Prop.
1997/98:45
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 4 december 1997
Göran Persson
Anna Lindh
(Milj ödepartementet)
I propositionen föreslås att en ny balk, miljöbalken, införs. Miljölagstift-
ningen har under de senaste decennierna med tiden blivit allt mer svår-
överskådlig och någon gång motstridig. En samordning har därför under
flera år setts som en angelägen lagstiftningsuppgift. Det behövs emeller-
tid inte endast en samordning. För att skapa ett ekologiskt hållbart
industrisamhälle krävs det också en skärpt och breddad lagstiftning som
gör det möjligt att förena social och ekonomisk utveckling med ett effek-
tivt skydd för miljön. Förslaget till miljöbalk skall därför ses som en både
samordnad, skärpt och breddad miljölagstiftning för en hållbar
utveckling.
Målet med miljöbalken är att främja en hållbar utveckling och att till-
försäkra levande och kommande generationer en hälsosam och god
livsmiljö. Människans rätt att förändra och bruka naturen är knuten till ett
förvaltaransvar. I balken ges därför regler till skydd för människors hälsa
och miljön, värdefulla natur- och kulturmiljöer och den biologiska mång-
falden. Vidare ges regler som skall trygga en god hushållning med mark-
och vattenresurserna. Återanvändning och återvinning liksom annan
hushållning med råvaror, material samt med energi främjas så att ett
kretsloppsanpassat samhälle uppnås. Grundläggande internationella
miljöprinciper görs rättsligt bindande. Balkens regler skall tillämpas vid
all verksamhet och alla åtgärder som har betydelse för miljöbalkens mål
parallellt med annan lagstiftning som reglerar verksamheten.
I miljöbalken sammansmälts bestämmelserna i centrala miljö- och re-
surslagar som miljöskyddslagen, naturvårdslagen, naturresurslagen,
vattenlagen, lagen om kemiska produkter, renhållningslagen och hälso-
1 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 1
skyddslagen samt åtta andra lagar till en sammanhållen och bred miljö-
och resurslagstiftning. Därmed kommer balken att reglera bl.a. landets
mark- och vattenresurser och särskilt olika former av vattenverksamhe-
ter, t.ex. byggande i vatten och vattenreglering. Därmed kommer kravet
på miljöhänsyn att strykas under.
Miljöbalken innehåller ett kapitel med rättsligt bindande principer och
allmänna hänsynsregler. Dessa skall gälla för all verksamhet och alla
åtgärder enligt balken. De innebär bl.a. att alla försiktighetsmått som
behövs skall vidtas så fort det finns en risk för skada eller olägenhet för
människors hälsa eller miljön.
Regeringen bemyndigas att föreskriva om miljökvalitetsnormer för
geografiska områden. Skärpta och utökade krav på miljökonsekvensbe-
skrivningar införs. Vid prövningen av olägenheter från kärntekniska
anläggningar enligt reglerna om miljöfarlig verksamhet skall också en
prövning av den joniserande strålningen ske. Regleringen rörande bio-
tekniska organismer samordnas med regleringen beträffande kemiska
produkter. Bestämmelser om skydd av områden och arter för att bevara
den biologiska mångfalden samlas och förtydligas, bl.a. för att underlätta
genomförandet av EG-rättens naturvårdsdirektiv. En ny skyddsform
införs med namnet kulturreservat. Strandskyddets syfte att tillvarata
livsvillkoren för djur- och växtarter regleras tydligare. Områden som inte
uppfyller miljökvalitetsnormer kan förklaras som miljöskyddsområden.
Miljöbalkens generella regler för verksamheter skall gälla även för
verksamhet som organiserar friluftsliv. Det innebär bl.a. att organisatören
skall förebygga att deltagare orsakar skada. Vidare kan anmälningsplikt
föreskrivas för verksamhet som innebär att friluftsliv organiseras kom-
mersiellt med utnyttjande av allemansrätten.
Prövningsplikten för täkter av t.ex. grus och sand utökas genom att
husbehovstäkter kan underställas prövningsplikt. Miljöskydds-, natur-
vårds- och hushållningsaspektema samordnas vid prövning av täkttill-
stånd.
Regeringens tillåtlighetsprövning av större miljöpåverkande anlägg-
ningar framhävs. Regeringen skall pröva tillåtligheten av bl.a. stora an-
läggningar som starkt påverkar miljön, däribland större trafikanlägg-
ningar. Vidare skall regionala miljödomstolar inrättas.
Länsstyrelsen ingår också i prövningskedjan. Detta innebär att ett sam-
ordnat och enhetligt prövningsförfarande skapas. En Miljööverdomstol
skall knytas till Svea hovrätt. Koncessionsnämnden för miljöskydd och
vattendomstolarna föreslås upphöra.
Verksamhetsutövare skall i större omfattning och solidariskt ansvara
för efterbehandling av förorenade områden. Även fastighetsägarnas
efterbehandlingsansvar skärps. Kvalificerat förorenade områden kan
förklaras som miljöriskområden.
Tillsynsmyndigheternas ansvar klargörs och understryks. De centrala
myndigheternas och länsstyrelsens ledande, utvecklande och informe-
rande roller förstärks medan kommunen i större utsträckning far ansvar
för den operativa tillsynen.
Prop. 1997/98:45
Miljösanktionsavgifter införs i balken. Tillsynsmyndigheterna skall
påföra näringsidkare sanktionsavgift vid överträdelser av miljöregler och
meddelade villkor.
Straffbestämmelserna från de lagar som ersätts av miljöbalken samlas
och samordnas i ett kapitel. Brottsbalkens bestämmelser om miljöbrott
förs över till miljöbalken. Straffen skärps för vissa typer av brott.
Ideella miljöorganisationer som bedrivit verksamhet i Sverige under
minst tre år och som har lägst 2 000 medlemmar ges rätt att överklaga
beslut enligt miljöbalken.
Ersättning skall betalas när mark tas i anspråk eller pågående markan-
vändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras. Ersättning
skall dock inte betalas för intrång upp till den s.k. kvalifikationsgränsen.
Miljöskadeförsäkringssystemet utvidgas med en saneringsförsäkring
som skall täcka efterbehandlingsfall i de fall den ansvarige inte kan be-
tala.
Förslaget till miljöbalk utgör den första etappen i fyra s.k. balksteg,
som rymmer närmare hundratalet lagar och förordningar med några tusen
paragrafer inkl, information och utbildning. Arbetet fortsätter parallellt
med steg två, följdlagstiftning. I steg tre planeras förslag till förord-
ningar. Information, utbildning och ytterligare tillämpningsföreskrifter
finns i det fjärde balksteget. Arbetet bedrivs i syfte att huvuddelen och
helheten i förekommande fall skall kunna träda i kraft den 1 januari
1999.
Prop. 1997/98:45
Prop. 1997/98:45
1 Förslag till riksdagsbeslut.....................................................................10
2 Lagtext..................................................................................................11
2.1 Förslag till miljöbalk.................................................................11
2.2 Förslag till lag med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet............................................................114
2.3 Förslag till lag med särskilda bestämmelser om
gaturenhållning och skyltning.........................................134
2.4 Förslag till lag om införande av miljöbalken..........................138
2.5 Förslag till lag om införande av lagen med särskilda
bestämmelser om vattenverksamhet...............................146
2.6 Förslag till lag om ändring i konkurslagen (1987:672)........... 149
2.7 Förslag till ändring i brottsbalken...........................................150
3 Ärendet och dess beredning................................................................151
4 En samlad miljölagstiftning för hållbar utveckling............................154
4.1 Miljöpolitiska utgångspunkter för en reformerad
lagstiftning......................................................................154
4.1.1 En politik för ekologiskt hållbar utveckling..........154
4.1.2 Miljölagstiftningens uppgift..................................160
4.2 Miljöbalken - en samlad och skärpt miljölagstiftning............162
4.2.1 Införandet av miljöbalken och balkens mål...........162
4.2.2 Principerna för miljöbalksförslaget m.m...............168
4.3 Gällande rätt............................................................................174
4.4 Miljöbalksreformens introducering.........................................183
4.5 Lagar som samordnas i miljöbalken.......................................185
4.6 Miljöbalkens tillämpningsområde...........................................190
4.6.1 Miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning.... 190
4.6.2 Bemyndigande att meddela särskilda
föreskrifter för totalförsvaret.................. 192
4.7 EG-reglema och miljöbalken..................................................194
4.7.1 EG-rätten................................................................194
4.7.2 EG:s miljöregler.....................................................194
4.7.3 Genomförandet av EG:s rättsakter.........................197
4.7.4 Vissa frågor om nationell lagstiftning och dess
tillämpning vid EU-medlemskap..................198
4.8 Rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler.......201
4.8.1 Försiktighetsprincipen och bevisbördan för att
hänsynsreglema tillämpas............................208
4.8.2 Kunskapskrav........................................................210
4.8.3 Skyddsåtgärder och försiktighetsmått...................212
4.8.4 Principen om bästa möjliga teknik........................215
4.8.5 Lokaliseringsprincipen..........................................218
4.8.6 Hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen....220
4.8.7 Produktvalsprincipen.............................................224
4.8.8 Skälighetsregeln.....................................................231
4.8.9 Ansvaret för avhjälpande av skador och
olägenheter....................................................233
4.8.10 Stoppregeln..........................................................236
4.9 Bestämmelser om hushållning med mark och vatten..............239
4.10 Miljökvalitetsnormer.............................................................245
4.10.1 Behov och syfte...................................................245
4.10.2 Utformningen av miljökvalitetsnormer...............251
4.10.3 Tillämpningen av miljökvalitetsnormer..............258
4.11 Miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag...272
4.11.1 Syftet med miljökonsekvensbeskrivningar..........272
4.11.2 Bakgrund och gällande bestämmelser.................273
4.11.3 När en miljökonsekvensbeskrivning krävs..........277
4.11.4 Tidigt samråd med länsstyrelsen och enskilda ....282
4.11.5 Innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning.......289
4.11.6 Allmänhetens rätt att yttra sig över
miljökonsekvensbeskrivningen och
ansökan.........................................................292
4.11.7 Planer och planeringsunderlag m.m....................298
4.12 Organiserat friluftsliv och allemansrätten.............................300
4.12.1 Organiserat friluftsliv och kommersialisering.....302
4.13 Skydd av områden och arter..................................................307
4.13.1 Allmänna överväganden......................................307
4.13.2 Områdesskydd och artskydd i miljöbalken..........310
4.13.3 Intresseprövning vid beslut om områdesskydd ...320
4.13.4 Kulturreservat i miljöbalken................................323
4.14 Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd................................325
4.14.1 Sammansmältning av reglerna om miljöfarlig
verksamhet och hälsoskydd..........................325
4.14.2 EG-direktiv om utsläpp........................................329
4.14.3 Prövningen enligt miljöbalken av miljöfarlig
verksamhet....................................................334
4.14.4 Prövningens omfattning och möjligheter att
ompröva........................................................346
4.14.5 Särskilda regler om hälsoskydd i balken.............350
4.15 Förorenade områden..............................................................358
4.15.1 Ansvaret för efterbehandling av förorenade mark-
och vattenområden........................................358
4.15.2 Miljöriskområden................................................361
4.16 Vattenverksamhet..................................................................363
4.17 Täkter. jordbruk m.m............................................................376
4.17.1 Täkter...................................................................376
4.17.2 Regler för jordbruk och annan verksamhet
i naturen........................................................380
4.18 Genteknik..............................................................................384
4.18.1 Gentekniklagens bestämmelser arbetas in i
miljöbalken...................................................390
4.18.2 Märkningskrav införs..........................................393
4.19 Gemensamma regler om kemiska produkter och
biotekniska organismer...................................................397
4.19.1 Samordning av regler om kemiska produkter
Prop. 1997/98:45
och biotekniska organismer..........................397
4.19.2 Spridning av bekämpningsmedel.........................410
4.19.3 Bestämmelser om bränslen..................................412
4.19.4 Kontroll av kemiska produkter och biotekniska
organismer....................................................413
4.20 Avfall och producentansvar..................................................415
4.20.1 Regler om avfall och producentansvar i balken ..415
4.20.2 Definition av avfall..............................................421
4.20.3 Särskilt om producentansvaret.............................424
4.20.4 Fastighetsinnehavarens och nyttjande-
rättshavarens möjligheter att på fastigheten
Prop. 1997/98:45
själva sörja för kompostering och annat
omhändertagande av avfall...........................428
4.20.5 Nedskräpning.......................................................430
4.20.6 Dumpningslagen..................................................431
4.20.7 Gaturenhållning och skyltning.............................432
4.21 Regeringens tillåtlighetsprövning.........................................433
4.21.1 Regeringsprövning av verksamheter som har stor
påverkan på miljön och naturresurserna.......433
4.21.2 Obligatorisk regeringsprövning och prövning
efter förbehåll...............................................438
4.21.3 Regeringsprövningen är en tillåtlig-
hetsprövning .................................................441
4.21.4 Obligatorisk regeringsprövning av
trafikanläggningar med stor miljöpåverkan.. 444
4.21.5 Minskad obligatorisk regeringsprövning av viss
vattenverksamhet..........................................450
4.21.6 Kommunalt veto..................................................451
4.22 Regionala miljödomstolar.....................................................456
4.22.1 Inrättande av miljödomstolar...............................456
4.22.2 Prövningen i miljödomstolama............................463
4.23 Länsstyrelsernas prövning av ärenden om miljöfarlig
verksamhet......................................................................470
4.24 Prövningen av markavvattning..............................................473
4.25 Särskilda tillståndsfrågor.......................................................478
4.25.1 Tidsbegränsade tillstånd......................................478
4.25.2 Tidigare underlåtenhet att fullgöra sina
skyldigheter..................................................481
4.26 Sakägarbegreppet..................................................................482
4.27 Miljöorganisationers talerätt.................................................486
4.28 Tillsyn....................................................................................491
4.28.1 Vad är tillsyn?......................................................492
4.28.2 Tillsynsmyndigheterna och deras
ansvarsfördelning.........................................496
4.28.3 Närmare om fördelningen av tillsynsansvaret.....501
4.28.4 Verksamhetsutövamas ansvar m.m.....................512
4.29 Avgifter.................................................................................514
4.30 Tillträde.................................................................................517
4.31 Straff och förverkande...........................................................519
4.31.1 Straffbestämmelser i miljöbalken och
brottsbalken..................................................519
4.31.2 Brottsbeskrivningar och brottsbenämningar i
miljöbalken...................................................522
4.31.3 Kemikaliehantering och sanktioner.....................524
4.31.4 Straffskalor, åtal och preskription.......................525
4.31.5 Förverkande.........................................................531
4.32 Miljösanktionsavgifter..........................................................531
4.32.1 Miljösanktionsavgift vid överträdelse av
miljöregler och meddelade villkor................531
4.32.2 Avgränsningen när miljösanktionsavgift skall
påföras..........................................................535
4.32.3 Miljösanktionsavgiftens storlek...........................538
4.32.4 Beslut om påförande av avgift.............................543
4.33 Ersättning vid ingripanden av det allmänna..........................546
4.33.1 Principer för ersättning enligt miljöbalken..........546
4.33.2 Ändringen av 2 kap. 18 § regeringsformen.........558
4.34 Skadestånd för vissa miljöskador..........................................564
4.34.1 Miljöskadelagen skall ingå i miljöbalken............564
4.34.2 Skadeståndsreglerna............................................565
4.35 Utvidgning av miljöskadeförsäkringssystemet med en
saneringsförsäkring.........................................................568
4.36 Kommunernas, länsstyrelsernas och de centrala
myndigheternas roll........................................................573
4.36.1 Kommunerna.......................................................573
4.36.2 Länsstyrelserna....................................................575
4.36.3 De centrala miljö- och hälsoskydds-
myndighetema..............................................576
4.37 Miljöbalken infors.................................................................584
4.37.1 Övergångsbestämmelser i särskilda
promulgationslagar.......................................584
4.37.2 Tidpunkten för miljöbalkens ikraftträdande........584
4.37.3 Verksamhet som bedrivs när miljöbalken
träder i kraft..................................................586
4.37.4 Fortsatt giltighet av äldre beslut..........................590
4.37.5 Miljöbalkens inledande bestämmelser.................593
4.37.6 Skydd av områden m.m.......................................608
4.37.7 Särskilda bestämmelser om vissa
verksamheter.................................................612
4.37.8 Processuella bestämmelser..................................623
4.37.9 Tillsyn m.m..........................................................635
4.37.10 Sanktioner..........................................................637
4.37.11 Ersättning och skadestånd m.m.........................640
4.37.12 Lagen med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet..........................................642
4.37.13 Övriga lagförslag...............................................643
4.38 Ekonomiska konsekvenser av förslagen...............................644
4.38.1 Rättsväsendet.......................................................645
4.38.2 Länsstyrelserna....................................................646
Prop. 1997/98:45
4.38.3 Kommunerna.......................................................650
4.38.4 Utbildning och information.................................651
4.38.5 Finansiering.........................................................653
4.39 Uppföljning...........................................................................654
Prop. 1997/98:45
Innehåll i Del 2
5.1 Förslaget till miljöbalk
5.2 Förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet
5.3 Förslaget till lag med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och
skyltning
5.4 Förslaget till lag om införande av miljöbalken
5.5 Förslaget till lag om införande av lagen med särskilda bestämmelser
om vattenverksamhet
5.6 Förslaget till lag om ändring i konkurslagen (1987:672)
5.7 Förslaget till ändring i brottsbalken
Bilaga A - Jämförande paragrafregister
Bilaga 1 - Lagrådets yttrande
Bilaga 2-9
Prop. 1997/98:45
Regeringen föreslår att riksdagen
antar regeringens förslag till
1. miljöbalk,
2. lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet,
3. lag med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning,
4. lag om införande av miljöbalken,
5. lag om införande av lagen med särskilda bestämmelser om vatten-
verksamhet,
6. lag om ändring i konkurslagen (1987:672),
7. lag om ändring i brottsbalken.
10
Prop. 1997/98:45
Härigenom föreskrivs att i Sveriges rikes lag skall efter jordabalken
införas en ny balk, benämnd miljöbalk, av följande lydelse.
FÖRSTA AVDELNINGEN
Övergripande bestämmelser
1 § Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar
utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer
tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på
insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att
förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta
naturen väl.
Miljöbalken skall tillämpas så att
1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter
oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,
2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,
3. den biologiska mångfalden bevaras,
4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från
ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt
god hushållning tryggas, och
5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med
material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.
2 § Bestämmelserna i 3 och 4 kap. skall tillämpas endast vid prövning av
frågor enligt 7 kap., tillståndsprövning av sådan verksamhet som är
tillståndspliktig enligt 9, 11 och 12 kap. och vid regeringens
tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. samt enligt vad som är föreskrivet i
luftfarts-lagen (1957:297), lagen (1966:314) om kontinentalsockeln,
väglagen (1971:948), lagen (1978:160) om vissa rörledningar, lagen
(1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och
allmän hamn, lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, plan- och
bygglagen (1987:10). minerallagen (1991:45), lagen (1992:1140) om
Sveriges ekonomiska zon, lagen (1995:1649) om byggande av järnväg
och ellagen (1997:857).
3 § I fråga om verksamhet som kan orsaka skada eller olägenhet för
människors hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas enligt
miljöbalken tillämpas utöver balken även bestämmelser i annan lag.
11
Såvitt gäller skydd mot ohälsa och olycksfall i arbete samt i sådana
hänseenden i övrigt som huvudsakligen avser arbetsmiljön tillämpas
bestämmelserna i arbetsmiljölagen (1977:1160).
4 § I fråga om viss miljöfarlig verksamhet och viss vattenverksamhet
gäller särskilda bestämmelser enligt lagen (1971:850) med anledning av
gränsälvsöverenskommelsen den 16 september 1971 mellan Sverige och
Finland.
5 § Regeringen får, i den utsträckning det på grund av rådande särskilda
förhållanden är nödvändigt för att stärka försvarsberedskapen, meddela
föreskrifter för totalförsvaret som avviker från denna balk, dock inte
inom sådant ämnesområde för vilket föreskrifter måste meddelas i lag.
6§ I lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till
Europeiska unionen finns föreskrifter om verkan av unionens fördrag och
andra instrument samt de Europeiska gemenskapernas beslut.
1 § När frågor prövas om tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens
och när sådana villkor prövas som inte avser ersättning samt vid tillsyn
enligt denna balk är alla som bedriver eller avser att bedriva en
verksamhet eller vidta en åtgärd skyldiga att visa att de förpliktelser som
följer av detta kapitel iakttas. Detta gäller även den som har bedrivit
verksamhet som kan antas ha orsakat skada eller olägenhet för miljön.
I detta kapitel avses med åtgärd en sådan åtgärd som inte är av
försumbar betydelse i det enskilda fallet.
2 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en
åtgärd skall skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till
verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda
människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet.
3 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en
åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta
de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller
motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet
för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig
verksamhet användas bästa möjliga teknik.
Dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att
en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för
människors hälsa eller miljön.
Prop. 1997/98:45
4 § För verksamheter och åtgärder som tar i anspråk mark- eller
vattenområden annat än helt tillfälligt skall en sådan plats väljas som är
lämplig med hänsyn till 1 kap. 1 §, 3 kap. och 4 kap.
12
För all verksamhet och alla åtgärder skall en sådan plats väljas att Prop. 1997/98:45
ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors
hälsa och miljön.
5 § Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall hushålla
med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning
och återvinning. I första hand skall fömybara energikällor användas.
6 § Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en
åtgärd skall undvika att använda eller sälja sådana kemiska produkter
eller biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för
människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter
eller organismer som kan antas vara mindre farliga. Motsvarande krav
gäller i fråga om varor som innehåller eller har behandlats med en
kemisk produkt eller bioteknisk organism.
7 § Kraven på hänsyn enligt 2-6 §§ gäller i den utsträckning det inte kan
anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall särskilt
beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört
med kostnaderna för sådana åtgärder. När det är fråga om
totalförsvarsverksamhet eller om en åtgärd behövs för totalförsvaret,
skall även detta förhållande beaktas vid avvägningen.
Avvägningen enligt första stycket far inte medföra att en
miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. åsidosätts.
8 § Alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en
åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön ansvarar till dess
skadan eller olägenheten har upphört för att denna avhjälps i den
omfattning det kan anses skäligt enligt 10 kap. I den mån det föreskrivs i
denna balk kan i stället skyldighet att ersätta skadan eller olägenheten
uppkomma.
9 § Kan en verksamhet eller åtgärd befaras föranleda skada eller
olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, även
om sådana skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått vidtas som kan
krävas enligt denna balk, får verksamheten bedrivas eller åtgärden vidtas
endast om det finns särskilda skäl.
En verksamhet eller åtgärd får inte bedrivas eller vidtas om den medför
risk för att ett stort antal människor far sina levnadsförhållanden
väsentligt försämrade eller miljön försämras avsevärt.
Vad som sägs i första och andra stycket gäller inte, om regeringen har
tillåtit verksamheten enligt 17 kap. 1,3 eller 4 §.
10 § Om en verksamhet eller åtgärd är av synnerlig betydelse från allmän
synpunkt kan regeringen tillåta denna, även om förutsättningarna är
sådana som anges i 9 § andra stycket. Detta gäller dock inte om
verksamheten eller åtgärden kan befaras försämra det allmänna
hälsotillståndet.
13
Beslut enligt första stycket får förenas med villkor för att tillgodose
allmänna intressen.
1 § Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för
vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge
samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som
medför en från allmän synpunkt god hushållning.
2 § Stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt
är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön skall så
långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka områdenas
karaktär.
3 § Mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk
synpunkt skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan skada
naturmiljön.
4 § Jord- och skogsbruk är av nationell betydelse.
Brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller
anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhälls-
intressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt
tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk.
Skogsmark som har betydelse för skogsnäringen skall så långt möjligt
skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra ett rationellt skogsbruk.
5 § Mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller
yrkesfisket eller för vattenbruk skall så långt möjligt skyddas mot
åtgärder som kan påtagligt försvåra näringarnas bedrivande.
Områden som är av riksintresse för rennäringen eller yrkesfisket skall
skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.
6 § Mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har
betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller
kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt
skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön.
Behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter skall särskilt
beaktas.
Områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården
eller friluftslivet skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.
7 § Mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller
material skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt
försvåra utvinningen av dessa.
Områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av
riksintresse skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.
Prop. 1997/98:45
14
8 § Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar
för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution,
kommunikationer, vattenförsörjning eller avfallshantering skall så långt
möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller
utnyttjandet av sådana anläggningar.
Områden som är av riksintresse för anläggningar som avses i första
stycket skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra till-
komsten eller utnyttjandet av anläggningarna.
9 § Mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret skall
så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt motverka
totalförsvarets intressen.
Områden som är av riksintresse på grund av att de behövs för
totalförsvarets anläggningar skall skyddas mot åtgärder som kan
påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna.
10 § Om ett område enligt 5-8 §§ är av riksintresse för flera oförenliga
ändamål, skall företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste
sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den
fysiska miljön i övrigt. Behövs området eller del av detta för en
anläggning för totalförsvaret skall försvarsintresset ges företräde.
Beslut med stöd av första stycket far inte strida mot bestämmelserna i
4 kap.
1 § De områden som anges i 2-7 §§ är, med hänsyn till de natur- och
kulturvärden som finns i områdena, i sin helhet av riksintresse.
Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön far komma till stånd i
dessa områden endast om det inte möter något hinder enligt 2-7 §§ och
om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och
kulturvärden.
Bestämmelserna i första stycket och 2-6 §§ utgör inte hinder för
utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet eller för
utförandet av anläggningar som behövs för totalförsvaret. Om det finns
särskilda skäl utgör bestämmelserna inte heller hinder för anläggningar
för utvinning av sådana fyndigheter av ämnen eller material som avses i
3 kap. 7 § andra stycket.
2 § Inom följande områden skall turismens och friluftslivets, främst det
rörliga friluftslivets, intressen särskilt beaktas vid bedömningen av
tillåtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön:
Kustområdet och skärgården i Bohuslän från riksgränsen mot Norge
till Lysekil,
Kustområdet i Halland,
Kullaberg och Hallandsåsen med angränsande kustområden,
Kustområdet i Skåne från Ömahusen söder om Skillinge till Åhus,
Prop. 1997/98:45
15
Kustområdena och skärgårdarna i Småland och Östergötland från
Oskarshamn till Arkösund,
Kustområdena och skärgårdarna i Södermanland och Uppland från
Oxelösund till Herräng och Singö,
Kustområdet och skärgården i Ångermanland från Storfjärden vid
Ångermanälvens mynning till Skagsudde,
Kustområdet och skärgården i Norrbotten från Bondöfjärden till
riksgränsen mot Finland,
Öland,
Gotland,
Sjö- och åslandskapet vid Romeleåsen i Skåne,
Åsnen med öar och strandområden och områdena söder därom utmed
Mörrumsån och vid sjön Mien till Pukaviksbukten och Listerlandet,
Vänern med öar och strandområden,
Vättern med öar och strandområden,
Tiveden med områdena vid sjön Unden och sjön Viken samt området
utmed Göta kanal mellan Karlsborg och Sjötorp,
Området Dalsland-Nordmarken från Mellerud och sjön Ånimmen vid
Vänern till sjösystemet från Dals-Ed i söder till Årjäng och Östervallskog
i norr,
Fryksdalen från Kil till Torsby samt området utmed övre delen av
Klarälven inom Torsby kommun,
Mälaren med öar och strandområden.
Området Malingsbo-Kloten mellan Storå. Kopparberg, Smedjebacken
och Skinnskatteberg,
Området utmed Dalälven från Avesta till Skutskär,
Siljan och Orsasjön med öar och strandområden samt området utmed
Oreälven, sjön Skattungen och Oresjön med området söder därom över
Gulleråsen och Boda till Rättvik,
Området utmed Ljusnan från Färila till Bergvik,
Vindelådalen,
Fjällvärlden från Transtrandsfjällen i söder till Treriksröset med
undantag för de fjällområden som anges i 5 §.
3 § Inom kustområdena och skärgårdarna i Bohuslän från gränsen mot
Norge till Broljorden, i Småland och Östergötland från Simpevarp till
Arkösund och i Ångermanland från Storfjärden vid Ångermanälvens
mynning till Skagsudde samt på Öland får anläggningar som avses i
17 kap. 1 § 1-11 och 17 inte komma till stånd.
4 § Inom kustområdena och skärgårdarna från Brofjorden till Simpevarp
och från Arkösund till Forsmark, utmed Gotlands kust, på Östergam och
Storsudret på Gotland samt på Fårö får fritidsbebyggelse komma till
stånd endast i form av kompletteringar till befintlig bebyggelse. Om det
finns särskilda skäl får dock annan fritidsbebyggelse komma till stånd,
företrädesvis sådan som tillgodoser det rörliga friluftslivets behov eller
avser enkla fritidshus i närheten av de stora tätortsregionema.
Prop. 1997/98:45
16
Inom områden som avses i första stycket får anläggningar som avses i Prop. 1997/98:45
17 kap. 1 § 1-7 och 10-11 komma till stånd endast på platser där det
redan finns anläggningar som skall prövas enligt angivna lagrum.
5 § Inom fjällområdena Långfjället-Rogen, Sylama-Helags, Skäcker-
fjällen. Burvattnet, Hotagsfjällen, Frostviken-Borgafjällen, Marsfjällen-
Vardofjällen, Artfjället, Täma-Vindelfjällen, Sarek-Mavas, Kebnekaise-
Sjaunja, Rostu och Pessinki far bebyggelse och anläggningar komma till
stånd endast om det behövs för rennäringen, den bofasta befolkningen,
den vetenskapliga forskningen eller det rörliga friluftslivet. Andra
åtgärder inom områdena får vidtas endast om det kan ske utan att
områdenas karaktär påverkas.
6 § Vattenkraftverk samt vattenreglering eller vattenöverledning för
kraftändamål far inte utföras i nationalälvama Tomeälven, Kalixälven,
Piteälven och Vindelälven med tillhörande vattenområden, källflöden
och biflöden samt i följande vattenområden med tillhörande käll- och
biflöden:
|
I Dalälven |
Västerdalälven uppströms Hummelforsen |
|
I Ljusnan |
Voxnan uppströms Vallhaga |
|
I Ljungan |
Ljungan uppströms Storsjön samt Gimån |
|
I Indalsälven |
Åreälven, Ammerån. Storån-Dammån samt Hårkan |
|
I Ångermanälven |
Lejarälven, Storån uppströms Klumpvattnet, Långselån-Rörströmsälven, Saxån, Ransarån uppströms Ransam samt Vojmån |
|
Vapstälven Moälven | |
|
Lögdeälven Öreälven | |
|
I Umeälven |
Tämaån, Girjesån och Juktån uppströms |
|
Sävarån I Skellefteälven |
källflödena uppströms Sädvajaure respektive |
|
Byskeälven Åbyälven | |
|
I Luleälven |
Stora Luleälven uppströms Akkajaure, Lilla |
|
Råneälven Emån Bräkneån Fylleån |
2 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 1
I Enningdalsälven Enningdalsälven uppströms riksgränsen till
Norge
Vattenkraftverk samt vattenreglering eller vattenöverledning för kraft-
ändamål far inte heller utföras i följande älvsträckor:
Prop. 1997/98:45
I Klarälven
I Dalälven
I Ljusnan
I Ljungan
I Indalsälven
I Ångermanälven
I Umeälven
sträckan mellan Höljes och Edebäck
Västerdalälven nedströms Skiffsforsen samt
Dalälven nedströms Näs bruk
sträckan mellan Hede och Svegsjön samt
sträckan mellan Laforsen och Arbråsjöama
sträckan mellan Havem och Holmsjön samt
sträckan nedströms Viforsen
Långan nedströms Landösjön
Faxälven mellan Edsele och Helgumsjön
Tämaforsen mellan Stor-Laisan och Gäuta
Första och andra stycket gäller inte vattenverksamhet som förorsakar
endast obetydlig miljöpåverkan.
7 § Området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården är en national-
stadspark.
Inom en nationalstadspark får ny bebyggelse och nya anläggningar
komma till stånd och andra åtgärder vidtas endast om det kan ske utan
intrång i parklandskap eller naturmiljö och utan att det historiska
landskapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas.
Föreskrifter om miljökvalitet
1 § Regeringen får för vissa geografiska områden eller för hela landet
meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i
övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller
miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors
hälsa eller miljön (miljökvalitetsnormer).
Regeringen får överlåta till en myndighet att meddela
miljökvalitetsnormer som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska
unionen.
Vad miljökvalitetsnormer skall ange
2 § Miljökvalitetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller
störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter
av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för
påtagliga olägenheter.
Miljökvalitetsnormemas nivåer får inte överskridas eller underskridas
efter en viss angiven tidpunkt och de skall ange
18
1. högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller
miljön i övrigt av kemiska produkter eller biotekniska organismer,
2. högsta nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan
störning, eller
3. högsta eller lägsta nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i
vattensystem, vattendrag, grundvatten eller delar av dem.
Miljökvalitetsnormer kan också ange högsta eller lägsta förekomst i yt-
och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning
av tillståndet i miljön.
Miljökvalitetsnormer skall vid behov omprövas.
Hur miljökvalitetsnormer skall uppfyllas
3 § Myndigheter och kommuner skall säkerställa att de miljö-
kvalitetsnormer som meddelats enligt 1 § uppfylls när de
-prövar tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och anmäl-
ningsärenden,
- utövar tillsyn, eller
- meddelar föreskrifter.
Vid planering och planläggning skall kommuner och myndigheter
iaktta miljökvalitetsnormer.
4 § Verksamhet skall bedrivas så att miljökvalitetsnormer inte överträds.
Bestämmelser om att tillstånd inte får beviljas för verksamhet som
medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds finns i 16 kap. 5 §.
Bestämmelser om att tillstånd eller villkor för ett tillstånd får omprövas,
om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en
miljökvalitetsnorm överträds, finns i 24 kap. 5 § 2.
Åtgärdsprogram
5 § Ett åtgärdsprogram skall upprättas, om det behövs för att en
miljökvalitetsnorm skall uppfyllas eller om kravet på det följer av
Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Regeringen skall i sådana
fall i samband med att föreskrifter enligt 1 § meddelas eller när behov
uppkommer besluta ett sådant åtgärdsprogram eller besluta att en eller
flera myndigheter eller kommuner skall upprätta sådana åtgärdsprogram.
Regeringen får överlåta till en myndighet att besluta om åtgärdsprogram
som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.
Om en miljökvalitetsnorm för ett geografiskt område överträds därför
att miljön påverkas av en verksamhet som ligger utanför området, skall
regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer upprätta ett
åtgärdsprogram för hela det område där störningar som påverkar
möjligheten att uppfylla normen förekommer.
Innan en myndighet eller kommun upprättar ett åtgärdsprogram skall
den samråda med myndigheter och kommuner som berörs samt med
verksamhetsutövare som berörs i betydande omfattning. Ett
Prop. 1997/98:45
19
åtgärdsprogram som upprättas av en kommun skall beslutas av
kommunfullmäktige.
Åtgärdsprogrammet skall skickas till de myndigheter som regeringen
bestämmer.
Med kommun avses i denna paragraf även kommunalförbund.
6 § Ett åtgärdsprogram får omfatta all verksamhet som kan påverka de
föroreningsnivåer eller störningsnivåer som avses i 2 § första stycket. I
ett åtgärdsprogram skall anges
1. den miljökvalitetsnorm som skall uppfyllas,
2. de åtgärder som skall vidtas för att miljökvalitetsnormen skall vara
uppfylld senast den tidpunkt som avses i 2 § andra stycket,
3. vilka myndigheter och kommuner som skall se till att angivna
åtgärder vidtas, och
4. när de skall vara genomförda.
Ett åtgärdsprogram skall omprövas vid behov, dock minst vart femte
år.
Prövning av åtgärdsprogram
7 § Regeringen far föreskriva att vissa åtgärdsprogram skall prövas av
regeringen.
Åtgärdsplaner
8 § Regeringen får upprätta sådana åtgärdsplaner som kan krävas till
följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller besluta att en
eller flera myndigheter eller kommuner eller kommunalförbund skall
upprätta sådana åtgärdsplaner.
Mätning och kontroll
9 § Regeringen skall i samband med att föreskrifter enligt 1 § meddelas
även besluta vilka som är skyldiga att utföra de mätningar som behövs
för att kontrollera att en miljökvalitetsnorm uppfylls.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
meddela föreskrifter om mätmetoder och redovisning av mätresultat.
När det krävs en miljökonsekvensbeskrivning
Prop. 1997/98:45
1 § En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i en ansökan om tillstånd
enligt 9, 11 och 12 kap. eller enligt föreskrifter som har meddelats med
20
stöd av balken. En sådan skall finnas även vid tillåtlighetsprövning enligt
17 kap.
Regeringen får föreskriva att det skall upprättas en miljökonsekvens-
beskrivning även i dispensärenden eller andra ärenden enligt denna balk
eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken där det
behövs för att kunna bedöma miljöpåverkan. Regeringen får även
föreskriva om undantag från skyldigheten enligt första stycket att
upprätta en miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter vars miljö-
påverkan kan antas bli mindre betydande.
2 § Om det behövs för att miljöpåverkan skall kunna bedömas, får
regeringen föreskriva att det skall finnas en miljökonsekvensbeskrivning
1. i ärenden enligt annan lag. av vilken det framgår att hänsyn till
människors hälsa eller miljön skall beaktas vid lagens tillämpning,
2. i särskilda ärenden av annat slag inom miljöbalkens område än som
avses i 1 §.
I fråga om sådana miljökonsekvensbeskrivningar som avses i första
stycket gäller vad som sägs i detta kapitel, om inte något annat har
föreskrivits.
Syftet med miljökonsekvensbeskrivningar
3 § Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning är att identifiera och
beskriva de direkta och indirekta effekter som en planerad verksamhet
eller åtgärd kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten,
luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark,
vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med
material, råvaror och energi. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad
bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljön.
Tidigt samråd och beslut om betydande miljöpåverkan
4 § Alla som avser att bedriva verksamhet eller vidta någon åtgärd som
kräver tillstånd eller beslut om tillåtlighet enligt denna balk eller enligt
föreskrifter som har meddelats med stöd av balken skall tidigt samråda
med länsstyrelsen. De skall även samråda med enskilda som kan antas bli
särskilt berörda och göra det i god tid och i behövlig omfattning innan de
gör en ansökan om tillstånd och upprättar den miljökonsekvens-
beskrivning som krävs enligt 1 §. Före samrådet skall den som avser att
bedriva verksamheten till länsstyrelsen och enskilda som särskilt berörs
lämna uppgifter om den planerade verksamhetens lokalisering,
omfattning och utformning samt dess förutsedda miljöpåverkan.
Vad som sägs i första stycket gäller också för ärenden för vilka en
miljökonsekvensbeskrivning krävs enligt 1 § andra stycket.
Efter samrådet skall länsstyrelsen besluta om verksamheten eller
åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Beslutet får inte
Prop. 1997/98:45
21
överklagas. Innan beslut fattas skall yttrande i frågan begäras in från
tillsynsmyndigheten i de fall denna inte är länsstyrelsen.
Regeringen får föreskriva om vilka slags verksamheter och åtgärder
som alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Utökat samråd med miljökonsekvensbedömning
5 § Om länsstyrelsen enligt 4 § beslutar att verksamheten eller åtgärden
kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, skall ett förfarande med
miljökonsekvensbedömning genomföras. Vid ett sådant förfarande skall
den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden samråda
med övriga statliga myndigheter, de kommuner, den allmänhet och de
organisationer som kan antas bli berörda. Samrådet skall avse
verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, omfattning, utformning och
miljöpåverkan samt innehåll och utformning av miljökonsekvens-
beskrivningen.
6 § Om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande
miljöpåverkan i ett annat land, skall den ansvariga myndighet som
regeringen bestämmer informera det landets ansvariga myndighet om den
planerade verksamheten eller åtgärden och ge den berörda staten och den
allmänhet som berörs där möjlighet att delta i ett samrådsförfarande om
ansökan och miljökonsekvensbedömningen.
Sådan information skall också lämnas om en annan stat som kan antas
bli utsatt för en betydande miljöpåverkan begär det.
Vad en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla
7 § En miljökonsekvensbeskrivning för en verksamhet eller åtgärd som
kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall innehålla de
uppgifter som behövs för att uppfylla syftet enligt 3 §, däribland
1. en beskrivning av verksamheten eller åtgärden med uppgifter om
lokalisering, utformning och omfattning,
2. en beskrivning av de åtgärder som planeras för att skadliga
verkningar skall undvikas, minskas eller avhjälpas, t.ex. hur det skall
undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att en miljö-
kvalitetsnorm enligt 5 kap. överträds,
3. de uppgifter som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga
inverkan på människors hälsa, miljön och hushållningen med mark och
vatten samt andra resurser som verksamheten eller åtgärden kan antas
medföra,
4. en redovisning av alternativa platser, om sådana är möjliga, samt
alternativa utformningar tillsammans med dels en motivering varför ett
visst alternativ har valts, dels en beskrivning av konsekvenserna av att
verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd, och
5. en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i 1-4.
Prop. 1997/98:45
22
I ett beslut enligt 4 § tredje stycket om att betydande miljöpåverkan
kan antas får länsstyrelsen ställa krav på att även andra jämförbara sätt att
nå samma syfte skall redovisas när alternativa utformningar som avses i
första stycket 4 redovisas.
För verksamheter eller åtgärder som inte kan antas medföra en
betydande miljöpåverkan skall en miljökonsekvensbeskrivning innehålla
vad som anges i första stycket, i den utsträckning det behövs med hänsyn
till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning.
Kungörande samt tillfälle att yttra sig
8 § När en miljökonsekvensbeskrivning upprättats i ett mål eller ärende
om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet, skall detta kungöras
tillsammans med kungörelsen om ansökan enligt 19 kap. 4 § och 22 kap.
3 §. Om en miljökonsekvensbeskrivning har upprättats i något annat mål
eller ärende som rör en verksamhet eller åtgärd som kan antas medföra
en betydande miljöpåverkan, skall detta kungöras. Har en ansökan gjorts
skall kungörelsen ske tillsammans med kungörelsen av ansökan. Därefter
skall ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen hållas tillgängliga för
allmänheten, som skall beredas tillfälle att yttra sig över dessa innan
målet eller ärendet prövas.
När dom eller beslut har meddelats i målet eller ärendet skall detta
kungöras. Samtidigt skall också kungöras hur allmänheten kan få tillgång
till information om innehållet. Vidare skall den ansvariga myndigheten i
den stat med vilken samråd hållits enligt 6 § informeras.
Godkännande och beaktande av miljökonsekvensbeskrivningen
9 § Den myndighet som skall pröva en ansökan i ett mål eller ett ärende
där det krävs en miljökonsekvensbeskrivning skall genom ett särskilt
beslut eller i samband med avgörandet av målet eller ärendet ta ställning
till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i detta kapitel.
Ett sådant ställningstagande får inte överklagas särskilt utan endast i
samband med att avgörandet i målet eller ärendet överklagas.
Vid prövningen av ansökan skall myndigheten beakta innehållet i
miljökonsekvensbeskrivningen och resultatet av samråd och yttranden
enligt 4-6 och 8 §§.
Kostnaden för miljökonsekvensbeskrivningar
10 § En miljökonsekvensbeskrivning samt förfarandet med
miljökonsekvensbedömning skall bekostas av den som gjort en ansökan
som avses i 1 § eller i annat fall är skyldig att upprätta en miljö-
konsekvensbeskrivning.
Prop. 1997/98:45
23
Planer och planeringsunderlag
Prop. 1997/98:45
11 § Varje myndighet som skall tillämpa denna balk skall se till att
sådana planer enligt plan- och bygglagen (1987:10) och sådant
planeringsunderlag som behövs för att belysa frågor om hushållning med
mark och vatten finns tillgängliga i målet eller ärendet.
Om myndigheten begär det. är kommunen skyldig att tillhandahålla
planer enligt plan- och bygglagen samt planeringsunderlaget till dessa.
12 § Länsstyrelsen skall ställa samman utredningar, program och annat
planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och
vatten i länet och som finns hos statliga myndigheter. Länsstyrelsen är
skyldig att på begäran tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt
kommuner och myndigheter som skall tillämpa denna balk samt åt den
som är skyldig att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning.
13 § Regeringen far i ett visst fall besluta att en eller flera kommuner
skall redovisa till regeringen eller någon annan myndighet hur
kommunen eller kommunerna i sin planering enligt plan- och bygglagen
(1987:10) avser att
1. genomföra ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 5 § eller på annat sätt
skapa förutsättningar för att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. uppfylls,
och
2. tillgodose ett intresse som rör hushållningen med mark och vatten
enligt 3 och 4 kap.
Statliga myndigheter skall anmäla till regeringen om det uppkommer
behov av en sådan redovisning.
ANDRA AVDELNINGEN
Skydd av naturen
Allemansrätt m.m.
1 § Var och en som utnyttjar allemansrätten eller annars vistas i naturen
skall visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med den.
Nationalpark
2 § Ett mark- eller vattenområde som tillhör staten får efter riksdagens
medgivande av regeringen förklaras som nationalpark i syfte att bevara
ett större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga
tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick.
24
3 § Föreskrifter om vård och förvaltning av nationalparker och om
inskränkningar i rätten att använda mark eller vatten inom nationalparker
far meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer.
Naturreservat
4 § Ett mark- eller vattenområde får av länsstyrelsen eller kommunen
förklaras som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda
och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för
friluftslivet.
Ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa
värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter får också
förklaras som naturreservat.
5 § I ett beslut om att bilda naturreservat skall skälen för beslutet anges.
I beslutet skall också anges de inskränkningar i rätten att använda
mark- och vattenområden som behövs för att uppnå syftet med reservatet,
såsom förbud mot bebyggelse, uppförande av stängsel, upplag,
schaktning, täkt, uppodling, dikning, plantering, avverkning, jakt, fiske
och användning av bekämpningsmedel. En inskränkning far innebära att
tillträde till området förbjuds under hela eller delar av året.
Om det senare visar sig finnas nya skäl eller behövas ytterligare
inskränkningar för att uppnå syftet med skyddet, far länsstyrelsen eller
kommunen meddela beslut om detta.
6 § Om det behövs för att tillgodose syftet med ett naturreservat, får
länsstyrelsen eller kommunen förplikta ägare och innehavare av särskild
rätt till fastighet att tåla sådana intrång som att det inom området
1. anläggs vägar, parkeringsplatser, vandringsleder, raststugor,
tältplatser, badplatser, sanitära inrättningar eller liknande anordningar,
2. bereds tillträde till mark för allmänheten där allmänheten annars inte
har rätt att vistas,
3. utförs gallring, röjning, slåtter, plantering, betesdrift, avspärrning
eller liknande åtgärder, eller
4. genomförs undersökningar av djur- och växtarter samt av mark- och
vattenförhållanden.
7 § Länsstyrelsen eller kommunen far helt eller delvis upphäva beslut
som den har meddelat enligt 4-6 §§, om det finns synnerliga skäl.
Länsstyrelsen eller kommunen får meddela dispens från föreskrifter
som den har meddelat för ett naturreservat, om det finns särskilda skäl.
Ett beslut om dispens upphör att gälla, om den åtgärd som avses med
dispensen inte har påbörjats inom två år eller avslutats inom fem år från
den dag då beslutet vann laga kraft.
Att regeringens tillåtelse behövs i vissa fall innan det beslutas om
upphävande eller dispens för ett sådant särskilt skyddsområde eller
särskilt bevarandeområde som anges i 28 § följer av 29 §.
Prop. 1997/98:45
25
Beslut om upphävande eller dispens får meddelas endast om intrånget i
naturvärdet kompenseras i skälig utsträckning på naturreservatet eller på
något annat område.
8 § Beslut i frågor om bildande eller ändring av naturreservat får inte
strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och
bygglagen (1987:10). Mindre avvikelser får dock göras, om syftet med
planen eller bestämmelserna inte motverkas.
Kulturreservat
9 § Ett mark- eller vattenområde far förklaras som kulturreservat i syfte
att bevara värdefulla kulturpräglade landskap. På ett sådant område skall
bestämmelserna i 4-6 §§ tillämpas. Att det inom ett område finns en
byggnad eller anläggning som är skyddad som byggnadsminne, kyrkligt
kulturminne eller fast fomlämning enligt lagen (1988:950) om
kulturminnen m.m. hindrar inte att området förklaras som kulturreservat.
I fråga om beslut enligt denna paragraf gäller också 7 och 8 §§.
Naturminne
10 § Ett särpräglat naturföremål far av länsstyrelsen eller kommunen
förklaras som naturminne, om det behöver skyddas eller vårdas särskilt.
Förklaringen får omfatta även det område på marken som krävs för att
bevara naturföremålet och ge det behövligt utrymme.
Vad som i 5-8 §§ föreskrivs om naturreservat skall gälla även för
naturminnen.
Biotopskyddsområde
11 § Mindre mark- eller vattenområden som utgör livsmiljö för hotade
djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda får av
regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förklaras som
biotopskyddsområde. Sådana förklaringar får avse enskilda områden eller
samtliga områden av ett visst slag inom landet eller del av landet.
Inom biotopskyddsområde får inte bedrivas verksamhet eller vidtas
åtgärder som kan skada naturmiljön. Om regeringen förordnar att
samtliga områden av visst slag skall vara biotopskyddsområden, får den i
samband med beslutet meddela föreskrifter om att dispens kan medges
för sådan verksamhet eller sådana åtgärder. Dispens får endast medges
om det finns särskilda skäl.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får vidta
de åtgärder som behövs för att vårda biotopskyddsområde. Innan det
vidtas någon åtgärd skall den som äger eller har särskild rätt till området
underrättas särskilt.
Prop. 1997/98:45
26
Ett beslut om biotopskyddsområde skall gälla omedelbart även om det Prop. 1997/98:45
överklagas.
Djur- och växtskyddsområde
12 § Om det utöver förbud enligt 8 kap. 1 och 2 §§ eller förbud och
begränsningar enligt jakt- och fiskelagstiftningen behövs särskilt skydd
för en djur- eller växtart inom ett visst område, får länsstyrelsen eller
kommunen meddela föreskrifter som inskränker rätten till jakt eller fiske
eller allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom området.
Strandskyddsområde
13 § Strandskydd råder vid havet och vid insjöar och vattendrag.
Syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för
allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i
vatten för djur- och växtlivet.
14 § Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter
från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strandskyddsområde).
Området får av regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer utvidgas till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs
för att tillgodose något av strandskyddets syften.
Ett beslut om att utvidga strandskyddet skall gälla omedelbart även om
det överklagas.
15 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
förordna att ett strandområde som uppenbart saknar betydelse för att
tillgodose strandskyddets syften inte skall vara omfattat av strandskydd.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
förordna att ett strandskyddsområde som avses ingå i en detaljplan eller
omfattas av områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (1987:10)
inte längre skall vara omfattat av strandskydd, om det finns särskilda
skäl. Upphör området att ingå i detaljplan eller att omfattas av
områdesbestämmelser inträder åter strandskydd.
16 § Inom strandskyddsområde får inte
1. nya byggnader uppföras,
2. byggnader ändras så att de kan tillgodose ett väsentligen annat
ändamål än de tidigare har använts till,
3. grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten utföras för
bebyggelse som avses i 1 och 2,
4. andra anläggningar eller anordningar utföras som hindrar eller
avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha
fatt fardas fritt eller som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur-
eller växtarter, eller
27
5. andra åtgärder vidtas som väsentligen försämrar livsvillkoren för Prop. 1997/98:45
djur- och växtarter.
17 § Förbuden i 16 § gäller inte
1. byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som behövs för
jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln och som inte tillgodoser
bostadsändamål, eller
2. verksamheter eller åtgärder som har tillåtits av regeringen enligt
17 kap. 1, 3 eller 4 § eller till vilka tillstånd har lämnats enligt denna balk
eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av denna balk.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
föreskriva att förbuden i 16 § inte skall gälla sådana byggnader,
anläggningar eller anordningar som utgör komplement till bebyggelse på
en tomtplats och som förläggs längre från stranden än huvudbyggnaden.
18 § Länsstyrelsen får meddela dispens från bestämmelserna i 16 §, om
det finns särskilda skäl. Om dispens meddelas, skall länsstyrelsen
bestämma i vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt eller
annars användas för det avsedda ändamålet.
Ett beslut om dispens upphör att gälla, om den åtgärd som avses med
dispensen inte har påbörjats inom två år eller avslutats inom fem år från
den dag då beslutet vann laga kraft.
Miljöskyddsområde
19 § Ett större mark- eller vattenområde får av regeringen förklaras som
miljöskyddsområde, om det krävs särskilda föreskrifter därför att
området eller en del av området är utsatt för föroreningar eller annars inte
uppfyller en miljökvalitetsnorm.
20 § För miljöskyddsområde skall regeringen eller efter regeringens
bemyndigande länsstyrelsen meddela sådana föreskrifter om
skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått för
verksamheter inom området som behövs för att tillgodose syftet med
området. Länsstyrelsen får meddela dispens från föreskrifter som har
meddelats för ett miljöskyddsområde, om det finns särskilda skäl.
I 10 kap. finns särskilda bestämmelser om miljöriskområden.
Vattenskyddsområde
21 § Ett mark- eller vattenområde får av länsstyrelsen eller kommunen
förklaras som vattenskyddsområde till skydd för en grund- eller
ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för
vattentäkt.
22 § För ett vattenskyddsområde skall länsstyrelsen eller kommunen
meddela sådana föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över
28
fastigheter inom området som behövs för att tillgodose syftet med
området. Om det behövs, får länsstyrelsen eller kommunen föreskriva att
skyltar eller stängsel skall sättas upp och att annans mark får tas i anspråk
för detta. Föreskrifterna skall gälla omedelbart, även om de överklagas.
Länsstyrelsen eller kommunen får meddela dispens från föreskrifter
som den har meddelat för ett vattenskyddsområde, om det finns särskilda
skäl.
Marinvetenskaplig forskning
23 § För att skydda den marina miljön får regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer föreskriva att marinvetenskaplig forskning
inom svenskt sjöterritorium inte får bedrivas från forskningsfartyg som
är registrerade i eller tillhör en annan stat utan att det finns tillstånd för
forskningen eller utan att den har anmälts.
Tillstånd får begränsas till viss tid och förenas med villkor.
Interimistiska förbud
24 § När en fråga har väckts om att ett område eller ett föremål skall
skyddas som naturreservat, kulturreservat, naturminne eller
vattenskyddsområde eller om att ett redan skyddat sådant område eller
föremål skall få utökat skydd, får länsstyrelsen eller kommunen för viss
tid dock högst tre år meddela forbud mot att sådana åtgärder vidtas utan
tillstånd som berör området eller föremålet och som strider mot syftet
med det tilltänkta skyddet. Om det finns särskilda skäl, får förbudet
förlängas att gälla i ytterligare högst ett år. Om det finns synnerliga skäl,
får förbudet därefter förlängas att gälla i ytterligare högst ett år.
Ett förbud enligt första stycket skall gälla omedelbart även om det
överklagas.
Intresseprövning
25 § Vid prövning av frågor om skydd av områden enligt detta kapitel
skall hänsyn tas även till enskilda intressen. En inskränkning i enskilds
rätt att använda mark eller vatten som grundas på skyddsbestämmelse i
kapitlet får därför inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet
skall tillgodoses.
26 § Dispens enligt 7, 9-11, 18, 20 och 22 §§ från förbud eller andra
föreskrifter som meddelats med stöd av detta kapitel får ges endast om
det är förenligt med förbudets eller föreskriftens syfte.
Prop. 1997/98:45
29
Förteckning över vissa naturområden
Prop. 1997/98:45
27 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall
fortlöpande föra en förteckning över naturområden som bör beredas
skydd i enlighet med internationella åtaganden eller nationella mål om
skydd av sådana områden. Av förteckningen skall det framgå vilket
internationellt åtagande eller nationellt mål som har föranlett att området
har tagits upp i förteckningen.
Ett område som tagits upp i förteckningen skall prioriteras i det
fortsatta skyddsarbetet.
Särskilt skydds- eller bevarandeområde
28 § Regeringen får förklara ett naturområde som särskilt skyddsområde
om området enligt rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om
bevarande av vilda fåglar är särskilt betydelsefullt för skyddet av sådana
fåglar.
Ett område som av Europeiska gemenskapernas kommission har
utpekats som ett område av intresse för gemenskapen skall av regeringen
förklaras som särskilt bevarandeområde enligt rådets direktiv 92/43/EEG
av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och
växter.
Regeringen får efter samråd med kommissionen upphäva en förklaring
enligt första eller andra stycket, om områdets naturvärden inte längre
motiverar en sådan förklaring.
29 § För ett område som förklarats som särskilt skyddsområde eller
särskilt bevarandeområde får beslut om helt eller delvis upphävande av
områdesskydd, om dispens från skyddsföreskrifter eller om tillstånd
enligt sådana föreskrifter inte meddelas utan regeringens tillåtelse.
Detta gäller inte beslut om dispens eller tillstånd, om det är uppenbart
att verksamheten inte kommer att orsaka mer än obetydlig skada på
områdets naturvärden.
Ordningsföreskrifter
30 § Föreskrifter om rätten att färdas och vistas inom ett område som
skyddas enligt detta kapitel och om ordningen i övrigt inom området får
meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer,
om det behövs för att tillgodose syftet med skyddet. I de fall kommunen
beslutar om skydd av ett område får den meddela sådana föreskrifter.
Föreskrifterna skall gälla omedelbart, även om de överklagas.
30
Delegation till kommun
Prop. 1997/98:45
31 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
förordna att en kommun i stället för länsstyrelsen skall ha de
befogenheter som länsstyrelsen har enligt 18 §.
1 § Föreskrifter om förbud att inom landet eller del av landet döda, skada
eller fånga vilt levande djur eller att ta bort eller skada sådana djurs ägg,
rom eller bon får meddelas av regeringen eller den myndighet som
regeringen bestämmer. Sådana föreskrifter får meddelas, om det finns
risk för att en vilt levande djurart kan komma att försvinna eller utsättas
för plundring eller om det krävs för att uppfylla Sveriges internationella
åtaganden om skydd av en sådan art. Förbudet får dock inte gälla fall då
ett sådant djur måste dödas, skadas eller fångas till försvar mot angrepp
på person eller värdefull egendom.
Särskilda bestämmelser gäller om att döda eller fånga vilt levande djur
av viss art, när åtgärden är att hänföra till jakt eller fiske.
2 § Föreskrifter om förbud att inom landet eller del av landet ta bort,
skada eller ta frö eller andra delar från vilt levande växter får meddelas
av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Sådana
föreskrifter får meddelas, om det finns risk för att en vilt levande växtart
kan komma att försvinna eller utsättas för plundring eller om det krävs
för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden om skydd av en sådan
art.
3 § För att skydda vilt levande djur- eller växtarter eller naturmiljön får
regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela
föreskrifter om förbud mot eller särskilda villkor för att sätta ut exemplar
av djur- eller växtarter i naturmiljön.
Detta gäller inte när sådana föreskrifter finns i annan lag.
I 13 kap. finns särskilda bestämmelser om genetiskt modifierade
organismer.
4 § För att skydda vilt levande djur- eller växtarter får regeringen eller
den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om in-
och utförsel, transport, förvaring, preparering och förevisning av djur och
växter eller handel med dem. Sådana föreskrifter får meddelas, om det
behövs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden på området
eller av andra skäl. Föreskrifterna får också reglera motsvarande
befattning med ägg, rom eller bon eller med andra produkter som har
utvunnits av djur eller växter.
Föreskrifterna får innefatta förbud mot eller krav på tillstånd eller
andra särskilda villkor för sådana åtgärder som anges i första stycket.
31
5 § Föreskrifter eller beslut i enskilda fall enligt detta kapitel skall gälla Prop. 1997/98:45
omedelbart, även om de överklagas.
TREDJE AVDELNINGEN
Särskilda bestämmelser om vissa verksamheter
Definitioner
1 § Med miljöfarlig verksamhet avses
1. utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark,
byggnader eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten,
2. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som
kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat
utsläpp än som avses i 1 eller genom förorening av mark, luft,
vattenområden eller grundvatten, eller
3. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som
kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus,
joniserande eller icke-joniserande strålning eller annat liknande.
2 § Med avloppsvatten avses
1. spillvatten eller annan flytande orenlighet,
2. vatten som använts för kylning,
3. vatten som avleds för sådan avvattning av mark inom detaljplan som
inte görs för en viss eller vissa fastigheters räkning, eller
4. vatten som avleds för avvattning av en begravningplats.
3 § Med olägenhet för människors hälsa avses störning som enligt
medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och
som inte är ringa eller helt tillfällig.
Allmänna bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
4 § Om det finns särskilda skäl med hänsyn till skyddet för människors
hälsa eller miljön, får regeringen för en viss del av landet meddela
föreskrifter eller beslut om förbud mot att
1. släppa ut avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader
eller anläggningar, eller
2. lägga upp fasta ämnen.
Detta gäller om sådan verksamhet kan leda till att vattenområden,
marken eller grundvattnet kan förorenas eller på annat sätt påverkas
menligt.
5 § För att skydda människors hälsa eller miljön får regeringen, om det
framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall, också i andra
32
fall än som avses i 4 § i fråga om miljöfarlig verksamhet meddela Prop. 1997/98:45
föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra
försiktighetsmått. Sådana föreskrifter får också meddelas för att uppfylla
Sveriges internationella åtaganden. Om det finns särskilda skäl, får
regeringen bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter.
Om det behövs, får regeringen meddela föreskrifter om sådana
försiktighetsmått som går utöver vad som följer av Sveriges medlemskap
i Europeiska unionen eller andra internationella åtaganden.
Tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarlig verksamhet
6 § Regeringen far föreskriva att det skall vara förbjudet att utan tillstånd
eller innan anmälan har gjorts
1. anlägga eller driva vissa slag av fabriker, andra inrättningar eller
annan miljöfarlig verksamhet,
2. släppa ut avloppsvatten i mark, vattenområde eller grundvatten,
3. släppa ut eller lägga upp fast avfall eller andra fasta ämnen, om detta
kan leda till att mark, vattenområde eller grundvatten kan förorenas, eller
4. bedriva sådan miljöfarlig verksamhet som avses i 1-3. om den
ändras med avseende på tillverkningsprocess, reningsförfarande eller på
något annat sätt och det inte är fråga om en mindre ändring.
Även om tillståndsplikt enligt första stycket inte har föreskrivits far
tillsynsmyndigheten i enskilda fall förelägga en verksamhetsutövare att
ansöka om tillstånd, om verksamheten medför risk för betydande
föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller
miljön.
Den som bedriver eller avser att bedriva miljöfarlig verksamhet far
ansöka om tillstånd till verksamheten enligt denna balk även om det inte
krävs tillstånd.
7 § Avloppsvatten skall avledas och renas eller tas om hand på något
annat sätt så att olägenhet för människors hälsa eller miljön inte
uppkommer. För detta ändamål skall lämpliga avloppsanordningar eller
andra inrättningar utföras.
Regeringen får föreskriva att det skall vara förbjudet att utan tillstånd
eller innan anmälan har gjorts inrätta eller ändra sådana
avloppsanordningar eller andra inrättningar.
Regeringen får överlåta åt kommunerna att meddela föreskrifter enligt
andra stycket.
8 § Ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet prövas av
miljödomstol.
Regeringen får föreskriva att ansökan om tillstånd för vissa slag av
verksamheter skall prövas av länsstyrelsen. Om den miljöfarliga
verksamheten kan antas ha en liten miljöpåverkan, får regeringen
föreskriva att en kommunal nämnd skall pröva frågor om tillstånd.
Tillstånd som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets
3 Riksdagen 1997/98. I saml. Nr 45, Del 1
materielverk eller Försvarets radioanstalt skall alltid prövas av läns-
styrelsen.
Anmälan om miljöfarlig verksamhet skall enligt vad regeringen
föreskriver göras till generalläkaren, länsstyrelsen eller kommunen.
Särskilda bestämmelser om hälsoskydd
9 § Bostäder och lokaler för allmänna ändamål skall brukas på ett sådant
sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer och hållas fria
från ohyra och andra skadedjur.
Ägare eller nyttjanderättshavare till berörd egendom skall vidta de
åtgärder som skäligen kan krävas för att hindra uppkomsten av eller
undanröja olägenheter för människors hälsa.
10 § Anläggningar för grundvattentäkter skall inrättas och användas på
ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer.
Om det inte krävs tillstånd enligt 11 kap., får en kommun föreskriva att
det ändå skall krävas tillstånd av kommunen eller anmälan till denna för
att inrätta och använda en ny anläggning för grundvattentäkt i områden
där knapphet på sött grundvatten råder eller kan befaras uppkomma.
Detta gäller om det behövs för att hindra att olägenheter för människors
hälsa skall uppkomma. Kommunen får också föreskriva anmälningsplikt
för sådana anläggningar som redan finns inom angivna områden.
11 § Regeringen får föreskriva att vissa djur inte utan särskilt tillstånd av
kommunen får hållas inom områden med detaljplan eller
områdesbestämmelser, om sådana föreskrifter behövs för att hindra att
olägenheter för människors hälsa uppstår.
Regeringen får överlåta åt kommunen att meddela sådana föreskrifter.
12 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer far även
i andra fall än som avses i 10 och 11 §§ meddela de föreskrifter som
behövs till skydd mot olägenheter för människors hälsa. Regeringen får
överlåta åt kommunen att meddela sådana föreskrifter.
I föreskrifter enligt första stycket får anges att verksamheter som kan
medföra olägenheter för människors hälsa inte får bedrivas eller att vissa
anläggningar inte får inrättas utan att kommunen har lämnat tillstånd eller
en anmälan har gjorts till kommunen.
13 § Kommunala föreskrifter som meddelas till skydd mot olägenheter
för människors hälsa får inte medföra onödigt tvång för allmänheten eller
annan obefogad inskränkning i den enskildes frihet.
Prop. 1997/98:45
34
Ansvaret för utredning och efierbehandling
1 § Detta kapitel skall tillämpas på mark- och vattenområden samt
byggnader och anläggningar som är så förorenade att det kan medföra
skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.
2 § Ansvarig för efierbehandling av sådana områden, byggnader eller
anläggningar som anges i 1 § är den som bedriver eller har bedrivit en
verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen
(verksamhetsutövare).
3 § Kan inte någon verksamhetsutövare utföra eller bekosta
efterbehandling av en förorenad fastighet är var och en
efterbehandlingsansvarig som förvärvat fastigheten och vid förvärvet
känt till föroreningarna eller då borde ha upptäckt dem. Avser förvärvet
en privatbostadsfastighet enligt 1 kap. 5 § kommunalskattelagen
(1928:370) ansvarar endast en förvärvare som känt till föroreningen. I
fråga om förorenad byggnad eller anläggning gäller detsamma den som
förvärvat den fastighet där byggnaden eller anläggningen är belägen.
Med förvärv av fastighet likställs förvärv av tomträtt.
Första stycket tillämpas inte när en bank har förvärvat en fastighet för
att skydda fordran enligt 2 kap. 8 § bankrörelselagen (1987:617)
4 § Efterbehandlingsansvaret innebär att den ansvarige i skälig
omfattning skall utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som på
grund av föroreningar behövs för att förebygga, hindra eller motverka att
skada eller olägenhet uppstår för människors hälsa eller miljön. När
ansvarets omfattning skall bestämmas skall det beaktas hur lång tid som
har förflutit sedan föroreningarna ägt rum, vilken skyldighet den
ansvarige hade att förhindra framtida skadeverkningar och
omständigheterna i övrigt. Om en verksamhetsutövare visar att han
bidragit till föroreningen endast i begränsad mån, skall även detta beaktas
vid bedömningen av ansvarets omfattning.
Preskriptionslagen (1981:130) är inte tillämplig på efterbehand-
lingsansvar.
5 § Den som äger en fastighet som efterbehandlas kan trots frihet från
ansvar enligt 2 eller 3 § förpliktas att i skälig utsträckning svara för
kostnader som motsvaras av den värdeökning på fastigheten som
efterbehandlingen medför.
6 § Om flera verksamhetsutövare är ansvariga enligt 2 §, skall de svara
solidariskt i den utsträckning inte annat följer av att ansvaret är begränsat
enligt 4 § första stycket. En verksamhetsutövare som visar att hans eller
hennes bidrag till föroreningen är så obetydligt att det inte ensamt
motiverar efterbehandling skall dock ansvara endast för den del som
motsvarar bidraget.
Prop. 1997/98:45
35
Vad de solidariskt ansvariga har betalat skall fördelas mellan dem efter Prop. 1997/98:45
vad som är skäligt med hänsyn till den omfattning i vilken var och en har
medverkat till föroreningen och till omständigheterna i övrigt.
7 § Om flera fastighetsägare eller tomträttshavare är ansvariga enligt 3 §,
skall de svara solidariskt i den utsträckning annat inte följer av att
ansvaret är begränsat enligt 4 § första stycket.
Vad de solidariskt ansvariga har betalat skall fördelas mellan dem
efter vad som är skäligt med hänsyn till vad de insett vid förvärvet och
omständigheterna i övrigt.
8 § I frågor om ansvar för kostnader att utreda föroreningar inom ett
sådant mark- eller vattenområde eller en sådan byggnad eller anläggning
som avses i 1 § tillämpas 2-4 samt 6 och 7 §§.
Ägaren till en fastighet, byggnad eller anläggning som avses i första
stycket kan trots frihet från ansvar enligt 2 eller 3 § förpliktas att svara
för utredningskostnader som rör fastigheten i den utsträckning det är
skäligt med hänsyn till den nytta ägaren kan antas få av utredningen, de
personliga ekonomiska förhållandena och omständigheterna i övrigt.
Upplysningsskyldighet
9 § Den som äger eller brukar en fastighet skall oavsett om området
tidigare ansetts förorenat genast underrätta tillsynsmyndigheten om det
upptäcks en förorening på fastigheten och föroreningen kan medföra
skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.
Miljöriskområden
10 § Länsstyrelsen skall genom beslut förklara ett mark- eller
vattenområde för miljöriskområde om det är så allvarligt förorenat att det
med hänsyn till riskerna för människors hälsa och miljön är nödvändigt
att föreskriva om begränsningar i markanvändningen eller andra
försiktighetsmått. Vid förklaringen skall beaktas föroreningarnas hälso-
och miljöfarlighet, föroreningsgraden. förutsättningarna för spridning
och den omgivande miljöns känslighet.
11 § Länsstyrelsen får vid vite förelägga den som är ansvarig enligt 8 §
att ge in den utredning som behövs för prövningen. I föreläggandet far
länsstyrelsen föreskriva om tillträde för efterbehandling enligt 28 kap.
5 §. Länsstyrelsen kan även låta utföra nödvändig utredning på den
ansvariges bekostnad.
12 § När ett område förklaras som miljöriskområde skall länsstyrelsen
besluta om inskränkningar i markanvändningen eller om att vissa
åtgärder som fastighetsägare eller någon annan vill vidta skall vara
förenade med villkor eller skall föregås av en anmälan till Prop. 1997/98:45
ti 1 lsynsmyndi gheten.
Sådana inskränkningar och sådan anmälningsplikt som anges i första
stycket far avse grävning, schaktning och markarbeten, bebyggel-
seåtgärder, ändrad markanvändning samt andra åtgärder som kan
innebära
- att belastningen av föroreningar i och omkring området kan komma
att öka,
- att den miljömässiga situationen annars försämras, eller
- att framtida efterbehandlingsåtgärder försvåras.
Länsstyrelsen får även besluta att sådana åtgärder inte far vidtas eller
att fastighet inte får överlåtas förrän nödvändiga markundersökningar har
utförts.
13 § Länsstyrelsen skall ändra eller meddela nya villkor eller upphäva
beslutet om miljöriskområde när ett miljöriskområde har efterbehandlats
eller när föroreningarna där av någon annan orsak minskat så att
meddelade villkor om inskränkningar i markanvändningen eller andra
försiktighetsmått inte längre är nödvändiga.
14 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
meddela ytterligare föreskrifter om miljöriskområden.
Kapitlets innehåll
1 § I detta kapitel finns bestämmelser om vattenverksamhet och vatten-
anläggningar. Bestämmelser om vattenverksamhet och vattenanlägg-
ningar finns också i lagen (0000) med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet.
Definitioner
2 § Med vattenverksamhet avses
1. uppförande, ändring, lagning och utrivning av dammar eller andra
anläggningar i vattenområden, fyllning och pålning i vattenområden,
bortledande av vatten från eller grävning, sprängning och rensning i
vattenområden samt andra åtgärder i vattenområden om åtgärden syftar
till att förändra vattnets djup eller läge,
2. bortledande av grundvatten och utförande av anläggningar för detta,
3. tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden samt utförande
av anläggningar och åtgärder för detta, och
4. åtgärder som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om
avledande av avloppsvatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur
ett vattenområde eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden
37
är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål Prop. 1997/98:45
(markavvattning).
3 § Med vattenanläggning avses en sådan anläggning som har kommit till
genom en vattenverksamhet, tillsammans med manöveranordningar som
hör till anläggningen.
4 § Med vattenområde avses ett område som täcks av vatten vid högsta
förutsebara vattenstånd.
5 § Med vattentäkt avses bortledande av yt- eller grundvatten för
vattenförsörjning, värmeutvinning eller bevattning.
Med vattenreglering avses ändring av vattenföringen i ett vattendrag
till förmån för annan vattenverksamhet.
Med vattenöverledning avses vattenreglering genom överföring av
ytvatten från ett vattenområde till ett annat.
Särskilda förutsättningar för vattenverksamhet
6 § En vattenverksamhet får bedrivas endast om dess fördelar från allmän
och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägen-
heterna av den.
I fråga om vissa vattenanläggningar finns ytterligare bestämmelser i 19
och 20 §§ elberedskapslagen (1997:228).
7 § En vattenverksamhet skall utföras så att den inte försvårar annan
verksamhet som i framtiden kan antas beröra samma vattentillgång och
som främjar allmänna eller enskilda ändamål av vikt. Detta krav gäller
om vattenverksamheten kan utföras på detta sätt utan oskälig kostnad.
8 § Den som vill bedriva en vattenverksamhet som kan skada fisket är
skyldig att utan ersättning vidta och för framtiden underhålla behövliga
anordningar för fiskens framkomst eller fiskets bestånd, släppa fram
vatten för ändamålet samt iaktta de villkor i övrigt som på grund av
verksamheten kan behövas till skydd för fisket i det vatten som berörs av
vattenverksamheten eller i angränsande vattenområde. Om nyttan av en
ifrågasatt anordning eller ett villkor inte skäligen kan anses motsvara den
kostnad som verksamhetsutövaren därigenom skulle förorsakas, kan
verksamhetsutövaren befrias från en sådan skyldighet.
Vad som i denna paragraf sägs om fisk skall gälla även vattenlevande
blötdjur och vattenlevande kräftdjur.
Bestämmelser om särskilda fiskeavgifter som får bestämmas i stället
för att det meddelas villkor enligt första stycket finns i 6 kap. 5 § lagen
(0000) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
38
Tillståndsplikt för vattenverksamhet
Prop. 1997/98:45
9 § För vattenverksamhet krävs det tillstånd enligt denna balk, om inte
något annat följer av bestämmelserna i detta kapitel. Ansökan om
tillstånd till vattenverksamhet prövas av miljödomstolen. Ansökan om
tillstånd till markavvattning prövas dock av länsstyrelsen, om den inte
skall prövas av milj ödomstolen enligt 7 kap. 19 och 20 §§ lagen (0000)
med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
Den som vill bedriva vattenverksamhet får ansöka om tillstånd även
om det inte krävs tillstånd för verksamheten.
Bestämmelser om skyldighet att begära prövning innan en anläggning
för bortledande av grundvatten tas ur bruk finns i 23 §.
10 § Om det krävs tillstånd till en vattenverksamhet, får arbeten av större
omfattning i anslutning till verksamheten inte påbörjas innan tillstånd har
meddelats.
11 § Tillstånd enligt detta kapitel behövs inte för
1. vattentäkt för en en- eller tvåfamiljsfastighets eller jordbruks-
fastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning,
2. utförande av anläggningar för odling av fisk, musslor eller kräftdjur,
eller
3. utförande av anläggningar för utvinning av värme, om åtgärden inte
avser vattentäkt.
12 § Tillstånd enligt denna balk behövs inte, om det är uppenbart att
varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vatten-
verksamhetens inverkan på vattenförhållandena.
Av 13 § följer att första stycket inte gäller markavvattning eller, i den
utsträckning regeringen föreskriver det, andra åtgärder för avvattning av
mark.
13 § Markavvattning får inte utföras utan tillstånd. Vidare krävs tillstånd,
i den utsträckning regeringen föreskriver det, för andra åtgärder som
utförs för att avvattna mark i de fall åtgärden kan förväntas fa en
bestående negativ effekt på växt- och djurlivet.
För dränering av jordbruksmark genom täckdikning med dräneringsrör
som har en största diameter av 300 millimeter krävs det dock tillstånd
endast om det är sannolikt att allmänna eller enskilda intressen skadas
genom verksamheten.
Ett tillstånd till markavvattning eller annan åtgärd för att avvattna mark
skall förenas med de villkor som behövs för att begränsa eller motverka
skada på allmänna eller enskilda intressen. I tillståndet skall anges inom
vilken tid åtgärderna skall vara utförda.
Tillstånd enligt denna balk behövs inte för markavvattning i samband
med torvtäkt om koncession har lämnats enligt lagen (1985:620) om
vissa torvfyndigheter m.m.
39
14 § Regeringen far förbjuda markavvattning som skulle kräva tillstånd
enligt detta kapitel i områden där det är särskilt angeläget att våtmarkerna
bevaras.
Länsstyrelsen far meddela dispens från ett förbud som meddelats enligt
första stycket om det finns särskilda skäl.
Om dispens meddelas enligt andra stycket fordras för utförandet av
markavvattningen att tillstånd söks enligt 9 §. Beslutet om dispens
upphör att gälla om tillstånd till markavvattningen meddelas.
15 § Tillstånd enligt detta kapitel behövs inte för att utföra rensningar för
att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart återställa ett
vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på något annat sätt
har förändrat sitt lopp.
Om arbetena berör en fastighet som tillhör någon annan, skall
fastighetsägaren alltid underrättas innan arbetena påbörjas.
Om fisket kan skadas, skall anmälan om de planerade arbetena göras
till länsstyrelsen innan arbetena påbörjas.
16 § Arbeten far utföras utan föregående tillstånd, om det till följd av en
skada eller för att förebygga en skada är nödvändigt att tillståndspliktiga
ändrings- eller lagningsarbeten utförs genast. Ansökan om godkännande
av arbetena skall dock göras snarast möjligt.
Åtgärder som strider mot bestämmelser om innehållande och tappning
av vatten far vidtas utan föregående tillstånd, om det är nödvändigt för att
avvärja fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av någon
annan sådan orsak. Ansökan om godkännande av åtgärderna skall dock
göras snarast möjligt.
Underhållsansvar
17 § Den som äger en vattenanläggning är skyldig att underhållå den så
att det inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda intressen
genom ändringar i vattenförhållandena. Om vattenanläggningen med stöd
av en särskild rättighet utförts på någon annans mark och äganderätten
till anläggningen övergått till markägaren till följd av att rättigheten
upphört, kvarstår underhållsskyldigheten för den som var rättig-
hetshavare.
Den som enligt 28 kap. 12 § har fatt rätt att använda någon annans
vattenanläggning är tillsammans med ägaren skyldig att underhålla
anläggningen, om inte miljödomstolen bestämt något annat.
I 20 och 21 §§ samt i 24 kap. 4 § andra stycket finns bestämmelser om
överflyttning av underhållsskyldigheten.
18 § Den som är skyldig att underhålla en dammanläggning för
vattenreglering skall ersätta skada som orsakas av att anläggningen inte
ger avsett skydd mot utströmmande vatten (dammhaveri). Detta gäller
även om varken den underhållsskyldige eller någon som den
underhållsskyldige svarar för har vållat skadan.
Prop. 1997/98:45
40
En underhållsskyldig som visar att dammhaveriet orsakats av en Prop. 1997/98:45
krigshandling eller liknande handling under väpnad konflikt,
inbördeskrig eller uppror är dock fri från ansvar.
Utrivning m. m.
19 § Tillstånd enligt denna balk skall alltid lämnas till utrivning av en
vattenanläggning i ytvatten, om inte förordnande meddelas enligt 20 §.
20 § I stället för att lämna tillstånd att riva ut en vattenanläggning i
ytvatten får miljödomstolen på begäran av ägaren av en fastighet som
skulle skadas av utrivningen förordna att skyldigheten att underhålla
anläggningen och fullgöra övriga skyldigheter som ligger på
anläggningens ägare skall övergå på fastighetsägaren till dess något annat
bestäms.
Till skydd för allmänna intressen far efter åtagande ett sådant
förordnande också meddelas för staten, en kommun eller ett
vattenförbund.
Förordnande får inte meddelas, om det kan antas att fastighetsägaren
inte kan fullgöra skyldigheterna eller om det med hänsyn till den sökande
eller till allmänna intressen anses mera angeläget att anläggningen rivs
ut.
Om ägaren av en vattenanläggning vållas skada av att anläggningen
bibehålls, skall den som övertar ansvaret för anläggningen betala skälig
ersättning för skadan.
21 § Om en fastighet övergår till en ny ägare och den tidigare ägaren är
underhållsskyldig efter övertagande enligt 20 § första stycket, svarar den
nya ägaren för de skyldigheter som följer av övertagandet.
Övertagandet enligt 20 § första stycket skall antecknas i
inskrivningsregistret.
22 § Om det kan uppkomma fara för allmänna eller enskilda intressen
genom att en anläggning för bortledande av grundvatten helt eller delvis
tas ur bruk, skall anläggningens ägare hämta in miljödomstolens tillstånd.
Skälig ersättning skall betalas, om en sådan åtgärd medför skada på
någon annans egendom genom bestående ändring i vattenförhållandena.
Viss vattenverksamhet som har prövats i annan ordning
23 § Tillstånd skall lämnas till följande vattenverksamhet, om inte något
annat följer av 2 kap. 9 §:
1. vattenverksamhet som vid prövning av annan verksamhet enligt
17 kap. 1 eller 3 §§ har angetts som ett villkor för verksamhetens
utövande,
2. anläggande av broar och annan vattenverksamhet för väg, järnväg,
tunnelbana eller spårväg vars anläggande har prövats i särskild ordning,
41
3. anläggande av rörledningar i vatten som koncession har meddelats
för enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar,
4. verksamhet som bearbetningskoncession har meddelats för enligt
lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter.
Täkter
1 § Det krävs tillstånd av länsstyrelsen for täkt av berg, sten, grus, sand,
lera, jord, torv eller andra jordarter. För husbehov far dock
markinnehavare vidta sådana åtgärder utan tillstånd, om inte annat följer
av föreskrifter som har meddelats med stöd av andra stycket.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
föreskriva att åtgärder enligt första stycket for markinnehavarens
husbehov inte far vidtas utan tillstånd. Tillståndsplikt enligt detta stycke
får föreskrivas om åtgärderna kan antas motverka hushållningen av de i
första stycket angivna naturresurserna eller medföra en icke obetydlig
skada på miljön.
Första och andra stycket gäller inte
1. åtgärder i vattenområden som kräver tillstånd enligt 11 kap.,
2. åtgärder som kräver tillstånd enligt lagen (1966:314) om
kontinentalsockeln, eller
3. täkt av torv som bearbetningskoncession har lämnats för enligt lagen
(1985:620) om vissa torvfyndigheter.
2 § Vid prövningen av en ansökan om tillstånd till täkt skall behovet av
det material som kan utvinnas vägas mot de skador på djur- och växtlivet
och på miljön i övrigt som täkten kan befaras orsaka. Tillstånd far inte
lämnas till en täkt som kan befaras försämra livsbetingelserna för någon
djur- eller växtart som är hotad, sällsynt eller i övrigt hänsynskrävande.
Vid prövning av en ansökan om tillstånd för täkt av matjord skall
beaktas behovet av brukningsbar jordbruksmark.
3 § Tillstånd till täkt får lämnas endast om det ställs säkerhet för de
villkor som skall gälla för tillståndet. Om det finns särskilda skäl får
länsstyrelsen befria den sökande från kravet på säkerhet. Ytterligare
bestämmelser om säkerhet finns i 16 kap. 3 §.
4 § Ägaren eller annan innehavare av marken är skyldig att tåla åtgärder
i enlighet med villkor i täkttillståndet.
5 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
meddela föreskrifter om skyldighet för den som exploaterar en täkt som
kräver tillstånd enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har
meddelats med stöd av balken eller for den som bedriver stenkrossrörelse
att lämna de uppgifter om verksamheten som behövs som underlag för
planering av naturvården.
Prop. 1997/98:45
42
Regeringen får föreskriva att den som innehar tillstånd till täkt som
avses i första stycket skall lämna uppgift till länsstyrelsen om vem som
är exploatör av täkten.
När uppgift saknas om vem som är exploatör av en täkt för vilken
tillstånd getts, skall vid tillämpningen av denna paragraf eller föreskrifter
som meddelats med stöd av paragrafen tillståndshavaren anses som
exploatör av täkten.
Anmälan för samråd
6 § Kan en verksamhet eller en åtgärd som inte omfattas av tillstånds-
eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i denna balk komma att
väsentligt ändra naturmiljön, skall anmälan för samråd göras hos den
myndighet som utövar tillsynen enligt bestämmelser i 26 kap. eller
bestämmelser som har meddelats med stöd av samma kapitel.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
meddela föreskrifter om att det inom landet eller en del av landet alltid
skall göras en anmälan för samråd i fråga om särskilda slag av
verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också
meddela föreskrifter om vilka uppgifter en anmälan skall innehålla.
Verksamhet eller åtgärd som skall anmälas för samråd får påbörjas
tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte
tillsynsmyndigheten medger något annat.
Den myndighet som avses i första stycket får förelägga den
anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa
eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är
tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får
myndigheten förbjuda verksamheten. Bestämmelser om rätt till ersättning
vid ett sådant föreläggande eller förbud finns i 31 kap.
Miljöhänsyn i jordbruket
7 § Med jordbruksmark avses i 8 och 9 §§ sådan åkermark och betesmark
som ingår i fastighet som är taxerad som lantbruksenhet.
Bestämmelserna i samma paragrafer skall dock inte tillämpas på jord-
bruksmark
1. som ingår i fastighet, som har bildats för annat ändamål än jordbruk
och som därefter inte har taxerats, eller
2. som i detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och
bygglagen (1987:10) är avsedd för annat ändamål än jordbruk.
8 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
meddela föreskrifter om den hänsyn till natur- och kulturvärden som
skall tas vid skötsel av jordbruksmark och vid annan markanvändning i
jordbruket, såsom i fråga om skyddet av odlings- och kulturlandskapet
samt djur- och växtlivet. Föreskrifterna får dock inte vara så ingripande
Prop. 1997/98:45
43
att pågående markanvändning inom den berörda delen av fastigheten Prop. 1997/98:45
avsevärt försvåras.
9 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer far
föreskriva att jordbruksmark far tas ur jordbruksproduktion först efter
anmälan till länsstyrelsen, om inte åtgärden är av ringa betydelse för
jordbruket på brukningsenheten eller för natur- och kulturmiljön.
Första stycket gäller inte om marken tas i anspråk för verksamhet vars
tillåtlighet har prövats i särskild ordning.
10 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer far
meddela de föreskrifter som skäligen kan behövas från miljöskydds-
synpunkt i fråga om
1. begränsningar av antalet djur i ett jordbruk,
2. försiktighetsmått för gödselhanteringen, och
3. växtodlingen.
Vilthägn
11 § Vilthägn far inte uppföras utan tillstånd av länsstyrelsen på områden
där allmänheten far färdas fritt.
Vid tillståndsprövningen skall behovet av skydd för friluftslivet och
naturmiljön beaktas.
Tillstånd till vilthägn inom ett strandskyddsområde far meddelas
endast om det finns särskilda skäl.
Föreskrifter om tillståndsplikt
12 § Regeringen får föreskriva om sådan tillståndsplikt för verksamheter
eller åtgärder som kan krävas till följd av Sveriges medlemskap i
Europeiska unionen.
Tillämpningsområde
1 § Bestämmelserna i detta kapitel skall tillämpas vid innesluten
användning och avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer.
Bestämmelserna skall också tillämpas när produkter som innehåller eller
består av sådana organismer släpps ut på marknaden.
Syftet med bestämmelserna är, utöver vad som sägs i 1 kap. 1 § första
stycket, att säkerställa att särskilda etiska hänsyn tas vid sådan
verksamhet som avses i första stycket.
2 § Regeringen far meddela föreskrifter om undantag från kapitlets
tillämpning i fråga om organismer som har tagits fram med sådana
44
beprövade metoder för genetisk modifiering som har visat sig inte Prop. 1997/98:45
medföra några risker från hälso- och miljösynpunkt.
Definitioner
3 § Med organism avses en biologisk enhet som kan föröka sig eller föra
över genetiskt material.
4 § Med genetiskt modifierad organism avses en organism där det
genetiska materialet har ändrats på ett sätt som inte inträffar naturligt
genom parning eller naturlig rekombination.
5 § Med innesluten användning avses en verksamhet där någon
modifierar organismer genetiskt eller odlar, förvarar, använder,
transporterar, destruerar eller gör sig kvitt sådana genetiskt modifierade
organismer och där fysiska hinder, eller en kombination av fysiska och
kemiska eller biologiska hinder, används för att begränsa dessa
organismers kontakt med allmänheten och miljön.
6 § Med avsiktlig utsättning avses ett avsiktligt införande av genetiskt
modifierade organismer i miljön utan någon särskild inneslutning.
7 § Med uttrycket släppa ut på marknaden avses att tillhandahålla eller
göra en produkt tillgänglig för någon annan.
Krav på utredning för bedömning av skaderisker
8 § Innesluten användning och avsiktlig utsättning av genetiskt
modifierade organismer skall föregås av en utredning. Den skall kunna
läggas till grund för en tillfredsställande bedömning av vilka hälso- och
miljöskador som organismerna kan orsaka. Utredningen skall vara gjord i
enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. En sådan utredning
skall också göras innan en produkt som innehåller eller består av
genetiskt modifierade organismer släpps ut på marknaden.
9 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer far
meddela ytterligare föreskrifter om sådan utredning som avses i 8 §.
Etiska hänsyn och försiktighetsmått
10 § Särskilda etiska hänsyn skall tas vid innesluten användning och
avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer liksom när en
produkt som innehåller eller består av sådana organismer släpps ut på
marknaden.
45
11 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer far Prop. 1997/98:45
meddela särskilda föreskrifter om försiktighetsmått.
Tillståndskrav och anmälningsskyldighet
12 § Det krävs tillstånd för att genomföra en avsiktlig utsättning av
genetiskt modifierade organismer eller för att släppa ut en produkt som
innehåller eller består av sådana organismer på marknaden.
13 § Ett tillstånd far lämnas endast om verksamheten är etiskt försvarbar.
14 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
meddela föreskrifter om vad som krävs till skydd för människors hälsa
och miljön för att fa tillstånd enligt 12 §.
15 § Regeringen eller tillståndsmyndigheten får meddela föreskrifter om
undantag från tillståndskravet enligt 12 §.
16 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
meddela föreskrifter om krav på tillstånd till eller anmälan av innesluten
användning av genetiskt modifierade organismer, om det behövs av
hälso- eller miljöskäl.
17 § En ansökan om tillstånd och en anmälan görs hos den myndighet
som regeringen föreskriver.
Frågor om tillstånd skall prövas inom den tid som regeringen
föreskriver.
Ett tillstånd gäller i fem år, om inte något annat sägs i
tillståndsbeslutet.
Märkning
18 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer far
föreskriva att den som släpper ut en produkt som innehåller eller består
av genetiskt modifierade organismer på marknaden skall märka
produkten.
Gentekniknämnden
19 § En särskild nämnd. Gentekniknämnden, skall följa utvecklingen på
genteknikområdet, bevaka de etiska frågorna och ge råd om
användningen av gentekniken.
Regeringen meddelar föreskrifter om Gentekniknämndens uppgifter
samt bestämmelser om nämndens sammansättning och arbetsformer.
46
Prop. 1997/98:45
Tillämpningsområde
1 § Bestämmelserna i detta kapitel skall tillämpas på kemiska produkter
och biotekniska organismer.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer far
föreskriva att balkens bestämmelser om kemiska produkter skall
tillämpas på en vara som innehåller eller har behandlats med en kemisk
produkt, om varan på grund av sina egenskaper kan befaras medföra
skada på människor eller miljön eller andra intressen som skall skyddas
genom denna balk.
Definitioner
2 § Med kemisk produkt avses ett kemiskt ämne och beredningar av
kemiska ämnen.
3 § Med bioteknisk organism avses en sådan produkt som har framställts
särskilt i bekämpningssyfte eller något annat tekniskt syfte och som helt
eller delvis består av eller innehåller levande mikroorganismer, däribland
virus, eller nematoder, insekter eller spindeldjur.
4 § Med hantering av kemisk produkt eller bioteknisk organism avses en
verksamhet eller åtgärd som utgörs av tillverkning, bearbetning, behand-
ling, förpackning, förvaring, transport, användning, omhändertagande,
destruktion, konvertering, saluförande, överlåtelse och därmed jämförliga
förfaranden.
5 § Med kemiskt bekämpningsmedel avses en kemisk produkt som är
avsedd för att förebygga eller motverka att djur, växter eller mikro-
organismer, däribland virus, förorsakar skada eller olägenhet för
människors hälsa eller skada på egendom.
Som kemiskt bekämpningmedel skall inte anses
1. kemiska produkter som är avsedda att användas vid beredning av
livsmedel, läkemedel eller foder,
2. färger, fernissor, tjäror och andra kemiska produkter som är avsedda
att huvudsakligen begagnas för andra ändamål än som avses i första
stycket, om de inte genom särskild benämning eller på något annat sätt
anges vara avsedda som bekämpningsmedel.
6 § Med biologiskt bekämpningsmedel avses en bioteknisk organism
som framställts särskilt för att förebygga eller motverka att djur, växter
eller mikroorganismer, däribland virus, förorsakar skada eller olägenhet
för människors hälsa eller skada på egendom.
47
Miljö- och hälsoutredning
Prop. 1997/98:45
7 § Den som tillverkar eller till Sverige för in en kemisk produkt eller en
bioteknisk organism skali se till att det finns en tillfredsställande
utredning för bedömning av vilka hälso- eller miljöskador som produkten
eller organismen kan orsaka. Utredningen skall vara gjord i enlighet med
vetenskap och beprövad erfarenhet. Den skall innehålla en bedömning av
produktens egenskaper från miljö- och hälsoskyddssynpunkt och visa
1. de ämnen eller organismer som kan ge produkten eller organismen
farliga egenskaper,
2. arten och graden av de farliga egenskaperna,
3. de åtgärder som behövs för att skydda människors hälsa och miljön
vid hanteringen, och
4. de åtgärder som behövs för att ta hand om avfall från produkten eller
organismen.
Produktinformation
8 § Den som yrkesmässigt tillverkar, för in till Sverige eller överlåter en
kemisk produkt eller bioteknisk organism skall genom märkning eller på
annat sätt lämna de uppgifter som behövs till skydd för människors hälsa
eller miljön (produktinformation).
Uppgiftsskyldighet
9 § Den som yrkesmässigt hanterar eller för in till eller ut ur Sverige en
kemisk produkt eller bioteknisk organism, skall till den myndighet som
regeringen bestämmer och i den omfattning regeringen eller efter
regeringens bemyndigande myndigheten föreskriver lämna de uppgifter
om produkten eller organismen och dess hantering som kan behövas för
att bedöma de hälso- eller miljörisker som är förknippade med produkten
eller organismen samt dess hantering, införsel eller utförsel.
Produktregister
10 § Kemiska produkter som yrkesmässigt tillverkas i eller förs in till
Sverige skall registreras i ett produktregister enligt de föreskrifter som
regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar.
Registret skall föras av den myndighet som regeringen bestämmer.
Regeringen får föreskriva att det även skall finnas ett motsvarande
produktregister för biotekniska organismer.
48
Förhandsanmälan
Prop. 1997/98:45
11 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
föreskriva att den som avser att tillverka eller till Sverige föra in en
kemisk produkt eller bioteknisk organism som inte tidigare varit i bruk i
landet, skall göra en anmälan om tillverkningen eller införseln samt
redovisa undersökningsresultat och andra uppgifter. En sådan anmälan
skall göras till den myndighet som regeringen bestämmer och inom den
tid som regeringen eller myndigheten bestämmer.
Tillstånd
12 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer far
meddela föreskrifter om tillstånd för
1. import av särskilt farliga kemiska produkter och biotekniska
organismer från länder som inte är medlemmar i Europeiska unionen,
2. yrkesmässig överlåtelse av särskilt farliga kemiska produkter och
biotekniska organismer, och
3. annan hantering av särskilt farliga kemiska produkter och
biotekniska organismer.
Godkännande av bekämpningsmedel
13 § Kemiska eller biologiska bekämpningsmedel får inte importeras
från länder som inte är medlemmar i Europeiska unionen, släppas ut på
marknaden eller användas utan att vara godkända enligt 14 § av
regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
14 § Ett godkännande får lämnas om medlet är godtagbart från hälso- och
miljöskyddssynpunkt och behövs för de bekämpningsändamål som anges
i 5 eller 6 §.
Är ett kemiskt eller biologiskt bekämpningsmedel redan godkänt i ett
annat medlemsland inom Europeiska unionen eller i ett land inom
Europeiska ekonomiska samarbetsområdet i enlighet med rådets direktiv
91/414/EEG av den 15 juli 1991 om utsläppande av växtskyddsmedel på
marknaden skall, om sökanden begär det, medlet godkännas, om
jordbruks-, växtskydds- och miljöförhållanden som är relevanta för
användningen av medlet är jämförbara.
Ett godkännande får meddelas för högst fem år. Om det finns särskilda
skäl får dock ett godkännande meddelas för högst tio år.
15 § Ansökan om godkännande av ett kemiskt eller biologiskt
bekämpningsmedel skall göras hos den myndighet som regeringen
bestämmer av den som ansvarar för att produkten först släpps ut på
marknaden inom Europeiska unionen eller Europeiska ekonomiska
samarbetsområdet (EES). Den som ansöker om godkännande skall ha ett
fast kontor inom gemenskapen eller EES.
49
4 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 1
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer far Prop. 1997/98:45
meddela föreskrifter om de uppgifter som skall lämnas i samband med en
ansökan om godkännande. Gäller ansökan ett bekämpningsmedel som
redan är godkänt i ett annat medlemsland inom Europeiska unionen eller
i ett land inom EES och den sökande begär det, far krav på upprepning
av redan genomförda tester och analyser inte ställas, om jordbruks-,
växtskydds- och miljöförhållanden som är relevanta för användningen av
medlet är jämförbara.
Bemyndigande att medge undantag eller dispens
16 § Om det finns särskilda skäl, får regeringen eller den myndighet som
regeringen bestämmer föreskriva om undantag från kravet på tillstånd
eller godkännande enligt 12—15 §§. Om det finns synnerliga skäl, får
regeringen eller myndigheten besluta om dispens i det enskilda fallet.
Sådana föreskrifter eller beslut får innehålla krav på anmälan innan en
kemisk produkt eller bioteknisk organism saluhålls eller används.
Försiktighetsmått vid bekämpning
17 § Andra kemiska produkter eller biotekniska organismer än sådana
som har godkänts eller som omfattas av undantag eller dispens enligt
13-—16 §§ för att släppas ut på marknaden och användas som kemiska
eller biologiska bekämpningsmedel, får användas för bekämpning endast
om det är uppenbart att användningen inte medför risker för människors
hälsa eller miljön.
Spridning av bekämpningsmedel
18 § Ett kemiskt eller biologiskt bekämpningsmedel skall spridas på ett
sådant sätt att människors hälsa inte skadas eller människor vållas annan
olägenhet och att miljöpåverkan blir så liten som möjligt. Åtgärder skall
vidtas för att motverka att medlet sprids utanför avsett spridningsområde.
Kemiska eller biologiska bekämpningsmedel får inte spridas från
luftfartyg. Om det finns synnerliga skäl, får regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer medge dispens i enskilda fall från
detta förbud.
19 § Kemiska eller biologiska bekämpningsmedel som är avsedda för att
bekämpa lövsly får inte spridas över skogsmark. Inte heller får enskilda
trädstammar behandlas med sådana bekämpningsmedel.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge
dispens från detta förbud om det behövs för vetenskaplig prövning.
20 § Den myndighet som regeringen bestämmer får, om inte annat följer
av andra stycket, medge dispens från 19 § första stycket, om kravet enligt
50
6 § skogsvårdslagen (1979:429) i fråga om återväxt av skog inte rimligen
kan tillgodoses genom röjning med mekaniska metoder. Vid
bedömningen skall hänsyn tas till skogsmarkens läge och beskaffenhet,
skogsbeståndets sammansättning, spridningens inverkan på livs-
betingelserna för växt- och djurlivet och andra allmänna intressen.
En kommun får besluta att dispens enligt första stycket inte får medges
för ett område inom kommunen, om det behövs med hänsyn till områdets
betydelse för friluftslivet, naturvården, den lokala befolkningens trivsel
eller något annat kommunalt intresse.
Föreskrifter om bränslen
21 § För att motverka utsläpp i luften av ämnen som kan medföra
olägenhet för människors hälsa eller miljön far regeringen i fråga om
bränslen meddela föreskrifter som gäller bränslets kvalitet och
egenskaper, förbränning, handel, överlåtelse eller införsel till Sverige.
Regeringen får överlåta åt en myndighet eller kommun att meddela
sådana föreskrifter.
22 § Bensin som är avsedd för motordrift eller uppvärmning och som
innehåller högst 0,013 gram bly per liter vid 15° C skall av den som
tillverkar eller yrkesmässigt till Sverige för in sådan bensin delas in i och
tillhandahållas i de miljöklasser som anges i bilaga till denna balk.
Skyldighet att underrätta om skadliga verkningar
23 § Den som tillverkar eller släpper ut en kemisk produkt eller
bioteknisk organism på marknaden skall omedelbart underrätta den
myndighet som regeringen bestämmer, om det efter ett tillstånd eller
godkännande kommer fram nya uppgifter om att den kemiska produkten
eller biotekniska organismen eller resthalter av ett aktivt ämne i
produkten eller organismen kan ha skadliga effekter på människors hälsa,
grundvattnet eller miljön i övrigt.
Sådan upplysningsskyldighet gäller även för kemiska produkter och
biotekniska organismer för vilka krav på tillstånd eller godkännande inte
gäller, om nya uppgifter kommer fram att produkten eller organismen
kan ha cancerogena, mutagena eller reproduktionstoxiska egenskaper
som kan antas påverka klassificeringen eller märkningen av produkten
eller organismen.
Bemyndiganden att meddela ytterligare föreskrifter om villkor, krav på
tillstånd eller förbud m.m.
24 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i
fråga om hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter och
biotekniska organismer meddela ytterligare föreskrifter i frågor som
Prop. 1997/98:45
51
avses i 7, 8, 17, 18 och 23 §§ samt 2 kap. 2, 3 och 6 §§. Detsamma gäller
föreskrifter som behövs till följd av Sveriges medlemskap i Europeiska
unionen.
Om det behövs från hälso- eller miljöskyddssynpunkt, far regeringen
eller den myndighet som regeringen bestämmer även i andra fall än som
anges i 12-15 och 21 §§
1. föreskriva att en kemisk produkt eller bioteknisk organism inte får
hanteras, föras in i eller ut ur Sverige utan att tillstånd eller godkännande
har lämnats, och
2. föreskriva om särskilda villkor för hantering, införsel eller utförsel
av en sådan produkt eller organism.
25 § Om det är av särskild betydelse från hälso- eller miljöskydds-
synpunkt, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer
även i andra fall än som har angetts i detta kapitel förbjuda hantering,
införsel eller utförsel av en kemisk produkt eller en bioteknisk organism.
Definitioner
1 § Med avfall avses varje föremål, ämne eller substans som ingår i en
avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är
skyldig att göra sig av med.
Regeringen meddelar föreskrifter om avfallskategorier enligt första
stycket.
2 § Med hushållsavfall avses avfall som kommer från hushåll samt
därmed jämförligt avfall från annan verksamhet.
3 § Med hantering av avfall avses en verksamhet eller åtgärd som utgörs
av insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall.
4 § Med producent avses
1. den som yrkesmässigt tillverkar, för in till Sverige eller säljer en
vara eller en förpackning, eller
2. den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar avfall som
kräver särskilda åtgärder av renhållnings- eller miljöskäl.
5 § Med fastighetsinnehavare avses i detta kapitel den som äger
fastigheten eller den som enligt 1 kap. 5 § fastighetstaxeringslagen
(1979:1152) skall anses som fastighetsägare.
Prop. 1997/98:45
52
Producentansvar
Prop. 1997/98:45
6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer far
meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att avfall
samlas in, transporteras bort, återvinns, återanvänds eller bortskaffas på
ett sätt som kan krävas för en hälso- och miljömässigt godtagbar
avfallshantering. Sådana föreskrifter får meddelas i fråga om avfallet av
de varor eller förpackningar som producenterna tillverkar, för in till
Sverige eller säljer och avfallet från sådan verksamhet som de bedriver.
7 § Föreskrifter enligt 6 § far även avse krav på förpackningars
sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet.
Föreskrifterna får vidare avse skyldighet för producenterna att
1. märka en vara eller en förpackning,
2. lämna uppgifter av betydelse för producentansvaret om vilka ämnen
och material som en vara eller en förpackning innehåller samt om
insamling, återanvändningsgrad, återvinningsgrad eller andra
förhållanden.
Den kommunala renhållningsskyldigheten
8 § Varje kommun skall, om inte annat föreskrivs med stöd av 6 §, svara
för att
1. hushållsavfall inom kommunen transporteras till en
behandlingsanläggning, om det behövs för att tillgodose såväl skyddet
för människors hälsa och miljön som enskilda intressen, och
2. hushållsavfall från kommunen återvinns eller bortskaffas.
När kommunen planlägger och beslutar hur denna skyldighet skall
fullgöras, skall hänsyn tas till fastighetsinnehavares och nyttjanderätts-
havares möjligheter att själva ta hand om hushållsavfallet på ett sätt som
är godtagbart med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön.
Kommunen skall i sin planering och i sina beslut vidare beakta att
borttransporten anpassas till de behov som finns hos olika slag av
bebyggelse.
I sådana planer och beslut skall anges under vilka förutsättningar
fastighetsinnehavare och nyttjanderättshavare själva får ta hand om
hushållsavfall och, när föreskrifter enligt 10 § gäller, annat avfall som
uppkommit hos dem.
9 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
meddela närmare föreskrifter om hanteringen av avfall. Regeringen får
överlåta åt kommunerna att meddela sådana föreskrifter.
10 § Om det behövs av hälso- eller miljöskäl, får regeringen i fråga om
annat avfall än hushållsavfall inom en kommun meddela föreskrifter om
1. att avfallet skall transporteras bort genom kommunens försorg,
2. att kommunen skall se till att avfallet återvinns eller bortskaffas.
53
Detta gäller inte i de fall som föreskrifter om producentansvar har Prop. 1997/98:45
meddelats med stöd av 6 §.
Regeringen får överlåta åt kommunerna att meddela föreskrifter enligt
första och andra stycket.
Kommunal renhållningsordning
11 § För varje kommun skall det finnas en renhållningsordning som skall
innehålla de föreskrifter om hantering av avfall som gäller för kommunen
och en avfallsplan. I renhållningsordningen skall sådana förutsättningar
anges som avses i 8 § tredje stycket. Avfallsplanen skall innehålla
uppgifter om avfall inom kommunen och om kommunens åtgärder för att
minska avfallets mängd och farlighet.
Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer far meddela
föreskrifter om avfallsplanens innehåll.
12 § Om renhållningsordningar med stöd av regeringens bemyndigande
skall beslutas av kommunerna, skall de antas av kommunfullmäktige.
13 § När ett förslag till renhållningsordning upprättas, skall kommunen
på lämpligt sätt och i skälig omfattning samråda med
fastighetsinnehavare och myndigheter som kan ha ett väsentligt intresse i
saken.
Innan förslaget till renhållningsordning antas, skall det ställas ut till
granskning under minst fyra veckor.
14 § Kungörelse om att förslag till renhållningsordning ställs ut skall
utfärdas i ortstidning före utställningstidens början. Kungörelsen skall
innehålla uppgift om förslagets huvudsakliga innebörd, var det ställs ut
och inom vilken tid och till vem invändningar mot förslaget skall lämnas.
15 § Bestämmelserna i 13 och 14 §§ gäller även förslag till ändring i en
renhållningsordning.
En kommun behöver inte ställa ut ett förslag till ändring i
renhållningsordningen, om det berör endast ett mindre antal
fastighetsinnehavare eller ändringen annars är av begränsad omfattning.
16 § Regeringen får föreskriva att den som yrkesmässigt bedriver
verksamhet som ger upphov till avfall skall lämna kommunen de
uppgifter som behövs som underlag för kommunens renhållningsordning.
Regeringen får överlåta åt kommunerna att meddela sådana föreskrifter.
17 § Kommunen är skyldig att utöver vad som följer av
renhållningsordningen transportera bort hushållsavfall, om
fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren begär det och det inte är
oskäligt med hänsyn till omständigheterna.
54
Hantering av avfall
Prop. 1997/98:45
18 § När avfall skall transporteras genom kommunens eller en
producents försorg, får avfall inte komposteras eller grävas ned eller på
annat sätt återvinnas eller bortskaffas av fastighetsinnehavaren eller
nyttj anderättshavaren.
Vad som sägs i första stycket gäller dock inte om avfallet kan tas om
hand på fastigheten utan risk för olägenhet för människors hälsa eller
miljön.
Kommunen far i enskilda fall tillåta fastighetsinnehavare eller
nyttjanderättshavare att själva ta hand om avfall som uppkommit hos
dem och som annars skall tas om hand av kommunen, om de kan göra
detta på ett sätt som är betryggande för människors hälsa och miljön och
det finns särskilda skäl för en sådan dispens.
Även om tillstånd inte krävs, får tillstånd sökas hos kommunen för
sådan verksamhet eller sådana åtgärder som avses i andra stycket.
19 § Om det behövs av återanvändnings- eller återvinningsskäl eller
andra hälso- eller miljöskäl, får regeringen meddela föreskrifter som
innebär att ett visst slag av avfall skall förvaras och transporteras bort
skilt från annat avfall samt meddela de ytterligare föreskrifter som
behövs för ändamålet. Regeringen får överlåta åt en myndighet eller åt
kommunerna att meddela sådana föreskrifter.
20 § Om det behövs av återanvändnings- eller återvinningsskäl eller
andra hälso- eller miljöskäl, får regeringen meddela föreskrifter om
förbud mot deponering av brännbart och organiskt avfall.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
meddela föreskrifter om undantag eller i det enskilda fallet medge
dispens från förbuden som avses i första stycket.
21 § Om avfall skall transporteras genom kommunens försorg, far inte
någon annan än kommunen eller den som kommunen anlitar för
ändamålet ta befattning med transporten.
Om avfallet skall transporteras genom en producents försorg, får
regeringen meddela föreskrifter om att inte någon annan än producenten
eller den producenten anlitar för ändamålet far ta befattning med
transporten.
Bemyndigande att meddela föreskrifter om visst avfall
22 § Om det behövs för att främja återanvändning av delar eller
återvinning av material av sådana skrotbilar som avses i
bilskrotningslagen (1975:343). får regeringen eller den myndighet som
regeringen bestämmer meddela föreskrifter om yrkesmässig demontering
och annat liknande yrkesmässigt omhändertagande av skrotbilar.
55
23 § Om det behövs av återanvändnings- eller återvinningsskäl eller Prop. 1997/98:45
andra hälso- eller miljöskäl, far regeringen eller den myndighet som
regeringen bestämmer meddela föreskrifter om
1. yrkesmässig förbehandling av avfall, såsom demontering och
sortering, som utgörs av elektriska och elektroniska produkter, och
2. att den som yrkesmässigt bedriver verksamhet som syftar till att
förbehandla avfall, såsom demontering och sortering, som utgörs av
elekt-riska och elektroniska produkter skall ha personal eller
kvalitetssystem som certifierats av ett organ som ackrediterats enligt
lagen (1992:1119) om teknisk kontroll.
24 § Om det behövs av återanvändnings- eller återvinningsskäl eller
andra hälso- eller miljöskäl, får regeringen eller den myndighet som
regeringen bestämmer meddela föreskrifter om förbud mot deponering,
förbränning och fragmentering av avfall som utgörs av elektriska och
elektroniska produkter innan avfallet förbehandlats enligt 23 § .
Bemyndigande att meddela föreskrifter om tillståndsplikt m.m.
25 § Om det behövs av hälso- eller miljöskäl, får regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om
1. att avfall får transporteras yrkesmässigt endast av den som har
tillstånd eller är anmäld hos den myndighet som regeringen bestämmer
eller att andra särskilda villkor skall gälla för sådan verksamhet, och
2. att den som i yrkesmässig verksamhet ger upphov till annat avfall än
hushållsavfall skall lämna det för borttransport till den som innehar
tillstånd till transportverksamhet eller är anmäld hos föreskriven
myndighet.
Tillstånd enligt första stycket 1 skall sökas hos den myndighet som
regeringen föreskriver.
26 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer far
meddela föreskrifter om att den som i yrkesmässig verksamhet ger
upphov till annat avfall än hushållsavfall eller yrkesmässigt hanterar
annat avfall än hushållsavfall skall lämna uppgift om avfallets art,
sammansättning och mängd samt uppgift om varifrån avfallet kommer
och var avfallet lämnas. Uppgifterna skall lämnas till den kommunala
nämnd som är tillsynsmyndighet.
27 § Om det behövs av hälso- eller miljöskäl, får regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om att de
som yrkesmässigt samlar in eller för någon annans räkning yrkesmässigt
ombesörjer bortskaffande eller återvinning av avfall skall vara anmälda
hos den myndighet som regeringen föreskriver. Detta gäller inte den som
omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt föreskrifter som har
meddelats med stöd av 25 § eller annars enligt denna balk.
56
Bemyndigande att meddela föreskrifter om avfall med anledning av Prop. 1997/98:45
Sveriges medlemskap i Europeiska unionen
28 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
meddela de föreskrifter om avfall, avfallsplanering och begränsningar i
fråga om avfallstransporter som följer av Sveriges medlemskap i
Europeiska unionen.
Bemyndigande att meddela föreskrifter för försvaret
29 § Regeringen eller efter regeringens bestämmande generalläkaren får
meddela särskilda föreskrifter för Försvarsmakten, Fortifikationsverket,
Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt som avviker från vad
som föreskrivs i detta kapitel.
Nedskräpning
30 § Ingen far skräpa ned utomhus på en plats som allmänheten har
tillträde eller insyn till.
Dumpning
31 § Inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon får avfall inte
dumpas, vare sig som fast ämne, vätska eller gas. Avfall får inte heller
dumpas från svenska fartyg eller luftfartyg i det fria havet. Avfall som är
avsett att dumpas i det fria havet får inte föras ut ur landet eller ur den
ekonomiska zonen.
Vad som sägs om dumpning gäller också i fråga om förbränning av
avfall.
32 § Vad som sägs i 31 § första stycket gäller inte sådana utsläpp av
skadliga ämnen från fartyg som regleras genom lagen (1980:424) om
åtgärder mot förorening från fartyg.
33 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
genom beslut i det enskilda fallet medge dispens från 31 § första stycket,
om avfallet kan dumpas utan olägenhet för människors hälsa och miljön.
Om det genom dumpning uppkommer olägenhet som inte förutsågs när
medgivandet gavs, får den myndighet som har lämnat medgivandet
meddela föreläggande i syfte att avhjälpa olägenheten. Om olägenheten
inte avhjälps eller villkor eller föreskrifter åsidosätts, får medgivandet
återkallas.
57
FJÄRDE AVDELNINGEN
Prop. 1997/98:45
Prövningen av mål och ärenden
Prövningsmyndigheter
1 § Regeringen, länsstyrelserna och andra förvaltningsmyndigheter,
kommunerna, miljödomstolama, Miljööverdomstolen och Högsta
domstolen prövar mål och ärenden enligt denna balk eller enligt
föreskrifter meddelade med stöd av balken. I fråga om prövningen av mål
om straff eller förverkande enligt 29 kap. gäller dock vad som är
föreskrivet om brottmål i allmänhet.
Närmare bestämmelser om vilka mål och ärenden som prövas av res-
pektive prövningsmyndighet finns i 17 kap. 1-4 §§, 18 kap. 1-2 §§,
19 kap. 1-2 §§ , 20 kap. 2 §, 23 kap. 1 § samt 23 kap. 9 §.
Beslut eller dom om återkallelse av tillstånd, dispens, godkännande
och förbud mot fortsatt verksamhet samt omprövning av tillstånd eller
villkor meddelas av tillståndsmyndigheten.
Tillstånd, godkännande och dispens
2 § Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt
föreskrifter meddelade med stöd av balken, får lämnas för begränsad tid.
Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om sådan tids-
begränsning.
Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt
föreskrifter meddelade med stöd av balken. far förenas med villkor.
Bestämmelser om vilka mål som är ansökningsmål finns i 21 kap. 1 §
och bestämmelser om vad en ansökan i ett ansökningsmål skall innehålla
finns i 22 kap. 1 §. Regeringen får meddela föreskrifter om vad en
ansökan i ett ärende skall innehålla.
3 § Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt
föreskrifter meddelade med stöd av balken, far for sin giltighet göras
beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet
för kostnaderna för efterbehandling och andra återställningsåtgärder som
verksamheten kan föranleda. Staten, kommuner, landsting och kom-
munalförbund behöver inte ställa säkerhet.
Om det kan antas att ställd säkerhet inte längre är tillräcklig, får den
myndighet som prövar frågan om tillstånd, godkännande eller dispens
besluta om ytterligare säkerhet.
I fråga om beskaffenheten av säkerheten gäller 2 kap. 25 § ut-
sökningsbalken. Säkerheten skall prövas av tillståndsmyndigheten och
förvaras av länsstyrelsen.
58
4 § Tillstånd eller dispens far inte meddelas i strid mot detaljplan eller Prop. 1997/98:45
områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (1987:10). Mindre
avvikelser får dock göras om syftet med planen eller bestämmelserna inte
motverkas.
5 § Tillstånd, godkännande eller dispens får inte meddelas för en ny
verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds.
Verksamheten får dock tillåtas, om verksamhetsutövaren vidtar sådana
åtgärder att olägenheterna från annan verksamhet upphör eller minskar så
att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormen ökar i inte obetydlig
utsträckning.
6 § Tillstånd, godkännande eller dispens kan vägras den som inte har
fullgjort sina skyldigheter enligt tidigare tillstånd, godkännande eller
dispens. Detsamma gäller när någon tidigare har underlåtit att ansöka om
nödvändigt tillstånd, godkännande eller dispens. Har sådan underlåtelse
förekommit kan tillstånd, godkännande eller dispens vägras också om
sökanden eller någon som på grund av ägar- eller ansvarsförhållanden
har väsentlig anknytning till sökandens verksamhet, har eller har haft
sådan anknytning till den verksamhet där underlåtelsen har förekommit.
7 § Vid prövningen enligt denna balk skall hänsyn tas till andra
verksamheter eller särskilda anläggningar som kan antas bli behövliga
för att verksamheten skall kunna utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt.
8 § Om två eller flera som bedriver eller avser att bedriva verksamhet
kommer överens om att vidta åtgärder för att förebygga eller motverka
olägenheter för människors hälsa och miljön, får villkor som avses i 2 §
andra stycket omfatta två eller flera verksamheter. Som förutsättning för
detta gäller att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormer enligt
5 kap. ökar eller att fördelar från hälso- och miljösynpunkt uppnås på
något annat sätt.
Frågor enligt första stycket får avgöras genom gemensamt beslut om
tillstånd som innehåller villkor för verksamheterna eller genom skilda
beslut med gemensamma villkor.
9 § Tillstånd eller dispens och upphävande av tillstånd eller dispens får
förenas med skyldighet att utföra eller bekosta
1. särskild undersökning av berört område,
2. särskilda åtgärder för att bevara berört område, och
3. särskilda åtgärder för att kompensera det intrång i allmänna
intressen som verksamheten medför.
Denna paragraf innebär inte någon inskränkning av en
efterbehandlingsansvarigs skyldigheter enligt 10 kap.
10 § Om en vattenverksamhet har bedrivits utan tillstånd, är
verksamhetsutövaren bevisskyldig i fråga om de förhållanden som rådde
i vattnet innan verksamheten sattes i gång.
11 § Om mål eller ärenden enligt denna balk om tillstånd eller dispens till
skilda verksamheter prövas samtidigt och verksamheterna på grund av att
de berör samma naturresurs eller av någon annan orsak inte kan utövas
vid sidan av varandra i enlighet med ansökningarna, skall
verksamheterna om möjligt jämkas så att de kan komma till stånd utan
väsentlig nackdel för någon av dem. Om en sådan jämkning inte kan
göras, skall företräde ges åt den verksamhet som bäst stämmer överens
med 3 kap.
Första stycket gäller inte om en samfallighet för de särskilda
verksamheterna bildas enligt lagen (0000) med särskilda bestämmelser
om vattenverksamhet.
Prop. 1997/98:45
Rätt att överklaga
12 § Överklagbara domar eller beslut får överklagas av
1. den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom
eller henne emot,
2. en lokal arbetstagarorganisation som organiserar arbetstagare i den
verksamhet som avses med beslutet, såvitt avser domar och beslut i
frågor om tillstånd till miljöfarlig verksamhet,
3. en central arbetstagarorganisation enligt lagen (1976:580) om
medbestämmande i arbetslivet, motsvarande organisation på arbets-
givarsidan samt en sammanslutning av konsumenter, såvitt avser beslut
som en länsstyrelse eller en central förvaltningsmyndighet har meddelat
med stöd av bemyndigande enligt 14 kap., förutsatt att beslutet inte avser
ett särskilt fall, och
4. den myndighet, kommunala nämnd eller annan som enligt vad som
är särskilt föreskrivet i balken eller i föreskrifter meddelade med stöd av
balken har rätt att överklaga.
Denna paragraf innebär inte någon inskränkning av rätten att överklaga
enligt bestämmelser i rättegångsbalken.
13 § Överklagbara domar eller beslut får överklagas av en ideell förening
som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller
miljöskyddsintressen, såvitt avser domar och beslut om tillstånd,
godkännande eller dispens enligt denna balk. För att få överklaga domar
och beslut skall en förening ha bedrivit verksamhet i Sverige under minst
tre år och ha lägst 2 000 medlemmar.
Ideell förening får dock inte överklaga beslut som rör Försvarsmakten,
Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radio-
anstalt.
Ett överklagande enligt första stycket prövas inte, om domen eller
beslutet har vunnit laga kraft mot dem som varit parter eller annars
såsom sakägare haft klagorätt i målet eller ärendet.
60
Prop. 1997/98:45
Obligatorisk tillåtlighetsprövning
1 § Regeringen skall pröva tillåtligheten av nya verksamheter av följande
slag:
1. järn- och stålverk, metallverk och ferrolegeringsverk,
2. massafabriker och pappersbruk,
3. fabriker för raffinering av råolja eller för tung petrokemisk
produktion,
4. fabriker för framställning av baskemikalier eller gödselmedel,
5. cementfabriker,
6. anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av regeringen
enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet samt anläggningar för
att bryta uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för
framställning av kärnbränsle,
7. förbränningsanläggningar, om anläggningen har en tillförd effekt
om minst 200 megawatt,
8. gruppstationer för vindkraft med tre eller flera vindkraftsaggregat
med en sammanlagd uteffekt av minst tio megawatt,
9. anläggningar för lagring av minst 50 miljoner normalkubikmeter
naturgas,
10. anläggningar för behandling av farligt avfall, om huvuddelen av det
avfall som avses bli behandlat i anläggningen kommer från andra
inrättningar och mer än 10 000 ton farligt avfall årligen förbränns eller på
annat sätt återvinns eller bortskaffas vid anläggningen,
11. anläggningar för att utvinna ämnen eller material inom de områden
som anges i 4 kap. 5 §,
12. vattenkraftverk som är avsedda för en installerad generatoreffekt
av minst 20 megawatt,
13. vattenregleringar varigenom skall utnyttjas ett vattenmagasin av
minst 100 miljoner kubikmeter under året eller tio miljoner kubikmeter
under veckan,
14. vattenöverledningar eller andra vattenbortledningar från vattendrag
eller sjöar med en normal oreglerad lågvattenföring av minst tio
kubikmeter i sekunden i bortledningspunkten respektive utloppet, om
därigenom en sådan mängd vatten tas i anspråk att vattenföringen
understiger fyra femtedelar av den normala oreglerade lågvattenföringen,
15. grundvattentäkter för tillgodogörande av en större vattenmängd än
10 000 kubikmeter om dygnet, om inte minst nio tiondelar av det uttagna
vattnet återförs till grundvattenmagasinet,
16. andra vattenregleringar, vattenöverledningar och vatten-
bortledningar än som har angetts förut, om verksamheten avser någon av
sjöarna Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren, Storsjön i Jämtland eller
Siljan och företaget kan antas fa betydande omfattning eller bli av
ingripande slag,
17. byggande av plattformar som är avsedda att användas vid utvinning
av olja eller gas inom havsområden samt annan än helt tillfällig ankring
61
eller förtöjning av sådana plattformar för reparation, ombyggnad eller av
någon annan anledning,
18. motorvägar och motortrafikleder samt andra vägar med minst fyra
körfält och en sträckning av minst tio kilometer,
19. järnvägar avsedda för ijärrtrafik och anläggande av nytt spår på en
sträcka av minst fem kilometer för befintliga järnvägar för fjärrtrafik,
20. allmänna farleder,
21. flygplatser med en banlängd av minst 2 100 meter.
2 § Om det finns särskilda skäl, far regeringen i ett visst fall avstå från att
pröva en verksamhet som sägs i 1 §.
Tillåtlighetsprövning efter förbehåll
3 § Regeringen far för ett visst fall förbehålla sig att pröva tillåtligheten
av en verksamhet som inte omfattas av kravet på prövning enligt 1 §, om
1. verksamheten i betraktande av de intressen som denna balk enligt
1 kap. 1 § skall främja kan antas få betydande omfattning eller bli av
ingripande slag,
2. verksamheten utanför ett område som enligt 7 kap. 28 § första eller
andra stycket har förklarats som särskilt skyddsområde eller särskilt
bevarandeområde, kan antas mer än obetydligt skada naturvärdet inom
området,
3. verksamheten omfattas av bestämmelserna i 4 kap. 6 § tredje
stycket.
Rätten till förbehåll enligt första stycket 2 gäller enbart verksamhet
som är tillståndspliktig enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade
med stöd av balken.
Om ett mål eller ärende enligt denna balk pågår om tillståndsprövning
av verksamheten, skall regeringen omedelbart lämna besked om
förbehållet till den tillståndsprövande miljödomstolen eller myndigheten.
4 § I samband med prövningen av en verksamhet enligt 1 eller 3 § får
regeringen förbehålla sig prövningen av tillåtligheten av en annan
verksamhet, om ansökan avser tillstånd till båda verksamheterna och
dessa hänger samman med varandra eller om det är fråga om jämkning
eller företräde mellan verksamheterna enligt 16 kap. 11 §. För ett sådant
förbehåll gäller 3 § tredje stycket.
Underrättelse
Prop. 1997/98:45
5 § En myndighet eller kommun som inom sitt verksamhetsområde far
kännedom om en verksamhet som avses i 3 § skall underrätta regeringen
om verksamheten.
62
Kommunfullmäktiges tillstyrkan
Prop. 1997/98:45
6 § Regeringen får tillåta en verksamhet som avses i 1 § 1-11 och 17
endast om kommunfullmäktige har tillstyrkt detta.
Samma förutsättning för regeringens tillåtlighet gäller också i fråga om
verksamheter som avses i 3 § första stycket 1 eller 4 §, om de avser annat
än vattenverksamhet eller trafikanläggningar.
Trots vad som sägs i första stycket far regeringen tillåta en verksamhet
som sägs i 1 § 6, om det är fråga om mellanlagring eller slutlig förvaring
av kärnämne eller kärnavfall, eller verksamhet som sägs i 1 § 7, 8, 9 eller
10, om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att
verksamheten kommer till stånd. Detta gäller dock inte om en annan plats
bedöms vara lämpligare för verksamheten eller om en lämplig plats har
anvisats för verksamheten inom en annan kommun som kan antas godta
en placering där.
Villkor för att tillgodose allmänna intressen
7 § Om regeringen finner att en verksamhet far komma till stånd enligt
detta kapitel, får regeringen besluta om särskilda villkor för att tillgodose
allmänna intressen.
1 § Regeringen prövar efter överklagande
1. beslut av statliga myndigheter i frågor som rör bildande, ändring
eller upphävande av nationalparker, naturreservat, kulturreservat,
naturminnen, strandskyddsområden, miljöskyddsområden eller
vattenskyddsområden, utom frågor om ersättning, och
2. beslut av generalläkaren enligt denna balk eller enligt föreskrifter
meddelade med stöd av balken.
2 § Regeringens prövning av frågor som avses i 17 kap. 1 § sker efter
överlämnande, om tillståndsplikt gäller för verksamheten.
Allmänt om prövningen
1 § Förvaltningsmyndigheterna och kommunerna prövar ärenden enligt
vad som är föreskrivet i balken eller enligt föreskrifter som har meddelats
med stöd av balken.
Kommuners beslut i frågor som rör bildande, ändring eller upphävande
av naturreservat, kulturreservat, naturminnen, strandskyddsområden eller
vattenskyddsområden, utom frågor om ersättning, får överklagas hos
länsstyrelsen om inte annat är särskilt föreskrivet. Kommunala nämnders
63
beslut i särskilda fall får överklagas hos länsstyrelsen, om inte annat är
särskilt föreskrivet.
Länsstyrelsens och andra statliga myndigheters beslut i särskilda fall far
överklagas hos miljödomstol enligt 20 kap. 2 § andra stycket.
2 § Om en förvaltningsmyndighet eller kommun finner att en verksamhet
eller åtgärd endast kan tillåtas enligt 2 kap. 9 § första stycket eller 10 §
skall förvaltningsmyndigheten eller kommunen med eget yttrande
överlämna frågan till regeringens avgörande. Detsamma gäller om
regeringen skall pröva tillåtligheten enligt 17 kap. 1 § eller om
regeringen har förbehållit sig prövningen av tillåtligheten enligt 17 kap.
3§-
Att det finns en skyldighet att underrätta regeringen om verksamhet
enligt 17 kap. 3 § framgår av 17 kap. 5 §.
3 § Vad som sägs i 21 kap. 3 § om handläggningen vid miljödomstol
gäller även för en länsstyrelse om ärendet annars skulle ha prövats av en
kommun.
Särskilt om prövningen av miljöfarlig verksamhet
4 § Länsstyrelser eller kommunala nämnder skall
1. genom kungörelse i ortstidning eller på annat lämpligt sätt bereda den
som kan beröras av verksamheten tillfälle att yttra sig.
2. samråda med de statliga och kommunala myndigheter som har
väsentliga intressen att bevaka i saken,
3. hålla sammanträde med den som saken angår och besiktning på
platsen om det behövs för utredningen i ärendet, samt
4. underrätta den som gjort en ansökan eller kommit med synpunkter
genom någon annan än honom eller henne själv och ge honom eller henne
tillfälle att yttra sig om inte annat följer av 17 § förvaltningslagen
(1986:223).
5 § I ärenden som prövas av länsstyrelser eller kommunala nämnder
skall tillämpas bestämmelserna i
1.22 kap. 1 § första stycket om ansökans form och innehåll,
2.22 kap. 2 § om en ansökans ingivande och brister i den,
3. 22 kap. 3 § om kungörelses innehåll,
4. 22 kap. 6 § om talerätt,
5. 22 kap. 9 § om rätt att företräda fastighet.
6. 22 kap. 12 § om sakkunniga,
7.22 kap. 13 § om undersökning på platsen,
8. 22 kap. 25 § första stycket 1—3 och 5—10 samt andra stycket sista
meningen och tredje stycket om tillståndsdoms innehåll,
9. 22 kap. 26 § om särskild dom,
10. 22 kap. 27 § första stycket, andra stycket andra meningen samt tredje
stycket första meningen om uppskjutna frågor och provisoriska
föreskrifter.
Prop. 1997/98:45
64
11. 22 kap. 28 § första stycket första meningen om verkstäl- Prop. 1997/98:45
lighetsförordnande, och
12. 23 kap. 3 § när det gäller särskild överklagan i frågor om sakkun-
niga som avses i 22 kap. 12 §.
Domstolarna
1 § De tingsrätter som regeringen bestämmer skall vara regionala
miljödomstolar.
Miljööverdomstol är Svea hovrätt.
Som sista domstol dömer Högsta domstolen.
2 § Miljödomstol prövar som första instans mål om
1. miljöfarlig verksamhet som är ansökningsmål enligt 21 kap. 1 §
första stycket,
2. vattenverksamhet och vattenanläggningar enligt 11 kap. samt lagen
(0000) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, utom
verksamheter som avser markavvattning vilka verksamheter skall prövas
av länsstyrelsen,
3. markavvattningar som enligt lagen (0000) med särskilda
bestämmelser om vattenverksamhet har överlämnats från länsstyrelsen
eller anmälts av fastighetsbildningmyndighet,
4. ersättning för skada och intrång enligt 28 kap. 2—5 §§,
5. ersättning och inlösen vid ingripande av det allmänna enligt denna
balk och vid vattenverksamhet, om inte annat har särskilt föreskrivits.
6. ersättning för miljöskador och inlösen enligt 32 kap. samt talan om
förbud eller försiktighetsmått enligt 32 kap. 12 §,
7. fördelning av solidariskt ansvar mellan flera enligt 10 kap. 6 och
7 §§ på talan av någon av de solidariskt ansvariga,
8. utdömande av vite som förelagts med stöd av balken efter särskild
framställan av den myndighet som har förelagt vitet. Har vitet förelagts i
förfarandet gäller 6 § andra stycket lagen (1985:206) om viten.
Som anges i 19 kap. 1 § tredje stycket prövar miljödomstol, om inte
annat är föreskrivet, efter överklagande länsstyrelsens och andra statliga
myndigheters beslut enligt denna balk eller föreskrifter som har
meddelats med stöd av balken samt enligt lagen (0000) med särskilda
bestämmelser om vattenverksamhet. Att miljödomstol efter överklagande
prövar kronofogdemyndighets beslut om handräckning framgår av
26 kap. 17 § andra stycket.
3 § Vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol tillämpas även
på miljödomstolar och Miljööverdomstolen samt vid Högsta domstolens
prövning av mål som avses i denna balk, om inte annat följer av balken
eller annan lag. Vid handläggningen av ärenden tillämpas lagen
(1996:242) om domstolsärenden.
5 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 1
När miljödomstolen prövar frågor om utdömande av vite efter särskild
talan, skall målet i den delen handläggas enligt reglerna i
rättegångsbalken om åtal för brott för vilket svårare straff än böter inte
är föreskrivet.
Bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291) tillämpas i
miljödomstolama i dit överklagade mål samt vid överklagande av sådana
mål till Miljööverdomstolen, om inte annat följer av denna balk eller
annan lag. När en ideell förening med stöd av 16 kap. 13 § överklagar ett
beslut eller dom, skall dock inte 7 a § förvaltningsprocesslagen tillämpas.
Miljödomstol
4 § Miljödomstolen består av en ordförande som skall vara lagfaren
domare i tingsrätten, ett miljöråd samt två sakkunniga ledamöter.
Ytterligare en lagfaren domare och ett miljöråd far ingå i domstolen.
Miljöråd skall ha teknisk eller naturvetenskaplig utbildning och
erfarenhet av miljöfrågor. En av de sakkunniga ledamöterna skall ha
erfarenhet av frågor som faller inom verksamhetsområdet för
Naturvårdsverket. Ordföranden bestämmer med hänsyn till målets
beskaffenhet om den andre sakkunnige ledamoten skall ha erfarenhet av
industriell eller kommunal verksamhet.
5 § Miljödomstolen är, om inte annat följer av denna balk, domför med
ordföranden och ett miljöråd vid handläggning som inte sker vid
huvudförhandling. Detsamma gäller vid huvudförhandling i fall som
avses i 1 kap. 3 a § andra och tredje stycket rättegångsbalken. Avgörs
sådana mål i sak utan huvudförhandling skall dock den sammansättning
som anges i 4 § gälla, om inte rätten finner att det är tillräckligt med
ordföranden och ett miljöråd och parterna samtycker till det eller målet
är av enkel beskaffenhet.
I mål som avses i 3 § tredje stycket skall miljödomstolen bestå av
ordföranden och ett miljöråd. Vid avgörande i sak av tillståndsfrågor
skall miljödomstolen ha den sammansättning som anges i 4 §.
6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utser
ordförande, utnämner eller anställer miljöråd samt förordnar sakkunniga
ledamöter i miljödomstol.
7 § Regeringen bestämmer miljödomstolamas domsområden.
8 § Mål om utövande av miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet,
vattenanläggningar och ersättning vid vattenverksamhet prövas av den
miljödomstol inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs, har
bedrivits eller skall bedrivas.
Mål om ersättning vid skada och intrång enligt 28 kap. 2-5 §§ och vid
ingripande av det allmänna enligt denna balk prövas av den miljödomstol
inom vars område skadan och intrånget i huvudsak har inträffat eller
kommer att inträffa.
Prop. 1997/98:45
66
Mål om ersättning för miljöskador enligt 32 kap. prövas av den
miljödomstol inom vars område den skadegörande verksamheten i
huvudsak bedrivs eller har bedrivits. Den som bedriver eller avser att
bedriva en verksamhet som kan medföra en sådan skada som avses i 32
kap. 3 § kan begära prövning av ersättningsfrågan vid den miljödomstol
inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs eller skall bedrivas.
9 § Ärenden som överklagas från en myndighet till miljödomstolen
prövas av den miljödomstol inom vars område myndigheten som först
har prövat ärendet är belägen.
Vid gemensam handläggning av mål är den domstol som är behörig att
handlägga ett av målen även behörig att handlägga de övriga målen.
Frågor om miljödomstolamas inbördes behörighet far, utom i fall som
avses i 10 kap. 20 § andra stycket rättegångsbalken, inte tas upp av högre
rätt.
10 § Vid omröstning skall först lagfarna domare säga sin mening,
därefter miljöråden och sist de sakkunniga ledamöterna. Ordföranden har
utslagsröst utom i mål om utdömande av vite där den lindrigaste
meningen skall gälla.
Miljööver domstolen
11 § För fullgörande av Svea hovrätts uppgifter som Miljööverdomstol
skall det, förutom lagfarna domare, finnas miljöråd. Dessa skall ha
teknisk eller naturvetenskaplig utbildning och erfarenhet av miljöfrågor.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utnämner
eller anställer miljöråd.
Miljööverdomstolen är domför med fyra ledamöter, av vilka minst tre
skall vara lagfarna. Om en av de lagfarna ledamöterna får förhinder
sedan huvudförhandling har påbörjats är rätten ändå domför. Fler än fem
ledamöter får inte delta.
Vid behandlingen av frågor om prövningstillstånd skall
Miljööverdomstolen bestå av tre lagfarna domare. Ett miljöråd får dock
ingå i rätten i stället för en av de lagfarna ledamöterna.
1 § Ansökningsmål är mål
1. om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som avses i 9 kap. 6 § som
inte skall prövas av en länsstyrelse eller en kommun enligt vad som
föreskrivits med stöd av 9 kap. 8 §,
2. om tillstånd till vattenverksamhet enligt 11 kap. 9 § som inte skall
prövas av en länsstyrelse,
3. om godkännande enligt 11 kap. 16 § av ett utfört ändrings- eller
lagningsarbete eller av åtgärder som strider mot meddelade bestämmelser
Prop. 1997/98:45
67
om innehållande och tappning av vatten, om arbetet eller åtgärderna inte Prop. 1997/98:45
avser en markavvattning som skall prövas av en länsstyrelse,
4. om tillstånd enligt 11 kap. till utrivning av en vattenanläggning eller
tillståndsprövning enligt 11 kap. 22 §,
5. om förlängning enligt 24 kap. 2 § andra stycket av genomförande-
tiden eller den tid inom vilken verksamheten skall ha satts igång,
6. om återkallelse eller förbud mot fortsatt verksamhet enligt 24 kap.
3§,
7. om omprövning enligt 24 kap. 5—9 §§ samt enligt 7 kap. 13—15 §§
lagen (0000) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, och
8. enligt 7 kap. 1 § lagen (0000) med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet.
Gäller ett ansökningsmål uteslutande en viss eller vissa sakägare och
kan målet avgöras med bindande verkan endast mot dessa, får
miljödomstolen, om sökanden medger det, förordna att målet skall
behandlas enligt vad som enligt 7 kap. lagen (0000) med vissa
bestämmelser om vattenverksamhet gäller för stämningsmål.
2 § Talan i mål som inte enligt 1 § är ansökningsmål väcks genom
ansökan om stämning, om inte annat är särskilt föreskrivet. Beträffande
vissa stämningsmål finns föreskrifter i 7 kap. lagen (0000) med särskilda
bestämmelser om vattenverksamhet. Att vissa mål handläggs enligt
förvaltningsprocesslagen (1971:291) framgår av 20 kap. 3 § tredje
stycket.
3 § Även i annat fall än som avses i 14 kap. 1—7 §§ rättegångsbalken får
mål eller ärende enligt denna balk handläggas i en och samma rättegång,
om de har samma sökande och avser samma verksamhet eller
verksamheter som har samband med varandra. Om en miljödomstol
prövar ett sådant mål eller ärende, får en ansökan i ett annat sådant
ärende göras hos domstolen, även om ärendet annars skulle ha prövats av
en länsstyrelse eller kommun. Om ett ärende som prövats av en
förvaltningsmyndighet eller kommun handläggs gemensamt med
ansökningsmål, gäller inte vad som sägs i 20 kap. 3 § tredje stycket om
tillämpningen av bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291).
En miljödomstol får vid handläggningen av ett mål eller ärende som
sägs i första stycket förbehålla sig prövningen av ett annat sådant ärende
som handläggs vid en länsstyrelse eller kommun.
4 § Väcker någon talan vid miljödomstolen om förbud mot miljöfarlig
verksamhet eller om skyldighet för den som utövar eller ämnar utöva
sådan verksamhet att vidta försiktighetsmått och är frågan om tillstånd
till verksamheten enligt denna balk under prövning eller kommer den
under prövning innan miljödomstolen har avgjort målet, får
miljödomstolen inte avgöra målet förrän tillståndsfrågan har prövats.
5 § Har en tillsynsmyndighet med stöd av 26 kap. 9 § första stycket
förbjudit miljöfarlig verksamhet eller beslutat att den som bedriver eller
avser att bedriva sådan verksamhet skall vidta försiktighetsmått och
68
begärs tillstånd enligt denna balk, kan miljödomstolen, om sökanden
ställer säkerhet för kostnad och skada, bestämma att
tillsynsmyndighetens beslut inte får verkställas förrän tillståndsfrågan har
avgjorts eller domstolen föreskriver något annat.
I fråga om slaget av säkerhet gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken.
Säkerheten skall prövas av domstolen och förvaras av länsstyrelsen.
6 § Om en miljödomstol har prövat ett mål som rör en fråga som
behandlas i denna balk, far frågan om målet är sådant att det skall tas upp
av någon annan domstol än miljödomstol eller av någon annan
myndighet än domstol prövas i högre rätt endast om
1. frågan fullföljs dit eller väcks där av en part som är berättigad till
det,
2. miljödomstolen har prövat en fråga om äganderätt till en fastighet
eller om fastighetsindelningen,
3. miljödomstolen har prövat en fråga för vars behandling en särskild
ordning har föreskrivits i denna balk, eller
4. miljödomstolen har prövat en fråga om ansvar för brott.
7 § Om miljödomstolen finner att en verksamhet eller åtgärd endast kan
tillåtas enligt 2 kap. 9 § första stycket eller 10 §, skall miljödomstolen
med eget yttrande överlämna frågan till regeringens avgörande.
Detsamma gäller om regeringen skall pröva tillåtligheten enligt 17 kap.
1 § eller om regeringen har förbehållit sig prövningen av tillåtligheten
enligt 17 kap. 3 §.
Om miljödomstolen finner att ett mål hos domstolen rör även ett annat
allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 §, skall
domstolen med eget yttrande överlämna målet till regeringen. Detsamma
gäller, om Naturvårdsverket begär att målet av sådan anledning skall
överlämnas till regeringen. Är det fråga om en statlig myndighets beslut
som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk
eller Försvarets radioanstalt skall domstolen alltid med eget yttrande
överlämna ärendet till regeringens avgörande.
1 § En ansökan i ett ansökningsmål skall vara skriftlig. Den skall
innehålla
1. de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att
bedöma verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning,
2. en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. och uppgift om det
samråd som skett enligt 6 kap. 4-6 §§,
3. de uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsyns-
reglema i 2 kap. iakttas,
4. förslag till de skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som
behövs för att förebygga eller avhjälpa olägenheter från verksamheten,
och
5. förslag till hur verksamheten skall kontrolleras.
Prop. 1997/98:45
69
I mål om vattenverksamhet skall ansökan dessutom innehålla följande
1. uppgift om det finns fastigheter som berörs av vattenverksamheten
eller ej och i förekommande fall namn och adress på ägarna och berörda
innehavare av särskild rätt till fastigheterna, och
2. uppgifter om de ersättningsbelopp som sökanden erbjuder varje
sakägare, om det inte på grund av verksamhetens omfattning bör anstå
med sådana uppgifter.
Ytterligare bestämmelser om vad en ansökan i vissa fall skall innehålla
1 mål om vattenverksamhet finns i 7 kap. 4 § lagen (0000) med särskilda
bestämmelser om vattenverksamhet.
2 § Ansökningshandlingarna skall ges in i det antal exemplar som
miljödomstolen finner behövligt.
Har ansökningshandlingarna inte getts in i tillräckligt antal exemplar
eller finner miljödomstolen att ansökan är ofullständig skall domstolen
förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. Följer sökanden
inte ett föreläggande, får domstolen besluta att bristen skall avhjälpas på
sökandens bekostnad eller, om bristen är så väsentlig att ansökan inte kan
ligga till grund för prövning av målet, avvisa ansökan.
3 § Om en ansökan tas upp till prövning, skall miljödomstolen utfårda
kungörelse. Kungörelsen skall innehålla
1. en kortfattad redogörelse för ansökan och i mål om
vattenverksamhet uppgift om de fastigheter som kan beröras.
2. en upplysning om innehållet i 7. 10 och 19 §§.
3. sista tidpunkt för synpunkter enligt 10 §,
4. ett tillkännagivande om att kallelser och andra meddelanden i målet
till parterna skall införas i alla, eller vissa namngivna ortstidningar och
att de, om de inte särskilt skickas till en part, hålls tillgängliga hos den
som förvarar akten, och
5. namn och adress på aktförvararen.
Miljödomstolen skall förordna en eller flera personer att förvara ett
exemplar av handlingarna i målet (aktförvarare).
Kungörelsen skall snarast införas i ortstidning. En utskrift av
kungörelsen skall i mål om vattenverksamhet sändas till varje sakägare
som har angetts i ansökningen eller som på annat sätt är känd för
domstolen.
Om ansökan berör fast egendom som är samfälld för flera fastigheter,
behöver någon utskrift av kungörelsen inte sändas till de särskilda
delägarna i samfalligheten. Finns en känd styrelse för samfalligheten.
skall en utskrift av kungörelsen sändas till styrelsen.
4 § Ett exemplar av ansökningshandlingarna och av kungörelsen skall
sändas till Naturvårdsverket. Kammarkollegiet och Fiskeriverket. Om det
kan antas att det allmänna fiskeintresset eller något annat allmänt intresse
inte berörs av verksamheten, behöver ansökningshandlingarna dock inte
sändas över.
Kungörelsen skall även sändas till berörda kommuner och den eller de
kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälso-
Prop. 1997/98:45
70
skyddsområdet samt till länsstyrelsen och andra statliga myndigheter Prop. 1997/98:45
vars verksamhet kan beröras av ansökan.
5 § Kungörelsen skall delges
1. styrelsen eller någon annan som förvaltar en av ansökan berörd
kanal- eller slussanläggning eller annan allmän farled eller en hamn eller
flottled som är allmän,
2. styrelsen för ett av ansökan berört vattenförbund samt styrelsen eller
någon annan som förvaltar en berörd samfallighet enligt denna lag eller
motsvarande äldre bestämmelser,
3. ägaren av en anläggning for tillgodogörande av vattenkraft, om med
ansökan avses ianspråktagande av den tillgodogjorda kraften,
4. ägaren av den strömfallsfastighet från vilken andelskraft tillhanda-
hålls, när det är fråga om en ansökan enligt 7 kap. 1 § andra stycket 3
lagen (0000) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, och
5. innehavaren av det tillstånd som avses med en ansökan enligt
21 kap. 1 § första stycket 6 eller 7 miljöbalken.
6 § Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelsen skall, när det
behövs, föra talan i målet för att tillvarata miljöintressen och andra
allmänna intressen.
En kommun far föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra
allmänna intressen inom kommunen.
Fiskeriverket skall, om handlingar sänts till verket enligt 4 §, yttra sig
om vattenanläggningens eller verksamhetens inverkan på det allmänna
fiskeintresset samt föreslå de bestämmelser som behövs till skydd för
fisket. Om verket anser att ett yttrande kräver undersökning på platsen,
skall verket anmäla detta till miljödomstolen, som skall förordna om
sakkunnigutredning enligt 12 §.
7 § Ägare av fastigheter som berörs av en ansökan i ett mål om
vattenverksamhet skall till miljödomstolen uppge innehavare av servitut,
nyttjanderätt eller rätt till elektrisk kraft som har upplåtits i fastigheten.
Underlåts detta utan giltigt skäl och uppstår på grund av detta skada för
sådana sakägare, skall fastighetsägaren ersätta skadan.
8 § Har en sakägare uppgetts eller på annat sätt blivit känd för
miljödomstolen först efter det att kungörelsen har utfärdats och har
sakägaren inte fört talan i målet, skall sakägaren på lämpligt sätt ges
tillfälle att yttra sig. Handläggningen av målet får dock inte uppehållas.
9 § Om det råder tvist om en fastighet som påverkas av den i målet
avsedda verksamheten, har den av de tvistande som innehar fastigheten
med äganderättsanspråk rätt att företräda fastigheten i målet, till dess den
lagligen vinns från innehavaren.
En ny ägare far inte rubba vare sig överenskommelser som den förre
ägaren har ingått eller andra åtgärder som har vidtagits i målet och som
är bindande för den förre ägaren. Om den förre ägaren har erhållit
71
meddelanden och kallelser i målet, behövs inte några nya meddelanden Prop. 1997/98:45
eller kallelser till den nye ägaren.
10 § Synpunkter på ansökan skall lämnas skriftligen och ges in i tre
exemplar till miljödomstolen inom den tid som domstolen har bestämt.
Ett exemplar skall sändas till den sökande.
11 § Den fortsatta förberedelsen av målet kan vara skriftlig eller muntlig.
Miljödomstolen skall under förberedelsen se till att utredningen i målet
får den inriktning och omfattning som krävs.
Miljödomstolen bestämmer vad en muntlig förberedelse skall avse och
vilka parter som skall kallas till förberedelsen. Kallelsen skall delges
partema eller kungöras i ortstidning.
Vid den muntliga förberedelsen får tredskodom inte meddelas.
Partema får åberopa skrifter som de har gett in. En redogörelse bör
lämnas för skrifternas innehåll.
12 § Om det för bedömning av målet behövs någon särskild utredning
eller värdering, kan miljödomstolen förordna en eller flera sakkunniga att
efter förberedande undersökning avge utlåtande i målet. Sådan
undersökning skall verkställas snarast möjligt. Om det behövs med
hänsyn till målets beskaffenhet eller ändamålet med undersökningen,
skall domstolen på ett lämpligt sätt underrätta partema om tiden för
undersökningen.
13 § Om det är lämpligt, får miljödomstolen uppdra åt en eller flera
ledamöter av domstolen att göra undersökning på platsen. Partema skall
på lämpligt sätt underrättas om tiden för en sådan undersökning. Vid
undersökningen skall protokoll föras.
14 § På begäran av sökanden får miljödomstolen utan huvudförhandling
besluta att åtgärder får vidtas för att förebygga eller minska skador eller
olägenheter, innan frågan om sådana åtgärder slutligen avgörs. Som
villkor gäller att den sökande hos länsstyrelsen ställer säkerhet för den
ersättning som den sökande kan bli skyldig att betala på grund av
åtgärderna. I fråga om slaget av säkerhet gäller 2 kap. 25 §
utsökningsbalken.
Beslutet gäller omedelbart, men det kan ändras när förhållandena
föranleder det.
15 § Framgår det av ett utlåtande enligt 12 § eller på annat sätt att den
sökta verksamheten berör fastigheter som inte har angivits i kungörelsen
enligt 3 §, skall miljödomstolen med tillämpning av den paragrafen ge
ägare och innehavare av särskilda rättigheter till sådana fastigheter
tillfälle att yttra sig.
Om det är lämpligare får miljödomstolen kalla sakägarna till
huvudförhandlingen i målet. Kallelserna skall senast åtta dagar före
huvudförhandlingen delges sakägarna i den ordning som gäller för
delgivning av stämning i tvistemål.
72
16 § När målet är klart för huvudförhandling skall miljödomstolen
bestämma tid och plats för den.
Om det är uppenbart onödigt med huvudförhandling, behöver sådan
förhandling inte hållas. Om parterna begär det skall den dock hållas. Att
målet eller ärendet kan komma att avgöras på handlingarna skall anges i
kungörelsen. I frågor som avses i 26 § andra stycket behöver inte
huvudförhandling hållas. Detsamma gäller i fall som avses i 42 kap. 18 §
första stycket 1, 3 och 4 rättegångsbalken.
Besked om tid och plats för huvudförhandling skall i god tid lämnas
parterna i den ordning som har bestämts för kallelser till dem. Om
anledning till det finns, skall det i kallelsen lämnas uppgift om de frågor
som avses behandlas vid huvudförhandlingen.
Om någon part bör infinna sig personligen vid huvudförhandlingen,
skall miljödomstolen förelägga vite. Föreläggandet skall delges.
Huvudförhandling får hållas, även om en part uteblir från den.
Tredskodom får dock inte meddelas.
17 § Om miljödomstolen finner att ett mål kan utredas utan förberedelse,
far domstolen i kungörelse omedelbart kalla till huvudförhandling i
målet. Då gäller 3-9 och 12-16 §§. Huvudförhandlingen får hållas
tidigast tre veckor efter det att kungörandet skedde.
18 § I målet skall syn hållas, om det inte är obehövligt.
19 § Yrkanden om ersättning till följd av vattenverksamhet eller en
åtgärd enligt 11 kap. 22 § och synpunkter i anledning av utlåtande om
verksamheten enligt 12 § skall framställas skriftligen eller muntiigen
senast vid huvudförhandlingen. Miljödomstolen får avvisa senare
framställda yrkanden och synpunkter, om de inte har föranletts av
iakttagelser vid syn eller av andra omständigheter som har förekommit
under huvudförhandlingen.
20 § Vid huvudförhandlingens början bör ordföranden eller någon annan
ledamot kort redogöra för ansökan och de yrkanden som har framställts i
målet. För utredning av frågor av teknisk art får parterna åberopa ingivna
skrifter. En redogörelse skall lämnas för skrifternas innehåll.
Vid en uppskjuten huvudförhandling skall målet återupptas i samma
skick som det hade vid den tidigare handläggningens slut. Har de
ledamöter som vid det senare sammanträdet tjänstgör i domstolen inte
deltagit i den tidigare handläggningen, skall dock målet tas upp till ny
huvudförhandling. Bevis som har tagits upp vid tidigare handläggning
behöver inte tas upp på nytt om det kan antas vara utan betydelse att det
tas upp eller om det skulle medföra oskälig kostnad eller synnerlig
olägenhet.
21 § Miljödomstolens dom skall grundas på vad som har förekommit vid
syn och annan förhandling inför domstolen och på vad handlingarna
innehåller.
Prop. 1997/98:45
73
Domen skall meddelas så snart som möjligt med hänsyn till målets art
och omständigheterna i övrigt. Om det inte finns synnerliga skäl skall,
om huvudförhandling hållits, domen meddelas inom två månader efter
det att förhandlingen avslutades.
Skyldigheten enligt 17 kap. 9§ sjunde stycket rättegångsbalken att
underrätta parterna om innehållet i domen skall anses fullgjord genom att
ett exemplar av domen hålls tillgängligt hos den eller de aktförvarare
som har förordnats.
22 § När det på yrkande av någon part i ett mål om vattenverksamhet
anses att den ersättning som parten har rätt till bör sättas högre än vad
den sökande har föreslagit, far miljödomstolen även för andra parter
vidta sådana jämkningar i ersättningsbeloppen som kan behövas för att
uppnå likformighet i uppskattningen. Ersättningen far inte sättas lägre än
vad den sökande har erbjudit i målet.
Om särskild uppgörelse har träffats mellan parterna, far ersättning
dock inte bestämmas annorlunda än som har avtalats.
23 § Om det behövs för tillämpningen av 6 kap. 18 § tredje stycket
expropriationslagen (1972:719), skall miljödomstolen uppskatta det
värde som en berörd fastighet har utan särskild rättighet , som minskar
fastighetens värde.
24 § Innan miljödomstolen meddelar en dom om inlösen av en
fastighetsdel skall en karta med beskrivning ha upprättats över området
samt dess gränser ha utmärkts i den ordning som gäller för
fastighetsbildning.
25 § En dom som innebär att tillstånd lämnas till en verksamhet skall i
förekommande fall innehålla bestämmelser om
1. den tid som tillståndet skall gälla,
2. verksamhetens ändamål, läge, omfattning, säkerhet och tekniska
utformning i övrigt,
3. tillsyn, besiktning och kontroll,
4. skyldighet att betala ersättning eller att utföra skadeförebyggande
åtgärder samt hur betalningen skall ske,
5. skyldighet att betala avgifter,
6. de villkor som behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan
eller andra olägenheter,
7. de villkor som behövs avseende hanteringen i verksamheten av
kemiska produkter om hanteringen kan medföra olägenheter för den yttre
miljön,
8. de villkor som behövs om avfallshantering och återvinning och
återanvändning om hanteringen, återvinningen eller återanvändningen
kan medföra olägenheter för den yttre miljön,
9. de villkor som behövs med avseende på hushållningen med mark,
vatten och andra naturresurser,
10. de villkor som behövs med avseende på efterbehandling och
ställande av säkerhet,
Prop. 1997/98:45
74
11. den tid inom vilken anspråk i anledning av oförutsedda skador får Prop. 1997/98:45
framställas,
12. den förlust av vatten eller annat som tillståndshavare enligt 31 kap.
22 och 23 §§ är skyldig att underkasta sig utan ersättning, och
13. rättegångskostnader.
Avser tillståndet arbeten för vattenverksamhet, skall i domen anges
den tid inom vilken arbetena skall vara utförda. Tiden får sättas till högst
tio år. Den tid inom vilken igångsättande av miljöfarlig verksamhet skall
ha skett skall anges.
Miljödomstolen far överlåta åt tillsynsmyndighet att fastställa villkor
av mindre betydelse.
Ytterligare bestämmelser om vad en dom i mål om vattenverksamhet
och vattenanläggningar skall innehålla finns i 7 kap. 6 § lagen (0000)
med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
26 § På yrkande av sökanden får miljödomstolen i särskild dom avgöra
frågan om verksamhetens tillåtlighet om frågan inte enligt 17 kap. 1, 3
eller 4 § skall prövas av regeringen.
Om domstolen funnit att verksamheten är tillåtlig och om verksam-
hetens snara genomförande är angeläget, får domstolen i särskild dom
meddela tillstånd till de arbeten som behöver utföras. Att huvudför-
handling inte behöver hållas framgår av 16 § andra stycket.
Meddelas särskild dom, får miljödomstolen förordna att målet i övrigt
skall vila till dess domen fått laga kraft.
27 § När verkningarna av verksamheten inte kan förutses med tillräcklig
säkerhet, får miljödomstolen vid meddelande av tillstånd till
verksamheten skjuta upp frågan om ersättning eller andra villkor till dess
erfarenhet har vunnits av verksamhetens inverkan.
I samband med uppskovsbeslutet skall miljödomstolen, i fråga om
skada eller förlust som kan antas bli mera kännbar, meddela provisoriska
föreskrifter om ersättning eller skadeförebyggande åtgärder. Om det är
nödvändigt för att motverka olägenheter, skall provisoriska föreskrifter
om skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått meddelas.
Den uppskjutna frågan skall avgöras så snart som möjligt. Ersättning
far inte bestämmas till lägre belopp än vad som har bestämts
provisoriskt.
Då målet har skjutits upp i en viss del, skall miljödomstolen som
villkor för att tillståndet till verksamheten skall få tas i anspråk föreskriva
att sökanden hos länsstyrelsen ställer säkerhet för den slutliga
ersättningen samt för den ersättning som bestämts provisoriskt och som
inte skall betalas innan tillståndet tas i anspråk. I fråga om slaget av
säkerhet gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken.
Preskriptionslagen (1981:130) gäller inte ersättningsanspråk som
omfattas av ett uppskovsbeslut.
28 § När det finns skäl till det, får miljödomstolen förordna att tillståndet
till en verksamhet får tas i anspråk även om domen inte har vunnit laga
kraft. Som villkor skall föreskrivas att sökanden hos länsstyrelsen ställer
säkerhet för den ersättning som för en vattenverksamhet kan komma att Prop. 1997/98:45
utgå, om domstolens dom ändras. I fråga om slaget av säkerhet gäller
2 kap. 25 § utsökningsbalken.
Om sökanden, sedan tillstånd till en verksamhet enligt balken har
meddelats, åläggs skyldighet att förebygga eller minska skador eller att
betala ersättning, får miljödomstolen förordna att domen skall gå i
verkställighet som om den hade fått laga kraft.
Överklagas en dom med ett förordnande enligt första eller andra
stycket, får Miljööverdomstolen undanröja förordnandet, innan talan mot
domen i övrigt prövas.
Rättegången i Miljööverdomstolen
1 § Miljödomstolens domar eller beslut får. om inte annat är föreskrivet,
överklagas hos Miljööverdomstolen. Vid överklagande till Miljööver-
domstolen av en dom eller ett beslut av en miljödomstol i dit överklagat
mål krävs prövningstillstånd.
Krävs det prövningstillstånd i Miljööverdomstolen, skall miljö-
domstolens dom eller beslut innehålla uppgift om detta och innehållet i
34 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291).
2 § Vid prövningen av om prövningstillstånd skall meddelas tillämpas
34 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291).
Meddelas inte prövningstillstånd står miljödomstolens dom eller beslut
fast. En uppgift om detta skall tas in i Miljööverdomstolens beslut.
3 § Miljödomstolens beslut i frågor som avses i 22 kap. 14 § samt i
7 kap. 21 § lagen (0000) med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet får överklagas särskilt. Beslut i fråga som avses i
7 kap. 12 § andra stycket lagen (0000) med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet får överklagas endast i samband med överklagande av
dom eller slutligt beslut i ansökningsmålet.
4 § Om det är lämpligt, får Miljööverdomstolen uppdra åt en eller flera
ledamöter av domstolen att verkställa undersökning på platsen. Parterna
skall på lämpligt sätt underrättas om tiden för undersökningen. Vid denna
skall protokoll föras.
En utredning som ett miljöråd har verkställt beträffande en fråga av
teknisk beskaffenhet får inte läggas till grund för Miljööverdomstolens
dom eller beslut utan att parterna har beretts tillfälle att yttra sig över
utredningen. Detta gäller dock inte om utredningen i endast oväsentlig
utsträckning avviker från vad som har framkommit tidigare i målet.
5 § Har i ett ansökningsmål, där kungörelse enligt 22 kap. 3 § har
utfärdats, sökanden överklagat miljödomstolens dom eller beslut, får
Miljööverdomstolen i stället för att förordna om delgivning med
76
motparterna besluta att ett exemplar av överklagandet skall översändas
till den eller de aktförvarare som har förordnats av miljödomstolen samt
utfarda kungörelse om överklagandet.
I kungörelsen skall uppges
1. att ett exemplar av handlingarna i målet hålls tillgängligt hos
aktförvararen eller aktförvarama,
2. att kallelser och andra meddelanden i målet till parterna skall, om de
inte särskilt tillställs någon part, inforas i viss eller vissa ortstidningar
samt hållas tillgängliga hos aktförvararen eller aktförvarama,
3. att en svarsskrivelse skall ha kommit in till Miljööverdomstolen
inom den tid, minst tre veckor efter kungörandet, som Miljööver-
domstolen bestämt.
Kungörelsen skall införas i den eller de ortstidningar som miljödom-
stolen har bestämt för meddelanden i målet.
Då föreskrifterna i denna paragraf har iakttagits, skall delgivning anses
ha skett.
6 § Ett mål där en dom har överklagats far avgöras av Miljööver-
domstolen utan huvudförhandling eller muntlig handläggning, om en
sådan förhandling skulle sakna betydelse för prövningen. Om part och
motpart har begärt huvudförhandling eller muntlig handläggning, skall
dock sådan hållas, om den inte uppenbarligen skulle vara utan betydelse.
Vid huvudförhandling får utredningen läggas fram genom Miljööver-
domstolens försorg i den omfattning som domstolen bestämmer.
Om Miljööverdomstolen i ett överklagat ansökningsmål finner att vite
eller annan påföljd för utevaro bör föreläggas någon part, får före-
läggandet inte tillkännages parten genom kungörelse som avses i 5 § utan
skall delges med parten.
7 § I fråga om rättegången i Miljööverdomstolen gäller i ansökningsmål i
övrigt 21 kap. 7 §, 22 kap. 12, 21, 23-28 §§ samt 7 kap. 5 och 7 §§ lagen
(0000) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
Miljööverdomstolen får förordna att tillståndet till en verksamhet som
meddelats av miljödomstolen får tas i anspråk trots att domen inte vunnit
laga kraft. För sådant förordnande gäller 22 kap. 28 § första stycket.
Rättegången i Högsta domstolen
8 § Miljödomstolens domar och beslut i mål som i första instans har
prövats av en kommun eller en förvalningsmyndighet får inte överklagas.
9 § Miljööverdomstolens domar eller beslut får, om inte annat är
föreskrivet, överklagas hos Högsta domstolen.
I fråga om rättegången i Högsta domstolen gäller bestämmelserna om
rättegången i Miljööverdomstolen i 5 och 6 §§ och 7 § första meningen.
Prop. 1997/98:45
77
Prop. 1997/98:45
Verkan av domar och beslut enligt miljöbalken
1 § Om en dom eller ett beslut som har meddelats i ett ansökningsmål
enligt 21 kap. 1 § första stycket denna balk eller 7 kap. 1 § lagen (0000)
med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet avser tillstånd till en
verksamhet enligt balken och domen eller beslutet har vunnit laga kraft,
gäller tillståndet mot alla, såvitt avser frågor som har prövats i domen
eller beslutet. Detsamma gäller beslut om tillstånd till miljöfarlig
verksamhet som har meddelats av länsstyrelse eller kommun med stöd av
9 kap. 8 § samt beslut om tillstånd till markavvattning som har meddelats
av länsstyrelse enligt 11 kap. Avser tillståndet utförandet av en vattenan-
läggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Till följd av detta
kapitel, 7 kap. 20 och 22 §§, 9 kap. 5 §, 10 kap. 12 § denna balk eller
2 kap. 10 § samt 7 kap. 13-17 §§ lagen med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet, kan dock ett tillstånd begränsas eller förenas med
ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fortsatt verksamhet
förbjudas. Ett sådant ingripande kan också ske genom brådskande
förelägganden eller förbud enligt 26 kap. 9 § fjärde stycket.
Med tillstånd avses i detta kapitel även godkännande av arbeten eller
åtgärder enligt 11 kap. 16 §.
En omprövningsdom eller ett omprövningsbeslut har samma verkan
som en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut.
2 § Tillståndet förfaller, om tillståndshavaren inte iakttar de
bestämmelser som har meddelats i tillståndsdomen eller tillståndsbeslutet
i fråga om tid inom vilken arbetena skall vara utförda eller den tid inom
vilken igångsättning skall ha skett.
Om tillståndshavaren visar att denne har giltigt skäl för dröjsmålet eller
att synnerliga olägenheter skulle uppstå om tillståndet förfaller, kan
tillståndsmyndigheten förlänga tiden med högst tio år. Tillstånds-
myndigheten får föreskriva nya eller strängare villkor efter vad som är
skäligt. Ansökan om förlängning skall göras innan den föreskrivna tiden
har gått ut.
3 § Tillståndsmyndigheten får helt eller delvis återkalla tillstånd, dispens
eller godkännande som meddelats enligt balken, eller enligt föreskrifter
med stöd av balken, och förbjuda fortsatt verksamhet
1. om den som har sökt tillståndet, dispensen eller godkännandet har
vilselett tillståndsmyndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter eller
underlåta att lämna uppgifter av betydelse för tillståndet, dispensen,
godkännandet eller villkoren,
2. när tillståndet, dispensen, godkännandet eller villkor som gäller för
verksamheten eller åtgärden inte har följts och avvikelsen inte är av ringa
betydelse,
3. om det till följd av verksamheten eller åtgärden har uppkommit
någon olägenhet av väsentlig betydelse som inte förutsågs när
verksamheten eller åtgärden tilläts,
78
4. om det till följd av verksamheten eller åtgärden har uppkommit
sådana förhållanden som enligt 2 kap. 9 § innebär att verksamheten inte
far bedrivas,
5. om verksamheten slutligt har upphört,
6. om ett nytt tillstånd ersätter ett tidigare tillstånd.
7. om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EU-
medlemskapet,
8. om underhållet av en vattenanläggning allvarligt har försummats,
eller
9. om tillstånd att inverka på vattenförhållandena inte har utnyttjats
under en längre tid och det kan antas att tillståndet inte heller kommer att
utnyttjas.
Miljödomstolen får om tillståndet avser verksamhet vid en
vattenanläggning eller i fall som avses i första stycket 8 eller 9 återkalla
rätten att bibehålla en vattenanläggning.
4 § I samband med ett beslut om återkallelse enligt 3 § andra stycket som
avser en vattenanläggning skall miljödomstolen ålägga den som är
ansvarig för underhållet av anläggningen att riva ut den och att vidta de
åtgärder som behövs för att förebygga eller minska skador genom
utrivningen.
I stället för åläggande enligt första stycket får miljödomstolen medge
någon annan vars rätt är beroende av utrivningen eller, till skydd för
allmänna intressen, staten, en kommun eller ett vattenförbund att riva ut
anläggningen på den underhållsskyldiges bekostnad. Domstolen får
också meddela förordnande enligt 11 kap. 20 §. Då äger 11 kap. 20 §
fjärde stycket och 21 § motsvarande tillämpning.
5 § I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet far
tillståndsmyndigheten ompröva tillstånd såvitt avser bestämmelse om
tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om
verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra
bestämmelser eller meddela nya sådana
1. när, från det tillståndsbeslutet vann laga kraft, förflutit tio år eller
den kortare tid som, på grund av vad som följer av Sveriges medlemskap
i Europeiska unionen, föreskrivs av regeringen eller den myndighet som
regeringen bestämmer,
2. om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en
miljökvalitetsnorm överträds,
3. om den som har sökt tillståndet har vilselett tillståndsmyndigheten
genom att lämna oriktiga uppgifter eller underlåta att lämna uppgifter av
betydelse för tillståndet eller villkoren,
4. när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har
följts,
5. om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon
betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts,
6. om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt,
7. om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig förbättring kan
uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik,
Prop. 1997/98:45
79
8. om användandet av någon ny teknik för mätning eller uppskattning
av förorening eller annan störning skulle medföra väsentligt bättre
förutsättningar för att kontrollera verksamheten,
9. om verksamheten helt eller till väsentlig del är förlagd inom ett
område där förbud råder enligt föreskrift eller beslut med stöd av 9 kap.
4§,
10. för att förbättra en anläggnings säkerhet, eller
11. om det visar sig att anordningar som har vidtagits eller villkor som
har meddelats till skydd för fisket med stöd av 11 kap. 8 § eller enligt
6 kap. 5 § lagen (0000) med särskilda bestämmelser om vattenverk-
samhet är mindre ändamålsenliga.
Täkttillstånd får när tio år förflutit från det att tillståndet vann laga
kraft upphävas helt eller delvis eller förenas med ändrade villkor. Visar
sig tillståndsvillkoren vara otillräckliga för att motverka negativ påverkan
på naturmiljön får villkoren ändras redan före utgången av den i första
meningen angivna tiden.
I fall som avses i första stycket 5 får miljödomstolen också besluta om
andra åtgärder som behövs för att förebygga eller minska olägenheter för
framtiden.
Tillståndsmyndigheten får inte med stöd av denna paragraf meddela så
ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre
kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras.
6 § Har villkor fastställts för två eller flera miljöfarliga verksamheter
enligt 16 kap. 8 § och återkallas tillståndet eller omprövas villkoren för
en av verksamheterna, får villkoren för de övriga verksamheterna
omprövas.
7 § Ansökan om prövning som avses i 3-6 §§ får göras hos miljödomstol
av Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelsen. Skall frågan
prövas av någon annan myndighet än domstol eller av kommun, får den
tas upp utan någon särskild framställning.
8 § Efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten upphäva
eller ändra andra bestämmelser och villkor i en tillståndsdom eller ett
tillståndsbeslut än som avser storleken av ersättningens belopp. Villkoret
far dock upphävas eller mildras endast om det är uppenbart att villkoret
inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen
påkallas av omständigheter som inte förutsågs när tillståndet meddelades.
9 § Ytterligare bestämmelser om omprövning av vattenverksamhet finns
i 7 kap. 13-16 §§ lagen (0000) med särskilda bestämmelser om vatten-
verksamhet.
10 § Om regeringen i samband med prövningen av en verksamhet har
föreskrivit att ett visst villkor skall gälla för ett tillstånd, får miljödom-
stolen vid omprövningen inte avvika väsentligt från villkoret utan att
regeringen har medgivit det.
Prop. 1997/98:45
80
Ändrade förhållanden i samfälligheter
Prop. 1997/98:45
11 § Bestämmelser om ändrade förhållanden i samfalligheter finns i
7 kap. 17 och 18 §§ lagen (0000) med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet.
Oförutsedda olägenheter med vilthägn
12 § Länsstyrelsen får besluta nya eller ändrade villkor, om det genom ett
vilthägn uppkommer någon olägenhet som inte förutsågs när tillståndet
gavs. Kan olägenheten inte avhjälpas och är den betydande, får tillståndet
återkallas. Tillståndet får även återkallas, om vilthägn som avses med
tillståndet inte längre behövs.
Oförutsedda skador
13 § Om en vattenverksamhet eller en vattenanläggning, som har utförts i
enlighet med ett tillstånd enligt denna balk, medför skador som inte
förutsågs av miljödomstolen när tillståndet meddelades, får den
skadelidande framställa anspråk på ersättning enligt 31 kap.
Om fråga är om betydande skador för enskild eller för något allmänt
intresse, får begäras sådana ändringar på verksamhetsutövarens
bekostnad av vattenverksamheten eller vattenanläggningen som, utan att
medföra skador för tredje man eller väsentliga olägenheter för
tillståndshavaren, är ägnade att förebygga eller minska framtida skador. I
fråga om allmänna intressen förs talan av Naturvårdsverket,
Kammarkollegiet, länsstyrelse eller kommun.
Anspråk på grund av oförutsedda skador skall för att få tas upp till
prövning framställas till miljödomstolen inom fem år eller den längre tid,
högst tjugo år, som kan ha bestämts i samband med tillståndet. Tiden
räknas från utgången av den av domstolen bestämda tiden inom vilken
arbetena skall vara utförda.
Vid skada som avses i 7 kap. 7 § lagen (0000) med särskilda
bestämmelser om vattenverksamhet utgår tiden för framställan dock
aldrig tidigare än två år från det att skadan uppkom.
Bestämmelserna i preskriptionslagen (1981:130) gäller inte anspråk
enligt denna paragraf.
14 § Framställan som avses i 13 § skall vara skriftlig och ges in till miljö-
domstolen i tre exemplar. Ett exemplar skall delges tillståndshavaren.
Anspråket prövas före eller efter utgången av den tid som gäller för
framställan. Beträffande förfarandet gäller vad som stadgas om
förfarandet i stämningsmål i 7 kap. 8-12 §§ lagen (0000) med särskilda
bestämmelser om vattenverksamhet. Dessutom tillämpas 22 kap. 23 §
samt 28 § andra och tredje stycket.
6 Riksdagen 1997/98. 1 samt. Nr 45, Del 1
Prop. 1997/98:45
Rättegångskostnader vid domstol m. m.
1 § I mål om utövande av miljöfarlig verksamhet gäller inte
rättegångsbalken i fråga om rättegångskostnader.
2 § I ansökningsmål om vattenverksamhet, utom sådana som anges i
andra stycket, och i mål som avses i 21 kap. 1 § andra stycket, skall
sökanden svara för sina egna och motparternas kostnader vid
miljödomstolen. I mål som innefattar bildande av samfallighet för
markavvattning, bevattning eller vattenreglering svarar sökanden inte för
kostnader i länsstyrelsen eller miljödomstolen som uppkommit för
deltagare i samfalligheten. Organisation som avses i 16 kap. 13 § har inte
rätt att erhålla ersättning för eller skyldighet att betala rätte-
gångskostnader.
I sådana överklagade mål som avses i första stycket första meningen
skall sökanden svara för sina egna kostnader i högre rätt och för de
kostnader som där har uppkommit för motparterna genom att sökanden
har klagat.
3 § I mål som gäller återkallelse, förbud mot fortsatt verksamhet eller
omprövning enligt 24 kap. 3-6 §§ eller 7 kap. 15 § lagen (0000) med
särskilda bestämmelser om vattenverksamhet skall Naturvårdsverket,
Kammarkollegiet, länsstyrelsen och tillståndshavaren svara för sina
kostnader vid miljödomstolen. I mål enligt 24 kap. 5 § som avser
omprövning för att tillgodose allmänna intressen skall den myndighet
som ansökte om omprövning dessutom svara för kostnader vid
miljödomstolen som uppkommer för andra motparter än
tillståndshavaren. Detta gäller dock inte omprövning enligt 24 kap. 5 §
första stycket 11. Gäller ett mål enligt 24 kap. 5 § första stycket 10
omprövning för att förbättra en anläggnings säkerhet skall dock
tillståndshavaren i stället för Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och
länsstyrelsen svara för senast nämnda kostnader.
4 § I mål som gäller omprövning på grund av ändrade förhållanden i
samfälligheter enligt 7 kap. 17 § lagen (0000) med särskilda
bestämmelser om vattenverksamhet i fråga om kretsen av deltagare eller
kostnadsfördelningen eller enligt 7 kap. 18 § samma lag skall varje part
svara för sina kostnader.
5§ Bestämmelserna i 2-4 §§ gäller inte, om annat följer av 18 kap.
6 eller 8 § rättegångsbalken.
Beträffande särskilda frågor i ansökningsmål om vattenverksamhet får
efter vad som är skäligt förordnas att vardera parten skall svara för sina
kostnader eller att part som förlorar skall ersätta annan parts kostnader.
6 § Ogillas i mål enligt 31 kap. 13 § talan som har väckts av fastig-
hetsägaren eller innehavare av särskild rätt till fastigheten angående
82
ersättning eller inlösen men har den som väckt talan haft skälig anledning
att fa sin talan prövad av miljödomstolen, kan miljödomstolen förordna
att motparten skall ersätta fastighetsägaren eller innehavaren av särskild
rätt för rättegångskostnader eller att vardera parten skall svara för sina
kostnader vid miljödomstolen.
7 § I mål om vattenverksamhet far sökanden förpliktas att betala
ersättning för motparters rättegångskostnader även om deras talan inte
har blivit prövad slutligt vid domstolen. Ersättning skall även innefatta
ränta enligt 6 § räntelagen (1975:635) från dagen för beslutet till dess
betalning sker.
8 § I ansökningsmål är sökanden skyldig att ersätta miljödomstolens
kostnader för
1. kungörelser,
2. aktförvarare,
3. sakkunniga som har tillkallats av domstolen, och
4. lokaler för sammanträden.
Första stycket tillämpas även i stämningsmål som avses i 7 kap. 2 §
lagen (0000) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Vad
som i första stycket sägs om sökanden gäller därvid käranden.
I högre rätt gäller vad som i första och andra stycket sägs om sökande
eller kärande den som fullföljt talan.
På begäran av domstolen skall förskott på ersättningen betalas.
9 § I fråga om rättegångskostnader i mål som avses i 32 kap. 11 § och i
mål enligt 31 kap. 10 § gäller bestämmelserna om kostnader i
expropriationsmål. Om ett yrkande om inlösen ogillas, gäller dock
bestämmelserna om rättegångskostnader i rättegångsbalken.
Ogillas talan om förbud mot miljöfarlig verksamhet eller åläggande för
den som utövar sådan verksamhet att iaktta försiktighetsmått som avses i
21 kap. 4 § på den grund att svaranden efter talans väckande har sökt och
fått tillstånd enligt denna balk, skall domstolen efter omständigheterna
förordna att vardera parten själv skall bära sin rättegångskostnad eller att
en av dem skall få full eller jämkad ersättning.
Övriga kostnader
10 § Om tillstånd meddelas till en markavvattning i mål som avses i
7 kap. 19 § lagen (0000) med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet, skall sökandens kostnader fördelas mellan deltagarna
i markavvattningen efter vad som är skäligt. Meddelas inte tillstånd till
markavvattningen, skall sökanden betala de kostnader som har
uppkommit, om inte särskilda omständigheter föranleder att
betalningsskyldigheten fördelas mellan samtliga sakägare eller vissa av
dem. Om tillstånd inte meddelas till en markavvattning i ett mål som
enligt 7 kap. 20 § nämnda lag har inletts på grund av ett beslut vid en
Prop. 1997/98:45
83
fastighetsreglering, skall kostnaderna anses som förrättningskostnader Prop. 1997/98:45
vid fastighetsregleringen.
11 § I ärenden hos regeringen om ianspråktagande av strömfall enligt
2 kap. 9 § lagen (0000) med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet skall sökanden svara för samtliga kostnader.
I ärenden hos länsstyrelsen om fördelning av ersättning skall den
ersättningsskyldige svara för samtliga kostnader.
Första och andra stycket gäller inte om annat följer vid en motsvarande
tillämpning av 18 kap. 6 eller 8 § rättegångsbalken.
Frågor om ersättning enligt denna paragraf prövas av miljödomstolen.
FEMTE AVDELNINGEN
Tillsyn m.m.
Allmänt om tillsynen
1 § Tillsynen skall syfta till att säkerställa att denna balk samt
föreskrifter, domar i ansökningsmål och beslut som har meddelats med
stöd av balken efterlevs.
Tillsynsmyndigheten skall kontrollera efterlevnaden av miljöbalken
och de föreskrifter som följer av balken, angivna domar och beslut samt
vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse.
Tillsynsmyndigheten skall dessutom, genom rådgivning, information
och liknande verksamhet, skapa förutsättningar för att balkens ändamål
skall kunna tillgodoses.
2 § Tillsynsmyndigheten skall anmäla överträdelser av bestämmelser i
balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till
polis- eller åklagarmyndigheten, om det finns misstanke om brott.
3 § Tillsynen utövas av Naturvårdsverket, general läkaren, länsstyrelsen,
andra statliga myndigheter och kommunerna (tillsynsmyndigheter), i
enlighet med vad regeringen bestämmer.
Varje kommun utövar genom den eller de nämnder som fullmäktige
bestämmer tillsyn inom kommunen över miljö- och hälsoskyddet enligt
9 kap., med undantag för sådan miljöfarlig verksamhet som kräver
tillstånd, över hanteringen av kemiska produkter enligt 14 kap. och över
avfallshanteringen enligt 15 kap.
Regeringen får föreskriva att den tillsynsmyndighet regeringen
bestämmer får överlåta åt en kommun att i ett visst avseende utöva sådan
tillsyn som annars skulle skötas av en statlig tillsynsmyndighet, om
kommunen har gjort framställning om det. Detta gäller inte verksamhet
som utövas av Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materiel-
verk eller Försvarets radioanstalt.
84
Prop. 1997/98:45
4 § Har en kommun gjort framställning om överlåtelse av tillsynen enligt
3 § och finner den tillsynsmyndighet som avses där att tillsynen inte bör
överlåtas i enlighet med framställningen, skall tillsynsmyndigheten med
eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för avgörande, om
kommunen begär det.
Tillsynsmyndigheten får återkalla överlåtelsen av tillsyn till en
kommun. Har regeringen beslutat om överlåtelse, skall regeringen
besluta om återkallelse.
5 § Regeringen får förordna att tillsynsbestämmelsema skall gälla även i
fråga om tillsyn över efterlevnaden av EG:s förordningar inom denna
balks tillämpningsområde.
6 § Tillsynsmyndigheter skall samarbeta med varandra samt med sådana
statliga och kommunala organ som skall utöva tillsyn i särskilda hän-
seenden eller som på annat sätt fullgör uppgifter av betydelse for
tillsynsverksamheten.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
meddela föreskrifter om att tillsynsmyndigheterna skall lämna sådana
uppgifter som behövs för att en regional eller central tillsynsmyndighet
skall kunna fullgöra sitt samordnande, kontrollerande och uppföljande
ansvar.
7 § En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att
tillsynsuppgifter som kommunen har enligt denna balk skall skötas helt
eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta
befogenheten att meddela beslut i ärendet.
Kommunen får också efter överenskommelse med en annan kommun
uppdra åt anställda i den kommunen att besluta på kommunens vägnar i
ett visst ärende eller en grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i
6 kap. 34 § kommunallagen (1991:900). Föreskrifterna i 6 kap. 24-27
och 35 §§ kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd skall
tillämpas på den som fattar sådana beslut.
8 § Den tillsynsmyndighet som har ansvar för tillsynen kan uppdra åt
någon som inte är anställd vid en tillsynsmyndighet att utföra i
tillståndsbeslut föreskriven besiktning av en anläggning.
Förelägganden och förbud
9 § En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och forbud som
behövs i ett enskilt fall för att denna balk eller föreskrifter, tillstånd,
villkor eller andra beslut som har meddelats med stöd av balken skall
efterlevas.
Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får
inte tillgripas.
85
Förelägganden och förbud far inte begränsa ett beslut eller en dom om
tillstånd i ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 §.
Ett tillståndsbeslut eller en tillståndsdom hindrar dock inte en
tillsynsmyndighet från att meddela sådana brådskande förelägganden
eller förbud som är nödvändiga för att undvika att ohälsa eller allvarlig
skada på miljön uppkommer.
10 § Om tillståndet till en vattenverksamhet har förfallit enligt 24 kap.
2 §, far tillsynsmyndigheten förelägga tillståndshavaren att riva ut en
med stöd av tillståndet uppförd anläggning som kan skada allmänna eller
enskilda intressen.
11 § En tillsynsmyndighet far förelägga den som håller stängsel i ett
område av betydelse för friluftslivet eller i närheten av ett sådant område
att ordna grindar eller andra genomgångar som behövs för att
allmänheten skall kunna komma till mark inom ett sådant område som
omfattas av allemansrätten.
Är det uppenbart att ett stängsel endast är avsett att utestänga
allmänheten från området, får föreläggande meddelas om att ta bort det.
Vad som nu har sagts om stängsel skall tillämpas på motsvarande sätt när
det gäller diken.
12 § Har tidigare ägare av en fastighet eller tidigare tomträttshavare i
denna egenskap kunnat föreläggas att avhjälpa skada eller olägenhet som
uppstått vid deras användning av en fastighet eller en byggnad,
anläggning eller anordning på annans mark enligt 7, 8, 11 eller 12 kap.,
far en tillsynsmyndighet ge ett sådant föreläggande mot en ny ägare eller
tomträttshavare, om det är skäligt.
13 § Har ett föreläggande riktats mot någon i egenskap av ägare till en
fastighet, i egenskap av nyttjanderättshavare till berörd egendom eller
mot både ägaren och nyttjanderättshavaren, och övergår ägande- eller
nyttjanderätten till någon annan, får tillsynsmyndigheten ålägga den
tidigare ägaren eller nyttjanderättshavaren, att utan dröjsmål lämna
uppgift om den nya ägarens eller nyttjanderättshavarens namn och
adress.
Vite
14 § Beslut om förelägganden eller förbud får förenas med vite.
Underrättelse till inskrivningsmyndigheten och dess rättsverkningar
15 § Om en tillsynsmyndighet har meddelat ett föreläggande eller förbud
mot någon i egenskap av ägare till en fastighet, tomträttshavare eller
ägare till en byggnad, anläggning eller anordning på mark som tillhör
någon annan, får tillsynsmyndigheten sända beslutet till
Prop. 1997/98:45
86
inskrivningsmyndigheten för anteckning i inskrivningsregistret. Är Prop. 1997/98:45
föreläggandet förenat med löpande vite, skall även detta antecknas. Den
som senast sökt lagfart eller inskrivning av förvärv av tomträtt skall, om
den sökande inte är föreläggandets eller förbudets adressat, av
inskrivningsmyndigheten genast i rekommenderat brev underrättas om
anteckningen.
Har anteckning gjorts, gäller föreläggandet eller förbudet mot ny ägare
av egendomen. Har den nya ägaren förvärvat egendomen genom köp,
byte eller gåva och utgör egendomen fastighet eller tomträtt, gäller även
löpande vite mot den nya ägaren räknat från tidpunkten för
äganderättsövergången. Annat vite gäller inte mot en ny ägare av
egendomen, men tillsynsmyndigheten får sätta ut nytt vite för den ägaren.
Löpande vite som avser en viss period far tas ut endast av den som var
ägare vid periodens början.
Har ett antecknat föreläggande eller förbud upphävts genom ett beslut
som vunnit laga kraft eller har den åtgärd som avses med föreläggandet
vidtagits eller har ändamålet med föreläggandet eller förbudet förlorat sin
betydelse, skall tillsynsmyndigheten så snart den fått vetskap om
förhållandet anmäla detta till inskrivningsmyndigheten för anteckning i
inskrivningsregistret.
16 § Överlåts en fastighet eller en tomträtt eller en byggnad, anläggning
eller anordning på annans mark sedan ett beslut som avses i 15 § har
överklagats, skall rättegångsbalkens bestämmelser om verkan av att
tvisteföremålet överlåts och om tredje mans deltagande i rättegång
tillämpas.
Verkställighet och rättelse på den felandes bekostnad
17 § Har tillsynsmyndigheten meddelat ett föreläggande eller ett förbud
enligt 9-13 §§ och blir det inte åtlytt, skall kronofogdemyndigheten efter
ansökan av tillsynsmyndigheten verkställa dess beslut. Därvid får
beslutet verkställas enligt utsökningsbalken.
Har någon begått en gärning som avses i 29 kap. 1-4, 8, 9 eller 10 §,
får kronofogdemyndigheten efter ansökan av tillsynsmyndigheten
meddela särskild handräckning för att åstadkomma rättelse. I fråga om
sådan handräckning finns bestämmelser i lagen (1990:746) om
betalningsföreläggande och handräckning. Avgörande i sådant mål
överklagas hos miljödomstolen.
18 § I stället för att begära verkställighet enligt 17 § får
tillsynsmyndigheten besluta att rättelse skall vidtas på den felandes
bekostnad.
Beslut om rättelse på den felandes bekostnad får meddelas utan
föregående föreläggande eller förbud, om tillsynsmyndigheten med
hänsyn till risken för allvarliga skador finner att rättelse bör göras genast
eller det finns andra särskilda skäl.
87
Verksamhetsutövarens kontroll och miljörapport
19 § Den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras
medföra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön skall
fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller
förebygga sådana verkningar.
Den som bedriver sådan verksamhet eller vidtar sådan åtgärd skall
också genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig
underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön.
Den som bedriver sådan verksamhet skall lämna förslag till
kontrollprogram eller förbättrande åtgärder till tillsynsmyndigheten, om
tillsynsmyndigheten begär det.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
meddela närmare föreskrifter om kontrollen.
20 § Om en miljöfarlig verksamhet omfattas av tillståndsplikt enligt vad
som föreskrivs med stöd av 9 kap. 6 § första stycket skall den som utövar
verksamheten varje år lämna en miljörapport till den tillsynsmyndighet
som utövar tillsynen över verksamheten. Detta gäller också den som
förelagts att ansöka om tillstånd enligt 9 kap. 6 § andra stycket. I
miljörapporten skall redovisas de åtgärder som har vidtagits för att
uppfylla villkoren i ett tillståndsbeslut och resultaten av dessa åtgärder.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer far
föreskriva att en miljörapport skall innehålla en redovisning av
verksamhetens miljöpåverkan även i annat avseende än vad som omfattas
av villkoren i ett tillståndsbeslut. Även redovisning av andra uppgifter
som är relaterade till balkens tillämpningsområde och mål far
föreskrivas.
Även om en verksamhet inte är tillståndspliktig, far en föreskrift om
skyldighet att lämna en miljörapport meddelas.
Upplysningar och undersökningar
21 § Tillsynsmyndigheten far förelägga den som bedriver verksamhet
eller vidtar en åtgärd som det finns bestämmelser om i denna balk eller i
föreskrifter som meddelats med stöd av balken, att till myndigheten
lämna de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen. Detsamma
gäller också för den som annars är skyldig att avhjälpa olägenheter från
sådan verksamhet.
22 § Den som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd som kan befaras
medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön eller den som
annars är skyldig att avhjälpa olägenhet från sådan verksamhet är skyldig
att även i andra fall än som avses i 14 kap. 7 § utföra sådana
undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för
tillsynen. Detsamma gäller den som upplåter en byggnad för bostäder
eller för allmänna ändamål, om det finns skäl att anta att byggnadens
Prop. 1997/98:45
88
skick medför olägenheter för människors hälsa. Om det är lämpligare kan
tillsynsmyndigheten i stället föreskriva att en sådan undersökning skall
utföras av någon annan och utse någon att göra undersökningen.
Den som är skyldig att utföra undersökningen är skyldig att ersätta
kostnaderna för en undersökning som någon annan utsetts att göra med
det belopp som tillsynsmyndigheten fastställer.
Beslut om undersökning far förenas med förbud att överlåta den
berörda fastigheten eller annan egendom till dess undersökningen är
slutförd.
Naturvårdsvakter
23 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer far utse
naturvårdsvakter för tillsynen över efterlevnaden av föreskrifter för
områden, naturföremål och djur- och växtarter som omfattas av
förordnanden enligt 7 och 8 kap., 11 kap. 14 § eller 12 kap. 6 §.
En naturvårdsvakt far avvisa personer som uppehåller sig där de på
grund av dessa föreskrifter inte har rätt att vistas.
En naturvårdsvakt får ta i beslag jakt- och fångstredskap, fortskaff-
ningsmedel och andra föremål som kan antas ha betydelse för utredning
av brottet, om vakten ertappar någon på bar gärning, som bryter mot
förbud eller föreskrifter meddelade med stöd av 7 kap. 3, 5, 11, 12, 24
eller 28 §, 8 kap. 1-3 §§, 11 kap. 14 § eller 12 kap. 6 §, om detta är
straffbelagt enligt 29 kap.
24 § Om en naturvårdsvakt har tagit ett föremål i beslag, skall vakten
skyndsamt anmäla detta till polis- eller åklagarmyndigheten. Den
tjänsteman som tar emot en anmälan skall vidta samma åtgärder som om
tjänstemannen själv hade gjort beslaget.
Övriga bestämmelser
25 § Den som har fatt dispens från en föreskrift för områden eller
naturföremål som omfattas av förordnande enligt 7 och 8 kap. eller 11
kap. 14 § är skyldig att efter begäran visa upp beslutet för en
naturvårdsvakt eller en polis vid vistelse inom det område där dispensen
gäller.
26 § En tillsynsmyndighet får bestämma att dess beslut skall gälla
omedelbart även om det överklagas.
27 § De som har tagit befattning med ärenden enligt denna balk eller har
utfört sådana undersökningar som anges i 22 § första stycket tredje
meningen får inte obehörigen röja eller utnyttja vad de därvid har fått
veta om affärs- eller driftsförhållanden eller förhållanden av betydelse för
landets försvar.
Prop. 1997/98:45
89
I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i Prop. 1997/98:45
sekretesslagen (1980:100).
Avgift för myndigheters verksamhet
1 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
meddela föreskrifter om avgift för myndigheters kostnader för prövning
och tillsyn enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats
med stöd av balken samt för prövning och tillsyn med anledning av EG:s
förordningar inom denna balks tillämpningsområde. Kommunfullmäktige
far meddela föreskrifter om sådana avgifter när det gäller en kommunal
myndighets verksamhet.
