Dir. 1997:61
En särskild utredare tillkallas för att utreda frågor om sekretess vid bekämpning av ekonomisk brottslighet m.m.
Ett mål för utredningen skall vara att föreslå åtgärder i syfte att effektivisera bekämpningen av ekonomisk brottslighet genom att göra det möjligt för berörda myndigheter och andra organ att i ökad utsträckning lämna information om sådant som har betydelse för att förebygga, upptäcka eller utreda ekonomisk brottslighet. Inom utredningsuppdraget faller bl.a. regler om informationsutbyte mellan myndigheter vid planering av gemensamma kontrollaktioner mot ekonomisk brottslighet.
Uppdraget skall vara slutfört före utgången av oktober 1998.
Regeringens strategi mot ekonomisk brottslighet
Regeringen antog i april 1995 en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin redovisades i en skrivelse till riksdagen (skr. 1994/95:217, bet. 1994/95:JuU25, rskr.
1994/95:412).
Syftet med strategin är att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som innebär en kraftig förstärkning av samhällets samlade insatser mot sådan kriminalitet.
En av grundpelarna i strategin är att myndigheterna skall bli effektivare när det gäller att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. En ökad tonvikt skall läggas vid det
förebyggande arbetet.
I strategin framhålls bl.a. vikten av att utveckla och fördjupa samarbetet mellan berörda myndigheter när det gäller att förebygga eller annars bekämpa ekonomisk brottslighet. Av stor betydelse är därvid att det finns ett utvecklat informationsutbyte mellan myndigheterna. Det är nödvändigt att ta till vara den moderna informationsteknikens möjligheter till snabb och säker informationshantering. Mot denna bakgrund förutskickas i strategin att en översyn skall göras av de regler om sekretess och myndighetsregister som har betydelse för kampen mot ekobrottsligheten.
Regeringens ekobrottsberedning, som är ett samordningsorgan inom Regeringskansliet, har gjort en enkät hos ett antal myndigheter rörande erfarenheter av och synpunkter på frågor om sekretess och register i ekobrottsbekämpningen. Berörda av enkäten har bl.a. varit Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Riksskatteverket, Generaltullstyrelsen, Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK), Patent- och registreringsverket samt Länsstyrelsen i Stockholms län.
Enkätsvaren innehåller en omfattande genomgång av frågor om sekretess-
och registerreglerna och deras tillämpning inom ekobrottsbekämpningen.
Genomgående har myndigheterna framhållit att reglerna inte är utformade med hänsyn till de krav på ett fördjupat samarbete mellan berörda myndigheter som följer av regeringens strategi. Inte minst har myndigheterna anmält att reglernas nuvarande utformning lägger hinder i vägen för ett fördjupat samarbete när det gäller det brottsförebyggande arbetet.
I den samverkan som sker inom Riksenheten mot ekonomisk brottslighet har förekommit sekretessproblem som är förknippade med att personer från olika verksamhetsområden arbetar inom enheten.
I den följande framställningen redovisas viktigare frågor som myndigheterna har tagit upp i samband med enkäten och som det kan finnas skäl att utreda närmare vid en översyn av sekretesslagstiftningen och registerlagstiftningen inom ekobrottsbekämpningens område.
I 5 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) finns det regler om sekretess i bl.a. förundersökning. Reglerna gäller i första hand för den brottsbekämpande verksamheten, inklusive förebyggande arbete, vid åklagarmyndigheter, polismyndigheter och tullmyndigheter samt inom Kustbevakningen. Reglerna gäller också hos myndigheter som biträder de angivna myndigheterna när det gäller att uppdaga, utreda eller beivra brott.
I 9 kap. 17 och 18 §§ sekretesslagen finns regler om sekretess till skydd för enskildas intressen under bl.a. förundersökning.
Reglerna synes i huvudsak fungera väl inom ramen för förundersökning. De ger rimliga möjligheter för myndigheterna att utbyta uppgifter i samband med förundersökning med stöd bl.a. av sekretessbrytande föreskrifter i 1 kap. 5 § och 14 kap. 2 och 3 §§ sekretesslagen. Polisen och övriga i lagrummen uppräknade myndigheter kan å sin sida lämna uppgifter till andra myndigheter som biträder i utredningen utan att sekretesskyddet enligt 5 kap. 1 § går förlorat.
