Dir. 1997:112
En särskild utredare tillkallas med uppdrag att göra en översyn av lotterilagen (1994:1000). Utredaren skall i huvudsak lämna förslag till en teknikoberoende lagstiftning genom att ange hur lotterilagen om möjligt kan omformas till en ramlag i kombination med föreskrifter på en lägre nivå än lag eller se över lotterilagens definitioner, begrepp och tillämpningsområden
- lämna förslag till hur lotterilagen och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatpel kan föras samman i lotterilagen samt ge förslag till bestämning och reglering av automatspel
- utreda om lotterilagen behöver anpassas till EG-rätten
- analysera utvecklingen av spel över Internet m.m. och bedöma om det är möjligt och om det finns behov av att förhindra spel över Internet m.m.
från utlandet.Den grundläggande principen att överskottet från spel- och lotteriverksamhet skall tillfalla det allmänna eller allmännyttiga ändamål ligger fast. Fördelningen mellan och förutsättningarna för staten, hästsporten och folkrörelserna att bedriva spel- och lotteriverksamhet skall inte behandlas. Utredarens uppdrag skall vara slutfört senast den 1 oktober 1998.
Den nu gällande lotterilagen (1994:1000) trädde i kraft den 1 januari 1995 (prop. 1993/94:182, bet. 1993/94:KrU32, rskr. 1993/94:415) och ersatte 1982 års lotterilag.
Lotterilagen är i princip en förbudslagstiftning. Utgångspunkten i lagen är att lotteriverksamhet är förbjuden, men det medges mer eller mindre långtgående undantag för olika typer av spel och lotterier.
Vissa ändringar i lotterilagen trädde i kraft den 1 januari 1997 (prop.
1996/97:7, bet. 1996/97:KrU2, rskr. 1996/97:41, SFS 1996:1168). Syftet med dessa ändringar var främst att åtgärda brister i lagen i fråga om begreppen lotteri och automatspel. I propositionen angavs att en övergripande översyn måste göras av lotterilagen, trots att den bara varit i kraft under kort tid.
Den tekniska utvecklingen och utvecklingen av nya produkter inom spelbranschen gör att det ständigt finns behov av att anpassa lotterilagen till nya spelformer. Lagen är detaljerad och många av lagens definitioner har en relativt snäv innebörd, vilket medför svårigheter för tillsynsmyndigheterna.
Lotterilagen är uppbyggd efter tillämpningsområden, begrepp, krav och definitioner. Den är i flera fall anpassad till den teknik och utrustning som var känd och tillgänglig vid tidpunkten för lagens tillkomst. Den har vidare stor detaljrikedom. Lotterilagen måste i framtiden vara konstruerad så att ansvarig tillsynsmyndighet har möjlighet att möta den snabba tekniska utvecklingen utan att det löpande uppstår behov av justeringar i lagstiftningen. Utredaren skall lämna förslag till hur lotterilagen kan göras teknikoberoende. Mycket talar för att lagen skall utformas som en ramlagstiftning. Alternativt skall utredaren göra en teknisk översyn av definitioner, begrepp och tillämpningsområden med lotterilagens nuvarande struktur, eller föreslå en kombination av dessa möjligheter. En ramlag måste kopplas samman med att föreskrifter meddelas på ett annat sätt. För- respektive nackdelarna skall redovisas.
Målet är att den nya lagkonstruktionen skall utformas så att den ger myndigheterna möjlighet att bedriva en effektiv kontroll och tillsyn av spel- och lotterimarknaden, och att det vid prövningen av ansökningar om tillstånd inte skall råda några tvivel om vad som är lagstiftarens mening.
