| SOU 1997:189 | 3 |
Till statsrådet
Vid sammanträde den 16 januari 1997 beslutade regeringen om direktiv (dir 1997:9) som gav en särskild utredare i uppdrag att utforma förslag till ett nytt system för ekonomisk ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Det nya systemet skall ersätta dagens system med förtidspension och sjukbidrag.
Med stöd av regeringens bemyndigande den 16 januari år 1997 förordnade statsrådet
att från den dagen vara särskild utredare i utredningen. Den 5 februari 1997 förordnades som SAKKUNNIGA att ingå i utredningen departements-
rådet Stefan Ackerby, departementssekreteraren Karin Frank, departementssekreteraren Jonas Iversen, hovrättsassessorn Marianne Jenryd, kanslirådet Stefan Oscarson och docenten Joakim Palme. Till att som EXPERTER ingå i utredningen förordnades samma dag förbundsordföranden Olof Bergvall, programmeraren Andrzej Dudzuk, avdelningsdirektören Ann
Som sekreterare i utredningen har sedan den 12 februari 1997 tjänstgjort försäkringskonsulten
Utredningen (S 1997:03) om ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga har antagit namnet Förtidspensionsutredningen.
Den 13 november 1997 lämnade utredningen betänkandet SOU 1997:166 Ohälsoförsäkringen – Tr ygghet och aktivitet. I betänkandet presenterade utredningen förslag till en sammanhållen ohälsoförsäkring. Försäkringen omfattar ersättning vid såväl korta, långvariga som varaktiga fall av nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom. I betänkandet lämnades också förslag till hur de nya ersättningsreglerna skall anpassas till det reformerade ålderspensionssystemet och vilken
| 4 | SOU 1997:189 |
ålderspensionsrätt som förtidspensionärer skall tillgodoräknas i detta system. Utredningen föreslog också förändringar bl.a. i reglerna om arbetslivsinriktad rehabilitering samt förändringar som syftar till att i större utsträckning än nuvarande regler möjliggöra aktivitet hos den som beviljats förtidspension.
Utredningen framhöll i betänkandet att utredningstiden varit knapp, vilket fått till följd att konkreta lagförslag inte upprättats vad avser vissa av utredningens förslag samt att inte heller förslag till övergångsbestämmelser då kunde lämnas. Utredningen förklarade dock att den avsåg att återkomma med förslag till övergångsbestämmelser.
Efter det att betänkandet lämnades har arbetet med övergångsbestämmelserna fortsatt. Även detta arbete har bedrivits under tidspress.
Konstruerandet av regler för övergången framför allt mellan det nuvarande förtidspensionssystemet och det av utredningen föreslagna systemet är tekniskt komplicerat och kräver omfattande överväganden. Utredningen har därför i det nu aktuella betänkandet i dessa delar inte kunnat lämna lagförslag utan har inskränkt sig till att lämna principiella förslag till övergångsbestämmelser.
Det är av värde att liknande regler kommer att gälla för hur avskaffandet av det särskilda grundavdraget för folkpensionärer skall hanteras vid övergången till de reformerade systemen såväl vad avser ålderssom förtidspension. Det är också i flera avseenden principiellt likartade problem som måste lösas i båda fallen. Enligt utredningens uppfattning är det därför lämpligt att mer konkreta förslag till övergång till det nya förtidspensionssystemet i denna del utreds inom ramen för den utredning som inom kort väntas få i uppdrag att för ålderspensionsreformen utforma garantipensionen för ålderspensionärer födda år 1937 eller tidigare.
Förtidspensionsutredningen överlämnar härmed betänkandet SOU 1997:189 Ohälsoförsäkringen – Övergångsbestämmelser. Utredningens arbete fortsätter för att, i enlighet med direktiven, senast den 1 april 1998 lämna en särskild redovisning i de delar förslagen avser ungdomar.
Stockholm i december 1997
!NNA (EDBORG
| SOU 1997:189 | 5 |
Innehåll
| &¶RORD.......................................................................................................... | 3 | ||
| 5TG¥NGSPUNKTER F¶R ¶VERG¥NGSREGLERINGEN ........................................ | 7 | ||
| 1.1 | Utredningens förslag till nytt system för ersättning | ||
| vid långvarigt nedsatt arbestförmåga .................................. | 7 | ||
| 1.2 | Bakgrunden till förslagen .................................................... | 8 | |
| 1.3 | Allmänt om övergångsregleringen ...................................... | 9 | |
| +RITERIER F¶R R¤TT TILL ERS¤TTNING......................................................... | 13 | ||
| 2.1 | Bakgrund ........................................................................... | 13 | |
| 2.2 | Övergångsbestämmelser.................................................... | 14 | |
| ,¥NGTIDSSJUKPENNING......................................................................... | 17 | ||
| 3.1 | Bakgrund ........................................................................... | 17 | |
| 3.2 | Övergångsbestämmelser.................................................... | 18 | |
| !KTIV REHABILITERING OCH UPPF¶LJNING ................................................ | 21 | ||
| 4.1 | Bakgrund ........................................................................... | 21 | |
| 4.2 | Övergångsbestämmelser.................................................... | 22 | |
| 3¤RSKILD INKOMSTUTFYLLNAD ................................................................. | 25 | ||
| 5.1 | Bakgrund ........................................................................... | 25 | |
| 5.2 | Övergångsbestämmelser.................................................... | 26 | |
| &¶RTIDSPENSION.................................................................................. | 27 | ||
| 6.1 | Bakgrund ........................................................................... | 27 | |
| 6.2 | Övergångsbestämmelser.................................................... | 28 | |
| 3TIMULANS TILL ETT AKTIVT LIV UNDER TID MED F¶RTIDSPENSION.................. | 35 | ||
| 7.1 | Bakgrund ........................................................................... | 35 | |
| 7.2 | Övergångsbestämmelser.................................................... | 35 | |
| 2¤TT ATT STUDERA UNDER TID MED F¶RTIDSPENSION.................................. | 39 | ||
| 8.1 | Bakgrund ........................................................................... | 39 | |
| 8.2 | Övergångsbestämmelser.................................................... | 41 | |
| +OPPLING TILL DET REFORMERADE ¥LDERSPENSIONSSYSTEMET .................... | 43 | ||
| 9.1 | Bakgrund ........................................................................... | 43 | |
| 9.2 | Övergångsbestämmelser.................................................... | 45 | |
| +RAV P¥ BOS¤TTNING ........................................................................... | 51 | ||
| SOU 1997:189 | 7 |
1Utgångspunkter för övergångsreglering
1.1Utredningens förslag till nytt system för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga
Förtidspensionsutredningen har i betänkandet SOU 1997:166 Ohälsoförsäkringen – Trygghet och aktivitet lämnat förslag till ett nytt system för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Förslaget innebär relativt långtgående förändringar i förhållande till nuvarande system. En sammanhållen ohälsoförsäkring föreslås. Försäkringen omfattar ersättning vid såväl korta, långvariga som varaktiga fall av nedsatt arbetsförmåga vid sjukdom.
En ny ersättningsform, långtidssjukpenning, föreslås. Långtidssjukpenningen är i huvudsak avsedd att ersätta sjukbidraget i nuvarande system. För den som haft sjukpenning under ett år skall ske en automatisk övergång till långtidssjukpenning, vilken till skillnad från sjukpenningen beräknas på ett historiskt inkomstunderlag. Under vissa förutsättningar skall det även vara möjligt att erhålla långtidssjukpenning efter ansökan.
Vidare ges förslag till beräkningssätt för inkomstrelaterad ersättning i form av långtidssjukpenning och förtidspension som syftar till att minska risken för att ersättningen baseras på tillfälligt låga eller höga inkomster.
En ny utformning av grundskyddet föreslås. Denna utformning innebär att grundskyddet skall utgöra en ren utfyllnadsersättning och dessutom i viss mån anknyta till inkomstutvecklingen i olika åldersgrupper. Vidare föreslås att bosättning i Sverige skall gälla som villkor för rätt till grundskydd.
| 8 5TG¥NGSPUNKTER F¶R ¶VERG¥NGSREGLERING | SOU 1997:189 |
Utredningen föreslår även att huvuddelen av ersättningarna vid långvarig nedsättning av arbetsförmågan anpassas till den allmänna inkomstutvecklingen i samhället.
När det gäller de olika ersättningsformerna sjukpenning, långtidssjukpenning och förtidspension förordar utredningen en ny utformning av kriterierna för rätt till ersättning samt vissa ändringar av reglerna om arbetslivsinriktad rehabilitering.
Beträffande förtidspension föreslås dessutom vissa förändringar som syftar till ökade möjligheter till aktivitet, bl.a. när det gäller förvärvsarbete och studier under tid med förtidspension.
Slutligen lämnas förslag om vilken ålderspensionsrätt som skall tillkomma den som uppbär ersättning vid långvarigt nedsatt arbetförmåga.
Med vissa undantag föreslår utredningen att förslagen genomförs den 1 januari 2001.
I kapitel 17 i betänkandet SOU 1997:166 har utredningen kortfattat berört frågan om övergångsregler.
1.2Bakgrunden till förslagen
Delvis har utredningens förslag till nytt system för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga tillkommit som en följd av den planerade reformeringen av ålderspensionssystemet. Förtidspensionssystemet är i dag en del av ett större system med ersättning i form av folkpension och allmän tilläggspension (ATP) och som bl.a. omfattar förtids- och ålderspensioner. Reglerna för beräkning av förtidspension är i huvudsak knutna till vad som gäller för ålderspensioneringen. Reformeringen av ålderspensionssystemet medför att ålderspension kommer att beräknas enligt nya principer och att ålderspensionssystemet såväl lagtekniskt som finansiellt kommer att utgöra ett från andra socialförsäkringsgrenar avskilt system. Detta medför med nödvändighet att nya regler för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga måste tillskapas för i vart fall förtidspensionärer i de åldersgrupper som kommer att omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet.
En annan utgångspunkt för arbetet har varit att all ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall vara skattepliktig, vilket innebär att det särskilda grundavdraget för pensionärer skall avskaffas.
Till grund för utredningens förslag ligger emellertid även ett antal av utredningen antagna principiella ståndpunkter för hur ersättningssystemet bör vara utformat.
Förslagen syftar inte i sig till några generella förändringar av det ekonomiska utfallet för dem som kommer att uppbära sådana ersättningar som omfattas av utredningens förslag. Däremot kan ersättnings-
| SOU 1997:189 | 5TG¥NGSPUNKTER F¶R ¶VERG¥NGSREGLERING 9 |
nivån för en individ i det nya systemet komma att bli högre eller lägre än vad som skulle ha varit fallet i dagens system beroende på faktorer såsom dennes förvärvsmönster, inkomstprofil eller tillväxten i samhällsekonomin. Enligt utredningens bedömning medför ett genomförande av förslagen i och för sig på sikt en samhällsekonomisk besparing.
Det förtjänar dock att påpekas att varken det föreslagna systemet i sig eller övergången från det nuvarande systemet till det föreslagna för dem som beviljats en ersättning före ikraftträdandet enligt direktiven får medföra någon ökning av utgifterna jämfört med vad som gäller enligt nuvarande förhållanden.
Syftet med ersättningssystemet är att även framgent tillförsäkra människor rätt till ekonomisk tr ygghet vid förtida förlust eller nedsättning av arbetsförmågan. Ersättningen skall därvid utgöra en kompensation för inkomstbortfall som har sin grund i sjukdom eller skada i form av inkomstrelaterad ersättning och garantibelopp.
1.3Allmänt om övergångsregleringen
Inledningsvis kan konstateras att övergångsregleringen innefattar ett flertal olika faktorer som måste balanseras mot varandra. I grunden gäller naturligtvis att en ny utformning av ersättningssystemet som i såväl principiellt som samhällsekonomiskt avseende måste anses innebära en förbättring i förhållande till gällande system i princip bör få största möjliga genomslag. Mot detta skall dock, särskilt i fråga om långsiktiga ersättningar, vägas intresset av att de försäkrade individerna inte drabbas av försämrade villkor och intresset av att motverka tröskeleffekter. Dessa intressen står dessutom ofta i motsatsställning till det samhällsekonomiska intresset av att hålla utgifterna inom den givna ramen och administrationens intresse av att undvika alltför långvarig tillämpning av särskilda övergångsregler för vissa grupper. Även dessa faktorer måste naturligtvis vägas in.
