SOU 1997:159

Till statsrådet och chefen för

Justitiedepartementet

Genom beslut den 6 februari 1997 bemyndigade regeringen chefen fö r Justititedepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera konsekvenserna av Europeiska unionens utvidgning för Sverige samt, i andra hand, för unionen som helhet och de länder som ansöker o m medlemskap i EU, de s.k. kandidatländerna, när det gäller samarbetet i rättsliga och inrikes frågor inom EU.

Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen den 5 mars 1997 Rütger Croneborg till särskild utredare. Till sekreterar e utsågs hovrättsassessorn Kavita Bäck Mirchandani.

Utredningen utgör en av sju utredningar som belyser konsekvensern a av en utvidgning av Europeiska unionen ur olika perspektiv. Utöve r utredningen om konsekvenserna för samarbetet i rättsliga och inrike s frågor omfattar denna serie utredningar om konsekvenserna för säker - hetspolitiken, samhällsekonomin, jordbruket och den gemensamma jordbrukspolitiken, regional- och strukturpolitiken, miljön samt personers fria rörlighet vad avser arbetskraft.

Utredningen har i sitt arbete samrått med Utredningen EU:s utvidgning: konsekvenserna för personers fria rörlighet m.m. (A 1997:03).

Utredningen får härmed överlämna betänkandet Ett utvidg at europeiskt område med FRIHET, SÄKERHET och RÄTTVISA (SOU 1997:159).

Trosa i oktober 1997

Rütger Croneborg

Kavita Bäck Mirchandani

6	SOU 1997:159

Innehållsförteckning

Sammanfattning			. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	7
Summary . .		. . . . . .	. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	17
1	Utredningsuppdraget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .			29
	1.1	Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		29
	1.2	Utredningens arbetssätt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		29
2	Utgångspunkter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .			33
	2.1	Öst-, Central- och Västeuropa . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		33
	2.2	EU . .	. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	35
		2.2.1 Samarbetet i rättsliga och inrikes frågor av i
			dag och dess bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	35
		2.2.2 Amsterdamfördraget: Ett gradvis inrättande av
			ett område med frihet, säkerhet och rättvisa . . .	41
	2.3	Utvidgningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		44
		2.3.1	Allmänt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	44
		2.3.2	Villkor för medlemskap . . . . . . . . . . . . . . . . . .	45
		2.3.3	Bistånd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	48
3	Rättsstatsprincipen (the rule of law) . . . . . . . . . . . . . . . . . . .			51
4	Yttre gränskontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .			55
	4.1	EU . .	. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	55
	4.2	Kandidatländerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		58
	4.3	Sverige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		60
5	Fri rörlighet för personer inom EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .			63
	5.1	Begreppets innebörd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		63
	5.2	Bevakning av inre gräns . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		67

SOU 1997:159				7
6	Tillträde till EU för medborgare i tredje land . . . . . . . . . . . .			71
	6.1	Allmänt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		71
	6.2	Flyktingpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		72
		6.2.1	Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	72
		6.2.2	EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	74
		6.2.3	Kandidatländerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	78
		6.2.4	Sverige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	80
	6.3	Invandringspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		81
		6.3.1	EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	81
		6.3.2	Kandidatländerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	83
		6.3.3	Sverige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	85
		6.3.4	Särskilt om viseringspolitiken . . . . . . . . . . . . .	86
7	Olaglig invandring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .			89
	7.1	EU .	. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	89
	7.2	Kandidatländerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		93
	7.3	Sverige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		95
8	Bekämpande av gränsöverskridande kriminalitet . . . . . . . . .			99
	8.1	Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		99
	8.2	Organiserad brottslighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		102
		8.2.1	EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	102
		8.2.2	Kandidatländerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	112
		8.2.3	Sverige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	120
	8.3	Terroristbekämpning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		123
9	Övrigt rättslig samarbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .			125
10	Slutord . . . .		. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	130
Bilagor
1. Kommittédirektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .				133
2. Underlagsmaterial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .				141
3. Jämförelsetabeller . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .				149

8	SOU 1997:159

SOU 1997:159

Sammanfattning

Denna utredning handlar om rättsligt och inrikes samarbete i en utvidgad Europeisk union. Med rättsligt och inrikes samarbete brukar man avse områdena asylpolitik; yttre gränskontroll; invandringspolitik, i synnerhet villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse; kampen mo t olaglig invandring; kampen mot narkotikamissbruk; kampen mot bedrägeri i internationell skala; civil- och straffrättsligt samarbete samt polis- och tullsamarbete.

När detta skrivs regleras det rättsliga och inrikes samarbetet i EU främst av Unionsfördraget (Maastrichtfördraget) i dess s.k. tredje pelare samt , när det gäller krav på visering för tredjelandsmedborgare vid inresa i EU, av EG-fördraget. Till detta kommer, för de m som deltar i det samarbetet, Schengenavtalet och dess tillämpningskonvention (Schengenkonventionen).

Europeiska unionen utvidgades senast år 1995 genom Finlands, Sveriges och Österrikes inträde. Inför nästa utvidgning har Cypern, sj u central- och östeuropeiska stater samt de tre baltiska staterna ansökt om medlemskap. EU-länderna har genomfört en översyn av de grund - läggande fördragen som en förberedelse för en kommande ny utvidgning . Resultatet, Amsterdamfördraget från sommaren 1997, har undertecknats men ännu inte ratificerats av EU:s medlemsstater.

Det har sagts i debatten att fördragsrevisionen inte gick tillräckligt långt . På det rättsliga och inrikes samarbetsområdet kan man i alla fall konst atera att reformen var betydande. Detta gäller i synnerhet på områden a gränskontroll, fri rörlighet för personer, invandringspolitik och flyktingpolitik. Dessa frågor, liksom det civilrättsliga samarbetet, förs nämligen genom Amsterdamfördraget över till den första pelaren i EG-fördraget . Klara målsättningar och tidsgränser för genomförandet av åtgärder p å dessa områden har också fastlagts. Fri rörlighet för personer geno m borttagande av personkontroll vid de inre gränserna skall inom en femårsperiod från Amsterdamfördragets ikraftträdande ha införts i hel a unionen, med undantag för Storbritannien och Irland. Dessutom skal l Schengensamarbetet införlivas med EU. Detta innebär bl.a. att delar a v Schengenregelverket skall lyftas in i EG-fördraget. Överförande till först a pelaren av konventioner och beslut, som redan fattats inom tredje pelarens ram eller som finns i Schengenregelverket, sker inte automatiskt, utan kräver förhandlingar. De beslut som fattas fordrar enhällighet. Detta gäller både överförandet som sådant och den nya utformningen av rättsakterna.

Att samarbetet på detta sätt i stora delar förs in under första pelare n kommer att ge det en helt annan stadga än hittills. Besluten får de n välkända formen av förordningar och direktiv, där nu t.ex. mellanstatliga

10	SOU 1997:159

konventioner har nyttjats som form. EG-domstolen och kommissionen får också sin fulla behörighet på dessa delar av det rättsliga och inrike s området.

Det bör emellertid observeras att straffrättsligt samarbete oc h polissamarbete, dvs. samarbetet för att förebygga och bekämpa brotts - lighet, lämnas kvar i tredje pelaren. Detta samarbete förblir alltså i grunden mellanstatligt, även om det stramas upp genom att bindande beslutsformer införs. Dessutom förstärks institutionernas roll i de t kvarvarande tredjepelarsamarbetet betydligt.

För läsar en av denna rapport är det emellertid bekymmersamt att det rättsliga och inrikes samarbetet på detta sätt i nuläget finns formulerat i tre olika regelverk (de nuvarande fördragen, Schengenregelverket oc h Amsterdamfördraget). Det gör troligtvis framställningen svårläslig . Situationen för kandidatländerna blir klarare. Det blir till sist ett end a regelverk som de måste anpassa sig till. Det är det som gäller nä r Amsterdamfördraget har genomförts av EU:s medlemsstater.

Amsterdamfördraget formulerar också ännu ett nytt mål för de t europeiska samarbetet. Målet är att skapa ett europeiskt område me d frihet, säkerhet och rättvisa. Häri omfattas samarbetet i rättsliga oc h inrikes frågor. Namnet på denna rapport är därmed givet: “Ett utvidga t europeiskt område med frihet, säkerhet och rättvisa.“

Sovjetväldets sammanbrott och järnridåns fall åren 1989 )1991 innebar en omvälvande förändring för de central- och östeu ropeiska samt baltiska kandidatländerna liksom för staterna i vad som tidigare va r Jugoslavien och för andra länder i Oberoende Staters Samvälde (OSS) . Frigörelsen har betytt en forcerad övergång från planekonomi til l marknadsekonomi samtidigt som de dittillsvarande samarbets- och styrningsstrukturerna i området i långa stycken har brutit samman. Som en reaktion mot tidigare hårda begränsningar infördes samtidigt en liber al regim när det gäller rätten att resa in i och ut ur det egna landet.

Effekterna har visat sig på många sätt. För denna utredning är i synnerhet de effekter av intresse, som har att göra med människors fri a rörli ghet och med dennas skuggsida, den illegala migrationen och den gränsöverskridande brottsligheten. Möjligheten att skapa “ett område med frihet, säkerhet och rättvisa“ är inte minst beroende av hur man skal l kunna realisera det förstnämnda målet samtidigt som man håller olaglig invandring och gränsöverskridande brottslighet i schack. Den väg so m Europa har valt skildras i denna rapport.

Den fria rörligheten för personer i EU kan avse två olika saker. Den ena aspekten gäller EU-medborgares rätt att fritt resa in i och uppehålla sig i en annan medlemsstat för att där söka o ch ta anställning, starta egen verksamhet eller ta emot tjänster eller i övrigt lagligen vistas där. Denna frihet har realiserats i unionen och kommer (möjligen efter överenskomn a övergångstider) att gälla också för medborgarna i nya medlemsstater. Den andra aspekten gäller avvecklandet av personkontroller vid inre gräns , dvs. vid gränserna mellan EU:s medlemsstater. Denna frihet har ännu så

SOU 1997:159

länge endast realiserats mellan åtta av EU-länderna och detta har sket t inom ramen för Schengensamarbetet. Det är den fria rörligheten fö r personer i denna sista mening som behandlas i denna rapport. För att den skall kunna realiseras krävs, som nyss sades, att man skapar garantier mot icke önskvärda sidoeffekter. Det kan då genast konstateras att olagli g invandring och gränsöverskridande brottslighet är välkända företeelser i dagens EU. Det nya är att förhållandena i Central- och Östeuropa sam t Baltikum nu har blivit sådana att de negativt påverkar EU-länderna, dvs. skärper situationen. Kandidatländerna är, med något undantag, all a transitländer för illegal migration västerut. Den organiserad e brottsligheten har fått fotfäste i alla kandidatländer och sträcker sin a kontakter in i Västeuropa. Det är alltså riktigast att säga att dessa negativ a företeelser utgör ett alleuropeiskt problem. Därmed är också sagt at t lösningen bör vara gemensam.

Genom att öppna dö rren till ett medlemskap har EU givit kandidatländerna ett mycket starkt incitament att delta i arbetet på en såda n alleuropeisk lösning. Man kan uttrycka det så att statsmakten oc h medborgarna i dessa länder inbjudits att bli medarbetare i arbetet på at t förve rkliga ett utvidgat europeiskt område med frihet, säkerhet oc h rättvisa. Framtiden får utvisa om det lyckas. Mycket tyder på at t utvecklingen i kandidatländerna för närvarande går åt rätt håll, i vart fall i flera av dem. Om förhandlingarna sköts seriöst, om de centraloc h östeur opeiska och baltiska kandidatländerna ges tillräckligt stöd unde r processen och om samarbetet över gränserna kan bygga på förtroend e också för de nya medlemsstaterna, kommer EU:s utvidg-ning inte at t skapa nya problem på det rättsliga och inrikes området. I stället kan man säga att utvidgningen, under samma förutsättningar, innebär lösningen av ett problem.

Det bö r tilläggas att det alleuropeiska samarbetet måste utsträckas til l stater bortom kandidatländerna, framför allt till Ryssland, Ukraina oc h Vitryssland, låt vara i andra former. Det bör undvikas att förhållanden a i dessa länder destabiliserar utvecklingen i de nya medlemsstaterna. På grund av sitt geografiska läge löper de senare risken att importera proble m från sina grannar, alltså en analogi till den situation som EU-länderna nu själva befinner sig i, i relation till kandidatländerna.

Kandidatländerna är skyldiga att acceptera unionens hela regelverk på det rättsliga och inrikes området. Någon särbehandling liknande den, so m Storbritannien och Irland utverkade i Amsterdam, kan de inte räkna med. I den meningen kan man säga att det ställs samma krav p å kandidatländerna som det ställdes på exempelvis Sverige, men det finns en skillnad. Av vårt land begärdes inte att vi skulle visa upp “stabilitet hos de institutioner, som säkerställer demokrati, rättsstatsprincipen (the rule of law), mänskliga rättigheter samt respekt för och skydd av mi noriteter“. Detta krav, som formulerades år 1993 av Europeiska rådet i Köpenhamn, måste kandidatländerna leva upp till för att ett medlemskap skall kunn a komma i fråga. Kommissionen har uttalat att ett kandidatland, Slovakien,

12	SOU 1997:159

för närvarande inte uppfyller kravet. Därmed är inte sagt att situatione n är entydig i de övriga.

Europeiska unionen kan ses som en förtroendepakt. Inte minst den fria rörlighet en för personer i ett utvidgat EU förutsätter att de deltagand e länderna har förtroende för varandras förmåga att i praktiken efterleva de inbördes åtagandena (regelverket). Eftersom genomförandet av alla beslut och ö verenskommelser på det rättsliga och inrikes området ligger i händerna på medlemsstaternas regeringar och förvaltningar måste hög a krav ställas på de deltagande staternas rättsvårdande och förvaltand e instanser. Här finns en central punkt för bedömning av utvidgningen s konsekvenser.

Kandidatländerna, eller i vart fall de flesta av dem, kan förväntas övert a EU:s regelverk som sådant under de närmast följande åren. Därutöve r måste de införa nationell lagstiftning på näraliggande områden som straff- och processrätt och utlännings- och asylrätt. De myndigheter som skal l tillämpa lagstiftningen måste vara kompetenta, ha tillräckliga resurse r (också för att kunna delta i det vittförgrenade EU-samarbetet) samt arbe ta inom ramen för rättsstatsprincipen. Det är framför allt på detta fält de t brister.

Domstolarna i kandidatländerna försöker nu hantera ny lagstiftning, d är praxis saknas och där domarna saknar utbildning. Domare, åklagare och försvars advokater är lågavlönade och därtill för få. Detta leder til l rättsosäkerhet och ibland mycket långa väntetider. Polis och tull har ofta låg social status, vilket är ett arv från tiden före frigörelsen. Det ka n ifrågasättas om en klar uppfattning har hunnit rota sig om vad statens roll bör vara i ett modernt rättssamhälle. Korruptionen är traditionell oc h utbredd. Kompetent och språkkunnig personal saknas i tillräcklig om - fattning, rutiner och utrustning lämnar mycket övrigt att önska . Förtroendefrågan ställer sig själv.

Samarbetet mellan regeringar och myndigheter i EU på det rättsliga och inrikes området rör människonära frågor som gränskontroller, upprätt - hållande av lag och ordning, rättssäkerhet, brottsbekämpning, inbörde s rättshjälp i brottmål , asylpolitik och olaglig invandring. Samarbetet över gränserna, som ofta för med sig utbyte av känslig infor mation, förutsätter förtroende för samarbetsparten.

Slutsatsen är att en komplettering av nationell lagstiftning och en upprustning av de rättsvårdande myndigheterna är nödvändig i kandidatländerna, om dessa med framgång skall kunna inlemmas i ett europeiskt område med frihet, säkerhet och rättvisa. Risken finns att kandidat - ländernas knappa resurser satsas på andra områden, som ses som me r angelägna. Upprustningen måste därför ges fullt stöd av EU och des s medlemsstater. EU-länderna och kommissionen bär också ett ansvar för att de här nämnda aspekterna av medlemskapet inte försummas unde r förhandlingarna.

I Amsterdamfördraget görs klart att EU-länderna (med undantag fö r Storbritannien och Irland) är skyldiga att avveckla personkontrollen vid

SOU 1997:159

gränserna sig emellan (inre gränser) och att harmonisera kontrollen på en hög nivå vid sina gräns er mot tredje land (yttre gränser). Härmed skapas så småningom ett enda europeiskt område med fri rörlighet för personer. I perspektivet ligger att kandidatländerna som medlemmar av EU skall inlemmas i detta område. Den harmoniserade yttre gränskontrollen gör de t samtidigt möjligt att samordna medlemsstaternas invandringsoc h flyktingpolitik och att mer effektivt hindra olaglig invandring i unionen. Vägen till detta mål är dock lång. Ännu så länge har kontrollen vid inre gräns endast avvecklats mellan åtta av Schengenländerna.

Personkontrollen vid gräns har flera viktiga funktioner. Den är en återhål lande faktor för den som olagligt söker ta sig in i ett land . Asylsökandes identitet och resväg kan lättare fastställas vid inresetillfälle t än senare inne i landet. Personkontrollen är också ett led, ett verktyg, i kampen mot den gränsöverskridande brottsligheten. Det är därfö r naturligt att en stat, som i likhet med de nämnda Schengenländerna avstå r från personkontroll vid inre gräns, söker andra garantier för att riskern a skall bli hanterliga.

Schengenländerna emellan tar sig detta uttryck i nära praktisk t polissamarbete mellan länder som delar en gräns. I flera fall har ocks å bevakningen av den inre gränsen intensifierats med nya metoder som medför ökad polisiär närvaro i gränsområdet. I ett fall, Frankrike, ha r personkontrollen återinförts vid vissa gränsavsnitt under åberopande a v en undantagsklausul i Schengenkonventionen och av risken för olagli g narkotikatrafik. Också Sverige bör finna nya former för att bevak a personers rörlighet över inre gräns, när den nuvarande personkontrollen avvecklas. En modell finns i den bevakning tullen utövar med stöd a v särskild lagstiftning, som infördes när den tidigare systematisk a tullkontrollen upphörde i och med vårt lands inträde i tullunionen . Resultat kan också nås genom ökad samverkan med tulloc h polismyndigheter i kandidatländerna. Erfarenheten visar att allt detta kräver resurser. Sverige har dock en fördel i sin geografi. Endast viss a hamnar/färjelägen och vissa flygplatser kan bli inre gräns i förhållande til l nya EU-medlemmar i Central- och Östeuropa samt Baltikum.

Att ett kandidatland blir medlem av EU betyder inte nödvändigtvis att personkontrollen vid gränserna mellan detta land och övriga EU-lände r omedelbart tas bort. Avvecklingen kräver ett rådsbeslut i EU. Ett sådant beslut kan fattas vid en tidpunkt då man bedömer att risken är hanterlig. För svensk del bör gälla att risken av att avveckla personkontrollen vi d gränsen mot en ny medlemsstat, alltså mot ett kandidatland, inte får vara större än risken är att avveckla kontrollen mellan nuvarande EU-länder.

När beslut skall fattas om att ta bort den inre gränskontrollen, är de n yttre gränskontrollens kvalitet en av de viktigaste bedömnings-grunder na. Detta är i allra högsta grad relevant när det gäller kandidatländerna. Dess a är i färd med att bygga upp en modern gränskontroll med s töd av EU och dess medlemsstater, däribland Sverige. I några fall har man nått långt. I många fall är bristerna påtagliga. Dessa brister gäller både personal och

14	SOU 1997:159

utrustning, vartill ofta nog kommer tjänstemännens besticklighet. Kandidatländerna har också andra problem att lösa på vägen .

Utvidgningen bör inte medföra att EU importerar gränstvister. Sådana bö r vara lösta före medlemskapet. För några kandidatländer (t.ex. Ungern ) kan en skärpt personkontroll vid gränsen vålla svårigheter, d ärför att man har en nära språklig, kulturell och historisk gemenskap med befolkningsgrupper i grannländerna. För Sveriges del gäller att vår yttre EU-grän s förändras ganska litet när EU utvidgas med central- och östeuropeiska och baltiska stater. Hela vår kust är och förblir yttre gräns. Eftersom trafiken öve r Östersjön med all sannolikhet ökar med tiden (den är reda n betydande) bör bevakningen av vår Östersjökust förstärkas. Den utgör en del av EU:s yttre gräns, som Sverige är skyldig att bevaka. En kedja ä r inte starkare än sin svagaste länk. De krav vi ställer på kandidatländerna, bör vi också själva kunna leva upp till.

En annan konsekvens av den fria rörligheten för personer i ett utvidgat EU är att den inre utlänningskontrollen måste bli bättre. Varje land svar ar själv för detta. Det kontrollinstrument som allmänt används i d e europeiska länderna är, vid sidan av gränskontrollen, uppehållstillstånd et. De svenska bestämmelserna är här generella oc h gör endast undantag för nordiska medborgare. Den grundläggande principen om EU- medborgarnas fria rörlighet inom EU gör dock att uppehållstillstånde t som kontrollinstrument mest har intresse i vad avser tredjelandsmedborgare. Detta förhållande ändras inte vid en utvidgning av EU. Inom EU pågår en diskussion om vilken ställning som skall tillerkänna s sådana tredjelandsmedborgare som vistas legalt i en medlemsstat. Exempel från nuvarande EU kan vara turkiska medborgare i Tyskland och från kandidatländerna den ryskspråkiga minoriteten i Estland och Lettland. Av mera direkt intresse för Sverige är dock frågan hur man skall komma till rätta med olaglig invandring och bosättning i vårt land. Man kan int e bortse från en ökad risk i framtiden. Det har sagts att omkring tv å miljoner människor vistas olagligen i EU. Situationen är liknande i kandidatländerna, vars gränser ibland är dåligt bevakade och som därför har blivit både mottagar- och transitländer för illegal migration. Den inre utlänningskontrollen är i dag mycket svag i Sverige. Att denna kontroll effektiviseras är en naturlig konsekvens av att den inre gränsen öppna s mot nya medlemsstater från det forna östblocket.

Flyktingpolitiken är i EU en fråga som varje medlemsstat i huvudsa k handhar själv. Alla medlemsstater är härvid bundna av 1951 år s Genèvekonvention om flyktingars rättsliga ställning med dess tilläggs - protokoll (New York 1967). Några steg har dock tagits i riktning mot en samordnad flyktingpolitik i EU och genom fördragsändringen i Amsterdam förs frågan in under första pelaren i EG-fördraget. Dett a innebär en ytterligare harmonisering av EU:s asylpolitik genom införande av gemensamma miniminivåer eller miniminormer bl.a. när det gälle r mottagande av asylsökande, handläggning av asylansökningar, beviljand e av flyktingskap och för att ge tillfälligt skydd för fördrivna personer .

SOU 1997:159

Rådet ges också befogenhet att besluta om ansvarsfördelning mella n medlemsstaterna i samband med insatser för att ta emot flyktingar . Genom Dublinkonventionen regleras redan frågan om vilken av medlemsstaterna som skall ansvara för prövningen av en asylansökan so m framställts i en av EU:s medlemsstater. Harmoniseringen av flyktingpolitiken avser emellertid inte att frånta en medlemsstat möjligheten at t bedriva en mer generös asylpolitik än de övriga.

Kandidatländerna har tillträtt Genèvekonventionen och des s tilläggsprotokoll. Utvidgningen av EU med kandidatländerna kan knappast väntas få negativa konsekvenser av betydelse på det flykting - politiska området. Tvärtom kommer utvidgningen att innebära at t ytterligare länder deltar i utvecklandet av den europeiska flyktingpolitiken och att de deltar aktivt i samrådet. De svårigheter som vållas av kandidatländernas svaga administrativa strukturer bör avhjälpas genom fortsat t stöd från EU och dess medlemsstater.

Organiserad, gränsöverskridande brottslighet existerar i EU likaväl som i kandidatländema. Europa är ett operationsfält för internationell t verksamma förbrytarsyndikat, oftast med ursprung i Syd-, Västelle r Östeuropa, men ibland med ursprung längre bort, t.ex. i Asien eller Latinamerika.

Samarbetet inom EU för att bekämpa detta slags brotts lighet sågs länge som en nödvändig stödjande åtgärd för att möjliggöra att person - kontrollen togs bort vid unionens inre gränser. Men detta begränsad e synsätt är vilseledande. Den samordnade kampen mot brottsligheten har äldre rö tter, bl.a. i Europarådets arbete, och har i Amsterdamfördrage t getts en självständig ställning. Här uttalas klart att förebyggande oc h bekämpning av brottslighet är ett led i arbetet med att ge medborgarna en hög säkerhetsnivå inom ett europeiskt område med frihet, säkerhet oc h rättvisa. Samarbetet skall ske i mellanstatliga former. Brottsbekämpande myndigheter i medlemsstaterna, i synnerhet polis- och tullmyndigheter, skall samverka, både direkt och genom Europol.

Den organiserade brottsligheten i Europa befattar sig med skilda slag av kriminell verksamhet. Ofta väljs den verksamhet som för tillfället ge r störs t ekonomisk vinning till lägsta risk. Den fortgående internationa - liseringen av kommunikationerna, i bred mening, används för brottsliga syften. Hastigheten och anonymiteten utnyttjas. Olaglig tillverkning av och handel med narkotika är ett typiskt exempel på vad den organiserade brottsligheten befattar sig med. Andra exempel är människosmuggling , handel med kvinnor och barn, illegal handel med stulna fordon, beskyddarverksamhet, beställningsmord, finansiella bedrägerier oc h penningtvätt.

Det är lätt att konstatera att den organiserade brottsligheten redan ä r etablerad inom EU. De italienska maffiaorganisationerna är ett tydligt exempel. Ändå är det oroande att liknande brottslighet har fått fotfäste i kandidatländema och, av allt att döma, tilltar där. Den negativ a utvecklingen påverkas av kriminella grupperingar i Ryssland, Vitryssland

16	SOU 1997:159

och Ukraina. Detta kan inte undgå att påverka situationen också i EU - länderna. Bland de mer motbjudande inslagen är handeln från öst til l väst med kvinnor och barn. De central- och östeuropeiska kandidatländern a är också betydande transitländer i den internationella olagliga narkotikahandeln.

Kandidatländerna är i färd med att bygga upp sitt försvar mot denn a kriminalitet. De får här stöd av EU och dess medlemsstater, bland de m Sverige. De har undertecknat de internationella narkotikakonventionerna och, i en del fall, den europeiska penningtvättkonventionen. Deras arbete försvåras dock av bristande resurser och av korruption i polis- och tullväsendet.

Slutsatsen måste bli att kandidatländernas medlemskap i EU på dett a område är en vinning för alla parter om och i den mån statsmakterna i de nya medlemsstaterna förmår kontrollera brottssituationen i det egn a landet. Fö r att detta skall vara möjligt fordras fullt stöd av EU och des s medlemsstater. Dessutom krävs, på sikt, ett växande inbördes förtroende mellan de deltagande förvaltningarna i alla berörda länder.

Det är emellertid fel att enbart fästa blicken på situationen i kandidatländerna. Bekämpandet av den organiserade brottsligheten är redan nu en alleuropeisk (eller, om man så vill, global) fråga som ställer stora krav på EU-samarbetet redan i dag. Inom EU tycks en utveckling vara på gån g som pekar framåt. Där insatserna tidigare inriktades på att geno m resolutioner och andra överenskommelser uppmärksamma och identifie ra olika typer av gränsöverskridande kriminalitet, fokuseras nu de n organiserade brottsligheten som sådan. Europeiska rådet ställde sig i Amsterdam bakom de förslag till samordnade åtgärder mot de n organiserade brottsligheten som den s.k. högnivågruppen hade lagt fram. Förslagen är praktiskt inriktade. Inte minst föreslås åtgärder för at t underlätta samverkan mellan de olika brottsbekämpande myndigheterna i medlemsstaterna.

Den framtida uppgiften för Europeiska unionen, inbegripet Europol, är grannlaga. Strategiska brottsbekämpningsfrågor skall hanteras me d bibehållen nationell självständighet för medlemsstaterna. Brottsbe - kämpningen skall vara effektiv, samtidigt som rättsstatsprincipen iakttas och skyddet för den enskildes integritet respekteras. Det är ju till försvar för bl.a. dessa värden som kampen förs.

För Sveriges del blir en av konsekvenserna krav på ökade insatser av d e myndigheter som har till uppgift att bekämpa den organiserade, gränsöverskridande brottsligheten. Uppgiften är att i ett allt öppnar e Europa hindra att sådan brottslighet får fäste i vårt land. Detta kan vara resurskrävande. Dessutom krävs att också Sverige uthålligt fortsätter de stö dinsatser, som inletts genom EU och andra internationella organisationer eller nationellt.

Det utredningsarbete som ligger till grund för denna rapport har tydligt visat några grundläggande saker:

SOU 1997:159

För det första: Fri rörlighet för personer är en av de grundläggand e friheterna i Europeiska unionen och representerar, när den har för - verkligats, en stor landvinning. Samtidigt utgör den en utmaning redan för de nuvarande medlemsstaterna. Denna utmaning skärps när frihete n utsträcks till kandidatländerna. Sverige bör förbättra sin utlännings - kontroll såväl vid yttre gräns som inne i landet.

För det andra: Olaglig invandring och organiserad brottslighet plågar redan i dag medlemsstaterna i Europeiska unionen. Brottsligheten har sina rötter såvål inom som utanför unionen. Den i llegala migrationen och den av allt att döma tilltagande organiserade brottsligheten i kandidatlä nderna representerar ett hot, oavsett utvidgningsfrågans lösning. Det bästa sättet att komma till rätta med detta hot är att dra in kandidatländerna i e n process som slutar med medlemskap i unionen. I de fall detta har framgång blir statsmakterna i kandidatländerna medarbetare i det pågå ende arbetet med att komma till rätta med olaglig invandring och organiserad brottslighet. Medlemskapet betyder då inte att ett problem uppstår, utan lösningen på ett problem. För Sveriges del krävs ordentliga satsningar från de rättsvårdande myndigheternas sida när det gälle r samarbete över gränserna.

För det tredje: Om man vill att kandidatländerna skall bli medarbetare i arbetet med att skapa ett europeiskt område med frihet, säkerhet oc h rättvisa, måste förtroende finnas mellan de gamla och nya medlems - staterna. Även om dessa länder övertar hela unionens regelverk på de t rättsliga och inrikes området, vilket är sannolikt, är den prakt iska tillämpningen av detta fortsatt osäker. Här är det största problemet bristerna i kandidatländernas nationella lagstiftning och administration. Konsekvensen är att unionen och dess medlemsstater, däribland Sverige, måst e fortsätta och vidga sitt bistånd.

18	SOU 1997:159

Summary

This report deals with cooperation relating to judicial and home affairs (JHA) in an enlarged European Union. The JHA area usually includes asylum policy; external border control; immigration policy, especially the conditions for third country citizens entering and remaining in a country; the fight against illegal immigration; the fight against drug abuse; the fight against fraud on an international scale; civil and criminal law cooperation; and police and customs cooperation.

At the time of writing, the judicial and home affairs cooperation in the EU is regulated primarily by the Treaty on European Union (the Maastricht Treaty), under its “third pillar“, and, for visa requirements for third country citizens entering the EU, the Treaty of Rome. In addition, there are the Schengen Agreement and the convention implementing the Schengen Agreement (the Schengen Convention).

The European Union was enlarged most recently in 1995 with the accession of Austria, Finland and Sweden. Cyprus, seven Central and Eastern European states, and the three Baltic states have applied for admission in the next enlargement. The EU countries have carried out a review of the basic treaties in preparation for the coming enlargement. The result, the Amsterdam Treaty of the summer of 1997, has been signed but not yet ratified by the EU member states.

It has been said in debate that the treaty revision did not go far enough. However, the reforms within JHA cooperation were considerable. This is particularly true with border control, the free movement of persons, immigration policy and refugee policy. These issues, like civil law cooperation, are transferred by the Amsterdam Treaty to the “first pillar“ of the Treaty of Rome. Clear objectives and time limits for the implementation of measures in these areas have also been laid down. Free movement of persons through the removal of checks on persons at internal frontiers shall, within five years of the Amsterdam Treaty coming into force, be introduced throughout the Union, with the exception of Great Britain and Ireland. In addition, the Schengen acquis shall also be added to the EU. This means, inter alia, that parts of the Schengen acquis will be incorporated into the Treaty of Rome. The transfer to the first pillar of conventions and decisions that have already been made within the framework of the third pillar, or which are in the Schengen acquis, does not happen automatically but requires negotiations. The decisions that are taken must be unanimous. This applies to both the actual transfer and the new form of the legal instruments.

Putting large sections of the cooperation under the first pillar in this way will give it much more stability than before. Decisions will be in the

SOU 1997:159

familiar form of regulations and directives, whereas now, for example, they have been modelled on international conventions. The Court of Justice and the European Commission will also be given full authority in these sections of the judicial and home affairs areas.

It should be observed, however, that criminal law and police cooperation, that is cooperation aimed at preventing and fighting crime, remain in the third pillar. This type of cooperation continues to be fundamentally international, even though it is being tightened up through the introduction of binding decision-making forms. At the same time, the role of the institutions in the remaining third pillar cooperation is considerably strengthened.

The reader of this report may find it worrying that JHA cooperation is thus currently framed in three different bodies of legislation (the current treaties, the Schengen acquis and the Amsterdam Treaty). This presumably makes the report difficult to read. The situation for the candidate countries will become clearer. Eventually there will be a single body of legislation to which they must adapt. That is what will happen when the Amsterdam Treaty has been implemented by the EU member states.

The Amsterdam Treaty also sets out another new objective for European cooperation. This objective is the creation of a European area of freedom, security and justice. Included in this is cooperation on judicial and home affairs issues. The name of this report is therefore obvious: “An enlarged European area of freedom, security and justice“.

The collapse of the Soviet empire and the fall of the Iron Curtain between 1989 and 1991 meant revolutionary changes for Central and Eastern European and Baltic candidate countries, as well as for the states in former Yugoslavia and other countries in the Commonwealth of Independent States (CIS). Liberation has meant a forced transition from a planned economy to a market economy at the same time as the previous cooperation and control structures in the area have largely broken down. As a reaction to earlier rigid restrictions, a liberal regime was introduced concerning the right to travel in and out of one's home country.

The effects have manifested themselves in many ways. For this report, the most interesting effects are undoubtedly those connected with the free movement of persons and with its obverse, illegal immigration and international crime. The road that Europe has chosen is described in this report.

The free movement of persons within the EU can refer to two different things. One aspect is the right of EU citizens to freely enter and remain in another member state in order to apply for and take up work, start a company or receive services, or otherwise legally reside there. This freedom has been realized in the Union and will (possibly after an agreed transition period) also apply to citizens of the new member states. The other aspect applies to the removal of checks on persons at internal frontiers, that is frontiers between EU member states. This freedom has

20	SOU 1997:159

so far only been realized between eight of the EU countries and this has taken place within the framework for the Schengen Cooperation. It is the free movement of persons in the latter sense that is dealt with in this report. In order for this freedom to be realized, guarantees must be set up, as has already been said, against undesirable side-effects. It should, however, be immediately said that illegal immigration and international crime are well-known phenomena in today's EU. What is new is that conditions in Central and Eastern Europe and the Baltic have now begun to negatively influence the EU countries, that is aggravate the situation. The candidate countries are, with one or two exceptions, all transition countries for illegal migration to the West. Organized crime has gained a foothold in all the candidate countries and has extended contacts into Western Europe. It is, therefore, more correct to say that these negative phenomena constitute a pan-European problem. Therefore a joint solution should be sought.

By opening the door to membership, the EU has given the candidate countries a very strong incentive to participate in the work of finding such a pan-European solution. It could be said that the governments and citizens of these countries are being invited to join in the work of realizing an enlarged European area of freedom, security and justice. It remains to be seen whether this is successful. There is much to indicate that developments in the candidate countries are at present moving in the right direction, at least in most of them. If the preliminary negotiations are carried out properly, if the Central and Eastern European and Baltic candidate countries are given sufficient support during the process, and if international cooperation can be built on trust in the new member states, then EU enlargement will not create new problems in the area of justice and home affairs. On the contrary, it could be said that enlargement, under these conditions, would mean the solution to a problem.

It should be added that pan-European cooperation must be extended to include states beyond the candidate countries, particularly Russia, Ukraine and Belarus, albeit in other forms. It is important to prevent the situation in these countries from destabilizing development in the new member states. Because of their geographical location, the latter risk importing problems from their neighbours, which is analogous to the situation in which the EU countries now find themselves vis-à-vis the candidate countries.

The candidate countries must accept the EU JHA acquis in full. They cannot expect special treatment such as was given to Great Britain and Ireland in Amsterdam. That means that the same demands are made of the candidate countries as were made of countries like Sweden, but there is a difference. We were not required to give evidence of “stability of institutions guaranteeing democracy, the rule of law, human rights and the respect for and protection of minorities“. This requirement, which was formulated in Copenhagen in 1993 by the European Council, must be satisfied if membership is to be considered. The Commission has declared

SOU 1997:159

that one of the candidate countries, Slovakia, does not at present fulfil the requirement. That is not to say, however, that the situation is unequivocal for the others.

The European Union can be seen as a confidence pact. The free movement of persons in an enlarged EU requires that the participating countries have confidence in each other's ability to observe the mutual undertakings (regulatory legislation) in practice. Since implementation of all decisions and agreements in the JHA area is in the hands of the member states' governments and administrators, considerable responsibility is placed on the administrative authorities that uphold and administer the rule of law in the participating states. It is essential to bear this in mind when evaluating the consequences of enlargement.

The candidate countries, or at least most of them, are expected to adopt EU legislation in the next few years. They must also introduce national legislation on closely related issues such as criminal and civil law, aliens and asylum law. The authorities which apply the legislation must be competent, have sufficient resources (which also permit them to participate in the many ramifications of EU cooperation), and work within the framework for the principle of the rule of law. It is chiefly this area on which they fall down.

The courts in the candidate countries are now trying to deal with new legislation for which there is no established practice and for which judges lack training. Judges, prosecutors and defence lawyers are poorly paid and in short supply. This leads to uncertainty regarding the rights of the individual and in some cases to extremely long waiting lists. Policemen and customs officers often have low status, which is a left-over from before the liberation. The question could be asked whether a clear understanding of the role of the State in a modern society that is founded on the rule of law has had time to establish itself. Corruption is traditional and widespread. Competent staff with a command of foreign languages are too few, routines and equipment leave much to be desired. The question of confidence arises naturally.

Cooperation between governments and administrative authorities in the EU JHA area concerns humanitarian issues such as border controls, the maintenance of law and order, the rule of law, the fight against crime, reciprocal legal assistance in criminal investigations, asylum policy and illegal immigration. International cooperation, which often involves the exchange of sensitive information, presupposes mutual confidence in the cooperation partner.

The conclusion is that national legislation must be supplemented and functioning legal authorities built up in the candidate countries if they are to be successfully incorporated into a European Union of freedom, security and justice. There is a risk that the limited resources of the candidate countries will be invested in other areas that are regarded as more urgent. This work must therefore be given the full support of the EU and its member states. The EU countries and the Commission bear the

22	SOU 1997:159

responsibility that these aspects of membership will not be neglected during the negotiations.

The Amsterdam Treaty makes clear that the EU countries (with the exception of Great Britain and Ireland) must remove checks on persons at borders with other EU countries (internal frontiers) and harmonize high level control at borders with third countries (external frontiers). In this way, a single European area with the free movement of persons is created. Eventually, the candidate countries will be incorporated into this area when they become members of the EU. At the same time, the harmonized external border controls make it possible to coordinate member states' immigration and refugee policies, and to more effectively prevent illegal immigration into the Union. The road to this goal is long, however. So far, control at internal frontiers has only been abolished between eight of the Schengen countries.

Checks on persons at frontiers serve several important purposes. They have a restraining effect on those who would seek to enter a country illegally. The identity of, and route taken by, asylum-seekers can more easily be established on entering the country than after they have entered. Checks on persons are also a step, an instrument, in the fight against international crime. It is therefore natural that a state which, like the Schengen countries, has abolished checks on persons at internal frontiers, should seek other guarantees that the risks will be manageable.

Among the Schengen countries this expresses itself in close police cooperation between countries that share a common border. In several instances, monitoring of the internal frontiers has been intensified using new methods which involve a greater police presence in the border areas. One country, France, has reintroduced checks on persons along some stretches of its frontier, citing an exemption clause in the Schengen Convention and the risk of illegal drugs traffic. Sweden should also find new methods of monitoring the movement of persons across internal frontiers when the present checks on persons are abolished. One possible model is the monitoring the customs authorities carry out with the support of special legislation introduced when earlier systematic customs checks ended on Sweden's joining the customs union. A similar result can be achieved through greater cooperation with customs and police authorities in the candidate countries. Experience shows that all this requires resources. However Sweden has an advantage in its geographical location. Only certain ports/ferry terminals and some airports will be internal borders with the new EU members in Central and Eastern Europe and the Baltic.

The fact that a candidate country becomes a member of the EU does not necessarily mean that checks on persons at the borders between that country and other European countries are immediately removed. This requires a Council decision in the EU. Such a decision can be made when it is judged that the risk is manageable. For Sweden's part, it ought to be the case that the risks involved in removing checks on persons at the

SOU 1997:159

border with a new member state — that is, with one of the candidate countries — should not be greater than the risk of removing checks between present EU countries.

When the decision is made to remove internal frontier control, one of the most important foundations for the decision is the quality of external frontier control. This is particularly so for the candidate countries. These countries are in the process of establishing a modern border control with the help of the EU and its member states, including Sweden. In some cases, considerable progress has been made. In many cases, there are manifest weaknesses. These weaknesses concern both equipment and staff, including the corruptibility of officials.

The candidate countries also have other problems to solve along the way. Enlargement ought not to mean that the EU imports border disputes. These should be solved before accession. For some candidate countries, such as Hungary, increasing checks on persons at frontiers could cause difficulties, since there are close linguistic, cultural and historic ties with population groups in neighbouring countries. For Sweden's part, our external EU frontier will change very little when the EU is enlarged to include Central and Eastern European and Baltic states. The whole of our coastline will continue to be our external frontier. Since traffic across the Baltic will presumably increase with time (it is already considerable) surveillance of the Baltic Sea coast should be strengthened. The coast constitutes part of the EU's external frontier, which it is Sweden's duty to monitor. A chain is no stronger than its weakest link. The demands that we make of the candidate countries are demands that we should also be able to fulfil ourselves.