Enligt 6 § lotterilagen avses med automatspel spel på mekaniska eller elektroniska spelautomater och enligt 24 a § får tillstånd till automatspel lämnas bara i fråga om varuspelsautomater, penningautomater, värdeautomater och skicklighetsautomater. I 2 §
lotterilagen anges att lagen inte tillämpas på automatspel som inte ger vinst eller ger vinst bara i form av fri- spel. Sådant spel på mekaniska eller elektroniska spelautomater som anordnas för allmänheten eller i annat fall anordnas i förvärvssyfte regleras i lagen om anordnande av visst automatspel, den s.k. automatspelslagen. Det finns alltså ett antal olika former av spelautomater vars definitioner vilar på olika grunder och regleras i två olika lagar. Den klassificering av spelautomater som görs i 6 § lotterilagen utgår från vilken typ av vinst som betalas ut och vilken nivå av skicklighet respektive slump som finns i spelet. Automatspelslagen är en social skyddslagstiftning som syftar till att skydda barn och ungdomar från olämpliga miljöer. Tillstånd till dessa förströelseautomater lämnas av kommunerna, vilka också ansvarar för tillsynen.
Moderna spelautomater är mycket flexibla och kan relativt enkelt justeras så att de anpassas till olika krav och definitioner. Det är viktigt att tillståndsgivningen är konsekvent och att den övergripande tillsynen av automatmarknaden är effektiv.
Utredaren skall lämna förslag till hur regleringarna i lotterilagen och automatspelslagen kan föras samman i lotterilagen.
Utredaren skall även lämna förslag till hur tillståndsgivning, kontroll och tillsyn skall organiseras. Utgångspunkten är att verksamheten även fortsättningsvis skall finansieras av avgifter.
Utredaren skall i perspektivet av vad som ovan sägs om lotterilagens struktur också se över dess automatbegrepp och definitioner. I arbetet skall bl.a. nedanstånde beaktas.Varuspelsautomaten definieras i 6 § som en spelautomat som betalar ut vinst i form av varor och värdeautomaten definieras i samma paragraf som en spelautomat som betalar ut vinst bara i form av värdebevis, spelpoletter eller liknande. Tidigare utgjordes varuvinsterna i varuspelsautomaterna av nallar, klockor, chokladkakor och liknande. Nu utgörs vinsterna ofta av smycken i pollettform. Det förekommer ofta att varuvinsten systematiskt löses in till kontanter eller används som betalningsmedel på spelstället. Detta kan knappast ha varit lagstiftarens intention. Vinsten får i dessa fall karaktären av ett värdebevis och automaten karaktären av en värdeautomat.
Tillstånd att anordna spel på värdeautomater får enligt 27 § bara lämnas till ett spelföretag som ägs av staten. Lotteriinspektionen inkom den 6 maj 1997 med en skrivelse till regeringen i detta ärende.
Lotteriinspektionen anser att lagen måste förtydligas så att en klar åtskillnad kan göras mellan varuspelsautomater och värdeautomater.
Regeringen delar denna bedömning.
Tillstånd att anordna spel på värdeautomater får enligt 27 § ges om spelet anordnas i samband med hotell- och restaurangverksamhet, om det för denna finns tillstånd till servering av spritdrycker, vin eller starköl enligt alkohollagen (1994:1738). Detta ansågs innebära en viss garanti för att verksamheten i lokalen bedrivs i ordnade former.
Utredaren skall bedöma lämpligheten i att värdeautomatspel även får anordnas i samband med bingospel. Detta skulle kunna ge det lokala föreningslivet ökade inkomstmöjligheter.
Utöver de automater som nämnts tidigare finns det även lottförsäljningsautomater. Sådana automater betalar inte ut någon vinst, utan förser efter betalning deltagaren med en lottsedel som antingen är en vinstlott eller en nitlott. Enligt definitionen i 4 § lotterilagen avses med en lottförsäljningsautomat en automat som inte är utrustad med slumpvalsgenerator eller elektroniskt minne. Försäljning av lotter i lottförsäljningsautomater regleras i 16 §, i avsnittet om egentliga lotterier. Traditionellt baseras egentliga lotterier på papperslotter.
Nu behöver inte längre förhandsdragna lotterier tryckas på papper - på grund av den tekniska utvecklingen kan det göras på elektronisk väg.
Denna typ av lottförsäljningsautomat är vid en strikt tolkning av lotterilagens definition inte tillåten, eftersom den innehåller ett elektroniskt minne.