Ikraftträdande år 2001
Utredningen föreslår att huvuddelen av förslagen skall träda i kraft den 1 januari 2001. Undantag från detta föreslås i fråga om de nya kriterierna för sjukpenning och förtidspension samt vissa förslag om ändringar av reglerna om arbetslivsinriktad rehabilitering. Dessa ändringar föreslås således genomförda den 1 januari 1999.
| 10 5TG¥NGSPUNKTER F¶R ¶VERG¥NGSREGLERING | SOU 1997:189 |
Nödvändiga förändringar av förmåner beviljade enligt nuvarande regler
Ersättningar som beviljas efter ansökan som görs från och med dagen för ikraftträdandet bör genomgående beräknas med tillämpning av de nya bestämmelserna. Dessförinnan beviljade förmåner bör emellertid så långt möjligt bibehållas i princip oförändrade och således inte bytas ut mot ersättningar beräknade enligt de nya reglerna. Som ovan berörts krävs emellertid av vissa skäl trots detta en relativt omfattande övergångsreglering i fråga om ersättningar som har beviljats före ikraftträdandet enligt nuvarande regler om folkpension och ATP.
Reformeringen av ålderspensionssystemet och avskaffandet av det särskilda grundavdraget för pensionärer innebär i sig krav på att i det närmaste samtliga försäkrade som i dag uppbär eller kommer att börja uppbära förtidspension enligt nuvarande system kommer att få sina ersättningar tekniskt sett omvandlade till inkomstrelaterad förtidspension och garantibelopp.
Helt allmänt gäller vidare att man, inte minst av administrativa skäl, i möjligaste mån bör undvika att upprätthålla olika ersättningssystem parallellt under någon längre tid. Förutom de negativa effekterna i administrativt hänseende innebär en ordning med parallella system dessutom att de s.k. tröskeleffekterna förstärks.
Detta talar för en anpassning mellan de ersättningar som utgår enligt nuvarande regler och de som kommer att beviljas från och med den 1 januari 2001. Det nu sagda behöver dock i sig inte innebära att individer drabbas av några påtagliga nominella förändringar av utgående ersättningar.
Tröskeleffekter
Såsom tröskeleffekt brukar beskrivas det förhållandet att exempelvis nivån på en ersättning varierar märkbart beroende på marginella skillnader i enskilda faktorer. Exempelvis kan detta gälla om en ansökan om ersättning ges in före eller efter ett visst datum. Tröskeleffekter är generellt sett något som bör undvikas. Detta kan dock inte gälla utan undantag.
Flertalet av de ändringar som föreslås av utredningen grundas på principiella resonemang om hur ett system för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga bör vara utformat. Med hänsyn härtill bör naturligen eftersträvas att de nya reglerna får ett långtgående genomslag. I vissa fall måste det därför accepteras att tröskeleffekter uppstår.
| SOU 1997:189 | 5TG¥NGSPUNKTER F¶R ¶VERG¥NGSREGLERING 11 |
Förtidspension – en långsiktig ersättning
Särskilt i fråga om en sådan långsiktig ersättning som förtidspension bör de pensionsberättigade inte drabbas av annat än marginella förändringar av ersättningens nivå som följd av att det nya systemet införs.
Förtidspension beviljas i princip för tiden fram till dess den försäkrade går i ålderspension. En individ måste kunna långsiktigt planera och inrätta sin tillvaro även när han eller hon är hänvisad till att försörja sig genom en förtidspension. Detta talar mot att vidta några förändringar som innebär försämringar av de förtidspensionerades ekonomiska standard.
En förtidspensionär har dessutom oftast mycket svårt att genom arbete eller på annat sätt kompensera för en nedsättning av ersättningens nivå och är i regel helt beroende av pensionen för sin försörjning, vilket medför ett särskilt krav på att de pensionsberättigade måste kunna förlita sig på att ersättningen är stabil över tiden.
I princip bör alltså övergångsreglerna för de förtidspensionerades del syfta till att inga minskningar av ersättningen får ske.
Samtidigt blir det orimligt att under lång tid framöver i varje enskilt fall göra individuella jämförande beräkningar och, då det nya systemet resulterar i en högre eller lägre ersättning, genomgående beräkna ersättningen enligt det för individen mest fördelaktiga alternativet. Övergångsbestämmelser med en sådan inriktning skulle kunna bli mycket kostsamma och dessutom innebära en stor administrativ uppgift.
Ovan har nämnts utredningens förslag om att förtidspensionärer skall ges ökade möjligheter till ett aktivare liv och således kunna förvärvsarbeta eller studera under tid med förtidspension utan att riskera att förtidspensionen omprövas. Dessa möjligheter föreslås omfatta även dagens förtidspensionärer från och med ikraftträdandet den 1 januari år 2001.
Sjukbidragen och övergången till långtidssjukpenning
Sjukbidrag enligt dagens regler beviljas för en begränsad tid, i regel högst tre år.
Det framstår som rimligt att ingen förändring vidtas i fråga om de sjukbidrag som beviljats under tiden fram till dess att de nya bestämmelserna om långtidssjukpenning trätt i kraft.
Med hänsyn till sjukbidragets temporära karaktär kan det dock inte anses befogat att tillförsäkra sjukbidragstagarna en långsiktig garanti
| 12 5TG¥NGSPUNKTER F¶R ¶VERG¥NGSREGLERING | SOU 1997:189 |
mot förändringar av ersättningen på samma sätt som i fråga om förtidspensionärerna.
Utgångspunkten bör alltså vara att sjukbidragstagarna övergår till långtidssjukpenning eller förtidspension enligt nya regler om de vid utgången av sjukbidragstiden alltjämt helt eller delvis saknar arbetsförmåga till följd av medicinska eller därmed jämställda orsaker.
Födda år 1937 eller tidigare
Förtidspensionärer och sjukbidragstagare som är födda år 1937 eller tidigare kommer i så gott som samtliga fall att gå i ålderspension senast under år 2002. Denna grupp kommer i huvudsak inte att omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet utan kommer att få sin ålderspension beräknad med utgångspunkt i nuvarande regler för folkpension och ATP. Enligt utredningens uppfattning talar övervägande skäl för att inga förändringar vidtas för denna grupp i fråga om ersättningens och ålderspensionsrättens beräkning. Även de som tillhör dessa födelseårgångar och som först efter det föreslagna systemets ikraftträdande beviljas en förmån bör i huvudsak undantas från att omfattas av nya ersättningsregler.
Ålderspensionsrätt
Förutom att ge förslag till ett nytt ersättningssystem har det ankommit på utredningen att föreslå regler om ålderspensionsrätt i det reformerade ålderspensionssystemet för dem som uppbär ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Utredningen föreslår att de som kommer att uppbära förtidspension enligt de föreslagna reglerna skall tillgodoräknas ålderspensionsrätt på den s.k. antagandeinkomsten fram till 59 års ålder om de har rätt till inkomstrelaterad förtidspension och, då rätt till grundskydd föreligger, på det utgående s.k. garantibeloppet. Även i detta avseende bör utgångspunkten vad beträffar dem som som uppbär förtidspension enligt nuvarande regler och tillgodoräknats ATP- poäng vara att beräkningen av rätt till ålderspension utformas på motsvarande sätt. För dem som i nuvarande system har beviljats förtidspension men saknar rätt till ATP bör dock gälla att de skall omfattas av grundskyddet i det reformerade ålderspensionssystemet, dvs. den s.k. garantipensionen, vilken i fråga om ersättningsnivåer motsvarar nuvarande grundskydd i form av folkpension och pensionstillskott.
| SOU 1997:189 | 13 |
2 Kriterier för rätt till ersättning
5TREDNINGENS F¶RSLAG: Kravet på att arbetsförmågan skall vara nedsatt med minst sju åttondelar för rätt till hel förmån skall gälla för alla ersättningar i ohälsoförsäkringen från och med den 1 januari 1999.
2.1Bakgrund
Utredningen har i kapitel 7 i betänkandet SOU 1997:166 föreslagit vissa förändringar vad gäller kriterierna för rätt till sjukpenning och förtidspension. Samma regler som föreslås gälla för rätt till sjukpenning och förtidspension fr.o.m. den 1 januari 1999 föreslås gälla även för rätt till långtidssjukpenning när denna ersättningsform införs den 1 januari 2001.
Utredningen bedömer att de förändringar som föreslås av kriterierna för rätt till ersättning är att anse som nödvändiga förtydliganden av de regler som gäller för närvarande. Det gäller framför allt dels förtydligandet av vad som skall anses vara ett på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete, dels möjligheten att åberopa särskilda skäl för rätt till ersättning. Dessutom föreslås att kravet på arbetsförmågans nedsättning för rätt till hel ersättning sänks från nuvarande krav på hel nedsättning till sju åttondelar av hel arbetsförmåga.
När det gäller kravet på arbetsförmågans nedsättning konstaterar utredningen att det enligt nu gällande regler föreligger rätt till tre fjärdedels ersättning för dem som har en arbetsförmåga som, åtminstone teoretiskt, bedöms uppgå till mellan 1 och 49 procent. Att en mycket liten arbetsförmåga föreligger torde dock vara mycket svårt att avgöra och därmed finns risk för olika behandling och olikformighet i rättstillämpningen. Utredningen har därför gjort den avvägningen att den som bedöms ha en arbetsförmåga som är mindre än hälften av 25 procents arbetsförmåga skall få rätt till hel ersättning. Även om det sedan den
1 juli 1993 ställs krav på att arbetsförmågan skall vara helt nedsatt för rätt till hel förmån, torde det finnas personer som därefter har beviljats
| 14 +RITERIER F¶R R¤TT TILL ERS¤TTNING | SOU 1997:189 |
hel förmån även om de har en mycket liten återstående arbetsförmåga. Utredningen bedömer därför att förslaget är av mera formell än reell karaktär. Detta utesluter naturligtvis inte att det finns personer som har beviljats tre fjärdedels ersättning men där arbetsförmågan är nedsatt med minst sju åttondelar. Dessa personer skulle, om de nu föreslagna reglerna varit tillämpliga vid beslutstillfället, ha rätt till hel förmån.
2.2Övergångsbestämmelser
Utredningen föreslår att det sänkta kravet på arbetsförmågans nedsättning för rätt till hel förmån även skall gälla dem som har beviljats förtidspension eller sjukbidrag eller börjar uppbära sjukpenning före den 1 januari 1999. Den som vid tidpunkten för övergången till de föreslagna kriterierna den 1 januari 1999 har tre fjärdedels ersättning kan efter ansökan beviljas hel förmån även om arbetsförmågans nedsättning inte har förändrats sedan förmånen beviljades. Ansökningsförfarandet gäller dem som har förtidspension eller sjukbidrag. När det gäller sjukpenning behövs av naturliga skäl ingen ansökan utan försäkringskassan har att pröva arbetsförmågans nedsättning utifrån de underlag, bland annat läkarutlåtanden, som finns tillgängliga i det enskilda fallet.
När det gäller sjukbidrag har utredningen inte föreslagit några förändringar av kriterierna för rätt till denna förmån eftersom avsikten är att sjukbidrag normalt inte skall kunna beviljas efter införandet av långtidssjukpenning den 1 januari 2001. Utredningen har emellertid angett i betänkandet SOU 1997:166 att det är olämpligt att ha olika kriterier för sjukpenning, långtidssjukpenning och förtidspension. Till följd härav har utredningen föreslagit en förändring av kriterierna för rätt till sjukpenning. Av samma orsak anser utredningen att de kriterier som föreslås gälla för rätt till förtidspension även bör gälla vid prövning av rätt till sjukbidrag som beviljas fr.o.m. 1 januari 1999 t.o.m. det datum då möjligheten att bevilja sjukbidrag upphör, i princip t.o.m. den 31 december 2000.