Another consequence of the free movement of persons in an enlarged EU is that the internal control of aliens must be improved. Each country is individually responsible for this. The instrument of control that is generally used in the European countries, apart from border control, is the residence permit. Swedish regulations apply to everyone with the exception of Nordic citizens. The fundamental principle of free movement of EU citizens within the EU means, however, that the residence permit as a control instrument is of most interest with respect to third-country citizens. This will not change with the enlargement of the EU. Discussions are going on in the EU on the status to be awarded to such third-country citizens living legally in a member state. An example from the present EU is Turkish citizens living in Germany and, from the candidate countries, the Russian-speaking minorities in Estonia and Latvia. Of more immediate interest to Sweden, however, is the question of what to do about illegal immigration and residence in our country. We cannot ignore the fact that the risk will increase in the future. It has been said that roughly two million people are living illegally in the EU. The situation is similar in the candidate countries, whose borders are sometimes poorly monitored and which have therefore become both recipient and transit countries for illegal migration. Sweden's internal

24	SOU 1997:159

control of aliens is at present very weak. Improving the effectiveness of this control would be a natural consequence of opening up the internal frontiers to new member states from the former eastern bloc.

Refugee policy in the EU is an issue which every member state chiefly handles itself. All member states are bound to the Convention relating to the Status of Refugees (Geneva, 28 July 1951) and the Protocol relating to the Status of Refugees (New York, 31 January 1967). A few steps have also been taken towards a coordinated refugee policy within the EU, and as a result of the treaty amendments in Amsterdam the issue was inserted into the first pillar of the Treaty of Rome. This means a further harmonization of EU asylum policy through the introduction of common minimum standards or minimum norms for such issues as receiving asylum-seekers, processing asylum applications, granting refugee status, and giving temporary protection to displaced persons. The Council is also given the powers to decide on the division of responsibility between member states in connection with measures for receiving refugees. The Dublin Convention regulates the question of which member state is responsible for processing an asylum application which is made in an EU country. The harmonization of refugee policy is not designed to deny a member state the possibility of pursing a more generous asylum policy than the others.

The candidate countries have acceded to the Geneva Convention and the New York Protocol. The inclusion of the candidate countries in the EU is not expected to have any significant negative consequences on refugee policy. On the contrary, enlargement will mean that more countries will play a part in developing European refugee policy, and that they will participate actively in consultations. Any problems arising as a result of the candidate countries' weak administrative structure should be rectified by continued support from the EU and its member states.

Organized, international crime exists in the EU as it does in the candidate countries. Europe is an operational field for internationally active criminal syndicates which often have their origins in southern, western or eastern Europe, but sometimes have more distant sources such as Asia and Latin America.

Cooperation within the EU to combat this type of crime was long regarded as a necessary support measure to enable the abolition of checks on persons at internal Union frontiers. But this restricted view is misleading. The coordinated fight against crime can be traced back to, among other things, the work of the Council of Europe, and it has, in the Amsterdam Treaty, been given independent status. The Treaty clearly states that preventing and fighting crime is a step towards affording citizens a high level of security within a European area of freedom, security and justice. Cooperation is to take international forms. Authorities that fight crime, particularly the police and customs authorities, are to work together, both directly and through Europol.

SOU 1997:159

Organized crime in Europe concerns itself with different types of criminal activity. Often an activity is chosen because it combines maximum financial profit with a minimum of risk. The ongoing internationalization of communications, in the broad sense, is used for criminal purposes. Speed and anonymity are exploited. The illegal manufacturing of, and trading in, drugs is a typical example of what organized crime involves itself with. Other examples are illegal traficking in aliens, trafficking in women and children, illegal trading in stolen vehicles, protectionism, paid assassinations, economic fraud and money laundering.

Organized crime is already well established in the EU. The Italian Mafia is an obvious example. Even so, it is disturbing that similar criminal organizations have gained a foothold in the candidate countries and, from all appearances, are on the increase. This negative development is influenced by criminal groups in Russia, Belarus and Ukraine. This cannot help but affect the situation in EU countries. Among the more loathsome elements is the traffic from east to west in women and children. The Central and Eastern European candidate countries are also important transit countries for the international illegal drugs trade.

The candidate countries are in the process of building up their defence against organized crime. They are being assisted by the EU and its member states, including Sweden. They have signed the international drugs conventions and some of them have signed the international convention on money laundering. However, their work is being hampered by lack of resources and by corruption within the police and customs systems.

The conclusion must be that the candidate countries' membership of the EU will benefit all parties if, and to the extent that, the governments of the new member states are able to control the crime situation in their own countries. For this to be possible, the full support of the EU and its member states is required. In addition, greater mutual confidence is necessary between the participating authorities in all the countries concerned.

It would be wrong, however, to concentrate only on the situation in the candidate countries. The fight against organized crime is already a pan- European, not to say global, issue, which puts great demands on EU cooperation today. Within the EU, a development would seem to be under way which is pointing the way forward. Whereas measures were previously directed at drawing attention to and identifying different types of international crime, the focus is now on organized crime per se. The European Council gave its support in Amsterdam to the proposals made by the High Level Group for coordinated measures against organized crime. The proposals are of a practical nature and include measures aimed at facilitating cooperation between the various crime-fighting authorities in the member states.

26	SOU 1997:159

The future task of the European Union, including Europol, is a delicate one. Strategic crime-fighting issues must be dealt with in a way that respects the national independence of the member states. The fight against crime must be effective, at the same time as the principle of the rule of law is observed, and the rights and privacy of the individual are respected. After all, it is these values that the fight against crime sets out to protect.

For Sweden's part, one consequence is the demand for increased measures on the part of the authorities whose job it is to fight organized, international crime. Their task is to prevent organized crime from becoming established in our country in an increasingly open Europe. To do this can require a great deal of resources. In addition, it also requires that Sweden perseveres with its support measures which began nationally or through the EU and other international organizations.

The research on which this report is based has clearly indicated a number of basic points:

Firstly: The free movement of persons is one of the fundamental freedoms of the European Union and will represent, when it has been achieved, a considerable step forward. At the same time it poses a challenge to existing member states. This challenge will be heightened when the freedom is extended to the candidate countries. Sweden should improve its aliens control, both at its external frontiers and within the country.

Secondly: Illegal immigration and organized crime are already plaguing the member states of the European Union. Organized crime has its roots both inside and outside the Union. Illegal migration and the apparently increasing amount of organized crime in the candidate countries represent a threat, irrespective of the answer to the enlargement question. The best way of dealing with this threat is to involve the candidate countries in a process that culminates in EU membership. In those cases where it is successful, the governments of the candidate countries will be co-workers in the ongoing work to defeat illegal migration and organized crime. Membership would not then mean that a problem arises, but that a solution is found. For Sweden's part, proper efforts from the legal authorities concerning international coooperation are needed.

Thirdly: If the candidate countries are to be co-workers in the work of creating a European Union of freedom, security and justice, there has to be confidence and trust between the old and the new member states. Even if the new members adopt the whole of the Union's JHA area acquis, which they probably will, its practical application is still uncertain. The greatest problem is weaknesses in the national legislation and administration of the candidate countries. In consequence, the Union and its member states, including Sweden, must continue to broaden their assistance.

SOU 1997:159

1 Utredningsuppdraget

1.1Direktiven

Under våren 1997 tillsatte regeringen sju utredningar med uppdrag att utreda konsekvenserna av Europeiska unionens utvidgning för Sverig e samt, i andra hand, för unionen som helhet och kandidatländerna. De n inom Justitiedepartementet tillkallade utredningen har haft till uppgift att utreda konsekvenserna för samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Detta samarbete omfattar för närvarande invandring, asyl, polisoc h tullsamarbete, kontroll av unionens yttre gränser, kamp mot narkotikamissbruk, internationella bedrägerier och organiserad brottslighet samt civil- och straffrättsligt samarbete. Enligt direktiven (dir. 1997:17) skall utredningen ta som utgångspunkt en utvidgning som gäller samtliga elva aktuella kandidatländer, varvid sannolika scenarier avseende en stegvis utvidgning även bör beaktas.

Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1.

1.2Utredningens arbetssätt

Enligt direktiven skall utredningen utgå från en utvidgning, som omfattar samtliga elva aktuella kandidatländer. Också sannolika scenarier avseende en stegvis utvidgning bör därvid beaktas. I enlighet härmed behandla s kandidatländerna, i viss mån med undantag för Cypern, som en helhet i denna rapport, framför allt när det är fråga om utredarens egn a bedömningar. Någon differentiering av kandida tländerna görs alltså inte, även om det finns klara skillnader dem emellan på de områden som denna utredning behandlar. Dessa skillnader redovisas i den mån framställningen kräver det. Härvid blir den viktigaste, men inte den enda , utgångspunkten kommissionens i juli 1997 offentliggjorda länderyttranden.

Cypern utgör i jämförelse med övriga tio kandidatländer dock ett särfall. Landet har inte samma politiska och ekonomiska bakgrund. Cypern har också sedan länge ) ett associeringsavtal slöts redan 1973 mella n republiken och Europeiska gemenskaperna ) haft nära förbindelser med EU. Det arbete som pågår i övriga kandidatländer i form av upp - byggnaden av en demokratisk rättsstat och en väl fungerande mark - nadsekonomi är inte på samma sätt aktuellt för Cyperns del. Cypern s ansökan om medlemskap ledde också till ett positivt yttrande frå n kommissionen 1993. Denna inställning har återupprepats vid ett flerta l tillfällen från EU:s sida. Europeiska rådet beslutade i Florens i juni 1996 att medlemskapsförhandlingar skulle inledas med Cypern sex månade r

28 SOU 1997:159

efter regeringskonferensens avslutande. Utredaren har därför valt att i huvudsak behandla konsekvenserna av en utvidgning med de tio central- och östeuropeiska samt baltiska kandidatländerna. Uttrycket kandidatländerna avser dessa tio stater om inte annat anges.

Det är naturligtvis så, som också sägs i direktiven, att nya medlemmar av Europeiska unionen måste kunna uppfylla unionens samlade regelverk, inte minst när det gäller området samarbete i rättsliga och inrike s frågor. Utredaren har försökt visa v ad detta innebär. Europeiska unionen bör, enligt utredarens mening, ses som en förtroendepakt. Inte minst den fria rörligheten för personer i ett utvidgat EU förutsätter att de de ltagande länderna har förtroende för varandras förmåga att i praktiken efterleva de inbö rdes åtagandena (regelverket). Efterlevnaden sker emellertid i huvudsak på nationella villkor i vad gäller rättsväsende och förvaltning. Det är dä rför en naturlig uppgift för en utredning som denna att sök a belysa vilka de krav är som kan ställas på kandidatländerna för at t förtroendet skall inställa sig.

Frågan kan också ses i ett litet annat perspektiv. EU:s senaste fördragsrevision (Amsterdam 1997) uppställer ett nytt mål för medlemsstaternas samarbete. Det talas om att utveckla unionen till ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, där den fria rörligheten för personer garan - teras samtidigt som lämpliga åtgärder vidta s för kontroll av yttre gränser, invandring, asyl samt förebyggande och bekämpande av brottslighet . Detta mål har säkerligen stöd av flertalet medborgare i unionen s medlemsstater. Utredaren har valt att spegla detta i rapportens namn. Det nya målet förpliktar inte bara nytillkommande utan även nuvarand e medlemsstater liksom unionens egna centrala organ.

Det sistnämnda leder över till frågan vilken förmåga att förverkliga och förvalta det eftersträvade området med frihet, rättvisa och säkerhet so m unionens centrala organ har. Vid en bedömning av detta bör hållas i minnet att samarbetet i rättsliga och inrikes frågor också efte r fördrag srevisionen till stora delar kommer att vara mellanstatligt till sin karaktär. Slutligen uppkommer frågan om vilka uppgifter vår ege n lagstiftning och vår egen förvaltning ställs inför vid en utvidgning av E U. Utredaren har sökt belysa detta, i enlighet med direktiven, men har därvid ställts inför ett dilemma. Det är ju nämligen så att det är Sovjetunionens fall och kandidatländernas frigörelse som väckt de frågor i sak som denn a rapport behandlar ) främst frågorna om migration och om gränsöver - skridande brottslighet. Enligt detta sätt att se behöver alltså Sverige vidta åtgä rder redan nu, och inte först som en konsekvens av en kommand e utvidgning. Utredaren har inte förmått att alltid skilja det ena från de t andra.

Här har talats om EU:s regelverk. Detta regelverk, ibland kallat “l´acquis communautaire“, skildras i sitt sammanhang med sakfrågorna. Eftersom det är Unionsfördraget i dess lydelse efter Amsterdam so m kommer att gälla för nya medlemsstater i EU har utredaren utgått från de n lydelse Unionsfördraget och EG-fördraget erhållit genom den fördrags -

SOU 1997:159

revision som genomfördes i Amsterdam i juni 1997, trots att fördrags - ändringarna (Amsterdamfördraget) ännu inte konstitutionellt godkänts av EU:s medlemsländer. Samtidigt har det varit nödvändigt vid redogörelse n fö r det hittillsvarande samarbetet på området rättsliga och inrikes frågor att utgå från Maastrichtfördraget, dvs. den nuvarande lydelsen a v Unionsfördraget. En redogörelse för den rättsliga grund på vilke t samarbetet för närvarande står på har inte kunnat undvikas. Utredaren kan endast beklaga att det är som det är, dvs. ganska svårtillgängligt. D e fö rändringar av Unionsfördraget som skedde på området geno m Amsterdamfördraget innebär emellertid egentligen inte några materiella ändringar i fråga om samarbetets sakområden, utan är huvudsakligen av formell art, t.ex. i form av ändrade förfarande-, behörighetsoc h beslutsregler.

I en rapport om konsekvenserna för samarbetet i rättsliga och inrike s frågor har i synnerhet två ämnesområden framstått som centrala fö r utredaren. Dessa är migrationsfrågorna, inbegripet flyktingpolitiken, och kampen mot den gränsöverskridande kr iminaliteten. Grundläggande i ett utvidgningsperspektiv är emellertid också beaktande av att rättstatsprincipen uppfylls och hur den yttre gränskontrollen sköts av medlems - staterna. Medlemskap i EU förutsätter att sökandelandet är att betrakt a som en demokratisk rättsstat. En förutsättning för fri rörlighet i en union vars målsättning är frihet, säkerhet och rätt visa är dessutom att medlemsstaterna har förmåga att skydda sina medborgare bl.a. genom utövande av en effektiv kontroll av unionens yttre gränser. Hur det förhåller sig p å dessa områden tas därför upp särskilt i avsnitten 3 och 4.

Utredaren har i mycket liten utsträckning gjort eget fältarbete . Uppgifterna i rapporten om olaglig invandring och om organiserad brottslighet bygger på redan tillgängligt utredningsmaterial. Ej heller har några besök gjor ts i kandidatländerna. Eftersom så kort tid stått till buds för arbetets genomförande, har utredaren bedömt att sådana (me d nödvändighet mycket korta) besök inte skul le ge kunskaper motsvarande de ekonomiska och tidsmässiga kostnaderna för sådana besök. Uppgifter om lagstiftning, förvaltning och andra relevanta förhållanden i kandidatländerna har emellertid varit tillgängliga. De svenska beskickningarna i kandidatländerna har rapporterat till utredningen. Rapporter från polisens och tullens sambandsmän i dessa länder har utnyttjats. Ett mycket stor t material föreligger också från olika internationella organi-sationer oc h instanser, inte minst kommissionen. Kommissionens yttran-den om kandidatländerna från juli 1997 har tagits som en (men alltså ej enda ) viktig utgångspunkt för utredarens egna bedömningar.

Utredaren har tillsammans med sekreteraren besökt EU:s rådssekretariat, kommissionen, UCLAF och svenska representationen i Bryssel samt tyska Bundeskanzleramt, utrikes- och inrikesministerierna samt tullenheten vid finansministeriet i Bonn. Utredaren har dessutom ensam besökt International Centre for Migration Policy Development (ICMPD) i Wien. De svenska ambassaderna i Bonn, Paris, Rom och Wien har

30	SOU 1997:159

bistått med bedömningar. Slutligen har Rikspolisstyrelsen, Generaltull - styrelsen och Kustbevakningen aktivt bistått utredaren med material och analyser.

Det underlagsmaterial som har använts redovisas i bilaga 2. Utredaren har i enlighet med sina direktiv samrått med den av

regeringen samtidigt tillkallade utredaren professor Lena Gonäs, som haft i uppdrag att utreda konsekvenserna av utvidgningen för personers fri a rörlighet m.m. (A 1997:03). Däremot har utredaren inte kunnat lä gga den utredningens överväganden rörande framtida befolkningsströmmar til l grund för sina bedömningar. Anledningen till detta är att beräkningarna i fråga avser arbetskraftsströmmarna m.m. från och till kandidatländerna efter medlemskapet. Detta är en helt legal konsekvens av medlemskapet. Den bedömning som framför allt kan göras från svensk sida på de t området avser behov av övergångstider innan den utvidgade gemen - samma arbetsmarknaden förverkligas. Detta är något som faller utanfö r denna utredning.

Till utredningsarbetet har knutits en informell referensgrupp. Deltagare har varit från Justitiedepartementet departementsrådet Olle Abrahamsson, från Utrikesdepartementet kansliråden Ola Henrikson och Axel Moberg samt departementssekreteraren Johan Öström, från Finansdepartementet kanslirådet Eskil Renström, från Rikspolisstyrelsen byråchefen Christer Ekberg och länspolismästaren Per-Göran Näss, från Generaltullstyrelsen avdelningsdirektören Hans Johnsson samt från Kustbevakningen verksjuristen Staffan Schyberg. Utredaren har referensgruppen att tacka för kontroll av sakuppgifter och för att utredningen är verklighetsföran - krad. Avsnitten 5—7 har också sakgranskats av departementsrådet Pe r Almqvist. Utredaren står ensam för de bedömningar som görs och för de slutsatser som läggs fram.

32	SOU 1997:159

2 Utgångspunkter

2.1Öst-, Central- och Västeuropa

Sovjetväldets sammanbrott och järnridåns fall åren 1989 )1991 innebar en omvälvande förändring såväl för de länder som ingick i detta som fö r medlemsstaterna i Europeiska unionen. Till den förra gruppen länder kan räknas inte bara de tio stater som har ansökt om medlemskap i EU, utan också staterna i vad som tidigare var Jugoslavien samt Ryssland och andra länder i Oberoende Staters Samvälde (OSS). Till de senare hör, om man ser saken i ett europeiskt perspektiv, i första hand Ukraina och Vit - ryssland.

Gemensamt för alla dessa central- och östeuropeiska länder är at t frigörelsen betytt en forcerad övergång från planekonomi till mark - nadsekonomi samtidigt som de tidigare samarbets- och styrningsstrukturerna inom området i långa stycken har brutit samman. Som en reaktion mot tidigare hårda begränsningar infördes samtidigt en liberal regim när det gäller rätten att resa in i och ut ur det egna landet. Effekterna har visat sig på må nga sätt. För denna utredning är i synnerhet de effekter a v intresse som har att göra med människors fria rörlighet och med dennas skuggsida, den illegala migrationen och den gränsöverskridande brotts - ligheten.

En återhållande faktor, när det gäller mi grationen, är den demografiska utvecklingen i Öst- och Centraleuropa samt Baltikum. Befolknings - utvecklingen i kandidatländerna visar samma stagnerande tendens som i EU. Flera av kandidatländerna beräknas visa sjunkande befolkningstal . Likväl har stora befolkningsomflyttningar skett inom det forna Sovjetväldet. Som exempel kan nämnas att uppskattningsvis två miljone r människor nu lever i Ryssland sedan de efter Sovjetunionens upplösning lämnat andra OSS-stater. Ett annat exempel är Ukraina. Sedan landet blev självständigt år 1991 har 1,4 mil joner människor vandrat in i och mer än 1,1 miljoner ut ur landet. Men även vid sidan av dessa stora migrationsflöden som inte, med undantag för flykten från forna Jugoslavien , har berört Västeuropa, kan noteras en stor ökning i människors rörlighet. Som exempel kan nämnas att antalet gränspassager in i och ut ur Pole n var 237 miljoner år 1995. Detta är en tiodubbling sedan mitten av 1980- talet. Från kommunisttidens instängdhet har Polen alltså utveckl ats till ett land med öppna och väl trafikerade gränser. Till viss del återspegla r statistiken över rörlighet i Öst- och Centraleuropa också flyktingström - mar, även om mörkertalet säkerligen är stort. Såväl Ryssland som OS S och kandidatländerna är i betydande grad transitländer för legal oc h illegal migration som ofta har Västeuropa som mål.

SOU 1997:159

Detta, liksom att de öppnare gränserna kan ge större spelrum för de n gränsöverskridande brottsligheten, måste oroa också EU-länderna. De t senare fenomenet existerar redan i EU-länderna själva. Det nya är att de gamla samhällsstrukturernas upplösning i Central- och Östeuropa sam t Baltikum har gett en grogrund för och ett nytt verksamhetsfält fö r organiserad brottslighet i form av bl.a. narkotikahandel, människosmuggling, illegal handel med stulna fordon och vapen samt penningtvätt. Ryssland, övriga OSS och kandidatländerna är exempelvis alla, i varie - rande utsträckning, transitländer för den internationella narkotika - handeln. På tysk sida har konstaterats att människosmuggling och annan gränsöverskridande kriminalitet tidigare var närmast okända företeelse r längs den (då stängda) tyska östgränsen men att situationen nu är e n annan.

Under åren 1994 ) 1996 ansökte tio central- och östeuropeiska sam t baltiska stater (kandidatländerna på denna utrednings språk) om m edlemskap i Europeiska unionen, nämligen Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern. Unionen har välkomnat ansökningarna (se närmare avs nitt 2.3.1). Skälen härtill är många. På området rättsligt och inrikes samarbete, som denn a utredning handlar om, är målet att länka in samhällsutvecklingen i kandidatländerna i de banor som utstakats i EU och dess medlemsstater. Genom en tillväxt i ekonomin, genom medlemskap i EU och genom de åtaganden detta innebär kan en utveckling undvikas, där förhållandena i kandidatländerna destabiliserar också förhållandena i EU:s nuvarand e medlemsstater. Ett omfattande kontaktnät och ett samarbets- och stödprogram har byggts upp för att underlätta kandidatländerna s närmande till EU. Detta berörs i sitt sammanhang med de olik a sakfrågorna i denna utredning. Här skall endast konstateras att vad som också är mycket angeläget, enligt utredarens uppfattning, är at t motsvarande kontakt- och stödprogram upprättas i förhållande til l Ryssland och OSS. För regeringarna i dessa länder är det, liksom fö r kandidatländernas regeringar, av stor vikt att kunna hänvisa till internationella överenskommelser (t.ex. när det gäller flyktingfrågor elle r narkotikahandel) för att i det egna landet kunna genomföra reformer . Samarbetet med Ryssland och OSS är dock ännu i sin linda på de om - råden som denna utredning behandlar. Här återstår mycket att göra o m EU vill undvika en situation, där förhållandena i de länder som inte blir medlemmar av EU destabiliserar utvecklingen i de nya medlemsstaterna. På grund av sitt geografiska läge löper dessa senare risken att importera problem från sina grannar, alltså en analogi till den situation EU-ländern a själva befinner sig i förhållande till kandidatländerna.

34	SOU 1997:159

2.2EU

2.2.1Samarbetet i rättsliga och inrikes frågor av i dag och dess bakgrund

Inledning

Den fria rörligheten för personer ingår bland de målsättningar för den inr e marknaden utan inre gränser och med fri rörlighet för varor, personer , tjänster och kapital som finns fördragsfäst i nuvarande artikel 7 a i EG - fördraget. Målet var ursprungligen att fullt ut genomföra fri rörlighet på samtliga fyra områden senast den 31 december 1992. Så skedde också i stort sett utom i fråga om fri rörlighet för personer.

Fri rörlighet för EU -medborgare gäller visserligen i fråga om rätten att fritt flytta inom unionen och ta anställning, bedriva ekonomisk verksamhet och tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat samt stann a kvar där efter anställningens slut. Även fami ljemedlemmar, oavsett medborgarskap, omfattas av denna rätt. Fri rörlighet för andra än arbetstagare och egna företagare, t.ex. studenter, forskare, pensionärer och andr a självförsörjande personer, föreligger också under förutsättning at t vederbörande inte ligger värdlandet till last. Däremot har det ännu int e varit möjligt att helt genomföra fri rörlighet i den meningen att man fritt kan passera unionens inre gränser utan att bli föremål för personkontroll av något slag. Oenighet har nämligen rått om hur artikel 7 a i EG - fördraget skulle tolkas. Striden har gällt möjligheterna att utöva personkontroll, t.ex. passkontroll, vid de inre gränserna. Med andra ord om rätten till fri rörlighet i detta hänseende endast omfattar EU-medborgare eller även medborgare från andra länder än EU:s medlemsstater (med - borgare från tredje land). Den förstnämnda åsikten har företrätts a v Storbritannien. Denna fråga har emellertid numera fått sin lösning genom artikel 73j i EG-fördraget, vilket innebär att rätt till fri passage a v unionens inre gränser utan att bli föremål för personkontroll kommer att gälla också för medborgare i tredje land. Priset för denna överenskom - melse, som nåddes i och med fördragsrevisionen i Amsterdam 1997, var att Storbritannien och Irland medgavs undantag. Dessa två stater kommer således att ha rätt att företa personkontroller vid alla sina gränser även i framtiden.

Fri rörlighet för personer i form av avskaffande av identitetskontroller vid de inre gränserna förutsätter att andra åtgärder för att garanter a medborgarnas trygghet och säkerhet, s.k. kompensatoriska åtgärder, först har vidtagits. Till dessa åtgärder hör att medlemsstaterna ha r betryggande yttre gränskontroller som kan stå emot smuggling av varor eller personer och olika former av gränsöverskridande organiserad brottslighet, att d e kan bemästra olaglig invandring m.m., att de har en samordnad viserings-, asyl- och invandringspolitik, att de har metoder att komma till rätta med

SOU 1997:159

olaglig narkotikahantering eller annan grov organiserad brottslighet i det egna landet och förmåga till samarbete med andra medlemsstater s myndigheter, t.ex. tull och polis.

Detta tänkande ) där samarbetet grundas på behov av “nödvändig a kompensatoriska åtgärder“ ) har dominerat alltsedan 1980-talet. Schengensamarbetet, som skildras i det följande, är ett klart exempel . Först i och med fördragsrevisionen i Amsterdam har samarbetet i rättsliga och inrikes frågor fått en självständig grund. Ett av EU:s uttalade mål är numera att bevara och utveckla unionen som ett område med frihet, säkerhet och rättvisa (artikel B i Unionsfördraget).

Kort historik

Ett samarbete i rättsliga och inrikes frågor förekom redan före Unions - fördragets tillkomst mellan medlemsstaterna. Detta skedde dels formlöst i olika samarbetsorgan mellan EU:s medlemsstater, dels inom ramen för andra internationella organisationer som t.ex. Europarådet.

Europarådet grundades 1949 med uppgift att bl.a. vidmakthålla oc h utveckla de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna . Arbetet inom Europarådet har resulterat i ett antal konventioner på de t rättsliga området. Förutom europe iska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa - konventionen) och dess tilläggsprotokoll kan nämnas konventione r angående dataskydd, förbud mot tortyr, barns rättigheter, erkä nnande och verkställighet av domstolsavgöranden, penningtvätt, inbördes rättshjäl p i brottmål, utlämning och överförande av dömda personer.

Terroristaktiviteterna i Europa ledde under 1970-talet till ett ökat behov av informations- och erfarenhetsutbyte mellan olika länder med syfte att bekämpa terrorism. År 1974 etablerades därför det s.k. TREVI-samarbete t genom vilket EG:s dåvarande medlemsstater, dock utanför gemenskapssamarbetet, kunde utbyta information i bl.a. polisiära frågor. Dett a samarbete utvidgades sedan till att även omfatta narkotikabrottsbekämpning, allvarliga former av gränsöverskridande kriminalitet (inklusiv e maffiabrottslighet) samt de polisiära och säkerhetsmässiga konsekven - serna av en inre marknad. TREVI sysslade även med frågor om polisutbildning och oroligheter i samband med större internationella samman - komster, t.ex. det allt vanligare förekommande våldet vid fotbollsmatcher .

Genom konventionen om ömsesidigt bistånd mellan respektiv e tullmyndigheter (Neapelkonventionen) som ingicks av de dåvarande medlemsstaterna redan 1967 etablerades tidigt ett tullsamarbete i frågor rörande såväl första som tredje pelaren. Inom ramen för denna konvention bildades den s.k. MAG-gruppen (Mutual Assistance Group) för at t utveckla och befrämja samarbetet mellan medlemsstaternas tullmyndigheter. Detta gällde framför allt bekämpningen av narkotikasmuggling . Inför öppnandet av de inre gränserna den 1 januari 1993 tillsattes också 1989 en särskild ad hoc-grupp, MAG-92, med uppgift att söka stär ka och effektivisera tullens kontrollarbete vid de yttre gränserna och utök a

36 SOU 1997:159

samarbetet mellan tullmyndigheterna och andra brottsbekämpande myndigheter.

På 1970-talet upprättades på franskt initiativ ett samarbete på de civil- och straffrättsliga områdena (Espace Judiciaire Civil et Penale) mellan de dåvarande medlemsstaterna i EG. Arbetet bedrevs i en ad hoc-grupp för juridiska frågor.

Samarbetet på invandrings- och flyktingfrågornas område har för EG:s vidkommande pågått sedan sista hälften av 1980-talet. I Vitboken o m fullföljandet av en inre marknad från juni 1985 peka de kommissionen på behovet av en gemensam syn på invandrings- och asylområdena för at t kunna skapa ett område med fri rörlighet för personer utan inre gräns - kontroller. Därefter tillsattes i oktober 1986 en ad hoc-grupp fö r immigration. Samarbetet avsåg även frågor om yttre gränser och asyl.

Genom beslut av Europeiska rådet år 1988 togs ett stort steg i riktning mot att hålla samman denna verksamhet. En särskild koordinatorsgrupp tillkallades för att förverkliga den fria rörligheten för personer. I det s.k. Palmadokumentetet angav gruppen vilka åtgärder som krävdes för att nå detta mål, nämligen åtgärder vid gemenskapens yttre respektive inr e gränser och inom EG-territoriet, åtgärder mot terrorism och droghandel, viseringspolitik, åtgärder vid prövning av asyl, åtgärder be träffande varor som medförs av resande samt civil- och straffrättsligt samarbete. De flest a av de föreslagna åtgärderna var sådana som inte innefattades av EG: s kompetens utan krävde mellanstatligt samarbete. Det samarbete som Palmadokumentet föranledde fördes, med undantag för viseringsfrågorna , i och med Unionsfördraget (Maastrichtfördraget) 1993 in i vad som ocks å kallas EU:s tredje pelare. Viseringsfrågorna fördes däremot genom artikel 100c i det reviderade EG-fördraget in under traditionell EG-kompeten s (den första pelaren).

Genom avdelning VI i Unionsfördraget formaliserades således de t samarbete som redan tidigare förekommit mellan EU:s medlemsstater i rättsliga och inrikes frågor. Samarbetet i den tredje pelaren förble v emellertid, till skillnad från arbetet inom EG (den första pelaren), a v mellanstatlig natur. Det omfattades alltså inte av EG-rätten och des s principer utan har endast haft folkrättslig status. Detta innebar att någon normgivningskompetens inte fördes över till unionen, att EG-domstolen endast har haft jurisidiktion i den mån den har tilldelats sådan i de t särskilda fallet, att beslut krävt enhällighet och att genomförande a v beslutade åtgärder skett i enlighet med medlemsstaternas nationella regler . För Sveriges del har detta t.ex. betytt att inom samarbetets ram beslutade konventioner måste godkännas av riksdagen.

I avvaktan på att den fria rörligheten för personer skulle komma at t förverkligas fullt ut ingick Frankrike, Tyskland, Belgien, Neder-länderna och Luxemburg år 1985 ett mellanstatligt avtal (Schengen-avtalet) om ett successivt avvecklande av personkontrollerna vid de gemensamma gränserna och om ett utvecklande av det polisiära och rättsliga samarbetet länderna emellan. En tillämpningskonvention till avtalet (Schengenkon-

SOU 1997:159

ventionen) undertecknades sedan år 1990. Denna innehåller bestämmelser om praktiska åtgärder för att genomföra avvecklingen av den inr e gränskontrollen samt andra nödvändiga samarbetsåtgärder, bl.a. i fråg a om polissamarbete, rättsligt samarbete (innefattande regler om inbördes rättshjälp i brottmål och utlämning), dataskydd, narkotikabekämpning , harmoniserad viseringspolitik, regler om vilken medlemsstat som är ansvarig för prövningen av en asylansökan och om enhetliga yttr e gränskontroller, s.k. kompensatoriska åtgärder.

Ett viktigt element i Schengensamarbetet är även det datoriserad e informationssystemet Schengen Information System (SIS) för informa - tionsutbyte i första hand mellan medlemsstaternas polismyndigheter . Systemet bygger helt på nationell rätt, dvs. de nationella myndigheterna bestämmer vilka uppgifter som får lagras och för vilka ändamål de få r användas. Vilken typ av uppgifter som får föras in i SI S regleras däremot av Schengenkonventionen. I artiklarna 95 ) 100 anges att uppgifter om rapporterade personer, om föremål som är efterlysta för beslag eller för at t användas som bevismaterial i en rättegång ) bl.a. stulna eller försvunn a motorfordon av vissa slag, skjutvapen och legitimationshandlingar ) och om personer eller fordon som är föremål för hemlig övervakning elle r särskild kontroll får föras in i registret. Schengenkonve ntionen innehåller också regler om skydd för de personuppgifter som registreras i SIS. E n särskild tillsynsmyndighet utövar tillsyn över systemet i enlighet me d reglerna i Schengenkonventionen och 1981 års europeiska konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifte r (Europarådets dataskyddskonvention). Överföring av uppgifter får int e ske förrän erforderliga föreskrifter om skydd för personuppgifter so m motsvarar en sådan skyddsnivå finns hos medlemsstaterna.

Konventionen började tillämpas den 26 mars 1995 vid vilken tidpunkt de inre gränskontrollerna upphörde mellan sju av de vid tillfället ni o medlemsstater som var anslutna till samarbetet. Dessa var, förutom d e fem grundarstaterna, även Spanien och Portugal. Schengensamarbetet är öp pet för alla medlemsstater i Europeiska unionen och efter under - tecknande av avtal om anslutning till samarbetet deltar numera samtliga EU-länder, med undantag för Storbritannien och Irland. Även Island och Norge deltar. De två sistnämnda, som inte är medlemmar i EU, har därvi d ett särskilt samarbetsavtal med Schengenländerna som ger dem rätt at t delta i samarbetet. Till skillnad från de övriga 13 Schengenstaterna har d e dock ingen formell beslutanderätt.

Deltagande i det fullständiga operativa samarbetet är för närvarand e begränsat till åtta stater (förutom de sju ovannämnda nu även Italien) , varför gränskontrollerna mot de övriga Schengenländerna, däriblan d Sverige, ännu inte har avvecklats. För att detta skall kunna ske krävs för Sveriges del dels att SIS byggs ut, dels att vissa villkor uppfylls, bl.a. måste anslutningsavtalet ratificeras och tillfredsställande bevakning av yttre gräns finnas. Vidare krävs att samtliga medlemsstater som deltar i samarbetet ger sitt samtycke. Medlemskap i det operativa samarbetet är således inte automatiskt, utan det kan sägas föreligga en vetorätt för d e

38	SOU 1997:159

operativa medlemmarna. Från den 1 december 1997 kommer antalet operativa medlemsstater att utökas med Österrike och Grekland till ti o stycken. För Greklands del innebär deltagandet emellertid inte at t kontrollen vid de inre gränserna kommer att avvecklas. För att så skall sk e krävs ytterligare ett särskilt beslut av Schengensamarbetets verkställande kommitté.

Schengensamarbetet har alltid varit avsett att vara ett provisorium i avvaktan på att gemensamma regler kan träda i kraft i hela EU avseende fri rörlighet för pe rsoner och kompensatoriska åtgärder för förverkligandet av detta mål. I avtalet föreskrivs därför att EU-regler, allteftersom de antas, har företräde framför Schengenregler. Detta har t.ex. blivit fallet i fråga om vissa asylfrågor, viseringsregler och vapenregler. När Dublin - konventionen, som behandlar vissa asylfrågor, trädde i kraft den 1 september 1997 ersatte den således Schengenkonventionens regler rörande vilken stat som i sak skall ansvara för prövningen av en asylansökan. Schengensamarbetets olika beståndsdelar behandlas närmare i de olik a sakavsnitten.

Unionsfördragets hittillsvarande reglering

När kandidatländerna blir medlemmar av EU kan 1997 års fördrags - revision antas vara genomförd. Att Unionsfördraget av i dag ändå skildras här beror på att dagens EU-samarbete sådant som det beskrivs i de olika sakavsnitten i denna utredning bygger på EU:s nu gällande grundfö rdrag.

Ett av Europeiska unionens mål är, enligt artikel B i Unionsfördraget i dess nuvarande lydelse, att utveckla ett nära samarbete i rättsliga oc h inrikes frågor. Innebörden av detta preciserades i Maastricht i avdelning VI, artiklarna K ) K.9 i Unionsfördraget. Någon definition av vad so m menades med begreppen “rättsliga“ och “inrikes“ skedde inte. Däremot angavs i fördragets artikel K.1 de nio områden som medlemsstatern a skulle betrakta som frågor av gemensamt intresse, nämligen:

1.Asylpolitiken.

2.Reglerna för personers överskridande av medlemsstaternas yttr e gränser och för kontrollförfaranden i samband med detta (dvs. yttr e gränskontroller).

3.Invandringspolitiken och politiken mot medborgare i tredje land när det gäller

a)villkoren för inresa till och rörlighet inom medlemsstaterna s territorium för medborgare i tredje land,

b)villkoren för bosättning inom medlemsstaternas territorium fö r medborgare i tredje land, inklusive villkoren för familjers återförenin g och tillträdet till arbetsmarknaden,

c)kampen mot olaglig invandring, bosättning och arbete inom medlemsstaternas territorium när det gäller medborgare i tredje land.

SOU 1997:159

4.Kampen mot narkotikamissbruk, i den mån detta område inte omfattas av 7 ) 9.

5.Kampen mot bedrägerier i internationell skala, i den mån detta område inte omfattas av 7 ) 9.

6.Civilrättsligt samarbete.

7.Straffrättsligt samarbete.

8.Tullsamarbete.

9.Polissamarbete ) inklusive, om så behövs, visst tullsamarbete ) för att hindra och bekämpa terrorism, olaglig narkotikahandel och andra grova former av internationell brottslighet, i samband med organisation av ett unionstäckande system för informationsutbyte inom en europeis k polisbyrå (Europol).

Dessa frågor skulle behandlas med beaktande av Europakonventionen och 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning (Genèvekon - ventionen) samt med beaktande av det skydd som medlemsstaterna ger personer som förföljs av politiska skäl.

Arbetet i rättsliga och inrikes frågor leds av ministerrådet, som på detta område består av justitie- och inrikesministrarna i medlemsstaterna. Under rådet finns ett antal arbetsgrupper och kommittér som behandla r de olika sakfrågorna och förbereder dessa för beslut i rådet. Med - lemsstaterna informerar och samråder med varandra inom rådet i syfte att samordna sitt handlande på de aktuella områdena. På init iativ av en medlemsstat och i vissa fall även kommissionen får rådet anta gemensamma ståndpunkter och främja allt samarbete som tjänar unionens mål. Råde t får också efter ett sådant initiativ besluta om gemensamma åtgärder i den mån unionens mål genom den planerade åtgärdens omfattning elle r verkningar bättre kan förverkligas genom ett gemen samt handlande. Alla beslut som fattas av rådet kräver enhällighet. Besluten är inte bindande, även om de allmänt anses innebära en folkrättslig förpliktelse för med - lemsstaterna att se till att beslutade gemensamma åtgärder genomfö rs och efterlevs nationellt. Rådet kan också utarbeta konventioner som det sedan skall rekommendera medlemsstaterna att anta i enlighet med sina respektive konstitutionella bestämmelser, dvs. för Sveriges del god - kännande av riksdagen. Genom praxis har rådet också antagit beslut , resolutioner, rekommendationer, slutsatser och förklaringar. De sist - nämnda instrumenten nämns emellertid inte i avdelning VI som former för beslutsfattande inom tredje pelarens område. Förfarandet har kritiserats av Europaparlamentet.

2.2.2 Amsterdamfördraget: Ett gradvis inrättande av ett områd e med frihet, säkerhet och rättvisa

Resultatet av samarbetet i rättsliga och inrikes frågor inom tredje pelaren är i hög grad beroende av de olika medlemsstaternas agerande och vilja att samverka på ett givet område. Enligt en i EU utbredd uppfattning har

40	SOU 1997:159

samarbetet inte fungerat tillräckligt bra och olika förslag om at t effektivisera detta, t.ex. genom att föra över delar av tredje pelaren till den första, började därför diskuteras. I den regeringskonferens som avslutades i juni 1997 i Amsterdam kom samarbetet inom den tredje pelaren också att uppmärksammas alltmer för att till slut utgöra en av konferensen s huvudfrågor. Det fördrag som regeringskonferensen utmynnade i , Amsterdamfördraget, innehåller också ett stort antal ändringar på dett a område. Det är Unionsfördraget i denna nya lydelse som kommer at t vara aktuell för nya medlemmar i EU.

Vid fördragsrevisionen beslutades även att det skulle ske e n omnumrering av artiklarna i Unionsfördraget och EG-fördraget nä r Amsterdamfördraget trätt i kraft. I rapporten används dock den artikel - numrering som förelåg vid Amsterdamfördra gets undertecknande hösten 1997. En tabell med den framtida numreringen av de för utredningen s vidkommande relevanta artiklarna finns i bilaga 3.

I den nya lydelsen av artikel B i Unionsfördraget har unionens mål för samarbetet i rättsliga och inrikes frågor närmare preciserats på så sätt att det anges vara att bevara och utveckla unionen som ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, där den fria rörligheten för persone r garanteras samtidigt som lämpliga åtgärder vidtas avseende kontroller vi d yttre gränser, asyl, invandring samt förebyggande och bekämpande a v brottslighet.