Utredaren skall ge förslag till hur dessa moderna elektroniska lottförsäljningsautomater skall hanteras och regleras. Regleringen skall anpassas till utredningens förslag i övrigt. Det är dock av vikt att det principiella syftet bakom dagens lagstiftning bibehålls utan att för den skull möjligheten att använda ny teknik begränsas.
Enligt 37 § lotterilagen är det inte tillåtet för den som anordnar ett lotteri att lämna kredit för insatser i lotteriet. Härigenom kan man undvika att lottköparen sätter sig i skuld till lotterianordnaren. Den tekniska utvecklingen har medfört att spel och lotterier i dag även kan förmedlas via satellit, data-, kabel-TV- och telefonnät m.m. Genom att ringa s.k. betalsamtal är det möjligt att bedriva interaktivt spel, där skuldsättningen för kunden eller spelaren sker gentemot förmedlaren, dvs. i det här fallet teleoperatören. Spelaren kan skuldsätta sig vid denna typ av spel utan att anordnaren bryter mot lagen.
Spel bör inte kunna ske på kredit. Utredaren skall därför bedöma om det är möjligt och lämpligt att i lagen begränsa denna typ av kreditgivning.
Även andra frågeställningar kring spel på kredit skall belysas och förslag skall lämnas om hur detta skall regleras.
I 35 § lotterilagen föreskrivs sedan den 1 januari 1997 att den som anordnar vadhållning i samband med hästtävling, eller anordnar automatspel, roulettspel, tärningsspel eller kortspel inte får låta någon som är under 18 år delta i lotteriet. Detsamma gäller för den som är ombud för den som anordnar lotteriet. Förbudet är inte straffsanktionerat. I koncessionen till AB Svenska Spel anges att personer under 18 år inte får erbjudas att delta i Oddset-spel. AB Svenska Spel tillämpar dessutom frivilligt en 18-års gräns för spelet Lotto Express. Bingohallar tillämpar sedan länge en 18-årsgräns.
Utredaren skall bedöma om dessa krav bör skärpas och föras samman och återges i lotterilagen.
"Stimulanslotterier"
Lotterilagen slår fast att en förutsättning för ett egentligt lotteri är att värdet av vinsterna i lotteriet motsvarar minst 35 procent och högst 50 procent av insatsernas värde. Dessa begränsningar är uppställda för att lotteriverksamheten skall kunna ge skälig avkastning och att utrymmet att konkurrera med höga vinstandelar skall vara begränsat.
I vissa fall kan det finnas andra syften än ekonomiska med en lotteriverksamhet. Genom att en aktivitet kopplas samman med ett lotteri kan man stimulera grupper av människor att delta i aktiviteten.
Motionsbingo och spridande av konst är exempel på denna typ av aktiviteter. Vinster och vinstandelar är vid dessa arrangemang inte det primära, utan aktiviteten är viktigare än själva förvärvssyftet. Det kan finnas behov av att dela ut hela insatsbeloppet i vinster. Lagen medger dock att högst 50 procent av insatserna delas ut.
Utredaren skall bedöma om det finns behov att i särskilda fall kunna göra undantag från denna reglering för att stimulera vissa typer av lotterier.
Premieobligationen ges ut av staten via Riksgäldskontoret. Obligationen har ingen kupongränta. I stället lottas räntan ut 2-3 gånger per år.
Enligt 2 § lotterilagen gäller lagen inte svenska statens premieobligationslån. Utredaren skall bedöma huruvida denna ordning bör ändras.
Spel- och lotterimarknaden i Sverige är i princip fördelad mellan staten, hästsporten och folkrörelserna. För att kunna bevara denna inhemska ordning är marknaden beroende av ett väl fungerande gränsskydd.
Lotterilagen föreskriver att det inte är tillåtet att främja ett utom landet anordnat lotteri. Det är dock inte förbjudet att delta i ett sådant. EG-kommissionen deklarerade år 1992 att den inte har för avsikt att harmonisera medlemsländernas lagstiftningar inom detta område.