En förutsättning för att kunna ansöka om hel förmån är att de aktuella personerna skall blir informerade om möjligheten. Utredningen föreslår därför att de personer som uppbär tre fjärdedels sjukpenning, förtidspension eller sjukbidrag senast den 30 september 1998 informeras skriftligen om ändrade kriterier för rätt till hel förmån och därmed om möjligheten att, i förekommande fall, ansöka om hel förmån fr.o.m. den 1 januari 1999. En förutsättning för att försäkringskassan skall kunna besluta om hel förmån bör vara att det finns underlag som ger stöd för att arbetsförmågan inte uppgår till mer än en åttondel av hel arbetsförmåga, bland annat läkarutlåtande. Mot bakgrund av att läkar-
| SOU 1997:189 | +RITERIER F¶R R¤TT TILL ERS¤TTNING 15 |
nas utlåtanden har stor betydelse för möjligheten att avgöra arbetsförmågans nedsättning är också dessa en viktig målgrupp för försäkringskassans information om ändrade kriterier.
Utredningen har diskuterat huruvida försäkringskassans prövning av rätt till hel förmån även skall innefatta en omprövning av redan beviljad förmån, dvs. om ansökan om hel förmån skall innebära att även tidigare beviljad tre fjärdedels förmån prövas på nytt. Utredningen har kommit till slutsatsen att försäkringskassans prövning bör avse rätten till hela förmånen, dvs. inte enbart en förhöjning från tre fjärdedels till hel ersättning. Det bör emellertid uppmärksammas att i de fall som förtidspensionen eller sjukbidraget har beviljats före den 1 januari 1997 gäller övergångsbestämmelser som innebär att de regler som gällde för rätt till förtidspension och sjukbidrag före den 1 januari 1997 skall tilllämpas till den del förmånen har beviljats före den 1 januari 1997 eller beviljats efter en ansökan som har gjorts före den dagen. Dessa övergångsbestämmelser innebär att den som med stöd av de nu föreslagna övergångsbestämmelserna ansöker om hel förmån skall vid prövningen av rätt till hel förmån få tre fjärdedels ersättning prövad enligt tidigare regler. Det gäller under förutsättning att förtidspensionen eller sjukbidraget har beviljats före den 1 januari 1997 eller efter en ansökan som inkommit före denna dag. Förhöjningen från tre fjärdedels till hel förmån skall därefter prövas enligt de nu föreslagna kriterierna.
Mot bakgrund av att det torde finnas en viss kvarstående arbetsförmåga bland dem som tidigare har hel förmån gör utredningen den bedömningen att det kommer att röra sig om ett begränsat antal personer som kan ha rätt till höjning av ersättningsnivån med stöd av övergångsbestämmelserna. Den 31 december 1996 var det cirka 7 500 personer som hade tre fjärdedels förtidspension eller sjukbidrag. Den absoluta merparten av dessa torde ha en arbetsförmåga som uppgår till minst en åttondel av hel arbetsförmåga och kommer därför inte att ha rätt till hel förmån.
| SOU 1997:189 | 17 |
3 Långtidssjukpenning
5TREDNINGENS F¶RSLAG Långtidssjukpenning införs och sjukbidrag avskaffas den 1 januari 2001. Den som vid införandet av det föreslagna systemet har sjukperioder av en sådan omfattning att han eller hon enligt förslaget skall ha för långtidssjukpenning skall den 1 januari 2001 övergå till långtidssjukpenning. Den som har sjukbidrag vid tidpunkten för övergången till det föreslagna systemet skall fortsätta få sjukbidrag som längst till det datum då sjukbidraget enligt beslutet skall omprövas. Om det vid omprövningen bedöms att arbetsförmågan fortfarande är nedsatt skall han eller hon övergå till långtidssjukpenning eller, om arbetsförmågenedsättningen är bestående, till förtidspension. Sjukbidrag skall under år 1999 kunna beviljas för som längst två år och under år 2000 för som längst ett
år. De som den 1 januari 2001 har sjukbidrag eller dessförinnan har inkommit med en ansökan om förtidspension (sjukbidrag), som inte hunnit prövas före detta datum, och är födda åren 1982
3.1Bakgrund
I kapitel 10 i betänkandet SOU 1997:166 har utredningen föreslagit att en ny ersättningsform, benämnd långtidssjukpenning, skulle införas. Långtidssjukpenning skall kunna utgå i form av inkomstrelaterad ersättning och garantibelopp. Den inkomstrelaterade ersättningen skall baseras på ett historiskt inkomstunderlag och skall utgöra 80 procent av genomsnittet av de två bästa av de tre senaste årens inkomster. Garantibeloppet skall utges i form av en utfyllnad upp till en garantinivå, som är beroende av den försäkrades ålder och civilstånd. Långtidssjukpen-
| 18 ,¥NGTIDSSJUKPENNING | SOU 1997:189 |
ning är en
De som vid övergången till det föreslagna systemet blir aktuella för långtidssjukpenning är således personer som i dag har antingen sjukpenning eller sjukbidrag, dvs. ersättningsformer som inte är permanenta till sin karaktär utan i stället avsedda att utges under en begränsad tid. Som framgått av kapitel 1 i detta betänkande leder detta till att de överväganden som här blir aktuella till viss del är annorlunda än vid en permanent ersättningsform som förtidspension. Utredningen föreslår därför inte några liknande övergångsregler till skydd mot försämringar
i denna grupps ersättningsnivåer vid övergång till långtidssjukpenning som de som föreslås för förtidspensionärer.
3.2Övergångsbestämmelser
Övergång från sjukpenning till långtidssjukpenning
Utredningens förslag till långtidssjukpenning innebär att den som varit sjukskriven 365 dagar i följd eller har haft sjukperioder om sammanlagt 365 dagar under de senaste 450 dagarna automatiskt skall övergå från sjukpenning till att få sin ersättning beräknad enligt reglerna för långtidssjukpenning. Detta innebär att ett historiskt underlag läggs till grund för beräkningen av den utgående förmånen. Eftersom det i princip endast är fråga om ett byte av beräkningssätt av en icke permanent ersättning saknas enligt utredningens bedömning skäl att ha några särskilda övergångsbestämmelser för det fallet att någon övergår från sjukpenning till långtidssjukpenning. Således skall alla som den 1 januari 2001 uppfyller kvalifikationsvillkoren för långtidssjukpenning denna dag övergå från sjukpenning till långtidssjukpenning.
Inte heller behövs några övergångsbestämmelser när det gäller möjligheten att ansöka om långtidssjukpenning. Denna möjlighet skall således stå öppen från och med den 1 januari 2001.
Övergång från sjukbidrag till långtidssjukpenning
För den grupp som vid tidpunkten för övergången till det föreslagna systemet har sjukbidrag krävs bestämmelser för hur övergången till de ersättningsformer som finns i det föreslagna systemet skall gå till. Det
SOU 1997:189 ,¥NGTIDSSJUKPENNING 19
är enligt utredningens mening betydelsefullt att i möjligaste mån undvika att det nuvarande och det föreslagna ersättningssystemet tillämpas parallellt. Det föreslagna systemet bör därför kunna tillämpas fullt ut så snart som möjligt efter dess ikraftträdande. Detta innebär bland annat att ersättningsformen sjukbidrag bör avskaffas redan i samband med införandet.
Eftersom sjukbidrag är en tidsbegränsad förmån kommer det att finnas sjukbidrag som löper ut efter det att långtidssjukpenning införts. Det finns inte tillräckliga skäl för att endast i anledning av det föreslagna ersättningssystemet ompröva dessa sjukbidragsbeslut förrän den tid som beslutet avser har gått ut. När så har skett och rätten till fortsatt förmån skall bestämmas bör däremot inte sjukbidragsbeslutet kunna förlängas. Den försäkrade som har sjukbidrag bör i stället om arbetsförmågenedsättningen kvarstår antingen övergå till långtidssjukpenning eller förtidspension beroende av huruvida arbetsförmågenedsättningen kan anses varaktig eller inte. Tid med sjukbidrag skall vid beräkningen av kvalifikationstid för långtidssjukpenning jämställas med sådan sjukperiod som avses i 3 kap. 4 § AFL. För det fall sjukbidragstagaren i stället beviljas förtidspension skall ersättningen vid övergången till förtidspension omräknas på sätt som framgår av kapitel 6 i detta betänkande.
Den som har sjukbidrag och övergår till långtidssjukpenning förlorar sin rätt till bostadsstöd i form av bostadstillägg till pensionärer (BTP). Det är därför nödvändigt att det av utredningen förordade särskilda bostadstillägget till långtidssjukpenningtagare eller ett motsvarande system för bostadsstöd för denna grupp träder ikraft samtidigt som långtidssjukpenning införs för att kompensera vissa av de sjukbidragstagare som mister sitt bostadstillägg.
För att göra övergången från sjukbidrag till annan ersättningsform så snabb som möjligt bör det inte finnas ett stort antal sjukbidrag som löper under lång tid efter det att det föreslagna systemet införts den 1 januari 2001. Utredningen menar därför att de sjukbidrag som beviljas under åren närmast före ikraftträdandet endast bör kunna gälla en kort tid. Utredningen föreslår därför att de sjukbidrag som beviljas under 1999 maximalt skall kunna gälla för en tid av två år och de som beviljas under år 2000 högst ett år.
Unga sjukbidragstagare
I nuvarande folkpensions- och
| 20 ,¥NGTIDSSJUKPENNING | SOU 1997:189 |
ligt utredningens förslag inte att kunna få vare sig långtidssjukpenning eller förtidspension. Det skulle därför kunna leda till orimliga konsekvenser för sjukbidragstagarna inom denna grupp om deras sjukbidrag skulle upphöra utan att de kunde komma i åtnjutande av någon annan ersättning. Utredningen menar därför att ett undantag bör göras för denna grupp såtillvida att den som har sjukbidrag vid införandet och är under 19 år då sjukbidraget löper ut skall kunna få detta förlängt om kriterierna därför är uppfyllda. Detsamma bör gälla för den som före den 1 januari 2001 inkommit med en ansökan om förtidspensionsförmån som inte prövats före ikraftträdandet. Storleken på ersättningen skall beräknas enligt nuvarande regler. En sådan förlängning kan dock aldrig avse längre tid än till dess personen fyller 19 år. Utredningen avser att i sitt fortsatta arbete med frågor rörande ungdomar lägga förslag till ersättningsformer för denna grupp, vilka gör att denna övergångsregel kan bli överflödig.
Personer födda år 1937 eller tidigare
En genomgående utgångspunkt för övergångsbestämmelserna har varit att de som är födda år 1937 och tidigare så lite som möjligt skall påverkas av utredningens förslag. Detta eftersom dessa åldersgrupper i huvudsak inte omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet. Denna utgångspunkt bör gälla också sjukbidraget. Således bör den som har sjukbidrag när långtidssjukpenningen införs och är född år 1937 eller tidigare kunna få ett beslut om fortsatt sjukbidrag även efter den 1 januari 2001. Liksom för ungdomarna bör samma regel gälla för den som före den 1 januari 2001 inkommit med en ansökan om förtidspensionsförmån och som inte prövats före ikraftträdandet. Ett sådant beslut kan dock gälla längst till dess den försäkrade fyller 65 år. På samma sätt som för ungdomarna mellan 16 och 18 år skall ersättningen därvid beräknas enligt nuvarande regler.
För den som skall övergå från sjukpenning till långtidssjukpenning föreligger inte samma skäl för att ha särskilda regler. Även den som är född år 1937 eller tidigare skall därför på vanligt sätt övergå till långtidssjukpenning när han eller hon uppfyller kriterierna på sjukperiodens längd.
| SOU 1997:189 | 21 |
4Aktiv rehabilitering och uppföljning
5TREDNINGENS F¶RSLAG Förslaget om avskaffande av rehabiliteringspenningen och om att sjukpenning i stället skall utgå i samband med rehabiliteringsåtgärder skall träda ikraft den 1 januari 1999.