Regeringen får föreskriva att en myndighet får bestämma att dess
beslut om påförande av avgift enligt balken eller enligt föreskrifter som
har meddelats med stöd av balken skall gälla omedelbart även om
beslutet överklagas.
Skyldighet att ersätta en myndighets kostnader
2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer far
meddela föreskrifter om skyldighet att ersätta en myndighets kostnader.
Bestämmelser om skyldighet att ersätta en myndighets kostnader finns
också i 10 kap. 11 §,25 kap. 8 § och 26 kap. 22 § andra stycket.
3 § Alla som är skyldiga att betala avgift enligt en föreskrift som har
meddelats med stöd av 1 § första stycket eller som är skyldiga att ersätta
kostnader enligt 2 § första stycket eller 26 kap. 22 § andra stycket skall
lämna de uppgifter som behövs för att avgiftens eller ersättningens
storlek skall kunna bestämmas. Uppgifterna skall lämnas till den
myndighet som regeringen bestämmer och i den omfattning regeringen
eller efter regeringens bemyndigande, myndigheten föreskriver.
Renhållningsavgift
4 § Kommuner far meddela föreskrifter om att avgift skall betalas för
insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall som enligt
denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken
utförs genom deras försorg. Avgiften skall enligt kommunens
bestämmande betalas till kommunen eller till den som utför
renhållningen.
Särskilda bestämmelser om avgift för hantering av avfall från fartyg
finns i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg.
90
5 § En avgift som avses i 4 § första stycket skall vara årlig eller på annat
sätt periodisk. Om avgiften avser insamling, transport och bortskaffande
vid enstaka tillfallen, far kommunen besluta att avgiften skall betalas
särskilt för varje tillfälle i fråga.
Avgiften skall bestämmas till högst det belopp som behövs för att
täcka nödvändiga planerings-, kapital- och driftskostnader för
renhållningen. Från dessa kostnader skall räknas av kostnaderna för
användning av anläggningar eller utrustning för andra ändamål än
renhållning. Avgiften far tas ut på ett sådant sätt att återanvändning,
återvinning eller annan miljöanpassad avfallshantering främjas.
Avtalar kommunen med någon annan att utföra renhållningen, far
avtalet läggas till grund för beräkning av avgiften, om kostnaden
därigenom inte blir väsentligt högre än om kommunen själv utför
renhållningen.
6 § Avgift enligt 4 § första stycket skall betalas enligt den taxa som
kommunfullmäktige antar.
I taxan skall anges hur avgiften skall bestämmas när taxan i övrigt
saknar tillämplig bestämmelse om avgift. De grunder som anges i 5 §
skall då beaktas.
Taxan skall innehålla bestämmelser om vem som är avgiftsskyldig och
till vem avgiften skall betalas.
Producentavgift
1 § Regeringen, de kommuner eller den myndighet som regeringen
bestämmer far meddela föreskrifter om att producenter skall betala avgift
för insamling, transport och bortskaffande av avfall som utförs genom
kommunens försorg. Sådana föreskrifter far meddelas om avfall för
vilket producentansvar gäller enligt föreskrifter som har meddelats med
stöd av 15 kap. 6 §.
Avgiften får avse även kostnader för information om hanteringen.
Avgiften skall betalas till de kommuner eller till den myndighet som
regeringen bestämmer.
Bygdeavgift och fiskeavgift
8 § Bestämmelser om bygdeavgift och fiskeavgift finns i 6 kap. lagen
(0000) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
Tillträde för att fullgöra en myndighets uppgifter
1 § För att fullgöra sina uppgifter enligt denna balk har en myndighet och
den som på myndighetens uppdrag utför ett arbete rätt att fa tillträde till
Prop. 1997/98:45
91
fastigheter, byggnader, andra anläggningar samt transportmedel och att
där utföra undersökningar och andra åtgärder. Bestämmelser om rätt till
ersättning för skada och intrång finns i 31 kap. 10 §.
Tillträde för att utföra kompensationsåtgärder m.m.
2 § Om någon enligt 7 kap. 7 § fjärde stycket eller 16 kap. 9 § är skyldig
att utföra undersökningar, kompensationsåtgärder eller andra åtgärder på
annans fastighet, byggnad eller annan anläggning, får länsstyrelsen
besluta att tillträde skall lämnas under viss tid.
Den som utför undersökningarna eller åtgärderna skall betala
ersättning för skada och intrång. Talan om ersättning skall väckas vid
miljödomstol.
Tillträde för att utreda en verksamhets verkningar
3 § Länsstyrelsen får, om det finns skäl för det, besluta att tillträde till
annans mark skall lämnas under viss tid, om någon som bedriver eller
avser att bedriva verksamhet eller vidta en åtgärd vill utreda
verkningarna av verksamheten eller åtgärden genom mätningar eller
annat undersökningsarbete på fastigheten.
Den som bedriver eller avser att bedriva verksamheten eller åtgärden
skall betala ersättning för skada och intrång. Talan om ersättning skall
väckas vid miljödomstol.
Länsstyrelsen får kräva att den som skall utföra undersökningen ställer
säkerhet för framtida ersättningsanspråk innan arbetet påbörjas. Om
säkerhet ställs far länsstyrelsen förordna att arbetena far påbörjas även
om beslutet om tillträde överklagas.
Tillträde för att utföra förebyggande och avhjälpande åtgärder
4 § Om någon som bedriver eller avser att bedriva verksamhet eller vidta
en åtgärd åläggs att vidta sådana försiktighetsmått och skyddsåtgärder på
annans mark, byggnad eller annan anläggning, som behövs för att
förebygga eller minska skada av verksamheten, far länsstyrelsen besluta
att tillträde får ske under viss tid till en fastighet eller anläggning som ägs
eller innehas av någon annan för att där utföra sådana åtgärder.
Den som vidtar försiktighetsmått eller skyddsåtgärder skall betala
ersättning för skada och intrång. Talan om ersättning skall väckas vid
miljödomstol. Om beslut om tillträde meddelas i ett mål om tillstånd till
en vattenverksamhet, skall frågan om ersättning prövas i målet.
Prop. 1997/98:45
92
Tillträde för efterbehandling
Prop. 1997/98:45
5 § Länsstyrelsen får besluta om tillträde under viss tid till en fastighet,
en byggnad eller en anläggning om någon annan än den som äger eller
innehar den är skyldig att där efterbehandla förorenade områden eller
göra undersökningar för sådan efterbehandling.
Den som utför åtgärderna skall betala ersättning för skada och intrång
om inte fastighetsägaren eller innehavaren av särskild rätt själv har
kostnadsansvar för åtgärderna. Talan om ersättning skall väckas vid
miljödomstol.
Aktsamhetskrav
6 § Åtgärder enligt 1-5 §§ skall utföras så att minsta skada och intrång
orsakas.
Tillträde till bostäder får endast ske i den utsträckning det behövs för
att förebygga eller undanröja olägenheter för människors hälsa.
Förbud mot att rubba utrustning
7 § Om en mätapparat eller liknande utrustning behöver sättas ut vid
undersökningar enligt 1-5 §§ får förbud vid vite meddelas att rubba eller
skada utrustningen. Detsamma gäller om utrustning för pumpning eller
liknande behöver sättas ut.
Polishjälp
8 § Polismyndigheten skall lämna den hjälp som behövs för tillträde och
åtgärder enligt 1-5 §§.
Tillträde till vattenståndsmätare m.m.
9 § Den som är beroende av hur en vattenverksamhet bedrivs, allmän
åklagare och tjänsteman vid Sveriges meteorologiska och hydrologiska
institut har rätt att få tillträde till platser för vattenståndsmätare,
vattenmätare eller observationsrör samt att ta del av anteckningar som
verksamhetsutövaren är skyldig att föra om vattenstånd, vattnets
avrinning eller de vattenmängder som har tillgodogjorts.
Tjänstemän hos Fiskeriverket och fisketillsynsmän som har förordnats
för detta skall ges tillfälle att utöva tillsyn över att ett villkor till skydd
för fisket fullgörs.
93
Särskild tvångsrätt för vattenverksamhet
Prop. 1997/98:45
10 § Den som utför eller skall utföra en vattenverksamhet kan av
miljödomstolen ges rätt att utföra anläggningar eller åtgärder på
fastigheter som tillhör någon annan och ta i anspråk mark för detta, när
det är fråga om
1. vattenverksamhet som utförs av staten, kommuner eller
vattenförbund och som är önskvärda från hälso- eller miljösynpunkt eller
som främjar fisket,
2. vattenverksamhet för att motverka förorening genom avloppsvatten,
3. vattenverksamhet som avser tillgodogörande av yt- eller
grundvatten,
4. vattenreglering,
5. vattenverksamhet som avser allmän farled eller allmän hamn, eller
6. markavvattning.
Ett område som tas i anspråk enligt första stycket får lösas in, om det
skall ingå i en strömfallsfastighet.
Har rätten upphört enligt denna paragraf att med annat än äganderätt ta
annans mark i anspråk, skall anläggningar som uppförts eller placerats på
marken tillfalla markägaren utan lösen, om det inte har förts bort inom ett
år från upphörandet.
Tillträde för att underhålla en vattenanläggning
11 § Den som är skyldig att underhålla en vattenanläggning har rätt att
nyttja annans mark för arbeten eller åtgärder som behövs för att
underhållsskyldigheten skall kunna fullgöras.
Den underhållsskyldige skall betala ersättning för skada och intrång.
Talan om ersättning skall väckas vid miljödomstol.
Rätt att använda annans vattenanläggning
12 § Om det inte medför en väsentlig olägenhet för ägaren av en
vattenanläggning, kan någon annan ges rätt att ändra anläggningen eller
att använda den för en egen vattenverksamhet eller för att förebygga eller
minska skador av en egen vattenverksamhet. Skall anläggningen ändras,
har ägaren rätt att utföra ändringen och få ersättning för kostnaderna.
Den som ges rätt att använda en anläggning skall ge anläggningens
ägare skälig ersättning för rätten att använda anläggningen.
Förbud mot fiske
13 § Förbud mot fiske inom ett visst område får meddelas i samband med
beslut om anordningar för att främja fisket eller för att förebygga skador
på fisket.
SJÄTTE AVDELNINGEN
Prop. 1997/98:45
Påföljder
1 § Den som med uppsåt
1. förorenar mark, vatten eller luft på ett sätt som medför eller kan
medföra sådana hälsorisker for människor eller sådana skador på djur
eller växter som inte är av ringa betydelse eller annan betydande
olägenhet i miljön,
2. förvarar avfall eller annat ämne på ett sätt som genom förorening
kan medföra hälsorisker, skador eller annan olägenhet som anges under
1, eller
3. orsakar betydande olägenhet i miljön genom buller, skakning eller
strålning
döms, om inte behörig myndighet har tillåtit förfarandet, eller detta är
allmänt vedertaget, för miljöbrott till böter eller fängelse i högst två år.
Är brottet grovt, skall gärningsmannen dömas till fängelse i lägst sex
månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall
särskilt beaktas, om det har vållat eller kunnat vålla varaktiga skador av
stor omfattning eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art.
Om gärningen med hänsyn till omständigheterna kan anses försvarlig,
döms inte till ansvar enligt denna paragraf.
2 § Den som av oaktsamhet begår gärning som anges i 1 §, döms för
vållande till miljöstörning till böter eller fängelse i högst två år.
3 § Den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet tar befattning med en
kemisk produkt eller vara som innehåller eller har behandlats med en
kemisk produkt, utan att vidta de skyddsåtgärder, produktval eller
försiktighetsmått i övrigt som behövs på grund av produktens eller
varans inneboende egenskaper för att hindra eller motverka skador på
människor eller i miljön, döms för miljöfarlig kemikaliehantering till
böter eller fängelse i högst två år.
Till ansvar enligt första stycket döms inte, om ansvar för gärningen
kan utdömas enligt 1 eller 2 §.
4 § Den som med uppsåt eller av oaktsamhet påbörjar eller bedriver en
verksamhet eller vidtar någon annan åtgärd utan att ha inhämtat
tillåtlighetsbeslut. tillstånd, godkännande eller medgivande eller gjort en
anmälan som föreskrivs i denna balk eller i föreskrifter som har
meddelats med stöd av balken, döms för otillåten miljöverksamhet till
böter eller fängelse i högst två år.
Detsamma gäller den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot
villkor som meddelats i samband med tillåtlighetsbeslut, tillstånd,
godkännande eller dispens enligt denna balk eller enligt föreskrifter som
har meddelats med stöd av balken eller vid omprövning av sådana
tillstånd eller villkor.
95
Till ansvar enligt första eller andra stycket döms inte om ansvar för
gärningen kan utdömas enligt 1 eller 2 §.
5 § Den som med uppsåt eller av oaktsamhet i strid mot vad som
föreskrivs i denna balk eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av
balken, underlåter att lämna underrättelse eller uppgift eller lämnar en
oriktig uppgift och därigenom försvårar en tillståndsprövning eller en
tillsynsmyndighets verksamhet, döms för försvårande av miljökontroll
till böter eller fängelse i högst två år.
6 § Den som i något annat fall än som avses i 5 § med uppsåt eller av
oaktsamhet
1. inte ger in en handling med uppgifter som skall ges in enligt balken,
eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, eller i en
sådan handling lämnar oriktig uppgift eller utelämnar uppgift, eller
2. underlåter att fullgöra i balken eller i föreskrifter som har meddelats
med stöd av balken föreskriven skyldighet att märka en produkt som
innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer eller en
kemisk produkt, en bioteknisk organism eller en vara som innehåller eller
har behandlats med en kemisk produkt
döms, om åtgärden eller underlåtenheten är ägnad att försvåra
bedömningen av riskerna för att människors hälsa eller miljön skall
skadas, för bristfällig miljöinformation till böter eller fängelse i högst
ett år.
7 § Den som med uppsåt eller av oaktsamhet skräpar ned utomhus på en
plats som allmänheten har tillträde eller insyn till döms för
nedskräpning till böter eller fängelse i högst ett år.
8 § Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller
av oaktsamhet bryter mot
1. föreskrift för totalförsvaret meddelad med stöd av 1 kap. 5 §, om
överträdelse av den lagbestämmelse från vilken avvikelse har föreskrivits
är straffbelagd,
2. i beslut om naturreservat eller kulturreservat angivna inskränkningar
i rätten att använda mark enligt 7 kap. 5 § andra eller tredje stycket,
3. förbud att bedriva verksamhet eller vidta åtgärder inom
biotopskyddsområde enligt 7 kap. 11 §,
4. föreskrifter som behövs för särskilt skydd för djur eller växter enligt
7 kap. 12 §,
5. förbud att inom strandskyddsområde uppföra ny byggnad eller vidta
annan åtgärd i strid mot 7 kap. 16 §,
6. föreskrifter om försiktighetsmått inom miljöskyddsområde
meddelade med stöd av 7 kap. 20 §,
7. föreskrifter om inskränkning inom vattenskyddsområde meddelade
med stöd av 7 kap. 22 §,
8. interimistiskt förbud enligt 7 kap. 24 § första stycket,
9. föreskrifter om förbud till skydd för djur- och växtarter meddelade
med stöd av 8 kap. 1 eller 2 §,
Prop. 1997/98:45
96
10. föreskrifter om förbud eller föreskrifter om särskilda villkor för att Prop. 1997/98:45
sätta ut djur- eller växtarter meddelade med stöd av 8 kap. 3 §,
11. föreskrifter meddelade med stöd av 8 kap. 4 § genom att ta sådan
befattning med djur, växter, ägg, rom. bon eller produkter av djur eller
växter som strider mot en sådan föreskrift eller mot ett villkor i beslut i
enskilt fall,
12. föreskrifter eller beslut om förbud mot utsläpp av avloppsvatten
m.m. meddelade med stöd av 9 kap. 4 §,
13. föreskrifter om försiktighetsmått vid miljöfarlig verksamhet
meddelade med stöd av 9 kap. 5 §,
14. inskränkningar, villkor eller anmälningsskyldighet föreskrivna
beträffande miljöriskområde enligt 10 kap. 12 §,
15. skyldighet att underhålla en vattenanläggning enligt 11 kap. 17 §
första stycket eller 20 § första stycket eller 21 § första stycket,
16. förbud att påbörja en verksamhet enligt 12 kap. 6 § tredje stycket,
17. förbud till skydd för naturmiljön enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket,
18. särskilda föreskrifter om utredning och försiktighetsmått vid
genteknisk verksamhet meddelade med stöd av 13 kap. 8 eller 11 §,
19. förbud att sprida bekämpningsmedel från luftfartyg enligt 14 kap.
18 § andra stycket,
20. förbud att sprida bekämpningsmedel mot lövsly enligt 14 kap. 19 §
första stycket,
21. föreskrifter som avser förbränning, handel, överlåtelse eller
införsel av bränslen meddelade med stöd av 14 kap. 21 §,
22. föreskrifter i fråga om hantering, införsel eller utförsel av kemiska
produkter eller biotekniska organismer meddelade med stöd av 14 kap.
24 §,
23. förbud att hantera, föra in eller föra ut kemisk produkt eller
bioteknisk organism enligt 14 kap. 25 §,
24. förbud mot dumpning eller förbränning av avfall enligt 15 kap.
31 §,
25. skyldighet att göra anmälan eller lämna uppgifter enligt rådets
förordning (EEG) nr 2455/92 av den 23 juli 1992 om export och import
av vissa farliga kemikalier eller att lämna uppgifter enligt rådets
förordning (EEG) nr 793/93 av den 23 mars 1993 om bedömning och
kontroll av risker med existerande ämnen,
26. förbud eller skyldighet att lämna uppgifter enligt rådets förordning
(EG) nr 3093/94 av den 15 december 1994 om ämnen som bryter ned
ozonskiktet,
27. bestämmelser om transport och därigenom transporterar avfall i
strid mot rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om
övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från
Europeiska gemenskapen,
28. en bestämmelse eller mot villkor i beslut i enskilt fall som
meddelats med stöd av rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9
december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom
kontroll av handeln med dem såvitt avser import till Sverige, export och
reexport från Sverige, handel med artificiellt förökade växter, transport
och transitering eller köp, försäljning och annan kommersiell åtgärd.
7 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 1
För försök till brott mot första stycket 24 döms till ansvar enligt Prop. 1997/98:45
23 kap. brottsbalken.
Till ansvar enligt första eller andra stycket döms inte, om ansvar kan
ådömas enligt 1 eller 2 §.
9 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som med
uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot
1. föreskrifter om allmänhetens uppträdande meddelade med stöd av
7 kap 30 §,
2. föreskrifter om förbud mot djurhållning meddelade med stöd av
9 kap. 11 §,
3. föreskrifter till skydd mot olägenheter för människors hälsa
meddelade med stöd av 9 kap. 12 §,
4. skyldighet att göra anmälan enligt 11 kap. 15 § tredje stycket om
arbeten som kan skada fisket,
5. föreskrifter rörande skötsel av jordbruksmark meddelade med stöd
av 12 kap. 8 §.
6. föreskrifter om begränsning av djurantalet i ett jordbruk m.m.
meddelade med stöd av 12 kap. 10 §,
7. förbud eller föreskrifter om transport enligt 15 kap. 21 § genom att
yrkesmässigt eller annars i större omfattning samla in och forsla bort
avfall,
8. föreskrifter om borttransport meddelade med stöd av 15 kap. 25 §
första stycket 2,
9. nya eller ändrade villkor för vilthägn enligt 24 kap. 12 §,
10. förbud mot fiske enligt 28 kap. 13 §,
11. skyldighet enligt rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9
december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom
kontroll av handeln med dem att i en ansökan eller annan handling lämna
uppgift om förhållanden av betydelse för tillstånd eller tillsyn.
Till ansvar enligt första stycket döms inte, om ansvar kan ådömas
enligt 1 eller 2 §.
10 § Till böter eller fängelse i högst två år döms den som obehörigen tar
befattning med exemplar av en djur- eller växtart, ägg, rom eller bon som
gärningsmannen vet eller har skälig anledning att anta har åtkommits
genom brott mot föreskrifter meddelade med stöd av 8 kap. 1 eller 2 §.
11 § Om gärning som avses i 3-10 §§ är att anse som ringa, döms inte
till ansvar.
Till ansvar enligt detta kapitel döms inte om gärningen är belagd med
samma eller strängare straff i brottsbalken eller om ansvar för gärningen
kan dömas ut enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.
Om ett vitesföreläggande har överträtts, döms inte till ansvar enligt
detta kapitel för en gärning som omfattas av föreläggandet.
12 § Djur, växter, produkter som utvunnits av djur eller växter, kemiska
produkter, biotekniska organismer eller varor innehållande kemiska
produkter eller genetiskt modifierade organismer eller produkter som
98
innehåller eller består av gentekniskt modifierade organismer vilka har
varit föremål för brott enligt 1-4, 6, 8, 9 eller 10 § får förklaras
förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt. Detsamma gäller värdet av
egendomen eller utbytet av sådant brott.
Fortskaffningsmedel och andra hjälpmedel som har använts eller
medförts vid brott enligt 1-4, 8, 9 eller 10 § far förklaras förverkade om
det behövs för att förebygga brott eller annars finns särskilda skäl. I
stället för hjälpmedlet kan dess värde helt eller delvis förklaras förverkat.
13 § Den som begått brott enligt 8 § första stycket 24 döms vid svensk
domstol, även om 2 kap. 2 eller 3 § brottsbalken inte är tillämplig. Har
brottet förövats i Sveriges ekonomiska zon, får åtal väckas vid den
tingsrätt vars domkrets är närmast den plats där brottet förövades.
14 § Om någon som ådragit sig ansvar enligt 1 eller 2 §, frivilligt avvärjt
en sådan fara eller verkan som anges där innan avsevärd olägenhet har
uppkommit, får dömas till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för
gärningen.
1 § En särskild avgift (miljösanktionsavgift) skall betalas av en
näringsidkare som vid bedrivandet av näringsverksamhet
1. åsidosätter föreskrifter som har meddelats med stöd av denna balk,
2. påbörjar en verksamhet som är tillståndspliktig eller
anmälningspliktig enligt denna balk eller enligt föreskrifter meddelade
med stöd av balken. utan att tillstånd har meddelats eller anmälan har
gjorts, eller
3. åsidosätter tillstånd eller villkor som har meddelats med stöd av
denna balk eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken.
Detta gäller dock endast för sådana överträdelser för vilka regeringen
har föreskrivit om avgift enligt 2 §.
Miljösanktionsavgift skall tas ut även om överträdelsen inte har skett
uppsåtligen eller av oaktsamhet. Miljösanktionsavgift skall dock inte tas
ut om det är uppenbart oskäligt.
Miljösanktionsavgiften skall tillfalla staten.
2 § Regeringen meddelar föreskrifter om de överträdelser för vilka
miljösanktionsavgift skall betalas och om avgiftens storlek för olika
överträdelser. När avgiftens storlek bestäms, skall hänsyn tas till
överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som
överträdelsen avser.
Miljösanktionsavgiften skall uppgå till minst 5 000 kronor och högst
500 000 kronor.
3 § Tillsynsmyndigheten beslutar om miljösanktionsavgift.
Innan tillsynsmyndigheten beslutar om avgift skall den som anspråket
riktas mot ges tillfälle att yttra sig.
Prop. 1997/98:45
99
Prop. 1997/98:45
4 § Beslut om att ta ut miljösanktionsavgift skall delges
verksamhetsutövaren.
5 § Miljösanktionsavgift skall betalas inom trettio dagar efter det att
avgiften har beslutats eller den längre tid som anges i beslutet.
Beslut om miljösanktionsavgift får efter sista betalningsdagen
verkställas såsom en dom som har vunnit laga kraft.
6 § Miljösanktionsavgift får inte beslutas, om den som anspråket riktas
mot inte inom fem år från det att förutsättningarna enligt 1 § att besluta
om avgift har inträffat har getts tillfälle att yttra sig.
7 § Den som enligt ett beslut av en tillsynsmyndighet skall betala en
miljösanktionsavgift får överklaga beslutet till miljödomstol.
8 § En beslutad miljösanktionsavgift faller bort, om beslutet om avgiften
inte har verkställts inom tio år från det att beslutet har vunnit laga kraft.
9 § Miljösanktionsavgift skall återbetalas, om betalningsansvaret har
upphävts genom beslut som har vunnit laga kraft.
Ränta på miljösanktionsavgift som återbetalas enligt första stycket
lämnas enligt 5 § räntelagen (1975:635) för tiden från den dag avgiften
betalades till och med den dag avgiften återbetalas.
10 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela
närmare föreskrifter om den ordning i vilken miljösanktionsavgifter
skall betalas.
SJUNDE AVDELNINGEN
Ersättning och skadestånd m.m.
Kapitlets innehåll m.m.
1 § Detta kapitel är tillämpligt i frågor om ersättning vid vissa
ingripanden av det allmänna samt vid tillståndsprövning av
vattenverksamhet. Kapitlet innehåller dessutom bestämmelser om
ersättning när skada uppkommit till följd av förbud mot fiske.
2§ Bestämmelserna i expropriationslagen (1972:719) skall gälla vid
ersättning och inlösen enligt detta kapitel, om inte balken innehåller
avvikande bestämmelser.
100
3 § Vad som i detta kapitel sägs om fastighet skall även gälla särskild rätt Prop. 1997/98:45
till fastighet.
Ersättning och inlösen på grund av vissa föreskrifter, förelägganden och
förbud
4 § Fastighetsägaren har rätt till ersättning på grund av beslut som
innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom
berörd del av en fastighet avsevärt försvåras, om beslutet gäller
1. föreskrifter enligt 7 kap. 3 § om åtgärder och inskränkningar som rör
nationalparker,
2. föreskrifter enligt 7 kap. 5, 6 eller 9 § om åtgärder och
inskränkningar som rör naturreservat och kulturreservat,
3. förbud enligt 7 kap. 11 § andra stycket inom biotopskyddsområde,
4. föreskrifter enligt 7 kap. 22 § om åtgärder och inskränkningar som
rör vattenskyddsområden, eller
5. förelägganden eller förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket som rör
viss verksamhet.
En föreskrift enligt 7 kap. 3 § om begränsning av rätten till jakt efter
björn, lo, varg, järv, älg eller öm medför inte rätt till ersättning.
5 § Innebär ett beslut som avses i 4 § första stycket 1-4 att det krävs
tillstånd för en viss verksamhet eller åtgärd betalas ersättning endast om
tillstånd vägrats eller förenats med särskilda villkor.
Har förbud att vidta en åtgärd utan tillstånd meddelats enligt 7 kap.
24 § och vägras tillstånd, gäller 4 § första stycket.
6 § Ersättning som avses i 4 § skall minskas med ett belopp som
motsvarar vad fastighetsägaren är skyldig att tåla utan ersättning.
7 § Ersättning enligt 4 § betalas av staten. Har föreskrifter som avses i
4 § beslutats av en kommun, skall ersättningen i stället betalas av
kommunen.
Har föreskrifter som avses i 4 § första stycket 4 beslutats av
länsstyrelsen efter ansökan av en kommun eller den i vars intresse
vattenskyddsområdet fastställts, skall ersättningen betalas av den
sökande.
8 § Om det i ett fall som avses i 4 § första stycket uppstår synnerliga
olägenheter vid pågående användning av fastigheten, har fastighetsägaren
rätt att få fastigheten inlöst i stället för att få ersättning enligt 4 §. Beror
olägenheten på ett förbud att vidta viss åtgärd utan tillstånd skall 5 §
första stycket tillämpas.
9 § Vid tillämpningen av 4 och 8 §§ skall beaktas även andra beslut
enligt 7 kap. 3, 5, 6, 9 eller 22 §, förbud enligt 7 kap. 11 § andra stycket,
förelägganden och förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket, beslut enligt
18 § skogsvårdslagen (1979:429) samt beslut som avses i 14 kap. 8 §
101
första stycket plan- och bygglagen (1987:10). Detta gäller under Prop. 1997/98:45
förutsättning att besluten har meddelats inom tio år före det senaste
beslutet. Dessutom skall beaktas sådan inverkan av hänsynstaganden
enligt 30 § skogsvårdslagen som i särskilda fall har inträtt inom samma
tid.
Har rätt till talan, ersättning eller inlösen med anledning av ett sådant
beslut förlorats på grund av bestämmelserna i 12 eller 13 § eller
motsvarande bestämmelser i plan- och bygglagen, utgör detta förhållande
inte något hinder mot att beslutet beaktas enligt första stycket.
Ersättning vid vissa undersökningar
10 § För skada och intrång som tillfogas fastighetsägaren genom åtgärder
enligt 28 kap. 1 § betalas ersättning av staten. Om åtgärderna har
vidtagits av en kommun eller av någon annan på uppdrag av en kommun,
skall ersättning i stället betalas av kommunen.
Ersättning enligt första stycket skall inte betalas, om åtgärderna vidtas
med anledning av tillsyn över en verksamhet som utövas på fastigheten.
Talan om ersättning väcks vid den miljödomstol inom vars område
marken eller större delen av den finns.
Ersättning vid förelägganden om stängselgenombrott
11 § Den som har stängsel och har anordnat en grind eller någon annan
genomgång på grund av ett föreläggande enligt 26 kap. 11 § är berättigad
till ersättning av staten för detta och for underhåll av genomgången.
Ersättning skall dock inte betalas, om det är uppenbart att stängslet
endast avser att stänga ute allmänheten från ett område där den annars
skulle ha fatt färdas fritt.
Första stycket gäller också, när en övergång har gjorts över ett dike på
grund av ett föreläggande enligt 26 kap. 11 §.
Anmälan om ersättningsanspråk
12 § Innan en myndighet fattar ett beslut som kan leda till ersättning
enligt 4, 5, 10 eller 11 §, får myndigheten förelägga den som vill göra
anspråk på betalning eller inlösen att inom viss tid, minst två månader,
anmäla sitt anspråk och ange sina yrkanden vid påföljd att rätten till talan
annars förloras.
Vad som i fråga om ersättning eller inlösen har avtalats eller
uppenbarligen förutsatts gälla mellan den ersättningsskyldige och en
sakägare gäller även mot den som efter det att rätten till betalning
uppkom har förvärvat sakägarens rätt till fastigheten.
102
Ersättningstalan
Prop. 1997/98:45
13 § Har inte överenskommelse träffats om ersättning enligt 4 eller 11 §
eller om inlösen enligt 8 § och har inte rätten till talan gått förlorad enligt
12 §, skall den som vill göra anspråk på ersättning eller kräva inlösen
väcka talan hos miljödomstolen mot den som är skyldig att betala
ersättning eller att lösa in fastigheten. Sådan talan skall väckas inom ett
år från det att beslutet på vilket anspråket grundas har vunnit laga kraft
vid påföljd att rätten till ersättning eller inlösen annars går förlorad.
14 § När föreskrifter skall meddelas enligt 7 kap. 5, 6, 9 eller 22 §, far
den ersättningsskyldige vid miljödomstolen väcka talan mot en sakägare
för att fastställa de villkor som skall gälla för ersättning eller inlösen, om
föreskrifterna meddelas. Meddelas inte föreskrifter med det innehåll som
förutsatts vid miljödomstolen inom ett år från det att målet har avgjorts
genom en dom som har vunnit laga kraft, skall domen inte längre vara
bindande för parterna.
Återbetalning av ersättning
15 § Har ersättning enligt 4 § betalats med anledning av föreskrifter eller
tillståndsvägran och upphävs föreskrifterna helt eller delvis eller ges
tillstånd eller dispens, får fastighetsägaren förpliktas att betala tillbaka
ersättningen eller en del av den, om det är skäligt med hänsyn till
fastighetsägarens nytta av beslutet och omständigheterna i övrigt. Detta
gäller också, om en åtgärd har vidtagits i strid mot sådana föreskrifter
eller mot ett sådant beslut om tillståndsvägran och tillsynsmyndigheten
har beslutat att inte kräva rättelse.
Talan om återbetalning skall väckas vid miljödomstolen inom ett år
från det att beslutet som anspråket grundas på har vunnit laga kraft och
senast tio år efter det att ersättningen betalades ut vid påföljd att rätten att
föra talan annars går förlorad.
Ersättning och inlösen vid tillstånd till vattenverksamhet
16 § Den som med stöd av tillstånd enligt 11 kap. genom inlösen eller på
annat sätt tar i anspråk annans egendom eller vidtar en åtgärd som skadar
annans egendom skall betala ersättning för vad som avstås eller skadas,
om annat inte är särskilt föreskrivet. Ersättning skall betalas även för
skada till följd av förbud mot fiske enligt 28 kap. 13 §.
Ersättning skall betalas endast för skador som kvarstår, sedan
förebyggande eller avhjälpande åtgärder har utförts av tillståndshavaren.
17 § Fastigheter eller fastighetsdelar som drabbas av synnerliga
olägenheter av en verksamhet för vilken tillstånd har meddelats enligt 11
kap., skall lösas in, om ägaren begär det.
103
Den ersättningsskyldige har rätt till inlösen, om detta skulle medföra
endast en ringa höjning av fastighetsägarens ersättning och
fastighetsägaren inte har något beaktansvärt intresse av att behålla
fastigheten eller fastighetsdelen. Kostnaderna för åtgärder som avses i
16 § andra stycket skall då räknas in i ersättningen.
Skada på egen fastighet vid tillstånd till vattenverksamhet
18 § Om en verksamhet för vilken tillstånd har lämnats enligt 11 kap.
medför skada på en fastighet som tillhör den som har fått tillståndet, skall
ersättning för skadan bestämmas. Detta gäller dock inte, om
medgivanden har lämnats av samtliga borgenärer som har panträtt i
fastigheten. Om fastigheten är intecknad gemensamt med annan
fastighet, krävs det dessutom att fastighetsägare och fordringshavare
lämnar de medgivanden som föreskrivs för relaxation i 22 kap. 11 §
jordabalken. Medgivande fordras dock inte av den för vars rätt
domstolens avgörande är väsentligen utan betydelse.
Ersättning vid utrivning av en vattenanläggning
19 § Den som har fått tillstånd till utrivning av en vattenanläggning eller
har ålagts eller medgetts enligt 24 kap. 4 § att riva ut en vattenanläggning
skall betala skälig ersättning för skador på annans egendom som orsakas
av bestående ändring i vattenförhållandena. Skyldighet att betala
ersättning för en sådan förlust av förmån som orsakas av utrivningen
finns endast om förmånen har tillförsäkrats i tillståndsdomen eller i avtal
som träffats i samband med vattenanläggningens tillkomst. Ersättning
lämnas i sådant fall endast för kostnader orsakade av förlusten av
förmånen.
Om medgivande att riva ut en vattenanläggning har lämnats till någon
annan än den som är skyldig att underhålla anläggningen och skyldighet
att betala ersättning har ålagts i samband med detta, far ersättningen
sökas åter av den underhållsskyldige.
Ersättning vid omprövning av vattenverksamhet
20 § Ersättning för en förlust eller en inskränkning lämnas, om
omprövning enligt 24 kap. 5 § eller enligt 7 kap. 13 eller 14 § lagen
(0000) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet medför förlust
av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i rätten att reglera vattnets
avrinning för den som har tillstånd till den vattenverksamhet som avses
med omprövningen och om annat inte följer av 22 §. Ersättning lämnas
inte till den del förlusten eller inskränkningen är att räkna som förbättring
av en vattenanläggnings säkerhet.
Ersättning lämnas om omprövning av vattenverksamhet enligt denna
balk eller enligt lagen (0000) med särskilda bestämmelser om
Prop. 1997/98:45
104
vattenverksamhet medför skada för någon annan än tillståndshavaren
som omfattas av omprövningen. För mottagare av andelskraft gäller dock
viss begränsning enligt 8 kap. 4 § lagen (0000) med särskilda
bestämmelser om vattenverksamhet.
På ersättning enligt första eller andra stycket skall 16-18 §§ tillämpas.
21 § Ersättning enligt 20 § första stycket betalas av den som har begärt
omprövningen eller, om omprövning enligt 7 kap. 14 § lagen (0000) med
särskilda bestämmelser om vattenverksamhet omfattar tillstånden till
konkurrerande vattentäkter, av vardera tillståndshavaren.
Ersättning enligt 20 § andra stycket betalas,
1. om omprövningen sker enligt 24 kap. 5 eller 8 §, av tillstånds-
havaren,
2. om omprövning enligt 7 kap. 14 § lagen (0000) med särskilda
bestämmelser om vattenverksamhet omfattar tillstånden till konkur-
rerande vattentäkter, av vardera tillståndshavaren,
3. vid annan omprövning, av den som har begärt omprövningen.
Ersättning för minskning av andelskraft från vattenkraftverk som
omfattas av omprövningen betalas av den som har tillstånd till
kraftverket.
Begränsning i ersättningsrätten vid omprövning av viss vattenverksamhet
22 § En tillståndshavare är skyldig att utan ersättning tåla viss del av en
förlust eller inskränkning om det är en förlust eller inskränkning som
avses i 20 § första stycket och den föranleds av omprövning till förmån
för det allmänna fiskeintresset, allmän farled, allmän hamn eller
hälsovården eller, vid omprövning enligt 24 kap. 5 § eller enligt 7 kap.
13 § första meningen lagen (0000) med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet, till förmån för den allmänna miljövården.
Den del som inte ersätts avser den sammanlagda förlusten eller
inskränkningen till följd av de skilda omprövningarna och av
vattenverksamhet som avses i 23 § och motsvarar i fråga om
1. vattenkraftverk: högst en femtedel och lägst en tjugondei av
produktionsvärdet av den vattenkraft som enligt meddelat tillstånd kan
tas ut vid kraftverket efter avdrag för den del av produktionsvärdet som
är en följd av vattenregleringar,
2. vattenreglering för kraftändamål: högst en femtedel och lägst en
tjugondei av det produktionsvärde av den vattenkraft som enligt
meddelade tillstånd kan tas ut vid varje kraftverk och som är en följd av
regleringen,
3. andra vattenverksamheter: högst en femtedel och lägst en tjugondei
av värdet av den vattenmängd, fallhöjd eller magasinsvolym som
omfattas av tillståndet till verksamheten.
När miljödomstolen lämnar tillstånd till en vattenverksamhet för vilken
denna begränsning i ersättningsrätten skall gälla, skall domstolen inom
de gränser som anges i andra stycket 1-3 fastställa den del som inte
ersätts. Hänsyn skall då tas främst till verksamhetens inverkan på
Prop. 1997/98:45
105
vattenstånds- och avrinningsförhållandena, den fordel eller olägenhet
som verksamheten väntas medföra från allmän synpunkt samt graden av
nytta för tillståndshavaren och mottagare av andelskraft.
Vid omprövning före den enligt 24 kap. 5 § första stycket 1 fastställda
tidpunkten skall den del som inte ersätts minskas i förhållande till den tid
som återstår till denna tidpunkt.
23 § Rätten till ersättning är begränsad på samma sätt som gäller enligt
22 § om den som har tillstånd enligt denna balk till en vattenverksamhet
orsakas förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i rätten att
reglera vattnets avrinning till följd av att tillstånd lämnas till en
vattenverksamhet som skall tillgodose det allmänna fiskeintresset, allmän
farled eller allmän hamn, hälsovården eller den allmänna miljövården.
Vad som sagts nu gäller även förlust av fallhöjd som inte är utbyggd.
Därvid skall den del som inte ersätts motsvara en tjugondei av värdet av
vattenkraften i det berörda strömfallet efter avdrag för vad som av detta
värde är en följd av vattenregleringar.
Betalningsanmälan som rör ersättning vid tillstånd till vattenverksamhet
24 § Anmälan till länsstyrelsen enligt 6 kap. 4 § expropriationslagen
(1972:719) behöver vid tillämpningen av detta kapitel endast göras för
ersättning som avser mark som skall lösas in.
Betalningsfrist som rör ersättning vid tillstånd till vattenverksamhet
25 § När tillstånd har lämnats enligt 11 kap. skall ersättning för inlöst
mark betalas och anmälan enligt 6 kap. 4 § expropriationslagen
(1972:719) göras inom sex månader från det att såväl tillståndsfrågan
som ersättningsfrågan har avgjorts slutligt. Ersättning som inte avser
inlöst mark och som skall tas ut på en gång skall betalas inom två år från
samma tid. Om den ersättningsskyldige inte iakttar vad som har sagts nu.
är den rätt som förvärvats gentemot den ersättningsberättigade förlorad.
Tidsfristerna får förkortas eller förlängas när parterna är ense om det
eller om det finns särskilda skäl för det.
Ersättning bestämd efter det att tillstånd till vattenverksamhet har tagits i
anspråk
26 § Om ersättningen till följd av en vattenverksamhet eller annan åtgärd
har bestämts slutligt först efter det att tillståndet har tagits i anspråk, skall
den del av ersättningen som överstiger vad som fastställts tidigare betalas
och anmälan enligt 6 kap. 4 § expropriationslagen (1972:719) göras inom
en månad från det ersättningen bestämdes slutligt. Detsamma gäller
ersättning som har bestämts i samband med godkännandet av en
vattenverksamhet som redan har utförts.
Prop. 1997/98:45
106
Om den slutligt fastställda ersättningen inte överstiger den ersättning
som tidigare har fastställts och det annars skulle ha funnits depositions-
eller anmälningsskyldighet, skall den ersättningsskyldige anmäla
ersättningsbeslutet hos länsstyrelsen sedan detta har vunnit laga kraft.
27 § På ersättning som avses i 26 § första stycket beräknas ränta enligt
5 § räntelagen (1975:635) från den dag marken tillträddes,
vattenverksamheten påbörjades eller åtgärden utfördes, om inte något
annat följer av andra stycket. Om betalningen inte görs i rätt tid, tas det ut
ränta enligt 6 § räntelagen för tiden efter det dröjsmålet inträdde.
På ersättning som avser oförutsedd skada tas det ut ränta enligt 6 §
räntelagen från den dag ersättningsanspråket framställdes vid
miljödomstolen.
Om den ersättningsskyldige försummar att betala sådan ersättning
enligt 26 § första stycket som skall betalas genom deposition skall
länsstyrelsen på begäran av den som är berättigad till ersättningen eller
en del av denna söka verkställighet av den dom eller det beslut
varigenom ersättningen har bestämts.
Fullbordande av inlösen som rör tillstånd till vattenverksamhet
28 § Inlösen av mark är fullbordad när den ersättningsskyldige har
fullgjort sina skyldigheter enligt 6 kap. 1 § första stycket och 4 §
expropriationslagen (1972:719). Inlösen fullbordas även om ränta enligt
27 § första stycket inte betalas.
Rätt att utnyttja tillståndet till vattenverksamhet
29 § Den ersättningsskyldige får utnyttja tillståndet genom att ta i
anspråk egendomen eller vidta åtgärder som medför skada för någon
annan när de skyldigheter som gäller enligt 6 kap. 1 § första stycket och
4 § expropriationslagen (1972:719) har fullgjorts. För detta fall skall den
begränsning av anmälningsskyldigheten som framgår av 24 § gälla.
Om det behövs med hänsyn till den ersättningsberättigades
förhållanden, lar miljödomstolen bestämma skäligt uppskov med
tillträdet eller med utförandet av åtgärden.
Återbetalning av ersättning som rör tillstånd till vattenverksamhet
30 § Ersättningsbelopp som har betalats med anledning av tillstånd enligt
11 kap. får inte till någon del återkrävas. Beloppet får dock återkrävas om
det tillstånd som har föranlett beslutet om ersättning upphävs på talan av
den ersättningsberättigade.
Prop. 1997/98:45
107
Övriga bestämmelser
Prop. 1997/98:45
31 § Ersättning enligt detta kapitel skall bestämmas i pengar som skall
betalas vid ett tillfälle.
Ersättning i fall som avses i 5 § andra stycket skall dock betalas med
ett visst årligt belopp. Om det finns särskilda skäl får ersättningen räknas
av mot ersättning som kan komma att lämnas enligt 4 § första stycket
eller 8 §.
Om det finns särskilda skäl, kan det på begäran av den
ersättningsskyldige eller den ersättningsberättigade fastställas att också
ersättning enligt 4 § första stycket eller 11 § skall betalas med ett visst
årligt belopp med rätt att få omprövning vid ändrade förhållanden.
I fråga om ersättning enligt 4 § till följd av skada eller olägenhet för
renskötseln gäller 30 § andra stycket rennäringslagen (1971:437).
32 § Bestämmelserna i 4 kap. 3 § expropriationslagen (1972:719) gäller
vid tillämpningen av detta kapitel i fråga om värdeökning under tiden
från dagen tio år före det talan väcktes vid domstol.
33 § Om en borgenär som hade panträtt i fastigheten när rätten till
ersättning uppkom gör en förlust därför att ersättningen inte har
deponerats hos länsstyrelsen, har borgenären rätt till ersättning av den
ersättningsskyldige för förlusten mot avskrivning på
fordringshandlingen. Detsamma gäller, om en borgenär gör en förlust
därför att ersättning inte har bestämts eller blivit för låg och ersättningen
efter överenskommelse mellan den ersättningsskyldige och den
ersättningsberättigade eller av någon annan anledning inte prövats av
domstol. Rätt till ersättning finns också för förlust till följd av att
överenskommelse har träffats om ersättning i annat än pengar eller om att
förebyggande eller avhjälpande åtgärder skall utföras.
Talan om ersättning enligt första stycket skall väckas vid
miljödomstolen.
34 § Om det behövs, skall det i beslut om ersättning tas in bestämmelser
som skall hindra att ersättningstagaren gör en förlust till följd av
ändringar i penningvärdet under tiden från ersättningsbeslutet till dess
betalning gjorts.
35 § När inlösen av mark är fullbordad, skall detta antecknas i
inskrivningsregistret.
36 § Om det råder tvist om bättre rätt till ersättning, skall ersättningen
deponeras hos länsstyrelsen, även om depositionen inte behövs enligt
6 kap. 1 § expropriationslagen (1972:719). Bestämmelserna i 6 kap. 17-
19 §§ i samma lag skall tillämpas i fråga om sådan deposition.
108
Inledande bestämmelser
1 § Skadestånd enligt detta kapitel skall betalas för personskada och
sakskada samt ren förmögenhetsskada som verksamhet på en fastighet
har orsakat i sin omgivning.
En ren förmögenhetsskada som inte har orsakats genom brott ersätts
dock endast om skadan är av någon betydelse.
Skada som inte har orsakats med uppsåt eller genom vårdslöshet
ersätts bara i den utsträckning den störning som har orsakat skadan inte
skäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena på orten eller till dess
allmänna förekomst under jämförliga förhållanden.
2 § Kapitlet tillämpas inte på skador som har orsakats av joniserande
strålning eller inverkan av elektrisk ström från elektrisk anläggning i fall
då särskilda bestämmelser gäller.
Förutsättningar för skadestånd
3 § Skadestånd enligt detta kapitel betalas för skador genom
1. förorening av vattenområden,
2. förorening av grundvatten,
3. ändring av grundvattennivån,
4. luftförorening,
5. markförorening,
6. buller,
7. skakning, eller
8. annan liknande störning.
Första stycket 1-3 gäller inte skador som har orsakats av verksamhet
som bedrivs i enlighet med tillstånd till vattenverksamhet. För sådana
skador tillämpas 31 kap.
En skada skall anses ha orsakats genom en störning som avses i första
stycket, om det med hänsyn till störningens och skadeverkningarnas art,
andra möjliga skadeorsaker samt omständigheterna i övrigt föreligger
övervägande sannolikhet för ett sådant orsakssamband.
4 § Skadestånd skall också betalas för skador genom sprängsten eller
andra lössprängda föremål, om skadan orsakas av ett sprängningsarbete
eller av en annan verksamhet som medför särskild fara för explosion.
5 § I andra fall än som anges i 3 eller 4 § skall skadestånd betalas för
skador som orsakas av grävning eller liknande arbete, om den som utför
eller låter utföra arbetet har försummat att vidta sådana skyddsåtgärder
som anges i 3 kap. 3 § jordabalken eller i ett annat hänseende har brustit i
omsorg vid arbetets utförande.
109
Om arbetet är särskilt ingripande eller av annan anledning medför
särskild risk, skall den skada som orsakas av arbetet ersättas även om den
som utför eller låter utföra arbetet inte har varit försumlig.
Skadeståndsansvariga
6 § Skyldig att betala skadestånd enligt detta kapitel är den som bedriver
eller låter bedriva den skadegörande verksamheten i egenskap av
fastighetsägare eller tomträttshavare. Samma skadeståndsskyldighet har
andra som bedriver eller låter bedriva den skadegörande verksamheten
och som brukar fastigheten i sin näringsverksamhet eller i offentlig
verksamhet.
Om någon annan som brukar fastigheten bedriver eller låter bedriva
den skadegörande verksamheten är han eller hon skadeståndsskyldig
enligt detta kapitel endast om han eller hon har orsakat skadan
uppsåtligen eller genom vårdslöshet.
7 § Skyldig att betala skadestånd enligt detta kapitel är också den som
utan att vara fastighetsägare, tomträttshavare eller annan brukare av
fastigheten, i egen näringsverksamhet utför eller låter utföra arbete på
fastigheten.
8 § Skall två eller flera ersätta samma skada enligt detta kapitel, svarar de
solidariskt för skadeståndet i den mån inte annat följer av att begränsning
gäller i den skadeståndsskyldighet som åligger någon av dem.
Vad de solidariskt ansvariga har betalat i skadestånd skall, om inte
annat har avtalats, fördelas mellan dem efter vad som är skäligt med
hänsyn till grunden för skadeståndsansvaret, möjligheterna att förebygga
skadan och omständigheterna i övrigt.
Ersättning för framtida skador på egendom
9 § Kan i fråga om skador som avser egendom ersättningens belopp
lämpligen uppskattas på förhand, skall ersättning bestämmas för framtida
skador, om en part begär det.
Om det finns skälig anledning, kan ersättningen bestämmas till ett visst
årligt belopp. Andras förhållandena sedan ersättningen har bestämts på
detta sätt, kan ersättningen jämkas efter vad som är skäligt med hänsyn
till de ändrade förhållandena.
10 § I fråga om nedsättning, fördelning och utbetalning av ersättning som
fastställs att betalas på en gång för framtida skador på en fastighet och
som tillkommer ägaren av fastigheten eller en innehavare av tomträtt i
denna tillämpas expropriationslagen (1972:719). Även när det gäller
verkan av sådan nedsättning, fördelning och utbetalning skall den lagen
tillämpas.
Prop. 1997/98:45
110
Om en borgenär som har panträtt i fastigheten lider förlust genom att
ersättning enligt första stycket har blivit för lågt beräknad och
ersättningen till följd av överenskommelse mellan den
ersättningsskyldige och den ersättningsberättigade eller av någon annan
anledning inte har blivit prövad av domstol, har borgenären rätt till
gottgörelse av den ersättningsskyldige mot att borgenärens fordran i
denna del skrivs av på fordringshandlingen.
Inlösen av fastighet m.m.
11 § Medför en verksamhet som avses i detta kapitel att en fastighet helt
eller delvis blir onyttig för ägaren eller att det uppstår synnerligt men vid
användningen, skall fastigheten eller fastighetsdelen på ägarens begäran
lösas in av den som bedriver verksamheten.
Första stycket tillämpas också, om någon som är ansvarig för
efterbehandling enligt 10 kap. vidtar en åtgärd som medför att
fastigheten blir helt eller delvis onyttig för ägaren eller att synnerligt men
uppkommer vid användningen. Vad som nu har sagts gäller dock inte om
ansvaret för efterbehandling vilar även på ägaren.
I fråga om sådan inlösen tillämpas expropriationslagen (1972:719).
Beträffande värdeökning som har ägt rum under tiden från dagen tio år
före det att talan väcks vid domstol tillämpas 4 kap. 3 § samma lag.
12 § Utöver talan om skadestånd och inlösen får enskild, mot den som
bedriver eller har bedrivit miljöfarlig verksamhet utan tillstånd, väcka
talan om förbud mot fortsatt verksamhet eller om att skyddsåtgärder eller
andra försiktighetsmått skall vidtas.
1 § För ersättning i vissa fall till den som har lidit skada som avses i
32 kap. och för betalning av kostnader som har uppkommit vid
tillämpning av 26 kap. 17 eller 18 § skall om kostnaden är hänförlig till
miljöfarlig verksamhet, det finnas miljöskadeförsäkring och sanerings-
försäkring med villkor som har godkänts av regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer. Den som utövar miljöfarlig
verksamhet som enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har
meddelats med stöd av balken kräver tillstånd eller anmälan skall bidra
till försäkringarna med belopp som framgår av tabeller som har godkänts
av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Beloppen
skall betalas i förskott för kalenderår.
Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från bestämmelserna
i första stycket.
Prop. 1997/98:45
2 § Från miljöskadeförsäkringen betalas, enligt vad som närmare anges i
försäkringsvillkoren, ersättning till skadelidande för sådan person- och
sakskada som avses i 32 kap. om
111
1. den skadelidande har rätt till skadestånd enligt 32 kap., men inte kan
få skadeståndet betalt eller rätten att kräva ut skadeståndet är förlorad,
eller
2. det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan.
3 § Från saneringsförsäkringen betalas, enligt vad som närmare anges i
försäkringsvillkoren, ersättning för saneringskostnader som har
uppkommit med anledning av att en tillsynsmyndighet har begärt
verkställighet enligt 26 kap. 17 § eller meddelat förordnande om rättelse
enligt 26 kap. 18 §, om den som är ansvarig enligt denna balk inte kan
betala. Ersättning som nu sagts skall dock inte betalas för kostnader som
har uppkommit med anledning av räddningsinsatser enligt räddnings-
tjänstlagen (1986:1102).
4 § Om bidrag till miljöskadeförsäkringen eller saneringsförsäkringen
inte har betalats inom trettio dagar efter anmaning, skall
försäkringsgivaren göra anmälan till tillsynsmyndigheten om
betalningsförsummelsen.
Tillsynsmyndigheten får förelägga den betalningsskyldige vid vite att
fullgöra sin skyldighet. Ett sådant föreläggande får inte överklagas.
Prop. 1997/98:45
112
Prop. 1997/98:45
Bilaga
|
Krav |
Miljöklass 2 |
Miljöklass 3 | |
|
kategori 2a |
kategori 2b kategori 2c | ||
|
avsedd för for- |
avsedd för for- | ||
|
don med kataly- |
don utan kataly- | ||
|
tisk avgasrening |
tisk avgasrening | ||
|
Svavelhalt, högst |
0,01 707952 |
0.03 707952 |
0.005 65 |
|
Ångtryck vid 37,8° C, |
457652 |
45V652 |
50 |
|
lägst kilopascal |
15-42 | ||
|
volymprocent |
477502 |
477502 |
45-72 |
|
lägst volymprocent |
95 | ||
|
lägst volymprocent |
205 |
200 |
200 |
|
Bensenhalt vid 15°C. |
3 |
3 |
0.1 |
|
högst volymprocent |
5.5 |
6 | |
|
Aromathalt, |
- |
- |
0.5 |
|
högst volymprocent |
2 |
2 | |
|
procent Blyhalt vid 15<>C. |
5 |
5 |
2 |
|
högst milligram per Fosforhalt, högst |
Inte |
2 | |
|
milligram per liter |
mätbar *4 |
680-720 | |
|
kg/m3 |
0.5 | ||
|
volymprocent |
- |
0.5 |
volymprocent
Bensin i miljöklass 2 skall uppfylla skäliga funktionskrav vad avser renhet för insugnings-
respektive insprutningsventiler.
1 Avser tiden fr.om. den 15 maj t.o.m. den 30 augusti i X-, Y-. Z-. AC- och BD-län samt tiden fr.o.m. den 15 april
t.om. den 30 september i övriga län.
2 Avser övrig tid än den som anges under'.
3 Med aromatindex avses halten aromatiska kolväten dividerat med 13 med tillägg av bensenhalten varvid halterna
uttrycks i volymprocent.
4 Får ej innehålla askbildande ämnen.
113
8 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 1
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Denna lag är tillämplig på vattenverksamhet och vattenanläggningar.
Bestämmelser om vattenverksamhet och vattenanläggningar finns också i
miljöbalken.
2 § De definitioner som finns i miljöbalken gäller också i denna lag.
3 § När vattenverksamhet enligt denna lag skall bedrivas inom ramen för
en samfallighet, skall tillses att var och en av deltagarna tillgodoses utan
väsentlig nackdel för någon annan deltagare.
4 § Om det vid tillståndsprövningen av vattenverksamhet framgår att
verksamheten utan väsentlig ändring kan bedrivas så att den medför en
betydande nytta för någon annan, skall på begäran av denne villkor
meddelas om detta. Sådana villkor far dock inte meddelas om det finns
förutsättningar för att bilda en samfallighet enligt denna lag.
Den som får nytta enligt första stycket skall betala skälig ersättning till
tillståndshavaren.
En tillståndshavare som får en kostnad på grund av villkor enligt första
stycket har rätt till ersättning enligt 31 kap. miljöbalken.
1 § För att få bedriva vattenverksamhet skall verksamhetsutövaren ha
rådighet över vattnet inom det område där verksamheten skall bedrivas.
2 § Var och en råder över det vatten som finns inom hans fastighet.
Rådighet över en fastighets vatten kan också någon ha till följd av
upplåtelse av fastighetsägaren eller, enligt vad som är särskilt föreskrivet,
förvärv tvångsvis.
3 § I rinnande vatten råder vardera sidans ägare över en lika stor andel i
vattnet, även om en större del av vattnet rinner fram på den enes fastighet
än på den andres.
4 § Den som vill bedriva vattenverksamhet har för detta ändamål
rådighet som anges i 1 §, om vattenverksamheten innebär
1. vattenreglering,
2. vattentäkt för allmän vattenförsörjning, allmän värmeförsörjning
eller bevattning,
3. markavvattning,
Prop. 1997/98:45
114
4. vattenverksamhet som behövs för allmän väg, allmän farled eller Prop. 1997/98:45
allmän hamn,
5. vattenverksamhet som behövs för att motverka förorening genom
avloppsvatten, eller
6. vattenverksamhet som behövs för järnväg.
5 § Staten, kommuner och vattenförbund har rådighet som anges i 1 § för
att bedriva sådan vattenverksamhet som är önskvärd från allmän miljö-
eller hälsosynpunkt eller som främjar fisket.
Den som är beroende av att vattenförhållandena består har också sådan
rådighet för att utföra rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge
eller för att omedelbart återställa ett vattendrag som har vikit från sitt
förra läge eller som på något annat sätt har förändrat sitt lopp.
6 § Utförs rensningar eller andra åtgärder som avses i 5 § andra stycket,
far rensningsmassoma läggas på närmaste strand, om det inte medför
avsevärda olägenheter från allmän eller enskild synpunkt. Massorna far
annars föras till ett lämpligt ställe i närheten.
Markens ägare skall underrättas innan rensningsmassoma läggs upp.
Den som lägger upp massorna är skyldig att vidta åtgärder för att
förebygga eller minska skada av uppläggningen. Kravet gäller inte
åtgärder som leder till att verksamhetsutövaren därigenom drabbas av
oskäliga kostnader.
Den som lägger upp massorna och därigenom skadar annans egendom,
skall betala ersättning för vad som skadas. Ersättning skall dock endast
betalas för skador som kvarstår sedan förebyggande eller avhjälpande
åtgärder har utförts.
7 § Den som äger strand vid någon annans vattenområde har rätt att för
sin fastighets behov ha mindre brygga, båthus eller någon annan sådan
byggnad vid stranden, om inte vattenområdets ägare genom byggnaden
lider skada av någon betydelse.
I 1 kap. 6 § jordabalken finns bestämmelser om att även andra än
strandägare kan ha denna rätt.
8 § Tillhör en fallsträcka olika ägare, far en av dem tillgodogöra sig
vattenkraften i hela sträckan, om denna ägare råder över mer än hälften
av kraften på grund av äganderätt eller annan rättighet som gäller mot
alla och inte är begränsad till tiden. Hänsyn skall tas till den kraft som
svarar mot andelar i en sådan samfallighet som avses i 1 kap. 3 §
fastighetsbildningslagen (1970:988).
Detta gäller även när någon i ett vattenkraftverk vill tillgodogöra sig
vattenkraft i fallsträckor som ingår i olika vattendrag, om det
gemensamma tillgodogörandet är en från teknisk och ekonomisk
synpunkt nödvändig förutsättning för kraftverkets tillkomst.
9 § Regeringen far besluta att ett strömfall eller särskild rätt till det far tas
i anspråk, om någon som vill tillgodogöra sig vattenkraften har ansökt
om det och det för att kraftförsörjningen skall utvecklas planmässigt är
115
nödvändigt att det tas i anspråk ett sådant strömfall som någon annan än
staten har och som inte är utnyttjat på ett från allmän synpunkt
ändamålsenligt sätt.
Den som har fått ett tillstånd som avses i första stycket skall inom ett
år från det att tillståndet beviljades ansöka om bestämmande av
ersättning hos miljödomstolen för vad som tas i anspråk enligt första
stycket. Om ansökan inte görs inom den tiden, upphör tillståndet att
gälla.
Rätt att ta strömfall i anspråk på grund av ett beslut enligt första
stycket far inte utan regeringens medgivande övergå från innehavaren till
någon annan.
Regeringen får besluta de villkor for rättighetens utnyttjande som
behövs från allmän synpunkt.
10 § Den som bedriver en vattenverksamhet eller råder över en
vattentillgång enligt 2 § är skyldig att vid allvarlig vattenbrist avstå det
vatten som är oundgängligen nödvändigt för den allmänna
vattenförsörjningen eller för något annat allmänt behov, om vattenbristen
orsakas av torka eller någon annan jämförlig omständighet.
Den som lider skada genom att avstå vatten har rätt till skälig
ersättning.
Länsstyrelsen får vid vite förelägga den som bedriver verksamheten
eller råder över vattentillgången att iaktta sin skyldighet enligt första
stycket. Länsstyrelsen far då bestämma att beslutet skall gälla även om
det överklagas.
Allmänna bestämmelser
1 § Ansöker någon om tillstånd enligt miljöbalken till en markavvattning
skall verksamheten bedrivas så att den blir till nytta även för en annan
fastighet, om det begärs av ägaren till den andra fastigheten och det
prövas lämpligt. Ägare av fastigheter för vilka markavvattningen medför
nytta skall delta i verksamheten. Skyldighet att delta i annan
markavvattning än dikning finns dock endast om det begärs av ägare till
fastigheter som får mer än hälften av den beräknade nyttan av
verksamheten.
Första stycket gäller även väghållare som inte är fastighetsägare, om
vägen medför en avsevärd inverkan på markavvattningen.
2 § För utförande och drift av verksamheten utgör deltagarna en
samfallighet. Tillståndet till verksamheten samt anläggningar och
rättigheter som hör till verksamheten är samfällda för deltagarna.
När en samfällighet har bildats, gäller för samfälligheten vad som i
denna lag och i miljöbalken föreskrivs om tillståndshavare eller ägare av
en anläggning.
Prop. 1997/98:45
116
Inlöst mark är samfälld för de fastigheter som vid inlösen ägs av Prop. 1997/98:45
deltagare i samfalligheten och omfattas av markavvattningen.
3 § Kostnaderna för verksamhet som utgör markavvattning fördelas
mellan deltagarna på grundval av andelstal som bestäms efter vad som är
skäligt med hänsyn främst till den nytta var och en har av verksamheten.
Markavvattning skall delas in i avdelningar som avgränsas med hänsyn
till olikheterna, om det med hänsyn till olikheter i naturförhållandena
eller av någon annan anledning kan antas att ett visst område skulle få en
avsevärt mindre kostnad i förhållande till nyttan av markavvattningen om
ett annat område inte hade omfattats av verksamheten.
Vad deltagarna har kommit överens om kostnadsfördelningen skall
läggas till grund för tillståndsbeslutet, om borgenärer med panträtt i de
fastigheter som ägs av deltagare och omfattas av markavvattningen
medger det. Om en fastighet svarar för gemensam inteckning, krävs det
dessutom de medgivanden från fastighetsägare och fordringshavare som
föreskrivs för relaxation i 22 kap. 11 § jordabalken. Medgivande av
rättsägare behövs inte, om överenskommelsen inte har väsentlig
betydelse för dem.
4 § Bestämmelserna i 1-3 §§ gäller inte i fråga om markavvattning som
söks av någon annan än en ägare av en fastighet eller en väghållare.
Markavvattning och avledande av avloppsvatten
5 § Kan ledningar för en markavvattning med väsentlig fördel användas
för att avleda avloppsvatten från en fastighet, skall ägaren av denna
fastighet delta i verksamheten, om ägaren själv eller den sökande till
mark-avvattningen begär det. Detta skall gälla även vid avledande av
avloppsvatten från verksamhetsområdet för en allmän vatten- och
avloppsanläggning. Vad som sägs om fastighetens ägare skall då i stället
gälla huvudmannen för anläggningen.
6 § Kostnaderna för utförande och drift av en gemensam ledning fördelas
mellan markavvattningsintresset och avloppsintresset med hänsyn till den
mängd och det slag av vatten som tillförs ledningen samt till vad som kan
anses skäligt med hänsyn till intressenternas nytta av ledningen.
Detta gäller också vid fördelningen av kostnaderna mellan
avloppsintressenter.
I fråga om överenskommelser mellan intressenterna tillämpas 3 §
tredje stycket.
7 § Bestämmelserna i 5 och 6 §§ om avledande av avloppsvatten från
fastigheter får tillämpas även i fråga om avledande av avloppsvatten från
byggnader och anläggningar som inte hör till någon fastighet, om det kan
ske utan olägenhet av betydelse för de övriga deltagarna.
117
8 § Bestämmelserna i 5-7 §§ gäller inte avledande av avloppsvatten från
enskilda fastigheter inom verksamhetsområdet för en allmän vatten- och
avloppsanläggning.
Markavvattning och vägföretag m. m.
9 § Skall för markavvattning ett vattenavlopp byggas genom en väg eller
ett avlopp genom en väg utvidgas eller fördjupas och vill väghållaren
själv utföra åtgärden, har väghållaren rätt till detta.
Är det inte oskäligt skall sådana åtgärder bekostas av väghållaren, om
åtgärden behövs för avvattning till 1,2 meters djup av åker och äng som
sedan vägens tillkomst eller sedan minst tjugofem år räknat från dagen
för begäran om åtgärden varit att hänföra till åker eller äng. Väghållarens
kostnadsansvar gäller inte i fråga om ägovägar eller därmed jämförliga
vägar och inte heller i fråga om broar och annan vattenverksamhet som
har bedrivits i överensstämmelse med tillstånd som har meddelats enligt
miljöbalken, vattenlagen (1983:291) eller vattenlagen (1918:523).
När väghållaren inte har kostnadsansvar enligt andra stycket, skall
åtgärden bekostas av den för vilken markavvattning görs.
10 § Om den kostnad som väghållaren har enligt 9 § andra stycket
avsevärt överstiger värdet av den skada som uppstår om åtgärden inte
utförs, far väghållaren i stället för att bekosta åtgärden betala ersättning
för skadan.
11 § Om en väg skall byggas eller ändras och en markägare begär att ett
vattenavlopp för en framtida markavvattning skall göras genom vägen,
skall väghållaren utföra åtgärden om det kan göras utan olägenhet för
vägens framtida brukbarhet. I fråga om kostnadsansvaret för den
fördyring av byggandet och driften av vägen som åtgärden medför gäller
9 § andra och tredje stycket samt 10 §.
En sådan begäran skall framställas hos väghållaren eller, i fråga om
enskild väg för vilken det ännu inte finns någon väghållningsskyldighet,
hos den som handlägger vägförrättningen. Begäran skall vara skriftlig
och i fråga om mer omfattande åtgärder vara åtföljd av en plan för mark-
avvattningen.
12 § Bestämmelserna i 9-11 §§ innebär inte någon inskränkning i den
rätt som väghållaren eller markägaren kan grunda på dom, avtal eller
någon annan särskild rättsgrund.
13 § Bestämmelserna i 9-12 §§ gäller också i fråga om banvallar för
järnvägar, tunnelbanor och spårvägar.
Prop. 1997/98:45
118
Prop. 1997/98:45
1 § Om flera ansöker om tillstånd enligt miljöbalken till vattentäkt for
bevattning ur samma vattentillgång och vattnet behöver fördelas mellan
dem, får det vid meddelande av tillstånd bestämmas att tillståndshavama
skall utgöra en samfallighet för sådan fördelning
(bevattningssamfallighet).
Om någon har fått tillstånd till en vattentäkt för bevattning och någon
annan söker tillstånd till en ny vattentäkt för bevattning ur samma
vattentillgång, far miljödomstolen, om det finns särskilda skäl, vid
meddelande av det nya tillståndet bestämma att tillståndshavama skall
utgöra en bevattningssamfallighet. Om en samfallighet bildas enligt
första stycket får i stället bestämmas att den som redan har tillstånd skall
ingå i samfalligheten.
Om, sedan en samfallighet har bildats, någon gör en ansökan om
tillstånd till en ny vattentäkt för bevattning ur samma vattentillgång, far
miljödomstolen vid meddelande av tillstånd till vattentäkten bestämma
att tillståndshavaren skall ingå i samfalligheten.
2 § Deltagarna i en bevattningssamfallighet fördelar tillgängligt vatten
mellan sig, om det behövs på grund av vattenbrist eller någon annan
omständighet eller om någon deltagare inte utnyttjar sin rätt att ta vatten.
Vid fördelningen skall de villkor iakttas som har bestämts av
miljödomstolen i samband med att tillstånd meddelades.
3 § Om det är lämpligt, får miljödomstolen bestämma att gemensamma
anläggningar för bevattning skall inrättas för samtliga eller vissa av dem
som skall ingå i samfalligheten.
4 § En gemensam anläggning far endast inrättas för sådana deltagare i
samfalligheten för vilka det är av väsentlig betydelse att ha del i
anläggningen.
En gemensam anläggning far inte inrättas, om de som skall delta i
anläggningen mera allmänt motsätter sig åtgärden och har beaktansvärda
skäl för det. Vid denna prövning skall främst deras mening beaktas som
har störst nytta av anläggningen.
Andra stycket gäller inte, om behovet av anläggningen är synnerligen
angeläget för att tillgodose motstående allmänna och enskilda intressen.
5 § En gemensam anläggning och rätt till utrymme är samfällda för dem
som deltar i anläggningen. Deltagarna svarar gemensamt för utförande
och drift av anläggningen.
Mark som har lösts in för gemensamma anläggningar är samfälld för
de fastigheter som vid inlösen ägs av deltagare i samfälligheten och
omfattas av bevattningsverksamheten.
6 § En bevattningssamfallighets förvaltningskostnader och kostnader för
utförande och drift av gemensamma anläggningar fördelas mellan
deltagarna efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den mängd
119
vatten som var och en får ta ut enligt meddelat tillstånd. I enlighet med
detta bestäms andelstal för varje deltagare.
Om det finns särskilda skäl, får särskilda andelstal bestämmas for en
viss del av verksamheten.
Om det är lämpligt, får kostnaderna för driften av gemensamma
anläggningar fördelas genom avgifter som beräknas på grundval av den
omfattning i vilken varje deltagare utnyttjar anläggningarna.
7 § Vad deltagarna har överenskommit om andelstalen och grunderna för
avgifitsberäkningen skall läggas till grund för miljödomstolens dom, om
borgenärer med panträtt i fastigheter som ägs av deltagare och omfattas
av bevattningsverksamheten medger det. Om en fastighet svarar för
gemensam inteckning, krävs dessutom de medgivanden från
fastighetsägare och fordringshavare som föreskrivs för relaxation i 22
kap. 11 § jordabalken. Medgivande av rättsägare behövs inte, om
överenskommelsen är väsentligen utan betydelse för dem.
Vattenreglering för kraftändamål
1 § På yrkande av den som ansöker om eller har fått tillstånd enligt
miljöbalken till vattenreglering för kraftändamål skall miljödomstolen
besluta att ägare av andra strömfall som far nytta av regleringen skall
delta i regleringsverksamheten. Detta skall ske om mer än hälften av
verksamhetens nytta belöper på de strömfall som tillhör den som
framställer yrkandet och dem som förenat sig med denne samt varje
strömfall som yrkandet avser är utbyggt eller kan beräknas bli utbyggt
för kraftändamål inom den närmaste tiden.
Om någon ansöker om eller har fått tillstånd enligt miljöbalken till
vattenreglering för kraftändamål, skall miljödomstolen på yrkande av
ägaren av ett annat strömfall som får nytta av regleringen besluta att
denne skall delta i verksamheten.
2 § Har beslut enligt 1 § meddelats, utgör samtliga deltagare i
regleringsverksamheten en samfällighet för utförande och drift av
verksamheten. Tillståndet till verksamheten samt anläggningar och
rättigheter som hör till den är samfällda för deltagarna.
När en samfällighet har bildats gäller vad som i denna lag och i
miljöbalken föreskrivs om tillståndshavare eller ägare av en anläggning
istället samfälligheten.
Inlöst mark är samfälld för de fastigheter som vid inlösen ägs av
deltagarna i samfälligheten och till vilka deras strömfall hör.
Prop. 1997/98:45
3 § Kostnaderna för regleringsverksamheten fördelas mellan deltagarna
på grundval av andelstal som bestäms efter vad som är skäligt med
hänsyn främst till den nytta var och en har av verksamheten.
120
Om en vattenreglering avser flera sjöar eller skilda sträckor i ett
vattendrag och det på grund av detta behövs flera dammbyggnader eller
särskilda anläggningar, skall, om det behövs, kostnaderna för varje sådan
del av verksamheten beräknas särskilt och fördelas enligt grunderna i
första stycket.
Vad deltagarna har överenskommit om kostnadsfördelningen skall
läggas till grund för miljödomstolens dom, om borgenärer med panträtt i
de fastigheter till vilka deltagarnas strömfall hör medger det. Om en
fastighet svarar för gemensam inteckning, krävs det dessutom de
medgivanden från fastighetsägare och fordringshavare som föreskrivs för
relaxation i 22 kap. 11 § jordabalken. Medgivande av rättsägare behövs
inte, om överenskommelsen är väsentligen utan betydelse för dem.
Vattenreglering för bevattning
4 § På yrkande av den som ansöker om eller har fått tillstånd till
vattenreglering för bevattning skall miljödomstolen besluta att andra som
har tillstånd till vattentäkt för bevattning och som far stadigvarande
fördel av regleringen genom förbättrade möjligheter att bevattna skall
delta i regleringsverksamheten. Detta skall ske om den som framställer
yrkandet och de som förenat sig med denne om verksamheten har större
fördel av regleringsverksamheten än de som yrkandet avser.
Om någon ansöker om eller har fått tillstånd till vattenreglering för
bevattning, skall på yrkande av någon annan som har tillstånd till
vattentäkt för bevattning och som får stadigvarande fördel av regleringen
genom förbättrade möjligheter att bevattna beslutas att denne skall delta i
verksamheten.
5 § När det gäller vattenreglering för bevattning skall 2 och 3 §§
tillämpas med följande avvikelser.
Inlöst mark är samfälld för de fastigheter som, vid inlösen, ägs av
deltagare i regleringssamfälligheten och för vilkas bevattning regleringen
sker.
Deltagarnas andelstal bestäms efter vad som är skäligt med hänsyn
främst till den mängd vatten som varje deltagare får ta ut enligt meddelat
tillstånd till vattentäkt.
Vid tillämpningen av 3 § tredje stycket första meningen gäller att
medgivande skall lämnas av borgenärer som har panträtt i fastigheter
som ägs av deltagare i regleringssamfälligheten och för vilkas bevattning
regleringen sker.
Vattenreglering på grund av överenskommelse
6 § Har tillstånd till vattenregleringsverksamhet meddelats på ansökan av
flera som till gemensam nytta vill utföra verksamheten, utgör sökandena
en samfallighet för utförande och drift av verksamheten, om de inte har
kommit överens om annat.
Prop. 1997/98:45
121
Om vattenregleringsverksamhet, till vilken tillstånd har lämnats enligt
första stycket, avser olika slag av ändamål, skall 1 och 4 §§ inte
tillämpas.
7 § För vattenregleringsverksamhet enligt 6 § gäller i tillämpliga delar
1. i fråga om inlösen: 2 § tredje stycket och 5 § andra stycket, och
2. i fråga om kostnadsfördelningen: 3 § samt 5 § tredje och fjärde
stycket.
Bygdeavgifter
1 § Den som har tillstånd till vattenverksamhet skall betala en årlig
bygdeavgift som bestäms av miljödomstolen att tas ut efter
avgiftsenheter och avgiftsklasser enligt 2 och 3 §§, om verksamheten
innebär
1. drift av ett vattenkraftverk,
2. vattenreglering som avser års- eller flerårsreglering,
3. vattenöverledning för något annat ändamål än kraftändamål, eller
4. ytvattentäkt.
Avser vattenverksamheten utvidgning av annan vattenverksamhet
eller, om utvidgning tidigare har skett, flera andra vattenverksamheter,
för vilka tillstånd har lämnats enligt miljöbalken, skall en gemensam
avgift fastställas såsom för en enda verksamhet. Denna avgift ersätter
tidigare avgifter.
Bygdeavgift skall enligt de närmare bestämmelser som meddelas av
regeringen användas dels för att förebygga eller minska sådana skador av
vattenverksamheten eller anläggningar för denna som inte har ersatts
enligt 31 kap. miljöbalken och för att gottgöra sådana skador, dels för att
tillgodose allmänna ändamål för den bygd som berörs av
vattenverksamheten eller anläggningar för denna.
2 § Avgiftsenheter är
1. för vattenkraftverk: varje enhet installerad generatoreffekt som
omfattar tio kilowatt intill 150 procent av effekten vid medelvattenföring
och varje enhet om tjugo kilowatt därutöver,
2. för vattenregleringar: varje enhet av regleringsmagasinets rymd som
omfattar 25 000 kubikmeter intill 100 miljoner kubikmeter, varje ytter-
ligare enhet om 50 000 kubikmeter intill 1 000 miljoner kubikmeter samt
varje enhet om 100 000 kubikmeter därutöver, och
3. för vattenöverledningar och ytvattentäkter: varje kubikmeter i
sekunden av den vattenmängd som högst får ledas bort enligt meddelat
tillstånd.
Avgift skall inte betalas för vattenkraftverk eller vattenregleringar, om
antalet avgiftsenheter är mindre än femhundra.
Prop. 1997/98:45
122
3 § För vattenkraftverk och vattenregleringar är avgiften for varje Prop. 1997/98:45
avgiftsenhet, om verksamheten tillhör
klass 1: 0,5 promille av basbeloppet,
klass 2: 1 promille av basbeloppet,
klass 3: 1,5 promille av basbeloppet,
klass 4: 2 promille av basbeloppet.
För vattenöverledningar och vattentäkter är avgiften för varje
avgiftsenhet, om verksamheten tillhör
klass 1: 5 procent av basbeloppet,
klass 2:10 procent av basbeloppet,
klass 3: 15 procent av basbeloppet,
klass 4: 20 procent av basbeloppet.
Med basbeloppet avses det basbelopp som har bestämts enligt lagen
(1962:381) om allmän försäkring for det år som avgiften avser.
Vid inplacering i avgiftsklass skall det tas hänsyn till de mindre eller
större forändringar i vattenförhållandena samt de mindre eller större
olägenheter eller fördelar för bygden som vattenverksamheten eller
anläggningar för denna medför.
4 § Bygdeavgift skall tas ut från och med kalenderåret närmast efter det
år då tillståndet till vattenverksamhet togs i anspråk till och med det år då
verksamheten läggs ned.
Bygdeavgiften skall före varje kalenderårs utgång betalas till läns-
styrelsen i det län där verksamheten huvudsakligen bedrivs.
Fiskeavgifter
5 § Miljödomstolen eller länsstyrelsen får, om det är lämpligare, i stället
för att meddela villkor enligt 11 kap. 8 § miljöbalken ålägga
tillståndshavaren att betala en särskild avgift för främjande av fisket i det
vatten som berörs av vattenverksamheten eller inom något angränsande
vattenområde. Avgiften kan fastställas som en engångsavgift eller som en
årlig avgift.
Beloppet av årlig avgift beräknas så, att det av miljödomstolen eller
länsstyrelsen fastställda avgiftsbeloppet multipliceras med det tal som
anger förhållandet mellan basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän
försäkring för det år då avgiften skall betalas och basbeloppet för det år
då avgiften fastställdes.
6 § Om vattenverksamhet som avses i 1 § eller anläggningar för denna
kan antas skada fisket eller kommer att orsaka en inte obetydlig ändring i
de naturliga vattenståndsförhållandena, skall den som har tillstånd till
verksamheten betala en årlig allmän fiskeavgift för främjande av fisket
inom landet.
Avgiften bestäms av miljödomstolen att tas ut efter avgiftsenheter och
avgiftsklasser enligt 7 och 8 §§.
Avser vattenverksamhet utvidgning av annan vattenverksamhet eller,
om utvidgning tidigare har skett, flera andra vattenverksamheter, för
123
vilka tillstånd har lämnats enligt miljöbalken, skall en gemensam avgift
fastställas såsom för en enda verksamhet. Denna avgift ersätter tidigare
avgifter.
7 § Avgiftsenheter är
1. för vattenkraftverk: varje enhet installerad generatoreffekt som
omfattar tio kilowatt intill 150 procent av effekten vid medelvattenföring
och varje enhet om tjugo kilowatt därutöver,
2. för vattenregleringar: varje enhet av regleringsmagasinets rymd som
omfattar 25 000 kubikmeter intill 100 miljoner kubikmeter och varje
enhet om 50 000 kubikmeter därutöver, och
3. för vattenöverledningar och ytvattentäkter: varje kubikmeter i
sekunden av den vattenmängd som högst far ledas bort enligt meddelat
tillstånd.
Avgift skall inte betalas för vattenkraftverk och vattenregleringar, om
antalet avgiftsenheter är mindre än tio.
8 § För vattenkraftverk och vattenregleringar är avgiften för varje
avgiftsenhet, om verksamheten tillhör
klass 1: 0,05 promille av basbeloppet,
klass 2: 0,1 promille av basbeloppet,
klass 3: 0,15 promille av basbeloppet,
klass 4: 0,2 promille av basbeloppet.
För vattenöverledningar och vattentäkter är avgiften för varje
avgiftsenhet, om verksamheten tillhör
klass 1: 1 procent av basbeloppet,
klass 2: 5 procent av basbeloppet,
klass 3: 10 procent av basbeloppet,
klass 4: 15 procent av basbeloppet.
Med basbeloppet avses det basbelopp som har bestämts enligt lagen
(1962:381) om allmän försäkring för det år som avgiften avser.
Vid inplacering i avgiftsklass skall hänsyn tas till
- den omfattning i vilken fisk och fiske förekommer i det vattenområde
som berörs av vattenverksamheten eller anläggningar för denna,
- den utsträckning i vilken vattenförhållandena och fisket påverkas av
vattenverksamheten eller anläggningar för denna, och
- omfattningen av de förpliktelser som verksamhetsutövaren har ålagts
enligt 5 § eller i villkor enligt 11 kap. 8 § miljöbalken.
9 § Om det årliga beloppet av den allmänna fiskeavgiften är ringa, får
miljödomstolen eller länsstyrelsen bestämma att av giftsskyldigheten
skall fullgöras genom engångsbetalning. Ett sådant villkor skall meddelas
om det årliga avgiftsbeloppet skulle understiga femhundra kronor.
10 § En årlig fiskeavgift enligt 6 § skall tas ut från och med kalenderåret
närmast efter det år då arbeten eller andra åtgärder som inverkar på
vattenförhållandena påbörjades eller då beslut om lagligförklaring med-
elades till och med det år då verksamheten läggs ned.
Prop. 1997/98:45
124
Årlig fiskeavgift enligt 5 eller 6 § skall före varje kalenderårs utgång
betalas till Fiskeriverket.
Engångsavgift skall betalas till Fiskeriverket senast vid den tidpunkt
som anges när avgiften bestäms.
Ansökningsmål
1 § Bestämmelser om ansökningsmål finns i 21 kap. 1 § miljöbalken.
Ansökningsmål är även mål om
1. bestämmande enligt 2 kap. 9 § av ersättning för rätten att ta i
anspråk ett strömfall,
2. inrättande enligt 4 kap. 3 § av en gemensam anläggning för bevatt-
ning, sedan en samfällighet enligt 4 kap. har bildats,
3. överflyttning enligt 8 kap. 3 § första stycket av rätten till andelskraft,
4. omprövning, utan samband med pågående ansökningsmål. enligt
17 § första stycket eller omprövning enligt 17 § andra stycket, och
5. fastställelse enligt 18 § av en överenskommelse.
Stämningsmål
2 § Stämningsmål är talan om
1. utrivning eller ändring av en vattenanläggning, när talan grundas på
att anläggningen inte har tillkommit i laga ordning eller inte är av laga
beskaffenhet,
2. ersättning för skada eller intrång genom en sådan anläggning som
avses i 1,
3. ersättning för skada genom utrivning av en vattenanläggning, om
utrivningen har skett utan tillstånd men sådant tillstånd skulle ha behövts,
eller ersättning, utan samband med pågående ansökningsmål, enligt
11 kap. 22 § andra stycket miljöbalken,
4. ersättning enligt 2 kap. 10 § andra stycket,
5. deltagande, utan samband med pågående ansökningsmål, i en
vattenreglering enligt 5 kap. 1 eller 4 §,
6. särskild tvångsrätt, utan samband med pågående ansökningsmål,
enligt 2 kap. 6§ tredje stycket denna lag och 28 kap. 10-13 §§
miljöbalken.
7. omprövning enligt 8 kap. 2 § andra stycket,
8. meddelande av bestämmelser enligt 16 §,
9. ersättning enligt 31 kap. 33 § miljöbalken,
10. ersättning eller annat på grund av att en vattenanläggning inte
underhålls i enlighet med 11 kap. 17 eller 18 §§ miljöbalken,
11. ersättning för skada på grund av att vattenverksamhet inte drivs i
enlighet med villkoren i en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut eller,
om sådana villkor saknas, drivs så att det genom inverkan på
vattenförhållandena skadar allmänna eller enskilda intressen,
Prop. 1997/98:45
125
12. ersättning enligt 28 kap. 11 § miljöbalken,
13. ersättning, utan samband med pågående ansökningsmål, enligt
25 kap. 11 § miljöbalken, och
14. fördelning av vatten enligt 9 kap. 6 §.
Förfarandet vid miljödomstolarna i ansökningsmål
3 § Bestämmelser om förfarandet vid miljödomstolama i ansökningsmål
finns även i 22 kap. miljöbalken.
4 § Om vattenverksamhet avser utförande av ett vattenkraftverk, skall
ansökan innehålla uppgift om det område som enligt sökanden bör utgöra
strömfallsfastighet.
En ansökan enligt 1 § 1 skall innehålla ritningar jämte beskrivning av
strömfallets läge och beskaffenhet, uppgift om erbjudna ersätt-
ningsbelopp samt övriga upplysningar som behövs för att bedöma
ersättningsfrågan.
Till en ansökan enligt 1 § 3 skall fogas dels ett gravationsbevis rörande
den fastighet varifrån rätten till andelskraft skall flyttas över, dels
överenskommelser som har träffats med borgenärer med panträtt i
fastigheten och andra rättsägare.
5 § Innan miljödomstolen meddelar en dom om ersättning för strömfall
som skall avstås enligt 2 kap. 9 § och utgör fastighetsdel, skall en karta
med beskrivning ha upprättats över området samt dess gränser ha
utmärkts i den ordning som gäller för fastighetsbildning.
Innan miljödomstolen meddelar en dom om tillstånd till ett
vattenkraftverk, skall domstolen se till att det finns en lämplig fastighet,
som ägs av sökanden och med vilken rätten till tillgodogörandet av
vattenkraften för framtiden skall vara förenad (strömfallsfastighet).
6 § Domar i mål som rör vattenverksamhet skall utöver vad som följer
av 22 kap. 25 § miljöbalken i förekommande fall även innehålla
bestämmelser om
1. de områden som får tas i anspråk för vattenverksamheten och de
särskilda tvångsrätter i övrigt som medges sökanden,
2. strömfallsfastighet,
3. vilka som skall delta i en vattenreglerings- eller bevattnings-
samfällighet samt varje deltagares andelstal i fråga om kostnaderna för
verksamheten, och
4. villkor beträffande tillhandahållande av andelskraft och om
kostnadsbidrag härför.
7 § Fastställs bestämmelser om innehållande och tappning av vatten för
att under osedvanliga förhållanden tillgodose säkerheten hos en vatten-
anläggning och kan de skador som följer om bestämmelserna utnyttjas
inte lämpligen uppskattas på förhand, får miljödomstolen skjuta upp
frågan om ersättning.
Prop. 1997/98:45
126
Anspråk på grund av skada som avses i första stycket prövas på det Prop. 1997/98:45
sätt som föreskrivs i 24 kap. 13 § miljöbalken.
Förfarandet vid miljödomstolarna i stämningsmål
8 § Talan i stämningsmål väcks genom ansökan om stämning.
9 § Förberedelsen är skriftlig eller muntlig.
Kallelser och andra meddelanden till parterna skall delges.
10 § Om målet avgörs utan huvudförhandling i annat fall än som avses i
42 kap. 18 § första stycket 1-4 rättegångsbalken, skall miljödomstolen ha
den sammansättning som anges i 20 kap. 4 § första stycket miljöbalken.
Beträffande förelägganden för parterna att avge skriftligt svaromål
eller att inställa sig vid muntlig förberedelse eller vid huvudförhandling
och om parts utevaro från ett sådant sammanträde gäller rättegångs-
balkens bestämmelser rörande en sak, varom förlikning inte är tillåten.
11 § I fråga om förfarandet i stämningsmål gäller i övrigt
bestämmelserna om ansökningsmål i 22 kap. 11 § fjärde stycket, 12 och
13 §§, 16 § första stycket, 18 och 20 §§, 21 § första och andra stycket
samt 24 § miljöbalken.
I mål enligt 2 § 6 gäller också 22 kap. 23 och 28 §§ miljöbalken. Om
det i ett sådant mål är fråga om arbete för att förebygga eller minska
skador eller olägenheter till följd av verksamhet enligt balken eller denna
lag, gäller även 22 kap. 14 § miljöbalken.
12 § Om svaranden för att bemöta käromålet gör en ansökan hos
miljödomstolen enligt 21 kap. 1 § första stycket 3 miljöbalken eller om
ändrade bestämmelser om vattentappning enligt 13 § detta kapitel,
handläggs målet i dess helhet som ett ansökningsmål, om inte målet med
stöd av 21 kap. 1 § andra stycket miljöbalken ändå behandlas som ett
stämningsmål.
Har beslut om borttagande eller ändring av en vattenanläggning
meddelats av miljödomstolen i ett stämningsmål, av
kronofogdemyndigheten med stöd av lagen (1990:746) om betalnings-
föreläggande och handräckning eller av tillsynsmyndigheten enligt 26
kap. 9, 10 eller 18 § miljöbalken och görs en ansökan som avses i första
stycket, far miljödomstolen i ansökningsmålet bestämma att beslutet inte
får verkställas innan målet har blivit slutligt avgjort eller miljödomstolen
förordnar annat. Sökanden skall ställa säkerhet för kostnader och skador.
Tillstånds giltighet, omprövning m.m.
13 § Miljödomstolen kan fastställa ändrade eller nya bestämmelser om
innehållande och tappning av vatten efter ansökan av annan än tillstånds-
havaren, om han vill utnyttja vattenkraften i sitt strömfall bättre, eller
127
efter ansökan av en kommun eller ett vattenförbund som vill tillgodose
den allmänna miljövården eller hälsovården eller främja fisket. Till
formån for allmänna farleder, allmänna hamnar, bevattnings- och
markavvattningssamfalligheter samt avloppsföretag kan sådana
bestämmelser fastställas på ansökan av huvudmannen.
14 § Ett tillstånd till vattentäkt får omprövas av miljödomstolen efter
ansökan av den som driver en annan vattentäkt som är beroende av
samma vattentillgång eller av den som söker tillstånd till en sådan
vattentäkt. Därvid äger vad som i 16 kap. 11 § miljöbalken föreskrivs om
jämkning av verksamheten eller företräde åt den ena verksamheten
motsvarande tillämpning.
15 § På ansökan av länsstyrelse eller den avgiftsskyldige far
miljödomstolen föreskriva den ändring av en bygdeavgift eller en allmän
fiskeavgift som kan behövas med hänsyn till erfarenheterna av vatten-
verksamhetens verkningar eller till bestående hinder att utnyttja
verksamheten i den avsedda omfattningen.
Frågan om ändring av en sådan avgift far även tas upp till prövning i
samband med en omprövning enligt 24 kap. 5 och 8 §§ miljöbalken samt
13 och 14 §§ detta kapitel.
16 § Saknas bestämmelser om innehållande eller tappning av vatten
beträffande en vattenverksamhet eller bestämmelser om nyttjandet av en
vattentäkt eller är meddelade bestämmelser ofullständiga, far
miljödomstolen på talan av den som lider skada genom de rådande
förhållandena fastställa sådana bestämmelser som är ägnade att för
framtiden förebygga eller minska skador. Bestämmelserna får inte ändra
vad som lagligen kan gälla och inte heller skada tredje mans rätt.
Ändrade förhållanden i samfälligheter
17 § Om en dom eller ett beslut enligt 24 kap. 5 eller 8 § miljöbalken
eller 13-16 §§ inverkar på frågan om en samfällighets fortsatta bestånd,
kretsen av deltagare eller kostnadsfördelningen mellan dem, far meddelas
de ändrade bestämmelser som behövs.
Inträder, sedan en samfällighet har bildats enligt denna lag, i andra fall
än som avses i första stycket ändrade förhållanden som inte i ringa mån
inverkar på frågan om sättet för verksamhetens bedrivande, kretsen av
deltagare eller kostnadsfördelningen mellan dem. far frågan på ansökan
av en deltagare omprövas av miljödomstolen. Även utan att sådana för-
hållanden har inträtt, får en omprövning äga rum, om någon vill ansluta
sig som deltagare eller i det tidigare avgörandet har föreskrivits att frågan
far omprövas efter en viss tid och denna tid har gått ut.
Vid omprövningen gäller bestämmelserna om vattenverksamhet i
tillämpliga delar.
Den som inträder som deltagare i en bestående samfällighet skall
åläggas att i skälig utsträckning ersätta de övriga deltagarna deras
Prop. 1997/98:45
128
kostnader som nedlagts i gemensamma anläggningar. Vad som sagts nu Prop. 1997/98:45
gäller också när andelstalet höjs för en deltagare som ingår i en
samfallighet.
18 § En överenskommelse om att någon skall inträda i eller utträda ur en
samfallighet enligt denna lag, att en deltagares andelstal skall ändras eller
att samfälligheten skall upphöra har samma verkan som en tillståndsdom
eller ett tillståndsbeslut, om överenskommelsen på ansökan av en
deltagare godkänns av miljödomstolen. Ett sådant godkännande far inte
lämnas om det är uppenbart att överenskommelsen strider mot denna lag.
Markavvattning
19 § Länsstyrelsen skall överlämna ärenden enligt miljöbalken om
tillstånd till markavvattning till miljödomstolen, om det framställs
yrkande om
1. att även någon annan än sökanden skall delta i markavvattningen,
2. särskild tvångsrätt enligt 28 kap. 10 § miljöbalken, eller
3. ersättning enligt 31 kap. 16 § miljöbalken eller inlösen enligt 31 kap.
17 § miljöbalken.
Länsstyrelsen får överlämna ärenden enligt miljöbalken om andra
fastigheter än sökandens kan komma att beröras.
Länsstyrelsen skall tillsammans med ärendet överlämna ett yttrande
avseende den ansökta verksamhetens inverkan på allmänna intressen. I
yttrandet skall särskild vikt läggas vid naturvårdsfrågoma.
20 § Om det vid en fastighetsreglering beslutas att en fråga om
markavvattning skall prövas enligt miljöbalken, skall detta anmälas av
lantmäterimyndigheten till miljödomstolen. Ägarna av de fastigheter som
ingår i fastighetsregleringen anses då som sökande.
Anmälan skall vara skriftlig och innehålla samma uppgifter som en
ansökan om tillstånd till markavvattning.
21 § Om det vid prövningen av en markavvattning enligt miljöbalken
framställs yrkande om att även någon annan än sökanden skall delta i
markavvattningen, skall miljödomstolen förordna en markavvatt-
ningssakkunnig. En markavvattningssakkunnig skall förordnas även i
mål som inletts genom en anmälan enligt 20 §.
Någon markavvattningssakkunnig behöver inte förordnas om det är
uppenbart hur frågan om delaktighet skall lösas.
Miljödomstolen får även i annat fall förordna en markavvatt-
ningssakkunnig.
22 § Särskilda bestämmelser om behörighet att vara markav-
vattningssakkunnig får meddelas av regeringen eller den myndighet som
regeringen bestämmer.
129
9 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 1
23 § Som markavvattningssakkunnig far inte forordnas någon som står i Prop. 1997/98:45
ett sådant forhållande till saken eller någon av parterna att tillför-
litligheten kan anses förringad.
24 § Den markavvattningssakkunnige bör samråda med sökanden och
övriga sakägare samt de myndigheter som berörs av markavvattningen.
25 § Den markavvattningssakkunnige får utföra besiktning. Sökanden,
övriga sakägare och de myndigheter som berörs av markavvattningen
skall underrättas om besiktningen.
26 § Om det behövs med anledning av besiktningen, har den
markavvattningssakkunnige rätt att gå in i byggnader, beträda ägor, göra
mätningar och markundersökningar samt utföra därmed samman-
hängande eller jämförliga åtgärder. I trädgårdar eller liknande
planteringar får träd inte skadas eller fallas utan ägarens samtycke. Även
i övrigt skall skador undvikas, om det är möjligt. Rätt att beträda annans
ägor har också den som vid miljödomstolen för talan i målet.
Sökanden skall betala ersättning för skador som har uppkommit genom
åtgärder enligt första stycket. Yrkande om ersättning skall framställas
innan målet avgörs.
Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs för att den mark-
avvattningssakkunniges befogenheter enligt första stycket första
meningen skall kunna utövas.
27 § Om sökanden återkallar sin ansökan, skall de sakägare som har
framställt yrkande om att delta i markavvattningen underrättas. Om
sådana sakägare saknas eller inte inom föreskriven tid begär att
handläggningen fortsätter, skall målet skrivas av.
cakägare på vars begäran målet handläggs vidare anses därefter som
sökande.
28 § Ett mål som har inletts efter anmälan av lantmäterimyndigheten
enligt 20 § skall skrivas av, om fastighetsregleringsförrättningen ställs in.
Handläggningen skall dock fortsätta, om sakägare som har fört talan i
målet och som har kunnat ansöka om markavvattningen begär det.
Underrättas sakägarna om regleringsförrättningens inställande vid ett
sammanträde vid miljödomstol, skall begäran framställas vid samman-
trädet. I annat fall skall begäran framställas inom den tid som
miljödomstolen bestämmer.
29 § Den markavvattningssakkunnige skall till miljödomstolen ge in ett
yttrande. Om den markavvattningssakkunnige anser att ansökan skall
bifallas, skall yttrandet innehålla
1. förslag om hur markavvattningen skall utformas, med angivande av
de miljökonsekvenser en sådan utformning kommer att medföra,
2. vilka som skall delta i markavvattningen, och
3. varje deltagares andelstal i fråga om kostnaderna för verksamheten.
130
Den markavvattningssakkunnige bör samtidigt med yttrandet ge in sin Prop. 1997/98:45
kostnadsräkning.
1 § Den vars vattenkraft skall tillgodogöras av annan med stöd av 2 kap.
8 § eller på grund av överenskommelse, får delta i tillgodogörandet, om
det är av betydelse för hans verksamhet och om hans rätt till kraften är
grundad på äganderätt eller annan rättighet som gäller mot alla och som
inte är begränsad till tiden. Han är då berättigad till andel i
kraftproduktionen (andelskraft) och skyldig att bidra till kostnaderna för
kraftanläggningens utförande och drift, allt i förhållande till sin andel i
den vattenkraft som skall tillgodogöras vid anläggningen. Motsvarande
gäller den vars strömfall tas i anspråk enligt 2 kap. 9 §, om ersättning för
ianspråktagandet inte redan har bestämts.
Skyldigheten att tillhandahålla andelskraft ligger på strömfalls-
fastigheten.
Rätten till andelskraft skall vara förenad med den fastighet till vilken
vattenkraften har hört eller rättigheten har överflyttats enligt 3 § första
stycket.
2 § I samband med ett beslut om tillhandahållande av andelskraft skall
nödvändiga bestämmelser meddelas om villkoren för tillhandahållandet
och om kostnadsbidrag.
Om förhållandena ändras, har kraftanläggningens ägare eller
mottagaren av andelskraft rätt till omprövning av rättsförhållandet mellan
dem. Vid omprövningen får endast sådana ändringar beslutas som
innebär väsentlig fördel för någon av parterna utan att medföra betydande
olägenhet för motparten. Om det beslutas att rätten till andelskraft skall
avlösas mot ersättning i pengar, gäller bestämmelserna i 31 kap.
miljöbalken om skadereglering vid tillståndsprövning av vatten-
verksamhet.
3 § På ansökan av ägaren till en fastighet som har rätt till andelskraft får
beslutas att rätten till andelskraft skall flyttas över till någon annan
fastighet som tillhör samma ägare, om detta kan ske utan skada för
borgenärer med panträtt eller andra rättsägare.
Rätten till andelskraft far upplåtas av ägaren till den fastighet som har
denna rätt. Avtal om upplåtelse är inte bindande längre än femtio år från
det avtalet slöts. Upplåtelser för någons livstid gäller dock utan begräns-
ning till viss tid.
4 § Om den kraftmängd som tas ut som andelskraft minskas i sådana fall
som avses i 31 kap. 22 eller 23 § miljöbalken eller till följd av
omprövning för att förbättra en vattenanläggnings säkerhet, är
mottagaren av andelskraften skyldig att utan ersättning tåla denna
minskning i samma utsträckning som innehavaren av det kraftverk från
vilket andelskraften tillhandahålls.
131
Prop. 1997/98:45
1 § Vid prövningen av frågor om vattenverksamhet och
vattenanläggningar skall bestämmelser om fastigheter gälla också gruvor.
Detta gäller dock inte i sådana fall som avses i 3 kap. 2 § tredje stycket.
2 § Vattenverksamhet skall anses beröra en viss fastighet
1. när ett yrkande framställs om skyldighet för fastighetens ägare att
delta i verksamheten,
2. när fastigheten eller dess vatten tas i anspråk för verksamheten eller
för en anläggning i samband med verksamheten, eller
3. när verksamheten kan medföra skador på mark eller vatten som
tillhör fastigheten, på byggnader eller anläggningar som finns på
fastigheten eller på fastighetens användningssätt.
3 § Om en säkerhet som skall ställas enligt denna lag eller miljöbalken
inte har godkänts av den till vars förmån den ställs, skall säkerheten
prövas av länsstyrelsen.
Borgen får godkännas av länsstyrelsen endast om borgensmannen
svarar som för egen skuld och, om flera har tecknat borgen, de svarar
solidariskt.
Staten, kommuner, landsting och kommunalförbund behöver inte ställa
säkerhet.
4 § På begäran av någon som vill bedriva vattenverksamhet men som
ännu inte har ansökt om tillstånd, får miljödomstolen förordna en
sakkunnig som på verksamhetsutövarens bekostnad gör nödvändiga
undersökningar. Om undersökningarna avser verksamhetens inverkan på
det allmänna fiskeintresset, skall som sakkunnig förordnas den som
Fiskeriverket föreslår.
5 § Efter ansökan av ägaren till en vattenanläggning eller av någon vars
rätt berörs av anläggningen kan länsstyrelsen förordna en besiktningsman
för att utreda om anläggningen har kommit till i laga ordning eller är av
laga beskaffenhet.
Den som har ansökt om besiktning enligt första stycket skall betala
kostnaderna för besiktningen med ett belopp som länsstyrelsen
bestämmer. Om besiktningsmannen begär det, är den som har gjort
ansökan även skyldig att betala förskott på kostnaderna för besiktningen.
6 § Ar flera fastigheter beroende av samma grundvattentillgång för
förbrukning till husbehov, skall vattnet fördelas mellan dem efter vad
som är skäligt, om fastigheternas behov inte kan täckas helt. Vid en
sådan fördelning får en fastighet inte berövas vatten, som den med
hänsyn till läge och naturlig beskaffenhet, äldre bebyggelse eller andra
omständigheter bör anses ha företräde till.
En fördelning får jämkas, om förhållandena har ändrats.
132
7 § Miljödomstolen skall föra en förteckning över vattenverksamhet
inom domsområdet (vattenbok) i den utsträckning som regeringen
föreskriver.
Prop. 1997/98:45
133
Prop. 1997/98:45
Härigenom föreskrivs följande.
Definition
1 § Med fastighetsinnehavare avses i denna lag den som äger fastigheten
eller den som enligt 1 kap. 5 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) skall
anses som fastighetsägare.
Gaturenhållning m.m.
2 § På gator, torg, parker och andra allmänna platser som är redovisade i
detaljplan enligt plan- och bygglagen (1987:10) och för vilka kommunen
är huvudman, ansvarar kommunen för att platserna genom
gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgärder hålls i ett sådant skick
att uppkomsten av olägenheter för människors hälsa hindras och de krav
tillgodoses som med hänsyn till förhållandena på platsen och övriga
omständigheter kan ställas i fråga om trevnad, framkomlighet och
trafiksäkerhet. Kommunens skyldigheter gäller inte, om åtgärderna skall
utföras av staten som väghållare.
Fastighetsinnehavare är skyldig att utföra sådana åtgärder som avses i
första stycket inom områden som i detaljplan redovisas som
kvartersmark och som har iordningställts och begagnas för allmän trafik.
Utan hinder av vad som sägs i andra stycket ansvarar dock kommunen
i enlighet med vad som anges i första stycket för områden som skall
användas för allmän trafik och som har upplåtits till kommunen med
nyttjanderätt eller annan särskild rätt enligt 14 kap. 2 § plan- och
bygglagen.
När särskilda skäl föreligger, får regeringen på framställning av
kommunen medge undantag från kommunens skyldighet enligt första
stycket.
3 § Kommunen kan ålägga en fastighetsinnehavare inom ett område med
detaljplan där kommunen är huvudman för allmänna platser att utföra de
åtgärder som avses i 2 § första stycket i fråga om gångbanor eller andra
utrymmen utanför fastigheten som behövs för gångtrafiken.
Regeringen eller efter regeringens bemyndigande en kommun får
meddela närmare föreskrifter i fråga om de åtgärder som skall vidtas av
fastighetsinnehavaren.
4 § Om andra platser utomhus än som avses i 2 § där allmänheten får
fördas fritt har skräpats ned eller annars osnyggats, är kommunen skyldig
att återställa platsen i sådant skick som med hänsyn till ortsförhållandena,
platsens belägenhet och omständigheterna i övrigt tillgodoser skäliga
anspråk.
134
Dessa bestämmelser skall inte tillämpas, om skyldigheten skall Prop. 1997/98:45
fullgöras av någon annan enligt lag eller annan författning eller särskilda
föreskrifter.
Skyltar m.m.
5 § Skyltar varigenom allmänheten avvisas från ett visst område, som är
av betydelse för friluftslivet, far inte finnas uppsatta utan tillstånd av
kommunal myndighet. Tillstånd behövs dock inte om det är uppenbart att
allmänheten inte far färdas fritt inom området eller att skylten är behörig
av något annat skäl.
6 § Tavla, skylt, inskrift eller därmed jämförlig anordning för reklam,
propaganda eller liknande ändamål far inte finnas varaktigt uppsatt
utomhus utan tillstånd av regeringen eller statlig eller kommunal
myndighet som regeringen bestämmer.
7 § Vad som sägs i 6 § gäller inte anordning som informerar om affärs-
rörelse eller annan verksamhet på platsen eller anslagstavla för med-
delanden om kommunala angelägenheter, föreningssammanträden,
auktioner eller liknande. Den som vill sätta upp en sådan anordning eller
anslagstavla får dock söka tillstånd till det hos den myndighet som avses
i 6 §.
8 § En sådan anordning eller anslagstavla som avses i 7 § får inte finnas
uppsatt om den är uppenbart vanprydande.
9 § Affisch eller annan tillfällig anordning utomhus för reklam,
propaganda eller liknande ändamål skall i andra fall än som avses i 7 §
tas bort av den som ansvarar för anordningen inom fyra veckor efter
uppsättandet, om inte den myndighet som avses i 6 § har medgett annat.
10 § Bestämmelserna i 6-9 §§ gäller inte anordningar inom vägområde
eller för vilka bygglov krävs eller har lämnats. Bestämmelserna gäller
inte heller sådana åtgärder avseende skyltar och ljusanordningar som inte
kräver bygglov efter beslut enligt 8 kap. 5 § första stycket plan- och
bygglagen (1987:10).
Tillsyn m.m.
11 § Naturvårdsverket utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden av
bestämmelserna i denna lag och föreskrifter meddelade med stöd av
lagen. Den omedelbara tillsynen utövas av kommunen.
12 § Kommunen får besluta om de förelägganden och förbud som behövs
i ett enskilt fall för att denna lag eller föreskrifter meddelade med stöd av
135
lagen skall efterlevas. I ett beslut om föreläggande eller förbud far vite
sättas ut.
Blir ett föreläggande eller förbud inte åtlytt far kommunen låta vidta
åtgärder på den ansvariges bekostnad.
Kommunen far bestämma att dess beslut skall gälla omedelbart även
om det överklagas.
13 § Regeringen får meddela föreskrifter om avgift för en myndighets
prövning av fråga om tillstånd eller medgivande enligt 5-7 och 9 §§.
Regeringen far överlåta åt myndigheten att meddela sådana föreskrifter.
Ansvarsbestämmelser m.m.
14 § Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet
1. inte fullgör sin skyldighet enligt 2 § andra stycket eller 3 § som
fastighetsinnehavare,
2. bryter mot 6 eller 9 § eller mot föreskrift som meddelats i samband
med medgivande enligt 9 §.
Till ansvar enligt denna lag döms inte om gärningen är belagd med
straff i brottsbalken eller miljöbalken.
Den som överträtt vitesföreläggande döms inte till ansvar enligt denna
lag för gärning som omfattas av föreläggandet.
15 § Den som gjort sig skyldig till en gärning som avses i 14 § får
förpliktas att ersätta kommunen de kostnader som föranleds av
gärningen.
Överklagande
16 § Kommunens beslut enligt denna lag överklagas till länsstyrelsen.
Länsstyrelsens beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Prop. 1997/98:45
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.
2. Tavlor, skyltar, inskrifter eller därmed jämförliga anordningar som
avses i 6 § och som inte undantas i 7 § far bibehållas trots vad som sägs i
de bestämmelserna, om de har satts upp lagligen före den 1 januari 1965.
Om en sådan anordning är uppenbart vanprydande i landskapsbilden,
far länsstyrelsen förelägga den som ansvarar för anordningen att ta bort
den eller ändra den. Föreläggandet får förenas med vite. Om
föreläggandet inte följs skall kronofogdemyndigheten efter ansökan från
länsstyrelsen verkställa beslutet. Verkställighet enligt utsökningsbalken
far då ske.
Om det finns särskilda skäl, skall länsstyrelsen tillerkänna den som har
förelagts att ta bort anordningen ersättning för förlust med ett belopp som
136
högst motsvarar kostnaderna för att skaffa, sätta upp eller ta bort Prop. 1997/98:45
anordningen.
137
Prop. 1997/98:45
Härigenom föreskrivs följande.
Allmänna bestämmelser
1 § Miljöbalken och denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.
Utan hinder av första stycket skall vad som sägs i 21 och 22 §§ denna
lag träda i kraft den dag regeringen bestämmer.
2 § Genom miljöbalken upphävs med de begränsningar som framgår av
denna lag
1. naturvårdslagen (1964:822),
2. miljöskyddslagen (1969:387),
3. lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten,
4. lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle,
5. lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark,
6. renhållningslagen (1979:596),
7. hälsoskyddslagen (1982:1080),
8. vattenlagen (1983:291),
9. lagen (1983:292) om införande av vattenlagen (1983:291),
10. lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över
skogsmark,
11. lagen (1985:426) om kemiska produkter.
12. miljöskadelagen (1986:225),
13. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.,
14. lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska
bekämpningsmedel,
15. lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer, och
16. lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som
tillhör skyddade arter.
3 § Om det i en lag eller någon annan författning hänvisas till bestäm-
melser som har ersatts genom bestämmelser i miljöbalken eller i denna
lag, skall i stället de nya bestämmelserna tillämpas.
4 § Föreskrifter som gäller vid miljöbalkens ikraftträdande skall anses
meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i balken. om de har
meddelats med stöd av bestämmelser i en lag som anges i 2 § eller
motsvarande bestämmelser i en äldre lag. Detta gäller dock inte om
regeringen föreskriver något annat. Det gäller inte heller för föreskrifter
som har meddelats av en annan myndighet än regeringen, om den
myndighet som regeringen bestämmer föreskriver något annat.
5 § Tillstånd, godkännanden, lagligförklaringar, undantag, dispenser,
beslut om överlåtelse av tillsynsansvar, medgivanden, förelägganden och
förbud enligt 20 § naturvårdslagen (1964:822), villkor eller registreringar
som avser verksamheter, hanteringar eller andra åtgärder skall fortsätta
att gälla, om de har meddelats genom beslut enligt bestämmelser i en lag
138
som anges i 2 § eller motsvarande bestämmelser i äldre lag eller enligt
föreskrifter som har meddelats med stöd av sådana bestämmelser.
Besluten skall anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i
miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av
miljöbalken, om det inte följer något annat av denna lag eller av
föreskrifterna.
Första stycket gäller inte sådan dispens från skyldigheten att söka
tillstånd som anges i 10 § andra stycket eller 17 § andra stycket miljö-
skyddslagen (1969:387) i dess lydelse före den 1 juli 1981. Villkoren för
en sådan dispens skall dock fortsätta att gälla till dess något annat
bestäms. Bestämmelserna i 26 kap. 9 § miljöbalken tillämpas på
villkoren. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot sådant
villkor, döms till böter eller fängelse i högst två år.
6 § Mål och ärenden som har inletts före miljöbalkens ikraftträdande
skall handläggas och bedömas enligt äldre bestämmelser, om det inte
följer något annat av denna lag. Bestämmelserna om
miljökvalitetsnormer i 5 kap. och 16 kap. 5 § miljöbalken skall tillämpas
omedelbart.
Miljödomstolama och Miljööverdomstolen skall i överklagade eller
överlämnade mål och ärenden som har inletts före miljöbalkens
ikraftträdande tillämpa bestämmelserna i miljöbalken i fråga om
förfarandet. Äldre bestämmelser skall dock fortfarande tillämpas i fråga
om miljökonsekvensbeskrivningar.
7 § Vad som enligt miljöbalken gäller om ägare av en fastighet skall
tillämpas även på den som innehar en fastighet med ständig
besittningsrätt eller med fideikommissrätt.
Särskilda övergångsbestämmelser till 2 kap. miljöbalken m.m.
8§ Bestämmelserna i 2 kap. 8§ och 10 kap. 2§ miljöbalken skall
tillämpas i fråga om miljöfarlig verksamhet vars faktiska drift har pågått
efter den 30 juni 1969, om verkningarna av verksamheten alltjämt pågår
vid tiden för miljöbalkens ikraftträdande enligt 1 §, och det föreligger
behov av att avhjälpa skador eller olägenheter som har orsakats av
verksamheten.
Prop. 1997/98:45
Särskilda övergångsbestämmelser till 7 kap. miljöbalken
9 § Beslut som har meddelats före miljöbalkens ikraftträdande om att
skydda och vårda ett område eller föremål samt beslut om ändring av
tidigare sådana beslut gäller fortfarande. Sådana beslut skall anses
meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i miljöbalken.
Naturvårdsområden skall vid tillämpningen av miljöbalken anses som
naturreservat.
139
Om ett förordnande enligt 2 kap. 14 § tredje stycket vattenlagen Prop. 1997/98:45
(1918:523) till skydd mot förorening eller 2 kap. 62 § samma lag till
skydd för vattenförsörjningen ändras eller upphävs, skall det antecknas i
inskrivningsregistret.
10 § Strandområden som vid utgången av juni 1975 ingick i fastställd
generalplan, stadsplan eller byggnadsplan skall inte omfattas av
strandskydd enligt miljöbalken, om det inte bestäms något annat.
11 § Förordnanden om undantag från strandskydd som har meddelats
enligt 15 § andra stycket första meningen naturvårdslagen (1964:822) i
dess lydelse före den 1 juli 1994 skall omprövas med tillämpning av
7 kap. 13 § miljöbalken senast den 30 juni 1999. Har ett förordnande inte
omprövats innan dess, upphör förordnandet att gälla.
12 § Bestämmelsen i 7 kap. 18 § andra stycket miljöbalken om när ett
beslut om dispens från förbudet att vidta åtgärder i strandskyddsområde
upphör, skall från och med den 1 januari 2000 tillämpas också på
dispenser meddelade före den 1 augusti 1991.
13 § Föreskrifter enligt 7 kap. 20 § miljöbalken för ett miljöskydds-
område innebär inte inskränkningar av tillstånd enligt miljöskyddslagen
(1969:387).
14 § Bestämmelserna om förlängning av interimistiska förbud i
naturvårdslagen (1964:822) skall fortfarande tillämpas i fråga om förbud
som gäller vid miljöbalkens ikraftträdande.
Särskilda övergångsbestämmelser till 10 kap. miljöbalken
15 § Vid tillämpningen av 10 kap. 3 § beaktas inte förvärv som har skett
före miljöbalkens ikraftträdande.
Särskilda övergångsbestämmelser till 11 kap. miljöbalken
16 § I fråga om allmänna flottleder skall fortfarande tillämpas
bestämmelserna i vattenlagen (1983:291) om
1. rådighet i 2 kap. 4 § 4 och 5 § första stycket 2,
2. särskilda tvångsrätter i 8 kap. 1 § första stycket 3,
3. ersättning i 9 kap. 3 § andra stycket, 11 § tredje stycket, 14 § och
15 §,
4. prövningen av vattenmål i 13 kap. 13 § första stycket 8,
5. utrivning i 14 kap. 3 §, och
6. omprövning i 15 kap. 9 §.
Vad som sägs i 14 kap. 3 § och 15 kap. 9 § vattenlagen (1983:291) om
vattendomstolen skall i stället gälla miljödomstolen.
140
Utöver vad som har sagts nu gäller vattenlagen (1983:291) även i den
utsträckning som framgår av 7 och 13 §§ lagen (1919:426) om flottning i
allmän flottled samt i 12 och 25 §§ lagen (1976:997) om vattenförbund.
17 § Om en vattenanläggning har tillkommit utan tillstånd enligt
vattenlagen (1983:291) eller motsvarande äldre lagstiftning eller om
tillståndsfrågan beträffande en sådan anläggning är oklar, får den som
äger anläggningen eller avser att utnyttja den för vattenverksamhet
begära prövning av anläggningens laglighet hos miljödomstolen.
Begärs tillstånd att ändra en vattenanläggning som har tillkommit utan
tillstånd före miljöbalkens ikraftträdande, skall ansökan samtidigt göras
om prövning av anläggningens laglighet.
Andra stycket gäller också när ansökan görs enligt 28 kap. 12 § miljö-
balken om att få använda någon annans anläggning. Den som gör en
sådan ansökan får även begära prövning av anläggningens laglighet.
En lagligförklaring får förenas med villkor.
18 § Frågan om lagligheten av en vattenanläggning som har tillkommit
före ikraftträdandet av miljöbalken utan tillstånd enligt vattenlagen
(1983:291) eller motsvarande äldre bestämmelser bedöms enligt de
bestämmelser som gällde vid anläggningens tillkomst.
19 § Vad som föreskrivs om underhåll i 11 kap. 17 § andra stycket miljö-
balken gäller även den som med stöd av 8 kap. 2 § vattenlagen
(1983:291) eller motsvarande äldre bestämmelser har getts rätt att
använda någon annans vattenanläggning.
Vad som föreskrivs om en ny fastighetsägares skyldigheter i 11 kap.
21 § första stycket miljöbalken gäller även när den förra ägaren har
övertagit underhållsskyldigheten med stöd av 14 kap. 2 § vattenlagen
(1983:291).
Särskilda övergångsbestämmelser till 16-23 kap. miljöbalken
20 § Mål och ärenden som före miljöbalkens ikraftträdande har inletts
hos en domstol, en annan myndighet eller en förrättningsman som enligt
miljöbalken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken inte skall
handlägga sådana mål eller ärenden, skall slutföras av den domstolen,
myndigheten eller förrättningsmannen, om inte annat följer av denna lag.
21 § Ett ärende hos Koncessionsnämnden för miljöskydd som inte har
avgjorts vid miljöbalkens ikraftträdande skall därefter handläggas av den
miljödomstol som är behörig enligt 20 kap. 8 § miljöbalken.
22 § Ett mål hos en vattendomstol som inte har avgjorts vid miljöbalkens
ikraftträdande skall därefter handläggas av den miljödomstol som är
behörig enligt 20 kap. 8 § miljöbalken.
Ett mål hos Vattenöverdomstolen som vid ikraftträdandet inte har
avgjorts skall därefter handläggas av Miljööverdomstolen.
Prop. 1997/98:45
141
23 § Äldre bestämmelser gäller i fråga om överklagande och krav på
prövningstillstånd, om
1. en dom eller ett beslut har meddelats före miljöbalkens ikraft-
trädande, eller
2. en dom eller ett beslut har meddelats av en allmän förvalt-
ningsdomstol efter miljöbalkens ikraftträdande.
Beslut som efter miljöbalkens ikraftträdande meddelas av statlig
förvaltningsmyndighet enligt någon av de lagar som upphävs genom 2 §
skall överklagas till miljödomstol, om ett beslut i motsvarande fråga
enligt miljöbalken skall överklagas till sådan domstol. Beslut som efter
ikraftträdandet meddelas av Koncessionsnämnden för miljöskydd skall
dock överklagas till Miljööverdomstolen.
Har före miljöbalkens ikraftträdande beslut i ärende enligt någon av de
lagar som upphävs genom 2 § överklagats hos regeringen och har ärendet
vid miljöbalkens ikraftträdande ännu inte avgjorts, får regeringen
föreskriva eller i det enskilda ärendet besluta att överlämna ärendet för
prövning vid den miljödomstol som är behörig enligt 20 kap. 8 §
miljöbalken.
24 § Domar och beslut som en tingsrätt eller en fastighetsdomstol med-
delar efter miljöbalkens ikraftträdande och som innefattar prövning av
frågor som regleras i 31 och 32 kap. miljöbalken överklagas till Miljö-
överdomstolen. Detsamma gäller i fråga om beslut under rättegången i
mål vari sådan fråga skall prövas.
25 § Beslut som en förrättningsman meddelar efter miljöbalkens
ikraftträdande i frågor som regleras i 12 kap. vattenlagen (1983:291)
skall överklagas till miljödomstolen.
När miljödomstolen prövar sådana överklaganden skall den tillämpa
13 kap. 30-33, 36, 38, 41-43 och 45 §§, 46 § första stycket, 47-50 §§
samt 56-63 §§ vattenlagen (1983:291). Vad som sägs om vattendomstol
skall gälla miljödomstol. Vad som i 61 § sägs om nämndemän skall gälla
sakkunniga ledamöter.
26 § Tillstånd, godkännanden, undantag eller dispenser som enligt äldre
bestämmelser har lämnats för obegränsad tid får vid en omprövning
tidsbegränsas enligt 16 kap. 2 § första stycket miljöbalken, endast om
1. det följer av Sveriges internationella åtaganden att en sådan tidsbe-
gränsning skall ske, eller
2. tidsbegränsning kunde ske vid en omprövning enligt de äldre
bestämmelserna.
27 § Har länsstyrelsen enligt väglagen (1971:948) eller lagen
(1995:1649) om byggande av järnväg godkänt
miljökonsekvensbeskrivning för ny väg eller järnväg före miljöbalkens
ikraftträdande, krävs inte regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap.
1 § 18 eller 19 miljöbalken om arbetsplan för vägen eller jämvägsplan
för järnvägen fastställts före den 1 januari 2001.
Prop. 1997/98:45
142
28 § Mål som gäller laglighetsförklaring enligt 17 § denna lag skall
utgöra ansökningsmål enligt 21 kap. 1 § miljöbalken.
29 § Om ett vattenföretag har utförts under vattenlagens (1983:291)
giltighetstid utan tillstånd, är företagaren bevisskyldig i fråga om de
förhållanden som rådde i vattnet innan företaget utfördes.
Detsamma gäller andra vattenföretag än dikning som har utförts under
vattenlagens (1918:523) giltighetstid, om den lagen var tillämplig på
företaget.
Särskilda övergångsbestämmelser till 24 kap. miljöbalken
30 § Beträffande lagligförklaring enligt 17 § denna lag gäller detsamma
som föreskrivs om tillstånd i 24 kap. miljöbalken.
31 § Vid omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken av ett tillstånd enligt
miljöskyddslagen (1969:387) får en produktionsmängd eller annan
omfattning av verksamheten som angetts i tillståndet ändras mot
tillståndshavarens bestridande endast när omprövningen görs enligt den
paragrafen första stycket 2.
32 § Bestämmelsen i 24 kap. 5 § första stycket 1 miljöbalken om att
omprövning får göras tio år efter det att ett tillståndsbeslut har vunnit
laga kraft innebär inte någon inskränkning av omprövningstider som har
bestämts i domar och beslut meddelade enligt äldre bestämmelser.
33 § Ett tillstånd enligt vattenlagen (1918:523) till vattenkraftverk eller
vattenreglering för kraftändamål eller villkoren för ett sådant tillstånd far
omprövas enligt 24 kap. 5 § första stycket 1 miljöbalken tidigast trettio
år efter den dag då företaget enligt meddelade föreskrifter skall vara
fullbordat, om inte något annat följer av andra stycket. Om nyprövning
har gjorts enligt vattenlagen (1918:523), får en sådan omprövning göras
tidigast trettio år efter den dag då domen om nyprövning vann laga kraft.
Om företaget skulle ha kunnat underkastas nyprövning enligt 4 kap.
vattenlagen (1918:523) vid en tidpunkt efter den 31 december 1983, får
omprövning göras så snart den för nyprövning gällande tiden har gått ut.
Ett tillstånd enligt vattenlagen (1918:523) eller villkoren för ett sådant
tillstånd får omprövas enligt 24 kap. 5 § första stycket 6 miljöbalken
endast om förändringen i omgivningen har skett efter den 31 december
1983.
34 § Omprövning enligt miljöbalken kan göras av en sådan särskild
rättighet att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § vattenlagen
(1918:523).
Prop. 1997/98:45
143
Särskilda övergångsbestämmelser till 26 kap. miljöbalken
Prop. 1997/98:45
35 § Ett föreläggande eller förbud skall anses beslutat enligt 26 kap.
miljöbalken. om en tillsynsmyndighet har beslutat det enligt bestäm-
melser i en lag som anges i 2 § denna lag eller motsvarande
bestämmelser i äldre lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med
stöd av sådana bestämmelser.
36 § Särskild handräckning enligt 26 kap. 17 § andra stycket miljöbalken
far meddelas även vid en gärning som har begåtts före miljöbalkens
ikraftträdande, om gärningen var straffbar när den begicks.
Särskilda övergångsbestämmelser till 30 kap. miljöbalken
37 § Bestämmelserna om miljösanktionsavgift i 30 kap. miljöbalken
tillämpas endast på överträdelser som har ägt rum efter att balken har
trätt i kraft.
Bestämmelserna om miljöskyddsavgift i miljöskyddslagen (1969:387)
skall fortfarande tillämpas i mål och ärenden om sådan avgift, om
ansökan om påförande av avgift har kommit in till Koncessionsnämnden
för miljöskydd innan miljöbalken trädde i kraft.
Särskilda övergångsbestämmelser till 31 kap. miljöbalken
38 § I stället för reglerna i 31 kap. miljöbalken om ersättning vid vissa
ingripanden av det allmänna skall äldre bestämmelser gälla i fråga om
rätt till ersättning eller inlösen på grund av beslut som har meddelats före
balkens ikraftträdande.
Reglerna i 31 kap. miljöbalken om tillstånd till vattenverksamhet skall
även gälla lagligförklaring enligt 17 § denna lag.
39 § Vid omprövning av ett tillstånd enligt vattenlagen (1918:523) eller
motsvarande äldre bestämmelser gäller följande i fråga om ersättning
enligt 31 kap. 20-22 §§ miljöbalken:
1. Vad som sägs om andelskraft i 31 kap. 21 § tredje stycket
miljöbalken tillämpas även på ersättning genom överföring av kraft
enligt vattenlagen (1918:523) i dess lydelse före den 1 juli 1974.
2. I stället för vad som sägs i 31 kap. 22 § andra-fjärde stycket
miljöbalken är tillståndshavaren skyldig att utan ersättning tåla förlusten
eller inskränkningen till så stor del som, tillsammans med vad
tillståndshavaren tidigare efter den 1 januari 1984 har avstått enligt 12
eller 14 § lagen (1983:292) om införande av vattenlagen (1983:291),
motsvarar en tjugondei av det produktionsvärde eller det värde av
vattenmängd, fallhöjd eller magasinsvolym som avses i 31 kap. 22 §
andra stycket miljöbalken.
144
Har ansökan om omprövning gjorts före den 1 juli 1995 skall i stället Prop. 1997/98:45
tillämpas 11 och 12 §§ lagen (1983:292) om införande av vattenlagen
(1983:291) i deras lydelse före detta datum.
40 § Bestämmelserna i 38 § skall tillämpas också vid omprövning av en
sådan särskild rättighet att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 §
vattenlagen (1918:523).
41 § Bestämmelsen i 31 kap. 23 § miljöbalken om begränsning av rätten
till ersättning skall gälla innehavare av tillstånd enligt vattenlagen
(1918:523) eller äldre bestämmelser, endast om bestämmelserna om
kungsådra var tillämpliga på vattenföretaget. Begränsning skall i sådana
fall även ske om det nya vattenföretaget är en markavvattning eller en
vattentäkt för bevattning.
Första stycket gäller också i fråga om förlust eller inskränkning som
den drabbats av som utan särskilt tillstånd driver ett vattenföretag som
har kommit till före den 1 januari 1984.
145
10 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 1
Härigenom föreskrivs följande.
Allmänna bestämmelser
1 § Lagen (0000) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och
denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.
2 § Om det i en lag eller någon annan författning hänvisas till
bestämmelser som har ersatts av vad som föreskrivs i lagen (0000) med
särskilda bestämmelser om vattenverksamhet eller i denna lag, skall i
stället de nya bestämmelserna tillämpas.
3 § Föreskrifter som gäller vid ikraftträdandet av lagen (0000) med
särskilda bestämmelser om vattenverksamhet skall anses meddelade med
stöd av motsvarande bestämmelser i den lagen, om de har meddelats med
stöd av bestämmelser i vattenlagen (1983:291) eller motsvarande äldre
lag och föreskrifterna gäller frågor som regleras i den nya lagen. Detta
gäller dock inte om regeringen föreskriver något annat. Det gäller inte
heller för föreskrifter som har meddelats av en annan myndighet än
regeringen, om den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver
något annat.
4 § Vad som enligt lagen (0000) med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet gäller om ägare av en fastighet skall tillämpas även på
den som innehar en fastighet med ständig besittningsrätt eller med
fideikommissrätt.
Särskilda övergångsbestämmelser till 2 kap. nya lagen
5 § Genom 2 kap. 2 och 3 §§ lagen (0000) med särskilda bestämmelser
om vattenverksamhet inskränks inte den rätt som någon hade före lagens
ikraftträdande på grund av dom, urminnes hävd eller någon annan
särskild rättsgrund eller enligt 1 kap. 2 § andra stycket andra meningen
vattenlagen (1918:523).
6§ Av 16 § lagen (0000) om införande av miljöbalken följer att
bestämmelserna om rådighet i 2 kap. 4 § 4 och 5 § första stycket 2
vattenlagen (1983:291) fortfarande skall tillämpas i fråga om allmänna
flottleder.
Prop. 1997/98:45
146
Särskilda övergångsbestämmelser till 3, 4 och 5 kap. nya lagen
Prop. 1997/98:45
7§ Samfalligheter som har bildats enligt vattenlagen (1983:291) skall
anses vara bildade enligt lagen (0000) med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet.
8 § Bestämmelserna i 3 kap. 12-25 och 27 §§, 7 kap. 61-65 §§ samt
8 kap. 38-45 §§ vattenlagen (1918:523) om flera deltagares förvaltning
av företag som har kommit till enligt den lagen skall tillämpas så länge
företagets förvaltning inte har ordnats på något annat sätt.
Särskilda övergångsbestämmelser till 6 kap. nya lagen
9 § Om någon är skyldig att betala årlig avgift enligt 2 kap. 8 § eller 10 §
eller 4 kap. 14 § vattenlagen (1918:523) eller motsvarande äldre lag skall
avgiften utan särskilt beslut räknas om årligen i förhållande till den
ändring av basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring .
som har skett mellan avgiftsåret och året innan dess.
Särskilda övergångsbestämmelser till 7 kap. nya lagen
10 § Bestämmelsen om ändring av bygdeavgift och fiskeavgift i 7 kap.
15 § lagen (0000) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet
gäller också avgifter enligt 2 kap. 8 och 10 §§ samt 4 kap. 14 §
vattenlagen (1918:523).
11 § Bestämmelserna i 7 kap. 17 och 18 §§ lagen (0000) med särskilda
bestämmelser om vattenverksamhet skall tillämpas även på
1. samfälligheter enligt 3 kap. vattenlagen (1918:523) som avser
vattenreglering enbart för kraftändamål,
2. samfalligheter enligt 7 kap. vattenlagen (1918:523),
3. samfälligheter för de ändamål som avses i 8 kap. 20 § vattenlagen
(1918:523), och
4. samfälligheter enligt motsvarande äldre bestämmelser.
Om kretsen av deltagare i en sådan samfällighet eller
kostnadsfördelningen mellan dem ändras genom omprövning enligt
7 kap. 17 § lagen (0000) med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet eller godkännande av en överenskommelse enligt
7 kap. 18 § samma lag, skall en samfallighet enligt den nya lagen anses
bildad.
12 § Av 16 § lagen (0000) om införande av miljöbalken följer att
bestämmelserna om omprövning i 15 kap. 9 § vattenlagen (1983:291)
fortfarande skall tillämpas i fråga om allmänna flottleder.
147
Särskilda övergångsbestämmelser till 8 kap. nya lagen
Prop. 1997/98:45
13 § Bestämmelsen i 8 kap. 4 § lagen (0000) med särskilda bestämmelser
om vattenverksamhet skall tillämpas också i fråga om andelskraft enligt
vattenlagen (1918:523) och ersättning genom överföring av kraft enligt
samma lag i dess lydelse före den 1 juli 1974.
14 § I fråga om ersättning som enligt vattenlagen (1918:523) i dess
lydelse före den 1 juli 1974 skall lämnas genom överföring av kraft gäller
fortfarande bestämmelserna i den lagen.
På talan av part far miljödomstolen bestämma att sådan rättighet till
överföring av kraft skall avlösas mot ersättning i pengar, om detta inte
medför betydande olägenhet för en motpart. För en sådan talan gäller
bestämmelserna om talan som avses i 7 kap. 2 § 7 lagen (0000) med
särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Miljödomstolen bestäm-
mer dag då skyldigheten att fullgöra kraftöverföringen upphör.
Ersättningsgivaren skall innan dess ha betalat föreskriven
penningersättning. I fråga om sådan ersättning gäller i övrigt
bestämmelserna i 31 kap. miljöbalken.
148
Härigenom föreskrivs i fråga om konkurslagen (1987:672) att det i
lagen skall införas en ny paragraf, 7 kap. 16 a §, av följande lydelse.
16 a § Förvaltaren skall till den myndighet som enligt 26 kap.
miljöbalken har att utöva tillsyn anmäla om han har anledning att anta att
konkursgäldenären har lämnat kvar kemiska produkter, biotekniska
organismer eller farligt avfall som behöver omhändertas. Detsamma
gäller vid misstanke om mark- eller vattenföroreningar.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.
149
Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken3
dels att 13 kap. 8 a § skall upphöra att gälla,
dels att 13 kap. 9 och 11 §§ skall ha följande lydelse.
Prop. 1997/98:45
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
13 kap.
Begår någon av oaktsamhet en gärning som anges i 7 eller 8 §, skall
han dömas för vårdslöshet med gift eller smittoämne till böter eller
fängelse i högst två år.
Den som av oaktsamhet begår en
gärning som avses i 8 a § döms för
vållande till miljöstörning till straff
som anges i första stycket.
Om nagon som adragit sig ansvar
enligt 1, 2, 3, 6, 7, 8, 8 a, 9 eller
10 § eller enlig 5 a § andra stycket
2 eller 3, frivilligt har avvärjt en
sådan fara eller verkan som anges
där innan avsevärd olägenhet har
uppkommitt, far han dömas till
lindrigare straff än vad som är
föreskrivet för gärningen. Var faran
ringa och är för gärningen ej
föreskrivet svårare straff än
fängelse i ett år; skall han ej dömas
till ansvar.
Om någon som ådragit sig ansvar
enligt 1, 2, 3, 6, 7, 8, 9 eller 10 §
eller enlig 5 a § andra stycket 2
eller 3, frivilligt har avvärjt en
sådan fara eller verkan som anges
där innan avsevärd olägenhet har
uppkommitt, får han dömas till
lindrigare straff än vad som är
föreskrivet för gärningen. Var faran
ringa och är för gärningen ej
föreskrivet svårare straff än
fängelse i ett år; skall han ej dömas
till ansvar.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.
3 Senaste lydelse av 13 kap. 8 a 1 1981:469.
4 Senaste lydelse 1988:925.
5 Senaste lydelse 1990:416.
150
Regeringen föreslår i detta ärende att en ny balk, kallad miljöbalk, infors
i Sveriges rikes lag.
Regeringen bemyndigade den 11 maj 1989 dåvarande chefen för
Miljö- och energidepartementet att tillkalla en kommitté med högst tret-
ton ledamöter att göra en översyn av miljöskyddslagstiftningen (dir.
1989:32). Kommittén antog namnet Miljöskyddskommittén. Enligt
direktiven skulle kommittén arbeta fram förslag till dels en samordning
av miljöskyddslagstiftningen, dels en skärpning av lagstiftningen i syfte
att medge ett ökat hänsynstagande till miljön. Den 29 januari 1991 över-
lämnade kommittén principbetänkandet Miljölagstiftningen i framtiden
(SOU 1991:4) till miljöministern. I propositionen En god livsmiljö
(1990/91:90) konstaterade regeringen att principbetänkandet var väl
ägnat att ligga till grund för det fortsatta arbetet med att reformera miljö-
lagstiftningen. Regeringen förordade att kommitténs fortsatta arbete
skulle gå ett steg längre och ta sikte på att i en miljöbalk samla alla lagar
som i första hand avser att bevara, skydda och förbättra tillståndet i
miljön, att garantera medborgarna rätten till en ren och hälsosam miljö
och att säkerställa en långsiktigt god hushållning med naturresurserna.
Under riksdagsbehandlingen ställde sig riksdagen (bet. 1990/9 l:JoU30,
rskr. 1990/91:338) i allt väsentligt bakom regeringens ställningstaganden.
I samband med kompletteringspropositionen till 1990/91 års riksmöte
(prop. 1990/91:150, bilaga 11:13 s. 116, bet. 1990/91 :FiU37. rskr.
1990/91:390) anfördes att omsorgen om människors hälsa och miljön
skall bilda utgångspunkt för miljöarbetet och att en samlad miljöbalk
borde ge positiva effekter på samhällsekonomin och minska byråkratin. 1
tilläggsdirektiv den 20 juni 1991 (dir. 1991:54) uppdrog regeringen åt
kommittén att i det fortsatta utredningsarbetet förutom de ursprungliga
direktiven också beakta vad regeringen och riksdagen anfört med anled-
ning av principbetänkandet och i samband med nyssnämnda komplette-
ringsproposition.
Miljöskyddskommittén överlämnade i februari 1993 sitt huvudbetän-
kande Miljöbalk (SOU 1993:27). Vidare avgav kommittén i juni 1993
betänkandet Lag om införande av miljöbalken (SOU: 1993:66). Slutligen
lämnade kommittén i juni 1994 slutbetänkandet Följdlagstiftning till
miljöbalken (SOU 1994:96). Betänkandena har remissbehandlats.
Regeringen bemyndigade den 7 april 1993 chefen för Miljö- och natur-
resursdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att
utreda organisationsförändringar med anledning av förslag till en miljö-
balk, dir. 1993:43. Utredningen antog namnet Miljöorganisationsutred-
ningen (M 1993:04).
Utredningen om översyn av miljöskadeförsäkringen m.m. (M 1992:01)
avgav i augusti 1993 betänkandet Miljöskadeförsäkringen i framtiden
(SOU 1993:78).
Dåvarande regeringen beslutade den 3 mars respektive den 5 maj 1994
att inhämta Lagrådets yttrande över förslagen till miljöbalk m.m. På
grundval av betänkande och Lagrådets yttrande fattade den dåvarande
regeringen den 18 augusti 1994 beslut om proposition om Miljöbalk
Prop. 1997/98:45
151
(1994/95:10). Regeringen återkallade propositionen genom en skrivelse
till riksdagen den 13 oktober 1994 (1994/95:30).
Regeringen beslutade i november 1994 att i tilläggsdirektiv ge Miljö-
organisationsutredningen (M 1993:04) i uppdrag att lägga fram ett nytt
förslag till miljöbalk. Utredningen antog då namnet Miljöbalksutred-
ningen.
Frågan om en ny miljöbalk har varit föremål för behandling av riksda-
gen bl.a. i samband med att regeringen i skrivelse 1994/95:120 redovi-
sade inriktningen av det miljöpolitiska arbetet och lämnade en redovis-
ning av tillståndet i miljön. Regeringen uttalade i skrivelsen att lagstift-
ningen skall samlas i en miljöbalk, som avsågs bli mer heltäckande än
det tidigare framlagda balkförslaget. Skrivelsen innehöll vidare en redo-
görelse för huvuddragen av Miljöbalksutredningens uppdrag enligt
tilläggsdirektiven med information om tidsplan för utredningens arbete.
Miljöbalksutredningen överlämnade den 4 juli 1996 betänkandet
Miljöbalken - En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar
utveckling (SOU 1996:103). Betänkandet har remissbehandlats. En
sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 2. De lagförslag som lades
fram i betänkandet finns i bilaga 3. En förteckning över remissinstan-
serna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissyttrandena finns hos
Miljödepartementet (M96/2857/1).
Miljöbalksutredningen överlämnade den 17 oktober 1996 betänkandet
Övergångsbestämmelser till miljöbalken (SOU 1996:147). Betänkandet
har remissbehandlats. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga
5. De lagförslag som lades fram i betänkandet finns i bilaga 6. En för-
teckning över remissinstanserna finns i bilaga 7. En sammanställning av
remissyttrandena finns hos Miljödepartementet (M96/3933/1).
Lagrådet
Regeringen beslutade den 3 april 1997 att inhämta Lagrådets yttrande
över de lagförslag som finns i bilaga 8. Regeringen beslöt därefter den
12 juni 1997 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns
i bilaga 9. Lagrådet har den 30 september 1997 avgivit ett gemensamt
yttrande över båda remisserna, yttrandet finns i bilaga 1. Lagrådets ytt-
rande har medfört en lagteknisk förbättring av miljöbalken. I samband
med att regeringen närmare redogör för miljöbalkens utformning och de
olika sakfrågorna kommer i stor utsträckning Lagrådets synpunkter att
närmare behandlas. Redan nu kan dock sägas att regeringen godtar Lag-
rådets synpunkter i väsentliga delar i fråga om lagtextens utformning
såväl i sak som redaktionellt. Vissa kompletterande redaktionella änd-
ringar har emellertid gjorts efter lagrådsgranskningen. Härtill har vissa
justeringar och tillägg gjorts särskilt i 2 kap., där föreskrifterna om pro-
duktval (6 §) föreslås innefatta även försäljning och föreskrifterna om
skälighetsavvägning (7 §) fått en delvis annan utformning än vad
Lagrådet föreslagit. Frågan om produktval kan genom ett tillägg i 29 kap.
även bli föremål för straffsanktioner (3 §). I miljöbalken har även inar-
betats bestämmelser från renhållningslagen som behandlats av riksdagen
Prop. 1997/98:45
152
i november 1997 (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. Prop. 1997/98:45
1997/98:55).
Följdlagstiftningen m.m.
Miljöbalksutredningen överlämnade den 17 juli 1997 betänkandet Följd-
lagstiftning till miljöbalken (SOU 1997:32). Betänkandet har remissbe-
handlats och för närvarande utarbetas inom Miljödepartementet en lag-
rådsremiss. Regeringen avser att lämna en proposition till riksdagen
under våren 1998. Miljöbalksutredningen beräknas i februari 1998 lämna
ett slutbetänkande med förslag till nya förordningar och förordningsänd-
ringar med anledning av miljöbalken som kan träda i kraft samtidigt med
miljöbalken och följdlagstiftningen.
153
Regeringens bedömning: Den senaste tioårsperioden har inneburit
stora förändringar på miljöpolitikens område. Begreppet hållbar
utveckling har slagit igenom som en vision som skall föras vidare i
miljöarbetet på alla samhällsnivåer. Att förverkliga en ekologiskt
hållbar utveckling kräver arbete på global nivå och på Europanivå lika
väl som nationellt.
Grundläggande för det nationella arbetet är ambitionen att skydda
miljön genom att få ned utsläppen under nivåer som varken hotar
människors hälsa eller ekosystemen. Detta förutsätter förändringar i
våra nuvarande konsumtions- och produktionsmönster. Ytterligare
viktiga led i en politik för ekologiskt hållbar utveckling är
förverkligandet av effektiv användning av energi och andra
naturresurser och en hållbar försörjning för att säkra ekosystemens
långsiktiga produktionsförmåga, samt en utformning av markan-
vändning och samhällsbyggande som slår vakt om den materiella
grunden för produktion och välfård också för kommande generationer.
Miljöbalken måste spegla dessa förändringar och nya miljö-,
hälsoskydds- och naturresurspolitiska mål. Balken utgör en samman-
hållen och övergripande lagstiftning för hela miljöområdet där
miljötillståndet, miljökraven och miljömålen utgör grund för
miljöarbetet. Balken skall mot den bakgrunden inte bara ses som en
omfattande teknisk lagstiftningsreform utan som en nödvändig
utveckling av det grundläggande och centrala verktyget i miljöarbetet
i en tid när miljöpolitiken förändras snabbt och hela tiden ställs inför
nya utmaningar.
För att lagstiftningen skall kunna fungera effektivt krävs att det
finns tydliga mål för miljöpolitiken. Regeringen avser att i den
miljöpolitiska proposition som lämnas till riksdagen våren 1998 bl.a.
behandla frågan om förslag till nya nationella miljömål. Med nya
miljömål blir miljöpolitiken lättare att överblicka och dess inriktning
kan beskrivas ännu tydligare.
Inledning
Det förslag till en miljöbalk som nu läggs fram är resultatet av ett
omfattande och långvarigt lagstiftningsarbete, som inleddes år 1989 med
att Miljöskyddskommittén fick uppdraget att göra en översyn av
Prop. 1997/98:45
154
miljöskyddslagstiftningen. I ett historiskt perspektiv kommei sannolikt Prop. 1997/98:45
de tio åren från 1980-talets slut. dvs. tidpunkten då miljöbalksarbetet
sattes igång, till 1990-talets slut att ha samma miljöpolitiska betydelse
som de tio åren mellan 1960-talets början och 1970-talets början, då
miljöfrågorna började uppmärksammas på allvar och Stockholms-
konferensen år 1972 blev startpunkten för utvecklingen av en global
helhetssyn på miljöfrågorna. Det finns enligt regeringens uppfattning
skäl att inledningsvis ge en överblick över denna utveckling och
sammanfatta den politik som regeringen driver för att nå det
övergripande målet om en ekologiskt hållbar utveckling, som också är
balkens mål. Regeringen kommer att utveckla dessa frågor i den
miljöpolitiska proposition som lämnas till riksdagen våren 1998.
Av största betydelse för den miljöpolitiska utvecklingen under den
period som vi nu befinner oss i är självfallet FN:s konferens om miljö
och utveckling år 1992 i Rio de Janeiro. I samband med den blev
Brundtlandkommissionens tanke på hållbar utveckling globalt förankrad
och miljöproblemen kopplades tydligt samman med utvecklingsfrågor.
Medvetenheten om behovet av en hållbar utveckling har fördjupats som
en följd av Rio-konferensen.
I ett internationellt perspektiv har också möjligheterna för en
nordeuropeisk miljöpolitik förbättrats genom det svenska, finska och
österrikiska EU-medlemskapet. En utvidgning av EU österut innebär
nya möjligheter. Om EU:s miljökrav kan genomföras runt Östersjön
kommer det att innebära en avsevärt minskad belastning också på svensk
miljö. Medlemskapet möjliggör samtidigt strängare krav inom ramen för
den inre marknaden när det gäller t.ex. kemikalier, utsläpp från bilar osv.
Därmed har de politiska förutsättningarna skapats för att påbörja ett
arbete för att minska nedfallen till ofarliga nivåer i hela norra Europa.
Samtidigt innebär EU-medlemskapet en grundläggande omorientering av
det praktiska miljöarbetet, inte minst när det gäller lagstiftningen.
Den senaste tioårsperioden innebär också en utveckling av styrmedlen
för miljöpolitiken, vilket återspeglas i lagstiftningen. Produkternas
miljöproblem uppmärksammas och åtgärdas alltmer i både kemikalie-
arbetet och avfallspolitiken, där principerna om kretslopp och
producentansvar innebär viktiga nyheter. Ekonomiska styrmedel används
på många områden. Likaså är miljöinformation på väg att få sitt
definitiva genombrott. Miljömärkningen som stöd i valet av produkter
och leverantörer är på väg att slå igenom på bred front i stora delar av
Europa. Även andra former av frivillig certifiering växer i betydelse
genom EU:s miljöledningssystem och den nyligen fastställda interna-
tionella standarden för sådana system. Enstaka företag kan förväntas
välja att utveckla egna miljöstrategier och miljöledningssystem för att
förekomma lagstiftningens krav.
Kraven på miljöförbättrande åtgärder har ökat ytterligare i alla delar av
samhället. Styrning genom lagstiftning och myndighetsutövning har
kompletterats genom konsumenternas inflytande (t.ex. önskemål om
märkning av produkter som utgör bra miljöval) samt miljökrav från olika
producentmarknader. Kraven på kvalitetsgaranterad information om
olika verksamhetsutövare ökar. Möjligheter finns nu för företag och
155
andra verksamhetsutövare att själva bilda nätverk för sådan utvecklingen
och systematiskt ligga före lagstiftningens krav.
Allt detta har lett till en utveckling också av lagstiftningen på en
mängd enskilda områden. Samtidigt har lagstiftningen blivit mer splittrad
och svåröverskådlig och behovet har ökat av ett regelsystem med
enhetliga principer för miljöarbetet. Miljöbalken skall enligt regeringens
uppfattning inte bara ses som en omfattande teknisk lagstiftningsreform
utan som en nödvändig utveckling av det grundläggande och centrala
verktyget i miljöarbetet i en tid när miljöpolitiken förändras snabbt och
hela tiden ställs inför nya utmaningar.
Miljöbalken behövs således både för att anpassa lagstiftningen till den
utveckling som skett och för att skapa ett bättre verktyg för
genomförandet av miljö- och resurspolitiken i framtiden.
En politik för ekologiskt hållbar utveckling
Det övergripande målet för regeringens politik är att Sverige skall vara
en pådrivande internationell kraft och ett föregångsland i strävan att
skapa en ekologiskt hållbar utveckling. Regeringen arbetar för att
ekonomisk utveckling och bättre social välfärd skall gå hand i hand med
skyddet av miljön och hushållningen med naturresurser. Senast i
regeringsförklaringen den 16 september 1997 erinrades om att arbetet
fortsätter för att ställa om Sverige till ekologisk hållbarhet.
Regeringen har inom sig utsett en delegation för ekologiskt hållbar
utveckling. Delegationens överväganden har bl.a. legat till grund för de
förslag om ett investeringsprogram för ekologisk hållbarhet och den
plattform för fortsatt arbete som redovisades i den ekonomiska
vårpropositionen (prop. 1996/97:150). I regeringens skrivelse 1997/98:13
Ekologisk hållbarhet förs arbetet vidare. Där redovisas bl.a. tre delmål
för ekologisk hållbarhet: skyddet av miljön, effektiv användning av
energi och andra naturresurser och hållbar försörjning för att säkra
ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga. Dessutom lämnas en
lägesbeskrivning avseende arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling.
Den svenska politiken skall ses mot bakgrund av att Sverige tidigt fick
en central roll i det internationella miljöarbetet genom att arrangera FN:s
första miljökonferens i Stockholm år 1972. Konferensen innebar
genombrottet för en global helhetssyn på miljöfrågorna. Rio-konferensen
tjugo år senare kan ses som en uppföljning av Stockholmskonferensen.
Miljöarbetet har breddats från att huvudsakligen ha varit inriktat på
specifika miljöfrågor till att även omfatta ett engagemang för hållbar
utveckling. Aktiviteten är nu stor, från enskild nivå till global nivå, för att
följa upp Rio-konferensen. En första större uppföljning har ägt rum vid
det extra möte som FN:s generalförsamling höll under sommaren 1997
(UNGASS). För Sverige, där miljöfrågorna blev aktuella tidigt, finns det
särskilda förutsättningar när nu ett nytt steg skall tas på miljöområdet. I
nästa fas - kanske de närmaste 25 åren - ser vi framför oss en tid av
utmaningar och en politik för hållbar utveckling. En sådan politik har tre
sammanfallande perspektiv: nationellt, europeiskt och globalt.
Prop. 1997/98:45
156
I det nationella perspektivet ingår i enlighet med skrivelsen om
ekologisk hållbarhet en "nollutsläppsvision" som ett viktigt led i
politiken, dvs. en vision om att skydda miljön genom att fa ned utsläppen
under nivåer som varken hotar människors hälsa eller ekosystemen. Detta
förutsätter förändringar i våra nuvarande konsumtions- och produk-
tionsmönster. Ytterligare viktiga led i en politik för ekologiskt hållbar
utveckling är förverkligandet av en långsiktigt hållbar hushållning med
landets mark- och vattenresurser och en utformning av markanvändning
och samhällsbyggande som slår vakt om den materiella grunden för
produktion och välfärd också för kommande generationer. I detta
sammanhang skall erinras om att många av vardagslivets villkor
grundläggs när beslut om markanvändning, bebyggelse och rumslig
utveckling fattas. Det är därför av största vikt att alla deltar i de beslut
som lägger grunden för samhällsutvecklingen och i den verksamhet som
blir följden av dessa beslut. I det som nu sägs ligger bl.a. att
ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga och den biologiska
mångfalden skall bevaras och att värdefulla natur- och kulturmiljöer skall
skyddas.
Lyfts blicken till det europeiska perspektivet kan vi konstatera att
politiken för hållbar utveckling knyter an till de nationella visionerna.
Miljöproblemen i Sverige orsakas i allt större utsträckning av utsläpp och
nedfall från källor i Europa norr om Alperna och Karpatema. Även i
detta perspektiv krävs fortsatta åtgärder för att minska spridningen av
föroreningar som kan skada den svenska miljön. Politiken för hållbar
utveckling kommer i allt högre grad att utformas inom ramen för
samarbetet inom EU och en östutvidgning av unionen kan få stor
betydelse för ett framgångsrikt miljöarbete. Andra viktiga delar av
politiken för hållbar utveckling i detta perspektiv är en hållbar
markanvändning samt minskad belastning från produkter som säljs på
EU:s inre marknad.
Slutligen är det nödvändigt att ta hänsyn till det globala perspektivet.
En avsevärt ökad levnadsstandard tillsammans med en stor
befolkningsökning, i Asien och sannolikt i Latinamerika, kommer inom
en överskådlig framtid att inverka kraftigt på den globala miljön.
Resursanvändningen och påverkan på ekosystemen kan då förväntas öka
drastiskt. Världens miljösituation bestäms allt mer av vilken väg dagens
och morgondagens generationer i dessa världsdelar väljer för sin
utveckling. Det finns beräkningar som visar att dagens resursanvändning
behöver bli tio gånger mer effektiv för att en växande världsbefolkning
om 25-50 år skall kunna leva på en rimlig nivå. En nationell politik för
hållbar utveckling kan inte se bort från detta. Tvärtom ges politiken för
hållbar utveckling nya utmaningar och nya mål. Politiken måste innehålla
strategier och handlingsplaner för att bringa samhället i balans med de
förutsättningar som naturen/ekosystemen och jordens resurser kan
tillhandahålla. Samhällsorganisationen och teknologin måste successivt
göra det möjligt för en flera gånger så stor global befolkning att leva på
dagens nordeuropeiska nivå utan att skador orsakas på miljön och
resurserna överutnyttjas.
Prop. 1997/98:45
157
Enligt regeringens mening kan inte en framsynt och verkningsfull
politik för ekologiskt hållbar utveckling utgå enbart från det nationella
perspektivet. Politiken skall också ha som ambition att sprida teknik och
nationella miljökrav som syftar till att förverkliga "nollutsläppsvisionen"
och visionen om hållbar hushållning med mark- och vattenresurser.
Politiken skall alltså beakta även de europeiska och de globala
perspektiven.
Miljömål och målstyrning
För att förverkliga visionen om en ekologiskt hållbar utveckling krävs
konkreta och tydliga mål för miljöpolitiken. Under den senaste
tioårsperioden har inriktningen för det nationella miljöarbetet gjorts allt
tydligare. Riksdagen har t.ex. lagt fast övergripande mål för miljö-
politiken i samband med behandlingen av regeringens miljöpropositioner
Miljöpolitiken inför 1990-talet (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23,
rskr. 1987/88:373) respektive En god livsmiljö (prop. 1990/91:90, bet.
1990/9l:JoU30, rskr. 1990/91:338). De övergripande målen skall vara att
skydda människors hälsa, att bevara den biologiska mångfalden, att
hushålla med naturresurser och att skydda natur- och kulturlandskap.
Riksdagen har också successivt i olika miljöbeslut lagt fast riktlinjer för
hur skilda miljöproblem skall angripas framöver.
Under den aktuella perioden har riksdagen vidare lagt fast ett ansvar
för miljöarbetet för samhällets sektorer, bl.a. i propositionen om
miljöpolitiken inför 1990-talet. Exempelvis innebar riksdagens beslut om
en ny skogspolitik (prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr.
1992/93:352) att det infördes ett miljömål som gavs samma vikt som
produktionsmålet. Ett annat exempel är att principen om sektorsansvaret
avseende biologisk mångfald har utsträckts till att gälla även övriga
samhällsverksamheter genom beslutet om en svensk strategi för
bevarande av biologisk mångfald (prop. 1993/94:30, bet. 1993/94:JoU9.
rskr. 1993/94:87).
Genom dessa ärenden och många andra har riksdagen tagit ställning
till ett stort antal mål för miljöpolitiken. I dagsläget rör det sig om ca 170
miljömål som har kommit till på detta sätt. Miljömålen har rört sig om
allt från stort till smått, från att kretsloppsanpassa hela samhället till att
minska utsläppen av fosfor från lantgårdars mjölkrum. Att målen är av
olika karaktär och vikt beror av i vilket sammanhang målet har kommit
fram. Bland de ca 170 målen finns också mål som härstammar från
internationella överenskommelser.
Regeringen anser att det är viktigt att i detta sammanhang utveckla en
politik för mål- och resultatstyrning och kommer att behandla denna
fråga i den miljöpolitiska proposition som lämnas till riksdagen våren
1998. I korthet innebär mål- och resultatstyrningen att staten styr med
hjälp av uppställda mål utan att i detalj reglera vad som skall göras för att
nå dit. Följaktligen ges myndigheter och andra aktörer stor frihet att välja
väg för att nå målen. Styrningen förutsätter att berörda aktörer redovisar
resultatet av sin verksamhet och att målen kan följas upp. Nationella
Prop. 1997/98:45
158
miljömål av övergripande karaktär måste brytas ned för att bli Prop. 1997/98:45
verksamma som mål i en process för mål- och resultatstyrning. En sådan
nedbrytning kan behöva ske dels sektorsvis av berörda
sektorsmyndigheter eller andra aktörer inom sektorn och dels geografiskt
(t.ex. av länsstyrelser eller kommuner).
Genom att styra mer med mål än med detaljerade regler ges utrymme
för en större delaktighet för berörda aktörer, så att de kan påverka
utformningen av de åtgärder som vidtas. Det ger också en möjlighet att
optimera insatser och kostnader.
Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag lämnat förslag till nya
nationella, sektorsövergripande miljömål. Verkets förslag inriktas på den
nationella och internationella vision om ett ekologiskt hållbart samhälle
som har behandlats i föregående avsnitt. Miljömålen är till sin natur
miljökvalitetsmål, dvs. de inriktas mot ett visst miljötillstånd som skall
uppnås i ett ekologiskt hållbart Sverige. För att beskriva och precisera det
tillstånd i miljön som behövs för att samhället skall vara ekologiskt
hållbart föreslår verket 18 nya nationella miljömål.
Naturvårdsverkets förslag kommer efter remissbehandling att ligga till
grund för regeringens överväganden i denna fråga i den kommande
miljöpolitiska propositionen. Förslagen har en inriktning på miljökvalitet
som är ovanlig bland de befintliga miljömålen, vilka ofta handlar om hur
man skall åtgärda specifika problem i miljön. Frågan om förhållandet
mellan miljömål av det slag som nu berörts och miljöbalkens
bestämmelser behandlas i avsnitt 4.2.1. Det kan dock redan här sägas att
miljöbalken innebär stora förbättringar i möjligheterna att använda
lagstiftningen för att styra mot de övergripande målen för miljöpolitiken.
Sektorsansvaret
Att miljöarbetet skall fa genomslag i alla samhällssektorer är en
grundförutsättning för en hållbar utveckling. Regeringen har i skrivelsen
om ekologisk hållbarhet lämnat en redovisning för arbetet i de olika
sektorerna. Här skall endast i korthet nämnas följande exempel.
Även kulturpolitiken bidrar till att skapa goda förutsättningar för en
hållbar utveckling. Kulturmiljön omfattar den av människan skapade och
påverkade yttre och inre miljön samt såväl ett materiellt som ett
immateriellt arv. I propositionen om Kulturmiljövård (prop.
1987/88:104) aviserades en ny politik, som tydliggör bl.a. att frågor
rörande kulturmiljön är en del av miljöpolitiken. Detta markerades bl.a.
genom att området rubricerades kulturmiljövård, mot den tidigare
benämningen kulturminnesvård. I propositionen om kulturpolitik (prop.
1996/97:3 sid. 156) slår regeringen fast att kulturvärden är en oskiljaktig
del av miljön. En betydande del av de problem och hot som
kulturmiljösektom förväntas motverka är också gemensamma med
naturmiljösektom. I den praktiska hanteringen av vår gemensamma miljö
är det därför av särskild vikt att olika sektorer och synsätt kan förenas till
gagn för en långsiktigt hållbar förvaltning och utveckling av miljön.
159
Trafiksektorn, som har stor betydelse för miljön, är en annan sektor
som för närvarande har stor aktualitet genom att regeringen under våren
1998 avser att lägga en trafikpolitisk proposition. Till grund för denna
ligger bl.a. Kommunikationskommitténs del- och slutbetänkanden (SOU
1996:165 respektive SOU 1997:3). Vidare kan det vara av intresse att här
nämna konsumentpolitiken, beträffande vilken regeringen senast i
skrivelsen 1997/98:13 erinrat om den beredning som pågår. Betänkandet
Konsumenterna och miljön (SOU 1996:108) kommer att ligga till grund
för en presentation av en åtgärdsinriktad plan som skall konkretisera och
precisera miljömålet i konsumentpolitiken. Syftet med planen är att
utveckla sådana konsumtions- och produktionsmönster som minskar
påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling.
Prop. 1997/98:45
Regeringens bedömning: Miljölagstiftningen skall fungera som ett
centralt instrument i miljö- och resurspolitiken. Lagstiftningens
uppgift är att verka för att de miljö- och resurspolitiska målen
säkerställs. Bl.a. är det lagstiftningens roll att skapa förutsättningar för
ett decentraliserat och förebyggande miljöarbete som skall inspirera
verksamhetsutövare att tänka och handla så att de föregriper lagstift-
ningens obligatoriska krav.
Skälen för regeringens bedömning: Att genomföra ett ekologiskt
hållbart samhälle med den inriktning som regeringen redovisat i det
föregående kräver insatser på många nivåer och av många aktörer.
Statens roll är att skapa förutsättningar för alla att bidra till en ekologiskt
hållbar utveckling. Det arbete som redan pågår kommer att leda till
betydande förbättringar, men det behövs också skärpta styrmedel och
incitament som styr i rätt riktning samt ett system för uppföljning och
utvärdering. Målens betydelse har nämnts i föregående avsnitt.
Beträffande framtagandet av indikatorer för hållbar utveckling pågår
arbete, bl.a. på flera myndigheter. Regeringen har dessutom gett
Miljövårdsberedningen, som är regeringens råd i miljöfrågor, i uppdrag
att under 1997 presentera ett förslag till indikatorer för ekologiskt hållbar
utveckling, som också kommer att redovisas i miljöpropositionen år
1998.
Regeringen konstaterar att miljöarbetet hittills utgått från att
myndigheter ställer krav som företag m.fl. förväntas uppfylla. Enligt
regeringens mening bör miljöarbetet i framtiden kännetecknas av att
företag, hushåll samt statliga och kommunala förvaltningar i allt högre
grad ställer miljökrav på varandra och konkurrerar i att ligga före de
obligatoriska kraven. Här bör också erinras om samhällsplaneringens
betydelse och kommunernas framskjutna roll vad gäller resurshus-
hållningen, t.ex. i fråga om utnyttjandet av mark- och vattenresurser. Det
är i sammanhanget ointressant om miljökraven och kraven på
160
resurshushållning kommer från t.ex. EU:s lagstiftning eller från den Prop. 1997/98:45
nationella lagstiftningen. En avsikt som regeringen har med
miljöbalksreformen är därför att den skall stimulera olika aktörer att
skapa egna miljöpolitiskt drivande nätverk som verkar i riktning mot de
miljömål som behöver nås på vägen mot visionen om ett ekologiskt
hållbart samhälle.
Regeringens ambition med förevarande lagstiftningsreform är att ge
den legala ramen inom vilken det framtida miljöarbetet skall bedrivas.
Grundtankarna bakom reformen kan översiktligt beskrivas enligt
följande.
Miljölagstiftningen skall innehålla ett antal centrala instrument som
skapar förutsättningar för ett decentraliserat och förebyggande
miljöarbete. Lagstiftningen skall alltså utgöra ramen och plattformen från
vilken olika verksamhetsutövare - företag, statliga och kommunala
förvaltningar, föreningar, enskilda hushåll m.fl. - formulerar egna
miljöpolitiska strategier. Decentraliseringstanken syftar i första hand på
de enskilda aktörerna, främst verksamhetsutövare. Tanken är således att
lagstiftningen skall inspirera verksamhetsutövare att tänka och handla så
att de föregriper lagstiftningens obligatoriska krav. Därmed blir
miljökrav som ställs på en gemensam nivå i relationen mellan aktörerna
viktigare, t.ex. konsumenternas krav på miljöanpassade produkter från
verksamhetsutövare, medan den offentliga styrningen och myndighets-
utövningen kan koncentreras till att klarlägga vad som gäller och till de
fall då en decentraliserad miljöanpassning och -styrning inte fungerar.
Såsom tidigare utvecklats förutsätts de nationella miljömålen vara
tydliga och möjliga att följa upp. Det är också viktigt att verk-
samhetsutövare kan formulera mål för sin egen verksamhet med ledning
av de nationellt fastlagda miljömålen och att det förutom enskilda och
nationella miljömål också formuleras mål för respektive samhällssektor.
Regeringen återkommer i nästa avsnitt till frågan om förhållandet mellan
miljöbalken och de nationella miljömålen.
Bland tillgängliga miljöpolitiska instrument bör också komma i fråga
att använda ekonomiska styrmedel for att påverka verksamhetsutövare.
Genom t.ex. miljöskatter och -avgifter ges mekanismer för att driva
miljöförbättringarna längre. Självfallet grundas också denna form av
styrmedel på lagstiftning.
Vidare skapar öppen, lättillgänglig och kvalitetsgaranterad
information om olika produkter och verksamhetsutövare avsevärt
förbättrade möjligheter för företag, hushåll samt statliga och kommunala
förvaltningar att ställa krav på varandra.
I samspelet mellan de miljöpolitiska instrumenten skall dessutom den
statliga förvaltningen vara en förebild och pådrivande genom att
utveckla egna miljöledningssystem och driva en aktiv och miljöanpassad
upphandling. Såsom antyddes tidigare har regeringen i regleringsbrevet
för budgetåret 1997, efter förslag av Miljövårdsberedningen, utsett 25
pilotmyndigheter inom olika områden for att påbörja utvecklingen av
miljöledningssystem.
Av föregående avsnitt framgår att regeringens delegation för en
ekologiskt hållbar utveckling har presenterat en gemensam plattform för
11 Riksdagen 1997/98. 1 samt. Nr 45, Del 1
det fortsatta arbetet med anknytning till det som nyss redovisats.
Delegationen föreslår bl.a. ett antal initiativ inom de områden där olika
miljöpolitiska styrmedel verkar, t.ex. utarbetande av indikatorer för
ekologiskt hållbar utveckling, översyn av subventioner som motverkar
avsedd utveckling samt vidareutveckling av kommunernas fysiska
planering som ett strategiskt instrument för en eftersträvad ekologiskt
hållbar utveckling.
Regeringens förslag: Bestämmelserna i den centrala miljölagstift-
ningens olika lagar smälts samman i en miljöbalk.
Målet med miljöbalken skall vara att främja en hållbar utveckling så
att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam
och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har
ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen
är förenad med ett ansvar att förvalta naturen väl.
För att uppnå målet skall miljöbalken tillämpas så att
- människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter
oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,
- värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,
- den biologiska mångfalden bevaras,
- mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från
ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god
hushållning tryggas,
- återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med
material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.
Det är en angelägenhet för var och en att verka för att miljöbalkens
mål förverkligas.
Miljöbalkens utformning med övergripande mål, allmänna
hänsynsregler och nya instrument som t.ex. miljökvalitetsnormer
medför förbättrade förutsättningar att använda lagstiftningen som
instrument för att styra mot av riksdagen fastställda miljömål.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
I förtydligande syfte har i författningstexten lagts till att en hållbar
utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och
människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar
att förvalta naturen väl.
Remissinstanserna: Om en miljöbalk: Det stora flertalet remiss-
instanser som uttalar sig i frågan tillstyrker att den centrala
miljölagstiftningen samordnas i en miljöbalk. Ett tiotal remissinstanser
har emellertid gett uttryck för viss tveksamhet, t.ex. Svea hovrätt,
Göteborgs tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm, Kraftverksföreningen
och SACO. Således ifrågasätts om det är klokt att samordna ett antal
lagar i en balk istället för att skärpa och harmonisera befintlig
Prop. 1997/98:45
162
lagstiftning. Tveksamhet anförs vidare beträffande det rimliga i att låta
gällande rätt sammansmältas i en balk istället för att genomgående till
balken föra allt det som riskerar att påverka miljön, inklusive
miljöreglema i olika sektorslagar. Det sätts dessutom i fråga om det inte
vore att föredra att endast de övergripande frågorna reglerades i balken
och att sektorslagama knöts till den.
Om miljöbalkens mål: Flertalet remissinstanser tillstyrker de principer
som angivits under miljöbalkens mål. Lunds universitet har framfört att
det, särskilt med hänsyn till att vi inte har någon grundlagsregel om
skyddet för miljön, är ett naturligt inslag med en målsättningsparagraf i
en lagstiftning av denna typ. Länsstyrelsen i Kristianstad län däremot,
ifrågasätter det berättigade i att det allmänt hållna målet ingår som
författningstext. Vad gäller utformningen av målet pekar Lunds
universitet på att miljöbalkens regler till stor del syftar till att förebygga
eller avhjälpa mer tillfälliga missförhållanden och att det därför kan vara
missvisande att ange att en hållbar utveckling är det övergripande målet.
Naturvårdsverket menar att miljöbalkens regler inte i sig kan skapa
tillräckliga förutsättningar för en hållbar utveckling då en sådan enligt
Riodeklarationen omfattar även ekonomiska och sociala frågor.
Karlstads kommun har anfört att målet bör vara längre gående och
innehålla krav även på förbättringar av miljösituationen. Några
remissinstanser, bl.a. Naturskyddsföreningen har inte haft någon
invändning mot målet i och för sig men anfört att balkens regler inte är
tillräckliga för att de övergripande målen skall kunna uppfyllas. Flera
länsstyrelser menar att det övergripande målet kan ge en alltför
människocentrerad bild av miljöfrågorna, där naturens egenvärde,
biologisk mångfald och de grundläggande funktionerna åsidosätts.
Jordbruksverket pekar särskilt på att djurs hälsa tydligare måste framgå
av målet. Skogsägarna å andra sidan, vill ha ett mål där människan
tydligare står i centrum. De förordar en hållbar utveckling med sikte på
ekonomisk tillväxt och ökad produktion med samtidigt ansvar för miljön.
Bl.a. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Stockholms
läns landsting och flera kommuner efterlyser ett klarare och mer
preciserat mål för att undvika tillämpningsproblem.
Skälen for regeringens förslag: Den svenska miljölagstiftningen kan
sägas ha varit framgångsrik mot bakgrund av de syften som låg bakom
den vid tillkomsten. Sedan nya miljöproblem har blivit kända och då
vikten av och syftet med miljöpolitiken ändrats måste miljölagstiftningen
bringas i samklang med de värderingar som gäller i dag och som
redovisats i det föregående. Lagstiftningen måste helt enkelt anpassas till
de erfarenheter som har vunnits under senare år och beakta den komplexa
bild av hur miljön påverkas som dessa erfarenheter visar på. En
miljölagstiftning måste fungera som ett verksamt instrument i
miljöpolitiken. Under de senaste decennierna har det vuxit fram en insikt
om att en ekologiskt hållbar utveckling förutsätter att varje enskild
individ tar sitt miljöansvar. Det räcker inte med att de stora miljö-
påverkande näringarna regleras. En positiv miljöutveckling kan inte
komma till stånd med mindre än att levnadsvanorna förändras t.ex. vad
gäller konsumtion och kommunikation. Var och en måste ta ett ansvar för
Prop. 1997/98:45
163
att iaktta den hänsyn som krävs för att miljöbalkens mål skall kunna
uppnås. I sammanhanget bör också erinras om att Riodeklarationen
ålägger alla stater att anta en modem och verkningsfull miljölagstiftning.
Förslaget till miljöbalk, som genom denna proposition föreläggs
riksdagen, är det centrala i detta avseende. Arbetet med miljöbalks-
reformen har etappindelats i fyra steg med hänsyn till projektets
omfattning. De fyra stegen innehåller
- denna proposition med förslag till miljöbalk inklusive
övergångsbestämmelser,
- proposition med förslag till följdlagstiftning,
- utarbetande av och regeringsbeslut om förordningar efter förslag från
Miljöbalksutredningen,
- information/utbildning samt myndighetsföreskrifter och allmänna
råd.
Meningen är att regelsystemet skall kunna träda i kraft som en helhet
och vid samma tidpunkt. Som närmare redovisas i avsnitt 4.4 och 4.38.4
planeras också sådana omfattande informations- och utbildningsinsatser
före och i samband med ikraftträdandet som efterfrågats av många
remissinstanser. Det är viktigt att se de fyra leden som en helhet även när
det gäller innehållet. Exempelvis är den kommande propositionen med
förslag till följdlagstiftning av stor betydelse för genomförandet av
principen att miljöhänsynen skall genomsyra alla samhällssektorer.
Regeringen tar i detta avsnitt upp grundläggande frågor om balk-
reformen och om balkens mål. I avsnittet kommenteras också Lagrådets
övergripande synpunkter. I det följande avsnittet redovisar regeringen de
bärande principer som varit vägledande för balkens tekniska utformning
tillsammans med en sammanfattning av de förändringar som finns i det
nya förslaget jämfört med det förslag som lades fram år 1994 och som
återkallades efter regeringsskiftet.
Det långa utredningsarbete som föregått detta förslag visar tydligt på
behovet av en reformering av miljölagstiftningen både i sakligt
hänseende och för att åstadkomma följdenlighet och tydlighet. Som
utvecklas ytterligare i avsnitt 4.2.2 och 4.5 är regeringens inställning att
en reformering av den svenska miljö- och resurslagstiftningen bör
komma till stånd i form av en samlad lagstiftning som innehåller de
viktigaste lagarna för miljöområdet. Med hänsyn till den nya
lagstiftningens omfattning och för att understryka dess betydelse bör den
utformas som en balk. Riksdagen har i samband med behandlingen av
1991 års miljöpolitiska proposition gjort samma ställningstagande i fråga
om inriktningen på reformarbetet (prop. 1990/91:90, bet. 1990/9 l:JoU30.
rskr. 1990/91:338). En del remissinstanser har visserligen ställt sig
tveksamma och föreslagit andra reformaltemativ, men det stora flertalet
remissinstanser har samma inställning som regeringen i denna fråga.
För att miljöbalken skall bidra till att främja en hållbar utveckling på
miljöområdet införs i miljöbalken en rad nya verktyg som komplement
till de styrmedel som tidigare införts genom miljölagstiftningen. I flera
fall innebär miljöbalken en skärpning av tidigare tillgängliga instrument.
Regeringens förslag till miljöbalk innebär därför en genomgripande
modernisering av svensk miljörätt.
Prop. 1997/98:45
164
Lagrådet
Prop. 1997/98:45
Efter sin granskning av förslaget till miljöbalk har Lagrådet anfört vissa
principiella synpunkter. Lagrådet menar att det, med tanke på det uttalade
syftet att en miljölagstiftning bör fungera som ett centralt instrument i
miljö- och resurspolitiken, är beklagligt att arbetet har behövt utföras
under tidspress. Lagrådet har anfört att djupare analyser borde ha skett
vad gäller flera frågor, både avseende vilka regelområden som bör ingå i
balken och avseende de materiella reglernas innehåll.
Regeringen anser att de analyser och överväganden som ligger bakom
det förslag till miljöbalk som nu presenteras, vilket arbete påbörjades
genom Miljöskyddskommitténs uppdrag år 1989, utgör en god grund för
en ny samordnad och skärpt miljölagstiftning som ger väsentligt bättre
förutsättningar än gällande rätt att främja en långsiktigt hållbar
utveckling så att nu levande och kommande generationer kan
tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Lagrådet konstaterar för övrigt
att detta förslag i flera avseenden innebär förbättringar jämfört med det
förslag till miljöbalk som remitterades under år 1994. Förändringar i
samhällsutvecklingen och arten av miljöproblem kommer naturligtvis att
medföra att de regler som nu föreslås måste följas upp och vid behov
kompletteras eller på annat sätt förändras.
Vidare kommer regelverket att kompletteras med förordningar och
föreskrifter som förtydligar och preciserar balkens grundläggande
bestämmelser. Ett arbete för att skapa förutsättningar för samordning
bl.a. vad gäller regelgivningen med anledning av balken har redan
påbörjats. Miljölagstiftningsarbetet är således inte slutfört i och med att
miljöbalkspropositionen behandlas av riksdagen, utan fortsätter
kontinuerligt.
Regeringen vill dessutom påpeka att erfarenheterna visar att behovet
av en reformerad miljölagstiftning är påtagligt och att en sådan
lagstiftningen bör träda i kraft så snart som möjligt. Ett aktuellt exempel
som visar på detta behov är den allvarliga miljöpåverkan som orsakats av
tunnelbygget genom Hallandsåsen, där regeringen enligt den nu
föreslagna lagstiftningen hade haft att pröva tillåtligheten av byggandet
av en järnväg av aktuellt slag.
Lagrådet har vidare anfört att det förhållandet att det inte framgår av
förslaget vilka bestämmelser i andra lagar som skall ges företräde
respektive gälla parallellt med balken inte underlättar överblickbarheten
och tillämpningen av miljölagstiftningen. Lagrådet menar också att de
allmänna hänsynsreglema är så generellt hållna att de kan förväntas leda
till åtskilliga tillämpningsproblem och inte i alla avseenden kan anses
förenliga med rättssäkerhetens krav. Regeringen har med anledning av
denna kritik försökt att ytterligare klargöra förhållandet mellan
miljöbalken och annan lag och även att i möjligaste mån precisera hur
hänsynsreglema skall tillämpas. I detta sammanhang finns skäl att erinra
om att hänsynsregler av liknande karaktär men mer begränsad räckvidd
finns i gällande rätt och att en praxis har utvecklats för deras tillämpning.
Vad gäller de synpunkter som Lagrådet framfört särskilt när det gäller
infogandet av vattenlagen i miljöbalken och prövningsystemet behandlar
165
regeringen dessa frågor i anslutning till respektive sakområde i avsnitt Prop. 1997/98:45
4.16,4.22.1 och 4.22.2.
Miljöpolitikens mål och miljöbalken
Regeringen anser att miljöbalken måste ha uttalade syften som följer de
allmänna miljöpolitiska målsättningarna. I avsnitt 4.1 har regeringen
redovisat den grundläggande inriktningen för miljöpolitiken, som
utvecklats i den skrivelse om ekologisk hållbarhet som nyligen lämnats
till riksdagen och som kommer att följas upp och konkretiseras genom
arbetet med att ta fram nya nationella mål som kan läggas fram för
riksdagen i den miljöpolitiska propositionen våren 1998.
När det gäller frågan om vilka miljöpolitiska mål som bör ingå i balken
kan först konstateras att även om lagstiftningen har en central roll är den
inte det enda instrumentet för att realisera en ekologiskt hållbar
utveckling. Kunskaper om miljöproblem och den enskildes engagemang i
miljöfrågorna, ekonomiska förutsättningar m.m. är också avgörande för
att målen skall kunna nås. Därtill kommer att allmänt hållna mål kan vara
svåra att inordna i och lägga till grund för ett rättsligt system som skall
vara styrande för den enskildes handlande i enskilda fall och som är
sanktionerat med straff om reglerna inte följs. Trots detta är det givetvis
av avgörande betydelse att balken fungerar som ett verktyg för
genomförandet av de miljöpolitiska målen.
Regeringen anser att det i miljöbalken måste finnas en beskrivning av
syftet med miljöpolitiken som gäller för hela balkens
tillämpningsområde. Denna inställning delas också av remissinstanserna,
även om det i några fall finns synpunkter på utformningen. I förslaget till
miljöbalk har därför i 1 kap. 1 § tagits in den övergripande målsättningen
om en hållbar utveckling som innebär att nu levande och kommande
generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Där slås också fast
att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och
bruka naturen är förenad med ett förvaltaransvar. Vidare nämns i
bestämmelsen skyddet för människors hälsa och miljön samt för
värdefulla natur- och kulturmiljöer, bevarandet av biologisk mångfald, en
långsiktigt god hushållning med mark, vatten och fysisk miljö i övrigt
samt kretsloppsprincipen. Som närmare utvecklas i författnings-
kommentaren till paragrafen är dessa syften styrande på samtliga
bestämmelser i miljöbalken och medför en ny och vidare tillämpning av
de bestämmelser som har sin förebild i gällande lagstiftning.
Lagrådet har i sitt yttrande beträffande denna paragraf anfört att
bestämmelserna i miljöbalken är avsedda att vara ett av flera hjälpmedel
för att styra utvecklingen på området. Lagstiftningen kan bara ge den
rättsliga grundvalen för reformarbetet men bidrar därigenom verksamt
till att förutsättningar skapas för att genomföra vad som eftersträvas i
miljöhänseende. Lagrådet anger som en möjlighet att det inledande
stadgandet utformas på det sättet att vad som sägs om tryggandet av en
hållbar utveckling anges inte endast som ett mål med miljöbalken utan
som ett mål för samhällets samlade ansträngningar på miljöområdet.
166
Lagrådet anför vidare att om man vill begränsa räckvidden av
målparagrafen till målet med själva balken, bör den utformas under
hänsynstagande till att lagstiftning här liksom på andra områden har sina
givna begränsningar. Miljöbalken kan bidra till och främja den
utveckling som eftersträvas, men den kan inte ensam trygga en sådan
utveckling.
Regeringen godtar i sak Lagrådets bedömning och föreslår därför att
den ändringen görs i portalparagrafen jämfört med lagrådsremissen att
det anges att miljöbalken skall främja en hållbar utveckling, dvs. inte
trygga en sådan utveckling som sägs i remissens förslag.
Utöver de övergripande syften som uttrycks i 1 kap. 1 § och som styr
tillämpningen av hela balken vill regeringen peka på fyra faktorer av
betydelse för balkens verkan som instrument för att genomföra övriga
miljöpolitiska mål. t.ex. nationella miljömål av det slag som har berörts i
avsnitt 4.1.1.
Miljömålen kan, för det första, realiseras genom de nya instrument
som miljöbalken erbjuder. Miljökvalitetsnormer är en nyhet i balken som
innebär att en norm för miljökvalitet kan slås fast av regeringen eller i
vissa fall av en myndighet. Normerna skall följas vid planering,
tillståndsprövning, tillsyn och föreskriftsverksamhet samt av verksam-
hetsutövare och kan kompletteras med särskilda åtgärdsprogram.
Normerna kommer att avsevärt förbättra möjligheterna att styra mot
nationella mål för miljökvalitet. Miljökvalitetsnormer kan dock endast
väntas fastläggas i vissa fall där det finns nationella miljömål.
Exempelvis kan det finnas andra styrmedel än normerna som är bättre
lämpade för att nå målet. Det kan också antas att miljökvalitetsnormema
kommer att innebära en högre grad av precisering i beskrivningen av
miljökvaliteten än de nationella miljömålen och att de ofta kommer att
begränsas geografiskt till att avse vissa områden.
För det andra innehåller balken nya allmänna hänsynsregler som gäller
för alla och som innehåller en skyldighet att beakta allmänna principer
för miljöarbetet som t.ex. försiktighetsprincipen, kretsloppsprincipen och
produktvalsprincipen. Balken innehåller därmed sådana strategier som
behövs för att nå miljömålen.
För det tredje utgör balken grunden för regeringens och
myndigheternas arbete att med stöd av de bemyndiganden som ges i
balken utfarda de förordningar och föreskrifter som behövs för att
förverkliga de miljöpolitiska målsättningarna. Styrande för detta är såväl
balkens övergripande syften och allmänna hänsynsregler som de andra
miljömål som berörts ovan och som inte tagits in i lagtexten.
För det fjärde är balken en sammanhållen lagstiftning som innefattar
och samordnar såväl traditionella miljöregler som regler om
markanvändning och resurshushållning. Detta medför samordnings-
vinster och en ökad enhetlighet i regelsystemet som förbättrar
förutsättningarna för att styra mot gemensamma mål.
Prop. 1997/98:45
167
Prop. 1997/98:45
Regeringens bedömning: Som bärande principer för balken bör gälla
att den
- bildar en övergripande lagstiftning för all miljöpåverkan,
-utformas som en sammanhållen miljö-, hälsoskydds- och
naturresurslagstiftning,
-utformas så att skyddet för miljön, hälsan och naturresurserna
förstärks,
-innehåller allmänna hänsynsregler och viktiga miljörättsliga
principer som är tillämpliga på all miljöpåverkan,
- förstärker det demokratiskt förankrade inflytandet,
- skapar förutsättningar för en integrerad tillämpning,
- betonar hushållningsaspekten.
Miljöbalken bör innehålla vissa avgörande element för att
lagstiftningen skall fungera väl. Dessa element, som kan beskrivas
som en miljöbalkskedja, utgörs av rättsligt bindande principer och
allmänna hänsynsregler som skall följas av var och en, regler för
hushållning med mark- och vattenresurser riktade till statliga och
kommunala myndigheter, bestämmelser om utfärdande av miljö-
kvalitetsnormer och krav på miljökonsekvensbeskrivningar,
bestämmelser om tillståndsprövning samt ett effektivt tillsyns- och
sanktionssystem.
Förslaget innebär en utveckling och förändring på ett stort antal
punkter av det tidigare förslaget till miljöbalk.
Bärande principer
Sammanfattningsvis kan sägas att de bärande principerna vid
sammansmältningen av regler från de olika miljölagama bör vara
följande.
Miljöbalken utformas som en sammanhållen miljö- och resurslag-
stiftning. Exempelvis integreras bestämmelserna i miljöskyddslagen,
lagen om kemiska produkter, hälsoskyddslagen samt renhållningslagen.
Genom bestämmelser från naturresurslagen anknyts lagstiftningen för
markanvändning och samhällsbyggande varvid resursavvägnings-
principer integreras i balken.
Miljöbalken utformas så att skyddsintressena förstärks. Alla
skyddsintressen i dagens lagstiftning har granskats. Flera långtgående
principer och aktsamhetsregler som hittills funnits i de lagar som arbetats
samman i balken föreslås gälla generellt inom balkens tillämp-
ningsområde. Det som kan uppfattas som motsägelsefullt eller
ofullständigt i dagens lagar har undanröjts och skyddsintressena har
förstärkts gentemot exploateringsintressena såsom de senare kommer till
uttryck i t.ex. vattenlagen och trafiklagstiftningen.
168
Miljöbalken bör innehålla ett antal allmänna hänsynsregler. De skall
verka så att balkens mål i praktiken får genomslag med avseende på
verksamheter som regleras enligt balkens bestämmelser. På detta sätt
garanteras en enhetlig tillämpning tvärs över olika sektorer, samtidigt
som sektorsprincipen slår igenom i tillämpningen.
Miljöbalken bör förstärka det demokratiskt förankrade inflytandet
genom framhävande och utökning av regeringens tillåtlighetsprövning av
miljöpåverkande anläggningar. Vidare ges miljöorganisationer talerätt
och kraven för miljökonsekvensbeskrivningar förstärks.
Miljöbalken bör skapa förutsättningar för en integrerad tillämpning av
miljölagstiftningen sett ur de enskilda verksamhetsutövamas synvinkel. I
princip skall tillstånd för miljöfarlig verksamhet som innebär utsläpp,
avfall, kemikalieanvändning m.m. prövas i ett sammanhang. Tillstånds-
prövningen, tillsynsutövningen m.m. skall stimulera verksamhetsutövare
att medvetet välja att ligga före lagstiftningens obligatoriska krav.
Regleringen i miljöbalken utformas med avsikt att antalet överträdelser
skall minska. I de fall överträdelser sker bör dessa beivras effektivt.
Informationen om tillstånd, tillsyn, överträdelser, skadad mark m.m. skall
vara öppen, lättbegriplig och kvalitetsgaranterad. Dessutom skall
tillsynsorganisationen effektiviseras.
Viktiga miljörättsliga principer, såsom försiktighetsprincipen,
lokaliseringsprincipen, kretsloppsprincipen, produktvalsprincipen och
principen att förorenaren skall betala (PPP) bör tas in i lagstiftningen.
En nyhet i balken är den starka betoningen av hushållningsaspekten.
Hushållning kan ske dels genom ett optimalt utnyttjande med så resurs-
och energisnåla processer som möjligt, dels genom att utnyttja ett
kretslopp med slutna materialflöden där material genom återanvändning
eller återvinning kommer till ny användning. Kretsloppsprincipen syftar
till att vad som utvinns ur naturen skall på ett uthålligt sätt kunna
användas, återanvändas, återvinnas och bortskaffas med minsta möjliga
resursförbrukning utan att naturen skadas. Genom en tillämpning av
hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen minskar behovet att
förbruka ändliga naturresurser. Ett sådant kretslopp kan åstadkommas
dels genom krav - individuella eller generella - för verksamhetsutöv-
ningen, dels genom att var och en deltar i den avfallshantering, genom
bl.a. källsortering, som möjliggör återanvändning, återvinning och
energiutnyttjande.
Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän
synpunkt god hushållning. Vid bedömningen av den lämpligaste
användningen måste en avvägning göras mellan ekologiska, sociala och
samhällsekonomiska intressen på ett sätt som främjar en långsiktigt god
hushållning. Detta gäller för såväl mark- och vattenområden som energi
och andra resurser.
Miljöbalkskedjan
En verkningsfull miljölagstiftning förutsätter att vart och ett av dess led
fungerar effektivt. Samtidigt fordras att sambandet mellan leden är
Prop. 1997/98:45
169
följdenligt och tydligt. Om miljölagstiftningen liknas vid en kedja - som Prop. 1997/98:45
kan kallas miljöbalkskedjan - vars länkar utgörs av t.ex. miljömål,
hänsyn, tillstånd, villkor, tillsyn, information, omprövning, överträdelse
och straff, krävs för lagstiftningens effektivitet att länkarna var och en for
sig men också samspelet mellan kedjans länkar fungerar väl.
Det kan inledningsvis upprepas att miljöbalkens grundläggande syfte
är att driva på utvecklingen mot ett ekologiskt hållbart samhälle. Detta
uttrycks genom balkens rättsligt bindande syften och allmänna
hänsynsregler. Här har tillståndsprövning och tillsyn en central funktion
som konkreta verktyg för att styra varje verksamhet bort från miljö-
störande och resursslösande handlingssätt. Men också dessa traditionella
styrmedel får en delvis ny roll. Det allt större inslaget av mål- och
resultatstyrning ställer större krav på myndigheterna att sträva mot
miljömålen samt att följa upp och utvärdera resultatet. De principer för
miljöarbetet som utvecklas i balken skall genomsyra också prövnings-
och tillsynsverksamheten.
Miljökvalitetsnormer innebär konkreta målsättningar som styr
tillstånds- och tillsynsarbetet. Nationella mål nedbrutna regionalt eller
sektoriellt likaså. Balken lägger en betoning vid förebyggande insatser
som en grund för ett framgångsrikt miljöarbete. Den lägger ett tydligt
delegerat ansvar på utövare och sektorsorgan för att bedöma och åtgärda
miljöproblemen. Det finns också fler styrmedel i dagens miljöarbete.
Prövning och tillsyn skall samspela med ekonomiska styrmedel och med
frivilliga miljöstymingssystem.
Grunden i ett förebyggande arbete är att påverkan på människors hälsa,
miljön och resurshushållningen kan förutses. Därför har ett kunskapskrav
införts i miljöbalken. Var och en skall skaffa sig den kunskap som
behövs för att bedöma miljöeffekterna av en åtgärd eller en verksamhet.
Naturligtvis är det först om det finns anledning att befara sådana effekter
som skyldigheten föreligger att utreda vad som kan göras för att
motverka olägenheterna. Det skall dock inte vara möjligt för
verksamhetsutövaren att försvara sig med att denne inte tänkte på att
olägenheterna kunde uppkomma. Utgångspunkten är att var och en i
varje situation skall fråga sig om sådana effekter kan uppstå. Är detta inte
uteslutet föreligger en skyldighet att ta reda på sannolikheten för
miljöeffekter, vilka de är, hur allvarliga eller omfattande de kan bli och
slutligen vad det finns för möjlighet att förebygga eller reducera dem.
Det finns också en skyldighet att avhjälpa problemen. Möjliga åtgärder
för att reducera effekterna till en acceptabel nivå skall vidtas om det inte
är orimligt i enlighet med de allmänna hänsynsreglema i balken och
andra särskilda regler för den aktuella verksamheten. Kan påverkan inte
reduceras tillräckligt får åtgärden inte vidtas eller verksamheten inte
utövas.
Skyldigheten att skaffa sig erforderlig kunskap gäller alltså både
gemene man och den som utövar näringsverksamhet. Det är av
avgörande betydelse för att denna regel skall kunna uppfyllas att kunskap
finns att tillgå och att den också är lätt tillgänglig. Producenterna har här
ett ansvar för att genom märkning och annan information klargöra vilka
egenskaper olika produkter har och vilka effekter de kan medföra. Även
170
om huvudansvaret ligger på producenterna har tillsynsmyndigheterna en Prop. 1997/98:45
viktig uppgift att sammanställa information om miljöpåverkan. Det är
data som kommer fram vid den löpande tillsynen, i miljörapporter och
genom miljöövervakningsarbetet. Den informationen tar mer sikte på
miljötillståndet som sådant och utvecklingen av miljöarbetet relativt
miljömålen. Det ankommer på tillsynsmyndigheterna att utöver den
löpande tillsynsverksamheten verka för balkens efterlevnad på så sätt att
information sprids och kunskap görs tillgänglig, så att miljöbalkens mål
kan nås.
Om verksamhetsutövaren inte frivilligt lämnar sådan information som
har betydelse för miljöbedömningar ger miljöbalken utökade möjligheter
för tillsynsmyndigheten att kräva in miljörapporter som innehåller
relevant information med avseende på miljöbalkens mål.
Kunskap är också grundläggande för miljömärkning och miljöstyrning,
dvs. frivilliga system för miljöarbetet vid sidan om miljöbalken.
