frsrdg 1997/98 RR10

Förslag till riksdagen 1997/98:RR10

Riksdagens revisorers förslag angående

offentlig upphandling

1997/98

RR10

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av offentlig upphand- ling.

1 Revisorernas granskning

Riksdagens revisorers granskning av offentlig upphandling har genomförts efter initiativ av riksdagens finansutskott. Syftet med granskningen har bl.a. varit att undersöka effekterna av lagen om offentlig upphandling för främst statliga myndigheter och vilka problem som uppstått för upphandlande en- heter. Även tillsynen över lagen och regeringens roll har granskats, liksom frågor om samordnad upphandling och utnyttjandet av ramavtal.

Revisorernas överväganden och förslag har redovisats i granskningsrap- porten (1997/98:3) Offentlig upphandling som fogas till denna skrivelse som bilaga 1.

Synpunkter på rapporten har inhämtats genom sedvanligt remissförfa- rande. Yttranden har inkommit från Rikspolisstyrelsen, Banverket, Vägver- ket, Sjöfartsverket, Nämnden för offentlig upphandling, Konkurrensverket, Konsumentverket, Kommerskollegium, Svenska Kommunförbundet, Stock- holms stad, Hedemora kommun, Arvidsjaurs kommun, Östersunds kommun, Växjö kommun, Malmö stad, Landstingsförbundet, Östergötlands läns lands- ting, Västerbottens läns landsting, Stockholms läns landsting, Kalmar läns landsting, Sveriges Industriförbund, Företagarnas Riksorganisation, Arkitekt- och Ingenjörsföretagen, Sveriges Kommunaltjänstemannaförbund (SKTF), Svenska Arbetsgivareföreningen, Konkurrenskommissionen, Svensk Handel, Hela Sveriges vård- och omsorgsföretag, Svenska Lokaltrafikföreningen (SLTF), Länstrafiken i Kronoberg, Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO), Glesbygdsverket, Sollentuna kommun/Föreningen Norrorts före- nade inköpare (NOFI), Sveriges Städentreprenörers Förbund (SSEF), Sveri- ges Hotell- och Restaurangföretagare (SHR) och Byggentreprenörerna. Syn- punkter från dessa myndigheter och organisationer återges i skrivelsen. En sammanställning av remisserna återfinns i bilaga 2.

Revisorernas överväganden

1997/98:RR10

Lagen om offentlig upphandling kom till som en följd av att Sverige under- tecknade EES-avtalet. En effektiv offentlig upphandling har av EG- kommissionen ansetts avgörande för om den inre marknaden skall kunna uppnå målen för bl.a. tillväxt och sysselsättning. Den utökade konkurrensen förväntas leda till ökad affärsmässighet och till ett effektivare utnyttjande av skattebetalarnas medel.

EG-kommissionen har i sin grönbok anfört att direktiven om offentlig upphandling inte har lett till ökad handel över gränserna. Detta bekräftas av remissinstanserna. Från landstingshåll tror man att den svenska – relativt begränsade – marknaden är ointressant för leverantörer från andra länder. Ett skäl till att anbud inte inkommer från andra länder kan också vara att investe- rare som sett en marknad i Sverige har valt att etablera sig här. Någon upp- handling över gränsen uppstår då inte.

Offentlig upphandling avser två juridiska personer – en offentlig upphand- lare och ett företag. Lagen om offentlig upphandling gäller således inte för- hållandet mellan exempelvis statliga myndigheter. När två statliga myndig- heter köper varor eller tjänster från varandra betraktas det som transaktioner inom samma rättssubjekt (staten). En stor del av upphandlingen omfattas därmed inte av lagen om offentlig upphandling. Av en utredning om effekti- vare statlig inköpssamordning (SOU 1997:130) framgår att statliga myndig- heter under 1996 handlade för ca 40 miljarder av varandra. Detta innebär att närmare 35 % av statliga myndigheters upphandling det året gjordes vid sidan av det regelverk som gäller för offentlig upphandling. Lagen gäller däremot – förutom mellan offentliga upphandlare och företag – upphand- lingsavtal mellan kommuner, mellan kommuner och kommunala bolag, mellan kommuner och statliga myndigheter och mellan statliga myndigheter och statliga bolag.

Revisorerna har i granskningen funnit en rad problem. Det är framför allt regeringens uppgift att arbeta vidare med dessa frågor. Några av problemen bör enligt revisorernas mening kunna åtgärdas omgående medan andra kan kräva mera ingående överväganden.

Remissinstanserna stöder revisorernas förslag om en skyndsam, samlad och övergripande översyn av reglerna för offentlig upphandling. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet betonar att det är bråttom med en sådan översyn, om den skall kunna samordnas med EG-kommissionens översyn av upphandlingsreglerna. I det följande redovisar revisorerna sin uppfattning om vilka frågor som lämpar sig för en fortsatt översyn. Det bör dock ankomma på regeringen att bestämma vilka frågor som bör omfattas av översynen och vilka som kan avgöras omgående. Revisorerna vill samtidigt betona att flera frågor hänger intimt samman och därför bör behandlas i ett sammanhang.

2.1

Vissa problem hänförliga till EG-direktiven

1997/98:RR10

Den svenska upphandlingslagen baseras på EG-direktiven om offentlig upp- handling, som gäller upphandlingar över vissa värden. I Sverige – till skill- nad från i många andra EU-länder – har reglerna formulerats om i samband med att direktiven införlivats i den nationella lagstiftningen. I rapporten har några problem närmare belysts. Reglerna har hög detaljeringsgrad. Olika regler gäller för myndigheternas upphandling beroende på vem som handlar och om upphandlarens verksamhet anses tillhöra försörjningssektorerna eller inte. Delar av det i direktiven fastlagda annonseringsförfarandet är inte ändamålsenligt. Upphandlingsreglerna leder till att små och medelstora före- tag har svårt att hävda sig i offentliga upphandlingar.

Remissinstanserna

Trots lagens detaljeringsgrad menar Malmö kommunstyrelse att den vållar osäkerhet i konkreta situationer. Enligt kommunstyrelsen vågar inte ens Nämnden för offentlig upphandling med någon högre grad av säkerhet uttala sig om lagstiftningens innebörd. Landstingen i Östergötlands, Västerbottens och Kalmar län framhåller att förhoppningarna om ökad konkurrens inte har infriats. Sverige är för litet som marknad för att vara intressant för övriga Europa. Västerbottens läns landsting menar att även länets läge är en nack- del i sammanhanget. Förfrågningar har inkommit från färre än fem företag med säte utanför Sverige. Det kan också bero på att utländska företag redan finns etablerade i landet. Lagen har dock medfört påvisbart lägre kostnader för landstinget, detta som en direkt följd av att landstinget – genom kravet på kravspecifikation – tvingas definiera behoven på ett mycket mer detaljerat sätt än tidigare.

Föreningen Norrorts förenade inköpare (NOFI) menar att det finns många skäl till att den gränsöverskridande handeln är obefintlig. Bland annat krävs god kännedom om lagar i andra länder, vilket är avhållande. Det är orealist- iskt att en utländsk leverantör utan svenskt dotterbolag skulle konkurrera om t.ex. hemtjänst.

Industriförbundet har funnit brister i regelverket, tillämpningen och efter- levnaden. Arkitekt- och ingenjörsföretagen frågar sig bl.a. vilken samhällse- konomisk betydelse den ökade konkurrensen har. Branschen har övervä- gande kritiska åsikter om lagen som den har tillämpats. Att avbryta upphand- lingar därför att det intressantaste anbudet kommer in för sent är ojust och orsakar de anbudsgivare som håller tiden extra kostnader. Företagarnas Riksorganisation anser det viktigt att tala om varför ett anbud väljs framför ett annat. Det lilla antalet skadeståndsmål beror enligt organisationen bl.a. på att leverantörerna inte kan avgöra när en talan kan föras med framgång. Branschorganisationen Hela Sveriges vård- och omsorgsföretag tror att det råder osäkerhet om hur man arbetar med upphandling och entreprenörer. Offentlig upphandling hämmas även av en stelbent tolkning av lagen. Både upphandlare och leverantörer ser snarare hinder än möjligheter. Lagen har enligt organisationen försvårat väl fungerande affärsrelationer.

Revisorerna

1997/98:RR10

Revisorerna anser att en översyn av reglerna för offentlig upphandling bör innehålla överväganden om den redovisning som skall krävas av offentliga upphandlares val av leverantör. Kvalitetsaspekterna skall enligt revisorernas mening i fortsättningen ges stor tyngd. Revisorerna återkommer nedan till ytterligare frågor som kan behandlas i en samlad översyn. Vilka frågor över- synen mera exakt skall omfatta bör dock, som framgått, bestämmas av rege- ringen.

2.2Behov av en nationell policy

Den allra största delen av den offentliga upphandlingen, ca 95 %, gäller upphandlingar som ligger under EG-direktivens tröskelvärde. Till skillnad från andra länder har Sverige reglerat även dessa upphandlingar i lag. Be- stämmelser om upphandlingar under tröskelvärdet är en nationell fråga.

Av rapporten framgår att det finns oklarheter t.ex. om vilka som skall om- fattas av lagen om offentlig upphandling. Revisorerna ansåg att detta bör klarläggas. Statliga och kommunala bolag bedriver mycket varierande verk- samhet, alltifrån förvaltning till en ren affärsmässig verksamhet. Revisorerna redovisade även konkreta exempel på att en nationell policy behövs som ledning för offentliga upphandlare i olika situationer.

Remissinstanserna

Kommerskollegium anför att kollegiet har presenterat förslag till ställningsta- ganden från svensk sida som har tagits fram i samarbete med Nämnden för offentlig upphandling. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet anser det vara angeläget att skilja på frågor som rör tillämpning av gällande rätt och önskemål om regeländringar. Förbunden anser att det är Nämnden för offentlig upphandling som bör tillhandahålla nationella ställningstagan- den. Normer för nationell tillämpning bör fastställas genom lag. Även Malmö kommunstyrelse menar att en nationell policy bör utarbetas av Nämnden för offentlig upphandling och inte av regeringen.

Landstingen i Östergötland och Västerbotten framhåller behovet av att avtalstider klargörs och att ökad flexibilitet skapas i detta avseende. Ett stän- digt byte av leverantör är negativt för anställningstryggheten och kan leda till problem med rekryteringen.

Kommunaltjänstemannaförbundet menar att en nationell policy behövs som stöd för en svensk linje avseende EG:s upphandlingsdirektiv. Kvalitets- aspekter på vård, omsorg och utbildning är särskilt viktiga.

Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag framhåller det otillfredsställande i att det råder oklarhet om vilka som omfattas av lagen. Problem uppstår om affärsmässig verksamhet som redan är utsatt för konkurrens omfattas av regelverket. Kommunägda bostadsföretag är utsatta för konkurrens och ver- kar på lika villkor som sina konkurrenter i fråga om skatter och bidrag. Där- för borde kommunägda bostadsföretag undantas från lagen om offentlig

upphandling.

Enligt Svenska Arbetsgivareföreningen behöver effekterna av traditionell	1997/98:RR10
svensk arbetsrätt och EG-direktiv om övergång av verksamhet och om of-
fentlig upphandling bli föremål för kartläggning och diskussion. De olika
regelverken är konstruerade med helt olika utgångspunkter. Detta kan leda
till bl.a. onödiga kostnader och övertalig personal. Dessutom råder osäkerhet
om reglerna vid övergång. Sveriges Städentreprenörers Förbund anser att
det är viktigt att skilda företag får konkurrera utifrån likartade villkor. Före-
tag som är föremål för arbetsmarknadspolitiska insatser kan erbjuda kraftigt
reducerade priser, liksom städföretag som inte betalar arbetsgivaravgifter,
skatter eller mervärdesskatt. Företag som har offentliga huvudmän och stöds
av offentliga medel har helt andra förutsättningar att konkurrera på den
öppna marknaden. En oseriös prisbildning dominerar stora delar av städbran-
schen. För den offentliga upphandlingen gäller lägsta pris. Seriöst verk-
samma städföretag har därför knappast någon chans att vinna ett anbud på
offentliga städupphandlingar.
Enligt Stockholms stad saknas den viktiga funktion som skall utveckla nat-
ionell policy. Staden vill enbart handla av seriösa leverantörer som fullgör
sina skyldigheter gentemot staten. En seriös leverantör följer enligt staden
även gällande lag vad gäller diskriminering, segregation, jämställdhet m.m.
Det är dock svårt att pröva leverantörer utifrån sådana hänsynstaganden
eftersom vissa lagar, som jämställdhetslagen, endast finns i Sverige och
skulle utestänga utländska leverantörer.
Nämnden för offentlig upphandling menar att många upphandlingsfrågor
har politiska dimensioner. Det finns behov av klara signaler om upphand-
lingsfrågornas vikt och prioritet i förhållande till andra mål, såsom regionalt
stöd, miljö, jämställdhet m.m. Nämnden anser sig ha skapat policy på olika
områden och bör även i fortsättningen ha en sådan uppgift.
Byggentreprenörerna framhåller att bestämmelser i EG-fördraget gäller för
all upphandling oavsett värde.
Revisorerna
Revisorerna anser att det behövs en samlad svensk policy för den offentliga
upphandlingen. Genom en sådan policy bör frågan klargöras om vad en
nationell lagstiftning för upphandlingar under tröskelvärdet skall innehålla.
Det är inte självklart att reglerna för mindre upphandlingar skall överens-
stämma med dem som gäller för större upphandlingar. Viktigare än en sådan
överensstämmelse är enligt revisorernas mening att upphandlingsresurserna
används effektivt. En nationell policy bör därför innehålla ställningstaganden
till behovet av lagstiftning och lagens anslutning till EG:s regler för upp-
handlingar över tröskelvärdet. Strävan bör vara att skapa enkla regler, som
enligt både upphandlare och leverantörer leder till en effektiv upphandling.
En nationell policy bör även omfatta en redovisning av vilka som skall
omfattas av lagen om offentlig upphandling. Regeringen bör klargöra vilka
kriterier som skall avgöra om kommunala och statliga bolag skall lyda under
lagen om offentlig upphandling eller ej.
	5

Riktlinjer för hur, för vilka varor eller tjänster och i vilka situationer ra-	1997/98:RR10
mavtal för senare avrop får träffas och användas är enligt revisorernas me-
ning likaså av största vikt.
Den konflikt som uppstår mellan syftet med upphandlingsreglerna och mål
för andra samhällssektorer bör tydliggöras och värderas. Olika lösningar för
upphandlingar som får negativa konsekvenser för tredje man bör redovisas.
Vidare bör nationella riktlinjer och praktiska alternativ till ledning för kom-
muner och landsting vid upphandlingar som innebär överlåtelse av kommu-
nal verksamhet till privata entreprenörer tas fram.
Frågan om hur en nationell policy i en viss fråga kan förenas med den
kommunala självstyrelsen bör övervägas i den översyn revisorerna har föror-
dat. Det gäller också frågan hur en nationell policy kan förenas med EG-
fördragets krav på likabehandling.

2.3 Små och medelstora företag

Revisorerna ansåg att regeringen i EU-arbetet bör verka för att små och me- delstora företag ges praktiska förutsättningar att i högre grad delta i offentlig upphandling. Revisorerna föreslog i rapporten även att regeringen bör över- väga vilka åtgärder för att främja små och medelstora företag som är fören- liga med nu gällande regler.

Remissinstanserna
En allmän uppfattning bland remissinstanserna är att små och medelstora
företag möter svårigheter i konkurrensen om offentliga upphandlingar.
Kommerskollegiet påpekar att EG-direktiven endast gäller för upphandlingar
över vissa tröskelvärden. Det vore enklare att reglera mindre upphandlingar
med EG-fördragets principer om likabehandling utan den nuvarande lagstift-
ningens omständliga förfaranderegler, som innebär belastning för upphand-
lare och leverantörer. Arvidsjaurs kommun anser att regeringen med kraft bör
verka för att ge kommunerna rätt att dela upp sina upphandlingar, detta för
att ge de lokala småföretagen en chans att konkurrera om upphandlingar.
Östersunds kommun anför att oligopolsituationer redan finns inom livsme-
delsområdet och är på väg att uppstå inom andra områden. Små företags
existens kan på många orter vara helt avgörande för en bygds överlevnad.
Kommunen bör därför ha möjlighet att stödja det lokala näringslivet.
Svenska Arbetsgivareföreningen menar att administrativa krav och reglering-
ar drabbar små företag hårdare än stora. Stordriftsfördelar gör det ibland
lönlöst att främja småföretagens deltagande. Även Glesbygdsverket menar att
offentliga upphandlingar ofta är så stora att småföretagen inte klarar leveran-
serna. Dessa lämnar därför inte heller in anbud. Lagen och tillämpningen är
anpassade för storskalig produktion. Även Industriförbundet delar uppfatt-
ningen att små och medelstora företag missgynnas. Upphandlarna måste
förmås utnyttja konkurrensen genom att utforma upphandlingarna så att
mindre företag inte utestängs.
Företagarnas Riksorganisation konstaterar att upphandlare prioriterar
kortsiktiga intressen, exempelvis genom att teckna alltför stora kontrakt. Det	6
	6

leder till att bara större företag kan lämna anbud. Även om den stora voly- men ger ett lågt pris kan det på sikt bli högre pris genom att andra leverantö- rer trängs bort. Organisationen förordar att lagen tillförs en regel om att konkurrensen skall vårdas. Med en lämplig storlek på kontrakten kan även mindre företag lämna anbud.

Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare frågar sig vilken betydelse upphandling enligt lagen har för samhällsekonomin. Lagen är i allt väsentligt utformad utifrån den tillverkande industrins villkor och produkter. Småföre- tagen – särskilt tjänste- och servicelevererande sådana – har svårt med det komplexa och onyanserade formella regelverket.

Revisorerna

Revisorerna anser att det finns skäl för en omprövning av lagstiftningen om upphandlingar under EG:s tröskelvärde. Det är enligt revisorernas uppfatt- ning väsentligt att små och medelstora företag ges praktiska förutsättningar att delta i offentliga upphandlingar. Enligt revisorernas uppfattning och enligt vad remissinstanserna enigt har framfört hindrar reglerna för offentlig upphandling snarast småföretagen från att konkurrera om offentliga upp- handlingar. Reglerna talar om samordning av inköp till förmån för ett effek- tivt utnyttjande av skattemedel, medan små företag i stället skulle behöva en uppdelning av inköpen. Småföretagen saknar därför ofta förutsättningar att konkurrera om offentliga upphandlingar. Revisorerna föreslår att frågan om vilka regler som skall gälla för upphandlingar under EG:s tröskelvärde priori- teras i den fortsatta översynen, liksom frågan om vilka regler och vilka be- lopp som skall gälla för direktupphandling. En utgångspunkt bör vara att även små och medelstora företag skall ha konkreta möjligheter att konkurrera om offentliga upphandlingar.

2.4Annonsering

Revisorerna ansåg att regeringen i EU-arbetet bör aktualisera frågan om vilka krav som skall ställas på annonsering. Dessutom bör regeringen driva frågan om hur annonserna kan göras mera lättillgängliga.

Remissinstanserna

Remissinstanserna stöder revisorernas uppfattning att annonseringsförfaran- det är vidlyftigt och onödigt byråkratiserat och ger föga utdelning i form av flera anbud. Någon ökad tillströmning av anbud från utlandet har inte upp- märksammats, varken hos statliga verk som Sjöfartsverket eller i landstings- världen. Sjöfartsverket föreslår att regeringen får i uppdrag att verka för att kravet på för- och efterannonsering slopas. Landstinget i Östergötland har fått ett enda anbud från företag som inte är etablerat i Sverige, trots 52 an- nonserade upphandlingar i Official Journal. Landstinget i Västerbotten me- nar att annonseringskraven huvudsakligen innebär ökad administration. Uppfattningen delas av Östersunds kommun, som menar att regelverket är ett utslag av onödig byråkrati som inte heller tillför leverantörerna något. Hu-

1997/98:RR10

vudannonsen är alltför detaljerad och innehåller uppgifter som knappast har någon betydelse för anbudet. Official Journal är dyr och otidsenlig.

Industriförbundet anför att huvudproblemen med annonseringen är den långsamma och byråkratiska hanteringen. Annonserna är svårtillgängliga för potentiella intressenter. Eftersom central annonsering är en förutsättning för fungerande upphandlingsmarknader bör Sverige dock inte förorda en gene- rell minskning av annonseringsskyldigheten.

Revisorerna

Revisorerna föreslår att regeringen får i uppdrag att verka för att otydliga och kostnadskrävande moment i upphandlingsförfarandet tas bort. Revisorerna anser att regeringen i EU-arbetet bör aktualisera frågan om vilka krav på annonsering som skall ställas. Dessutom bör regeringen driva frågan om hur annonserna kan göras tillgängliga på ett enklare sätt.

2.5Förhandling

Revisorerna ansåg att regeringen bör agera för att alla upphandlande enheter, oavsett inom vilken sektor de verkar, skall ha lika goda förutsättningar att genomföra affärsmässiga upphandlingar. Olägenheten av att tillämpa sär- skilda regler som begränsar möjligheten för vissa offentliga upphandlare att göra bästa möjliga affärsuppgörelser, när hela lagstiftningen syftar till effek- tivast möjliga upphandlingar, bör snarast rättas till. Revisorerna ansåg att regeringen i EU-arbetet bör verka för att enhetliga regler skall gälla för all upphandling.

Remissinstanserna

Alla remissinstanser, utom Nämnden för offentlig upphandling, stöder revi- sorernas förslag. Nämnden har, till skillnad från andra remissinstanser, valt att tolka revisorernas förslag som ett förslag att begränsa försörjningsenhet- ernas förhandlingsmöjlighet.

Sjöfartsverket menar att myndigheten själv borde kunna välja när en upp- handling skall förhandlas. Luftfartsverket kan alltid förhandla i egenskap av försörjningsmyndighet, men inte Sjöfartsverket. Även Vägverket anser att regeringen snarast bör agera för att alla upphandlande enheter, framför allt enheter med likartad verksamhet inom samma sektor, skall ges lika goda förutsättningar att genomföra affärsmässiga upphandlingar. Konkurrensver- ket menar att det finns risk för att förhandlingar medför ändrade förutsätt- ningar för leveransen. Landstinget i Östergötland betonar att bristande för- handlingsmöjlighet medför risk för högre priser eftersom priset i ett anbud inte kan ändras. Även Västerbottens läns landsting klagar på det snäva för- handlingsutrymmet. I många situationer har uppgörelserna härigenom blivit sämre än nödvändigt.

Svenska Lokaltrafikföreningen har erfarenhet av de problem som uppstår när kollektiv persontrafik, skolskjutsar, färdtjänst och sjuktransporter skall upphandlas. Upphandlingen försvåras av att de olika transportformerna lyder

1997/98:RR10

under olika direktiv. Endast kollektiv persontrafik och skolskjutsar kan bli		1997/98:RR10
föremål för förhandling eftersom de tillhör försörjningssektorerna.
Företagarnas Riksorganisation aktualiserar frågan om utvärderingskrite-
rier som inte är affärsmässiga. Miljökrav, krav på jämställdhet och bekämp-
ning av ekonomisk brottslighet leder upphandlingen bort från dess egentliga
syfte. Det är därtill osäkert om de bidrar till att de andra målen uppnås.
Rikspolisstyrelsens erfarenhet är att många anbudsgivare inte lämnar anbud
enligt de förutsättningar som ges i förfrågningsunderlaget. Företagen tar t.ex.
för givet att alla punkter i anbudsbegäran är förhandlingsbara, vilket är van-
ligt i näringslivet.
Revisorerna
Enligt revisorernas uppfattning är gränsdragningen mellan de s.k. klassiska
sektorerna och försörjningssektorerna svårförståelig. Att Banverket har möj-
lighet att förhandla om upphandlingar medan Vägverket inte har samma
möjlighet är inte logiskt. Även Lokaltrafikföreningen redogör för komplikat-
ioner vid upphandling av resor enbart av den anledningen att vissa upphand-
lingar kan genomföras efter förhandling men inte andra. Problem uppstår när
utvecklingsprodukter eller utvecklingstjänster inte kan upphandlas efter
förhandling. Eventuella skillnader i gränsdragningen mellan olika upphand-
lare måste vara meningsfulla och begripliga. Om det är så att den svenska
förvaltningsstrukturen skiljer sig från övriga EU-länders, som därför inte får
motsvarande gränsdragningsproblem, bör regeringen snarast aktualisera de
svenska problemen i EU-arbetet. Revisorerna föreslår att regeringen aktivt
verkar för enhetliga regler för offentliga upphandlingar. Förhandlingar bör
kunna genomföras även inom den klassiska sektorn.
2.6	Ramavtal
Avsikten med samordnad upphandling genom ramavtal har främst varit att
upphandling av stora mängder skall ge förmånligare villkor än vad myndig-
heterna kan åstadkomma var för sig. Revisorerna kunde dock konstatera att
användningen av ramavtal innebär att de krav som annars ställs på en offent-
lig upphandling sätts ur spel.
Remissinstanserna
Remissinstanserna delar revisorernas uppfattning att reglerna för ramavtal är
oklara. Sjöfartsverket anser att funktionsansvariga även i fortsättningen bör
teckna ramavtal med grundvillkor som myndigheten kan välja att använda.
Konkurrensverket anser däremot att nuvarande form av inköpssamordning
med ramavtal bör avvecklas. Det finns enligt verket en stark koppling mellan
sättet att finansiera de tjänster som vissa myndigheter utför genom att träffa
ramavtal och avtalens inriktning och omfattning. Verket anser att det finns
skäl att slopa avgiftsfinansieringen och i stället finansiera tjänsterna genom
anslag. Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag menar att osäkerhet råder
även	om kommunala ramavtal. Lagen om offentlig upphandling hindrar	9

kommunal samordning. Sveriges Städentreprenörers Förbund anför att det	1997/98:RR10
är alltför vanligt att ett ramavtal är utgångspunkten för en ny upphandling i
syfte att pressa priserna ytterligare. Förbundet har samma uppfattning som
Konkurrensverket om det olyckliga i att den samordnade enheten får ersätt-
ning med en procentsats som betalas av leverantören. I stället bör de upp-
handlande enheterna betala direkt. Stockholms läns landsting menar att varor
och tjänster som skall omfattas av ramavtal är detaljbeslut som inte bör avgö-
ras av regeringen. Företagarnas Riksorganisation påpekar att upphandlarna
ibland tecknar ett stort antal ramavtal utan att någon volym garanteras. I
praktiken förlorar reglerna då sin betydelse. När volymen är dåligt beräknad
får företag som tidigare haft ramavtal bättre förutsättningar eftersom de
känner till det faktiska behovet. Konkurrenskommissionen anser att parallella
ramavtal med olika leverantörer med varierande villkor inte skall vara tillåtet.
Stockholms stad anför att ramavtal medför tillämpningsproblem. Det kan
vara svårt att fastställa samtliga villkor i förväg. Ofta inhämtas prisuppgift
från flera av de leverantörer som omfattas av ramavtalet. Det kan då framstå
som en ny upphandling. Staden anser det angeläget att det klarläggs vilka
regler som gäller för samordnad upphandling och ramavtal. Regeringen bör
aktivt verka för att det blir möjligt att utforma ramavtalen som prekvalifice-
ring även utanför försörjningssektorerna.
Revisorerna
Enligt revisorernas uppfattning bör regler för ramavtal få hög prioritet i den
fortsatta översynen av offentlig upphandling. Det är många nackdelar med att
offentliga upphandlare kan träffa ramavtal med ett obegränsat antal leveran-
törer, varefter ytterligare en upphandling – med mera konkreta villkor –
inleds. Lika negativt är det dock enligt revisorernas uppfattning när ramavtal
träffas med endast en leverantör. Det är ett förfarande som Vägverket nu
tillämpar och som Konkurrenskommissionen förordar. Förfarandet gör det
omöjligt för mindre företag att över huvud taget få någon leverans. Frågan är
om det är tillämpligt på statliga funktionsmyndigheter. Att t.ex. Statskontoret
skulle träffa ramavtal med endast en leverantör för datautrustning till hela
den offentliga sektorn förefaller orealistiskt. Det skulle innebära en monopo-
lisering av marknaden. Leverantörerna kan också tänkas hysa vissa farhågor
inför en så enorm satsning som detta skulle innebära.
Regeringen har nyligen föreslagit att den statliga inköpssamordningen
skall förstärkas, bl.a. med hjälp av en förordning om upphandling genom
samverkan och en central samordningsfunktion för upphandling (prop.
1997/98:136).
Revisorerna anser att regeringen tydligt bör ange vilken nationell policy
som skall gälla i fråga om användning av ramavtal för offentliga upphand-
lare. Regeringen bör enligt revisorernas uppfattning även få i uppdrag att
överväga vilka varor och tjänster ramavtalen skall omfatta.

2.7

Regeringens roll

1997/98:RR10

Det är regeringen som företräder svenska intressen när det gäller EG- direktivens utformning. Regeringen svarar även för riktlinjer till svenska upphandlare och för att Sverige uppfyller de krav som ställs i EG-direktiven. I rapporten framför revisorerna konkreta exempel på områden där regeringen skulle behöva göra insatser. Det gäller såväl problem som hänförs till EG- direktiven som problem som kommer av avsaknaden av nationell policy i olika frågor. Revisorerna föreslår att regeringen aktivt skall arbeta för att utveckla en nationell policy för offentlig upphandling.

Frågor om offentlig upphandling handläggs av olika departement. Det sak- nas någon som har ansvaret för att samordna olika frågor som rör offentlig upphandling.

Remissinstanserna

Remissinstanserna stöder revisorernas uppfattning att regeringen måste ta ett ökat och samlat ansvar för offentlig upphandling. Nämnden för offentlig upphandling framhåller att upphandlingsfrågorna inte bara är besparingsin- strument utan i många fall också har politiska dimensioner. Konkurrensver- ket menar också att regeringen bör överväga var i Regeringskansliet ansvaret för upphandlingsfrågorna skall placeras. Svensk Handel anser att det över- gripande ansvaret för frågorna bör koncentreras inom Regeringskansliet.

Revisorerna

Revisorerna anser att frågor om offentlig upphandling bör samordnas inom Regeringskansliet. Revisorerna föreslår att regeringen överväger var det övergripande ansvaret för upphandlingsfrågorna skall ligga inom Regerings- kansliet. Regeringen bör också på ett tydligare sätt än hittills ta hand om de frågor om upphandling som ankommer på regeringen.

2.8Tillsyn och utvecklingsarbete

För tillsynen över offentlig upphandling svarar Nämnden för offentlig upp- handling. Enligt revisorernas bedömning råder osäkerhet om vilken roll nämnden respektive kansliet skall ha. Avgörande frågor vad gäller nämndens ledning har inte klarats ut. Arbetsfördelningen mellan nämnden och kansliet är oklar.

Varken regeringen eller nämnden har hittills definierat vad man menar med egentlig tillsyn. Enligt revisorernas mening bör en tillsynsmyndighet för offentlig upphandling ha till uppgift att aktivt och på eget initiativ göra kon- troller av att lagen om offentlig upphandling efterlevts. Även stickprov av upphandlingar ingår enligt revisorernas mening i tillsynsuppgiften.

Revisorerna konstaterade att nämnden knappast har bedrivit någon tillsyn. Enligt budgetpropositionen för 1998 skall tillsynsverksamheten prioriteras. Vad tillsynen konkret går ut på framgår dock inte.

Revisorerna föreslog att tillsynen över upphandlingar skiljs från det poli-	1997/98:RR10
cyskapande och utvecklande arbetet. Revisorerna föreslog att expertkunskap
för särskilda projekt för upphandling och utvecklande av nationell policy
skulle åläggas det nytillsatta Rådet för frågor om konkurrens på lika villkor
mellan offentlig och privat sektor. För tillsyn över offentlig upphandling
borde ansvaret läggas på en statlig organisation som antingen är fristående
eller knuten till Konkurrensverket.
Remissinstanserna
Revisorernas förslag om att skilja tillsynsansvaret från det policyskapande,
utvecklande och rådgivande arbetet har fått stöd från remissinstanserna.
Däremot är det enligt remissinstanserna direkt olämpligt att Rådet för kon-
kurrens på lika villkor tar över utvecklingsfrågorna för offentlig upphand-
ling.
Det föreligger också skilda uppfattningar om hur tillsynen bör organiseras.
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet menar att Nämnden för
offentlig upphandling bör fortsätta men med utökade resurser och ompriori-
tering av uppgifterna. Den uppfattningen stöds av Svenska Arbetsgivareföre-
ningen som även anser att nämnden bör få verkliga ingripandemöjligheter.
Även Industriförbundet menar att en omorganiserad och förstärkt nämnd är
bättre än att Konkurrensverket tillförs uppgiften. Förbundet anför två krav på
en effektiv tillsynsorganisation: organisationen skall dels ha tillräckliga
befogenheter, dels vara inriktad på att lösa tvister för att förhindra domstols-
förfarande.
Stockholms stad menar att den viktiga funktionen för utveckling av upp-
handlingsfrågor såväl nationellt som inom EU saknas. Västerbottens läns
landsting har funnit det oklart om nämnden haft rollen av normgivande
myndighet, eller om uttalanden skall uppfattas som ett av flera expertråd.
Enligt landstinget bör råd från nämnden ge uttryck för svenska statens upp-
fattning om hur lagen skall tolkas. En annan sak är att EG-domstolen senare
kan bedöma frågan på annat sätt. Byggentreprenörerna och Konkurrensver-
ket anser det vara direkt olämpligt att – som nu är fallet i Nämnden för of-
fentlig upphandling – tillsynen utövas av en nämnd som till viss del utgörs
av de parter nämnden skall övervaka. Kommerskollegium anför klara sam-
band mellan konkurrensfrågor och offentlig upphandling men även tydliga
skillnader. Kollegiet förordar att en anknytning till kollegiet prövas om orga-
nisationen skall förändras. Växjö kommun anser att den kompetens som finns
på Nämnden för offentlig upphandling bör tas till vara.
Några instanser är kritiska till nämndens hittillsvarande insatser. Exempel-
vis anför Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag att organisationen inte
fungerar tillfredsställande. Norrorts förenade inköpare menar att ”operativ”
inköps- eller upphandlingskompetens saknas hos nämnden. Byggentreprenö-
rerna menar att nämnden i förhållande till byggindustrin har fört en anonym
tillvaro. Detta är betänkligt eftersom upphandlingar av byggentreprenader är
komplicerade och omfattar stora belopp. Östersunds kommun saknar fortfa-
rande annonsblanketter på svenska. Kommunen anser att nämndens inform-
ationsblad NOU-info är ostrukturerat och tidsödande att läsa. Kommunen	12
	12

föreslår, liksom exempelvis Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare, att		1997/98:RR10
Konkurrensverket blir tillsynsmyndighet. Arkitekt- och ingenjörsföretagen
vill dock att tillsynen skall vara fristående i förhållande till Konkurrensver-
ket.
Nämnden för offentlig upphandling påpekar att nämnden fått i uppdrag av
regeringen att den 1 april 1998 lämna förslag till hur tillsynen skall bedrivas.
Nämnden påstår att man under 1998 kommer att prioritera tillsynsverksam-
heten. Nämnden menar att revisorernas förslag om stickprov är kostsamt och
att uppgiften inte bör ligga på nämnden. Nämnden menar även att Sverige
inte har råd att ha flera expertmyndigheter som handlägger i stort sett samma
frågor. Frågorna bör koncentreras till en enda myndighet.
Revisorerna
Revisorerna vill betona tillsynsfunktionens betydelse för offentlig upphand-
ling. Det är av största vikt att statsmakterna kan kontrollera att regelverket
följs. Revisorerna är kritiska till att regeringen fortfarande inte har bestämt
vad tillsynen skall omfatta och hur den skall genomföras. Regeringen har
också accepterat en ordning där tillsyn inte bedrivs. Man har uppenbarligen
överlåtit på tillsynsorganisationen att själv bestämma hur tillsynen skall gå
till. Samtidigt består den myndighet som har till uppgift att bedriva tillsyn
delvis av de parter myndigheten har att övervaka, ett förhållande som flera
remissinstanser påpekar och kritiserar. Enligt revisorernas uppfattning bör
innehållet i tillsynsfunktionen avgöras av ett oberoende organ.
Nämnden för offentlig upphandling anför att revisorernas förslag om
stickprovsrevision medför alltför höga kostnader. Nämnden anser att ana-
lyser av t.ex. annonser bör komma i första hand. En sådan ansats innebär
emellertid att offentliga upphandlare som följer lagen men gör något misstag
kommer att granskas även i fortsättningen. Upphandlare som inte vare sig
annonserar eller upphandlar kommer däremot inte att uppmärksammas. En-
ligt revisorernas uppfattning är detta inte någon tillfredsställande tillsyn.
Revisorerna menar också att staten måste ha en organisation som besitter
egen information om aktuella upphandlingar och inte enbart förlitar sig till
information från andra revisionsorgan. Huruvida tillsynsfunktionen skall
knytas till Konkurrensverket eller vara en fristående enhet får tas upp i den
fortsatta översynen.
Revisorerna anser i likhet med många remissinstanser att det finns ett stort
behov av utvecklingsprojekt på upphandlingsområdet. Det saknas en expert-
funktion som driver utvecklingsprojekt och tar fram nationell policy i olika
frågor. Revisorerna menar att en särskild organisation för det policyskapande
och utvecklande arbetet bör ha nära anknytning till regeringen. Revisorerna
föreslår att den organisatoriska tillhörigheten för en sådan fristående funkt-
ion övervägs i det fortsatta översynsarbetet.
2.9	Handbok
Revisorerna fann att regeringen inte har tagit fram någon handbok för hur

svenska upphandlare bör agera i enskilda frågor, detta trots att snart fyra år	13

har gått sedan lagen trädde i kraft och trots den osäkerhet som framkommit	1997/98:RR10
såväl från upphandlande enheter som från leverantörer om vilka regler som
gäller. En viktig förutsättning för en sådan handbok är dock att det finns en
nationell policy för skilda upphandlingsfrågor och att regeringen tar ansvar
för denna policy.
Remissinstanserna
Enighet råder bland remissinstanserna om det stora behovet av utbildning
och information om offentlig upphandling. Samtliga remissinstanser förordar
att en pedagogiskt utformad handbok tas fram. Glesbygdsverket efterlyser
användarvänliga informationskanaler, t.ex. elektroniska, anpassade efter
mottagarkategori. Verket menar att det är viktigt att reglerna är någorlunda
lätta att förstå och hantera även för upphandlare och beslutsfattare som inte
är juridiskt utbildade. Enligt Norrorts förenade inköpare har man i Norge
utarbetat en serie bra och pedagogiskt upplagda handböcker som enkelt kan
anpassas till svenska. Industriförbundet anför att rättstillämpningen förmod-
ligen är för komplex och problemen inom olika branscher för specifika för
att en handbok skall vara en universallösning. Det är viktigt att skapa en
dialog mellan upphandlare och leverantörer. En framkomlig väg kan vara
inrättandet av informella branschråd, som nu gjorts på vård- och omsorgsom-
rådena. Även Arkitekt- och Ingenjörsföretagen menar att en pedagogiskt
utformad handbok bör göras i nära samråd med de branscher från vilka upp-
handlingarna görs. Företagen föreslår samråd med det erfarna EU-landet
Danmark, som i statlig regi tagit fram värdefulla vägledningar.
Revisorerna
Enligt revisorernas uppfattning finns ett mycket stort behov av information
och vägledning inom upphandlingsområdet. Även om handböcker publice-
rats på privat initiativ har staten skyldighet att vägleda upphandlare så att
lagen och den nationella policyn följs. En pedagogiskt utformad handbok
kräver enligt revisorernas mening särskilda insatser och särskild personal.
Det är inte tillräckligt – som Nämnden för offentlig upphandling anför – att
en handbok skall utformas så ”pedagogiskt som möjligt”. Det är inte heller
tillräckligt – som nämnden också anför – med en sammanställning av hittills
utgiven information. Den information som hittills utgivits har kritiserats av
remissinstanserna och har inte lett till tillräckliga kunskaper hos upphandlare
och leverantörer. I en enkätundersökning som genomförts av Nämnden för
offentlig upphandling har 45 % av de upphandlande enheterna angivit att de
följer lagen ”såvitt kan bedömas”. Klarhet i denna fråga har uppenbarligen
inte kunnat nås genom den information som kontinuerligt utgått från nämn-
den och som nämnden nu föreslår skall sammanställas i en handbok. Reste-
rande 55 % av de tillfrågade upphandlarna har inte brytt sig om att följa
lagen. Om detta berott på bristande information om hur upphandlingar skall
göras eller om det finns andra orsaker framgår inte av nämndens analys.
Revisorerna föreslår att riksdagen ger regeringen i uppdrag att klargöra
vilka regler och vilken svensk policy som gäller för skilda upphandlingsfrå-	14
	14

gor. Regeringen bör också snarast ta initiativ till och avsätta resurser för en pedagogiskt utformad handbok.

2.10Kommunal upphandling

Revisorernas granskning omfattade huvudsakligen upphandling hos statliga myndigheter. De kommunala myndigheter som fått rapporten på remiss har pekat på problem med lagen om offentlig upphandling även för den kommu- nala sektorn.

Remissinstanserna

Konkurrensverket har beräknat att om man bortser från vård, omsorg och skola drivs åtminstone hälften av kommunernas och landstingens verksamhet i bolagsform. Kommunerna förefaller ha särskilda problem med de kommu- nala bolagen när det gäller lagen om offentlig upphandling. Kommunförbun- det framhåller de problem som uppstår om en kommun i överensstämmelse med svenska kommunalrättsliga principer överför uppgifter till egna bolag. I sådana fall går de svenska reglerna längre än nödvändigt med hänsyn till EG- direktiven eftersom reglerna gäller även för upphandlingar under tröskelvär- det. Kommuner tvingas upphandla av sina egna bolag. Kommunförbundet menar att direktiven för upphandling över tröskelvärdet i sig är alltför långt- gående genom att uppgiftsöverföring – från kommunal verksamhet till kom- munala bolag – betraktas som en upphandlingssituation. Malmö kommunsty- relse tar upp motsvarande problem och påpekar att den svenska lagstiftning- en inte bör gå längre än EG-direktiven. Sveriges Allmännyttiga Bostadsföre- tag aktualiserar frågan om det otillfredsställande i att den upphandlande organisationen själv skall ta ställning till om man är en upphandlande enhet. Det är enligt organisationen en allvarlig brist att klarläggande saknas om de kommunägda bostadsbolagen omfattas av regelverket eller inte. Bostads- verksamheten i Sverige har inte den karaktär som avses i EG-direktiven. Det är enligt Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag uppenbart att kommunägda bostadsföretag inte omfattas av lagen om offentlig upphandling.

Norrorts förenade inköpare menar att alltför få kommuner och kommu- nala bolag anser sig ha råd med en egen inköpsfunktion, något som ger låg inköpskompetens.

Revisorerna

Regeringen har hösten 1997 beslutat inrätta ett särskilt råd för frågor om konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor. Rådet kommer att få stor frihet att utforma de närmare riktlinjerna för sitt arbete.

Regeringen har även givit Nämnden för offentlig upphandling i uppdrag att utreda möjligheterna för kommuner och landsting att genomföra köp från sina egna företag. En delredovisning lämnades till regeringen i slutet av februari 1998.

Revisorerna förutsätter att Rådet för konkurrens på lika villkor i sitt kom- mande arbete särskilt tar upp de problem i den kommunala upphandlingen

1997/98:RR10

som remissinstanserna har aktualiserat. Den redovisning Nämnden för of-	1997/98:RR10
fentlig upphandling lämnar med anledning av regeringens uppdrag bör be-
handlas i anslutning till de frågor revisorerna har aktualiserat. Det kan göras
antingen inom ramen för en fortsatt översyn eller i anslutning till en sådan
översyn.

2.11 Miljöfrågor

Revisorerna har inte framfört några förslag som rör miljöfrågornas koppling till den offentliga upphandlingen. Remissinstanserna har dock framfört många synpunkter.

Remissinstanserna

Framför allt anser remissinstanserna att statsmakterna bör verka för att kla- rare regler och tydligare miljökrav kan ställas vid offentlig upphandling. Östersunds kommun menar att de riktlinjer som hittills presenterats i stort sett har gått ut på att redovisa vilka krav man inte kan ställa. Att samtidigt ta hänsyn till lagen om offentlig upphandling och Agenda 21 torde enligt kommunen vara omöjligt. Vägverket menar att Sverige aktivt bör engagera sig i EU-arbetet och verka för att miljökrav får ställas avseende tillverk- ningsprocesser och transporter. Upphandlande enheter vill ha miljökrav. Svenska Arbetsgivareföreningen delar uppfattningen att regelverket måste förtydligas när det gäller vilka miljöhänsyn som får tas. Samtidigt anser man att några fler sådana hänsynstaganden vid offentlig upphandling inte bör införas. Miljökrav och sociala krav kan medföra onödigt höga kostnader och påverka prisnivån. Miljökrav kan också enligt föreningen användas som svepskäl för att diskriminera företag av andra skäl.

Stockholms stad vill kunna använda upphandlingar för att driva på utveckl- ingen inom olika områden, t.ex. miljön. Man vill sträva efter lägre energiför- brukning och mindre utsläpp. Stadens önskan att minimera transporterna kan komma i konflikt med gällande regler. Man har insett att det inte är möjligt att använda positionen som stor upphandlare för att utöva positiv miljöpå- verkan.

Revisorerna

Remissinstanserna har på ett tydligt sätt pekat på svårigheterna att förena reglerna för offentlig upphandling – med krav på öppen konkurrens och affärsmässighet – med målen för andra samhällssektorer. Svårigheterna gäller inte bara avvägningar mellan upphandlingsregler och miljömål utan även avvägningar mot t.ex. regionalpolitiska, sysselsättningspolitiska och jämställdhetspolitiska mål. Att lämna förslag till hur dessa avvägningar bör göras blir därför en mycket angelägen uppgift för dem som får uppdraget att ansvara för den fortsatta översynen av reglerna för offentlig upphandling.

2.12 Överprövning

1997/98:RR10

Revisorerna fann att varje länsrätt avgör bara ett fåtal upphandlingsmål per år. Det är svårt att förutsäga domstolarnas bedömning i överprövningsmål. Enskilda domstolar har i vissa mål inte uppmärksammat den praxis som har utvecklats.

Remissinstanserna

Remissinstanserna delar revisorernas uppfattning att överprövningsmålen bör koncentreras till ett fåtal domstolar. Målen kan koncentreras till länsrätter och kammarrätter eller till Marknadsdomstolen. Malmö kommunstyrelse är dock kritisk och avstyrker förslaget. Styrelsen menar att lagens detaljerings- grad ytterligare skulle accentueras om upphandlingsärendena skulle betraktas som så speciella att inte ens den vanliga domstolsorganisationen skulle ha tillräcklig kompetens för att behandla dem. Förslaget strider enligt kommun- styrelsen mot de principer som ligger bakom pågående reformer inom dom- stolsväsendet.

Revisorerna

Revisorerna föreslår att regeringen överväger möjligheterna att koncentrera överprövningsmålen till några få domstolar.

2.13Rätt att väcka talan

Revisorerna fann att endast berörda leverantörer kan klaga på upphandlande enheters tillämpning av lagen. Den enskilde leverantörens beroendeförhål- lande kan emellertid leda till att han inte väcker talan mot den upphandlande enhet som bryter mot upphandlingsreglerna. Revisorerna föreslog att till- synsmyndigheten skall ges rätt att väcka talan. Regeringen borde vidare överväga om branschorganisationerna skall ges talerätt.

Remissinstanserna

Remissinstanserna är delade i frågan om talerätt. Offentliga upphandlare och deras organisationer, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet,

är negativa till talerätt för framför allt branschorganisationer men även för tillsynsmyndigheten. Malmö kommunstyrelse menar exempelvis att regelver- kets utformning gör att det finns alla möjligheter för en upphandlande enhet att åtminstone i något avseende av misstag göra fel på någon detaljbestäm- melse. Växjö kommun anser att vissa branschorganisationer redan i dag har så stark ställning att de ensamma styr marknaden.

Andra organisationer, som branschföreträdare och tillsynsmyndigheten, förordar talerätt framför allt för tillsynsmyndigheten men även för bransch- organisationer. Skälet är främst att leverantörer inte vågar klaga utan vill behålla goda kontakter med upphandlarna. Byggentreprenörerna stöder

revisorernas förslag under förutsättning att tillsynen utövas av en opartisk

myndighet, som Konkurrensverket. Byggentreprenörerna menar att sannolik-		1997/98:RR10
heten för att ett förfördelat företag som finns på en lokal marknad skall väcka
talan är i det närmaste obefintlig. Om man ändå gör det finns inte längre
något att förlora. Förutsättningar saknas då för att delta i framtida upphand-
lingar. Sveriges Städentreprenörers Förbund menar att det är viktigt att
regelefterlevnaden tillmäts samma vikt som regelskapandet. Industriförbun-
det har tillsammans med tre andra organisationer föreslagit regeringen att
inrätta ett övervakningsorgan som tar emot anmälningar om överträdelser av
reglerna, har behörighet att föra talan mot upphandlande enheter och som
självständigt kan kontrollera att enskilda upphandlingsförfaranden står i
överensstämmelse med reglerna. Svenska Arbetsgivareföreningen betonar att
behovet av formkrav och procedurregler minskar om upphandlingsbeslutens
affärsmässighet kan bli föremål för efterhandsprövning.
Revisorerna
Revisorerna föreslår att frågan om vilka instanser som skall få väcka talan
mot offentliga upphandlingar övervägs i den fortsatta översynen av reglerna
för offentlig upphandling.
2.14	Sanktioner

Remissinstanserna

Remissinstanserna anser att sanktioner bör införas för upphandlingar utanför lagen. Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag menar dock att revisorerna har ett ensidigt leverantörsperspektiv. Även om det bör finnas ändamålsenliga sanktionsmöjligheter för otillåten direktupphandling är det lika väsentligt att en upphandlare inte bestraffas oproportionerligt hårt av en felaktig upphand- ling genom de stora skadeståndsanspråk leverantörer kan hävda. Även upp- handlaren kan komma till skada om leverantörer lämnar anbud utan reell täckning. Det är svårt för små företag att kontrollera detta. Företagarnas Riksorganisation anser att det bör finnas sanktioner mot både leverantörer och upphandlare. Företag som underlåter att betala skatter och avgifter får konkurrensfördelar. Enligt riksorganisationen bör reglerna skärpas så att företag som missbrukar reglerna utesluts. Sanktioner mot upphandlare bör omfatta ersättning till missgynnade leverantörer motsvarande utebliven vinst för kontraktet. Byggentreprenörerna anser att upphandlingar vid sidan av lagen – som inte är ovanligt – allvarligt skadar systemets trovärdighet.

Revisorerna

1997/98:RR10

Det är enligt revisorernas mening otillfredsställande att det saknas sanktioner för åsidosättande av och brott mot lagen om offentlig upphandling. Reviso- rerna föreslår därför att regeringen överväger lämpligheten av och möjlighet- erna att införa sanktioner för olika typer av brott mot lagen om offentlig upphandling.

2.15En samlad lag för offentlig upphandling

Lagen om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphand- ling och lagen om offentlig upphandling överlappar varandra i stora delar, samtidigt som de båda lagarna är skrivna från olika utgångspunkter. Reviso- rerna ansåg att regeringen borde överväga en sammanslagning av de båda lagarna.

Remissinstanserna

Remissinstanserna stöder revisorernas förslag. Konkurrensverket förordar dock ett ställningstagande först sedan frågan utretts ytterligare av verket.

Revisorerna

Revisorerna föreslår att de bestämmelser som finns i lagen om offentlig upphandling och i lagen om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling samlas i en lag.

3 Revisorernas förslag

Som framgått ovan har revisorerna funnit en rad oklarheter i den nuvarande regleringen av offentlig upphandling. Som vägledning för upphandlarna och för arbetet i EU behövs enligt revisorernas mening en tydlig nationell policy för upphandlingsfrågor. Revisorerna förutsätter också att en samlad och övergripande översyn av reglerna för offentlig upphandling genomförs. Denna översyn bör genomföras skyndsamt.

Revisorerna menar dock att vissa av de problem revisorerna har uppmärk- sammat i granskningen kan lösas utan någon fortsatt översyn. Revisorerna föreslår därför att regeringen före utgången av 1998 återkommer till riksda- gen med en redogörelse för vilka frågor som har behandlats utan särskild översyn respektive vilka frågor som behandlas i den fortsatta översynen.

Riksdagens revisorer föreslår

1.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna ovan har anfört om behovet av en nationell policy för upphandlingsfrå- gor,

2.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna ovan har anfört om behovet av en fortsatt översyn av reglerna för offent- lig upphandling,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna	1997/98:RR10
ovan har anfört om en särskild redogörelse för upphandlingfrågor före
utgången av 1998.
Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Per Olof Håkansson (s), Anders G Högmark (m), Lars Bäckström
(v), Anita Jönsson (s), Bengt Kronblad (s), Margit Gennser (m), Marianne
Carlström (s), Birgitta Hambraeus (c), Sverre Palm (s), Karl-Gösta Svenson
(m), Bengt Harding Olson (fp) och Hans Stenberg (s).
Vid ärendets slutliga behandling har vidare närvarit kanslichefen Åke Dahl-
berg, utredningschefen Karin Brunsson och revisionsdirektören Ingrid Lax-
hed (föredragande).
Stockholm den 22 april 1998
På Riksdagens revisorers vägnar

Per Olof Håkansson

Ingrid Laxhed

1997/98:RR10

Bilaga 1

Rapport 1997/98:3

Offentlig upphandling

RIKSDAGENS REVISORER · 100 12 STOCKHOLM · TEL 08-786 40 00 · FAX 786 6188

Förord

Riksdagens revisorer har efter förslag från finansutskottet granskat offentlig upphandling. Syftet med granskningen har bl.a. varit att undersöka effekterna av lagen om offentlig upphandling för främst statliga myndigheter och även undersöka vilka problem som uppstått för upphandlande enheter. Tillsynen över lagen och regeringens roll i offentlig upphandling har ingått i gransk- ningen. Även samordnad upphandling och utnyttjandet av ramavtal för stat- liga myndigheter har granskats.

Revisorerna har inhämtat fakta och synpunkter genom intervjuer med bl.a. ledamöter och tjänstemän från Nämnden för offentlig upphandling, Finans- departementet, Rikspolisstyrelsen och Stockholmspolisen, Banverket, Sjö- fartsverket, Luftfartsverket och Vägverket. Dessutom har revisorerna genom- fört en enkät till 121 statliga myndigheter och bolag om användning av ram- avtal. Studiebesök har gjorts i Danmark vad gäller frågor om samordnad upphandling och tillsyn över offentlig upphandling.

Granskningen har bedrivits inom revisorernas tredje avdelning. I tredje av- delningen ingår Anders G Högmark, ordf. (m), Anita Jönsson, v. ordf. (s), Bengt Kronblad (s), Bengt Harding Olson (fp), Hans Stenberg (s), Stig Grau- ers (m), Christina Pettersson (s) och Lennart Brunander (c).

Inom revisorernas kansli har revisionsdirektören Ingrid Laxhed och jur.kand. Magnus Corell haft ansvaret för granskningsarbetet. Även kanslichefen Åke Dahlberg och utredningschefen Karin Brunsson har deltagit i granskningsar- betet.