Inga nya beslut om rehabiliteringspenning skall kunna fattas efter ikraftträdandet. Vid ikraftträdandet gällande beslut om rehabiliteringspenning skall dock kvarstå till dess de löper ut. Den enskildes möjlighet att begära beslut i frågor rörande rehabilitering samt de utökade möjligheterna till rehabilitering genom högre utbildning skall gälla från den 1 januari 1999. Reglerna om rätt till långtidssjukpenning under tid med rehabilitering kan träda ikraft först den 1 januari 2001. Försäkringskassans utökade skyldighet att upprätta rehabiliteringsplaner skall gälla omedelbart för nya sjukfall medan det för pågående sjukfall, där någon sådan plan inte redan finns, skall ha upprättats en rehabiliteringsplan senast inom ett år från ikraftträdandet av de föreslagna reglerna. Rehabiliteringsplaner som upprättats efter ikraftträdandet skall följas upp på så sätt att ingen rehabiliteringsbedömning får bli äldre än sex månader gammal. De planer som finns vid ikraftträdandet skall senast inom ett år från ikraftträdandet bli föremål för sådan uppföljning.
4.1Bakgrund
I kapitel 11 i betänkandet 1997:166 har utredningen föreslagit vissa förändringar av reglerna om arbetslivsinriktad rehabilitering. Utredningen föreslog bland annat att ersättning under tid som sådan rehabilitering pågår skall utges i form av sjukpenning. I förekommande fall kan även långtidssjukpenning eller förtidspension utgå under sådan tid.
Den särskilda rehabiliteringspenningen föreslås därför tas bort. Vidare föreslog utredningen att rehabiliteringsplaner skall upprättas när det blir aktuellt att klarlägga den enskildes behov av rehabiliteringsåtgärder
| 22 !KTIV REHABILITERING OCH UPPF¶LJNING | SOU 1997:189 |
samt att dessa planer fortlöpande skall följas upp på så sätt att ingen rehabiliteringsbedömning skall få bli äldre än sex månader innan den omprövas. I ovan nämnda betänkande föreslogs också att den enskilde skall ha möjlighet att begära ett formellt beslut i frågor rörande arbetslivsinriktad rehabilitering. Utredningen föreslog också en möjlighet för en försäkrad att, med ersättning från försäkringskassan under det första studieåret, i rehabiliteringssyfte att påbörja högre utbildningar med längre studietid än ett år.
I kapitel 17 i samma betänkande föreslog utredningen att ändringarna i rehabiliteringsreglerna i lagen om allmän försäkring skall kunna träda ikraft redan den 1 januari 1999. Detta med undantag för de regler som är hänförliga till långtidssjukpenningen, vilka tidigast kan träda ikraft den 1 januari 2001. Det torde inte krävas några större förändringar av socialförsäkringsadministrationens
4.2Övergångsbestämmelser
Avskaffande av rehabiliteringspenning och införande av möjlighet att begära beslut i rehabiliteringsfrågor
När det gäller avskaffandet av den särskilda rehabiliteringspenningen menar utredningen att denna ändring kan börja gälla direkt vid ikraftträdandet, i vart fall för sådana situationer där beslut om rehabiliteringspenning inte föreligger vid ikraftträdandet. De som efter ansökan beviljats rehabiliteringspenning, och till vilka sådan ersättning fortfarande utbetalas vid ikraftträdandet av de föreslagna reglerna, bör dock gå kvar på rehabiliteringspenning så länge som beslutet därom gäller. Eftersom rehabiliteringspenning normalt utgår under högst ett år torde det endast i undantagsfall kunna förekomma att personer uppbär rehabiliteringspenning efter utgången av år 1999.
Det bör inte finnas några särskilda övergångsregler för hur möjligheten att begära ett beslut från försäkringskassan i frågor om rehabilitering skall genomföras. Det saknas anledning att i detta hänseende göra skillnad på sjukfall som börjat före eller efter ikraftträdandet, varför dessa regler bör tillämpas generellt på samtliga fall efter den 1 januari 1999.
| SOU 1997:189 | !KTIV REHABILITERING OCH UPPF¶LJNING 23 |
Rehabiliteringsplaner och uppföljning
I fråga om förslaget om att rehabiliteringsplan skall upprättas i samtliga fall då det finns behov av att utreda den försäkrades behov av rehabiliteringsåtgärder och att en rehabiliteringsbedömning inte skall få bli äldre än sex månader utan att bli föremål för omprövning finns det utrymme för andra överväganden. Om försäkringskassorna den 1 januari 1999 skulle bli tvungna att i ett stort antal pågående ärenden omedelbart upprätta rehabiliteringsplaner och dessutom direkt ompröva alla rehabiliteringsbedömningar som är äldre än sex månader skulle detta medföra allvarliga administrativa problem i samband med att de föreslagna reglerna införs. Detta förhållande gör det nödvändigt att se till att genomförandet av de föreslagna reglerna sker successivt. Det är naturligtvis av stort värde att de föreslagna förändringarna så snart som möjligt tillämpas i samtliga fall där det finns anledning att överväga rehabiliteringsåtgärder. Utredningen gör dock den bedömningen att man blir tvungen att välja mellan att införa reglerna omedelbart för nya sjukfall eller att vänta med dessa fall och i stället med omedelbar verkan upprätta planer i pågående ärenden. Som anförts i kapitel 10 i betänkandet 1997:166 anser utredningen att det är viktigt att rehabiliteringsinsatser sätts in så snart detta, med hänsyn tagen till den försäkrades hälsotillstånd, är möjligt. Detta talar för att det finns anledning att prioritera de nya fallen vad gäller upprättande av en plan. Utredningen gör därför den bedömningen att det är viktigast att det föreslagna systemet kommer i gång direkt för de nya fallen. För redan pågående fall skall naturligtvis eventuella rehabiliteringsinsatser fortgå som förut även efter införandet av de ändrade reglerna. Det är dock betydelsefullt att det även i pågående sjukfall så småningom, i de fall där sådan plan inte redan föreligger, upprättas en rehabiliteringsplan. Det är dock nödvändigt att försäkringskassorna får tid på sig att hinna upprätta rehabiliteringsplaner i dessa fall. Sådana planer skall därför inte behöva vara klara förrän ett år efter att de föreslagna reglerna har trätt ikraft.
I frågan om omprövning och kravet att den senaste rehabiliteringsbedömningen inte får bli äldre än sex månader gör sig samma aspekter gällande som i fråga om upprättande av rehabiliteringsplaner. Utredningen menar att planer som upprättats efter den 1 januari 1999 direkt bör omfattas av de föreslagna reglerna om uppföljning. När det gäller vid ikraftträdandet gällande planer är det utredningens uppfattning att det på grund av administrativa skäl inte går att kräva att alla dessa har blivit föremål för nya bedömningar förrän tidigast den 31 december 1999. Detta hindrar naturligtvis inte att försäkringskassan om den anser
| 24 !KTIV REHABILITERING OCH UPPF¶LJNING | SOU 1997:189 |
att det finns behov av en förändring av rehabiliteringsplaneringen upprättar en ny rehabiliteringsplan redan vid ett tidigare datum.
Utbildning som rehabiliteringsåtgärd
Det är enligt utredningens mening också betydelsefullt att de utökade möjligheterna till studier som rehabiliteringsåtgärd träder ikraft så fort som möjligt. Detta inte minst för att försäkringskassan vid den utökade rehabiliteringsplanering som skall ske efter övergången till de föreslagna reglerna kan väga in möjligheten av att den försäkrade kan påbörja en högre utbildning som är längre än ett år. Förslagen till förändringar i detta hänseende bör därför också träda ikraft samtidigt som övriga ändringar i rehabiliteringsreglerna, dvs. den 1 januari 1999.
| SOU 1997:189 | 25 |
5 Särskild inkomstutfyllnad
5TREDNINGENS F¶RSLAG Rätten att ansöka om särskild inkomstutfyllnad skall avse de personer som fr.o.m. den 1 januari 2001 tvingas lämna en anställning till följd av sjukdom men som bedöms ha arbetsförmåga i ett annat arbete där lönen är lägre än vad en förtidspension skulle innebära.
5.1Bakgrund
Enligt de regler som gällde för beviljande av förtidspension före den 1 januari 1997 fanns möjlighet att bevilja partiell förtidspension till personer trots att de arbetade heltid. En person som övergick till ett annat heltidsarbete kunde, om detta arbete var lägre betalt än det tidigare arbetet som han eller hon på grund av sjukdom inte kunde fortsätta med, kompenseras genom förtidspension för det inkomstbortfall som uppstod.
Sedan den 1 januari 1997 gäller att vid bedömning av i vad mån arbetsförmågan är nedsatt skall beaktas den försäkrades förmåga att försörja sig själv genom ett på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. Med uttrycket ”försörja sig själv genom arbete” avses i detta sammanhang att arbeta heltid och få en lön som överensstämmer med gällande kollektivavtal eller som i övrigt är gängse inom det nya arbetet/yrkesområdet. I bedömningen skall hänsyn inte tas till tidigare inkomst utan endast till den försäkrades förmåga att kunna försörja sig själv genom ett på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete.
I kapitel 12 i betänkandet SOU 1997:166 har utredningen föreslagit att en person som på grund av sjukdom eller därmed jämställt tillstånd tvingas lämna sin anställning men till följd av försäkringens krav på omställning, exempelvis byte av yrke, saknar rätt till förtidspension, skall kunna få särskild inkomstutfyllnad. En förutsättning för beviljande av särskild inkomstutfyllnad är att förvärvsinkomsten i det nya arbetet understiger vad den försäkrade istället skulle ha erhållit i förtidspension.
| 26 3¤RSKILD INKOMSTUTFYLLNAD | SOU 1997:189 |
Den särskilda inkomstutfyllnaden skall beräknas till det belopp som motsvarar den faktiska skillnaden mellan vad en förtidspension skulle uppgå till om han eller hon istället hade beviljats en sådan förmån och den faktiska eller beräknade förvärvsinkomsten i det arbete som han eller hon bedöms ha arbetsförmåga i.
5.2Övergångsbestämmelser
Utredningen anser att möjligheten att ansöka om särskild inkomstutfyllnad skall avse de personer som fr.o.m. den 1 januari 2001 tvingats lämna en anställning till följd av sjukdom men som har en arbetsförmåga i ett lägre betalt arbete.
En förutsättning för att en individ skall beviljas särskild inkomstutfyllnad är att arbetsförmågan till följd av sjukdom varit helt eller delvis nedsatt i ett högre betalt arbete, men eftersom personen bedöms ha en arbetsförmåga i ett lägre betalt arbete, har han eller hon ingen rätt till förtidspension. För beviljande av särskild inkomstutfyllnad krävs således till stora delar samma beslutsunderlag som vid beslut om förtidspension, bland annat när det gäller läkarutlåtande. Utredningen har därför också föreslagit att beslut om särskild inkomstutfyllnad skall fattas av socialförsäkringsnämnd.
Som framgår av ovanstående redovisning fanns det före år 1997 möjlighet att bevilja partiell förtidspension till den som på grund av sjukdom tvingats lämna ett högre betalt arbete men som kunde arbeta heltid i ett annat arbete om lönenivån i detta arbete var betydligt lägre. De personer som under åren
Även om personerna som kan komma i fråga för ansökan torde ha varit långtidssjukskrivna innan övergången till det lägre betalda arbetet, kan det bli svårt att i efterhand få fram tillförlitliga utredningar och underlag som krävs för beslut om särskild inkomstutfyllnad. Utöver de underlag som krävs för ställningstagande om rätt till förtidspension skall försäkringskassan ta ställning till vilken lönenivå som gäller inom de yrkesområden som den försäkrade bedöms ha arbetsförmåga i. Ju längre tid som har förflutit efter det att den försäkrade övergått till ett lägre betalt arbete desto svårare blir det naturligtvis att få fram sådana underlag. Utredningen har därför valt att inte föreslå några övergångsbestämmelser när det gäller särskild inkomstutfyllnad.
| SOU 1997:189 | 27 |
6 Förtidspension
5TREDNINGENS F¶RSLAG Individer födda år 1938 eller senare som vid ikraftträdandet av ett nytt system för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga har ersättning i form av förtidspension skall få denna tekniskt sett omvandlade så att folkpension, pensionstillskott och allmän tilläggspension (ATP) ersätts av inkomstrelaterad förtidspension och garantibelopp. Utgångspunkten skall vara att individens disponibla inkomst inte skall förändras. Den omräknade förtidspensionen skall därefter behandlas på samma sätt som de förtidspensioner som beviljas efter ikraftträdandet. För individer födda åren 1936 och 1937 som har beviljats förtidspension före ikraftträdandet eller beviljas denna förmån därefter skall i princip nuvarande folkpensions- och
6.1Bakgrund
I kapitel 13 i betänkandet SOU 1997:166 har utredningen förslagit nya regler för beräkning av ekonomisk ersättning i form av förtidspension. Enligt förslaget skall ersättningen från och med den 1 januari 2001 betalas ut som inkomstrelaterad förtidspension och i förekommande fall som garantibelopp upp till en bestämd garantinivå.