Näringsutövare som ansluter sig till ett miljöstyrningssystem åtar sig
frivilligt att göra en miljöutredning om verksamhetens miljöpåverkan,
upprätta en miljöpolicy samt miljömål och handlingsprogram,
implementera programmet i hela verksamheten och genomföra en
miljörevision. Resultatet av revisionen, miljöredovisningen, skall enligt
EU:s miljöstyrningssystem (EMAS) vara tillgängligt för allmänheten.
Många av momenten i ett miljöstyrningssystem har gemensamma drag
med lagstiftningens miljökonsekvensbeskrivningar, miljörapporter och
villkor eller föreskrifter för verksamheten. Ett grundkrav för registrering
eller certifiering enligt någon av standarden för miljöstyrningssystem är
att alla lagstiftningens krav på verksamheten följs och kontrolleras.
Anslutning till ett miljöstyrningssystem kan således ha stor betydelse för
såväl tillståndsprövning som tillsyn.
Frivilliga system för miljöövervakning av produkter riktar sig till
konsumenterna och uppköpare för att ge dessa större möjligheter att välja
mer miljöanpassade produkter.
För miljöstörande verksamhet är det viktigt att precisera i tillståndet
hur verksamheten skall medverka till att nå miljömålen och en hållbar
utveckling. Med miljöbalken sker tillståndsprövningen utifrån fler
aspekter och med en högre ambitionsnivå än tidigare. Till att börja med
ställs högre krav på sökanden vad gäller skyldigheten att presentera en
relevant utredning så att prövningsmyndigheten kan ta ställning till om
miljöbalkens regler tillgodoses. Dessutom ges större möjligheter för
berörda att föra talan. Därigenom kan ytterligare information komma till
pröv-ningsmyndighetens kännedom, som säkerställer att alla aspekter
blir belysta. I dag prövas en verksamhet enligt olika miljölagar och av
olika instanser. Miljöbalkens system ger en bättre helhetsbild av de olika
miljöeffekter en verksamhet riskerar att medföra.
Utformningen av tillståndet och de villkor som fastställs för driften av
verksamheten har avgörande betydelse, både för möjligheten att utöva en
effektiv tillsyn, påföra miljösanktionsavgift och utdöma straff, men också
för att verksamhetsutövaren själv skall kunna utveckla mål och medel för
att följa upp sitt miljöarbete. Villkoren skall vara konkreta och exakta.
Omfattningen av tillståndet skall ha en tydlig avgränsning så att det går
171
att fastställa objektivt när en överträdelse skett. Villkoren skall också
utvecklas så att de tydligare kopplas till olika miljömål, anpassade till
verksamheten, och så att de även omfattar resurshushållningsaspekter.
Miljöbalkens regler lästa mot balkens mål innebär att villkor skall
föreskrivas i syfte att tillgodose både miljöskydd, hälsoskydd, bevarande
av biologisk mångfald, resurshushållning och hushållning med material.
Regler som i dag tillämpas vid prövning enligt olika lagar integreras och
en fullständig miljöbedömning skall alltså göras vid en och samma
prövning.
Detta innebär inte något hinder mot att villkor, när det är lämpligt,
utformas som riktvärden. Inte minst när kraven innebär att tidigare
oprövad teknik skall användas kan det vara svårt att avgöra vilken
utsläppsbegränsning som är möjlig. Då kan det finnas skäl att använda
riktvärden i stället för gränsvärden. På så sätt kan begränsningsvärdet
sättas strängare, eftersom ett gränsvärde förutsätter en viss
säkerhetsmarginal. Ett riktvärde bör emellertid alltid följas upp, och när
tillräcklig erfarenhet har vunnits bör det ersättas med ett absolut
gränsvärde. Riktvärden bör som huvudregel endast komma ifråga vid
prövotidsförordnanden där slutliga villkor skall fastställas senare.
Prövningsmyndighetema kan efter en tid förväntas ha fått stor
erfarenhet av problemställningarna och en ökad kompetens inom
miljörätten som säkerställer en hög kvalitet på domar och beslut. Det
ökar förutsättningarna för efterlevnaden och underlättar för
verksamhetsutövaren att följa tillstånden och villkoren. Dessutom bör
acceptansen av villkoren öka om underlaget för dessa är utförligt och väl
belyst. Vidare kommer tillsynsmyndigheternas och, i sista hand,
domstolarnas arbete med att kontrollera efterlevnaden och påföra
sanktioner att underlättas om tillstånden och villkoren i dessa blir
konkreta och tydliga.
Det är på samma sätt av avgörande betydelse att de föreskrifter som
utfärdas av regeringen eller myndighet med stöd av balken, och som
gäller var och en eller i vart fall stora målgrupper, formuleras tydligt och
konkret. Dels bör det stå klart vilka krav som ställs. Dels bör det vara
möjligt för tillsynsmyndigheten att objektivt påvisa om en överträdelse
har ägt rum.
Efterlevnaden av miljöbalkens regler beror av två huvudsakliga
faktorer, nämligen att de som berörs förstår syftet med reglerna och
betydelsen av att de följs, och att det finns en väl fungerande tillsyn som
leder till att överträdelser beivras. Handlingsmönstren i samhället måste
undan för undan styras in på en mer miijöanpassad väg både vad gäller
det vi gör i näringsverksamhet och det vi gör var och en i vardagen.
Tillsynsmyndigheterna har en betydelsefull roll enligt miljöbalken. En
effektiv tillsyn kräver bl.a. att samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna
fungerar väl och att de har tillgång till stöd, erfarenhetsutbyte och
kompetens utanför den egna myndigheten. Tillsynsfrågorna behandlas
ingående i avsnitt 4.28. Här kan i korthet sägas att balken ger
förutsättningar för en samordnad och förbättrad tillsynsverksamhet. Det
är vidare viktigt att tillsynsmetodema och tillsynsansvaret utvecklas i
balkens följdförfattningar och tillämpningsbestämmelser.
Prop. 1997/98:45
172
En miljöbalk med de centrala materiella bestämmelserna för att ta
tillvara miljöhänsyn samlade och där prövningen av tillståndsärenden
integreras, där tillsynen samordnas och där straffbestämmelserna
kommer till uttryck, bör således ge förutsättningar för ett fördjupat och
längre gående miljöarbete.
1 avsnitt 4.4 och 4.38.4 redogörs närmare för det sista balksteget som
avser utbildning och information om miljöbalksreformen.
Ändringar i förhållande till det tidigare förslaget till miljöbalk
Jämfört med det förslag till miljöbalk som lades fram år 1994 och som
återkallades vid regeringsskiftet innebär det nya förslaget en utveckling
och förändring. Förändringarna innebär bl.a. att
- de delar av vattenlagens bestämmelser som har avseende på
miljöfrågor har sammansmälts med övriga miljöbestämmelser i
balken,
- sammansmältningen och integrationen av skyddslagstiftningen, t.ex.
bestämmelser från miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen, har
drivits längre,
- också den joniserande strålningen skall omfattas av prövningen av
kärntekniska anläggningar,
- balken baseras på allmänna hänsynsregler som är knutna till målen
för miljöarbetet och balkens syfte,
- hänsynsreglema gäller för ett mer omfattande tillämpningsområde
där stor miljöpåverkan kan förekomma,
- kraven på miljökonsekvensbeskrivningar skärps,
- reglerna om miljökvalitetsnormer förtydligas,
- miljöorganisationer ges rätt att överklaga domar och beslut om
tillstånd, godkännande och dispens enligt balken,
- stora trafikanläggningar skall tillåtlighetsprövas enligt miljöbalken,
- strandskyddets ställning görs tydligare,
- allemansrättens ställning görs tydligare, samtidigt som kommersiellt
organiserat utnyttjande av allemansrätten regleras,
- genomförandet av EG:s naturvårdsdirektiv underlättas,
- ansvaret för efterbehandling av mark görs tydligare och en
saneringsförsäkring infors,
- reglerna om genetiskt modifierade organismer inarbetas i balken,
- reglerna om biotekniska organismer arbetas in i balken och
samordnas med reglerna om kemiska produkter,
- regeringens tillåtlighetsprövning framhävs samtidigt som regionala
miljödomstolar inrättas som ett led i prövningskedjan med i
huvudsak samma kompetens som den nuvarande
Koncessionsnämnden för miljöskydd.
- Koncessionsnämnden och vattendomstolarna läggs ned,
- en miljööverdomstol inrättas vid Svea hovrätt,
- brottsbalkens straffbestämmelser arbetas in i balken,
- tillsynsbegreppet ges en bestämd definition,
Prop. 1997/98:45
173
- tillsynen avgiftsfinansieras och kommunerna ges en starkare och
tydligare roll,
- miljösanktionsavgifter som ett led i tillsynen skall kunna beslutas av
tillsynsmyndigheter vid överträdelser.
Den svenska miljölagstiftningen finns i dag dels i lagstiftning som har
som främsta syfte att skydda miljön och då närmare precisera vilka
avvägningar som skall göras mellan olika intressen, dels i lagstiftning
som reglerar särskilda verksamheter där miljöhänsynen skall beaktas
särskilt. Dessutom finns regler av civilrättslig art om ersättning och
annan kompensation mellan enskilda i frågor om miljöskador. Den
svenska miljölagstiftningen reglerar så skilda saker som industriutsläpp,
kärnsäkerhet, naturvård, kemikaliehantering och skötsel av avfalls-
deponier. Det utmärkande draget för de centrala lagarna på miljöns
område är emellertid förhållandet mellan allmänna och enskilda intressen
där närmare angivna myndigheter svarar för tillstånd, tillsyn och
ingripanden av olika slag genom förelägganden, förbud och andra
åtgärder. Den lagstiftning som reglerar samhällsplaneringen och
hushållningen med mark- och vattenresurserna har grundläggande
betydelse i det förebyggande miljöarbetet. Mark- och vattenområden
skall användas för det eller de ändamål för vilket områdena är mest
lämpade och så att en långsiktigt god hushållning främjas.
I det följande redovisas närmast den numera omfattande
miljölagstiftningen som kan betecknas som skyddslagstiftning. Därefter
behandlas sådan lagstiftning om användning av mark- och vattenområden
som är av betydelse bl.a. från miljösynpunkt.
Skyddslagstiftning
Miljöskyddslagen (1969:387) är till sin räckvidd den mest omfattande
miljörättsliga lagstiftningen. Ursprungligen utvecklades miljö-
skyddslagens tillåtlighetsregler, eller kravregler, efter mönster i vatten-
lagstiftningen. Därifrån överfördes också regler om ytvattenföroreningar.
Av särskild betydelse var att miljöskyddslagen innehöll nya regler till
skydd mot luftföroreningar. Numera är lagen tillämplig även på
verksamhet som kan förorsaka förorening av grundvatten.
Miljöskyddslagen reglerar således vatten- och luftföroreningar samt
buller och andra störningar i den yttre miljön förutsatt att störningen har
anknytning till användningen av fast egendom. Lagen syftar främst till att
förebygga störningar men även till att återställa skadade miljöer. Redan
risken för olägenhet skall beaktas. En huvudtanke med miljöskyddslagen
är att miljöstörande verksamhet i viss utsträckning måste tolereras, men
för att få utöva s.k. miljöfarlig verksamhet gäller krav på val av bästa
rimliga plats samt skyldighet att vidta försiktighetsmått och
skyddsåtgärder m.m. Bland lagens kravregler finns även en regel enligt
Prop. 1997/98:45
174
vilken mycket riskabel verksamhet praktiskt taget förbjuds. Prop. 1997/98:45
Tillämpningen av miljöskyddslagen bygger väsentligen på tillstånds- och
anmälningsplikt samt tillsyn. Frågor om tillstånd prövas av en särskild
myndighet som inrättades vid lagens tillkomst. Koncessionsnämnden för
miljöskydd. Nämndens beslut överklagas hos regeringen. Verksamheter
av mindre omfattning och med lindrigare verkningar prövas av
länsstyrelsen vars beslut kan överklagas hos Koncessionsnämnden.
Omfattningen av förprövningsplikten regleras i miljöskyddsförordningen
(1989:364). Tillsynen över miljöfarlig verksamhet utövas av
Naturvårdsverket, länsstyrelserna samt miljö- och hälsoskydds-
nämnderna.
Miljöskyddslagen innehöll ursprungligen regler om skadestånd för
skada orsakad av miljöfarlig verksamhet. Dessa regler bröts år 1986 ut
och fördes tillsammans med vissa grannelagsrättsliga regler ur 3 kap.
jordabalken över till en särskild lag, miljöskadelagen (1986:225).
Skadeståndsansvar enligt miljöskadelagen gäller i princip även om
skadevållaren inte varit oaktsam - s.k. strikt ansvar - och lagen omfattar
praktiskt taget samma slags verksamheter som omfattas av
miljöskyddslagen, t.ex. olika former av vattenföroreningar, luft-
föroreningar och markföroreningar. För vissa fall av skador som omfattas
av miljöskadelagen finns det en särskild miljöskadeförsäkring.
Försäkringen gäller om den skadelidande har rätt till skadestånd enligt
miljöskadelagen men inte kan få skadeståndet betalt eller rätten att kräva
ut skadestånd är förlorad eller om det inte kan utredas vem som är
ansvarig för skadan. Regler om miljöskadeförsäkringen finns i
miljöskyddslagen. Bidrag till försäkringen skall betalas av den som
bedriver anmälnings- eller tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet.
Föreskrifter om sådana bidrag finns i förordningen (1989:365) om
mi lj öskadeförsäkring.
Tidigare hänfördes många frågor som numera karaktäriseras som
miljöfrågor till hälsovårdsområdet. Begreppet hälsovård har genom
tillkomsten av hälsoskyddslagen (1982:1080) ersatts av det vidare
begreppet hälsoskydd. Med hälsoskydd avses åtgärder för att hindra
uppkomsten av sanitära olägenheter och för att undanröja sådana
olägenheter. Sanitär olägenhet är enligt hälsoskyddslagen en störning
som kan vara skadlig för människors hälsa och som inte är ringa eller
helt tillfällig. Lagen gäller i princip alla stömingstyper varför
tillämpningområdet, i dessa avseenden, är större än miljöskyddslagens.
Hälsoskyddslagen är dock begränsad på det sättet att den syftar till att
skydda människors hälsa men inte naturmiljön. Hälsoskyddslagen har
ramlagskaraktär och får sitt konkreta innehåll till stor del genom
föreskrifter som meddelas av regeringen, kommunen eller myndighet
med stöd av bemyndiganden i lagen. Föreskrifter med stöd av lagen finns
bl.a. i hälsoskyddsförordningen (1983:616).
Bland de frågor som kan regleras med stöd av hälsoskyddslagen kan
nämnas kontroll av radonhalt i t.ex. bostäder, avloppsvatten och
avloppsledningar, värmepumpsanläggningar och badvattenkvalitet, såväl
i badanläggningar som i strandbad. Vidare har regler om förbud mot
tomgångsköming beslutats med stöd av hälsoskyddslagen. Med stöd av
175
hälsoskyddslagstiftningen kan också förekomsten av bl.a. hästar, får, svin
och ormar i fångenskap inom detaljplanelagda områden regleras.
Undan för undan har det stått klart att somliga väsentliga miljöproblem
inte orsakas av de mängdmässigt största utsläppen av förorenande
ämnen, utan i stället av kemiska ämnen med mycket stor miljöfarlighet.
Lagen (1985:426) om kemiska produkter syftar till att förebygga att
skador på människor och i miljön förorsakas av kemiska ämnens
inneboende egenskaper. Lagstiftningen är uppbyggd för att snabbt kunna
användas mot kemiska ämnen och beredningar som visar sig vara farliga,
varför lagen med nödvändighet i mycket har formen av ramlag. Lagen
ställer krav på dem som hanterar eller importerar kemiska produkter
såsom att dessa skall vidta behövliga försiktighetsmått och att sådana
kemiska produkter skall undvikas som kan ersättas med mindre farliga,
den s.k. substitutions- eller produktvalsprincipen. Lagen får sitt närmare
innehåll genom ett betydande antal regeringsförordningar och
myndighetsföreskrifter, grundade på bemyndiganden i lagen.
En särskild kemikalielag vid sidan av lagen om kemiska produkter är
lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark
som anger att det är förbjudet att över skogsmark sprida
bekämpningsmedel, avsedda för bekämpning av lövsly. Detsamma gäller
användningen av metoder där enskilda trädstammar behandlas med
bekämpningsmedel. Lagen ger dock möjlighet till vissa undantag. Andra
lagar som kan hänföras till den särskilda kemikalielagstiftningen är lagen
(1988:868) om brandfarliga och explosiva varor samt arbetsmiljölagen
(1977:1160). Den sistnämnda lagen är viktig, bl.a. för kemikalie-
kontrollen, och har delvis samma tillämpningsområde som lagen om
kemiska produkter. Tillämpningsområdet för arbetsmiljölagen är dock
begränsat till den inre miljön på arbetsplatserna. En annan lag med bäring
på arbetsmiljön är strålskyddslagen (1988:220). Den lagstiftningen har
också viktiga tillämpningsområden utanför arbetsmiljöområdet. Lagens
syfte är att människor, djur och miljö skall skyddas mot skadlig verkan
av strålning. Lagen är tillämplig både på joniserande och icke
joniserande strålning.
En särskild grupp av författningar reglerar också skydd mot
luftföroreningar. Ofta gäller dessa författningar parallellt med bl.a.
miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen och lagen om kemiska produkter,
men tillämpningsområdet är mer avgränsat till viss typ av verksamhet.
Exempel på en författning av det slag som nu avses utgör lagen
(1976:1054) om svavelhaltigt bränsle som syftar till att motverka utsläpp
i luften av svavelföreningar. Eftersom lagen är en typisk ramlag
meddelas detaljerade materiella bestämmelser i förordningen
(1976:1055) om svavelhaltigt bränsle. Näraliggande är vidare
bilavgaslagen (1986:1386) som syftar till att förebygga att bilar och
andra motorfordon orsakar skador på människors hälsa eller på miljön
genom utsläpp till luften av avgaser och andra ämnen. Bilavgaslagen
innehåller även en detaljreglering om bilars indelning i miljöklasserna
som utgör grund för ekonomiska styrmedel i form av differentierad
beskattning.
Prop. 1997/98:45
176
En särskild typ av miljölagstiftning är avfallslagstiftningen, även om Prop. 1997/98:45
den ofta tangerar hälsoskyddslagen och lagen om kemiska produkter.
Renhållningslagen (1979:596) uttrycker numera kretsloppsprincipen
genom stadgandet, att avfallshantering skall ske på ett sådant sätt att
åtgärder som underlättar återanvändning och återvinning av avfallet
främjas, om det behövs för att spara råvaror eller energi eller med hänsyn
till miljövården. Våren 1993 infördes i renhållningslagen nya regler som
innebär att det kommunala ansvaret i vissa fall kan ersättas av ett
producentansvar. Regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer får enligt dessa nya regler föreskriva om skyldighet för den
som yrkesmässigt tillverkar, importerar eller försäljer en vara eller en
förpackning eller den som i sin yrkesmässiga verksamhet ger upphov till
avfall att se till att avfallet bortforslas, återanvänds, återvinns eller
omhändertas på ett sätt som kan krävas för en miljömässigt godtagbar
avfallshantering. Detalj föreskrifter om producentansvar har meddelats i
förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper,
förordningen (1997:185) om producentansvar för vissa förpackningar
samt förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck. Nyligen
har också regler om producentansvar för bilar tillkommit.
Till avfallslagstiftningen kan också lagen (1971:1154) om förbud mot
dumpning av avfall i vatten räknas. I den lagen stadgas förbud mot
dumpning av avfall - fast ämne, vätska eller gas - från fartyg, luftfartyg
eller annat transportmedel inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska
zon. Genom en lagändring våren 1993 har förbudet utvidgats så att det
även omfattar förbränning av avfall till sjöss. Dumpningslagen skall
enligt uttrycklig bestämmelse inte tillämpas på sådana utsläpp av
skadliga ämnen från fartyg som avses i lagen (1980:424) om åtgärder
mot vattenförorening från fartyg. 1980 års lag innehåller viktiga
stadganden med avseende på miljön och dess syfte är att förebygga och
begränsa vattenföroreningar från fartyg. I lagen meddelas också ett antal
sjörättsligt präglade stadganden, t.ex. om fartygs konstruktion.
En mera speciell typ av avfallslagstiftning är bilskrotningslagen
(1975:343). Syftet med den lagen är att utrangerade fordon inte skall
placeras i naturen utan skrotas av auktoriserade bilskrotningsföretag. I
bilskrotningsförordningen (1975:348) finns föreskrifter om bl.a.
bilskrotningspremie och bilskrotningsavgift. Till samma typ av
lagstiftning hör lagen (1982:349) om återvinning av dryckes-
förpackningar i aluminium och lagen (1991:336) om vissa dryckes-
förpackningar som innehåller regler om retursystem för återanvändning
eller återvinning resp, särskilt hanteringstillstånd för s.k. PET-flaskor.
Behovet av en ny typ av miljörättslig skyddslagstiftning har framträtt
bl.a. med anledning av en av vår tids revolutionerande nyheter, den
biotekniska vetenskapen. Inom denna vetenskap har gentekniken, som
innebär att särskilda metoder används för att undersöka eller ändra en
organisms ärftliga material, utvecklats snabbt och gett biotekniken en ny
dimension. Organismer som har fått det genetiska materialet ändrat på ett
sätt som inte förekommer naturligt är genetiskt modifierade organismer.
Gentekniken har redan många användningsområden, bl.a. vid
177
12 Riksdagen 1997/98. I saml. Nr 45, Del 1
framställning av mediciner och livsmedel samt vid nedbrytning av avfall.
Gentekniken innebär också risker för miljön.
Sedan år 1990 gäller inom EU ett direktiv om innesluten användning
av genetiskt modifierade mikroorganismer och ett annat om avsiktlig
utsättning av genetiskt modifierade organismer. Bl.a. för att uppfylla
dessa direktiv har i Sverige antagits lagen (1994:900) om genetiskt
modifierade organismer, vilken trädde i kraft den 1 juli 1994. Lagen är en
ramlag och har därför kompletterats med föreskrifter i förordningen
(1994:901) om genetiskt modifierade organismer. Lagen syftar till att
skydda människors och djurs hälsa och miljön samt säkerställa att etiska
hänsyn tas vid sådan verksamhet på vilken lagen är tillämplig.
Bestämmelser om grundläggande aktsamhetskrav, om förhands-
bedömning av hälso- och miljöskador samt om krav på tillstånd för
avsiktlig utsättning och utsläppande på marknaden ingår i lagen. Vidare
skall en särskild nämnd, Gentekniknämnden, följa utvecklingen på
gentekni kområdet.
I samband med redogörelsen för gentekniklagstiftningen bör här också
nämnas lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska
bekämpningsmedel. Enligt den lagen får mikroorganismer, virus,
insekter m.m., dvs. bekämpningsmedel i form av levande organismer,
varken saluhållas eller användas innan de godkänts av Kemikalie-
inspektionen. Medlet i fråga får godkännas bara om det är godtagbart
från hälso- och miljövårdssynpunkt.
Lagstiftning om användning av mark- och vattenresurser
Miljöregler av en annan karaktär än de som har behandlats hittills
meddelas i naturvårdslagen (1964:822). Till grund för naturvårdslagen
låg två syften, hämtade från 1952 års naturskyddslag, nämligen syftet att
bevara vetenskapligt och kulturellt värdefulla områden samt syftet att
tillgodose sociala intressen genom att hålla mark och vatten öppna för
rekreation och friluftsliv. Ursprungligen lades tyngdpunkten på den
vetenskapliga och kulturella sidan men i 1964 års naturvårdslag
jämställdes friluftslivets intressen inom naturvården med vetenskapens
och kulturens. Skyddsinstitutet naturreservat infördes för att tillgodose
båda intressena. Som en ytterligare betoning av fri luftsaspekten infördes
permanenta regler om strandskydd i lagen. Vidare förbättrades
myndigheternas möjligheter att ingripa mot särskilda åtgärder som
förfular landskapet, t.ex. genom tillståndsplikt för täkter av grus, sten
m.m.
Under årens lopp har grundsynen på naturvårdsfrågoma liksom
reglerna i naturvårdslagen ändrats, bl.a. under inflytande av andra
miljölagar som t.ex. miljöskyddslagen. I samband med den fysiska
riksplaneringen under 1970-talet stärktes bevarandeintresset som en följd
av att synen på hushållningen med mark och vatten ändrades. Samma
intresse stärkte sin position ytterligare genom att bestämmelserna om
ersättning för intrång ändrades och genom att naturvårdsmyndighetema
Prop. 1997/98:45
178
gavs bättre möjligheter att fordra att även kostnadskrävande Prop. 1997/98:45
naturvårdsåtgärder skulle vidtas i samband med exploateringsföretag.
Under de senaste tio åren har det viktigaste målet för det inhemska och
globala naturvårdsarbetet blivit att bevara så mycket som möjligt av alla
arter och deras livsmiljöer, den biologiska mångfalden. Naturvårdsarbetet
har således numera som huvudsyften, att skydda värdefulla naturmiljöer
och att åstadkomma en ekologisk anpassning av olika samhälls-
verksamheter som påverkar naturen, bl.a. de areella näringarna.
Samtidigt har naturvården och miljöskyddet i övrigt kommit att knytas
samman i arbetet för ett gemensamt mål. Därutöver syftar föreskrifter om
naturvård till att gagna friluftslivets intressen och kulturmiljöfrågor.
Naturvårdslagens områdesskydd kommer till uttryck genom regler om
nationalpark, naturreservat och naturvårdsområde. Syftet att bevara och
skydda kommer till stånd genom regler om fridlysning som naturminne.
Dessutom infördes nyligen i naturvårdslagen nya regler som innehåller
bl.a. bemyndigande att freda vilt levande exemplar av en växt- och
djurart, om det behövs för att uppfylla Sveriges internationella
naturvårdsåtaganden. Samtidigt infördes bestämmelser om särskilda
skyddsområden och särskilda bevarandeområden för att uppfylla våra
åtaganden inom EU. Naturvårdslagens regler om strandskydd syftar till
att ge friluftslivet erforderligt skydd samtidigt som reglerna också har
betydelse för naturmiljön. De särskilda reglerna för täktverksamhet och
markavvattning syftar mera uttalat till att skydda naturmiljön. Slutligen
finns i lagen regler till skydd mot nedskräpning. Föreskrifter på nationell
nivå som har beslutats med stöd av naturvårdslagen meddelas i
naturvårdsförordningen (1976:484) och nationalparksförordningen
(1987:938). Under hösten 1993 har med stöd i naturvårdslagen t.ex.
meddelats föreskrifter om biotopskydd och om förbud mot markav-
vattning inom vissa områden. Lokalt och regionalt är naturvårdsarbetet
en angelägenhet för kommunerna resp, länsstyrelserna och på central
nivå har Naturvårdsverket överinseende över detta arbete.
I naturvårdssammanhang utgör lagen (1994:1818) om åtgärder
beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter ett tydligt utslag
av Sveriges anslutning till EU. Lagen, som har karaktär av ramlag,
innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer far
meddela föreskrifter om in- och utförsel, transport, handel, förvaring,
preparering och förevisning som avser djur och växter, i den utsträckning
det behövs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden på området
eller av de andra skäl som kan finnas för att skydda vilt levande djur- och
växtarter. I lagen finns även tillsyns- och ansvarsbestämmelser. Dessa
kan, sedan Sverige inträtt som medlem i EU, även tillämpas för
övervakning och sanktionering av EG-rättsliga bestämmelser i en
förordning från 1982 om genomförandet i gemenskapen av konventionen
om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och
växter.
Den ökande konkurrensen om mark och vatten har skapat ett starkt
behov av lagstiftning som reglerar samhällsplaneringen och använd-
ningen av mark och vatten. Frågan om hushållningen med landets mark-
och vattenresurser har sedan länge ansetts vara av central betydelse från
179
miljöpolitisk utgångspunkt. 1963 års proposition angående riktlinjer och
organisation för naturvårdsverksamheten (1963:71) gav utgångspunkter
för den fortsatta lagstiftningen om naturens nyttjande och exploatering.
Departementschefen framhöll att utvecklingen gjorde det nödvändigt
"dels att söka åstadkomma en rimlig avvägning mellan de olika krav som
dagens samhälle ställer på naturen och dels se till att dessa tillgångar
också bevaras åt kommande generationer". Det här uttalandet blev
grunden för de tankar på en planmässig hushållning med landets mark-
och vattenresurser som kom att ta form i den fysiska riksplaneringen och
som sedermera gavs uttryck i lagen (1987:12) om hushållning med
naturresurser m.m. (naturresurslagen). Naturresurslagens portalparagraf
anger att marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt skall användas
så att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt
långsiktigt god hushållning främjas. Hushållningsbestämmelsema i
lagens 2 och 3 kap. framhäver behovet av skydd för långsiktiga och för
landet viktiga värden som är knutna till marken, vattnet och den fysiska
miljön i övrigt. Bestämmelserna är inriktade på att ge ledning för
prövning av mål och ärenden där det gäller att styra lokaliseringen av en
viss verksamhet eller att ange de villkor som behöver uppfyllas för att
viss verksamhet skall kunna accepteras med hänsyn till hushållningen
med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. För områden som är
av riksintresse enligt lagen har särskilda regler utformats i anknytande
lagstiftning för att säkerställa ett statligt inflytande över hur riksintressen
tas tillvara. Genom att hushållningsbestämmelsema i naturresurslagen
skall tillämpas vid prövning av mål och ärenden enligt olika speciallagar
som reglerar mark- och vattenanvändningen, bl.a. plan- och bygglagen,
väglagen, vattenlagen, miljöskyddslagen och naturvårdslagen, har
naturresurslagen övergripande betydelse på miljö- och resurshus-
hållningsområdet. Naturresurslagen ger stöd åt ekologiska, sociala och
samhällsekonomiska avvägningar av mer långsiktig karaktär utan att för
den skull vara en bevarandelag. Syftet är att åstadkomma en förnuftig
användning av naturresurserna vid en samlad bedömning i både ett
långsiktigt och kortsiktigt perspektiv. Lagen ger stöd för att avgöra
konkurrensfrågor i samband med beslut rörande ändrad användning av
mark- och vattenområden och resurser som är knutna till sådana
områden. Däremot kan lagen inte tillämpas för ingripanden mot
pågående användning av sådana resurser. Förutom allmänna och
särskilda hushållningsbestämmelser innehåller naturresurslagen regler
om regeringsprövning av vissa från miljösynpunkt särskilt ingripande
anläggningar och verksamheter. År 1991 infördes i naturresurslagen
grundläggande regler om miljökonsekvensbeskrivningar. Syftet med en
miljökonsekvensbeskrivning är att möjliggöra en samlad bedömning av
en åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med
naturresurser. Tillämpningsföreskrifter på naturresurslagens område
finns i förordningen (1993:191) om tillämpning av lagen (1987:12) om
hushållning med naturresurser m.m. och i förordningen (1991:738) om
milj ökonsek vensbeskrivningar.
Plan- och bygglagen (1987:10) är ett omfattande lagverk med
bestämmelser om kommunernas fysiska planering av mark och vatten
Prop. 1997/98:45
180
samt bestämmelser om byggande. Enligt portalparagrafen syftar lagens
bestämmelser till att med beaktande av den enskilda människans frihet
främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala
levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för
människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Lagen
innehåller detaljerade regler för kommunernas planläggning och
prövning av ärenden om bl.a. bygglov. Genom samarbete mellan statliga
och kommunala myndigheter i samhällsplaneringen förutsätts
kommunernas fysiska planer enligt plan- och bygglagen utgöra
betydelsefulla underlag för bedömning av från allmän synpunkt lämplig
mark- och vattenanvändning.
Till lagstiftning om användning av mark- och vattenresurser räknas
också lagstiftning rörande de s.k. areella näringarna. Både i lagen
(1979:425) om skötsel av jordbruksmark och i skogsvårdslagen
(1979:429) meddelas bestämmelser bl.a. om miljö- och naturvårds-
hänsyn. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer har
bemyndigats att meddela föreskrifter om den hänsyn som skall tas till
naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid utövande av resp,
näring. I skötsellagen finns ett bemyndigande att meddela föreskrifter
som från miljöskyddssynpunkt skäligen kan fordras i fråga om
begränsningar av antalet djur i ett jordbruk, försiktighetsmått för
gödselhanteringen samt växtodlingen. Till lagstiftning om areella
näringar räknas även rennäringslagen (1971:437) och fiskelagen
(1993:787). Miljörelaterade lagar med avseende på jord- och skogs-
brukssektom är vidare lagen (1984:409) om avgift på gödselmedel och
lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel.
Som tidigare nämnts tjänade vattenlagen i vissa avseenden som
förebild till miljöskyddslagen. Liksom t.ex. jord-, skogs- och
gruvlagstiftningen har vattenlagen från början syftat till att åstadkomma
ett utnyttjande av naturtillgångarna som är tillfredsställande från
samhällsekonomisk synpunkt. Även om den enskilde ägaren har
medgetts stor frihet att bestämma över utnyttjandet av sin egendom har
det ansetts påkallat att vissa starka allmänna intressen ges stöd i
tvingande lagregler. Ett allmänt intresse som efterhand vuxit i styrka är,
som tidigare nämnts, bevarandeintresset. Detta avspeglar sig i det
omfattande lagstiftningsarbetet som resulterade i vattenlagen (1983:291).
Numera uttalas i vattenlagens portalparagraf att vatten skall vårdas och
skyddas som en gemensam naturtillgång. Ett intresse som tidigt
prioriterats i vattenlagstiftningen är fiskeintresset.
Vattenlagen är tillämplig på vattenföretag och vattenanläggningar
oavsett vilken storlek företaget eller anläggningen har. Med vattenföretag
förstås bl.a. vissa byggnadsåtgärder i vatten. En vattenanläggning är en
anläggning som har tillkommit genom ett vattenföretag. Vattenföretag är
i princip tillståndspliktiga, dock inte om det är uppenbart att varken
allmänna eller enskilda intressen skadas genom företagets inverkan på
vattenförhållandena. I vattenlagen ställs krav på bl.a. ett företags
lokalisering och nytta. Företaget far sålunda inte komma till stånd om
hinder möter från allmänna planeringssynpunkter, t.ex. regional-,
närings- eller energipolitiska synpunkter. Företaget får inte heller strida
Prop. 1997/98:45
181
mot hushållningsbestämmelsema i naturresurslagen. Vidare får ett
vattenföretag inte komma till stånd om någon skada eller olägenhet av
större betydelse uppstår på allmänna intressen, t.ex. fisket, natur- och
miljövården eller kulturmiljövården. Slutligen måste fördelama från
allmän och enskild synpunkt av ett vattenföretag överväga kostnaderna
och olägenheterna av det. I lagen ställs också upp vissa lämplig-
hetsvillkor.
Tillstånd till vattenföretag prövas av vattendomstolar. I landet finns för
närvarande sex vattendomstolar vilka är organisatoriskt knutna till
allmänna underrätter (tingsrätter). Vattenlagen innehåller detaljerade
regler om prövningsförfarandet, skadeersättning och rättegångskostnader.
Prövningen enligt vattenlagen kan sammanfattningsvis beskrivas som en
sammanhållen tillstånds- och skadeersättningsprövning. Markavvatt-
ningsföretag, som primärt handlar om att leda bort onyttigt vatten, prövas
vid förrättning på ungefär samma sätt som en prövning enligt t.ex.
fastighetsbildningslagen. Tillåtligheten av stora och ingripande
vattenföretag prövas av regeringen direkt enligt lagen eller efter
förbehåll. Den vattenrättsliga tillsynsutövningen ligger på länsstyrelsen.
På kulturmiljövårdens område finns lagen (1988:950) om kultur-
minnen m.m. I den finns bl.a. bestämmelser om skydd för fasta
fomlämningar, byggnadsminnen och kyrkliga kulturminnen. Enligt lagen
krävs det tillstånd för att rubba, ändra eller ta bort en fast fomlämning.
Sådant tillstånd skall lämnas endast om fomlämningen medför hinder
eller olägenhet som inte står i rimligt förhållande till fomlämningens
betydelse. En byggnad, park, trädgård eller annan anläggning kan
förklaras för byggnadsminne. I skyddsföreskrifter skall anges på vilket
sätt ett byggnadsminne skall vårdas och underhållas och i vilket avseende
det inte får ändras. Med kyrkliga kulturminnen avses bl.a.
kyrkobyggnader, kyrkotomter och begravningsplatser. I fråga om sådana
kulturminnen som uppförts före utgången av år 1939 innebär lagen i
huvudsak att det krävs tillstånd för att göra en väsentlig ändring.
Utöver de nu nämnda lagarna finns det flera som helt eller delvis gäller
miljö- och hushållningsfrågor. Inom trafiksektorn är väglagen
(1971:948), lagen (1990:1070) om tillfälliga bilförbud, lagen
(1995:1649) om byggande av järnväg samt lagen (1982:821) om
transport av farligt gods av betydelse för miljöskyddet. Möjligen mera
naturvårdsinriktad är terrängkömingslagen (1975:1313). Ett annat
samhällsområde som ger upphov till miljöproblem och behov av
reglering är energisektorn. En del av reglerna för denna sektor finns i
lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, som syftar till att
upprätthålla säkerheten vid kärntekniska anläggningar och annan
kärnteknisk verksamhet. Även strålskyddslagen (1988:220) har betydelse
för kärntekniska anläggningar. Strålskyddslagens regler avser till
övervägande del arbetarskydd och konsumentskydd. Av betydelse för
miljöskyddet inom samma sektor är lagen (1990:613) om miljöavgift på
utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion. Av betydelse från
naturvårdssynpunkt är lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon,
som bygger på Förenta nationernas havsrättskonvention från år 1982 och
innehåller regler om skydd för den marina miljön samt om krav på
Prop. 1997/98:45
182
tillstånd for att utnyttja vissa naturtillgångar och för att bedriva viss Prop. 1997/98:45
forskning. Även jaktlagen (1987:259) är av intresse från
naturvårdssynpunkter. Enligt den lagen gäller ett generellt skydd för alla
djurarter för vilka särskilda bestämmelser om jakt inte finns.
Regeringens bedömning: Miljöbalksreformen bör introduceras
genom en bred informations- och utbildningsinsats huvudsakligen
enligt de riktlinjer som dras upp av den kommitté som regeringen har
tillkallat för ändamålet. Också på internationell nivå är det motiverat
att lämna information. Särskilda medel bör anslås för en sådan
informations- och utbildningsinsats.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser, t.ex. Försvarsmakten,
Naturvårdsverket, länsstyrelser och kommuner, har pekat på behovet av
informations- och utbildningsinsatser vid introduktionen av
miljöbalksreformen. Landstingsförbundet har erinrat om att sådana
insatser inte bara skall vända sig till allmänheten samt tillstånds- och
tillsynsmyndigheter utan även till sektorsansvariga för miljöfrågor.
Många remissinstanser har återkommit till behovet av information och
utbildning i samband med remissbehandlingen av Miljöbalks-
utredningens betänkande Övergångsbestämmelser till miljöbalken (SOU
1996:147).
Skälen för regeringens bedömning: Regeringens syfte med förslaget
till miljöbalk är. enligt vad som har utvecklats i det föregående, att skapa
ett centralt verktyg för den nationella miljöpolitiken och att utmaningen i
Riodeklarationen. Miljöbalken innebär stora materiella och systematiska
förändringar i miljörätten. Regelverket berör i olika avseenden
allmänheten, företag, kommuner och statliga myndigheter. Miljöbalkens
ikraftträdande leder till att befintliga myndigheter får nya uppgifter. För
att miljöbalken skall få avsedd effekt behövs kunskaper inte bara om de
materiella reglerna utan också om balkens uppbyggnad och om det
system i vilket reglerna samverkar.
Avsikten är att det samlade införandet av den nya miljölagstiftningen
skall ske i fyra steg. Det första steget innefattar utarbetandet av ett
förslag till och riksdagsbeslut om själva miljöbalken. Det andra omfattar
motsvarande ifråga om följdlagstiftning. Det tredje steget avser
följdändringar i gällande förordningar och utfärdande av nya förord-
ningar. I sistnämnda avseende förväntas Miljöbalksutredningen avge ett
betänkande under våren 1998. Det fjärde steget slutligen innefattar
information, utbildning och ytterligare tillämpningsföreskrifter. Arbetet
avses bedrivas så att huvuddelen av författningarna skall kunna träda i
kraft vid samma tidpunkt.
Flera remissinstanser har pekat på behovet av information och
utbildning dels i samband med införandet av balken, dels i form av
183
vidareutbildning. När det gäller företrädare för tillstånds- och Prop. 1997/98:45
tillsynsmyndigheter, polis, åklagare och andra som skall tillämpa balkens
regler anser regeringen att fördjupad information och utbildning är en
självklarhet. Vidare är det, som Landstingsförbundet har erinrat om, av
största betydelse att sådana insatser även vänder sig till sektorsansvariga
för miljöfrågor. Reformen kan på så sätt snabbt få ett effektivt genomslag
och ge förväntade positiva effekter i miljöarbetet.
Av de skäl som nu har redovisats har regeringen i september 1997
beslutat att tillkalla en kommitté med uppdrag att ansvara för att den
utbildning som föranleds av miljöbalkens ikraftträdande genomförs i
sådan tid och på sådant sätt att förutsättningar skapas för att miljöbalkens
mål skall kunna uppnås. Enligt direktiven (dir. 1997:110) skall
kommittén i samarbete med berörda myndigheter och organisationer
- kartlägga vilka som berörs av miljöbalken och gruppera dessa efter
behovet av kunskap om miljöbalken,
- analysera behovet av utbildning hos olika målgrupper,
- kartlägga och utvärdera olika utbildningsvägar och utbildnings-
metoder,
- utarbeta en övergripande plan för genomförandet av utbildningen för
olika målgrupper,
- utarbeta en strategi för hur miljöbalken skall tillämpas för att nå de
fastlagda miljömålen,
- ansvara för att utbildningsmaterial tas fram för olika utbildnings-
metoder och för olika målgrupper,
- initiera rekrytering och utbildning av informatörer för olika
målgrupper,
- verka för att kunskapsbaser byggs upp,
- verka för att nätverk för information skapas,
- skapa förutsättningar för samråd och erfarenhetsutbyte mellan dem
som genomför utbildningen,
- utvärdera utbildningen, och
- lämna förslag till förbättringar av utbildningsinsatserna efter vad som
framkommer vid utvärdering.
Kommittén skall senast den 1 februari 1998 i en övergripande plan
över utbildningsinsatserna redovisa för regeringen det första steget i sitt
arbete, dvs. en kartläggning av målgrupperna och behovet av utbildning
för dessa i samband med miljöbalkens införande. Ett år efter miljö-
balkens ikraftträdande skall kommittén redovisa sitt arbete och en
utvärdering av genomförda utbildningsinsatser.
Regeringen erinrar om att särskilda informationsinsatser också kan
vara motiverade på internationell nivå, särskilt med avseende på de
länder som tillsammans med Sverige ingår i EU, samt för att svara upp
mot utmaningen i Riodeklarationen. Det är dessutom, som Miljöbalks-
utredningen har framhållit, betydelsefullt att de som i olika officiella
sammanhang företräder Sverige på miljöområdet har kunskap om och
utgår från miljöbalken i sitt arbete för en bättre hälsa och miljö.
Regeringen delar slutligen utredningens synpunkter att erforderliga
medel bör anslås för verksamhet av det slag som nu har beskrivits.
184
Prop. 1997/98:45
4.5
Regeringens förslag: Bestämmelserna i följande 15 lagar skall
arbetas in i en miljöbalk:
- naturvårdslagen (1964:822),
- miljöskyddslagen (1969:387),
- lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten,
- lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle,
- lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark,
- renhållningslagen (1979:596).
- hälsoskyddslagen (1982:1080),
- vattenlagen (1983:291),
- lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över
skogsmark,
- lagen (1985:426) om kemiska produkter,
- miljöskadelagen (1986:225),
- lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.,
- lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska bekämp-
ningsmedel,
- lagen (1993:900) om genetiskt modifierade organismer,
- lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som
tillhör skyddade arter.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag
förutom att utredningen föreslagit att även lagen (1990:1079) om
bilförbud skulle ingå i balken.
Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser menar att ytterligare
lagar bör ingå i miljöbalken medan några däremot hävdar att somliga av
de föreslagna lagarna bör ställas utanför balken. Juridiska
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet och Sveriges advokatsamfund
liksom flera länsstyrelser och kommuner föreslår att miljöanknutna delar
av lagstiftning som inte omfattas av utredningens förslag bör ingå i
balken och pekar särskilt på delar av plan- och bygglagen.
Fakultetsnämnden föreslår också att skogsvårdslagen och lagstiftning om
joniserande strålning infogas i miljöbalken. Koncessionsnämnden för
miljöskydd understryker vikten av att naturresurslagens regler ingår i
miljöbalken. En balk som inte innehåller de grundläggande hushåll-
ningsreglema förtjänar knappast att kallas miljöbalk, enligt
Koncessionsnämnden. Nämnden pekar också på den starka kopplingen
mellan plan- och bygglagen och delar av den föreslagna miljöbalken och
framhåller vikten av en samordning mellan miljöbalken och plan- och
bygglagen. Också Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län uppehåller
sig vid förhållandet mellan balken och plan- och bygglagen. Enligt
länsstyrelsen talar visserligen sakliga skäl för att plan- och bygglagen
förs till balken, men länsstyrelsen delar utredningens bedömning att en
inarbetning av ett sådant omfattande lagverk skulle belasta den
lagtekniska konstruktionen långt över bristningsgränsen. Naturvårds-
185
verket redovisar en likartad uppfattning och framhåller vikten av
samordning med andra lagar som skogsvårdslagen, rennäringslagen och
fiskelagen. Boverket anser att tillämpningen av nuvarande 2 och 3 kap.
naturresurslagen kommer att försvåras genom utredningens förslag därför
att dessa kapitel inte har integrerats i balken i tillräcklig omfattning.
Skälen for regeringens förslag: Ett tillskapande av miljöbalken skall
ses som ett miljöpolitiskt ställningstagande och utgör ett viktigt led i
arbetet med att tillskapa en ekologiskt hållbar utveckling i Sverige. Det är
mot den bakgrunden frågan om vilka av de nuvarande miljölagamas
bestämmelser som skall inarbetas i balken skall prövas. Samtidigt måste
naturligtvis gränsen dras någonstans så att lagverkets omfattning inte
utgör ett hinder mot en effektiv tillämpning.
Naturresurslagens syfte är att marken, vattnet och den fysiska miljön i
övrigt skall användas så att en från ekologisk, social och
samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning främjas.
Bestämmelserna innebär att en avvägning skall göras mellan bevarande-
och exploateringsintressena i ett långsiktigt hushållningsperspektiv vid
beslut om användningen av mark- och vattenområden. Lagen innehåller
också regler om regeringsprövning av tillåtlighet av bl.a. stora
industrianläggningar. Den innehåller dessutom sedan 1991 regler om
miljökonsekvensbeskrivningar vilket stärkt dess karaktär av miljölag.
Lagens regler skall tillämpas vid lokalisering av sådan miljöpåverkande
verksamhet som regleras i balken, däribland miljöfarlig verksamhet och
vattenföretag. Naturresurslagens regler bör därför smältas in i balken.
Boverket har pekat på kopplingen mellan planeringen och
miljöhänsynen. Naturresurslagen har en betydelsefull roll i planeringen
genom sin nära anknytning till plan- och bygglagen och till
miljölagstiftningen och annan markanvändningslagstiftning. Regeringen
gör den bedömningen att denna roll både fördjupas och breddas vad
avser hushållnings- och miljöfrågor i balken. Som framgår av avsnitt 4.9
godtar även Lagrådet att naturresurslagens bestämmelser skall ingå i
balken.
Miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen, lagen om kemiska produkter och
renhållningslagen har alla syften som kan sägas vara delvis samman-
fallande. Miljöskyddslagen syftar till att reglera vatten- och luftfö-
roreningar samt buller och andra störningar i den yttre miljön. Sådana
störningar påverkar naturligtvis inte enbart naturen utan ofta direkt eller
indirekt även människors hälsa. Hälsoskyddslagens syfte att hindra och
undanröja störningar som kan vara skadliga för människors hälsa kan
sägas sammanfalla med miljöskyddslagens syfte till viss del. Även lagen
om kemiska produkter syftar till att förebygga skador på människors
hälsa eller i miljön. Lagen ställer med detta syfte krav på dem som
hanterar eller importerar kemiska produkter. Renhållningslagen ställer i
sin tur krav på dem som hanterar avfall. Enligt lagen skall avfall hanteras
på sådant sätt att det inte uppkommer olägenheter från hälsoskydds- och
miljövårdssynpunkt. Inte enbart lagarnas syften är sammanfallande utan
till viss del även deras tillämpningsområden. Hälsoskyddslagen reglerar i
likhet med miljöskyddslagen störningar som kommer från användningen
av fast egendom även om den också omfattar störningar från lös
Prop. 1997/98:45
186
egendom. Även en så betydande stömingskälla som trafiken regleras
delvis av såväl miljöskyddslagen som hälsoskyddslagen. Trafikens
avgaser och buller har i en del fall ansetts utgöra sanitär olägenhet och
föranlett ingripande med stöd av hälsoskyddslagen. Störningar från fasta
trafikanläggningar faller in under miljöskyddslagen.
Även tillämpningsområdena för lagen om kemiska produkter och
miljöskyddslagen är till viss del sammanfallande. Ett förbud kan med
stöd av miljöskyddslagen meddelas mot användningen av ett visst ämne i
en särskild anläggning, om ämnet kan förekomma i utsläppen från
anläggningen. Ett företag som har erhållit tillstånd enligt miljö-
skyddslagen att använda en viss kemikalie i sin verksamhet kan å andra
sidan förlora denna rätt om kemikalien senare förbjuds med stöd av lagen
om kemiska produkter. Ett förbud meddelat med stöd av lagen om
kemiska produkter kan således helt rycka undan förutsättningarna för ett
tidigare meddelat tillstånd. Även utsläpp från miljöfarlig verksamhet kan
regleras med stöd av båda lagarna. En föreskrift meddelad med stöd av
lagen om kemiska produkter om t.ex. hantering av ett visst ämne kan
direkt påverka ett utsläpp. Lagarnas tillämpningsområden överlappar
således varandra i inte obetydlig omfattning. Till detta kommer att en
samordning av reglerna i miljöskyddslagen och lagen om kemiska
produkter ger möjligheter att ingripa mot en viss produkt som ett
alternativ eller komplement till ingripande mot en miljöfarlig
verksamhet. Bestämmelserna i de nu nämnda lagarna bör således arbetas
in i miljöbalken.
Lagen om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel
innehåller bl.a. bestämmelser om godkännande av sådana bekämp-
ningsmedel och om vissa skyldigheter vid hantering av dem. Reglerna
överensstämmer i stort med bestämmelserna om kemiska bekämp-
ningsmedel utfärdade med stöd av lagen om kemiska produkter.
Regeringen föreslår att lagens regler inordnas i balken samt att även
övriga biotekniska organismer regleras i balken. Förslaget innebär att
kemiska produkter och biotekniska organismer regleras tillsammans
utifrån de regler som för närvarande gäller om kemiska produkter och
förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel. En grupp av
biotekniska organismer är sådana som innehåller eller består av genetiskt
modifierade organismer. Genteknisk verksamhet regleras i dag i
gentekniklagen. Denna lags första uttryckliga syfte är att skydda
människors och djurs hälsa och miljön. Skälet är de ekologiska risker
som är förknippade med gentekniken liksom de hälsorisker som kan vara
förknippade med genetiskt modifierade organismer. Det föreligger t.ex.
en risk för att gentekniken leder till en utarmning av den biologiska
mångfalden. Kvalificerade ekologiska bedömningar är nödvändiga för att
avgöra riskerna för hälsan och miljön. Det andra uttryckliga syftet i
gentekniklagen är att säkerställa att etiska hänsyn tas. Kravet på etiska
hänsyn avser inte huvudsakligen hälso- eller miljöaspekter.
Utgångspunkten vid den etiska kontrollen är emellertid också av
naturskyddande karaktär. Regleringen av genetisk verksamhet bygger på
att människan kan anses ha en rätt att förändra och bruka naturen men att
det samtidigt är hennes ansvar att förhindra allvarliga rubbningar i de
Prop. 1997/98:45
187
ekologiska systemen. Människans rätt är kopplad till ett förvaltaransvar.
Gentekniken får anses i sådan grad avse frågor om skyddet för hälsan och
miljön att dess regler bör ingå i miljöbalken. Utöver de bestämmelser
som reglerar kemiska produkter och biotekniska organismer och som
alltså reglerar genetiskt modifierade organismer när sådana ingår i dessa,
innehåller miljöbalken ett kapitel med särskilda bestämmelser för
genetiskt modifierade organismer. Lagrådets synpunkter kommenteras i
avsnitt 4.18.
Det finns regler om spridning av bekämpningsmedel bl.a. i lagen om
spridning av bekämpningsmedel över skogsmark. Regeringen föreslår att
lagen smälts in i balken. Eftersom lagen handlar om spridning av
kemiska bekämpningsmedel föreslås reglerna inordnas i kapitlet om
kemiska produkter och biotekniska organismer samt utökas till att
omfatta även biologiska bekämpningsmedel. Därmed kan alla regler om
spridning av bekämpningsmedel, såväl kemiska som biologiska, samlas
och smältas ihop.
Fakultetsnämnden vid Uppsala universitet har föreslagit bl.a. att
lagstiftning om joniserande strålning bör ingå i balken.
Fakultetsnämnden har pekat på att miljölagstiftningen i allmänhet
innefattar längre gående rättigheter för enskilda och sakägare än vad som
i dag är fallet med lagstiftning som rör joniserande strålning. Regeringen
delar fakultetsnämndens uppfattning så tillvida att regeringen anser att
begreppet miljöfarlig verksamhet som har en central betydelse i
miljöbalken, också bör omfatta joniserande strålning. I och med detta bör
strålskyddslagen, som till stora delar behandlar arbetar- och
patientskydd, inte ingå i balken. I avsnitt 4.14 utvecklas övervägandena
och skälen ytterligare.
I miljöbalken bör också lagen om svavelhaltigt bränsle arbetas in.
Lagen intar en mellanställning mellan miljöskyddslagen och lagen om
kemiska produkter men eftersom bestämmelserna handlar om hantering,
införsel och användning av kemiska produkter bör också den tas in i
kapitlet som behandlar dessa.
Lagen om förbud mot dumpning av avfall i vatten bör också smältas in
i balken. De grundläggande bestämmelserna i lagen följer av balken som
sådan medan de särskilda reglerna bör arbetas in i kapitlet om
avfallsregler.
Naturvårdslagen innehåller regler om att skydda och vårda naturen.
Med detta avses främst arter, biotoper, ekosystem och landskapsbild.
Lagstiftningen är också av betydelse för hushållningen med naturresur-
ser. Vidare innehåller lagen regler som skall underlätta för friluftslivet.
En samordning av de lagar som avser att bevara, skydda och förbättra
tillståndet i miljön, att garantera medborgarna rätten och tillgången till en
ren och hälsosam miljö och att säkerställa en långsiktigt god hushållning
med naturresurserna förutsätter att naturvårdslagen inordnas i
miljöbalken som en central del av densamma.
Vattenlagen innehåller bestämmelser om vattenföretag. Denna
verksamhet har typiskt sett stor inverkan på miljön. Enligt lagens
portalparagraf skall vatten skyddas och vårdas som en gemensam
naturtillgång. Systematiska skäl talar därför för att smälta in vattenlagen i
Prop. 1997/98:45
188
miljöbalken. Vidare markeras härigenom att vattenrätten skall Prop. 1997/98:45
genomsyras av ett miljötänkande och inte i första hand ett
exploateringstänkande. Slutligen kan viktiga samordningsfördelar vinnas
när gemensamma bestämmelser utformas.
Övervägandena och skälen för att inordna vattenlagen i miljöbalken
utvecklas i avsnitt 4.16 där även Lagrådets synpunkter kommenteras.
Jord- och skogsbruk har stor inverkan på miljön och hur dessa näringar
sköts påverkar i hög grad bl.a. den biologiska mångfalden, kväveläckage
och naturmiljöns utseende.
Många bestämmelser i framför allt lagen om skötsel av jordbruksmark,
men även skogsvårdslagen har också införts till skydd för miljön. När det
gäller skötsellagen är det endast två bestämmelser i lagen, 4 och 5 §§,
som rör näringen och som inte är bestämmelser med huvudsakligen
miljö- och naturskyddande syfte. Med hänsyn till att de materiella
bestämmelserna i lagen för lantbrukarna är så få finns det inte vägande
skäl för att behålla lagen som numera är en lag om miljöhänsyn i
jordbruket. Lagen bör i stället arbetas in i miljöbalken.
Skogsvårdslagen däremot innehåller många bestämmelser som reglerar
verksamheten i näringen. Om den lagen arbetades in i balken skulle det
innebära att balken skulle komma att innehålla bestämmelser som inte är
av miljökaraktär utan också reglerar skogsnäringen. Sammantaget talar
detta mot att skogsvårdslagen bör tas in i miljöbalken. Miljöbalkens
bestämmelser gäller då parallellt med skogsvårdslagens bestämmelser. I
den mån en fråga i vissa avseenden regleras särskilt i skogsvårdslagen
gäller den bestämmelsen i stället för miljöbalkens regler.
Det finns flera lagar, t.ex. lagen om åtgärder mot vattenförorening från
fartyg och lagen om transport av farligt gods, som i likhet med
kämtekniklagen reglerar verksamheter där stränga säkerhetskrav måste
upprätthållas för att minimera risken för miljöstörningar. Det som gör
kämtekniklagen speciell i sammanhanget är den osedvanliga räckvidden
av skador på miljön som kan bli följden av en allvarlig olycka i en
kärnteknisk anläggning.
Ett av huvudsyftena med att skapa gemensam lagstiftning på
miljöområdet är att den skall bli lättare att överblicka och tillämpa.
De ersättningsregler som finns i miljöskadelagen flyttades år 1986 ut
ur miljöskyddslagen och sammanfördes med vissa jordabalksregler om
skadestånd i grannelagsförhållanden till miljöskadelagen. Ändringarna
motiverades bl.a. med svårigheten att anpassa de nya skadeståndsreglerna
till begreppet "miljöfarlig verksamhet" och andra bestämmelser i
miljöskyddslagen. Föreskrifterna om miljöskadeförsäkringen finns i
miljöskyddslagen men förutsätter för sin tillämpning att den
skadelidande har drabbats av en skada som anges i miljöskadelagen och
inte kan få ersättning enligt den lagen, t.ex. på grund av preskription. Vid
en allmän översyn av miljölagstiftningen finns det anledning att utforma
såväl miljöreglema som skadeståndsreglerna så att de passar samman.
Med hänsyn till det starka samband mellan miljöskadelagen och
miljöskyddslagen som redan finns och som genom
miljöskadeförsäkringen har blivit ännu starkare saknas skäl att överväga
någon annan lösning än att miljöskadelagens regler inarbetas i
189
miljöbalken. Miljöbalksutredningen föreslog att även lagen om bilförbud
skulle ingå i balken. Lagen, som kommenteras i avsnitt 4.10.1, är främst
ett trafikpolitiskt instrument varför övervägande skäl talar för att inte ta
in den i miljöbalken.
Regeringens bedömning: Miljöbalken bör tillämpas parallellt med
annan lag som reglerar sådan verksamhet, åtgärder, anläggningar och
produkter som omfattas av miljöbalkens tillämpningsområde men
avser andra frågor. Det bör kunna föreskrivas att regler i balken inte
skall gälla för verksamhet, åtgärder, anläggningar eller produkter som
omfattas av en annan lag om samma frågor regleras i den lagen. I den
mån en regel i balken skulle stå i konflikt med en annan lagregel och
det inte föreskrivs vilken regel som skall gälla, får konflikten lösas
genom tillämpning av allmänna rättsgrundsatser.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: Kritik har riktats mot utredningens förslag till
avgränsning av tillämpningsområdet. Bl.a. flertalet kommuner och
länsstyrelser, Naturvårdsverket och Jordbruksverket. Lunds universitet,
juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Koncessions-
nämnden för miljöskydd, LRF, SAF, Industriförbundet, Länsrätten i
Östergötland och Länsrätten i Stockholm samt Naturskyddsföreningen
menar att tillämpningsområdet inte är tillräckligt precist definierat och att
någon klar avgränsning i förhållande till annan lag är svår att urskilja.
Dessutom riktas kritik mot att tillämpningsområdet kan inskränkas
genom annan lagstiftning. Advokatsamfundet har ifrågasatt om tillämp-
ningsområdet verkligen måste bestämmas särskilt. Samfundet menar att
det torde framgå av balkens bestämmelser i sig.
Skälen för regeringens förslag: Balkens tillämpningsområde framgår
av dess bestämmelser och behöver, såsom Advokatsamfundet påpekat,
enligt regeringens bedömning inte regleras särskilt.
I dag gäller flera miljölagar parallellt med annan lag. Som exempel kan
nämnas att miljöskyddslagen gäller för en miljöfarlig verksamhet oavsett
om en prövning av t.ex. lokaliseringen av ett industriområde har skett
enligt plan- och bygglagen. Ett beslut enligt miljöskyddslagen får
visserligen inte strida mot detaljplan, men verksamheten måste dessutom
vara tillåtlig enligt miljöskyddslagen, t.ex. dess lokaliseringsregel.
Att olika lagar gäller parallellt märks väl för den som vill bedriva
näringsverksamhet. Verksamhet skall alltid bedrivas med beaktande av
bokföringsregler. skatteregler, arbetsrättsregler, särskilda regler för den
aktuella verksamheten som t.ex. kan innebära krav på tillstånd med
hänsyn till hälsoskydd, olycksrisk och miljö och vissa kompetenskrav på
utövaren. Ett flertal av lagarna innehåller mycket allmänt hållna
aktsamhetsregler. se t.ex. arbetsmiljölagen (1977:1160). Sådana allmänna
Prop. 1997/98:45
190
regler får ofta sitt innehåll preciserat och konkretiserat genom föreskrifter
eller beslut.
Flera remissinstanser har kritiserat det förhållandet att undantag från
miljöbalkens regler kan ske i annan lag och att miljöbalkens tillämp-
ningsområde på så sätt kan inskränkas. Med hänsyn till att miljöbalken
inte är överordnad annan lag utan har samma status som lag i allmänhet
går det inte att undvika att tillämpningen av balkens regler i många fall
påverkas av att en verksamhet på vilken balken är tillämplig också
regleras av annan lagstiftning.
I sådana fall då en verksamhet som kan regleras med stöd av balken
också faller inom ramen för annan lagstiftning brukar emellertid inte
syftet med den andra lagens regler i första hand vara att reglera frågor
som omfattas av miljöbalken. Förekomsten av andra bestämmelser
innebär alltså inte med någon automatik att balkens regler inte skall
tillämpas. Tvärtom innebär den föreslagna ordningen att liksom i dag
gäller andra lagar parallellt med miljölagstiftningen. Den prövning som
sker enligt de olika lagarna har olika huvudsakliga syften och det är alltså
normalt inte fråga om någon dubbel prövning av en ansökan i den
meningen att samma sak är avsedd att prövas vid två eller flera tillfallen.
Prövningsmyndighetema enligt miljöbalken skall svara för
miljöprövningen och ansvariga myndigheter enligt annan lagstiftning för
annan prövning som är relevant i sammanhanget. Även den senare
prövningen kan dock avse frågor av betydelse för miljön om det
föreskrivs i den lagen enligt vilken prövningen sker. Miljöbalkens vida
tillämpningsområde innebär också att de situationer då en verksamhet
kan falla under tillämpningsområdet såväl för miljöbalken som för annan
lagstiftning kommer att bli vanligt förekommande.
Regeringen föreslog i lagrådsremissen, för att klargöra förhållandet
mellan balkens regler och annan författning, att det uttryckligen bör
anges i miljöbalken att i den mån det i annan lag finns bestämmelser som
i särskilda avseenden reglerar en fråga som omfattas av balken gäller
istället vad som sägs i den lagen. Lagrådet har anfört att den föreslagna
bestämmelsen ger begränsad ledning för bedömningen av hur lagbestäm-
melser av avsedd specialkaraktär skall vara beskaffade för att utesluta
tillämpning av miljöbalken. Lagrådet menar att om det visar sig inte vara
möjligt att, efter närmare genomgång och analys av lagområden som kan
hänföras till speciallagstiftning i här avsedd mening, åstadkomma en mer
preciserad lagtext, skulle bestämmelsen kunna utgå. Lagrådet konstaterar
att uppkommande avgränsningsfrågor under alla omständigheter far lösas
i rättspraxis.
Att lagkonflikter kan uppkomma, om man ser till bestämmelsernas
lydelse, är inget nytt eller speciellt för miljöbalken. Ett exempel på en
sådan lagkonflikt regleras i 6 § tredje stycket miljöskyddslagen som
anger att bestämmelserna i första och andra styckena inte gäller anlägg-
ning eller åtgärd som har prövats enligt andra i paragrafen angivna
lagrum. Av intresse i det sammanhanget är också rättsfallet NJA 1993 s.
645 av vilket framgår att om en arbetsplan fastställts enligt väglagen kan
fastighetsdomstol inte med stöd av 4 § miljöskyddslagen förbjuda att
vägen anläggs i den sträckning som anges i arbetsplanen. HD uttalar bl.a.
Prop. 1997/98:45
191
att den prövning som Vägverket och - vid överklagande - regeringen gör
enligt väglagen i samband med att en arbetsplan fastställs innefattar att
hänsyn tas till miljökrav som i stor utsträckning motsvarar dem som
gäller enligt miljöskyddslagen (se 13 och 15 §§ väglagen).
Det finns ett flertal allmänna rättsgrundsatser som ligger till grund för
rättstillämpningen for att lösa denna typ av konflikter. Bland dessa kan
nämnas principen att specialregel går före allmän regel, att normer med
högre valör tar över normer med lägre valör - dvs. grundlag tar över
vanlig lag, lag tar över förordning och förordning tar över myndighets
föreskrift samt att senare lag tar över tidigare stiftad lag.
Dessa principer bör tillämpas också i de situationer då konflikter kan
uppkomma mellan miljöbalken och annan lag. Där det är möjligt bör
samtidigt eftersträvas att direkt i berörd lagstiftning ange vilken lag som
är tillämplig i sådana fall då lagkonflikter kan uppkomma. Regeringen
avser därför att i samband med följdlagstiftningsarbetet med anledning
av miljöbalken återkomma till dessa frågor. Möjliga vägar att lösa
föreliggande tillämpningsproblem kan då vara att antingen upphäva de
bestämmelser i andra lagar som avser frågor som regleras i balken eller
att föreskriva att miljöbalkens regler i visst avseende inte gäller för
verksamhet som omfattas av den lag där frågan regleras. Den i lagråds-
remissen föreslagna bestämmelsen att det i den mån det i annan lag finns
bestämmelser som i särskilda avseenden reglerar en fråga som omfattas
av balken gäller i stället vad som sägs i den lagen, bör i enlighet med vad
Lagrådet nämnt kunna utgå.
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Ett allmänt hållet bemyndigande för regeringen
att meddela föreskrifter för totalförsvaret i Sverige som avviker från
miljöbalkens bestämmelser skall införas i balken.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har haft
synpunkter i denna del. Försvarsmakten har anfört att bemyndigandet
inte är tillräckligt för att Försvarsmakten skall kunna fullgöra ålagda
uppgifter, dvs. att vara krigsavhållande. I övrigt har inställningen varit att
bemyndigandet är för långtgående.
Skälen för regeringens förslag: Försvarsmaktens verksamhet är till
stor del av sådan karaktär att den medför en inte obetydlig miljö-
påverkan.
I fredstid gäller miljölagstiftningen även det militära försvaret, med de
undantag som anges i lag. Försvarsmakten har i enlighet med
sektorsprincipen under 1990-talet påbörjat ett strukturerat miljöarbete
och tagit fram miljöpolicy, miljömål och handlingsprogram.
I detta sammanhang kan även erinras om att regeringen har gjort vissa
ställningstaganden i UNCED-propositionen (prop. 1993/94:111, s. 57 f.)
192
när det gäller avvägningen mellan försvarsintresset och miljöintresset. Prop. 1997/98:45
Verksamheten inom totalförsvaret genomförs i enlighet med mål som har
fastställts av statsmakterna. Försvarsmakten skall i fred bl.a. vidta
förberedelser för verksamhet i krig. Vikten av att försvarets verksamhet i
fred bedrivs på ett ändamålsenligt sätt har betydelse för avvägningarna
vid bedömningarna enligt miljöbalken av Försvarsmaktens miljöfarliga
verksamhet.
Ett av de allvarligaste miljöhoten av alla är krig. I den mån det krävs
för att kunna upprätthålla ett effektivt försvar måste det därför finnas
utrymme för att ha andra krav på försvaret än de som gäller samhället i
övrigt.
Genom 1996 års försvarsbeslut, etapp 2 (prop. 1996/97:4, bet.
1996/97:FöUl, rskr. 1996/97:109-112) lades principerna fast för
utformningen av det framtida totalförsvaret. En styrande grund skall vara
förmågan till anpassning. Anpassningen skall kunna genomföras bl.a.
genom en höjning av krigsdugligheten inom en ettårsperiod. Regeringen
förutser att bl.a. den förbandsutbildning som krävs för att nå ett sådant
mål erfordrar verksamhet utöver vad givna miljötillstånd anger.
Enligt regeringens mening utgör beslut att höja krigsdugligheten ett
exempel på en sådan situation som avses i bemyndigandet. Ett beslut att
höja krigsdugligheten möjliggör således för regeringen att meddela
föreskrifter för totalförsvaret som avviker från balken.
Att försvarsberedskapen behöver stärkas är i sig inte tillräckligt för att
totalförsvaret inte skall beakta miljöbalkens bestämmelser. Avvikelse
från balken skall få göras endast då bemyndigandet har utnyttjats och
föreskrifter meddelats. Avvikelser från miljöbalken kan, såsom Lagrådet
påpekar i sitt yttrande över förslag till miljöbalk, inte komma ifråga för
regler som ligger utanför de ämnesområden inom vilka regeringen enligt
8 kap. 7 § regeringsformen efter bemyndigande i lag kan meddela
föreskrifter i förordning.
Vid införandet av motsvarande bemyndigande i miljöskyddslagen
erinrade Lagrådet om förarbetena till den nya regeringsformen (prop.
1986/87:135). Lagrådet anförde att, vad gäller bemyndiganden för
regeringen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen, när det är fråga om före-
skrifter som kan beröra mera väsentliga medborgarintressen, bör
riksdagen mer preciserat ange de ramar inom vilka regeringen skall få
röra sig. Lagrådet konstaterade att miljöskyddet otvivelaktigt är ett
mycket väsentligt medborgarintresse. Lagrådet ansåg att av paragrafen
bör framgå att bemyndigandet får utnyttjas endast under tid då det råder,
om än inte krig eller krigsfara, så i varje fall särskilda förhållanden som
kräver en höjd försvarsberedskap. Bestämmelsen i miljöskyddslagen
utformades med hänsyn till Lagrådets synpunkter. Regeringen föreslår att
bestämmelsen i miljöbalken utformas med 64 § miljöskyddslagen som
förebild.
193
13 Riksdagen 1997/98. I samt. Nr 45, Del 1
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: En upplysning om EG-rättens existens skall
finnas i balken.
Utredningens forslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: NUTEK har tillstyrkt att en hänvisning till
anslutningslagen görs som en information.
Skälen för regeringens förslag: Det svenska medlemskapet i EU har i
hög grad ändrat förutsättningarna för den svenska miljölagstiftningen
både vad gäller tillvägagångssätt och innehåll. På nästan samtliga
områden som föreslås ingå i balken finns det EG-direktiv eller andra
rättsakter som måste beaktas när de nationella bestämmelserna beslutas.
Frågan om införlivandet av EG:s existerande rättsakter på
miljöområdet har behandlats av riksdag och regering genom den
lagstiftning som tillkom i samband med EES-avtalet och medlemskapet
(se prop. 1991/92:170 bilaga 13, bet. 1992/93 :EU1, rskr. 1992/93:18,
prop. 1992/93:60, bet. 1992/93:JoU 10, rskr. 1992/93:139 och prop.
1994/95:181, bet. 1994/95:JoU21, rskr. 1994/95:420).
EG:s rättsakter intar en framträdande plats inom miljörätten.
Regeringen gör därför den bedömningen att det finns skäl att lämna en
översikt över deras innehåll och över vilka krav EG-rätten ställer när det
gäller det nationella genomförandet.
Utvecklingen av EG:s regelsystem
De första rättsakterna med miljöanknytning tillkom på slutet av 1960-
talet och avsåg gemensamma krav på klassificering och märkning av
kemikalier. En miljöpolitik började därefter utvecklas genom de särskilda
åtgärdsprogrammen för miljön, av vilka det första antogs år 1973.
Programmen, som oftast löper på fem år, har dragit upp riktlinjer för
kommissionens arbete med att ta fram nya förslag till miljöregler.
Inledningsvis var man inom EG inte särskilt aktiv med att besluta om
miljöregler. Takten i lagstiftningsarbetet har dock ökat markant under
1970- och 1980-talen och det finns nu över 200 rättsakter som rör miljön.
Miljön har blivit ett av de viktigaste lagstiftningsområdena inom
unionen. Även om en viss avmattning har märkts under senare år är
kommissionen fortfarande relativt aktiv med att lägga fram förslag till ny
lagstiftning.
Ursprungligen fanns det inte någon egen grund i Romfördraget för att
anta gemensamma miljöregler. De första miljöreglema antogs med stöd
av artikel 100 i Romfördraget, som avser den gemensamma marknaden,
och artikel 235, som ger gemenskapen ett slags restkompetens att besluta
194
om åtgärder for att uppnå gemenskapens mål i de fall fördraget inte ger
de nödvändiga befogenheterna. Genom den s.k. enhetsakten år 1987 blev
miljön ett eget politikområde i Romfördraget (artikel 13Or-13Ot), och
miljöbestämmelserna utvecklades ytterligare genom Maastrichtfördraget
år 1992.
Miljöreglema antas numera nästan alltid med stöd av antingen artikel
100a eller artikel 130s i Romfördraget. Artikel 100a används för regler
som behövs för genomförandet av den inre marknaden, dvs. nästan
uteslutande regler som ställer krav på varors miljöegenskaper. Andra
miljöregler beslutas med stöd av artikel 130s. Denna rättsliga grund
används t.ex. för regler om utsläpp från anläggningar, om avfall och om
naturvård.
Rättsakternas form
Bindande rättsakter kan ha formen av förordningar, direktiv eller beslut
(art. 189 Romfördraget). EG-förordningar är direkt gällande och skall
inte införlivas i nationell rätt. De får inte heller införlivas enligt EG-
domstolens praxis, eftersom detta skulle kunna skapa tvivel om deras
ursprung och rättsliga effekt. Däremot är det vanligt att förordningarna
måste kompletteras med nationella regler. Exempelvis kan det behövas
nationella regler om straffsanktioner vid överträdelser av förordningens
regler eller bestämmelser om vilken myndighet som skall svara för
tillämpningen. EG-förordningar är ganska ovanliga på miljöområdet.
Direktiv är den rättsliga form som oftast används på miljöområdet.
Direktiven är bindande i förhållande till det resultat som skall uppnås
men överlåter åt medlemsstaterna att besluta om den närmare formen för
genomförandet. I likhet med internationella överenskommelser utanför
EU-området omarbetas de i allmänhet, transformeras, när de införlivas i
svensk rätt.
Beslut avser mer begränsade frågor än direktiv och kan - i likhet med
förordningar men i motsats till direktiv - rikta sig mot enskilda
rättssubjekt. Besluten förutsätter i allmänhet någon nationell
genomförandeåtgärd. De är ovanliga på miljöområdet.
Det bör i sammanhanget påpekas att en bedömning av EG-rättens
betydelse för miljöområdet inte kan begränsas till en analys av
rättsakterna. Särskilt bestämmelserna i Romfördraget om den
gemensamma marknaden har stor betydelse och vidare måste hänsyn tas
till den rättsbildning EG-domstolen står för genom sin praxis om
tillämpningen av fördraget och rättsakterna.
Rättsakternas innehåll
EG:s rättsakter på miljöområdet kan beroende på innehållet delas upp på
olika sätt. Som nämnts ovan är en första kategori de regler som
tillkommit för att förverkliga den inre marknaden och som grundas på
artikel 100a i fördraget. Dessa regler innehåller harmoniserade krav på
Prop. 1997/98:45
195
varor. De viktigaste reglerna på detta område är de som gäller bilar Prop. 1997/98:45
(avgaser och buller) och kemikalier (klassificering och märkning samt
begränsning av saluförande och användning av vissa kemikalier). Till
denna kategori kan också räknas direktivet om växtskyddsmedel
(91/414/EEG), som dock ses som ett led i gemenskapens jordbrukspolitik
och därför grundas på artikel 43 i fördraget. För detta direktiv redogörs
närmare i avsnitt 4.19.1.
Att reglerna är harmoniserade innebär att medlemsstaterna i princip
inte far avvika från dem och införa strängare krav av t.ex. miljöskäl.
Artikel 100a.4, den s.k. miljögarantin, ger dock medlemsstaterna en viss
möjlighet att tillämpa strängare krav även på det harmoniserade området.
Detta förutsätter dock att en särskild anmälan görs till kommissionen,
som skall kontrollera att åtgärden inte innebär godtycklig diskriminering
eller ett förtäckt handelshinder.
Flertalet rättsakter på miljöområdet grundas dock på artikel 130s i
fördraget. De skall utformas som minimiregler (art. 130t), vilket innebär
att medlemsstaterna far tillämpa strängare miljökrav än de som föreskrivs
i rättsakterna. Dessa rättsakter brukar delas in i ett antal kategorier. Till
allmänna regler brukar räknas direktiv och förordningar om
miljökonsekvensbeskrivningar, om tillgång till miljöinformation samt om
miljörevision och miljömärkning. I avsnitt 4.11 om miljökon-
sekvensbeskrivningar kommenteras direktiv 85/337/EEG om bedömning
av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.
Vidare finns det EG-regler som behandlar förorening av vatten och
luft. Vattenreglema är de mest utvecklade och finns i ett femtontal
direktiv som främst behandlar utsläpp av vissa farliga ämnen,
dricksvattenkvalitet och rening av avloppsvatten. Direktiven om
luftföroreningar innehåller både detaljerade regler om utsläppskrav från
förbränningsanläggningar och mera allmänna bestämmelser om miljö-
kvalitetsmål för vissa föroreningar (t.ex. bly och asbest). För direktiven
om luft och vatten redogörs i avsnitten 4.10.1 och 4.14.2. Användning
och utsättande av genetiskt modifierade organismer regleras i två
direktiv, som kommenteras i avsnitt 4.18. Slutligen finns det ett
omfattande regelverk om avfall, som bl.a. innehåller minimikrav på
ländernas avfallshantering och bestämmelser om förfarandet vid
transporter av farligt avfall. På senare år har också tillkommit regler som
behandlar återvinning av vissa avfallsslag (förpackningar och
förpackningsavfall). För dessa direktiv redogörs i avsnitt 4.20. Direktiven
på kemikalieområdet behandlas i avsnitt 4.19.1.
EG:s regelverk utvecklas ständigt och nya rättsakter tillkommer. Ett
antal nya behandlas för närvarande också i rådet och parlamentet eller
förbereds i kommissionen. Till de viktigaste som nyligen tagits hör
direktivet 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och
begränsa föreningar, det s.k. IPPC-direktivet, som avser en integrerad
tillståndsprövning av utsläpp från större anläggningar liknande den som
tillämpas enligt miljöskyddslagen. Detta direktiv kommenteras i avsnitt
4.14.2. Vidare har antagits ett nytt ramdirektiv om luftkvalitet, 96/62/EG,
som kommer att kompletteras med dotterdirektiv som behandlar olika
typer av föroreningar. Kommissionen har också lämnat ett förslag på ett
196
ramdirektiv om vattenkvalitet, som avses ersätta ett flertal direktiv. Detta
kommenteras kort i avsnitt 4.10.1.
Sverige har en skyldighet att genomföra EG-direktiven i den nationella
lagstiftningen. Detta följer av artikel 189 i Romfördraget men också av
artikel 5, som innehåller en allmän skyldighet för medlemsstaterna att
säkerställa att förpliktelserna enligt fördraget och rättsakterna fullgörs.
Medlemsstaterna skall avstå från varje åtgärd som kan äventyra att
fördragets mål uppnås.
Med stöd av dessa bestämmelser i fördraget har EG-domstolen
utvecklat en praxis om vilka krav som skall ställas för att främst
direktiven skall anses genomförda. Det finns ett stort antal avgöranden
från domstolen som rör genomförandet av direktiv på miljöområdet.
Domstolens sätt att resonera i dessa avgöranden kan exemplifieras av
följande uttalande, som gäller genomförandet av direktivet 80/779/EEG
om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet med avseende på
svaveldioxid och svävande partiklar (mål C-361/88, EG-kommissionen
mot Förbundsrepubliken Tyskland, REG 1991, s. 2567):
1. The transposition of a directive into domestic law does not
necessarily require that its provisions be incorporated formally and
verbatim in express, specific legislation; a general legal context may,
depending on the content of the directive, be adequate for the purpose
provided that it does indeed guarantee the full application of the
directive in a sufficiently clear and precise manner so that, where the
directive is intended to create rights for individuals, the persons
concemed can ascertain the full extent of their rights and, where
appropriate, rely on them before the national courts.
The fact that a practice is in conformity with the requirements of a
directive in the matter of protection may not constitute a reason for not
transposing that directive into the national legal system by provisions
capable of creating a situation which is sufficiently precise, clear and
transparent to enable individuals to ascertain their rights and
obligations. In order to secure the full implementation of directives in
law and not only in fact, Member States must establish a specific legal
framework in the area in question.
2. The obligation on Member States to prescribe limit values not to
be exceeded within specified periods and under specified conditions,
laid down in Artide 2 of Directive 80/799 on air quality limit values
and guide values for sulphur dioxide and suspended particulates, is
imposed 'in order to protect human health in particular'. It implies,
therefore, that in all cases where the exceeding of the limit values
could endanger human health, individuals must be in a position to rely
on mandatory rules in order to be able to assert their rights.
Furthermore, the fixing of limit values in a provision whose binding
nature is undeniable is also necessary in order that all those whose
Prop. 1997/98:45
197
activities can give rise to nuisances can ascertain precisely the Prop. 1997/98:45
obligations to which they are subject.
Som framgår av domen får direktiv omformas i den nationella
lagstiftningen och det finns inget krav på att direktivtexten skall
överföras ordagrant och oförändrad. Däremot skall en legalitetsprincip
tillämpas vid genomförandet i den meningen att direktivets regler skall
återspeglas i författningstext, åtminstone om reglerna fastställer
skyldigheter eller grundar rättigheter för enskilda. Det är därför inte
tillräckligt att direktivet följs i administrativ praxis (t.ex. vid tillstånds-
prövning enligt miljöskyddslagen). Uttalanden i förarbeten till
lagstiftning är inte heller tillräckliga för att direktivbestämmelser skall
anses genomförda (jfr. prop. 1994/95:19 s. 526).
EG-rätten uppställer däremot inte några krav på att direktiven skall
genomföras genom en viss typ av bindande författning. På miljöområdet
har de hittills främst genomförts i Sverige genom regler av lägre dignitet
än lag. Bestämmelser av teknisk karaktär har oftast tagits in i
myndighetsföreskrifter med stöd av bemyndiganden i lag och förordning.
Det finns enligt regeringens mening inte någon anledning att ändra på
detta förhållande när miljöbalken införs. Det är inte rimligt att riksdagen
skall befatta sig med alla detaljbestämmelser som finns i EG-reglema.
Lagtexten bör därför begränsas till att behandla de grundläggande
bestämmelserna i direktiven. Således kommer den allra största delen av
reglerna i EG-direktiven även i fortsättningen att genomföras genom
förordningar som beslutas av regeringen eller genom myndighets-
föreskrifter. Nödvändiga bemyndiganden för detta bör tas in i balken.
I de fall balken innehåller detaljerade regler av materiell karaktär måste
dock säkerställas att en harmonisering sker enligt EG-direktiven. Särskilt
viktigt är att tillämpningsområden och grundläggande definitioner i de
svenska reglerna överensstämmer med de i EG-rätten. Dessa frågor tar
regeringen upp i de avsnitt där de olika EG-direktiven behandlas
närmare.
EG-direktiven innehåller ibland skyldigheter för medlemsstaterna att
upprätta planer för de åtgärder på olika områden som skall vidtas för att
ett visst miljökvalitetsmål skall uppfyllas. Dessa planer skall lämnas till
kommissionen och regelbundet uppdateras. I den svenska miljölag-
stiftningen har i princip inte funnits något särskilt instrument som kan
användas för att säkerställa att de åtgärder som behövs för att ett
miljömål skall uppfyllas vidtas inom alla olika samhällsområden. Genom
regeringens förslag till nya regler om miljökvalitetsnormer, se avsnitt
4.10, med tillhörande åtgärdsprogram fylls denna lucka.
Även införandet av nationell miljölagstiftning inom områden som inte är
reglerade inom EU påverkas av EG-rätten. En grundläggande princip
inom EU är förbudet i artikel 30 i Romfördraget mot kvantitativa
198
importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan. Bestämmelsen Prop. 1997/98:45
omfattar bl.a. miljökrav på varor och innebär således i princip ett förbud
mot sådana krav. En medlemsstat kan dock införa sådana krav om
förutsättningarna i artikel 36 är uppfyllda, dvs. om kravet tillgodoser ett
bestämt allmänt intresse och inte innebär godtycklig diskriminering eller
ett förtäckt handelshinder. EG-domstolens praxis genom den s.k. Cassis
de Dijon-doktrinen kan också åberopas till stöd för nationella
miljöåtgärder som berör den gemensamma marknaden. Det krävs dock
alltid att de åtgärder som genomförs är nödvändiga, dvs. att syftet med
åtgärderna inte kan nås på ett annat sätt, och proportionella, dvs. att
åtgärderna inte är onödigt långtgående med hänsyn till det mål som skall
uppnås.
Det finns en skyldighet för medlemsstaterna att anmäla sådana
planerade nationella miljöåtgärder, s.k. tekniska föreskrifter, till
kommissionen. På så sätt vill EU undanröja faktorer som kan hindra den
fria varurörelsen på den inre marknaden. Denna skyldighet för medlems-
staterna regleras i rådets direktiv 83/189/EEG av den 28 mars 1983 om
ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och
föreskrifter, senast ändrat genom rådets direktiv 94/10/EG, genomförd i
Sverige genom förordningen (1994:2029) om tekniska regler. En teknisk
föreskrift kan kortfattat sägas vara en teknisk specifikation eller ett annat
krav som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring eller
användning av en produkt eller som förbjuder tillverkning, import,
saluföring eller användning av produkten. Medlemsstaterna skall
omedelbart till kommissionen överlämna alla förslag till tekniska
föreskrifter när tillräcklig information om dem finns. Efter det att en
anmälan kommit in skall kommissionen och medlemsstaterna få
tillräcklig tid att föreslå ändringar i förslaget, varför den förslagsställande
medlemsstaten måste avvakta med genomförandet av sitt förslag under
viss tid. Tiden kan variera mellan tre och arton månader. När den slutliga
texten utarbetas måste medlemsstaten så långt det är möjligt ta hänsyn till
de förslag på ändringar som framkommit från kommissionen och
medlemsstaterna. Om en författning som är anmälningspliktig inte
anmäls enligt direktivet 83/189/EEG, är den ogiltig och skall inte
tillämpas av de nationella domstolarna enligt ett avgörande av EG-
domstolen (mål C-194/94 CIA Security International SA mot Signalson
SA och Securitel SPRL).
EG-förordningar är direkt gällande i Sverige. De skall alltså tillämpas
vid sidan av balken. EG-rättens direkta verkan visar sig på flera sätt.
Vissa bestämmelser i Romfördraget har stor betydelse för miljöområdet.
Viktigast är artikel 30 och 36 som reglerar Sveriges rätt att begränsa
införsel av varor från andra medlemsländer med hänsyn till varornas
miljöegenskaper.
Även EG-domstolens praxis, som ofta är av stor betydelse på
miljöområdet, gäller alltså i Sverige och skall tillämpas av svenska
myndigheter och domstolar. Utöver den praxis som utvecklats kring
artikel 30 och 36 kan särskilt nämnas skyldigheten för i första hand
domstolarna att tolka och tillämpa lagstiftningen i enlighet med de
tillämpliga EG-reglemas innehåll och syfte. Denna skyldighet framgår
199
bl.a. av domen i mål C-168/95. Enligt denna dom skall en medlemsstat
vidta alla åtgärder som behövs för att åstadkomma det resultat som
föreskrivs i ett direktiv. Denna skyldighet gäller även vid den praktiska
tillämpningen. En nationell domstol som vid tillämpningen av nationell
rätt har att tolka ett införlivat direktiv skall så långt det är möjligt tolka
den nationella rätten enligt direktivets ordalydelse och syfte för att
därigenom uppnå det resultat som eftersträvas genom direktivet och
handla i överensstämmelse med artikel 189 i Romfördraget. Denna
skyldighet till s.k. fördragskonform lagtolkning grundas på artikel 5 i
fördraget.
Slutligen bör nämnas att även direktiv, som ju i princip måste
omformas i nationell lagstiftning, kan ha en s.k. direkt effekt.
Bestämmelser i direktiven som tillräckligt tydligt och utan inskränk-
ningar inför rättigheter för enskilda kan åberopas av dessa inför
nationella domstolar, även om direktivet inte genomförts på ett korrekt
sätt i nationell lagstiftning. Den nyss omnämnda domen i målet C-194/94
om effekten av direktivet 83/189/EEG visar hur tillämpningen av den
nationella rättsordningen underordnas EG-rätten.
Som framgår ovan finns det således i flera avseenden direkt gällande
EG-rätt som skall tillämpas jämsides med balken. I princip är detta inte
något som behöver påpekas i balkens bestämmelser. EG-rätten gäller i
Sverige enligt lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning
till Europeiska unionen. Samtidigt skulle det dock ge ett ofullständigt
intryck att i ett lagverk som omfattar hela miljöområdet inte på något sätt
kommentera att det finns en direkt verkande EG-rätt av det slag som nu
redovisats. Regeringen föreslår därför att det i bestämmelserna om
balkens tillämpningsområde tas in en regel, 1 kap. 6 §, som genom en
hänvisning till anslutningslagen erinrar om EG-reglemas existens.
Prop. 1997/98:45
200
4.8
Regeringens förslag: Miljöbalken skall innehålla ett kapitel med
rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler.
Den som utövar verksamhet eller vidtar en åtgärd som inte är av
försumbar betydelse med hänsyn till miljöbalkens mål skall
- skaffa sig den kunskap som behövs,
- vidta de försiktighetsmått som behövs så snart det finns en risk
för skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön, och därvid
- tillämpa bästa möjliga teknik i fråga om yrkesmässig verksamhet,
- välja en lämplig plats,
- hushålla med råvaror och energi,
- utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning,
- inte använda eller sälja kemiska produkter och biotekniska orga-
nismer som kan ersättas med mindre farliga sådana samt
- ansvara för att skada som har uppkommit för miljön avhjälps.
Vid tillämpningen av hänsynsreglema skall en skälighetsavvägning
göras med hänsyn särskilt till å ena sidan nyttan av försiktig-
hetsmåtten och å andras sidan kostnaderna för att vidta dessa.
Vid prövning och tillsyn enligt balken är verksamhetsutövaren
skyldig att visa att hänsynsreglema följs.
En verksamhet eller åtgärd som kan befaras föranleda skada eller
olägenhet av väsentlig betydelse trots att de försiktighetsmått som kan
krävas vidtas, får bedrivas eller vidtas endast om det finns särskilda
skäl. Om verksamheten eller åtgärden medför risk för att ett stort antal
människor far sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller en
avsevärd försämring av miljön, får den inte bedrivas eller vidtas.
Regeringen kan dock meddela dispens från denna stoppregel i
särskilda fall och tillåta verksamheten.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: Remissutfallet vad gäller att införa ett kapitel
med allmänna hänsynsregler som skall gälla för all verksamhet och alla
åtgärder av betydelse för miljöbalkens mål är huvudsakligen positivt.
T.ex. har Lunds universitet anfört att de s.k. aktsamhetsreglema tillhör
de viktigaste nyheterna i balken. Universitet anför vidare att tekniken att
ställa upp vissa generella krav av den här typen är värdefull från flera
synpunkter, den medför att miljöhänsyn gör sig gällande också vid
sådana myndighetsbeslut där en speciell lagstiftning inte ger klart besked,
och den inskärper ett allmänt förhållningssätt till miljöfrågor på ett
klarare och ett mer pedagogiskt sätt än bestämmelser i olika speciallagar.
Samtidigt menar dock universitetet att det saknas en analys om reglernas
eventuella inverkan vid en skadeståndsrättslig bedömning. Juridiska
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anför att det från systematisk
synpunkt är ett framsteg jämfört med idag att balkens allmänna aktsam-
hetsregler gäller mot alla de slag av verksamheter som regleras i balken.
Prop. 1997/98:45
201
Man menar att ett steg mot enhetlighet därmed har tagits. Prop. 1997/98:45
Naturvårdsverket anför att det är stora fördelar med att de allmänna
aktsamhetsreglema lagts samman i ett kapitel och gäller all verksamhet
som motverkar balkens syften. Verket välkomnar att flera för miljön
viktiga frågor som hushållning med naturresurser fått sin plats i kapitlet
och i fortsättningen skall beaktas vid bedömningen av olika
verksamheter. Vidare understryks att det förhållandet att de allmänna
aktsamhetsreglema samlas i ett kapitel också innebär pedagogiska
fördelar. Naturskyddsföreningen anser att det principiellt är utmärkt att
samla aktsamhetsreglema i ett övergripande kapitel som skall gälla för
hela balken och menar att kravreglema förefaller tämligen heltäckande.
Ytterligare exempel på remissinstanser från olika sektorer som tillstyrker
att allmänna aktsamhetsregler införs är Koncessionsnämnden för
miljöskydd, NUTEK, SGU, KO, Kammarkollegiet, Kammarrätten i
Stockholm, Länsstyrelserna i Stockholms län och i Göteborgs och Bohus
län, Landskrona kommun och Grossistförbundet Svensk Handel.
Synpunkter av olika slag på utformningen av reglerna har dock framförts
av ett stort antal remissinstanser.
Uppfattningen att reglerna är för långtgående har framförts av flera
remissinstanser. Andra har anfört att dessa inte alls kan medföra att
balkens mål uppfylls. T.ex. ifrågasätter Kommunförbundet om alla
aktsamhetsregler skall gälla var och en. Försvarsmakten, som i och för
sig delar utformningen i huvudsak, vill understryka att reglerna innebär
en skärpning jämfört med dagens förhållanden. Kammarkollegiet
ifrågasätter om det är motiverat att knyta rättsverkningar till
bestämmelser av så utpräglad ram- eller inriktningskaraktär. Kungliga
skogs- och lantbruksakademin anser att generella aktsamhetsregler
kommer att medföra att jordbruksföretag kan komma att omfattas av
miljövillkor som inte alltid står i proportion till verksamhetens
omfattning. Skogsindustrierna avstyrker att aktsamhetsreglema skall
tillämpas på all verksamhet. Landstingsförbundet anför att kravet på
aktsamhet bör ställas lägre och hävdar att alltför strikt formulerad lagtext,
exempelvis föreslagna aktsamhetsregler, i vissa fall kan ersättas med en
ökad samrådsskyldighet. Gävle kommun å andra sidan, menar att de
allmänna aktsamhetsreglema har skrivits på ett sådant sätt att de
miljöpolitiska målen inte kan uppnås. KO anför att det för att öka
reglernas genomslagskraft måste finnas en tydlighet i sanktionssystemet,
och att detta är särskilt viktigt eftersom även enskilda konsumenter
omfattas av reglerna. Länsstyrelsen i Jönköpings län och Norrköpings
kommun menar att reglerna måste omarbetas så att de bättre ansluter till
miljöbalkens mål i 1 kap. Samma inställning har Juridiska fakultets-
nämnden vid Uppsala universitet som menar att kravreglemas materiella
innehåll fullt ut bör återspegla de mål som anges i 1 kap. och att det är ett
kedjebrott i systemet när aktsamhetsreglema saknar en klar och tydlig
koppling till de olika delmålen i 1 kap. Framför allt efterlyses regler till
värn om den biologiska mångfalden.
Synpunkter innebärande att aktsamhetsreglema är alltför verksamhets-
eller anläggningsinriktade, och därmed inte i tillräcklig mån avser
aspekter knutna till de areella näringarna har framförts av bl.a.
202
Koncessionsnämnden och Länsstyrelserna i Skaraborgs och Värmlands
län.
Vidare har ett stort antal remissinstanser pekat på svårigheter vad
gäller reglernas avgränsning både i förhållande till andra regler i balken
och i förhållande till annan författning. Däribland kan nämnas
Naturvårdsverket, Vägverket, Statens järnvägar, Kommunförbundet,
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Västerås stad och Stockholm
stad.
Att reglerna är alltför allmänt hållna och otydliga, vilket kan medföra
tillämpningssvårigheter har också framförts av ett flertal remissinstanser.
Vissa pekar på att osäkerheten beträffande reglernas rättsliga status och
räckvidd kan få sådana konsekvenser att en överarbetning är nödvändig.
Bland de remissinstanser som har haft invändningar i denna del kan
nämnas Kommerskollegiet, Riksrevisionsverket, Kammarkollegiet.
Centrum för biologisk mångfald vid Uppsala universitet, SAF/Industri-
förbundet, Skogsägarna, Skogsindustrierna, Naturskyddsföreningen,
Jordens vänner, Länsstyrelserna i Gävleborgs, Värmlands och Jämtlands
län samt Karlskrona, Karlstad , Sundsvall och Gävle kommuner.
Arbetarskyddsstyrelsen däremot pekar på att aktsamhetsreglema är
tydligare formulerade än i gällande rätt och att principerna nu förklaras i
lagtexten.
Bakgrund
Regeringen erinrar inledningsvis om att föreskrifter om skydd för
människors hälsa har funnits i Sverige under flera hundra år. Regler som
i första hand avser att skydda miljön har däremot vuxit fram i huvudsak
under de senaste hundra åren. Sådana regler har oftast tillkommit som ett
resultat av att uppkomna olägenheter inte har kunnat bemästras inom det
befintliga regelsystemet. Det har alltså varit fråga om att införa nya
bestämmelser för att motverka redan uppkomna problem. Sedan 1960-
talet har dock de centrala miljölagama i ökad utsträckning kommit att
innehålla relativt likartade aktsamhetsregler för att förebygga skador och
andra olägenheter.
Det kan konstateras att de flesta av de lagar som skall sammansmältas i
miljöbalken innehåller aktsamhetsregler inriktade på skyddet av hälsan
eller miljön eller andra angelägna allmänna och enskilda intressen. Dessa
regler kan vara utformade på olika sätt. De flesta lagarna innehåller såväl
grundläggande som mer speciella aktsamhetsregler.
Reglerna i de olika lagarna riktar sig vanligtvis mot dem som utövar en
miljöfarlig verksamhet, hanterar en produkt, utför ett arbetsföretag som
kan skada naturmiljön m.m. Det finns emellertid också lagregler som mer
riktar sig till domstolar och andra myndigheter. Regler av det sistnämnda
slaget är särskilt vanliga i de lagar i vilka har tagits in bestämmelser om
tillståndsplikt, dvs. där tillämpningen av aktsamhetsreglema skall bli
föremål för myndigheternas prövning.
Prop. 1997/98:45
203
I flera av lagarna är de grundläggande aktsamhetsreglema utformade
på ett relativt likformigt sätt. I dessa fastläggs vissa allmänna
skyldigheter i fråga om skyddsåtgärder m.m. för att motverka skador på
människor eller miljön.
Överväganden
De nuvarande miljölagama innehåller aktsamhetsregler som gäller för
olika verksamhetsområden. En utgångspunkt bör vara att de allmänt
utformade aktsamhetsreglema i de gällande miljölagama skall läggas till
grund för ett antal till varandra anpassade övergripande regler i
miljöbalken.
Lagrådet har anfört att hänsynsreglema är så allmänt hållna och
avsedda för ett så generellt område att det ligger i öppen dag att
svårbemästrade problem inte kan undvikas när bestämmelserna skall
tolkas mot en mångskiftande praktisk verklighet samt därmed ofta ställas
i relation till andra bestämmelser i och utanför balken. Regeringen
konstaterar att införandet av allmänna hänsynsregler i miljöbalken
innebär att det tillskapas gemensamma bestämmelser för ett antal
sinsemellan relativt olikartade företeelser. Detta medför med
nödvändighet att reglerna blir relativt allmänt hållna vilket också erhållit
viss remisskritik. Också om reglerna begränsas till att avse särskilda
situationer är det dock svårt att ange vilka hänsyn som skall tas och
avvägningar som skall göras på ett mer precist sätt. Regeringen gör ändå
bedömningen att samma hänsynsregler bör råda oavsett om det är fråga
om fastighetsanknuten verksamhet eller t.ex. hantering av kemiska
produkter, låt vara att avvägningen naturligtvis kan utfalla olika beroende
på vilka hälso- och miljörisker som är förenade med aktiviteten. Dessa
allmänna hänsynsregler bör föras samman till ett kapitel i miljöbalkens
första avdelning.
Lunds universitet anför att det i utredningsförslaget saknas en analys
om de s.k. aktsamhetsreglemas eventuella inverkan vid en skadestånds-
rättslig bedömning. Även andra remissinstanser menar att det finns en
osäkerhet beträffande reglernas rättsliga status och räckvidd.
Avsikten med de föreslagna reglerna är inte att de skall förändra
rättsläget när det gäller att bedöma vad som är skadeståndsgrundande
oaktsamhet. Det skulle mot den bakgrunden kunna leda tankarna fel att
beteckna reglerna som aktsamhetsregler. Som Lagrådet påpekar kan
visserligen valet av beteckning på reglerna inte föranleda någon slutsats i
frågan om dess rättsverkningar. För att ändå markera att en förändring av
rättsläget inte är avsedd, väljer regeringen att kalla reglerna för
hänsynsregler, vilket nog också är den bäst beskrivande benämningen.
Lagrådet anför att eftersom tillämpningsområdet sträcks ut och
regleringen i vissa avseenden ges en strängare materiell innebörd än den
som nu gäller, måste rimligen följden kunna bli att överträdelse av
regleringen oftare än hittills kan åberopas som grund för skadestånds-
anspråk. De betänkligheter som enligt Lagrådet kan hysas mot detta
Prop. 1997/98:45
204
sammanhänger med svårigheten att ge denna typ av reglering en Prop. 1997/98:45
tillfredsställande precision.
Enligt regeringens mening är den slutsats Lagrådet drar om
regleringens inverkan på skadeståndsansvaret inte helt självklar. I många
fall sker en culpabedömning i anslutning till specificerade normer som
finns i någon författning eller i myndighetsföreskrifter. En förutsättning
för att föreskrifterna skall vara relevanta i ett skadeståndssammanhang är
att de skyddar skadelidandes ekonomiska intressen. Det förhållandet att
det finns en författning eller annan föreskrift som preciserar det
handlande som krävs utesluter dock inte den avvägning av
omständigheter som är typisk för culpabedömningen. Utrymmet för
sådana mera allmänna culpaavvägningar blir naturligtvis mindre ju mer
preciserade handlingsreglerna är. (Se om det sagda i Jan Hellner,
Skadeståndsrätt, femte upplagan 1995, s. 125 f.).
Som Lagrådet framhåller är de föreslagna hänsynsreglema allmänt
hållna och avsedda för ett generellt område. Bestämmelserna skall som
Lagrådet också framhåller tolkas mot en mångskiftande praktisk
verksamhet.
Det sagda talar enligt regeringens mening för att det finns ett stort
utrymme för att inom balkens allmänna tillämpningsområde använda sig
av den fria oaktsamhetsbedömning som domstolar använder sig av när
författningar, föreskrifter, prejudikat eller sedvana inte ger tillräcklig
ledning (se Jan Hellner, a.a. s. 130 f.).
Lagrådet konstaterar att syftet med att föra in åtgärdsbegreppet i
sammanhanget torde vara att låta hänsynsregleringen - och därmed i
princip balkens tillämpningsområde - omfatta också olika slags
handlingar eller förfaranden som är av så momentan art att de inte täcks
av vad som normalt utgör bedrivande av verksamhet. Lagrådet menar
dock att avsikten inte kan vara att varje åtgärd av en enskild skall falla in
under begreppet även om någon skulle anse den medföra sådana
olägenheter som avses i miljöbalkens portalparagraf. Detta skulle i så
fall, menar Lagrådet, leda till orimliga konsekvenser för den enskilde.
Miljöbalken syftar till att genom rättsligt bindande regler främja en
hållbar utveckling. Regeringen delar därför Lagrådets mening att de
åtgärder som skall omfattas av de rättsligt bindande hänsynsreglema
skall vara av reell betydelse för miljön. Det främjar inte syftet att skapa
förutsättningar för en hållbar utveckling att låta åtgärder som saknar eller
endast har försumbar betydelse för balkens mål regleras av
hänsynsreglema. En annan sak är att vissa åtgärder p.g.a. att de vidtas
ofta och av många ändå kan behöva regleras.
Det kan således mot den angivna bakgrunden inte anses befogat att
genom rättsligt bindande allmänna hänsynsregler i miljöbalken styra
sådant som valet av bostad eller semestersysselsättning. Regeringen
bedömer att det bör framgå av hänsynsreglema att dessa skall gälla
endast sådana åtgärder som inte är av försumbar betydelse i det enskilda
fallet.
Avgörande för om en åtgärd skall omfattas av hänsynsreglemas
tillämpningsområde eller inte bör vara åtgärdens effekt på människors
hälsa och miljön och inte vem som vidtar åtgärden. I alla de fall där
205
hänsynsreglema gäller bör en skälighetsavvägning göras beträffande
vilka krav som kan ställas.
Även om en hänsynsregel gäller måste givetvis en avvägning i det
enskilda fallet göras. En åtgärds betydelse för miljön påverkar således
bedömningen av vilka försiktighetsmått som skall vidtas för att förhindra
eller begränsa olägenheterna från den. Typiskt sett torde de åtgärder en
person vidtar i det dagliga livet innebära betydligt mindre miljörisker än
en industriell verksamhet, vilket då också skall återspeglas vid de
avvägningar som skall göras.
De övergripande reglerna skall ge miljöhänsynen ökad tyngd. De
allmänna hänsynsreglema bör därför innebära att den som bedriver eller
avser att bedriva verksamhet eller vidta en åtgärd enligt balken skall
vidta de skyddsåtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som
behövs för att hindra eller motverka olägenhet eller skada på människors
hälsa eller miljön. Inte bara driften vid en anläggning utan även
anläggningen som sådan kan medföra konsekvenser för hälsa och miljö.
Flera remissinstanser har anfört att balkens delmål klart bör framgå i
hänsynsreglema. Med skydd för människors hälsa och miljön avses
emellertid i balken att allt som är av betydelse för miljöbalkens mål skall
beaktas. Detta utvecklas närmare i författningskommentaren till 1 kap.
1 §. Således betraktas även t.ex. utarmning av den biologiska mångfalden
eller misshushållning med naturresurser som olägenhet eller skada för
miljön. Enligt regeringens mening innebär en koppling till balkens mål
inte att varje relevant delmål uttryckligen måste anges i hänsynsreglema.
Regeringen ser, mot denna bakgrund, därför inte heller att det behövs
någon särskild regel avseende biologisk mångfald bland de allmänna
hänsynsreglema.
Vissa remissinstanser har uppfattat det som oklart hur hänsynsreglema
förhåller sig till annan författning. Regeringen vill klargöra och
understryka att hänsynsreglema skall tillämpas på all verksamhet och alla
åtgärder som riskerar att orsaka olägenhet eller skada för människors
hälsa eller miljön om inte åtgärden är av försumbar betydelse med
hänsyn till balkens mål även om sådan verksamhet också regleras i annan
lag. Miljöbalkens hänsynsregler skall gälla parallellt med annan lag, om
det inte särskilt föreskrivs att balkens regler inte skall tillämpas på
verksamheten i fråga, se avsnitt 4.6. Vid tillämpningen av hänsyns-
reglema måste dock bl.a. Sveriges internationella åtaganden avseende
t.ex. varors fria rörlighet beaktas.
Vidare har viss kritik framförts avseende möjligheterna att tillämpa de
allmänna hänsynsreglema i praktiken. Genom tillsynsmyndigheternas
befogenheter att ingripa kommer hänsynsreglema, både de allmänna och
de särskilda, att kunna direkt läggas till grund för förelägganden och
förbud m.m. Hur tillsynsmyndigheten bör utöva tillsynen med anledning
av överträdelser av de allmänna hänsynsreglema beror naturligtvis på
omständigheterna i det enskilda fallet.
Hänsynsreglema kan sägas ange den grad av hänsyn som skall iakttas.
Denna nivå framgår av respektive bestämmelse läst tillsammans med den
avvägningsregel som finns i 7 § i samma kapitel. Sistnämnda regel kan
sammanfattas med att kraven skall vara miljömässigt motiverade utan att
Prop. 1997/98:45
206
vara ekonomiskt orimliga. Det kan inte undvikas att även andra typer av Prop. 1997/98:45
avvägningar ibland måste göras. Andra skyddsvärda intressen kan stå i
konflikt med miljöhänsynen. T.ex. kan den kortsiktigt effektivaste
olycksförebyggande åtgärden innebära en långsiktigt större försämring
för den yttre miljön än en mindre, men kanske ändå tillräckligt, effektiv
lösning. I en sådan situation måste en avvägning göras mellan vad som
kan anses vara en acceptabel nivå för de olika skyddsintressena och med
beaktande av den totalt sett bästa lösningen. Vid tillämpningen av
hänsynsreglema måste också alltid en avvägning göras med hänsyn till
vad som far anses vara vedertaget godtagbart beteende med hänsyn till
andra intressen är rena miljöintressen. De krav som ställs får inte vara
orimliga med avseende på den olägenhet och det intrång i den personliga
valfriheten som de föranleder.
Kapitlets bestämmelser blir tillämpliga i fråga om ett stort antal
sinsemellan olikartade företeelser. Alla typer av åtgärder som kan få
betydelse för de intressen balken avser att skydda omfattas. Bestäm-
melserna skall beaktas både i det dagliga livet och vid utövande av
näringsverksamhet. I vissa fall är det inte bara själva åtgärden eller
verksamheten som kan fa hälso- eller miljökonsekvenser, utan en
anläggning i sig kan ha betydelse för de värden balken värnar om. Så kan
en väg, oavsett trafiken på den, ha betydelse för t.ex. landskapsbilden,
tillgängligheten till naturen eller vissa arters livsmiljö.
Tillsynsmyndigheter får enligt 26 kap. 9 § lägga principerna och
hänsynsreglema direkt till grund för föreläggande eller förbud eftersom
dessa är rättsligt bindande.
Bestämmelserna skall, i den mån de har relevans, ligga till grund för
prövning enligt balken. I de fall de särskilda reglerna för vissa
verksamheter innehåller bestämmelser som preciserar vilka krav som kan
ställas gäller dessa. I övrigt skall verksamheten också bedömas enligt de
allmänna hänsynsreglema om annat inte föreskrivs. Vid prövning enligt
miljöbalken kan enligt 16 kap. 2 § andra stycket villkor meddelas med
stöd av hänsynsreglema. Sådana villkor kan överklagas.
Ett tillstånds rättskraft kan begränsa tillståndshavarens skyldighet att
följa hänsynsreglema. Tillstånd i ansökningsmål och ärenden enligt
miljöbalken har enligt 24 kap. 1 § rättskraft såvitt avser frågor som
behandlas i tillståndet. 1 dessa frågor behöver inte tillståndshavaren göra
mer än vad som följer av tillståndet. Andra kapitlets hänsynsregler ställer
alltså inga ytterligare krav på dessa områden. Tillståndshavaren måste
däremot följa dessa regler på områden som inte regleras av tillståndet.
Ytterligare krav kan vidare ställas när tillståndet omprövas enligt 24 kap.
Tillståndsbeslutet kommer alltså att ha rättskraft endast i de frågor som
beslutet omfattar. Det bör således vara möjligt för hälso-
skyddsmyndighetema eller kemikaliemyndighetema att ingripa med stöd
av de allmänna hänsynsreglema eller de särskilda reglerna om kemikalier
och hälsoskydd i frågor som inte har blivit föremål för prövning av
tillståndsmyndigheten. Reglerna i balken om tillsyn bör ge
tillsynsmyndigheterna rätt att ingripa med förelägganden och förbud i ett
enskilt fall för att balkens/öreskrifter och vad som kan följa av dem skall
iakttas.
Regeringens förslag: Försiktighetsprincipen skall gälla för all
verksamhet och alla åtgärder som omfattas av balkens
tillämpningsområde. Principen innebär att förebyggande åtgärder och
andra försiktighetsmått skall vidtas så snart det kan befaras att en viss
åtgärd skulle kunna utgöra en olägenhet för människors hälsa eller
miljön. Avsaknad av bevisning om att sådan olägenhet uppkommer
skall inte befria den som utövar verksamheten eller vidtar en åtgärd
från denna skyldighet.
Vid tillståndsprövning, prövning av villkor som inte avser ersätt-
ning samt vid tillsyn skall den som vidtar en åtgärd eller bedriver en
verksamhet vara skyldig att visa att de allmänna hänsyns-reglema
tillämpas.
Prop. 1997/98:45
Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.
Remissinstanserna: Med något undantag har remissinstanserna varit
positiva till att försiktighetsprincipen kommer till uttryck i lagtext.
Sveriges fiskares riksförbund har dock anfört att försiktighetsprincipen
tillämpad på fisket skulle innebära att inte något fiske skulle kunna äga
rum. Umeå kommun har understrukit att försiktighetsprincipen som den
kommer till uttryck i balken är en skärpning av gällande rätt vad gäller
kravet på utredning av orsakssamband. Umeå kommun menar att den
måste tillämpas med försiktighet för att inte leda till oskäliga krav på
mindre verksamheter och privatpersoner. SAF/Industriförbundet erinrar
om den innebörd principen har i internationella sammanhang. Principen
har kommit till uttryck i artikel 15 Rio-deklarationen som i svensk
översättning lyder: "Om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig
skada får inte avsaknande av vetenskaplig bevisning användas som
ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra
miljöförstöring." Lunds universitet å andra sidan, menar att regelns
motsvarighet i Rio-deklarationen inte ger skäl att begränsa dess innebörd
i miljöbalken. Kemikalieinspektionen och Stockholms kommun däremot,
pekar på att försiktighetsprincipen inskränks i balkförslaget i den mån en
skälighetsavvägning skall göras vid dess tillämpning. Flera länsstyrelser
pekar på att det finns behov av att tydliggöra att bevisbördan ligger på
verksamhetsutövaren och inte myndigheterna. Lunds universitet anser att
bestämmelsens karaktär av bevisbörderegel inte framkommer som den
formulerats. Även Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet
menar att bevisbörderegeln bör uttryckligen framgå av lagtexten.
Universitetet anser att det av lagtexten skall framgå att utövaren måste
visa att verksamheten bedrivs i enlighet med de allmänna aktsamhets-
reglema. Bl.a. några länsstyrelser, Koncessionsnämnden, SAF/Industri-
förbundet och Lunds universitet anför att regeln bör utformas som en
egen bestämmelse eller arbetas in i regeln om kravet på att vidta
försiktighetsmått. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet
anför att den är för begränsad med hänsyn till balkens mål då den även
208
borde tillämpas i situationer där verksamheten riskerar att innebära Prop. 1997/98:45
misshushållning med naturresurser. Vidare föreslår man att lagtexten
kompletteras så att det klart framgår att domstolen skall tillämpa
försiktighetsprincipen och inte bara beakta den samt att principen skall
gälla även vid civil talan i domstol enligt 29 kap 11 § i
mi lj öbalksbetänkandet.
Skälen för regeringens forslag: Beteckningen "försiktighetsprin-
cipen" används för olika handlingsregler i olika sammanhang. Defini-
tioner från "man skall aldrig göra saker vars konsekvenser man inte kan
förutse" till "om det finns ett hot om allvarlig eller oåterkallelig skada far
avsaknaden av vetenskaplig bevisning inte användas som en ursäkt för att
skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring"
förekommer. Gemensamt för alla definitioner torde dock vara att syftet är
att förebygga inte bara säkert förutsebara utan också möjliga skador och
olägenheter.
Denna förebyggande princip återfinns sedan drygt 20 år i flera
konventioner och andra internationella instrument inom miljöområdet.
Under senare år har försiktighetsprincipen kommit att fa en alltmer
framträdande plats i den internationella miljöpolitiken. Vid FN:s
konferens om miljö och utveckling år 1992 - UNCED - antogs den s.k.
Rio-deklarationen som innehåller en bestämmelse om att försiktighets-
principen skall tillämpas så långt möjligt och med hänsyn tagen till
staternas möjligheter. Försiktighetsprincipen har också kommit till
uttryck i 1992 års konvention om skydd av Östersjöområdets marina
miljö - Helsingforskonventionen - och samma års konvention om skydd
av den marina miljön i Nordostatlanten — Pariskonventionen.
Försiktighetsprincipen som tillhör de nyare principerna i EG-rätten har
kommit till uttryck i flera av EG:s rättsakter. Det anges t.ex. i ingressen
till rådets direktiv 90/219/EEG av den 23 april 1990 om innesluten
användning av genetiskt modifierade mikroorganismer att innesluten
användning av sådana organismer bör ske på ett sådant sätt att deras
möjliga negativa konsekvenser för människors hälsa och miljön
begränsas. Det talas vidare om nödvändigheten av att vidta gemensamma
åtgärder för att utvärdera och reducera potentiella risker som uppstår vid
verksamhet som innefattar innesluten användning av genetiskt
modifierade organismer.
Regeringen vill också erinra om att principen att hänsyn skall tas redan
till risken för skador på människors hälsa och miljön redan idag kommer
till uttryck i nuvarande miljölagstiftning. Departementschefen anförde i
1969 års proposition till nuvarande miljöskyddslag att olägenheter kan
förebyggas genom att redan risken för sådana beaktas vid bedömningen
om och på vilka villkor en verksamhet bör få komma till stånd. Han
underströk att det var nödvändigt att den nya lagen gav de tillämpande
myndigheterna möjlighet att beakta de faror från allmän hälsosynpunkt
eller andra allmänna synpunkter som kunde vara förbundna med hittills
okända eller otillräckligt utforskade föroreningsämnen. Den osäkerhet
som kunde råda rörande ett ämnes farlighet skulle inte gå ut över
allmänheten utan borde drabba den som släppte ut ämnet i luften eller i
vattnet. Tillsynsmyndigheten behövde således inte vänta med att ingripa
14 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 1
till dess skador inträffat. Den som ville släppa ut ett otillräckligt känt
ämne som det fanns grundad anledning att anta vara skadligt måste
kunna visa att olägenheter inte behöver befaras. Motsvarande skall gälla
också i miljöbalken.
Regeringen gör alltså den bedömningen att skyldigheten att förebygga
eller begränsa skador och olägenheter på människors hälsa och miljön
bör inträda så snart det kan befaras att åtgärden eller verksamheten kan
motverka balkens mål. I den mån kunskap om sambandet mellan
verksamheten och olägenheten saknas, men det finns skäl att anta att ett
samband likväl föreligger, bör bristen på bevisning om orsakssamband
inte frita verksamhetsutövaren från skyldigheten att vidta de åtgärder
som skäligen kan krävas. Denna princip kommer till praktiskt uttryck
genom att skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått vidtas så snart det
föreligger en risk för miljöpåverkan. Försiktighetsprincipen och
skyldigheten att begränsa olägenheter bör därför lämpligen regleras i ett
sammanhang.
En naturlig följd av försiktighetsprincipen kan sägas vara att
bevisbördan kastas om från den som riskerar att drabbas av en olägenhet
till den som vidtar en åtgärd som kan antas medföra olägenhet. Att det
ankommer på den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet att
visa att tillräckliga åtgärder och försiktighetsmått till skydd för
människors hälsa och miljön vidtas bör komma till klart uttryck i
lagtexten. Bevisbördans placering som sådan bör aldrig kunna bli
föremål för någon skälighetsavvägning, däremot hur långt beviskravet
sträcker sig. Olika verksamheter och åtgärder kan nämligen motivera att
skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått vidtas vid olika grad av
sannolikhet för att miljö- eller hälsopåverkan uppkommer. Bestämmelsen
bör gälla vid prövning av frågor om tillåtlighet, tillstånd, godkännande
och dispens, vid prövning av villkor för att förebygga, begränsa eller
avhjälpa skador eller olägenheter för människors hälsa eller miljön och
vid tillsyn enligt balken med avseende på samtliga av miljöbalkens
allmänna hänsynsregler. Kapitlet med allmänna hänsynsregler bör därför
inledas med bevisbörderegeln. Bevisbörderegeln bör däremot inte gälla
för frågor om skadestånd eller brott.
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Alla som bedriver verksamhet eller vidtar en
åtgärd skall skaffa sig kunskap om i vilken utsträckning verksamheten
medför olägenhet för människors hälsa och miljön och hur sådana
olägenheter kan förebyggas eller begränsas.
Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.
Remissinstanserna: Ingen remissinstans har motsatt sig att ett
"kunskapskrav" införs bland de allmänna hänsynsreglema. Några
remissinstanser, t.ex. länsstyrelserna i Skaraborgs, Värmlands,
210
Gävleborgs och Jämtlands län, har dock framfört att det klart måste
framgå att det är verksamhetsutövaren som har ansvaret för att skaffa sig
den kunskap som behövs om skadeverkningar och skyddsåtgärder.
NUTEK efterlyser en definition av begreppet "kunskap som behövs" och
menar att man i lagtext bör införa krav på ett miljöstyrningssystem.
Jordbruksverket saknar en diskussion om hur kunskapskravet skall
kontrolleras och vem som skall ställa sådana krav. Kemikalieinspektionen
anför att regeln om skälighetsavvägning inte far omfatta kunskapskravet.
Länsstyrelsen i Jönköping invänder mot att kunskapskravet endast
relaterar till hälsa och miljö. Koncessionsnämnden har anfört att det är en
ny bestämmelse som kan bli viktig i det framtida miljövårdsarbetet.
Koncessionsnämnden anmärker dock att utredningen inte närmare berört
hur bestämmelsen skall tillämpas. Nämnden menar att för att en sådan
bestämmelse skall få genomslagskraft torde krävas någon form av
prövning av verksamhetsutövares lämplighet, exempelvis då en
verksamhet byter ägare. I detta sammanhang vill Koncessionsnämnden
framhålla att det redan i dagens situation finns oklarheter om vem som
bör stå som tillståndshavare - ägaren till verksamheten eller utövaren,
huvudföretaget eller dotterbolaget m.m. och att utredningens förslag
permanentar den nuvarande osäkerheten. En lösning kan enligt nämnden
vara att öppna möjligheten för att återkalla ett tillstånd vid allvarlig
kunskapsbrist.
Skälen för regeringens förslag: Det är rimligt, och för de flesta en
självklarhet, att den som skall påbörja en verksamhet eller vidta en
åtgärd, innan detta sker, skaffar sig den kunskap som behövs för att
avgöra i vilken mån åtgärden eller verksamheten medför risker för
påverkan på människors hälsa eller miljön. Med risker för hälsa och
miljö avses här, liksom i balken i övrigt risker beträffande allt som
omfattas av miljöbalkens mål.
Regeringen bedömer att hur långt denna skyldighet bör sträcka sig
rimligen måste variera med verksamhetens eller åtgärdens art och
omfattning. Det är naturligtvis skillnad på vilka krav som kan ställas på
en enskild persons kunskap om olika vardagliga åtgärders påverkan på
miljön och på de krav som kan ställas på den som avser att driva en
industriell verksamhet vid valet av t.ex. olika kemiska produkter som
behövs i verksamheten. Det är dock alltid den eventuella effekten av en
verksamhet eller åtgärd, och inte vem som vidtar åtgärden eller utövar
verksamheten som skall vara avgörande för vilken kunskap som behövs.
För att förebygga skador och olägenheter bör rättsligt bindande krav
ställas på att var och en som utövar verksamhet eller vidtar åtgärder som
kan befaras motverka miljöbalkens mål skall skaffa sig den kunskap som
behövs för att vidta åtgärder för att begränsa sådan påverkan, inbegripet
att låta bli att vidta en åtgärd eller begränsa dess omfattning. Ett sådant
kunskapskrav finns i gällande rätt t.ex. i lagen om kemiska produkter.
Som framgår av avsnitt 4.19.1 gäller kravet enligt nämnda lag dock
endast yrkesmässig verksamhet i motsats till den allmänna hänsynsregeln
som gäller all kemikaliehantering. I och med att kunskapskravet skall
gälla generellt för all verksamhet och alla åtgärder som omfattas av
Prop. 1997/98:45
211
balken behövs inte särskilda bestämmelser om detta för olika typer av
verksamhet.
Vad gäller tillämpningen av bestämmelsen kommer den bl.a. att få
betydelse vid prövningen av om sökanden skall erhålla tillstånd till sökt
verksamhet. Sökanden skall redovisa vilka miljöeffekter den ansökta
verksamheten riskerar att medföra och vilka möjligheter det finns att
begränsa verkningarna. Detta förutsätter att sökanden skaffar sig
ingående kunskap både om verksamheten och omgivningen.
Kunskapskravet kan också komma att preciseras i villkor för tillstånden.
Olika typer av mätningar och andra utredningar kan föreskrivas. I de fall
en verksamhets miljöpåverkan eller effekten av olika försiktighetsmått
inte med säkerhet kan fastställas kan frågan om slutliga villkor skjutas på
framtiden i avvaktan på att erfarenheter av verkningarna vinns.
Överträdelse av villkor kan ytterst leda till att tillståndet återkallas.
I övrigt gäller bestämmelsen för all verksamhet och alla åtgärder av
betydelse för miljöbalkens mål, alltså även icke tillståndspliktig sådan,
och det ankommer på tillsynsmyndigheten att kontrollera efterlevnaden.
Tillsynsmyndigheten kan använda sig av förelägganden med
utredningskrav eller begäran om olika uppgifter i tillsynsarbetet.
Verksamhetsutövare är skyldiga att fortlöpande hålla sig underrättade om
verksamheten och dess verkningar på miljön. Övervägandena utvecklas
närmare i avsnitt 4.28. Om ett föreläggande inte följs kan vite påföras
eller, som yttersta åtgärd, fortsatt verksamhet förbjudas.
Även om det endast är för de mer påtagligt miljöpåverkande
verksamheterna och åtgärderna som kunskapskravet kommer att läggas
till grund för prövning och beslut av domstolar och andra myndigheter,
understryker kunskapsregeln vikten av att i förväg överväga
konsekvenserna för miljön av ett visst handlande. Detta ligger väl i linje
med det ökande engagemanget för miljöfrågor. Ett framgångsrikt
miljöarbete förutsätter att var och en av oss tar ansvar för miljön. Ett
sådant ansvar förutsätter i sin tur kunskap om miljön och hur vi påverkar
den.
Regeringens förslag: En verksamhetsutövare eller den som vidtar en
åtgärd skall vidta de försiktighetsmått som behövs för att förebygga,
hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden kan medföra
skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.
Prop. 1997/98:45
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: Ingen remissinstans har invänt mot att en generell
hänsynsregel införs i lagtexten innebärande att krav skall ställas på att
försiktighetsmått vidtas i syfte att begränsa sådana effekter som kan
motverka miljöbalkens mål. Synpunkter både på att bestämmelsen är för
allmän och vid, och på att den i vissa hänseenden är för snäv har
framförts. Koncessionsnämnden t.ex., menar att den vidare tillämpningen
212
som framgår av motiven inte täcks av lagtexten och att ordalydelsen bör
ändras till "skydda människors hälsa och miljön". Länsstyrelsen i
Jönköpings län invänder mot att bestämmelsen endast relaterar till hälsa
och "omgivning". Länsstyrelsen i Östergötlands län anser att regeln om
försiktighetsmått måste kompletteras med hänsyn till biologisk mångfald.
Boverket menar att det är viktigt att sådana hushållningsaspekter som
idag regleras i naturresurslagen - dvs. hänsyn jämväl till exploate-
ringsföretag av allmänt intresse - också omfattas av paragrafens bestäm-
melser om försiktighetsmått m.m. Riksantikvarieämbetet menar att de
använda begreppen måste ses över med avseende på kulturmiljön i bl.a.
3§-
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet menar att uttrycket
omgivningen är olämplig eftersom utredningen avser även effekter inom
verksamhetsområdet.
Justitieombudsmannen anför att det måste komma till uttryck i lagtext
om man med omgivningen avser även verksamhetens område.
Länsstyrelsen i Gävleborgs och i Jämtlands län invänder att uttrycket
"som behövs" ger ett oklart ansvarsförhållande mellan utövare och
prövnings/tillsynsmyndigheten. Det måste klart framgå att bevisbördan
ligger på verksamhetsutövaren.
Naturskyddsföreningen ser det som en nackdel att man inte förmått
vara mer precis i lagtexten när det gäller vilka försiktighetsmått som kan
krävas. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anför att
exemplifiering borde finnas i lagtexten av pedagogiska skäl.
Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det måste framgå att
försiktighetsmått skall kunna föreskrivas även för storregionala och
globala skador.
Kemikalieinspektionen motsätter sig att en skälighetsavvägning skall
ske vad gäller kraven på försiktighetsmått.
Skälen för regeringens förslag: Principen att det är den som
förorsakar miljöstörningar som har att bekosta de åtgärder som behövs
för att förebygga eller avhjälpa olägenheter fastlades redan i samband
med miljöskyddslagens tillkomst. Inom miljöpolitiken är principen
numera internationellt vedertagen och går under beteckningen PPP
(Polluter Pays Principle). Den sattes första gången på pränt i en
rekommendation av OECD år 1972. Rekommendationen gäller
internationella aspekter på miljöpolitik. Den innebär att förorenaren skall
betala kostnaderna för de åtgärder som krävs för att bibehålla en
acceptabel miljö. Dessa kostnader bör enligt rekommendationen
återspeglas i priserna på de varor och tjänster som ger upphov till
föroreningar när de produceras eller konsumeras. Likaså bör priser på
varor som är beroende av naturresurser återspegla den begränsade
tillgången på de naturresurser som används.
Principen har också slagits fast i EG:s Romfördrag (artikel 130 r i den
europeiska enhetsakten) och i andra internationella överenskommelser.
Regeringen vill inledningsvis erinra om att under andra hälften av
1900-talet har miljöarbetets tyngdpunkt förskjutits mot att människors
hälsa och miljön bäst skyddas genom förebyggande åtgärder och
miljöreglema har därför i större utsträckning kommit att avse
Prop. 1997/98:45
213
förebyggande åtgärder istället for avhjälpande av redan uppkomna skador
och olägenheter. I vissa hänseenden kan förutses vad ett sådant krav på
förebyggande åtgärder skall innebära och mer eller mindre preciserade
krav uppställas. Sådana mer preciserade regler kan i och för sig gälla
generellt för all verksamhet och alla åtgärder som omfattas av balkens
tillämpningsområde, t.ex. produktvalsprincipen. Än mer preciserade
regler kan föreskrivas för en särskild typ av verksamhet. T.ex. ställs
särskilda krav för genteknisk verksamhet med hänsyn till de speciella
risker som sådan verksamhet medför. Då det inte är möjligt att förutse
alla risker från alla typer av verksamheter och åtgärder som omfattas av
miljöbalken, och än mindre görligt att precisera lagregler för hur varje
olägenhet skall förebyggas, bör en allmänt hållen hänsynsregel tas in i
balken. Denna hänsynsregel bör innebära att var och en som bedriver
verksamhet eller vidtar en åtgärd av betydelse för miljöbalkens mål skall
vidta åtgärder för att förebygga olägenheter och skador. Regeringen
förordar att det i en grundläggande rättsligt bindande allmän
hänsynsregel i miljöbalken föreskrivs att sådana försiktighetsmått skall
iakttas som behövs för att skydda människors hälsa och miljön mot
skador och olägenheter. Regeln skall vara tillämplig på alla verksamheter
och åtgärder som kan ha betydelse för miljöbalkens mål och gälla i den
mån särskilda krav på förebyggande åtgärder inte är föreskrivna. Till
skillnad från vad som anförts av vissa remissinstanser ser regeringen det
som naturligt att i begreppet skada för miljön även inbegripa sådant som
att den biologiska mångfalden utarmas eller misshushållning med natur-
och energiresurser liksom kulturresurser, då sådant är av direkt betydelse
för miljön och i förlängningen även för människors hälsa. Regeringen
bedömer att också det som i Miljöbalksutredningens betänkande har
angivits som omgivningen omfattas. Hänsynsregeln innebär även att
sådana skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått, som behövs för att
skyddssyftet i ett område där särskilt skydd föreskrivits enligt 7 kap.
skall uppnås, skall vidtas oavsett om verksamheten sker inom eller
utanför det skyddade området. Någon särskild bestämmelse i enlighet
med vad utredningen föreslagit behövs därför enligt regeringens
bedömning inte.
Skyddskraven bör inte sättas lägre än att i princip allt skall göras som
är meningsfullt för att dessa krav skall tillgodoses. Vad gäller teknikkrav
bör principen om bästa möjliga teknik gälla, se avsnitt 4.8.4. Av
praktiska eller ekonomiska skäl är emellertid detta inte alltid
genomförbart. Vissa remissinstanser har ansett att en
skälighetsavvägning måste göras medan andra menar att en sådan inte
bör förekomma i detta sammanhang. Regeringen bedömer att det av
hänsyn till motstående intressen kan vara nödvändigt att tillåta mindre
långtgående försiktighetsmått än som från strikt hälso- eller
miljösynpunkt skulle vara motiverat. Också i miljöbalken bör alltså
finnas utrymme för en viss skälighetsprövning, se avsnitt 4.8.8.
Flera remissinstanser har menat att det tydligare måste framgå vilka
försiktighetsmått som kan komma ifråga. Regeringen anser att en
exemplifiering i lagtexten inte är lämplig med hänsyn till att en sådan
inte skulle vara ägnad att belysa den mängd av olika försiktighetsmått
Prop. 1997/98:45
214
som kan komma ifråga. Vilka försiktighetsmått som kan komma ifråga i
vissa hänseenden har preciserats ytterligare i andra paragrafer i detta
kapitel. Det kan dels vara fråga om krav på teknisk utrustning såväl för
att begränsa utsläpp som för processen som sådan. Det kan dels vara
fråga om hur processen bedrivs och vilka råvaror och kemikalier som
används i denna. T.ex. kan mekanisk slipning vara att föredra från
miljösynpunkt framför användande av kemikalier och då skall mekanisk
slipning väljas. Vad gäller omhändertagande av avfall har på senare tid
aktualiserats att omhändertagandet skall ske med hänsyn till varje
avfallsslags särskilda egenskaper så att minsta miljöpåverkan uppstår och
bästa resursutnyttjande uppnås. En skyldighet att beakta möjligheten till
återanvändning, återvinning och energiutvinning vid val av metod följer
av kravet på att de skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått
som behövs för att uppnå balkens mål skall vidtas.
Regeringens förslag: För yrkesmässig verksamhet skall bästa
möjliga teknik användas för att förebygga skador och olägenheter.
Prop. 1997/98:45
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Olika åsikter om hur långt gående tekniska krav
som skall kunna ställas enligt balken, och som kan ställas enligt gällande
rätt, har kommit till uttryck i remissvaren. LO understryker att det inte
enbart är frågan om att använda bästa kända teknik utan att det också
gäller att precisera kraven "möjliga teknik" så att det också innefattar en
utbildning av de anställda som möter de tekniska kraven.
NUTEK avstyrker att utredningskravet på bästa möjliga teknik skall
kunna riktas mot små och medelstora företag i vilken utsträckning som
helst. Sjöfartsverket har anfört farhågor för att om krav på att bästa
miljöstandard skall krävas för fartyg kan detta leda till
konkurrenssvårigheter då vi folkrättsligt är tvungna att acceptera sjöfart i
svenska vatten med tredje lands fartyg om dessa uppfyller vissa
konventionsbundna krav.
SAF/Industriförbundet instämmer inte i bedömningen att svensk
tillämpning av bästa möjliga teknik varit strängare än enligt vad som
följer av IPPC-direktivet (se avsnitt 4.14.2). De menar tvärt om att det
råder god överensstämmelse mellan direktivet och vår tillämpning av 5 §
miljöskyddslagen. En gemensam definition av bästa tillgängliga teknik är
för övrigt enligt SAF/Industriförbundet nödvändig för att harmoni-
seringen inom EU av villkoren för drift av fasta anläggningar överhuvud
skall fa någon substans. Först då detta centrala begrepp tolkas och
tillämpas på samma sätt inom unionen finns det förutsättningar för ett
starkt miljöskydd och lika konkurrensförutsättningar.
Naturvårdsverket anför att det är viktigt att det framhålls att
utprovning av ny teknik under en prövotid skall vara möjlig att ålägga
verksamhetsutövaren även i framtiden.
215
Skälen för regeringens förslag: För att tillräckliga förebyggande
åtgärder för att begränsa olägenheter för människors hälsa och miljön
skall vidtas bör krävas att bästa möjliga teknik skall användas vid
bedrivande av yrkesmässig verksamhet. Detta krav bör kunna ställas
oavsett om det rör sig om en verksamhet vid en anläggning eller en
verksamhet som inte kan knytas till någon fastighet, som t.ex.
fartygs frakt.
Det är naturligtvis av största vikt att var och en vidtar åtgärder för att
minska miljöpåverkan. Såsom Miljöbalksutredningen konstaterat måste
ett åläggande att vidta allt som är i och för sig tekniskt möjligt dock anses
för långtgående för att i alla situationer kunna läggas på gemene man.
Regeringen föreslår därför att kravet på att bästa möjliga teknik skall
tillämpas endast bör gälla yrkesmässig verksamhet. Även yrkesmässig
verksamhet kan vara av så varierande art och omfattning att olika teknik i
praktiken är möjlig vid olika verksamheter. Med bästa möjliga teknik
avses att tekniken skall vara ekonomiskt och tekniskt möjlig för
branschen typiskt sett. En annan sak är att bedömningen vid
skälighetsavvägningen enligt 2 kap. 7 §, också kan leda till att olika
försiktighetsmått krävs med hänsyn till de särskilda omständigheterna i
det aktuella fallet.
Uttrycket bästa möjliga teknik inrymmer både den använda teknologin
och det sätt på vilket en anläggning utformas, uppförs, underhålls, drivs
samt avvecklas och tas ur bruk. Tekniken måste från teknisk och
ekonomisk synpunkt alltså vara industriellt möjlig att använda inom
branschen i fråga. Det innebär att den skall vara tillgänglig och inte bara
förekomma på experimentstadiet. Den behöver dock inte finnas i
Sverige.
En prövningsmyndighet bör i framtiden, liksom för närvarande, kunna
förelägga en sökande i ett ärende att utreda möjligheterna att använda en
viss känd teknik i verksamheten i fråga för att begränsa störningarna i
omgivningen. Ett sådant föreläggande kan omfatta krav på utredning av
förutsättningarna för modifieringar av känd teknik.
Självfallet måste, i enlighet med den praxis som utvecklats inom
svenskt miljöarbete, viss hänsyn tas till om det är fråga om en
nytillkommande verksamhet eller en befintlig anläggning. För befintliga
verksamheter torde ibland krävas en viss övergångstid för att införa en
utrustning som motsvarar vad som kan anses vara bästa möjliga teknik.
De allmänna hänsynsreglema skall tillämpas av alla som bedriver
näringsverksamhet och ligga till grund för myndigheternas
tillståndsbeslut i enskilda ärenden. Vad som är bästa möjliga teknik
kommer då att utgöra grund för prövningen av frågan om skyddsåtgärder
och försiktighetsmått enligt 2 kap. 3 §. Prövningsmyndigheten bör
emellertid också försäkra sig om att övriga hänsynsregler i balken
tillämpas i verksamheten. Det gäller bl.a. produktvalsprincipen,
kretsloppsprincipen och principen om hushållning med råvaror och
energi.
Det innebär att när det skall avgöras vad som är bästa möjliga teknik
bör bedömningen även innefatta resultatet för miljön i stort. Hänsyn bör
tas också till råvaror och energiförbrukning, så att den teknik som
Prop. 1997/98:45
216
utnyttjar mindre miljöfarliga råvaror eller exempelvis återvunna Prop. 1997/98:45
produkter eller som är energisnål kan vara bättre för miljön än en teknik
som gör det möjligt att något minska utsläppen.
Hänsynsregeln om bästa möjliga teknik skall, i likhet med övriga
hänsynsregler förutom regeln att avhjälpa skador och olägenheter samt
stoppregeln, tillämpas tillsammans med skälighetsregeln som finns i
2 kap. 7 §. Det innebär att en avvägning skall göras med särskilt
beaktande av risken för miljöpåverkan, nyttan av skyddsåtgärder och
andra försiktighetsmått, dvs. i vilken grad risken för påverkan kan
begränsas, och kostnaderna för sådana åtgärder. Efter avvägningen kan
kraven jämföras med vad som ofta kallas krav på bästa tillgängliga
teknik. Bästa tillgängliga teknik är ett internationellt vedertaget begrepp
som på engelska uttrycks Best Available Techniques. Begreppet har
något varierande innebörd beroende på var det används.
Krav på att bästa tillgängliga teknik skall användas finns bland annat i
1992 års konvention om skydd av Östersjöområdets marina miljö och
konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten. Med
detta avses senaste utvecklingen av en teknik för praktisk tillämpning för
begränsning av utsläpp. Tekniken skall ha prövats framgångsrikt. Hänsyn
skall tas till teknikens genomförbarhet ur ekonomisk synvinkel.
Begreppet bästa tillgängliga teknik definieras också i ett direktiv som
EU:s ministerråd antog slutligt i september 1996. Direktivet innehåller
samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar
(Integrated Pollution Prevention and Control) och kallas därför IPPC-
direktivet. Direktivet, 96/61/EG, som närmast kan sägas motsvara vår
miljöskyddslag, redogörs för närmare i avsnitt 4.14.2. Vilka
verksamheter, framför allt industrier, som förslaget omfattar anges i en
bilaga till direktivet. I artikel 3 i IPPC-direktivet anges allmänna
principer för verksamhetsutövarens grundläggande skyldigheter bl.a. att
bästa tillgängliga teknik skall användas och ingen betydande förorening
förorsakas.
Även enligt direktivet 84/360/EEG om bekämpning av luftförorening
från industrianläggningar, behandlat i avsnitt 4.14.2, vilket på sikt skall
ersättas av IPPC-direktivet, skall bästa tillgängliga teknik tillämpas.
Den definition av bästa tillgängliga teknik som anges i IPPC-direktivet
artikel 2 p. 11 är följande: "Det effektivaste och mest avancerade stadium
vad gäller utvecklingen av verksamheten och tillverkningsmetoderna
som anger en given tekniks praktiska lämplighet för att i princip utgöra
grunden för utsläppsgränsvärden och som har till syfte att hindra och, när
detta inte är möjligt, generellt minska utsläpp och påverkan på miljön
som helhet." Med teknik avses både använd teknik och det sätt på vilket
en anläggning utformas, uppförs, underhålls, drivs och avvecklas. Med
tillgänglig avses att tekniken skall ha utvecklats i sådan utsträckning att
den kan tillämpas inom den berörda industribranschen på ett ekonomiskt
och tekniskt genomförbart sätt och med beaktande av kostnader och
nyttan, oavsett om tekniken tillämpas eller produceras inom den berörda
medlemsstaten, förutsatt att den berörda verksamhetsutövaren på rimliga
villkor kan fa tillgång till den. Med bästa avses slutligen den teknik som
är mest effektiv för att uppnå en hög allmän skyddsnivå för miljön som
217
helhet. Det anges också att när det skall fastställas vad som är bästa Prop. 1997/98:45
tillgängliga teknik bör punkterna i bilaga 4 särskilt beaktas. Dessa
punkter, som även berör sådant som behandlas i andra hänsynsregler, är
bl.a. 1. användning av avfallssnål teknik, 2. användning av ämnen som är
mindre farliga, 3. främjande av återvinning och återanvändning av
utsläppta ämnen som används i processen, och i förekommande fall, av
avfall, 5. tekniska framsteg och utvecklingen av vetenskapliga
kunskaper, och 9. hushållning med råvaror (inklusive vatten) och
energieffektivitet.
Det bör dock observeras att bestämmelserna om bästa tillgängliga
teknik i IPPC-direktivet utgör en minimireglering och att vi i Sverige har
en striktare tillämpning av teknikkravet. Enligt regeringens uppfattning
bör vi ha det även fortsättningsvis. Vad gäller de farhågor för
konkurrenssvårigheter som gjorts gällande i remissyttranden kan sägas
att Sverige hela tiden är pådrivande i det internationella miljöarbetet på
ett sådant sätt att likvärdiga miljökrav skall komma att gälla även för
andra nationer. En avvägning enligt skälighetsregeln skall dessutom ta
hänsyn till vad ett typiskt företag inom branschen kan klara i form av
miljöinvesteringar. Det är inte meningen att ett företag inom branschen
skall fa konkurrensfördelar eller -nackdelar jämfört med andra i samma
bransch.
Med "teknik" förstås inte enbart produktionsanordningar utan även
metoder för produktion som utbildning och arbetsledning. Det
integrerade synsätt på teknik och organisation som även börjar tillämpas
inom EU bör komma till uttryck också i miljöbalken. Miljöarbetets
förskjutning från reningsteknik till kretsloppstänkande innebär att ett
företags hela organisation berörs av miljökraven.
Regeringens förslag: Verksamheter och åtgärder skall lokaliseras till
de platser som är lämpliga med hänsyn till miljöbalkens mål och där
minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön
uppkommer.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: Remissutfallet ger uttryck för att det råder
osäkerhet om vilka avvägningar som skall göras vid
lokaliseringsprövningen och hur miljöskäl skall vägas mot mer
exploateringsinriktade hushållningshänsyn.
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att det är en
fördel att frågan om platsval tas upp för sig i en separat paragraf men
menar att formuleringen dock inte är lyckad. Lunds universitet anför att
bestämmelsen innebär en långtgående skärpning och föreslår en mjukare
skrivning. Koncessionsnämnden konstaterar att den föreslagna regeln
skall gälla också för befintlig verksamhet. Nämnden pekar på att de
grundläggande och särskilda reglerna om hushållning med mark- och
218
vattenområden som finns i balken skall tillämpas endast i olika Prop. 1997/98:45
planeringssammanhang och vid tillståndsprövning av nya verksamheter
och ifrågasätter hur den miljöinriktade lokaliseringsregeln i kapitlet med
hänsynsregler skall förenas med de exploateringsinriktade reglerna i 3
och 4 kapitlet. Nämnden menar att bestämmelsen bör omarbetas.
Boverket vill skriva om bestämmelsen på så sätt att den samskrivs med
lokaliseringsbestämmelsen i kapitlet med grundläggande regler för
hushållning med mark- och vattenområden. SAF/Industriförbundet anför
att det finns starka skäl att i lokaliseringsbestämmelsen skriva in en
uttrycklig skälighetsavvägning med samma lydelse som i
miljöskyddslagen. Skogsägarna anför att skogsbruk är en pågående
verksamhet som är platsbunden och lokal och att det är frågan om
pågående markanvändning. Man menar att det är viktigt att det klart sägs
ut att pågående markanvändning i skogsbruket inte berörs av
lokaliseringprincipen.
Skälen för regeringens förslag: Platsvalet har stor betydelse för vilka
miljöstörningar som uppkommer. I en modem och skärpt miljölag bör
därför en lokaliseringsbestämmelse ha en central plats. En sådan
bestämmelse bör gälla för all verksamhet. Bestämmelsen bör, bl.a. med
anledning av vad Lagrådet anfört, utformas så att för verksamhet som
inte endast helt tillfälligt tar i anspråk mark och vattenområden skall
reglerna om hushållning med mark och vatten i 3 och 4 kap. beaktas vid
platsvalet. För all verksamhet bör gälla att platsen för verksamheten skall
väljas så att minsta intrång och olägenheter för människans hälsa och
miljön uppkommer. Det finns, enligt regeringens mening, inte skäl att
göra undantag från principen i och för sig trots att en verksamhet i
praktiken inte kan lokaliseras till någon annan plats på grund av att en
viss naturresurs skall utnyttjas, t.ex. en grustillgång, en skog eller en
forssträcka. Möjligheten till alternativa lokaliseringar är dock naturligtvis
av betydelse vid bedömningen av om en plats kan godtas.
Miljöbalkens lokaliseringsregel bör alltså, vad gäller verksamhet som
inte helt tillfälligt tar i anspråk mark eller vattenområde, innehålla kravet
att den valda platsen skall vara lämplig från miljösynpunkt, bl.a. med
tanke på en god hushållning med mark och vatten. Verksamheter eller
åtgärder skall således lokaliseras till platser som är lämpliga.
Lämplighetsbedömningen bör ske med utgångspunkt i balkens syfte, de
grundläggande och särskilda hushållningsbestämmelsema samt
förekommande miljökvalitetsnormer. Redan idag gäller för miljöfarlig
verksamhet att vid lokaliseringen skall hänsyn tas både till miljöaspekter
och hushållningsbestämmelser. De grundläggande och särskilda
bestämmelserna för hushållning med mark- och vattenområden skall
tillämpas av myndigheterna vid prövning av ärenden och mål men inte i
övrigt. Avvägningar med hänsyn till dessa skall således endast ske i de
fall reglerna är tillämpliga, dvs. i de fall verksamheten skall prövas av
domstol eller annan myndighet.
Genom att balkens syfte är vidare än miljöskyddslagens syfte, och då
platsen skall vara lämplig som sådan och inte bara i relation till andra
alternativ kommer hårdare krav att ställas på lokaliseringen enligt
miljöbalken än i gällande rätt. Regeringen delar remisskritiken mot
219
utformningen av utredningens forslag till lokaliseringsbestämmelse då
denna kunde tolkas som ett oeftergivligt förbud mot all verksamhet vars
lokalisering inte kunde anses lämplig med hänsyn till balkens mål, utan
något som helst utrymme för skälighetsavvägningar. Regeringen
bedömer att en viss möjlighet till skälighetsavvägning måste finnas även
vid tillämpningen av lokaliseringsbestämmelsen. En sådan behöver
emellertid inte skrivas in i paragrafen utan den allmänna avväg-
ningsbestämmelsen kan användas även vid lokaliseringsprövningen,
avsnitt 4.8.8.
Flera platser kan ibland vara lämpliga för en verksamhet. För sådana
situationer bör, enligt regeringen, lokaliseringsbestämmelsen föreskriva
att den bästa av dessa platser skall väljas. Detta uttrycks lämpligen på det
sätt som i dag sker i miljöskyddslagen, nämligen att ändamålet med
verksamheten skall vinnas med minsta intrång och olägenhet. Med detta
avses allt som motverkar miljöbalkens mål.
Miljökonsekvensbeskrivningar spelar en avgörande roll i proceduren
att avgöra om lokaliseringskraven är uppfyllda. En miljökonsekvens-
beskrivning skall, om det är möjligt, innehålla en redovisning av
alternativa platser samt en motivering varför den önskade platsen har
valts, se avsnitt 4.11.5.
Regeringens förslag: I balken skall införas en allmän hänsynsregel
att alla som bedriver verksamhet skall hushålla med råvaror och
energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och
återvinning.
Prop. 1997/98:45
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till att
hushållnings- och kretsloppsprincipema kommer till uttryck i balken.
Kritik mot att föreslagen bestämmelse är oklar vad gäller kravets
innebörd har emellertid framförts från vissa håll.
Naturvårdsverket välkomnar att flera för miljön viktiga frågor, som
hushållningen med naturresurser fått sin plats i kapitlet och i
fortsättningen skall beaktas vid bedömningen av verksamheter.
Landskrona kommun anför att det är en klar förbättring om miljöbalken
leder till att miljöarbetet förskjuts från reningsteknik till kretslopps-
tänkande. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att
det är mycket bra att principen har lagfästs och att den också är logisk i
förhållande till innehållet i balkens målregel. Universitetet anser dock att
regeln är för allmänt hållen och understryker att hushållning inte i varje
enskilt fall är det bästa från miljösynpunkt. Universitetet föreslår en regel
som starkare knyter till riksdagens mål.
Koncessionsnämnden anför att lagtexten behöver förtydligas så att det
framgår hur omfattande prövningen enligt dessa principer skall vara.
Nämnden frågar sig bl.a. om kretsloppskravet skall innebära att varor
220
som innehåller sådant som inte går in i kretsloppet inte skall tillåtas
tillverkas. Uppsala kommun invänder mot att det av lagtexten inte
framgår hur avvägningarna mellan miljö och hushållning kan göras i det
enskilda fallet och ifrågasätter om det är möjligt att göra en avvägning
mellan enskilda lösningar och en tillfredsställande helhetslösning ur
kretsloppssynpunkt. Boverket anför att begreppen hushållning och
naturresurser är otydliga i balken. Verket menar vidare att i den mån de
avser mark och vatten är det delvis en dubblering av de grundläggande
och särskilda reglerna om hushållning med mark- och vattenområden i
följande kapitel.
SAF/Industriförbundet instämmer i huvudsak i vad utredningen anfört,
men påpekar att om principen skall anses innebära att naturen inte far
skadas skulle i princip all utvinning av icke fömybara resurser vara
förbjuden. Man anför vidare att ingen prioritering skall ske mellan
återanvändning, återvinning och energiutnyttjande. Skogsindustrierna
instämmer i hushållnings- och kretsloppsprincipen under förutsättning att
tillämpningen inte blir sådan att den styr skogsföretagens
råvaruförbrukning i strid med egna önskemål eller innebär att företagen
föreskrivs vilka energislag som skall användas. Centrum för biologisk
mångfald anför att frågorna om hushållning med naturresurser och energi
bör integreras bättre i reglerna.
Skälen för regeringens förslag: Riksdagen har genom beslut 1993
(bet. 1992/93 :JoU 14, rskr. 1992/93:344) godtagit propositionen
1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling
(den s.k. kretsloppspropositionen). Avsikten med den lagstiftning om
producentansvar som infördes var att påskynda utvecklingen mot ett mer
resurshushållande samhälle och en miljöanpassad varuproduktion.
Genom att uppnå en ökad återanvändning, återvinning och återföring till
naturens kretslopp skulle uppkomsten av avfall förebyggas och
minimeras och hushållningen med våra resurser förbättras. Det fanns en
rad förslag med utgångspunkt i principen om slutna materialflöden -
kretsloppsprincipen. Den innebär att vad som utvinns ur naturen skall på
ett uthålligt sätt kunna användas, återanvändas, återvinnas och
bortskaffas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen
skadas.
Regeringen anser att hushållningsaspektema beträffande alla resurser
är så betydelsefulla att de bör finnas med i de allmänna hänsynsreglema i
miljöbalken. Det är alltså inte bara vid markanvändning som hushållning
är viktig.
Hushållningsprincipen har såvitt gäller råvaror och produkter på olika
sätt nära samband med kretsloppsprincipen. Beträffande båda principerna
kan de bästa effekterna nås i samband med konstruktion och tillverkning.
Principerna tillämpas exempelvis genom att en resurs- och energisnål
process används och genom återanvändning eller återvinning, varigenom
material kan komma till ny användning eller förvandlas till ny råvara. Då
minskas behovet att förbruka ändliga naturresurser så att dessa räcker
även för kommande generationer. Inte minst viktigt är att
avfallsmängderna kan minskas och därmed också omfattningen av
Prop. 1997/98:45
221
deponier begränsas liksom belastningen av skadliga ämnen på mark och
vatten.
Förutom att hushålla med råvaror är det betydelsefullt att hushålla med
energi. Med tanke på den betydelse sättet att framställa och använda
energi har för miljön, inte minst i fråga om inverkan på klimatet, framstår
det som naturligt att det finns en särskild regel om detta i miljöbalken.
Regeringen vill här understryka att en effektiv energianvändning och en
ökad energihushållning är en förutsättning för att viktiga energi- och
miljöpolitiska mål skall kunna nås. Fömybara energikällor innebär i
många fall den bästa hushållningen med ändliga resurser.
Därför bör alla verksamhetsutövare ha en effektiv energianvändning
och hushålla med energi. Vidare bör även energisystemet
kretsloppsanpassas så att nettotillskottet till atmosfären minskas. Detta
kräver att användningen av fossila bränslen begränsas genom effektiv
energianvändning och en ökad användning av förnyelsebara energikällor.
Att spara på energin i samband med tillverkning av produkter är också
som angetts en tillämpning av hushållningsprincipen. Ett ytterligare
alternativ är energiutvinning av avfall. Detta bör dock utnyttjas endast
om avfallet inte lämpar sig bättre för återanvändning eller återvinning.
Om nyttigare användning av materialet inte är möjlig bör dock ett
utnyttjande av energin i avfallet vara att föredra framför deponering.
Kretsloppsprincipen syftar också till att skapa ett mera
resurshushållande samhälle. Genom att uppnå en ökad återanvändning,
återvinning och återföring till naturens kretslopp skall uppkomsten av
avfall förebyggas och minimeras och hushållningen av våra resurser
förbättras. Om material återanvänds eller återvinns, kommer det till ny
användning eller förvandlas till ny råvara som kan användas i annan
verksamhet. I många fall är det mest fördelaktiga om varorna så långt
möjligt kan återanvändas. Ett bra exempel på detta sedan lång tid tillbaka
är returglashanteringen, men återanvändning bör också kunna komma i
fråga på många andra olika områden. Vid bedömningen av hur en vara
bäst utnyttjas bör inte enbart resurshushållningsaspekter beaktas. Hänsyn
bör även tas till miljöpåverkan som är förknippad med användningen.
Den användning som bäst främjar miljöbalkens mål med beaktande av
allt som anges där bör väljas. Kan eller bör vid en sådan bedömning
varorna inte återanvändas bör i stället så långt möjligt ämnen som ingår i
varorna återvinnas och användas vid produktion av nya varor.
Enligt regeringens mening bör kretsloppsprincipen tillämpas av oss
alla. Producenterna av varor har en betydelsefull roll när det gäller att
minska avfallet från produkter och att öka återvinningen av produkter
och avfall. En stor mängd för miljön farliga ämnen finns bundna i varor.
Förr eller senare återförs dessa ämnen till naturen och kan vålla skada
där. Detta är en av de stora miljöfaroma i industrisamhället. Denna fara
måste motverkas på olika sätt. Riksdagen har även tidigare (prop.
1975:32, bet. 1975:JoU10, rskr. 1975:161) slagit fast att det är
producenternas ansvar att bedöma miljöeffekterna av sina produkter och
att se till att de blir miljöanpassade. Regeringen anser att dessa krav
måste komma till uttryck i de allmänna hänsynsreglema. Den princip
Prop. 1997/98:45
222
som bör läggas till grund för en sådan allmän hänsynsregel kan som
nämnts betecknas som kretsloppsprincipen.
Utgångspunkten bör vara att ämnen som kan skada miljön så långt
möjligt över huvud taget inte skall användas vid tillverkning av varor.
Detta är det säkraste sättet att förebygga att de kommer ut i naturen. Icke
naturliga stabila organiska ämnen skall över huvud taget inte tillföras
miljön. De bör därför få användas bara i helt slutna system. Giftiga
tungmetaller skall inte heller spridas i miljön. Det bästa är alltså att
varorna från början inte innehåller skadliga ämnen så att de när
användningen avslutats kan återföras till naturen utan att påverka denna
skadligt - ett kretslopp. I den mån farliga ämnen inte kan undvikas i
varor - och naturligtvis kan detta inte ske helt, liksom det också finns en
mängd gränsfall av mer eller mindre skadliga ämnen - måste det
förhindras att dessa ämnen efter användning kommer ut i naturen.
Kretsloppsprincipen och principen om hushållning med råvaror och
energi skall även ingå som en del i de överväganden som skall göras för
miljöfarlig verksamhet. I enlighet med det vidare perspektiv som
miljöbalken skall bygga på bör också frågor om resurshushållning ingå i
prövningen. En sådan avvägning måste naturligtvis i det enskilda
prövnings-ärendet koncentreras på särskilda frågor. Särskilt bör frågor
som rör möjligheterna att återvinna och återanvända material samt frågor
om avfallshanteringen uppmärksammas. Det bör dock naturligtvis inte
komma i fråga att tillståndsmyndigheten skall göra någon självständig
bedömning huruvida den producerade varan bör få föras ut på marknaden
eller inte.
Vid tillämpningen av dessa principer måste olika avvägningar göras.
Dels måste de olika effekterna av betydelse för miljöbalkens mål som
föranleds av olika handlingsalternativ vägas mot varandra. Dels måste en
skälighetsavvägning enligt den allmänna avvägningsregeln i 2 kap. 7 §
göras. Avvägningar är nödvändiga, och sker i praktiken mer eller mindre
medvetet och med hänsyn till olika aspekter, vid varje val i livet. Att det
kan synas ovanligt svårt att göra de bedömningar som föranleds av
tillämpningen av hushållningsprincipen eller kretsloppsprincipen i
förhållande till övriga miljöregler, gör inte att regeln i 2 kap. 5 § kan
undvaras. Den är en förutsättning för att miljöbalkens mål skall kunna
uppnås och bör därför framgå av lagtexten. I viss mån kommer
principerna att kunna konkretiseras ytterligare och få sin närmare
innebörd i olika avseenden fastställd i annan författning, t.ex.
förordningar om producentansvar. I den mån sådana mer direkta
handlingsregler inte finns är det likväl av stor vikt att principerna utgör
utgångspunkt för miljöbedömningama av varje verksamhet och åtgärd av
betydelse för miljöbalkens mål.
Prop. 1997/98:45
223
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Produktvalsprincipen skall tillämpas vid
användning och försäljning av kemiska produkter, biotekniska
organismer och varor som innehåller eller har behandlats med sådana
produkter eller organismer. Produktvalsprincipen innebär att när det är
möjligt skall kemiska produkter och biotekniska organismer ersättas
med mindre farliga produkter eller organismer. Detta gäller också
varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt eller
bioteknisk organism.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Utredningen föreslår dock att principen endast skall gälla för användning.
Remissinstanserna: Remissutfallet beträffande produktvalsprincipen
är delat.
Konsumentombudsmannen är positiv och anför att särskilt produktvals-
principen bör kunna få större genomslagskraft genom att den har gjorts
tydligare.
Naturvårdsverket påpekar att det i bestämmelsen talas om att ersätta en
kemisk produkt med en mindre riskabel, men att i specialmotiveringen
utökas principen till att avse utbyte av en metod mot en annan. Även
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet frågar sig om det är
meningen att man vid bedömningen skall jämföra inte bara olika
produkter utan även metoder. Fakultetsnämnden konstaterar att enligt
motivtexten skall det vara så, men att detta inte framgår av lagtexten.
Fakultetsnämnden menar också att det från miljösynpunkt är en fördel
om alla produkter, varor, metoder och förfaranden skall ingå i den
jämförande bedömningen, men att det förutsätter en ändring i lagtexten.
Regeln borde därför även döpas om till utbytesregeln eller
substitutionsregeln. Vidare ifrågasätts vad begreppet undvikas innebär.
Också Koncessionsnämnden anför att lagtexten behöver förtydligas så
att det klart framgår hur omfattande prövningen enligt dessa principer
skall vara.
Kemikalieinspektionen anser att en skälighetsavvägning inte skall ske
avseende produktvalsprincipen.
Örnsköldsviks kommun anser det vara otydligt att säga att man skall
undvika vissa produkter. Kommunen menar att det är bättre att säga att
vissa miljömässigt dåliga produkter skall bytas ut.
Landskrona kommun menar att utredningens förslag utgör en avsevärd
försämring i förhållande till gällande rätt. Kommunen hänvisar särskilt
till att det föreslås att produktvalsprincipen inte skall vara straff-
sanktionerad som idag och att tillsynsmyndigheten inte skall kunna
förbjuda en produkt när det finns ur miljösynpunkt bättre alternativ.
Kommunen föreslår att principen bör utvidgas att omfatta även andra
alternativ än produkter för att nå syftet. Man föreslår att principen skall
tillämpas vid alla aktiviteter som påverkar miljön.
224
Lunds universitet pekar dels på att principen inskränkts jämfört med Prop. 1997/98:45
gällande rätt i det hänseendet att den endast avser användning. Vidare
påpekar man att det, till skillnad från den återkallade propositionen och
miljöskyddskommitténs förslag, inte krävs att produktvalet skall leda till
påtaglig fördel för människors hälsa, miljön etc. Istället hänvisas till
skälighetsavvägningen enligt 2 kap. 9 § i betänkandet. En strängare
tillämpning av produktvalsprincipen framstår enligt Lunds universitet
som i och för sig motiverad. Universitetet ifrågasätter om inte, trots detta,
någon inskränkning bör ske i paragrafen. Man menar att i vart fall måste
en sådan uppmjukning ske om regeln skall fa konsekvenser på
skadeståndsrättens eller straffrättens område.
SAF/Industriförbundet instämmer i huvudsak i motivskrivningama.
Dock synes texten, enligt SAF/Industriförbundet, i vissa stycken återfalla
till att principen skulle kunna utgöra någon form av förbudsregel och
menar att det är en felaktig tolkning att en tillverkare bör avstå från att
tillverka vissa produkter och varor. SAF/Industriförbundet anför också
att en användare knappast kan göra uppskattningar av effekterna från
andra användare.
Justitieombudsmannen anför att det för vanligt språkbruk är fel att
använda begreppet "riskabel vara" bara för att den har behandlats med en
kemisk produkt. JO menar också att det i praktiken är omöjligt för en
privatperson att iaktta denna regel.
Länsstyrelsen i Jönköpings län invänder mot att bestämmelsen inte
relaterar till något i balkens mål.
Skälen för regeringens förslag: I svensk miljölagstiftning tillämpas
en förebyggande hänsynsregel som innebär att skadliga kemiska ämnen
och beredningar som kan ersättas med sådana som är mindre farliga eller
helt ofarliga så långt som möjligt skall undvikas om användaren ändå kan
uppnå ändamålet med användningen. Den som i något sammanhang
tänker använda en kemisk produkt eller en vara som har behandlats med
en kemikalie skall alltså bedöma om samma resultat kan nås med en
annan produkt som är mindre riskfylld eller helt ofarlig. Flera
benämningar på principen förekommer, bl.a. substitutionsprincipen,
produktvalsprincipen och utbytesprincipen.
I lagen (1985:426) om kemiska produkter ställs krav både på att en
kemikalie som kan ersättas med en mindre farlig motsvarighet skall
undvikas och att de försiktighetsmått som behövs skall vidtas. Lagen ger
också regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer
möjlighet att meddela förbud eller föreskrifter om hantering, export och
import av kemiska produkter. Vidare ger lagen en tillsynsmyndighet
möjlighet att meddela de förelägganden eller förbud som behövs i ett
enskilt fall för att lagen eller föreskrifter som är meddelade med stöd av
lagen skall efterlevas. Regeringen bedömer att det är lämpligt att
behandla dessa olika regler var för sig.
Ett par av remissinstanserna har pekat på att det är oklart om
produktvalsprincipen skall omfatta metodval.
Den hänsynsregel som här avses med benämningen produktvals-
principen begränsar sig till att avse skyldigheten att undvika sådana
farliga ämnen och beredningar som kan ersättas med mindre farliga
15 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 1
motsvarigheter. Principen bör även omfatta varor som innehåller eller har
behandlats med sådana ämnen eller beredningar.
Farliga ämnen och beredningar kan undvikas inte bara genom att de
ersätts utan också genom att en teknik eller metod används som medför
att användningen kan begränsas eller helt undvaras. Skyldigheten i lagen
om kemiska produkter om att behövliga försiktighetsmått skall vidtas
innefattar sådana teknik- och metodval. Den generella skyldigheten att
använda den teknik eller metod som bäst tillgodoser miljöbalkens mål
gäller även med avseende på användningen av kemikalier. Denna
skyldighet framgår av 2 kap. 3 §. Den övervägs och utvecklas under
avsnitt 4.8.3. Det saknas därför skäl att ta upp frågan om metodval
närmare i nuvarande sammanhang.
Produktvalsprincipens syfte är att tillgodose miljöbalkens mål genom
att ett miljömässigt val skall göras av kemiska ämnen och beredningar
som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön eller
varor som innehåller eller har behandlats med sådana. Principen innebär
således att sådana kemiska produkter eller biotekniska organismer eller
en vara som har behandlats med en sådan produkt eller organism skall
ersättas med en mindre farlig sådan oavsett om åtgärder kan vidtas för att
förhindra eller begränsa eventuella olägenheter eller skador med
anledning av att produkten, organismen eller varan används. Det är
produktens, organismens eller varans inneboende egenskaper som sådana
som skall bedömas och jämföras med andra alternativ när valet sker. Det
minst farliga alternativet skall väljas och därefter skall de åtgärder vidtas
som behövs för att förhindra eller begränsa de olägenheter eller skador
som ändå kan riskera drabba människors hälsa eller miljön.
Produktvalsprincipen blir således, som den här används, en handlings-
egel som skall tillämpas i en valsituation. Den skall följaktligen inte
kunna läggas till grund för myndighetsbeslut om att ett sådant ämne eller
en vara skall förbjudas generellt eller beslut som innehåller andra
generella begränsningar. Däremot kan en myndighet när den fattar
generella beslut om förbud eller andra begränsningar av ett preparat
beakta om det kan ersättas av något mindre farligt preparat. I en sådan
situation gör dock myndigheten inte ett positivt val mellan olika
produkter, i så måtto att den väljer ut en viss produkt som skall användas
för ett visst ändamål. Istället förbjuder myndigheten en viss produkt på
den grunden att den är alltför farlig och att den dessutom kan ersättas
med någon mindre farlig produkt. Detta är följaktligen inte en
tillämpning av produktvalsprincipen.
Det bör påpekas att om en produkt är mycket farlig kan den förbjudas
oavsett om den kan ersättas av andra produkter eller inte. Det ligger dock
i sakens natur att ett beslut om förbud underlättas om produkten kan
ersättas med en mindre farlig. Förekomsten av alternativ får därför
framför allt betydelse vid beslut om något mindre farliga men ändå
riskabla produkter. I miljöbalken finns grunden för att meddela
föreskrifter om förbud och begränsningar i 14 kap. om kemiska
produkter och biotekniska organismer, se avsnitt 4.19.
Strävan att undvika sådana ämnen och beredningar som kan ersättas
med mindre farliga motsvarigheter finns även inom EU. I ett utkast till
Prop. 1997/98:45
226
EG-direktiv om utsläpp av organiska lösningsmedel från vissa processer
T>ch industriella anläggningar föreslås t.ex. en bestämmelse att om det är
till fördel för hälsa och miljö skall organiska lösningsmedel som är
skadliga för hälsan och miljön eller som skapar allmän olägenhet ersättas
så långt det är tekniskt och ekonomiskt genomförbart med sådana som
förorsakar mindre olägenhet. Även i ett förslag till biociddirektiv som
behandlas i avsnitt 4.19.1 finns en regel med motsvarande syfte.
Miljöbalksutredningen hade i december 1995 en utfrågning om
tillämpningen av produktvalsprincipen. Inför denna hade Statskontoret
tagit fram ett underlag om hur bestämmelsen har fungerat i praktiken.
Till utfrågningen hade inbjudits företrädare för näringslivet, statliga
myndigheter, kommuner, universitet, olika organisationer m.fl. Vid
utfrågningen ansågs inte att det krävdes ändrad lagstiftning. Flera
deltagare framförde dock synpunkten att tillämpningen kunde förbättras
ytterligare.
Regeringen föreslår att produktvalsprincipen införs i miljöbalken som
en central allmän hänsynsregel och att den skall avse både kemiska
produkter och biotekniska organismer. Med hänsyn till vad som anförts
om det generella kravet avseende metodval i försiktighetsmåttsprincipen
finns, trots vad flera remissinstanser anfört, inte skäl att särskilt för
användningen av kemiska produkter och biotekniska organismer
föreskriva att från miljösynpunkt bästa metod eller teknik skall användas.
Metod skall väljas med hänsyn också till möjligheten att undvika riskabla
kemiska produkter och biotekniska organismer.
Det är i praktiken i första hand vid användning av en kemisk produkt,
vara eller bioteknisk organism som föreskrivet produktval kan göras. I
dag omfattar produktvalsprincipen all hantering. Med hantering avses
tillverkning, bearbetning, behandling, förpackning, förvaring, transport,
användning, omhändertagande, destruktion, konvertering, saluförande,
överlåtelser och därmed jämförliga förfaranden.
Den som har fått i uppdrag att transportera en kemisk produkt kan
knappast kräva att få transportera en annan, mindre riskabel, produkt
istället. Inte heller den som skall förpacka, förvara, behandla, bearbeta
eller destruera en kemisk produkt eller bioteknisk organism kan byta ut
det som skall förpackas, förvaras, behandlas, bearbetas eller destrueras. I
de fall bearbetning, behandling, destruktion eller liknande sker med hjälp
av kemikalier eller biotekniska organismer är det dock frågan om
användning. Produktvalsprincipen är då tillämplig. Till användare räknas
också t.ex. den som använder kemiska produkter för att tillverka en
sammansatt produkt eller vara.
Produktvalsprincipen bör förutom vid användning också gälla vid
försäljning. Ofta har den som saluför en vara betydligt bättre möjligheter
än konsumenten att bedöma om en vara kan ersättas med en mindre farlig
motsvarighet för en viss användning. Förutsättningen då är att säljaren
vet eller kan förutse hur köparen avser att använda varan. Genom att ge
kunderna information om vikten av att produktvalsprincipen följs
kombinerat med information om olika kemiska produkters och varors
bruks- och miljöegenskaper, kan säljaren aktivt påverka produktvalet till
miljöns fördel. Vad beträffar möjligheter att ingripa i överlåtelseledet i
Prop. 1997/98:45
227
övrigt kan generella förbud mot försäljning av vissa produkter meddelas
med stöd av 14 kap. 25 § som motsvarar nuvarande 12 § lagen om
kemiska produkter. Vid prövning av frågor om ingripanden mot
produkter måste Sveriges internationella åtagande vad gäller framför allt
varors fria rörlighet beaktas.
Möjligheten för tillsynsmyndigheterna att meddela förbud mot
försäljning skall, på samma sätt som idag enligt 5 § LKP, endast kunna
utnyttjas i ett enskilt fall. Tillsynsbefogenhetema innefattar inte någon
rätt att meddela generella förbud mot försäljning av en produkt. I de fall
en miljönämnd, i syfte att förbjuda all försäljning av en viss produkt
inom kommunen, har meddelat beslut med stöd av 5 och 16 §§ LKP mot
återförsäljare i kommunen har detta ansetts vara att jämställa med ett
generellt förbud och har inte godtagits vid domstolsprövning (jmfr. t.ex.
Kammarrätten i Jönköpings dom den 5 mars 1997, 308-309-96). För att
en tillsynsmyndighet skall ha rätt att förbjuda försäljning av en produkt
måste det vara klarlagt att den produkt som skall förbjudas kan ersättas
med en annan mindre farlig produkt i det enskilda fallet. De krävs
således att tillsynsmyndigheten känner till hur produkten skall användas.
Också i ett fall som det angivna är myndigheten skyldig att iaktta
Sveriges internationella förpliktelser.
Produktvalsprincipen har behandlats av riksdagen vid flera tillfallen,
bl.a. i jordbruksutskottets betänkande 1995/96:JoU10. Då hade i en
motion yrkats att kommunerna skulle få en uttrycklig rätt att förbjuda
varor och produkter i handeln utifrån produktvalsprincipen. Utskottet
föreslog att yrkandet skulle lämnas utan vidare åtgärd bl.a. med
hänvisning till Miljöbalksutredningens arbete.
Regeringen vill i anledning av detta återigen betona att
produktvalsprincipen inte är att se som en förbudsregel annat än för
användning och försäljning i vissa fall. Det är en hänsynsregel som alla
skall iaktta, ett förhållningssätt och inte ett förbud mot försäljning och
användning av vissa kemikalier. Generella förbud bör i likhet med för
närvarande beslutas av regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer. Kommunernas rätt att ingripa i enskilda fall följer däremot
av reglerna om tillsyn.
Produktvalsprincipen bör gälla alla och alltså tillämpas både i
näringsverksamhet och av enskilda. Principen bör gälla inte bara för
kemiska produkter och biotekniska organismer såsom de definieras i
balken, utan även för varor som innehåller eller har behandlats med
sådana.
Några remissinstanser, däribland Örnsköldsviks kommun och Juridiska
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet framför att principen hellre
borde kallas utbytes- eller substitutionsprincipen. Principen inrymmer
emellertid ett vidare tillämpningsområde än enbart byte av kemiska
produkter där sådana redan används. Principen bör i första hand ses i ett
dynamiskt perspektiv. Ambitionen skall vara att vid varje beslut som styr
användning av en kemisk produkt skall bästa möjliga val göras mellan
olika kemiska produkter. Detta gäller redan vid beslut om utveckling och
tillverkning av en kemisk produkt eller en vara. Principen gäller inte bara
första gången ett val skall göras. Det är frågan om en fortlöpande
Prop. 1997/98:45
228
process. Allt eftersom ny erfarenhet vinns och nya procedurer utvecklas
skall ett utbyte ske.
Produktvalsprincipen skall ingå som en del i de överväganden som
skall göras för miljöfarlig verksamhet, vilket innebär att i fortsättningen
skall även användningen av kemiska produkter beaktas vid prövningen.
Hittills har tillståndsmyndigheten vid prövning enligt miljöskyddslagen
endast kunnat pröva kemikalieanvändningen vid miljöfarlig verksamhet i
den mån kemikalierna har haft betydelse för utsläpp till omgivningen. I
fortsättningen bör det därför, som även anges i avsnitt 4.14.4, ankomma
på tillståndsmyndigheten att överväga användningen av kemikalier och
att genom villkor fastställa regler om kemikaliehantering som kan leda
till att förhållandena i den yttre miljön påverkas negativt.
Produktvalsprincipen motiveras av att kemiska produkter och
biotekniska organismers egenskaper typiskt sett medför risker för
människors hälsa och miljön. Jämförelsen av olika alternativ skall avse
kemikaliernas eller organismernas direkta påverkan på människors hälsa
eller miljön. Det är däremot inte avsikten att inverkan på
resurshushållning eller andra aspekter som i och för sig är av betydelse
för en hållbar utveckling skall beaktas vid tillämpningen av produktvals-
principen. Dessa skyddsintressen tillgodoses genom andra principer,
främst hushållnings- och krets-loppsprincipen. När det gäller den inre
miljön, bl.a. arbetsmiljön, avses med förslaget till miljöbalk ingen
ändring i förhållande till nuvarande ordning.
En prövning enligt produktvalsprincipen innebär med nödvändighet
alltid att en avvägning mellan graden av risk mellan tillgängliga
alternativ, dvs. en bedömning av sannolikheten för att en skada skall
inträffa och verkningarna av en eventuell skada i samband med att olika
alternativ vägs mot varandra. Regeringen bedömer, att det är rimligt att
vid denna avvägning också en skälighetsavvägning enligt 2 kap. 7 § skall
göras. Produktvalsprincipen är däremot, som tidigare nämnts, inte att se
som en förbudsregel annat än för användning och försäljning i enskilda
fall. Vid generella förbud, som kan meddelas av regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer, skall bestämmelsen i 14 kap. 25 §
som motsvarar nuvarande 12 § lagen om kemiska produkter användas.
Regeringen bedömer att produktvalsprincipen även fortsättningsvis
skall vara straffsanktionerad. I miljöbalken införs en straffbestämmelse
avseende miljöfarlig kemikaliehantering 29 kap. 3 §. Den avser den som
med uppsåt eller av grov oaktsamhet tar befattning med en kemisk
produkt eller en vara som innehåller en sådan, utan att vidta de
skyddsåtgärder eller försiktighetsmått i övrigt som behövs på grund av
produktens eller varans inneboende egenskaper. Om produktvals-
principen kommit till uttryck i villkor för en verksamhet kan överträdelse
av villkoren också föranleda straff. En från hälso- och miljösynpunkt
felaktig användning eller annan befattning med kemikalier är således
straffsanktionerad enligt balken. En tillsynsmyndighet kan också
meddela beslut om föreläggande i ett enskilt fall om produktvals-
principen inte har tillämpats. Ett sådant föreläggande kan förenas med
vite.
Prop. 1997/98:45
229
Justitieombudsmannen har pekat på svårigheterna att tillämpa Prop. 1997/98:45
produktvalsprincipen i praktiken, framför allt för privatpersoner. Det är
viktigt att produktvalsprincipen verkligen genomdrivs med kraft och
klarhet, särskilt när det gäller betydelsefulla risker. Den renodling av
principen som föreslås kan underlätta tillämpningen. De myndigheter
som har ett särskilt ansvar på området är framför allt
Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket och Arbetarskyddsstyrelsen.
Kemikalieinspektionen har som central tillsynsmyndighet tillsyn över
tillverkare, importörer och andra leverantörer. Det innebär bl.a. ansvar
för åtgärder att begränsa riskerna med flödet av kemiska ämnen på
marknaden, däribland även åtgärder som rör den allmänna konsument-
användningen av kemiska produkter.
Naturvårdsverket har idag den centrala tillsynen över skyddet för den
yttre miljön i samband med yrkesmässig hantering av kemiska produkter.
Arbetarskyddsstyrelsen har den centrala tillsynen över skyddet mot
ohälsa och olycksfall i arbetsmiljön i samband med yrkesmässig
hantering av kemiska produkter. Det bör framför allt vara
Kemikalieinspektionens uppgift att meddela generella föreskrifter om
tillämpningen samt allmänna råd till tillsynsmyndigheter, även om
arbetet skall bedrivas i samråd med övriga myndigheter. Denna ordning
bör kvarstå även efter balkens ikraftträdande.
Kemikalieinspektionen anordnar regelbundet seminarier om produkt-
valsprincipen och dess tillämpning för tjänstemän hos de regionala och
lokala tillsynsmyndigheterna, framför allt länsstyrelser och kommuner.
Kemikalieinspektionen har också sammanställt olika förteckningar,
däribland den s.k. begränsningslistan. som omfattar ett 70-tal ämnen vars
användning begränsats i något avseende. Vidare har inspektionen
upprättat en förteckning, den s.k. OBS-listan. Listan, som successivt
uppdateras, innehåller över 250 ämnen som är så skadliga att de kräver
särskild uppmärksamhet vid användningen och vilka det är särskilt
viktigt att ersätta med andra ämnen. I Kemikalieinspektionens
märkningsföreskrifter listas för närvarande 1 500 ämnen med upplysning
om hur ämnena är klassificerade med avseende på hälso- och
miljöfarlighet och hur de skall märkas. Listorna ger underlag och råd för
jämförande bedömning av kemikalier och för goda produktval vid
tillämpning av produktvalsprincipen. Angivna myndigheter har vidare i
ett antal rapporter och andra publikationer riktade till både användare och
tillsynsmyndigheter behandlat produktvalsprincipen och hur den skall
tillämpas. Det är, enligt regeringens bedömning, viktigt att det
exemplifierade arbetet fortsätter och intensifieras för att produktvals-
principen skall bli allmänt tillämpad.
Eftersom produktvalsprincipen skall tillämpas av alla som använder
kemiska produkter och biotekniska organismer oavsett om myndig-
heterna tagit ställning beträffande enskilda produkter har bransch-
organisationerna en viktig funktion att fylla för att principen skall få ett
ordentligt genomslag och tillämpas på det sätt som är avsett.
Kemikontoret, som är ett branschorgan för den kemiska industrin, har i
detta syfte bl.a. utarbetat rekommendationer i sin serie Ansvar & Omsorg
som visar hur produktvalsprincipen kan tillämpas inom kemisk industri.
230
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Vid tillämpningen av hänsynsreglema, med
undantag för regeln att avhjälpa skador och olägenheter samt
stoppregeln, skall en avvägning göras med beaktande av bl.a. risken
för hälso- eller miljöpåverkan, nyttan av skyddsåtgärder och andra
försiktighetsmått och kostnaderna för sådana åtgärder. En sådan
avvägning får emellertid aldrig leda till att en miljökvalitetsnorm
åsidosätts. Likaså skall det vid avvägningen beaktas om verksamheten
behövs för totalförsvaret.
Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.
Remissinstanserna: Remissutfallet vad gäller skälighetsavvägningen
är delat. Många anför att regeln inte är tillräckligt klar. Åsikten att det
bör framgå direkt i lagtexten att en skälighetsavvägning aldrig får leda
till att en miljökvalitetsnorm inte kan uppfyllas har framförts av bl.a.
Lunds universitet, Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet
och Landskrona kommun.
Ett flertal länsstyrelser anför att det bör framgå tydligare att det är
verksamhetsutövaren som har bevisbördan för att ett aktsamhetskrav är
orimligt. Naturvårdsverket däremot, som anför att det från miljösynpunkt
är nödvändigt att verksamhetsutövaren har bevisbördan för att en kostnad
för en skyddsåtgärd är orimlig, anser att regeln uppfyller detta krav på ett
tydligt sätt.
Vissa remissinstanser ifrågasätter det berättigade i en skälighetsregel
och dess omfattning. Jordens vänner är kritiska och menar att
skälighetsavvägningen kommer att medföra att ekonomiska hänsyn går
före miljöhänsyn, precis som idag. Kemikalieinspektionen motsätter sig
uttryckligen att skälighetsavvägningen lagregleras på områden där den
tidigare kunnat undvaras.
Å andra sidan finns remissinstanser som upplever att skälighetsregeln
inte ger utrymme för tillräckliga inskränkningar i de krav som kan
ställas. SAF/Industriförbundet t.ex. anför att regeln visserligen är
förtjänstfullt tydlig i så motto att det klart framgår att en skälighets-
avvägning skall ske och att det är en kostnadsnyttoanalys som skall
göras, men enligt SAF/Industriförbundet bör nivån emellertid ligga på att
det som kan krävas skall vara rimligt, inte att det inte skall vara orimligt.
Andra remissinstanser såsom Naturvårdsverket och Koncessions-
nämnden har pekat på svårigheter vid tillämpningen av bestämmelsen.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill understryka att de
allmänna hänsynsreglema medför att all verksamhet och alla åtgärder
som kan påverka hälsa eller miljön skall bedrivas på ett sådant sätt att
olägenheterna förebyggs eller begränsas. Bestämmelserna pekar på vad
som särskilt skall beaktas för att åstadkomma detta. Det handlar både om
att verksamhetsutövaren skall skaffa sig erforderlig kunskap och om hur
och var verksamheten skall bedrivas eller åtgärden vidtas. Reglerna är
rättsligt bindande. Hänsynsreglema måste dock tillämpas så inte orimliga
231
krav ställs på verksamhetsutövaren med hänsyn till den effekt Prop. 1997/98:45
skyddsåtgärderna och försiktighetsmåtten kommer att ha på miljön och
kostnaderna för dessa åtgärder. Någonstans går en gräns där
marginalnyttan för miljön inte uppväger de kostnader som läggs ned på
försiktighetsmåtten. Detta gäller enligt regeringens mening oavsett vilken
verksamhet det rör sig om.
En sådan skälighetsavvägning skall i gällande rätt göras enligt 5 §
miljöskyddslagen. Även vattenlagen innehåller en bestämmelse i 3 kap.
7 § som innebär att en skälighetsavvägning skall göras vid bedömningen
av hur vattenföretaget skall utföras. Också i naturvårdslagen lämnas
utrymme för en avvägning i det enskilda fallet mellan naturvårdsintresset
och motstående allmänna och enskilda intressen. Även i andra miljölagar
görs med nödvändighet skälighetsavvägningar utan att särskilda
föreskrifter om detta återfinns i den aktuella lagen.
Ambitionsnivån och principerna för vad som skall vägas in i
bedömningen varierar något i gällande rätt. I miljöbalken bör kraven inte
sättas lägre än att allt skall göras som är meningsfullt för att miljöbalkens
mål skall uppnås. Regeringen vill i detta sammanhang, när hänsyn skall
tas också till praktiska och ekonomiska skäl, erinra om att all tillämpning
av miljöbalkens bestämmelser skall ske för att tillgodose miljöbalkens
mål. Regeringen delar meningen som framförts av remissinstanserna vad
gäller att det är förhållandena i det särskilda fallet som skall beaktas. Vad
gäller bedömningen av var gränsen för vad som kan anses vara en
orimlig kostnad går bör det vara av betydelse om det är fråga om
näringsverksamhet eller en åtgärd som vidtas av någon i det dagliga livet.
Om kostnaden för en åtgärd är orimlig skall bedömas framför allt med
hänsyn till miljönyttan som åstadkoms genom åtgärden. Vilken grad eller
art av påverkan som verksamheten eller åtgärden riskerar medföra får
således betydelse. Vad gäller yrkesmässig verksamhet ställs krav på att
bästa möjliga teknik skall tillämpas. I dessa fall utgår bedömningen av
vad som är ekonomiskt rimligt från branschförhållanden och inte den
aktuella verksamhetsutövarens betalningsförmåga, vad gäller yrkes-
mässig verksamhet gäller detta alla försiktighetsåtgärder. Den teknik som
krävs måste vara både från teknisk och ekonomisk synpunkt möjlig att
använda inom branschen i fråga. Detta behandlas under avsnitt 4.8.4.
Regeringen vill även framhålla det förhållandet att en verksamhet eller
åtgärd behövs för totalförsvaret särskilt bör beaktas i skälighets-
bedömningen.
En omprövning av villkoren för en verksamhet får enligt 24 kap. 5 §
fjärde stycket inte leda till att förutsättningarna för att bedriva
verksamheten avsevärt försvåras eller upphör. Med avsevärt försvåras
avses mycket ingripande villkor. Det är, enligt regeringens mening, av
avgörande betydelse för att miljöbalkens mål skall kunna uppnås i
praktiken, att det klart framgår att det ankommer på den som vidtar en
åtgärd eller bedriver en verksamhet av betydelse för människors hälsa
och miljön att visa att ett krav på skyddsåtgärd eller annat
försiktighetsmått enligt balken måste anses orimligt i det enskilda fallet.
Som Lagrådet har påpekat är det inte uteslutande en jämförelse av
kostnaderna för skyddsåtgärderna med nyttan för miljön av dessa som
232
skall beaktas även om dessa faktorer är av särskild betydelse för
bedömningen. Regeringen behandlar frågan om nödvändiga avvägningar
i övrigt i avsnitt 4.8. Med hänsyn till att det, med anledning av Lagrådets
påpekande, understrukits att även annat än nyttan av skyddsåtgärder och
andra försiktighetsmått i förhållande till kostnaderna för dessa skall
beaktas vid skälighetsavvägningen, bör också den ändringen göras i
förhållande till lagrådsremissens förslag att det klart framgår att det
ankommer på verksamhetsutövaren att visa att han vidtagit de
skyddsåtgärder som skäligen kan krävas. Detta åstadkoms lämpligen
genom att det anges att skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått skall
vidtas i den mån det inte kan anses orimligt.
Regeringen vill också i anslutning till de överväganden som måste
göras när olika intressen vägs mot varandra understryka att det är av
största vikt att den föreslagna stoppregeln alltid utgör en absolut gräns
för lägsta godtagbara nivå för hälso- och miljöskyddet. Det kan inte
komma ifråga att gå under denna gräns av ekonomiska skäl.
Verksamheten skall, om det skulle medföra orimliga kostnader att nå upp
till en godtagbar nivå, inte vara tillåten. Undantag härifrån kan endast
beslutas av regeringen, och då endast under särskilt angivna
förhållanden.
Skälighetsavvägningen bör inte heller kunna medverka till att en
utfärdad miljökvalitetsnorm åsidosätts. Miljökvalitetsnormen anger
nämligen alltid den lägsta godtagbara nivån i hälso- och miljöhänseende i
ett visst avseende inom ett angivet område. Regeringen delar
remisspåpekandena att detta direkt bör framgå av lagtexten.
Regeringens förslag: Den som bedriver eller har bedrivit en
verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har medfört skada eller annan
olägenhet för miljön skall ansvara för att skadan eller olägenheten
avhjälps i den utsträckning det är rimligt. Denna skyldighet kvarstår
till dess att skadan eller olägenheten har avhjälpts eller har upphört.
Prop. 1997/98:45
Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.
Remissinstanserna: Remissutfallet är enigt vad gäller vikten av
principen samt att denna regels innebörd måste klargöras. Var principen
och dess verkningar bör regleras och hur detta skall ske råder det däremot
delade meningar om.
Kammarrätten i Stockholm ifrågasätter om det är fråga om en
aktsamhetsregel och menar att det bör närmare övervägas om inte regeln
snarare hör hemma under reglerna om efterbehandlingsansvar.
Bl.a. Länsstyrelsen i Gävleborgs län menar att Klippanmålet visar att
principen att förorenaren skall betala måste göras mycket tydlig.
Försvarsmakten och JO m.fl. är av samma mening och efterlyser
övergångsregler som gör ansvaret för förfluten tid helt klart.
233
Lunds universitet anser att det är av värde att den viktiga principen om Prop. 1997/98:45
förorenarens betalningsansvar kommit till uttryck i detta kapitel. Lunds
universitet menar dock att regeln inte är konsekvent genomförd vare sig i
gällande rätt eller i förslaget. Universitetet pekar särskilt på att ansvaret
begränsas genom olika stadganden medan förevarande bestämmelse där
principen kommer till uttryck inte ger uttryck för någon begränsning.
Universitetet anför vidare att begränsningarna kanske trots allt inte
innebär något avgörande hinder mot att formulera paragrafen som skett
om den uppfattas som en beskrivning av miljöbalkens allmänna
inställning eller som en huvudregel med vissa undantag men menar att
detta bör understrykas i kommentaren. Regeln bör, enligt universitetet, i
alla händelser inte ges någon skadeståndsrättslig effekt.
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att en
tydligare skrivning i förhållande till polluter pays principle vore att i
första ledet relatera till begreppet förorening och inte till
följdverkningarna av en förorening.
Jordbruksverket saknar en diskussion om hur principen skall tillämpas
på näringar som förorsakar diffusa utsläpp och där utsläppen svårligen
kan hänföras till någon specifik aktör.
Skälen för regeringens förslag: Principen att förorenaren skall betala,
som har behandlats under 4.8.3, innebär inte endast ett ansvar för att
förebygga skador och olägenheter utan innebär också ett ansvar för den
som har orsakat att skada eller olägenhet har uppkommit för miljön, att
avhjälpa sådan skada eller olägenhet.
Regeringen konstaterar att principen att det är den som har orsakat en
skada eller olägenhet som ansvarar för avhjälpandet är av sådan allmän
betydelse för miljöarbetet att den bör slås fast i en bestämmelse bland de
allmänna hänsynsreglema i miljöbalken. Skyldigheten bör i princip
kvarstå till dess olägenheterna har upphört oavsett om verksamheten
lagts ned eller överlåtits. Bestämmelsen bör gälla för all verksamhet och
alla åtgärder som kan medföra sådan skada eller sådana olägenheter.
Lagrådet har framfört att förslaget i lagrådsremissen i denna del väcker
flera frågor. Lagrådet pekar bl.a. på att det är oklart hur den föreskrivna
skyldigheten att avhjälpa uppkomna skador eller olägenheter förhåller sig
till skyldigheten att utge ersättning för olika slags miljöskador som
föreskrivs på andra ställen i balken. Lagrådet pekar på att den som har
ålagts att utge ersättning för uppkomna skador inte kan förfoga över det
sätt på vilket ersättningsbeloppet används. Sådan ersättning kan
fastställas med utgångspunkt i kostnaderna för att avhjälpa skadan men
den kan också bestämmas som en kompensation för t.ex. bestående
värdeminskning. Ersättningsskyldighet kan, enligt Lagrådet, knappast
upphöra att gälla efter det att skadan eller olägenheten har upphört.
Lagrådet menar att oklarheterna i regleringen till viss del kan avhjälpas
genom att den skälighetsavvägning som skall ske vid tillämpningen av de
hänsynsregler som syftar till att tillräckliga åtgärder skall vidtas för att
förebygga skador och olägenheter inte skall ske vid tillämpningen av
bestämmelsen om ansvar för avhjälpande av skador och olägenhet. Den
skälighetsavvägning som skall göras beträffande ansvaret för
avhjälpande bör framgå direkt av den bestämmelsen.
234
Regeringen menar att både skyldigheten att avhjälpa skador och
olägenheter och skyldigheten att ersätta värdeminskning på grund av
dessa kan härledas ur principen att förorenaren skall betala. Det ansvar
som avses i förevarande bestämmelse avser dock endast en skyldighet att
avhjälpa skador och olägenheter genom praktisk handling eller genom
finansiering av sådana åtgärder. För att undvika oklarheter så långt
möjligt bör Lagrådets förslag till ändring beaktas. Den skälighets-
avvägning som skall göras beträffande krav på förebyggande åtgärder
behandlas därför före bestämmelsen om ansvar för att avhjälpa skador
och olägenheter. Den rimlighetsavvägning som skall göras avseende
sistnämnda ansvar bör följa direkt av ansvarsbestämmelsen.
