ning skall därvid vara en statsfinansiellt neutral lösning.

Utgångspunkter

Riksdagen har efter förslag av regeringen (prop. 1995/96:80, bet. 1995/96:KU12, rskr. 1995/96:84) fattat ett principbeslut om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. I det följande redovisas några av de väsentligaste utgångspunkterna för detta beslut.

242 Bilaga 1

SOU 1997:47

Den demokratiska processen

Ingen annan reform har i modern tid varit föremål för så omfattande och ingående överväganden under så lång tid som frågan om ändrade rela- tioner mellan staten och Svenska kyrkan. Det principiella ställningstagan- de som nu gjorts har successivt mognat fram under en demokratisk beslutsprocess som i både omfattning, djup och längd har få motsvarig- heter. Den stora omvandling som Sverige genomgått under de senaste etthundrafemtio åren till följd av industrialiseringen, sekulariseringen och invandringen har i grunden förändrat synen på statskyrkosystemet.

Ett förändrat samhälle

Den kyrkliga verksamheten har traditionellt sett haft stor betydelse och varit en viktig del i samhällsutvecklingen. Under senare decennier har takten i förändringarna ökat och vi har fått se att det svenska samhället blivit alltmer mångkulturellt och mångreligiöst som ett led i den interna- tionella integreringen. Detta har bl.a. medfört att Svenska kyrkan inte längre har den självklara position som den har haft tidigare. Svenska kyrkan får nu verka under andra förutsättningar än de som fanns i en tid då kyrkans myndighetsprägel var tydlig och framträdande.

Genom Sveriges ökade internationalisering och den stigande värde- pluralismen i vårt samhälle har också relationerna mellan trossamfunden förändrats. Det mest påtagliga är tillväxten av den romersk-katolska kyrkan och de ortodoxa kyrkorna, det ökade inslaget av icke-kristna tros- bekännare samt förändringarna i den svenska frikyrkorörelsen. Särskilt tydliga blir förändringarna inom vissa delar av storstadsområdena där invandrarna utgör en betydande andel av befolkningen. Det finns anled- ning anta att detta förhållande består och att tillhörigheten till Svenska kyrkan på en del håll blir relativt låg medan på andra håll även fortsätt- ningsvis en hög andel av invånarna kommer att tillhöra Svenska kyrkan. För Svenska kyrkan, invandrarsamfunden och frikyrkorna ställer detta krav på en ökad anpassning till de förändrade förhållandena. Samverkan mellan trossamfunden har också breddats och det ekumeniska arbetet intensifierats och fördjupats under senare årtionden.

Den här i grova drag skisserade utvecklingen ligger bakom behovet av att ändra stat-kyrkarelationerna i riktning mot att Svenska kyrkan och övriga trossamfund blir mer jämställda än för närvarande.

Beredningen av stat-kyrkafrågan

Sedan 1950-talet har frågan om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan övervägts av ett antal statliga utredningar av både mera politisk och mera teknisk karaktär. Vissa reformer inom kyrkan av delvis stor betydelse har också genomförts, särskilt under 1980-talet, men någon

SOU 1997:47

Bilaga 1 243

grundläggande ändring av relationerna har inte kommit till stånd. Kyrko- beredningen redovisade emellertid under våren 1994 i sitt slutbetänkande Staten och trossamfunden (SOU 1994:42) förslag till framtida relationer mellan staten, Svenska kyrkan och övriga trossamfund.

Förslagen från Kyrkoberedningen gick sedan ut på en mycket bred remiss och härefter vidtog under våren 1995 partiledaröverläggningar i ämnet. Vid överläggningarna framkom det att det fanns en betydande parlamentarisk majoritet för en förändring av stat-kyrkarelationerna. Vidare fördes särskilda överläggningar mellan regeringen och Center- partiet vilka resulterade i en samsyn i denna fråga. Regeringen redovisade härefter sitt principförslag om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan till 1995 års kyrkomöte. Förslaget grundade sig på de olika överläggningarna. I sitt yttrande gav kyrkomötet regeringen till känna att skrivelsens grundelement, så som andra kyrkolagsutskottet preciserat dem, tillgodoser Svenska kyrkans behov och därmed kan ligga till grund för reformarbetet. Kyrkomötets beslut fattades med mycket stor majoritet.

I proposition 1995/96:80 Ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan förelade regeringen riksdagen sitt förslag till riktlinjer för det fortsatta arbetet med relationsändringen. Riksdagen godkände förslaget den 8 december 1995. Av riktlinjerna framgår att det behövs ett fortsatt statligt utredningsarbete i fråga om konstitutionella och andra rättsliga frågor, uppbörd av kyrkoavgift, begravningsverksamheten, den kyrkliga egendomen, vården av kulturhistoriskt värdefull egendom och kyrko- arkiven samt personalfrågor och statligt stöd till trossamfund. Särskilda åtgärder behöver också vidtas för att underlätta insyn i och samordning mellan utredningarna.

Samverkan skall vidare ske mellan statens och Svenska kyrkans utredningsarbeten. Det inomkyrkliga utredningsarbetet syftar till att ta fram ett underlag för kyrkomötets beslut om ett framtida kyrkligt regelsystem. Svenska kyrkans centralstyrelse har det övergripande an- svaret för detta arbete inför kyrkomötet. Fyra särskilda utredningsgrupper under en ledningsgrupp skall göra utredningarna på den kyrkliga sidan.

För det statliga utredningsarbetet skall följande gälla.

Utredning om konstitutionella och andra rättsliga frågor

Den rättsliga regleringen

Principbeslutet om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan förutsätter en ny konstitutionell reglering av Svenska kyrkans förhållan- den. Dessutom ligger det i beslutet att genomföra en mera övergripande reglering i fråga om samtliga trossamfund. Dessa och angränsande frågor

244 Bilaga 1

SOU 1997:47

som rör den rättsliga regleringen av trossamfund bör hanteras i en särskild utredning med den inriktning som framgår av det följande.

I fråga om Svenska kyrkans förhållanden finns det särskilda regler om hur föreskrifter skall meddelas, nämligen i övergångsbestämmelserna till regeringsformen. I fråga om andra trossamfund finns inte några särskilda regler om normgivningen. Föreskrifter om sådana trossamfund får med- delas i enlighet med regeringsformens allmänna bestämmelser. Det blir då närmast fråga om föreskrifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes (8 kap. 2 § regeringsformen).