1997/98:RR10

Bilaga 1

Innehållsförteckning
Förord	...........................................................................................................	23
Sammanfattning .......................................................................................		27
1 Omfattningen av offentlig upphandling.....................................................		29
2 Regelverk...................................................................................................		30
2.1	EG-rättsliga regler..............................................................................	30
2.2	Nationella regler ................................................................................	32
2.3	Vilka regler har företräde? .................................................................	34
3 Upphandling enligt lagen om offentlig upphandling .................................		35
3.1	Vilka lyder under lagen om offentlig upphandling? ..........................	36
3.2	Vad skall upphandlas? .......................................................................	37
3.3	Är det en upphandling över eller under tröskelvärdet? ......................	37
3.4	Vilka krav får ställas på en leverantör? ..............................................	38
3.5	Hur skall förfrågningsunderlaget utformas? ......................................	39
3.6	Vilket upphandlingsförfarande skall tillämpas?.................................	42
3.7	Vad gäller för annonsering?...............................................................	44
3.8	Vilka tidsfrister gäller? ......................................................................	45
3.9	Hur prövar och väljer en upphandlare anbud? ...................................	47
3.10 Formella krav på anbud, statistik, sekretess och jäv ........................		47
4 Förfrågningsunderlag och annonsering......................................................		49
4.1	Förfrågningsunderlaget ......................................................................	49
4.2	Annonsering.......................................................................................	50
5 Samordnad upphandling ............................................................................		54
5.1	Nuvarande inköpssamordning genom ramavtal .................................	54
5.2	Samordning, centralisering och decentralisering av upphandling......	56
5.3	Riksrevisionsverkets utvärdering av statlig inköpssamordning .........	58
5.4	Revisorernas enkät om ramavtal ........................................................	59
5.5	Utredning om effektivare statlig inköpssamordning ..........................	62
5.6	Inköpssamordning i Danmark ............................................................	62
6 Statlig upphandling – upphandlingsorganisation hos några intervjuade
myndigheter ..................................................................................................		64
6.1	Upphandlingsorganisation i stort .......................................................	64
6.2	Samordnad upphandling och ramavtal...............................................	67
6.3	Upphandlingsförfarande ....................................................................	68
6.4	Annonsering.......................................................................................	69
6.5	Kontroll..............................................................................................	71
6.6	Särskilda frågor..................................................................................	71
6.7	Uppmärksammade upphandlingar .....................................................	73
7 Kommunal upphandling ............................................................................		76
8 Tillsyn över offentlig upphandling ............................................................		82
8.1	Nämnden för offentlig upphandling ..................................................	82
8.2	Konkurrensverket...............................................................................	91
9 Regeringskansliets roll och resurser ..........................................................		92
10 Rättslig prövning av offentlig upphandling .............................................		94
10.1 Rättslig prövning enligt lagen om offentlig upphandling ................		94
10.2 Rättslig prövning enligt lagen om ingripande mot otillbörligt
beteende avseende offentlig upphandling ................................................		96

1997/98:RR10

Bilaga 1

	10.3	Klagomål till EG-kommissionen......................................................	97	1997/98:RR10
	10.4	Rättspraxisens tillgänglighet ............................................................	98	Bilaga 1
11	EG-kommissionens överväganden om offentlig upphandling .................		99
12	Erfarenheter från näringslivet ................................................................		102
13	Övriga frågor .........................................................................................		104
	13.1	Miljöfrågor.....................................................................................	104
	13.2	Elektronisk handel .........................................................................	106
14	Överväganden ........................................................................................		109
	14.1	Vissa problem hänförliga till EG-direktiven ..................................	109
	14.2	Vissa problem med nationell policy...............................................	112
	14.3	Regeringens roll .............................................................................	116
	14.4	Tillsyn ............................................................................................	118
	14.5	Revisorernas förslag till förändrad statlig tillsyn ...........................	123
	14.6	Regler om offentlig upphandling samlas i en lag...........................	125
	14.7	Sammanfattning av revisorernas förslag ........................................	126
Underbilaga
Enkät till statliga myndigheter och bolag om inköpssamordning ...............			127

Sammanfattning

Lagen om offentlig upphandling kom till som en följd av att Sverige under- tecknade EES-avtalet. En effektiv offentlig upphandling har av EG- kommissionen ansetts avgörande för om den inre marknaden skall kunna uppnå målen om bl.a. tillväxt och hög sysselsättning. Den utökade konkur- rensen förväntas leda till ökad affärsmässighet och till ett effektivare utnytt- jande av skattebetalarnas medel.

EG-kommissionen kunde i en rapport från slutet av 1995 konstatera att det finns stora brister i hur upphandlande enheter tillämpar reglerna. Reglerna har inte lett till någon utökad handel över gränserna. Endast ett fåtal av med- lemsstaterna har införlivat reglerna i sin lagstiftning. Sverige är ett av dem.

Lagen om offentlig upphandling har funnits i fyra år. Lagen har bidragit till att upphandlingsfrågorna uppmärksammas mer än tidigare. När lagen kom ansågs besparingsmöjligheterna vara huvudsyftet. EG-direktiven har dock främst tillkommit för att öka leverantörernas möjligheter att konkurrera om offentliga upphandlingar.

Regeringen har en nyckelroll för Sveriges agerande i EU. Regeringen föret- räder svenska intressen och svarar för nationell policy. Regeringen ansvarar även för att Sverige uppfyller de krav som ställs i EG-direktiven. Frågor om offentlig upphandling handläggs av olika departement. Revisorerna anser att upphandlingsfrågorna bör samordnas inom Regeringskansliet.

Revisorerna har i granskningen uppmärksammat flera problem när det gäller offentliga upphandlingar. Vissa är direkt hänförliga till EG-direktiven, t.ex. regler som hindrar affärsmässiga upphandlingar. Direktiven förutsätter ett vidlyftigt annonseringsförfarande som ger liten utdelning. De förväntningar som funnits på att små och medelstora företag skall få ökade avsättningsmöj- ligheter har inte infriats.

Andra problem kan hänföras till bristen på nationella riktlinjer. Stor oklarhet råder när det gäller användning av statliga ramavtal. Revisorerna anser att regeringen bör överväga vilka varor och tjänster ramavtal skall omfatta och hur avtalen skall användas. S.k. direktupphandling för mindre belopp kan göras på ett enklare sätt än mer omfattande inköp. Även vid direktupphand- ling gäller dock regler för hur inköpet skall genomföras.

Såväl Nämnden för offentlig upphandling som tjänstemän i Regerings- kansliet menar att kunskapen om lagen fortfarande är bristfällig bland upp- handlande enheter och leverantörer. Ett skäl till detta kan enligt revisorerna vara att regeringen inte har tagit fram någon pedagogiskt utformad handbok om offentlig upphandling till ledning för inköpare.

Nämnden för offentlig upphandling är tillsynsmyndighet över offentlig upp- handling. Enligt nämnden och även enligt regeringen har nämnden knappast bedrivit någon tillsyn. Kansliledningen anser att man inte har fått resurser för att klara sitt uppdrag. Revisorerna har dock kunnat konstatera att nämnden efter sitt första verksamhetsår hade ett betydande anslagssparande som däref- ter ökat. Vid ingången av 1997 hade anslagssparandet ökat till 4,8 miljoner

1997/98:RR10

Bilaga 1

kronor, motsvarande 76 % av anslaget för detta år. Regeringen bör överväga om den statliga tillsynen av offentlig upphandling skall förändras. Frågan om expertkunskap för offentlig upphandling kan knytas till ett råd vid Rege- ringskansliet bör övervägas. En särskild organisation för tillsyn av offentlig upphandling kunde vara fristående eller knytas till Konkurrensverket.

Regeringen bör överväga möjligheterna att koncentrera överprövningsmålen till några få domstolar. Nu kan endast en leverantör som anser sig förförde- lad klaga på en upphandling. Även frågan om tillsynsmyndigheten skall ges rätt att väcka talan i överprövningsmål bör övervägas. Regeringen bör vidare överväga om även branschorganisationer skall ha sådan rätt.

I praktiken finns inga effektiva sanktioner mot upphandlingar som görs helt utanför lagen. Regeringen bör överväga behovet av sanktioner.

De problem som revisorerna funnit bör bli föremål för en samlad översyn. Vissa problem kan lösas först efter ytterligare utredning medan andra pro- blem bör kunna åtgärdas omgående.

1997/98:RR10

Bilaga 1

1 Omfattningen av offentlig upphandling

Den offentliga upphandlingen, för år 1994, uppskattas för hela EU-området till 6 500 miljarder kronor. Detta motsvarar 11,5 % av bruttonationalproduk- ten sammanlagt för dessa länder. Andelen offentlig upphandling varierar mellan enskilda länder från 5,8–8,2 % (Belgien och Grekland) till 14,4–14,7 (England och Sverige).

Upphandlings- och miljöutredningen har undersökt omfattningen av den offentliga upphandlingen i Sverige (SOU 1996:23). Utredningen fann stora brister i statistiken. Ett skäl härtill var att många upphandlare inte rapporte- rade sina upphandlingar. Detta berodde bl.a. på att många kommuner, lands- ting och statliga myndigheter inte har överblick över sina upphandlingar och därför inte kan redovisa totala volymer. Ett annat skäl till att upphandling inte kan redovisas är att inkomster från externa uppdragsgivare, t.ex. forsk- ningsanslag, kan användas för att finansiera upphandling. Stora svårigheter har enligt utredningen också förelegat att få fram uppgifter om upphand- lingsvolymer inom statliga bolag.

Med hjälp av olika statistikkällor har dock Upphandlings- och miljöutred- ningen i sitt betänkande beräknat att den offentliga upphandlingen i Sverige år 1995 uppgick till minst 280 miljarder kronor. Härav svarar staten (exklu- sive statliga bolag) för 105 miljarder kronor, kommuner för 90 miljarder kronor, kommunala bolag för 55 miljarder kronor och landsting och lands- tingsfria kommuner för 29 miljarder kronor.

Någon regelbunden och tillförlitlig statistik över den offentliga upphandling- ens omfattning finns dock inte. Statistiska centralbyrån har heller inte något uppdrag att föra sådan statistik. Nämnden för offentlig upphandling (se ne- dan) skall enligt sin instruktion samla in och bearbeta uppgifter för statistik- ändamål. Detta görs genom att nämnden i sin informationsskrift NOU info uppmanar läsarna att till nämnden lämna statistiska uppgifter. I informations- skriften för juni 1997 uppmanas således kommunerna att lämna uppgifter om köp under tröskelvärdena för försörjningssektorerna medan statliga myndig- heter skall lämna uppgift om all upphandling.

1997/98:RR10

Bilaga 1

2 Regelverk

Offentlig upphandling regleras i lagen (1992:1528) om offentlig upphand- ling. Lagen trädde i kraft den 1 januari 1994 och tillkom som en följd av att Sverige undertecknade EES-avtalet. På upphandlingsområdet innebar avtalet bl.a. att EG:s upphandlingsdirektiv också skulle gälla i Sverige.

EU:s politik för offentlig upphandling syftar bl.a. till att upprätta en sund och öppen konkurrens inom unionen som gör det möjligt för leverantörer att få fullt utbyte av den inre marknaden. Dessutom skall upphandlande enheter få möjlighet att fritt välja bland ett större antal konkurrenskraftiga anbud. Vi- dare skall upphandlingen vara affärsmässig och genomföras utan ovidkom- mande hänsyn.

EG-direktiven överensstämmer i stort med de svenska bestämmelser som tidigare gällde för offentlig upphandling. I Sverige införlivas EG-direktiv genom transformation. Det betyder att man utfärdar en författning, vanligtvis en lag, vilken ges ett innehåll som tillgodoser kraven i direktiven. Direkti- vens regler formuleras således om i den svenska författningstexten. I flera andra EU-länder införlivas direktiv genom inkorporering, dvs. genom en särskild lagstiftningsakt som innebär att direktivtexten gäller som nationell lag. Det är endast ett fåtal EU-länder som – liksom Sverige – har införlivat upphandlingsdirektiven genom transformation.

Vid sidan av lagen om offentlig upphandling gäller lagen om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling.

2.1 EG-rättsliga regler

EG-direktiven för offentlig upphandling gäller endast upphandlingar över vissa beloppsgränser, s.k. tröskelvärden. I direktiven anges förutom tröskel- värdenas storlek också att olika värden gäller beroende på vad som upphand- las och vem som upphandlar. För statliga myndigheter gäller t.ex. ett lägre tröskelvärde vid upphandling av varor än för kommunala myndigheter. (Se vidare om tröskelvärden nedan.) Upphandlingar under tröskelvärdena omfat- tas inte av upphandlingsdirektiven men de är därmed inte helt oreglerade. Allmänna EG-rättsliga principer, t.ex. principen om likabehandling, är till- lämpliga även på dessa upphandlingar. Nämnda princip leder till att upp- handlare måste behandla samtliga anbudsgivare lika även vid upphandlingar under tröskelvärdena.

EG-direktiven kan delas in i två grupper. Den första omfattar den s.k. klas- siska sektorn och den andra försörjningssektorerna. Den klassiska sektorn innefattar de generella reglerna för all statlig, kommunal och kyrkokommu- nal upphandling av varor, byggentreprenader och tjänster. Undantagna från dessa regler är upphandlingar inom verksamheterna vatten, energi, transport och telekommunikation – de s.k. försörjningssektorerna. Upphandlingar inom dessa verksamheter omfattades tidigare inte av reglerna för offentlig upphandling men behandlas numera i ett särskilt, gemensamt upphandlings- direktiv. Direktivet för dessa sektorer skiljer sig på en rad punkter från dem

1997/98:RR10

Bilaga 1

som gäller för den klassiska sektorn. Huvudmotivet till att andra regler skall gälla för försörjningssektorerna anges i direktivet vara att de organ som tillhandahåller sådana tjänster i vissa fall lyder under offentlig rätt, i andra fall under privaträtt.

EG-direktiv

Följande EG-direktiv har utfärdats om offentlig upphandling:

EG-direktiv – Klassiska sektorn (varor, byggentreprenader och tjänster) 93/36/EEG Varor

93/37/EEG Entreprenader 92/50/EEG Tjänster 89/665/EEG Rättsmedel

EG-direktiv – Försörjningssektorerna (vatten, energi, transport och tele-

kommunikation)
93/38/EEG	Varor, entreprenader, tjänster
92/13/EEG	Rättsmedel

Direktiven är mycket detaljerade och innehåller ett omfattande system av procedurregler för att säkerställa fri konkurrens. Bl.a. ställs krav på likabe- handling och öppenhet – principer som även återfinns i Romfördraget. Di- rektivens bestämmelser täcker alla faser av anbudsförfarandet, bl.a. annonse- ring, tidsgränser och regler för utvärdering av anbud och leverantörer. Enligt statistik från EU hade sju av medlemsländerna – däribland Sverige – införli- vat samtliga upphandlingsdirektiv den 31 december 1996. Jämför dock EG- kommissionens utvärdering, kap. 11.

Lagen om offentlig upphandling är skriven utifrån den engelska direktivtex- ten (NOU info 93–95, s. 9). Det finns även en svensk översättning av direkti- ven. Enligt Nämnden för offentlig upphandling (se kap. 8) är dock inte de översatta direktiven helt korrekta. De anses till och med innehålla en del direkta felaktigheter. Detta har skapat problem vid jämförelser mellan lagen och de till svenska översatta direktiven.

Direktiv för klassiska sektorn

Direktiven om upphandling av varor, byggentreprenader och tjänster är till- lämpliga på merparten av den offentliga upphandlingen. Reglerna gäller inte bara upphandlare inom staten, kommunerna, landstingen och kyrkokommu- nerna utan även vissa bolag, föreningar, samfälligheter och stiftelser som har inrättats för att för att täcka behov i det allmännas intresse under förutsätt- ning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär. Se vidare kap. 3.

Direktiv för försörjningssektorerna

Direktivet för försörjningssektorerna reglerar även det upphandlingar av varor, byggentreprenader och tjänster. Direktivet skiljer sig från dem som

1997/98:RR10

Bilaga 1

gäller för den klassiska sektorn genom att det endast är tillämpligt på sär- skilda offentliga upphandlares upphandlingar – dvs. endast på upphandlingar för verksamheter inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikations- områdena. I bilagor till direktivet (93/38/EEG) finns förteckningar över vilka upphandlande enheter i respektive EU-land som omfattas av direktivet. De berörda organen är antingen direkt namngivna (t.ex. Danske Statsbaner,

DSB) eller indirekt utpekade (t.ex. som ”enheter som beviljats koncession och är verksamma enligt lagen [...]”).

Eftersom Sverige inte var medlem av Europeiska gemenskaperna när direkti- ven skrevs framgår det inte av bilagorna vilka enheter i Sverige som omfattas av direktiven. Enligt direktiven skall medlemsländerna se till att listorna uppdateras och att ändringar publiceras i Europeiska gemenskapernas offici- ella tidning. Någon förteckning över vilka svenska upphandlande enheter som omfattas av försörjningsdirektiven finns inte enligt uppgift från Finans- departementet och Nämnden för offentlig upphandling.

Vissa begränsningar gäller dock för tillämpningen av försörjningsdirektiven.

Direktiven skall nämligen ”inte tillämpas på [upphandlares] verksamhet, som antingen faller utanför vatten-, energi-, transport- eller telekommunikations- sektorerna, eller som visserligen faller inom dessa sektorer, men som är konkurrensutsatt på en marknad utan etableringshinder.” (Ingressen till för- sörjningsdirektiven, punkt 13.)

Fördelarna med att upphandla i enlighet med försörjningsreglerna är flera. En upphandlare har t.ex. möjlighet att förhandla med anbudsgivaren under upphandlingens gång, något som bara i undantagsfall är tillåtet vid upphand- lingar inom den klassiska sektorn. Vidare är annonseringstiderna kortare.

Government Procurement Agreement

Inom ramen för Världshandelsorganisationen (WTO) har Sverige underteck- nat ett avtal om offentlig upphandling, Government Procurement Agreement (GPA). Avtalet gäller i Sverige sedan 1 januari 1996. På några punkter skil- jer sig avtalet från EG-direktiven. I de fall reglerna skiljer sig åt rekommen- derar Nämnden för offentlig upphandling att EG-direktiven, och därmed lagen om offentlig upphandling, tillämpas. Det tröskelvärde som anges för statliga myndigheters upphandling av varor och tjänster är i Government Procurement Agreement lägre än i EG-direktiven. På denna punkt skall, enligt nämndens rekommendation, statliga upphandlare använda det värde som anges i Government Procurement Agreement. Arbete pågår inom EU med att anpassa direktiven till avtalet.

2.2 Nationella regler

Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling

Enligt Romfördragets artikel 189 är direktiv bindande för varje medlemsstat vad avser det resultat som skall uppnås. Staten får emellertid själv välja form

1997/98:RR10

Bilaga 1

och medel för att uppnå detta resultat. Som ovan nämnts har man i Sverige	1997/98:RR10
valt att införliva upphandlingsdirektiven i lagen (1992:1528) om offentlig	Bilaga 1
upphandling. Man har även valt att reglera upphandlingar under tröskelvär-
dena trots att sådana upphandlingar inte omfattas av direktiven.
Innan lagen om offentlig upphandling trädde i kraft reglerades den statliga
upphandlingen av upphandlingsförordningen (SFS 1986:366) medan den
kommunala upphandlingen styrdes av ett kommunalt upphandlingsregle-
mente (Kommunförbundet, 1983). Grundprincipen för upphandling enligt
EG-direktiven och lagen om offentlig upphandling skiljer sig inte från den
tidigare regleringen i Sverige. Europeiska gemenskapernas princip att upp-
handling skall göras affärsmässigt, i konkurrens och på ett icke-
diskriminerande (objektivt) sätt gällde även tidigare (NOU info 93–95, s. 9).
Lagen om offentlig upphandling innebär således att leverantörer fritt skall få
konkurrera om offentliga upphandlingar.
Trots detta har lagen om offentlig upphandling inneburit stora förändringar
för upphandling hos offentliga myndigheter. Framför allt är det de möjlig-
heter till sanktioner som införts i lagen som i högre grad tvingat fram ett
beteende som överensstämmer med lagens intentioner.
EU-kommissionen har utvärderat den offentliga upphandlingen utifrån utfär-
dade direktiv. Se vidare kap. 11.
I den nuvarande regleringen gäller olika tröskelvärden beroende på vem som
upphandlar och vad upphandlingen avser. De gällande tröskelvärdena fast-
ställs inom EU och gäller för två år i taget. I förordningen (1996:581) om
tröskelvärden enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling anges
tröskelvärdena i svenska kronor.
Fr.o.m. den 1 januari 1998 införs en rad ändringar i lagen om offentlig upp-
handling. Ändringarna syftar till att göra lagens innehåll och ordalydelse
ännu mer i överensstämmelse med upphandlingsdirektiven (prop. 1996/97:
153, bet. 1997/98:FiU7, rskr. 1997/98:61).
Lagen (1994:615) om ingripande mot otillbörligt beteende avseende
offentlig upphandling
På upphandlingsområdet gäller även lagen (1994:615) om ingripande mot
otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling. Enligt lagen kan Kon-
kurrensverket väcka talan vid Marknadsdomstolen om verket anser att en
upphandlande enhet har diskriminerat ett företag i samband med en upp-
handling eller på annat sätt, genom sitt beteende, snedvridit konkurrensen.
Om domstolen finner att ett upphandlingsförfarande är otillbörligt kan den
förbjuda en upphandlande enhet att tillämpa förfarandet (3 §). Förbudet kan
förenas med vite (9 §).

2.3 Vilka regler har företräde?

De upphandlande enheterna skall tillämpa lagen om offentlig upphandling och inte direktiven. Ansvaret för att de nationella reglerna överensstämmer med EG-direktiven åvilar svenska staten. Det är således inte meningen att en upphandlande enhet skall studera direktiven för att få besked om vilka regler som gäller (NOU info 93–95, s. 7).

Enligt Romfördraget (art. 5) åligger det nationella domstolar att tolka nation- ella regler i ljuset av tillämplig EG-rätt. Beträffande direktiv innebär det att en nationell regel – oavsett om den tillkommit som en följd av direktiv eller helt oberoende därav – skall tolkas så att den i görligaste mån uppfyller syftet med aktuellt direktiv. I vissa fall kan direktiv ha s.k. vertikal direkt effekt, vilket i allt väsentligt innebär att en bestämmelse grundar en rättighet för en enskild som en nationell domare har att skydda. En förutsättning för detta är att regeln är tillräckligt klar och precis samt att tiden för införlivande löpt till ända, alternativt att en medlemsstat redan före den tidpunkten vidtagit åtgär- der för att införliva direktivets bestämmelser. I linje med EG-domstolens praxis skall då de nationella reglerna lämna företräde för EG-rätten. Direkti- vens direkta effekt kan endast göras gällande i förhållande till en medlems- stat, därav termen vertikal direkt effekt. Medlemsstaten kan därefter bli ska- deståndsskyldig för att inte ha införlivat direktivet alternativt för felaktigt införlivande (Nils Wahl, Juridisk tidskrift vid Stockholms universitet, 1996– 97 särtryck nr 2).

Den svenska traditionen – att i stor utsträckning tolka författningar med hjälp av förarbeten (betänkanden, propositioner, departementspromemorior, of- fentliga utredningar m.m.) – saknar motsvarighet i EG-rätten. Normalt finns det inga förarbeten att tillgå. Vid uttolkningen av EG-rätten får vägledning i stället hämtas i EG-domstolens avgöranden.

1997/98:RR10

Bilaga 1

3 Upphandling enligt lagen om offentlig upphandling

Enligt lagen om offentlig upphandling är det endast ”upphandlande enheter” som har att följa lagens upphandlingsregler. Således måste det avgöras om den som skall göra en upphandling är en upphandlande enhet enligt lagens definition. Om så är fallet måste upphandlaren även avgöra vad som skall upphandlas, dvs. om det gäller en upphandling av en vara, en entreprenad eller en tjänst. Skälet till detta är att olika regler gäller för olika upphandling- ar. Rör det sig om en upphandling på försörjningsområdena, dvs. på vatten-, elektricitets-, transport- och telekommunikationsområdena, gäller särskilda regler.

En upphandlande enhet får ställa en rad krav på en leverantör. Uppfyller inte en leverantör de ställda kraven kan den upphandlande enheten utesluta ho- nom från upphandlingen.

Vad som upphandlas och vem som upphandlar avgör vilket tröskelvärde som skall tillämpas. Därmed avgörs också frågan om upphandlingen skall göras enligt reglerna för upphandling över tröskelvärdena eller under tröskelvär- dena. När man bestämt enligt vilket förfarande upphandlingen skall göras skall ett förfrågningsunderlag utformas. Underlaget skall bl.a. innehålla en kravspecifikation för det som skall upphandlas.

Den upphandlande enheten skall också annonsera upphandlingen i Europe- iska gemenskapernas officiella tidning (EGT). Särskilda tidsfrister gäller för anbudstider och anmälan om att delta i en anbudsgivning. T.ex. gäller nor- malt en anbudstid på 52 dagar vid upphandling av varor. När anbuden kom- mit in har beställaren att pröva och välja anbud utifrån de förutsättningar som angivits i förfrågningsunderlaget. När upphandlingen avslutats skall den upphandlande enheten annonsera hur upphandlingen utfallit, s.k. efterannon- sering. Det åligger även upphandlande enheter att lämna statistikuppgifter om sina upphandlingar till Nämnden för offentlig upphandling.

Upphandling enligt lagen om offentlig upphandling aktualiserar således en rad frågeställningar:

1Vilka lyder under lagen om offentlig upphandling?

2Vad skall upphandlas?

3Är det en upphandling över eller under tröskelvärdet?

4Vilka krav får ställas på en leverantör?

5Hur skall förfrågningsunderlaget utformas?

6Vilket upphandlingsförfarande skall tillämpas?

7Vad gäller för annonsering?

8Vilka tidsfrister gäller?

9Hur prövar och väljer en upphandlare anbud?

Lagen om offentlig upphandling innehåller även regler om: 10 Formella krav på anbud, statistik, sekretess och jäv

1997/98:RR10

Bilaga 1

I det här kapitlet ges en översiktlig redogörelse för de regler som styr offent-	1997/98:RR10
lig upphandling och de kommentarer och förtydliganden som Nämnden för	Bilaga 1
offentlig upphandling publicerat i NOU info. (Se kap. 8.) Redogörelsen följer
frågeställningarna och punkterna ovan.

3.1 Vilka lyder under lagen om offentlig upphandling?

Lagen om offentlig upphandling skall tillämpas på upphandlingar som görs av staten, kommuner, landsting, kyrkliga kommuner och vissa andra upp- handlande enheter. Termen upphandlande enhet omfattar således statliga, kommunala och andra myndigheter, beslutande församlingar i kommuner, landsting och kyrkliga kommuner (1 kap. 5 §). Tidigare regleringar – upp- handlingsförordningen och det kommunala upphandlingsreglementet – gällde inte för bolagiserad offentlig verksamhet, om detta inte särskilt be- stämts. Lagen om offentlig upphandling gäller däremot även vissa bolag, föreningar, samfälligheter och stiftelser som har inrättats i syfte att täcka behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär (1 kap. 6 § efter ändring som införs fr.o.m. den 1 januari 1998). Stat eller kommun skall i dessa fall ha ett avgö- rande inflytande genom sitt tillsynsansvar över verksamheten, genom att vara huvudfinansiär eller genom att man utsett styrelseledamöter.

Den 1 januari 1998 görs även ett tillägg till innebörden av termen upphand- lande enhet så att det av texten framgår att även sammanslutningar av organi- sationer som faller inom begreppet anses vara upphandlande enheter. Antalet upphandlande enheter som skall lyda under lagen har härigenom utvidgats.

Det är den upphandlande organisationen som själv har att ta ställning till om den är en upphandlande enhet och därmed om lagen om offentlig upphand- ling skall tillämpas på organisationens upphandlingar. I sammanhanget kan nämnas att exempelvis företrädare för kommunala bolag inte ansett det kommunala bolaget vara en upphandlande enhet eftersom det verkat i kon- kurrens. Detta innebär att offentliga upphandlare kan ha svårighet att bedöma om de omfattas av lagen.

En upphandlares beslut i denna fråga kan i frågasättas genom att beslutet prövas i domstol. Detta sker efter att överprövnings- eller skadeståndstalan väckts (se kap. 10). Domstolsprövningen kan endast initieras av en förförde- lad leverantör. Kommer inte en upphandling som görs vid sidan av lagen till allmän kännedom förrän avtal slutits kan upphandlingen inte förhindras. Då återstår möjligheten att kräva skadestånd. I praktiken torde det dock vara svårt för en leverantör – som inte ens lämnat anbud – att få skadestånd. I sammanhanget kan nämnas att förhållandet är detsamma när en upphand- lande enhet helt åsidosätter lagen och gör en otillåten direktupphandling.

Försörjningssektorerna

För verksamhet som ingår i försörjningssektorerna – dvs. vatten-, energi-,

transport- och telekommunikationsområdena – gäller som nämnts delvis

andra regler än för upphandlingar i övrig verksamhet. Det är dock endast på	1997/98:RR10
den del av verksamheten som faller inom något av de fyra områdena som de	Bilaga 1
särskilda reglerna skall tillämpas. En upphandlande enhet som driver viss
verksamhet inom någon av försörjningssektorerna får således inte tillämpa
samma upphandlingsregler på annan verksamhet som ligger utanför försörj-
ningssektorerna. För sådan verksamhet gäller i stället de vanliga upphand-
lingsreglerna för varor, entreprenader och tjänster.
Reglerna för upphandling inom försörjningssektorerna gäller även vissa
företag. Företag, som stat, kommun, landsting eller kyrklig kommun har ett
direkt eller indirekt inflytande över, omfattas av de särskilda upphandlings-
reglerna. Det gör även företag som bedriver verksamhet med särskilt till-
stånd. Även här gäller att reglerna endast skall tillämpas på den del av verk-
samheten som faller inom försörjningssektorerna. Reglerna får till följd att
ett privat företag som bedriver verksamhet med tillstånd från en myndighet är
att betrakta som en upphandlande enhet.
Som bilagor till EG-direktiven för upphandling inom försörjningssektorerna
finns förteckningar över vilka enheter – i de dåvarande EG-medlemsländerna
– direktiven omfattar. Direktiven föreskriver att bilagorna skall revideras och
att ändringar i listorna skall publiceras i Europeiska gemenskapernas offici-
ella tidning så att dessa skall vara så fullständiga som möjligt (93/38/EEG,
art. 2, punkt 6). Några ändringar har, vad revisorerna erfarit, inte införts i
Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Som ovan nämnts finns inte
någon förteckning över vilka svenska enheter som omfattas av direktiven.
Det är den upphandlande enheten som själv har att ta ställning till om den
skall tillämpa reglerna för upphandling inom försörjningssektorerna eller
inte.

3.2 Vad skall upphandlas?

Olika regler skall tillämpas beroende på vad som skall upphandlas och av vem upphandlingen görs. Detta styr vilket tröskelvärde som skall tillämpas och vilka former av upphandlingsförfarande som får användas.

För upphandlingar inom försörjningssektorerna gäller som ovan nämnts särskilda regler.

3.3 Är det en upphandling över eller under tröskelvärdet?

EG-direktivens regler om offentlig upphandling avser endast upphandlingar som överstiger vissa belopp, de s.k. tröskelvärdena. De nu gällande tröskel- värdena framgår av tabellen nedan. Tröskelvärdet för byggentreprenader är detsamma för upphandlingar inom försörjningssektorerna som för upphand- lingar i andra verksamheter medan tröskelvärdena för upphandlingar av varor och tjänster skiljer sig något åt. En upphandling får inte delas upp i syfte att tröskelvärdet skall underskridas.

Tab. 3.1 Nu gällande tröskelvärden enligt förordningen (1996:581) om tröskelvärden enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling

	Tröskelvärdena uttryckta i
	ECU	SEK
Byggentreprenader	5 000 000	46 628 913
Varor och tjänster
– Försörjningssektorerna (utom telesektorn)	400 000	3 730 313
– Telekommunikationssektorn	600 000	5 595 470
– Statliga myndigheter som omfattas av GPA*	130 000**	1 282 640
– Övriga upphandlande enheter	200 000	1 865 157

*Government Procurement Agreement.

**SDR, särskilda dragningsrätter. Används i Government Procurement Agreement.

I Sverige har, som framgått ovan, även upphandlingar under tröskelvärdena reglerats i lagen om offentlig upphandling (6 kap.). Dessa regler gäller också upphandlingar som omfattas av sekretess eller andra särskilda begränsningar med hänsyn till rikets säkerhet och upphandlingar av försvarsprodukter och tjänster som inte har civil användning (1 kap. 3 §, andra stycket). Reglerna skiljer sig på en rad punkter från vad som gäller för upphandlingar över tröskelvärdena och redovisas därför separat nedan.

3.4 Vilka krav får ställas på en leverantör?

Över tröskelvärdena

En upphandlande myndighet har rätt att utesluta en leverantör från delta- gande i en upphandling under vissa förutsättningar (1 kap. 17 §). En upp- handlare kan således bortse från anbud från en leverantör som är i konkurs eller likvidation, är dömd för brott i sin yrkesverksamhet, har gjort sig skyl- dig till allvarligt fel i yrkesutövningen eller inte fullgjort sina åligganden avseende socialförsäkringsavgifter eller skatt.

En upphandlare får även begära upplysningar om leverantörens tekniska förmåga och kapacitet samt hans finansiella ställning. Vilka upplysningar den upphandlande enheten vill ha skall framgå av annonsen eller inbjudan till anbudsgivning. Där skall även framgå på vilket sätt leverantören skall visa att han uppfyller de uppställda kraven. En upphandlare kan även utesluta en leverantör som låtit bli att lämna begärda uppgifter.

Fr.o.m. den 1 januari 1998 anpassas den svenska lagtexten till direktiven så att det uttryckligen framgår att man även får ställa krav på upplysningar om leverantörens ekonomiska ställning (prop. 1996/97:153).

I sammanhanget bör även noteras att enheter inom försörjningssektorerna på förhand får välja ut de leverantörer som får delta i selektiv och förhandlad upphandling. Samma krav skall ställas på varje leverantör, och urvalet skall göras utan ovidkommande hänsyn. Enheter som avser att prekvalificera leverantörer skall på motsvarande sätt som gäller vid ordinarie upphandlingar annonsera om detta i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (4 kap. 23–25 §§).

1997/98:RR10

Bilaga 1

Under tröskelvärdena

Vid upphandlingar under tröskelvärdena kan en upphandlare på samma sätt som vid upphandlingar över tröskelvärdena begära in, men också själv ta in, vissa upplysningar. Lagen kräver att det – om det är nödvändigt – görs en viss kontroll av leverantörerna (6 kap. 9 §). Upphandlaren skall kontrollera om leverantören är registrerad i aktiebolags-, handels- eller föreningsregist- ret, om han är registrerad för redovisning och inbetalning av mervärdesskatt, innehållen preliminär A-skatt och arbetsgivaravgifter samt om han är fri från skulder för svenska skatter och avgifter. En upphandlande enhet får inte anta ett anbud om leverantören inte är registrerad när registreringsskyldighet föreligger (6 kap. 10 §). En särskild blankett för skatte- och avgiftskontroll kan rekvireras från de lokala skattekontoren.

1997/98:RR10

Bilaga 1

3.5 Hur skall förfrågningsunderlaget utformas?

Förfrågningsunderlaget

En upphandlande enhet skall tillhandahålla ett förfrågningsunderlag som skall ligga till grund för leverantörens anbud. Förfrågningsunderlaget bör normalt bestå av:

kravspecifikation,

kommersiella villkor,

administrativa bestämmelser samt

utvärderingskriterier.

Vid öppen och förenklad upphandling skall förfrågningsunderlaget även innehålla:

kvalifikationskrav.

Kravspecifikation
I kravspecifikationen skall den vara eller tjänst som skall upphandlas beskri-
vas. Upphandlaren måste därmed noga tänka igenom vad det är han behöver
så att rätt vara eller tjänst efterfrågas. Antingen ingår en teknisk beskrivning
av det efterfrågade föremålet i kravspecifikationen eller så anges i stället
krav på funktion och prestanda för det som skall upphandlas. Det senare
tillvägagångssättet tillåter att leverantören själv väljer teknisk lösning. De
krav som ställs skall så långt möjligt vara objektivt mätbara.
Tekniska beskrivningar i förfrågningsunderlag skall göras så att alla leveran-
törer inom den inre marknaden kan arbeta på lika villkor. Europeiska stan-
darder, eller svenska som överensstämmer med de europeiska, skall därför
användas. I ovan nämnda proposition föreslås en rad ändringar rörande tek-
niska standarder i syfte att få den svenska lagstiftningen att bättre överens-
stämma med EG-direktiven.
Föremålet för en upphandling får inte beskrivas på ett sådant sätt att endast
en viss vara eller process kan komma i fråga. Hänvisning till ett visst märke
eller fabrikat kan göras om det finns särskilda skäl – t.ex. om det inte går att	39

beskriva föremålet på annat sätt – under förutsättning att orden ”eller likvär-	1997/98:RR10
dig” läggs till (jfr 1 kap. 16 §).	Bilaga 1

Kommersiella villkor

Förfrågningsunderlaget skall innehålla de kommersiella villkor som gäller för upphandlingen. Vid öppet och selektivt förfarande måste samtliga villkor för upphandlingen ingå i underlaget. De kommersiella villkoren kan t.ex. innehålla bestämmelser om:

betalningsplaner och betalningsvillkor,

leveranstid och leveransvillkor,

leveransförsening, vite, hävning och avbeställning,

ägande- och nyttjanderätt till konstruktioner, ritningar och annat un- derlag,

service och underhåll,

garantier och andra ansvarsåtaganden,

leveranskontroll, testning och provning,

utbildning och dokumentation,

optioner och tilläggsbeställningar samt

tvister.

Administrativa bestämmelser

Över tröskelvärdena

Av de förlagor som finns i bilagor till direktiven framgår att en rad administ- rativa upplysningar skall anges i annonsen om upphandlingen. (Om annonse- ring se nedan.) Bestämmelser om detta finns inte intagna i svensk lagstift- ning, men de annonsförlagor som Nämnden för offentlig upphandling utar- betat och rekommenderar upphandlande enheter att använda sig av uppfyller kraven i direktiven. Uppgifter som skall ingå i förlagan är t.ex. adress vari- från förfrågningsunderlaget kan beställas, sista datum för mottagande av anbud, på vilket språk anbudet skall skrivas och vilka kompletterande doku- ment för kvalificering av anbudsgivare som skall bifogas anbudet.

Under tröskelvärdena

Vid förenklad upphandling föreskriver lagen om offentlig upphandling en rad administrativa bestämmelser som skall ingå i förfrågningsunderlaget (6 kap. 3 och 5 §§):

om ett anbud kan komma att antas utan föregående förhandling,

att anbud skall lämnas skriftligt och att anbud som lämnas genom tele- gram eller telefax skall bekräftas omgående genom en egenhändigt un- dertecknad handling,

vilken dag anbudet senast skall ha kommit in,

till och med vilken dag anbud skall vara bindande samt

på vilket sätt leverantören kan lämna de upplysningar som begärs om le-

verantören enligt 6 kap. 9 § samma lag.	40

Utvärderingskriterier

En upphandlande enhet skall välja det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga eller har det lägsta anbudspriset. För att kunna välja det ekono- miskt fördelaktigaste budet måste den upphandlande enheten ange vilka kriterier som skall avgöra valet av anbud. I direktiven ges exempel på krite- rier som kan påverka valet. Det gäller t.ex. pris, leveranstid, driftkostnader, kostnadseffektivitet, kvalitet, estetiska och funktionella egenskaper, teknisk förtjänst, service efter upphandlingen och teknisk assistans. I byggdirektivet nämns även lönsamhet och leveransperiod som kriterier. Miljöpåverkan anges i lagen om offentlig upphandling, men inte i direktiven, som ytterligare ett kriterium. Ytterligare kriterier kan vägas in eftersom direktiven endast exemplifierar. Det finns dock krav på att kriterierna skall vara objektiva och icke-diskriminerande.

När en upphandlande enhet i stället väljer att ta det lägsta anbudet har den att välja det billigaste anbudet bland de leverantörer som uppfyller samtliga krav. Nämnden för offentlig upphandling rekommenderar att kriteriet lägsta anbud endast bör användas vid köp av standardvaror eller standardtjänster.

Vilka utvärderingskriterier den upphandlande enheten har valt skall framgå av förfrågningsunderlaget eller annonsen och får inte ändras under upphand- lingens gång. Lagen föreskriver även att utvärderingskriterierna om möjligt skall anges med de mest angelägna kriterierna först. Nämnden för offentlig upphandling framhåller att kriterierna normalt alltid skall rangordnas och att man endast i de fall det inte går att rangordna dem får avstå från detta (NOU info -96, s. 20).

Kvalifikationskrav

Förfrågningsunderlaget skall innehålla de krav som den upphandlande enhet- en ställer på leverantören. Vilka krav som får ställas framgår av redogörelsen ovan.

Kvalificering av anbudsgivare och anbudsutvärdering

– ett tvåstegsförfarande

Över tröskelvärdena

Kvalificering av anbudsgivare och anbudsutvärdering är två skilda saker och olika regler styr de två procedurerna (jfr 1 kap. 20 a § som införs fr.o.m. den 1 januari 1998). Vid selektiv och förhandlad upphandling sker kvalificering- en av leverantörerna i en särskild inledande fas och därefter bjuds de kvalifi- cerade in att lämna anbud. Andra leverantörer än de kvalificerade får inte antas. En inbjudan att lämna anbud kan inte heller överlåtas på någon annan eftersom kvalificeringen är individuell. Vid utvärderingen får endast varans överensstämmelse med förfrågningsunderlaget vara avgörande för valet av anbud. Någon förnyad kvalificering får inte göras utom i fall då leverantören

1997/98:RR10

Bilaga 1

gått i konkurs, försatts i likvidation eller har dömts för brott i yrkesutövning- en.

Detta tvåstegsförfarande gäller även vid öppen upphandling. Prövningen av anbudsgivarens lämplighet kan göras parallellt med utvärderingen av anbu- den, men de båda bedömningarna styrs av olika regler och skall hållas isär.

Under tröskelvärdena

Även vid förenklad upphandling bör prövningen av anbudsgivaren och ut- värderingen av anbuden kunna löpa parallellt.

Övrigt

Inom EG-rätten gäller proportionalitetsprincipen. Beträffande upphandling leder principen bl.a. till att en upphandlande enhet inte får ställa krav i för- frågningsunderlaget som inte är nödvändiga för den aktuella upphandlingen.

En upphandlande enhet får skriva förfrågningsunderlaget på svenska och får även ange att anbuden skall vara skrivna på svenska. Anger inte enheten något om språk står det anbudsgivaren fritt att välja något av EU-språken.

3.6 Vilket upphandlingsförfarande skall tillämpas?

Över tröskelvärdena

För upphandlingar över tröskelvärdena anger lagen om offentlig upphandling tre möjliga upphandlingsförfaranden. Vid valet av förfarande skall den upp- handlande enheten beakta huvudregeln om affärsmässighet i 1 kap. 4 §, vilket bl.a. innebär att enheten skall utnyttja de konkurrensmöjligheter som finns. De tre upphandlingsförfarandena är:

–Öppen upphandling: Alla leverantörer får lämna anbud. Upphandlingen annonseras och förfrågningsunderlaget sänds till de leverantörer som är intresserade. Förhandlingar med leverantören får inte förekomma.

–Selektiv upphandling: Vissa leverantörer inbjuds att lämna anbud. Upp- handlingen annonseras och leverantörerna lämnar in anbudsansökan. Den upphandlande enheten bjuder därefter in vissa leverantörer att lämna anbud. Hur många som kommer att få lämna anbud skall framgå av annonsen, an- tingen genom att en exakt siffra anges eller ett intervall mellan fem och tjugo. För upphandlingar inom försörjningssektorerna föreskriver EG- direktiven inget intervall. Förfrågningsunderlaget skickas ut samtidigt till de inbjudna. Inga andra anbud än från de leverantörer som bjudits in att delta får prövas. Förhandlingar med leverantören får inte förekomma.

–Förhandlad upphandling: Vissa leverantörer inbjuds att lämna anbud. Upphandlaren inleder förhandling med en eller flera av dem. Vid förhandlad upphandling som annonserats måste antalet deltagare i förhandlingar vara minst tre förutsatt att det finns så många lämpliga deltagare. För upphandling

1997/98:RR10

Bilaga 1

inom försörjningssektorerna anges dock inget antal. På samma sätt som vid selektiv upphandling inbjuds vissa leverantörer att lämna anbud. Därefter förhandlar upphandlaren med en eller flera av dessa.

Förhandlad upphandling förekommer främst inom försörjningssektorerna. Inom den klassiska sektorn får förhandling endast tillämpas i vissa fall. Un- der vissa förutsättningar får tjänsteupphandlingar förhandlas. Det finns även möjligheter till övergång från öppen och selektiv upphandling inom den klassiska sektorn till förhandlat förfarande. En förutsättning är att inget av de lämnade anbuden motsvarar de krav som ställts i förfrågningsunderlaget.

Vid förhandlad upphandling får i stort sett allt som rör upphandlingen för- handlas. Förhandlingen får dock inte väsentligt ändra på förutsättningarna för upphandlingen. Det skall således i grunden vara samma vara eller tjänst som upphandlas i förhållande till vad som angavs i förfrågningsunderlaget.

Enligt statistik insamlad av Nämnden för offentlig upphandling görs det övervägande antalet upphandlingar genom öppen upphandling. Nedanstå- ende tabell visar antal upphandlingar för 1995 och 1996.

Tab. 3.2 Statistik över valet av upphandlingsförfarande för respektive form av upphandling 1995 och 1996

Form av upphandling	Totalt antal	Öppen	Selektiv	Förhandlad
	upphandl.
Entreprenader
1995	172	82%	7%	11%
1996	138	85%	7%	8%
Varor
1995	1312	50%	32%	18%
1996	1321	45%	35%	20%
Tjänster
1995	775	73%	13%	14%
1996	858	78%	10%	12%
Kombinerade
1995	32	38%	22%	40%
1996	49	51%	20%	29%

Källa: NOU info mars 1997

Av statistik från upphandlande enheters efterannonsering framgår att det inte har skett någon större förändring av valet av upphandlingsförfarande sedan lagen om offentlig upphandling trädde i kraft. Nedanstående tabell visar den procentuella fördelningen av upphandlingsförfarande 1994–1996 (avrundade procenttal):

Tab. 3.3 Statistik över valet av upphandlingsförfarande 1994–1996

Upphandlingsförfarande	1994	1995	1996
Öppen	78 %	77 %	80 %
Selektiv	12 %	11 %	9 %
Förhandlad	10 %	12 %	11 %

Källa: NOU Info mars 1997

Under tröskelvärdena

Sverige har som ovan nämnts även reglerat upphandlingar under tröskelvär- dena. För sådana upphandlingar gäller förenklade regler. Upphandlingsförfa-

1997/98:RR10

Bilaga 1

randena skiljer sig på flera punkter från de som skall tillämpas vid upphand- lingar över tröskelvärdena.

–Förenklad upphandling: Skriftligt anbud krävs och upphandlaren får för- handla med en eller flera anbudsgivare. Upphandlaren skall vända sig till så många leverantörer att tillräcklig konkurrens uppnås med hänsyn till upp- handlingens storlek och karaktär. Intresserade leverantörer har rätt att på begäran få förfrågningsunderlaget på samma villkor som andra. Upphandla- ren kan inte vägra att lämna förfrågningsunderlaget till en leverantör innan anbudstiden gått ut. Av förfrågningsunderlaget skall framgå om ett anbud kan komma att antas utan föregående förhandling.

–Direktupphandling: Direktupphandling innebär att upphandlingen görs utan att skriftligt anbud infordras. Direktupphandling får endast göras om upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl. Även direkt- upphandling skall präglas av affärsmässighet.

Enheter som tillämpar direktupphandling bör fastställa riktlinjer för när direktupphandling får tillämpas och för vilka varor och tjänster. Varje myn- dighet beslutar själv om innebörden av begreppet lågt värde. Enligt Nämn- den för offentlig upphandling kan det anses lämpligt att tillåta direktupp- handling av varor och tjänster upp till ett basbelopp. För tjänster eller varor som innebär utveckling anges motsvarande belopp vara två basbelopp. Enligt vad revisorerna erfarit varierar beloppsgränserna mellan olika upphandlande enheter i huvudsak från ett halvt till fem basbelopp, dvs. från ca 18 000 till 180 000 kr. Med synnerliga skäl avses framför allt synnerlig brådska orsakad av omständigheter som den upphandlande enheten inte kunnat förutse. Di- rektupphandling skall endast användas vid enstaka upphandlingar. Finns det ett återkommande behov av en vara eller tjänst bör enheten upphandla enligt lagen om offentlig upphandling och teckna ramavtal i stället för att direkt- upphandla.

3.7 Vad gäller för annonsering?

Förhandsannonsering

I vissa fall skall upphandlingar förhandsannonseras. Inom den klassiska sektorn skall planerade upphandlingar av varor och tjänster förhandsannons- eras i början av varje budgetår. De tjänsteupphandlingar som skall annonse- ras finns upptagna i en särskild förteckning i en bilaga till lagen. För försörj- ningssektorerna är det i stället angivet att förhandsannonsering skall göras årligen. Byggentreprenader skall förhandsannonseras så snart beslut har fattats om godkänd projektering. Entreprenader inom försörjningssektorerna vilka förväntas överstiga tröskelvärdet skall förhandsannonseras minst en gång om året.

Förhandsannonsering behöver bara göras om den planerade upphandlingen överstiger särskilt angivna tröskelvärden (se tabell nedan). Vid beräkningen av tröskelvärdet skall värdet av all planerad offentlig upphandling, såväl över som under tröskelvärdet, av samtliga organisatoriska enheter inom den upp-

1997/98:RR10

Bilaga 1

handlande enheten räknas samman. Vidare skall man ta med det totala värdet för hela den tänkta kontraktsperioden, inklusive eventuella optioner eller förlängningsklausuler. Tröskelvärdena vid förhandsannonsering är desamma för upphandlingar inom försörjningssektorerna som för upphandlingar i övrigt.

Tab. 3.4 Tröskelvärdena för förhandsannonsering enligt förordningen (1996: 581) om tröskelvärden enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling

	Tröskelvärdena uttryckta i
	ECU	SEK
Förhandsannonsering
– av varor och tjänster	750 000	6 994 337
– av byggentreprenader	5 000 000	46 628 913

Annonsen skall sändas till Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer. I annonsen skall det varuområde som annonsen rör anges en- ligt CPV-nomenklaturen (se kap. 4). Annonsen får skrivas på svenska.

Om en upphandling förhandsannonserats påverkar det tidsfristerna för läm- nande av anbud och anmälning av deltagande i anbudsgivning (se nedan).

Annonsering inför en konkret upphandling

Upphandlingar över tröskelvärdena skall annonseras i Tillägg till Europeiska gemenskapernas officiella tidning (på engelska, Supplement to the Official Journal of the European Communities, OJ). Annonsen skall skrivas på något av EU-språken och får inte publiceras någon annanstans förrän annonsen avsänts till tidningen.

Vid annonseringen är det viktigt att se till att alla uppgifter kommer med. Till sin hjälp har leverantörerna förlagor utarbetade av Nämnden för offentlig upphandling.

Efterannonsering

Enligt lagen skall en enhet som avslutat en upphandling över tröskelvärdet inom 48 dagar annonsera hur upphandlingen har avslutats. Inom försörj- ningssektorerna skall en upphandlande enhet som avslutat en upphandling meddela EG-kommissionen hur upphandlingen utfallit inom 60 dagar.

3.8 Vilka tidsfrister gäller?

Över tröskelvärdena

Beroende på vilket upphandlingsförfarande som tillämpas och om den upp- handlande enheten har förhandsannonserat upphandlingen gäller olika tids- frister för leverantörerna att anmäla sitt intresse för att delta i en upphandling eller att lämna anbud. Fristerna räknas från den dag annonsen om upphand- lingen avsändes till Europeiska gemenskapernas tidning respektive den dag inbjudan sändes till leverantörerna. Tidsfristerna för de olika upphandlings- förfarandena framgår av figuren nedan.

1997/98:RR10

Bilaga 1

Fig. 3.1 Tidsfrister för olika upphandlingsförfaranden vid varu-, entreprenad-, och tjänsteupphandling (avser dagar)

Öppen upphandling

Om förannonserat* 37

Selektiv upphandling

	37	40


Om förannonserat*	37	26


Påskyndat 15		10

Förhandlad upphandling

	37		Enligt inbjudan


Påskyndat 15


Annons avsändes		Inbjudan avsändes

* Avser entreprenad- och tjänsteupphandling.

Källa: Offentlig upphandling, Kommerskollegium/NUTEK, 1995

Beträffande upphandlingar inom försörjningssektorerna gäller samma tids- frister vid öppet förfarande som redovisas i figuren. För selektiv och för- handlad upphandling gäller att tidsfristen för att komma in med ansökan eller intresseanmälan om att delta i anbudsgivningen skall vara – om möjligt – minst fem veckor från det att annonsen avsänds. Från det att inbjudan av- sänds bör fristen för att lämna anbud vara minst tre veckor. Finns det sär- skilda skäl kan den senare fristen kortas till tio dagar.

Under tröskelvärdena

Vid upphandlingar under tröskelvärdena föreskriver lagen att leverantörer skall ges skälig tid att lämna anbud.

För upphandlingar såväl över som under tröskelvärdena gäller att anbud som kommer in efter det att tidsfristen löpt ut inte får antas.

1997/98:RR10

Bilaga 1

3.9 Hur prövar och väljer en upphandlare anbud?

Vid prövningen av anbud får endast de utvärderingskriterier som angetts i förfrågningsunderlaget tillämpas. Har den upphandlande enheten påbörjat upphandlingen enligt ett förfarande får man inte avvika från detta förfarande. I undantagsfall får emellertid en upphandling som påbörjats med öppen eller selektiv upphandling övergå i förhandlad upphandling (se ovan). En upp- handlande enhet skall anta det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet eller det anbud som har lägst anbudspris. Vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga, skall enheten ta hänsyn till samtliga omständigheter, såsom pris, leveranstid, driftkostnader, kvalitet, estetiska, funktionella och tekniska egenskaper, service, tekniskt stöd, miljöpåverkan m.m. Om möjligt skall omständigheterna anges rangordnade med det viktig- aste först. Genom ändring i lagen om offentlig upphandling den 1 januari

1998 har alternativet ”ekonomiskt mest fördelaktiga anbud” lyfts fram som huvudalternativ framför lägsta anbudspris.

1997/98:RR10

Bilaga 1

3.10 Formella krav på anbud, statistik, sekretess och jäv

Formella krav på anbud

Lagen om offentlig upphandling innehåller ytterligare en rad formella regler. Anbud och ansökningar om deltagande i anbudsgivning skall lämnas skrift- ligt; anbud per fax är inte giltiga utan måste bekräftas med ett skriftligt an- bud. Lagen innehåller även regler för hur anbud skall tas emot och öppnas liksom regler för förvaring av handlingar m.m. Avtal och överenskommelser om uppdrag skall vara tidsbegränsade och får inte gälla tills vidare.

Statistik

Det åligger upphandlande enheter att lämna statistikuppgifter om sina upp- handlingar till Nämnden för offentlig upphandling (jfr 1 kap. 26 § lagen om offentlig upphandling och lagen (1992:889) om den offentliga statistiken). Nämnden sammanställer och levererar statistiken till EG-kommissionen.

Sekretess

Sekretess gäller vid upphandling i fråga om anbud eller erbjudande intill dess alla anbud eller erbjudanden offentliggörs eller avtal slutits eller ärendet annars har slutförts (6 kap. 2 § första stycket sekretesslagen). Regeln innebär således ett skydd för det allmännas intresse. För att skydda den enskilde leverantören gäller också sekretess om det kan antas att han lider skada av att en uppgift röjs (8 kap. 10 § första stycket). Av bestämmelserna följer att en upphandlare inte får upplysa om vilka man vänt sig till, om man fått in anbud eller ansökningar att få delta i en upphandling och inte heller vilka som läm- nat anbud eller ansökningar. Reglerna medför att konkurrerande leverantörer inte har möjlighet att ta del av varandras anbud förrän avtal har slutits.

Jäv

I lagen om offentlig upphandling finns inte några uttryckliga regler om jäv. Enligt 1 kap. 4 § skall anbudsgivare, anbudssökande och anbud behandlas utan ovidkommande hänsyn, vilket innefattar krav på objektivitet och icke- diskriminering. Nämnden för offentlig upphandling gör bedömningen att detta givetvis också innefattar rena jävssituationer (NOU info -96, s. 48). Innan lagen trädde i kraft fanns det jävsregler såväl i det kommunala upp- handlingsreglementet som i den statliga upphandlingsförordningen (1986:366). Avsaknaden av regler i lagen om offentlig upphandling innebär emellertid inte någon ändrad inställning i frågan enligt nämnden (NOU info 93–95, s. 44). För att få ledning i jävsfrågor hänvisar nämnden till vad som tidigare gällde enligt upphandlingsförordningen respektive det kommunala upphandlingsreglementet (Bestämmelser för statlig upphandling, RRV 1986 respektive Kommunalt upphandlingsreglemente jämte anvisningar, Kom- munförbundet, fjärde upplagan, 1983). Jävsfrågan behandlades inte i sam- band med att lagen om offentlig upphandling infördes.