Av både praktiska, ekonomiska och miljömässiga skäl bör ansvaret
inte innebära att det alltid ankommer på den som har orsakat skadan eller
olägenheten att vidta de åtgärder som krävs för att avhjälpa denna. 1
många fall kan ett bättre resultat uppnås genom att skyldigheten får avse
ett kostnadsansvar. I vissa fall kan skadan vara av sådan art att åtgärder
måste vidtas innan det är möjligt att fastställa vem som orsakat skadan.
Regeringen instämmer i att ersättningsskyldighet inte kan upphöra att
gälla så snart skadan eller olägenheten har upphört. Om någon annan än
den som har orsakat skadan eller olägenheten avhjälper denna är det inte
rimligt att skadevållaren inte längre har något ansvar. Ersättning bör
kunna utkrävas av denne. Även om principen är allmänt vedertagen både
i Sverige och internationellt och har kommit till uttryck på olika sätt i lag
har det visat sig i rättspraxis att det förelegat svårigheter att tillämpa den i
praktiken.
Hur ansvaret skall göras gällande i det enskilda fallet måste regleras
tämligen detaljerat om regeln skall kunna få tillräcklig genomslagskraft i
praktiken. Vem som ansvarar för en miljöskada är inte alltid självklart,
det kan t.ex. vara svårt att avgöra vem som har orsakat skadan. Sådana
regler har inte sin plats i kapitlet med allmänna hänsynsregler utan bör
behandlas särskilt. Frågorna kring ansvaret för miljöskador och
ersättningsskyldighet med anledning av sådana övervägs och utvecklas
vidare i avsnitt 4.15 och 4.34.
Prop. 1997/98:45
235
Prop. 1997/98:45
Regeringens forslag: I miljöbalken skall inforas en stoppregel som
innebär att en verksamhet eller en åtgärd som kan befaras föranleda
skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller
miljön får bedrivas respektive vidtas endast om det finns särskilda
skäl. Möjligheten att medge undantag från regeln skall vara mycket
liten. Finns det risk för att ett stort antal människor får sina levnads-
förhållanden väsentligt försämrade eller risk för en avsevärd försäm-
ring av miljön får verksamheten inte utövas eller åtgärden vidtas
under några förhållanden. Detta gäller dock inte om regeringen har
meddelat beslut om tillåtlighet enligt 17 kap. Endast regeringen skall
kunna meddela dispens från stoppregeln och då endast under särskilt
angivna förhållanden.
Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att en stoppregel
skall införas som innebär att en verksamhet inte får bedrivas och en
åtgärd inte får vidtas som riskerar att ensam försämra det allmänna
hälsotillståndet eller väsentligt försämra miljön eller hushållningen med
naturresurser.
Remissinstanserna: Kritik har framförts mot stoppregeln från
remissinstanserna. Invändningarna har huvudsakligen avsett att det
endast är i de fall en ensam verksamhet orsakar den angivna skadan som
stoppregeln kan tillämpas, och att graden av påverkan skall vara mycket
allvarlig, ja långt allvarligare än enligt gällande miljörätt, för att
verksamheten skall kunna förbjudas (bl.a. Koncessionsnämnden,
Naturvårdsverket, Kammarkollegiet, flera länsstyrelser, Juridiska faku-
tetsnämnden vid Uppsala universitet och Lunds universitet). Centrum för
biologisk mångfald, som i och för sig anser att en stoppregel är
nödvändig, menar att av utredningen föreslagen utformning är direkt
olämplig.
Bl.a. Kommerskollegiet och Kammarkollegiet har synpunkter på
stoppregelns förenlighet med 2:18 RF.
Kammarkollegiet anför vidare att miljöbalken ger obegränsade
möjligheter att stoppa en verksamhet eller föreskriva sådana villkor som i
grunden kommer att förändra förutsättningarna för verksamheten.
Kollegiet anser inte att det är acceptabelt att ett regelsystem, åtminstone
teoretiskt, ger utrymme för subjektiva tolkningar i en omfattning som
saknar egentliga gränser.
Banverket anser det vara oacceptabelt att stoppregeln skall kunna
användas för att stoppa väg, järnväg eller flygplats och Vägverket anser
att stoppregeln inte bör gälla allmänna vägar.
Åklagarmyndigheten i Göteborg anför att det är bra att dispens från
stoppregeln skall meddelas på regeringsnivå.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen avser med en stoppregel
en bestämmelse som förbjuder utövandet av verksamheter och
236
vidtagandet av åtgärder som kan orsaka stora skador. Stoppregeln anger
en högsta acceptabel störningsnivå. Verksamheter och åtgärder som
orsakar störningar som ligger över denna nivå skall inte fa bedrivas.
Miljöbalkens hänsynsregler kommer att ställa höga krav på
verksamheter. Trots detta kan det inte uteslutas att en verksamhet som
uppfyller dessa krav ändå far sådana verkningar på miljön att den inte
kan godtas. Det behövs därför en stoppregel som garanterar att
verksamheter inte får bedrivas som har oacceptabla följder. Stoppregeln
skall alltså kunna tillgripas i sista hand, för att säkerställa att ett
godtagbart skydd uppnås för människors hälsa och miljön. Med
verkningar på miljön avses även i detta sammanhang allt av betydelse för
miljöbalkens mål, alltså även hushållningsfrågor, biologisk mångfald
m.m.
I gällande rätt finns stoppregler i 6 § miljöskyddslagen och 3 kap. 3 §
vattenlagen.
Enligt 6 § första stycket miljöskyddslagen far en verksamhet, som kan
befaras föranleda olägenhet av väsentlig betydelse, utövas endast om
särskilda skäl föreligger. Tillståndsmyndigheten avgör om det finns
särskilda skäl. Särskilda skäl brukar anses föreligga om det är en klart
dokumenterad övervikt på nyttosidan. Även om kravet på särskilda skäl
är uppfyllt får verksamheten enligt paragrafens andra stycke inte utövas
om den befarade olägenheten innebär att ett stort antal människor får sina
levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller att betydande förlust från
naturvårdssynpunkt uppkommer eller att ett liknande allmänt intresse
skadas avsevärt. Regeringen har dock i sistnämnda fall möjlighet att
lämna tillstånd, om verksamheten är av synnerlig betydelse för
näringslivet eller för orten eller i övrigt från allmän synpunkt.
Enligt vattenlagens stoppregel får ett vattenföretag inte komma till
stånd om någon skada eller olägenhet av större betydelse därigenom
uppkommer för allmänna intressen. Regeringen kan dock tillåta
vattenföretaget om det är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt.
Miljöbalkens stoppregel bör, enligt regeringens bedömning, få en
bredare tillämpning än motsvarande bestämmelser i gällande rätt. Regeln
skall gälla vid all verksamhet enligt balken och alltså inte bara vid
miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. En annan sak är att de
särskilda regler som gäller för vissa verksamheter i balken också kan
innebär att en sådan verksamhet inte är tillåten. Till skillnad mot vad som
i dag är fallet i naturresurslagen skall regeln dessutom, liksom balkens
övriga hänsynsregler, gälla även vid regeringens tillåtlighetsprövning av
stora verksamheter.
Regeringen delar remissinstansernas kritik mot hur bestämmelsen har
utformats i betänkandet. Gränsen för när oacceptabel skada eller
olägenhet skall anses ha uppkommit bör sättas betydligt strängare än vad
utredningen har föreslagit. Regeringen bedömer att de skadenivåer som
har tillämpats enligt miljöskyddslagens stoppregel är både miljömässigt
motiverade och acceptabla med hänsyn till andra allmänna och enskilda
intressen. Redan risken för att de skadenivåer som anges kan uppkomma
innebär att stoppregeln skall tillämpas. Den gäller såväl ny som befintlig
verksamhet och åtgärder. Det finns, som remissinstanserna påpekat, inte
Prop. 1997/98:45
237
heller skäl att begränsa tillämpningen av stoppregeln till de fall Prop. 1997/98:45
miljöpåverkan kan härledas till en ensam verksamhet. Detta vore tvärt
om mycket olyckligt. Vissa remissinstanser har ifrågasatt om några
sådana fall överhuvudtaget existerar. I vissa fall, t.ex. om en verksamhet
medför ytterligare påverkan på ett redan mycket belastat eller ett särskilt
känsligt område, behöver påverkan från den aktuella verksamheten inte
heller vara så stor i sig för att det skall vara miljömässigt motiverat att
förbjuda verksamheten. Det kan vara fråga om både bestående skada och
mer tillfälliga effekter. De sammanlagda effekterna av verksamheten
eller åtgärden skall beaktas.
Miljöskyddslagens stoppregel gör det för närvarande inte möjligt att
hindra flygplats, väg eller järnväg, vars anläggande har prövats i särskild
ordning. Berörda remissinstanser har invänt mot ett frångående från
detta. Bakgrunden till undantaget är att det vid arbetet med
miljöskyddslagen antogs att tillräcklig hänsyn från miljöskyddssynpunkt
skulle tas vid specialprövningen (prop. 1969:28, s. 186). Erfarenheterna
har emellertid visat att det finns fog för att utsträcka miljölagstiftningens
tillämpningsområde till att också omfatta ingripanden mot trafikan-
läggningar i vidare mån än i dag. Regeringen föreslår därför att
stoppregeln skall kunna tillämpas även sedan en särskild prövning har
skett av flygplats, väg eller järnväg. Vad avser regeringens prövning av
trafikanläggningar övervägs och utvecklas detta i avsnitt 4.21.4.
Liksom miljöskyddslagens stoppregel bör miljöbalkens bestämmelse
däremot inte tillämpas på verksamheter som har tillåtits av regeringen
enligt miljöbalken. Orsaken till detta är att regeringen vid sin
tillåtlighetsprövning skall tillämpa de allmänna hänsynsreglema,
däribland stoppregeln.
Särskilda skäl kan föranleda att verksamheten eller åtgärden skall
tillåtas även om den medför sådan skada som anges. Det krävs då att det
kan visas att verksamheten eller åtgärden medför så stora fördelar från
allmän och enskild synpunkt som klart överväger skadan. Exempel kan
vara en anläggning där miljöfarligt avfall tas omhand eller en
försvarsanläggning.
Lagrådet har pekat på att fall kan uppkomma där villkor för att
tillgodose miljöbalkens krav skulle bli så betungande att det saknas
praktisk möjlighet bedriva verksamheten med följd att denna inte kan
komma till stånd, trots att den från allmän synpunkt bedöms som
synnerligen angelägen.
Vid bedömningen av vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått som
skall vidtas skall en skälighetsavvägning göras som innebär att orimliga
krav inte får ställas. Är de åtgärder som krävs för att olägenheterna skall
begränsas i tillräcklig grad orimligt betungande skall verksamheten eller
åtgärden förbjudas. Det torde således inte komma ifråga att ge dispens
från kravet att vidta åtgärder då sådana krav aldrig far vara orimligt
betungande. En annan sak är att om dispens från förbud mot att bedriva
en verksamhet eller vidta en åtgärd meddelas skall ändå skyddsåtgärder
och försiktighetsmått vidtas i den mån det inte är orimligt för att så långt
möjligt begränsa olägenheterna.
238
Möjligheten att medge undantag från stoppregeln bör i miljöbalken
begränsas jämfört med vad som är fallet i gällande rätt. En
tillståndsmyndighet som finner att den skadenivå som beskrivs i
stoppregeln kommer att överskridas eller att villkor för att tillgodose
balkens regler skulle förhindra att verksamheten kunde komma till stånd,
men att förutsättningarna för undantag föreligger, skall underställa frågan
regeringens prövning. Regeringen bör nämligen ha det bästa underlaget
för att göra relevanta avvägningar mellan dels olika allmänna intressen,
dels allmänna och enskilda intressen. Prövningsmyndigheten kan alltså
inte själv meddela undantag.
I de fall ett stort antal människor riskerar att få sina förhållanden
väsentligt försämrade eller en avsevärd försämring av miljön kan befaras
bör regeringen endast undantagsvis kunna meddela dispens. Ett sådant
beslut kan innehålla villkor med hänsyn till allmänna intressen.
Förutsättningen för dispens i sådana fall skall vara att verksamheten är
av synnerlig betydelse från allmän synpunkt. I den mån det allmänna
hälsotillståndet kan befaras försämras bör det inte över huvud taget vara
möjligt att meddela dispens.
Tillståndsmyndigheten har möjlighet att avslå sökandens yrkande om
underställning. Ett sådant beslut får överklagas endast i samband med
överklagande av dom eller slutligt beslut i målet eller ärendet.
Vad gäller stoppregelns förenlighet med 2 kap. 18 § regeringsformen
konstaterar regeringen att den möjlighet som stoppregeln ger att hindra
olägenhet eller skada för människors hälsa eller miljön av den grad som
avses i stoppregeln, måste anses vara ett sådant angeläget allmänt
intresse som kan motivera inskränkningar i rätten att använda mark eller
byggnad. Betydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen för miljöbalkens
bestämmelser i allmänhet utvecklas i avsnitt 4.33.
Lagrådet har ifrågasatt dispensmöjlighetens förenlighet med
regeringens allmänna befogenhet enligt 11 kap. 12 § regeringsformen att,
när inte annat följer av lag eller beslut om utgiftsanslag, medge undantag
från bestämmelse i förordning. Regeringen konstaterar att bestämmelsens
syfte är att reglera i vad mån dispens kan meddelas från reglerna i balken.
Regeringens förslag: Bestämmelserna i 2 och 3 kap. naturresurslagen
som innehåller regler om användning av mark- och vattenområden
skall arbetas in i miljöbalken. Någon ändring i sak av bestämmelserna
skall inte göras.
Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Naturvårdsverket har inget att erinra mot att
kapitlen lyfts in i balken men anser att kapitlen bör rubriceras hushåll-
ning med mark och vattenområden eftersom det är klargörande att
avvägningarna skall ge uttryck för hushållning. Verket understryker vad
Prop. 1997/98:45
239
utredningen anfört om behovet av översyn av bestämmelserna som bör
göras i särskild ordning men att den föreslagna sammanläggningsformen
kan fungera under en övergångstid. Verket föreslår dock en ändring i
4 kap. 8 § i utredningsförslaget utan att avvakta denna översyn, så att
skyddet skall avse även själva vattenförekomsten, inte bara området där
vattenförsörjningsanläggningen behöver lokaliseras. NUTEK tillstyrker
att kapitlen införlivas eftersom fördelarna överväger och det är förenligt
med både ekologiska hänsynstaganden och näringslivets behov av
exploateringsmöjligheter. Boverket anser att hanteringen av 2 och 3 kap.
NRL har så grundläggande brister att om verkets ändringsförslag inte tas
bör kapitlen lyftas ut. Flera andra bl.a. Koncessionsnämnden och
Naturskyddsföreningen anser att förhållandet mellan dessa bestämmelser
och aktsamhetsreglema måste klaras ut. SGU avstyrker att NRL tas in i
balken eftersom NRL inte är en bevarandelag och därför bryter systemet.
Fiskeriverket föreslår att rubrikerna till 4 och 5 kap. skall ändras så att
det framgår att även vattenområden avses samt att i 4 kap. 5 § ordet
yrkesfiske skall bytas ut mot ordet fiske. Länsstyrelsen i Malmöhus län
föreslår detsamma. Riksantikvarieämbetet anser i likhet med utredningen
att det finns behov av en översyn av nuvarande 2 och 3 kap. NRL. Vidare
föreslår RAA att begreppet kulturminnesvården i 4 kap. 6 § skall ändras
till kulturmiljövården. Lunds universitet anser att rubriken till 4 och 5
kap. skall ändras till att avse markanvändning, inte bara ändrad
markanvändning. Flera länsstyrelser anser att rubriken till 4 och 5 kap.
bör ändras så att den inte begränsas till endast ändrad markanvändning
utan avser bestämmelser för hushållningen med mark- och
vattenområden. LRF anser att skyddet för jord- och skogsbruk enligt
4 kap. 4 § inte är tillräcklig utan vill att brukningsvärd åkermark ges
ställning av riksintresse. Skogsägarnas Riksförbund stödjer LRF:s krav
samt hävdar att skogsbruk är ett väl så uppenbart riksintresse som andra
näringar. Örnsköldsviks och Sundsvalls kommun vill att 4 kap. 4 § sista
stycket att skogsmark skall skyddas stryks.
Regeringen vill erinra om att syftet med naturresurslagen. NRL. är att
uttrycka samhällets grundläggande synsätt beträffande vad som är god
hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Lagen
ger gemensamma utgångspunkter för ändrad användning av mark och
vatten vid tillståndsprövning enligt ett flertal till lagen knutna lagar som
gäller mark- och vattenanvändningen. Antalet lagar för vilka
hushållningsbestämmelsema i 2 och 3 kap. NRL skall tillämpas har vuxit
successivt. Dessa är nu plan- och bygglagen, vattenlagen, miljö-
skyddslagen, naturvårdslagen, lagen om vissa torvfyndigheter, väglagen,
ellagen, rörledningslagen, luftfartslagen, minerallagen, kontinen-
talsockellagen, farledslagen, lagen om Sveriges ekonomiska zon och
lagen om byggande av järnväg.
I NRL finns bestämmelser som alltid skall beaktas vid
myndighetsbeslut om ändrad användning av mark och vatten. I de
Prop. 1997/98:45
240
inledande bestämmelserna anges att lagens syfte är att marken, vattnet Prop. 1997/98:45
och den fysiska miljön i övrigt skall användas så att en från ekologisk,
social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning
främjas. Med uttrycket den fysiska miljön i övrigt avses krav på hänsyn
till den byggda miljön, landskapsbilden m.m.
Bestämmelserna ger uttryck för nödvändigheten av en avvägning
mellan bevarande- och utnyttjandeintressena i ett långsiktigt
hushållningsperspektiv. Det innebär bl.a. att kortsiktiga ekonomiska
motiv inte skall leda till att långsiktiga behov av skydd för från allmän
synpunkt väsentliga värden som är knutna till mark- och vattenområden
åsidosätts. De övergripande inledande bestämmelserna konkretiseras i 2
och 3 kap. som anger grundläggande respektive särskilda
hushållningsbestämmelser. Lagens grundläggande hushållnings-
bestämmelser i 2 kap. innehåller föreskrifter om den avvägning som skall
göras mellan skilda intressen i fråga om ianspråkstagande av mark- och
vattenområden. Mark- och vattenområden skall användas för det eller de
ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till
beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Områden med värden
eller kvaliteter som bör bevaras eller som inrymmer resurser eller
kvaliteter som är lämpliga att nyttja eller exploatera ges ett skydd genom
dessa bestämmelser. De områden som har sådana värden eller resurser
som är av nationell betydelse ges ett starkare skydd om de bedöms vara
av riksintresse. Beslutsmyndigheten skall bedöma om den åtgärd som
skall prövas kan medföra att områdenas värden eller resurser skadas
påtagligt.
I de särskilda hushållningsbestämmelsema i 3 kap. anges de olika
geografiska områden i landet som på grund av sina samlade natur- och
kulturvärden i sin helhet av riksdagen har bedömts vara av riksintresse.
Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd i
dessa områden endast om det inte möter hinder enligt bestämmelserna
eller om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas
natur- och kulturvärden. I 3 kap. 6 § anges vattenområden och
älvsträckor där vattenkraftverk, vattenreglering eller vattenöverledning
inte far utföras. Förbudet mot vattenkraftsutbyggnad utökades 1993 med
ytterligare ett antal vattenområden och älvsträckor och de fyra största
outbyggda älvarna fick benämningen nationalälvar. Detta gäller
Tomeälven, Kalixälven. Piteälven och Vindelälven.
Riksdagen beslutade 1994 (prop. 1994/95:3, bet. 1994/95:BoU6, rskr.
1994/95:52) att införa ett särskilt skydd för nationalstadsparker i en ny
paragraf, 3 kap. 7 §. Genom lagändringen inrättades området Ulriksdal-
Haga-Brunnsviken-Dj urgården som landets första nationalstadspark.
Utredningen om nationalstadsparker har i betänkandet National-
stadsparker (SOU 1996:38) föreslagit att ytterligare två
nationalstadsparker skall inrättas. Riksdagen antog 1995 (bet.
1995/96:BoUl, rskr. 1995/96:30) propositionen 1994/95:230 Kommunal
översiktsplanering enligt plan- och bygglagen, m.m. Därigenom infördes
en ändring i 2 kap. 6 § NRL så att även behovet av grönområden i och i
närheten av tätorterna särskilt skall beaktas. Genom propositionen
infördes också en ändring i 4 kap. 1 § plan- och bygglagen att vid
16 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 1
redovisningen av de allmänna intressena i översiktsplanen skall Prop. 1997/98:45
riksintressen enligt naturresurslagen anges särskilt.
För att de allmänt hållna reglerna i NRL skall fa avsedd verkan och
beslutsmyndighetema skall få tillgång till ett fullgott beslutsunderlag
krävs ett väl utvecklat system för kunskapsförsörjning. De kommunala
översiktsplanerna är av central betydelse för tillämpningen av NRL och
som vägledning för beslut enligt de NRL-anknutna lagarna.
Översiktsplanen skall redovisa de allmänna intressen som bör beaktas vid
beslut om användningen av mark- och vattenområden. Vid redovisningen
skall områden av riksintresse anges särskilt. Av planen skall vidare
framgå hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt 2 och 3
kap. NRL.
Genom förordningen (1993:191) om tillämpning av lagen (1987:12)
om hushållning med naturresurser m.m., NRL-förordningen, regleras
bl.a. de olika statliga myndigheternas uppgifter när det gäller att lämna
underlag till länsstyrelserna om områden som myndigheterna bedömer
vara av riksintresse enligt 2 kap. NRL. I förordningen anges vidare att de
myndigheter som skall tillämpa bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL i sitt
beslut skall ange om den prövade anläggningen eller åtgärden går att
förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och
vattenresurserna enligt dessa bestämmelser samt med den för området
gällande regionplanen eller kommunala översiktsplanen. Enligt
förordningen skall länsstyrelserna och de centrala förvaltnings-
myndigheterna göra regeringen uppmärksam på om urvalet av områden
av riksintresse enligt 3 kap. NRL eller formerna för att ta tillvara
riksintressen enligt 2 och 3 kap. NRL behöver regleras närmare.
När det gäller frågan vad som avses med riksintresse föreskrivs i 3
kap. 1 § NRL att de områden som anges i kapitlets 2-7 §§ i sin helhet är
av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i
områdena. Riksintressen enligt 2 kap. NRL tas fram i en process där
centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner medverkar. I 2 §
NRL-förordningen anges vilka centrala myndigheter som efter samråd
med länsstyrelsen i skriftlig form skall lämna uppgifter till länsstyrelsen
om områden som myndigheten bedömer vara av riksintresse enligt 2 kap.
NRL. Enligt 4 § förordningen skall länsstyrelsen också underrätta de
centrala förvaltningsmyndigheterna om länsstyrelsen anser att ytterligare
mark- och vattenområden bör anges som riksintresse. De av
myndigheterna tillhandahållna underlagen beträffande vilka områden de
bedömer vara av riksintresse skall redovisas i den kommunala
översiktsplanen som utgör underlag för beslut enligt de NRL-anknutna
lagarna. Det är dock först vid den avvägning som görs enligt någon av de
lagar som är anknutna till NRL som det slutligt avgörs om ett område,
som inte anges i 3 kap. NRL, är av riksintresse och om en åtgärd
påtagligt skadar riksintresset eller inte.
Skälen för regeringens förslag: Genom regeringens förslag att
bestämmelser motsvarande 2 och 3 kap. NRL arbetas in i miljöbalken
blir det en starkare koppling än för närvarande mellan markanvändnings-
och miljöfrågorna och möjligheterna stärks att få till stånd samordnade
och sektorsövergripande bedömningar.
242
Miljöbalksutredningen har redogjort för ett flertal förslag om ändringar
och kompletteringar av bestämmelserna i NRL som har lagts fram
tidigare. Enligt utredningen har frågan om riksintressen ägnats stor
uppmärksamhet vid tillämpningen av NRL, men det råder enligt
utredningen alltjämt oklarhet om vad ett riksintresse är och vilket skydd
det ger. Utredningen föreslår dock inga ändringar i bestämmelserna annat
än att rubriken till de två kapitlen motsvarande 2 och 3 kap. NRL ändras
till att avse ändrad markanvändning.
Regeringen följde i lagrådsremissen utredningens förslag i stort. Några
ändringar gjordes dock. Lagrådet har haft vissa synpunkter på förslaget.
Till att börja med har Lagrådet den allmänna synpunkten att det
förhållandet att bestämmelser motsvarande 2 och 3 kap. NRL överförts
till miljöbalken har medfört att balken kommer att innehålla regler till
skydd för vissa näringar. Sådana hör enligt Lagrådet inte naturligen
hemma i en lagstiftning som primärt har till syfte att bidra till hälso- och
miljöskyddet. Enligt Lagrådets mening bör dessa regler ta sikte inte på
själva näringarna utan på de naturresurser som tas i anspråk av
näringarna. Någon annan lagstiftning som är bättre anpassad för sådana
regler finns dock inte, när naturresurslagen har upphävts och Lagrådet
anser att det skulle föra för långt att nu utreda möjligheterna att utforma
en sådan lagstiftning. Lagrådet anser därför att förslaget i detta
hänseende får godtas. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att
reglerna i balken skall ta sikte inte på själva näringarna utan på de
naturresurser som behöver tas i anspråk av näringarna. Detta är också
förhållandet beträffande alla föreslagna bestämmelser utom 3 kap. 4 §
första stycket som lyder att jord- och skogsbruk är näringar av nationell
betydelse. Detta stycke, som överensstämmer med 2 kap. 4 § första
stycket naturresurslagen, lades till vid riksdagens behandling av förslaget
till naturresurslag (prop. 1985/86:3, bet. 1985/86:BoU3). I enlighet med
Lagrådets förslag föreslår regeringen att ordet näringar får utgå ur
angivna stycke. Övriga bestämmelser som berör näringsintressen
behandlar dessa näringars behov av tillgång till mark- och
vattenområden, vilket innebär att Lagrådets synpunkter i huvudsak
därmed är tillgodosedda i den delen.
Lagrådet skriver vidare att enligt rådets mening är det inte godtagbart
att ett så oprecist uttryck som "så långt möjligt" används i lagtexten för
att ange när avvikelse från skyddsreglema kan ske och att innebörden av
uttrycket framgår endast av författningskommentaren. Vad där sägs om
undantagsmöjlighetemas omfattning har i 3 kap. 4 § uttryckts med
ordalag som Lagrådet finner på ett adekvat sätt ange vad som avses.
Lagrådet föreslår därför att det i en ny paragraf ges en generell
undantagsregel med motsvarande lydelse. I en sådan paragraf bör också
kunna tas med det undantagslösa skyddet för områden av riksintresse,
som enligt förslaget behandlas i 5-9 §§. Regeringen delar Lagrådets
synpunkt att lagtext inte bör vara alltför oprecis. Avvägningsregler av
den typ som 3 kap. innehåller är dock svåra att göra precisa.
Bestämmelserna, som motsvarar 2 kap. NRL, har gällt sedan 1987 och
under dessa år tillämpats av ett stort antal myndigheter i mål och ärenden
och i kommunernas planering. Att nu ändra i enlighet med Lagrådets
Prop. 1997/98:45
243
förslag, trots att någon ändring i sak inte är avsedd, kan leda till Prop. 1997/98:45
oklarheter som bör undvikas. Regeringen gör därför den bedömningen att
Lagrådets förslag inte bör följas annat än beträffande vissa mindre
ändringar som framgår av författningskommentaren.
Övriga ändringar i förhållande till utredningens förslag och gällande
rätt överensstämmer med förslaget i lagrådsremissen. Som ett flertal
remissinstanser anfört bör rubriken till kapitlen ändras. Naturvårdsverket
och flera länsstyrelser har föreslagit att kapitlen bör rubriceras
hushållning med mark- och vattenområden. För att framhäva att
avvägningsreglema i kapitlen ger uttryck för hushållning med mark och
vatten anser därför regeringen att rubrikerna bör ändras till
grundläggande respektive särskilda bestämmelser för hushållning med
mark- och vattenområden i stället för ändrad markanvändning som
utredningen föreslog. Dessutom är det viktigt att ange att det inte bara är
mark utan även vattenområden som omfattas. Som Riksantikvarieämbetet
föreslagit bör vidare begreppet kulturminnesvården i 3 kap. 6 § ändras till
kulturmiljövården, eftersom det är det begrepp som numera används.
När det gäller 4 kap. har Lagrådet inte föreslagit någon ändring. Där
föreslår regeringen endast den ändringen i förhållande till utredningens
förslag att i bestämmelsen till skydd av vattendrag, 4 kap. 6 § som
motsvarar 3 kap. 6 § NRL, görs det tillägget i första stycket att skyddet
avser där angivna älvar med tillhörande vattenområden, källflöden och
biflöden. Ändringen görs därför att den definition av vattenområde som
idag finns i vattenlagen och som används i balken har en annan innebörd
än begreppet vattenområde haft enligt NRL. Att även källflöden och
biflöden skall omfattas av utbyggnadsförbudet överensstämmer med vad
som gäller redan idag.
Genom att bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL nu inarbetas i balken
betonas miljöfrågornas betydelse i planeringen och vikten av att vi
hushållar med våra mark- och vattenområden samt att de ekologiska
förutsättningarna beaktas vid alla beslut som rör ianspråkstagande av
mark- och vattenområden. Som angavs när lagstiftningen infördes, prop.
1985/86:3 s. 47 ff, är det exempelvis viktigt att det finns kvar större
områden som är relativt opåverkade av exploateringsföretag eller andra
ingrepp i miljön. Vidare är det av grundläggande betydelse för en
ekologiskt hållbar utveckling att mark- och vattenområden som är
särskilt känsliga från ekologisk synpunkt skyddas. Exempel på sådana
områden är delar av de fjällnära skogarna, urskogarna, samt vissa
våtmarker, sjöar och vattendrag.
Förutsättningarna för en ekologiskt hållbar utveckling bestäms i hög
grad av den statliga och kommunala samhällsplaneringen. Planeringen
för infrastrukturens utveckling, för en balanserad regional utveckling, för
hushållningen med landets samlade mark- och vattenresurser och för
skyddet av miljön är i stor utsträckning gemensamma uppgifter för staten
och kommunerna. För att en ekologiskt hållbar utveckling skall främjas i
ett alltmer integrerat och intemationaliserat samhälle behövs bättre
samordning och ökad samverkan mellan skilda former av
samhällsplanering. Hushållningsbestämmelsema i naturresurslagen har
stor betydelse i detta sammanhang genom att dels ge ledning för
244
avvägningen mellan olika intressen vid konkurrens om mark- och Prop. 1997/98:45
vattenresurser, dels reglera de konflikter som kan uppkomma mellan
lokala intressen och riksintressen i sådana sammanhang.
Bestämmelserna om hushållning med mark och vatten skall kunna
utgöra ett instrument for samlade bedömningar i samhällsplaneringen för
en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används
så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk
synpunkt god hushållning tryggas. Det är också viktigt att
bestämmelserna far genomslag vid tillämpning av den lagstiftning som
nu är anknuten till naturresurslagen men som inte arbetas in i
miljöbalken. Detta uppnås genom att balkens regler skall tillämpas i mål
och ärenden även enligt annan lagstiftning än miljöbalken som berör
frågor om hushållningen med naturresurser. Genom att NRL:s
hushållningsregler inarbetas i miljöbalken kommer på motsvarande sätt
betydelsen av kommunernas översiktsplaner när det gäller bedömning av
frågor om ändrad markanvändning att lyftas fram på ett ännu tydligare
sätt än hittills inom miljöbalkens beslutsområde. Planeringsunderlag för
detta skall tillhandahållas enligt 6 kap. 11 och 12 §§.
Regeringens förslag: Bestämmelser om miljökvalitetsnormer skall
införas i miljöbalken.
För att skydda människors hälsa eller miljön skall regeringen fa
föreskriva om miljökvalitetsnormer. Regeringen skall få överlåta till
en myndighet att meddela normer som behövs till följd av EU-
medlemskapet.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: De flesta är positiva till att möjligheten att
fastställa miljökvalitetsnormer med åtgärdsprogram införs. Flera anser
dock att utredningen på flera viktiga punkter inte ger svar på frågan hur
miljökvalitetsnormema skall fungera i praktiken, däribland ÄÅKoch flera
länsstyrelser. Boverket anser att förslaget är ett steg i rätt riktning men
kan inte läggas till grund för lagstiftning eftersom det är oklarheter
beträffande åtgärdsprogrammet. dess rättsverkan och process, kunskaps-
mässigt och ansvarsmässigt. Även Naturskyddsföreningen anser att
förslaget är ett steg i rätt riktning men med nuvarande utformning blir de
svåra att genomföra och det är osäkert om de kommer att flytta fram
positionerna för miljön med den otydliga utformning de fatt. Flera av
dem som är positiva till att möjligheten att föreskriva om
miljökvalitetsnormer införs, däribland LO tycker att det med hänsyn till
att ytterligare frågor behöver klarläggas är motiverat att införa dem
successivt. Enligt Kommunförbundet innebär en övergång till
författningsstyrda kvalitetsnormer en maktförskjutning till de statliga
245
myndigheterna. Hur stor den blir kan förbundet nu inte överblicka
eftersom konkretisering sker först genom föreskrifterna och denna
oklarhet kan förbundet inte acceptera.
Svenska regler
Miljölagstiftningen syftar till att skydda människor och miljö från skador
och olägenheter. Några direkt i lag angivna gränsvärden för vilken
miljöpåverkan i olika avseenden som kan godtas finns inte. Enligt 14 a §
hälsoskyddslagen får dock regeringen, eller den myndighet som
regeringen bestämmer, meddela föreskrifter om sådana gränsvärden för
högsta tillåtna halt i luften av föroreningar i form av kvävedioxid,
svaveldioxid, sot och bly som inte får åsidosättas på grund av Sveriges
medlemskap i Europeiska unionen. Regeringen får enligt paragrafen
också, om det behövs, meddela föreskrifter om sådana gränsvärden som
går utöver de försiktighetsmått som följer av medlemskapet. En kommun
skall, om det kan antas att gränsvärdena kan komma att överskridas, mäta
förekomsten i luften av föroreningar samt redovisa mätningar och sådana
mätresultat. Föreskrifter som kan innehålla gränsvärden är främst tänkta
att vara de tillämpande myndigheterna till hjälp och läggas till grund för
myndighetsbeslut. Naturvårdsverket har enligt 9 b § hälsoskydds-
förordningen (1983:616) fått bemyndigande av regeringen att utfärda
föreskrifter enligt angivna bestämmelse och har med stöd av
bemyndigandet utfärdat föreskrifter om högsta tillåtna halt i luft av
svaveldioxid, SNFS 1993:10, av sot (svävande partiklar), SNFS 1993:11,
och av kvävedioxid. SNFS 1993:12.
Naturvårdsverket har även tagit fram riktlinjer och bedömningsgrunder
som har karaktären av allmänna råd eller aktionsprogram. Det är bl.a.
riktvärden för luftkvalitet i tätorter avseende koloxid, svaveldioxid och
sot. Riktvärdena skall i första hand utnyttjas av länsstyrelserna och
kommunerna. De skall utgöra underlag för kommunernas planering vad
gäller trafik, energi och bebyggelse. Naturvårdsverket har också utarbetat
allmänna råd i vilka anges hur mätningarna bör ske och
beräkningsmetoder. Mer långsiktiga luftkvalitetsmål har angivits i
aktionsprogrammet mot luftföroreningar. Där finns angivet kritiska
belastningsgränser bl.a. för svavel och kväve med beaktande av hur
känslig marken är.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får även
enligt 8 § hälsoskyddslagen meddela föreskrifter om vattnets
beskaffenhet i vissa badanläggningar och strandbad och om kontrollen av
sådant vatten. Naturvårdsverket har enligt 9 c § hälsoskyddsförordningen
bemyndigats att utfärda sådana föreskrifter vilket verket gjort beträffande
strandbadvatten i SNFS 1996:6.
Socialstyrelsen och Boverket har utarbetat allmänna råd för
inomhusmiljön. Gränsvärden finns t.ex. för radonförekomst i befintlig
bebyggelse och i nybebyggelse.
Prop. 1997/98:45
246
I detta sammanhang bör lagen (1990:1079) om tillfälliga bilförbud
nämnas. Enligt den lagen får regeringen eller efter regeringens
bemyndigande en kommun meddela föreskrifter om tillfälligt förbud mot
trafik med person- och lastbilar inom vissa områden av kommunen, om
luftföroreningarna i kommunen innebär akuta hälsorisker för dem som
vistas där. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer
får meddela närmare föreskrifter om vilka luftföroreningar som innebär
akuta hälsorisker. Regeringen har i förordningen (1990:1080) om
tillfälliga bilförbud föreskrivit att Göteborgs kommun får meddela
föreskrifter om tillfälliga bilforbud samt vilka föroreningar som innebär
akuta hälsorisker.
Ännu en bestämmelse som är näraliggande finns i 147 § andra stycket
1 vägtrafikkungörelsen (1972:603), VTK. Enligt den bestämmelsen får
en kommun meddela lokala trafikföreskrifter om förbud mot trafik med
fordon av visst slag eller fordon med last av viss beskaffenhet eller, i
särskilt miljökänsliga områden av tätorter, förbud med sådana
dieseldrivna bussar med totalvikt över 3,5 ton eller dieseldrivna tunga
lastbilar som inte enligt bilav gasförordningen (1991:1481) tillhör en viss
miljöklass. Bestämmelsen infördes den 1 juli 1992 och behandlas i
propositionen En god livsmiljö, 1990/91:90 s. 326 ff.
Med stöd av bestämmelsen i 147 § VTK har Stockholms, Göteborgs
och Malmö kommuner beslutat att införa en miljözon i sina centrala
områden fr.o.m. den 1 juli 1996. Enligt besluten gäller förbud för trafik
med dieseldrivna lastbilar och bussar över 3,5 ton som inte är
miljöklassade, med vissa generella undantag samt vissa särskilda
undantag, de omfattar bl.a. endast fordon registrerade i Sverige.
EG-regler
EG:s ministerråd har, förutom de mer tekniska direktiven, även antagit
ett antal direktiv innehållande miljökvalitetskrav i fråga om luft, vatten
och mark. Såväl gränsvärden som vägledande värden används i
direktiven. Gränsvärdena syftar i allmänhet direkt till att skydda
människomas hälsa. De uttrycks i fråga om luftföroreningar som halter
av vissa ämnen som inte får överskridas. Riktvärdena syftar i fråga om
luftvård mer till att tillgodose de långsiktiga miljökraven. Miljökvalitets-
direktiven innehåller i allmänhet också bestämmelser om att
medlemsländerna är skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att
kravreglema i direktiven skall uppfyllas. I allmänhet är kraven förenade
med rapporteringsskyldighet till EU-kommissionen om direktiven inte
skulle uppfyllas inom angivna tidsgränser. I vissa fall föreligger en
skyldighet att samråda med grannländer. Bestämmelser finns också om
mät- och provtagningsmetoder.
EG-direktiv som har karaktären av miljökvalitetsnormer för luft är
Rådets direktiv (80/779/EEG) av den 15 juli 1980 om gränsvärden och
vägledande värden för luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och
svävande partiklar, ändrat genom direktivet (89/427/EEG), direktiv
(82/884/EEG) av den 3 december 1982 om gränsvärde för bly i luften
Prop. 1997/98:45
247
och direktiv (85/203/EEG) av den 7 mars 1985 om luftkvalitetsnormer Prop. 1997/98:45
för kvävedioxid. I direktiv (80/779/EEG) om gränsvärden och
vägledande värden för luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och
svävande partiklar samt i direktiv (85/203/EEG) om luftkvalitetsnormer
för kvävedioxid fastställs gränsvärden för svaveldioxid och svävande
partiklar respektive för kvävedioxid i luft i direktivens bilaga 1.
Medlemsstaterna skall säkerställa att koncentrationerna inte överstiger
detta gränsvärde. I bägge direktivens bilaga 2 fastställs vidare vägledande
värden för svaveldioxid och svävande partiklar respektive för
kvävedioxid i luft. Dessa värden skall tjäna som skydd för hälsa och
miljö på lång sikt. För områden där en medlemsstat anser att det är
nödvändigt att vidta särskilda åtgärder till skydd för miljön, skall lägre
värden än dessa vägledande värden fastställas. I direktiv (82/884/EEG)
om gränsvärde för bly i luften fastställs ett gränsvärde för bly i luften
som inte far överskridas. Enligt alla tre direktiven får strängare
gränsvärden införas och vidare skall medlemsstaterna upprätta
mätstationer för att få fram mätuppgifter för att kunna tillämpa
direktiven. Enligt ett nytt direktiv (96/62/EG) av den 27 september 1996
om utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten skall nya gränsvärden
och tröskelvärden för luft fastställas för ett antal föroreningar som anges i
direktivets bilaga 1. De ämnen som omfattas av de tre här tidigare
nämnda direktiven bör enligt detta nya ramdirektiv behandlas först vid
översynen. Ramdirektivet har även regler om bl.a. att medlemsstaterna
skall vidta åtgärder för att uppnå målen enligt direktivet.
Det finns även direktiv för kvalitetskrav beträffande vatten. När det
gäller dricksvatten är det dels direktiv (75/440/EEG) av den 16 juni 1975
om den kvalitet som krävs på det ytvatten som är avsett för framställning
av dricksvatten i medlemsstaterna, dels direktivet (80/778/EEG) om
kvaliteten på vatten avsett att använda som dricksvatten. Enligt
ytvattentäktdirektivet 75/440 skall medlemsstaterna vidta åtgärder för att
se till att ytvatten uppfyller de krav på värden som fastställs enligt
direktivets artikel 3. Enligt den artikeln skall för provtagningspunkter
fastställas värden som skall gälla för ytvatten för parametrar enligt
direktivets bilaga 2. De värden som fastställs får inte vara mindre stränga
än de som anges i bilagans spalt I, men medlemsstaterna skall sträva efter
att tillämpa de strängare värden som finns i bilagans spalt G. Vidare skall
medlemsstaterna utarbeta ett åtgärdsprogram för förbättring av ytvatten. I
direktiven finns även regler om provtagning och mätning. Dessutom har
rådet utfärdat ett särskilt direktiv (79/869/EEG) av den 9 oktober 1979
om mätmetoder samt provtagnings- och analysfrekvenser avseende
ytvatten för dricksvattenframställning i medlemsstaterna.
För badvatten finns direktiv (76/160/EEG) av den 8 december 1975
om kvaliteten på badvatten. Enligt direktivet skall medlemsstaterna för
alla badplatser eller för varje enskild badplats fastställa de värden som
skall gälla för badvatten i fråga om de parametrar som anges i bilagan till
direktivet. Direktivet gäller enligt artikel 1 allt rinnande eller stillastående
sötvatten och havsvatten, i vilket antingen bad uttryckligen är tillåtet eller
inte förbjudet och traditionellt utövas av ett stort antal badare, det gäller
dock inte vatten i simbassänger. Direktivet innehåller omfattande regler
248
om provtagning. Det finns också två direktiv om kvalitet på fiskevatten,
dels direktiv (78/659/EEG) av den 18 juli 1978 om kvaliteten på sådant
sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla
fiskbestånden, dels direktiv (79/923/EEG) av den 30 oktober 1979 om
kvalitetskrav på skaldjursvatten. Enligt sötvattenfiskedirektivet 78/659
skall medlemsstaterna välja ut de vattendrag de anser behöver skyddas
eller förbättras i kvalitet. Vattendragen skall indelas i laxfiskvatten och
karpfiskvatten, vilket är vatten även för gädda, abborre och ål. För dessa
vattendrag skall enligt artikel 3 fastställas värden på parametrar som
anges i direktivets bilaga 1. De värden som fastställs far inte vara mindre
stränga än de i bilagans kolumn I och skall i mesta möjliga mån iaktta
värdena i kolumn G. Program skall fastställas för hur föroreningar skall
bekämpas och hur de utvalda vattendragen inom fem år efter urvalet
uppfyller de gränsvärden som fastställts enligt artikel 3. Provtagningar
skall göras, lägsta godkända frekvens anges i bilaga 1.
Skaldjursvattendirektivet (79/923/EEG) är tillämpligt på kustvatten
och bräckvatten som enligt vad som anges av medlemsstaterna behöver
skyddas eller förbättras för att göra det möjligt för skaldjur (blötdjur som
tillhör klasserna snäckor eller musslor) att leva och växa till i dessa
vatten och på så sätt bidra till en hög kvalitet på sådana skaldjurs-
produkter som direkt äts av människan. Direktivet innehåller liknande
regler som fiskevattendirektivet. Även enligt skaldjursdirektivet skall
enligt artikel 3 fastställas värden på parametrar som anges i en bilaga till
direktivet. De värden som fastställs far inte vara mindre stränga än de i
bilagans kolumn I och staterna skall sträva efter att nå värdena i kolumn
G. Program skall fastställas för att minska föroreningar och säkerställa att
de angivna vattnen inom sex år efter direktivets anmälan uppfyller de
värden som fastställts enligt artikel 3 och kolumnerna G och I i bilagan.
Vidare skall provtagning göras med vissa lägsta frekvenser som är
fastställda i bilagan.
Vidare bör nämnas direktiv (91/676/EEG) av den 12 december 1991
om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket. Syftet med
direktivet är enligt artikel 1 att minska vattenförorening som orsakas eller
framkallas av nitrater som härrör från jordbruket och att förhindra
ytterligare sådan förorening. Medlemsstaterna skall för att uppnå en
allmän skyddsnivå mot föroreningar utarbeta riktlinjer för god
jordbrukssed utifrån en bilaga till direktivet som kan tillämpas av
jordbrukarna på frivillig basis. Medlemsstaterna skall vidare utifrån
kriterier i en annan bilaga förteckna vatten som är förorenade och ange
som känsliga områden alla områden från vilka avrinning sker till de
förtecknade områdena. Om medlemsstaten upprättar och tillämpar
åtgärdsprogram för att uppnå syftet med direktivet utifrån en tredje bilaga
behöver känsliga områden inte anges.
Ett stort antal av EG:s mer tekniska direktiv innehåller också
kvalitetsmål och kan ses som en form av kvalitetsnormer för miljön.
De kravnivåer avseende miljöskydd som EG:s regler innehåller är
generellt sett uppfyllda genom den nuvarande svenska miljöpolitiken.
Endast sådana bestämmelser i de aktuella miljödirektiven som saknar
motsvarighet i den svenska lagstiftningen och som innehåller direkta
Prop. 1997/98:45
249
lagstiftningskrav eller krav vars uppfyllande i Sverige förutsätter Prop. 1997/98:45
lagstiftning har ansetts kräva transformering till den svenska
rättsordningen. I propositionen med anledning av EES-avtalet (prop.
1992/93:60, bet. 1992/92:JoU10, rskr. 1992/93:139) lämnade regeringen
en redovisning av vilka EG-direktiv på miljöområdet som föranledde
lagstiftningsåtgärder för genomförandet av EES-avtalet. Ändringar för att
tillgodose krav på miljökvalitetsnormer har som angetts tidigare gjorts i
14 a § hälsoskyddslagen. Regeringen fann då att den lagreglering som är
direkt nödvändig till följd av direktiven är föreskrifter om mätverk-
samheten och att denna reglering lämpligen borde ske genom tillägg i
hälsoskyddslagen. Regeringen konstaterade vidare att även om regler om
mätning av luftföroreningar införs med stöd av hälsoskyddslagen så är
det genom olika administrativa förfaranden, dvs. en kombination av
tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen, fysisk planering inklusive
trafikplanering och åtgärder vid genomförandet av planerna i form av
förbud som en norm i praktiken kan iakttas. En kvalitetsnorm kan därför
i första hand bli styrande för myndigheternas verksamhet och endast
indirekt beröra medborgarna.
Regeringen har i samband med medlemskapet i EES och EU ansett att
det inte krävs några särskilda åtgärder för att i Sverige kunna minska
halterna av luftföroreningar så att gränsvärden och vägledande värden i
miljökvalitetsdirektiven inte överskrids. Även om direktiven alltså inte
kräver åtgärder i form av lagstiftning för att minska luftföroreningar
krävdes enligt EES-avtalet och senare vårt medlemskap i EU att vi
anpassar vår lagstiftning till de krav om miljökvalitetsnormer m.m. som
finns i direktiven. Som redogjorts för har ytterligare lagstiftningsåtgärder
vidtagits.
Tilläggas bör att kommissionen har lämnat ett förslag på ramdirektiv
för vattenresurser som skall ersätta direktiv (75/440/EEG) om den
kvalitet som krävs på det ytvatten som är avsett för framställning av
dricksvatten i medlemsstaterna, direktiv (79/869/EEG) om mätmetoder
samt provtagnings- och analysfrekvenser avseende ytvatten för dricks-
vattenframställning i medlemsstaterna, direktiv (78/659/EEG) om
kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att
upprätthålla fiskbestånden, direktiv (79/923/EEG) om kvalitetskrav på
skaldjursvatten samt grundvattendirektivet (80/68/EEG). Det sistnämnda
direktivet behandlas i avsnitt 4.14.2. Ramdirektivet, som planeras vara
klart att anta för rådet sommaren 1998, skall även ersätta rådets beslut
77/795/EEG av den 12 december 1977 om ett gemensamt förfarande för
utbyte av information om kvaliteten på sött ytvatten inom gemenskapen.
Skälen för regeringens förslag: Genom de regler om miljökvalitets-
normer som regeringen nu föreslår i miljöbalken kommer samtliga EG-
direktiv om miljökvalitetsnormer att kunna genomföras.
Miljöproblemen har under de senaste åren ändrat karaktär. Skade-
effekterna är mer storskaliga än tidigare och orsakssammanhangen mer
komplicerade. De diffusa utsläppen från jordbruk, biltrafik m.m. har fatt
allt större betydelse. Även miljöförhållandena i andra länder påverkar vår
egen situation i hög grad. Utöver den nuvarande individuella prövningen
250
finns det därför behov av mer samordnade miljöinsatser och Prop. 1997/98:45
kostnadseffektiva lösningar.
Det finns ett behov av att komplettera hänsynsreglema i 2 kap.
miljöbalken med normer som mer direkt avser miljötillståndet. Det är en
förutsättning för att flera av de miljöpolitiska målen skall kunna följas
upp. Ett miljöarbete som bygger på att mäta miljökvalitet stämmer bättre
överens med sådana övergripande miljömål som är formulerade som
kvalitetsmål. Ett sådant system bör också kunna skapa förutsättningar för
en bättre styrning och prioritering av miljöinsatserna i landet och
internationellt och ge underlag för strävandena att inom vissa områden
samordna miljöinsatserna mot en maximal miljöeffekt.
Allmänt kan sägas att det finns ett stort antal gräns- och riktvärden
avseende vad som skall regleras i miljöbalken. Dessa har tagits fram efter
olika principer. Det föreligger därför ett behov av samordning för att
klarlägga vilken lägsta miljökvalitet som kan godtas utifrån
vetenskapliga kriterier. Ett system med miljökvalitetsnormer bör kunna
vara ett sätt att täcka detta behov. En prioritering av vilka normer som
bör tas fram måste ske. När regeringen skall bestämma
miljökvalitetsnormer bör det i första hand vara de krav på normer som
uppställs i EG-direktiv som skall utgöra utgångspunkten. Denna fråga
berörs också i författningskommentaren till 5 kap. 2 §.
Med hänsyn till att miljökvalitetsnormer är någonting nytt och att
normerna kan gälla stora områden, både flera kommuner och flera län
eller hela landet, ges regeringen rätten att utfärda miljökvalitetsnormema.
I de fall EG-direktiv medför att en miljökvalitetsnorm måste föreskrivas,
får dock regeringen överlåta till en myndighet att meddela normen i de
fall de värden som skall föreskrivas helt överensstämmer med dem i
rättsakten från EU.
Regeringens förslag: Miljökvalitetsnormer skall vara föreskrifter om
lägsta godtagbara miljökvalitet i fråga om mark, vatten, luft eller
miljön i övrigt för vissa geografiska områden eller för hela landet.
Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens
förslag. Utredningens förslag att en norm kan avse förekomst av någon
viss organism som kan tjäna till ledning för bedömningen av
miljötillståndet begränsas dock till vatten.
Remissinstanserna: Koncessionsnämnden anser att tillämpningen på
nytillkommande verksamheter inte föranleder problem men att
tillämpningen på befintlig verksamhet starkt kan ifrågasättas. Även Svea
hovrätt har liknande synpunkter och anser att ingripanden mot pågående
verksamhet kan resultera i krav på ersättning. Industriförbundet och SAF
anser att den praktiska tillämpningen måste förtydligas samt att större
respekt måste visas för befintliga tillstånd. Kraftverksföreningen har
liknande synpunkter samt anser vidare att 6 kap. 2 § 4 i betänkandet som
innebär möjlighet att föreskriva om högsta eller lägsta nivå eller värde Prop. 1997/98:45
för vattenstånd eller flöde i vattensystem, vattendrag eller delar av dem
bör utgå ur balken. Även Jordbruksverket anser att sådana kvalitets-
normer för vatten gällande för hela landet eller stora regioner inte är
tillämpliga. Länsstyrelsen i Kristianstads län ser dock med tillfreds-
ställelse på att normerna föreslås omfatta även nivåer för vattenstånd och
flöde i vattendrag. Naturvårdsverket anser att det är utmärkt att det i
betänkandet slås fast att miljökvalitetsnormer även kan användas för att
bevara biologisk mångfald men anser vidare att förutsättningarna för
biologisk mångfald inte ryms inom de fyra punkterna i 6 kap. 2 § i
betänkandet. Naturvårdsverket föreslår därför att det läggs till en femte
punkt med innebörd att högsta eller lägsta förekomst i miljön av fysiska
eller biologiska eller andra förutsättningar för biologisk mångfald skall
kunna anges. Länsstyrelsen i Värmlands län anser också att en norm bör
kunna omfatta naturvärden eller olika aspekter på biologisk mångfald.
LRF och Skogsägarnas Riksförbund motsätter sig att
miljökvalitetsnormer för skydd av den biologiska mångfalden utfärdas.
Ett flertal länsstyrelser, däribland de i Östergötlands och Skaraborgs
län, har betonat att deras arbete med den regionala miljöstrategin,
STRAM, kan utgöra ett viktigt underlag för det fortsatta arbetet med
miljökvalitetsnormer. Borås kommun har haft samma synpunkt. SMHI
anser att lagförslaget inte medger användning av de effektkriterier som
forskningen kan komma med i framtiden och att förslaget därför inte
ligger i linje med utvecklingsarbetet inom framför allt Oslo- och
Pariskommissionerna. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala univer-
sitet är kritisk och anser att en allvarlig brist är att utländska erfarenheter
inte analyserats samt att det är oklart vilken rättsverkan
miljökvalitetsnormer har och hur de skall genomföras.
Skälen för regeringens förslag: Lägsta godtagbara miljökvalitet kan
fastställas enligt två olika principer. Vad som skall anses vara godtagbar
miljökvalitet kan enligt ett synsätt grundas på enbart kunskaper om vad
människan och naturen kan anses tåla i fråga om störningar av olika slag.
Alternativt kan de tekniska och ekonomiska förutsättningarna vägas in
redan i samband med att godtagbar miljökvalitet fastställs. I båda fallen
måste dock en bedömning av vad som kan anses vara godtagbart göras.
Regeringens bedömning är att en godtagbar miljökvalitet bör, som
Miljöbalksutredningen föreslagit, fastställas enbart enligt det första
alternativet, dvs. utifrån kunskaper om vad människan och naturen tål
utan hänsyn till tekniska och ekonomiska förhållanden. Då ges klar
information om de faktiska miljöriskerna och det skapas incitament för
ett fortsatt miljöförbättringsarbete i Sverige. Tekniska och ekonomiska
förhållanden kan däremot sedan ha betydelse för vilka åtgärder som kan
och bör vidtas med anledning av miljökvalitetsnormen då dessa åtgärder
bör vara så kostnadseffektiva som möjligt. Bedömningen av vad som kan
anses utgöra godtagbar miljökvalitet måste givetvis ske med största
omsorg. Vad gäller hälsoskydd måste en särskilt betryggande
säkerhetsmarginal tillämpas.
I de fall det finns skäl att fastställa lägsta godtagbara miljökvalitet skall
föreskrifter i vilka denna anges meddelas och dessa skall vara styrande. I
252
de fall det finns skäl att fastställa miljökvalitetsmål även då det inte finns
förutsättningar för att meddela en miljökvalitetsnorm, bör detta ske i
form av riktlinjer. Sådana riktlinjer bör därför inte regleras i samband
med regleringen av miljökvalitetsnormer. Som tidigare nämnts finns
redan idag ett stort antal sådana riktlinjer framtagna.
En miljökvalitetsnorm skall avse ett visst geografiskt område eller hela
landet. Området den omfattar kan alltså vara av mycket olika storlek.
Normen kan omfatta exempelvis ett vattendrag, en del av en kommun
eller hela kommunen, flera kommuner eller flera län. Normen kan även
omfatta vissa typer av områden. Som flera remissinstanser bl.a.
Naturvårdsverket och SGU har berört, kan de givetvis även gälla
förorenade områden.
Miljökvalitetsnormer skall ange de fororeningsnivåer eller
störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter
av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för
påtagliga olägenheter. Naturvårdsverket föreslår i sitt remissvar att orden
"av betydelse" skall strykas eftersom det enligt verket innebär att
påverkan på känsliga grupper av människor accepteras. Detta är dock en
missuppfattning av förslaget. Förslaget innebär för det första att det för
människor räcker med olägenheter av betydelse medan det för miljön och
naturen krävs påtagliga olägenheter. Alltså krävs det lägre
fororeningsnivåer eller störningsnivåer för människor än för miljön och
naturen. Dessutom är avsikten, vilket även angetts i
författningskommentaren, att när miljökvalitetsnormer fastställs skall
beaktas vad den känsligaste delen av befolkningen samt de mest känsliga
ekosystemen kan utsättas för.
Miljökvalitetsnormer får avse högsta eller lägsta förekomst i mark, yt-
och grundvatten, luft eller miljön i övrigt av kemiska produkter och
biotekniska organismer, som inte får överskridas eller underskridas efter
en viss tidpunkt. Normer kan även avse högsta nivå för buller, skakning,
ljus, strålning eller annan sådan miljöstörning som inte får överskridas.
SMHI skriver i sitt remissvar att utsläppsvillkor uttryckta som
koncentrationer eller mängd per tidsenhet är trubbiga instrument som inte
säger något om effekterna i miljön. SMHI anser att en styrning genom
effekttermer skulle göra det möjligt att bättre skydda miljön men att det i
praktiken ännu stöter på stora svårigheter, då sambandet mellan dos och
effekt inte är särskilt väl kända. När det gäller SMHI:s farhågor att
lagförslaget inte medger användning av de effektkriterier som
forskningen kan komma med i framtiden och att förslaget därför inte
ligger i linje med utvecklingsarbetet inom framför allt Oslo- och Paris-
kommissionerna, vill regeringen understryka att miljökvalitetsnormer
inte är utsläppsvillkor uttryckta som koncentrationer eller mängd per
tidsenhet. Normerna skall inte reglera vad som är tillåtet att släppa ut,
dvs. utsläppsmängder utan ange den miljökvalitet som skall finnas, den
högsta mängd eller belastning som får förekomma i miljön uttryckt
exempelvis som högsta eller lägsta förekomst av en viss kemisk produkt.
En norm skall som angetts tidigare bestämmas utifrån vad människan
och naturen tål utan hänsyn till tekniska och ekonomiska förhållanden.
Detta kan sedan i sin tur innebära att utsläppen i det område som normen
Prop. 1997/98:45
253
avser måste begränsas på olika sätt för att se till att normen inte
överträds. Då bör givetvis hänsyn tas till vilka effekter olika utsläpp har
på belastningen och hur dessa påverkar möjligheterna att uppnå den
miljökvalitetsnorm som har bestämts.
Även nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i vattensystem eller
vattendrag föreslås kunna anges i normer. Denna sista punkt bygger
ursprungligen på ett förslag från Miljöskyddskommittén i
följdlagstiftningsbetänkandet Följdlagstiftning till miljöbalken (SOU
1994:96) och som Miljöbalksutredningen omarbetat något. Kraftverks-
föreningen anser att möjligheten att föreskriva om sådana normer bör
utgå ur balken, eftersom i efterhand utfärdade miljökvalitetsnormer kan
komma att spoliera de vattendomar som gäller i vattensystem.
Jordbruksverket skriver att sådana normer i och för sig kan ha betydelse
för vattnets kvalitet, men kan också kräva radikala ingrepp i naturen för
att uppnås. Verket anser att de av utredningen aktualiserade problemen
med bevattningsuttag är mycket lokalt betingade och att sådana normer
gällande för hela landet eller stora regioner därför inte är tillämpliga.
Länsstyrelsen i Kristianstads län ser dock med tillfredsställelse på att
normerna föreslås omfatta även nivåer för vattenstånd och flöde i
vattendrag. Länsstyrelsen anser att en tillämpning i detta avseende bör
kunna ersätta en stor del av tillståndsprövningen av bevattningsuttag och
bör kunna underlätta tillsynen av sådana samt att bestämmelsen bör
kompletteras med möjlighet att ange nivån för grundvattenstånd.
Vad Kraftverksföreningen anfört bör inte föranleda att bestämmelsen
utgår eftersom en miljökvalitetsnorm inte automatiskt tar över meddelade
tillstånd. Däremot kan en norm medföra att tillstånden måste omprövas.
Inte heller vad Jordbruksverket anfört utgör skäl att låta bestämmelsen
utgå eftersom de normer som här kan bli aktuella troligtvis kommer att
omfatta enskilda vattendrag eller mindre områden.
Det pågår som tidigare nämnts ett arbete inom EU med att ta fram ett
ramdirektiv för vattenresurser. Detta kommer enligt det förslag från
kommissionen som föreligger att omfatta såväl ytvatten som grundvatten
och direktivet är avsett att främja en hållbar utveckling både när det
gäller kvalitet och kvantitet beträffande vatten. Därför är det lämpligt att i
enlighet med Länsstyrelsens i Kristianstads län förslag utöka bestäm-
melsen till att även omfatta nivån för grundvattenstånd.
Det saknas normalt skäl att meddela miljökvalitetsnormer i de fall där
den föreliggande miljökvaliteten väl ryms inom gränsen för vad som får
betraktas som godtagbart och miljöutvecklingen i området inte heller är
sådan att det finns en risk för att denna gräns överskrids.
Miljökvalitetsnormer skall dock alltid meddelas om det krävs för att
Sveriges internationella förpliktelser skall uppfyllas.
När regeringen skall bestämma miljökvalitetsnormer bör det som
angetts tidigare i första hand vara de krav på normer som uppställs i EG-
direktiv som skall utgöra utgångspunkten. Vidare bör bl.a. de mätresultat
och andra data som den nationella och regionala miljöövervakningen
regelbundet tar fram om miljötillståndet i landet utgöra en viktig del av
beslutsunderlaget. Dessutom bör som ett flertal länsstyrelser har betonat,
däribland de i Östergötlands och Skaraborgs län, länsstyrelsernas arbete
Prop. 1997/98:45
254
med den samlade regionala miljöstrategin (STRAM) kunna utgöra ett
underlag för arbetet med miljökvalitetsnormer.
Innan en norm utfördas som inte föranleds av ett EG-direktiv bör en
konsekvensanalys göras. En sådan analys bör avse både vad en norm
skulle medföra för samhällsekonomiska konsekvenser och konsekvenser
för verksamhetsutövare samt vad konsekvenserna skulle bli om någon
norm inte utfärdades. Då bör givetvis även analyseras om andra åtgärder
än utfärdande av en norm kan vidtas som är tillräckliga för att komma till
rätta med den förorenings- eller stömingssituation som föreligger. I
samband med att en norm utfärdas bör även göras en särskild beräkning
av de kostnader som kan antas uppkomma med anledning av åtgärder
som är nödvändiga för att normen skall kunna iakttas.
En miljökvalitetsnorm bör rikta sig mot myndigheter och kommuner
och skall vara bindande såtillvida att kommunerna och myndigheterna är
skyldiga att i sin prövning av tillåtlighets-, tillstånds- och anmälnings-
ärenden samt dispenser och godkännanden säkerställa att normen
uppfylls. Detta gäller även vid tillsyn och andra åtgärder.
Tillsynsmyndigheterna skall se till att verksamheter inte bedrivs så att de
medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Kommuner och
myndigheter skall även iaktta normer vid planering och planläggning.
Föreskrifterna om miljökvalitetsnormer bör förutom utifrån kraven i
EG-rättsakter bestämmas utifrån det miljötillstånd och den miljökvalitet
som eftersträvas och som har ställts upp t.ex. av riksdagen.
Miljökvalitetsnormer skall kunna användas dels för att komma till rätta
med rådande miljöproblem, dels för att undvika framtida. Om de
fastläggs utifrån den princip som här förordats saknas anledning att
tillämpa olika miljökvalitetsnormer vid prövningen av befintliga och nya
verksamheter.
För att lösa de storregionala och globala miljöproblemen krävs
internationella åtgärder. Om Sverige har normer för miljökvalitet och
dessa överskrids eller inte kan uppnås på grund av föroreningar som
kommer från andra länder kan detta utgöra ett argument för gemensamt
genomförande av olika miljöåtgärder och användas vid förhandlingar för
att påverka den internationella miljöpolitiken inom EU och i andra
internationella sammanhang. De direktiv om miljökvalitet som hittills
tagits fram inom EU, och som i första hand avser skyddet av hälsan,
verkar i viss mån ha anpassats till tekniska och ekonomiska förhållanden.
Direktiven om miljökvalitet har emellertid karaktären av minimiregler
och Sverige kan därför, även efter vårt medlemskap i EU, fastställa
strängare värden om det finns skäl för det. Detta framgår också numera
av 14 a § andra stycket hälsoskyddslagen beträffande gränsvärden för
luftföroreningar.
Prop. 1997/98:45
255
Miljökvalitetsnormer knutna till naturen och den biologiska mångfalden Prop. 1997/98:45
Miljöbalksutredningen föreslog även att det i en norm skulle kunna anges
högsta eller lägsta förekomst i mark, vatten, luft eller naturen i övrigt av
någon viss organism som kan tjäna till ledning för bedömningen av
tillståndet i miljön. En sådan organism skulle alltså fungera som en
indikator på tillståndet i miljön. En bedömning av miljökvaliteten skulle
då kunna ske genom att mäta ekosystemens sammansättning, t.ex.
förekomsten av arter eller deras individantal samt olika förändringar i
systemet.
Flera remissinstanser har tagit upp frågan om miljökvalitetsnormer
avsedda för att skydda den biologiska mångfalden. Naturvårdsverket
anser att det är utmärkt att det i betänkandet slås fast att
miljökvalitetsnormer även kan användas för att bevara biologisk
mångfald men anser att förutsättningarna för biologisk mångfald inte
ryms inom de fyra punkterna i utredningens förslag till 6 kap. 2 § som
anger vad en norm kan avse. Det kan enligt verket gälla miljökvalitet i
form av landskapselement, biotoper och habitat, substrat (t.ex. död ved)
m.m. Därför föreslår verket ett tillägg av en femte punkt att högsta eller
lägsta förekomst i miljön av fysiska eller biologiska eller andra
förutsättningar för biologisk mångfald skulle kunna anges.
Länsstyrelserna i Värmlands och Skaraborgs län anser att en norm bör
kunna omfatta naturvärden eller olika aspekter på biologisk mångfald.
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att det bör
finnas möjlighet att som miljökvalitetsnorm föreskriva ett visst minsta
antal individer av viss art (t.ex. för visst rovdjur) eller visst antal biotoper
av visst slag i ett område. LRF och Skogsägarnas Riksförbund motsätter
sig att miljökvalitetsnormer för skydd av den biologiska mångfalden
utfärdas.
Miljökvalitetsnormer skall som framgått tidigare ange de
fororeningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för
eller miljön eller naturen kan belastas med utan fara. Detta innebär att
redan av det skälet är de förutsättningar som Naturvårdsverket och
Fakultetsnämnden m.fl. föreslår i sina remissvar, t.ex. biotoper och
habitat, inte lämpliga att föreskriva i en norm. Förutsättningarna för att
sådana skall bevaras och bildas uppnås genom att fororeningsnivåer och
störningsnivåer hålls på en för dessa ofarlig nivå. Biotoper och habitat
m.fl. far dessutom skydd genom andra regler i balken, framför allt
bestämmelserna i 7 och 8 kap. om skydd av områden och skydd av djur-
och växtarter. Avsikten med den av utredningen föreslagna punkten att i
en norm skulle kunna anges förekomsten i naturen av någon viss
organism till ledning för bedömningen av tillståndet i miljön har aldrig
varit att exempelvis biotoper och habitat i sig skulle kunna föreskrivas i
en norm. LRF:s och Skogsägarnas synpunkter ger intryck av att även de
uppfattat förslaget så, vilket skulle kunna förklara deras farhågor som
alltså varit obefogade.
De olika tolkningar som remissinstanserna gjort visar dock enligt
regeringens bedömning att bestämmelsen att i en norm skulle kunna
anges högsta eller lägsta förekomst i mark, vatten, luft eller miljön i
256
övrigt av någon viss organism som kan tjäna till ledning för Prop. 1997/98:45
bedömningen av tillståndet i miljön fortfarande förefaller svårtolkad och
uppfattas olika.
Miljökvalitetsnormer avseende organismer till ledning för
bedömningen av tillståndet i miljön kan vara ett värdefullt instrument i
miljöarbetet. Det gäller framför allt beträffande vattenlevande
organismer. Redan i dag mäter tillsynsmyndigheter förekomsten av
organismer av olika slag som kan tjäna som indikatorer av tillståndet i
miljön, framför allt i vatten. Sådana mätningar har visat sig vara
betydelsefulla för att kunna bedöma miljötillståndet. Med hänsyn till de
olika uppfattningar som har redovisats bland remissinstanserna är det
enligt regeringens bedömning lämpligt att nu begränsa möjligheterna att
föreskriva om normer för s.k. bioindikatorer till yt- och grundvatten.
Exempel på sådana indikatorer kan vara förekomsten av alger i insjöar
eller kustvatten som kan utnyttjas som mått på vattnets näringstillstånd.
När det gäller frågan om att kunna föreskriva om normer avseende
bioindikatorer beträffande mark, luft och miljön i övrigt bör ytterligare
erfarenheter av miljökvalitetsnormer ha vunnits innan det kan bli aktuellt.
Enligt regeringens bedömning ryms förutsättningarna för biologisk
mångfald inom de tre punkterna i 5 kap. 2 § andra stycket beträffande
vad en norm kan ange. Enligt paragrafens p. 1 kan i en norm anges
högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller miljön
i övrigt av kemiska produkter eller biotekniska organismer. Som framgår
av författningskommentaren till den paragrafen kan det exempelvis vara
halten av vissa tungmetaller såsom bly, kadmium eller kvicksilver. Det
kan också vara halten av svavel- och kvävedioxid, syrehalten eller pH-
värdet. Det innebär att många av de förutsättningar som krävs för
biologisk mångfald kan regleras genom miljökvalitetsnormer,
exempelvis pH-värdet i en sjö. Miljökvalitetsnormer avsedda att skydda
den biologiska mångfalden kan alltså, som avsikten var även med
utredningens förslag, utfördas för exempelvis luft inom ett område eller
för ett visst vattendrag som är så förorenat eller försurat att någon art kan
befaras slås ut.
Vad som kan anses vara godtagbar miljökvalitet måste anpassas till de
lokala förhållandena. Detta kan illustreras med de skillnader i fråga om
övergödningseffekter som finns mellan sötvattenmiljöer och
havsvattenmiljöer. De ämnen som i första hand är aktuella i
sammanhanget är fosfor- och kväveföreningar. Den fosfor som tillförs
vattendragen kommer i stor utsträckning från bostäder, livsmedels-
industrier och jordbruk. Merparten av det kväve som tillförs vattendragen
kommer från nedfall av luftföroreningar från biltrafiken och jordbruket.
De aktuella gödningsämnena har emellertid olika stor betydelse i
sötvatten- respektive havsvattenmiljöer. Tillgången på fosfor har en
avgörande betydelse för tillväxten av biologiskt material i sjöar medan
kväveföreningar har större betydelse i havsmiljöerna. Således kan olika
miljökvalitetsnormer behövas beroende på vilken miljö det är frågan om.
Sjöar uppvisar dessutom stora skillnader sinsemellan. I en naturligt
näringsrik sjö är fosforhalterna normalt högre än i en naturligt
257
17 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del /
näringsfattig sjö. Vad som kan anses vara godtagbar miljökvalitet måste Prop. 1997/98:45
därför fastställas för varje naturgeografisk enhet.
Regeringens förslag: Myndigheter och kommuner skall säkerställa
att miljökvalitetsnormer som har meddelats uppfylls när de prövar
tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälnings-
ärenden, utövar tillsyn och meddelar föreskrifter. Kommuner och
myndigheter skall även iaktta normer vid planering och planläggning.
Tillstånd skall inte få beviljas för verksamheter som medverkar till
att en miljökvalitetsnorm överträds.
Tillstånd skall få omprövas i vissa avseenden om en verksamhet
med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm
överträds.
Åtgärdsprogram skall upprättas av regeringen eller myndigheter
som regeringen bestämmer såsom länsstyrelser eller kommuner, om
det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas eller krävs
enligt en rättsakt från EU.
Ett åtgärdsprogram skall få omfatta all verksamhet som kan påverka
de fororeningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas
för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller
naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter.
Regeringen skall få föreskriva att vissa åtgärdsprogram skall prövas
av regeringen.
Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens.
Utredningen hade dock föreslagit att åtgärdsprogram skulle kunna
överklagas till regeringen av enskilda och organisationer. Vidare
föreslogs att ett tillstånd skulle kunna inte bara omprövas utan även
återkallas om en verksamhet påtagligt medverkar till att en norm
överträds.
Remissinstanserna: Försvarsmakten kan inte godta att en kommun
kan få upprätta ett åtgärdsprogram som kan omfatta militär verksamhet
och föreslår att 5 § kompletteras så att det lägst är länsstyrelserna som
kan upprätta åtgärdsprogram som berör Försvarsmakten. Vägverket anser
att väghållaren i stället för kommunen skall bedöma vilka åtgärder som
ett åtgärdsprogram skall innehålla. Räddningsverket pekar på att de
eventuella följderna av en olycka med tillfälligt men kraftigt förhöjda
utsläppsnivåer bör beaktas vid bedömningen av om en miljökvali-
tetsnorm är uppfylld. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet
anser att åtgärdsprogrammens rättsverkan är oklar. Naturvårdsverket
anser att ett åtgärdsprogram alltid bör beslutas av en politisk instans.
Flera länsstyrelser anser att om en norm omfattar flera län, bör beslut om
åtgärdsprogram kunna fattas gemensamt av de berörda länsstyrelserna.
Skälen för regeringens förslag: Myndigheter och kommuner skall
säkerställa att miljökvalitetsnormer som har meddelats uppfylls när de
258
prövar tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och Prop. 1997/98:45
anmälningsärenden samt utövar tillsyn och meddelar föreskrifter.
Regeringen vill understryka vikten av att de då ser till att verksamheter
bedrivs så att miljökvalitetsnormer kan uppfyllas och i framtiden bör en
verksamhet inte tillåtas, om den skulle medföra att en miljökvalitetsnorm
inom ett geografiskt område överskrids. Kommuner och myndigheter
skall även iaktta miljökvalitetsnormer när de planerar och planlägger. Det
innebär att planering och planläggning skall göras på ett sådant sätt att
möjligheterna att uppfylla normerna underlättas.
Befintlig verksamhet
När det gäller befintlig pågående verksamhet bör det i framtiden inte vara
acceptabelt att en miljökvalitetsnorm inom ett geografiskt område
överträds. En skyldighet att utföra mätningar eller på annat sätt
kontrollera om så är fallet föreligger för tillsynsmyndigheten om det kan
antas att en miljökvalitetsnorm överträds. Att kontrollera på annat sätt än
genom mätningar kan vara att göra modell- och balansberäkningar.
Genom sådana kan ibland omfattande och kostsamma mätningar
undvikas och därigenom kan också olika väderförhållanden bättre
simuleras. Sker ett överskridande bör olika åtgärder vidtas för att normen
skall uppfyllas.
I de fall överskridandet av föreskriven lägsta godtagbara miljökvalitet
orsakas av en enskild verksamhet bör tillsynsmyndigheterna ingripa och
besluta om åtgärder eller andra försiktighetsmått vid anläggningen.
I andra fall kommer förhållandena att vara sådana att den sammanlagda
miljöpåverkan från många olika verksamheter i ett område är så stor att
den inte ryms inom den miljökvalitet som har fastställts som godtagbar. I
dessa fall räcker det inte att ingripa mot enskilda verksamheter. Då bör
vad Miljöbalksutredningen kallat ett åtgärdsprogram upprättas med syfte
att nedbringa olägenheterna så att angiven miljökvalitet kan uppnås och
normen kan uppfyllas inom den tidpunkt som angetts. Juridiska
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet skriver i sitt remissvar att i
miljökvalitetsdirektiven används begreppet åtgärdsplan. Fakultets-
nämnden anser att begreppet åtgärdsplan bättre motsvarar vad som
behövs för en samordnad administrering och genomförande av miljö-
kvalitetsnormer och att det inte finns anledning att införa ett nytt begrepp
när det redan finns ett ändamålsenligt begrepp i bruk.
Regeringen kan konstatera att när det gäller EU:s miljökvalitetsdirektiv
är det riktigt att det i flera av dessa används begreppet åtgärdsplan eller
plan, t.ex. i direktiv 75/440/EEG om kvalitet på ytvatten som är avsett för
framställning av dricksvatten, direktiv 82/884/EEG om gränsvärde för
bly i luften och direktiv 85/203/EEG om luftkvalitetsnormer för
kvävedioxid. Det finns dock även exempel på direktiv där uttrycket
åtgärdsprogram eller program används t.ex. i direktiv 91/676/EEG om
skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket och
sötvattenfiskedirektivet 78/659/EEG. I kommissionens förslag till
ramdirektiv för vattenresurser som skall ersätta bl.a. direktiv 75/440/EEG
259
om ytvattenkvalitet och direktiv 78/659/EEG om sötvattenfiske finns
båda uttrycken använda. I förslaget finns bestämmelser om mera
övergripande planer och i dessa skall ingå bl.a. mera detaljerade åtgärds-
program (programme of measures). I det nya luftramdirektivet 96/62/EG
anges att en plan eller ett program skall utarbetas. Begreppen plan och
program far anses vara i stort sett likvärdiga och i remissen valde
regeringen att använda begreppet åtgärdsplan. Med hänsyn till att båda
används i kommissionens förslag till ramdirektiv för vatten, där
åtgärdsprogram avser sådana som omfattar mer detaljerade åtgärder
väljer regeringen att nu, som Miljöbalksutredningen föreslog, använda
uttrycket åtgärdsprogram för sådana. Som framgår längre fram kommer
även begreppet åtgärdsplaner att användas, men det avser då mera
övergripande planer.
Lagrådet skriver i sitt yttrande att i remissens motiv inte berörts frågan
i vad mån en plan, alltså vad som i propositionen kallas program, skall
anses utgöra föreskrifter i den mening som avses i 8 kap.
regeringsformen samt utvecklar detta på följande sätt: "Spörsmålet i vad
mån planer av olika slag skall anses utgöra föreskrifter har emellertid fått
en ingående belysning i samband med tillkomsten av plan- och
bygglagstiftningen (se främst prop. 1985/86:1 s. 89 ff och bilaga 10 s.
209 ff, BoU 1986/87:1 s. 17 ff och 453 ff samt KU 1985/86:8 y). Vad
som därvid stod i blickpunkten var bl.a. den konstitutionella valören av
en sådan översiktsplan som varje kommun enligt 1 kap. 3 § plan- och
bygglagen (1987:10) är skyldig att upprätta och som skall omfatta hela
kommunens område. Under lagstiftningsärendets slutskede eftersträvades
att ge reglerna om översiktsplan en sådan avfattning att en plan av detta
slag inte skulle kunna uppfattas som bindande direktiv och således inte
vara att hänföra till föreskrifter (BoU 1986/87:1 s. 28 ff). Detta har
kommit till uttryck bl.a. genom att det i 1 kap. 3 § första stycket
uttryckligen anges att en översiktsplan inte är bindande vare sig för
myndigheter eller för enskilda.
Bestämmelserna i 5 kap. 6 § miljöbalksförslaget är däremot kategoriskt
avfattade och det är svårt att uppfatta dem på annat sätt än att en
åtgärdsplan i flera avseenden blir bindande i varje fall för de berörda
myndigheterna och kommunerna. Detta betyder inte utan vidare att
åtgärdsplaner i alla lägen är att hänföra till föreskrifter: av betydelse är
härvidlag också i vad mån en plan omfattar endast ett konkret fall eller
får mera generell giltighet liksom planens geografiska omfattning. Det
går därför inte att göra ett generellt uttalande om i vad mån
åtgärdsplanema kommer att utgöra föreskrifter eller förvaltningsbeslut.
utan detta kan vara beroende av utformningen och inriktningen av planen
i det särskilda fallet. Eftersom regleringen i 5 § måste kunna betraktas
som ett bemyndigande till regeringen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen
förenat med ett medgivande till s.k. subdelegation enligt 8 kap. 11 § får
det här - till skillnad från vad fallet var vid tillkomsten av plan- och
bygglagen - ingen avgörande betydelse för planernas giltighet om de är
att hänföra till föreskrifter eller förvaltningsbeslut. Att märka är dock att,
om en plan skall anses innefatta föreskrifter, det strikt måste iakttas att de
håller sig inom ramen för de ämnen som enligt 8 kap. 7 §
Prop. 1997/98:45
260
regeringsformen över huvud taget kan bli föremål för delegation, dvs. -
såvitt här är av intresse - skydd för hälsa samt natur- och miljövård."
Regeringen delar de synpunkter som Lagrådet framfört och konstaterar
att detta inte föranleder några ändringar i förslaget.
Det förhållandet att en verksamhet med någon betydelse medverkar till
att en miljökvalitetsnorm överträds skall kunna utgöra grund för
omprövning av tillstånd och villkor i meddelade tillståndsbeslut för
verksamheter inom området. Därmed kan utsläppen nedbringas så att
normen kan uppfyllas.
Det bör då vara möjligt och även lämpligt att ompröva
tillståndsvillkoren för flera verksamheter i ett sammanhang genom s.k.
grupprövning. Genom en sådan grupprövning kan fördelningen av de
utökade kraven göras rättvis mellan dem som skall genomföra minsk-
ningen av utsläpp så att normen uppfylls. Sådan grupprövning bör göras
när verksamhetsutövama begär det. Även utan begäran kan en typ av
gemensam prövning göras genom att tillståndsmyndigheten beslutar om
gemensam handläggning av flera ansökningar om omprövning. Detta
behandlas närmare i författningskommentaren till 5 kap. 4 §.
För att uppfylla en norm bör det också vara möjligt att meddela
områdesföreskrifter av det slag som nu finns för miljöskyddsområden i
miljöskyddslagen 8 a §. Bestämmelser om detta finns i 7 kap. 19-20 §§.
Sådana föreskrifter kan gälla även för verksamheter som har tillstånd.
Andra åtgärder kan vara att genom ändring av planer av betydelse för de
diffusa utsläppen nedbringa dessa.
Det kan finnas skäl att upprätta åtgärdsprogram även för områden där
miljökvaliteten är godtagbar men där det finns risk för försämring.
Härigenom kan en negativ miljöutveckling i dessa områden undvikas.
Beror överskridandet på föroreningar från verksamheter utanför det av
normen reglerade geografiska området kan åtgärder istället sättas in
utanför detta område. Det innebär att det inte bara är verksamheter
belägna inom det område som en norm omfattar som berörs av åtgärder,
utan det gäller alla som medverkar till att en norm överträds.
Flera remissinstanser har tagit upp frågan om miljökvalitetsnormers
inverkan på meddelade tillståndsbeslut. Industriförbundet och Arbets-
givareföreningen har framfört farhågor för att införandet av miljö-
kvalitetsnormer minskar stabiliteten och förutsebarheten och anfört att
systemet måste visa större respekt för befintliga tillstånd. Även andra
remissinstanser, bl.a. Koncessionsnämnden, har framfört synpunkter om
att rättssäkerheten kan urholkas för befintliga verksamheter genom att
meddelade normer skulle kunna leda till att tillstånd helt eller delvis
upphävs.
I detta sammanhang bör det betonas att en avvägning inom ramen för
regelsystemet alltid måste ske mellan verksamhetsutövamas intressen,
möjligheten till kostnadseffektiva lösningar och hänsyn till miljön.
Regelsystemet skall tillämpas på ett sådant sätt att tillräcklig trygghet för
verksamhetsutövama kan erhållas och näringslivet utvecklas, utan att
föranleda miljöpåverkan utöver det godtagbara, när det gäller att skydda
så viktiga värden som människors hälsa och miljön. Sådana
överväganden faller väl inom ramen för avvägningar enligt 2 kap. 7 §.
Prop. 1997/98:45
261
Prop. 1997/98:45
Ny verksamhet
Tillstånd far inte beviljas för verksamheter som medverkar till att en
miljökvalitetsnorm överträds. Sådan verksamhet skall få komma till
stånd endast om utrymme för den skapas genom att olägenheter från
andra källor reduceras i minst motsvarande mån så att normen inte
överträds.
Det kan också uppkomma den situationen att ny verksamhet vill
lokalisera sig i ett område där en miljökvalitetsnorm redan överträds och
där etableringen inte ryms inom ramen för de åtgärder som skall vidtas
enligt åtgärdsprogrammet för att nå den godtagbara miljökvaliteten. I det
fallet där normen redan är överträdd räcker det inte att olägenheter från
andra källor reduceras i minst motsvarande mån, eftersom belastningen i
ett redan överbelastat område då skulle bli oförändrad. Ny verksamhet
bör kunna fa komma tillstånd även inom områden där en norm
överskrids, om sådana åtgärder vidtas att olägenheterna från annan
verksamhet minskar i sådan grad att möjligheterna att uppfylla normen
ökar i inte obetydlig utsträckning. Det innebär att den totala belastningen
måste minska mer än endast marginellt för att verksamheten skall få
komma till stånd. Det kan i sådana fäll bli aktuellt med grupprövning
enligt vad som anges i författningskommentaren till 5 kap. 4 §. Då
öppnas en möjlighet för sökanden att vidta åtgärder för att minska
utsläppen från befintlig verksamhet och på så sätt skapa ett utrymme för
den egna verksamheten så att miljökvalitetsnormen inte längre utgör
hinder för att den nya verksamheten skall kunna etableras.
Även om en ny verksamhet inte medför att föreskriven lägsta
godtagbara miljökvalitet för området överskrids måste givetvis frågan
om erforderliga skyddsåtgärder eller försiktighetsmått ändå prövas.
Utformningen av tillståndsbesluten behöver således i många fall inte
påverkas nämnvärt av normerna. Däremot kommer beslutsunderlaget att
förbättras. Framför allt bör miljökvalitetsnormema vara betydelsefulla
när miljökonsekvensbeskrivningar utarbetas. En miljökonsekvens-
beskrivning skall också enligt 6 kap. 7 § första stycket 2 miljöbalken
innehålla en beskrivning av hur det undviks att en verksamhet eller
åtgärd medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds.
Hänsynsreglernas tillämpning
De skyddsåtgärder och försiktighetsmått som skall föreskrivas såväl
beträffande befintlig verksamhet som beträffande ny verksamhet regleras
i de allmänna hänsynsreglema i 2 kap. balken. Miljökvalitetsnormema
ger då upplysning om vilken miljökvalitet som behöver uppnås vid
tillämpningen av hänsynsreglema. I de fall en miljökvalitetsnorm inte är
uppfylld, får vid tillämpningen av dessa den skälighetsavvägning som
skall göras enligt 2 kap. 7 § aldrig medföra att en miljökvalitetsnorm
åsidosätts. En miljökvalitetsnorm anger alltså alltid den miniminivå som
262
måste beaktas vid tillämpningen av hänsynsreglema. Detta angavs i
utredningens förslag i författningskommentaren till den bestämmelsen
men framgår nu direkt av lagtexten, vilket även Juridiska
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet förordat i sitt remissvar.
Lagregeln får som nämnden skriver en direkt rättsverkan inte bara
gentemot myndigheter utan även mot verksamhetsutövare.
Vidare kan, som redan angetts, genom omprövning av tillståndsvillkor
för befintlig verksamhet enligt 24 kap. 5 § 2 utsläppen nedbringas så att
normen inte överträds. I dessa fall kan den situationen föreligga att det
inom det område där miljökvalitetsnormen överträds endast finns
tillståndsgivna verksamheter och alla dessa använder bästa möjliga
teknik. Med det menas i detta fall att det är så att verkligen den bästa
möjliga tekniken används utan att kraven sänkts genom
skälighetsavvägning, dvs. att det inte finns effektivare anordningar eller
metoder att tillgå, vilket förutsätter att alla tillstånd är relativt nya. För att
i ett sådant fall kunna uppfylla normen måste tillståndsmyndigheten vid
omprövning av tillstånden minska tillåten produktionsmängd så att
utsläppen minskar tillräckligt för att uppfylla normen. Den
skälighetsavvägning som skall göras enligt 2 kap. 7 § vid tillämpning av
hänsynsreglema och även vid tillämpning av regeln om bästa möjliga
teknik, motsvarande den som görs idag enligt 5 § miljöskyddslagen, får
som angetts aldrig medföra att en miljökvalitetsnorm inte kan uppnås. En
miljökvalitetsnorm anger alltid den miniminivå som måste beaktas vid
tillämpningen av hänsynsreglema. Det innebär att det vid omprövning
går att ställa ytterligare krav än vad som kan uppnås med användning av
bästa möjliga teknik. Detta överensstämmer inom EG-rätten med artikel
10 i IPPC-direktivet 96/61, där det föreskrivs att om en
miljökvalitetsnorm ställer högre krav än vad som kan uppnås genom
användning av bästa tillgängliga teknik skall ytterligare åtgärder
föreskrivas i tillståndet, utan att detta påverkar vidtagandet av andra
åtgärder som kan behövas för att iaktta miljökvalitetsnormema.
Direktivet behandlas utförligare i avsnitt 4.14.2. Därmed är också
Naturskyddsföreningens farhågor, att villkor som krävs vid en
omprövning av en verksamhet för att normen inte skall överträdas skulle
kunna anses oskäliga enligt avvägningsregeln, obefogade.
Det kan också i vissa fall även då behöva föreskrivas
produktionsminskningar för att normen skall uppfyllas. Den situationen
att det bara finns tillståndsgiven verksamhet inom ett område torde dock
inte bli vanligt förekommande. I de flesta fall torde det även finnas icke
tillståndsgiven verksamhet i området för vilken föreskrifter kan
meddelas.
Miljökvalitetsnormema anger det miljötillstånd som behöver uppnås
vid tillämpningen av hänsynsreglema och kan också ligga till grund för
generella föreskrifter. Inom ramen för de försiktighetsmått som kan
åläggas varje enskilt företag bör strävan vara att fördela bördorna så att
de mest kostnadseffektiva lösningarna uppnås. Detta kan innebära att
åtgärderna bör vidtas utanför det område som omfattas av
miljökvalitetsnormen.
Miljökvalitetsnormer kan också ligga till grund för andra föreskrifter.
Prop. 1997/98:45
263
Prop. 1997/98:45
Miljökvalitetsnormer skall omfatta alla verksamheter
Som angetts tidigare bör miljökvalitetsnormer rikta sig mot kommuner
och myndigheter och bör vara bindande såtillvida att kommunerna och
myndigheterna är skyldiga att tillämpa dessa vid prövning av tillåtlighet,
tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden samt vid
tillsyn och när föreskrifter meddelas och i sin planering och
planläggning. Miljökvalitetsnormer bör kunna användas dels för att
komma till rätta med rådande miljöproblem, dels för att undvika framtida
sådana och bör kunna tillämpas vid prövningen av såväl befintliga som
nya verksamheter. De skall också som framgått tillämpas vid individuell
prövning och omprövning av tillståndspliktig verksamhet.
Det innebär att i princip all verksamhet som påverkar de
fororeningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för
utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan
belastas med utan fara för påtagliga olägenheter omfattas av
miljökvalitetsnormema. Här kan nämnas exempelvis diffusa utsläpp från
jordbruk och trafik. Om någon verksamhet som medför påverkan av
angivet slag skulle undantas skulle bestämmelserna bli verkningslösa.
Det skulle exempelvis vara omöjligt att uppfylla miljökvalitetsnormer för
luft om trafiken undantogs eller för vatten om de areella näringarna eller
trafiken undantogs. Vikten av att alla verksamheter kan omfattas har
Naturvårdsverket betonat i sitt remissvar. Även Advokatsamfundet
förutsätter att ett åtgärdsprogram kommer att omfatta alla verksamheter
som kan påverka normens uppfyllelse och att balkens
tillämpningsområde måste bestämmas därefter. Det vore enligt
samfundet mycket olyckligt om det inte lagligen gick att se till att den
objektivt sett mest effektiva åtgärden vidtogs på den grunden att den
verksamhet som gett upphov till denna påverkan faller utanför balkens
tillämpningsområde. Därför kan Skogsstyrelsen enligt regéringens
bedömning inte fa gehör för sitt önskemål att det i 5 kap. 3 § bör
klargöras att bestämmelsen avser prövning, tillsyn och beslut om
föreskrifter enligt denna balk. Tvärtom skall det framgå av balken att all
verksamhet omfattas.
När det gäller verksamheter med påverkan från många små enheter där
var och ens påverkan inte är så stor men den sammanlagda påverkan är
betydande bör ett åtgärdsprogram inte peka ut enskilda
verksamhetsutövare utan reglera påverkan genom generella föreskrifter
som omfattar dessa. Exempelvis kan kväveutsläpp i vissa jordbruks-
bygder regleras genom generella föreskrifter avseende gödsling inom ett
geografiskt område, till viss del på samma sätt som föreskrivs idag med
stöd av lagen om skötsel av jordbruksmark, i stället för att villkor sätts
för varje jordbrukares verksamhet.
Regeringen finner därför sammanfattningsvis att i bestämmelsen om
åtgärdsprogram skall anges att dessa far omfatta all verksamhet som kan
påverka de störningsnivåer en norm omfattar, oavsett om den är
tillståndspliktig eller inte.
264
Prop. 1997/98:45
Miljökvalitetskrav inom hälsoskvddsområdet
Det ligger särskilt nära till hands att fastställa godtagbar miljökvalitet
inom hälsoskyddssektom. Ett stort antal människor utsätts för störningar
som kan skada hälsan. Framför allt gäller detta i vissa städer där halterna
av luftföroreningar kan överskrida skadliga nivåer. Det finns också
många exempel på att utsläpp till luft från enskilda verksamheter gett
upphov till olägenheter för de närboende.
I dessa fall torde godtagbar miljökvalitet få bestämmas i form av
haltvärden som inte far överskridas momentant eller för vissa tidsenheter.
I vissa fall är det den momentana störningen och i andra fall
långtidsexponeringen som är avgörande från hälsorisksynpunkt.
Vad gäller buller har myndigheterna i princip redan under många år
arbetat med styrande normer. Mätparametem är vanligtvis decibel.
Bullerkraven är olika för olika områden, t.ex. bostadsområden,
fritidsområden och arbetsplatser. Både momentanvärden och ekvivalenta
värden, dvs. vägda genomsnittsvärden, används för att mäta bullernivåer.
Dricksvatten är ett livsmedel för vilket det finns särskild lagstiftning
och som därför inte som sådant berörs av miljöbalken. Däremot kan
kvalitetskrav ställas på vattentäkterna vilket framgått av genomgången av
direktiv (75/440/EEG) om kvalitet på ytvatten avsett att användas som
dricksvatten. Det finns även ett direktiv till skydd för grundvattnet
(80/68/EEG) som behandlas i avsnittet om miljöfarlig verksamhet. Som
angetts tidigare pågår ett arbete inom EU att ersätta bl.a. dessa direktiv
med ett ramdirektiv för vattenresurser.
Livsmedelsverket tillstyrker utredningens förslag om miljökvali-
tetsnormer och skriver att därmed kommer direktivens krav på yt- och
grundvatten som skall användas som råvatten för produktion av
dricksvatten, att omvandlas till miljökvalitetsnormer samt att det framstår
som mycket tillfredsställande att råvatten får skydd av miljöbalkens
regler. Verket skriver vidare att vid bedömning av miljökvalitetskrav
synes utredningen ha förbisett att den i särklass största intagskällan för
många miljökemikalier är livsmedel. Exempel på detta är
metylkvicksilver och PCB i fisk. Enligt Livsmedelsverkets mening bör
kvalitetsaspekter som har att göra med livsmedelsproduktion till havs och
till lands beaktas när miljökvalitetsnormer utarbetas.
Åtgärdsprogram och andra genomförandefrågor
För närvarande innebär det inte några svårigheter för Sverige att uppfylla
miljökraven i EG:s direktiv om miljökvalitet. Vi kommer därför
sannolikt inte att behöva tillämpa den rapporteringsskyldighet till
kommissionen som föreligger vid överskridande av föreskrifterna.
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet menar dock i sitt
remissvar att flera vattenkvalitetsdirektiv exempelvis föreskriver en viss
265
lägsta syremättnadsgrad som periodvis understigs inom flera svenska
vattenområden.
Regeringen gör den bedömningen att förutom vår skyldighet att
genomföra EG-direktiv finns det med hänsyn till framtida mer skärpta
EG-regler skäl att utforma bestämmelserna i miljöbalken på ett sådant
sätt att de överensstämmer med genomförandereglema i miljödirektiven.
Det ramdirektiv om vattenresurser som håller på att utarbetas inom EU
kommer enligt förslaget som föreligger från kommissionen att innebära
krav på att medlemsländerna skall indelas i avrinningsdistrikt. För dessa
avrinningsdistrikt skall upprättas vad som i förslaget kallas "Planer för
avrinningsområdesförvaltning (River Basin Management Plans)" och i
dessa skall ingå de mera detaljerade åtgärdsprogrammen (programme of
measures). EU:s tidsplan för ramdirektivet innebär att det skall antas av
rådet under år 1998.
Miljöbalksutredningen har föreslagit att ett åtgärdsprogram skall
upprättas i de fall det behövs för att föreskriven lägsta godtagbara
miljökvalitet inte skall överskridas eller normen skall uppnås. I
utredningens lagförslag har även angetts att åtgärdsprogrammet skall
upprättas av en kommun om normen gäller bara kommunens område, av
länsstyrelsen om normen gäller flera kommuner och i övriga fall av
regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Vidare har
angetts att när regeringen utfärdar föreskrifter om miljökvalitetsnormer
skall den föreskriva vilken eller vilka myndigheter eller kommuner som
skall upprätta åtgärdsprogram, eftersom det inte far råda någon tvekan
om vilken eller vilka myndigheter som har denna skyldighet, t.ex. med
hänsyn till normens geografiska område.
Med hänsyn till det arbete som pågår inom EU och remissynpunkter
från bl.a. flera länsstyrelser, som föreslår att flera länsstyrelser
gemensamt bör kunna upprätta åtgärdsprogram, finns det skäl att utforma
reglerna om åtgärdsprogram något annorlunda än utredningen föreslagit.
För att uppnå ett mera flexibelt system räcker det att i balken ange att
regeringen skall besluta vilken eller vilka myndigheter eller kommuner
som skall upprätta åtgärdsprogram. Ett åtgärdsprogram skall dock som
utredningen föreslagit upprättas i de fall det behövs för att föreskriven
lägsta godtagbara miljökvalitet inte skall överskridas eller normen skall
uppnås. Ett sådant beslut kan regeringen meddela i samband med att den
beslutar om att utförda en miljökvalitetsnorm. För att kunna uppfylla EU-
krav bör också föreskrivas att åtgärdsprogram även skall upprättas om
det krävs enligt en rättsakt från EU. Regeringen bör då få rätt att överlåta
till en myndighet att besluta om sådana åtgärdsprogram. Vidare bör
regeringen även ges rätt att meddela föreskrifter om generella krav på att
åtgärdsplaner skall upprättas om sådana krav införs exempelvis i enlighet
med det förslag till ramdirektiv för vatten som kommissionen
presenterat. Begreppet åtgärdsplan bör användas eftersom det är en plan
av en mera övergripande natur för att på lång sikt uppnå vissa allmänna
mål som avses i direktivförslaget. Det åtgärdsprogram som regeringen
kan besluta skall upprättas för att en norm skall kunna uppfyllas, skall
vara på en mera detaljerad nivå och avse en mera näraliggande
tidsperiod. I enlighet med Lagrådets förslag bör bestämmelsen om
Prop. 1997/98:45
266
åtgärdsplaner, 5 kap. 8 §, utformas så att regeringen kan upprätta sådana Prop. 1997/98:45
eller välja att delegera uppgiften till en eller flera myndigheter eller
kommuner.
Åtgärdsprogrammen bör i första hand tas fram av den berörda
kommunen, om normen omfattar endast en kommun. Innan kommunen
upprättar programmet bör samråd hållas med länsstyrelsen samt andra
myndigheter som berörs, eftersom ett åtgärdsprogram i de flesta fall
torde innefatta åtgärder som någon annan myndighet än kommunen skall
vidta. Detta gäller framför allt länsstyrelsen. I många fall kan
programmet även behöva omfatta åtgärder som endast en central
myndighet kan vidta. Det kan exempelvis gälla frågan om en omprövning
av tillståndsvillkor bör göras, vilket enligt balken skall initieras av
Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Kammarkollegiet eller läns-
styrelsen. Försvarsmakten har motsatt sig att en kommun kan få upprätta
ett åtgärdsprogram som kan omfatta militär verksamhet och föreslagit att
det lägst skall vara länsstyrelserna som kan upprätta åtgärdsprogram som
berör Försvarsmakten. Regeringen delar denna uppfattning. Ett
åtgärdsprogram som berör Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller
annan verksamhet inom försvaret bör därför upprättas av länsstyrelsen
och inte av en kommun. Vägverket har framfört synpunkten att väg-
hållaren i stället för kommunen skall bedöma vilka åtgärder som skall
sättas in för att minska den egna verksamhetens belastning. Kommunen
bör dock även i sådana fall upprätta ett åtgärdsprogram eftersom
Vägverket får tillfälle att framföra sina synpunkter i samrådet som
kommunen alltid skall ha med andra myndigheter som berörs.
Kommunen bör även samråda med sådana verksamhetsutövare som
berörs i betydande omfattning. NUTEK anser i sitt remissvar att uttrycket
i betydande omfattning skall ändras så att samråd skall ske med
verksamhetsutövare som påverkas i icke obetydlig omfattning. Detta
skulle dock medföra alltför omfattande samrådsskyldighet eftersom det
kan vara ett mycket stort antal verksamhetsutövare som berörs, varför
den av utredningen föreslagna omfattningen bör väljas enligt regeringens
uppfattning. Kommunfullmäktige bör besluta om åtgärdsprogram med
hänsyn till dess övergripande karaktär och den betydelse som ett sådan
program har.
Omfattar den aktuella normen flera kommuner i ett län bör det i många
fall vara mest lämpligt att länsstyrelsen får i uppgift att ta fram
åtgärdsprogram. Innan länsstyrelsen beslutar om ett åtgärdsprogram skall
den också på motsvarande sätt som bör gälla för kommunerna samråda
med andra berörda myndigheter och kommuner. Även länsstyrelsen bör
samråda med sådana verksamhetsutövare som berörs i betydande
omfattning. Det bör även vara möjligt att i de fall där det är lämpligt och
berörda kommuner så önskar låta dessa kommuner i mellankommunal
samverkan upprätta ett åtgärdsprogram. Som nämnts innebär förslaget att
regeringen skall kunna besluta att en eller flera myndigheter eller
kommuner skall upprätta åtgärdsprogram. I de fall då den aktuella
miljökvalitetsnormen omfattar flera kommuner i ett län bör det enligt
motiven i många fall vara mest lämpligt att länsstyrelsen får till uppgift
att ta fram åtgärdsprogram, men det avses även vara möjligt att, i de fall
267
det är lämpligt och berörda kommuner så önskar, låta kommunerna i
mellankommunal samverkan upprätta ett åtgärdsprogram.
Lagrådet skriver i anslutning till detta: "Det förtjänar med anledning
av dessa uttalanden erinras om att samordningen av frågor om
användningen av mark- och vattenområden som berör flera kommuner
gemensamt har fått en annan lösning i plan- och bygglagen. Enligt 7 kap.
1 § nämnda lag skall sålunda, när den utrednings- och samord-
ningsverksamhet som behövs inte kommer till stånd på annat sätt,
regeringen utse ett regionplaneorgan som under viss tid eller tills vidare
skall ha hand om denna uppgift. Till regionplaneorgan kan regeringen
utse ett befintligt kommunalförbund, men regeringen kan också förordna
att de berörda kommunerna skall bilda ett särskilt regionplaneförbund för
ändamålet.
Den i plan- och bygglagen valda lösningen har den fördelen att man
säkerställer att en plan kommer till stånd även om de berörda
kommunerna inte skulle vara ense i alla frågor, eftersom omröstning om
planen skall ske i kommunalförbundets fullmäktige och inte i fullmäktige
för de berörda kommunerna. Eftersom det i förevarande fall är förutsatt
att uppgiften att upprätta en åtgärdsplan skall ges till flera kommuner
gemensamt bara när dessa önskar det och en åtgärdsplan normalt torde
avse mera avgränsade frågor än en regionplan, synes det inte finnas
tillräckliga skäl att på samma sätt som enligt plan- och bygglagen göra
delegation till kommunalförbund till ett obligatorium för fall då en
åtgärdsplan berör flera kommuner. Det synes emellertid kunna vara
lämpligt att, för de fall då ett regionplaneorgan eller något annat
kommunalförbund med likartade uppgifter redan har inrättats, öppna
möjlighet att anförtro även upprättandet av åtgärdsplanen åt ett sådant
organ. Lagrådet förordar med hänsyn härtill att 5 § kompletteras med ett
nytt sista stycke av följande lydelse: Med kommun avses i denna
paragraf även kommunalförbund." .
Regeringen anser i likhet med Lagrådet att åtgärdsprogram bör kunna
upprättas av ett kommunalförbund och följer därför förslaget.
I övriga fall bör åtgärdsprogram enligt vad regeringen beslutar tas fram
av regeringen eller den eller de myndigheter regeringen bestämmer. Det
innebär som bl.a. länsstyrelserna i Kristianstads, Malmöhus, Skaraborgs,
Värmlands och Jämtlands län anfört, att om en norm omfattar flera län
kan regeringen bestämma att ett åtgärdsprogram skall upprättas
gemensamt av de berörda länsstyrelserna.
Naturvårdsverket anser i sitt remissvar att ett åtgärdsprogram alltid bör
beslutas av en politisk instans, som huvudregel regeringen eller om
normen enbart skall gälla inom en kommun och ingen påverkan kommer
utifrån, av kommunfullmäktige. Detta är dock enligt regeringens
uppfattning inte praktiskt rimligt, men det bör finnas en möjlighet för
regeringen att överpröva åtgärdsprogram vilket behandlas längre fram.
I de fall stömingskällor som ligger utanför det geografiska område som
miljökvalitetsnormen avser har betydelse för möjligheten att uppfylla
normen bör det ankomma på regeringen, eller den myndighet regeringen
bestämmer, att upprätta ett åtgärdsprogram. Detta bör omfatta hela det
område där stömingskälloma finns.
Prop. 1997/98:45
268
När regeringen utfärdar föreskrifter om miljökvalitetsnormer bör den Prop. 1997/98:45
dessutom även besluta om skyldigheten att utföra mätningar i syfte att
kontrollera i vilken utsträckning åtgärderna ger önskad effekt.
Miljöbalksutredningen föreslog att kommunerna skulle vara skyldiga att
utföra de mätningar som behövs. Kommunerna har i dag en skyldighet
enligt 14 a § hälsoskyddslagen att mäta luftföroreningar om det kan antas
att gränsvärdena som föreskrivs enligt paragrafen kan komma att
överskridas. Många kommuner, däribland Skövde, Västerås, Sundsvall,
Umeå och Piteå, tar upp detta i sina remissvar och är kritiska till att det
innebär ökade kostnader för kommunerna och undrar hur det skall
finansieras. Flera anser att staten skall finansiera detta. Länsstyrelserna i
Göteborg- och Bohus län, Skaraborgs, Värmlands, Gävleborgs och
Malmöhus län anser att även verksamhetsutövare borde kunna åläggas ett
kostnadsansvar.
Regeringen gör den bedömningen att skyldigheten att utföra de
mätningar som krävs inte kan anges så kategoriskt som utredningen
föreslagit. I stället bör regeringen när den utfärdar föreskrifter om
miljökvalitetsnormer även pröva och besluta vilka som är skyldiga att
utföra de mätningar som behövs för att kontrollera att en
miljökvalitetsnorm uppfylls. Denna skyldighet kan då exempelvis
åläggas den centrala och regionala miljöövervakningen. Mätskyldigheten
kan även åläggas kommuner precis som de idag har skyldighet att mäta
luftföroreningar enligt hälsoskyddslagen. I många fall bör det vara
lämpligt att fördela mätskyldigheten mellan dessa. Vidare bör om
mätningarna görs hos eller i anslutning till en verksamhetsutövare i så
stor utsträckning som möjligt denne åläggas att betala i enlighet med
principen om att förorenaren betalar. 1 andra fall kan det vara svårt att
ålägga någon enskild förorenare att betala, eftersom föroreningar i många
fall orsakas av utsläpp som är många och små.
Några remissinstanser tar upp frågan om kunskapsförsörjning. Svea
hovrätt anser att ett system för kunskapsförsörjning till tillstånds- och
tillsynsmyndigheter måste byggas upp, eftersom det erfordras en
kontinuerlig uppföljning av de verksamheter som finns och som
tillkommer. Även Boverket anser att ett sådant system krävs och menar
att det kunskapsförsörjningssystem som utvecklats enligt NRL för
särskilt värdefulla områden, riksintressen, borde kunna utvecklas
ytterligare och användas även för miljökvalitetsnormer. Länsstyrelsen i
Stockholms län har liknande synpunkter. Regeringen anser att det blir en
uppgift för de tillsynsmyndigheter som har att kontrollera att normerna
uppfylls att bygga upp ett sådant kunskapsförsörjningssystem och då bör
möjligheterna till samordning med redan existerande system tas till vara.
I åtgärdsprogrammet bör anges förutom den miljökvalitetsnorm som
skall uppfyllas, vid vilken tidpunkt den skall vara uppfylld samt vilka
konkreta åtgärder som skall vidtas för detta. Vidare bör anges vilka
myndigheter och kommuner som skall se till att åtgärderna vidtas samt
när de skall vara genomförda. Åtgärdsprogrammen bör också som
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet angett i sitt
remissvar, innehålla uppgift om de källor som bidrar till att en
miljökvalitetsnorm överskrids och beräkningen av störningen från varje
269
sådan källa samt den totala belastningsminskning som krävs för att
normen skall kunna uppnås. Uppgiften om vilka källor som bidrar kan
dock av praktiska skäl i många fall inte omfatta alla som bidrar endast i
en mycket begränsad omfattning. I åtgärdsprogrammet bör även anges
för vilka verksamheter med tillstånd som ansökningar om omprövningar
av villkoren bör ske. En sådan omprövning regleras i 24 kap.
miljöbalken. Även åtgärder som skall vidtas beträffande befintlig
verksamhet utan tillstånd bör anges i programmet. Vad ett åtgärds-
program bör innehålla anges också i författningskommentaren till 5 kap.
6§.
Regeringen gör den bedömningen att för att nå en så enhetlig och
förutsebar tillämpning av miljökvalitetsnormer som möjligt bör
Naturvårdsverket meddela allmänna råd för utformningen av
åtgärdsprogram.
Flera remissinstanser har ställt frågor beträffande miljökvalitetsnormer
och åtgärdsprogram. RRV undrar vad som händer om en miljö-
kvalitetsnorm inte uppnås, trots att åtgärderna enligt ett åtgärdsprogram
är uppfyllda. Regeringen gör den bedömningen att i så fall får
åtgärdsprogrammet omprövas och ytterligare åtgärder vidtas så att
normen uppnås. Det skall framgå direkt av balken att ett åtgärdsprogram
skall omprövas vid behov dock minst vart femte år. Statskontoret
ifrågasätter om normerna skall vara sanktionerade vid överträdelse så att
de inte riskerar att bli utan verkan. Normen som sådan kan inte vara
sanktionerad men många av de åtgärder som vidtas kommer att vara
knutna till sanktioner. Exempelvis kommer tillstånd att omprövas och om
de nya skärpta utsläppsvillkoren överträds kommer detta att vara
sanktionerat på samma sätt som andra tillståndsvillkor.
Prövning av åtgärdsprogram
Miljöbalksutredningen föreslog att de som berörs av ett åtgärdsprogram
bör ha en möjlighet att överklaga beslutet att anta ett sådant program,
eftersom de indirekt kommer att vara bundna av det genom
myndigheternas genomförande av programmet. Vidare föreslogs att det
därför skulle kungöras att ett åtgärdsprogram upprättats så att berörda får
kännedom om detta. Beslutet skulle kunna överklagas till regeringen.
Även ideella organisationer som har talerätt enligt balken skulle få
överklaga. Länsstyrelsen och andra berörda myndigheter skulle också ha
möjlighet att överklaga ett åtgärdsprogram som har beslutats av
kommunfullmäktige. Länsstyrelsen i Göteborg- och Bohus län ifråga-
sätter om ett åtgärdsprogram alls har någon rättsverkan som motiverar
klagorätt. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att
det är oklart på vilken grund ett åtgärdsprogram kan överklagas och vad
resultatet av en sådan överklagan kan leda till. Även om enskilda kan
överklaga kommer det att vara svårt för dessa att visa att de genom detta
kommer att lida orätt och att avvägningen är felaktigt gjord.
Fakultetsnämnden anser vidare att med den nuvarande utformningen av
ett åtgärdsprogram saknas egentligen mening att överklaga
Prop. 1997/98:45
270
överhuvudtaget. De rättsligt bindande besluten fattas inte genom Prop. 1997/98:45
åtgärdsprogrammet utan av andra myndigheter vid en senare tidpunkt
och dessa skall fatta sina beslut utifrån hänsynsreglema i balken och inte
utifrån åtgärdsprogrammet. Naturvårdsverket anser att enbart åtgärds-
program som beslutas av kommunfullmäktige bör få överklagas, som en
följd av att regeringen enligt verkets förslag alltid skall fastställa dem i
övriga fall.
Regeringen konstaterar att förutom vad remissinstanserna tar upp finns
det ytterligare aspekter som gör att det kan ifrågasättas om det skall vara
möjligt att överklaga ett åtgärdsprogram. Åtgärdsprogram skall i många
fall upprättas av en kommun och då skall kommunfullmäktige besluta
med hänsyn till programmets övergripande karaktär och den betydelse
som det har. Det normala för sådana beslut är att de endast kan
överprövas efter kommunalbesvär och förslaget innebär ett undantag från
denna allmänna princip. Dessutom kan det befaras att rätten att överklaga
i vissa fall kan leda till en fördröjning av att behövliga åtgärder vidtas så
att en norm kan uppfyllas. Eftersom åtgärdsprogram inte är direkt
bindande för enskilda utan endast de beslut som myndigheter vid senare
tidpunkt fattar, kan beslut om programmet inte anses vara en sådan
myndighetsutövning mot enskild som kräver rätt att överklaga. Däremot
är naturligtvis de särskilda beslut som är föranledda av ett
åtgärdsprogram överklagbara. Regeringens beslut beträffande vilka som
skall upprätta åtgärdsprogram och mäta och kontrollera att normen
uppfylls är inte heller en sådan myndighetsutövning mot enskild som
kräver rätt att överklaga.
Det kan dock finnas ett behov för regeringen att kunna överpröva ett
åtgärdsprogram som har beslutats av en annan myndighet eller av en
kommun i fall det skulle vara ofullständigt och därför inte kan förväntas
få avsedd verkan eller beröra verksamheter som har särskild betydelse.
Detta kan dock uppnås genom att en möjlighet för underställning införs.
Det finns exempel på statliga kontrollmöjligheter i annan lagstiftning,
bl.a. i räddningstjänstlagen och i plan- och bygglagen.
Med hänsyn till vad som har anförts gör regeringen den bedömningen
att någon rätt att överklaga ett åtgärdsprogram inte bör införas. I stället
införs en bestämmelse att regeringen ges rätt att föreskriva att vissa
åtgärdsprogram skall prövas av regeringen. Regeringen får därför även
föreskriva att åtgärdsprogrammet skall skickas till de myndigheter som
regeringen bestämmer. Därmed får samhället en kontroll av att systemet
med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram fungerar. Med stöd av det
bemyndigandet kan regeringen exempelvis föreskriva att regeringen skall
pröva åtgärdsprogram som rör försvaret. Försvarsmakten har förordat en
möjlighet till regeringsprövning, eftersom detta berör en verksamhet som
beslutas av riksdag och regering. Föreskrifterna kan även omfatta sådan
rätt för annan central myndighet vars ansvarsområde berörs.
Regeringens prövning får avse hela programmet vilket är lämpligt med
hänsyn till att det normalt är regeringen som har utfärdat normen och
bestämt vem eller vilka som skall upprätta programmet. Även i de fall en
myndighet har utfärdat en norm i enlighet med en rättsakt från EU är det
lämpligt att regeringen kan överpröva ett eventuellt åtgärdsprogram.
271
Frågan är om krav bör ställas på att det skall kungöras att ett
åtgärdsprogram har upprättats. Det är visserligen lämpligt att berörda får
kännedom om programmet men det far åstadkommas genom olika typer
av informationsinsatser från den eller de myndigheter som upprättat
programmet. Detta kan göras exempelvis genom att kommunen ställer ut
det beslutade åtgärdsprogrammet eller genom annonsering i lokalpress
eller rikspress beroende på vilka områden som berörs.
Miljöbalksutredningen har i sitt fortsatta arbete i uppdrag att föreslå en
förordning med de ytterligare bestämmelser som kan behövas för att
införa miljökvalitetsnormer.
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Kraven på miljökonsekvensbeskrivningar
(MKB) skall utökas och skärpas i balken och anpassas ytterligare till
EG-regler och andra internationella regler.
Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker och anser att
förslaget är ett framsteg jämfört med nuvarande MKB-regler. Det gäller
bl.a. Naturvårdsverket, Boverket, RRV, Räddningsverket. SMHI,
Statskontoret och ett flertal länsstyrelser. Synpunkter och förslag för att
ytterligare förbättra systemet lämnas dock av många. Juridiska
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet är kritisk och anser att reglerna
i ett internationellt perspektiv inte är långtgående och att internationella
regler och erfarenheter inte beaktats.
Skälen för regeringens förslag: För att skydda människors hälsa och
miljön samt främja hushållningen med mark och vatten är det enligt
regeringens uppfattning viktigt att i större utsträckning utveckla och
använda en beslutsteknik där förutsättningarna för miljön beaktas inför
beslut av olika slag. Detta innebär att beslut om verksamheter som var
för sig eller som sammantagna med andra har betydelse för människors
hälsa, miljön samt hushållningen med mark och vatten m.m. skall
grundas på en beskrivning och analys av beslutens konsekvenser för
dessa intressen. Detta kan uppnås genom miljökonsekvensbeskrivningar.
Syftet med att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning är alltså att ge
ett bättre underlag för ett beslut. Den skall ingå som en del i
beslutsunderlaget och möjliggöra en samlad bedömning av en planerad
verksamhets inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med
naturresurser. För att uppnå syftet med miljökonsekvensbeskrivningar
måste frågor om påverkan på miljön komma in på ett tidigt stadium och
ingå i beslutsunderlaget under hela processen fram till ett tillståndsbeslut.
Konsekvenserna för miljön skall från början inverka på de avvägningar
och förhandlingar som föregår ett beslut. Den allmänhet som berörs av
272
den planerade verksamheten skall på ett lika tidigt stadium ges möjlighet Prop. 1997/98:45
att medverka och att påverka arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar.
Detta förfarande kan också medverka till att kunskapsluckor upptäcks
liksom till en allmänt ökad kunskap och insikt om miljö-, hälso- och
naturresursfrågor i samhället. Det är därför särskilt viktigt att en
bedömning av miljökonsekvenserna kommer in i ett tidigt
planeringsskede, parallellt med tekniska och ekonomiska frågor, innan
exploatören fattar beslut om inriktningen i stort av en verksamhet. MKB
har också, som Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet
påpekar i sitt remissvar, en ytterligare mera framåtsyftande funktion
nämligen att bidra till att miljöpolitiska mål utvecklas och genomförs.
Svenska regler
I Sverige har frågan om miljökonsekvensbeskrivningar aktualiserats vid
flera tillfallen under senare år. I miljöskyddslagen infördes dock redan år
1981 krav på att en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet skall
innehålla en beskrivning av miljöeffekterna av den sökta verksamheten.
Här var Sverige ett föregångsland. Då infördes också krav på samråd
med myndigheter och enskilda som kunde ha ett intresse i saken, innan
ansökan om miljöfarlig verksamhet gjordes. I väglagen infördes år 1987
krav på att en arbetsplan för byggande av väg skall innehålla en
miljökonsekvensbeskrivning. År 1991 infördes genom propositionen En
god livsmiljö, 1990/91:90, bestämmelser om miljökonsekvens-
beskrivningar i ett nytt 5 kap. i naturresurslagen. Samtidigt utökades det
tidigare nämnda kravet i miljöskyddslagen till att uttryckligen gälla ett
krav på en miljökonsekvensbeskrivning. Även vattenlagen komplet-
terades med krav på en miljökonsekvensbeskrivning. Med stöd av ett
bemyndigande i naturresurslagen har regeringen i förordningen
(1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar föreskrivit att miljökon-
sekvensbeskrivningar krävs i ärenden enligt lagen om vissa
torvfyndigheter, ellagen, rörledningslagen, luftfartslagen, kontinen-
alsockellagen och farledslagen. Även i naturvårdsförordningen
(1976:484) infördes möjlighet att kräva miljökonsekvensbeskrivningar i
den utsträckning det behövs i det enskilda fallet. Krav på miljö-
konsekvensbeskrivningar har också införts i ett flertal andra lagar bl.a.
plan- och bygglagen, minerallagen, lagen om allmänna vatten- och
avloppsanläggningar, skogsvårdslagen, fiskelagen, strålskyddslagen,
lagen om kärnteknisk verksamhet samt lagen om byggande av järnväg.
273
18 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 1
Internationellt
Prop. 1997/98:45
Internationellt tillämpas också miljökonsekvensbeskrivningar. Inom EU
gäller rådets direktiv (85/337/EEG) av den 27 juni 1985 om bedömning
av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. EU:s
ministerråd har den 3 mars 1997 antagit ett nytt direktiv (97/11/EG) om
ändring av direktiv 85/337. Det nya direktivet skall vara genomfort
senast den 14 mars 1999.
Inom FN:s ekonomiska kommission för Europa, ECE, har utformats en
konvention, Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett
gränsöverskridande sammanhang (SÖ 1992:1). Sverige har ratificerat
konventionen år 1991 (prop. 1991/92:5, bet. 1991/92:BoU05, rskr.
1991/92:20) och den trädde i kraft den 10 september 1997. Även inom
Nordiska ministerrådet pågår arbete med ett program för fortsatt
samarbete om miljökonsekvensbeskrivningar.
En miljökonsekvensbeskrivning ses i flera länder som en formaliserad
process av en relativt stor omfattning som är reglerad i detalj och som
bara skall genomföras för vissa planerade verksamheter som kan antas
medföra en betydande miljöpåverkan. Då inleds förfarandet med att en
myndighet bestämmer om verksamheten eller projektet kan antas ha
betydande miljöpåverkan och därför skall bli föremål för en miljö-
konsekvensbeskrivning, detta brukar kallas screening på engelska, alltså
en behovsbedömning. Om så anses vara fallet fortsätter förfarandet med
att myndigheten bestämmer vad som bör ingå i miljö-
konsekvensbeskrivningen, detta kallas på engelska scoping, alltså en
avgränsning. I processen ingår också ofta en offentlig utfrågning om
miljökonsekvensbeskrivningen samt en möjlighet att få den överprövad.
EG-direktivet 85/337/EEG
Rådets direktiv (85/337/EEG) av den 27 juni 1985 om bedömning av
inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, ändrat genom
direktiv 97/11/EG, skall enligt artikel 1 tillämpas för bedömningen av
miljöeffekterna av sådana offentliga och privata projekt som kan antas
medföra betydande påverkan på miljön. Med projekt avses utförande av
byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten
samt andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet
inklusive mineralutvinning.
Enligt hittillsvarande lydelse av artikel 2 skall medlemsstaterna vidta
alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas
medföra en betydande miljöpåverkan bl.a. på grund av sin art, storlek
eller lokalisering blir föremål för en bedömning av denna påverkan innan
tillstånd ges samt att de projekt som skall omfattas av en sådan
bedömning anges i artikel 4. Artikel 2 ändras i direktiv 97/11 så att
angivna projekt blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av
deras påverkan innan tillstånd ges. Vidare läggs en ny punkt 2a till, att en
medlemsstat kan införa en gemensamt förfarande för att uppfylla kraven
enligt detta direktiv och kraven enligt direktiv 96/61/EG om samordnade
274
åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, det s.k. IPPC-
direktivet. Detta nya direktiv behandlas utförligare i avsnitt 4.14.2.
I artikel 4.1 i direktivet 85/337 anges att projekt inom de grupper som
redovisas i direktivets bilaga 1 skall bli föremål för en bedömning i
enlighet med artikel 5-10.1 vissa fall kan dock ett visst projekt undantas
från föreskrifterna enligt artikel 2.3. I bilaga 1 anges projekt som till
stora delar överensstämmer med de projekt som regeringen för
närvarande skall pröva enligt 4 kap. 1 § NRL förutom att bilagan även
upptar större kommunikationsanläggningar. Artikel 4.1 ändras inte i sak i
direktiv 97/11 men bilaga 1 utökas med ett flertal projekt. Bl.a. fler typer
av vägar läggs till, stora avfallsanläggningar för förbränning eller kemisk
behandling av även annat avfall än farligt avfall, reningsverk med en viss
kapacitet samt dammar och rörledningar av viss storlek, pappers-
massaindustrier samt vissa andra anläggningar och verksamheter.
I direktivets artikel 4.2 anges i nuvarande lydelse att projekt inom de
grupper som redovisas i bilaga 2 skall bli föremål för en bedömning i
enlighet med artikel 5-10 när medlemsstaterna anser att detta krävs på
grund av projektets karaktär. I detta syfte kan medlemsstaterna bl.a.
bestämma att en bedömning skall göras för vissa typer av projekt eller
fastställa sådana kriterier eller gränsvärden som krävs för att avgöra vilka
projekt, hänförliga till de grupper som anges i bilaga 2, som skall bli
föremål för en bedömning enligt artikel 5-10. I bilaga 2 räknas upp ett
stort antal projekt inom jordbruk, utvinningsindustri, anläggningar för
energiproduktion, bearbetning av metaller, glasframställning, kemisk
industri, livsmedelsindustri, textil-, läder-, trä- och pappersindustri,
gummiindustri, infrastrukturprojekt samt andra projekt och ändringar i
projekt som avses i bilaga 1. I syfte att skärpa medlemsstaternas
tillämpning av artikel 4.2 ändras bestämmelsen i direktiv 97/11 så att
frågan huruvida en miljökonsekvensbedömning skall göras för projekt
enligt bilaga 2 skall medlemsstaterna bestämma genom a) granskning
från fall till fall eller b) gränsvärden eller kritier som fastställs av
medlemsstaten. Oavsett vilken metod ett land väljer skall en bedömning
göras med stöd av bl.a. kriterier i en ny bilaga 3 huruvida projektens
karaktär, lokalisering och effekter kräver en miljökonsekvensbedöm-
ning. Medlemsstaterna skall vidare säkerställa att de ansvariga
myndigheternas avgöranden beträffande vilka projekt enligt bilaga 2 som
skall bli föremål för en bedömning görs tillgängliga för allmänheten.
RRV-rapport om miljökonsekvensbeskrivningar i praktiken
Riksrevisionsverket (RRV) har i april 1996 till regeringen överlämnat en
rapport om hur miljökonsekvensbeskrivningar har fungerat i praktiken på
väg- och vattenkraftsområdet, Miljökonsekvensbeskrivningar MK.B i
praktiken, RRV 1996:29 (dnr M96/1793/1). I rapporten är RRV kritiskt
till hur systemet fungerat på undersökta områden. Enligt RRV engageras
allmänheten och dess intresseorganisationer ofta för sent i besluts-
processen. Vidare anförs att miljömyndigheterna inte har någon reglerad
ställning i MKB-proceduren. Det brister i granskningen av MKB i såväl
Prop. 1997/98:45
275
studerade vattendomstolar som hos Vägverket. Redovisning av alternativ Prop. 1997/98:45
saknas i många fall. I ansökningar i vattenkraftsmål saknas normalt alla
andra alternativ än det företagsekonomiskt mest lönsamma. Inom
vägsektom kolliderar kraven på att alternativ skall tas fram med
riksdagens beslut om målstandard, dvs. vilken bredd vägen skall ha.
RRV presenterar i rapporten ett antal förslag till förändringar. En
förutsättning för att MKB-förfarandet skall fungera tillfredsställande
uppges vara att de olika aktörerna förmår skilja på de olika funktioner de
kan ha i såväl beslutsprocess som MKB-procedur. RRV förordar därför
när det gäller vägområdet att statsmakterna överväger åtgärder för att
tydligare hålla isär exploatörsrollen och beslutsrollen i såväl
arbetsplaneskede som i förstudie och vägutredningsskede. När det gäller
vattenmål uppges att en förutsättning för att MKB skall beaktas i
beslutsprocessen är att statsmakterna beslutar om materiella förändringar
i vattenlagen. Därför föreslår RRV att vattenlagens 3 kap. kompletteras
så att det tydligt uttrycks vilka intressen som skall beaktas i vattenmålen,
bl.a. naturvårdsintressen och kulturmiljöintressen. Vidare föreslår RRV
att en översyn görs av väglagen och vattenlagen med inriktning att
utforma beslutsprocesserna på ett sätt som möjliggör en uppdelning av
MKB-proceduren i förstudie och huvudstudie. Vidare att en åtskillnad
görs mellan sådana projekt där fullständiga MKB behövs och sådana där
en enklare form är tillräcklig. För att garantera det breda samråd som
behövs för att få ett fullgott beslutsunderlag föreslår RRV att en
skyldighet införs för exploatören att samråda med allmänhetens intresse-
organisationer och ideella organisationer i förstudiefasen och mot slutet
av utredningsfasen. Länsstyrelsen föreslås ges talerätt i vattenmål
jämsides med Kammarkollegiet och kommuner. RRV föreslår också att
tydliga riktlinjer utarbetas för hur MKB-proceduren skall utföras och vad
MKB-dokumentet skall innehålla.
I sitt remissvar över Miljöbalksutredningen konstaterar RRV att
utredningens förslag som rör MKB i princip går i linje med de förslag
som RRV förde fram i sin rapport. Vattenlagen har arbetats in i
miljöbalken men RRV anser att det i den efterkommande översynen av
näraliggande lagstiftning är viktigt att se till att bestämmelser om MKB
även i andra lagar, t.ex. väglagen, går i linje med lagstiftningen i
miljöbalken.
276
Prop. 1997/98:45
4.11.3
När en miljökonsekvensbeskrivning krävs
Regeringens förslag: En ansökan om tillstånd enligt 9, 11 och 12
kap. miljöbalken eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken
skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Det innebär att alla
ansökningar om tillstånd skall innehålla en MKB förutom sådana som
avser kemiska produkter och biotekniska organismer enligt 13 och 14
kap. Även vid tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. skall det krävas en
MKB.
Regeringen skall fa föreskriva att miljökonsekvensbeskrivningar
skall krävas även i dispensärenden eller andra ärenden enligt balken
eller andra lagar av vilka det framgår att hälso- och miljöskäl skall
beaktas, där det behövs för att man skall kunna bedöma miljö-
påverkan. Regeringen skall även få föreskriva om undantag från
kravet på miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter vars miljö-
påverkan kan antas bli mindre betydande.
Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.
Remissinstanserna: Vissa anser att bestämmelserna kommer att
omfatta för många ärenden, däribland Skogsstyrelsen, LRF, Skogs-
ägarnas Riksförbund och Konkurrensverket som anser att kravet på
MKB skall begränsas till verksamheter som kan befaras medföra en
betydande miljöpåverkan. Grus- och makadamföreningen anser att
mindre täkter av grus och andra material skall undantas från krav på
MKB. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet har ifrågasatt
att kraven på MKB inte är enhetliga eftersom de t.ex. inte omfattar
prövning av utsättande av gentekniskt modifierade produkter. Även
Landskrona kommun anser att en MKB behövs i dessa fall. Miljö-
förbundet Jordens Vänner vill att MKB skall krävas för alla tillstånd
enligt 13 och 14 kap.
Skälen för regeringens förslag: Genom att bestämmelserna i
miljölagstiftningen nu integreras i en balk blir bestämmelserna enhetliga
för de lagstiftningsområden som förs till balken. I de i sammanhanget
relevanta lagar som inte inarbetas i balken bör enligt regeringens
uppfattning göras en hänvisning till bestämmelserna om
miljökonsekvensbeskrivningar i balken så att samma regler tillämpas.
1 nuvarande lagstiftning är kravet att en miljökonsekvensbeskrivning
skall finnas i en ansökan om tillstånd eller motsvarande som huvudregel
både generellt och obligatoriskt. Det sker normalt ingen förprövning av
behovet av en miljökonsekvensbeskrivning, med krav på exempelvis
betydande miljöpåverkan, utan varje tillståndsansökan skall åtföljas av en
miljökonsekvensbeskrivning. Denna skall emellertid till sin omfattning
stå i rimlig proportion till frågan som beslutet avser.
Undantag gäller dock för plan- och bygglagen och va-lagen. I 5 kap.
18 § PBL anges att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas om
detaljplanen medger en användning av mark eller av byggnader eller
andra anläggningar som innebär betydande påverkan på miljön, hälsan
277
eller hushållningen med naturresurser. I 12 a § va-lagen krävs också att
när en allmän va-anläggning eller en utvidgning av en sådan planeras det
kan antas att den kan medföra betydande miljöpåverkan för att
huvudmannen skall upprätta en MKB. Även i vissa andra författningar
varierar kravet från fall till fall, bl.a. enligt naturvårdsförordningen.
Som redogjorts för tidigare ses en miljökonsekvensbeskrivning i flera
länder som en formaliserad process av en relativt stor omfattning som är
reglerad i detalj och som bara skall genomföras för vissa planerade
verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
I Sverige har vi hittills valt att se miljökonsekvensbeskrivningar som
ett dokument som ingår som en del i beslutsunderlaget. Vi har inte
begränsat kravet på beskrivningar på sätt som gjorts i EG-direktivet, dvs.
till verksamheter som har ansetts ha en "betydande miljöpåverkan". Detta
strider inte mot det nämnda EG-direktivet eftersom det är ett
minimidirektiv som enligt art. 13 inte hindrar att medlemsstaterna har
strängare regler i fråga om tillämpningsområde. Denna artikel utgår
visserligen genom ändringsdirektivet 97/11 men det är alltjämt ett
minimidirektiv. Det anges vidare i artikel 2.2 att bedömningen av
miljöpåverkan kan integreras i det befintliga tillståndsförfarandet för
projekt i medlemsstaterna eller, om detta inte är möjligt, i andra
förfaranden eller i sådana förfaranden som tillskapas för att målsätt-
ningen i direktivet skall uppfyllas. Som angetts tidigare har också det
tillägget gjorts i direktiv 97/11 i en ny punkt 2.2a att en medlemsstat kan
införa ett gemensamt förfarande för att fullgöra kraven enligt detta
direktiv och det nya IPPC-direktivet 96/61.
Kritiker har hävdat att det breda kravet i fråga om när
miljökonsekvensbeskrivningar skall upprättas enligt vår nuvarande
lagstiftning leder till eller redan har lett till att kraven på beskrivningarna
i Sverige sätts för lågt. Alternativet skulle vara att kravet begränsas till att
avse stora projekt som kan antas ha betydande miljöpåverkan. Det kan
dock ifrågasättas om det är rätt att konsekvenserna för miljön i anledning
av en åtgärd någon vill vidta, som kräver tillstånd och som har
miljöpåverkan, bör redovisas endast för vissa projekt. Dessutom är det
svårt att dra gränsen. Om kravet på miljökonsekvensbeskrivning
begränsas till verksamheter för vilka betydande miljöpåverkan kan antas,
leder det alltid till gränsdragningsproblem och diskussion om vad som
kan antas medföra betydande miljöpåverkan och därmed kräva en
konsekvensbeskrivning.
Kravet på miljökonsekvensbeskrivning i miljöbalken bör därför enligt
regeringens uppfattning vara generellt för ansökan om tillstånd enligt
balken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av balken med vissa
undantag och inte inskränkas till enbart åtgärder som leder till betydande
miljöpåverkan. Det innebär att en MKB skall ingå i en ansökan om
tillstånd enligt 9, 11 och 12 kap. miljöbalken. Även vid tillåtlig-
hetsprövning enligt 17 kap. skall krävas en MKB. Detta innebär en
utvidgning av kravet på miljökonsekvensbeskrivning i förhållande till
dagens lagstiftning, eftersom ett flertal lagar som för närvarande inte har
något krav alls eller inget generellt krav på miljökonsekvens-
beskrivningar också arbetas in i balken. I fortsättningen kommer kravet
Prop. 1997/98:45
278
att omfatta exempelvis alla tillstånd enligt nuvarande naturvårdslag. För
närvarande krävs enligt 25 § naturvårdsförordningen en miljö-
konsekvensbeskrivning i den utsträckning det behövs i det enskilda fallet.
Kravet på miljökonsekvensbeskrivning bör dock enligt regeringens
bedömning och som även Miljöbalksutredningen föreslagit, inte omfatta
tillstånd for genetiskt modifierade organismer enligt 13 kap. eller
tillstånd eller godkännande av kemiska produkter eller biotekniska
organismer enligt 14 kap. Detta är en annan typ av tillstånd, som
vanligtvis inte avser anläggningar och åtgärder utan produkter, för vilka
det finns särskilda krav om bl.a. miljö- och hälsoutredning i angivna
kapitel. Dessa är tillräckliga för utredning av konsekvenserna för miljön.
EG-direktivet 85/337 omfattar inte heller denna typ av tillstånd. Juridiska
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet har i sitt remissvar ifrågasatt
att kraven på MKB inte är enhetliga eftersom de t.ex. inte omfattar
prövning av utsättande av gentekniskt modifierade produkter. Även
Landskrona kommun anser att en MKB behövs i dessa fall.
Miljöförbundet Jordens Vänner vill att MKB skall krävas för alla
tillstånd enligt 13 och 14 kap. Avsiktlig utsättning av genetiskt
modifierade organismer regleras dock i EG-direktivet 90/220 om
avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön vilket
redogörs för i avsnitt 4.18. Som framgår där är det ett harmo-
niseringsdirektiv som bl.a. innehåller krav på vad en ansökan skall
innefatta. Det innebär enligt regeringens bedömning att Sverige nu inte
kan införa krav på MKB för sådana tillstånd.
Det bör inte heller vara ett generellt krav på miljökonsekvens-
beskrivningar i dispensärenden eller anmälningsärenden enligt balken
eller enligt andra föreskrifter som har meddelats med stöd av balken.
Något generellt krav i denna typ av ärenden finns inte heller i nuvarande
lagstiftning. Ansökningar om dispens blir framför allt aktuella i
naturvårdsärenden, t.ex. ansökan om strandskyddsdispens eller om
dispens från biotopskyddet. Som framgått kan i dag enligt
naturvårdsförordningen en miljökonsekvensbeskrivning krävas i den
utsträckning det behövs i det enskilda fallet.
Det kan dock finnas behov av miljökonsekvensbeskrivningar även i
dessa slags ärenden. Regeringen bör därför ges rätt att föreskriva att
miljökonsekvensbeskrivningar skall upprättas även i dispensärenden eller
andra ärenden enligt balken eller föreskrifter som har meddelats med stöd
av balken om det behövs för att bedöma miljöpåverkan. Det kan till
exempel gälla vissa typer av strandskyddsdispenser eller anmälning-
ärenden enligt miljöbalken för vilka det inte föreligger ett obligatoriskt
krav på miljökonsekvensbeskrivning. Regeringen bör även fa föreskriva
om krav på miljökonsekvensbeskrivningar i särskilda ärenden inom
miljöbalkens område. Då kan föreskrivas att beslutsmyndigheten i det
enskilda fallet skall kunna besluta om krav på miljökon-
sekvensbeskrivningar. Därmed finns det möjlighet att ställa krav på
behövligt beslutsunderlag utan att kraven blir onödigt betungande i de
fall där det inte skulle fylla någon funktion.
Vidare bör regeringen få föreskriva om krav på miljökon-
ekvensbeskrivningar även i ärenden enligt andra lagar när det behövs för
Prop. 1997/98:45
279
att kunna bedöma miljöpåverkan. Det gäller framfor allt i ärenden enligt
de lagar som i dag anges i 1 kap. 2 § naturresurslagen, dvs. de s.k. NRL-
anknutna lagar som inte arbetas in i miljöbalken. Ett liknande
bemyndigande finns för närvarande i 5 kap. 2 § NRL som i balken görs
mera generellt. Bemyndigandet bör dock i enlighet med Lagrådets
förslag begränsas till lagar av vilka framgår att hänsyn till människors
hälsa och miljön skall beaktas vid lagens tillämpning. Även för
miljökonsekvensbeskrivningar i dessa ärenden bör bestämmelserna i
miljöbalken tillämpas om inte annat särskilt har föreskrivits. Det bör
dock framhållas att balkens bestämmelser i första hand är inriktade på
verksamheter och projekt där den planerade verksamheten för vilken
tillstånd söks är känd till art och omfattning när miljökon-
sekvensbeskrivningen skall upprättas.
När det däremot gäller detaljplaner enligt PBL är det ofta inte känt i
detalj vilka verksamheter som kan komma att lokaliseras till planområdet
och därför kan regleringen behöva utformas på ett annat sätt. Den
närmare regleringen av ett system med miljökonsekvensbeskrivningar för
fysisk planering behöver således anpassas till de förhållanden som gäller
för den. För en tidig planprövning som främst inriktas på den lämpliga
markanvändningen inom olika delar av ett område, krävs således ett
annat beslutsunderlag än för den tillståndsprövning enligt miljöbalken
som i ett senare skede kan bli aktuell beträffande en verksamhet som
placeras inom planområdet.
Undantag från MKB-kravet kan föreskrivas av regeringen
Det finns enligt regeringens uppfattning inte heller skäl att kräva en
miljökonsekvensbeskrivning för tillstånd till obetydliga ingrepp eller
andra åtgärder, som kan antas ha mindre betydande miljöpåverkan. Detta
kan uppnås genom att som Miljöbalksutredningen har föreslagit
regeringen ges rätt att genom föreskrifter kunna medge befrielse' från det
generella kravet. Sådana undantag får dock inte avse åtgärder som kan
antas ha betydande miljöpåverkan och som omfattas av EG-direktivets
listor, eftersom detta skulle stå i strid med omtanken om miljön och
dessutom skulle strida mot direktivet.
Föreskrifterna om undantag från det generella kravet får därför endast
avse tillståndsansökningar beträffande verksamheter vars miljöpåverkan
kan antas bli mindre betydande. Det kan gälla tillstånd till exempelvis
begränsade markavvattningsföretag eller andra små ingrepp, som
inrättande av avloppsanläggning för vattentoalett. Beslutsmyndigheten
kan ändå enligt förvaltningsrättsliga principer kräva att sökanden lämnar
de uppgifter som myndigheten behöver för att kunna pröva ansökan.
Skogsstyrelsen skriver i sitt remissvar att om kravet på MKB inte
begränsas till verksamheter som kan antas medföra betydande
miljöpåverkan, vilket Skogsstyrelsen förespråkar, är det angeläget att
regeringen far föreskriva om undantag från skyldigheten att upprätta
MKB om miljöpåverkan kan antas bli mindre betydande. SGU anser att
tillståndsgivande myndigheter enligt balken skall få rätt att medge
Prop. 1997/98:45
280
undantag från kravet på MKB om miljöpåverkan uppenbarligen är Prop. 1997/98:45
obetydlig. Även Boverket föreslår att beslutsmyndigheten eller
länsstyrelsen bör ges möjlighet att besluta att MKB inte behövs, en s.k.
Fonsi (finding of no significant impacts) för att rensa bort det stora
antalet "fyra-raders MKB". Denna möjlighet diskuterades av
Miljöbalksutredningen som ansåg att generella regler i alla tillstånds-
ärenden var att föredra för att alla sökande skulle behandlas lika.
Regeringen delar denna bedömning och därför bör myndigheterna inte
ges en sådan möjlighet. Dessutom vill regeringen understryka att det är
viktigt att alla som planerar en verksamhet som inte generellt undantagits
från kravet på MKB överväger vilka konsekvenser verksamheten
kommer att få för miljön och vilka åtgärder som behöver vidtas i
anledning av det. Detta tvingas verksamhetsutövaren göra när MKB:n
upprättas. Sådana överväganden kan givetvis aldrig göras på fyra rader.
Däremot är det inte rimligt att alla formella krav som ställs upp i EG-
direktivet skall behöva uppfyllas för alla miljökonsekvensbeskrivningar,
särskilt som direktivet endast omfattar projekt eller anläggningar som
kan antas medföra en betydande påverkan på miljön. Därför bör reglerna
utformas så att endast miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter
som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall behöva
uppfylla direktivets formella krav om innehåll, allmänhetens möjlighet
att yttra sig m.m. För dessa föreslås en mera formaliserad process i likhet
med vad som finns i flera andra länder och brukar benämnas
miljökonsekvensbedömning. Detta förfarande med miljökonsekvens-
bedömning genom vilken miljökonsekvensbeskrivningen tas fram och
vilka krav som bör ställas behandlas längre fram. Kraven på vad en
miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla skulle då i den utsträckning
det behövs för att uppfylla syftet med en miljökonsekvensbeskrivning,
tillämpas även för beskrivningar avseende mindre miljöpåverkande
verksamheter. Kraven på innehåll och omfattning av en
miljökonsekvensbeskrivning måste dock stå i proportion till graden av
miljöpåverkan. Det är av stor vikt att kraven inte blir onödigt betungande
för mindre miljöpåverkande verksamheter, vilket bl.a. torde inkludera
många små och medelstora företag. Genom att kraven på innehållet i en
MKB på angivet sätt anpassas till vad ansökan om tillstånd avser och
förväntad miljöpåverkan behöver ett generellt krav på beskrivning av
miljökonsekvenserna i alla tillståndsärenden som inte har undantagits
inte vara onödigt betungande för sökanden.
Även i lagar som inte kommer att arbetas in i miljöbalken och som
innehåller krav på miljökonsekvensbeskrivningar bör dessa krav normalt
finnas kvar. De bör dock i de flesta fall ändras så att en hänvisning görs
till bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar i miljöbalken för
att enhetliga regler skall uppnås och EU:s krav uppfyllas för projekt som
kan antas ha betydande miljöpåverkan. Regeringen avser att återkomma
med förslag om behövlig följdlagstiftning.
281
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Allmänhetens möjligheter att påverka skall
förstärkas. Inflytandet skall vara på ett mycket tidigt stadium.
Ett tidigt samråd skall hållas med enskilda som särskilt berörs och
länsstyrelsen, som i många fall också är tillsynsmyndighet, långt
innan en ansökan görs och miljökonsekvensbeskrivningen upprättas.
För verksamheter som kan antas ha betydande miljöpåverkan, vilket
länsstyrelsen avgör, skall genomföras ett förfarande med miljö-
konsekvensbedömning som är ett utvidgat samråd med fler
myndigheter och en bredare allmänhet.
Grannländer som kan antas utsättas för betydande miljöpåverkan
från en planerad verksamhet skall informeras och få möjlighet att
delta i miljökonsekvensbedömningen.
Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens.
Utredningen föreslog dock att det tidiga samrådet skulle hållas med
tillståndsmyndigheten i stället för länsstyrelsen. Vidare föreslog
utredningen att tillståndsmyndigheten i stället för länsstyrelsen skulle
besluta om det kunde antas vara betydande miljöpåverkan.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig är
positiva. Ett flertal tycker dock att bestämmelserna blivit för
formaliserade, däribland Koncessionsnämnden, Kammarkollegiet,
Industriförbundet, SAF och några länsstyrelser. Flera remissinstanser tar
upp frågan om samråd skall hållas med tillståndsmyndigheten eller om en
annan myndighet är lämpligare. NUTEK beklagar att frågan om
samordning av MKB och gemensamma utredningar för företag med
liknande påverkan på miljön inte behandlas i miljöbalksförslaget
eftersom sådan samordning sannolikt skulle ge högre effektivitet och
lägre kostnader.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill erinra om att syftet
med att upprätta miljökonsekvensbeskrivningar är att frågor om påverkan
på miljön skall komma in på ett tidigt stadium och ingå i
beslutsunderlaget under hela processen fram till ett tillståndsbeslut. Det
innebär att i de fall en verksamhet innefattar flera av varandra beroende
moment måste arbetet med miljökonsekvensbeskrivningen påbörjas så
snart initiativet till någon del av projektet har tagits. Därigenom undviks
onödiga begränsningar eller felaktiga lösningar genom för tidiga
delbeslut. Den som planerar att genomföra ett projekt bör inleda arbetet
med någon typ av förstudie för att skapa en överblick över projektets
förutsättningar, vilka alternativa lösningar som är tänkbara och
identifikation av de avgörande frågorna. Vikten av tidigt faktaunderlag
betonar SMHI i sitt remissvar, exempelvis att eventuella mätinsatser
behöver initieras tidigt för att man skall hinna få fram en tillräckligt lång
mätserie till prövningen.
282
En relevant avgränsning i sak förutsätter vidare att företrädare för
berörda intressen kommer till tals i ett tidigt skede av projektet.
Erfarenheter av informella initiativ pekar på fördelar både vad avser
effektiv användning av tid, användning av utredningsresurser och
projektets slutliga utformning. En miljökonsekvensbeskrivning bör
därför utvecklas i takt med beslutsprocessen.
I miljöskyddslagen finns sedan år 1981 i 12 a § en bestämmelse om att
den som avser att utöva en miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd
skall innan ansökan görs i skälig omfattning och på lämpligt sätt samråda
med de statliga och kommunala myndigheter, organisationer och
enskilda som kan ha intresse i saken. Även i vattenlagen finns
bestämmelser om förberedelse av vissa större vattenföretag som
regeringen kan antas komma att pröva. I dessa bestämmelser, som finns i
11 kap. 7-11 §§ VL, görs en detaljerad uppräkning av de myndigheter
som skall underrättas av den som vill ansöka om tillstånd för ett sådant
vattenföretag samt hur ortsbefolkningen skall informeras.
Miljöbalksutredningen har föreslagit att i miljöbalken införs en
bestämmelse att den som avser att utöva en verksamhet som kräver
tillstånd enligt balken och är skyldig att upprätta en miljö-
konsekvensbeskrivning skall i god tid innan ansökan och beskrivningen
görs samråda med den myndighet som skall pröva ansökan om tillstånd
för verksamheten samt enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Detta
tidiga samråd skulle avse både ansökan avseende verksamheten och dess
alternativ och utformning och den kommande miljökonsekvens-
beskrivningen. Detta samrådskrav föreslås omfatta alla typer av
ansökningar och miljökonsekvensbeskrivningar och vid detta samråd
skall klaras ut om projektet har betydande miljöpåverkan och
beskrivningen därför skall uppfylla alla formella krav och tas fram
genom ett förfarande med miljökonsekvensbedömning. Med enskilda
som kan antas bli särskilt berörda avses framför allt närboende som
kommer att bli berörda, i många fall kommer dessa också att vara
sakägare.
Vidare har utredningen föreslagit att efter det tidiga samrådet skall
tillståndsmyndigheten besluta om verksamheten kan antas ha betydande
miljöpåverkan. Skälet till detta är, som framgått tidigare, att flera regler
föreslås vara knutna till detta begrepp och därför bör den myndighet som
skall pröva ansökan ta ställning till frågan. Sökanden/exploatören får
därigenom besked bl.a. om ett utökat samråd skall genomföras och vilka
krav som skall ställas på miljökonsekvensbeskrivningen. Det kan även
underlätta den kommande handläggningen för myndigheten. I de fall
myndigheten beslutar att verksamheten inte kan antas medföra betydande
miljöpåverkan föreslås att beslutet skall kunna ändras då ansökan ges in,
om det då visar sig att det kommit fram ytterligare beslutsunderlag som
innebär att verksamheten kan antas ha en betydande miljöpåverkan.
Utredningen föreslår också att i de fall ansökan skall prövas av
miljödomstol skall samråd alltid ske även med länsstyrelsen. Skälet till
detta är att miljömyndigheternas ställning i processen att bedöma
miljökonsekvenserna och att ta fram miljökonsekvensbeskrivningen bör
stärkas. Vidare föreslås att domstolen skall inhämta yttrande från
Prop. 1997/98:45
283
länsstyrelsen innan beslut fattas om betydande miljöpåverkan kan antas,
eftersom samråd hållits med den.
Flera remissinstanser har tagit upp frågan om samråd. Särskilt frågan
om den skall hållas med tillståndsmyndigheten. framfor allt i de fall det
är en miljödomstol. Statskontoret tillstyrker förslaget. Kammarkollegiet
anser att förslaget är onyanserat i den meningen att samrådsskyldigheten
omfattar all verksamhet oavsett graden av inverkan och avstyrker därför
obligatorisk samrådsskyldighet. Enligt Boverket kan det ifrågasättas om
det är lämpligast att samråda med beslutsmyndigheten eller om inte
länsstyrelsen som samlande MKB-myndighet regionalt borde vara den
som kan ge bäst stöd för bedömningen av omfattningen av MKB och
hanteringen av arbetet med MKB. Länsstyrelsen skulle då kunna på eget
ansvar bedöma om det är angeläget att länsstyrelsen redan i detta skede
samråder med beslutsmyndigheten. Umeå tingsrätt avstyrker att samråd
skall ske med prövningsmyndigheten innan ett ansökningsmål har
anhängiggjorts. Det föreslagna förfarandet framstår enligt tingsrätten
som helt främmande för ett domstolsförfarande och vidare föreligger en
påtaglig risk att förtroendet för domstolens opartiskhet i det efterföljande
prövningsförfarandet försvagas. Advokatsamfundet hyser liknande
betänkligheter. Växjö tingsrätt avstyrker på det bestämdaste att samråd
skall ske med prövningsmyndigheten innan ett ansökningsmål har
anhängiggjorts eftersom det finns överhängande risk att det kan skada
förtroendet för myndighetens opartiskhet. Detta inledande samråd,
vars värde tingsrätten inte på något sätt vill ifrågasätta, torde enligt
tingsrätten med fördel kunna läggas på länsstyrelsen i dess
sammansättning som tillsynsmyndighet. Möjligen skulle bestämmelsen
enligt tingsrätten kunna utökas med en möjlighet att efter överklagande
få tillsynsmyndighetens beslut överprövat av prövningsmyndigheten.
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att det är
klart olämpligt att det första samrådet skall ske enbart med
tillståndsmyndigheten. Därmed riskeras att myndigheten och sökanden
uppfattar att vissa frågor i princip bör lösas på ett visst sätt och sådana
psykologiska bindningar kan leda till att enskilda berörda och
organisationer inte får en reell möjlighet att påverka. Fakultetsnämnden
anser vidare att det inte finns skäl att skilja på särskilt berörda och andra
berörda, samrådet bör vara öppet för alla. Länsstyrelserna i Stockholms
och Östergötlands län anser att verksamhetsutövaren skall ha ett tidigt
samråd med tillsynsmyndigheten istället för med prövningsmyndigheten
och att tillsynsmyndigheten då får besluta om det är betydande
miljöpåverkan. Om de är oense får frågan hänskjutas till
prövningsmyndigheten. Även andra länsstyrelser betonar vikten av att
tillsynsmyndigheten bör få delta i det tidiga samrådet. Kraftverks-
föreningen vill att det tidiga samrådet skall vara frivilligt eftersom
sökanden står risken för en eventuell otillräcklig MKB.
Skogsindustrierna framför liknande synpunkter.
Regeringen finner med hänsyn till innehållet i de synpunkter som
kommit fram under remissen att reglerna om det tidiga samrådet bör
ändras något jämfört med utredningens förslag. Som framgått anser flera
det vara olämpligt att miljödomstolen på ett tidigt stadium skall ha
Prop. 1997/98:45
284
samråd med någon som senare avser att ansöka om tillstånd. I stort sett
alla som tagit upp frågan om samråd anser att det tidiga samrådet bör
hållas med länsstyrelsen alternativt tillsynsmyndigheten som i många fall
kommer att vara länsstyrelsen. Även utredningen har ju föreslagit att i de
fall miljödomstolen skall pröva ansökan skall samråd hållas även med
länsstyrelsen. För att bestämmelserna inte skall bli alltför komplicerade
anser regeringen att det tidiga samrådet skall ske med länsstyrelsen. Då
uppkommer ingen oklarhet om vilken myndighet som avses, vilket skulle
bli fallet om det föreskrivs att samrådet skall ske med
tillsynsmyndigheten, även om det i praktiken bli länsstyrelsen i många
fall. Länsstyrelsen är lämplig för uppgiften med hänsyn till dels deras
sakkunskap på plan- och miljöområdet, dels länsstyrelsens uppgift som
tillsynsmyndighet i många fall bl.a. vad gäller uppsikten inom länet över
hushållningen med naturresurser. Behovet av att ge miljömyndigheterna
en klarare ställning i processen har också påpekats av bl.a. RRV i den
tidigare nämnda rapporten.
Länsstyrelsen bör då även vara den myndighet som efter det tidiga
samrådet skall besluta om verksamheten kan antas medföra en betydande
miljöpåverkan. Det finns inte skäl att som några remissinstanser
föreslagit införa någon rätt att överklaga detta beslut särskilt. Detta bör,
som Advokatsamfundet anfört, framgå av lagtexten. Om till-
ståndsmyndigheten när ansökan ges in gör en annan bedömning och
anser att den kan antas medföra betydande miljöpåverkan kan
myndigheten alltid begära in kompletterande uppgifter. Det utökade
tidiga samrådet har visserligen gått förlorat men går i vart fall till viss del
att reparera även om det blir en tidsutdräkt. De få fall där detta kan antas
inträffa motiverar inte ett komplicerat system med överprövning av detta
delbeslut. Länsstyrelsen skall dock innan beslut fattas begära in ett
yttrande från tillsynsmyndigheten i de fall det är annan myndighet än
länsstyrelsen. Det kommer i många fall att vara en kommun. Flera
kommuner har också angett att de vill delta i processen, bl.a. Västerås
kommun som anser att kommunen skall vara obligatoriskt samrådsorgan
innan ansökan ges in till domstolen.
Förutom med länsstyrelsen skall, som utredningen föreslagit, den som
planerar en verksamhet vara skyldig att ha tidigt samråd med enskilda
som kan antas bli särskilt berörda. Det är särskilt viktigt att dessa
kommer in på ett inledande stadium i processen. Hur omfattande samråd
som behövs i varje enskilt fall samt hur detta skall utformas blir beroende
av den planerade verksamhetens art och omfattning. Systemet skulle bli
för komplicerat om det infördes skyldighet att på detta stadium ha ett
mycket brett samråd. Det innebär dock inte att andra är utestängda från
detta tidiga samråd. Möjligheterna för en bredare allmänhet att påverka
processen bör dock framför allt gälla sådana verksamheter som har
betydande miljöpåverkan vilket den får möjlighet till vid den utökade
miljökonsekvensbedömningen.
Prop. 1997/98:45
285
Betydande miljöpåverkan och miljökonsekvensbedömning
Till stöd för myndigheternas bedömning bör regeringen föreskriva om
vilka verksamheter som alltid kan antas ha betydande miljöpåverkan.
Detta görs lämpligtvis bl.a. i samband med att regeringen bestämmer för
vilken miljöfarlig verksamhet det skall krävas tillstånd, dvs.
motsvarigheten till den nuvarande bilagan till miljöskyddsförordningen.
Vid utfärdande av dessa föreskrifter bör bl.a. bilagorna till EG-direktivet
85/337 med ändringsdirektivet 97/11 utgöra vägledning för
bedömningen. Naturvårdsverket har efter uppdrag från regeringen i
oktober 1997 lämnat förslag på vilka verksamheter som kan antas
medföra betydande miljöpåverkan i rapporten 4792, Miljökon-
sekvensbeskrivningar - betydande miljöpåverkan. Rapporten har över-
lämnats till Miljöbalksutredningen som kommer att utarbeta förslag till
förordning.
Verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan är
framför allt sådana vars tillåtlighet skall prövas av regeringen enligt
17 kap., samt en stor del av den miljöfarliga verksamhet för vilket krävs
tillstånd redan i dag enligt miljöskyddsförordningen. Det gäller särskilt
sådan verksamhet som för närvarande prövas av Koncessionsnämnden,
dvs. A-ärenden, som föreslås skall prövas av miljödomstol i framtiden.
Att dessa bör presumeras att alltid medföra betydande miljöpåverkan
anser även Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet i sitt
remissvar. Många typer av vattenverksamhet kan också förutsättas
medföra betydande miljöpåverkan, samt även en stor del av den
miljöfarliga verksamhet som länsstyrelsen skall pröva som första instans,
dvs. nuvarande B-ärenden.
Beträffande verksamheter som inte omfattas av sådana föreskrifter far
länsstyrelsen bedöma om det är betydande miljöpåverkan utifrån bl.a.
verksamhetens art, storlek och lokalisering. För de verksamheter som
bedöms inte ha betydande miljöpåverkan blir det tidiga samrådet med
länsstyrelsen och berörda enskilda även en typ av avgränsning
beträffande vad miljökonsekvensbeskrivningen bör omfatta.
Om länsstyrelsen beslutar att verksamheten kan antas ha betydande
miljöpåverkan skall ett utökat samråd hållas. Detta förfarande med
miljökonsekvensbedömning skall ligga till grund för upprättandet av
miljökonsekvensbeskrivningen. Vid en sådan bedömning skall den som
avser att bedriva verksamheten samråda med andra statliga myndigheter,
kommuner, organisationer och den allmänhet som kan antas bli berörda.
Samrådet skall avse verksamhetens lokalisering, omfattning och
utformning samt miljöpåverkan och innehållet i miljökon-
sekvensbeskrivningen. Detta är en viktig del i processen med att upprätta
en ansökan och en miljökonsekvensbeskrivning.
Genom detta bredare samråd skall myndigheter, organisationer,
sakägare och allmänhet beredas tillfälle att framföra synpunkter och
kunna påverka verksamhetens lokalisering och utformning samt
innehållet i och utformningen av miljökonsekvensbeskrivningen. Därmed
förstärks inflytandet för myndigheter och allmänhet under
planeringsstadiet och underlaget för den som skall upprätta
Prop. 1997/98:45
286
miljökonsekvensbeskrivningen breddas. För att informationen och Prop. 1997/98:45
samrådet skall fylla sin funktion måste den, i likhet med det inledande
samrådet med länsstyrelsen och enskilda som särskilt berörs, komma in i
ett tidigt skede, parallellt med planeringen av tekniska och ekonomiska
frågor. Det måste ske innan exploatören har fattat beslut om inriktningen
i stort av verksamheten och innan några låsningar har gjorts och projektet
fatt en mera bestämd utformning. Det innebär att samrådet givetvis skall
ske i god tid innan ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen upprättas.
Principen bör som Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet
skriver, vara att alla samråd skall ske så tidigt att i praktiken
grundläggande förändringar är möjliga, t.ex. att föreslagen lokalisering
kan ändras. I paragrafen regleras alltså ett tidigt samråd. I 6 kap. 8 § finns
bestämmelser om allmänhetens möjlighet att till tillståndsmyndigheten
yttra sig över den färdiga miljökonsekvensbeskrivningen samt ansökan.
Rätten för allmänheten att delta i och påverka utformningen av den
planerade verksamheten och miljökonsekvensbeskrivningen som skall
göras är som angetts av avgörande vikt och har även fått genomslag i
många länder. Frågan behandlas även i de nämnda EG-direktiven samt i
Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöver-
skridande sammanhang. Allmänhetens medverkan i ett tidigt skede av
arbetet med att färdigställa en miljökonsekvensbeskrivning påverkar med
stor sannolikhet både effektiviteten och kvaliteten i beslutsprocessen.
Allmänheten har kunskap att tillföra i arbetet och det visar sig ofta att
frågor som allmänheten bedömer som angelägna att belysa kommer att få
betydelse vid tillståndsprövningen.
Förfarandet med miljökonsekvensbedömning borde i många fall kunna
ske i former liknande de som redan i dag har utvecklats på många
områden för att hålla myndigheter, sakägare och allmänhet informerad
om en planerad anläggning. Allmänhetens tidiga medverkan och
möjlighet att påverka måste dock stärkas. Som framgått av RRV:s
rapport har den fungerat förhållandevis dåligt på väg- och
vattenkraftsområdet. Hur samrådet och förfarandet kan genomföras i
praktiken behandlas närmare i författningskommentaren till 6 kap. 5 §.
Tilläggas bör att i ändringsdirektivet 97/11 införs en ny punkt 2 i
artikel 5 som innebär att om exploatören begär det, skall den beslutande
myndigheten efter att ha samrått med exploatören och andra berörda
myndigheter som avses i artikel 6.1 yttra sig över vilken information
exploatören bör lämna, alltså en frivillig avgränsningsprocess. Att
myndigheten har yttrat sig hindrar den inte från att senare kräva
ytterligare uppgifter från exploatören. Medlemsstaterna kan kräva att den
ansvariga myndigheten avger yttrande utan att exploatören krävt det.
Det är viktigt att betona att det, oavsett att samråd har ägt rum mellan
sökanden och länsstyrelsen om miljökonsekvensbeskrivningens innehåll,
är sökanden som ansvarar för att alla relevanta uppgifter finns i beskriv-
ningen. Därför kan den beslutande myndigheten när den skall pröva
ansökan och MKB:n alltid begära komplettering i de fall den beskrivning
som ges in inte uppfyller kraven och därför inte utgör ett fullgott
beslutsunderlag. Detta är helt i enlighet med de förvaltningsrättsliga
287
principer som tillämpas i Sverige och överensstämmer med bestäm-
melsen i nya artikel 5.2 i EG-direktivet.
Samråd med andra länder
I vissa fall kan en planerad verksamhet antas medföra en betydande
miljöpåverkan i ett annat land. I sådana fall bör det landet informeras och
dess myndigheter och allmänhet ges möjlighet till samråd. Enligt
Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gräns-
överskridande sammanhang skall sådan information och möjlighet till
samråd ges. I artikel 7 i EG-direktivet 85/337 finns bestämmelser av
liknande innebörd. I direktivet 97/11 utökas kraven i artikel 7 och 9.2 så
att direktivet anpassas till Esbokonventionen. Även i IPPC-direktivet
96/61 finns i art. 17 en motsvarande bestämmelse om gränsöverskridande
verkningar. Där föreskrivs att om en medlemsstat konstaterar att driften
av en anläggning kan fa betydande, negativ påverkan på miljön i en
annan medlemsstat eller en annan medlemsstat begär det, skall
information om ansökan överlämnas till den andra staten och den
allmänhet som kan komma att beröras. Sverige har också sedan ett
tjugotal år ett samarbete beträffande gränsöverskridande störningar med
våra närmaste grannländer Danmark, Norge och Finland genom miljö-
skyddskonventionen från 1974. Den konventionen gäller som en särskild
lag i Sverige enligt lagen (1974:268).
I miljöbalken bör därför enligt regeringens uppfattning föreskrivas att
i de fall en planerad verksamhet kan antas medföra en betydande
miljöpåverkan i ett annat land, skall den nationen informeras och ges
möjlighet att delta i förfarandet med miljökonsekvensbedömning. Även i
de fall en annan stat som kan antas bli utsatt för betydande miljöpåverkan
begär det skall samråd ske. För närvarande finns bestämmelser om
tillämpningen av Esbokonventionen i 9-11 §§ förordningen (1991:738)
om miljökonsekvensbeskrivningar. Ansvarig myndighet enligt förord-
ningen är Naturvårdsverket.
Bestämmelsernas utformning innebär att det i miljöbalken ställs krav
utöver de som finns inom EU och i Esbokonventionen eftersom detta
skall omfatta alla länder, inte bara medlemmar i EU och konventionen,
som kan antas utsättas för betydande miljöpåverkan av verksamhet i
Sverige.
Prop. 1997/98:45
288
Prop. 1997/98:45
Regeringens forslag: En miljökonsekvensbeskrivning skall
identifiera, beskriva och möjliggöra en samlad bedömning av en
planerad verksamhets direkta och indirekta effekter på människor,
djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö samt
på hushållningen med mark och vatten och annan resurshushållning.
För verksamheter som kan antas medföra en betydande
miljöpåverkan skall en miljökonsekvensbeskrivning innehålla de upp-
gifter som krävs för att uppfylla syftet. Bland annat skall finnas en
beskrivning av verksamheten med uppgifter om lokalisering,
utformning och omfattning samt de åtgärder som planeras för att
skadliga verkningar skall undvikas, minskas eller avhjälpas.
Det skall även redovisas alternativa lokaliseringar, om sådana är
möjliga, och alternativ utformning av verksamheten samt kon-
sekvenser av att verksamheten inte kommer till stånd, nollaltemativet.
För verksamheter som inte kan antas medföra en betydande
miljöpåverkan skall innehållet anpassas till vad som behövs för att
uppfylla syftet med miljökonsekvensbeskrivningen.
Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.
Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser, bl.a. Boverket,
Banverket och ett antal länsstyrelser, vill att definitionen av
nollaltemativet ändras till den som nu finns i MKB-förordningen att den
sökta åtgärden inte vidtas. Försvarsmakten anser att i MKB för befintliga
skjutfält eller flottilj flygplatser bör kravet på alternativa lokaliseringar
tonas ner eller helt utgå. Fiskeriverket påpekar att generellt har hittills de
MKB som givits in till vattendomstolar och Koncessionsnämnden varit
påfallande svaga när det gäller att beskriva konsekvenserna för fisk och
fiske och tycker därför det är viktigt att krav på detta ställs i ökad
utsträckning. Riksantikvarieämbetet tillstyrker förslagen om ökade krav
men anser att ytterligare metoder för kvalitetssäkring bör övervägas,
exempelvis att utveckla länsstyrelsens roll till ett krav på formellt
godkännande. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser
att även syftet med verksamheten bör redovisas samt miljötillståndet idag
innan en eventuell påverkan sker och olika miljöpåverkan såsom
påverkan på biologisk mångfald och försurning. Vidare anser
fakultetsnämnden att frågorna om hushållning med naturresurser och
energi bör utvecklas. Koncessionsnämnden anser att utredningen borde
ha belyst vilka krav som bör ställas på miljökonsekvensbeskrivningar för
ansökningsärenden för utbyggnad eller ändring av befintliga
verksamheter. Svenska Vatten- och Avloppsverksföreningen betonar att
det är viktigt att beträffande utsläpp i en recipient konsekvenserna för
hela avrinningsområdet redovisas och att de areella näringarnas påverkan
tydliggörs.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen noterar att det enligt
Miljöbalksutredningen har visat sig under de år som lagstiftningen hittills
289
19 Riksdagen 1997/98. 1 samt. Nr 45, Del 1
gällt att det har rått oklarhet om vad en miljökonsekvensbeskrivning skall Prop. 1997/98:45
innehålla. Regeringen anser därför, som utredningen föreslagit, att i
balken bör anges de minimikrav som skall ställas på innehållet i en
miljökonsekvensbeskrivning. Detta skall då framför allt avse
miljökonsekvensbeskrivningar för projekt som kan antas medföra en
betydande miljöpåverkan, dvs. vad EG-direktivet omfattar. En sådan
reglering bör inte leda till att möjligheterna till anpassning till det
enskilda projektet minskas. Det bör emellertid öka förutsättningarna för
att det väsentligaste alltid finns med och att det blir en mera enhetlig
tillämpning.
Kraven på innehåll i 6 kap. 7 § motsvarar kraven i EG-direktivet
85/337/EEG med ändringsdirektiv 97/11/EG, och får vid behov
kompletteras i en förordning. Direktivets bestämmelser om vad en
bedömning skall innehålla finns framför allt i artikel 5. Detta har
redogjorts för i Miljöbalksutredningens huvudbetänkande, del. 1, s 304 f.
Dessa bestämmelser blir även en vägledning vid utarbetande av
miljökonsekvensbeskrivningar för projekt som inte kan antas ha
betydande miljöpåverkan. Sådana skall inte behöva uppfylla de formella
kraven i EG-direktivet.
Samma krav skall ställas på miljökonsekvensbeskrivningar i
ansökningsärenden för utbyggnad eller ändring av befintliga
verksamheter som för nya verksamheter eller åtgärder av samma storlek.
Ett av de grundläggande krav som bör ställas på en miljö-
konsekvensbeskrivning är att alternativ skall redovisas beträffande val av
plats och utformning av verksamheten. Även enligt EG-direktivet krävs
att huvudalternativ som övervägts skall redovisas. Kravet på redovisning
av alternativ har i ändringsdirektivet 97/11 tagits in inte bara i direktivets
bilaga 4 utan även i artikel 5 och gjorts obligatoriskt. Kravet innebär att
exploatören skall lämna en översiktlig redovisning av de huvudalternativ
som exploatören övervägt och de viktigaste orsakerna till den valda
lösningen med beaktande av miljöeffekterna.
Redovisning av alternativ är alltså en viktig förutsättning för ätt syftet
med miljökonsekvensbeskrivningar skall kunna uppnås. En beskrivning
av alternativet att allt förblir oförändrat, dvs. att anläggningen eller
åtgärden inte kommer till stånd, nollaltemativet, skall också alltid
redovisas. Regeringen delar den uppfattning som flera remissinstanser
fört fram att kravet i balken bör uttryckas på samma sätt som i nuvarande
12 § MKB-förordningen. Om en redovisning av alternativ inte har gjorts
när en ansökan kommer in till en tillståndsprövande myndighet, bör
myndigheten kräva att sökanden gör en sådan redovisning. Alternativa
platser behöver dock enligt regeringens bedömning bara redovisas om
sådana är möjliga. Detta bör i de allra flesta fall vara möjligt och
nödvändigt för att miljökonsekvensbeskrivningen skall fylla sin funktion.
En alternativ lokalisering behöver dock inte anges, om det på grund av
verksamhetens särskilda karaktär inte finns annan lämplig plats. Det kan
exempelvis endast finnas en plats att lokalisera verksamheten på, om
ansökan avser en speciell fyndighet på en viss plats. SGU erinrar i sitt
remissvar om att en mineralfyndighet inte kan omlokaliseras, endast
nollaltemativet att inte bearbeta finns. Regeringen vill också erinra om
290
att det, som Försvarsmakten påpekat, kan finnas situationer när det gäller
försvarets anläggningar där det av resursekonomiska skäl är mindre
meningsfullt att redovisa en altemativlokalisering eller ett nollaltemativ.
Exempel på detta är prövning av ändrad verksamhet vid vissa befintliga
försvarsanläggningar som skjutfalt och militära flygplatser. Försvars-
politiska, militärstrategiska och ekonomiska skäl kan medföra att den
befintliga lokaliseringen och den ändrade verksamheten är det enda
rimliga alternativet.
Det är tillståndsmyndigheten som avgör om sökanden får underlåta att
redovisa alternativ. Konsekvenserna av nollaltemativet skall dock i stort
sett alltid redovisas. Vidare skall alltid ges en motivering till varför ett
visst alternativ har valts.
Miljöbalksutredningen har föreslagit att tillståndsmyndigheten bör fa
ställa krav på att andra jämförbara sätt att nå samma syfte skall redovisas
i miljökonsekvensbeskrivningen. Med andra jämförbara sätt att nå
samma syfte avses andra möjliga alternativ till den planerade
verksamheten, t.ex. andra möjligheter att utvinna energi eller att välja en
annan typ av kommunikationsmedel. Utredningen skrev att ett sådant
krav borde beslutas i ett lika tidigt skede som när beslut fattas om
verksamheten kan antas ha betydande miljöpåverkan och lämpligen
kunde ske i samband med det beslutet. Eftersom utredningens förslag
efter remissynpunkter nu ändras av regeringen på det sättet att
länsstyrelsen i stället för beslutsmyndigheten skall fatta beslutet huruvida
betydande miljöpåverkan kan antas, är det inte lämpligt att möjligheten
att kräva redovisning i MKB:n av alternativ att nå samma syfte ligger
kvar hos tillståndsmyndigheten. Den har visserligen alltid möjlighet att
kräva komplettering men om en redovisning av alternativa lösningar att
uppnå samma syfte skall fylla sin funktion måste kravet ställas mycket
tidigt, redan på planeringsstadiet, alltså långt innan tillståndsmyndigheten
får ansökan om tillstånd. Dessutom är remissinstansernas farhågor
beträffande risken för att beslutsmyndighetens opartiskhet kan sättas
ifråga relevant även här. Därför bör enligt regeringens bedömning kravet
på alternativa redovisningar fattas av länsstyrelsen i samband med
beslutet huruvida betydande miljöpåverkan kan antas och endast i de fall
där sådan betydande påverkan antas. Sådant krav kan exempelvis ställas i
ärenden beträffande verksamheter där regeringen skall pröva
tillåtligheten enligt 17 kap. Som ett exempel på när det kan bli aktuellt att
kräva alternativa redovisningar beträffande kommunikationer angavs i
Miljöbalksutredningens betänkande en utbyggd järnväg i stället för en
flygplats. Detta exempel anser Luftfartsverket i sitt remissvar vara illa
valt med motiveringen att med en järnväg kan aldrig samma syfte nås
som med en flygplats. Detta visar enligt verket hur viktigt det är att
åtminstone den tillståndsprövande myndigheten har tillräckliga
kunskaper om olika verksamheters för- och nackdelar. Exemplet är dock
klart relevant för flygplatser för inrikesflyg, särskilt med hänsyn till
utvecklingen av höghastighetståg vilket även Juridiska fakultetsnämnden
vid Uppsala universitet pekat på i sitt remissvar. Regeringen bör vid sin
tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. av flygplatser göra denna typ av
överväganden. Då måste det finnas ett underlag i form av en
Prop. 1997/98:45
291
miljökonsekvensbeskrivning av alternativen med jämförelser. I vissa fall
kan det vara lämpligt att länsstyrelsen samråder med regeringen innan
den kräver en redovisning av jämförbara alternativ i ärenden som skall
tillåtlighetsprövas.
Alternativen skall redovisas så att beslutsunderlaget medger att
alternativet kan behandlas och prövas jämställt med sökandens
huvudförslag, dvs. där det är praktiskt möjligt som första- och
andrahandsyrkanden från sökanden. Detta innebär alltså att miljö-
konsekvenserna skall vara så utredda att det, om övriga relevanta
förutsättningar föreligger, skall vara möjligt för den tillståndsprövande
myndigheten att vid behandlingen av en ansökan ge tillstånd även till en
annan verksamhet eller anläggning än den en ansökan i första hand
gäller. Av avgörande betydelse är då givetvis att sökanden är beredd att
acceptera ett tillstånd till en alternativ verksamhet eller anläggning.
Särskilt beträffande projekt som sker i det allmännas intresse och som
kan ha stor påverkan på miljön eller människors levnadsförhållanden
måste sökanden vara beredd att acceptera alternativa lösningar och bör
vara beredd att medverka till sådana lösningar.
Miljökonsekvensbeskrivningar har en central roll i samordningen
mellan frågor som rör miljöskydd och markanvändning vid tillstånds-
prövning enligt miljöbalken. Hushållningsregler och bestämmelser om
miljökvalitetsnormer enligt 3-5 kap. skall iakttas vid tillståndsgivningen
och ett projekts förenlighet med dessa bestämmelser bör därför också
framgå av en miljökonsekvensbeskrivning.
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Allmänheten skall ges möjlighet att yttra sig
över miljökonsekvensbeskrivningen och ansökan innan beslut fattas.
Tillståndsmyndigheten skall i ett särskilt beslut eller i samband med
avgörandet av målet eller ärendet ta ställning till om miljökon-
sekvensbeskrivningen uppfyller kraven.
Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.
Utredningen hade dock inte föreslagit att tillståndsmyndigheten i ett
särskilt beslut skulle ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen
uppfyller kraven.
Remissinstanserna: Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala
universitet vill att det skall införas en rätt för sakägare och kanske
Naturvårdsverket att överklaga MKB:n som sådan. Stockholms kommun
har betonat att om en kommuns miljö- och hälsoskyddsnämnd tagit över
tillsynen av en verksamhet är den en sådan myndighet som enligt EG-
direktivet alltid skall få yttra sig över en MKB för verksamheten.
Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det bör framgå av bestämmelsen
292
om granskning att ställningstagandet till MKB:ns kvalitet är fristående
från myndighetens ställningstagande till ansökan.
Skälen för regeringens förslag: Ett av syftena med miljökonsekvens-
beskrivningar är som tidigare framgått att få till stånd en offentlig
redovisning av den inverkan en åsyftad verksamhet eller åtgärd får på
människors hälsa, på miljön samt på hushållningen med naturresurser
liksom vilka motiv och avvägningar som ligger till grund för projektet.
Allmänheten skall alltså till att börja med ha möjlighet att på ett tidigt
stadium genom framför allt samrådet och förfarandet med
miljökonsekvensbedömning enligt 6 kap. 5 § miljöbalken påverka
utformningen av verksamheten och miljökonsekvensbeskrivningen i de
fall verksamheten kan antas få betydande miljöpåverkan. Allmänhet,
organisationer m.fl. skall vidare ges tillfälle att få ta del av det samlade
materialet, ansökan och den fårdiga miljökonsekvensbeskrivningen.
Genom detta ges dessa en möjlighet att påverka myndigheter och foretag
att ta större hänsyn till deras intressen.
I EG-direktivet 85/337 finns också krav på att medlemsstaterna skall
säkerställa att varje tillståndsansökan och miljökonsekvensbeskrivningen
skall göras tillgänglig för allmänheten och att den berörda allmänheten
ges tillfälle att yttra sig innan projektet påbörjas. I direktiv 97/11 ändras
detta så att allmänheten skall ges tillfälle att yttra sig innan tillstånd ges i
stället för innan projektet påbörjas. De uppgifter som inhämtats enligt
direktivet skall beaktas vid tillståndsgivningen. Även det nya IPPC-
direktivet 96/61 innehåller i artikel 15 krav på att tillståndsansökningar
för nya anläggningar eller väsentliga förändringar under lämplig tid skall
hållas tillgängliga för allmänheten så att den kan yttra sig innan
myndigheten fattar sitt beslut.
Miljökonsekvensbeskrivningar utgör genom vår grundlagsskyddade
offentlighetsprincip visserligen allmänna handlingar med offentliga
uppgifter, förutom att vissa delar i något fall kan vara sekretessbelagda
t.ex. affärsförhållanden. Det bör dock enligt regeringens uppfattning, för
att säkerställa att allmänheten alltid aktivt ges tillfälle att tä del av
miljökonsekvensbeskrivningama och även ges tillfälle att yttra sig, i
lagtexten anges att det skall kungöras att en miljökonsekvensbeskrivning
har upprättats. Bestämmelser om kungörande av ansökningar om
miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet finns i 19 kap. 4 §
respektive 22 kap. 3 §. I dessa kungörelser bör alltid även miljökon-
sekvensbeskrivningen tas med, oavsett om verksamheten kan antas
medföra betydande miljöpåverkan. Allmänheten skall beredas möjlighet
att yttra sig över såväl ansökan som miljökonsekvensbeskrivningen. När
miljökonsekvensbeskrivningar, med ansökan om sådan finns, upprättats i
andra fall behöver dock detta kungöras endast i de fall verksamheten kan
antas medföra en betydande miljöpåverkan, eftersom det inte är
administrativt rimligt att alltid kungöra detta. Övriga miljökon-
sekvensbeskrivningar och de ansökningar dessa vanligtvis avser är dock
genom offentlighetsprincipen givetvis tillgängliga och synpunkter får
framföras även beträffande dessa.
En miljödomstol, och i de flesta fall även länsstyrelsen, kan förväntas
hålla muntlig förhandling i alla mål avseende verksamheter som kan
Prop. 1997/98:45
293
antas få en betydande miljöpåverkan. Det innebär att det blir en offentlig
förhandling där även miljökonsekvensbeskrivningen tas upp. Eftersom
även kallelsen till förhandling i sedvanlig ordning kommer att kungöras
får enskilda och organisationer som anser sig berörda kännedom om den
och har vid denna möjlighet att framföra synpunkter på såväl ansökan
som miljökonsekvensbeskrivningen. Kungörande krävs inte formellt i
EG-direktiven, enligt vilka det räcker att den berörda allmänheten ges
tillfälle att yttra sig innan beslut fattas. Medlemsstaterna får avgöra hur
allmänheten skall få yttra sig, t.ex. skriftligen eller genom en offentlig
utfrågning.
Även vid tillståndsmyndighetens besiktning av den tilltänkta platsen
för den planerade verksamheten bör motsvarande rätt att närvara och
yttra sig som gäller för sakägare också gälla för enskilda och företrädare
för organisationer.
Möjligheten för allmänheten att delta i tillståndsförfarandet är inte
någon nyhet i sak. Regleringen i balken innebär dock enligt regeringens
bedömning en ännu större möjlighet att påverka på ett tidigare stadium
och även en förstärkning av möjligheten att påverka senare när
tillståndsansökan prövas.
Bedömningen av miljökonsekvensbeskrivningen
En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå som en del i ett
beslutsunderlag. Av detta följer att dess kvalitet skall bedömas av den
myndighet som har att fatta beslut i det ärende där en beskrivning har
upprättats. Det bör i detta sammanhang återigen framhållas och kan inte
tillräckligt understrykas att beslutsmyndigheten i enlighet med
förvaltningsförfarandets allmänna principer har ett ansvar för att
ärendena blir tillfredsställande utredda. Därmed har också bl.a. en
miljödomstol befogenhet och skyldighet att förordna om de
kompletteringar av beslutsunderlaget som den bedömer vara nödvändiga.
Om en konsekvensbeskrivning är bristfällig och sökanden inte
kompletterar beskrivningen, kan konsekvensen bli att ansökan anses vara
så bristfällig att den avvisas. I de fall det ändå är möjligt att ta upp
ansökan till prövning men miljökonsekvensbeskrivningen trots detta
bedöms inte vara tillräcklig kan följden bli att ansökningen lämnas utan
bifall därför att konsekvenserna för miljön är oklara och försiktig-
hetsprincipen som uttrycks i de allmänna hänsynsreglema i 2 kap.
tillämpas. Det är alltid den sökande eller motsvarande som skall ansvara
för innehållet i och bekosta att en miljökonsekvensbeskrivning upprättas
och eventuellt kompletteras så att den uppfyller kraven. Den
miljökonsekvensbeskrivning som ges in kan alltså kompletteras under
ärendets handläggning. Den dialog som på ett tidigt stadium skall
förekomma enligt 6 kap. 4 och 5 §§ miljöbalken mellan sökanden,
länsstyrelsen och tillsynsmyndigheten får således inte avslutas i och med
att en ansökan om tillstånd med tillhörande miljökonsekvensbeskrivning
har getts in.
Prop. 1997/98:45
294
Som angetts tidigare har RRV i sin rapport kritiserat Prop. 1997/98:45
tillståndsmyndigheters granskning och beaktande av ingivna
miljökonsekvensbeskrivningar. För att uppnå en bättre tillämpning har
Miljöbalksutredningen föreslagit att i balken infors en uttrycklig
bestämmelse att den myndighet som skall pröva ansökan om tillstånd
skall i samband med den prövningen även ta ställning till om
miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven enligt balken.
Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det bör framgå av bestämmelsen
att granskningen och ställningstagandet till MKB:ns kvalitet är fristående
från myndighetens ställningstagande till ansökan.
För att det klart skall framgå av bestämmelsen att myndigheten skall ta
särskild ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller
kraven, föreslogs i lagrådsremissen att det i lagtexten skall anges att det
skall göras i ett särskilt beslut och att detta lämpligtvis dock sker i
samband med att ansökan prövas eftersom det är i anledning av ansökan
som krav på en MKB ställs. Lagrådet har haft synpunkter på detta och
föreslagit att bestämmelsen i 6 kap. 9 § utformas så att en myndighet som
skall pröva en ansökan i ett mål eller ett ärende där det krävs en
miljökonsekvensbeskrivning skall genom ett särskilt beslut eller i
samband med avgörandet av målet eller ärendet ta ställning till om
miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven. Lagrådets förslag bör
följas eftersom det i många fall kan vara lämpligt att ställningstagandet
till miljökonsekvensbeskrivningen görs i samband med att målet eller
ärendet avgörs i de fall där komplettering inte anses behövas, utan att
detta görs i ett särskilt beslut. Det är dock viktigt att betona att en särskild
bedömning skall göras av miljökonsekvensbeskrivningen och att den
skall göras fristående från prövningen av ansökan samt att
ställningstagandet skall motiveras.
Vidare föreslår regeringen att i bestämmelsen skall anges att
myndigheten vid prövningen av ansökan skall beakta innehållet i
miljökonsekvensbeskrivningen och resultatet av samråd och yttranden
som getts in. Detta kan i och för sig tyckas vara självklarheter vid den
prövning en myndighet skall göra. RRV:s rapport antyder dock att MKB
inte fyllt den roll som beslutsunderlag som var avsedd och genom en
sådan bestämmelse uppfylls också kravet i artikel 8 i direktivet 85/337.
Där föreskrivs att uppgifter som inhämtats enligt direktivets artikel 5, 6
och 7 skall beaktas vid tillståndsgivningen. I direktivet 97/11 har lagts till
att även resultatet av samråden skall beaktas. Genom bestämmelsen
uppfylls även artikel 9.2 i IPPC-direktivet 96/61 där det också föreskrivs
att uppgifter som inhämtats enligt MKB-direktivets artikel 5-7 skall
beaktas när tillstånd meddelas.
Om det i efterhand visar sig att oriktiga uppgifter har lämnats eller att
uppgifter har utelämnats som varit av betydelse för tillståndet kan ett
tillstånd återkallas eller villkor omprövas enligt bestämmelser i 24 kap. 3
och 5 §§. Det kan även bli aktuellt att utkräva straffrättsligt ansvar för
försvårande av miljökontroll enligt 29 kap. 5 §. Genom att regionala
miljödomstolar och en miljööverdomstol inrättas kommer genom deras
prövning av om miljökonsekvensbeskrivningen är tillräcklig en enhetlig
praxis att skapas. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet vill
295
att det skall inforas en rätt för sakägare och kanske Naturvårdsverket att
överklaga MKB:n som sådan och hänvisar till att sådana regler finns i
USA:s lagstiftning om MKB. En sådan möjlighet skulle dock ytterligare
komplicera systemet och skulle innebära att tidsutdräkten förlängs
betydligt. Det finns därför inte nu tillräckliga skäl att införa någon
möjlighet att överklaga myndighetens beslut vid prövningen av
miljökonsekvensbeskrivningen särskilt, vilket bör framgå direkt av
lagtexten. Domstolens eller myndighetens ställningstagande far alltså
endast överklagas i samband med att avgörandet i målet eller ärendet
överklagas. En överprövning av miljökonsekvensbeskrivningen far
därmed ske i samband med att det mål eller ärende som den gäller
överprövas. Något krav på att en miljökonsekvensbeskrivning skall gå att
överklaga särskilt finns inte heller i EG-direktivet.
Även om det är tillståndsmyndigheten som i sista hand avgör om en
miljökonsekvensbeskrivning är så fullständig att den kan godtas finns ett
behov av att remissorganen yttrar sig även med avseende på
miljökonsekvensbeskrivningen. Länsstyrelsen spelar här en viktig roll
även när den inte är tillståndsmyndighet. Som angetts tidigare skall det
tidiga samrådet inför upprättandet av MKB:n alltid hållas med
länsstyrelsen. En annan viktig uppgift för länsstyrelsen bör bli att vara
remissorgan för beslutsmyndigheten. Då bör länsstyrelsen i de fall där
den anser att den upprättade miljökonsekvensbeskrivningen behöver
kompletteras i något hänseende och där den inte själv är beslutande
myndighet, hos den beslutande myndigheten begära att beskrivningen
skall kompletteras. Länsstyrelserna har redan denna uppgift i ärenden
enligt vissa lagar enligt förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar.
I de fall länsstyrelsen inte är tillsynsmyndighet bör den myndighet som är
det också beredas tillfälle att yttra sig över miljökon-
sekvensbeskrivningen. Enligt artikel 6.1 i direktivet 85/337 skall de
myndigheter som kan antas bli berörda av ett projekt ges möjlighet att
yttra sig över de uppgifter som exploatören lämnar, dvs. MKB:n, samt
över ansökan. Tillsynsmyndigheten får anses alltid vara en sådan
myndighet som berörs, vilket i många fall är kommunen som även
Stockholms kommun påpekat i sitt remissvar.
Ytterligare föreskrifter
De bestämmelser som inte tas in i balken bör regeringen föreskriva i en
förordning. 1 dag finns inget bemyndigande för regeringen utan den rätt
som följer av 8 kap. 13 § regeringsformen att regeringen får meddela
föreskrifter för verkställighet av lag har utnyttjats vid utfärdandet av
förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar. Miljöbalksutredningen
har därför föreslagit att regeringen i balken skall ges ett bemyndigande
med stöd av 8 kap. 7 § 4 regeringsformen att meddela närmare före-
skrifter om miljökonsekvensbeskrivningar. Denna fråga berördes i
samband med att lagstiftningen om MKB infördes i 5 kap. NRL. I
lagrådsremissen angående den lagstiftningen hade föreslagits ett liknande
bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen
Prop. 1997/98:45
296
bestämmer att meddela närmare föreskrifter. Lagrådet skrev då i sitt
yttrande: "Sådana föreskrifter som denna paragraf avser kan regeringen
utfärda som verkställighetsföreskrifter utan något särskilt bemyndigande.
Även subdelegation kan ske utan bemyndigande. Eftersom paragrafen
således är onödig bör den utgå." Regeringen följde Lagrådets förslag i
prop. 1990/91:90. Det saknas skäl att nu göra någon annan bedömning.
Därför bör det av Miljöbalksutredningen föreslagna bemyndigandet inte
ingå i miljöbalken.
Miljöbalksutredningen har vidare föreslagit att regeringen bör ge
Naturvårdsverket rätt att efter samråd med övriga berörda myndigheter
utfärda mera detaljerade bestämmelser bl.a. om hur förfarandet med
miljökonsekvensbedömning bör utformas. Boverket skriver att detta är ett
utslag av att synen på MKB gäller redovisning av störningar och intrång i
naturmiljön, vilket varit en av de allvarligaste svårigheterna för MKB att
slå igenom. Nu är det enligt Boverket mera accepterat att "M" i 5 kap.
NRL betyder även kultur, hälsa och säkerhet samt inverkan på allmänna
intressen och andra hushållningsaspekter, vilket innebär att RAÄ liksom
Socialstyrelsen och Räddningsverket är lika berörda sektorsintressen som
Naturvårdsverket. Boverket står dock alltfort för de samlade hushåll-
ningsaspektema och med planering och den byggda miljön som
sektorsfrågor och bör därför även i framtiden vara ansvarig för procedur
och samordning. Enligt Boverket måste dock Naturvårdsverket ta fortsatt
ansvar för att utveckla frågor om miljöstörningar, naturvärden och
kretslopp med material m.m.
När miljölagstiftningen nu samlas i en balk, där även reglerna om
MKB arbetas in, kommer Naturvårdsverket att bli det statliga verk som
får ansvaret för flest av de verksamheter som regleras i balken. Det är
därför naturligt att Naturvårdsverket nu får ett mera samordnande och
övergripande ansvar också för arbetet med föreskrifter om MKB. Även
Boverket kommer dock liksom nu att behöva arbeta med frågor inom
detta område när det gäller fysisk planering och hushållningen med mark,
vatten och den fysiska miljön i övrigt. RAA, Socialstyrelsen och
Räddningsverket bör också fa uppgifter inom sina områden. Den närmare
ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter när det gäller
föreskriftsarbete m.m. som rör MKB far tas upp i Miljöbalks-
utredningens fortsatta arbete. Naturvårdsverket har, som nämnts tidigare,
utarbetat en rapport med förslag i fråga om vilka verksamheter som kan
ha betydande miljöpåverkan.
Prop. 1997/98:45
297
Planer och planeringsunderlag m.m.
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Varje myndighet som skall tillämpa
miljöbalken skall se till att planer enligt plan- och bygglagen och
annat planeringsunderlag som behövs för att belysa
hushållningsfrågan finns tillgängliga i målet eller ärendet.