För dragsändringarna innebär ) i de delar som är aktuella fö r utredningen ) inga nyheter i sak. De nio samarbetsområdena i artikel K.1 (se ovan) är fortfarande aktuella. Däremot innebär fördragsändringarn a att delar av det nuvarande samarbetet i rättsliga och inrikes frågor för s över från tredje pelaren till den första genom en ny avdelning IIIa i EG- fördraget betecknad Visering, asyl, invandring och annan politik som rör fri rörlighet för personer. Den “annan politik“ det här är fråga om är yttre gränskontroll och visst civilrättsligt samarbete. Alla dessa områden bli r genom överföringen föremål för den kompetens som EU:s institutione r har till följd av regleringen i EG-fördraget. Särskilda övergångsregle r kommer emellertid att gälla för beslutsförfarandet. Dessa innebär bl.a. att rådet skall fortsätta att fatta besluten med enhällighet under e n övergångsperiod om fem år samt att ett enhälligt rådsbeslut krävs innan hela eller delar av de områden som omfattas av avdelning IIIa kan föras över till ett förfarande där beslut fattas med kvalificerad majoritet.

Kvar i avdelning VI i Unionsfördraget, dvs. i tredje pelaren, bli r polissamarbetet (däri inbegripet visst tullkriminalsamarbete) och samarbetet i straffrättsliga frågor. Avdelningen har även fått en ny rubrik som stämmer överens med det nya innehållet, nämligen Bestämmelser o m polissamarbete och straffrättsligt samarbete. För att öka effektiviteten i samarbetet har instrumentet rambeslut införts på tredje pelarens område. Rambesluten, liksom även vissa andra beslut, skall vara bindande fö r medlemsstaterna såvitt gäller avsett resultat, men har inte s.k. direk t effekt. Besluten kräver dock även i fortsättningen e nhällighet. Vidare har

SOU 1997:159

EG-domstolen fått en utvidgad kompetens genom att den ges obligatorisk behörighet bl.a. i att lämna förhandsavgöranden om giltighet och tolknin g av rambeslut och tolkning av konventioner. Det skall även vara möjlig t för konventioner som beslutas inom tredjepelarområdet att träda i kraf t snabbare än i dag genom att de börjar gälla redan när hälften a v medlemsstaternas parlament ratificerat dem, dock endast mellan aktuella länder. Av de tidigare i avdelning VI nämnda beslutsinstrumenten återstå r endast konventioner och gemensamma ståndpunkter. Dessutom skall, enligt ett särskilt protokoll, Schengenregelverket införlivas inom EU: s ramar.

I den nya lydelsen av Unionsfördraget finns också en reglering (artikel K.15) som gör det möjligt för medlemsstater som ingått ett närmar e samarbete på ett visst område att använda EU:s institutioner m.m under för utsättning att samarbetet syftar till att göra det möjligt för EU at t snabbare utvecklas till ett område med frihet, säkerhet och rättvisa (s.k . flexibel integration).

Den nya avdelning IIIa i EG-fördraget stadgar i den inledand e bestämmelsen (artikel 73i) att rådet i syfte att gradvis upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa inom fem år efter ikraftträdandet a v Amsterdamfördraget skall vidta åtgärder för att säkerställa fri rörlighet fö r personer i enlighet med artikel 7a i EG-fördraget samtidigt som viss a stöd åtgärder vidtas i fråga om kontroll av yttre gränser, asyl oc h invandring samt för förebyggande och bekämpan de av brott. De åtgärder som avses här är fastställa nde av normer och förfaranden för personkontroll vid yttre gräns, regler om visering och åtgärder som anger villkoren för tredjelandsmedborgare att röra sig inom EU (artikel 73j). Vidare avses åtgärder på asylområdet i form av regler som avgör vilken medlemssta t som skall vara ansvarig för prövningen av en asylansökan, fastställande av miniminormer för mottagande av asylsökande, för tolkningen a v flyktingbegreppet, för förfaranden för att bevilja eller återkall a flyktingstatus och för att ge tillfälligt skydd åt fördrivna personer frå n tredje land som inte omfattas av Genèvekonventionens flyktingbegrepp samt beslut om åtgärder mot olaglig invandring och olaglig bosättning , inbegripet regler om repatriering av olagliga invandrare (jfr artikel 73k). De åtgärder som skall vidtas inom en femårsperiod för bekämpande och förebyg gande av brott avser gradvisa beslut om åtgärder som fastställe r minimiregler för brottsrekvisit och påföljder på områdena organisera d brottslighet, terrorism och narkotikahandel (jfr artikel K.3.e). Rådet skall även vidta andra åtgärder på asyl- och invandringsområdena, nämligen i fråga om ansvarsfördelning mellan medlemstaterna i samband me d insatser för att ta emot flyktingar m.fl., en gemensam invandringspolitik när det gäller regler för rätt till inresa och bosättning i EU samt fastställande av rättigheter och villkor för inom en EU-stat lagligen bosatt tredj e- landsmedborgare att bosätta sig och söka arbete i annan medlemsstat (jfr 73k). I avdelning IIIa sägs slutligen att rådet skall vidta åtgärder som rör civilrättsligt samarbete som har gränsöverskridande följder och som ä r nödvä ndiga för att den inre marknaden skall fungera (jfr artikel 73m) ,

42	SOU 1997:159

lämpliga åtgärder för att stärka det administrativa samarbetet mella n medlemsstaterna på de områden som omfattas av avdelning IIIa (jf r artikel 73n) och andra, säkerhetshöjande åtgärder på polisoc h straffrättsområdet enligt bestämmelserna i avdelning VI i Unionsfördraget.

När kandidatländerna blir medlemmar i EU kommer, som redan nämnts, det egentliga tredjepelarsamarbetet endast att omfatta polissamarbete (däri inbegripet även visst samarbete mellan tullorganisationerna) samt straffrättsligt samarbete. Målet för medlemsstaterna s agerande inom den tredje pelaren skall, enligt den nya artikel K.1, vara att åstadkomma en hög säkerhetsnivå för medborgarna inom ett område med frihet , säkerhet och rättvisa. Detta mål skall uppnås genom förebyggande oc h bekämpande av brottslighet, vare sig denna är organiserad eller inte, särskilt terrorism, människohandel och brott mot barn, olaglig narkotikahandel och olaglig vapenhandel, korruption och bedrägeri, genom ett närmare samarbete mellan polisen, tullen och andra behöriga nationell a myndigheter, både direkt och genom Europol, liksom mellan rättslig a myndigheter och andra berörda myndigheter samt, om nödvändigt, geno m tillnärmning av vissa typer av nationella straffrättsliga regler.

Det polisiära samarbetet skall bestå av operativt samarbete mella n behöriga nationella myndigheter (detta innefattar t. ex. även tullen) för att förebygga, upptäcka och utreda brott, informationsutbyte, samarbete i fråga om utbildning och utbyte av sambandsmän m.m. samt samarbete när det gäller möjligheterna att upptäcka grov organiserad brottslighet (artikel K.2). Samarbete skall även främjas genom och inom Europol geno m vidtagande av vissa åtgärder såsom t.ex. samordning och genomförande av gemensamma undersökningsåtgärder mellan nationella myndighete r och Europol samt upprättande av nätverk för forskning, dokumentatio n och statistik om gränsöverskridande brottslighet. Det skall även var a möjligt att, under vissa förutsättningar (liksom är fallet inom Schengen i dag), tillåta en nationell myndighet, t.ex. polisen och tullen, att agera gränsöverskridande genom att bl.a. fortsätta öve rvakning och förföljande av en person in på en annan medlemsstats territorium.

När det gäller det straffrättsliga samarbetet skall detta bl.a. avs e områden som rättsligt bistånd i brottmål, underlättande av utlämning sam t gradvisa beslut om åtgärder som fastställer minimiregler i fråga o m brottsrekvisit och påföljder på områdena organiserad brottslighet , terrorism och narkotikahandel (artikel K.3). Det senare innebär emellertid inte att om en stats rättssystem saknar bestämmelser om lindrigast e påföljd att sådana måste införas.

Genom ett särskilt protokoll till Amsterdamfördraget införlivas, so m ovan nämnts, Schengenregelverket i EU. I protokollet sägs att de nuvarande Schengenstaterna, dvs. samtliga medlemsstater utom Storbritannien och Irland, får fortsätta sitt samarbete, men att i fortsättningen EU: s institutioner och procedurer skall användas. Efter det att protokollet träder i kraft skall rådet med enhällighet vidta alla åtgärder som är nödvändiga

SOU 1997:159

för att genomföra en överföring av Schen genregelverket till EU och med tillämpning av bestämmelserna i EU:s fördrag fastställa vilken pelare de olika delarna i regelverket skall hänföras till. Fram tills sådana beslu t fattats skall Schengenregelverket anses tillhöra tredje pelaren. I och med att Schengen integreras i EU blir det också rådets uppgift att besluta när deltagandet för en änn u icke-operativ medlemsstat skall bli operativt. På grund av att särskilda undantag tillerkändes Danmark i samband me d Unionsfördragets ikraftträdande finns särskilda regler för denn a medlemsstat. Detsamma gäller för Storbritannien och Irland som inte är medlemmar i Schengensamarbetet. Det föreskrivs också att samarbets - avtal skall ingås med Norge och Island som ju i dag deltar i Schengensamarbetet utan att vara medlemmar i EU.

2.3Utvidgningen

2.3.1 Allmänt

EU:s senaste utvidgning ägde rum 1995, då Finland, Sverige oc h Österrike inträdd e som medlemmar i unionen. Europeiska rådet uttalade vid sitt möte i Köpenhamn 1993 att de med EU associerade länderna i Öst- och Centraleuropa som så önskade skulle få bli medlemmar i unionen när de uppfyllde vissa politiska och ekonomiska förutsättningar. Sedan dess har samtliga dessa tio länder ansökt om medlemskap , nämligen Ungern (1994), Polen (1994), Rumänien (1995), Slovakien (1995), Lettland (1995), Estland (1995), Litauen (1996), Bulgarien, (1995), Tjeckien (1996) och Slovenien (1996). Cyperns medlemskapsansökan inkom redan 1990.

Enligt artikel O i Unionsfördraget får varje europeisk stat ansöka o m medlemskap i unionen. De elva kandidatländerna har godkänts so m ansökarländer av Europeiska rå det, vilket beskrivs i nästföljande avsnitt. Medlemsansökan behandlas av Europeiska rådet, som fattar sitt beslut efter att ha hört kommissionen och efter samtycke av Europaparlamentet. Europeiska rådet beslutar med enhällighet, vilket betyder att var och e n av de nuvarande medlemsstaterna har vetorätt, liksom Europaparlamentet.

Villkoren för att upptas som medlem i unionen skall fastställas i ett avtal (anslutningsfördrag) mellan medlemsstaterna och den ansökande staten. I detta kan t.ex. övergångslösningar skrivas in. I avtalet preciseras också de ändringar av EU:s fördrag som blir nödvändiga, exempelvis när de t gäller den nya medlemsstatens representation i olika organ. Anslutningsfördragen skall ratificeras av alla avtalsslutande parter. Detta betyder att Sveriges riksdag skall godkänna det nya anslutningsavtalet.

Samtliga öst- och centraleuropeiska samt baltiska kandidatländer ha r under 1990-talet ingått s.k. Europaavtal med EG. Avtalen, som ä r associationsavtal enligt artikel 238 i EG-fördraget, innebär frihandel för industrivaror, men innehåller också andra bestämmelser, även på de t

44	SOU 1997:159

rättsliga och inrikes området. För Cyperns vidkommande slöts ett sådant avtal redan 1973.

2.3.2 Villkor för medlemskap

Europeiska rådets uttalande vid mötet i Köpenhamn i juni 1993 innebar således en vändpunkt i relationerna mellan EU och de blivande kandidatländerna. Vid möt et lades också vissa politiska och ekonomiska föru tsättningar för EU-medlemskap fast. Dessa förutsättningar, de s.k . Köpen hamnskriterierna, är att kandidatlandet för det första har insti - tutioner som har uppnått sådan stabilitet att de garanterar demokrati , upprätthållande av rättsstatsprincipen (“the rule of law“), respekt för de mänskliga rättigheterna samt respekt för och skydd av minoriteter, för det andra att landet har en fungerande marknadsekonomi liksom kapacitet att möta konkurrenstryck och marknadskrafter inom unionen samt för de t tredje att landet har möjligheter att uppfylla medlemskapets förpliktelser, inklusive målen om en politisk, ekonomisk och monetär union. Ytterligare en förutsättning för en utvidgning var att unionen hade förmåga at t inlemma landet utan att integrationsprocessen inom EU blev lidande.

Dessa förutsättningar för medlemskap bekräftades och vidareutvecklades sedan i december 1995 vid Europeiska rådets möt e i Madrid där man också framhöll behovet av att skapa förutsättningar för en gradvis , harmonisk integrering av kandidatländerna. Detta borde i synnerhet ske genom utvecklande av en marknadsekonomi, justeringar av de administrativa strukturerna samt skapandet av en stabil ekonomisk och monetär miljö. Tidtabellen för en utvidgning, nämligen att utvidgningsförhand - lingarna skulle inledas sex månader efter det att regeringskonferensen avslutades i Amsterdam 1997 och i ljuset av dess resultat, beslutades också vid Madridmötet och bekräftades sedan vid Europeiska rådets möt e i Dublin i december 1996. För Cyperns del hade motsvarande beslut om att inleda medlemskapsförhandlingar sex månader efter regeringskon - ferensens slut fattats vid Europeiska rådets möte i Korfu 1995 och återbe - kräftats bl.a. 1996 i Florens. Vid mötet i Madrid gav Europeiska råde t också kommissionen i uppdrag att ta fram yttranden över kandidat - länderna. Detta resulterade i Agenda 2000, som presenterades i juli 1997. Ett motsvarande yttrande över Cypern presenterades av kommissione n 1993.

För denna utredning är kraven på respekt för demokrati oc h rättsstatsprincipen av intresse. Dessa båda villkor för medlemskap finns numera inte enbart uttalade i de s.k. Köpenhamnskriterierna utan framgår direkt av Unionsfördraget i den lydelse som detta kommer att ha vi d kandidatländernas inträde i unionen. Ett i Unionsfördraget uttalat villkor fö r medlemskap är nämligen att medlemsstaterna måste respekter a fördragets artikel F. Denna artikel säger bl.a. att unionen bygger på prin-

SOU 1997:159

ciperna om frihet, demokrati, respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt på rättsstatsprincipen, vilka principe r är gemensamma fö r medlemsstaterna. Stater som önskar bli medlemmar i EU förväntas inte bara respek tera dessa principer i teorin utan också ha omsatt dem i praktiken. Vad detta innebär behandlas i avsnitt 3.

Ett annat villkor för medlemskap är att kandidatländerna kan uppfylla medlemskapets förpliktelser i form av antagande och implementering av gemenskapens samlade regelverk, inklusive EG-domstolens avgöranden och t.ex. ingångna mellanstatliga konventioner. Detta regelverk är därme d också den givna utgångspunkten för bedömningarna i denna rapport . Regelverket utvecklas hela tiden och kan vid tidpunkten för et t kandidatlands inträde i unionen ha hunnit både utvidgas och förändras . I denna rapport kan dock av naturliga skäl endast det regelverk beaktas som gäller hösten 1997.

Grundläggande är naturligtvis bestämmelserna i de båda fördragen , Unionsfördraget och EG-fördraget. Dessa har redovisats i avsnitt 2.2. Där framgår också att till regelverket numera också räknas hela Schengen - regelverket, och därvid inte enbart Schengenavtalet, dess tillämp - ningskonvention och dess tillämpningsbeslut, utan även vissa inom samarbetet fattade beslut i olika frågor m.m. Protokollet angående inför - livandet av Schengenregelverket inom EU:s ramar säger uttryckligen (artikel 8) att detta regelverk måste godtas fullt ut av alla stater som ansöker om inträde i unionen. Något undantag av brittisk eller irländs k modell är således inte möjligt för nya medlemsstater.

Liksom vid tidigare utvidgningar har Europeiska rådet förkastat tanken på medlemskap för stater som enbart delvis antagit gemenskapen s regelverk. Kraven på ett införande av gemenskapens regelverk p å nationell nivå senast vid inträde i unionen får anses innebära en sto r utmaning för de central- och östeuropeiska samt baltiska kandidat - länderna. Till skillnad från den förra utvidgningen, då Finland, Sverig e och Österrike blev medlemmar i EU, är det i kandidatländernas fall inte fråga om inträde i EU av sedan länge demokratiska stater med vä l utvecklade rättsstatliga principer, vars lagstiftning i stora delar redan ä r EU-anpassad. Gemenskapens regelverk har också under de senaste åren utvidgats avsevärt. Nya förpliktelser har tillkommit, bl.a. på de områden som omfattas av denna rapport. Till yttermera visso är regelverket på området rättsliga och inrikes frågor svåröver skådligt. Någon auktoritativ, samlad förteckning har (när detta skrivs) ännu inte överlämnats til l kandidatländerna. En sådan förteckning har dock utl ovats av ordförandeskapet inom ramen för den strukturerade dialog som medlemsstaterna för med kandidatländerna.

Ett flertal olika omständigheter gör regelverket på tredje pelaren s område svåröverskådligt. En sådan är att de olika beslut, som under åren fattats i EU-kretsen, har varit av mellanstatlig art. De har alltså inte den kända formen förordning, direktiv ell er bindande beslut. Det är fråga om gemensamma åtgärder, gemensamma ståndpunkter, rekommendationer, resolutioner, deklarationer och beslut, vars förpliktande karaktär fö r

46	SOU 1997:159

medlemsstaterna är osäker.

En annan sådan omständighet är att en viktig del av samarbetet s substans ligger i mellanstatliga konventioner ingångna mellan medlemsstaterna enligt nuvarande artikel K.3 i Unionsfördraget eller artikel 22 0 i EG-fördraget. Brysselkonventionen om domstols behörighet och o m verkställighet av domar på privaträttens område och Romkonventione n om tillämplig lag på kontraktsrättsliga förpliktelser, som båda trät t i kraft, är exempel på konventioner som tillkommit med stöd av artikel 220 . Bland konventioner ingångna enligt artikel K.3 bör nämnas Europol - konventionen, CIS-konventionen och utlämningskonventionen. De sistnämnda konventionerna har, när detta skrivs, ännu inte trätt i kraft.

En tredje omständighet, som bidrar till att göra regelverket svår - överskådligt, är att det finns konventioner som också bör gälla fö r kandidatländerna, trots att de ingåtts i fora utanför EU. Viktiga exempel är Europakonventionen, Genèvekonventionen och dess New York-proto- koll, Europarådets och FN:s konventioner mot tortyr m.m., Europarådets penningtvättkonvention och FN:s narkotikakonventioner. Dessa grundläggande mellanstatliga konventioner är alla gällande i EU:s nuvarand e medlemsstater och utgör en gemensam grund som ibland, men inte alltid, åberopas i EU:s grundfördrag. Detta förhållande har beröring med d e politiska krav som ställs på kandidatländerna enligt Köpenhamn - skriterierna

Regelverket berörs mer ingående i samband med behandlingen a v sakfrågorna i de olika avsnitten.

Det förtjänar till sist att framhållas att regelverket på området rättsliga och inrikes frågor för med sig praktiskt samarbete medlemsstatern a emellan och en praktisk tillämpning i nationell miljö. Kommissione n betonar detta i sina länderyttranden. Samma hållning intas av EU: s medlemsstater under de pågående diskussionerna om den kommand e utvidgningen.

2.3.3 Bistånd

Ansvaret för en anpassning och införande av EU:s regelverk ankommer i första hand på kandidatländerna själva. I detta arbete är emellertid de t bistånd som ges dels bilateralt, dels multilateralt viktigt. Biståndet frå n EU för speciella insatser i kandidatländerna på tredje pelarens område ha r fram till det senaste året varit blygsamt. I stället har uppbyggnaden a v rättsliga institutioner, utbildningsinsatser och liknande huvudsakligen skett genom samarbete och bistånd från enskilda EU-stater eller frå n internationella organ som Europarådet, International Organisation for Migration (IOM), FN:s internationella narkotikakontrollprogram (UNDCP), FN:s Flyktingkommissariat (UNHCR) och genom den s.k. Budapestprocessen. Även USA spelar en roll i detta biståndsarbete.

SOU 1997:159

Vid Europeiska rådets möte i Essen i december 1994 beslutade EU att inrätta en samlad strategi för att förbereda de associerade länderna i Central- och Östeuropa samt Baltikum för ett framtida medlemskap . Huvudelementen i denna strategi är implementering av de associationsavtal (s.k. Europaavtal) som ingåtts med kandidatländerna, bistånd frå n EU under övergångstiden genom EU:s biståndsprogram PHARE , anpassning av sådan lagstiftning som behövs för ett delt agande i den inre marknaden samt en s.k. strukturerad dialog mellan EU och kandidatländerna på olika områden. Den senare består av möten dels mella n regeringscheferna, dels på ministernivå. På tredje pelarens område ske r sådana ministermöten två gånger per år. Den strukturerade dialogen har av många ansetts vara en “ostrukturerad monolog“, en situation som dock fö rbättrades under det nederländska ordförandeskapet första halvåre t 1997 då i vart fall dialogen på tredje pelarens område kom att kon - centreras till ett sakområde, nämligen asylfrågor. PHARE-programmet inleddes ursprungligen år 1989 som ett biståndsprogram för Polen oc h Ungern, men har successivt utvidgats till att omfatta de tio kandidatländerna samt Albanien. Programmet har tidigare varit i huvudsak efterfrågestyrt, men skall fr.o.m. 1998 bli föremål för en stark are styrning från EU:s sida. Programmets huvudmål, nämligen att förbered a kandidatländerna för medlemskap, skall uppnås genom att bistånde t kommer att fokuseras till två prioriterade områden som behövs fö r infö randet av gemenskapens regelverk i kandidatländerna, nämlige n uppbyggnad av institutioner, i form av ett förstärkande av den admini - strativa kapaciteten i kandidatländerna, och finansiering av investeringsprojekt av olika slag. Sent har tredjepelarfrågorna kommit att uppmärksammas. PHARE:s styrkommitté beslutade i november 1996 att avsätta särskilda medel för insatser på detta område i form av tv å program. Det ena av dessa begränsades till de baltiska staterna och avser gränskontrollfrågor. Det andra programmet är emellertid av horisontell karaktär och omfattar samtliga tio kandidatländer och alla typer av tredjepelarfrågor med särskild inriktning på gränskontroller, immigration / asyl och rättsligt samarbete. Andra PHARE-program som har anknytning till tredje pelarens område är t.ex. Phare Multi-Country Transit Facilitation and Customs Modernisation Programme som avser tullsamarbete, däribland frågor om gränsövergångar samt träning av tjänstemän i sökande efter bl.a. narkotika och stulna fordon och PHARE:s narkotikaprogram, som syftar till att förstärka brottsbekämpning avseende prekursorer, syntetiska droger och penningtvätt. Även de nationella PHARE - programmen som inrättats för varje kandidatland har vissa för de enskilda länderna skräddarsydda biståndsprojekt på tredje pelarens område.

En stor del av biståndsinsatserna på området rättsliga och inrikes frågo r till kandidatländerna från enskilda EU-länder avser insatser på det polisiära området, inte minst narkotikapolisverksamheten. På dett a område är i synnerhet de nordiska länderna samt Tyskland, Frankrike oc h Storbritannien aktiva. Tyskland har exempelvis lämnat bistånd til l polisorganisationerna i samtliga tio kandidatländer i form av båd e

48	SOU 1997:159

material (bl.a. datorer, polisbilar och forensisk utrustning) och utbildning. Storbritannien har däremot huvudsakligen satsat på utbildningsinsatser av olika slag.

När det gäller svenska biståndsinsatser finansieras dessa huvudsakligen av Utrikesdepartementet och SIDA. SIDA är också central förvaltningsmyndighet för stödet till de central- och östeuropeiska samt baltisk a staterna. Särskild prioritet ges till vårt eget närområde, dvs. grannländern a Estland, Lettland, Litauen och Polen samt Ryssland och Ukraina. Men bistånd ges löpande även till de andra kandidatländerna i form av enskild a projekt. Det sammanlagda svenska biståndet till Central- och Östeuropa samt Baltikum omfattar naturligtvis mer än området rättsliga och inrikes frågor. Det totala svenska biståndet under perioden 1995/96 ) 1998 kan beräknas till 4 miljarder kronor, varav cirka 1 miljard kanaliseras via PHARE.

De svenska biståndsinsatserna på utredningens områ de berörs under de olika sakavsnitten. Redan här kan dock nämnas de särskilda a vtal med de baltiska staterna angående rättsbistånd som efter regeringens beslut slutit s av Domstolsverket, Riksåklagaren och Kriminalvårdsstyrelsen i syfte att informera och ge kunskaper till domare, åklagare och kriminalvårds - personal. Avtalen innebär bl.a. möj ligheter för baltiska domare, åklagare m.fl. att genom längre studiebesök följa arbetet vid svenska domstolar och andra myndigheter inom rättsväsendet samt att hjäl p ges vid förberedelse av ny lagstiftning. Även de svenska polis- och tullväsendena är mycke t aktiva på biståndsområdet. Rikspolisstyrelsen har t.ex. tilldelats 4 2 miljoner kronor för biståndsinsatser avseende polisen och gränstjänste n i de baltiska staterna, Ryssland och Polen. Det polisiära biståndet s huvudinriktning är på kunskapsöverfö ring. Sådan kombineras emellertid oftast med tillhandahållande av strategiskt material, t.ex. inom det forensiska området. Polisen har bl.a. iordningställt ett fungerande kriminaltekniskt laboratorium i Tallinn. Kommunikationsutrustning, begagnade polisbilar m.m. lämnas också i bistånd. Polisiär biståndsverksamhet sker dessutom på vänortsbasis mellan enskilda svenska polismyndigheter och myndigheter på vänorter i kandidatländerna. Sådana projekt genomför s till stor del ideellt. Tillsammans med Norge, Danmark och Finland har Sverige inrättat ett samarbetsprojekt avseende polisutbildning till de baltiska polisorganisationerna, den s.k. Nordic Baltic Police Academy. Även tullens bistånd består av kunskapsöve rföring och tillhandahållande av material, bl.a. har Generaltullstyrelsen anordnat seminarier och studiebesök för baltiska tulltjänstemän i syfte att lära ut metoder för at t upptäcka olika typer av smugglingsbrott samt donerat bilar och radiokommunikations- och röntgenutrustning. Vidare har Kustbevakninge n lämnat bistånd för att utveckla de baltiska staternas gränskontroll till sjös s dels i form av moderniserade civila bevakningsfartyg och annan materiel, dels i form av kompetensutveckling. Fartygen och utbildningsinsatserna har visat sig vara till ömsesidig nytta för Sverige och mottagarländerna. Bland SIDA:s aktiviteter kan nämnas att det pågår ett arbete med at t

SOU 1997:159

skapa långsiktiga program för insatser på rättsområdet (exklusive polisen) i Baltikum.

Sverige är också aktivt i den särskilda aktionsgrupp mot organisera d brottslighet, Baltic Sea Task-Force on Organised Crime, som upprättats i Östersjöområdet. Aktionsgruppens arbete beskrivs i avsnitt 8.

Som synes är biståndet mångfacetterat. Kandidatländerna framhålle r själva biståndets nödvändighet. En vanlig prioritering från deras sida är utbildning och utrustning.

SOU 1997:159

3 Rättsstatsprincipen (the rule of law)

Rule of law: A feature attributed to the UK constitution by Professor Dicey (Law of the Constitution 1885). It embodied three concepts: the absolute predominance of regular law, so that the government has no arbitrary authority over the citizens; the equal subjection of all (including officials) to the ordinary law administered by the ordinary courts; and the fact that the citizen´s personal freedoms are formulated and protected by the ordinary law rather than by abstract constitutional declarations.

(Utdrag ur A Dictionary of Law, Oxford University Press, 1994.)

Europeiska rådet förklarade i juni 1993 i Köpenhamn att medlemskap i Europeiska unionen bl.a. förutsätter att ett kandidatland kan uppvis a stabilitet hos de institutioner, som säkerställer demokrati, rättsstatsprin - cipen (the rule of law), mänskliga rättigheter samt respekterande oc h skydd av minoriteter. Dessa breda kriterier går utöver EU:s regelverk i mer inskränkt mening (se avsnitt 2.3.2) men svarar mot artikel F i Unionsfördraget i dess nya utformning. I artikelns första punkt heter det att unionen bygger på principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt på rätts - statsprincipen, vilka principer är gemensamma för medlemsstaterna.

Utredaren går inte in på frågan om demokratins stabilitet i kandidat - länderna. Detta är en helt övergripande fråga i samband med frågan om EU:s utvidgning. Viktigast för just denna konsekvensutredning, so m gäller rättsliga och inrikes frågor, är kriteriet stabilitet hos de institutioner som säkerställer rättsstatsprincipen. Denna fråga behandlas i det följa nde. Som en bakgrund vill dock utredaren lyfta fram några punkter som belyser de båda näraliggande kriterierna mänskliga rättigheter och skydd för minoriteter.

1. Samtliga kandidatländer är medlemmar av Europarådet och ha r ratificerat Europakonventionen om än inte alla dess tilläggsprotokoll (t.ex. det om avskaffande av dödsstraff i fredstid, se punkten 4).

2.Yttrandefrihet existerar i flertalet av kandidatländerna, även om den endast åtnjuter grundlagsskydd i ett fåtal av dem. Detsamma gälle r religionsfriheten. Ett hot mot yttrandefriheten kan i vissa fall komma från den organiserade brottsligheten, när det riktas mot uppsökande journa - listik. Ett annat hot är befintlig lagstiftning som i praktiken begränsa r massmedias yttrandefrihet, exempelvis stränga förtalslagar eller lagar som begränsar rätten för journalister att vägra uppge sina källor. Lagstiftning som på sådant sätt begränsar yttrandefriheten finns i bl.a. Polen oc h Rumänien.

3.Angående asylrätten se avsnitt 6.2.3.

52	SOU 1997:159

4. Dödsstraff är förbjudet i Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien , Tjeckien och Ungern. I Slovakien diskuteras ett återinförande. I Estland förbereds lagstiftning som avskaffar dödsstraffet. Bulgarien, Lett land och Litauen har infört moratorium för utdömande av dödsstraff. Lettlan d verkställde dock dödsdomar så sent som i februari 1996. Allmänt ka n också sägas att det, i de stater som ännu har kvar dödsstraff p å straffskalan, finns ett starkt folkligt motstånd mot att det avskaffas. Detta gäller även Estland.

5. Tortyr förekommer, såvitt bekant, inte i kandidatländerna. Däremot är de undermåliga förhållandena i häkten och fängelser omvittnade , liksom ett utbrett polisvåld som i vissa fall (t.ex. Bulgarien och Rumänien) har karakteriserats som polisbrutalitet.

6. Skyddet för den enskildes integritet kan vara svårbedömbart , eftersom lagstiftning och praxis lätt går isär. Klart är att samma problem finns i kandidatländerna som i EU-länderna när det gäller att väg a behovet av integritetsskydd för den enskilde mot behovet av effektiv a metoder i kampen mot brottsligheten. En skillnad kan ligga i den skilda historiska erfarenheten efter världskriget i öst och väst. I kandidatländerna uppfattas ofta polismakten av medborgare som företrädare för, just, e n polisstat. I vilken mån kandidatländerna har lagstiftning som uppfylle r 1981 års europeiska konvention om skydd för enskilda vid automatis k databehandling av personuppgifter (Europarådets dataskyddskonvention) eller EG:s dataskyddsdirektiv 95/46/EG har utredaren inte hunnit kartlägga.

7. Befolkningsminoriteter finns i alla kandidatländer, möjligen me d undantag för det största av dem, Polen, som är det etniskt mest homogena landet i kretsen. Behandlingen av minoriteterna bedöms av kommissionen som någorlunda tillfredsställande, med romerna som ett stort undantag . Denna betydande befolkningsgrupp diskrimineras påtagligt i Bulgarien, Rumänien, Slovakien, Tjeckien och Ungern. Såväl kommissionen so m Europarådet har också uppmärksammat att Slovakiens behandling av den ungerska minoriteten i landet har vissa diskriminerande inslag.

Denna ytliga översikt kan avslutas med att kommissionens slutomdöme på s. 43 i Agenda 2000, Del 1 citeras: “Även om ytterligare framste g behöver göras i ett flertal kandidatländer i fråga om ett effektiv t utövande av demokratin och skyddet för minoriteter, finns det endast et t kandidatland, Slovakien, som inte uppfyller de politiska villkor som har lagts fast av Europeiska rådet i Köpenhamn.“

Genom Amsterdamfördraget införs en ny bestämmelse i Unionsför - draget. Här ges rådet möjlighet att fastslå att en medlemsstat allvarligt oc h ihållande åsidosätter principer som anges i artikel F.1. Den förutsedd a sanktionen är att tillfälligt upphäva (suspendera) den felande staten s rättigheter enligt fördraget. Hit hör rösträtten i rådet.

Stabiliteten hos de institutioner i kandidatländerna som säkerställer rättsstatsprincipen är, såvitt utredaren förstår , en fråga av helt avgörande betydelse när konsekvenserna av EU:s utvidgning skall bedömas p å

SOU 1997:159

området rättsliga och inrikes frågor. Man kunde till ordet stabilitet lägga orden kapacitet och kompetens.

Det är sannolikt att övertagandet av EU:s regelverk (“l'acqui s communautaire“, se avsnitt 2.3.2) kommer att ske under de närmast kommande åren. Det är viktigt att detta också gäller de civiloc h straffrättsliga konventioner som har utarbetats (se avsnitt 9). I exempelvis Ungern görs den bedömningen att anpassningen av landets rättslig a system skall vara genomförd vid sekelskiftet. En kontroll av detta infö r avgörandet om nya medlemskap bör vara möjlig. Svåra re blir att bedöma graden av faktisk implementering.

Implementeringsfrågan väcker två förtroendefrågor. Den första gälle r förtro endet i kandidatländerna för de egna myndigheterna, liksom för - troendet mellan dessa. Den andra frågan gäller vilket förtroend e myndigheterna i EU-länderna kan ha för sina motparter i kandidat - länderna.

När det gäller den första frågan kan ifråg asättas om en klar uppfattning har hunnit rota sig om vad statens roll bör vara i ett modernt demokratiskt samhälle. Övergången från kommunisttiden s centralstyrning kan visa sig ta längre tid än förutsett ) i mentalt hänseende. Under ett halvt sekel har rättsstatsprincipen inte kunnat upprätthållas. Det är naturligt, som en följd av detta, att både lagstiftningen och dess tillämpning kommit att ses som instrument för politisk kontroll. Härtill kommer den delvis traditionell a myndighetskorruptionen.

Domstolarna är oberoende i samtliga kandidatländer, med undantag för Slovakien. Korruption förekommer emellertid också inom rättsväsendet, men har endast i vissa fall (Bulgarien, Lettland och Slovakien) angetts som betydande. Rättskipningens problem är huvudsakligen av andra slag . Den lagstiftning, som nu introduceras i kandidatländerna, är ny fö r domarna och praxis saknas. Detta leder till rättsosäkerhet. Dessutom ä r domstolarna underbemannade och domare, åklagare och försvars - advokater lågavlönade. Dessa yrken har också lågt socialt anseende . Bristen på erfarna och kompetenta åklagare och domare leder till orimligt långa väntetider. I Slovenien kan det, för a tt ta ett exempel, dröja upp till fem år innan ett ärende kommer upp i rätten.

Den andra förtroendefrågan är central. Det handlar här om de t förtroende EU:s medlemsländer måste ha för varandra. Ingen del av EU: s regelverk kan fungera utan att det genomförs av medlemsstaterna oc h deras förvaltningar.

På området rättsliga och inrikes frågor är detta uppenbart. Det räcker at t peka på gränskontroller, upprätthållande av ordning och säkerhet , brottsbekämpning, asylpolitik och olaglig invandring. Samarbetet, som ofta för med sig utbyte av känslig information, förutsätter förtroende för samarbetsparten. Som det nu är, uppvisar kandidatländernas förvaltning stora brister. Kompetent och språkkunnig personal saknas, rutiner och utrustning felas. Nyckelorden när det gäller behoven är utbildning oc h utrustning. Ett annat nyckelord är obesticklighet.

54	SOU 1997:159

Slutsatsen är att en upprustning av de rättsvårdande myndigheterna i bred mening är nödvändig, om kandidatländerna med framgång skal l kunna införlivas i ett europeiskt område med frihet, säker het och rättvisa. Risken finns att kandidatländernas knappa statliga resurser satsas på andra områden som i länderna i fråga ses som mer ange-lägna. Upprustningen måste ges fullt stöd av EU och dess medlemsstater. EU-länderna oc h kommissionen bär också ett ansvar för att de här nämnda aspekterna a v medlemskapet inte försummas under förhandlingarna.

Bistånd för uppbyggnaden av demokratiska institutioner sker geno m bl.a. Europarådet och EU. För EU:s vidkommande kanaliseras biståndet genom olika PHARE-program, bl.a. det multilaterala Demokratiprogrammet, vars syfte är att stärka rättsstatsprincipen och de mänskliga fri- och rättigheterna i kandidatländerna. EU samarbetar också med OECD inom ramen för det s.k. SIGMA III-programmet (Third Support Programme for Improvement in Governance and Management). Genom detta ges bistånd för att stärka den offentliga sektorns kapacitet i kandidatländerna , exempelvis genom uppbyggnaden av en opartisk och opolitisk tjänstemannakader i statsförvaltningen. Bland Europarådets aktiviteter bö r särskilt nämnas de två programmen Demo-Droit och Themis. Demo-droit ger både multilateralt och bilateralt bistånd i syfte att stärka rä ttsstatsprincipen i kandidatländerna och hjälper även till med arbetet med att införa lagstiftning i kandidatländerna som är förenlig med Europarådets olik a instrument. Themis-programmet avser demokratiinsatser i vid bemärkelse. Inom ramen för detta har bl.a. tagits upp frågor om den oberoend e domarrollen i en rättsstat, åklagarväsendets funktion i en sådan m.m . Tillsammans med Europarådet har kommissionen inrättat ett gemensamt program avseende integreringen av personer med utländskt ursprung i Estland och Lettland och ett avseende beslutande organ för minoriteter . Sverige bidrar aktivt både genom de olika EU-programmen och genom Europarådets bistånd till kandidatländerna. De svenska bilateral a insatserna riktar sig i huvudsak till staterna i vårt närområde. Särskild a avtal om rättsbistånd har exempelvis träffats av Domstolsverket , Riksåklagaren och Kriminalvårdsstyrelsen med de baltiska staterna. Dä- rutöv er kan nämnas att bilateralt bistånd för att stärka demokra - tiutvecklingen i kandidatländerna också ges genom bl.a. SIDA.

SOU 1997:159	55
4	Yttre gränskontroll

4.1 EU

En av förutsättningarna för varors fria rörlighet på den gemensamm a marknaden i Europa är att man har upprättat ett enhetligt yttre tullskydd och också en gemensam export- och importregim i andra avseenden. Detta gjordes i och med tullunionens fullbordan. På samma sätt är e n gemensam kontrollordning vid unionens yttre gränser en av förutsätt ningarna för personers fria rörlighet inom EU. Avskaffandet av gränskontrollerna medlemsstaterna emellan förutsätter en likformig och effektiv yttre gränskontroll. Klara gränser gentemot icke-medlemmar och en betryggande kontroll av vem som passerar in eller ut över dess a gränser är förutsättningar för deltagande i ett europeiskt område me d frihet, säkerhet och rättvisa. En gemensam invandrings- eller flykting - politik kan inte upprätthållas av EU och dess medlemsstater om dess a förutsättningar brister. Gränskontrollen är dessutom ett viktigt verktyg i kampen mot gränsöverskridande brottslighet.

Detta har alltid erkänts av EU-länderna, som dock inte förrän vi d fördragsrevisionen i Amsterdam har kunnat enas om att införa e n gemensam yttre gränskontroll. Det förslag till en yttre gränskontroll - konvention som sedan länge ligger på bordet har inte antagits, bl.a. därfö r att Storbritannien och Spanien är oeniga i Gibraltarfrågan. Följden är att EU inte ) när detta skrivs ) har kunnat förelägga kandidatländerna något formellt gällande gemensamt regelverk på området yttre gränskontroller. Schengens regelverk är ju ännu inte en del av EU:s regelverk. Frågan är inte desto mindre av sådan vikt att kandidatländerna måste räkna med de n som en av de stora förhandlingsfrågorna. Detta har kandidatländern a också fullt klart för sig (se avsnitt 4.2).

Genom de fördragsändringar som vidtogs i Amsterdam heter de t hädanefter i EG-fördraget (artikel 73j) att r ådet inom en period av fem år efter ändringarnas ikraftträdande skall besluta om åtgärder som avse r passage av medlemsstaternas yttre gränser och med vilkas hjälp det skall fastställas “normer och förfaranden som medlemsstaterna skall följa när de utför personkontroller vid sådana gränser“. Förordningar eller direktiv är alltså att vänta.

13 av EU:s 15 medlemsstater har anslutit sig till Schengensamarbetet. Schengenkonventionen innehåller tydliga normer och förfaranden för den yttre gränskontrollen. Utredaren har ansett sig kunna utgå från att dess a bestämmelser i huvudsak blir gällande också efte r ett inlemmande i EG:s regelverk. Bestämmelserna överensstämmer i stort sett med vad som sägs i det redan nämnda, inte antagna förslaget till yttre gränskontrollkon-

56 SOU 1997:159

vention. Den fortsatta framställningen utgår alltså från Schengen - regelverket.

Schengenkonventionen definierar begreppet yttre gräns som de avtalsslutande parternas land- och sjögränser samt flygplatser och hamnar, såvida de inte räknas som inre gränser (artikel 1). Gemensamma land - gränser är naturligen inre gränser. Dessutom är hamnar och flygplatse r inre gränser i den mån det gäller direkt trafik på andra hamnar oc h flygplatser i Schengenområdet, utan mellanlandning eller angöring a v hamn i tredje land.

