Dir. 1997:87
Beslut vid regeringssammanträde den 19 juni 1997.
Ett parlamentariskt sammansatt råd tillkallas med uppgift att utvärdera reformen av det svenska valsystemet.
En ny val
lag (1997:157) trädde i kraft den 1 juni 1997. Genom den nya vallagen har reglerna om val till riksdagen, val till landstings- och kommunfullmäktige samt val till Europaparlamentet samlats i en lag.
Reglerna i den nya vallagen bygger i stora delar på de lagar som tidigare reglerade valförfarandet, men vissa väsentliga nyheter har också införts. Man kan därför tala om att Sverige fått ett nytt valsystem.
Väljarna ges enlighet regeringsformen möjlighet att inom partivalets ram avge en särskild personröst. Förfarandet har tidigare prövats vid val till kommunfullmäktige i sju kommuner. Personröstning användes också vid Sveriges första val till Europaparlamentet år 1995.
Det genomslag som väljarnas personröster skall få i förhållande till partiernas nomineringar avgörs bl.a. av den spärr som gäller för att de särskilda personrösterna skall räknas för en kandidat. I vallagen har spärren satts till åtta procent vid riksdagsval och till fem procent för övriga val. Om inte ett tillräckligt antal kandidater kan utses på grundval av personliga röster gäller i princip den ordning av namnen som framgår av valsedeln.
Utgångspunkten för valet är alltjämt att en grupp väljare som ställer upp under en gemensam beteckning vid valet är ett parti och att väljarna fritt kan föra upp vilken kandidat de vill under en sådan partibeteckning. Detta utgör kärnan i den s.k. fria nomineringsrätten.
Det införda momentet med personröstning kompletteras emellertid av en möjlighet för partier som registrerat sin partibeteckning att också anmäla samtliga sina kandidater. Då beaktas sedan vid mandatfördelningen inte de namn som skrivits till på dessa valsedlar. Inte heller beaktas strykningar av kandidatnamn, de beaktas inte på några valsedlar. De nu beskrivna reglerna innebär en viss inskränkning av den fria nomineringsrätten.
Också förfarandet vid framställning av röstlängder och röstkort reformeras enligt den nya vallagen. Samtidigt med den nya vallagen trädde nämligen lagen (1997:158) om röstlängdsregister i kraft. Det nya förfarandet innebär att röstlängderna kommer att grunda sig på uppgifter som inhämtas endast 30 dagar före valdagen.
Konstitutionsutskottet underströk vid sin behandling av förslaget till ny vallag (prop. 1996/97:70) behovet av en utvärdering av 1998 års val och hemställde att riksdagen som sin mening skulle ge regeringen till känna vad utskottet anfört i denna del (bet. 1996/97:KU16 s. 46 moment 3). Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets hemställan (rskr.
1996/97:177).
Utskottet anförde att det första personvalet i full skala bör utvärderas särskilt noga och i en form där det finns parlamentarisk representation.
De moment av det nya valsystemet som motiverar särskild utvärdering angav utskottet enligt följande (s. 11, 14 och 17). Ett viktigt moment i utvärderingen är att undersöka om personvalsinslaget i valsystemet fyllt sitt tänkta syfte att ge väljarna bättre möjligheter att påverka vilka som skall representera dem. Dessutom bör konstateras om personvalsmomentet haft effekter på urvalet av kandidater vad beträffar ålder och kön. Ytterligare skäl till en fördjupad uppföljning av 1998 års allmänna val är enligt utskottet 8-procentspärrens inverkan på personvalets genomslag och frågan om ovidkommande ekonomiska faktorer påverkat utfallet av valet.
Efter varje val genomför Riksskatteverket en utvärdering. Dessa utvärderingar ligger sedan till grund för en analys av hur reglerna fungerar. Uppföljningsarbete förekommer också i annan form. Ett exempel på detta är de valundersökningar som utförs bl.a. vid Statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet. Här skall också uppmärksammas att Nomineringsrätts- och valkretskommittén utvärderade de försök med personval som genomfördes år 1994 i sju kommuner och det inslag av personröstning som förekom vid valet till Europaparlamentet år 1995 (SOU 1996:66).
Regeringen delar riksdagens uppfattning att det är angeläget med en fördjupad utvärdering av de allmänna valen år 1998. Vid utarbetandet av propositionen till en ny vallag förutsattes också att valen skulle följas av en grundlig utvärdering. Mot bakgrund av det anförda står det klart att en utvärdering av 1998 års val skall genomföras. Enligt regeringens mening bör en utvärdering göras i ett sammanhang så att en helhetsbild av reformens utfall kan sammanställas. Detta bör ske i en grupp där det finns parlamentarisk representation. Det bör därför tillkallas ett råd med uppgift att utvärdera reformen av valsystemet.
Ett särskilt tillkallat råd med parlamentarisk representation får i uppdrag att utvärdera de tekniska, ekonomiska, organisatoriska och praktiska effekterna av det nya valsystemet. Rådet skall ägna särskild uppmärksamhet åt konsekvenserna av systemet ur ett demokratiskt perspektiv. De delar av valsystemet som i detta sammanhang skall undersökas är de som är nya i förhållande till äldre rätt. Särskilt gäller detta följande frågor.
Den övergripande frågan och den som har störst betydelse för valsystemets funktionsduglighet i demokratin är om personvalssystemet leder till ökade kontakter mellan väljare och valda.
Tanken med personvalsreformen är att väljarna skall ges bättre möjligheter att påverka vilka personer som skall representera dem. Ett viktigt moment i samband härmed är vilka effekter det nya systemet med personval har på frågan om vilka kandidater som besätter mandaten jämfört med det äldre där partiernas listor i princip avgjorde vem som utsågs.