Enligt principbeslutet om relationsändringen skall normgivnings- reglerna i övergångsbestämmelserna till regeringsformen upphävas och i stället bör det i 8 kap. regeringsformen tas in regler om normgivning angående Svenska kyrkan och andra trossamfund. Tanken är att en sådan grundlagsbestämmelse sedan skall utgöra grunden för den särskilda lag- stiftning som kan behövas för framför allt Svenska kyrkans förhållanden. Det skall alltså skapas en ny kategori föreskrifter om normgivning, näm- ligen föreskrifter om trossamfund. Utredningen skall, med ledning av vad kyrkomötet uttalat i frågan (2KL 1995:1 s. 27), lämna förslag till hur en sådan grundlagsbestämmelse bör utformas. Dessutom skall frågan om handlingars offentlighet i Svenska kyrkan utredas med inriktning på att offentlighetsprincipen skall tillämpas även i fortsättningen. I detta sammanhang behöver också Kyrkoberedningens förslag till lag om tystnadsplikt inom Svenska kyrkan bedömas. Detsamma gäller frågan om det finns ett behov av sekretess vid den uppbördshjälp som staten skall lämna kyrkan.

Slutligen skall utredningen göra en sammanställning av hur ändringen av relationerna påverkar det statliga regelsystemet utöver vad som särskilt tas upp i dessa direktiv. Utredningen skall också överväga behovet av författningsändringar beträffande de icke-territoriella församlingarna och föreslå ändringar i detta hänseende.

En lag om Svenska kyrkan

Även vid en relationsändring behövs det en viss begränsad lagstiftning om Svenska kyrkan. Enligt principbeslutet skall det skapas en särskild lag om Svenska kyrkan. Utredningens uppgift på detta område är att utforma bestämmelserna i en sådan lag.

Lagen skall endast innehålla det som är principiellt viktigt och som uttrycker Svenska kyrkans grundläggande karaktär. Det innebär att det i lagen skall finnas vissa basbestämmelser om Svenska kyrkans identitet och om kyrkans organisation. Lagen bör innehålla en regel som klart säger att Svenska kyrkan som trossamfund är ett eget rättssubjekt som bl.a. kan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. Vidare bör det finnas

SOU 1997:47

Bilaga 1 245

bestämmelser om såväl den lokala som den regionala nivån inom kyrkan, dvs. församlingarna och stiften. Det bör i lagen slås fast att församlingar och kyrkliga samfälligheter, som egna juridiska personer, med vissa undantag är territoriella och omfattar dem som tillhör Svenska kyrkan och är folkbokförda inom respektive församling. Församlingarnas kommun- status skall dock upphöra och de rättsliga konsekvenserna av detta skall beaktas. Lagreglerna bör utformas på ett sådant sätt att de uppgifter och den grundläggande kompetens som tillkommer de olika kyrkliga nivåerna klarläggs. En utgångspunkt kan därvid vara vad 1995 års kyrkomöte har gett uttryck åt i den delen (2KL 1995:1 s. 32 ff). Lagen om Svenska kyrkan skall föreskriva skyldigheten för dem som tillhör kyrkan att betala en lokalt och regionalt beslutad kyrkoavgift. Det kan också finnas ett behov av några grundläggande regler om den kyrkliga egendomen.

Kyrkomötet har i sitt yttrande över regeringens förslag till ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan tagit upp frågan om den kyrkliga uppbörden bör kallas kyrkoavgift eller kyrkoskatt. Efter ett längre resonemang för och emot de båda alternativen kommer kyrkomötet fram till att det i statsrättslig mening är fråga om en obligatorisk avgift för dem som tillhör kyrkan. Kyrkomötet anser emellertid att staten bör kunna acceptera att den lagstadgade kyrkoavgiften med kyrkorättslig motivering betecknas kyrkoskatt. Med hänsyn till den vikt kyrkomötet tillmätt frågan om uppbördens benämning efter relationsändringen bör utredningen överväga även denna fråga.

Bestämmelser om de kyrkliga valen kommer framöver att hanteras inom ramen för en inomkyrklig reglering. Utredningen skall emellertid överväga om lagen om Svenska kyrkan bör innehålla någon grundläggande bestämmelse om dessa val.

I utredningsarbetet skall gränsdragningen mellan innehållet i lagen om Svenska kyrkan och en inomkyrklig reglering närmare prövas. Därvid bör utredningen särskilt beakta behovet av att kunna utforma en inomkyrklig reglering utan en alltför långtgående bindning i den statliga regleringen och det principiellt angelägna i att lagen inte blir alltför omfattande.

De ändrade relationerna mellan staten och Svenska kyrkan skall gälla fr.o.m. den 1 januari 2000. Kyrkomötet måste innan dess kunna besluta om det nya inomkyrkliga regelverket. Detta kommer att kräva vissa tillfälliga övergångsbestämmelser avseende kyrkomötets beslutskom- petens. Enligt den tidsplan som Svenska kyrkans centralstyrelse gjort för det inomkyrkliga utredningsarbetet behöver kyrkomötet fatta sitt beslut om det nya regelverket under våren 1999. Detta för att det skall finnas tillräckligt med tid för information och utbildning om de nya för- hållandena innan dessa börjar gälla. I utredningsarbetet skall bl.a. mot denna bakgrund prövas behovet av och läggas fram förslag till de särskilda övergångsbestämmelser som kan krävas i samband med reformens genomförande.

246 Bilaga 1

SOU 1997:47

En lag om trossamfund

En ny ordning för förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan syftar bl.a. till en mer likvärdig behandling av Svenska kyrkan och de andra trossamfunden. Ett viktigt steg i dessa strävanden är att ge alla trossamfund en möjlighet att i formellt och rättsligt hänseende uppträda just som trossamfund. Det skall kunna ske genom att det skapas en sär- skild rättslig form för trossamfund i enlighet med förslag i Kyrko- beredningens slutbetänkande. Beredningen utvecklar där sin syn på be- hovet av en särskild lag om trossamfund som bl.a. skulle innehålla vissa regler om trossamfundens rättsliga förhållanden. Med utgångspunkt i det förslaget och med beaktande av vad remissinstanserna gav uttryck åt i den delen skall utredningen ytterligare belysa vad en sådan lag bör innehålla i syfte att ge goda arbetsförutsättningar och så likvärdiga förhållanden som möjligt för olika trossamfund samt utarbeta ett förslag till lagtext.

Särskilt uppdrag till Riksskatteverket att utreda formerna för statlig uppbörd av kyrkoavgift

Nuvarande församlingsskatt blir kyrkoavgift

Församlingar och kyrkliga samfälligheter inom Svenska kyrkan har i egenskap av kyrkliga kommuner rätt att ta ut skatt för sin verksamhet på lokal och regional nivå. Svenska kyrkans verksamhet på riksplanet finansieras huvudsakligen genom bidrag ur kyrkofonden, vars främsta inkomstkälla är den allmänna kyrkoavgiften. Denna avgift skall pastoraten enligt 42 kap. 13 § kyrkolagen (1992:300) varje år betala till fonden med 16 öre per skattekrona och avgiften beräknas på respektive pastorats skatteunderlag.