Ett medlemsland kan bevilja en utlänning, dvs. enligt konventionens definition varje annan person än medborgare i EU:s medlemsstater, rät t till inresa i Schengenområdet för vistelse i högst tre månader. Förut - sättningen är att han/hon har giltiga inresehandlingar, visering (där sådan krävs) och bevis på förmåga att försörja sig. Ytterligare krävs at t vederbörande inte står på spärrlista eller annars utgör en risk för de n allmänna ordningen, statens säkerhet eller någon av de avtalsslutand e parternas internationella förbindelser (artikel 5). Om ett medlemsland vill ge visering för längre tid än tre månader, ett s.k. nationellt uppehålls - tillstånd, gäller den längre tiden endast landet i fråga och övriga med - lemsstater måste underrättas. Bestämmelserna skall inte påverka vad som gäller om asyl.

Bestämmelserna om kontroll vid unionens (Schengenområdets) yttr e gränser kan skildras under tre rubriker, nämligen regler för passerande t av dessa gränser, frågan om transportöransvar och frågan om anlitande a v Schengens informationsssystem (SIS).

De yttre gränserna får passeras endast vid auktoriserade gränsöver - gångsställen och under fastställda öppethållandetider. Schengens verk - ställande kommitté (i en framtid EU:s råd) bestämmer närmare villkoren för lokal gränstrafik, nöjesbåtar, kustfiske osv. Medlemsstaterna ä r skyldiga att införa påföljder för passerande av de yttre gränserna, o m sådant sker utanför gränsövergångsställena och de fastställda öppethål - landetiderna (artikel 3). Mellan gränsövergångsställena skall gränse n bevakas av rörliga enheter (artikel 6.3).

Kontrollen vid de yttre gränserna sker enligt varje medlemslands egna lagar och sköts av de nationella myndigheterna. Samtidigt gäller at t hänsyn skall tas till alla medlemsstaters intressen och att kontrollen skall ske enligt gemensamma principer (artikel 6). Minimum är att alla personers identitet skall fastställas genom kontroll av resedokument. Detta gäller både vid inresa i och utresa ur EU (Schengenområdet). Fö r medborgare i stater utanför EES-området är kraven högre, i synnerhet vi d inresa. Rätten till inresa, arbete och vistelse kontrolleras. Därutöver skall kontrollen syfta till efterspaning av och hindrande av hot mot medlemsstaternas inre säkerhet och allmänna ordning. Även fordon och förem ål som inresande för med sig skall kontrolleras. Flygpassagerar e från tredje land skall bli föremål för pass- och handbagagekontroll då de övergår i transit till en flyg linje inom EU. Inom Schengensamarbetet har

SOU 1997:159

också utarbetats en handbok (manual) för kontroll av yttre gränser.

Det är uppenbart att dessa regler väcker en förtroendefråga. Gräns - kontrollen måste vara likvärdig överallt för att nå sitt syfte. Kedjan är inte starkare än sin svagaste länk. Europas geografi gör det ibland svårt at t bevaka alla delar av de yttre gränserna. Utvidgningen till nya länder i Central- och Östeuropa och Baltikum gör det heller inte lättare. Det har fö r övrigt i praktiken visat sig att misstänksamhet råder också ino m Schengenkretsen mot förhållandena i några av de egna medlemsländerna . Detta har fördröjt dessas inträde i det operativa samarbetet och därme d också gränskontrollens borttagande gentemot dem (se avsnitt 5). Särskilda besök skommittéer reser vart tredje år runt i Schengenländerna för at t försäkr a sig om gränskontrollens effektivitet. Innan en stat nått full t operativt medlemskap förekommer också liknande undersökande besök. Sverige har haft sådant besök.

Schengenkonventionen ålägger också medlemsstaterna att inför a bestämmelser om transportöransvar (artikel 26). Uttryckligen sägs at t detta inte får inskränka asylrätten. Transportöransvaret innebär skyldighe t för transportören att ta ansvar för den tr edjelandsmedborgare som vägras inresa vid den yttre gränsen. Transportören skall svara för vederbörandes återtransport till tredje land. Transportören är också skyldig att kontrollera de resandes inresehandlingar.

Slutligen kan SIS sägas vara en viktig beståndsdel av den yttr e gränskontrollen. Systemet, som är en nyskapelse, skildras i avsnitt 8 eftersom det huvudsakligen är ett gemensamt datasystem för polisiä rt och rättsligt samarbete. En nationell myndighet med ansvar för gränskontroll hör till dem som får u tnyttja systemet. Genom att söka information i SIS kan myndigheten mycket snabbt konstatera om en person är uppförd på spärrlista för utlänningar enligt artikel 96 i Schengenkonventionen.

Den med gränskontrollfrågan nära sammanhängande viseringsfråga n behandlas i avsnitt 6.3.4.

Vid den europeiska tullunionens gränser klareras in- och utgående gods . Tullens kontroll blir då samtidigt ett led i försvaret mot illegal införse l från tredje land av vapen, narkotika och andra varor.

4.2 Kandidatländerna

En etablerad, väl fungerande yttre gränskontroll är en klar och tydli g förutsättning för att personers fria rörlighet skall kunna förverkligas i EU. I och med fördragsrevisionen i Amsterdam är en sådan gräns-kontrol l dessutom en förutsättning för framtida medlemskap i den europeisk a unionen (se avsnitt 2). Till dess att rådet fattat beslut jämlikt den ny a ordningen, gäller bestämmelserna i Schengen-konventionen. Det är til l dessa bestämmelser kandidatländerna i nuläget har att anpassa sig . Kandidatländerna har alla förklarat att de vill biträda Schengen -

58	SOU 1997:159

samarbetet. Flertalet av dem anstränger sig också att bygga upp en vä l fungerande yttre gränskontroll. I länder som Polen, Tjeckien och Ungern finns också nationella gränser som bevakades även under Sovjettide n. De baltiska länderna ingick däremot själva i Sovjetunionen. Vid frigörelsen fanns därför inte överenskomna nationella gränser gentemot Ryssland oc h inte heller bevakning av några sådana gränser. Enligt samstämmig a uppgifter har numera Estland etablerat en effektiv gränskontroll vid den gemensamma estnisk-ryska gränsen. Detta sker i samverkan med ryska gränsmyndigheter. Enligt kommissionens utlåtande är däremot, för at t nämna ett motsatt exempel, Litauens 60 mil långa gräns mot Vitryssland till större delen obevakad. Estlands fall är dock så till vida enklare än fler a andra kandidatländers eftersom landet endast har två landgränser at t bevaka (mot Lettland resp. Ryssland). Detta kan jämför as med Polen och Ungern som vardera har gemensam landgräns med sju andra länder (den polska landgränsen överstiger 300 mil). En komplikation är ju nämligen att det inte är möjligt att säga var EU:s kommande yttre gräns går, s å länge man inte kan säga att kandidatländerna inträder i unionen samtidigt . För detta måste alltså kandidatländerna ha beredskap. I ett par fall , Bulgarien och Rumänien, har den undermåliga gränskontrollen i ländern a lett till att EU upprätthåller viseringskrav.

En sammanfattning av de problem, som kandidatländerna måst e övervinna, kan se ut som följer.

1.Utvidgningen bör inte medföra att EU importerar gränstvister. Där sådana föreligger, antingen mellan kandidatländerna eller mellan dem oc h andra länder, bör de vara lösta före tidpunkten för medlemskap. E n lösning är att tvisten underställs internationella domstolen i Haag . Exempel på gränstvister, som det nu pågår förhandlingar om eller som ha r underställts domstolen, är tvisten mellan Slovakien och Ungern om Donau-dammen samt tvisten mellan Lettland och Litauen om sjögränsen.

2.När ett kandidatland har nära relationer till en befolkningsgrupp i ett grannland som har samma historia, språk och kultur kan ett strikt tillämpande av Schengens gränskontrollregler bli ett politiskt problem. Detsamma gäller viseringsfrågorna, där kandidatlandet skall anpassa sig till EU:s gemensamma lista på länder för vilkas medborgare kräv s visering (se avsnitt 6.3.4). Ett tydligt exempel är Ungern. Stora ungerska minoriteter lever i dag i Vojvodina i Förbundsrepubliken Jugoslavie n (Serbien-Montenegro), Slovakien och Rumänien. Ett annat exempel på ett sådant politiskt problem är relationen Tjeckien ) Slovakien. Äve n traditionell gränshandel kan spela en roll. Över Polens gräns mo t Ryssland, Litauen, Vitryssland och Ukraina reser ett växande antal människor som bedriver handel på de stora utomhusmarknaderna i Polen.

3.Resursfrågan är central. Det handlar om personella resurser, båd e numerärt och i fråga om utbildning samt om utrustning (transportmedel, kommunikationsutrustning, utrustning för läsning och kontroll a v dokument etc.). När detta skrivs är bristerna påtagliga i nästan all a kandidatländerna. Konsekvensen är, i dagsläget, olaglig invandring och

SOU 1997:159

människosmuggling liksom olaglig handel med narkotika eller vapen. Kandidatländerna är dock i färd med att söka förbättra situationen. Både EU och dess medlemsstater har inlett stödverksamhet. Som exempel p å det förra kan nämnas “PHARE Border Management in the Baltic States“ och på det senare biståndet från den svenska polisens sida i form a v kunskaper och teknisk utrustning till de baltiska staterna och Polen för att bygga upp en modern gränskontrollorganisation. Likaså kan nämna s Finlands stöd till Estland för utveckling av ett modernt pass som är svårt att förfalska.

4. Förtroendefrågan kommer att visa sig vara avgörande. Kontrollen av den inre gränsen mellan ett nuvarande EU-land och ett nytt medlemsland kommer inte att släppas förrän förtroendet har infunnit sig (se avsnitt 4.1 och 5). Inte heller kan man vänta sig att ett nytt medlemsland skall få tillgång till Schengens informationssystem förrän förtroendet är etablerat mellan de berörda ansvariga myndigheterna. En första förutsä ttning är att statsmakterna i kandidatländerna kommer till rätta med den korruptio n som nu finns i flera av dessa länders polis- och tullorganisationer.

Sammanfattningsvis kan sägas att de kommande medlemskapsför - handlingarna bör föras så att de motiverar kandidatländerna att upprätta en väl fungerande personkontroll vid sina gränser mot de länder som inte blir medlemmar av EU. De nämnda problemen måste lösas under denna tid. Detta bör bevakas också av Sverige. Målet skall vara ) och det är enligt utredarens mening inte onåbart ) att riskerna av att avveckla den inre gränskontrollen i förhållande till kandidatländerna inte skall var a större än risken av en avveckling mellan nuvarande medlemsstater. Men detta skall ses i hela sitt sammanhang. En fungerande yttre gränskontroll är en av förutsättningarna för ett utvidgat europeiskt område med frihet, säkerhet och rättvisa.

4.3Sverige

Sverige har anslutit sig till Schengenavtalet och dess tillämpningskonvention. När detta skrivs förestår riksdagens behandling av frågan o m Sveriges anslutning. Utredaren har, som redan sagts, utgått från att d e krav på yttre gränskontroll som Schengenkonventionen uppställer fortsatt blir gällande också när Schengenregelverket har förts över till EG-rätten (se avsnitt 4.1). Om det blir några förändringar, lär de i vart fall inte gå i mildrande riktning.

Schengenkonventionen ger oss definitioner av begreppen yttre och inre gräns. För Sveriges del blir konsekvenserna i geografisk mening små . Sveriges landgränser berörs inte av utvidgningen. Den svenska kuste n förblir i sin helhet yttre gräns i konventionens mening. En y ttre gräns kan inte passeras utan identitetskontroll av personer, och detta gäller också om det är tal om medborgare i ett EU-land, t.ex. Polen efter en utvidgning. De förändringar av den yttre gränsen, som inträffar vid en utvidgning, berör

60	SOU 1997:159

endast de hamnar och flygplatser som har reguljär tidtabellbunden trafik på kandidatländerna. Förändringarna innebär att dessa hamnar oc h flygplatser helt (eller oftast delvis) blir inre gräns i EU:s mening. Detta behandlas i avsnitt 5.2.

Denna utrednings uppgift är att söka belysa konsekvenserna av att EU utvidgas med länder, som nu söker medlemskap i unionen. När det gäller

Sveriges del av den för EU:s medlemsstater gemensamma yttre gränsen kan följande sägas. I geografiskt hänseende blir förändringarna små . Däremot kommer en hel del trafik, både sjötrafik och lufttrafik, att skifta karaktär från att ha varit tredjelandstrafik till att vara inomeuropeisk trafik. Det har uppskattats att det årligen rör sig om cirka 1 600 00 0 personer som korsar vår gräns (inresa och utresa). Huvuddelen avse r passagerare i färjetrafiken. Detta påverkar personkontrollens omfattning, varvid är att märka att den inte nödvändigtvis behöver minska. So m redovisas i avsnitt 5.2, har utredaren nämligen funnit att den inre gränsen också behöver bevakas vid en utvidgning av EU med n ya medlemsstater. När det gäller den yttre gränskontrollen och frågan om vilka åtgärde r Sverige där behöver vidta inför ett operativt medlemskap i Schengen, kan konstateras att detta är föremål för statsmakternas prövning, när dett a skrivs. De för kontrollen ansvariga myndigheterna, Rikspolisstyrelsen , Generaltullstyrelsen och Kustbevakningen, har i juni 1997 anmält synpunkter och resurskonsekvenser till regeringen i anledning av Schengenmedlemskapet. I fråga om den yttre gränskontrollen anmäl s behov både på personalsidan och när det gäller utrustning. Utredaren , som inte har till uppgift att bedöma detta, vill för sin del framhåll a följande.

De nuvarande EU-länderna, däribland Sverige, måste ställa höga krav på att kanditatländernas gränser kontrolleras effektivt. Detta gäller för vår t lands del i all synnerhet närområdet, dvs. de baltiska staterna och Polen. En enkel slutsats är att vår egen kontroll av den del av EU:s yttergrän s som vi svarar för skall vara lika god som den vi begär av kandidat - länderna. De nuvarande Schengenländerna kommer också, på ett elle r annat sätt, att förvissa sig om att så är fallet. En kedja är, som redan sag ts, inte starkare än sin svagaste länk. Häri ligger också ett svensk t egenintresse. Det är inte önskvärt att vårt land används som transitland för olaglig invandring eller olaglig narkotikahandel.

EU:s utvidgning har för Sveriges del en klar Östersjöaspekt. De baltisk a länderna och Polen tillhör kandidatländerna. För flera av EU:s nuva rande medlemsstater är EU:s yttre gräns också i det väsentliga en landgräns. De t är svårt att värja sig för intr ycket att Schengenbestämmelserna utarbetats med detta som bakgrund. Den svenska delen av EU:s yttergräns är dock en kust (eftersom Finland och Norge deltar i Schengensamarbetet). Detta ändras inte om de baltiska staterna och Polen blir medlemmar av EU. Sverige har en av de längsta sjögränserna i EU. All sjötrafik, som inte är turlistebunden och går enbart mellan medlemsstater, skall kontrolleras i fråga om personers in- och utresa. Fasta gränskontrollpunkter måst e

SOU 1997:159

inrättas och kusterna däremellan bevakas. Enligt uppgift från Kust - bevakningen skulle ca 360 000 fartygsrörelser om året beröras. I dess a ingår trafiken med svenska och utländska fritidsbåtar, som är särskil t intensiv mellan Sverige och Norge utefter Bohuskusten, till och från Sverige i Öresundsregionen och längs syd- och ostkusten samt mella n Sverige och Finland i Ålands hav. I kontrollhänseende är det för övrig t principiellt ingen skillnad mellan svenska och utländska fartyg vid in- och utpassage över sjögränsen, eftersom även svenska fiske- och fritidsbåtar kan ha utländska medborgare ombord som skall följa reglerna o m personkontroll. Rikspolisstyrelsen uppger att Sverige årligen besöks av c a 25 000 utländska fritids- och fiskefartyg. Utvecklingen torde medföra att denna trafik ökar när kandidatländernas utveckling kommit längre . Utredaren har inte kunnat finna annat än att den svenska beredskapen på det här området är otillräcklig.

En svensk gränskontroll enligt bestämmelserna i Schengenkonventionen kräver också att en systematisk utresekontroll återinförs efter att i 20 års tid inte ha tillämpats. Naturligtvis leder detta till ökad arbetsbelastning fö r kontrollmyndigheterna och till olägenheter för trafiken. Utredaren vil l dock peka på att utresekontroll är ett gott medel när det gäller att få tag p å efterspanade personer och att den därmed har en brottspreventiv verkan som är av betydelse vid en utvidgning av EU (se avsnitten 7 och 8).

SOU 1997:159

5 Fri rörlighet för personer inom EU

5.1	Begreppets innebörd

EG-fördraget ställer i artikel 8a.1 upp principen att fri rör lighet skall råda inom EU för alla medborgare i EU:s medlemsstater (unionsmedborgare). “Varje unionsmedborgare skall ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begräns - ningar och villkor som föreskrivs i detta fördrag och i bestämmelserna o m genomförandet av fördraget“ (utredarens kursivering). Samma presumtion finns inte när det gäller tredjelandsmedborgare.

Den fria rörligheten för medborgare i EU:s medlemsstater har i lång a stycken förverkligats. Vad som framför allt återstår är att avveckl a identitetskontrollen vid gränserna mellan alla medlemsstater (artikel 7a i EG-fördraget). Denna fråga tas upp något längre fram i texten.

Det kan alltså till en början konstateras att medborgare i EU-länderna har rätt att fritt resa in i och uppehålla sig i en annan medlemsstat för att där söka och ta anställning (artikel 48 i EG-fördraget), starta ege n verksamhet eller ta emot tjänster (artiklarna 52, 54 och 59) eller studera eller i övrigt vistas där som pensionärer osv., om de har tillräckliga medel för sin försörjning. De relevanta EG-direktiven uttrycker detta så att d e inte bör “ligga det sociala trygghetssystemet i värdmedlemsstaten till last, under den tid de bor där“. Studenter, pensionärer och övriga utövar si n rätt i enlighet med direktiven 90/364 ) 366/EGG. Denna fria rörlighe t omfattar även, enligt förordningen EEG 1612/98, familjemedlemma r (makar och barn) oavsett deras medborgarskap. Nära anhöriga som ä r medborgare i tredje land har alltså rätt att flytta med och bosätta sig i den andra medlemsstaten. De har även rätt att arbeta där.

EG-rättens fria rörlighet för personer är in te helt utan undantag, som ju också sägs i artikel 8a. Medlemsstaterna får behålla lagar s om föreskriver särskild behandling av utlänningar om grunden är hänsyn till allmä n ordning, allmän säkerhet och allmän hälsa (artiklarna 48.3, 56 och 66 i EG-fö rdraget). EG-domstolen har genom skilda domslut inskränkt utrymmet för denna handlingsfrihet. Så har också skett i EG:s egn a rättsakter, t.ex. i ett direktiv från år 1964, där det sägs att åtgärde r vidtagna med hänsyn till allmän ordning och säkerhet uteslutande skal l grunda sig på den berörda personens eget uppförande. När det gälle r några yrken, t.ex. juridiska eller medicinska, kan dessutom nationella behörighetsvillkor ställas upp. EU kan hantera detta genom harmonisering eller genom att söka få till stånd ömsesidigt erkännande av behörighet.

För inresa i ett medlemsland betyder detta att en medborgare i ett annat EU-land inte kan avkrävas arbetstillstånd eller uppehål lstillstånd och inte heller handlingar, som styrker vederbörandes förmåga att försörja sig .

64	SOU 1997:159

Ändamålet med inresan får heller inte efterfrågas.

Den svenska utlänningslagstiftningen har anpassats till dessa EG-regler (samt till avtalet om ett Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde, EES, varigenom Island, Liechtenstein och Norge inbegripits). Frågan om kandidatländernas delaktighet i personers fria rörlighet i den mening, det här är tal om, berör också grundläggande frågor om arbetsmarknaden . Dessa frågor, som bl.a. kan handla om övergångstider, utreds a v Utredningen EU:s utvidgning: konsekvenserna av personers fria rörlighet m.m. (A 1997:03).

Här har talats om den fria rörligheten för medborgare i EU: s medlemsstater (unionsmedborgare i EG-fördragets formulering). Enlig t utredarens uppfattning måste emellertid med nödvändighet också frågan om tredjelandsmedborgarnas ställning i EU få allt större aktualitet, inte minst i perspektivet av EU:s utvidgning. Tredjelandsmedborgare kan vistas legalt eller illegalt i EU. Bådadera förekommer. Någon gemensam EU-politik finns, när detta skrivs, med undantag för EU- och EES - medborgares nära familjemedlemmar, inte i någondera fallet, endas t ansatser.

Tredjelandsmedborgares rätt att förbli på ett medlemslands territorium regleras i huvudsak av medlemslandet självt. Undantag gäller framför allt flyktingpolitiken, där miniminivåer fastlagts i internationella överens - kommelser (se avsnitt 6.2) och de tredjelandsmedborgare som omfattas av EG-rätten, exempelvis anhöriga till EU-medborgare. Schengenkon - ventionen tillför ytterligare några moment. Av artikel 22 framgår at t tredjelandsmedborgare skall anmäla sig hos behörig myndighet i de t Schengenland vars territorium han eller hon beträder, alltså även vi d inresa från ett annat Schengenland. Anmälan skall ske vid ankomste n eller senast tre dagar därefter. Sådan anmälan skall göras enlig t värdlandets bestämmelser. Såvitt utredaren har kunnat finna tillämpa s emellertid inte artikel 22 i alla Schengenländer. Därjämte kräve r solidariteten Schengenländerna emellan att samråd sker innan ett lan d beviljar uppehållstillstånd för personer, som upp tagits på spärrlista enligt Schengens informationssystem. Detta sägs i artikel 25 i Schengenkonventionen.

Inom EU har dock länge diskuterats möjligheten att stärka tredjelandsmedborgarnas ställning i unionen. I EG-fördraget, i dess lydelse efte r Amsterdam, sägs att rådet skall besluta om åtgärder som fastställer d e rättigheter och villkor enligt vilka medborgare i tredje land som är lagligen bosatta i en medlemsstat får bosätta sig i andra medlemsstate r (artikel 73k.4). Frågan är käns lig, och någon tidsgräns för när rådet skall fatta beslut i saken finns inte.

Det finns i dag betydande grupper av tredjelandsmedborgare, som lever i något EU-land med rätt att arbeta och stanna där, t.ex. turkisk a medborgare i Tyskland. Det viktigaste exemplet bland kandidatländerna kan hämtas från de baltiska staterna. Icke-medborgare utgör 28 % a v befolkningen i Lettland och 25 % i Estland. Majoriteten av dessa är

SOU 1997:159

ryskspråkig. En del har också ryskt medborgarskap, andra är statslösa. De t finns i princip tre tänkbara lösningar av det problem, som här ka n uppkomma vid ett estniskt resp. lettiskt medlemskap i EU. Antingen erhåller icke-medborgarna medborgarskap i landet eller så tas de in under EU:s kommande regler för medborgare i tredje land som är laglige n bosatta i något medlemsland. Den tredje lösningen är att de lämna r unionen. Det förefaller naturligt att Sverige arbetar för de två förstnämnd a lösningarna.

Här har inte talats om diskriminering. Frågan om diskriminering av minoriteter i den egna befolkningen har kortfattat behandlats i avsnitt 3.

Begreppet fri rörlighet för personer har emellertid också en anna n innebörd. Den är att gränserna mellan EU:s medlemsstater skall kunn a passeras utan personkontroll (artikel 7a i EG-fördraget). Det bör frå n början klargöras att detta stadgan de enbart tar sikte på att avveckla en av medlemsstaternas kontrollmetoder, nämligen den systematiska identitetskontrollen av personer vid gränspassage mellan EU-länder. Stadgande t ger inte några rättigheter när det gäller inresa eller uppehåll (vistelse). De t är också viktigt att framhålla att reg eln gäller alla personer, som befinner sig i EU, alltså både medborgare i EU:s medlemsstater och tredje - landsmedborgare. Att regeln har denna innebörd var länge omstritt i EU, men tolkningstvisten har numera lösts. I EG-fördraget har geno m Amsterdamfördraget en ny artikel 73j införts, som säger att rådet inom e n femårsperiod (från det att texten trätt i kraft) skall besluta om åtgärder i syfte att i överensstämmelse med artikel 7a, säkerställa att det inte förekommer någon kontroll av personer, vare sig dessa är unionsmedborgare eller medborgare i tredje land, när de passerar inre gränser. Storbritannien och Irland har medgetts undantag från denna regel. Nya medlemsstater kan inte påräkna ett liknande undantag.

Till dess att rådet har fattat beslut i saken enligt den nya fördra gsregeln, gäller bestämmelserna i Schengenkonventionen för de stater som delta r i det operativa Schengensamarbetet. Artikel 2 i konventionen står central. Dess två första moment återges här.

1. De inre gränserna får passeras över allt utan att någon personkontroll genomförs.

2. Då den allmänna ordningen eller statens säkerhet så kräver, ka n emellertid en avtalsslutande part, efter samråd med de övriga avtals - slutande parterna, besluta om att vid de inre gränserna, under en begränsad tidsperiod, genomföra nationella gränskontroller som är an - passade till det aktuella läget. Om den allmänna ordningen eller staten s säkerhet kräver ett omedelbart ingripande, skall den berörda parten vidta nödvändiga åtgärder och snarast möjligt underrätta övriga avtalsparter o m detta.

Artikel 1 i konventionen säger att med inre gräns avses “de avtalsslutande parternas gemensamma landgränser samt deras flygplatser för inrikes flyg och deras hamnar för reguljära färjeförbindelser endast va d gäller ankommande eller avgående trafik till andra flygplatser eller

66	SOU 1997:159

hamnar på de avtalsslutande parternas territorium utan angöring a v hamnar eller mellanlandning på flygplatser utanför detta territorium“.

Kandidatländerna har förklarat att de önskar biträda Schengen - samarbetet. Därmed har de också accepterat målet, en fri rörlighet fö r personer i unionen utan personkontroll vid de inre gränserna. Det är inte känt fö r utredaren, om kandidatländerna därvid har vägt in konsekven - serna av fri rörlighet också sinsemellan, men med tanke på dera s historiska erfarenheter kan det kanske antas att de inte ser några svårigheter i detta.

Betänkligheterna ligger snarare på den andra sidan, alltså hos EU: s nuvarande medlemsstater. I denna rapport behandlas inte frågan om den gemensamma arbetsmarknaden. Men vid sidan härav kan betänklighe - terna gälla alla de aspekter, som sammanfattats under uttrycket “kompensatoriska åtgärder“ (se avsnitt 2.2) och som på sätt och vis kan sägas vara ämnet för denna utredning. De risker som följer av att gränskontrolle n avvecklas gentemot kandidatländerna, får ej vara större än de risker de t innebär att avveckla gränskontrollen mellan de nuvarande medlemsstaterna.

Man kunde föreställa sig att betänkligheterna skulle led a till krav under de kommande förhandlingarna på övergångstider. Men det finns e n annan, enligt utredarens mening mera sannolik, lösning. Det är den som, när detta skrivs, tillämpas i Schengensamarbetet. Ett land, och alltså även ett kandidatland/nytt medlemsland, kan vara medlem både i unionen och i Schengen utan att för den skull få delta i det operativa Schengen - samarbetet. Beslutet att slutligt integrera ett Schengenland, som fattas enhälligt, föregås av en bedömning av om landet i fråga förmår uppfylla Schengenkonventionens krav med beaktande av senare tillämpningsbeslut. Som redan sagts, är den yttre gränskontrollens kvalitet viktig, men också landets förmåga i alla andra avseenden som täcks av Schengen - samarbetet kan naturligtvis komma att beaktas. En viktig förutsättning är exempelvis, såvitt gäller SIS, att ett nationellt SIS-register byggts upp . Om denna tolkning är riktig, uppkommer inte något behov av särskild a över gångstider. Den fria rörligheten för personer (i den mening so m ligger i artikel 7a i EG-fördraget eller i artikel 2.1 i Schengenkon - ventionen) utsträcks till det nya landet den dag de övriga medlemsstaterna beslutar att så skall ske. Genom enhällighetsregeln behåller v arje land sin vetorätt i denna fråga. I beslutet deltar Sverige. Hur situationen blir den dag Schengenbestämmelserna har ersatts av EG-regler kan naturligtvis inte med säkerhet anges. Utredaren håller dock för sannolikt att inflytelse - rika Schengenländer kommer att se till att både vetorätten och skydds - klausulen i artikel 2.2 i Schengenkonventionen bibehålls.

Den fria rörlighet för personer inom EU, som här har skildrats i sin a grunddrag, fråntar inte en medlemsstat rätten och skyldigheten at t upprätthålla allmän ordning, allmän säkerhet och allmän hälsa på det egn a territoriet. Det är en självklar utgångspunkt för denna rapport att varj e deltagande stat måste kunna skydda sig och sina medborgare mot olaglig

SOU 1997:159

invandring och bosättning liksom mot gränsöverskridande brottslighet . Dessa båda frågor behandlas i avsnitten 7 och 8, men berörs också i det närmast följande avsnittet (5.2).

5.2	Bevakning av inre gräns

Personkontrollen vid inre gräns har, när detta skrivs, i praktiken endas t försvunnit mellan sju av EU:s medlemsstater nämligen Belgien, Frankrike, Luxemburg, Nederländerna, Portugal, Spanien och Tyskland. En avveckling av denna kontroll gentemot Italien och Österrike kommer gradvis att ske före utgången av mars 1998. De förstnämnda länderna s erfarenheter är av intresse. Uppenbarligen har oron för illegal trafik över gränserna mellan dessa länder inte upphört, trots att det är fråga o m välkända grannar, som alla åtagit sig Schengenförpliktelserna fullt ut.

Skyddsklausulen i artikel 2.2 i Schengenkonventionen har dock hittills endast utnyttjats av Frankrike. Detta land upprätthåller, när detta skrivs, personkontrollen vid gränsen till Belgien och Luxemburg under åbe - ropande av problem som orsakas av narkotikahandeln. Skyddsklausulen står öppen att användas också i framtiden, men det är uppenbart at t Schengenländerna inte önskar att den tas i bruk annat än vid nationell a säkerhetsrisker av exceptionell art. För den skull prövas andra vägar at t övervaka de inre gränserna.

Kretsen av operativa Schengenländer har inlett ett nära samarbet e mellan polismyndigheterna med sikte i synnerhet på övervakning a v gränserna. Detta sker inom ramen för bilaterala avtal. Sådana förutses i Schengenkonventionen (artikel 39.4 och 39.5). Avtal har ingåtts, eller förhandlas för nä rvarande, mellan Frankrike och Belgien, Frankrike och Italien, Frankrike och Luxemburg, Frankrike och Tyskland, Frankrike och Spanien, Tyskland och Belgien, Tyskland och Luxemburg, Tyskland och Nederländerna, Belgien och Luxemburg, Belgien och Nederländerna samt mellan Portugal och Spanien. Avtalen har skiftande innehåll, men tar oftast sikte på att komma till rätta med olaglig invandring och olagli g narkotikahandel. Det kan handla om utvidgade ledningscentraler, om gemensamma posteringar och om samarbete kring mobila enheter inom en viss radie från den gemensamma gränsen.

Enskilda Schengenstater har också ansett det nödvändigt att skärp a överv akningen av den inre gränsen, när den systematiska personkon - trollen har försvunnit. Som exempel kan Tyskland och Nederländern a nämnas. De tyska federala gränsskyddsstyrkorna, som samarbetar med de gränsnära förbundsländernas polis, övervakar både yttre och inre gräns. I samband med att Tyskland blev operativ medlem av Schengen tillfördes ytterligare resurser till skyddet också av den inre gränsen. Utvecklingen av olaglig invandring, organiserad kriminalitet och med narkotikahandel förbun den brottslighet åberopas som skäl för detta. När det gälle r avvärjandet av olaglig invandring sträcker sig gränsskyddets befogenheter

68	SOU 1997:159

intill ett avstånd av trettio kilometer från den tyska gränsen. I Nederländerna har polisen getts befogenhet att hejda personer i anslutning till gränsen när dessa har passerat den för att fastställa deras identitet.

Gränskontrollfrågan i förhållande till kandidatländerna kommer naturligen upp i medlemskapsförhandlingarna. Vad som nyss sagts o m Schengenländernas i grunden försiktiga attityd gäller sannolikt oc kså här. Erinras kan om att avveckling av personkontroll vid inre gräns förutsätter att båda parter är operativa medlemmar av Schengen-samarbetet. Dett a förutsätter i sin tur att bl.a. SIS har byggts ut till att omfatta även den nye operative deltagaren. Accepterande av en EU-medlemsstat, nuvarande eller ny, som operativ medlem i Schengensamarbetet (eller det regelverk, som kan komma att ersätta detta) kräver ett enhälligt beslut (se avsnit t 5.1).

För Sveriges del kan följande framhållas.

När det gäller förskjutningen mellan yttre och inre gräns blir konse - kvenserna av en utvidgning små för vårt lands del, geogr afiskt sett. Vissa hamnar och flygplatser övergår från att ha varit yttre gräns till att helt elle r delvis bli inre gräns. Den svenska kusten förblir i sin helhet yttre gräns. Detta har behandlats i avsnitt 4.3. Effekterna kan emellertid bli mer märkbara reellt sett. Detta beror på att resandetrafiken på de ny a medlemsstaterna naturligen kommer att öka. Det beror också på at t kompensatoriska kontrollåtgärder aktualiseras den dag personkontrollen vid inre gräns avskaffas också mellan Sverige och dessa länder.

Personkontrollen vid gränsen har framför allt två viktiga funktioner. Fö r det första är den en återhållande faktor för den som illegalt försöker t a sig in i landet. En annan fördel är att asylsökandes identitet lättare ka n konstateras vid inresetillfället än senare inne i landet. För det andra är de n ett led, ett verktyg, i kampen mot den gränsöverskridande brottsligheten. Användande av förfalskade handlingar kan vid upptäckt ge ett spår som kan avslöja organiserad brottslighet. Efterlysta personer kan påträffas . Personer, som underrättelsevägen utpekats som misstänkta, kan iden - tifieras vid gränsen. Personer, som illegalt bär med sig vapen elle r narkotika, kan ertappas. Om kontrollen vid inre gräns helt försvinner kan man räkna med att den preventiva effekten också försvinner i vad gäller olaglig invandring. Bekämpningen av gränsöverskridande brottslighe t förlorar också ett viktigt verktyg.

De länder som deltar operativt i Schengensamarbetet har, som nyss visats, utvecklat nya former för övervakning av inre gräns, avsedda at t kompensera för avvecklingen av traditionell personkontroll vid gräns - övergån g. Utredaren finner det vara självklart att Sverige bör följa e n liknande modell vid avveckling av personkontrollen vid gränsen mot medlemsstater i Schengen, inte minst nya.

En kompensatorisk åtgärd är för Sveriges del den brottsavvärjand e verksamhet som tullen upprätthåller enligt lagen (1996:701) om tull - verkets befogenheter vid inre gräns mot ett annat land i EU. Lagen syftar till att upprätthålla vissa viktiga förbud mot in- eller utförsel av varor öve r

SOU 1997:159

Sveriges gräns. De kontrollerade varorna räknas upp i lagen. Särskilt kan här nämnas narkotika och vapen. Detta är varor so m ofta förknippas med gränsöverskridande brottslighet. Lagen ger tullverket rätt att hejda den som befinner sig i närheten av gräns eller gränspassage, om det finn s anledning anta att han/hon medför kontrollerad vara. Den som har hejdats är skyldig att lämna uppgifter och visa upp handlingar samt att tillåt a undersökning av transportmedel och handresgods. Äv en kroppsvisitation kan under vissa förhållanden göras. Lagen ålägger polis och kust - bevakning att medverka i kontrollverksamheten. Lagen är förenlig me d EG-fördraget i och med att kontrollen är selektiv, avser bekämpande av lagbrott och inte utlöses av en gränspassage som sådan. Generaltullsty - relsen har bedömt att lagen ger tullen tillräckliga befog enheter för att den skall kunna fullgöra sina uppgifter. En utvidgning av EU ändrar i och för sig inte denna bedömning. Det bör dock observeras att det i samman - hanget också finns en resursfråga att bedöma.

Denna tullens övervakning av inre gräns sker i vissa fall i samverka n med polisen. Det är inte endast godstrafiken som övervakas, utan äve n persontrafiken, eftersom en resande kan medföra kontrollerad vara. Enligt utredarens mening finns härmed en god grund för en vid areutveckling av samarbetet mellan tull och polis också med inriktning på personkontroll. I ett sådant sammanhang borde också prövas möjligheten att ge äve n polisen en utsträckt befogenhet att i omedelbar anslutning till gränse n hejda en person, när det finns anledning anta att det rör sig om efterlysta eller eljest för brott misstänkta personer (såväl från EU-land som frå n tredje land) eller om tredjelandsmedborgare som saknar rätt att uppehålla sig inom EU (Schengenområdet). I förhållande till nya medlemsstate r skulle en sådan rätt endast behöva utövas i vissa hamnar och på viss a flygplatser. Riskprofilbedömningen bör kunna var a densamma som i den nyss omnämnda lagen på tullområdet. I detta sammanhang bör under - sökas om polisens befogenheter har eller bör ha ett samband med de n anmälningsskyldighet för tredjelan dsmedborgare som föreskrivs i artikel 22 i Schengenkonventionen (se avsnitt 5.1). Geografin gör det säkerligen lättare för Sverige än för t.ex. Tyskland att i praktiken tillämp a bestämmelsen.

En annan kompensatorisk åtgärd av vikt är utvecklingen av bilateral t polis- och tullsamarbete med de nya medlemsstaterna. Sådant samarbete har redan inletts. Ett exempel är det avtal som slöts 1992 mella n Generaltullstyrelsen och dess polska motsvarighet. Avtalet syftar till samarbete vid övervakningen av färjetrafiken mellan Sverige och Polen. Liknande avtal finns också med bl.a. Estland. Underrättelseutbytet bö r utvecklas, liksom samarbetet genom sambandsmän och genom trafikövervakning. Denna samverkan mellan gränskontrollmyndigheter öve r den nationella gränsen är, enligt utredarens uppfattning, en av d e viktigaste kompensatoriska åtgärderna när man vill minska riskerna a v gränskontrollens avveckling. Den praktiska operativa samverkan är dock resurskrävande och kräver utbildningsinsatser. Se även avsnitt 7 och 8.

70	SOU 1997:159

SOU 1997:159

6Tillträde till EU för medborgare i tredje land

6.1Allmänt

Regler för rörelsefrihet inom gemenskapen för medlemsstaternas med - borgare hör till EG:s grundtankar. Däremot har inte invandringsoc h asylpolitik, som ju berör medborgare från länder utanför E U, traditionellt hört till EG:s samarbetsområden. Dessa frågor har i stället varit e n angelägenhet för de enskilda medlemsstaterna, även om visst samarbete förek ommit dem emellan. Utvecklingen har emellertid fört med sig et t behov av ett utökat samarbete även på dessa områden. Två skäl ha r tidigare angetts för ett sådant samarbete, nämligen ett fullständig t genomförande av fri rörlighet för personer och möjligheterna att kunn a hantera ett ökat migrationstryck mot EU:s medlemsstater. Under de n senaste femårsperioden har emellertid ett sådant migrationstryc k egentligen inte kunnat konstateras. Den befarade massinvandringen från Östeuropa efter Sovjetuni onens sammanbrott har t.ex. inte förverkligats, även om tillfällig arbetskraftsinvandring förekommer. En eventuel l destabilisering av situationen på Balkan eller andra områden i närhete n av EU kan emellertid komma att utlösa människoströmmar som ka n beröra EU:s medlemsstater i framtiden. Genom utvidgade former för sam - arbete på detta område skulle problemen kunna göras hanterbara för hela gemenskapen.

Resandeströmmarna till och mellan europeiska länder kan förenkla t delas in i fyra olika kategorier. Den första kategorin består av persone r som lagligen kortvarigt vistas i ett annat land, exempelvis turister. Den andra kategorin är de som lagligen flyttar till ett annat land för att bosätta sig eller arbeta där i enlighet med de regler som gäller för fri rörlighet för medborgare i EU och EES eller på grund av beviljade arbets- och uppehållstillstånd. Det senare gäller för de tredjelandsmedborgare so m inte kan härleda några rättigheter ur EG-rätten eller EES-avtalet. De n tredje kategorin är asylsökande, vars eventuella behov av skydd få r utrönas av myndigheterna i samband med personens ankomst till landet. Den fjärde kategorin består slutligen av dem som olagligt invandrar till ett land. För denna utrednings vidkommande är i synner het de två sistnämnda grupperna av tredjelandsmedborgare av intresse. Den legala invandring som faller inom kategori två behandlas av den utredning som utreder konsekvenserna av personers fria rörlighet m.m. (A 1997:03).

Samarbetet mellan EU:s medlemsstater på invandrings- och asylområdet kan sägas ha tagit sin början efter publiceringen 1985 av Vitboken o m fullföljandet av den inre marknaden och den därefter tillsatta ad hocgruppen för immigrationsfrågor (se avsnitt 2.2.1). Under år 1991 anto g

72	SOU 1997:159

sedan Europeiska rådet ett arbetsprogram som syftade till en harmonisering av asyl- och invandringspolitiken hos medlemsstaterna. I sammanhanget bör även nämnas de två s.k. clearing houses för informations - utbyte, analys och utveckling i asyl- och invandringsfrågor som upprättades 1993 vid ministerrådets sekretariat: Centrum för information , reflexion och utbyte i asylfrågor (CIREA) och Centrum för information, reflexion och utbyte i frågor som rör gränspassage och invandrin g (CIREFI). Det var emellertid först genom Unionsfördragets ikraftträdand e som frågor om asyl- och invandringspolitik formellt togs in i samarbetet.

Genom de ändringar i Unionsfördraget som skedde i Amsterdam för s arbetet på flykting- och invandringsområdena in i EU:s första pelare med dess klarare institutionella regler. Detta innebär också att det i framtiden kan bli möjligt att beslut på dessa områden fattas med kvalificera d majoritet i stället för med enhällighet som i dag. Enligt den ny a fördragstexten skall nämligen rådet efter en övergånsperiod om fem å r fatta beslut i syfte att låta alla eller en del av de områden som omfattas av avdelning IIIa regleras av förfarandet i artikel 189b i EG-fördraget . Beslutet om ett sådant överförande förutsätter dock enhällighet.

De åtgärder som kommer att vidtas på dessa områden när kandidat - länderna är medlemmar i unionen kommer således inte i lika stor gra d som hittills att vara beroende av medlemsstaternas goda vilja fö r implementering nationellt. I ett utvidgat EU innebär det också at t kandidatländernas hållning i olika frågor kan få konsekvenser fö r politikens omfattning och karaktär. Asyl- och invandringspolitik är ännu områden som befinner sig i sin linda i dessa länder, även om et t omfattande arbete pågår för att anpassa den nationella politiken till de t internationella regelverket på t.ex. flyktingområdet. Exakt va d utvidgningen kan få för konsekvenser när det gäller EU:s utformning av reglerna på dessa områden är det därför svårt att förutspå i dag.