I vissa fall kan det i samband med en förundersökning förekomma situationer när sekretessreglerna fungerar mindre väl. Dessutom har regelverket gett upphov till problem i samband med uppgiftsutbyte mellan berörda myndigheter i fasen omedelbart innan en förundersökning inleds.
Sådana fall berörs närmare längre fram. Huvuddelen av de problemfall som kommer att beröras hänför sig däremot till myndighetsverksamhet som ligger utanför förundersökning, exempelvis myndighetssamarbete inom det brottsförebyggande fältet.
En viktig fråga i utredningar om ekonomisk brottslighet är vilken sekretess som kvarstår om förundersökningen läggs ned.
Att myndigheter av olika slag skall fördjupa sitt samarbete bl.a. för att tillsammans på ett effektivare sätt kunna förebygga ekonomisk brottslighet är som framgått en av huvudpunkterna i regeringens strategi mot ekonomisk brottslighet. Detta anslag ligger i linje med inriktningen av den moderna kriminalpolitiken i allmänhet, där brottsförebyggande åtgärder också intar en framskjuten plats.
Ett annat område som kräver ett fördjupat myndighetssamarbete är underrättelseverksamheten. Med underrättelseverksamhet menas enkelt uttryckt att ett visst område - inom ekobrottsbekämpningen exempelvis en brottsutsatt bransch - eller en viss verksamhet kartläggs för att slutsatser skall kunna dras om vilka kriminella aktiviteter som pågår eller planeras samt hur myndigheterna bör inrikta sitt arbete för att komma tillrätta med denna brottslighet. Underrättelseverksamhet anses såväl i Sverige som i andra jämförbara länder vara ett instrument av avgörande betydelse för att med framgång kunna angripa den kvalificerade brottsligheten, inte minst den som har internationell anknytning.
En tredje samverkansform som är av stort intresse i detta sammanhang är s.k. myndighetsgemensamma aktioner. Därmed avses här att ett antal skilda myndigheter - exempelvis skattemyndighet, åklagare, polis, tullmyndighet och kronofogdemyndighet - gemensamt planerar och genomför kontroller och ingripanden inom ett visst område för att kontrollera regelefterlevnaden, avslöja och lagföra brott, skaffa underlag för en korrekt beskattning samt säkra fullgörandet av skatter, skadestånd m.m.
Ett exempel är den i alla län bedrivna Operation krogsanering, som riktar sig mot ekonomisk brottslighet inom restaurangbranschen.
Myndighetssamverkan i mindre skala kan förekomma inom ramen för s.k.
preventiv ekonomisk kontroll. Verksamheten går ut på att skattemyndighet och polis gemensamt identifierar näringsidkare som synes befinna sig i riskzonen för att dras in i ekonomisk kriminalitet. Företrädare för myndigheterna tar kontakt med näringsidkaren och försöker motivera och stödja honom att hålla sig på rätt sida om lagens råmärken, bl.a. genom att informera honom om innebörden av gällande regler inom området.
För att utveckla myndighetssamarbetet inom ekobrottsbekämpningens område har regeringen beslutat om vissa organisatoriska reformer. Som exempel på sådana åtgärder har det i varje län inrättats ett regionalt samverkansorgan för bekämpning av ekonomisk brottslighet (jfr SFS 1995:736).
Dessa och andra slag av samarbete mellan myndigheter förutsätter givetvis att myndigheterna kan utbyta information med varandra i rimlig utsträckning. Inom ramen för ett sådant informationsutbyte är det viktigt både att sekretessbelagda uppgifter får lämnas från en myndighet till en annan och att känsliga uppgifter åtnjuter ett gott sekretesskydd också hos den myndighet som tar emot uppgifterna.
Det är en allmän uppfattning bland berörda myndigheter att sekretessen i många fall hindrar ett effektivt myndighetssamarbete inom ekobrottsbekämpningens område. Ett problem är därvid att sekretessen enligt 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen gäller i brottsförebyggande arbete endast för uppgifter som hänför sig till vissa av de i lagtexten angivna myndigheterna som berörs av samarbetet.
