Skr.
1997/98:76
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 5 mars 1998
Göran Persson
Pierre Schori
(Utrikesdepartementet)
Regeringen belyser i denna skrivelse förutsättningarna for att genom det
internationella utvecklingssamarbetet stärka stödet till en hållbar
demokratisk utveckling och respekt för de mänskliga rättigheterna.
Skrivelsens ambition är att klargöra begrepp och samband, belysa
särskilda problemställningar, visa på möjligheter och åtgärder, presentera
en sammanhållen strategi och metoder för att därmed understödja ett
kraftfullare utvecklingssamarbete för demokrati och mänskliga rättig-
heter.
1 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 76
Skr. 1997/98:76
1 Nya förutsättningar för demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd.....5
2 Vad är demokrati?..................................................................................7
2.1 Demokrati som begrepp..............................................................7
2.2 Demokrati kan se ut på olika sätt................................................8
2.3 Demokrati som process...............................................................8
2.4 Demokratisk kultur.....................................................................9
2.5 Demokratisering och mänskliga rättigheter..............................10
2.6 Demokratins institutioner och procedurer.................................12
2.7 Det civila samhällets roll och förutsättningar...........................15
2.8 Fria och oberoende media.........................................................17
3 Utveckling av demokratin i världen.....................................................18
3.1 Framsteg för demokratin...........................................................18
3.2 Regioner och länder..................................................................19
4 Demokrati för alla - möjligheter och hinder........................................26
4.1 Den enskildes rätt......................................................................26
4.2 Marginalisering och polarisering - hur stora klyftor tål
demokratin?......................................................................27
4.3 Minoriteters rättigheter och mångkulturell demokrati..............29
4.4 Kvinnors inflytande och medverkan.........................................30
4.5 Barns rätt och unga medborgare...............................................31
4.6 Demokrati och ekonomisk utveckling......................................32
4.7 Globaliseringens effekter på demokratiutvecklingen...............34
4.8 Decentralisering - en möjlighet för demokratin.......................35
4.9 Gott styrelseskick eller maktmissbruk......................................35
4.10 Parallella maktstrukturer.........................................................37
4.11 Att hantera konflikter..............................................................37
5 Viktiga aktörer och givare....................................................................39
5.1 En trevande början för 1990-talets demokratibistånd...............39
5.2 Mellanstatliga organisationer....................................................40
5.3 Internationella enskilda organisationer.....................................47
5.4 Några bilaterala givare..............................................................48
6 Främjande av demokratisering och mänskliga rättigheter i Sveriges
utvecklingssamarbete......................................................................49
6.1 Demokrati som biståndspolitiskt mål........................................49
6.2 Demokratimålet i praktiken......................................................51
6.3 Att hantera olika typer av demokratiprocesser.........................53
6.4 Utvecklingssamarbetet som en del av Sveriges utrikespolitik.. 54
6.5 Demokrati och mänskliga rättigheter i det framtida
utvecklingssamarbetet......................................................55
6.6 En strategisk kombination av insatser och samarbetsformer.... 58
6.7 Viktiga verktyg.........................................................................62
6.8 Centrala sakområden.................................................................64
7 Demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd - en sammanfattning.....72
7.1 Nya och bättre förutsättningar för att främja demokrati och Skr. 1997/98:76
mänskliga rättigheter........................................................72
7.2 Hur vi ser på demokrati.............................................................74
7.3 Framtida strategiska frågor och arenor.....................................75
7.4 Svenska målsättningar - vad vi vill uppnå................................76
7.5 Ett genomgående och centralt inslag i utvecklingssamarbetet.. 77
7.6 Ett strategiskt och integrerat angreppssätt................................78
7.7 Samverkan mellan utrikespolitik och utvecklingssamarbete.... 79
7.8 Flera samarbetsformer...............................................................79
7.9 Flera verktyg.............................................................................82
7.10 Konsekvenser för genomförande............................................83
7.11 Sveriges roll............................................................................84
8 Demokrati och mänskliga rättigheter i Sveriges utvecklingssamarbete -
en sammanfattning i punktform......................................................86
Skr. 1997/98:76
FÖRKORTNINGAR
AWEPA
ANC
Cida
Danida
DAC
EBRD
ECOSOC
ESK
EU
FN
GUSP
IDB
IFS
IIDH
ILO
IMF
International IDEA
IPI
IPU
Norad
OAS
OAU
OECD
OSSE
PGA
Sida
UNICEF
UNHCHR
UNHCR
UNDP
USAID
WTO
Västeuropeiska parlamentarikers förening för
Afrika
African National Congress
Kanadensiska biståndsmyndigheten
Danska biståndsmyndigheten
OECD:s kommitté för utvecklingssamarbete
Europeiska utvecklingsbanken
FN:s ekonomiska och sociala råd
Europeiska säkerhetskonferensen
Europeiska Unionen
Förenta Nationerna
EU:s gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitik
Interamerikanska utvecklingsbanken
Internationella j oumalistfederationen
Interamerikanska institutet för mänskliga
rättigheter
Internationella arbetsorganisationen
Internationella valutafonden
Internationella institutet för demokrati och fria
val
Internationella pressinstitutet
Interparlamentariska unionen
Norska biståndsmyndigheten
Amerikanska ländernas samarbetsorganisation
Afrikanska enhetsorganisationen
Organisationen för ekonomiskt samarbete
Organisationen för säkerhet och samarbete i
Europa
Parlamentariker för globalt agerande
Styrelsen för internationellt
utvecklingssamarbete
FN:s barnfond
FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter
FN:s högkommissarie för flyktingar
FN:s utvecklingsprogram
USA:s biståndsmyndighet
Världshandelsorganisationen
Skr. 1997/98:76
Det säger Georg Thamaga som i 74 år levde under rasförtrycket i
Sydafrika utan formell eller reell möjlighet att på demokratisk väg
påverka besluten i sitt samhälle, tills han 1994 röstade för första gången.
Sveriges 30-åriga stöd till antiapartheidkampen - ofta i internationell
motvind - visar att politisk solidaritet, konkret bistånd och uthållighet
lönar sig i kampen för en demokratisk värld.
Varje människa skall liksom George Thamaga ha rätt att påverka sitt
liv och det samhälle han eller hon lever i och ta del av den samhälleliga
gemenskapen. För det krävs demokrati och mänskliga rättigheter.
I dag lever allt fler människor i demokratier. Fler än någonsin har
lagliga rättigheter att säga sin åsikt, att fa utbildning, att organisera sig
och ta del i sitt lands styrelse. De senaste tjugo åren har en våg av
demokratisering svept fram över världen och två tredjedelar av världens
stater har nu demokratiska styrelseskick. Många av dem är ännu i början
av en lång och sammansatt process som fordrar ett tålmodigt arbete och
involverar alla delar av samhället - en process som inte sker med
automatik efter att man genomfört fria val och antagit en konstitution. På
andra håll återstår att erövra demokratins fundament.
Demokrati kräver demokrater. Framväxten av en demokratisk kultur är
kanske den viktigaste nyckeln till verklig demokrati, där människor
utövar sina medborgerliga fri- och rättigheter. Men det är också
nödvändigt att utveckla demokratiska institutioner, en rättsstat och ett
livaktigt civilt samhälle med fria och oberoende media.
Demokrati handlar om ekonomisk politik och social rättvisa.
Marknadsekonomi kräver demokratisk institutionell förankring och
social inriktning för att ge hållbar tillväxt och för att inte korrumperas.
Hållbarhet i demokratisk omvandling liksom i ekonomisk och social
utveckling förutsätter på sikt framsteg på båda områdena. Demokratins
föremål är i hög grad de offentliga institutionerna och de offentliga
inkomsterna och utgifterna.
Demokrati handlar om att hantera människors viljor och intressen
genom system som bygger på de mänskliga rättigheterna. Där konflikter
är djupa och lett till våld är utmaningen att införa demokrati särskilt svår.
Inte desto mindre är det demokratisering som är vägen till en hållbar,
rättvis och icke-våldsam hantering av konflikter.
Redan i dag står världens länder inför utmaningen att skapa styrformer
och institutioner för att hantera gemensamma utmaningar. Det förutsätter
en gemensam värdegrund, ansvarskänsla och mobilisering av människors
engagemang som bara kan utvecklas genom demokratiska institutioner
och en levande demokratisk kultur.
Globaliseringen kräver en förstärkning av både nationella och
internationella demokratiska relationer. Här är världens länder, deras
regeringar och civila samhällen, bara i början.
Genom det kalla krigets slut har skapats nya och gynnsamma Skr. 1997/98:76
möjligheter att främja demokrati och mänskliga rättigheter. Det skall
Sverige ta vara på. Vi har själva en lång och rik demokratisk tradition,
men minns hur demokrater fick kämpa för demokratins genomförande
och social rättvisa också i vårt land. Strävan efter fred, jämlikhet och
solidaritet har kännetecknat såväl vår nationella som internationella
politik. Demokratiska styrelseformer och en demokratisk kultur är viktiga
förutsättningar för och inslag i all utveckling. Det är därför naturligt att
Sverige i sitt internationella utvecklingssamarbete ytterligare lyfter fram
en demokratisk samhällsutveckling, ett mål som länge funnits med i
biståndspolitiken (prop. 1962:100). Ytterst handlar vårt utvecklings-
samarbete om alla människors lika värde, om gemensam säkerhet och om
gemensamt ansvar för människors livsvillkor i bred mening. Detta
kommer väl till uttryck i FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna
med åtföljande konventioner. Däri nedlagda värderingar och principer är
en normativ grund för allt svenskt utvecklingsarbete.
Riksdagen har under senare år visat ett växande intresse för demokrati
och mänskliga rättigheter i biståndspolitiken. I flera motioner har förslag
om förbättrad information och ökade insatser förts fram. I de senaste
budgetpropositionerna har regeringen också tydliggjort sin avsikt att
stärka stödet till en hållbar demokratisk utveckling där respekten för den
enskildes mänskliga rättigheter upprätthålls.
Regeringen vill i denna skrivelse belysa förutsättningarna för att
genom utvecklingssamarbetet stärka stödet till en hållbar demokratisk
utveckling och respekt för mänskliga rättigheter. Skrivelsens ambition är
att klargöra begrepp och samband, belysa särskilda problemställningar,
visa på möjligheter och föreslå åtgärder, presentera ett dynamiskt
förhållningssätt, en sammanhållen strategi och förslag till metoder för att
understödja ett kraftfullare utvecklingssamarbete för demokrati och
mänskliga rättigheter.
Det policyarbete om "Fred, demokrati och mänskliga rättigheter", som
Sida överlämnade till regeringen våren 1997, har utgjort ett viktigt
underlag för detta arbete. Regeringen har också tagit fasta på den
internationella forskningen och debatten på området liksom de
erfarenheter Sida och andra biståndsgivare gjort.
Härmed har regeringen under denna mandatperiod till riksdagen
redovisat sin politik på fyra för utvecklingssamarbetet centrala områden -
fattigdomsbekämpning, miljö, jämställdhet och demokrati. I skrivelsen
"De fattigas rätt - vårt gemensamma ansvar" (skr. 1996/97:169) pekades
särskilt på de fattigas brist på inflytande och makt.
Samtidigt med denna skrivelse presenterar regeringen en särskild
skrivelse om en samlad utrikespolitik på området mänskliga rättigheter
(skr. 1997/98:89) och en skrivelse om en förnyad svensk Afrikapolitik
(skr. 1997/98:122).
Regeringen lägger också fram en proposition om Sveriges samarbete
med Central- och Östeuropa åren 1999-2001 (prop. 1997/98:70). Denna
skrivelse behandlar därför mänskliga rättigheter huvudsakligen i
förhållande till demokrati och koncentrerar sig på Sveriges samarbete
med utvecklingsländer medan samarbetet med länderna i Central- och Skr. 1997/98:76
Östeuropa får en mindre ingående behandling.
En sammanfattning av skrivelsen återfinns i kapitel 7.
"Ett demokratiskt styrelseskick grundar sig på folkets vilja, vilken
regelbundet kommer till uttryck i fria och rättvisa val. Demokratins
fundament utgörs av respekten för människan och rättsstaten.
Demokratin utgör det bästa skyddet för yttrandefrihet, för tolerans av alla
grupper i samhället och för lika möjligheter för envar. Demokratin, som
till sitt väsen är representativ och pluralistisk, medför ansvar inför
valmanskåren, en förpliktelse for myndigheterna att följa lagen och en
opartisk rättsskipning. Ingen står över lagen"
Det säger Parisstadgan som undertecknades av stats- och
regeringscheferna vid ESK:s (den europeiska säkerhetskonferensen)
toppmöte hösten 1990. Det skedde i en tid då Europa befriade sig från
arvet av sitt förflutna och påbörjade en ny epok av demokrati, fred och
ekonomisk integration. Det är en bra utgångspunkt för en fortsatt
diskussion om demokratins innehåll. I denna skrivelse använder vi ett
brett demokratibegrepp utan att göra anspråk på att ge en absolut
definition. Vi utgår från att demokrati innefattar såväl vissa formella
institutioner och procedurer som att medborgarna faktiskt deltar i det
politiska livet och vidmakthåller en demokratisk kultur.
Demokratin - som den kommit till uttryck i västvärlden under det
senaste århundradet - har utmärkts inte bara av fria och rättvisa val utan
också av maktdelning, rättssäkerhet och skydd av individuella fri- och
rättigheter. Demokrati kan sägas bestå av två integrerade element
sprungna ur delvis skilda idétraditioner. Det är dels principerna för
kollektivt beslutsfattande, dels de grundlagsskyddade fri- och
rättigheterna. De förra handlar om hur makten skall samlas och brukas,
de senare om hur makten skall begränsas.
Grundläggande principer för demokratiskt beslutsfattande är att
medlemmarna i en församling fastställer vilka frågor man skall fatta
beslut om, att de deltar i beslutsfattandet och att majoritetens beslut är
bindande för medlemmarna. Varje medlem har lika rösträtt och alla skall
ha möjlighet att delta i processen. Den moderna demokratin är
representativ, det vill säga baserad på valda ombud som företräder
medborgarna och är knuten till nationalstaten.
Den liberala traditionen betonar pluralism och boskillnad mellan stat
och civilt samhälle. Den ställer krav på politisk jämlikhet och likhet inför
lagen liksom på att upprätthålla respekt för medborgerliga fri- och
rättigheter vilka definierar individens rum och makt i förhållande till
kollektivet staten. Det finns därför i vaije demokrati en inbyggd spänning Skr. 1997/98:76
mellan majoritetsvälde, individualism och de begränsningar för
demokratiskt beslutsfattande som skyddet av grundläggande rättigheter
skapar. Det är i detta spänningsfält som problem att balansera
minoriteters intresse mot majoritetens ständigt uppstår.
Demokrati har olika rötter och tar sig olika uttryck i olika länder och
kulturer. Institutioner och procedurer kan variera fastän de vilar på
samma normer och värderingar. Även om demokratin som politiskt
system tidigast har utvecklats i västvärlden är inte demokrati enbart en
västerländsk företeelse. Också i andra kulturer finner man demokratiska
styrelseformer särskilt på lokal nivå. Men de har i allmänhet inte varit
föremål för lika ingående studier och diskussioner och har därför förblivit
mer okända.
Ett exempel är Panchayats, byråden, i Indien som har en tvåtusenårig
tradition av lokalt självstyre med en egen förvaltning. Liksom
demokratin i antikens Grekland och den tidiga demokratin i Europa hade
Panchayats brister men var likväl demokratiska institutioner. Indien har
nyligen antagit en lag som stadgar att minst en tredjedel av medlemmarna
i dagens demokratiskt valda Panchayats måste vara kvinnor.
En utmaning för många samhällen som genomgår en utveckling i
demokratisk riktning är att ta vara på och anpassa lokala demokratiska
traditioner och inte överta former och institutioner som organiskt hör
hemma i en annan miljö och historisk verklighet. Det innebär också ett
ansvar för biståndsgivare och andra rådgivare. Emellertid är det viktigt,
att insikten om att de yttre formerna för demokrati kan skilja sig åt, inte
leder till relativism.
Denna skrivelse ter det sig naturligt att anknyta till svenska
förhållanden och uppfattningar om demokratins innebörd. Det är de
värden vi i Sverige förknippar med demokrati som vi vill främja också i
andra länder. Erfarenheter från den svenska praktiken är en naturlig
referensram när Sverige skall föra dialog med företrädare för andra
länder och kulturer, även om konkreta åtgärder måste anpassas till
situationen i och vara förankrade i dessa länder. Karaktäristiskt för den
svenska demokratin har varit betoningen på politiska samförstånds-
lösningar, hög organisationsgrad och deltagande av folkrörelser liksom
en stark jämlikhetssträvan.
Demokratisering är en process, ett dynamiskt skeende. Vill man bidra till
en demokratisk samhällsutveckling är det viktigt att förstå hur
demokratier utvecklas och vilka faktorer som är avgörande för en
demokratisering, hur demokratin kan vårdas, stabiliseras och vidare-
utvecklas. Ytterst handlar det om makt och maktfördelning. Historiskt
sett har demokratin i allmänhet tillkommit i strid mot rådande Skr. 1997/98:76
maktförhållanden. Denna kamp har tagit olika lång tid bland annat
beroende på det motstånd den mött.
I Sverige fick män lika rösträtt först 1919 och kvinnor 1921 - detta
efter en lång politisk kamp. I många samhällskretsar stod demokratin inte
högt i kurs under 1930-talet och andra världskriget. Kvinnor erhöll
rösträtt i Frankrike först efter andra världskriget. Demokratins principer
uttrycktes som universella först i FN:s deklaration om de mänskliga
rättigheterna 1948. Trots att den moderna demokratins historia är relativt
kort kan vi lära av hittillsgjorda erfarenheter.
Demokrati måste återvinnas och anpassas till den verklighet i vilken
den skall fungera. I utvecklingssamarbetet är det därför viktigt att förstå
och respektera innehåll och takt i de olika samarbetsländemas
demokratiseringsprocesser. Övergången till demokrati sker alltså ofta
gradvis. Ett första val kan ta ett par år att förbereda. Att bygga
demokratiska institutioner kan ta decennier, att utveckla en demokratisk
kultur generationer. Alla demokratiska krafter måste ha rimliga
förväntningar och visa uthållighet.
Att se demokratin som en process ställer krav på kontinuerlig analys
och bedömning av den faktiska situationen. Mätningar och jämförelser
kan lätt bli statiska och missvisande.
En demokrati vilar på en rad institutioner och procedurer, men därutöver
är demokrati något mer sammansatt och föränderligt. En demokratisk
kultur handlar om de värderingar som styr hur människor samverkar och
uppträder gentemot varandra individuellt och i grupp. Ett samhälle kan
ytligt sett vara en demokrati men sakna demokrater och därmed ha en
svag demokratisk kultur. Demokratiska institutioner fordrar folkligt stöd
för att fungera. En demokratisk kultur är en del av ett lands sociala
kapital.
En viktig aspekt av den demokratiska kulturen är att människor ser och
behandlar varandra som likar och med respekt, och att människor tar itu
med konflikter genom att söka dialog och fredliga lösningar. En sådan
inställning grundläggs i familjen, men också i skolan, i församlingen, i
arbetet och i lokalsamhället. I detta ligger att det måste finnas en
beredvillighet hos människor och grupper att ta hänsyn och respektera
ingångna överenskommelser.
En viktig del av en demokratisk kultur är inställningen till korruption.
Reagerar människor svagt eller inte alls mot korruption, lever den och
frodas, vad än lagarna säger. Korruption urholkar demokratin genom att
undergräva tron på att regler och normer är lika för alla, oberoende av
rikedom eller förbindelser.
En levande demokratisk kultur förutsätter också att människor är
beredda att engagera sig i frågor som berör dem och det samhälle de
lever i. Att folk bryr sig om sina medmänniskor är ett kännetecken för en
levande och stark demokratisk kultur. Därför är närdemokratin,
engagemanget på gräsrotsnivå, en viktig faktor för en stark demokratisk Skr. 1997/98:76
kultur. Det gäller inte minst hur besluten fattas lokalt och i vilken grad
kvinnor och män kan påverka beslut, delta i och hålla sig informerade om
vad som sker i deras närmiljö.
Mycket av detta är en fråga om attityder och hållningar som växer fram
organiskt och inte går att reglera. Men beteenden påverkas av
institutionella ramar och lagar. En förutsättning för medborgarnas
engagemang i samhällsfrågor är att de har tillgång till information.
Öppenhet - ett av fundamenten i en demokratisk kultur - uppstår genom
en samverkan mellan å ena sidan lagar och regelverk och å den andra en
positiv attityd till öppenhet som delas av flertalet i ett samhälle. Likaså
har de politiska partierna ett ansvar för att de arbetar på ett sådant sätt att
de stärker den demokratiska kulturen.
Även om demokrati och mänskliga rättigheter är två separata begrepp,
finns ett nära samband. Detta markeras tydligt i FN:s Allmänna
förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948 som stadgar att det är
en individuell rättighet att ta del i sitt lands styrelse direkt eller genom
fritt valda ombud. Förklaringen säger vidare:
”Folkets vilja skall utgöra grundvalen för statsmakternas
myndighet. Denna vilja skall uttryckas i periodiska och
verkliga val, vilka skola äga rum med tillämpning av
allmän och lika rösträtt samt hemlig röstning eller
likvärdiga fria röstningsförfaranden.”
Den artikeln finns avspeglad i 1966 års Internationella konvention om
medborgerliga och politiska rättigheter, som nu ratificerats av 140 stater,
däribland Sverige. Därmed stadgas att det är en rättighet för den enskilde
att välja och att vara kandidat i val som är periodiska, fria och rättvisa.
Rösträtten skall vara allmän och lika. Det skall finnas garantier för att
väljamas vilja kommer fritt till uttryck.
Men sambanden mellan mänskliga rättigheter och demokrati går
djupare än så. Respekt för rättigheterna bidrar till - och är i stor
utsträckning en förutsättning för - demokratisering. En kategori av
rättigheter är de grundläggande friheterna såsom rätten att uttrycka och
sprida sin mening, att bilda eller gå med i en organisation och att ordna
möten. De är avgörande för möjligheten att bilda sig en informerad
uppfattning och att delta i politiskt liv.
En andra kategori av rättigheter gäller rätten till skydd mot övergrepp,
såsom rätten att inte bli godtyckligt arresterad, utsättas för tortyr eller bli
berövad egendom. Sådana rättigheter är viktiga för att människor skall
våga delta i den politiska processen och kunna utnyttja sina andra fri- och
rättigheter.
En tredje typ av rättigheter handlar om grundläggande behov, rätten till
en rimlig levnadsstandard, till hälsovård och utbildning. De rättigheterna
spelar också en väsentlig roll för människors möjligheter att ta del av
10
politiken. Det krävs ett minimum av materiell standard för att den Skr. 1997/98:76
enskilde skall ha kraft och råd att utöva sina politiska rättigheter. Rätten
till utbildning är av avgörande betydelse för demokratin.
De omvända sambanden är lika uppenbara. Demokratiska besluts-
processer förstärker skyddet för de mänskliga rättigheterna. Ett folkligt
deltagande i det politiska arbetet är ofta den bästa garantin för att
människors genuina intressen och rättigheter skall tas till vara.
Men sambanden mellan demokratin och de mänskliga rättigheterna är
inte entydiga. Rättigheter kränks i länder med demokratiskt styrelseskick,
samtidigt som vissa rättigheter respekteras i länder med mer auktoritärt
styre. Ändå är det uppenbart att demokratin och de mänskliga
rättigheterna förstärker varandra inbördes. De mänskliga rättigheterna
måste respekteras om man i längden skall kunna upprätthålla och
fördjupa demokratin.
De mänskliga rättigheterna formuleras i internationella överens-
kommelser. FN:s Allmänna förklaring om de mänskliga rättigheter
antogs som en deklaration av generalförsamlingen. Den anknyter till FN-
stadgan och kan ses som en precisering av dennas skrivning om att
Förenta Nationerna skall främja ”allmän aktning för och respekterande av
mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla utan åtskillnad
med avseende på ras, kön, språk eller religion.”
Efter det att den förklaringen antagits har medlemsstaterna i FN
kodifierat rättigheterna i form av bindande konventioner. År 1966 antog
generalförsamlingen två konventioner som innebar en konkretisering av
artiklarna i förklaringen: Internationella konventionen om de
medborgerliga och politiska rättigheterna och Internationella
konventionen om de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna.
Året innan antogs Internationella konventionen om avskaffande av alla
former av rasdiskriminering. År 1984 antogs Konventionen mot tortyr
och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller
bestraffning.
Normer för att säkerställa jämställdhet mellan könen antogs år 1979 i
Konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor.
Sist i raden av konventioner var Konventionen för barnets rättigheter som
antogs av generalförsamlingen 1989 efter tio års förhandlingar inom
kommissionen för de mänskliga rättigheterna.
Särskilda kommittéer har tillsatts för att övervaka efterlevnaden av de
sex konventionerna. Vid sidan om dessa finns andra mekanismer inom
FN för att främja mänskliga rättigheter och bevaka normernas
genomförande. I FN-kommissionen för de mänskliga rättigheterna
diskuteras såväl tematiska problem som situationen i enskilda länder.
Detta sker ofta på basis av rapporter som lämnats av särskilda rapportörer
eller arbetsgrupper utsedda av kommissionen.
Inom Europarådets ram har det europeiska systemet för mänskliga
rättigheter vuxit fram. Det bygger framför allt på Europa konventionen
om mänskliga rättigheter. För kontroll och uppföljning av konventionen
finns en särskild kommission och en domstol.
Allmänna förklaringen och de sex konventionerna utgår från att
rättigheterna är universella. De gäller överallt och för alla människor.
11
Regeringar har därför inte bara skyldigheter gentemot medborgarna inom
deras egen jurisdiktion utan också skyldighet att medverka till att alla
andra människor i världen får sina rättigheter tillgodosedda. De stater
som anslutit sig till konventionerna för de mänskliga rättigheterna har
ingått ett kontrakt om att tillförsäkra människorna i respektive land de
föreskrivna rättigheterna. Här ligger en juridisk bindning. Varje
regeringen gör också ett politiskt åtagande att föra en politik som främjar
de mänskliga rättigheterna och deras förverkligande.
De mänskliga rättigheterna handlar om individens grundläggande
behov: om att garantera friheter, skydda den enskildes integritet och
tillgodose basbehov för ett drägligt liv. Förtryckta och fattiga människor
har, just därför att de är maktlösa och saknar resurser, sällan möjlighet att
hävda sina intressen. För dem är det särskilt viktigt att det finns
internationella överenskommelser och aktörer som kan försvara dem.
Det internationella regelverket för de mänskliga rättigheterna bör
därför ses som ett normativt golv och en politisk hävstång för svenskt
utvecklingssamarbete. Allt demokratifrämjande arbete måste ses i
relation till respekten för mänskliga rättigheter.
Skr. 1997/98:76
Fria och rättvisa flerpartival utgör en grundförutsättning för demokrati.
Valsystemet bestämmer den politiska spelplanen. Olika valsystem kan ge
olika samhällsgrupper olika förutsättningar att representeras. Systemet
kan till exempel vara utformat så att minoriteter och sociala grupper i
praktiken ställs utan inflytande.
Påfallande ofta har stater utan diskussion övertagit ett valsystem
utifrån utan att ta hänsyn till lokala förutsättningar. En karta över
valsystemen i världen ser nästan ut som en sida i en gammal atlas över de
forna kolonialväldena.
I länder med enmansvalkretsar är indelningen i valkretsar en grannlaga
uppgift. Valkretsindelningen som kan påverka valdeltagandet är ofta
föremål för partipolitiska meningsskiljaktigheter. En annan nyckelfråga
är hur vallängden upprättas. Avgörande för människors möjlighet att
rösta är i de flesta länder att de registreras som väljare. Detta i sin tur
förutsätter en fungerande folkbokföring. Såväl folkbokföring som
registreringsrutiner är dåligt utvecklade i de flesta utvecklingsländer,
vilket naturligtvis framför allt drabbar fattiga och marginaliserade
människor. En annan praktisk faktor är avståndet till vallokalen - om den
ligger någon kilometer eller flera mil bort har stor betydelse för den som
går till fots.
Valmyndigheterna är ofta svagt utvecklade och ibland styrda av
sittande regering. Deras professionalism och integritet behöver i
allmänhet förstärkas.
12
Själva röstningen och röstsammanräkningen är de led i valprocessen Skr. 1997/98:76
som observatörer har lättast att iaktta och dra slutsatser om men bjuder
likväl på problem. Utländska valobservatörer är en dyr lösning och de
kan inte täcka alla avsides liggande vallokaler. De flesta har dessutom en
begränsad tid för sitt uppdrag och har små möjligheter att fördjupa sig i
bakgrunden till valet. Det är angeläget att bygga upp system för inhemsk
observation och kontroll av val.
Alla nutida demokratier är uppbyggda på partier, vilkas uppgift är att
vara instrument för medborgarna genom vilket de kan tillsätta eller
avsätta en regering, en president eller ledamöter i beslutande
församlingar. Partiernas roll är också att kunna läsa av stämningar i
samhället, presentera politiska alternativ och handlingsprogram och
påverka opinionen. De är också rekryteringsbas för landets ledning och
fora för att lösa motsättningar.
I de etablerade demokratierna har partierna i regel en ideologisk bas
eller företräder åsikter och intressen hos vissa grupper i samhället. Men
det förekommer på många håll i världen att partiet mer är en plattform
för en person eller en dynasti.
Ett tilltagande problem i både nya och etablerade demokratier är att
partier gör sig beroende av krafter utanför partiet, som får inflytande på
bekostnad av medlemmarna och väljare. Frågan om hur partier
finansieras är särskilt känslig. Graden av intern demokrati inom partierna
och öppenhet i partiarbetet är också angelägna frågor. I Indien
exempelvis har man gått så långt att ett demokratiskt val av partiledaren
är ett krav för att ett parti skall fä ställa upp i ett val.
Få inslag i demokratins kultur är så central för demokratin och
samtidigt så grannlaga som partiarbetet. I länder som kommer från en
tradition av enpartistyre kan det ligga nära till hands att den som får
regerings- eller presidentmakten totalt dominerar. Misstron och rent av
hatet kan vara så starkt att en spirande demokrati stupar på att partierna
inte kan komma till tals med varandra och komma överens om
gemensamma spelregler. Partierna i många nya demokratier saknar
dessutom ofta en ordentlig medlemsbas och kvinnorna lyser ofta med sin
frånvaro
Många politiska partier i nya eller bräckliga demokratier är ovana och
oklara över sin roll. De begår lätt misstag i fråga om sättet att finansiera
partiet, ta fram partiprogram, välja företrädare och föra dialog med andra
partier.