Vid några tillfällen, efter det att lagen trädde i kraft, har jävsfrågor aktuali- serats i upphandlingssammanhang. T.ex. har Nämnden för offentlig upp- handling, med utgångspunkt i tidigare gällande regler, ansett att en anbuds- givare som har möjlighet att medverka vid och påverka upprättandet av krav- specifikationen inte skall få delta i den följande upphandlingen (NOU info mars 1997, s. 7). Nämnden anser vidare att en bedömning måste göras i varje enskilt fall beträffande den anställdes reella möjligheter att erhålla otillbör- liga fördelar som påverkar konkurrenssituationen i upphandlingen. För upp- handlingar under tröskelvärdena kan de ”gamla” reglerna i upphandlingsreg- lementet ge viss ledning (NOU info mars 1997, s. 7).

Redan vid misstanke om att en anställd har konkurrensfördelar kan det, enligt nämnden, vara oförenligt med lagen om offentlig upphandling att låta honom delta i anbudstävlingen (NOU info mars 1997, s. 7). Omvänt kan uteslutandet av en leverantör, som inte på något sätt erhållit fördelar, strida mot lagen.

Om en leverantör erhåller information eller andra fördelar utöver vad andra leverantörer får kan detta utgöra ett brott mot likabehandlingsprincipen (NOU info mars 1997, s. 7).

Nämnden för offentlig upphandling har också påpekat att en upphandlande enhet bör ha sin verksamhet organiserad på ett sådant sätt att ”onödig miss- tro” mot dess opartiskhet inte kan uppstå. Det föreligger annars risk för att vissa leverantörer inte lämnar något anbud eller att de anbudsgivare, som inte på allvar förväntar sig kunna bli antagna inte lämnar bästa möjliga anbud (NOU info -96, s. 48 f).

1997/98:RR10

Bilaga 1

4 Förfrågningsunderlag och annonsering

Flera av de problem och oklarheter vad gäller offentlig upphandling som diskuterades vid en hearing med anledning av EG-kommissionens utvärde- ring av offentlig upphandling (se nedan) har framkommit som särskilda problem även i revisorernas undersökning. Revisorerna har därför valt att något ytterligare belysa problem som sammanhänger med förfrågningsun- derlaget och annonseringskraven.

1997/98:RR10

Bilaga 1

4.1 Förfrågningsunderlaget

I lagen om offentlig upphandling stadgas att ett förfrågningsunderlag skall tas fram inför en upphandling. Samma krav ställs på all sorts upphandling, för alla typer av varor och tjänster. Domstolsprocesserna som rör offentlig upphandling har i många fall förorsakats av brister i förfrågningsunderlaget (jfr bil. 1).

Förfrågningsunderlaget är det viktigaste dokumentet inför en upphandling. Det krävs för öppenheten i upphandlingen så att leverantörer behandlas lika. Alla som kan vara intresserade av en upphandling skall kunna lämna rele- vanta anbud. För detta krävs att upphandlaren har gjort klart för sig vad det är som skall inköpas. Förfrågningsunderlaget måste således vara klart när en upphandling påbörjas. Det får inte ändras under upphandlingens gång. Om upphandlaren vill ändra sina krav i förfrågningsunderlaget måste upphand- lingen göras om från början.

Förfrågningsunderlaget får inte vara så utformat att någon produkt favorise- ras, särskilda varumärken får inte heller efterfrågas. Miljökrav får ställas när det gäller själva produkten. Däremot anses inte miljökrav kunna ställas på varans framställning eller på transporten av varan från leverantör till konsu- ment. Upphandlaren kan exempelvis inte kräva att varan skall transporteras på visst sätt.

Förfrågningsunderlaget skall också fungera som en sorts filter. Endast leve- rantörer som kan leverera det upphandlaren önskar köpa och som uppfyller vissa minimikrav kommer med i den slutliga anbudstävlingen. Alla leveran- törer som godkänns, dvs. som uppfyller de krav som ställs på leverantörer och som kan leverera enligt förfrågningsunderlaget, skall behandlas som helt likvärdiga. Utslagsgivande skall vara ekonomiskt fördelaktigaste anbud eller lägsta pris. En upphandlare får således inte räkna in andra kriterier som talar för eller emot en leverantör än sådana som direkt framgår av förfrågningsun- derlaget. Alla som har godkänts som leverantör skall ha samma chans.

Problem med förfrågningsunderlag

De problem som speglas i rättsfallen från domstolarna handlar bl.a. om att förfrågningsunderlaget är fel skrivet och att fel krav har ställts. Upphandla- ren kan också ha ändrat sina krav under upphandlingens gång. Många mål

handlar också om att anbuden inte utvärderats i enlighet med förfrågnings-

underlaget – antingen har man utvärderat mot något annat än vad som angi- vits, eller också har man gjort en felaktig bedömning av anbuden.

Det kan tyckas självklart att en upphandlare inför ett inköp gör klart för sig vad som skall köpas. Att ta fram förfrågningsunderlag för standardiserade varor eller tjänster eller för inköp där man exakt vet vad som skall handlas, kvantitet, kvalitet, standard, volym osv. och där varorna redan finns på marknaden, behöver inte heller bli särskilt komplicerat.

I andra fall kan det bli en synnerligen grannlaga uppgift att ta fram förfråg- ningsunderlag. Det gäller exempelvis i fråga om varor eller tjänster som innebär förnyelse och utveckling. Av förfrågningsunderlaget skall bl.a. framgå efter vilka kriterier anbud skall väljas – något som blir extra svårt att fastställa när man efterlyser en vara eller tjänst som inte redan finns utveck- lad på marknaden. I dessa fall kan upphandlingen bli beroende av vilka lös- ningar på den efterfrågade varan eller tjänsten leverantörerna valt. Det blir också mycket komplicerat att utvärdera sådana anbud där kvalitet och resul- tat kanske inte kan mätas förrän efter flera år. Det är heller inte säkert att just de ekonomiska villkoren för upphandlingen skall vara utslagsgivande för sådan upphandling. Revisorerna har under granskningen fått många exempel på att problem har uppstått med att ta fram förfrågningsunderlag. Bl.a. Ban- verket har beskrivit hur svårt det är att utforma förfrågningsunderlag när verket skall upphandla nya bansystem. Förfrågningsunderlag för upphandling av arkitektkonsulter för nya byggnationer är ett annat exempel, eftersom den produkt som efterfrågas är unik.

Några intervjuade myndigheter menar att man har alltför komplicerade upp- handlingar för att på ett vettigt sätt kunna ta fram förfrågningsunderlag och utvärdera anbuden enligt de krav som nu ställs. Ett alternativ till den nuva- rande ordningen – att leverantörer i sina anbud anger såväl kvalitet som pris

– kan då enligt myndigheterna vara att man i stället anger en summa för vilken det skall upphandlas. Anbudet skulle då komma att ge svar på vad leverantören kan erbjuda för den angivna summan.

4.2 Annonsering

En av grundpelarna i EG-direktiven om offentlig upphandling är att mark- nadsmässiga principer skall tillämpas. Det innebär att konkurrens skall stim- uleras och att leverantörer skall få möjlighet att lämna anbud vid upphand- ling. Lagstiftningen är således främst till för att säkerställa en rättvis behand- ling av leverantörer. En förutsättning för att upphandling över huvud taget skall komma till stånd är att upphandlingsbehov blir kända. Krav finns därför på annonsering av offentlig upphandling.

Förhandsannonsering

Förhandsannonsering är ett lagstadgat krav. Annonseringen innebär dock inte någon förpliktelse för upphandlaren att genomföra annonserade upphand- lingar. Syftet med förhandsannonsering är att i förväg uppmärksamma poten-

1997/98:RR10

Bilaga 1

tiella leverantörer på upphandlingsplaner och att ge signaler om eventuellt nya marknader.

En upphandlande enhet skall således informera om sina upphandlingar över 750 000 ecu – enligt NOU info december 1996 motsvarande 6 994 000 svenska kronor – som enheten planerat för varje varuområde. Värdet beräk- nas på det uppskattade sammanlagda värdet av alla upphandlingar, såväl över som under tröskelvärdena, som planeras av samtliga organisatoriska enheter inom den upphandlande enheten för det kommande året.

Förhandsannonsering skall göras i början av varje budgetår. För upphandling inom försörjningssektorerna räcker det med annonsering någon gång under året. Enligt Nämnden för offentlig upphandling förhandsannonserades 229 upphandlingar för år 1995 och 212 för år 1996 (NOU info mars 1997).

Problem med förhandsannonsering

Flera enheter som ingått i revisorernas undersökning har meddelat att man inte förhandsannonserar. De flesta anger som orsak att en förhandsannonse- ring för deras del omfattar stora belopp och att upphandlingsbehovet vid årets början fortfarande är så oprecist att det inte ger någon ledning alls för presumtiva leverantörer. Det kan också vara svårt att bedöma stora investe- ringsupphandlingar budgetårsvis. För ett företag uppstod missförstånd; leve- rantörerna förutsatte att det var en konkret upphandling. När leverantörerna fick veta att upphandling skulle komma att ske under året togs personliga kontakter med myndighetens inköpspersonal. Detta gjorde att ledningen, när den faktiska upphandlingen skulle genomföras, hade blivit osäker på opar- tiskheten bland de inköpare som skulle genomföra upphandlingen.

I lagen finns inga sanktioner angivna för upphandlare som försummar att förhandsannonsera.

Efterannonsering

Inom 48 dagar efter avslutad upphandling (60 dagar för försörjningsenheter) skall resultatet av upphandlingen annonseras. Även sådan annonsering är obligatorisk. Den presenteras endast i databasen Tenders Electronic Daily, TED, som är den elektroniska varianten av Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Syftet med efterannonsering sägs vara att leverantörer skall kunna se hur upphandling gjorts inom olika områden, vilka som tecknat kontrakt osv. När stora företag träffat avtal om exempelvis omfattande bygg- nads- eller anläggningsarbeten får andra företag information om detta. Ett skäl för efterannonsering kan då vara att små, lokala företag kan kontakta det stora företaget och erbjuda sina tjänster som underentreprenör. På så sätt kan små och medelstora företag hitta arbetstillfällen.

Statistik från upphandlingar som efterannonserats under perioden 1 januari 1996–10 februari 1997 har av Nämnden för offentlig upphandling använts till att konstatera vilket utvärderingskriterium som använts:

1997/98:RR10

Bilaga 1

Lägsta pris:	3–5 %
Ekonomiskt mest fördelaktiga:	95– 97 %

Källa: NOU info mars 1997

Under perioden (januari 1996–10 februari 1997) hade lägsta pris som utvär- deringskriterium förekommit i sju upphandlingar. Dessa gällde tryckning av lagar och författningar, överföring av uppslagsverk till cd-rom, två transport- tjänster, fönstertvätt, bärgningstjänst och installation av dataprogram. I inget fall gällde det s.k. utvecklingstjänster där utvärderingsprincipen genomgå- ende har varit ”ekonomiskt mest fördelaktiga anbud”.

Myndigheter hanterar efterannonsering på olika sätt. Som nedan framgår i fråga om trafikverken efterannonserar vissa efter varje upphandling, andra samlar ihop upphandlingar som gjorts kvartalsvis för hela regioner. Informat- ion om efterannonsering görs på papper. Informationen kan vara detaljerad och omfatta många sidor. Disketter används inte. I Bryssel bearbetas inform- ationen och läggs in på data. Efterannonsering är lagstadgad. Det är dock upp till den enskilda myndigheten att ombesörja sådan annonsering. Några sanktioner för utebliven efterannonsering finns inte. Ingen av de myndigheter som intervjuats under granskningen har sett någon fördel för egen del med efterannonsering.

Problem med annonseringen

Även om annonsering är en förutsättning för affärer och annonseringsplikt därför i sig är bra kritiseras den nuvarande utformningen. De främsta pro- blemen är bristen på tillgänglighet, tidsfördröjningen och hanteringen inom EU. Ett allmänt omdöme är att annonseringen tar mycket kraft och resurser men ger föga utbyte. Annonseringen har inte lett till några flera affärer. Upp- handlare förlitar sig inte heller på den lagstadgade annonseringen. De verk som intervjuats har förutom annonsering aktivt uppmärksammat tänkbara leverantörer på upphandlingsbehovet genom fax eller brev.

Europeiska gemenskapernas tidning innehåller en stor mängd annonser om upphandling inom många olika områden. För leverantörer gäller det att få tag i information om annonserade upphandlingar inom sitt eget område. Alla annonser som införs i tidningen överförs, som nämnts, till en databas. Pro- blemet med databasen är dock framför allt att den inte är allmänt tillgänglig. Det krävs t.ex. licens för att söka i den. För att oberoende av språk kunna identifiera olika produkter används s.k. CPV-koder (Common Procurement Vocabulary). Olika produktgrupper har getts olika sifferkombinationer. Man kan exempelvis söka på majsprodukter som har en sifferkombination, eller på potatis som har en annan sifferkombination.

Leverantörer kan således, genom att köpa information från särskilda företag i Sverige, informera sig om annonser i databasen TED. Man kan även köpa information direkt från databasen i Luxemburg. Intresset för annonserna är dock lågt från svenska leverantörer. På Industriförbundet har man uppfatt- ningen att intresset skulle öka om informationen var mer lättillgänglig – via

1997/98:RR10

Bilaga 1

Internet. Denna synpunkt delas av EG-kommissionen som i sin grönbok	1997/98:RR10
anför att tillgänglighet på Internet skulle locka fler att läsa annonserna.	Bilaga 1
Under granskningen har studiebesök gjorts på ett privat företag som förmed-
lar annonser från databasen till svenska leverantörer. Företaget hade ca 200
kunder som prenumererade på annonser. Det kunde konstateras att hante-
ringen i Bryssel inför publicering tog minst 10 dagar i anspråk. Anbudstiden
räknas från det datum som annonsen lämnat upphandlaren. Anbudstiden är
52 dagar. Den praktiska hanteringen av annonseringen reducerade således
anbudstiden med närmare 20 %.
Ett annat problem är att den information som framkommer i annonser inte är
helt entydig. Det är ibland svårt att förstå vad upphandlingen avser. Upp-
handlare kan välja vilket språk man vill annonsera på. Komiska situationer
har uppstått när leverantörer har lämnat anbud på varor som inte efterfrågats
i upphandlingen.
Trots kraven på annonsering känner små och medelstora företag, enligt Indu-
striförbundet, ofta inte till att det pågår en upphandling. Enbart för att upp-
handlingsbehovet uppmärksammas finns inte heller alla förutsättningar för
att lämna ett anbud. Internationella affärer kräver att leverantören har en viss
minimiutbildning i hur man praktiskt går till väga även om företaget upp-
märksammat en intressant upphandling.
Sveriges offentliga inköpare (SOI) har i sitt remissvar på EG-kommissionens
utvärdering (se nedan) påpekat att det är en myt att det kommer fler ut-
ländska anbud om upphandlingar annonseras i Europeiska gemenskapernas
officiella tidning. De utländska intressenter som kan tänkas avge anbud finns
redan representerade som generalagenter och agenter i Sverige eller har
dotterbolag här.
Organisationen konstaterar samtidigt att annonseringen haft en positiv effekt
genom att svenska leverantörer befarat konkurrens och därför vinnlagt sig
om ett bra anbud. En annan positiv faktor har enligt föreningen varit att
upphandlande enheter tvingats förbättra sitt förfrågningsunderlag. Detta har
medfört en större säkerhet vid anbudsförfarandet och lett till att leverantörer-
na kunnat minska behovet av riskmarginaler.

5 Samordnad upphandling

Enligt lagen om offentlig upphandling är ramavtal ett ”avtal som ingås mel- lan en upphandlande enhet och en eller flera leverantörer i syfte att fastställa samtliga villkor för avrop som görs under en viss period” (1 kap. 5 §). I författningskommentarerna till lagen (prop. 1992/93:88, s. 62) anges att den beskrivning av ”framework agreement” som görs i direktiven (90/531/EEG, art. 1.4) i stora drag motsvarar svenska avropsavtal, dvs. avtal som sluts centralt eller av vissa aktörer och anger ramvillkor, som sedan mindre aktörer kan åberopa. Ramavtalet skall vara tidsbegränsat. Någon precisering i övrigt av villkor om pris och kvantitet i ramavtalet – som angivits i EG-direktivet – bedömdes inte som nödvändig för det svenska begreppet. Däremot måste förekomsten av ramavtal göras känd för marknaden.

1997/98:RR10

Bilaga 1

5.1 Nuvarande inköpssamordning genom ramavtal

Den statliga inköpssamordningen i Sverige syftar till att varor och tjänster skall kunna skaffas till fördelaktigare villkor jämfört med om varje myndig- het upphandlade för sig.

Inköpssamordning inom staten organiseras för närvarande så att tolv statliga myndigheter fungerar som s.k. funktionsansvariga myndigheter. Det gäller myndigheter som har omfattande upphandling av en vara eller tjänst. Den myndighet som är funktionsansvarig ansvarar för att samordna upphandling- en inom sitt område och träffar ett eller flera ramavtal som även kan använ- das av andra myndigheter. Funktionsmyndigheten skall se till att inköpssam- ordningen inom området utvecklas i takt med utbudet på marknaden och efterfrågan hos myndigheterna. Riksrevisionsverket har ansvar för en över- gripande samordning. Verket skall utveckla inköpssamordningen och ge uppdrag till de funktionsansvariga myndigheterna. Riksrevisionsverket be- stämmer även vilken funktionsansvarig myndighet som skall ansvara för enskilda upphandlingar av ramavtal.

Funktionsansvariga myndigheter för 1997:

Arbetsmarknadsstyrelsen	Militära servicekontoret
Banverket	Postens Inköpscentral AB
Fortifikationsverket	Rikspolisstyrelsen
Försvarets materielverk	Riksrevisionsverket
Försvarets sjukvårdscentrum	Statskontoret
Luftfartsverket	Verket för högskoleservice

Riksrevisionsverket ger varje år ut en katalog över de ramavtal som verket samordnar – Ramavtal statlig inköpssamordning. Den senaste utgavs i bör- jan av 1997. I verkets information anges att katalogen kommer att bli till- gänglig på Riksrevisionsverkets hemsida på Internet. Verket framhåller att myndigheterna bör utnyttja ramavtal och andra former av inköpssamordning om inte särskild upphandling eller annan lösning ger förmånligare villkor.

Verket betonar samtidigt att ramavtalen inte får användas så att prisuppgifter

m.m. i avtalen används för att myndigheten skall få förmånligare villkor hos annan leverantör. Det är frivilligt för den enskilda myndigheten att använda ett av staten träffat ramavtal eller göra en egen upphandling. Myndigheter som väljer att genomföra en egen upphandling inom områden där ramavtal finns bör, enligt anvisningarna, även begära in anbud från den leverantör som tecknat ramavtal. Å ena sidan får en upphandlare således inte jämföra ramavtalets villkor med andra leverantörers, å den andra sidan ges en upp- handlare möjlighet att få bättre villkor hos ramavtalsleverantören om han själv gör en upphandling.

En fördel för upphandlaren är att någon ny upphandling inte behöver göras när ramavtal utnyttjas; den har redan gjorts av den ramavtalsslutande myn- digheten.

Funktionsmyndigheter är, som nämnts, i de flesta fall myndigheter som själva träffar stora avtal. De ramavtal som träffas skall då även kunna använ- das av andra. Funktionsmyndigheterna träffar i många fall ramavtal med endast en leverantör för varje vara eller tjänst. Statskontoret är funktions- myndighet trots att man har en relativt liten upphandling för eget behov. Kontorets ramavtal är således främst till för andras upphandling, främst inom IT-området. Statskontoret träffar ramavtal med flera leverantörer. För exem- pelvis datorer har man för närvarande ramavtal med tio leverantörer i ett tvåårskontrakt. Eftersom hela den offentliga sektorn – således inte enbart statliga verksamheter – numera kan använda Statskontorets ramavtal, kan det handla om stora leveranser för leverantörer som får träffa ramavtal. Enligt uppgift från Statskontoret får man också mycket låga priser i de ramavtal som träffas. I kravspecifikationen anges att villkoren skall vara föränderliga eftersom förändringar sker mycket snabbt inom IT-branschen; kvalitetskra- ven skall dock uppfyllas.

Statskontoret har i information på Internet givit några råd om hur man an- vänder ramavtalen. Statskontoret ger rådet till användande enheter att göra en pris- och produktkontroll när man handlar enligt ramavtal. Detta beror på att pris- och produktutvecklingen inom IT-området. Den upphandlande myndig- heten uppmanas att ta kontakt med de utvalda leverantörerna och diskutera leveransens omfattning och innehåll för att få en lösning anpassad till egna behov. Leverantören får också ange vilket priset blir när ramavtalet tillämpas med den valda lösningen. Däremot är det enligt Statskontoret inte tillåtet att ta in offerter från leverantörerna eftersom man då hamnar i en ny upphand- ling. Med offerter menar Statskontoret då att samtliga villkor skall tas in på nytt, dvs. även leveransvillkor o.d. som avtalats i ramavtalet.

Beroende på den upphandlade varans eller tjänstens karaktär ger statliga myndigheter således olika signaler när det gäller användandet av ramavtal. Statskontorets ramavtal ger intryck mer av att vara en s.k. prekvalificering av leverantörer eftersom villkoren i avtalet förutsätts testas på nytt vid inköpet och förändras i förhållande till ramavtalet.

1997/98:RR10

Bilaga 1

Någon central uppföljning av ramavtalen görs inte. Leverantörer är dock skyldiga att informera den upphandlande myndigheten om de inköp som genomförts.

Funktionsmyndigheterna tar ut en avgift från leverantören för de inköp som gjorts på ramavtalen. Det är upp till varje funktionsansvarig myndighet att bestämma om sina avgifter. Procentsatsen varierar från 0 till 5 % beroende på vem som är funktionsmyndighet och vad som upphandlats. Tanken är att myndigheten skall ta ut en avgift som täcker kostnaderna för att vara funkt- ionsmyndighet. Myndigheten får behålla dessa intäkter. Vissa myndigheter får in stora summor medan andra inte tar ut några avgifter alls.

Statskontoret beräknar intäkter på 15 miljoner kronor från de IT-företag som träffat ramavtal. De båda andra stora funktionsmyndigheterna i samman- hanget, Försvarets materielverk och Verket för högskoleservice, beräknar intäkter på 10 miljoner kronor respektive 1,7 miljoner kronor. Arbetsmark- nadsstyrelsens avtal används främst av försäkringskassan och gäller betald flyttning för arbetssökande, Försvaret och Svenska kyrkan. Rikspolisstyrel- sen har först från mars 1997 börjat ta ut avgift när det gäller myndigheters inköp av bilar på polisens avtal; för annonsförmedling fick man förra året in 80 000 kronor. Banverket har haft uppfattningen att just det faktum att man var ramavtalsslutande myndighet medförde så stora fördelar – med stora volymer och bra priser – att det var en tillräcklig upphandlingsfördel. Några avgifter från andra avropande myndigheter har man därför inte tagit in.

Myndigheter kan också ge ut egna direktiv för hur ramavtal skall användas. Så har exempelvis Vägverket centralt (26 juni 1997) beslutat om anvisningar för hur ramavtal skall användas. Vägverkets anvisningar förutsätter att myn- digheten träffar ramavtal med en eller ett fåtal leverantörer för samma vara eller tjänst.

I praktiken förekommer det att ramavtal träffas med ett stort antal leverantö- rer för samma produkt eller tjänst. Det förekommer att upphandlare träffar ramavtal med samtliga anbudsgivare. Det förekommer också att mer än hundra ramavtal träffas för samma produkt.

5.2 Samordning, centralisering och decentralisering av upphandling

Om en upphandlande enhet samtidigt skall göra flera upphandlingar av varor och tjänster av samma typ skall det sammantagna värdet av dessa inköp beräknas – inköpen ses i detta avseende som endast en upphandling. Däre- mot måste inte själva inköpet samordnas utan kan delas upp på flera leveran- törer. Om värdet av den sammantagna upphandlingen överskrider tröskelvär- det skall dock varje delupphandling – oavsett värde – göras enligt reglerna för upphandling över tröskelvärdet.

Definitionen av upphandlande enhet framgår av kapitel 3 ovan. Ofta är en kommun eller en statlig myndighet en upphandlande enhet. Tanken bakom

1997/98:RR10

Bilaga 1

samordningen är att större volym borde ge bättre villkor. Det finns dock exempel på nackdelar och risker med samordning.

Länsstyrelsens rapport

I en rapport (1996:15) från Länsstyrelsen i Stockholms län om erfarenheter från upphandling i Stockholms län finns exempel på att alltför stora upp- handlingsvolymer kan ha en konkurrensbegränsande effekt. Sju av länets kommuner genomförde en samordnad upphandling av s.k. hem för vård och boende till ett värde av ca 120 miljoner kronor per år. Trots ett anbudsförfa- rande enligt lagen om offentlig upphandling var konkurrenssituationen otill- fredsställande. Kommunernas gemensamma behov var nämligen större än det samlade utbud som de lokala vårdinstitutionerna kunde erbjuda. Institut- ionerna var, enligt berörda kommuner, väl medvetna om detta faktum. Följ- den blev att priserna drevs upp och att flera institutioner helt avstod från att lämna in anbud, då de kände sig säkra på att ändå anlitas för någon del av det samlade vårdbehov som upphandlingen omfattade. Institutionerna kunde också samstämmigt neka till vissa av de krav som kommunerna uppställt utan att riskera något uppdrag.

Länsstyrelsen fann även bl.a. att kommunerna bör undvika att upphandla hela sitt livsmedelsbehov på en gång eftersom detta, på motsvarande sätt, reducerar konkurrensen. Stora upphandlingsvolymer visade sig även där minska möjligheterna för små och medelstora företag att delta i upphand- lingen.

Kan myndigheters resande samordnas?

Revisorerna har under granskningen uppmärksammats på förhållandet att samordning inte görs när det gäller upphandling av statliga myndigheters resor. Militära servicekontoret är funktionsansvarig myndighet när det gäller Kronflyg, Kronhotell och Kronkonferens. Upphandling av sådana flygtjäns- ter för andra myndigheter än Försvaret innebär att Militära servicekontoret abonnerar på ett antal sittplatser på vissa turer till rabatterat pris. Platserna säljs vidare till statliga myndigheter. Ett exempel på en samordning som gjorts genom Kronflyg är samordnade resor till Bryssel våren 1997. Intresset från resenärerna var dock svagt varför Militära servicekontorets engagemang avvecklades.

Någon samordning av statens resetjänster i övrigt finns inte. Stora upphand- lare av resor är exempelvis Regeringskansliet, Riksdagens förvaltningskontor och Riksrevisionsverket. Var och en av dessa träffar avtal för det egna beho- vet. Inga avropsavtal finns. Luftfartsverket har träffat ett rikstäckande avtal för sin verksamhet. Man har resebyråservice i Norrköping. Diskussioner fördes inför avtalet med SMHI men man fann att önskemålen om resor, hotell etc. var så olika att en samordning knappast blev lönsam. Luftfartsver- ket menar att man ändå fått ett så bra avtal att det inte kunde ha blivit för- månligare om man samordnat sig med andra.

1997/98:RR10

Bilaga 1

Det är således upp till varje myndighet att själv ordna med sitt resande. I stort	1997/98:RR10
sett 300 statliga myndigheter förhandlar var för sig med leverantörer – SAS,	Bilaga 1
Lufthansa, SJ osv. – om sitt resande. Varje myndighet förhandlar även om
kringtjänster som hotell, bussanslutningar, båtanslutningar osv. Det är svårt
att se om man träffat ett ”bra” avtal eller inte. Jämförelse med andra kan inte
göras eftersom innehållet i träffade avtal är hemligt.
Hanteringen av resetjänster är inte endast en fråga om att få förmånliga bil-
jett- och hotellpriser. Av undersökningar som gjorts bl.a. av internationella
kreditkortsföretag och konsulter framgår att det är en allmän bedömning i
resebranschen att kostnaderna för reseadministration uppgår till 50 % av de
direkta kostnaderna. Den offentliga sektorn i Sverige upphandlar resor för ca
20 miljarder kronor varje år. Till detta skulle då läggas ytterligare 10 miljar-
der kronor i reseadministration. Riksrevisionsverket menar att samordning av
byråkratin, införande av IT, datorisering av resehanteringen m.m. skulle
kunna minska statens administrationskostnader. Hur detta skall göras har ett
”Resenätverk i staten” med representanter från den offentliga sidan diskute-
rat. Arbetet har sponsrats av Statens förnyelsefond. Någon överenskommelse
om hur en samordning skall genomföras har ännu inte träffats.
Samordningens konsekvenser för små företag
I en skrift med titeln Småföretag, Förslag för ökad tillväxt har Konkurrens-
verket tagit upp småföretagens situation i offentlig upphandling. Enligt ver-
ket finns en tendens att alltfler upphandlingar omfattar stora inköpsvolymer
eller entreprenader som endast ett mindre antal företag har tillräcklig kapa-
citet för att klara. En upphandlare kan dock genom det sätt på vilken upp-
handlingen görs gynna eller missgynna små företag. Beställningar kan delas
upp i mindre delar för att öka antalet anbudsgivare. Småföretagen kan också
samarbeta om anbud. Båda dessa lösningar medför enligt verket ökad kon-
kurrens och pressade priser vid givna kvalitetskrav.
Vad gäller statens ramavtal har småföretag enligt Konkurrensverket ofta
svårt att hävda sig. Ofta är det enbart de större företagen som har tillräcklig
kapacitet. Avropsavtal kan också enligt verket missgynna småföretag på
grund av att beställarna normalt inte kan precisera den totala inköpsvolymen
i förväg. Detta leder till en ökad affärsrisk för leverantören som denne måste
väga in vid beräkningen av anbudspriset. Småföretagen kan i det avseendet
ha svårare med kapitalförsörjningen.
5.3 Riksrevisionsverkets utvärdering av statlig
inköpssamordning
Det nuvarande systemet för statlig inköpssamordning föregicks av en utvär-
dering av Riksrevisionsverket (dnr 1987:1441). Utvärderingen visade att
samordningen gav såväl förmånliga inköpspriser som låga administrativa
kostnader. Av de fallstudier som gjordes framgick att avropsavtalen, vid
jämförelser med andra avtal, erbjudit mycket bättre ekonomiska villkor.
Myndigheter som valt andra vägar hade fått betydande merkostnader. Riks-	58

revisionsverket ansåg det då möjligt att åstadkomma ytterligare besparingar	1997/98:RR10
på i storleksordningen 10 % av avropsavtalen, framför allt genom en större	Bilaga 1
köptrohet från upphandlande enheter. Man ville även bredda användningen
av ramavtal till andra områden.

5.4 Revisorernas enkät om ramavtal

Inom ramen för granskningen har en enkät sänts till 121 statliga myndigheter och bolag med frågor om ramavtal och samordnad upphandling. Frågorna har avsett såväl den egna organisationens avtal – som då nyttjas av flera användare inom organisationen – som de avtal som samordnas av Riksrevis- ionsverket. Endast fyra myndigheter har avstått från att besvara enkäten. Syftet med enkäten har varit att få en bild över hur ramavtal och samordnad upphandling genomförs och hur myndigheter ser på ramavtal.

Enkäten har gått ut till såväl stora som små myndigheter. Varje svarande har uppmanats att svara för sin egen upphandling. Således har huvudkontoret svarat enbart för huvudkontorets upphandling medan distrikt i förekom- mande fall svarat för sin egen.

Frågorna och en sammanställning av svaren framgår av underbilaga.

Egna ramavtal

Med egna ramavtal avses avtal som träffats av myndigheten själv, således ingår inte de avtal som träffats av funktionsmyndigheterna. Antalet ramavtal som myndigheten träffat för den egna organisationen varierar kraftigt mellan de svarande. Många har inga eller något enstaka ramavtal, exempelvis polis- myndigheter, medan Rikspolisstyrelsen har 100 ramavtal för organisationen. Polismyndigheten i Stockholms län har dock angett 22 egna ramavtal.

Norra Smålands regemente, I 12, anger att regementet har 39 egna ramavtal. Ett annat regemente, Norrlands dragonregemente, har däremot inga. Där har man överlåtit avtalen till Milo Norr i Boden som har 12 ramavtal.

Banverkets centrala enhet har inga ramavtal för den egna upphandlingen. Samtliga sådana avtal har för Banverkets del träffats av regionerna; framför allt den västra regionen har angivit ett stort antal ramavtal. Vägverkets cen- trala enhet har några ramavtal. Men även för den myndigheten gäller att flertalet ramavtal ligger på regionerna. Kronofogdemyndigheten i Eskilstuna har träffat 35 ramavtal medan Kronofogdemyndigheten i Umeå inte har några alls.

Inom undervisningssektorn finns det få ramavtal inom den egna organisat- ionen. Varken Statens skolverk, Högskoleverket eller Centrala studiestöds- nämnden har några egna ramavtal. Detta gäller även för kulturområdet. Kungliga biblioteket, Statens kulturråd, Riksarkivet, de fyra museerna – Naturhistoriska riksmuseet, Statens sjöhistoriska museer, Stiftelsen Nordiska museet och Stiftelsen Tekniska museet – saknar alla egna ramavtal. Riksan-

tikvarieämbetet har träffat två ramavtal och Statens historiska museer tre.

Sammanlagt har 48 av de 121 myndigheterna och bolagen uppgivit att de inte har något ramavtal. Flest egna ramavtal finns hos Lantmäteriverket (200), Banverkets västra region (175) och Sjöfartsverket (122).

Kan man ha fler ramavtal?

Sammanlagt 41 svarande anger att avtal som träffas i vissa enskilda frågor med fördel skulle kunna ersättas med ramavtal för hela organisationen. Lo- kala och regionala enheter har uppslag om ramavtal i det praktiska arbetet. Många anser att ramavtal kunde träffas om hotell, kopiering, kontorsmate- riel. Tre av fem tillfrågade polismyndigheter, polismyndigheterna i Blekinge, Dalarna och i Umeå, har förslag på ramavtal om utrangerade fordon, service- avtal om bilar, bilbärgning och transporter som beställs av Polisen. Riksan- stalten Kumla har förslag till ramavtal om bröd, grönsaker och råmaterial till industridelen. Norrlands dragonregemente anser att det skulle vara bra med ett ramavtal med den lokala Intersportaffären. Det finns förslag till ramavtal om översättnings- och utbildningstjänster, el och drivmedel och tvätt av överdragskläder (Statens järnvägar).

Banverkets huvudkontor anser inte att det behövs fler ramavtal. Det anser däremot Södra och Västra regionerna (besiktningar, maskintjänster, projekte- ring, projektledning, bergtekniska konsulter och vägkorsningsplattor). Inom Vägverket anser såväl huvudkontoret som fyra regionala enheter att fler ramavtal borde träffas för konsulter, hotell och konferenser, annonser, kon- torsmateriel m.m.

Ramavtal som samordnas av Riksrevisionsverket

Användningen av de statliga ramavtal som samordnas av Riksrevisionsverket varierar också kraftigt mellan de svarande. En del myndigheter använder inte alls de centralt träffade avtalen medan andra alltid använder dessa avtal vid upphandling (Lotteriinspektionen). Användningsfrekvensen skiljer sig även inom organisationerna. Således använder Polismyndigheten i Dalarna Riks- revisionsverkets avtal till 80 % av upphandlingen medan både polismyndig- heten i Södra Älvsborg och i Umeå anger ungefär 5 %. De tre enheter från Försvarsorganisationen som tillställts enkäten använder Riksrevisionsverkets avtal i stort sett lika mycket, 25–30 %. Försäkringskassorna använder däre- mot ramavtalen i mycket olika grad. Försäkringskassan i Kalmar använder inte alls Riksrevisionsverkets avtal medan Södermanlands läns allmänna försäkringskassa använder sig av avtalet till ca 85 %.

För en del myndigheter är upphandlingen av så stora mått att även om ramav- tal används i en liten utsträckning, omfattar de ändå avsevärda belopp. Väg- verkets regioner använder ramavtal på mycket olika sätt. Den störste använ- daren av Riksrevisionsverkets ramavtal är Region Mitt med 75 % av sin årsupphandling. Vägverket Region Stockholm använder ramavtalen till 0,05 % av sin upphandling vilket motsvarar ca 10 miljoner kronor. Vägver- kets Region Sydöst inte har inte några egna ramavtal och använder inte heller de ramavtal som samordnas av Riksrevisionsverket.

1997/98:RR10

Bilaga 1

Tullverket utnyttjar i hög grad Riksrevisionsverkets avtal. Detsamma gäller Kronofogdemyndigheten i Umeå. Däremot utnyttjar inte andra tillfrågade kronofogdemyndigheter ramavtalen. Inom kultursektorn uppger många att de använder avtalen. Således anger Riksantikvarieämbetet att man till hela 80 % av upphandlingen använder Riksrevisionsverkets avtal, även Tekniska mu- seet har så stor användning.

Mer än hälften, 70 av de svarande, anger att de alltid kontrollerar villkoren i Riksrevisionsverkets ramavtal inför egen upphandling. 29 anger att man kontrollerar ibland. När det kommer till egentlig upphandling anger 26 myn- digheter att man alltid använder ramavtalen när det finns sådana som täcker upphandlingen. Fem säger att man aldrig använder avtalen. Polismyndighet- en i Södra Älvsborg uppger att man i första hand använder Polisväsendets egna ramavtal, i andra hand Riksrevisionsverkets. På samma sätt använder försvarsenheter i första hand ramavtal som tecknats av Försvars-makten. Norrlands dragonregemente köper enstaka varor på orten. Hallands läns allmänna försäkringskassa anser att det är svårt att få med alla på att alltid kontrollera ramavtalen först. Statens institutionsstyrelse använder sig av Riksrevisionsverkets avtal om inte förmånligare avtal kan nås lokalt.

Det främsta skälet till att man inte använder Riksrevisionsverkets avtal upp- ges vara att det inte finns något ramavtal för den aktuella varan eller tjänsten. Några, som Riksdagens förvaltningskontor och enheter inom Banverket och Vägverket, skulle ha använt ramavtal om man känt till att sådana fanns. 63 svarande uppger att man fått lägre pris eller lägre totalkostnad hos annan leverantör, 30 att det är ett begränsat sortiment i ramavtalen. Produkterna som tillhandahålls genom ramavtalen är inte tillräckligt miljöanpassade och inte heller tillverkning, transportväg och transportsätt anser sex av de sva- rande. Bara två anser ramavtalen krångliga att använda medan fyra anger att man vill sköta upphandlingen själv.

Vad är viktigast för att upphandlare skall delta i statlig inköpssamordning?

De svarande har ombetts prioritera mellan elva olika alternativ vad gäller villkor för att köpa enligt Riksrevisionsverkets ramavtal. Låg totalkostnad har de flesta (55 svarande) angivit som prioritet ett. I övrigt är bilden mycket spridd av vad som är viktigt. Endast fyra anger att samordning är ointressant för deras verksamhet.

Vilka är huvudmotiven för val av lokal leverantör?

Det främsta skälet till att välja en lokal leverantör i stället för att köpa enligt ramavtal anges också vara att totalkostnaden blir låg. Det anser 58 svarande. På andra plats kommer tillförlitlig kvalitet tätt följd av snabb service. Miljöa- spekter, lägsta pris, kontakt med leverantören m.m. prioriteras inte.

1997/98:RR10

Bilaga 1

5.5 Utredning om effektivare statlig inköpssamordning

Utredningen om effektivare statlig inköpssamordning har i ett betänkande i september 1997 föreslagit vissa förändringar i nuvarande organisation (SOU 1997:130). Det övergripande målet för utredningen har varit att verka för att de statliga inköpen effektiviseras. Detta skulle i första hand ske genom att det statliga systemet för inköpssamordning utvecklades. Inköpssamordning skall, enligt direktiven, även fortsättningsvis bygga på frivillighet. Ramavtal har förutsatts utgöra ett centralt inslag i samordningen.

Enligt utredningen saknas för närvarande i väsentliga delar detaljerad in- formation om utnyttjandet av befintliga ramavtal. Utredningen har dock föreslagit en del förändringar av det nuvarande systemet. Utredningen anser att den nuvarande ramavtalsverksamheten är ändamålsenlig trots att den stagnerat under de senaste åren. Man anser att ramavtalen skall täcka de mest angelägna områdena för samordning, dvs. homogena och standardiserade produkter som upphandlas i stor omfattning. Även andra former för samord- nad upphandling bör utvecklas, t.ex. samordnade inköp med preciserade kvantiteter enligt bindande avtal mellan parterna.

Huvuddraget i det nuvarande systemet med funktionsansvariga myndigheter föreslås behållas. Utredningen föreslår att Riksrevisionsverket befrias från uppdraget att vara central samordningsmyndighet och att samordningen i stället uppdras åt Kammarkollegiet. Kollegiet föreslås även få i uppdrag att närmare utveckla vissa konkreta frågor, exempelvis vilken typ av inköp som bör samordnas eller inom vilka verksamhetsområden samordning bör ge- nomföras. Av den personal som skall arbeta med frågorna krävs ett bety- dande engagemang, stor initiativförmåga och förmåga att kunna påverka. Däremot finns det enligt utredningen inget behov av allmän upphandlings- kompetens på den centrala nivån. Stöd i konkreta upphandlingssituationer förutsätts ges av den funktionsansvariga myndighet som träffat ramavtalet. Olika myndigheter övervägdes för denna samordningsfunktion, bl.a. Nämn- den för offentlig upphandling. Utredningen ansåg det dock inte lämpligt att lägga samordningsansvaret på nämnden på grund av nämndens tillsynsupp- gifter. Dessutom ansågs nämndens kompetens inriktad mot det rättsliga området.

Utredningens förslag är för närvarande på remiss.

1997/98:RR10

Bilaga 1

5.6 Inköpssamordning i Danmark

I Danmark ombesörjs samordning av den offentliga upphandlingen bl.a. av ett aktiebolag – Statens og Kommunernes Indkøbs Service A/S. Bolaget ägs till 55 % av staten och till 45 % av kommunerna. Danmarks offentliga upp- handling uppgår till ca 90 miljarder danska kronor. Det sammanlagda mark- nadsvärdet på de varor och tjänster som upphandlas inom de områden för vilka bolaget tecknat ramavtal uppgår till ca 15 miljarder danska kronor. Offentliga upphandlare använder bolagets ramavtal till inköp för 2,3 miljar-

der danska kronor, dvs. till ca 15 % av den möjliga upphandlingsmarknaden.	1997/98:RR10
Bolaget har nio professionella upphandlare.	Bilaga 1
Statens og Kommunernes Inkøbs Service A/S har ramavtal med 600 leveran-
törer. Målet är att effektivisera offentliga inköp. En strävan är att nå leveran-
törer som fungerar nära upphandlarna över hela Danmark. Myndigheter,
institutioner och andra offentliga verksamheter är fria att använda sig av de
ramavtal bolaget träffar. Man erbjuder inköpsexpertis och för upphandlaren
resursbesparande inköpsprocedurer.
Bolaget är helt självfinansierat. För att få använda ramavtalen betalar upp-
handlande enheter en abonnemangsavgift på 1 000 danska kronor per år.
Dessutom tar bolaget ut en avgift på priset för produkter/tjänster som köps
över ramavtalen, i genomsnitt 0,8 %. Bolaget går med vinst.
Av ramavtalen framgår de villkor som gäller vid beställning. Priset åsätts i
prislistan med en rabattsats på lägsta dagspris. Rabatten ökar med beställ-
ningens storlek. Kunden kan inte ändra priset eller rabatten. Inte heller får
kunden skapa en egen konkurrenssituation mellan leverantörer som träffat
ramavtal.
Bolaget avtalar huvudsakligen om standardiserade varor och tjänster. Ut-
vecklingsprodukter och utvecklingstjänster ingår inte i bolagets ramavtal.
Avtalens längd varierar från ett år (kopiatorer) till sju år (för revision). Led-
ningen menar att lägre priser än i ramavtalen inte kan nås hos andra leveran-
törer. Däremot finns andra faktorer som gör att inköpare inte använder sig av
ramavtalen i sin upphandling. Det kan exempelvis gälla relationer mellan
upphandlare och leverantörer som inte enkelt kan ersättas. Det kan även gälla
sådant som att upphandlare tycker det är besvärligt att använda bolagets
avtal.
Det danska sättet att organisera inköpsverksamheten har godkänts av EG-
kommissionen. Ett villkor för godkännande har dock varit att den inte får ett
dominerande inflytande på den offentliga upphandlingen i Danmark.

6 Statlig upphandling – upphandlingsorganisation hos några intervjuade myndigheter

Intervjuer om regler och rutiner har gjorts hos Polisen, Banverket, Sjöfarts- verket, Luftfartsverket och Vägverket.

Alla myndigheterna har en central upphandlingsenhet. Alla, med undantag av Sjöfartsverket, har dessutom i upphandlingshänseende självständiga region- er. Banverket och Luftfartsverket driver verksamhet som anses tillhöra för- sörjningssektorn – däremot inte de tre övriga myndigheterna.

Årlig upphandlingsvolym

Polisen	ca 1 miljard kronor
Banverket	7–8 miljarder kronor
Sjöfartsverket	ca 1 miljard kronor
Luftfartsverket	1,7 miljarder kronor
Vägverket	ca 11 miljarder kronor

6.1 Upphandlingsorganisation i stort

Polisen

Ansvar för budget och upphandling ligger på cheferna för de 28 polismyn- digheterna.

Polismyndigheterna skall ha en inköpsansvarig. Teknikcentrum som finns hos Rikspolisstyrelsen, hjälper till med kravspecifikationer vid upphandling. Ett inköpsråd har inrättats. Rådet består av sju personer från olika län. In- köpsrådet skall bl.a. informera om de ramavtal Rikspolisstyrelsen genomfört. Rådet har dock inte varit aktivt under senare år på grund av hög personalom- sättning på Rikspolisstyrelsens upphandlingsenhet.

Upphandlingar hos Polismyndigheten i Stockholm

Årlig upphandlingsvolym, ca 300 miljoner kronor.

Stockholmspolisens upphandling har centraliserats. Distrikten aktualiserar upphandlingsbehoven.

Banverket

Banverket har en decentraliserad upphandlingsorganisation. Inom verket finns fem regioner. Regionerna är självständiga och har egna anslag. Huvud- kontoret har ingen styrande funktion i förhållande till regionerna när det gäller upphandling. Det är inom regionernas projektkontor som de stora upphandlingarna görs. Projektkontoren har egna anslag. Regionkontoren har ingen styrande funktion i upphandlingsfrågor i förhållande till projektkon- toren.

1997/98:RR10

Bilaga 1

Banverkets industridivision är en egenregiverksamhet som drivs i affärs- mässiga former. Industridivisionen används för arbeten inom Banverket men konkurrerar samtidigt i viss omfattning med externa leverantörer om uppdrag på den öppna marknaden.

Banverket har tagit fram en handbok om lagen för offentlig upphandling som innehåller en sammanfattning av de regler som gäller för verket. Inom den östra regionen efterlyser man dock mer styrande dokument från huvudkon- toret som stöd i upphandlingsarbetet.

Banverkets östra region

Östra regionen är Banverkets största region; den omfattar cirka en tredjedel av befolkningen. Årligen upphandlas varor och tjänster för ca 3 miljarder kronor.

Östra regionen består av huvudkontor, fyra bandistrikt och tre projektkontor. Regionchefen ansvarar för regionen samtidigt som såväl bandistrikt som projektkontor har egen budget och självständigt utför sin upphandling.

Bandistrikten upphandlar entreprenader, exempelvis snöröjning, städning och underhåll av broar. Varje distrikt organiserar sin egen upphandlingsverk- samhet. Inga krav finns på att distriktet skall ha en inköpsenhet. Distrikten gör cirka 30 upphandlingar per år. Härav är endast ett fåtal så stora att de når över tröskelvärdena.

Projektkontoren är de stora upphandlarna inom Banverket. Det är inte ovan- ligt att ett projektkontor upphandlar för 300–400 miljoner kronor per år. Volymen varierar med pågående banprojekt. Det finns ingen styrning från regionens huvudkontor mot projektkontoren vad gäller upphandling. Det finns inte heller för projektkontoren några krav på att en särskild inköps- funktion skall inrättas. Det är upp till varje projektkontor att organisera sin upphandling. Två av Östra regionens tre projektkontor har inrättat inköps- funktion. Det tredje kontoret överlåter inköpen åt olika ansvariga projektle- dare.

Sjöfartsverket

Sjöfartsverket har en centraliserad inköpsorganisation. All upphandling över 15 000 kr görs centralt i Norrköping.

Två upphandlingsfunktioner finns, en för kontor och administration och en för teknik. Inom den tekniska avdelningen ligger även upphandlingssektion- en. Den tekniska avdelningen arbetar som ett interndebiterat ”företag i före- taget”. Avdelningen arbetar i konkurrens och har inte monopol på interna arbeten men tillfrågas först.

Verkets tekniska avdelning har således en nyckelposition i tekniska upphand- lingsfrågor. Tekniska specifikationer skrivs av tekniska avdelningen. Upp- handlingssektionen föreslår leverantör. Den beställande avdelningen får motivera om man vill ha en annan leverantör än den som upphandlingssekt-

1997/98:RR10

Bilaga 1

ionen föreslagit. Det är upphandlingssektionen som utvärderar de externa anbud som inkommit och jämför med den kravspecifikation som upprättats inom den tekniska avdelningen. Den enhet som tar initiativ till upphandling- en skall presentera ekonomiska kalkyler. Upphandlingssektionen avgör vad, var och hur upphandlingen skall genomföras. Upphandlingssektionen inom den tekniska avdelningen finansieras genom ett omkostnadspålägg som betalas av beställaren.

Sjöfartsverket anser sig ha en professionell upphandling. Ledningen har numera ett stort intresse för upphandlingsfrågor. Under de senaste åren har inköpsresultatet givit besparingar på ca 25 %. Erfarenheten har visat att enbart det faktum att man skickar ut en skriftlig anbudsförfrågan, även om det bara finns en leverantör, sänker priset med 5–10 %.

Luftfartsverket

Luftfartsverket har en decentraliserad upphandlingsorganisation.

Inom verket finns cirka 20 inköpare. Utbildade inköpare sköter alla större upphandlingar för att säkra affärsmässighet och avtalskvalitet. Inom huvud- kontoret samordnas frågor om statistik, rutiner och utbildning. Större upp- handlingar som berör flera enheter samordnas inom verket.

Enligt Luftfartsverket måste inköpare befinna sig i verksamheten. En inköpa- res kompetens kan inte byggas upp och bevaras om vederbörande placeras administrativt högt upp i en organisation. I en decentraliserad organisation bör, enligt verket, även ansvaret för upphandling vara delegerat.

Vägverket

Vägverket har en decentraliserad upphandlingsorganisation. Vägverket har fem regioner. Dessutom har verket tre producerande enheter som skall agera i konkurrens: produktionsenheten, konsultenheten och färjerederiet. Direktö- ren för varje region är direkt underställd Vägverkets generaldirektör.

Vägverkets generaldirektör beslutar om vissa upphandlingar. Huvudkontoret ansvarar för riktlinjer i upphandlingsfrågor. Huvudkontorets roll i upphand- ling är att ge service och utveckla mallar. En särskild enhet finns för detta uppdrag. Huvudkontoret har även rådgivning till regionerna om juridiska frågor i upphandlingsärenden. Varje region har en egen jurist som är place- rad på huvudkontorets avdelning för juridik och upphandling.

Varje region ansvarar i princip för sin upphandling. Men alla avtal som träf- fas av regionerna – och som inte är av rutinkaraktär – granskas av huvudkon- torets jurister. Varje region har en beställarchef. Vissa regioner har dessutom en upphandlingsenhet. För andra regioner ombesörjer projektledaren upp- handlingen.

1997/98:RR10

Bilaga 1

6.2 Samordnad upphandling och ramavtal

Polisen

Rikspolisstyrelsen träffar ramavtal som gäller för hela polisorganisationen. De ramavtal som träffas av Rikspolisstyrelsen är tvingande för polisorgani- sationens upphandling. Ramavtal initieras från cheferna för polisdistrikten och upphandlas av Rikspolisstyrelsen med en eller flera leverantörer. Upp- handlingens kvantitet är bestämd inför upphandling av ramavtalet. Efter den första upphandlingen kan polismyndigheterna göra ytterligare inköp på samma villkor.

Stockholmspolisen tecknar ramavtal för varor och tjänster på höga belopp eller för upphandlingar som är gemensamma för hela länet. Det gäller exem- pelvis transporter som beställs av polis, låssmeder, förvaring av bilar, städ- ning m.m. De avtal som Stockholmspolisen träffar är tvingande för polisor- ganisationen inom länet. När det visar sig att Stockholmspolisen själv kan träffa förmånligare avtal än de ramavtal Riksrevisionsverket samordnar och som träffats av funktionsansvariga myndigheter kontaktas berörda leverantö- rer och en ny upphandling görs.

För två år, 1995 och 1996, genomfördes sammanlagt 32 upphandlingar av Stockholmspolisen. Av dessa är 15 ramavtal. Upphandlingarna har doku- menterats. Hur ramavtalen använts är svårare att överblicka. På distriktens fakturor saknas uppgift om inköpet gjorts enligt något befintligt ramavtal eller ej.

Sjöfartsverket

Sjöfartsverket samordnar vissa inköp med andra verk i Norrköping. När det gäller användandet av ramavtal följer verket Riksrevisionsverkets rekom- mendation och anmodar beställande enheter att använda ramavtalen – egna eller avtal som samordnas av Riksrevisionsverket – även om enheten kan få fördelaktigare anbud någon annanstans. Man säger sig ha skäl att tro att detta ändå i längden blir fördelaktigare för staten.

Luftfartsverket

Ramavtal används främst för standardiserade produkter medan udda varor och tjänster kan direktupphandlas. Enheterna genomför själva – inom sin budget – ett stort antal avrop från ramavtal och inköp av rutinkaraktär. Inkö- parna har då en rådgivande roll. Ekonomiskt förmånligaste avtal skall enligt verket träffas, oberoende av om ramavtal finns.

Luftfartsverket träffar ramavtal med flera leverantörer. Vid själva upphand- lingen får dessa tävla inbördes. Luftfartsverket har goda erfarenheter av ramavtal. Telefoni, eldningsolja, avisningsmedel, brandbekämpningsmedel, järnhandelsvaror, elmaterial etc. är varor och tjänster som enligt verket läm- par sig för ramavtal. Även avtal som exempelvis Statskontoret träffat om datorer är bra. Luftfartsverket slipper då genomföra något anbudsförfarande.

1997/98:RR10

Bilaga 1

Det kan knappast bli fråga om ett lägsta pris när det gäller ramavtal. Vad som gäller blir rabatt på en standardprislista. Lagen om offentlig upphandling har inte förorsakat någon förändring av villkoren i fråga om ramavtal. Lagen har inte heller stimulerat till nya ramavtal. Det har inte blivit fler ramavtal sedan lagen kom.

Ramavtal kan enligt verket inte vara tvingande. Det beror på svårigheten att skräddarsy ramavtal så att de passar för alla enheters behov. Inköpande enhet kan därför ta till vara de fördelaktigare villkor som en lokal leverantör kan erbjuda.

Vägverket

Vägverket har (1997-06-26) tagit fram egna regler för hur ramavtal skall hanteras. Verket anser det väsentligt att ramavtal inom Vägverket används på ett enhetligt sätt, präglat av affärsmässighet, i avvaktan på ett eventuellt agerande från kommissionen eller från regering och riksdag. Verket i frågas- ätter Statskontorets rekommendationer om användning av ramavtal. Man menar att kontorets råd mer ger ramavtalen karaktären av en lista på god- kända leverantörer än av ett avtal. Det är endast enheter som ingår i försörj- ningssektorn som kan godkänna leverantörer i förväg. Vägverket tillhör som nämnts inte denna sektor.