Särskilt problematiskt har varit att sekretessen enligt de angivna lagrummen i många fall inte gäller för skattemyndigheter eller kronofogdemyndigheter. Det kan därför hända att uppgifter som skulle vara sekretessbelagda exempelvis hos polisen är offentliga hos skattemyndigheten eller kronofogdemyndigheten, något som kan äventyra både myndigheternas verksamhet och den enskildes integritet.
Förutredning om brott
Innan åklagare beslutar om att inleda förundersökning om ekonomisk brottslighet genomförs i många fall en s.k. förutredning som syftar till att få fram ett underlag för beslut om förundersökning skall inledas eller inte. Förutom åklagare och polis kan andra myndigheter beröras av en sådan förutredning, exempelvis skattemyndighet och kronofogdemyndighet. Också vissa former av spaning kan förekomma innan förundersökning inleds.
Det förekommer att polisen har svårt att få tillgång till uppgifter hos andra myndigheter som polisen och åklagaren behöver under förutredningen. De sekretessbrytande regler som förekommer i olika författningar förutsätter som regel antingen att förundersökning har inletts eller att uppgifter lämnas i eller i samband med brottsanmälan
(se exempelvis 14 kap. 2 § sekretesslagen). Uppgifter som omfattas av sekretess kan därför inte lämnas till polis och åklagare om dessa inte initierat en förundersökning.
Regler om s.k. banksekretess finns i 1 kap. 10 § bankrörelselagen
(1987:617). I praxis har ansetts att banksekretessen inte hindrar att en bank lämnar uppgifter till polis eller åklagare i en pågående förundersökning. Däremot kan uppgifter inte lämnas exempelvis i samband med en förutredning. Detta har från åklagarhåll framhållits som en stor olägenhet med hänsyn till att en förutredning om ekonomisk brottslighet kan vara mycket komplicerad och i förekommande fall kan vara svår att genomföra på ett säkert sätt utan tillgång till vissa uppgifter om finansiella transaktioner. Det kan leda till att en förundersökning inleds som hade kunnat undvikas, om ytterligare material kunnat tas fram redan under förutredningen. Hithörande frågor har i viss utsträckning behandlats av Penningtvättutredningen (SOU 1997:36)
I regeringens strategi mot ekobrott framhålls kronofogdemyndigheternas betydelse inom ekobrottsbekämpningen. Det handlar inte bara om att driva in belopp som undandragits beskattning eller som förverkats genom domar rörande ekonomisk brottslighet. Det är också viktigt att i myndighetssamarbetet ta till vara kronofogdemyndigheternas kompetens och kännedom om personer, företag och föreeteelser med anknytning till ekonomisk brottslighet.
Sekretessreglerna är inte fullt ut avpassade för en sådan aktiv roll från kronofogdemyndigheternas sida inom ekobrottsbekämpningen. Känsliga uppgifter av det slag som förekommer inom ekobrottsbekämpningen kan sakna ett tillräckligt starkt sekretesskydd hos kronofogdemyndigheterna.
Det gör att känsliga uppgifter kan komma att lämnas ut till förfång både för effektiviteten och för integritetsskyddet samt att andra myndigheter kan avstå från att involvera kronofogdemyndigheterna i myndighetssamarbetet mot ekobrott.
I några fall som kommit under Riksdagens ombudsmäns (JO) prövning har det inte ansetts tillåtet för en polismyndighet att till en kronofogdemyndighet lämna uppgifter som omfattas av förundersökningssekretess. Fallen rörde polismyndigheter som informerat kronofogdemyndigheten om egendom som tillhörde en brottsmisstänkt och som polisen tagit i beslag eller fått kännedom om på annat sätt.
Kronofogdemyndigheten fick därigenom möjlighet att säkra betalning för den misstänktes skulder genom att försäkra sig om egendomen. JO fann att polisen inte haft rätt att utan författningsstöd lämna uppgift till kronofogdemyndigheten om den aktuella egendomen (JO 1987/88 s. 93 och 1988/89 s.45).