Parlamentet är en nyckelinstitution i en demokrati. Att få till stånd ett väl
fungerande parlament som verkligen har förmåga att utöva den
lagstiftande, granskande och kontrollerande makten är en lång och
13
komplicerad process. På många håll i världen haltar demokratin därför att Skr. 1997/98:76
regering och opposition inte kan respektera varandra.
Parlamentet delges inte alltid information eller avgör för landet viktiga
frågor som militärbudget eller strukturanpassningsprogram. Att det finns
så få kvinnliga parlamentariker är en annan brist. Ett praktiskt hinder är
att många parlament saknar ändamålsenliga arbetsformer, service för
parlamentarikerna och nödvändig utrustning. Mycket av det som sker i
parlamentet når aldrig ut till medborgarna. Avsaknaden av fungerande
kanaler för att delge till exempel nya lagar medför problem både för
förvaltningar och för medborgarna.
I fråga om hur opposition och regering umgås i en demokrati uppvisar
flera nya demokratier svåra brister. Det finns många exempel på att
oppositionen utestängs från normalt parlamentariskt arbete eller väljer att
bojkotta det. Det förekommer att regeringen köper över medlemmar av
oppositionen. I många länder med formellt flerpartisystem är det
regerande partiet så dominerande att oppositionen inte har en chans att fa
gehör. Trots många problem gäller det att hitta element att bygga på för
att skapa en fungerande parlamentarisk tradition. Det är framför allt
viktigt att klargöra och stärka parlamentens konstitutionella roll.
Parlamentens löpande granskning och debatt är också avgörande för
demokratins innehåll. Slutligen visar erfarenheterna på finansmaktens
vikt för parlamentens ställning.
I flertalet utvecklingsländer är den verkställande makten mycket starkare
än såväl parlamentet, med sin lagstiftande och kontrollerande makt, som
domstolar och andra oberoende kontrollerande organ. Det beror bland
annat på det historiska arvet från kolonialismen, från tidigare hierarkiska
traditioner och från den statsdominerade utvecklingsmodell många länder
följde efter självständigheten. Staten skulle vara utvecklingens motor.
Regeringen har så överlägset mycket mer resurser att både parlamentet i
sig och oppositionen liksom det civila samhället lätt kommer till korta.
Det faktum att många fattiga länder får huvuddelen av sina
statsinkomster från biståndsgivarna och inte genom egen beskattning kan
också bidra till att stärka regeringens makt på bland annat parlamentets
bekostnad.
Bristen på resurser gör att de demokratiskt beslutade lagarna inte kan
omsättas i praktiken vilket tenderar att underminera demokratin. Höjd
skattekvot och effektivare skatteuppbörd är i de flesta utvecklingsländer
en förutsättning för att staten effektivt och uthålligt skall klara sina
centrala uppgifter.
Existerande strukturer utgör påtagliga svårigheter för en utveckling
mot pluralistisk demokrati. Exempelvis kan en i och för sig demokratiskt
vald president som har en mycket långtgående makt bli en osäker grund
för en demokratisk utveckling. Att få till stånd blanserade motkrafter och
en inbyggd kontroll är viktiga inslag. Ovan har diskuterats vikten av ett
väl fungerande parlament, nedan rättsväsendets viktiga roll. Krav på
14
dokumentation och offentlighet kan regleras. Det finns möjligheter att Skr. 1997/98:76
bygga in kontroll av fristående revisionsorgan och ombudsmän och
möjligheter för allmänheten att överklaga beslut. I grunden handlar det
om att skapa en kultur inom statsmaktens alla förgreningar som är
präglad av att staten är allmänhetens tjänare, inte tvärtom.
Ett oberoende, väl fungerande rättsväsende där alla medborgare
behandlas lika inför lagen utgör ett väsentligt inslag i en demokrati.
Brister i rättsväsendet har alltmer kommit att framstå som ett avgörande
hinder för länders utveckling. Den rättsliga omvandlingen har visat sig
vara en komplicerad process, bland annat därför att det kräver
förändringar i attityder, som tar tid. Det kanske inte förvånar att det är på
det sättet i syd men också i öst skiftar framstegen. Till exempel visar en
EU-studie som granskat graden av demokrati i nio länder i Central- och
Östeuropa, att en fungerande rättsstat är det kriterium som är sämst
uppfyllt.
Ett väl fungerande rättsväsende präglas av rättssäkerhet och förtroende
för de rättsvårdande myndigheterna. Ett rättsväsende kan inte ha dessa
egenskaper med mindre det har en välutbildad och integer juristkår och
att alla dess delar - lagstiftning, institutioner, rättshjälp, juristutbildning,
infrastruktur - håller en godtagbar standard. Legitimitet är ett nyckelord.
Om den politiska eliten står över lagen, om staten inte förmår ingripa
med sanktioner mot brott, ser genom fingrarna med korruption eller om
bara de välbeställda har råd att ta rättsväsendet i anspråk, förlorar
rättsväsendet sin legitimitet.
Ett rättsväsende som inte klarar av att skydda sitt lands medborgare
mot övergrepp kan bidra till att konflikter i samhället utvecklas till
väpnat våld. Exempelvis konstaterade sanningskommissionen i El
Salvador att rättsväsendets oförmåga att stävja dödskvadronemas
framfart i landet var en starkt bidragande orsak till att samhällskonflikter
ledde till inbördeskrig. I en del länder medverkar delar av rättsväsendet
aktivt i kränkningar av människors rättigheter. Poliser torterar för att få
fram bevis, domstolar dömer människor ohörda och fängelser är fulla
med människor som aldrig fatt sin sak prövad.
Det civila samhället har blivit beteckningen för när människor
organiserar sig i samhället och agerar mellan stat och individ. Det kan
bestå av allt från fackföreningar, kvinnogrupper, religiösa samfund,
miljögrupper, kvarterskommittéer, fotbollslag och teatergrupper till fria
media och fria akademier. Det kan omfatta både demokratiska och icke-
demokratiska krafter.
Ett aktivt och starkt demokratiskt civilt samhälle kan spela en
avgörande roll i demokratiseringsprocesser. Organisationer som fungerar
15
utifrån demokratiska principer blir bärare och förmedlare av Skr. 1997/98:76
demokratiska förhållningssätt. Många bidrar till folkbildningen och
skolar i ledarskap och allmänna uppdrag. Det civila samhället har en
uppgift att granska statsmakten och försvara den enskilde vilket ibland
skapar ett motsatsförhållande till regeringen. Ytterligare en fackla som
kan stärka misstron mellan de enskilda organisationerna och regeringen
är konkurrens om biståndsmedel.
Organisationer fungerar som språkrör eller kanal för olika gruppers
intressen och engagemang. På så sätt kan det civila samhället föra en
dialog med myndigheter och bidra till att marginaliserade grupper
kommer till tals. Verksamhet som syftar till att påverka folkvalda
beslutsfattare kan dock om den inte bygger på representativitet och
legitimitet underminera demokratin. En sådan risk finns med den snabbt
växande lobbyverksamheten på internationell, regional och nationell
nivå. På lokal nivå är snarare vänskapskorruption en riskfaktor.
I utvecklingsländerna har under de senaste femton till tjugo åren vuxit
fram många enskilda organisationer som är inriktade på social välfärd,
miljö eller mänskliga rättigheter vid sidan av tidigare fackföreningar,
religiösa församlingar, yrkessammanslutningar och lokala gemenskaper.
Detta är i grunden en mycket positiv utveckling som leder till öppnare
mer demokratiska samhällen.
Denna flora av enskilda organisationer har framför allt operativa
verksamheter. Färre har politiska ambitioner. Vissa organisationer har
mer en karaktär av mindre företag, saknar egentlig medlemsbas och har
ofta svag demokratisk relevans. Andra är före detta biståndsprojekt som
omvandlats till lokala organisationer. Gemensamt för dem är att de är
beroende av extern, oftast utländsk, finansiering och därför riskerar bli
givarberoende. Bristen på representativitet kan bli ett demokratiskt
problem.
I några länder, särskilt i Afrika, är det tydligt att många kvinnor valt att
organisera sig i enskilda organisationer som arbetar i mer informella
strukturer där de kan fa större gehör. Kvinnoorganisationerna och deras
nätverk har vuxit sig starka vilket inte minst demonstrerades vid FN:s
kvinnokonferens i Peking.
Antalet organisationer som är direkt inriktade på att främja demokrati
eller mänskliga rättigheter har ökat och de har blivit mer professionella.
Fortfarande är samarbetet dåligt utvecklat mellan organisationer på
praktisk gräsrotsnivå och den som arbetar på nationell nivå med
policyfrågor och opinionsbildning. Och det råder oftast vattentäta skott
mellan organisationer med olika ämnesinriktning.
För att fördjupa demokratin bör staten finna former för att underlätta
och stimulera de demokratiska krafterna i det civila samhället, framför
allt genom stödjande lagstiftning och en konstruktiv attityd. Staten
försvarar åsikt-, mötes- och föreningsfriheten och måste vara öppen för
dialog och visa respekt för organisationernas oberoende i förhållande till
staten. Omvänt måste organisationerna respektera demokratin och de
folkvalda. Det är en viktig uppgift för givarna att bidra till att skapa
förutsättningar för dialog mellan parterna och respekt för de olika
rollerna.
16
Det är genom stöd till representativa och trovärdiga organisationer i det Skr. 1997/98:76
civila samhället biståndsgivare kan arbeta för demokrati och mänskliga
rättigheter i länder där diktatur och förtryck råder. Exempel inte minst
från Sydafrika och Centralamerika visar att de organisationer som är
representativa och har trovärdighet på sikt har haft framgång i att på
fredlig väg verka för genomgripande politiska förändringar.
All makt behöver granskas för att politiker och andra makthavare skall
kunna hållas ansvariga för sin verksamhet. Fria och oberoende media har
en mycket viktig funktion i att genom granskning och ifrågasättande
bidra till att förbättra offentliga verksamheters öppenhet, legitimitet och
ansvar. Medier som fungerar oberoende och en journalistkår - bestående
av både kvinnor och män - som arbetar professionellt med goda
ämneskunskaper och etisk medvetenhet kan ge betydande bidrag till stöd
för demokratiskt styrelseskick och samhällsliv.
Ett tillåtande av öppenhet i samhället föregår ofta en demokratisk
utveckling och ger en miljö av sökande och debatt som de demokratiska
krafterna kan frodas i. Journalister måste kunna arbeta kritiskt och
uppsökande i samhället utan att riskera repressalier för en politiskt
misshaglig rapportering. I många länder har medierna svårt att fullgöra
sin granskande roll. Svårigheterna finns på flera plan. En del är juridiska.
Landets författning måste garantera en fri opinionsbildning. Journalister
måste ha rätt och möjlighet att ta del av information; inte sällan är denna
rättighet beskuren formellt och i praktiken. Medierna måste kunna räkna
med att polisen lever upp till lagens bokstav.
I samhällen med utbredd analfabetism är också utbudet av media
beskuret - det tryckta ordet når bara en del av medborgarna. Desto
viktigare är då radio, som har en i relativt god täckning av landet, och
TV, som människor kan följa på kaféer och samlingslokaler även då de
själva inte har råd med en TV-apparat. Men de viktigaste utmaningarna
för demokratin på mediaområdet är andra än dem som hör samman med
hårdvaran.
I praktiken är möjligheterna för oppositionen att föra ut sina budskap i
etermedia ofta beskurna. Också i många demokratier är det regeringen
som styr vad som far utrymme i radio och TV. I sämsta fall används
radion för hetspropaganda som i fallet Rwanda. Respekt för pluralism i
fråga om åsikter behöver generellt sett stärkas. Den förhärskande
stereotypa bilden av kvinnor och könsroller behöver brytas. Det är också
en fråga om resurser, särskilt TV är ett dyrt medium och ofta privatägt.
Kommersiella intressen styr. Bildmediernas utbredning särskilt i städerna
bidrar till en personifiering av politiken men också att politikerna
kommer in i folkets vardag.
Journalister i många utsatta demokratier behöver bli mer
professionella. Utbildning för journalister har brister eller är obefintlig på
många håll. Journalistkåren i sköra demokratier är ofta för svag och
osäker för att kunna bidra till en samhällsutveckling i demokratisk
17
2 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 76
riktning. Den som är van vid att bara förmedla beslut av det härskande Skr. 1997/98:76
partiet eller godkända nyheter, måste ställa om sig och bli mer medveten
om sin roll. Till detta är förebilder, uppmuntran och stöd utifrån oftast
nödvändiga.
Under 1980- och 1990-talen har demokratin gjort markanta framsteg i
utvecklingsländerna liksom i Central- och Östeuropa. Antalet
demokratier har fördubblats. En övervägande del av världens befolkning
lever i demokratier. Demokrati som ett värde och mål har fått en bred
uppslutning. Även auktoritära regimer hävdar numera ofta att demokrati
är något att sträva efter och vill ofta framställa sitt innehav av makten
som en parentes innan demokrati återinförs. Demokrati är på väg att bli
en globalt accepterad norm. Detta är det avgörande nya i demokratins
landskap under 1990-talet.
Under det kalla kriget fick demokrati ofta stå tillbaka för
säkerhetspolitiken. USA och de tidigare kolonialmaktema, liksom
Sovjetunionen, stödde diktaturer och militärregimer. Stater hänvisade till
sin suveränitet när anklagelser riktades mot dem för att inte vara
demokratiska eller för övergrepp mot de mänskliga rättigheterna. Det var
alltså svårt att internationellt hävda demokratiska värderingar när
styrelseskicket allmänt ansågs vara en intern angelägenhet. Redan mot
slutet av det kalla kriget märktes växande rörelser och kamp för mer
demokrati. Under 1980-talet började militärjuntor och enpartistater på
många håll falla till förmån för system med flera partier och större
respekt för mänskliga fri- och rättigheter. Sovjetimperiets fall skyndade
på utvecklingen men var inte ensam upphov till den demokratiseringsvåg
som svept över världen, utan demokrati har en egen inhemskt dynamik.
Brist på legitimitet hos regimen, brutalitet och förtryck, en inkompetent
skött ekonomi, korruption och folkligt missnöje med dåliga eller stadigt
försämrade levnadsförhållanden bidrog.
I många av de nya stater som uppstod under 1950- och 1960-talet hade
regeringarna en stark folklig förankring när de trädde till. Med tiden
eroderades legitimiteten av ekonomisk och politisk stagnation.
Människorna krävde ekonomisk och politisk förnyelse. En ny generation
växte upp utan egen erfarenhet av frigörelsekampen.
Bilden av demokratin har också skuggor. Ungefar två miljarder
människor lever ännu i stater som inte är demokratier. Även i
demokratier präglas det dagliga livet, särskilt för fattiga, fortfarande ofta
av maktlöshet och förtryck. Att begreppet demokrati är positivt
värdeladdat medför att auktoritära regimer gärna vill ge sig sken av
demokratisk legitimitet. Flerpartival kan ytligt te sig demokratiska men
18
ha som främsta syfte att legitimera eliters intressen. Ofta hyser också Skr. 1997/98:76
människor överdrivna förhoppningar om vad demokrati kan
åstadkomma. Över en natt skall jobben bli fler och hälsovården bättre.
Människor kan tappa tålamodet och vända demokratin ryggen. Ett
offentligt ansvarstagande, en vilja och förmåga att föra en politik som
gynnar folkflertalet på det ekonomiska och sociala områdena är inte bara
uttrycket för en reell folkvilja utan också direkt länkad till demokratins
långsiktiga hållbarhet.
Under den gångna tio åren har flertalet asiatiska länder uppnått snabba
ekonomiska och sociala framsteg, även om läget nu för några länder ter
sig betydligt dystrare. Nya demokratier har vuxit fram, exempelvis
Filippinerna, Republiken Korea och Thailand. Den demokratiska
utvecklingen släpar samtidigt efter, särskilt i Sydost- och Ostasien.
Nästan alla länder i Sydasien leds nu av demokratiskt valda regeringar.
Indien och Sri Lanka har i stort sett förblivit demokratiska sedan
självständigheten för 50 år sedan trots interna konflikter. Utdragna
interna konflikter med politiska, religiösa och etniska inslag hör till
bilden i flera asiatiska länder.
I en rad länder har dock auktoritära regimer behållit makten. I Asien
finns också det mest öppna motståndet mot demokrati som idé och
praktik, som uttrycks i begreppet "asiatiska värden", att stabilitet och
statsledd utveckling främjar framsteg och därför är att föredra framför
västerländsk individualistisk pluralism. Asiatiska demokratirörelser
vänder sig ofta med kraft mot dessa tankar.
I flera länder vidgas människors personliga och ekonomiska frihet,
även om grundläggande mänskliga rättigheter som yttrande- och
organisationsfrihet inte erkänns. Så har i betydande grad skett i Kina
sedan reformerna inleddes i slutet av 1970-talet och i Vietnam sedan
1986. Kina, Laos och Vietnam styrs fortfarande av ledare vilka värnar
om kommunistpartiets centrala roll och avvisar den pluralistiska
demokratins idé, men innebörden börjar urholkas. I Kina kombineras en
fast strävan efter bevarad makt för partiet med öppningar, till exempel
relativt fria val på bynivå, i insikten om att jättelandet inte längre enbart
kan styras centralt. I Burma har utfallet av ett demokratisk val negligerats
av militärjuntan som vägrar ta upp en genuin dialog med landets
demokratiska krafter. I Kambodja synes efter demokratiska val läget vara
allt mer osäkert och oroande. I Indonesien står en mer än trettioårig
auktoritär regim inför sin värsta kris någonsin.
Även i demokratier med fria val kontrollerar ofta eliter det politiska
livet. Det dynastiska inslaget är särskilt markant i Sydasien. Få partier i
Asien är fast grundade på genomtänkta ideologier eller väl fungerande
19
medlemsdemokrati. Det tar tid att påverka så väl etablerade strukturer Skr. 1997/98:76
som de asiatiska. Fria nationella val kan komma långt före en
demokratisk kultur. På den lokala nivån dröjer sig hierarkiska strukturer
kvar längre än nationellt Inte minst tydligt är detta i Sydasien, där
demokrati länge setts som normalt, men där det dagliga livet ofta är
mycket långt från demokrati. Indiens erfarenheter visar att
demokratisering tar tid. Kerala var en gång den del av Indien som var
mest ojämlik i social mening, men är nu den delstat som kommit längst
inte minst när det gäller läskunnighet och främjande av kvinnans
ställning. Skillnaderna i demokratisk utveckling mellan de olika länderna
i Sydasien beror kanske mindre på utgångsläget vid självständigheten
1947 än om de lyckats upprätthålla en obruten demokratiseringsprocess.
Nästan alla länder i Asien har gradvis genomfört djupgående
ekonomiska reformer. De sociala framstegen har varit snabba, särskilt i
Ost- och Sydostasien. Flertalet fattiga finns dock fortfarande i Asien. Allt
fler regeringar uppmärksammar att den kvardröjande fattigdomen är det
största hotet mot samhällenas stabilitet. Den finns främst på landsbygden
och tenderar att allt mer koncentreras till traditionellt utsatta grupper.
Ojämlikheten ökar, mest påtagligt i Kina och Thailand. Den pågående
krisen kommer att göra många arbetslösa och därigenom hota
samhällsgemenskapen.
Bristerna i gott styrelseskick är stora, oavsett om länderna är
demokratier eller ej. Den offentliga förvaltningen är ofta tungrodd,
ineffektiv och korrumperad. Det är svårt för den enskilde medborgaren
att få insyn. Brister i rättsväsendet i form av bland annat otillräcklig
lagstiftning, dåligt utbildade jurister och ofrihet gentemot den politiska
makten påverkar både den enskilde individens rätt och ekonomins
framsteg. Flera asiatiska länder ingår i den grupp länder i världen där
korruptionen är som mest utbredd. Dagens ekonomiska kris har satt
fingret på de asiatiska ländernas ömma punkt, sammanblandningen
mellan stat och näringsliv, som undergräver statens förmåga att främja en
balanserad ekonomisk utveckling. Press och andra media, en
förutsättning för fri opinionsbildning och kontroll av politiska
makthavare, arbetar i flera länder under stora begränsningar.
Bilden av utvecklingen av det civila samhället och situationen för de
enskilda organisationerna skiftar. I många länder blommar en rik flora av
enskilda organisationer. Även i vissa auktoritärt styrda länder finns
betydande utrymme för mänskliga rättighetsorganisationer att verka, som
i Indonesien. Många asiatiska länder, och särskilt de med kommunistisk
idétradition, präglas dock av misstro mot enskilda organisationer och
omgärdar dem med begränsningar. Informationsteknologin ökar dock
tillgången på impulser och idéer utifrån, även om regimerna försöker
övervaka och kontrollera informationsflödet
De senaste tio åren visar flera exempel i Asien på hur kraven på att få
göra sin röst hörd ökat, då utvecklingen skapat en välutbildad medelklass,
aktiva och välorganiserade fackföreningar och andra folkliga rörelser. I
flera länder har denna kamp lett till framgångsrik demokratisering. Den
aktuella ekonomiska krisen kan komma att påskynda viktiga ekonomiska
och politiska reformer med stora effekter för demokratin. Krisen kan
20
dock också leda till allvarliga samhällsomstörtningar och maktövergrepp, Skr. 1997/98:76
särskilt på kort sikt. Det förefaller som om den ekonomiska krisen utsatt
auktoritära regimer, och då främst Indonesien, för större svårigheter än
länder som Thailand och Sydkorea som under krisförloppet lyckats
genomföra demokratiska maktskiften.
Från slutet av 1980-talet har en våg av demokratisering svept över
Afrika. Det kalla krigets slut och mångårig social och ekonomisk
tillbakagång ledde, med starkt stöd från givarsamfundet, till öppna krav
på demokrati. Fram till 1997 hade 38 av de 48 staterna i Afrika söder om
Sahara organiserat förhållandevis fria val. Av alla afrikanska stater med
enpartisystem eller militärstyre 1990 hade tre fjärdedelar hållit allmänna
val i någon form några år senare. Denna demokrativåg kulminerade i
apartheidsystemets fall och installerandet av Nelson Mandela som
Sydafrikas förste president vald i demokratiska val. I flera länder har man
sökt göra upp med det förflutna. Sannings- och försoningskommissionen
i Sydafrika är det mest uppmärksammade försöket att nå klarhet i vad
som hänt och sluta fred med det förflutna.
De senaste åren har nyanserat det tidiga 1990-talets överdrivna
optimism, som ersatts av en mer realistisk syn och av en insikt om att
demokratisering är en process som med nödvändighet måste få ta sin tid.
En snabb takt i en sådan process är inte enbart av godo, vilket också visat
sig i Afrika. I några länder spårade processen ur med katastrofer som
följd, exempelvis i Angola och Burundi, där valen 1992 respektive 1993
följdes av inbördeskrig och massakrer, då förlorarna inte godtog
valutgången. På andra håll släppte regimer endast motvilligt kontrollen
över det politiska livet. Etniskt eller religiöst fargade identiteter används
av politiska grupperingar för att underblåsa motsättningar. I somliga
länder har folkgrupper utsatts för våld i form av väpnade konflikter och
förföljelse, med folkmordet i Rwanda som det mest tragiska exemplet. I
andra hotar sociala och ekonomiska problem att bidra till återfall i
auktoritära mönster. En svag ekonomisk bas för statsapparaten påverkar
demokratins innehåll och försvagar regeringarnas legitimitet.
Legitimiteten urholkas även av bristande kompetens och korruption.
Likafullt står det klart att det är de positiva inslagen som dominerar i
den mångfacetterade bild som dagens Afrika uppvisar. Fler länder än
någonsin kan idag betraktas som demokratiska. Ökad öppenhet och en
starkare respekt för de mänskliga rättigheterna i takt med
demokratiseringens framsteg har lett till större politisk frihet och
möjligheter till samhällsengagemang för miljoner människor i Afrika.
Även för massmedia och det civila samhället präglas utvecklingen de
senaste åren av större öppenhet och ökad rörelsefrihet. Detta gäller
mycket tydligt flertalet länder i södra och östra Afrika. I flertalet länder
lever olika etniska grupper i fred med varandra
Under senare år har det afrikanska civila samhället genomgått stora
förändringar. Nya organisationer har vuxit fram och tillsammans med
21
kyrkorna haft en viktig roll i demokratiseringsprocessen. Skr. 1997/98:76
Demokratiseringen måste på sikt bäras fram av ett brett folkligt stöd. Om
endast en urban elit kämpar for politiska reformer finns knappast
tillräcklig grund for en fördjupning av processen.
Den politiska reformprocessen har medfört ökad anslutning till de
internationella konventionerna om de mänskliga rättigheterna. Nästan
alla stater har ratificerat den afrikanska stadgan om mänskliga och
folkens rättigheter, som övervakas av den afrikanska enhets-
organisationen, OAU, och dess kommission för mänskliga rättigheter.
Det har främjat uppkomsten av regionala och nationella mänskliga
rättighetsorganisationer. Systemet är svagt, men det är betydelsefullt att
OAU beslutat inrätta en permanent domstol för att pröva staters
efterlevnad av stadgan. Skyddet för de mänskliga rättigheterna brister
dock i praktiken. Regeringsmotståndare hålls fängslade utan att fa sin sak
prövad i domstol. Rapporter om tortyr är vanliga. I flera länder visar
domstolarna prov på integritet, men brist på resurser leder ändå till långa
arrest- och häktningstider.
Afrika präglas inför millennieskiftet av spänningar mellan nygrundade
demokratiska institutioner på många håll och auktoritära tendenser.
Viktiga steg mot ökad demokrati har tagits i många afrikanska stater
under senare år. Utvecklingen i Östafrikas länder framstår som hoppfulla
exempel. I Tanzania har fria val hållits. I Uganda blir det politiska livet
allt öppnare trots förbudet mot aktiva partier. I Kenya är det civila
samhället mycket starkt och aktivt och det nyligen hållna valet var friare
än det föregående. Samhällena är öppna för en betydligt fränare debatt än
tidigare. En mer nyanserad debatt om demokratins förutsättningar äger
rum. Det har dock visat sig svårt att finna en konstruktiv oppositionsroll
och än svårare att hitta former som tillgodoser minoriteters intressen. Den
politiska kulturen domineras ännu av hierarki och starka ledare.
I afrikanska traditioner finns positiva utgångspunkter i form av starka
principer om maktdelning och samförstånd. De nya demokratiska
institutionerna är dock unga och bräckliga. Demokratin måste spridas till
alla nivåer i samhället. Minskad fattigdom och orättvisa skulle bidra till
en konsolidering och fortsättning av de demokratiska landvinningarna
som gjordes i Afrika under början av 1990-talet.
I den samtidigt med denna skrivelse till riksdagen överlämnade
skrivelsen om en förnyad svensk Afrikapolitik (1997/98:122) analyseras
läget i Afrika söder om Sahara mer ingående.
Demokratins framväxt i Latinamerika har varit genomgripande under det
senaste två decennierna. Militärregimer och diktaturer har lämnat plats åt
folkvalda civila regeringar i så gott som hela världsdelen. Under den
senaste tioårsperioden har alla länder, med undantag av Kuba, haft flera
på varandra följande demokratiska val. Som regel har partier i
regeringsställning lämnat över makten till oppositionspartier vid förlust.
Risken för en återgång till diktatur måste bedömas som liten. Sedan 1980
22
har bara en vald president, Aristide i Haiti, störtats, vilket ledde till en av Skr. 1997/98:76
USA ledd operation med FN-mandat hösten 1994 för att återinsätta
honom. Flera övergrepp mot grundläggande demokratiska spelregler har
dock förekommit.
Bland de synbara förbättringarna sedan demokratins införande kan
nämnas att media blivit allt friare och mer aktiva samt att det politiska
livet på lokal och regional nivå vitaliserats. Ursprungsbefolkningen och
etniska minoriteter har också kommit att inta en mer framträdande roll i
det politiska livet. Folkrörelser och andra civila sammanslutningar har
tillkämpat sig en politisk roll i många länder.
Framstegen har dock varit ojämna. Demokratiska värderingar är inte
ordentligt rotade mer än i ett fåtal länder. Viktiga demokratiska
institutioner som domstolar och lagstiftande församlingar är svaga i
många länder på grund av bristande resurser och fungerar knappt i vissa.
Presidenternas dominerande ställning bidrar till denna obalans
tillsammans med den politisering av statsförvaltningen som tar sig
uttryck i att nästan alla tjänstemän byts ut då nya presidenter tillträder.
De flesta latinamerikanska länder har inte utnyttjat beskattning som ett
medel för att få till stånd bättre fördelad välfärd. Partier och fack-
föreningar har försvagats och är på många håll i djup kris. Brott mot
mänskliga rättigheter har minskat i omfattning, men flera länder uppvisar
fortfarande allvarliga brister. Strafflöshet, det vill säga att ansvariga inte
ställs till svars för övergrepp, är alltjämt mer regel än undantag i
regionen. Militären är nu formellt underordnad den civila makten, men
har kvar många av sina politiska och ekonomiska privilegier.
Återgången till demokratiskt styre har också åtföljts av en alarmerande
ökning av kriminalitet och våld, ofta knutet till narkotikahandeln. Det
ökade våldet i form av kidnappningar och mord har lett till att den
individuella säkerheten blivit en allt viktigare politisk fråga i regionen.
Alla större städer är idag mycket farligare än för bara några år sedan och
inga tecken tyder på att våldet kommer att minska. Korruptionen är
fortfarande omfattande, även om den nu är erkänd som ett problem som
måste bekämpas. Allt detta har medfört att medborgarna i många länder
associerar demokratin med tilltagande korruption och försämrad
säkerhet.
Alla länder har genomgått omfattande ekonomiska förändringar.
Ekonomin har liberaliserats och statens roll i ekonomin minskat.
Betoningen ligger nu på konkurrenskraftiga företag, friare marknader,
export samt bibehållen makroekonomisk balans. Regeringarnas politik
koncentreras, oavsett politisk tillhörighet, därför på budgetunderskott,
utgiftsminskningar och strukturreformer. Störst har framgången varit att
få kontroll över inflationen, under lång tid ett gissel i Latinamerika.