Enligt Vägverkets regler är det inte tillåtet att låta företag med vilka ramavtal träffats ånyo konkurrera om ett visst uppdrag som ryms inom ramavtalet. Den som vid ramavtalets upphandling lämnat det förmånligaste anbudet med hänsyn till samtliga omständigheter har kvalificerat sig för direktbeställning. Vägverkets regler skiljer sig från de regler som gäller inom andra myndig- heter och även från de rekommendationer om hur ramavtal skall användas som givits av Riksrevisionsverket och Statskontoret.

Vägverket har många komplicerade upphandlingar. Det gäller exempelvis upphandling av konsulter. Det ställer stora krav på upphandlande enheter att ta fram en kravspecifikation och välja bland anbuden. Ett alternativ är enligt verket att i vissa lägen i stället beställa uppdragen från en konsult man träffat ramavtal med till den budgeterade kostnaden.

6.3 Upphandlingsförfarande

Polisen

Oftast använder sig Polisen av öppen upphandling.

Banverket

Banverket bedriver sådan verksamhet som enligt EG-direktiven tillhör för- sörjningssektorn. Verket kan därför förhandla med anbudsgivaren om upp- handlingen. Verket kan också i förväg göra den granskning som enligt lagen krävs för att leverantörer skall bli godkända. Sådan s.k. prekvalificering görs efter annonsering i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Banverket

1997/98:RR10

Bilaga 1

har på detta sätt kunnat göra en förteckning över godkända leverantörer. När inköp blir aktuellt tillfrågas endast ett bestämt antal leverantörer ur denna förteckning som då kan lämna anbud. Enligt Banverket effektiviserar detta anbudsarbetet både för verket och för leverantörerna. Inför varje större pro- jekt bestäms de krav som skall ställas på leverantörer för projektet.

Banverket upphandlar ofta konsulter för att genomföra olika projekt. Även för att genomföra upphandling anlitas konsulter.

Vägverket

Vägverket omfattas inte – till skillnad från Banverket – av de särskilda regler som gäller för försörjningssektorn. De båda myndigheterna har – Vägverket efter att ha kontrollerat med Nämnden för offentlig upphandling – gjort olika tolkningar av sina respektive möjligheter att tillämpa de särskilda regler som gäller för denna sektor. Inte heller i Norge och Finland har verksamhet mot- svarande Vägverkets bedömts tillhöra försörjningssektorn. Verksamheter som tillhör försörjningssektorn har dock enligt verkets jurister möjligheter att göra bättre affärer. Dessutom är upphandlingsförfarandet enklare. Intervju- ade tjänstemän i frågasätter varför Vägverket inte skall ha samma möjlighet- er att göra effektiva upphandlingar som de myndigheter som ansetts tillhöra försörjningssektorn.

6.4 Annonsering

Polisen

Upphandlingarna annonseras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning och i den svenska specialtidningen Anbudsjournalen. Annonseringen för upphandling över tröskelvärdet sköts av Rikspolisstyrelsen. Det är ovanligt att Rikspolisstyrelsen förhandsannonserar. Däremot efterannonseras alla upphandlingar som resulterat i ramavtal.

Banverket

Banverkets huvudkontor förhandsannonserar varje år i Europeiska gemen- skapernas gemensamma tidskrift om det kommande årets upphandlingsvo- lym.

Efterannonsering sköts av regionerna. Åtminstone i den östra regionen sam- las uppgifter om genomförda upphandlingar in för en gemensam efterannon- sering varannan månad. Varje efterannonsering ger detaljerad information på många A 4-sidor. Efterannonserna sänds i pappersform till Bryssel. I Bryssel skrivs informationen in på dator och införs i databasen TED.

Banverkets förhandsannonsering och efterannonsering görs på svenska. Annonsering för upphandling och för kvalificering av leverantörer görs på engelska.

1997/98:RR10

Bilaga 1

Luftfartsverket

Luftfartsverket har hittills inte förhandsannonserat. Det är enligt verket svårt att se poängen med förhandsannonsering i praktiken. För Luftfartsverket skulle det bli fråga om annonsering för mycket stora belopp där upphand- lingen varken kan definieras eller specificeras. Verket menar att en sådan annonsering knappast kan vara av något värde för enskilda leverantörer. Luftfartsverket har dessutom svårt att i förväg planera sina upphandlingar budgetårsvis. Om förhandsannonsering skall ge något för verkets del krävs hårdare låsningar på investeringssidan.

Luftfartsverket hyser en viss misstro mot effektiviteten i den föreskrivna annonseringen. Verket bedömer att få läser Europeiska gemenskapernas officiella tidning. När annonserna överförs till databasen TED överförs inte heller alltid hela annonsen. Ibland översätts annonser av tjänstemän inom EU innan de förs in i databasen, dock inte alltid. Man kan enligt verket inte heller alltid hitta annonsen under rätt rubrik. När det finns få leverantörer på marknaden – och eftersom man vill uppmuntra kvalificerad konkurrens – brukar verket självt uppmärksamma leverantörer på annonseringen i Europe- iska gemenskapernas officiella tidning.

Annonstexten skall skrivas på särskilda blanketter. Tanken förs, enligt ver- ket, närmast till gamla tidens stansunderlag. Det är en omfattande blankett, 7–8 sidor. Den slutliga annonsen är mycket standardiserad och följer sär- skilda mallar. Annonseringen sköts av den upphandlande inköpsavdelningen.

Efterannonsering skall enligt verkets bedömning tillgodose statistikbehovet. Hur uppgifter i efterannonsering i övrigt används är okänt. Det är lätt att glömma bort att efterannonsera. Dessutom är det ett bekymmer att det krävs att kontraktsvärdet skall anges i efterannonsen. För ramavtal är det över huvud taget svårt att ange kontraktsvärdet innan den reella upphandlingen genomförts. Leverantörer kan också ha befogade önskemål om att vissa uppgifter i avtalet inte blir offentliga. Luftfartsverket brukar i sådana fall samråda med leverantören om utformningen av efterannonsen.

Vägverket

Vägverket menar att annonseringen tar mycket kraft och resurser men ger

”otroligt lite”. Annonseringen i Europeiska gemenskapernas tidning riktar sig enligt Vägverkets uppfattning till små företag: 1–2-mans företag. Ett pro- blem för Vägverket är att systemet är uppbyggt på ett sådant sätt att det inte ges tid att kontrollera annonserna innan de publiceras i databasen TED.

Vägverket centralt har förhandsannonserat åtminstone i ett fall. Det gällde upphandling av personbilar och motorcyklar i slutet av 1996. Vägverket efterannonserar efter varje upphandling. När upphandlingen är klar meddelas också alla leverantörer som lämnat anbud. Enligt verket blir efterannonse- ringen härigenom inte så viktig. Ett problem med de nuvarande reglerna är att leverantörer kan utnyttja den öppenhet som råder till att bli ”anbuds- proffs”, dvs. lämna bra anbud utan att det finns en reell täckning för anbudet.

1997/98:RR10

Bilaga 1

6.5 Kontroll

Polisen

Enligt Rikspolisstyrelsen följer man upp hur de ingångna ramavtalen efter- levs, dels genom statistikuppföljning, dels genom inspektionsverksamhet. I vissa avtal har även leverantörer uppföljningsansvar. Inför rikspolischefens besök hos olika myndigheter görs en genomgång av bl.a. myndighetens hantering av inköpsfrågor. Brister och problem i länen aktualiseras då. Inom polisorganisationen finns en internrevisor. Han kontrollerar upphandlingar efter särskilt uppdrag.

Banverket

Alla upphandlande enheter sköter självständigt sin upphandling. Någon mer betydande organiserad intern kontroll av upphandlingsfrågor saknas enligt intervjuad personal. Banverket har infört internrevision från den 1 september 1997.

Luftfartsverket

Inom verket finns en egen enhet för koncernrevision med tre medarbetare.

Vägverket

Vägverkets internrevision består av cirka åtta anställda. Dessa rapporterar direkt till styrelsen. Internrevisionen arbetar utifrån sin revisionsplan med stickprovsgranskning och när man blir särskilt uppmärksammad på en upp- handling.

6.6 Särskilda frågor

Polisen

Polisens problem att upphandla i konkurrens

Rikspolisstyrelsen kan inte alltid upphandla i konkurrens, bl.a. av säkerhets- mässiga skäl. Ett exempel är upphandling av pistoler. Det bestämdes att ett byte till märket Sig Sauer skulle genomföras. Det är en annan typ av pistol än den som tidigare använts. Nu har polisen införskaffat Sig Sauer till 75 % av poliskåren. Det krävs att pistoler skall kunna hanteras av många poliser. Valet av märke för resterande upphandling av pistoler är således givet. Trots det förutsätts man genomföra en upphandling i enlighet med lagens krav.

Banverket

Byggentreprenader

Banverket har stora entreprenadupphandlingar. Det finns olika sorters entre- prenader. Utförandet av ett byggprojekt kan i större eller mindre utsträckning överlåtas till en eller flera entreprenörer. Entreprenadformen bestämmer även

1997/98:RR10

Bilaga 1

vem som samordnar projekt och vilken konkurrens som finns. Ju mer omfat- tande entreprenaden blir, desto större leverantörer kan komma i fråga och desto färre kommer att ha tillräcklig kapacitet att lämna anbud på upphand- lingen.

Luftfartsverket

Konsekvenser av lagstiftningen

Enligt Luftfartsverket minskas flexibiliteten genom att förutsättningarna för en upphandling inte får förändras under upphandlingens gång. Problemen uppstår särskilt vid teknikupphandlingar där utvecklingen går snabbt och förutsättningarna hela tiden förändras. Vid större förändringar i förutsätt- ningarna får hela upphandlingen göras om. Det kan vara svårt om man be- finner sig i ett sent skede av ett projekt.

Enligt lagen skall leverantörerna kvalificeras. Leverantörer som kvalificeras kan vid den senare offertbedömningen inte i frågasättas som sådan. Det företag som därefter lämnat de bästa villkoren skall få uppdraget även om verket bedömer att en konkurrent, som har större resurser, skulle vara ett bättre val. Luftfartsverket har t.ex. fått bekymmer med levererad kvalitet hos en leverantör som erbjöd bästa villkor. Rykten uppstod om att företaget använde svart arbetskraft, vilket dock inte har verifierats i domstol.

Luftfartsverkets bedömning är att offentlighetsprincipen verkar återhållande på leverantörernas öppenhet när det gäller att specificera affärsuppläggning och priser. Det finns en rädsla för att konkurrenter skall hämta information som de kan dra nytta av.

Vägverket

Jäv

När det gäller entreprenörer råder ett komplicerat samspel mellan konsulter, byggföretag, teknisk hjälp m.fl. Många i branschen känner varandra. Verket ställer därför höga krav på att de upphandlingar som görs skall upprätthålla lagens krav på objektivitet och affärsmässighet.

Problem kan uppstå när den konsult som gjort en kravspecifikation eller medverkat i framtagandet av en sådan önskar delta i anbudstävlan vid upp- handlingar i samma projekt. Konsulten kan då anses jävig. Ibland kan bestäl- laren anse att det är just den konsulten som kan projektet. Ett annat problem uppstår när en konsult från ett byggföretag anlitas för att upprätta förfråg- ningsunderlag för en entreprenadupphandling. Ett annat byggföretag inom samma koncern kan då förkastas som anbudsgivare till entreprenaden. S.k. koncernsmitta kan anses föreligga. Gränserna för hur myndigheter skall se på jäv hos en konsult för efterföljande uppdrag och för koncernsmitta framgår inte av lagen.

För Vägverket finns det i vissa fall endast ett fåtal företag som kan vara aktuella för ett konsultuppdrag. Det är då en fördel med en konsult som är

1997/98:RR10

Bilaga 1

insatt i projektet. Reglerna om jäv upplevs därför ofta stå i motsatsställning till verkets intressen av att agera affärsmässigt.

Vägverkets produktionsenhet

Vägverket har en egen produktionsenhet. Avsikten var tidigare att enheten skulle bli ett fristående bolag. Detta fullföljdes inte. Regeringen beslöt i januari 1996 att Vägverkets produktionsenhet i egen regi skulle fortsätta att bedrivas som en myndighet. De producerande enheterna skulle dock konkur- rensutsättas. Enligt verkets jurist var ett av motiven till att dessa verksamhet- er inte bolagiserades troligen osäkerhet om huruvida de trafikpolitiska målen i så fall skulle kunna uppnås.

Produktionsenheten har i uppdrag att arbeta i konkurrens, men ingår ändå i myndigheten Vägverket. Produktionsenheten lyder därför – till skillnad från sina konkurrenter – under lagen om offentlig upphandling i sin upphandling av entreprenörer och underentreprenörer. Bl.a. har produktionsenheten däri- genom en annan tidsram än konkurrenterna. Enheten kan inte heller förutbe- stämma en underleverantör och delge beställaren, vilket huvudkonkurrenter- na Skanska och NCC självfallet kan. Enheten måste genomföra upphandling av entreprenörer enligt lagen.

Ett annan konsekvens av att tillhöra myndigheten Vägverket är att resultat- enheterna – till skillnad mot sina konkurrenter – omfattas av offentlighets- principen. Konkurrenterna kan således skaffa sig information om produkt- ionsenheten utan att enheten har tillgång till motsvarande information från de enskilda företagen. Villkoren kan även sekretessbeläggas i två år. Detta kan medföra att en leverantör som anser att fel leverantör fick avtalet inte får de rättigheter som leverantörerna skall tillförsäkras enligt lagen. För att få viss- het om att han hade det bästa anbudet måste han ju få tillgång till handling- arna. Upphandlingsprotokollet är dock offentligt.

Det är till nackdel även för produktionsenheten att Vägverket inte klassas som en försörjningsenhet. Inte heller produktionsenheten får därför använda förhandlad upphandling. Det blir problem bl.a. hur man skall specificera kraven vid upphandling av en utvecklingsprodukt. Ett annat problem är att produktionsenheten i huvudsak handlar på en oligopolmarknad med få leve- rantörer. Tidigare kunde man då förhandla om priset, vilket inte är möjligt med nuvarande lagstiftning. Uppgifter om huruvida detta har medfört en högre eller lägre kostnad för produktionsenheten har inte kunnat fastställas.

6.7 Uppmärksammade upphandlingar

Polisen

Exempel på en upphandling som till att börja med genomförts enligt lag men som ändå av Polisen själv har bedömts som misslyckad:

1997/98:RR10

Bilaga 1

Polisens upphandling av nya uniformer

Internrevisionen vid Rikspolisstyrelsen genomförde i maj 1996 en granskning och utvärdering av det s.k. uniformsprojektet på uppdrag av den nya ledningen för Rikspolisstyrelsen.

Efter en relativt lång förberedelseprocess – från 1989 till 1994 – träf- fades avtal med Gulins AB om anskaffning av nya uniformer till po- liskåren. Avtalet slöts den 16 maj 1994, dvs. efter det att lagen om of- fentlig upphandling hade trätt i kraft. Förutom den ”stora” bekläd- nadsupphandlingen gjordes även en särskild upphandling av skinn- jackor till poliser. Dessa skulle bekostas av poliser privat. Avtalet med Gulins visade sig dock ha så stora brister att Rikspolisstyrelsen och Gulins i slutet av april 1996 fann sig nödsakade att träffa ett klar- läggandeavtal.

Efter det att avtal träffats ändrades förutsättningarna i flera avseen- den, bl.a. utökades antalet basbeklädnadspaket från 13 000 enligt kravspecifikationen till 17 000 utan att någon ny upphandling gjorts. Kostnaden härför blev 20 miljoner kronor utan att något formellt be- slut fattades av ledningen.

Internrevisionen konstaterar att upphandlingen som sådan i stort sett har gjorts enligt lagen om offentlig upphandling, dvs. utifrån en krav- specifikation och med annonsering och i konkurrens. Ändå har upp- handlingen varit misslyckad.

Projektet har enligt internrevisionen drivits utan hänsyn till kostna- derna. Exempelvis krävde Gulins i sitt anbud att prisjustering skulle göras två gånger per år. På detta svarade polisen att Gulins fick möj- lighet att prisjustera så snart man ansåg sig behöva göra det. Detta in- nebar en fördyring av projektet med 30 %. Enligt internrevisionen skulle 10 % ha varit en naturligare prisökning.

När avtalet träffades, beräknades kostnaden för hela uniformspaketet till 63 miljoner kronor. Internrevisionen anger i sin rapport att det är oklart vad som egentligen räknats in i detta belopp. Det är inte heller klart vad den slutliga kostnaden blir.

Rikspolisstyrelsen genomförde 1994 även en upphandling av slipshållare, mössmärken och tjänstgöringstecken. Upphandlingen anmäldes till EG- kommissionen som har kritiserat Rikspolisstyrelsens sätt att genomföra upp- handlingen.

Rikspolisstyrelsen hade i förfrågningsunderlaget bl.a. infört kravet att färgen på mössmärken skulle anbringas på ett särskilt sätt. Vid upphandlingen god- tog Rikspolisstyrelsen ett anbud som innehöll en annan och billigare teknisk lösning. Rikspolisstyrelsen valde också en slipshållare i ett annat betydligt enklare utförande än vad som efterfrågats i förfrågningsunderlaget.

1997/98:RR10

Bilaga 1

Rikspolisstyrelsen använde vid inköpet utvärderingskriterier som endast får användas för att godkänna leverantör, t.ex. krav på stabilitet för företagets resurser, soliditet och likviditet.

Rikspolisstyrelsen inledde förhandlingar med den leverantör som utsetts. Förhandlingarna ledde till att Rikspolisstyrelsen fick ett lägre pris och accep- terade produkter som inte överensstämde med vad som angivits i kravspeci- fikationen.

Kommissionen har klagat på att Rikspolisstyrelsens förfrågningsunderlag var bristfälligt på flera punkter. Rikspolisstyrelsen har också efter inköpet upp- handlat varor av samma typ genom förenklad upphandling. Kommissionen menar att detta innebär en konstlad uppdelning av upphandlingen som inte får göras enligt EG-direktiven.

Ärendet är ännu inte avslutat hos EG-kommissionen. Regeringen har i en skrivelse i mitten av oktober 1997 till Europeiska kommissionen förklarat att Nämnden för offentlig upphandling kommer att nära följa och stödja Rikspo- lisstyrelsen i arbetet med att bygga upp fullt ut fungerande upphandlingsruti- ner för att undvika framtida misstag.

1997/98:RR10

Bilaga 1

7 Kommunal upphandling

Kommunerna och kommunala bolag svarar för en stor del av den samlade offentliga upphandlingen i Sverige. I olika sammanhang betonas betydelsen av att kommunerna genomför sin upphandling i konkurrens och i enlighet med lagen. Såväl Kommunförbundet som massmedierna har uppmärksam- mat misstag och fel i kommunernas upphandlingar.

I en rapport till Kommunförbundet – Kommunerna, välfärden och tillväxten

– påpekas att en kommun genom sina beslut och åtgärder kan skapa ett mer eller mindre positivt näringsklimat i den framtida samhällsutvecklingen. En väsentlig fråga härvidlag är hur kommunen sköter sin upphandling av varor och tjänster. Genom en klokt skött upphandling kan det lokala näringslivet ges nya utvecklingschanser. Enligt författaren krävs då att gällande regler följs, vilket kan leda till att inköpen går till företag i andra kommuner eller till och med till andra länder. ”Men poängen med en korrekt skött upphand- ling är att det lokala näringslivet får dels respekt för kommunens ekonomiska rationalitet dels stabila och förståeliga regler för sitt affärsmässiga förhål- lande till kommunens beslutsfattare.” Särskilt viktigt sägs vara att det står klart att de kommunala besluten inte påverkas av om upphandlingen sker i konkurrens med kommunala företag. Det viktigaste för om en kommun skall bli attraktiv för näringsverksamhet torde enligt författaren vara kommunens skötsel av sina affärer med näringslivet.

Revisorernas granskning har främst inriktats på statlig upphandling. Någon närmare egen granskning av den kommunala sektorns upphandling har inte kunnat inrymmas med de resurser som stått till förfogande. I detta avsnitt återges delar av undersökningar om kommunal upphandling som presenterats under senare år.

Länsstyrelsens undersökning

Länsstyrelsen i Stockholm genomförde 1996 en granskning (rapport 1996:15) av upphandling som genomförts av länets samtliga kommuner samt av Stockholms läns landsting.

Av rapporten framgår bl.a. att kommunernas erfarenheter av tillämpningen av lagen om offentlig upphandling i stort sett är goda. Många upphandlingar har resulterat i lägre priser eller höjd kvalitet. Fler upphandlingar än tidigare har genomförts i konkurrens. Upphandlingsförfarandet har stramats upp, även om brister fortfarande finns.

Undersökningen visade att många kommuner saknade beslut om upphand- lingspolicy eller riktlinjer för upphandling i konkurrens. De flesta kommuner hade ändå centralt beslutade dokument eller uttalanden om konkurrensutsätt- ning från den politiska ledningen. I många fall hade dock dessa formulerats i så övergripande ordalag att det blev svårt att över huvud taget utläsa någon viljeyttring. Detta gav då inga enhetliga besked till tjänstemännen om hur konkurrensfrågorna skulle hanteras.

1997/98:RR10

Bilaga 1

Länsstyrelsen konstaterade att flertalet kommuner hade en mer eller mindre decentraliserad organisation för upphandlingsverksamheten. Vanligast var att den centrala upphandlingsfunktionen tecknade ramavtal, ansvarade för för- valtnings- och kommunövergripande upphandlingar och genomförde upp- handlingar som översteg lagens tröskelvärden. Den enskilda förvaltningen eller nämnden skötte i övrigt sina egna upphandlingar.

Länsstyrelsen konstaterade vidare att problem kan uppstå om en decentrali- serad upphandlingsverksamhet kombineras med otydliga riktlinjer. I sådana fall finns risk att situationer uppstår där förvaltningarna, till följd av bristfäl- lig upphandlingskompetens, kringgår centralt tecknade ramavtal och i stället genomför direktupphandlingar i strid med såväl kommunens policy som med lagen om offentlig upphandling.

Andra problem som uppmärksammades var hantering av omställnings- eller avvecklingskostnader i samband med övergång från egen regi till entrepre- nad.

Samordnade inköp var vanliga. Nästan alla kommuner ingick i någon av de två kommunala inköpssamordningsgrupper som fanns inom länet. Länssty- relsen konstaterade att detta upphandlingsarbete kan medverka till att stärka kommunernas kompetens i upphandlingsfrågor. Dessutom kan samordning öka möjligheterna att åstadkomma förmånliga avtal. Samtidigt pekade läns- styrelsen på risken för att samordningen leder till att upphandlingsvolymen drivs upp till en nivå där små och medelstora företag utestängs från möjlig- heten att delta i upphandlingen. Kommunernas erfarenheter av upphandling av livsmedel och av platser på vissa vårdhem visade också på andra risker med samordnad upphandling. I upphandlingar av platser på vissa vårdhem och av livsmedel visade det sig efter anbudsförfarandet att det samlade utbu- det inte var tillräckligt stort för att tillgodose den samlade efterfrågan. Någon konkurrenssituation för leverantörerna uppstod därför inte, snarare fanns konkurrens mellan upphandlande kommuner. Situationen ledde till att pri- serna drevs upp och att flera institutioner avstod från att lämna anbud då de kände sig säkra på att ändå anlitas för någon del av det samlade vårdbehovet.

Problem för kommunala bolag

Kommunala bolag agerar både som leverantör och som upphandlare.

Kommunala företrädare har i frågasatt om de kommunala bolagen verkligen omfattas av lagen. Kommunala bolag som upphandlande enheter kan finna en konkurrenssnedvridning i att konkurrerande bolag ges andra förutsätt- ningar. Bolag som lyder under lagen om offentlig upphandling tvingas till en formaliserad upphandling. Det gäller exempelvis krav på annonseringsför- farandet och på anbudstider. Privata bolag har inga sådana regler vilket kan leda till att konkurrens på lika villkor ej uppnås.

Tydliga exempel på att privata företag kan få konkurrensfördelar finns på busstrafikområdet där marknaden domineras av två privat- ägda multinationella bolag och där det också finns ett antal kommu-

1997/98:RR10

Bilaga 1

nalt ägda bolag som är helt konkurrensutsatta. Om lagen om offentlig upphandling skall tillämpas för de kommunala bolagen innebär det en betydande konkurrensnackdel för dessa företag eftersom deras kon- kurrenter helt slipper det merarbete och de kostnader som är förenade med tillämpningen av lagen.

Ett bolag som inte anser sig lyda under lagen om offentlig upphandling kan drabbas av rättsliga påföljder och en fördröjd upphandling.

Forskningsrapport om hur kommuners upphandling samverkar med marknaden

Institutet för ekonomisk forskning vid Lunds universitet har på uppdrag av Svenska Kommunförbundet genomfört en undersökning av hur de kommu- naltekniska förvaltningarna samspelar med marknadsaktörerna. Undersök- ningen, som 1996 redovisats i rapporten Kommunaltekniken och marknaden, är en uppföljning av tidigare studier av hur externa leverantörer används inom gatu-, vatten-, avlopps- och parkverksamheten.

Närmare 60 % av de tekniska förvaltningarnas verksamhet avseende gatuar- beten, vatten och avlopp samt park genomförs med hjälp av externa resurser. Det gäller såväl för drift och underhåll som för anläggningsarbeten. Drygt hälften av dessa arbeten görs i entreprenadform, dvs. så att entreprenören även svarar för arbetsledningen. Anläggningsverksamhet sköts till 80 % av sådana entreprenörer, drift och underhåll till knappt hälften.

Det finns inget starkt samband mellan kommunens storlek, mätt som antal invånare, och utnyttjandet av externa resurser. Externa resurser används mest i förortskommuner och i glesbygdskommuner.

För merparten av den kommunala verksamheten inom nämnda områden anlitas således externa leverantörer. Men kommunerna använder sig i en liten utsträckning av möjligheten att upphandla extern hjälp i konkurrens. Merpar- ten av den drift- och underhållsverksamhet som drevs under 1995 tilldelades leverantören utan något anbudsförfarande. Framför allt var andelen icke- anbudsupphandlad verksamhet hög inom vatten- och avloppsområdet och inom parkområdet. Av de arbeten som kommunens egenregi tilldelades för 1995 hade endast 1–2 % utsatts för anbudsförfarande där även externa leve- rantörer fått konkurrera. Kommunförbundet konstaterade också att små kommuner i glesbygd och i förorter är klart mer benägna att tillämpa anbuds- förfarande än andra kommuner.

Alla upphandlingsförfaranden förekommer vid upphandling av drift och underhåll. Förenklad upphandling är dock den vanligast förekommande. Inom gatuområdet är dock även förhandlingsupphandling vanligt förekom- mande. Även en stor del av entreprenadupphandling av parkarbeten görs genom förhandlad upphandling.

1997/98:RR10

Bilaga 1

Ett exempel på kommunal revision

Växjö kommuns förtroendevalda revisorer har under 1997 genomfört en översyn av inköpsverksamheten i kommunen. Komrev AB i Växjö fick i uppdrag att genomföra undersökningen. Uppdraget har genomförts genom intervjuer, enkäter och genom analyser av kommunens leverantörregister. Genom nämnda register har man bl.a. kunnat kontrollera hur trogna förvalt- ningarna är i sina inköp mot centralt ingångna avtal. Såväl kommunens upp- handlare i förvaltningar och bolag, central inköpsorganisation som leverantö- rer omfattades av undersökningen.

Upphandlingen i Växjö kommun uppgår till ca 25 % av kommunens totala omsättning.

Nästan 30 av inköparna i förvaltningarna är osäkra på om deras inköp omfat- tas av lagen om offentlig upphandling. Några av dem som köper för mer än en miljon kronor årligen har inte uppfattat att deras inköp omfattas av lagen. De kommunala revisorerna menar därför att information om lagen behöver förbättras till personer som gör inköp för kommunens räkning.

Företagen påpekar att det finns stora skillnader mellan att sälja till offentlig sektor och till privat sektor. Många uppskattar de skärpta reglerna och att kontakterna mellan säljare och köpare formaliserats mer än tidigare. Det är

”ganska bra att middagar och annan representation numera har minskat”.

Utan att peka på just Växjö kommun kunde leverantörer tidigare före avtals- slut få reda på hur man låg till i konkurrensen. Den möjligheten har nu för- sämrats. Företag som huvudsakligen säljer till den privata sektorn har dock uppfattningen att den offentliga upphandlingen är omständlig, prisfixerad och opersonlig. ”Det är stor skillnad att göra affärer med privata företag. Där betonas långsiktighet och förtroende parterna emellan.”

Inköps- och upphandlingspolicy

Den inköps- och upphandlingspolicy som antagits säger bl.a. att kommunen skall utnyttja sin storlek som köpare och samordna sin upphandling. All upphandling skall ske i nära samverkan mellan inköpare och användare. Kommunen har i policyn angivit egna förhållningsregler, mål för upphand- lingsverksamheten, arbetsgång, hur miljöaspekterna skall beaktas i upphand- ling och även tillhandahållit en ”lathund” för inköp.

Anbudsförfrågan

Leverantörerna framför ingen kritik mot kommunen för bristande laglydnad. Däremot är så gott som alla kritiska till utformningen av förfrågningsun- derlagen som enligt leverantörerna ger otydliga och diffusa besked om vad som skall köpas samtidigt som de innehåller krav på besked om en mängd generella uppgifter som inte har relevans för upphandlingen. Kommunen brukar också exempelvis uppge för höga volymer för sin upphandling. De som återkommande lämnar anbud till kommunen kan ta hänsyn till det vid prisberäkningen. Leverantörerna menar också att det är svårt att få kommu-

1997/98:RR10

Bilaga 1

nen att ta hänsyn till kvalitativa aspekter, t.ex. personalens kompetens, ef- tersom priset får så stort genomslag.

Antagande av anbud

Flera upphandlingar avgörs med mycket små marginaler. Det kan exempelvis vara en skillnad på enstaka tusenlappar för en upphandling på flera miljoner kronor. I ett par fall framkom ett betydande missnöje med kommunens ut- värdering av anbuden. Dessa leverantörer övervägde att gå vidare med for- mell klagan men avstod. Ambitionen att uppvisa en positiv bild inför nästa upphandlingstillfälle vägde över.

Köptrohet

I kommunens inköps- och upphandlingspolicy anges att av kommunen träf- fade avtal är tvingande. Om man inte vill köpa inom avtalet skall inköpsen- heten kontaktas. Totalt sett menar revisorerna att inköparna har köptrohet mot kommunens avtal. Men det varierar mellan områden. Enheter i kommu- nens verksamhet köper på annat håll på grund av bättre pris, närhet och service och ett större utbud av bl.a. miljövänliga produkter. Flera säger också att reglerna är otydliga, man har inte förstått att avtalen är tvingande. Totalt sett är det 23 % som handlar på annat håll trots att kommunen träffat ramav- tal om upphandlingen. Nästan hälften av de tillfrågade menar samtidigt att ramavtalen ger förmånligare priser än vad man själv kan uppnå.

De kommunala bolagen har enligt revisorerna tolkat kommunens anvisningar ännu friare. På en del områden har bolagen utgått från de priser kommunen förhandlat sig till i ramavtalen och gjort egna överenskommelser, till bättre villkor, med andra leverantörer. Företagen bevakar också förvaltningarnas bristande köptrohet gentemot kommunens ramavtal. Revisorerna refererar även till företag som uppger att de säljer i ungefär samma omfattning som tidigare till kommunala enheter, oavsett om de vinner en upphandling om ramavtal eller ej.

På livsmedelsområdet köps en hel del varor vid sidan av ramavtal, exempel- vis till daghem, trots att priserna konstaterats vara betydligt högre än i ramav- talet.

Växjörevisorerna kommenterar den inbyggda konflikt som finns i förhål- lande till att inköpsenheten dels har till uppgift att bevaka och följa graden av köptrohet, dels skall framstå som ett serviceorgan i upphandlingsfrågor.

Samordnad upphandling

Upphandling som samordnas med andra kommuner är vanlig inom flera områden, bl.a. inom livsmedelsområdet. Synpunkter på samordnad upphand- ling från leverantörer är t.ex. att Växjö kommun skulle ha fått minst lika bra villkor på egen hand, att sådana upphandlingar blir utdragna i tiden och att de kommuner som deltar i samordningen inte följer spelreglerna. Trots det gemensamma avtalet köper enskilda kommuner av lokala leverantörer. Detta

1997/98:RR10

Bilaga 1

leder till att volymerna förändras i förhållande till de förutsättningar som låg till grund för prisuppgörelsen. Fördelen av en större inköpsvolym kan också motverkas av fler leveranser, ofta till små enheter.

Ersättning för inköpssamordning görs genom ett s.k. bonussystem där leve- rantörerna betalar en procentuell andel av försäljningsvolymen till inköpsen- heten i Växjö. Leverantörerna förstår inte systemet. Bonus till kunder som är trogna och som köper stora volymer är ett naturligt inslag i affärskontakter. Men det bör inte utgå till dem som förmedlar affärer. Kommunrevisorerna i frågasätter också bonussystemet som kan leda till suboptimering inom inköp- senheten och som kritiseras så påtagligt av leverantörer.

Varför avstår företag från att lämna anbud?

Det finns lokala företag inom service-, bygg- och tekniksektorn som avstått från att lämna anbud trots att de erhållit riktade förfrågningar om anbud. Inom livsmedelsområdet finns det för många leveransställen för befintliga transportbilar. Upphandlingens uppläggning försvårar för alla utom för de två största operatörerna; det går inte att få ekonomi i leveranserna för mindre företag. Mindre livsmedelsenheter säljer i stället, som angetts ovan, till bety- dande belopp direkt till decentraliserade enheter. Mindre entreprenörer inom bygg- och underhållssektorn menar att projekt för hela länet och även för Växjö kommun blir för stort. I stället väljer de att sälja direkt till kommunen eller till de kommunala bolagen. Ett annat skäl till att de inte lämnat anbud är att de priser som blir aktuella ofta kan bli lägre än som tidigare avtalats med inköpsenheten i den samordnade upphandlingen eftersom sådana tidigare överenskommelser används som utgångspunkt i diskussionerna.

Elektronisk handel

Växjörevisorerna menar att kommunerna har längre framskridna planer på att effektivisera fakturahantering m.m. än leverantörerna. Kommunens inköps- enhet menar att kunskaperna hos många leverantörer är begränsade när det gäller användning av elektroniska hjälpmedel. Särskilt små leverantörer är tveksamma till utvecklingen och menar att det kommer att resultera i att färre leverantörer blir kvar på marknaden.

1997/98:RR10

Bilaga 1

8 Tillsyn över offentlig upphandling

8.1 Nämnden för offentlig upphandling

För tillsyn av lagen om offentlig upphandling svarar en särskild myndighet, Nämnden för offentlig upphandling. Nämnden bildades 1993. Regeringen anförde i propositionen (prop. 1992/93:88) om lag om offentlig upphandling att det fanns behov av en särskild myndighet för bevakning av området och för tillsyn av att upphandlingslagens regler följdes. Riksdagen beslöt i enlig- het med regeringens förslag (bet. 1992/93:FiU5, rskr. 1992/93:120) att nämnden skulle vara en självständig myndighet, dock administrativt inord- nad i Riksrevisionsverket. Personalen hämtades också inledningsvis från verket. Skälet var att nämnden skulle kunna nyttiggöra de erfarenheter verket fått som tillsynsmyndighet inom det statliga området. Nämnden skulle också kunna utnyttja verkets administrativa expertfunktioner. Riksrevisionsverket hade tidigare ansvarat för tillsyn över statlig upphandling.

Någon administrativ anknytning till Riksrevisionsverket har dock inte fun- nits. Däremot har nämnden avtal med Kammarkollegiet om löneadministrativ service, ekonomiadministrativt samarbete och dataregistreringsservice. Vi- dare har nämnden ett samarbetsavtal med Statskontoret om IT-stöd och tele- service.

Nämndens uppgift är enligt lagen om offentlig upphandling att utöva tillsyn över all offentlig upphandling (7 kap. 9 §). Enligt sin instruktion (1993:98) skall nämnden (1 §):

utöva tillsyn över den offentliga upphandlingen enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling och förordningen (1980:849) om tillämpningen av GATT-överenskommelsen om statlig upphandling,

följa utvecklingen på upphandlingsområdet inom den Europeiska frihan- delssammanslutningen (EFTA), Europeiska gemenskaperna (EG), Euro- peiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), GATT och WTO-över- enskommelsen om statlig upphandling,

lämna information och allmänna råd inom nämndens tillsynsområden och följa tillämpningen av de nationella leveransbestämmelserna samt verka för en enhetlig tillämpning av dessa,

samla in och bearbeta uppgifter för statistikändamål,

verka för en effektiv offentlig upphandling.

I regleringsbrevet för 1997 anges det övergripande målet för nämndens verk- samhet vara att verka för att offentlig upphandling sker affärsmässigt, effek- tivt och i enlighet med lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, EG:s rättssystem och överenskommelsen inom Världshandelsorganisationen om offentlig upphandling.

Nämnden får enligt instruktionen bestå av högst åtta ledamöter. Dessa skall vara sakkunniga i upphandling inom stat och kommun. I en motion inför riksdagsbeslutet riktades kritik mot denna begränsning. Även företag och företagens organisationer borde enligt motionären företrädas. Finansutskottet menade dock att nämnden borde ha möjlighet att inom en flexibel organisat-

1997/98:RR10

Bilaga 1

ion själv skapa formerna för sin verksamhet. Detta gällde enligt utskottet även nämndens sammansättning (bet. 1992/93:FiU5, rskr. 1992/93:120).

Enligt riksdagens beslut skall nämnden till sitt förfogande ha ett kansli. Såväl ledamöter som ordförande skall enligt beslutet utses av regeringen, liksom chefen för kansliet. Både regeringen och finansutskottet bedömde att behovet av stöd och hjälp till upphandlare och leverantörer, särskilt i inledningsske- det, skulle bli mycket stort. Tillsynsuppgiften för Nämnden för offentlig upphandling skulle fullgöras genom bevakning av att gällande regler följs.

Nämnden

Nämnden består för närvarande av ordföranden och sju ledamöter. Ordfö- randen är till yrket domare. Ledamöterna kommer från Kommerskollegium, Finansdepartementet, Sveriges Industriförbund, Landstingsförbundet, Svenska Kommunförbundet, Luftfartsverket och Partena AB.

Som ovan framgått har regeringen anfört att nämnden skall bestå av sakkun- niga. Inte alla har dock praktisk erfarenhet av offentlig upphandling. De flesta ledamöter kommer från offentliga organisationer. När ledamöter slutat har en ny nämndledamot utsetts från samma organisation. I praktiken kan det därför uppfattas som om det är organisationerna som representeras, trots att regeringen formellt utser personerna som nämndledamöter.

Det faktum att ledamöterna inte enbart är tillsatta som personliga experter utan även kan uppfattas som företrädare för en organisation får konsekvenser bl.a. när det gäller remisser. Vissa remisser som går till Nämnden för offent- lig upphandling sänds även till de organisationer som ledamöterna kommer från. Ofta är det nämndledamoten som skriver organisationens remissvar. Frågan är då vad den remiss som Nämnden för offentlig upphandling avläm- nar skall innehålla. Några nämndledamöter anser att andra alltför tydligt företräder sin organisation i sådana fall.

Kansliet

Kansliet består av en kanslichef och åtta andra fast anställda. Dessutom har man under det senaste året haft ett par tillfälligt anställda. Inom kansliet har olika tjänstemän egna områden att bevaka. Miljöfrågor bevakas av en an- ställd, kommunala frågor och arbetsrättsfrågor av en annan etc. Ungefär två årsarbetskrafter beräknas för stöd till Regeringskansliet. Såväl kanslichefen som chefsjuristen och ytterligare en tjänsteman bevakar tillsammans med regeringens representant olika upphandlingsfrågor i Bryssel.

Organisation och arbetsuppgifter

Nämnden sammanträder ungefär en gång per månad enligt ett i förväg upp- gjort schema. Nämnden behandlar alla remisser, avger yttranden över mål i Regeringsrätten och beslutar om anslagsframställningar hos regeringen, årsberättelser och verksamhetsberättelser. Nämnden behandlar även yttran-

1997/98:RR10

Bilaga 1

den och information till myndigheter, organisationer eller allmänheten som har principiell betydelse.

Nämnden skall enligt arbetsordningen även besluta om tjänstetillsättningar inom nämndens kansli. Till ordföranden och kanslichefen har gemensamt delegerats rätten att anställa tillfällig personal och genomföra löneförhand- lingar för kansliets personal.

Många ledamöter har vid intervju tagit upp frågan om nämndens arbetsupp- gifter. Man anser att det är tillfälligheter som styr vilka frågor som tas upp. Huvudsakligen rör det sig om dagsaktuella problem. Enligt dessa ledamöter finns ingen plan för expertnämndens arbete, ingen framtidsvision. Nämnden driver heller inga utvecklingsprojekt. Trots att nämnden skall ge stöd till Regeringskansliet har man, enligt intervjuade ledamöter, ingen utvecklad strategi för att arbeta med exempelvis frågor om vilken linje Sverige skall driva i EU-arbetet när det gäller offentlig upphandling. Det är även för leda- möterna oklart om nämnden skall bedriva tillsyn eller om nämnden skall vara ett organ som också driver projekt och har idéer för att utveckla den offent- liga upphandlingen. I så fall kunde nämnden, enligt vad intervjuade nämnd- ledamöter framfört, exempelvis knyta till sig en expertgrupp, ha ett utvidgat remissförfarande e.d.

Kritik har också framkommit mot Regeringskansliets bristande framförhåll- ning när det gäller uppdrag till nämnden. Nuvarande förhållanden leder enligt ledamöterna till svårigheter att planera verksamheten. Frågan är om nämnden skall vara ett serviceorgan åt regeringen eller ett självständigt till- synsorgan. Även Riksrevisionsverket har i sin revisionspromemoria för 1995/96 kritiserat bristen på verksamhetsmål för nämndens stöd till rege- ringen. Regeringsstöd blir ofta enligt verket prioriterade och krävande verk- samheter för en liten myndighet, särskilt inom upphandlingsområdet där både EU och regeringen verkar i stor omfattning. Nämndledamöter efterlyser även större resurser för offentlig upphandling i Regeringskansliet. Ledamö- terna menar att nämnden nu inte har någon bestämd mottagare att avrappor- tera sitt arbete och sina förslag till. Den person som håller i frågor om offent- lig upphandling i Finansdepartementet är ledamot i nämnden och ses som representant i nämnden.

I Verkledningskommitténs huvudbetänkande Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning (SOU 1985:40) anförs att grunden för att man väljer och bör välja att inrätta en nämndmyndighet torde vara att man i en liten organisation måste anses få bättre beslut genom att de fattas av ett kom- petent kollektivt beslutsorgan i stället för av en tjänsteman. Vidare anförs att det är nämnden som skall utgöra myndigheten och det är nämnden som bör ha alla myndighetens befogenheter. I den mån kanslichefen eller någon an- nan tjänsteman har några befogenheter bör dessa vara delegerade från nämn- den. När det gäller befogenhet och ansvar överensstämmer nämndmyndig- heten med en myndighet som leds av en styrelse. Enligt utredningen skiljer sig nämnden från styrelsen på så sätt att styrelsen är ett ledningsorgan. En nämnd i en mindre nämndmyndighet beslutar, till skillnad från styrelsen, också i rena verkställighetsärenden. Den högste kanslitjänstemannen bör inte

1997/98:RR10

Bilaga 1

vara ordförande i en nämndmyndighet (prop. 1986/87:99, 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226).

Statskontoret har i en vägledning för den statliga myndighetsstyrelsen, Effek- tiv styrelse (1997), anfört att myndighetens chef normalt är ordförande i den traditionella styrelsen. Detta gäller även för många mindre myndigheter. Detta skulle för Nämnden för offentlig upphandling innebära att nämndens ordförande samtidigt är myndighetschef.

Ordföranden och fem av nämndens ledamöter har intervjuats. Samtliga anser att förbättringar kan göras i fråga om myndighetens organisation och uppgif- ter. Speciellt arbetsfördelningen mellan kansliet och expertnämnden bör enligt deras mening övervägas.

Tillsyn

Målet för tillsyn är, enligt nämndens årsredovisning för 1995/96, att på annat sätt än genom information och rådgivning se till att de svenska upphand- lingsreglerna följs. Främst skall ärenden som bedöms vara av allmänt eller principiellt intresse följas upp. Nämnden har dock, enligt årsredovisningen, kunnat avsätta mindre än ett par personår för sådan tillsyn. Enligt nämnden har man härigenom knappast genomfört ”en tillsyn värd begreppet”.

Under rubriken tillsyn har nämnden i årsredovisningen redovisat s.k. kla- gomålsärenden, ingripanden samt nämndens, mer eller mindre obligatoriska, uppgifter som statistik och frivillig granskning. Trots bristen på resurser för tillsyn har, enligt nämnden, den riktade tillsynsverksamheten ökat kraftigt på bekostnad av informations- och rådgivningsverksamheten.

Riksrevisionsverket har i nämnda revisionspromemoria framfört kritik mot att definitioner av vad som avses med tillsyn och utveckling saknas för Nämnden för offentlig upphandling. Det kan därför enligt verket finnas en osäkerhet om vad myndigheten förväntas utföra inom dessa områden.

Nämnden anser sig inte ha till uppgift att utreda sakförhållanden i varje enskilt klagomål. De flesta klagomålen kommer från missnöjda leverantörer men nämnden granskar också i sin tillsynsverksamhet upphandlingar som anmäls av annan. Nämnden kan även påbörja en granskning på eget initiativ.

När ett klagomål har inkommit till kansliet görs en bedömning av hur upp- handlingen överensstämmer med bestämmelserna i lagen och EG-direktiven. Nämnden granskar främst ärenden som kan ge vägledning för tillämpningen av lagen och prioriterar fall inom områden som domstolarna ännu ej prövat. Det innebär att upphandlingar som strider mot lagen inte nödvändigtvis behöver bli föremål för nämndens prövning. Att nämnden inte tar upp ett ärende till prövning betyder således inte att nämnden anser att upphandlingen skötts på ett riktigt sätt. Nämndens yttrande har inte någon rättslig status utan ses som ett vägledande resonemang från en expertmyndighet. Sådana yttran- den har dock enligt kansliledningen fått stor uppmärksamhet i massmedierna, särskilt lokalt. Enligt nämndens uppfattning rättar sig normalt upphandlande enheter efter vad nämnden framfört i sina yttranden.

1997/98:RR10

Bilaga 1

Nämnden har i några fall blivit uppmärksammad på felaktigheter i pågående upphandlingar. I sådana fall har nämnden ingripit och därigenom förhindrat att enheten brutit mot lagen samtidigt som man förhindrat att frågan hamnat i domstol.

Enligt intervjuade ledamöter skulle nämnden behöva mer tryck bakom sitt agerande. Detta kan åstadkommas genom att nämnden ges talerätt eller att man inför en skyldighet för upphandlande enheter att rapportera vilka åtgär- der de vidtagit med anledning av nämndens påpekanden. Det anses också vara en stor brist att upphandling kan göras vid sidan av lagen utan att sankt- ioner kan utdömas.

Information och rådgivning

Vid nämndens tillkomst förutsattes att nämnden skulle ge ut allmänna råd och rekommendationer (prop. 1992/93:88). Nämndens uppgift skulle vara att stödja offentliga upphandlare genom information om lagen. Vidare skulle nämnden genom exempel och kommentarer visa hur särskilda situationer kunde hanteras. Enligt kansliet har detta inte kunnat förverkligas eftersom allmänna råd och rekommendationer kräver stor säkerhet i yttrandena. Sådan rådgivning kan därför nästan enbart avse uttalanden från EG-domstolen.

Nämnden har, enligt sina ledamöter, hög trovärdighet bland upphandlare och leverantörer. Enbart uttalanden från nämnden leder till en process som gör att reglerna blir kända hos de berörda. Intervjuade ledamöter anser även att informationen fungerat bra.

Målet för nämndens information och rådgivning har också varit att informera främst upphandlande enheter om användningen av lagen och av upphand- lingsavtalet inom Världshandelsorganisationen. Informationen och rådgiv- ningen görs på olika sätt. Direkt rådgivning ges skriftligt och per telefon. Telefonrådgivningen har varit omfattande och givits till såväl upphandlare som leverantörer. Dessutom har förfrågningarna från domstolar, advokater, revisorer, konsulter m.fl. successivt ökat. Nämnden yttrar sig över alla ären- den som anhängiggörs hos Regeringsrätten. Enligt kansliledningen har nämnden inte resurser att yttra sig över alla mål i länsrätterna. Frågorna har blivit alltmer komplicerade och tidskrävande.

Enligt uppgift i nämndens årsredovisning för 1995/96 tog telefonrådgivning- en ca 20 % av kansliets resurser i anspråk. Under första halvåret 1997 mins- kade dock denna rådgivning till 14 %. Väntetiderna har ibland varit långa. Trots detta har nämnden inte ansett sig kunna disponera mer resurser för telefonrådgivning. Telefontiden per vecka förkortades tvärtom något från oktober 1996 och ytterligare från juli 1997.

Nämnden ger även ut s.k. nyhetsbrev – NOU info – med uppgifter bl.a. om tolkningar och ändringar av lagen och om aktuella rättsfall från EG- domstolen och nationella domstolar. I nyhetsbreven redovisas även princi- piella frågor och frågor av allmänt intresse som återkommer. Nyhetsbrevet citeras regelbundet i branschtidningar. Regeringsrätten har, enligt kansliet, i

1997/98:RR10

Bilaga 1

en dom direkt hänvisat till brevet som informationskälla. NOU info distribue- ras i pappersform till nästan 4 000 upphandlande enheter. Därutöver finns cirka 1 000 abonnenter. Nyhetsbreven tillhandahålls inte av nämnden på Internet men finns inlagda på andra organisationers hemsidor, exempelvis på Anbudsjournalens hemsida. Nyhetsbreven tillhandahålls av nämnden på diskett.

Prestationer

Enligt årsredovisningen för 1995/96 avslutades 374 diarieförda ärenden under budgetåret. Med ärenden förstås främst klagomål från leverantörer, branschorganisationer m.fl. Därutöver behandlades även ärenden som upp- märksammats av massmedierna, påpekanden i telefon eller ärenden som initierats på annat sätt. Ärendena har enligt nämnden krävt mer resurser än beräknat. Trots att extrapersonal anlitats hade antalet öppna ärenden vid årets utgång ökat (till 154).

Resursfördelning

Nämndens resurser har använts enligt följande:

	Utfall 1995/96	Utfall 1:a
	% av kansliets	halvåret 1997
	% av kansliets
	utgifter	%
Information och rådgivning	35,5	25
Tillsyn	15,3	14
Utveckling	16,8	27
Regeringsstöd	7,1	13
Adm. utbildning m.m.	25,3	21
Totalt	100	100

Källa: Årsredovisning 1995/96, Nämnden för offentlig upphandling.

Enligt ovan bedrivs inga utvecklingsprojekt i nämnden. I benämningen ut- veckling ingår för 1997 utvärdering av lagen om offentlig upphandling som genomförs av en konsult.

Nämnden har i samband med en redovisning om besparingskrav till Finans- departementet den 25 februari 1997 framhållit att kansliet inte har tillräckliga resurser för sitt uppdrag. Bl.a. framhålls att nämnden avstår från att ta upp klagomål som inte har allmänt eller principiellt intresse. Endast ytterst be- gränsade insatser sägs ha kunnat göras för att verka för en effektiv offentlig upphandling. Nämnden anför även att revisionen på upphandlingsområdet inte är tillfredsställande för någon del av den offentliga sektorn vare sig vad gäller omfattning eller kvalitet. Det finns enligt nämnden inte någon ”anled- ning att känna trygghet för hur upphandling motsvarande 300 miljarder kro- nor hanteras”.

När nämnden 1993 började sin verksamhet gjordes inte uppbyggnaden i den takt som regeringen beräknat vid anslagstilldelningen. Ett anslagssparande på 3,9 miljoner kronor uppstod efter verksamhetsåret 1993/94. Vid utgången av

1997/98:RR10

Bilaga 1

1996 hade anslagssparandet ökat med ca 1 miljon till 4,8 miljoner kronor. Anslaget till nämnden för 1997 års verksamhet var 6,3 miljoner kronor. Sammanlagt har således nämnden för 1997 11,1 miljoner kronor till sitt förfogande. Nämnden beräknade i sin prognos utgiften för 1996 till 9,2 miljoner kronor. Enligt bokslutet blev den 6,4 miljoner kronor. För 1997 kommer utgiften att uppgå till 7,8 miljoner kronor enligt nämndens prognos. Riksrevisionsverket har inte kommenterat det stora överskottet i sina revis- ionspromemorior de aktuella åren.

Enligt kansliledningen har ärendebalanserna ökat, samtidigt som ärendena blivit allt svårare. Ett stort problem är, enligt såväl kansliledning som leda- möter, fortfarande bristande kunskaper hos många upphandlande enheter och leverantörer. Den kommunala sektorn ser, enligt kansliledningen, inte välvil- ligt på statlig övervakning och tillsyn.

Nämndens kansli har i stor omfattning medverkat vid möten, seminarier och andra sammankomster för branschorganisationer, upphandlande enheter, intresseorganisationer, utbildningsinstitut m.fl. Kontakterna med massmedi- erna har enligt nämnden också varit omfattande. Nämnden har även gjort vissa insatser i Östeuropa och Baltikum.

Nämndens synpunkter på upphandlingsreglerna

Som framgått ovan kompliceras nämndens uppgift att kontrollera den svenska lagstiftningen av att EG-direktiven är överordnade lagen. Nämnden har således att tolka två regelsystem, den svenska lagen och EG-direktiven. Avvikelserna mellan direktiven och lagen om offentlig upphandling är be- svärande för kansliledningen. Riksdagen beslutade hösten 1997 (prop. 1996/97:153, bet. 1997/98:FiU7, rskr. 1997/98:61) om ändringar i lagen. Beslutet medför att en större överensstämmelse uppnåtts mellan lagen och direktiven. Nämnden har även till regeringen föreslagit en översyn av hela lagstiftningen.

Flertalet nämndledamöter anser också att lagen är alltför detaljerad. Även förhållandet att olika direktiv råder för olika områden skapar problem. Det finns enligt intervjuade ledamöter risk för att leverantörer avstår från att lämna anbud på grund av att reglerna uppfattas som krångliga och avskräck- ande. Detta leder till att konkurrensen begränsas. Det är komplicerade frågor som skall bedömas. Offentlig upphandling består heller inte endast av svåra juridiska spörsmål. Även företagsekonomiska och samhällsekonomiska avvägningar måste göras. Det är därför viktigt att reglerna för upphandling är någorlunda lättförståeliga och hanterbara även för upphandlare och besluts- fattare som inte är juridiskt utbildade. Reglerna har fått kritik från offentliga upphandlare i dessa avseenden.

En fråga som får allt större uppmärksamhet är vilka miljökrav som kan stäl- las vid offentlig upphandling. Enligt den svenska lagen (1 kap. 22 §) kan miljöpåverkan vara en omständighet som kan påverka valet av anbud. Det svenska tillägget till lagen, som innebär att miljöhänsyn kan tas vid upphand- ling, har kritiserats från EG-kommissionen. Nämndens uppgift att informera

1997/98:RR10

Bilaga 1

om hur lagen skall tillämpas ur miljösynpunkt kompliceras av att man skall kontrollera efterlevnaden av den svenska lagen och aktivt verka för miljöan- passning inom offentlig upphandling samtidigt som detta inte har stöd i de överordnade EG-direktiven.

Nämnden för offentlig upphandling har i sin årsredovisning betonat den ökning som skett av efterfrågan på information och rådgivning från nämn- den. Ett skäl härtill är den osäkerhet som råder om vad lagstiftningen omfat- tar. Den komplicerade lagstiftning som gäller ovanför vissa tröskelvärden har skapat osäkerhet om lagstiftningen även för mindre upphandlingar. Enligt nämnden överensstämmer dock lagen i sådana fall i huvudsak med tidigare regler inom stat, kommun och landsting. Nytt är att lagen omfattar även statliga och kommunala bolag. Nytt är även att vissa sanktioner införts för dem som bryter mot lagen. Okunnigheten om reglerna för mindre upphand- lingar har bl.a. visat sig i att antalet domar till största delen avser upphand- lingar under tröskelvärdena.