Den nuvarande församlingsskatten skall ersättas av en obligatorisk kyrkoavgift för dem som tillhör Svenska kyrkan. Kyrkoavgiften skall kostnadsfritt för kyrkan tas ut tillsammans med och på samma sätt som inkomstskatten. Den som inte tillhör Svenska kyrkan skall inte vara skyldig att betala någon avgift till kyrkan.

Uppbörd av kyrkoavgiften

Riksskatteverket skall efter samråd med Svenska kyrkans centralstyrelse lägga fram förslag till hur uppbörden av kyrkoavgift kan fogas in i systemet för uppbörd av skatt. I uppdraget ingår vidare att utreda frågan om utebliven betalning och hur krav på inbetalning av obetalda belopp skall hanteras samt vid vilken tidpunkt och på vilket sätt uppburna avgifter skall redovisas och betalas till kyrkan.

SOU 1997:47

Bilaga 1 247

Slutligen skall uppmärksammas att den kyrkliga indelningen efter relationsändringen i princip blir en inomkyrklig fråga och hur detta påverkar uppbördshjälpen.

Andra trossamfunds uppbörd

Även andra trossamfund än Svenska kyrkan skall efter beslut av regeringen kunna få hjälp med avgiftsuppbörd genom skattemyndig- heternas försorg. Riksskatteverket skall utreda de tekniska förutsättning- arna för ett sådant stöd och lämna ett principförslag för hur detta skall kunna utformas och kostnaderna härför. Om andra trossamfund än Svenska kyrkan erbjuds uppbördshjälp, har det ansetts viktigt att de medlemmar som så önskar skall få betala sin avgift på annat sätt än genom skattemyndigheternas försorg. Det har bl.a. ifrågasatts om inte trossam- funden är tvungna att inhämta varje medlems medgivande innan uppgifter lämnas till skattemyndigheterna som underlag för uppbörden. Riksskatte- verket skall överväga denna fråga och dess kostnadsaspekter samt föreslå hur man kan tillgodose behovet av sekretess vid hjälp med uppbörd till andra trossamfund än Svenska kyrkan.

Förslagen från Riksskatteverket skall vara statsfinansiellt neutrala.

Lagtext

Riksskatteverket skall lägga fram förslag till de lagändringar som uppbördshjälpen kan kräva.

Utredning om begravningsverksamheten

Ansvar och förutsättningar

Det råder allmän enighet om att samhället har ett grundläggande ansvar för begravningsverksamheten. Samhällets ansvar avser varje medborgare oavsett religiös uppfattning.

Svenska kyrkan har i dag hand om den helt övervägande delen av de allmänna begravningsplatserna. Flertalet av dessa är kyrkogårdar, dvs. gravplatser belägna på en kyrkotomt. Även vid ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan bör ansvaret för såväl de befintliga som de framtida allmänna begravningsplatserna ligga på Svenska kyrkan. Sam- tidigt bör de möjligheter till lokala lösningar med en borgerligt kommunal huvudman som finns i dag vara kvar. Likaså bör det även fortsättningsvis vara möjligt att anordna enskilda begravningsplatser.

Ansvaret för att bereda icke-kristna trosbekännare tillgång till särskilda begravningsplatser ligger i dag hos stiftssamfälligheterna. I framtiden bör detta ansvar inte längre ligga på ett kyrkligt organ.

248 Bilaga 1

SOU 1997:47

Uppdraget

Utredningen om den framtida begravningsverksamheten skall närmare analysera de praktiska, ekonomiska och rättsliga konsekvenserna av en sådan ordning för begravningsverksamhetens organisation som nu har angetts. Det är särskilt viktigt att klargöra vilka uppgifter som följer av ett huvudmannaskap, dvs. vad som närmare skall anses innefattas i begreppet begravningsverksamhet. Utredningen skall också utforma ett förslag till den lagstiftning som behövs.

Finansieringsfrågor

Begravningsverksamheten finansieras i dag huvudsakligen genom försam- lingsskatten. Principbeslutet om nya relationer mellan staten och Svenska kyrkan innebär att skattskyldigheten upphör samtidigt som det skall införas en obligatorisk skyldighet att betala avgift för dem som tillhör kyrkan. Principbeslutet förutsätter att begravningsverksamheten för dem som tillhör Svenska kyrkan skall finansieras via den obligatoriska kyrko- avgiften. Utredningen skall efter samråd med Riksskatteverket och Svenska kyrkans centralstyrelse överväga de ekonomiska och praktiska frågor som kan uppstå med en sådan ordning.

Därefter återstår frågan om hur de som inte tillhör Svenska kyrkan skall betala den del av kostnaderna för begravningsverksamheten som faller på dem. Här kan man tänka sig olika modeller inom ramen för ett lokalt baserat system. Utgångspunkten skall vara att finna en enkel och praktiskt hanterbar ordning som inte strider mot den kommunala likställighetsprin- cipen samtidigt som den måste vara godtagbar från religionsfrihets- synpunkt.

En lösning kan vara att församlingarna efter särkostnadsredovisning för begravningsverksamheten fastställer en avgift, en annan att en lokal avgift fastställs av respektive borgerlig kommun, även det efter särkostnads- redovisning från församlingarna. Att kostnaden tas upp i den allmänna kommunala budgeten bör däremot uteslutas. Utredningen skall närmare överväga de modeller som kan komma i fråga och därvid belysa de administrativa och ekonomiska konsekvenserna.

I dag finns ett frivilligt clearingsystem som i huvudsak innebär att en person som var folkbokförd i ett pastorat kan begravas i ett annat utan särskild kostnad för dödsboet, varvid pastoraten sinsemellan utjämnar kostnaderna. Det finansiella system som utredningen föreslår för begrav- ningsverksamheten skall också kunna inrymma en obligatorisk riks- omfattande begravningsclearing mellan de olika typerna av huvudmän. Begravningsclearingen bör också omfatta begravningar på judiska och muslimska begravningsplatser. Utredningen skall analysera behovet av lagstiftning och utarbeta eventuella lagförslag.

250 Bilaga 1

SOU 1997:47

Lagstiftnings- eller stiftelsemodell

Den kyrkliga egendomen skall efter en relationsändring mellan staten och Svenska kyrkan stå till kyrkans förfogande. Vid en relationsändring är det främst den specialreglerade egendomen som kommer att beröras. För den övriga egendomen gäller ingen särskild reglering och det råder regel- mässigt inte heller någon tvekan om äganderätten. Övergångsvis kan dock vissa regler behövas för den församlingskommunala egendomen och viss permutationslagstiftning för förenings- och stiftelseegendomen.