De politiska och ekonomiska framstegen hotas av den utbredda
fattigdomen och den extrema ojämlikheten. Stora sociala och
ekonomiska skillnader försvårar nationell samhörighet och fredlig
samlevnad, vilket i sin tur kan leda till sviktande förtroende för de
demokratiska regeringarna. Det finns redan tecken på ett ökat
misstroende mot politiker och demokratiska institutioner, bland annat
minskat valdeltagande och ökad likgiltighet inför demokratin.
23
Framgångsrika åtgärder för att höja de fattigas levnadsstandard och Skr. 1997/98:76
minska de sociala orättvisorna är avgörande för en stabil demokratisk och
ekonomisk utveckling.
Mellanöstern och Nordafrika är den region i världen där demokratin
kanske gjort minst framsteg under 1980- och 1990-talen. Regionen är
instabil och många länder i konflikt med varandra. Flera regimer hotas
kanske ännu mer av inre faktorer som olösta konflikter, ojämn
resursfördelning, vattenbrist, svag ekonomisk utveckling och snabb
befolkningstillväxt. Men regionen är mycket skiftande och i vissa länder
har betydande framsteg gjorts.
Flertalet länder kännetecknas av odemokratiska styrelseskick och
outvecklade civila samhällen. Stora brister föreligger vad avser
mänskliga rättigheter. I många av länderna respekteras till exempel inte
rätten till liv och kroppslig integritet eller yttrandefrihet. Kvinnans
rättigheter är också svagt respekterade. Minoriteter utsätts i vissa länder
för förtryck. Länderna har dock i de flesta fall anslutit sig till de centrala
internationella konventionerna på mänskliga rättighetsområdet, men
flertalet har gjort reservationer innebärande att konventionen endast
kommer att tillämpas i den utsträckning den inte anses strida mot
koranen.
Islam kan väl förenas med respekt för mänskliga rättigheter.
Deltagande, ansvar, pluralism och rättvisa ingår i regionens traditioner.
Hindren handlar mer om arv från ett auktoritärt och feodalt samhälle och
dagens repressiva regimer. I vissa länder finns folkvalda parlament, som
dock ofta är tämligen maktlösa. Valresultat har ofta manipulerats. I vissa
länder har demokratiska institutioner öppnats av regimen för att söka föra
in radikala oppositionselement i politikens huvudfåra. De algeriska
erfarenheterna vid valet 1991 då islamistema syntes gå mot seger,
förefaller emellertid ha gjort många av regionens ledare mer skeptiska till
demokrati. Dessa djupgående konflikter mellan regimerna och stora delar
av folket gör att utsikterna för demokratisering i flertalet fall är dystra.
Det har då mindre betydelse om regimerna baseras på traditionella eller
sekulära grundvalar.
Gapet mellan befolkningen och de styrande upplevs av många vara för
stort för att överbryggas på fredlig väg. Här ligger grundorsaken till
extremism av olika slag, som tar sig uttryck i fundamentalism och
övergrepp. Det är bland de arbetslösa och marginaliserade som
islamistiska organisationer får många av sina anhängare. Politisk islam
har många skepnader och utvecklas ständigt. Det pågår en livlig
diskussion om tolkning av koranen och om islam i den moderna världen,
bland annat om religionens roll i samhället samt hur en stat skall styras.
Ekonomisk tillväxt, ökad sysselsättning och gott styrelseskick kan bidra
till att de politiska systemen i länderna kommer ur den återvändsgränd
många av dem befinner sig i.
24
I Central- och Östeuropa har sedan 1989 demokratin slagit igenom, även
i länder med svaga demokratiska traditioner. Nästan alla länder i Central-
och Östeuropa har demokratiskt valda parlament och statschefer,
flerpartiväsen och någon form av lokal demokrati. De har också överlag
anslutit sig till FN:s rättighetskonventioner. Många av länderna är
medlemmar av Europarådet och har ratificerat den Europeiska
konventionen om mänskliga rättigheter. Demokratins kultur har stärkts,
exempelvis avseende fri information via media, makthavandes respekt
för lagar och domstolar och ansvarighet inför väljare. Rättsväsendet är
dock överlag svagt.
Själva valproceduren behöver förbättras i vissa länder. Det civila
samhället är fortfarande outvecklat. Avståndet mellan väljare och valda
är stort, vilket delvis är ett arv från den kommunistiska tiden. Till denna
bild hör också de starka ekonomiska krafter som utövar inflytande med
mer eller mindre lagliga medel. Mot dessa står dock strävan mot
medlemskap i eller nära samverkan med EU.
Ett annat problemområde gäller det demokratiska inflytande och de
rättigheter, som bör tillkomma minoriteter. Problemen har olika
dimensioner och historisk bakgrund. Stora folkgrupper som under den
sovjetiska ockupationen förflyttades till framför allt Lettland och Estland
är fortsatt statslösa. Folk som efter Sovjetunionens upplösning har fatt
möjlighet att återvända till sina gamla hemländer är ett annat. Stora delar
av forna Jugoslavien präglas ännu av följderna av den etniska resningen.
Människor hindras fortfarande från att återvända till sina hemorter i
Bosnien-Hercegovina och Kroatien.
Det är viktigt att den demokratiska processen fortsätter att utvecklas.
Befolkningen har under omvandlingen av ekonomierna utsatts för helt
nya förutsättningar som ibland lett till svåra umbäranden. Både
inkomstklyftor och fattigdom har ökat betydligt sedan omvandlingen
inleddes. Risk finns för bakslag i reform- och
demokratiseringsprocessema om breda medborgargrupper upplever att
centralmakten inte lyssnar på dem och att de trots, eller till följd av,
reformerna fatt det sämre. Valsedeln kan då komma att utnyttjas till att
rösta fram populistiska partier eller till att stödja någon "stark man".
Partiväsendet i Central- och Östeuropa är ännu instabilt och outvecklat.
Partierna är ofta mer uppbyggda kring makt och positioner än ideologi
och visioner, mer kring enskilda personer än medlemsengagemang.
Inte minst viktig är den lokala nivån, de delar av den offentliga sektorn
som människor i första hand kommer i kontakt med. Av avgörande
betydelse för utveckling av en framgångsrik lokal demokrati är dels
decentralisering som delegering av beslutanderätt och tillgång till
finansiella resurser.
Olika organiserade krafter spelade en viktig roll i frihetsprocessen.
Deras förmåga att mobilisera folk har mattats sedan många av de
politiska målen uppnåtts. Folkrörelser och enskilda organisationer har
dock fortsatt betydelsefulla uppgifter. Förhållandena i Vitryssland, där
läget för demokrati och mänskliga rättigheter ligger markant efter andra
Skr. 1997/98:76
25
länder i Central- och Östeuropa, visar vilken central roll civilsamhället Skr. 1997/98:76
spelar för att hålla demokratiska värden levande.
För länderna i Central- och Östeuropa är närheten till och samarbetet
med de demokratiska grannländerna av stor betydelse. Sverige spelar en
framträdande roll med ett omfattande stöd till främjande av demokrati
och respekt för mänskliga rättigheter. Ett allt mer utvidgat, formellt och
informellt, grannlandssamarbete knyter in de nyblivna demokratierna i
många skilda nätverk. Ett viktigt arbete sker inom ramen för
Östersj östaternas råd.
Varje människa lever i en privat sfar och en samhällelig. Den enskilda
människans individuella frihet och aktionsutrymme skiftar från kultur till
kultur och från tid till tid. Synen på var den privata sfären slutar och
övergår i en gemensam och samhällelig ser också olika ut. Om den
moderna västvärlden försvarat individens utveckling och plats så har
många andra kulturer, särskilt i Afrika och Asien, hävdat släktens och
kollektivets. Vi behöver därför bättre kunskap om de sociala och
kulturella sammanhang som styr människors beteenden för att kunna
stärka demokratiska processer.
Mänskliga rättigheter är individuella, knutna till den enskilde. Många
av de mänskliga friheterna handlar just om varje människas rätt till ett
livsrum och om att balansera statens makt i förhållande till individen.
Andra rättigheter handlar om att fa ta del i den samhälleliga gemen-
skapen och dess resurser, för att kunna leva ett fullgott liv. Här far man
skilja mellan mänskliga rättigheter och demokrati. Mänskliga rättigheter
har alla, men den demokratiska rätten att delta i samhälleliga beslut är i
allmänhet knuten till medborgarskapet i ett visst land. Det är dock
demokratier som värnar de mänskliga rättigheterna.
Att vara fattig innebär ofta maktlöshet. Maktlöshet och brist på
resurser är två sidor av samma mynt. När människor förnekas tillgång till
det politiska systemet så kan de inte artikulera sina rättigheter, behov och
prioriteringar. Och när människor förnekas tillgång till produktiva
resurser, kan de inte tillfredsställa sina behov. Grupper som diskrimineras
eller vars mänskliga rättigheter kränks förnekas tillgång till både det
politiska systemet och till produktiva resurser. Den fattige riskerar att bli
hunsad och stå rättslös mot våld och bedrägeri. Fattigdom betyder också
ofta ekonomiskt och socialt beroende av dem som har det bättre ställt. I
samhällen med feodala maktförhållanden förväntas ofta den fattige rösta
som jordägaren, husbonden eller arbetsgivaren. Några kanske får betalt
för att lägga en viss röst, andra hotas till att avstå. Detta speglar hur
beslut brukar fattas i byn eller stadsdelen. Som fattig far man betala ett
26
högt pris för integritet. Fattiga är dåligt representerade i beslutande Skr. 1997/98:76
församlingar. Det krävs resurser för att bilda partier och ställa upp i val. I
praktiken kan det således bli svårt för den fattige att utöva sina
rättigheter, valen blir inte rättvisande och förtroendet för demokratin
undermineras.
I utvecklingsländerna finns många människor med funktionshinder. De
tillhör dem som ofta är uteslutna från politiken och har svårt att delta på
jämlika villkor. De är ofta undangömda, utsatta för övergrepp och blir
inte lyssnade till. Olika handikapp kan leda till skilda problem.
En grundläggande förutsättning för att utöva medborgarskap och delta
i samhälleliga beslut är att man förstår problemen, har tillgång till
information och själv kan bilda sig en uppfattning. För detta fordras i sin
tur kunskap och förmåga, helst att man kan läsa och skriva.
Folkbildningen, både primärundervisning och vuxenutbildning, har här
en viktig uppgift att fylla.
Vidare krävs självkänsla, att man tycker att man är någon och har rätt
att vara med. Ett viktigt element i all demokratisering är därför att bidra
till att bygga upp människors identitet och självförtroende så att de kan
hävda sin rätt. Identiteter bestäms i stor utsträckning av egna och andras
nedärvda föreställningar. Att påverka sådana synsätt tar tid, kanske
generationer.
Orättvisor och fattigdom kan leda till politisk instabilitet, social oro,
flyktingströmmar och annan migration. Demokratisering kan främja
social utveckling och förbättrad livskvalitet men också komma till korta
när det gäller fattigdom. Det finns flera exempel på länder med
demokratiskt styrelseskick som inte klarat av att utrota fattigdomen,
minska materiella orättvisor, förgöra rasism eller respektera minoriteter.
Men fattigdomen är mindre utbredd, mindre extrem och bättre känd i
demokratiskt styrda länder. Risken att svälta ihjäl är mindre.
De senaste årtiondens minskning av fattigdomen i världen saknar
motstycke i historien. Det ger nya gynnsamma förutsättningar för
demokratisering. Samtidigt lever fortfarande över en miljard kvinnor,
män och barn i outsäglig fattigdom. Vi lever i en tid av differentiering
och polarisering. Gapet mellan fattiga och rika ökar mellan länder och
inom många samhällen. Maktklyftoma blir större. Bristen på jämlikhet är
ett hinder för såväl tillväxt som för social och demokratisk utveckling.
Stora klyftor mellan olika sociala grupper - klasser, kaster - eller etniska
grupper leder till missnöje och spänningar. Också ökande skillnader
mellan landsbygds- och stadsbefolkning, mellan olika regioner i samma
land eller mellan gamla och unga inverkar negativt på politisk stabilitet
och social utveckling. Polarisering mellan grupper bidrar till att tilliten
och förståelsen för andra minskar. Oförsonlighet och rädsla följer i
spåren. Demokrati kan visserligen hjälpa till att överbrygga skillnader,
men omvänt kan stora klyftor omöjliggöra en demokratisk utveckling.
27
Det är därför nödvändigt att motarbeta stora ekonomiska och sociala Skr. 1997/98:76
klyftor. I detta arbete har fackföreningar en nyckelroll. Fackföreningarna
har ofta också varit en central kraft i kampen för demokrati, både genom
att trygga en demokratisk kultur och genom att ge styrka och förankring
åt demokratiseringsprocesser.
Vi lever också i en tid av migration. Miljoner människor lämnar sina
hemländer i hopp om ett bättre liv. Majoriteten av dem befinner sig i
utvecklingsländerna, och rör sig från landsbygden in mot städerna.
Marken räcker inte till och lönearbete saknas. Rätten att äga eller bruka
mark och andra naturresurser är en mycket konkret manifestation av
maktrelationerna mellan människor i ett samhälle. I många länder har
stater nationaliserat eller privatiserat mark och ignorerat traditionella
system. Några av de viktigaste frågorna för landsbygdsbefolkningen
handlar om statens roll i frågor som rör markanvändning och möjligheten
för grupper och individer att påverka dem. Men den fattiga befolkningen
på landsbygden har oftast ytterst begränsade möjligheter att utöva något
inflytande, även i demokratier. Att det generellt är yngre människor och i
första hand män och de mer välutbildade som flyttar från landsbygden far
också konsekvenser för utbildningsnivå och deltagande i det politiska
livet på landsbygden och bidrar till att öka klyftan mellan stad och land.
Utbildningsinsatser på landsbygden blir därmed ett viktigt instrument
både för att minska klyftor och främja en demokratiseringsprocess.
Människors ökade rörlighet kan minska motivationen och
förutsättningarna för deltagande i politiskt liv. De demokratiska
institutionerna måste utformas så att de fångar upp också de som lever på
flyttande fot.
Med den explosionsartade urbaniseringen och bristen på lönearbete
och inkomstmöjligheter ökar också fattigdomen i staden. Problem med
otrygghet, brott och våld aktualiseras. Fattigdomen i kåkstäder och
illegala bosättningar kontrasterar starkt mot de rikas bostadskvarter.
Fattigdom, arbetslöshet och brist på framtidstro kan undergräva
lojaliteten med samhället och respekten för politiken. Det finns risk att en
ny medelklass värnar om sina privilegier och bygger murar för att stänga
ute de fattiga förstädernas människor. Den lokala demokratin kan föra
människor samman. Ungdomar i urbana områden blir lätt utlämnade till
att söka sig till andra gemenskaper som fundamentalistiska rörelser och
kriminella gäng. Mansdominerade kulturer och andra sociala för-
tryckande mönster får näring. I länder med mycket vapen och droger i
omlopp eller utbredd maffia, blir följderna särskilt allvarliga. Ungas vilja
och kraft kan lättare vändas till något positivt i samhällen där
demokratiska rörelser och partier kan ge röst åt människors frustration.
Det ställer krav på det civila samhällets organisationer och media.
De sociala förändringarna sker utomordentligt snabbt. Traditionella
strukturer och institutioner försvagas, livsmönster och familjeband bryts,
vilket kan leda till social vilsenhet och oklara livsregler. Men den sociala
förändringen har också positiva sidor. När auktoritära och hierarkiska
strukturer bryter samman frigörskrafter som tidigare undertryckts.
Människor kan forma nya livsstilar och de som traditionellt befunnit sig
28
lägst i rang kan få röst och möjlighet att delta i samhällslivet som de Skr. 1997/98:76
tidigare varit utestängda från.
Många söker sig bort på grund av miljökatastrofer och svält. Äter
andra flyr undan väpnade konflikter eller förföljelse. 1997 fanns mer än
13 miljoner flyktingar i världen. Antalet flyktingar har minskat under
senare år medan intemflyktingama har blivit fler. Den övervägande delen
av dessa flyktingar är kvinnor och barn som flyr inom och mellan
utvecklingsländer, där resurserna redan är knappa. Med flykten
försvinner oftast möjligheterna att delta i ett politiskt liv. En flykting har
mycket liten möjlighet att påverka de politiska beslut, som har betydelse
för den dagliga existensen eller möjligheterna att återvända hem.
En grundläggande faktor bakom såväl ekonomisk som demokratisk
utveckling är s.k. socialt kapital i form av en väl fungerande social
struktur, präglad av samhörighet, tillit och öppenhet. Begreppet hänför
sig till den bredare idén att förmågan till goda sociala relationer är en
resurs. Socialt kapital handlar om relationer, nätverk och formella och
informella institutioner som sammanbinder individer och hjälper dem att
åstadkomma något. Alla dessa band och aktiviteter mellan människor
bestämmer den miljö - positivt och negativt - det civila samhället,
marknaden och staten verkar i och är en förutsättning för konstruktiva
relationer dem emellan.
Det här är stora framtidsfrågor som har avgörande bäring på
demokratins utveckling och en levande respekt för mänskliga rättigheter.
I samhällen med förtryck, ekonomisk och social orättvisa finns en
grogrund för diskriminering av etniskt identifierade grupper. Etniska
minoriteter - eller majoriteter i vissa länder - tillhör ofta de mest fattiga
och sårbara grupperna.
Under senare år har etnisk identitet lyfts fram som orsak till olika
våldsamma konflikter. Men etnisk identitet undergräver i sig inte
stabilitet. När auktoritära regimer kollapsade i Central- och Östeuropa
liksom i ett antal utvecklingsländer, låg fältet fritt för maktkamper mellan
rivaliserande intressen som underblåste potentiella konflikter mellan
olika etniska grupper. Ett annat skäl till fragmenteringen i många länder
är att människor ibland vänt sig från nationalstaten in mot den egna
gruppen i sina ansträngningar att sörja för sig själva. Provinsen, stammen
eller den religiösa tillhörigheten har fått ökad betydelse då staten efter år
av ekonomisk kris och vanstyre undergrävt möjligheterna att sörja för
sina medborgare.
Etnisk identitet behöver inte vara splittrande utan kan vara nationellt
enande. När människor känner sig fria att uttrycka sin egen kultur, tala
sitt eget språk och utöva sin egen religion så är det mera sannolikt att de
också utvecklar en identitet som medborgare i ett land och en känsla av
att de delar gemensamma mål med resten av samhället. När minoriteter,
etniska grupper och urbefolkningar tillerkänns samma rättigheter som
landets övriga befolkning - som utbildning, media och rättegångar på sitt
29
eget språk - har demokratin en större chans att förstärkas. För detta Skr. 1997/98:76
krävs konstitutionella garantier och en uppföljande lagstiftning som
faktiskt tillämpas.
En FN-konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering
ger särskilt skydd och stöd åt diskriminerade grupper. Två tredjedelar av
världens länder har anslutit sig till den. Förutom att betona att alla
människor, oavsett ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, har lika
rätt att åtnjuta alla mänskliga rättigheter talar den uttryckligen om positiv
diskriminering och bekämpning av fördomar som kan leda till
rasdiskriminering.
I samhällen med etniskt heterogen befolkning kan det ta tid att etablera
en stabil demokrati. Förtryckta minoritetsintressen kommer upp till ytan i
demokratiseringsprocesser med nya krav på demokrati och respekt for
mänskliga rättigheter. Vare sig det gäller mark, språk, kultur eller
religion så reser etniska konflikter komplexa frågor som gäller statens
suveränitet och territoriella integritet, lokal autonomi och social och
ekonomisk rättvisa. Flera länder som Sydafrika, Etiopien, Ryssland och
Guatemala försöker att inom ramen för sin politiska omvandling finna
former for en mångkulturell och multietnisk nation, där lokala variationer
tillåts, till exempel vad gäller officiella språk.
Världen styrs fortfarande i huvudsak av män. Kvinnor förtrycks i många
länder. Kvinnor är genomgående underrepresenterade i beslutande
församlingar, internationellt, nationellt och lokalt. De deltar ofta inte
heller i beslut som rör den egna familjen och det egna livet. Kvinnors lika
deltagande i beslutsfattande är en fråga om social rättvisa men också en
förutsättning för ett demokratiskt samhälle.
Eftersom kvinnors och mäns erfarenheter, möjligheter och roller i alla
samhällen är olika är det viktigt att både kvinnor och män deltar i
besluten så att frågorna belyses från olika håll och att politiken blir
relevant for alla.
Lokalt engagerar sig kvinnor oftare i informella gemenskaper och
kring konkreta syften medan män dominerar i formella strukturer som
byråd och partier. I den nationella politiken, är kvinnor genomgående
underrepresenterade i politiska församlingar. Nio av tio parlamentariker i
världen är män. Bland världens ministrar är bara en av tjugo kvinna.
Kvinnor behöver få bättre möjligheter att organisera sig, exempelvis i
fackföreningar. Det finns många exempel på att kvinnor och män lyfter
upp olika problem och har olika lösningar. Det reser frågan om de
politiska strukturernas representativitet och leder fram till att kvinnors
deltagande måste stärkas på alla nivåer, från engagemang på lokal nivå
till ökad medverkan i ledarskiktet.
Kvinnors underordnade ställning upprätthålls i många delar av världen
genom diskriminerande rättssystem och med hänvisning till religion,
tradition, och kultur. Diskriminering och övergrepp mot flickor och
kvinnor tar sig olika uttryck under livscykeln. Ett av de mest extrema
30
uttrycken för detta är att flickor väljs bort genom könsselektiva aborter. Skr. 1997/98:76
Könsstympning, bamäktenskap och könsrelaterat våld är andra
övergrepp. Kvinnor dominerar också bland världens fattiga och att vara
både kvinna och fattig innebär ofta att vara diskriminerad i dubbel
bemärkelse.
I FN:s konvention mot all slags diskriminering av kvinnor åtar sig
länder att lagstifta mot diskriminering av kvinnor. Konventionen har
föranlett fler och mer vittgående reservationer än någon annan
rättighetskonvention. I många fall går reservationerna stick i stäv mot
syftet med konventionen. Länder som tillämpar Shari'alagstiftning har
exempelvis reserverat sig mot själva förpliktelsen att avskaffa
diskriminering. Huvudpoängen med konventionen är att man skall
integrera de mänskliga rättigheterna i nationell lagstiftning och tillämpa
dem.
Den handlingsplan som antogs vid FN:s kvinnokonferens i Peking
1995 syftar till att eliminera alla hinder for kvinnors fulla deltagande i
beslutsfattande processer i hemmen och i det offentliga livet, vad gäller
ekonomiska, sociala, kulturella och politiska frågor - utgångspunkten är
att kvinnor och män måste dela på ansvaret i hem och på arbetsplatser
liksom i beslutande fora, på nationell och internationell nivå.
I de flesta utvecklingsländer är mer än hälften av befolkningen under
arton år. Barn, särskilt flickor, har sällan inflytande över frågor som styr
deras liv. De har inte rösträtt och knappast något att säga till om i
familjen, skolan eller arbetet. Tvärtom forväntas barn i många kulturer
helt underordna sig vuxna. Många barn särskilt från fattigare familjer blir
utnyttjade, slagna och lämnade utan vård och omsorg. Med fattigdom,
migration och upplösning av familjeband far alltfler barn försörja sig
själva, många försörjer även syskon och föräldrar. Flickor tvingas ofta
dra det tyngsta lasset. Barnarbete kan bidra till att marginalisering och
utanförskap fortsätter från generation till generation.
Fler barn än någonsin tidigare går i dag i skola, men skolan är ofta en
auktoritär miljö särskilt för fattigare barn. Så även om barn lär sig läsa
och skriva så får de föga känsla för demokratiska spelregler och
självförtroendet undergrävs. Skolan kan spela en viktig roll. Det är
angeläget att fortsatt satsa på skolan och pedagogik som uppmuntrar till
eget kritiskt tänkande, aktivt deltagande och ansvar för sitt lärande.
Brist på arbete lämnar ungdomar utan en plats i samhället och med
svag motivation för att delta i eller ansvara för samhällsutvecklingen. Att
de ibland ses som överflödiga i samhället demonstreras genom de
dödsskjutningar av barn som förekommit i flera latinamerikanska
storstäder. Våldet kryper in i barns vardag. Det är bråk hemma, i
kvarteret, på väg till skolan.
Överallt finns våldet och därmed rädslan. Barn drabbas hårt av krig
och konflikt. Senare tiderskonflikter har framför allt drabbat
civilbefolkningen och utsatt barn för ohyggliga upplevelser och alla slags
31
övergrepp. Barnen tappar lätt tilltro till vuxna och till möjligheten att lösa Skr. 1997/98:76
konflikter med demokratiska och fredliga medel.
Barndomen är den period i livet då människan är både som mest
utlämnad och som mest formbar. Barn och unga behöver därför särskilt
skydd och stöd från samhället. Med FN:s konvention om barnets
rättigheter har det internationella samfundet velat tillförsäkra barn och
unga upp till 18 år ett sådant särskilt stöd. Alla stater utom USA och
Somalia har anslutit sig till konventionen som ställer krav på samhället
att lyssna och ta hänsyn till barns åsikter i alla frågor som berör dem. Det
slås fast att varje barn skall ha rätt till inflytande över sitt liv i takt med
sin mognad. Vidare understryks barnets rätt att bli födelseregistrerat, att
få tillgång till information och ha egna åsikter. Konventionen ställer nya
krav på regeringen, myndigheterna, sjukvården, skolan och familjen. Det
återstår dock mycket arbete innan den vision om ett barnvänligt samhälle
som konventionen ger uttryck för kan bli verklighet.
Det finns inget enkelt och entydigt samband mellan ekonomiskt och
politiskt system och inte heller mellan de faktiska resultaten i form av
ekonomisk tillväxt och demokratisering. Erfarenheterna visar dock att
öppna och fungerande marknadsekonomier, som bidrar till en social och
hållbar utveckling, i längden förutsätter öppna och demokratiska system.
En positiv ekonomisk utveckling skapar naturligtvis bättre förut-
sättningar för demokratisering än stagnation eller tillbakagång. Men även
om ekonomisk utveckling under en tid kan ge sittande icke-demokratiska
regeringar stöd, leder marknadsekonomiers utveckling till allt starkare
krav på öppenhet, pluralistiska styrformer, rättighetsskydd och i
förlängningen demokrati.
Auktoritära system kan upprätthålla hög tillväxt under relativt långa
perioder. Men erfarenheterna tyder på att sådan tillväxt ofta inte är
långsiktigt hållbar och att den riskerar att vändas i kraftig ekonomisk
nedgång. De verkliga ekonomiska katastroffallen finns i länder med
auktoritära regimer.
I länder med en auktoritär regim berikar makthavarna ofta sig själva
och ger förmåner till grupper som stödjer den egna maktpositionen. När
det saknas demokratisk kontroll, kan resursslöseriet och vanstyret gå
långt. Å andra sidan kan en auktoritär regim skapa ett visst mått av
stabilitet. När detta kombineras med en medveten satsning på ekonomisk
utveckling, kan det skapa förtroende både hos inhemskt och utländskt
kapital och därmed medverka till ekonomisk tillväxt. En sådan tillväxt är
emellertid sårbar, på grund av bristen på öppenhet och deltagande från
breda befolkningsgrupper. Globaliseringen och det internationella
kapitalrörelsernas ökade roll förstärker denna sårbarhet.
Det förekommer ekonomiskt slöseri och korruption även i
demokratiska regimer, men utrymmet för det begränsas av det politiska
systemet. Det demokratiska systemets svaghet ur ekonomiskt perspektiv
är att det kan vara svårt att skapa nödvändig stabilitet, förutsägbarhet och
32
långsiktighet i den ekonomiska politiken. Dels för att en regering strävar Skr. 1997/98:76
efter att bli omvald, dels för att regeringsinnehavet kan växla och leda till
omslag i den ekonomiska politiken. Utmaningen för länder som nyligen
demokratiserats är att skapa en politisk kultur som främjar långsiktighet.
Djupgående ekonomiska reformer har genomförts i de flesta
utvecklingsländer under 1980- och 1990-talen. Det råder inget tvivel om
att de skapat bättre förutsättningar för ekonomisk tillväxt, genom
makroekonomisk stabilitet, liberalisering och institutionsutveckling. Ofta
var den direkta orsaken till ett reformprogram att det ställdes som villkor
för lån från Internationella valutafonden och Världsbanken. Men nästan
alltid var den bakomliggande orsaken att den utvecklingsmodell som
länderna hade följt sedan 1960-talet hade misslyckats och att regimerna
var utsatta för ett inre tryck.
De ekonomiska reformprogrammen har under senare år ofta
genomförts parallellt med politiska reformer och demokratisering. På
kort sikt kan det göra det svårare att genomföra nödvändiga men
impopulära åtgärder. På längre sikt är det däremot en fördel eftersom det
tvingar fram demokratisk förankring och genuint inhemskt "ägande" av
den ekonomiska reformprocessen.
Ekonomisk liberalisering och marknadsekonomi innebär decentrali-
sering av det ekonomiska beslutsfattandet och ökad valfrihet för
producenter och konsumenter. Ett öppet ekonomiskt system är en
nödvändig förutsättning för verklig demokratisering. Existensen av en
livskraftig privat sektor är nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Vilken
roll den privata sektorn spelar i en demokratiseringsprocess beror dock i
stor utsträckning på marknadernas funktionssätt. I en ekonomi där den
privata sektorn är koncentrerad till ett litet antal storföretag och
marknaderna karaktäriseras av monopol eller oligopol, skapas ofta nära
kontakter mellan det politiska systemet och de ledande företagen. Ofta
förekommer då också omfattande korruption på hög nivå. Ökad
konkurrens i ett sådant system kan verka demokratifrämjande och bryta
ned osunda maktmonopol. Internationella regelverk, som leder till ökad
konkurrens, till exempel inom Världshandelsorganisationen, WTO, eller
regionala avtal kan därför ha stor betydelse även i ett demokrati-
perspektiv genom att öppna upp ekonomier för konkurrens utifrån och
skapa förutsättningar för ökad inhemsk konkurrens.
Risken är emellertid stor i många samhällen att nyligen liberaliserade
marknader tas över och domineras av nya ekonomiska maktcentra och att
situationen för många fattiga och marginaliserade inte nämnvärt
förbättras.