Övriga synpunkter

Flera av de intervjuade i frågasätter om förvaltningsdomstolarna verkligen har kompetens för de mycket svåra avvägningar som måste göras i överpröv- ningsmål. Det är nu rena lotteriet hur utfallet blir. Ledamöter anser också att målen bör koncentreras till någon eller några få domstolar och inte spridas ut på samtliga länsrätter. När det gäller skadestånd kan även tingsrätternas kompetens att avgöra affärsmässighet och ickediskriminering ifrågasättas. Tveksamhet har även framförts om Marknadsdomstolen, som normalt avgör konkurrensfrågor, har den kunskap som krävs för att avgöra upphandlings- frågor enligt lagen om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offent- lig upphandling.

Vid intervjuer har det också framförts synpunkter på att organisationen för tillsyn av handel och näringsliv är otydlig. Såväl lagen om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling som lagen om offentlig upphandling reglerar upphandlares beteende mot leverantörer. Konkur- renslagen tar sikte på förhållanden mellan leverantörer. Konkurrensverket lyder under Näringsdepartementet och Nämnden för offentlig upphandling under Finansdepartementet. Många leverantörer har svårt att hålla isär vem som håller i tillsynen över de olika lagarna. Ett förslag som framförts under intervju med ledamöterna är att Konkurrensverket och nämnden samordnas. Andra ledamöter menar att det inte skulle vara bra om Nämnden för offentlig upphandling samordnades med en större organisation. Nämnden är nu eta- blerad och har upparbetat stor respekt såväl i näringslivet som hos offentliga upphandlare.

Regeringens överväganden för 1998

De viktigaste verksamhetsmålen under 1995/96 har för nämnden dels varit att lämna muntlig och skriftlig information för att underlätta tillämpningen av upphandlingsreglerna, dels tillse att regelverket efterlevts. Verksamhets-

1997/98:RR10

Bilaga 1

målen för upphandlingsområdet har varit att nämnden skulle följa direktiv- förändringar och rättstillämpningen inom EU och följa den allmänna ut- vecklingen inom området offentlig upphandling i syfte att föreslå nödvän- diga ändringar i lagen om offentlig upphandling. Dessutom skulle nämnden bidra till att skapa en effektivare och mer miljömedveten upphandling.

Enligt regeringens bedömning, såsom den redovisas i budgetpropositionen för 1998, har nämnden i huvudsak uppnått resultat i enlighet med de uppsatta målen. Informationsverksamheten har genomförts bl.a. genom en omfattande telefonrådgivning. Nyhetsbrev med information i upphandlingsfrågor har getts ut kvartalsvis. Tillsynsverksamheten har koncentrerats till yttranden i klagomålsärenden. Inom utvecklingsområdet har nämnden bl.a. tillsammans med Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen gett ut en miljörapport och en vägledning ”På miljöns sida”. På grund av att informationsinsatserna har fått så stort utrymme har, enligt regeringen, den egentliga tillsynsverk- samheten getts låg prioritet. Nämnden har därför fått regeringens uppdrag att överväga om informationsverksamheten kan minska och en ökad tyngd läg- gas på tillsynsverksamheten.

Regeringen anser att nämndens framtida roll och uppgifter måste ses över. Förutsättningar måste skapas för en effektivare offentlig upphandling. Bl.a. bör tillsynsverksamheten preciseras och möjligheterna till sanktioner övervä- gas. Nämnden skall utveckla upphandlingsverksamheten bl.a. genom att föreslå ändringar i upphandlingsreglerna. Administrativt stöd av hög kvalitet till statliga myndigheter skall lämnas genom att nämnden informerar om gällande regelsystem. Regeringen anser att tillsynsverksamheten skall priori- teras (prop. 1997/98:1, utgiftsområde 2).

Särskilda uppdrag

Nämnden fick i regleringsbrevet för 1997 särskilt i uppdrag av regeringen att utveckla ett samarbete med Riksrevisionsverket när det gäller enskilda myn- digheters hantering av upphandlingsärenden. Riksrevisionsverket har dock inte givits motsvarande uppdrag. Enligt uppgift från Regeringskansliet var frågan för detaljerad för att lyftas fram i samband med de mer övergripande uppdrag som regeringen gav till Riksrevisionsverket. Inriktningen på samar- betet skall dock vara att Riksrevisionsverkets myndighetsvisa granskning utgör en del av underlaget för nämndens informations- och tillsynsverksam- het. På motsvarande sätt bör de erfarenheter nämnden haft om statliga myn- digheters handläggning av upphandlingar kunna utgöra en del av underlaget för verkets revisionsinsatser.

Nämnden skall, senast den 1 april 1998, till regeringen redovisa förslag om hur en mer systematisk tillsyn bör bedrivas liksom effekterna av minskad informationsverksamhet. Inriktningen skall vara att tillsynsverksamheten prioriteras efter år 1997.

1997/98:RR10

Bilaga 1

8.2 Konkurrensverket

En annan statlig myndighet som har tillsyn över att konkurrens och affärs- mässighet kan råda på marknaden är Konkurrensverket. Verket, som har 125 anställda, är den centrala förvaltningsmyndigheten för konkurrensfrågor. Konkurrensverket skall verka för effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna. Verket har bl.a. att tillämpa konkur- renslagen och lagen (1994:615) om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling. Konkurrensverket är inordnat under Nä- ringsdepartementet.

Enligt lagen om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling kan en leverantör som anser att en upphandlande enhet agerat felaktigt i en upphandlingssituation vända sig till Konkurrensverket med sina klagomål. Se vidare kapitel 10.

Sedan lagen trädde i kraft den 1 juli 1994 har ett tjugotal anmälningar prö- vats av Konkurrensverket. Av dessa har endast ett ärende förts vidare till Marknadsdomstolen. I det aktuella målet förbjöd Marknadsdomstolen den upphandlande enheten att i framtiden tillämpa beteendet. Förbudet förenades med vite av 5 miljoner kronor.

1997/98:RR10

Bilaga 1

9 Regeringskansliets roll och resurser

Regeringens roll i offentlig upphandling

Regeringen är ytterst ansvarig för att offentlig upphandling bedrivs i enlighet med EG-direktiv och riksdagens beslut. Regeringen är även ytterst ansvarig för att regelverket får en utformning som stämmer med svenska intressen. Som ovan framgått har EG-direktiven företräde framför svensk lagstiftning. Det ankommer därför på regeringen att ansvara för att svenska intressen tas till vara inom EU-arbetet så att dessa kan beaktas i direktiv för offentlig upphandling.

Representanter för regeringen har vid olika tillfällen betonat vikten av att den offentliga upphandlingen sköts affärsmässigt. Regeringen har också vid flera tillfällen och i olika dokument betonat vikten av att offentlig upphandling stramas upp och genomförs i enlighet med lagen. Skälet har då framför allt varit ekonomiskt.

Bl.a. bedömde en av statssekreterarna i Finansdepartementet i samband med den hearing, som ordnades våren 1997, i anslutning till EG-kommissionens grönbok, att besparingsmöjligheten skulle uppgå till ca 10 %, dvs. 30 miljar- der kronor, om upphandling genomfördes i enlighet med intentionerna i lagen om offentlig upphandling. När lagen infördes i Sverige ansågs bespa- ringsmöjligheterna vara huvudsyftet med upphandlingsreglerna. EG- direktiven har dock främst tillkommit för att öka leverantörernas möjligheter att konkurrera om offentliga upphandlingar.

Regeringen har i regleringsbrevet för 1997 angivit att Nämnden för offentlig upphandling skall prioritera stödet till Regeringskansliet. Även nämndens ordförande uppger vid intervju att nämndens stöd till regeringen prioriteras. Nämndens ledamöter och kansliledningen kritiserar samtidigt bristen på resurser inom Regeringskansliet. De menar att det saknas en mottagare till frågor om offentlig upphandling.

Nämnden för offentlig upphandling har i en skrivelse från den 25 februari 1997 om besparingskrav för nämnden påpekat sammanhanget mellan nämn- dens behov av resurser och de begränsade resurser som Regeringskansliet har till förfogande för offentlig upphandling. Nämnden påpekar att nämn- dens insatser efterfrågas från flera departement, inte endast från Finansdepar- tementet. De frågor som departementen ställer rör en vid krets av ämnesom- råden. Det gäller t.ex. yttranden över upphandling av arkeologiska tjänster, läkemedel, transporter, kontroll av ekonomisk brottslighet, utveckling av handelsavtal om offentlig upphandling inom Världshandelsorganisationen (WTO), statlig inköpssamordning och miljöanpassad offentlig upphandling.

Regeringens handläggning av upphandlingsfrågor

Nämnden för offentlig upphandling lyder under Finansdepartementet och tillhör förvaltningsavdelningens organisationsenhet. Organisationsenheten har budgetansvaret för nämnden.

1997/98:RR10

Bilaga 1

Även lagstiftningsfrågor rörande offentlig upphandling lyder under Finans- departementet och dess rättssekretariat. Den handläggare som har ansvar för lagstiftningsfrågorna är även regeringens representant i Nämnden för offent- lig upphandling. Tjänstemannen fungerar även som konsult i uttolkning av lagen om offentlig upphandling och EG-direktiven för andra avdelningar och enheter inom Regeringskansliet. Tjänstemannen deltar även i en rådgivande kommitté (Advisory Committee) i Bryssel. I denna kommitté debatteras bl.a. förslag till ändringar i upphandlingsdirektiven. Samma tjänsteman svarar även för remisser som krävs in från EG-kommissionen om offentlig upp- handling. Sådana frågor remitteras ofta till Nämnden för offentlig upphand- ling som begär in yttranden från berörda myndigheter eller kommuner.

Inom Näringsdepartementet finns en arbetsgrupp för genomförandet av en handlingsplan för inre marknaden (AGIM). Handlingsplanen har fastställts inom EU. Den omfattar en rad områden inom vilka EG-kommissionen re- spektive medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att åstadkomma förbätt- ringar för den inre marknaden. Ett område som prioriterats är offentlig upp- handling.

Inom Regeringskansliet finns även en ”inre marknadskrets” inom vilken information om frågor som rör den inre marknaden sprids. I denna krets ingår anställda inom departementen med ansvar för områden som angränsar till den inre marknaden.

Arbetsfördelningen mellan Näringsdepartementet och Finansdepartementet i fråga om offentlig upphandling fungerar således sammanfattningsvis så att lagtekniska frågor och bl.a. remisser från EU handläggs av Finansdeparte- mentets rättsenhet. Resurstilldelning för tillsyn av lagen handläggs av en annan enhet inom Finansdepartementet. De näringspolitiska aspekterna – och sakfrågorna – handläggs inom Näringsdepartementet.

Enligt kansliledningen för Nämnden för offentlig upphandling har regering- en inte prioriterat upphandlingsfrågorna. Detta trots att det finns stora bespa- ringsmöjligheter om offentliga upphandlare följer reglerna. Ett exempel på att Regeringskansliet har för lite resurser är hanteringen av den remiss som avgivits från den svenska regeringen på EG-kommissionens grönbok (se nedan). Regeringen har i stor utsträckning hänvisat till det remissvar som lämnats av Nämnden för offentlig upphandling. Enligt kansliledningen borde regeringen ha egna resurser för att ta hand om dylika remissvar. Nämnden borde enbart ses som en av remissinstanserna.

Den fråga som Regeringskansliet hittills tagit upp särskilt när det gäller of- fentlig upphandling är miljöhänsyn. Statsministern tog upp frågan om miljö- upphandling i regeringsförklaringen hösten 1997. En miljödelegation har också inrättats under Miljödepartementet för att främja miljöanpassad upp- handling.

1997/98:RR10

Bilaga 1

10 Rättslig prövning av offentlig upphandling

En leverantör kan, med stöd av lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, begära överprövning av en pågående upphandling eller kompensation för att en slutförd upphandling hanterats felaktigt. Enligt lagen (1994:615) om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling kan dessutom en upphandlande enhet förbjudas att tillämpa ett visst upphand- lingsbeteende. Romfördraget ger vidare en leverantör som känner sig förför- delad i ett upphandlingsärende möjlighet att vända sig direkt till EG- kommissionen med sina klagomål. Nedan ges en kortfattad redogörelse för vilka regler som gäller för den rättsliga prövningen av klagomål rörande offentlig upphandling.

1997/98:RR10

Bilaga 1

10.1 Rättslig prövning enligt lagen om offentlig upphandling

Överprövningstalan

Lagen om offentlig upphandling ger en leverantör som känner sig förförde- lad i ett upphandlingsärende möjligheter att med rättsliga medel antingen begära rättelse eller kompensation. Fram till den dag då den upphandlande enheten tecknar avtal med en leverantör är den förfördelade leverantören hänvisad till att väcka överprövningstalan för att åstadkomma rättelse av hanteringen av upphandlingen. Leverantören kan klaga hos länsrätten, och rättens beslut kan överklagas till kammarrätten. Kammarrättens beslut kan i sin tur överklagas till Regeringsrätten. För att frågan skall prövas av Rege- ringsrätten krävs dock prövningstillstånd (35 § förvaltningsprocesslagen). Vid överprövningen kan rätten antingen besluta att upphandlingen skall göras om eller att rättelse skall vidtas.

Regeringsrätten har i juni 1996, i enlighet med EG-direktiven (92/13/EEG), slagit fast att en överprövningstalan inte får väckas efter den tidpunkt då avtal har slutits mellan den upphandlande enheten och den leverantör vars anbud har antagits (mål 2803–1995). Enligt lagen om offentlig upphandling kan överprövningstalan väckas till dess upphandlaren fattat beslut om vilken leverantör som skall anlitas. Regeringsrätten ansåg således att den svenska lagtexten inte överensstämmer med rättsmedelsdirektiven. Genom proposit- ionen (prop. 1996/97:153) om ändringar i lagen om offentlig upphandling ändras lagen så att tidpunkten för när avtal slöts är avgörande för möjlighet- erna att väcka överprövningstalan.

I sammanhanget bör också påpekas att reglerna om sekretess vid upphand- ling, som redovisats ovan, får konsekvenser för en leverantörs möjligheter att klaga på hanteringen av en pågående upphandling (jfr kap. 3). Konkurre- rande leverantörer får normalt inte ta del av varandras anbud förrän avtal har slutits. En leverantör har därför svårt att påtala eventuella felaktigheter – hänförliga till anbuden – innan det är för sent att påverka den aktuella upp- handlingen. Eftersom överprövningstalan inte får väckas efter det att avtal slutits blir leverantören i stället hänvisad till att kräva skadestånd.

I väntan på slutlig prövning kan länsrätten fatta beslut om att en upphandling tills vidare inte får avslutas. Om ett sådant interimistiskt beslut bedöms leda till större skada för den upphandlande enheten eller den utvalda leverantören än skadan för den klagande leverantören får dock länsrätten låta bli att fatta ett sådant beslut (7 kap. 2 §).

Skadeståndstalan

Efter det att avtal slutits är den förfördelade leverantören hänvisad till att väcka skadeståndstalan vid allmän domstol, dvs. tingsrätt. Tingsrättens dom eller beslut kan överklagas till hovrätten. Hovrättens dom eller beslut kan i sin tur överklagas till Högsta domstolen. För att frågan skall tas upp i Högsta domstolen krävs dock prövningstillstånd (54:9 rättegångsbalken). Rätten kan, om den finner att den upphandlande enheten brutit mot lagen om offent- lig upphandling, tilldöma den klagande leverantören skadestånd.

Om en upphandlande enhet bryter mot lagen om offentlig upphandling kan enheten bli skadeståndsskyldig gentemot en förfördelad leverantör. En förut- sättning är att den ekonomiska skada som leverantören lider uppkommit på grund av att reglerna inte följts (7 kap. 6 §). I förarbetena anges att ”upp- kommen skada” inte bara avser onödiga kostnader m.m. utan även det s.k. positiva kontraktsintresset. Detta innebär att leverantören inte bara får ersätt- ning för de kostnader han har haft i samband med att han lämnat anbud utan också den förtjänst han skulle ha gjort om han hade fått kontraktet. För att det skall anses att en leverantör drabbats av skada på grund av felet skall han

”i princip ha förlorat kontraktet till följd därav” (prop. 1992/93:88, s. 102 f).

För upphandlingar som görs på försörjningsområdena, dvs. på vatten-, energi-, transport- och telekommunikationsområdena, finns en särskild be- stämmelse om ersättning vid brott mot upphandlingsreglerna. En leverantör kan få ersättning för det negativa kontraktsintresset, dvs. för de kostnader som leverantören har haft när han har förberett anbudet och i övrigt deltagit i upphandlingen. Här räcker det med att leverantören visar att upphandlaren har åsidosatt reglerna och att detta negativt har påverkat leverantörens möj- ligheter att tilldelas upphandlingen (7 kap. 7 §).

De ovan återgivna skadeståndsreglerna kan tolkas så att det endast är vid upphandlingar inom försörjningssektorerna som det är möjligt att få ersätt- ning för det negativa kontraktsintresset. Hur de två paragraferna hänger samman och hur de skall tolkas ansågs enligt Lagrådet vara osäkert och frågan har överlämnats till rättstillämpningen att avgöra (Lagrådets yttrande, prop. 1992/93:88, s. 140 f).

Efter det att avtal har slutits mellan upphandlare och leverantör kan en för- fördelad leverantör väcka skadeståndstalan vid allmän domstol inom ett år från den dag då avtal slutits (ny lydelse fr.o.m. den 1 januari 1998). Väcks inte talan i tid är rätten till skadestånd förlorad. Enligt förarbetena har leve- rantören därmed inte ens någon s.k. naturlig fordran att åberopa gentemot upphandlaren, exempelvis för kvittning (prop. 1992/93:88, s. 104).

1997/98:RR10

Bilaga 1

10.2 Rättslig prövning enligt lagen om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling

På upphandlingsområdet gäller – vid sidan av lagen om offentlig upphand- ling – lagen (1994:615) om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling. En leverantör som anser att en upphandlande enhet gjort fel kan, med stöd av lagen, vända sig till Konkurrensverket med sina klagomål. Konkurrensverket kan väcka talan vid Marknadsdomstolen. Dom- stolen kan sedan under vissa förutsättningar förbjuda den upphandlande enheten att genomföra upphandlingen på det sätt som var planerat. Ett upp- handlingsbeteende som underkänts av Marknadsdomstolen får inte heller tillämpas vid framtida upphandlingar. Ett förbud att tillämpa ett visst bete- ende kan förenas med vite.

De närmare förutsättningarna för när Marknadsdomstolen kan förbjuda ett visst beteende i ett upphandlingsärende anges i 3 § lagen om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling:

Marknadsdomstolen får efter ansökan förbjuda en enhet att vid genomfö- rande av en upphandling i anbudskonkurrens tillämpa ett visst beteende avseende upphandling som vid en samlad bedömning är att anse som otill- börligt på grund av att

1.något företag påtagligt diskrimineras i förhållande antingen till den verk- samhet som enheten själv bedriver för att tillgodose behovet av en vara, tjänst eller annan nyttighet eller till ett annat företag, eller

2.beteendet på något annat sätt påtagligt snedvrider förutsättningar för konkurrens vid upphandlingen.

En förutsättning för att Marknadsdomstolen skall få förbjuda ett visst bete- ende är att den upphandlande enheten tidigare tillämpat beteendet eller att det av annan särskild anledning är sannolikt att enheten kommer att tillämpa detta (3 §).

Ett förbud får inte gälla bara ett visst angivet beteende utan även beteenden som väsentligen överensstämmer med det angivna, och Marknadsdomstolen får även fatta ett interimistiskt beslut i avvaktan på att frågan avgörs slutligt (3 resp. 4 §§).

Har Marknadsdomstolen prövat en fråga om förbud hindrar inte detta att frågan omprövas om omständigheterna i målet har förändrats väsentligt eller det finns något annat särskilt skäl som talar för att omprövning bör ske (5 §).

En ansökan om förbud eller omprövning skall göras av Konkurrensverket. Beslutar verket att inte gå vidare med ett ärende får en ansökan i stället göras av en sammanslutning av konsumenter, löntagare eller företag eller av ett företag som berörs av beteendet. Ansökan om omprövning får också göras av en upphandlande enhet mot vilken ett beslut om förbud riktar sig (6 §).

Marknadsdomstolen kan även förena ett förbud mot att tillämpa ett visst upphandlingsbeteende med vite (9 §).

1997/98:RR10

Bilaga 1

Konkurrensverkets beslut får överklagas till länsrätten medan Marknadsdom-	1997/98:RR10
stolens beslut inte kan överklagas (10 §).	Bilaga 1

10.3 Klagomål till EG-kommissionen

Medborgare i EU kan vända sig direkt till EG-kommissionen med sina kla- gomål i ett upphandlingsärende. För att klagomålet skall prövas krävs att den enskilde 1) klagar skriftligt, 2) pekar ut en överträdelse av en EG-rättslig regel och 3) ber kommissionen att ingripa. Klagomålet registreras hos kom- missionen och den enskilde får besked om att kommissionen mottagit kla- gomålet. Kommissionen meddelar vidare den enskilde om alla åtgärder som vidtas i ärendet. Den enskilde kan när som helst ta kontakt med kommission- en för att få reda på vad som skett i ärendet. Förfarandet är kostnadsfritt. Den som klagar hos EG-kommissionen kan vara anonym.

Kommissionen granskar även på eget initiativ om en medlemsstat har upp- fyllt upphandlingsdirektiven.

Talan enligt artikel 169 i Romfördraget

Artikel 169 i Romfördraget ger EG-kommissionen möjlighet att föra talan om fördragsbrott mot en medlemsstat. Normalt försöker kommissionen att tillsammans med medlemsstaten komma fram till en lösning. Lyckas man inte i dessa försök inleds ett formellt förfarande genom att kommissionen sänder en formell underrättelse (letter of formal notice) till den aktuella medlemsstaten som ombeds att lämna synpunkter avseende det påstådda brottet mot EG-rätten. Vanligtvis får medlemsstaten 30 dagar på sig att in- komma med synpunkter i ärendet.

Kommer inte kommissionen och medlemsstaten överens kan kommissionen utfärda ett motiverat yttrande, (reasoned opinion). I yttrandet anges det på- stådda brottet mot EG-rätten och medlemsstaten uppmanas att upphöra med fördragsbrottet inom en viss tidsperiod. Vidtar inte medlemsstaten de efter- lysta åtgärderna inom tidsfristen har kommissionen möjlighet att väcka talan hos EG-domstolen mot medlemsstaten. Finner EG-domstolen att medlems- staten brutit mot gemenskapslagstiftningen meddelar domstolen dom mot medlemsstaten där det anges hur fördragsbrottet begåtts. Enligt artikel 171 är medlemsstaten skyldig att följa EG-domstolens avgörande och ändra den lag, förordning e.d. som strider mot Romfördraget. Den upphandlande enheten är vidare skyldig att stoppa alla åtgärder som bryter mot EG-rätten. Medlems- staten är också skyldig att betala skadestånd för uppkomna skador.

10.4 Rättspraxisens tillgänglighet

Möjligheterna för en förfördelad leverantör att ta del av tidigare domstolsav- göranden är begränsade. Enligt de regler som gäller för länsrätternas register- föring får överprövningsmålen registreras i en särskild målgrupp. Samtliga överprövningsmål registreras därför med ett gemensamt målgruppsnummer. Att söka fram en förteckning över samtliga mål i denna är dock inte tillåtet. Det är inte heller tillåtet att söka i målens ärendemening, dvs. den rubrik som anger vad målet rör.

Vid kammarrätterna och Regeringsrätten gäller delvis andra regler. Enligt dessa regler är det tillåtet att söka fram förteckningar över samtliga över- prövningsmål med hjälp av målgruppsnumret. Det är även tillåtet att ta fram en förteckning över målens ärendemeningar.

Registerföringen vid allmänna domstolar styrs av regler som liknar dem som gäller vid länsrätterna. Eftersom det inte är tillåtet att söka i ärendemeningar- na och målen inte registreras i någon enskild målgrupp är det inte möjligt att ur registret få fram uppgifter om vilka skadeståndsmål som avgjorts med stöd av lagen om offentlig upphandling. Nämnden för offentlig upphandling har därför i Domstolsverket informerar 3/97 uppmanat tingsrätterna att skicka in de domar som avkunnas med stöd av lagen om offentlig upphandling till nämnden.

Viktigare avgöranden, såväl av EG-domstolen som av nationella domstolar, refereras, som ovan nämnts, av Nämnden för offentlig upphandling i NOU info.

1997/98:RR10

Bilaga 1

11 EG-kommissionens överväganden om offentlig upphandling

EG-kommissionen presenterade i slutet av 1996 i en grönbok överväganden om offentlig upphandling inom EU. Boken tar upp centrala frågor om den framtida inriktningen av den europeiska upphandlingspolitiken. Kommiss- ionen konstaterade att en effektiv offentlig upphandling är av avgörande betydelse om den inre marknaden skall kunna uppnå målen om bl.a.:

en varaktig och långsiktig tillväxt och hög sysselsättning,

hög kvalitet till lägsta kostnad för offentlig service som ges till skattebe- talare och konsumenter samt

minskad risk för korruption och bedrägeri.

För att uppnå detta måste de europeiska länderna effektivt kunna möta kon- kurrensen från den globala marknaden. Man skall gynna utvecklingen av företag som kan utnyttja den europeiska marknaden.

Enligt EG-kommissionen anslår myndigheter inom EU varje år i storleksord- ningen 6 500 miljarder kronor till inköp av varor och tjänster. För 1994 motsvarade beloppet 11,5 % av EU:s samlade BNP eller det sammanlagda värdet av de belgiska, danska och spanska ekonomierna. Kommissionen anser därför att avsevärda besparingar är möjliga med ett effektivt inköpssy- stem.

Även om utvecklingen går åt rätt håll brister det bl.a. när det gäller tillämp- ningen hos upphandlande enheter. Fortfarande finns stora brister i öppenhet. Öppna upphandlingsförfaranden och möjligheter för leverantörer att fram- hålla sina rättigheter inför nationell domstol skulle, enligt kommissionen, minska risken för bedrägeri och korruption inom administrationen.

Det är enligt kommissionen också nödvändigt att offentlig upphandling kan genomföras i konkurrens på ett icke diskriminerande sätt och att bästa anbud kan väljas. Dessutom bör förutsättningar skapas för att leverantörer skall få tillträde till den europeiska inre marknaden. Kommissionens undersökningar visar att såväl ändrade attityder från leverantörer och upphandlare som kon- kreta åtgärder krävs för att den offentliga upphandlingen inom den inre marknaden skall fungera som avsetts.

Två stora problem återstår att lösa. Medlemsstaterna har inte i tillräcklig utsträckning införlivat direktiven om offentlig upphandling i sin lagstiftning. Endast tre medlemsstater hade i slutet av 1996 införlivat samtliga regler på ett enligt EG-kommissionen godtagbart sätt. Ett annat problem är enligt EG- kom-missionens bedömning att direktiven hittills har fått relativt begränsad ekonomisk betydelse. Detta beror bl.a. på att det gränsöverskridande han- delsutbytet inte fått den omfattning man förväntat. Antalet leverantörer som deltar i upphandlingar har också varit lägre än förväntat.

Enligt EG-kommissionen är formellt alla hinder för en stor gemensam mark- nad nu avskaffade. Praktiskt finns dock fortfarande stora hinder. Gamla mönster och attityder finns kvar hos upphandlare. En utbredd ovilja finns att bryta gamla affärsförbindelser och prova nya leverantörer. Öppenhet är en av

1997/98:RR10

Bilaga 1

grundstenarna i direktiven. Framgångar har som nämnts uppnåtts i det avse- endet. Ändå finns stora brister. Enligt EG-kommissionen bryter 85 % av de upphandlande enheterna inom EU mot reglerna om öppenhet och annonse- ring.

Enligt kommissionen är det önskvärt med en tid av stabilitet i regelverket. Några grundläggande ändringar övervägs inte. Medlemsstaterna uppmanades att införliva direktiven. Kommissionen konstaterade i grönboken att ett stort antal offentliga inköpare förefaller sakna kunskap om sina juridiska skyldig- heter och att leverantörer, i synnerhet små och medelstora företag, ofta tycks omedvetna om potentialen i den europeiska marknaden.

Yttrande från Nämnden för offentlig upphandling över grönboken

EG-kommissionens grönbok var avsedd som ett underlag för debatt om offentlig upphandling inom EU. Grönboken remitterades till cirka 25 intres- senter i Sverige, varav till tre departement. Nämnden för offentlig upphand- ling anordnade tillsammans med Finansdepartementet ett seminarium inför sitt remissvar.

I sitt yttrande över grönboken anförde nämnden att det i Sverige pågår en positiv utveckling inom området. Även i Sverige behövs dock ändrade attity- der till upphandlingar.

Enligt nämnden borde direktiven förenklas och förtydligas. Direktiven inom de s.k. klassiska sektorerna borde slås ihop. Dessutom borde alla direktiven bli föremål för en språklig och systematisk förenkling. Begrepp och definit- ioner med samma betydelse borde enligt nämnden uttryckas likadant. Regler som inte används eller har använts endast undantagsvis bör mönstras ut ur direktiven eller skrivas om.

Nämnden anser att lanseringen och användningen av elektronisk handel borde stödjas och att rättsliga hinder borde undanröjas. Det är också viktigt att man i utvecklingen av elektronisk handel inte skapar system eller låser sig vid tekniska lösningar som utesluter vissa företag.

Nämnden menar vidare att kommissionen borde göra en fördjupad analys av de viktigaste orsakerna till att upphandling över gränserna inte fått någon större omfattning. Svenska leverantörer har till nämnden bl.a. föreslagit att förändringar görs i fråga om vilket språk som anbud skall lämnas på och att åtgärder vidtas för att påskynda publicering. Kommissionen föreslås även verka för att leverantörerna får betalning inom rimlig tid. Vidare borde kra- ven på leverantören och varan eller tjänsten bli rimliga i förhållande till upphandlingens omfattning. Kommissionen borde även ta fram handböcker för leverantörer som innehåller en sammanställning över medlemsstaternas nationella regler och rättsmedel, skatteregler, arbetsskydd, säkerhetsföreskrif- ter och regler för hur leverantörer godkänns. En sådan handbok borde också innehålla hänvisningar till nationella myndigheter och organisationer som kan ge ytterligare vägledning och information.

1997/98:RR10

Bilaga 1

100

Information om upphandlingar borde göras mer lättillgängligt och användar- vänligt. Annonserna i databasen Tenders Electronic Daily borde enligt nämnden göras mer lättåtkomliga och billigare och tillgängliga på Internet. Leverantörer har liten förståelse för att kommissionen tar ut licensavgifter för databasen.

Nämnden anser det viktigt att kommissionen tar ett samlat grepp vad gäller miljökrav i upphandling. Direktiven borde förtydligas om de möjligheter som finns att ställa miljökrav. Det borde även framgå om upphandlingen kan användas som ett instrument för att förbättra miljön. Nämnden menar att det är viktigt att införa och främja miljökrav i europeiska standarder eller i ge- mensamma tekniska specifikationer. Genom den s.k. Enhetsakten i Romför- draget och Maastrichtfördraget har miljön kommit att tillmätas avsevärt större betydelse än vad som tidigare varit fallet i EG.

1997/98:RR10

Bilaga 1

101

12 Erfarenheter från näringslivet

Hur fungerar de europeiska upphandlingsmarknaderna utifrån svenska leverantörsintressen?

Kommerskollegium har studerat hur reglerna för offentlig upphandling fun- gerar i EU och EES utifrån svenska leverantörers intressen. Avsikten med kollegiets undersökning har varit att visa vilka effekter EG-rätten – främst upphandlingsdirektiven – och dess nationella tillämpning har för svenska företags möjligheter att göra sig gällande på upphandlingsmarknaderna i Europa. Hela detta kapitel bygger på Kommerskollegiums undersökning.

Utredningen har genomförts, huvudsakligen genom en enkätundersökning till företag och andra representanter för leverantörer till offentliga upphand- lare i EU och EES-länderna. Exportrådet, svenska ambassader och handels- kontor har också enligt Kommerskollegium lämnat viktiga bidrag.

En samlad bedömning av enkätsvaren ger enligt kollegiet en positiv bild av effekterna av upphandlingsdirektiven. Industriförbundet har exempelvis anfört att svenska företags möjligheter att få leverera sina produkter till of- fentliga inköpare i andra europeiska länder har ökat. Den potentiella mark- naden har vidgats väsentligt. Men det är enligt förbundet långt kvar tills man kan tala om en öppen inre marknad eller anse att en sådan fungerar som avsetts. Förhållandevis få företag – särskilt små och medelstora företag – har kunnat utnyttja möjligheterna. Företagen är också dåliga på att utnyttja de möjligheter som finns. Ändrade attityder krävs hos näringslivet. Skulden för att det går trögt att göra sig kvitt de gamla systemen lägger kollegiet i hög grad på dåliga kunskaper och bristande information om de nya möjligheter som ryms inom upphandlingsreglerna.

Leverantörer får inga kontrakt enbart genom att svara på annonser. Tvärtom är det vid annonseringstillfället ofta för sent. Affären är i många fall i prakti- ken redan klar när den annonseras. Det krävs enligt Kommerskollegium en aktiv marknadsbearbetning av offentliga upphandlare. Ofta krävs någon form av lokal representation. Storföretagen kan genom sina dotterbolag uppträda som ett inhemskt företag och möter därför få hinder. I några länder krävs lobbyverksamhet för att få anbud. I vissa fall krävs även politiskt agerande från leverantörslandet.

Kollegiets undersökning visar att möjligheterna att göra affärer varierar mellan olika branscher. För exempelvis vissa tjänsteföretag, som arkitekt- och ingenjörstjänster, är den gränsöverskridande handeln mer eller mindre obefintlig. En förutsättning för att delta i offentliga upphandlingar är att det inom dessa branscher finns lokal etablering. Ett företag har rapporterat till Kommerskollegium att korruption gör det meningslöst för dem att delta i vissa länders offentliga upphandling. Små och medelstora företag har speci- ella problem när det gäller att bearbeta marknader i andra länder. Dessa företag har ofta för få anställda för att ha utrymme för sådana insatser. Per- sonella resurser är otillräckliga för att kunna delta i upphandlingarna. Men

1997/98:RR10

Bilaga 1

102

ibland är det en fördel att vara ett litet företag. Det gäller exempelvis för	1997/98:RR10
kortare serier som större företag inte har intresse av.	Bilaga 1
När det gäller olika upphandlingsmarknader har företag anmält skilda erfa-
renheter. Kommerskollegium drar av svaren slutsatsen att leverantörer som
fullt utnyttjar reglerna om öppenhet och samtidigt gör seriösa marknadsan-
strängningar får utdelning i de flesta fall oavsett i vilken bransch eller i vilket
land man arbetar.
Generellt sett är det enligt svaren svårare att bearbeta lokala myndigheter än
större centrala statliga enheter som ofta följer direktiven. De statliga enheter-
na har också klarare inköpsrutiner och bättre språkkunskaper. Små och me-
delstora företag ser dock mer positivt på lokala myndigheter sannolikt för att
den storlek på kontrakt det blir fråga om är mer lämpade för dem.
Den produktkategori som varit i särklass svårast att sälja till offentliga inkö-
pare i andra länder är byggmaterial. Även möbler räknas dit. Enligt Kom-
merskollegium beror det på tekniska handelshinder och gamla traditioner.
Kollegiet konstaterar att skälen till att upphandlingsmarknaderna inte utnytt-
jas fullt ut är att medlemsstaterna inte införlivat EG-reglerna, att upphand-
lande enheter inte tillämpar reglerna och att näringslivet hittills inte förmått
utnyttja de möjligheter som skapats inom den inre marknaden.
Språk och kultur, tung byråkrati i vissa länder och värnandet om inhemska
lokala tillverkare är svårigheter som svenska leverantörer möter. Kommers-
kollegiet har även fått uppgifter om ett stort antal andra hinder inom den
gemensamma marknaden. Ett sådant hinder är enligt Exportrådet utform-
ningen av annonseringen i databasen TED. Teoretiskt kunde databasen ge
utmärkt information. Men priset på tjänsterna och den användarovänliga
utformningen av systemet förhindrar detta. Särskilt små och medelstora
företag har svårt att hitta upphandlingsprojekt inom systemet.
Kollegiets förslag är sammanfattningsvis att kraftfulla informationsinsatser
riktas mot upphandlande enheter och näringslivet. Dessutom föreslås bl.a.
effektivare övervakning och sanktioner. Kollegiet föreslår därtill att klarhet
skapas om miljöhänsyn vid upphandling.

103

13 Övriga frågor

13.1 Miljöfrågor

EG-direktiven om offentlig upphandling innehåller inga uttryckliga bestäm- melser om möjligheter att ställa miljökrav. Däremot innehåller direktiven regler om hur leverantörer kan väljas och om hur anbud skall prövas. Enligt Nämnden för offentlig upphandling finns det inom ramen för dessa bestäm- melser utrymme för att ställa miljökrav i upphandlingen. I lagen om offentlig upphandling nämns också miljöpåverkan som en omständighet som en upp- handlande enhet kan beakta. Fortfarande saknas dock rättsfall där EG- domstolen bedömt miljökrav vid offentlig upphandling.

Vad innebär miljöanpassad upphandling? Av ett betänkande av Upphand- lings- och miljöutredningen (SOU 1996:23) framgår att olika definitioner finns av begreppet. Naturvårdsverket och Nämnden för offentlig upphand- ling anför i sin gemensamma rapport Offentlig upphandling med miljöhän- syn (rapport 4508) att begreppet är relativt. Miljöanpassade produkter bör enligt verket uppfattas som de relativt mest miljöanpassade produkterna, dvs. varor eller tjänster som i förhållande till andra varor och tjänster med samma funktion ger upphov till minst miljöpåverkan. Utvecklingen medför dock att det som uppfattas som miljöanpassat i dag kan bli ännu bättre i morgon.

I nämnda betänkande framhålls att den offentliga sektorn genom sin omfat- tande upphandling har stora möjligheter att förbättra miljön genom att ställa miljökrav i upphandlingen. Men inköparna har problem med att bedöma och formulera relevanta miljökrav. Leverantörerna uppger också att miljökraven varierar mellan de olika upphandlarna. Utredningen visar att både inköpare och leverantörer upplever bristen på enhetliga och samordnade miljökrav som ett stort problem.

Kraven på miljöanpassning gäller oftast själva produkten och innebär att vissa ämnen inte får förekomma. Däremot medger lagstiftningen inte att miljökrav ställs på transporter av en vara. Det är inte heller möjligt att ställa krav på lokalt odlade livsmedel. Detta skulle strida mot en av EU:s grund- tankar om varornas fria rörlighet. Enligt utredningen är detta negativt från miljösynpunkt, eftersom långa transportsträckor och bristande miljöanpass- ning av transportmetoder leder till stora miljöproblem.

I Konkurrensverkets ovan nämnda skrift om småföretag sägs att EG-reglerna torde innebära att miljökrav kan kopplas till varans egenskaper och, i före- kommande fall, till europeisk standard. Däremot inte till varans produktions- process. Miljökrav som går utöver gällande lagar och regelverk har småföre- tag svårare att klara än stora företag. Konkurrensverket har också erfarit att det ställs miljökrav som gynnar småföretag men som inte är i enlighet med gällande regler. Det gäller främst kravet på lokalt producerade varor.

Enligt Konkurrensverket bör statsmakterna regelbundet förtydliga de miljö- krav som kan ställas vid offentlig upphandling. Sverige borde vara pådri- vande på miljöområdet och påverka utvecklingen inom EU.

1997/98:RR10

Bilaga 1

104

Av det remissvar som Nämnden för offentlig upphandling lämnade på ovan	1997/98:RR10
nämnda betänkande framgår bl.a. att Sverige, enligt nämndens mening, bör	Bilaga 1
inta en offensiv hållning i arbetet med att förändra EG-direktiven mot en mer
miljöanpassad upphandling. Nämnden är i sitt arbete bunden av den tolkning
som främst EG-domstolen gjort av Romfördraget och upphandlingsdirekti-
ven. I viss mån finns enligt nämnden en intressekonflikt mellan miljömed-
veten offentlig upphandling och principerna om icke-diskriminering och
varors fria rörlighet. Nämnden menar att denna motsättning finns redan i EG-
reglerna. Nämnden har i en skrivelse till Finansdepartementet 1997-02-25
också anfört att miljöanpassad offentlig upphandling är en mycket grannlaga
uppgift mot bakgrund av hur Europeiska kommissionen och flertalet övriga
medlemsstater ser på rättsläget.
Kretsloppsdelegationen har i en rapport (1997:14) redovisat strategi för
kretsloppsanpassade material och varor. I rapporten har Nämnden för offent-
lig upphandling utsatts för kritik. Bl.a. anser delegationen att en vägledning
om miljöanpassad statlig upphandling som Nämnden för offentlig upphand-
ling 1996 presenterat i samarbete med Kemikalieinspektionen och Natur-
vårdsverket mer avser framtida eventuella svårigheter i EG-domstolen än ser
till de möjligheter som finns. Nämnden för offentlig upphandling menar
dock i sin NOU info för oktober 1997 att en tillsynsmyndighet som nämnden
i sina uttalanden till upphandlande enheter måste utgå från hur nämnden
bedömer att EG-domstolen skulle tolka en viss fråga i dagens läge. Nämnden
menar också att eftersom EG-domstolen ännu inte har uttalat sig i något mål
om miljökrav är det sällan möjligt att ge ett säkert svar på vilka miljökrav
som kan ställas. Nämnden understryker att EG-direktiven begränsar möjlig-
heterna att ställa miljökrav.
Nämnden för offentlig upphandling har i regeringens skrivelse 1997/98:13
fått i uppdrag att tillsammans med Naturvårdsverket och Kemikalieinspekt-
ionen ta fram ett underlag till en svensk ståndpunkt i EU-arbetet. I de fall
miljökraven inte stämmer överens med EG-reglerna har gruppen i uppdrag
att lämna förslag till hur upphandlingsdirektiven kan ändras för att ge tydliga
regler som styr i riktning mot ekologisk hållbarhet. Samtidigt har regeringen
beslutat att inrätta en delegation för att den offentliga upphandlingen skall bli
en pådrivande kraft i arbetet för ekologisk hållbarhet. Delegationen skall vara
pådrivande för en miljöanpassad offentlig upphandling och förväntas initiera
och utveckla konkreta vägledningar för hur miljökrav kan ställas vid all
offentlig upphandling. Delegationen har även fått till uppgift att bl.a. sprida
kunskap, erfarenheter och goda exempel från exempelvis de s.k. pilotmyn-
digheternas arbete, landstingens databas som innefattar upphandlingskriterier
och olika kommuners miljökrav vid upphandling. Delegationen skall även
följa utvecklingen i andra länder inom och utanför EU.

105

Miljöfrågor i grönboken

Regeringskansliet och Nämnden för offentlig upphandling har båda betonat frågan om miljöhänsyn i upphandling i samband med ovan nämnda re- missvar på EG-kommissionens grönbok. Regeringen anser det rimligt att visst utrymme finns att ställa miljökrav vid offentlig upphandling. Däremot har det inte klarlagts i vilken utsträckning detta får göras. Det oklara läget har i Sverige givit upphov till många olika tolkningar och en negativ attityd till direktiven och gemenskapsrätten. Regeringen anser att det finns ett stort behov av att utreda vilka miljökrav som får ställas.

Även Nämnden för offentlig upphandling anser det viktigt med ett samlat grepp över vilka miljökrav som kan ställas vid offentlig upphandling ef- tersom olika besked lämnas från olika delar av kommissionen. I grönboken sägs att det är möjligt att låta miljöfaktorer spela en roll vid val av det eko- nomiskt mest fördelaktiga anbudet. Nämnden menar dock att detta är möjligt om just miljöfaktorn bidrar till att alternativet blir det mest ekonomiskt för- delaktiga. Däremot kan man inte ställa krav på varans tillverkningsprocess. Om grönbokens tolkning är riktig innebär det, enligt nämnden, att privata inköpare kan ställa större krav på miljöhänsyn än offentliga upphandlare.

Nämnden påpekar också att regelverket för offentlig upphandling inte får verka hämmande för ett land som vill utveckla företag i miljövänlig riktning. Nationell lagstiftning om miljömässiga tillverkningsprocesser kan medföra högre pris på produkterna. Fördyrande miljöfaktorer i tillverkningsprocessen måste därför tillåtas. I annat fall kommer upphandlingsreglerna att försämra möjligheterna till att offentlig upphandling bidrar till en bättre miljö.

Miljöfrågor i Kommerskollegiums undersökning

Kommerskollegium anför i den enkätundersökning som ovan redovisats att EG-rätten inte har anpassats till den positiva utveckling som finns när det gäller miljöhänsyn på många håll i Europa. Det har fått till följd oklarheter om vilka miljöhänsyn som kan tas vid upphandling. Såväl leverantörer som upphandlande enheter prioriterar denna fråga. Stockholms handelskammare efterlyser större krav på miljövänliga tillverkningsprocesser och transportme- toder. Man förordar ett EU-samarbete för att ta fram regler på området. Detta förordas även i Upphandlings- och miljöutredningens betänkande (SOU 1996:23). Kommerskollegiums inställning är att en svensk position bör tas fram. Målet skall vara att få regler som ger utrymme för upphandling av varor och tjänster som inte onödigtvis har en negativ miljöpåverkan.

13.2 Elektronisk handel

Med elektronisk handel avses bl.a. att man använder elektroniska hjälpmedel baserade på datakommunikation i stället för pappersbaserade dokument såsom anbud, beställning, fakturor etc. De hjälpmedel som främst kommer i fråga är EDI (Electronic Data Interchange), streckkoder, elektronisk post (e- post) och databaser. Elektronisk handel innebär således en möjlighet att

1997/98:RR10

Bilaga 1

106

reducera volymerna av pappersbaserade dokument i samband med upphand- ling, inköp, fakturahantering och betalning av varor och tjänster genom att ersätta papperen med elektroniska dokument.

Finansdepartementet initierade våren 1994 ett arbetsprogram för förnyelse och effektivisering av offentlig verksamhet genom ökad användning av IT. Toppledarforum bildades. Toppledarforum leds av finansministern. De 13 ledamöterna representerar en stor del av den offentliga sektorn, såväl statlig som kommunal verksamhet. Statskontoret fungerar som sekretariat.

Toppledarforum har i en förstudie föreslagit hur elektronisk handel skall genomföras i Sverige (Elektronisk handel för kommuner, landsting och stat, Kummunförbundet, 1995). I studien fann man att elektronisk handel ger positiva ekonomiska effekter, främst genom de möjligheter som ges till effektivisering av offentlig verksamhet, men även genom att kunskap om tillämpning av informationsteknologi kan spridas till mindre och medelstora företag.

EG-kommissionen diskuterar frågan om elektronisk handel i grönboken om offentlig upphandling (se ovan). Kommissionen kommer att – efter att reakt- ionerna på grönboken analyserats – utarbeta ett handlingsprogram (”Action Plan”) för hur elektronisk handel skall kunna utvecklas under de kommande åren. Programmet kommer att presenteras i slutet av 1997.

I april 1997 presenterade EG-kommissionen dokumentet ”A European Initia- tive in Electronic Commerce” (COM (97) 157). Dokumentet innehåller en handlingsplan för att främja utvecklingen av elektronisk handel och att im- plementera ett regelverk ”as a matter of urgency, by the year 2000”.

Legala och revisionella aspekter på elektronisk handel

Toppledarforum bedrivs i tre huvudprojekt. Inom projektet Verksamhetsför- nyelse i offentlig förvaltning med hjälp av IT arbetar en juridikgrupp med att kartlägga de juridiska och revisionella kraven som kommer att ställas på elektronisk handel. I projektet deltar representanter från Statskontoret, Kommunförbundet, Landstingsförbundet, PEBS, Telia och WM-data.

Juridikgruppen har konstaterat att få svenska lagar behöver ändras vid över- gång till elektronisk handel. Avtalslagen från 1915 pekas ut som ett bra exempel på detta. Lagen är så generell att den går att tillämpa även vid elektronisk handel.

Däremot behöver lagen om offentlig upphandling ändras på några punkter. Enligt 1 kap. 19 § skall anbud och ansökningar om deltagande i anbudstäv- lingar som huvudregel avges skriftligt. Ansökningar får göras muntligt eller genom telegram eller telefax om de bekräftas genom en egenhändigt under- tecknad handling. Den egenhändigt undertecknade handlingen kan således inte bytas ut mot ett elektroniskt dokument utan lagändring.

Vidare kräver 1 kap. 20 § att anbuden öppnas samtidigt eller, om det finns synnerliga skäl, allteftersom de kommer in. Innan dess skall anbuden vara

1997/98:RR10

Bilaga 1

107

hemliga. Regler om förvaring finns i 1 kap. 24 § och ålägger en upphand- lande enhet att på betryggande sätt förvara anbud, anbudsansökningar m.m.

Den förstnämnda regeln måste således ändras så att elektroniskt dokument och digital signatur accepteras som likvärdigt med det skriftliga underteck- nade anbudet. Problemet med öppnandet av anbud kan enligt juridikgruppen lösas genom att ett förfarande med kryptering och överlämnande av en kryp- teringsnyckel vid öppningsklockslaget accepteras.

Eftersom lagen om offentlig upphandling bygger på EG-direktiv kan inte korrigeringarna i lagen göras utan att direktiven ändrats. Arbetet med att ändra direktiven pågår för närvarande inom EU.

En översikt över de lagregler som utgör hinder för eller påverkas av införan- det av elektronisk handel ges i juridikgruppens promemoria (Kommun- förbundet, 1997). Exempel på sådana frågor är, utöver de som nämnts ovan, redovisningskrav, skattemässiga frågor, offentlighet och sekretess, förvalt- ningslagen, arkivering och datalagen.

1997/98:RR10

Bilaga 1

108

14 Överväganden

Lagen om offentlig upphandling har till syfte att åstadkomma ett effektivt utnyttjande av skattebetalarnas medel. Affärsmässighet och konkurrens är ledord. Även konkurrenslagstiftningen rör marknadsfrågor och affärsmässigt beteende. Lagen om offentlig upphandling reglerar offentliga upphandlares agerande, medan konkurrenslagstiftningen huvudsakligen reglerar leverantö- rers möjlighet att begränsa varandras verkningsfält.

Lagen om offentlig upphandling har nu snart varit i kraft i fyra år. Lagstift- ningen har tagits emot positivt från offentliga upphandlare och leverantörer. Man anser det mycket bra att det finns ett regelverk som gäller för all offent- lig upphandling. Lagen har bidragit till att upphandlingen nu uppmärksam- mas mer än tidigare. Lagen om offentlig upphandling är dock strängare och kräver högre moral och dokumenterad opartiskhet än de lagar som reglerar upphandling inom näringslivet.

Det ligger en kostnad i att formalisera upphandling. Ökad byråkrati blir ett resultat av att alla skall behandlas lika. Endast inom försörjningssektorerna kan upphandlare välja att förhandla med leverantörerna efter lämnat anbud. Alla godkända leverantörer skall ha tillgång till samma information. Upp- handlingar skall annonseras på speciella sätt så att leverantörer får möjlighet att lämna anbud. Alla handlingar skall dokumenteras och arkiveras. På in- täktssidan ligger dock inte bara en förväntan om minskade inköpskostnader utan även det värde som kan skapas genom att affärer mellan näringslivet och offentliga upphandlare görs enligt kända regler.

En allmän uppfattning är att besparingar på 10 % – motsvarande ca 30 mil- jarder kronor – borde uppnås om upphandlingsreglerna följs. Beräkningar om hur stora besparingar som uppnåtts efter lagens ikraftträdande saknas. Bl.a. Sjöfartsverket har dock pekat på att enbart det faktum att ett skriftligt anbudsförfarande görs, även om verket endast riktar sig till en enda leveran- tör, har inneburit att priset sänkts med 5–10 %.

Den svenska upphandlingslagen baseras på EG-direktiven om offentlig upp- handling. I Sverige – till skillnad från i många andra EU-länder – har regler- na formulerats om i samband med att direktiven införlivats i den nationella lagstiftningen. Enligt statistik från EU hade vid ingången av 1997 bara sju av de femton medlemsländerna införlivat samtliga direktiv om offentlig upp- handling. Sverige är ett av de sju länderna.

14.1 Vissa problem hänförliga till EG-direktiven

Revisorerna har valt att i detta avsnitt närmare belysa tre problem vid upp- handling. För det första gäller olika regler för myndigheternas upphandling

1997/98:RR10

Bilaga 1

109

beroende på om upphandlarens verksamhet anses tillhöra försörjningssek- torerna (vatten, elektricitet, transport eller telekommunikation) eller inte. För det andra är enligt revisorerna delar av det i direktiven fastlagda annonse- ringsförfarandet inte ändamålsenligt. För det tredje leder upphandlingsreg- lerna till att små och medelstora företag har svårt att hävda sig i offentliga upphandlingar.

Försörjningsenheter

I kapitel 2 redovisas innehållet i de olika upphandlingsdirektiven. Upphand- lingar inom försörjningssektorerna behandlas i ett särskilt direktiv. Enligt direktiven skall medlemsländerna se till att det finns listor över vilka enheter som omfattas av försörjningsdirektiven. Någon sådan förteckning finns dock inte över svenska upphandlingsenheter.

Det är svårt att se några skäl till att likartade verksamheter lyder under olika direktiv. Exempelvis skall Banverket och Vägverket tillämpa olika upphand- lingsregler eftersom Banverket tillhör försörjningssektorerna. Båda upphand- lar liknande arbeten ofta från samma entreprenörer.

Upphandlare och leverantörer har bl.a. kritiserat de begränsade möjligheterna att med dagens regler förhandla med anbudsgivare under upphandlingen. Endast upphandlande enheter inom försörjningssektorerna kan välja att för- handla om villkoren när inköpet ligger över tröskelvärdet. Övriga upphand- lare kan endast förhandla i särskilda situationer. Vägverket menar vid inter- vju att man därmed inte kan göra lika affärsmässiga uppgörelser som man skulle kunna göra om man fick tillämpa försörjningsdirektiven.

Revisorerna anser att regeringen bör agera för att alla upphandlande enheter, oavsett inom vilken sektor de verkar, skall ha lika goda förutsättningar att genomföra affärsmässiga upphandlingar. Olägenheten av att tillämpa sär- skilda regler som begränsar möjligheten för vissa offentliga upphandlare att göra bästa möjliga affärsuppgörelser, när hela lagstiftningen syftar till effek- tivast möjliga upphandlingar, bör snarast rättas till. Revisorerna anser att regeringen i EU-arbetet bör verka för att enhetliga regler skall gälla för all upphandling.

Annonsering

Annonseringskraven är ambitiösa. En upphandlande enhet skall exempelvis förhandsannonsera planerade upphandlingar. Skälet till förhandsannonsering sägs vara att leverantörer skall kunna förbereda sig på att lämna anbud när det konkreta inköpet senare skall genomföras. Förhandsannonsering skall omfatta den upphandlande enhetens samtliga inköp för varje varuområde där inköpen förväntas uppgå till minst 750 000 ecu, oberoende av om varje inköp för sig når upp till tröskelvärdet eller inte. Även den del av upphand- lingen som kommer att drivas av verksamhet i egen regi skall kostnadsberäk- nas för förtidsannonseringen. Den som har förhandsannonserat kan tillämpa en kortare anbudstid vid annonsering av det faktiska inköpet.

1997/98:RR10

Bilaga 1

110

Det finns dock hinder för att följa lagen i detta avseende. Ett hinder är att upphandlande enheter vid årets början inte helt har klarlagt vad som skall upphandlas under året. När det gäller investeringar krävs också att planering- en har gått relativt långt för att informationen i förhandsannonseringen skall ge den vägledning som leverantörer behöver för att kunna förbereda sig. Ett annat hinder är risken för att leverantörer missförstår förhandsannonsering och uppfattar den som en annonsering för konkret inköp.

Enligt vad som redovisats för revisorerna under granskningen är det inte vanligt att upphandlande enheter förhandsannonserar. Det är heller inga förpliktelser förenade med förhandsannonsering. Inga sanktioner drabbar den som inte förhandsannonserar. Det finns inga krav på annonsören att senare köpa det som förhandsannonserats. Det faktiska inköpet av varor och tjänster som ingår i förhandsannonseringen, men som inte når upp till tröskelvärdet, behöver inte tillkännages utanför Sverige. Någon avstämning med senare efterannonsering görs heller inte. Trots bestämmelserna i lagen är det många offentliga upphandlare som uppfattar det som frivilligt att förhandsannon- sera.