6.2Flyktingpolitik

6.2.1 Inledning

Under det senaste decenniet har världens flyktingproblem vuxit på et t sådant sätt att man nu kan tala om en flyktingkris. Detta kräver givetvi s ökad samverkan mellan världens länder. Orsaken till det ökade antale t flyktingar är inte att antalet konflikter har ökat utan snarare att kon - flikterna har ändrat karaktär och därigenom i allt högre grad kommit att drabba civilbefolkningen. Denna utveckling har bl.a. lett till att många, kanske rent av flertalet, skyddssökande numera är kvinnor och barn.

När det internationella rättssystemet för flyktingar utformades i 1951 år s FN-konvention om flyktingars rättsliga ställning (Genèvekonventionen) utgick man från den situation som kommit att råda i Europa efter andr a världskrigets slut. Enligt Genèvekonventionens artikel 1.A definieras

SOU 1997:159

flykting som den som i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse p å grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd. Konventionen var också begränsad i tiden till händelser som inträffat för e den 1 januari 1951 och innehöll en begränsning i geografiskt hänseende genom att stater som anslutit sig till konventionen hade möjlighet at t förklara att denna enbart skulle gälla i fråga om händelser som inträffa t i Europa före detta datum. Genom 1967 års protokoll angåend e flyktingars rättsliga ställning (New York-protokollet) togs emellertid båd e begränsningen i tid och den geografiska begränsningen bort.

Utö ver definitionen av flyktingbegreppet innehåller Genèvekonven - tionen bl.a. regler om behandlingen av flyktingar, t.ex. förbud mot at t avvisa eller utvisa en flykting till ett land där han riskerar förföljelse och om att en flykting när det gäller sociala förmåner m.m. skall jämställa s med medborgarna i tillflyktslandet. Flyktingkonventionen ger inte flyktingar rätt att själva välja asylland eller till permanen t bosättning i det land där de sökt och erhållit asyl. Inte heller finns det i övrigt några reg ler i konventionen om rätten att söka eller få asyl. Den internationell a asylrätten kan i stället i princip sägas vara grundad på FN:s allmänn a förklaring om de mänskliga rättigh eterna, där artikel 14 stadgar att envar har rätt att söka och åtnjuta fristad från förfö ljelse i ett annat land. Därtill kommer den s.k. principen om non-refoulement i Genèvekonventionens artikel 33 som innehåller en negativt formulerad rätt att slippa bli till - bakaskickad till hemlandet eller annat land där risk att förföljas eller bli tillbakasänd till hemlandet föreligger. Liknande regleringar som hindrar utvisning eller utlämning av personer till länder där de riskeras at t för följas, torteras m.m. finns även i ett antal andra internationella instrument, t.ex. Europakonventionens artikel 3.

Genèvekonventionen och dess tilläggsprotokoll kom främst att utformas för dem som förföljs av etniska, religiösa och politiska skäl. Antale t människor som i dag flyr till följd av övergrepp som riktas mot dem a v sådana skäl som anges i konventionen är emellertid inte längre särskil t betydande i jämfö relse med de flyttningsströmmar som har sitt upphov i flykt från väpnade konflikter eller migration på grund av ekonomiska förhållanden, bristande naturresurser och andra för sämrade överlevnadsvillkor. Kriget i forna Jugoslavien tvingade exempelvis miljoner människor på flykt både inom de egna länderna och ut i Europa. Detta har i sin tu r inneburit att internationella flyktinginsatser måste ha som långsiktigt mål att de skyddsbehövande skall kunna återvända till sina ursprungslände r när säkra förhållanden råder där. Det är också den princip som FN: s flyktingkommissariat (UNHCR) arbetar efter.

Samarbetet i flyktingfrågor har huvudsakligen pågått i andr a internationella fora än EU, t.ex. UNHCR, Europarådet, IOM , Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europa (OSSE) och OECD, där såväl Sverige som EU:s övriga medlemsstater deltar. Genom dess a

74	SOU 1997:159

organ har ett internationellt regelverk för mänskli ga rättigheter med vissa inslag av övervakning och överprövning vuxit fram. För medlemsstatern a i EU är härvid Europakonventionen av särskild betydelse. Konventionen nämns t.ex., vid sidan av Genèvekonventionen, uttryckligen i Unionsfördraget.

6.2.2 EU

Beskrivningen av Europeiska unionens flyktingpolitiska samarbete görs här ganska utförlig eftersom det ju är EU:s regelverk som skall övertas av kandidatländerna. Samarbetet inom EU i asylfrågor tar sin utgångspunkt i Genèvekonventionen jämte New York-protokollet och i Europakonventionen och har till syfte att försäkra att prövningen av e n asylansökan sker på ett rättvist och effektivt sätt i alla EU-länder. Arbetet har resulterat i ett antal beslut av mellanstatlig karaktär som i vissa frågor lett fram till gemensamma ställningstaganden om vilka minimikrav som skall uppfyllas. Ett mer praktiskt arbete sker också genom CIREA, som bl.a. studerar de länder som genererar flest asylsökande till EU oc h kontinuerligt utbyter nationella erfarenheter.

De första stegen mot en harmoniserad flyktingpolitik på grundval a v tredjepelarsamarbetet skedde genom en resolution om minimigarantier vid handläggning av asylärenden och en gemensam ståndpunkt om harmoniserad användning av begreppet “flykting“ i artikel 1 i Genèvekonven - tionen. Den senare innehåller bl.a. riktlinjer för tillämpning av kriterierna för tillerkännande av flyktingstatus och tillstånd till inresa som flykting. I resolutionen fastställdes allmänna principer om rättvis och effekti v handläggning av asylärenden. Den omfattar också vissa garantier vi d prövningen av asylärenden, den asylsökandes rättigheter under ärendets handläggning, överklagande och omprövning. Riktlinjerna i den gemensamma åtgärden innehåller minimivillkor och skall beaktas av d e nationella myndigheterna utan att tillämpningen av nationell rättspraxi s på asylområdet eller bestämmelser i grundlag som styr sådana frågo r påverkas. Den gemensamma åtgärden avser inte att påverka de villkor under vilka en medlemsstat i enlighet med nationell rätt kan låta en person uppehålla sig inom statens territorium, om personens säkerhet eller fysiska integritet skulle hotas vid ett återvändande till hemlandet av andra skäl än sådana på vilka Genèvekonventionen är tillämplig, och skäl därfö r talar emot ett återsändande.

Grunden lades emellertid redan tidigare genom undertecknandet 1990 av Dublinkonventionen (egentligen konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl so m framställts i en av medlemsstaterna i de Europeiska gemenskaperna) och antagandet av tre viktiga rättsakter på asylområdet under år 1992 , nämligen resolutionerna om ett harmoniserat förhållningssätt när ett tredj e land är att anse som första asylland och avseende uppenbart ogrundad e

SOU 1997:159

asylansökningar samt slutsatserna angående länder i vilka det generell t inte föreligger någon allvarlig risk för förföljelse (s.k. säkra länder).

Dublinkonventionen reglerar vilken stat som skall ansvara fö r prövningen av en asylansökan ingiven i en medlemsstat. Den är endas t tillämplig på asylsökande som är medborgare i tredje land. Konventionen, som trädde i kraft mellan de tolv ursprungliga medlemsstaterna den 1 september 1997 och för Sverige den 1 oktober 1997 och som beräkna s omfatta även de kvarvarande två medlemsstaterna under 1998, anses som en av de grundläggande delarna av gemenskapens regelverk på asyl - området. Konventionen skall garantera att den som söker asyl i e n medlemsstat skall få sin asylansökan prövad och att en asylsökande inte sänds från en medlemsstat till en annan utan att någon stat anser sig ha ansvar för prövningen (problemet med s.k. refugees in orbit) . Förutsättningarna för att kunna sända tillbaka en asylsökande till ett annat EU-land regleras ingående i artiklarna 5)7. Frågan om när ett land utanfö r EU-kretsen skall vara att anse som första asylland behandlas däremot i den ovannämnda resolutionen från 1992 i vilken det fastställs principe r för användandet av första asyllandsprincipen på tredje land. Denn a kompletteras av resolutionen om uppenbart ogrundade asylansökninga r som, med utgångspunkt från Genèvekonventionens kriterier, definiera r vad som är att betrakta som en sådan ansökan och gör det möjligt at t tillämpa ett förenklat handläggningsförfarande på sådana ansökningar.

Medlemsstaterna har också enats om en resolution om ansvarsför - delning mellan EU:s medlemsstater vid mottagande av fördrivna personer och tillfälligt uppehälle av fördrivna personer. Denna aktualiserades av de stora flyktingströmmar som orsakades av konflikterna i det forn a Jugoslavien och som ledde till ett inte i Europa sedan andra världskrigets slut skådat antal personer på flykt samt de behov av snabba insatser och ett samordnat handlande som denna situation medförde. Av de cirka två miljoner människor som flydde från Bosnien-Hercegovina ansökte t.ex. 800 000 om skydd i EU:s medlemsstater, varav 90 procent i fem av dessa. Resolutionen följdes senare upp med ett beslut av rådet om ett varnings- och beredskapsförfarande för ansvarsfördelning vid mottagande av oc h tillfällig vistelse för fördrivna personer.

Kommissionen har också lagt fram ett förslag till gemensam åtgärd om tillfälligt skydd samt för förlängning och avslutande av sådant skydd . Förslaget omfattar även vissa minimiregler för de rättigheter och förmåne r som får åtnjutas i värdlandet. Bakgrunden till förslaget, som emellerti d inte avses ha retroaktiv verkan, är konflikten i f.d. Jugoslavien och de slutsatser denna ledde till om behovet av bättre samarbete och samordning medlemsstaterna emellan. För närvarande pågår också bl.a. ett ut - arbetande av en konvention om upprättande av det s.k. Eurodac, ett datoriserat fingeravtryckssystem i vilket asylsökandes fingeravtryck skall kunna registreras. Med hjälp av fingeravtrycken skall man kunna konstatera i vilken medlemsstat en person först sökt asyl. Eurodac skal l alltså vara ett komplement till Dublinkonventionen.

76 SOU 1997:159

Genom fördragsändringarna i Amsterdam förs asylfrågorna in unde r EG-fördragets tredje del om Gemenskapens politik i en särskild avdelning IIIa. Enligt artikel 73k skall rådet inom en femårsperiod efter det at t avdelningen trätt i kraft besluta om åtgärder som rör asyl i enlighet med Genèvekonventionen och New York-protokollet på vissa områden. Några av dessa är sådana där samarbetet redan i dag lett till resultat, t.ex. regler för att bedöma vilken stat som har ansvaret för att bedöma en asylansöka n (Dublinkonventionen) och en gemensam tolkning av Genèvekonventionens flyktingbegrepp. Övriga områden som nämns särskilt är beslut o m miniminormer för mottagande av asylsökande, beträffande förfarande n för att bevilja eller återkalla flyktingstatus och för att ge tillfälligt skydd åt fördrivna personer från tredje land och andra skyddsbehövande sam t åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas i fråga o m insatser för att ta emot flyktingar och fördrivna personer och bär a föl jderna av detta. Fördraget öppnar också en möjlighet för rådet att p å förslag från kommissionen i en nödsituation i form av stor a migrationsströmmar till ett medlemsland besluta om tillfälliga åtgärder til l fö rmån för staten i fråga. Överförandet av asylfrågorna till den först a pelaren innebär att EU går vidare med harmoniseringen på flykting - politikens område.

I ett särskilt protokoll behandlas också den ganska speciella frågan om prövning av asylansökan från medborgare i en annan medlemsstat. Efter att ha slagit fast att medlemsstaternas skyddsnivå på området mänskliga rättigheter är sådan att de skall betraktas som säkra ursprungsländer i förhållande till varandra på asylområdet anges tre fall när en prövning av asylansökan är tillåten. Så kan ske om medlemslandet befinner sig i et t sådant läge som hotar nationens existens att det med åberopande a v artikel 15 i Europakonventionen gör avsteg från sina skyldigheter enligt denna konvention, om beslut fattats om att medlemsstaten begått allvarliga och upprepade brott mot de principer som unionen i enlighet med artikel F1.1 i Unionsfördraget är grundad på (se avsnitt 3) eller om ett förfarande inletts för prövning o m så är fallet. Av protokollet framgår vidare att varje medlemsstat har rätt att ensidigt besluta att pröva e n asylansökan från en annan medlemsstats medborgare, men i så fall skall rådet underrättas och ansökan behandlas med utgångspunkt i antagandet att ansök an är uppenbart ogrundad. I protokollets ingress slås fast at t Genèvekonventionen skall beaktas och att protokollet tar hänsyn till konventionens syften och slutgiltiga karaktär. I en gemensam förklaring klargörs också att protokollet inte skall påverka medlemsstaterna s befogenhet att fatta beslut i frågan. Begränsandet av asylrätten fö r medlemsstaternas medborgare, som tillkom genom ett spanskt initiativ, har föranlett kritik.

Fördragsrevisionen i Amsterdam medför också att Schengenregelverket införlivas i EU. I avvaktan på att EU själv fa ttar beslut på dessa områden inom ramen för avdelning IIIa i EG-fördraget innebär detta at t Schengenregelverkets asylregler (i den mån de inte redan har kon-

SOU 1997:159

sumerats) kommer att gälla för de flesta av de nuvarande medlemsstaterna och samtliga nytillkomna. Reglerna i Dublinkonventionen har tagit över Schengenkonventionens regleringen om ansvarig stat vid prövning av en asylansökan. Någon redogörelse för Schengenreglerna i den delen lämna s därför inte. Schengenkonventionen innehåller också regler o m informationsutbyte mellan medlemsstaterna. Information skall utbytas om nationell lagstiftning och praxis samt statistik och information om förhållandena i de asylsökandes ursprungsländer (artikel 37). Det är även möjlig t att utbyta information om en enskild asylsökande om det ä r nödvändigt för att kunna fastställa ansvar som första asylland. Informa - tionen är begränsad till vissa uppgifter, t.ex. personuppgifter, identitetshandlingar eller uppgifter som behövs för att kunna fastställa identitet , vistelseorter och resvägar. För sådan information gäller nationell a sekretessregler. Information som överförs via datorer får dessuto m endast delges länder som i sin lagstiftning följer principerna i Europarådet s dataskyddskonvention (artikel 38).

När fördragsändringarna från Amsterdamrevisionen träder i kraft ka n direktiv eller förordningar snart förväntas på de områden där samarbetet på tredje pelarens område redan lett till resultat. Sådana beslut komme r att vara bindande för medlemsstaterna på ett helt annat sätt än d e nuvarande tredjepelarinstrumenten, med undantag för ikraftträdd a konventioner, har varit. Man bör därför kunna räkn a med att det kommer att finnas ett EG-rättsligt regelverk på detta område den dag kandidat - länderna blir medlemmar i unionen. En viss harmonisering inom Amsterdamfördragets ramar blir då möjlig. Som nämnts ovan i avsnitt 6.1 kan i förlängningen beslut om flyktingpolitiken också komma att fatta s med kvalificerad majoritet. Detta kräver emellertid att medlemsstaterna först enhälligt beslutat om att dessa frågor skall regleras av artikel 189b i EG-fördraget. Vilka konsekvenser en sådan eventuell beslutsordning kan få är i dag svårt att förutsäga. Det bör emellertid understrykas att enligt e n gemensam förklaring till Amsterdamfördraget skall EU samråda me d UNHCR och andra internationella organisationer i flyktingfrågor.

6.2.3 Kandidatländerna

Samtliga kandidatländer har tillträtt Europakonventionen, Genèvekon - ventionen och New York-protokollet och arbetar med att implementera ett med dessa instrument anpassat fungerande system för mottagande av asylsökande och prövning av deras ansökningar. De har även i de flesta fall återtagandeavtal med sina grannländer. I arbetet har de erhållit sto r hjälp, förutom av EU och dess medlemsstater, av internationella organisationer som UNHCR och IOM. Inte minst i fråga om allmän rådgivning, uppbyggnad av handläggnings- och mottagandeorganisationer samt lagstiftningsarbete har de senare bidragit aktivt. Allmänt kan sägas at t lagstiftningen på dessa områden på grund av UNHCR:s insatser därfö r

78	SOU 1997:159

fyller konventionskraven. Däremot finns brister i den praktiska tillämpningen både på mottagningssidan och i asylprövningen, huvud - sakligen på grund av otillräckliga resurser i ekonomiskt, materiellt , personellt och kunskapshänseende. Exempel är bristen på databaserad e integrerade system för on-line kommunikation mellan polis, tull , gränsbevakning och migrationsmyndighet. Arbetet på detta område gå r emellertid stadigt framåt, varför några betydande luckor knappast lär vara för handen den dag kandidatländerna blir medlemmar under förutsättnin g av fortsatt internationellt bistånd.

En särskild situation föreligger också beträffande Ungern, som vid sitt tillträde till Genèvekonventionen och New York-protokollet begränsade den geografiska tillämpningen till Europa. För närvarande pågå r emellertid ett lagstiftningsarbete med syfte att upphäva denna begränsning eftersom Ungern är väl medvetet om att medlemskap i EU inte ka n komma i fråga förrän denna begränsning tagits bort.

Förhållandevis få människor söker, när detta skrivs, asyl i kandidat - länderna, även om antalet asylsökande under senare tid har ökat . Kandidatländerna är därför i dag huvudsakligen transitländer för asyl - sökande som önskar ta sig till andra länder, däribland EU:s medlems - stater. De asylsökande som söker sig västerut genom kandidatländern a kommer i synnerhet från den arabisktalande världen och Asien. I takt med en ökad ekonomisk tillväxt blir kandidatländerna själva mål fö r flyktingströmmarna. Intresset för ett effektivt samarbete med grannlän - derna på asylområdet kan därför förväntas öka efter hand. För närvarand e är emellertid situationen den att de flesta asylsökande, först när d e misslyckats ta sig vidare in i EU, söker asyl i kandidatländerna i syfte att undvika att de avvisas. Detta innebär inte sällan att asylsökande i dess a länder avviker under handläggningen av ansökan för att på nytt göra ett försök att illegalt ta sig vidare. Från kandidatländernas sida har därfö r frågan om skapandet av en parallellkonvention till Dublinkonvention mellan dessa länder och EU tagits upp. Förutsättningar för att en såda n skulle kunna fungera i praktiken är emellertid att infrastrukturen på asylområdet byggs ut ordentligt i kandidatländerna. Intresset från EU: s sida för en sådan konvention har därför ännu varit svagt.

När dessa länder väl är medlemmar i EU kommer Dublinkonventionen eller motsvarande EG-rättsliga reglering att bli tillämplig på dess a asylsökande. Det kommer alltså att vara möjligt att skicka tillbak a asylsökande som borde ha sökt asyl i en av de nya medlemsstaterna til l detta land för prövning av asylansökan. I avvaktan på att så är fallet är de t viktigt att de nuvarande medlemsstaterna sluter återtagandeavtal som även omfattar asylsökande med kandidatländerna. Sådana avtal kan visserligen inte användas om det land till vilket den asylsökande borde sända s tillbaka inte är att anse som ett säkert asylland i Genèvekonventionen s mening. Så är för närvarande fallet med flera av kandidatländerna . Bedömnin gen av om ett enskilt kandidatland är att räkna som ett säker t första asylland varierar också i viss mån mellan de olika EU-staterna. I

SOU 1997:159

vissa medlemsstater, exempelvis Tyskland, finns föreskrifter i asyllagstift - ningen om vilka kandidatländer som är att anse som säkra i asylhän - seende. I andra stater är hållningen mer pragmatisk och en prövning a v säkerheten görs vid den tidpunkt då återsändande kan vara aktuellt . Sverige har t.ex. återtagandeavtal med de baltiska staterna, men Invandrarverket anser för närvarande inte att d et är lämpligt att återsända asylsökande till dessa för att de skall få sin sak prövad där. Vid tiden för ett EU-medlemskap måste kandidatländerna dock anses uppfylla kraven på säkra asylländer. Det kan sägas vara en förutsättning för inträde i unionen. Återtagandeavtal har också en funktion efter medlemskapet i avvaktan på en ratificering av Dublinkonventionen, eftersom denna inte har retroaktiv verkan.

Utvidgningen av EU med kandidatländerna borde inte leda till någr a negativa konsekvenser av betydelse på det flyktingpolitiska området . Tvärtom kommer utvidgningen att innebära att ytterligare länder ansluter sig till den inom unionen gällande ordningen på detta område. Denn a ordning baseras uttryckligen på bl.a. Genèvekonventionen. Geno m medlemskapet blir dessa länder parter vid utvecklandet av den fortsatta flyktingpolitiken och deltar aktivt även i sådana organ som CIREA.

6.2.4 Sverige

Sverige är anslutet till Genèvekonventionen (utan geografisk begränsning ) och det till denna knutna New York-protokollet. Regler om flyktingars och övriga skyddsbehövandes rätt till uppehållstillstånd finns i 3 kap i de n svenska utlänningslagen (1989:529). Vem som skall betraktas som flykting grundar sig på Genèvekonventionens definition. Efter en lag - ändring ges numera konventionens skyddsregler en vidare tolkning än vad som tidigare varit fallet i Sverige. Genèvekonventionen bör, enligt et t uttalande i den proposition som föregick lagändringarna, ges en tolkning som inte avsevärt avviker från tolkningen i flertalet till konventione n anslutna europeiska länder. Vägledning bör också kunna hämtas i UNHCR:s exekutivkommittés konklusioner.

Lagen skiljer sedan den 1 januari 1997 på flyktingar och övrig a skyddsbehövande. De tidigare skyddsbegreppen de facto-flyktingar och krigsvägrare har således utgått ur lagen. Utöver konventionsflyktingar har vissa andra skyddsbehövande rätt till uppehållstillstånd. Till denn a kategori räknas de som riskerar att straffas med döden eller me d kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig elle r förnedrande behandling eller bestraffning, de som på grund av yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastro f inte kan återvända till sitt hemland samt de som på grund av sitt kön eller homosexualitet riskerar förföljelse. Uppehållstillstånd kan också liksom tidigare beviljas en utlänning som personligen har starka humanitära skäl .

Rätten till asyl är inte ovillkorlig. Om den sökande före inresa n

80	SOU 1997:159

uppehållit sig i ett annat land och där är skyddad mot förföljelse (ett s.k. säkert tredje land) skall denne hänvisas dit i enlighet med den s.k. första asyllandsprincipen. Uppehållstillstånd kan vidare vägras bl.a. med hänsyn till rikets säkerhet, på grund av sökandens brottslighet eller på grund av att den sökande har särskild anknytning till ett annat land än hemlande t och där är skyddad mot förföljelse. En person som erkänts som flykting och som har behov av fristad i Sverige får emellertid endast utvisas under vissa bestämda förutsättningar som regleras i 4 kap. 10 § utlänningslagen, t.ex. om denne dömts för brottslighet av särskilt allvarligt slag.

Regeringen har också möjlighet att i s.k. massflyktsituationer meddela fö reskrifter om beviljande av tidsbegränsade uppehållstillstånd. Sådan t tillstånd meddelas för sammanlagt högst två år med möjlighet til l förlängning i ytterligare två år under förutsättning att ett program för att förbereda återvän dandet har inletts dessförinnan. Detta har under senare tid t.ex. varit aktuellt för personer som flytt från Bosnien-Hercegovina . Regeringen kan också meddela före skrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas för den som flytt undan en inre eller yttre väpnad konflikt eller en miljökatastrof om Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar på ett tillfredsställande sätt motiverar det. De sociala rättigheterna för dem som beviljats tidsbegränsade och permanenta uppehållstillstånd regleras i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Utlänningslagstiftningen reglerar inte uttryckligen i vilka fall en asylansökan skall prövas i Sverige, exempelvis på grund av skyldigheter som Sverige har enligt den nordiska passkontrollöverenskommelse n (PÖK ) eller överenskommelser om återtagande som träffats med andr a stater att i vissa fall ta emot en utlänning för att pröva asylansökan här . Sådana skyldigheter fullföljs i stället enligt praxis eller överens - kommelserna i fråga. Exempel på sådana överenskommelser är, utöve r PÖK, Dublinkonventionen och Schengenkonventionen samt de bilate rala återtagandeavtal som Sverige har med ett antal länder däribland Frankrike samt bland kandidatländerna de baltiska staterna och Rumänien.

Ändringarna i utlänningslagen har harmoniserat den svensk a definitionen av flyktingbegreppet till vad som gäller i andra EU-länder . En anpassning av den svenska lagstiftningen till Dublinkonventionens reglering har vidtagits t.ex. i fråga om i vilka fall asyl får vägras. Utöver nu gällande regler kommer asyl att kunna vägras i de fall där de n asylsökande kan skickas till ett land som tillträtt Dublinkonvent ionen och den asylsökande där är skyddad mot förföljelse eller mot att sändas til l hemlandet eller till ett annat land där han inte har motsvarande skydd. Någon anledning att anpassa lagstiftningen eller flyktingpolitiken speciellt på grund av kandidatländernas inträde i EU synes inte direkt vara fö r handen, i vart fall inte efter vad som kan bedömas i dag. Anpassning av svenska regler och praxis kan dock behöva ske beroende på arbetet inom EU på detta område. Sverige har emellertid som medlem i unione n möjligheter att verka för att en sådan politik t. ex. inte blir restriktivare än vad den svenska är i dag. Konsekvenser av utvidgningen kan i ställe t

SOU 1997:159

sägas vara beroende av hur de nya medlemsstaterna sköter kontrollen av de yttre gränserna och av hur de sköter sin flyktingpolitik.

6.3 Invandringspolitik

6.3.1 EU

EU:s diskussioner i invandringsfrågor utgår från att alla medlemsstater fö r en reglerad invandringspolitik som är anpassad till landets möjligh eter att erbjuda arbete, bostad och social service. I praktiken betyder detta att arbetskraftsinvandringen från tredje land har varit mycket begränsa d under senare tid. Därutöver kan migrationspolitiken sägas vila på tr e grunder: åtgärder för att i samarbete med ursprungsländerna bekämp a orsakerna till migrationstryck, invandringskontroll samt fördjupa d integration av personer som redan har uppehållstillstånd i medlems - staterna. Arbetet har resulterat i ett stort antal beslut, främst icketvingande resolutioner och rekommendationer. Prioritet har getts åt arbetet med en harmonisering av vissa invandringsregler, bl.a. en gemensam ordning för viseringar (se avsnitt 6.3.4), utvecklande av et t förhåll ningssätt till olaglig invandring (se avsnitt 7), regler för arbets - kraftsinvandring och familjeåterförening sam t den rättsliga ställning som tredjelandsmedborgare, som vistas lagligt i en medlemsstat, bör komma i åtnjutande av. Insatser i länder varifrån stora migra tions-strömmar leder till EU, exempelvis i form av bistånd för att motverka hungersnöd elle r för att skapa arbetstillfällen i ursprungsländerna, sker såväl bilateralt som genom EU. Kommissionen är t.ex. världens femte största biståndsgivare.

Bortsett från regler om visering har de beslut som fattats av EU avseende en harmonisering av invandringspolitiken hittills inte varit av överstatlig karaktär. Lagstiftningen på detta område har således varit en angelägenhet för de enskilda staterna. Det är inte här möjligt att skildr a dessa nationella regelverk. Skillnader i olika medlemsstaters lagstiftning kan emellertid påverka andra medlemsstaters situation. Om en medlemsstat inför synnerligen hård a regler för rätt till inresa i landet kan det t.ex. medföra att migrationsströmmarna riktas mot andra medlems - stater som har en mer liberal invandringslagstiftning.

Detta har resulterat i ett behov av ett gemensamt regelverk avseende tillträde till medlemsstaterna. Invandringsfrågorna förs också in unde r gemenskapskompetensen genom Amsterdamfördraget (Avdelning IIIa). I artikel 73j i det reviderade EG-fördraget sägs bl.a. att det skall fastställa s regler fö r visering för vistelser som inte är avsedda att vara mer än tr e månader (se närmare avsnitt 6.3.4) och villkor enligt vilka tredjelandsmedborgare skall ha frihet att resa inom medlemsstaternas territorium under en tremånadersperiod. Enligt artikel 73k skall det även fattas beslut om villkor för inresa och bosättning, normer för utfärdand e av uppehållstillstånd, åtgärder för att förbättra inom EU lagligen bosatta tredjelands-

82	SOU 1997:159

medborgares situation och mot olaglig invandring. Det betyder att regleringar i framtiden kommer att kunna utfärdas på dessa områden i form av direktiv eller förordning med bindande verkan för med - lemsstaterna. Invandringspolitiken skulle därmed få den överstatlig a karaktär som den för närvarande inte har. Med undantag för viserings - politiken kommer emellertid ett enhälligt beslut om en eventuell övergån g till beslutsförfarandet i enlighet med artikel 189b att krävas inna n majoritetsbeslut blir aktuellt på dessa områden (artikel 73o).

När det gäller de aktuella tredjelandsmedborgarnas rättsliga ställnin g och integreringen av dessa har redan ett omfattande arbete påbörjat s genom att ett antal resolutioner antagits inom tredje pelarens ram. I dessa har behandlats frågor om uppehållstillstånd för arbetstagare, egn a företagare och studenter; om minimirättigheter för tredjelandsmedborgar e som under en längre tid (minst tio år) lagligen varit bosatta inom EU: s medlemsstaters territorium samt om en harmonisering av de nationella reglerna för familjeåterförening. Amsterdamfördraget nämner dessutom uttryckligen att EU skall besluta åtgärder som fastställer de rättigheter oc h villkor enligt vilka i en medlemsstat lagligen bosatt tredjelandsmedborgare kan bosätta sig i andra medlemsstater.

Kommissionen har ansett att en snabb mellanstatlig reglering av tredjelandsmedborgarnas förhållanden i hela EU är angelägen. Den ha r därför hösten 1997 i avvaktan på att fördragsändringarna skall träda i kraft lagt fram ett förslag till en konvention avseende regler fö r tredjelandsmedborgares tillträde till medlemsstaterna i Europeiska unionen. Med tillträde avses rätt till inresa i avsikt att förbli på e n medlemsstats territorium för en längre tid än tre månader. Konventionsförslaget innehåller bl.a. villkor för tredjelandsmedborgares rätt t ill inresa i en medlemsstat samt vissa grundläggande rättigheter för långtidsboende . Förslage t innebär i förhållande till Sverige bl.a. skärpta krav i fråga o m förutsättningarna för beviljande av uppehållstillstånd. Konventione n föresl ås emellertid inte vara tillämpbar på tredjelandsmedborgare so m omfattas av gemenskapsrätten, t.ex. familjemedlemmar till medborgare i EU och EES-medborgare, eller på asylsökande.

Den legala invandringen till EU:s medlemsstater av tredjelandsmedborgare har under senare tid huvudsakligen bestått av asylinvand-ring och anhöriginvandring (familjeåterförening). I det reviderade Unions - fördraget nämns i artikel 73k.3 a återförening av familjer som en särskild fråga i den gemensamma invandringspolitiken. Denna fråga regleras, förutom av nationell lagstiftning, också i viss utsträckning av in - ternationella konventioner. EU:s hittillsvarande inställning när det gäller en harmonisering av reglerna på detta område har varit att de skyldigheter som följer av det redan existerande regelverket inte skall påverkas . Samtidigt finns det ett behov av att kontrollera migrationsströmmarna in i medlemsstaterna för att framgångsrikt kunna integrera de tredjelands - medborgare som är lagligen bosatta inom EU. Enligt en resolution frå n 1993 bör medlemsstater normalt ge uppehållstillstånd till en laglige n

SOU 1997:159

bosatt invandrares make, barn och adoptivbarn som har för avsikt att leva tillsammans med den i landet bosatta personen. Även andra släktingar ka n i undantagsfall få rätt till uppehållstillstånd.

6.3.2 Kandidatländerna

Före frigörelsen från Sovjetunionens dominans var de tio centraloc h östeuropeiska samt baltiska kandidatländerna inte invandringsländer . Sedan gränserna öppnades är situationen annorlunda och n ågra kandidatländer, t.ex. Tjeckien och Slovenien, har redan fått uppleva att de inte bara är transitländer i migrationshänse ende utan även mål för invandring i sig själva. De tidigare stängda gränserna innebar bl.a. att någo n genomtänkt invandringspolitik knappast förelåg. Kandidatländerna hade därfö r inte någon beredskap för eller erfarenhet av att hantera de n föränd rade situationen med öppna gränser och åtföljande rörlighet a v personer både in i och ut ur landet.

Samtliga tio arbetar nu med att bygga upp en infrastruktur på migrationsområdet och anpassa sig till gemenskapens regelverk. Den störst a hjälpen på detta område har hittills kommit från IOM och Europaråde t samt i viss mån enskilda nationer. De nordiska länderna har t.ex. vari t aktiva i Baltikum. Även EU har emellertid under det senaste åre t engagerat sig i dessa frågor, främst genom den strukturerade dialogen och inom ramen för CIREFI:s arbete. I syfte att få till stånd en konstrukti v dialog har mötena mellan kandidatländerna och CIREFI ägt rum i mind re grupper med några kandidatländer åt gången. Rapportörer från olik a medlemsstater har också på uppdrag av CIREFI rest runt i de olik a kandidatländerna och undersökt de nationella förhållandena i fråga o m gränskontroll, invandring, olaglig invandring, införd lagstiftning oc h implementeringen av denna m.m.

Eftersom åtgärder för en harmonisering av invandringspolitiken vi d kandidatländernas inträde i EU efter Amsterdam faller inom gemenskapskompetensen borde medlemskap leda till en uppstramning av lagstiftningen i kandidatländerna i vart fall på de områden där EU hunni t fatta beslut. Till skillnad från de nuvarande medlemsstaterna har ju inte heller kandidatländerna i de flesta fall någon långv arig nationell tradition på detta område. Den framtida legala invandringen till dessa lände r kommer kanske därför inte att utgöra något större hot mot EU: s nuvarande medlemsstater. Ett större problem kan emellertid vara d e tredjelandsmedborgare som lagligen redan finns i kandidatländerna och som beviljades uppehållstillstånd under en tid när invandringspolitiken i dessa länder var mer generös eller obefintlig. Det finns t.ex. i dag cirk a 200 000 sådana tredjelandsmedborgare i Tjeckien. När den fria rörlig - heten (i form av avskaffande av personkontroll vid inre gränser) inför s kommer även dessa att omfattas av denna enligt artikel 73j i EG-fördraget (jfr avsnitt 5). En del av dessa kan förmodligen antas ursprungligen h a

84	SOU 1997:159

haft EU-länderna som slutlig destination och har kanske fortfarande en önskan att bosätta sig där. En liknande problematik kan emellertid, enligt utredarens mening, föreligga redan inom den nuvarande unionen. I da g finns ett stort antal turkiska medborgare i Tyskland. På grund av den tyska lagstiftningens utformning kan dessa personer, även de som är födda och uppvuxna i landet, aldrig erhålla tyskt medborgarskap. Det är möjligt att vissa av dessa i ett framtida gränslöst Europa kan välja att flytta till et t annat EU-land för att på så sätt så småningom kunna bli EU-med borgare.

En del av EU:s invandringspolitik består i en fördjupad integrering av tredjelandsmedborgare med uppehållstillstånd i ett av unionens medlemsstater. Kandidatländerna kommer i och med medlemskapet att bli delaktiga i detta arbete. Det är emellertid angeläget att aktivt bistå kandidatländerna under föranslutningsprocessen med att även i praktiken efterlev a ett EU-kompatibelt system på invandringsområdet. En förutsättning fö r att kandidatländernas inträde i EU inte skall få negativa inverkningar på detta område är nämligen att regelverket inte bara finns på plat s i form av lagstiftning och liknande utan att det kan tillämpas på ett effektivt oc h säkert sätt.

6.3.3 Sverige

Utlänningars rätt att resa in och vistas i Sverige samt arbeta som anställd här regleras i kap. 1 och 2 i utlänningslagen. Lagen innehåller även reg ler om avvisning och utvisning (jfr avsnitt 7). Särskilda regler gäller fö r nordiska medborgare, medborgare i EU och Liechtenstein (dvs. EES- medborgare) och deras familjemedlemmar, oavsett dessas medborgarskap (se avsnitt 5). Redovisningen nedan avser således andra utländsk a medborgare.

Med visering avses ett tillstånd för en utlänning att resa in i och vistas i ett land under viss bestämd tid. Om inte annat stadgas skall utländsk a medborgare som reser in i eller vistas i Sverige ha visering, om inte utlänningen har uppehållstillstånd eller är medborgare i ett anna t nordiskt land (1 kap. 3 §). Undantag från viseringskravet gäller, enligt utlänningsförordningen (1989:547), dock för medborgare i ett stort antal andra stater som Sverige har närmare förbindelser med.

Fö r vistelse som överstiger tre månader gäller i princip krav p å uppehållstillstånd och för den som vill arbet a här arbetstillstånd. Krav på arbetstillstånd föreligger inte för den som har permanent uppehålls - tillstånd i ett nordiskt land. Uppehållstillstånd skall föreligga före inresa till Sverige. Detta innebär att en ansökan om ett sådant tillstånd som rege l inte får beviljas efter det att inresa ägt rum. Undantag från den senar e regeln gäller för flyktingar och andra skyddsbe hövande (jfr avsnitt 6.2.4) samt om det i annat fall finns synnerliga skäl för beviljande av sådan t tillstånd. Enligt utlänningslagen får uppehållstillstånd beviljas den so m är nära anhörig till en i Sverige bosatt person eller den som fåt t

SOU 1997:159

arbetstillstånd eller på annat sätt har sin försörjning ordnad. Uppehållstill - stånd kan även beviljas av humanitära skäl. Ett krav på hederligt vandel uppställs också. Ett uppehållstillstånd är antingen begränsat till viss ti d eller permanent.

I praktiken förekommer huvudsakligen asyl- och anhöriginvandring till Sverige. Arbetskraftsinvandringen gäller, förutom de som omfattas a v EG-rätten och EES-avtalet, i de flesta fall tredjelandsmedborgare med vissa specialkunskaper, s.k. specialistinvandring.

6.3.4 Särskilt om viseringspolitiken

EU kräver en gemensam viseringspolitik. Denna kommer till uttryck i artikel 100c i EG-fördraget i vilken det sägs att rådet skall fastställa d e tredje länder vars medborgare måste ha visering vid passage av medlems - staternas yttre gränser. Genom Amsterdamfördraget förs viseringspoli - tiken in i avdelning IIIa. I artikel 73j.2b i det reviderade EG-fördrage t sägs att rådet skall besluta om åtgärder som rör passage av medlems - staternas yttre gränser, genom vilket det skall fastställas regler för viserin g för vistelser som inte är avseeda att vara längre än tre månader. Dess a regler skall inbegripa en förteckning över tredje länder vars medborgare måste ha visering vid passage av de yttre gränserna och över de lände r vars medborgare är undantagna från detta krav, förfaranden och villko r för utfärdande av viseringar, en enhetlig utforming av viseringar och regler för enhetligt utformade viseringar. Beslut i viseringsfrågor fatta s redan i dag med kvalificerad majoritet.

EG:s gemensamma viseringspolitik har tidigare resulterat i en för - ordning genom vilken det upprättats en gemensam förteckning öve r länder vars medborgare måste ha visering för inresa i en medlemsstat, den s.k. negativlistan. Det bör nämnas att två av ka ndidatländerna, Bulgarien och Rumänien, finns upptagna på denna lista.

För medborgare i länder som är upptagna på negativlistan gäller krav på visering i samtliga EU-stater. En visering som beviljas av en stat, t.ex. Sverige, gäller emellertid endast för inresa till den staten och innebär inte att den resande kan resa fritt inom hela EU. I övrigt får varje medl emsstat själv avgöra om viseringsplikt skall gälla för ytterligare länder. Dett a gjorde det t.ex. möjligt för Schengenstaterna att på en motsvarande lista lägga till ytterligare stater vars medborgare behöver visering. Schengensamarbetet gick ett steg längre än EU genom att också ha en gemensam lista när det gäller viseringsfrihet för medborgare i vissa tredje länder . Andra skillnader mellan EU:s och Schengensamarbetets hittillsvarande viseringspolitik är att Schengenkonventionen förutsätter att även villkore n för att utfärda visering harmoniseras och att en visering som utfärdas av en Schengenstat gäller för samtliga Schengenländer. Den spärrlista som Schengenstaterna har upprättat har i detta sammanhang betydelse för om en sådan visering kan beviljas eller inte. Den enhetliga Schengenviseringen ger alltså, till skillnad från vad som gäller för EU, rätt att fritt

86	SOU 1997:159

röra sig i hela Schengenområdet. För närvarande omfattar denna rätt dock enbart de länder som deltar i det operativa samarbetet.

Utöve r negativlistan har EU genom en förordning (EG) nr 1683/9 5 infört ett för medlemsstaterna enhetligt viseringsmärke, som gör de t lättare att kontrollera eventuella förfalskningar av sådana dokument som utfärdats i en annan medlemsstat än den där inresan företas. Dessuto m finns en gemensam åtgärd inom tredje pelaren avseende flygplatstransitvisering. Denna behandlas närmare under avsnitt 7.

På viseringsområdet finns alltså redan i dag de två EG-förordningarna och en gemensam åtgärd om flygplatstransitvisering. Det nya i och med Amsterdam är att det även skall beslutas om en gemensam förtecknin g öve r länder vars medborgare inte behöver visering för inresa i ett EU - land, enhetliga villkor för utfärdande av visering samt rätt för medborgar e i tredje land att fritt resa inom EU-området. I och med att Schengenregelverket införlivas genom fördragsändringen har ett steg på väge n redan tagits då regler på dessa områden finns utarbetade i form a v Schengensamarbetets lista över viseringsfria länder, en konsulär instruktion om villkoren för att utfärda visering samt reglerna om Schengen - viseringens territoriella omfattning. Dessutom finns ett system för konsul - tation inför utfärdandet av visering, det s.k. Vision.

Schengenregelverket är obligatoriskt för ny a medlemmar i EU. Arbetet i Schengen är emellertid mellanstatligt och särskilda enhälliga rådsbeslut kommer att krävas för att föra över hela Schengenregelverket i dessa delar från den tredje till den första pelaren.