Den sociala marknadsekonomin är den hållbara länken mellan politisk
omvandling mot demokrati och ekonomisk omvandling mot marknads-
ekonomi. Valet står mellan att låta en social marknadsekonomi ta form
eller att se en korrumperad marknadsekonomi undergräva social rättvisa
och sammanhållning.
33
3 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 76
4.7
Globalisering har kommit att beteckna en rad ekonomiska, politiska och
sociala företeelser som breder ut sig över nationsgränserna och som
bidrar till integration av länder och människor. Frågan här är hur de
påverkar förutsättningarna för demokrati och respekt för mänskliga
rättigheter. Ett sådant fenomen är att många frågor av lokal och nationell
karaktär som arbetslöshet, kriminalitet eller vattenanvändning måste ses i
ett övemationellt sammanhang och lösas gemensamt med andra. Det
ställer länder inför kravet att samverka med andra länder och stater att
lämna ifrån sig makt till organ på internationell och regional nivå.
Globaliseringen innebär att människors syn på världen förändras.
Människor kommer i tätare kontakt med varandra och utbytet
intensifieras. Människor får bättre förutsättningar att påverka samhälls-
besluten genom att informationen, inte minst genom den nya teknologin,
blir mer lättillgänglig och att det finns större möjligheter att mötas och
organisera sig i nya former. Man kan tala om en globalisering underifrån.
Enskilda grupper och organisationer, formerar sig i globala nätverk för
att svara mot den nya utvecklingen.
Demokratin är knuten till nationalstaten. Om nationsgränserna nu får
mindre praktisk betydelse och nationalstatens politiska styrförmåga
utmanas, ställs den inför legitimitetsproblem och medborgarnas
förtroende för systemet sviktar. Samtidigt ställer integrationen i
omvärlden än större krav på den nationella samhällsomvandlingen. Det
väcker frågan om nationalstatens framtid som bärande politisk och
administrativ enhet.
Ett alltmer komplext nationellt och internationellt system av olika
besluts- och styrformer håller på att utvecklas. En ny form av
regionalisering har vuxit fram som ett sätt för de enskilda staterna att
hantera följderna av globaliseringen. Det gäller inte bara ekonomiska och
handelspolitiska frågor utan hela den flora av frågor som kräver lösningar
eller samarbete över gränserna. Regionalisering börjar bli en strategi för
säkerhet och utveckling. De nya regionerna intar en öppen hållning mot
omvärlden och den fria marknaden. Men de demokratiska institutionerna
är svaga. Frågor om representativitet och legitimitet aktualiseras när
mellanstatligt arbete alltmer får inslag av överstatlighet. Att förlänga det
demokratiska beslutsfattandet bortom nationalstaten blir en utmaning för
framtiden.
Vi är på väg in i ett nytt skede för internationellt umgänge som ställer
nya och ökade krav på de internationella organen framför allt FN-
systemet. En allt intensivare diskussion förs om gemensamma värden och
normsystem, om en framväxande global etik. Till en del kan man se det
ökande intresset för de mänskliga rättigheterna bland regeringar och
organisationer som en effekt av detta.
34
I takt med att statens åtaganden i många utvecklingsländer växt, har en
decentralisering av den politiska makten och uppbyggnaden av lokal
förvaltning och service aktualiserats. Decentralisering kan, men behöver
inte, stärka demokratin. I många länder har statens övertagande av
uppgifter som vattenförsörjning, utbildning och hälsovård avhänt
ansvaret från lokala krafter, i sämsta fall med resultat att inget tak läggs
på skolan, ingen pump underhålls och sjukstugan används till
sädesupplag. Decentralisering kan innebära att människor kommer
närmare besluten, vilket ger även fattiga människor möjlighet till större
inflytande. Särskilt kvinnor far bättre möjlighet att påverka. Besluten blir
bättre förankrade, mer demokratiska och bidrar därmed till en
demokratisk kultur. Fler beslut fattas av dem som berörs och faktiskt
känner till förhållandena.
Skall en sådan decentralisering bli effektiv krävs att både
centralmakten och den lokala styrningen fungerar. Centralmakten måste
följa upp vad som sker i periferin och försäkra sig om att den lokala
förvaltningen har tillräckliga resurser att genomföra avsedd politik. Det
finns annars risk att all makt hamnar i händerna på lokala eliter. Lokala
intressen måste beaktas centralt.
I samband med strukturanpassningsprogram har ibland decentrali-
seringsåtgärder genomförts av regeringar som inte kunnat förankra dem
politiskt. Det är då lätt att centralmakten förlorar överblick och far svårt
att utjämna och kompensera för lokala eller regionala skillnader. Det kan
försvåras av att biståndsgivare helt kan dominera vad gäller
resurstillflödet till en region eller ett distrikt.
En annan fråga är sedan vilka resurser som står till buds för att
förverkliga besluten. Centralmakten måste se till att det finns tillräckliga
resurser för en nationell miniminivå, men en mobilisering av lokala
resurser är förmodligen en förutsättning för effektiv lokal demokrati.
1 dag står många utvecklingsländer inför långtgående strukturella
förändringar för att anpassa statsapparaten till utvecklingen mot
marknadsekonomi och demokrati. För att med begränsade resurser klara
denna omställning, måste staten koncentrera sig på centrala funktioner:
upprätthålla lag och ordning, bevara ekonomisk balans, tillhandahålla
grundläggande infrastruktur, lagstiftning och social service. Staten har
även en betydelsefull roll som nationsbyggare och normskapare i samspel
med det civila samhället, näringslivet och de enskilda människorna och
skall samtidigt bidra till den demokratiska miljö som behövs för effektiva
media och ett aktivt organisationsliv. Staten behöver vara handlings-
kraftig och legitim för att kunna föra dialog med olika grupper i
samhället och för att kunna arbeta fram och genomföra politiska
lösningar.
35
En demokratisk stat och dess förvaltningen, bör präglas av en Skr. 1997/98:76
demokratisk kultur och av rättstatens värderingar. Statens kapacitet är
ofta mycket begränsad i utvecklingsländerna. I många fall har staten
tidigare tagit på sig uppgifter långt utöver sin förmåga. De statliga
institutionerna har blivit överbelastade och förvaltningen har varit
ineffektiv. Tilltron till vad staten kan åstadkomma har minskat och man
kan tala om en kris för staten i många länder.
Ett tydligt tecken på denna kris är korruptionen, som tar sig många
uttryck: alltifrån miljonerna till presidentens utländska bankkonto till
cigarettpaketet till polismannen. De bygger alla på möjligheten att
obestraffat eller med liten risk för upptäckt utnyttja makt. I många länder
är de offentliganställdas löner så låga, att det är omöjligt att upprätthålla
en för lokala förhållanden anständig levnadsnivå vilket bäddar för att den
enskilde tjänstemannen, domaren eller läraren söker sko sig. Det har
tillsammans med gamla traditioner bidragit till en kultur inom det
politiska systemet och statsapparaten som godtar korruption som blir svår
att utrota, särskilt som kontrollen är svag.
Korruption bidrar till oförutsägbarhet och osäkerhet i ekonomi och
samhällsliv, vilket främjar kortsiktighet. Jämtrianglar mellan företag,
politiker och tjänstemän sammansvetsade av korruption och svåger-
politik, försvårar reformer och rationella politiska beslut. Korruptionen
bidrar särskilt till att undergräva statens möjligheter att bekämpa illegala
verksamheter, som narkotikahandel och är ett symptom på illa
fungerande strukturer. Särskilt flagrant brukar den vara inom
ordningsmakten, vilket undergräver rättsstaten och ofta förvärrar
övergrepp mot de mänskliga rättigheterna.
Korruption bidrar inte bara till ineffektivitet utan undergräver statens
och det politiska systemets legitimitet och ökar gapet mellan styrande och
styrda. Det folkliga missnöjet med korrumperade makthavare kan bidra
till maktskiften, men militära maktövertaganden har också ägt rum med
hänvisning till att valda makthavare varit korrumperade. Korruptionen tar
ofta fart vid regimskiften, då kontrollmekanismema är försvagade.
Detta förutsätter vad som i utvecklingsdebatten betecknas med
begreppet gott styrelseskick, som alltmer framhålls som en förutsättning
för hållbar utveckling. Gott styrelseskick handlar om statens sätt att utöva
sin politiska, ekonomiska och administrativa makt. Såväl institutioner
som processer bör vara byggda på rättsstatens principer och präglas av
ansvarighet, öppenhet och integritet samt vara effektiva.
Korruption och andra former av missbruk är demokratins gissel som
måste angripas på många plan och tas i beaktande inom alla samhälls-
områden. Viktigast är att bidra till öppenhet i de offentliga institutionerna
och den enskildes möjlighet att hävda sin rätt. Om de makthavande
utsätts för ingående granskning, om tilltänkta offer för krav på mutor
protesterar och om misstanke om maktmissbruk far följder för karriären,
är sannolikheten för korruption mindre. Demokrati och ett starkt,
självständigt civilt samhälle är således en förutsättning för korruptions-
bekämpning.
36
Skr. 1997/98:76
För demokratins livkraft är det viktigt att den verkställande makten är
underkastad de folkvaldas kontroll. Det gäller särskilt militär och polis. I
många länder har militären varit en stat i staten med stor, ibland
dominerande politisk och ekonomisk makt. Parlament och medborgare
har som bäst haft begränsad insyn. Militären kan då ofta genomdriva
höga anslag på bekostnad av andra behov, dessutom har de ibland byggt
upp egna inkomstbringande verksamheter.
Under demokratisering krävs därför att militärens roll klargörs och att
den bringas under demokratisk kontroll. De väpnade styrkornas mandat
bör tydligt framgå av konstitution eller annan lagstiftning, nämligen att
deras främsta uppgift är att skydda och tjäna folket. Det behövs en av
parlamentet fastslagen politik och mekanismer för kontroll och
maktbalans. I det nya Sydafrika har man inrättat ett sådant civilt
kontrollorgan. Det handlar också om att stärka förvarsministeriets, det
vill säga statens, roll gentemot de väpnade styrkorna. Det kan också
handla om en långsiktig strävan för professionalisering och
avpolitisering av officerskåren.
I många nya demokratier, särskilt de som vuxit fram ur inbördeskrig,
är det dock svårt för en folkvald regering att bryta ner gamla
maktstrukturer. Det är inte ovanligt med starka kopplingar och
familjeband mellan militär, privat sektor och rättsväsende. Det är inte
minst tydligt i Latinamerika. Militären har sett som sin roll att skydda de
besuttnas intressen, samtidigt som rättsväsendet skyddar militären från att
ställas till svars för övergrepp. I detta mönster finns ibland också
kopplingar till maffia och brottslighet, inte minst droghandeln.
Kriminella syndikat och maffialiknande organisationer har lättare att få
fotfäste i omvälvande skeden. Särskilt efter långa inbördeskrig uppstår i
övergången till fred ofta ett maktvakuum då väpnade styrkor skall
demobiliseras och polis övergå till civilt arbete. Med mycket vapen i
omlopp och många arbetslösa hemförlovade soldater finns en grogrund
för kriminalitet, gängbildning och maffia. En organiserad och utbredd
kriminalitet undergräver statens möjlighet att upprätthålla lag och
ordning.
I en demokrati är politiska, sociala och ekonomiska konflikter
synliggjorda, inte undertryckta som i en diktatur. En av huvudpoängerna
med ett demokratiskt styrelseskick är just att hantera motsättningar i
institutionaliserade former. Därför är demokratisering ett sätt att lösa
väpnade konflikter. Dock kan demokratiseringsprocesser för upp
konflikter till ytan, som, om de inte behandlas varsamt, kan övergå i våld.
Demokratisering är också viktig på längre sikt eftersom demokratiska
stater tenderar att söka säkerhet i samarbete och bidrar därigenom till
internationell säkerhet och stabilitet.
37
Det kan dock ta tid att stärka viljan och benägenheten hos människor Skr. 1997/98:76
att slita tvister genom fredliga medel. Delvis handlar det om attityder om
hur människor förhåller sig till våld. Respekten för rättsstaten,
parlamentets sätt att arbeta och umgängesformerna mellan regering och
opposition hör också hit, liksom en oväldig förvaltning. På marknaden
har parterna sitt ansvar för att sköta intressemotsättningarna enligt
överenskomna spelregler. I skolan kan arbetsformerna likaså ge modeller
för hur det går att ta itu med motsättningar och spänningar. Den svenska
lagstiftningen mot bamaga är ett exempel på en institutionell åtgärd för
att lösa konflikter utan våld också i hemmet. Lagen demonstrerar hur
lagstiftning på sikt kan påverka attityder.
I strävandena att bilägga väpnade konflikter har under senare år ibland
val förekommit som ett element i de fredsöverenskommelser som syftar
till att leda till en fredlig, demokratisk samhällsutveckling. Val markerar
att en väpnad konflikt har nått sin slutpunkt och kan samtidigt, under
förutsättning att valet är väl förberett och organiserat, vara ett viktigt
avstamp i strävandena att driva samhällsutvecklingen vidare i
demokratisk riktning. Att snabbt genomföra ett val för att bilägga en
väpnad konflikt är dock inget självändamål. Valet måste uppfattas som
en del i en mer omfattande politisk process som syftar till att befästa en
fredsöverenskommelse och garantera framtida fredliga lösningar av
konflikter. För att ett val skall kunna bli ett verkningsfullt instrument i en
sådan process krävs att det civila samhället ges tillfälle att hämta sig och
organisera sig. Även ofullkomliga val kan bidra till uppbyggnaden av nya
demokratiska institutioner. Dock riskerar alltför tidigt genomförda och
illa förberedda val att inte få någon bestående effekt när det gäller att
säkra freden. De val som genomfördes i Angola och Kambodja, där
stridigheter bröt ut en förhållandevis kort tid efter genomförda val, är
exempel på det.
Klart är att militära insatser från det internationella samfundets sida
inte räcker för att bereda mark för framtida demokratisk utveckling i
samhällen som plågats av väpnade konflikter. Militära fredsbevarande
insatser måste kompletteras och samordnas med uthålligt och samlat stöd
till själva demokratiprocessen.
En viktig aspekt av demokrati som ett medel för att lösa konflikter
handlar om majoritetens förhållande till minoriteter. Det gäller att
förebygga ett majoritetens tyranni. En anledning till väpnat våld i många
samhällen är att grupper i landet ser sig utestängda från möjligheter till
en fredlig påverkan av beslut och politiska skeenden. Särskilt i språkligt,
religiöst och kulturellt heterogena samhällen är det viktigt att slå vakt om
det politiska utrymmet för minoriteter.
38
Skr. 1997/98:76
Uppsvinget för demokratin från mitten av 1980-talet och framåt ändrade
förutsättningarna för ett internationellt stöd. Alla de betydande aktörerna
på den internationella scenen för utvecklingssamarbete började anslå mer
resurser åt att främja en demokratisk samhällsutveckling. Till en början
präglades mycket av vad som gjordes av improvisation för att snabbt
möta de nya oförutsedda behoven. Det rörde sig mycket om observation
av val i länder som på nytt eller för första gången skulle genomföra
flerpartival.
Insatserna var kortsiktiga, ibland var framförhållningen bara några
månader. Observatörer flög in ett par veckor före ett val och reste hem
dagarna efter det att resultatet var klart. Tiden efter och till nästa val stod
de nya demokratierna så gott som utan stöd i den svåra uppgiften att
bygga demokrati. På det internationella planet fanns ingen mekanism för
att utveckla ett institutionellt minne. Som en konsekvens uppfanns hjulet
under stor möda om och om igen.
Många bilaterala givare ville i skedet efter det första fria valet ge stöd
till den fortsatta demokratiseringen, men eftersom frågorna var nya var
kunskapen och kompetensen svag. Utan någon riktig erfarenhet om hur
demokratisering går till föll det sig naturligt för givarna att utgå från
institutionerna i etablerade demokratier. Tendensen blev att exportera
”färdiga” institutioner, exempelvis en kopia av det egna parlamentet, utan
att diskutera anpassningar till den lokala situationen. Resultaten blev
därefter. Många givare har nu lärt sig av erfarenheterna och flera
utvecklar liksom Sverige sitt arbete så att det blir slagkraftigare och mer
kompetent.
De aktörer som i dag är verksamma internationellt för att främja
demokrati och mänskliga rättigheter är framför allt internationella
organisationer, multilaterala organ och regeringar som bedriver bistånd
på området. Det är relativt fa organisationer som har som huvuduppgift
att främja demokratisk utveckling, men det finns naturligtvis en hel
mängd organisationer som även om demokrati inte utgör deras huvud-
verksamhet, alltmer ägnar sig åt frågor relaterade till demokrati och
mänskliga rättigheter.
39
Skr. 1997/98:76
FN allmänt
Inom FN-systemets utvecklingssamarbete har frågorna om att främja
demokrati och mänskliga rättigheter rests relativt sent. Ett skäl är att en
rad stater motsatte sig en sådan verksamhet. Det har också varit svårt att
inom FN:s ram ge utvecklingsstöd åt demokratiska krafter i diktaturer.
Nu står emellertid frågorna om demokrati och mänskliga rättigheter högt
på FN:s utvecklingsagenda. Två processer inom FN-systemet har särskilt
bidragit till detta. Till att bölja med har de stora FN-konferensema stärkt
FN:s normativa roll på ett antal områden med mer eller mindre direkt
anknytning till demokrati och mänskliga rättigheter. Dessutom har den
inledda reformprocessen inom FN:s organisation skapat förutsättningar
för att demokrati och respekt för mänskliga rättigheter förankras
tvärsektoriellt i FN. Arbetet med att omorganisera och effektivisera FN:s
verksamheter har tagit små steg framåt under 1990-talet och
genombrottet kom egentligen förra året då generalsekreteraren
presenterade sitt omfattande reformpogram. Programmet föreskriver att
mänskliga rättigheter skall genomsyra hela organisationens arbete. Hur
detta skall åstadkommas i praktiken diskuteras för närvarande inom olika
delar av FN, framför allt hos högkommissarien för de mänskliga
rättigheterna och hennes kontor i Geneve.
Demokratifrågor behandlas på flera sätt och i ökad utsträckning av
FN:s generalförsamling och dess tredje utskott. Sambandet mellan
demokrati och mänskliga rättigheter betonas ofta. I generalförsamlingens
resolutioner om fredsprocesserna i Latinamerika har demokratifrågoma
givits en framträdande plats. Genom ett initiativ av ett antal nya
demokratier behandlar generalförsamlingen årligen frågan om hur nya
eller återupprättade demokratier skall kunna stödjas. Resolutioner antas
också om betydelsen av periodiska och rättvisa val.
Säkerhetsrådet har engagerat sig till stöd för demokrati- och
valprocesser i ett antal länder. Formerna har varierat från uttalanden till
beslut om valövervakning. FN-sekretariatet har också bidragit operativt
till genomförande av val genom FN-sekretariatets enhet för valbistånd.
Flera av de val som under 1990-talet ägt rum som inslag i freds- eller
övergångsprocesser har genomförts i FN:s regi.
FN:s arbete för de mänskliga rättigheterna behandlas utförligare i
skrivelsen om mänskliga rättigheter i utrikespolitiken (skr. 1997/98:89).
FN:s utvecklingsprogram — UNDP
Under senare år har demokratifrågoma blivit alltmer aktuella inom
UNDP, FN:s utvecklingsprogram. Detta har understrukits genom
UNDP:s roll som samordnare av FN:s bistånd på landnivå. I sin operativa
verksamhet har UNDP alltmer inriktat sig på att stödja utvecklingen av
gott styrelseskick. Programmen handlar framför allt om reformering av
40
lagstiftning, effektivitetshöjning inom den offentliga sektorn och Skr. 1997/98:76
utveckling av rättsväsendet. Några av ambitionerna är att främja god
förvaltning, rättsstatens framväxt, ökad öppenhet och ansvarstagande
samt decentralisering av förvaltningsansvar. Närmare en tredjedel av
UNDP:s resurser går i dag till dessa program.
Mänskliga rättigheter ägnades länge foga uppmärksamhet inom
UNDP. För närvarande pågår arbete inom organisationen for att använda
de mänskliga rättigheterna som en viktig utgångspunkt för verksamheten.
Det betonas att utveckling handlar om att människor får sina mänskliga
rättigheter förverkligade, fattigdom om att rättigheterna förnekas.
Individen placeras i centrum för all utveckling i UNDP:s övergripande
inriktning och program. Det gäller att möjliggöra för människor att leva
värdiga liv där deras ekonomiska, sociala, kulturella, medborgerliga och
politiska rättigheter respekteras. Med en tydlig koppling mellan
mänskliga rättigheter och fattigdomsbekämpning öppnar sig nya
perspektiv för utvecklingssamarbetet.
UNDP utvecklar nu också ett närmare samarbete med FN:s
högkommissarie för mänskliga rättigheter. Hennes kontor kommer att
bistå UNDP med expertis på rättighetsområdet och UNDP kommer i sin
tur att stödja högkommissarien, till exempel med program för tekniskt
samarbete på landnivå.
I några länder, framför allt i samband med fredsprocesserna i
Centralamerika, har UNDP spelat en viktig roll för att bidra till att bygga
upp demokratiska polisväsenden, fungerande rättsväsenden och
ombudsmannainstitutioner. UNDP har också börjat ta ökat ansvar för
koordinering av FN-organens strategi och agerande i länder som varit
drabbade av konflikter och där frågorna om politisk utveckling och
respekt för de mänskliga rättigheterna är särskilt angelägna.
FN:s barnfond - UNICEF
FN:s konvention om barnets rättigheter utgör numera en viktig
utgångspunkt för UNICEF:s verksamhet. Ett rättighetsperspektiv skall
genomsyra all verksamhet. Landprogrammen anpassas till denna
inriktning. Nyligen utgav UNICEF en handbok för genomförande av
barnkonventionen. UNICEFrs arbete med metoder för programmering
och uppföljning med barnkonventionen som bas kan bli en intressant
modell för motsvarande arbete inom andra organisationer.
UNICEF har under de senaste åren gett demokratifrågoma ökad
uppmärksamhet, framför allt kvinnors deltagande men också vad gäller
barns rätt att göra sin röst hörd. UNICEF ägnar också ökad
uppmärksamhet åt särskilt utsatta barn vars rättigheter ständigt utsätts för
grova kränkningar: barnarbete, sexuellt exploaterade barn, barn på
institutioner och barn med funktionshinder.
FN:s flyktingkommissarie — UNHCR
Även FN:s flyktingkommissarie uppmärksammar alltmer frågor som rör
demokratisering. UNHCR ställs inför problemet att flyktingar inte far
rösta i värdlandet eller kan rösta i hemlandet. En viktig uppgift för
41
kommissariatet är därför att ge återvändande flyktingar och Skr. 1997/98:76
intemflyktingar mölighet att delta i politiken.
FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter - UNHCHR
Tyngdpunkten i högkommissariens normativa arbete har förskjutits från
normutveckling till uppföljning av efterlevnaden av konventionerna om
de mänskliga rättigheterna. Parallellt pågår arbete med att utveckla
verksamheten för rådgivande bistånd. Ett intressant samarbete med
UNDP är under utveckling där kontoret kommer att bistå UNDP med
expertis på rättighetsområdet. Flera fältkontor har upprättats, bland annat
i Bosnien-Herzegovina, Kambodja, Rwanda och Colombia. Till deras
uppgifter hör rättighetsövervakning och tekniskt samarbete, exempelvis i
form av rådgivning för utveckling av fungerande och oberoende
rättsväsenden. Högkommissarien har särskilda fonder för bland annat
tekniskt samarbete, stöd till tortyroffer och urbefolkningsårtiondet.
Sverige hör till de största bidragsgivarna till denna biståndsverksamhet
liksom till fältkontoren. Högkommissariens knappa resurser och korta
erfarenhet av verksamhet i fält bidrar till att det varit svårt att fa till stånd
en slagkraftig och effektiv verksamhet.
Stadgarna för de internationella finansieringsinstitutionerna, det vill säga
främst Internationella valutafonden (IMF), Världsbanken och de
regionala utvecklingsbankerna, tillåter inte inblandning i låntagar-
ländemas politiska angelägenheter. Om politisk händelseutveckling har
ekonomiska konsekvenser, och sambandet är tydligt, är det förenligt med
mandatet att ta hänsyn härtill. En omfattande diskussion har under senare
år förts, framförallt inom IMF och Världsbanken, om hur man skall
förhålla sig i länder där bristande öppenhet och korruption hindrar
ekonomisk utveckling.
Gränsen mellan ekonomi och politik är svår att dra. Det komplexa
sambandet mellan statens roll, ekonomisk utveckling och fattigdoms-
bekämpning å ena sidan och de internationella finansierings-
institutionernas mandat å den andra har lett till vissa preciseringar. De tar
inte ställning för eller emot politiska system. Att betydelsen av fria val
understryks i Världsbankens World Development Report 1997 har att
göra med den viktiga roll medborgarnas möjlighet till kontroll av staten
anses ha ur effektivitetssynpunkt.
Samtidigt genomför Världsbanken för närvarande de mest genom-
gripande reformerna sedan dess tillblivelse. Omorienteringen är till stor
del orsakad av omvärldsförändringar som demokratisering och mer
aktiva civila samhällen. Det övergripande målet för verksamheten,
fattigdomsbekämpning, är nära förknippat med förverkligandet av
mänskliga fri- och rättigheter.
Redan Världsbankens riktlinjer för gott styrelseskick från 1991 lyfte
fram vissa nyckelområden - ansvar för det offentligas skötsel, insyn i
förvaltningen, stärkande av rättsstaten och dess institutioner - som
42
avgörande för hur framgångsrika bankens insatser kunde bli. Bankerna Skr. 1997/98:76
och Valutafonden har på senare tid dessutom ökat och formaliserat sitt
engagemang i länder i uppbyggnad efter konflikter där de kan bidra till
att bygga en statsförvaltning på ny grund som en förutsättning för fredlig
utveckling.
Folkligt deltagande har getts allt större betoning i utvecklings-
bankernas projekt. Erfarenheterna har gett anledning till en nyansering av
synen på det civila samhällets roll. Detta är av central betydelse för att nå
ut och en väg till ökad effektivitet, men det finns också problem och
behov av att utveckla samarbetet mellan bankerna och det civila
samhällets organisationer.
Ett sådant initiativ lanserades 1997. Kritiken mot bristen på förankring
av strukturanpassningsprogram är utgångspunkt för ett försök till
trepartssamarbete mellan Världsbanken, några låntagarregeringar och det
civila samhället i dessa länder. Syftet är att låta berörda grupper komma
till tals och ge sin syn på utformningen av reformerna. Problemen har
visat sig vara avsevärda, men det finns på båda sidor en medvetenhet om
att försöket kan komma att bli betydelsefullt för det framtida samarbetet.
En oberoende inspektionspanel i Världsbanken infördes 1993 till följd
av krav utifrån på ökad öppenhet och transparens. Panelen kompletterar
bankens normala procedurer när det gäller att hantera klagomål från
individer och grupper som anser sig ha blivit lidande till följd av projekt
finansierade av banken genom att banken brutit mot sina egna
bestämmelser om exempelvis folkförflyttning eller miljö. Panelen har
bidragit till bättre insyn och till att banken nu striktare följer sina egna
bestämmelser.
Den starka demokratiseringsvågen i Latinamerika har sannolikt varit
en bidragande orsak till att demokratifrågoma fatt en jämförelsevis stor
betydelse i den Interamerikanska utvecklingsbankens, IDB:s, verk-
samhet. Ett ökande antal lån kopplas numera till insatser för att
modernisera staten och stärka demokratin. Som exempel kan nämnas den
unika roll som IDB spelar i fredsprocessen i Centralamerika, genom stöd
till att stärka rättsstaten och bygga upp demokratiska institutioner. IDB
försöker också stödja människomas delaktighet i utvecklingsprocessen
genom att uppmana de låntagande regeringarna att kanalisera medlen via
enskilda organisationer och genom att söka nya modeller för offentligt-
privat partnerskap.
I den Asiatiska utvecklingsbanken talas inte lika öppet om att stödja
den demokratiska utvecklingen i regionen, vilket kan ses som en
återspegling av demokratins svaga ställning i många asiatiska länder.
Banken har dock antagit en policy för gott styrelseskick, vilken bland
annat tar upp vikten av deltagande, insyn i förvaltningen och att bekämpa
korruption. Därigenom har banken fått ett verktyg för att indirekt främja
framväxten av demokratiska samhällen i regionen. Ett ökande antal
uttalande från banken i samband med den senaste tidens finansiella oro i
regionen har också understrukit vikten av ett politiskt ledarskap med
folklig insyn och förankring.
Också i den Afrikanska utvecklingsbanken är demokratifrågoma
huvudsakligen förknippade med bankens arbete för gott styrelseskick.
43
Som villkor för utlåning på förmånliga villkor till de fattigare länderna i Skr. 1997/98:76
regionen, ställer banken krav på hur låntagarländemas förvaltning
fungerar. En policy är under utarbetande.
Den Europeiska utvecklingsbanken, EBRD, har som enda inter-
nationella finansieringsinstitution ett uttryckligt politiskt mandat och
skall enligt sin stadga verka i Central- och Östeuropeiska länder som har
infört demokrati.
Enligt Maastrichtfördraget är ett av de främsta målen för gemenskapens
gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik och för dess utvecklings-
samarbete att utveckla och befästa demokratin, principen om rättsstaten
och respekten för de mänskliga rättigheterna. Både inom den
gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och utvecklingssamarbetet
står frågor om demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna högt
på dagordningen.
Europaparlamentet uttalar sig ofta om brott mot de mänskliga
rättigheterna och lägger varje år fram en resolution om läget i världen.
EU:s ministerråd antog 1991 en resolution om mänskliga rättigheter
och demokrati i utvecklingsländerna, vilken rekommenderar en öppen
och konstruktiv dialog om dessa frågor med berörda regeringar. Målet är
att tydliggöra sambanden mellan utvecklingssamarbete, mänskliga
rättigheter, demokrati, rättsstat och gott styrelseskick för att öka
samarbetets genomslag och hållbarhet. Ett formellt regelverk för
gemenskapens agerande godkändes härom året av medlemsstaterna,
bland annat skall en klausul om mänskliga rättigheter inkluderas i alla
nya avtal med tredje land. De avtal som hittills tecknats, med undantag av
Lomé-konventionen, innehåller dock mycket generella beskrivningar av
fri- och rättigheter och hänvisning till de internationella mänskliga
rätti ghetsinstrumenten saknas.