Beträffande den specialreglerade egendomen är en möjlighet att vid relationsändringen föra över tillgångarna till nybildade stiftelser som både äger och förvaltar egendomen. En annan möjlighet, som skall vara ett huvudalternativ i utredningsarbetet, är en lagstiftningsmodell som innebär att grundläggande föreskrifter om den kyrkliga egendomen tas in i lagen om Svenska kyrkan och att kyrkomötet på grundval av dessa regler får utfärda närmare bestämmelser om förvaltningen.

Äldre rättsinstitut

Kammarkollegiet har i en framställning till regeringen den 18 september 1989 föreslagit att vissa äldre rättsinstitut m.m. avvecklas. Förslagen kan leda till att det uppkommer både rättsliga och ekonomiska konsekvenser för Svenska kyrkan. Framställningen har remissbehandlats och därvid i allt väsentligt bemötts positivt. Frågan om avveckling har sedan varit föremål för närmare överväganden inom regeringskansliet. Av framställningen och remissyttrandena framgår att underlaget för ett eventuellt avvecklings- beslut behöver kompletteras i skilda hänseenden. Frågan om en avveckling av de äldre rättsinstituten bör vidare prövas i ett större sammanhang. Detta kan lämpligen ske i utredningsarbetet om den kyrkliga egendomen vid förändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan.

Uppdraget

Kammarkollegiet skall i möjligaste mån undersöka den kyrkliga egen- domens ursprung och omfattning samt kartlägga hur de olika slagen av egendom berörs av relationsändringen. Vidare skall kollegiet föreslå hur den kyrkliga egendomen efter ändringen av relationerna skall stå till kyrkans förfogande enligt stiftelse- och lagstiftningsmodellerna. De skatte- mässiga konsekvenserna av varje modell bör särskilt redovisas.

Kollegiet skall också överväga om det finns behov av att skapa en statlig tillsyn över att den kyrkliga egendomen inte används för främman- de ändamål och hur revisionen skall ske. Förslag om hur de äldre rätts- instituten skall avvecklas och vilka övergångslösningar som erfordras vid en sådan avveckling bör också läggas fram. Eventuella problem när det

SOU 1997:47

Bilaga 1 251

gäller den kyrkliga egendomen vid övergången till de nya relationerna bör uppmärksammas.

Utredning om vården av kulturhistoriskt värdefull kyrklig egendom och kyrkoarkiven

Kulturarvet i allmänhet

Det är en viktig nationell angelägenhet att skydda och vårda vår svenska kulturmiljö, ett arv från tidigare generationer. Ansvaret för kulturarvet delas av alla – både enskilda, kommuner och staten. Det är en allmän skyldighet att visa hänsyn och aktsamhet mot kulturmiljön. Länsstyrel- serna har tillsyn över kulturmiljövården inom respektive län medan Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer har det övergripande ansvaret för hela landet.

Svenska kyrkans kulturminnen intar en centralplats i vårt kulturarv. Kyrkobyggnaderna visar på ett i alla landsändar synligt sätt samhälls- historien – hur kyrkans och statens framväxt är sammanvävda i varandra. Reglerna om de kyrkliga kulturminnenas skydd tas därför upp i ett särskilt kapitel i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Här finns föreskrifter om kulturhistoriska värden i kyrkobyggnader, kyrkotomter, kyrkliga inventarier och begravningsplatser. Skyddet innebär i korthet att de kyrk- liga kulturminnena skall vårdas och underhållas så att deras kultur- historiska värde inte minskas.

Ansvaret för vården och underhållet av de kyrkliga kulturminnena vilar på Svenska kyrkans församlingar och kyrkliga samfälligheter. I första hand betalas kostnaderna för detta med församlingsskatten. Till kostnads- krävande underhåll och restaurering av kulturhistoriskt värdefulla kyrkor kan bidrag ur kyrkofonden beviljas och till restaurering av äldre domkyrkor kan visst statsbidrag utgå.

Utgångspunkter

Följande utgångspunkter skall gälla för utredningsarbetet om den kulturhistoriskt värdefulla egendomen.

–Kulturminneslagens skydd för de kyrkliga kulturminnena skall behållas även vid ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan.

–Relationsändringen i sig skall inte leda till försämrade förutsättningar för vård och underhåll av kyrkans kulturhistoriska värden i framtiden.

–Svenska kyrkan skall även framdeles genom sina församlingar och samfälligheter ha ansvaret för kyrkob yggnadernas vård och förvalt- ning, liksom för de kyrkliga inventarierna och de övriga kyrkliga kulturminnen som skyddas genom kulturminneslagen.

252 Bilaga 1

SOU 1997:47

–Bevarandet av de kyrkliga kulturminnena är en angelägenhet för hela samhället och svenska folket. Det är inte rimligt att den totala kost- naden för detta allmänintresse bärs endast av dem som tillhör Svenska kyrkan. Kyrkan skall därför kunna få viss ersättning för underhållet av de kyrkliga kulturvärdena.

–I den utsträckning ersättning lämnas skall den vara ett led i ett ömsesidigt åtagande av staten och Svenska kyrkan att bevara de kulturhistoriska värdena inom kyrkan. Detta bör komma till uttryck genom en långsiktig överenskommelse mellan staten och kyrkan.

–Svenska kyrkans sammanlagda uttag av kyrkoavgift skall minskas i totalt samma omfattning som den statliga ersättningen för de kyrkliga kulturminnena uppgår till.

–Ersättningen skall utformas så att den uppmuntrar till ett rationellt och effektivt underhåll med beaktande av de kulturhistoriska kraven. När omfattningen och utformningen av ersättningen bestäms skall man beakta det statliga stöd för kulturminnesvård som redan finns.

Uppdraget om den kulturhistoriskt värdefulla egendomen

Utredningen skall från dessa utgångspunkter ta fram ett underlag för prövning av vad som är skälig storlek på den statliga ersättningen för vård och underhåll av de kyrkliga kulturvärdena. Vidare skall utredningen föreslå vilka principer, villkor och former som bör gälla för en statlig ersättning av detta slag. Utredningen skall också lägga fram förslag om hur den i det föregående skisserade avräkningen mellan den statliga ersätt- ningen och kyrkoavgiften närmare bör gå till. Förslaget skall utformas så att man givetvis inte rubbar kyrkans rätt att självständigt bestämma sitt avgiftsuttag.

I sitt arbete skall utredningen ta del av och beakta de förslag som kommer att läggas fram inom detta område av den statliga Kulturarvs- utredningen (Ku 1994:09) och 1993 års kyrkob yggnadsutredning, tillsatt av Svenska kyrkans centralstyrelse.

Förslagen från utredningen skall vara statsfinansiellt neutrala.