Den som är part i ett ärende hos en myndighet har rätt att få del av material som har tillförts ärendet med stöd av reglerna om partsinsyn i 14 kap. 5 § sekretesslagen. Endast om det är av synnerlig vikt med hänsyn till ett allmänt eller ett enskilt intresse kan myndigheten göra avsteg från principen om partsinsyn.
I praxis synes en viss oklarhet råda om hur sekretesslagens regler om partsinsyn förhåller sig till förundersökningsreglerna i rättegångsbalken.
Reglerna om partsinsyn kan i vissa fall leda till att den som är misstänkt för brott får insyn i polisens utredningsmaterial via en annan myndighet på ett sätt som knappast varit avsett. Det kan exempelvis inträffa om en person som i egenskap av gäldenär är part i ett ärende hos kronofogdemyndigheten samtidigt är föremål för brottsutredning hos polisen. Uppgifter som polisen lämnar till kronofogdemyndigheten inom ramen för myndigheternas samarbete kan då av kronofogden komma att lämnas vidare till gäldenären med stöd av reglerna om partsinsyn, till förfång för polisutredningen.
Konkursförvaltare
Konkursförvaltare har en mycket viktig uppgift när det gäller bekämpning av ekonomisk brottslighet. Det är inte sällan konkursförvaltare som upptäcker och anmäler misstänkta fall av ekobrottslighet. Riksåklagaren och Riksskatteverket har i den s.k. Rubicon-rapporten (Rubicon =
Rutiner, brottsutredningar i konkurs) redovisat förslag till hur bekämpningen av ekobrottslighet i samband med konkurs kan effektiviseras genom ett närmare samarbete mellan åklagare, polis, konkursförvaltare och kronofogdemyndighet. Regeringen har i juni 1995 uppdragit åt Riksåklagaren, Riksskatteverket och Rikspolisstyrelsen att effektivisera rutinerna för brottsutredning vid konkurs med utgångspunkt från förslagen i Rubicon-rapporten.
Konkursförvaltare är inga myndigheter utan enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter. För polisen och andra myndigheter innebär det att uppgifter inte kan lämnas till en konkursförvaltare med stöd av den s.k.
generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen eftersom den endast gäller uppgiftslämnande mellan myndigheter. En annan konsekvens är att konkursförvaltare inte hindras av sekretesslagen när det gäller att till utomstående lämna ut uppgifter som de fått från exempelvis polisen.
Konkursförvaltarnas särställning i sekretesshänseende har i praktiken gjort det svårt att involvera dem i den brottsbekämpande verksamheten på ett sätt som från effektivitetssynpunkt vore önskvärt.
Från åklagarhåll har det framhållits att det är tveksamt om polisen får varna företagare eller allmänheten för att göra affärer med vissa personer eller företag som har visat sig benägna att begå ekonomiska brott. Därmed kan inte myndigheternas kunskap om ekobrottslingar utnyttjas fullt ut för att förebygga nya ekobrott.
En fråga som under senare tid har tilldragit sig ett ökande intresse är hur man skall förhindra att bidrag av skilda slag beslutas och betalas ut under felaktiga förutsättningar, exempelvis mot bakgrund av att den sökande har lämnat felaktiga uppgifter i bidragsansökan. Det handlar om bidrag både till näringslivet och till enskilda personer. Problemet har fått ökad aktualitet genom Sveriges medlemskap i EU och de möjligheter som därmed öppnas för mindre nogräknade att genom felaktiga uppgifter skaffa sig bidrag av EU-medel.
I dag saknas generella möjligheter att bredda underlaget i bidragsärenden med uppgifter från andra bidragsbeviljande organ eller från exempelvis polis- eller kronofogdemyndighet. Från åklagarhåll har framhållits bl.a. att det därmed kan vara svårt för en bidragsgivande myndighet att kontrollera ett så grundläggande förhållande som att en bidragstagare förlorat rätten till bidrag genom att lämna landet. Inte heller är det generellt sett möjligt för en bidragsbeviljande myndighet som har kunskap exempelvis om att en viss bidragssökande lämnat felaktiga uppgifter att delge andra bidragsbeviljande organ dessa uppgifter så att de kan öka sin vaksamhet mot personer som visat sig otillförlitliga i bidragssammanhang.