Utredningens förslag till regler för beräkning av inkomstrelaterad förtidspension skiljer sig i flera delar från nuvarande regler. Inom ATP- systemet beräknas en antagandepoäng utifrån huvudregeln de två högsta årsinkomsterna av de fyra senaste åren och förmånen beräknas som 60 procent av medelpoängen av 15 bästa inkomståren (inklusive antagandepoäng) av alla år mellan 16 och 64 år ålder. I det föreslagna systemet bestäms ersättningen som 65 procent av en antagandeinkomst beräknad som genomsnittet av de fyra bästa årsinkomsterna under de sex senaste åren. Också grundnivån i försäkringen ändras – från nuvarande system med folkpension i botten för samtliga och pensionstillskott upp till en viss nivå för dem som helt saknar ATP eller har en låg sådan, till
| 28 &¶RTIDSPENSION | SOU 1997:189 |
en ren utfyllnad av den inkomstrelaterade ersättningen upp till en viss garantinivå i form av ett garantibelopp i det föreslagna systemet. Även skattereglerna för förtidspensionärer ändras från ett system med ett särskilt grundavdrag för folkpensionärer (SGA) som medger att delar av förmånen är skattefri för förtidspensionärer med låga eller medelhöga pensionsinkomster till ett system där förtidspensioner fullt ut beskattas som förvärvsinkomster.
De relativt omfattande regelförändringarna tillsammans med principen att beviljade förmåner av långsiktig karaktär inte bör förändras i alltför stor utsträckning medför att någon ny beräkning av förtidspensionen inte bör göras för dem som har fått den beviljad enligt nuvarande regler. Samtidigt bör inte det nuvarande systemet existera parallellt med det föreslagna systemet längre än nödvändigt. Av detta skäl föreslår utredningen övergångsbestämmelser för personer födda år 1938 eller senare som vid det föreslagna systemets ikraftträdande den 1 januari 2001 har en förtidspension. Dessa bör få sina folkpensions- och
år 1937 och tidigare i huvudsak inte kommer att omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet föreslår utredningen att dessa i princip lämnas helt utanför det föreslagna förtidspensionssystemet och även efter den 1 januari 2001 behåller respektive får sin förtidspension beräknad enligt nuvarande regler.
6.2Övergångsbestämmelser
Omräkning av förtidspensioner i form av folkpensions- och
&ORMER F¶R OMR¤KNING AV INKOMSTRELATERAD F¶RTIDSPENSION
5TREDNINGENS F¶RSLAG För en förtidspensionär som har allmän tilläggspension (ATP) skall summan av folkpensionen och ATP omvandlas till inkomstrelaterad förtidspension. Antagandeinkomsten beräknas som kvoten mellan denna summa och talet 0,65.
Utredningens har föreslagit att utgående inkomstrelaterad förtidspension i det föreslagna systemet skall utgöra 65 procent av en individs antagandeinkomst beräknad som genomsnittet av de fyra högsta av de
| SOU 1997:189 | &¶RTIDSPENSION 29 |
senaste sex årens inkomster. I nuvarande system utgör ATP den del av pensionen som är direkt inkomstrelaterad. Indirekt är dock också folkpensionen inkomstrelaterad eftersom den inte bara är en del av grundskyddet utan också utgör en kompensation för det första basbeloppet av en individs inkomster. För en individ med viss ATP är det således naturligt att såväl utgående ATP som folkpension ersätts av inkomstrelaterad förtidspension. För den som saknar ATP ter det sig dock mer naturligt att folkpensionen betraktas som en del av grundnivån.
Genom att för de förtidspensionärer som vid det föreslagna systemets ikraftträdande har en
Denna antagandeinkomst bör sedan fylla samma funktion och fullt ut behandlas på samma sätt som antagandeinkomster för dem som beviljas förtidspension enligt de i kapitel 13 i betänkandet SOU 1997:166 föreslagna reglerna. Detta innebär bland annat att den inkomstrelaterade förtidspensionen skall beräknas som 65 procent av denna antagandeinkomst. Vidare skall antagandeinkomsten ligga till grund för beräkningen av den ålderspensionsrätt som skall räknas förtidspensionärer tillgodo. Antagandeinkomsten skall årligen räknas om dels med hänsyn till förändringen i det allmänna prisläget, dels med halva förändringen i den allmänna inkomstnivån.
5TFYLLNAD TILL GARANTINIV¥N
5TREDNINGENS F¶RSLAG För den vars ersättning efter omräkning till inkomstrelaterad förtidspension inte når upp till gällande garantinivå skall garantibelopp utgå för mellanskillnaden.
Det föreslagna systemet har en garantinivå till vilken en utfyllnad görs om den inkomstrelaterade förtidspensionen är lägre. Även för den som har beviljats förtidspension före ikraftträdandet och som därmed får sin folkpension och ATP omvandlad till inkomstrelaterad förtidspension skall denna utfyllnad göras. Även nuvarande förtidspensionssystem innehåller en grundnivå till vilken utfyllnad i form av pensionstillskott görs om den inkomstrelaterade pensionen (folkpension och ATP) är lägre.
| 30 &¶RTIDSPENSION | SOU 1997:189 |
3¤RSKILT ¶VERG¥NGSVIS GARANTIBELOPP
5TREDNINGENS F¶RSLAG För att kompensera för avskaffandet av det särskilda grundavdraget för folkpensionärer (SGA) skall ett särskilt övergångsvis garantibelopp utgå till vissa förtidspensionärer. Be- loppet utgår till dem som genom omvandling från folkpension och ATP till inkomstrelaterad förtidspension får en ersättning på en sådan nivå att den disponibla inkomsten försämras. Det särskilda övergångsvisa garantibeloppet bör bestämmas som en schablon så att i princip ingen individ oavsett kommunalskattesats får en försämrad ekonomisk situation. Den närmare utformningen av garantibeloppet bör överensstämma med de regler som kommer att gälla i motsvarande situation vid avskaffandet av SGA för andra folkpensionärer.
Det särskilda grundavdraget för folkpensionärer (SGA) utgör en del av det samlade grundskyddet i nuvarande pensionssystem. I och med att SGA skall avskaffas går pensionärer med låga och medelhöga pensionsinkomster miste om en skatteförmån. För vissa förtidspensionärer blir därför den generella omvandlingen av folkpension och ATP till inkomstrelaterad förtidspension och garantibelopp otillräcklig för att uppnå oförändrade nettopensioner. Genom att samtidigt införa ett särskilt övergångsvis garantibelopp kan dock förlusten av skatteförmånen kompenseras.
Som ovan nämnts bör även förtidspensioner beviljade före ikraftträdandet av de föreslagna ersättningsreglerna så snart omräkning gjorts betraktas och behandlas som de förtidspensioner som beviljas efter det föreslagna systemets ikraftträdande. För de individer som tidigare har beviljats förmånen är det dock inte rimligt att den ekonomiska situationen, till exempel mätt som disponibel inkomst, försämras. Konstruktionen av SGA gör att förtidspensioner upp till cirka 3 basbelopp per år till viss del kan vara befriade från beskattning. Genom avskaffandet av SGA kommer beskattningen av pensionsinkomster att skärpas i detta inkomstintervall. För att uppnå oförändrad ekonomiska situation för dessa förtidspensionärer bör därför ett särskilt övergångsvis garantibelopp införas. I praktiken innebär dock den föreslagna konstruktionen av och höjda nivån på garantinivån att många förtidspensionärer redan med hjälp av denna skyddas från den försämring som avskaffandet av SGA innebär.
En rad faktorer påverkar en individs disponibla inkomst. En viktig faktor är i vilken grad inkomsterna är beskattade. SGA innebär att skillnaden i disponibel inkomst mellan en pensionär som bor i en
| SOU 1997:189 | &¶RTIDSPENSION 31 |
kommun med hög kommunalskattesats och en pensionär i en lågskattekommun är mindre än om en större del av pensionsinkomsten vore beskattad. Att kompensera för avskaffandet av SGA så att skillnaden mellan dessa båda pensionärer förblir liten är inte önskvärt då det skulle innebära behov av att ta hänsyn till kommunalskattesatsen i den kommun som pensionären för tillfället bor i. Någon ny omräkning skulle därefter inte kunna ske om individen flyttar. Allmänt sett bör utformningen av det särskilda övergångsvisa garantibeloppet innehålla ett mått av schablonisering för att undvika tekniskt komplicerade bedömningar i enskilda fall. Naturligtvis bör schablonen ta sikte på att skillnaden mellan nettoersättningen före och efter ikraftträdandet skall vara liten.
I den mån schablonen kan komma att innebära påtagliga avvikelser mellan olika gruppers nettopension före och efter omräkningen bör utgångspunkten vara att det snarare är högre särskilda övergångsvisa garantibelopp som bör utgå än lägre. Detta innebär visserligen en ökad kostnad för systemet, men ökningen kan sannolikt begränsas dels genom en träffsäker schablon, dels genom en konstruktion där kostnaderna på relativt kort sikt minskar kraftigt och till slut helt fasas ut och försvinner. Ett exempel på en konstruktion som uppfyller detta sist nämnda kriterium skulle vara att utge nominellt oförändrade belopp som över tiden reduceras av utvecklingen på den underliggande förtidspensionen.
I Ds 1997:66 Garantipension och samordningsfrågor m.m. anges att en särskild utredare skall ges i uppdrag att lämna förslag till utformning av en särskild övergångsvis garantipension för ålderspensionärer för att hantera avskaffandet av de särskilda skattereglerna för pensionärer. Som tidigare anförts anser Förtidspensionsutredningen att det är viktigt att den lösning som skall gälla för ålderspensioner också bör gälla för förtidspensioner som har beviljats före ikraftträdandet. Med hänsyn till den begränsade tid som utredningen haft till förfogande och med tanke på att en särskild utredare skall få i uppdrag att utreda frågan inom ramen för ålderspensionsreformen vore det lämpligt att överlämna frågan till denna utredare.
| 32 &¶RTIDSPENSION | SOU 1997:189 |
3UCCESSIVT INF¶RANDE AV GARANTINIV¥N
5TREDNINGENS F¶RSLAG Garantinivån skall för förtidspensioner till ogifta utbetalade under år 2001 uppgå till motsvarande 2,4 minskade basbelopp per år för alla omräknade förtidspensioner. År 2001 skall för förtidspensioner, till ogifta, beviljade enligt de föreslagna reglerna gälla en garantinivå som är 2,0 minskade basbelopp för
År 2002 skall garantinivån för tidigare omräknade förtidspensioner samt för
Från år 2001 till och med år 2005 skall utöver ovan nämnda höjningar endast justering för förändringar i det allmänna prisläget göras. Därefter, med början år 2006, skall garantinivån justeras enligt förslaget i avsnitt 13.6.2 i betänkandet SOU 1997:166. Garantinivån för gifta skall alltid uppgå till 89 procent av motsvarande nivå för ogifta.
I det nuvarande förtidspensionssystemet utgör grundnivån 2,015 minskade basbelopp per år i bruttoersättning för ogifta. Till följd av det särskilda grundavdraget för folkpensionärer (SGA) är en stor del av denna ersättning befriad från inkomstbeskattning. För att i genomsnitt uppnå samma nettopension i ett system utan SGA skulle denna ersättning behöva uppgå till 2,39 minskade basbelopp per år. Denna nivå avser en förmån beskattad med genomsnittlig kommunalskattesats (31,66 procent).