EU följer noga utvecklingen i samarbetsländema och begär
regelbundet in rapporter om läget avseende de mänskliga rättigheterna.
Den har även ögonen på vissa "krishärdar". I samband med val har EU
varit särskilt aktivt, och i en del fall har man medverkat med
valobservatörer.
EU kan agera på olika plan vad gäller stöd för att främja demokrati och
mänskliga rättigheter. Dels finns särskilda budgetposter för främjande av
mänskliga rättigheter och demokrati, vilka är sammanförda till ett särskilt
kapitel "Europeiskt initiativ för demokrati och skydd av mänskliga
rättigheter". Dels kan insatser finansieras från andra anslag på
utvecklingssamarbetets område eller inom ramen för den gemensamma
utrikes- och säkerhetspolitiken.
För att skapa större enhetlighet och överskådlighet i EU:s agerande
föreslås en förordning om det "Europeiska initiativet för demokrati och
skydd av mänskliga rättigheter" som anger omfattning av och principer
för gemenskapens samlade verksamhet för främjande av respekt för
demokrati och mänskliga rättigheter.
44
I Lomé-konventionen, som reglerar EU:s samarbete med 71 länder i Skr. 1997/98:76
Afrika, Karibien och Stillahavsområdet, har en klausul om mänskliga
rättigheter förts in som betonar att parterna i första hand skall söka
lösningar genom dialog och att suspension skall ses som en sista utväg.
När det gäller förhandlingar om det framtida samarbetet mellan EU och
Lomé-ländema förbereds en ny konvention med en påtagligt förstärkt
politisk dimension, där respekt för de mänskliga rättigheterna, stärkande
av demokrati och rättsstaten är centrala.
I EU:s samarbete med Medelhavsländer, ingår främjandet av
mänskliga rättigheter och demokrati som en viktig del. Det pågår en
fortlöpande diskussion och informationsutbyte kring demokrati och
mänskliga rättigheter.
EU:s förestående utvidgning spelar en avgörande roll för
demokratiseringsprocessen i Central- och Östeuropa. Europeiska rådet
har uppställt kriterier för medlemskap som länderna i Central- och
Östeuropa måste uppfylla, som går ut på att de skall öka stabilitet och
garantera demokrati, rättssäkerhet, mänskliga rättigheter och skydd av
minoriteter.
Organisationen för ekonomiskt samarbete, OECD, bedriver sitt arbete i
ett stort antal kommittéer och arbetsgrupper varav "Development
Assistance Committée" (DAC) behandlar det internationella utvecklings-
samarbetet. DAC är ett av givarländemas främsta fora för
erfarenhetsutbyte och fastställande av riktlinjer på biståndsområdet.
Riktlinjer har tagits fram för folkligt deltagande och gott styrelseskick.
Det pågår en försöksverksamhet med givarsamordning på landnivå för
demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd.
Internationella institutet för demokrati och fria val, International IDEA
(International Institute for Democracy and Electoral Assistance), bildades
1995 som svar på behovet att ha ett internationellt organ med demokrati
som huvuduppgift. Initiativet som kom från Sverige, fick stark
uppbackning från andra länder, FN och experter på området. Medlemmar
i organisationen är 17 länder (Australien, Barbados, Belgien, Botswana,
Kanada, Chile, Costa Rica, Danmark, Finland, Indien, Namibia,
Nederländerna, Norge, Portugal, Sydafrika, Spanien och Sverige,
dessutom deltar Schweiz som observatör) och 4 internationella
organisationer (Internationella joumalistfederationen (IFS),
Internationella pressinstitutet (IPI), Parliamentarian for Global Action
(PGA) och Interamerikanska institutet för mänskliga rättigheter (IIDH)).
Institutet skiljer sig i sin struktur från både vanliga mellanstatliga
organisationer och enskilda organisationer. Genom sitt medlemskap av
både regeringar och organisationer är institutet ett barn av 1990-talet.
45
Alla medlemmarna har samma rösträtt och rättigheter, oavsett om de är
regeringar eller organisationer. Styrelsen består av framstående personer
från hela världen. Organisationen arbetar genom allianser och nätverk.
Den fasta staben är relativt liten men stöder sig på projektgrupper med
internationell expertis.
Institutets övergripande uppgift är att främja och stödja utvecklingen
av bärkraftiga demokratier och förbättra genomförandet av fria val. Det
utvecklar regler och riktlinjer som skall kunna tjäna som internationella
normer på ett område som hittills saknat internationellt accepterade
instrument. Andra verksamheter är forskning, studier och publikationer
av olika slag och utvecklandet av utbyte och nätverk mellan olika aktörer
på demokratiområdet, till exempel mellan valmyndigheter.
Institutet stöttar också demokratiska strävanden i enskilda länder. En
mycket intressant uppgift som IDEA håller på att utveckla är att i länder,
tillsammans med de för demokratin viktiga aktörerna, göra en analys av
demokratisituationen och föreslå konkreta åtgärder för att utveckla
demokratin. Denna typ av analyser och strategier kan vara mycket
värdefulla för Sverige då vi skall utveckla vårt samarbete med dessa
länder.
Som värdland för institutet har Sverige fördelen att ha tillgång till ett
centrum för demokrati mitt i Stockholm. Genom International IDEA och
dess många nätverk har Sverige en snabb tillgång till den ledande
expertisen på frågor som rör demokrati.
Skr. 1997/98:76
Två organisationer i Europa har gjort avgörande insatser för att utveckla
och konsolidera mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens
principer. Europarådet har under snart 50 år byggt upp ett system av
rättsligt bindande konventioner som bland annat garanterar individens
rättigheter med utgångspunkt från demokratiska värderingar och ställt
krav på att nya medlemsländer fullt ut skall ansluta sig till dessa.
Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa, OS SE, arbetar med
motsvarande frågor ur ett politiskt säkerhetsperspektiv. Båda
organisationerna arbetar aktivt med olika former av stöd till de nya
demokratierna i Europa.
Situationen i Europa pekar på vikten för demokratisering av att det
finns starka regionala strukturer som kan driva på. Erfarenheterna från
Europa och europeiska kriterier har ingen given legitimitet utanför
kontinenten men kan ha betydelse som exempel och modell. Lärdomarna
och kunskapsbankerna i Europa skulle kunna utnyttjas mer
internationellt.
På den amerikanska kontinenten har den amerikanska samarbets-
organisationen OAS börjat spela en viktig roll vad gäller bland annat
valobservation. Inom OAS ram finns också den interamerikanska
konventionen om de mänskliga rättigheterna och dess kommission och
domstol i Costa Rica.
46
I Afrika har ett regionalt system för mänskliga rättigheter vuxit fram Skr. 1997/98:76
inom ramen för den Afrikanska enhetsorganisationen, OAU, med en
afrikansk stadga för mänskliga rättigheter. Kopplat till denna finns en
Kommission som i december 1997 beslutade att skapa en afrikansk
domstol för mänskliga rättigheter.
Samväldet är en sammanslutning av stater, i alla världsdelar, som
tidigare var brittiska områden. Högkvarteret ligger i London. Samväldet
skickar observatörer till val och verkar för att höja professionalismen och
integriteten hos valmyndigheterna i medlemsstaterna. Vid skilda tillfällen
har Samväldet sökt påverka odemokratiska regeringar genom emissarier
på hög nivå, så exempelvis till den tidigare apartheidregimen i Sydafrika.
Samväldet har ett nätverk av prominenta personer att anlita för sådana
uppdrag. Inom den engelsktalande världen är organisationen en själv-
skriven aktör i fråga om aktioner för demokrati.
Utanför kretsen av mellanstatliga organ finns det en grupp
internationella organisationer som på skilda sätt är väsentliga aktörer på
demokratiområdet. Ett internationellt civilt samhälle är på väg att växa
fram. På det internationella planet har det utvecklats nätverk,
paraplyorganisationer och andra former av samordning mellan lika-
sinnade nationella organisationer. Politiska partier av olika fårg har sina
internationella sammanslutningar, som Socialistintemationalen, Liberala
intemationalen och Demokratiska unionen, som bland annat stimulerar
utbyte mellan vänpartier.
De fackliga organisationerna har också fackinternationaler som
bedriver internationell opinionsbildning för de fackliga rättigheterna,
stödjer facklig organisering och främjar samarbete mellan facken. De ger
också - liksom arbetsgivarorganisationerna - viktiga bidrag till arbetet
inom Internationella arbetsorganisationen, ILO.
Interparlamentariska Unionen, IPU, sammanslutningen av de flesta av
världens parlament, samlar statistik och arbetar med frågor som är
värdefulla för alla som sysslar med stöd till demokrati. IPU har
exempelvis under flera år byggt upp en bas av information och antagit ett
handlingsprogram rörande representation av kvinnor i parlament.
Unionen har också gett ut arbeten rörande genomförandet av fria val.
IPU, liksom parlamentarikerorganisationer som PGA (Parlamentarians
for Global Action) och AWEPA (Association of West European
Parlamentarians for Africa) inriktar alltmer av sin verksamhet på att
stödja utvecklingen av demokratiska parlament.
De internationella kyrkliga sammanslutningarna Kyrkornas Världsråd,
Lutherska Världsförbundet och Caritas har under flera decennier spelat
en viktig roll i all främja demokrati och mänskliga rättigheter över hela
världen. Organisationerna arbetar framför allt med utbildning och
organisering av lokala grupper kring mänskliga rättigheter och
demokrati.
47
Enskilda organisationer inom det internationella utvecklingssamarbetet Skr. 1997/98:76
och humanitära organisationer verkar i många fall för mänskliga
rättigheter. Många betonar särskilt en utveckling som inkluderar lokala
samhällena och den enskildes direkta deltagande i utvecklingsarbetet
samtidigt som frågor som gott styrelseskick, demokratisering och
mänskliga rättigheter alltmer integreras i deras verksamhet.
Internationellt bedriver Oxfam-organisationema en verksamhet som
särskilt prioriterar ekonomiska och sociala rättigheter. Rädda Barnen-
rörelsen verkar för barnets rättigheter. Därutöver finns enskilda
organisationer som i huvudsak bidrar genom rapportering och
opinionsbildning. Till den gruppen hör Amnesty International, Anti-
Slavery Society och Human Rights Watch. Internationella jurist-
kommissionen arbetar framför allt med att främja utvecklingen av
rättsstaten. En viktig paraplyorganisation som på olika sätt stödjer
nationella och lokala organisationer från företrädesvis syd och öst att
agera inför de olika övervakningsorganen i Geneve är International
Service for Human Rights.
Biståndsmyndighetema kanadensiska Cida, danska Danida och norska
Norad, har alla antagit riktlinjer för att främja demokrati och mänskliga
rättigheter som slår fast att stöd till demokratisk utveckling utgör en
viktig del av utvecklingssamarbetet. Avsikten är att på alla nivåer, både
bilateralt och multilateralt, söka främja mänskliga rättigheter och den
demokratiska processen. Alla betonar betydelsen av gott styrelseskick,
demokratisering och mänskliga rättigheter för att få till stånd en hållbar
utveckling.
Det finns enighet hos dessa givare om vad som utgör grundpelarna för
demokrati. Stöd till valprocesser och demokratiska institutioner inom
staten ingår i de flesta givares prioriteringar. Alla givarna anser att media
är en viktig aktör i demokratisering och stöder den på olika sätt. Stöd till
ökat kvinnligt deltagande i demokratiska beslutsprocesser och ökad
respekt för och skydd av kvinnors mänskliga rättigheter är också
prioriterat.
Även om mänskliga rättigheter generellt betraktas som universella,
anser alla givarna att man i praktiken måste använda sig av kontextuella
analyser och strategier. Som exempel kan nämnas att den amerikanska
biståndsmyndigheten, USAID, har tagit fram demokrati-kriterier som
fungerar som en checklista, men biståndsprogram utvecklas sedan med
hänsyn till varje lands specifika situation. Konsultation av lokal expertis,
fältrepresentation liksom nära samarbete mellan givarmyndighet,
utrikesdepartement och ambassader rekommenderas. Vikten av att bygga
upp en lokal demokratisk kapacitet betonas och givarna anser att man bör
undvika att ta in experter utifrån.
Det finns en strävan hos givarna att bredda den politiska dialogen kring
demokratifrågor. De är generellt övertygade om att internationellt
samarbete inom demokrati och mänskliga rättigheter bör bestå av
48
positiva insatser snarare än "villkorande" krav, som bara bör tillgripas i
allvarliga situationer, men de pekar samtidigt på behovet av att använda
policydialogen som medel för påtryckning. I länder där den demokratiska
processen stannat av eller motverkas av den sittande regimen, har givarna
alltmer börjat koncentrera sina insatser till grupper inom det civila
samhället som kan bidra till en demokratisk utveckling. Tendensen under
1990-talet har varit ett ökat, relativt sett småskaligt stöd till
organisationer och institutioner inom det civila samhället som har lett till
en mängd små insatser och vissa interna kapacitetsproblem som givarna
nu söker lösa.
Cida, Dani da, Norad och US AID understryker alla vikten av
koordinering mellan givarna, såväl bilaterala som multilaterala givare.
Norad, som i första hand vill se ett nordiskt utbyte av information i frågor
kring demokrati och utvecklingssamarbete, anser att de nordiska länderna
vid varje möjligt tillfälle bör koordinera sina åtgärder. Norad avser även
hålla god kontakt med EU i dessa frågor. I praktiken återstår dock
mycket att göra för att fa till stånd en effektiv samordning.
Det finns en ökad medvetenhet hos givarna om biståndets potentiella
negativa påverkan i konfliktsituationer, där i praktiken allt bistånd får
politiska konsekvenser. Därför trycker i dag de flesta på att man först av
allt måste säkerställa att biståndet inte bidrar till eller förvärrar konflikter
eller kränkningar av mänskliga rättigheter.
Sveriges utvecklingssamarbete har från början haft en klar inriktning
på fattigdomsbekämpning. Målen för samarbetet har vuxit fram under
bred politisk enighet. I regeringens första stora biståndsproposition
1962:100 som riksdagen ställde sig bakom angavs att målet för
biståndspolitiken var att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Det gällde
att avskaffa svälten och massfattigdomen och skapa möjligheter till
drägliga levnadsvillkor. Det ansågs "vanskligt att ange sociala och
politiska mål för biståndsgivningen", men att man borde "så långt man
kan bedöma medverka till en samhällsutveckling i politiskt demokratisk
och socialt utjämnande riktning". Det viktiga var att ge
utvecklingsländerna, som nyligen förvärvat sitt politiska oberoende, en
social och ekonomisk grund att stå på som en förutsättning för en
demokratisk samhällsutveckling och verklig oavhängighet.
Efter den biståndspolitiska utredningen (SOU1977:13) bekräftade
riksdagen fattigdomsinriktningen (prop. 1977/78:135, bet. 1978/79:UU1,
rskr. 1978/79:9). Utvecklingssamarbetet skulle syfta till att "åstadkomma
en höjd levnadsnivå och rättvisare levnadsvillkor för fattiga människor,
Skr. 1997/98:76
49
4 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 76
for att deras grundläggande behov skall bli tillfredsställda och for att de Skr. 1997/98:76
skall bli engagerade i de politiska beslut som styr samhällsutvecklingen".
Målet uttyddes i följande delmål:
- resurstillväxt,
- ekonomisk och social utjämning,
- ekonomisk och politisk självständighet,
- demokratisk samhällsutveckling.
Ett femte biståndsmål
- framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön
antogs av riksdagen våren 1988 (prop. 1988/89:100, bet. 1988/89:UU19,
rskr. 1988/89:163).
Våren 1996 antogs så ett sjätte biståndsmål (prop. 1995/96:153, bet.
1994/95:UU15, rskr. 1994/95:242) om att främja
- jämställdhet mellan kvinnor och män.
Riksdagen slog vid behandlingen av propositionen om ett
jämställdhetsmål fast att den inte gjort någon inbördes rangordning
mellan de sex målen. De är viktiga i sig och bidrar till att uppnå det
övergripande målet - att höja de fattiga folkens levnadsnivå.
Målen för utvecklingssamarbetet med de central- och östeuropeiska
länderna har av riksdagen fastslagits till att främja en säkerhets-
gemenskap, att fördjupa demokratins kultur, att stödja en socialt hållbar
ekonomisk omvandling och att stödja en miljömässigt hållbar utveckling.
Riksdagen fastslog 1996 att hela samarbetet skall genomsyras av ett
jämställdhetsperspektiv. Målen skiljer sig således något från det reguljära
utvecklingssamarbetet, men medlen är ofta desamma och det som i denna
skrivelse sägs om utveckling av demokratiarbetet gäller i stor
utsträckning även för samarbetet med Central- och Östeuropa. Parallellt
med denna skrivelse förelägger regeringen en proposition till riksdagen
om samarbetet med Central- och Östeuropa åren 1999-2001 (prop.
1997/98:70).
I regeringens skrivelse till riksdagen "De fattigas rätt - vårt
gemensamma ansvar. Fattigdomsbekämpning i Sveriges utvecklings-
samarbete" (skr. 1996/97:169) diskuteras sambanden mellan demokrati,
tillväxt, social utveckling, jämställdhet och en hållbar utveckling, vilket
också utvecklats i kapitel 4. Demokratisk utveckling och respekt för
mänskliga rättigheter främjar den ekonomiska utvecklingen och
ekonomiska framsteg skapar bättre förutsättningar för demokratisering.
Det är bara en levande demokrati som i längden kan garantera mänskliga
rättigheter. Social rättvisa ger å sin sida förutsättningar för alla att delta
och demokratin att fördjupas. Utan jämställdhet mellan könen inklusive
kvinnors lika villkor i politiken blir demokratin halv. Kvinnors lika
rättigheter är i sig en fråga om demokrati och mänskliga rättigheter.
Slutligen, för att nå en hållbar utveckling och hushållning med
naturresurserna krävs att människor är informerade, engagerade och
delaktiga.
I kapitel 5 ovan framgår att FN:s generalsekreterare i sitt förslag till
reformprogram betonat att de mänskliga rättigheterna skall integreras i all
FN:s verksamhet och att FN:s utvecklingsorgan har börjat utveckla en
policy som utgår från att utveckling handlar om att förverkliga de
50
mänskliga rättigheterna. Sverige vill se sitt utvecklingssamarbete i Skr. 1997/98:76
samma ljus. Det övergripande biståndsmålet "att höja de fattiga folkens
levnadsnivå" överensstämmer väl till syfte och anda med mål och värden
nedlagda i FN:s instrument for de mänskliga rättigheterna, det vill säga
den Allmänna förklaringen från 1948, de två huvudkonventionema om
medborgerliga och politiska rättigheter respektive ekonomiska, sociala
och kulturella rättigheter samt konventionerna mot rasdiskriminering,
mot tortyr, mot diskriminering av kvinnor och konventionen om barnets
rättigheter.
Under 1960- och 1970-talen stod den nationella frigörelsen i fokus,
särskilt i Afrika. I det dominerande biståndet till programländerna fanns
demokrati med som mål, men fick mindre uppmärksamhet. Valet av
Sveriges programländer påverkades dock bland annat av hur man
respekterade de mänskliga rättigheterna i landet. Stödet åt befrielse-
kampen i de forna portugisiska kolonierna under 1970-talet och till
Namibia ledde naturligt nog till att vi fortsatte ge stöd efter
självständigheten. En annan faktor som påverkat landprogramsamarbetet
med icke-demokratiska regimer har varit strävan efter fattigdoms-
bekämpning och långsiktighet. Den svenska reaktionen på en negativ
politisk utveckling har ofta återspeglats i neddragningar av landramama.
Vid militärkupper mot demokratiskt valda regimer som i fallet Chile, tog
Sverige konsekvenserna och avvecklade landprogrammet.
Mot slutet av 1970-talet började Sverige lyfta fram makt- och
inflytandefrågor genom att betona vikten av folkligt deltagande, det vill
säga att människor som är berörda av en insats skall ha inflytande över
planering och medverka i genomförandet. Särskilt inom ramen för olika
landsbygdsutvecklingsprogram infördes mobiliserande och "medvetande-
görande" insatser, som innebar att fattiga människor tillsammans skulle
diskutera lokala maktförhållandena och organisera sig för att förbättra sin
situation. Vidare motiverades delvis det omfattande stödet till
basutbildning med dess betydelse för en demokratisk utveckling. Men de
här inslagen ledde inte direkt till överväganden angående den politiskt
strukturella utvecklingen eller skyddet för mänskliga rättigheter i
huvuddelen av utvecklingssamarbetet.
Vid sidan av samarbetet med programländerna inleddes under 1970-
talet ett snabbt växande stöd till demokrati- och rättighetsfrämjande
program, främst i form av stöd till kamp mot politiskt förtryck i
Latinamerika och södra Afrika. Detta s.k. humanitära bistånd gick till
olika motståndsorganisationer och kanaliserades främst genom svenska
enskilda organisationer. Sverige stödde under många decennier mot-
ståndet mot apartheid i Sydafrika, främst genom ANC. Förutom
rättshjälp, stöd till fängslades familjer och till uppehälle för flyktingar i
grannländerna omfattade det svenska stödet också dialog om demokratin
och dess villkor. Många av dem som senare har blivit förgrundsfigurer i
södra Afrika kunde studera hur den svenska demokratin fungerar i
51
praktiken. De har vittnat om vad detta betydde för dem i övergången från Skr. 1997/98:76
apartheid. Det nära och förtroendefulla samarbetet med de nordiska
länderna saknar motsvarighet. Det var från vår del av världen ledare från
södra Afrika hämtade inspiration och uppslag.
Under 1980-talet övergick det humanitära biståndet i Sydamerika till
att stödja de spirande demokratierna. I Centralamerika började Sverige
mot slutet av 1980-talet stödja de fredsinitiativ som togs i regionen,
framför allt inom FN:s ram. Interaktionen mellan politik och bistånd,
multilaterala och bilaterala instrument och inte minst samarbetet med
enskilda organisationer, innebar att Sverige på ett strategiskt och
slagkraftigt sätt kunde bidra till de pågående fredsprocesserna. I dag har
samarbetet övergått till att på olika sätt stödja konsolidering av
demokratin och försoning i samhällena efter decennier av våld och
väpnad konflikt. Få delar av det svenska biståndet har varit så
framgångsrika som detta stöd för fred och demokrati.
En annan omständighet som bidrog till ett ökat fokus på statens roll
och den nationella politiken var förskjutningen av det svenska biståndets
inriktning, från avgränsade konkreta projekt till reformer och
institutionsuppbyggnad. De djupa ekonomiska kriserna som ledde fram
till de av Världsbanken ledda och av Sverige stödda struktur-
anpassningsprogrammen förde också givarna in i en mycket mer
djupgående politisk dialog om övergripande frågor, där kopplingen
mellan strukturanpassningsprogram, betalningsbalansstöd och gott
styrelseskick blev tydlig. Inom landprogrammen gjordes under 1980-talet
mycket för att stärka den offentliga förvaltningen. Dagens demokrati-
bistånd kan därför sägas ha sin grund dels i det humanitära biståndet, dels
i förvaltningsbiståndet, dels i den fördjupade dialogen.
Under 1990 talet - efter kalla krigets slut och den demokratiseringsvåg
som följde — har nya möjligheter öppnats för att inom bland annat
programlandsamarbetet arbeta med demokrati- och rättighetsfrågor. Till
en början gav Sverige liksom många andra givare stor prioritet åt stöd av
val, inte minst valobservation. Genomförandet av ett i och för sig fritt
och rättvist val är dock inte tillräckligt för att skapa demokrati. Svenska
regeringen tillsatte på riksdagens initiativ en utredning som ledde fram
till bildandet av International IDEA. Parallellt med denna utveckling
bildade Amnesty, Diakonia, Rädda Barnen, Röda Korset, Lutherhjälpen
och Svenska Kyrkans Mission "Frivilligorganisationemas fond för
mänskliga rättigheter". Vid Lunds Universitet utvecklade Raoul
Wallenberg Institutet sin verksamhet. Båda dessa organisationer är i dag
viktiga samarbetspartner i det svenska utvecklingssamarbetet.
Behovet av att utveckla en sammanhållen policy för att genom
utvecklingssamarbete främja demokrati och respekt för mänskliga
rättigheter blev alltmer tydligt. Sida överlämnade på regeringens
uppdrag, våren 1997 ett förslag till "Policy för fred, demokrati och
mänskliga rättigheter". Förslaget utgör ett underlag för denna skrivelse.
Sidas skrivelse till regeringen har inom myndigheten utvecklats till ett
handlingsprogram. Som ett led i processen att utveckla demokrati-
frågoma bör Sidas handlingsprogram för fred, demokrati och mänskliga
rättigheter ses över utifrån denna skrivelse.
52
I samband med att Sida utvecklade sitt handlingsprogram för fred, Skr. 1997/98:76
demokrati och mänskliga rättigheter gjordes 1996 en inventering av alla
insatser finansierade från olika anslag som syftat till att främja demokrati
och mänskliga rättigheter i utvecklingsländer. Stödet omfattade verksam-
het i ett 70-tal länder och bestod framfor allt av små, kortsiktiga insatser
inriktade på att stödja det civila samhället. En mindre del har gått till
större insatser i samarbete med regeringar för att bygga upp demokratiska
institutioner och statlig förvaltning. Dessutom har stöd getts till olika FN-
organ, som Högkommissarien för mänskliga rättigheter, och olika
internationella organisationer och institut som arbetar med
demokratifrågor och mänskliga rättigheter.
Sida utvecklar, med stöd i handlingsprogrammet, demokratibiståndet,
framför allt genom att öka de stora, långsiktiga insatserna inom
landprogramsamarbetet. Arbetet syftar framför allt till att utveckla
institutioner och kapacitet inom såväl stat som det civila samhället samt
att främja samarbetet dem emellan. Förvaltningsstödet fokuseras mer än
tidigare på demokratifrågor. Demokratisering och mänskliga rättigheter
blir en alltmer integrerad del av landprogrammen. Ökad vikt läggs vid
demokratifrämjande inom alla sektorer, såsom demokratisering av
utbildningsväsendet och folkligt deltagande i hälso- och vattenprogram.
Stödet till internationella enskilda organisationer som arbetar med
demokrati eller mänskliga rättigheter har framför allt inriktats på
normbildningsfrågor på internationell nivå. Sida avser att utveckla ett
mer långsiktigt och proaktivt samarbete med några av dem.
En stor del av insatserna inom ramen för folkrörelseanslaget förmedlar
demokratiska värderingar. Flera svenska enskilda organisationer har väl
upparbetade program för att främja demokrati och mänskliga rättigheter
såväl i Sveriges programländer som i en vid krets utanför dessa. Nya
former för samarbete mellan Sida och några enskilda organisationer
håller för närvarande på att utvecklas, exempelvis med Diakonia i
Sydafrika och i Centralamerika.
Även om ingen demokratiseringsprocess är den andra lik och det är svårt
att ha erfarenheter för framtiden är det möjligt för en biståndsgivare att
göra vissa kategoriseringar och dra vissa slutsatser.
Det finns öppna demokratier där regeringen har en klar politisk vilja
och där det civila samhället kan verka fritt. I sådana situationer är
biståndets uppgift relativt enkel. Det handlar om att stödja positiva
processer genom att bidra med resurser och erfarenheter. Det bör ske
med lyhördhet, i enlighet med samarbetslandets prioriteringar och i
samordning med andra givare. Ett utvecklat partnerskap där även det
civila samhällets företrädare medverkar bör ha goda förutsättningar att
fungera. Det är framförallt från dessa processer vi finner erfarenheter att
sprida.
I länder med framväxande demokrati, där den politiska viljan finns
men där förmågan brister eller där de civila krafterna är svaga, behöver vi
53
vara mer aktiva och initiativtagande. Det är då angeläget att söka vidga Skr. 1997/98:76
utrymmet för det civila samhället, stimulera media och främja
förutsättningarna för ett aktivt politiskt engagemang. I denna strävan blir
dialogen med både regeringen och det civila samhället viktig. Det är
också viktigt att med direkta insatser och genom integration av
demokratiaspekter i andra biståndsinsatser bidra till uppbyggnad av
kapacitet och undanröja hinder som föråldrad lagstiftning och svaga
förvaltningsstrukturer.
I länder med låsta politiska system kring en mer eller mindre
rudimentär demokrati, där demokratiseringsprocessema avstannat eller
går bakåt kan det handla om interna låsningar, till exempel mellan
opposition och regering. Där är utomståendes roll inte alltid lätt. Ofta
saknas den politisk viljan i landets ledning. Den sedvanliga bistånds-
dialogen med regeringen är viktig men kan vara svår. Frågor om att hålla
tillbaka eller villkora biståndet kan aktualiseras. Eftersom biståndet
stödjer den sittande regeringen står vi inför dilemman och svåra
avvägningar. Det blir angeläget att underlätta för ett normaliserat
umgänge mellan regering och opposition och stödja de demokratiska
krafterna i det civila samhället. Ibland kan stöd via FN-organ göra i sig
känsliga insatser lättare att acceptera.
Även i länder med auktoritära styrformer är dialogen en viktig ingång
och ett viktigt tillfälle för påverkan, särskilt i de länder som söker sig mot
marknadsekonomi och en modernisering av förvaltningen om än inte mot
demokrati. Det kan här handla om att stödja lagstiftning och institutions-
uppbyggnad som kan bana väg för demokratisering längre fram. Att
stödja steg mot en pluralistisk och fri marknad kan också bidra till
demokrati. För att lyfta fram de mänskliga rättigheterna kan det vara
lättare att börja med att ta upp barnets rättigheter. Det kan ofta finnas skäl
att gå via de multilaterala organen.
I länder med utpräglat repressiva regimer blir det ofta fråga om att
stödja krafter som verkar för demokrati och respekt för de mänskliga
rättigheterna inom eller utom landet. Vid hanteringen av detta bistånd
måste man ta hänsyn till att risker för våld och förtryck är stor. Sverige
har bland annat genom sitt samarbete med ANC i Sydafrika erfarenhet av
detta.
Sverige har framhävt behovet av ett helhetsperspektiv på utveckling i
kampen mot fattigdomen. En sådan integrerad syn - som utvecklades i
skrivelsen "De fattigas rätt - vårt gemensamma ansvar" - innebär att alla
utvecklingens sidor måste uppmärksammas. Det finns skäl att nu särskilt
lyfta fram utvecklingen av politiska aspekter.
I den skrivelse om mänskliga rättigheter i utrikespolitiken (skr.