Uppgiftslämnande i bidragsärenden kan också försvåras eller hindras av att det bidragsbeviljande organet inte är en myndighet utan ett enskilt organ och därmed faller utanför reglerna om offentlighet och sekretess.
En särskild utredare har tillkallats för att utreda vilka register en kommande skattekriminal vid skatteförvaltningen kan ha behov av (Fi 1996:15, dir. 1996:89). Utredaren skall också se över vilka ändringar som behövs i skatteregisterlagen (1980:343) med syfte att underlätta arbetet med att utreda skattebrott m.m. Frågor som berör skatteregisterlagen tas därför inte upp i detta sammanhang.
Ett mål för utredningen skall vara att effektivisera bekämpningen av ekonomisk brottslighet genom att göra det möjligt för berörda myndigheter och andra organ att i ökad utsträckning lämna information om sådant som har betydelse för att förebygga, upptäcka eller utreda
ekonomisk brottslighet.
En förstahandsuppgift för utredaren är att föreslå regler som möjliggör ett sådant ökat informationsutbyte i det myndighetssamarbete som faller utanför konkreta förundersökningar. Det handlar bl.a. om samverkan som syftar till att förebygga brott eller som har samband med underrättelseverksamhet, planering av myndighetsgemensamma aktioner eller dylikt. Till det primära området hör också reglerna för informationsutbyte i fasen omedelbart innan förundersökning inleds.
Härutöver bör utredaren överväga i vad mån regeländringar behövs för att lösa de problem i övrigt inom ekobrottsbekämpningen som berörts i föregående avsnitt eller som utredaren annars uppmärksammar under sitt arbete.
I första hand avser utredningen regler inom sekretesslagstiftningens ram. Men också regler utanför sekretesslagen kan ha intresse i sammanhanget. Det kan gälla exempelvis regler om myndigheters register eller om myndigheters eller andras skyldighet att lämna uppgifter om vissa förhållanden. Det står därvid utredaren fritt att lämna förslag till nya lösningar när det gäller informationsutbyte i brottsbekämpande syfte. I detta arbete skall utredaren beakta det s.k.
persondataskyddsdirektivet (95/46/EG) som behandlats av Datalagskommittén (SOU 1997:39) och vad som kommer fram i den fortsatta beredningen av frågan.
Även om intresset av att effektivisera ekobrottsbekämpningen väger mycket tungt skall utredaren givetvis väga in intresset av partsinsyn och ett rimligt skydd för personlig integritet, företagshemligheter m.m.
Dessa intressen behöver heller inte stå i motsatsförhållande till varandra. Vid ett ökat informationsutbyte mellan myndigheterna bör exempelvis integritetsintresset i många fall kunna tillgodoses genom att uppgifterna har ett gott sekretesskydd hos de myndigheter som får tillgång till uppgifterna.
I en del fall torde det vara svårt eller omotiverat att begränsa de nya reglernas tillämpning till ekobrottsbekämpningens område. Utredaren är därför fri att, där så är lämpligt, föreslå regler med en mera generell tillämpning inom det brottsförebyggande eller annars brottsbekämpande arbetet.
Redovisning av uppdraget m.m.
Utredaren skall samråda med Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Finansinspektionen, Riksskatteverket, Generaltullstyrelsen samt Patent-
och registreringsverket. Samråd skall också ske med Riksbanken, NUTEK, Statens Jordbruksverk, Sveriges advokatsamfund och med Konkursförvaltarkollegiernas förening.
Vidare skall utredaren samråda med Branschsaneringsutredningen (Ju 1995:11) och Förverkandeutredningen (Ju 1997:02) Utredningen om åtgärder mot vissa bulvanförhållanden m.m. (Ju 1996:06), Skatteflyktskommittén (Fi 1995:11), Skattekontrollutredningen (Fi 1995:12) och Skattekriminalregisterutredningen (Fi 1996:15).
För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (1994:124) och konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).
Uppdraget skall vara slutfört före utgången av oktober 1998.