De baltiska staterna, Slovenien och Rumänien har redan antagit EU:s negativlista. Andra kandidatländer tillämpar emellertid fortfarande viseringsfrihet gentemot länder som är uppförda på denna lista. Exempelvis ingick Polen relativt nyligen ett avtal om viseringsfrihet med Ukraina. Ett arbete med att anpassa viseringsreglerna till vad som gäller i EU och Schengen pågår emellertid också i de länder som i dag har vis eringsfrihet med stater inom OSS och andra på negativlistan upptagna länder. Detta gäller även Ungern, som här står inför något av ett dilemma. En sto r ungersk minoritet är bosatt och medborgare i stater som negativlistan kräver visering för. Det fi nns därför en viss ovilja från ungerskt håll mot att införa viseringskrav gentemot dessa länder och därigenom “de egna“. Även historiska bindningar till andra länder kan leda till att kandidatländernas EU-anpassning av viseringsreglerna tar lång tid (jfr avsnitt 4.2).

Sverige är medlem i EU och unionens regler om visering gäller därför även här. Huvudregeln i svensk utlänningsrätt är att utlänningar som inte har uppehållstillstånd här eller är medborgare i ett EES-land måste h a visering för att resa in i och vistas i landet. Sådan visering får ges fö r högst tre månader om inte annat är föreskrivet. Eftersom EU:s negativlist a endast är ett minimiåtagande kan Sverige upprätthålla krav på visering fö r medborgare i ytterligare ett antal stater. Ratificeringen av Schengenkonventionen, som förutses äga rum under riksmötet 1997/98, leder ocks å till en utökning av de länder för vilka viseringsplikt gäller. Redan i da g

SOU 1997:159

är emellertid medborgare i tredje land, för vilka visering egentligen krävs, viseringsfria i Sverige om de har uppehållstillstånd utfärdat av ett annat Schengenland.

De problem som för närvarande finns i kandidatländerna i fråga o m viseringspolitiken löses, om inte förr, så senast i och med att länderna bl ir medlemmar i Europeiska unionen. Viseringskraven framgår redan i dag av en EG-förordning. Dessutom kommer införlivandet av Schengen - regelverket, vilket är obligatoriskt för de blivande medlemsstaterna, ocks å att innebära krav på dem att införa visering för bl.a. OSS-medborgare. Fö r Ungerns del kan frågan kanske få sin lösning genom införande av e n snabbare handläggningsrutin för viseringsansökningar från länd er där det bor ungerska minoriteter. Möjligheten för personer från “utvandrings - benägna“ stater att komma in i unionen och röra sig fritt där, eventuell t i avsikt att stanna kvar illegalt, kommer således i framtiden att vara begränsad vid inresa över kandidatländernas yttre gränser i och med at t viseringskraven införs. Förhoppningsvis kommer det även vid denn a tidpunkt att föreligga ett enhetligt regelverk i fråga om viseringsfri a länder.

SOU 1997:159

7 Olaglig invandring

7.1 EU

Det finns många skäl till att människor lämnar sina hemländer för att sök a sig en bättre tillvaro på annat håll. Fattigdom, svält, brist på arbets - tillfällen, krig och naturkatastrofer är några sådana anledningar . Migrationsströmmarna från fattiga länder i söder mot industrialiserad e länder i norr förväntas inte heller minska inom överskådlig framtid. Som nämnts i avsnitt 6.3 fö rekommer på grund av arbetsmarknadssituationen i princip inte längre någon arbetskraftsinvandring av betydelse till EU - länderna. Detta hindrar inte att ett stort antal människor från lände r utanför EU ändå önskar bosätta sig här. För dem som inte är flyktinga r och inte heller i övrigt uppfyller kraven för att invandra på laglig vä g (t.ex. genom att åberopa regler om nära anhöriga i landet) återstår endast att försöka ta sig in i eller stanna kvar i EU-länderna illegalt.

Olaglig invandring tar sig olika uttryck. Människor passerar gränsen till ett land genom att på olika sätt undvika gränskontrollen. Användningen av falska resedokument är en ganska vanlig företeelse. Därutöver bö r nämnas möjligheten att helt lagligt resa in i ett land och sedan stanna kvar där längre än tillåtet. Det har också blivit allt vanligare att utlänningar tar sig in i EU olagligt på organiserad väg för att sedan söka asyl elle r uppehållstillstånd. Särskilda resor för migranter organiseras t.ex. frå n Asien till Centraleuropa för vidare transport till Västeuropa. De so m organiserar dessa resor förser på begäran de resande med falsk a resedokument, viseringar och bevis om uppehållstillstånd av god kvalitet. Sådan människosmuggling som det här är tal om kan vara en lönsa m hantering som drivs av brottssyndikat (jfr avsnitt 8).

Olaglig invandring underminerar de nationella reglerna för invandring och inverkar menligt på de åtgärder som syftar till att integrera legal a invandrare i ett samhälle. Sådan invandring försätter också den som vista s illegalt i ett land i en särskilt utsatt position. Denne står ofta försvarslö s mot sådana kriminella element som har en utkomst i att utnyttja den situation som den som olagligen vistas i ett land befinner sig i. Den som inte officiellt finns i landet har inte heller tillgång till samhällets service i form av skola, sjukvård eller andra skyddsnät, t.ex. arbetarskydds - lagstiftningen. För EU:s vidkommande finns även en ytterligare dimension, nämligen den att anställning av olaglig arbetskraft kan snedvrid a konkurrensen på den inre marknaden. För att motverka olaglig invandring och dess bieffekter har EU:s medlemsstater ansett det vara angeläget med internationell samverkan.

Fö rdragsrevisionen i Amsterdam 1997 innebär att frågor om illega l migration förs in under första pelaren. I artikel 73k.3b i det reviderad e

90	SOU 1997:159

EG-fördraget sägs att rådet inom fem år från det att fördragsändringarna trätt i kraft skall besluta om åtgärder rörande olaglig invandring oc h olaglig bosättning, inbegripet återsändande av olagliga invandrare. D e åtgärder som beslutas får emellertid inte hindra någon medlemsstat från att på detta område bibehålla eller införa nationella bestämmelser, under förutsättning att dessa är förenliga med fördraget och internationella avtal . Intill dess att den nya artikel 73k i EG-fördraget har trätt i kraft samverkar EU-länderna inom den nuvarande tredje pelaren (se avsnitt 2.2.1). De rekommendationer som skildras i det följande har inte samma bindande karaktär som förordningar, direktiv och beslut har inom ramen för EG - fördraget.

En harmonisering av medlemsstaternas åtgärder mot olaglig invandring syftar till att bättre kunna kontrollera invandringsströmmarna och hindra att utlänningar som vistas olagligt i en medlemsstat stannar kvar där. I en rekommendation uppmanas t.ex. medlemsstaterna att följa ett anta l principer med syfte att bättre kunna kontrollera situationen för d e utlänningar som befinner sig på deras territorier: Om det finns tecken på att en utlänning som enligt nationella regler underkastats en identitetskontroll vistas olagligt i landet bör t.ex. “omständigheterna“ för hans vistelse granskas. Arbetsgivare som önskar anställa utländska medborgar e bör uppmuntras att kontrollera att den presumtive arbetstagaren har rätt att vistas och arbeta i landet. I en annan rekommendation avseende kampen mot olaglig anställning av tredjelandsmedborgare sägs vidare att det måste ställas krav på att tredjelandsmedborgare som önskar arbeta i en medlemsstat innehar uppehålls- och arbetstillstånd enligt nationell a regler. Vidare är anställning av personer som inte innehar nödvändig a tillstånd förbjuden och bör leda till sanktioner av straffrättslig och/elle r administrativ art. Även den som på annat sätt underlättar olagli g anställning bör vara föremål för sanktioner. Dessutom bör organisera d handel med svart arbetskraft straffbeläggas.

Bortsett från strafflagstiftning i preventivt syfte bör även aktiv kontroll av olika slag äga rum för att förhindra olaglig invandring. Den ino m tredjepelarsamarbetet antagna gemensamma åtgärden om ett system fö r flygplatstransitvisering syftar till detta. Enligt denna skall medborgare i vissa förtecknade stater ha sådan visering. Anledningen till införande av krav på visering för vissa staters medborgare, som befinner sig i transit på en flygplats, är att flyget anses utgöra en betydande möjlighet till olaglig inresa i medlemsstaterna. Det händer nämligen att personer som befinner sig i transit förstör sina resedokument och därefter ansöker om asyl eller uppehållstillstånd. Möjligheterna för immigrationsmyndigheterna s personal på flygplatsen att avgöra var sådana personer kommer ifrån är d å mer eller mindre obefintliga. I övrigt står det medlemsstaterna fritt at t kräva sådan visering för medborgare i ytterligare stater. Transitvise - ringslistan omfattar för närvarande nio, huvudsakligen afrikanska, län der. En liknande, något utökad viseringslista föreligger också inom Schengensamarbetet. Eftersom Schengenregelverket inkorporeras genom Amster-

SOU 1997:159

damfördraget kommer Schengens viseringslista att vara obligatorisk för de nya medlemsstaterna (se vidare ovan avsnitt 6.3.4).

I EU har även uppmärksammats att de kontroller som utförs vid om - bordstigning på flygplan till ett EU-land också kan användas i kampe n mot olaglig invandring av tredjelandsmedborgare. Rådet har därför i e n gemensam ståndpunkt om bistånds- och informationsuppdrag i området före gränsen uttalat att dessa kontroller kan förbättras för detta syfte. Så kan ske genom att tjänstemän med särskilda kunskaper på området bistår dem som lokalt ansvarar för kontroller, antingen det sker för lokal a myndigheters eller för flygbolags räkning. Medlemsstaterna bör oc kså till flygbolagens personal ge information om hur de dokument och viseringar som medlemsstaterna kräver för inresa ser ut samt hur man kontrollera r äktheten av sådana handlingar. För motsvarande kunskaper hos myndighetspersonal i medlemsstaterna har inom EU utarbetats det s.k. Sherlockprogrammet. Sherlock är ett utbildnings-, utbytes- och samarbetsprogram avseende identitetshandlingar som syftar till att förbättra kunskaper o m teknik att framställa och kontrollera identitetshandlingar, inbegripet inresedokument, samt till effektivare insatser mot förfalskningar a v sådana handlingar.

En vanlig åtgärd i kampen mot olaglig invandring är att avvisa dem so m inte har rätt att stanna i landet antingen till ursprungslandet eller till det land från vilket de passerade gränsen. Här spelar förekomsten a v eventuella återtagandeavtal en viktig roll. Inom det nordiska samarbetet finns t.ex. en reglering om sådana återtaganden i den nordiska pass - kontrollöverenskommelsen. EU har ansett att det är angeläget att med - lemsstaternas återtagandeavtal med tredjeland är relativt likartade. I enlighet med en rådsrekommendation används därför sedan början a v 1995 en mall för bilaterala återtagandeavtal när man sluter sådana avta l med tredje land.

Huvudprincipen är att den som vistas illegalt i ett EU-land skall utvisas ur landet om inte humanitära eller andra tungt vägande skäl talar för at t personen skall få stanna. I Schengensamarbetet uttrycks detta genom artikel 23 i Schengenkonventionen där det sägs att en utlänning (dvs . tredjelandsmedborgare) som inte uppfyller villkoren för kortare vistelse på någon av de avtalsslutande parternas territorium i princip utan dröjsmål skall lä mna Schengenområdet. För återsändande av underåriga som inte åtföljs av en vuxen gäller enligt en rådsresolution från juni 1997 dock särskilda regler inom EU. En underårig som inte får stanna i en med - lemsstat får skickas tillbaka till ursprungslandet eller ett tredje land som är berett att ta emot honom endast under förutsättning att det vi d ankomsten i detta land finns resurser för ett adekvat mottagande oc h omvårdnad. Om ett återsändande inte kan ske på dessa villkor bö r medlemsstaterna i princip göra det möjligt för den underårige att stanna kvar på deras territorium. Ett absolut förbud mot återsändande föreligger om detta skulle strida mot Genèvekonventionen, Europakonventionen, konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrand e

92	SOU 1997:159

behandling eller bestraffning eller FN:s barnkonvention.

Det är att föredra att tredjelandsmedborgare som olagligt upp ehåller sig i ett EU-land kan förmås att fri villigt återvända till sina ursprungsländer. Vissa medlemsstater, bl.a. Sverige, har också vidtagit åtgärder för at t ekonomiskt stödja ett återvändande. Detta bygger vidare på det syste m som sedan tidigare gäller för flyktingar. I de flesta fall omfattas alltså även legala invandrare av dessa program. Från EU:s sida uppmuntras sådana åtgärder. De anses ligga i linje med den europeiska humanitära traditionen och anses också kunna bidra till en värdig lösning för att kunna minsk a antalet medborgare från tredje land som vistas olagligt i medlemsstaterna. Utbyte av information mellan medlemsstaterna angående bistånd til l återvändande sker genom rådets generalsekretariat. Samråd och samarbete sker dessutom mellan medlemsstaterna i fråga om verkställighet a v avvisning och utvisning samt transitering ) i de fall särskilda skäl påkalla r det ) av avvisade eller utvisade tredjelandsmedborgare över anna n medlemsstats territorium. Som ett exempel kan nämnas att det när detta skrivs inom CIREA samlas in behövligt material för en hänvändelse till kinesiska myndigheter. Anledningen till detta är det växande anta l asylsök ande av kinesiskt ursprung som stannar kvar utan tillstånd på medlemsstaternas territorium.

Här har nu med viss utförlighet skildrats diskussionen/samstämmig - heten i EU-kretsen kring frågan om olaglig invandring. I grunden handlar det emellertid om en fråga, som det ankommer på medlemsstaterna at t avgör a. I alla EU:s medlemsstater finns lagstiftning som reglerar medborgarskaps- och utlänningsfrågorna. Häri bestäms rätten för e n utlänning att vistas i landet ) med den stora begränsning, som den fria rörligheten inom unionen innebär. Kontrollen av regelverkets efterlevnad är under alla omständigheter en nationell angelägenhet. Någon klar bild av likheter och olikheter i EU-ländernas kontrollbestämmelser ha r utredaren inte. Det är knappt att en sådan bild finns inom EU-organe n själva. I en sammanfattning som gjorts av arbetsgruppen i migrationsfrågor i maj 1997 och som gäller s.k. inre utlänningskontroll säg s följande. “Av svaren från medlemsstaterna framgår det att lagen medger kontroller för fastställande av identitet och rätt till bosättning. I somliga medlemsstater krävs därvid att det skall finnas ett förmodande om olaglig bosättning, medan i andra medlemsstater kontroll är tillåten även utan ett sådant förmodande; därutöver är kontrolle r möjliga vid anhållande p.g.a. en straffbar handling. Vid identitetskontroller måste utlänningar kunn a styrka att de vistas lagligt i landet. I vissa medlemsstater skall en utlänning alltid bära med sig sitt uppehållsdokument, medan detta int e krävs i andra medlemsstater. Av svaren på frågeformuläret framgår at t medlemsstaterna i allmänhet anser att det befintliga nationella regelverket är tillräckligt.“

Klart är i alla fall att EU-länderna inte utövar någon heltäckand e kontroll av vilka som vistas i respektive land. Enligt ofta förekommande men obestyrkta uppgifter skulle så mycket som över två miljone r

SOU 1997:159

människor vistas inom EU utan att ha rätt till det. Uppgiften vinner i trovärdighet, när man vet att samstämmiga uppgifter gör gällande at t enbart i Grekland vistas cirka 400 000 personer illegalt (varav merparten är albaner).

7.2 Kandidatländerna

I samband med Sovjetunionens sönderfall fanns en oro för folkvand-ring från detta område mot norra Europa, däribland Sverige. Någon såda n migration av f.d. sovjetmedborgare inträffade emellertid inte. Däremo t används Ryssland och övriga stater som ingick i Sovjetväldet so m transitleder för organiserad smuggling av tredjelandsmedborgare in i EU.

När det gäller kandidatländerna är det inte möjligt på basis av känd a fakta att fastslå hur många personer som vistas illegalt i dessa länder . Situationen är inte heller statisk. Alltjämt söker sig människor til l kandidatländerna, framför allt i avsikt att söka sig vidare in i EU elle r kanske till Nordamerika, men i ökande grad också i avsikt att förbli i kandidatländerna, i takt med att dessas ekonomi förbättras. De uppgifter som står till buds varierar. Så anges t.ex. antalet personer, som vistas illegalt i Polen, vara 100 000 (officiell uppgift) eller 500 000 (inofficiell uppgift). Kandidatländernas roll som transitländer varierar också. I några stater tycks man vara på väg att få bättre kontroll över situationen, under det att andra alltjämt spelar en betydande roll som transitlände r (Bulgarien, Litauen och Slovakien). De illegala invandrarna kommer från flera håll, men i synnerhet från östra Afrika samt Sydost- och Syd - västasien. Ett relativt nytt inslag är antalet migranter med kinesiskt ursprung.

Samtliga kandidatländer arbetar med att ta fram åtgärder för at t bekämpa den illegala transiteringstrafiken genom deras territorier. I detta arbete får de, förutom av EU och enskilda medlemsstater, även hjälp av Europarådet, IOM och International Centre for Migration Policy Development (ICMPD). Ungern har t.ex. ingått ett samarbetsavtal med IOM om frivilligt återsändande av personer som vistas olagligt i lande t och möjligheter att ge dessa återflyttningsbidrag.

En åtgärd av primär betydelse är naturligtvis att etablera en effekti v gränskontroll. Detta har behandlats i avsnitt 4. Stöd till kandidatländerna är här särskilt viktigt. Men även om gränsbevakningen är tillfredsställand e bör man vara medveten om att den kan kringgås genom användning a v falska inresedokument. Enhetliga viserings- och uppehållstillstånds - handlingar som är svåra att förfalska är ett sätt att komma till rätta me d detta problem. Arbete med att ta fram sådana är också på gång i EU. Det gäller också att utbilda kontrollpersonalen i att upptäcka förfalskninga r (jfr Sherlockprogrammet, avsnitt 7.1).

En särskild roll spelar också den s.k. Budapestprocessen. Denna utgör ett pan-europeiskt forum för gränskontrollfrågor och bekämpande a v

94 SOU 1997:159

olaglig invandring, där såväl EU:s medlemsstater och kandidatländern a som ett antal andra länder och internationella organisationer deltar. Arbete pågår bl.a. med en internationell kriminalisering av människosmuggling, implementering av återtagandeavtal och projekt avseende finansiellt och tekniskt bistånd till de central- och österuropeiska länderna. När det gälle r EU:s hjälpinsatser bör särskilt nämnas PHARE:s horisontella program för rättsliga och inrikes frågor i vilket bl.a. ingår bistånd i form av utbildning av sådan personal som arbetar med gränskontroller.

Kandidatländerna har nått olika långt i att införa en moder n utlänningslagstiftning. Utredaren har inte kunnat fastställa hur verkligheten ser ut. Även i de fall en modern lagstiftning finns förefaller implementeringe n vara bristfällig.

Återtagandeavtal är en viktig åtgärd för att komma till rätta med illegal inresa och vistelse i ett land. Det är önskvärt att fungerande avtal finn s med sådana länder som kan anses som ursprungs- eller transitländer . Bland kandidatländerna har Polen och Rumänien återtagandeavtal me d flest antal EU-stater. Polen har t.ex. slutit ett återtagandeavtal med Schengenländerna. Det finns också brister. Bulgarien har inte någo t återtagandeavtal med Turkiet och ingen av de baltiska staterna har lyckats få till stånd ett sådant avtal med Ryssland, för att nämna några exempel.

Förutom väl fungerand e gränskontroller och återtagandeavtal har även samarbete med destinationslandets polismyndigheter visat sig vara av värde i detta sammanhang. Förtroendet myndigheterna emellan har därvi d stor betydelse. Som exempel på ett framgångsrikt samarbete kan nämnas att den organiserade smugglingen av tredjelandsmedborgare genom Lettland till de nordiska länderna, som förekom i början av 1990-talet , kunde stoppas efter insatser från bl.a. den svenska polisen. Detta har medfört, enligt CIREA:s rapportör, att någon organiserad illegal migra - tion genom Lettland inte har noterats sedan 1995.

Sammanfattningsvis kan sägas att den illegala migrationen in i och genom kandidatländerna är en anledning till oro inför EU:s kommand e utvidgning, särskilt om migrationen sker i regi av organiserad brottslighet. Men frågan måste ses i sitt rätta perspektiv. Som sagts i föregåend e avsnitt är de nuvarande EU-länderna utsatta för olaglig invandring frå n flera håll, vilket har lett till att ett mycket stort antal personer vistas i dessa utan laglig rätt till det. Frågan har därmed en alleuropeisk dimension. Den centrala frågan blir om lagstiftning och förvaltning i kandidatländerna ka n utvecklas därhän att statsmakten i dessa länder kan ses som medhjälpare i arbetet att lösa ett i grunden gemensamt europeiskt problem. Utsikterna för att detta skall bli möjligt ljusnar allteftersom kandidatländerna s anpassning till EU:s regelverk fortskrider och rättsstatsprincipen vinner terräng. Men kandidatländerna behöver allt d et stöd de kan få av EU och dess medlemsstater i denna process. Mycket viktigt är också att Ryssland och övriga östeuropeiska länder inte lämnas utanför processen (se avsnitt 2.1).

SOU 1997:159

7.3 Sverige

I likhet med övriga EU-länder upprätthåller Sverige en generel l utlänningskontroll. Alla utlänningar som reser in i och uppehåller sig i landet skall, om inte annat föreskrivs, ha tillstånd till detta. Undantag har tillkommit genom internationella åtaganden, främst den nordisk a öve renskommelsen från år 1954 om passfrihet m.m. för nordiska med - borgare, medlemskapet i EU, avtalet om anslutning till Schengensamarbetet samt olika avtal om viseringsfrihet (jfr avsnitt 6.3.3). Den generella utlänningskontrollen infördes i Sverige under åren 1917 ) 1920. Med undantag för första världskrigets första år rådde dessförinna n alltsedan år 1860 full frihet för utlänningar att resa in i och vistas i vår t land.

Denna frihet kan egentligen sägas gälla också i dag för nordisk a medborgare, eftersom de varken behöver pass vid inresa eller uppe - hållstillstånd och arbetstillstån d för att vistas i Sverige. Övriga utländska medborgare kan delas in i två kategorier. Den ena kategorin ä r medborgare i de övriga EES-staterna, dvs. medborgare i icke-nordisk a EU-länder och i Liechtenstein, samt deras anhörig a. Den andra kategorin är övriga utländska medborgare (tredjelandsmedborgare).

Medborgare i icke-nordiska EES-stater kan avvisas respektive utvisas bl.a. om det kan antas att de inte kan försörja sig här i landet och o m uppehållstillståndet löpt u t eller återkallats. För medborgare i EES-stater som söker arbete i Sverige gäller dessutom, såsom EG-domstole n klargjort bl.a. i domen i Antonissen-målet och nu senast i en dom mot Belgien (mål C-344/95), att de inte får utvisas så länge som de kan visa att de fortfarande söker arbete och har en verklig möjlighet att f å anställning. Samtliga medborgare i EES-staterna, dvs. även de nordiska länderna, kan under vissa förutsättningar utvisas om de dömts för allvarli g brottslighet. Fråga om utvisning på grund av brott beslutas alltid av den domstol som handlägger brottmålet. Reglerna om avvisning och utvisning av medborgare i EES-stater kommer att omfatta kandidatländernas medborgare den dag de blir medlemmar i EU.

Tredjelandsmedborgare kan avvisas från Sverige bl.a. om de saknar pass, inresevisering eller andra behövliga tillstånd för att vistas här, o m de nekats asyl samt om det kan antas att de inte kan försörja sig elle r kommer att begå brott i landet. Efter det att beviljat uppehållstillstånd löp t ut eller återkallats kan de utvisas ur Sverige. De kan också utvisas om de dömts till utvisning på grund av brott.

Kontroll av utlänningars rätt att resa in i och uppehålla sig här i landet kan utövas antingen vid gränsen eller inne i landet vid en senare tidpunkt. Kontroll av sistnämnda slag benämns inre utlänningskontroll. Bestämmelserna återfinns i utlänningslagen och i utlänningsförordningen . Rikspolisstyrelsens föreskrifter av den 16 januari 1986 för polisen s befattning med den inre utlänningskontrollen uttrycker väl vad det hel a går ut på: “Den inre utlänningskontrollen skall i första hand inriktas på at t

96	SOU 1997:159

efterspana utlänningar beträffande vilka det föreligger beslut o m avvisning eller utvisning. Dessutom skall eftersträvas att övervaka att en utlänning inte vistas eller arbetar i Sverige utan att ha pass och erforderligt tillstånd.“

Den framtida utformningen av den inre utlänningskontrollen har utretts av Utredningen om verkställighet och kontroll i utlänningsärenden i betänkandet Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden (SO U 1997:128). I det betänkandet redogörs också för den gällande svensk a ordningen på området. De synpunkter som följer nedan är sådana so m utredaren har funnit värda att särskilt lyfta fram i ett utvidgnings - perspektiv.

Den inre utlänningskontrollen har naturligtvis ett mycket nära samband med personkontrollen vid gräns. Om den senare är effektiv, underlätta s den inre utlänningskontrollen.

I ett framtidsscenario, där EU utvidgats med nya medlemmar och dä r dessa har blivit operativa medlemmar av Schengen (eller det regelverk som efterträtt Schengenreglerna) faller den svenska personkontrollen bort vid den inre gränsen mot dessa länder. Samtidigt har den yttr e gränskontrollen skärpts (t.ex. genom tillkomsten av utresekontroll). Det är omöj ligt att ange hur stor risken är för olaglig invandring a v tredjelandsmedborgare från eller via de nya medlemsstaterna i detta läge. Risken finns. Det gäller både den yttre gränsen (t.ex. vid öka d småbåtstrafik över Östersjön, se avsnitt 4.3) och den inre, som ka n passeras utan personkontroll. I avsnitt 5.2 har frågan om bevakning av den inre gränsen behandlats. I direktiven till den nyss nämnd a utredningen (dir. 1997:06) sägs att det föreligger en uppenbar risk at t lättnader i kontrollen vid gränserna mellan de länder som deltar i Schengensamarbetet utnyttjas för olaglig invandring. Denne utredare har ingen annan åsikt. Risken är sannolikt större i förhållande til l kandidatländerna än i förhållande till de nuvarande Schengenstaterna . Slutsatsen är att förstärkt inre utlänningskontroll är en naturli g kompensatorisk åtgärd.

Eftersom EG-fördraget i artikel 8a.1 skapar en presumtion för at t medborgare i EU-länderna har rätt till fri rörlighet i unionen (se avsnit t 5.1), men inte ger tredjelandsmedborgare samma grundläggande förmåns ställning, kan man räkna med att en förbättrad inre utlännings - kontroll i Sverige främst skall ta sikte på den sistnämnda kategorin.

Den nuvarande inre utlänningskontrollen i vårt land uppvisar svagheter. Den första kategorin personer som skall kontrolleras enligt Rikspolis - styrelsens förut citerade föreskrifter utgörs av sådana utlänninga r beträffande vilka det föreligger beslut om att de skall av- eller utvisas . Enligt uppgift av Rikspolisstyrelsen finns för närvarande ca 5 00 0 personer i landet, som är efterlysta därför att de av olika skäl saknar rätt att uppehålla sig här.

Den andra kategorin är utlänningar, som vistas i Sverige utan att ha pass och erforderligt tillstånd, men som ej har identifierats. Hur många dessa

SOU 1997:159

är, vet man väl inte riktigt. En indikation på både den yttre och inr e kontrollens svaghet fås genom uppgiften att ungefär tvåtredjedelar av alla asylsök ande i Sverige under senare år har lämnat sina uppgifter inne i landet, alltså inte vid gränsen, trots att de i de allra flesta fall kommer från länder mot vilka viseringsplikt upprätthålls. De har också befunnit sig i landet en tid utan att ge sig till känna för Invandrarverket och utan at t polisen har upptäckt dem.

Genom Schengenregelverket tillförs svenska kontrollmyndigheter någr a nya kontrollinstrument. Utresekontrollen, som Sverige skall införa so m en föl jd av vårt medlemskap i Schengen, har tidigare nämnts. Den ä r resurskrävande och sannolikt betungande för trafiken, men bör ha et t betydande värde som stöd för den inre utlänningskontrollen, nämligen när det gäller personer om vilka det fattats beslut att de skall avvisas eller utvisas från Sverige. Härtill kommer en skyldighet för tredjelandsmed - borgare att anmäla sig hos behörig myndighet i det Schengenland dä r inresan sker och s.k. hotellkontroll. Anmälningsplikten gäller även fö r tredjelandsmedborgare som är bosatta i ett Schengenland och som reser till ett annat Schengenland (artikel 22 i Schengenkonventionen). Den information som utredaren erhållit om hur regeln om anmälningsplik t tillämpas pekar åt olika håll. Enligt vissa uppgiftslämnare anses artikel 2 2 inte vara praktiskt genomförbar. Någon kontroll av att tredjelandsmed - borgare anmäler sig förekommer t.ex. in te i Tyskland. I andra Schengenstater finns skyltar på järnvägsstationer, i hamnar och på flygplatser som upplyser de inresande om anmälningsplikten. Exakt hur kontrollen genomförs i de senare och effektiviteten av denna har utredaren inte förmått att kartlägga. Med tanke på Sveriges geografiska förhållanden ka n det emellertid förmodas att det bör vara lättare att fullgöra en såda n anmälningsplikt vid inresa hit via en hamn eller flygplats, än till ett land med långa inre landgränser.

När det gäller hotellkontrollen, dvs. en skyldighet för utländsk a hotellgäster att fylla i registreringskort och styrka sin identitet genom att visa upp en giltig identitetshandling, omfattar denna även medborgare i andra Schengenstater och EU-stater. Registreringskorten skall bevaras och kunna överlämnas till myndigheterna vid behov, exempelvis vi d brottsutredningar och för spårning av efterlysta eller försvunna personer eller för vidtagande av skyddsåtgärder vid hot (artikel 45 i Schengen - konventionen). Inte heller beträffande hotellkontrollen har utredaren kunnat få ett klart besked om vilket värde en sådan har i praktiken. De t kan anmärkas att Sverige tidigare haft ett sådant anmälningssystem, men att detta avskaffades 1989.

I övrigt är kontrollmyndigheterna, i detta fall framför allt polisen , hänvisade till att arbeta inom ramen för nuvarande svensk utlännings - lagstiftning. Utredaren har under arbetets gång fått den uppfattningen att de möjligheter som denna lagstiftning ger inte fullt utnyttjas. Ett tydlig t exempel är den underrättelseplikt, som enligt utlänningsförordninge n vilar på skattemyndigheter (folkbokföring), arbetsförmedling ,

98	SOU 1997:159

socialnämnder och skolstyrelser, när en utlänni ng första gången tar dessa instansers tjänster i anspråk. Denna underrättelseskyldighet fullgör s uppenbarligen inte så som det var avsett. Ett annat exempel är polisen s egen uppsökande verksamhet. Denna bedrivs inte aktivt beroende p å prioritering av knappa resurser. En satsning på inre utlänningskontroll i samband med andra kontroller, t.ex. av arbetstillstånd, sker i andra länder (exempelvis Frankrike) och skulle säkert också hos oss vara effektiv . Redan de begränsade insatser som har kunnat genomföras, bl.a. a v Stockholmspolisen, har visat detta.

Sammanfattningsvis vill utredaren lyfta fram behovet av en effektiv inre utlänningskontroll som en av konsekvenserna av att EU utvidgas till att omfatta kandidatländerna. För att en sådan effektiv kontroll skall kunna infrias och upprätthållas måste de ansvariga myndigheterna, främs t polisen, ges de resurser som behövs. Ett sådant resurstillskott b lir därmed också en konsekvens.

SOU 1997:159

8 Bekämpande av gränsöverskridande kriminalitet

8.1Inledning

Utvecklingen av den gränsöverskridande och o rganiserade brottsligheten kan i stor utsträckning ses som en spegelbild av den internationella utvecklingen. Den fortgående internationaliseringen av världen bl.a. p å kommunikationsområdet har lett till ökad rörlighet länder emellan både i fråga om transporter och informationsflöden av olika slag. En öppnare värld som gör det möjligt för personer, varor, tjänster och kapital at t relativt fritt röra sig över nationsgränser är givetvis positiv, men kan även utnyttjas för brottsliga syften.

Utvecklingen på datateknikens och elektronikens områden har t.ex . medfört ökad användning av elektroniska betalningsströmmar och därme d en risk för att dessa kan användas av gränsöverskridande brottslig a organisationer för illegala ekonomiska transaktioner som t.ex. penning - tvätt (även om sådana fall ännu inte har kunnat konstateras). IT-tekniken kan även användas för annan in formationsspridning i syfte att begå brott och då inte enbart ekonomiska sådana.

Öppnare gränser och snabba komm unikationsmedel gör det enklare att smuggla såväl personer som varor till och genom andra länder än o m gränserna är stängda. Migrationstrycket från fattigare länder har gjor t människosmuggling till en lukrativ verksamhet som på sina håll bedöms ha samma lönsamhet som narkotikahandeln, men med betydligt mindr e risker för huvudmännen. Sådan verksamhet är också oftast organisera d och sker i vinstsyfte, även om undantag finns. Smugglingsledernas läge bestäms bl.a. av var det är lättast att placera klienterna. Omvägar öve r länder i Fjärran Östern har exempelvis varit vanliga för smuggling a v personer från Mellanöstern till Västeuropa. Bristande kompetens oc h utbredd korruption hos myndigheterna samt relativt billiga transporter kan vara förklaringar till att stater blir tran-sitländer vid människosmuggling mot väst. När ett land skärper kon-trollen över migrationstrafiken flyttas också transitleden till ett annat land. Den olagliga invandringen kan även vara en grogrund för eta-blerande av organiserad brottslighet i det ny a hemlandet, eftersom de insmugglade kan hamna i en beroendeställning till människosmugg-larna. Så är inte mins t fallet när insmugglingen skett på kredit eller inneburit att den insmugglade fått en falsk identitet som lämnar vägen öppen för utpressning. Den organiserade illegala invand - ringen har t.ex. gjort det möjligt för kinesiska triader att genom utnytt - jande av de insmugglades beroendeställning etablera sig i andra länder , huvudsakligen Nordamerika och Australien, men i viss mån även i Europa. Utöver organiserad olaglig invandring förekommer ocks å

100	SOU 1997:159

internationellt en gränsöverskridande handel med människor som syftar till att förse bl.a. sexindustrin med illegal arbetskraft. Sådan handel förekommer i stor utsträckning i Sydostasien, men under senare år har t.ex . handeln med unga kvinnor från östra Europa till den västeuropeisk a sexindustrin också ökat.

Sönd erfallande samhällsystem med bristande infrastruktur och därigenom sämre möjligheter att beivra brott utnyttjas också av d e brottsliga organisationerna. De ändrade förutsättningarna i det f.d. Sovjet - väldet har på det internationella planet exempelvis inneburit nya marknader, nya produktionsländer och nya transitleder för de brottslig a organisationernas verksamhetsområden. Produktion av syntetiska droger har t.ex. också etablerats i kandidatländerna. Trafiken av stulna bilar från Västeuropa transiteras över bl.a. Sverige och Finland till marknader i öst.

Penningtvätt associeras oftast med narkotikahandel, men äve n verksamhetsområden som ekonomisk brottslighet, människosmugg-ling, prostitution, smuggling av högbeskattade varor och vapen resulterar i stora inkomster som medför behov av att tvätta pengar. På grund a v politisk stabilitet och ett gynnsamt investeringsklimat är de västeuropeiska staterna attraktiva för dem som vill investera tvättade pengar. Under d e senare åren har penningtvättströmmarna från f.d. Sovjetunionen och östr a Europa västerut också ökat. Brist på lagstiftning och utbredd korruption inom bankväsendet och hos offentliga myndigheter gör även att staterna inom det forna östblocket själva är attraktiva marknader för penning - tvättare.

Någon i alla sammanhang accepterad definition av begreppet organiserad brottslighet finns inte. Det handlar dock om grov brottslig verksamhet som bedrivs i ekonomiskt vinstsyfte av flera personer som är inordnade i en någorlunda stabil och långvarig organisation. Inom EU använd s emellertid en gemensam, om än omtvistad, arbetsdefinition till stöd för e n årlig lägesrapport om organiserad brottslighet. Enligt denna måste, för att en brottslig gärning eller kriminell grupp skall kunna klassas som organiserad brottslighet, minst sex av de nedanstående kriterierna föreligga, varav tre måste vara nummer 1, 5 och 11.

“1. Collaboration of more than two people (Samarbete mellan fler än två personer);

2.Each with own appointed tasks (Var och en med sina egna tilldelade arbetsuppgifter);

3.For a prolonged or indefinite period of time (Över en längre eller obestämd tidsperiod);

4.Using some form of discipline or control (Under användandet av någon form av disciplin eller kontroll);

5.Suspected of the commission of serious criminal offences (Misstänkt för utförande av allvarlig brottslighet);

6.Operating on an international level (Bedrivs på en internationell

nivå);

SOU 1997:159

101

7.Using violence or other means suitable for intimidation (Använder sig av våld eller andra medel som är lämpliga för hot);

8.Using commercial or businesslike structures (Använder sig av kommersiella eller företagsliknande strukturer);

9.Engaged in money laundering (Engagerar sig i penningtvätt);

10.Exerting influence on politics, the media, public administration, judicial authorities or the economy (Utövar inflytande över politik , massmedia, offentlig förvaltning, rättsväsende eller ekonomi);

11.Determined by the pursuit of profit and/or power“ (Grundad på strävan efter ekonomisk vinning och/eller makt).

Organiserad brottslig verksamhet kan i sin mest avancerade form vara så livskraftigt organiserad och hierarkiskt styrd att den kan stå utanför oc h t.o.m. hota den legala, stabila och demokratiska ordningen i en stat. Exempel på sådana brottssyndikat är maffiaorganisationerna.

Brottsliga organisationer är sällan inriktade på enbart en typ a v verksamhet utan sysslar oftast med flera olika slag av olagliga aktiviteter såsom exempelvis narkotikahandel, smuggling och handel med människor, illegal handel med stulna fordon, illegal handel med växter och djur, piratkopiering av varumärken, varusmuggling av alkohol, tobak, datorer och dieseloljor, ekonomisk brottslighet samt penningtvätt. Hot om vål d eller andra repressalier används ofta i samband med den brottsliga verksamheten. S.k. beskyddarverksamhet förknippas därför inte sälla n med organiserad brottslighet.

Gränsöverskridande kriminalitet, dvs. kriminella nätverk och flöde n som sträcker sig över nationsgränser, har således blivit ett ökand e problem inte bara för medlemsstaterna i Europeiska unionen utan fö r världssamfundet som helhet. För att bekämpningen av denna typ a v brottslighet skall kunna vara framgångsrik krävs därför samarbete p å internationell nivå. Kampen mot den organiserade och gränsöverskri - dande brottsligheten har också uppmärksammats inte bara av enskild a stater utan i olika internationella fora.

Inom EU, Europarådet, OECD och FN har kampen mot den orga-nise- rade brottsligheten föranlett ett omfattande arbete under senare år bl.a. i fråga om människohandel, narkotikahandel, korruption och penningtvätt. EU, genom PHARE-programmet, och Europarådet har t.ex. tillsammans utvecklat det s.k. Octopusprojektet som syftar till att bekämpa korruption och organiserad brottslighet i de forna öststaterna. Europarådet har också utarbetat ett förslag till rekommendation till dess medlemsstater o m åtgärder för att hindra eller minska hot och påtryckningar mot vittnen , bl.a. skydd för vittnen vid rättegångar som avser brott som har samband med organiserad brottslighet. Inom FN är frågan om en eller fler a konventioner mot organiserad och gränsöverskridande brottslighet aktuel l sedan ett par år tillbaka. År 1991 skapades även FN:s internationell a narkotikakontrollprogram (UNDCP) som bl.a. har till uppgift att ge stöd och råd till stater vid genomförandet av åtgärderna enligt FN:s tr e narkotikakonventioner (1961 års allmänna narkotikakonvention med 1972

102	SOU 1997:159

års tilläggsprotokoll, 1971 års konvention om psykotropa ämnen och 1988 års narkotikabrottskonvention).

8.2	Organiserad brottslighet

8.2.1 EU

Bekämpningen av den gränsöverskridande organi serade brottsligheten är inte förs t och främst en fråga som aktualiseras därför att personers fri a rörlighet införs i EU. D et är lika litet en fråga som väcks till liv av att ett antal central- och östeuropeiska stater söker medlemskap i unionen. Den gränsöverskridande brottsligheten är redan et t faktum i Europa och i EU. Europa är ett operationsfält för världsvida förbrytarsyndikat och för väst-, syd- och östeuropeiska organiserade kriminella grupper. Samarbetet för att komma till rätta med detta har äldre rötter än både Unionsfördrage t och Schengenöverenskommelsen. I Schengensamarbetet ses, enlig t utredarens mening, samarbetet om brottsbekämpningen som en av flera s.k. kompensatoriska åtgärder som måste till för att minska riskerna a v att personkontrollen vid inre gräns försvinner. Men i Unionsfördraget, sådan t det ser ut efter fördragsrevisionen i Amsterdam år 1997, har det brottsbekämpande samarbetet fått en självständig ställning. Det är ett l ed i arbetet med att göra EU till ett “område med frihet, säkerhet och rättvisa“. Int e heller Europol kan ses som en kompensatorisk åtgärd. Man kan doc k påstå att problemet med den gränsöverskridande brottsligheten skärps genom att personkontrollen vid inre gräns avvecklas och genom att nya medlemsstater ansluts.

Efter fördragsrevisionen i Amsterdam omfattar den tredje pelare n polissamarbete och straffrättsligt samarbete. I artikel K.1 stadgas att unionens mål skall vara att ge medborgarna en hög säkerhetsnivå inom et t område med frihet, säkerhet och rättvisa genom att det utformas gemensamma insatser bland medlemsstaterna bl.a. för polissamarbete oc h straffrättsligt samarbete. Målet skall uppnås genom förebyggande oc h bekämpning av brottslighet, vare sig den är organiserad eller ej, särskilt terrorism, människohandel och brott mot barn, olaglig narkotikahandel och olaglig vapenhandel, korruption och bedrägeri. Detta skall ske genom ett närmare samarbete dels mellan polismyndigheter, tullmyndigheter och andra behöriga myndigheter i medlemsstaterna, både direkt och geno m Europol, dels mellan rättsliga myndigheter och andra behöriga myndigheter.