1997/98:89), som presenteras för riksdagen samtidigt med denna, slås
fast att mänskliga rättigheter är en mer genomgående dimension av
Sveriges utrikespolitiska arbete. För utvecklingssamarbetets del innebär
54
det att rättighetsperspektivet skall utgöra en av utgångspunkterna för Skr. 1997/98:76
samarbetet och användas både som mål och medel i såväl dialog som i
det konkreta biståndet. Det gäller då inte bara de medborgerliga och
politiska rättigheterna utan också de ekonomiska, sociala och kulturella.
Som tidigare påpekats har diskussionen om mänskliga rättigheter i den
internationella och svenska politiska debatten ofta inskränkt sig till kritik
av kränkningar av medborgerliga och politiska fri- och rättigheter och till
biståndets villkorande till ett visst beteende från ett lands regering. När
Sverige nu alltmer uppmärksammar hela spektrumet av mänskliga
rättigheter, också de ekonomiska och sociala, leder det till en mer
konstruktiv hållning i arbetet med att realisera de mänskliga
rättigheterna.
En naturlig konsekvens blir en ökad integration av utrikespolitikens
olika grenar. Demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd är till sin natur
politiskt. Därav följer att ett mycket nära samarbete mellan utrikespolitik
och biståndspolitik är en förutsättning för ett framgångsrikt och effektivt
demokratibistånd, samtidigt som en ökad samverkan öppnar nya
möjligheter till ömsesidig befruktning.
Mänskliga rättigheter har inom svensk utrikespolitik framför allt
behandlats utirån ett rättsligt perspektiv. En ökad samverkan mellan
utvecklingssamarbetet och det traditionella folkrättsliga arbetet bör nu
komma till stånd. Det öppnar nya möjligheter att kombinera diplomatin
med biståndet för att fa större slagkraft. Agerande i MR-kommissionen
kan till exempel kopplas till bilateralt agerande i utvecklingsländerna.
Möjligheter till konkret stöd kan öka motivationen hos parterna i en
dialog, stärka gemensamma intressen och bidra till att skapa förtroende
mellan Sverige och samarbetslandet. Bistånd kan sätta igång processer
och bidra till att pröva nya vägar och metoder. De konkreta
erfarenheterna ger också underlag för den politiska dialogen i
internationella fora.
Det är väsentligt att komma ihåg att utvecklingssamarbetet för
demokrati och mänskliga rättigheter är ett bistånd som i grunden handlar
om att påverka värderingar. Det kan vara svårt att se omedelbara och
konkreta resultat eftersom sambanden mellan insatser och resultat ofta är
komplexa och indirekta. Många faktorer kan spela in och äventyra
resultaten. Men även om det finns risk för misslyckanden och bakslag är
det nödvändigt att stödja de krafter som främjar demokrati och mänskliga
rättigheter - kanske allra mest i utsatta lägen.
Det internationella samfundet har i FN:s mänskliga rättigheter ett så gott
som heltäckande kodifierat och rättsligt bindande normsystem att luta sig
55
mot. I tider av ekonomisk, politisk och social integration ökar behovet av Skr. 1997/98:76
gemensamma normer och gemensam etik. Här finns ett normsystem som
väl stämmer med Sveriges värderingar. Man behöver inte börja från
början. Det kan sen förklaras i olika uttolkningar. Det kan också
kompletteras med mer tematiska "uttolkningar" som deklarationer och
handlingsplaner från FN-konferenser.
FN:s Allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och
åtföljande sex konventioner är en del av folkrätten. För de sex
konventionerna finns granskningssystem som dock fungerar mer eller
mindre väl. Ländernas rapportering och granskningskommittémas
kommentarer ger tolkningsunderlag och bidrar till tillämpningspraxis.
Kommentarerna ger på så sätt alla aktörer ett gemensamt underlag för
dialog och uppföljning av utvecklingen.
Att använda mänskliga rättigheter i utvecklingssamarbetet innebär
bland annat att Sverige skall bidra till att mänskliga rättigheter verkligen
blir ett gemensamt och intemaliserat normsystem, ett normativt golv, för
det internationella utvecklingssamarbetet. Sverige bör stödja en sådan
policyutveckling hos FN:s utvecklingsorgan, i EU-biståndet liksom bland
enskilda organisationer.
Det handlar om att ta fasta på mänskliga rättigheter som gemensam
grund i samordningen med andra aktörer. Det fordrar å sin sida en
fortlöpande avstämning av uttolkningsmöjlighetema av de olika
konventionerna och vad de betyder i praktiken. När det gäller barn-
konventionen finns till exempel en handbok byggd på hittillsvarande
praxis som UNICEF tagit fram.
Sverige kan bygga på den moraliska och politiska legitimitet
mänskliga rättigheter ger. Rapportering och granskningskommittémas
kommentarer kommer därför att följas upp och när det är lämpligt
användas som politisk hävstång i utvecklingsdialogen. I det bilaterala
samarbetet kan Sverige följa upp dialogen med konkret bistånd. Sverige
bör också efterhand integrera mänskliga rättigheter i allt arbete där det är
relevant med början inom mer uppenbara områden, till exempel
primärskola och reproduktiv hälsa, där de kan användas både som norm
och uppföljningsinstrument.
En betydande del av det svenska biståndet är inriktat på ett tjugotal
programländer. Sverige håller på att utveckla nya samarbetsformer där
demokrati och mänskliga rättigheter kommer att ge vägledning och stöd.
Såväl pågående förändringsprocesser i många länder, framför allt i
Afrika, som förändringar i utvecklingssamarbetet ställer krav på nya
relationer och ett förändrat förhållningssätt från biståndsgivarnas sida
som kan sammanfattas i begreppet partnerskap. Partnerskapets idé är
förvisso inte ny men betecknar en ambition att utveckla relationerna
bortom biståndets givande och tagande, till att omfatta ett mer
mångfacetterat utbyte präglat av jämlikhet, ömsesidighet, tydlighet och
respekt. Partnerskapet är tänkt som ett kontrakt byggt på gemensam
56
värdegrund och gemensam målsättning for samarbetet, ansvarsfördelning Skr. 1997/98:76
och klara spelregler.
Demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna skall utgöra
själva essensen i en sådan värdegrund och fungera som en utgångspunkt
för partnerskapet. Det innebär att konventionen om de mänskliga
rättigheterna påverkar dels den gemensamma målsättningen att minska
fattigdomen, dels far bäring på analys, planering, uppföljning och
utvärdering av på sikt alla program där det är relevant. Vidare att själva
samarbetet bör ske i demokratisk anda och kännetecknas av öppenhet och
ömsesidigt ansvar, där alla parter lyssnar och tar hänsyn till varandra i
arbetet för den gemensamma målsättningen. I ett partnerskap ingår en
utvecklingspolitisk dialog som förutom regeringen bör involvera enskilda
organisationer och privata sektom i de båda samarbetsländema.
Partnerskapet ger också tillfälle att föra dialog om demokrati och
mänskliga rättigheter som sedan kan följas upp med olika stödinsatser.
Biståndet ger utmärkta möjligheter att stödja samarbetsregeringar som
steg för steg söker förverkliga olika rättigheter.
En ständigt återkommande fråga är om utvecklingssamarbetet skall
villkoras av ett lands politiska utveckling eller en regerings uppförande.
Skall Sverige ge bistånd till auktoritära regimer? Skall Sverige avbryta
sitt samarbete med en regim som gjort sig skyldig till flagranta
övergrepp?
Konditionalitet i utvecklingssamarbetet måste ses mot bakgrund av vår
avsikt att bidra till utveckling. Beslut om att inleda, fortsätta eller avbryta
samarbete måste i första hand fattas med hänsyn till förhållandena i det
enskilda landet och till hur vi som utomstående givare bäst kan främja en
positiv utveckling. Det förutsätter att vi kan göra en helhetsbedömning
och långsiktiga överväganden. Övergrepp kan till exempel bemötas med
såväl avbrott i samarbetet som med förstärkta insatser till skydd för de
mänskliga rättigheterna beroende på orsaker och möjligheter. Det är
bland annat för att Sverige skall kunna ha god kännedom om
förutsättningarna i varje land som vi koncentrerar vårt långsiktiga,
mellanstatliga samarbete till ett tjugotal programländer.
Frågan om konditionalitet får särskild aktualitet när den politiska
utvecklingen i ett samarbetsland förändras i negativ riktning. Då krävs en
omprövning som bör bygga på överväganden om landets utveckling på
kort och lång sikt och på möjligheterna för Sverige att påverka. I
praktiken har vi oftast ett begränsat inflytande. Vi bör därför medverka
till att givarsamfundet så långt möjligt agerar gemensamt.
Ett tillfälle att diskutera ett lands samlade utveckling är vid det årligen
återkommande s.k. konsultativa gruppmötet mellan ett utvecklingslands
regering och de viktigaste bilaterala och multilaterala givarna. Då tar man
upp utvecklingen på en rad centrala områden och fastställer behov av och
förutsättningar för bistånd. Även om den ekonomiska och sociala
politiken står i fokus blir det alltmer vanligt att den politiska utvecklingen
i de berörda länderna diskuteras.
Ett första steg då utvecklingen börjar gå i fel riktning i ett samarbets-
land är naturligtvis att föra en uppriktig dialog med landets regering som
bygger på den relation och det förtroende som Sverige utvecklat under
57
åren av samarbete. Skulle en indragning av biståndet aktualiseras blir det Skr. 1997/98:76
pågående samarbetets inriktning och utformning en viktig utgångspunkt
för de åtgärder som skall vidtas. Visst samarbete är lättare att avbryta,
annat svårare. Indragning av betalningsbalansstöd som är ett tydligt stöd
till en regerings politik är ofta det första som övervägs. Att avbryta ett
långsiktigt samarbete inom sociala sektorer kan fa långsiktiga negativa
konsekvenser för de kvinnor, män och barn som verksamheten riktar sig
till eller äventyra en pågående reformprocess inom en sektor. Även om så
blir fallet kan en långsiktig helhetsbedömning leda till att vi väljer att
skära ner på samarbetet.
Utvecklingssamarbetet erbjuder många möjligheter att främja
demokratiseringsprocesser och arbetet för mänskliga rättigheter, som bör
användas i strategiska kombinationer för att förstärka varandra.
Huvudkanalema för det demokrati- och rättighetsfrämjande biståndet
är det bilaterala respektive multilaterala utvecklingssamarbetet samt
bistånd via enskilda organisationer. Förutom att utveckla biståndet inom
var och en av dessa kanaler finns det potential för ökad strategisk
samverkan mellan olika kanaler och aktörer. Det multilaterala biståndet
genom mellanstatliga organ, mest inom FN-systemet, är i allmänhet den
effektivaste kanalen för att påverka den internationella policydebatten.
Det bilaterala samarbetet har fördelar när det gäller att påverka och bidra
till utvecklingen på nationell nivå särskilt i Sveriges samarbetsländer.
Enskilda organisationer har en klar komparativ fördel när det gäller att nå
ut med insatser och stödja nätverk på lokal nivå. Dessutom finns
möjligheter att ge stöd direkt till universitet och forskningsinstitutioner.
Att främja demokrati och mänskliga rättigheter är en så bred och
sammansatt uppgift att man för det mesta måste gripa sig an den på flera
plan samtidigt. Med strategiska kombinationer mellan insatser på
internationell, nationell och lokal nivå kan Sverige effektivisera sitt
bistånd. Erfarenheterna från det svenska agerandet i fredsprocesserna i
Centralamerika visar på vad som kan åstadkommas när utrikespolitiken
kombineras med biståndets olika medel och ett strategiskt användande av
både bilaterala och multilaterala kanaler tillsammans med ett utvecklat
samarbete med svenska enskilda organisationer.
Demokratins krav på maktdelning innebär att de olika aktörerna i en
demokratiseringsprocess var och en har sin roll och uppgift. Man bör
därför värna om att exempelvis medier och de politiska partierna kan
fungera självständigt och söka lämpliga vägar för stöd som inte kan
äventyra deras integritet och oberoende. Biståndet har utvecklat nya
samarbetsformer. Det är bakgrunden till att International IDEA skapats
som en ny typ av organisation och mötesplats för demokratins olika
aktörer. En annan ny samarbetsform är stöd via svenska partinära
organisationer till politiska partier i Central- och Östeuropa och i
utvecklingsländerna. Ett annat intressant exempel är det samarbete som
58
börjar ta form mellan den svenska riksdagen och andra parlament. Skr. 1997/98:76
Svenska Institutet som numera är en myndighet spelar en växande roll
genom sin kontaktskapande verksamhet och utbyten mellan Sverige och
olika länder på en rad olika samhällsområden som är relevanta för
demokrati och mänskliga rättigheter.
Bilateralt samarbete handlar till största delen om att genom avtal mellan
regeringar samarbeta för att stödja demokratiseringsprocesser.
De landstrategier som Sverige fastställer för programländer och andra
viktiga samarbetsländer skall analysera och dra slutsatser av den politiska
utvecklingen och ligga till grund för de program som Sverige sedan
utarbetar tillsammans med samarbetslandets regering. Demokrati- och
rättighetsfrämjande bistånd ställer stora krav på politisk vilja och
förankring hos mottagaren liksom anpassning till den politiska och
sociala verkligheten. Det är därför viktigt att vi är öppna och uppmärk-
samma och skapar en förtroendefull grund för samarbetet.
De demokrati- och rättighetsfrämjande insatserna skall falla inom en
övergripande och långsiktig strategisk ram. Inom denna ram skall
Sverige vara öppen och flexibel för hur demokratiprocessen utvecklas
och vilka möjligheter som finns att stödja genom utvecklingssamarbetet.
Vi skall ha beredskap att ta initiativ, reagera på nya situationer, samspela
med olika givare och vara uthålliga. Omfattningen och samman-
sättningen av insatser kommer med nödvändighet att variera mycket från
land till land. Här kan vi ställas inför konflikter mellan vad den politiska
utvecklingen kräver, vad den mottagande regeringen önskar och vår vilja
och möjlighet att bistå.
I det bilaterala regeringssamarbetet kan Sverige ha flera olika roller. Vi
kan enbart vara finansiär men också ha rollen som dialogpartner, mäklare
eller kunskapsutvecklare. I ett demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd
behöver Sverige spela över ett brett register. Sverige kan förutom pengar
erbjuda erfarenheter från politiskt liv och offentlig förvaltning i Sverige,
men också från annat utvecklingssamarbete och från internationell debatt
och forskning på området. Stöd till kunskapsutveckling och erfarenhets-
utbyte kan bredda kontaktytorna och bidra till att förmedla nya impulser
som kan förstärka och påskynda en demokratiseringsprocess. Sverige har
här ett ansvar för att det vi erbjuder har kvalitet och verkligen är relevant
för landet ifråga.
Utvecklingsländer har oftast många givare och kläms mellan olika krav
och prioriteringar. Det är därför viktigt att sträva efter samordning så att
det svenska samarbetet blir en naturlig del i en vidare samverkan med
andra givare. Sverige har en uppgift att, i dialogen med FN-systemet, de
internationella finansieringsinstitutionerna och i EU verka för att
förutsättningar skapas för samordning.
59
Skr. 1997/98:76
Mot bakgrund av den senaste tidens utveckling i det internationella
utvecklingssamarbetet kan man räkna med att multilateralt bistånd via
FN, EU och de internationella finansieringsinstitutionerna kommer att
spela en större roll för demokratisering och respekt för mänskliga
rättigheter i framtiden.
Det normativa och policyskapande arbetet vid FN-konferenser, i
generalförsamlingen, i FN:s ekonomiska och sociala råd, ECOSOC, och i
dess underlydande kommissioner har stort inflytande över den inter-
nationella policydebatten. Biståndet genom FN:s fonder och program
bekräftar det normativa arbetet genom att omsätta överenskomna normer
på olika verksamhetsområden i konkret handling.
Dialog och samarbete med UNDP, UNICEF och utvecklingsbankerna
blir ett allt viktigare inslag i programländer. Med en ökad koordinering
och integration på landnivå av de olika FN-organen, som ett led i FN:s
reformprogram, kan det skapas nya förutsättningar för ett mer samordnat
och effektivt bistånd. Samordningen bör också fylla en viktig funktion i
arbetet med att konkret föra in mänskliga rättigheter i FN-organens
operationella aktiviteter på landnivå. Sverige bör bevaka och driva att
arbetet går i den riktningen.
Sverige kommer att driva att demokrati- och rättighetsfrämjande
program finansieras med de aktuella FN-organens ordinarie budget-
medel. Vi räknar också med att i ökad utsträckning vända oss till de olika
multilaterala aktörerna som samarbetspartner i länder där vi saknar
närvaro och i de samarbetsländer där de har en samordnande roll.
Beträffande FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter är det
angeläget att kontoret blir effektivt i sitt normativa arbete och framför allt
i granskningen av efterlevnaden av de sex konventionerna. Denna
verksamhet finansieras från FN:s ordinarie budget. Därutöver behöver
högkommissariens operativa verksamhet utvecklas och stödjas, främst i
länder där det pågår grava rättighetskränkningar. Sverige välkomnar och
stödjer också högkommissariens samarbete med UNDP. Vi avser att göra
en översyn av vårt stöd till högkommissariens verksamhet.
När det gäller UNICEF bör Sverige vara särskilt pådrivande i fondens
arbete med att operationalisera barnkonventionen, att länka upp-
följningen av kvinno- och barnkonventionen samt att utveckla barns och
ungas delaktighet och inflytande. Sverige bör också stödja UNHCR:s
arbete för att bevaka flyktingars rättigheter och möjligheter att påverka
beslut som rör deras situation.
EU spelar en allt viktigare roll inom det internationella utvecklings-
samarbetet, inte minst genom de stora resurser som hanteras av EU-
kommissionen. Den förordning som just nu arbetas fram inom EU:s ram
"det Europeiska initiativet för demokrati och skydd av mänskliga
rättigheter" kommer förhoppningsvis att innebära att demokrati- och
rättighetsfrågoma far större tyngd inom EU:s bistånd. I det framtida
Lomé-samarbetet förväntas de politiska frågorna i vid bemärkelse att fa
en framträdande roll. Sverige kommer att verka för att fa till stånd en
bättre koppling mellan EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik
60
(GUSP) och kommissionens bistånd. EU:s demokratistöd behöver också Skr. 1997/98:76
bli mer processinriktat, lyhört och professionellt. Slutligen måste
kommissionen samordna sig bättre med övriga givare i falt, framför allt
med medlemsländerna och FN-systemet.
De internationella finansieringsinstitutionerna har i ökad utsträckning
börjat ta hänsyn till politiska faktorer. I och med att strukturanpassnings-
programmen går in i en ny fas, med mer tonvikt på institutionella
reformer, blir frågan om gott styrelseskick alltmer central. Institutionerna
bör fortsätta förankra sin verksamhet genom utökad dialog med
regeringen och det civila samhället i låntagarländema. Sverige bör stödja
dessa processer och inom institutionerna arbeta för öppenhet och
lyhördhet.
Enskilda organisationers verksamhet spelar en viktig roll när det gäller
att främja demokrati och mänskliga rättigheter. Genom sitt samarbete
med partner- och systerorganisationer i utvecklingsländer kan de
effektivt bidra till att stödja de demokratiska krafterna i civila samhället,
bidra till framväxten av lokala och nationella organisationer och stärka en
demokratisk kultur.
Ramorganisationema, de större svenska enskilda organisationer som
får rambidrag från Sida, samarbetar alla med lokala organisationer. I
ökad utsträckning kompletterar dessa organisationer sitt stöd till
genomförande av samarbetsorganisationemas verksamhet med stöd till
uppbyggnaden av själva organisationerna, liksom utbyte och samverkan
mellan dem. En strävan är att stärka organisationerna så att de kan föra
en utvecklad policydialog med beslutsfattare i landet. I många fall bidrar
man också till att utveckla länkar mellan lokal och internationell nivå, så
att de nationella erfarenheterna bygger under dialogen på den
internationella arenan. Ett exempel är när lokala organisationer
medverkar i uppföljning av en konvention såsom tortyrkonventionen
eller barnkonventionen.
Såväl ramorganisationema som flera mindre organisationer som
specialiserat sig på demokrati- och rättighetssamarbete bedriver i dag ett
professionellt arbete och har vida kontaktnät på alla nivåer. De har i
många fall bättre förutsättningar än UD och Sida att direkt bidra till civila
samhällets framväxt. Sveriges regering har dock en uppgift i att bidra till
att samarbetslandets regering skapar en stödjande miljö för
organisationslivet. Det borde finnas goda förutsättningar att vidare-
utveckla olika samverkansformer mellan UD/Sida och svenska enskilda
organisationer, ibland inom partnerskapets ram.
Bistånd genom enskilda organisationer har särskilda förutsättningar att
uppmärksamma och stödja utsatta och marginaliserade gruppers
rättigheter. Flera svenska organisationer har specialiserat sig på bland
annat fackliga frågor och att tillvarata till exempel barns och
ursprungsbefolkningars rättigheter. Organisationer för kvinnors
61
rättigheter är särskilt betydelsefulla för demokratiseringen och förtjänar Skr. 1997/98:76
speciell uppmärksamhet.
I länder med repressiva regimer med en negativ inställning till enskilda
organisationer kan svenska och andra utländska organisationer vara ett
skydd för sina lokala samarbetsorganisationer och därigenom utgöra ett
viktigt moraliskt stöd.
Verktygen för demokratirelaterade insatser består i huvudsak av
utvecklingspolitisk dialog, särskilda demokrati-insatser och integration
av demokratifrågoma i övrigt bistånd.
Dialogen med samarbetsländema har potential att utvecklas till ett mer
strategiskt och effektivt instrument för demokrati och mänskliga
rättigheter under förutsättning att den samspelar med dialog i andra fora
och kombineras med konkreta insatser.
Dialogen handlar både om övergripande, nationella frågor och om
specifika aspekter av samarbetet, ibland förs diskussioner med formellt
utsedda delegationer eller som en del av genomföranden av ett
biståndsprogram, ibland handlar det om informella samtal inom ramen
för ambassadarbete.
I samband med undertecknande av samarbetsavtal förs diskussioner
med formellt utsedda regeringsdelegationer enligt en på förhand
fastställd dagordning. Detta är tillfällen som bör tas tillvara för
diskussion om demokrati- och rättighetsfrågor. En praktisk fråga här är
dock hur mottagarlandet är representerat. Ofta förs de reguljära
förhandlingarna med finans- eller planministeriet som kanske inte är rätta
partnern när det gäller diskussioner om demokratiseringsprocessen i
landet.
Dialog ställer krav på att Sverige har en tydlig grundhållning och att i
varje enskilt land finns konsekvens och sammanhang i budskapen,
baserad på en fördjupad analys och förankrade slutsatser. Här är
landstrategiema ett viktigt instrument. Svårigheterna i praktiken skall
dock inte underskattas. Det ställs ökade krav på personalen att kunna föra
en policydialog med demokratiska förtecken, känna dess möjligheter och
begränsningar, inte minst dess politiska känslighet.
Slutligen kan den dialog Sverige för med andra aktörer och givare i
skilda fora bli mer systematisk och integreras bättre i Sveriges totala
program för att främja demokrati och mänskliga rättigheter.
Direktstödet till demokrati och mänskliga rättigheter är jämfört med
övrigt bistånd relativt begränsat såväl i finansiella som personalmässiga
62
termer. Det krävs en omfattande satsning på flera plan för att ge Skr. 1997/98:76
demokrati- och rättighetsfrågoma ordentligt genomslag.
Sveriges stöd kommer att bestå av en blandning av insatser, allt från
stöd till reformering av ett lands hela rättsväsende till genomförande av
ett seminarium. Avsikten är att stödja processer, institutionsuppbyggnad
och de goda krafter som verkar för demokratisering, såväl inom det
offentliga som i det civila samhället. Utvecklingssamarbetet består i dag
främst av många små insatser. Det finns därför ett behov av att utveckla
också större och längre insatser, inte minst för att stödja utvecklingen av
viktiga institutioner. Inom ett antal centrala sakområden bör Sverige
utveckla en allmän kompetens och en starkare resursbas.
Sverige bör vidare utveckla några särskilda profilteman där vi har
särskilda förutsättningar. Kring dessa tematiska frågor bör framför allt
Sida systematiskt dokumentera erfarenheter och bygga upp en
överblickande och metodologisk kompetens som kan bidra till debatt och
policyutveckling. Ett sådant spetskunnande bör komma hela
utrikespolitiken tillgodo. Tänkbara teman är ombudsmannainstitutioner,
uppbyggnad av demokratiska enskilda organisationer, offentlighet och
insyn, demokratisering av rättsväsendets institutioner, kvinnliga politiker
samt lokal närdemokrati. Sverige bör också kunna ställa sin expertis på
dessa teman till andra aktörers förfogande, framför allt till EU och FN.
Alla givare utvecklar nu riktlinjer och program för att främja
demokratisering och respekt för mänskliga rättigheter. Det betyder att det
finns andra aktörer att lära av, ta hänsyn till och samspela med. Man kan
se ett växande behov av systematisk kunskapsuppbyggnad både
internationellt och i de olika länderna. Regionalt samarbete och regionala
kunskapscentra är också av vikt.
För att demokratimålet skall fa ordentligt genomslag är det viktigt att så
stor del som möjligt av biståndet främjar demokrati och mänskliga
rättigheter.
Vill man föra en konsekvent politik för mänskliga rättigheter bör
utvecklingssamarbetet så långt som möjligt förklaras i rättighetstermer
och härledas från de mänskliga rättigheterna. Detta förhållningssätt har
flera implikationer. Om man tar exempelvis barns rätt till primärskole-
utbildning måste man utgå från vad en meningsfull utbildning är för
flickan på den tanzaniska landsbygden eller för pojken på gatan i
Managua. Det bestämmer innehåll i utbildning och skolsituation genom
att rätten till utbildning också påverkas av många andra rättigheter,
exempelvis varje barns rätt att bli hört, ha tillgång till hälsovård, slippa
bli slagen och mobbad. De mänskliga rättigheterna formar så villkoren
för en bamvänlig skola, villkor som kanske inte legat till grund för de
olika utbildningsprogram Sverige i dag stödjer. Mänskliga rättighets-
konventionema fungerar också som dagordning för utveckling och som
uppföljningsinstrument. Här kan rapporteringen till FN:s
63
granskningskommittéer bidra till att peka på problem och behov och Skr. 1997/98:76
också användas som underlag för en diskussion med ansvarig myndighet
och för prioriteringar. Att på detta sätt föra in de mänskliga rättigheterna
i biståndsarbetet är för oss relativt oprövat och kommer ta tid.
För att bidra till en demokratisk kultur bör alla som är berörda av en
insats ges möjlighet att påverka viktiga beslut, delta i planering och
uppföljning och när det är relevant medverka i genomförande eller
underhåll. I all utvärdering bör de människor som varit intressenter i
insatsen höras. Folkligt deltagande behöver fastslås som begrepp och
utvecklas som arbetsmedod i biståndet. Trots att kvinnors och mäns
deltagande blivit ett honnörsbegrepp i utvecklingspolitiken saknas
fortfarande en mer systematisk kunskap om möjlig innebörd i praktiken.
Det är viktigt att tränga bakom de luftiga begreppen och vara tydlig med
vad man menar. För det behöver man tänka igenom sina egna
föreställningar kring deltagandets innehåll men lika viktigt är att förstå
samarbetspartnems uppfattningar och kulturella föreställningar. Här bör
man ta stöd av det partnerskap Sverige ingått med landet.
Biståndet spelar en särskilt viktig roll då ett land befinner sig i ett
övergångsskede. I dessa situationer är det därför extra viktigt att alla
biståndsinsatser relateras till den positiva, men ofta svåra processen från
diktatur till demokrati, från krig till fred.
I all analys, planering och uppföljning bör insatsernas effekter på
demokratisering och mänskliga rättigheter belysas. Sådana bedömningar
kan vara svåra och bör i första hand göras av samarbetslandet. Här utgör
återigen partnerskapet en tvingande och vägledande ram. Konsekvens-
analyser har också ett mer generellt värde, utöver det för själva insatsen,
genom att de bidrar till att kasta ljus över demokratins samband.
Nedan följer en genomgång av erfarenheter och bistånd på de centrala
sakområdena för det svenska demokrati- och rättighetsbiståndet.
Demokratibiståndet i början av 1990-talet inriktades framför allt på stöd
till val. Många länder genomförde under denna tid sina första flerpartival.
Valdagen stod i centrum och valobservation genomfördes i många
organisationers regi. Även om demokratibiståndet under senare tid
utvecklats till att inkludera också andra för demokratin viktiga områden
kommer val också fortsättningsvis att vara ett viktigt område för
utvecklingssamarbetet. Det gäller såväl stöd till genomförande av val och
utveckling av valinstitutioner som valobservation.
Vad gäller valobservation har den roll som FN hade i början på 1990-
talet alltmer tagits över av regionala organisationer som OSSE och OAS.
Även EU börjar bli en aktör på området. Sverige har ett gott anseende
genom att vi på ett tidigt stadium försökt vara professionella snarare än
64
politiska i vårt valobservatörsdeltagande. Många svenskar deltar i dag på Skr. 1997/98:76
viktiga positioner. En intressant utveckling som bör ges mer
uppmärksamhet är framväxten av olika typer av nationell valobservation
— ofta i samarbete med den internationella observationen.
I de flesta av Sveriges programländer har vi lämnat stöd till
genomförande av val i form av rådgivning vid framtagande av val-
lagstiftning, utveckling av tekniska lösningar och registrering av väljare.
Fortsättningsvis kommer Sverige att på olika sätt, framfor allt i
programländerna, försöka bidra till att länderna utvecklar sin egen
kapacitet och organisation för att genomföra korrekta val.
Valmyndigheter har hittills saknat ett institutionaliserat och
professionellt utbyte sinsemellan. Denna brist håller nu på att avhjälpas
av IDEA som tillsammans med sina medlemsländers valmyndigheter
utvecklar etiska regler för genomförande av val och valobservation
liksom en standard för olika led i valprocessen. Detta arbete liksom
IDEA:s arbete med att utveckla handböcker på området är mycket
lovvärt.
Att bygga upp politiska partier är en process. I övergångssituationer
spelar politiska motstånds- och demokratirörelser inte sällan en
nyckelroll även efter demokratins formella genombrott. Om demokratins
kultur skall fördjupas, utbildning i demokratifrågor spridas och gamla
icke-demokratiska strukturer brytas kan fortsatt politiskt stöd ha en
strategiskt viktig roll även i situationer då rörelserna formellt övergått till
verksamma partier.