Intervjuade inköpare anser att utbytet av annonseringen i Europeiska gemen- skapernas officiella tidskrift är litet. Offentliga upphandlare och leverantörer är även kritiska mot bl.a. tidsåtgången för hanteringen av annonser och mot den bristande tillgängligheten till datoriserad annonsinformation.

Efter en avslutad upphandling skall den efterannonseras. Efterannonseringen används för statistikändamål. Nämnden för offentlig upphandling har i NOU info från oktober 1997 klagat på att det är så många enheter som inte anger totalvärdet på upphandlingen i sin efterannonsering. Revisorerna har under granskningen uppmärksammats på att det beträffande ramavtal kan vara svårt att ange kontraktsvärdet innan den verkliga upphandlingen genomförts. Dessutom kan det vara ett bekymmer för den upphandlande enheten att ange kontraktsvärdet. Leverantörer kan ha befogade önskemål om att vissa uppgif- ter i avtalet inte blir offentliga. Upphandlaren kan då komma överens med leverantören om utformningen av efterannonsen.

Revisorerna anser att regeringen i EU-arbetet bör aktualisera frågan om vilka krav på annonsering som skall ställas. Dessutom bör regeringen driva frågan om hur annonserna kan göras tillgängliga på ett enklare sätt.

Små och medelstora företag

EG-kommissionen har anfört att den politik som förs vad gäller offentlig upphandling bör öppna för nya avsättningsmöjligheter för små och medel- stora företag. Kommissionen har dock konstaterat att dessa företag möter svårigheter när det gäller att konkurrera om de offentliga upphandlingarna. Revisorerna har erfarit att orsaken främst är att upphandlare samordnar sina inköp så att volymerna blir för stora. Mindre företag kan också ha svårt att erbjuda lika förmånliga villkor som sina större konkurrenter. En annan orsak kan vara att reglerna upplevs som krångliga. Det kan även bli problem när upphandlingen skall göras på främmande språk och i främmande kulturer.

1997/98:RR10

Bilaga 1

111

EU-parlamentet har i ett betänkande med anledning av EG-kommissionens grönbok om offentlig upphandling anfört att det krävs klarare regler och bättre nationell information om små och medelstora företag skall kunna hävda sig i konkurrensen.

Regeringen bör enligt revisorerna i EU-arbetet verka för att små och medel- stora företag ges praktiska förutsättningar att i högre grad delta i offentlig upphandling. Regeringen bör även överväga vilka åtgärder som kan företas inom nu gällande regler för att främja små och medelstora företag.

14.2 Vissa problem med nationell policy

Som framgått ovan finns oklarheter t.ex. vad gäller vilka som skall omfattas av lagen om offentlig upphandling. Bl.a. har kommunala företrädare i fråga- satt om kommunala bolag skall tillämpa lagen. Det visar enligt revisorernas uppfattning att det bör klarläggas vilka som omfattas av lagen. Nedan redo- visas ett par exempel på konkreta frågor där en nationell policy, inom ramen för gällande regler, måste utarbetas till ledning för offentliga upphandlare.

Ramavtal

Avsikten med samordnad upphandling har främst varit att upphandling av stora mängder skall ge förmånligare villkor än vad myndigheterna kan åstad- komma var för sig. Ramavtal är ett instrument för att åstadkomma samord- nad upphandling. Riksrevisionsverket anför att ramavtal ger bästa möjliga villkor. I utredningen om effektivare statlig inköpssamordning (SOU 1997:130) anförs dock att användningen av ramavtal har stagnerat under de senaste åren.

Ett stort intresse har under granskningen framkommit från upphandlare när det gäller användningen av ramavtal. Det sägs vara praktiskt och även för- månligt att under vissa förutsättningar använda sådana avtal. Offentliga upphandlare efterlyser dock information om vilka regler som gäller för an- vändning av ramavtal.

Utredningen om effektivare inköpssamordning föreslog att den statliga in- köpssamordningen skall fortsätta på i huvudsak samma sätt som tidigare. Utredningen föreslog även att verksamheten skall utvidgas, ges en central administrativ påbyggnad och en delvis ny organisation.

Enligt revisorernas uppfattning är det inte något självändamål för staten att centralisera den offentliga upphandlingen. Det kan enligt revisorernas me- ning i frågasättas i vilken utsträckning funktionsmyndigheter – utöver vad som gäller rena standardvaror – har information om och möjlighet att ställa relevanta krav vid upphandlingen av ett ramavtal så att produkten eller tjäns- ten tillgodoser de lokala upphandlarnas behov. Innan någon ny organisation införs bör behovet av samordning undersökas och inriktningen av samord- ningen bestämmas. De upphandlande myndigheterna ansvarar själva för sin upphandling. Den decentralisering som genomförts inom myndigheter gör att det inom varje myndighet finns fler upphandlare än tidigare. Det finns en

1997/98:RR10

Bilaga 1

112

allmän uppfattning om att decentralisering och lokal förankring leder till en effektivare användning av tilldelade resurser. På motsvarande sätt finns en förväntan att upphandling effektiviseras genom att inköpen bestäms lokalt.

Revisorerna kan se en poäng i att ett antal leverantörer inom olika områden förtecknats och godkänts, detta som service till offentliga upphandlare. Flera upphandlare har under granskningen påpekat hur bra det är med ramavtal. Detta gäller framför allt när upphandlingen gäller standardiserade varor som säljs av flera leverantörer på marknaden. Någon har då tänkt igenom inköps- behov och valt godkända leverantörer. Någon egen upphandling behöver inte göras. Man kan fritt välja bland de avtalade leverantörerna.

Ett ramavtal skall enligt lagen om offentlig upphandling innefatta samtliga villkor för avrop som görs under en viss period. I praktiken är det dock så att flera för leverantören väsentliga förutsättningar kan vara okända – t.ex. kvan- titet, transport, beställningstidpunkt, konsument, byggnadsmässiga förutsätt- ningar för installationer, teknisk utveckling på marknaden under avtalspe- rioden, upphandlarens agerande, konkurrens etc. Priset sätts således utan att alla förutsättningar är kända och även utan att leverantörer vet om det blir någon leverans över huvud taget. Även om ramavtal är effektivt för vissa upphandlingar kan ett okritiskt utnyttjande av ramavtal leda till dyrare upp- handlingar än nödvändigt.

Riksrevisionsverket har i sina anvisningar en mycket kortfattad information om på vilket sätt ramavtal bör och inte bör användas: ”Myndigheterna bör utnyttja ramavtal och andra former av inköpssamordning, om inte särskild upphandling eller en annan lösning ger förmånligare villkor.” Vidare anförs: ”RRV vill betona att förmånen att kunna använda ramavtalen inte får miss- brukas så att prisuppgifter etc. i avtalen används för att få förmånligare vill- kor hos en annan leverantör.” Enligt revisorernas bedömning innebär detta att upphandlande enheter både uppmuntras och varnas för att jämföra ramav- talsleverantörer med andra. Verket uppmanar upphandlande enheter, som gör upphandlingar utanför ramavtalen, att inbjuda även ramavtalsleverantörer att konkurrera på nytt. Revisorerna har fått flera exempel på att leverantörer, som har tecknat ramavtal, vid en ny upphandling lämnar bättre villkor än de som gäller enligt ramavtalet. Enskilda myndigheter kan således få förmånli- gare villkor än de som funktionsmyndigheterna uppnått hos leverantören. En stor upphandlingsvolym som anges när ramavtal tecknas garanterar således inte att ramavtalen innehåller bästa villkor.

Statskontoret, som är en av funktionsmyndigheterna, uppmanar också inkö- pare som vill avropa enligt avtal att göra pris- och produktkontroller för att se vilken ramavtalsleverantör som har förmånligaste villkor. Detta gäller exem- pelvis IT-utrustning eftersom priserna inom området ständigt förändras. Däremot får man enligt kontoret inte ta in nya offerter. Statskontorets ramav- tal fungerar i praktiken som en lista på ett antal godkända leverantörer ef- tersom avgörande villkor för inköpet som pris, produkt och kvantitet enligt de ramavtal som träffas skall kunna preciseras vid inköpstillfället. Ramavta- let innehåller dock även villkor som normalt inte ändras: garantitid, le- veransvillkor m.m.

1997/98:RR10

Bilaga 1

113

Utifrån de förutsättningar som ges för ramavtal är det svårt att föreställa sig att de priser som ramavtalsleverantörer kan erbjuda i många fall blir annat än rabatt på en standardprislista. Även om den offentliga upphandlingsmark- naden är stor och det finns stora leveransmöjligheter måste leverantörer väga in risker i sin prissättning. En leverantör som inte vet hur stor leverans det blir fråga om och inte heller i vilken form eller vart leveransen skall gå kan självfallet inte precisera sitt pris på samma sätt som en leverantör som känner till dessa förutsättningar. Ovan har nämnts att antalet ramavtalsleverantörer i vissa fall uppgått till över hundra för en och samma vara eller tjänst. En leverantör som tecknat ramavtal under sådana förutsättningar kan riskera att helt bli utan beställning.

De ramavtal som träffats av funktionsmyndigheterna är som nämnts offent- liga. Alla leverantörer och upphandlare kan ta del av de villkor som myndig- heten förhandlat sig till med respektive leverantör. De statliga ramavtalen kan i många avseenden bli ledande inte bara för den offentliga upphandling- en utan för hela marknaden. Ramavtalens villkor kan då tjäna som utgångs- punkt för förhandlingar. Detta bekräftas bl.a. i den undersökning som gjorts om upphandling inom Växjö kommun (kap. 7).

Tecknande av ramavtal betraktas som en upphandling. Det skall genomföras med samma regler som andra upphandlingar. Om värdet på ramavtalet övers- tiger tröskelvärdet skall upphandlingen annonseras i tillägget till Europeiska gemenskapernas officiella tidning. En fördel med att avropa enligt ramavtal är att inköparen slipper en kostsam upphandlingsprocess. I och med att upp- handlingen är genomförd behöver en inköpare som avropar enligt ramavtalet t.ex. inte annonsera på nytt. Upphandlingen är redan genomförd. Det är givetvis skälet till att Statskontoret uppmanar användare av ramavtal att inte begära in offerter utan endast kontrollera priset. Om nya offerter tas in upp- står en ny upphandlingssituation som skall hanteras enligt lagen. Den inkö- pare som väljer att hålla sig till ramavtalsleverantörerna kan handla hos vem som helst av dem. Val av leverantör kan göras efter inköparens gottfinnande; det behöver inte alls vara det förmånligaste anbudet som tas. Ingen kan över- klaga valet av leverantör eftersom upphandlingen formellt redan genomförts. Överklagande kan endast göras när ramavtalet upphandlas. Användningen av ramavtal innebär att de krav som ställs när en offentlig upphandling annars genomförs sätts ur spel. Valet av en leverantör blir därför i praktiken som en direktupphandling.

Revisorerna anser att regeringen bör klargöra vilken nationell policy som skall gälla i fråga om användning av ramavtal för offentliga upphandlare. Regeringen bör enligt revisorernas uppfattning få i uppdrag att överväga vilka varor och tjänster ramavtal skall omfatta.

Upphandling av entreprenad

Revisorerna har under granskningen även uppmärksammats på de problem som uppstår när verksamhet som drivs i egen regi av t.ex. ett landsting över- låts till en entreprenör.

1997/98:RR10

Bilaga 1

114

En privat entreprenör övertog 1994 driften av dels städuppgifter, dels serviceuppgifter från ett landsting som tidigare drivit de båda verk- samheterna i egen regi. Landstinget överlät uppgifterna till entrepre- nören i konkurrens med andra. Landstinget och entreprenören har fy- raåriga avtalsperioder.

Entreprenören övertog den landstingsanställda personalen, 120 per- soner för den ena entreprenaden och 220 för den andra. Inför en ny avtalsperiod har nu personalen varslats om uppsägning. Bolaget kan inte riskera att ha personal anställd för den händelse man inte får en förlängning av avtalet. All personal kan inte heller vara säker på ny anställning vare sig med den nuvarande eller en eventuellt ny entre- prenör.

Enligt båda parter har detta förhållande skapat oro bland personalen, en oro som smittar av sig även till patienter och till andra verksam- heter i landstinget. Detta förfarande är dock nödvändigt. Lagens för- utsättningar om affärsmässighet kräver att avtal tidsbegränsas. Lagen förutsätter även att varje ny avtalsperiod föregås av en ny upphand- ling i konkurrens.

Varje upphandlingsförfarande är förenat med kostnader. Upphandlande enheter skall presentera kravspecifikation, kontrollera anbudsgivare och välja anbud. Under tiden efter det att personalen varslats och fram till dess nytt avtal träffats råder enligt revisorernas uppfattning en sorts väntetid för såväl personal som entreprenör.

För personalfrågor gäller ett s.k. överlåtelsedirektiv (77/187/EEG), vilket stadgar att när en offentlig verksamhet byter ägare skall arbetstagare följa med. Arbetstagarna har då rätt till samma anställningsvillkor hos den nya ägaren. Entreprenören är bunden av gällande kollektivavtal i minst ett år. Därefter kan en entreprenör förändra anställningsvillkoren för personalen om inte upphandlande enhet i avtalet förutsatt oförändrade anställningsvillkor. Regeln har även tagits in i anställningsskyddslagen fr.o.m. 1995.

När det gäller entreprenader inom den kommunala sektorn handlar upphand- lingen ofta om att personal skall byta arbetsgivare. Inga råd har uttalats från vare sig Nämnden för offentlig upphandling eller regeringen om hur de per- sonalpolitiska aspekterna skall beaktas i sådana situationer. Personalens anställningsförhållanden kan enligt revisorernas bedömning i sin förlängning även påverka den vårdkvalitet som erbjuds. Upphandlingen blir på det sättet inte enbart en ekonomisk fråga utan även en personalpolitisk och en kvali- tetsmässig. Den upphandlande enheten kan även – trots överlåtelsen till en privat entreprenör – få vissa kostnader för personal som blir övertalig hos den privata entreprenören.

Det berörda landstinget i exemplet ovan har goda erfarenheter av den nuva- rande entreprenören och ser inga egentliga skäl att byta med så täta intervall som fyra år. En förlängning av det nuvarande avtalet bryter mot lagen om offentlig upphandling. Lagen tillåter heller inte hur långa avtalsperioder som helst. Landstinget vill gärna ha längre avtalsperiod. Enligt landstinget är

1997/98:RR10

Bilaga 1

115

upphandlingen förenad med så många direkta och indirekta kostnader att andra, mer flexibla lösningar än de som nu finns i lagen måste eftersträvas.

Det är uppenbarligen så att upphandlingsreglerna brister i flexibilitet. Rege- ringen bör redovisa olika lösningar för upphandlingar som får negativa kon- sekvenser för tredje man. Regeringen bör vidare ta fram nationella riktlinjer och praktiska alternativ till ledning för kommuner och landsting vid upp- handlingar som innebär överlåtelse av kommunal verksamhet till privata entreprenörer.

Direktupphandling

I Växjöstudien (kap. 7) framkom att några inköpare som handlade för mer än en miljon kronor per år inte hade uppfattat att deras inköp omfattas av lagen om offentlig upphandling. En annan missuppfattning är att direktupphand- ling inte styrs av några regler över huvud taget. Detta kan t.ex. leda till att andra faktorer än bästa villkor påverkar valet av leverantör. För all offentlig upphandling gäller dock kravet på affärsmässighet – dvs. även för direktupp- handling.

Revisorerna har uppmärksammats på att det finns påtagliga brister hos of- fentliga upphandlare vad gäller kunskapen om reglerna för direktupphand- ling. Sammantaget uppgår värdet av dessa upphandlingar inom den offent- liga sektorn till mycket stora belopp. Regeringen bör därför överväga vilka åtgärder som behöver vidtas för att direktupphandling skall fungera på avsett sätt.

14.3 Regeringens roll

Det är regeringen som företräder svenska intressen när det gäller EG- direktivens utformning. Det är också regeringen som svarar för riktlinjer till svenska upphandlare i de fall direktiven ger möjlighet till olika tolkningar och tillämpningar. Regeringen ansvarar även för att Sverige uppfyller de krav som ställs i EG-direktiven och för att den svenska lagstiftningen överens- stämmer med direktiven. Under revisorernas granskning har representanter för såväl upphandlar- som leverantörsidan framfört synpunkter på att direkti- ven skulle behöva ändras på flera punkter och även efterlyst en nationell policy på en rad områden.

Det finns flera konkreta exempel på områden där regeringen skulle behöva göra insatser. Ovan har nämnts några problem som hänförs till EG- direktiven. Regeringen kan inte ändra på dessa regler med mindre än att direktiven ändras. Det innebär en lång och omständlig process att få sådana ändringar till stånd.

Återkommande kritik som framförts i samband med revisorernas granskning är konsekvenserna av att det finns olika direktiv för olika upphandlingar. Det gäller även frågan om vilken typ av annonsering som erfordras. Såväl direk- tiven som lagen om offentlig upphandling uppfattas som byråkratiska och

1997/98:RR10

Bilaga 1

116

krångliga. Små och medelstora företag har särskilda problem med att hävda sig i konkurrensen om den offentliga upphandlingen.

Andra problem för svenska upphandlare är oklarheter om vilken policy som skall gälla. Det gäller exempelvis vilken policy som skall gälla för samord- nad upphandling. Det gäller även frågan om vilken policy den svenska rege- ringen skall ha när det t.ex. gäller längd på entreprenadavtal. Även frågan om hur konsumenternas och personalens intressen skall tas till vara vid entrepre- nadupphandling bör bli föremål för regeringens ställningstagande. Vidare är sanktioner mot dem som inte följer upphandlingsreglerna en nationell fråga. Upphandlande enheter kan nu direktupphandla vid sidan av lagen utan att behöva riskera några sanktioner. Frågan om vilka sorts krav en upphandlande enhet får ställa på miljöpåverkan vid utvärderingen och valet av ekonomiskt fördelaktigaste anbud är inte löst. Denna fråga har dock aktualiserats genom regeringens beslut hösten 1997 att uppdra åt Nämnden för offentlig upp- handling, Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen att gemensamt ta fram underlag för miljömässig upphandling. Meningen är att gruppen, om detta visar sig nödvändigt, skall föreslå förändringar i upphandlingsdirekti- ven.

Enligt revisorernas uppfattning är de ovan nämnda problemen exempel på komplicerade frågor inom offentlig upphandling där den svenska regeringen bör utforma en svensk policy. En svensk linje kan enligt revisorerna medföra effektivare upphandling och möjligheter för Sverige att driva angelägna frågor i EU-arbetet.

Revisorerna föreslår att regeringen, inom ramen för det i budgetproposition- en för 1998 aviserade rådet för konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor, överväger om rådet även skall bedriva projekt för upp- handlingsfrågor och utveckla nationell policy för offentlig upphandling. Rådet skulle på eget eller andras initiativ kunna ta fram bl.a. idéer och syn- punkter inom upphandlingsområdet som underlag för regeringens EU-arbete och utformningen av svensk policy.

Ansvaret för frågor om offentlig upphandling inom Regeringskansliet

Ansvaret för upphandlingsfrågorna har formellt placerats i Finansdeparte- mentet. I dag ansvarar en tjänsteman vid Finansdepartementets rättssekreta- riat för lagtekniska frågor om offentlig upphandling, medan budgetbered- ningsansvaret för Nämnden för offentlig upphandling ligger på departemen- tets organisationsenhet. Skälet till att knyta offentlig upphandling till Finans- departementet kan ha varit de besparingsmöjligheter som upphandlingsreg- lerna förväntats ge. Det finns dock inga uppgifter om vilka besparingar lagen hittills gett upphov till. Även om upphandlingsreglerna leder till effektivare användning av resurserna behöver detta inte leda till att resurser direkt åter- förs till skattekollektivet. Myndigheternas anslag är ett resultat av tidigare anslag, förhandlingar och särskilda beslut. Myndigheterna kan inom sina ramanslag använda besparingar till att höja kvaliteten eller till nya ändamål.

1997/98:RR10

Bilaga 1

117

Frågan om offentlig upphandling är nära knuten till frågor om den inre marknaden. Detta framgår bl.a. av att den handlingsplan för den inre mark- naden, som fastställts inom EU, även omfattar offentlig upphandling. Inre marknadsfrågor hanteras inom Näringsdepartementet. Vid arbetet med den inre marknaden aktualiseras även frågor om offentlig upphandling. I den mån det handlar om näringspolitiska frågor behandlas dessa av Näringsde- partementet medan lagtekniska frågor hänskjuts till Finansdepartementets rättssekretariat.

Offentlig upphandling får även konsekvenser inom andra områden. T.ex. kan arbetsrättsfrågor aktualiseras vid entreprenadupphandling. Arbetsrättsliga frågor handhas av Arbetsmarknadsdepartementet. Miljöfrågor som aktuali- seras i samband med offentlig upphandling handhas av Miljödepartementet. Regeringen beslöt hösten 1997 att under Miljödepartementet inrätta en dele- gation som skall vara pådrivande för en miljöanpassad offentlig upphand- ling. Delegationen skall sprida kunskap och undersöka hela den offentliga sektorns upphandling från miljösynpunkt.

Frågor om offentlig upphandling handläggs således av olika departement inom Regeringskansliet. Det saknas dock någon som har ansvaret för att samordna olika frågor som rör offentlig upphandling. Ledamöter i Nämnden för offentlig upphandling efterlyser också en mottagare av idéer och förslag som inte är rent lagtekniska. Fördelningen av upphandlingsärenden på olika ansvarsområden innebär enligt revisorerna risk för att aspekter som hör samman med offentlig upphandling inte ges tillräcklig uppmärksamhet.

14.4 Tillsyn

Nämnden för offentlig upphandling

Nämnden för offentlig upphandling inrättades för tillsyn av lagen om offent- lig upphandling. Regeringen bedömde att offentliga upphandlares behov av stöd och hjälp – särskilt i inledningsskedet – skulle bli mycket stort. Enligt revisorernas bedömning har nämnden bidragit till att lagen blivit känd. Revi- sorerna har också fått uppfattningen att lagen fått genomslag inom stora delar av den offentliga sektorn. Nämnden har gott renommé bland upphandlare och leverantörer. Trots att nämnden nu verkat i närmare fem år menar dock nämndens ledamöter och kansliledningen att bristen på kunskaper hos upp- handlande enheter och leverantörer fortfarande är ett stort problem.

Roll och ansvarsfördelning

Som ovan nämnts råder oklarhet om den nämnd som finns inom myndighet- en Nämnden för offentlig upphandling enbart är en expertnämnd eller om

1997/98:RR10

Bilaga 1

118

nämnden även skall fungera som styrelse. Såväl nämnden själv som kansli- ledningen agerar ibland som om nämnden är en expertnämnd, ibland som om den är styrelse.

Nämndens ledamöter utses av regeringen som experter på upphandlingsfrå- gor. Flera av ledamöterna saknar praktisk erfarenhet av offentlig upphand- ling. När ledamöter slutat har också den tidigare representerade organisation- en föreslagit en ny ledamot. Detta skapar osäkerhet om nämnden verkligen består av en samling experter på upphandling, eller om den utgörs av repre- sentanter för intresseorganisationer. Enligt uppgift från kansliet har detta lett till vissa oklarheter vid remissbehandling där även de organisationer som representeras skall yttra sig.

Nämndledamöterna skall även enligt sin instruktion besluta om anställningar vid kansliet och lämna besked om kansliets bisysslor. Anslagsframställningar behandlas av nämndledamöterna liksom olika driftfrågor.

Nämndledamöterna efterlyser en annan roll. I stället för att lösa dagsproblem borde ledamöterna arbeta i projekt med utvecklingsfrågor. Enligt ledamöter- na saknas planering och framförhållning, inga utvecklingsprojekt drivs. Trots att nämnden skall ge stöd till Regeringskansliet har man ingen utvecklad strategi för att arbeta med exempelvis frågor om vilken linje Sverige skall driva inom EU när det gäller offentlig upphandling. Det är, enligt ledamöter- na, tillfälligheter som styr vilka frågor som tas upp.

De ledamöter som intervjuats (sex personer) har samtliga menat att förbätt- ringar kan göras i fråga om myndighetens organisation och uppgifter. Nämn- den skall enligt sin instruktion behandla principiella och generella frågor. Enligt kansliets bedömning är numera alla frågor som kommer till myndig- heten generella och principiella. Således borde alla frågor hanteras av nämndledamöterna.

Det råder enligt revisorernas bedömning osäkerhet om vilken roll nämnden respektive kansliet skall ha. Nämnden gavs fria händer att skapa formerna för sin verksamhet. Revisorerna kan konstatera att avgörande frågor vad gäller nämndens ledning inte har klarats ut och att arbetsfördelningen och ansvars- förhållandena mellan nämnden och kansliet är oklara.

Tillsyn

Riksdagens revisorer har i sina granskningar inom olika områden funnit att tillsyn inte är något enhetligt begrepp. Tillsyn innebär, enligt Riksdagens revisorers uppfattning (förs. 1994/95:RR9), i första hand kontroll av att lagar efterlevs. Statlig tillsyn är avhängig av lagstiftningens utformning, förekoms- ten av relevanta tillämpningsföreskrifter och tillsynsorganets ställning. Revi- sorerna har konstaterat att tillsynsarbetet blir svårt om det inte framgår tydligt av lagstiftningen vad uppgiften innebär.

Även Riksrevisionsverket har påtalat olika problem i den statliga tillsynen (dnr 1983:1105). Bl.a. påpekar verket att gränsdragningen mellan tillsyn och andra verksamheter som ledning, styrning, uppföljning och utvärdering är

1997/98:RR10

Bilaga 1

119

oklar. Inte sällan förekommer förslag om att tillsynsmyndigheter skall över- vaka, se till eller kontrollera någonting, utan att någon analys gjorts av de praktiska förutsättningarna för sådan tillsyn.

Offentlig tillsyn skall tjäna som en garanti gentemot allmänheten. Samtidigt har varje verksamhetsutövare ett ansvar för sin verksamhet. Detta ansvar inbegriper olika former av kontroller. Tillsynen skall i förhållande till dessa aktiviteter utgöra en oberoende kontroll.

Vid sidan av tillsynsuppgiften har tillsynsmyndigheter också ofta uppgiften att sprida information och ge råd. Mellan de båda rollerna finns en innebo- ende konflikt eftersom tillsynsmyndigheten därmed skall kontrollera sina egna råd.

Tillsyn över offentlig upphandling

Såväl Nämnden för offentlig upphandling som regeringen har uttryckt miss- nöje över att nämnden inte kunnat ägna sig åt egentlig tillsyn i tillräcklig omfattning. Varken regeringen eller nämnden har dock definierat vad man menar med egentlig tillsyn.

Riksrevisionsverket anser sig inte ha någon tillsynsuppgift när det gäller offentlig upphandling. Enligt verket åvilar den uppgiften Nämnden för of- fentlig upphandling. Granskning av redovisning och förvaltning avseende offentlig upphandling ingår däremot som en uppgift inom ramen för Riksre- visionsverkets årliga revision. Den årliga revisionen skall inrymma samman- fattande bedömningar bl.a. av om redovisningen och ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. Inriktningen på den årliga revisionen beror enligt verket på revisorns bedömning av väsentlighet och risk. Detta innebär att bl.a. upphandlingens kostnader i förhållande till myn- dighetens budget har stor betydelse för om en genomförd upphandling upp- märksammas. Det gäller vare sig upphandlingen är felaktig eller korrekt. Det är således inte säkert att Riksrevisionsverket i sin årliga revision skulle ha uppmärksammat t.ex. Polisens upphandling av uniformer, som ovan redovi- sats, trots de merkostnader som uppstått och bristerna i upphandlingsförfa- randet. Hade motsvarande upphandling däremot gjorts av en myndighet med små anslag är sannolikheten större att Riksrevisionsverket hade granskat förfarandet och därigenom fått fog för kritik. Det betyder att verkets årliga revision i sin nuvarande utformning inte kan ersätta tillsyn som görs av en tillsynsmyndighet.

Riksrevisionsverket har inom ramen för sin årliga revision genomfört sär- skilda granskningar där myndighetens upphandling bedömts som väsentlig. Det har exempelvis gjorts vid Försvarets materielverks provningsavdelning där upphandling är en huvuduppgift. Riksrevisionsverket påvisade då brister i upphandlingsprocessen som i sin tur påverkat affärsmässigheten.

Revisorerna i Stockholms stad reviderar däremot löpande hur inköpsansva- riga följt lagen om offentlig upphandling. Enligt stadsrevisorerna finns det ingen principiell skillnad mellan att revidera offentlig upphandling och att

1997/98:RR10

Bilaga 1

120

revidera annan verksamhet. Revisionen utförs genom stickprov i den löpande granskningen men också genom särskilda temagranskningar. Stadsrevisorer- na har funnit att ett enda stickprov ofta räcker för kontroll av om enheten har tillräcklig upphandlingskompetens. Stadsrevisorerna fyller även en viss rådgivande funktion gentemot kommunens inköpare.

Enligt Riksdagens revisorer skall en tillsynsmyndighet för offentlig upphand- ling ha till uppgift att aktivt och på eget initiativ göra kontroller av att lagen om offentlig upphandling efterlevts. Tillsynen omfattar enligt revisorernas mening även stickprov av upphandlingar hos olika myndigheter.

Förutom tillsyn är information och allmänna råd till offentliga upphandlare och leverantörer viktiga uppgifter. Tillsynsmyndighetens uppgift skall enligt revisorerna vara att utifrån upphandlingsreglerna och av regeringen framta- gen nationell policy bistå regeringen med att utarbeta praktiska anvisningar för hur upphandlingar skall genomföras. Det är naturligt att uppgiften att utforma sådana anvisningar faller på tillsynsmyndigheten eftersom myndig- heten i sitt arbete uppmärksammas på praktiska problem i hanteringen av upphandlingsfrågorna. Den konflikt som kan synas ligga i att en myndighet samtidigt utövar tillsyn och lämnar anvisningar får enligt revisorernas upp- fattning accepteras.

Nämndens insatser

Regeringen uppdrog åt Nämnden för offentlig upphandling att bedriva tillsyn och sprida information. Nämnden har i stor utsträckning använt sina resurser till att bistå såväl upphandlare och leverantörer som rättsliga instanser med tolkning av lagen och EG-direktiven. Nämnden har således huvudsakligen ägnat sig åt rådgivning och information till enskilda och grupper som hört sig för hos nämnden. Nämndens information har även spridits genom NOU info. Nämnden är även remissinstans i olika frågor. Man har vidare hjälpt Rege- ringskansliet att anpassa den svenska upphandlingslagen till EG-direktiven och även bistått Regeringskansliet i dess kontakt med EG-kommissionen. Någon organiserad kontroll av att upphandlingsreglerna efterlevts har dock inte gjorts. Enligt revisorernas definition har nämnden därmed inte bedrivit någon tillsyn över offentlig upphandling. Undantag är de enskilda fall när nämnden har uppmärksammats på felaktig tillämpning och påtalat detta för upphandlaren.

Ett uppdrag som nämnden fick vid sin tillkomst var att visa hur särskilda upphandlingssituationer praktiskt kunde hanteras. Regeringen insåg således redan när lagen kom att det fanns ett behov av grundläggande anvisningar om gällande regler. Några sådana anvisningar till ledning för upphandlare generellt har dock inte tagits fram. Kansliledningen menar att detta inte kan göras i andra frågor än sådana som behandlats i EG-domstolen. Nämnden har därför begränsat sig till att i sina nyhetsbrev t.ex. förtydliga enskilda regler och informera om rättsfall.

Enligt revisorernas uppfattning finns ett stort behov av en praktisk och peda- gogiskt utformad vägledning för inköpare i form av en handbok. NOU info

1997/98:RR10

Bilaga 1

121

ger inte någon samlad information om regler och policyfrågor som skulle underlätta för offentliga upphandlare. Nyhetsbrevet är inte heller tänkt att fungera som en handbok. Anvisningar om hur offentlig upphandling skall genomföras har i ett par dokument framtagits på privat initiativ. Enligt revi- sorernas uppfattning har detta inte fråntagit nämnden ansvaret för att ta fram en handbok. Nämnden borde därför enligt revisorernas uppfattning ha priori- terat arbetet med grundläggande anvisningar till svenska upphandlare. Nämnden har i stället lagt stora delar av sina resurser på telefonrådgivning till enskilda. Branschorganisationer har själva börjat avhjälpa bristen på handledning. Exempelvis har Arkitekt- och Ingenjörsföretagen, tillsammans med Kommunförbundet, Landstingsförbundet och Vägverket, utarbetat en praktisk handledning för offentlig upphandling inom sitt område.

Kansliledningen anser att man inte har fått resurser för att klara sitt uppdrag enligt instruktionen. Efter sitt första verksamhetsår, 1993, hade myndigheten ett anslagssparande på 3,9 miljoner kronor. Vid ingången av 1997 hade nämndens anslagssparande ökat till 4,8 miljoner kronor, motsvarande 76 % av anslaget för detta år. För budgetåret 1997 disponerar nämnden – anslaget och anslagssparandet sammantagna – drygt 11 miljoner kronor. Utgifterna för 1997 beräknas uppgå till 7,8 miljoner kronor.

Revisorerna har konstaterat att nämnden knappast bedrivit någon tillsyn. Regeringen borde för sin del ha klarlagt vad tillsyn över offentlig upphand- ling innebär och vad som konkret skall krävas av nämnden. Regeringen tycks förvänta sig att Nämnden för offentlig upphandling skulle kunna genomföra

”egentlig tillsyn”, ge råd och anvisningar till enskilda och samtidigt prioritera stödet till Regeringskansliet. Enligt Riksrevisionsverket blir ofta regerings- stöd prioriterade och krävande verksamheter för en liten myndighet, särskilt inom upphandlingsområdet där regeringen skall verka i EU-arbetet (revi- sionspromemoria för Nämnden för offentlig upphandlings årsredovisning 1995/96).

Nämnden för offentlig upphandling har inte heller preciserat i vilken form myndigheten skulle kunna bedriva tillsyn. Trots att kansliledningen konstate- rat att bristande kunskaper hos upphandlande enheter fortfarande är ett stort problem har några planer på hur denna brist skall kunna avhjälpas inte pre- senterats. Nämnden anser att man inte fått resurser för sitt uppdrag. Reviso- rerna kan dock konstatera att nämnden inte har använt de resurser som stått till buds. Även om resurserna uppfattats som begränsade i förhållande till den offentliga upphandlingen i landet skulle ändå nämnden ha kunnat ägna sig åt tillsyn i form av stickprov.

Varken Nämnden för offentlig upphandling eller regeringen har således gjort klart för sig vilken uppgift myndigheten egentligen skall ha. Enligt budget- propositionen för 1998 skall tillsynsverksamheten prioriteras. Vad tillsynen konkret skall gå ut på framgår inte. Regeringen har heller inte prioriterat stöd till upphandlande enheter.

1997/98:RR10

Bilaga 1

122

14.5 Revisorernas förslag till förändrad statlig tillsyn

Även om lagen om offentlig upphandling medförde behov av ett särskilt rådgivningsorgan har ansvaret för offentliga organs upphandlingar inte för- ändrats. Varje upphandlande enhet ansvarar för att en effektiv upphandling genomförs inom ramen för sina resurser. Decentraliseringen inom den of- fentliga förvaltningen har i många fall medfört att de tidigare centrala upp- handlingsfrågorna överförts till andra och flera nivåer inom enskilda organi- sationer. Därtill kommer de problem som tidigare nämnts vad gäller lagstift- ningen. Brister inom offentlig upphandling kan enligt revisorernas uppfatt- ning knappast hänföras till motvilja hos upphandlare mot att följa lagen. Det stora problemet är enligt revisorernas bedömning bristande kunskap om vad lagen kräver. Någon handbok i hur upphandlingsfrågorna inom det egna området konkret skall hanteras finns inte. I det läget har det självfallet varit värdefullt med det stöd Nämnden för offentlig upphandling kunnat ge.

Regeringens avsikt kan dock, enligt revisorernas bedömning, inte ha varit att Nämnden för offentlig upphandling skulle vara en permanent instans för rådgivning i upphandlingsfrågor till enskilda upphandlare och leverantörer. Det är den upphandlande enheten som drabbas av sanktioner om man gör fel. Det gäller även om råd från Nämnden för offentlig upphandling inhämtats och följts. Därför är det inom den upphandlande enheten som upphandlings- kompetens måste finnas. Det är den upphandlande enheten som själv måste ansvara för sin handläggning av upphandlingar. Revisorerna föreslår därför att det klargörs att kontroll av att upphandlingsreglerna följs är en fråga för den upphandlande myndigheten. Inom varje myndighet bör den interna revis- ionen ha en central roll som granskare och rådgivare i upphandlingsfrågor.

Regeringen bör, enligt revisorernas uppfattning, se till att det finns en hand- bok som redogör för hur enskilda upphandlingar bör göras enligt lagen och vilken svensk policy som gäller i olika frågor. Policyn fastställs av regering- en som till sin hjälp har det aviserade rådet. Revisorerna föreslår att riksda- gen ger regeringen i uppdrag att ansvara för att en handbok upprättas och att handboken framöver innehåller aktuella uppgifter.

Samlad hantering av upphandlingsmål

År 1996 avgjordes 120 överprövningsmål enligt lagen om offentlig upphand- ling vid landets 23 länsrätter. Varje länsrätt avgör således bara ett fåtal upp- handlingsmål per år. Företrädare för Nämnden för offentlig upphandling har framfört att det är svårt att förutsäga domstolarnas bedömning i överpröv- ningsmål. Klagomål har även riktats mot nuvarande överprövningsförfa- rande. T.ex. har enskilda domstolar i vissa mål inte uppmärksammat den praxis som har utvecklats i vissa frågor. Flera av dem som revisorerna inter- vjuat har förordat en koncentration av målen till ett fåtal länsrätter. Rege- ringen bör överväga möjligheterna att koncentrera överprövningsmålen till några få domstolar.

1997/98:RR10

Bilaga 1

123

Rätt att väcka talan

Revisorerna anser att den myndighet som utövar tillsyn över offentlig upp- handling skall ha rätt att väcka talan i överprövningsmål, såväl med anled- ning av enskildas klagomål som på eget initiativ. Myndigheten skulle härige- nom få mer tyngd bakom sitt arbete.

Enligt lagen om offentlig upphandling är det endast berörda leverantörer som kan klaga på upphandlande enheters tillämpning av lagen. Den enskilde leverantörens beroendeförhållande kan emellertid leda till att han inte väcker talan mot den upphandlande enhet som bryter mot upphandlingsreglerna. I Växjö fann kommunens revisorer att leverantörer hellre ställer in sig på nästa beställning än gör sig ovän med upphandlaren genom att överklaga en upp- handling som inte gjorts enligt lagen. Revisorerna har erfarit att i Danmark har förutom drabbade leverantörer också branschorganisationer möjlighet att väcka talan i överprövningsmål. Frågan bör, enligt revisorernas uppfattning, övervägas även i Sverige.

Revisorerna föreslår således att tillsynsmyndigheten skall ges rätt att väcka talan i överprövningsmål. Regeringen bör även överväga om branschorgani- sationer skall ges talerätt.

Sanktioner mot upphandling utanför lagen

En upphandlare som tillämpar lagen om offentlig upphandling men gör något fel kan ställas inför domstol. En upphandlare som däremot väljer att helt sätta lagen åt sidan och i stället göra en otillåten direktupphandling kan endast i undantagsfall hindras från att göra detta. Normalt får inga andra leverantörer än den tillfrågade kännedom om upphandlingen förrän avtal slutits. Överprövningstalan kan därför inte väckas. En åsidosatt leverantör är därmed hänvisad till att väcka talan om skadestånd. I praktiken torde det vara i det närmaste omöjligt att bevisa att kontraktet skulle ha gått till den kla- gande om upphandlingen gjorts enligt reglerna. Det finns således inte några effektiva sanktioner mot upphandlingar som görs vid sidan av lagen.

Revisorerna föreslår att regeringen överväger behovet av sanktioner.

Ny tillsynsorganisation

Revisorerna anser att det finns behov av såväl tillsyn över offentlig upphand- ling som utvecklingsprojekt på området. Revisorerna kan konstatera att dessa två verksamheter knappast bedrivits av Nämnden för offentlig upphandling.

Enligt revisorernas uppfattning bör centrala frågor om offentlig upphandling organiseras så att tillsynen över upphandlingar skiljs från det policyskapande och utvecklande arbetet på området. Regeringen har tidigare uppmärksam- mat de konkurrensproblem som uppstår i samband med att offentliga och privata aktörer möts på marknaden. I budgetpropositionen för 1998 aviseras inrättandet av ett partssammansatt råd för frågor om konkurrens på lika vill- kor mellan offentlig och privat sektor. I rådet skall ingå representanter för såväl offentlig som privat verksamhet. Uppdraget skall vara att söka före-

1997/98:RR10

Bilaga 1

124

bygga och hantera konkurrenskonflikter mellan privat och offentlig verk- samhet. Rådet skall fortlöpande samråda bl.a. med Konkurrensverket och Nämnden för offentlig upphandling. Rådet skall diskutera principiella kon- kurrensfrågor, sprida information om goda exempel på en väl fungerande konkurrens och söka nå en samsyn för framtiden om hur spelreglerna bäst formuleras. Enligt revisorernas mening bör särskilda projekt för upphand- lingsfrågor och utvecklandet av nationell policy på området kunna inrymmas inom rådets uppdrag. Behovet av expertkunskap för fortsatt utveckling av offentlig upphandling skulle härigenom tillgodoses.

Revisorerna anser att det krävs en statlig organisation med ansvar för tillsy- nen över offentlig upphandling. En viktig uppgift för en sådan myndighet blir att bistå regeringen med att ta fram och kontinuerligt uppdatera en peda- gogiskt utformad handbok i vilken det framgår hur upphandlingsreglerna skall tillämpas på enskilda upphandlingar och vilken nationell policy som gäller. Tillsynsmyndighetens uppgift skulle vidare vara att svara för tillsynen av den offentliga upphandlingen, genom egna stickprov eller genom att anlita statliga och kommunala revisionsorgan. Tillsynsmyndigheten bör även pröva upphandlingar efter enskildas klagomål eller sedan upphandlingar uppmärksammats på annat sätt, t.ex. i massmedierna.

En sådan organisation kan utformas på olika sätt. Det finns ingen klar gräns mellan konkurrensfrågor och frågor om offentlig upphandling. Revisorerna har i granskningen erfarit att det är svårt för upphandlare och leverantörer att förstå uppdelningen av upphandlingsfrågorna mellan Konkurrensverket och Nämnden för offentlig upphandling. Inrättandet av det ovan nämnda rådet bör tolkas som att också regeringen uppmärksammat det gemensamma ar- betsfältet. Ett sätt att ordna tillsynen över offentlig upphandling kan därför vara att samla alla frågor om upphandling och konkurrens i en myndighet. En särskild organisation för tillsyn av offentlig upphandling kunde då antingen vara fristående eller knytas till Konkurrensverket. För det senare alternativet talar samordningsfördelar. Konkurrensverket som nu är central myndighet för konkurrensfrågor, skulle därmed bli tillsynsmyndighet vad avser offentlig upphandling. Kompetens vid det nuvarande kansliet för Nämnden för offent- lig upphandling skulle kunna överföras till denna tillsynsmyndighet.

14.6 Regler om offentlig upphandling samlas i en lag

Lagen om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphand- ling och lagen om offentlig upphandling är skrivna utifrån skilda utgångs- punkter. Sanktionssystemet i den förra lagen syftar till att skydda samhällse- konomin och konsumentintresset i stort. Sanktionssystemet i lagen om of- fentlig upphandling är inriktat på enskilda anbudsgivares rätt. Ett beteende som strider mot lagen om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling torde strida även mot lagen om offentlig upphandling. Revisorerna föreslår att regeringen överväger om de regler som rör offentlig upphandling skall samlas i en lag.

1997/98:RR10

Bilaga 1

125

14.7 Sammanfattning av revisorernas förslag

Regeringen bör enligt revisorernas uppfattning tydligare ta hand om de frå- gor om upphandling som ankommer på regeringen. Framför allt saknas en svensk linje i frågor där en nationell policy skulle medföra effektivare upp- handling. Revisorerna anser att regeringen aktivt bör verka för förbättringar och förenklingar vad gäller direktiven för offentlig upphandling. Exempelvis borde enhetliga regler gälla för offentliga upphandlingar och otydliga och kostnadskrävande moment i upphandlingsförfarandet tas bort.

Trots att snart fyra år har gått sedan lagen trädde i kraft, och trots den osä- kerhet som framkommit från såväl upphandlande enheter som från leverantö- rer om vilka regler som gäller, har regeringen inte tagit fram någon handbok för hur svenska upphandlare skall agera i enskilda frågor. Revisorerna före- slår att riksdagen ger regeringen i uppdrag att klargöra vilka lagregler och vilken svensk policy som råder i enskilda frågor för offentliga upphandlare. Revisorerna föreslår vidare att regeringen får i uppdrag att överväga andra regler för användningen av ramavtal än de nuvarande. Regeringen bör även nationellt och i EU-arbetet verka för att underlätta för små och medelstora företag att få del av offentliga upphandlingar. Vidare bör regeringen klargöra vilka regler som gäller för direktupphandling.

Upphandlingsfrågorna handläggs av flera departement inom Regerings- kansliet. Ingen har fått ansvaret för att samordna dessa frågor. Revisorerna föreslår att regeringen överväger var inom Regeringskansliet det övergri- pande ansvaret för upphandlingsfrågorna skall ligga.

Regeringen bör även överväga om den expertkunskap för fortsatt utveckling av offentlig upphandling som nu finns inom Nämnden för offentlig upphand- ling i stället skall inordnas i det av regeringen aviserade rådet för konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor.

Tillsynen över offentliga upphandlingar kan enligt revisorernas mening organiseras på olika sätt. En särskild organisation för tillsyn av offentlig upphandling kunde antingen vara fristående eller knytas till Konkurrensver- ket.

Regeringen bör även överväga möjligheterna att koncentrera överprövnings- målen till några få domstolar. Även frågan om tillsynsmyndigheten skall ges rätt att väcka talan mot upphandlare som bryter mot upphandlingsreglerna bör övervägas. Regeringen bör vidare överväga om branschorganisationer skall ges talerätt. Även behovet av sanktioner när upphandlare helt åsidosät- ter lagen om offentlig upphandling genom otillåten direktupphandling bör övervägas.

Revisorerna föreslår slutligen att regeringen överväger huruvida bestämmel- serna som reglerar offentlig upphandling skall samlas i en lag.

Avslutningsvis är det revisorernas uppfattning att upphandlingsproblemen måste lösas i ett helhetsperspektiv. Därför bör problemen bli föremål för en samlad översyn. Vissa problem kan lösas först efter ytterligare utredning medan andra problem bör kunna åtgärdas omgående.

1997/98:RR10

Bilaga 1

126

Enkät till statliga myndigheter och bolag om	1997/98:RR10
inköpssamordning	Underbilaga
inköpssamordning

Varje ”nivå” inom myndigheten svarar endast för den egna upphandlingen.

Dvs. centrala enheter svarar endast för den centrala upphandlingen, regionala enheter endast för den egna regionen osv.

Myndighet/region ...........................................................................................

Egna ramavtal

1	Hur många egna ramavtal finns för organisationens upphandling?
	...............	(antal)
2	Träffas avtal i enskilda frågor som med fördel skulle kunna ersättas
med ramavtal för hela organisationen?
3	Hur stor del av myndighetens upphandlingsbehov (andel av kostna-
derna för upphandling) täcks av egna ramavtal?
	Ca............	%
4 Är de egna ramavtalen tvingande för upphandlingen inom hela orga-
nisationen?
5	Finns ramavtal – nu gällande – som träffats gemensamt med annan
statlig myndighet, statligt bolag eller med kommun eller landsting?
6 Med hur många små företag (från 0 till 50 anställda) har egna ramav-
tal träffats?
	..........	(av sammanlagt ... företag)
7	Vilka är huvudmotiven för val av lokal leverantör?
	(Prioritera; 1 har högsta prioritet)
		Lägsta pris
		Lägsta totalkostnad
		Tillförlitlig kvalitet
		Kort transportväg
		Miljöhänsyn	127
			127

Tradition

Etablerad kontakt med leverantören

Snabb service

Stöd till det lokala näringslivet

Kort leveranstid

Annat skäl .............................................................

8 I hur många upphandlingar (uppskattning) sedan 1994 har samord- ning (internt, inom organisationen, eller med annan organisation) av upphandling medfört att efterfrågeökningen krävt ”byte av marknad”, dvs. från lokal leverantör till större svensk leverantör eller till leveran- tör i annat land?

Antal upphandlingar (uppskattat) ...............

9 Frågor om praktisk samordning såväl under som över EU:s tröskel- värde:

9 a Vilken instans ansvarar för sammanställning av efterfrågan i en samordnad upphandling och kontrollerar leverantörernas utbudsvo- lym?

Ingen

Oklart vem

Särskild upphandlingsdelegation

Utses från fall till fall

Central upphandlingsenhet Annan................................................................................

9 b Vilken (vilka) instans framställer totalkostnadskalkyl för den sam- ordnade upphandlingen, ansvarar för kravspecifikation och annonse- ring enligt EU:s krav?

Ingen

Oklart vem

Särskild upphandlingsdelegation

Utses från fall till fall

Central upphandlingsenhet

Annan ...............................................................................

9 c Hur inhämtas information om andras upphandlingbehov för ev. samordning? (Flera alternativ kan vara möjliga)

Etablerat kontaktnät mellan vissa ”nyckelpersoner” inom den egna organisationen och även med andra organisationer.

Den centrala enheten hämtar in uppgifter från regioner och di- strikt och samordnar ev. med andra organisationer.

Annonsering i tidning/tidskrift

1997/98:RR10

Underbilaga

128

Tillfälligheter	1997/98:RR10
Annat sätt............................................................................	Underbilaga
10 Vilket/vilka är huvudskälen till att ramavtal träffats med leverantö-
rer i andra länder? (Flera alternativ är möjliga)
Leverantör saknas här
Högsta/godtagbar kvalitet
Lägsta pris
Lägsta totalkostnad
Tillräckligt stort utbud
Högsta/godtagbar servicenivå
Kortaste/godtagbar leveranstid
Internationell standard krävs
Upphandlingen bunden till tidigare gjorda investeringar
Annat ...............................................................................
11 Med hur många leverantörer har ramavtal träffats för samma upp-
handlingsbehov (varor/tjänster)?
......... avtal med en leverantör
......... avtal med två – fem leverantörer
......... avtal med fler än fem leverantörer

Ramavtal som samordnas av RRV

12 I vilken utsträckning använder ni de statliga ramavtal som för närva- rande samordnas av RRV?

Uppskattas till ........

% av årsupphandlingen

Kontrollerar alltid villkoren i RRV:s ramavtal inför egen upphandling

Kontrollerar ibland villkoren i RRV:s ramavtal inför egen upphandling

Kontrollerar aldrig villkoren i RRV:s ramavtal inför egen upphandling

13 Hur ofta utnyttjar ni de statliga ramavtal (samordnade av RRV) som
nu finns? (Flera alternativ kan vara aktuella.)
Använder alltid RRV:s ramavtal när sådana finns som
täcker upphandlingen
Använder ibland RRV:s ramavtal
Använder aldrig RRV:s ramavtal
Annat .............................................................................
	129

14 Vilka är de huvudsakliga skälen till att ni inte använt av RRV sam-		1997/98:RR10
ordnade ramavtal i större utsträckning ?		Underbilaga
(Flera alternativ kan vara aktuella)
Visste inte om att det finns ramavtal
Lägre pris hos annan leverantör
Lägre totalkostnad hos annan leverantör
Begränsat sortiment i ramavtalen
Högre kvalitet hos annan
Finns inget ramavtal för den aktuella varan/tjänsten
Leveranstid
Produkterna är inte tillräckligt miljöanpassade
Miljöskäl (tillverkning, transportväg och transportsätt)
Osäker på villkoren i ramavtalen exempelvis leveranstid, kvali-
tet, etc.
Högre krav på service än som kan ges enligt ramavtalen
Vill sköta upphandlingen själv
Krångligt
Annat ....................................................................................
15 Vad är viktigast för att ni skulle kunna delta i en statlig inköpssam-
ordning och kontraktera er för viss årlig upphandlingsvolym för vissa
varor eller tjänster? (Prioritera; 1 är viktigast)
Lågt pris
Låg totalkostnad
Prisstabilitet på marknaden
Kort leveranstid
Ordnad förrådshantering
Aktuella/ändamålsenliga produkter
Miljöanpassade produkter
Annan miljöhänsyn (tillverkning, transportavstånd och
transportsätt)
Hög servicenivå
Sådan samordning är ointressant för vår verksamhet
Annat ...................................................................................
Kontaktperson ......................................................................	tel. ............ .......