Utredningens förslag till garantinivå enligt kapitel 13 i betänkandet SOU 1997:166 uppgår till 2,5 minskade basbelopp per år för ogifta förtidspensionärer i åldrarna
| SOU 1997:189 | &¶RTIDSPENSION 33 |
realinkomsten som föreslagits. Under perioden
Individer födda år 1936 och 1937 undantas
5TREDNINGENS F¶RSLAG Individer födda åren 1936 och 1937 skall inte beröras av de föreslagna reglerna avseende ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Således skall personer i dessa åldrar som den 1 januari 2001 redan uppbär förtidspension behålla sin ersättning i form av folkpension, ATP och pensionstillskott. Också rätten till särskilt grundavdrag för folkpensionärer (SGA) kvarstår för denna grupp fram till övergången till ålderspension.
Även individer som är födda åren 1936 och 1937 och beviljas förtidspension efter 1 januari 2001 skall få sin förtidspension beräknad enligt nuvarande regler.
Enligt förslaget till reformerat ålderspensionssystem skall individer födda år 1937 eller tidigare i princip inte beröras av de föreslagna reglerna. Skälen till detta ligger bland annat i att ikraftträdandet av de föreslagna reglerna kommer att ske så nära inpå denna grupps ordinarie pensionsålder. Att då ens i begränsad utsträckning låta dessa beröras av regler som gällt under så liten del av den tid under vilken pensionsrätten tjänats in vore inte rimligt. I linje med detta införs därefter de föreslagna reglerna successivt genom att de som är födda åren 1938 till 1953 (den s.k. mellangenerationen) får sin ålderspension beräknad enligt nuvarande regler till allt mindre del och föreslagna regler till allt större del. De som är födda år 1954 eller senare får sin ålderspension beräknad fullt ut enligt det reformerade systemets regler.
Förtidspension är en försäkringsersättning vid nedsatt arbetsförmåga och inte en intjänad rättighet. Att inte låta dem beröras som endast under kortare tid tjänat in pensionsrätt när de föreslagna reglerna gällt är således inte direkt tillämpligt vad gäller förtidspension.
Nuvarande regler för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga är starkt kopplade till nuvarande ålderspensionsregler. Såväl för-
| 34 &¶RTIDSPENSION | SOU 1997:189 |
tidspension som sjukbidrag beräknas på samma sätt som ålderspension efter att ett antagande gjorts om inkomster och bosättning fram till ordinarie ålderspensionsålder. Den enda skillnaden är att förtidspensionärer och sjukbidragstagare har ett högre grundskydd. Detta innebär att flertalet av förtidspensionärerna och sjukbidragstagarna får en oförändrad ekonomisk situation vid övergången till ålderspension. Endast de som åtminstone till viss del får ersättning i form av pensionstillskott får en minskad ersättning. Således bör inte de som är födda åren 1936 och 1937, och därmed har kort tid kvar till ordinarie ålderspension, och som redan beviljats förtidspension vid ikraftträdandet alls beröras av det föreslagna reglerna för ersättning, eftersom de inte alls kommer att beröras av det reformerade ålderspensionssystemet.
Av huvudsakligen tre skäl bör inte heller de som är födda före åren 1936 och 1937 men som inte har beviljats förtidspension före ikraftträdandet beröras av de föreslagna ersättningsreglerna. Det första skälet är att trots att förtidspensionen är en försäkringsersättning och inte en intjänad rättighet kan den av många uppfattas som intjänad bland annat med anledning av den koppling som finns till ålderspensionen. Förtidspensionen kan upplevas som en möjlighet till förtida uttag av ålderspension i händelse av sjukdom och därmed nedsatt arbetsförmåga. Det andra skälet är att en eventuell beviljad förmån enligt föreslagna regler endast kommer att betalas ut under en kort tid före övergången till ålderspension och att det därmed skulle kan upplevas naturligt att båda förmånerna beräknas enligt nuvarande regler. För enskilda individer skulle det föreslagna beräkningssättet innebära att den ekonomiska situationen avviker påtagligt under denna korta tid från situationen såväl före som efter förtidspensionstiden. Det tredje skälet är att många av dem som är födda år 1936 och 1937 antingen redan har beviljats förtidspension, gjort förtida uttag av ålderspension eller på annat sätt lämnat arbetskraften och därmed i enlighet med övriga övergångsregler ändå inte skulle komma att beröras av de föreslagna reglerna. Det fåtal individer som kvarstår i arbetskraften men som ändå förtidspensioneras före 65 års ålder är sannolikt redan vid ikraftträdandet av de föreslagna reglerna nära, om inte annat rent tidsmässigt, en förtidspension. Att särbehandla dessa i förhållande till andra i samma ålder och i övrigt i ungefär samma situation vore olyckligt.
| SOU 1997:189 | 35 |
7Stimulans till ett aktivt liv under tid med förtidspension
5TREDNINGENS F¶RSLAG De föreslagna reglerna som syftar till att stimulera till ett aktivt liv för dem som förtidspensionerats skall omfatta samtliga förtidpensionärer från och med den 1 januari 2001.
7.1Bakgrund
I kapitel 14 i betänkandet SOU 1997:166 har utredningen lämnat förslag som syftar till ökade möjligheter till ett aktivt liv för dem som har förtidspensionerats. En förtidspensionär skall således kunna förvärvsarbeta eller på annat sätt utnyttja en kvarvarande arbetsförmåga utan att riskera att förtidspensionen dras in. Arbetsinkomster som förtjänas genom arbete skall dock till skillnad från i dag reducera förtidspensionen. Det nya systemet måste ses som en positiv möjlighet för dem som har förtidspensionerats att i den mån de önskar och kan ta tillvara en faktisk restarbetsförmåga genom olika slag av aktiviteter.
Redan i betänkandet SOU 1997:166 förordade utredningen att även de som vid övergången till det nya systemet har förtidspension enligt dagens system skall omfattas av dessa nya regler. Utredningen har dock funnit skäl att på några punkter närmare överväga huruvida några särskilda övergångsregler bör gälla för dem som vid övergången har förtidspension enligt nuvarande regler.
7.2Övergångsbestämmelser
För dem som enligt vad som anges i kapitel 6 i detta betänkande får sin folkpension och ATP omvandlad till inkomstrelaterad förtidspension m.m. torde inte uppstå några egentliga komplikationer vid en tillämpning av samma regler som gäller för dem som får förtidspension beviljad och beräknad enligt de av utredningen föreslagna reglerna.
| 36 3TIMULANS TILL ETT AKTIVT LIV UNDER TID MED F¶RTIDSPENSION | SOU 1997:189 |
En konsekvens av att de som har beviljats förtidspension enligt nuvarande regler skall omfattas av de nya reglerna är dock att försäkringskassan före ikraftträdandet måste fastställa s.k. inkomstfribelopp för dem som då har partiell förtidspension. Inkomstfribeloppet innebär en gräns för hur stora förvärvsinkomster en förtidspensionär kan tjäna
in utan att förtidspensionen reduceras. Den del av förvärvsinkomsterna som överstiger inkomstfribeloppet skall till 80 procent reducera förtidspensionen.
Förtidspensionärer som är födda år 1937 eller tidigare kommer inte att omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet. Av den anledningen föreslår utredningen att de inte heller skall beröras av de nya reglerna om beräkning av förtidspension. Deras förtidspension skall alltså inte räknas om. I stället föreslås att de behåller sin folkpension och ATP fram till dess de fyller 65 år och övergår i ålderspension. Det ter sig i och för sig principiellt riktigt att även denna grupp ges samma möjligheter som övriga förtidspensionärer att leva ett aktivt liv med förvärvsarbete m.m. Det kan dock konstateras att en reducering av förtidspensionen med 80 procent av förvärvsinkomster kan medföra relativt kraftiga marginaleffekter för det fall att folkpensionen och till följd därav även det särskilda grundavdraget reduceras av förvärvsinkomst.
För den som i dag har partiell förtidspension gäller inte någon särskild formell gräns för hur stora inkomster som får tjänas in med användande av kvarvarande arbetsförmåga utan att det får någon inverkan på pensionen. Om det skulle visa sig att inkomsterna förvärvats med användande av arbetsförmåga som förutsatts inte föreligga vid beslutet om partiell förtidspension kan detta dock föranleda att förtidspensionen dras in eller minskas.
Enligt de nya reglerna skall dock som ovan angetts fastställas ett inkomstfribelopp som innebär en formell gräns för hur stora förvärvsinkomster en förtidspensionär kan tjäna in utan att förtidspensionen reduceras.
Inkomstfribeloppet beräknas som en andel av den s.k. antagandeinkomsten, varvid nämnda andel skall motsvara den arbetsförmåga som inte täcks av förtidspension. I regel motsvarar antagandeinkomsten i det av utredningen föreslagna systemet genomsnittet av förvärvsinkomsterna under de i inkomsthänseende fyra bästa åren av de sex år som närmast föregått pensionsfallet. För det fall att en förtidspensionär saknat eller haft endast låga inkomster före pensionsfallet fastställs inkomstfribeloppet med utgångspunkt i den s.k. garantinivån, som utgör grundskyddet i det nya ersättningssystemet.
För dem som har beviljats förtidspension enligt nuvarande regler måste dock inkomstfribeloppet i regel fastställas med utgångspunkt i de regler om antagandeinkomstberäkning som gäller i dag samt de regler
| SOU 1997:189 | 3TIMULANS TILL ETT AKTIVT LIV UNDER TID MED F¶RTIDSPENSION 37 |
om omvandling av förtidspension enligt nuvarande regler till förtidspension enligt de föreslagna reglerna. Det innebär således att inkomstfribeloppet för dem som har ATP av en viss omfattning beräknas såsom en andel av genomsnittet av inkomsterna för de år som enligt dagens regler skall ligga till grund för antagandeinkomsten. I de fall förtidspensionen inte har bestämts med tillämpning av reglerna om antagandeinkomst eller tilläggspensionen i annat fall är så låg att den förtidspensionerade blir berättigad till ett s.k. garantibelopp i det föreslagna systemet bör dock inkomstfribeloppet beräknas på motsvarande sätt som gäller för andra som omfattas av grundskyddet i det nya systemet. Om en försäkrad beviljas en fjärdedels förtidspension kan han eller
hon emellertid alltså genom eget arbete i princip förtjäna en inkomst motsvarande tre fjärdedelar av inkomsten före pensionsfallet utan att förtidspensionen reduceras. Detta gäller även långsiktigt eftersom inkomstfribeloppet skall inkomstindexeras.
Med hänsyn till förtidspensionens karaktär av inkomstbortfallsförsäkring kan det hävdas att det i och för sig är principiellt riktigt att eventuella överskjutande inkomster reducerar förtidspensionen. Genom den möjlighet som föreslås för en förtidspensionär att undgå reducering av förtidspensionen med sådana överskjutande inkomster om han eller hon visar att inkomsterna tjänats in med endast sådan arbetsförmåga som förutsatts föreligga vid beslutet om förtidspension uppnås emel-
lertid en reglering som även anknyter till nuvarande regler. Mot denna bakgrund anser utredningen att det utöver vad som nämnts ovan inte behövs några särskilda övergångsbestämmelser på detta område.
I nuvarande system tillämpas en praxis som innebär att försäkringskassan vid bedömning av arbetsförmågan hos en förtidspensionär bortser från arbetsinkomster som understiger lägsta sjukpenninggrundande inkomst enligt AFL (fr.o.m. den 1 januari 1998 skall en inkomst uppgå till minst 24 procent av basbeloppet för att berättiga till sjukpenning). Detta innebär i praktiken att en förtidspensionär kan ha möjlighet att tjäna in vissa arbetsinkomster utan att detta inverkar på förtidspensionen. Detta motiveras i princip med att en förtidspensionär bör kunna åta sig mindre omfattande sysslor som exempelvis vissa arvoderade politiska uppdrag eller liknande utan att förtidspensionen för den skull skall dras in. En strikt tillämpning av dagens kriterier för rätt till förtidspension skulle nämligen kunna leda till att en hel förtidspension minskades även vid sådana relativt begränsade inkomster av arbete. Det är i detta perspektiv som nämnda praxis måste ses.