Flera givarländer, också Sverige, har försökt finna lämpliga sätt att
genom bistånd stödja utvecklingen av politiska partier. Utgångspunkten
för vår del har varit att det för ett ändamålsenligt stöd krävs djup insikt i
den politiska övergångsproblematiken, nära kännedom om de politiska
aktörerna och stor flexibilitet och känslighet på givarsidan. En annan
utgångspunkt har varit att direkt statligt stöd inte är den lämpligaste
kanalen för denna verksamhet utan den bör på ett eller annat sätt knytas
till de svenska politiska partierna.
Efter utredningen "Demokratier kräva dessa partier" (Ds 1994:63)
valde Sverige för ett par år sedan att inleda en försöksverksamhet med att
låta s.k. partinära organisationer ge stöd till systerpartier i öst och syd. I
dag har samtliga svenska riksdagspartier en organisation som arbetar med
partistöd. Insatsernas tonvikt ligger på kunskapsutveckling, framför allt
genom rådgivning och internationellt utbyte. En översyn av
verksamheten gjordes under hösten 1997, vilken ledde till regeringens
beslut om att fortsätta att utveckla denna speciella form av
demokratistöd. Utöver att stärka partiorganisationen, förbättra interna
kommunikationskanaler och främja framväxten av en demokratisk
organisation med förankring på gräsrotsnivå, skall särskild prioritet
läggas vid kvinnors deltagande i politiken. När det gäller det sistnämnda
har Sverige positiva erfarenheter att dela med sig av. Denna form av
5 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 76
65
statligt finansierat stöd till politiska partier i andra länder är Skr. 1997/98:76
personalintensivt och ställer stora krav på de genomförande
organisationerna.
De flesta av utvecklingsländerna har unga och outvecklade parlament. De
har behov av att utveckla klara roller, ändamålsenliga arbetsformer och
fungerande organisationer. Stöd till parlament är ett relativt nytt område
för biståndsgivare och verksamheten har hittills främst inriktats på
erfarenhetsutbyte mellan parlamentariker.
Inte heller vad gäller stöd till parlament är det traditionella stat-till-stat
samarbetet den lämpligaste formen. Eftersom parlamentet är en aktör,
vars roll och mandat inte kan övertas av regeringen, finns det behov av
att finna alternativa samarbetsformer. Från svensk sida väljer vi därför
framför allt att som samarbetspartner ha dels den svenska riksdagen, dels
internationella parlaments- och parlamentarikerorganisationer. Vårt stöd
till sådana organisationer har bidragit till att de blivit mer utvecklings-
orienterade i sitt arbete. Sverige kommer fortsatt uppmuntra och stödja
dem i deras arbete.
Parlamentariker och tjänstemän från andra delar av världen har visat ett
stort intresse att ta del av den svenska riksdagens erfarenheter. Det har
lett till att riksdagen tillsammans med Sida nu utvecklar ett program av
mer långsiktig karaktär. Riksdagen deltar till exempel i genomförandet
av internationella kurser för parlamentariker och tjänstemän och ett
långsiktigt institutionssamarbete håller på att utvecklas, bland annat med
nationalförsamlingen i Vietnam. Detta är förhoppningsvis bara början på
samarbete med flera av de svenska samarbetsländema.
Inför den förestående EU-utvidgningen är riksdagen, tillsammans med
departement och myndigheter, engagerade i ett omfattande samarbete
med sina respektive motsvarigheter i Central- och Östeuropa.
Det mellanstatliga utvecklingssamarbetet på rättsområdet har hittills haft
relativt begränsad omfattning. Hittillsvarande erfarenheter växlar starkt,
men att samarbetet är svårt och ibland känsligt står klart. En förstärkning
av rättsväsendet kan innebära restriktioner för politikernas maktutövning.
När förvaltningen underkastas kontroll av oberoende organ minskas
utrymmet för godtyckligt beslutsfattande. Rättsstatliga reformer har
därför små utsikter att lyckas om den politiska viljan saknas.
Rättsväsendet i många länder är svårt nedgånget och lider brist på
legitimitet hos befolkningen. Det rättsliga reformarbetet bedrivs ibland i
otakt med det politiska eller ekonomiska och olika delar av rättssystemet
reformeras i fel ordning i avsaknad av helhetssyn. Givarnas samarbete
har inte sällan blivit en export av lösningar som passat illa eller på annat
sätt utformats utan tillräcklig hänsyn till den lokala rättskulturen. Det
finns därför i dag behov av att göra en systematisk analys av de
66
erfarenheter som vunnits hittills och som kan ligga till grund för Skr. 1997/98:76
utvecklingen av en framtida strategi för området. Vi kan dock redan nu
konstatera att de rättsvårdande myndigheterna inte bara behöver utveckla
sin tekniska kompetens och effektivitet, utan minst lika viktigt är oväld,
öppenhet och humanism - ett rättsväsende i demokratins tjänst. Sverige
skulle kunna komplettera andra biståndsgivares insatser genom att arbeta
med just sådana frågor. Stödet till de rättsvårdande institutionerna bör
också kombineras med stöd till organisationer som inriktar sig på eller
särskilt relaterar till rättsväsendet som advokatsamfund och vissa
rättighetsorganisationer.
Metodiken för utvecklingssamarbetet på rättsområdet behöver också
utvecklas. Kunskapsöverföring som fortfarande har stort utrymme kan
tonas ned till förmån för interaktiva arbetssätt som tar sin utgångspunkt i
mottagarlandets specifika problem. Erfarenheterna från förvaltnings-
biståndet är här särskilt relevant. En sådan metodutveckling kan minska
riskerna för utbudsorientering och okänslighet för den lokala
rättskulturen men även öka samarbetets effektivitet.
De svenska rättsvårdande institutionerna blir en allt viktigare aktör
inom utvecklingssamarbetet. Inte minst den svenska polisen, som satsat
stort på internationellt arbete, är en uppskattad samarbetspartner i flera
länder. Erfarenheterna av utbildningen av sydafrikanska och palestinska
poliser kan bli särskilt intressant. Många svenska poliser deltar till
exempel i FN:s fredsövervakande verksamhet. Andra rättsvårdande
myndigheter har hittills främst verkat i de baltiska staterna. Dessa
erfarenheter kan vara till nytta för samarbete också med utvecklings-
länderna.
Sverige bedriver ett omfattande förvaltningsbistånd som inriktas på att
stärka förutsättningarna för ökad öppenhet, ansvarighet, integritet och
effektivitet. Stöd har främst gått till den statliga budgetprocessen,
ekonomisk redovisning och revision samt till statistikproduktion,
förvaltningsreformer och effektivisering av skatteväsendet.
Den svenska erfarenheten och kunskapen efterfrågas i ökande
utsträckning. Vår resursbas är relativt välutvecklad och vi har kunnat
anpassa svenska system, baserade på demokratiska värderingar och
synsätt, till de aktuella förhållandena i samarbetslandet.
Betydande svårigheter följer med ambitionen att öka öppenhet,
kontroll, integritet och effektivitet. Därför krävs ett starkt ägarskap både
på politisk och administrativ nivå. Förvaltningsreformer är därför en
viktig förutsättning för institutions- och kapacitetsuppbyggnad i syfte att
stärka statens effektivitet och egenkontroll. Att reformera strukturer,
organisationer, system och metoder tar tid liksom att förändra attityder.
67
Sverige har inom ramen för förvaltningsbiståndet under ett antal år
lämnat stöd till uppbyggandet av lokal kapacitet i flera samarbetsländer,
främst i Afrika. Det framtida svenska stödet till decentralisering skall
baseras på våra hittills gjorda erfarenheter, bland annat att de lokala
styret och förvaltningen är fortsatt beroende av en stark central makt vad
gäller till exempel medelsfördelning.
Behovet av stöd till lokal demokrati och förvaltning kommer att öka.
Stöd till kommuners intresseorganisationer och partnerskap mellan
svenska kommuner och kommuner i samarbetsländema är något som bör
öka. Våra erfarenheter från östsamarbetet är intressanta och bör användas
i samarbetet även med länder i syd.
Stödet för att främja respekten för de mänskliga rättigheterna har framför
allt gått till olika svenska och internationella enskilda organisationer.
Deras arbete har framför allt varit inriktat på opinionsbildning och
utbildning i medborgerliga fri- och rättigheter, men även rättshjälp och
stöd till offer för rättighetsövergrepp. I de flesta programländer ges också
stöd till lokala rättighetsorganisationer.
Raoul Wallenberginstitutet, Frivilligorganisationemas fond för
mänskliga rättigheter och Diakonia, bara för att nämna några
organisationer, har under senare år utvecklats och blivit viktiga sam-
arbetspartner. Sverige har i vissa fall bidragit med allmänt budgetstöd,
vilket möjliggjort för organisationer som Internationella jurist-
kommissionen att utvecklas på sina egna villkor.
Hittills har mycket lite gjorts för att främja de mänskliga rättigheterna i
samarbete med mottagarländernas regeringar. När det finns politisk vilja
att respektera de mänskliga rättigheterna bör Sverige på olika sätt stödja
regeringarna.
Har samarbetsländema inte ratificerat någon av de sex grundläggande
konventionerna om mänskliga rättigheter bör Sverige verka för att det
sker. Reservationer till konventioner länderna anslutit sig till bör dras
tillbaka. Detta bör tas upp i förhandlingen om samarbetsavtal och ses som
en naturlig del av partnerskapet.
Behovet av stöd till policy- och metodutvecklingsarbete kommer öka,
särskilt bland enskilda organisationer. Sverige bör stimulera till ett ökat
utbyte mellan det mer normativt orienterade arbetet och den
utvecklingspolitiska och praktiska verksamheten. Det finns skäl att lära
av egna och andra givares erfarenheter och se hur verksamheten kan bli
mer systematisk och effektiv.
Sverige har stött uppföljning av efterlevnaden av de olika
konventionerna om mänskliga rättigheter genom att bidra till
rapporteringsprocessema. Det finns ett stort behov att stödja ett effektivt
arbete av granskningskommittéema och att stimulera enskilda
organisationer att bidra med information om särskilt utsatta grupper. Det
Skr. 1997/98:76
68
finns också behov av att utveckla mekanismer för rapportering av Skr. 1997/98:76
övergrepp som sker i samband med olika katastrof- och biståndsinsatser.
Jämställdhet mellan män och kvinnor är ett av målen för svenskt
utvecklingssamarbete, ett mål som har nära knytning till demokratimålet.
I samtliga samarbetsländer råder, om än i olika grad, kvinnoförtryck och
stora brister i jämställdhet. Eftersom kvinnors och mäns åtnjutande av
mänskliga rättigheter och deras deltagande i beslutande fora generellt
bottnar i föreställningar om mäns överordning och kvinnors under-
ordning, krävs ett brett spektrum av åtgärder för att stärka kvinnors
åtnjutande av mänskliga rättigheter och öka deras deltagande i
demokratiska processer på alla nivåer både i samhällslivet och inom
familjen.
Sverige kan spela en viktig roll internationellt genom att ta upp
jämställdhetsperspektiv i olika fora. Sverige bör på hög nivå i såväl FN,
de multilaterala utvecklingsbankerna, EU som DAC markera att
utvecklingssamarbetet skall utgå från kvinnors och mäns lika rättigheter,
möjligheter och skyldigheter.
Vidare skall Sverige bidra till att stärka kvinnors medvetenhet om sina
rättigheter och att motivera länder att stärka kvinnors ställning genom
översyn av lagstiftning och uppföljning av dess tillämpning. Kvinnor bör
också lyftas fram när möjligt i stöd genom partinära organisationer, till
parlamentariskt arbete och till lokala styren och förvaltningar. Sverige
bör också vara pådrivande när det gäller ratificering av FN:s kvinno-
konvention liksom tillbakadragande av reservationer, men framför allt
bidra till en systematisk uppföljning av konventionen och handlings-
planen från FN:s kvinnokonferens i Peking.
Kvinnor som deltar i det politiska livet behöver synliggöras. Möten
mellan forskare, politiker och media om vägar att stärka kvinnors
inflytande över politiken är ett sätt. Sveriges ambassader har visat hur de
kan bidra till exempel genom att i högre grad uppmärksamma kvinnliga
politiker.
Grupper i Sverige som arbetar med kvinnors deltagande i politiken och
kvinnors rättigheter bör på olika sätt uppmuntras att delta i det svenska
utvecklingssamarbetet.
När det gäller kontinuerliga och långsiktiga processer som
demokratisering är insatser inriktade på barn och unga av strategisk
betydelse. Det är fundamentalt för respekten av mänskliga rättigheter att
varje barn blir medvetet om sina - men också andras — lika värde och
rättigheter och möts med respekt. Det är först under senare år som barn
stigit fram i utvecklingssamarbetet i sin egen rätt. Sverige har i
internationella sammanhang traditionellt varit pådrivande i frågor som
rör barns överlevnad, trygghet och utveckling och dessa frågor ges nu
69
6 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 76
ökad prioritet. Utifrån en mer samlad policy skall nu ett systematiskt Skr. 1997/98:76
bamperspektiv utvecklas i biståndet.
Sverige skall i samarbete med andra länder verka for att FN:s
konvention om barnets rättigheter, deklarationen från FN:s bamtoppmöte
och andra åtaganden operationaliseras och omsätts i praktiken. Ett
bamperspektiv skall tydliggöras i det svenska biståndets satsningar på
demokrati, ekonomiskt samarbete, hälsa och utbildning. Sverige skall
vidare verka för att såväl strukturella insatser som särskilt riktade insatser
fokuserar på särskilt utsatta barn, till exempel barnarbetare, sexuellt
exploaterade barn, barn med funktionshinder, barn på institutioner och
barn i väpnade konflikter. Bland dem är flickor genomgående mest
utsatta och skall ges särskild uppmärksamhet. Vi skall bidra till att barn
och ungdomar blir lyssnade till och kan påverka i frågor som berör deras
liv.
Ett viktigt sakområde att börja med är undervisningsstödet. Allt fler
barn går i skolan och skolan är eller kommer bli den miljö näst hemmet
där barn vistas mest. Alla har en uttrycklig rätt att lära om sina rättigheter
i skolan men än viktigare är om skolan och arbetet där präglas av
demokratiska attityder och praktiserar barnets rättigheter.
UNICEF är den viktigaste kanalen för vårt bamstöd. Fonden tar i sitt
arbete fasta på såväl barnkonventionen som kvinnokonventionen. Man är
i fard med att operationalisera framför allt barnkonventionen och
utveckla metoder för ett rättighetsbaserat arbete. Barnfrågorna är
tvärsektoriella till sin karaktär och barnets rättigheter är universella. Ett
tydligt ansvar vilar därför även på andra internationella aktörer.
Rätten till delaktighet och jämlikhet för personer med funktionshinder
är sedan länge en prioriterad fråga i det svenska utvecklingssamarbetet.
Inom FN-systemets ram har Sverige varit pådrivande för att stärka
funktionshindrades mänskliga rättigheter. Sverige initierade och deltog
mycket aktivt i utarbetandet av FN:s standardregler på handikapp-
området. De rör framför allt funktionshindrades rätt till jämlika villkor,
inflytande och delaktighet och är avsedda att vara ett praktiskt verktyg
för genomförandet av FN:s och medlemsstaternas handikapprogram.
Svenska handikapporganisationernas internationella biståndsförening,
SHIA, ger stöd för att förbättra livsvillkor och delaktighet för människor
med funktionshinder i Afrika, Asien och Latinamerika bland annat
genom att stärka deras egna organisationer på lokal nivå.
Det finns skäl att fortsatt bidra till att stärka förutsättningarna och
möjligheterna för människor med funktionshinder att delta i politiskt liv.
Barns och ungdomars rättigheter att delta i skola och samhällsliv skall
uppmuntras. Uppföljning och genomförande av FN:s standardregler på
handikappområdet bör vara vägledande för detta arbete.
70
Sverige ger i dag totalt sett ett omfattande stöd till utvecklingen av
enskilda organisationers uppbyggnad och verksamhet i utvecklings-
länderna och i Central- och Östeuropa. Organisationerna kan sedan vara
mer eller mindre demokratiska i synsätt och arbetsformer. Det svenska
stödet har omfattat bidrag till utbyte mellan organisationer, samarbete
och nätverkande. Någon utvärdering av de samlade effekterna av allt
detta bistånd ur ett demokratiperspektiv finns inte. En nyligen genomförd
utvärdering av svenska enskilda organisationers samarbete med
organisationer i Baltikum visar att merparten är på god väg att utveckla
en demokratisk och hållbar struktur för sin verksamhet.
Få av organisationerna i mottagarländerna arbetar direkt för att främja
en demokratisk utveckling, men många bidrar indirekt genom att öka
människors medvetenhet om hur samhället fungerar och deras självkänsla
och ekonomiska oberoende, inte minst kvinnors. Några organisationer
arbetar uttalat med att främja mänskliga rättigheter.
Det finns skäl att stödja organisationer med olika inriktning och olika
uppgifter. Demokratiseringsprocesser kan behöva aktörer som
informerar, granskar och opinionsbildar, men också sådana som är
praktiskt operativa, som testar nya metoder och sådana som utbildar,
nätverkar och skapar allianser på olika nivåer.
Vi kommer fortsatt undersöka hur stödet via svenska enskilda
organisationer och det s.k. direktstödet bidrar till att förstärka ett civilt
samhälle. Sida skall här ta initiativet att tillsammans med svenska
enskilda organisationer utveckla bättre förståelse för det civila samhällets
dynamik och för möjligheter till en mer medveten roll- och arbets-
fördelning mellan svenska regeringen och de svenska organisationerna.
Det finns också skäl att stödja medverkan av samarbetsländemas
organisationer i olika nationella och internationella sammanhang där
utvecklings- och rätti ghetsfrågor står på dagordningen. Inte minst är det
viktigt att stödja de lokala organisationernas möjligheter att delta i de
internationella nätverken så att de kan lära av andras erfarenheter och
bidra med sina egna.
En av de mest påtagliga förändringarna under senare år är den starka
framväxten av oberoende aktörer inom media. Såväl tidningar som
etermedia har högre kvalitet. Utvecklingen är påtaglig men gäller inte
varje land. Också i länder med en hög grad av öppenhet förekommer
grova övergrepp på journalister. Höga produktions- och distributions-
kostnader tillsammans med låg köpkraft, brist på investeringskapital och
utbildade journalister och annat fackfolk och administratörer är andra
påtagliga svårigheter inom sektom. En annan svaghet är den stora
mansdominansen.
Svenskt mediabistånd har utvecklats, framför allt under 1990-talet. Det
har haft en huvudsaklig inriktning på att värna det fria ordet genom att
stödja reformering av lagstiftning, bidra till forskning, främja mediers
Skr. 1997/98:76
71
och journalisters möjligheter att verka fritt samt stödja utvecklingen av Skr. 1997/98:76
nätverk mellan journalister nationellt och regionalt. Enskilda nationella
och internationella organisationer, ofta i samarbete med varandra har
varit mottagare av merparten av det svenska stödet.
Det framtida mediebiståndet bör förutom att främja mångfald, mediers
oberoende och granskande funktion, även stödja deras roll som
informationsspridare och opinionsbildare, särskilt i radio och TV. Vidare
bör Sverige bidra till att kvinnor, ungdomar och minoriteter inte blir
diskriminerade i media, utan tvärtom, ges extra utrymme. Medias
möjligheter och roll i biståndet till andra sektorer bör uppmärksammas.
Aldrig har så många människor levt i demokratier som idag. Fler kvinnor
och män än någonsin kan läsa och bilda sig en informerad uppfattning
om vad som händer i omvärlden, fler än någonsin - också barn - har
lagstadgade rättigheter. Men många lever ännu i diktaturer. Och vardagen
präglas också i demokratier ofta av maktlöshet och förtryck.
Under 1980- och 1990-talen har demokratin gjort stora framsteg. En
lång rad länder i Afrika, Asien, Latinamerika och Central- och Östeuropa
har infört demokratiska styrelseformer eller tagit betydande steg i den
riktningen, medan få länder har genomgått motsatt utveckling. Kalla
krigets slut öppnade vägen för demokrati i många länder, även om
demokratiska rörelser redan tidigare hade fatt genomslag på många håll.
Majoriteten av stater är nu åtminstone i formell mening demokratier.
Denna demokratisering har föregåtts av människors kamp för
förändring, oftast i fast organiserade former, ofta under hot och
umbäranden och inte sällan med förlust av liv som följd. Efter att den
första generationens fria och rättvisa val hållits står nu dessa krafter inför
nya uppgifter och roller i den demokratiska processen. Demokrati som
värde, mål och praktik har fatt en bred uppslutning. Därmed har det
öppnats nya och bättre möjligheter för att stödja en demokratisering i
utvecklingsländerna och länderna i Central- och Östeuropa.
Förutsättningarna för en mer balanserad relation mellan stat, näringsliv
och civilt samhälle har förbättrats. Samtidigt som staten tvingats se över
sin roll och bli effektivare, håller ett modernare civilt samhälle på att ta
form i flertalet utvecklingsländer. Nya organiserade krafter växer fram,
flera av dem knyter nationella och globala nätverk och påverkar de
politiska besluten. Det gäller att stödja de demokratiskapande krafterna
både bland dessa nya grupperingar och äldre organisationer som
massrörelser, dissidentgrupper, religiösa samfund, fackföreningar och
72
traditionella gemenskaper. De ekonomiska reformprocesserna har öppnat Skr. 1997/98:76
marknaden och skapat förutsättningar för en mer livaktig privat sektor.
Många stater har också bedrivit en decentraliseringspolitik som ger nya
förutsättningar för lokal demokrati.
Den informationsteknologiska revolutionen har öppnat förhållandevis
billiga möjligheter för människor att ta del av och sprida information, och
utbyta tankar också över stora avstånd. Det är numera svårt för en
auktoritär regim att hindra människor från kontakt med yttervärlden och
med varandra. De flesta unga kan också läsa och skriva. Men mindre
gynnade grupper och de icke läskunniga kan riskera att ställas utanför.
Den växande integrationen mellan länder och människor ökar det
ömsesidiga beroendet och innebär nya möjligheter för internationellt
umgänge på basis av gemensamma normer. Därför har den snabbt
växande anslutningen till FN:s konventioner om de mänskliga
rättigheterna stor betydelse. De omfattar just ett universellt normsystem
som täcker alla grundläggande aspekter av människors behov och
utveckling. I dag finns det både ökad legitimitet och spelrum för att
reagera på övergrepp och bistå med insatser för att göra verklighet av
rättigheterna. Det internationella samfundet har allt mer i praktiken
accepterat att den nationella suveräniteten inte hindrar omvärldens
protester och engagemang när det gäller flagranta brott mot de mänskliga
rättigheterna.
De positiva sambanden mellan demokrati och ekonomisk och social
utveckling har alltmer uppmärksammats. Genom 1990-talets stora FN-
konferenser har tidigare öst-väst och nord-syd-schabloner ersatts av allt
mer uttalade konsensusskrivningar kring dessa samband. En välskött stat
har avgörande betydelse för fungerande marknadsekonomi och ett gott
styrelseskick, präglat av ansvar, insyn och effektivitet, är viktigt för att
skapa en gynnsam miljö för ekonomin. I dag finns också en bred insikt
om vikten av att stärka ett samhälles sociala kapital av förtroende och
samspel mellan människor.
Det internationella samfundets växande samsyn kring fred, demokrati
och hållbar utveckling har under 1990-talet manifesterats i serien av FN-
konferenser. Kravet på alla människors deltagande i samhälls-
utvecklingen går som en röd tråd genom slutdokumenten. FN:s general-
sekreterare har också i sitt förslag till reformering av FN betonat att
mänskliga rättigheter skall genomsyra all FN:s verksamhet. Även om det
fortfarande finns intressekonflikter och bristande förståelse i samfundet,
ser Sverige detta som stora politiska framsteg. Det skapar nya
förutsättningar att i arbetet för demokrati och mänskliga rättigheter ta
stöd i internationella överenskommelser. Slutsatserna från FN-
konferensema bör knytas samman med de åtaganden om mänskliga
rättigheter som regeringarna gjort för att få dessa agendor att samverka.
Sverige bör i det internationella samfundet verka för att demokratins
genombrott befåsts i gemensamma dokument, att den normativa grunden
förtydligas och att man utvecklar demokratins språk.
Sverige har också en hel del egna erfarenheter att dra på av att främja
demokratiseringsprocesser och stärka mänskliga rättigheter, inte minst
från arbetet i Centralamerika, Sydafrika och Central- och Östeuropa.
73
Det är dessa goda förutsättningar Sverige vill bygga på de kommande Skr. 1997/98:76
åren i sitt fortsatta arbete för att främja demokrati och mänskliga
rättigheter i utvecklingsländerna och länderna i Central- och Östeuropa.
De positiva tendenserna till trots är behoven och utmaningarna stora.
Denna skrivelse använder ett brett och sammansatt demokratibegrepp
som inte gör anspråk på att vara en absolut definition: demokrati
innefattar såväl formella demokratiska institutioner och procedurer som
att medborgarna faktiskt deltar i det politiska livet, utvecklar och
vidmakthåller en demokratisk kultur. Demokratin utmärks inte bara av
fria och rättvisa val utan också av maktdelning, rättssäkerhet och skydd
av individuella fri- och rättigheter. Demokrati handlar i grunden om att
hantera mänskliga konflikter med fredliga medel. Sverige avser att i sitt
utvecklingssamarbete utgå från de grundläggande normerna och
värderingarna i de internationella rättighetsinstrumenten och den
förståelse av demokrati- och mänskliga rättighetsbegreppen som vi
tillämpar på hemmaplan. Det skall finnas en värdemässig överens-
stämmelse mellan vårt agerande hemma och borta, även om de faktiska
uttrycken måste bli olika.
Demokratisering är en sammansatt process, en rörelse mot ökade
inslag av demokrati i samhället. Demokratisering tar ofta tid. Det gör att
resultaten kan låta vänta på sig. Sverige har i sitt utvecklingssamarbete
tagit fasta just på processen och att stärka dess dynamik. I vårt
demokratifrämjande arbete kommer vi därför noggrant att undersöka
förutsättningarna, vara flexibel när det gäller formerna och ha ett
långsiktigt perspektiv.
Att införa demokrati är mödosamt och kräver uthållighet och mod av
många. Varje utveckling mot demokrati är en maktkamp. Under-
priviligierades krav på inflytande och lika behandling möts ofta av
motstånd. De som vill ändra på ordningen riskerar repressalier från dem
som har makten. Så gott som alltid är kampen för demokrati samtidigt en
kamp om ekonomiska resurser och social rättvisa. Det fordras
lokalkännedom och klokskap av en biståndsgivare för att kunna främja
de demokratiska krafterna i spända lägen.
Demokrati kräver demokrater. Om människor i sitt dagliga liv är vana
att organisera sig kring gemensamma uppgifter och fatta beslut i
demokratisk anda underlättar det självklart införandet av formella
demokratiska strukturer och spelregler. Exempelvis har demokrati-
seringsprocesser i Afrika i viss mån stötts av att maktdelning och
samförståndslösningar ingått i kulturen. På motsvarande sätt försvåras
demokratiseringen av hierarkiska maktförhållanden i vardagen. Det kan
man se i sydasiatiska länder med utpräglade patron-klient förhållanden.
En demokratisk kultur som kännetecknas av öppenhet, pluralism, ansvar
och ömsesidig respekt är avgörande för breddning och fördjupning av
demokratiskt politiskt liv. Sveriges utvecklingssamarbete skall bidra till
att förstärka en sådan kultur.
74
Demokratisering sker genom ett brett deltagande, genom att många Skr. 1997/98:76
röstar och gör sig hörda i politiken. Ingen verklig demokratisering kan
dessutom ske utan kvinnors medverkan. Olika intressen och identiteter
behöver ta del. Det ställer krav på att möjliggöra för och motivera
människor ur olika grupper att komma till tals, särskilt de mer
osynliggjorda, eftersatta eller undertryckta.
Demokratisering sker både underifrån och uppifrån genom ett samspel
mellan civilt samhälle och staten. Demokrati kan aldrig införas uppifrån
eller med tvång. Reformer kan dock sätta igång processer, legitimera och
stimulera mer demokratiska förhållningssätt, men utan ett engagerat civilt
samhälle och medborgare som deltar fungerar de inte. Omvänt behöver
medborgarna och det civila samhället att staten garanterar de mänskliga
rättigheterna och möjliggör deras medverkan i politiken. Sverige försöker
därför stimulera till dialog mellan staten och de demokratiska krafterna
bland det civila samhällets aktörer. Det främsta sättet för medborgarna att
medverka i det politiska livet är givetvis genom de politiska partierna.
Diktaturregimer kan motarbetas i internationellt arbete, men demokrati
kan inte pressas fram enbart genom sanktioner och bestraffning.
Demokrati utvecklas inom landet. Okloka initiativ utifrån kan leda till
förhastade och ohållbara lösningar som motverkar sitt syfte. Sverige bör
därför agera extra ansvarsfullt och ödmjukt i dessa frågor.
Demokratisering tar sig olika vägar och uttryck i olika länder och
kulturer. Utvecklingssamarbetet måste därför ta sin utgångspunkt i de
lokala förhållandena i samarbetsländema. Utmaningen är att medverka
till att skapa positiva processer utifrån dessa förhållanden.
Denna skrivelse belyser vilken inverkan dagens utvecklingstrender och
samhällsföreteelser kan ha på demokratin, nu och på längre sikt.
Regeringen har för avsikt att fortsatt noga följa förändringarna i
omvärlden och se hur de manifesterar sig i det enskilda sammanhanget i
olika länder. Några av de viktiga strategiska frågor eller arenor för den
framtida demokratiska samhällsutvecklingen som identifieras nedan skall
ges särskild uppmärksamhet inom utvecklingssamarbetet.
- En sådan fråga gäller sambanden mellan ekonomisk och social
utveckling och demokratisering. Sambanden måste tydliggöras och
förstås bättre, vilket är av avgörande betydelse för det partnerskap som
alla aktörer inom det internationella utvecklingssamarbetet i dag
eftersträvar.
- Ett annat område är det framväxande organisationslivet i det civila
samhället. Vi måste bättre förstå hur dessa nya krafter kan bidra till
demokratisering och en demokratisk kultur, för att kunna bidra inte bara
till uppbyggnaden av demokratiska organisationer utan också till en
positiv dynamik mellan olika aktörer i samhällslivet.