Kommunerna skall i fortsättningen kunna åläggas att även redovisa
hur de avser att i sin planering skapa förutsättningar för att miljö-
kvalitetsnormer uppfylls.
Beskrivningar av miljökonsekvenserna skall systematiskt komma in
i ett tidigt skede av den politiska processen och skall som allmän regel
innefattas i propositioner och andra förslag till övergripande beslut av
strategisk karaktär.
Myndigheterna skall beakta konsekvenserna för miljön innan de
utfärdar regler i form av föreskrifter och allmänna råd.
Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.
Remissinstanserna: Socialstyrelsen vill att 7 kap. 13 § i utredningens
förslag kompletteras med att länsstyrelsen skall åläggas att ta fram en
miljö- och hälsoskyddsplan för länet inom ramen för arbetet som pågår
under benämningen Strategi för regional miljö, STRAM.
Skälen för regeringens förslag: I 6 kap. 1 § NRL finns för närvarande
bestämmelser om att myndigheter som tillämpar NRL skall se till att
planer enligt PBL och annat planeringsunderlag skall finnas tillgängligt
samt att kommuner och länsstyrelser är skyldiga att tillhandahålla detta.
Ett väl utvecklat system för kunskapsförsörjning är en förutsättning för
att en från allmän synpunkt god hushållning med naturresurser skall
uppnås. Därför är de myndigheter som skall tillämpa balkens regler om
hushållning med naturresurser skyldiga att se till att sådana planer enligt
PBL och sådant planeringsunderlag som kan ha betydelse för
tillämpningen finns tillgängliga i målet eller ärendet. Samma regler skall
alltså gälla vid tillämpning av miljöbalken som hittills gällt vid
tillämpning av naturresurslagen. Det gäller alltså inte bara vid prövning
av mål och ärenden enligt miljöbalken utan även mål och ärenden enligt
annan lagstiftning som berör frågor om hushållningen med mark och
vatten och där miljöbalken därför skall tillämpas.
I 6 kap. 2 § NRL finns en bestämmelse att regeringen kan besluta att
en eller flera kommuner skall redovisa till regeringen hur de i sin
planering enligt NRL skall tillgodose ett intresse som rör hushållningen
med naturresurser. Som Miljöbalksutredningen föreslagit bör motsva-
rande bestämmelser gälla enligt balken. Eftersom dessa bestämmelser, i
likhet med reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar, rör besluts-
underlag för mål och ärenden är det lämpligt att arbeta in dessa i samma
kapitel. Vidare bör bestämmelserna, som utredningen föreslagit, utökas
så att kommunernas redovisning även skall kunna avse hur kommunen
298
avser att skapa förutsättningar för att utfärdade miljökvalitetsnormer
uppfylls.
När det gäller Socialstyrelsens förslag att komplettera 6 kap. 12 § med
att länsstyrelsen skall åläggas att ta fram en miljö- och hälsoskyddsplan
för länet inom ramen för arbetet med STRAM kan konstateras att 6 kap.
12 § avser sammanställande av planeringsunderlag från statliga myndig-
heter för den fysiska planeringen. Vad Socialstyrelsen tar upp avser
någonting annat, nämligen en omfattande plan som skulle gälla hur de
nationella och regionala miljö- och hälsoskyddsmålen skall genomföras i
olika avseenden.
Både internationellt och i Sverige ökar alltmer användningen av
miljökonsekvensbeskrivningar som stöd för en öppen demokratisk debatt
i samband med strategiskt viktiga beslut. I detta sammanhang åsyftas då
ofta miljökonsekvensbeskrivningar som underlag inför beslut om
program-, plan- och policyarbete i viktiga samhällssektorer. I den s.k.
UNCED-propositionen (prop. 1993/94:111, bet. 1993/94:JoU 19, rskr.
1993/94:256) anförde regeringen att det är angeläget att beskrivningar av
miljökonsekvenser systematiskt kommer in i ett tidigt skede av den
politiska processen. Sådana beskrivningar bör enligt regeringen göras när
det gäller program, plan- och policyarbete i viktiga samhällssektorer.
Beskrivningar av miljökonsekvenserna skall som allmän regel innefattas
i propositioner och andra förslag till övergripande beslut av strategisk
karaktär. Vidare bör myndigheterna beakta och redovisa konsekvenserna
för miljön innan de utfärdar regler i form av föreskrifter och allmänna
råd. Som framgick av UNCED-propositionen ser regeringen över
regelsystem, som instruktioner, författningar m.m. i syfte att bedöma
behovet av miljöanpassning av dessa. Även inom EU pågår ett arbete
med att ta fram ett förslag till direktiv om detta. Kommissionen har i
december 1996 till rådet överlämnat ett förslag till direktiv om
bedömning av vissa planers och programs inverkan på miljön. Enligt
regeringens uppfattning bör i fortsättningen redovisningar av
konsekvenserna för miljön komma till allmänt bruk mer aktivt och
målmedvetet i propositioner och andra politiska beslut.
I syfte att uppnå en hållbar utveckling bör miljöhänsyn och
resurshushållning integreras i all statlig verksamhet. Regeringen
beslutade därför i december 1996 att inleda utvecklingen av
miljöledningssystem i statliga myndigheter. I ett första skede genomförs
ett pilotprojekt med 25 medverkande myndigheter, bl.a. Naturvårds-
verket, Kemikalieinspektionen, Boverket, ett par länsstyrelser och
Vägverket. Pilotmyndigheterna skall under budgetåret 1997 göra en
miljöutredning, ta fram förslag till en miljöpolicy samt handlingsplan för
fortsatt integrering av miljöhänsyn i myndighetens verksamhet. I
samband med redovisningen av arbetet med miljöledningssystem skall
pilotmyndigheterna även redovisa frågor kring miljöanpassning av sin
upphandling. Med erfarenhet från pilotprojektet skall sedan
miljöledningssystem införas i samtliga statliga myndigheter.
Prop. 1997/98:45
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Förutom allmänna regler som gäller för
allemansrätten skall även miljöbalkens generella regler för
verksamheter, t.ex. hänsynsreglema och regler om
miljökvalitetsnormer, gälla sådan verksamhet som innebär att
friluftsliv organiseras kommersiellt med utnyttjande av allemans-
rätten. Detsamma skall gälla ideella former av organiserat friluftsliv.
Av detta följer bl.a. att organisatören skall vidta förebyggande
åtgärder och iaktta försiktighet i syfte att förhindra att deltagarna
orsakar skada. Genom att organiserat friluftsliv betraktas som en verk-
samhet enligt miljöbalken skall föreskrifter kunna meddelas av
regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om att
organisatören skall vara skyldig att anmäla sin verksamhet till natur-
vårdsmyndigheten för samråd.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser framför inga
invändningar mot förslaget om anmälningsplikt för organiserat friluftsliv.
Göteborgsregionens Kommunalförbund samt miljö- och hälso-
skyddskontoret i Uddevalla kommun tillstyrker uttryckligen utredningens
förslag. Rikspolisstyrelsen och Naturskyddsföreningen anser att
innebörden av allemansrätten borde preciseras, särskilt med avseende på
kommersiellt utnyttjande, och Rikspolisstyrelsen framhåller vidare att
tillståndsplikt borde övervägas för sådant utnyttjande av allemansrätten.
Även Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att behov finns av en tydlig
regleringen av kommersiellt organiserade former av friluftsliv. Lunds
universitet påpekar att det är komplicerat att utarbeta en specifik
lagstiftning om allemansrätt och att en sådan snarare hör hemma i
jordabalken. Enligt Friluftsfrämjandet skulle skyddet för allemansrätten
öka om några allemansrättsliga grundprinciper slås fast i miljöbalken.
Friluftsfrämjandet och Svenska Orienteringsförbundet anser att anmäl-
ingsplikten i princip inte skall avse ideellt organiserad friluftsverksamhet.
Jordbruksverket, Karlskrona kommun och Kungl. Skogs- och
Lantbruksakademien tar upp frågan om markägares och nyttj ande-
rättshavares ställning som sakägare i ärenden om anmälan av
kommersiellt organiserad friluftsverksamhet med utnyttjande av
allemansrätten. Enligt Göteborgs tingsrätt har utredningen behandlat
allemansrätten från felaktiga utgångspunkter genom att det i första hand
är en fråga om intrång i äganderätten. Tingsrätten anser vidare att det
borde ha klargjorts att kommersiellt organiserade former av friluftsliv
ligger utanför allemansrätten. Lantbrukarnas Riksförbund och Skogs-
ägarnas Riksförbund anför liknande synpunkter samt framför att
allemansrättens innehåll med fokus på frågan om organiserat friluftsliv
på annans mark borde utredas ytterligare.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill påminna om att
allemansrätten kan beskrivas som en rätt för var och en att i viss
utsträckning vistas på mark- och vattenområden som tillhör andra och att
300
där plocka svamp, bär och vissa andra naturprodukter. Nyttjandet får inte
innebära att fastighetsägare eller andra med särskild rätt till fastighet
tillfogas nämnvärd skada eller olägenhet. Begränsningen brukar ibland
sammanfattas med uttrycket "inte störa, inte förstöra".
Allemansrätten grundas på sedvana. Den har mycket gamla traditioner
och var en gång i tiden nödvändig för att människor skulle kunna
förflytta sig i Sverige. Under 1900-talet har allemansrätten utvecklats till
att främst möjliggöra friluftsliv på annans fastighet.
Allemansrättens innebörd preciseras idag inte i lagtext. Vissa slutsatser
kan dock dras av ett antal lagstadganden. Den ur konstitutionell
synvinkel viktigaste paragrafen är 2 kap. 18 § regeringsformen som
innehåller regler om egendomsskyddet. Där görs i tredje stycket ett
förbehåll om att alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten
oberoende av vad som föreskrivs i lagrummet om ersättning m.m.
Förbehållet om allemansrätten fördes in i grundlagsparagrafen år 1994
samtidigt som egendomsskyddet preciserades i följd av inkorporeringen
av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen, se
prop. 1993/94:117). I gällande lagstiftning fördes begreppet allemansrätt
in i 1 § naturvårdslagen år 1974. Där sägs att naturen är tillgänglig för
alla enligt allemansrätten. Vidare talas där om att alla skall visa hänsyn
och varsamhet i sitt umgänge med naturen. Av intresse är också vissa
bestämmelser som kan sägas begränsa allemansrätten i olika avseenden
och så att säga motsatsvis ge allemansrätten sitt innehåll. Det gäller
främst brottsbalkens stadganden om hemfridsbrott och olaga intrång (4
kap. 6 §), skadegörelse (12 kap. 1 §), åverkan (12 kap. 2 §) samt tagande
av olovlig väg (12 kap. 4 §).
I propositionen till den nyss nämnda grundlagsändringen uttalades att
allemansrätten ur markägarens perspektiv kan sägas innebära en
inskränkning i äganderätten till fastigheten utan att fastighetsägaren har
rätt till någon ersättning för den. I propositionen ansågs det inte vara
lämpligt att ge allemansrätten en för framtiden bestämd innebörd och
därigenom låsa den till just den rörelsefrihet i naturen som idag får anses
ha sitt stöd i denna (prop 1993/94:117 s. 19).
Regeringen har även nu den inställningen att det inte, som vissa
remissinstanser önskar, är aktuellt att generellt lagreglera allemansrättens
innebörd. Regeringen finner i likhet med Miljöbalksutredningen att
genom en sådan lagstiftning skulle den sedvanerättsliga grunden för att
vistas i naturen ryckas undan och detta skulle på sikt kunna medföra en
oönskad inskränkning av allemansrätten. Vidare gör regeringen, i likhet
med utredningen den bedömningen, att det vid lagstiftningsförsök skulle
uppkomma stora svårigheter att generellt och exakt ange allemansrättens
innebörd, bl.a. av den orsaken att sedvanan varierar mellan olika delar av
landet.
Prop. 1997/98:45
301
Intressekollisioner
Regeringen konstaterar att friluftslivets intressen ibland kan kollidera
med natur- och kulturvårdens intressen. Friluftsliv kan vidare bedrivas på
ett sätt som inte stämmer överens med markägarens intressen. En form
av friluftsliv kan dessutom störa en annan.
Det är ofta friluftsliv i organiserade och kommersiella former som
leder till skador eller andra olägenheter. Även friluftsliv som utövas i
mindre skala kan medföra störningar. De störande aktiviteterna går ofta
utanför gränsen för allemansrätten. Allemansrätten anses t.ex. inte ge rätt
att använda motorfordon på markområden. Detta är tvärtom förbjudet i
terrängkömingslagen (1975:1313).
En uppmärksammad fråga har varit om friluftsliv kan utövas
organiserat med stöd av allemansrätten. Visserligen kan allemansrätten
sägas vara en rätt för var och en, dvs. för den enskilde, men den kan
också utnyttjas samtidigt i grupp. De som deltar i arrangörens
verksamhet gör alltså detta med stöd av allemansrätten. Ibland har det
anförts att det är stötande att personer skall kunna tjäna pengar på att
organisera aktiviteter på annans mark utan att fastighetsägaren får del av
vinsten eller ens har tillåtit verksamheten. I gällande rätt finns emellertid
inte stöd för uppfattningen att arrangören behöver fastighetsägarens
tillstånd för en verksamhet som inte medför skada eller annan olägenhet.
Mera tveksamt är om en organisatör skall få utnyttja en fastighet
kommersiellt och mer eller mindre permanent utan ägarens tillstånd.
Sådana rådighetsfrågor behandlas dock inte i miljöbalken utan bör som
hittills lösas i rättspraxis. Rent allmänt kan sägas att arrangemang av
någon betydelse inte bör ske utan markägarens medgivande. Ett rättsfall
med anknytning till allemansrätten har nyligen avgjorts av. Högsta
domstolen och refererats i NJA 1996 s. 495. En fastighetsägare förde
talan mot en person som hyrde ut kanoter och organiserade forsränning i
ett vattendrag på kärandens fastighet. Organisatören invände bl.a. att
eventuell förslitning på kärandens fastighet inte översteg den nivå som
måste accepteras på allemansrättslig grund. Högsta domstolen uttalade
följande: Även om allemansrätten tillkommer den enskilde kan den
naturligen utövas av ett flertal personer tillsammans, under förutsättning
att envar håller sig inom ramen för allemansrätten. Skulle ett sådant
kollektivt nyttjande emellertid innebära påtaglig skada eller olägenhet,
kan det medföra att allemansrätten inte får utnyttjas längre på det viset.
Hinder föreligger vidare inte mot att allemansrätten utnyttjas
kommersiellt; inte minst för att göra avlägsen eller eljest svåråtkomlig
natur tillgänglig för fler enskilda människor finns också på många håll i
vårt land anläggningar för att underlätta olika slag av friluftsliv. Högsta
domstolen fann i sin slutliga bedömning att utnyttjandet i detta fall
sammantaget blivit för intensivt och med hänsyn till växt- och djurlivet
även olämpligt. Eftersom utnyttjandet vidare hade medfört avsevärda
Prop. 1997/98:45
302
skador och olägenheter fann Högsta domstolen att organisatören saknade Prop. 1997/98:45
rätt att utan medgivande av fastighetsägaren arrangera eller på annat sätt
medverka till den organiserade forsränningen.
Regeringen noterar att den som anordnar ett kollektivt nyttjande av
annans mark kan bli skyldig att ersätta skador som deltagarna orsakar,
även om deltagarna var för sig har uppträtt på ett sätt som faller inom
ramen för allemansrätten. För skadeståndsskyldighet förutsätts då att
organisatören har varit vållande, dvs. att skadan orsakats med uppsåt eller
av oaktsamhet. Normalt bör förutsättningarna för skadestånd vara
uppfyllda om skador uppkommer med anledning av att arrangören
hänvisat en stor grupp personer till ett naturområde, som är särskilt
känsligt. Detsamma gäller när arrangören har lämnat felaktiga
upplysningar om allemansrättens innebörd eller underlåtit att lämna
information om allemansrätten till personer som kan antas sakna
kännedom om den.
Allemansrätten och kommersen
Som underlag för Miljöbalksutredningens överväganden i denna del har
legat bl.a. Naturvårdsverkets rapport Allemansrätten och kommersen
(rapport 4446) som utarbetats på regeringens uppdrag. Även
Miljövårdsberedningens förslag i samma frågor i betänkandet Hållbar
utveckling i landets fjällområden (SOU 1995:100) har övervägts av
Miljöbalksutredningen. Såväl rapporten som betänkandet överlämnades
efter remissbehandling till utredningen. Beträffande innehållet i detta
underlag noteras i korthet följande.
Enligt Naturvårdsverket utgör friluftsliv och turism som regel inte
några allvarliga hot mot naturmiljön och den biologiska mångfalden utan
kan istället ofta medverka till att alla får förståelse och engagemang för
miljön. De problem som uppmärksammats i samband med "kommer-
sialiseringen av allemansrätten" är i huvudsak begränsade till vissa delar
av landet, framför allt Syd- och Västsverige samt fjällen.
För att komma till rätta med de problem som trots allt föreligger
föreslår Naturvårdsverket sammanfattningsvis följande.
- Den som utnyttjar mark som är tillgänglig enligt allemansrätten
genom att organisera friluftsliv skall vidta förebyggande åtgärder för att
förhindra att deltagarna orsakar skada på naturen eller på annans
egendom.
- Om skada orsakas genom friluftsanknuten näringsverksamhet skall
arrangören ansvara för skadan om han inte visar att den uppkommit utan
vållande från hans sida.
- Anmälningsplikt till länsstyrelsen skall kunna införas för
näringsverksamhet på mark som är tillgänglig enligt allemansrätten och
länsstyrelsen skall kunna meddela särskilda villkor för verksamheten
eller förbjuda den.
- I områden med särskilt stora konflikter bör länsstyrelsen eller
kommunen inrätta naturvårdsområden eller använda strandskydds-
bestämmelsema för att styra besökarna.
303
- Undervisning i allemansrätt skall ingå i alla lokala arbetsplaner i Prop. 1997/98:45
skolan.
- Turistdelegationen skall utveckla utbildning i naturvägledning,
metodik för planering av naturturism, en långsiktig strategi angående
information om allemansrätten riktad till utländska turister samt miljö-
märkning av turistarrangemang som nyttjar mark som är tillgänglig
enligt allemansrätten.
- Respektive "aktivitetsbransch" skall ta ansvar för auktorisation av de
egna företagen.
- Boverket och Naturvårdsverket skall i samråd utveckla en metodik
för friluftsplanering inom ramen för den fysiska planeringen.
Miljöbalksutredningen har konstaterat att Miljövårdsberedningen i sitt
fjällbetänkande lämnat förslag som i flera väsentliga delar överens-
stämmer med Naturvårdsverkets. Som grund för förslagen ligger följande
allmänna utgångspunkter.
Inom turistsektorn, såväl nationellt som internationellt, har på senare år
uppmärksamheten alltmer ägnats åt frågan vilka miljöhänsyn som bör tas
i den naturrelaterade turismen. Exempelvis anförs i propositionen
angående turistpolitiken (prop. 1994/95:177, s. 11) att. eftersom naturen
är en unik tillgång för Sverige sett ur turismens synvinkel, det är av
avgörande betydelse att denna resurs vårdas. EU:s handlingsplan för stöd
till turismen syftar bl.a. till att säkerställa att större miljöhänsyn tas. 1
EU:s femte handlingsprogram för miljön framhålls att det är nödvändigt
att utveckla nationella och regionala strategier för hållbar turism i bergs-
och kustområden. Inom Europarådet har utarbetats rekommendationer för
uthållig och miljövänligare utveckling av turismen samt för staternas
turism inom skyddade områden.
Mot bakgrund av det anförda konstaterar Miljöbalksutredningen att
trenderna inom turismnäringen är tydliga och att Naturvårdsverkets
förslag ligger i linje med denna utveckling. Utredningen har härefter tagit
ställning till dessa förslag, dock med inriktning enbart på de delar som
kan tänkas bli genomförda med stöd av miljöbalken. dvs. de tre första
punkterna i sammanfattningen ovan, nämligen att förebyggande åtgärder
skall vidtas, att arrangören kan bli ansvarig för skada som orsakas genom
friluftsanknuten näringsverksamhet samt att anmälningsplikt skall kunna
införas.
När det gäller den första punkten, om vidtagande av förebyggande
åtgärder, hänvisar Miljöbalksutredningen till den allmänna hänsynsregeln
om skyddsåtgärder och försiktighetsmått som verksamhetsutövare skall
vidta. Den verksamhet som här åsyftas skulle alltså innebära bl.a. att
organisera andra människors friluftsliv oavsett om det sker kommersiellt
eller ideellt. Utredningen understryker att särskilt höga krav bör ställas på
kommersiell verksamhet. Av aktsamhetsregeln följer bl.a. att arrangören
skall se till att deltagarna undviker särskilt känsliga områden. Vidare
skall tillses att skada överhuvudtaget inte uppkommer samt att särskild
information ges vid förekommande behov samt att deltagare som kan
antas ha otillräckliga kunskaper om allemansrättens innebörd ges
kunskap) om grundprinciperna. Regeringens förslag till miljöbalk
304
överensstämmer i huvudsak med utredningens och regeringen ansluter Prop. 1997/98:45
sig helt till vad utredningen har anfört i denna del.
Nästa punkt i Naturvårdsverkets förslag som Miljöbalksutredningen tar
upp avser fall då skada orsakas genom friluftsanknuten
näringsverksamhet. Verket har föreslagit att arrangören då skall vara
skadeståndsskyldig såvida denne inte visar att skadan har uppkommit
utan vållande från arrangörssidan. Förslaget innebär, som utredningen
har konstaterat, att s.k. omvänd bevisbörda eller presumtionsansvar
tillämpas. I denna del förs utredningens resonemang närmast ur
fastighetsägarens eller den enskilda rättsinnehavarens synvinkel.
Utredningen berör dock den senaste tidens rättsutveckling som pekar mot
att också det allmänna anses ha rätt till ersättning för skada på vissa
ideella värden (se NJA 1993 s. 753 om ingrepp i fast fomlämning och
NJA 1995 s. 249 om fridlysta järvar som dödats olovligt). I sitt
resonemang kommer utredningen slutligen fram till att det för närvarande
inte är aktuellt med några ändringar i gällande rätt för att öka möjligheten
att kräva skadestånd av en kommersiell arrangör. Lunds universitet anser
att utredningens ståndpunkt är acceptabel tills vidare. Regeringen gör inte
någon annan bedömning.
Miljöbalksutredningen har slutligen behandlat förslaget att införa
anmälningsplikt för verksamhet som innebär att friluftsliv organiseras
och ansett att förslaget bör genomföras. Utredningens förslag innebär
inte att generell anmälningsplikt införs. Det skall istället bli möjligt att
med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken, dvs. balkens motsvarighet till
samrådsparagrafen i 20 § naturvårdslagen, föreskriva om sådan anmäl-
ningsplikt. Utredningens förslag gäller, till skillnad mot Natur-
vårdsverkets, för all verksamhet som inte är tillstånds- eller
anmälningspliktig enligt andra bestämmelser i balken. Regeringen eller
den myndighet som regeringen bestämmer skall alltså kunna meddela
föreskrifter om att inom landet eller en del av landet anmälan alltid skall
göras i fråga om särskilda slag av verksamheter som typiskt sett kan
medföra skada på naturmiljön. Om anmälningsskyldighet föreligger får
verksamheten inte påbörjas innan anmälan har skett. Den
anmälningsmottagande myndigheten får förelägga verksamhetsutövaren
att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada.
Exempel på en sådan åtgärd är att ett företag som hyr ut kanoter efter
samråd med fastighetsägaren anvisar lämpliga platser för matlagning och
övernattning. Om åtgärderna inte är tillräckliga får myndigheten förbjuda
verksamheten.
Enligt Miljöbalksutredningen skapas genom anmälningsplikt av detta
slag möjlighet att få en bättre bild av vilka aktiviteter som förekommer i
känsliga områden. Det ges också en möjlighet att genom förelägganden
och förbud ingripa mot verksamheter som är skadliga för naturmiljön.
Utredningen förutser att anmälningsplikten, tillsammans med
möjligheten för samrådsmyndigheten att ingripa, kan styra bort en
organisatör från känsliga områden och få denne att utöva verksamheten
inom områden där anmälningsplikt inte föreligger.
Regeringen finner att utredningens förslag är välgrundat och anser,
liksom de flesta remissinstanserna, att förslaget bör genomföras. Såsom
20 Riksdagen 1997/98. 1 samt. Nr 45, Del 1
utredningen har framhållit avses förelägganden och förbud enligt Prop. 1997/98:45
miljöbalkens generella bestämmelse enbart grunda sig på att
verksamheten skadar eller kan skada naturmiljön. Regleringen är alltså
offentligrättslig och motiv för ingripandet är det allmänna intresset att
naturen inte skadas. Anmälningsärenden av det slag som avses här
handläggs enligt förvaltningslagen (1986:223). I den lagen finns bl.a.
regler om partsinsyn och myndigheters kommunikationsskyldighet. Det
bör därför föreligga en tillfredsställande garanti för att fastighetsägare,
nyttjanderättsinnehavare och eventuellt andra som berörs av ärendet får
kännedom om den aktuella verksamheten och innehållet i anmälan.
Vidare tillförsäkras samma krets möjlighet att lämna synpunkter i
ärendet.
Är skälet för ingripande mot en verksamhet av aktuellt slag enbart att
komma till rätta med olägenheter för fastighetsägaren bör myndigheten
som handlägger anmälningsärendet underlåta att ingripa. Exempelvis kan
föreläggande eller förbud inte meddelas mot arrangemang som hindrar
fastighetsägaren från att jaga i samma utsträckning som tidigare. I sådana
fall har fastighetsägaren själv, liksom enligt gällande rätt, att avgöra vad
som kan tålas. Fastighetsägaren får vidare själv ta ställning till
möjligheten att föra talan på civilrättslig grund vid domstol om
äganderättsintrång för att utverka föreläggande, förbud eller skadestånd
(jfr t.ex. NJA 1949 s. 167, i vilket fall Högsta domstolen fann att det var
otillåtet att på annans mark anlägga mindre brygga och båtplats till
förbättrande av badmöjligheterna, samt det tidigare redovisade fallet som
finns refererat i NJA 1996 s. 495).
Anmälningsplikt enligt miljöbalken avses även kunna föreskrivas för
den som på ideell grund organiserar verksamhet. Med anledning av den
oro som vissa ideella organisationer givit uttryck för under
remissbehandlingen är det dock viktigt att framhålla att friluftsliv som
det vanligen utövas inte utgör något egentligt hot mot miljön.
Anmälningsplikt bör föreskrivas endast för verksamheter som typiskt sett
medför skada. Det förhållandet att ett fatal arrangörer missköter sig får
alltså inte gå ut över de skötsamma. Anmälningsplikten bör dessutom
begränsas geografiskt till områden där problem har uppstått eller kan
befaras uppstå.
Vid urvalet av anmälningspliktiga verksamheter måste också beaktas
att förfarandet blir hanterligt. Registrerandet av anmälningar får inte ta i
anspråk stora resurser på bekostnad av erforderliga åtgärder.
Anmälningsplikt för organiserande av friluftsliv förutsätter inte
nödvändigtvis att deltagarnas tillgång till marken grundas på
allemansrätten. Anmälningsplikt skall sålunda kunna gälla även för
organiserande av friluftsliv på den egna fastigheten. Utfärdas i sådant fall
ett föreläggande eller förbud som medför att pågående markanvändning
försvåras avsevärt på den berörda delen av fastigheten kan
ersättningsskyldighet uppkomma för det allmänna gentemot
fastighetsägaren enligt balkens ersättningsbestämmelser (31 kap. 4 §
första stycket 5).
306
Regeringens förslag: Bestämmelser om olika former av
områdesskydd skall inarbetas samlat i ett särskilt kapitel i
miljöbalken.
Skyddsformema naturreservat och naturvårdsområde skall arbetas
samman och modifieras till en skyddsform som benämns
naturreservat. En särskild regel om djur- och växtskyddsområden
skall behållas. När intrång tillåts i ett naturreservat skall kompen-
sationsåtgärder vidtas. En ny skyddsform, kulturreservat, skall
införas.
I strandskyddsområden skall inte få vidtas åtgärder som väsentligen
försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter.
Områden som inte uppfyller miljökvalitetsnormer skall kunna
förklaras som miljöskyddsområden. Föreskrifter i miljöskydds-
områden skall kunna innebära ändring i tidigare meddelade
tillståndsbeslut.
Interimistiska förbud skall kunna meddelas även för vatten-
skyddsområden. Förbudstidema skall kortas vid interimistiska förbud.
Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att skyddsformema
naturreservat, naturvårdsområde och det särskilda skyddet av djur- eller
växtarter inom ett område slås samman till en skyddsform som benämns
naturreservat. Enligt utredningens förslag bibehålls kommuners rätt att,
vid sidan av länsstyrelsen efter delegation, meddela beslut i vissa frågor
om områdesskydd. I övrigt överensstämmer utredningens förslag i
huvudsak med regeringens förutom att utredningen i kapitlets
bestämmelser inte använt begreppet biologisk mångfald i samma grad. 1
utredningsförslaget ingår inte heller en nytillkommen regel om skydd av
den marina miljön vid marinvetenskaplig forskning.
Remissinstanserna: I remissvaren framhålls överlag att reglerna om
områdes- och artskydd är betydelsefulla och en majoritet av
remissinstanserna tillstyrker huvudlinjerna i utredningens förslag.
Juridiska fakultetsnämnden, Uppsala universitet och Centrum för
biologisk mångfald vid universitetet kritiserar förslaget generellt och
menar att det har felaktiga utgångspunkter, lämnar internationella
åtagande delvis åt sidan och är, liksom idag, otillräckligt för att skydda
bl.a. de s.k. rödlistade arterna. Förutom en mängd detaljpåpekanden
framförs av remissinstanserna synpunkter av mera principiell karaktär
enligt följande. Naturvårdsverket, flertalet länsstyrelser och kommuner
samt Svenska kommunförbundet anser att kommuner skall ges befogenhet
direkt i lag att vid sidan av länsstyrelsen inrätta naturreservat och besluta
om annat områdesskydd. När det gäller de särskilda skyddsformema
framförs flera olika synpunkter. Naturvårdsverket, Länsstyrelserna i
Stockholms, Östergötlands, Jämtlands och Norrbottens län samt
Stockholms stad och Skövde kommun anser t.ex. att "djur- och
växtskyddsområden" motsvarande regleringen i 14 b § naturvårdslagen
Prop. 1997/98:45
307
bör kvarstå som självständig skyddsform och inte omfattas av regler för
naturreservat. Vissa remissinstanser, bl.a. Västerås stad och Skövde
kommun, menar att institutet naturreservat bör behållas som
kvalitetsbegrepp för särskilt skyddsvärda områden och att det ekologiska
syftet med naturreservat bör lyftas fram om inte reservatet inrättas
huvudsakligen för friluftslivets behov. Länsstyrelsen i Skaraborgs län,
Karlstads kommun samt Lantbrukarnas Riksförbund och Sveriges
Jordägareförbund avstyrker förslaget att utmönstra institutet
naturvårdsområde. Även inställningen till den nya skyddsformen
kulturreservat är splittrad. Länsstyrelserna i Jämtlands och Norrbottens
län samt Falu kommun tillstyrker förslaget medan Naturvårdsverket,
Länsstyrelsen i Värmlands län, Stockholms stad, Västerås stad, Skövde
kommun och Nordiska förbundet för kulturlandskap är negativa och ger
uttryck för att naturvården och kulturmiljövården bör integreras bättre i
bl.a. skyddsformen naturreservat. Dessutom påpekar Riksantikvarie-
ämbetet att kulturreservat enligt miljöbalken inte kan ersätta sådant
kulturreservat som Kulturarvsutredningen (SOU 1996:128) anser skall
föras in i kulturminneslagen. Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen,
Fiskeriverket, Lantbrukarnas Riksförbund, Skogsägarnas Riksförbund
och Skogsindustrierna anser från olika utgångspunkter att reglerna om
biotopskyddsområden inte är tillfredsställande. I övrigt framför ett flertal
remissinstanser, bl.a. Försvarsmakten, Vägverket, Boverket, Läns-
styrelsen i Göteborgs och Bohus län, Stockholms stad samt
Örnsköldsviks kommun och Umeå kommun synpunkter på samordningen
mellan reglerna om områdesskydd och andra bestämmelser i och utanför
balken. Detsamma gäller Landskrona kommun och Naturskydds-
föreningen vilka påtalar att områdesskyddet bör överordnas plan- och
bygglagens detaljplaner. I remissyttranden från länsstyrelser, kommuner,
LO m.fl. uttrycks oro över att strandskyddet riskerar att urholkas genom
den senaste tidens tillämpning av dispensreglema.
Skälen för regeringens förslag: Möjligheten att besluta om
områdesskydd är tillsammans med artskyddet av stor betydelsé för att
bevara den biologiska mångfalden. Områdesskyddet behövs också för att
säkerställa skydd för natur- och kulturlandskapet. Regler om områdes-
och artskydd är vidare nödvändigt för att Sverige skall uppfylla sina
internationella åtaganden på naturvårdsområdet.
Det är främst i naturvårdslagen som regler med dessa skyddssyften
finns. Där regleras t.ex. skyddsformema nationalpark (4 §), naturreservat
(7 §), naturminne (13 §), skydd för djur- eller växtarter inom särskilda
områden (14 b §). strandskydd (15 §), naturvårdsområde (19 §) och
skydd av biotoper (21 §). I lagen finns dessutom regler om särskilt
skyddsområde och särskilt bevarandeområde (19 b §). Sådana områden
har samband med Sveriges anslutningen till EU och reglerna om dessa
områden har kommit till som ett led i genomförandet av rådets direktiv
79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar
(fageldirektivet) och rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om
bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och
habitatdirektivet). De särskilda skyddsområdena och bevarandeområdena
innebär i sig inte några självständiga skyddsformer utan nödvändigt
Prop. 1997/98:45
308
skydd måste inrättas enligt andra författningsbestämmelser, t.ex. regler
om naturreservat.
Det specifika skyddet för djur- och växtarter finns delvis i
naturvårdslagen (14 och 14 a §§) samt i lagen om åtgärder beträffande
djur och växter som tillhör skyddade arter. Till artskyddsregleringen hör
också bl.a. regler om förbud och begränsning av jakt och fiske i jaktlagen
respektive fiskelagen med underliggande författningar. Vissa regler i
skogsvårdslagen har också betydelse för artskyddet särskilt sedan
miljömålet numera likställts med den lagens produktionsmål.
Användningen av områdesskydd begränsas inte till naturvårdssyftet
utan kan också användas för att skydda föroreningskänsliga områden och
värna skyddsvärda naturresurser. Skydd av detta slag behandlas i
vattenlagens bestämmelser om vattenskyddsområde (19 kap. 2 §) och i
miljöskyddslagens bestämmelser om miljöskyddsområde (8 a §).
Miljöbalksutredningen har föreslagit att flertalet bestämmelser om
skydd av geografiska områden samlas i ett kapitel med hänsyn till
systematiska skäl och att artskyddet behandlas i efterföljande kapitel.
Förslaget har tagits emot positivt vid remissbehandlingen och regeringen
anser att det bör genomföras. Vissa remissinstanser påpekar att
miljöbalken också borde innehålla jakt-, fiske- och skogsvårdslagens
bestämmelser med anknytning till skydd för djur- och växtarter.
Regeringen instämmer i att det skulle vara en fördel om samtliga regler
med avseende på natur och miljö kunde samlas i ett lagverk, men som
har utvecklats tidigare är detta av olika skäl mindre lämpligt.
Miljöbalksutredningen har i betänkandet Följdlagstiftning till
miljöbalken (SOU 1997:32) lämnat förslag till hur de nyssnämnda
lagarna och andra lagar kan knytas till balken. Regeringen planerar att
lämna en proposition om följdlagstiftningen till riksdagen under våren
1998.
Alla miljöbalkens bestämmelser om skydd av områden passar inte
systematiskt in i ett enda kapitel. Vissa andra regler i balken kan också
sägas innehålla bestämmelser av detta slag, t.ex. 4 käp. om
markanvändning för vissa områden i landet, 5 kap. om
miljökvalitetsnormer. 9 kap. 4 § om förbud mot utsläppande av avlopps-
vatten inom vissa områden samt 11 kap. 14 § om förbud mot
markavvattning inom vissa områden. Vidare kan med stöd av 12 kap. 6 §
inrättas en motsvarighet till områdesskydd i fråga om samrådsskyldighet.
Många remissinstanser är positiva till Miljöbalksutredningens initiativ
att reducera antalet skyddsformer. Utredningen har haft som mål att det
inte skall finnas fler skyddsformer än som motiveras av skyddsbehovet.
Regeringen delar i allt väsentligt utredningens bedömning men finner att
avvikande remissynpunkter i en del avseenden bör beaktas.
Prop. 1997/98:45
309
Naturreservat, naturminnen och "djur- och växtskyddsområden"
Gränserna mellan skyddsformema naturreservat, naturvårdsområde och
särskilt skydd för en djur- eller växtart inom visst område är inte alldeles
tydliga. Även skyddsformen naturminne, som syftar till att bevara
enstaka föremål i naturen, t.ex. ett träd eller ett flyttblock med ett litet
skyddsområde omkring, har likheter med de förstnämnda
områdesskydden.
Mellan naturreservat och naturvårdsområde är den egentliga skillnaden
att i de senare områdena får användningen av mark inte inskränkas så att
pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt
försvåras. Avsikten är således att ersättning inte skall utgå vid inrättande
av naturvårdsområde. Det har inte heller uttalats i lagen att ersättning
skall utgå vid "djur- och växtskyddsområde". Inrättas naturminne, vilket
är ovanligt nuförtiden, kan däremot ersättning komma ifråga. Ett särdrag
som utmärker de sistnämnda formerna av områdeskydd är det begränsade
syftet. Även om det inte anges särskilt i de nuvarande bestämmelserna
om naturreservat och naturvårdsområde, finns det inget som hindrar att
dessa skyddsformer används för att skydda en djur- eller växtart inom ett
visst område. För naturminne kan möjligen också skyddsformen
naturreservat användas.
Såsom Miljöbalksutredningen konstaterar finns det enligt regeringens
bedömning knappast behov av alla dessa skyddsformer. Splittringen kan
tvärtom leda till att naturvårdsarbetet försvåras. Utredningen nämner som
exempel att nödvändigt skydd för ett befintligt naturvårdsområde kan
vara omöjligt utan ombildning till naturreservat om de nya föreskrifter
som behövs är så ingripande att ersättning skall utgå.
I remissvaren uttalas i allmänhet stöd för utredningens initiativ att
reducera antalet skyddsformer och remissinstanserna är i stort sett eniga
om att skyddsformen naturvårdsområde kan omfattas av naturreservat.
Från flera håll påpekas dock att huvudsyftet med naturreservatet bör
framgå tydligt för att skyddsformen skall bibehålla sin prägel. Det bör
t.ex. markeras om reservat inrättas med tyngdpunkt på skyddet av den
biologiska mångfalden och vidare bör anges i vilken utsträckning
reservatet avser att tillgodose friluftslivets behov. När det gäller övriga
skyddsformer är samstämmigheten i remissvaren inte lika stor. En
förhållandevis tydlig inställning bland remissinstanserna är ändå att det
särskilda områdesskyddet för djur- och växtarter som för närvarande
regleras i 14 b § naturvårdslagen bör finnas kvar. Enligt länsstyrelser,
kommuner, Sveriges lantbruksuniversitet m.fl. används oftast denna
skyddsform för att skydda t.ex. fågellivet eller sälar och brukar då i
dagligt tal kallas fågel- resp, sälskyddsområde. Syftet med sådana
områden uppges vara väl känd för allmänheten och en ändring skulle
skapa mer förvirring än de eventuella fördelar som kan vinnas med färre
skyddsformer. Även Naturvårdsverket förordar att "djur- och
Prop. 1997/98:45
310
växtskyddsområde" bör bestå som självständig skyddsform och anför att Prop. 1997/98:45
detta områdesskydd är mera lätthanterligt än naturreservat, bl.a. på grund
av att syftet är mer begränsat både i tid och rum. Enligt verket kan den
skyddsformen också vara ett lämpligt instrument för att genomföra det
sammanhängande ekologiska nätverket "Natura 2000" som håller på att
upprättas inom EG enligt art- och habitatdirektivet. Verket föreslår därför
att miljöbalken skall innehålla ett stadgande som motsvarar 14 b §
naturvårdslagen i något omarbetad form.
Regeringen anser att det finns skäl att ta fasta på de remissynpunkter
som nu har redovisats. Även synpunkter som har framförts av Juridiska
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet och Centrum för biologisk
mångfald vid universitetet har betydelse för denna bedömning.
I miljöbalken sammanförs således områdesskyddsformema
naturreservat och naturvårdsområde till en skyddsform som benämns
naturreservat. Det innebär att i vissa fall relativt enkla naturreservat
kommer att inrättas. Skyddet som sådant behöver för den skull inte vara
mindre eftersträvansvärt. På samma sätt som tidigare skall valet av
skyddsformen naturreservat givetvis inte innebära att intrångsersättning
alltid skall utgå. Enligt vad som anges senare krävs för sådan ersättning
liksom tidigare att pågående markanvändning inom berörd del av
fastigheten avsevärt försvåras. Nytt enligt regeringens förslag är däremot
att naturreservat i framtiden även skall användas på samma sätt som
skyddsformen naturvårdsområde, dvs. i fall då enbart ersättningsfria
skyddsåtgärder skulle ha kunnat komma i fråga i dag. Stadgandet
utformas så att det tydligare uppfyller kraven enligt EG:s fågeldirektiv
samt art- och habitatdirektiv.
I anslutning till detta skall sägas att regeringen inte delar de synpunkter
som Lagrådet har framfört i fråga om förutsättningarna för upphävande
av reservatsbeslut och föreskrifter. Enligt Lagrådet bör kravet på
synnerliga skäl för upphävande kunna ersättas av ett mindre strängt krav
på särskilda skäl utan att syftet med reservatsinstitutet skulle riskeras.
Regeringen erinrar dock om att det idag enligt 12 § första stycket andra
meningen och 19 § andra stycket sista meningen naturvårdslagen fordras
synnerliga skäl för att upphäva ifrågavarande typer av beslut (jfr 13 §
andra stycket). Följaktligen finner regeringen att en mildring av detta
krav i miljöbalken skulle strida mot det miljöpolitiska syftet med
lagreformen. Regeringen kan därför inte godta Lagrådets förslag i denna
del.
Inget hindrar i och för sig att naturreservat bildas till skydd för t.ex.
fågellivet med den enda föreskriften att området inte får beträdas under
en viss del av året. Regeringen anser dock, i likhet med flera
remissinstanser, att det för sådana begränsade skyddssyften bör finnas
alternativa möjligheter. I miljöbalken inarbetas därför efter mönster i 14
b § naturvårdslagen ett stadgande med särskilda regler om skydd av
djurart eller växtart inom ett område.
I miljöbalken inarbetas också, i ett särskilt kapitel om skydd för djur-
och växtarter, dels naturvårdslagens särskilda artskyddsbestämmelser
beträffande vilda djur och växter, dels de materiella bestämmelserna i
lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör
311
skyddade arter. När det gäller den sistnämnda lagen lämnade regeringen
under våren 1997 ett förslag till riksdagen om ändring av lagens straff-,
tillsyns- och förverkandebestämmelser (prop. 1996/97:75). Förslaget till
lagändring var föranlett av att EU:s miljöministrar i december 1996
beslutade om en ny förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av
vilda djur och växter genom kontroll av handel med dem. EU:s nya
förordning, som har avseende på tillämpningen av konventionen om
internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter
(CITES), trädde i kraft den 1 juni 1997. Sedan riksdagen godtagit
regeringens förslag i den nyssnämnda propositionen har ändringarna i
den svenska lagstiftningen på området, jämte ändringar i t.ex.
naturvårdslagen och jaktlagen, trätt i kraft den 1 juni 1997 (bet.
1997/97:JoU15 och 22 samt rskr. 1996/97:239 och 240). Genom bl.a.
ändringarna i jaktlagen framgår nu tydligare att fågeldirektivets samt art-
och habitatdirektivets bestämmelser har genomförts i landet. Således har
4 § jaktlagen ändrats så att viltet skall vårdas även i syfte att bevara de
fågelarter som inte tillhör landets viltbestånd utan endast tillfälligt
förekommer i landet. I 5 och 9 §§ jaktlagen har vidare gjorts ett tillägg
som förtydligar att skadeförbyggande åtgärder som kan leda till
störningar eller resultera i avlivning endast får vidtas om det inte finns
någon annan tillfredsställande lösning. Som en följd av de redovisade
lagändringarna har också förordningen (1994:2027) om åtgärder
beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter ändrats för att
förstärka artskyddet, bl.a. genom reglering av handel med och
förevisning av vilda djur och växter (SFS 1997:217). Vid utarbetandet av
miljöbalkens regler om artskydd beaktas de författningsändringar som
har tagits upp här.
I detta avsnitt skall också i korthet påpekas att regeringen i
miljöbalkspropositionen lämnar förslag till en ny form av områdesskydd
som benämns kulturreservat och behandlas närmare i avsnitt 4.13.4. Den
nya skyddsformen ger bättre möjligheter att bevara kulturhistoriskt
värdefulla landskap.
Regeringen tar i detta avsnitt också upp frågan om beslutanderätten i
ärenden om de områdesskydd som nyss har behandlats. Flera
remissinstanser, bl.a. Naturvårdsverket och Svenska kommunförbundet,
har framfört att kommunerna borde ges befogenhet direkt i lag att
jämsides med länsstyrelsen besluta om t.ex. naturreservat.
Miljöbalksutredningen har föreslagit att sådan befogenhet precis som
idag skall kunna delegeras till kommunerna. Regeringen konstaterar att
det självfallet ligger i statens intresse att fler kommuner engageras i
naturvårdsarbetet. Bildandet av skyddade områden bör, som
Naturvårdsverket framhåller, vara ett konkret sätt att ytterligare bygga
upp den kommunala kompetensen på naturvårdsområdet. Detta kan sedan
förmodas komma att avspeglas i den kommunala översiktsplaneringen,
lokalt agenda 21-arbete m.m. Länsstyrelsen i Stockholm anför i denna
fråga bl.a. följande. Staten bör naturligtvis även i fortsättningen svara för
säkerställandet av områden som är värdefullast ur nationellt perspektiv.
Därigenom kan kommunerna koncentrera sina naturskyddsinsatser till
sådana mark- och vattenområden som har mer lokal betydelse. Helt kan
Prop. 1997/98:45
312
dock inte uteslutas att statens och kommunernas intresseområden Prop. 1997/98:45
sammanfaller geografiskt. Länsstyrelse och kommun bör därför
fortlöpande samråda om lämplig beslutsordning. Den närmare
fördelningen av åtaganden dem emellan kan vid behov klarläggas genom
överläggningar. Länsstyrelsen i Stockholm föreslår att detta kan lösas
enligt följande. För kommunala områdesskydd bör formellt samråd ske i
motsvarande former som föreskrivs för detaljplan enligt 5 kap. plan- och
bygglagen. För statliga områdesskydd bör samråd ske i de former som
hittills har tillämpats enligt naturvårdsförordningen. För att inte olika
myndigheter av misstag skall fatta beslut om samma område bör, enligt
länsstyrelsen enklare samråd vara obligatoriska i tidiga skeden när
områdesskydd planeras. Ansvaret för att samråd sker bör vara
ömsesidigt.
Regeringen föreslår i enlighet med Naturvårdsverkets synpunkter att
kommunerna, parallellt med länsstyrelsen, far direkt befogenhet att fatta
beslut om naturreservat och naturminne. Detsamma föreslås gälla för
beslut om djur- och växtskyddsområden samt kulturreservat. I och med
detta läggs inte något ytterligare ansvar på kommunerna att agera utan de
får, med hänsyn till sina finansiella resurser, överväga om de vill initiera
naturvårdsåtgärder av detta slag. Regeringen gör vidare den bedöm-
ningen att samordningsfrågorna kan lösas på så sätt, att formellt samråd
sker i motsvarande former som föreskrivs för detaljplan enligt 5 kap.
plan- och bygglagen när det gäller kommunala områdesskydd och för
statliga områdesskydd sker samråd i de former som hittills tillämpats
enligt naturvårdsförordningen, dvs. samrådsformer tillämpas i enlighet
med vad Länsstyrelsen i Stockholms län har föreslagit.
Regeringen vill slutligen i detta delavsnitt framhålla att balkens kapitel
om områdesskydd och artskydd innehåller grundläggande och
övergripande bestämmelser. Mer detaljerade regler bör ges i
förordningsform. Miljöbalksutredningen förväntas under våren 1998 i ett
betänkande lämna förslag till bestämmelser om områdes- och artskydd
med stöd av bemyndiganden i miljöbalken. Det kan förutses att bl.a.
förordningsbestämmelser om de samordningsfrågor som nyss har berörts
kan lösas enligt mönster som hämtas från gällande bestämmelser i
naturvårdsförordningen.
I detta sammanhang skall också från mera allmänna utgångspunkter
erinras om den form av normgivning som sker genom särskilda beslut för
respektive skyddsområde. För att utpekade områden skall få nödvändigt
skydd bemyndigas länsstyrelsen eller kommunen att meddela
bestämmelser om t.ex. inskränkningar för fastighetsägare, andra
markanvändare och allmänheten. På detta sätt ges naturreservat och
andra former av områdesskydd sitt rättsliga innehåll. Som regel är det då
fråga om normbeslut genom att bestämmelserna är riktade till en
obestämd krets av adressater och gäller ett obestämt antal fall. Dessa
beslut skall också kungöras. Med vissa undantag torde detsamma gälla
för beslut enligt balkens bestämmelser om artskydd.
313
Biotopskyddsområden
År 1991 infördes i 21 § naturvårdslagen en ny skyddsform för värdefulla
småbiotoper (prop. 1990/91:90, bet. 1990/9 l:JoU30, rskr. 1990/91:338).
Överväganden i fråga om bl.a. denna skyddsform, vanligtvis kallad
biotopskydd, gjordes även i propositionen Strategi för biologisk
mångfald (prop. 1993/94:30). Sedan Naturvårdsverket och
Skogsstyrelsen på regeringens uppdrag utrett och lämnat förslag till vilka
biotoper som borde omfattas av de nya bestämmelserna om biotopskydd,
kompletterades naturvårdslagens paragraf fr.o.m. den 1 januari 1994 med
ett antal nya paragrafer (19 a-h § §) i naturvårdsförordningen. Regeringen
har alltså genom förordningen fattat beslut om vilka biotoper som skall
omfattas av skyddsformen. I korthet skall här sägas att själva
genomförandet av biotopskyddet har skett på två sätt. Beträffande sju
särskilt uppräknade slag av biotoper, däribland alléer, odlingsrösen i
jordbruksmark och åkerholmar, gäller ett generellt skydd i och med att de
har tagits in i naturvårdsförordningen. För ett antal andra typer av
biotoper, skogsbiotoper respektive övriga biotoper, krävs istället att
länsstyrelsen eller skogsvårdsstyrelsen fattar beslut i enskilda fall om att
avgränsa biotopområdet i fråga.
Naturvårdsverket har i sitt remissvar hänvisat till en skrivelse till
regeringen där verket redovisar de problem som verket anser föreligger
med utformningen av bestämmelserna om biotopskydd i naturvårdslagen.
Problemen rör enligt verket sammanfattningsvis tillämpningen av
ersättningsbestämmelserna för biotopskydd och oklarheter vad gäller den
tidpunkt från vilken rättsinnehavaren är berättigad till ersättning, den s.k.
värdetidpunkten. Den lösning som verket föreslår innebär att
bestämmelserna om biotopskydd ändras så att en undantagsmöjlighet
införs för alla arbetsföretag som kan skada naturmiljön, såväl inom
biotoper som är generellt skyddade (19 a § naturvårdsförordningen), som
inom biotoper där ett beslut om avgränsning fattas i varje enskilt fall (19
b och c §§ naturvårdsförordningen) och att rätt till ersättning inträder vid
tidpunkten för beslutet om att inte medge undantag.
Även Skogsstyrelsen tar upp denna fråga i sitt remissvar, med
hänvisning till en tidigare skrivelse till regeringen där styrelsen avstyrker
Naturvårdsverkets ändringsförslag. Skogsstyrelsen anser i korthet, vad
gäller biotopskydd där beslut om avgränsning fattas i varje enskilt fall,
att rättsinnehavaren är berättigad till ersättning i och med att beslutet om
biotopskydd vunnit laga kraft. Enligt Skogsstyrelsen bör regierna om
biotopskydd i miljöbalken ges samma innebörd som i naturvårdslagen.
Regeringen finner att möjligheten till undantag från det generella
biotopskyddet har sin grund i att skyddet just är generellt. Den generella
skyddsformen skapar alltså i sig ett behov av att kunna medge dispens
för vissa oförutsedda situationer. Det är därför rimligt att
ersättningsrätten är knuten till myndighetens beslut att inte medge
dispens för en viss verksamhet eller åtgärd. Vid en avgränsning i det
enskilda fallet däremot åvilar det myndigheten att noga överväga bl.a.
vilka verksamheter och åtgärder som kan komma ifråga och att beräkna
eventuella kostnader för skyddet. Det kan därvid nämnas att
Prop. 1997/98:45
314
Naturvårdsverket har utfardat allmänna råd (95:4) för tillämpningen av
gällande regler om biotopskydd. Likaså har Skogsstyrelsen utfardat
allmänna råd till 21 § naturvårdslagen och 19 b § naturvårdsförordningen
samt riktlinjer för skogsvårdsstyrelsemas arbete med biotopskydd
(SKSFS 1994:1). Eftersom ett beslut om avgränsning föregås av
nyssnämnda överväganden bör enligt regeringens mening också rätten till
ersättning inträda när beslutet om avgränsningen vinner laga kraft. För att
klargöra regeringens uppfattning i denna fråga förslås en något ändrad
lydelse av paragrafen om biotopskyddsområden i miljöbalken. I
författningskommentaren till 7 kap. 11 § redovisas innebörden av
biotopskyddet närmare.
Kompensationsåtgärder
Sverige har enligt konventionen angående våtmarker av internationell
betydelse i synnerhet såsom livsmiljö för våtmarksfåglar (SÖ 1975:76),
den s.k. våtmarkskonventionen eller Ramsarkonventionen, åtagit sig att
så långt som möjligt gottgöra varje förlust av skyddad våtmark. Enligt
12 § tredje stycket naturvårdslagen gäller därför som förutsättning för att
skyddet för en våtmark helt eller delvis skall upphävas att intrånget i
naturvårdsintresset kompenseras i skälig utsträckning.
Regeringen föreslår att miljöbalken i 16 kap. 9 § 3 skall innehålla en
generell bestämmelse, enligt vilken ett tillstånd, ett upphävande av ett
tillstånd eller en dispens får förenas med skyldighet att utföra eller
bekosta särskilda åtgärder för att kompensera det intrång i allmänna
intressen som verksamheten medför. Möjlighet att föreskriva om
kompensationsåtgärder finns därför alltid, när tillstånd eller dispens
meddelas för en åtgärd. Det gäller även åtgärder i naturreservat som
skyddar våtmarker. Miljöbalkens generella bestämmelse, som har ett
brett tillämpningsområde, sträcker sig dock inte lika långt som
naturvårdslagens specialbestämmelse i fråga om skyddet för våtmarker.
Den generella bestämmelse ger en möjlighet men innehåller inte något
krav på att kompensationsåtgärder skall föreskrivas. Vidare omfattar den
endast tillstånd och dispenser men inte myndigheters beslut att upphäva
naturreservat eller inskränka syftet med reservatet. 1 miljöbalkens
reservatsbestämmelser behålls därför naturvårdslagens nuvarande krav
på kompensationsåtgärder vid minskat reservatsskydd av våtmarker.
Regeringen anser vidare, i likhet med utredningen, att det saknas
anledning att låta reservatsbestämmelsen om kompensationsåtgärder avse
endast våtmarker. Avsikten med naturreservat är att dessa skall innebära
definitivt skydd. Det är rimligt att avsteg inte godtas från detta skydd
utan att kompensationsåtgärder vidtas. Kravet på kompensation bör dock
begränsas till de fall då intrång sker i ett naturvärde.
I detta sammanhang skall sägas att regeringen inte delar Lagrådets
inställning att kravet på kompensation kan utformas som ett fakultativt
krav. Regeringen anser, med hänvisning bl.a. till vad som följer av EG:s
fågel- samt art- och habitatdirektiv, att kravet på kompensation måste
vara absolut. I anslutning till detta vill regeringen upplysa att frågan om
Prop. 1997/98:45
315
kompensation utretts särskilt av professorn, f.d. justitierådet Bertil
Bengtsson. Resultatet av utredningen, som publicerats i promemorian
Kompensation för förlust av miljövärden (Ds 1997:52), har remitterats
och frågan om en utvidgning av kompensationssystemet bereds i särskild
ordning inom regeringskansliet.
Regeringen föreslår alltså att det i miljöbalken förs in en bestämmelse
som innebär att beslut om upphävande av naturreservat eller beslut om
dispens från förbud som gäller i reservatet endast får meddelas om
intrånget i naturvärdet kompenseras i skälig utsträckning. Genom en
sådan bestämmelse anpassar Sverige sin lagstiftning tydligare till EG:s
fågeldirektiv samt art- och habitatdirektiv där krav på
kompensationsåtgärder ställs.
Strandskyddsområden
Strandskydd infördes redan i början av 1950-talet, först provisoriskt och
sedan permanent genom 1952 års strandlag. Sedan år 1965 finns
strandskyddsbestämmelsema i naturvårdslagen. Strandskyddets
omfattning och innebörd skärptes år 1975. Då infördes generellt
strandskydd (100 meter) på land och i vatten. Tidigare föreskrifter om
tillståndsplikt ersattes med ett generellt förbud mot bebyggelse och
åtskilliga andra åtgärder inom strandskyddsområden. I motiven uttalades
att strandskyddet syftar till att bevara den möjlighet att bada och idka
friluftsliv inom strandområden som allmänheten har enligt allemansrätten
(prop. 1974:166 s. 94).
Ursprungligen var alltså syftet med strandskyddet uteslutande att
trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv på allemansrättslig
grund. Indirekt har dock strandskyddet, genom att det har upprätthållits
strikt, också haft den effekten att det här i landet har bevarats vidsträckta
och värdefulla strandbiotoper till gagn för den biologiska mångfalden.
Detta arv har, efter förslag av Miljöskyddskommittén, tagits' tillvara
genom en utvidgning av strandskyddets syfte år 1994. Numera syftar
strandskyddet således även till att bevara goda livsvillkor på land och i
vatten för djur- och växtlivet (prop. 1993/94:229).
Naturvårdslagens bestämmelser om strandskydd innebär visserligen ett
förbud mot att uppföra byggnader m.m. men strandskyddet är inte helt
undantagslöst. Från strandägarnas sida finns naturligtvis ofta ett
önskemål att få använda och bebygga mark i dessa attraktiva lägen.
Förutom en del särskilt angivna generella undantag, t.ex. för åtgärder
inom jord- eller skogsbruk, fiske eller renskötsel, finns därför en
möjlighet att ge dispens i ett enskilt fall. För dispens fordras att dock att
"särskilda skäl" föreligger. Redan vid tillkomsten av 1974 års
strandskyddsbestämmelser framhölls att dispensprövningen skall vara
restriktiv (prop. 1974:166 s. 97). Regeringen och riksdagen har därefter i
lagstiftningsärenden som berört strandskyddet tydligt stått fast vid
samma restriktiva inställning till undantag från strandskyddet (t.ex. prop.
1985/86:1, bet. BoU 1985/86:1, rskr. 1986/87:27). Även regeringens
praxis i överklagade dispensärenden har, som tidigare nämndes, strikt
Prop. 1997/98:45
316
tagit fasta på de av riksdagen godkända grunderna och riktlinjerna för
strandskyddet. Genom tillkomsten av naturresurslagen år 1987 har
statsmakterna lagt ännu större vikt vid friluftslivets och naturvårdens
intressen och därmed har också det allmänna intresset att hålla stränderna
fria från bebyggelse m.m. tillförts ytterligare tyngd vid prövningen av
strandskyddsdispens. En följd av att syftet med strandskyddet vidgats till
att avse även skydd för djur- och växtarter bör vara att tyngden hos det
allmänna intresset ökat ännu mera. Samtidigt finns naturligtvis
fortfarande de fall där allmänintresset bör tillåtas stå tillbaka till förmån
för det enskilda intresset. För sådana fall skall det finnas kvar en öppning
för dispens. Regeringen vill dock stryka under att dispensinstitutet
liksom hittills skall tillämpas med stor restriktivitet och endast under de
förutsättningar som behandlas i ett senare avsnitt om bl.a. avvägningen
vid prövning av sådana dispensfrågor.
Miljöbalksutredningens förslag till strandskyddsregler i miljöbalken
motsvarar i allt väsentligt naturvårdslagens regler. Enligt utredningen
återspeglas dock inte strandskyddets nya syfte tillräckligt väl i 16 §
naturvårdslagen. I den paragrafen anges vilka restriktioner som gäller i
ett strandskyddsområde. Utredningen anmärker att bestämmelserna
fortfarande är utformade på så sätt att de främst skyddar friluftslivet och i
mindre mån djur- och växtlivet.
Regeringen anser, i likhet med Miljöbalksutredningen och flera
remissinstanser, att det finns skäl att komplettera det stadgande som idag
anger de restriktioner som gäller i ett strandskyddsområde. På så sätt ges
djur- och växtlivet inom dessa områden ett bättre skydd när stadgandet
arbetas in i miljöbalken. I sak innebär ändringen att förbud införs mot
anläggningar eller anordningar som väsentligen försämrar livsvillkoren
för djur- och växtarter. Inte heller andra åtgärder som har denna effekt
bör få vidtas inom strandskyddsområdet.
En fråga som har uppmärksammats på senare tid är om
förutsättningarna för strandskyddsdispens borde skärpas ytterligare.
Remissinstanser som yttrat sig över Miljöbalksutredningens förslag oroar
sig över en uppluckring av strandskyddet med anledning av senare tids
tillämpning av dispensregeln. Samma oro uttrycks av
Miljövårdsberedningen i betänkandet Hållbar utveckling i Sveriges
skärgårdsområden (SOU 1996:153). Tillsammans med en mängd andra
förslag, som bereds i annan ordning, föreslår Miljövårdsberedningen att
förutsättningarna för strandskyddsdispens bör skärpas genom att
"synnerliga skäl" förs in i som krav för dispens. Regeringen återkommer
strax till denna fråga i avsnitt 4.13.3 där tillämpningen av reglerna om
områdesskydd behandlas från mera allmänna utgångspunkter.
Miljöskydds- och vattenskyddsområden
Inledningsvis nämndes att områdesskydd kan användas för andra
huvudsakliga syften än naturvårdsyftet, t.ex. för att skydda
föroreningskänsliga områden och för att värna skyddsvärda natur-
resurser. Miljöbalksutredningen har föreslagit att motsvarigheter till
Prop. 1997/98:45
317
miljöskyddslagens bestämmelser om miljöskyddsområde (8 a §) och Prop. 1997/98:45
vattenlagens bestämmelser om vattenskyddsområde (19 kap. 2 §) förs in
kapitlet med bestämmelser om områdesskydd.
Enligt 8 a § miljöskyddslagen far regeringen förklara ett mark- eller
vattenområde och dess närmaste omgivningar som miljöskyddsområde
om det från allmän synpunkt är särskilt angeläget att skydda området
därför att det utsätts för miljöfarlig verksamhet. Möjligheten har hittills
använts endast för Ringsjön och Laholmsbukten. Framför allt beträffande
Laholmsbukten påstås att situationen inte har förbättrats.
I nuvarande regler bemyndigas regeringen eller länsstyrelsen att
meddela föreskrifter om försiktighetsmått för verksamheter inom ett
miljöskyddsområde. Sådana föreskrifter innebär inte någon ändring av
tidigare meddelade tillståndsbeslut. Enligt Miljöbalksutredningen är det
troligt att denna begränsning av föreskrifternas räckvidd har bidragit till
att miljöskyddsområdena inte har haft avsedd effekt.
I detta sammanhang skall påpekas att redan genom miljöbalkens
rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler i 2 kap. höjs
skyddsnivån generellt i förhållande till vad som gäller idag. Till detta
kommer att de tidigare behandlade miljökvalitetsnormema skapar
möjlighet att uppnå en godtagbar nivå på miljökvaliteten i särskilda
avseenden för vissa geografiska områden eller i hela landet. Detta kan
förutses få betydelse också för de syften som ligger bakom skyddsformen
miljöskyddsområde. Ibland kan dock situationen fordra alldeles speciella
åtgärder anpassade till de lokala och regionala förhållandena.
Miljöskyddsområde kan då vara ett lämpligt instrument som alternativ
till andra möjliga åtgärder.
I linje med vad som avses gälla beträffande miljökvalitetsnormer har
utredningen föreslagit, att föreskrifter för miljöskyddsområden skall
kunna innebära inskränkningar av befintliga tillstånd. Utredningen
framhåller dock att en sådan ändring bör göras endast om det finns tungt
vägande skäl.
Förslaget att gällande tillstånd skall kunna omprövas vid béslut om
miljöskyddsområde har mött invändningar från SAF/Industriförbundet.
Regeringen vill i anledning av dessa invändningar framhålla att den
eftersträvade verkningsgraden av skyddsformen knappast kan uppnås
utan sådan omprövningsrätt. Dessutom bör noteras att ingripanden av
detta slag främst avser situationer då åtgärder ter sig särskilt angelägna.
För att kunna åstadkomma en nödvändig förbättring av förhållandena
inom området är det viktigt att snabbt kunna minska verkningarna av
samtliga verksamheter som bidrar till den dåliga situationen. Det finns
därför tungt vägande skäl för att införa en möjlighet att meddela
föreskrifter som gäller för även tillståndsgivna verksamheter. Det skulle
dessutom vara meningslöst att vidhålla nuvarande begränsning, eftersom
inskränkande föreskrifter i stället kan meddelas med stöd av 9 kap. 5 §
miljöbalken. Enligt 24 kap. 1 § tar sådana föreskrifter över villkoren i
befintliga tillstånd. Följaktligen bör föreskrifter om försiktighetsmått för
verksamheter i ett miljöskyddsområde kunna innebära ändring i tidigare
meddelade tillståndsbeslut. Förutsättningarna för att inrätta
miljöskyddsområden bör som en konsekvens av detta ändras enligt
318
utredningens föreslag. I miljöbalken införs möjlighet att förklara större
mark- eller vattenområde som miljöskyddsområde om särskilda åtgärder
krävs på grund av att området eller en del av området är utsatt för
föroreningar. Detta motsvarar i huvudsak den förutsättning som gäller i
dag för att förklara ett område som miljöskyddsområde. En betydelsefull
ändring är däremot att även områden som inte uppfyller en
miljökvalitetsnorm skall kunna förklaras som miljöskyddsområde.
Skyddsinstitutet kommer därför att utgöra ett komplement till dessa
normer.
I kapitlet om områdesskydd införs också, som tidigare antytts, regler
om vattenskyddsområden. Ett antal länsstyrelser och kommuner har
framfört att även kommunerna bör få besluta sådana områden.
Kommunerna har i dag generellt ett stort ansvar för
vattenförsörjningen och är vanligen s.k. huvudman för den allmänna
vatten- och avloppsanläggningen. Vidare har kommunerna ett omfattande
ansvar för hälso- och miljöskyddsfrågor. Enligt Länsstyrelsen i
Stockholms län är det oftast kommunen som begär att få grund- och
ytvattentillgångar skyddade för vattentäkt och som också tar fram
erforderligt beslutsunderlag. Regeringen finner mot bakgrund av detta att
önskemålet om kommunernas beslutsrätt i dessa ärenden är befogat och
bör genomföras.
Interimistiska förbud
Idag kan enligt 11 § naturvårdslagen interimistiska förbud meddelas när
det är aktuellt att bilda ett naturreservat, naturvårdsområde eller
naturminne. Det saknas däremot möjlighet att meddela interimistiska
förbud vid andra skyddsformer. En sådan möjlighet bör införas även för
kulturreservat, miljöskyddsområde och vattenskyddsområde.
Vidare kan interimistiska förbud i dag gälla under sammanlagt sex år.
Miljöbalksutredningen har föreslagit att den sammanlagda förbudstiden
kortas till fem år samt påpekat att det är tveksamt om det på längre sikt är
till nytta för naturvården att interimistiska beslut gäller under långa
tidsperioder. Kammarkollegiet samt mark- och skogsägarnas företrädare
är av inställningen att tiden för interimistiska förbud bör begränsas
ytterligare. Regeringen anser liksom utredningen att långa förbud kan
skapa betydande osäkerhet för fastighetsägaren. Ifråga om giltighetstiden
för förbuden anser regeringen att utredningens förslag är väl avvägt. I
miljöbalken föreslås således att interimistiskt förbud som huvudregel
skall få gälla högst tre år. Förlängning av förbudet kan ske med högst ett
år om särskilda skäl föreligger och ytterligare högst ett år om det finns
synnerliga skäl.
Prop. 1997/98:45
319
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: En särskild regel med avseende på
intresseprövningen skall inforas för beslut om områdesskydd. En
liknande regel skall gälla för prövning av dispens från förbud enligt
t.ex. strandskyddsreglema.
Utredningens förslag: Utredningen har inte föreslagit någon särskild
regel med motsvarande innehåll.
Remissinstanserna: Vissa remissinstanser, däribland Svea hovrätt,
Kammarrätten i Stockholm, Länsstyrelsen i Malmöhus län, Sveriges
advokatsamfund, Lantbrukarnas Riksförbund, Skogsägarnas Riksförbund
och Skogsindustrierna, tar upp frågor om avvägningen mellan allmänna
och enskilda intressen samt Regeringsrättens tillämpning av den s.k.
proportionalitetsprincipen.
Skälen för regeringens förslag: Inledningsvis i detta kapitel
framhölls att regler om områdesskydd och artskydd bl.a. syftar till att
säkerställa den biologiska mångfalden och att reglerna är nödvändiga
enligt internationella åtaganden på naturvårdsområdet. Tidigare har även
framgått att områdesskydd kan ha som huvudsakligt syfte att skydda
människors hälsa genom att hindra försämring av luft och vatten.
Områdesskyddet syftar inte bara till att undvika försämring av de
skyddade områdena utan förbättringsåtgärder skall också kunna vidtas.
De flesta skyddsformema i miljöbalkens kapitel om områdesskydd
innebär att en myndighet skall fatta beslut i särskilda fall om att ett visst
geografiskt område skall skyddas. Strandskyddsområden och vissa typer
av biotopskyddsområden skiljer sig härifrån genom att de pekas ut
generellt och direkt i lagtexten resp, underliggande förordningar, men för
sådant områdesskydd gäller istället ett noga avgränsat utrymme för
undantag.
Såsom har berörts i avsnitt 4.13.2 måste vanligen föreskrivas
inskränkningar för fastighetsägare, andra markanvändare och allmänhet
för att utpekade områden skall fa nödvändigt skydd. Om
inskränkningarna för en enskild fastighetsägare eller annan rättsinne-
havare överskrider en viss gräns kan inrättande av vissa former av
områdesskydd ge upphov till ersättningsrätt för den enskilde. Enligt vad
som skall utvecklas i annat sammanhang är det en strävan att i
lagstiftningen på detta område hitta en rimlig fördelningen av kostnader
och uppoffringar för att ta tillvara de intressen som reglerna om
områdesskydd grundar sig på (se avsnitt 4.33.1). Lagstiftningen bygger
vidare på tanken att bevarandet av biologisk mångfald, frisk luft, friskt
vatten etc. stundom är allmänna intressen av sådan tyngd att den
enskildes intressen måste vika. Beslut enligt reglerna i kapitlet om
områdesskydd innebär ofta intresseavvägningar av det slag som nu har
antytts.
320
Under senare tid har Regeringsrätten i ett antal avgöranden som gällt Prop. 1997/98:45
naturvårdslagen prövat fall där allmänna intressen som ligger till grund
för lagen vägts mot enskilda intressen i det särskilda fallet. Domstolen
har byggt sitt resonemang på den s.k. proportionalitetsprincipen och i
flera avgöranden ansett att det enskilda intresset vägt tyngst (RÅ 1996
ref. 40; utvidgning av ett naturreservat, RÅ 1996 ref. 44;
strandskyddsdispens samt RÅ 1996 ref. 56; fråga om förutsättningar för
förbud enligt 20 § naturvårdslagen).
I propositionen som låg till grund för inkorporeringen av
Europakonventionen för mänskliga rättigheter uttalades bl.a. att rättsläget
beträffande sådana allmänna rättsprinciper som vunnit hävd i svensk rätt,
som t.ex. en allmän proportionalitetsprincip, inte skulle påverkas av
inkorporeringen (prop. 1993/94:117 s. 39 f.). I propositionen sägs inget
ytterligare om innebörden av den nämnda principen. I rättskällor
avseende svensk rätt har en proportionalitetsprincip ansetts gälla
åtminstone på förvaltningsrättens område men det saknas en bekräftelse
om en allmängiltig princip av detta slag. Däremot har Europadomstolen i
sin praxis, bl.a. på miljöområdet, grundat sin bedömning på en klart
definierad allmän proportionalitetsprincip (jfr Danelius i Svensk
Juristtidning 1991 s. 329-333. 1994 s. 381-383. 1995 s. 534-535, 1996 s.
75). Enligt Regeringsrättens uttalande i nyssnämnda domar bör principen
såvitt gäller områdesskyddet anses innebära i vart fall följande. En
inskränkning från det allmännas sida av enskilds rätt att använda sin
egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans eller
proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar
på grund av inskränkningen. En myndighets ingripande mot enskild får
alltså inte gå utöver vad som är erforderligt för ändamålets vinnande.
Det sagda avspeglas i 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen i den
lydelse stadgandet har sedan den 1 januari 1995. Där anges som
förutsättning för rätt att ta annans egendom i anspråk och inskränka
användningen av mark eller byggnad, att förfogandet avser ett angeläget
allmänt intresse. Till förmån för sådana intressen kan således t.ex. i lag
som är underordnad regeringsformen meddelas föreskrifter om rätt för
det allmänna att ingripa mot viss användning av fastigheten. I motiven
till grundlagsstadgandet anges att med angelägna allmänna intressen
avses främst sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till
naturvårds- och miljöintressen.
Mot bakgrund av det som har anförts finner regeringen skäl att betona
följande. Miljöbalkens bestämmelser har, enligt vad som framgår av
portalparagrafen, som grundläggande syfte att ta tillvara allmänna
naturvårds- och miljöintressen av sådant slag som i förhållande till det
nyssnämnda grundlagsstadgandet bör betraktas som angelägna allmänna
intressen. Vid bedömningen av t.ex. ett ärende om strandskyddsdispens
skall alltså utgångspunkten vara följande. De syften som ligger till grund
för strandskyddet, nämligen tryggandet av områden för allmänhetens
friluftsliv samt bevarandet av goda livsvillkor för djur- och växtliv, har
avsevärd tyngd och just strandområdena är särskilt betydelsefulla för
dessa intressen. Avsikten med strandskyddsregleringen är att bevara
kvarvarande områden men inte att inkräkta på pågående mark-
21 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 1
användning. Av detta skäl förbjuds inte uppförandet av sådana nya
byggnader, anläggningar m.m. som behövs för jordbruket, fisket,
skogsbruket eller renskötseln och inte tillgodoser bostadsändamål. Inte
heller gäller förbuden befintliga lagenliga byggnader, anläggningar etc.
Om det av naturvårdsskäl behövs några ingrepp i sådana fall far de ske
med stöd av t.ex. bestämmelserna om naturreservat. Detta är i huvuddrag
den avvägning som riksdagen sedan tidigare gjort mellan de berörda
allmänna och enskilda intressena. Denna avvägning torde vara fullt
förenlig med den nya lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen (jmf prop.
1993/94:117, bet. 1993/94:KU24). Regeringen föreslår att denna avväg-
ning även läggs till grund för regleringen i miljöbalken på ifrågavarande
område.
En möjlighet till dispens från förbudet behövs för sådana fall där de
allmänna intressena inte alls eller endast obetydligt skulle skadas, t.ex.
om dessa redan tappat i tyngd som när åtgärden rör en befintlig tomtplats
med utsläckt allemansrätt (se vidare författningskommentaren till 7 kap.
18§).
Vid prövningen av strandskyddsdispenser måste vidare
uppmärksammas att strandskyddets syften är långsiktiga och att områden
som för tillfället verkar vara av begränsat intresse kan bli betydelsefulla i
framtiden. Det är sålunda väsentligt att såväl mindre återstående
obebyggda delar av hårdexploaterade kuster och insjöstränder bevaras
likväl som stora sammanhängande orörda områden. Även om en dispens
från förbudet i ett enstaka fall inte synes vara till större skada för
strandskyddsintressena, måste det uppmärksammas att på sikt kan
dispenser stegvis leda till sammantaget betydande nackdelar på sätt som
redan skett genom att stora delar av landets stränder exploaterats. 1
normalfallet bör alltså inte ytterligare strandområden tas i anspråk. Mot
bakgrund av detta innebär dispensgrunden "särskilda skäl" att utrymmet
är mycket litet för dispens från förbud som strandskyddet innebär. Med
det sagda bör Miljövårdsberedningens förslag om skärpning av förut-
sättningarna för strandskyddsdispens vara behandlat (se avsnitt 4.13.2).
Liksom när det gäller strandskydd bör utgångspunkten för
naturvårdande och kulturmiljövårdande myndigheters tillämpning av
övriga regler om områdesskydd vara att skyddsinstituten avser att
tillgodose ett angeläget allmänt intresse.
Miljöbalksutredningens förslag innehåller inte någon direkt
motsvarighet till 3 § första stycket naturvårdslagen där det anges, att vid
prövning av frågor som rör naturvård skall tillbörlig hänsyn tas till övriga
allmänna och enskilda intressen. Avvägningar motsvarande dem som
omfattas av nämnda paragraf avses enligt utredningens förslag ske med
stöd av de allmänna hänsynsreglema i 2 kap. Såsom nämndes
inledningsvis i detta avsnitt har ett antal remissinstanser tagit upp frågan
om avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen samt
Regeringsrättens tillämpning av proportionalitetsprincipen.
Regeringen bedömer att det framför allt är vid tillämpningen av regler
om områdesskydd som det kan finnas behov av bestämmelser som ger
naturvårds- eller kulturmiljömyndigheten ledning för prövningen av det
allmänna intresset att åstadkomma ifrågavarande skydd och för
Prop. 1997/98:45
322
bedömningen av det enskilda intresset att använda fastigheten på ett sätt Prop. 1997/98:45
som kan motverka skyddssyftet. Sammanfattningsvis finner regeringen
således skäl att komplettera miljöbalkens kapitel om områdesskydd med
paragrafer som uttrycker de principer för bedömningen av motstående
intressen som nu har betonats i rättstillämpningen.
Regeringens förslag: En ny skyddsform, benämnd kulturreservat,
skall införas i miljöbalken.
Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att en ny
skyddsform med namnet kulturreservat infors i miljöbalken. Enligt
utredningen behövs det bättre regler för att bevara kulturhistoriskt
värdefulla landskap.
Utredningen tar vidare upp att Kulturarvsutredningen (Ku 1994:09) har
utarbetat ett förslag till kulturreservat inom ramen för kulturminneslagen
och att förslaget i väsentliga delar tillgodoser samma skyddsbehov som
det utredningen presenterar. Miljöbalksutredningen uppger att flera skäl
talar för lämpligheten att reglera frågan inom ramen för kultur-
miljövårdens speciallagstiftning, dvs. kulturminneslagen och att den
fortsatta beredningen får utvisa vilken av de lagtekniska lösningarna som
är att föredra.
Remissinstanserna: Naturvårdsverket avstyrker förslaget och anser
att skyddsformen strider mot strävan att bättre integrera naturvården och
kulturmiljövården. Vidare anser verket att skyddsformen naturreservat
väl täcker in de skyddsbehov som anges i motiven till kulturreservat.
Riksantikvarieämbetet tillstyrker förslaget och anser att det förslag om
kulturreservat som lämnats av Kulturarvsutredningen inte kan ersätta
förslaget i miljöbalken. Inställningen till förslaget hos övriga remiss-
instanser som har yttrat sig, t.ex. länsstyrelser, kommuner och Juridiska
fakultetsstyrelsen, Lunds universitet, är splittrad. Vissa länsstyrelser
anser att kulturreservat i stället bör införas i kulturminneslagen.
Skälen för regeringens förslag: I förarbetena till naturvårdslagens
bestämmelse om naturreservat framhålls att begreppet natur innesluter
även den kulturpräglade naturen (prop. 1964:148 s. 45). Som exempel på
kulturlandskap som bör kunna avsättas till naturreservat nämns gamla
lövängar och betesmarker, vilkas bevarande i traditionsenlig hävd bidrar
till kännedom om det gamla odlingslandskapet eller som utmärker sig för
särskild skönhet.
Genom införandet år 1991 av bestämmelsen i 3 a § naturvårdslagen har
naturvårdslagens tillämpningsområde förtydligats så att det klart framgår
att den omfattar även kulturpräglade delar av naturmiljön. Det gäller
dock inte i den mån skydd följer av lagen (1988:950) om kulturminnen
m.m.
Förutom Miljöbalksutredningens ovan refererade förslag har Kultur-
arvsutredningen i sitt betänkande Skyddet av kulturmiljön (SOU
323
1996:128) föreslagit att ett områdesskydd benämnt kulturreservat införs i
kulturminneslagen (betänkandets avsnitt 1.3.1 och 2.6). Det
områdesskydd som Kulturarvsutredningen föreslår skall möjliggöra
skydd av såväl bebyggda områden som kulturlandskap, medan skyddade
byggnader även fortsättningsvis skall kallas byggnadsminnen.
Kulturarvsutredningen anser att detta förslag medför en enklare och
tydligare ansvarsfördelning mellan kulturmiljövården och naturvården än
ett införande av kulturreservat i miljöbalken. Huvudskälet för förslaget
anges vara att frågor om skydd för kulturlandskap då kan lösas i ett nära
sammanhang med bevarandefrågor för bebyggelse och andra
anläggningar som utgör en integrerad del av kulturvärdet för det
ifrågavarande området.
Regeringen gav i september 1996 ämnessakkunnige Bengt O.H.
Johansson ett uppdrag avseende samverkan mellan kultur- och
naturmiljövården. I uppdraget ingick att behandla erfarenheterna av
hittillsvarande samarbete, de betydelsefulla fördelar som kan uppnås
samt vilka förändringar inom förvaltning, arbetssätt m.m. som kan leda
till ett utökat samarbete. 1 sin redovisning av uppdraget till regeringen i
december 1996 hänvisar Bengt O.H. Johansson till de förslag som
Miljöbalksutredningen resp. Kulturarvsutredningen har lämnat. Han gör
bedömningen att ett ställningstagande till om kulturmiljövården behöver
ett eget och utvidgat områdesskydd bör avvakta remissbehandlingen.
Regeringen gör följande bedömning. En god yttre miljö är ofta ett
landskap eller område som har ett rikt kulturhistoriskt innehåll. Att
bevara kulturlandskap med innehåll från olika tider och se till att de sköts
på ett sätt som gör att värdena inte förstörs eller förringas är en av
kulturmiljövårdens viktigaste uppgifter.
Ambitionen att slå vakt om den historiska dimensionen i landskapet
kan därför beskrivas som ytterligare en bevarandeaspekt vid sidan av
omsorgen om den biologiska mångfalden och om landskapsbilden ur rent
estetisk synpunkt. Uttrycket ett historiskt landskap har internationellt
börjat användas för att karakterisera ett landskap som är värt att slå vakt
om därför att det präglats av markanvändning och byggnader från äldre
tider. Ett historiskt landskap kan sägas vara ett landskap som präglas av
hävdade eller ohävdade kulturlandskapselement som återspeglar
väsentliga drag och företeelser från äldre markanvändning. En betydande
del av det historiska landskapets värde utgörs av sambanden mellan de
enskilda kulturlandskapselementen och av samspelet med naturmiljön.
Det samlade kulturvärdet i ett historiskt landskap kan således sägas vara
större än summan av kulturvärdet hos de enskilda element som ingår i
landskapet.
Regeringen erinrar om att naturreservat kan vara en tänkbar
skyddsform som kan användas för skydd av områden med såväl
skyddsvärd naturmiljö som värdefulla kulturmiljöer. Regeringen anser, i
likhet med Miljöbalksutredningen, att det dessutom behövs särskilda
regler för att bevara kulturhistoriskt värdefulla landskap. När det infördes
en möjlighet att genom reservatsföreskrifter skydda även den
kulturpräglade naturmiljön förutsattes att kulturvärdena i landskapet
skulle komma att skyddas i större utsträckning än vad som blivit fallet.
Prop. 1997/98:45
324
Naturvårdslagen har hittills endast undantagsvis använts för att Prop. 1997/98:45
säkerställa de för kulturmiljövården viktigaste värdena. Inte heller har de
ur kulturmiljösynpunkt mest värdefulla miljöerna säkerställts i tillräcklig
omfattning genom reservatsförordnanden.
Regeringen bedömer att Kulturarvsutredningens förslag till nytt
områdesskydd inom ramen för kultuminneslagen inte kan ersätta det
föreliggande förslaget till kulturreservat i miljöbalken. Regeringen
förutsätter vidare att ett skydd i enlighet med Kulturarvsutredningens
förslag i den fortsatta beredningen kan ges en tydlig avgränsning
gentemot den skyddsform som föreslås bli möjlig enligt miljöbalken. För
de fall där det huvudsakligen är det historiska landskapet och dess
kulturvärden som skall skyddas, men kulturminneslagens regler inte är
tillräckliga, bör alltså införas ett särskilt institut benämnt kulturreservat.
Regeringen bedömer vidare att det uppdrag som Bengt O.H. Johansson
har redovisat också talar i den riktningen. Den nya skyddsformen bör ses
som kompletterande instrument till såväl bestämmelserna om
naturreservat som till kulturminneslagens regler. Att en del av området
redan är skyddat enligt bestämmelserna i kulturminneslagen skall inte
utgöra hinder mot att det också ingår i ett kulturreservat. Syftet med
förslaget är att skapa en skyddsform som är tydligt anpassad efter de
kulturmiljövårdande behoven.
I förslaget till lagtext preciseras inte i vilka fall benämningarna
naturreservat respektive kulturreservat skall användas. Den frågan bör
länsstyrelsen eller kommunen ta ställning till från fall till fall.
Regeringens förslag: Reglerna om miljöfarlig verksamhet och
hälsoskydd skall arbetas samman i miljöbalken.
De särskilda reglerna om miljöfarlig verksamhet skall i likhet med
nuvarande regler tillämpas på olägenheter för människors hälsa och
miljön vid användning av mark, byggnad eller anläggning.
När olägenheter från kärntekniska anläggningar prövas enligt reg-
lerna om miljöfarlig verksamhet skall även den joniserande strål-
ningen prövas.
Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.
Utredningen hade dock föreslagit att motsvarande undantag som finns i
miljöskyddslagen för joniserande strålning skulle finnas i balken.
Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Kristianstads län tillstyrker
sammansmältningen av bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet och
hälsoskydd, eftersom den enligt länsstyrelsen är bra och ändamålsenlig
med hänsyn till syftet med skydd för människors hälsa och miljön. Även
Länsstyrelsen i Stockholms län ser positivt på att reglerna samordnas.
Malmö kommun anser att utredningen misslyckats med att sammansmälta
325
reglerna inom miljö- och hälsoskyddsområdet, förslaget är varken Prop. 1997/98:45
lättillgängligt eller överskådligt. Även Stockholms kommun anser att det
är en dålig integrering av hälso- och miljöskydd. Juridiska
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att genom definitionen av
miljöfarlig verksamhet förs vissa av dagens tolkningsproblem in i balken.
Skälen för regeringens förslag: Eftersom miljöskyddslagen är en av
grundpelarna i den svenska miljölagstiftningen är det en självklarhet att
bestämmelserna i den skall ingå i miljöbalken. Det är även naturligt att
reglerna i hälsoskyddslagstiftningen arbetas in i miljöbalken. Den
lagstiftningens syfte, att motverka störningar som kan vara skadliga för
människors hälsa, sammanfaller till stor del med syftet med den övriga
lagstiftning som utgör naturliga delar i balken. inte bara miljö-
skyddslagen utan även lagen om kemiska produkter och renhåll-
ningslagen m.fl. lagar.
Nu sammansmälts bestämmelserna om hälsoskydd och miljöfarlig
verksamhet och bestämmelserna om prövning av tillstånd m.m. görs
gemensamma för hela balken. De särskilda bestämmelser om miljöfarlig
verksamhet, som inte rör tillståndsprövningen, och bestämmelser om
hälsoskydd förs samman i ett kapitel, eftersom båda ytterst gäller regler
till skydd för människors hälsa och miljön och möjligheter att kunna
ingripa mot verksamheter som kan påverka dessa skadligt. En sådan
sammansmältning underlättas av att regeringen föreslår ett enhetligt
system för prövning av överklaganden i miljödomstol i motsats till
nuvarande regler. För närvarande överprövas beslut enligt föreskrifterna
om miljöfarlig verksamhet i administrativ ordning medan beslut i
hälsoskydds-ärenden överklagas hos förvaltningsdomstol.
Skyddet för människors hälsa skall utgöra en integrerad del i
miljöbalken och samma grundläggande hänsynsregler skall gälla för
hälsoskyddet som gäller för exempelvis miljöfarlig verksamhet. De
särskilda reglerna om hälsoskydd görs dock mindre detaljerade än de är
för närvarande.
Miljöfarlig verksamhet
Reglerna om miljöfarlig verksamhet i miljöbalken bör. liksom varit fallet
enligt miljöskyddslagen, tillämpas på störningar vid användningen av
mark, byggnad eller anläggning som kan medföra olägenheter för såväl
miljön som hälsan. Koncessionsnämnden ifrågasätter att begreppet
miljöfarlig verksamhet används utöver begreppet verksamhet. De
allmänna aktsamhetsreglema skall tillämpas på ali verksamhet som kan
motverka balkens mål, dvs. även miljöfarlig verksamhet och eftersom
10 kap. i utredningens förslag inte innehåller några särskilda aktsam-
hetsregler saknas det enligt nämnden skäl att behålla begreppet
miljöfarlig verksamhet och då kan den krångliga definitionen i 10 kap. 1
och 2 §§ utgå. Nämnden anser vidare att om definitionen blir kvar bör
1 § 3 ändras så att omgivningen byts ut mot hälsan och miljön vilket
överensstämmer med övriga bestämmelser i kapitlet. Naturvårdsverket
anser att skillnaden mellan punkterna 1 och 2 i 1 § är otydlig och föreslår
326
att de arbetas ihop och vidare bör det enligt verket vara helt klart att
alltifrån lokal till global miljöförstöring beaktas. Vidare anser verket att
bestämmelsen ger intryck av att förorening av vatten prioriteras framför
förorening av luft eller mark. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala
universitet anser att eftersom den definition av miljöfarlig verksamhet
som Miljöbalksutredningen föreslagit är ungefär densamma som i
miljöskyddslagen så förs en hel del av dagens tolkningsproblem in i
balken.
Regeringen gör den bedömningen att vad Koncessionsnämnden
föreslår, att låta begreppet miljöfarlig verksamhet utgå, skulle vara en
alltför långtgående ändring. Det är ett vedertaget begrepp som används i
många olika sammanhang i balken. inte bara i detta kapitel utan även i
bl.a. processbestämmelsema. En fördel med begreppet är också, vilket
angavs även i propositionen till miljöskyddslagen, att det ger uttryck för
grundtanken att även risken för olägenhet skall beaktas.
Utifrån Naturvårdsverkets och andra remissinstansers kritik av
definitionen av miljöfarlig verksamhet har regeringen omarbetat den.
Den ges nu en utformning så att den inte skall kunna uppfattas så att
vissa utsläpp prioriteras, oavsett om det är till vatten, luft eller mark.
Undantaget för tillfälliga störningar av exempelvis luftföroreningar tas
bort eftersom även tillfälliga sådana störningar kan medföra akuta
hälsorisker. Vidare används samma begrepp som används i hänsyns-
reglema i 2 kap. Begreppet omgivningen i 1 § 3 behålls dock eftersom
den störande anläggningen, i likhet med hittillsvarande regler, inte
omfattas. Något tillägg om lokal och global miljöförstöring behövs inte
eftersom all miljöförstöring omfattas. När det gäller tolkningsproblem så
kan en helt uttömmande reglering i lagtexten aldrig uppnås. Det finns
emellertid ett visst rimligt stöd för en tolkning i förarbeten och praxis
idag och avsikten är att den praxis som hittills gällt skall kunna ge
ledning även fortsättningsvis beträffande vad som är miljöfarlig
verksamhet i de delar definitionen överensstämmer med vad som gällt
tidigare, tillsammans med de uttalanden och den författningskommentar
som nu görs till balkens bestämmelser.
Utsläpp av radioaktiva ämnen samt generering av joniserande strålning
är miljöfarlig verksamhet
Miljöskyddslagen är inte tillämplig i fråga om joniserande strålning.
Miljöbalksutredningen har föreslagit att samma undantag skall göras i
balken. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet har
beträffande balkens tillämpningsområde anfört att även lagstiftningen om
joniserande strålning bör inarbetas i balken. Även några andra
remissinstanser har framfört liknande synpunkter, bl.a. Naturskydds-
föreningen samt Landskrona kommun och Gävle kommun.
Som framgått av avsnittet om balkens tillämpningsområde görs i
balken inte något sådant undantag som utredningen föreslog vilket
innebär att balkens regler om miljöfarlig verksamhet skall tillämpas även
på joniserande strålning. För att det helt tydligt skall framgå bör det
Prop. 1997/98:45
327
enligt regeringens bedömning uttryckligen i balkens definition av
miljöfarlig verksamhet anges att användning av mark, byggnader eller
anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen
genom joniserande strålning är miljöfarlig verksamhet. Vidare anges att
alla utsläpp som innebär sådan olägenhet omfattas, vilket även omfattar
utsläpp av radioaktiva ämnen.
För kärntekniska anläggningar krävs i dag tillstånd enligt
miljöskyddslagen, eftersom de är upptagna på miljöskyddsförordningens
A-lista och alltså prövas av Koncessionsnämnden. Eftersom undantaget
om joniserande strålning finns i den lagen prövas inte utsläppet av
radioaktiva ämnen och joniserande strålning vid den prövningen utan
endast alla andra utsläpp och störningar, såsom kylvattenutsläpp och
buller. Villkor för den joniserande strålningen fastställs i tillståndet enligt
kämtekniklagen med stöd av strålskyddslagen. Med den utformning
balken nu får skall i fortsättningen alla utsläpp och störningar från
kärntekniska anläggningar prövas av den regionala miljödomstolen, även
utsläppet av radioaktiva ämnen och frågor om joniserande strålning.
Därmed kommer kärntekniska anläggningar att prövas på följande sätt.
Till att börja med prövar regeringen tillåtligheten enligt 17 kap., dvs.
motsvarigheten till nuvarande 4 kap. NRL. Efter att regeringen har
avgjort tillåtlighetsfrågan sker, om den bifallit ansökan om tillåtlighet, en
säkerhetsprövning enligt kämtekniklagen och även då är regeringen
normalt tillståndsmyndighet om beslutanderätten inte delegeras till
Statens Kämkraftsinspektion. Slutligen krävs tillstånd enligt miljöbalken
och då prövas alla utsläpp och störningar från anläggningen. Då är den
regionala miljödomstolen prövningsmyndighet i första instans. Därmed
kommer balkens regler att styra prövningen t.ex. när det gäller
lokalisering vid tillåtlighetsprövningen enligt 17 kap. och det kommer att
krävas en miljökonsekvensbeskrivning enligt balken såväl beträffande
den prövningen som vid miljödomstolens prövning av utsläpp och andra
olägenheter. Därmed tillgodoses i princip remissinstansernas önskemål
utan att hela strålskyddslagen och kämtekniklagen tas in i balken.
Avloppsanordningar och avloppsvatten
Frågor om avloppsanordningar och värmepumpar förs bort från
hälsoskyddsreglema till reglerna om miljöfarlig verksamhet och
bestämmelserna om avloppsanordningar och avloppsvatten integreras.
Eftersom dessa regler hör lika mycket samman med regleringen av
avloppsvatten som är miljöfarlig verksamhet bör de behandlas
tillsammans i balken. Länsstyrelsen i Stockholms län tycker att det är bra
att avloppsanordningar regleras som miljöfarlig verksamhet men anser
att såväl inrättande som anslutning bör vara tillstånds- och
anmälningspliktigt och att regeringens bemyndigande därför även bör
omfatta ändring av avloppsanordningar. Regeringen delar denna uppfatt-
ning och därför utökas det föreslagna bemyndigandet till att även omfatta
ändring av avloppsanordningar. Stenungsunds kommun anser att miljö-
skyddslagens förbud i 7 § mot att släppa ut avloppsvatten utan längre
Prop. 1997/98:45
328
gående rening än slamavskiljning bör behållas i balken. Enligt Prop. 1997/98:45
kommunen har det visat sig vara det enda lagstöd i praktiken som vid
överprövning accepteras av Koncessionsnämnden. Vidare anser
kommunen att nuvarande definition av vattenområde måste ändras till att
omfatta även grundvatten, eftersom det idag enligt kommunen är tillåtet
enligt 7 § att släppa ut orenat avloppsvatten i grundvatten. Svenska
vatten- och avloppsverksföreningen, VAV, anser att verksamheten vid
avloppsreningsverk som leder till utsläpp av ett praktiskt taget helt rent
vatten inte skall klassificeras som miljöfarlig verksamhet och
avloppsvatten eftersom benämningen hämmar möjligheterna till
kretsloppslösningar.
I nuvarande 7 § miljöskyddslagen görs en uppräkning av olika slag av
avloppsvatten som inte far släppas ut i vattenområden om det inte det är
uppenbart att det kan ske utan olägenhet. Denna uppräkning fördes år
1969 över till miljöskyddslagen från gamla vattenlagen där reglerna
infördes 1956. Uppräkningen motsvarar inte längre de utsläpp som
framför allt bör regleras och som hittills har reglerats genom föreskrifter
om tillstånd med stöd av 10 § miljöskyddslagen. Dessutom finns det i
hälsoskyddslagen relativt detaljerade regler om inrättande av avlopps-
anordningar. För att fa enhetliga regler när bestämmelserna samordnas
bör i balken regeringen bemyndigas att föreskriva om krav på tillstånd
eller anmälan för att inrätta eller ändra avloppsanordningar. Vidare bör
regeringen bemyndigas att föreskriva om krav på tillstånd eller anmälan
för att fa släppa ut avloppsvatten i mark, vattenområde eller grundvatten.
Då kan med stöd av den bestämmelsen exempelvis föreskrivas om krav
på tillstånd för utsläpp av de ämnen som i dag anges i 7 §
miljöskyddslagen eller andra utsläpp som bör regleras. Någon ändring av
definitionen av vattenområde bör inte göras eftersom eventuella utsläpp
som påverkar grundvattnet kan regleras med flera av de bestämmelser
som nu föreslås i 9 kap. miljöbalken, bl.a. det sistnämnda
bemyndigandet.
Beträffande VAV:s synpunkter så kan konstateras att även om
verksamheten vid reningsverken är mycket positiv från miljösynpunkt
eftersom den går ut på att rena vatten som andra förorenat, leder
verksamheten under reningsförfarandet till olika typer av olägenheter
som gör att verksamheten blir att klassificera som miljöfarlig
verksamhet. När det gäller produkter som kommer ut från verken såsom
vatten och slam bör det inte vara benämningen som är det avgörande för
om de kommer att användas i kretsloppslösningar, utan vad produkterna
innehåller beträffande halter av olika ämnen.
Det finns i gemenskapslagstiftningen ett antal direktiv om förebyggande
och bekämpning av föroreningar av luft och vatten. Dessa är bl.a. rådets
direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av
vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö, rådets direktiv
80/68/EEG av den 17 december 1979 om skydd för grundvatten mot
329
förorening genom vissa farliga ämnen, rådets direktiv 84/360/EEG av
den 28 juni 1984 om bekämpning av luftförorening från industri-
anläggningar och direktivet 96/61/EG av den 24 september 1996 om
samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, det s.k.
IPPC-direktivet.
Det allmänna vattenutsläppsdirektivet 76/464
Rådets direktiv (76/464/EEG) av den 4 maj 1976 om förorening genom
utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö gäller enligt
artikel 1 inlandsytvatten, territorialvatten, inre kustvatten och
grundvatten. När det gäller grundvatten har dock direktivets
bestämmelser ersatts av direktiv 80/68/EEG om skydd för grundvatten
mot föroreningar genom vissa farliga ämnen.
I det allmänna vattenutsläppsdirektivets art. 2 anges att
medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder dels för att hindra att de
vatten som anges i artikel 1 förorenas av farliga ämnen som ingår i de
grupper av ämnen som finns i förteckning 1 i direktivets bilaga, dels för
att minska föroreningen av dessa vatten genom de farliga ämnen som
anges i förteckning 2 i bilagan. I bilaga 1 anges bl.a. sådana ämnen som
organiska halogenföreningar, organiska fosforföreningar, organiska tenn-
föreningar, kvicksilver och kadmium samt ämnen som har cancerogena
egenskaper i vatten. I förteckning 2 anges ämnen enligt förteckning 1 för
vilka gränsvärden inte fastställts enligt art. 6 samt ämnen såsom zink,
koppar, nickel, krom, bly m.fl. Tillståndspliktens omfattning anges i
artikel 3. Alla utsläpp till vatten enligt artikel 1 av ämnen enligt
förteckning 1 kräver förhandstillstånd. I tillstånden skall fastställas
utsläppsnormer och tillstånd får endast beviljas för en begränsad tid.
Enligt artikel 9 får genomförandet av direktivet inte i något fall direkt
eller indirekt leda till en ökad förorening av de vatten som direktivet
omfattar. I artikel 8 anges att medlemsstaterna även skall tillse att
åtgärderna inte leder till en ökad förorening av vatten som inte omfattas
av artikel 1.
Direktivet kommer att vara genomfört genom reglerna i balken
motsvarande miljöskyddslagen med tillhörande förordningar samt de nya
bestämmelserna om miljökvalitetsnormer och deras roll vid
tillståndsprövningen.
Grundvattendirektivet 80/68
Syftet med direktivet (80/68/EEG) av den 17 december 1979 om skydd
för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen framgår redan
av namnet, att hindra förorening av grundvatten. Enligt artikel 3 skall
medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att hindra
tillförsel till grundvatten av ämnena i förteckning 1 i direktivets bilaga
och begränsa tillförsel till grundvatten av ämnena i bilagans förteckning
2, för att undvika att vattnet förorenas med ämnena. Bilagans
Prop. 1997/98:45
330
förteckningar överensstämmer till stora delar med de tidigare nämnda
förteckningarna i bilagan till direktivet 76/464. I direktivet definieras
direkt utsläpp på följande sätt; tillförsel till grundvatten av ämnena i
direktivets förteckning 1 och 2 utan infiltration genom markyta och
underliggande jordlager. Direktivet omfattar även indirekta utsläpp som
definieras på följande sätt; tillförsel till grundvatten av ämnena i
direktivets förteckning 1 och 2 efter infiltration genom markyta och
underliggande jordlager.
Enligt artikel 4 skall medlemsstaterna förbjuda direkta utsläpp av
ämnena i förteckning 1. Alla former av slutligt omhändertagande eller
deponering i syfte att slutligt omhänderta ämnena som kan medföra
indirekta utsläpp skall granskas i förväg. På grundval av detta skall
verksamheten förbjudas eller meddelas tillstånd med villkor att alla
förebyggande tekniska åtgärder vidtas som krävs för att hindra sådana
utsläpp. Åtgärder skall även vidtas för att förhindra indirekta utsläpp av
ämnena i förteckning 1 från andra verksamheter.
Enligt artikel 5 skall alla direkta utsläpp av ämnena i förteckning 2
förhandsgranskas och begränsas. Även slutligt omhändertagande eller
deponering i syfte att slutligt omhänderta ämnena som kan medföra
indirekta utsläpp skall granskas i förväg. Med utgångspunkt från
granskningen skall tillstånd beviljas om alla förebyggande tekniska
åtgärder vidtas för att förhindra förorening av grundvattnet med ämnena.
Åtgärder skall även vidtas för att begränsa indirekta utsläpp av ämnena i
förteckning 2 från andra verksamheter. Enligt artikel 6 krävs särskilt
tillstånd för konstgjord infiltration.
Vad förhandsgranskningama som avses i artikel 4 och 5 skall innehålla
framgår av artikel 7 och vad tillstånd enligt artikel 4 och 5 skall innehålla
anges i artikel 9. Sådana tillstånd får enligt artikel 11 endast meddelas för
en begränsad tidsperiod och skall omprövas minst vart fjärde år.
Tillstånden kan därvid förnyas, ändras eller upphävas.
Direktivet kommer att vara genomfört genom reglerna i balken.
Förhandsgranskningama som krävs kommer att finnas i de
miljökonsekvensbeskrivningar som skall krävas för tillstånd enligt
balken. I övrigt uppfyller bestämmelserna om möjligheter att föreskriva
om tillstånd för miljöfarlig verksamhet och övriga tillståndsregler, t.ex.
den utökade möjligheten att meddela tidsbegränsade tillstånd, direktivet.
Direktivet innehåller också en regel att tillstånd skall vägras om den som
begär tillstånd uppger att han inte kan uppfylla de villkor som gäller eller
om detta förhållande är uppenbart för den behöriga myndigheten.
Direktivet 76/464 innehåller en motsvarande bestämmelse. Någon
uttrycklig regel att tillstånd inte får meddelas om sökanden uppger att
han inte kan uppfylla de fastställda kraven eller om detta förhållande är
uppenbart för den behöriga myndigheten behövs dock inte i balken. Detta
är en självklarhet och gäller redan för närvarande eftersom ett tillstånd
inte skall innefatta villkor som inte kan uppfyllas. Som framgått av
avsnitt 4.10.1 har kommissionen lämnat ett förslag till ramdirektiv för
vattenresurser som skall ersätta ett antal vattendirektiv, bl.a. detta
grundvattendirektiv.
Prop. 1997/98 ;45
331
Det allmänna luftutsläppsdirektivet 84/360
I rådets direktiv (84/360/EEG) av den 28 juni 1984 om bekämpning av
luftförorening från industrianläggningar anges i artikel 3 att
medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att
anläggningar som tillhör de kategorier som anges i bilaga 1 till direktivet
inte kan tas i drift eller ändras betydligt utan att tillstånd har lämnats.
Bilaga 1 innehåller kategorier av anläggningar inom energiindustri,
produktion och bearbetning av metaller, kemisk industri, avfallshantering
m.m. I artikel 4 anges förutsättningar för tillstånd. Tillstånd får ges
endast om tillståndsmyndigheten har förvissat sig om att 1) alla lämpliga
förebyggande åtgärder har vidtagits mot luftförorening, däribland bästa
tillgängliga teknik om det inte medför oskäliga kostnader 2) driften inte
orsakar betydande luftförorening, särskilt på grund av utsläpp av ämnen
som anges i direktivets bilaga 2 (bl.a. svaveldioxid, kväveoxid, kolväten,
tungmetaller, klor) 3) inte något av de gällande gränsvärdena för utsläpp
överskrids 4) samtliga gällande gränsvärden för luftkvalitet har beaktats.
Även detta direktiv kommer att vara genomfört genom reglerna i
balken.
IPPC-direktivet 96/61
Ett nytt direktiv är direktiv (96/61/EG) av den 24 september 1996 om
samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, det s.k.
IPPC-direktivet (Integrated Pollution Prevention and Control). Detta har
även redogjorts för i avsnittet om de allmänna hänsynsreglema.
Syftet med direktivet är att förebygga och minska föroreningar från
större industrier m.m. Hittills har det funnits gemenskapslagstiftning om
bekämpning av luftföroreningar och om förebyggande eller minimering
av utsläpp av farliga ämnen i vattenmiljön, t.ex. de angivna 84/360 om
bekämpning av luftföroreningar från industrianläggningar och 76/464 om
förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens
vattenmiljö. Någon gemenskapslagstiftning för att förebygga eller
minska utsläppen i marken har dock inte funnits.
Syftet med IPPC-direktivet är att på ett samordnat sätt förebygga och
minska föroreningar till luft, vatten och även mark, inbegripet åtgärder
som gäller avfall, från verksamheter som anges i bilaga 1 till direktivet.
Direktivet kan närmast sägas motsvara vår miljöskyddslag.
De verksamheter som anges i bilaga 1 är industrier inom energisektorn,
produktion och omvandling av metaller, mineralindustri, kemisk industri,
avfallshantering och annan verksamhet såsom pappersindustri, livs-
medelsindustri, stora lantbruksanläggningar m.m. Denna bilaga omfattar
fler typer av industrianläggningar än bilagan till det allmänna
luftutsläppsdirektivet 84/360. Bilagan omfattar även fler typer av
industrianläggningar och i många fall lägre tröskelvärden för samma typ
av verksamheter än bilaga 1 till direktivet 85/337 om miljökon-
sekvensbeskrivningar som behandlats i avsnitt 4.11.2. Som angetts där
Prop. 1997/98:45
332
har en ändring föreslagits i det direktivet att en ny punkt 2a läggs till med Prop. 1997/98:45
innehållet att en medlemsstat kan införa en gemensam procedur för att
fullgöra kraven enligt det direktivet och kraven enligt IPPC-direktivet.
En grov uppskattning har gjorts av Naturvårdsverket över antalet
verksamheter som kommer att omfattas av direktivet i Sverige. Enligt
den kommer lite farre än hälften av de verksamheter som i dag prövas av
Koncessionsnämnden att omfattas. Vidare omkring ett femhundratal av
de tillståndspliktiga verksamheter som i dag prövas av länsstyrelse, varav
275 deponier och drygt ett hundratal djurhållare.
I art. 3 i IPPC-direktivet anges allmänna principer för verksamhets-
utövarens grundläggande skyldigheter bl.a. att bästa tillgängliga teknik
skall användas och ingen betydande förorening förorsakas. Enligt artikel
4 skall medlemsstaterna säkerställa att inga nya anläggningar drivs utan
tillstånd enligt direktivet. I artikel 5 anges att medlemsstaterna skall
säkerställa att även befintliga anläggningar drivs i överensstämmelse med
ett flertal av direktivets artiklar senast åtta år efter dagen för direktivets
genomförande, dvs. senast 10 oktober 2007. Vissa artiklar skall tillämpas
på befintliga anläggningar från och med dagen för direktivets
genomförande, dvs. tre år efter offentliggörandet eller 10 oktober 1999. I
direktivet finns vidare bestämmelser om vad ansökan skall innehålla (art.
6), beslutet och de villkor som skall gälla (art. 8-9), bästa tillgängliga
teknik och miljökvalitetsnormer (art. 10-11) och verksamhetsutövarens
ändring av verksamheten (art. 12).
Enligt artikel 13 skall medlemsstaterna säkerställa att de behöriga
myndigheterna regelbundet gör en förnyad bedömning av, och om det är
nödvändigt uppdaterar villkoren i tillståndet. En förnyad bedömning skall
alltid göras bl.a. om anläggningen orsakar förorening av sådan betydelse
att nya eller reviderade utsläppsvärden behöver införas i tillståndet eller
om väsentliga ändringar av bästa tillgängliga teknik möjliggör en
betydande minskning av utsläppen utan att detta medför oskäliga
kostnader.
Någon tid inom vilken dessa förnyade bedömningar skall göras anges
inte i direktivet utan det är en fråga för varje medlemsland att bestämma
med vilken regelbundenhet bedömningarna skall göras. Inte heller anges
i förslaget hur ofta uppdatering av villkoren bör göras. Det anges dock att
villkoren skall uppdateras om den behöriga myndigheten bedömer detta
nödvändigt. I ett tillägg till beslutsprotokollet anges att många länder
anser att tio år kan vara lämpligt intervall.
Enligt artikel 14 skall medlemsstaterna säkerställa att villkoren i
tillståndet iakttas av verksamhetsutövaren vid driften av anläggningen
samt att verksamhetsutövaren regelbundet underrättar den behöriga
myndigheten om bl.a. resultaten av utsläppskontroller. I art. 15 finns,
som tidigare angetts, en bestämmelse motsvarande en artikel i direktivet
85/337 om miljökonsekvensbeskrivningar att medlemsstaterna skall
säkerställa att tillståndsansökningar för nya anläggningar eller väsentliga
förändringar under lämplig tid hålls tillgängliga för allmänheten så att
den kan yttra sig innan myndigheten fattar sitt beslut. Även i artikel 17
finns en bestämmelse motsvarande en artikel i direktivet 85/337 om
gränsöverskridande verkningar. Där föreskrivs att om en medlemsstat
333
konstaterar att driften av en anläggning kan fa betydande, negativ
påverkan på miljön i en annan medlemsstat eller en annan medlemsstat
begär det, skall information om ansökan överlämnas till den andra staten
och den allmänhet som kan komma att beröras.
IPPC-direktivet skall vara genomfört senast tre år efter det att det har
offentliggjorts vilket var 10 oktober 1996, alltså den 10 oktober 1999.
Enligt övergångsbestämmelserna i art. 20 skall direktivet 84/360 om
bekämpning av luftföroreningar från industrianläggningar upphöra att
gälla elva år efter IPPC-direktivets ikraftträdande som var den 30 oktober
1996. När nödvändiga åtgärder vidtagits enligt artikel 5, dvs. att
befintliga anläggningar drivs i överensstämmelse med ett flertal av
direktivets artiklar, skall inte längre ett flertal av artiklarna i direktivet
76/464 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i
gemenskapens vattenmiljö tillämpas på dessa anläggningar.
Genom miljöbalken och de förordningar som kommer ett utfärdas till
den kommer IPPC-direktivet att vara genomfort.
Regeringens förslag: Regeringen skall fa föreskriva om krav på
tillstånd eller anmälan för miljöfarlig verksamhet.
I de fall en ändring är tillståndspliktig skall en samlad prövning
göras av hela verksamheten.
Även pågående verksamheter som har påbörjats före det att
tillståndsplikt föreskrivits skall kunna göras tillståndspliktiga genom
föreskrifter av regeringen.
Tillsynsmyndigheten skall i enskilda fall ges rätt att förelägga en
verksamhetsutövare att söka tillstånd även om tillståndskrav inte är
föreskrivet, om det är risk för betydande föroreningar eller andra
betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön.
Om det är mer ändamålsenligt för att förebygga olägenheter skall
dock föreskrifter av generell karaktär kunna ersätta den individuella
prövningen.
Prövningsmyndigheter för tillståndsfrågor skall vara regionala
miljödomstolar och länsstyrelser. Även kommuner kan ges rätt att
pröva verksamheter med liten miljöpåverkan.
I fortsättningen skall inte bara villkor utan även tillstånd kunna om-
prövas.
Okade möjligheter att tidsbegränsa tillstånd införs.
Prop. 1997/98:45
Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens.
Utredningen hade dock inget förslag om att vid ändring av verksamheter
som kräver tillstånd skall hela verksamheten prövas. Även förslaget att
tillsynsmyndigheten kan få förelägga en verksamhetsutövare att söka
tillstånd även om sådan inte är föreskriven är en nyhet.
Remissinstanserna: Naturvårdsverket är positivt till förslaget att
generella föreskrifter kan meddelas. Statskontoret tillstyrker att
334
möjligheten infors att meddela generella föreskrifter i stället för Prop. 1997/98:45
individuell prövning. Försvarsmakten anser att generella föreskrifter kan
accepteras om hänsyn tas till försvarets speciella förhållanden och särart.
Industriförbundet och SAF tillstyrker att den individuella
tillståndsprövningen delvis ersätts med generella föreskrifter, men om
befintliga tillstånd inskränks, bara i de fall som föreskrifterna varit
möjliga att införa genom en omprövning. De motsätter sig inte heller att
möjlighet införs att föreskriva om tillståndsplikt för befintlig verksamhet
men anser att väl tilltagna övergångsperioder är nödvändiga. Över huvud
taget har de remissinstanser som yttrat sig över möjligheten att föreskriva
om tillståndsplikt för befintlig verksamhet varit positiva till förslaget,
t.ex. ett flertal länsstyrelser.
Advokatsamfundet avstyrker att kommuner skall kunna ges tillstånds-
prövande befogenheter. Även Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala
universitet är starkt kritisk till det förslaget. Generalläkaren vill även i
fortsättningen pröva ansökningar och anmälningar beträffande vissa
avloppsanläggningar i Försvarsmakten samt anser att kommunen inte
skall få pröva tillstånd beträffande försvaret.
Reglerna om tillåtlighetsprövning och tillståndsgivning och formerna för
denna prövning skiljer sig åt i miljölagstiftningen. Regeringens
tillåtlighetsprövning beskrivs i avsnitt 4.21.1.
Miljöskyddslagen har en utvecklad reglering av prövningsförfarandet
och vem som meddelar beslut om tillstånd och villkor samt innehåller
särskilda regler som anger under vilka förutsättningar miljö-
myndigheterna har rätt att begära ändrade villkor för tillståndet till en
verksamhet. För de verksamheter som regleras med stöd av annan
miljölagstiftning än miljöskyddslagen skiljer sig reglerna åt i fråga om
hur tillstånd och andra gynnande beslut med tillhörande villkor får
ändras. Enligt vattenlagen kan omprövning av villkor ske för att
tillgodose allmänna intressen. Vattendomstolen bestämmer i tillståndet
när detta får ske, tidigast efter tio år och senast trettio år efter
tillståndsdomen. Naturvårdslagen innehåller särskilda föreskrifter om
omprövning av täkttillstånd. Dessa kan upphävas helt eller delvis efter tio
år eller villkoren kan ändras. Enligt lagen om kemiska produkter får
regeringen meddela föreskrifter om tillstånd och villkor. Enligt dessa
föreskrifter far tillstånd gälla högst fem år. Naturresurslagens tillstånd är
inte tidsbegränsade och den saknar föreskrifter om omprövning av
villkor. Enligt hälsoskyddslagen gäller särskilda regier om tillstånd till
avloppsanläggningar, m.m.
Ett tillstånd enligt miljöskyddslagen till miljöfarlig verksamhet gäller
för all framtid men enligt 23 § miljöskyddslagen får miljöfarlig
verksamhet i särskilt angivna fall förbjudas, bl.a. om tillståndshavaren
åsidosatt villkor i betydande mån. Då kan även ett tillstånd återkallas helt
eller delvis. Även de villkor som föreskrivits för ett tillstånd gäller i
princip för all framtid men dessa kan i särskilt angivna fall, framför allt
335
enligt 24 § miljöskyddslagen, ändras eller upphävas. Tillstånd kan dock
enligt 18 § miljöskyddslagen även lämnas för begränsad tid om särskilda
skäl föreligger.
I fråga om tillstånd till utsläpp av avloppsvatten i en viss recipient
finns i 25 § miljöskyddslagen särskilda regler som bl.a. innebär att själva
tillståndet får omprövas efter tio år.
Tillståndet ger ett rättsligt skydd mot att själva den verksamhet som
avses med tillståndet tvingas upphöra på grund av föreskrifter i
miljöskyddslagen. Tryggheten består också i ett skydd mot längre gående
krav än vad som följer av tillståndsbeslutet. Skyddet är emellertid som
angetts inte absolut, utan i vissa situationer kan den verksamhet som
avses med ett tillstånd och villkoren för verksamheten tas upp till förnyad
prövning. Som en samlad benämning på detta förfarande brukar uttrycket
omprövning användas.
Att frågor om omprövning av villkor som har meddelats med stöd av
miljöskyddslagen har kommit att behandlas särskilt utförligt i
lagstiftningen beror på att de krav som kan ställas kan vara långtgående.
Genom tillståndsmyndighetens beslut om utsläppsbegränsade villkor och
andra restriktioner för en anläggning, kan innehavaren sålunda vara
tvungen att göra stora investeringar. Mot den bakgrunden har det
framstått som naturligt att tillståndsbeslutet med sina villkor ger
tillståndshavaren en rättstrygghet i den meningen att nya krav på åtgärder
inte kan ställas, utan att i lag angivna omständigheter föreligger.
Stegvis har reglerna om omprövning ändrats och ompröv-
ningsmöjligheterna blivit flera. I Miljöskyddskommitténs huvud-
betänkande Miljöbalk (SOU 1993:27, s. 555 ff.) finns en detaljerad
genomgång av detta. Där framgår bl.a. hur det med tiden har blivit lättare
för miljömyndigheterna att påfordra ändring av villkor i tillståndsbeslut.
Vidare framgår att trots att miljöskyddslagen tillämpats i drygt tjugo år
har antalet rena omprövningsärenden enligt 24 § miljöskyddslagen vid
Koncessionsnämnden och länsstyrelserna varit litet. I genomsnitt har
Naturvårdsverket och länsstyrelserna begärt omprövning i kanske något
enda per år. Rent faktiskt har dock omprövning av tillståndsvillkor skett i
ett betydande antal fall genom att pågående verksamheter tillstånds-
prövats på nytt till följd av bl.a. tillståndpliktiga förändringar i produk-
tionen.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen bör även fortsättningsvis
föreskriva om när krav på tillstånd eller anmälan för miljöfarlig
verksamhet skall krävas. Utgångspunkten för när sådana krav skall
ställas är naturligtvis de effekter som utsläppen från olika verksamheter
har på omgivningen. De kriterier för miljöpåverkan som har utvecklats
vid tillämpningen av miljöskyddslagen bör kunna ligga till grund för
bedömningen, naturligtvis med beaktande av nya kunskaper om olika
ämnens farlighet. Motsvarande gäller frågan om en verksamhet
överhuvudtaget skall vara anmälningspliktig.
Regeringen bör i fortsättningen även föreskriva om när det krävs
tillstånd eller anmälan för inrättande av avloppsanordningar som i dag
regleras i hälsoskyddslagen. Det bör på samma sätt som idag krävas
tillstånd eller anmälan till kommunen.
Prop. 1997/98:45
336
När det gäller tillståndsplikten har Koncessionsnämnden i sitt Prop. 1997/98:45
remissvar föreslagit att bestämmelsen att tillstånd eller anmälan kan
krävas för ändring av miljöfarlig verksamhet skall ändras så att inte bara
ändringen skall prövas som det är i dag. Det är enligt nämnden allt
vanligare att företagare ansöker om tillstånd endast till en ändring,
däremot inte till hela verksamheten sådan den kommer att se ut efter
ändringen. Detta kan leda till att det för verksamheten finns ett antal
tillståndsbeslut, som vart och ett endast avser den del som ändrades vid
prövningstillfallet. Stora svårigheter uppstår då att få en samlad bild av
vad som gäller i fråga om tillåtna utsläpp etc. Dessutom kan det vara
svårt för prövningsmyndigheten att avgöra vad som skall omfattas av
prövningen varje gång. Koncessionsnämnden föreslår därför att det i
stället bör göras en samlad prövning varje gång en verksamhet ändras i
någon inte helt obetydlig omfattning. Regeringen delar
Koncessionsnämndens uppfattning att en samlad prövning bör göras vid
ändringar som inte är obetydliga och därför gjorts tillståndspliktiga. Det
är inte tillfredsställande att en verksamhet drivs med stöd av ett flertal
tillstånd som är svåra att överblicka och inte ger någon helhetsbild och
försvårar prövningen. Dessutom försvårar detta också tillsynen och
kontrollen av att tillstånden följs, för såväl verksamhetsutövare som
tillsynsmyndigheten. Den aktuella bestämmelsen bör därför utformas på
sätt som Koncessionsnämnden föreslagit.
Naturvårdsverket och Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala
universitet föreslår att möjligheten att föreskriva om tillstånds- och
anmälningsplikt skall utökas till att avse efterbehandling.
Naturvårdsverket skriver också att utredningen inte givit någon möjlighet
för tillsynsmyndigheten att i kvalificerade fall förelägga en efter-
behandlare att söka tillstånd för verksamheten. Verket anser att båda
dessa möjligheter skulle vara mycket värdefulla för arbetet med
förorenade områden. Fakultetsnämnden anser också att det bör övervägas
att införa en möjlighet för tillsynsmyndigheten att i vissa situationer
kunna förelägga en verksamhetsutövare att söka tillstånd. En sådan
möjlighet fanns enligt 1918 års vattenlag.
Regeringen konstaterar att när det gäller möjligheten att föreskriva om
tillstånds- och anmälningsplikt till att avse efterbehandling så omfattas
detta redan med den ändrade utformning som bestämmelsen nu har. Det
finns enligt regeringens uppfattning även skäl att som har föreslagits
införa en möjlighet för tillsynsmyndigheten att i enskilda fall förelägga
en verksamhetsutövare att söka tillstånd även om sådan inte är
föreskriven, om det är risk för betydande föroreningar eller andra bety-
dande olägenheter för människors hälsa eller miljön. Detta skulle då
omfatta alla typer av miljöfarlig verksamhet, även efterbehandling av
förorenade områden.
Prövningsmyndigheterna
Regeringen skall enligt 17 kap. 1 § miljöbalken obligatoriskt tillåtlig-
hetspröva flera olika slags miljöfarliga verksamheter. Därutöver har
22 Riksdagen 1997/98. 1 samt. Nr 45, Del 1
regeringen enligt 17 kap. 3 § möjlighet att tillåtlighetspröva även andra
verksamheter som kan antas fa betydande omfattning eller bli av
ingripande beskaffenhet. Detta behandlas i avsnitt 4.21.
När det sedan gäller själva den administrativa tillståndsprövningen
skall enligt regeringens förslag regionala miljödomstolar ersätta den
nuvarande Koncessionsnämnden för miljöskydd och dessa domstolar
skall pröva de frågor om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som hittills
har prövats av nämnden, dvs. vad som angetts som A-ärenden i bilagan
till miljöskyddsförordningen. Också annan myndighet som regeringen
bestämmer får pröva frågor om tillstånd. Det kommer i likhet med
tidigare att vara länsstyrelserna som även fortsättningsvis skall pröva B-
ärenden enligt bilagan i förordningen.
Miljöbalksutredningen har föreslagit att om verksamheten är av den
beskaffenheten, att den kan antas ha en begränsad miljöpåverkan, skall
regeringen kunna föreskriva att det ankommer på en kommun att pröva
frågan om tillstånd. Sådana ärenden kan avse tillstånd att installera
värmepumpar och vissa andra enklare tillståndsärenden, som i den
föreslagna ordningen överförs från hälsoskyddsreglema till miljö-
skyddsreglema. Advokatsamfundet har avstyrkt att kommuner skall
kunna ges tillståndsprövande befogenheter eftersom samfundet anser det
uppenbart att kommunerna inte kommer att kunna tillföras de resurser
som skulle behövas. Även Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala
universitet är starkt kritisk och skriver att resurserna är så varierande i de
många kommunerna att det finns stor risk för felaktiga rättsliga
bedömningar. Fakultetsnämnden vill också att språket i paragrafen
ändras, begränsad omfattning bör bytas ut mot liten omfattning el. dyl.
eftersom det är vad som avses.
Regeringen bedömer att kommunerna bör kunna meddela tillstånd i
vissa ärenden av mindre omfattning, särskilt som de redan i dag prövar
vissa avloppsanordningar som nu regleras i hälsoskyddslagen. Därför bör
en möjligheten införas i balken att ge kommunerna rätt att pröva tillstånd
till sådan miljöfarlig verksamhet som kan antas medföra liten
miljöpåverkan. Prövningen bör göras av en nämnd som i sin myndig-
hetsutövning skall vara fristående från kommunfullmäktige. Nämndens
beslut kan då överklagas genom förvaltningsbesvär till länsstyrelsen och
länsstyrelsens beslut kan överklagas till den regionala miljödomstolen.
Det bör som generalläkaren önskar dock inte vara kommunen som prövar
tillstånd beträffande försvaret utan det bör alltid vara länsstyrelsen.
Generalläkaren bör även i fortsättningen få pröva anmälningar
beträffande vissa avloppsanläggningar i Försvarsmakten.
Miljöbalksutredningen har föreslagit att frågor om anmälan, dvs. C-
ärenden enligt förordningsbilagan, skall även fortsättningsvis prövas av
kommunerna. Länsstyrelserna i Stockholms län, Göteborg och Bohus län
samt Gävleborgs län föreslår att det av bestämmelsen skall framgå att
anmälan skall göras till länsstyrelsen när det är verksamheter som
länsstyrelsen utövar tillsyn över. Eftersom anmälan för närvarande enligt
19 § miljöskyddsförordningen skall göras till länsstyrelsen i vissa fall
och kommunen i andra fall ändras bestämmelsen så att det anges att
anmälan skall göras till länsstyrelsen, kommunen eller generalläkaren
Prop. 1997/98:45
338
enligt vad regeringen föreskriver. När regeringen bestämmer vilka Prop. 1997/98:45
verksamheter som är tillstånds- eller anmälningspliktiga far den även
föreskriva var anmälan skall ges in.
Möjligheten att frivilligt ansöka om tillstånd även om obligatorisk
tillstånds- eller anmälningsplikt inte föreligger föreslås finnas också
enligt balken.
Miljökonsekvensbeskrivningar ingår som en naturlig del av
prövningsmaterialet, se avsnitt 4.11.
När det gäller fördelningen av prövningsärenden mellan A- och B-
listan har regeringen i regleringsbrev den 19 december 1996 beslutat att
ge Naturvårdsverket i uppdrag att utarbeta ett förslag till ny lista över
prövningspliktiga verksamheter. Naturvårdsverket har i oktober 1997
redovisat uppdraget i rapporten 4795, Miljöfarliga verksamheter -
prövning och klassificering. Rapporten har överlämnats till
Miljöbalksutredningen som i sitt fortsatta arbete också skall behandla
denna fråga och återkomma med förslag till regeringen.
Tillståndsplikt för pågående verksamhet
Såväl Miljöbalksutredningen, som behandlade frågan både i
huvudbetänkandet Miljöbalken, En skärpt och samordnad miljö-
lagstiftning för en hållbar utveckling (SOU 1996:103) och i betänkandet
Övergångsbestämmelser till miljöbalken (SOU 1996:147), som tidigare
Miljöskyddskommittén har föreslagit att det skall införas en möjlighet att
föreskriva om tillståndsplikt för pågående verksamheter som påbörjats
före det att tillståndsplikt föreskrivits och därför saknar tillstånd. Frågan
om tillståndsplikt för befintliga föroreningskällor behandlades även i
förslaget till miljöskyddslag. I propositionen (1969:28) med förslag till
miljöskyddslag m.m. uttalade sig föredragande departementschefen för
en sådan princip. I den efterföljande regleringen infördes också en sådan
prövningsplikt, dock av begränsad omfattning. De inventeringar som har
gjorts av miljöfarlig verksamhet under senare år visar att nära hälften av
alla i princip tillståndspliktiga anläggningar saknar tillstånd. Detta avser
särskilt mindre och medelstora verksamheter. Många av dessa
verksamheter blev tillståndspliktiga genom 1981 års ändringar i
miljöskyddslagen men hade då redan påbörjat verksamheten. Som
tidigare redogjorts för finns det också i artikel 5 i IPPC-direktivet 96/61
krav på att medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att befintliga
verksamheter som omfattas av direktivet senast åtta år efter direktivets
genomförande dvs. senast 10 oktober 2007, drivs i överensstämmelse
med flertalet av direktivets artiklar.
De remissinstanser som yttrat sig i denna del har varit positiva till
förslaget, t.ex. ett flertal länsstyrelser. Industriförbundet och SAF
motsätter sig inte förslaget men anser att väl tilltagna övergångsperioder
är nödvändiga. Länsstyrelsen i Kristianstads län tillstyrker men menar att
en övergångstid på fem år behövs för att denna omfattande uppgift skall
kunna klaras av.
339
Eftersom det från föroreningssynpunkt är angeläget att verksamheter
som saknar tillstånd blir föremål for tillståndsprövning föreslår
regeringen att det nu införs en möjlighet att föreskriva om tillstånds- eller
anmälningsplikt för befintliga verksamheter. Dessutom kan därigenom
IPPC-direktivet genomföras. Tillståndsplikten far regleras närmare i en
förordning och en övergångstid kommer att behövas vilket får regleras i
övergångsbestämmelserna till den förordningen. Med hänsyn till
verksamheternas art och omfattning är det särskilt verksamheter som för
närvarande prövas av länsstyrelsen som kommer att beröras av sådana
bestämmelser. Miljöbalksutredningen kommer i sitt fortsatta arbete att
lämna förslag till förordning.
Generella föreskrifter i stället för krav på tillstånd eller anmälan
Miljöbalksutredningen har föreslagit att det inom området för miljöfarlig
verksamhet i ökad omfattning bör kunna meddelas generella föreskrifter
både i frågor av mer övergripande natur och såvitt gäller skyddsåtgärder
för särskilda verksamheter och områden. De remissinstanser som yttrat
sig i den delen har varit positiva.
Det bör enligt regeringens uppfattning i 9 kap. 5 § inom ramen för
prövningssystemet införas ett bemyndigande för regeringen att utfärda
sådana generella föreskrifter. Dessa skall framför allt kunna avse sådana
verksamheter som har så ringa miljöpåverkan att de endast skall vara
anmälningspliktiga. En genomgång som Naturvårdsverket har gjort, som
redovisas i Miljöbalksutredningens betänkande del 1 s. 445 ff., visar
också att det finns goda möjligheter att för vissa branscher meddela
gemensamma föreskrifter i olika avseenden. Tillståndsplikten bör i vissa
fall eller till viss del kunna ersättas av generella föreskrifter. Dessutom
bör viss typ av påverkan kunna regleras genom föreskrifter oavsett om
tillstånd krävs för verksamhet som medför sådan påverkan. T.ex. skulle
en generell föreskrift om buller kunna gälla för all verksamhet.
Beträffande tillståndspliktig verksamhet behöver bullret då inte regleras
särskilt i villkor i tillståndet efter prövning i varje enskilt fall, utan som
en generell prövning och föreskrift.
Industriförbundet och SAF tillstyrker att den individuella
tillståndsprövningen delvis ersätts med generella föreskrifter samt att det
ges en möjlighet att implementera tvingande EU-krav motsvarande 5 a §
miljöskyddslagen. Organisationerna anser dock att generella föreskrifter
som innebär att befintliga tillstånd inskränks bara skall accepteras i de
fall som föreskrifterna varit möjliga att införa genom en individuell
omprövning. Om en generell föreskrift ändå skulle inskränka tillståndet
utöver vad som kunnat åstadkommas med individuell omprövning, måste
de drabbade enligt organisationernas uppfattning ges möjlighet att söka
dispens. Sådan möjlighet till dispens bör enligt deras uppfattning även
finnas för verksamheter utan tillståndskrav, eftersom individuella hänsyn
bör kunna tas. Advokatsamfundet menar att ett meddelat tillstånd enligt
balken bör ges samma rättsverkan som ett dispensbeslut. Kraftverks-
föreningen anser att om inte synnerligen vägande skäl föreligger bör det
Prop. 1997/98:45
340
individuella tillståndets eventuella speciella bestämmelser ha företräde Prop. 1997/98:45
och gälla i stället för generella föreskrifter.
De två sistnämnda förslagen är enligt regeringens mening inte
lämpliga. För att önskvärd effekt skall uppnås med föreskrifter som kan
gälla hela området för miljöfarlig verksamhet bör föreskrifterna ha
giltighet framför beslut av individuell karaktär. Detta framgår av 24 kap.
1 § miljöbalken och innebär att föreskrifterna måste utarbetas med stor
omsorg och med hänsyn tagen till berättigade rättssäkerhetskrav. Vid
utformningen av föreskrifterna skall samråd ske med de bransch-
organisationer och övriga intresseorgan som berörs. När en föreskrift väl
är beslutad och har trätt i kraft kan det som Industriförbundet och SAF
anfört i vissa fall finnas behov av att ge dispens från föreskrifterna.
Erfarenheten visar att det sällan går att klara alla individuella
hänsynstaganden i generella föreskrifter om man samtidigt skall hålla
uppe miljökraven. Det blir då nödvändigt med prövning av undantag i
enskilda fall från krav ställda i de generella föreskrifterna. Ett sådant
arbete är tids- och resurskrävande. En lösning kan vara att länsstyrelserna
far besluta om dispens.
Erfarenhetsmässigt innebär det vanligen ett omfattande arbete även att
ta fram generella föreskrifter. Naturvårdsverket har också i sitt remissvar
framhållit att det är en arbets- och tidskrävande uppgift att meddela
generella föreskrifter, enligt verket kan en generell föreskrift som inte
avser ett införlivande av ett EG-direktiv beräknas ta sammanlagt
åtminstone ett personår.
Bemyndigandet att meddela generella föreskrifter är även avsett att
användas för att införliva rättsakter från EU eller uppfylla andra
internationella åtaganden. Därför har i paragrafens andra stycke angetts
att regeringen om det behövs får meddela sådana föreskrifter om
försiktighetsmått som går längre än EG:s regler eller andra
internationella åtaganden. Motsvarande bestämmelse infördes i 5 a §
miljöskyddslagen den 1 juli 1995 (prop. 1994/95:181, bet.
1994/95:JoU21, rskr. 1994/95:420) men har i balken utökats att gälla
även andra internationella åtaganden. Bemyndigandet gäller dock som
framgår av lydelsen endast regeringen och inte myndigheternas
föreskriftsrätt. Naturvårdsverket har invänt mot denna begränsning och
menar att den medför att de bestämmelser som tillkommer på grund av
EG-direktiv kommer att ligga vid sidan av det övriga systemet och
försvårar EG-rättens integrering i den svenska rättsordningen. Dessutom
menar verket att det medför att i de fall EG:s regler ligger på en låg
skyddsnivå riskerar de regler som införs i Sverige att hamna på en lägre
nivå än de hade gjort om reglerna hade fått bestämmas med utgångspunkt
i förhållandena i Sverige.
Regeringen delar inte verkets uppfattning att begränsningen försvårar
EG-integreringen eller påverkar skyddsnivån eftersom bestämmelsen
endast reglerar hur fördelningen av föreskriftsrätten bör vara mellan
regeringen och myndigheter. Tvärtom skulle EG-integreringen försvåras
om inte denna begränsning fanns. Om Sverige skall ha krav utöver EG-
rättsakter i de fall detta är möjligt, dvs. när det är minimidirektiv, bör
dessa av praktiska skäl bestämmas av regeringen eftersom övergripande
341
bedömningar måste göras. Även Koncessionsnämnden, som ser positivt
på att möjlighet införs att meddela generella föreskrifter, har ifrågasatt
om paragrafens andra stycke behövs med motiveringen att vad som står
där torde täckas in av första stycket. Det är dock regeringens uppfattning
att det finns skäl att uttryckligen ange att Sverige kan gå utöver EG:s och
andra internationella överenskommelsers minimiregler, så att balken
speglar den ambitionsnivå som Sverige har på miljöområdet. Därför bör
stycket vara med i paragrafen, med den begränsning till regeringen som
utredningen föreslagit.
De möjligheter att meddela föreskrifter för miljöfarlig verksamhet som
balken föreslås innehålla bör också ge möjlighet att arbeta med både
generella föreskrifter och individuell prövning för en viss bransch. De
generella föreskrifterna kan då ta sikte på de väsentliga grundkraven
medan den individuella prövningen får ta hänsyn till lokala eller
regionala behov. Länsstyrelsen i Kalmar betonar behovet av att kunna ta
hänsyn till lokala behov samt anser vidare utifrån gjorda erfarenheter att
beträffande jordbruk krävs det tillståndsprövning beträffande större
anläggningar inom djurhållningen för att kunna uppnå balkens mål och
göra en lokaliseringsprövning.
Strategin för hur generella föreskrifter bör användas i respektive
bransch behöver således klaras ut i förhand för att både resursanvändning
och miljöresultat skall kunna optimeras. Ett kriterium för lämpligheten
av generella föreskrifter är att det finns ett ganska stort antal
anläggningar som föreskriften avser att omfatta. Om det är fa
anläggningar bör det vanligen vara lämpligare med individuell prövning,
inte minst av kostnadsskäl. Ett annat kriterium är att hälso- och
miljöskyddet inte får riskera att försämras vid övergång till generella
föreskrifter.
Det kan också finnas skäl att erinra om att sakägare inte kan fa sina
intressen prövade om generella föreskrifter reglerar den olägenhet som
drabbar dem utan endast vid en individuell prövning av verksamheten.
Genom övergripande generella föreskrifter bör det också vara möjligt
att bättre utnyttja befintliga resurser inom miljövårdsarbetet. En
individuell omprövning av villkor i tillståndsbeslut kan sålunda framstå
som en onödig omgång när det är fråga om verksamheter med likartade
funktioner och väl kända miljöeffekter, t.ex. vissa kommunala
verksamheter som återvinning och bortskaffande av hushållsavfall.
Ett annat område inom den kommunala sektorn där generella
föreskrifter med fördel bör kunna användas i stället för individuell
prövning kan vara behandlingen av kommunalt avloppsvatten från
tätorter. Skälet för detta är att det inom landet finns ett stort antal
kommunala avloppsreningsverk, som är tillståndsprövade enligt
miljöskyddslagen. Reningsverken är till sin utformning tämligen lika
varandra. Att åstadkomma skärpningar av villkoren för varje reningsverk
genom omprövning av varje enskilt beslut framstår som onödigt inte
minst med hänsyn till de resurser detta skulle kräva. Även på detta
område finns det EG-direktiv. I direktivet 91/271/EEG om rening av
avloppsvatten från tätbebyggelse anges i artikel 12.2 att behöriga
myndigheter skall säkerställa att utsläpp från reningsverk för
Prop. 1997/98:45
342
avloppsvatten från tätbebyggelse omfattas av på förhand fastställda
regleringar och/eller särskilda tillstånd. Det innebär att det även enligt
direktivet kan meddelas generella regler på detta område. Vidare anges i
artikel 12.4 att regleringarna och/eller tillstånden skall regelbundet ses
över och vid behov anpassas.
Även i IPPC-direktivet 96/61 anges det i artikel 9.8 att medlems-
staterna får fastställa särskilda skyldigheter för vissa kategorier av
anläggningar i form av generella, bindande föreskrifter istället för i
tillståndsvillkoren. Detta gäller under förutsättning att det inte påverkar
skyldigheten att genomföra ett tillståndsförfarande i enlighet med
direktivet och att ett samordnat förfarande och en motsvarande hög
skyddsnivå för miljön som helhet säkerställs. Detta innebär att det även
enligt IPPC-direktivet kan meddelas generella föreskrifter om
grundtankarna i direktivet tillgodoses.
Enligt EG:s rättsordning på miljöområdet råder alltså inte heller något
motsatsförhållande mellan generella regler och individuell prövning.
Tvärtom finns det även andra direktiv med tillståndsplikt för en rad olika
verksamheter och enligt EG:s regelsystem gäller då att tillstånds-
myndigheten vid sin prövning av ett ärende är skyldig att rätta sig efter
de generella föreskrifter som EU fastställt i fråga om såväl
skyddsåtgärder som miljökvalitet. På motsvarande sätt skulle alltså de
svenska tillståndsmyndighetema kunna förfara vid en prövning av en
tillståndsansökan där också generella föreskrifter gäller för verksamheten
i fråga.
När miljökvalitetsnormer som föreslås kunna föreskrivas enligt 5 kap.
miljöbalken skall genomföras kommer möjligheten att använda generella
föreskrifter att spela en viktig roll.
Självfallet bör av föreskrifterna klart framgå vilka krav som ställs i
olika avseenden och vid vilka tidpunkter dessa skall vara uppfyllda.
Detta innebär att övergångsregler av olika slag kan bli aktuella.
Regeringen har i regleringsbrev den 19 december 1996 beslutat att ge
Naturvårdsverket i uppdrag att lämna förslag beträffande inom vilka
områden av miljöfarlig verksamhet som generella föreskrifter kan och
bör komma i fråga. Naturvårdsverket har redovisat uppdraget i oktober
1997 i rapporten 4794, Generella föreskrifter för miljöstörande
verksamheter, som överlämnats till Miljöbalksutredningen som skall
lämna förslag till regeringen.
Förbud mot utsläpp
Enligt nuvarande 8 § miljöskyddslagen kan regeringen för en viss del av
landet helt förbjuda utsläpp av avloppsvatten, fast ämne eller gas. En
motsvarande bestämmelse föreslås i balken. Det kan dock finnas behov
av att förbjuda även annan användning av mark, byggnad eller
anläggning som kan medföra förorening. Det gäller då framför allt
uppläggning av fasta ämnen som kan förorena, t.ex. sådant material som
innehåller tungmetaller som kan urlakas. Därför har i paragrafen lagts till
möjligheten att även förbjuda detta. De remissinstanser som yttrat sig har
Prop. 1997/98:45
343
varit positiva. Landskrona kommun menar dock att det finns lika starka
skäl att kunna förbjuda utsläpp av luftföroreningar i vissa områden där
det t.ex. är försumingskänslig mark.
Ett sådant förbud skulle dock vara svårt att upprätthålla eftersom
luftföroreningar dels kan komma från mobila källor, dels kan
transporteras långa sträckor. Därför bör inte bestämmelsen utökas mer än
i enlighet med utredningens förslag. Bestämmelsen, 9 kap. 4 §. behandlas
utförligare i författningskommentaren.
Tillståndet skall kunna omprövas
Enligt 23 § miljöskyddslagen far miljöfarlig verksamhet förbjudas och ett
tillstånd återkallas bl.a. om tillståndshavaren åsidosatt villkor i betydande
mån. Det görs alltså en skillnad i prövningen mellan tillståndet som
sådant och villkoren för detta. Denna skillnad mellan det som anges som
tillstånd i ett beslut, dvs. tillståndsmeningen, och vad som regleras i
villkor har medfört icke önskvärda konsekvenser. I praktiken har detta
inneburit att om den begränsning av verksamheten som tillståndshavaren
skall följa inte återfinns som ett villkor utan i själva tillståndet har inte
den angivna bestämmelsen om förbud eller återkallelse kunnat tillämpas.
Detsamma gäller bestämmelsen om omprövning i 24 § miljöskyddslagen.
Lagens formulering bygger på vad som har varit brukligt i vattenrättsliga
sammanhang. Som Miljöbalksutredningen föreslagit bör detta enligt
regeringens mening ändras, så att det i miljöbalken anges att tillstånd får
återkallas och omprövas. Därmed behöver det vid omprövning i
fortsättningen inte uppstå några tolkningstvister om vad som är villkor
och vad som är tillstånd.
Ökade möjligheter att meddela tidsbegränsade tillstånd
Tillstånd för verksamhet enligt balken skall enligt regeringens förslag i
ökad utsträckning kunna meddelas för begränsad tid. Förslagen
behandlas mera utförligt i avsnittet om särskilda tillståndsfrågor, 4.25.1.
Det innebär att tidsbegränsade tillstånd bör i stor utsträckning kunna
tillämpas på miljöfarlig verksamhet. Om det exempelvis finns risk för att
grundvattnet förorenas av vissa ämnen skall tidsperioden bestämmas till
högst fyra år. Även i andra fall kan det vara lämpligt att tiden begränsas
för verksamheter med kraftig miljöpåverkan, till exempelvis tio år,
eftersom det då blir en automatisk omprövning i samband med ansökan
om nytt tillstånd. Tillståndsmyndigheten får vid prövningen bestämma i
det enskilda fallet. Regeringen får även meddela generella föreskrifter
om detta.
Som har framgått av genomgången av EG-direktiv ställs i flera av
dessa krav på omprövning av tillstånden efter begränsade tidsperioder.
Detta gäller särskilt grundvattendirektivet 80/68 som har krav på att
tillstånd meddelas för begränsade tidsperioder samt att besluten
omprövas vart fjärde år. Även enligt direktivet 76/464 om utsläpp av
Prop. 1997/98:45
344
farliga ämnen i vatten far tillstånd endast beviljas för en begränsad
tidsperiod. I direktivet 91/271 om rening av avloppsvatten från
tätbebyggelse anges att regleringarna och/eller tillstånden regelbundet
skall ses över och vid behov anpassas. Vidare ställs i IPPC-direktivet
96/61 krav på att behöriga myndigheter regelbundet gör en förnyad
bedömning av tillståndsvillkoren, och om det är nödvändigt uppdaterar
dem. Även i andra internationella åtaganden finns krav på tidsbegränsade
tillstånd, bl.a. 1992 års konvention om skydd av Östersjöområdets
marina miljö, den s.k. Helsingsforskonventionen. Därför kan Sverige
genom regleringen i miljöbalken på ett bättre sätt uppfylla de krav som
bör ställas på en modem miljölagstiftning och som gäller enligt våra
internationella åtaganden och som kan förväntas komma att börja gälla i
ännu större utsträckning enligt rättsakter från EU. I dag krävs enligt
miljöskyddslagen särskilda skäl för att meddela tidsbegränsade tillstånd
för miljöfarlig verksamhet.
Om några föreskrifter inte har meddelats, far tillståndsmyndigheten i
det enskilda fallet avgöra om tillstånd skall tidsbegränsas.
En fördel med tidsbegränsade tillstånd är att det blir automatiska och
regelbundna omprövningar och att det därmed blir en regelbunden
uppdatering av villkoren, däribland att bästa möjliga teknik används. En
annan fördel med tidsbegränsade tillstånd är att verksamhetsutövaren när
tillståndet går ut, är tvungen att göra en ny ansökan och därmed måste ge
in den utredning som behövs. Tillsynsmyndigheterna behöver således
inte som idag lägga ner ett omfattande arbete på att ansöka om
omprövning. Detta har hittills varit en bidragande orsak till att antalet
omprövningar blivit så få. En skyldighet för verksamhetsutövaren att ge
in den utredning som behövs för omprövning föreligger för övrigt sedan
några år tillbaka enligt 13 a § miljöskyddslagen men detta har inte ökat
antalet omprövningar.
Prop. 1997/98:45
345
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Prövningen av en miljöfarlig verksamhet skall
inte enbart omfatta utsläppen från verksamheten. Också frågor om
kemikalieanvändning och om resurshushållning skall prövas utifrån
balkens hänsynsregler och omfattas av villkor. Ett tillstånd skall
kunna omfatta olika verksamheter med villkor att dessa gemensamt
vidtar åtgärder.
I balken skall anges särskilda grunder för upphävande av tillstånd
och omprövning av villkor.
Förutom Naturvårdsverket skall även länsstyrelserna och
Kammarkollegiet ges rätt att inom ramen för prövningssystemet
ansöka om återkallelse eller omprövning.
Tillstånd och omprövning av villkor för miljöfarlig verksamhet
skall fa återkallas bl.a. om vilseledande uppgifter har lämnats,
tillstånd och villkor inte följts eller när förhållandena i omgivningen
påkallar detta. Vidare om användningen av annan teknik skulle med-
föra mindre påverkan på miljön. Kraven för att få återkalla skall
givetvis vara högre än för omprövning.
Om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljö-
kvalitetsnorm överträds skall villkoren kunna omprövas.
Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens.
Remissinstanserna: Industriförbundet och SAF tillstyrker den
föreslagna utvidgningen av tillståndsprövningens omfattning men
betonar att prövningen av kemikalier inte får övergå till prövning av
produkten. De vill vidare att tillståndets rättsverkan skall omfatta alla
frågor som behandlats i ärendet, även sådana som inte utmynnat i något
enskilt villkor.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill understryka att det är
viktigt att prövningen av större verksamheter vid bl.a. miljödomstolen
och andra myndigheter inte bara omfattar utsläppen från verksamheten
utan också effekterna av verksamheterna i ett vidare miljöperspektiv.
Utgångspunkten för all prövning måste vara att bedöma om
verksamheten får bedrivas eller om den planerade verksamheten bör få
komma till stånd.
Vid bedrivande och prövning av miljöfarlig verksamhet skall vidare de
allmänna hänsynsreglema tillämpas. Detta gäller bl.a.
försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § som även innehåller krav på att de
skyddsåtgärder och försiktighetsmått som behövs skall vidtas och att
principen om bästa möjliga teknik då skall tillämpas.
Även de övriga allmänna hänsynsreglema skall givetvis tillämpas.
Först gäller detta lokaliseringsprincipen i 2 kap. 4 §. I den miljökon-
sekvensbeskrivning som skall inges tillsammans med ansökan skall
anges alternativa lokaliseringar om det är möjligt.
346
Vidare är det produktvalsprincipen i 2 kap 6 §, vilket innebär att
användningen av kemiska produkter och biotekniska organismer måste
uppmärksammas vid prövningen. Det har hittills varit en brist att
tillståndsmyndigheten vid prövning enligt miljöskyddslagen inte i större
utsträckning, på ett mera självständigt sätt har kurmat pröva
kemikalieanvändningen vid miljöfarlig verksamhet. Endast i den mån
kemikalierna har haft betydelse för utsläpp till omgivningen har
kemikalieanvändningen prövats enligt miljöskyddslagen. Därför har det
varit utsläppsmängdema som till helt övervägande del varit styrande för
denna prövning. Ett sådant synsätt är emellertid alltför statiskt och
bygger på en föråldrad syn på vad en prövning bör innebära. Det bör
alltså enligt regeringens mening ankomma på tillståndsmyndigheten att
överväga användningen av kemikalier och att genom villkor fastställa
regler om kemikaliehanteringen. Den kemikaliehantering som det gäller
är den som kan leda till att förhållandena i den yttre miljön påverkas
negativt, t.ex. genom varornas miljöpåverkan. Det bör betonas att det är
fråga om en prövning enligt produktvalsprincipen och inte att avgöra
huruvida den framställda varan får marknadsföras eller inte. För sådana
avgöranden skall de särskilda föreskrifterna om kemiska produkter
tillämpas. Industriförbundet och SAF har också betonat detta i sitt
remissvar, att prövningen inte får övergå till prövning av vilka produkter
som skall få tillverkas eller tillhandahållas. När det gäller den inre
miljön, bl.a. arbetsmiljön, avses med förslaget till miljöbalk ingen
ändring i förhållande till nuvarande ordning. Här bör dock observeras att
utformningen av villkor beträffande användningen av kemiska produkter
måste göras på sådant sätt att den inte omöjliggör för
verksamhetsutövaren att själv tillämpa produktvalsprincipen när
verksamheten utövas. Produktvalsprincipen skall fortlöpande tillämpas
av alla verksamhetsutövare oavsett om de har tillstånd eller inte och
oavsett om kemikaliefrågoma har prövats. Vid den tillämpningen skall
sådana farliga kemiska produkter och biotekniska organismer som kan
ersättas med mindre farliga produkter inte användas.
Ytterligare hänsynsregler som skall tillämpas vid prövning av
miljöfarlig verksamhet är kretsloppsprincipen och principen om
hushållning med råvaror och energi som anges i 2 kap 5 §. I enlighet med
det vidare perspektiv som miljöbalken skall bygga på bör också frågor
om resurshushållning ingå i prövningen. En sådan avvägning måste
naturligtvis i det enskilda prövningsärendet koncentreras på särskilda
frågor. Då bör särskilt möjligheterna att återvinna och återanvända
material samt frågor om avfallshanteringen uppmärksammas. Det bör
naturligtvis inte heller här komma i fråga att tillståndsmyndigheten skall
göra någon bedömning huruvida den producerade varan bör få föras ut på
marknaden eller inte. Detta gäller således vid prövningen hos
miljödomstolen och andra tillståndsmyndigheter.
Den här angivna tillämpningen av hänsynsreglema har stöd även i EG-
rätten. I IPPC-direktivet 96/61 anges det i definitionerna i artikel 2 att när
det skall fastställas vad som är bästa tillgängliga teknik bör punkterna i
bilaga 4 särskilt beaktas. De punkter som anges i bilagan är bl.a. :
Prop. 1997/98:45
347
1. användning av avfallssnål teknik, 2. användning av ämnen som är
mindre farliga, 3. främjande av återvinning och återanvändning av
utsläppta ämnen som används i processen, och i förekommande fall, av
avfall, samt 9. hushållning med råvaror (inklusive vatten) och
energieffektivitet.
SAF:s och Industriförbundets förslag att tillståndets rättsverkan skall
omfatta alla frågor som behandlats i ärendet, även sådana som inte
utmynnat i något enskilt villkor, kan enligt regeringens bedömning inte
tillgodoses. Det är vad som anges i tillståndet och dess villkor som får
rättsverkan. Detta behandlas utförligare i avsnittet om domars och besluts
rättsverkan.
Gemensamma villkor
Miljöbalksutredningen har i likhet med Miljöskyddskommittén föreslagit
att den som utövar miljöfarlig verksamhet tillsammans med någon annan
skall kunna förplikta sig att gemensamt med denne iaktta villkor som
gäller åtgärder för att förebygga eller avhjälpa skada. Någon motsvarande
regel finns inte i dag.
En sådan ordning bör enligt regeringen kunna fungera när det finns
klart angivna mål för hur miljön i det berörda området skall kunna
förbättras och någon form av utvecklad planering för hur påverkan på
miljön skall kunna minskas. Bestämmelsen bör också kunna fungera som
ett instrument för att göra företagens miljöarbete mer kostnadseffektivt.
Därför införs nu en sådan regel i kapitlet om allmänna regler om
prövningen, 16 kap. 8 §. Som förutsättning för villkor att vidta åtgärder
gemensamt gäller att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormer
ökar eller att fördelar från hälso- och miljösynpunkt uppnås på något
annat sätt.
Rätt att ansöka om återkallelse och omprövning av tillstånd och villkor
Miljöbalksutredningen har föreslagit att Naturvårdsverket, länsstyrelsen
och Kammarkollegiet skall fa rätt att väcka frågor om omprövning av
tillstånd och villkor för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.
Regeringen gör den bedömningen att en sådan förändring i rätten att
begära omprövning bör leda till att omprövningsinstitutet skulle utnyttjas
i större omfattning än vad som hittills varit fallet. På motsvarande sätt får
en kommun ompröva sina egna tillståndsbeslut.
Den föreslagna rätten för dessa myndigheter att inom ramen för
prövningssystemet begära omprövning utesluter dock inte att det kan
finnas tillfallen, då det framstår som befogat att villkoren för flera företag
inom en bransch blir föremål för omprövning i ett sammanhang, t.ex.
som har skett i fråga om raffinaderier. För en sådan omprövning framstår
en övergripande och samlad hantering av frågan på central nivå som den
effektivaste vägen. Det finns också andra tillfällen när ompröv-
ningsfrågoma bör övervägas på nationell nivå för att åstadkomma en
Prop. 1997/98:45
348
samlad lösning. Naturvårdsverket bör därför alltid ha rätt och skyldighet
som central miljöskyddsmyndighet att påkalla omprövning av en
miljöfarlig verksamhet, oavsett vilken myndighet som är tillsyns-
myndighet.
Även enskilda ärenden som bara gäller enstaka företag kan ha en stor
principiell betydelse och avse betydelsefulla allmänna intressen. I vissa
fall kommer samma myndighet att ha hand om såväl tillsynen som
tillstånds- och omprövningsfrågor inom ett visst område. I och för sig
skulle det vara en bättre ordning med hänsyn till rollfördelning om någon
annan myndighet än den som svarade för omprövningen hade att ta
initiativ till att omprövning kom till stånd. En sådan ordning skulle vara
bättre för att ge förtroende för prövningsmyndighetemas opartiskhet. Det
skulle emellertid vara svårt att få den att fungera tillfredsställande,
eftersom de kunskaper som behövs för båda uppgifterna ibland finns
samlade hos en och samma myndighet. Även den omständigheten, att de
begränsade resurser som står till miljömyndigheternas förfogande måste
utnyttjas på bästa sätt, leder till den slutsatsen att tillstånds- och
tillsynsfrågor borde hållas samman som hittills. Därför görs inte nu
någon ändring i detta hänseende. Problemet kommer dock att minska på
sikt eftersom tillstånden kommer att tidsbegränsas i större utsträckning i
fortsättningen. I de fall nya tillstånd enligt balken tidsbegränsas blir det
automatiskt en förnyad prövning vid förnyad ansökan utan att
tillsynsmyndigheten behöver göra framställning om det.
När det gäller reglerna för när omprövning av tillstånd och villkor för
miljöfarlig verksamhet skall fa ske kommer reglerna i balken att till stora
delar överensstämma med tidigare regler. Omprövning skall få ske när
förhållandena i omgivningen påkallar detta eller användningen av annan
teknik skulle medföra mindre påverkan på miljön. Reglerna om prövning
utvidgas dock enligt regeringens förslag genom att också
miljökvalitetsnormer och föreskrifter eller beslut som meddelas om
förbud för utsläpp inom särskilda områden i landet kan ligga till grund
för begäran av omprövning av tillstånd och villkor.
Sakägares och allmänhetens möjligheter att påverka
Prövningssystemet rymmer också att sakägare och allmänhet skall ha rätt
och möjlighet att yttra sig över en ansökan om tillstånd och över
miljökonsekvensbeskrivningen. De skall vidare kunna närvara och yttra
sig vid sammanträde om prövning t.ex. av miljöfarlig verksamhet samt
vid besiktning på den tilltänkta platsen för verksamheten. Detta har
behandlats i samband med reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar.
Genom att offentliggörandet av ansökan och kallelse till sammanträde
kommer att ske på sedvanligt sätt genom kungörelse som införs i
ortstidning kan det antas att enskilda och organisationer som på olika sätt
anser sig berörda får kännedom om ärendet och dess handläggning. Den
föreslagna ordningen är ingen nyhet i sak men de bestämmelser som
föreslås innebär en förstärkning av dessa gruppers möjlighet att påverka.
Prop. 1997/98:45
349
Som framgår av avsnitt 4.27 skall miljöorganisationer också fa rätt att
överklaga tillståndsbesluten.
Sakägare och andra enskilda har för närvarande inte någon rätt att
begära omprövning. Såväl Miljöbalksutredningen som Miljöskydds-
kommittén har gjort den bedömningen, att det inte är lämpligt att i
miljöbalken införa en sådan rätt. Regeringen gör samma bedömning. Det
bör däremot vara tillsynsmyndigheternas sak att inhämta sakägarnas
synpunkter i frågor där det kan vara befogat och att också tillvarata deras
intressen.
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Bestämmelserna i hälsoskyddslagen skall
arbetas in i miljöbalken vilket innebär att balkens hänsynsregler kom-
mer att gälla även hälsoskyddet.
Begreppet sanitär olägenhet skall ändras till olägenhet for män-
niskors hälsa.
Hälsoskyddsreglema innehåller i likhet med nuvarande regler inte
någon avgränsning till användningen av fast egendom.
Kommunerna skall ges rätt att införa tillståndskrav eller anmäl-
ningsplikt för nya grundvattentäkter i områden med vattenbrist.
Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens.
Remissinstanserna: Socialstyrelsen föreslår att bestämmelsen om hur
bostäder skall brukas även skall omfatta lokaler för allmänna ändamål.
När det gäller frågan att begreppet sanitär olägenhet ändras till olägenhet
för människors hälsa är remissopinionen splittrad. Exempelvis
Länsstyrelsen i Norrbotten är positiv till förslaget. Bl.a. Storumans,
Uddevalla och Värnamo kommuner anser att begreppet sanitär olägenhet
skall kvarstå eftersom det är inarbetat. Remissinstanserna är positiva till
att kommunerna ges rätt att införa tillståndskrav eller anmälningsplikt för
nya grundvattentäkter i områden med vattenbrist.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill erinra om att enligt
1 § hälsoskyddslagen är lagens syfte att hindra uppkomsten av sanitära
olägenheter och att undanröja sådana olägenheter. Med sanitär olägenhet
avses en störning som kan vara skadlig för människors hälsa och som
inte är ringa eller helt tillfällig. Lagstiftningens regler är inriktade på
störningar som kommer från användningen av fast eller lös egendom.
Enligt 6 § lagen skall ägare eller nyttjanderättshavare till berörd egendom
vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att hindra uppkomsten av
och undanröja sanitär olägenhet.
Miljöbalksutredningen har föreslagit en definition som motsvarar
sanitär olägenhet och som anger vilka störningar som är av sådan
karaktär att balkens skyddsregler är tillämpliga. Där används begreppet
olägenhet för människors hälsa i stället för sanitär olägenhet.
Länsstyrelsen i Norrbotten är positiv till förslaget. Norrköpings kommun
anser att sanitär olägenhet är väl känt av de som arbetar inom området
350
varför det kan ifrågasättas om det bör ändras eftersom det kan ge intryck
av att det avser att omfatta andra företeelser. Å andra sidan anser
kommunen att en modernisering kan vara av godo då olägenhet för
människors hälsa kan vara lättare att förstå för en bredare krets under
förutsättning att en tydlig förklaring ges om vad som menas. Storumans,
Uddevalla och Värnamo kommuner anser att begreppet sanitär olägenhet
skall kvarstå eftersom det är inarbetat. Även Miljö- och Hälso-
skyddstjänstemannaförbundet anser att det är en tveksam nyordning som
det kommer att ta lång tid att utveckla en praxis till.
Enligt den nya definitionen, som enligt regeringens uppfattning bör
användas i balken, avses med "olägenhet för människors hälsa" en
störning som enligt en medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka
hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig.
Tillämpningsområdet för hälsoskyddsreglema kommer att vara
densamma som de nu gällande reglerna. Möjligheterna att ingripa med
stöd av miljöbalken i syfte att förebygga eller undanröja olägenheter för
människors hälsa skall i likhet med för närvarande omfatta endast sådana
olägenheter som har anknytning till användning av egendom, såväl fast
som lös egendom, dvs. olägenheter och störningar som har koppling till
den fysiska miljön. Det innebär att definitionen omfattar negativa
hälsoeffekter av både fysisk och psykisk karaktär till följd av störningar
t.ex. buller, kyla, drag, lukt, ohyra och andra skadedjur. Andra
förhållanden i människors livsmiljö som i och för sig kan innebära
allvarliga och icke tillfälliga olägenheter för människors hälsa, t.ex.
långvarig arbetslöshet, men som inte har kopplingar till den fysiska
miljön, ligger utanför miljöbalkens tillämpningsområde. Ringa eller helt
tillfälliga störningar omfattas inte i likhet med den begränsning som gällt
redan tidigare.
I enlighet med den praxis som har utvecklats enligt hälsoskyddslagen
omfattar definitionen inte bara direkt hälsoskadliga störningar utan även
störningar som påverkar människors psykiska välbefinnande såsom dålig
lukt. Det finns dock inte skäl att uttryckligen ta med välbefinnandet i
definitionen eftersom störningar som enbart medför psykisk påverkan
redan i dag kan utgöra sanitär olägenhet enligt hälsoskyddslagens regler.
Bestämmelsen skall dock bara omfatta störningar som vid en medicinsk
eller hygienisk bedömning kan anses påverka hälsan och välbefinnandet.
Kalmar kommun har svårt att acceptera att det skall vara en medicinsk
eller hygienisk bedömning. Enligt kommunen finns medicinsk
kompetens säkert på Socialstyrelsen, men endast i ett fåtal kommuner.
Det måste dock i balken anges utifrån vad som en störning som innebär
olägenhet för människors hälsa skall bedömas, och då är det naturligt att
det skall vara en medicinsk och hygienisk bedömning.
Den nya definitionen innebär inte heller någon ändring när det gäller
frågan i vilken utsträckning behoven hos särskilt känsliga personer skall
beaktas, t.ex. allergiker. Vid bedömningen av om en olägenhet i balkens
mening föreligger bör enligt regeringens uppfattning hänsyn således tas
även till personer som är något mer känsliga än vad som kan anses
normalt.
Prop. 1997/98:45
351
Hänsynsreglema skall tillämpas även för hälsoskyddet
De allmänna hänsynsreglema i 2 kap. miljöbalken skall tillämpas på
verksamheter som kan medföra olägenheter för människors hälsa och
ersätter den nuvarande bestämmelsen i 6 § första stycket
hälsoskyddslagen. Det gäller särskilt regeln i 2 kap. 3 § att en
verksamhetsutövare skall vidta de skyddsåtgärder och de
försiktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att
verksamheten kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa
eller miljön. Begreppet verksamhet skall ges en vidsträckt tolkning och
medför inte någon inskränkning av tillämpningsområdet för reglerna om
hälsoskydd jämfört med nuvarande ordning. Således gäller liksom
tidigare att redan en underlåtenhet att vidta en viss åtgärd kan vara skäl
för ingripande enligt detta kapitel. Såväl förebyggande åtgärder och
andra försiktighetsmått som åtgärder för att motverka en redan
uppkommen olägenhet omfattas.
Att hälsoskyddslagen arbetas in i miljöbalken bör inte komma att leda
till några grundläggande förändringar i kommunernas verksamhet på
hälsoskyddsområdet. De bestämmelser i hälsoskyddslagen som inte
arbetas in i balken bör framgå av en förordning. Miljöbalksutredningen
kommer att lämna förslag om detta.
Uppsala kommun anser att miljö- och hälsoskyddsreglema har
sammansmälts på ett mera ändamålsenligt sätt än tidigare och att reglerna
om hälsoskydd tidigare var onödigt detaljerade samt konstaterar att
balkens aktsamhetsregler omfattar även hälsoskyddet. Trots detta får
kommunen en känsla av att hälsoskyddet är nedtonat i balken. Liknande
synpunkter har framförts av andra kommuner bl.a. Stockholm, Borås och
Karlskrona. Miljö- och Hälsoskyddstjänstemannaförbundet anser att
förslaget är bättre än det tidigare vad gäller hälsoskyddets inordning, men
anser att det fortfarande verkar som om hälsoskyddet inte fått samma
status i balken som miljöskyddet.
Regeringen konstaterar att de flesta frågor är som Uppsala kommun
skriver både miljö- och hälsofrågor. När nu miljö- och hälsoskydds-
reglema integreras i balken och far gemensamma allmänna hänsynsregler
bör detta tvärtemot vad vissa kommuner ansett stärka hälsoskyddet. Det
förhållandet att balkens regler om hälsoskydd är mindre detaljerade än
hittillsvarande hälsoskyddslag som haft en högre detaljeringsgrad än
större delen av den övriga miljölagstiftningen, kan givetvis inte tolkas så
att hälsoskyddet är mindre viktigt än annat som regleras i balken. Som
framgår av 26 kap. 3 § skall tillsynen utövas bl.a. av kommunala
nämnder. Genom den bestämmelsen, som till viss del kan sägas motsvara
bl.a. 4 § hälsoskyddslagen, framgår det att det i en kommun skall finnas
en nämnd som skall ha tillsyn över hälsoskyddet och vars beslut får
överklagas genom förvaltningsbesvär. Kommunerna skall alltså på
samma sätt som tidigare gällt enligt såväl hälsovårdsstadgan som
hälsoskyddslagen även i framtiden svara för hälsoskyddet inom
kommunen. Detta far regleras närmare i en förordning. För att ytterligare
betona hälsoskyddets vikt har i bestämmelserna om miljökon-
sekvensbeskrivningar i 6 kap. 7 § i förhållande till utredningens förslag
Prop. 1997/98:45
352
lagts till att en miljökonsekvensbeskrivning även skall innehålla Prop. 1997/98:45
uppgifter om inverkan på hälsan, vilket bl.a. Gävle kommun föreslagit.
Möjligheten som införs i miljöbalken att kunna föreskriva om
miljökvalitetsnormer är ytterligare ett exempel på förstärkningen av
hälsoskyddet. Det kommer att få särskild betydelse på
hälsoskyddsområdet och bör på sikt leda till bättre och effektivare
hälsoskydd. För den praktiska tillämpningen är det nödvändigt att
myndigheter och enskilda kan hämta ledning i miljökvalitetsnormer eller
andra föreskrifter som anger gränsvärden eller andra kriterier för när en
beaktansvärd olägenhet skall anses föreligga. Föreskrifter och riktlinjer
från främst Socialstyrelsen har sedan länge använts i hälsoskyddsarbetet
som ett stöd vid tillämpningen av reglerna om sanitär olägenhet.
Miljökvalitetsnormema får främst betydelse vid myndigheternas arbete
med prövning och tillsyn och då också som grund för generella
föreskrifter. Om en norm överträds, kan det leda till olika åtgärder i
skilda fall. Om det är fråga om en enstaka stömingskälla, t.ex. en maskin
som används så att en bullemorm för bostäder överträds, bör
tillsynsmyndigheterna direkt vidta åtgärder. När en miljökvalitetsnorm
överträds inom ett större område på grund av miljöpåverkan från flera
störande verksamheter, kan det krävas ett åtgärdsprogram för att på sikt
komma till rätta med olägenheterna.
Utöver de särskilda miljökvalitetsnormema bör det på
hälsoskyddsområdet alltjämt finnas utrymme för generella föreskrifter
samt även riktlinjer som beslutas av myndigheter.
Möjlighet att införa tillståndskrav för nya grundvattentäkter
Miljöbalksutredningen föreslog som en nyhet att i balken skall införas en
bestämmelse om att anläggningar för grundvattentäkter skall inrättas och
användas på ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte
uppkommer. Om det behövs för att hindra att olägenheter för människors
hälsa skall uppkomma, får en kommun föreskriva att det krävs tillstånd
eller anmälan för att inrätta och använda en ny anläggning för
grundvattentäkt i områden där knapphet på sött grundvatten råder eller
kan befaras uppkomma. För befintliga täktanläggningar får kommunen
föreskriva om anmälningsplikt inom angivna områden.
Förslaget grundar sig ursprungligen på ett förslag från
Grundvattenutredningen i betänkandet Reglering av vattenuttag ur
enskilda brunnar (SOU 1994:97) som överlämnades till Miljöbalks-
utredningen i den delen. Förslaget har remissbehandlats tidigare och de
flesta remissinstanserna var positiva till förslaget att ge kommunerna en
möjlighet att införa tillstånds- eller anmälningsplikt och även nu är
remissinstanserna positiva. Länsstyrelserna i Gävleborgs, Värmlands och
Norrbottens län har dock påpekat att det för grundvattentäkter i vissa fall
krävs tillstånd enligt balken. De anser därför att det är oklart om en
dubbelprövning avses eftersom endast vattentäkt för en och två-
familjsfastigheters och jordbruksfastigheters husbehovsförbrukning har
undantagits från tillståndsplikten. I anledning av dessa påpekanden bör
23 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 1
bestämmelsen utformas så att kommunen far föreskriva om tillståndsplikt
för grundvattentäkter som inte kräver tillstånd enligt bestämmelserna om
vattenverksamhet i balkens 11 kap. Bestämmelsen syftar till att ge
kommunerna en möjlighet att komma till rätta med problemet med
knapphet på sött grundvatten som blivit allt vanligare. Det omfattar såväl
det fallet att brunnar sinar som att brunnar drabbas av
saltvatteninträngningar. Det är fråga om områden där det antingen finns
bostäder som inte har tillgång till vatten i tillräcklig omfattning och av
godtagbar kvalitet eller där det finns risk för att sådana problem skall
uppkomma. Orsaken är att grundvattenuttagen från brunnar i dessa
områden är eller kan befaras bli för stora. Kommunen kan genom att
föreskriva om tillstånds- eller anmälningsplikt där sådan inte föreligger
enligt kapitel 11 om vattenverksamhet, förhindra tillkomsten av eller
påverka användningen av nya anläggningar. Kommunen kan då också
påverka lokaliseringen och kan vid tillståndsprövningen även kräva att
det kontrolleras exempelvis om det förekommer radonhalter i vattnet.
Hälsoskydd i lokaler och bostäder
Sanitära olägenheter i inomhusmiljön har traditionellt varit en
huvudinriktning för hälsoskyddsarbetet. Flertalet regler i hälso-
skyddslagen rör inomhusmiljön.
De bestämmelser som nu arbetas in i balken görs mindre detaljerade än
nuvarande regler. Bestämmelserna skall gälla bostäder och lokaler för
allmänna ändamål, så att exempelvis samlingslokaler, lokaler för vård
och omsorg, undervisning och hygienisk behandling, idrottsanläggningar,
badanläggningar och hotell omfattas. Ytterligare bestämmelser far
meddelas i förordningar och myndighetsföreskrifter, där
Miljöbalksutredningen återkommer med förordningsförslag.
Norrköpings kommun ifrågasätter om det är klokt att ha en särskild
reglering i lagen avseende bostäder och lokaler, medan regler för
hälsoskyddet i övrigt hänvisas till förordningar och föreskrifter.
Regeringen anser att med hänsyn till bostädernas betydelse för
hälsoskyddet, bör det i balken finnas särskilda bestämmelser om hur de
skall brukas och om skötseln av dem. Regeringen anser vidare att det är
lämpligt att som Socialstyrelsen föreslår utöka bestämmelsen om hur
bostäder skall brukas till att omfatta även lokaler för allmänna ändamål.
Kommunförbundet anser att trots att frågor om ohyra m.m. sällan är
aktuella hos miljö- och hälsoskyddsnämnderna, är det väsentligt med en
tydlig bestämmelse om ohyra och skadedjur riktad i första hand till
fastighetsägare och nyttjanderättshavare. Därigenom framhålls vikten av
att åtgärder snabbt vidtas med anledning av denna typ av problem.
Regeringen delar uppfattningen att det är lämpligt att utöka
bestämmelsen om hur bostäder skall brukas med en bestämmelse om
detta.
Länsstyrelsen i Stockholms län anser att bestämmelsen i 11 § med
bemyndigande att föreskriva om djurhållning inte skall utökas till att
förutom områden med detaljplan även avse områden med
Prop. 1997/98:45
354
områdesbestämmelser. Detta skulle enligt länsstyrelsen innebära ett
alltför stort administrativt arbete i förhållande till nyttan eftersom
områdesbestämmelser i många fall även finns utanför ren
stadsbebyggelse. Länsstyrelsen i Norrbottens län är också negativ till den
föreslagna utvidgningen. Örnsköldsviks kommun anser att den föreslagna
områdesbegränsningen far konstiga effekter då stora delar av
tätbebyggelse hamnar utanför. Kommunen föreslår att det i stället skulle
omfatta "områden med samlad bebyggelse". Regeringen anser inte att det
finns skäl att begränsa på sätt länsstyrelserna föreslår eftersom
bestämmelsen endast ger en möjlighet att föreskriva om djurhållningen
inom områden med områdesbestämmelser i de fall det finns behov av
det. Ömsköldsviks kommuns förslag skulle innebära att ett begrepp
införs som inte används i lagstiftningen, varför oklarhet skulle uppstå om
vad som avses.
Länsstyrelsen i Värmlands län anser beträffande utredningens förslag
om möjlighet att föreskriva om tillstånds- och anmälningsplikt för vissa
verksamheter i 10 kap. 10 och 12 §§ att detta bör avgöras av regeringen
eller Naturvårdsverket och inte av kommunerna. Som skäl anges att alla
miljönämnder bör ha samma rätt till upplysning om nyetableringar av
hälsoskyddsintresse. Regeringen anser att beträffande grundvattentäkter
bör denna rätt att föreskriva ges till kommunerna direkt i balken på sätt
utredningen föreslagit eftersom det är kommunerna som bäst kan avgöra
när det i ett område föreligger knapphet på sötvatten. I den föreslagna
bestämmelsen i 12 § ges dock endast möjlighet att bemyndiga
kommunen att föreskriva och regeringen anser att eftersom det är
kommunerna som även i fortsättningen kommer att ha huvudansvaret för
det lokala hälsoskyddet måste denna möjlighet självklart finnas enligt
balken.
När det gäller bostäder och lokaler bör även uppmärksammas
bestämmelserna i den nya lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav
på byggnadsverk, m.m. (BVL). Lagen innehåller regler som motsvarar
tidigare bestämmelser i 3 kap. PBL och i byggproduktlagen (1992:1535).
I BVL ställs bl.a. krav på att byggnader som uppförs eller ändras skall
uppfylla väsentliga tekniska egenskapskrav i fråga om bl.a. skydd med
hänsyn till hygien, hälsa och miljö, skydd mot buller samt
energihushållning och värmeisolering. Huvuddelen av kraven i BVL har
sin grund i EG:s byggproduktdirektiv (89/106/EEG, ändrat 93/68).
Kraven preciseras i förordningen (1994:1215) om tekniska
egenskapskrav på byggnadsverk m.m. I dessa bestämmelser ställs bl.a.
krav på tillfredsställande skydd mot farliga gaser, farlig strålning (t.ex.
radon), förorening eller förgiftning av vatten eller mark samt bristfälligt
omhändertagande av avloppsvatten, rök och fast eller flytande avfall.
Vidare ställs krav på en bullernivå som inte medför risk för personers
hälsa och som möjliggör sömn, vila och arbete under tillfredsställande
förhållanden samt på en tillfredsställande värmekomfort. Dessa krav
preciseras ytterligare i tillämpningsföreskrifter som har beslutats av
Boverket, bl.a. BFS 1993:57.
I BVL föreskrivs vidare att byggnader skall underhållas så att deras
egenskaper i huvudsak bevaras. Avsikten med denna bestämmelse är att
Prop. 1997/98:45
355
byggnadens funktioner inte påtagligt skall försämras i förhållande till vad Prop. 1997/98:45
som ursprungligen krävdes. Däremot kan inte krävas åtgärder som
innebär att byggnaden tillförs nya egenskaper och funktioner eller att
dess standard höjs. Vad gäller anordningar som avser att tillgodose bl.a.
kraven på skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö samt
energihushållning och värmeisolering krävs dock att dessa skall hållas i
stånd, vilket innebär bl.a. att kontinuerlig skötsel måste ske av t.ex.
anordningar för värme och ventilation. För att säkerställa ett
tillfredsställande inomhusklimat i bl.a. bostäder ställs i förordningen
(1991:1273) om funktionskontroll av ventilationssystem krav på
återkommande kontroller av sådana system. PBL:s tillsyns- och
kontrollsystem skall tillämpas för att säkerställa att byggnaderna
uppfyller de tekniska egenskapskraven i BVL. Detta gäller även
underhållskraven. Härigenom ges byggnadsnämnderna möjlighet att
ingripa med föreläggande, handräckning och i vissa fall använd-
ningsförbud. Bestämmelser som skall ge ekonomiska förutsättningar att
avhjälpa fel i bostadshus, bl.a. fel som avser hälsoaspekter. finns i lagen
(1993:320) om byggfelsförsäkring. Vissa regler om lägenheters skick
finns också i 12 kap. jordabalken, hyreslagen.
PBL och BVL med anknutna författningar tar således sikte på
förhållanden för vilka byggherren, som oftast också är fastighetsägaren,
ytterst har ansvaret och som avser byggnadens uppförande och skick.
Kraven syftar till att säkerställa att byggnader som tas i bruk uppfyller
rimliga krav från bl.a. hälsoskyddssynpunkt för boende och brukare i
övrigt och att egenskaperna upprätthålls under driftsskedet.
Miljöbalkens bestämmelser om hälsoskydd syftar främst till att reglera
sådana olägenheter för människors hälsa som kan uppkomma i samband
med användning av en byggnad. Det måste dock även vara möjligt att i
enskilda fall med stöd av balkens hälsoskyddsbestämmelser ställa krav
på byggnader, om detta är motiverat på grund av förhållandena i den
aktuella byggnaden, nya forskningsrön e.d. Miljöbalken bör således i
dessa frågor fånga upp sådant som inte har reglerats eller omgående kan
åtgärdas inom ramen för bygglagstiftningen.
Flera remissinstanser, framför allt kommuner har berört denna fråga.
Stockholms kommun skriver att den motsätter sig kategoriskt det synsätt
som kommunen uppfattar framgår av betänkandet och som innebär att
byggtekniska förhållanden skall bestämma vad som är hälsosamt.
Enligt regeringen är denna tolkning av förhållandet mellan balkens
regler och bygglagstiftningen felaktig. Miljöbalkens regler möjliggör för
berörda myndigheter att inom respektive ansvarsområde ange
minimikrav från hälsoskyddssynpunkt utifrån miljöbalken. De krav som
ställs på byggnader enligt miljöbalken bör dock inte innebära generella
krav på åtgärder från fastighetsägarnas sida eller varaktigt vara högre än
motsvarande krav enligt bygglagstiftningen. Däremot kan och bör
hälsoskyddsmyndigheten om det i ett enskilt fall uppkommit olägenheter
för människors hälsa i en bostad eller i en allmän lokal ingripa och ställa
sådana krav från hälsoskyddssynpunkt att olägenheten undanröjs. Enligt
9 kap. 9 § miljöbalken skall ägare och nyttjanderättshavare till berörd
356
egendom vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att hindra Prop. 1997/98:45
uppkomsten av eller undanröja olägenheter för människors hälsa.
Kraven enligt BVL och miljöbalken måste givetvis samordnas. Om
t.ex. nya medicinska forskningsrön visar att kraven enligt miljöbalken
måste skärpas eller att behov föreligger att med stöd av balken ingripa
mot nya ämnen bör även bygglagstiftningens krav justeras. Vid
bestämmande av de skärpta kraven måste givetvis hänsyn tas till vad som
rimligen kan krävas enligt bygglagstiftningen. Det kan också innebära att
kraven kan komma att skilja sig åt så att det ställs högre krav enligt
bygglagstiftningen. För nybebyggelse skulle t.ex. gränsvärdet för radon
enligt bygglagstiftningen kunna vara lägre än de generella krav
beträffande radonhalten som ställs med stöd av miljöbalken, vilket är
fallet idag. Enligt Socialstyrelsens allmänna råd är det generella kravet på
högsta tillåtna radonhalt i bostäder och allmänna lokaler 400
becquerel/m3 medan högsta tillåtna radonhalt i nybebyggelse enligt
Boverkets byggregler är 200 becquerel/m3. Skälet till detta är att
kostnaden för att förebygga höga radonhalter är mycket lägre när man
bygger nytt jämfört med att åtgärda befintlig bebyggelse.
Miljöbalkens regler om hälsoskydd och bygglagstiftningen bör således
kunna tillämpas parallellt. En motsvarande bedömning gjordes när
hälsoskyddslagen infördes. En parallell tillämpning förutsätter givetvis
ett mycket nära samarbete mellan de föreskrivande myndigheterna.
357
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: I första hand verksamhetsutövaren och i
andra hand vissa fastighetsägare som har förvärvat förorenade
fastigheter skall vara ansvariga för att utreda och efterbehandla
förorenade mark- och vattenområden. Bankers förvärv av fastighet för
att skydda fordran enligt bankrörelselagen undantas dock från
ansvaret för efterbehandling.
Fastighetsägare ansvarar efter verksamhetsutövare.
Efterbehandlingsansvaret innebär att den ansvarige i skälig
omfattning skall utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som
behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skador eller
olägenheter uppstår för människors hälsa eller miljön.
Preskriptionslagen (1981:130) är inte tillämplig på efterbehand-
lingsansvar.
Efterbehandlingsansvaret skall vara solidariskt.
En upplysningsplikt införs för ägare och brukare som upptäcker
föroreningar på fastigheten.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Utredningen ansåg dock att också den som har ett väsentligt personligt
eller ekonomiskt inflytande över verksamheten skall kunna anses
jämställd med verksamhetsutövare. Vidare ansågs att bankerna skulle ha
samma ansvar som andra fastighetsägare även vid fastighetsförvärv för
att skydda sina fordringar enligt bankrörelselagen (1987:617).
Remissinstanserna: Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Uppsala
universitet, juridiska fakultetsnämnden, och Lunds universitet samt flera
länsstyrelser anser att Regeringsrättens dom 1996-05-31 i mål nr 3665-
1994 måste analyseras. Flera av remissinstanserna, däribland
universiteten anser att rättsläget bör återställas till det som det var före
domen. Finansinspektionen anser att det närmare bör preciseras under
vilka förutsättningar som ansvarsgenombrott för kreditgivare bör komma
ifråga. Vägverket ifrågasätter om förorenade vägområden bör klassas
som miljöriskområden. Sveriges Industriförbund och Svenska arbets-
givareföreningen anser att ansvaret för efterbehandling bör vara delat,
d.v.s. att varje förorenare bör svara för sin del av föroreningen.
Samordnad prövning för att fördela ansvaret bör övervägas. Ansvaret bör
kunna preskriberas. Privatpersoner som förvärvar fastighet bör svara
endast vid vetskap. En jämkningsregel som tar hänsyn till
privatpersoners personliga ekonomiska förhållanden bör införas.
Grossistförbundet Svensk Handel anser att det inte bör införas något
solidariskt ansvar. Fastighetsägareförbundet anser att begreppet miljö-
riskområde är alltför oprecist och kan acceptera ett subsidiärt efter-
behandlingsansvar för fastighetsägare endast om det är ställt utom allt
rimligt tvivel att fastighetsägaren hade vetskap om föroreningen. Ett
sådant ansvar får inte gälla utanför fastighetens gränser. Inte heller
358
Försäkringsförbundet och Villaägarnas Riksförbund accepterar ett Prop. 1997/98:45
subsidiärt ansvar för fastighetsägare i andra fall än då vetskap om
föroreningen förelegat. Svenska Bankföreningen anser bl.a att
miljöansvaret måste vara så utformat att bankerna och andra kreditgivare
kan bedriva normal kreditverksamhet utan att riskera att dra på sig ett
ansvar för miljöskador som kredittagare åstadkommer. Banker som
övertagit fastigheter för att skydda fodran är på grund av
bankrörelselagens regler inte att jämställa med en vanlig fastighetsägare.
Skälen för regeringens förslag: Regeringens syfte med förslagen i
detta avsnitt är att skapa garantier för att förorenade mark- och
vattenområden blir föremål för efterbehandling utan att det belastar
statsbudgeten.
Regeringen gör den bedömningen att när det gäller utformningen av
regler om efterbehandlingsansvar så bör principen om att förorenaren
skall betala vara grundläggande, jfr. avsnitt 4.8.3 och 4.8.9. Det är
således självklart att den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet
som har bidragit till en förorening (verksamhetsutövare) skall vara
efterbehandlingsansvarig. En fråga som inställer sig är om det finns skäl
att ålägga någon annan än verksamhetsutövaren ett efter-
behandlingsansvar. Det är tänkbart att sådant ansvar bör åläggas
fastighetsägare.
För att fa till stånd markundersökningar och skapa incitament för att
efterbehandling vid behov görs av säljaren före fastighetsförsäljning
föreslår regeringen att den som förvärvar en fastighet med vetskap om att
den är förorenad eller den som borde ha upptäckt detta skall vara
efterbehandlingsansvarig. Detta bör dock inte gälla för villaköpare, som
bör svara endast vid vetskap. I den speciella situation som föreligger när
banker förvärvat fastigheter för att skydda sin fordran enligt 2 kap. 8 §
bankrörelselagen (1987:617) bör ansvar inte heller föreligga.
Fastighetsägares ansvar utvecklas närmare i författningskommentaren
till 10 kap. 3 §.
Lagrådsremissen innehöll ett förslag om att den som utövar eller har
utövat ett bestämmande inflytande över en verksamhetsutövare och som
därvid i avsevärd grad har medverkat till att föroreningen har uppkommit
skall ansvara såsom verksamhetsutövare. En regel av detta slag torde fa
sin största betydelse om en verksamhet bedrivs genom aktiebolag.
Förslaget kan sägas innebära ett slag av s.k. ansvarsgenombrott, dvs. ett
avsteg från den aktiebolagsrättsliga grundsatsen att en aktieägare svarar
endast med vad han tillskjutit till bolaget.
Frågan om ansvarsgenombrott är f.n. föremål för behandling i
Aktiebolagskommittén (Ju 1990:08). Aktiebolagskommittén skall under
år 1998 lämna förslag om hur regler om ansvarsgenombrott skall vara
utformade.
Lagrådet har avstyrkt att det på ett specialområde som det förevarande
inför regler om ansvarsgenombrott utan att resultatet av den pågående
utredningen avvaktas.
Regeringen vidhåller att det finns starka skäl för att genomföra den i
lagrådsremissen föreslagna regleringen. Vi godtar emellertid Lagrådets
uppfattning att lagstiftning i denna del inte bör ske förrän
359
Aktiebolagskommitténs arbete i denna fråga har slutforts. Regeringen
återkommer till frågan när det ifrågavarande arbetet är klart.
Efterbehandlingsansvarets omfattning utvecklas i författnings-
kommentaren till 10 kap. 4 §.
Den som utför eller avser att utföra sådana åtgärder som kan innebära
att belastningen av föroreningar ökar eller att miljön försämras kan vara
skyldig att först efterbehandla. Detta överensstämmer med den allmänna
hänsynsregeln att den som bedriver eller avser att bedriva verksamhet
skall vidta skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått, se avsnitt 4.8. 3.
När det gäller frågan om ansvaret skall vara solidariskt eller delat när
flera verksamhetsutövare har medverkat till föroreningen är att märka att
det i praktiken många gånger kan vara omöjligt att dela upp ansvaret.
Inom skadeståndsrätten har problemet löst genom att solidariskt ansvar
åläggs. Även enligt reglerna i balkförslagets 32 kap. om vissa
miljöskador är ansvaret för flera som medverkat till att en skada
uppkommit solidariskt (32 kap. 8 §). Detta betyder att om flera
verksamhetsutövare har orsakat förorening på en grannfastighet så
ansvarar de solidariskt. Det är enligt regeringen då naturligt att även
ansvaret för förorening på den fastighet där verksamheten ägt rum är
solidariskt. Annars uppstår en omotiverad skillnad när förorening
sträcker sig över flera fastigheter. En annan sak är att det vid solidariskt
ansvar oftast är enklast att först söka den siste verksamhetsutövaren. Den
som visar att han eller hon orsakat endast en obetydlig del av
föroreningen som inte ensam motiverar efterbehandling skall dock svara
endast för denna del. Även för fastighetsägarnas del är det motiverat med
ett solidariskt ansvar eftersom en ansvarig fastighetsägare annars skulle
kunna sälja bort ansvaret till en oförsiktig köpare.
Överensstämmelsen mellan det civilrättsliga och det offentligrättsliga
ansvaret är dock inte fullständig. Detta kan ha betydelse vid den
skälighetsbedömning som skall göras när efterbehandlingsansvarets
omfattning bestäms. Vidare leder detta till att det inte finns skäl att göra
efterbehandlingsansvaret till föremål för preskription enligt
preskriptionslagen (1981:130). Ansvaret för efterbehandling handlar inte
som preskriptionslagen främst om pengar.
Lagrådet har anfört att förslaget för den som endast i mindre mån
medverkat till en förorening otvivelaktigt leder till resultat som kan
uppfattas som orättvisa och som kan vara svåra eller omöjliga att förutse
eller avvärja för en verksamhetsutövare som upphört med verksamheten.
Dessutom uppkommer betydande tröskeleffekter i det fallet att bidraget
till föroreningen visserligen har varit ringa men dock inte så obetydligt
att det inte ensamt motiverar efterbehandling.
Med anledning av Lagrådets synpunkter i denna del vill regeringen
betona att den som lojalt följer givna tillstånd eller miljöbalkens regler
och således fullgör sina skyldigheter i fråga om efterbehandling inte
kommer att drabbas av något solidariskt ansvar över huvud taget. En
skälighetsprövning av ansvarets omfattning skall alltid göras. Denna kan
alltefter omständigheterna leda till fullt, jämkat eller inget ansvar.
Skälighetsbedömningen har ytterligare utvecklats i förhållande till
lagrådsremissen genom att det tillagts att det skall beaktas om en
Prop. 1997/98:45
360
verksamhetsutövare visar att han endast bidragit i begränsad mån, se
författningskommentaren till 10 kap. 4 § i avsnitt 5.1.10. Skälighets-
prövningen medför att några besvärande tröskeleffekter inte behöver
uppstå.
Tillträdesrätt for den efterbehandlingsansvarige som vill göra
utredning eller efterbehandla på annans mark föreskrivs i 28 kap. 5 §.
Att fastighet i vissa fall kan lösas in på begäran av fastighetsägaren
framgår av författningskommentaren till 32 kap. 11 §.
Eftersom efterbehandlingsansvaret mellan flera förorenare skall vara
solidariskt behövs det inte några regler om samordnad prövning.
Tillsynsmyndighet kan således som ett led i tillsynen rikta förelägganden
mot och forordna om rättelse på förorenares bekostnad beträffande en,
flera eller alla förorenare. Förelägganden och rättelsebeslut kan
överklagas till miljödomstolen.
Regeringen anser sammanfattningsvis att följande bör gälla.
Om verksamheten alltjämt pågår, bör en tillsynsmyndighets
förelägganden och andra beslut normalt riktas mot den som bedriver
verksamheten. Detta gäller särskilt vid tillståndsgiven verksamhet
eftersom tillståndet kan behöva omprövas. Om den nuvarande
verksamhetsutövaren inte klarar av att avhjälpa olägenheten eller saknar
förmåga att stå för kostnaden bör även tidigare verksamhetsutövare som
har del i föroreningen sökas. Tillsynsmyndigheten får förelägga denne att
vidta åtgärder eller forordna om rättelse på dennes bekostnad. Det är
dock att märka att det inte ställs något krav på att verksamhetsutövaren
skall sökas före tidigare verksamhetsutövare. Tillsynsmyndigheten är
oförhindrad att söka först den ene och sen den andre eller båda.