Kyrkoarkiven

Kyrkoarkiven utgör liksom kyrkobyggnader och andra kyrkliga kultur- minnen en del av vårt nationella arv. Det slås också fast i arkivlagen (1990:782) att arkiven är en del av det nationella kulturarvet. Arkivlagens föreskrifter gäller både statliga, kommunala och kyrkokommunala myn- digheters och beslutande församlingars arkiv. Kyrkolagen hänvisar i sin tur till arkivlagen när det gäller församlingars och kyrkliga samfälligheters arkiv.

SOU 1997:47

Bilaga 1 253

Arkiven skall bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt tillgodoser forskningens behov.

Riksarkivet är central förvaltningsmyndighet för arkivfrågor och skall främja en god arkivhantering samt bevara, vårda, tillhandahålla och levandegöra arkivmaterial. Riksarkivet är chefsmyndighet för de sju landsarkiven (Uppsala, Vadstena, Visby, Lund, Göteborg, Härnösand, Östersund), som är arkivmyndigheter inom sina distrikt.

Av arkivlagen framgår vidare att om en myndighets verksamhet upphör och dess verksamhet inte förs över på ett annat statligt organ skall myndighetens arkiv överlämnas till en arkivmyndighet inom tre månader om inte regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer föreskriver något annat.

De kyrkliga arkiven representerar ett omfattande historiskt material med rötter i medeltiden. De är i huvudsak av två olika slag, nämligen kyrkobokföringsarkiven och de kyrkokommunala arkiven. I kyrkobok- föringsarkiven ingår också de löpande folkbokföringsregistren fram till den 1 juli 1991. Då övertog de lokala skattemyndigheterna ansvaret för folkbokföringen från pastorsämbetena. Inför folkbokföringsreformen beslutade regeringen den 26 april 1990 att kyrkobokföringsarkiven skulle föras över från pastorsämbetena till landsarkiven. Material fram till omkring 1895 är nu inlevererat. Materialet efter 1895 ligger kvar hos församlingarna. Det beräknas uppgå till 20 000–25 000 hyllmeter. Mikro- filmning pågår för leverans till landsarkiven. Enligt beslut av regeringen den 5 september 1991 bör överföringen och mikrofilmningen vara färdig inom högst 20 år. Arbetet beräknas vara avslutat omkring år 2010.

Svenska kyrkans arkivmaterial efter den 1 juli 1991 är till stor del ADB-fört. Omfattningen har inte mätts upp. Detta material innehåller bl.a. kyrkans löpande medlemsregister och det skall också på sikt inlevereras till landsarkiven.

De kyrkokommunala arkiven beräknas omfatta 25 000–30 000 hyll- meter. Material fram till omkring år 1900 är inlevererat till landsarkiven men även det yngre materialet bör levereras in dit. Övriga handlingar i kyrkoarkiven gäller den frivilliga församlingsverksamheten, föreningar, donationer m.m.

Uppdraget beträffande de kyrkliga arkiven

När det gäller de kyrkliga arkiven bör utredningen undersöka vilka problem som kan uppstå i samband med relationsändringen och föreslå lösningar på dessa. Utgångspunkten för övervägandena bör därvid vara att möjligheterna att ta del av arkivmaterialet inte skall försämras eller

254 Bilaga 1

SOU 1997:47

fördyras för allmänheten, rättskipningen och förvaltningen eller forsk- ningen.

Utredning om personalfrågorna vid en ändring av relationerna och om statligt stöd till trossamfund

Biskopar och präster

Svenska kyrkan har cirka 25 000 anställda, varav omkring 3 200 på prästtjänster med statligt reglerade anställningsvillkor.

Prästtjänsterna är inrättade antingen i pastoraten eller i stifts samfällig- heterna. I varje stift skall det finnas en tjänst som biskop; Uppsala stift har vid sidan av ärkebiskopen en biträdande biskop. Varje pastorat skall ha en tjänst som kyrkoherde. I domkyrkopastoraten är det domprostarna som är kyrkoherdar. I pastoraten kan det också finnas komministertjänster och stiftssamfälligheterna har tjänster som stiftsadjunkt, kontraktsadjunkt och pastorsadjunkt.

Biskoparna utgör egna statliga förvaltningsmyndigheter under rege- ringen och har statliga anställningar. Prästerna har statligt reglerade tjänster i kyrkliga kommuner. Anställningsvillkoren framgår bl.a. av kyrkolagen och förordningen (1993:997) om biskops- och prästtjänster samt av Avtal för kyrkliga tjänster (AKT) och – när det gäller biskoparna

– även av Avtal om regeringsbeslut om avlöningsförmåner för vissa högre tjänster m.fl. Arbetsgivarverket företräder pastoraten och stiftssam- fälligheterna när det gäller fastställande av prästernas avlöningsförmåner m.m. Verket är också i vissa avseenden arbetsgivarföreträdare för biskoparna.

Samtliga biskopar och cirka 900 präster har i dag fullmaktstjänster och kan inte sägas upp från sina anställningar. För prästernas del innebär det att drygt en fjärdedel har ett sådant skydd.

Biskoparna och prästerna har pensionsrätt enligt det statliga pensions- avtalet PA-91, Pensionsplan för arbetstagare hos staten m.fl. Pensions- förmånerna betalas ur kyrkofonden. Administrationen sköts av Statens löne- och pensionsverk.

Övriga anställda

Den ojämförligt största delen av Svenska kyrkans anställda har kyrko- kommunalt reglerade tjänster i församlingar och samfälligheter. Till denna stora grupp hör kyrkomusiker, församlingssekreterare, diakoner, förskol- lärare, kanslichefer, kyrkokamrerer, kyrkvaktmästare, kyrkogårdsföre- ståndare, kyrkogårdsarbetare, stiftsjurister, stiftsjägmästare, stiftsskog- vaktare, stiftskonsulenter, kontorspersonal m.fl. Svenska kyrkans försam- lings- och pastoratsförbund företräder arbetsgivaren i fråga om fastställan

SOU 1997:47

Bilaga 1 255

de av avlöningsförmåner m.m. för dessa anställda. De har pensionsrätt enligt det kommunala pensionsavtalet PA-KL. Administrationen sköts av kommunernas pensionsanstalt (KPA). Kostnaderna för pensionsförmåner- na betalas av respektive pastorat eller stiftssamfällighet. I vissa fall utgår kostnadsbidrag från staten enligt särskilda regeringsbeslut.

Bestämmelserna om den kyrkomusikaliska verksamheten i Svenska kyrkan finns i 37 kap. kyrkolagen. Tjänster som kyrkomusiker är domkyrkoorganist, organist och kantor.