Genom fördragsrevisionen integreras Schengenregelverket inom EU:s ramar. Schengenkonventionen innehåller också bestämmelser o m polissamarbete, rättsligt samarbete (se avsnitt 9) och samarbete om narkotikabekämpning. Polissamarbetet, som regleras i artiklarna 39 ) 47, avser framför allt gränsområdet och är inriktat på att förebygga och utred a brott genom såväl informationsutbyte som operativ samverkan mella n

SOU 1997:159

103

Schengenstaternas polismyndigheter. Den operativa samverkan omfattar bl.a. fortsatt övervakning och, under vissa förutsättningar, förföljand e över gränsen av personer som är misstänkta för allvarligare brottslighet, däribland sådan gränsöverskridande brottslighet som människohandel oc h olaglig narkotikahandel.

Inom Schengensamarbetet finns ett datoriserat informationssystem, Schengen informationssystem (SIS) med uppgifter om bl.a. efterlysta föremål och efterlysta eller oönskade person er. Ju fler uppgifter som förs in i SIS desto större kapacitet krävs för datasystemet. Det ta innebär att en utökning av antalet medlemmar i det operativa samarbetet kan komma att fördröjas på grund av bristande datakapacitet. Informationssystemets syfte är att med hjälp av information som överförs via systemet bevar a ordning och allmän säkerhet på medlemmarnas territorium samt att tillämp a Schengenkonventionens bestämmelser om fri rörlighet för personer. SIS består av en nationell enhet för varje medlemsland och en teknisk stöd - funktion belägen i Strasbourg. Medverkan i Schengens operativa samarbete förutsätter bl.a. att en sådan nationell enhet byggs upp. Varje stat som deltar i Schengensamarbetet måste dessutom ha ett s.k. Sirenekontor (Supplementary Information Requested at the National Entry) för utbyte av kompletterande upplysningar. Sirenekontoren utgör en förbindelselän k genom vilka de upplysningar skall passera som faller utanför ramen fö r kommunikation mellan den nationella SIS-enheten och stödfunktionen i Strasbourg, men som är nödvändiga för polismyndigheterna när det gälle r frågor som rör SIS. Sådana upplysningar är exempelvis signalement p å efterlysta personer. Utbytet av sådan information sker via telefon, telefax eller elektronisk post. Sirenekontoret för också över nödvändiga uppgifte r till det nationella SIS-registret för vidarebefordran till enheten i Strasbourg.

Uppgifter som förs in i SIS sprids till samtliga nationella SIS-register. De nationella dataregistren kan endast användas för sökning på parten s territorium. Mottagna uppgifter får bara användas för vissa ändamål och viss skyddsnivå krävs för de personuppgifter som förs in i systemet. Detta skydd skall motsvara skyddsnivån enligt Europarådets dataskyddskon - vention och ta hänsyn till Europarådets ministerkommittés rekommen - dation R (87) 15 från år 1987 avseende regleringen av utnyttjande a v personuppgifter inom den polisiära sektorn. Endast myndigheter som har behörighet för gränskontroller, andra undersökningar inom landet so m verkställs av polis- och tullmyndigheter samt samordning av sådana undersökningar har tillgång till uppgifterna i SIS. Därutöver skall viss a myndigheter som handlägger ärenden om visering och uppehållstillstånd samt utlänningsärenden ha tillgång till uppgifter som avser utlänninga r som är upptagna på spärrlista enligt artikel 96 i Schengenkonventionen. Vilka dessa myndigheter är skall regleras i varje stats nationella lagstiftning. Det kan för svensk del exempelvis vara Invandrarverket.

För dragsändringen ändrar inte grunden för samarbetet i EU avseend e brottsbekämpning (polisiära frågor). Grunden var och är mellanstatlig t

104	SOU 1997:159

samarbete. Detta har blivit ännu tydligare genom att frågorna o m polissamarbete och straffrättsligt samarbete ensamma stannar kvar i tredje pelaren, samtidigt som samarbetet som rör personers fria rörlighet m.m. fö rs över till den första. I tredje pelaren är kommissionens och EG - domstolens roller blekare. Med undantag för Europol (se nedan) har någr a gemensamma institutioner inte upprättats.

Vid Europeiska rådets möte i Luxemburg sommaren 1991 föreslo g Tyskland etablerandet av en europeisk polisbyrå (Europol). Som ett första steg mot en sådan upprättades under år 1993 ENE (Europol s narkotikaenhet) med placering i Haag. ENE fungerar som en paraplyorganisation för de nationella narkotikabekämpningsenheterna och har till uppgift att, så snart minst två medlemsstater berörs, utväxla och analyser a information om illegal narkotikatrafik, olaglig handel med radioaktiva och nukleära material, handel med stulna fordon, organiserad olaglig invandring, människohandel och kriminella organisationer samt om penningtvätt som är förknippad med sådan verksamhet. Utbytet av uppgifter oc h underrättelser mellan medlemsstaterna sker genom sambandsmän.

En konvention om upprättande av den europeiska polisbyrån , Europolkonventionen, undertecknades av EU:s medlemsstater i juli 1995. Den beräknas träda i kraft i början av 1998. Europo ls funktion är att vara ett kriminalunderrättelseorgan för EU:s medlemsstater med uppgift at t underlätta insamling, utbyte och analys medlemsstaterna emellan. Samarbetet inom Europol är uppbyggt kring både nationella oc h internationella beståndsdelar. En nationell enhet (kontaktpunkt) som skall vara den enda förbindelselänken mellan Europol och medlemsstatern a skall finnas i varje medlemsstat (artikel 4). Enhetens uppgift är huvudsakligen att förse Europol med sådana uppgifter, exempelvis frå n nationella polisregister, som skall överlämnas till Europols olika data - register samt att ta emot uppgifter från Europol och vidarebefordra dem till behöriga nationella myndigheter som t.ex. polisen. Varje medlemsstat skall också sända minst en sambandsman till Europols huvudkontor i Haag (artikel 5). Sambandsmännen, som representerar de nationella enheterna, har till uppgift att praktiskt genomföra informationsoc h underrättelseutbytet mellan Europol och de nationella enheterna samt att samverka med Europols tjänstemän i bl.a. analysarbete.

Den centrala beståndsdelen i Europol kommer att vara dess databaserade informationssystem. Detta skall först och främst bestå av et t informationsregister med uppgifter om personer som är dömda elle r misstänkta för brott som ligger inom Europols behörighet. Om beho v uppstår kan också, efter ett särskilt beslut av Europols styrelse, s.k . analysregister få upprättas. Varje analys skall genomföras s om ett särskilt projekt. För uppgifter i Europols dataregister gäller pri nciperna i Europarådets dataskyddskonvention och 1987 års Europarådsrekommendatio n om användningen av personuppgifter inom polissektorn. Detta innebär att minst motsvarande integritetsskyddsnivå måste föreligga ho s medlemsstaterna innan det kan ske något utbyte av personuppgifter

SOU 1997:159

105

mellan dem och Europol.

Europols målsättning är att förbättra effektiviteten och samarbetet hos de nationella myndigheterna när det gäller att förebygga och bekämp a organiserad internationell kriminalitet av allvarligt slag, t.ex. narkotikahandel. Europol kan tas i anspråk under förutsättning att omständig - heterna visar att en organiserad brottslig struktur påverkar två eller flera medlemsstater och brottslighetens omfattning, svårighetsgrad och konsekvenser gör det nödvändigt med ett gemensamt handlande. Europol s behörighet omfattar informationsutbyte rörande narkotikahandel, människohandel, olaglig handel med nukleära och radioaktiva ämnen, hande l med stulna fordon och brottslighet som är förknippad med illegal a immigrationsnätverk samt inom två år efter det att konventionen trätt i kraft även terrorism. Europol kan också användas i kampen mo t penningtvätt och vissa andra brott som hör ihop med sådan brottslighe t som ingår i Europols behörighetsområde.

I den nya artikel K.2 nämns Europolsamarbetet särskilt. Rådet skal l främja ett samarbete mellan medlemsstaterna genom Europol. Inom fem år från det att fördragsändringarna trätt i kraft skall rådet dessutom göra det möjligt för Europol att underlätta och stödja förberedelse av sam t främja samordning och genomförande av särskilda utredningsinsatser frå n medlemsstaternas behöriga myndigheters sida. Detta skall inkluder a operativa åtgärder som genomförs av gemensamma grupper och i vilk a det finns företrädare för Europol. De senare skall inneha en stödjand e funktion. Inom samma tid skall rådet också besluta om åtgärder som gör det möj ligt för Europol att anmoda de nationella myndigheterna at t genomföra och samordna sina utredningar och utveckla specialiserad sakkunskap som kan ställas till medlemsstaternas förfogande i dera s utredningar av fall av organiserad brottslighet. När det gäller den organiserade och annan gränsöverskridande brottslighet skall särskild a sambandssystem mellan dem som har hand om förundersökning och åtal främjas. Det bör även upprättas nätverk för forskning, dokumentation oc h statistik om sådan brottslighet. Europol får varken enligt nuvarande regler eller med stöd av den nya artikel K.2 några myndighetsutövande uppgifte r på medlemsstaternas områden.

Nedan ges närmast en översikt över de besl ut som rådet har tagit under 1990-talet. Även om beslutens bindande kraft (eller effekt över huvu d taget) kan diskuteras framträder dock en bild av hur EU:s medlemsstater ser på saken och vad för slags samförstånd som råder på det område det här är fråga om.

Narkotikaproblemet är globalt och kräver samarbete över nations - gränserna. Till grund för det internationella samarbetet, även EU - staternas, ligger de tre FN-konventionerna, däribland 1988 års konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen (den s.k. Wienkonventionen), som har ratificerats av EG som organisation.

I Unionsfördraget har narkotikafrågor behandlats i alla tre pelarna . Detta innebär att hälsoaspekterna behandlas inom första pelaren ,

106	SOU 1997:159

internationella frågor inom den andra och övervakning och kontroll inom den tredje. Detta har gjort narkotikafrågorna relativt svåra att följa inom EU. Sedan våren 1997 finns emellertid en pelarövergripande arbetsgrupp, Horisontella narkotikagruppen, med uppgift att bl.a. samordna och övervaka unionens narkotikaarbete. Fördragsrevisionen 1997 innebär att bekämpning av olaglig narkotikahandel fortfarande skall ske inom ramen för tredje pelarens samarbete (artikel K.1). Däremo t behandlas frågor om narkotikamissbruk i den första pelaren. Narkotikahandeln regleras också i viss mån av gemenskapsrätten genom regler om kontroll av handeln med s.k. prekursorer och andra kemiska ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning (förordning EEG 3677/90, EEG 900/92 och EE G 3769/92 samt direktiv 92/109 EEG).

Schengenkonventionen innehåller också bestämmelser om narkotika . Enligt denna förbinder sig Schengenstaterna bl .a. att i enlighet med FN:s narkotikakonventioner vidta erforderliga åtgärder för att förebygga oc h bekämpa olaglig handel med narkotika samt att förstärka kontrol lerna vid de yttre gränserna för att förhindra att narkotika olagligen förs in i Schengenområdet (artiklarna 70 ) 76). Det kan noteras att den yttre gränskontrollen i det här fallet sköts av både polis (personkontroll) oc h tullväsende (varukontroll) samt i förekommande fall kustbevakning.

En risk med fri rörlighet för personer mellan unionens medlemsstate r är att narkotikasmuggling mellan staterna kan bli lättare när person - kontrollen vid de inre gränserna försvinner. Detta kan i sin tur leda til l större utbud av och tillgänglighet till narkotika med ökat missbruk so m fö ljd. EU:s medlemsstater har under många år samarbetat både ino m gemenskapen och på mellanstatlig nivå för att bekämpa narkotika - missbruk och narkotikabrottslighet. EU-staterna har även inrättat et t särskilt centrum för narkotikafrågor, Europeiskt Centrum för övervaknin g av narkotika och narkotikamissbruk (EMCDDA), med säte i Lissabon. EMCDDA har bl.a. till uppgift att i samarbete med medlemsstaterna samla in, sammanställa och sprida objektiv, tillförlitlig och jämförba r information på området. Under åren har också ett ant al europeiska planer för bekämpning av narkotika upprättats (den första i Rom 1990), n u senast kommissionens europeiska plan för bekämpning av narkotika . Europeiska rådet godkände också 1995 i Madrid en 66-punktsplan p å narkotikaområdet (Madridplanen).

Sedan andra halvåret 1996 ägnas en betydande del av verksamheten på tredje pelarens område åt kampen mot olaglig hantering av narkotika . Arbetet utgör en del av ett integrerat angreppssätt som omfattar alla tr e pelarna. I juli 1996 påbörjades således ett heltäckande program som i stor t sammanföll med Madridplanens åtgärdspunkter.

På tredje pelarens område har rådet antagit gemensamma åtgärder om tillnärmningen av lagstiftning och praxis i syfte att bekämpa narkotikamissbruk och förhindra och bekämpa olaglig handel med narkotika; om samarbete mellan tullmyndigheter och företag för att bekämpa olagli g narkotikahandel; om utbyte av information om kemisk profilanalys av

SOU 1997:159

107

narkotika för att underlätta ett förbättrat samarbete mellan medlems - staterna i kampen mot olaglig narkotikahandel; om utvidgning av ENE:s uppdrag; om samarbete för att förhindra illegal narkotikahandel via den s.k. Balkanrutten samt om utökat samarbete från medlemsstaternas sid a med utstationerade sambandsmän, där som särskilt utpekade områ den för samarbetet angavs producent- och transitländer för narkotika. Vidare har rådet antagit resolutioner om åtgärder för att minska drogturismen; o m utdömande av straff vid grova brott avseende narkotikahandel; om utökat samarbete mellan polis och tull i kampen mot inflödet av narkotika til l unionen samt med åtgärder för att bekämpa och avveckla olaglig odling och framställning av narkotika inom unionen. En överenskommelse om ett gemensamt system för att mäta ett narkotiskt preparats renhe t som kan användas för att fastställa preparatets ursprung beslutades också unde r 1996. Genom sådana mätningar är det relativt lätt att fastställ a ursprungsland för kemiska preparat som exempelvis amfetamin. Mät - ningar har t.ex. visat att i stort sett all amfetamin i Storbritannien har belgiskt eller nederländskt ursprung samt att hälften av det amfetami n som kommer till Sverige härrör från dessa två länder.

Under år 1997 har rådet hittills antagit två gemensamma åtgärder. Den ena handlar om informationsutbyte, riskbedömning och kontroll a v syntetiska droger och den andra om förfining av kriterier för måli nriktade kontroller, urvalsmetoder osv. och insamlande av tull- och polisuppgifter (bl.a. för en effektiv planering av åtgärder i kampen mot narkotika - handeln). Rådet har även antagit en resolution om en handbok fö r gemensamma tullövervakningsaktioner. Den sistnämnda tar sikte p å nöd vändigheten av att fastställa riktlinjer för organiserandet av sådan a aktioner bl.a. för att förbättra effektiviteten i kampen mot olagli g narkotikahandel.

Med människohandel avses här smuggling av och/eller illegal handel med prostituerade, arbetskraft, barnarbetare, adoptivbarn och mänskliga organ. Rådet antog i november 1993 en rad rekommendationer till medlemsstaterna i syfte att stävja människohandeln. Det handlar o m bilaterala initiativ för att komplettera polismäns utbildning, om sam - ordning av information och utbyte av sådan samt om kunskapsunderlag till ambassader, konsulat och gränskontrollerande myndigheter som har hand om viseringsansökningar. Människohandel tas också upp som e n prioriterad fråga i det arbetsprogram som styr samarbetet i rättsliga oc h inrikes frågor under perioden 1996 ) 1998.

Hittills har fyra gemensamma åtgärder antagits, nämligen om et t intensifierat samarbete på det straffrättsliga området för att bekämp a handel både med barn och vuxna samt sexuellt utnyttjande av barn (inkluderande bl.a. kriminalisering av innehav av barnpornografi); om att utvidga mandatet för ENE till att även omfatta människohandel; om at t upprätta och föra ett register över personer som har särskilda kunskaper som är användbara för att bekämpa organiserad brottslighet, varvi d människohandel skall prioriteras, samt slutligen en gemensam åtgärd om

108	SOU 1997:159

ett särskilt utbildnings- och stödprogram (STOP). Det senare riktar sig till personer som i medlemsstaterna har till uppgift att bekämpa männi - skohandel och sexuellt utnyttjande av barn. Sådana personer kan vara domare, åklagare, poliser eller tjänstemän med ansv ar för invandring och gränskontroll. Inom ramen för programmet beviljades Sverige medel för att under 1996 genomföra ett internationellt seminarium om bekämpande av barnpornografibrott och sexuella övergrepp mot barn. Även ino m kommissionen har frågan getts hög prioritet. Kommissionen utfärdad e t.ex. i november 1996 meddelanden till rådet och Europaparlamentet angående åtgärdsprogram avseende kvinnohandel som syftar till sexuellt utnyttjande och om kampen mot turism där barn utnyttjas sexuellt.

En typ av organiserad brottslighet som kan kallas karakteristisk fö r öst /västdimensionen är den illegala handeln med stulna fordon. Den gynnas av skillnaden i levnadsstandard mellan EU:s nuvarande medlemsstater och kandidatländerna. De av EU:s medlemsstater som deltar i Schengensamarbetet och Östersjösamarbetet har genomfört samordnade aktioner mot denna typ av brottslighet, bl.a. under våren och hösten 1997 . Resultatet är osäkert. Ett problem med sådana gemensamma aktioner är risken för läckor hos någon av de många deltagande staterna. Förtro endefrågan, som lyfts fram i denna utredning, är aktuell också här.

I juni 1991 antog rådet ett direktiv (91/308/EGG) om åtgärder för at t förh indra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar. Direktivet, som är ett minimidirektiv, gäller för samtliga stater inom EES . Direktivet använder Wienkonventionens definition av penningtvätt oc h avser således medel som härrör från olaglig narkotikaverksamhet . Eftersom penningtvätt förekomme r även i andra sammanhang innehåller direktivet emellertid föreskrifter om att medlemsstaterna bör utsträ cka sin nationella lagstiftning till att även omfatta tvättning av utbyte av anna n brottslig verksamhet. Förutom direktivet agerar EU för närvarand e huvudsakligen genom ENE/Europol, som har behörighet att verka mo t penningtvätt som har anknytning till organiserad brottslighet av gränsöv erskridande karaktär. ENE/Europols mandat omfattar alltså fle r brottstyper än penningtvättdirektivet. Det finns även en kontaktkommitté i penningtvättfrågor som skall arbeta fram tillägg och ändringar til l direktivet.

Huvudaktören i det internationella samarbetet i kampen mo t penningtvätt är emellertid inte EU utan Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF) som tillsattes av den s.k. G7-gruppen 1989. Arbetsgruppen har 28 medlemmar, däribland samtliga EES-stater och EG-kommissionen. Även internationella organisat ioner som Europarådet och Interpol deltar i vissa delar av detta samarbete. FATF har utfärdat 40 rekommendationer avseende penningtvätt. Dessa innebär bl.a. att med - lemsstaterna bör ansluta sig till Wienkonventionen och därutöver ant a penningtvättlagstiftning som avser tvätt av medel som härrör även frå n annan brottslighet än narkotikabrott. FATF:s rekommendationer ligger också till grund för EG:s penningtvättdirektiv.

SOU 1997:159

109

Tillämpningsområdet för de nationella penningtvättlagarna variera r mellan EU:s medlemsstater. Endast Storbritannien, Frankrike och Belgien har för närvarande lagstiftning som inbegriper tvätt av utbyte som härrör från all allvarlig brottslighet. Luxemburg synes emellertid vara det enda EU-landet som har begränsat sin lagstiftning till att gälla enbart vinning av narkotikabrottslighet.

Bedrägerier och annat fusk som riktar sig mot EU:s budget sker ofta i organiserade former och utgör därmed ett av den organiserade brottslighetens verksamhetsområden. Skyddet av EG:s finansiella intressen har därför varit en priorierad fråga för gemenskapen sedan flera år tillbaka . Arbetet har lett till inrättandet av en särskild enhet inom kommissionen, UCLAF, vars syfte är att säkra den inre marknaden mot bl.a. organiserad kriminalitet, bedrägerier och förfalskni ng. På den tredje pelarens område är den straffrättsliga s.k. bedrägerikonventionen (1995 års konvention om skydd för Europeiska gemenskapernas finansiella intressen) och des s tilläggsprotokoll de grundläggande dokumenten. De flesta bedrägerie r som riktas mot EG:s finansiella intressen avser bidragsbedrägerier av olika slag (jordbruksstöd, bidrag från strukturfonder m.m.), undan - dragande av tullavgifter, momsbedrägerier och liknande.

Transiteringen av s.k. högbeskattade varor som tobak och alkohol har sedan genomförandet av den inre marknaden 1993 varit föremål för e n ökande bedrägeriverksamhet som har allvarliga konsekvenser för såvä l EU som medlemsstaterna i fråga om bl.a. förlorade intäkter. Under å r 1996 föreföll cigarrettsmuggling för illegal försäljning inom unionen var a en av huvudverksamheterna på detta område. Verksamheten bedrivs a v organiserade kriminella nätverk ) huvudsakligen med säte utanfö r unionen exempelvis i Schweiz eller Polen ) som använder de stora hamnarna i EU för transitering och som förlitar sig på att den stora v olym gods som dagligen hanteras i hamnarna döljer den illegala hanteringen . Cigarrettransporterna ges felaktiga deklarationer av godsinnehållet, t.ex. att det är fråga om leksaker, eller också anges felaktigt en ort utanför EU, exempelvis i Västafrika, som slutdestination för godstransporten. O m varorna fraktas ut från EU sjövägen lastas de ofta om på internationell t vatten till mindre båtar som sedan transporterar lasten tillbaka till EU- länderna. I synnerhet de spanska och portugisiska kusterna har av tradition använts som inkörsport för återtransporterna vid smuggling av tobak. Problemet med försäljning av “svarta“ cigarretter har sedan länge funnits i Medelhavsländer som Spanien, men en betydande handel har även under senare år vuxit upp i nordeuropeiska länder som Tyskland . Det senare har lett till att Tyskland stärkt tullövervakningen av si n östgräns och även ingått tullsamarbetsavtal med Polen och Tjeckien.

Även smuggling av alkohol har under senare tid fått ett uppsving, vilket lett till betydande förluster i skatteintäkter inte minst för medlemsstaterna . Här är det emellertid staterna i Central- eller Östeuropa som huvud - sakligen anges som slutland. Liksom är fallet med cigarretthandeln stannar emellertid alkoholen oftast kvar inom EU. Insmuggling till länder

110	SOU 1997:159

med hög a alkoholskatter, som t.ex. Sverige, från andra EU-länder ä r också vanligt.

Arbetet inom EU för att förhindra denna bedrägeriverksamhet ha r koncentrerats till åtgärder för att göra transiteringssystemet säkrare, t.ex. genom att datorisera förfarandet. Särskilda aktioner för att förhindr a smugglingen har också företagits av kommissionen och de medlemss tater som drabbats av denna bedrägeriverksamhet.

Arbetet i tredje pelaren i kampen mot organiserad kriminalitet ledde år 1995 till antagandet av en resolution om skydd för vittnen, som uppmanar medlemsstaterna att ge ett effektivt skydd till vittnen som hörs ino m ramen för kampen mot den organiserade internationella brottsligheten. I juli samma år undertecknades den s.k. CIS-konventionen (konventionen om användning av informationsteknik för tulländamål). Konventione n bildar grunden för uppbyggnaden av ett datoriserat tullinformationssystem (Customs Information System) ur vilket tullmyndigheterna i medlemsstaterna skall kunna hämta och lämna uppgifter som kan användas i spanings- och kontrollverksamhet. Systemet syftar till att förstärk a tullmyndigheternas informationsutbyte och möjligheter att agera gemensamt, något som är betydelsefullt i kampen mot gränsöverskridand e brottslighet i form av införsel eller utförsel av varor som t.ex. narkotika. Konventionen förväntas träda i kraft under 1998.

Under år 1996 antog rådet en gemensam åtgärd i syfte att underlätt a samarbetet avseende sambandsmän samt en annan om att upprätta oc h fö ra register över specialiserad kompetens, skicklighet och sakkunska p när det gäller att bekämpa internationell organiserad brottslighet för at t underlätta samarbetet mellan medlemsstaterna i fråga om verkställighet. Vidare beslutade rådet om och anslog medel för upprättande av olik a utbildnings- och utbytesprogram i syfte att förstärka samarbetet ino m unionen för brottsbekämpare (Oisín-programmet), för administratione r ansvariga för bekämpande av förfalskade dokument och identitets - handlingar (Sherlock-programmet) och för rättstillämpare (Grotius - programmet). Rådet antog också en resolution som syftar till at t uppmuntra användningen av s.k. informatörer från den organiserad e brottsligheten i kampen mot denna. Gemensamma tullaktioner i syfte att bekämpa gränsöverskridande brottslighet har genomförts av medlems - staterna under åren 1996 och 1997. Under aktionerna beslagstogs stora mängder narkotika.

De beslut som tidigare har fattats inom EU i syfte att bekämpa organiserad brottslighet har i allmänhet varit inriktade mot en viss typ av brott, exempelvis narkotikabrott eller människohandel. De har dessutom varit sektorsindelade i stället för övergripande och integrerade. Flertalet insatser har också varit repressiva till sin art och de förebyggand e aspekterna har i hög grad kommit att lämnas därhän. Vid Europeisk a rådets möte i Dublin i december 1996 betonades emellertid vikten a v konsekventa och samordnade åtgärder från unionens sida mot de n organiserade brottsligheten. Rådet beslutade därför att inrätta e n

SOU 1997:159

111

högni vågrupp med uppgift att utarbeta en övergripande handlingsplan , inklusive tidsplaner, för arbetets utförande.

Högnivågruppen avgav sin rapport u nder våren 1997. I rapporten, som bl.a. innehåller en detaljerad aktionsplan med 30 förslag till åtgärder , understryks att EU måste samordna sitt arbete bättre och förse sig me d strategiska och taktiska medel för att bekämpa de utmaningar som de n internationella organiserade brottsligheten innebär. Flertalet av de åtgärd er som föreslås skall genomföras av medlemsstaterna, som ocks å ges ansvaret för att så ve rkligen sker. Vikten av att förstärka det rättsliga samarbetet lyfts fram särskilt i rapporten. En samordning såväl p å nationell nivå som unionsnivå mellan de organ (undersökningsdomare , åklagare, polis, tull) som deltar i kampen mot den organiserade brottsligheten sägs vara av största betydelse. Utöver praktiskt polis- och tullsamarbete nämns t.ex. inrättandet av ett särskilt nätverk för rättsligt sam - arbete. Vidare betonas nödvändigheten av att utveckla ett närmar e samarbete med andra stater (inte minst Ryssland och Ukraina) samt med internationella organisationer och organ som är inblandade i kampen mot den organiserade brottsligheten. De medlemsstater som inte redan har ratificerat ett antal i handlingsplanen nämnda konventioner, som anses vara väsentliga i kampen mot organiserad brottslighet, uppmanas att snarast vidta åtgärder för att kunna göra detta senast under 1998. Til l dessa konventioner räknas, förutom de inom EU framarbetad e konventionerna, bl.a. 1957 års europeiska utlämningskonvention, 199 0 års penningtvättkonvention, 1967 års Neapelkonventio n, FN:s narkotikakonventioner och 1977 års europeiska konvention om bekämpande a v terrorism. Hinder mot att färdigställa texterna till sådana EU-instrument där arbete för närvarande pågår, exempelvis utkasten till konventioner o m inbördes rättshjälp, om korruption och om tullsamarbete, bör övervinnas. Det rekommenderas också att det införs ett effektivt system för at t överv aka att medlemsstaterna genomför de instrument som antas a v unionen på området organiserad brottslighet så att förhalning inte sker . Medlemsstaterna bör också ha en väl utvecklad och omfattande lag - stiftning på områden som avser förverkande av vinning av brottsli g verksamhet, penningtvätt m.m. Rådet rekommenderas att undersöka om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning kan bidra till kampen mot den organiserade brottsligheten. Även vikten av att optimera Europols rol l i bekämpningen av organiserad brottslighet bl.a. genom ett utökande av Europols mandat med operativa uppgifter behandlas i handlingsplanen.

Högni vågruppen föreslår således att EU:s agerande i kampen mot den organiserade brottsligheten i framtiden skall vara av ett mer övergripande och integrerat slag. Tonvikten skall t.ex. läggas på åtgärder som bekämpa r de brottsliga organisationerna och inte, som för närvarande, de enskilda brottstyperna isolerat. Handlingsplanen antogs av Europeiska rådet vid dess möte i Amsterdam 1997. I samband därmed inrättades den sektorsöve rgripande arbetsgrupp för frågor som rör organiserad brottslighe t (GMD) som föreslagits i handlingsplanen. I denna representeras med -

112	SOU 1997:159

lemsstaterna av erfarna personer från polis-, tull- och åklagarväsenden a samt från departementen.

8.2.2 Kandidatländerna

Efter kandidatländernas frigörelse följde en ännu inte avslutad period då det nya samhället byggdes upp. Problemen som mötte och alltjämt möter är stora. Detta gäller både övergången till marknadsekonomi oc h uppbyggnaden av nya samhällsinstitutioner. Inte minst har bristen på adekvat lagstiftning på centrala områden ) exempelvis civilrättslig lagstiftning för enskilt företagade, skattelagstiftning och straffrättsli g lagstiftning ) vållat problem. I denna övergångsperiod har en milj ö uppstått som gynnat brottslighetens utveckling.

Det finns inte någon tillförlitlig sta tistik som belyser hur kriminaliteten utvecklats i kandidatländerna. Kommissionen har också i sina utlåtanden över kandidatländerna avståt t från en kvantifiering utan har nöjt sig med att konstatera att den organiserade brottsligheten har fotfäste i alla länderna. Vittnesbörden om förhållandena i de skilda kandidatländern a är emellertid många. Situationen bedöms emellertid vara värre i de stater som ingick i f.d. Sovjetunionen (OSS), med undantag för de baltisk a staterna, än i de övriga öst- och centraleuropeiska staterna.

Den brottslighet som utvecklats eller kommit i dagen i de forna öststaterna sker delvis i sådana former att man kan tala om organiserad brottslighet. Den brottsliga verksamheten har inslag av narkotikahandel, illegal handel med stulna fordon, ekonomisk brottslighet, beskyddarverksamhet (inklusive kontraktsmord) och smuggling av olika slag. Det är att märka att de brottsliga organisationerna ägnar sig åt det som fö r tillfället är mest lönsamt och att de således inte är specialiserade på e n slags brottslig företeelse. Detta gör organisationerna mycket flexibla . Nedan görs, för tydlighetens skull, dock ett försök att på grundval a v tillgänglig information ge en kort översikt över vissa typer av kr iminalitet i kandidatländerna som har effekter över nationsgränserna och so m påverkar situationen också i EU-länderna. Bilden blir lätt ensidig . Motsvarande fenomen kan i större eller mindre utsträckning ocks å beläggas med exempel från EU:s nuvarande medlemsstater. Till bilden hö r också den gränsöverskridande kriminalitet som har Ryssland oc h andra OSS-stater som bas och som negativt påverkar utvecklingen i kandidatländerna. Som exempel kan nämnas att förhållandena i Vit - ryssland och Ukraina påverkar Polen respektive Ungern.

Den inhemska konsumtionen av narkotika ökar i kandidatländerna . Detta gäller framför allt missbruk av billigare droger, alltså inte t.ex . kokain. I takt med ökat ekonomiskt välstånd ökar dock missbruket a v dyrare narkotika och konsumtionen närmar sig det västeuropeisk a mönstret. Tillverkning av narkotika såväl för inhemskt bruk som export sker också i ökad utsträckning. Så har t.ex. hälften av det amfetamin som

SOU 1997:159

113

påträffas i Sverige sitt ursprung i Centraleuropa, företrädesvis Polen . Landet gör dock stora ansträngningar för att komma till rätta med de n illegala narkotikatillverkningen. Kandidatländerna används också a v narkotikasyndikaten för transitering av narkotika, bl.a heroin. Detta gäl ler framför allt de sju central- och östeu ropeiska kandidatländerna. Heroinet förs in i Europa från Turkiet inte sällan i regi av turkiska narkotikaligor. Vägen går via Bulgarien och Rumänien längs den s.k. Balkanrutten . Ruttens södra gren går över f.d. Jugoslavien och passerar därme d Slovenien. Den norra grenen går genom Slovakien, Tjeckien, Ungern och Polen. Det finns även tecken på att de sydamerikanska narkotika - kartellerna transiterar kokain genom kandidatländerna. Metoder och transportsätt utvecklas ständigt.

Kandidatländerna har undertecknat de internationella narkotikakonventionerna och arbetar, både genom UNDCP och andra organ, med narkotikabekämpning. UNDCP är att anse som det centrala organet fö r koordinering av de internationella insatserna på området. UNDCP ha r hjälpt till både med implementering av narkotikakonventionerna i form av lagstiftning och rådgivning och med tillhandahållande av utrustnin g och utbildning av myndighetspersonal. I samarbete med Världstullorganisationen (WCO) har man även tagit fram ett särskilt program som syftar till en harmonisering av strategin på narkotikaområdet hos d e centraleuropeiska kandidatländerna Polen, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern.

För EU:s del kanaliseras biståndet i huvudsak genom de olika PHARE- programmen. EU har t.ex. ett särskilt sådant mot droger, Multi-Country Programme for the Fight against Drugs, som omfattar hjälp med lagstiftning på både narkotika- och penningtvättområdet. Äve n gränskontrollprogrammet Multi-Country Consolidated Border-Crossing programme och de två tullsamarbetsprogrammen Multi-Country Programme for Customs Cooperation och Transit Facilitation Programme ger bistånd i form av bl.a. utbildning av tulltjänstemän på narkotikaområdet. Inom Östersjösamarbetet pågår i aktionsgruppen mot organisera d brottslighet särskilda åtgärder mot produktion och smuggling a v narkotika. Bland de kandidatländer som ingår i detta samarbete bedöms Polen vara särskilt aktivt. Exempelvis är Polen tillsammans med Sverige ansvarig för ett amfetaminprojekt inom den ovannämda aktionsgruppen. Polen har också, tillsammans med Sverige, inom denna grupp sammanställt en manual för kontrollerade leveranser.

Nationell narkotikalagstiftning finns redan på plats i de flesta av länderna. Arbete med att införa sådan pågår i de kvarvarande. Polen har t.ex. nyligen kriminaliserat även innehav av narkotika, något som tidigare bedömdes som politiskt orealistiskt. Flertalet kandidatländer har inrättat specialstyrkor inom polisen (ibland även inom tullen) för narkotika - bekämpning. Nationellt samordnade åtgärdsprogram finns t.ex. i Tjeckien sedan flera år. Arbetet med narkotikabekämpningen försenas dock a v bristande resurser och därigenom också brist på kompetent personal. I

114	SOU 1997:159

några fall, exempelvis i Estland, är de insatta resurserna dessutom påfallande små. Här kan emellertid de internationella biståndsinsatserna på sikt ge resultat. Inte minst genom de biståndsåtgärde r som sker genom nationella polismyndigheter i form av utbildning. Samarbetssvårigheter mellan polis- och tullväsendena i kandidatländerna är dock vanligt oc h har i vissa fall lett till få narkotikabeslag vid gränserna.

I och med att järnridån föll har kandidatländerna också blivi t transitländer för smuggling av människor som vill ta sig in i Västeuropa (jfr avsnitt 7). Sådan verksamhet är ekonomiskt lönsam och innebä r samtidigt inte så stora risker för organisatörerna. Kriminella organisa - tioner med rötter i kandidatländerna har också engagerat sig på dett a område. Handel med kvinnor och i viss mån även barn rapporteras frå n nästan alla kandidatländer. Kandidatländerna är både rekryteringsoc h transitländer. Undersökningar visar att ungefär två tredjedelar av d e kvinnor som årligen dras in i den internationella sexhandeln numera kommer från Central- och Östeuropa. Handeln ligger till stor del i händerna på organiserade kriminella nätverk, som också ofta sysslar med illegal narkotikahandel. Kommissionen, som i ett meddelande i november 1996 lagt fram ett åtgärdsprogram, understryker att problemet ä r världsomspännande och att den ökande trafiken från eller vi a kandidatländerna utgör en del av ett globalt mönster. Som blivand e medlemmar i EU är kandidatländerna förpliktade att efterleva EU: s regelverk. Detta gäller även de gemensamma åtgärder som rådet fatta t beslut om på människohandelns område. Genom olika program ge s dessutom från EU:s sida bidrag till att bekämpa de bakomliggand e orsakerna till detta slags brottslighet. Tillsammans med USA har EU också upprättat ett antal gemensamma projekt i form av utbildning och starta-eget-bidrag m.m. i syfte att förhindra att flickor luras in på denn a bana. Sådana projekt bedrivs bl.a. i Polen och Ukraina.

En för den s.k. öststatsbrottsl igheten kännetecknande verksamhetsgren är den illegala handeln med stulna fordon. I stort sett samtliga nyare bilar av utländskt märke i Albanien bedöms t.ex. vara stöldgods från väst . Kandidatländerna är emellertid också berörda. Denna verksamhet ä r mycket lukrativ och risken att åka fast anses allmänt inte uppväga d e möjligheter att tjäna pengar som föreligger vid en lyckad aktion. De ligor som sysslar med illegal överföring av fordon är oftast mycket välorganiserade med förgreningar långt upp i samhället. Det är således ganska vanlig t att beställningar görs på ett visst sorts bilmärke. De stulna fordone n skeppas ut från tillgreppslandet med falska registreringsskyltar och handlingar och ibland även med ändrade chassinummer. Detta gör de t synnerligen svårt att senare identifiera dessa fordon. För närvarande är i synnerhet Polen en central för transiteringen av stulna fordon österut . Landet har emellertid under senare tid även utvecklats till ett tillgreppsland. Fordonen transporteras vidare till stora marknader i de östeuro peiska staterna. Dessa marknader verkar i hög grad var a kontrollerade av olika brottssyndikat.

SOU 1997:159

115

Genom EU:s PHARE-program för tullsamarbete får tulltjänstemän i kandidatländerna utbildning i kampen mot illegal överföring av fordon. Aktiva insatser på detta område sker annars huvudsakligen geno m aktionsgruppen mot organiserad brottslighet, dels genom gemensamma operationer i deltagarländerna, dels genom diskussioner om hur man lämpligen kommer till rätta med vissa praktiska problem som verksamheten resulterar i. Det är nämligen så att de nationella reglerna om godtrosförvärv gör de t svårt att få tillbaka ett stulet fordon även om man lyckas hitta det. Ett annat problem är tidsfaktorn. Det är inte ovanligt att fordonet redan lämnat tillgreppslandet eller i vart fall fått en ny identitet innan en stöldanmälan hunnit registreras. Det finns även en oroand e tendens till bedrägeribrott i samband med denna verksamhet. Tillgreppen sker i ökad utsträckning i samråd med fordonens ägare som således inte anmäler stölden förrän fordonet anlänt till slutdestinationen.

Situationen är emellertid inte helt mörk. Från svensk polis sid a framhålls t.ex. att samarbetet är gott på detta om råde med myndigheterna i synnerhet i Ungern och Polen, men även i Estland. Polen har dessutom infört en lagstiftning som innebär att ett tillgripet fordon som påträffa s inom tre år från stöldanmälan återlämnas till den ursprunglige ägare n oavsett om den nuvarande ägaren är i god tro eller ej. Lagstiftning i såda n riktning förväntas ha en avskräckande effekt på handeln med stuln a fordon.

Med undantag för Ungern, Polen och Rumänien har samtlig a kandidatländer undertecknat eller har för avsikt att underteckna 1990 års penningtvättkonvention. Ungern har emellertid lagstiftning mot penningtvätt som motsvarar konventionens krav, eftersom landet har implementerat EG:s penningtvättdirektiv. Även Slovenien och de baltisk a staterna har implementerat direktivet. Trots att lagstiftning således finns i kandidatländerna på detta område har det emellertid visat sig vara svårt för dem att bekämpa denna t yp av verksamhet. Orsaken är antagligen att de brottsutredningar som har samband med penningtvätt är a v komplicerad art och att kriminalpolisen i kandidatländerna inte har tillräcklig vana eller kompetens för att göra sådana utredningar. Därtil l kommer brister i regleringen av den finansiella sektorn, t.ex. banklagstiftning och valutaregleringen.

Eftersom möjlighet till penningtvätt ofta är en förutsättning för de n grövre brottslighet som de kriminella organisationerna intresserar sig för är det angeläget att insatser sker för att bekämpa denna verksamhet både i kandidatländerna och inom EU. Det finns oroande tecken som tyder på att kriminella organisationer med rysk bakgrund använder finansinstitut i kandidatländerna för vidarebefordran av “svarta penagar“ til l skatteparadis eller länder med fördelaktigt investeringsklimat. De t föreligger således en stark rysk närvaro genom många banker på Cypern. Ryska myndigheter har också uppmärksammat att i Ryssland belägn a baltiska bankfilialer kan användas för att relativt enkelt föra pengar in i och ut ur landet. Bristande eller liberala valutaregleringsregler i ett land

116	SOU 1997:159

utnyttjas alltså av den organiserade brottsligheten för att via bankväsende t fö ra ut den ekonomiska vinningen av kriminell verksamhet till andra länder.

Penningtvätt är ofta relaterad till narkotikabrottslighet även om andr a brottstyper förekommer i ökande utsträckning. Den hjä lp som ges genom olika aktörer på narkotikabekämpningens område innefattar oftast också bistånd avseende penningtvätt. Som exempel kan nämnas att UNDCP:s hjälp med lagstiftningsarbetet i kandidatländerna även omfatta r penningtvätt. Detsamma gäller PHARE:s narkotikaprogram.