Det som avgör väljarnas möjlighet att påverka vilken kandidat som utses i förhållande till partiernas nominering är i första hand den spärr som gäller för att personrösterna skall räknas för kandidaterna. I vallagen infördes en spärr för att hindra att små grupper skulle styra urvalet av de kandidater som blir valda på bekostnad av de väljare som kanske överlåter valet till partiernas interna nomineringsförfaranden. Spärren har satts till åtta procent vid riksdagsval och fem procent vid övriga val. Utvärderingen bör ta sin utgångspunkt i om dessa nivåer är de lämpligaste med hänsyn till syftet med spärrarna.
En aspekt som har lyfts fram vid diskussionerna kring införandet av systemet med personval är dess betydelse för urvalet av kandidater vad gäller kön. De synpunkter som har lyfts fram i denna fråga ger inte tillräckligt underlag för en säker bedömning av hur personvalet påverkar den parlamentariska jämställdheten mellan könen. Samma synsätt kan anläggas på frågan om personvalet påverkar åldersfördelningen av de valda. Mot bakgrund av de svårigheter som finns att på förhand fastställa valsystemets verkningar i här berörda avseenden är det av stort intresse att utvärdera just dessa aspekter efter det första personvalet i full skala.
En fråga som fick särskild uppmärksamhet i riksdagen vid behandlingen av den nya vallagen var om det nya valsystemet kunde leda till att ovidkommande ekonomiska faktorer påverkat utfallet av valet.
Utvecklingen bör naturligtvis följas upp och om det visar sig att utvecklingen går i en ogynnsam riktning skall rådet göra förnyade överväganden om behovet av lagstiftning.
Den metod för personröstning, dvs. den modifierade danska modellen, som vallagen utgår från medför en möjlighet för väljarna att mer aktivt påverka personvalet. Det är angeläget att reglerna om personval på valdagen står helt klara för väljarna. Det är därför viktigt att lagstiftningen är så enkel som möjligt. Ett led i dessa strävanden är att personröstningen skall vara det enda sättet att påverka valet av person. Strykningar av namn och tillskrivna namn påverkar därför i princip inte vem som utses till ledamot eller ersättare. Utvärderingen innefattar också överväganden om det finns behov av ytterligare förenklingar av lagstiftningen.
Det just anförda om en enkel lagstiftning gäller även för frågor kring den fria nomineringsrätten. I vallagen har väljarnas möjlighet att fritt nominera kandidater inskränkts i de fall partierna registrerat partibeteckning och anmält samtliga sina kandidater. Syftet med dessa nya regler är att dels underlätta personröstningen genom att föra fram kandidaterna på ett mer ordnat sätt, dels motverka missbruket av den fria nomineringsrätten genom t.ex. användandet av piratlistor, dels förenkla sammanräkningen av valet samt mandatfördelningen. I uppdraget ingår att utvärdera hur de nya reglerna om anmälan av kandidater fungerar och vilka effekter de får i första hand för väljarna men även för partiarbetet.
Ett grundläggande krav som kan ställas på ett valsystem är att det skall ge ett resultat på ett enkelt, snabbt och säkert sätt. Om systemet uppfyller dessa krav visar sig ofta vid sammanräkningen av valet och den därtill hörande mandatfördelningen. Många av de förändringar av reglerna som gjordes i samband med den nya vallagen syftade till att göra sammanräkningen enklare. Utvärderingen skall därför också omfatta frågan om förenklingarna slår väl ut.
I uppdraget ligger givetvis också en utvärdering av andra nya delar av valsystemet som t.ex. det nya förfarandet för framställning av röstlängder och röstkort samt utfallet av informationsinsatserna inför valet.
De frågor som här behandlats är de som rådet i första hand skall ägna sin uppmärksamhet åt. Det står dock rådet fritt att ta upp också andra närliggande frågor som har anknytning till rådets utvärderingsuppdrag.
Mot bakgrund av utvärderingen skall frågan om behovet av förändringar i valsystemet övervägas. Det står rådet fritt att inom de nu angivna ramarna lägga fram de författningsförslag som föranleds av utvärderingens resultat. Därvid skall de grundprinciper som gäller för det nya valsystemet tjäna som utgångspunkt.
Arbetet med en utvärdering måste sättas i gång i god tid före valet eftersom valet endast är slutpunkten på ett arbete som börjar långt tidigare. Det råd som skall utvärdera 1998 års allmänna val tillkallas därför redan nu. En del undersökningar kan det vara nödvändigt att rådet självt initierar. Emellertid bör rådets arbete i första hand gå ut på att sammanställa resultat av de undersökningar som regelmässigt sker efter valen.
I ett inledande skede bör rådets arbete koncentreras på att konkretisera vilka frågor som skall studeras och på vilket sätt detta lämpligen sker.
Vidare bör de experter som knyts till rådet få anvisningar om de uppdrag som kan bli aktuella att genomföra vid sidan om rådets eget arbete.
Sedan detta inledande arbete genomförts krävs inga särskilda överväganden förrän valet ägt rum. Rådets egentliga arbete tar sålunda inte vid förrän valet har genomförts.
I de fall rådet finner det nödvändigt att föreslå förändringar i lagstiftningen är det angeläget att rådet söker nå sådana lösningar på de olika frågorna som samlar en bred politisk majoritet.
Arbetet med utvärderingen skall vara avslutat senast den 1 juli 1999.
För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser
(dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande
arbetet (dir. 1996:49).