Har verksamheten upphört kan förelägganden och andra beslut riktas
mot en, flera eller alla tidigare verksamhetsutövare enligt
tillsynsmyndigheternas val. Länsstyrelsen kan, om en fastighetsägare inte
frivilligt går med på det, besluta om tillträdesrätt för att den
efterbehandlingsansvarige skall kunna vidta utredning och
efterbehandling. Det är att märka att förvaringsfallen inte behöver vara
efterbehandlingsfall. Förvaringsfallen innebär ju normalt att det är fråga
om en pågående miljöfarlig verksamhet. I sista hand far den eller de som
har ansvar på grund av fastighetsforvärv sökas. Fastighetsägarens ansvar
är alltid subsidiärt.
Regeringens förslag: Allvarligt förorenade mark- och vattenområden
skall kunna förklaras som miljöriskområden.
I samband med förklaringen skall länsstyrelsen föreskriva om
inskränkningar i markanvändningen eller att vissa åtgärder skall vara
förenade med villkor eller föregås av anmälan till tillsynsmyndig-
heten.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Prop. 1997/98:45
361
Remissinstanserna: Statens geologiska undersökningar anser att det
är angeläget att de mest förorenade områdena riskklassas och registreras.
Koncessionsnämnden för miljöskydd anser att det borde vara tillräckligt
med ett register som förs av en central myndighet. Sveriges
industriförbund och Svenska arbetsgivareföreningen framhåller vikten av
att registrering sker på basis av individuella riskbedömningar som visar
att risken för skada på människors hälsa eller miljön gör det nödvändigt
med åtgärder och/eller inskränkningar i markanvändningen.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att det främst finns
två motiv för att registrera de allvarligt förorenade områdena.
Det första är att det är nödvändigt att införa särskilda restriktioner eller
begränsningar i markanvändningen i vissa områden för att förhindra
skador på människor eller i miljön. Det kan också vara aktuellt med
motsvarande inskränkningar i fall där annars ett framgångsrikt
efterbehandlingsarbete försvåras inför framtiden. Syftet är att göra det
möjligt att föreskriva att åtgärder skall föregås av en prövning från
miljövårdssynpunkt.
Det andra skälet för registrering är att göra fastighetsmarknaden
uppmärksam på problemen med de förorenade områdena och därmed
underlätta att frågor kring efterbehandlingsansvar och liknande
"självmant" regleras av villkoren på denna marknad. Redan idag är
uppmärksamheten relativt stor kring dessa problem. Miljövårdsmyndig-
heterna får ta emot en stor mängd förfrågningar om innehållet i register
och databaser. Urvalet i dessa register är emellertid osäkert och det finns
ingen rättslig reglering av vilka områden som skall registreras och hur
det skall gå till. Det måste vara en avsevärd fördel att få till stånd en
sådan rättslig styrning av en registreringsverksamhet som ändå kommer
att fortgå och därmed påverka fastighetsmarknaden.
Regeringen finner på skäl som har anförts att registrering av de
allvarligt förorenade områdena bör ske. Dock leder det. som Lunds
universitet påpekat, fel att lägga vikten vid själva registreringen. Det
väsentliga i sammanhanget är de villkor och inskränkningar som kan
föreskrivas. Det är därför bättre att de allvarligt förorenade områdena
genom särskilt beslut förklaras som miljöriskområden.
Förklaring som miljöriskområde skall endast ske om det är fråga om
kvalificerat skadade områden där det är motiverat med åtgärder från
samhällets sida. Förklaringen skall vara nödvändig med hänsyn till att det
i området behövs särskilda åtgärder eller markanvändningsbegränsningar
med hänsyn till risken för människor eller miljön. För att göra denna
bedömning måste det emellertid till en naturvetenskaplig beräkning av
föroreningens art. intensitet och omfattning. Detta innebär att
bedömningen skall grundas på föroreningarnas miljö- och hälsofarlighet.
föroreningsgraden, förutsättningarna för spridning och den omgivande
miljöns känslighet.
Ett tänkt exempel på ett område som bör förklaras som
miljöriskområde är följande. Från ett tvätteri har klorerade lösningsmedel
läckt ut. Ortens grundvattentäkter har blivit utslagna. Det finns risk för
att gas från lösningsmedlet har samlats under husgrunder och golv. De
aktuella lösningsmedlen sprider sig på ett komplicerat sätt i jord och
Prop. 1997/98:45
362
grundvatten i mer eller mindre koncentrerad form och samlas på olika
ställen.
Ett beslut om förklaring som miljöriskområde skall alltid förenas med
villkor för den fortsatta markanvändningen. Behövs inga villkor skall en
sådan förklaring naturligtvis inte ske. Villkoren kan avse en mängd olika
åtgärder som på något sätt kan inverka på föroreningarna i området.
Villkoren kan även vara rent administrativa på så vis att i dessa
föreskrivs anmälningsplikt innan åtgärder får vidtas. I villkoren kan även
ställas krav på att markundersökningar skall föregå åtgärder eller
fastighetsöverlåtelse i området. På detta sätt kommer trycket att göra
undersökningar att öka. Det som är förenande för dessa olika slags
villkor är att de skall vara nödvändiga av hänsyn till människors hälsa
eller till miljön.
Sammantaget innebär detta att de restriktioner som kan meddelas i
samband med förklaringen av ett förorenat område som miljöriskområde
kan avse alla slags åtgärder i marken och vattnet. De måste dock grunda
sig på ett behov av skydd för människor eller miljön. Riskbedömningen
bör ske individuellt. Detta innebär att ersättningsrätt inte föreligger
eftersom begränsningarna skall ges av miljö- och hälsoskäl.
Regeringen förordar att länsstyrelsen blir den myndighet som fattar
beslut om förklaring som miljöriskområde.
Regeringens förslag: Miljöbalken skall ersätta vattenlagen i de delar
den lagen har anknytning till centrala miljöfrågor.
Vattenlagens övriga bestämmelser, bl.a. rådighetsbestämmelser
samt bestämmelser om vattenrättsliga samfalligheter och avgifter,
skall samlas utanför miljöbalken i en lag med särskilda bestämmelser
om vattenverksamhet.
Även i fortsättningen skall krävas enligt huvudregeln alltid tillstånd
till vattenverksamhet.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Statskontoret, Sjöfartsverket, Fiskeriverket,
Naturvårdsverket, länsstyrelser och kommuner samt Sveriges Fiskares
Riksförbund är överlag positiva till att vattenlagen infogas i miljöbalken
och de flesta ger uttryck för inställningen att utredningen har lyckats bra
med uppgiften. Enligt Svea hovrätt är det befogat att delar av vattenlagen
samordnas med övriga miljöregler i balken. Juridiska fakultetsnämnden,
Uppsala universitet tillstyrker i huvudsak och Lunds universitet menar att
vattenlagen visserligen hade kunnat vara kvar utanför balken men finner
den lagtekniska lösningen acceptabel. Lunds universitet berör vidare
förhållandet mellan regler i detta avsnitt om förutsättningar för verk-
samheten och 2 kap 18 § första stycket regeringsformen.
Prop. 1997/98:45
363
Vissa remissinstanser, som Kammarkollegiet, Kammarrätten i Prop. 1997/98:45
Stockholm, Umeå tingsrätt, Växjö tingsrätt, Jordbruksverket, Fortifika-
tionsverket och Sveriges Advokatsamfund ifrågasätter om vattenlagen bör
inarbetas i balken, bl.a. med hänsyn till att den lagen skiljer sig till sin
karaktär från övriga lagar som samordnas i balken. Enligt t.ex.
Kammarkollegiet och Umeå tingsrätt har bestämmelser med avseende på
vatten splittrats och regelsystemet blivit svåröverskådligt, så att det inte
är ägnat att ligga till grund för lagstiftning.
Sveriges Industriförbund/Svenska Arbetsgivareföreningen och Kraft-
verksföreningen avstyrker utredningsförslaget i denna del och framhåller
bl.a. att det i balken under alla omständigheter behövs ytterligare
särregler för vattenföretag.
Koncessionsnämnden för miljöskydd och Örnsköldsviks kommun
menar att det borde ha gjorts en översyn av det materiella innehållet i
vattenlagens regler i samband med inarbetning i balken. Vidare framför
nämnden, liksom Länsstyrelsen i Jönköpings län, att länsstyrelse bör
kunna pröva enklare vattenföretag. Länsstyrelsen i Stockholms län
föreslår att en samrådsskyldighet införs beträffande icke tillståndspliktiga
vattenföretag.
Flera remissinstanser, t.ex. Naturvårdsverket, Jordbruksverket,
Skogsstyrelsen, Fiskeriverket, Koncessionsnämnden för miljöskydd,
länsstyrelser samt Uppsala universitet framför synpunkter på bl.a.
reglerna om nyttokravet, laglighetprövning, markavvattning och rensning
samt föreslår olika detaljändringar för att skyddet av våtmarker, fisket
m.m. skall förbättras. Boverket anmärker att förslaget innehåller en
omotiverad särreglering till förmån för fisket.
Länsstyrelsen i Östergötlands län ifrågasätter om det fortsättningsvis
skall finnas en ovillkorlig rätt för innehavare av vattenanläggning att fa
riva ut anläggningen.
Länsstyrelsen i Kristianstads län och Malmöhus län anser att
vattenlagens regler om bl.a. uttag av vatten för jordbruksbevattning
fordrar en omfattande översyn och hänvisar till tidigare framställningar i
den frågan.
Bör vattenlagen arbetas in i miljöbalken?
Ett bland flera tungt vägande skälen för regeringen att återkalla prop.
1994/95:10 med förslag till miljöbalk var att vattenlagen hade lämnats
utanför förslaget. Redan under remissbehandlingen av Miljöskydds-
kommitténs förslag ansåg ett stort antal remissinstanser att regler från
vattenlagen borde föras in i miljöbalken. Likaså ifrågasatte Lagrådet vid
granskningen av den dåvarande regeringens lagrådsremiss argumenten
för att hålla vattenlagen utanför balken. En av Miljöbalksutredningens
huvuduppgifter har således varit att utarbeta ett förslag till en miljöbalk i
vilken vattenlagen helt eller delvis arbetats in.
Regeringen har noterat att det i tidigare utrednings- och
propositionsförslag inte gjorts någon egentlig värdering av argumenten
364
för att inarbeta vattenlagens regler i en miljöbalk. 1 stället har vattenlagen Prop. 1997/98:45
tämligen reservationslöst ansetts vara alltför omfattande och
specialinriktad för att kunna smälta in med övriga miljöbalksregler. Skäl
som talar för att vattenlagen arbetas in i miljöbalken har således tidigare
behandlats endast kortfattat. Miljöbalksutredningen har utvecklat dessa
skäl och pekat på bl.a. följande.
Vatten är en naturtillgång av stort värde från miljösynpunkt samt för
rekreation och friluftsliv. På senare tid har vattendragens och
våtmarkernas betydelse som livsmiljöer för djur- och växtarter alltmer
kommit i blickpunkten. Medvetenheten om vattnets betydelse för den
biologiska mångfalden har blivit större. Vattenföretag har typiskt sett stor
inverkan på miljön. Sådan verksamhet innebär att en av våra viktigaste
naturresurser används. Redan systematiska skäl talar därför för att regler
motsvarande de som finns i vattenlagen samordnas med större delen av
övrig central miljölagstiftning i miljöbalken.
Viktigare än systematiska skäl är att miljön sannolikt har mycket att
vinna på att vattenlagen förs in i miljöbalken. Vattenlagen har ofta
kritiserats för att vara alltför exploateringsinriktad. Lagen ger inte alltid
önskvärt utrymme för hänsyn till miljön. Situationen kan naturligtvis
förbättras utan att vattenlagen integreras i miljöbalken, om lagen ändras
så att samma hänsyn till miljön skall tas som i balken. Risken är
emellertid att exploateringstänkandet i alltför hög grad finns kvar trots en
sådan anpassning. Om vattenrättsliga bestämmelser arbetas in i
miljöbalken markeras deras karaktär av miljöbestämmelser avsevärt
tydligare.
Ett annat betydelsefullt skäl för att smälta in vattenlagen i miljöbalken
är att en samordnad prövning då kan åstadkommas. I de fall där prövning
enligt nuvarande regler skall ske enligt olika lagar kan en prövning ske i
en miljöbalk. Dessa samordningsfördelar kommer även verksamhet som
berör vatten till del. Som framgår av avsnitt 4.14 kommer också annan
större miljöfarlig verksamhet att tillståndsprövas i domstol. De
processuella bestämmelserna kan alltså samordnas och gemensamma
tillståndsprövningar kan ske.
Ytterligare ett viktigt skäl för att arbeta in vattenlagens bestämmelser i
miljöbalken är att många av lagens bestämmelser har stora likheter med
andra regler i miljöbalken. Likartade regler kan därför samordnas.
Viktigast är att samordna tillåtlighetsreglema. Som nyss har nämnts kan
även de processuella bestämmelserna samordnas. Dessutom kan
samordning ske mellan vattenlagens bestämmelser om tillsyn, straff,
ersättning, regeringsprövning respektive skydd för vattenområden och
motsvarande bestämmelser i andra lagar.
Regeringen anser att de skäl som nu har redovisats stämmer väl
överens med det syfte som ligger till grund för miljöbalksreformen.
Dessutom talar remissutfallet snarare för än emot ett förslag till en
miljöbalk som innehåller vattenrättsliga regler. Det skall dock sägas att
Lagrådet denna gång efter granskningen av miljöbalksförslaget uttryckt
stark tveksamhet mot att sammansmälta vattenlagens regler med den
centrala miljölagstiftningen i en miljöbalk. Regeringen har emellertid
inte uppfattat Lagrådets inställning så att det kan anföras rent principiella
365
skäl mot remissförslaget. Lagrådet riktar alltså inte in sin kritik mot
bestämmelserna som sådana. Kritiken innebär främst att regelsystemet
blir svåröverskådligt och kan bli svårt att tillämpa. Regeringen, som i
senare avsnitt återkommer till Lagrådets synpunkter, är således alltjämt
fast övertygad om att det sakligt sett finns bärande skäl för att arbeta in
bestämmelser från vattenlagen i miljöbalken.
Hela eller delar av vattenlagen i miljöbalken?
Vattenlagen innehåller ungefär 300 paragrafer fördelade på 22 kapitel.
Många av lagens bestämmelser är av miljörättslig karaktär och passar väl
ihop med den typ av regler som avses ingå i miljöbalken. Emellertid
finns i vattenlagen också ett stort antal vattenrättsligt specifika regler.
Dessa regler är ofta av teknisk natur och inriktade speciellt på
verksamhet i eller med vatten. Om vattenlagens hela regelsystem skulle
arbetas in i miljöbalken kunde lagverket, som avses vara utpräglat
miljörättsligt, tendera att bli alltför präglat av den vattenrättsliga
regleringen. Det finns dessutom, som Miljöbalksutredningen har anfört,
goda skäl för att lämna särskilda bestämmelser i vattenlagen utanför ett
centralt miljörättsligt lagverk som miljöbalken.
Ett förslag som bygger på dessa överväganden skulle alltså innebära att
de delar av vattenlagen som saknar eller har liten anknytning till
miljörätten avskiljs för att, i enlighet med Miljöbalksutredningens
förslag, bilda stomme för en lag med särskilda bestämmelser av
utpräglad vattenrättslig karaktär. I en sådan lag samlas således t.ex.
vattenlagens omfattande regleringen av verksamheter som flera deltar i,
dvs. lagens bestämmelser om markavvattnings-, bevattnings- och
vattenregleringssamfalligheter.
Av ett helt annat och närmast rättspolitiskt skäl bör vattenlagens
bestämmelser om rådighet hållas utanför miljöbalken. Det skäl som då
avses är att miljörätten av tradition inte behandlar frågor om vem som har
rätt att förfoga över mark eller vatten. Miljöbalken avses inte heller
innehålla en sådan reglering. Lagsystematiska fördelar kunde måhända
vinnas genom att flytta reglerna om rådighet över vatten till jordabalken,
där besläktade regler finns. Tills vidare ligger det dock närmast till hands
att stanna för Miljöbalksutredningens föreslag. Det innebär att även
reglerna om rådighet skall införas i den nyssnämnda lagen med särskilda
vattenrättsbestämmelser.
Några omedelbara lagtekniska fördelar finns inte heller att vinna
genom att arbeta in vattenlagens detaljerade bestämmelser om
bygdeavgifter och fiskeavgifter i miljöbalken. Nyssnämnda avgiftsregler
i vattenlagen placeras också lämpligen i den vattenrättsliga speciallagen.
Angående regeringens övervägande kring balkens avgiftsregler hänvisas
till avsnitt 4.29.
Slutligen talar också det mesta för Miljöbalksutredningens förslag, att
från vattenlagen föra över ännu en del särpräglade vattenrättsliga
bestämmelser till lagen med särskilda vattenrättsregler, t.ex. reglerna om
Prop. 1997/98:45
366
det vattenrättsliga ersättningsinstitutet andelskraft samt prövningsregler Prop. 1997/98:45
som uteslutande rör verksamhet i eller med vatten.
I anslutning till det som har tagits upp nu kan sägas att det finns goda
skäl för att också ansluta sig till Miljöbalksutredningens bedömning vad
gäller särskilda bestämmelser om flottning i vattenlagen. Motsvarande
regler behövs inte i miljöbalken eller i en lag med särskilda vatten-
rättsliga bestämmelser. I miljöbalkens övergångsbestämmelser kan
istället anges att de särskilda bestämmelserna om flottning i 1983 års
vattenlag alltjämt skall tillämpas.
Som nämndes i föregående avsnitt har Lagrådet invändningar mot att
vattenlagen överförs till den nya miljölagstiftningen i enlighet med
remissförslaget. Enligt Lagrådet borde beträffande särskilt vattenlagen
företas en genomarbetad analys av det materiella innehållet i lagen innan
den integreras i miljöbalken. Lagrådet har vidare anfört att såväl
vattenlagens miljöbestämmelser som dess övriga bestämmelser i flera
fall är hämtade från 1918 års vattenlag och lär ha ringa aktualitet i dag.
Enligt Lagrådet kan det därför starkt ifrågasättas om sådana regler
försvarar sin plats i ett nytt lagstiftningskomplex. Lagrådet har dessutom
uttalat att förslaget kommer att medföra ett flertal komplikationer och
tillämpningsproblem av sådant slag att det finns anledning att ytterligare
överväga om den bör inordnas i den nya lagstiftningen.
Regeringen, som alltjämt delar utredningens bedömning och förslag,
vill för sin del framhålla följande med anledning av Lagrådets och vissa
remissinstansers kritik av den föreslagna regleringen.
Regeringen noterar till en början att Lagrådet i och för sig ansett det
som eftersträvansvärt att söka åstadkomma en förbättrad samordning av
de miljörelaterade bestämmelserna i olika lagstiftningskomplex. Rege-
ringen kan inte heller bortse från att Lagrådet i yttrande över 1994 års
remissförslag till miljöbalk ansåg det vara en nackdel att balken inte
skulle omfatta bl.a. vattenlagen. Vidare skall Lagrådets synpunkt att de
vattenrättsliga bestämmelserna är föråldrade ställas mot ett uttalande av
Miljöskyddskommittén, vars betänkande låg till grund 1994 års
miljöbalksförslag. Kommittén fann att vattenlagen var ett omfattande
lagverk som nyligen kommit till efter ett mycket tidsödande
lagstiftningsarbete. Detta var ett skäl som enligt kommittén vägde över
för att hålla vattenlagen utanför miljöbalken (SOU 1993:27 s. 267).
Regeringen finner dessutom anledning att särskilt stryka under
följande. De grundläggande förutsättningarna för att få bedriva
vattenverksamhet kommer i miljöbalken att framgå av reglerna i första
avdelningen som gäller för alla former av verksamhet. Det innebär att
samma hänsyn skall tas till miljön vid vattenverksamhet som vid annan
omgivningspåverkande verksamhet, dvs. balkens allmänna hänsynsregler
och regler om resurshushållning, miljökvalitetsnormer och miljö-
konsekvensbeskrivningar kommer att tillämpas direkt vid tillstånds-
prövningen. Utöver detta kommer dessutom vissa särskilda krav att
ställas på vattenverksamhet bl.a. att verksamheten skall uppfylla ett
samhällsnyttokrav. Ytterligare en fördel uppnås genom att det enligt
miljöbalken blir möjligt att göra integrerade tillståndsprövningar, där
även typiska miljöskyddsfrågor prövas förutom vattenverksamheten.
367
Med hänsyn till detta och med beaktande av att prövningsregler, Prop. 1997/98:45
tillsynsregler etc. samordnas kan knappast hävdas att vattenlagens regler
inarbetas i balken utan analys eller materiell översyn. Regeringen
tillbakavisar således Lagrådets och vissa remissinstansers kritik i denna
del. En annan sak är att det i ett senare skede skulle kunna bli aktuellt att
ytterligare genomlysa kopplingarna mellan olika verksamhetsformer
enligt balken och samtidigt därmed ytterligare se över de vattenrättsliga
reglerna i den särskilda lagen. Regeringen anser sig för övrigt inte ha
belägg for Lagrådets synpunkt att regler som avses ingå i den sistnämnda
lagen i flera fall skulle ha ringa aktualitet. Som exempel kan nämnas att
vid tillkomsten av 1983 års vattenlag fördes bl.a. de särskilda reglerna
om vattenrättsliga samfalligheter fram som exempel på nyheter i lagen.
Såsom tidigare nämnts har regeringen vidare uppfattat Lagrådets kritik
i huvudsak inriktad på att regelsystemet blir svåröverskådligt och svårt
att tillämpa. Enligt Lagrådet är komplikationerna särskilt markanta i
fråga om det föreslagna prövningssystemet eftersom prövningsreglema
har delats upp mellan miljöbalken och lagen med särskilda vattenrättsliga
bestämmelser. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i denna
del i samband med att prövningssystemet behandlas i avsnitt 4.22. Här
skall i korthet sägas att regeringen har förståelse för att vissa möjligen
kan uppleva en vattenrättslig reglering enligt förslaget som splittrad och
svåröverskådlig i ett övergångsskede. Samtidigt måste beaktas att i de
avseenden som regleringen är av intresse för flertalet finns bestäm-
melserna samlade i miljöbalken. Enligt regeringens mening bör därför
inte komplikationerna i dessa avseenden överdrivas. Regeringen finner
vidare skäl att påpeka att Lagrådet inte angett i vilka materiella
hänseenden den föreslagna regleringen skulle vara svårtillgänglig. När
regelsystemet efter en tid vunnit stadga, bör det enligt regeringens
mening inte vara några problem för myndigheter och enskilda att hitta de
regler som blir aktuella att tillämpa i det enskilda fallet. Mot Lagrådets
synpunkt att detta inte är ett godtagbart skäl för att införa ett regelsystem
som objektivt sett är svåröverskådligt vill regeringen särskilt understryka
att miljövinsterna med förslaget väl motiverar de ansträngningar som i
början kan fordras för en anpassning till den nya systematiken.
Mot bakgrund av det som nu har sagts finner regeringen inte att det
föreligger några avgörande hinder mot att för riksdagen lägga fram ett
förslag som i huvudsak överensstämmer med lagrådsremissens förslag.
Miljöbalken i stället för vattenlagen
Det som har sagts i föregående delavsnitt betyder att stora delar av
vattenlagen smälts in i miljöbalken på det sätt som
Miljöbalksutredningen har föreslagit medan övriga delar av vattenlagen
samlas i en lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Som
redan har antytts kommer många av vattenlagens bestämmelser att
ersättas av generella regler i balken. Därutöver måste det i balken finnas
ett antal särskilda bestämmelser inriktade på verksamheter och åtgärder
som har med vatten att göra. I detta avseende skiljer sig inte
368
vattenspecifika verksamheter och åtgärder från t.ex. miljöfarlig Prop. 1997/98:45
verksamhet och hantering av kemiska produkter, som också fordrar
särregler i miljöbalken.
I Miljöbalksutredningens förslag används alltjämt termen
"vattenföretag". Enligt vattenlagen sammanfattas i denna term de olika
verksamheter och åtgärder i och med vatten som omfattas av lagens
tillämpningsområde (1 kap. 2 och 3 §§). För miljöbalkens del fyller
termen inget sådant självständigt behov. Genom att flera regler i
vattenlagen smälts in i miljöbalkens generella bestämmelser om
verksamheter och åtgärder, kan en term som skiljer sig från balkens
terminologi i övrigt tvärtom motverka syftet att samordna miljö-
lagstiftningen. Enligt regeringens mening bör därför istället begreppet
"vattenverksamhet" användas i miljöbalkens särregler om vattenspecifik
verksamhet. För anläggning som tillkommit genom sådan verksamhet
kan fortfarande begreppet vattenanläggning användas. Även sådana
begrepp i vattenlagen som t.ex. vattenområde, vattenreglering och
vattenöverledning kan föras in i miljöbalken utan att det inverkar på
enhetligheten. I konsekvens med detta skall också de bestämmelser i
vattenlagen som lämnas utanför miljöbalken och infogas i den särskilda
sidoordnade lagen tillämpas på vattenverksamhet som avses i balken.
Vattenverksamhet skall, liksom i dag enligt 3 kap. 4 § vattenlagen, få
komma till stånd endast om fördelarna från allmän eller enskild synpunkt
av verksamheten överväger kostnaderna samt skadorna och
olägenheterna av den. Syftet är att förhindra vattenverksamhet eller
tillkomsten av vattenanläggning som inte är samhällsekonomiskt
motiverad. Koncessionsnämnden ifrågasätter behovet av denna regel som
av nämnden beskrivs som en s.k. stoppregel. Enligt regeringens mening
står bestämmelsen inte i strid med de allmänna hänsynsreglema i balken.
Tvärtom bör det innebära ett extra skydd för miljön om prövningen av
vattenverksamhet också innefattar en samhällsekonomisk helhets-
bedömning av verksamheten eller anläggningen vid sidan om
avvägningar mot hänsynsreglema (jfr NJA 1989 s. 581). Några
uppenbara skäl för att utmönstra regeln finns därför inte.
Även i fortsättningen bör det finnas en särskild bestämmelse
motsvarande 3 kap. 11 § vattenlagen som garanterar att fisket skyddas.
Regeringen biträder således inte Boverkets kritik på denna punkt utan
anser i stället att det finns fog för särregler till förmån för fisket när det
gäller verksamhet i vatten. Som Miljöbalksutredningen har påpekat
skulle risken annars vara att balkens generella aktsamhetsregler i
praktiken medför en försvagad ställning för fisket.
Avslutningsvis behandlas här frågan om det finns skäl att i miljöbalken
bibehålla det vattenrättsliga institutet lagligförklaring. Enligt 4 kap. 5 §
vattenlagen får den som har utfört ett vattenföretag utan tillstånd enligt
den lagen eller äldre lag begära prövning av företagets laglighet. I samma
paragraf finns vidare bestämmelser om lagligförklaring när t.ex.
ändringsåtgärder skall vidtas beträffande vattenanläggning för vilken det
inte finns något vattenrättsligt tillstånd.
Koncessionsnämnden har i sitt yttrande över Miljöbalksutredningens
förslag i denna del framfört att förfarandet som gäller lagligförklaring är
369
24 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 1
otidsenligt i ett miljöbalksperspektiv. Enligt nämnden får det betraktas Prop. 1997/98:45
som närmast stötande att en företagare i efterhand kan få ett arbetsföretag
lagligförklarat, särskilt om vederbörande har varit skyldig att söka
tillstånd och underlåtit det. Nämnden har som jämförelse pekat på de
regler som gäller för miljöfarlig verksamhet samt framhållit att det där är
straffbart att underlåta att söka tillstånd.
Regeringen har i lagrådsremissen förklarat sig delvis kunna hålla med
Koncessionsnämndens synpunkter, men anmärkt att jämförelsen med
miljöfarlig verksamhet är aningen missvisande. Till stöd för att bibehålla
institutet lagligförklaring i miljöbalken har regeringen anfört att det kan
fylla en funktion med avseende på framför allt vattenanläggningar av
gammalt datum. I och med att anläggningarna väl har kommit till stånd
saknas i praktiken möjlighet att återskapa den ursprungliga miljö-
situationen. Regeringen har vidare framhållit att förfarandet med
laglighetsprövning i första hand bör avse enbart hävdvunnen verksamhet
eller anläggning och får självfallet inte, som någon remissinstans befarat,
uppfattas som en uppfordran att bedriva verksamhet i eller med vatten
utan tillstånd.
Lagrådet har konstaterat att vattenlagens bestämmelser om s.k.
lagligförklaring överförts till miljöbalken i väsentligen oförändrat skick
samt att vattenlagens reglering i ämnet i sin tur i huvudsak hämtats från
1918 års vattenlag. Lagrådet har således funnit att institutet är av
gammalt ursprung och inte har någon motsvarighet enligt annan
lagstiftning som avses ingå i miljöbalken. Enligt Lagrådet kan det sättas i
fråga om det finns anledning att behålla en reglering av denna äldre typ
med avseende på vattenverksamhet som påbörjas eller vattenanläggning
som tillkommer efter miljöbalkens ikraftträdande. Lagrådet har vidare
påpekat att i den mån en sådan verksamhet eller anläggning är
tillståndspliktig enligt miljöbalken kvarstår tillståndsplikten oberoende
av om verksamheten avslutats eller anläggningen lagts ner. I anslutning
till detta har Lagrådet noterat att det i remissförslaget finns en
bestämmelse, i överensstämmelse med vad som gäller enligt vattenlagen,
om att den som vill bedriva vattenverksamhet får ansöka om tillstånd,
även om det inte krävs tillstånd för verksamheten (11 kap. 9 § andra
stycket miljöbalken). Enligt Lagrådet skulle därmed reglerna om lag-
ligförklaringen ha sin naturliga plats bland övergångsbestämmelserna till
miljöbalken.
Regeringen, som redan i remissförslaget uttryckt en viss tveksamhet
mot att i miljöbalken införa regler om lagligförklaring, finner med stöd
av Lagrådets synpunkter att det finns fog för Koncessionsnämndens
remisskritik i denna del. Emellertid bör som Lagrådet har föreslagit
bestämmelser om lagligförklaring alltjämt finnas kvar som övergångs-
bestämmelser till miljöbalken. Beträffande den närmare utformningen av
dessa bestämmelser hänvisas till promulgationslagens författnings-
kommentarer.
370
Tillståndsplikten för vattenverksamhet?
Prop. 1997/98:45
Vattenlagens bestämmelser om vattenföretag har i många avseenden
likheter med miljöskyddslagens bestämmelser om miljöfarlig
verksamhet. Det finns goda skäl för att låta verksamheterna så långt det
är möjligt regleras gemensamt. Det kan bl.a. övervägas att utforma
gemensamma bestämmelser om tillståndsplikt.
Lagstiftningstekniken i vattenlagen och miljöskyddslagen skiljer sig
dock åt när det gäller att ange tillståndspliktiga verksamheter.
Vattenlagen innehåller en fullständig reglering och tillstånd krävs alltid,
om inte annat anges i lagen. Miljöskyddslagen innehåller endast
huvudprinciper och regeringen har bemyndigats att meddela närmare
föreskrifter. Sådana föreskrifter har meddelats i miljöskydds-
förordningen. I en bilaga till forordningen anges vilka verksamheter som
kräver tillstånd. De verksamheter som har betecknats med A prövas hos
Koncessionsnämnden medan verksamheter som betecknas med B prövas
hos länsstyrelsen. Tillstånd krävs alltså bara för särskilt uppräknade
verksamheter. Generellt kan sägas att tillstånd krävs oftare för
vattenföretag än för miljöfarlig verksamhet.
Förklaringen till att vattenlagen innehåller en fullständig reglering av
tillståndsplikten är att 8 kap. 7 § första stycket regeringsformen inte har
ansetts tillåta bemyndigande till regeringen att meddela föreskrifter om
vatten. Regeringen får enligt nämnda bestämmelse meddela föreskrifter
om bl.a. natur- och miljövård men däremot inte om vatten i allmänhet.
Många av vattenlagens bestämmelser kan inte anses röra natur- och
miljövård. När vattenlagen arbetas in i miljöbalken kommer saken med
all sannolikhet i ett annat läge. Eftersom miljöbalken behandlar natur-
och miljövård bör bemyndigande i fortsättningen kunna ske vid alla
frågor om vatten som regleras i balken. Grundlagen lägger därför inte
något hinder i vägen för att utforma en likartad reglering av
tillståndsplikten för vattenföretag och miljöfarlig verksamhet.
Att i miljöbalken generellt kräva tillstånd för all miljöfarlig verksamhet
är inte realistiskt. En eventuell anpassning skulle i stället innebära att
reglerna om tillståndsplikt för vattenverksamhet ändras så att tillstånd
endast krävs i särskilt angivna fall. En sådan ordning rådde i 1918 års
vattenlag.
Kritik mot reglerna om tillståndsplikt i 1918 års vattenlag låg bakom
att ett system med generell tillståndsplikt infördes i 1983 års lag. Enligt
kritiken rådde det osäkerhet om tillståndspliktens omfattning.
Gränsdragningsproblemen ansågs vara stora och följden blev att
vattenföretag med icke obetydlig omgivningspåverkan inte alltid
tillståndsprövades.
Erfarenheten från 1918 års vattenlag visar alltså att det är svårt att
utforma ett regelsystem där enbart särskilt uppräknade typer av
vattenföretag tillståndsprövas. Nu gällande vattenlags system bör därför
finnas kvar. Denna slutsats kan möjligen omprövas i framtiden om det
visar sig att försöken beträffande miljöfarlig verksamhet att ersätta
tillståndsplikt med generella föreskrifter för olika verksamhetstyper slår
371
väl ut. Det kan i så fall bli aktuellt att pröva motsvarande möjlighet vid Prop. 1997/98:45
vattenverksamhet.
Som huvudregel kommer således även i fortsättningen tillstånd att
krävas för vattenverksamhet. Liksom för närvarande skall ett generellt
undantag från tillståndsplikten gälla om det är uppenbart att varken
allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens
inverkan på vattenförhållandena. Verksamhetsutövaren har bevisbördan
för att dessa förutsättningar är uppfyllda. Det skall understrykas att
beviskravet är mycket starkt. Regeringen anser därför att det i praktiken
knappast finns något behov av en sådan samrådsskyldighet som
Länsstyrelsen i Stockholms län har föreslagit. Skulle ändå ett sådant
behov uppenbara sig, t.ex. i områden som är särskilt känsliga för ingrepp,
bör det vara möjligt att med stöd av samrådsbestämmelsen i 12 kap. 6 §
miljöbalken meddela föreskrifter om samråd beträffande vatten-
verksamhet inom särskilda geografiska områden.
Såsom närmare utvecklas i avsnitt 4.24 innebär regeringens förslag till
miljöbalk bl.a. en ny ordning för prövning av vattenverksamhet i form av
markavvattning. Regeringen vill i detta delavsnitt ta upp en fråga som
sammanhänger med tillståndsplikten för markavvattning.
De negativa effekterna av avvattning har med tiden blivit allt klarar
och målsättningen är i dag att i möjligaste mån undvika sådan
verksamhet. Detta synsätt avspeglas bl.a. i att det sedan den 1 juli 1986
föreligger en absolut tillståndsplikt för markavvattningar enligt 18 c §
naturvårdslagen. Dessutom infördes år 1991 i 18 d § samma lag en
möjlighet för regeringen att föreskriva om förbud mot markavvattning i
fråga om vissa områden, där det är särskilt angeläget att våtmarkerna
bevaras. Regeringen har använt sig av detta bemyndigande i första hand
beträffande de 3O-tal områden som Sverige har pekat ut för att uppfylla
åtagandena enligt den s.k. våtmarkskonventionen (Ramsarkonventionen,
SÖ 1975:76). Senast i prop. 1996/97:75 om bl.a. aktionsplaner för
biologisk mångfald har regeringen aviserat en utökning av
markavvattningsförbudet. I samma proposition behandlas också från
allmän utgångspunkt skydd och skötsel av våtmarker.
I miljöbalken sammansmälts naturvårdslagens regler om
markavvattning med övriga miljöanknutna bestämmelser om vatten-
verksamhet. Förutom de åtgärder som faller inom tillämpningsområdet
för dessa regler finns det även andra åtgärder för avvattning av mark som
definitionsmässigt inte kan föras under det legala begreppet
markavvattning. Den typ av åtgärder som det här ligger närmast till
hands att tänka brukar benämnas skyddsdikning. Med skyddsdikning
avses dikning som utförs efter skogsavverkning i avsikt att hindra att
grundvattnet stiger över den nivå som förelåg före avverkningen. Medan
markavvattning enligt definitionen vidtas i syfte att varaktigt öka
markens lämplighet för något visst ändamål, t.ex. jordbruks- och
skogsodling eller bebyggelse, saknas varaktighetskravet vid
skyddsdikning.
Oavsett om avvattningsåtgärden innefattas i begreppet markavvattning
kan den beroende på utformning eller utbredning medföra betydande
negativa verkningar på växt- och djurlivet. Sådana verkningar blir i vissa
372
fall varaktig. Det gäller särskilt i de fall avvattningen sker i s.k. Prop. 1997/98:45
sumpskog som är naturligt våt och som ofta hyser skyddsvärda eller
hotade arter, eller som har särskild betydelse for den biologiska
mångfalden. Problemet togs upp till behandling redan i 1991 års
miljöproposition. Genom ändringar i skogsvårdslagen infördes en
anmälningsplikt för skyddsdikningar och vidare angavs att föreskrifter
om hänsyn till naturvårdsintressen vid skötsel av skog kunde omfatta
bl.a. sådana dikningar (prop. 1990/91:90 s. 403ff). I dag gäller således
med stöd av 30 § skogsvårdslagen (1979:429) och 30 § skogs-
vårdsförordningen (1993:1096) särskilda föreskrifter om de natur-
vårdshänsyn som skall tas vid skyddsdikning. Vidare har Skogsstyrelsen
kan med stöd av sistnämnda stadgande meddelat riktlinjer och allmänna
råd om bl.a. skyddsdikning, senast i Skogsstyrelsens författningssamling
SKSFS 1993:2.
Regeringen finner emellertid skäl att nu ta ytterligare ett steg för att
motverka negativa effekter av avvattningsåtgärder som inte
tillståndsprövas som markavvattningsåtgärder. Ett sådant initiativ
stämmer väl överens med grunderna för miljöbalksreformen. Det ligger
dessutom i linje med vad som uttalas i miljöbalkens portalparagraf, bl.a.
att balken skall tillämpas så att den biologiska mångfalden bevaras till
gagn för främjandet av en hållbar utveckling. Regeringen föreslår alltså
att det i paragrafen som reglerar tillståndsplikten för markavvattning
införs ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om
tillståndsplikt också för andra åtgärder som utförs för att avvattna mark.
Tillståndsprövning av vattenverksamhet m.m.
Tillståndsprövningen av bl.a. vattenverksamhet utvecklas närmare i
avsnitt 4.22. Här skall i korthet nämnas att den prövning som för
närvarande sker vid vattendomstolarna flyttas till de regionala
miljödomstolar som inrättas i samband med miljöbalksreformen.
Remissynpunkter som har avseende på prövningen i allmänhet behandlas
således inte i detta kapitel.
En fråga som har viss beröring med prövningen skall tas upp här,
nämligen frågan om uttag av vatten för t.ex. bevattning av
jordbruksgrödor. Vissa remissinstanser, bl.a. Jordbruksverket samt
Länsstyrelsen i Kristianstads län och Malmöhus län, har i sina yttranden
över balkförslaget berört frågan. Bakgrunden är sammanfattningsvis
följande.
Under den senaste tioårsperioden har det förekommit extremt torra och
nederbördsfattiga somrar i södra Sverige med bl.a. grundvattensänkning,
fiskdöd och ett stort bevattningsbehov som följd. Samtidigt under
perioden har uttag för bevattning av t.ex. jordbruksgrödor generellt ökat i
omfattning. Länsstyrelserna i sydlänen har vid olika tillfallen begärt att
vattenlagen skall ses över. Det är främst effektiva och verkningsfulla
instrument för att komma till rätta med olagliga bevattningsuttag under
torrperioder som har efterfrågats.
373
Sedan regeringen behandlat frågan i 1991 års miljöproposition (prop.
1990/91:90 s. 79 och 453) gavs Jordbruksverket i augusti 1991 i uppdrag
att i samråd med Naturvårdsverket utreda jordbrukets bevattningsbehov i
framtiden. Uppdraget redovisades i december 1992 i rapporten
Bevattning 2000. Dessförinnan beslöt riksdagen efter förslag av
regeringen den ändringen i vattenlagen att länsstyrelsen fick möjlighet att
förordna att ett föreläggande enligt 21 kap. 3 § i lagen skall gälla även
om det överklagas (prop. 1990/91:114, 1990/9 l:JoU28, rskr.
1990/91:252).
Frågan togs sedan upp till behandling i Miljöskyddskommitténs
slutbetänkande Följdlagstiftning till miljöbalken (SOU 1994:96 s. 348
ff.). Efter överläggningar med olika länsstyrelser om frågan gav kom-
mittén förslag till en ny paragraf i 2 kap. vattenlagen som var utformad
efter mönster i 9 § samma kapitel och byggde på en användning av
generella föreskrifter. Bestämmelsen gick ut på att den som utan tillstånd
bedriver vattentäkt för bevattning skulle vara skyldig att vid vattenbrist,
som orsakas av torka, avstå det vatten som är nödvändigt för att skydda
naturmiljön. Vidare skulle länsstyrelsen få besluta om vattenområden
inom vilka den nämnda skyldigheten skulle gälla liksom om tider då
skyldigheten skulle iakttas. Avstående av vatten enligt den nu angivna
lösningen skulle inte vara förenat med någon rätt till ersättning.
Miljöskyddskommitténs förslag utsattes för hård remisskritik. Den
samlade bilden av remissutfallet visar en otydlig och splittrad uppfattning
om vilken lösning som är den bästa.
Frågan har nu på nytt berörts av Miljöbalksutredningen i anslutning till
behandlingen av miljökvalitetsnormer. Enligt utredningen skall sådana
normerna kunna gälla bl.a. högsta eller lägsta nivå eller värde för
vattenstånd eller flöde i ett vattensystem, vattendrag eller del av ett
sådant som inte får överskridas eller underskridas. Förslaget bygger på
Miljöskyddskommitténs förslag och avsikten med kvalitetsnormer av
detta slag är enligt Miljöbalksutredningen i första hand att skydda
naturmiljön från skador till följd av ytvattentäkter för bevattning. Medan
Jordbruksverket ställt sig en aning tvekande till förslaget säger sig
Länsstyrelsen i Kristianstads län se på förslaget med tillfredsställelse.
Länsstyrelsen anför bl.a. att en tillämpning av normer på nivåer för
vattenstånd och flöde i vattendrag bör kunna ersätta en stor del av
tillståndsprövningen av bevattningsuttag och bör kunna underlätta
tillsynen av sådan typ av vattenverksamhet. Såsom länsstyrelsens
inställning vidare får förstås skulle effekten av förslaget höjas om en
administrativ prövning av bevattningsuttag införs och tillräcklig
befogenhet ges till länsstyrelserna att stoppa bevattningsuttag som inte
prövats. Länsstyrelsen i Malmöhus län ger uttryck för samma inställning.
Regeringen anmärker rent allmänt att bevattningsfrågor är komplexa
och svårbemästrade vilket har utvecklats i Jordbruksverkets rapport och
Miljöskyddskommitténs betänkande. Av avsnitt 4.10.2 framgår att
regeringens förslag till miljöbalk innehåller regler om miljö-
kvalitetsnormer av det slag som Miljöbalksutredningen har utarbetat.
Uppenbarligen är detta en väg till lösning på bevattningsfrågan.
Prop. 1997/98:45
374
När det gäller frågan om prövning av bevattningsuttag har tidigare
pekats på rättssäkerhetsfrågor som ett viktigt motiv för att behålla
prövningen vid vattendomstolarna. Genom miljöbalken avses en särskild
miljöprövningsmyndighet inrättas vid varje länsstyrelse. Vid sådana
myndigheter skall tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt B-listan
prövas, men som utvecklas i avsnitt 4.23 far i ett senare sammanhang
undersökas om prövningen där bör utvidgas till andra mål eller ärenden.
Just bevattningsuttag skulle då kunna vara en ärendekategori som lämpar
sig för länsstyrelsens miljöprövningsmyndighet. Av detta skäl föreslår
regeringen inte nu någon särreglering för prövning av bevattningsuttag.
Vad slutligen gäller möjligheterna för tillsynsmyndigheten att ingripa vid
olaglig verksamhet är det regeringens syfte med miljöbalksförslaget att
åstadkomma generella förbättringar och då inte enbart på
bevattningsområdet.
Slutligen bör i detta avsnitt nämnas att Lunds universitet i sitt
remissyttrande ifrågasatt om inte bestämmelsen i 2 kap. 18 § första
stycket regeringsformen bör beaktas bl.a. då det gäller tvångsingrepp i
samband med vattenverksamhet. Enligt universitetets mening skulle det i
enlighet med denna bestämmelse behövas en uttrycklig regel i
miljöbalken om att sådana ingrepp endast far medges om det krävs för att
tillgodose angelägna allmänna intressen. Regeringen finner dock inte att
någon sådan regel är nödvändig. De regler som nu föreslås - bl.a. 28 kap.
10-12 §§ miljöbalken och 2 kap. 8 och 9 §§ lagen med särskilda
bestämmelser om vattenverksamhet - motsvarar i stort sett nuvarande
bestämmelser i vattenlagen, vilka vid tillkomsten av grundlagsregeln av
allt att döma ansetts förenliga med denna (se prop. 1993/94:117 s. 16; jfr
NJA 1996 s. 110 angående vissa regler i fastighetsbildningslagen).
Åtskilliga av balkens bestämmelser om tvångsingrepp framstår dessutom
som så bagatellartade intrång att de - även om de delvis skulle vara
påkallade av enskilt intresse - inte kan anses stå i strid med
regeringsformens bestämmelse efter en intresseavvägning (jfr Bengtsson,
Grundlagen och fastighetsrätten, 1996, s. 38, 79 f och 82). Enligt
regeringens bedömning framstår därför farhågorna att regler av den typ
som nyss nämndes skulle strida mot grundlagen som obefogade och
någon bestämmelse av den typ som universitet föreslagit har således inte
förts in i lagtexten.
Prop. 1997/98:45
375
Prop. 1997/98:45
Regeringen förslag: Tillståndsplikt skall även fortsättningsvis gälla
för kommersiella täkter av berg, sten, grus, sand m.m.
Husbehovstäkter skall kunna underställas tillståndsplikt enligt
balken.
En täkt som kan befaras skada livsbetingelserna för någon växt-
eller djurart som är hotad eller sällsynt skall inte tillåtas. Vid
prövningen av täkttillstånd skall miljöskydds- och naturvårds-
aspektema samordnas.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Den föreslagna regleringen som sådan i
förevarande kapitel tillstyrks i huvudsak av Kammarkollegiet,
Skogsstyrelsen, länsstyrelser, kommuner och Lunds universitet. Även
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet intar en positiv
hållning till kapitlets regler. Naturvårdsverket anser att täktregler och
hänsynsregler för jordbruk passar bättre systematiskt med regler om
miljöfarlig verksamhet. Enligt verket kan också övriga bestämmelser i
det föreslagna 12 kap. flyttas till andra kapitel. Koncessionsnämnden för
miljöskydd, Boverket. Länsstyrelsen i Stockholm och Nordiska förbundet
för kulturlandskap anför delvis samma synpunkter.
Beträffande täktverksamhet förordar Grus- och Makadamföreningen
generell tillståndsplikt för verksamhet över en viss omfattning, även för
befintlig icke-tillståndsprövad verksamhet. SGU föreslår obligatorisk
tillståndsskyldighet införs för större täkter och att husbehovstäkt
definieras som en täkt med ett uttag uppgående till högst 100 m3 per år
och som behövs för att sköta och underhålla en brukningsenhet inom
jord- och skogsbruk. Länsstyrelsen i Stockholms län föreslår att en
allmän aktsamhetsregel för hänsynstagande till biologisk mångfald kan
ersätta den föreslagna avvägningsregeln för täkter. Vägverket framhåller
att i samband med prövning av täkttillstånd bör också täktens läge i
förhållande till vägsystem, utfarter, boende längs vägen etc. prövas.
Enligt Uppsala kommun bör okontrollerad tippverksamhet regleras på
samma sätt som husbehovstäkter. Lantbrukarnas Riksförbund, liksom
Skogsägarnas Riksförbund och Skogsindustrierna avstyrker den
föreslagna regleringen av husbehovstäkter och föreslår istället
anmälnings- och samrådsskyldighet.
Skälen för regeringens förslag: Enligt 18 § naturvårdslagen far täkt
av sten, grus, sand, lera, jord, torv eller andra jordarter inte ske utan
länsstyrelsens tillstånd. Från kravet på tillstånd enligt naturvårdslagen
undantas täkt som prövas enligt vissa speciallagar, bl.a. vattenlagen, samt
täkt som sker för markinnehavarens husbehov.
Täktverksamhet reglerades från början i syfte att skydda
landskapsbilden. I samband med lagändringar år 1974 betonades skyddet
376
för naturmiljön starkare. Mot bakgrund av lagändringar år 1982 (se prop.
1981/82:220 s. 12) är numera principen den att ju starkare naturvårds-
intresse som gäller för ett område, desto större måste behovet av
täktmaterialet vara för att tillstånd skall medges.
Parallellt med naturvårdslagens tillståndsplikt för täktverksamhet krävs
enligt 5 § skötsellagen tillstånd till täkt av matjord för annat ändamål än
markinnehavarens husbehov. Syftet med skötsellagens tillståndsplikt är
att fa kontroll över att brukningsvärd mark inte tas ur produktion genom
matjordstäkt.
Sedan år 1989 är även miljöskyddslagstiftningen tillämplig på
täktverksamhet. Genom miljöskyddsförordningen föreskrivs tillstånds-
plikt enligt miljöskyddslagen för större berg- och torvtäkter. Prövningen
enligt miljöskyddslagen rör främst störningar på omgivningen från
verksamheten i form av t.ex. damm eller buller. Enligt 3 §
naturvårdslagen skall hushållningsbestämmelsema i naturresurslagen
tillämpas vid prövningen av täkttillstånd i det enskilda fallet.
Behovet av det täktmaterial som en tillståndsprövning gäller har,
såsom nämnts, i allt större utsträckning fatt betydelse för prövningen.
Sedan år 1983 far länsstyrelsen enligt 18 § andra stycket naturvårdslagen
förelägga den som söker täkttillstånd att bl.a. lägga fram en utredning
som belyser behovet av täkten. I detta avseende speglar lagen i någon
mån en insikt om att täktmaterial förekommer i begränsad omfattning. 1
lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus, som trädde i kraft den 1 juli
1996, har hushållningsaspekten kommit till ännu tydligare uttryck. Enligt
denna lag skall skatt betalas för brutet naturgrus om utvinningen av
naturgruset sker med stöd av tillstånd enligt bl.a. 18 § naturvårdslagen.
Med naturgrus avses i den nya lagen naturligt sorterade jordarter som till
övervägande del består av fraktionerna sand, grus, sten och block. I
motiven till lagen om den nya naturgrusskatten anges att skatten skall
verka för en bättre hushållning med naturgrus och påskynda övergången
från användande av naturgrus till alternativa material, t.ex. krossat berg
och i viss utsträckning grov morän (prop. 1995/96:87).
Såsom tidigare sagts omfattar tillståndsplikten för täkter inte täkt för
markinnehavarens husbehov, s.k. husbehovstäkter. Enligt motiven till
naturvårdslagen avses med husbehovstäkt i första hand den förbrukning
som behövs för att sköta en jordbruks- eller skogsfastighet (prop.
1964:148, s. 75). I rättspraxis har emellertid ansetts att reglerna om
husbehovstäkt omfattar alla slags fastigheter. Regeringsrätten har i en
dom slagit fast att denna vida tolkning är gällande rätt. I domen uttalas att
täkt för husbehov kan ske på varje slag av fastighet. Avgörande är om det
material som bryts används inom fastigheten för dess eget behov och inte
avyttras (RÅ 1993 ref. 4).
Tillståndsplikten för täkter
Det råder inte delade meningar om att tillståndsplikt skall gälla för
kommersiella täkter. Naturvårdslagens regler om täktverksamhet är i
huvudsak utformade så att de kan infogas i miljöbalken utan omfattande
Prop. 1997/98:45
377
ändringar. Härigenom underkastas också täktverksamhet balkens Prop. 1997/98:45
gemensamma regler för miljöstörande verksamhet och på så vis skärps
täktregleringen.
Frågan om tillståndsplikt för husbehovstäkter togs upp redan i
samband med lagändringar i naturvårdslagen år 1974 (prop. 1974:166 s
101) och har därefter återkommit flera gånger, t.ex. i 1991 års
miljöproposition (prop. 1990/91:90 s 402). Miljöskyddskommittén
föreslog en bestämmelse som skulle göra det möjligt för regeringen eller
en myndighet att utfärda föreskrifter om tillståndsplikt för
husbehovstäkter. I den återkallade propositionen med förslag till
miljöbalk utelämnades dock förslaget med uttalande att frågan om
tillståndsplikt för husbehovstäkter borde utredas vidare (prop.
1994/95:10 s. 197). Inför det förslag som regeringen lämnar nu, har
Miljöbalksutredningen övervägt frågan på nytt med utgångspunkt från
Miljöskyddskommitténs förslag och med kompletterande underlag från
Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen. Utredningens överväganden har
mynnat ut i ett förslag som i allt väsentligt överensstämmer med
Miljöskyddskommitténs.
Lagen om skatt på naturgrus omfattar inte husbehovstäkter, men frågan
om beskattning av sådana täkter behandlades i lagstiftningsärendet (se
SOU 1995:67 s. 51ffochprop. 1995/96:87 s. 29f).
Regeringen instämmer i Miljöbalksutredningens bedömning att
anmälningsplikt inom ramen för bestämmelser om samråd, motsvarande
dem som nu finns i 20 § naturvårdslagen, inte är något ändamålsenligt
alternativ till tillståndsreglering i detta sammanhang. I likhet med de
bedömningar som gjorts på senare tid anser regeringen således att starka
skäl talar för att husbehovstäkter bör kunna underkastas prövningsplikt.
Sådana täkter kan vara omfattande och spoliera områden som är
värdefulla för naturvården. Dessutom finns risk för att sådana täkter
ibland orsakar större ingrepp i landskapet än tillståndspliktiga
kommersiella täkter. Sett ur samhällets synvinkel kan också
husbehovstäktema innebära dålig hushållning med naturresurser.
Det är vidare otillfredsställande att olika regler gäller för täkter som
kan orsaka jämförbara skador. För prövningsmyndighetema kan det vara
svårt att motivera avslag till kommersiella täkter inom känsliga
naturområden när det samtidigt är fritt fram att öppna husbehovstäkter på
samma platser. Syftet med att tillståndsreglera husbehovstäkter är
detsamma som gäller för kommersiella täkter, bl.a. att kunna stoppa
täkter som befaras medföra skador på naturmiljön.
Den tillståndsplikt som diskuteras nu tar främst sikte på sådana ingrepp
som i mera betydande mån motverkar hushållningen med täktmaterial
eller kan medföra skada av betydelse på miljön.1 Genom att
tillståndsplikten bestäms på detta sätt jämställs i lagstiftningen alla täkter
som medför stora och skadliga ingrepp i naturen oavsett om
täktmaterialet används på samma fastighet eller brukningsenhet, t.ex. när
skogsbolag bygger skogsbilvägar.
Reglerna om tillståndsplikt för husbehovstäkter innebär således inte att
en obligatorisk tillståndsskyldighet införs. Istället utformas reglerna så
att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer
378
bemyndigas att meddela föreskrifter om att täkt för markinnehavarens
husbehov inte far ske utan tillstånd. Med ett sådant bemyndigande kan
regeringen, eller efter delegation en myndighet, föreskriva om
tillståndsplikt för ett visst eller vissa områden av landet där skyddsbehov
finns, exempelvis där naturgruset börjar ta slut, eller för hela landet om
det behövs. Det är tänkbart att bemyndigandet i paragrafen ges sin
konkreta utformning efter förslag av eller genom länsstyrelserna
eftersom de kan antas ha den bästa kunskapen regionalt om risker och
olägenheter med täktverksamhet. Bemyndigandet bör t.ex. kunna
utnyttjas så flexibelt att det regionala behovet av reglering kan
tillgodoses genom att såväl täktstorlek, lokalisering eller ingående
materialslag skall kunna utgöra registreringsgrund. Självfallet kan och
skall också kommunernas kännedom om lokala förhållanden genom
planeringsverksamheten utnyttjas för att ge dessa regler effekt.
Regeringen vill påpeka att Miljöbalksutredningen avser att lämna förslag
till förordning om hur miljöbalkens bemyndiganden kan utnyttjas
konkret.
Tillståndsplikten kan begränsas inte bara till de områden som bör ges
ett bättre skydd utan även till det material som bör skyddas vilket
vanligtvis torde vara naturgrus. Därmed kan man uppnå att material som
finns i rikligare mängd och vars brytning inte medför lika stora skador
används när exempelvis vägar skall byggas.
Bestämmelserna blir tillämpliga även på täkt av matjord som nu
regleras i 5 § skötsellagen. Regeringen anser, i likhet utredningen, att det
inte finns några skäl att undanta matjordstäkter, särskilt som
tillståndsplikten för husbehovstäkter begränsas till att omfatta ingrepp
som åtminstone i någon mån ändrar naturmiljön negativt.
Beträffande den remisskritik som har framförts från jord- och skogs-
ägarhåll vill regeringen framhålla att det inte är tänkt att tillståndstvånget
skall omfatta husbehovstäkter som bedrivs inom ramen för ett hållbart
jord- eller skogsbruk såvida inte täktmaterialet eller området behöver
särskilt skydd. Frågan om innebörden av begreppet "pågående
markanvändning" med avseende på täktregleringen behandlas i avsnitt
4.33.
Miljöbalkens regler om tillståndstid och villkor för täkttillstånd avses
självfallet bli tillämpliga också på tillstånd för husbehovstäkter i den mån
tillståndsplikt föreskrivs med stöd av bemyndigandet i balken.
Eftersom det i dag inte finns några regler om tillstånd för
husbehovstäkter måste regler därom förenas med övergångs-
bestämmelser. Hur dessa skall utformas blir beroende av bl.a. hur
bemyndigandet att föreskriva om tillstånd utnyttjas, se avsnitt 4.37.7.
Prövningen av täkttillstånd
Enligt nuvarande regler i naturvårdslagen om tillståndsprövningen av
täkter framgår inte vilka slags överväganden som bör göras. Reglerna om
vad en täktansökan skall innehålla ger endast en svag ledning för dessa
överväganden. Prövningen bör ske mot bakgrund av en
Prop. 1997/98:45
379
intresseavvägning och en prövningsregel som ger uttryck för hur denna
avvägning skall göras bör införas i miljöbalken. Förhållandet att vissa
täktmaterial utgör en ytterst begränsad resurs motiverar att det även i
framtiden prövas om täkten fyller ett behov. Vidare bör en täkt som kan
befaras skada livsbetingelserna för någon växt- eller djurart som är hotad
eller sällsynt inte tillåtas.
Utredningens förslag i denna del har i sak bemötts positivt men en del
remissinstanser har ställt sig undrande till hur den särskilda
hänsynsregeln för täktverksamhet förhåller sig till balkens allmänna
hänsynsregler i 2 kap. Här skall, till det som sägs i avsnitt 4.8, endast
betonas att något motsatsförhållande inte råder mellan hänsynsreglema.
Självfallet skall de krav som följer av hänsynsreglema tillsammans vara
uppfyllda för att verksamheten skall få bedrivas.
Regeringen anser sammanfattningsvis att utredningens förslag till en
särskild och tydlig tillåtlighetsregel för täktprövning bör införas i
miljöbalken.
Tidigare har nämnts att länsstyrelsen enligt nuvarande regler skall
tillståndspröva vissa större täkter även enligt miljöskyddslagen. I
miljöbalken samordnas bl.a. naturvårdslagen och miljöskyddslagen. Det
finns då inte längre något behov av dubbelprövning. Täktens samtliga
effekter på omgivningen skall alltså prövas vid ett tillfälle.
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Regler om samrådsskyldighet och tillstånd till
vilthägn skall infogas i balken.
Särskilda hänsynsregler, motsvarande de som finns i skötsellagen,
skall gälla för jordbruksverksamhet.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Skogsstyrelsen anser att samrådsregeln bör
utformas klarare i vissa avseenden. Även Skogsägarnas Riksförbund vill
att samrådsregeln förtydligas så att den inte avser normala
skogsbruksåtgärder. Karlstads kommun menar att s.k. samrådsområden
kan brytas ut och placeras bland övrigt områdesskydd. Juridiska
fakultetsnämnden, Uppsala universitet efterlyser ett i lag förstärkt skydd
för impediment.
Sveriges lantbruksuniversitet och Lantbrukarnas Riksförbund anser att
skötsellagen liksom skogsvårdslagen skall lämnas utanför balken.
Länsstyrelsen i Stockholms län och i Värmlands län samt Västerås
stad anser att också kommun kan ges befogenhet att besluta om vilthägn.
Enligt länsstyrelsen i Kalmar län kunde vilthägn regleras genom ett
enklare samrådsförfarande.
380
Prop. 1997/98:45
Samrådsskyldighet
I 20 § naturvårdslagen föreskrivs samrådsskyldighet med länsstyrelsen
beträffande arbetsföretag som kan komma att väsentligt ändra
naturmiljön. Skyldigheten omfattar inte företag som är underkastade
tillståndsplikt enligt 18, 18 c och 19 §§ naturvårdslagen, dvs. täktverk-
samhet, markavvattning resp, företag som fordrar tillstånd enligt reglerna
om naturvårdsområde. Inte heller i fråga om företag till vilka tillstånd har
lämnats enligt vattenlagen eller miljöskyddslagen föreligger samråds-
skyldighet.
Samrådsparagrafen har successivt skärpts. Från att tidigare ha
innehållit endast en rekommendation om samråd (samråd "bör" ske)
beträffande arbetsföretag som kunde komma att väsentligt ändra
landskapsbilden infördes år 1975 en skyldighet att samråda. Som skäl för
att införa en samrådsskyldighet anfördes bl.a. att de gamla samråds-
bestämmelsema i praktiken tillämpats i relativt liten omfattning och att
det var påkallat med en skärpning (prop. 1974:166 s. 11 Of). Mot
bakgrund av det som nu har sagts kan regeringen inte godta Lagrådets
förslag att återgå till en rekommendation om samråd, dvs. att i paragrafen
skriva att samråd "bör" ske. Regeringen anser att det skulle strida mot det
miljöpolitiska syftet med lagreformen att i miljöbalken frångå kravet på
en skyldighet att anmäla verksamhet eller åtgärd av aktuellt slag för
samråd.
Samrådsbestämmelsema skärptes ytterligare år 1991. Då infördes en
möjlighet för naturvårdsmyndigheten - länsstyrelsen eller kommunal
myndighet som förordnats enligt 43 § tredje stycket naturvårdslagen - att
förbjuda ett arbetsföretag om andra åtgärder inte är tillräckliga och det är
nödvändigt från naturvårdssynpunkt. Om ett sådant förbud medför att
pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av
fastigheten är fastighetsägaren enligt 26 § naturvårdslagen berättigad till
ersättning. Beslut om förbud enligt paragrafen är knappast ett vanligt
resultat av samrådsförfarandet. Bestämmelserna om samråd tjänar istället
normalt syftet att ge naturvårdsmyndigheten kännedom om miljöstörande
företag och möjlighet att genom allmänna råd eller förelägganden mildra
företagets inverkan på naturmiljön.
När skogsnäringens miljöansvar häromåret utökades genom ändringar i
skogsvårdslagstiftningen fogades samrådsskyldigheten efter mönster i
naturvårdslagen som en del till skogspolitiken. Numera anges i 43 a §
naturvårdslagen att regeringen får förordna att de befogenheter som
länsstyrelsen har enligt 20 § i stället skall utövas av skogsvårdsstyrelsen.
Av 23 a § naturvårdsförordningen (1976:484) framgår att samråd beträf-
fande vissa skogsarbetsföretag, t.ex. avverkning, skogsbilvägar och
skogsgödsling, skall ske med skogsvårdsstyrelsen.
Genom 23 § naturvårdsförordningen har även jordbrukets skötsellag
knutits till naturvårdslagens samrådsbestämmelse. Underrättelse till
länsstyrelsen om att jordbruksmark skall tas ur jordbruksproduktion
381
betraktas som en anmälan om samråd beträffande sådant arbetsföretag
för vilket marken tas i anspråk.
Miljöbalksutredningen har föreslagit att 20 § naturvårdslagen om
samrådsskyldighet beträffande miljöstörande verksamhet infogas i
miljöbalken. Utredningen har vidare föreslagit ett tillägg i samråds-
paragrafen. Tillägget innebär ett förbud mot att påbörja en samrådspliktig
verksamhet inom sex veckor efter det att anmälan har skett såvida inte
samrådsmyndigheten medger annat.
Regeringen anser att samrådsbestämmelsema fyller en väsentlig
funktion som komplement till reglerna om tillståndsplikt. Bestämmelser
utformade i huvudsaklig överensstämmelse med dem som utredningen
har föreslagit skall således ingå i miljöbalken. Det betyder att det i
samrådsparagrafen också förs in en ny regel om att verksamhet som skall
anmälas för samråd får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan
har gjorts, om inte samrådsmyndigheten föreskriver något annat.
Lagrådet har anfört betänkligheter mot att den nya regeln skall gälla både
den allmänna samrådsskyldigheten enligt 12 kap. 6 § första stycket
miljöbalken och den samrådsskyldighet som följer av regeringens
föreskrifter för särskilda områden enligt andra stycket i samma paragraf.
Enligt balkens reglering är båda fallen, i motsats till vad som gäller enligt
naturvårdslagen, straffsanktionerade. Lagrådet har förordat att den nya
regeln i samrådsparagrafen utformas på ett sådant sätt att man behåller
den nuvarande ordningen och således begränsar straffsanktionen till de
fall då särskilda föreskrifter om anmälningsskyldighet har meddelats.
Regeringen konstaterar att förslaget till den nya regeln i samråds-
paragrafen mottagits i stort sett positivt under remissbehandlingen av
Miljöbalksutredningens förslag. De miljömässiga vinsterna skulle
sannolikt minska betydligt med en regel utformad enligt Lagrådets
förslag. Regeringen föreslår därför att den nya regeln skall vara utformad
i enlighet med lagrådsremissens förslag.
Med anledning av en del remissynpunkter skall också följande sägas.
De verksamheter och åtgärder som omfattas av samrådsparagrafen har
normalt en mera begränsad omfattning och effekt än sådan verksamhet
som omfattas av den s.k. stoppregeln i 2 kap. 9 §. Begreppen verksamhet
och åtgärd i miljöbalkens samrådsparagraf innefattar huvudsakligen det
som i naturvårdslagens motsvarande paragraf kallas arbetsföretag.
Verkningarna av sådan verksamhet eller åtgärd är visserligen i
huvudfallet begränsade lokalt men just där så pass ingripande att
naturmiljön kan komma att ändras i strid med de mål som ställs upp i
balken. Samrådsreglema skall således fungera som ett förebyggande och
lättillgängligt medel för samrådsmyndigheten att kontrollera, styra och
eventuellt hindra miljöstörande verksamheter.
Vad gäller samrådsparagrafens placering i balken kan naturligtvis
övervägas om den, såsom Lagrådet föreslagit, skall tas in sist i 7 kap.
Detta kapitel innehåller dock huvudsakligen bestämmelser om
områdesskydd. Samrådsparagrafens bestämmelser har mera avseende på
olika slag av verksamheter i naturen. Paragrafen kan därför enligt
regeringens mening lämpligen ingå i 12 kap. som i övrigt innehåller
Prop. 1997/98:45
382
bestämmelser om olika former av verksamheter och åtgärder, t.ex. Prop. 1997/98:45
täktverksamhet och jordbruksverksamhet.
Jordbruksverksamhet
När skötsellagen ersatte 1969 års jordhävdslag var huvudsyftet att
brukningen av jordbruksmark skulle hålla viss minimistandard. För att
motverka att brukningsvärd mark togs ur jordbruksproduktion innehöll
lagen, med vissa undantag, tillståndstvång för nedläggning av jordbruk
och för täkt av matjord på sådan mark. Sedan år 1990 räcker det med en
anmälan till länsstyrelsen innan jordbruksmark tas ur drift (4 §). Av
föregående avsnitt framgår att tillståndsplikten for matjordtäkt för annat
ändamål än markinnehavarens husbehov kvarstår (5 §).
Av större miljörättsligt intresse är 6 a och 6 b §§ skötsellagen. I 6 a §
föreskrivs att hänsyn skall tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens
intressen vid skötsel av jordbruksmark och vid annan markanvändning i
jordbruket. I paragrafens andra stycke bemyndigas regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter
om den hänsyn som sålunda skall tas. Enligt 6 b § får regeringen eller
den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter som
skäligen kan fordras från miljöskyddssynpunkt om begränsningar av
antalet djur i ett jordbruk, försiktighetsmått för gödselhanteringen och
växtodlingen. Regeringen har med stöd av skötsellagen bemyndigat
Statens jordbruksverk att meddela föreskrifter om miljöhänsyn i
jordbruket.
Miljöbalksutredningen har pekat på jord- och skogsbrukets stora
inverkan på miljön. Hur dessa näringar bedrivs påverkar i hög grad bl.a.
den biologiska mångfalden, kväveläckage och naturmiljöns utseende.
Regeringens övervägande beträffande omfattningen av miljöbalken har
redovisats tidigare. Därav framgår att mycket talar för att lagar om
skötseln av de areella näringarna bör tas in i miljöbalken och att
regeringen slutligen gjort bedömningen att nu smälta in skötsellagens
regler i miljöbalken. I den lagen finns, enligt vad som har redovisats
nyss, centrala bestämmelser med huvudsaklig inriktning på miljö- och
naturskyddet och ett fatal materiella bestämmelserna som är specifikt
inriktade på näringen. Skötsellagens bestämmelser om anmälningsplikt
när jordbruksmark tas ur drift har nära samband med samrådsregeln
varför också dessa kan anses falla inom grunderna för miljöbalken. Som
nyss har utvecklats ersätter balkens allmänna täktbestämmelser
skötsellagens regler om täkt av matjord.
I anslutning till balkens täktregler och hänsynsregler för jordbruket
införs bestämmelser som motsvarar naturvårdslagens reglering av den
speciella åtgärden vilthägnad. Enligt 24 a § naturvårdslagen råder
tillståndstvång för uppförande av vilthägn. Reglerna har sin grund i
behovet av skydd för friluftslivet och för naturmiljön. Genom att regler
om vilthägn otvivelaktigt rör verksamhet i naturen och har visst samband
med jordbruksverksamhet och den allmänna samrådsbestämmelsen är de
inte främmande i detta sammanhang. Bestämmelser som har karaktären
383
av omprövningsregler beträffande vilthägn bör dock i enlighet med
Lagrådets förslag placeras i anslutning till huvudreglerna om
omprövning i 24 kap. miljöbalken. Vissa remissinstansers förslag att
kommun skall ges befogenhet att besluta om vilthägn är enligt
regeringens mening rimligt och bör genomföras.
Prop. 1997/98:45
Regeringens bedömning: Gentekniken har revolutionerat den
naturvetenskapliga och medicinska grundforskningen och har lett till
ett betydande antal tillämpningar inom det biomedicinska området.
Den utgör även ett redskap för att minska skador på miljön. Också
livsmedelsförsörjningen skulle kunna förbättras med gentekniken.
Samtidigt kan det inte uteslutas att den innebär risker. Fel utnyttjad
kan den utgöra ett hot mot människors hälsa och miljön. Gentekniken
reser dessutom grundläggande etiska frågor om människans rätt att
påverka andra organismer.
Skälen för regeringens bedömning: Gentekniken har utvecklats
snabbt under de senaste årtiondena och har skapat möjligheter till nya
lösningar inom en rad olika områden, bl.a. hälsovården, miljövården och
jordbruket. Den har fatt stor betydelse vid framtagandet av mediciner och
kan även få det för nedbrytning av miljögifter samt för framtagandet av
förädlade växter i jordbruket. Samtidigt reser gentekniken grundläggande
etiska frågor om människans rätt att påverka djur och natur. Dessutom
aktualiseras frågan om vilka risker som framställningen och använd-
ningen av genetiskt modifierade organismer kan föra med sig och om
dessa risker är godtagbara. Människan har visserligen sedan mycket lång
tid ändrat egenskaper hos djur och växter både genom successiv
anpassning till människans användning och genom traditionell förädling
och avel. Dessa processer har genom årtusenden lett till betydande
förändringar i kulturväxternas och husdjurens arvsmassa. Oftast är
detaljerna i dessa förändringar okända. Gentekniken innebär emellertid
att det nu finns möjlighet att med bättre precision tillföra djur och växter
helt nya egenskaper bl.a. genom att föra över artfrämmande gener. Det
går t.ex. att flytta gener mellan helt obesläktade organismer och till och
med mellan djur och växter. Det är svårt att förutse vad denna utveckling
kan leda till.
Gentekniken och dess risker
Bioteknik brukar beskrivas som användande eller utvecklande av
tekniker som använder organismer eller delar av organismer för att
producera eller förbättra varor eller tjänster. Organismer är biologiska
enheter som kan föröka sig eller föra över genetiskt material.
384
Genteknik är ett metodområde inom biotekniken. Bioteknik definieras, Prop. 1997/98:45
enligt rekommendationer inom European Federation for Biotechnology,
som en syntes av biokemi, mikrobiologi och processteknologi i syfte att
tekniskt utnyttja egenskaper hos mikroorganismer, cell- och
vävnadskulturer och cellbeståndsdelar. Med hjälp av gentekniken kan
t.ex. vetenskapen och näringslivet bedriva ett systematiskt
förädlingsarbete på molekylär nivå och föra över enskilda gener som
förmedlar vissa egenskaper. På så vis kan organismer utrustas med nya
egenskaper som inte förekommer normalt i naturen. Egenskaperna kan
hämtas även från andra organismer än den egna arten. En utförligare
redogörelse för gentekniken lämnas i regeringens proposition Lag om
genetiskt modifierade organismer (prop. 1993/94:198) och i Genteknik-
beredningens betänkande Genteknik - en utmaning (SOU 1992:82).
De eventuella riskerna med gentekniken är förknippade med den
ursprungliga organismen, med resultatet av förändringen och med den
förändrade organismens interaktion med miljön. Mot bakgrund av den
långa rad av exempel på negativa ekologiska effekter av utsättningar av
naturliga organismer utanför deras naturliga utbredningsområde är det en
allmän uppfattning att stor försiktighet likväl är påkallad vid utsättning
av genetiskt modifierade organismer. Hittillsvarande utsättningar i miljön
av genetiskt modifierade organismer har dock inte lett till några kända
negativa miljökonsekvenser. Det bör dock framhållas att huvuddelen av
de hittills gjorda utsättningarna har rört lantbruksgrödor utan egentlig
förmåga att överleva utanför åkermarken.
Att i en organism föra in en i laboratorium skapad DNA-sekvens eller
en främmande gen från en obesläktad organism kan från evolutionär och
ekologisk synpunkt innebära något principiellt nytt. Vetenskapen vet
ännu inte säkert hur överlevnadsförmågan påverkas av genförändringen.
Det är inte heller klarlagt vilka konsekvenser som kan uppstå om ett
genutbyte skulle ske mellan en genetiskt modifierad organism och en
organism som förekommer i naturen.
Det finns dessutom en risk att gentekniken, liksom all utveckling av
moderna sorter, leder till en utarmning av den biologiska mångfalden.
Sedan länge pågår en process där traditionella sorter slås ut av modernare
material som ger en bättre avkastning. Enligt konventionen om biologisk
mångfald som antogs i Rio år 1992 skall användningen av biotekniken
ske på ett ansvarsfullt sätt. Konventionen ställer också krav på reglering,
hantering och kontroll av de risker som är förenade med användningen
och frisläppandet av genetiskt modifierade organismer.
EG-direktiv avseende genetiskt modifierade organismer
Mot bakgrund av de potentiella risker för hälsa och miljö som
hanteringen av genetiskt modifierade organismer kan innebära har EU:s
råd antagit två direktiv på området. Det ena avser innesluten användning
av genetiskt modifierade mikroorganismer och det andra avser avsiktlig
utsättning av alla genetiskt modifierade organismer. Direktivet om
innesluten användning är av minimikaraktär, vilket innebär att strängare
25 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 1
regler kan föreskrivas i de olika medlemsländerna, medan direktivet om
avsiktlig utsättning är ett harmoniseringsdirektiv, vilket innebär att
nationella regler inte får gå längre i kraven än direktivet om det skulle
störa den gemensamma marknadens funktioner.
Det pågår för närvarande en revideringsprocess inom EU rörande de
båda direktiven.
Rådets direktiv 90/219/EEG av den 23 april 1990 om innesluten
användning av genetiskt modifierade mikroorganismer
Med innesluten användning avses i direktivet en verksamhet där
mikroorganismer modifieras genetiskt eller där sådana genetiskt
modifierade mikroorganismer odlas, förvaras, används, transporteras,
destrueras eller bortskaffas och där fysiska hinder eller en kombination
av fysiska, kemiska eller biologiska hinder används för att begränsa
dessa mikroorganismers kontakt med allmänheten och miljön.
Med en genetiskt modifierad mikroorganism avses en mikroorganism
vars genetiska material har förändrats på ett sätt som inte inträffar
naturligt vid parning och/eller naturlig rekombination. Begreppet
rekombination betyder inom gentekniken, enligt Nationalencyklopedin,
omgruppering av arvsmassan.
I inledningen till direktivet om innesluten användning anges de syften
som skall ligga till grund för tillämpningen av bestämmelserna.
Det sägs att enligt Romfördraget skall gemenskapens åtgärder i
miljöfrågor grundas på principen om förebyggande verksamhet och ha
som mål att bevara, skydda och förbättra miljön och att skydda
människors hälsa.
Det sägs också att en innesluten användning av genetiskt modifierade
mikroorganismer bör ske på ett sådant sätt att deras möjliga negativa
konsekvenser för människors hälsa och miljön begränsas och att
vederbörlig uppmärksamhet ägnas åt olycksförebyggande åtgärder och
av-fallskontroll.
Vidare anges det vara nödvändigt att det vidtas gemensamma åtgärder
för att utvärdera och reducera de potentiella risker som uppstår i all
verksamhet som innefattar innesluten användning av genetiskt
modifierade mikroorganismer, och att fastställa lämpliga villkor för
användningen.
Som en generell regel för innesluten användning gäller att alla
lämpliga åtgärder skall vidtas för att undvika negativa effekter på
människors hälsa och miljön.
För att kunna avgöra vad som är lämpliga åtgärder i det enskilda fallet
skall användaren göra en förhandsbedömning av riskerna.
Verksamheterna delas in i två typer. Den ena, A-verksamhet, avser
undervisning, forskning och utveckling eller icke-industriell eller icke-
kommersiell verksamhet av liten omfattning. Den andra, B-verksamhet,
avser övrig verksamhet. Dessutom delas de genetiskt modifierade
mikroorganismerna in i två grupper varav den ena, I, omfattar genetiskt
modifierade mikroorganismer med låg risk för skador på människors
Prop. 1997/98:45
386
hälsa och miljön och den andra, II, omfattar övriga genetiskt modifierade Prop. 1997/98:45
mikroorganismer.
Beroende på klassificeringen gäller olika bestämmelser. Det rör sig om
skyldighet att föra protokoll, anmälningsskyldighet och tillståndsplikt.
Direktivet är, som tidigare har nämnts, under omarbetning inom EU
och rådets beslut förväntas inom kort. Revideringen syftar till att förenkla
de administrativa prövningsrutinema med bibehållen säkerhet.
Rådets direktiv 90/220/EEG av den 23 april 1990 om avsiktlig utsättning
av genetiskt modifierade organismer i miljön
Direktivet om avsiktlig utsättning är tillämpligt på alla typer av genetiskt
modifierade organismer, alltså även djur och växter och inte bara
mikroorganismer. I direktivet anges dock att det inte bör omfatta
organismer som har erhållits med vissa metoder för genetiska
förändringar vilka på vedertaget sätt har använts i ett antal tillämpningar
och vilka under en längre tid inte har visat sig medföra säkerhetsproblem.
Att en organism är genetiskt förändrad betyder även här att det genetiska
materialet har förändrats på ett sådant sätt som inte förekommer naturligt
genom parning eller naturlig rekombination. Begreppet rekombination
betyder inom gentekniken, enligt Nationalencyklopedin, omgruppering
av arvsmassan.
Med avsiktlig utsättning avses varje form av avsiktligt införande av
genetiskt modifierade organismer eller en kombination av genetiskt
modifierade organismer i miljön utan någon särskild inneslutning.
I inledningen till detta direktiv anges att olikheterna mellan de regler
som medlemsstaterna för närvarande tillämpar eller förbereder och som
avser utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön kan skapa
ojämlika konkurrensvillkor eller handelshinder för produkter som
innehåller organismer och därmed påverka den gemensamma
marknadens funktion.
Det sägs vidare att det därför är nödvändigt att harmonisera
medlemsstaternas lagstiftning på detta område. Åtgärder för att närma
medlemsstaternas bestämmelser till varandra i syfte att upprätta en
fungerande inre marknad bör i den utsträckning åtgärderna avser skyddet
för människors hälsa och säkerhet samt miljö- och konsumentintressen
utformas så att en hög skyddsnivå upprätthålls inom hela gemenskapen.
Av direktivets inledningsbestämmelser framgår att miljöriskerna skall
bedömas i varje enskilt fall innan utsättning sker. Utsättningen bör ske
steg för steg, varvid inneslutningen minskar och utsättningens omfattning
ökar undan för undan. En utvärdering skall ske av varje steg och visa att
nästa steg är försvarbart. Innan en produkt som innehåller eller består av
genetiskt modifierade organismer släpps ut på marknaden skall den gå
igenom fältförsök inom ramen för forskning och utveckling.
Direktivets artiklar är uppdelade i fyra avsnitt. Del A innehåller
allmänna bestämmelser, del B handlar om avsiktlig utsättning för
forsknings- och utvecklingsändamål och för varje annat ändamål än att
släppa ut på marknaden, del C innehåller regler om att släppa ut på
387
marknaden och del D innehåller sekretessbestämmelser och vissa Prop. 1997/98:45
förfaranderegler för kommissionen.
För verksamhet enligt del B och C krävs tillstånd. Ett förenklat
förfarande kan komma ifråga beträffande verksamheter enligt del B om
tillräckliga erfarenheter om utsättningen av sådana genetiskt modifierade
organismer redan har vunnits.
För verksamhet enligt C krävs att samtliga medlemsstater i EU far
möjlighet att invända mot att produkten släpps ut på marknaden. Reser
någon sådan invändning skall kommissionen fatta beslut sedan
medlemsstaterna röstat enligt förfarandet i direktivets artikel 21.1 vissa
fall skall kommissionen hänskjuta frågan till Rådet för avgörande. En
medlemsstat kan också tillfälligt begränsa eller förbjuda användningen av
en produkt. Även dessa frågor lämnas över till kommissionen för
avgörande.
Inom EU pågår ett arbete med att revidera direktivet. Ett förslag till
ändring av direktivet har nyligen beslutats av Kommissionen.
Gentekniklagen
Genom lagen (1994:900) om genetiskt modifierade produkter
införlivades de två EG-direktiven om genteknik (prop. 1993/94:198, bet.
1993/94: JoU29, rskr. 1993/94:391). Bestämmelserna i gentekniklagen
om utredningar om bedömning av skador och tillstånd för avsiktlig
utsättning och utsläppande på marknaden trädde i kraft den 1 januari
1995. 1 övrigt trädde lagen i kraft redan den 1 juli 1994. Dessförinnan
reglerades användningen av genetiskt modifierade organismer och andra
organismer, liksom produkter som innehåller eller består av genetiskt
modifierade organismer, i olika lagar beroende på tillämpningsområde.
Dessa lagar gäller numera vid sidan om gentekniklagen.
Lagen om genetiskt modifierade organismer innehåller grundläggande
och övergripande bestämmelser om bl.a. tillståndskrav och tillsyn. Mer
detaljerade bestämmelser ges i förordningen (1994:901) om genetiskt
modifierade organismer och myndighetsföreskrifter. Skälen till att
regeringen valde denna lösning var enligt propositionen huvudsakligen
dels att en övergripande lagstiftning ger lagtekniska och systematiska
fördelar med avseende på genomförandet av gällande EG-direktiv, dels
att det med en övergripande lagstiftning är lättare att bilda sig en
uppfattning om vilka regler som gäller för gentekniken och att få en
enhetlig praxis.
Fackmyndigheterna fick dock behålla ansvaret för kontrollen av
genetiskt modifierade organismer. Ansvaret för prövning av
tillståndsansökningar och anmälningar och tillsyn ligger för närvarande
enligt genteknikförordningen på sju olika myndigheter. Dessa är
Arbetarskyddsstyrelsen, Fiskeriverket, Statens jordbruksverk,
Kemikalieinspektionen, Skogsstyrelsen, Läkemedelsverket och Statens
livsmedelsverk. Naturvårdsverket har dessutom en samordnande
funktion. Trots fackmyndigheternas ansvar kan regeringen förbehålla sig
avgörandet om en invändning mot ansökan skall göras när det gäller
388
ansökan om tillstånd till utsläppande på marknaden av produkter som Prop. 1997/98:45
innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer som görs i ett
annat EU-land.
En nämnd. Gentekniknämnden, inrättades och kom att ersätta
Delegationen för hybrid-DNA-frågor. Nämnden har till uppgift att följa
utvecklingen på genteknikområdet, bevaka de etiska frågorna och ge råd
om användning av gentekniken.
I gentekniklagen finns ett allmänt tillståndskrav för avsiktlig utsättning
av genetiskt modifierade organismer och för utsläppande på marknaden
av produkter som innehåller eller består av sådana organismer.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har
bemyndigats att meddela föreskrifter om tillståndskrav för innesluten
användning av genetiskt modifierade organismer. Regeringen har
meddelat sådana föreskrifter, men inte bemyndigat någon myndighet att
meddela föreskrifter.
Regeringen konstaterade i propositionen att det bland allmänheten
finns en oro för att nya och uppenbart oetiska användningar av
gentekniken inte skall uppmärksammas i tid. Regeringen fann det
betydelsefullt att regelsystemet utformades så att etiska bedömningar
ingår som ett naturligt moment i den fortlöpande kontrollen av den
gentekniska verksamheten och föreslog att lagen om genetiskt
modifierade organismer skulle innehålla bl.a. en regel om att en etisk
bedömning skall ske vid tillståndsgivningen.
Gentekniklagen innebär således att tillstånd till avsiktlig utsättning av
genetiskt modifierade organismer och utsläppande på marknaden av
produkter som innehåller eller består av genetiskt modifierade
organismer får meddelas endast om verksamheten är etiskt försvarbar.
Att etiska hänsyn skall tas även vid innesluten användning följer av
lagens allmänna aktsamhetsregel. Den etiska bedömningen skall utgöra
en viktig del av den fortlöpande kontrollen av den gentekniska
verksamheten i stort. Hänsyn skall tas till konsument- och djurskydds-
intressen liksom hälso- och miljöaspekter. Utgångspunkterna vid den
etiska kontrollen är således också till stor del av miljökaraktär.
Internationell utblick
Kunskapen växer nu snabbt inom genteknikområdet. Det har gjorts
många avsiktliga utsättningar. De marknadsgodkända produkterna är
däremot få. Innesluten användning av genetiskt modifierade organismer
leder inte heller alltid till en produkt som släpps på marknaden.
Den kanske mest omfattande användningen av genteknik hittills är som
hjälpmedel inom medicinsk och naturvetenskaplig forskning. Genteknik
har använts för läkemedelsframställning i cirka 15 år. I Sverige finns
knappt 30 inregistrerade preparat. Flera nya preparat håller på att tas
fram.
Utöver läkemedelstillverkning har gentekniken sannolikt kommit
längst inom växtförädling.
389
Inom genteknikområdet är USA det ledande landet. Detta gäller på Prop. 1997/98:45
växtsidan såväl som inom det biomedicinska området. Andra länder med
betydande verksamhet inom växtområdet är Canada och Kina. Fram
t.o.m. 1996 hade, globalt sett, cirka 5 000 fältförsök med genetiskt
modifierade växter avslutats eller påbörjats. USA hade fram t.o.m.
oktober 1997 godkänt 27 ansökningar om utsättning av genetiskt
modifierade växter för kommersiell odling. Japan hade vid samma
tidpunkt godkänt 13 ansökningar och i Sydamerika hade Argentina
godkänt en herbicidtolerant sojaböna för kommersiell odling.
Det har skett många avsiktliga utsättningar inom EU och även inom
Sverige. Någon produkt har ännu inte marknadsförts i Sverige, men kan
snart förväntas på den svenska marknaden, nämligen inledningsvis raps
för utsädesproduktion.
Sverige har haft en generellt strikt inställning till
marknadsgodkännande av produkter bestående av genetiskt modifierade
organismer och ställt höga krav på att producenten skall kunna visa att
det inte föreligger några risker för människors hälsa och miljön. Några
produkter har godkänts för utsläpp på EU:s marknad enligt direktiv
90/220 EEG. Det gäller genetiskt modifierade grödor (majs, raps,
rosésallad, sojaböna och tobak) och två vacciner. Sverige har röstat emot
marknadsgodkännandet av flera av dessa produkter på grund av att de
långsiktiga miljöeffekterna av herbicidresistens (soya, raps) och
insektsresistens (majs) inte varit klargjorda i tillräcklig omfattning. 1
fråga om den marknadsgodkända rosésalladen anmälde Sverige inga
invändningar eftersom det inte bedömdes att odling skulle utgöra någon
risk för människors hälsa eller miljön.
De till konventionen för biologisk mångfald anslutna länderna har i
november 1995 beslutat att arbeta fram ett särskilt protokoll för säker
hantering av genetiskt modifierade organismer. Förhandlingarna om
protokollet skall vara avslutade år 1998.
Regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen om genetiskt
modifierade organismer skall inarbetas i miljöbalken.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Naturvårdsverket, Länsstyrelsen i Kristianstads
län, Länsstyrelsen i Gävleborgs län och Juridiska fakultetsnämnden vid
Uppsala universitet tillstyrker förslaget. Universitetet anser att det är en
klar förbättring att reglerna förs in i miljöbalken, men uttrycker viss
osäkerhet vad gäller reglernas förenlighet med EU-direktivet om
avsiktlig utsättning. Lund universitet anser att det är tveksamt om
reglerna hör hemma i miljöbalken men anser att det saknas anledning att
direkt avstyrka förslaget. Sveriges Lantbruksuniversitet motsätter sig att
gentekniklagen arbetas in i balken och anser att gentekniken bör beaktas
390
som en av flera tekniker som utnyttjas för genetisk modifiering och
därför inte bör regleras särskilt.
Skälen för regeringens förslag: Inledningsvis kan slås fast att lagen
(1994:900) om genetiskt modifierade organismer inte reglerar
genteknikens användning på människor. Den reglerar inte heller t.ex.
skadeståndsansvar vid användningen av genetiskt modifierade
organismer eller immaterialrättsliga frågor. Gentekniklagen innehåller
inte några föreskrifter av rent civilrättslig karaktär som i sig skulle kunna
försvåra att den arbetas in i miljöbalken.
Vad gäller Lantbruksuniversitetets invändning kan konstateras att
riksdagen redan genom att anta gentekniklagen har tagit ställning till
frågan om att gentekniken skall regleras särskilt och således särskiljas
från övriga tekniker.
Lagens första uttryckliga syfte är att skydda människors och djurs
hälsa och miljön. Skälet är de ekologiska risker som är förknippade med
gentekniken. Kvalificerade ekologiska bedömningar är nödvändiga för
att avgöra riskerna för hälsan och miljön med användning och utsättning
av genetiskt modifierade organismer samt med att produkter som
innehåller eller består av sådana organismer släpps ut på marknaden.
Enligt gentekniklagen skall försiktighetsprincipen tillämpas. Hänsyn
skall tas redan till risken för skador på miljön. All verksamhet skall
föregås av en utredning som kan läggas till grund för en tillfredsställande
bedömning av vilka hälso- och miljöskador som organismerna kan
förorsaka. Vidare skall enligt det allmänna aktsamhetskravet alltid de
åtgärder vidtas och den försiktighet i övrigt iakttas som behövs för att
undvika negativa effekter på människors och djurs hälsa och miljön.
Det andra uttryckliga syftet i gentekniklagen är att säkerställa att etiska
hänsyn tas. Detta motiveras av att det nu är svårt att förutse vad den
gentekniska utvecklingen, som medför en möjlighet för människan att
ändra på naturen, kan leda till. Det bör ankomma på staten att se till att
verksamhetsutövaren tar etiska hänsyn i denna verksamhet och att endast
etiskt försvarbar verksamhet tillåts. I propositionen om gentekniklagen
uttalade dåvarande regeringen, i linje med vad som anfördes i prop.
1993/94:30 om en strategi för biologisk mångfald, att naturen har ett
skyddsvärde. Regeringen utvecklade detta och anförde att människan har
rätt att förändra och bruka naturen, men samtidigt är det hennes ansvar
att förhindra allvarliga rubbningar i de ekologiska systemen. Människans
rätt är kopplad till ett moraliskt ansvar.
Miljöbalkens mål enligt 1 kap. 1 § är att skydda människors hälsa och
miljön. I sistnämnda uttryck inbegrips även djurpopulationers - men inte
enskilda djurs - hälsa. Det är i den betydelsen begreppet djurs hälsa
används i gentekniklagen. En etisk dimension är särskilt uttryckt i
paragrafen genom att det anges att naturens skyddsvärde och människans
förvaltaransvar skall beaktas. Gentekniklagens båda syften ryms således
väl inom miljöbalkens mål och motiverar att bestämmelserna inlemmas i
miljöbalken.
Också Lagrådet anser att hälso- och miljöskyddssyftet i genteknik-
lagen i och för sig kan tala för att bestämmelserna inarbetas i miljöbalken
och att syftet att säkerställa att etiska hänsyn tas kan sägas vara
Prop. 1997/98:45
391
implicerat i grundsatsen om naturens skyddsvärde och människans Prop. 1997/98:45
förvaltaransvar. Lagrådet har emellertid framhållit att det skulle kunna fa
oönskade konsekvenser när det gäller tillämpningen av andra delar av
balken om de etiska aspekterna lyfts fram genom särregler i ett kapitel
om genteknik. Att det enligt förslaget skall tas "särskilda" etiska hänsyn
undanröjer enligt Lagrådet knappast problemet, särskilt som - förståeligt
nog - någon bestämning inte görs i lagtexten av vad dessa hänsyn
innebär och motiven inte ger särdeles klara besked därom.
Regeringen är för sin del inte beredd att instämma i Lagrådets
bedömning. Även om frågor som rör skyddet för människors hälsa och
miljön inrymmer etiska aspekter, gör sig de etiska frågorna särskilt
påminda vid genteknisk verksamhet. Många hyser farhågor för de
negativa konsekvenserna som forskningen och utvecklingen i övrigt
inom gentekniken kan föra med sig. Med gentekniken finns nu
möjligheten att snabbt och med stor precision tillföra växter och djur
artfrämmande gener. Detta reser naturligtvis grundläggande etiska frågor
om människans rätt att förändra naturen. Med hänsyn till detta anser
regeringen det berättigat att i ett kapitel om genteknik särskilt betona den
etiska hänsynen, även om sådana aspekter också annars är förenade med
skyddet för människors hälsa och miljön. En sådan reglering torde enligt
regeringens bedömning inte medföra några större problem när det gäller
tillämpningen av balkens övriga bestämmelser.
I anslutning till det sagda har Lagrådet pekat på att de bestämmelser i
genteknikkapitlet som speglar syftet att säkerställa att etiska hänsyn tas
har utformats så att de kan uppfattas ge ökad tonvikt åt etikaspektema
jämfört med vad som gäller för närvarande. Lagrådet framhåller särskilt
att det föreslagna uttrycket "särskilda etiska hänsyn" kan ge en sådan
föreställning, liksom det förhållandet att bestämmelserna, i motsats till
dem i gentekniklagen, upptas i särskilda paragrafer.
Regeringen vill med anledning härav poängtera att någon sådan
ändring inte är åsyftad. Syftet är endast, som nyss har sagts, att betona
den etiska aspekten när det gäller gentekniken. Uttrycket "särskilda"
framför etiska hänsyn har valts för att förhindra motsatsslutet att balken i
övrigt inte skulle bygga på etiska överväganden. Uttrycket avser inte att
markera att de etiska hänsynen har en i grunden annan innebörd i detta
kapitel jämfört med balken i övrigt. Någon ändring i förhållande till
gentekniklagen är inte avsedd.
En annan fråga som har tagits upp i detta sammanhang är hur
bestämmelsen om etiska hänsyn förhåller sig till rådets direktiv om
avsiktlig utsättning. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet
har uttryckt en viss tvekan härför och framhållit att direktivet saknar
uttryckliga regler om etiska bedömningar.
Även Lagrådet tar upp detta förhållande. Lagrådet anför bl.a. att det i
remissen förda argumentet att en prövning utifrån direktivets hälso- och
miljöskyddssyfte också måste innefatta hänsyn till etiska aspekter är en
sak; en annan är i vilken utsträckning rent etiska hänsyn kan tillåtas bli
avgörande vid en sådan prövning som skall göras enligt direktivet.
Lagrådets uppfattning är att frågan om den föreslagna integreringen i
miljöbalken är delvis mer komplex än vad som framgår av
392
lagrådsremissen. Lagrådet menar att det skulle ha varit värdefullt om Prop. 1997/98:45
remissen hade belyst vilken tyngd etiska hänsyn ges i lagstiftningen i
några andra EU-länder. Skulle det vid en sådan redovisning framkomma
att synsättet i etikfrågan enligt svensk rätt inte skiljer sig väsentligt från
det som kommer till uttryck inom EU bör det, enligt Lagrådet, inte finnas
vidare betänkligheter av här diskuterad orsak. I motsatt fall, anför
Lagrådet, förstärks naturligtvis tveksamhetema mot att inordna gen-
tekniklagens bestämmelser i miljöbalken.
För det första måste det slås fast att den nu aktuella frågeställningen
inte enbart hänger samman med frågan om huruvida gentekniklagens
bestämmelser skall inarbetas i miljöbalken. Kravet på etiska hänsyn i
samband med genteknisk verksamhet gäller redan i Sverige och har gällt
under hela vårt medlemskap i den europeiska unionen. Utgångspunkten
för detta är synsättet att skyddet för människors hälsa och miljön
förutsätter etiska och moraliska ställningstaganden och att kravet på
etiska hänsyn därför är förenligt med direktivet. I Sverige har hittills rått
en stor enighet om att tillämpningen av gentekniken måste vara etiskt
försvarbar. Även andra nordiska länder har krav på etiska hänsyn eller
liknande krav. Inom EU pågår som tidigare har nämnts ett
revideringsarbete rörande direktivet om avsiktlig utsättning. I det arbetet
för Sverige linjen att krav på etiska hänsyn skall skrivas in i direktivet.
Det är mot denna bakgrund som regeringen i lagrådsremissen har
föreslagit att lagens bestämmelser inbegripet dess krav på etiska hänsyn
skall inarbetas i miljöbalken. Jordbruksutskottet har härefter i ett
betänkande om genteknik (1997/98:JoU6) utgått från att regeringen
verkar för att uppfattningen att en prövning utifrån direktivets syfte att
skydda hälsa och miljö omöjligen kan göras frikopplat från
hänsynstagande till moraliska normer och miljöpolitik, accepteras i
internationella sammanhang. Vad Lagrådet har anfört i denna fråga
föranleder därför inte regeringen att ändra sitt ställningstagande.
Om gentekniklagens bestämmelser enligt regeringens förslag skall
inarbetas i miljöbalken, anser regeringen att balken - liksom
gentekniklagen - skall innehålla de grundläggande och övergripande
bestämmelserna för gentekniken och att mer detaljerade bestämmelser
bör ges i förordningsform. Miljöbalksutredningen skall i ett kommande
betänkande lämna förslag på förordning med stöd av bemyndigandena i
miljöbalken om genteknik.
Regeringens förslag: Den som släpper ut en produkt som innehåller
eller består av genetiskt modifierade organismer på marknaden skall
enligt vad regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer
märka produkten. Detta gäller även om produkten är avsedd för
innesluten användning.
393
Utredningens forslag: Överensstämmer i sak med regeringens.
Remissinstanserna: Ingen remissinstans avstyrker förslaget om
märkning. Statens livsmedelsverk liksom Länsstyrelsen i Kristianstads
län och Länsstyrelsen i Gävleborgs län tillstyrker förslaget men noterar
att direktivet om avsiktlig utsättning saknar regler om att
medlemsstaterna skall eller får införa generella föreskrifter om märkning.
Också Jordbruksverket framför liknande anmärkningar, men anger att om
behov av urskiljning av aktuella produkter föreligger bör sådana behov
tillgodoses. Även Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet
tillstyrker förslaget med motsvarande anmärkning. Universitetet anser
vidare att samordningen kunde ha drivits längre när det gäller reglerna
om miljökonsekvensbeskrivningar och produktvalsprincipen. Lands-
krona kommun anser att tillståndsprövningen bör föregås av en
miljökonsekvensbeskrivning där allmänhet och organisationer har
möjlighet att delta. Miljöförbundet Jordens vänner anser att förbud skall
införs mot avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer samt
mot användning/försäljning av jordbruks- och livsmedelsprodukter som
innehåller, består av eller tillverkats med hjälp av genetiskt modifierade
organismer samt att ansvarsförhållandena för oväntade konsekvenser
skall framgå av lagstiftningen. Även förbundet är kritiskt till att reglerna
om miljökonsekvensbeskrivningar inte gäller gentekniken.
Skälen för regeringens förslag. I direktivet om avsiktlig utsättning av
genetiskt modifierade organismer i miljön anges i artikel 11 att i den
anmälan som skall föregå ett utsläppande skall bl.a. ett förslag till
märkning lämnas. Märkningen skall uppfylla de krav som fastställs i
bilaga III till direktivet. Bilagan har nyligen ändrats genom
Kommissionens direktiv 97/35/EG av den 18 juni 1997.1 bilagan sägs att
på en etikett eller i ett bifogat dokument skall information tillhandahållas
om att produkten innehåller eller består av genetiskt modifierade
organismer. I fråga om produkter som släpps ut på marknaden i
blandningar med organismer som inte har modifierats genetiskt är det
tillräckligt att ange att genetiskt modifierade kan förekomma i produkten.
Kommissionen presenterade den 24 juli 1997 riktlinjer som innebär att
produkter som består av, innehåller eller härstammar från genetiskt
modifierade organismer skall märkas genom hela kedjan från producent
till slutkonsument. Märkningen skall enligt riktlinjerna förse
konsumenterna med entydig, korrekt och objektiv information om
produktens innehåll.
Krav på märkning finns också i Europaparlamentets och rådets
förordning (EG) nr 258/97 av den 27 januari 1997 om nya livsmedel och
nya livsmedelsingredienser. Enligt förordningen krävs bl.a. hälsorisk-
värdering och miljöriskbedömning innan ett nytt livsmedel kan god-
kännas för att släppas ut på marknaden. Förordningen är bl.a. tillämplig
på livsmedel som framställts av genetiskt modifierade organismer men
inte innehåller några sådana organismer. Märkningskrav gäller om s.k.
nya livsmedel enligt förordningen innehåller ämnen som inte finns i en
redan förekommande, jämförbar produkt och som kan ha effekter på
hälsan hos vissa befolkningsgrupper eller om etiska betänkligheter kan
Prop. 1997/98:45
394
framföras mot dessa ämnen. Innehåller ett livsmedel genetiskt Prop. 1997/98:45
modifierade organismer skall detta alltid anges.
Jordbruksutskottet uttalade i sitt betänkande om genteknik
(1995/96:JoUl 1, rskr. 1995/96:243) att det grundläggande kravet från
svensk sida bör vara att det genom märkning tydligt framgår att en
produkt innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer.
Utskottet pekade på att behovet av märkning är särskilt stort när det
gäller livsmedel, men att det även beträffande andra produkter är rimligt
att kräva märkning. Om ett livsmedel har framställts med hjälp av
genetiskt modifierade organismer är det enligt utskottet i de flesta fall
angeläget att konsumenterna får kännedom om detta förhållande genom
märkning. Utskottet överlämnade till regeringen att med utgångspunkt i
det anförda närmare bestämma formerna för och omfattningen av
märkningskravet. Utskottet förutsatte att regeringen driver märknings-
frågan i internationella sammanhang.
Regeringen anser att det är rimligt att den som på marknaden möter
produkter som innehåller eller består av genetiskt modifierade
organismer alltid får vetskap om den genetiska modifieringen.
Regeringen avser om det bedöms nödvändigt med ytterligare
klargöranden inom EU att driva utvecklingen inom EU i denna riktning.
Regeringen konstaterar att det i dag enligt gentekniklagen finns en
generell möjlighet att i enskilda fall förena tillstånd till utsläppande på
marknaden av produkter som innehåller eller består av genetiskt
modifierade organismer med villkor om att märkning sker. Regeringen
anser emellertid att det inte är tillräckligt att ett produktinformationskrav
framgår endast som ett villkor i ett enskilt tillstånd utan att det bör finnas
ett allmänt krav på märkning. Detta är också Miljöbalksutredningens
uppfattning och det har inte motsagts av remissinstanserna. Det är därför
lämpligt att i miljöbaken öppna en möjlighet för regeringen att föreskriva
om märkning men att konstruera bemyndigandet så att omfattningen och
utformningen av märkningskravet bestäms närmare när bemyndigandet
används.
Ett märkningskrav bör därför införas, om regeringen så föreskriver, för
alla produkter som innehåller eller består av genetiskt modifierade
organismer och som släpps ut på marknaden. Detsamma bör gälla om
produkten är avsedd för innesluten användning. Bemyndigandet bör gälla
även den myndighet regeringen bestämmer.
Inga ytterligare förändringar
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser i sitt remissvar
att samordningen i balken bör drivas längre och att reglerna om
miljökonsekvensbeskrivningar bör användas vid utsättande i naturen.
Liknande synpunkter framförs även av Landskrona kommun och
Miljöförbundet Jordens vänner. Det utredningsförfarande som föreslås i
balkens kapitel om genteknisk verksamhet har sin grund i direktivet om
avsiktlig utsättning, som är ett harmoniseringsdirektiv. Det innebär att
Sverige nu inte kan införa krav på miljökonsekvensbeskrivningar (se
395
vidare avsnitt 4.11.3). Regeringen anser dock att bredare ekologiska
bedömningar bör kunna göras inom ramen för EG:s direktiv. Sverige
verkar därför för att direktivet skall ändras för att ge utrymme härför.
Universitetet tar i detta sammanhang också upp produktvalsprincipen.
Principen är dock en användarregel och är därför inte aktuell i detta
avsnitt (se vidare avsnitt 4.8.7 om produktvalsprincipen).
Reglerna om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer
och utsläppande på marknaden av produkter som innehåller eller består
av sådana organismer har i stort sett harmoniserats i EU. Det finns därför
inga möjligheter att på nationell nivå införa de förbud Jordens vänner
efterlyser i sitt remissvar. Vad gäller produkter som har framställt med
hjälp av genetiskt modifierade organismer utan att innehålla eller bestå
av sådana organismer omfattas de inte av den föreslagna regleringen. Det
är bl.a. som hjälp vid livsmedelsframställning som sådana organismer
används. Som nyss har framgått har inom EU antagits en ny förordning
om livsmedel och livsmedelsingredienser där dessa frågor kommer upp.
Regeringen behandlar därför inte frågan här.
Regeringen har inte heller funnit några skäl att i detta sammanhang,
som Jordens vänner anför, ytterligare reglera ansvarsförhållanden. Vissa
ansvarsregler finns i 29 kap. miljöbalken och därutöver gäller
skadeståndslagen (1972:207). Det finns även andra lagstiftningar som vid
sidan om balken är tillämpliga på genteknisk verksamhet, t.ex.
produktsäkerhetslagen (1988:1604).
Erfarenheterna av lagen om genetiskt modifierade organismer är
begränsade. Lagen har varit i kraft sedan den 1 juli 1994 och vad gäller
de bestämmelser som reglerar utredningar om bedömning av skador samt
tillstånd för avsiktlig utsättning och utsläpp på marknaden sedan den
1 januari 1995. Erfarenheterna av hur aktsamhetskrav och utredningar
om skador har tillämpats är i huvudsak hänförliga till den verksamhet
som har funnits före gentekniklagen, främst inom läkemedelsindustrin
och vid växtförädling.
Förhållandevis kort tid har således förflutit sedan riksdagen tog
ställning till propositionen om införande av lagen om genetiskt
modifierade organismer. Utvecklingen av gentekniken och erfarenheterna
sedan lagens ikraftträdande ger inte vid handen att det finns skäl att nu
ändra de materiella reglerna i gentekniklagen utöver vad nyss har
föreslagits av regeringen. Till detta kommer den omständigheten att
direktiven är under revidering inom EU och Sverige i dessa sammanhang
för fram och driver frågor av betydelse för skyddet för människors hälsa
och miljön.
Myndigheternas ansvarsområden
Jordbruksutskottet uttalade i sitt betänkande om genteknik
(1995/96:JoUl 1, rskr. 1995/96:243) med anledning av två motioner att
regeringen bör göra en översyn av ansvarsfördelningen mellan de i
genteknikförordningen utpekade sju myndigheterna som svarar för
föreskrifter, tillståndsgivning och tillsyn enligt lagen om genetiskt
Prop. 1997/98:45
396
modifierade organismer. Regeringen har nyligen tillsatt en kommitté med
uppgift att utreda bioteknikens roll i samhället. Enligt utredningens
direktiv Biotekniken i samhället - möjligheter och risker (dir. 1997:120)
skall kommittén även granska den nuvarande myndighetsorganisationen
för tillsyn, tillståndsgivning och information samt lämna förslag till nya
arbetsformer. Uppdraget skall enligt direktiven redovisas till regeringen
senast den 1 juni år 2000. Ett delbetänkande avseende
Gentekniknämndens uppgifter och sammansättning skall lämnas den 1
november 1998. Regeringen lämnar därmed frågan tills vidare.
Regeringens förslag: Reglerna om kemiska produkter och
förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel samordnas i
balken och får ökad konkretisering och mindre ramlagskaraktär än
tidigare. Reglerna skall utökas till att omfatta alla biotekniska
organismer.
Höga krav skall ställas på den som tillverkar och saluför kemiska
produkter och biotekniska organismer. Skyldighet att informera när
nya uppgifter om skadliga effekter kommer fram infors i balken.
Prop. 1997/98:45
Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.
Utredningen använde dock beteckningen biotekniska produkter i stället
för biotekniska organismer som regeringen förordar.
Remissinstanserna: Kemikalieinspektionen har tillstyrkt förslaget i
stort med vissa ändringsförslag beträffande reglerna om
bekämpningsmedel. Arbetarskyddsstyrelsen har haft vissa lagtekniska
synpunkter. Riksantikvarieämbetet har påpekat att vissa kemiska
produkter som innehåller lösningsmedel måste få användas för att kunna
bevara vissa kulturhistoriskt värdefulla byggnader och föremål. NUTEK
anser att formuleringen "de uppgifter som behövs” i paragrafen om
produktinformation bör specificeras ytterligare i lagtexten. Landskrona
kommun anser att det är motiverat att reglera kemiska och biotekniska
produkter tillsammans eftersom de ofta har en parallell användning.
Konsumentverket har ställt sig frågande till förslaget att sammanföra
reglerna om bioteknik och kemiska produkter i ett kapitel. Regleringen
om biotekniska produkter bör enligt verket ligga närmare genetiskt
modifierade organismer än kemiska produkter vad gäller t.ex. etiska
bedömningar. Verket betonar också vikten av att märkning skall vara
tydlig. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet ifrågasätter
definitionen av kemisk produkt och att "annan vara än en kemisk
produkt" inte definieras i lagtexten. Även Landskrona kommun är kritisk
och vill att bestämmelserna i kapitlet skall tillämpas på alla hälso- och
397
miljöfarliga varor på sätt som gällde enligt lagen som föregick LKP. Prop. 1997/98:45
Stockholms kommun befarar att avfattningen av 14 kap. 1 § kommer att
skapa tillämpningssvårigheter. Lunds universitet, Koncessionsnämnden
och Sundsvalls kommun anser att kunskapskravet i 9 § i utredningens
förslag motsvarar det generella kravet på kunskap bland hänsynsreglema.
Västerås kommun anser att det bör finnas ytterligare möjlighet att
föreskriva om kunskapskrav. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det
i 8 § i förslaget bör förtydligas att den utredning som skall utföras skall
redovisa konsekvenserna för användning, t.ex. av ett bekämpningsmedel,
i olika geografiska områden med de naturtyper och förhållanden som
råder i landet. Umeå kommun betonar att utredningsskyldigheten i 8 § är
fortlöpande. Stockholms läns landsting vill införa försiktighetsprincipen
direkt i 14 kap. eftersom de diffusa utsläppen är ett av de största
miljöhoten. Naturskyddsföreningen anser att området svårligen kan
detaljregleras men att i så hög grad använda ramlagstiftningsteknik leder
till att bestämmelserna inte får något faktiskt innehåll förrän förordningar
och föreskrifter trätt i kraft. Förekommande aktsamhetsregler bör
kompletteras med en erinran att övriga aktsamhetsregler skall beaktas.
Sveriges Köpmannaförbund anser att ett arbete att få fram
innehållsdeklarationer kräver internationellt samarbete.
År 1973 infördes lagen om hälso- och miljöfarliga varor. Den innebar en
skärpt produktkontroll. Den lagen ersattes den 1 juli 1985 med den nu
gällande lagen (1985:426) om kemiska produkter. Lagen har en generell
tillämpning på kemikalieområdet och kemikalielagstiftningen skär
genom många sektorer. Kemikaliefrågor som rör arbetsmiljön, den yttre
miljön och konsumentfrågor av olika slag regleras i stora delar enligt
lagen om kemiska produkter. Också hälsoskyddsfrågor av mer generell
karaktär t.ex. byggprodukter och deras verkan på inomhusmiljön kan
regleras med stöd av kemikalielagstiftningen. Genom att lagens syfte är
att förebygga skador på människor och miljön har dess huvudinriktning
kommit att bli orienterad mot marknadsföringsledet. 1 kemikalie-
lagstiftningen betonas särskilt tillverkarens och importörens ansvar för
att tillräcklig undersökning och dokumentation finns. Det är också
tillverkare och importörer som i första hand skall svara för information
och som skall lämna upplysningar för att förebygga att kemikalie-
hanteringen förorsakar skada.
Regeringen vill erinra om att målet för kemikaliekontrollen är att
förhindra skador på människor och miljö. För att målet skall kunna nås
måste skadliga ämnen och produkter så långt som möjligt ersättas med
sådana som är mindre farliga eller helt ofarliga. Hanteringen av ämnen
som kan innebära risker för hälsa och miljö måste göras säker. Vidare
måste alla kemiska produkter som används utredas väl med avseende på
deras effekter på hälsa och miljö. Information om skaderisker och
förebyggande åtgärder skall lämnas till dem som använder sådana
produkter.
398
Lagen om kemiska produkter har endast ett fatal regler som är gällande Prop. 1997/98:45
direkt mot den enskilde och är alltså idag en utpräglad ramlag med dess
för- och nackdelar. För lagens tillämpning gäller ett betydande antal
regeringsförordningar och myndighetsföreskrifter, grundade på bemyn-
diganden i lagen. Den centrala förordningen är förordningen (1985:835)
om kemiska produkter som bl.a. innehåller de grundläggande bestäm-
melserna om det av Kemikalieinspektionen förda produktregistret. Med
stöd av lagen om kemiska produkter har också meddelats förordningen
(1985:836) om bekämpningsmedel, förordningen (1985:837) om PCB
m.m., förordningen (1985:838) om motorbensin, förordningen
(1985:839) om kadmium, förordningen (1985:840) om vissa hälso- och
miljöfarliga produkter m.m., förordningen (1985:997) om anmälnings-
skyldighet beträffande asbest i ventilationsanläggningar, förordningen
(1986:683) om förbud mot asbesthaltiga friktionsbelägg i fordon, förord-
ningen (1991:1289) om vissa klorerade lösningsmedel, förordningen
(1991:1290) om vissa kvicksilverhaltiga varor, förordningen (1993:1268)
om spillolja, förordningen (1995:555) om HFC, förordningen (1995:636)
om ämnen som bryter ner ozonskiktet, förordningen (1995:701) om
gränsöverskridande transporter av avfall, förordningen (1996:971) om
farligt avfall, förordningen (1997:186) om högsta tillåtna koncentration
av vissa tungmetaller i förpackningar och förordningen (1997:645) om
batterier.
På kemikalieområdet har också utfärdats föreskrifter på myndig-
hetsnivå med stöd av bemyndiganden i lagen och förordningen om
kemiska produkter. Som exempel kan nämnas Kemikalieinspektionens
föreskrifter (KIFS 1986:2) om anmälan till produktregistret, (KIFS
1986:5) om tillståndskrav för livsfarliga och mycket farliga kemiska
produkter, (KIFS 1987:3) om märkning vid överlåtelse av bekämp-
ningsmedel, (KIFS 1987:4) om förpackningar och om förvaring av hälso-
eller miljöfarliga kemiska produkter, (KIFS 1989:4) om saluförbud och
användningsförbud för vissa bekämpnings-medel, (KIFS 1989:5) om
formaldehyd i träbaserade skivor, (KIFS 1994:12) om klassificering och
märkning av kemiska produkter och (KIFS 1994:13) om varuinfor-
mationsblad. Även Naturvårdsverket har meddelat föreskrifter på kemi-
kalielagstiftningens område. Här kan nämnas kungörelsen
(SNFS 1989:1) med föreskrifter om motorbensin, kungörelsen
(SNFS 1987:5) om avsteg från förbud att använda kadmiumämnen for
ytbehandling m.m. och kungörelsen (SNFS 1992:16) med föreskrifter om
kyl- och värmepumpanläggningar innehållande CFC, HCFC och HFC.
När det gäller lagstiftning om biotekniska organismer finns det
förutom gentekniklagen som behandlats i avsnitt 4.18 lagen (1991:639)
om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel. Biotekniska
organismer har många gånger en parallell användning till kemiska
produkter. Det gäller t.ex. som bekämpningsmedel och rengöringsmedel.
Till lagen har utfärdats förordningen (1991:1288) om förhands-
granskning av biologiska bekämpningsmedel. Även på detta område har
utfärdats föreskrifter på myndighetsnivå bl.a. (KIFS 1994:4) om
biologiska bekämpningsmedel och (KIFS 1994:11) om genetiskt
modifierade organismer.
Prop. 1997/98:45
Regeringen vill inledningsvis peka på att när det gäller vår
kemikalielagstiftning i förhållande till reglerna inom EU erhöll Sverige i
förhandlingarna om ett svenskt medlemskap en övergångslösning. Den
innebär bl.a. att under en period av fyra år, räknat från medlemskapets
början, dvs. fram till 1999, kan Sverige behålla sina nu gällande, i vissa
fall strängare regler på kemikalieområdet. Nu genomförs inom EU under
övergångsperioden en översyn av normgivningen. Sverige deltar aktivt i
denna översyn och driver på för att den skall bli klar inom angiven tid
med målet att kravnivåerna i EU skall höjas till att motsvara den svenska
skyddsnivån.
Direktivet 67/548/EEG m.fl.
Det finns ett stort antal direktiv och förslag till direktiv som gäller
kemikalier och biotekniska organismer. I direktivet 67/548/EEG av den
27 juni 1967 om tillnärmning av lagar och andra författningar om
klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen finns som
framgår av rubriken regler om klassificering, förpackning och märkning.
Detta direktiv har ett flertal gånger anpassats till tekniska framsteg, bl.a.
för tolfte gången genom direktiv 91/325/EEG. I direktivet 79/117/EEG
av den 21 december 1978 om förbud mot att växtskyddsprodukter som
innehåller vissa verksamma ämnen släpps ut på marknaden och används
förbjuds vissa växtskyddsprodukter som innehåller vissa verksamma
ämnen. Det gäller bl.a. kvicksilverföreningar samt vissa svåmedbrytbara
organiska klorföreningar såsom DDT. Ett ytterligare exempel på EG-
regler är förordningen 2455/92/EEG om export och import av vissa
farliga kemikalier. Den förordningen, som alltså gäller i medlems-
länderna utan genomförande, behandlar samma farliga ämnen som
direktivet 79/117 samt ytterligare ett antal. Syftet med förordningen är att
införa ett gemensamt system för anmälan och information i fråga om
import och export till tredje land av vissa kemikalier som är förbjudna
eller underkastade stränga restriktioner. Ett ytterligare syfte är att
säkerställa att bestämmelserna i direktivet 67/548 tillämpas även för
export.
Inom EU görs en uppdelning av bekämpningsmedel mellan växt-
skyddsmedel och biocider. Växtskyddsmedel behandlas i direktivet
91/414/EEG av den 15 juli 1991 om utsläppande av växtskyddsmedel på
marknaden. Med biocider avses övriga bekämpningsmedel, exempelvis
sådana som används för bekämpning av ohyra i bostäder. Enligt
Nationalencyclopedin avses med biocid ett ämne som dödar liv t.ex. ett
bekämpningsmedel eller ett antibiotikum. Som exempel på andra grupper
av biocider anges pesticider (alla kemiska bekämpningsmedel),
baktericider (bakteriebekämpningsmedel), herbicider (växtbekämpnings-
medel), fungicider (svampbekämpningsmedel) och insekticider
insektsbekämpningsmedel).
400
Hittills har EU reglerat vissa biocider i växtskyddsmedel i tidigare Prop. 1997/98:45
angivna direktivet 79/117. Nu finns det också ett förslag om ett särskilt
biociddirektiv som ministerrådet antagit en gemensam ståndpunkt om
och som behandlas något längre fram i detta avsnitt.
I Sverige gör vi inte denna uppdelning mellan växtskyddsmedel och
biocider. I stället har vi en uppdelning mellan kemiska och biologiska
bekämpningsmedel i vår lagstiftning vilket alltså inte EU har.
Direktivet 91/414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på
marknaden
Direktivet gäller enligt art. 1 godkännande, utsläppande på marknaden,
användning och kontroll inom gemenskapen av kommersiella
växtskyddsmedel samt utsläppande på marknaden och kontroll inom
gemenskapen av verksamma ämnen avsedda att användas för att bl.a.
skydda växter eller växtprodukter mot alla skadliga organismer. Med
växtskyddsmedel avses enligt art. 2 verksamma ämnen och preparat som
innehåller ett eller flera verksamma ämnen, i den form de levereras till
användaren och avsedda att bl.a. skydda växter eller växtprodukter mot
alla skadliga organismer eller förhindra inverkan från sådana organismer.
Med ämnen avses enligt direktivet kemiska grundämnen och deras
föreningar i naturlig eller industriellt framställd form, inklusive
föroreningar som har uppstått vid tillverkningen. Med verksamma ämnen
avses ämnen eller mikroorganismer, däribland virus, som har en allmän
och specifik verkan på skadliga organismer, eller på växter, växtdelar
eller växtprodukter. Detta innebär att direktivet omfattar såväl kemiska
bekämpningsmedel, vilka vi reglerar genom lagen om kemiska produkter
och förordningen om bekämpningsmedel, som biologiska bekämp-
ningsmedel som vi reglerar genom lagen om förhandsgranskning av
biologiska bekämpningsmedel samt förordningen till den lagen. Vår lag
om biologiska bekämpningsmedel omfattar dock inte bara mikro-
organismer utan även nematoder (rundmaskar), insekter och spindeldjur.
Enligt art. 3 skall medlemsstaterna föreskriva att endast
växtskyddsmedel som de har godkänt i enlighet med direktivet far
släppas ut på marknaden och användas inom deras territorier. En
medlemsstat får dock inte med hänvisning till att ett växtskyddsmedel
inte har godkänts för användning inom dess territorier hindra
tillverkning, lagring och transport av sådana produkter avsedda att
användas i ett annat medlemsland om medlet är godkänt i ett annat
medlemsland och de tillsynskrav som har fastställts av medlemsstaterna
är uppfyllda. Medlemsstaterna skall också föreskriva att verksamma
ämnen endast får släppas ut på marknaden om de är klassificerade,
förpackade och märkta i enlighet med direktiv 67/548/EEG.
I artikel 4 finns regler om beviljande, omprövning och återkallande av
godkännanden för växtskyddsmedel. Medlemsstaterna skall säkerställa
att ett växtskyddsmedel endast godkänns om bl.a. dess verksamma
ämnen finns upptagna i bilaga 1 och villkoren i bilagan är uppfyllda och
om medlet uppfyller vissa andra krav. Ett godkännande får endast
401
26 Riksdagen 1997/98. 1 samt. Nr 45, Del 1
beviljas för en bestämd tid om högst tio år som medlemsstaterna
bestämmer. Godkännanden far när som helst omprövas om det finns
uppgifter som tyder på att något av kraven enligt artikeln inte längre är
uppfyllda. Ett godkännande far återkallas om det kan fastställas att
kraven för godkännande inte längre är uppfyllda eller felaktiga eller
missledande uppgifter har lämnats. Villkoren för godkännande kan
ändras om det kan fastställas att ändringar i fråga om användningssätt
och använda mängder är motiverade med hänsyn till vetenskapliga och
tekniska framsteg.
I art. 5 och 6 behandlas frågan om upptagande av aktiva ämnen i
bilaga 1.
Enligt art. 9 skall ansökan om godkännande av ett växtskyddsmedel
göras av den som ansvarar för att produkten först släpps ut på marknaden
i en medlemsstat. Art. 10 behandlar ömsesidigt erkännande av
godkännanden.
Inga ämnen har ännu tagits upp i direktivets bilaga 1. När det gäller
enhetliga principer enligt art. 18 fastställdes sådana i direktiv 94/43/EEG
beträffande kemiska växtskyddsmedel såsom bilaga 6 till dir.
91/414/EEG "Enhetliga principer för utvärdering av växtskyddsmedel".
Det direktivet trädde i kraft det datum det publicerades i Official Journal,
dvs. den 1 september 1994. Därefter har EG-domstolen på talan av
parlamentet i dom den 18 juni 1996 ogiltigförklarat direktivet 94/43.
Parlamentet fick rätt i sitt påstående att det omtvistade direktivet hade
ändrat omfattningen av de skyldigheter som ålades medlemsstaterna
genom grunddirektivet utan att det beslutsförfarande som krävs i
fördraget och som innebär att parlamentet skall höras hade följts. Nyligen
har sådana enhetliga principer för utvärdering och godkännande åter
fastställts i rådets direktiv 97/57/EG av den 22 september 1997 om
fastställande av bilaga 6 till direktiv 91/414/EEG om utsläppande av
växtskyddsmedel på marknaden. Det återstår dock att fastställa enhetliga
principer för medel som innehåller mikroorganismer.
Det är regeringens bedömning att genom de regler som föreslås i
balken, tillsammans med kompletterande bestämmelser i förordning och
föreskrifter, kommer direktivet att vara genomfört.
Förslaget till biociddirektiv
Som angetts tidigare har ministerrådet antagit en gemensam ståndpunkt
om ett förslag till biociddirektiv vid sitt möte i juni 1996. Det
överensstämmer i sin struktur i stora delar med direktivet 91/414/EEG.
Det skall krävas tillstånd för att få släppa ut andra biocider än
växtskyddsmedel på marknaden. För tillstånd krävs bl.a. att de
verksamma ämnena i biociden finns upptagen i direktivets bilaga 1 och
att vissa andra krav är uppfyllda. Om den redan är godkänd i en
medlemsstat skall den godkännas även i en annan medlemsstat om inte
denna kan åberopa speciella förhållanden som motiverar ett annat beslut,
t.ex. skillnader i klimat.
Prop. 1997/98:45
402
Skälen for regeringens förslag: Kemikalielagstiftningen täcker som
framgått olika sektorer och har kommit att inta en alltmer central roll i
miljöpolitiken i takt med att miljöproblemen har förskjutits från
besvärande punktutsläpp till en mera diffus miljöpåverkan från en mängd
olika slags källor. Det är därför av central betydelse för en framgångsrik
miljöpolitik att pröva och styra användningen av kemiska produkter och
ämnen, inte minst i varuproduktionen, och att därmed åstadkomma att
användningen av särskilt farliga produkter avvecklas eller minskas.
Kemikalielagstiftningen har också en central roll när det gäller att på
nationell nivå reglera internationella överenskommelser på miljöområdet.
Som exempel på detta kan nämnas att kemikalielagstiftningen har
utvecklats till att bli ett av de främsta instrument som används i Sverige,
när det gäller att genom regelgivning bekämpa de globala miljöhoten i
form av uttunning av ozonskiktet och flera andra former av
klimatpåverkan.
Miljöbalksutredningen har i likhet med Miljöskyddskommittén i sitt
balkförslag föreslagit ett särskilt kapitel om kemiska produkter med
bestämmelser motsvarande 6-12 §§ lagen om kemiska produkter.
Försiktighetsprincipen och produktvalsprincipen eller substitutions-
principen som den också har kallats, som för närvarande framgår av 5 §
lagen om kemiska produkter, har i båda utredningsförslagen förts till de
allmänna hänsynsreglema.
Regeringen erinrar om att utifrån dessa förslag, tas nu i balken in ett
flertal allmänna hänsynsregler som gäller för hela balkens område, detta
behandlas närmare i avsnitt 4.8. Dessa hänsynsregler skall tillämpas av
alla som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd enligt balken. Kraven
gäller, om inte annat anges, inte bara yrkesmässig verksamhet utan även
åtgärder som privatpersoner vidtar om inte åtgärden är av försumbar
betydelse i det enskilda fallet. I 2 kap. 3 § föreskrivs en skyldighet att
vidta de skyddsåtgärder och de försiktighetsmått som behövs för att
hindra eller motverka att verksamheten medför skada eller olägenhet för
människors hälsa eller miljön. Då skall försiktighetsprincipen iakttas. En
ytterligare hänsynsregel är produktvalsprincipen i 2 kap. 6 §, som innebär
att man inte skall använda eller sälja sådana kemiska produkter och
biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för människors
hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter och
organismer som kan antas vara mindre farliga. Dessa hänsynsregler
ersätter bl.a. 5 § första stycket lagen om kemiska produkter.
Kemiska produkter
Lagen om kemiska produkter är som angetts i dag en utpräglad ramlag
som till stor del konkretiseras genom föreskrifter som meddelas av
regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Vid
utformningen av miljöbalken har eftersträvats att i klarhetens intresse i
ökad utsträckning gå från ramlagstiftning till en mera konkret
lagstiftning.
Prop. 1997/98:45
403
Samtidigt finns det inom kemikalieområdet en förhållandevis god
erfarenhet av att använda generella föreskrifter av lägre dignitet än lag.
Sådana generella föreskrifter bör även i framtiden kunna utfärdas av
regeringen eller centrala myndigheter som ett led i kemikalieregleringen.
Föreskrifter inom kemikalieområdet bör också kunna utfärdas för sådana
skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som följer av de allmänna
hänsynsreglema. Det bör självfallet alltid göras en noggrann prövning
och avvägning mellan berörda intressen innan ett bemyndigande ges till
en central förvaltningsmyndighet att meddela generella föreskrifter.
Några remissinstanser har kritiserat utformningen av kapitlets
inledande bestämmelse att regeringen far föreskriva att bestämmelserna
om kemiska produkter även skall tillämpas på annan vara än en kemisk
produkt. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet ifrågasätter
definitionen av kemisk produkt och att "annan vara än en kemisk
produkt" inte definieras i lagtexten. Även Landskrona kommun är kritisk
och vill att bestämmelserna i kapitlet skall tillämpas på alla hälso- och
miljöfarliga varor på sätt som gällde enligt lagen som föregick LKP.
Stockholms kommun befarar att avfattningen av 14 kap. 1 § kommer att
skapa tillämpningssvårigheter.
Miljöbalksutredningen avsåg inte att med den något ändrade lydelsen
införa något som innebar en ändring i sak, utan avsåg att göra
bestämmelsen klarare. Den har dock tydligen inte uppfattats så, varför
regeringen nu föreslår att bestämmelsen ges en lydelse som i stort sett
motsvarar nuvarande lydelse av 1 § andra stycket LKP och den lydelse
som Miljöskyddskommittén föreslog.
På kemikalieområdet finns det med hänsyn till verksamheternas olika
art anledning att - i likhet med vad som gäller en del andra verksamheter
- också ha särskilda aktsamhetsregler, i detta fall särskilt avpassade för
hanteringen av kemiska produkter och som motsvarar bl.a. 6 § och
8-12 §§ LKP. Utredningen hade föreslagit att även kunskapskravet i 7 §
LKP skulle arbetas in i kapitlet om kemiska produkter och biotekniska
organismer. Lunds universitet, Koncessionsnämnden och Sundsvalls
kommun anser att kunskapskravet i 9 § i utredningsförslaget motsvarar
det generella kravet på kunskap bland hänsynsreglema. Dessutom är.
som universitetet påpekat, bestämmelsen i kemikaliekapitlet begränsad
till yrkesmässig verksamhet medan detta inte gäller hänsynsregeln.
Regeringen delar uppfattningen att kunskapskravet i de allmänna
hänsynsreglema som gäller all verksamhet enligt balken är tillräckligt
även för kemiska produkter och biotekniska organismer. Västerås
kommun anser att det bör finnas ytterligare möjlighet att föreskriva om
kunskapskrav. Med stöd av hänsynsregeln i 2 kap. 2 § kan dock alla de
kunskapskrav som kan anses behövliga ställas. Det bör dock framhållas
att den nu föreslagna lösningen endast är av lagteknisk karaktär och inte
innebär någon ändring i sak av kunskapskravet. Det är viktigt att de som
hanterar kemiska produkter och biotekniska organismer, särskilt om det
sker yrkesmässigt, har tillräckliga kunskaper för att undvika skador på
människors hälsa och på miljön.
Regeringens strävan är att utforma en miljöbalk där i vart fall
huvudbestämmelserna i miljölagstiftningen skall kunna utläsas redan av
Prop. 1997/98:45
404
lagtexten. Därför följs Miljöbalksutredningens förslag att reglerna i Prop. 1997/98:45
balken om kemiska produkter utökas jämfört med lagen om kemiska
produkter genom att vissa bestämmelser som nu finns i de många
förordningarna till lagen tas in i balken. Detta gäller framför allt
bestämmelser av mera generell betydelse.
Biotekniska organismer
Det finns dessutom ett antal lagar som behandlar näraliggande frågor och
dessa lagars regler bör kunna samordnas med reglerna om kemiska
produkter. Detta gäller särskilt bestämmelser om biologiska
bekämpningsmedel och andra biotekniska organismer.
Modem bioteknik har utvecklats snabbt under de senaste decennierna
och spelar en allt större roll för samhällets utveckling. Gentekniken, som
behandlas i avsnitt 4.18, är en del av biotekniken. Den modema
biotekniken omfattar utvecklingsarbete och tillämpningar av all den
kunskap som genererats inom biokemi, molekylärbiologi och genteknik
på områden som jord- och skogsbruk, livsmedel, miljövård,
finkemikalier och processutrustning. Biotekniska organismer är levande
organismer som många gånger har en parallell användning till kemiska
produkter. Det gäller bl.a. som bekämpningsmedel och rengöringsmedel.
Det finns organismer som har framställts särskilt för t.ex. miljösanering
eller metallutvinning. Exempelvis används bakterier för oljesanering, för
destruktion av bekämpningsmedelsrester, som fryspunktnedsättande
medel och som kärnor för bildning av snö/iskristaller i snökanoner.
Bakterier har t.ex. använts vid sanering av kreosot vid Blekholmstorget i
Stockholm.
Miljöskyddskommittén föreslog att de biologiska bekämpningsmedel
som omfattas av lagen om förhandsgranskning av biologiska bekämp-
ningsmedel och de typer av organismer som Genteknikberedningen i
betänkandet Genteknik - en utmaning (SOU 1992:82) föreslagit skulle
föras in i den lagen, skulle med ett gemensamt namn betecknas
biotekniska produkter. Under den beteckningen skulle också föras in
övriga genetiskt modifierade organismer. Kommittén föreslog i sitt
betänkande Miljöbalk (SOU 1993:27) ett särskilt kapitel om biotekniska
produkter i förslaget till balk. Detta innehöll alltså bestämmelser om
såväl genetiskt modifierade organismer - djur, växter, mikroorganismer
eller virus - som om biologiska bekämpningsmedel och vissa andra
biotekniska produkter även om de inte är genetiskt modifierade.
Som framgått av avsnitt 4.18 så följdes varken Genteknikberedningens
förslag eller Miljöskyddskommitténs förslag. 1 stället infördes en särskild
lag om genetiskt modifierade organismer.
Miljöbalksutredningen har förslagit att bestämmelserna i lagen om
genetiskt modifierade organismer inarbetas i balken i ett särskilt kapitel.
Vidare har utredningen föreslagit att lagen om förhandsgranskning av
biologiska bekämpningsmedel skulle inarbetas i balken.
Den lagen trädde i kraft den 1 januari 1992 (prop. 1990/91:90, bet.
1990/91 :JoU30, rskr. 1990/91:338). Lagen överensstämmer till stora
405
delar med lagen om kemiska produkter och förordningen (1985:836) om
bekämpningsmedel. Av propositionen framgår att Kemikalieinspektionen
hade föreslagit att lagen om kemiska produkter skulle utvidgas till att
omfatta även biologiska bekämpningsmedel. Den lagtekniska lösning
som valdes var dock att reglera detta i en särskild lag. Detta motiverades
med att avsikten med lagen om kemiska produkter är att förebygga
skador som kan orsakas av ett kemiskt ämnes inneboende egenskaper.
Med hänsyn till att lagen om kemiska produkter är utformad som en
ramlag för kemikalier och kemiska hälso- och miljörisker och att de
förordningar som är knutna till lagen mera i detalj skall reglera olika
kemiska produktslag och tydligt anknyter till respektive produkts
kemiska riskegenskaper, ansågs det vara olämpligt att utvidga lagen om
kemiska produkter till att omfatta annat än kemikalier. För att den nya
lagens tillämpningsområde skulle bli entydigt angavs klart vilka
organismer den omfattar. Enligt lagens första paragraf avses med
biologiskt bekämpningsmedel mikroorganismer, virus, nematoder
(rundmaskar), insekter eller spindeldjur, som har framställts särskilt för
att förebygga eller motverka att sanitär olägenhet eller skada på egendom
förorsakas av djur, växter, mikroorganismer eller virus.
Som framgått tidigare behandlar EU både biologiska
bekämpningsmedel och kemiska bekämpningsmedel i samma direktiv,
även om detta endast omfattar växtskyddsmedel. Regeringen finner att
det redan av det skälet är svårt att motivera att vi skall skilja på dessa i
balken. Särskilt som det inom EU håller på att tas fram ytterligare ett
direktiv som kommer att behandla alla typer av bekämpningsmedel eller
biocider utom växtskyddsmedel. Med hänsyn till den hittillsvarande
svenska regleringen finns det dock inte skäl att i likhet med EU införa
regler som enbart skulle omfatta växtskyddsmedel. Genetiskt
modifierade organismer behandlas av EU i särskilda direktiv, se avsnitt
4.18, vilket överensstämmer med regeringens förslag att dessa regler
arbetas in i ett särskilt kapitel i balken.
De flesta remissinstanser som yttrat sig i frågan om samordning av
kemiska produkter och biotekniska organismer har ställt sig positiva.
Som angetts tidigare överensstämmer reglerna om biologiska
bekämpningsmedel i stort med bestämmelserna om kemiska
bekämpningsmedel utfärdade med stöd av lagen om kemiska produkter.
Den lagen omfattar dock endast kemiska ämnen och beredningar,
däribland beredningar av döda organismer men inte levande sådana.
Detta bör dock inte utgöra något hinder mot att reglera alla kemiska
produkter och biotekniska organismer, däribland både kemiska och
biologiska bekämpningsmedel, i ett sammanhang. Eftersom båda typer
av bekämpningsmedel definieras i balken behöver inte alla regler omfatta
båda typer av bekämpningsmedel utan om behov föreligger kan särskilda
regler beträffande enbart det ena bekämpningsmedlet meddelas.
Regeringen föreslår därför, i likhet med vad Miljöbalksutredningen
förordat, att kemiska produkter och vad utredningen kallat biotekniska
produkter regleras tillsammans i miljöbalken utifrån de regler som för
närvarande finns om kemiska produkter och förhandsgranskning av
biologiska bekämpningsmedel. En lämpligare beteckning än biotekniska
Prop. 1997/98:45
406
produkter är dock enligt regeringens uppfattning "biotekniska Prop. 1997/98:45
organismer". Det begreppet korresponderar med begreppet "genetiskt
modifierade organismer" som vi också använder och som är inarbetat och
vedertaget genom lagen (1994:900) om genetiskt modifierade
organismer. Vissa av dessa ingår ju också i det vidare begreppet
biotekniska organismer, dvs. alla genmanipulerade mikroorganismer,
nematoder, insekter och spindeldjur som framställts särskilt i tekniskt
syfte.
En ytterligare fördel med benämningen är att det redan av namnet
framgår att det är en levande organism. Beträffande detta och
definitionen av biotekniska organismer har flera remissinstanser haft
synpunkter. Naturvårdsverket anser att definitionen är ofullständig
eftersom det framgår att utredningen avsett att begränsa begreppets
betydelse till levande organismer. Om det är centralt att organismen är
vid liv och ingår i produkten räcker det enligt verket inte med att uttala
att de skall ha varit levande vid produktionstillfallet, och naturligtvis inte
heller att delar av organismer kan utgöra produkten. Verket föreslår att
definitionen skall vara "Med biotekniska produkter avses i denna balk
produkter som helt eller delvis består av levande organismer (virus,
mikroorganismer, nematoder, insekter eller spindeldjur) och som
framställts särskilt i tekniskt syfte". Arbetarskyddsstyrelsen har också
konstaterat att paragrafen gäller vissa slags (levande) organismer,
framställda särskilt i tekniskt syfte och har föreslagit att definitionen
skall vara "Med biotekniska produkter avses sådana produkter som består
av eller innehåller mikroorganismer...etc." Koncessionsnämnden anser att
det inte är helt klart att tekniskt syfte även omfattar bekämpningssyfte
utan bör anges i lagtexten.
Med anledning av vad dessa remissinstanser anfört bör definitionen
ändras till "Med bioteknisk organism avses en sådan produkt som har
framställts särskilt i bekämpningssyfte eller något annat tekniskt syfte
och som helt eller delvis består av eller innehåller levande
mikroorganismer, däribland virus, eller nematoder, insekter eller
spindeldjur". Därigenom framgår det klart att en bioteknisk organism kan
innehålla dels levande mikroorganismer, varav virus är en typ. dels de
levande organismerna nematoder (rundmaskar), insekter eller spindeldjur
men inga andra organismer. Vidare framgår det också att de skall ha
framställts särskilt i bekämpningssyfte eller annat tekniskt syfte. Genom
att benämningen biotekniska organismer används i balken kan begreppet
biotekniska produkter även i fortsättningen beteckna traditionella sådana
produkter såsom antibiotika, steroider etc.
Utformningen av de gemensamma reglerna
Regeringen gör den bedömningen att de särskilda hänsynsreglema om
hantering av kemiska produkter bör utgöra grunden i bestämmelserna
och utökas till att omfatta även biotekniska organismer. Dessa regler
skall omfatta även genetiskt modifierade biotekniska organismer, men
för dessa gäller även de särskilda bestämmelserna om detta i 13 kap.
407
miljöbalken. Reglerna föreslås utökas med bestämmelser från Prop. 1997/98:45
förordningar som har eller i balken kan ges generell betydelse. Detta
gäller till att börja med bestämmelsen i 6 § förordningen om kemiska
produkter som är en precisering av utredningsskyldigheten enligt 6 §
lagen om kemiska produkter. Dessa bestämmelser slås ihop i balken och
kommer i fortsättningen att gälla även biotekniska organismer.
Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det i bestämmelsen bör
förtydligas att den utredning som skall utföras skall redovisa
konsekvenserna för användning, t.ex. av ett bekämpningsmedel, i olika
geografiska områden med de naturtyper och förhållanden som råder i
landet. Detta får dock redan anses omfattas av bestämmelsen. Det bör
dock, som även Umeå kommun påpekat, betonas att utrednings-
skyldigheten enligt bestämmelsen är fortlöpande och upphör således inte
när produkten släpps ut på marknaden.
Vidare gäller detta den viktiga bestämmelsen i förordningen om
kemiska produkter att det skall finnas ett produktregister. Denna tas in i
balken och registret föreslås i fortsättningen även omfatta biotekniska
organismer. Arbetarskyddsstyrelsen skriver i sitt remissvar att det är bra
att bestämmelsen utökas till biotekniska organismer eftersom det kan
underlätta tillsynen avsevärt. Kemikalieinspektionen anser att det är bra
att kapitlet utvecklar regler som vunnit stor stadga men som i gällande
bestämmelser återfinns i författningar på lägre nivå. Inspektionen anser
dock att det i betänkandet ser ut som att i balken införs en skyldighet att
registrera biotekniska organismer i ett produktregister. Bestämmelsens
verkliga innebörd är dock endast att det öppnas en möjlighet för
regeringen att inrätta ett sådant register. Det är enligt inspektionen inte
troligt att det innan balken träder i kraft har hunnit utredas vilka
biotekniska organismer och uppgifter om dessa som det finns behov att
registrera och därför bör skrivningen om biotekniska organismer i
paragrafen göras öppnare. Med hänsyn till vad Kemikalieinspektionen
anser, som är den myndighet som ansvarar för produktregistret, bör
bestämmelsen utformas så att registret skall omfatta kemiska produkter
enligt de föreskrifter som regeringen eller den myndighet som bestämmer
meddelar och att regeringen får föreskriva att det även skall finnas ett
motsvarande produktregister för biotekniska organismer.
Miljöbalksutredningen skall i sitt fortsatta arbete lämna förord-
ningsförslag på kemikalieområdet. Även detta förordningsförslag skall i
likhet med övriga förordningsförslag enligt balken lämnas i sådan tid att
det kan remissbehandlas. beredas och träda i kraft samtidigt som balken.
Tillståndskrav och upplysningsskyldighet
Ytterligare bestämmelser som regeringen föreslår skall inarbetas i balken
är mera detaljerade prövningsbestämmelser om tillstånd. De relativt vida
bemyndiganden som finns i lagen om kemiska produkter har under de tio
år lagen tillämpats inte utnyttjats till att föreskriva om tillståndskrav
beträffande någon stor mängd kemiska produkter. Enligt
Kemikalieinspektionen är det en vanlig missuppfattning, även bland
408
myndigheter, att det skulle finnas omfattande tillståndskrav på
kemikalieområdet. Beträffande krav på tillstånd föreskrivs i förordningen
om kemiska produkter att tillstånd krävs i vissa fall för import,
överlåtelse och hantering av livsfarliga eller mycket farliga kemiska
produkter. Vidare föreskrivs i förordningen om bekämpningsmedel att
kemiska bekämpningsmedel inte får saluföras, överlåtas eller användas
utan att vara godkända av Kemikalieinspektionen. I övrigt har inte
föreskrivits om krav på tillstånd eller godkännanden.
Regeringen föreslår nu, som Miljöbalksutredningen förordat, att dessa
bestämmelser inordnas i balken och samordnas med motsvarande
bestämmelser i lagen om förhandsgranskning av biologiska bekämp-
ningsmedel. Då kan av balken utläsas vilka krav på tillstånd och
godkännanden som kan ställas i stort. Möjligheten att föreskriva
tillståndskrav utökas till att omfatta även särskilt farliga biotekniska
organismer för vilka krav på tillstånd för import saknas i dag. Regeringen
eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter
om vilka produkter och organismer som skall omfattas av
tillståndsplikten för särskilt farliga produkter. Kemikalieinspektionen bör
ges rätten att föreskriva om detta.
Vidare föreslår regeringen att det i balken infors en skyldighet för bl.a.
den som tillverkar en kemisk produkt eller bioteknisk organism att
underrätta tillståndsmyndigheten när det efter ett tillstånd eller
godkännande kommer fram nya uppgifter om att den kemiska produkten
eller biotekniska organismen kan ha skadliga effekter på människor eller
på miljön i övrigt. Detta har hittills bara gällt godkända
växtskyddsmedel. Kravet görs nu generellt för alla kemiska produkter
och biotekniska organismer för vilka tillstånd eller godkännande har
meddelats. Sådan upplysningsskyldighet skall även gälla för produkter
och organismer för vilka krav på tillstånd eller godkännande inte gäller,
om nya uppgifter kommer fram att produkten eller organismen kan ha
vissa skadliga effekter t.ex. vara cancerframkallande och som kan antas
påverka klassificeringen eller märkningen av produkten. Motsvarande
krav finns i EG-direktivet 67/548/EEG och har hittills införts genom
föreskrifter från Kemikalieinspektionen.
Ett antal förordningar utfärdade med stöd av lagen om kemiska
produkter innehåller förbud mot olika ämnen. Dessa förbud bör även i
fortsättningen finnas i förordningar eftersom de avser enskilda produkter
och därför inte har samma generella karaktär.
Ett bemyndigande bör ges till regeringen eller den myndighet som
regeringen bestämmer att föreskriva om ytterligare tillståndsplikt om det
behövs, motsvarande nuvarande bestämmelse i 11 § lagen om kemiska
produkter. Denna möjlighet behövs eftersom snabbhet och enkelhet kan
vara särskilt värdefull när det gäller ett område som kemiska produkter
och biotekniska organismer där ett snabbt ingripande kan vara behövligt.
Dessutom är det då också lättare att anpassa våra regler till de regler som
antas inom EU och som vi vanligtvis har att anpassa oss till.
Prop. 1997/98:45
409
Regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen om spridning av
bekämpningsmedel över skogsmark skall inordnas i balken och
samordnas med reglerna om kemiska och biologiska
bekämpningsmedel.
En allmän regel om försiktighetsmått vid bekämpning skall införas.
Den innebär att andra kemiska produkter eller biotekniska organismer
än sådana kemiska och biologiska bekämpningsmedel som har
godkänts eller meddelats dispens för enligt balken får användas för
bekämpning endast om det är uppenbart att användningen inte medför
risker för människors hälsa eller miljön.
Prop. 1997/98:45
Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.
Remissinstanserna: Sundsvalls kommun har betonat att det krävs
kompetens för spridning av bekämpningsmedel och vill ha ett tillägg till
bestämmelserna om spridning om krav på kännedom om ekologiska
förhållanden på platsen för spridning. Arbetarskyddsstyrelsen anser att
det bör finnas ett bemyndigande i balken att utfarda föreskrifter för
tillämpningen av aktsamhetsregeln om bekämpning. Kemikalie-
inspektionen vill att det skall framgå av författningstexten att reglerna om
godkännande av bekämpningsmedel avser sådana medel som
marknadsförs som bekämpningsmedel.
Skälen för regeringens förslag: Det finns bestämmelser om hur
kemiska bekämpningsmedel får spridas i förordningen (1985:836) om
bekämpningsmedel som utfärdats med stöd av lagen om kemiska
produkter. Regler om spridning av biologiska bekämpningsmedel har
föreskrivits av Kemikalieinspektionen med stöd av 6 § lagen om
förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel i KIFS 1994:4,
Kemikalieinspektionens föreskrifter om biologiska bekämpningsmedel.
Det finns även regler om spridning av bekämpningsmedel i lagen
(1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark. Enligt
lagen är spridning av bekämpningsmedel över skogsmark för
bekämpning av lövsly förbjuden. Detsamma gäller användningen av
metoder där enskilda trädstammar behandlas med bekämpningsmedel.
Skogsvårdsstyrelsen far medge undantag om kravet på återväxt inte
rimligen kan tillgodoses genom röjning med mekaniska metoder. Det
gäller dock endast om kommunen inte enligt 3 § lagen beslutat att
undantag inte får medges inom områden av kommunen med hänsyn till
områdets betydelse för friluftslivet, naturvården m.m.
Nu arbetas som framgått av avsnitt 4.5. även den lagen in i balken.
Eftersom lagen handlar om spridning av kemiska bekämpningsmedel bör
reglerna smältas in i kapitlet om kemiska produkter och biotekniska
organismer samt utökas till att omfatta även biologiska
bekämpningsmedel. Därmed kan alla regler om spridning av
bekämpningsmedel, såväl kemiska som biologiska, samlas och
samordnas.
410
De allmänna hänsynsreglema i balken, däribland försiktighetsprincipen
och produktvalsprincipen, kommer givetvis att gälla också beträffande de
nu aktuella verksamheterna.
När det gäller användning av bekämpningsmedel föreslår regeringen
att det även införs en allmän regel om försiktighetsmått i kapitlet om
kemiska produkter och biotekniska organismer. Beträffande
utformningen av bestämmelsen om godkännande av bekämpningsmedel
har Kemikalieinspektionen anfört bl.a. att den borde utformas så att det
framgår att den handlar om produkter som marknadförs som
bekämpningsmedel. Med utredningens utformning är den enligt
inspektionen inte förenlig med den föreslagna regeln om
försiktighetsmått vid bekämpning därför att den sistnämnda handlar om
utrymmet för att bekämpa med produkter som marknadsförs som annat
än bekämpningsmedel.
I anledning av dessa synpunkter har regeringen utformat
bestämmelserna så att det angivna framgår. Regeln om försiktighetsmått
innebär att andra kemiska produkter eller biotekniska organismer än
sådana som har godkänts för att släppas ut på marknaden och användas
som kemiska eller biologiska bekämpningsmedel, får användas för
bekämpning endast om det är uppenbart att användningen inte medför
risker för människors hälsa eller miljön. Bevisbördan för att det är
uppenbart att användningen inte medför risker skall ligga hos
användaren.
Arbetarskyddsstyrelsen skriver i sitt remissvar att användningen av
bekämpningsmedel skiljer sig normalt avsevärt från användningen av
andra kemiska produkter och biotekniska organismer. Informationen och
kunskapen om risker med bekämpningsmedel är i allmänhet mycket mer
omfattande än för andra medel, varför det inte är lika lätt för användaren
av annat medel att få adekvat information. Därför finns det risk att
bedömning av riskerna sker utifrån ett inadekvat bedömningsunderlag.
Verket anser därför att det bör finnas ett bemyndigande i balken att
utfärda föreskrifter för tillämpningen av regeln om försiktighetsmått vid
bekämpning.
Avsikten med bestämmelsen är att andra medel än godkända
bekämpningsmedel i princip inte skall användas för bekämpning. Det är
endast i sådana fall när det är uppenbart att användningen inte medför
risker som andra medel far användas. Därför torde behovet av
föreskrifter inte vara så stort men eftersom verket anser att ett behov kan
uppkomma bör bemyndigandet att meddela ytterligare föreskrifter i 14
kap. 24 § utökas till att avse även regeln om försiktighetsmått vid
bekämpning i 14 kap. 17 §. I den förordning som skall träda i kraft
samtidigt med balken bör Kemikalieinspektionen ges rätt att meddela
behövliga föreskrifter.
Prop. 1997/98:45
411
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen om svavelhaltigt
bränsle skall arbetas in i balken.
Regeringen skall ges rätt att meddela föreskrifter om bränslen
beträffande kvalitet och egenskaper, förbränning, handel, överlåtelse
eller införsel, om det behövs för att motverka utsläpp i luften av
ämnen som kan vara skadliga för människors hälsa eller för miljön.
Bestämmelser om miljöklassindelning av bensin skall också arbetas
in i balken.
Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.
Möjligheten för regeringen att meddela föreskrifter om bränslen
omfattade i utredningsförslaget inte kvalitet och egenskaper. Vidare hade
utredningen föreslagit att bestämmelsen om indelning av bensin i
miljöklasser med bilaga skulle arbetas in i bilavgaslagen.
Remissinstanserna: Industriförbundet, SAF och Kraftverksföreningen
anser att bemyndigandet att föreskriva om bränslen är för långtgående
och att bestämmelsen därför bör utgå eller ges inskränkt tillämplighet.
Koncessionsnämnden anser att bestämmelsen bör ändras så att där inte
anges utsläpp av "föroreningar" eftersom det inte är ett adekvat begrepp
t.ex. beträffande koldioxid. Nämnden föreslår att det i stället kan stå t.ex.
"ämnen som kan vara skadliga för människors hälsa eller för miljön".
Riksskatteverket föreslår att nuvarande 6 a § lagen om kemiska
produkter samt bilagan till lagen inte skall arbetas in i bilavgaslagen utan
i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Landskrona kommun vill att alla
bestämmelser som innebär miljöhänsyn, även om bensinkvalitet bör ingå
i balken.
Skälen för regeringens förslag: Miljöbalksutredningen har föreslagit
att balken även bör omfatta bestämmelserna i lagen (1976:1054) om
svavelhaltigt bränsle och att bestämmelserna utökas till att omfatta allt
bränsle, inte bara svavelhaltigt sådant.
Som angetts i avsnitt 4.5 så är svavellagen en av de lagar som
samordnas i miljöbalken. Bestämmelserna i den lagen handlar om
hantering, införsel och användning av kemiska produkter. Därför bör
lagens bestämmelser som utredningen föreslagit inarbetas i kapitlet som
behandlar sådana. Regeringen vill i detta sammanhang erinra om att de
globala miljöproblem som har uppkommit beträffande växthuseffekt,
minskande ozonskikt m.m., till stor del har orsakats av förbränning av
olika bränslen, framför allt fossila bränslen. Därför är det viktig att det i
lagstiftningen finns möjligheter att meddela föreskrifter beträffande alla
typer av bränslen, inte bara svavelhaltiga. Regeringen anser därför att
bemyndigandet bör omfatta alla bränslen och även bränslens kvalitet och
egenskaper. När det gäller industrins farhågor så är det givetvis så att
bemyndigandet skall användas på ett sådant sätt att inte orimliga krav
läggs på verksamhetsutövama. I likhet med vad som gäller i dag bör
412
regeringen bemyndigas att överlåta rätten att meddela föreskrifter till en
myndighet eller kommun. Med hänsyn till att bestämmelsen nu utökas att
gälla alla typer av bränslen är det särskilt viktigt att ett sådant överlåtande
att meddela föreskrifter är klart preciserat till sin omfattning.
Utifrån de synpunkter som Koncessionsnämnden lämnat bör
bestämmelsen utformas så att begreppen som används överensstämmer
med balkens övriga begrepp. Därför bör bemyndigandet avse rätt att
meddela föreskrifter för att motverka utsläpp i luften av ämnen som kan
medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön.
Miljöbalksutredningen bör i sitt fortsatta arbete lämna förslag på
förordningsbestämmelser om rätt att meddela sådana föreskrifter.
I lagen om kemiska produkter har från den 1 januari 1995 införts en
bestämmelse, 6 a §, om att bensin skall delas in i miljöklasser och till
lagen har fogats en bilaga beträffande dessa klasser. Till bestämmelsen
har knutits skatteregler varför lagkrav ansågs krävas.
Miljöbalksutredningen har föreslagit att bestämmelsen tas in i
bilavgaslagen (1986:1386) eftersom utredningen anser att den inte passar
så bra i balken, dessutom skall bilagor till balken undvikas. Riksskatte-
verket föreslår att bestämmelsen samt bilagan inte skall arbetas in i
bilavgaslagen utan i lagen (1994:1776) om skatt på energi.
Regeringen gör den bedömningen att även denna bestämmelse bör
arbetas in i miljöbalken bland övriga särskilda regler om kemiska
produkter, eftersom syftet med bestämmelsen överensstämmer med
balkens syfte och då bilavgaslagstiftningen främst är inriktad på
fordonens tekniska utrustning.
Prop. 1997/98:45
Regeringens bedömning: Det övergripande målet för kontrollen av
kemiska produkter och biotekniska organismer bör vara att förhindra
skador på människor och miljön. Därför är det viktigt att skadliga
ämnen, produkter och organismer blir utredda med avseende på
effekter samt att de så långt som möjligt ersätts med mindre skadliga
och om det är möjligt med helt ofarliga.
Skälen for regeringens bedömning: Kemikaliekontrollen var
ursprungligen inriktad på att utgöra ett instrument till skydd för
människors hälsa och miljöfrågorna har kommit in senare som en del i
kemikaliekontrollen. Många miljöproblem som har visat sig svåra att
bemästra har sin orsak i användningen av kemikalier. Det gäller kemiska
ämnen i kemiska produkter men också ämnen och kemiska produkter
som ingår i olika varor. För den yttre miljön har de diffusa källorna blivit
allt mer uppmärksammade i takt med att långtgående åtgärder har
vidtagits för att nedbringa de stora utsläppen av miljöfarliga ämnen från
enskilda industrier och andra anläggningar.
413
I vårt land marknadsförs ca 10 000-20 000 kemiska ämnen för prak-
tiskt bruk, totalt ca 50 000 kemiska produkter. Dessutom förekommer ett
stort antal kemiska ämnen i en stor mängd material och varor som
används i en rad olika industriella processer och av konsumenter. För att
kunna bedöma riskerna krävs kunskap om kemiska ämnens inneboende
hälso- och miljöfarliga egenskaper. Trots en intensiv kunskaps-
uppbyggnad som pågår över hela världen finns ännu betydande luckor i
vårt vetande, exempelvis rörande kemiska ämnens miljöfarliga
egenskaper. Detta gäller särskilt sådana ämnen som på lång sikt påverkar
livsbetingelserna. När det gäller den yttre miljön har de så kallade
globala miljöhoten, särskilt klimatfrågan och dess verkningar i olika
former, ansetts ha direkt samband med den moderna användningen av
vissa typer av kemiska produkter.
Det övergripande målet för kontrollen av kemiska produkter och
biotekniska organismer är att förhindra skador på människor och miljön.
Skadliga ämnen, produkter och organismer bör därför så långt som
möjligt ersättas med mindre skadliga och om det är möjligt med helt
ofarliga.
Produktvalsprincipen far i balken en vidare tillämpning än enligt lagen
om kemiska produkter eftersom den placeras som en allmän
hänsynsregel som skall tillämpas för alla verksamheter enligt balken, se
avsnitt 4.8.7. Där användningen av ämnen som kan innebära risker för
hälsa och miljö inte kan undvikas måste sådana åtgärder vidtas som gör
hanteringen säker. För att kontrollens mål skall nås är det viktigt att alla
kemiska produkter och biotekniska organismer som används är väl
utredda med avseende på effekterna på människors hälsa och miljön.
Minst lika angeläget är att alla som i olika former hanterar kemiska
produkter och biotekniska organismer är tillräckligt informerade om
produkternas eventuella skadeverkningar och övriga risker vid
hanteringen.
Regeringen vill understryka att för att uppnå målet för kontrollen av
kemiska produkter och biotekniska organismer kan följande tre
huvudmål sättas upp:
1) Kunskapsmålet som innebär att kemiska produkter och biotekniska
organismer skall vara väl utredda med avseende på sina effekter på hälsa
och miljö. Ansvaret för detta vilar på tillverkaren, importören eller
leverantören. Denna kunskap skall spridas till alla som hanterar
produkterna och organismerna.
2) Produktmålet som innebär att så ofarliga produkter som möjligt
skall användas. Skadliga ämnen, produkter och organismer skall så långt
det är möjligt ersättas med mindre skadliga och helst ofarliga sådana.
3) Hanteringsmålet som innebär att potentiella risker skall undanröjas
genom säker hantering av kemiska produkter och biotekniska
organismer.
En förutsättning för att nå produktmålet och hanteringsmålet är att
både konsumenter och yrkesmässiga användare får god information från
leverantörer om hanteringen av produkterna och organismerna.
Ett område som ingår i kontrollen och som får alltmer uppmärksamhet
som en viktig del av miljöpolitiken är varuproduktionen. En vara kan
Prop. 1997/98:45
414
utöva en påverkan på människors hälsa eller på miljön under hela sin
livstid. Även därefter, i avfallsledet, kan det från miljösynpunkt vara av
stor betydelse vilka kemikalier som ingått i varan. Redan i
tillverkningsledet eller ännu tidigare bör därför eventuella långsiktiga
hälso- eller miljöaspekter av ingående kemiska produkter eller
biotekniska organismer beaktas. Produktvalet kan alltså spela en viktig
roll i strävan att förebygga senare miljöproblem. Regler om avfall och
producentansvar som behandlas i nästa avsnitt har därmed en stark
anknytning till kemikalielagstiftningen. Här kan också erinras om vad
som framgått av avsnitt 4.14.4, att även kemikalieanvändningen skall
prövas vid tillståndsprövning och villkorssättning av miljöfarlig
verksamhet.
Regeringens förslag: Ett kapitel i miljöbalken skall handla om avfall
samt producentansvar. Utformningen motsvarar dels den nuvarande
renhållningslagens regler om avfallshantering och producentansvar,
dels de ändringar i renhållningslagen som träder i kraft den 1 januari
1998 och som riksdagen nyligen har beslutat om med anledning av
regeringens proposition Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt
hållbart samhälle - ett ansvar för alla (prop. 1996/97:172. bet.
1997/98 :JoU7, rskr. 1997/98:55).
Utredningens förslag: Överensstämmer i relevanta delar med
regeringens förslag.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till förslaget
eller har inte några invändningar. Konkurrensverket, Statskontoret och
Sveriges Industriförbund/Svenska Arbetsgivareföreningen är dock
kritiska till att utredningen inte beaktat det systemskifte som skett inom
avfallshanteringen.
Nuvarande regler
Renhållningslagen (1979:596) innehåller föreskrifter om kommunernas
skyldigheter i fråga om avfallshantering och om producenternas ansvar
på området. Enligt renhållningslagen har kommunen ett ansvar för
insamling och omhändertagande av hushållsavfall. Regeringen får enligt
lagen föreskriva att kommunen skall forsla bort och slutligt omhänderta
även annat avfall än hushållsavfall och även föreskriva om källsortering
för visst slag av avfall om det är av betydelse från återanvändnings-,
återvinnings- eller miljösynpunkt. Regeringen kan även överlåta åt en
myndighet eller åt kommunerna att meddela sådana föreskrifter.
Prop. 1997/98:45
415
Regeringen har i renhållningsförordningen (1990:984) gett Prop. 1997/98:45
kommunfullmäktige rätt att utvidga det kommunala ansvaret till
hantering även av annat avfall än hushållsavfall och att föreskriva om
källsortering. Finansieringen av kommunens verksamhet sker i allt
väsentligt via avgifter.
Redan genom beslut år 1975 lade riksdagen fast principen om
producenters ansvar för avfallshanteringen (prop 1975:32, bet.
1975:JoU10, rskr. 1975:161). Någon lagstiftning för att förverkliga
producentansvaret infördes dock inte i samband med 1975 års
avfallspolitiska beslut. Detta skedde först år 1993 sedan riksdagen
godtagit propositionen Om riktlinjer for en kretsloppsanpassad
samhällsutveckling (den s.k. kretsloppspropositionen) och den där
föreslagna lagstiftningen bl.a. om producentansvar (prop. 1992/93:180,
bet. 1992/93:JoU 14, rskr. 1992/93:344).
Avsikten med lagstiftningen var att påskynda utvecklingen mot ett mer
resurshushållande samhälle och en miljöanpassad varuproduktion.
Genom att uppnå en ökad återanvändning, återvinning och återföring till
naturens kretslopp skulle uppkomsten av avfall förebyggas och
minimeras samt hushållningen av våra resurser förbättras. Producenterna
av varor och förpackningar ansågs ha en betydelsefull roll när det gäller
att minska avfallet samt att öka återvinningen av varorna och
förpackningarna och dess avfall. Den lagstiftningsteknik som valdes var
att ge ett bemyndigande till regeringen att föreskriva om
producentansvar. Avsikten med lagstiftningen var att ett producentansvar
skall kunna införas successivt på områden där detta är från miljö- och
resurshushållningssynpunkt motiverat, ekonomiskt rimligt samt tekniskt
möjligt.
Regeringen erinrar om att bestämmelserna innebär bl.a. att regeringen
eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om
skyldighet för producenterna att se till att avfallet av de varor eller av de
förpackningar de tillverkar, importerar eller säljer forslas bort,
återanvänds, återvinns eller tas om hand på sådant sätt som kan krävas
för en miljömässigt godtagbar avfallshantering. Detta far även gälla
avfall från den verksamhet de bedriver. Föreskrifterna kan även avse
skyldighet att märka en vara eller en förpackning samt lämna uppgifter
om insamling, återanvändningsgrad, återvinningsgrad eller andra
förhållanden. Föreskrifter om producentansvar kan meddelas för alla slag
av avfall. För avfall som är mindre lämpat för ett fysiskt producentansvar
kan ekonomiskt producentansvar föreskrivas genom att en avgift tas ut av
producenterna för bortforsling och omhändertagande genom kommunens
försorg.
Hittills har regeringen beslutat om producentansvar på fyra områden
genom förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper,
förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck, förordningen
(1997:185) om producentansvar för förpackningar samt förordningen
(1997:788) om producentansvar för bilar. Producentansvar för
förpackningar, returpapper och däck har gällt sedan år 1994.
I propositionen Producentansvar för uttjänta bilar, m.m. (prop.
1995/96:174) har regeringen föreslagit att producentansvar skall införas
416
för uttjänta bilar med stöd av bemyndigandet i renhållningslagen. Prop. 1997/98:45
Riksdagen har antagit regeringens förslag och godkänt vad regeringen
har anfört om inriktningen av ett producentansvar för uttjänta bilar (bet.
1995/96:JoU21, rskr. 1995/96:295). En förordning om producentansvar
för bilar anmäldes under hösten 1996 till EG-kommissionen enligt rådets
direktiv 83/189/EEG av den 28 mars 1983 om ett informationsförfarande
beträffande tekniska standarder och föreskrifter, ändrat genom direktiv
88/182/EEG och 94/10/EG och regeringen har under hösten 1997
beslutat om förordning om producentansvar för bilar. Förordningen
träder i kraft den 1 januari 1998.
Regeringen bereder för närvarande frågan om producentansvar för
elektriska och elektroniska produkter.
Genom propositionen om producentansvar för uttjänta bilar ändrades
även straffbestämmelserna i renhållningslagen genom att bestämmelsen i
24 § 4 renhållningslagen, som innebar att alla föreskrifter om
producentansvar var straffbelagda, upphävdes från den 1 januari 1997. I
stället skall enligt propositionen den möjlighet regeringen har enligt 8
kap. 7 § andra stycket regeringsformen utnyttjas, som innebär att det för
varje bestämmelse som ålägger producenten en skyldighet får bedömas
om skyldigheten skall förenas med bötesstraff eller inte. I detta
sammanhang skall också noteras att förslaget till miljöbalk innebär att
miljösanktionsavgift kan utgå vid överträdelser av föreskrifter som har
meddelats med stöd av balken om regeringen har fastställt ett
avgiftsbelopp för överträdelsen (se avsnitt 4.32).
Vidare infördes genom nämnda proposition en ny bestämmelse i
renhållningslagen, 8 a §. Om det behövs för att främja återanvändning
eller återvinning av material av sådana skrotbilar som avses i
bilskrotningslagen. får regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer meddela föreskrifter om demontering eller hantering av
skrotbilar eller delar av skrotbilar.
Regeringen har i propositionen Hantering av uttjänta varor i ett
ekologiskt hållbart samhälle - ett ansvar för alla, föreslagit riksdagen
vissa ändringar i renhållningslagen. Riksdagen har nyligen, med vissa
ändringar, antagit regeringens förslag. Ändringarna i renhållningslagen
syftar till en ökad resurshushållning och en mer miljöanpassad
avfallshantering. Förslaget innebär att det införs ett bemyndigande för
regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att föreskriva om
förbud mot deponering, förbränning och fragmentering av uttjänta
elektroniska produkter som inte har förbehandlats t.ex. genom
demontering och sortering av godkända demonterare samt att verksamhet
som syftar till att förbehandla sådant avfall skall vara certifierad av ett
ackrediterat certifieringsorgan. I propositionen informerar regeringen
också om riktlinjerna för hur ett producentansvar för uttjänta elektriska
och elektroniska produkter skall fungera i Sverige. Vidare införs ett
bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer
att föreskriva om deponering av organiskt avfall. Syftet är att möjliggöra
att förbud införs från år 2002 mot deponering av utsorterat brännbart
avfall och från år 2005 mot deponering av organiskt avfall generellt. När
det gäller deponeringsförbudet av organiskt avfall har riksdagen uttalat
27 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 1
att föreskrifter om avsteg och undantag från förbudet bör utformas så att Prop. 1997/98:45
forskning om och utveckling av miljömässigt godtagbara
behandlingsmetoder för avfallet inte försvåras. Slutligen införs genom
propositionen ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som
regeringen bestämmer att föreskriva om att avfall endast får transporteras
yrkesmässigt av transportörer med tillstånd. Regeringen avser att från
och med år 2002 öka möjligheten för fler aktörer att transportera och
omhänderta annat avfall än hushållsavfall som inte är farligt avfall.
Lagändringarna träder i kraft den 1 januari 1998.
Grundläggande EG-regler på avfallsområdet samt Baselkonventionen
Det finns ett flertal EG-direktiv på avfallsområdet. Det grundläggande
direktivet är rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall
som har ändrats genom rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991.
Direktiven utgör ett samlat ramverk för nationell avfallskontroll och
innefattar bestämmelser om avfallshantering utifrån Kommissionens
avfallsstrategi (SEC(89)0934). Syftet med direktiven är att uppnå en hög
miljöskyddsnivå. Medlemsstaterna skall verka för att avfallet bortskaffas
eller återvinns på ett ansvarsfullt sätt samt vidta åtgärder för att begränsa
avfallsmängderna och avfallets farlighet. Därvid bör medlemsstaterna
befrämja utvecklingen av ren teknologi och sådana produkter som kan
återvinnas och återanvändas. Utgångspunkten skall vara att gemenskapen
som helhet kan ta hand om det avfall som uppstår inom gemenskapen
och det är önskvärt att varje land har som mål att ta hand om sitt avfall.
I angivna direktiv finns också bestämmelser som definierar avfall.
Definitionen behandlas vidare i avsnitt 4.20.2. Även uttrycket hantering
definieras. Begrepp omfattar enligt definitionen insamling, transport,
återvinning och bortskaffande av avfall, inklusive kontroll av sådan
verksamhet och efterbehandling av avfallsupplag. I Kommissionens
beslut 96/350/EG av den 24 maj 1996 om anpassning av bilagorna IIA
och IIB till rådets direktiv 75/442/EEG räknas upp vilka åtgärder som
avses med bortskaffande (i den svenska översättningen av beslutet
benämnt slutligt omhändertagande) respektive återvinning.
Med bortskaffande avses bl.a. följande åtgärder: Deponering,
jordförbättring, djupinjektering, användning av fyllnadsmassor,
användning av särskilt anlagda upplag, utsläpp till vatten, förbränning
samt slutförvaring.
Med återvinning avses bl.a. följande åtgärder: Huvudanvändning som
bränsle eller andra metoder att generera energi, återvin-
ning/vidareutnyttjande av lösningsmedel, organiska ämnen som inte
används som lösningsmedel (inklusive kompostering och andra former
av biologisk omvandling), metaller och metallföreningar, andra oorga-
niska material, regenerering av syror eller baser, återvinning av de
komponenter som används till att minska föroreningar, återvinning av
katalysatorkomponenter, omraffinering eller andra sätt att återanvända
olja samt jordbehandling som är fördelaktig för jordbruket eller
ekologisk förbättring.
418
Farligt avfall regleras i rådets direktiv 91/689/EEG av den 12 Prop. 1997/98:45
december 1991 om farligt avfall. Direktivet har genomförts i svensk
lagstiftning genom förordningen (1996:971) om farligt avfall.
En EG-förordning på avfallsområdet är rådets förordning (EEG) nr
259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av
avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen. Den
trädde i kraft i februari 1993. Förordningar gäller i medlemsländerna utan
införlivande, de får inte heller införlivas. Förordningen har dock
kompletterats i vår lagstiftning genom förordningen (1995:701) om
gränsöverskridande transporter av avfall.
Rådets förordning (EEG) nr 259/93 införlivar i gemenskapsrätten bl.a.
Baselkonventionen av den 22 mars 1989 om kontroll av
gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av farligt
avfall. Sverige har ratificerat denna konvention (prop. 1990/91:90, bet.
1990/91: JoU30, rskr. 1990/91:338) och har genom ratificeringen
förbundit sig att begränsa exporten och importen av farligt avfall i
enlighet med bestämmelserna i konventionen.
Skälen för regeringens förslag: Regeringens bedömning är att
renhållningslagens regler om kommunernas skyldigheter och om produ-
centansvar bör integreras samlat i miljöbalken. Det kan naturligtvis
övervägas att låta reglerna om producentansvar bilda ett eget kapitel
inom balken. Bestämmelserna om producentansvar i renhållningslagen
gäller avfallet av de varor eller förpackningar som producenterna
tillverkar, importerar eller säljer. I den mån detta skall gälla även
fortsättningsvis är det logiskt att låta bestämmelserna finnas kvar i
anslutning till regleringen som gäller avfallshantering.
Miljöbalksutredningen anser att det inte finns skäl att nu göra några
ändringar i reglerna om producentansvar. I sitt ställningstagande hänvisar
utredningen till vad som framkom vid en utfrågning ordnad av
utredningen och till vilken hade inbjudits företrädare för näringslivet,
avfallshanteringsbranschen, statliga myndigheter, kommuner, organi-
sationer, universitet m.fl. Den dominerande synpunkt som fördes fram,
framför allt från näringslivet och den privata avfallshanteringsbranschen,
var att det är för tidigt att nu göra en utvärdering av systemet och att de
nuvarande reglerna om producentansvar inte borde ändras.
Även Naturvårdsverket har i ett till regeringen redovisat uppdrag att
utreda behovet av åtgärder på områden där producentansvar införts
(M96/463/6), ansett att det inte finns skäl att nu göra några ändringar i
systemet, bortsett från vad som redovisas senare i avsnitt 4.20.3.
Miljöbalksutredningen, som hade i uppdrag att överväga var reglerna
om producentansvar skulle inlemmas i miljöbalken. föreslår att
bestämmelserna inarbetas i avsnittet om avfall. Mot bakgrund av vad
som tidigare sagts finner regeringen att det är för tidigt att göra en
utvärdering av systemet som varit i kraft endast ett par år. Reglerna om
producentansvar bör därför som utredningen föreslår hållas samman med
bestämmelserna om avfallshantering i övrigt.
En del remissinstanser, däribland Konkurrensverket, Statskontoret och
Industriförbundet/Svenska Arbetsgivareföreningen, anser att utredningen
inte beaktat det systemskifte som skett inom avfallshanteringen och
419
analyserat problemen kring producentansvar, konkurrensfrågorna och Prop. 1997/98:45
monopoliseringen av avfallshanteringen. Även andra remissinstanser,
framför allt inom näringslivet, har också fort fram liknande synpunkter.
Regeringen erinrar i detta sammanhang om att avfallshanteringen
under senare år har utvecklats från att enbart vara en renhållningsfråga
till att utgöra en betydelsefull del i ett kretsloppssamhälle. De av
remissinstanserna efterfrågade systemändringama har i huvudsak
genomförts. Genom de särskilda förordningarna om utvidgat
producentansvar meddelade med stöd av renhållningslagen har
utvecklingen styrts från enbart traditionell renhållning mot former som
mera överlåter åt producenterna att utforma rationella och miljömässiga
lösningar på avfallsfrågorna och där åtgärderna för att minska
avfallsmängden och avfallets farlighet kan sättas in redan vid
produktionen av varorna.
Regeringen avser i nya förordningar att utvidga producentansvaret med
stöd av miljöbalken. Inom regeringskansliet bereds för närvarande
Kretsloppsdelegationens förslag om producentansvar för byggmaterial
och elektronik.
Kretsloppssamhällets betydelse är något som understryks i FN:s
handlingsprogram Agenda 21. Mängden avfall förutsätts kunna minskas
genom ökad återanvändning både i industrin och bland konsumenter.
Regeringen återkommer vidare i följande avsnitt med ytterligare andra
förslag till skärpningar av både producentansvaret och andra former av
avfallshantering. Avsikten med flera av förslagen är att stärka
kretsloppsprincipen i avfallshanteringen och att öka återvinning och
återanvändning av ämnen och material för att därigenom skapa
förutsättningar för en bättre resurshushållning.
Det kan nämnas att Miljöbalksutredningen i ett kommande betänkande
skall lämna förslag på förordningsbestämmelser med stöd av
bemyndiganden i balkens kapitel om avfall och producentansvar.
Regeringen vill i detta sammanhang fasta uppmärksamheten på två
paragrafer i renhållningslagen, 2 a § om resurshushållning genom
återanvändning och återvinning samt 3 § första stycket om att avfall skall
hanteras så att olägenhet från hälsoskydds- och miljövårdssynpunkt inte
uppkommer. Dessa bestämmelser föreslås i balken komma till uttryck i
de allmänna hänsynsreglema, framfor allt i 2 kap. 3 § om
försiktighetsmått och 5 § om återanvändning och återvinning, vilka har
generell giltighet för hela balkens tillämpningsområde. Genom att de
formuleras som allmänna hänsynsregler i balken får de en bredare
tillämpning och gäller i andra sammanhang än enbart vid
avfallshantering.
Hänsynsreglema innebär att återanvändning, återvinning och
hushållning med råvaror och energi samt med mark och vatten skall
främjas vid val av teknik, material och kemiska ämnen m.m. och beaktas
i samband med konstruktion, tillverkning, användning och förbrukning
samt vid skyddsåtgärder och försiktighetsmått i övrigt. Genom
tillämpning av dessa regler minskas behovet att förbruka ändliga
naturresurser. Inte minst viktigt är att avfallsmängderna kan minskas och
420
därmed också omfattningen av deponeringen liksom belastningen av
skadliga ämnen på mark och vatten.
Vid tillståndsprövning enligt miljöbalken skall balkens samtliga syften
i allmänhet beaktas. Tillstånd bör därför kunna förenas med villkor som
syftar till att så lite avfall som möjligt uppkommer och att det avfall som
ändock uppkommer är så lite skadligt som möjligt.
Vid tillståndsprövning av avfallsanläggningar enligt miljöbalken bör
det också vara möjligt att i villkor ställa krav även på inkommande
avfalls egenskaper för att tillvarata resurshushållnings- och
sorteringsaspekter. Genom en styrning av avfallet till den för
avfallsslaget bästa behandlingen, uppnås en ökad resurshushållning (jfr
författningskommentarerna till 2 kap. 3 och 5 §§).
En sådan tillämpning av hänsynsreglema överensstämmer med
avfallsdirektivet (75/442/EEG ändrat genom 91/156/EEG). I artikel 3
anges att medlemsstaterna skall besluta om lämpliga åtgärder för att
främja a) för det första, att avfall inte uppkommer och att avfall inte har
farliga egenskaper eller att mängden avfall och avfallets skadlighet
begränsas..., b) för det andra, att avfall återvinns genom återanvändning,
vidareutnyttjande, materialåtervinning eller andra processer som syftar
till att utvinna sekundära råvaror, eller att avfall används som energikälla.
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: En definition av avfall som överensstämmer
med den definition som gäller inom EU skall införas i miljöbalken.
Även hanteringsbegreppet i balken harmoniseras med EG:s
motsvarande begrepp.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till
förslagen, t.ex. Naturvårdsverket, Konkurrensverket, Juridiska fakultets-
nämnden vid Uppsala universitet, Lunds universitet, Länsstyrelsen i
Stockholms län. Länsstyrelsen i Gävleborgs län och Grossistförbundet
Svensk Handel. Naturskyddsföreningen anser dock att avfallsdefinitionen
är svårhanterlig och att den inte korresponderar med kapitlets övriga bruk
av definitionen. Även andra remissinstanser som Kalmar kommun.
Uppsala kommun och Malmö kommun anser att avfallsdefinitionen är
svårtolkad.
Skälen för regeringens förslag: Enligt renhållningslagen avses med
hushållsavfall sådant avfall och orenlighet som härrör från hushåll och
därmed jämförligt avfall. I nuvarande lagstiftning finns däremot ingen
definition av avfall. Frågan om vad som är avfall har i svensk rätt
avgjorts i domar av Högsta domstolen och Regeringsrätten.
Inom EG finns en definition av avfall i direktivet 75/442/EEG om
avfall som har ändrats genom direktiv 91/156/EEG. Där definieras i
artikel 1 a) begreppet avfall på följande sätt: "varje föremål, ämne eller
421
substans som ingår i de kategorier som anges i direktivets bilaga 1 och Prop. 1997/98:45
som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av
med. Kommissionen skall enligt det förfarande som fastställs i artikel 18
senast den 1 april 1993 upprätta en förteckning över vilket avfall som
tillhör de kategorier som anges i bilaga 1. Denna förteckning skall ses
över periodiskt och vid behov omarbetas med iakttagande av samma
förfarande". Bilaga 1 innehåller en uppräkning av ett stort antal produkter
och material i en generell form och är mycket vid. Kommissionen har
genom beslut den 20 december 1993 (94/3/EG) antagit den förteckning
som anges i definitionen (EGT nr L 5. 7.1.1994, s. 15). Förteckningen
(Europeiska avfallskatalogen) omfattar 18 sidor.
Frågan har uppkommit om det föreligger några svårigheter att införliva
EG:s definition av avfall i svensk rätt. Såväl Lunds universitet som
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet tillstyrker att EG:s
avfallsdefinition tas in i miljöbalken. Lunds universitet anför att eftersom
definitionen bara utsäger att egendom som ägaren är skyldig att göra sig
av med utgör avfall, däremot inte föreskriver någon sådan skyldighet för
ägaren lär den i och för sig vara väl förenlig med 2 kap 18 §
regeringsformen. Även Uppsala universitet gör denna bedömning.
Problemen med grundlagens egendomsskydd uppkommer först när en
lagregel ger myndigheterna möjlighet att tvinga en enskild att göra sig av
med visst avfall. I sådana fall kan frågor om rätt till ersättning
aktualiseras.
Trots att renhållningslagen inte innehåller någon avfallsdefinition
gäller i Sverige EG:s avfallsdefinition beträffande avfallstransporter
inom landet samt till och från landet eftersom EG, som framgått tidigare,
antagit en förordning om detta. Det är rådets förordning (EEG) nr 259/93
om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från
Europeiska gemenskapen som trädde i kraft i februari 1993. I artikel 2 i
förordningen anges att med avfall avses avfall enligt definitionen i artikel
1 a) i direktiv 75/442. Sverige har vidare när det gäller föreskrifterna för
farligt avfall i förordningen (1996:971) om farligt avfall, infört EG:s
definition på avfall och farligt avfall.
Ett införlivande av EG:s avfallsdefinitionen skulle bringa den svenska
lagstiftningen närmare EG-rätten. I allmänhet utgör avfall problem först
när någon lämnar det ifrån sig. Dock kan det finnas situationer när
problem kan uppstå för omgivningen, t.ex. komposter som inte sköts på
ett från miljöskyddssynpunkt tillfredsställande sätt eller avfall som lagras
på en tomt och utgör en olägenhet för hälsa och miljö. Det finns då både
rätt och skyldighet enligt gällande svensk rätt att inom ramen för
tillsynen ålägga den som innehar avfallet olika restriktioner vilka också
kan genomdrivas med stöd av verkställighetsregler utan att
egendomsordningen påverkas. Äganderättsfrågan torde sakna praktiskt
intresse i dessa fall.
Regeringen gör därför den bedömningen att ett införande av EG:s
avfallsdefinition inte strider mot äganderättsskyddet i regeringsformen.
Regeringen föreslår mot bakgrund av det sagda att det i balken införs en
definition av avfall som överensstämmer med EG:s definition i direktivet
75/442/EEG ändrat genom direktiv 91/156/EEG.
Några remissinstanser har invändningar mot den föreslagna Prop. 1997/98:45
definitionen eftersom den är svårhanterlig och svårtolkad. EG-domstolen
är emellertid den yttersta uttolkaren av EG:s avfallsdefinition. Det finns
inget utrymme for inhemska förtydliganden som inte har sin grund i EG-
rätten. Fortlöpande sker en utveckling av praxis genom EG-domstolen
och frågan far finna sin praktiska lösning i tillämpningen. Här kan dock
helt kort nämnas några avgöranden från EG-domstolen som har betydelse
för tolkningen av avfallsdefinitionen. I C-206-207/88 Vessosso & Zanetti
[(1990) I ECR 1461] konstaterade domstolen att det faktum att en
substans eller ett objekt är möjligt att återvinna och därigenom
tillgodogöra sig ett ekonomiskt värde inte hindrar att substansen eller
objektet är att anse som avfall. Vidare konstaterade domstolen att
avfallsbegreppet inte förutsätter att innehavaren utesluter allt ekonomiskt
återutnyttjande (economic reutilization) av andra av objektet. I C-359/88
Zanetti m.fl. [(1990) I ECR 1509] fann domstolen att nationell
lagstiftning som i sin definition av avfall tillåter att sådana substanser och
objekt som kan återutnyttjas ekonomiskt utesluts från avfallsbegreppet
inte är förenlig med bl.a. det s.k. ramdirektivet för avfall (75/442/EEG).
Målet C-2/90 kommissionen mot Belgien [(1992) I ECR 4431, det s.k.
Vallonienmålet] rörde inte primärt definitionen av avfall. Domstolen
konstaterade emellertid att distinktionen mellan återvinningsbart och icke
återvinningsbart avfall är praktiskt mycket svår att göra och att den
baseras på osäkra faktorer som kan skifta med tiden beroende på bl.a.
teknisk utveckling. Domstolen uttalade vidare att avfallets karaktär av
återvinningsbart material är beroende av kostnaden för denna återvinning
och sålunda den avkastning som den tänkta omhändertagandeprocessen
kommer att ge. Bedömningen blir därför, enligt domstolen, av
nödvändighet subjektiv och beroende av olika variabler.
Domen i Vallonienmålet visar enligt regeringens bedömning att det
inte torde finns någon möjlighet att från det juridiska avfallsbegreppet
skilja sådana substanser som kan eller skall återvinnas.
Det är regeringens uppfattning att den nu föreslagna avfalls-
definitionen kommer att leda till att mer än det som med dagens svenska
rättspraxis klassas som avfall, kommer att betraktas som avfall. Att
notera i sammanhanget är att avfall, enligt EG-domstolens tolkning i
Vallonienmålet, ses som en vara vars fria cirkulation inom
gemenskapsområdet i princip inte får hindras. Samtidigt är att notera att
EG-rätten också förutsätter och tillåter att avfall omgärdas med regler till
skydd för hälsa och miljö.
Avfallsbegreppet är centralt när det gäller att avgöra om EG:s
förordning (259/93) om övervakning och kontroll av avfallstransporter.
som tidigare har omnämnts, är tillämplig på införsel och utförsel av
avfall. Enligt EG-förordningen och den svenska förordningen (1995:701)
om gränsöverskridande transporter av avfall som kompletterar EG-
förordningen, krävs anmälan och ibland även tillstånd för
gränsöverskridande transporter av farligt avfall.
Det sagda visar att substanser och objekt som förs in till eller ut ur
Sverige för återvinning också kan vara avfall. Den gränsöverskridande
423
transporten skall således anmälas till Naturvårdsverket enligt de regler Prop. 1997/98:45
som föreskrivs.
1 avsnitt 4.20.1 har också redogjorts för definitionen av begreppet
hantering i angivna direktiv. Det i Sverige använda uttrycket slutligt
omhändertagande som en del av hanteringsbegreppet saknar
motsvarighet inom EU. I stället används begreppen återvinning och
bortskaffande. För att nå bättre överensstämmelse med begreppen inom
EU bör därför enligt regeringens mening slutligt omhändertagande
ersättas med återvinning och bortskaffande.
Regeringens förslag: Producenten skall lämna uppgifter om vilka
ämnen och material som ingår i en vara som omfattas av produ-
centansvar. om regeringen har föreskrivit det.
Regeringen får även meddela föreskrifter om krav på
förpackningars sammansättning, återanvändbarhet och återvinnings-
barhet.
Bemyndigandena skall också gälla för den myndighet regeringen
bestämmer.
Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inte uttalat sig i
denna del. Grossistförbundet Svensk Handel och Kooperativa förbundet
anser att man måste beakta att uppgiftsskyldigheten för producenterna
inte kränker deras intresse av sekretesskydd. Naturvårdsverket anser att
informationen inte bara bör omfatta vilka ämnen och material som ingår i
en vara utan även upplysa om energiförbrukning, utsläpp och liknande.
Verket anser även att materielbolagen bör ges en rättslig ställning och att
samrådsskyldighet skall införas. Flera kommuner har samma inställning
som Naturvårdsverket.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen erinrar om att krets-
loppsprincipen syftar till återvinning och återanvändning samt att
hushållningsprincipen syftar till hushållning av råvaror och energi.
När det gäller varuproduktionen är det viktigt att tillverkaren är noga
vid val av material som används vid tillverkning av varor och
förpackningar så att kretsloppsprincipen främjas. Hos industrin finns ett
ökat intresse att producera miljömässigt riktiga varor. Det är emellertid
inte bara tillverkaren, importören eller den som säljer varor eller
förpackningar (producenten) som bör veta vad varan eller förpackningen
består av eller innehåller. Kunskaper om vilka ämnen och material som
ingår i en vara är ett nödvändigt verktyg för att kunna demontera och
sortera delar och komponenter t.ex. från skrotade bilar och elektriska
apparater, så att avfallet kan tas om hand på ett miljömässigt godtagbart
sätt. Uppgifter om vilka ämnen och material som ingår i varor och
förpackningar kan också vara betydelsefulla hjälpmedel för att
424
miljöhänsyn skall kunna beaktas vid upphandling. Även för
miljömyndigheternas arbete är uppgifterna viktiga.
När det gäller konsumenterna kan det konstateras att även deras
miljömedvetande ökar. I FN:s handlingsprogram Agenda 21 framhålls att
individer och hushåll bör få stöd och information för att kunna fatta
miljömässigt sunda inköpsbeslut. Gemensamma ansträngningar från
regeringar, konsumenter och producenter är nödvändiga för att förändra
ohållbara konsumtionsmönster.
Genom miljömärkningen finns ett instrument som hjälper
konsumenterna att påverka producenterna att välja miljömässigt bra
alternativ vid produktionen. En positiv miljömärkning innebär att varor
som är mindre miljöbelastande än i övrigt likvärdiga produkter framhävs.
När det gäller sådan positiv märkning tillämpas på frivillig väg i Sverige
framför allt tre märkningssystem. Ett av dessa system är en samnordisk
märkning som använder en stiliserad svan som märkningssymbol, och
som har beslutats av Nordiska ministerrådet. Även inom EU finns ett
officiellt system för miljömärkning med ett E-märke i en stiliserad
blomma som symbol. Svenska Naturskyddsföreningen har utvecklat Bra
Miljövalmärkningen, med en falk som symbol. Utvecklingen har skett i
samarbete med flera av de stora grossistföretagen.
Huruvida en mer detaljerad information i form av en skriftlig
redogörelse över miljörelaterade egenskaper hos produkten lämpar sig
som konsumentinformation har ännu inte klarlagts. Denna typ av
redogörelse ställer högre krav på konsumenterna både när det gäller
kunskapsnivå och tid för att värdera informationen.
Andra aktörer som demonterare och sorterare av avfallsfraktioner,
miljömyndigheter och professionella inköpare kan dock med fördel
använda sådan information. Det bör därför enligt regeringens mening
finnas en lagstadgad möjlighet att kräva information av producenter om
vilka material och ämnen som ingår i en vara eller förpackning. En
uppgiftsskyldighet av detta slag bör leda till att producenterna i ökad
utsträckning redan vid tillverkningen av en vara eller förpackning väljer
ämnen och material utifrån möjligheterna att återanvända den förbrukade
varan eller förpackningen eller att ur denna återvinna material. Detta
leder i sin tur till förbättrad resurshushållning med ämnen och material.
I nuvarande renhållningslagen finns ett bemyndigande för regeringen
att föreskriva om skyldighet för producenterna att märka en vara eller en
förpackning och att lämna uppgift om insamling, återanvändningsgrad,
återvinningsgrad eller andra förhållanden. Regeringen har med stöd av
bl.a. detta bemyndigande föreskrivet i förordningen (1997:788) om
producentansvar för bilar en skyldighet för producenterna att redovisa
vilka material, komponenter samt kemiska produkter som finns i de bilar
producenten har tillverkat eller importerat.
Det finns således redan idag en möjlighet för regeringen att meddela
föreskrifter om märknings- eller uppgiftsskyldighet när det gäller varor
eller förpackningar som omfattas av producentansvar. Regeringen finner
dock att bestämmelsen bör förtydligas. Bemyndigandet bör i
fortsättningen uttryckligen omfatta rätt att föreskriva om skyldighet för
producenter att lämna uppgifter om vilka ämnen och material en vara
Prop. 1997/98:45
425
eller en förpackning innehåller. Föreskrifterna kan då, i vart fall till att
börja med, gälla för de mest angelägna varugrupperna som omfattas av
producentansvar.