- Parlament och politiska partier har nyckelroller i alla demokratier,
inte minst när det gäller att konsolidera nya eller bräckliga demokratier.
Det är angeläget att skapa möjligheter till ett fortlöpande internationellt
75
och nationellt utbyte av erfarenheter mellan dessa institutioner och de Skr. 1997/98:76
politiker som bär upp dem. Det behövs möjlighet till reflektion och
lärande både bland politiker och dem som granskar politiken, som
ombudsmän och revisorer.
- Såväl tendenser till laglöshet i de snabba förändringarnas spår som
korruptionens utbredning gör det extra angeläget att utveckla rättsstaten i
utvecklingsländerna och länder i omvandling. Det handlar om att bygga
upp fungerande rättsväsenden som hävdar lagen och skyddar
medborgarna, särskilt då att människor behandlas lika och att det råder en
humanistisk människosyn grundad på de mänskliga rättigheterna. Att
bidra till ökad insyn och offentlighet i statens institutioner är också
centralt.
- Media spelar en allt större roll för den politiska utvecklingen också i
utvecklingsländerna. Det finns behov av att främja medias kritiskt
granskande och folkbildande möjligheter. Kvinnor, barn och minoriteter
som vanligen är underrepresenterade i media bör speglas bättre och
komma till tals. Ungdomars mediaintresse bör vi ta fasta på.
- Utveckling av närdemokrati och lokal förvaltning är inte minst viktig
i de växande städerna, där snart en majoritet av världens fattiga kommer
att bo. Det handlar om en demokrati kring konkreta frågor som engagerar
kvinnor och där ungdomar kan delta. En annan fråga i sammanhanget är
hur man kan bidra till skydd för de mänskliga rättigheterna lokalt, kanske
genom lokala ombudsmän eller en bättre fungerande lokalpolis.
Ytterligare frågor är ökad insyn och ansvar för maktmissbruk
- Skolan har och kan få än större betydelse för barns kunskaper,
föreställningar och demokratiska beteende. Basutbildning, att lära sig läsa
och skriva och viss omvärldskunskap, är självklart nödvändigt för en
medborgare i det moderna samhället, men skolan bör också bidra till
demokratisk träning, medvetenhet om rättigheter och gott själv-
förtroende.
- Väpnat våld i vardagen och väpnade konflikter där civilbefolkningen
i ökande grad blir lidande och ibland är den direkta måltavlan för strids-
handlingar och andra övergrepp, har blivit ett mönster som måste brytas.
Demokratisering är en metod som kan bidra till fredlig konflikthantering.
Hur detta kan ske skall undersökas och utvecklas.
Demokrati och respekt för mänskliga rättigheter är en central målsättning
för Sveriges utrikespolitik. Demokrati och mänskliga rättigheter är ett av
sex mål för att uppnå det övergripande målet för utvecklingssamarbetet -
att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Det handlar om att bidra till att
enskilda kvinnor och män blir aktiva medborgare, kan påverka sina liv
och få del av den samhälleliga gemenskapen. Likaså är ett av de fyra
målen för utvecklingssamarbetet med de central- och östeuropeiska
länderna att fördjupa en demokratisk kultur.
76
Inom utvecklingssamarbetet vill Sverige därför bidra till:
- livskraftiga civila samhällen med en mångfald av demokratiska
organisationer,
- en demokratisk kultur av tolerans, respekt, deltagande och öppenhet,
- effektiva för demokratin bärande institutioner och procedurer,
- respekt for de mänskliga rättigheterna i form av grundläggande friheter,
gott skydd mot övergrepp och tillfredställande levnadsstandard.
Att bekämpa fattigdom och verka för förbättringar i fattiga människors
levnadsvillkor kräver ett integrerat synsätt, där samverkan mellan
politiska, ekonomiska, miljömässiga och sociala faktorer är avgörande.
Demokratisk samhällsutveckling bidrar till förverkligandet av de övriga
fem målen i utvecklingssamarbetet - resurstillväxt, ekonomisk och social
utjämning, ekonomisk och politisk självständighet, framsynt hushållning
med naturresurser och omsorg om miljön och jämställdhet mellan
kvinnor och män. Särskilt viktig är demokratin när det gäller att uppnå en
jämlik fördelning av resurser och jämställdhet mellan könen.
Resultatet av utvecklingsarbetet måste ytterst mätas i hur enskilda
människors villkor förbättras och i vilken makt de har att påverka sina
liv. Det övergripande målet låter sig därför översättas i termer av
mänskliga rättigheter, som är knutna till individen. Det överensstämmer
därför väl till syfte och anda med de mål och värden som är nedlagda i
FN:s Allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och åtföljande
sex konventioner. Allmänna förklaringen anknyter till mänskliga
aspirationer och etiska handlingsregler med förankring i olika
samhällsåskådningar och religioner över hela världen. Sverige skall i
ökad utsträckning använda FN:s rättighetskonventioner som instrument
för att bestämma mål och följa upp resultat i biståndet, men också for att
ge legitimitet åt frågor och ståndpunkter som vi driver.
Det är väsentligt att komma ihåg att utvecklingssamarbete för
demokrati och mänskliga rättigheter i grunden handlar om att påverka
människors värderingar. Sambanden mellan insatser och resultat kommer
ofta att vara mycket mångfacetterade och svåra att bevisa. Resultaten kan
ibland visa sig långt efter en insats avslutats. Risken for att resultaten
omintetgörs av andra krafter är stor. Stöd till de krafter som främjar
demokrati och mänskliga rättigheter innebär alltså med nödvändighet
risker för misslyckanden och bakslag. Det måste således finnas utrymme
for att biståndet inte alltid är direkt mätbart eller leder till avsett resultat.
Sveriges utvecklingssamarbete för att främja demokrati och mänskliga
rättigheter skall utökas, utvecklas och bli mer långsiktigt så att det blir ett
än mer centralt, tydligt och genomgående inslag i biståndet. Det handlar
om att bidra till politisk utveckling. Vi vill undvika sektortänkande och
värna om en helhetssyn.
Sverige avser fortsatt främja såväl den demokratiska utvecklingen i
skilda utvecklingsländer som en ökad uppslutning i det internationella
Skr. 1997/98:76
77
7 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 76
samfundet kring demokratiska värden och mänskliga rättigheter som en Skr. 1997/98:76
förutsättning för utveckling. Sverige skall bidra till policy- och
metodutveckling på området och en institutionaliserad kunskaps-
uppbyggnad som kommer utvecklingsländerna tillgodo. Vår egen och
andras kommunikation och opinionsbildning på området skall stimuleras.
Vi avser följa den politiska utvecklingen i utvecklingsländerna med
större uppmärksamhet och söka bidra än mer till ländernas
demokratisering. När det gäller geografisk koncentration kommer
Sveriges arbete fortsatt till vara inriktat på demokratiprocessema i
Afrika, Asien, Latinamerika och Central- och Östeuropa. Förutom stöd
till samarbetsländema kommer vi vara öppna för att stödja sådana
processer i andra länder som är utsatta eller i omvandling.
Att främja demokrati och respekten för mänskliga rättigheter i
utvecklingssamarbetet är en bred och sammansatt uppgift som måste
angripas på flera plan samtidigt. Biståndet erbjuder många instrument för
att agera på olika nivåer, med olika medel och via olika aktörer. Genom
att länka samman lokal, nationell och internationell nivå och kombinera
multilaterala och bilaterala kanaler och bistånd via enskilda
organisationer kan resultatet förbättras.
För att använda biståndsinstrumenten strategiskt krävs att Sverige i sitt
utvecklingssamarbete kan bedöma den politiska verkligheten i olika
länder och på skilda arenor, inklusive situationen vad gäller jämställdhet.
Utifrån en analys av politiska förhållanden, utvecklingstrender och
aktörer skall Sverige söka fa en uppfattning om nyckelproblem och
tänkbara lösningar. Det gäller att identifiera de krafter som verkar för
demokratisering inom det civila samhället och staten och stödja dem på
rätt sätt vid rätt tillfälle. Biståndet måste på så sätt visa flexibilitet i de
komplicerade och politiska processer som vi vill påverka. Allt detta
kräver överblick, kompetens och samordning mellan olika aktörer och
insatser.
Demokrati- och rättighetsfrågoma skall behandlas utförligt i de
landstrategier som regeringen fastställer för samarbetsländema. I vissa
länder kan det bli aktuellt med särskilda strategier för hur Sverige kan
främja demokrati och mänskliga rättigheter.
Sverige arbetar med ett långsiktigt perspektiv, men enskilda insatser
kan variera i tid och inriktning. Stödet skall bestå av en kombination av
dialog och konkret bistånd, som i sin tur kan vara en blandning av större
och mindre, längre och kortare insatser, som kan bestå av studier,
rådgivning, utbildning, erfarenhetsutbyte, utrustning eller metodik.
78
Analys, bedömningar och samarbete i politiska frågor som har relevans
för främjande av demokratisering och respekt för mänskliga rättigheter
tillhör utrikespolitikens kärnområden. Med en ökad satsning på
främjande av demokrati och mänskliga rättigheter i utvecklings-
samarbetet är därför en ökad samverkan mellan utrikespolitikens olika
grenar nödvändig. Det har visat sig att det ofta är mer verksamt att främja
demokrati med dialogdiplomati i kombination med bistånd. Sverige avser
att i ökad utsträckning och mer systematiskt kombinera diplomati med
biståndets olika medel för att få större slagkraft i svenskt agerande.
I regeringens skrivelse om mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik
(skr. 1997/98:89) slås fast att mänskliga rättigheter är en genomgående
dimension i Sveriges utrikespolitiska arbete. Sverige kommer också inom
ramen för sitt utvecklingsarbete söka operationalisera rättighets-
konventionema och använda dem som vägledning och stöd i biståndet.
Det handlar inte bara om att reagera på övergrepp utan att stödja och
påverka regeringars mer långsiktiga arbete för att förverkliga samtliga
rättigheter, såväl de politiska och medborgerliga som de ekonomiska,
sociala och kulturella. Här krävs ett nära samarbete mellan
utrikespolitikens olika grenar.
Skr. 1997/98:76
Främjande av demokrati och mänskliga rättigheter skall ges större tyngd
inom det bilaterala utvecklingssamarbetet. Det gäller framför allt bistånd
till samarbetsländema men även samarbetet med andra länder och kan
beröra alla typer av anslag och instrument som landramar, regionala
anslag, kontraktfinansierat tekniskt samarbete, internationella kurser,
forskningssamarbete och humanitära insatser.
När det gäller programländerna avser Sverige sträva efter att utveckla
mer jämlika relationer inom ramen för partnerskap, som måste baseras på
en gemensam värdegrund och målsättning och präglas av ömsesidighet,
jämlikhet och respekt. Demokrati och mänskliga rättigheter är den
självklara essensen i en sådan värdegemenskap.
Inom partnerskapets ram bör strategier för främjande av demokrati och
mänskliga rättigheter tas fram. Sådana strategier skall självklart utgå från
problem och förutsättningar i landet men särskilt ta fasta på dynamiken i
det civila samhället och samspelet mellan staten och det civila samhällets
aktörer. Strategierna får konkret uttryck i demokrati- och rättighets-
program bestående av såväl direkta demokrati- och rättighetsinsatser som
komponenter i andra biståndsinsatser som till exempel kvinnors
79
deltagande i markvårdsprogram eller barns rätt att lära om sina rättigheter Skr. 1997/98:76
i skolan.
Eftersom samarbetsländema oftast har många givare med olika
prioriteringar och krav är det viktigt att Sverige strävar efter samordning
så att det svenska samarbetet blir en naturlig del av en vidare samverkan
med andra givare under landets ledning.
De multilaterala organen spelar viktiga roller såväl som policysättare som
aktörer i falt. Sverige skall agera kraftfullt i dessa fora, som medlem och
som finansiär, och vi skall göra det med stöd av våra konkreta
erfarenheter från det bilaterala arbetet. Enskilda organisationer skall
också uppmuntras och stödjas i att bidra till organisationerna med sina
erfarenheter. Sverige stödjer den spirande utvecklingen inom FN:s
utvecklingsorganisationer, det gäller framför allt UNDP och UNICEF,
for att integrera demokratisering och mänskliga rättigheter i
verksamheterna. Här kan Sverige lära men vi skall också ta tillvara
tillfället att påverka utformningen av den nya politiken. Sverige följer
och stödjer med särskilt intresse högkommissarien för mänskliga
rättigheter och hennes kontors utveckling till att bli en slagkraftig aktör
för mänskliga rättigheter, också inom FN-systemet. Vi kommer även
följa och stödja det led i FN:s reformprocess som avser integrationen av
de olika FN-organens verksamheter i utvecklingsländerna, särskilt här de
demokrati- och rättighetsrelaterade frågorna.
Sverige bidrar aktivt till att anpassa utvecklingsbankernas verksamhet
till en verklighet som påverkas och förändras av demokratiserings-
processema i världen. Det är viktigt att uppmuntra bankernas växande
lyhördhet for dessa frågor. Vi stödjer också utvecklingsbankernas arbete
för att stärka människors delaktighet i samhällsutvecklingen genom att i
samarbete med andra nordiska länder och likasinnade medlemsländer i
bankernas styrelser främja ett gott styrelseskick, utveckla fungerande
statsförvaltningar, bekämpa korruption och återuppbygga konflikthärjade
samhällen. Sverige anser det viktigt att förbättra förankringen av
ekonomiska reformer och avser därför stödja det utvecklingsarbete som
pågår för att utvärdera tidigare erfarenheter och ta fram fungerande
deltagandemetoder.
En utmaning för framtiden är att ta till vara möjligheterna att inom EU
främja demokrati och mänskliga rättigheter i utvecklingsländerna och
länderna i Central- och Östeuropa. Vi vill verka för att biståndet går hand
i hand med det politiska arbetet och att kommissionens bistånd på det här
området blir mer processinriktat, effektivt och professionellt.
Kommissionens arbete måste också bli mer samordnat med andra
aktörers verksamhet framför allt med medlemsländernas och FN-
systemets. Inom DAC avser Sverige driva att det utvecklas former och
mekanismer för att följa demokrati- och rättighetsfrågor kopplade till
utveckling.
80
International IDEA är en unik aktör på demokratiområdet. Vi skall
fortsatt stödja institutet i att utveckla och bygga upp en samlad
kompetens kring demokratiseringens möjligheter och problem som är
relevant for utvecklingsländerna. IDEA har som en fristående
internationell organisation en viktig roll som oberoende analys- och
policyutvecklare, som mötesplats för demokratins olika aktörer samt som
rådgivare och mäklare i demokratiseringsprocesser.
Eftersom frågorna kring demokrati och mänskliga rättigheter först
relativt nyligen börjat uppmärksammas av multilaterala organ och givare,
som var och en är i färd med att bygga upp sin egen kompetens, finns det
skäl att sträva efter en rollfördelning och samordning mellan olika
aktörer som bygger på vars och ens mandat, komparativa fördelar och
förutsättningar. Sverige avser att göra en genomgång och bedömning av
de multilaterala aktörernas förutsättningar på detta område som underlag
för framtida överväganden om inriktning, omfattning och organisering av
Sveriges stöd och samarbete.
Sverige avser att bistå utvecklingsländerna, både deras regeringar och
enskilda organisationer, att delta i uppföljningen av 1990-talets stora FN-
konferenser och att fortsatt vara med i utvecklingen av en gemensam
internationell samsyn kring fred, demokrati och en hållbar utveckling.
Skr. 1997/98:76
Svenska och internationella organisationer kommer även i framtiden att
vara de viktigaste aktörerna i det svenska utvecklingssamarbetet för att
stödja framväxten av civila samhällen som kan bidra till demokratisering
och försvar för de mänskliga rättigheterna. I samarbetsländema skall
Sverige stimulera mångfald och nätverk mellan olika aktörer inom det
civila samhället liksom en dialog med statens företrädare. Det kan finnas
skäl att också uppmärksamma och motverka icke-demokratiska krafter.
Enskilda organisationers växande informations- och opinionsbildande
arbete i internationella fora skall fortsatt stödjas. Sverige avser även
uppmuntra det internationella samfundet att utveckla sin förståelse för de
lokala organisationernas uppgift, förutsättningar och arbetsformer och
finna former för att involvera dem när relevant i hanteringen av olika
frågor. Samtidigt ska vi kritiskt ta upp frågan om deras representativitet
och effektivitet.
UD och Sida skall utveckla sitt samarbete med de svenska enskilda
organisationerna till ett mer systematiskt erfarenhetsutbyte och en
samverkan, där regeringen och organisationerna kompletterar varandra.
Som ett led mot ett utvidgat partnerskap skall Sverige pröva att
tillsammans med samarbetslandets regering bjuda in såväl relevanta
enskilda organisationer som ett urval av deras samarbetspartner i
samarbetslandet, till samtal om strategier för att främja demokrati och
mänskliga rättigheter.
81
7.9
Utvecklingssamarbetet bör bestå av en kombination av politisk dialog,
insatser direkt inriktade på demokrati och mänskliga rättigheter och
demokrati- eller rättighetsfrämjande inslag i övriga biståndsinsatser.
Utifrån analys av ett land kan helheten i ett biståndsprogram bidra till
demokratisering. Så kan till exempel betalningsbalansstöd, hälsoprogram
och infrastruktursatsningar alla vara demokratifrämjande. Sanktioner av
olika slag, till exempel avbrutet bistånd, har sin roll att spela, men är ofta
trubbiga instrument. Det väsentliga är att alla insatser i ett land ses i ett
sammanhang och förstärker varandra så att helheten blir mer än summan
av delarna.
Sverige kommer att ägna ökad uppmärksamhet åt dialogen som
instrument inom utvecklingssamarbetet. Demokrati- och rättighetsfrågor
kräver politisk förankring i det berörda landet. Den samlade dialogen
som förs på olika nivåer med ett land och vid många olika tillfällen, kan
utvecklas till ett mer effektivt instrument för utbyte och påverkan. Den
kan samspela med och förstärka dialog i internationella och regionala
fora och den kan kombineras med konkreta insatser. Konkreta insatser
kan både bygga under och bli konsekvens av dialogen.
Att främja demokratisering handlar om att stödja politikens själva
förutsättningar och kan vara känsligt att ta upp mellan regerings-
företrädare. Sverige behöver därför vara ödmjuk inför frågorna. En
utvecklad dialog kräver att Sverige bygger upp ett förtroendekapital.
Vidare att vi har en entydig hållning vad gäller demokrati och mänskliga
rättigheter och konsekvens och sammanhang i budskapen.
För att få effektivitet i biståndet är det viktigt att flexibilitet kombineras
med fokusering på centrala sakområden, inom vilka det svenska biståndet
kan vidareutveckla sin kompetens och resursbas. På så sätt vill vi
kombinera kravet på dynamik med kravet på koncentration.
Sverige har börjat utveckla en kompetens och erfarenhet inom flertalet
för demokratin centrala områden inom vilka vi avser bygga upp en egen
baskompetens och resursbas. Det handlar främst om stöd till val och
valinstitutioner, parlamentens arbete, rättsväsende, offentlig förvaltning,
decentralisering och lokal demokrati, uppföljning av rättighets-
konventionema, kvinnors deltagande, en demokratisk skola, oberoende
media och det civila samhällets organisationer liksom politiska partier.
Inom detta vida falt skall Sverige välja några tematiska frågor där vi
har särskilda komparativa fördelar att utveckla kompetens och stöd.
Kring dessa profilteman skall Sverige genomföra en systematisk
kunskapsuppbyggnad som kan ligga till grund för debatt och
Skr. 1997/98:76
82
policyutveckling både i Sveriges samarbetsländer och internationellt. Skr. 1997/98:76
Tänkbara sådana teman är utvecklingen av demokratiska enskilda
organisationer och föreningsarbete, ombudsmannainstitutioner, offentlig-
hetsfrågor, demokratisering av rättsväsendets institutioner, främjande av
kvinnliga politiker samt närdemokrati.
Utöver direkt stöd till demokratiseringsprocesser i utvecklingsländer
kommer Sverige än mer kraftfullt stödja systematisk och
institutionaliserad kunskapsuppbyggnad på hela demokrati- och
rättighetsområdet hos aktörer och institutioner, i form av stöd till
dokumentation och analys, erfarenhetsutbyte, metodutveckling och
produktion av hjälpmedel och stöd till policy- och utvärderingsarbete.
Merparten av biståndet kan bidra till en demokratisk utveckling.
Ytterligare ansträngningar skall göras för att stärka det folkliga
deltagandet i olika biståndsinsatser, så att de människor som är föremål
för insatsen får komma till tals och påverka besluten. I varje insats, där
det är relevant, skall man så ta reda på hur berörda människor kan delta i
planering, genomförande och uppföljning. Folkligt deltagande skall
således institutionaliseras som ett givet inslag i samarbetet.
Många insatser kan bidra till att stärka människors självkänsla och
färdigheter att uttrycka sin mening. Här finns erfarenheter bland annat
från olika landsbygdsutvecklingsprogram och kvinnoinsatser för Sverige
att ta till vara. Undervisningsprogrammen är ett stort och viktigt område i
det här sammanhanget liksom media- och kulturstödet.
Sverige bör utforma insatser med ledning av de sex FN-
konventionema. Att operationalisera konventionerna är till stor del ett
pionjärarbete som ställer krav på omfattande metodutveckling och ny
kompetens.
Därutöver håller Sverige på att införa konsekvensanalyser i samband
med större insatser, i vilka effekter på demokratisering och mänskliga
rättigheter skall belysas.
För att åstadkomma det demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd som
presenterats i denna skrivelse krävs kapacitetshöjning och kompetens-
utveckling hos de genomförande myndigheterna. Det behövs en utbredd
kompetens på att främja demokrati och mänskliga rättigheter genom
utvecklingssamarbete. Vidare fordras en allmän kompetens på de centrala
sakområdena. Slutligen skall Sverige bygga upp en egen dokumentation
och erfarenhetsbas för profilteman där vi skall ha ett spetskunnande.
UD och Sida kan inte själva ha kompetens på alla de centrala
sakområdena, men bör ha ett övergripande ansvar att utveckla den
svenska resursbasen och vidmakthålla ett kontaktnät bland relevanta
svenska institutioner som riksdag, politiska partier, kommuner,
83
domstolsväsende, polishögskola och fackförbund. Samarbetet med olika Skr. 1997/98:76
myndigheter som Kommunförbundet, Riksrevisionsverket och Svenska
Institutet spelar en allt mer betydelsefull roll för genomförandet av
insatser. Swedhum är ett nätverk för resursbasutveckling på demokrati-
och rättighetsområdet mellan UD, Sida och ett antal enskilda
organisationer. Liknande projekt kommer stödjas inom EU för stöd till
Central- och Östeuropa.
Avsikten är också att utveckla ett utbyte med relevanta utbildnings-
och forskarmiljöer, särskilt i Sverige, och bidra till att bygga broar
mellan dessa och den svenska biståndspraktiken.
Vidare skall vi utveckla utbytet med enskilda organisationer som har
stor kompetens att tillföra.
Det är angeläget att stärka samordningen mellan utvecklingssamarbetet
och utrikespolitikens övriga grenar liksom mellan olika delar av
biståndsverksamheten när det gäller frågor om demokrati och mänskliga
rättigheter, såväl mellan UD och Sida i Stockholm som i fält.
Utlandsmyndigheternas planerings-, uppföljnings- och utvärderings-
arbete måste anpassas till en förstärkt inriktning på demokrati och
mänskliga rättigheter. Vi räknar också med ett omfattande arbete för att
vidareutveckla riktlinjer, former och metoder för myndigheternas arbete
när det gäller att främja demokrati och mänskliga rättigheter. Att
identifiera rätta nyckelområden, rätta kanaler och rätt medaktörer för ett
demokrati- och rättighetsprogram fodrar närvaro, överblick och omdöme,
inte minst agerande i falt. Ambassaderna spelar här en viktig roll.
Demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd blir med nödvändighet
arbetsintensivt. Hänsyn till detta bör tas i verksamhets-, budget- och
personalplanering.
Det finns nya och goda förutsättningar för ett starkt demokrati- och
rättighetsbistånd. Sverige har, med sin utrikespolitiska tradition, bra
förutsättningar att ta en aktiv roll genom att stimulera processer, ta
informella initiativ och skapa mötesplatser. Sverige har trovärdighet som
biståndsgivare vilket ger oss möjligheter att arbeta med ibland känsliga
frågor.
Med demokratisk tradition, öppen förvaltning och rikt organisationsliv
har Sverige kompetens och erfarenheter att bidra med, även om de
svenska lösningarna inte direkt kan överföras. Särskilt på
jämställdhetsområdet och när det gäller barns rättigheter har Sverige
kommit långt.
Det handlar om ett relativt nytt, svårt och oprövat bistånd. Sverige
skall bidra till att utveckla nya kunskaper och metoder. I integrationens
tidevarv kommer Sverige också i ökad utsträckning att dela många av
demokratins utmaningar med andra länder. Utvecklingssamarbetet kan
bidra till ökade insikter och nya lösningar.
Sverige vill arbeta för de demokratiska värden som vi sätter högt. I
detta ingår att lyssna, visa respekt för andras meningar, kultur och
84
situation, men det far aldrig leda till att Sverige frångår eller förhandlar Skr. 1997/98:76
bort sina grundvärderingar. Demokrati och respekt för de mänskliga
rättigheterna är nödvändiga för att möta morgondagens problem, hantera
globaliseringens utmaningar och skapa en bättre värld för alla.
85
Skr. 1997/98:76
NÅGRA UTGÅNGSPUNKTER
Sverige skall i sitt utvecklingssamarbete utgå från att demokratisering:
- är en lång och sammansatt process, som ofta förs i motvind,
- kräver ett brett deltagande av kvinnor och män,
- sker genom ett samspel mellan olika aktörer med skilda roller och mandat,
- kräver demokrater och en demokratisk kultur,
- är en inhemsk process som kan ges internationellt stöd,
- kan ta sig olika vägar och uttryck i olika kulturer,
- bygger på och bidrar till respekten för de mänskliga rättigheterna.
AMBITION OCH INRIKTNING
Främjande av demokrati och mänskliga rättigheter ska vara ett genomgående och centralt
inslag i Sveriges utvecklingssamarbete.
Sverige ska stödja demokratiseringsprocesser i utvecklingsländer och i länder i
omvandling med tyngdpunkt på Sveriges samarbetsländer och särskilt utsatta länder.
I det internationella samfundet ska Sverige främja policyutveckling, institutionell
kunskapsuppbyggnad och opinionsbildning kring demokrati och mänskliga rättigheter i
utvecklingsländer och länder i omvandling.
Med sitt utvecklingssamarbete vill Sverige bidra till att uppnå:
- respekt för de mänskliga rättigheterna: grundläggande friheter, gott skydd och
tillfredsställande levnadsstandard,
- kvinnors och mäns aktiva deltagande i det politiska livet på lika villkor,
- en demokratisk kultur av tolerans, respekt, deltagande och öppenhet,
- livskraftiga civila samhällen med ett starkt socialt kapital och en mångfald av
demokratiska organisationer,
- fria och oberoende media,
- effektiva för demokratin bärande institutioner och procedurer som val och parlament,
- en fungerande rättsstat,
- en offentlig förvaltning i demokratins tjänst,
- en utvecklad lokal demokrati.
86
Skr. 1997/98:76
ANGREPPSSÄTT, ARBETSMETODER OCH VERKTYG
Sverige ska främja demokratisering och respekt för mänskliga rättigheter genom att'
- stödja sig på internationella konventioner för mänskliga rättigheter,
- agera utifrån en strategisk analys,
- bygga på samarbete som är efterfrågat och förankrat hos mottagaren,
- vara långsiktigt, processinriktat och bygga på en helhetssyn.
- bygga på och stärka inhemska institutioner och inhemsk kapacitet,
Utvecklingssamarbetet för demokrati och mänskliga rättigheter skall bestå av en
strategisk kombination av:
- en förstärkt utvecklingspolitisk dialog,
- en mångfald av insatser direkt inriktade på demokrati och mänskliga rättigheter,
- integrerade inslag av demokrati och mänskliga rättigheter i allt
utvecklingssamarbete.
Sverige skall artvända ett dynamiskt arbetssätt genom att:
- öka samverkan mellan multilateralt och bilateralt samarbete och stöd via enskilda
organisationer,
- öka samverkan mellan lokala, nationella, och internationella insatser,
- förbättra samordningen med andra givare och aktörer,
- utveckla samspelet mellan utvecklingssamarbete och övrig utrikespolitik.
CENTRALA SAKOMRÅDEN OCH PROFILTEMAN
Sverige kommer fortsatt att utveckla sitt stöd till följande områden som är centrala för
demokrati och mänskliga rättigheter:
- parlament och rättsväsende, valinstitutioner och genomförande av val,
- offentlig förvaltning, decentralisering och lokal demokrati,
- implementering och uppföljning av rättighetskonventionema,
- kvinnors demokratiska deltagande,
- en demokratisk skola,
- fria och oberoende media,
- civila samhällets organisationer liksom politiska partier.
Sverige kommer att utveckla spetskompetens inom ett antal profilteman där vi har
komparativa fördelar, som:
- uppbyggnaden av demokratiska enskilda organisationer och föreningsteknik,
- ombudsmannainstitutioner,
- offentlighetsfrågor,
- demokratisering av rättsväsendets institutioner,
- kvinnliga politiker,
- närdemokrati.
87
KONSEKVENSER FÖR UD OCH SIDA
Utvecklingssamarbetet för demokrati och mänskliga rättigheter förutsätter:
- utveckling av analys, policy, metoder och samarbetsformer,
- dokumentation och kunskapsuppbyggnad,
- kapacitetslyfi på UD och Sida,
- stark fältrepresentation med god lokal kännedom och sakkunskap,
- bra samordning inom och mellan UD respektive Sida,
- utveckling av Sveriges samlade resurser och kompetens,
- förstärkt samarbete med International IDEA,
- nära samarbete med enskilda organisationer.
Skr. 1997/98:76
88
Skr. 1997/98:76
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 mars 1998
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Äsbrink, Schori,
Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Johansson, von
Sydow, Klingwall, Östros, Messing
Föredragande: statsrådet Schori
Regeringen beslutar skrivelse 1997/98:76 Demokrati och mänskliga
rättigheter i Sveriges utvecklingssamarbete
89
Eländers Gotab 55973, Stockholm 1998