Kriminella organisationer från kandidatländerna är också engagerade i de bedrägerier med högbeskattade varor som riktar sig mot EU:s medlemsstater. Alkohol och cigarretter som exporterats till kandidatländer, där dessa varor är lågt beskattade, återinsmugglas och säljs seda n obeskattade och oförtullade på den svarta marknaden i EU. Korruptio n inom tullväsendet i vissa av kandidatländerna, bl.a. Lettland, underlättar denna verksamhet. I synnerhet polska brottsorganisationer är aktiva i den verksamhet som riktar sig mot de nordliga EU-länderna. Smuggling av cigarretter och alkohol är en del av den s.k. typiska östs tatsbrottsligheten. Det är därför angeläget att få med kandidatländerna i det system so m håller på att utarbetas inom EU för att förhindra sådana aktiviteter. Man bör emellertid hålla i minnet att bedrägeriverksamhet inriktad på högbeskattade varor inte är något nytt problem. Sådan brottslighet har funnits sedan lång tid tillbaka i Sydeuropa. Vad som inträffade i och me d frigörelsen av staterna i östra Europa var att nya aktörer med kopp ling till dessa kom in på marknaden.

Beskyddarverksamhet är ett annat klassiskt inslag i den organiserade brottslighetens verksamhet. Det finns ingen säker uppgift på hur sto r omfattningen är i kandidatländerna, men åtminstone i vissa av dem är en betydande del av de mindre och medelstora företagen offer för denna typ av brottslighet. Beställningsmord är ett annat inslag. De tydligaste exemplen finns i Ryssland, men kan också hämtas i flera av d e kandidatländer där den organiserade brottsligheten fått fotfäste. Det bör emellertid erinras om att enbart i Italien dödades åtminstone 274 persone r på uppdrag av maffiaorganisationerna under år 1995.

Den organiserade brottsligheten är ett alleuropeiskt problem och inte begränsat till kandidatländerna. Den för gemene man mest känd a brottsliga organisationen, maffian, har exempelvis italienskt ursprung. Det som är oroväckande med den s.k. öststatsbrottsligheten är i stället de n korta tid på vilken denna utvecklats och med vilken snabbhet den i betydande omfattning lyckats infiltrera sig i både de egna samhällssystemen och på den internationella marknaden. Den organiserade brottsligheten som företeelse är således något som måste bekämpa s oavsett om kandidatländerna blir medlemmar i EU eller inte. Som situationen ser ut i dag utgör denna redan ett hot mot EU:s nuvarand e medlemsstater. Det är alltså synnerligen angeläget att spridningen a v denna typ av brottslig verksamhet förhindras. I största möjliga mån bö r

SOU 1997:159

117

också de organiserade grupper som för närvarande finns i kandidatlän - derna sprängas innan de når en sådan omfattning och position att dett a blir mera svårgenomförligt. Kandidatländerna är emellertid inte i stånd at t ensamma ta itu med denna stora uppgift. Här krävs således internati onellt samarbete mellan såväl olika stater som olika nationella oc h internationella organ. En förbättring och effekti visering av möjligheterna till inbördes rättshjälp mellan brottsbekämpande myndigheter i olik a länder är t.ex. ett medel i kampen mot den organiserade brottsligheten (se avsnitt 9).

De s.k. Europaavtalen innehåller bestämmelser om samarbete mella n EU och kandidatländerna bl.a. i kampen mot organiserad brottslighet, narkotikabekämpning och penningtvätt. Samarbetet bör, enligt avtalen , omfatta utarbetande och genomförande av nationell lagstiftning , inrättande av informationscentrum och databaser, höjning av effektivi - teten hos ansvariga institutioner, personalutbildning och utarbetande av ömsesidigt godkä nda åtgärder för att förhindra olaglig verksamhet. Med det senare avses särskilt, utöver vad som nämnts ovan, olaglig immigration, människosmuggling, korruption, illegal handel med stulna fordon och olaglig handel med industriavfall, förfalskade produkter sam t radioaktivt och nukleärt material.

Polis- och tullsamarbetet mellan EU:s medlemsstater och kandidatländerna är ofta organiserat på bilateral basis. Särski lt aktiva med bistånd på detta område är, förutom de nordiska länderna, Frankrike, Ned - erländerna, Storbritannien och Tyskland. Hjälp med lagstiftningsarbete, institutionsuppbyggnad och liknande sker däremot oftast multi-lateralt. UNDCP:s verksamhet och Östersjösamarbetet har beskrivits ovan. Fö r EU:s del kan utöver de olika PHARE-programmen avseende bekämpning av narkotika, penningtvätt m.m. också nämnas att kandidatländerna seda n 1996 har fått observatörsstatus i vissa delar av ENE/Europols arbete . Detta arbete avser bl.a. bekämpning av sådan brottslighet som illega l öve rföring av fordon och illegal migration. Även Europarådet ha r särskilda program för rättsligt samarbete i Östeuropa, exempelvis Demodroit, Themis och LoDe. Genom dessa ges hjälp med lagstiftningsarbete på de civil- och straffrättsliga områdena, bl.a. i fråga om migration , narkotika och penningtvätt, utbildning av olika slag samt uppbyggnad av institutioner och myndighetsstrukturer.

För sve nsk del kan följande antecknas. Sverige samarbetar i dag me d samtliga Östersjöstater i kampen mot organiserad brottslighet. Polis - samarbetsavtal i snäv mening är säll synta men har ingåtts med Ryssland. Aktionsgruppen mot organiserad brottslighet i Östersjöområdet, i vilken Sverige, när detta skrivs, är ordförandeland, samråder också me d föret rädare för berörda myndigheter. I Sveriges fall är dessa Riks - polisstyrelsen, Generaltullstyrelsen, Kustbevakningen, Riksåklagaren, Statens invandrarverk och Riksskatteverket. En tydlig koppling mellan aktionsgruppen och de nationella myndigheterna har varit avgörande för att beslut i operativa frågor har kunnat fattas. Arbetet har varit inriktat mot

118	SOU 1997:159

konkreta åtgärder i stället för förhandlingar om internationella avtal och kan delas upp i följande fyra kategorier:

1. Ett ökat och förbättrat informationsutbyte genom upprättande a v kontaktpunkter med dygnet-runt-bevakning i samtliga deltagarländer samt ett gemensamt elektroniskt system (BALTCOM) som är samma system som Interpolsystemet X.400.

2. Gemensamma, konkreta och operativa aktioner och åtgärder, bl. a åtgärder mot produktion och smuggling av amfetamin, åtgärder vid land- och sjögränser mot illegal migration och människosmuggling, särskild a insatser mot stulna fordon samt framtagandet av en praktisk och operativ manual avseende s.k. kontrollerade leveranser.

3. Rättsligt samarbete, bl.a. i form av en genomgång av ratifika - tionsläget beträffande särskilt viktiga konventioner, övervägande a v införande av gemensamma rutiner för hjälp i vittnesskyddsärenden samt samarbete mellan riksåklagarna i Östersjöområdet för att identifier a flaskhalsar beträffande inbördes rättshjälp i brottmål.

4. Undersökningar, utredningar, utbildning och annat samarbete so m t.ex. en sammanställning av pågående samarbete och biståndsinsatser , arrangerande av olika operativa seminarier, särskilda samarbetsinsatser som avser penningtvätt jämte ett första utkast till en Östersjömanual p å detta område samt framtagande av en gemensam modell fö r informationsutbyte om illegal migration och människosmuggling.

Inom ramen för säkerhetsfrämjande insatser i Central- och Östeurop a har Sverige lämnat bistånd avseende polisen, tullen och gränsbevakningen i bl.a. de baltiska staterna och Polen. Biståndet sker i form av såvä l överförande av material som kunskapsöverföring. Pro jekten har byggt på samarbete på olika nivåer mellan svensk och utländsk polis samt kust- och gränsbevakningspersonal. Biståndet har ur operativ synvinkel öppna t vägen för nya och bättre samarbetsmöjligheter och informationskanale r än som annars funnits tillgängligt för myndigheterna.

Regeringen har även tillsatt en kommitté för utvecklingssamarbete p å rättsområdet. Kommitténs främsta uppgift är att utforma förslag och finn a former för att bygga upp kompetensen hos dem som engageras i biståndsinsatser samt att knyta till sig och finna samarbetsformer med andra intressenter på detta område i Sverige.

EU förbereder för närvarande på rekommendation av högnivågruppen s.k. för-anslutningsavtal med kandidatländerna i Central- och Östeuropa samt Baltikum avseende samarbete i fråga om brottsbekämpning. Bland annat förutsätts ett närmare samarbete mellan kandidatländerna oc h Europol och att de Europarådsinstrument som är av vikt i kampen mo t organiserad brottslighet snarast ratificeras och implementeras samt att lagstiftning om penningtvätt införs i kandidatländerna. Vilka Europarådsinstrument det är fråga om framgår närmare av högnivågruppens handlingsplan.

Den organiserade brottsligheten i kandidatländerna utgör ett be - kymmersamt problem, som inte verkar kunna undanröjas under överskåd -

SOU 1997:159

119

lig tid. Utvidgningen av EU med kandidatländerna kan emellertid också ses som en möjlighet att gemensamt attackera organiserad brottslighe t både i kandidatländerna och i övrigt på ett effektivare sätt. Efterso m denna brottslighet är gränsöverskridande till sin karaktär utgör j u svagheter hos kandidatländerna ett hot mot EU:s nuvarande medlemsstater även vid icke-medlemskap.

Efter hand introducerar de forna öststaterna lagstiftning som riktar sig mot den organiserade brottsligheten och dess kärnverksamheter. Det pågår också ett omfattande arbete med att reformera de brottsbekämpande myndigheterna för att göra dem mer effektiva. Arbetet går lå ngsamt, men att myndigheterna är uppmärksammade på problemet och har vilja ) om ännu inte tillräckliga resurser ) att försöka komma till rätta med de n organiserade brottsligheten är av allra största vikt.

Slutsatsen måste bli att kandidatländernas medlemskap i Europeisk a unionen är en vinning för alla parter, om och i den mån statsmakterna i de nya medlemsstaterna förmår kontrollera brottssituationen i det egn a landet. Först då kan full samverkan etableras mellan myndigheterna i de nya och gamla medlemsstaterna. Den förtroendefråga som ligger här har också ) beroende på kandidatländernas historiska utgångspunkter ) den dimensionen att myndigheterna måste vinna den egna befolkningens förtroende. Detta förtroende måste byggas upp under förhandl ingsskedet. Fullt stöd måste också ges av EU och dess medlemsstater till kandidatländernas regeringar.

8.2.3 Sverige

Den organiserade brottsligheten har ännu inte något särskilt starkt fäst e i Sverige. Det förekommer visserligen i begränsad omfattning att brottslig verksamhet med internationella kopplingar bedrivs av organisationer med sin bas och verksamhet här. Vanligare är emellertid att dessa organisa - tioner är baserade utanför landet. Så är t.ex. fallet med den grov a narkotikabrottsligheten, tillgrepp av fordon i syfte att smuggla ut dem ur landet samt varusmuggling av högbeskattade varor, framför allt alkohol. Tecken på någon etablerad maffialiknande verksamhet i Sverige finn s inte.

Även om Sverige ännu inte är särs kilt allvarligt drabbat av organiserad och gränsöverskridande brottslighet krävs emellertid beredskap för at t brottsligheten i vårt närområde kan förvärras och komma att spridas til l vårt land. Ett orosmoment är exempelvis brottsutvecklingen i närbelägna OSS-stater som Ryssland, Vitryssland och Ukraina samt den påverkan denna brottslighet har på kandidatländerna i Östersjöområdet.

För de flesta brott som särskilt förknipp as med organiserad brottslighet finns straffstadganden i brottsbalken, de specialstraffrättsliga lagarna ) exempelvis narkotikastrafflagen (1968:64) och varu-smugglingslagen (1960:418) ) eller utlänningslagen. Det bör dock nämnas att straffstad -

120	SOU 1997:159

gandena i 10 kap. utlänningslagen avser olaglig invandring och organiserad olaglig invandring medan det för närvarande inte finns någo n svensk lagstiftning som direkt behandlar företeelserna människohande l och illegal transitering av migranter. Såvitt det är känt förekommer ännu inte ren människohandel i någon större utsträckning i Sverige. Vis s import av prostituerade sker emellertid. Bruket av illegal arbetskraft är relativt utbrett inom vissa näringsbranscher.

Även penningtvättlagstiftningen uppvisar vissa brister. En skärpning av lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt bl.a. i form av att den i framtiden skall omfatta alla medel som kan antas härröra från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag förvän tas emellertid kunna träda i kraft under andra hälften av 1998.

Polisen har huvudansvaret i Sverige för kampen mot den organiserade, gränsöverskridande brottsligheten. Framgång i kampen mot såda n brottslig verksamhet förutsätter också ett nära samarbete me d polisorganisationerna i andra länder och internationella organ som Interpol. Såväl nationellt som inom ramen för det europeiska samarbetet och Östersjösamarbetet sker viss projektinriktad verksamhet inom olika områden som stulna fordon, olaglig narkotikahandel och olaglig invandring. När det gäller kandidatländerna har Sverige särskilt utvecklat de t bilaterala polissamarbetet med de baltiska staterna, Polen, Tjeckien och Ungern. Samarbetet gäller dels rent bilaterala kriminalärenden, del s polisiära metodfrågor, trafiksäkerhetsfrågor, katastrofsamarbete, allmänt informationsutbyte och liknande. Polisen har även samarbete med andra myndigheter i kandidatländerna, exempelvis immigrations- och gräns - kontrollmyndigheter.

Till detta kommer naturligtvis det svenska deltagandet i EU:s olika samarbetsorgan. Det är naturligt för S verige att satsa på samarbetet inom EU. Att det polisiära samarbetet i Europa äger rum i olika, delvi s öv erlappande, organisationer (Europol, Schengen, Östersjösamarbetet , Interpol) får man leva med. I Sverige bör en kontaktpunkt finnas, rimligen även i fortsättningen Rikspolisstyrelsen.

Åkl agarnas betydelse i kampen mot den organiserade och gränsöverskridande brottsligheten erkänns alltmer. Under hösten 1995 bildade s en internationell åklagarförening. Sveriges riksåklagare deltar i dett a arbete, vars syfte är att främja samarbetet mellan åklag arna i kampen mot internationell och organiserad brottslighet. Även inom ramen fö r Östersjösamarbetet sker ett liknand e samarbete. Riksåklagaren har också tillsammans med Domstolsverket och Kriminalvårdsstyrelsen ingått avtal om rättsbistånd med de baltiska staterna med syfte att sprida kunskap om rättsområden av betydelse samt inleda och fördjupa det bilateral a operativa samarbetet. Satsning på utbildning för att utveckla kompetense n hos åklagarna i fråga om bekämpning av bl.a. grov, internationel l brottslighet såsom narkotikabrottslighet förekommer också.

Bekämpning av gränsöverskridande brottslighet, i huvudsa k varusmuggling, ingår även i Tullverkets arbetsuppgifter. Verket har ett vä l

SOU 1997:159

121

etablerat internationellt samarbete främst med de drygt tjugotal stater med vilka Sverige slutit bi- eller multilaterala tullsamarbetsavtal, bl.a. alla Östersjöstaterna. De senast ingångna avtalen omfattar även användningen av metoden kontrollerade leveranser på internationell nivå beträffand e narkotiska och psykotropa ämnen. Sverige deltar också inom ramen fö r det internationella tullsamarbetet i ett antal internationella underrättelsesystem med inriktning på bekämpning av grov, gränsöverskridand e brottslighet. Samarbetet med de utländska myndigheterna har bl.a. lett till att man kunnat konstatera att det i fråga om spritsmuggling i stor utsträckning rört sig om internationell, gränsöverskridande brottslighet . Från polisiärt håll har påtalats att det är en brist att tullens befogenheter inte omfattar möjligheten att ingripa vid utförsel av stulna varor frå n Sverige. En lagändring i denna riktning skulle t.ex. innebära möjligheter för tullen att bistå polisen genom kontroll av st ulna fordon som förs ut ur Sverige.

Kampen mot gränsöverskridande brottslighet, exempelvis bekämpande t av varusmuggling och illegal migration som sker sjövägen bedrivs a v Kustbevakningen. Kustbevakningen svarar självständigt till sjöss fö r såväl tull- och smugglingskontroll som kontroll av personers resor in i och ut ur Sverige. Uppgifterna utförs i nära samverkan främst med polis och tull, men även med åklagarna. Kustbevakningen medverkar i aktionsgruppen mot organiserad brottslighet i Östersjöområdet och ha r etablerat ett nära samarbete med sina motsvarigheter i de baltiska staternas gräns- och kustbevakning liksom även med den ryska federala gränstjänsten.

Det nordiska polis- och tullsamarbetet (PTN) är ett viktigt organ fö r samordningen av narkotikabekämpningen i Norden. Inom ramen fö r PTN-samarbetet har en rad projekt genomförts för att bl.a. kartlägg a smugglingsvägar, större organisationer och importörer samt bestämm a modus operandi beträffande olika narkotikapreparat. Som exempel kan nämnas ett av Sverige lett amfetaminprojekt där, förutom de nordisk a länderna, även England, Nederländerna och Tyskland deltar och so m syftar till att klassificera och identifiera olaglig tillverkning, distribution och import av amfetamin. Projektet får numera ekonomiskt stöd från EU. Den nordiska sambandsmannaverksamheten har också inneburit att ett nordiskt land placerar polis- och/eller tulltjänstemän med ansvar fö r samtliga nordiska länder i ett utomnordiskt land för samverkan mella n aktuellt land eller region och de nordiska länderna. Sambandsmännen s huvudsakliga uppgift är att inhämta och förmedla information o m narkotikabrottslighet och annan brottslighet som påverkar de nordiska länderna direkt eller indirekt. Genom detta informationsutbyte har under årens lopp i ett stort antal fall spridning av narkotika till Norden kunnat förhindras genom gemensamma insatser. Sambandsmän finns placerade i såväl väst- och sydeuropeiska länder s om Cypern, Frankrike, Grekland, Nederländerna, Storbritannien och Tyskland som i länder i Central- och Öst europa såsom Bulgarien, Polen, Ryssland och Ungern liksom i de

122	SOU 1997:159

baltiska staterna. Exempel på annat nordiskt samarbete som bedrivs ä r bekämpande av sådan kriminalitet som är förknippad med vissa motor - cykelklubbar, informationsutbyte om stulna fordon som transiteras mellan länderna och om brottslighet som härrör från tidigare Sovjetunionen samt olika utbildningsinsatser i de baltiska staterna.

Sammanfattningsvis kan sägas att en utvidgning av EU med de central- och östeuropeiska samt baltiska kandidatländerna kommer att ställa krav på ökad e insatser av de svenska myndigheter som har att bekämpa den organiserade, gränsöverskridande brottsligheten. Uppgiften är at t förhindra att såd an brottslighet får fotfäste i vårt land. Kraven gäller, för att ta polisen som det viktigaste exemplet, ett utvidgat polissamarbete med de nya medlemsstaterna, inte minst inom kriminalunderrättelseverksamheten. Det kommer att behövas fler polissambandsmän och en större medverkan i polisoperativt arbete för att utreda grov kriminalitet. Änn u en resurskrävande konsekvens är det nödvändiga fortsatta biståndet i vårt närområde. Utredaren vill ännu en gång understryka att alla dessa insatser också måste ta sikte på flera icke-kandidatländer såsom Ryssland , Vitryssland och Ukraina.

8.3Terroristbekämpning

Terrorism är ofta gränsöverskridande, vilket innehär att nationella organ ) i Sverige Säkerhetspolisen ) i stor utsträckning måste lita til l internationell samverkan för att få tillgång till den information so m behövs i arbetet med att bekämpa terroristverksamhet.

En viktig uppgift för de nationella terroristbekämpande organen är att se till att det egna landet inte blir en bas för politiskt motiverat våld riktat mot andra stater genom att förebygga våldsdåd med utländska politisk a motiv. Andra uppgifter är att avslöja regimstyrda nätverk av agenter , verka för att utlänningar som är aktiva i organisationer som utöva r politiskt motiverat våld avvisas eller utvisas från landet samt att i före byggande syfte förvarna polisen eller andra organ om misstänkt a terrorangrepp.

Antalet terroristdåd synes ha gått ned och därigenom stabilis erats under 1990-talet. I de fall där terrorangrepp utförs tenderar de emellertid numer a att leda till att fler människor dödas och skadas än tidigare. Vidar e bedö ms problemen med terrorism allmänt ha minskat i de industrialiserade länderna medan en ökning har kunnat noteras i vissa utveck - lingsländer.

Både i Sverige och i de övriga medlemsstaterna i EU finns det personer som är medlemmar i eller sympatiserar med organisationer som i sina hemländer och internationellt bedriver politiskt motiverat våld. I vissa av medlemsstaterna finns även organisationer vars verksamhet direkt inriktar sig på medlemsstaten i fråga (exempelvis IRA och ETA). Dessutom har i synnerhet Frankrike drabbats av terrordåd från islamiska extremistor -

SOU 1997:159

123

ganisationer.

Under 1970-talet ledde terroristaktiviteterna i Europa till ett ökat behov av informations- och erfarenhetsutbyte mellan olika länder med syfte att bekämpa terrorism. År 1974 etablerades därför det s.k. TREVI-samarbete t genom vilket EG:s dåvarande medlemsstater, dock utanför gemen - skapssamarbetet, kunde utbyta information i bl.a. dessa frågor. Genom Unionsfördraget fördes bekämpande av terrorism in under tredjepelar - samarbetet som en del av polissamarbetet. Arbetet med att bekämpa terrorism inom tredje pelaren sker i terroristsamarbetsgruppen. Denna arbetsgrupp upprättar också ett årligt hotbildsdokument i vilke t terroristhotbilden inom EU analyseras.

Fördragsrevisionen i juni 1997 innebär att terroristfrågorna blir kva r inom den tredje pelaren. I fördraget nämns terrorism numera som et t särskilt område både när det gäller det polisiära och det straffrättslig a samarbetet. Detta samarbete skall således omfatta förebyggande oc h bekämpande av terrorism samt fastställande av minimiregler för brotts - rekvisit och påföljder på detta brottsområde (artiklarna K.1 och K.3).

Terroristbekämpning kommer även att ingå i Europols arbetsuppgifter. Enligt artikel 2 i Europolkonventionen skall nämligen Europol senast två år efter det att konventionen trätt i kraft behandla brott som begåtts eller misstänks bli begångna i samband med terroristaktiviteter och som riktar sig mot liv, hälsa, personlig frihet och egendom. Denna utvidgning av behörigheten är emellertid inte autom atisk utan förutsätter ett rådsbeslut.

Till skillnad från vissa av EU:s nuvarande medlemsstater synes någr a inhemska terroristorganisationer inte finnas i kandidatländerna. Den terrorverksamhet som förekom i Slovenien i samband med frigörelsen ha r t.ex. upphört helt. Samtliga kandidatländer har la gstiftning som syftar till bekämpande av terroristaktiviteter. De flesta har också ratificerat de internationella konventionerna mot terrorism. Sammanfattningsvis finner utredaren inte skäl att se terroristbekämpningen som ett område där EU:s utvidgning skulle få särskilda konsekvenser.

SOU 1997:159

125

9 Övrigt rättsligt samarbete

Samarbete mellan olika stater på de civil- och straffrättsliga områdena är inte någon ny företeelse. Tidigare skedde samarbetet huvudsakligen i bilaterala former. Utvecklingen under efterkrigstiden har emellertid inneburit en större internationalisering och en alltmer ökad rörlighet , vilket i sin tur gjort multilaterala samarbetsformer nödvändiga: Människo r besöke r andra länder som turister eller i affärer. De flyttar också i all t större utsträckning tillfälligt utomlands. Det är t.ex. inte längre ovanligt att en person under sin livstid vistas och arbetar i flera olika länder. För privatpersoner är det angeläget att exempelvis vår dnads- och äktenskapsskillnadsdomar erkänns både i det gamla och det nya hemlandet. När det gäller företag är det en förutsättning för att affärsverksamheten skal l kunna fungera på ett internationellt plan att exempelvis utländska domar kan verkställas. Ett effektivt bekämpande av brottslighet ) oavsett om den är gränsövers kridande i den mening som avses i föregående avsnitt eller inte ) förutsätter enkla och snabba samarbetsförfaranden mellan olik a stater. Personer som är bosatta i ett annat land än domstolens måste kunn a delges handlingar i både brottmål och civilmål. Bevisning måste kunn a tas upp även utanför domstolslandet. Listan kan göras längre. I dett a avsnitt begränsas emellertid framställningen till de områden där ett me r konkret arbete pågått inom EU:s tredje pelare. Detta innebär också at t avsnittet inte innehåller någon redogörelse för regleringar i form a v direktiv m.m. inom första pelarens ram som rör frågor som formellt sett är att anse som civilrättsliga, t.ex. på områden som avtalsrätt, krediträtt, bolagsrätt, köprätt m.m.

Under 1900-talets senare hälft har ett ansenligt samarbete på d e områden som här är aktuella skett bl.a. i Europarådet och in om ramen för den s.k. Haagkonferensen. Arbetet har resulterat i ett antal mellanstatliga konventioner. Europarådets arbete har, i vart fall på det civilrättslig a området, under senare tid dock mer kommit att inriktas på tekniskt samarbete med Central- och Östeuropa för att följa upp implementeringe n av ingångna förpliktelser än på normgivning. Däremot sker fortfarand e mycket arbete på områden som rör de mänskliga rättigheterna oc h straffrätten. Några av Europarådets konventioner anses också ingå i tredje pelarens regelverk. Dit hör bl.a. de europeiska konventionerna o m överföring av dömda personer, om utlämn ing och om inbördes rättshjälp i brottmål. Det arbete som pågår inom EU har också som regel d e konventioner som utarbetats i dessa två fora som bas. Ett nära samarbete sker också av tradition mellan de nordiska länderna. I synnerhet på de t straffrättsliga området finns dessutom ett antal viktiga FN-konventioner.

För EU :s vidkommande framstår det rättsliga samarbetet som extr a angeläget eftersom medborgare i medlemsstaterna skall kunna röra si g fritt inom hela EU-området och om de så önskar arbeta och bosätta sig i en annan medlemsstat än den de är medborgare i. Detta förutsätter i si n

126	SOU 1997:159

tur att de kan göra sina rättigheter gällande och komma i åtnjutande a v samma garantier i det land de vistas i som inför domstolarna i det land de är medborgare i. Alla invånare i ett land och inte enbart landets medborgare skall ha tillgång till rättssystemet (s.k. access to justice).

EU-ländernas samarbete på de civil- och straffrättsliga områdena ha r hittills varit av mellanstatlig natur. Genom fördragsrevisionen 1997 förs emellertid det civilrättsliga samarbetet över till den första pelaren. Kvar i den tredje pelaren blir det straffrättsliga samarbetet.

För at t gradvis upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvis a skall rådet enligt den nya fördragstexten besluta om åtgärder som rö r civilrättsligt samarbete som har gränsöverskridande följder (artiklarna 73i och 73m). Det samarbete det här är fråga om är huvudsakligen på de n internationella privat- och processrättens område, dvs. möjligheter at t utomlands delge handlingar i mål och ärenden samt ta upp bevis , erkännande och verkställighet av utländska domar, lagvalsoc h behörighetsregler m.m. Samarbetet begränsas vidare till att avse sådan a åtgärder som är nödvändiga för att den inre marknanden skall fungera väl.

De frågor som samarbetet enligt artikel 73m skall omfatta är i stor utsträckning sådana där mellanstatliga konventioner redan ha r framförhandlats inom EU-kretsen. Detta gäller t.ex. delgivning, erkännande och verkställighet av avgöranden samt lagvalsoc h behörighetsregler. Konventionen om delgivning i EU:s medlemsstater av handlingar i mål och ärenden av civil och kommersiell natur ha r framförhandlats inom ramen för tredje pelaren. Den utgö r en förlängning av 1965 års Haagkonvention om delgivning i utlandet av handlingar i mål och ärenden av civil eller kommersiell natur, som de flesta av medlemsstaterna har ratificerat, men innehåller också nyheter i förhållande til l denna. Bland annat införs mer direkta förbindelser mellan översändar e och dem som har till uppgift att delge eller låta delge handlingarna. Redan fö re Unionsfördragets tillkomst hade emellertid ett par betydelsefull a civilrättsliga konventioner utarbetats inom EG, bl.a. med stöd av artikel 220 i EG-fördraget. Dessa är dels 1968 års EG-konvention om domstols behörighet och verkställighet av domar på privaträttens områd e (Brysselkonventionen), dels 1980 års EG-konvention om tillämplig la g för avtalsförpliktelser (Romkonventione n). Brysselkonventionen innebär att enhetliga regler om domstolars internationella behörighet tillämpa s inom hela EU-området och att domar som meddelats i en medlemsstat i normalfallet skall erkännas av och kunna verkställas i övriga medlems - stater. En parallellkonvention till denna, 1988 års Luganokonvention, gäller dessutom mellan EG:s och EFTA:s medlemsstater. Romkonventionen innehåller för medlemsstaterna gemensamma s.k . lagvalsregler för avtalsförpliktelser av inte rnationell natur. Båda konventionerna kan sägas vara en förutsättning för att den internationella handel n skall kunna fungera effektivt. Konventionerna är obligatoriska för ny a medlemsstater i EU. Sverige har tillträtt Luganokonventionen och förbereder för närvarande ratifikation av de andra två konventionerna.

SOU 1997:159

127

Inom ramen för tredje pelaren pågår också ett arbete med en konvention om domstols behörighet, erkännande och verkställighet av domar på det familjerättsliga området (Bryssel II). Det civilrättsliga samarbete t behandlas för närvarande annars huvudsakligen i ett antal konventioner som arbetats fram inom andra fora. Till dessa hör bl.a. 1970 års Haagkon - vention om bevisupptagning.

Samarbetet på det straffrättsliga området är även efter fördrags - revisionen av mellanstatlig karaktär. Detta är kanske naturligt med tanke på att straffrätten kan ses som det yttersta utflödet av statens makt - utövning. På tredje pelarens område ä r unionens mål, i Unionsfördragets nya lydelse, att ge medborgarna en hög säkerhetsniv å genom utarbetande av gemensamma insatser bl.a. för straffrättsligt samarbete (artikel K.1). De insatser som omfattas är främjande av samarbete mellan rättslig a myndigheter (dvs. inbördes rättshjälp i brottmål), underlättande a v utlämning mellan medlemsstaterna, viss lagharmonisering om detta är nödvändigt för ett förbättrat samarbete, förebyggande av behörig hetskonflikter samt gradvisa beslut om minimiregler avseende brottsrekvisit och påföljder på områdena organiserad brottslighet, terrorism och narkotikahandel (artikel K.3).

Samarbetet har hittills resulterat i två konventioner om utlämning , nämligen konventionen om utlämning mellan EU:s medlemsstater och konventionen om ett förenklat förfarande för utlämning mellan EU: s medlemsstater. Den senare rör utlämning av personer som lämnat sit t samtycke till att sådan sker. Båda konventionerna är komplement till 195 7 års europeiska konvention om utlämning för brott och syftar till et t enklare och snabbare förfarande. Internationellt samarbete i utlämningsfrågor är en nödvändig förutsättning för att lagföring eller verkställighet av domar som rör personer som är misstänkta eller dömda för brott, men som vistas på en annan stats territorium, skall kunna ske.

Ett viktigt medel i brottsbekämpningen, inte minst när det gälle r organiserad sådan, är också en väl fungerande internationell rättshjälp . Inom EU pågår ett arbete med att modernisera systemet för inbörde s rättshjälp i brottmål, t.ex. i form av utökade möjligheter till direkt kont akt mellan de rättsliga myndigheterna i de olika staterna i ärenden som rör in - ternationell rättshjälp. En annan fråga som är aktuell på detta område är användande av modern teknik vid vittnesförhör som begärts av främ - mande stat. Arbetet syftar till att åstadkomma en konvention som skall komplettera 1959 års europeiska konvention om inbördes rättshjälp i brottmål.

Även Schengenkonventionen har regler om straffrättsligt samarbete i fråga om inbördes rättshjälp, utlämning och överförande av verkställighe t av brottmålsdomar. Detta samarbete betraktas som en del av de kompensatoriska åtgärder som Schengensamarbetet förutsätter. Liksom är fallet med arbetet inom EU avser reglerna, som finns i avdelning III artiklarna 48 ) 69 i konventionen, att komplettera Europarådets konventioner, dvs. 1959 års rättshjälpskonvention, 1957 års utlämningskonvention och 198 3

128	SOU 1997:159

års överförandekonvention. Den inbördes rättshjälpen omfattar bl.a. bevisupptagning, husrannsakan och delgivning. Reglerna för delgivnin g innebär t.ex. att direkt postdelgivning får användas och att myndigheterna i en medlemsstat således inte behöver gå via det andra landet s myndigheter för att delge personer bosatta i det landet. Detta delgivnings - förfarande tillämpades långt före Schengensamarbetets tillkomst mellan de nordiska länderna. Schengenkonventionens regler om rättslig t samarbete kommer vid tiden för kandidatländernas medlemskap att vara en del av EU:s regelverk. Detta innebär att de fullt ut måste godtas av de nya medlemmarna i unionen.

Schengenkonventionen hindrar inte det mer omfattande samarbete som kan föl ja av bilaterala avtal mellan medlemsstaterna. Exempel på ett framgångsrikt sådant är samarbetet mellan de nordiska länderna. Detta går emellertid längre än det europeiska samarbetet eftersom det även avse r viss materiell lagstiftning. Något krav på dubbel straffbarhet föreligge r inte heller inom det nordiska samarbetet. Samarbetet har också resulterat i ett avtal genom vilket lagföring (åtal) för brott kan ske i en anna n nordisk stat än den där gärningen beg icks. Ett så långt-gående samarbete är möjligt på grund av de nordiska staternas relativt homogena rätts - tradition. Det är således inte säkert att kravet på dubbel straffbarhet i exempelvis utlämningsärenden i framtiden skulle kunna tas bort i ett EU- samarbete, i vart fall inte i en utvidgad union.

Mellan EU:s nuvarande medlemsstater råder betydande likheter på det rättsliga området, även om olika särdrag förekommer inte minst ino m familjerätten. Framför allt föreligger e mellertid ett ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna för att de nationella rättssystemen fungerar. Dit hör bl.a. förtroendet för att medlemsstaterna ha r förmåga att garantera att de skyldigheter som följer av Europakonventionen följs av domstolarna i brottmålsrättegångar. Detta gör det exempelvis lättare att utlämn a personer till ett annat land.

I syfte att minska hindren för och förbättra det rättsliga samarbete t mellan medlemsstaterna har EU också skapat ett antal stimulans- och utbytesprogram (Grotius) för anställda i rättsväsendet och andra yrkes - utö vare med anknytning till detta. Verksamheten avser att förbättra de n ömsesidiga förståelsen för rätts liga system i medlemsstaterna och betona deras likheter. EU har också öppnat möjligheten till ett utbyte a v ämbetsmän och tjänstemän som sambandspersoner mellan medlemsstaterna. Sådana åtgärder är ägnade att ytterligare öka förtroendet och främj a ett effektivare samarbete medlemsstaterna emellan. Kandidatländerna har möjlighet att delta i vissa av dessa projekt. Dessutom sker en del utbyte på bilateral basis mellan enskilda medlemsstater och kandidatländerna (jfr avsnitt 8).

Samtliga kandidatländer är medlemmar i Europarådet. Detta inneb är att de sedan några år tillbaka deltar i arbetet där både i civilrättsliga oc h straffrättsliga frågor. Det stora flertalet kandidatländer har ocks å ratificerat de ovannämnda Europarådskonventionerna. Det slags sam -

SOU 1997:159

129

arbete som det här är fråga om är således inte helt främmande fö r kandidatländerna. Både Europarådet och E U och dess medlemsstater ger dessutom bistånd till uppbyggnaden av kandidatländernas rättsordningar. En annan sak är emellertid att kandidatländernas rättsordningar är relativt nya och att sådan lagstiftning som för EU:s nuvarande medlemmar ter si g som självklara inslag i en rättsordning inte alltid finns på plats. I EU - sammanhang tillfredsställande straff- och processrättslig lagstiftning ä r t.ex. ännu inte införd i flera av länderna. Därtill komm er att rättsväsendet inte är ordentligt uppbyggt. Det brister rent allmänt i erfarenhet oc h kompetens hos dem som skall tillämpa lagstiftningen. I vissa av kandidatländerna har det framförts k lagomål om korruption även inom domstolsväsendet. Ett tillträde till en konvention behöver alltså i praktiken int e innebära att dess regelverk eller det samarbete som konventionen föruts ätter kan tillämpas. Detta kan i sin tur medföra ett minska t förtr oende från andra stater för att ett kandidatland t.ex. kan verkställ a utländska domar eller respekterar parternas rättigheter i en rättegång . Andra frågor om möjligheterna för kandidatländerna att upprätthåll a rättssäkerhet och respektera de mänskliga rättigheterna även i straff - rättsliga förfaranden kan också aktualiseras. Liksom i andra fall arbeta r såväl EU som Europarådet med att försöka förbättra situationen på dessa områden i kandidatländerna.

Förtroende för de tillämpande myndigheterna är en förutsättning för att både det civilrättsliga och det straffrättsliga samarbetet inom EU skal l fungera effektivt. Som exempel kan nämnas att en förutsättning för at t brottsbekämpning skall kunna betraktas som framgångsrik, såväl p å nationell som internationell nivå, är att utredningarna följs upp med åtal och prövning av opartiska domstolar. Detta förutsätter att samarbete t mellan samtliga myndigheter, dvs. inte bara polisen utan även åklagar e och domstolar, fungerar och att de har förtroende för varandra. Även på detta område finns det för närvarande brister i kandidatländerna.

SOU 1997:159

131

10 Slutord

Som framgår av rapporten finns det inom området rättsliga och inrike s frågor stora problem i kandidatländerna som måste lösas innan e n utvidgning kan äga rum. Detta gäller inte minst uppbyggnaden av stabila institutioner som kan garantera att rättssäkerheten upprätthålls och att de mänskliga rättigheterna, inklusive skyddet för minoriteter, respekteras . Kompetent personal och välfungerande gränskontrollmyndigheter , myndigheter som sysslar med brottsbekämpande verksamhet (som t.ex. polis-, tull- och åklagarmyndigheter) och domstolar är en förutsättning fö r att EU-samarbetet på det rättsliga och inrikes området skall var a framgångsrikt. Det är också en förutsättning för att den fria rörligheten fö r personer inom unionen skall kunna fungera fullt ut utan att riskera medborgarnas säkerhetsnivå. Hur detta skall hanteras i förhandlingarn a återstår att se. Det är inte självklart att den fria rörligheten realiseras vid dagen för de nya medlemsstaternas inträde i EU. Upphävande a v personkontrollen vid gränsen till det nuvarande EU kräver ett beslut som kan fattas vid en senare tidpunkt.

För EU:s vidkommande är utvidgningen en utmaning, inte minst i fråga om det framtida samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Detsamma gäller fö r EU:s nuvarande medlemsstater, däribland Sverige. Samtidigt ä r utvidgningen en möjlighet att få med ytterligare länder i det arbete med en harmoniserad flyktingpolitik och invandringspolitik som pågår ino m unionen samt i EU-ländernas gemensamma kamp mot den gräns - överskridande, organiserade brottsligheten. Eftersom utvidgningen ännu ligger ett antal år framåt i tiden kan man också förutsätta att samarbete t inom EU:s institutionella ramar inte i samma omfattning kommer att stöta på de praktiska problem som kandidatländernas medlemskap i Europarådet ledde till. Vid inträdet i EU kommer kandidatländerna dels tack vara medlemskapet i Europarådet att ha fått viss erfarenhet av internationellt samarbete på dessa områden, dels att ha utvecklats till moderna demokratier där rättsstatsprincipen respekteras och upprätthålls. För at t förhållandena går i den riktningen talar såväl det omfattande samarbet e som redan sker mellan kandidatländerna och olika internationella organisationer, som EU:s biståndsinsatser på det rättsliga och inrike s området i kandidatländerna. Det senare måste också öka i omfång under fö ranslutningsprocessen. Olaglig invandring och gränsöverskridand e kriminalitet är två transnationella problem som EU drabbas av oavsett om kandidatländerna blir medlemmar eller inte. Det är inte heller fenomen som har uppkommit på grund av utvecklingen i kandidatländerna efte r Sovjetväldets sammanbrott, även om detta innebar att nya aktörer kom in på dessa marknader. Det är angeläget för EU att komma till rätta me d denna den fria rörlighetens skuggsida. Så är inte minst fallet när ny a medlemsstater tillkommer. Utvidgningen kan därför ha den fördelen at t

132	SOU 1997:159

arbetet mot sådana transnationella företeelser kan ske på ett effektivar e sätt i en utvidgad europeisk union än om kandidatländerna står utanfö r unionen. Om kandidatländerna förmår anpassa sig till den gemensamma standard som gäller mellan de nuvarande medlemsstaterna och uppfyller medlemskapets förpliktelser i övrigt synes nackdelarna av utvidgningen på tredje pelarens nuvarande område bli relativt begräns ade för EU:s del. Denna slutsats baseras dock på den förutsättningen att kandidatländerna i praktiken klarar av att uppfylla alla krav som ställs på dem fö r medlemskap.

Genom EU-medlemskapet blir kandidatländerna åter en del av det slags Europa som de under större delen av efterkrigstiden varit utestängda från . Under föranslutningsprocessen har de möjligheter att med bistånd frå n EU och dess medlemsstater få hjälp med att utvecklas till modern a rättsstater. Medlemskap i EU ger dem också mö jligheter att på områdena rättsliga och inrikes frågor genomföra åtgärder som förhindr ar instabilitet och utveckling mot ett samhälle som infiltrerats av kriminella nätverk.

Sverige är ett av EU:s medlemsländer. Vad som ovan sagts o m konsekvenserna för EU av en utvidgning gäller således också för Sverige . Därtill kan för Sveriges del en utvidgning av EU med de central- och östeuropeiska samt baltiska kandidatländerna sägas innebära utökad e arbetsuppgifter för och behov av resurser åt de myndigheter som i vår t land handhar gränsbevakningen vid Östersjökusten, utlänningskontrol l och brottsbekämpning. En fullgod och effektiv kontroll av våra yttr e gränser är emellertid också en förutsättning för fri rörlighet för personer inom det nuvarande EU. Det är alltså inte enbart en konsekvens av e n utvidgning. Däremot är det nog så att en europeisk union som innefattar nya medlemsstater i vårt närområde riskerar att leda till att företeelser som olaglig invandring och gränsöverskridande brottslighet får en snabbar e spridning hit, eftersom medlemskap i EU innebär ökad rörlighet mellan Sverige och kandidatländerna. Detta kräver ökad svensk beredskap. Men samtidigt ger utvidgningen en möjlighet till utökat samarbete me d kandidatländerna både på dessa och andra områden.