Kyrkomusikertjänsterna fördes över från statlig till kyrkokommunal reglering den 1 juli 1990. Samtidigt blev pastoraten huvudmän för den kyrkomusikaliska verksamheten. De kyrkomusiker som vid övergången hade tjänster tillsatta med fullmakt eller konstitutorial och som därför inte kunde sägas upp blev enligt övergångsbestämmelserna till lagen (1989:8) om kyrkomusiken i Svenska kyrkan skyldiga att utöva sin tjänst genom att fortsätta sitt arbete åt pastoratet.

I dag finns det bara tre organister som har fullmaktstjänst. Härtill kommer 110 skolkantorer som har kombinerad lärar- och kyrkomusiker- tjänst tillsatt med konstitutorial. För en sådan kombinerad tjänst är det den borgerliga kommunen som är arbetsgivare och betalar hela lönen. Pastoratet ersätter sedan kommunen för den kyrkomusikaliska delen av lönekostnaden.

Uppdraget beträffande personalfrågorna

Utredningen bör föreslå vilka åtgärder som behöver vidtas beträffande den kyrkliga personalen i samband med att relationerna ändras mellan staten och Svenska kyrkan. Utredningen bör därvid bl.a. beakta föreskrifterna om skydd för arbetstagares rättigheter vid övergång av verksamhet i lagen (1982:80) om anställningsskydd och i lagen (1976:580) om med- bestämmande i arbetslivet.

Frågor som hänger samman med fullmaktshavarnas speciella ställning behöver särskilt analyseras och förslag till lösning utarbetas. Likaså behöver utredningen särskilt uppmärksamma och överväga frågan om relationsändringens inverkan på gjorda pensionsutfästelser. Utgångs- punkten skall därvid vara att de gjorda utfästelserna inte får försvagas eller minskas.

Stöd till andra trossamfund

Sedan år 1971 har statsbidrag utgått till andra trossamfund än Svenska kyrkan. Enligt förordningen (1989:271) om statsbidrag till andra trossam- fund än Svenska kyrkan kan statsbidrag lämnas för religiös verksamhet (verksamhetsbidrag), lokaler till religiös verksamhet (lokalbidrag) och teologiska seminarier m.m. (utbildningsbidrag). Statsbidrag får beviljas de trossamfund som regeringen angett i förordningen. Vid bedömningen av

SOU 1997:47

Bilaga 1 257

Utredningsarbetets bedrivande

Samordnings- och insynsbehov

Som framgått av det föregående behövs ett omfattande utredningsarbete i olika delfrågor för att slutföra den föreslagna relationsändringen mellan staten och Svenska kyrkan. Inom Svenska kyrkan behöver man samtidigt göra ett minst lika omfattande arbete av motsvarande slag för att de ändrade relationerna skall kunna genomföras. Både på den statliga och den kyrkliga sidan finns ett starkt intresse av att hålla samman och samordna det fortsatta utredningsarbetet. Detta samordningsbehov gäller inte bara utredandet inom staten respektive kyrkan utan också det samlade utred- ningsarbetet oavsett huvudman. Från båda sidor finns vidare ett starkt intresse av att på bredast möjliga sätt förankra de förslag som utrednings- arbetet leder fram till. För att uppnå detta måste goda möjligheter skapas att kontinuerligt få insyn i arbetet och att successivt kunna påverka förslagen. Sådana möjligheter ger också goda förutsättningar för en fortsatt livlig debatt om stat-kyrkafrågan och därmed en förankring av förslagen i en bred demokratisk beslutsprocess.

Enligt de av riksdagen godkända riktlinjerna för det fortsatta arbetet med ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan bör särskilda åtgärder vidtas för att underlätta insyn i och samordning mellan de här aktuella utredningarna. Samverkan bör också ske mellan statens och kyrkans utredningsarbeten.

Ett särskilt beredningsorgan

Utifrån de riktlinjer som godkänts skall ett särskilt beredningsorgan inrättas inom Civildepartementet med uppgift att samlat följa utrednings- arbetet i stat-kyrkafrågan. De utredningar och myndigheter som omfattas av dessa direktiv skall fortlöpande rapportera om sina uppdrag till detta organ.

Beredningsorganet skall kontinuerligt hålla sig informerat om de förslag som arbetas fram av utredningarna och myndigheterna. Vidare skall organet informera sig om det inomkyrkliga utredningsarbetet. Tillsammans med Svenska kyrkans centralstyrelse skall organet bidra till den nödvändiga samordningen av det statliga och det kyrkliga utredningsarbetet. Slutligen skall organet sprida information om det fortsatta utredningsarbetet med ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan.

I organet skall samtliga riksdagspartier vara företrädda liksom en bred representation från Svenska kyrkan. Även andra trossamfund än Svenska kyrkan och de berörda fackliga organisationerna skall finnas represen- terade i organet. Detta skall avsluta sitt arbete senast den 30 juni 1998.

259

Beskrivning av Riksantikvarieämbetets kyrkobyggnadsregister

I registret finns dels administrativa uppgifter om var kyrkoobjektet är beläget med upplysningar om landskap, län, kommun, församling, ort och pastorat. Det finns också uppgift om skyddsform och b yggnadskategori, enligt vilket stadgande i kulturminneslagen som byggnaden skyddas, om byggnaden är fristående med kyrkogård, fristående med kyrkotomt eller fristående eller om den ingår i bebyggel secentrum, församlingshem eller vissa andra byggnadstyper.

Riksantikvarieämbetet delar in kyrkobyggnaderna i olika kategorier. Med fristående med kyrkogård avser Riksantikvarieämbetet ett objekt med ett område kring kyrkobyggnaden eller byggnaden med kyrkorum som används eller har använts som begravningsplats. Med fristående med kyrkotomt avses ett objekt med ett avgränsat eller markerat område runt kyrkobyggnaden eller byggnaden med kyrkorum som varken används eller har använts som begravningsplats. Med enbart fristående menas att kyrkans närmaste miljö saknar inhägnad eller avgränsning i någon form (exempelvis fiskar- och fjällkapell). Med ingår i bebyggel secentrum avses en kyrkobyggnad eller byggnad med kyrkorum som utgör en del av ett modernt stadsdelscentrum. Med sammanbyggt med församlingshus menas en separat kyrkobyggnadskropp som framträder extriört men samman- byggts med andra lokaler för skilda församlingsaktiviteter. Med ingår i församlingshem avses ett kyrkorum som ej framträder extriört som sär- skild byggnadskropp och är inrymt i b yggnad för skilda församlingsakti- viteter. Liknande kriterier gäller också för ingår i bostadshus (exempelvis slott) och ingår i institutionsbyggnad (exempelvis sjukhus).