EG-domstolen har i mål C-275/92 (det s.k. Schindlerfallet) uttalat att nationella myndigheter måste ha ett tillräckligt utrymme för att avgöra vad som krävs för att skydda spelarna och för att upprätthålla ordningen i samhället, när det gäller sättet på vilket spel bedrivs, storleken på insatserna och användandet av de vinster som genereras. Således får de nationella myndigheterna bedöma om det är nödvändigt att begränsa eller förbjuda spelverksamhet, förutsatt att dessa restriktioner inte är diskriminerande. EG-domstolen räknar upp flera faktorer som berättigar nationella myndigheter att ha ett sådant handlingsutrymme. Först nämner domstolen de moraliska, religiösa och kulturella aspekterna. Vidare betonas den stora risken för bedrägeri och annan illegal verksamhet.
Därutöver får hänsyn tas till de skadliga effekter som spelande kan föra med sig för enskilda individer och därtill knutna sociala konsekvenser.
Domstolen lägger dessutom vikt vid att lotterier ger betydande bidrag till ideell verksamhet.
Utredaren skall bedöma om den svenska lotterilagstiftningen bör anpassas för att tillmötesgå de EG-rättsliga kraven samtidigt som den svenska marknadsordningen och ett fungerande gränsskydd kan upprätthållas.
Den tekniska utvecklingen inom datakommunikationsområdet går mycket fort. Gränsöverskridande spel och lotterier erbjuds redan i dag, och med största säkerhet i större omfattning i framtiden, via Internet och annan data- och telekommunikation. Det statliga spelbolaget Veikkaus Oy i Finland erbjuder sedan våren 1997 spel över Internet. Spelet vänder sig dock endast till den egna befolkningen och inte till andra länder.
Veikkaus och de finska myndigheterna ser Internet som endast ytterligare en försäljningskanal. Ett flertal svenska aktörer förväntas i framtiden vilja ha samma möjlighet att distribuera spel och lotterier, även om det begränsas till den egna befolkningen. Regeringen beslutade i september 1997 att tillåta AB Trav och Galopp bedriva testförsäljning av spel över Internet till personer inom Sverige. Testverksamheten skall utvärderas av Lotteriinspektionen och resultatet användas av utredningen.
Utredaren skall bedöma huruvida det är möjligt och om det finns behov av att via lotterilagstiftningen förhindra spel över Internet och annan data- och telekommunikation, som förmedlas från utlandet. Vidare skall utredaren analysera utvecklingen av spel över Internet m.m. För- och nackdelar med denna nya försäljningskanal skall redovisas. Även ett förslag till hur detta bör regleras skall lämnas.
Den av riksdagen fastställda grundläggande principen att behållningen av lotterier och spel skall tillfalla det allmänna eller allmännyttiga ändamål ligger fast. Spel- och lotterimarknaden skall i allt väsentligt vara förbehållen staten, hästsporten och folkrörelserna.
Förutsättningarna för staten och folkrörelserna att bedriva spel- och lotteriverksamhet skall inte behandlas. Tillståndsgivningens grundläggande struktur skall inte förändras.
Utredaren är oförhindrad att, med anledning av sitt uppdrag, ta upp sådana frågor och lägga fram de förslag han anser motiverade.
Utredaren bör ta del av tidigare gjorda utredningar inom området. Han bör även hålla sig underrättad om utvecklingen på spel- och lotterimarknaden. Inom ramen för storstadsdelegationen, vilket är en sammanslutning av landets större städer för erfarenhetsutbyte och dsikussion av socialpolitiska frågor, diskuteras automatspelsärenden av handläggare av serverings- och automatspelsärenden i landets största kommuner. Deras kunskap kring lotterilagen och automatspelslagen skall inhämtas. I delar som rör användningen av informationsteknologi skall samråd ske med IT-kommissionen (SB 1995:01). Vid analyser och bedömningar av spel över Internet m.m. bör utredaren samråda med Utredningen om samordning av lagstiftning för radio, TV och televerksamhet (Ku 1997:05).
Utredaren avgör om det är möjligt att utreda frågor som rör automatspel med förtur.
Vid de överväganden som utredaren skall göra gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser
(dir. 1994:124) och om att redovisa konsekvenserna för brottsligheten och brottsförebyggande arbete (dir. 1996:49).
Utredarens uppdrag skall vara slutfört senast den 1 oktober 1998.