Grossistförbundet Svensk Handel och Kooperativa Förbundet pekar på
att kravet på uppgift om vilka ämnen och material som ingår i
producenternas varor eller förpackningar kan innefatta uppgifter som
betraktas som företagshemligheter som företagen inte vill lämna ut.
Syftet med den information som nu föreslås är att stimulera återvinning
och annan hushållning vid val av ämnen och material i varor och
förpackningar samt i övrigt ett miljömässigt omhändertagande av varorna
eller förpackningarna i avfallsledet. Uppgifterna måste med andra ord
vara av betydelse för producentansvaret. Med denna begränsning av
uppgiftskravet anser regeringen att vad förbunden anför inte utgör
tillräckliga skäl mot bestämmelsen. Det kan också erinras om att
likartade regler finns i dag när det gäller kemiska produkter. I
miljöbalkens avsnitt om kemiska produkter och biotekniska organismer
föreslås regler om produktinformation när det gäller uppgifter av
betydelse från hälso- och miljöskyddssynpunkt.
Naturvårdsverket anser att uppgifter om varors sammansättning är en
del av de miljövarudeklarationer som utvecklas inom näringslivet.
Miljövarudeklarationema kan innehålla även uppgifter om t.ex.
energiförbrukning och utsläpp. Verket anser att industrin i första hand
bör ansvara för miljövarudeklarationema. En eventuell reglering bör
enligt verket avse mer övergripande frågor och inte detaljer om varans
sammansättning. Enligt regeringens uppfattning går emellertid en
uppgiftsskyldighet av det slag Naturvårdsverket föreslår betydligt längre
än det producentansvar för avfallet av de varor eller förpackningar som
producenten har tillverkat vilket regleras i detta kapitel.
Särskilt om förpackningar
En möjlighet att kräva den typ av information som nu har redogjorts för
är också i enlighet med regler som börjar komma inom EG. Enligt artikel
8 i direktivet 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall skall
förpackningar vara försedda med uppgift om vilka förpackningsmaterial
som har använts. Detta är för att underlätta insamling, återanvändning
och återvinning, även materialutnyttjande, så att den berörda industrin
kan identifiera och klassificera dem.
Vidare skall medlemsstaterna enligt artikel 9 p. 1 i direktivet tre år från
dagen för ikraftträdandet av direktivet, som var den 31 december 1994,
ha säkerställt att endast förpackningar som uppfyller alla väsentliga krav
som anges i direktivet och dess bilaga 2 släpps ut på marknaden.
Direktivets bilaga 2 innehåller väsentliga krav på förpackningars sam-
mansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet.
Sådana krav kan vara krav på att förpackningarna är utformade på ett
sådant sätt och har sådana fysiska egenskaper att de kan återanvändas ett
antal gånger under normalt förutsebara användningsförhållanden. Vidare
skall förpackningsavfall i vissa fall vara biologiskt nedbrytbart i sådan
Prop. 1997/98:45
426
grad att det inte hindrar separat insamling och komposteringsprocess.
Biologiskt nedbrytbart förpackningsavfall skall vara sådant att det kan
underkastas fysisk, kemisk, termisk eller biologisk nedbrytning.
För att kunna uppfylla detta föreslår regeringen att det införs ett
bemyndigande för regeringen, eller den myndighet regeringen
bestämmer, att meddela de föreskrifter som behövs för att uppfylla kravet
i förpackningsdirektivet.
Samrådsskyldighet och materialbolag
Naturvårdsverket har i en redovisning till regeringen om behovet av
åtgärder på områden där producentansvar införts (dnr M96/463/6)
föreslagit att det i renhållningslagen skall införas en samrådsskyldighet
mellan producenter och kommuner om ansvarsfördelningen beträffande
information till hushållen, renhållning kring insamlingsplatser m.m.
Vidare har verket föreslagit en bestämmelse om att materialbolagen som
åtar sig att helt eller delvis fullgöra producenters ansvar skall svara vid
sidan av producenterna för att uppställda krav uppfylls.
Naturvårdsverket har hänvisat till dessa förslag i sitt remissvar över
miljöbalksutredningens förslag. Liknande uppfattning har t.ex.
länsstyrelserna i Stockholms, Kristianstads och Jämtlands län samt flera
kommuner framfört i sina remissvar.
Regeringen har efter remissbehandling av Naturvårdsverkets förslag
föreskrivit om samrådsskyldighet i förordningen (1997:185) om
producentansvar för förpackningar och förordningen (1994:1205) om
producentansvar för returpapper. Något särskilt skäl till att lagstifta i
frågan föreligger inte enligt regeringens bedömning.
När det gäller materialbolagens rättsliga ställning konstaterar
regeringen att det är producenterna som är ansvariga för att insamlingen
och avfallshanteringen sköts. Producenterna har också ansvar för att de
av dem inrättade materialbolagen fungerar tillfredsställande.
Producenterna kan således inte befria sig från sina skyldigheter genom att
föra över ansvaret på särskilda materialbolag. Mot bakgrund av vikten
med klara ansvarsförhållanden kan regeringen inte finna övertygande
skäl för att låta materialbolagen få ett juridiskt ansvar vid sidan av
producenterna. Någon lagstiftning om materialbolagens rättsliga ställning
avser regeringen alltså inte att lägga fram.
Prop. 1997/98:45
427
Prop. 1997/98:45
4.20.4 Fastighetsinnehavarens och nyttjanderättshavarens
möjligheter att på fastigheten själva sörja för
kompostering och annat omhändertagande av avfall
Regeringens förslag: Fastighetsinnehavarens och nyttjande-
rättshavarens möjligheter att få kompostera på den egna fastigheten
skall öka, men det måste göras på ett sådant sätt att det inte leder till
olägenheter från hälso- eller miljösynpunkt.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har inte yttrat sig
eller haft några invändningar mot förslaget. Juridiska fakultetsnämnden
vid Uppsala universitet anser att det material som komposteras inte är
avfall om det inte föreligger en skyldighet att göra sig av med materialet.
RenhållningsverksFöreningen. som anser att avfallshantering sker bäst
centralt med utvecklad teknik och under kontrollerade former, motsätter
att under
sig en generell utvidgning.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen konstaterar
senare år har allmänhetens miljömedvetande och intresse för miljöfrågor
ökat. Särskilt har kretsloppsfrågor och därmed sammanhängande frågor
om omhändertagande av avfall kommit i blickpunkten. Allmänhetens
medverkan i dessa sammanhang är också av stor betydelse enligt
regeringens bedömning.
Miljöbalksutredningen föreslår ändringar när det gäller
fastighetsinnehavares och nyttjanderättshavares möjlighet att själva ta
hand om sitt avfall. Främst är det kompostering som är aktuellt. Under
remissbehandlingen har det ifrågasatts om reglerna om kompostering
faller under avfallskapitlet. Regeringen konstaterar att kompostering är
en återvinningsmetod för avfall enligt EG:s definition och att material
som komposteras således utgör avfall också i Sverige, vilket förhållande
bekräftas genom att EG:s avfallsdefinition införs i miljöbalken i enlighet
med utredningens förslag.
Redan i kretsloppspropositionen (prop.
1992/93:JoU 14, rskr. 1992/93:344) pekades på att möjligheterna för
enskilda hushåll att kompostera borde underlättas. Det
regeringens uppfattning värdefullt att möjligheten för enskilda att själva
ta hand om sitt avfall utvidgas. Det kan stimulera hushållens ökade
intresse för kompostering och i förlängningen ytterligare öka
miljömedvetandet. Det kan även bidra till att hushållens avfallsmängder
minskar och därmed behovet av avfallstransporter. Samtidigt är det
betydelsefullt att genomförandet sker på ett praktiskt och balanserat sätt
för att inte få negativa inslag och motsatt effekt på miljömedvetande och
miljöengagemang.
Kompostering bör i första hand komma i fråga när det gäller
vegetabiliskt avfall. Som främsta exempel kan nämnas kompostering av
1992/93:180, bet.
är enligt
428
trädgårdsavfall. Det kan från miljösynpunkt många gånger vara riktigare Prop. 1997/98:45
att sådant avfall som är komposterbart far stanna kvar på fastigheten, där
det i huvudsak har uppkommit, och användas exempelvis till
jordförbättring.
Självfallet bör kompostering och annat omhändertagande ske på ett
seriöst sätt som är godtagbart med hänsyn till skyddet för hälsa och
miljö. Regeringen vill här understryka att en absolut förutsättning måste
ovillkorligen vara att den enskilde fastighetsinnehavaren eller
nyttjanderättshavaren tar hand om avfallet på ett från sanitär och visuell
synpunkt oklanderligt sätt. Fastighetsinnehavaren eller nyttjanderätts-
havaren är skyldig att ta hand om avfallet på ett sådant sätt att de
allmänna hänsynsreglema följs. Reglerna skall iakttas av envar så snart
det kan befaras att skada eller olägenhet för människors hälsa och miljön
kan uppkomma. Om det inte sker måste kommunen ingripa och kan
naturligtvis då förbjuda hanteringen hos den aktuelle fastighets- eller
nyttj anderättsinnehavaren.
I lagrådsremissens lagförslag begränsades fastighetsinnehavarens och
nyttjanderättshavarens möjligheter att själva ta hand om sitt avfall
formellt endast av att omhändertagandet måste ske utan risk för
olägenhet för människors hälsa och miljön, dvs. det skulle således vara
tillåtet att ta hand om sitt avfall så länge olägenhet av angivet slag inte
uppkom. En sådan regel kan naturligtvis i sina yttersta konsekvenser
innebära risker för att kommunernas planering av skyldigheten att
borttransportera och bortskaffa avfall försvåras, liksom att
förutsättningarna för kommunernas avgiftsfinansiering förändras. Syftet
med förslaget var emellertid inte att förändra grundvalarna för den
kommunala avfallshanteringen. I remissen framhölls klart att
bestämmelsen främst tog sikte på kompostering. För att tydliggöra detta
anser regeringen att bestämmelsen uttryckligen bör begränsas till
omhändertagande på den egna fastigheten. I övrigt bör gälla att avfall
som skall transporteras genom kommunens försorg inte får omhändertas
av fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren. Detta motsvarar i
sak vad som gäller i dag.
En sådan begränsning av bestämmelsens ordalydelse får dock till följd
vissa ytterligare justeringar av lagtexten i förhållande till vad som
föreslogs i lagrådsremissen och vad Lagrådet har förordat. Dessa
justeringar beskrivs i det följande.
Enligt renhållningslagen skall kommunerna i renhållningsordningen
ange under vilka förutsättningar undantag från renhållningsordningens
bestämmelser kan medges. I enlighet med utredningens förslag föreslår
regeringen att kommunerna enligt miljöbalken i stället direkt genom
generella föreskrifter, som skall anges i renhållningsordningen, skall
reglera fastighetsinnehavamas eller nyttjanderättsinnehavamas möjlig-
heter att själva ta hand om sitt avfall. Detta minskar behovet av
ansökningar om undantag. Det kan emellertid uppstå fall som inte är
förutsedda i kommunernas generella föreskrifter, men där undantag från
kommunens renhållningsskyldighet ändå bör medges. För dessa enskilda
fall bör det enligt regeringens mening finnas en möjlighet till undantag i
det enskilda fallet om omhändertagandet kan göras på ett sätt som är
429
betryggande för människors hälsa och miljön och det finns särskilda skäl
för ett sådant undantag.
Mot bakgrund av att det enligt lagrådsremissens lagförslag i princip
var tillåtet för fastighetsinnehavaren och nyttjanderättshavaren att själva
ta hand om sitt avfall, ansåg Lagrådet att den nyss beskrivna
bestämmelsen om att kommunen i enskilda fall under vissa
förutsättningar kunde tillåta fastighetsinnehavaren och nyttjande-
rättshavaren att själva ta hand om sitt avfall skulle utgå och ersättas med
en bestämmelse om att tillstånd skulle kunna utverkas även för
tillståndsfri verksamhet.
Eftersom den lagkonstruktion regeringen nu föreslår som huvudregel
innebär ett förbud för den enskilde att ta hand om sitt avfall, bör den i
remissen föreslagna regeln om möjlighet till dispens i ett enskilt fall för
fastighetsinnehavama och nyttjanderättshavama att själva ta hand om
avfall tas med i balken.
När det gäller kompostering och annat tillåtet omhändertagande på den
egna fastigheten är sådana åtgärder enligt regeringens förslag tillåtna så
länge det inte medför risk för olägenhet för människors hälsa och miljön.
Trots det kan det föreligga ett intresse hos fastighetsinnehavaren eller
nyttjanderättshavaren att få omhändertagandet prövat. Såsom Lagrådet
förordar bör detta kunna ske genom att tillstånd skall kunna sökas och
ges även för tillåten verksamhet.
Som Lagrådet har påpekat i anslutning till 27 kap. 4 § kan det
innebära vissa praktiska problem i de fall fastighetsinnehavaren eller
nyttjanderättshavaren utan att tillstånd krävs själv på fastigheten tar hand
om sitt avfall t.ex. genom kompostering. Regeringen konstaterar därför
att det kan vara nödvändigt med kompletterande bestämmelser.
Exempelvis kan regeringen med stöd av 15 kap. 9 § vid behov utförda
föreskrifter om anmälan i sådana fall.
Regeringens förslag: I avfallskapitlet skall inarbetas en bestämmelse
om förbud mot nedskräpning som är hämtad från naturvårdslagen.
Prop. 1997/98:45
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Inga remissinstanser har motsatt sig att reglema
om nedskräpning förs över till kapitlet om avfall och producentansvar.
Ornsköldsviks kommun, Borås kommun och Västerås kommun har anfört
att avgränsningen mot en motsvarande bestämmelse i plan- och
bygglagen (1987:10) är oklar.
Skälen för regeringens förslag: I naturvårdslagen (1964:822) finns i
23 § en bestämmelse till skydd mot nedskräpning som lyder att envar
skall tillse att han ej skräpar ned utomhus, vare sig i naturen eller inom
bebyggda områden, med plåt, glas, plast, papper, avfall eller annat.
Eftersom bestämmelsen inte passar så bra in i kapitlen motsvarande
naturvårdslagen i balken och dessutom har med avfall att göra, har
430
Miljöbalksutredningen föreslagit att bestämmelsen arbetas in i kapitlet
om avfall. Regeringen delar utredningens bedömning.
I 3 kap. 17 § plan- och bygglagen finns en bestämmelse om bl.a.
skötsel och underhåll av tomter. I bestämmelsen sägs att tomter skall
skötas så att betydande olägenheter för omgivningen och trafiken inte
uppkommer och så att risken för olycksfall begränsas. Bestämmelsen
riktar sig således mot mer varaktig markanvändning.
Även om de båda bestämmelserna således reglerar skilda situationer
kan naturligtvis gränsfall inträffa. Den närmare skiljelinjen överlämnas åt
rättspraxis att bedöma.
Bestämmelsen har en anknytning till de bestämmelser som i dag finns i
18—20 §§ renhållningslagen om gaturenhållning m.m. Dessa bestäm-
melser bör dock enligt regeringens bedömning av systematiska skäl
placeras i en separat lag med särskilda bestämmelser om gaturenhållning
och skyltning, se avsnitt 4.20.7.
Regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen om förbud mot
dumpning av avfall i vatten skall inarbetas i balken tillsammans med
bestämmelserna om avfall och producentansvar.
Prop. 1997/98:45
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte några
synpunkter på förslaget eller tillstyrker detta.
Skälen för regeringens förslag: Sverige har tillträtt Konventionen om
förhindrande av havsföroreningar till följd av dumpning av avfall,
Londonkonventionen 1972 (SÖ 1974:8). I konventionen förbjuds eller
regleras dumpning av särskilt angivna miljöfarliga ämnen. Bestämmelser
om detta finns i lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i
vatten. Lagen trädde i kraft den 1 januari 1972. Lagen har ändrats vid ett
flertal tillfallen. Genom en ändring som trädde i kraft den 1 januari 1993
utvidgades tillämpningsområdet till att gälla även Sveriges ekonomiska
zon samt förbränning av avfall till havs som också regleras i
konventionen. Enligt lagen är det förbjudet att inom Sveriges
sjöterritorium eller ekonomiska zon dumpa avfall i vattnet. Dumpning får
inte heller ske från svenskt fartyg eller luftfartyg i det fria havet. Vidare
är det förbjudet att ur landet eller den ekonomiska zonen föra avfall som
är avsett att dumpas i det fria havet. Förbudet gäller även i fråga om
förbränning av avfall. Sverige har även ratificerat två andra marina
konventioner som förbjuder dumpning av avfall i havet. Det är 1992 års
konvention om skydd av Östersjöområdets marina miljö, den s.k.
Helsingsfors-konventionen, samt konventionen för skydd av den marina
miljön i Nordostatlanten, den s.k. Pariskonventionen. Förbudet mot
förbränning av avfall infördes i samband med att dessa konventioner
godkändes av riksdagen (prop. 1992/93:237, bet. 1992/93:JoU26, rskr.
1992/93:382).
431
Regeringen delar Miljöbalksutredningens bedömning och föreslår att
bestämmelserna i dumpningslagen arbetas in i balken tillsammans med
bestämmelserna om avfall och producentansvar.
Regeringens förslag: Renhållningslagens bestämmelser om
renhållning av bl.a. allmänna platser samt naturvårdslagens regler om
skyltning och liknande åtgärder skall samlas och samordnas i en
fristående lag med rubriken lag med särskilda bestämmelser om
gaturenhållning och skyltning. Lagen skall innehålla en överskådlig
reglering om säkerhet och snygghet på allmänna platser eller annars
utomhus och om skydd av naturmiljön (landskapsbilden).
Prop. 1997/98:45
Utredningens förslag: Reglerna om gaturenhållning och skyltning
arbetas samman i ett kapitel i miljöbalken.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inte yttrat sig.
Några länsstyrelser tillstyrker förslaget, medan några kommuner anser att
de föreslagna reglerna inte passar i miljöbalken.
Skälen för regeringens förslag: I de lagar som samordnas genom
miljöbalken finns en del bestämmelser som är svåra att arbeta in i
balkens regelsystem och som det kan råda tvekan om de överhuvudtaget
bör föras in i balken. De bestämmelser det främst är fråga om är dels
bestämmelser om skyltning och liknande åtgärder som nu finns i
naturvårdslagen (1964:822). dels bestämmelser om renhållning av bl.a.
allmänna platser som nu finns i renhållningslagen (1979:596) och som
delvis har förts dit från allmänna ordningsstadgan i samband med den
nya ordningslagens (1993:1617) tillkomst. Gemensamt för dem är att de
gäller frågor om säkerhet och snygghet på allmänna platser eller annars
utomhus, t.ex. strövområden och andra naturområden, men även privata
tomter. Bestämmelserna i naturvårdslagen har också ett vidare syfte i det
avseendet att de avser att skydda naturmiljön (landskapsbilden).
Bestämmelserna har samband med flera olika lagar, främst plan- och
bygglagen (1987:10) och den nya ordningslagen. Miljöbalksutredningen
bedömde att de aktuella bestämmelserna trots allt har ett så nära samband
med naturvårds- och avfallsbestämmelser i miljöbalken att de lämpar sig
för att arbetas in i balken. Även om det i och för sig finns skäl för en
sådan slutsats, anser regeringen att bestämmelserna innehållsmässigt är
av den art att de av systematiska skäl inte bör arbetas in i balken.
Regeringen föreslår därför att bestämmelserna inordnas i en separat lag
med rubriken lag med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och
skyltning.
Miljöbalksutredningen skall i ett kommande betänkande lämna förslag
på förordningsbestämmelser med stöd av bemyndiganden i denna lag.
432
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Regeringen skall som ett grundläggande och
viktigt led i prövningskedjan tillåtlighetspröva verksamheter som har
stor påverkan på miljön eller hushållningen med naturresurser.
Bestämmelserna om regeringsprövning i naturresurslagen och vatten-
lagen arbetas in i miljöbalken. Samma miljökrav skall gälla vid
regeringens prövning som vid annan prövning enligt miljöbalken.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Övervägande antal remissinstanser som yttrat sig
om förslaget i denna del tillstyrker att regeringsprövning sker för vissa
verksamheter. Sveriges Advokatsamfund anser dock att det rimmar illa att
ge regeringen väsentliga dömande uppgifter samtidigt som regeringen
kan förväntas få en mycket central roll som utfardare av föreskrifter i det
nya miljöbalkssystemet. Statskontoret väcker frågan om kommunala
självstyrelseorgan kan tillåtlighetspröva i stället för regeringen i den
utsträckning det regionala utvecklingsansvaret flyttas över från staten.
Enligt Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet bör
tillståndsprövningen inte ske vid en politisk instans utan vid
miljödomstol med möjlighet för domstolen att underställa ärendet för
regeringens prövning. Länsstyrelsen i Malmöhus län framför likartade
invändningar. Landskrona kommun är negativ till regeringsprövning.
Naturvårdsverket anser att regeringen skall ges mer "svängrum" vid sin
prövning och kunna göra en striktare tillåtlighetsprövning än vad som
följer av de allmänna hänsynsreglema. Koncessionsnämnden framför i
stora delar liknande synpunkter. Kraftverksföreningen, Sveriges
Industriförbund/Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Advokat-
samfund ifrågasätter skälen för regeringsprövning om prövningen skall
vara densamma för regeringen som för andra prövningsorgan.
Gällande rätt
Inledningsvis vill regeringen erinra om att i såväl lagen (1987:12) om
hushållning med naturresurser m.m. som vattenlagen (1983:291) finns
idag bestämmelser om att vissa verksamheter inte får utföras utan
tillstånd av regeringen. Gemensamt för dessa är att de har stor
miljöpåverkan eller påverkan på hushållningen med mark och vatten.
Bestämmelserna i de olika lagarna har stora likheter. Vissa skillnader
finns dock. Här följer en redogörelse för de båda lagarna.
433
28 Riksdagen 1997/98. 1 samt. Nr 45, Del 1
Naturresurslagen
Prop. 1997/98:45
Naturresurslagen innehåller regler om att regeringens tillstånd krävs för
vissa större anläggningar och andra åtgärder. Reglerna finns i 4 kap. som
har rubriken Tillåtlighetsprövning av industrianläggningar m.m. Reglerna
har sitt ursprung i 136 a § byggnadslagen (1947:385). I 1 § räknas upp ett
antal anläggningar som kräver regeringens tillstånd, exempelvis järn- och
stålverk, fabriker för petrokemisk produktion eller framställning av
baskemikalier, större förbränningsanläggningar, gruppstationer för
vindkraftverk, större anläggningar för lagring av naturgas och större
anläggningar för behandling av miljöfarligt avfall. Även andra
anläggningar än sådana som anges i 1 § kan komma under regeringens
prövning. Om en anläggning eller åtgärd kan antas fa betydande
omfattning eller bli av ingripande beskaffenhet, får regeringen nämligen
enligt 2 § förbehålla sig tillståndsprövningen. Det har regeringen gjort
när det gäller t.ex. anläggning av flygplats i Karlstad kommun, den tredje
rullbanan vid Arlanda flygplats, nyanläggning av rangerbangård,
utvidgning av tillverkning av pappersmassa och havsbaserad fiskodling.
I 3 § finns särskilda tillåtlighetskrav för de regeringsprövade
anläggningarna och åtgärderna. Tillstånd får lämnas om hinder inte möter
på grund av de grundläggande hushållningsbestämmelsema i 2 kap., de
särskilda hushållningsbestämmelsema för vissa områden i landet i 3 kap.
eller med hänsyn till andra allmänna planeringssynpunkter. Vidare krävs
att kommunfullmäktige har tillstyrkt att tillstånd lämnas. För vissa typer
av anläggningar får regeringen i undantagsfall lämna tillstånd även om
kommunfullmäktige inte har tillstyrkt detta. Då förutsätts att det från
nationell synpunkt är synnerligen angeläget att anläggningen kommer till
stånd. Detta gäller anläggningar som avser mellanlagring eller slutlig
förvaring av kärnämne eller kärnavfall, gruppstationer för vindkraftverk,
förbränningsanläggningar, anläggningar för lagring av naturgas och
anläggningar för behandling av miljöfarligt avfall. Tillstånd får dock
aldrig lämnas utan kommunfullmäktiges tillstyrkande om en lämplig
plats har anvisats inom en annan kommun som kan antas godta en
placering där, eller, i annat fall, om en annan plats bedöms vara
lämpligare.
Ett tillstånd får enligt 5 § förenas med villkor för att tillgodose
allmänna intressen. Tillståndet får vidare göras beroende av att saken
fullföljs genom ansökan om prövning enligt miljöskyddslagen.
Vattenlagen
Även vattenlagen innehåller bestämmelser om regeringsprövning. Dessa
finns i 11 kap. som har rubriken Särskilda bestämmelser om större
vattenföretag m.m. Regeringen skall enligt 1 § alltid pröva tillåtligheten
av vissa vattenföretag. Det gäller större vattenkraftverk,
vattenregleringar, vattenöverledningar eller vattenbortledningar och
grundvattentäkter samt andra vattenregleringar, vattenöverledningar och
434
vattenbortledningar i Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren, Storsjön och
Siljan.
En ändring eller utvidgning av ett vattenföretag som anges i 1 § skall
enligt 2 § tillåtlighetsprövas av regeringen om själva ändringen eller
utvidgningen överskrider de storleksgränser som anges i 1 §.
Regeringen far i andra fall än enligt 1 och 2 §§ förbehålla sig
prövningen av ett vattenföretags tillåtlighet. Förutsättningen för detta är
enligt 3 § att företaget är av betydande omfattning eller ingripande
beskaffenhet. Oavsett omfattningen eller beskaffenheten får regeringen
enligt samma paragraf förbehålla sig prövningen av vattenföretag som
avses i 3 kap. 6 § tredje stycket naturresurslagen, dvs. sådana
vattenföretag som på grund av sin obetydliga miljöpåverkan kan fa
utföras i de annars skyddade vattendragen. Med stöd av detta
bemyndigande har regeringen förbehållit sig att pröva tillåtligheten av
bl.a. Brunnsbergs kraftverk i Österdalsälven i Älvdalens kommun,
ombyggnad av Långfors kraftstation i nedre Långan i Krokoms kommun
samt Hemlinges m.fl. vattenkraftverk i Gideälven i Bjurholms och
Ömsköldsviks kommuner.
Till skillnad mot vad som gäller enligt naturresurslagen finns inga
särskilda tillåtlighetsregler för regeringsprövningen av vattenföretag utan
de för alla vattenföretag gällande tillåtlighetsreglema i 3 kap. skall
tillämpas. Samma förutsättningar gäller alltså för de regeringsprövade
vattenföretagen som för övriga företag. Eftersom det av 3 kap. 1 §
vattenlagen framgår att 2 och 3 kap. naturresurslagen samt allmänna
planeringssynpunkter skall beaktas, är det endast det kommunala vetot
som saknar motsvarighet vid regeringens prövning av vattenföretag. Vid
vattenlagsprövningen tillämpas däremot ett antal tillåtlighetsregler som
saknar motsvarighet i naturresurslagen.
Regeringen får enligt 11 kap. 6 § vattenlagen ställa särskilda villkor för
att tillgodose allmänna intressen.
Skälen för regeringens förslag: Tillåtlighetsprövningen av stora
verksamheter och anläggningar ligger således på regeringen och utgör en
viktig del av prövningskedjan. Att prövningen år 1972 lades på
regeringen motiverades bl.a. med att ingen annan än regeringen kunde
åstadkomma en allsidig prövning med en sammanvägning av bl.a.
miljöskyddsmässiga, arbetsmarknadspolitiska och regionalpolitiska
synpunkter. Framför allt ansågs det viktigt att avgörandet av de
ifrågavarande slagen träffades av ett organ som det går att utkräva
politiskt ansvar av (prop. 1972:111, bil 2, s. 361 f, bet. 1972Cu:35, rskr.
1972:348).
När bestämmelserna om regeringsprövning infördes i 136 a §
byggnadslagen år 1972 var det primära syftet att tillgodose hushållningen
med mark- och vattenområden av stor betydelse från nationell synpunkt.
Avsikten var att utifrån riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen få till
stånd en tidig, allsidig och enhetlig prövning av sådana industriella
verksamheter som tar i anspråk eller förändrar karaktären hos
naturresurser som det råder särskild knapphet på och som är eller kan
förväntas bli föremål för konkurrerande anspråk.
Prop. 1997/98:45
435
Det är enligt regeringens bedömning alltjämt viktigt att regeringen Prop. 1997/98:45
behåller tillåtlighetsprövningen som en tidig och betydelsefull länk i
prövningskedjan med andra myndigheter och domstolar och därigenom
kan utöva en politisk styrning av vissa beslut inom ramen för gällande
rättsregler. Regeringens beslut i tillåtlighetsfrågan bör vara bindande för
den efterföljande prövningen på så sätt att om regeringen har prövat
tillåtligheten av en verksamhet kan domstolar och andra prövnings-
myndigheter inte pröva den frågan. Regeringen bör pröva tillåtligheten
av framför allt verksamheter som utgör viktiga samhällsintressen
samtididgt som de som riskerar att skada människors hälsa, medför stor
omgivningspåverkan eller stora ingrepp i miljön och tar i anspråk
värdefulla naturresurser.
Regeringen kan inte dela Advokatsamfundets uppfattning att
regeringens prövning av verksamheter inte skulle passa med regeringens
uppgift att utförda förordningar inom miljöområdet. Båda uppgifterna
utövas under full insyn och under riksdagens kontroll. Det är inte
ovanligt att myndigheter i sin tillsynsverksamhet tillämpar föreskrifter
som de själva har utfärdat. Vad samfundet har anfört utgör enligt
regeringens bedömning inte något skäl mot regeringsprövning av
verksamheter.
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att en
politisk instans inte skall avgöra de mest miljöstörande anläggningarnas
tillåtlighet, utan att en opartisk och förutsättningslös miljöprövning bäst
nås genom en prövning av domstol. Regeringen anser emellertid att ett
viktigt skäl för att regeringen och inte endast en tillståndsmyndighet skall
pröva vissa verksamheter är att det bör finnas ett politiskt ansvar för stora
eller på annat sätt viktiga verksamheter som har betydelse för
samhällsplaneringen i stort. Även om det med en sådan lösning som
universitetet förespråkar skulle finnas en möjlighet för domstolen att
hänskjuta ärenden till regeringens prövning, är det enligt regeringens
bedömning med hänsyn till ärendenas karaktär lämpligast att regeringen i
ett tidigt skede av beredningen fattar beslut om en verksamhet skall få
komma tillstånd.
Statskontoret har föreslagit att prövningen flyttas över till regionala
självstyrelseorgan. Regeringen konstaterar att sådan regionala organ
besitter god kännedom om lokala och regionala förhållanden. Däremot är
dessa organ mindre lämpliga för den prövning som nu är aktuell,
eftersom verksamheterna typiskt sett berör flera regioner eller innefattar
frågor som har nationellt intresse.
Regeringen anser med hänsyn till det sagda att naturresurslagens och
vattenlagens bestämmelser om regeringsprövning bör arbetas in i
miljöbalken. Regeringens prövning bör, som utredningen har föreslagit,
utgå från miljöbalkens allmänna hänsynsregler och övriga tillstånds-
regler. Samma miljökrav bör nämligen ställas på en verksamhet som
prövas av regeringen som på annan verksamhet. Denna ståndpunkt kan
tyckas självklar eftersom de verksamheter som skall prövas av
regeringen typiskt sett orsakar stor påverkan på omgivningen.
Naturresurslagen är emellertid till sin ordalydelse inte klar härvidlag,
även om dess tillämpningen har inneburit hänsynstagande också till
436
miljökrav. Regeringen förordar således ett klarläggande att prövningen
skall göras till skydd för människors hälsa och miljön i syfte att leva upp
till miljöbalkens mål.
Bland andra Industriförbundet/Arbetsgivareföreningen och Kraftverks-
föreningen ifrågasätter behovet av en regeringsprövning om prövningen
skall göras enligt balkens bestämmelser på samma sätt som andra
prövningsorgan har att tillämpa balken.
Regeringen vill i detta sammanhang påminna om att gemensamt för de
verksamheter som kan komma ifråga för regeringsprövning är att de
generellt sett har en betydande miljöpåverkan samtidigt som
konkurrerande eller motstridiga intressen måste vägas samman för att nå
den bästa lösningen. Nästan all tillståndsprövning enligt miljöbalkens
bestämmelser innebär visserligen att olika hänsyn måste beaktas och
vägas mot varandra. Denna avvägning av olika intressen är särskilt
markant vid den typ av verksamheter som är aktuell för
regeringsprövning. Prövningen av vilken påverkan på omgivningen som
kan tolereras i dessa fall rymmer inte sällan samhällsfrågor som bör lösas
utifrån ett nationellt perspektiv. De bedömningar som skall göras
omfattar ytterst politiska ställningstaganden. Ofta kan enskilda intressen
ställas mot allmänna intressen eller olika allmänna intressen mot
varandra. Prövningen måste utformas så att en så allsidig
sammanvägning som möjligt av olika hänsyn kan åstadkommas.
Regeringen bör ha de bästa förutsättningarna att inom ramen för
uppställda normer göra de allmänna och samlade
lämplighetsöverväganden som krävs i dessa särskilda ärenden.
Det utrymme för en friare prövning för regeringen i förhållande till
balkens allmänna hänsynsregler som Naturvårdsverket och även några
andra remissinstanser efterlyser, anser regeringen finns vid en prövning
med utgångspunkt i det resonemang som nu har förts. Det kan i detta
sammanhang erinras om att regeringen enligt vad som har föreslagits i
avsnitt 4.8.10 skall kunna meddela dispens från stoppregeln i de
allmänna hänsynsreglema. Regeringen får tillåta en verksamhet som
annars inte skulle få bedrivas enligt stoppregeln om verksamheten är av
synnerlig betydelse från allmän synpunkt. Det är därför naturligt att
regeringen vid sin tillåtlighetsprövning tar hänsyn även till
omständigheter av allmän karaktär.
Prop. 1997/98:45
437
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Regeringens tillåtlighetsprövning skall vara
obligatorisk för de verksamheter som räknas upp i miljöbalken.
Verksamheterna skall i huvudsak vara desamma som i dag. Även
trafikanläggningar skall vara prövningspliktiga (se avsnitt 4.21.4).
Vidare skall något färre typer av vattenverksamhet vara
prövningspliktiga (se avsnitt 4.21.5).
Regeringen skall dessutom, liksom i dag, kunna förbehålla sig
tillåtlighetsprövningen av andra verksamheter, bl.a. om verksamheten
kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte uttalat sig i
denna del eller tillstyrker förslagen. Naturvårdsverket och
Koncessionsnämnden är dock kritiska till att alla de verksamheter som i
dag är obligatoriskt prövningspliktiga också skall vara det enligt
miljöbalken. Koncessionsnämnden anser vidare att verksamheter som
inte är tillståndspliktiga enligt miljöbalken inte skall prövas av
regeringen. Boverket har synpunkter på kriterierna för de verksamheter
som kan prövas efter förbehåll av regeringen.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen konstaterar, som redan
har framgått av redogörelsen om naturresurslagen och vattenlagen i
föregående avsnittet, att ett antal uppräknade nya anläggningar eller
särskilt angivna vattenföretag kan bli föremål för regeringens
obligatoriska prövning. Härtill kommer att regeringen enligt båda lagarna
i det särskilda fallet kan förbehålla sig prövningen av andra anläggningar,
eller åtgärder respektive vattenföretag av betydande omfattning eller
ingripande beskaffenhet.
Regeringen anser, vilket utredningen också föreslår, att även
regeringsprövningen enligt miljöbalken bör gälla dels obligatoriskt i
vissa särskilt angivna fall, dels efter förbehåll av regeringen. Inga
remissinstanser har haft några invändningar mot detta.
Miljöbalksutredningen föreslår vidare att de verksamheter som är
obligatoriskt prövningspliktiga enligt naturresurslagen och vattenlagen i
huvudsak skall vara det också enligt miljöbalken.
Koncessionsnämnden anser att vissa av de föreslagna verksamheterna
skiljer sig från andra inte obligatoriskt prövningspliktiga verksamheter
endast genom att de överstiger viss storlek eller avser verksamhet som
sedan länge anses särskilt omfattande eller ingripande. Vid prövningen
blir det enligt nämnden fråga om samma prövningar och avvägningar
som de som domstolen normalt skall göra vid det vanliga
tillståndsförfarandet. Dessutom anser nämnden att utvecklingen av
process- och reningsteknik innebär att det inte finns samma behov som
438
tidigare att behandla sådana verksamheter på ett särskilt sätt. Prövning av
dessa verksamheter bör ske vid miljödomstol enligt nämnden.
Naturvårdsverket har likartade synpunkter och anser att det för vissa
av verksamheterna som föreslås bli obligatoriskt prövningspliktiga borde
vara tillräckligt att regeringen i det enskilda fallet kan förbehålla sig
prövningen.
Regeringen kan inte dela detta synsätt. Även om vissa verksamheter
till följd av teknisk utveckling och annat inte medför lika stora
olägenheter för omgivningen längre, kan de just på grund av sin storlek
eller produktionsinriktning fa regionala eller kanske även nationella
återverkningar som kräver politisk medverkan. Det kan gälla känsliga
lokaliseringfrågor, energi- eller beredskapseffekter eller andra
regionalpolitiska konsekvenser. Regeringsprövningen skall som nyss
sagts vara en prövning som innefattar en allsidig bedömning där
allmänna samhällsaspekter måste beaktas. Regeringen anser därför att det
fortfarande finns skäl att låta dessa anläggningar obligatoriskt prövas av
regeringen.
Naturvårdsverket föreslår, som ett komplement till prövningen efter
förbehåll, att regeringen bemyndigas att föreskriva om regeringsprövning
av verksamheter som kan antas få betydande omfattning eller bli av
ingripande beskaffenhet. Regeringen anser emellertid att det direkt av
miljöbalken bör framgå vilka verksamheter som är obligatoriskt
prövningspliktiga.
Regeringen anser således att de verksamheter som är obligatoriskt
prövningspliktiga i dag (se avsnitt 4.21.1 om naturresurslagen och
vattenlagen) även bör vara det i fortsättningen, dock med undantag för
vad som nedan sägs i avsnitt 4.21.5 om vissa vatten verksamheter.
Dessutom föreslår regeringen en utvidgning av prövningsplikten när det
gäller vissa större miljöstörande trafikanläggningar, se avsnitt 4.21.4.
När det gäller regeringsprövning av verksamheter som inte är
tillståndspliktiga enligt miljöbalken avstyrker Koncessionsnämnden att
sådana verksamheter prövas av regeringen. Om verksamheten inte har
sådan anknytning till balken att en tillståndsprövning enligt balken anses
behövlig bör verksamheten enligt nämnden inte heller regeringsprövas
enligt balken. Nämnden menar att i sådana fall saknar regeringens beslut
egentlig rättsverkan.
De fall Koncessionsnämnden syftar på är framför allt de större
miljöstörande trafikanläggningar som enligt vad nyss har framgått
föreslås bli föremål för regeringens obligatoriska prövning. 1 dag är
flygplatser av en viss storlek tillståndspliktiga enligt miljöskyddslagen.
Övriga trafikanläggningar som är aktuella för obligatorisk prövning är
det däremot inte. Som tidigare har framgått prövades den tredje rullbanan
vid Arlanda flygplats efter förbehåll av regeringen enligt 4 kap. 2 §
naturresurslagen. Regeringen konstaterar dock att dessa stora
trafikanläggningar har betydelse för flera samhällssektorer. De har stor
påverkan på människors hälsa och miljön liksom hushållningen med
naturresurser och det är därför naturligt att de prövas enligt miljöbalkens
regler. Samtidigt är trafikanläggningarna viktiga med hänsyn till andra
samhällsintressen med eget sektorsansvar och bör därför också prövas
Prop. 1997/98:45
439
enligt sektorslagstiftningen. Regeringen anser därför att det är en rimlig
slutsats att verksamheterna skall kunna tillåtlighetsprövas enligt
miljöbalken, trots att de inte är tillståndspliktiga enligt balken. Frågan om
regeringsbeslutens rättsverkan kommer att beröras närmare i nästa
avsnitt. Redan nu bör dock slås fast att besluten självfallet bör ha
rättsverkan i prövningen enligt sektorslagstiftningen.
När det sedan gäller den fakultativa prövningsrätten, dvs. att
regeringen genom ett särskilt beslut för icke obligatoriskt prövnings-
pliktiga verksamheter kan förbehålla sig att pröva ett ärende, anser
regeringen att en sådan prövning skall kunna komma i fråga i följande
fall. Verksamheter som kan antas fa betydande omfattning eller bli av
ingripande beskaffenhet. Verksamheter utanför de särskilda skydds- eller
bevarandeområden som föreslås i 7 kap. 28 § om verksamheten mer än
obetydligt kan skada naturvärdet inom området samt vattenverksamheter
med obetydlig miljöpåverkan i de älvsträckor som föreslås skyddade
enligt 4 kap. 6 § miljöbalken. Den första och sista prövningsgrunden -
verksamheter som kan antas fa betydande omfattning eller bli av
ingripande beskaffenhet och verksamheter i de skyddade älvsträckorna -
motsvarar vad som gäller i dag enligt naturresurslagen och vattenlagen. I
avsnitt 4.21.1 under redogörelsen för naturresurslagen och vattenlagen
framgår vilka verksamheter som har prövats av regeringen efter
förbehåll.
När det gäller verksamheter utanför skyddade områden där
verksamheterna mer än obetydligt kan skada naturvärdet inom området,
är detta kriterium en nyhet som självständig prövningsgrund.
Boverket anser att dessa verksamheter inte skall omfattas av
regeringsprövning.
Med anledning av detta konstaterar regeringen att skyddet för dessa
områden följer av de åtaganden Sveriges medlemskap i Europeiska
unionen medför. Undantag från skyddet kan bara medges under de
förutsättningar som anges i aktuella direktiv. I vissa fall förutsätts
kontakt med kommissionen. Regeringen anser därför att det bör
ankomma på regeringen att pröva verksamheter där detta skydd kan
komma att hotas. Däremot föreslår regeringen, till skillnad från
utredningen, att det är tillräckligt om regeringsprövningen görs
fakultativ, dvs. att regeringen genom ett särskilt beslut kan förbehålla sig
rätten att pröva ett ärende. Vidare bedömer regeringen att kriteriet för
regeringsprövningen bör skärpas så att sådan prövning blir aktuell redan
om verksamheten kan antas mer än obetydligt skada naturvärdet inom de
aktuella områdena.
Banverket anser att regeringens möjlighet att förbehålla sig prövning
av en verksamhet skall utformas så att lagen även ger en exploatör
möjlighet att påkalla tillåtlighetsprövning.
Regeringen erinrar om att enligt naturresurslagen är statliga
myndigheter skyldiga att underrätta regeringen om de får kännedom om
verksamheter som kan bli föremål för regeringsprövning efter förbehåll.
En motsvarighet bör enligt regeringen också finnas i miljöbalken. En
sådan skyldighet för vissa särskilt utpekade myndigheter hindrar inte att
även andra kan underrätta regeringen. Däremot bör en underrättelse inte
Prop. 1997/98:45
440
innebära någon skyldighet för regeringen att förbehålla sig prövning, Prop. 1997/98:45
utan enbart att pröva frågan om förbehåll.
Vid en samordning mellan naturresurslagen och vattenlagen bör ett par
regler som i dag bara finns i den ena lagen göras generellt tillämpliga.
Här åsyftas naturresurslagens regel i 4 kap. 4 § som gör det möjligt för
regeringen att medge undantag från kravet på tillstånd enligt 1 §. Vidare
åsyftas vattenlagens regler i 11 kap. 5 §. Enligt bestämmelsen kan
regeringen när den prövar ett vattenföretag även förbehålla sig
prövningen av tillåtligheten av ett annat vattenföretag som ansökan avser
om de hänger samman med varandra eller fråga har uppkommit om
jämkning eller företräde mellan företagen.
Regeringens förslag: Regeringen skall pröva om en verksamhet är
tillåtlig.
Tillåtlighetsprövningen skall göras som ett led i den normala
tillståndsprövningen där miljödomstolar och andra prövnings-
myndigheter ingår som länkar i prövningskedjan.
Utredningens forslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Få remissinstanser har uttalat sig i denna del.
Boverket avstyrker den föreslagna handläggningsordningen. Länsrätten i
Stockholms län ifrågasätter det lämpliga att en domstol agerar
utredningsorgan åt regeringen.
Skälen för regeringens förslag: Den i praktiken största skillnaden i
dag mellan tillståndsprövningen enligt naturresurslagen och
tillåtlighetsprövningen enligt vattenlagen är i vilket skede regeringen
skall komma in i handläggningen.
Ansökan i ett vattenmål skall alltid ges in till vattendomstol eller,
beträffande markavvattningsföretag, till länsstyrelsen. Vattendomstolen
eller den av länsstyrelsen utsedde förrättningsmannen handlägger
därefter målet på vanligt sätt. Om det ansökta vattenföretaget omfattas av
reglerna i 11 kap. vattenlagen om regeringsprövning skall
vattendomstolen eller förrättningsmannen efter kungörelseförfarande och
huvudförhandlingen respektive sammanträdet med eget yttrande lämna
över frågan till regeringen för prövning av företagets tillåtlighet. Sedan
regeringen har fattat beslut om att ett företag är tillåtet ankommer det på
vattendomstolen eller förrättningsmannen att meddela tillstånd med
villkor för vattenföretaget.
Ärenden enligt naturresurslagen handläggs annorlunda. Ansökan ges in
till regeringen som bereder ärendet och hämtar in remisser från
myndigheter och andra. En remissinstans är Koncessionsnämnden för
miljöskydd, som enligt bestämmelser i miljöskyddslagen i regel
sammanträder för att bereda ärendet innan den yttrar sig. Förfarandet
efter regeringens beslut att meddela tillstånd enligt naturresurslagen till
441
en verksamhet liknar vattenlagens förfarande. Vanligen ankommer det,
som tidigare har sagts, på Koncessionsnämnden att ge tillstånd enligt
miljöskyddslagen och meddela de närmare villkoren för verksamheten.
Regeringen anser att en utgångspunkt för regeringsprövningen bör vara
att prövningen skall ske i ett förhållandevis tidigt skede i processen och
att prövningen främst skall gälla tillåtligheten av en verksamhet, dvs. om
en verksamhet skall fa komma till stånd. I frågan om tillåtlighet ingår
frågan om lokaliseringen av en verksamhet. Om en verksamhet får
komma till stånd bör regeringen även kunna bestämma särskilda villkor
för att tillgodose allmänna intressen. För att ta ställning till dessa frågor
måste verksamhetens art, omfattning, miljöpåverkan, lokalisering m.m.
vara kända. Miljökonsekvensbeskrivningar bör därför enligt regeringens
uppfattning ingå i beslutsunderlaget. Själva tillståndsbeslutet, som
vanligen innehåller en rad detaljvillkor, bör dock enligt regeringens
mening fattas av en domstol eller annan prövningsmyndighet. Detta
överensstämmer också rent faktiskt med gällande ordning enligt såväl
naturresurslagen som vattenlagen.
En sådan ordning överensstämmer med utredningens förslag.
Utredningen föreslår vidare att beredningen skall ske hos den myndighet
som har att handlägga tillståndsärenden angående likartad verksamhet.
Boverket avvisar emellertid den föreslagna handläggningsordning.
Verket anför att om lokaliseringen till den tänkta platsen inte bör komma
till stånd, bör sökanden få besked om detta innan projekteringen har
drivits för långt och onödiga kostnader har uppstått. Beslutsunderlaget
bör enligt verket vara övergripande och brett och inte fördjupas annat än
för frågor där det är nödvändigt för bedömningen. Verket anser att den
föreslagna handläggningen emellertid innebär att definitivt besked i
lokaliseringsfrågan kommer i ett sent skede med en mer eller mindre
färdig miljökonsekvensbeskrivning. Regeringens möjligheter till
inflytande riskerar därmed enligt verket att begränsas och prövningen blir
snarare en överprövning än en lokaliseringsprövning.
Regeringen delar Boverkets uppfattning så till vida att en förutsättning
för att regeringsprövningen skall bli meningsfull är att regeringen är
obunden och kan göra prövningen utan för saken ovidkommande hänsyn.
Samtidigt är en annan förutsättning för prövningen att regeringen har
tillräckligt underlag för sitt beslut och att frågan är tillräckligt utredd så
att beslutet blir väl grundat.
Redan i ansökan om tillstånd enligt miljöbalken skall en
miljökonsekvensbeskrivning ingå. I balken ställs långt gående krav på
innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen, bl.a. skall den innehålla
uppgifter om alternativa lokaliseringar. Regeringen anser att det utan
detta underlag inte kan te sig meningsfullt med en tillåtlighetsprövning
där bl.a. skall avgöras om den ansökta lokaliseringen är den bästa.
Regeringen anser att det finns goda skäl för utredningens förslag att i
normala fall låta den miljödomstol eller annan myndighet som skall
pröva tillståndsfrågan även bereda ärendet inför regeringsprövningen.
Samma miljökrav kommer med miljöbalkens regler att gälla vid
regeringens prövning som vid tillståndsprövningen av verksamheten.
Miljödomstolama och de andra ordinarie tillståndsmyndighetema
Prop. 1997/98:45
442
kommer därför att få en bred erfarenhet av vad som krävs för att kunna ta
ställning till olika miljökrav. Den rutin som tillståndsmyndighetema
successivt kommer att få genom ärendehanteringen kommer att
medverka till att handläggningen kan ske förhållandevis snabbt.
En sådan ordning där den myndighet som har att handlägga den
efterföljande tillståndsfrågan även svarar för beredningen av tillåtlighets-
prövningen torde enligt regeringens bedömning också kunna förkorta
den sammanlagda prövningstiden för ett ärende.
Regeringen anser inte, som Länsrätten i Stockholms län, att det möter
hinder att en domstol på sätt som nu föreslås bereder tillåtlighetsfrågan åt
regeringen. Som framgår av det tidigare gäller denna ordning redan i dag
vid vattenmål som tillåtlighetsprövas av regeringen.
Av de verksamheter för vilka obligatorisk regeringsprövning föreslås
kommer troligen flertalet att vara prövningspliktiga enligt balkens regler
om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet. I dessa fall bör
ansökan om tillstånd på vanligt sätt ges in till den miljödomstol eller
annan myndighet som har att pröva tillståndsfrågan och det bör åligga
myndigheten att se till att tillåtlighetsfrågan underställs regeringen. Detta
bör åligga myndigheten också när regeringen har förbehållit sig att pröva
en verksamhet. Beträffande handläggningen av ärenden som rör
obligatorisk regeringsprövning av trafikanläggningar hänvisas till nästa
avsnitt.
När en verksamhet inte är tillståndspliktig enligt miljöbalken, som kan
vara fallet vid prövning efter förbehåll, bör regeringen i det enskilda
fallet kunna besluta var ärendet skall beredas. Om frågan också skall
prövas enligt speciallagstiftning kan det vara lämpligt att regeringen
beslutar att ärendet skall beredas hos den myndighet som skall svara för
den prövningen. Regeringen bör dock vara fri i sitt val och kan
exempelvis besluta att själv handlägga ärendet.
När regeringen har beslutat att tillåta en verksamhet är frågan om
tillåtlighet avgjord och skall inte ingå i en efterföljande
tillståndsprövning enligt miljöbalken. Tillståndsmyndigheten skall
istället besluta om det närmare innehållet i tillståndet och vilka villkor
som skall gälla för tillståndet. Tillståndsmyndighetemas prövning
begränsas således till de frågor som inte har prövats av regeringen.
Vägverket har efterlyst en reglering om huruvida regeringsbeslutet är
bindande även vid efterföljande prövning enligt annan lagstiftning än
miljöbalken. Enligt regeringens uppfattning bör motsvarande i princip
gälla även efterföljande prövning enligt annan lagstiftning. Regeringen
återkommer i denna del när det gäller förslag till följdlagstiftning till
miljöbalken.
Regeringens beslut i tillåtlighetsfrågan torde omfattas av lagen
(1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Detta innebär
att Regeringsrätten efter överklagande prövar om avgörandet i ärendet
strider mot någon rättsregel.
Prop. 1997/98:45
443
Regeringens förslag: Regeringen skall tillåtlighetspröva nya större
vägar, järnvägar, allmänna farleder och flygplatser med stor påverkan
på miljön och hushållningen med mark och vatten.
Prop. 1997/98:45
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Naturvårdsverket anser att prövningsbehov hos
regeringen föreligger vid sammansatta system av trafikanläggningar.
Länsstyrelsen i Göteborg och Bohus län tillstyrker förslaget. Lunds
universitet anför att en sådan prövning framstår som angelägen från
miljöskyddssynpunkt och tillstyrker förslaget. Boverket anser att det är
tillräckligt att stora trafikanläggningar prövas efter förbehåll av
regeringen eller alternativt begränsas till sådana projekt som är av viss
omfattning och berör vissa känsliga områden. Vägverket avstyrker
förslaget och efterlyser en sammanhängande och tydlig planerings-
process i väglagstiftningen som innefattar en tidig prövning mot
miljöbalkens regler och en tidig prövning om vägens lokalisering.
Banverket är i princip positivt till en tidig regeringsprövning av stora
järnvägar, men anser att förslaget är för långt gående och kommer att
medföra att i det närmaste varje jämvägsprojekt måste regeringsprövas.
Vidare anser verket att det mest naturliga är att regler härom införs i
jämvägslagstiftningen. Luftfartsverket kan acceptera förslaget men anser
att det hänger samman med frågan om det kommunala vetot. Juridiska
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att trafikanläggningar
skall prövas enligt miljöbalken, men av miljödomstol och inte av en
politisk instans. Länsstyrelsen i Gävleborg anser att strategiska beslut om
infrastrukturen skall fattas med stöd av respektive speciallagstiftning.
Länsstyrelsen i Stockholms län avstyrker förslaget om obligatorisk
regeringsprövning av vägar och järnvägar, men tillstyrker sådan prövning
av flygplatser och allmänna farleder.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen konstaterar att
medvetenheten om transportsektorns förhållandevis stora miljöproblem
har ökat betydligt under senare tid. Trafik och trafikanläggningar medför
ett stort antal negativa konsekvenser för miljön och hälsan som
luftföroreningar, buller, trafikolyckor, påverkan på mark och vatten,
intrång i värdefulla områden, omfattande användning av resurser som
mark och energi m.m. Samtidigt har vi naturligtvis stor nytta av och är
beroende av en effektiv transportsektor för vår samhällsutveckling.
Så gott som alla är dagligen utsatta för trafikens miljöstörningar, vare
sig det är i bostaden, på allmänna platser, vid resa eller på fritiden.
Trafikens infrastruktur har förändrat landskapet och stadsmiljön radikalt.
Regeringen kan konstatera att detta har medfört att synen på
trafikanläggningar i samhället har förändrats, från en tidigare positiv
inställning till en i många fall starkt ifrågasättande. Mot detta skall
således vägas också nyttan av en nödvändig och effektiv transportsektor.
444
Detta dubbla förhållande blir särskilt märkbart vid planering av och
beslut om stora trafikanläggningar. Beslutsprocessen för dessa innebär
nästan regelmässigt att svåra avvägningar måste göras mellan ingrepp i
miljön och samhällsnyttan av investeringen. Konsekvenserna av
tillkomsten av anläggningarna är inte endast begränsade till den närmaste
omgivningen utan de kan ofta påverka de miljömässiga förhållandena
inom ett stort område. En ny väg av större omfattning innebär inte bara
ett dominerande ingrepp i naturen utan påverkar även livsmiljön i stora
områden längs sträckningen. Möjligheterna till utveckling av
bostadsbebyggelse i dessa områden kan begränsas på grund av
trafikbuller samtidigt som väginvesteringen kan leda till ett starkt tryck
på exploateringar som har samband med den tillkommande möjligheten
till kommunikation. Dessa förhållanden gäller i ännu högre grad för nya
större flygplatser som ger betydande konsekvenser för mark- och
vattenanvändningen på regional nivå. Inte minst är bullerstörningarna av
ingripande betydelse för bebyggelseutvecklingen inom stora områden
kring flygplatsen.
Avvägningarna vid planerade nya sträckningar av större vägar samt
järnvägar gäller inte sällan frågan om huruvida hittills oexploaterade och
ostörda större naturområden skall tas i anspråk. Även upprustningar och
ombyggnader av befintliga anläggningar ger upphov till svåra
avvägningar, när syftet är att minimera störningar i befintlig
tätbebyggelse. Anläggningarna innebär hindrande barriärer i det
omgivande landskapet för såväl människans rörelser som för fauna och
flora. Den nationella ambitionen i väg- och jämvägsplaneringen att
minska restiderna mellan större orter på längre avstånd genom så raka
sträckningar som möjligt, måste vägas mot ingreppen i de områden som
då berörs. Samtidigt finns för järnvägen behov av att sträckningen
förläggs nära tätorter så att det skapas ett tillräckligt stort
resandeunderlag liksom möjligheter till regionala tågsystem. Enligt
regeringens uppfattning finns det i sådana valsituationer risk för att
lokala bedömningar och anpassningar på en del av sträckan för en väg
eller järnväg leder till onödigt stora ingrepp för andra delsträckor liksom
att hela sträckningen totalt sett blir mindre lämpligt lokaliserad med
hänsyn till miljön och hushållningen med mark och vatten.
De beslutsprocesser som regleras av trafikslagens sektorslagstiftning
har i en del fall tillkommit vid en tid när innebörden av de miljömässiga
avvägningarna inte var så uppenbar som idag eller när konflikter av
större betydelse och omfattning inte var särskilt vanligt förekommande.
Trots att planerings- och beslutsformerna har utvecklats och anpassats till
nya samhällskrav, t.ex. vad gäller vägplaneringen, anser regeringen att
erfarenheterna visar att de inte är tillräckligt ändamålsenliga när det
gäller projekt av stor omfattning och med omfattande omgivnings-
påverkan.
Beslutsmyndighetema är i allmänhet trafikverken som samtidigt har
andra funktioner. Exempelvis är Vägverket exploatör, beslutsmyndighet
och granskningsmyndighet. Riksrevisionsverket har. som redogjorts för i
avsnitt 4.11.2, i en rapport till regeringen (Miljökonsekvensbeskriv-
ningar MKB i praktiken) granskat hur miljökonsekvensbeskrivningar har
Prop. 1997/98:45
445
fungerat på väg- och vattenkraftområdet. Enligt rapporten har Prop. 1997/98:45
granskningen visat att Vägverket, i form av vägregionema, har haft svårt
att skilja på sina tre funktioner och att exploatörsintresset ofta har tagit
över. Detta talar för att en oberoende prövningsinstans bör finnas i
planeringsprocessen.
De större trafikanläggningarna berör i allmänhet väsentliga
samhällsintressen och de är vanligtvis av stor nationell eller regional
betydelse. De bildar viktiga länkar i ett nationellt eller internationellt
kommunikationsnät och kan bidra till en regional utveckling. De
avvägningar som skall göras i planerings- och beslutsprocessen mellan
de kanske avsevärda negativa konsekvenserna för miljön, andra
samhällsintressen m.m. och samhällsnyttan av anläggningen är svåra och
komplexa. Det är enligt regeringens bedömning otillfredsställande att
tillkomsten och lokaliseringen av sådana anläggningar av stor nationell
eller regional betydelse och med omfattande påverkan på miljön, regleras
enligt olikartade lagstiftningar där det avgörande och lagreglerade
lokaliseringsbeslutet kommer i slutskedet av en lång planeringsprocess
där lokaliseringen successivt lagts fast av det berörda trafikverket utan
formella beslut. All tidskrävande och dyrbar verksamhet som bedrivs
under planeringsprocessen sker i en betydande osäkerhet om den slutligt
ansökta lokaliseringen kommer att ges tillstånd. Det bör därför ligga i
alla parters intresse att i ett tidigt skede kunna få klarlagt om en
trafikanläggning kan tillåtas på en viss plats.
Regeringen delar därför Miljöbalksutredningens bedömning att just
tillåtligheten av miljöpåverkande trafikanläggningar bör prövas av
regeringen. Det föreslogs även av Miljöskyddskommittén i
huvudbetänkandet Miljöbalk (SOU 1993:27). Prövningen bör avse större,
miljöpåverkande vägar, järnvägar, farleder och flygplatser. Prövningen
bör ske i ett tidigt skede i planeringsprocessen innan lokaliseringen blivit
alltför låst och stora kostnader lagts ned i projekteringen. Då ges även
möjlighet för regeringen att samlat bedöma flera lokaliseringsaltemativ.
Regeringsprövningen blir därigenom den form av tidig prövning i
lokaliseringsfrågan som bl.a. Vägverket och Banverket efterlyser. Det är
att märka att regeringsprövning av stora trafikanläggningar enligt
naturresurslagen redan har skett vid flera tillfallen bl.a. avseende
flygplatser och Öresundsförbindelsen. Till skillnad mot vad som gäller i
dag anser regeringen att prövningen skall vara obligatorisk när det gäller
de större trafikanläggningarna. Vid en jämförelse med andra obligatoriskt
prövningspliktiga verksamheter framstår de större miljöpåverkande
trafikanläggningarna som lika angelägna att pröva. Strävan efter att nå en
så likartad bedömning som möjligt när det gäller miljöhänsynen och
bedömningen av en långsiktigt lämplig hushållning med mark och vatten
talar för att prövningen skall regleras utifrån miljöbalken och inte i de
olika sektorslagstiftningama. Också den omständigheten att en
regeringsprövning av trafikanläggningar enligt balken kan bli aktuell i
form av prövning av dispens från stoppregeln i de allmänna
hänsynsreglema talar för en sådan lösning. Regeringen gör därför den
bedömningen att regeringsprövningen av större och miljöpåverkande
trafikanläggningar skall ske enligt miljöbalken.
446
I planeringsprocessen för trafikens infrastruktur behandlas inriktning Prop. 1997/98:45
och omfattning av kommande investeringar. Med underlag från bl.a.
trafikverken utformar regeringen en proposition med förslag till
övergripande riktlinjer för utbyggnad av infrastrukturen. Riksdagen
beslutar mot bakgrund av regeringens förslag om investeringsinriktning
och om ekonomiska planeringsramar. Regeringen beslutar om direktiv
till Banverkets, Vägverkets och länsstyrelsernas arbete med 10-åriga
investeringsplaner. Förslagen till planer sänds på remiss och verken
redovisar upprättade planer för regeringen som godkänner planerna.
Länsstyrelsen fastställer länsplanen för regional transportinfrastruktur.
Regeringen redovisar investeringsplanerna för riksdagen och dessa utgör
grund för budgetpropositionen och för den fortsatta planeringen av
projekten.
I riksdagens inriktningsbeslut om transportinfrastrukturen behandlas
sådana frågeställningar som fördelningen av insatser mellan trafikslagen
utifrån bl.a. miljöhänsyn. Det är därför naturligt att regeringsprövningen
enligt miljöbalken i första hand avser frågorna om tillåtlighet av den
anläggning ansökan avser. Det är att notera att regeringen i propositionen
Infrastrukturinriktning för framtida transporter (prop. 1996/97:53, bet.
1996/97:TU7, rskr 1997:174) har betonat behovet av förstärkt
samordning i planeringsarbetet så att den nationella inriktningen får
relevant genomslag i den ekonomiska planeringen på regional nivå. En
ny form för länsbaserad regional investeringsplanering föreslås. Denna
planering bör innebära att ett genomförande av en viss trafikanläggning
är förankrad i den berörda regionen.
Kriterier för de trafikanläggningar som skall vara obligatoriskt
prövningspliktiga
Regeringsprövningen bör som angetts gälla trafikanläggningar som kan
medföra en från nationell eller regional synpunkt betydande påverkan på
miljön och hushållningen med mark och vatten. Frågan är om det går att i
förväg avgränsa och precisera de anläggningar som bör komma ifråga för
en obligatorisk regeringsprövning.
Regeringen anser i likhet med Miljöbalksutredningen att det är mindre
lämpligt att låta osäkra uppskattningar av framtida trafikbelastning och
passagerarantal ligga till grund för en bedömning av om
trafikanläggningen skall prövas av regeringen. Regeringen delar även
utredningens uppfattning att det inte är lämpligt att låta
regeringsprövningen endast omfatta vissa delar av landet som exempelvis
områden som omfattas av bestämmelserna i nuvarande 3 kap.
naturresurslagen. Kraven på regeringsprövning för stora
trafikanläggningar bör liksom för andra anläggningar som obligatoriskt
skall prövas av regeringen enligt miljöbalken, gälla generellt över hela
landet.
Miljöbalksutredningen föreslår avgränsningar i enlighet med Rådets
direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på
miljön av vissa offentliga och privata projekt, det s.k. MKB-direktivet,
447
ändrat genom direktiv 97/11/EG, vilket anger när
miljökonsekvensbeskrivning skall göras inför anläggandet av större
trafikanläggningar (se avsnitt 4.11.2). Regeringen finner att detta kan
tjäna som en utgångspunkt. Den närmare avgränsningen måste dock
göras med hänsyn till vad som bedöms meningsfullt att tillåtlighetspröva.
Obligatorisk regeringsprövning enligt miljöbalken bör som
utredningen har föreslagit ske av inrättande av allmänna farleder. Någon
närmare angivelse av vilka farleder som skall prövas anser regeringen
inte behövlig. Antalet allmänna farleder som framledes inrättas torde
vara begränsat.
Regeringen delar Miljöbalksutredningens bedömning att obligatorisk
regeringsprövning bör ske av nya flygplatser med en banlängd
överstigande 2 100 m. Detta innebär att flygplatsanläggningar som t.ex.
den tredje rullbanan vid Arlanda flygplats och Karlstads nya flygplats
skulle ha varit obligatoriskt prövningspliktiga om de skulle ha anlagts
efter miljöbalkens ikraftträdande.
Regeringen gör den bedömningen att obligatorisk regeringsprövning
skall ske av nya motorvägar, motortrafikleder samt i övrigt vägar som
har minst fyra körfalt och en sträckning av minst tio kilometer.
Prövningsplikten bör innefatta sådana vägbyggen där en befintlig väg
genom att breddas eller få en ny körbana byggs ut till motorvägs- eller
motortrafikledsstandard eller får fyra körfalt på en sträcka av minst tio
kilometer.
För järnvägar bör regeringsprövningen gälla järnvägar avsedda för
fjärrtrafik samt anläggande av nytt spår på en sträcka av minst fem
kilometer för en befintlig järnväg för fjärrtrafik.
Miljöbalksutredningen föreslår en sträcka på en kilometer för nya spår.
Banverket kritiserar i sitt remissvar detta och anger att kriterierna
föranleder regeringsprövning av exempelvis kurvuträtningar och
utbyggnad av mötesspår.
Banverket anser att ombyggnadsprojektens längd inte är ett
ändamålsenligt kriterium eftersom spårsträckning i nära anslutning till
befintlig bana i regel ger måttliga konsekvenser för omgivningen.
Utgångspunkten bör enligt Banverket i stället vara att prövning skall ske
av ombyggnadsprojekt som liknar nybyggnad. Banverket anser att ett
avstånd om cirka 100 m mellan den nya bansträckningen och befintlig
järnväg är ett relevant mått för om ombyggnaden skall tillåtlighetsprövas
av regeringen. Regeringen kan konstatera att utbyggnader av nya spår på
ett avstånd av 100 m från ett befintligt spår inte är ofta förekommande.
Med ett sådant kriterium skulle regeringens tillåtlighetsprövning av nya
spår sällan bli aktuell. Regeringen bedömer vidare att
dubbelspårsutbyggnader inte sällan innebär nya sträckningar eller
förflyttningar för det befintliga spåret och att de kan ha väsentliga
effekter på miljön och hushållningen med mark och vatten. Regeringen
delar därför utredningens bedömning att kriteriet bör utgå från längden
på spåret. Med en ny spårsträcka på minst fem kilometer i stället för en
kilometer undantas spårutbyggnad av förhållandevis mer okontroversiellt
slag.
Prop. 1997/98:45
448
Även om de kriterier som nu har angetts så långt det är praktiskt
möjligt beskriver de vägar och järnvägar som det finns behov av att
regeringen prövar, är det inte möjligt att ange urvalskriterier som täcker
in alla fall. Det kan finnas fall utöver dessa som bör komma under
regeringens prövning, exempelvis anläggande av vägar och järnvägar i
särskilt känsliga eller värdefulla naturområden som t.ex. fjällområden
eller kust- och skärgårdsområden. För dessa fall bör även fortsättningsvis
en möjlighet för regeringen att i det enskilda fallet förbehålla sig
prövningen.
Regeringsprövningen i planeringsprocessen för trafikanläggningar
Beslutsmyndigheter för trafikanläggningar är enligt gällande rätt i
allmänhet trafikverken. Det bör kunna åligga dessa myndigheter att se till
att trafikanläggningar som är obligatoriskt prövningspliktiga överlämnas
till regeringens prövning. Trafikverken bör också vanligtvis kunna
handlägga ärendena åt regeringen.
Det torde inte utgöra något problem att finna de tillfallen i
planeringsprocessen för de olika trafikanläggningarna när en
regeringsprövning kan vara lämplig. För exempelvis större vägprojekt
följer efter en förstudie en översiktlig vägutredning som syftar till att
finna den lämpligaste vägkorridoren. Olika alternativa lägen för
vägkorridoren liksom miljökonsekvenserna redovisas och samråd sker
med länsstyrelse, kommun och allmänhet. Efter dessa två
planeringsskeden som inte är reglerade i gällande väglag, följer
upprättande av arbetsplan. Arbetsplanen skall ange den närmare
lokaliseringen och utformningen av vägen och den fastställs genom
beslut enligt väglagen av Vägverket. Det förefaller lämpligt att
regeringens prövning sker i samband med vägutredningen då den
lämpligaste vägsträckningen skall läggas fast.
En i alla väsentliga delar motsvarande planeringsprocess gäller för
byggande av järnvägar.
Regeringens tillåtlighetsbeslut kommer således med den nu beskrivna
planeringsprocessen för vägar och järnvägar att omfatta tillåtligheten av
anläggningen inom en viss vägkorridor eller ett visst område utan att den
närmare sträckningen av trafikanläggningen har preciserats.
Tillåtlighetsbeslutet får rättskraft i den efterföljande processen, t.ex.
genom att arbetsplanen endast skall avse vägstäckning inom det område
regeringsbeslutet avser.
För inrättande av allmänna farleder är ordningen en annan. Frågor om
sådan åtgärd prövas i administrativ ordning av regeringen eller efter
regeringens bemyndigande av Sjöfartsverket. Regeringens
tillåtlighetsprövning torde kunna infogas som ett led i ordinarie prövning
enligt farledslagen utan svårigheter.
Regeringen återkommer i dessa frågor i samband med förslag till
följdlagstiftning till miljöbalken.
Flygplatser med en banlängd av minst 2 100 meter är tillståndspliktiga
i dag enligt miljöskyddslagen och bör bli det även enligt miljöbalken.
Prop. 1997/98:45
449
29 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 1
4.21.5
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Regeringen skall tillåtlighetspröva viktigare
vattenverksamheter.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte uttalat sig i
denna del. Naturvårdsverket anser dock att obligatorisk regerings-
prövning av vattenverksamhet bör ske endast i undantagsfall.
Skälen for regeringens förslag: Regeringen bör pröva tillåtligheten
vid främst stora verksamheter där regelmässigt en betydande
miljöpåverkan kan befaras och bredare samhällsintressen bör beaktas.
Vissa av de vattenföretag som enligt 11 kap. 1 § vattenlagen obligatoriskt
skall tillåtlighetsprövas av regeringen uppfyller inte detta krav.
Enligt 11 kap. 1 § 2 vattenlagen skall obligatorisk regeringsprövning
ske av vattenregleringar med en större vattenståndsskillnad mellan
dämnings- och sänkningsgränsema än två meter under året eller en meter
under veckan. Prövning skall ske oavsett volymen på vattenmagasinet.
Nämnda vattenståndsändringar behöver dock inte innebära någon
betydande inverkan. Detta kan vara fallet när regleringen avser en mindre
sjö eller å. Regeringens skyldighet att pröva dessa vattenregleringar bör
enligt Miljöbalksutredningen avskaffas. Regeringen delar denna
bedömning.
Av 11 kap. 1 § 3 vattenlagen framgår att regeringen skall pröva vat-
tenöverledningar och andra vattenbortledningar från vattendrag eller
sjöar med en normal oreglerad lågvattenföring av minst en kubikmeter i
sekunden i bortledningspunkten respektive utloppet. En förutsättning för
regeringens prövning är att den vattenföring som skall tas i anspråk
överstiger en femtedel av den normala oreglerade lågvattenföringen och
det inte är uppenbart att bortledningen kan ske utan olägenhet av
betydelse för allmänna intressen. Bestämmelsen är tillämplig även när
vattenbortledning skall ske under endast flödesrika tider av året. Ett uttag
motsvarande en femtedel av normal lågvattenföring blir då ofta av
begränsad betydelse för de intressen som är knutna till vattendraget.
Bestämmelsen bör enligt regeringen ändras så att regeringsprövning skall
ske endast om en sådan mängd vatten tas i anspråk att vattenföringen
understiger fyra femtedelar av normal lågvattenföring. Vidare föreslår
utredningen att en ändring bör ske så att endast sjöar och vattendrag med
en normal lågvattenföring av tio kubikmeter i sekunden omfattas.
Kammarkollegiet anser att den av utredningen föreslagna
storleksbegränsningen vad avser lågvattenföringen inte är helt
invändningsfri, eftersom graden av påverkan av en vattenbortledning inte
alltid står i direkt proportion till ett vattendrags storlek. Regeringen delar
denna uppfattning, men anser trots detta att utredningens förslag utgör en
lämplig avgränsning av omfattningen av den obligatoriska
regeringsprövningen av tillåtligheten. Om gränsen skulle sättas så lågt att
alla fall av vattenbortledning som bör föranleda regeringsprövning med
450
säkerhet skulle omfattas av regeln om obligatorisk prövning, skulle även
ett stort antal fall som inte är av denna dignitet omfattas. Då en
vattenbortledning kan antas få betydande omfattning eller bli av
ingripande beskaffenhet och den inte omfattas av den obligatoriska
tillåtlighetsprövningen, bör den istället komma under regeringens
prövning efter ett särskilt beslut av regeringen om detta.
Regeringen anser att de nu föreslagna ändringarna i 1 § 3 medför att
den skönsmässiga bedömningen i slutet av punkten, kan avskaffas i
enlighet med utredningens förslag.
Grundvattentäkter för tillgodogörande av större vattenmängder än
10 000 kubikmeter om dygnet omfattas i dag av obligatorisk
regeringsprövning på grund av bestämmelsen i 11 kap. 1 § 4. Det har på
senare år blivit relativt vanligt att begära tillstånd för grundvattentäkter i
syfte att använda vattnet för värme eller kyla. Vid större anläggningar
torde normalt vattnet återledas till grundvattenmagasinet. Det är trots
detta fråga om en grundvattentäkt. En stor anläggning torde kunna
konsumera 10 000 kubikmeter per dygn men likväl påverka
grundvattenmagasinet endast marginellt tack vare att vattnet återleds. En
sådan grundvattentäkt bör därför inte automatiskt behöva föranleda
regeringens prövning. Den ändringen bör således ske att sådana täkter
undantas där minst nio tiondelar av vattnet återförs till
grundvattenmagasinet.
Enligt 11 kap. 1 § 5 vattenlagen skall vissa vattenföretag i de stora
sjöarna prövas av regeringen om företagen kan inverka märkbart på
vattenståndet eller vattenavrinningen. Det är lämpligt att bestämmelsen
innehåller samma urvalskriterier som bestämmelsen om regeringens
möjlighet att förbehålla sig prövning. Vattenverksamheten i de stora
sjöarna skall därför prövas obligatoriskt, om de kan antas få betydande
omfattning eller bli av ingripande beskaffenhet.
Slutligen kan här konstateras att en minskning av antalet
regeringsprövningar av vattenverksamhet ligger i linje med en allmän
strävan att minska regeringens handläggning av mera traditionella
förvaltnings-ärenden. Inte heller kan det anses ligga någon fara i att
minska regeringens inflytande. Regeringen har nämligen kvar sin
möjlighet att förbehålla sig prövningen.
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Det kommunala inflytandet som gäller i dag vid
regeringens prövning av olika typer av verksamheter (s.k. kommunalt
veto) skall bestå. Vid regeringens tillåtlighetsprövning av trafikan-
läggningar samt vattenverksamhet skall dock kommunalt veto inte
gälla.
Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens
förslag. Utredningen föreslår dock att vetorätt skall gälla vid regeringens
prövning av trafikanläggningar, men att vetorätten skall begränsas när det
451
gäller vägar, järnvägar och farleder som sträcker sig över flera Prop. 1997/98:45
kommuner.
Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Malmöhus län finner förslaget
välavvägt. Även Boverket tillstyrker förslaget. Kommunförbundet och ett
stort antal kommuner är negativa till föreslagna inskränkningar i
vetorätten. Kommunförbundet, Gävle kommun. Piteå kommun och
Sundsvall kommun anser att det kommunala vetot skall gälla även vid
regeringsprövning av vattenverksamhet. Länsstyrelsen i Stockholms län
anser däremot att genombrott i det kommunala vetot också måste kunna
göras när anläggningen berör bara en kommun, och således även vid
flygplatser. Banverket framhåller att vetorätten kan medföra problem
även för enstaka projekt som berör bara en kommun där vetogenombrott
inte föreslås. Luftfartsverket och Vägverket är negativa till vetorätt för
flygplatser respektive vägar av riksintresse. Vägverket anser att
utredningens förslag till genombrott i det kommunala vetot kan leda till
manipulationer av objekten. Även Koncessionsnämnden anser att
kommunalt veto inte skall gälla för flygplatser. Juridiska
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet är principiellt tveksam till
kommunalt veto eftersom det kan få till följd att andra mer skadekänsliga
områden tas i anspråk, men anser att det bör vara kvar som motvikt till
regeringens tillåtlighetsprövning och även byggas ut att gälla
angränsande kommuner samt vid vattenverksamhet.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill erinra om att
kommunerna vid regeringens prövning enligt 4 kap. naturresurslagen har
möjlighet att motsätta sig en planerad verksamhet genom att inte
tillstyrka det sökta tillståndet (den s.k. kommunala vetorätten). Denna
möjlighet är motiverad bl.a. genom kommunens inflytande över
lokaliseringen genom plan- och bygglagen (1987:10). Någon
motsvarighet finns inte enligt vattenlagen.
För vissa typer av anläggningar innehåller dock naturresurslagen
undantag från vetorätten. Det gäller bl.a. anläggningar för mellanlagring
eller slutförvaring av kärnämne eller kärnavfall, gruppstationer för
vindkraft och anläggningar för behandling av farligt avfall. Om det från
nationell synpunkt är synnerligen angeläget att anläggningen kommer till
stånd får regeringen nämligen lämna tillstånd även om kommunen inte
har tillstyrkt detta. Tillstånd far dock aldrig lämnas utan
kommunfullmäktiges tillstyrkande om en lämplig plats har anvisats inom
en annan kommun som kan antas godta en placering där. eller, i annat
fall, om en annan plats bedöms vara lämpligare.
Miljöbalksutredningen har föreslagit att den kommunala vetorätten
enligt gällande rätt i princip utan förändring skall arbetas in i balken.
Regeringen delar denna bedömning.
När det gäller stora trafikanläggningar är dessa inte obligatoriskt
prövningspliktiga i dag. Utredningen har föreslagit att den kommunala
vetorätten skall gälla även för dessa verksamheter, men att vissa
inskränkningar skall göras för vägar, järnvägar och farleder som sträcker
sig genom flera kommuner. Förslaget innebär att en trafikanläggning får
komma till stånd även om inte alla kommuner där anläggningen går fram
tillstyrkt detta. Det räcker att någon av de berörda kommunerna
452
tillstyrker samt att det från nationell eller regional synpunkt är Prop. 1997/98:45
synnerligen angeläget att anläggningen kommer till stånd och någon
annan sträckning inte bedöms vara lämpligare.
En grundtanke i såväl plan- och bygglagen som naturresurslagen är att
kommunerna skall garanteras ett starkt inflytande över den lokala miljön.
Regeringen anser att samma grundsyn självfallet bör gälla även vid
regeringens tillåtlighetsprövning enligt miljöbalken.
Principen om det lokala inflytandet riskerar emellertid att leda till
konflikter i situationer när såväl lokala som regionala och nationella
intressen skall beaktas. Detta visar att den kommunala vetorätten kan
behöva anpassas när det gäller frågor av större regional eller nationell
betydelse. Så har också skett i gällande rätt t.ex. för
kämkraftsanläggningar. Särskilt när det gäller större trafikanläggningar,
som vanligen berör flera kommuner, kan vetorätten leda till sådana
intressekonflikter att anläggningen inte kan komma till stånd. Enligt
gällande rätt krävs kommunens tillstyrkan om regeringen prövar en
trafikanläggning efter förbehåll enligt naturresurslagen. En sådan
prövning har hittills skett några gånger.
Flera remissinstanser anser att något kommunalt veto över huvud taget
inte bör gälla för stora trafikanläggningar som har regionalt och nationellt
intresse. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att vetorätten bör kunna
brytas igenom av regeringen även om bara en kommun berörs av en
utbyggnad som har riksintresse. Banverket pekar på problem där bara en
kommun berörs av en utbyggnad men där tågtrafiken förbättras mellan
orter i flera kommuner.
Vägverket är också negativ till den föreslagna konstruktionen för att
bryta igenom det kommunala vetot. Verket anser att förslaget kan leda
till manipulationer att utöka den prövade sträckningen till ytterligare
kommuner för att få ett genombrott i det kommunala vetot. Vid
trafikleder som är av riksintresse är det enligt verket inte rimligt med
kommunalt veto. Verket hänvisar till att plan- och bygglagen ger
regeringen rätt att förelägga en kommun att inom viss tid anta, ändra eller
upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser om det behövs för att
tillgodose riksintressen eller mellankommunala intressen.
Luftfartsverket och Koncessionsnämnden anser att vetorätt skall
inskränkas även för flygplatser och anför att verkningarna från en
flygplats ofta berör flera kommuner. Enligt myndigheterna kan vetorätten
för kommunen där flygplatsen lokaliseras leda till en lösning som inte är
den från allmän synpunkt mest optimala.
Regeringen konstaterar att det således finns hos statliga myndigheter
ett motstånd mot ett kommunalt veto när det gäller just större
trafikanläggningar. Detta är naturligt med tanke på att kommunen inte
har någon vetorätt när anläggningarna prövas enligt sektorslagama.
Beslut om tillkomst av järnvägar och vägar kan formellt ske enligt väglag
(1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg trots att
kommunen motsätter sig detta. Detsamma gäller för farleder och
flygplatser. Anläggningarna får dock inte byggas i strid mot en detaljplan
eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen.
453
Frågan om ett kommunalt veto vid regeringsprövning av stora Prop. 1997/98:45
trafikanläggningar kräver mot denna bakgrund en noggrann analys.
Som vissa remissinstanser har påpekat skulle ett kommunalt veto
kunna medföra problem när det gäller att åstadkomma ändamålsenliga
lokaliseringar av dessa anläggningar. Som tidigare har angetts innebär
tillåtlighetsbeslutet svåra avvägningar som inbegriper nationella,
regionala och lokala intressen. Det övergripande målet måste vara att
dessa betydelsefulla investeringar får en lokalisering som är så
ändamålsenlig som möjligt med tanke på trafikfunktionen och som
samtidigt ger så begränsade negativa konsekvenser som möjligt på
miljön och hushållningen med mark och vatten för anläggningen i dess
helhet.
Det finns en stor risk för att detta syfte kan komma att bli svårt att
uppnå om en eller flera kommuner med vetorätten kan framtvinga
lokaliseringar som är sämre från nationellt eller regionalt perspektiv. En
vetorätt skulle även innebära att det inte finns några garantier för att de
investeringar som har beslutats av riksdagen i en omfattande
investeringsplaneringsprocess med regering, trafikverk och länsstyrelser
kan genomföras. De olika konstruktioner med s.k. vetogenombrott i olika
fall som diskuterats har alla sådana svagheter att nackdelarna uppväger
fördelarna. Dessa skäl talar med tanke på ändamålsenligheten således
sammantaget mot att kommunen ges vetorätt för stora trafikanläggningar.
När det gäller frågan om det är angeläget att kommunen ges ett
avgörande inflytande vid en regeringsprövning. bör denna bedömas med
utgångspunkt i dagens planerings- och prövningssvstem och kommunens
möjlighet till påverkan i den processen. Kommunens åsikter efterfrågas
och har betydelse i den övergripande investeringsplaneringen för tra-
fikanläggningar. I den efterföljande projektinriktade planeringen som
bedrivs enligt exempelvis väglagen, hålls samråd med kommunen och i
många fall tar kommunen aktiv del i planeringen. Kommunala
planeringsinsatser enligt plan- och bygglagen kan vara nödvändiga, både
vad gäller de mer övergripande vägfrågomas behandling i den
kommunala översiktplaneringen eller i områdesbestämmelser och vad
gäller den närmare regleringen i detaljplaner. Även om kommunen
formellt enligt väglagen eller lagen om byggande av järnväg inte har
något avgörande inflytande, väger kommunens inställning självfallet
mycket tungt när lokalisering och tillkomst av anläggningarna skall
avgöras. Som regel föreligger sällan några allvarligare
meningsmotsättningar mellan exempelvis Vägverket och kommunen.
Kommunerna är i allmänhet positiva till att för dem angelägna
väginvesteringar kommer till stånd.
Regeringen konstaterar att den föreslagna regeringsprövningen inte
innebär någon formell förändring av kommunens möjligheter att utnyttja
plan- och bygglagens instrument i samband med planering och
genomförande av större trafikanläggningar. Regeringens tillåtlig-
hetsbeslut påverkar inte kommunens planmonopol och innebär exempel-
vis inte någon laglig skyldighet för kommunen att upprätta eller ändra
planer. Inte heller förändras kommunens möjlighet att med stöd av plan-
och bygglagen besluta om den mer detaljerade planeringen av
454
lokalisemg och utformning som följer efter regeringens beslut att tillåta
trafikanläggningen.
Den föreslagna regeringsprövningen innebär formellt inte heller någon
förändring av statens möjligheter att ingripa i den kommunala plane-
ringsprocessen. De trafikanläggningar som föreslås bli prövningspliktiga
är sådana att frågan om riksintresse eller mellankommunal samordning
kan bli aktuell enligt 12 kap. plan- och bygglagen vid bedömningen av
kommunala planer som rör tillkomsten av anläggningarna. Den föreslag-
na regeringsprövningen avser sådana anläggningar för vilka staten redan
idag har starka möjligheter att ytterst avgöra frågor om tillkomst och
lokalisering av anläggningen genom utnyttjande av planföreläggande
enligt plan- och bygglagen.
De nu föreslagna bestämmelserna innebär att regeringens inflytande
över planering och tillkomst av större trafikanläggningar stärks. Detta
skall dock inte uppfattas som att det lokala engagemanget inte har bety-
delse. Det är i stället naturligt att kommunens åsikt tillmäts synnerlig
betydelse. En lagreglerad regeringsprövning medför att betydelsefulla
och angelägna kommunala synpunkter och bedömningar lyfts fram på ett
öppet och tydligt sätt i det tidiga och avgörande skede i planeringspro-
cessen då trafikanläggningens huvudsakliga lokalisering bestäms. Rege-
ringens prövning kan därmed ses som ett fullföljande av den övergripan-
de investeringsplaneringen. Det kommer att höra till undantagen att
regeringen avgör tillåtlighetsfrågan utan en kommuns samtycke.
Med anledning av dessa förhållanden finner inte regeringen det ange-
läget att kommunens tillstyrkan skall krävas vid tillåtlighetsprövningen
av stora trafikanläggningar. Det finns således enligt regeringens mening
övervägande skäl att regeringens tillåtlighetsprövning av dessa anlägg-
ningar inte bör kombineras med ett krav på kommunal tillstyrkan.
Miljöbalksutredningen föreslår att kommunfullmäktiges tillstyrkan inte
skall krävas vid regeringsprövningen av vattenverksamhet. Detta har
kritiserats av några remissinstanser, bl.a. Kommunförbundet och Juridis-
ka fakultetsnämnden vid Uppsala universitet. Regeringen anser dock att
det inte har framkommit tillräckliga skäl för att införa veto vid rege-
ringsprövning av vattenverksamhet. Därför bör gällande rätt i denna del
kunna behållas och inarbetas i miljöbalken.
Prop. 1997/98:45
455
Regeringens forslag: Regionala miljödomstolar skall inrättas.
En miljööverdomstol skall inrättas och knytas till Svea hovrätt.
Högsta domstolen skall vara slutinstans i mål som i första instans
prövats av miljödomstol. Har målet prövats av förvaltningsmyndighet
eller kommun skall dock Miljööverdomstolen vara slutinstans.
Övriga prövningsmyndigheter skall vara regeringen, länsstyrelserna
och andra förvaltningsmyndigheter samt kommunerna.
Prop. 1997/98:45
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Till de som är för att inrätta regionala domstolar i
landet hör Statskontoret, Boverket, Fiskeriverket, Närings- och
teknikutvecklingsverket, Sveriges Geologiska Undersökning, Kammar-
kollegiet, Lantmäteriverket, Svea hovrätt, Länsrätten i Östergötlands län,
Uppsala universitet, Juridiska fakultetsnämnden, Lunds universitet,
Länsstyrelsen i Jämtlands län, Landskrona kommun, Sundsvalls
kommun, Falu kommun, Norrköpings kommun, Kalmar kommun,
Kungliga Skogs- och Lantbruksakademien, Sveriges advokatsamfund,
Lantbrukarnas Riksförbund och Sveriges Fiskares Riksförbund. Flera av
de positiva myndigheterna redovisas längre fram.
Avstyrker helt eller delvis inrättandet av miljödomstolar enligt
nuvarande forslag eller på annan grund gör Försvarsmakten, Fortifika-
tionsverket, Riksrevisionsverket, Koncessionsnämnden, Göteborgs
tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm, Länsrätten i Stockholms län,
Domstolsverket, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i
Jönköpings län, Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Länsstyrelsen
i Norrbottens län, Stockholms kommun, Uppsala kommun. Malmö
kommun, Umeå kommun, Industriförbundet, Svenska Arbetsgivare-
föreningen, Miljö- och hälsoskyddstjänstemannaförbundet, Köpmanna-
förbundet, Miljöcentrum, Ragnsells och Stiftelsen Stolta stad.
Av de mer eller mindre negativa anser länsstyrelserna i Stockholms,
Östergötlands, Jönköpings, Malmöhus, Värmlands och Gävleborgs län
att länsstyrelserna skall vara första instans och att Koncessionsnämnden
för miljöskydd skall omvandlas till en central miljööverdomstol. Övriga
länsstyrelser som är negativa vill i allmänhet ha administrativ prövning.
Domstolsverket å sin sida anser att ett förvaltningsärende först bör ha
prövats av en förvaltningsmyndighet innan domstolsprövning sker och
att den föreslagna ordningen innebär en fördyring i förhållande till
nuvarande system. Vidare anförs att handläggningen bör delas upp på
allmän domstol och förvaltningsdomstol.
Koncessionsnämnden för miljöskydd anser att det behöver göras en
mer djupgående analys av prövningsorganisationen, varvid en
utgångspunkt bör vara att ärenden enligt plan- och bygglagen överprövas
inom samma organisation som miljöärenden och att vare sig
vattendomstolarna eller Koncessionsnämnden läggs ned i avvaktan på
analysen.
Kammarrätten i Stockholm och Länsrätten i Stockholms län anser att
miljömålen bör ligga på de allmänna förvaltningsdomstolarna medan
Göteborgs tingsrätt anser att en fristående regional prövningsmyndighet
bör inrättas.
Lunds universitet anser att det är tveksamt både med hänsyn till
prejudikatbildning och i övrigt att inga överklagandemål får föras till
Högsta domstolen och att förbudet är motiverat endast under
förutsättning att Miljööverdomstolen förses med ledamöter av så hög
kompetens som möjligt.
Sveriges Industriförbund och Svenska Arbetsgivarföreningen anser att
prövningsorganisationen bör bestå av länsstyrelserna, en till central
miljödomstol omvandlad koncessionsnämnd och en central
miljööverdomstol samt att vattendomstolarna bör behållas tills vidare.
Lantbrukarnas Riksförbund anser att målsättningen bör vara att skapa en
domstolsorganisation som i stort sett hanterar samtliga mål rörande mark
och vatten. Försäkringsförbundet anser att det är lämpligt att
skadeståndsfrågor med anknytning till miljön även i framtiden handläggs
vid de allmänna domstolarna och inte vid ett fatal miljödomstolar
eftersom det finns en risk för att skadeståndsfrågoma annars utan
bärande skäl hanteras på ett annat sätt än skadeståndsrätten i övrigt.
Miljöcentrum föreslår att fastighetsdomstolarna byter namn till
miljödomstolar och tar över miljömålen.
Naturvårdsverket anser att konsekvenserna av att införa regionala
miljödomstolar inte har belysts tillräckligt. Enligt verkets uppfattning
skulle en koncessionsnämnd eller en till domstol omvandlad
koncessionsnämnd även i fortsättningen kunna vara bäst lämpad att
pröva de mera omfattande miljöfarliga verksamheterna i första instans.
Skälen for regeringens förslag: En viktig fråga för tillämpningen av
miljöbalken är hur prövningssystemet skall se ut.
I dag har regeringen en obligatorisk eller fakultativ
tillåtlighetsprövning av flertalet större anläggningar. Denna regeringens
tillåtlighetsprövning föreslås utökad. Vid en efterföljande prövning av
regeringens beslut är övriga myndigheter och domstolar bundna av
utgången i regeringsärendet. När det gäller den efterföljande prövningen
prövas ärenden enligt miljöskyddslagen i regel av Koncessionsnämnden
för miljöskydd och vattenmål av vattendomstolarna enligt gällande rätt.
Ärenden enligt miljöskyddslagen som inte tillåtlighetsprövas av
regeringen prövas som regel av antingen Koncessionsnämnden för
miljöskydd eller länsstyrelsen. Koncessionsnämnden prövar som första
instans mera omfattande ärenden. Dessa har tagits upp i en bilaga till
miljöskyddsförordningen, den s.k. A-listan. Länsstyrelserna prövar
ärenden som tagits upp på den till miljöskyddsförordningen hörande s.k.
B-listan. Ärende som prövats av länsstyrelse får överklagas till
Koncessionsnämnden medan ärende som prövats av
Koncessionsnämnden som första instans får överklagas till regeringen.
Förvaltningsmyndigheterna prövar flera typer av ärenden i de olika
lagarna t.ex. enligt hälsoskyddslagen. Förvaltningsmyndigheternas beslut
Prop. 1997/98:45
457
överklagas i allmänhet till länsrätt. Det förekommer dock att Prop. 1997/98:45
överklagande får ske hos regeringen, t.ex. i frågor som rör bildande av
naturreservat.
Vattenmålen prövas i dag av vattendomstolarna. Dessa är sex till
antalet och utgörs av tingsrätter i särskild sammansättning.
Ersättningsfrågor av olika slag prövas av allmän domstol, vattendomstol
eller fastighetsdomstol.
Dagens prövningsordning för miljöfrågor är således splittrad och har
inte någon enhetlig struktur.
Regeringen föreslår att miljöbalken skall ersätta en rad olika lagar som
miljöskyddslagen, vattenlagen m.fl. Ett avgörande syfte med miljöbalken
är att dagens splittrade lagstiftning skall sammansmältas och samlas till
en homogen lagstiftningsprodukt, en miljöbalk.
I förslaget har de materiella reglerna i miljölagstiftningen inarbetats i
miljöbalken och sammansmälts. Detta gäller även många av de materiella
reglerna i vattenlagen.
För att åstadkomma en närmare integration mellan olika delar av
miljölagstiftningen bör självfallet inte de processuella bestämmelserna
och prövningssystemet lämnas utanför. Detta måste i stället så långt det
är möjligt samordnas och anpassas till de materiella reglerna. Ett sådant
sammansmält system med enhetlig struktur kommer dessutom att få
betydelse för uppkomsten av en gemensam praxis och bidra till
kunskapen om och förståelsen för miljöbalkens mål.
För att bedöma vilket prövningssystem som bör väljas kan det till att
börja med vara lämpligt att ange de krav som bör ställas på miljöbalkens
prövningssystem.
Miljöbalksutredningen anser i sitt förslag till miljöbalk att följande
krav kan ställas upp:
1) ett miljötänkande i enlighet med miljöbalkens mål bör genomsyra
hela miljöbalken. och då även prövningssystemet,
2) prövningssystemet bör anpassas till balkens materiella regler.
3) integration och sammansmältning bör ske så långt det är möjligt,
4) Europakonventionens krav på domstolsprövning skall uppfyllas,
5) rättsprövning bör undvikas,
6) prövningssystemet bör vara rättssäkert med hög kompetens hos
beslutsfattarna,
7) instansordningen bör göras så enkel som möjligt,
8) prövningssystemet bör vara så billigt, effektivt och rationellt som
möjligt,
9) regeringen bör avlastas förvaltningsärenden.
Miljöbalksutredningen fann att ett system med regionala
miljödomstolar i den allmänna domstolsorganisationen bäst svarade mot
de uppställda kraven. Detta system blir bl.a. avsevärt enklare och får en
högre integrationsnivå samt ökade möjligheter att handlägga de olika
typerna av mål i en rättegång anförde utredningen.
Utredningens förslag innebär vidare att mål med miljöanknytning skall
föras över från regeringen, de allmänna förvaltningsdomstolarna,
tingsrätterna, fastighetsdomstolarna, vattendomstolarna och Konces-
sionsnämnden för att prövas av miljödomstolama. Utredningen föreslår
458
särskilda handläggningsregler för dessa domstolar. Förvaltnings- Prop. 1997/98:45
processlagen tillämpas på mål som överklagats till miljödomstol från
förvaltningsmyndighet eller kommun. För dessa mål skall den föreslagna
Miljööverdomstolen vara slutinstans. På övriga mål skall miljöbalkens
regler kompletterade av rättegångsbalkens tillämpas.
När det gäller valet av prövningssystem kan två huvudlinjer skönjas i
remissutfallet av förslaget. Den ena är att bygga upp ett system där
Koncessionsnämnden för miljöskydd i någon form ingår. Den andra
linjen är att i enlighet med utredningens förslag inrätta regionala
miljödomstolar.
Ett system med regionala miljödomstolar skulle organisatoriskt
antingen kunna knytas till de allmänna domstolarna (tingsrätt, hovrätt,
Högsta domstolen) eller till de allmänna förvaltningsdomstolarna
(länsrätt, kammarrätt. Regeringsrätten).
De olika alternativen har skilda förespråkare i remissvaren.
Bl.a. anser Kammarrätten i Stockholm att det i första hand bör
övervägas att förlägga prövningen inom det befintliga domstolsväsendets
ram i stället för att bygga upp nya specialdomstolar. Det bör undvikas att
tillskapa dubbla processordningar med inslag av såväl rättegångsbalken
som förvaltningsprocesslagen. Risken för motstridiga avgöranden i
Regeringsrätten och Miljööverdomstolen är uppenbar. Ärenden om
miljöfarlig verksamhet bör prövas av förvaltningsmyndighet i första
instans och överprövas av förvaltningsdomstol. Om vattenlagen, vilket
kammarrätten förordar, inte arbetas in i miljöbalken faller det kanske
tyngsta argumentet för inrättande av miljödomstolar vid tingsrätterna
bort. Länsrätten i Stockholms län är i allt väsentligt av samma
uppfattning som Kammarrätten i Stockholm. Till skillnad mot de nämnda
förvaltningsdomstolarna föredrar Svea hovrätt alternativet med regionala
miljödomstolar knutna till tingsrätterna. De nuvarande vattendomstolarna
har enligt hovrätten en väl fungerande organisation och vana att hantera
tillståndsärenden av skiftande slag. Några problem torde knappast
uppkomma om till dessa domstolar förs även ärenden som nu handläggs
av Koncessionsnämnden för miljöskydd. Det kan noteras att
ordförandena hos nämnden ofta rekryterats från vattendomstolssidan. En
påtaglig fördel är också att en samordning kan ske vid prövningen av
miljöfarlig verksamhet och vattenföretag som hänger samman. Det torde
också vara en fördel att tillståndsfrågor för en miljöfarlig verksamhet
hanteras av en domstol som även har att behandla ersättningsfrågor med
anledning av verksamheten enligt hovrätten.
Koncessionsnämnden å sin sida anser att den nu lämpligaste ordningen
är att en central myndighet som första instans prövar s.k. A-ärenden och
som sista instans övriga ärenden samt att nämnden ombildas till central
miljödomstol (endast ett namnbyte), vars beslut kan överklagas till en
miljööverdomstol tillsammans med överklagade vattenmål. Detta förslag
bygger på att vattenlagen hålls utanför balken. Om vattenlagen tas in i
balken bör vattendomstolarna och Vattenöverdomstolen fa finnas kvar.
Det bör övervägas om tillståndsprövningen av vattenbyggnadsärenden i
ett senare skede kan föras över på länsstyrelsema/miljödomstol medan
ersättningsfrågor får ligga kvar på vattendomstolarna alternativt
459
fastighetsdomstolarna, eftersom en sådan uppdelning överensstämmer
med den renodling av domstolsrollen som nu pågår.
Lagrådet anser att den samordning av miljörättsliga
domstolsprövningar som kan uppnås genom att tillskapa miljödomstolar
inte blir så pass fullständig att denna lösning framstår som överlägsen
andra alternativ som kan övervägas, däribland möjligheten att i huvudsak
behålla och i något hänseende - t.ex. införande av domstolsprövning av
vissa beslut av koncessionsnämnden - komplettera gällande
domstolsprövningssystem för miljörelaterade mål. Från domstols-
organisatoriska och processrättsliga utgångspunkter måste förslaget anses
ha flera principiellt otillfredsställande inslag med minskad enhetlighet
och konsekvens i systemet som följd.
Ett förhållande som enligt Lagrådet kan ge anledning till tvekan är att
lagrådsremissens förslag innebär att det blir olika förfaranderegler i mål
som överklagats till miljödomstolen från förvaltningsmyndigheter och
mål som börjar i miljödomstolen; förvaltningsprocesslagen respektive
miljöbalken kompletterad av rättegångsbalken. Så kan t.ex. mål och
ärenden om miljöfarlig verksamhet komma att handläggas i olika ordning
beroende på om prövningen sker i miljödomstolen som första instans
eller som överprövningsinstans. Lagrådet är vidare kritiskt till att det
föreslagna systemet kan medföra att förvaltningsdomstolar och
miljödomstolar kan komma att träffa motstridiga avgöranden i frågor
som regleras av miljöbalken samt att införandet av miljödomstolar skulle
leda till ökad i stället för minskad splittring för domstolsväsendets del.
Regeringen gör följande bedömning.
Svea hovrätt, Kammarrätten i Stockholm och Koncessionsnämnden för
miljöskydd är i enlighet med vad som redovisats ovan av olika
uppfattning om vilket prövningssystem som bör väljas. Kammarrätten i
Stockholm anser också i likhet med Lagrådet att det är olyckligt med
dubbla processordningar samt att motstridiga avgöranden kan komma att
träffas. Kammarrätten i Stockholm och Domstolsverket anser att
förvaltningsärenden bör prövas av förvaltningsmyndighet innan dom-
stolsprövning sker.
Frågan om vilken ordning som bör gälla för tillståndsprövningen av
vattenmål har varit föremål för tidigare utredningars intresse.
I betänkandet som låg till grund för 1983 års vattenlag föreslogs en
omläggning av den tidigare vattenlagens (1918 års) sammanhållna
prövning vid vattendomstol (SOU 1977:27). Förslaget innebar att
tillståndsfrågorna skulle prövas i administrativ ordning av regeringen,
Koncessionsnämnden för miljöskydd och länsstyrelserna.
Kompetensfördelningen mellan dessa myndigheter skulle vara beroende
av företagets storlek och beskaffenhet. Ersättningsfrågorna skulle prövas
av sex fastighetsdomstolar, knutna till samma tingsrätter som de då
befintliga vattendomstolarna. I prop. 1981/82:130 med förslag till ny
vattenlag stannade regeringen, efter en ingående diskussion om olika
systems för- och nackdelar, emellertid för att föreslå att den gällande
ordningen för prövningen av vattenmål skulle behållas, dvs.
vattendomstolarna skulle pröva samtliga frågor om tillåtlighet, tillstånd,
ersättningar och andra villkor med undantag för de tillåtlighetsfrågor som
Prop. 1997/98:45
460
skulle prövas av regeringen. Bl.a. anfördes att kraven på effektivitet och
snabbhet tillgodosågs bättre med en sammanhållen prövning, att t.ex.
frågor om utformningen av detalj föreskrifter kunde bedömas bättre vid
denna typ av prövning samt att skadeförebyggande åtgärder och
skaderegleringsfrågor ofta hängde samman i vattenmålen. Riksdagen
biföll förslaget men utskottet ansåg att även om lagstiftningen nu skulle
genomföras så borde ett administrativt prövningssystem göras till
föremål för ytterligare överväganden (bet. 1982/83:JoU30 s. 40).
Utskottets syn att ett administrativt prövningssystem ytterligare bör
övervägas har förstärkts genom att frågan om renodling av domstolarnas
roll alltmer kommit i förgrunden under 1990-talet. Renodlingstanken
innebär att domstolarna i princip bör ha endast rättskipande uppgifter.
Renodlingstanken utvecklas i Domstolsutredningens betänkande,
Domstolarna inför 2000-talet, SOU 1991:106. I de senaste årens
budgetpropositioner lämnas redogörelser för reformarbetet inom
domstolsväsendet i bl.a. detta avseende (se prop. 1994/95:100 s. 4 f och
48, prop. 1996/97:1 s. 33 f och prop. 1997/98:1 s. 42 f)- Domstolsverket
anser, som framgår av remissredovisningen, att ett förvaltningsärende
först bör ha prövats av en förvaltningsmyndighet innan domstols-
prövning sker.
Regeringen konstaterar att Miljöbalksutredningen inte lämnat något
förslag i frågan om lämpligheten av att tillståndsprövning skall ske i
administrativ ordning i första instans. Mot bakgrund av den inledda
vägen med renodling av domstolarnas uppgifter samt Lagrådets och
remissinstansernas synpunkter finns det emellertid anledning att
överväga om tillståndsprövning i framtiden bör ligga direkt på
miljödomstol eller om frågan skall prövas av domstolen först efter
överklagande av förvaltningsmyndighets beslut. Regeringen har för
avsikt att snarast inleda en översyn av frågan om tillståndsprövning i
första instans. Tiden medger inte att översynen genomförs innan
miljödomstolama inrättas eftersom det är angeläget med en samlad
hantering och prövning av miljöfrågorna redan från tidpunkten för
miljöbalkens ikraftträdande. Det bör därför i enlighet med utredningens
förslag inrättas regionala miljödomstolar knutna till vissa tingsrätter.
Lagrådet har vidare anfört att även de mål som handläggs enligt
förvaltningsprocesslagen bör kunna prövas av en instans som har särskild
inriktning på de prejudikatbildande uppgifterna. Ett avsteg från detta
synes enligt Lagrådet kräva alldeles speciella skäl. Enligt regeringens
mening finns det här sådana speciella skäl. Målen kommer redan i
Miljööverdomstolen att ha prövats av tre instanser. Miljööverdomstolen
är till skillnad från kammarrätterna ensam överprövningsinstans. Detta
motiverar enligt regeringen ett avsteg från vad som normalt gäller och
målen bör kunna stanna i Miljööverdomstolen.
Lagrådet har framfört att inrättandet av miljödomstolar skulle kunna
innebära en ökad risk för motstridiga avgöranden och en ökad splittring
för domstolsväsendets del jämfört med dagens prövningssystem.
Regeringen kommer att noga följa utvecklingen av domstolarnas
prövning och om problem skulle uppstå rätta till dessa. I det här
Prop. 1997/98:45
461
sammanhanget bör påpekas att miljöbalken bara är första steget i ett
omfattande reformarbete på miljöområdet.
Lagrådet har avstyrkt att mål från förvaltningsdomstolarna förs över
till miljödomstolama. Till stöd härför åberopar Lagrådet att det i
lagstiftningsärendet inte har framkommit att nuvarande förhållanden ger
anledning att principiellt förändra ordningen för hur sakkunnigutredning
tillförs mål av den karaktären som handläggs av förvaltnings-
domstolarna. Enligt regeringens mening skulle det emellertid bli en
mindre enhetlig prövning av miljöfrågor om målen inte prövas av
miljödomstolama.
Regeringen föreslår vidare att en Miljööverdomstol skall inrättas. Svea
hovrätt har i dag Vattenöverdomstolen knuten till sig. Det finns alltså
erfarenhet av mål med miljörättslig anknytning i Svea Hovrätt. Det är
därför naturligt att Miljööverdomstolen knyts till Svea hovrätt.
Miljööverdomstolen skall efter prövningstillstånd pröva mål som
överklagats från miljödomstolama.
Miljödomstolamas och Miljööverdomstolens prövning behandlas
närmare i nästa avsnitt.
Regeringens tillåtlighetsprövning av vissa verksamheter framgår av
avsnitt 4.21. Vidare finns det några ärendegrupper som det är lämpligast
att regeringen prövar efter överklagande. Det är frågor om föreskrifter av
normkaraktär, skydd av områden och beslut av generalläkaren, se
författningskommentaren till 18 kap. 1 §. Dessutom kommer regeringen
att pröva mål eller ärenden som är av särskild vikt eller om
Naturvårdsverket begär det, se avsnitt 4.22.2. Ärenden som rör försvaret
skall miljödomstolen alltid med eget yttrande överlämna till regeringens
avgörande.
De ekonomiska konsekvenserna av förslaget behandlas i avsnitt 4.38.
Prop. 1997/98:45
462
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: De regionala miljödomstolama skall som
första instans handlägga och tillståndspröva mål om mera omfattande
miljöfarlig verksamhet, vattenmål och ersättningsmål av olika slag. I
dessa mål tillämpas i första hand miljöbalkens regler och i andra hand
rättegångsbalkens.
Statliga myndigheters beslut enligt miljöbalken får överklagas till
de regionala miljödomstolama medan kommuners beslut i regel får
överklagas till länsstyrelsen, ett led i prövningskedjan. I dessa mål i
miljödomstolen tillämpas i huvudsak förvaltningsprocesslagen
(1971:291). Ärenden som rör försvaret skall dock miljödomstolen
alltid med eget yttrande överlämna till regeringens avgörande.
De regionala miljödomstolama skall ha motsvarande samman-
sättning som Koncessionsnämnden för miljöskydd.
De regionala miljödomstolamas domar och beslut får överklagas till
Miljööverdomstolen.
För att Miljööverdomstolen skall överpröva domar och beslut krävs
det prövningstillstånd i mål som handlagts enligt förvaltnings-
processlagen.
Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelse får inom
ramen för prövningssystemet föra talan och begära omprövning av-
villkor m.m. för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna
intressen.
Kommun får företräda sådana intressen inom kommunen.
Möjligheterna att ompröva tillståndsbeslut skall vara desamma för
miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: Koncessionsnämnden för miljöskydd föreslår att
rättegångsbalkens regler skall tillämpas även i mål som överklagas till
domstolarna om det inte finns andra fördelar med att tillämpa
förvaltningsprocesslagen än att det är ett friare och enklare förfarande än
rättegångsbalken. Naturskyddsföreningen anser att det skapar oreda att
blanda samman rättegångsbalken med förvaltningsprocesslagen och att
det är bättre att välja ett system av processregler, nämligen det
förvaltningsprocessuella. Norrköpings kommun anser att flertalet
processuella regler med fördel kan samlas i en särskild lag och
ifrågasätter varför kommunernas beslut skall överklagas till länsstyrelse
och inte direkt till miljödomstolen.
Växjö och Umeå tingsrätter anser det väsentligt att den typ av tjänster
för beredningsjurister som för närvarande finns vid Koncessionsnämnden
bibehålls samt att miljöråden bör ha erfarenhet av miljöfrågor eller vat-
tenfrågor. Miljöcentrum anser att miljödomstolen på grund av sin sam-
mansättning inte kan betraktas som en konventionell domstol, utan sna-
rare som en myndighet vilket strider mot artikel 6 Europakonventionen.
463
Miljöcentrum anser vidare att domstolen vid handläggning av skade- Prop. 1997/98:45
ståndsärenden bör bestå av endast jurister, ett miljöråd och nämndemän.
Skogsindustrierna anser att det är oacceptabelt att företag på A-listan
inte kan få överklagande av villkor givet i första instans omprövat på
grund av att prövningstillstånd krävs.
Koncessionsnämnden för miljöskydd anser att Naturvårdsverket bör
ges sådana instruktioner att dess deltagande i prövningen, särskilt när det
gäller de mest komplicerade verksamheterna, blir obligatoriskt för att det
allmänna intresset skall kunna hävda sig i prövningssystemet. Enligt
nämnden bör flera centrala myndigheter såsom Kemikalieinspektionen,
Räddningsverket och Socialstyrelsen agera som remissinstanser vid
beredningen av ärenden. Boverket efterlyser överväganden angående
vilka centrala myndigheter som bör ges rätt att föra talan och att det
måste uppmärksammas att verket, Socialstyrelsen och Riksantikvarie-
ämbetet har uppgifter enligt balken. Länsstyrelserna i Värmlands,
Jämtlands, Gävleborgs, Östergötlands och Kristianstads län tillstyrker
att länsstyrelserna får föra talan mot beslut enligt balken för att tillvarata
miljöintressen och andra allmänna intressen. Sveriges Fiskares
Riksförbund anser att Fiskeriverket bör ges rätt att föra talan i miljömål.
Naturskyddsföreningen anser att sakägare och ideella organisationer bör
tillerkännas talerätt. Uppsala universitet, Landskrona kommun och
Miljöcentrum anser att sakägare skall ges rätt att påkalla omprövning.
Sundsvalls kommun anser det orimligt att inte miljönämnden som
tillsynsmyndighet äger rätt påkalla omprövning av tillstånd. Sundsvalls
kommun anser att tillsynsmyndigheter bör ha rätt att ansöka om
omprövning.
Fiskeriverket tillstyrker att vattenverksamhet i likhet med miljöfarlig
verksamhet får omprövas efter tio år. Svea hovrätt anser att det bör finnas
en möjlighet att besluta om längre tid än tio år för omprövning av villkor
eftersom det i diskussioner i samband med införandet av vattenlagen,
särskilt ifråga om större vattenföretag befunnits rimligt med en tidsgräns
om 30 år på grund av långa avskrivningstider avseende investerat kapital.
Enligt hovrätten är det inte tillfyllest att endast i motivtexten ge besked
om de avvägningar som skall göras från ekonomiska och andra
synpunkter och det framhålls att det är tveksamt om nyetableringskrav
(jfr 3:10) skall ställas på omprövning av befintliga verksamheter. Lunds
universitet ifrågasätter om det finns skäl att generellt sänka
omprövningstiden till tio år. Svenska Kraftverksföreningen ifrågasätter
införandet av gemensamma omprövningsregler eftersom dessa kan hota
de ekonomiska förutsättningarna för befintliga vattenföretag och hämma
tillkomsten av nya. Det finns särskilda begränsningsregler i 15 kap. 10 §
vattenlagen som bör gälla.
Naturskyddsföreningen anser att processföring förutsätter resurser och
att en tänkbar möjlighet är att låta part finansiera miljöorganisationernas
processföring. Miljö- och hälsoskyddstjänstemannaförbundet anser att
kommunerna måste ges möjlighet att ta ut ersättning för sitt arbete med
prövningsärenden. Fastighetsägareförbundet kan från principiella syn-
punkter inte acceptera att miljöorganisationer inte skall kunna förpliktas
att betala motpartens rättegångskostnader eller fördröjningskostnader om
464
dessas talan inte vinner bifall eftersom organisationerna tilldelas en roll Prop. 1997/98:45
som ställföreträdare för de samhällsorgan som har till uppgift att
övervaka efterlevnaden av lagstiftningen på detta område. Miljöcentrum
föreslår att kärandepart garanteras full rättshjälp utan begränsning vid
skadeståndsprocesser och uppger att kostnader för utredning m.m.
uppgått till miljonbelopp i enskilda fall och att sökanden alltid bör stå för
motpartens kostnader vid all tillståndsprövning enligt balken. Vidare
föreslås att försäkringsbolag inom ramen för balken åläggs att
tillhandahålla rättsskyddsförsäkring till ett belopp om 500 000 kr. Lunds
universitet anser att det är rimligt att miljöorganisationer far ersättning
för rättegångskostnader om de vunnit i högsta instans och föreslår att
undantag från huvudregeln kan göras beträffande kostnader i högre rätt
när det föreligger särskilda (synnerliga) skäl. Socialstyrelsen framhåller
att miljömedicinsk kompetens måste tillförsäkras bl.a. miljödomstolama
vid prövningen av miljö- och hälsoskyddsfrågor.
Skälen för regeringens förslag: En utgångspunkt bör enligt
regeringen vara att instansordningen bör vara så rak och enkel som
möjligt. Alla mål och ärenden i miljöbalken bör handläggas inom ramen
för samma prövningssystem. De processuella reglerna bör finnas i
balken. På detta vis uppnås den i miljöbalken eftersträvade
sammansmältningen och integrationen. Processuella bestämmelser som
avser mer speciella situationer bör dock med fördel kunna inarbetas i den
lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet som regeringen
föreslår, se avsnitt 4.16. Miljödomstolamas huvudsakliga verksamhet blir
tillståndsprövning och de skall inte pröva brottmål. Dessa bör i sedvanlig
ordning prövas av tingsrätt i den sammansättning som enligt
rättegångsbalken gäller för sådana mål. Ej heller skall miljödomstol
pröva mål om äganderätt eller fastighetsindelningen. Prövningen av
sådana mål bör ligga kvar på tingsrätt i den sammansättning som gäller
för tvistemål resp, fastighetsdomstol.
Lagrådet har sagt sig inte kunna tillstyrka att lagrådsremissens förslag
med en uppdelning av vattenverksamheter mellan miljöbalken och den
särskilda vattenlagen läggs till grund för lagstiftning. Enligt Lagrådet
leder uppdelningen till korsvisa hänvisningar och svåröverskådlighet.
Om vattenlagen skall ingå i en samordnad miljölagstiftning anser
Lagrådet att prövningssystemet bör ges en annan och mer överskådlig
utformning.
Regeringen har i avsnitt 4.16 bemött Lagrådets kritik i fråga om
uppdelningen av vattenverksamhet mellan miljöbalken och den särskilda
lagen och funnit att den bör genomföras. Den fråga som återstår är då att
Lagrådet anser att prövningssystemet bör ges en annan och mer
lättöverskådlig utformning. Här är enligt regeringens mening först att
märka att de regler som regeringen föreslår behövs och är nödvändiga för
att få till stånd ett komplett prövningssystem. Mot bakgrund av den
sammansmältning som regeringen vill åstadkomma finns det två
alternativ. Det ena innebär att alla processuella bestämmelser tas in i
miljöbalken medan det andra innebär att lagrådsremissens förslag med
uppdelning mellan miljöbalken och den särskilda lagen följs. Vad som,
trots Lagrådets kritik, talar för att välja det andra alternativet är att de
30 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 1
bestämmelser som föreslås tas in i den särskilda lagen rör speciella
situationer eller har direkt anknytning till de materiella bestämmelser
som regleras i den lagen. Även om uppdelningen medför nackdelen med
korsvisa hänvisningar anser regeringen dock att fördelarna med
uppdelningen överväger nackdelarna.
De regionala miljödomstolama kommer att handlägga mål både i första
instans och efter överklagande av statliga myndigheters beslut. Den kritik
Lagrådet framfört mot detta behandlas i föregående avsnitt.
De mål som handläggs av de regionala miljödomstolama i första
instans kan delas in i ansökningsmål och ersättningsmål av olika slag.
Ansökningsmålen består av två typer av mål nämligen
1) mål om mera omfattande miljöfarlig verksamhet (A-listan)
2) mål om vattenverksamhet.
De processuella bestämmelser som skall gälla för dessa mål kommer
nära nog fullständigt att tas in i miljöbalken. Där anges bl.a. att regionala
miljödomstolar har fullständig utredningsskyldighet. Rättegångsbalkens
(RB) bestämmelser kommer att tillämpas som kompletterande regler. Det
är främst i vissa frågor som rör enskilda anspråk som RB blir tillämplig.
De regionala miljödomstolama kommer alltså att ha fullständig ut-
redningsskyldighet i tillståndsfrågor.
De ersättningsmål som föreslås prövas i första instans av regional
miljödomstol är mål som i dag motsvaras av ersättningsmål enligt
naturvårdslagen, vattenlagen och miljöskadelagen. Dessa mål prövas i
dag av fastighetsdomstol, vattendomstol och allmän domstol. I framtiden
kommer de alltså att prövas av en domstol, nämligen regional
miljödomstol inordnad i tingsrättsorganisationen.
För de mål som prövas av de regionala miljödomstolama efter
överklaganden föreslås att, utöver de särskilda bestämmelser som ges
direkt i miljöbalken, förvaltningsprocesslagen skall gälla. Det är ett något
enklare och friare förfarande som är anpassat till överprövning av
ärenden som prövats av förvaltningsmyndighet. Förvaltnings-
processlagen är dessutom till skillnad från rättegångsbalken särskilt
anpassad för ärenden som prövats av förvaltningsmyndighet. För
överprövningen av sådana ärenden passar rättegångsbalken mindre väl.
Länsstyrelsernas prövning av mål om miljöfarlig verksamhet utvecklas i
nästa avsnitt.
Om inte annat föreskrivs i miljöbalken, kommer de statliga myndig-
heternas beslut att kunna överklagas till regional miljödomstol.
Kommunala nämnders beslut kommer att kunna överklagas till
länsstyrelse och därefter till regional miljödomstol.
Förvaltningsprocesslagen (1971:291) innehåller (34 a §) att det om det
är särskilt föreskrivet krävs prövningstillstånd för att kammarrätten skall
pröva ett överklagande från länsrätten. Regeringen anser att det på
motsvarande sätt när miljödomstol tillämpar förvaltningsprocesslagen
bör krävas prövningstillstånd av Miljööverdomstolen för att ett
överklagande från miljödomstol skall prövas av Miljööverdomstolen.
Regeringen kommer att pröva tillåtligheten av mera omfattande
verksamheter, se avsnitt 4.21. Regeringen prövar dessutom efter
överklagande beslut från statliga myndigheter dels i frågor som rör
Prop. 1997/98:45
466
bildande, ändring eller upphävande av nationalparker, naturreservat,
kulturreservat, naturminnen, strandskyddsområden, miljöskyddsområden
eller vattenskyddsområden, dels beslut av generalläkaren. De
nyssnämnda besluten är sådana att de lämpligen bör prövas av
regeringen. Vidare skall överklagade ärenden som rör försvaret av
miljödomstolen med eget yttrande överlämnas till regeringens prövning.
Detsamma gäller övriga mål och ärenden som är av särskild vikt eller
om Naturvårdsverket begär det. Utgångspunkten för om ett mål eller
ärende bör överlämnas till regeringen bör vara om ärendet verkligen
kräver ett ställningstagande från regeringens sida. Ärendet kan t.ex.
beröra områden av riksintresse. Frågor som rör försvaret är regelmässigt
av riksintresse.
Regeringens förslag till prövningssystem innebär att en annan ordning
än i dag skall gälla för flertalet typer av mål som har anknytning till
miljön. Detta innebär dock inte att ett helt nytt system har tillskapats. De
flesta regler vi föreslår om prövning hos förvaltningsmyndigheter och
domstolar har motsvarigheter i dag. De processuella reglerna har således
i väsentliga delar sin grund i idag gällande regler som har visat sig
fungera förhållandevis bra.
De regionala miljödomstolama avses få i princip samma
sammansättning som Koncessionsnämnden för miljöskydd. Således
kommer miljödomstolen att bestå av två fasta ledamöter, en ordförande
och ett miljöråd som motsvarar nämndens tekniske ledamot. Miljöråden
skall ha naturvetenskaplig eller teknisk utbildning och erfarenhet av
miljöfrågor. Vattenfrågor är då att anse som miljöfrågor. Dessutom bör i
miljödomstolens sammansättning ingå två ledamöter utan fast
anknytning till miljödomstolen. Dessa skall ha sakkunskap och
erfarenhet från särskilda verksamhetsfält som de frågor som
miljödomstolen skall pröva handlar om. Det är sålunda naturligt att ha en
ledamot med erfarenhet från Naturvårdsverkets verksamhetsområde.
Härigenom kan domstolen tillföras t.ex. biologisk eller annan
naturvetenskaplig expertis om detta anses behövligt för prövningen i ett
särskilt fall. Det kan antas att en stor del av de tillståndsfrågor som
miljödomstolen kommer att få ta befattning med i mål som gäller
miljöfarlig verksamhet kommer att avse industriföretag eller kommunala
anläggningar. Det bör därför i miljödomstolen ingå också en ledamot
med erfarenhet från industriell eller kommunal verksamhet. De
sakkunniga ledamöterna skall inte vara partsrepresentanter, utan skall
företräda särskild sakkunskap och erfarenhet av värde för
miljödomstolen. Domstolens sammansättning står således inte, som
Miljöcentrum gör gällande, i strid mot artikel 6 Europakonventionen om
de mänskliga rättigheterna.
Ordföranden får i det enskilda fallet bestämma om ledamoten skall ha
industriell eller kommunal erfarenhet. Om det t.ex. behövs en ledamot
med erfarenhet av skogsindustri skall ordföranden kunna bestämma att
en ledamot med sådan erfarenhet skall ingå i domstolen.
Sakkunskapen bör kunna utnyttjas på motsvarande sätt i mål om
vattenverksamhet och övriga mål som skall prövas enligt miljöbalken.
Prop. 1997/98:45
467
Även i dessa mål kommer det att finnas behov av bl.a. biologisk, Prop. 1997/98:45
industriell och kommunal kompetens.
Flera remissinstanser föreslår att ytterligare sakkunniga ledamöter bör
ingå i domstolen. Det föreslås sakkunniga ledamöter inom områden som
planering, miljömedicin och sociala frågor. Regeringen anser dock att
den sakkunskap som behövs utöver den föreslagna bör tillföras mål och
ärenden genom att berörda myndigheter har talerätt, utgör
remissinstanser och/eller anlitas som sakkunniga.
Växjö och Umeå tingsrätter har tagit upp frågor om beredningsjurister
vid miljödomstolama. Detta bör bli en fråga för genomförandefasen av
arbetet.
Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelserna bör inom
prövningssystemets ram, såsom varande myndigheter med ett vidsträckt
verksamhetsområde, fa föra talan för att tillvarata miljöintressen och
andra allmänna intressen. Övriga myndigheter som berörs av ett mål eller
ärende bör i stället vara remissinstanser. Därigenom kommer deras
sakkunskap att kunna tas till vara.
Rätten att påkalla omprövning av tillstånd och tillståndsvillkor bör på
anförda skäl begränsas till samma myndigheter som har talerätt. Att ge
enskilda sakägare rätt att väcka talan i mål eller ärenden om omprövning
skulle föra för långt. Deras rätt tillgodoses genom att de kan anmäla
oförutsedd skada och väcka talan om skadestånd. De kan också
uppmärksamma taleberättigade myndigheter på missförhållanden. Begär
myndighet omprövning så finns det naturligtvis inget som hindrar
enskilda från att yttra sig i omprövningsmålet. Sundsvalls kommun anser
att tillsynsmyndighet bör ha rätt att ansöka om omprövning av villkoren
för tillstånd. Det förhåller sig dock så att det inte behövs någon ansökan
om kommun eller förvaltningsmyndighet har meddelat tillståndet. Det är
när miljödomstol meddelat tillstånd som ansökan om omprövning kan bli
aktuell. Sådana tillstånd rör huvudsakligen mål eller ärenden av
förhållandevis komplicerad beskaffenhet. Av resursskäl bör inte rätten att
föra talan i omprövningsmål delas upp på alltför många händer.
Regeringen anser därför att rätten att ansöka om omprövning inte bör
tillkomma tillsynsmyndighet utan begränsas till Naturvårdsverket,
Kammarkollegiet och länsstyrelserna som ett led i deras befattning med
provningsverksamheten.
Naturvårdsverket är en central tillsynsmyndighet medan
länsstyrelserna verkar på den regionala nivån. Naturvårdsverket bör, som
central myndighet på området föra talan i frågor av principiell betydelse
eller där frågor av annat skäl är av större vikt. Koncessionsnämnden
anser att Naturvårdsverkets medverkan i de mest komplicerade ärendena
bör göras obligatorisk. Det är helt klart att Naturvårdsverket bör spela en
mycket aktiv roll. Regeringen anser att det bör behövas i än högre grad i
verksamheten framöver. Verket skall ha en aktiv roll i miljömässigt
viktiga och för praxis betydelsefulla ärenden. Naturvårdsverket bör också
genom allmänna råd och annan rådgivning stödja länsstyrelserna i deras
arbete. Kammarkollegiet bör främst engagera sig för att bevaka de
allmänna intressena i vattenmålen.
Kommunen företräder allmänna intressen inom kommunen.
Om sakägarbegreppet se avsnitt 4.26 och miljöorganisationers talerätt,
se avsnitt 4.27.
Vattenlagen skall enligt regeringens förslag arbetas in i miljöbalken.
Prövningen skall ske i ett enhetligt system. Ett miljötänkande skall
genomsyra hela miljöbalken. Det är då också naturligt att även reglerna
om återkallelse och omprövning av tillstånd görs så enhetliga som det är
möjligt. Om en sådan anpassning skall underlåtas måste starka skäl tala
mot enhetliga regler. Sådana skäl har inte framkommit under arbetets
gång eller framkommit av remissen.
Regeringen föreslår den ändringen för vattenverksamhetemas del att
omprövning skall kunna ske av alla tillstånd efter tio år. En
sammansmältning av miljöskyddslagens och vattenlagens regler sker
också. Det har framförts från kraftverksindustrins sida att denna ändring
skulle minska investeringsviljan och rubba de ekonomiska
förutsättningarna för befintliga vattenverksamheter. I dag bestämmer
vattendomstolen en tid på mellan tio till trettio år i tillståndsdomen. Det
är dock att märka att det inte är fråga om en obligatorisk omprövning
efter tio år. Beaktas bör också att regeringens förslag innebär att det vid
omprövning inte får meddelas så ingripande villkor eller andra
bestämmelser att verksamhetens bedrivande avsevärt försvåras eller
måste upphöra. Regeringen anser därför och på grund av den tyngd som
miljöfrågor bör ha för framtiden att det generellt bör vara möjligt att
ompröva även vattenverksamheter efter tio år. När villkoren sätts
tillämpas skälighetsregeln i 2 kap. 7 § lagförslaget.
Koncessionsnämnden för miljöskydd har anfört att det inte skulle bli
fråga om officialprövningsskyldighet för miljödomstolen eftersom
rättegångsbalkens regler (17 kap. 3 §) kommer att gälla. Detta är inte
riktigt. I miljömålen gäller 22 kap. miljöbalken istället för 17 kap.
rättegångsbalken.
Flera remissinstanser har tagit upp frågor om rättegångskostnader.
Regeringen har övervägt att utvidga rätten till ersättning för
rättegångskostnader, främst till att avse inte bara vattenverksamheter utan
också miljöfarliga verksamheter. När det gäller luftföroreningar är dock
sakägarbegreppets (se avsnitt 4.26) omfattning så vidsträckt att det inte
skulle vara lämpligt att låta en sökande betala rättegångskostnader i
sådan omfattning som skulle kunna bli fallet. Det är därför olämpligt att
ge sakägare i mål om miljöfarlig verksamhet rätt till ersättning för
rättegångskostnader.
Rättigheter bör korrespondera med skyldigheter. Det är därför
lämpligast att de ideella organisationerna som inte är sakägare i egentlig
mening inte får vare sig rätt till eller skyldighet att betala
rättegångskostnader.
Prop. 1997/98:45
469
4.23
Regeringens förslag: Länsstyrelsernas prövning av tillstånd till
miljöfarlig verksamhet skall fa fastare former genom att de prövas av
en självständig och till länsstyrelsen administrativt knuten
prövningsmyndighet. Den består av en erfaren jurist och en person
med erfarenhet av miljöfrågor.
Dessutom skall förfarandet vid länsstyrelsen anpassas till
förfarandet i miljödomstolen.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Riksrevisionsverket anser att förslaget om att två
eller flera länsstyrelser samverkar i en gemensam prövningsmyndighet
torde vara en förutsättning för effektivisering och nollkostnadslösning.
Jordbruksverket, Länsrätten i Stockholms län, Skogs och
lantbruksakademien samt länsstyrelserna i Jönköpings och Värmlands
län anser att det inte bör inrättas särskilda prövningsmyndigheter vid
länsstyrelserna. Statskontoret och Jordbruksverket anser att det bör vara
tillräckligt med en ändring av länsstyrelseinstruktionen. Länsrätten i
Stockholms län och Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet,
förordar fristående förvaltningsmyndigheter. Länsstyrelserna z
Stockholm, Malmöhus, Kristianstads, Göteborgs och Bohus, Gävleborgs,
Jämtlands och Norrbottens län och Advokatsamfundet tillstyrker
förslaget att bilda miljöprövningsmyndigheter vid länsstyrelserna.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser vidare att förslaget är
utmärkt men att prövningsmyndighetemas verksamhetsområden bör
utvidgas till att omfatta all tillståndsprövning i första instans av
miljöfarlig verksamhet samt alla överklaganden av kommunala beslut
enligt miljöbalken och plan- och bygglagen och anför att ett
administrativt förfarande är att föredra framför ett judiciellt i första
instans. Länsstyrelsen i Skaraborgs län anser att inrättandet av en
miljöprövningsmyndighet vid länsstyrelsen kräver ytterligare
överväganden och anför att prövningen med hänsyn till rättssäkerheten
kräver en prövningsnämnd som bör kunna besättas med personer redan
verksamma inom länsstyrelsen. Landskrona kommun anser att det finns
skäl för att införa ett system som hindrar att landshövdingen och
länsstyrelsens lekmannastyrelse deltar i prövningen av miljöärenden.
Skälen för regeringens förslag: Regeringens förslag har som
inriktning att länsstyrelserna skall pröva tillståndsfrågor om miljöfarlig
verksamhet i samma utsträckning som idag. Länsstyrelsen skall dock
alltid som första instans pröva ärenden som rör försvaret.
Länsstyrelsernas organisation bör utvecklas så att de får ökade
möjligheter att effektivisera sin prövning av ärenden om miljöfarlig
verksamhet.
Det föreslås därför att regler skall ges om länsstyrelsernas kompetens
och sammansättning i frågor om tillståndsprövning till miljöfarlig
verksamhet. Prövningen bör ges fastare former för att säkerställa att
470
tillståndsprövningen vid samtliga länsstyrelser uppfyller höga krav på Prop. 1997/98:45
rättssäkerhet. Vidare bör, for att ytterligare effektivisera prövningen,
samarbete kunna ske under mera organiserade former mellan flera
länsstyrelser.
Regeringen föreslår dessutom att flera av de processuella
bestämmelser som gäller för förfarandet i miljödomstol skall tillämpas
även på länsstyrelsen.
I dag gäller enligt 5 § länsstyrelseinstruktionen att reglerna i
verksförordningen (1995:1322) skall tillämpas på beslutsfattandet i
länsstyrelserna. Som huvudregel gäller enligt 21 § verksförordningen att
myndighetens chef (i detta fall landshövdingen) är beslutande i frågor
som inte skall avgöras av styrelsen eller av personalansvarsnämnden men
att denne kan delegera beslutsrätten till underordnade tjänstemän genom
arbetsordning eller särskilda beslut.
Reglerna i verksförordningen grundas på den s.k. byråkratiska
beslutsordningen. Endast en tjänsteman är beslutande i ett ärende och
denne fattar beslutet under medverkan av en eller flera underordnade
eller sidoordnade tjänstemän. Vid länsstyrelserna är det således
landshövdingen som ytterst har beslutanderätten i de flesta frågor.
Genom delegationsordningar är dock betydande delar av beslutsfattandet
flyttat till lägre nivåer.
Redan i dag utförs den största delen av tillståndsprövningen av
miljöfarlig verksamhet vid länsstyrelserna.
Fördelningen av ärenden mellan Koncessionsnämnden och
länsstyrelserna regleras genom en förteckning som är fogad som bilaga
till miljöskyddsförordningen (1989:364). På förteckningen betecknas
verksamheter som prövas av Koncessionsnämnden med bokstaven A,
verksamheter som prövas av länsstyrelserna med B och verksamheter
som är anmälningspliktiga hos kommun med C. Knappt 30 branscher
prövas av Koncessionsnämnden och ca 100 av länsstyrelserna. I ett tiotal
branscher prövas de största anläggningarna av Koncessionsnämnden och
andra av länsstyrelserna.
Länsstyrelserna kommer att ha tre officiellt erkända roller enligt
miljöbalken: tillståndsrollen och tillsynsrollen, inkl, rollen som
företrädare för det allmänna intresset bl.a. inför miljödomstolen.
Rent allmänt kan sägas att tillståndsrollen bör säras från de övriga
rollerna. Tillstånd och tillsyn bör enligt regeringens principiella
uppfattning helst inte ligga hos samma myndighet, på samma sätt som
ägande och drift bör vara skilt från tillståndsgivning resp, tillsyn. I de här
aktuella fallen bör emellertid av praktiska och ekonomiska skäl vid
tillståndsprövningen tas till vara den kunskap i sakfrågorna som finns
inom länsstyrelsen genom länsstyrelsens övriga roller. En uppdelning av
prövning och tillsyn bör kunna åstadkommas internt inom länsstyrelsen.
Regeringen återkommer till rollfördelningen längre fram i detta avsnitt.
Prövningsmyndighet bör ha tillgång till såväl kvalificerad juridisk
sakkunskap som sakkunskap om miljöfrågor. Sådan sakkunskap finns
redan hos länsstyrelserna.
Vad som bör diskuteras är hur det inom ramen för
länsstyrelseorganisationen, dvs. utan att det skapas ett helt fristående
471
administrativt tillståndsorgan, skall kunna åstadkommas ett system, som
framstår som tillräckligt självständigt och kompetent för att det skall
kunna vinna ett brett förtroende.
Ett förhållande som i sådana sammanhang har diskuterats är
avsaknaden av regler för beslutsfattandet. Utan tydliga regler om
sammansättning och kompetens i beslutsfunktionen kan det vara svårt att
förutse utgången av ett ärende med de anspråk på rättssäkerhet som bör
ställas.
Genom att reglera formerna för beslutsfattandet och lägga vikt vid den
juridiska hanteringen bör en viktig källa till osäkerhet kunna elimineras.
Reglerna bör garantera att inte något tillståndsärende handläggs och
avgörs utan medverkan av en tillräckligt erfaren jurist.
Om länsstyrelserna dessutom, som regeringen föreslår, skall tillämpa
en del av de processuella regler som gäller för förfarandet i
miljödomstolen kommer rättssäkerheten att öka ytterligare. Vilka
bestämmelser som bör tillämpas av länsstyrelserna framgår av
författningskommentaren, se avsnitt 5.1.19.
Tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet rör förhållanden av stor
betydelse såväl allmänt sett som för enskilda människor. Höga krav på
rättssäkerhet bör således ställas. Regeringen föreslår därför att det vid
varje länsstyrelse bör inrättas en miljöprövningsmyndighet.
Miljöprövningsmyndigheter får dock samverka. Prövningsmyndigheten
skall pröva tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt B-listan.
Miljöprövningsmyndigheten bör inrättas genom en särskild förordning.
Lagrådet anför att tanken i remissen tydligen är att en organisatorisk
enhet som är administrativt inordnad i länsstyrelsen skall pröva
tillståndsfrågor under full självständighet vid ärendehandläggningen. Det
ter sig dock enligt Lagrådets mening inte rättsligt adekvat att beteckna en
sådan inom länsstyrelsens ram inordnad prövningsenhet - som med
lagregleringens utformning får antas skola besluta på länsstyrelsens
vägnar och i dess namn - som en särskild förvaltningsmyndighet. Frågan
vilken ställning och benämning som den tillståndsprövande enheten hos
länsstyrelsen skall ha kräver ytterligare överväganden under beredningen.
Som Lagrådet antyder skall prövningen ske under full självständighet.
Det är alltså inte fråga om en fristående särskild förvaltningsmyndighet.
En helt adekvat benämning är svårt att finna. Regeringen anser dock att
det trots Lagrådets påpekanden går att använda beteckningen
miljöprövningsmyndighet. Ytterligare överväganden får ske under den
fortsatta beredningen.
I miljöprövningsmyndigheten fattar ledamöterna, en jurist och en
miljösakkunnig, kollegiala beslut.
Juristen i miljöprövningsmyndigheten skall vara lagfaren och erfaren i
domarvärv, dvs. skall ha minst notariemeritering och särskild erfarenhet
av rättsliga frågor enligt miljöbalken. Den miljösakkunnige skall ha
teknisk eller naturvetenskaplig utbildning. Den sakkunnige skall enligt
regeringens förslag ha särskild erfarenhet av miljöfrågor.
Juristen och den miljösakkunnige fattar besluten om tillstånd till
miljöfarlig verksamhet. Miljöprövningsmyndigheten bör kunna besättas
med personal som redan är verksamma inom länsstyrelsen.
Prop. 1997/98:45
472
Tillståndsärendena bör handläggas av juristen. Eventuella nödvändiga
beslut under handläggningen tas av prövningsmyndigheten (juristen
ensam). Handläggaren på miljövårdsenheten, som företräder "det
allmänna intresset", skall avsluta sin beredning genom att avge
länsstyrelsens yttrande till prövningsmyndigheten. Yttrandet, med
länsstyrelsens förslag till villkor m.m., kommuniceras sedan av
prövningsmyndigheten med sökanden och övriga berörda.
Om ärendet prövas utan offentligt sammanträde föredras ärendet av
miljöhandläggaren för prövningsmyndigheten, som därefter meddelar
beslut. Föredraganden har inte rätt att delta i beslutet. Om ärendet prövas
vid offentligt sammanträde far handläggaren företräda det allmänna
intresset vid sammanträdet. På så sätt uppstår ett tydligt partsförhållande
mellan det allmänna intresset och övriga berörda sakägare inför
prövningsmyndigheten.
Med det föreslagna systemet kommer länsstyrelsens roll enligt
miljöbalken att fördelas så att tillståndsfrågor ligger på miljöprövnings-
myndigheten vid länsstyrelsen, medan tillsyn inkl, företrädarskap för
allmänna intressen ligger på länsstyrelsen som sådan.
Som länsstyrelsen i Jämtlands län anfört är inte avsikten att skapa
behov av nya tjänster inom länsstyrelsen. Tjänstemännen kan ha
arbetsuppgifter utanför miljöprövningsmyndigheten.
Genom att länsstyrelsernas prövning ges fastare former på sätt
regeringen nu föreslagit kan förutsättningarna för att flytta över mål från
A-listan till B-listan öka. I framtiden bör länsstyrelsen kunna pröva flera
ärenden på A-listan än i dag. Av 9 kap 8 § andra stycket framgår dock att
länsstyrelsen alltid skall pröva tillstånd som rör Försvarsmakten,
Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets
radioanstalt. Regeringen har den 19 december 1996 beslutat att ge
Naturvårdsverket i uppdrag att se över fördelningen mellan A- och B-
listan. Uppdraget har redovisats till regeringen i oktober 1997.
Regeringen har överlämnat Naturvårdsverkets förslag till
Miljöbalksutredningen.
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Frågor om tillstånd till markavvattning prövas
av länsstyrelsen.
Länsstyrelsen skall lämna över ärendet till miljödomstol, om det har
uppkommit frågor om ersättning, inlösen, särskild tvångsrätt eller
deltagande av även annan som kan ha nytta av markavvattningen än
sökanden.
När det har framställts yrkande om att även andra än sökanden skall
delta, skall miljödomstolen förordna en markavvattningssakkunnig.
Den sakkunnige skall lämna förslag på en lämplig utformning av
markavvattningen.
473
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Naturvårdsverket föreslår att prövnings-
förfarandet för restaurering av våtmarker förenklas t.ex. genom att låta
länsstyrelserna vara prövningsinstans. Jordbruksverket och länsstyrelsen
i Malmöhus län tillstyrker. Lantmäteriverket anser att det särskilda
förrättningsförfarandet bör bestå då det inte klart framgår varför
förfarandet är olämpligt samt föreslår som ett alternativ till den
nuvarande ordningen att förrättningarna handläggs av lantmäteri-
myndigheten i länet varvid reglerna om markavvattning kan placeras i
anläggningslagen. Länsstyrelsen z Jönköpings län anser att
länsstyrelserna bör få möjlighet att på eget initiativ lämna över
markavvattningsärenden till miljödomstol om andra fastigheter än
sökandens kan komma att beröras. Tillståndsplikten för markavvatt-
ningsföretag inom detaljplan samt inom fastställt vägområde för allmän
väg och befintlig järnväg bör avskaffas.
Jordbruksverket föreslår ett sakkunnigförfarande för bevattningsuttag i
de fall samordning genom samfällighetsbildning är aktuell samt anför att
modellen finns i finsk och åländsk vattenlagstiftning där
förrättningsinstitutet omfattar både markavvattning och bevattning. Läns-
styrelsen i Malmöhus län anser att tillstånd för uttag av vatten för
bevattning bör prövas av länsstyrelsen efter dansk modell.
Skälen för regeringens förslag: Sedan år 1986 innehåller både
vattenlagen och naturvårdslagen regler om markavvattning.
Enligt både vattenlagen och naturvårdslagen förstås med
markavvattning åtgärder som utförs för att avvattna mark, för att sänka
eller tappa ur en sjö eller för att skydda mot vatten, när syftet med
åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst
ändamål (1 kap. 3 § första stycket 4 och 4 § 4 vattenlagen samt 18 c §
första stycket naturvårdslagen). Från vattenlagens markavvatt-
ningsbegrepp undantas avledande av avloppsvatten. Markavvattning är
alltså ett samlingsbegrepp för ett antal olika åtgärder. Den vanligaste
formen av markavvattning är dikning.
Prövningen av markavvattningsföretag enligt vattenlagen sker vid
förrättning (12 kap. vattenlagen).
Tillstånd till markavvattning krävs som redan nämnts även enligt
naturvårdslagen. Länsstyrelsen är tillståndsmyndighet (18 c § första
stycket). Ett tillstånd skall förenas med de villkor som behövs för att
begränsa eller motverka menlig inverkan på naturmiljön av företaget.
Vattenföroreningar är något som egentligen inte regleras i
naturvårdslagen. På senare år har dock uppmärksammats att
markavvattningar kan medföra vattenföroreningar i form av ökade halter
av framför allt kväve. Därför anges sedan år 1991 i naturvårdslagen
(18 c § första stycket) att det vid tillståndsprövningen skall beaktas om
åtgärderna leder till vattenföroreningar.
Naturvårdslagens krav på tillstånd går längre än motsvarande krav i
vattenlagen. Naturvårdslagen saknar nämligen ett generellt undantag för
företag som uppenbart inte skadar allmänna eller enskilda intressen.
Prop. 1997/98:45
474
Tillstånd enligt naturvårdslagen krävs, oavsett om tillstånd behövs enligt
vattenlagen.
I 18 c § andra stycket finns två undantag från tillståndsplikten som har
motsvarighet i vattenlagen. För detalj dränering genom täckdikning krävs
tillstånd endast om det föreligger sannolika skäl att företaget medför
menlig inverkan på naturmiljön. Tillstånd behövs inte heller för att utföra
rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge.
Tillstånd enligt naturvårdslagen behövs inte för markavvattning som
sker i samband med täkt av torv, där tillstånd har lämnats enligt lagen
(1985:620) om vissa torvfyndigheter m.m. På denna punkt går
vattenlagens krav på tillstånd längre än motsvarande krav i
naturvårdslagen.
Om en markavvattning inte skulle medföra någon menlig inverkan på
naturmiljön inom ett område, får regeringen eller, efter regeringens
bemyndigande, länsstyrelsen beträffande detta område föreskriva
undantag från skyldigheten att söka tillstånd (18 c § tredje stycket).
Några sådana föreskrifter har emellertid inte meddelats.
Av intresse när det gäller frågor om markavvattning är också att det
finns en internationell konvention till skydd för våtmarker, Convention
on Wetlands (Ramsarkonventionen) från år 1971 (SÖ 1975:76). I denna
framhålls våtmarkernas värde för fågelskyddet samt deras botaniska,
limnologiska och hydrologiska betydelse. Enligt konventionen skall
medlemsstaterna rent allmänt värna om våtmarker och därutöver speciellt
skydda vissa utpekade områden ("Ramsarområden" eller
"CW-områden"). Varje land måste peka ut minst ett sådant område.
Sverige har pekat ut 30 områden omfattande totalt 383 000 ha.
Markavvattning har förbjudits i dessa områden med stöd av
naturvårdslagen (18 d §).
I princip föreligger det alltså i dag en tillståndsplikt för
markavvattningar enligt såväl naturvårdslagen som vattenlagen.
Betydelsen för det praktiska förfarandet av denna dubbla prövningsplikt
skall dock inte överdrivas. De fall när en dubbelprövning blir aktuell
begränsar sig till ett tjugotal årligen för hela landet. Det är framför allt i
södra och mellersta Sverige som dubbelprövning förekommer. Det blir
då vanligen fråga om att pröva dispens från förbudet enligt 19 h §
naturvårdsförordningen och fråga om tillstånd enligt vattenlagen.
Regeringen gör den bedömningen att även om det i praktiken inte är
speciellt vanligt med dubbel tillståndsprövning av markavvattning bör
dubbelprövningen om möjligt avskaffas. Hänsynen till motstående
intressen, såväl allmänna som enskilda intressen, bör i stället tas vid ett
tillfälle. Detta särskilt som både vattenlagen och naturvårdslagen skall
smältas samman i miljöbalken.
Den obligatoriska tillståndsplikten för markavvattning bör finnas kvar.
Frågan är var denna prövning skall ske. Markavvattning har nära
samband med övrig vattenverksamhet. Det är också frågor om
naturvårdshänsyn som kommer med i bilden. Regeringen anser därför att
valet står mellan miljödomstolen och länsstyrelsen.
Markavvattningar utgör vattenverksamhet och vattenverksamhet i
övrigt tillståndsprövas alltid av miljödomstolen. Det skulle alltså bli
Prop. 1997/98:45
475
enhetlighet inom vattenrätten om valet föll på miljödomstolama. Några
större samordningsvinster skulle dock knappast göras om
markavvattningar prövades av samma myndighet som annan vatten verk-
samhet. Det är nämligen sällsynt att verksamheter samtidigt utgör
markavvattning och andra former av vattenverksamhet och något behov
av gemensam prövning finns därför knappast. De regler som i dag gäller
om restaureringar av våtmarker och bevattningsuttag bör vara kvar.
Ett tyngre skäl för att välja miljödomstolar är att dessa är bäst lämpade
att bedöma vilka hänsyn som skall tas till enskilda intressen. Typiska
bedömningar som bör göras av domstol är hur förhållandet mellan flera
deltagare skall regleras, vilka ersättningar som skall utgå till
skadelidande samt om sökanden skall medges rätt att utföra åtgärder på
annans mark. Som har framgått ovan berör de flesta markavvattningar
inte sådana enskilda intressen. När sådana frågor uppkommer måste de
dock lösas av domstol.
För att välja länsstyrelsen talar i första hand att markavvattningar utgör
massärenden. Uppskattningsvis prövas i dag enligt naturvårdslagen
omkring 300 ärenden årligen vid länsstyrelserna. Om prövningen läggs
på miljödomstolama skulle en oproportionerligt stor del av domstolarnas
resurser gå åt till denna handläggning.
Någon egentlig kritik har inte framförts mot länsstyrelsernas
handläggning av markavvattningsärenden. Länsstyrelsen har rutin på
handläggningen.
I de fall hänsyn skall tas till enskilda intressen bör som sagt domstols-
prövning ske. Detta gäller när frågor om ersättning, inlösen och/eller
tvångsrätt är aktuella samt när yrkanden framställs om att även annan än
sökanden skall delta i markavvattningen. I övriga fall bör länsstyrelsen
vara prövningsmyndighet.
Regeringen föreslår således att ansökan om tillstånd till
markavvattning alltid skall göras hos länsstyrelsen. Tillståndsplikten bör
inte som länsstyrelsen i Jönköpings län anser avskaffas för fastställda
vägområden för allmän väg m.m. Om det framställs yrkande om att
annan skall delta i markavvattningen, om ersättning, inlösen eller om
särskild tvångsrätt, skall länsstyrelsen hänskjuta ärendet till
miljödomstolen med eget yttrande rörande naturvårdshänsynen.
Länsstyrelsen får dessutom överlämna ärenden som kan beröra andra
fastigheter än sökandens. Det kan bl.a. uppstå avvattningsbehov på andra
fastigheter. Det ankommer sedan på domstolen att avgöra saken i sin
helhet. För det övervägande antalet fall när ansökan endast berör
sökandens egen fastighet fattar länsstyrelsen själv tillståndsbeslut.
Ett särdrag med markavvattningar är att de ibland kan utföras, så att
deras positiva effekter kommer även omgivningen till del. Sökanden till
företaget har emellertid inte alltid något intresse av att andra fastigheter
gynnas. Det åligger därför i dag förrättningsmannen att utforma en
markavvattning som passar samtliga inblandade. Förrättningsmannen tar
aktiv del i företagets utformning och föreslår de ändringar som han anser
vara behövliga. Trots att markavvattning i framtiden kommer att bli mer
sällsynt finns det ändå ett fortsatt behov av denna experthjälp.
Prop. 1997/98:45
476
För att tillgodose behovet av denna experthjälp bör ett system liknande
det med förrättningsmän därför finnas. I miljöbalkens system skall dock
endast en tillståndsprövning ske och "förrättningsmännen" kommer
därför inte att meddela tillstånd. De nya sortens "förrättningsmän"
kommer att ha uppgifter som gör att denne närmast kan liknas vid en
sakkunnig. Det är därför lämpligt att i stället för benämningen
förrättningsmän använda benämningen markavvattningssakkunnig.
En markavvattningssakkunnig skall förordnas när ett yrkande har
framställts om att annan än sökanden skall delta i markavvatt-
ningsföretaget och i vissa fall när förhållandet mellan deltagarna kan
behöva ändras. Yrkandet att annan skall delta kan framställas av såväl
sökanden som en utomstående som vill delta.
Förfarandet vid prövningen av markavvattning enligt miljöbalken kan
sammanfattas enligt följande.
Ansökan om markavvattning sker vid länsstyrelsen. Länsstyrelsen
utfärdar kungörelse om det ansökta företaget. I kungörelsen anges ett
datum, vid vilket yrkanden senast skall framställas om att andra skall
delta i markavvattningen och om ersättning för skador.
Om några sådana yrkanden inte framställs inom den utsatta tiden och
sökanden inte själv har aktualiserat frågor om att annan skall delta, om
ersättning eller om särskilda tvångsrätter, fortsätter länsstyrelsen
handläggningen av ärendet och meddelar när ärendet är färdigberett
beslut i tillståndsfrågan. I annat fall överlämnar länsstyrelsen ärendet till
miljödomstolen. Länsstyrelsen bifogar samtidigt ett yttrande, som gäller
naturvårdshänsynen.
Det är naturligtvis tänkbart att frågor om enskild rätt uppkommer först
efter det att den i kungörelsen angivna tiden har gått ut. Även i sådana
fall skall länsstyrelsen lämna över ärendet till domstolen.
Om ett yrkande har framställts om att även någon annan än sökanden
skall delta, förordnar domstolen en markavvattningssakkunnig. Även i
andra fall skall miljödomstolen ha möjlighet att utse en
markavvattningssakkunnig. Detta skall exempelvis kunna ske om det är
aktuellt att ändra andelstalen i en samfällighet. Närmare bestämmelser
om vem som får utses till markavvattningssakkunnig bör regeringen eller
den myndighet som regeringen bestämmer meddela.
Någon markavvattningssakkunnig skall normalt inte förordnas om
yrkandet medges att annan skall delta i företaget. Den sakkunniges
uppgift skall nämligen vara att utforma lämpliga lösningar när oenighet
råder mellan de blivande deltagarna. Det bör understrykas att
miljödomstolen inte är bunden av ett medgivet yrkande. Givetvis kan
andra intressen medföra att markavvattningen inte bör komma till stånd
på det sätt som parterna är överens om.
Miljödomstolen skall vidare kunna underlåta att förordna en
markavvattningssakkunnig om domstolen utan olägenhet direkt kan
pröva yrkandet att annan skall delta.
Den markavvattningssakkunniges prövning leder inte fram till ett
tillstånd utan till ett yttrande som ges in till domstolen. Yttrandet skall
innehålla förslag på hur markavvattningen skall utformas med angivande
av de miljökonsekvenser en sådan utformning får. Vidare skall i yttrandet
Prop. 1997/98:45
477
finnas förslag på andelstal som skall ligga till grund för
kostnadsfördelningen.
Den markavvattningssakkunnige skall samtidigt med yttrandet inge en
kostnadsräkning. Deltagarna i markavvattningen betalar den sakkunniges
kostnader.
Någon möjlighet att särskilt överklaga yttrande från länsstyrelse eller
den markavvattningssakkunnige finns inte. Den som är missnöjd med
yttrandet kan i stället framföra sina åsikter till domstolen, som är
oförhindrad att göra en annan bedömning än den som länsstyrelsen eller
den markavvattningssakkunnige har gjort. Domstolens tillståndsdom kan
sedan givetvis överklagas på vanligt sätt.
Det föreslagna förfarandet kommer normalt att vara snabbt. Den
markavvattningssakkunnige bör samråda med sökanden, övriga sakägare
och berörda myndigheter. Den sakkunnige kan sammankalla parterna till
sammankomst om det behövs. Det finns inte något behov av att låta den
sakkunnige biträdas av gode män.
Det nu föreslagna förfarandet bör i vart fall till att börja med användas
enbart i ärenden om markavvattning. Erfarenheterna av det bör avvaktas
innan någon utvidgning sker t.ex. till som några remissinstanser
föreslagit bevattningsuttag eller restaurering av våtmarker.
Det kan nämnas att regeringen i prop. 1996/97:75 aviserat ett stärkt
skydd för våtmarker genom att förbudet mot markavvattning utökats till
att gälla i fler län.
Regeringens förslag: Tillstånd skall i ökad utsträckning kunna
meddelas för begränsad tid.
Om det finns risk för att grundvattnet förorenas av vissa ämnen
skall tidsperioden i enlighet med EU:s krav bestämmas till högst fyra
år.
Även i andra fall kan det vara lämpligt att tiden begränsas för
verksamheter med kraftig miljöpåverkan, till exempelvis tio år,
eftersom det då blir en obligatorisk omprövning i samband med
ansökan om nytt tillstånd.
Tillståndsmyndigheten bestämmer tiden i tillståndsbeslutet.
Regeringen skall få meddela föreskrifter om tidsbegränsning för
olika typer av tillstånd.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Länsstyrelserna i Stockholms, Kristiansstads,
Gävleborgs och Jämtlands län samt Landskrona kommun tillstyrker att
tillstånd begränsas i tiden. Advokatsamfundet anser att möjlighet att
tidsbegränsa tillstånd bör föreligga om det behövs för att Sverige skall
uppfylla EU:s krav och därutöver endast om det föreligger särskilda skäl.
Prop. 1997/98:45
478
vilket enligt praxis innebär då sökanden medgett tidsbegränsning, vid Prop. 1997/98:45
försöksverksamhet eller olämpligt lokaliserad befintlig verksamhet där
sökanden bör medges skälig avvecklingstid. Svenska Renhållningsverks-
Föreningen anser att det är villkoren i ett tillstånd som skall kunna
begränsas i tid eller bli föremål för omprövning efter viss tid.
Skogsindustrierna motsätter sig tidsbegränsade tillstånd och anser att
utökade möjligheter att tidsbegränsa tillstånd kan få allvarliga
konsekvenser för viljan att investera i Sverige. Svenska Fjärrvärme-
föreningen anser att tiden mellan omprövningar för fjärr- och
kraftvärmebranschen måste göras tillräckligt lång - minst tio år - med
tanke på de stora investeringar som förekommer.
Skälen för regeringens förslag: Den tekniska utvecklingen och ökade
kunskaper leder till att samhällets miljökrav ändras och skärps. Därför
kan det redan av det skälet starkt ifrågasättas om det är riktigt att alltid
efter prövningen meddela eviga tillstånd utan tidsbegränsning och
således endast ha den möjlighet till översyn av meddelade tillstånd och
föreskrivna villkor som finns för närvarande.
Dessutom ställs, som har framgått av genomgången av EG-direktiv om
utsläpp i avsnitt 4.14.2 i flera av dessa krav på omprövning av tillstånden
efter begränsade tidsperioder. Detta gäller särskilt grundvattendirektivet
80/68 som har krav på att tillstånd meddelas för begränsade tidsperioder
samt att besluten omprövas vart fjärde år. Även enligt direktivet 76/464
om utsläpp av farliga ämnen i vatten far tillstånd endast beviljas för en
begränsad tidsperiod. 1 direktivet 91/271 om rening av avloppsvatten från
tätbebyggelse anges att regleringarna och/eller tillstånden regelbundet
skall ses över och vid behov anpassas. IPPC-direktivet 96/61 ställer krav
på att behöriga myndigheter regelbundet gör en förnyad bedömning av
tillståndsvillkoren, och om det är nödvändigt uppdaterar dem. Inom EU
görs normalt ingen åtskillnad mellan tillståndet som sådant och villkoren
utan beslutet ses som en helhet. Flera EU-länder, däribland
Storbritannien, har också i motsats till Sverige vidsträckta möjligheter att
ompröva och återkalla tillstånd.
Här bör även nämnas att det i 1992 års konvention om skydd av
Östersjöområdets marina miljö, den s.k. Helsingsforskonventionen,
anges i artikel 6 punkt 3 att de särskilda förhandst il lstånd som där avses
skall kunna periodiskt förnyas. Det gäller skadliga ämnen från
punktkällor, som inte får släppas ut direkt eller indirekt i
Östersjöområdets marina miljö utan ett särskild förhandstillstånd. Det
innebär att sådana tillstånd bör tidsbegränsas. Sverige har ratificerat
konventionen (prop. 1992/93:237, bet. 1992/93:JoU26. rskr.
1992/93:382) och har därför naturligtvis skyldighet att följa den.
Regeringen gör den bedömningen att Sverige, för att uppfylla de krav
som bör ställas på en modem miljölagstiftning och som gäller enligt våra
internationella åtaganden och kan förväntas komma att börja gälla i ännu
större utsträckning enligt EG:s regler, bör öka möjligheterna att meddela
tidsbegränsade tillstånd. Regeringen föreslår därför att balken skall
innehålla gemensamma regler om tillstånd och att tillstånd skall få
lämnas för begränsad tid.
479
I vissa kapitel i balken finns dessutom särskilda bestämmelser om
tidsbegränsning av tillstånd, t.ex. för godkännande av bekämpningsmedel
där tillstånd får meddelas för högst fem år om det inte finns särskilda
skäl.
Det föreslås dock inte att det införs någon sådan särskilt angiven
begränsning för tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Regeringen bör i
stället ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter om tidsbegränsning
i de fall där detta behövs. Detta bör bl.a. gälla verksamheter där det finns
risk för att grundvattnet förorenas med vissa ämnen. För sådana bör
föreskrivas en längsta tillståndstid på fyra år för att uppfylla
grundvattendirektivet. Även i andra fall kan det vara lämpligt att tiden
begränsas för stora verksamheter med kraftig miljöpåverkan, till
exempelvis tio år, eftersom det då blir en automatisk omprövning i
samband med ansökan om nytt tillstånd. Miljöbalksutredningen kommer
i sitt fortsatta arbete att utreda behovet av sådana föreskrifter och
återkomma med förordningsförslag i sådan tid att det kan beredas och
träda i kraft samtidigt med balken. Om några föreskrifter inte har
meddelats, far tillståndsmyndigheten i det enskilda fallet avgöra om
tillstånd skall tidsbegränsas.
Möjligheten att tidsbegränsa tillstånd bör inte inskränkas till vissa
verksamheter i miljöbalken. Istället bör alla verksamheter som behandlas
i balken i princip kunna tidsbegränsas. Det skall naturligtvis vara
lämpligt att tidsbegränsning sker. För vattenverksamhetemas del se
författningskommentaren till 16 kap. 2 §.
Detta innebär en skillnad mot nuvarande regler, dock inte så stor som
det ges intryck av. Redan idag kan tillstånd tidsbegränsas om det finns
särskilda skäl. Vidare kan villkor omprövas efter tio år eller efter kortare
tid om EG-reglema kräver detta. Omprövning kan även ske tidigare
enligt andra uppräknade grunder.
I de fall tillstånd tidsbegränsas blir det i stället en obligatorisk
omprövning av tillstånd och villkor eller rättare uttryckt en ny
tillståndsprövning när tillståndstiden går ut. Den prövning som då skall
göras kan väntas bli mindre omfattande än för en ny verksamhet eftersom
lokaliseringsfrågan inte blir aktuell på samma sätt när det gäller en
befintlig verksamhet. Vidare bör det vara lättare att bedöma en
verksamhet som redan har varit i drift ett antal år.
En fördel med tidsbegränsade tillstånd är att de inom ramen för
prövningssystemet medför automatiska och regelbundna omprövningar
och att det därmed blir en motiverad uppdatering av villkoren, däribland
att bästa möjliga teknik används. En annan fördel med tidsbegränsade
tillstånd är att verksamhetsutövaren när tillståndet går ut skall ge in en ny
ansökan och därmed måste ge in den utredning som behövs. Ansvaret
läggs på den som vill utföra verksamheten. Tillsynsmyndigheterna
behöver således inte som vid dagens prövningar lägga ner ett omfattande
arbete på att ansöka om omprövning. Detta har hittills varit en
bidragande orsak till att antalet omprövningar blivit så få.
En skyldighet för verksamhetsutövaren att ge in den utredning som
behövs för omprövning föreligger för övrigt sedan några år tillbaka enligt
13 a § miljöskyddslagen men detta har inte ökat antalet omprövningar.
Prop. 1997/98:45
480
Tidsbegränsade tillstånd bör användas när det finns behov av det. Det Prop. 1997/98:45
bör framför allt gälla stora verksamheter som har en kraftig
miljöpåverkan. Här bör även nämnas att det prövningssystem som
regeringen föreslår kommer att bli mera flexibelt. Koncessionsnämnden
ersätts av regionala miljödomstolar som lättare än Koncessionsnämnden
kan anpassa resurserna till ökningar och minskningar i mål- och
ärendetillströmningen, eftersom de knyts till en tingsrätt. Övriga
omprövningar skall fördelas på drygt ett tjugotal länsstyrelser. Vidare
undviks till stora delar det problem som finns för närvarande att
länsstyrelsen är både beslutsmyndighet och tillsynsmyndighet och därför
skall ta initiativ till omprövning av egna beslut. Eftersom det
obligatoriskt blir omprövning i samband med att tidsbegränsade tillstånd
går ut, under förutsättning att utövaren vill fortsätta driften, kan
omprövning enligt övriga särskilda omprövningsgrunder förväntas bli
farre än för närvarande.
Regeringens förslag: Tillstånd, godkännande eller dispens kan efter
prövning vägras den som tidigare har underlåtit att fullgöra sina
skyldigheter, om inte särskilda omständigheter föranleder annat.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Koncessionsnämnden för miljöskydd anser att
skyldigheten inte bör utformas så att en utövare avskräcks från
tillståndsprövning. Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att tillämp-
ningssvårigheter kan uppstå i praktiken eftersom tillstånd är primärt
knutna till verksamheten och inte till utövaren. Länsstyrelsen z
Kristianstads län och Länsstyrelsen i Stockholms län ser positivt på
möjligheten att vägra den som underlåtit att fullgöra sina skyldigheter
tillstånd. Lantbrukarnas Riksförbund anser att rättssäkerheten kräver ett
mer begränsat och specificerat tillämpningsområde så att underlåtenheten
och den åtgärd för vilken tillstånd söks ligger inom samma område samt
att tidsaspekten beaktas. Naturskyddsföreningen anser det lämpligt och
angeläget att en exploatörs vandel i någon mån prövas och att det torde
bli fråga om en form av exculpering från sökandens sida, dvs. krävs
framläggande av en utredning som styrker lämplighet.
Skälen för regeringens förslag: Det är givetvis viktigt att villkoren
följs i de tillstånd som lämnas på miljörättens område. Det förslag
regeringen lägger om miljöbalk ger många möjligheter att ingripa när
villkoren har åsidosatts. Tillsyns- och prövningsmyndigheter av olika
slag kan inom ramen för prövningssystemet bl.a. agera med stöd av de
allmänna hänsynsreglema och även med stöd av bestämmelser om
rättelse, omprövning och miljösanktionsavgift. Härutöver kan polis och
åklagare agera med stöd av de straffrättsliga bestämmelserna.
När en person som har brutit mot villkoren i ett tidigare tillstånd begär
tillstånd till en annan verksamhet än den där underlåtenheten har ägt rum
481
31 Riksdagen 1997/98. 1 samt. Nr 45, Del 1
saknas dock i dag vanligen lagstöd för att ta hänsyn till den tidigare Prop. 1997/98:45
underlåtenheten att fullgöra sina skyldigheter i den nya prövningen.
Endast naturvårdslagen och lagen om åtgärder beträffande djur och
växter som tillhör skyddade arter innehåller bestämmelser om att tillstånd
kan vägras den som inte har fullgjort sina åligganden enligt tidigare
tillstånd. För naturvårdslagens del gäller denna regel enbart täkter.
Enligt regeringens bedömning bör miljöbalken innehålla en generell
regel om att tillstånd kan vägras den som inte har följt tidigare tillstånd.
Detsamma bör gälla godkännande och dispens. Inte bara vid täkter utan
också vid exempelvis miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och
hantering av kemiska produkter och biotekniska organismer bör
huvudregeln vara att den som tidigare har underlåtit att fullgöra sina
skyldigheter inte skall kunna få nytt tillstånd. Detta bör gälla även för
icke personanknutna tillstånd.
Möjligheten att vägra tillstånd bör inte utnyttjas om särskilda
omständigheter medför att tillstånd skall ges. En bagatellartad
överträdelse av tidigare tillstånd bör exempelvis inte medföra att nytt
tillstånd skall vägras. Tillstånd skall vidare kunna meddelas bl.a. när
tillståndshavaren visar att överträdelsen inte har medfört någon risk för
påverkan på omgivningen och samtidigt förhållandevis lång tid har gått
sedan överträdelsen ägde rum. Med lång tid i dessa sammanhang avses
fem år.
Däremot bör underlåtenhet att fullgöra sina skyldigheter vid en typ av
verksamhet inte automatiskt kunna medföra att tillstånd inte skall ges för
en helt annan typ av verksamhet. Tillstånd bör dock vägras om det finns
anledning att befara att missförhållandena kommer att upprepas även i
den nya verksamheten.
Möjligheten att vägra nytt tillstånd bör finnas inte bara när det är
samma fysiska eller juridiska person som tidigare har underlåtit att
fullgöra sina skyldigheter och nu ansöker om tillstånd. Även när det finns
väsentlig anknytning mellan dessa personer bör tillstånd kunna vägras.
Väsentlig anknytning kan t.ex. föreligga när de suttit i samma
bolagsstyrelse. De kan också vara släktingar, för att nämna ett annat
exempel på nära anknytning.
Regeringens förslag: Miljöbalken skall ha ett enhetligt sakägar-
begrepp när det angår rätten att föra talan och att överklaga.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Utredningens sakägarbegrepp var dock inte begränsat till den
processuella sidan.
Remissinstanserna: Svea hovrätt har ingen erinran mot ett enhetligt
synsätt på sakägarbegreppet. Umeå tingsrätt och Kammarrätten i
Stockholm anser att frågan om ett enhetligt sakägarbegrepp bör
analyseras och övervägas ytterligare. Länsrätten i Stockholms län anser
482
att besvärsrätten för förvaltningsmyndigheter kan regleras tydligare och Prop. 1997/98:45
anför att en statlig myndighet normalt inte har besvärsrätt utan särskilt
författningsstöd såvida det inte föreligger en direkt partsställning.
Länsrätten i Östergötland anser att inte finns behov av ett enhetligt
sakägarbegrepp i balken. Lunds universitet anser att om man
överhuvudtaget skall sträva efter ett enhetligt sakägarbegrepp bör detta
inskränkas till den processuella sidan av begreppet. Skövde kommun
anser att det är olyckligt att balkens sakägarbegrepp skiljer sig från plan-
och bygglagens. Stiftelsen Stolta stad anser att rätten att överklaga måste
göras mer kraftfull så att det blir möjligt för enskild att överklaga med
hänvisning till ett allmänt intresse. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus
län anser att den som är klagoberättigad är oförhindrad att åberopa vad
som helst till stöd för sin talan, vad som är väsentligt är vad
besvärsmyndighetens prövning skall omfatta. Karlstad kommun anser att
sakägarbegreppet bör lagregleras. Landskrona kommun anser att den som
kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet av en verksamhet
bör anses vara sakägare.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen konstaterar att det
självfallet är av stort intresse för miljöbalkens tillämpning vem som har
klagorätt mot domar och beslut fattade med stöd av balken eller
föreskrifter meddelade med stöd av balken. I mål om vattenverksamhet
kan det också vara av intresse vem som är berörd på sådant sätt att rätt
till ersättning för rättegångskostnader föreligger. I dessa sammanhang
kan sakägarbegreppet komma in. Ibland används också uttrycket talerätt
för dessa frågor.
Det är svårt, för att inte säga omöjligt, att ge en entydig definition av
sakägarbegreppet. Ibland uttrycks det på det enkla sättet att sakägare är
den som saken angår. Klart är dock att en person på ett mer konkret sätt
måste vara berörd av ett beslut för att anses som sakägare. Ett annat
ibland använt uttryckssätt är att beslutet antingen måste påverka
vederbörandes rättsställning eller beröra ett intresse som på något sätt är
erkänt av rättsordningen. Exempel på ett sådant erkännande är att det i en
författning eller dess förarbeten anges att myndighetens prövning skall
föregås av samråd med vissa intressenter eller, att i annat fall vissa
intressenter skall beaktas vid prövningen. Reglernas ändamål blir alltså
styrande för vilka som anses som sakägare. Inte oväntat saknar de olika
miljölagama egna definitioner av sakägarbegreppet. Vissa försök har
ändå gjorts i förarbeten och praxis. Det kan konstateras att ordet har olika
betydelse beroende på vilken lag som tillämpas också på miljörättens
område.
Med ställningen som sakägare följer bl.a. rätt att föra talan mot domar
och beslut. Det är dock inte alltid bara sakägarna som har rätt att
överklaga. Myndigheterna kan ofta föra talan för allmänna intressen utan
att därför vara sakägare. Miljöbalksförslaget innehåller dessutom förslag
på talerätt för miljöorganisationer, se avsnitt 4.27.
Regeringen gör den bedömningen att det i miljöbalken bör finnas ett
enhetligt sakägarbegrepp. Det bör inte göras skillnad om den överklagade
frågan rör t.ex. vattenverksamhet eller miljöfarlig verksamhet. Det är,
som Lunds universitet anfört, den processuella sidan av begreppet som
483
bör vara av intresse. Den materiella sidan av begreppet styrs bl.a. av de
regler om rätt till ersättning som miljöbalksförslaget innehåller, för
vattenverksamhetemas och naturvårdens del avsnitt 4.33 samt for
miljöskadornas del avsnitt 4.34.
Vattenlagens sakägarbegrepp kan sammanfattas på så sätt att sakägare
i lagens mening är ägare och innehavare av skriftligen eller muntligen
upplåten rätt till fast egendom som direkt skadas av ett vattenföretag eller
annars lider intrång i något för fastighetens ekonomiska nyttjande
väsentligt intresse med anknytning till det vattenområde där företaget
utförs (prop. 1981/82:130 s. 150).
Även för naturvårdslagens del fordras fastighetsanknytning. Endast
den som äger eller innehar särskild rätt till en fastighet som beslutet rör
brukar anses vara sakägare i naturvårdslagens mening. Vid t.ex.
täkttillstånd är prövningen begränsad till riskerna för naturmiljön. Detta
innebär att ägare av grannfastigheter inte är att anse som sakägare,
eftersom de saknar anknytning till den fastighet där täktverksamheten
bedrivs.
Sammanfattningsvis anses som sakägare enligt miljöskyddslagen den
vara som kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom
den miljöfarliga verksamheten.
Det kan här anmärkas att miljöskadelagens sakägarbegrepp är
detsamma som miljöskyddslagens.
En skillnad i gällande rättspraxis som enligt regeringen inte bör
upprätthållas är beträffande yrkesfiskare. Högsta domstolen ansåg i NJA
1995 s. 322 (Öresundsbron) att fiskarna som saknade fastighets-
anknytning och bedrev fiske med stöd av yrkesfiskelicens inte var parter
vid vattendomstolen. För att de skulle anses som parter krävdes enligt
Högsta domstolen att de. som förutsattes vid vattenlagens tillkomst,
fiskade med fasta redskap. Regeringsrätten hade i ett rättspröv-
ningsärende (RÅ 1994 Rf. 96) att bedöma samma fiskares eventuella
ställning som sakägare. Regeringsrätten intog motsatt ståndpunkt mot
Högsta domstolen och ansåg att fiskarna var sakägare.
Skillnaden mellan vattenlagens och miljöskyddslagens sakägarbegrepp
har som framgått med fastighetsanknytningen på sakägarsidan att göra.
Enligt vattenlagen krävs en sådan anknytning medan det för
miljöskyddslagens del saknar betydelse.
I det redan nämnda målet i högsta domstolen avseende yrkesfiskare
(NJA 1995 s. 322) var en ledamot skiljaktig (justitierådet Vängby). Han
anförde bl.a.:
Yrkesfiskare har en lagfäst rätt till fiske på allmänt vatten som
påtagligt går utöver den rätt som tillkommer varje svensk medborgare.
Genom yrkesfiskelicensen har fiskaren fått ett samhälleligt erkännande
av att fisket är av väsentlig betydelse for hans försörjning. Det skulle te
sig egendomligt om han i sin försörjning kunde utan ersättning skadas
av ett vattenföretag på allmänt vatten. Så mycket mer gäller detta som
det beträffande stora projekt, t.ex. Öresundsforbindelsen kan
förekomma skador både genom vattenföretaget och till följd av
miljöfarlig verksamhet utanför vattenföretaget, såsom genom
giftutsläpp från schaktmassor. För skador av sistnämnda art kan
ersättning utgå till fiskare även utan fastighetsanknytning.
Prop. 1997/98:45
484
Hur den rätt till fiske på allmänt vatten som tillkommer yrkesfiskare
skall betecknas är en fråga av underordnad betydelse men närmast till
hands ligger att betrakta den som en kvalificerad allemansrätt. Det är
en fråga för rättstillämpningen att bedöma om intrång i en sådan rätt
skall kunna medföra ersättningsskyldighet för vattenföretaget eller
inte; det tidigare återgivna uttalandet i förarbetena kan inte utesluta
ersättning när starka skäl föreligger därtill. De förut anförda skälen är
så starka att en sådan rätt till ersättning måste anses föreligga i princip.
En annan sak är att det ofta torde vara svårt att visa skador på fisket
till följd av arbeten som berör allmänt vatten, om inte annat kan det
göras gällande att yrkesfiskare kan flytta sin verksamhet till andra
allmänna vattenområden. Det kan emellertid i sådant fall åtminstone
uppkomma kostnader för omställning till en ändrad verksamhet.
Jarl L och medparter är, enligt vad utredningen ger vid handen,
licensierade yrkesfiskare med hemmahamnar i Ålabodama respektive
Ven cirka 40 km norr om det planerade läget för
Öresundsförbindelsen. De bedriver fiske på allmänt vattenområde utan
att använda sig av fasta redskap och deras utrustning medger inte fiske
på större avstånd från hemmahamnarna. I målet är ostridigt att Jarl L
och medparter årligen under tiden augusti eller september till januari
fiskar sill i bl.a. Lommabukten. Det måste antagas att området där
detta fiske bedrivs kommer att påverkas av vattenföretag som kommer
att utföras för Öresundsförbindelsen.
Jarl L och medparter har sålunda en naturlig anknytning till
Lommabukten med hänsyn till de tekniska förutsättningar som råder
för deras yrkesmässiga fiske. Det kan antas att fisket i Lommabukten
är av väsentlig betydelse för deras försörjning och att i vart fall en
omställning av fisket till andra vattenområden skulle kunna medföra
kostnader för dem.
Den skiljaktige ledamoten ansåg således att fiskarna var sakägare i
vattenmålet i Högsta domstolen.
Ett av huvudsyftena med miljöbalken är att förenkla regelsystemet. Det
bör enligt regeringen eftersträvas att utforma ett så enkelt
prövningssystem som möjligt, där mesta möjliga prövning sker hos en
myndighet. I ett sådant system kan verksamheter som tidigare har
bedömts i flera prövningar enligt olika lagar i stället bedömas vid en och
samma prövning. Vid tillämpningen av de olika miljölagama görs
skiftande bedömningar av vilka som skall anses vara sakägare. När
bestämmelserna i de olika lagarna integreras i en balk kan det
uppenbarligen uppstå tillämpningssvårigheter om klagorätten enbart
omfattar vissa delar av målet eller ärendet.
Vid överklagandet av ett mål eller ärende där olika frågor har
behandlats bör därför riktlinjen vara att klagorätten bör omfatta samtliga
frågor.
Regeringen finner till skillnad från Miljöbalksutredningen att det
enhetliga sakägarbegreppet bör begränsas till den processuella sidan.
Det är knappast möjligt att direkt i lagtexten ange vem som är att anse
som sakägare. Regeringen är av den uppfattningen att yrkesfiskare bör
kunna vara sakägare även i mål om vattenverksamhet trots att de inte
fiskar med fasta redskap. Vidare bör en anknytning som endast grundar
sig på allemansrätt aldrig vara tillräcklig för att talerätt skall föreligga.
Gällande sakägarbegrepp enligt miljöskyddslagen bör utgöra
utgångspunkt. En generös tillämpning är således avsedd. Frågan får i
Prop. 1997/98:45
485
övrigt överlämnas till rättstillämpningen i likhet med vad som gäller
inom andra rättsområden.
Slutligen skall några ord sägas om frågan om den som har talerätt kan
till stöd för ett överklagande åberopa enbart allmänna intressen.
Enligt regeringens praxis är det tillåtet att i naturvårdslagsärenden
åberopa enbart allmänna intressen. Regeringsrätten har i RÅ 1994 ref. 39
ansett att om en enskild åberopar såväl enskilda som allmänna intressen i
ett plan- och byggnadsärende. så kan prövningsmyndigheten inte av
processuella skäl undandra sig prövning av någon av de grunder som
åberopas. Regeringen anser att det inte bör vara ett processhinder att
någon åberopar enbart allmänna intressen. En annan sak är att den som
överklagar måste på ett eller annat sätt kunna anses vara berörd i enlighet
med vad som ovan diskuterats för att anses som sakägare. Allemansrätt
bör som sagt inte i något fall anses vara tillräcklig grund för att någon
skall anses vara sakägare.
Regeringens förslag: Miljöorganisationer ges rätt att överklaga
domar och beslut om tillstånd, godkännande och dispens enligt
miljöbalken som inte rör försvaret.
För att få överklaga skall organisationen ha varit verksam i minst
tre år och ha minst 2 000 medlemmar.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens samtidigt
som utredningen förordade en mer vidsträckt besvärsrätt. Utredningen
anser dock att miljöorganisationerna skall ha rätt att överklaga beslut av
myndigheter att inte ingripa eller vidta andra åtgärder enligt balken samt
att krav skall ställas på att miljöorganisationen skall ha varit aktiv i un-
derinstans för att få överklaga.
Remissinstanserna: Justitieombudsmannen anser att det måste
klargöras när klagorätten går ut för miljöorganisationer. Försvarsmakten.
Jordbruksverket, Göteborgs tingsrätt, Umeå tingsrätt, Storumans
kommun, Göteborgsregionens kommunalförbund, Lantbrukarnas
Riksförbund, Sveriges Fiskares Riskförbund, Fastighetsägarförbundet,
Sveriges Jordägareförbund, Skogsägarnas Riksförbund och Skogsi-
ndustrierna avstyrker förslaget att ge miljöorganisationer talerätt.
Skogsägarnas Riksförbund anser att klagorätten kan medföra
fördröjningar och processande i obstruerande syfte. Länsrätten i Öster-
götlands län anser att det föreligger skäl att ge miljöorganisationer
talerätt endast i situationer då det finns andra taleberättigade. Natur-
skyddsföreningen välkomnar talerätten för miljöorganisationer men anser
det inte tillräckligt för att tillgodose intresset av materiellt riktiga
avgöranden i miljömål och föreslår att det inrättas en miljöombudsman.
Vidare bör det inte ställas krav på att miljöorganisationer skall vara
aktiva i underinstansen för att få klaga då det naturliga arbetssättet för
organisationerna är att övervaka domar och beslut från första instans för
Prop. 1997/98:45
486
att välja ut sådana fall som är materiellt tveksamma för att driva dessa Prop. 1997/98:45
vidare. Miljöorganisationerna bör ges rätt att anhängiggöra ärenden i
första instans. Såvitt Naturskyddsföreningen känner till finns det ingen
skyldighet för en myndighet att i händelse av att någon inte vidtar
åtgärder meddela beslut om detta. Rätten att överklaga får då inte någon
betydelse. Möjligen kan någon form av passivitetstalan föreslås, eller ett
tillägg göras med innebörd att ansvarig myndighet skall fatta beslut om
att inte vidta åtgärd. Koncessionsnämnden för miljöskydd anser att rätten
att överklaga beslut att inte ingripa eller vidta åtgärder utgör en
utvidgning av besvärsrätten till beslut som enligt förvaltningsrättslig
praxis inte är överklagningsbara, bl.a. myndighetsbeslut att inte väcka
talan. Nämnden uppger att det enligt praxis inte är nödvändigt for en
sakägare att vara aktiv i underinstans för att få besvärsrätt och att
motsvarande därför även bör gälla en miljöorganisation. Fortifika-
tionsverket anser att miljöorganisationer inte bör ges besvärsrätt, utan att
en utvidgad talerätt bör anförtros en Miljöskyddsombudsman. Banverket
anser att organisationer som medges talerätt alltid skall vara lokalt
förankrade. Länsstyrelserna i Malmöhus och Jönköpings län, Stockholms
kommun, Uppsala kommun och Jordens vänner tillstyrker att
miljöorganisationer ges talerätt. Lunds universitet tillstyrker med viss
tvekan att miljöorganisationer ges besvärsrätt och föreslår att det är
tänkbart att något utvidga kretsen av taleberättigade föreningar med t.ex.
hyresgästföreningar. Bl.a. Landskrona, Växjö och Alvesta kommuner och
Miljöcentrum anser att urvalet av organisationer med talerätt bör utvidgas
till att omfatta bl.a. sockenråd, hembygdsföreningar, lokala miljö-
organisationer och astmaallergiförbundet samt stiftelser. Sveriges
Fiskares Riksförbund föreslår att yrkesfiskarnas intresseorganisationer
uttryckligen tillerkänns talerätt. Tjänstemännens Centralorganisation
anser att hyresgästföreningen och fackliga organisationer bör få talerätt.
Grossistförbundet Svensk Handel anser att allmänhetens intresse av insyn
i beslutsfattandet tillgodoses genom ett förstärkt inflytande i form av
tidigt och utökat samråd samt att svåra gränsdragningsproblem kan
uppstå beträffande tolkningen av begreppet miljöorganisation.
Skälen för regeringens förslag: Miljöorganisationer har inte talerätt i
dag utom i frågor som rör dem själva som t.ex. fastighetsägare eller
dylikt. Det förekommer däremot att miljöorganisationer uppträder som
ombud för sakägare. I några speciella fall ges också direkt i lagtext
ideella organisationer rätt att överklaga, trots att saken inte rör
organisationens egen rättsställning. Enligt 48 a § miljöskyddslagen har
lokala arbetstagarorganisationer rätt att överklaga beslut meddelade i
frågor om tillstånd och i frågor om försiktighetsmått för verksamheter
inom miljöskyddsområde, förutsatt att föreningen organiserar
arbetstagare i den verksamhet som avses i beslutet. Enligt 34 §
förordningen om kemiska produkter får sammanslutning av konsumenter
för att tillvarata konsumentintresset föra talan mot beslut som
länsstyrelse eller central förvaltningsmyndighet har meddelat med stöd
av bemyndigande enligt lagen eller förordningen om kemiska produkter.
Även centrala arbetstagarorganisationer och motsvarande organisationer
på arbetsgivarsidan har rätt att överklaga enligt denna bestämmelse.
487
Miljöskyddskommittén anförde i sitt huvudbetänkande Miljöbalk Prop. 1997/98:45
(SOU 1993:27, s. 618 ff) att de organisationer som kan komma i fråga
för talerätt måste ha en rättsligt bestående uppbyggnad där ledningen av
verksamheten vilar på en demokratisk grund. Vidare skulle det kunna
förväntas av organisationen att den varaktigt kan bedriva sin verksamhet.
Något krav på att verksamheten är rikstäckande borde enligt kommittén
inte uppställas.
Frågan om ideella organisationers talerätt har även behandlats av
tidigare kommittéer och utredningar.
Miljöskyddskommittén diskuterade också om regeringen eller annan
myndighet genom föreskrifter skulle bestämma vilka som skall ha talerätt
eller om frågan skulle lösas i praxis på grundval av materiella
förutsättningar inskrivna i själva balken.
Kommittén ansåg att talerätt för ideella organisationer som tillvaratar
miljövårdsintressen bör regleras genom föreskrifter av regeringen.
I betänkandet Grupprättegång (SOU 1994:151) anförde Grupptalan-
utredningen att sammanslutning skulle ha bedrivit verksamhet under
minst tre år och ha lägst 1 000 medlemmar för att fa väcka talan. Rätten
skulle fa medge en sammanslutning som inte uppfyller nämnda
förutsättningar att väcka organisationstalan, om det finns särskilda skäl
med hänsyn till sammanslutningens lokala förankring, tidigare
verksamhet eller något annat förhållande.
Skäl för att ge miljöorganisationerna talerätt är enligt regeringens
mening att det hos organisationerna finns ett starkt intresse och djupt
engagemang i miljöfrågor. Genom att tillerkänna organisationerna
talerätt kan detta intresse och engagemang tas tillvara. Ett ytterligare skäl
för att ge miljöorganisationer talerätt är att detta stämmer väl med
tankegångarna på det internationella planet.
I remisskritiken har olika argument förts fram för att vägra
miljöorganisationer talerätt. Skogsägarnas Riksförbund anser att det finns
en risk för att miljöorganisationerna kommer att processa i obstruerande
syfte och att handläggningstidema kommer att förlängas.
Enligt regeringens uppfattning är dessa invändningar överdrivna. Här
erinras om att miljöorganisationerna kan uppträda som ombud i dag.
Vidare har i Norge och Danmark miljöorganisationer rätt att överklaga.
Endast i undantagsfall har organisationerna där agerat på ett sätt som
någon skulle kunna kalla missbruk.
Det går inte att säkert säga om antalet ärenden kommer att öka om
ideella organisationer ges talerätt. Det är dock inte sannolikt att
organisationerna ensamma kommer att driva något större antal processer.
För att uppnå de mål som har uppställts för miljöpolitiken krävs enligt
regeringen ett omfattande engagemang hos inte bara samhällsorgan utan
också enskilda. Företag och enskilda förväntas bidra med bl.a.
miljötillvänd produktion och miljöinriktad livsstil. Enskildas och deras
organisationers engagemang kan stärkas genom att ge dem ökat
inflytande vid miljörättsliga prövningar.
Prövningsmyndighetema har normalt skyldighet att beakta all
utredning som läggs fram i ett mål eller ärende, oavsett om utredningen
kommer från en taleberättigad person eller från någon annan. Av detta
488
följer att miljöorganisationer och andra har stora möjligheter att föra
fram sina åsikter under handläggningen av mål och ärenden. Det är
därför inte mycket vunnet med att ge miljöorganisationerna en rätt som
innebär ett begränsat agerande till redan inledda mål och ärenden.
Mål och ärenden inleds normalt av den som vill bedriva någon
verksamhet som kan påverka miljön. Skäl att ge miljöorganisationer rätt
att inleda mål och ärenden finns därför inte.
Regeringen gör alltså den bedömningen att det främst är
miljöorganisationernas rätt att överklaga som har betydelse för att öka
deras inflytande vid miljörättsliga prövningar. Miljöorganisationerna bör
således ges klagorätt.
Alla organisationer kan dock inte ges rätt att överklaga beslut enligt
miljöbalken. En begränsning bör lämpligen ske. Det finns beträffande
arbetsmarknadens parter och konsumentsammanslutningar inte någon
anledning att ändra gällande rätt. Dessa bör alltså även i fortsättningen ha
klagorätt. För miljöorganisationernas del bör en sådan rätt tillkomma
ideella föreningar, som har till ändamål att tillvarata naturvårds- och
miljöskyddsintressen. En miljöorganisation bör alltså ha formen av ideell
förening för att klagorätt skall föreligga. Endast organisationer som är
öppna för allmänheten och där allmänheten alltså kan bli medlem och
påverka bör tillerkännas talerätt.
Det är dock uteslutet att låta samtliga miljöorganisationer som har
formen av ideell förening ha klagorätt. Ett urval bör ske. Urvalet bör ske
enligt ett av följande två alternativ. Det ena sättet är att i lag reglera under
vilka förutsättningar rätt att överklaga skall föreligga. Den andra metoden
är att efter dansk modell direkt i författningstext namnge de
organisationer som skall fa klaga.
Att överlämna beslutanderätten till regeringen borgar för att endast
organisationer som kan antas ha särskilt goda förutsättningar att föra
talan tillerkänns klagorätt. Det underlättar också för domstolarna och
andra prövningsmyndigheter som slipper ställas inför ibland besvärliga
talerättsfrågor. Trots detta finns det skäl att sätta i fråga om denna metod
är den lämpligaste. Frågan om den som vill överklaga far göra detta har
enligt svensk rättstradition normalt överlämnats till de rättstillämpande
organen att avgöra.
Det kan starkt sättas i fråga om det bör vara en politisk fråga att ta
ställning för eller mot en talerätt för olika namngivna organisationer.
Regeringen anser därför att det är mindre lämpligt att i författningstext
ange vilka organisationer som skall ha talerätt. Istället bör urvalskriterier
för taleberättigade organisationer anges i lagtext. Förhållandevis stränga
krav bör ställas. Grupptalanutredningen föreslog att grupptalan skall få
föras av organisationer som har varit verksamma i minst tre år och har
minst 1 000 medlemmar. Utredningen anförde att ålder och medlems-
antal kan sägas vara trubbiga instrument att använda för att finna
lämpliga organisationer men att några bättre parametrar är svåra att finna.
Det förhållandet att en organisation har verkat under en inte alltför kort
tid är ett bevis på att det föreligger stadga och livskraft i organisationen
och dess verksamhet. Ett någorlunda stort medlemsantal tyder dessutom
på att det finns en god uppslutning kring organisationen och dess arbete.
Prop. 1997/98:45
489
Regeringen anser att de organisationer som skall ha rätt att överklaga Prop. 1997/98:45
domar och beslut bör ha varit verksamma i minst tre år och ha minst
2 000 medlemmar.
Regeringen anser vidare att konsumentorganisationer och
arbetsmarknadens parter skall ha rätt att överklaga beslut i samma
utsträckning som idag.
Det är otänkbart att låta miljöorganisationer få överklaga samtliga
domar och beslut enligt balken. Uteslutet är exempelvis att få överklaga
brottmål. Detsamma gäller tvister mellan två parter, såvida inte
föreningen själv varit part, har rätt att intervenera eller har förvärvat ena
partens rätt till tvisteföremålet.
En processuell fråga som uppkommer är om klagorätt bör förutsätta att
organisationen har varit aktiv i underinstansen. Naturskyddsföreningen är
kritisk till detta och Koncessionsnämnden anser att då detta inte gäller för
sakägare så bör det inte heller gälla för miljöorganisationerna.
Regeringen delar denna uppfattning. En annan fråga är om en
taleberättigad organisation måste ha delgetts ett avgörande för att detta
skall vinna laga kraft. Regeringen anser inte detta. När ett avgörande
vunnit laga kraft mot sakägarna skall det också anses ha vunnit laga kraft
mot miljöorganisationerna utan särskild delgivning.
De typer av mål och ärenden som organisationerna bör få överklaga
måste preciseras ytterligare.
Regeringen anser det lämpligt att miljöorganisationer skall få
överklaga domar och beslut om tillstånd, godkännande och dispens enligt
miljöbalken. Miljöorganisationer bör dock inte ha rätt att överklaga
beslut som rör försvaret då sådana ärenden ofta är av så känslig natur att
talerätten inte bör utvidgas utöver vad som gäller i dag.
Miljöbalksutredningen föreslog att miljöorganisationerna skulle ha
talerätt mot beslut av myndigheter att inte ingripa eller vidta andra
åtgärder med stöd av balken. Den intressanta frågan blir då vad som bör
göras om t.ex. en tillsynsmyndighet inte ingriper trots att detta borde ske?