Systemet med reducering av förtidspension med förvärvsinkomster som föreslås av utredningen innebär i och för sig att alla inkomster från en och samma arbetsgivare som överstiger 1 000 kronor per år skall re-
| 38 3TIMULANS TILL ETT AKTIVT LIV UNDER TID MED F¶RTIDSPENSION | SOU 1997:189 |
ducera förtidspensionen, vilket enligt det ovan redovisade skulle anses utgöra en inskränkning i förhållande till vad som gäller i dag. Ut- redningens förslag innebär emellertid dessutom i princip obegränsade möjligheter för även den förtidspensionär som beviljats förtidspension enligt dagens regler att förvärvsarbeta eller på annat sätt utnyttja kvarvarande arbetsförmåga genom ideella uppdrag eller liknande. Därigenom bortfaller det egentliga skälet för bibehållande av den i dag tillämpade praxisen. Därmed behövs inte heller någon särskild övergångsregel om ett högre fribelopp för dessa förtidspensionärer.
Vad gäller övriga delar av utredningens förslag i denna del anser utredningen att bör de kunna omfatta dagens förtidspensionärer utan närmare överväganden.
Förslagen till förändringar av systemet med indragning eller minskning av förtidspensioner vid förbättring av arbetsförmåga och de nya regler om reducering av förtidspensionen med inkomster av förvärvsarbete under tid med förtidspension samt möjlighet till vilandeförklaring av förtidspensionen för näringsidkare m.fl. som förordas av utredningen föreslås mot bakgrund av vad som redovisats ovan införda till för samtliga förtidspensionärer fr.o.m. den 1 januari år 2001.
| SOU 1997:189 | 39 |
8Rätt att studera under tid med förtidspension
5TREDNINGENS F¶RSLAG Även den som har beviljats förtidspension före år 2001 skall ges möjlighet att bedriva studier under högst 365 dagar. Den tid som en person före år 2001 har bedrivit studier under tid med förtidspension skall inte avräknas från det antal dagar – högst 365 – som han eller hon har rätt till fr.o.m. den 1 januari 2001.
8.1Bakgrund
Enligt nu gällande regler kan även en förtidspensionär vara skyldig att genomgå rehabiliteringsåtgärder enligt 22 kap. lagen om allmän försäkring (AFL). Om den försäkrade utan giltig anledning vägrar att delta i sådana åtgärder kan denne helt eller delvis tills vidare förlora sin rätt till förtidspension. Utredningen föreslår att sådan skyldighet som regel inte längre skall finnas i det nya förtidspensionssystemet. Förtidspensionär skall dock ha möjlighet att med vissa begränsningar ansöka om att få ta del av sådana åtgärder.
När det gäller studier på eget initiativ finns det enligt nuvarande regler inga uttryckliga hinder för en förtidspensionär att bedriva dessa under tid med förtidspension. Den som påbörjar studier på eget initiativ kan emellertid bli föremål för utredning enligt 7 kap. 3b § AFL. Framgångsrika studieresultat kan ge en indikation om att det också finns en arbetsförmåga som kan tas tillvara på arbetsmarknaden. Om utredningen visar att hälsotillståndet eller arbetsförmågan väsentligt förbättrats kan pensionen minskas eller dras in med stöd av 16 kap. 7 § AFL.
I kapitel 15 i betänkandet SOU 1997:166 har utredningen föreslagit att en förtidspensionär skall ges möjlighet att med bibehållen förtidspension bedriva studier under högst ett år eller 365 kalenderdagar. Om studierna fortsätter i mer än ett år skall förtidspensionen förklaras vilande fr.o.m. andra studieåret och de fortsatta studierna får finansieras med det studiesociala stödet.
| 40 2¤TT ATT STUDERA UNDER TID MED F¶RTIDSPENSION | SOU 1997:189 |
Utredningens förslag innebär en utökad möjlighet för förtidspensionärer att vara aktiva. Det kan dock, vid en jämförelse med nuvarande regler, även innebära en inskränkning i möjligheterna att bedriva studier under tid med förtidspension i de fall studierna inte bedrivs med framgång i enlighet med de kriterier som gäller för rätt till studiemedel. I den mån förslaget är en inskränkning i möjligheterna att bedriva stu-
dier anser utredningen denna vara motiverad av att olika studerandegrupper så långt som möjligt skall bedriva studierna under likartade ekonomiska förhållanden.
Utredningen föreslår en viss begränsning för den som under tid med sjukpenning och långtidssjukpenning genomgått ett års utbildning som rehabiliteringsåtgärd och denna ingår i en sammanhängande längre utbildning som enligt rehabiliteringsplanen skall finansieras på annat sätt fr.o.m. andra studieåret. Om dessa studier avbrutits efter det att ohälsoförsäkringen finansierat det första studieåret, skall inte personen i fråga få behålla förtidspensionen under ytterligare ett år, om han eller hon har för avsikt att fullfölja studierna under tid med förtidspension. I dessa fall bör förtidspensionen förklaras vilande om studierna återupptages under tid med förtidspension.
Den som påbörjar studier föreslås vara skyldig att anmäla detta till försäkringskassan. Försäkringskassan skall därefter fatta beslut om under vilken tid som den försäkrade har rätt att bedriva studier med bibehållen förtidspension eller, om studier redan har bedrivits under ett år, i vilken utsträckning som förtidspensionen skall vara vilande under tiden för de fortsatta studierna. Omfattningen av studierna påverkar i vilken grad som förtidspensionen skall vara vilande, den som exempelvis studerar på halvtid, skall få sin förtidspension vilande till hälften. Om någon inte anmäler till försäkringskassan att han eller hon påbörjar studier skall försäkringskassan fatta beslut om under vilken tid som förtidspension skall betalas ut under studietiden. Om studierna redan har pågått mer än ett år när försäkringskassan får information härom, skall förtidspensionen vara vilande fr.o.m. andra studieåret även i de fall det innebär beslut med retroaktiv verkan. Däremot bör personen inte bli återbetalningsskyldig för förfluten tid. Försäkringskassan har dock att ta ställning till om förtidspensionen skall omprövas med anledning av att studier har bedrivits utan att den försäkrade har fullgjort sin skyldighet att anmäla detta till kassan.
| SOU 1997:189 | 2¤TT ATT STUDERA UNDER TID MED F¶RTIDSPENSION 41 |
8.2Övergångsbestämmelser
Utredningen anser det vara viktigt att även de som redan är förtidspensionerade vid övergången till ett nytt system år 2001 skall ges ökade möjligheter till aktivitet, bland annat genom att bedriva studier. Nu- varande förtidspensionärer bör därför omfattas av samma regler som de som beviljas förtidspension efter införandet av det nya systemet.
En viktig fråga vid ställningstagande till övergångsbestämmelser är huruvida studier som har bedrivits före år 2001 skall ingå i de 365 dagar som förtidspensionären har rätt att behålla sin pension, eller om 2001 skall vara det första året då studier skall avräknas från dessa dagar. Utredningen har kommit till den slutsatsen att övergångsbestämmelserna inte bör innehålla någon retroaktivitet så att studier som har bedrivits före år 2001 skall avräknas från de 365 dagar som den förtidspensionerade har rätt till enligt det föreslagna systemet. Utredningen anser inte att det är lämpligt att avräkna tidigare studier då dessa har bedrivits under de förutsättningar som gäller enligt nuvarande regler. Det kan exempelvis innebära att studier kan ha bedrivits enbart i syfte att vara aktiv utan att ha som mål att visa på studieresultat och personen kan därför ha blivit informerad om att ”icke framgångsrika” studier inte påverkar hans eller hennes rätt till förtidspension. I detta ställningstagande har även beaktats att de som har förtidspensionerats enligt nuvarande regler härigenom kan komma i ett bättre läge än de som förtidspensioneras i framtiden då de kan bedriva studier under tid med förtidspension ett år längre än vad som annars skulle vara fallet. Utredningen gör dock den bedömningen att det är få förtidspensionärer som bedriver sådana studier som kommer att omfattas av de nya reglerna.
När det gäller studier som återupptas under tid med förtidspension och som tidigare har ingått i en rehabiliteringsplan i vilken det framgår att det första året skall finansieras med sjukpenning och därefter av individen själv, torde sådana fall vara ovanliga med nu gällande regler. Om de skulle förekomma bör gälla att försäkrade skall vara informerade om följderna av att studierna avbryts redan när överenskommelsen i rehabiliteringsplanen träffas mellan försäkringskassan och den försäkrade. Utredningen har därför kommit till den slutsatsen att ej heller för dessa bör det förekomma någon form av retroaktivitet.
År 2001 bör således även för tidigare förtidspensionärer vara det första år som studier avräknas från de 365 dagar som förtidspensionären maximalt har till förfogande.
I likhet med vad som bör gälla för övriga förändringar vid övergång till ett nytt förtidspensionssystem bör de som har förtidspensionerats
| 42 2¤TT ATT STUDERA UNDER TID MED F¶RTIDSPENSION | SOU 1997:189 |
med stöd av nuvarande eller tidigare regler på ett tydligt sätt och i god tid före genomförandet, informeras om de regeländringar som kan påverka deras rättigheter. En tydlig information är naturligtvis särskilt viktig i de fall som förslagen ställer krav på den enskilde. När det gäller möjligheten att studera under tid med förtidspension skall den försäkrade anmäla till försäkringskassan att han eller hon har för avsikt att bedriva studier. Försäkringskassan skall därefter fatta beslut om för vilken tid som personen har rätt att bedriva studier med bibehållen förtidspension och, i förekommande fall, fr.o.m. vilken tidpunkt som förtidspensionen skall vara vilande.
| SOU 1997:189 | 43 |
9Koppling till det reformerade ålderspensionssystemet
5TREDNINGENS F¶RSLAG Med anledning av det reformerade ålderspensionssystemet skall det fastställas en ålderspensionsrätt för förfluten tid för personer födda år 1938 eller senare som är eller har varit förtidspensionärer eller sjukbidragstagare innan det föreslagna förtidspensionssystemet träder i kraft 1 januari 2001.
9.1Bakgrund
Det reformerade ålderspensionssystemet bygger på livsinkomstprincipen. Ålderspensionen för en viss individ skall i princip bestämmas av samtliga de inkomster som han eller hon har tjänat in i yrkesaktiv ålder. Under den yrkesaktiva tiden tillgodoräknas den enskilde en ålderspensionsrätt motsvarande 18,5 procent av de intjänade pensionsgrundande inkomsterna.
I kapitel 16 i betänkandet SOU 1997:166 har utredningen föreslagit att förtidspensionärer skall tillgodoräknas en ålderspensionsrätt enligt ovanstående princip. Personer som förtidspensioneras efter det föreslagna förtidspensionssystemets ikraftträdande år 2001 skall fortlöpande tillgodoräknas ålderspensionsrätt motsvarande 18,5 procent av en pensionsgrundande inkomst, motsvarande utgående inkomstrelaterad förtidspension. I åldrarna 19
| 44 +OPPLING TILL DET REFORMERADE ¥LDERSPENSIONSSYSTEMET | SOU 1997:189 |
För dem som är födda år 1938 eller senare
Personer födda år 1937 eller tidigare kommer i princip inte att omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet. De kommer att få hela sin ålderspension beräknad med utgångspunkt i nuvarande regler för folkpension och ATP. Av det skälet finns det inget behov av att fastställa någon ålderspensionsrätt för förfluten tid för personer i denna åldersgrupp. Däremot kommer personer födda åren 1938
Ålderspensionsrätt för förfluten tid
Ålderspensionsreformen innebär att det för förtidspensionärer i de aktuella födelseårgångarna måste fastställas en ålderspensionsrätt också för år 2000 och tidigare. Således måste det fastställas ålderspensionsrätt för förfluten tid för personer som vid ikraftträdandet av det föreslagna förtidspensionssystemet har eller tidigare har haft förtidspension i form av folkpension och ATP. Samma sak gäller för dem som har eller tidigare har haft sjukbidrag i form av folkpension och ATP.