Kyrkobyggnadens status som församlingskyrka, distriktskyrka, säsongskyrka, förrättningskyrka, stiftsgårdskyrka, gravkapell, slotts- eller gårdskapell, kyrkolokal inom institution, avlyst/ används ej, kyrkoruin, kyrkolokal tillhörig frikyrkosamfund, gudstjänstlokal för annat samfund finns också registrerad.

Riksantikvarieämbetets register har utgått från en klassifiering av kyrkobyggnadens status som för församlingskyrka innebär att kyrka som enligt regeringen eller Kammarkollegiet räknas som församlingskyrka skall betecknas som sådan även i kyrkobyggnadsregistret. Regler om församlingskyrkor och definitionen därav finns för närvarande i 38 kap. kyrkolagen. Enligt 38 kap.1 § kyrkolagen skall det i varje församling finnas minst en församlingskyrka. I 38 kap. 2 § kyrkolagen regleras att det

262 Bilaga 3

SOU 1997:47

fanns anvisad (tillsammans pastoratens dåvarande löneboställen), eckle- siastika arrendegårdar, stifts prästlönefondshemman, domkyrkohemman, domkyrkosysslomansboställen och slutligen kyrkohemman och kyrko- skogar.

1968 års beredning om stat och kyrka

1968 års beredning om stat och kyrka har tidigare nämnts i avsnitt 3.9.3 i samband med Kammarkollegiets redovisning av kronoanslagens ursprung.

I slutbetänkandet av 1968 års beredning om stat och kyrka, bilaga 1–19 (SOU 1972:37) handlar bilaga 7 om kyrklig egendom. Däri gjordes en tablå om typer av kyrklig egendom: ägare, förvaltare och värde.

För församlingskyrkor, kyrkotomter (inklusive kyrkogårdar) angavs att ägare kunde vara antingen kyrkostiftelse eller församling beroende på om kyrkorna etc. hade anlagts före eller efter 1817 respektive 1843. Antalet församlingskyrkor angavs till ca 2 650 st varav huvuddelen angavs vara av det äldre slaget. Värdet för de äldre kyrkobyggnaderna etc. skrevs som 1 550 milj. kr (1969). För de yngre kyrkob yggnaderna etc angavs värdet 1 800 milj. kr (1969) För domkyrkorna gavs definitionen domkyrkob ygg- nader och domkyrkotomter. Som ägare redovisades domkyrkostiftelse. Sju domkyrkor betecknades som äldre och sex som yngre. Värdet uppgavs vara 315 milj. kr (år 1972). Friliggande allmänna begravningsplatser var allmänna begravningsplatser utan anslutning till kyrkob yggnad. Dessa kunde ägas av antingen kyrkostiftelse eller församling med hänvisning till uppförande- eller anläggandetidpunkten. En mindre del av ca 650 var att anse som äldre och huvuddelen av ca 650 var att anse som yngre. Värdet för de äldre begravningsplatserna var 50 milj. kr och värdet för de yngre var 220 milj. kr. Biskopsgårdarna ägdes av kronan (I Lund domkyrko- stiftelsen). Värdet var 2 milj. kr (1959). Prästgårdarna ägdes av kyrko- stiftelse i den mån de ej anskaffats för församlingsmedel efter 1817 eller 1843. Dessa äldre prästgårdar var ca 2 000 varav ca en femtedel eller 400 utgjordes av kronoanslag. Prästgårdarnas samlade värde angavs till 250 milj. kr. Yngre prästgårdar ägdes av församlingarna och var en mindre del av ca 2 000. Löneboställen, i den mån de inte uppförts eller anlagts efter 1817 eller 1843, var ägda av kyrkostiftelser. Dessa äldre löneboställen var ca 4 000 varav ca en femtedel eller ca 800 utgjordes av kronoanslag. Det samlade värdet av löneboställena angavs till 625 milj. kr. De yngre löne- boställena ägdes av församlingarna och utgjorde en mindre del av ca 4 000. Församlingskyrkas fastigheter ägdes av kyrkostiftelser. Domkyrkas fastigheter ägdes av domkyrkostiftelse samt, beträffande några, av kronan. Det angavs att det fanns ca 100 st i Lunds stift som har flest. Värdet var 25 milj. kr (1959). För prästlönefondsfastigheter var äganderätten upp- splittrad med hänsyn till ursprunget för olika i fonderna ingående delar.

SOU 1997:47

Bilaga 3 263

Kyrkofondsfastigheter var allmänna kyrkohemman som i huvudsak ägdes av kronan, biskopshemman som i huvudsak ägdes av kronan och klockar- hemman som ägdes av kyrkostiftelse i den mån de inte anskaffats för församlingsmedel efter 1817 eller 1843. Yngre klockarhemman ägdes av församlingarna. Allmänna kyrkohemman, biskopshemman och äldre klockarhemman var sammanlagt ca 150. Yngre klockarhemman utgjordes av ett fåtal. Det sammanlagda värdet för kyrkofondsfastigheterna var 75 milj. kr (1965). För prästlönefonderna var äganderätten uppsplittrad med hänsyn till ursprunget för fonden. Även för stifts prästlönejordsfonder var äganderätten uppsplittrad med hänsyn till fondens ursprung. Det sammanlagda värdet för prästlönefonderna och för stifts prästlönejords- fonder angavs till 190 milj. kr. Kyrkofonden var till en mindre del ägd av kronan och till en större del ägd av kyrkliga rättssubjekt. Kyrkofondens värde angavs till 80 milj. kr.

1988 års LMV-rapport

I en rapport om Svenska kyrkans egendomar och avkastning 1986 av Lantmäteriverket (LMV-rapport 1988:29) redovisades resultatet av ett uppdrag från kyrkofondens styrelse. Kyrkofondens styrelse hade i uppdrag att ge en samlad redovisning av kyrkans specialreglerade finansförmögen- het och nettoavkastningen från denna och att föreslå åtgärder för att stimulera en mer aktiv fastighetsförvaltning och målmedvetet avveckla icke lönsamma fastigheter. Det gällde också att finna formerna för den kyrkliga jordens förvaltning. I rapporten redogjordes huvudsakligen för avkastningen från Svenska kyrkans egendomar 1986. I rapporten ingick löneboställen, prästlönefondsfastigheter, kyrkofondsfastigheter, försam- lingskyrkas fastighet och domkyrkas fastighet men inte präst- och biskopsgårdar.

I LMV-rapporten hämtades uppgifter om kyrkans fastigheter från läns- styrelsernas fastighetstaxeringsregister. Samtliga taxeringsenheter med svenska kyrkans ägarkod hade valts ut och överförts till lantmäteriets PRIME-dator. Närmare 18 000 taxeringsenheter överfördes dit. Efter en första kontroll översändes utdrag för varje taxeringsenhet till aktuell stiftsnämnd för vidare befordran till egendomens förvaltare. Förvaltarna kontrollerade uppgifterna och kompletterade dem med kyrkliga egen- domstyper. Materialet återinsamlades sen och efter justeringar innehöll registret 17 230 enheter. Registret innehöll all egendom som var tillhörig Svenska kyrkan även kyrkokommunal egendom.