130

Riksdagens revisorers enkät skickades ut till följande statliga	1997/98:RR10
myndigheter och bolag:	Underbilaga
	Underbilaga
Riksdagens förvaltningskontor
Regeringskansliets förvaltningsavdelning
Domstolsverket
Rikspolisstyrelsen
Polismyndigheten i Blekinge län
Polismyndigheten i Dalarna
Polismyndigheten i Södra Älvsborg
Polismyndigheten i Umeå
Polismyndigheten i Stockholms län
Kriminalvårdsstyrelsen
Riksanstalter
Hall, Södertälje
Kalmar
Malmö
Kumla
Härnösand
Datainspektionen
Norra Smålands regemente, I 12, Eksjö
Norra Militärområdet Milo N, Boden
Norrlands dragonregemente, K 4, Arvidsjaur
Statens invandrarverk
Centrala enheten
Region syd
Region nord
Stiftelsen Svenska Institutet
Statens räddningsverk
Riksförsäkringsverket
Södermanlands läns allmänna försäkringskassa
Kalmar läns allmänna försäkringskassa
Hallands läns allmänna försäkringskassa
Värmlands läns allmänna försäkringskassa
Jämtlands läns allmänna försäkringskassa
Socialstyrelsen
Centrala enheten
Umeåenheten
Stockholmsenheten
Örebroenheten
Jönköpingsenheten
Göteborgsenheten
Malmöenheten
Läkemedelsverket
Statens institutionsstyrelse
Alkoholinspektionen
Statens järnvägar
	131

Banverket	1997/98:RR10
Centrala enheten	Underbilaga
Södra regionen, Malmö
Västra regionen, Göteborg
Östra regionen, Sundbyberg
Mellersta regionen, Gävle
Norra regionen, Luleå
Vägverket
Centrala regionen
Region norr, Luleå
Region Mitt, Härnösand
Region Stockholm, Solna
Region Väst, Göteborg
Region Mälardalen, Eskilstuna
Region Sydöst, Jönköping
Region Skåne, Kristianstad
Sjöfartsverket
Luftfartsverket
Statens geotekniska institut
Generaltullstyrelsen
Statens fastighetsverk
Statistiska centralbyrån
Riksskatteverket
Skattemyndigheten i Stockholms län
Skattemyndigheten i Jönköpings län
Skattemyndigheten i Malmöhus län
Skattemyndigheten i Värmlands län
Skattemyndigheten i Västerbottens län
Kronofogdemyndigheten i Eskilstuna
Kronofogdemyndigheten i Kalmar
Kronofogdemyndigheten i Göteborg
Kronofogdemyndigheten i Umeå
Statens löne- och pensionsverk
Lotteriinspektionen
Statens skolverk
Högskoleverket
Verket för högskoleservice
Kungliga biblioteket
Centrala studiestödsnämnden
Statens jordbruksverk
Sveriges lantbruksuniversitet
Statens veterinärmedicinska anstalt
Statens livsmedelsverk
Fiskeriverket
Arbetsmarknadsstyrelsen
Länsarbetsnämnden i Södermanlands län
Länsarbetsnämnden i Gotlands län
Länsarbetsnämnden i Örebro län	132

Länsarbetsnämnden i Gävleborgs län	1997/98:RR10
Länsarbetsnämnden i Jämtlands län	Underbilaga
Amugruppen AB
Arbetslivsinstitutet
Arbetarskyddsstyrelsen
Rådet för arbetslivsforskning
Samhall AB
Statens kulturråd
Kungliga Dramatiska teatern AB
Riksarkivet
Riksantikvarieämbetet
Statens historiska museum
Naturhistoriska riksmuseet
Statens sjöhistoriska museer
Stiftelsen Nordiska museet
Stiftelsen Tekniska museet
Närings- och teknikutvecklingsverket
Sveriges geologiska undersökning
Patent- och registreringsverket
Glesbygdsverket
Statens oljelager
Elsäkerhetsverket
Länsstyrelsen i Stockholms län
Länsstyrelsen i Östergötlands län
Länsstyrelsen i Skåne län
Länsstyrelsen i Dalarnas län
Länsstyrelsen i Västerbottens län
Boverket
Byggforskningsrådet
Lantmäteriverket
Statens naturvårdsverk
Kemikalieinspektionen
Statens strålskyddsinstitut
Summa 121 statliga myndigheter och bolag samt Riksdagens förvaltnings-
kontor och Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

133

134

1997/98:RR10 Bilaga 2

Remissammanställning till rapport om

Offentlig upphandling

135

Remissinstanser

Regeringskansliet	ej in-	Stockholms läns landsting
	kommit
Rikspolisstyrelsen		Kalmar läns landsting
Banverket		Sveriges Industriförbund
Vägverket		Företagarnas Riksorganisation
Sjöfartsverket		Arkitekt- och Ingenjörs-
		företagen
Luftfartsverket	ej in-	Tjänstemännens Central-	Avstår
	kommit	organisation (TCO)
Nämnden för of-		Landsorganisationen (LO)	Avstår
fentlig upphandling
Konkurrensverket		Svenska Kommunal-	Avstår
		arbetareförbundet
Konsumentverket		Tjänstemannaförbundet
		(SKTF)
Kommerskollegium		Svenska Arbetsgivareföre-
		ningen
Handelskammaren i	ej in-	Konkurrenskommissionen
Jönköping	kommit
Norrbottens Han-	ej in-	Sveriges Offentliga	ej in-
delskammare	kommit	Inköpare	kommit
Svenska Kommun-		Svensk Handel och Tjänste-
förbundet		företagen
Stockholms stad		Hela Sveriges vård- och
		omsorgsföretagen
Hedemora kommun		Svenska Lokaltrafik-
		föreningen (SLTF)
Arvidsjaurs kom-		Länstrafiken i Kronoberg
mun
Östersunds kom-		Sveriges Allmännyttiga
mun		Bostadsföretag (SABO)
Växjö kommun		Glesbygdsverket
Malmö stad		Sollentuna kommun/
		Föreningen – NOFI-Norrorts
		förenade inköpare
Uddevalla kommun	ej in-	Sveriges Städentrepre-
	kommit	nörers Förbund (SSEF)
Landstings-		Sveriges Hotell- och
förbundet		Restaurangföretagare SHR
Östergötlands läns		Byggentreprenörerna
landsting
Västerbottens läns
landsting

1997/98:RR10 Bilaga 2

136

Remissammanställning över rapport om offentlig upphandling

Beröm/kritik över rapporten

	Remissinstans	Särskilda kommentarer
	Konkurrensverket	Revisorernas rapport är ett viktigt underlag för
		statsmakternas ställningstagande till åtgärder för att
		effektivisera upphandlingen och minska kostnaderna
		för inköpta varor och tjänster.
	Kommers-	Rapporten utgör en ambitiös redogörelse för och
	kollegium	genomgång av regelverk, tillämpning och tillsyn
		inom området offentlig upphandling. Metodiken som
		bygger på en enkätundersökning, intervjuer och
		befintliga rapporter och studier ger en heltäckande
		och initierad bild av problemet.
	Arvidsjaurs kom-	Rapporten speglar mycket väl de problem som vi
	mun	upplevt.
	Landstinget i	Rapporten är mycket uttömmande och redovisar på
	Östergötland	ett bra sätt de erfarenheter man erhållit sedan LOU
	Östergötland	trädde i kraft. Landstinget delar i stort de synpunkter
		trädde i kraft. Landstinget delar i stort de synpunkter
		som kommit fram vid revisorernas intervjuer med
		olika verksamhetsföreträdare.
	Västerbottens läns	Rapporten innehåller intressanta upplysningar och
	landsting	analyser när det gäller tillämpningen av LOU. Rap-
		porten ger vidare en beskrivning av hur olika myn-
		digheter ser på lagstiftningen, vilket innebär att
		rapporten bidrar till ett värdefullt erfarenhetsutbyte
		på området.
	Länstrafiken	Noterar med tillfredsställelse att Riksdagens
	Kronoberg	revisorer uppmärksammat brister i LOU.
	Glesbygdsverket	Rapporten har förtjänstfullt tagit upp flera angelägna
		frågor som uppmärksammats av verket.
	Sollentuna kom-	En utmärkt rapport.
	mun/Föreningen
	Norrorts förenade
	inköpare
	Industriförbundet	Rapporten representerar en värdefull genomgång av
		situationen på upphandlingsområdet och ger en god
		grund för fortsatta överväganden.

1997/98:RR10 Bilaga 2

137

Växjö kommun	Starkt kritiska till rapportens framställning om Kom-
	revs granskning av upphandlingen inom Växjö
	kommun. Kommunen har utförligt redovisat Kom-
	revs kommentarer och bifogat egna kommentarer till
	Komrevs rapport.
Arkitekt & Ingen-	Ser positivt på det initiativ som Riksdagens revisorer
jörsföretagen	tagit genom studien. Hade önskat att studien i större
	utsträckning uppehållit sig vid den effekt som lagen
	har eller kan förväntas få på kvaliteten och totalkost-
	naden. Försök till bedömning av hur upphandlings-
	lagen påverkat det totalekonomiska utfallet av inve-
	steringar i skolor, sjukhus, vård, bostäder, infrastruk-
	tur m.m. skulle ha varit av stort intresse.
Vägverket	Utredningen har på ett bra sätt identifierat ett antal
	vitala frågeställningar.
Nämnden för	Rapporten är ett välbehövligt initiativ till granskning
offentlig upphand-	av den offentliga upphandlingen.
ling
Hela Sveriges vård-	Uppskattar riksdagsrevisorernas engagemang
och omsorgsföretag	i frågan.
(HELA)
Sveriges Hotell- och	Revisorernas granskning är lovvärd och bör fortsätt-
Restaurang-	ningsvis ske regelbundet.
företagare (SHR)
Byggentre-	De problemställningar som på ett förtjänstfullt sätt
prenörerna	belysts i rapporten har stor betydelse för att skapa en
	effektiv och konkurrensneutral offentlig upphandling
	på den svenska marknaden.
Landstinget i	Revisorernas rapport är uttömmande och belyser i
Kalmar län	stort de erfarenheter som erhållits sedan lagen om
	offentlig upphandling trädde i kraft.

Allmänna synpunkter

1997/98:RR10 Bilaga 2

	Remissinstans	Särskilda kommentarer
	Många instanser	Stöder revisorernas förslag om en skyndsam sam-
	Många instanser	lad översyn utifrån ett helhetsperspektiv.
		lad översyn utifrån ett helhetsperspektiv.
		Kommunförbundet och Landstingsförbundet beto-
		nar brådskan för samordning med EU-
		kommissionens översyn av upphandlingsdirektiven.

138

	Konkurrensverket	Upphandlande myndigheter ger ofta inte upphand-
		lingsfrågorna nödvändig prioritet. Utöver kunskapen
		om reglerna – som statsmakterna hittills ägnat sig åt
		– krävs kunskaper som rör inköp, avtal, marknad och
		konkurrens. Fördelar med integration mellan tillsyn
		av den offentliga upphandlingen och övriga myndig-
		hetsuppgifter på området.
	Malmö kommun	Trots lagens detaljeringsgrad vållar den osäkerhet i
		konkreta upphandlingssituationer. Inte ens NOU
		vågar med någon högre grad av säkerhet uttala sig
		om lagstiftningens innebörd mot bakgrund av EG-
		rättens företräde vid tolkning.
	Landstinget i	Förvånat över förväntningarna på EES-avtalet och
	Östergötland	EU-medlemskapets betydelse för offentlig upphand-
	Östergötland	ling och konkurrensens betydelse för kostnadssänk-
		ling och konkurrensens betydelse för kostnadssänk-
		ningar. Europa inte intresserat av oss, vi är för små.
	Västerbottens läns	En positiv effekt av lagen är påvisbara lägre kostna-
	landsting	der. En direkt följd av att landstinget – genom kravet
		på kravspecifikation – tvingas definiera behoven på
		ett mycket mer detaljerat sätt än tidigare. Förr mer
		ospecificerade behovsanalyser. Förhoppningar om
		tillgång till breddad marknad och ökad konkurrens
		har för landstingets del inte infriats.
		Förfrågningar från färre än fem företag med säte
		utanför Sverige. Skälet kan vara landstingets läge –
		marknaden bedöms ointressant på grund av de rela-
		tivt låga belopp upphandlingarna avser. Utländska
		företag kan redan finnas etablerade i landet.
	SKTF	Angeläget att upphandlingsreglerna inte förhindrar
		social utveckling.
	SAF	LOU har medfört flera positiva effekter, bättre ut-
		nyttjande av konkurrensmöjligheter. Behovet av
		formkrav och procedurregler minskar om upphand-
		lingsbeslut kan bli föremål för en mera ändamålsen-
		lig efterhandsprövning av affärsmässigheten.
	SABO	Oklarhet om vilka som omfattas av lagen. Problem
		uppstår om affärsmässig verksamhet som redan är
		utsatt för konkurrens skall omfattas av regelverket.
		Kommunägda bostadsföretag utsatta för konkurrens
		och verkar på lika villkor som sina konkurrenter vad
		gäller skatter och bidrag. Inkonsekvent följa LOU,
		som hindrar konkurrens. Kommunägda bostadsföre-
		tag borde undantas från LOU.

1997/98:RR10 Bilaga 2

139

Föreningen NOFI –	Många skäl till att den gränsöverskridande handeln
Norrorts förenade	är obefintlig. Språk (engelska i stället för enbart
inköpare	svenska), lågt utnyttjande av handelsavdelningarna.
	inom ambassaderna, tröskelvärden (det är i upphand-
	ling under tröskelvärdet som störst möjligheter för
	utländskt deltagande finns), inom de flesta områden
	finns redan representation i Sverige, för tjänsteupp-
	handling krävs god kännedom om svenska lagar
	m.m., vilket är avhållande på utländska anbud. Ore-
	alistiskt att en utländsk leverantör utan svenskt dot-
	terbolag skulle konkurrera om t.ex. hemtjänst.
Banverket	Har inga synpunkter på rapporten
Industriförbundet	Brister i regelverket, tillämpningen och efterlevna-
	den. Ett batteri av åtgärder behövs: justeringar av
	regelverket till mer flexibelt och lättillgängligt, änd-
	rad rättsordning, sanktioner vid lagöverträdelser,
	effektivisering av tillsynen, förbättrad info. om re-
	gelverk och upphandlingar.
Sveriges Städ-	Erfarenheterna av är lagen i stort sett goda. Många
entreprenörers	upphandlingar resulterar i lägre pris och/eller höjd
Förbund (SSEF)	kvalitet. Så mycket som möjligt av offentlig verk-
	samhet bör kon-kurrensutsättas. Marknadssituation
	bör eftersträvas där kostnadsstrukturen för olika
	företag i samma branscher har lika förutsättningar.
	I städbranschen är det inte så. Städpersonal belas-
	tas inte av marknadsmässiga kostnader t.ex. för att
	de finansieras genom arbetsmarknadspolitiska insat-
	ser, starta-eget-bidrag eller av länsarbetsnämnden
	betald lön mot utbildning i företaget. Företag med
	sådan personal kan erbjuda kraftigt reducerade pri-
	ser. Städföretag som inte låter sig belastas av arbets-
	givaravgifter, skatter och moms kan erbjuda mycket
	låga priser. Ett faktiskt problem och i huvudsak ett
	Stockholmsfenomen.
	Företag som konkurrerar på den öppna marknaden
	trots att de har offentliga huvudmän och stöds av
	offentliga medel har garanterad ekonomi och kan
	kapa åt sig marknadsandelar genom prispressning.
	Största problemet är att kommunala företag är ak-
	tiva långt utanför sitt egentliga område. Sammanta-
	get en oseriöst styrd prisbildning som dominerar
	stora delar av branschen. Den offentliga sektorns
	upphandling är därför ointressant för många seriöst
	verksamma städföretag. Medlemsföretag bryr sig
	inte om att räkna på offentliga städupphandlingar

1997/98:RR10 Bilaga 2

140

	eftersom lägsta pris gäller. Priset ligger på osanno-
	lika nivåer, med t.ex. timpriser som i bästa fall täcker
	städarens lönekostnad. Oförklarliga prisnivåer.
Arkitekt & Ingen-	Vilken samhällsekonomisk betydelse har den ökade
jörsföretagen	konkurrensen? Är bilden enbart positiv? Vad betyder
	de ökande anbudskostnaderna för prisnivån? Vissa
	branscher kan utarmas på kompetens p.g.a. för hård
	priskonkurrens. Vilka konsekvenser uppstår av detta
	och vad betyder det för samhällsekonomin i stort?
	Viktigare än att lagen tagits emot positivt av of-
	fentliga upphandlare är att kostnads- och verksam-
	hetsansvariga är positiva. Sannolikt är upphandlare
	som köper enkla standardprodukter mer positiva än
	den minoritet som köper kvalificerade tjänster med
	svåra förfrågningsunderlag.
	Det finns ett stort behov av dialog med anbudsgiv-
	arna som avkrävs subjektiva bedömningar med
	långsiktiga ekonomiska effekter av en investering.
	Vi tror tvärtemot riksdagens revisorer att många
	leverantörer är kritiska.
	I vår bransch är en övervägande majoritet starkt
	kritisk till LOU som den tillämpats. RR betonar
	affärsmässighet. Begreppet saknas i direktiven.
	Termen ger upphandlare stor frihet. Upphandlare
	anser det affärsmässigt att avbryta en upphandling
	därför att det mest intressanta anbudet kommer in för
	sent. Då avbryts upphandlingen och görs om. Det är
	ojust mot andra. Se över reglerna om upphandlings-
	sekretess.
Vägverket	Ställer sig bakom de redovisade åtgärds- och utred-
	ningsbehoven.
Företagarnas Riks-	Konkurrens inom den offentliga sektorn minskar
organisation	kostnaden och höjer kvaliteten. Bristande redovis-
	ning hur anbud utvärderas. Viktigt att tala om varför
	ett anbud väljs framför ett annat. Leverantörerna bör
	få veta hur de kan bli bättre för att kunna bedöma
	om de kan föra skadeståndstalan. Bristen på skade-
	ståndsmål beror bl.a. på att leverantörerna inte kan
	avgöra när en talan kan föras med framgång.
Branschorgani-	Volymen på sociala tjänster är 175 mdr kr per år.
sationen HELA –	Endast mindre del utförs av annan än offentlig egen-
Hela Sveriges vård-	regi. Entreprenader har haft gynnsam effekt och
och omsorgsföretag	anbudskonkurrens har haft positiv effekt på service-
	nivå, arbetssätt och offentlig ekonomi. Hypotes:
	osäkerhet om hur man arbetar med upphandling och

1997/98:RR10 Bilaga 2

141

	med entreprenörer. Offentlig upphandling hämmas
	av en stelbent tolkning av LOU. Både beställare och
	utförare ser hinder snarare än möjligheter. Ofta finns
	uppfattningen att LOU försvårat väl fungerande
	affärsrelationer. LOU måste bli ett hjälpmedel – inte
	en käpp i hjulet.
SHR	Det behövs mer kunskap och insikt om effekterna i
	olika avseenden av LOU och tillämpningen.
Byggentre-	LOU har medfört väsentligt ökad konkurrens. För
prenörerna	tidigt att sakligt utvärdera bristerna. Fortfarande
	informations- och utbildningsbehov. Upphandlare
	saknar kompetens. Problemen måste analyseras
	innan regeländring görs. Omöjligt bedöma reglernas
	effektivitet vid gränsöverskridande anbudsgivning
	eftersom merparten av EU:s medlemsstater inte
	implementerat direktiven.
Landstinget i	Sverige är ett mycket glest befolkat land med höga
Kalmar län	kostnader för transporter och kommunikation. I
	Sverige finns få leverantörer. Endast ett obetydligt
	antal anbud har erhållits från utländska leverantörer
	trots marknadsföring. Sverige synes inte vara en
	intressant marknad för utländska leverantörer, fram-
	för allt beroende på geografiskt läge och internation-
	ellt sett små volymer. En alltför strikt lagstiftning
	avseende förhandlad upphandling motverkar affärs-
	mässighet.

Nationell policy:

Revisorerna: Det behövs en samlad svensk policy. Regeringen bör tydligare ta hand om de frågor om upphandling som ankommer på regeringen.

Kommers-	Förändringar i reglerna på det multilaterala området
kollegium	är redan på väg – förändringar som i sig kan fram-
	tvinga ändringar i EG-direktiven. Förhandlingarna i
	WTO är i ett inledande skede. Förslag till ställnings-
	taganden från svensk sida har tagits fram av kollegiet
	i samarbete med NOU och presenterats för Finans-
	och Utrikesdepartementen, som har huvudansvaret.
	Inför det gradvis ökande behovet av alltmer detal-
	jerade ställningstaganden kommer behovet av sam-
	arbete att öka ytterligare. Det är angeläget att erfor-
	derliga resurser kan avsättas för utveckling av EG-
	och WTO-regler hos berörda parter.
Svenska Kommun-	Angeläget att regeringen aktivt verkar för förbätt-

1997/98:RR10 Bilaga 2

142

	förbundet och	ringar och förenklingar. I en nationell policy är det
	Landstings-	angeläget att skilja på frågor som rör tillämpning av
	förbundet	gällande rätt och önskemål om regeländringar. NOU
		bör tillhanda-hålla nationella ställningstaganden.
		Fastställda policies är inte förenligt med grundlagen.
	Malmö kommun-	Stöder RR:s förslag om en mer generell vägledning.
	styrelse	Sådan vägledning bör inte tas fram av regeringen
		eftersom detta från normgivningssynpunkt leder till
		tveksamheter om vägledningens status. Borde skötas
		av NOU.
	Landstinget i	Upphandling av entreprenader (städ, kök, transpor-
	Östergötland	ter, vaktmästeri etc.) behöver längre avtalstider (utö-
		ver de råd om tider NOU ger) och möjlighet till mer
		flexibla lösningar. Ett stort problem ur kvalitetssyn-
		punkt är arbetstagarens byte av arbetsgivare vid
		verksamhetsöverföring till ny entreprenör. Det borde
		vara möjligt att utan upphandling förlänga ett avtal
		då kvaliteten kan bli lidande; omställningskostnader
		skapar ineffektivitet om det ständigt blir byte av
		leverantör. Otillfredsställande eftersom anställnings-
		tryggheten blir en chimär och kan ge en negativ
		rekryteringssituation på sikt.
	Västerbottens läns	Ökad flexibilitet i fråga om avtalstider behövs.
	Västerbottens läns	”..det är oklart vad som egentligen styr avtalstidens
	landsting	”..det är oklart vad som egentligen styr avtalstidens
	landsting	längd och vad dessa regler grundar sig på”.
		längd och vad dessa regler grundar sig på”.
	SKTF	Nationell policy behövs för att regeringen skall vara
		mer aktiv i att driva en svensk linje avseende EU:s
		upphandlingsdirektiv. Kvalitetsaspekter för vård,
		omsorg och utbildning särskilt viktiga att belysa. En
		svensk linje skall inrymma sociala frågor i vid be-
		märkelse (t.ex. motverka diskriminering i arbetslivet
		och ta sociala hänsyn vid urval av leverantör). Kon-
		sekvenser för personal vid tjänsteentreprenader bör
		ses över.
	SAF	Effekterna av traditionell svensk arbetsrätt och EU-
		direktiv om övergång av verksamhet och om offent-
		lig upphandling behöver bli föremål för kartläggning
		och diskussion.
		De olika regelverken är konstruerade med helt olika
		utgångspunkter. Risk för övertalighet av personal,
		onödiga kostnader och att upphandling av entrepre-
		nader kan motverkas då de olika reglerna försvårar
		inträde av nya entreprenörer. Osäkerhet om reglerna
		vid övergång.
		Entreprenörer som är oklara över i vilken omfatt-

1997/98:RR10 Bilaga 2

143

	ning personal från upphandlaren följer med. Oklar
	kostnadsbild. Särskilt komplicerat när en verksamhet
	redan drivs på entreprenad och upphandlaren inte
	har tillgång till erforderliga uppgifter om personalen.
SSEF	Reglerna för övergång av personal kan åstadkomma
	märkliga effekter. Kombinationen av decentraliserad
	upphandling och otydliga riktlinjer, som dessutom
	inte sprids till berörda upphandlare, och ringa eller
	ingen utbildning skapar problem. Önskvärt med
	bättre implementering av policy, riktlinjer och in-
	formation för hur upphandlande enheter skall agera i
	organisationer med decentraliserad upphandling.
Östersunds	Utöver av RR angivna problem med avtalstider m.m.
kommun	finns andra kvalitetsfrågor. Medborgarna borde ha
	ökad delaktighet i fråga om sociala verksamheter,
	som upphandling av fritidsgårdar, sporthallar, biblio-
	tek m.m., där kommunen avser att fortsätta att styra
	verksamheten. Med nuvarande lagstiftning måste
	entreprenader upphandlas enligt LOU. Den ideella
	sektorn via kooperativ och liknande ger ökad delak-
	tighet och inflytande. Brukarinflytandet borde väga
	tyngre än affärsmässigheten.
Arkitekt & Ingen-	Revisorerna borde ha redovisat inte bara RPS upp-
jörsföretagen	handling utan även vilka lärdomar man kan dra av
	upphandlingen av Medanalys och åldringsvården vid
	Polhemsgården.
Nämnden för	Många upphandlingsfrågor har politiska dimension-
offentlig upphand-	er. Grundläggande politiska ställningstaganden
ling	måste tas av regeringen. I vissa situationer finns
	behov av klara signaler om upphandlingsfrågornas
	vikt och dess prioritet gentemot andra mål, såsom
	regionalt stöd, miljö, jämställdhet m.m. NOU har
	arbetat med policyskapande frågor på olika områden
	och bör även i fortsättningen ha en sådan uppgift.
	NOU bör lämna underlag till regeringen vad gäller
	förslag till förenkling och förändring av direktiven.
	NOU och regeringen har på flera olika sätt agerat för
	en förenkling av direktiven. En sammanslagning och
	förenkling av regelverket diskuteras bland medlems-
	staterna men synes inte ha någon förankring vare sig
	inom EG-kommissionen eller i EU-parlamentet.
Stockholms läns	Klargörande behövs om vilka lagregler och vilken
landsting	svensk policy som råder.
Byggentre-	Stöder RR:s förslag. Bestämmelser i Romtraktatet

1997/98:RR10 Bilaga 2

144

prenörerna	gäller för all upphandling, oavsett värde. Upphand-
	lande enheters kompetens inom den statliga sektorn
	– särskilt hos Vägverket – är mycket god. Bristerna
	ligger hos den kommunala sektorn. Värdefullt med
	utökad dialog mellan regeringen och näringslivsor-
	ganisationer.
	Samordning av frågorna inom Regeringskansliet
	skulle underlätta och stärka nationella intressen.
Stockholms stad	Stöder RR:s förslag. Även frågor om omställnings-
	kostnader och längd på entreprenadavtal bör klar-
	göras.
	En viktig funktion som saknas är utveckling av upp-
	handlingsfrågor nationellt, en funktion som skulle ge
	möjlighet att påverka utvecklingen av sådana frågor
	inom EU. Staden vill enbart handla av seriösa leve-
	rantörer som fullgör sina skyldigheter vad gäller
	skatter m.m. och som tillämpar gällande arbetsrätt.
	En seriös leverantör följer även gällande lag vad
	gäller diskriminering och segregation samt jäm-
	ställdhet m.fl. områden.
	Svårt att pröva leverantörer utifrån detta eftersom
	vissa lagar, som jämställdhetslagen, endast finns i
	Sverige och skulle utestänga utländska leverantörer.

Tillsyn

Revisorerna: Tillsynen över upphandlingar bör skiljas från det policyskap- ande och utvecklande arbetet. Tillsynen kan organiseras på olika sätt. En särskild organisation för tillsynen av offentlig upphandling kunde antingen vara fristående eller knytas till Konkurrensverket.

Sjöfartsverket	Konfliktsituation för NOU att samtidigt informera
	och ge råd i upphandlingsfrågor och ansvara för
	tillsyn och kontroll av upphandlingen. Policyfrågor,
	tolkning av EG-direktiv och utveckling bör hållas
	separerat från det praktiska tillsyns- och kontrollar-
	betet.
	En särskild organisation bör hantera konkurrens-
	och utvecklingsfrågor men även vara rådgivande och
	svara för effektivisering av upphandling. Något nytt
	råd behövs inte. Ansvaret bör läggas på NOU som är
	respekterad och etablerad. Verket stöder RRs förslag
	att tillsynen kan vara i en fristående organisation
	eller inom Konkurrensverket.
	Förslag till organisation: expertis inom ansvarigt
	departement (svara för policy, regler, tolkning och

1997/98:RR10 Bilaga 2

145

	förenkling av EG-direktiven, lagstiftning, handbok
	och regler för internrevision), tillsynsorganisationen
	(tillsyn, kontroll, statistik, väcka talan), rådgivande
	organisation eller NOU (utveckling, effektivitet,
	rådgivning och konkurrensfrågor).
Konkurrensverket	Man kan inte bortse från att en ledamots organisa-
	toriska tillhörighet kan påverka dennes uppfattning i
	ett upphandlingsärende. Vissa ledamöter i NOU
	representerar intresseorganisationer för både upp-
	handlare/beställare och producent. Rollerna kan
	ibland vara motstridiga.
	NOU:s ställningstaganden och rekommendationer
	stort genomslag. Beslut om lagtillämpning och lag-
	tolkning skall fattas fristående från ovidkommande
	intressen. NOU:s styrelse bör inte fatta beslut som
	innebär åsikter i enskilda upphandlingsärenden.
	Uppgift för NOU:s tjänstemän. Bör även gälla
	NOU:s remissyttranden t.ex. förslag om ändrade
	upphandlingsregler eller andra policyskapande åt-
	gärder. Alltid risk att producentintresset av en mins-
	kad konkurrens får större genomslag än intresset av
	en effektiv (anbuds-)konkurrens. Bristande kunskap-
	er hos upphandlare och leverantörer. Minst lika
	stort problem är att myndigheterna inte har tillräck-
	liga kunskaper om en konkurrensmarknadens funkt-
	ionssätt och vilka marknadsförutsättningar som bör
	gälla för en effektiv upphandling.
Konsumentverket	Verket stöder RRs förslag att tillsynen över offent-
	liga upphandlingar skiljs från det policyskapande,
	utvecklande och rådgivande arbete.
Kommers-	Regelverket och tillämpningen borde vara etable-
kollegium	rade. Nu bör tillsynsverksamheten öka. Oklart hur
	tillsynsbegreppet skall definieras. Enligt kollegiet
	bör tillsynen innehålla mycket av stöd och informat-
	ion. Praktiskt så att rutiner och organisation av upp-
	handlingen, vissa tolkningsfrågor m.m. gås igenom
	snarare än en revidering av räkenskaper och enskilda
	affärer.
Kommunförbundet	Ingen ny organisation behövs för tillsyn. NOU kvar
och Landstingsför-	men utökning krävs av nämndens resurser och om-
bundet	prioritering av uppgifterna.
Malmö kommun-	Lagens bristande flexibilitet. T.ex. svårt att beakta
styrelse	värdet av erfarenheter av och kunskaper inom ett
	speciellt upphandlingsområde hos en speciell leve-
	rantör. Därför väljer upphandlare ibland att gå vid

1997/98:RR10 Bilaga 2

146

	sidan av systemet. Inget man råder bot på genom
	ökad tillsyn och vidgad talerätt. I stället bör regelsy-
	stemet ses över så att det blir mindre stelbent.
SAF	Vill med skärpa framhålla att informationssatsningar
	för upphandlare inte kan betraktas som något substi-
	tut för tillsyn och kontroll av upphandlingsreglernas
	efterlevnad. Upphandlarnas eget ansvar att skaffa sig
	nödvändig kompetens.
Svensk handel	NOU:s roll bör utvärderas. Troligen en rad samord-
	ningsfördelar om Konkurrensverket blir tillsyns-
	myndighet. Dock fördel att ha en helt oberoende
	tillsynsmyndighet.
SABO	Att kunskapen är undermålig kan även bero på att
	organisationen kring offentlig upphandling inte i alla
	delar fungerar tillfredsställande med avseende på
	information, rådgivning och tillsyn.
NOFI	”Operativ” inköps/upphandlingskompetens saknas
	hos NOU. Man kan inte villkor, förutsättningar och
	miljö för upphandling. Endast en person i NOU som
	har praktisk erfarenhet. I Kommunförbundet saknar
	experterna praktisk inköpserfarenhet, så gör även
	Konkurrensverket och Finansdepartementet. Det
	framstår som något ”Kafkalikt med NATO-
	syndrom” (No Action, Talking Only).
Byggentre-	Behövlig tillsyn saknas av en handlingskraftig över-
prenörerna	vakningsmyndighet.
	NOU har i förhållande till byggindustrin fört en
	anonym tillvaro. Betänkligt eftersom sådana upp-
	handlingar är komplicerade och omfattar stora be-
	lopp.
Industriförbundet	Viktigt med fungerande kontroll över att reglerna
	efterlevs tillfredsställande. Leverantörer kan pröva
	enskilda förfaranden i domstol. NOU kan granska
	och yttra sig i enskilda ärenden. Domstolsprövningar
	krävande både för företaget och för samhället. Be-
	gränsad vilja hos leverantörer att föra talan mot
	potentiella kunder. NOU saknar behörighet att in-
	gripa och är inte dimensionerat för att granska en-
	skilda ärenden i någon större omfattning.
Östersunds kom-	Delar RR:s analys av verksamheten inom NOU och
mun	bristerna. Annonsblanketter på svenska finns ännu
	inte. NOU-info är ostrukturerad och tidsödande att
	läsa. Ständiga förändringar i LOU och praxis utifrån
	rättsfall ställer krav på snabba uppdateringar. Stort

1997/98:RR10 Bilaga 2

147

		behov av rätt information samtidigt som NOU:s
		telefontid har skurits ned. Kommunförbundet bidrar
		med kvalificerad rådgivning men kan inte agera som
		opartiskt organ.
Arkitekt- och Ingen-	Tillsynsmyndigheten bör utöva verklig tillsyn.
jörsföretagen
NOU		Föreslår att skyldighet införs för upphandlande enhet
		att rapportera vilka åtgärder den upphandlande en-
		heten vidtagit med anledning av NOU:s påpekan-
		den. Tillsyn är ”verksamhet som bedrivs för att tillse
		att regelsystemet efterlevs”. Förslag till hur systema-
		tisk tillsyn skall bedrivas skall NOU lämna den 1
		april 1998. Omfattningen beroende av de resurser
		som ställs till förfogande. NOU kommer under 1998
		att prioritera tillsynsverksamheten.
		RR:s förslag om stickprov är kostsamt och bör
		ställas mot andra metoder, såsom analyser av annon-
		ser eller samverkan med andra revisionsorgan. Att
		granska enskilda upphandlingar bör ankomma på
		ordinarie revisorer. Dessa kan peka på dålig styrning
		och samordning och andra organisatoriska brister,
		bristande behörighet eller kompetens, dålig behovs-
		formulering etc. Brister som i sig inte behöver utgöra
		något brott mot LOU.
Stockholms läns		I det löpande arbetet har det informationsmaterial
landsting		som fortlöpande tillhandahålls av NOU haft stort
		värde.
Tillsynsorganisation

Konkurrensverket		Stöder RR:s förslag. Upphandlingsreglerna är en
		viktig del av konkurrenspolitiken. Det finns fördelar
		med en integration mellan tillsynen av offentlig
		upphandling och övriga myndighetsuppgifter på
		konkurrensområdet.
Kommers-		Klara samband mellan konkurrensfrågor och offent-
kollegium		lig upphandling. Även tydliga skillnader. För tidigt
		vidta stora organisatoriska förändringar. Med styr-
		ning, ledning och utvecklingsarbete bör förändringar
		kunna ske utan organisatoriska förändringar. En
		svaghet i administrativ förmåga hos en liten fri-
		stående myndighet.
		Samlokalisering med annan myndighet av värde.

1997/98:RR10 Bilaga 2

148

		”Eftersom Kommerskollegium och NOU har till
		varandra gränsande verksamhet på den inre mark-
		naden och i WTO, bör en sådan anknytning också
		prövas om förändringar aktualiseras.”
	Västerbottens läns	I vissa frågor oklart om NOU haft rollen av normgiv-
	landsting	ande myndighet eller om nämndens uttalanden skall
		uppfattas som ett av flera expertråd. Nämndens
		inställning att råd endast kan ges med stöd av utta-
		landen från EG-domstolen ger intryck av en alltför
		passiv och avvaktande hållning. Råd från nämnden
		borde ge uttryck för svenska statens uppfattning hur
		lagen skall tolkas. En annan sak är att en viss fråga i
		nästa steg kan bedömas på annat sätt av EG-
		domstolen.
	SAF	Det är inte organisationsformen som är viktig utan
		att det kommer till stånd en kraftig förstärkning av
		kompetens och resurser och att tillsynsmyndigheten
		får verkliga ingripandemöjligheter. Olyckligt att
		ansvaret för att övervaka upphandlingsreglerna lagts
		på leverantörerna. En välfungerande offentlig upp-
		handling är ett allmänintresse.
		Företag är ovilliga driva rättsprocesser mot sina
		potentiella kunder. Svårt för leverantör att bedöma
		om han blivit förfördelad eller inte. Måste också
		anlita jurist till betydande kostnader som kanske inte
		motiveras av det förväntade ekonomiska utfallet av
		en process.
		För den enskilde lönar det sig inte att klaga. Staten
		måste ta ansvaret genom aktivare roll. Överta en del
		av processkostnaderna. En myndighet kunde efter
		tips eller anmälan göra egna undersökningar och
		driva ärendet vidare.
	Industriförbundet	Två krav på en effektiv tillsynsorganisation: 1 =
	Industriförbundet	tillräckliga befogenheter som att föra talan i domstol
		tillräckliga befogenheter som att föra talan i domstol
		eller genom att kunna fatta rättsligt bindande beslut.
		2 = främst inriktad på att lösa tvister innan ett rätts-
		ligt förfarande tar vid.
		Utöver konfliktlösning bör tillsynsorganisationen
		utnyttjas för information och råd. Naturligt att den
		del av policyskapandet som rör regelverket och dess
		utveckling förläggs hit. Dessa uppgifter skulle kunna
		handhas av ett reorganiserat och förstärkt NOU.
		Tveksamt om Konkurrensverket kan komma i
		fråga med tanke på regelverkens skilda uppbyggnad
		om det verkligen finns verkliga samordningsfördelar.
		Det förtroende som NOU har på marknaden riskerar

1997/98:RR10 Bilaga 2

149

		att försvinna. En fristående organisation förordas.
		Frågor om regelutveckling borde ligga på tillsyns-
		myndigheten.
	Växjö kommun	Oavsett organisation bör NOU:s kometens tas till
		vara. Tillsyn värd namnet bör snarast inrättas. Fri-
		stående enhet slipper kopplas till befintlig myndig-
		hets värderingar.
	SSEF	Stort behov av utbildning och information om
		offentlig upphandling.
	Östersunds	Konkurrensverket bör bli tillsynsmyndighet
	kommun
	Arkitekt- och Ingen-	Tillsynen bör vara fristående i förhållande till Kon-
	jörsföretagen	kurrensverket
	NOU	Regeringen har nyligen beslutat genomföra en
	NOU	översyn av 6 kap LOU (under tröskelvärdet) och
		översyn av 6 kap LOU (under tröskelvärdet) och
		NOU. NOU:s konstruktion kommer av att nämnden
		skulle ha tillsyn även över den kommunala upphand-
		lingen och vissa statliga och privata bolag. NOU:s
		tillsyn av kommuners och landstings upphandling
		bör bli föremål för ytterligare utredning och klargö-
		randen med hänsyn till den grundlagsskyddade
		kommunala självstyrelsen och privata bolagen.
		Hur NOU bör vara konstruerad i framtiden beror
		av vilka uppgifter nämnden skall få. Viktigt att till-
		synsorganisationen inte splittras i flera mindre en-
		heter. Sverige har inte råd med eller förmåga att
		upprätthålla många ”expertmyndigheter” som befat-
		tar sig med i stort sett samma frågor. Stort värde får
		anses ligga i skapandet av en fördjupad kunskaps-
		bank genom koncentration av uppgifterna till en
		enda myndighet. NOU bör byggas upp till en något
		större myndighet med tillsyns-, informations- och
		utredningsverksamhet.
	Stockholms läns	Enbart en organisation om offentlig upphandling.
	landsting	Denna organisation bör inrymma även tillsynsfunkt-
		ionen.
	SHR	Konkurrensverket bör utöva tillsyn över tillämpning-
		en av LOU. NOU bör få resurser att vara ett rådgiv-
		nings- och kunskapsorgan. Nämndens verksamhet
		bör koncentreras mot att stödja myndigheter och
		leverantörer. Organisationen ej viktig. Det centrala
		är att en tydlig och ändamålsenlig organisations-
		struktur tillskapas och att erforderliga resurser ställs
		för såväl tillsyn och granskning som information och

1997/98:RR10 Bilaga 2

150

	rådgivning.
Byggentre-	Regeringen bör snarast inrätta en handlingskraftig
prenörerna	övervakningsmyndighet. Inte lämpligt att tillsynen
	utövas av en nämnd som till viss del utgörs av de
	parter den skall övervaka. Risk att opartiskheten
	ifrågasätts. Om övervakningsmyndigheten skall få
	väcka talan är sådan lösning än mer orimlig. Över-
	vakningsfunktionen bör jämställas med Kon-
	kurrensverkets.
	Det primära syftet med LOU är att uppnå största
	möjliga konkurrens. Beröringspunkterna med det
	konkurrensrättsliga området är uppenbara. Övervak-
	ningen av LOU och LIU borde hanteras av Konkur-
	rensverket.
Stockholms stad	Det behövs en tillsynsfunktion, en funktion för råd
	och stöd som även följer utvecklingen av sådana
	frågor inom EU och en funktion för utveckling av
	upphandlingsfrågor såväl nationellt som inom EU.
	Denna senare funktion är viktig och saknas. Lämp-
	ligt att alla uppgifterna utförs inom samma organi-
	sation.

Expertråd för utvecklingsfrågor

Revisorerna: Rådet för konkurrens på lika villkor mellan privat och offentlig sektor bör få uppgiften att utveckla nationell policy.

Konkurrensverket	Stöder RR:s förslag
Kommers-	Värdefullt med en plattform för behandling av frågor
kollegium	om konkurrensutsättning av offentlig verksamhet. En
	svensk position inför reformer av EG-rätten bör
	anförtros åt befintliga myndigheter som utvecklat
	kompetens på området och har nära kontakt med de
	dagliga frågeställningarna. Ett råd bör vara av refe-
	rensgruppskaraktär. Ingen ny myndighetsorganisat-
	ion.
Industriförbundet	Direkt olämpligt att Rådet för konkurrens på lika
	villkor tar över utvecklingsfrågorna. Rådet är inrättat
	för att undanröja de problem som uppstår genom att
	offentlig och privat näringsverksamhet konkurrerar
	på lika villkor.
Kommunförbundet	NOU bör även fortsättningsvis utfärda allmänna råd
och Landstingsför-	och anvisningar om regeltillämpningen. Inte lämpligt
bundet	med ett nytt råd som RR föreslår. Konkurrensrådet

1997/98:RR10 Bilaga 2

151

	bör inte få andra uppgifter om tillämpning av upp-
	handlingslagstiftningen. Även underlag för nation-
	ella ställningstaganden bör kunna tillhandahållas av
	NOU.
SAF	Inte lämpligt
NOU	Inte lämpligt att tillsyn, information och strategi-
	utveckling läggs på ett partsammansatt råd.
SHR	Inte lämpligt
Byggentre-	Inte lämpligt
prenörerna
Arkitekt- och Ingen-	Inte lämpligt
jörsföretagen

Regeringens roll

Revisorerna: Regeringen bör tydligare ta hand om de frågor om upphand- ling som ankommer på regeringen.

Sjöfartsverket	Stöder RR:s förslag om förenklingar och klargö-
	rande av policy m.m. Det övergripande ansvaret för
	upphandlingsfrågor bör ligga på ett departement.
	Expertkunskaper bör tillföras ansvarigt departement.
Konkurrensverket	Regeringen bör överväga var det övergripande an-
	svaret för upphandlingsfrågorna skall ligga inom
	Regeringskansliet. Upphandlingens stora betydelse
	för de offentliga utgifterna och samhällsekonomin
	talar för att Finansdepartementet ges det övergrip-
	ande ansvaret. Å andra sidan har direktiven konkur-
	renspolitiska förtecken, lika förutsättningar för leve-
	rantörer. Detta talar för Närings- och handelsdepar-
	tementet.
Kommunförbundet	Ett tydligt ansvar för den övergripande samordning-
och Landstings-	en bör fastställas inom Regeringskansliet. Angeläget
förbundet	att tillräckliga resurser anslås.
Malmö kommun-	Delar RR:s uppfattning. Regeringen bör tydligare ta
styrelse	hand om de frågor om upphandling som ankommer
	på regeringen och aktivt verka för förbättringar och
	förenklingar.
SKTF	Alla frågor om OU bör handläggas på ett samman-
	hållet sätt inom Regeringskansliet, vilket inte är
	fallet i dag.

1997/98:RR10 Bilaga 2

152

Svensk handel	Stöder RR:s förslag. Regeringen bör ta ett ökat och
	samlat ansvar för OU. Det övergripande ansvaret för
	upphandlingsfrågor bör koncentreras.
SABO	Stöder RR:s förslag. Den samlade kompetensen svår
	att överblicka.
Växjö kommun	Stöder RR:s förslag
Östersunds kom-	Stöder RR:s förslag
mun
Arkitekt & Ingen-	Stöder RR:s att regeringen engagerar sig mer i de
jörsföretagen	frågor som ankommer på regeringen och att upp-
	handlingsfrågorna samordnas. Det departement som
	svarar för lagen skall avsätta tillräckliga resurser
	både i kompetens och i kapacitet.
NOU	En förstärkning av Regeringskansliets resurser väl-
	komnas. Även om upphandling från början sågs
	främst som ett besparingsinstrument och placerades
	under Finansdepartementet har den visat sig beröra
	frågor hos i stort sett samtliga departement. Rege-
	ringskansliet bör ta ett samlat grepp om frågorna
	inom offentlig upphandling.
SHR	Arbetet inom Regeringskansliet bör samordnas.
Stockholms stad	Stöder RR:s förslag. Regeringen behöver aktivt
	verka för förbättringar, förenklingar och enhetlighet.

Handbok

Revisorerna: Tillsynsmyndigheten bör bistå regeringen med att ta fram en pedagogiskt utformad handbok och kontinuerligt uppdatera denna. Den skall innehålla hur upphandlingsregler skall tillämpas på enskilda upphand- lingar och nationell policy i olika frågor.

Sjöfartsverket	Stöder RR:s förslag
Konkurrensverket	Stöder RR:s förslag. Policyn skall fastställas av
	regeringen. Det kan diskuteras vem som skall an-
	svara för utgivningen. Handboken bör endast inne-
	hålla regler, anvisningar m.m. som är oomtvistliga.
	En sådan handbok torde dock inte tillfredsställa det
	informationsbehov som finns. Formerna för inform-
	ation och rådgivning bör övervägas.
Konsumentverket	Stöder RR:s förslag. Lämpligen bör handboken vara
	i två delar – över respektive under tröskelvärdena.

1997/98:RR10 Bilaga 2

153

	Regler och råd kring direktupphandling borde ingå.
Kommerskolle-	Stöder förslaget om en handbok.
gium
Malmö kommun-	Stöder RR;s förslag till hur svenska upphandlare
styrelse	skall agera i enskilda frågor.
SKTF	Fortfarande stort behov av utbildning och handled-
	ning hos upphandlande enheter. Föreslår inrättande
	av ett nationellt informations- och utbildningscenter
	i upphandlingsfrågor. Ett sådant center borde få
	regeringens uppdrag att utarbeta handböcker.
SAF	En handbok bör tas fram av NOU.
Svensk handel	OU omfattas av ett svåröverskådligt regelverk.
	Mycket att vinna på en förenkling som tillsammans
	med praxis blir grunden för en handbok. Regeringen
	bör verka för detta.
SLTF	Stöder RR:s förslag. En handbok bör utformas i ett
	antal olika versioner för olika beslutsnivåer.
Glesbygdsverket	Stöder RR:s förslag. Ett stort problem är bristen på
	information om upphandlingsreglerna och vilka
	möjligheter som finns. Informationsinsatser behövs
	även gentemot småföretag.
	Användarvänliga informationskanaler bör anskaf-
	fas, t.ex. elektroniskt, anpassas till mottagarkategori
	och till rimliga priser. Viktigt att reglerna är nå-
	gorlunda lätta att förstå och hantera även för upp-
	hand-
	lare och beslutsfattare som inte är juridiskt utbildade.
NOFI	I avsaknad av på officiella handböcker har många
	upphandlande enheter tagit fram egna. I Norge (or-
	ganisationen GRIP-senter) har man tagit ett generellt
	grepp och utger en serie bra och pedagogiskt upp-
	lagda handböcker som enkelt kan anpassas till
	svenska.
Industriförbundet	Nödvändigt att informera alla berörda aktörer om
	både regelverk och effektiva upphandlingsmetoder.
	Krävs större insikt att regelverket kan medföra stora
	besparingar för inköparna och bidra till att nya
	marknader öppnas. Möjligt att en övergripande
	handbok, framtagen av t.ex. NOU, ett sätt att göra
	regelverket mer lättillgängligt.
	Rättstillämpningen förmodligen för komplex och
	problemen inom olika branscher för specifika för att

1997/98:RR10 Bilaga 2

154

	en handbok skall vara en universallösning. Omfat-
	tande arbete pågår med praktiska vägledningar för
	OU inom olika branscher. Offentliga organ, privata
	företag och näringslivsorganisationer erbjuder ut-
	bildningar och info. Även NOU. Viktigt skapa en
	dialog mellan upphandlare och leverantörer. Inrätt-
	andet av informella branschråd – som på vård- och
	omsorgsområdet – kan vara en framkomlig väg.
Arkitekt- och	Stöder RR att regeringen bör ta fram en pedagogiskt
Ingenjörsföretagen	utformad handbok. Bör göras i nära samråd med de
	branscher från vilka upphandlingarna görs. Innehål-
	let måste vara förenligt med gällande direktiv.
	Svensk policy kan därför inte lanseras för upphand-
	lingar över tröskelvärdena. Samråd gärna med det
	erfarna EU-landet Danmark. I statlig regi har där
	tagits fram värdefulla vägledningar.
NOU	En handbok kommer att utarbetas med utgångspunkt
	i hittills utgiven information. En uppdatering och
	sammanställning härav kommer att ske på ett så
	pedagogiskt sätt som möjligt.
Stockholms läns	Regeringen bör ta fram en handbok. Landstinget har
landsting	sammanställt en handbok.
SHR	Ett viktigt led i NOU:s information bör vara att svara
	för utgivning av en handbok.
Rikspolisstyrelsen	En handbok bör skyndsamt tas fram. Ofta svåra
	tolkningar av reglerna. Bör ge förutsättningar för
	upphandlare att agera på ett mer enhetligt sätt gent-
	emot anbudsgivarna. Beror på bristande kunskap om
	LOU och svårigheten att tolka lagen och översätta
	till praktiskt upphandlingsarbete.
Stockholms stad	Regeringen behöver klargöra, gärna i en handbok,
	hur gällande regler skall tillämpas.

Regelverket

Revisorerna: Regeringen bör aktivt verka för förbättringar och förenklingar vad gäller direktiven för offentlig upphandling. Exempelvis borde enhetliga regler gälla för offentliga upphandlingar och otydliga och kostnadskrävande moment i upphandlingsförfarandet tas bort.

Sjöfartsverket	Till största delen positiva effekter av LOU. Enbart
	det faktum att en skriftlig anbudsförfrågan skickas ut
	sänker priset med ca 10 %. Antalet upphandlingar
	har ökat starkt med ökad konkurrens. Uppstyrning av

1997/98:RR10 Bilaga 2

155

	rutiner och en rationellare upphandlingsverksamhet.
	Bättre priser. Största nyttan med lagen är att upp-
	handlingsfrågorna kommit i centrum. Härigenom har
	affärsmässigheten ökat.
Kommers-	Stöder konsolidering, förenkling och sammanslag-
kollegium	ning av EG-direktiv. Detta är en fastlagd svensk
	position i det förenklingsarbete inom lagstiftnings-
	området som inom EU drivs i inremarknadssam-
	manhang.
Kommunförbundet	Söder RR om behovet av en lagrevision.
Malmö kommun-	Lagstiftningen är synnerligen snårig och svår att
styrelse	tillämpa. Regelsystemet kännetecknas av en detalje-
	ringsgrad som i vissa stycken förefaller alltför över-
	driven. De olika direktivtexterna med skilda be-
	stämmelser beroende på vad det upphandlade tillhör
	för upphandlingskategori är ett problem. Regeringen
	bör aktivt verka för att förbättringar och förenklingar
	görs vad gäller direktiven för OU.
SAF	Onödigt krångliga regler medför kostnader, minskar
	tilliten och ger upphov till tvister. Intresset för att
	lämna anbud påverkas också negativt och kan för-
	sämra konkurrensen. Merparten av den offentligt
	finansierade verksamheten bör konkurrensutsättas,
	konkurrensutsättningen bör skötas ändamålsenligt.
	Upphandlingsreglerna gör det mera komplicerat
	och riskfyllt att köpa verksamhet externt jämfört med
	att driva internt. Förslag: inför obligatorisk kon-
	kurrensupphandling för vissa typer av offentlig
	verksamhet. Inför lättnader i upphandlingsreglerna
	vid avknoppningar. Avtalstidens längd borde utredas
	närmare.
SABO	De flesta upphandlingar under tröskelvärdena. För
	de många små bostadsbolagen är det i många fall
	inte ekonomiskt försvarbart att anlita kompetens för
	att säkerställa att upphandlingen följer det detalje-
	rade regelverket. Den nationella lagstiftningen är
	därför i ännu större utsträckning i behov av översyn
	då den snedvrider konkurrensen på bostadsmark-
	naden.
	LOU belastar företagen med: ett administrativt
	regelverk som andra företag saknar, en i förväg
	uppgjord tidplan, betydligt striktare förfrågningsun-
	derlag, i förväg skall utvärderingskriterier och i
	efterhand utfall av upphandlingen redovisas, motiv
	för val av leverantör. Betydande svårigheter att inom

1997/98:RR10 Bilaga 2

156

	LOU definiera krav vid upphandling av t.ex. unika
	arkitektarbeten eller andra konstnärliga tjänster;
	företagens möjlighet att utveckla nya upphandlings-
	former försvåras; begränsad möjlighet att upphandla
	önskvärda lokala entreprenörer.
Industriförbundet	Reglerna bör i möjligaste mån vara generella. Men
	mindre lämpligt nu med sammanslagning av försörj-
	ningsdirektivet och klassiska direktiv. Försörjnings-
	direktivet täcker inte bara offentliga myndig-heter
	utan också offentligt styrda bolag och privata bolag
	med speciella rättigheter som agerar delvis på kom-
	mersiella villkor. Behövs en större flexibilitet.
	Behov av särreglering av försörjningssektorerna.
	Behov att bättre tydliggöra gränsdragningen mellan
	försörjningsdirektivet och de klassiska direktiven för
	att undvika olikartad behandling av likartade trans-
	aktioner. Dessutom finns skäl att överväga större
	mått av flexibilitet inom de klassiska sektorerna.
	Vissa förhandlingar borde tillåtas. Alla klassiska
	sektorer får ett enhetligt regelverk.
Arkitekt- och	Den framförda kritiken mot direktiven berättigad.
Ingenjörs-	Men 95 % av alla upphandlingar här ligger under
företagen	tröskelvärdet. Flertalet upphandlingar är nationell
	angelägenhet som vi själva stiftat lagar för när vi
	ansett detta behövligt. Det finns EU-länder som inte
	reglerat upphandlingen under tröskelvärdet. Det är
	den svenska lagstiftaren och inte EG som orsakat
	huvuddelen av de problem som tas upp i rapporten.
	Det är också riksdagen som beslutat att EG-
	direktiven skulle transformeras och inte som i flerta-
	let andra medlemsländer inkorporeras. Det är svårig-
	heten med denna transformering som är huvudan-
	ledningen till att den svenska lagen måste ändras så
	ofta vilket är till men för laglydnaden.
NOU	En grundläggande fråga är om LOU är den lämp-
	ligaste lösningen för den införlivning som krävs av
	EG-direktiven, EG-rätten i övrigt och GPA-avtalet.
	Förhållandet mellan EG-direktiven och LOU måste
	beaktas. LOU kap. 1–5 och 7 bygger på EG-
	direktiven med s.k. direkt effekt vilket medfört
	dubbla regelverk och komplicerade tolkningsfrågor.
	Lagen skall inom kort kompletteras med 3 nya för-
	ordningar. LOU har ändrats 6 gånger. I den senaste
	ändringen har 60 paragrafer ändrats och 16 nya
	tillkommit. En sjunde lagändring har aviserats.
	Bland frågor som är föremål för prövning i EG-

1997/98:RR10 Bilaga 2

157

	domstolen finns: olika typer av ramavtal inom den
	klassiska sektorn, tolkning av begreppet upphand-
	lande enhet och köp från egna bolag. Andra frågor
	som blir föremål för översyn inom EU är bl.a. för-
	handlingar, privatisering, tjänstekoncessioner och
	telekommunikationer. NOU har föreslagit regeringen
	att LOU ses över och ges en mer direktivnära skriv-
	ning. Principerna om icke-diskriminering, likabe-
	handling, öppenhet och ömsesidigt erkännande skall
	användas vid all offentlig upphandling. Vad detta
	innebär för upphandlingar under tröskelvärdena
	behöver ytterligare belysas.
	Ändring av direktiv är en lång och omständlig
	process som innefattar EU:s alla stater. Sådana änd-
	ringar borde koncentreras till några få och särskilt
	angelägna frågor. En intervention i pågående mål i
	EG-domstolen kan i vissa fall vara ett snabbare och
	effektivare sätt att åstadkomma en ändring än att
	ändra på direktiven. NOU anser det även angeläget
	att Sverige får en nationell expert vid EG-
	kommissionen på upphandlingsområdet.
Stockholms läns	Förenklingar och förtydligande av direktiven skulle
landsting	kunna underlätta handläggningsförfarandet. Slå
	samman direktiven, i vart fall de generella reglerna
	för statlig och kommunal upphandling. Enhetliga
	regler bör gälla för offentliga upphandlingar, otyd-
	liga och kostnadskrävande moment tas bort.
Rikspolisstyrelsen	Enligt RPS erfarenhet kan affärsmässigheten komma
	i skymundan. Avsaknaden av reella förhandlings-
	möjligheter, både pris- och innehållsmässigt. Lag-
	stiftaren har i väsentliga avseenden strypt de offent-
	liga upphandlarnas möjlighet att göra ekonomiskt
	goda affärer.
Byggentre-	Svårt att se vilka fördelar som skulle uppnås genom
prenörerna	sammanslagning av de klassiska sektorerna. Däre-
	mot märkligt att byggentreprenader som innefattar
	banvallsbyggen och brokonstruktioner skall upp-
	handlas enligt 4 kap. LOU(försörjningsdirektiven)
	och inte enligt 3 kap. Inte övertygade om att upp-
	handling av byggentreprenader uteslutande enligt
	4 kap. skulle skapa förutsättningar för affärsmäss-
	iga uppgörelser och främja konkurrensen. Möjlig-
	heten till förhandlingar bör utökas.
Konkurrens-	Regelsystemet tämligen tillfredsställande. Särskilt
kommissionen	lämpligt att lagen utformats på ett enhetligt och

1997/98:RR10 Bilaga 2

158

	konsekvent sätt med likformiga och korresponde-
	rande bestämmelser både över och under tröskel-
	värdena.
Stockholms stad	I huvudsak är lagen positiv eftersom den kan leda till
	sänkta kostnader. Ger även goda förutsättningar för
	att leverantörer behandlas rättvist vilket ökar intres-
	set att handla med offentliga kunder. Upphandlingar
	enligt LOU upplevs som onödigt komplicerat. Över-
	syn och förenkling av lagen och det underliggande
	direktivet vore önskvärt.