Ålderspensionsrätt för tiden fram till ålderspensioneringen
Utredningen anser att det finns ett intresse av att i möjligaste mån tilllämpa de regler som föreslås för det föreslagna systemet också för dem som har en förtidspension vid det föreslagna systemets ikraftträdande år 2001. Således krävs bestämmelser som innebär att dessa personer kan tillgodoräknas ålderspensionsrätt också för år 2001 och framåt, så länge de har kvar sin förtidspension.
| SOU 1997:189 | +OPPLING TILL DET REFORMERADE ¥LDERSPENSIONSSYSTEMET 45 |
9.2Övergångsbestämmelser
Ålderspensionsrätt för dem som har haft förtidspension eller sjukbidrag före år 2001
5TREDNINGENS F¶RSLAG Personer som har haft en
Däremot bör inte personer som under år 2000 eller dessförinnan har haft förtidspension eller sjukbidrag i form av enbart folkpension och pensionstillskott få någon ålderspensionsrätt tillgodoräknad.
"AKGRUND
För att kunna tillgodoräkna en ålderspensionsrätt för ett visst år i förfluten tid för personer som vid ikraftträdandet av det föreslagna förtidspensionssystemet är eller tidigare har varit förtidspensionärer eller sjukbidragstagare – och som är födda år 1938 eller senare – måste det i ett första steg fastställas en pensionsgrundande inkomst eller ett pensionsgrundande belopp. I nästa steg tillgodoräknas själva ålderspensionsrätten motsvarande 18,5 procent av denna inkomst. Den pensionsgrundande inkomsten eller det pensionsgrundande beloppet bör grundas på de folkpensions- och
Enligt utredningens uppfattning finns det i princip två olika sätt att gå till väga för att i efterhand bestämma en pensionsgrundande in-
| 46 +OPPLING TILL DET REFORMERADE ¥LDERSPENSIONSSYSTEMET | SOU 1997:189 |
komsten för den inkomstberoende
En nackdel med det förstnämnda alternativ är att storleken på ålderspensionsrätten för en viss individ, och därmed också storleken på den kommande inkomstrelaterade ålderspensionen, blir beroende av hans eller hennes civilstånd under tiden med förtidspension. Orsaken till att civilståndet skulle få betydelse vid i övrigt identiska förhållanden är att folkpensionsförmånen är och även tidigare har varit högre för ogifta/ensamstående än för gifta. Det är från principiella utgångspunkter inte önskvärt att civilståndet får genomslag på den individuellt beräknade inkomstrelaterade ålderspension. Av det skälet föreslår utredningen att det sistnämnda tillvägagångssättet skall tillämpas vid fastställandet av den pensionsgrundande inkomst.
Som tidigare har nämnts anser utredningen att det finns ett intresse av att i möjligaste mån tillämpa samma regler som föreslås för det nya systemet också för dem som redan har en förtidspension vid det föreslagna systemets ikraftträdande år 2001 eller som tidigare har haft förtidspension eller sjukbidrag och som är födda år 1938 eller senare. I kapitel 16 i betänkandet SOU 1997:166 föreslår utredningen att personer som förtidspensioneras efter det nya systemets ikraftträdande år 2001 skall tillgodoräknas ålderspensionsrätt på utgående inkomstrelaterad förtidspension, motsvarande 65 procent av antagandeinkomsten. I åldrarna 19
Ovanstående regler bör efterliknas i så stor utsträckning som möjligt också för förfluten tid för personer som innan det föreslagna systemets ikraftträdande har haft förtidspension eller sjukbidrag. Detta föreslås ske genom att de bland dessa personer som har haft en
| SOU 1997:189 | +OPPLING TILL DET REFORMERADE ¥LDERSPENSIONSSYSTEMET 47 |
tillgodoräknas en pensionsgrundande inkomst motsvarande ATP- poängen adderad med talet ett och därefter multiplicerad med basbeloppet för varje år till och med år 2000 som de varit 59 år eller yngre. I dessa åldrar blir därmed den pensionsgrundande inkomsten identisk med en tänkt antagandeinkomst. För sådana år i förfluten tid som de aktuella personerna varit 60 år eller äldre skall den pensionsgrundande inkomsten uppgå till 65 procent av det fulla beloppet, då således pensionsrätten tillgodoräknas på ett belopp motsvarande utgående förmån. Om förtidspensions- eller sjukbidragsförmånen varit partiell eller utgått endast under del av året skall justering av ålderspensionsrätten ske i enlighet med detta, på motsvarande sätt som i det föreslagna systemet.
…LDERSPENSIONSR¤TT P¥ INKOMSTRELATERAD F¶RTIDSPENSION
Till följd av övergångsbestämmelserna inom ålderspensionsreformen får ovanstående förslag till beräkning av ålderspensionsrätt för förfluten tid större betydelse ju yngre personen är vid övergången till det föreslagna systemet år 2001. Den äldsta födelseårgången som berörs är de som föddes år 1938 och som under år 2001 fyller 63 år. Dessa
kommer få fyra tjugondelar av sin ålderspension enligt det reformerade systemets regler och sexton tjugondelar enligt folkpensions- och ATP- systemet. Andelen reformerad ålderspension ökar med en tjugondel för varje senare födelseår. Exempelvis får de som föddes år 1941 och som
år 2001 fyller 60 år sju tjugodelar reformerad ålderspension och tretton tjugondelar folkpension och ATP.
)NGEN ¥LDERSPENSIONSR¤TT F¶R ENBART GRUNDNIV¥
Utgångspunkten för utredningens förslag till övergångsbestämmelser är
i denna del att de nuvarande förtidspensionärerna i princip skall få oförändrade ekonomiska villkor. I vissa delar föreslås dock att positiva förändringar av systemet även skall omfatta dem som redan är förtidspensionerade när det föreslagna systemet träder i kraft. Det gäller bland annat höjningen av nivån på grundskyddet och att förtidspensionen skall räknas upp med den reala inkomstutvecklingen bland de förvärvsarbetande. Utredningen gör dock den bedömningen att det inte är möjligt att konstruera övergångsbestämmelserna på ett sådant sätt att alla förslag som innebär förbättringar av systemet också retroaktivt skall gynna dem som redan är förtidspensionerade medan förslag som kan innebära en viss försämring inte skall genomföras retroaktivt.
| 48 +OPPLING TILL DET REFORMERADE ¥LDERSPENSIONSSYSTEMET | SOU 1997:189 |
Att retroaktivt tilldela ålderspensionsrätt till dem som har haft förtidspension eller sjukbidrag i form av ATP är en förutsättning för att livsinkomstprincipen i det reformerade ålderspensionssystemet skall kunna upprätthållas. Även om det i sig vore önskvärt att ge ålderspensionsrätt också till dem som är eller har varit förtidspensionerade på grundnivå innan det nya systemet träder ikraft, har utredningen gjort den avvägningen att det inte är lika angeläget som att ge retroaktiv ålderspensionsrätt till dem som uppbär inkomstrelaterad förmån.
Det nuvarande förtidspensionssystemet är konsturerat så att förtidspensionen i princip motsvarar den ålderspension som personen kommer att få när han eller hon går i ålderspension. För den som har låg eller ingen ATP utgår däremot ett extra pensionstillskott under tid med förtidspension vilket bortfaller vid ålderspensioneringen. Garantipensionen i det reformerade ålderspensionssystemet motsvarar den ålderspension som enligt nuvarande regler utbetalas till dem som har haft förtidspension. Avsaknaden av övergångsbestämmelser som ger ålderspensionsrätt på utgående grundskydd kommer därför inte att innebära någon försämring i förhållande till nuvarande regler eller de som gällde vid beviljandet av förtidspensionen. Det går inte heller att bortse från att en retroaktiv ålderspensionsrätt för förtidspensionärer på grundnivå också skulle innebära ökade kostnader för förtidspensionssystemet. Ut- redningens förslag till nytt förtidspensionsystem skall framför allt ses som ett sammanhållet system för dem som förtidspensioneras i framtiden och som finansieras inom de ramar som enligt direktiven finns till förfogande.
Mot bakgrund härav föreslår utredningen att det inte skall ges ålderspensionsrätt på utgående förmån för förfluten tid för dem som har eller har haft förtidspension på grundnivå.
| SOU 1997:189 | +OPPLING TILL DET REFORMERADE ¥LDERSPENSIONSSYSTEMET 49 |
Ålderspensionsrätt för dem som har förtidspension eller sjukbidrag den 1 januari 2001
5TREDNINGENS F¶RSLAG Personer som vid det föreslagna ersättningssystemets ikraftträdandet den 1 januari 2001 har en förtidspension eller ett sjukbidrag skall få sin befintliga förmån omvandlad så att folkpension, pensionstillskott och ATP ersätts av inkomstrelaterad förtidspension och garantibelopp enligt det föreslagna systemets regler. Så länge dessa personer är förtidspensionärer skall de få räkna sig till godo en ålderspensionsrätt fullt ut enligt samma regler som skall gälla för dem som beviljas förtidspension enligt de föreslagna nya reglerna.
Personer som vid det föreslagna ersättningssystemets ikraftträdandet den 1 januari 2001 har en förtidspension eller ett sjukbidrag skall enligt utredningens förslag i kapitel 6 i detta betänkande få sin befintliga förmån omvandlad så att folkpension, pensionstillskott och ATP ersätts av inkomstrelaterad förtidspension och garantibelopp enligt det föreslagna systemets regler.
Så länge dessa personer är förtidspensionärer, normalt fram till övergången till ålderspension i samband med uppnådda 65 år, föreslås de få räkna sig till godo en ålderspensionsrätt med utgångspunkt från den inkomstrelaterade förtidspension och eventuella garantibelopp som räknas fram enligt ovan. Ålderspensionsrätten föreslås beräknas fullt ut enligt samma regler som skall gälla för dem som beviljas förtidspension enligt de regler som föreslås i betänkandet SOU 1997:166. Exempelvis bör antagandeinkomsten årligen räknas om dels med hänsyn till förändringen i det allmänna prisläget, dels med halva förändringen i den allmänna inkomstnivån.
| SOU 1997:189 | 51 |
10 Krav på bosättning
Enligt reglerna i lagen om allmän försäkring utges sjukbidrag eller förtidspension i form av folkpension till den som är bosatt utomlands endast om denne är svensk medborgare som dessutom är berättigad till allmän tilläggspension. Vidare gäller att folkpensionen i sådant fall utges i förhållande till antalet
Som redovisats i kapitel 22 i betänkandet SOU 1997:166 har utredningens utgångspunkt vid utformningen av ett grundskydd för förtidspensionärer varit att förtidspensionärer som bor i Sverige skall vara garanterade en viss minsta inkomst för sin försörjning. Rätten till ersättning i form av garantibelopp är därför i princip oberoende av försäkringstid och ersättningen utgår således utan hänsynstagande till bosättningstid till den som är bosatt i Sverige och har beviljats förtidspension. Däremot kommer garantibelopp inte till någon del utges till den som är bosatt utomlands. Detta innebär exempelvis att en förtidspensionär som flyttar till ett annat land och som inte har rätt till någon inkomstrelaterad förtidspension kan komma att stå utan försörjning om det nya landets lagstiftning inte ger rätt till något grundskydd.
Ersättningen till dem som har beviljats förtidspension enligt nuvarande regler kommer för de allra flesta att omvandlas till inkomstrelaterad förtidspension och, om sådan ersättning saknas eller understiger en viss nivå, garantibelopp. Garantibelopp kommer således att utgå även till många av dem som i dag har förtidspension i form av folkpension. Det förtjänar dock att nämnas att den del folkpensionen som utgörs av huvudförmånen och som utgår till dem som i dag har rätt till tilläggspension i princip kommer att omvandlas till inkomstrelaterad förtidspension, som i princip är exportabel i alla situationer. Den som är bosatt utomlands eller kommer att flytta utomlands och får sin folkpension omvandlad till garantibelopp riskerar dock att ställas utan för-
| 52 +RAV P¥ BOS¤TTNING | SOU 1997:189 |
sörjning som följd av införandet av de föreslagna reglerna. För dessa fall eller i vart fall för dem som vid ikraftträdandet av de föreslagna reglerna är bosatta utomlands bör övervägas om behov föreligger av regler som medger att dessa grupper under en övergångstid får möjlighet att anpassa sig till de föreslagna reglerna.