Ekonomiska data angående egendomens förvaltning samlades in via en enkätundersökning riktad till förvaltarna. Insamlingen i förvaltningsdelen avsåg inkomster, driftsutgifter och investeringar. Uppgifterna var upp- delade efter markanvändning i skogsbruk, jordbruk, småhus, hyreshus

264 Bilaga 3

SOU 1997:47

samt övriga. Förmögenhet och avkastning av prästlönefonderna ingick också i förvaltningdelen av undersökningen. Egendomens marknadsvärde uppskattades med hjälp av taxeringsvärden och olika köpeskillingskoeffi- cienter. En ekonomisk analys av markanvändingen för skogsbruk, jord- bruk, småhus och övriga fastigheter gjordes. Det gjordes vidare analyser av egendomarnas direktavkastning och prognoser om totalavkastningen för framtiden. Det drogs slutsatser om egendomens värdeförändring och om framtiden för skogsbruk och jordbruk under vissa givna betingelser.

I omfattningsdelen gjordes följande sammanställningar i LMV-rappor- ten:

·Löneboställenas sammanlagda areal för hela landet var 464 000 ha. Däri ingick både produktiv skogsmark, skogsimpediment och åker- och

betesmark. Taxeringsvärdet för mark och byggnad var sammanlagt 2 287 milj. kr och marknadsvärdet 3 690 milj. kr. I rapporten nämndes att omfattningen av löneboställena kunde jämföras med landskapets Hallands areal 475 000 ha.

·För prästlönefondsfastigheter redovisades den sammanlagda arealen 43 800 ha. Taxeringsvärdet för mark och b yggnad var sammanlagt 160 milj. kr och marknadsvärdet 274 milj. kr. Det nämndes särskilt att ett flertal stora skogsfastigheter var prästlönefonds-fastigheter. Jord- bruk i större skala fanns bl.a. vid Kinnekulle i Skara Stift. Småhus- fastigheterna var oftast torpställen som följt med stora skogsfastigheter. De flesta låg inom Skara och Karlstads stift.

· För kyrkofondsfastigheter redovisades den sammanlagda arealen 16 500 ha. Taxeringsvärdet för mark och b yggnad var 109 milj. kr och marknadsvärdet 168 milj. kr. Det antecknades att stora jordbruksegen- domar fanns inom Lunds, Skara och Uppsala stift. Den mesta skogs- marken fanns inom Karlstads stift där Alkvettern var en av Svenska kyrkans största enheter över huvud taget. Betydande skogsarealer fanns även inom andra stift, t.ex. Uppsala, Växjö, Skara och Härnösand.

·För församlingskyrkas fastighet redovisades den sammanlagda arealen 13 000 ha. Taxeringsvärdet för mark och b yggnad var 109 milj. kr och marknadsvärdet 161 milj. kr. Det uttalades att fastighetstypen förekom främst i de förutvarande danska landskapen Skåne, Blekinge och Halland. I Karlstads stift fanns några stora skogsfastigheter. I resten av landet fanns enstaka mindre fastigheter. Det påpekades att frågan om en fastighet var kyrkokommunal eller tillhörig församlingskyrkan inte alltid var utredd. Sannolikt hade en del kyrkokommunal egendom klassats som församlingskyrkas fastighet varför areal- och värdeupp- gifterna var något för höga.

·För domkyrkas fastighet redovisades den sammanlagda arealen 3 900 ha. Taxeringsvärdet för mark och byggnad var 78 milj. kr och mark-

SOU 1997:47

Bilaga 3 265

nadsvärdet 104 milj. kr. Det uttalades att den helt övervägande delen av fastighetsbeståndet fanns i Lunds stift.

I LMV-rapporten angavs det också bl.a. att landets boställen och prästlönefastigheter hade en sammanlagd areal av produktiv skogsmark för hela riket om 358 000 ha och att det bedömda marknadsvärdet för denna skog var 2 370 000 kkr. För landets kyrkofondsfastigheter angavs en sammanlagd skogsareal av 11 550 ha och ett bedömt marknadsvärde av 91 200 kkr. För landets församlingskyrkas fastighet var arealen produktiv skogsmark 8 000 ha och det bedömda marknadsvärdet 65 200 kkr.

För all kyrklig jord i landet oavsett egendomstyp redovisades åkerareal med sammanlagt 70 320 ha och betesareal med 17 956 ha. Taxerings- värdet för denna jord var 1 184 478 kkr och marknadsvärdet 1 544 000 kkr.

För landets samlade kyrkliga jord i egendomsslagen produktiv skogs- mark, skogsimpediment, åker- och betesmark, ekonomib yggnader, tomt och bostad till lantbruk, småhusfastigheter och hyresfastigheter samt övrigt redovisades arealen 542 000 ha. Taxeringsvärdet för mark och byggnad var 2 743 milj. kr och marknadsvärdet 4 395 milj. kr.

Förslaget Jorden, skogen och fonderna

Ett kompletterande utredningsarbete i fråga om förmögenhetsförvaltning bedrevs sedan av kyrkofondens styrelse i syfte att ytterligare utreda möjligheterna att öka avkastningen av den kyrkliga egendomen m.m. Det kompletterande utredningsarbetet resulterade dels i oktober 1989 i utred- ningen "Att förvalta sitt pund" dels i förslaget "Jorden skogen och fon- derna, en effektivare förvaltning av kyrkans finansförmögenhet" som överlämnades till regeringen i oktober 1990.

Inriktningen i "Jorden, skogen och fonderna" var kyrkans finansför- mögenhets möjliga värdeutveckling och avkastning nu och i framtiden. Avsikten var att lämna förslag till hur en effektiv förvaltning skulle kunna uppnås.

Lantmäteriverket gjorde dock i samband med "Jorden, skogen och fon- derna" en komplettering av sitt tidigare material genom att värdera Svenska kyrkans fastigheter den 1 januari 1989. Den således utförda värderingen byggde på en värde uppskattning av hela taxeringsenheter. Som underlag för den nya värderingen användes de överlåtelser som förvärvsprövats efter den 1 juli 1987. Materialet omfattade drygt 7 000 förvärv fördelade över hela landet. För att uppskatta marknadsvärdena användes vissa köpeskillingskoefficienter som justerats upp en aning mot tidigare. Värderingen var avsedd att spegla marknadsvärdesnivån under senare delen av 1988. Några stora förändrdingar volymmässigt hade inte