Direktupphandling

Revisorerna: Regeringen bör klargöra vilka regler som gäller för direkt- upphandling.

Konkurrensverket	Direktupphandling är en av de vanligaste och all-
	varligaste överträdelserna av LOU. Nuvarande svaga
	sanktionsregler bidrar till att många myndigheter inte
	tar upphandlingsreglerna på tillräckligt allvar.
Kommun-förbundet	Stöder RR.
Malmö kommun-	Stöder RR.
styrelse
Glesbygdsverket	Stöder RR. Kunskaperna om reglerna för direktupp-
	handling måste öka.
Växjö kommun	Reglerna för direktupphandling behöver inte vara
	mer klargörande än LOU i övrigt. Handlar snarare
	om mindre värden i kombination med ovilja att följa
	reglerna. Föreslår kompetenskrav på inköpare och
	ev. sanktioner vid lagbrott.
Östersunds	Det finns upphandlande enheter som inte beslutat
kommun	om något högsta belopp för direktupphandling.
	Kraven är synnerligen milda och stämmer dåligt med
	den strikta uppläggning som gäller för regelverket i
	övrigt.

Små och medelstora företag

Revisorerna: Regeringen bör verka för att små och medelstora företag ges praktiska förutsättningar att delta i offentliga upphandlingar.

Kommers-

Begränsade fördelar av EG-direktiven eftersom de

1997/98:RR10 Bilaga 2

159

kollegium	endast gäller över vissa höga tröskelvärden. Ett sätt
	att lösa det vore enklare regler med Romfördragets
	principer utan att det innebär den belastning för
	upphandlare och leverantörer som är förenade med
	direktivens omständliga förfaranderegler.
Kommunförbundet	Stöder RR:s förslag
Arvidsjaurs	Regeringen bör med kraft verka för att ge kommun-
kommun	erna rätt att dela upp sina upphandlingar för att ge
	våra lokala småföretag en chans att vara med vid
	våra upphandlingar. Nu tvingas vi slå ihop hela
	kommunens behov av t.ex. potatis. Detta gör det helt
	omöjligt för lokala odlare av potatis, som mycket väl
	skulle klara leveransen av potatis till en skola, att
	konkurrera.
	En lagändring skulle ge oss en chans att behålla de
	lokala småföretagen. Kostnaderna skulle inte behöva
	öka. Kvalitets- och miljömässiga fördelar då trans-
	porterna minskar. Chansen att kunna köpa Krav-
	märkta produkter ökar. Lagändringen måste snarast
	komma till stånd innan det är för sent att rädda det
	småskaliga näringslivet i glesbygdskommunerna.
SAF	Administrativa krav och regleringar drabbar små
	företag hårdare än stora företag. Större företag kan
	ha lättare än små företag att driva vissa typer av
	verksamhet. Stordriftsfördelar gör det ibland lönlöst
	att främja småföretagens deltagande. Lösningen för
	att underlätta för småföretag att delta i OU ligger i
	ett ökat samarbete mellan företag; att minimera
	legala hinder mot samarbete.
Svensk handel	Det är ofta svårt för mindre företag att konkurrera
	om OU. Stöder RR:s förslag.
Glesbygdsverket	Stöder RR:s förslag. Småföretag har signalerat att
	när det gäller OU är ofta beställningarna så stora att
	småföretagen inte skulle klara leveranserna och
	lämnar därför inte heller in anbud. Lagreglerna och
	tillämpningen anses ofta vara anpassade för storska-
	lig produktion. Gemensam distribution för småföre-
	tagen t.ex. kooperativ diskuteras ofta. Den småska-
	liga livsmedelsförädlingen präglas också av ett
	nytänkande inom produktutveckling som kan vara
	intressant för en inköpare. Stor flexibilitet vid leve-
	ranser på grund av närhet till konsumenten.
Industriförbundet	Stöder RR:s förslag. Små och medelstora företag kan
	missgynnas vid större upphandlingar. Konkurrensen

1997/98:RR10 Bilaga 2

160

	på de flesta områden är bristfällig. Överträdelser av
	upphandlingsreglerna vanliga. Små och medelstora
	företag har drabbats särskilt hårt. Upphandlarna
	måste förmås utnyttja befintlig konkurrens genom att
	utforma upphandlingarna så att mindre företag inte
	utestängs. En annan förbättring vore att ha en effek-
	tiv övervakning av reglernas efterlevnad på nationell
	nivå inom samtliga EU-länder. Förbundet, Stock-
	holms Handelskammare, Sveriges Exportråd och
	Svensk Handel har framfört förslag till regeringen.
Växjö kommun	Stöder RR:s förslag. Risk för särregler bör undvikas.
	Problem att upphandlande enheter inte lämnar ut-
	rymme så att anbud kan lämnas på delar av en an-
	budsförfrågan eller för en avgränsad region.
Östersunds	Att främja dessa företags möjligheter till OU är
kommun	viktigt särskilt för regioner utanför storstäderna.
	Oligopolsituationer finns redan inom livsmedelsom-
	rådet och är på väg att uppstå inom t.ex. papper och
	plast. En fråga som inte berörts i rapporten är möj-
	ligheter till lokal upphandling. Små företag har på
	många orter en avgörande betydelse för tillgången på
	service för t.ex. dagligvaror. Kan vara helt avgörande
	för en bygds överlevnad att kommunen har möjlighet
	stödja det lokala näringslivet. Förlag: inför lättnader
	i regelverket under tröskelvärdet.
Företagarnas riksor-	Upphandlare prioriterar ibland kortsiktiga intressen
ganisation	före långsiktiga. T.ex. när upphandlare gör alltför
	stora kontrakt. Ofta kan bara ett eller flera större
	företag lämna anbud. Den stora volymen ger ett lågt
	pris, upphandlaren registrerar detta som en bespa-
	ring. På sikt kan det dock bli högre pris genom att
	vinnaren tränger bort andra leverantörer. Konkurren-
	sen minskar, priserna stiger då vid nästa upphandling
	och kostnaderna ökar. LOU 4 § bör tillföras en regel
	om att inte endast konkurrensmöjligheterna skall tas
	tillvara utan också att konkurrensen skall vårdas.
	Gör lämplig storlek på kontrakten så att även mindre
	företag kan lämna anbud.
SHR	Vilken betydelse har upphandling enligt LOU för
	samhällsekonomin? Hur påverkar lagen mikro- och
	småföretagens möjligheter till tillväxt och utveckl-
	ing? Hur påverkar LOU stimulans till och affärer
	med det lokala näringslivets mikro- och småföretag i
	särskilt utsatta regioner och landsdelar? Hur värderas
	kvalitet kontra pris?

1997/98:RR10 Bilaga 2

161

	Är LOU lika ändamålsenlig för tjänster och service
	som för ”hårda” varor? Kan det detaljerade förfråg-
	ningsunderlaget styra bort potentiella leverantörer?
	Kan småföretagen hantera komplexa anbudsförfråg-
	ningar? LOU i allt väsentligt utformad utifrån den
	tillverkande industrins villkor och produkter; småfö-
	retagen – särskilt tjänste- och servicelevererande –
	har svårt med det komplexa och onyanserade for-
	mella regelverket.
Stockholms stad	Små och medelstora företag och även nya företag
	möter svårigheter att konkurrera om offentliga upp-
	handlingar.

1997/98:RR10 Bilaga 2

Annonsering och förfrågningsunderlag

Revisorerna: regeringen bör i EU-arbetet aktualisera frågan om vilka krav på annonsering som skall ställas. Dessutom bör regeringen driva frågan om hur annonserna kan göras tillgängliga på ett enklare sätt.

Sjöfartsverket	Annonseringsförfarandet har inte medfört någon
	ökad tillströmning av anbud från utlandet – inom det
	kontorstekniska området ännu inte ett enda anbud. I
	stort sett alla produkter finns representerade hos
	svenska företag/agenturer.
	Förannonsering är av mycket ringa värde för leve-
	rantörerna. Efterannonseringen också onödig då
	samtliga deltagande leverantörer får tackbrev med
	information om upphandlingsresultatet. Sjöfartsver-
	ket föreslår att regeringen anmodas att verka för att
	kravet på för- och efterannonsering slopas.
Konkurrensverket	Stöder RR:s förslag. Utveckling av förfrågningsun-
	derlag inte prioriterat i offentlig sektor. Bör övervä-
	gas om detta i vissa fall borde vara en uppgift för
	s.k. funktionsansvariga myndigheter.
Landstinget i	Förväntningarna på lagen överdrivna. Hittills har
Östergötland	landstinget fått ett (1) enda anbud från företag som
	ej är etablerat i Sverige trots 52 annonserade upp-
	handlingar i OJ. Risk för högre i stället för lägre
	priser. Det känns meningslöst att annonsera över
	hela Europa när reaktionerna uteblir.
Västerbottens läns	Ökad pappersadministration. De formella reglerna
landsting	om förhandsannonsering och avrapportering samt
	andra krav på dokumentation har inneburit att en stor
	del av den upphandlande enhetens tid tagits i an-
	språk för denna typ av uppgifter.	162
		162

	Glesbygdsverket	Stöder RR:s förslag
	Industriförbundet	De största problemen med annonseringen är den
	Industriförbundet	långsamma och byråkratiska hanteringen och att
		långsamma och byråkratiska hanteringen och att
		annonserna är relativt svårtillgängliga för potentiella
		intressenter. Angeläget med förenkling och effekti-
		visering av annonseringsförfarandet och tillgänglig-
		heten. Kraven på central annonsering grundförut-
		sättning för fungerande upphandlingsmarknader på
		Europanivå. Sverige bör inte förorda generell
		minskning av annonseringsskyldigheten.
	Östersunds	Stöder RR:s förslag. Regelverket utslag av onödig
	kommun	byråkrati och tillför inte heller leverantörerna något.
		Huvudannonsen alltför detaljerad med uppgifter som
		knappast har någon betydelse för anbudet. OJ dyr
		och otidsenlig. Annonserna i TED borde publiceras i
		databas med fri åtkomst.
	Företagarnas riksor-	Ett särskilt problem med utvärderingskriterier som
	ganisation	inte är affärsmässiga. T.ex. miljökrav på produktion
		av varor och tjänster, ökning av jämställdheten,
		bekämpning av den ekonomiska brottsligheten.
		Sådana krav leder upphandlingen bort från det egent-
		liga syftet medan det är osäkert om de bidrar till att
		de andra målen uppnås. Alla förslag om att nyttja
		upphandlingen för andra mål än det primära måste
		avvisas. Reglerna bör utformas så att upphandlarna
		tvingas ange hur anbuden kommer att värderas när
		olika faktorer – inte bara priset – avgör så att valet
		kan bedömas i efterhand.
	Rikspolisstyrelsen	LOU har inte annat än undantagsvis medfört att
		kretsen av anbudsgivare vidgats. Många anbudsgi-
		vare visar en utomordentligt dålig förmåga att lämna
		anbud enligt de förutsättningar som ges i förfråg-
		ningsunderlag. Företagen tar för givet att alla punk-
		ter i anbudsbegäran är förhandlingsbara, som är
		vanligt i näringslivet. RPS noterar med viss förvå-
		ning att anbud ofta kommer in som inte innehåller
		vare sig svar på de krav som ställts eller de intyg i
		olika avseenden som begärts av styrelsen. Anbuds-
		givarna inte insett att t.ex. öppen upphandling inte
		ger något förhandlingsutrymme.
	Byggentre-	Om upphandlarna följde LOU om förhands- och
	prenörerna	efterannonsering skulle detta vara värdefull info om
		efterfrågan inför företagens kapacitetsplanering.
		Däremot delar vi RR:s uppfattning om detaljutform-
		ning och övriga annonseringskrav.

1997/98:RR10 Bilaga 2

163

Förhandling

Revisorerna: regeringen bör agera för att alla upphandlande enheter oav- sett vara eller tjänst skall ha lika goda förutsättningar att genomföra affärsmässiga upphandlingar.

	Sjöfartsverket	Myndigheten borde själv kunna välja när upphand-
		ling skall förhandlas. Luftfartsverket kan alltid för-
		handla men inte Sjöfartsverket.
	Konkurrensverket	I många fall en nackdel för inköparen att inte få
		förhandla. Det gäller särskilt inom varu- och tjänste-
		områden med en ej välfungerande konkurrens. Ett av
		huvudsyftena med EG:s direktiv är att enskilda före-
		tag inte skall diskrimineras. Det finns en risk att
		förhandlingar medför att förutsättningar för varu-
		leveransen eller entreprenaden ändras. Det kan inne-
		bära att företag som tidigare avstått skulle ha lämnat
		anbud med ändrade leveransvillkor.
		Verket anser att effekterna bör analyseras innan
		Sverige börjar verka för en ändring. Även rättssäker-
		heten för enskilda anbudsgivare bör beaktas i sam-
		manhanget.
	Landstinget i	Det finns en risk för högre i stället för lägre priser.
	Landstinget i	Priset är i det närmaste heligt. Ett pris i en offert kan
	Östergötland	Priset är i det närmaste heligt. Ett pris i en offert kan
	Östergötland	inte ändras. Det strider mot den affärskultur vi hit-
		inte ändras. Det strider mot den affärskultur vi hit-
		tills haft i Sverige. Av tradition tar köparen kontakt
		för en ny förhandlingsomgång. Enligt lagen får ett
		pris inte ändras med mindre än att hela anbudsför-
		frågan tas om från början.
		Leverantörer och kunder måste lära sig att lagt
		kort ligger, men vi har ingen erfarenhet av sådan
		ordning. En av följderna kan bli att den offentliga
		upphandlaren tvingas acceptera ett högre pris än det
		han kunnat få fram genom traditionellt förhandlings-
		förfarande. Både köparens och säljarens möjligheter
		har kraftigt beskurits. Under tröskelvärdena kan
		slutförhandling göras.
	Västerbottens läns	Förhandlingsutrymmet alltför snävt. I många situat-
	landsting	ioner får detta direkta konsekvenser i form av sämre
		uppgörelser. Lagens regler alltför rigida och stel-
		benta eftersom förhandlingar i de flesta normala
		affärskontakter utgör ett naturligt inslag i förbere-
		delserna inför ett avtal.
		Den upphandlande enheten kan dessutom av leve-
		rantören uppfattas ha fått en tydligare roll av auktori-
		tativ myndighet inte bara för upphandlingsprocedu-
		ren utan även i avtalssituationen.

1997/98:RR10 Bilaga 2

164

Svenska lokaltrafik-	Problem vid samordnad upphandling. Upphandling
föreningen (SLTF)	av vissa samhällstransporter som kollektiv persontra-
	fik och skolskjutsar görs enligt dir. 93/38/EEG –
	försörjning – medan färdtjänst och sjuktransporter
	upphandlas enligt dir. 92/50/EEG – klassisk sektor.
	Den största skillnaden mellan transportformerna är
	att förstnämnda är linjetrafik eller reguljär trafik
	medan de senare är anropsstyrda. Eftersom upphand-
	lingen regleras av olika direktiv med skilda bestäm-
	melser är det inte möjligt för en trafikhuvudman att
	upphandla dessa i en och samma upphandling. Det
	främsta problemet är att anropsstyrd trafik inte kan
	upphandlas genom förhandlad upphandling medan
	detta är möjligt för linjetrafik och reguljär trafik.
	Flera skäl till att samordnad upphandling måste
	förhandlas: svårighet att beskriva befintlig trafik så
	att även nya entreprenörer får samma förutsättningar,
	samutnyttjande av fordon för effektiva trafiklös-
	ningar, svårighet beskriva den komplexa trafiken,
	som kan omfatta fyra olika transportslag som upp-
	handlas samtidigt, erfarenheter av att mindre entre-
	prenörer med begränsad erfarenhet av upphandlingar
	har svårt att tolka formalia, vilket endast kan lösas
	genom förhandlad upphandling, svårigheter att utan
	förhandling bedöma kvaliteten.
	Regeringen har i prop. 1996/97:115 Mer tillgäng-
	lig kollektivtrafik, givit trafikhuvudmännen möjlig-
	het att upphandla såväl ordinarie kollektivtrafik som
	färdtjänst och riksfärdtjänst. Regeringens syfte har
	varit att skapa ett ekonomiskt incitament för bättre
	samordning och ökad handikappanpassning av kol-
	lektivtrafiken. Förverkligandet försvåras av att upp-
	handlingen styrs av olika direktiv.
Glesbygdsverket	Stöder RR:s förslag
SSEF	Stöder RR:s förslag. Förhandling bör gälla också de
	klassiska sektorerna
Östersunds	Stöder RR:s. Enhetliga regler för all upphandling.
kommun	Regelverket kring försörjningssektorerna bör harmo-
	niseras med övriga, språklig förenkling. Bör över-
	väga om förhandlingsmöjligheter i kap. 4 även kan
	gälla i kap. 2, 3 och 5.
Vägverket	Regeringen bör snarast agera för att alla upphand-
	lande enheter, framför allt enheter med likartad
	verksamhet inom samma sektor, skall ges lika goda
	förutsättningar att genomföra affärsmässiga upp-

1997/98:RR10 Bilaga 2

165

	handlingar.
NOU	En sammanslagning av de klassiska direktiven med
	direktiven för försörjningssektorerna bör noga över-
	vägas. En förutsättning för att få med dessa tidigare
	undantagna sektorer har varit just den friare regle-
	ringen. Medlemsstaterna kan sannolikt införa mer
	genomgripande regler än vad direktiven kräver på de
	klassiska sektorerna. På försörjningssektorerna är
	direktivet en maximigräns; mer ingripande reglering
	kan strida mot direktivet. Försörjningssektorn inne-
	håller bl.a. privata bolag. Mindre möjlighet till stat-
	lig reglering.

Ramavtal

Revisorerna: Regeringen bör klargöra vilken nationell policy som skall gälla i fråga om användning av ramavtal för offentliga upphandlare. Rege- ringen bör få i uppdrag att överväga vilka varor och tjänster ramavtal skall omfatta

Sjöfartsverket	Funktionsansvariga bör även i fortsättningen teckna
	ramavtal. Dessa bör omfatta grundvillkor som myn-
	digheten kan välja att använda eller genom förhand-
	ling och val av leverantör teckna hängavtal. Verket
	betonar det samarbete som finns mellan myndighet-
	erna i Norrköping där upphandlingsuppdragen förde-
	las mellan myndigheterna.
Konkurrensverket	Behovet av samordning bör undersökas och inrikt-
	ningen bestämmas. Regeringen bör överväga vilka
	varor och tjänster ramavtal skall omfatta. Nuvarande
	form av inköpssamordning med ramavtal bör av-
	vecklas. Stark koppling mellan sättet att finansiera
	ramavtalen och dess inriktning och omfattning. Skäl
	slopa avgiftsfinansieringen. I stället anslagsfinan-
	siering. Nu risk för felaktiga prioriteringar. Risk att
	funktionsansvariga myndigheter väljer bort produk-
	ter, främst tjänster, som är resurskrävande att upp-
	handla på grund av att det är svårt att utforma ett
	relevant eller korrekt förfrågningsunderlag.
Kommun-förbundet	Stöder RR:s förslag
SABO	Osäkerhet om samordnad upphandling även inom
	kommuner. LOU hinder även för den kommunala
	samordningen exempelvis för samordnad förvalt-
	ning, försäkringsupphandling eller upphandling av

1997/98:RR10 Bilaga 2

166

	varor i större kvantiteter eller av betydande värde.
	NOU fått regeringens uppdrag att undersöka hur
	samordningen mellan kommunen och dess bolag och
	mellan olika bolag fungerar. NOU skall föreslå
	ändringar i LOU som gör det möjligt för kommuner
	att köpa från egna företagen utan att inleda ett for-
	mellt upphandlingsförfarande.
	Samma förhållande gäller för verksamheter inom
	kommunägda bolag som överförts till dotterbolag
	eller andra bolag. LOU försvårar verksamheten för
	bostadsföretag och dess dotterbolag. LOU försvårar
	möjligheten för ytterligare avknoppning och begrän-
	sar möjligheten för anställda att starta och driva egna
	företag. Strider mot statsmakternas intentioner att
	skapa goda förutsättningar för företagande.
Växjö kommun	Lagens intentioner efterlevs inte i en del av statens
	regler.
SSEF	Alltför vanligt att ett ramavtal är utgångspunkten för
	en ny upphandling för att pressa priserna ytterligare.
	Visserligen ny upphandling men leverantörer drar
	sig för att klaga. Ett olyckligt system att den samord-
	nade enheten ersätts med en procentsats som skall
	betalas av leverantören. Bör bekostas direkt av de
	upphandlande enheter som använder servicen. I
	övrigt stöd till RR.
Vägverket	Understryker vikten av att regeringen klarlägger hur
	olika tillämpningar bör ske, t.ex. ramavtal utanför
	försörjningssektorn.
Stockholms läns	Nationell policy för ramavtal bör klargöras. Vilka
landsting	varor och tjänster som skall omfattas av ramavtal är
	detaljbeslut och bör inte avgöras av regeringen. I
	landstinget ligger sådana inom ramen för den upp-
	handlingspolicy som antagits. För fördelaktigaste
	pris och villkor bör samordnad upphandling grundas
	på volymuppgifter. Gäller i första hand allmänna
	förbrukningsvaror och standardiserade utrustningar.
	Ramavtal som innebär prisförhandling vid varje
	enskild upphandling arbetskrävande.
Företagarnas riksor-	Ibland tecknar upphandlarna ett stort antal ramavtal
ganisation	utan att garantera någon volym. I praktiken förlorar
	reglerna då sin betydelse. Ibland är volymen dåligt
	beräknad. Företag som tidigare haft ramavtal har då
	bättre förutsättningar eftersom de känner till det
	faktiska behovet. Villkoren för ramavtal bör skärpas,
	upphandlaren skall ange en korrekt beräknad inköps-

1997/98:RR10 Bilaga 2

167

	volym.	1997/98:RR10
Konkurrens-	Det skall inte vara tillåtet att utan objektiva och	Bilaga 2
Konkurrens-	Det skall inte vara tillåtet att utan objektiva och
kommissionen	affärsmässiga skäl teckna parallella ”ramavtal” med
	olika leverantörer med varierande villkor.
Stockholms stad	Medför tillämpningsproblem. Det kan vara svårt att
	fastställa samtliga villkor i förväg. Osäkerhet om hur
	prisuppgift bör inhämtas vid avrop. Prisuppgift in-
	hämtas ofta från flera av de leverantörer som omfat-
	tas av ramavtalet. Förmånligaste väljs. Kan framstå
	som en ny upphandling. Angeläget att det klarläggs
	vilka regler som gäller för samordnad upphandling
	och ramavtal. Regeringen borde aktivt verka för att
	det blir möjligt att utforma ramavtalen som prekvali-
	ficering även utanför försörjningssektorerna.
Kommunal upphandling

Konkurrensverket	Om man bortser från vård, omsorg och skola drivs
	åtminstone hälften av kommunernas och landsting-
	ens verksamhet i bolagsform. Med hänsyn till Sveri-
	ges internationella åtaganden torde det inte finnas
	möjlighet att generellt undanta kommunala bolag
	från LOU. Däremot skäl skärpa bestämmelserna i
	kommunallagen om kommunal näringsverksamhet
	på konkurrensmarknader.
Kommunförbundet	För kommunerna innebär LOU allvarliga problem
	om en kommun i överensstämmelse med svenska
	kommunalrättsliga principer överför uppgifter till
	egna bolag.
	I sådana fall går de svenska reglerna i den nation-
	ella lagstiftningen längre än nödvändigt med hänsyn
	till EG-direktiven eftersom reglerna gäller även
	under tröskelvärdet och kommuner härigenom
	tvingas upphandla av sina egna bolag i konkurrens.
	Direktiven över tröskelvärdet är i sig även för
	långtgående genom att uppgiftsöverföring betraktas
	som en upphandlingssituation. En lagändring om
	kommunala bolag bör prioriteras.
Malmö	Den svenska upphandlingslagstiftningen har fått ett
kommunstyrelse	mycket vidare tillämpningsområde än vad EG-
	direktiven omspänner genom att samtliga transakt-
	ioner mellan en kommun och dess bolag omfattas av
	lagen medan EU-direktiven enbart omfattar transakt-
		168

	ioner över tröskelvärdena. Den svenska lagstiftning-
	en bör inte gå längre än EG-direktiven.
SKTF	Det får inte vara upphandlingsreglerna som styr valet
	av verksamhetsform.
SAF	Lagstiftningen vad beträffar konkurrens på lika
	villkor mellan offentlig och privat verksamhet är
	otillräcklig t.ex. när kontrakt lämnas till egenregin
	och när ändamålsenliga jävs- och kalkylregler sak-
	nas.
SABO	Delar RR:s mening att det inte är tillfredsställande
	att den upphandlande organisationen själv skall ta
	ställning till om huruvida den är en upphandlande
	enhet. Allvarlig brist att klarläggande saknas om de
	kommunägda bostadsbolagen omfattas av regelver-
	ket.
	Reglerna omfattar sådana offentliga myndigheter
	som enligt särskilda regelverk bygger och förvaltar
	bostäder till speciella, oftast svaga grupper i sam-
	hället, det som kallas ”social housing”. Sådant bo-
	stadsbyggande förekommer i många europeiska
	länder. Sverige har en generell bostadspolitik med
	helt fristående kommunägda bostadsföretag eller
	stiftelser.
	Det är uppenbart att bostadsverksamheten i Sve-
	rige inte har den karaktär som avses i EG:s direktiv,
	såvitt det inte avser ren ”social housing”. EG-dom-
	stolen som skall bestämma vem som omfattas av
	lagen torde inte ha bättre kunskap om den svenska
	bostadsmarknadens karaktär och aktörer än lagstifta-
	ren. Det är uppenbart att kommunägda bostadsföre-
	tag inte omfattas av LOU. Kommunägda bostadsfö-
	retag befinner sig på en konkurrensutsatt marknad,
	agerar på ett affärsmässigt sätt. Det kan därför inne-
	bära en konkurrenssnedvridning om de omfattas av
	LOU eftersom konkurrerande bolag har andra förut-
	sättningar.
NOFI	Bland Sveriges 288 kommuner och kommunala
	bolag är det alltför få som anser sig ha råd med
	särskild inköpsfunktion vilket borde vara tvingande.
	Bland de övriga återfinns de flesta överklagade
	ärenden och där görs dåliga affärer med skattebeta-
	larnas pengar (köp från konkursbolag, nepotism,
	konsultberoende m.m.).

1997/98:RR10 Bilaga 2

169

Miljöfrågor

Konkurrensverket	Statsmakterna bör förtydliga miljökrav som kan
	ställas vid offentlig upphandling.
Hedemora	Föreslår att regeringen får i uppdrag att påverka EG-
kommun	kommissionen så att miljökrav som avser tillverk-
	ning, transporter och destruktion enligt svensk lag
	får användas som ett kriterium vid bedömning av
	anbud.
Malmö	Sverige bör aktivt verka för att klarare regler fram-
kommunstyrelse	kommer beträffande miljöhänsyn.
Västerbottens läns	Möjligheterna att ställa miljökrav vid upphandlingar
landsting	måste utökas. Vill ha större utrymme när det gäller
	rätten att ställa miljökrav på transporter och tillverk-
	ningsprocesser. Regeringen och NOU bör prioritera
	arbetet med att förändra EU:s regler så att Sverige
	ges större utrymme att ställa miljökrav som stämmer
	med Sveriges ambitioner i övrigt inom miljöområ-
	det.
SKTF	Den upphandlande enheten borde kunna ställa mil-
	jökrav på leverantörerna.
SAF	Ingen utökning av möjligheterna att ta miljömässiga
	och sociala hänsyn i OU. Regelverket måste däremot
	förtydligas för bättre tillit och efterlevnad. Nya hän-
	syn ger upphov till tolkningstvister. Om man i for-
	mulering av miljökrav, sociala krav m.m. utgår från
	det miljömässiga och sociala arbete som bedrivs här
	eller i den egna kommunen/regionen kan dolda han-
	dels- och konkurrenshinder uppstå.
	Miljömässiga och sociala krav kan medföra onö-
	digt höga kostnader och påverka prisnivån. Miljö-
	krav kan användas som svepskäl för att diskriminera
	företag av andra skäl. Det blir omöjligt att skilja på
	produktions- och miljökostnader. Sammantaget kan
	det bli så att offentliga resurser, som satsas på mil-
	jömässiga respektive sociala insatser, inte nödvän-
	digtvis kommer att läggas där de behövs bäst.
	Prioriteringar försvåras mellan miljömål, sociala
	mål och andra viktiga samhälleliga mål när miljö-
	och sociala hänsyn skall tas just vid offentlig upp-
	handling. Det måste ställas högre krav på ändamåls-
	enlighet och effektivitet när skattemedel används än
	när konsumenter och privata företag frivilligt satsar
	egna pengar. Pågående arbete med miljökrav i pro-

1997/98:RR10 Bilaga 2

170

	duktstandardiseringen kan motverka att miljöhänsyn
	i praktiken blir handelshinder eller onödigt kost-
	nadsdrivande.
Glesbygdsverket	Från centralt håll bör man aktivt verka för att en
	miljöanpassning sker. Även viktigt att EG-
	kommissionen tar ett samlat grepp. Upphandlings-
	direktiven bör förtydligas om möjligheter till miljö-
	krav.
SSEF	Väsentligt att miljöfrågor får vägas in.
Östersunds	Små möjligheter att ta miljöhänsyn. De riktlinjer
kommun	som hittills presenterats har i stort sett gått ut på att
	redovisa vad man inte kan ställa för krav. Att sam-
	tidigt ta hänsyn till lagen om offentlig upphandling
	och Agenda 21 torde vara omöjligt. Ett klargörande
	av vilka miljöhänsyn som kan tas måste ges hög
	prioritet.
Vägverket	Har i olika sammanhang påpekat vikten av att kraven
	som en upphandlande enhet får ställa på miljöpåver-
	kan klaras ut. Av största vikt att Sverige aktivt enga-
	gerar sig i EU-arbetet och verkar för att miljökrav får
	ställas avseende tillverkningsprocesser och transpor-
	ter.
Stockholms stad	Vill kunna använda upphandlingar för att driva på
	utvecklingen inom olika områden, t.ex. miljön, med
	lägre energiförbrukning och mindre utsläpp. Stadens
	önskan att minimera transporter kan komma i kon-
	flikt med gällande regler. Inte möjligt att använda
	positionen som stor upphandlare för att utöva positiv
	miljöpåverkan.

Överprövning

Revisorerna: Koncentrera överprövningsmålen till ett fåtal länsrätter.

Konkurrensverket	Stöder RR:s förslag.
Kommers-	Stöder RR:s förslag.
kollegium
Kommunförbundet	Stöder RR:s förslag.
och Landstings-
förbundet
Malmö kommunsty-	Kritiska till förslaget. Avstyrker. Den särskilda lag-
relse	stiftningsteknik som används för upphandlingar,
	med långt driven detaljeringsgrad, skulle härigenom

1997/98:RR10 Bilaga 2

171

	ytterligare accentueras genom att upphandlingsären-
	dena skulle betraktas vara av så speciellt slag att inte
	ens den vanliga domstolsorganisationen skulle ha
	tillräcklig kompetens. Specialiseringen skulle drivas
	alltför långt och sambanden med gängse rättstradit-
	ion försvagas. Förslaget strider mot de principer som
	ligger bakom pågående reformer inom dom-
	stolsväsendet.
SAF	Stöder RR:s förslag.
SLTF	Stöder RR:s förslag.
Industriförbundet	Stöder RR:s förslag. Nu är förutsättningarna för en
	enhetlig och förutsägbar rättstillämpning mindre
	goda, utan tidsödande och resurskrävande. Målen
	bör samlas hos ett mindre antal behöriga länsrätter
	och kammarrätter eller på Marknadsdomstolen. Båda
	alternativen bör studeras närmare. En översyn av
	rättsordningen bör även innefatta skadeståndsmålen.
	Nu ställs mycket höga beviskrav för skadestånd.
	Dessutom råder en ettårig preskriptionstid från av-
	slutad upphandling vilket i vissa fall gör att rätten till
	skadestånd inte går att tillämpa i praktiken.
Växjö kommun	Stöder RR:s förslag. Mycket angeläget och den
	viktigaste punkten av överväganden. Specifik kom-
	petens behövs.
SSEF	Stöder RR:s förslag.
Östersunds	Stöder RR:s förslag.
kommun
Arkitekt & Ingen-	Stöder RR:s förslag.
jörsföretagen
NOU	Stöder RR:s förslag, exempelvis en länsrätt inom
	varje kammarrättsområde. Dessutom bör prövas om
	överprövningsmål, skadeståndsmål och mål enligt
	LIU kan prövas av en och samma domstolsorgani-
	sation.
Stockholms läns	Stöder RR:s förslag.
landsting
Byggentre-	Stöder RR:s förslag. Den instansordning som gäller
prenörerna	för mål enligt konkurrenslagen kan vara förebild.
Konkurrens-	Eftersom domstolarna inte har stöd av detaljbe-
kommissionen	stämmelser i lagen eller i dess förarbeten vad som
	menas med ”affärsmässighet” och ”objektivitet” kan

1997/98:RR10 Bilaga 2

172

	resultatet bli att domstolarna dömer eller beslutar i
	uppenbar konflikt med lagens mål och syften. Tids-
	mässiga begränsingar i processer och domstolarnas
	försiktighet att meddela inhibition medför att viktiga
	mål inte hinner prövas i högre instanser innan upp-
	handlingarna har avslutats och prövningsmöjligheter
	inte längre finns.
Stockholms stad	Stöder RR:s förslag.

Väcka talan

Revisorerna: tillsynsmyndigheten skall ges rätt att väcka talan. Regeringen bör även överväga om branschorganisationer skall ges talerätt.

Konkurrensverket	Stöder RR:s förslag.
Kommers-	Stöder RR:s förslag.
kollegium
Kommunförbundet	Nej, ingen utvidgning av talerätt vare sig till en
och Landstings-	tillsynsmyndighet eller till branschorganisationer.
förbundet
Malmö kommunsty-	Nej till vidgad talerätt. Talerätt för tillsynsmyndighet
relse	och branschorganisationer skulle medföra ökat antal
	processer. Regelverket innebär att det finns alla
	möjligheter för en upphandlande enhet att åt-
	minstone i något avseende av misstag göra fel på
	någon detaljbestämmelse. Utökad talerätt skulle
	medföra ökade kostnader i kommunerna. Förslaget
	avstyrks.
Landstinget i Öster-	Negativ till att tillsynsmyndigheten skall kunna
götland	väcka talan. Inte heller branschorganisationer bör få
	väcka talan. Nuvarande förhållande som endast berör
	leverantör ger fullt tillräckligt rättsskydd.
SAF	Tillsynsmyndigheten bör ha reella ingripandemöjlig-
	heter. Det är olyckligt att det är berörda leverantörer
	som skall bevaka upphandlingsreglerna. Tillsyns-
	myndigheten bör inte endast agera i domstol utan
	driva hela processen.
Svensk handel	Tillsynsmyndigheten skall ges rätt väcka talan; även
	branschorganisationer skall ges talerätt. Skälet är att
	leverantörer inte väcker talan för att man vill bibe-
	hålla en god affärsrelation.
SABO	Inte talerätt för branschorganisationer. Det räcker om
	branschorganisationer fortsätter som i dag att agera

1997/98:RR10 Bilaga 2

173

	ombud i överprövningsmål.
NOFI	Leverantörerna upplever att de i praktiken är rätts-
	lösa – de saknar klagomur där de kan få raka besked.
Industriförbundet	Rättssystemet grundar sig på att leverantörerna har
	den faktiska kontrollfunktionen. Rättsprocesser är
	resurs- och tidskrävande och förväntas ge mycket
	litet vinning samtidigt som leverantören riskerar att
	förlora en viktig potentiell kund. Leverantören därför
	obenägen att ta även mycket klara överträdelser till
	domstol.
	Tillsynsmyndigheten måste ha befogenheter att
	påtala överträdelser. Även branschorganisationers
	talerätt bör övervägas. Enligt ovan (se småföretag)
	har Industriförbundet tillsammans med tre andra
	framställt hos regeringen om ett övervakningsorgan
	som tar emot anmälningar om överträdelser av reg-
	lerna, har behörighet att föra talan mot upphandlande
	enheter som självständigt kan kontrollera att en-
	skilda upphandlingsförfaranden står i överensstäm-
	melse med reglerna.
	Syftet skall vara att komma till rätta med brotten,
	stimulera affärsmässiga upphandlingar och öka
	konkurrensen. Europeiska kommissionen arbetar på
	förbättringsåtgärder, tillsättande av nationella över-
	vakningsorgan förväntas vara ett sådant förslag.
	Sådana övervakningsorgan bör samarbeta i ett ge-
	mensamt nätverk för enhetlig praxis.
Växjö kommun	Tillsynsmyndigheten bör ha rätt väcka talan. Tvek-
	sam beträffande branschorganisationer. Vissa
	branschorganisationer har redan i dag så stark ställ-
	ning att de ensamma styr marknaden, vilket begrän-
	sar möjligheterna vid upphandling och hindrar före-
	tag utanför branschorganisationen (inte minst små
	och medelstora företag) att komma in på marknaden.
SSEF	Viktigt att samhället håller samma takt i regelefter-
	levnad som i regelskapande. Näst intill meningslöst
	att skapa regler om det inte finns någon tanke på
	regeluppföljning. Leverantörer vågar inte klaga, vill
	behålla goda kontakter med upphandlarna. Bransch-
	organisationer bör kunna väcka talan. Även tillsyns-
	myndigheten bör kunna driva processer.
Östersunds kom-	Avstyrker förslag att tillsynsmyndighet och bransch-
mun	organisationer skall ha talerätt. Problemet är knapp-
	ast för få rättsfall. Någon organiserad kontroll har
	inte gjorts av att upphandlingsreglerna följs. Bör

1997/98:RR10 Bilaga 2

174

		avvakta de effekter som kan ges av en skärpt tillsyn.
	Arkitekt- och	Stöder RR:s förslag. Såväl tillsynsmyndighet som
	Arkitekt- och	branschorganisation bör ges talerätt – såväl i över-
	Ingenjörsföretagen	branschorganisation bör ges talerätt – såväl i över-
	Ingenjörsföretagen	prövningsmål som skadeståndsmål. Flertalet små
		prövningsmål som skadeståndsmål. Flertalet små
		och medelstora företag anser det otänkbart att även-
		tyra framtida uppdragsmöjligheter genom att klaga i
		domstol.
	NOU	Ja till talerätt för tillsynsmyndigheten. Behovet av
		bättre sanktionsmöjligheter är en förutsättning och
		ett första steg i en process mot bättre tillsyn. Talerät-
		ten kommer som ett andra steg.
	Stockholms läns	Branschorganisationers talerätt kan strida mot kon-
	landsting	kurrensregler.
	Företagarnas Riks-	Stöder RR:s förslag. En leverantör måste föra änd-
	organisation	ringstalan om han vill vara säker på att senare kunna
		föra en skadeståndstalan. Brist att tillsynen lagts på
		leverantörerna. Eftersom NOU inte utövar någon
		tillsyn är det bara risken för skadestånd som tvingar
		upphandlarna att följa reglerna. För de flesta leve-
		rantörer är det omöjligt att avgöra om en skade-
		ståndstalan kan vara framgångsrik. Otänkbart för
		många företag att föra talan mot en kommun som
		stor beställare. NOU – eller någon annan – bör få
		rätt att föra talan, även branschorganisationerna.
	SHR	Angeläget att även branschorganisationer ges tale-
		rätt. Särskilt små och medelstora företag har svårt att
		överklaga beslut som blir en belastning för senare
		affärsrelationer.
	Byggentre-	Under förutsättning att tillsynen utövas av en opar-
	prenörerna	tisk myndighet (Konkurrensverket) stöder vi RR:s
		förslag. Även branschorganisationer bör enligt dansk
		modell få väcka talan. Sannolikheten för att ett för-
		fördelat företag som finns på en lokal marknad skall
		väcka talan är i det närmaste obefintlig. Om de ändå
		gör det har de inte längre något att förlora, dvs.
		förutsättningar saknas för att delta i framtida upp-
		handlingar.
	Konkurrens-	Rätten att föra talan vid domstol bör vidgas efter
	kommissionen	mönster från bl.a. marknadsföringslagen och omfatta
		tillsynsmyndigheten och branschorganisationer.
		Preskriptionstiden för skadestånd bör anpassas till
		bestämmelserna i sekretesslagen om anbudssekre-
		tess. Leverantör som för talan vid domstol riskerar
		betraktas som mindre attraktiv. Konkurrenskommiss-

1997/98:RR10 Bilaga 2

175

	ionen har flera gånger fått uppgifter om att företa-
	gare känner sig utsatta för direkta eller indirekta hot
	från upphandlande enheter att efter klagomål inte
	komma i fråga för framtida leveranser.
	Rättegångskostnader kan uppgå till betydande
	belopp. Mål om skadestånd sällan möjliga att för-
	utse. Betydande ekonomiska risktaganden att föra
	talan för att skapa enhetlig praxis.
Landstinget i	Nej till att tillsynsmyndighet eller branschorganisat-
Kalmar län	ion skall ha talerätt.
Kalmar län
Stockholms stad	Nej till utvidgning av talerätt.

Sanktioner

Revisorerna: regeringen bör överväga behovet av sanktioner.

Konkurrensverket	Stöder RR:s förslag
Kommunförbundet	Stöder RR:s förslag. Inte rimligt att upphandlande
och Landstingsför-	enheter som helt åsidosätter reglerna lättare skall
bundet	kunna undgå sanktioner än de som försökt följa
	reglerna men ändå på grund av ett mindre formfel
	blivit föremål för överprövning. En noggrann analys
	av varför upphandlingsreglerna inte ansetts möjliga
	att tillämpa krävs samt förslag som kan leda till
	förbättringar och förenklingar av reglerna.
SAF	Delar RR:s uppfattning om missförhållandet att det i
	praktiken är omöjligt att komma åt en upphandlare
	som helt har försummat att genomföra en regelrätt
	upphandling. Ett mer ändamålsenligt sanktionssy-
	stem efterlyses. Det skall avskräcka, ge upprättelse
	och vara värt mödan.
Svensk handel	Vissa upphandlande enheter tar alltför lätt på regler-
	na om offentlig upphandling i förvissningen om att
	det oftast finns små eller inga sanktionsmöjligheter.
SLTF	Stöder RR:s förslag. Upphandlare som helt åsidosät-
	ter lagen kan inte hindras medan den som försöker
	kan ställas inför domstol.
SABO	Revisorerna anlägger ett ensidigt leverantörsper-
	spektiv. Det bör finnas ändamålsenliga sanktions-
	möjligheter för otillåten direktupphandling. Men det
	är lika väsentligt att en upphandlare inte bestraffas
	oproportionerligt hårt av en felaktig upphandling
	genom de stora skadeståndsanspråk leverantörer kan

1997/98:RR10 Bilaga 2

176

	hävda. För små företag är det ofta inte möjligt att ha
	full kompetens om regelverket. En beställare kan
	lika väl komma till skada beroende på oklara eller
	alltför detaljerade regler. Upphandlaren kan även
	komma till skada om leverantörer lämnar anbud utan
	reell täckning. Svårt för små företag att kontrollera
	detta.
Industriförbundet	Stöder RR:s förslag. Angeläget att införa sanktioner
	mot direktupphandling som strider mot reglerna. En
	lösning vore att införa överprövningsmöjlighet av
	redan gjorda upphandlingar kopplat till någon typ av
	marknadsskadeavgift vid överträdelser som inte är
	ringa. Under alla förhållanden bör möjligheten att
	förbjuda lagstridiga beteenden vid vite övervägas.
	Möjligheterna till skadestånd är nu för förbigångna
	leverantörer i det närmaste obefintliga. Ett stort
	ansvar kommer att ligga på tillsynsmyndigheten att
	beivra överträdelser. Därför nödvändigt att ge till-
	synsmyndigheten möjligheter att ingripa.
Växjö kommun	Allt åsidosättande av LOU bör vara förknippat med
	sanktioner.
SSEF	Stöder RR:s förslag. Inte ovanligt att upphandlingar
	avbryts och att uppdraget går till kommunens egen-
	regiverksamhet. Det är oetiskt och bör inte få före-
	komma utan sanktioner.
Arkitekt- och	Effektiva sanktioner mot upphandlande enheter som
Ingenjörsföretagen	helt sätter sig över lagen.
NOU	Nya rättsmedel krävs för att ingripa mot otillåtna
	direktupphandlingar. Andra beteenden som är svåra
	att angripa är förlängning och omförhandling av
	avtal och bibehållande av avtal som löper tills vidare
	utan någon konkurrensutsättning. Även frågan om
	vilka organisationer som är upphandlande enheter
	bör utredas.
Företagarnas Riks-	Behov av sanktioner mot leverantörer: Företag un-
organisation	derlåter regelmässigt att betala skatter och avgifter
	för att få konkurrensfördelar. Möjlighet finns att
	utesluta sådana företag om upphandlaren anser det
	lämpligt. Reglerna bör skärpas så att företag som
	missbrukar reglerna skall uteslutas, oavsett upphand-
	larens inställning.
	Behov av sanktioner mot upphandlare: En uppen-
	bar brist i reglerna att det inte finns någon sanktion
	när en upphandlare inte alls följer dem. En leveran-

1997/98:RR10 Bilaga 2

177

		tör som deltagit i en upphandling som handlagts fel
		bör ha rätt till ersättning för kostnader att delta i
		förfarandet. Den som dessutom kan visa att han
		skulle ha fått kontraktet bör få ersättning för ute-
		bliven vinst. Utökning av skadeståndsrätten skulle
		sätta bättre press på upphandlarna, det är det som är
		poängen med skadeståndet.
	Byggentre-	Ja till sanktioner för upphandlingar vid sidan av
	prenörerna	lagen. Förekomsten är inte helt ovanlig och skadar
		allvarligt systemets trovärdighet.
	Konkurrens-	Otillåten direktupphandling – eller otillåten för-
	Konkurrens-	handlad upphandling utan förhandsannonsering –
	kommissionen	handlad upphandling utan förhandsannonsering –
	kommissionen	skall sanktioneras effektivt. Det skall inte vara möj-
		skall sanktioneras effektivt. Det skall inte vara möj-
		ligt att avbryta påbörjade upphandlingar och i stället
		lämna uppdraget till en avdelning i egen regi utan att
		ange affärsmässiga och opartiska skäl.
		Sverige har inte implementerat EG:s rättsmedels-
		direktiv på ett tillfredsställande och heltäckande sätt,
		vilket kan medföra skadeståndsansvar för svenska
		staten gentemot de enskilda företag som lidit skada
		samt medföra att upphandlande enheter i stället för
		att utsätta sig för lagens sanktioner undviker att följa
		lagen.
	Stockholms stad	Ja till att utreda sanktioner mot upphandlare som helt
		åsidosätter LOU.

LIU

Revisorerna: regler om offentlig upphandling bör samlas i en lag.

Konkurrensverket	Regeringen har i regleringsbrevet för år 1998 upp-
	dragit åt Konkurrensverket att senast den 1 december
	1998 redovisa erfarenheterna av LIU. Verket förord-
	ar att ställningstagande görs när regeringsuppdraget
	är genomfört.
Kommers-	Alla upphandlingsfrågor bör samlas i en lag. Denna
kollegium	lag skall också täcka fall där upphandlande enheter
	helt åsidosätter regelverket och i strid med EG-rätten
	och lagen upphandlar direkt utan att annonsera etc.
Kommunförbundet	Stödjer RR:s förslag. Avskaffa LIU eller inordna den
och Landstingsför-	i LOU.
bundet
Glesbygdsverket	Samla reglerna om offentlig upphandling i en lag.
Industriförbundet	Två lagar om OU med helt skilda förfaranden och

1997/98:RR10 Bilaga 2

178

	två olika ansvariga myndigheter mycket förvirrande.
	LIU och LOU i en lag. Om omöjligt bör tillsynen
	och förfarandena samordnas.
Växjö kommun	Stöder RR:s förslag.
Östersunds	Stöder RR:s förslag
kommun
NOU	LIU borde ha inordnats i LOU. Olyckligt att två
	olika myndigheter tolkar lagen och att tre olika dom-
	stolsorganisationer dömer i upphandlingsmål är
	förvirrande. Olika departement – Finans- och Nä-
	rings- och handelsdepartementen. LIU:s tillämpning
	är avhängig tolkningen av LOU varför Konkurrens-
	verket vid flera tillfällen begärt yttrande från NOU.
Stockholms läns	Stöder RR:s förslag.
landsting

1997/98:RR10 Bilaga 2

179

Innehållsförteckning

1 Revisorernas granskning..............................................................................			1
2 Revisorernas överväganden .........................................................................			2
2.1	Vissa problem hänförliga till EG-direktiven ........................................		3
2.2	Behov av en nationell policy................................................................		4
2.3	Små och medelstora företag.................................................................		6
2.4	Annonsering.........................................................................................		7
2.5	Förhandling..........................................................................................		8
2.6	Ramavtal ..............................................................................................		9
2.7	Regeringens roll .................................................................................		11
2.8	Tillsyn och utvecklingsarbete ............................................................		11
2.9		Handbok............................................................................................	13
2.10 Kommunal upphandling ..................................................................			15
2.11 Miljöfrågor.......................................................................................			16
2.12 Överprövning ...................................................................................			17
2.13 Rätt att väcka talan...........................................................................			17
2.14		Sanktioner .......................................................................................	18
2.15		En samlad lag för offentlig upphandling ........................................	19
Bilaga 1
Förord	...........................................................................................................		22
Sammanfattning .......................................................................................			27
1 Omfattningen av offentlig upphandling.....................................................			29
2 Regelverk...................................................................................................			30
2.1	EG-rättsliga regler..............................................................................		30
		EG-direktiv .....................................................................................	31
		Direktiv för klassiska sektorn .........................................................	31
		Direktiv för försörjningssektorerna ................................................	31
2.2	Nationella regler ................................................................................		32
		Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling................................	32
		Lagen (1994:615) om ingripande mot otillbörligt beteende
		avseende offentlig upphandling......................................................	33
2.3	Vilka regler har företräde? .................................................................		34
3 Upphandling enligt lagen om offentlig upphandling .................................			35
3.1	Vilka lyder under lagen om offentlig upphandling? ..........................		36
		Försörjningssektorerna ...................................................................	36
3.2	Vad skall upphandlas? .......................................................................		37
3.3	Är det en upphandling över eller under tröskelvärdet? ......................		37
3.4	Vilka krav får ställas på en leverantör? ..............................................		38
3.5	Hur skall förfrågningsunderlaget utformas? ......................................		39
3.6	Vilket upphandlingsförfarande skall tillämpas?.................................		42
		Över tröskelvärdena........................................................................	42
		Under tröskelvärdena......................................................................	43
3.7	Vad gäller för annonsering?...............................................................		44
3.8	Vilka tidsfrister gäller? ......................................................................		45
3.9	Hur prövar och väljer en upphandlare anbud? ...................................		47
3.10 Formella krav på anbud, statistik, sekretess och jäv ........................			47

Fel! Autotextposten är inte definierad.

180

4 Förfrågningsunderlag och annonsering......................................................		49	Fel! Autotextposten är
4.1	Förfrågningsunderlaget ......................................................................	49	inte definierad.
4.2	Annonsering.......................................................................................	50
	Problem med annonseringen ..........................................................	52
5 Samordnad upphandling ............................................................................		54
5.1	Nuvarande inköpssamordning genom ramavtal .................................	54
5.2	Samordning, centralisering och decentralisering av upphandling......	56
5.3	Riksrevisionsverkets utvärdering av statlig inköpssamordning .........	58
5.4	Revisorernas enkät om ramavtal ........................................................	59
	Egna ramavtal.................................................................................	59
	Kan man ha fler ramavtal?..............................................................	60
	Ramavtal som samordnas av Riksrevisionsverket ..........................	60
	Vad är viktigast för att upphandlare skall delta i statlig in-
	köpssamordning?............................................................................	61
	Vilka är huvudmotiven för val av lokal leverantör? .......................	61
5.5	Utredning om effektivare statlig inköpssamordning ..........................	62
5.6	Inköpssamordning i Danmark ............................................................	62
6 Statlig upphandling – upphandlingsorganisation hos några intervju-
ade myndigheter............................................................................................		64
6.1	Upphandlingsorganisation i stort .......................................................	64
6.2	Samordnad upphandling och ramavtal...............................................	67
6.3	Upphandlingsförfarande ....................................................................	68
6.4	Annonsering.......................................................................................	69
6.5	Kontroll..............................................................................................	71
6.6	Särskilda frågor..................................................................................	71
6.7	Uppmärksammade upphandlingar .....................................................	73
7 Kommunal upphandling ............................................................................		76
8 Tillsyn över offentlig upphandling ............................................................		82
8.1	Nämnden för offentlig upphandling ..................................................	82
	Nämnden ........................................................................................	83
	Kansliet...........................................................................................	83
	Tillsyn.............................................................................................	85
	Information och rådgivning ............................................................	86
	Prestationer.....................................................................................	87
	Resursfördelning ............................................................................	87
	Nämndens synpunkter på upphandlingsreglerna ............................	88
	Särskilda uppdrag ...........................................................................	90
8.2	Konkurrensverket...............................................................................	91
9 Regeringskansliets roll och resurser ..........................................................		92
10 Rättslig prövning av offentlig upphandling .............................................		94
10.1 Rättslig prövning enligt lagen om offentlig upphandling ................		94
	Överprövningstalan ........................................................................	94
	Skadeståndstalan ............................................................................	95
10.2 Rättslig prövning enligt lagen om ingripande mot otillbörligt
beteende avseende offentlig upphandling ................................................		96
10.3 Klagomål till EG-kommissionen......................................................		97
	Talan enligt artikel 169 i Romfördraget .........................................	97
10.4 Rättspraxisens tillgänglighet ............................................................		98	181

11 EG-kommissionens överväganden om offentlig upphandling		................. 99
12 Erfarenheter från näringslivet ................................................................		102
13 Övriga frågor .........................................................................................		104
13.1	Miljöfrågor.....................................................................................	104
13.2	Elektronisk handel .........................................................................	106
14 Överväganden ........................................................................................		109
14.1	Vissa problem hänförliga till EG-direktiven ..................................	109
14.2	Vissa problem med nationell policy...............................................	112
14.3	Regeringens roll .............................................................................	116
14.4	Tillsyn ............................................................................................	118
14.5 Revisorernas förslag till förändrad statlig tillsyn ...........................		123
14.6	Regler om offentlig upphandling samlas i en lag...........................	125
14.7	Sammanfattning av revisorernas förslag ........................................	126
Underbilaga
Enkät till statliga myndigheter och bolag om inköpssamordning ...............		127
Bilaga 2
Remissinstanser ..........................................................................................		136
Remissammanställning över rapport om offentlig upphandling .................		137
Beröm/kritik över rapporten ..............................................................		137
Allmänna synpunkter ........................................................................		138
Nationell policy:................................................................................		142
Tillsyn ...............................................................................................		145
Tillsynsorganisation ..........................................................................		148
Expertråd för utvecklingsfrågor ........................................................		151
Regeringens roll ................................................................................		152
Handbok............................................................................................		153
Regelverket .......................................................................................		155
Direktupphandling ............................................................................		159
Små och medelstora företag ..............................................................		159
Annonsering och förfrågningsunderlag.............................................		162
Förhandling .......................................................................................		164
Ramavtal ...........................................................................................		166
Kommunal upphandling....................................................................		168
Miljöfrågor ........................................................................................		170
Överprövning ....................................................................................		170
Väcka talan........................................................................................		173
Sanktioner .........................................................................................		175
LIU ....................................................................................................		178

Elanders Gotab, Stockholm 1998

Fel! Autotextposten är inte definierad.

182