Är det lämpligt att en sådan fråga får överklagas till miljödomstolen?
Det finns starka skäl som enligt regeringen talar emot detta.
Tillsynsmyndigheten har som Naturskyddsföreningen påpekat kanske
inte ens fattat något beslut som kan överklagas. Domstolen kan inte
heller gärna förelägga tillsynsmyndigheten att agera. En s.k.
passivitetstalan skulle inte lösa problemet. Detta är således inte någon
lämplig lösning. Istället bör t.ex. Naturvårdsverket eller en annan såsom
central tillsynsmyndighet agera om en underordnad tillsynsmyndighet
inte sköter sina åligganden.
Till skillnad mot Miljöbalksutredningen anser regeringen således att
miljöorganisationerna inte skall ha talerätt mot beslut av myndigheter att
inte ingripa eller vidta andra åtgärder med stöd av balken.
I tidigare förslag, den återkallade propositionen 1994/95:10 föreslogs
det att en ny myndighet Miljöombudsmannen skulle inrättas.
Miljöombudsmannens (MO) uppgifter skulle sammanfattningsvis vara
att
- ta emot och utreda enskilda personers och organisationers klagomål i
miljöfrågor.
- följa rättstillämpningen på miljöområdet och verka för att brister Prop. 1997/98:45
avhjälps,
- utfärda förelägganden om miljöskyddsavgift,
- flytta tillsynsansvaret i vissa fall från en myndighet till en annan,
- påkalla omprövning i de fall det är föranlett av lokala omständigheter
eller det föreligger ett allmänt intresse av principiell karaktär och
- överklaga beslut om allmänna intressen inte beaktats i tillräcklig grad.
Till MO skulle vara knutet ett råd med en samrådsfunktion bestående
av ideella organisationer.
Regeringen har förslag som har beröring med detta .
Det föreslås att ideella organisationer skall få talerätt.
Vidare föreslår regeringen att miljöskyddsavgiften ersätts av en
miljösanktionsavgift. Tillsynsmyndigheten skall själv ha rätt att besluta
om påförande av miljösanktionsavgift så snart en överträdelse som kan
föranleda sådan avgift konstaterats.
Det kan också erinras om att Justitieombudsmannen (JO) tar emot
klagomål från allmänheten. JO kan granska myndighetsutövningen. Detta
gäller t.ex. passivitetsfrågor.
Regeringens nuvarande förslag till miljöbalk medför således
förbättrade möjligheter att ta till vara de intressen MO var tänkt att
bevaka.
Regeringen vill understryka att när bestämmelserna i de centrala lagarna
på miljöområdet nu föreslås sammansmältas till en miljöbalk är det
angeläget att tillsynen över efterlevnaden av lagstiftningen inte bara
samordnas utan också skärps i syfte att miljöbalkens mål skall kunna nås.
Tillsynen måste effektiviseras och tillsynsmyndigheterna måste, som ett
led i tillsynen, med kraft verka för att överträdelser beivras, dvs. besluta
om miljösanktionsavgift och verka för att straff utdöms vid överträdelser.
Tillsynen utgör en avgörande länk i kedjan mål, hänsyn, tillstånd, tillsyn,
omprövning, överträdelse, straff. De samlade myndighetsresursema bör
fördelas och utnyttjas på ett effektivt sätt för att fånga upp de möjligheter
till rationaliseringsvinster som den samordnade lagstiftningen ger. Det är
också av största vikt att säkerställa hög kompetens och högt ställda krav
på rättssäkerhet och effektivitet i tillsynsarbetet, inte minst en enhetlig
rättstillämpning.
491
Vad är tillsyn?
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Tillsynsmyndigheterna skall utöva tillsyn över
verksamhet och åtgärder som omfattas av miljöbalkens regler dels
genom att kontrollera efterlevnaden av balkens bestämmelser och
föreskrifter, domar i ansökningsmål och beslut som har meddelats
med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att
åstadkomma rättelse, dels genom rådgivning, information och
liknande verksamhet som skapar förutsättningar för att balkens
ändamål skall kunna tillgodoses. Det skall komma till uttryck i
lagtexten att tillsynsmyndigheterna har en skyldighet att kontrollera
att miljöreglema följs och att vidta de åtgärder som behövs för att
åstadkomma rättelse i enskilda fall och en ökad efterlevnad på sikt.
Utredningens förslag: Utredningen föreslår att tillsynsbegreppet skall
förbehållas den myndighetsutövande verksamheten. Vidare föreslås att
det därutöver skall ankomma på tillsynsmyndigheterna att genom
rådgivning och andra liknande åtgärder verka för balkens efterlevnad.
Remissinstanserna: Remissutfallet avseende tillsynen är delat men i
huvudsak positivt. Kemikalieinspektionen t.ex., anför att det är bra att
tillsynsfrågorna får ordentlig uppmärksamhet och ett eget kapitel. Flera
kommuner, t.ex. Örnsköldsviks kommun, länsstyrelser, t.ex. Göteborgs
och Bohusläns länsstyrelse, myndigheter t.ex. RRV, Rikspolisstyrelsen
och även privata organisationer t.ex. SAF och industriförbundet är
positiva till att tillsynsbegreppet definieras i lagtexten. Länsstyrelsen i
Jönköpings län ställer sig dock frågande inför utredningens sätt att
definiera tillsynsbegreppet, framför allt genom att knyta det till begreppet
myndighetsutövning. Länsstyrelsen anför att bl.a. väcks frågor om vilka
konsekvenser den föreslagna definitionen får i förhållande till "vid
myndighetsutövning" i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) och 20
kap. 1 § brottsbalken samt till de handläggningsföreskrifter som finns i
förvaltningslagen för "myndighetsutövning mot enskilda". Även
Statskontoret är i viss mån kritisk och anför att försöket att definiera
begreppet tillsyn i lagtexten knappast bidrar till en tydligare ordning än
den som råder idag. Statskontoret menar att speciellt kritisk är frågan om
vilken myndighet som har rätt att utöva makt mot ett visst tillsynsobjekt.
Statskontoret avslutar dock resonemanget med att kanske är det först med
det kompletta regelverket - balk, förordning, föreskrifter, myndighets-
instruktioner och regleringsbrev - som uppgifterna för myndigheterna
kan klargöras. Riksåklagaren understryker att tillsynsmyndigheterna
måste ge utrymme för de direkta kontrolluppgifterna vid sidan av
rådgivning.
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet menar att det inte
bör finnas något politiskt inflytande vid tillsynsutövningen, varför varken
länsstyrelsen eller kommunen är lämpliga.
492
Skälen for regeringens forslag: Miljöbalken innehåller ett stort antal
bestämmelser, både allmänna hänsynsregler och särskilda regler för viss
utpekad verksamhet. Många av reglerna riktar sig mot var och en som
vidtar någon åtgärd som kan motverka miljöbalkens mål och syften. I
vissa fall är reglerna begränsade att gälla endast för näringsverksamhet.
En del bestämmelser riktar sig istället mot domstolarna och andra
myndigheter. Att reglerna tillämpas och följs är av avgörande betydelse
för möjligheten att nå balkens mål. För att säkerställa efterlevnaden av
reglerna krävs också en väl fungerande och effektiv tillsynsverksamhet.
De myndigheter som skall ansvara för balkens efterlevnad bör både
genom förebyggande och kontrollerande åtgärder verka för att balkens
regler följs.
För att tillsynsmyndigheterna skall kunna fullgöra denna sin skyldighet
måste ett effektivt regelsystem avseende tillsynen ingå bland balkens
regler. Myndigheterna måste också ha tillräckliga resurser så att de kan
använda sig av de möjligheter som balken ger.
Vid en granskning av tillsynen över de olika lagområden som föreslås
sammansmältas i miljöbalken, kan konstateras att tillsyn bedrivs av en
rad olika aktörer och att tillsyn är ett vitt använt begrepp. Tillsyn kan
variera från inspektions- eller kontrollbesök till verksamhet som är mer
uppföljnings-, uppsikts- eller främjandeinriktad. Den som utför tillsynen
kan vara en kommun, en länsstyrelse eller en central myndighet.
Därutöver kallas ibland verksamhetsutövarens egen kontroll av den egna
verksamheten för tillsyn.
Övervägandena om att införa gemensamma tillsynsbestämmelser i
miljöbalken förutsätter att begreppet tillsyn analyseras. Flertalet
remissinstanser välkomnar Miljöbalksutredningens förslag om definition
av tillsynsbegreppet i lagtexten. Regeringen delar utredningens
bedömning av vilka uppgifter som bör ankomma på tillsynsmyndigheten.
Regeringen menar dock att definitionen av tillsynsbegreppet bör omfatta
alla åtgärder som tillsynsmyndigheten vidtar i syfte att uppnå en
efterlevnad av miljöbalken och föreskrifter, tillståndsdomar och beslut
som grundar sig på balken.
Vissa av de uppgifter som ankommer på tillsynsmyndigheten utgör
tveklöst myndighetsutövning. Sådan myndighetsutövning inkluderar
såväl kontroll och uppsikt som åtgärder för att rättelse skall vidtas. För
detta arbete krävs lämpligt utformade tillsynsbestämmelser.
I tillsynsverksamheten ingår även andra uppgifter. Sådana andra
uppgifter bör dock inte medföra befogenheter att ingripa med
tvångsåtgärder mot enskilda personer. Exempel på sådan verksamhet är
information i allmänhet och rådgivning i enskilda fall. Stödjande och
främjande verksamhet är också av stor betydelse för ett framgångsrikt
miljöarbete.
Man kan således dela in tillsynsverksamheten i dels den
myndighetsutövande verksamheten, dvs. tillsynen över efterlevnaden av
miljöbalken eller regler utfärdade med stöd av miljöbalken och dels
tillsynsmyndigheternas andra uppgifter av förebyggande och stödjande
karaktär.
Prop. 1997/98:45
493
Tillsynsmyndigheterna har inte bara rätt, utan även en skyldighet att
bedriva kontrollerande tillsyn genom myndighetsutövning med de
verktyg som står till buds genom miljöbalkens regler. Juridiska
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att tillsyns-
myndigheternas skyldighet att vidta åtgärder ytterligare måste
understrykas genom stadganden i lagtext. Regeringen anser att detta
tillräckligt tydligt framkommer i den av utredningen föreslagna
bestämmelsen enligt vilken tillsynsmyndigheten skall kontrollera och
vidta de åtgärder som behövs. Det finns ändå anledning att i miljöbalken
understryka tillsynsmyndighetens skyldighet att utöva en effektiv tillsyn.
För en effektiv tillsyn behövs bl.a. regler som gör det möjligt att
genomdriva tillsynsmyndigheternas beslut. Exempel härpå är
förelägganden vid vite och beslut om verkställande av åtgärd på den
försumliges bekostnad. Regeringen bedömer att det ökar effektiviteten i
tillsynen om rätten att meddela sådana beslut kan delegeras från den
kommunala nämnd som ansvarar för tillsynen till en anställd vid
kommunen. Något förbud mot sådan delegation enligt vad som finns i 5
§ andra stycket hälsoskyddslagen bör därför inte gälla för tillsynsåtgärder
enligt miljöbalken. Delegation får naturligtvis dock aldrig ske i strid mot
bestämmelserna i 34 § kommunallagen. En bedömning måste således
alltid ske i det enskilda fallet. Det kan inte uteslutas att vissa sådana
beslut kan utgöra myndighetsutövning mot enskild av större vikt (se
nämnda paragraf tredje punkten).
I detta sammanhang finns skäl att ta upp det problem med
vitesföreläggande som vissa remissinstanser pekat på. Landskrona
kommun har tagit upp problemet att förelagt vite ofta inte döms ut.
Kommunförbundet anser att det i lagtexten bör anges att ett föreläggande
får innehålla att den som bedriver en verksamhet skall anpassa den eller
vidta sådana åtgärder att en viss störningsnivå inte överskrids.
Generella föreskrifter och individuella villkor som syftar till att
begränsa negativ påverkan på människors hälsa och miljön har hittills
utformats olika i olika sammanhang och enligt olika författningar. T.ex.
förekommer både villkor om att vissa åtgärder skall vidtas och villkor
innebärande att ett begränsningsvärde - en halt eller en mängd - inte får
överskridas. Det är också vanligt att villkoren anger att påverkan skall
begränsas till en viss angiven nivå. Enligt den praxis som sedan länge rått
hos Koncessionsnämnden - och som också får anses accepterad av
industrin - är strävan att i villkoren ange ett begränsningsvärde i stället
för en teknisk åtgärd där det är lämpligt. På så sätt överlåts åt
verksamhetsutövaren att själv finna den mest kostnadseffektiva lösningen
för att uppfylla begränsningsvärdet. Miljöbalken är i högre grad än
gällande rätt relaterad till effekter för människors hälsa och miljön.
Internationellt ställs undan för undan större krav på utformningen och
bedrivandet av verksamheter med miljöpåverkan. I IPPC-direktivet
96/61, artikel 9, anges att villkoren skall utformas som utsläpps-
begränsningar. Gränsvärdena kan vid behov kompletteras med eller
ersättas av likvärdiga parametrar eller tekniska åtgärder. Av fjärde
punkten följer dock att gränsvärdena, parametrarna eller de tekniska
åtgärderna skall bygga på bästa tillgängliga teknik utan att användningen
Prop. 1997/98:45
494
av en specifik teknik eller teknologi föreskrivs. Mot bakgrund av den
praxis som rått och med hänsyn till utvecklingen, inte minst inom EU,
avseende villkorsskrivning, kan regeringen inte se att det behövs ett
sådant klarläggande i lagtexten som Kommunförbundet efterlyser. Ett
villkor eller ett föreläggande som anger att ett begränsningsvärde eller en
störningsnivå inte får överskridas torde också som en huvudregel vara
tillräckligt preciserat och klart för att det skall kunna verkställas och
ligga till grund för utdömande av vite. Detsamma torde vara fallet vid
vissa tekniska funktionskrav. Regeringen vill understryka behovet av att
villkoren utformas så att de är entydiga och lätta att kontrollera och vid
överträdelse beivra.
Regeringen vill betona att när överträdelser som är straffbelagda
upptäcks vid tillsynen skall tillsynsmyndigheten som ett led i tillsynen
vara skyldig att anmäla misstanke om brott till polis- eller
åklagarmyndigheten. Tillsynsmyndigheten skall också inom ramen för
tillsynssystemet besluta om miljösanktionsavgift vid överträdelse i
näringsverksamhet, se avsnitt 4.32 .
Regeringen vill i detta sammanhang framhålla behovet av regelbundna
och täta kontakter mellan tillsynsmyndigheterna å ena sidan och polis
och åklagare å den andra. Erfarenheten är att där sådant samråd
förekommit mer regelmässigt har goda resultat åstadkommits.
Naturskyddsföreningen har i sitt remissvar pekat på det ringa antal
brott mot miljölagstiftningen som anmäls och anfört att tillsyns-
myndigheten bör vara skyldig att anmäla varje överträdelse.
Myndigheten skulle då inte behöva ta ställning till frågor av betydelse för
straffbarheten av överträdelsen. Naturvårdsverket anför däremot att det
bör övervägas om inte tillsynsmyndigheten bör ges rätten att avstå från
att göra anmälan om överträdelsen kan anses helt bagatellartad. Det bör
då betonas att endast om en överträdelse är att betrakta som bagatellartad
eller helt obetydlig kan det vara tillåtet för en tillsynsmyndighet att
underlåta att göra åtalsanmälan.
Regeringen understryker vikten av att tillsynsmyndigheten verkligen
anmäler brottsmisstanke när sådan föreligger. Detta är en förutsättning
för att straffbestämmelserna skall få avsedd betydelse för efterlevnaden
samt att den i inledningen av detta avsnitt nämnda miljöbalkskedjan skall
ha förutsättningar att fungera. Av Rikspolisstyrelsens remissyttrande
framgår att det är troligt att så inte alltid skett. Regeringen bedömer att ett
bättre resultatet i detta avseende kan förväntas om tillsynsmyndighetens
skyldighet att anmäla misstanke om brott är obligatorisk. Som
Åklagarmyndigheten i Göteborg påpekar skall misstanke om brott
anmälas utan att tillsynsmyndigheten gör någon bedömning av om
tillräckliga skäl för åtal finns. Den bedömningen ankommer på polis och
åklagare. Frågan har behandlats av JO i beslut den 6 november 1989. JO
har också understrukit vikten av att tillsynsmyndigheten gör åtalsanmälan
när det föreligger en klar misstanke om att straffbar överträdelse av
miljöskyddslagen har begåtts. JO anser sammanfattningsvis att utrymmet
för att avstå från åtals-anmälan av den anledningen att myndigheten inte
finner den subjektiva sidan av brottsrekvisitet täckt bör minimeras, och
att varje objektivt sett beaktansvärd överträdelse bör underställas
Prop. 1997/98:45
495
åklagarens bedömning. Vad JO anfört skall således gälla även vid
överträdelser av miljöbalkens regler.
Centrala, regionala och lokala myndigheter bör utöver den
myndighetsutövande tillsynen även ges möjlighet till stödjande och
främjande verksamhet som ett led i tillsynen. Sådan verksamhet är ett
annat sätt att inom ramen för tillsynen skapa förutsättningar för
regelefterlevnad. Den stödjande och främjande verksamheten bör som
huvudregel följa ansvaret för den myndighetsutövande tillsynen. De
stödjande åtgärderna kan bl.a. bestå av information och rådgivning
angående gällande regler i enskilda fall eller i kampanjform.
Därutöver har de centrala tillsynsmyndigheterna ett ansvar för att
tillsynen bedrivs ändamålsenligt både med avseende på lokala, regionala
och nationella förhållanden. De centrala tillsynsmyndigheterna skall
stödja, samordna, följa upp och utvärdera den regionala och lokala
tillsynen, eller, sammanfattningsvis, ge tillsynsvägledning. Det så kallade
miljöstrategiarbetet med bl.a. uppföljning av långsiktiga eller
övergripande miljömål tillhör också de regionala och centrala
tillsynsmyndigheternas ansvarsområde.
Naturligtvis är det, som Statskontoret pekat på, först när det kompletta
regelsystemet med förordningar, myndighetsföreskrifter, regleringsbrev
etc. föreligger som varje tillsynsmyndighets roll och uppgifter blir helt
klarlagda. Ett sådant fullständigt regelverk bör därför vara klart till dess
miljöbalken träder i kraft. I detta bör ingå särskild information och
utbildning samt en tid därefter uppföljning och utvärdering.
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Tillsynen över efterlevnaden av miljöbalken
och av föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av balken
skall utövas av kommunala nämnder, av länsstyrelsen, Naturvårds-
verket och de statliga myndigheter i övrigt som regeringen bestämmer
samt general läkaren.
En tydlig ansvarsfördelning vad gäller tillsynen enligt miljöbalken
på lokal, regional och central nivå skall gälla.
Ansvar för tillsyn och drift av samma verksamhet skall som princip
skiljas åt.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Länsstyrelsen z
Stockholms län, Kommunförbundet och Uppsala kommun anför att
fördelningen av tillsynsansvaret enligt balken bör framgå direkt av
lagtexten i balken. Länsstyrelsen i Skaraborg pekar särskilt på att
fördelningen av tillsynen mellan centrala och regionala myndigheter bör
framgå av tillsynskapitlet.
Statskontoret tillstyrker utredningens förslag beträffande tillsyns-
organisationen med kommunernas och länsstyrelsernas roller.
496
Åklagarmyndigheten i Umeå anför att för att förenkla hanteringen av Prop. 1997/98:45
tillsynsfrågorna, för att öka förutsättningarna att samla god kompetens
inom det miljörättsliga området samt för att uppnå en större enhetlighet i
rättstillämpningen anser åklagarmyndigheten att det bör ytterligare
övervägas om tillsynen inte skall koncentreras på ett färre antal statliga
myndigheter. Åklagarmyndigheten anger vidare att ett förslag skulle
kunna vara att slopa den kommunala nivån och istället samla
tillsynsansvaret på länsstyrelserna och på Naturvårdsverket.
Länsstyrelsen i bl.a. Stockholms län, Kristianstads län och Jämtlands
län anser att det är bra att utredningens förslag ger länsstyrelsen en ny
och tydligare roll som regional tillsynsmyndighet inom hela balkens
tillämpningsområde med ansvar för bl.a. initiativ och samordning av
större tillsynskampanjer, att följa upp och utvärdera det kommunala
tillsynsarbetet samt återföra erfarenheter till kommunernas
miljöförvaltningar. Länsstyrelsen i Kristianstads län anser att läns-
styrelsens regionala tillsyn måste markeras ännu tydligare. Länsstyrelsen
i Jönköpings län anför att innehållet i länsstyrelsen tillsynsroll bör
övervägas ytterligare bl.a. då det gäller frågan om vad tillsynsuppgiften
innebär i förhållande till uppgiften att svara för regional miljö-
övervakning och samordnad recipientkontroll.
Kommunförbundet och flera kommuner anser att kommunerna bör ha
huvudansvar för tillsynen och att detta bör framgå direkt av balken. Flera
kommuner invänder i och för sig inte mot grundprincipen att staten har
huvudansvaret men anser att överlåtelse av tillsynsansvaret till
kommunen skall ske. Bl.a. Landskrona kommun tillstyrker att tillsyn
skall överlåtas på kommunen paketvis. Piteå kommun menar att
uppdelningen i paket snarast motverkar den grundläggande principen om
effektivt resursutnyttjande som skall vara vägledande för tillsynens
fördelning mellan stat och kommun. Möjligheterna till delegation bör,
enligt Umeå kommun, vara mer flexibel. Örnsköldsviks kommun är mot
uppdelningen i paket och anför att så olika struktur råder i olika
kommuner och länsstyrelser att en större frihetsgrad vore en fördel.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill erinra om att
tillsynsbestämmelsema i förslaget till miljöbalk (kapitel 26) syftar till att
säkerställa efterlevnaden av balkens regler för att de mål och syften som
angivits i balkens inledande kapitel skall kunna uppfyllas. Regeringens
bedömning är att balkens tillsynsbestämmelser inte kräver några
övergångsregler. Tillsynsverksamheten bör självfallet fortsätta utan
avbrott i samband med balkens ikraftträdande. Det är därför, som
remissinstanserna anför, angeläget att en ansvarsfördelning mellan staten
och kommunerna i fråga om tillsynen är klarlagd när miljöbalken träder i
kraft.
I dag regleras vilka myndigheter som tilldelas tillsynsansvar antingen
genom lagbestämmelser eller genom förordning, eller ibland på båda
sätten. Flera myndigheter ansvarar i dag för att de lagar som föreslås
inarbetas i miljöbalken efterlevs. Tillsynsansvar ankommer på både
kommuner, länsstyrelser och centrala förvaltningsmyndigheter. En
samordning av tillsynsbestämmelsema i en miljöbalk förutsätter att
497
32 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 1
fördelningen av tillsynsansvaret sker genom särskilda förordningar Prop. 1997/98:45
utfärdade av regeringen med stöd av miljöbalken.
När det gäller bestämmelser om fördelning av tillsynsansvar föreslår
Miljöbalksutredningen att det skall framgå av lagtexten att tillsynen
utövas av statliga myndigheter som regeringen bestämmer och
kommunen i enlighet med vad regeringen förordnar. Flera
remissinstanser har framfört kritik mot att det inte framgår direkt av
balken vem som ansvarar för tillsynen. Regeringen bedömer att en
precisering kan vara motiverad. Det bör således framgå av balkens
bestämmelser att tillsynen utövas av Naturvårdsverket eller annan statlig
myndighet som regeringen bestämmer, av generalläkaren, av
länsstyrelsen och av kommunen i enlighet med vad regeringen
bestämmer. De bör också framgå av lagtexten att kommunala nämnderna
alltid skall ha den lokala tillsynen inom kommunen över sådan
verksamhet där tillsynsansvaret redan idag tillkommer kommunen.
Kommunerna skall också ha möjlighet att ta över den lokala tillsynen
över miljöbalkens efterlevnad i övrigt med några undantag.
Varje tillsynsmyndighet bör ha en egen konkret plan för hur tillsynen
skall bedrivas i syfte att leva upp till miljöbalkens mål inom samtliga av
de områden där myndigheten har tillsynsansvaret. För att den skall ge ett
optimalt resultat bör tillsynen vara behovsstyrd. Fördelningen av resurser
och kompetensbehovet skall anpassas till de särskilda miljöproblem och
förhållanden som råder i varje kommun. Varje tillsynsmyndighet bör
också följa upp och utvärdera sin egen tillsyn. Länsstyrelserna bör
fungera samordnande och följa upp tillsynen regionalt. De centrala
myndigheterna bör regelbundet följa upp tillsynen inom miljöbalkens
områden och ta initiativ till mer omfattande utvärderingar av tillsynen
inom olika delar av balkens tillämpningsområden.
Olika synpunkter har framförts beträffande om tillsynen skall ligga på
staten eller kommunen. Regeringen bedömer att tillsynen i större
utsträckning än vad som förekommit tidigare bör utövas av kommunen.
Det är rimligt att kommunens ansvar för miljön i den egna kommunen
omfattar även rätten och skyldigheten att utöva tillsyn. En stor del av
tillsynen enligt balken skall därför anförtros kommunerna. Kommunens
tillsynsansvar bör fullgöras av en kommunal nämnd som säkerställer att
lämplig avvägning sker och att miljöintressen ges hög prioritet. Den
kommunala nämnden har också möjlighet att använda kompetens utanför
den egna myndigheten. Vid tillsynen enligt miljöbalken är det, med
hänsyn till den mängd olika tillsynsobjekt som förekommer, en
förutsättning att kompetens vid andra kommuner utnyttjas för att
möjliggöra att tillsynen även över ovanliga eller komplicerade
tillsynsobjekt fullgörs på ett effektivt sätt både vad gäller kvalitet och
kostnader. Statens roll i den löpande tillsynen när den utövas av
kommunen, bör vara att stödja de kommunala nämnder som utövar
tillsyn enligt balken eller att ingripa då tillsynen i något fall inte sköts.
Regeringen anser att det är angeläget att de centrala myndigheterna i än
högre grad fortsättningsvis aktivt stödjer de lokala och regionala
myndigheterna och att ingripanden verkligen sker i de fall kommunen
inte fullgör sitt tillsynsansvar.
498
Dessutom bedömer regeringen det angeläget att infor-
mationsinsamlandet till och från de regionala och lokala tillsyns-
myndigheterna samordnas. De centrala myndigheterna har här en viktig
roll.
Om en kommun gör framställning om att fa överta tillsyn som annars
skulle ankomma på en statlig myndighet, får tillsynen överlåtas till
kommunen. Med något undantag är det tillsyn som utövas av
länsstyrelsen som kan bli föremål för överlåtelse eftersom de centrala
tillsynsmyndigheterna i mycket liten utsträckning sköter den operativa
tillsynen. Överlåtelse av tillsynsansvaret till kommunen bör dock inte
komma ifråga för verksamhet som utövas av Försvarsmakten,
Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets
radioanstalt. Tillsynsobjekten bör delas in i olika "paket" med hänsyn till
vilken kompetens och vilka resurser som behövs för utövandet av
tillsynen.
Om en länsstyrelse inte skulle vilja överlåta tillsynen till en kommun
som gjort framställning om detta, bör länsstyrelsen vara skyldig att med
eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för avgörande om
kommunen begär det.
En länsstyrelse bör få återkalla överlåtelsen av tillsyn till en kommun.
Detta bör komma ifråga dels i de fall det visar sig att kommunen inte
fullgör sina tillsynsuppgifter på ett nöjaktigt sätt, dels om ändrade
förhållanden, såsom organisatoriska förändringar inom kommunen, gör
det olämpligt att tillsynsansvaret ligger på kommunen. Är det regeringen
som har beslutat om överlåtelse efter överlämnande av ärendet, bör
återkallelse av överlåtelsen inte få ske av annan än regeringen.
Särskilda frågor vid tillsyn över verksamhet som bedrivs av kommunen
I den kommunala tillsynen ingår idag att utöva tillsyn över verksamhet
där kommunen också är driftansvarig.
Stockholms kommun anför att det bör framgå av författningstexten att
det skall finnas en myndighet inom kommunen som skall utöva tillsyn
enligt balken. Länsstyrelserna, flera kommuner och Riksåklagaren har
understrukit vikten av att ansvaret för drift och tillsyn skiljs åt inom
kommunen både på nämnd och förvaltningsnivå. Detta bör enligt några
remissinstanser, bl.a. Länsstyrelsen i Stockholm, komma till uttryck i
lagtexten. Halmstads kommun anser det visserligen vara en självklarhet
att drift och tillsyn skall skiljas åt men pekar på att praktiska
organisatoriska olägenheter kan uppstå då tillsynspersonalens kompetens
många gånger tas tillvara i beredningen av olika ärenden som berör
miljöaspekten och som inte är av direkt myndighetskaraktär.
Regeringen konstaterar först att tillsyn över den egna verksamheten
inte är någon ny företeelse. Miljö- och hälsoskyddsnämnderna har sedan
länge haft tillsyn över kommunens renhållning, kommunens
fastighetsbestånd och livsmedelshanteringen i skolor och förskolor.
Flera kommuner har tillsyn enligt miljöskyddslagen över bl.a.
avfallsbehandlingsanläggningar och avloppsreningsverk. Denna del av
Prop. 1997/98:45
499
den kommunala tillsynsverksamheten kan vara problematisk i flera
avseenden både principiellt och i praktiken. Det kan enligt regeringens
bedömning inte anses lämpligt att ansvaret för tillsynen över en
anläggning ligger på verksamhetsutövaren själv. En granskning torde
alltid vinna på att den sker av någon "utomstående".
I samband med att kommunallagen utformades behandlades miljö- och
hälsoskyddsnämndens ställning. Då bestämdes att samma nämnd inte far
vara ansvarig för drift av en verksamhet och för tillsynen av densamma.
På förvaltningssidan inom kommunen finns dock inga sådana krav.
Regeringen menar att kommunens interna ansvarsfördelning för drift
och tillsyn bör vara av betydelse vid fråga om övertagande av
tillsynspaket som innehåller kommunala anläggningar. Länsstyrelsen bör
förutom att ta hänsyn till kommunallagens regler dessutom förvissa sig
om att kommunens förvaltningsorganisation är lämplig, dvs. att drift- och
tillsynsansvaret är skilt åt. Enligt regeringens uppfattning bör en intern
kommunal förvaltningsorganisation som innebär att drift- och
tillsynsansvaret ligger på samma förvaltning medföra att tillsyn för dessa
anläggningar inte skall utövas av den aktuella kommunen. I dessa fall bör
tillsynspaket kunna brytas upp så att kommunen far ansvaret för övrig
tillsyn i paketet om förutsättningar för det föreligger.
Om den kommunala organisationen förändras så att tillsynen kan
påverkas bör frågan om tillsynsansvaret övervägas på nytt.
Prop. 1997/98:45
500
Prop. 1997/98:45
4.28.3
Närmare om fördelningen av tillsynsansvaret
Regeringens bedömning: Vid miljöbalkens ikraftträdande bör alla
kommuner ha ansvar för en tillsyn motsvarande den som gäller i dag
enligt hälsoskyddslagen, renhållningslagen, naturvårdslagen,
skötsellagen och över icke tillståndspliktiga anläggningar enligt
miljöskyddslagen. Kommunerna bör dessutom som grundprincip
ansvara för kemikalietillsynen över återförsäljare och yrkesmässiga
användare och dessutom för viss tillsyn över tillverkare och
importörer. De kommuner som har resurser och kompetens bör också
ges möjlighet att ta över ytterligare tillsyn från länsstyrelsen eller
annan statlig myndighet. Detta gäller främst naturvårds- och miljö-
skyddstillsyn liksom tillsyn över vattenverksamhet och jordbruks-
mark.
Länsstyrelserna skall ha en regional samordnande och uppföljande
roll.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
bedömning.
Remissinstanserna: Riksrevisionsverket är positiv till förslaget till
fördelning av tillsynen med möjlighet för kommunerna att ta över
tillsynsansvar. RRV understryker dock vikten av att myndigheterna
tilldelas tillräckliga resurser för att kunna fullgöra sina uppgifter. Inte
bara den direkta tillsynen utan även annan verksamhet som information
och rådgivning kräver resurser. Statskontoret anser att ansvars-
fördelningen beträffande tillsynen måste kunna omprövas beroende på
utvecklingen. SAF/Industriförbundet anser att den tillsyn som i dag
utövas av länsstyrelserna överlag fungerar mycket bra och att detta inte
far äventyras genom en alltför långt driven decentralisering. Lantbru-
karnas riksförbund anför att förslaget rörande fördelningen av tillsyn
måste präglas av en större återhållsamhet när det gäller att låta
kommunerna överta tillsynsansvaret. Länsstyrelserna godtar att viss
tillsyn skall överlåtas till kommunerna. Bl. a. Länsstyrelsen i Norrbottens
län och Göteborgs och Bohus län tillstyrker att överlåtelse sker av
"tillsynspaket". Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Gävleborgs
län liksom Länsstyrelsen i Stockholms län accepterar modellen med
övertagande av paket under förutsättning att alla kommuner behandlas
lika oavsett om de har övertagit tillsyn tidigare eller ej. Flera av
länsstyrelserna anför att paketen bör utformas utifrån hela miljöbalkens
bredd.
Borås kommun anför att tillsynsansvaret som huvudregel, utom för de
verksamheter som utgör en statlig angelägenhet, bör ligga på kommunen
för att, om det är lämpligare, kunna överlåtas till en regional tillsyns-
myndighet. Karlskrona kommun kritiserar att möjligheten till ett utökat
obligatoriskt kommunalt ansvar inte har tagits tillvara. Kommunen anför
att vilken tillsyn som obligatoriskt skall ligga på kommunen måste klaras
ut till balkens ikraftträdande. Bl.a. Sundsvall och Skövde kommun anför
att mer tillsyn än vad som föreslagits bör kunna överlåtas på kommunen.
Bl.a. anförs att det inte går att hävda att risken för jäv är större vid tillsyn
av verksamhet på A-listan än vid tillsyn av verksamhet enligt B-listan.
Umeå kommun anför att grunden för tillsynsfördelningen bör vara att
tillsynen skall ske så lokalt som möjligt. Piteå kommun stöder förslaget
att den redan överlåtna tillsynen skall få ligga kvar då dessa kommuner
har organiserat och dimensionerat sitt tillsynsarbetet och ett återtagande
skulle innebära effektivitets- och resursförluster.
Riktlinjer för fördelningen av tillsynsansvaret
Remissutfallet är delat vad gäller fördelningen av tillsynsansvaret mellan
stat och kommun.
Regeringen anser det vara en naturlig utgångspunkt att kommunerna
inom den egna kommunen ansvarar för miljön, och därmed tillsynen
enligt miljöbalken, med hänsyn till de befogenheter som ligger på
kommunen i övrigt i syfte att åstadkomma ett uthålligt samhälle. Viss
tillsyn bör på grund av tillsynsobjektets karaktär istället utövas av
länsstyrelserna. Det kan t.ex. vara fråga om miljöpåverkan inom en större
region än en kommun. För att tillsyn skall kunna ske på ett
tillfredsställande sätt måste tillräckliga resurser och kompetens finnas att
tillgå och intressekonflikter undvikas.
Regeringen föreslår att fördelningen av tillsynsansvaret vid balkens
ikraftträdande som inte följer direkt av lag. utan som alltså skall ske i
förordning, följer vissa grundläggande riktlinjer.
Alla kommuner bör ha ansvar för en tillsyn motsvarande den som de
har i dag enligt hälsoskyddslagen, renhållningslagen, naturvårdslagen,
skötsellagen samt beträffande de icke tillståndspliktiga anläggningarna
enligt miljöskyddslagen.
Kommunerna bör ha hela ansvaret för kemikalietillsyn över
användningen av kemikalier förutom för de tillståndspliktiga
anläggningar där länsstyrelsen kommer att ha tillsynen enligt
miljöbalkens regler om miljöfarlig verksamhet.
När det gäller fördelningen mellan länsstyrelserna och kommunerna av
tillsynen av tillståndspliktiga anläggningar enligt nuvarande miljöskydds-
lagen bör tillsynen kunna tas över paketvis/gruppvis av kommunerna. De
farhågor som framförts från vissa remissinstanser om att ett sådant
system inte skulle vara tillräckligt flexibelt och att tillsynsansvaret inte
skulle kunna anpassas till de särskilda förhållandena i det enskilda fallet
föranleder regeringen att understryka att det bör finnas möjlighet att
frångå indelningen om särskilda skäl föranleder det.
Kommunens övertagande av tillsynen bör ske etappvis med
utnyttjande av det förslag om överlåtelse av "tillsynspaket" som
utredningen har föreslagit. En sådan utveckling ger också möjlighet att
stegvis bygga upp den kompetens och de resurser som krävs för en
effektiv tillsyn, och att utvärdera de erfarenheter som vinns på område
Prop. 1997/98:45
502
efter område, vilket bör leda till det mest optimala resultatet i slutändan.
Regeringen erinrar om möjligheten att för att fullgöra vissa
tillsynsuppgifter använda kompetens utanför den egna myndigheten.
I de fall en kommun redan vid balkens ikraftträdande har övertagit
tillsynen över ett objekt bör tillsynen normalt ligga kvar på kommunen.
Flera länsstyrelser har motsatt sig detta. Regeringen menar dock, i likhet
med vad som framförts från vissa kommuner, att i de fall en kommun
byggt upp sin tillsynsorganisation med hänsyn till vissa förutsättningar
vore det en resurs- och effektivitetsförlust att ändra på förutsättningarna
genom att återkalla tillsynsansvaret över ett tidigare överlåtet
tillsynsobjekt. I de fall det finns objektiva skäl för att tillsynen över det
aktuella objektet skall ligga på staten bör dock naturligtvis
tillsynsansvaret återgå till staten.
Utgångspunkten för fördelningen bör vara att erhålla en så effektiv
tillsyn som möjligt med hänsyn till resurser och kompetens, såsom
kunskap om miljöpåverkan och teknik, samt närheten till
tillsynsobjekten. Flera remissinstanser har anfört att alla tillsynsobjekt
som omfattas av balkens tillämpningsområde bör delas in i tillsynspaket.
Regeringen bedömer att det finns skäl att vid utarbetandet av de
förordningar i vilka tillsynsansvaret skall fördelas se på möjligheterna att
låta tillsynspaketen omfatta även annan tillsyn än den som avser
miljöfarlig verksamhet.
Det är angeläget att länsstyrelsen ges en ny och tydligare roll i
förhållande till den kommunala tillsynen. Länsstyrelsen bör ges ansvar
som regional tillsynsmyndighet inom hela balkens tillämpningsområde. I
en sådan regional roll bör ligga bl.a. ett ansvar att ta initiativ till och
samordna större tillsynskampanjer samt att samordna tillsyn som berör
flera kommuner inom länet.
Ansvarsfördelningen avseende vissa tillsynsområden
Försvarets anläggningar
Inom försvaret finns en rad verksamheter och anläggningar som berörs
av miljöbalkens regler. På t.ex. ett övningsfält förekommer en rad olika
aktiviteter såsom skjutning på skjutbanor, skjutning med ammunition i
terrängen, kast med handgranat, skjutning med luftvämspjäser och med
haubits, övningar med stridsvagnar m.m. Dessa aktiviteter kan vålla
störningar för närboende och för miljön. En skjutbana berörs därför av
både nuvarande hälsoskyddslag och miljöskyddslag. Inom försvaret finns
i dag ett 100-tal övningsfält och skjutfalt varav 32 är prövade enligt
miljöskyddslagen och drygt 40 är under prövning. Dessutom finns inom
försvaret annan miljöfarlig verksamhet såsom t.ex. mindre enskilda
avlopp och olika avloppsreningsverk. Kvar i miljön finns också numera
uttjänta värn och liknande anläggningar och hinder kring dessa.
Tillsynen över efterlevnaden av hälsoskyddslagen, renhållningslagen,
lagen om kemiska produkter, livsmedelslagen, smittskyddslagen och
djurskyddslagen inom Försvarsmakten utövas nu av en särskild
Prop. 1997/98:45
503
tjänsteman i högkvarteret, generalläkaren. I tillsynsfrågor är Prop. 1997/98:45
general läkaren direkt underställd regeringen och inte myndighetschefen i
Försvarsmakten, dvs. överbefälhavaren. General läkaren får även meddela
interna föreskrifter.
Försvarsmakten och generalläkaren föreslår att viss tillsyn av För-
svarsmaktens verksamhet skall utövas av generalläkaren. Försvarets
verksamhet är av sådan karaktär och nationell betydelse att det finns skäl
att tillsynen utövas på central nivå och ankommer på staten.
Generalläkaren utövar redan i dag tillsyn såvitt avser det militära
försvaret enligt flera av de författningar som föreslås sammansmältas i
miljöbalken. Regeringen anser att viktiga aspekter när det gäller att
bedöma frågor om tillsyn är möjligheterna att åstadkomma rationa-
liseringsvinster, säkerställande av relevant kompetens och enhetlighet i
rättstillämpningen. Regeringen bedömer att tillsynen enligt miljöbalken
över försvarets verksamhet bör ankomma på generalläkaren. General-
läkaren likställs med myndighet i tillsynsfrågor.
Hushållningen med mark- och vattenområden
Naturresurslagen ger gemensamma utgångspunkter för ändrad markan-
vändning vid tillståndsprövning enligt ett flertal till lagen knutna lagar
som gäller användningen av mark och vatten. Naturresurslagens bestäm-
melser konkretiseras bl.a. i de kommunala översiktsplanerna enligt plan-
och bygglagen som i sin tur skall vägas in som en viktig del av
underlaget vid bl.a. prövning enligt miljöskyddslagen.
Enligt naturresurslagen har de centrala myndigheterna var och en inom
sitt verksamhetsområde uppsikt över hushållningen med naturresurser
och Boverket har den allmänna uppsikten över hushållningen med natur-
resurser. På regional nivå har länsstyrelsen tillsyn över hushållningen
med naturresurser och efterlevnaden av vad som föreskrivs eller beslutas
vid tillåtlighetsprövning av industrianläggningar enligt naturresurslagen.
Länsstyrelsen har också enligt plan- och bygglagen ansvaret för att
företräda statens samlade intressen samt att bidra med underlag och råd
till kommunerna.
Regeringens bedömning är att den grundläggande ansvarsfördelningen
vad gäller uppsikt och tillsyn över hushållningen med mark- och
vattenområden bör bibehållas även efter balkens ikraftträdande.
Naturvården
Naturvården är en såväl statlig som kommunal angelägenhet.
Naturvårdsreglema har arbetats in i ett flertal kapitel i miljöbalken.
Tillsynsansvaret över naturvårdsreglema bör omprövas. Ansvars-
fördelningen mellan länsstyrelse och kommun bör bedömas bl.a. utifrån
liknande kriterier kring svårighetsgrad och miljöpåverkan som föreslås
för miljöskyddet.
504
Enligt regeringens bedömning bör kommunerna generellt ha Prop. 1997/98:45
tillsynsansvar över huvuddelen av naturvårdsreglema som rör anmälan
för samråd avseende annat än skogliga företag, vilthägn och skyltar
eftersom effekterna på naturmiljön eller friluftslivet av de aktuella
verksamheterna i huvudsak är lokala. Kommunen bör av samma skäl
alltid ansvara för tillsyn över stängselgenombrott.
Kommunerna bör även successivt ha en rätt och en skyldighet att ta
hand om naturvårdstillsynen över stenbrytning och täkter. Huvuddelen av
täktema är idag anmälningspliktiga enligt miljöskyddslagen.
Miljöskyddstillsynen och naturvårdstillsynen skulle på så sätt bli bättre
samordnade. All tillsyn över täktverksamhet, oavsett om det gäller
naturvårds- eller miljöskyddsaspekter bör följas åt. Kommunen bör
kunna ta till sig denna tillsyn.
Tillsynen över strandskyddet bör generellt utövas av kommunerna med
hänsyn till att motsvarande tillsyn ändå fordras enligt plan- och
bygglagen. Ett kommunalt tillsynsansvar kan vidare utövas oberoende av
hur delegationerna av dispensbesluten har utformats.
Merparten av vattenskyddsområden gäller skydd för kommunala
vattentäkter. Den typ av verksamhet som regleras i vattenskyddsområden
ligger i övrigt oftast under kommunal tillsyn och all tillsyn rörande
vattenskyddsområden bör anförtros kommunen.
Miljöskyddsområden inrättas endast när det är särskilt angeläget att
vidta åtgärder för att förbättra miljötillståndet. Tillsynen i
miljöskyddsområden bör med hänsyn till det ringa antalet förordnanden
och problemens karaktär i huvudsak vara en statlig tillsynsuppgift.
Kommunerna bör dock kunna ta över tillsynsansvaret.
Tillsynen i kommunalt beslutade områdesskydd är naturligt en
kommunal fråga. Tillsynen i nationalparker är däremot en statlig
angelägenhet.
Tillsynen över statliga naturreservat m.m. bör i huvudsak vara en
statlig uppgift. Tillsynsansvar bör dock kunna ankomma på en kommun
under förutsättning att höga krav ställs på kunskap och erfarenhet hos
kommunerna. Ett sådant tillsynsansvar bör även förutsätta att kommunen
tar ansvaret för finansiering av såväl naturvårdsförvaltningen som tillsyn
över de berörda objekten.
Miljöfarlig verksamhet
Fördelningen av tillsynsansvaret vid balkens ikraftträdande mellan stat
och kommun bör bygga på att kommunen alltid skall ha tillsyn över viss
typ av miljöfarlig verksamhet. Denna tillsyn kan sägas ingå i ett
"baspaket". Regeringens utgångspunkt är att alla kommuner bör ha en
tillsyn motsvarande de icke tillståndspliktiga anläggningarna enligt
miljöskyddslagen. Dessa tillsynsobjekt skulle då ingå i baspaketet.
Tillsyn över verksamhet som bedrivs av kommunen kan dock endast
ankomma på kommunen om driften och tillsynen av anläggningen ligger
på olika förvaltningar. Tillsynen av övrig miljöfarlig verksamhet skall i
första hand utövas av staten men kan överföras till kommunen.
505
Verksamheterna som avses kan delas in i tre grupper eller "paket" med
utgångspunkt från verksamhetens art och miljöfarlighet samt omfattning.
Dessa faktorer är avgörande för vilka resurser och vilken kompetens som
krävs för att en effektiv tillsyn skall kunna utövas, och är därför styrande
för vem som bör ha tillsynsansvaret. Kommunens organisation är också
av avgörande betydelse då drift- och tillsynsansvar alltid skall skiljas åt.
Ett av dessa tillsynspaket innehåller sådan miljöfarlig verksamhet där
tillsynsansvaret alltid bör ankomma på staten. Exempel på sådan
verksamhet är kärnkraftverk och vissa andra anläggningar av riksintresse.
Det är angeläget att en ansvarsfördelning är klar när miljöbalken träder i
kraft. Länsstyrelserna bör inleda överläggningarna med kommunerna om
de olika tillsynspaketen så snart riksdagen har beslutat att införa en
miljöbalk.
En myndighets tillsynsansvar bör i normalfallet omfatta all verksamhet
som ingår i ett tillsynspaket. Föreligger särskilda skäl bör emellertid en
möjlighet finnas att bryta upp ett paket så att ansvaret för olika
tillsynsobjekt som ingår i paketet ankommer på olika myndigheter. Vad
gäller verksamhet som har en miljöpåverkan som inte begränsar sig till
den kommun där verksamheten bedrivs bör tillsynen utövas av
kommunen endast om kommunen kan redovisa en särskild tillsynsplan
med avseende på den regionala spridningen av föroreningar.
Länsstyrelsens uppföljande roll gör sig särskilt gällande i dessa fall.
I den mån tillsynsansvar redan vid balkens ikraftträdande ankommer
på kommunen bör detta normalt ligga kvar på kommunen.
Utgångspunkten för fördelningen bör vara att erhålla en effektiv tillsyn
med hänsyn till kompetens och resurser.
Vissa remissinstanser har haft synpunkter beträffande
kompetenskravet. T.ex. Landskrona kommun anser att även läns-
styrelsens tillsyn bör ske vid en egen enhet med såväl juridisk kompetens
som miljökompetens. Besluten skall inte kunna överprövas av
länsstyrelsens politiska styrelse. Vidare anför Landskrona kommun att
samma kompetenskrav bör ställas när det gäller all tillsyn enligt balken,
även för bastillsynen. Riksåklagaren understryker vikten av att de som
utövar tillsynen har hög kompetens och att det ställs höga krav på
effektivitet i tillsynsarbetet. Vägverket understryker vikten av
kompetenskrav och samspel mellan kommunerna med en större
möjlighet att utvidga tillsynsansvaret för kommunerna. Kommun-
förbundet motsätter sig att det slås fast vilken kompetens som behövs för
övertagande av tillsyn. Kommunförbundet menar att varje kommun
måste fa bedöma kompetensbehovet utifrån de lokala förutsättningarna
och behoven.
Regeringen menar att kompetens-, resurs- och objektivitetskraven
naturligtvis skall vara desamma oavsett om tillsynen åligger länsstyrelsen
eller kommunen. För all tillsyn krävs, om den skall vara effektiv, hög
kompetens men regeringen bedömer att olika tillsynsobjekt trots allt
ställer olika krav.
Den typ av kompetens som det erfordras tillgång till för tillsyn är bl.a.:
- teknisk kunskap
- kunskap om miljöeffekter på olika recipienter
Prop. 1997/98:45
506
- kunskap och erfarenhet inom miljöjuridik.
En tillsynsplan av vilken framgår hur tillsynen skall genomföras bör
alltid upprättas.
För den tillsyn som omfattas av tilläggspaketen bör alltså kraven på
såväl kompetensnivån som resurstillgången ställas högre än vad som kan
krävas avseende den tillsyn som ingår i baspaketet. Detta gäller oavsett
om tillsynen fullgörs av länsstyrelsen eller kommunen.
Det är av synnerlig vikt att resurstillgången redovisas genom att en
tillsynsplan presenteras när det avgörs vem som skall ansvara för
tillsynen.
Regeringen delar Kommunförbundets syn att kompetenskravet inte
skall slås fast generellt. Olika förhållanden råder på olika platser och
medför också olika krav.
Om länsstyrelsen inte medger ett övertagande av ett paket bör ärendet,
om kommunen så önskar, överlämnas till regeringen för prövning.
Eftersom det enbart gäller en lämplighetsbedömning av om länsstyrelse
eller kommun bör ha tillsynsansvaret över miljöfarlig verksamhet bör
regeringen, liksom vad som gäller i dag, besluta om tillsynsansvaret skall
ankomma på kommunen. Överlämnande till regeringen torde ske endast i
undantagsfall. Regeringen utgår i från att länsstyrelsen och kommunen i
de flesta fall kommer överens om fördelningen av tillsynen av de olika
paketen.
Att tillsynen utövas av kommunen i stället för länsstyrelsen kan ha
fördelar bl.a. med hänsyn till den geografiska närheten mellan tillsyns-
myndigheten och tillsynsobjektet. Det kan också vara av betydelse för
kommunen i arbetet för den lokala miljön att kunna utöva tillsyn. För att
göra det möjligt för kommuner som saknar egen fullständig kompetens
på ett visst område, eller andra resurser av betydelse, att ta till sig
tillsynsobjekt utöver vad som ingår i baspaketet, bör kommunerna ges
möjlighet att efter avtal sinsemellan uppdra åt en anställd vid en annan
kommun att utföra tillsynen. Denna tanke har kommit till uttryck i
regeringens proposition "Vissa ändringar av den kommunala
kompetensen" (prop. 1995/96:167, bet. 1995/96:KU34, rskr.
1995/96:242).
I de fall kommunen har tillsynsansvaret över ett tilläggspaket bör vissa
åtgärder vara obligatoriska såsom:
1. att föra register och lämna underlag för statistik i syfte att informera
de regionala och centrala myndigheterna. Möjligheterna till en god
uppföljning är nödvändig för den nationella övervakningen och även med
anledning av de internationella åtaganden som Sverige gjort.
2. att underrätta länsstyrelsen och de berörda centrala myndigheterna
om kommunens organisation, resurser, kompetens eller liknande
förändras så att miljötillsynen kan påverkas.
3. att ge länsstyrelsen information som behövs för uppföljning av
tillsynen inom länet och som information i provningsverksamheten. Det
gäller bl.a. att få information från miljörapporter för verksamheter som
innebär recipientpåverkan av regional betydelse samt anmälningar om
ändring i verksamhet för att länsstyrelsen skall kunna bedöma om
ändringen är tillståndspliktig.
Prop. 1997/98:45
507
Även länsstyrelsen bör ge information till berörda centrala Prop. 1997/98:45
tillsynsmyndigheter och även till kommunen om bl.a. olika aktiviteter,
förändringar, policy och nya kunskaper på området som kan påverka
kommunens tillsyn. Möjligheten för överordnad tillsynsmyndighet att få
del av uppgifter från den som utövar den direkta tillsynen är så viktig för
det övergripande regionala och nationella arbetet och för att säkerställa
att en effektiv tillsyn bedrivs över hela landet att regeringen bör
bemyndigas att föreskriva att tillsynsmyndigheterna regelbundet skall
underrätta varandra om sådana uppgifter som behövs för central eller
regional uppföljning av resultaten från hälso- och miljöskyddsarbetet
eller av tillståndet i miljön liksom tillsynen och resultatet av den.
Regeringen föreslår att tillsynen över de miljöfarliga verksamheterna
fördelas enligt följande riktlinjer.
I grupp 1 bör ingå sådan tillsyn som utgör en statlig angelägenhet och
inte skall kunna överlåtas till kommun, dvs. kärnkraftverk, offshore,
sulfat- och sulfitmassafabriker, storflygplatser, primära järn- och
stålverk, primära metallsmältverk och andra anläggningar av riks-
intresse. I denna grupp bör även ingå DNA-laboratorier som enligt lagen
(1994:900) och förordningen (1994:901) om genetiskt modifierade
organismer har tillsynsansvaret fördelat på en rad statliga centrala
myndigheter. Eftersom både innesluten användning och utsättande av
sådana organismer är att betrakta som miljöfarlig verksamhet i
miljöbalkens mening bör all tillsyn alltid vara statlig för att kunna
samordnas.
I grupp 2 bör ingå sådana verksamheter som i dag återfinns i
miljöskyddsförordningens bilaga som A-verksamheter, dvs. sådan
verksamhet för vilken tillstånd av Koncessionsnämnden för miljöskydd
måste erhållas samt vissa mer miljöskadliga B-verksamheter, alltså sådan
verksamhet för vilken tillstånd av länsstyrelsen måste erhållas. Tillgång
till specialistkompetens krävs. För dessa är utgångsläget att tillsynen
ligger på länsstyrelsen. Tillsynsansvaret bör överföras successivt på
kommunen i takt med att tillgång till kompetens och resurser inhämtas.
Det bör föreligga påvisbara nackdelar från tillsynssynpunkt för att
tillsynen inte skall kunna utövas av kommunen.
I grupp 3 bör ingå övriga verksamheter på B-listan. Även för dessa är
utgångsläget att tillsynen ligger på länsstyrelsen, men ett successivt
övertagande av kommunerna bör ske. Det finns skäl att anta att
kommunerna i normalfallet inom kort tid kan skapa förutsättningar att
utöva en effektiv tillsyn. Tillsynsansvaret bör ankomma på kommunen
om det inte kan visas att tillsynen inte skulle utövas på fullgott sätt av
kommunen.
1 grupp 4 bör ingå de anmälningspliktiga anläggningarna och
anläggningar utanför listorna (C och U-anläggningar). Beträffande dessa
bör tillsynen utövas av kommunen redan vid balkens ikraftträdande.
508
Hälsoskydd
Prop. 1997/98:45
Den direkta tillsynen på hälsoskyddsområdet som ingår i miljöbalken
utövas för närvarande av kommunerna. Socialstyrelsen ger ut allmänna
råd (med normer, riktvärden etc.) och annan vägledande information som
stöd för den direkta tillsynen.
Tillsynsverksamheten hos Socialstyrelsen består till stor del av
uppföljning och utvärdering.
I Socialstyrelsens ansvar för hälsoskyddsfrågor enligt miljöbalken bör
ingå ett specifikt ansvar för hälsoskydd i bostäder, lokaler m.m. samt
ansvar för övriga hälsoskyddsfrågor av hygienisk och medicinsk
karaktär. Grundprincipen bör vara att Socialstyrelsen har ansvaret för
sådana frågor som i huvudsak berör människors hälsa.
Naturvårdsverket bör ha ansvar för sådana frågor som berör den yttre
miljöns känslighet, naturvård och miljöskydd. Denna uppdelning innebär
inget hinder för att Naturvårdsverket även i framtiden svarar för
hälsoskyddsfrågor i samband med luftföroreningar i tätorter och
miljöfarlig verksamhet m.m.
I Socialstyrelsens hälsoskyddsansvar ingår också att svara för medicin-
ska och hygieniska bedömningar som krävs i olika sammanhang i arbetet
enligt miljöbalken. t.ex. i framtagandet av miljökvalitetsnormer,
föreskrifter avseende t.ex. gränsvärde för radon i bostäder m.m.
Socialstyrelsen kan här med sin medicinska kompetens och sin
hälsoskyddskompetens ge underlag även för andra myndigheters arbete,
t.ex. Naturvårdsverket och Boverket. Det är därför viktigt att de centrala
myndigheterna med sina olika kompetensområden, har ett väl utvecklat
samarbete i frågor som gäller skydd för människors hälsa.
Boverket bör även i framtiden, genom sitt centrala ansvar för plan- och
bygglagen och utifrån sin byggnadstekniska kompetens samt kompetens
inom den fysiska planeringen, ha en viktigt roll inom
hälsoskyddsområdet. Boverkets roll är här i första hand att verka för att
byggnader och bostadsområden får sådana tekniska egenskaper att
människor inte utsätts för oskäliga hälsorisker i dem.
Länsstyrelsen bör ha en regional samordnande och uppföljande roll
vad gäller tillsynen av att miljöbalkens regler av betydelse för
människors hälsa följs.
V attenverksamhet
Regeringens bedömning är att tillsyn över vattenverksamhet och vat-
tenanläggningar även i fortsättningen - då stora delar av vattenlagen
smälts in i miljöbalken - bör utövas av länsstyrelserna i första hand men
att tillsynen i vissa fall bör kunna utövas av kommunen. Karaktären på
vattenverksamheten bör vara avgörande för vilken kompetens och vilka
resurser som kan krävas och vem skall utöva tillsynen. Naturvårdsverket
bör utses till central tillsynsmyndighet. Fiskeriverket anför att eftersom
vattenverksamhet ofta berör fiskeintressen bör Fiskeriverket ha ett
centralt ansvar i dessa ärenden, lämpligen delat med Naturvårdsverket.
509
Vad Fiskeriverket har anfört bör beaktas vid fördelningen av Prop. 1997/98:45
tillsynsansvaret.
Jordbruksmark
Jordbruksverket anför att tillsynen över jordbruk och jordbruksmark
vanligen rör ganska enkla frågor som djurtäthet, lagring och spridning av
stallgödsel, hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen och
att det bör finnas så stora fördelar med kommunal tillsyn att det bör
övervägas att helt lägga över tillsynen på kommunen. Även
Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att tillsynen bör utövas av
kommunen. LRF däremot är negativ till att tillsynen över jordbruksmark
ankommer på kommunen. LRF menar att genom sin rådgivande
verksamhet, som förstärks genom EU-medlemskapet, har läns-
styrelsernas lantbruksenheter de bästa förutsättningarna att handha
tillsynen över jordbruksmark.
Regeringen anser inte att utredningens betänkande ger tillräckligt
underlag för att föreslå att tillsynen över jordbruksmark som regleras i
miljöbalken skall utövas av kommunen. Regeringen föreslår att tillsynen
i första hand utövas av länsstyrelsen, men att den i stora delar bör kunna
övertas av kommunen. Kommunen bör i de flesta fall vara väl lämpad att
ta över sådan tillsyn från länsstyrelsen. Antalet tillsynsobjekt är stort och
objektens miljöpåverkan kan närmast jämföras med verksamhet som är
anmälningspliktig eller varken anmälnings- eller tillståndspliktig enligt
miljöskyddslagen.
Regeringen anser generellt att tillsynen för de områden som ingår i
förslaget till miljöbalk bör samordnas i större utsträckning. Det gäller
exempelvis samordningen mellan naturvårdstillsyn, miljöskyddstillsyn
och kemikalietillsyn. En bättre samordning av tillsynen över
jordbruksmark och över jordbruk som prövas enligt nuvarande
miljöskyddslag är också önskvärt. De kommuner som har kompetens att
ta över tilläggspaketen bör också i många fall ha möjligheter att ta över
tillsynen över jordbruksverksamhet.
Kemikalietillsyn
Kemikalietillsynen kan delas upp i tillsyn över införande av kemiska
produkter och varor som innehåller eller har behandlats med kemiska
produkter på marknaden och tillsyn över användningen av kemikalier
som kan medföra utsläpp.
Den miljöinriktade kemikaliekontrollen har utvecklats långsammare än
den hälsoinriktade. Detta gäller såväl egenkontrollen inom företag och
andra verksamheter som hanterar kemikalier, dvs. de som bär ansvaret
för att se till att användningen av kemikalier inte skadar människor eller
miljö, som myndigheternas tillsyn av att företag och andra tar detta
ansvar. En orsak är att det har saknats, och fortfarande saknas,
510
grundläggande vetenskaplig kunskap om många enskilda kemiska Prop. 1997/98:45
ämnens inverkan på miljön.
De senaste åren har kemikalieanvändningens inverkan på miljön fått en
starkt ökad uppmärksamhet. Införandet av substitutionsprincipen i lagen
om kemiska produkter har bl.a. bidragit till detta. För
tillsynsmyndigheterna på central, regional och lokal nivå har detta
inneburit ökade krav på att driva på företag för att få till stånd en bättre
kemikaliekontroll i verksamheten.
I Kemikalieinspektionens rapport 4/94, Kemikalietillsyn i leverantörs-
ledet, konstateras att det finns behov av att utveckla formerna för och
inriktningen av bl.a. tillsynen över handeln med kemikalier. Detta är
särskilt viktigt inför en förväntad snabb kunskapsutveckling vad gäller
kemikaliers miljöfarlighet. I rapporten konstateras också att nya
detaljregler om t.ex. miljöfarlighetsklassificering och miljöfarlig-
hetsmärkning håller på att utvecklas i internationellt samarbete och att
även EU-samarbetet kommer att påverka de svenska tillsyns-
myndigheterna.
Regeringen konstaterar att det för närvarande finns oklarheter i
ansvarsfördelningen avseende kemikalietillsynen.
Regeringen föreslår att Kemikalieinspektionen, som tidigare, bör ha
huvudansvar för tillsyn över tillverkare och importörer.
Enligt regeringens bedömningar bör kommunerna ta ett större ansvar
för kemikaliekontrollen. Regeringen anser att kommunerna som
grundprincip bör utöva all tillsyn över återförsäljare och yrkesmässiga
användare.
Länsstyrelsen bör inte ha något generellt ansvar för kemikalietillsynen.
För de tillståndspliktiga verksamheter som länsstyrelsen har ansvar för
enligt miljöbalkens regler om miljöfarlig verksamhet bör emellertid
kemikalietillsynen och miljöskyddstillsynen följas åt.
Länsstyrelsens roll inom kemikalietillsynen bör inriktas mot regional
samordning och uppföljning av tillsynen.
Regeringen bedömer att det finns skäl att närmare se på möjligheterna
att längre fram, när ytterligare erfarenheter vunnits, föra över även delar
av tillsynen över tillverkare, importörer och andra leverantörer från
Kemikalieinspektionen till kommunerna.
Vidare vill regeringen betona vikten av att samarbetet mellan
tillsynsmyndigheterna på kemikalieområdet ytterligare förstärks samt att
vägledningen från centrala och regionala myndigheter till kommunerna
förbättras.
Renhållning
Prop. 1997/98:45
Genom bemyndigande enligt 6 § renhållningslagen har producentansvar
föreskrivits för vissa branscher. Producentansvaret syftar till att det
aktuella avfallet samlas in, återanvänds, återvinns eller tas om hand på ett
annat miljömässigt godtagbart sätt. För att tillgodose detta syfte åläggs
producenterna att vidta olika åtgärder. Vilka åtgärder som kan komma
ifråga anpassas i varje förordning till de särskilda förutsättningarna för
branschen. Enligt förordningen (1994:1205) om producentansvar för
returpapper och förordningen (1997:185) om producentansvar för
förpackningar skall producenterna t.ex. underlätta för hushållen att lämna
avfallet för bortforsling och informera om sortering, insamling och
bortforsling av avfallet.
Skyldigheten att underlätta för hushållen att lämna avfall uppfylls i
praktiken på så sätt att producenterna, i regel genom de entreprenörer
som producenternas materialbolag tecknat avtal med, sätter upp
insamlingskärl där allmänheten kan lämna avfall som omfattas av
producentansvaret. Det ankommer på kommunen att utöva tillsyn över
dessa platser så att inte olägenhet för människors hälsa uppkommer.
Tillsynen över producentansvaret i den mån det avser skyldigheten för
varje producent att vidta ålagda åtgärder bör ligga på kommunen. I de fall
producenten är föremål även för annan tillsyn enligt balken skall
tillsynen samordnas så långt det är möjligt. Tillsynsansvaret bör dock
alltid vara en kommunal angelägenhet. Det ligger ett värde i att
kommunen får en helhetsbild av hur de lokala producenterna fullgör sitt
producentansvar och vid behov ingriper.
Vad gäller de nationella mål beträffande insamlingsgrad och
återanvändnings- eller återvinningsgrad som angivits som syftet med
bestämmelserna i förordningarna, ankommer det på Naturvårdsverket, i
egenskap av central tillsynsmyndighet, att kontrollera att dessa nås.
Verksamhetsutövama har ett lagfäst miljöansvar. Miljöarbetet bygger till
stor del på att verksamhetsutövama själva tar detta ansvar.
SAF/Industriförbundet ser framför sig en utveckling där företagens
satsning på frivilliga miljösystem i förlängningen leder till en förändrad
roll för myndigheternas tillsynsverksamhet och anför i denna fråga
följande. 1 takt med att systemen vinner gehör i allt bredare kretsar
skapas förutsättningar för en gedigen kompetensuppbyggnad inom de
organ som kommer att arbeta med tredjepartsrevideringar. Den samlade
kompetensen som då kommer att finnas hos myndigheter och sådana
tredjepartsorgan måste tas tillvara på ett effektivt sätt vilket sannolikt
kommer att medföra förändringar i myndigheternas sätt att arbeta. Det är
därför viktigt att inte låsa systemet och därmed hindra utvecklingen.
Oavsett hur tillsynssystemet konstrueras och organiseras kan inte en
fullständig kontroll av efterlevnaden av miljöregi erna uppnås. Än mindre
kan en styrning av framtagandet av ny teknik, processer,
512
resursutnyttjandet m.m. av betydelse för en långsiktigt hållbar utveckling Prop. 1997/98:45
ske den vägen. Myndigheterna kan, och bör, genom krav, information,
rådgivning och annat stöd visserligen främja en sådan utveckling, men
under alla förhållanden är det framför allt genom verksamhetsutövarnas
egna åtaganden och initiativ som utvecklingen drivs framåt vad gäller
möjligheter att skydda, eller till och med förbättra, miljön och
människors hälsa.
Ett flertal remissinstanser har understrukit vikten av detta frivilliga
ansvarstagande. Däribland kan nämnas NUTEK som också anför att
någon form av incitament bör ges till företag att införa
miljöstyrningssystem.
Frivillig miljöstyrning och miljörevision
Miljöledningssystem förekommer i allt större omfattning i näringslivet.
Mest kända är ISO 14001 som är ett internationellt standardiserat system
och EMAS (Environmental Management and Audit Scheme) som är
EU:s miljöledningssystem. EMAS har sin grund i en förordning om
frivillig miljöstyrning och miljörevision, nr 1836/93 av den 29 juni 1993.
Systemets syfte är att förbättra och utvärdera industrins miljöarbete och
att tillhandahålla offentlig information om detta arbete.
De företag som ansluter sig till systemet, vilket är frivilligt, skall
utarbeta och förverkliga en miljöpolicy, ett miljöprogram och ett
miljöstyrningssystem för sina anläggningar. Dessutom skall företaget
genomföra en miljörevision och offentliggöra en redovisning.
Förordningen omfattar i första hand industrin, men försök kan göras att
tillämpa systemet även på andra sektorer som handel och distribution
samt den offentliga sektorn.
I propositionen till lagen om frivillig miljöstyrning och miljörevision
(prop 1994/95:101) gör regeringen bedömningen att det frivilliga
miljöstyrnings- och miljörevisionsarbetet inte bör ersätta
tillsynsmyndigheternas arbete. Remissinstanserna delar denna
uppfattning. Statskontoret, Riksrevisionsverket och Kommunförbundet
framhåller dock att systemet skapar förutsättningar för
samordningsvinster och effektivisering av tillsynen. Tillsyns-
myndigheterna kommer alltså att ha samma ansvar som tidigare för att
kontrollera företagens efterlevnad av miljöreglema. Det kan emellertid
antas att systemet medför att det kan bli enklare och billigare för
tillsynsmyndigheterna att utöva tillsynen. Med hänsyn bl.a. till den korta
tid systemet med den frivilliga miljöstyrningen och miljörevisionen varit
i kraft, hittills har endast ett fåtal företag registrerats, kan inte ännu sägas
om anslutning till systemet kan eller bör få någon betydelse för
tillsynsavgiftema.
513
33 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 1
Prop. 1997/98:45
Regeringens forslag: Bestämmelser om avgifter för prövning och
tillsyn och andra avgifter enligt miljöbalken skall samlas i ett kapitel.
Den som skall betala en avgift skall vara skyldig att lämna de
uppgifter som behövs för att beräkna avgiften.
Producentavgift skall fa användas även för att täcka kostnaden för
information om avfallshanteringen.
Regeringens bedömning: Grunderna för en dispensavgift som
skall användas i konkurrensutjämnande syfte bör utredas för att sedan
kunna anges i lag.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Utredningen föreslog dock i konkurrensutj ämnande syfte att en
dispensavgift införs för att utjämna en ekonomisk fördel som
uppkommer genom ett beslut om dispens.
Remissinstanserna: Utredningens förslag i huvuddrag tillstyrks av
flera statliga myndigheter, t.ex. Naturvårdsverket, Statskontoret,
Riksrevisionsverket, Länsstyrelser, t.ex. i Gävleborgs län och Göteborgs
och Bohus län och kommuner, t.ex. Halmstad och Piteå. Bland annat
anförs att de nya reglerna ger myndigheterna möjlighet att bygga upp den
organisation som behövs. Borås kommun har dock framfört stor
tveksamhet inför förslaget att bredda avgiftsfinansieringen enligt
principen att förorenaren skall betala. Kommunen ifrågasätter det rimliga
i att en grannes klagomål som leder till tillsyn i varje fall skall betalas av
den tillsynen berör, eller att problem som samhället byggt in skall
bekostas av enskilda - t.ex. radonmätningar eller bullermätningar i
lyhörda hus. Vidare befaras att utsikten om intäkter kan leda till felaktiga
prioriteringar av tillsynen. Lantbrukarnas riksförbund anför viss kritik
och menar att lagtexten bör ge uttryck dels åt en återhållsamhet, dels åt
att tillsynsmyndigheten får ta ut avgift endast för prövning och tillsyn av
tillståndspliktig verksamhet. SAF/Industriförbundet betonar vikten av att
avgiftssystemet i framtiden beaktar de satsningar som nu görs på
miljöledningssystem och tredjepartsrevideringar. Organisationerna
påpekar också att avgiftens storlek måste göras oberoende av vilken
myndighet som utövar tillsynen. NUTEK föreslår att avgifterna
differentieras så att de motsvarar tillsynsbehovet i det enskilda fallet.
Landskrona kommun föreslår också en differentiering av bl.a. taxor för
vatten och avlopp samt energi på ett sådant sätt att det ger incitament för
verksamhetsutövare att minska miljöbelastningen.
Kommunförbundet och ett flertal kommuner, bl.a. Piteå, Halmstad,
Norrköping och Uppsala föreslår att avgift skall kunna tas ut dels för
kommunens remissarbete i tillståndsärenden vid en annan myndighet,
dels för att täcka hanteringskostnader för avfall även för de hushåll som
fått total "sopdispens".
Naturvårdsverket anför att det förhållandet att regeringen ges rätt att
bestämma om avgifter torde underlätta en utveckling av nuvarande
514
avgiftssystem på miljöområdet i riktning mot en ökad enhetlighet och
konsekvens i avgiftssättningen. Verket konstaterar att en konsekvent
tillämpning av principen att kostnaderna för prövning och tillsyn skall
täckas genom avgifter kräver ett omfattande arbete med översyner, nya
föreskrifter och periodisk uppföljning av kostnadstäckning.
Naturvårdsverket är villigt att, tillsammans med bl.a. RRV, medverka i
en bred översyn av principerna för och utformningen av avgifterna inom
balkens område.
Skälen för regeringens förslag: I de lagar som har sammansmälts i
miljöbalken finns redan i dag ett antal bestämmelser om avgifter.
Bestämmelserna innehåller bl.a. bemyndiganden som ger regeringen eller
den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att föreskriva om
uttag av avgifter för myndighetens verksamhet enligt lagen.
Bemyndigandena har stora likheter och är därför förhållandevis lätta att
smälta in i en miljöbalk där de förs in med oförändrat sakinnehåll i
förhållande till gällande rätt. Avgifterna enligt miljöbalken skall främst
avse kostnaderna för prövning och tillsyn. 1 olika förordningar anges när
avgifterna skall tas ut och hur de skall beräknas.
Vattenlagen skiljer sig dock från övriga lagar. Här ges direkt i lagen
detaljerade bestämmelser om två typer av avgifter, nämligen
bygdeavgifter och fiskeavgifter. Det är inte bara beträffande detaljerings-
graden i lagtexten som vattenlagens avgiftsbestämmelser avviker.
Avgifterna i sig saknar motsvarighet i övriga lagar. Särskilda
bestämmelser behövs därför för bygdeavgifter och fiskeavgifter.
Regeringen föreslår att det i miljöbalken införs ett kapitel om avgifter.
Kapitlet kommer att innehålla bemyndiganden för regeringen och
kommuner att pröva och besluta om avgifter i föreskrifter. De
synnerligen detaljerade bestämmelserna om bygdeavgifter och
fiskeavgifter bör inte inarbetas utan i stället placeras i lagen med
särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. För att balkens kapitel
skall ge en fullständig bild av avgifterna bör en hänvisning ske till denna
lag.
Regeringen har i regleringsbrev den 19 december 1996 uppdragit till
Naturvårdsverket att efter samråd med bl.a. Riksrevisionsverket ta fram
förslag till hur avgifter enligt hela miljöbalken bör utformas och sättas.
Uppdraget som har gjorts i samråd med Kemikalieinspektionen har
redovisats i oktober 1997 i rapporten 4790, Avgifter för prövning och
tillsyn enligt miljöbalken, samt i Kemikalieinspektionens slutredovisning
av uppdrag angående avgifter enligt miljöbalken dnr 221-523-97 och
221-705-97. I uppdraget ingick också att lämna förslag på hur statens
kostnader för en prövning och tillsyn av täktverksamheten bör
finansieras, samt hur eventuella avgifter bör tas ut, redovisas och
användas. Dessutom har särskilt behandlats tillsynsproblemen i de
nordliga länen och kommunernas roll.
Kommunförbundet anser att kommunernas verksamhet bör
avgiftsfmanseras med full kostnadstäckning.
De bestämmelser som föreslås överensstämmer i princip med de
bestämmelser som finns redan i dag i de olika författningarna.
Prop. 1997/98:45
515
Med miljöbalken kommer det att bli möjligt for kommunerna att
föreskriva mer enhetliga taxor för exempelvis tillsyn än vad som är
möjligt i dag.
Enligt 17 a § renhållningslagen far for närvarande en avgift tas ut för
bortforsling och bortskaffande genom en kommuns försorg av avfall där
producentansvar gäller. När en producent på detta sätt åläggs ett
ekonomiskt, men inte fysiskt, producentansvar far kommunen ofta
kostnader även för information till hushållen exempelvis om var avfallet
från varorna skall lämnas. Enligt regeringens bedömning bör
motsvarande bestämmelse tas in i miljöbalken.
Närmare bestämmelser om avgifter kommer liksom i dag att prövas
och beslutas av regeringen i förordningsform. Detta förordningsarbete
bör således bygga vidare på dagens ordning. Naturvårdsverkets och
Kemikalieinspektionens förslag har överlämnats till
Miljöbalksutredningen för överväganden. Utredningens förslag skall
läggas fram i sådan tid att förslaget kan remissbehandlas och beredas på
vanligt sätt och förordningarna kan träda i kraft samtidigt med balken.
Regeringen vill understryka vikten av att myndigheternas verksamhet i
möjligaste mån avgiftsfinansieras.
Tillsynen över hela miljöbalkens område bör som idag som
huvudprincip vara avgiftsfinansierad. Regeringen bedömer inte att det
finns skäl att. i enlighet med vad LRF anfört, begränsa
avgiftsmöjligheten till tillståndspliktig verksamhet. Så långt det är
möjligt bör samma principer gälla för finansiering av tillsynen enligt hela
miljöbalken. En tillsynsmyndighet bör således fa ta ut avgift för tillsyn
av olika objekt på ett enhetligt sätt oavsett om tillsynen avser miljöfarlig
verksamhet, kemikaiieanvänding eller annat som regleras av balkens
bestämmelser. Så som Naturvårdsverket påpekat förutsätter detta ett
omfattande arbete och en fortlöpande uppföljning.
Utgångspunkten bör vara att avgifterna skall täcka en myndighets
kostnader för verksamhet enligt miljöbalken, främst prövningen och
tillsynen (självkostnadsprincipen). Något överskott skall däremot inte
uppkomma. När det gäller frågan vilka kostnader som avgifterna kan
täcka måste den gränsdragning mellan avgift och skatt som görs i
regeringsformen beaktas. En ingående redovisning av rättsläget
beträffande denna fråga lämnas i författningskommentaren till 27 kap.
1 §. Om en pålaga skall anses utgöra skatt saknas möjlighet för riksdagen
att delegera beslutanderätten. Gränsen mellan avgift och skatt sätter t.ex.
i praktiken en gräns för vad som kan anses vara sådana tillsynsuppgifter
som kan avgiftsfinansieras.
För att ett beslut om att ta ut en avgift skall kunna verkställas, dvs. för
att utmätning skall kunna ske, krävs att beslutet är en exekutionstitel.
Såvitt avser förvaltningsmyndigheters beslut måste det enligt 3 kap. 1 §
första stycket 6 utsökningsbalken anges i en särskild föreskrift att
verkställighet får ske. Sådana föreskrifter bör självfallet finnas i de
förordningar som anger att avgifter far tas ut. Det bör också kunna
föreskrivas att verkställighet får ske även om beslutet överklagas.
Den av utredningen föreslagna dispensavgiften är så konstruerad att
den genom en särskild avgift skall utjämna de eventuella
Prop. 1997/98:45
516
konkurrensfördelar som en dispens kan medföra för den som kommer i
åtnjutande av dispensen. Från miljösynpunkt talar starka skäl för att ha en
sådan dispensavgift. Samtidigt kan en sådan avgift inte anses utgöra en
avgift i dess sedvanliga betydelse. Enligt regeringens bedömning bör mot
bakgrund av att rättsläget inte är helt klart en dispensavgift inte regleras
på det övergripande sätt genom delegering till regeringen som
utredningen föreslagit. En konstruktion med dispensavgifter bör i stället
för framtiden utformas så att grunderna för avgiftsuttaget lagregleras på
ett tydligare sätt. För närvarande finns dock inte ett tillräckligt underlag
för att föreslå en sådan reglering. Det är emellertid regeringens avsikt att
låta utreda denna fråga.
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Myndigheterna skall ha rätt till tillträde till bl.a.
annans mark i den mån det behövs för att de skall kunna fullgöra sina
uppgifter enligt balken. Även privatpersoner skall kunna begära beslut
om rätt till tillträde till annans fastighet om det behövs för att uppfylla
miljöbalkens krav. Ersättning skall utgå för skada och intrång.
Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: Justitieombudsmannen har anfört att det i den
praktiska verksamheten förekommer att fastighetsägare upplever det som
kränkande att ett i och för sig lagligt tillträde sker utan föregående
samråd. Justitieombudsmannen menar att saken bör regleras i balken
eller i förordning. Även Lantbrukarnas riksförbund understryker vikten
av att ägare och andra innehavare av marken i god tid innan ett
förestående tillträde underrättas. Förbundet menar att rätten att yttra sig
är av sådan betydelse att underrättelseskyldigheten bör regleras i en
lagbestämmelse. Kronofogdemyndigheten i Stockholm konstaterar att de i
kapitlet upptagna bestämmelserna i huvudsak motsvarar de bestämmelser
på området som gäller idag. Kronofogdemyndigheten konstaterar vidare
att det i vissa av de lagar som sammansmälts i miljöbalken (t.ex. lagen
om kemiska produkter) finns bestämmelser om polisbiträde vid tvångsvis
tillträde medan det i andra av dessa lagar (t.ex. miljöskyddslagen) finns
föreskrifter om att kronofogdemyndigheten kan meddela särskild
handräckning. Kronofogdemyndigheten anför att tvångsvis tillträde till
en annans fastighet m.m. ofta bedöms som en så ingripande åtgärd för
den enskilde att lagen föreskriver att det berättigade i åtgärden bör prövas
av en rättsvårdande myndighet. Kronofogdemyndigheten pekar på den
stora erfarenhet som myndigheten har av att med tvång genomföra
tillträden utan att onödig olägenhet uppstår och på att bestämmelserna i
utsökningsbalken och utsökningsförordningen ger praktisk möjlighet att
genomföra tvångstillträde. Kronofogdemyndigheten föreslår därför att
det bör övervägas om det inte i kapitlet bör införas en bestämmelse om
att kronofogden får meddela särskild handräckning i tillträdesfall. Lunds
517
universitet har anfört att i vart fall där tillträdesrätten innebär att någon
får ta annans mark i anspråk för en längre tid. den nya regeln i 2 kap.
18 § första stycket regeringsformen aktualiseras. Enligt denna tillåts
sådana tvångsingrepp endast när det krävs för att tillgodose angelägna
allmänna intressen. Enligt universitetets uppfattning skulle således ett
tillträde som enbart utförs i enskilt intresse strida mot grundlag. Att en
viss motsvarighet finns i gällande rätt anser universitetet inte vara skäl att
bortse från regeringsformens stadgande. Universitetet föreslår att i
kapitlet införs en gemensam regel som innebär att tvångsingrepp hindras
i andra fall än grundlagen tillåter. Åklagarmyndigheten i Västerås har
anfört att åklagaren ofta, när en misstänkt miljööverträdelse anmäls, har
ett behov av att genom besök på platsen för händelsen skaffa sig
kännedom om förhållandena. För detta krävs att husrannsakan får ske,
dvs. att det föreligger skälig misstanke om brott. Åklagarmyndigheten
menar att det. med tanke på att ett inledande platsbesök många gånger är
av central betydelse för den fortsatta handläggningen av en
miljöbrottsutredning, borde övervägas om åklagaren bör ges möjlighet
att förfara på annat sätt än att göra husrannsakan.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen konstaterar att
tillämpningen av miljöbalkens regler i vissa fall kan förutsätta rätt till
tillträde till annans mark. Sådant tillträde kan bli aktuellt vid
myndighetsutövning, främst vid utövande av tillsyn, men kan också vara
nödvändigt för att den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet
eller vidta en åtgärd som omfattas av balkens tillämpningsområde skall
kunna utföra de undersökningar eller vidta de skyddsåtgärder som krävs.
Skyldighet att utföra kompensationsåtgärder eller efterbehandling kan
också förutsätta tillträde till annans mark. Det kan förutses att tillträde för
verksamhetsutövare till annans mark eller anläggning kan komma ifråga
bl.a. i de fall då gemensamma villkor enligt 16 kap 8 § har meddelats. En
tillsynsmyndighet kan behöva tillträde även till byggnader eller
transportmedel för att fullgöra sina uppgifter. Tillträdet skall alltid
verkställas så att minsta möjliga skada eller olägenhet orsakas.
Innehavaren av den fastighet eller anläggning där tillträdet sker har rätt
till ersättning för skada och intrång med anledning av tillträdet.
I första hand skall åtgärder på annans mark eller anläggning ske efter
överenskommelse med ägare och andra innehavare av marken eller
anläggningen. Innan en prövningsmyndighet meddelar villkor för
tillstånd till verksamhet som förutsätter tillträde till annans fastighet eller
anläggning skall den som berörs av tillträdet beredas tillfälle att yttra sig.
Detta följer av prövningsreglema i ansökningsmål och ärenden. Enligt
regeringens mening bör. i enlighet med vad Kronofogdemyndigheten i
Stockholm påpekat, enskildas rätt till tvångsvis tillträde alltid prövas av
en myndighet innan tillträdet verkställs. Beträffande de farhågor som
Lunds universitet har framfört hänvisas till de bedömningar som
regeringen anför under avsnitt 4.16. under rubriken "Tillståndsprövning
av vattenverksamhet m.m." Beslut om att tillträde får ske, och närmare
reglering av denna rätt i det enskilda fallet vad avser t.ex. begränsningar i
tid och rum för tillträdet, kan lämpligen meddelas av länsstyrelsen. När
en myndighet prövar om tvångsvis tillträde skall få ske. skall ägare och
Prop. 1997/98:45
518
andra rättsinnehavare beredas tillfälle att yttra sig. Detta gäller både vid
den ursprungliga tillståndsprövningen och vid länsstyrelsens prövning av
själva verkställighetsfrågan. Vad Justitieombudsmannen och Lantbrukar-
nas Riksförbund har framfört bör vara tillgodosett genom dessa
förfaranderegler. Vad gäller bostäder bedömer regeringen att det, med
hänsyn till den personliga integriteten, finns skäl att inskränka rätten till
tillträde. Tvångstillträde till bostäder bör endast kunna komma ifråga när
det behövs för att förebygga eller undanröja olägenheter för människors
hälsa.
Det skulle kunna hävdas att det naturliga vore att - i likhet med vad
som gäller i dag - föreskriva att endast tillsynsmyndigheterna skall ha rätt
till biträde av polismyndigheten och att enskilda skall vara hänvisade till
kronofogdemyndigheten för verkställighet. 1 så fall borde, som
Kronofogdemyndigheten i Stockholm har framfört, regler om särskild
handräckning övervägas. Regeringen anser emellertid, i likhet med
Miljöbalksutredningen. att övervägande skäl talar för att även enskilda
bör ha rätt till biträde av polismyndighet. Att enskildas rätt att utnyttja
tillträdesrätten alltid skall prövas av länsstyrelsen bör säkerställa att
tillträde endast sker när det är nödvändigt och på ett sådant sätt att minsta
skada och olägenhet uppkommer. Samma regler för verkställighet bör
gälla oavsett vem som har rätt till tillträde. I den mån det behövs, skall
polismyndigheten biträda för att tillträdet skall kunna verkställas.
Vad gäller Åklagarmyndighetens i Västerås synpunkt konstaterar
regeringen att tillsynsmyndigheten bör kunna göra de iakttagelser och
undersökningar som behövs i det inledande skedet av en utredning om en
misstänkt överträdelse. Regeringen gör bedömningen att vad gäller
åklagarens utredning av brottsmisstanke finns inte skäl för särbehandling
av brott som omfattas av miljöbalken. Åklagaren bör inte få större
befogenheter än vad som följer av rättegångsbalkens regler avseende
förundersökning och husrannsakan.
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Straffbestämmelserna på miljörättens område
skall skärpas och samlas i miljöbalken.
Utredningens förslag: Straffbestämmelserna skali fördelas mellan
brottsbalken och miljöbalken. Fördelningen skall ske så att de brott som i
dag står i brottsbalken får stå kvar där medan de övriga, med
specialrättslig anknytning, samlas i ett kapitel i miljöbalken. Av
systematiska skäl och då det klart bör framgå hur allvarligt samhället ser
på ifrågavarande brottslighet bör bestämmelser om miljöbrott även i
fortsättningen finnas kvar i brottsbalken.
Remissinstanserna: Riksåklagaren föreslår, med instämmande från
åklagarmyndigheten i Göteborg, att brottsbalkens bestämmelser om
519
miljöbrott samt lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg
skall tas in i miljöbalken. Enligt Riksåklagaren kan det möjligen medföra
samordningsproblem med andra bestämmelser i brottsbalkens 13 kap. att
ta in miljöbrott i miljöbalken. En överföring skulle dock göra det lättare
att överblicka regelsystemet. Tillsynsmyndigheter har ibland en tendens
att förbise miljöbestämmelserna i brottsbalken. Argumentet att
bestämmelsernas symbolvärde är större om de finns i brottsbalken faller
med hänsyn till att den föreslagna miljöbalken far samma dignitet som
brottsbalken. Också Statsåklagarmyndigheten för speciella mål, åklagar-
myndigheten i Sundsvall, Brottsförebyggande rådet, Uppsala universitet
och Stockholms kommun anser att miljöbrotten i brottsbalken bör
överflyttas till miljöbalken. Brottsförebyggande rådet anser därvid att ett
systemfel föreligger eftersom de rättsvårdande myndigheterna har svår
att se kopplingen mellan brottsbalken och den specialstraffrättsliga
lagstiftningen. Myndigheterna tenderar å ena sidan att felaktigt kräva att
skador skall ha inträffat för att brott mot miljöskyddslagen skall
föreligga. Å andra sidan tenderar myndigheterna att uppfatta
brottsbalkens miljöbrott som fristående från yrkesmässigt bedriven
miljöfarlig verksamhet. Slutligen har enligt Brottsförebyggande rådet den
ena balken inte lägre dignitet än den andra balken. Åklagar-
myndigheterna i Stockholm respektive Malmö anser att miljöbrotten kan
stå kvar i brottsbalken. Kustbevakningen föreslår att bestämmelser om
förbud mot utsläpp av olja i lagen om åtgärder mot förorening från fartyg
samt brott mot föreskrifter till skydd för miljön vid sjötransport av farligt
gods tas in i miljöbalken. Rikspolisstyrelsen anser att straffbestämmelser
som rör centrala och samhällsviktiga områden bör samlas i brottsbalken.
Miljöbrotten bör därför föras till brottsbalken, eventuellt i ett nytt kapitel
med rubriken miljöbrott.
Skälen för regeringens förslag: En utgångspunkt för regeringens
förslag till miljöbalk är att samla och effektivisera de skilda
straffbestämmelser som i dag finns i olika miljölagar till balken och där
ingå som en viktig länk i den s.k. miljöbalkskedjan, jfr. avsnitt 4.28. I
detta avsnitt behandlas denna fråga.
Nästan alla de lagar som samordnas och skall ingå i miljöbalken
innehåller ansvarsbestämmelser. Dessa ansvarsbestämmelser är s.k.
blankettstraffbud, vilka inte innehåller någon fullständig brotts-
beskrivning och i regel inte heller någon brottsbeteckning, utan endast
uttalar att den som överträder vissa i andra lagrum angivna påbud eller
förbud m.m. skall dömas till i straffbudet angivet straff. Straffbuden
innehåller således många hänvisningar till de materiella stadgandena.
Detta gör det svårt att få en klar bild av vad som är kriminaliserat inom
miljörätten. Till detta kommer att det finns straffbestämmelser inom
miljörättens område i andra lagar och brott med miljörättslig anknytning i
brottsbalken.
Sålunda innehåller 13 kap. brottsbalken regler om bl.a. miljöbrott och
vållande till miljöstörning.
Regeringen konstaterar att miljöbrott och vållande till miljöstörning är
brott som är centrala i miljösammanhang. Som Riksåklagaren och
Brottsförebyggande rådet anfört kan tillsynsmyndigheter och andra
Prop. 1997/98:45
520
myndigheter lätt förbise bestämmelser som är splittrade på olika lagar.
Starka skäl talar således för att brottsbalkens miljöbrott och vållande till
miljöstörning bör sammanföras med övriga straffbestämmelser i
miljörätten.
Att samla miljöstraffrätten på ett ställe kan ske antingen genom att
bestämmelserna, som Riksåklagaren, Brottsförebyggande rådet m.fl.
föreslår, arbetas in i miljöbalken eller genom att bestämmelserna, som
Rikspolisstyrelsen föreslår, tas in i brottsbalken.
Utredningen och Rikspolisstyrelsen bygger sitt ställningstagande på att
symbolvärdet är större om brotten står i brottsbalken. Regeringen är dock
närmast benägen att liksom Riksåklagaren och Brottsförebyggande rådet
inta den ståndpunkten att miljöbalken kommer att ha motsvarande
dignitet som brottsbalken. Det är inte heller ovanligt att allvarliga brott
regleras utanför brottsbalken. Exempel på detta är skattebrott och
narkotikabrott. Det avgörande för var de aktuella brotten bör placeras är
istället vilka sakliga skäl som talar för den ena eller andra lösningen från
bl.a. effektivitetssynpunkt. Några av de brott det är fråga om är
blankettstraffbud. Straffbuden får sitt innehåll genom miljöbalkens
materiella bestämmelser. Om dessa straffbud skulle tas in i brottsbalken,
skulle sambandet mellan dem och miljöbalkens materiella bestämmelser
framstå som mindre klart. Deras karaktär av blankettstraffbud stämmer
inte heller med systematiken och utformningen av brotten i brottsbalken.
Arbetas i stället brotten med miljörättslig anknytning in i miljöbalken
så kommer deras centrala betydelse i miljösammanhang att framstå klart
och tydligt. Myndigheternas verksamhet kommer att underlättas. Vidare
blir inte bara miljöstraffrättens utan också miljörättens hela regelsystem
mera sammanhållet och lättare att överblicka om straffbestämmelserna
integreras i just miljöbalken och som en länk i miljöbalkskedjan.
Regeringen föreslår således att miljöbrotten i brottsbalken och de
specialstraffrättsliga bestämmelserna på miljörättens område skall samlas
i ett kapitel i miljöbalken. Brotten kommenteras närmare i författnings-
kommentaren till 29 kap. Skälen för att straffskärpningar skall ske
utvecklas i avsnitt 4.31.4.
Angående förslaget från bl.a. Riksåklagaren rörande föroreningar från
fartyg kan nämnas att regeringen har beslutat om en utredning som skall
utvärdera gällande regler för ingripanden när oljeutsläpp till sjöss skett
samt göra en översyn av de författningar som finns på området, se
kommittédirektiv (dir. 1996:82). Utredningen skall föreslå åtgärder för
att effektivisera det rättsliga beivrandet av oljeutsläpp till sjöss.
Uppdraget skall redovisas den 31 december 1997. Enligt regeringens
mening bör resultatet av denna utredning avvaktas innan några ändringar
rörande dessa frågor görs i miljöbalkens regler avseende den här aktuella
frågan.
Prop. 1997/98:45
521
Regeringens förslag: Straffbestämmelserna i miljöbalken skall så
långt möjligt utformas med fullständiga brottsbeskrivningar och egna
brottsbenämningar.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Riksåklagaren och åklagarmyndigheten i Malmö
anför att lagstiftningstekniken med blankettstraffbud har medfört
tillämpningssvårigheter. Straffbestämmelserna anknyter i stor utsträck-
ning till föreskrifter eller beslut innehållande villkor eller förbud. Det är
viktigt att det går att fastställa om överträdelser av villkor skett.
Åklagarmyndigheten i Sundsvall, Brottsförebyggande rådet och Uppsala
universitet anser att blankettstraffbuden är otydliga och svåröverskådliga.
Annan lagstiftningsteknik bör övervägas. Statsåklagarmyndigheten för
speciella mål pekar på svårigheterna med att fastställa om
villkorsöverträdelse skett.
Skälen för regeringens förslag: Vid en genomgång av de
specialstraffrättsliga bestämmelserna på miljöområdet kan det i
systematiskt hänseende urskiljas vissa grundtyper av bestämmelser.
I flera författningar finns sålunda bestämmelser som stadgar straff för
underlåtenhet att iaktta förprövnings- eller anmälningsplikt. Så är fallet i
miljöskyddslagen, lagen om kemiska produkter, naturresurslagen,
naturvårdslagen och hälsoskyddslagen.
Många straffbud föreskriver straff för den som åsidosätter av
regeringen eller myndigheter meddelade särskilda bestämmelser eller
föreskrifter. Som exempel på detta kan nämnas de nämnda lagarna, med
undantag av naturresurslagen, samt därutöver skogsvårdslagen, lagen om
svavelhaltigt bränsle samt lagen om åtgärder mot förorening från fartyg.
I flera fall stadgas också straff för den som bryter mot villkor i
tillstånds- eller dispensbeslut. Exempel är miljöskyddslagen, natur-
resurslagen, naturvårdslagen och vattenlagen, dumpningslagen, lagen om
spridning av bekämpningsmedel över skogsmark samt skogsvårdslagen.
Bestämmelser om brott mot direkt i lag stadgade förbud finns i ett
något färre antal författningar. Detsamma gäller bestämmelser som
stadgar straff för underlåtenhet att iaktta direkt i lag föreskriven
skyldighet. Av författningar som exemplifierar den förra kategorin kan
nämnas renhållningslagen, naturvårdslagen och skogsvårdslagen. Den
senare gruppen kan exemplifieras med lagen om kemiska produkter och
naturvårdslagen.
I ett mindre antal författningar föreskrivs att det är straffbart att lämna
oriktiga uppgifter i frågor om tillstånd och tillsyn. Detta gäller enligt
bl.a. miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter.
Den systematik som således finns redan i dagens miljöstraffrätt bör
kunna utvecklas och renodlas i miljöbalken. En förebild står i viss mån
att finna i skattebrottslagen. Denna sanktionerar överträdelser av ett stort
antal skattelagar. Överträdelserna har i skattebrottslagen indelats i ett
begränsat antal olika kategorier, var och en med sin brottsbeskrivning
522
och sin brottsbeteckning. Så bör i så stor utsträckning som möjligt också Prop. 1997/98:45
ske i miljöbalken.
Regeringen har eftersträvat att samtliga straffbestämmelser skulle fa
egna brottsbeskrivningar och brottsbenämningar. Det har dock visat sig
svårt att åstadkomma tillräckligt tydliga brottsbeskrivningar för de fall
någon överträder förbud och föreskrifter. De förslag till
brottsbeskrivningar i dessa fall som har lagts fram har visat sig vara för
vida och inte tillräckligt skarpt avgränsade. Detta kan enligt regeringens
bedömning främst av legalitets- och rättssäkerhetsskäl inte godtas.
Regeringen anser därför, trots remisskritiken, att det inte finns tillräckligt
underlag för att nu använda någon annan lagstiftningsteknik än den
nuvarande med hänvisningar till de materiella bestämmelserna i dessa
fall. Dessa hänvisningar bör vara så lättlästa som möjligt.
Bestämmelserna i vilka direkta hänvisningar görs kan inte få egna
brottsbenämningar.
Regeringen föreslår däremot brottsbeskrivningar och egna
brottsbeteckningar beträffande följande brott.
- Den första gruppen är de som har sitt ursprung i brottsbalken. De bör
kunna behålla brottsbeteckningama, "Miljöbrott'' och "Vållande till
miljöstörning".
- Brottsbeteckningen "Miljöfarlig kemikaliehantering" bör användas i
straffbestämmelsen i miljöbalken som motsvarar sanktioneringen av den
försiktighetsmåttsprincip som idag finns i 5 § första stycket första
meningen lagen (1985:426) om kemiska produkter.
- En annan brottsbeteckning är "Otillåten miljöverksamhet" som bör
gälla situationer när någon har vidtagit en åtgärd som kan befaras
påverka miljön utan att vare sig ha erforderligt tillstånd eller medgivande
eller ha gjort sådan anmälan som krävs. Det skall också vara fråga om
Otillåten miljöverksamhet om någon bryter mot villkor som meddelats i
samband med tillstånd, godkännande, dispens eller vid omprövning av
tillstånd eller villkor.
- Ytterligare en brottsbeteckning som bör komma till användning är
"Försvårande av miljökontroll" som bör avse brott mot sanningsplikt och
informationsskyldighet. Det gäller gärningar som innebär underlåtenhet
att fullgöra upplysningsplikt eller lämnande av oriktiga uppgifter, när
underlåtenheten eller osanningen kan påverka tillståndsprövning eller
tillsynsmyndighets beslut.
- Vidare bör brottsbeteckningen "Bristfällig miljöinformation" avse
överträdelser av föreskrifter om uppgifts- och informationsskyldighet.
Ansvar bör inträda när uppgiften skall lämnas i en handling, exempelvis i
en bruksanvisning, eller i märkningen av en kemisk produkt. Den uppgift
som utelämnas eller är oriktig bör avse ett förhållande som är av
betydelse för bedömningen av risker för människors hälsa eller miljön.
- Slutligen bör brottsbeteckningen "Nedskräpning" i balken ges
karaktären av en särskild ansvarsregel.
Brottsbeskrivningamas närmare utformning behandlas i författ-
ningskommentaren.
Vad angår frågan om problemet med otydliga villkor så kan detta
komma att avhjälpas genom att regeringen föreslår att det skall inrättas
523
regionala miljödomstolar, se avsnitt 4.22. De regionala miljödomstolama
skall i sin verksamhet beakta att villkor utformas så att de kan utgöra
grund för att konstatera om en överträdelse begåtts och i så fall också kan
ligga till grund för påföljder enligt miljöbalkens sanktionssystem.
Regeringens forslag: Den som vid kemikaliehantering med uppsåt
eller av grov oaktsamhet underlåter att vidta skyddsåtgärder,
produktval eller andra försiktighetsmått som behövs på grund av
produkten eller varans inneboende egenskaper för att hindra eller
motverka skador på människor eller i miljön skall dömas för
miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse i högst två år.
Prop. 1997/98:45
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Dock ansåg
utredningen att produktvalsprincipen inte i något fall skulle vara
straffbelagd.
Remissinstanserna: Riksåklagaren, Åklagarmyndigheterna i Stock-
holm, Malmö och Linköping, Koncessionsnämnden för miljöskydd samt
Länsstyrelsen i Värmland, Uddevalla kommun, Landskrona kommun,
Skövde kommun och Göteborg kommunalförbund anser att det bör
övervägas om det inte är tillräckligt med normal oaktsamhet för
straffansvar även för brottet Miljöfarlig kemikaliehantering.
Statsåklagarmyndigheten för speciella mål anser att det bör krävas grov
oaktsamhet eller uppsåt även för brotten otillåten miljöverksamhet och
försvårande av miljökontroll. Länsstyrelsen i Malmöhus län och
Landskrona kommun anser att det bör införas en generell straff-
sanktionering av kraven på att vidta skyddsåtgärder och
försiktighetsmått.
Brottsförebyggande rådet och Uppsala universitet anser att
produktvalsprincipen bör vara straffsanktionerad ifråga om yrkesmässig
hantering. Landskrona och Skövde kommuner anser att produktvals-
principen bör vara straffsanktionerad.
Skälen för regeringens förslag: Miljöbalkens allmänna hänsynsregler
kan direkt läggas till grund för beslut av tillsynsmyndigheter att utfärda
förelägganden om försiktighetsmått och förbud. De skall också beaktas
vid tillståndsgivning av domstolar och andra myndigheter i syfte att bidra
till uppfyllelsen av miljöbalkens mål. På grund av deras mera oprecisa
innehåll är det dock inte lämpligt att generellt göra dem till föremål för
direkt straffsanktionering.
När det gäller bl.a. miljöfarlig verksamhet så tillståndsprövas den i stor
omfattning. Har den inte tillståndsprövats eller bryter någon mot
tillståndsvillkor så kan tillsynsmyndigheterna förelägga (ev. vid vite) om
försiktighetsmått eller förbud eller förordna om rättelse. Den som bryter
mot tillstånd, villkor eller tillsynsmyndighets påbud kan straffas.
När det gäller kemikaliehantering förekommer det normalt inte någon
tillståndsgivning eller att tillsynsmyndigheten meddelat något
524
föreläggande om försiktighetsmått eller förbud. Det är dock av stor vikt
att försiktighetsmått vidtas av verksamhetsutövaren vid kemikalie-
hantering. Direkt straffsanktionering bör därför ske. För att
kriminaliseringen inte skall sträcka sig alltför långt bör den i likhet med i
gällande rätt begränsas av att det på den subjektiva sidan skall vara fråga
om uppsåt eller grov oaktsamhet.
Vidare har i gällande rätt straffbeläggningen av regeln om att
försiktighetsmått skall vidtas (5 § 1 stycket 1 p. LKP) i kemikalie-
hanteringen vunnit stadga i rättstillämpningen. Det finns enligt
Brottsförebyggande rådet flera domar som rör principen och det finns
dessutom ett refererat hovrättsavgörande, RH 1992:73, där ett företag
som eldat med PCB-bemängd spillolja har dömts till foretagsböter på 150
000 kr. Det finns också i annan modem lagstiftning, som avser att skydda
medborgarna från viss farlig verksamhet, regler som kriminaliserar mer
allmänt hållna aktsamhetsregler, se exempelvis 7 och 21 §§ lagen
(1988:868) om brandfarliga och explosiva varor samt 6 och 35 §§
strålskyddslagen (1988:220). Regeringen föreslår således att brottet
miljöfarlig kemikaliehantering införs. Den som således med uppsåt eller
av grov oaktsamhet tar befattning med en kemisk produkt eller vara som
innehåller eller behandlats med en kemisk produkt, utan att vidta de
skyddsåtgärder, produktval eller försiktighetsmått som behövs på grund
av produkten eller varans inneboende egenskaper för att hindra eller
motverka skador på människor eller i miljön skall dömas för miljöfarlig
kemikaliehantering till böter eller fängelse i högt två år.
Regeringens förslag: Straffen för överträdelser på miljöområdet skall
skärpas.
Straffskalan för brott skall för de flesta fallen sträcka sig från böter
till fängelse i högst två år.
För miljöbrott motsvarande det som i dag finns i brottsbalken skall
liksom i dag finnas en straffskala för grovt brott. Straffet skall vara
fängelse lägst sex månader och högst sex år.
För bristfällig miljöinformation och för nedskräpning skall det
högsta straffet vara fängelse i ett år.
När det gäller överträdelser av balkens bestämmelser eller av
bestämmelser som har meddelats med stöd av balken, som är mindre
allvarliga, skall maximistraffet stanna på fängelse i högst sex
månader.
Prop. 1997/98:45
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: Riksåklagaren tillstyrker att straffskalan för
överträdelser av balkens bestämmelser för de flesta fallen skall sträcka
sig från böter till fängelse i högst två år. En översyn bör ske av
bestämmelserna om miljöbrott och vållande till miljöstörning i
525
brottsbalken eftersom det är svårt att uppfylla kraven på att det skall Prop. 1997/98:45
styrkas att miljöföroreningen inte är av ringa betydelse eller att den
förorsakat betydande olägenhet, att förfarandet inte är allmänt vedertaget
och slutligen att gärningen inte är försvarlig. I dag ogillas åtal i ett inte
obetydligt antal fall på den grunden att gärningen bedöms som ringa. I
förslaget saknas dock närmare vägledning om gränsen mellan ringa brott
och normalbrott. Påföljderna stannar dessutom ofta vid ett måttligt
bötesstraff. I stället för straffrihet för ringa brott förordar Riksåklagaren
att en särskild åtalsprövningsregel införs för mindre allvarlig brottslighet.
Regeln skulle kunna utformas så att åtal skulle kunna underlåtas om
sanktionsavgift påförs och åtal inte är påkallat ur allmän synpunkt.
Åklagarmyndigheten i Stockholm anser att det närmare bör övervägas om
det inte bör införas en begränsande åtalsregel istället för bestämmelsen
om ansvarsfrihet för ringa brott. Åklagarmyndigheten i Västerås anser att
för vissa brott bör fängelse normalt följa. Detta gäller t.ex. uppsåtsbrott
innebärande uthällande av farliga kemikalier i naturen eller åsidosättande
av villkor för ekonomisk vinnings skull. Brottsförebyggande rådet anser
att domstolarnas straffmätning är alltför mild enligt brottsbalken samt
med instämmande från Uppsala universitet att det inte bör finnas något
större utrymme för straffrihet vid ringa brott än vad som följer av de
allmänna reglerna om åtalsunderlåtelse och påföljdseftergift.
Naturskyddsföreningen vill höja straffminimum.
Skälen för regeringens förslag: I de nu gällande straff-
bestämmelserna i miljörätten föreskrivs vitt skilda straffskalor.
Maximistraffen varierar från enbart böter till högst två års fängelse. För
miljöbrott enligt brottsbalken gäller också en straffskala för grovt brott,
som sträcker sig från fängelse i lägst sex månader till högst sex år.
Som regeringen redan anfört inledningsvis föreslås att samtliga
straffbestämmelser avseende brott mot bestämmelser i miljöbalken skall i
balken samlas i ett kapitel. En sådan samordning av straff-
bestämmelserna leder till att också gemensamma straffskalor införs för
en rad överträdelser som tidigare reglerades i olika lagar.
En utgångspunkt för arbetet med att utforma en miljöbalk är också att
göra lagstiftningen till ett mer effektivt instrument till skydd för
människors hälsa och miljön. För att uppnå detta är naturligtvis
sanktionssystemet av stor betydelse. Straffskaloma för överträdelse av
balkens bestämmelser bör därför ha en sådan omfattning och skärpa att
de lämnar utrymme för att vid straffmätningen i det enskilda fallet fullt ut
beakta det straffvärde som ett åsidosättande av bestämmelser till skydd
för människors hälsa och miljön kan ha.
Vid bedömningen av hur strängt straff ett visst brott bör föranleda är
flera omständigheter av betydelse. En viktig omständighet är vilket det
intresse är som den aktuella straffbestämmelsen är avsedd att skydda. En
annan viktig omständighet är i vilken grad detta intresse träds för när
genom brottet, dvs. vilken faktisk skada eller risk för skada som brottet
innebär. Till dessa två objektiva omständigheter kommer den subjektiva
sidan av brottet, dvs. huruvida gärningsmannen handlat uppsåtligen eller
av oaktsamhet och i det senare fallet vilken grad av oaktsamhet som
förelegat.
526
Vid bedömningen av överträdelser på miljöområdet bör beaktas att
lagstiftningen omfattar intressen av stort skyddsvärde. Bestämmelserna
på miljöområdet avser huvudsakligen att skydda sådana fundamentala
intressen som våra framtida livsbetingelser, den långsiktiga tillgången till
naturresurser samt artrikedomen inom ett område.
Miljöbrott och vållande till miljöstörning regleras i dag i brottsbalken.
De är så utformade att det för straffbarhet krävs att skada eller olägenhet
uppstått eller att det förelegat risk för detta. Här finns således en direkt
koppling mellan brottsbeskrivningen och det intresse som är avsett att
skyddas med balken.
Det skyddsvärda intresset ges emellertid i en del av miljöbalkens
övriga bestämmelser endast indirekt skydd. Flera av straff-
bestämmelserna inom miljörätten är nämligen så utformade att
straffansvar uppkommer oavsett om någon faktisk skada inträffat eller
konkret fara härför förelegat. Det är i dessa fall tillräckligt att en viss
bestämmelse har överträtts. Såsom exempel kan nämnas att det enligt
miljölagstiftningen är straffbart att driva vissa verksamheter utan
tillstånd, även om verksamheten bedrivs på ett sätt som är önskvärt från
miljösynpunkt. Istället är det samhällets intresse av att utöva kontroll
över sådan verksamhet som typiskt sett kan vara farliga för miljön som i
detta fall trätts för när. Att bryta mot nu aktuella bestämmelser har
normalt lägre straffvärde än att orsaka betydande skada eller fara för
betydande skada på miljön. Det skulle kunna uttryckas så att förfarandet
ligger flera led från det egentliga skyddsvärda intresset. Det bör dock
uppmärksammas att skyldigheten att fullgöra förprövningsplikten är
viktig för respekten för miljöbalkens kontrollsystem. Vid överträdelse av
förprövningsplikten är det alltså inte fråga om någon förseelse som är att
jämställa med en ordningsförseelse.
I motsats till vad som gäller för t.ex. de flesta brottsbalksbrott
föreskrivs inom miljörätten straffansvar för både uppsåtliga och
oaktsamma förfaranden i samma bestämmelser och med samma
straffskala. Ett brott som skett med uppsåt får emellertid normalt sett
anses vara betydligt mer straffvärt än motsvarande gärning begången av
oaktsamhet. Detta gäller särskilt om oaktsamheten inte är grov. Ett
talande exempel är de skillnader i straff som döms ut om någon har
berövat annan livet uppsåtligen - och brottet således rubriceras mord
eller dråp - jämfört med den situationen att gärningen skett av
oaktsamhet och rubriceras vållande till annans död. Trots att effekten av
brottet alltså är exakt densamma döms regelmässigt till väsentligt
lindrigare straff i det senare fallet.
Vid ställningstagande till utformningen av en gemensam straffskala för
överträdelse av huvuddelen av de från specialstraffrättens område
hämtade bestämmelserna i miljöbalken bör således i enlighet med vad
tidigare sagts beaktas att de intressen som balken ytterst syftar till att
tillvarata är synnerligen skyddsvärda. Detta talar för att maximistraffet
bör motsvara de högsta av maximistraffen som i dag gäller för de
specialstraffrättsliga bestämmelserna i nuvarande miljölagstiftning, alltså
två år fängelse. Att höja maximistraffet ytterligare kan inge
betänkligheter med hänsyn till att straffbestämmelserna inte innehåller
Prop. 1997/98:45
527
något krav på att skada eller konkret fara för skada skall föreligga i det
enskilda fallet. Ett högre maximistraff skulle också innebära att
straffskalan blev orimligt vidsträckt. Eftersom straffbestämmelserna i
enlighet med vad som nyss sagts omfattar även oaktsamma fall, som
alltså kan ha ett betydligt mindre straffvärde, bör det lägsta straffet vara
böter. Straffskalan för huvuddelen av brotten enligt miljöbalken bör
således sträcka sig från böter till fängelse i två år.
För förhållandevis mindre allvarliga brott såsom nedskräpning och
bristfällig miljöinformation bör det dock vara tillräckligt med ett högsta
straff om ett års fängelse. De förfaranden som omfattas av dessa
straffbestämmelser innebär mindre risk för skada av de intressen som
balken är avsedd att skydda.
Slutligen finns en grupp av straffbelagda förfaranden som normalt inte
motiverar annan påföljd än böter. Det rör sig om t.ex. överträdelse av
föreskrifter om allmänhetens uppträdande i vissa skyddade områden För
dessa brott bör maximistraffet vara fängelse i högst sex månader.
För grovt miljöbrott bör liksom i dag finnas en särskild straffskala, där
det lägsta straffet är sex månader och det högsta sex år.
Regeringen har övervägt frågan om att införa en särskild straffskala för
grova brott även för balkens övriga straffbestämmelser. Av skäl som
anförts torde det emellertid kunna komma ifråga att överskrida
maximistraffet två års fängelse endast för uppsåtliga brott som vållat en
allvarlig skada eller inneburit en konkret fara för en sådan skada. Sådana
allvarliga brott torde regelmässigt omfattas av bestämmelsen om
miljöbrott (1 §). Någon gång kan brottsbalkens brott om spridande av gift
eller smitta (13 kap. 7 §) och förgöring (13 kap. 8 §) bli aktuella. Det
torde därför inte finnas något behov av en särskild straffskala för grovt
brott såvitt avser andra straffbestämmelser än den tidigare nämnda.
Straffmätning och påfölj dsval för brott mot balkens bestämmelser
måste liksom i andra sammanhang ske med utgångspunkt från
omständigheterna i det enskilda fallet. Som tidigare anförts kan
straffvärdet av en överträdelse variera kraftigt beroende på såväl de
objektiva omständigheterna som gärningsmannens uppsåt eller grad av
oaktsamhet. Exempel på försvårande omständigheter kan vara att
gärningen har begåtts systematiskt, varit omfattande, inneburit
vilseledande av myndighet, eller inneburit stora risker för människors
hälsa, miljön eller utrotningshotat djur eller växtart.
Vissa gärningar bör liksom idag anses vara av så allvarlig art att det
kan finnas skäl att döma till en frihetsberövande påföljd även om detta
inte är motiverat enbart på grund av straffvärdet eller den tilltalades
tidigare brottslighet. Ett exempel på sådan gärning inom miljörättens
område är att plundra utrotningshotade fåglars bon. Andra exempel är att
uppsåtligen hälla ut farliga kemikalier och att uppsåtligen göra sig
skyldig till betydande överutsläpp för ekonomisk vinnings skull.
Regeringen gör den bedömningen att i subjektivt hänseende bör i
enlighet med vad som tidigare sagts ett uppsåtligt handlande regelmässigt
bedömas strängare än ett motsvarande oaktsamt förfarande. Även
oaktsamheten måste emellertid graderas. Den som av nonchalans väljer
att vara mindre noggrann i sin verksamhet och därmed bryter mot
Prop. 1997/98:45
528
regelsystemet måste bedömas strängare än den som faktiskt har försökt Prop. 1997/98:45
att rätta sig efter gällande bestämmelser men ändå misslyckats med detta.
Likaså måste den bedömas strängt som gör sig skyldig till ett medvetet
risktagande.
Ringa brott
I dag gäller beträffande de flesta specialstraffrättsliga bestämmelser på
miljöområdet att ansvarsfrihet föreskrivs för ringa fall. Utredningen har
föreslagit att denna ordning behålls och att en generell regel om
ansvarsfrihet för ringa fall förs in i balken. Vid remissbehandlingen har
emellertid bl.a. Riksåklagaren påpekat att det saknas vägledning hur
gränsdragningen skall ske mellan ringa fall och sådana överträdelser som
skall föranleda ansvar. Han har vidare pekat på svårigheterna vid
tillämpningen av miljöbrottet i brottsbalken att styrka att en
miljöförorening inte är av ringa betydelse. Riksåklagaren och
Åklagarmyndigheten i Stockholm har föreslagit att det i stället för en
bestämmelse om ringa brott bör införas en särskild åtalsprövningsregel.
Regeringen har mot bakgrund av nu redovisade remissynpunkter
övervägt att ta bort ansvarsfriheten för ringa fall. Detta skulle i och för
sig understryka vikten av att bestämmelser till skydd för miljön följs. En
sådan ordning skulle innebära en betydande nykriminalisering och
därmed ökad belastning för polis, åklagare och domstolar. De flesta av
straffbestämmelserna avser att säkerställa upprätthållandet av samhällets
kontroll över en verksamhet så att inte denna utövas i strid mot intressen
som balken är avsedd att skydda. För straffbarhet krävs normalt inte att
någon skada eller fara för skada skall ha uppstått, utan regelöverträdelsen
som sådan är den enda objektiva förutsättningen för att ett brott skall
anses vara för handen. Mot bakgrund härav skulle det i många fall
framstå som orimligt om varje regelöverträdelse, hur ringa den än är,
skulle leda till straffrättsligt ansvar. Regeringen har i tidigare
sammanhang uttalat att kriminalisering som ett instrument för att söka
hindra överträdelse av olika normer i samhället bör användas med stor
försiktighet och att rättsväsendet således inte bör belastas med sådant
som har ringa eller inget straffvärde (prop. 1994/95:23 s.52). Detta
resonemang äger naturligtvis giltighet även på miljöområdet.
Rättsväsendets resurser bör alltså i första hand användas så att den
allvarliga miljöbrottsligheten bekämpas på ett effektivt sätt.
Regeringen anser med hänsyn till vad nu sagts att ansvarsfrihet för
ringa fall bör gälla även fortsättningsvis i enlighet med utredningens
förslag. En generell regel med denna innebörd bör således integreras i
kapitlet med straffbestämmelser. Den generella regeln bör dock inte gälla
miljöbrott enligt 1 § eller vållande till miljöstörning i 2 §. Dessa
bestämmelser är redan i sig så konstruerade att ringa fall faller utanför
det straffbara området. Det resonemang som här följer om gränsen för
ringa brott bör emellertid kunna utgöra ledning vid tillämpning av 1 §
och 2 §.
529
34 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 1
Regeringen är emellertid medveten om de svårigheter som kan vara
förenade med att dra gränsen för vad som skall anses vara ringa fall och
vad som skall föranleda ansvar. Det är av stor vikt att denna prövning
sker omsorgsfullt. I praxis finns exempel på fall där domstolen som skäl
för att anse ett brott som ringa har anfört att det inte gett upphov till
några negativa miljöeffekter, trots att sådana effekter inte varit en
förutsättning för straffbarhet. Ett sådant resonemang kan enligt vår
mening leda till att ansvarsfrihetsregeln får en alltför vidsträckt
tillämpning. Vid bedömningen huruvida en överträdelse är att bedöma
som ringa måste gärningen sättas i relation till det intresse som regeln
omedelbart syftar till att skydda. Om någon t.ex. underlåtit att iaktta
föreskrifter om att vidta skyddsåtgärder och denna underlåtenhet är direkt
förenad med straffansvar saknar det betydelse för bedömningen av om
gärningen är ringa huruvida någon faktisk skada eller fara för skada
uppkommit genom underlåtenheten. Det intresse som straffansvaret
syftar till att ta till vara i exemplet är att föreskrivna skyddsåtgärder
vidtas. Överträdelsen kan därför anses vara ringa i objektivt hänseende
endast om avvikelsen från den norm som gällt enligt föreskrifterna varit
obetydligt.
En sammanvägd bedömning måste alltid göras för att fastställa om en
viss överträdelse är att anse som ringa och därför skall falla utanför det
straffbara området. Det är regeringens uppfattning att ansvarsfrihet bör
komma i fråga endast när gärningen vid en sådan bedömning framstår
som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att omedelbart
skyddas genom straffansvaret.
Åtalsprövning och åtalspreskription
Regeringens förslag till miljöbalk innebär att ett nytt system med
miljösanktionsavgifter införs, se avsnitt 4.32.1. Lagrådsremissen innehöll
ett förslag om att åtal för en gärning för vilken miljösanktionsavgift kan
påföras får ske endast om det av särskilda skäl är påkallat från allmän
synpunkt. Lagrådet föreslog att kravet på särskilda skäl skulle tas bort.
Regeringen anser att erfarenheter av systemet med miljösanktionsavgifter
bör avvaktas innan ställning tas till om en åtalsprövningsregel för införas.
Vad angår åtalspreskription medför redan strafflatitudema i
miljöbalken att tiden för åtalspreskription förlängs i avsevärd mån. Det
kommer att gälla en preskriptionstid om minst fem år, utom för brotten
bristfällig miljöinformation, nedskräpning och brott som i huvudsak är
bötesbrott där en tid om två år gäller (35 kap. 1 § brottsbalken). Vid
sådana förhållanden och då kravet på att lika fall skall behandlas lika gör
sig särskilt starkt gällande inom straffrätten anser regeringen att någon
ändring av tiderna för åtalspreskription inte bör ske.
Prop. 1997/98:45
530
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: En bestämmelse införs i miljöbalken om att
förverkande kan ske av djur, växter, produkter som utvunnits av djur
eller växter, kemiska produkter, biotekniska organismer eller varor
innehållande kemiska produkter eller genetiskt modifierade orga-
nismer vilka har varit föremål för brott.
Dessutom skall värdet och utbyte av brott samt fortskaffningsmedel
och andra hjälpmedel som har använts eller medförts vid brott kunna
förverkas.
Utredningens förslag: Är mera generellt utformat än regeringens.
Remissinstanserna: Åklagarmyndigheterna i Stockholm och Malmö
har tillstyrkt bestämmelsen om förverkade. Lunds universitet anser att det
grundligare bör övervägas i vilken omfattning och för vilka fall förver-
kanderegler behövs. Karlskrona kommun anser att den utökning av
förverkandebestämmelserna som föreslås verkar rimlig och anknyter till
uppfattningen att brott inte skall löna sig.
Skälen för regeringens förslag: I olika miljörättsliga lagar finns
föreskrifter om förverkande dels av utbyte av brott, dels av olika slag av
egendom som varit föremål för brott, dels i något fall av hjälpmedel vid
brott.
Enligt regeringens bedömning behövs det en bestämmelse i balken om
förverkande av egendom som varit föremål för brott. Den bör i huvudsak
motsvara vad som gäller enligt gällande rätt. En sådan bestämmelse bör
således exempelvis kunna omfatta växter och djur - i den mån inte
jaktlagstiftningen är tillämplig - som samlats olagligt samt dessutom
bl.a. kemiska produkter och biotekniska organismer. Även värdet och
utbyte av brott bör kunna förverkas. Krav på uppenbar oskälighet bör
ställas för att förverkande inte skall ske. Det är således endast
undantagsvis som förverkande inte bör komma i fråga.
För att uppnå överensstämmelse med gällande rätt behövs det också en
bestämmelse som gör det möjligt att förverka fortskaffningsmedel och
andra hjälpmedel som använts eller medförts vid brott. I
författningskommentaren ges exempel på när förverkande skall kunna
ske, se avsnitt 5.1.29.
Regeringens förslag: Tillsynsmyndighet skall påföra näringsidkare
en särskild miljösanktionsavgift vid överträdelser av miljöregler och
vid överträdelser av tillstånd och villkor som gäller för verksamheten.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig över
miljösanktionsavgifter är positiva till utredningens förslag, exempelvis
Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen. Naturvårdsverket, Kemikalie-
inspektionen, Statskontoret och Lunds universitet samt flera länsstyrelser
och kommuner. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet och
Brottsförebyggande rådet anser dock att det föreslagna systemet ter sig
ofardigt samt att analyser och internationella utblickar saknas.
Gällande bestämmelser om påförande av miljöskyddsavgifter
Bestämmelserna om miljöskyddsavgift finns i dag i 52-63 §§
miljöskyddslagen (1969:387). Miljöskyddsavgiften infördes den 1 juli
1981 (prop. 1980/81:92, bet. 1980/8l:JoU21, rskr. 1980/81:273).
Miljöskyddsavgift skall betalas om någon bryter mot visst förbud,
åsidosätter vissa föreskrifter, beslut eller villkor som har meddelats med
stöd av miljöskyddslagen och detta leder till ekonomisk fördel. Syftet
med miljöskyddsavgiften är enligt lagstiftningens förarbeten att eliminera
ekonomisk fördel som överträdelsen kan medföra. Avgiften är tänkt som
ett komplement till straffreglema och ett incitament för
verksamhetsutövaren att öka driftsäkerheten och kontrollen av olika
processer och reningsanläggningar.
Avgift skall utgå även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller
på grund av oaktsamhet.
Ursprungligen krävdes att överträdelsen skulle ha lett till betydande
olägenhet. Detta rekvisit togs bort då det efter några år visade sig att det
var svårt att styrka att en överträdelse hade inneburit ett allvarligt hot mot
miljön eller att kunna koppla faktiskt noterade effekter i miljön till en
specifik överträdelse. Skäl för påförande av avgift ansågs föreligga
oavsett om skada uppkommit (prop. 1986/87:135, bet. 1986/87:JoU25.
rskr. 1986/87:319).
Såväl fysiska som juridiska personer kan påföras miljöskyddsavgift. I
ringa fall skall avgift inte påföras.
Miljöskyddsavgift prövas av Koncessionsnämnden för miljöskydd på
talan av Naturvårdsverket. Överklagande sker till Vattenöverdomstolen.
Erfarenheter av tillämpningen av reglerna om miljöskyddsavgift
Av Brottsförebyggande rådets rapport Ambitioner och flaskhalsar
(1990:10), framgår att från det att miljöskyddsavgiften infördes den 1 juli
1981 till mars 1990 har frågan om påförande av miljöskyddsavgift
prövats vid åtta tillfällen. Hälften av fallen ledde till påförande av avgift.
Beloppen har legat mellan 25 000 kr och 946 660 kr.
Det uppges i rapporten att stömingsrekvisitet och villkorens
utformning spelat störst roll när det gäller att inte bifalla, alternativt inte
väcka, talan om miljöskyddsavgift. Andra frågor i sammanhanget har
Prop. 1997/98:45
532
varit att beräkna den ekonomiska fördelen. Att ekonomisk fördel har
inträffat är en förutsättning för påförande av avgift och måste därför
alltid visas. Fördelens storlek är dessutom av betydelse för beräkningen
av avgiftsbeloppet. Det finns emellertid möjlighet att bestämma detta
skönsmässigt, om den ekonomiska fördelens omfattning svårligen kan
beräknas.
Handläggningstiden för ärendena är enligt rapporten förhållandevis
lång. Det har tagit i genomsnitt 34 månader från det att överträdelsen ägt
rum till dess Naturvårdsverket ingivit ansökan till Koncessionsnämnden.
Den genomsnittliga handläggningstiden hos Koncessionsnämnden har
varit 13 månader och hos överrätten, i de fall beslutet överklagats, åtta
månader.
Andra ekonomiska sanktioner av betydelse vid överträdelse av
miljöregler
Sedan reglerna om miljöskyddsavgift trädde i kraft har två nya
bestämmelser av betydelse för behovet av en miljöskyddsavgift införts i
36 kap. brottsbalken.
För det första har en möjlighet att förverka ekonomisk fördel vid brott i
näringsverksamhet skapats (prop. 1981/82:142, bet. 1981/82:JuU53, rskr.
1981/82:328). Sådant förverkande förutsätter emellertid att uppsåt eller
oaktsamhet vid överträdelsen kan styrkas. Förverkanderegeln har ansetts
vara subsidiär i förhållande till miljöskyddsavgiften. Den har inte
kommit att användas vid miljöbrottslighet.
För det andra kan näringsidkare åläggas företagsbot (prop. 1985/86:23,
bet. 1985/86:JuU13, rskr. 1985/86:110). Företagsbot skall åläggas
näringsidkare för brott som har begåtts i utövning av näringsverksamhet,
om brottsligheten har inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda
skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av
allvarligt slag och näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat
krävas för att förebygga brottsligheten. Av förarbetena framgår att till
brott som är av allvarlig beskaffenhet torde kunna räknas bl.a. gärningar
som innebär åsidosättande av viktiga samhällsintressen, exempelvis
överträdelser av miljöskyddslagen. Även lagrådet (f.d. regeringsrådet
Paulsson) anförde att brott mot miljöskyddslagen i allmänhet borde
kunna betraktas som ett åsidosättande av de särskilda skyldigheter som
var förenade med verksamheten, vilket enligt denna mening borde vara
en förutsättning för företagsbot. I miljöskyddskommitténs huvud-
betänkande Miljöbalk (SOU 1993:27) anges emellertid att företagsbot
endast sällan har dömts ut för miljöbrott (s.665).
Efter införandet av förverkande och företagsbot har reglerna för
miljöskyddsavgift ändrats i viss mån. Det har emellertid inte ansetts
finnas skäl att avskaffa miljöskyddsavgiften eller att se över syftet att
eliminera ekonomiska fördelar.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill understryka att ett väl
fungerande sanktionssystem är ett väsentligt led i en reglering som skall
kunna utgöra ett effektivt värn för vår miljö. Det finns idag, som redan
Prop. 1997/98:45
533
har framgått, ett stort antal olika former av sanktioner som kan komma
ifråga i samband med överträdelser. Flera av dem har också utformats
bl.a. mot bakgrund av behovet av sanktioner på miljöområdet. Förutom
miljöskyddsavgiften gäller detta företagsbot och den särskilda regeln i
brottsbalken om förverkande vid brott i näringsverksamhet. Trots detta är
det uppenbart att de nuvarande sanktionssystemen inte fungerar på avsett
sätt.
Den tidigare nämnda rapporten av Brottsförebyggande rådet visar på
brister i systemet med miljöskyddsavgifter. Att frågan om påförande av
miljöskyddsavgift har kommit upp till prövning i så fa fall visar på
svårigheterna att tillämpa nuvarande system. Att endast cirka hälften av
de prövade fallen lett till påförande understryker att systemet är förenat
med begränsningar. Antalet ärenden som gått till prövning efter att det
ursprungliga skaderekvisitet togs bort har inte ökat.
Behovet av ett fungerande sanktionssystem kan i princip tillgodoses
antingen genom generella reformer som täcker ett större område eller
genom speciella sanktionsregler som är anpassade till förhållanden inom
ett visst inre område. Från allmänna utgångspunkter är det en fördel med
mer generellt utformade regler. Något underlag för överväganden av
ändringar av detta slag finns emellertid inte inom ramen för detta
lagstiftningsprojekt. I sammanhanget bör dock beaktas det uppdrag som
lämnats till Företagsbotsutredningen (1995:06) att utarbeta förslag till ett
effektivt sanktionssystem såvitt avser brott inom näringsverksamhet.
Utredningens förslag, som kan antas vara av betydelse inte minst på
miljöområdet, redovisas i betänkandet Straffansvar för juridiska personer
(SOU 1997:127). Betänkandet bereds för närvarande i regeringskansliet.
Det är i dag inte möjligt att bedöma om Företagsbotsutredningens
förslag kommer att leda till lagstiftning och i vad mån denna i så fall
kommer att kunna tillgodose behovet av effektiva sanktionsregler på
miljöområdet. Enligt regeringens uppfattning är det därför nödvändigt att
redan i detta sammanhang ta upp frågan om sanktionssystemet på
miljöområdet och skapa förutsättningar för en effektivisering av detta. En
annan sak är att det är angeläget att de förslag som nu läggs i möjlig mån
bör ges en sådan utformning att de utan större svårigheter bör kunna
samordnas med sådana ändringar av mer generell karaktär som kan
aktualiseras till följd av Företagsbotsutredningens arbete. En viktig faktor
är därvid att dubbla sanktionssystem bör undvikas.
Miljöbalksutredningen har föreslagit ett system med möjlighet att
belägga olika överträdelser på miljöområdet med sanktionsavgifter.
Enligt regeringens bedömning är miljörätten ett område som lämpar sig
väl för sådant särskilt avgiftssystem. Det är ett klart avgränsat område.
Samhället har ett starkt skyddsbehov gentemot överträdelser. 1 betydande
utsträckning bör det också vara förhållandevis enkelt att finna lämpliga
underlag för att fastställa avgifter som kan schabloniseras.
Den nuvarande miljöskyddsavgiftens syfte är som tidigare har framgått
att eliminera uppkommen ekonomisk fördel. Att utreda om. och i vilken
utsträckning, överträdelsen medfört ekonomisk fördel är emellertid ofta
förenat med svårigheter. Det är naturligtvis angeläget att det inte skall
Prop. 1997/98:45
534
löna sig att överträda miljöreglema, men att lagtekniskt åstadkomma
detta har visat sig vara svårt.
Erfarenheterna ger vid handen att systemet med att försöka undanröja
en ekonomisk vinst inte är särskilt effektivt. Om avgiften i stället görs
om till en repressiv sanktion, finns det inte skäl att vare sig kräva att
ekonomisk fördel har uppkommit på grund av överträdelsen för att avgift
skall kunna påföras eller att relatera avgiften till den ekonomiska
fördelens omfattning. Avgiftens syfte skulle då inte vara vinst-
eliminerande, utan enbart styrande och på så sätt verka för att
upprätthålla en hög standard i miljöpåverkande näringsverksamhet. Det
blir i stället fråga om en ren sanktionsavgift vid överträdelser av
miljöregler. Remissinstanserna har också varit positiva till en sådan
lösning. Bl.a. uttalar Naturvårdsverket att det är rationellt att inte ha
något krav på ekonomisk fördel. Regeringen anser också att det leder till
ett effektivare sanktionssystem om det inte krävs att ekonomisk vinst kan
visas.
I nästa avsnitt redogörs närmare för vilka som kan påföras
miljösanktionsavgift och vid vilka överträdelser. 1 avsnitt 4.32.4 tas
frågan om beslutsmyndighet upp.
Regeringens förslag: Den som i näringsverksamhet har överträtt
särskilt angivna miljöregler skall påföras miljösanktionsavgift.
Avgiften skall bygga på strikt ansvar.
Miljösanktionsavgift skall påföras när någon
- åsidosätter föreskrifter,
- påbörjar en verksamhet utan att ha fått nödvändigt tillstånd eller
gjort nödvändig anmälan, eller
- åsidosätter tillstånd eller särskilda villkor som har föreskrivits för
verksamheten.
Avgift skall påföras för de olika slag av överträdelser som
regeringen genom föreskrifter har fastställt en avgift för.
Prop. 1997/98:45
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av flertalet remissinstanser
som har yttrat sig över förslaget, exempelvis av Riksåklagaren och
Naturvårdsverket. Även Koncessionsnämnden tillstyrker förslaget, men
anser att sanktionsavgiften inte skall begränsas till näringsverksamhet.
Brottsförebyggande rådet anser att det föreligger en risk för godtycke i
tillämpningen.
535
Vem kan påföras miljösanktionsavgift?
Regeringen gör den bedömningen att miljösanktionsavgiften, precis som
gällande miljöskyddsavgift, bör bygga på ett strikt ansvar för att undvika
bevissvårigheter. Ett strikt ansvar kan antas bidra till att öka den
allmänna noggrannheten. Det föreligger i och för sig inte något formellt
hinder mot att alla och envar som överträder de särskilt angivna
miljöreglema kan påföras avgiften. Det är emellertid enligt regeringens
bedömning inte rimligt att ålägga var och en ett sådant ansvar för
handlingar i det dagliga livet. Vid näringsverksamhet som typiskt sett
medför risker för miljön förhåller det sig däremot annorlunda. Då kan det
finnas fog för att ställa stränga krav på verksamhetsutövaren. Det far
anses ankomma på en näringsidkare att utöva sådan kontroll över
verksamheten, att även överträdelser som beror på haverier, misstag från
personal och liknande händelser generellt sett skall kunna medföra
påförande av en avgift, även om överträdelsen inte skett uppsåtligen och
försiktighetsmått har vidtagits. Den konstruktion som miljö-
sanktionsavgiften föreslås få med schabloniserade avgifter lämpar sig
dessutom bättre för näringsverksamhet. Regeringen delar därför inte
Koncessionsnämndens uppfattning att sanktionsavgiften skall gälla
generellt.
Den föreslagna utformningen av miljösanktionsavgiften är tänkt som
en sanktion riktad direkt mot näringsidkaren och som en fordran bland
andra i rörelsen. Med denna lösning saknas anledning att. som någon
remissinstans föreslår, införa särskilda regler om personligt
betalningsansvar om företaget går i konkurs. För att ett sådant ansvar
skall kunna åvila någon krävs uppsåt eller grov oaktsamhet och därmed
skulle idén om ett strikt ansvar falla. Behovet av de efterfrågade reglerna
kommer sannolikt inte heller att vara så stort, eftersom ärenden om
miljösanktionsavgiftema med regeringens förslag kommer att få en
förhållandevis snabb handläggning (avsnitt 4.32.4).
För vilka överträdelser skall miljösanktionsavgift kunna påföras?
Vilka överträdelser som är sådana att de lämpar sig för
miljösanktionsavgift är beroende av möjligheten att konstatera
överträdelsen, men även andra överväganden som exempelvis vilken
styreffekt en avgift kan förväntas få. Detta i sin tur beror på möjligheten
att fastställa avgiften till lämpliga belopp.
Regeringen anser att det finns skäl att begränsa de överträdelser för
vilka miljösanktionsavgift skall påföras till
- åsidosättande av föreskrifter
- påbörjande av verksamhet eller vidtagande av åtgärd för vilken
anmälnings- eller tillståndsplikt föreligger utan att anmälan har gjorts
eller tillstånd har meddelats
Prop. 1997/98:45
536
- åsidosättande av tillstånd eller villkor om särskilda försiktighetsmått
eller andra begränsningar av verksamheten.
Regeringen föreslår i avsnitt 4.14.3 att miljöfarlig verksamhet i större
utsträckning skall kunna regleras genom föreskrifter istället för prövning
i det enskilda fallet. En del av de överträdelser som idag skulle avse
tillståndet och dess villkor för verksamheten kommer då att avse
föreskrifter. Det finns därför skäl att anta att även överträdelser av sådana
föreskrifter kommer att tillhöra de mer frekvent förekommande
överträdelserna och därför skall omfattas av sanktionsavgiftema.
Miljösanktionsavgifter bör emellertid kunna påföras vid överträdelser av
alla slags föreskrifter i den mån det anses lämpligt, det kan gälla
föreskrifter som rör t.ex. producentansvaret, kemiska produkter, genetiskt
modifierade organismer, skydd av områden, djur och växter, m.m.
Kravet på anmälnings- och tillståndsplikt för verksamheter som kan
utgöra risker för människors hälsa och miljön är fundamentalt för
miljöskyddet. Konsekvenserna av en sådan verksamhet måste utredas
och bedömas. Genom villkor för verksamheten kan miljöpåverkan
begränsas. Anmälnings- och tillståndskravet fyller emellertid en funktion
inte bara i det enskilda fallet. Det är ett sätt för samhället och
tillsynsmyndigheterna att få kunskapsunderlag för en mer generell
planering i form av strategier, lagstiftningsåtgärder, utfärdande av
miljökvalitetsnormer osv. Det är därför grundläggande att den som avser
att bedriva näringsverksamhet fullgör sina förpliktelser att göra anmälan
eller ansöka om tillstånd. Möjligheterna till ett snabbt sanktions-
förfarande för den som bryter mot sina skyldigheter är ett viktigt
styrmedel i detta sammanhang.
Även åsidosättande av villkor bör utgöra en grund för att påföra
miljösanktionsavgifter. Detsamma bör gälla åsidosättande av själva
tillståndet, eftersom detta kan innehålla begränsningar av
produktionsvolymen.
För att de föreslagna miljösanktionsavgiftema skall få avsedd effekt
måste föreskrifter, tillstånd och villkor i möjligaste mån utformas med
tanke på att de kan utgöra underlag för att besluta om miljö-
sanktionsavgift.
I syfte att avgränsa området för miljösanktionsavgiftema bör, som
redan har berörts, möjligheterna att påföra miljösanktionsavgifter
begränsas till de slag av överträdelser som regeringen genom föreskrifter
har fastställt en avgift för. Detta far i praktiken till följd att de olika typer
av överträdelser som kan bli aktuella kommer att preciseras i tariffer med
angivande av den aktuella avgiften. Regeringen kan därför inte dela
Brottsförebyggande rådets synsätt om risker för godtycke vid
tillämpningen. Tvärt om ökar med förslaget förutsebarheten vad gäller
vilka överträdelser som kan föranleda avgift och hur stor avgiften
kommer att bli i det enskilda fallet.
Ett system med tariffer ökar också förutsättningarna för att
miljösanktionsavgiftema blir ett effektivt och väl fungerande system
genom att det blir lättare att utnyttja möjligheten att påföra avgift. En
sådan ordning har också den fördelen att regeringen kan föreskriva att
Prop. 1997/98:45
537
olika slags överträdelser skall medföra påförande av miljösanktionsavgift
med hänsyn till vilka överträdelser som det är mest angeläget att
förhindra och de resurser som står till buds samt med beaktande av de
övriga åtgärder som vidtas för att säkerställa att miljöreglema följs.
Regeringens förslag: Miljösanktionsavgiften skall uppgå till lägst
5 000 kronor och högst 500 000 kronor.
Avgiftens storlek i det enskilda fallet skall bestämmas med ledning
av tariffer som beslutas av regeringen. Tarifferna skall utformas så att
miljösanktionsavgiften kommer att stå i proportion till överträdelsens
allvar och till betydelsen av den bestämmelse som har överträtts.
Prop. 1997/98:45
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte uttalat sig i
denna fråga. Åklagarmyndigheten i Göteborg anser dock att det högsta
belopp som skall kunna påföras skall bestämmas till ett avsevärt högre
belopp än föreslagna 500 000 kronor. Även Åklagarmyndigheten i
Västerås, Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet och Brotts-
förebyggande rådet är kritiska till den övre beloppsgränsen som de anser
är för låg.
Parametrarna
Som tidigare har framgått är syftet med den nuvarande
miljöskyddsavgiften att eliminera ekonomisk fördel som en överträdelse
kan medföra. Regeringens förslag däremot utgår emellertid från att en
ekonomisk fördel inte skall behöva visas för att miljösanktionsavgift
skall kunna påföras. Avgiften måste i stället bestämmas med ledning av
andra kriterier.
I debatten om sanktionsavgifter har i bland förts fram att till grund för
miljöskyddsavgiftens storlek skall läggas den skatt eller avgift som
utsläpp eller åtgärder har belagts med. Miljöbalksutredningen avfärdar
detta och anför att en skatt eller avgift utgör ett styrmedel med egen
effekt vid sidan om villkor eller föreskrifter och är fastställd för att i sig
verka styrande. Regeringen står också bakom ett sådant synsätt.
I ett tidigare förslag till miljöbalk av dåvarande regeringen (prop.
1994/95:10), som återkallades av den nuvarande regeringen i regeringens
skrivelse (skr. 1994/95:30), anfördes att den i propositionen föreslagna
miljöskyddsavgiften skulle bestämmas med utgångspunkt i förhållandena
i varje enskilt fall och efter en samlad bedömning av de försvårande och
förmildrande omständigheterna. Konstruktionen kritiserades av Lagrådet
framför allt för att det inte var möjligt att förutse och fastställa hur stor
avgiften skulle bli i det enskilda fallet. Lagrådet föreslog ett
538
sanktionssystem som utgår från det nuvarande, men med ökade Prop. 1997/98:45
möjligheter att bestämma miljöskyddsavgiften schablonmässigt.
Regeringen anser att det skulle vara en stor fordel om
sanktionssystemet kunde förenklas och fastställas på grund av ett något
mera schabloniserat system som samtidigt är skäligt och rättssäkert. För
att åstadkomma en stark styreffekt är det viktigt att miljösanktionsavgift
kan påföras frekvent vid överträdelser som i och för sig kan föranleda
avgift. Detta bör också kunna ske redan kort tid efter det att överträdelsen
har ägt rum. Ett sådant system kan åstadkommas endast om det är enkelt
att avgöra med vilket belopp avgiften skall påföras vid varje enskilt
tillfälle. Det förhållandet att de slags överträdelser som kan föranleda
avgift begränsas ger ökat utrymme att schablonisera avgiftsbeloppen.
Att beakta en mängd olika omständigheter vid fastställandet av
miljösanktionsavgiftens storlek låter sig inte göras inom ramen för ett
förhållandevis schabloniserat system. Tvärtom skulle det i stället kräva
ett mycket individuellt system. Att ett sådant system, även om det kan
tyckas fördelaktigt från rättvise- och skälighetssynpunkt, inte blir
effektivt framgår av det ringa antal ärenden som kunnat föras upp till
prövning sedan möjligheten att utdöma miljöskyddsavgift infördes i
miljöskyddslagen.
Problemen att bedöma avgiftsbeloppets storlek kan reduceras om
variationen av överträdelser som kan föranleda miljösanktionsavgift
minskar. I föregående avsnitt har redovisats hur dessa överträdelser kan
begränsas till tre olika kategorier. Vid bedömningen av vilka
avgiftsbelopp som bör fastställas har utredningen ansett att det räcker att
beakta två parametrar, nämligen överträdelsens allvar och betydelsen av
den bestämmelse som har överträtts. Inga remissinstanser har haft några
invändningar mot detta. Regeringen delar den bedömning som har gjorts.
Med "överträdelsens allvar" fångas sådant upp som under hur lång tid
överträdelsen har pågått (t.ex. kontinuerligt eller vid enstaka tillfällen),
överträdelsens omfattning (t.ex. hur stort ett överutsläpp har varit), den
typiska faran som överträdelsen medför (t.ex. hur farligt ett ämne som
hanteras utan tillstånd är) samt känsligheten hos den omgivning som
påverkas (t.ex. om för höga bullernivåer förekommer vid bostäder eller i
ett industriområde). Det är alltså fråga om de objektiva omständigheterna
i det slag av överträdelse den aktuella tariffen beskriver. Däremot saknar
de subjektiva omständigheterna betydelse.
"Betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser" tar sikte på
förhållanden som t.ex. skyddsintresset. Bestämmelser som avser att
skydda liv och hälsa får exempelvis anses vara av större betydelse än de
som avser att ta tillvara estetiska intressen eller befrämja det rörliga
friluftslivet. Att underlåta att söka erforderligt tillstånd kan typiskt sett
också förutsättas vara av större betydelse än att inte anmäla en
verksamhet som har bedömts inte behöva tillståndsprövas men dock är
anmälningspliktig. Överträdelser av vissa bestämmelser är med
nödvändighet irreparabla medan effekterna av andra överträdelser kan
åtgärdas om rättelse vidtas. Så kan t.ex. vissa utsläpp som skett medföra
att en djurart dör ut i vart fall på platsen, men en otillåten anläggning i
många fall kan rivas utan att några efterverkningar kvarstår. Det är alltså
539
fråga om betydelsen av bestämmelsen som sådan och intresset av det den Prop. 1997/98:45
är avsedd att reglera.
Beloppsintervallet
Miljöbalksutredningen har föreslagit att miljösanktionsavgiften skall
uppgå till lägst 5 000 kronor och högst 500 000 kronor. Åklagar-
myndigheterna i Göteborg och Västerås samt Brottsförebyggande rådet
är negativa till begränsningen av det högre beloppet och anser att det
skall bestämmas till ett avsevärt högre belopp.
Enligt regeringens mening kan det naturligtvis alltid diskuteras var
taket för en avgift som miljösanktionsavgiften skall placeras, eller om det
över huvud taget skall finnas ett takbelopp. Miljösanktionsavgiften är en
administrativ avgift som, enligt vad som föreslås nedan, skall beslutas av
tillsynsmyndigheterna. Detta utgör enligt regeringens mening skäl för att
inte sätta maximibeloppet högre än vad utredningen föreslagit.
Visserligen skulle det vid synnerligen försvårande omständigheter
kunna utdömas ett högre belopp av domstol. En av målsättningarna med
den föreslagna miljösanktionsavgiften är emellertid att den skall vara
enkel att tillämpa och minska utrymmet för skönsmässiga bedömningar i
det enskilda fallet. En myndighet som överväger att påföra en
miljösanktionsavgift skall inte i sin bedömning behöva väga in om i
stället frågan skall överlämnas till en domstol för utdömande av ett högre
belopp för överträdelsen.
Eftersom avgiften skall påföras oavsett om uppsåt eller oaktsamhet
föreligger, bör det finnas en möjlighet att underlåta att påföra en avgift,
om det skulle te sig uppenbart oskäligt i det enskilda fallet. Några
remissinstanser, däribland Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län,
föreslår att avgiften också bör kunna sättas ned i det enskilda fallet, t.ex.
om överträdelsen är ringa. Regeringen anser emellertid att det så långt
möjligt bör undvikas att skönsmässiga bedömningar byggs in i systemet.
Dessutom bör, som redan har sagts, vid fastställandet av tarifferna sådana
omständigheter som överträdelsens allvar beaktas.
Tarifferna
Miljösanktionsavgift skall således påföras bara om regeringen genom
föreskrifter har fastställt ett belopp för det aktuella slaget av överträdelse.
De angivna parametrarna skall ligga till grund för beräkningen av de i
tariffen angivna beloppen. Om det är frågan om upprepade överträdelser
bör detta också ha betydelse för avgiftens storlek.
I arbetet med att besluta tariffer skall regeringen bestämma vilka
överträdelser som skall omfattas av miljösanktionsavgift. Det kan göras
mot bakgrund av hur vanligt förekommande överträdelsen är, de
olägenheter överträdelsen medför och andra faktorer av betydelse för
angelägenhetsgraden av att överträdelsen förhindras. Med hjälp av
underlag från tillsynsmyndigheterna bör tillräcklig erfarenhet kunna
540
inhämtas avseende förekomsten av olika överträdelser och effekterna av
dessa.
För att tarifferna som regeringen fastställer skall bli effektiva och enkla
att tillämpa är det av största vikt att de får en klar och entydig
utformning. Det bör klart framgå med vilken periodicitet överträdelserna
begås och beloppen beräknas, t.ex. per dygn eller vecka eller som en
engångsavgift. Dock är att notera att det maximala beloppet som kan
utkrävas i ett beslut om sanktionsavgift är 500 000 kronor. Vid
fortlöpande överträdelser som beräknas per tidsenhet kan således i ett och
samma beslut påföras högst 500 000 kronor. Ett beslut kan dock följas av
ytterligare beslut. Om rättelse inte sker far tillsynsmyndigheten nämligen
fatta ett nytt beslut om miljösanktionsavgift som avser en annan
tidsperiod än den som omfattades av det första beslutet. Tarifferna kan
konstrueras så att en högre avgift påförs vid upprepade överträdelser.
Preskriptionstiden bör vara fem år från det överträdelsen skedde. Det
överensstämmer med den straffrättsliga regleringen för brott av
normalgraden.
Naturvårdsverket fick i regleringsbrevet den 19 december 1996
regeringens uppdrag att efter samråd med bl.a. Miljöbalksutredningen,
föreslå mera kompletta bestämmelser med överträdelseslag och tariffer.
Verket har i oktober 1997 redovisat detta uppdrag i rapporten 4791
Miljösanktionsavgifter. Naturvårdsverkets förslag har överlämnats till
Miljöbalksutredningen som i ett kommande betänkande skall lämna
förslag till förordning, som skall kunna träda i kraft samtidigt med
balken.
Några exempel på tariffer
I det följande skall ges några exempel på vilka slags överträdelser som
kan bli aktuella och miljösanktionsavgiftens storlek i dessa fall.
Generella föreskrifter innehåller vanligen bestämmelser för att
begränsa olägenheter som är frekvent förekommande och för vilka
samma regler bör gälla oavsett de särskilda förhållandena i de enskilda
fallen. Beträffande vissa föreskrifter kommer det att vara svårt att
fastställa om och i vilken omfattning föreskriften har överträtts. Det torde
därför vara meningsfullt att förordna om avgift endast för vissa typer av
överträdelser.
I den mån föreskrifterna innebär krav på att särskilt angivna
skyddsåtgärder skall vidtas, t.ex. att viss teknisk utrustning skall
installeras, bör överträdelsen kunna konstateras utan större problem. 1
sådana fall bör det heller inte medföra några svårigheter för regeringen
att fastställa avgiftens storlek. Att föreskriven åtgärd inte vidtas kan
lämpligen föranleda att en angiven avgift skall betalas per tidsenhet som
verksamheten bedrivs utan att utrustningen installeras. Som exempel kan
nämnas föreskrifter om krav på längre gående rening än slamavskiljning
från vattentoalett i känsliga områden. Avgiften skulle kunna fastställas
till ett visst belopp för varje kvartal som erforderlig reningsutrustning
inte installeras.
Prop. 1997/98:45
541
När det gäller föreskrifter som tar sikte på att förbjuda eller begränsa
vissa åtgärder, ibland kanske endast under vissa tidsperioder eller under
vissa förutsättningar, kan det vara betydligt svårare att identifiera
överträdelsen på ett sådant sätt att ett rimligt avgiftsbelopp kan
fastställas. Även om det kan konstateras t.ex. att en lantbrukare har
spridit organiskt gödsel, är det ytterst sällan möjligt att avgöra när
spridningen skedde, under vilken tid den pågick, vilken mängd som
spreds och över vilket område.
Ett annat exempel på överträdelser där det kan vara svårt att fastställa
avgiftsbelopp är föreskrifter som reglerar användande av
bekämpningsmedel. Under vilken tid, vilka mängder och vilka grödor
som har besprutats torde vara mycket svårt att fastställa. I vissa sådana
fall far det ändå anses angeläget att miljösanktionsavgift kan påföras,
t.ex. om det är fråga om en åtgärd som kan förorsaka stora skador eller
om det är känt att överträdelser förekommer i stor utsträckning.
Regeringen bör då fastställa med vilket belopp miljösanktionsavgift skall
påföras trots att avgiften i dessa fall blir ett trubbigt instrument. Det är
motiverat att i dessa fall föreskriva en relativt hög avgift för att
åstadkomma den önskade styrningen. För användande av ett förbjudet
preparat bör avgiften kunna ligga på relativt höga belopp beroende på
preparatets farlighet oavsett i vilken utsträckning det använts. Används
ett preparat för ett ändamål för vilket det inte är tillåtet bör avgiften
kunna ligga lägre men i övrigt fastställas enligt samma principer.
Den som påbörjar en verksamhet som är tillstånds- eller
anmälningspliktig utan att ha fått tillstånd eller gjort anmälan skall också
påföras miljösanktionsavgift. Dessa fall torde vara de som är
förhållandevis enklast att fastställa avgiftsbelopp för. Olika typer av
verksamheter är redan indelade i kategorier med hänsyn till bl.a. den
miljöpåverkan de typiskt sett medför. Avgift för underlåtenhet att anmäla
verksamhet bör ligga på en förhållandevis låg nivå. Den som påbörjar en
verksamhet innan tillstånd erhållits bör kunna påföras en betydligt högre
avgift.
Beträffande överträdelser av individuellt bestämda villkor bör det
vanligen inte medföra några större problem att fastställa avgiftsbeloppet.
T.ex. kan avgiften för den som överträder ett gränsvärde för högsta
tillåtna bullernivå utomhus vid bostadsbebyggelse bestämmas till olika
belopp beroende på hur mycket den tillåtna bullernivån överskrids.
Avgift för överskridande av bullervillkor bör differentieras med hänsyn
till vilken typ av område gränsvärdet avser. Även avgift för överutsläpp
bör utan större svårighet kunna bestämmas med hänsyn till utsläppets
farlighet, kvantitet och recipientens känslighet.
Prop. 1997/98:45
542
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Tillsynsmyndigheten skall som ett led i sin
tillsyn pröva frågor om påförande av miljösanktionsavgift.
Miljösanktionsavgift skall påföras genom beslut, som gäller som
domstols dom.
Beslutet kan överklagas till miljödomstol, men är direkt
verkställbart.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Naturvårdsverket tillstyrker förslaget att
tillsynsmyndighet påför avgiften. Lunds universitet finner att ordningen
med att tillsynsmyndighet skall besluta om miljösanktionsavgift utan
garanti för att juridisk kompetens medverkar, är otillfredsställande ur
rättssäkerhetssynpunkt. Svenska Industriförbundet/Svenska Arbetsgivare-
föreningen anser att domstol och inte tillsynsmyndighet bör besluta om
miljösanktionsavgift. Liknande synpunkter framförs av Grossist-
förbundet Svensk Handel, Kraftverkföreningen och Lantbrukarnas
Riksförbund. Åklagarmyndigheten i Göteborg anser att risken är stor att
påförda avgifter inte betalas frivilligt varför tillsynsmyndigheten bör ha
möjlighet att använda kvarstadsinstitutet.
Beslutsmyndigheten
Regeringens uppfattning är att vid bedömningen av hur
miljösanktionsavgifter bör beslutas är en utgångspunkt att
domstolsprövning behövs främst när avgiftsskyldigheten görs beroende
av huruvida överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när
reglema är utformade så att det finns utrymme för betydande
skönsmässiga bedömningar. När det gäller den nu föreslagna
konstruktionen av miljösanktionsavgifter är dessa förhållanden inte för
handen. Avgift skall påföras när de objektiva förutsättningarna föreligger
utan hänsyn till graden av klandervärdhet och avgiftsbeloppet skall
bestämmas enligt en fastställd tariff.
Miljöbalksutredningen har kommit till den slutsatsen att
miljösanktionsavgiftema borde kunna prövas av myndighet. Detta har
också i huvudsak godtagits av remissinstanserna. Bl.a. Naturvårdsverket
finner det rationellt och lämpligt att påförande av avgifterna är en uppgift
för myndighet.
Något hinder mot den föreslagna uppbyggnaden av systemet torde
heller inte möta enligt Europakonventionen angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Det krav på
domstolsprövning som finns i artikel 6 i konventionen bör vara uppfyllt
genom möjligheten att genom överklagande fa frågan om sanktionsavgift
prövad i miljödomstolen.
543
Regeringen anser därför att domstolsprövning i första instans inte är
påkallad. Lämpliga myndigheter som kan komma ifråga är
tillsynsmyndigheterna. Genom att förlägga prövningen till
tillsynsmyndigheten får de ytterligare ett verktyg för att säkerställa en
effektiv tillsyn och att miljöreglema efterlevs i syfte att bidra till
måluppfyllelsen i miljöbalkens inledande bestämmelser. Tillsyns-
myndigheten kan direkt, utan att ärendet behöver gå vidare till någon
annan myndighet, vidta åtgärder med anledning av en konstaterad
överträdelse. En betydlig effektivitetsvinst bör kunna erhållas, utan risk
för rättssäkerheten.
Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser dock att
besluten om miljösanktionsavgift har betydande juridiska inslag också
med den utformning avgiften har fatt enligt förslaget. Om bedömningen
inte lämnas till domstol, anser universitetet att medverkan av juridisk
kompetens skall tryggas genom förordning.
Även om utrymmet för skönsmässiga bedömningar och andra
avvägningar är begränsat erfordras naturligtvis, som universitetet
påpekar, en tillfredsställande kompetens vid prövningen av frågor om
åläggande av miljösanktionsavgift. Detta gäller inte bara kunskaper
avseende strikt juridiska frågor utan också beträffande miljö- och
teknikfrågor. Genom 26 kap. 6 § bör tillsynsmyndigheterna kunna
tillgodose detta kompetenskrav. Lagrummet ger en myndighet som
saknar egen relevant kompetens möjlighet att utnyttja en annan
myndighets kompetens efter överenskommelse med denna. Så kan t.ex.
den nämnd inom en kommun som saknar egen jurist få tillgång till en
annan kommuns jurist för att handlägga och besluta en fråga om att
påföra miljösanktionsavgift. Denna möjlighet eller andra alternativ till
juridiskt biträde skall självfallet utnyttjas vid beslutsfattandet.
Självfallet är det i högsta grad önskvärt att ärendet handläggs och
beslutas av eller med biträde av en jurist med erfarenhet av
domstolsarbete eller liknande ärendehantering i samråd med en
tjänsteman som har de tekniska kunskaper som behövs i det aktuella
fallet. Det måste åligga tillsynsmyndigheterna själva att tillse och ansvara
för att varje enskilt ärende handläggs med den kompetens som ärendet
kräver. Långt i från alla ärenden kommer att kräva sådana överväganden
att juridisk expertis erfordras. Hela systemet bygger på att tarifferna är
utformade så att överträdelserna är väl definierade och avgifternas storlek
klart framgår för varje överträdelse.
Länsrätten i Östergötlands län pekar på att länsstyrelserna som
tillsynsmyndighet har en regional samordnande och uppföljande roll och
att det mellan tillsynsmyndigheterna och företagen kan finnas en
etablerad kontakt. Det ifrågasätts om det är lämpligt att i en sådan
situation ålägga länsstyrelserna att påföra miljösanktionsavgifter. Sådana
kontaktförhål landen och konfliktsituationer är emellertid inte unika för
just dessa fall utan kan självfallet förekomma i alla situationer när
tillsynsmyndigheter har befogenheter att meddela förelägganden och
beslut. I myndighetsutövningen ligger att vara självständig och
oberoende. Det förutsätts att inga ovidkommande hänsyn tas vid
beslutsfattandet. Regeringen bedömer därför att det av denna anledning
Prop. 1997/98:45
544
inte kan anses olämpligt att tillsynsmyndigheterna skall besluta om Prop. 1997/98:45
miljösanktionsavgiftema.
Det kan i detta sammanhang dock understrykas att det är viktigt att
beslutsmyndigheten klarlägger att förutsättningarna för att påföra
sanktionsavgift verkligen föreligger. Det får inte råda någon oklarhet om
hur ett villkor kan uppfattas eller hur en föreskrift skall tolkas. Inte heller
får mätresultat och motsvarande lämna utrymme för olika värderingar
som har betydelse för om överträdelse har skett.
Beslutsformen och överklaganden
Frågor om miljösanktionsavgift skulle kunna avgöras genom
föreläggande eller beslut. Principen i allmänhet är att ett föreläggande
som inte godkänns kan hänskjutas till domstol för prövning. Ett beslut
däremot, måste överklagas om den det berör vill ha frågan prövad av
domstol.
Alternativet att påföra avgift genom beslut bör innebära en större
effektivitet och mindre tidsutdräkt jämfört med om påförande sker
genom föreläggande som måste godkännas för att bli gällande. Genom
möjligheten att överklaga beslutet till domstol beaktas kravet i Europa-
konventionen på domstolsprövning av frågor som rör enskildas rätt. Med
hänsyn till att miljösanktionsavgift endast kan komma ifråga vid
överträdelser i näringsverksamhet kan det inte anses oskäligt att det
ankommer på den som påförs avgift att agera i de fall denne inte är nöjd
med beslutet. Regeringen föreslår därför att avgift får påföras genom
beslut som gäller som domstols dom.
De frågor som kan komma upp till domstolsprövning efter
överklagande är framför allt huruvida en överträdelse har förekommit
och med vilket belopp avgift skall påföras. Med de föreslagna reglerna
för hur avgiftens storlek skall bestämmas föreligger inte något utrymme
för skönsmässiga bedömningar. Däremot kan fråga uppkomma om hur
överträdelsen skall rubriceras vilket kan ha betydelse för vilken avgift
som skall påföras. Att en överträdelse har ägt rum kommer sannolikt
vanligen att styrkas genom skriftlig bevisning såsom mätresultat,
besiktningsprotokoll etc. Eftersom strikt ansvar gäller finns det inte
anledning att bedöma graden av oaktsamhet eller om uppsåt föreligger.
Klaganden kan också göra gällande att det är uppenbart oskäligt att avgift
påförs.
Verkställ igheten
Enligt regeringens synsätt bör ett beslut om miljösanktionsavgift vara
direkt verkställbart för att överklaganden inte skall ske endast i syfte att
skjuta upp betalningsskyldigheten. I de fall då beslutet kommer upp till
prövning vid domstol kan nämligen en väsentlig fördröjning av
verkställbart beslut från det att överträdelsen skedde förväntas.
Betydande räntevinster och liknande ekonomiska fördelar skulle komma
35 Riksdagen 1997/98. 1 samt. Nr 45, Del 1
den tillgodo som överklagade för att skjuta på exekutionstiteln. Beslutet
bör dock kunna inhiberas av domstolen vid överklagande.
Föreslagna regler bör medföra att en relativt kort tid hinner förflyta
från det att en överträdelse konstateras till dess beslut om
miljösanktionsavgift verkställs. Risken för att den betalningsskyldige
under denna tid vidtar åtgärder för att undandra medel får anses vara
liten. Regeringen anser därför att det med föreslagna regler, till skillnad
mot gällande rätt, inte föreligger något behov av kvarstad. Det är för
övrigt inte heller sannolikt att ett sådant agerande skulle förekomma
annat än i samband med uppsåtliga överträdelser.
Regeringens förslag: Miljöbalken skall innehålla regler om
ersättning vid beslut om nationalpark, naturreservat, kulturreservat,
biotopskyddsområde, vattenskyddsområde samt föreläggande och
förbud enligt den s.k. samrådsparagrafen. Innebär ett sådant beslut att
mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del
av en fastighet avsevärt försvåras betalas ersättning för intrånget.
Ersättning betalas vidare vid vissa undersökningar och vid
föreläggande om stängselgenombrott m.m.
Ersättning skall normalt inte betalas vid plantering av skog på
jordbruksmark. När en jordbrukare hindras från att lägga om
traditionell jordbruksproduktion till odling av energiskog skall
jordbrukaren däremot kunna ha rätt till ersättning.
Ersättning för mindre skador och ersättning för intrång upp till den
s.k. kvalifikationsgränsen skall inte betalas.
Miljöbalken skall inte innehålla regler som medger rätt till ersätt-
ning om avslag meddelas på ansökan om tillstånd till täktverksamhet.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna framför inte
några invändningar mot de ersättningsregler som utredningen har
föreslagit. De flesta remissinstanserna godtar också att belopp upp till
den s.k. kvalifikationsgränsen avräknas vid bestämmande av
intrångsersättning. Kritiska synpunkter har dock framförts av Jordens
vänner som anser att ersättningsreglerna är för långtgående. Vidare
menar Juridiska fakultetsnämnden, Uppsala universitet att ersättnings-
reglerna är för statiska eftersom inget utrymme ges för att låta det
allmänna intressets tyngd påverka ersättningsrätten. Samma synpunkt
framförs av universitetets Centrum för biologisk mångfald.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län och i Skaraborgs län föreslår
att en legaldefmition av begreppet "pågående markanvändning avsevärt
försvåras" införs i balken och Länsstyrelsen i Kalmar län samt i någon
mån även Nordiska förbundet för kulturlandskap förordar en återgång till
Prop. 1997/98:45
546
de ersättningsprinciper som gällde före 1987 års ändringar i Prop. 1997/98:45
naturvårdslagen. Skogsstyrelsen har invändningar mot utredningens
resonemang om "pågående markanvändning" och anser bl.a. att täkt för
rimliga husbehov och för byggande av skogsbilväg samt anläggning av
skog på nedlagd jordbruksmark bör betraktas som pågående
markanvändning. I samma riktning och ännu lite längre går synpunkter
som framförs av Skogsindustrierna. Lantmäteriverket och Sundsvalls
kommun anför också synpunkter av denna innebörd.
Kammarkollegiet avstyrker förslaget att belopp upp till den s.k.
kvalifikationsgränsen skall avräknas vid bestämmande av
intrångsersättning med motiveringen att de ekonomiska fördelarna av
förslaget inte överväger utrednings- och rättegångskostnaderna. Lantbru-
karnas Riksförbund och Skogsägarnas Riksförbund framför liknande
synpunkter.
Regeringen vill här peka på att det för frågan om rätt till ersättning vid
ingrepp i markanvändningen främst är naturvårdslagens och i någon mån
vattenlagens regler som är av störst intresse i gällande rätt.
Naturvårdslagens regler fick sin huvudsakliga utformning år 1972 i
samband med att riksdagen antog riktlinjer for hushållningen med mark
och vatten (prop. 1972:111 bil. 2 och 3, CU 35, rskr. 348).
Bestämmelserna ändrades så att de skulle stämma bättre med den nya
expropriationslagen och ersättningsmöjlighetema begränsades avsevärt. I
motiven uttalades bl.a. att inga principiella skäl talar för att samhället
skall ersätta värden på grund av förväntningar om ändrad
markanvändning. I lagen avspeglas detta genom att ersättning i princip
endast utgår om pågående markanvändning avsevärt försvåras eller om
mark tas i anspråk. Uttrycket "avsevärt försvåras" innebär att det skall
vara fråga om ett någorlunda kvalificerat intrång.
Under första hälften av 1970-talet begränsades rätten till ersättning
enligt naturvårdslagen ännu mera, bl.a. upphävdes statens
ersättningsskyldighet vid vägrat tillstånd till täktverksamhet (prop.
1973:101, CU 1973:21, rskr. 1973:219). Tillkomsten av plan- och
bygglagen år 1987 medförde ändringar igen i naturvårdslagens
bestämmelser om ersättning (prop. 1985/86:90, bet. 1985/86:BoU4, rskr.
1986/87:126). Kravet på att det skulle vara fråga om ett någorlunda
kvalificerat intrång bibehölls men intrånget skulle nu relateras till "berörd
del" av fastigheten, dvs. vanligtvis ett mindre område än förut.
Inom plan-, fastighets- och miljörätten har i huvudsak två typer av
regler knutits till att "pågående markanvändning avsevärt försvåras inom
berörd del av en fastighet". Denna effekt utgör enligt den ena regeltypen
grund for ersättning när det allmänna inskränker användningen av en
fastighet. Den andra regeltypen sätter gräns för hur långtgående
restriktioner det allmänna far lägga på en fastighet. Bland de lagar som
skall samordnas i miljöbalken används uttrycket i naturvårdslagen.
547
vattenlagen och lagen om skötsel av jordbruksmark. Här tas främst den
första regeltypen upp.
Om föreskrifter för naturreservat medför att pågående markanvändning
avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten, eller att mark tas i
anspråk, har fastighetsägaren eller innehavare av särskild rätt till
fastigheten rätt till ersättning av staten för skada (8, 9 och 26 §§
naturvårdslagen). Ersättning kan också utgå vid inskränkning av bl.a.
renskötselrätt inom nationalpark, vid beslut om naturminne och vid
förbud att utföra vissa arbetsföretag (5, 13. 20 och 21 §§ samma lag).
Om ett område avsätts som naturvårdsområde får åtgärderna inte vara
så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Inte
heller får ett föreläggande om s.k. samrådsföretag vara så ingripande att
pågående markanvändning avsevärt försvåras (19 § resp. 20 §
naturvårdslagen).
I fråga om ersättning och inlösen enligt naturvårdslagen gäller
expropriationslagen (1972:719) i tillämpliga delar i den mån inte
avvikande bestämmelser finns i naturvårdslagen.
Enligt 19 kap. 7 § vattenlagen skall ersättning betalas om föreskrifter
för ett vattenskyddsområde medför att pågående markanvändning
avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten. Liknande
ersättningsfall kan aktualiseras enligt 2 kap. 9 § vattenlagen vid
föreläggande att avstå vatten vid torka och enligt 9 kap. 12 § samma lag
vid omprövning av villkor för tillstånd till vattenföretag, där
omprövningen medför förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i
rätten att reglera vattnets avrinning. Vattenlagen innehåller inte någon
hänvisning till expropriationslagen utan har i stället fullständiga
ersättnings- och inlösenbestämmelser som har stora likheter med
expropriationslagens regler.
Reglerna om ersättning i naturvårdslagen (och expropriationslagen)
samt vattenlagen bygger på de principer om ersättning för skada som
gäller inom den allmänna skadeståndsrätten. En ekonomiskt
beräkningsbar skada skall ha inträffat och affektionsvärden ersätts inte.
Orsakssamband fordras mellan ingreppet och skadan och detta samband
skall vara adekvat, dvs. skadan skall vara någorlunda typisk till sin art,
någorlunda förutsebar och inte alltför avlägsen.
Skadans storlek beräknas i princip på samma sätt som inom den
allmänna skadeståndsrätten. Det innebär att den skadelidandes
ekonomiska situation skall jämföras med hur den skulle ha varit om
någon skada inte hade inträffat. Stora skillnader finns dock jämfört med
den allmänna skadeståndsrätten beträffande ersättningens bestämmande.
Ersättningsreglerna medger inte ersättning för s.k. förväntningsvärden,
dvs. värden som inte har skapats av fastighetsägaren själv utan som har
uppstått till följd av förväntningar om ändring i markens tillåtna
användningssätt. Förklaringen till detta finns i 1972 års expropriations-
lagstiftning. Enligt denna är det fastighetsägaren som skall visa att viss
värdestegring saknar samband med kommande markanvändning.
Lagstiftningen innebär att en s.k. presumtionsregel föreligger. Mark-
ersättningsutredningen har i betänkandet Presumtionsregeln i expropria-
tionslagen (SOU 1996:45) föreslagit att regeln skall ändras så att den
Prop. 1997/98:45
548
som exproprierar skall bevisa att värdeökningen beror på förväntningar Prop. 1997/98:45
om ändring i markens tillåtna användningssätt. Utredningens förslag är
under beredning i regeringskansliet.
I de fall mark löses in eller i annat fall tas i anspråk av det allmänna
tillämpas expropriationslagens ersättningsregler. Då gäller inte kravet att
pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt
försvåras. Grundprincipen är att sakägarens förmögenhetsställning efter
expropriationen bör vara densamma som om någon expropriation inte ägt
rum.
När markägare eller andra rättighetshavare i andra fall hindras att
använda marken på ekonomiskt lämpligaste sätt, föreligger enligt
huvudregeln rätt till ersättning för den förlust som ingreppet medför.
Även i dessa fall skall expropriationsrättsliga grunder tillämpas. Som
framgått fordras därutöver att föreskrifterna eller förbuden avsevärt
försvårar pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten.
I samband med att den europeiska konventionen angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa-
konventionen) införlivades med svensk rätt ändrades bl.a.
grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd i 2 kap. 18 §
regeringsformen (RF) från och med den 1 januari 1995. Enligt
paragrafens tidigare lydelse skulle varje medborgare, vilkens egendom
tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande, vara
tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som bestäms i lag.
Genom grundlagsändringen kom rätten till ersättning vid
rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader att framgå av
regeringsformen. I 2 kap. 18 § andra stycket anges således nu att
ersättning skali vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker
användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående
markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller
skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del
av fastigheten. Liksom förut innehåller paragrafen att ersättningen skall
bestämmas enligt grunder som anges i lag. I grundlagsparagrafen har
alltså införts samma uttryck som sedan länge används i t.ex.
planlagstiftningen och naturvårdslagen. I propositionen med förslag till
grundlagsändringen underströk regeringen att då rätten till ersättning vid
vissa rådighetsinskränkningar nu gavs ett grundlagsskydd skulle det inte
innebära att ersättningsrätten utvidgas i förhållande till gällande
ersättningsregler.
Skälen för regeringens förslag: När det gäller bevarandet av
skyddsvärda naturområden m.m. har riksdagen betonat vikten av att
åstadkomma en lämplig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret mellan
samhället och den enskilde. Riksdagen har framhållit att ökade kunskaper
visar att ansvaret för att säkerställa den biologiska mångfalden inte får
begränsas till att bli en fråga om statens ekonomiska resurser för
intrångs- och inlösenersättningar. I anslutning till detta har riksdagen
uttalat att en princip bör utformas, parallell med den s.k. PPP-principen
(Polluter Pays Principle), där förvaltande av naturen och den biologiska
mångfalden blir ett normalt inslag i verksamheten och som inte
förutsätter statliga bidrag (bet. 1990/91 :JoU30 s. 255). Att utforma en
549
princip helt enligt denna linje är idag förenat med vissa problem. Genom
att huvudprinciperna för rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar
numera anges i grundlag är utrymmet snävt för en principiellt ändrad syn
på ersättningsfrågorna. Vidare kan hävdas att då alla har ansvar för att
bevara biologisk mångfald etc. så skall även det ekonomiska ansvaret
delas av alla. Med detta synsätt fordras alltså regler enligt vilka samhället
till en viss grad kompenserar markägare och andra rättighetsinnehavare
för intrång som grundas på miljöskäl. Grunderna för de ersättningsregler
som gäller idag kan delvis beskrivas på detta sätt. När dessa regler nu
förs in i miljöbalken finner regeringen anledning att anföra följande.
Pågående markanvändning
För ersättning förutsätts som sagt att pågående markanvändning påverkas
av det intrång som ett förbud eller en föreskrift innebär. Trots att
uttrycket "pågående markanvändning" funnits i lagspråket sedan mer än
tjugo år råder viss tvekan om uttryckets innebörd.
Enligt huvudregeln utgår ersättning för förlust som ingreppet har
medfört om en pågående markanvändning har försvårats på visst sätt.
Den skada en ägare eller annan rättighetshavare lider genom att inte i
framtiden ha möjlighet att utnyttja marken på annat sätt än tidigare, dvs.
bortfall av förväntningar, ersätts inte. Det handlar då inte om pågående
markanvändning, utan ändrad markanvändning. Regeln är således knuten
till pågående markanvändning i stället för tillåten markanvändning (jfr 4
kap. 3 § expropriationslagen).
Begreppet pågående markanvändning borde, enligt motiven, ges en
relativt generös tillämpning. Markägare som genom föreskrifter eller
beslut enligt naturvårdslagen hindras från att vidta en naturlig och normal
rationalisering av pågående markanvändning borde få ersättning (prop.
1972:111, bil. 2 s. 334). Frågan hur gränsen skulle dras kunde enligt
departementschefen inte besvaras entydigt och bedömningen måste ske
från fall till fall och med utgångspunkt i vad som vid varje tidpunkt
framstår som en naturlig fortsättning av den pågående
markanvändningen. Hänsyn skulle tas bl.a. till det allmännas syn på
lämpliga bruknings- och rationaliseringsmetoder, på det sätt som denna
kom till uttryck i jord- eller skogsbrukspolitisk lagstiftning eller på annat
sätt. Eftersom dessa motivuttalanden torde vara aktuella ännu är det inte
aktuellt att införa en legaldefinition av det slag som vissa remissinstanser
begärt.
En fastighetsägare torde under inga förhållanden vara berättigad till
ersättning därför att en föreskrift eller ett beslut enligt naturvårdslagen
hindrat att fastigheten används för annan slags näringsverksamhet. Om
ett förfarande är generellt tillståndspliktigt, t.ex. att utföra en
koncessionspliktig anläggning för uppfödning av svin, kan
utgångspunkten vara att det innebär ändring i pågående markanvändning.
Ersättning skulle därför inte utgå om åtgärden förbjuds enligt
naturvårdslagen (prop. 1972:111 bil. 2, s. 333 f).
Prop. 1997/98:45
550
Vid tillkomsten av plan- och bygglagen gjorde bostadsutskottet vissa Prop. 1997/98:45
uttalanden om vad som borde anses som pågående markanvändning (bet.
BoU 1986/87:1, s. 146). Hit räknade utskottet sådant som framstår som
naturliga drifts- eller rationaliseringsåtgärder, t.ex. avverkning i olika
former och markberedning för att främja tillväxten hos ny skog och
plantering.
Inom miljörätten finns bestämmelser om aktsamhetskrav vid utövandet
av verksamhet, användningen av mark etc. Reglerna kallas normalt
aktsamhetsregler, hänsynsregler eller tillåtlighetsregler. Sådana
bestämmelser finns i dag i bl.a. 4-7 §§ miljöskyddslagen och 3 kap.
vattenlagen. Miljöbalken kommer att innehålla förhållandevis
långtgående hänsynsregler. En verksamhetsutövare skall iaktta dessa
regler på eget initiativ och ansvar. Tillsynsmyndigheter kan direkt ingripa
med stöd av hänsynsreglema för att kräva rättelse och reglerna skall ligga
till grund för villkor vid domstolars och andra myndigheters
tillståndsprövningar och omprövningar av tillstånd.
En underförstådd och självklar begränsning i uttrycket pågående
markanvändning är att endast lagenlig användning av mark eller byggnad
berättigar till ersättning. Någon rätt till ersättning finns därför inte vid
myndighetsingripanden i syfte att se till att en lags aktsamhets- eller
hänsynskrav följs. Verksamhetsutövaren är vidare skyldig att följa
hänsynsreglema, oavsett om myndigheten ingriper eller inte.
Denna begränsning gäller redan i dag. Det kan utläsas bl.a. av
förarbetena till vattenlagen. 1 det lagförslag som remitterades till
Lagrådet föreslogs att det uttryckligen skulle framgå av lagtexten att
ersättning vid vattenskyddsområden inte utgår för sådan begränsning i
rätten att förfoga över fastighet som följer av aktsamhetsregeln i 19 kap.
1 § eller motsvarande bestämmelse i annan lag, exempelvis 5 §
miljöskyddslagen (prop. 1981/82:130, s. 249). Lagrådet ansåg emellertid
att en sådan bestämmelse var onödig (a. prop. s. 362). Att ersättning inte
skall utgå i sådana fall torde, enligt Lagrådet, gälla utan att uttrycklig
föreskrift meddelas om detta. I slutprotokollet godtogs Lagrådets
anmärkning.
Ibland sker ingripanden från det allmänna sedan ny kunskap eller nya
problem har framkommit. Hänsynsreglema syftar till att möta även
nyupptäckta hot. Inte heller i dessa situationer har därför
verksamhetsutövaren rätt till ersättning för att han tvingas följa gällande
regler.
Det resonemang om lagenlighet som nyss förts har knutits till uttrycket
pågående markanvändning. Om lagenligheten i stället knyts till uttrycket
"avsevärt försvåras" betyder det att en markanvändning aldrig kan anses
försvårad så länge det allmännas beslut enbart går ut på att
fastighetsägaren skall följa en hänsynsregel.
Den begränsning av rätten till ersättning som nu diskuteras får i första
hand betydelse vid ingripanden mot icke tillståndsgivna verksamheter.
Vid tillståndsgiven verksamhet innebär ofta bestämmelserna om
tillståndsbeslutets rättsverkan att hänsynsreglema inte behöver iakttas i
vidare mån än som följer av tillståndet. Tillståndet ger alltså en viss
trygghet. Den tillståndshavare som följer villkoren behöver normalt inte
551
frukta att det allmänna ställer ytterligare krav med stöd av
hänsynsreglema, i vart fall inte beträffande sådana frågor som har
prövats vid tillståndsgivningen.
Ett tillstånd ger dock inte trygghet i all framtid. Tillstånd kan av miljö-
och säkerhetsskäl tidsbegränsas. Användandet av tidsbegränsade tillstånd
kommer att bli vanligare enligt miljöbalken, bl.a. med hänsyn till vad
som gäller på EG-rättens område. En verksamhetsutövare med ett
tidsbegränsat tillstånd kan givetvis inte få ersättning om nytt tillstånd
vägras av de skäl som föranlett tidsbegränsningen.
För icke tidsbegränsade tillstånd finns normalt bestämmelser om att
tillstånden kan återkallas och att villkoren kan omprövas. Inte heller i
sådana fall skall ersättning utgå. Detta hänger samman med att tillståndet
bygger på förutsättningen att ytterligare krav kan ställas vid ett framtida
omprövningsförfarande. Tillståndet innehåller alltså en begränsning. När
det återkallas grundas detta på att verksamheten inte längre bör vara
tillåten, eftersom den inte uppfyller gällande regler. När ytterligare eller
ändrade villkor meddelas grundas dessa normalt på de hänsynskrav som
gäller. Omprövningsmyndighetens ingripande sker alltså på den grunden
att verksamheten strider mot gällande hänsynsregler och en förutsättning
i tillståndet är att sådana ingripanden far ske. Av principen att ersättning
förutsätter att markanvändningen är lagenlig följer att ersättning inte
heller skall utgå i dessa fall.
Kravet på lagenlighet betyder också att det allmänna utan
ersättningsskyldighet kan ingripa mot en verksamhet som bedrivs utan
erforderligt tillstånd. Detsamma gäller ingripande mot en verksamhet
som bedrivs i strid med givet tillstånd. Om det allmänna i ett sådant fall
förbjuder fortsatt verksamhet skall tillståndshavaren naturligtvis inte med
framgång kunna hävda att förbudet är en sådan inskränkning som
berättigar till ersättning.
Skogsplantering och odling av energiskog på jordbruksmark
En omdiskuterad fråga är om skogsplantering och odling av energiskog
på jordbruksmark är att anse som pågående eller ändrad
markanvändning. Frågan har betydelse för om ersättning skall utgå
exempelvis när planteringen förbjuds med stöd av nuvarande 20 §
naturvårdslagen. Riksdagen har hänvisat till växlande praxis och påtalat
att rådande osäkerhet beträffande tolkningen av begreppet pågående
markanvändning är otillfredsställande. Enligt tillkännagivanden
(1993/94:JoU 9, rskr. 1993/94:87 och 1994/95:KU30 jämte JoU3y. rskr.
1994/95:370) bör regeringen återkomma till riksdagen med ett klar-
läggande för att åstadkomma önskvärd enhetlighet i rätts-tillämpningen.
När det gäller skogsplantering på jordbruksmark finner regeringen för
sin del att vad som redovisats nyss beträffande pågående
markanvändning alltjämt bör vara vägledande för vad som skall avses
med detta uttryck. Vad som skiljer skogsbruk från jordbruk är främst de
långa omloppstiderna inom den förstnämnda brukningsformen. Skogs-
bruk bedrivs också med utgångspunkten att brukningsmetoderna skall så
Prop. 1997/98:45
552
långt som möjligt efterlikna skogsekosystemens naturliga processer.
Dessa skillnader ger i sig så skilda förutsättningar för de två näringarna
att de för närvarande regleras genom olika lagstiftning. Myndighets-
ansvaret ligger också hos skilda sektorsmyndigheter. Respektive
verksamhet skiljer sig åt även på andra sätt, exempelvis i fråga om
användningen av gödsel och bekämpningsmedel. En uppenbar olikhet
mellan näringarna är också deras påverkan på landskapsbilden. I
sammanhanget kan också noteras att Regeringsrätten i ett fall som gällde
fråga om förutsättningar för förbud enligt 20 § naturvårdslagen mot
plantering av björkskog på jordbruksmark har uttalat sig beträffande
tolkningen av begreppet pågående markanvändning (RÅ 1996 ref. 56).
Regeringsrätten fann att det är mycket som talar för att en plantering av
björkskog på tidigare åkermark inte skulle vara att anse som ett led i
pågående markanvändning och att brukaren sannolikt inte skulle vara
berättigad till ersättning om ett förbud mot skogsplantering skulle bli
bestående.
Regeringen konstaterar mot bakgrund av det som nu har sagts att
skogsplantering på jordbruksmark inte kan anses som pågående
markanvändning. Denna bedömning stämmer också överens med 1994
års miljöbalksförslag som i den delen inte föranledde någon erinran från
av Lagrådet, j fr prop. 1994/95:10 s. 25 5.
Beträffande energiskogsodling, som förekommer i Sverige sedan
1960-talet, gjorde Miljöbalksutredningen den bedömningen att det är
jordbruk, dvs. pågående markanvändning. Erfarenheten visar att energi-
skog, främst snabbväxande pil och andra videarter (Salix), växer bäst på
god jordbruksmark och att odlingsgränsen går vid Dalälven. Bestånden
anläggs genom plantering av omkring 20 000 sticklingar (20-25 cm
långa stambitar) per hektar. Gödsel används i stor omfattning. Efter tre
till fem år sker skörd. Bestånden är då sex till åtta meter höga. Stubbarna
skjuter därefter nya skott. Man räknar med att en plantering ger ett tiotal
skördar och att nyplantering behöver ske efter 20-30 år.
Vid sin bedömning har Miljöbalksutredningen hänvisat till
motivuttalanden om vad som är pågående eller ändrad markanvändning
samt strukit under att stor vikt bör fastas vid den jordbrukspolitik som
förs i dag. Utredningen har vidare pekat på ett uttalande i prop.
1986/87:122 där dåvarande jordbruksministern förklarat att
energiskogsodling bör betraktas som en jordbruksgröda (a. prop. s. 30).
Slutligen har utredningen hänvisat till att energiskog i EG:s
jordbrukspolitik betraktas som en jordbruksgröda och att
energiskogsodling berättigar till jordbruksstöd.
Regeringen konstaterar liksom utredningen att tiden mellan skördarna
normalt blir längre vid odling av energiskog än i traditionellt jordbruk.
Omloppstiden är ändå så pass kort att likheten med traditionellt jordbruk
är betydligt större än med traditionellt skogsbruk. Regeringen anser
således, i likhet med utredningen, att övervägande skäl talar för att
betrakta odling av energiskog som jordbruk. Det betyder att en övergång
från exempelvis livsmedelsproduktion till energiskogsodling skall ses
som en åtgärd i en pågående markanvändning.
Prop. 1997/98:45
553
Riksdagens tillkännagivande beträffande tolkningen av begreppet Prop. 1997/98:45
pågående markanvändning får härmed anses vara besvarad.
Husbehovstäkt
En annan fråga som bl.a. remissvaren ger anledning att diskutera är om
det kan betraktas som pågående markanvändning att starta en husbe-
hovstäkt.
I tidigare avsnitt har redogjorts för den tillståndsplikt som gäller för
täkter idag. I konsekvens med uttalandet att en åtgärd som fordrar
tillstånd normalt innebär ändrad markanvändning betalas inte ersättning
vid vägrat tillstånd till täkt. Som motiv för att avskaffa statens
ersättningsskyldighet vid vägrat tillstånd till täktverksamhet angavs att
det stämmer mindre väl med rättsuppfattningen att markägaren skall
kunna få ersättning för att han inte får använda sin egendom på ett sätt
som är till skada för andra människor och samhället i dess helhet (prop.
1973:101, s. 26 f).
I gällande rätt är s.k. husbehovstäkter inte tillståndspliktiga. Som
framgår av avsnitt 4.17.1 kommer miljöbalken att ge möjlighet att införa
tillståndsplikt även för sådana täkter. Frågan uppkommer då om
ersättning skall betalas till den fastighetsägare som vägras tillstånd.
Svaret är beroende av om det är pågående eller ändrad markanvändning
att starta en husbehovstäkt.
Tillståndsplikt är alltså en presumtion för att ett förfarande utgör
ändrad markanvändning. Redan på grund av detta uttalande talar mycket
för att det inte är pågående markanvändning att öppna en husbehovstäkt.
Till detta skall läggas att marken vid täkt används på ett helt nytt sätt. En
verksamhet kan normalt inte kallas för pågående markanvändning om
den aldrig tidigare har förekommit.
Det förhållande att täkten är tillståndspliktig tillsammans med det
faktum att marken vid täkt används på ett helt nytt sätt leder alltså till
slutsatsen att det är ändrad markanvändning att starta en täkt för
husbehov.
En redan öppnad husbehovstäkt inom ramen för t.ex. jordbruks-
verksamhet bör kunna betraktas som ett led i en pågående mark-
användning om uttag sker kontinuerligt ur täkten. Om täkten utvidgas,
och därvid t.ex. skogsmark tas i anspråk, bör utvidgningen dock kunna
göras tillståndspliktig i enlighet med de riktlinjer som gäller för balkens
regler i denna del.
Uttrycken "avsevärt försvåras" och "berörd del av en fastighet"
För att avgöra om pågående markanvändning avsevärt försvåras är det av
betydelse att bestämma omfattningen av den enhet till vilken intrånget
relateras. Även ett förhållandevis litet intrång kan, om det relateras enbart
till det omedelbart berörda området, anses avsevärt försvåra
användningen av detta. Ställs däremot samma intrång i relation till ett
554
större område, exempelvis den fastighet som berörs, är det tänkbart att Prop. 1997/98:45
intrånget inte anses vara avsevärt.
Tidigare har nämnts att denna fråga kom att behandlas i samband med
införandet av plan- och bygglagen år 1987. Intrånget skulle enligt ett
tillägg av Bostadsutskottet relateras till "berörd del" av fastigheten, dvs.
ett mindre område än tidigare. Förut hade huvudregeln varit att
registerfastigheten skulle vara utgångspunkt.
Beträffande uttrycket "berörd del" av en fastighet uttalade utskottet att
den enhet med vilken skadan skall jämföras i fråga om skogsbruket bör
vara en behandlingsenhet, dvs. ett skogsbestånd eller flera mindre
bestånd, som avses bli behandlade med samma åtgärd samtidigt. Vad
som utgör ett bestånd skulle därvid bedömas enligt normala
fackmannamässiga grunder (bet. 1986/87:BoUl, s. 150). 1 storskogs-
bruket kan detta innebära att mindre områden med avvikande
skogsbestånd förs till angränsande bestånd. Det blir då inte fråga om att
göra en strikt biologisk indelning. Inte heller för jordbrukets
vidkommande borde enligt utskottet komma ifråga ett så vitt begrepp
som hela brukningsenheten. Med berörd del skall här istället närmast
avses det åkerskifte eller den äng som framstår som en brukningsmässigt
avgränsad del (a. bet. s. 151).
Sedan storleken på den berörda delen bestämts skall avgöras vilka
intrång som får tålas utan ersättning, dvs. var den s.k.
kvalifikationsgränsen går. Enligt lagtexten krävs att den pågående
markanvändningen avsevärt försvåras. Då skall skador genom andra
liknande ingrepp på samma del av fastigheten under en tioårsperiod
beaktas enligt s.k. ackumuleringsregler i 27 a § naturvårdslagen och
19 kap. 7 § femte stycket vattenlagen.
För att ersättning skall utgå krävs enligt motiven till 1972 års
lagstiftning att det är fråga om ett någorlunda kvalificerat intrång.
Departementschefen anförde att ett bagatellartat intrång inte bör grunda
någon ersättningsrätt mot det allmänna (prop. 1972:111, bil. 2 s. 332 och
335).
Innan uttrycket "inom berörd del av fastigheten" infördes utvecklade
Högsta domstolen innebörden av vad som menas med avsevärt intrång i
ett par fall som avsåg avverkningsförbud (NJA 1981 s. 351 1 och II).
Avgörandena är fortfarande av visst intresse. Domstolen uttalade att det
avgörande var förhållandet till den ekonomiska bärkraften hos den enhet
till vilken skadan relaterades och att skadan mätt i absoluta tal inte fick
vara obetydlig. Betraktelsesättet skulle vara relativt och omständig-
heterna i det särskilda fallet avgörande. Något bestämt procenttal kunde
därför inte fastställas generellt. I de behandlade fallen fann domstolen att
gränsen gick omkring 10 %.
Vid 1987 års lagstiftning anförde Bostadsutskottet beträffande
kvalifikationsgränsen att den grundläggande principen bör vara att skada
för en fastighetsägare genom beslut av offentliga organ skall ersättas. Var
och en fick dock enligt utskottet anses skyldig att ta en viss hänsyn till
sin omgivning. Berörda markägare och rättighetshavare skulle vara
skyldiga att tåla ett visst mått av intrång i sina rättigheter, när intrånget
sker för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Alla
555
rådighetsinskränkningar kunde därför enligt utskottet inte kompenseras.
Utskottet påpekade bl.a. att de skötselregler som gäller för jord- och
skogsbruk innebär att markägare och rättighetshavare av hänsyn till
allmänna natur- och miljövårdsintressen måste hålla skog och
jordbruksmark i ett visst skick, utan att de för den skull kan göra anspråk
på ersättning (bet. 1986/87:BoUl s. 138). I samband med resonemanget
ovan om lagenlig markanvändning har detta setts som en begränsning av
uttrycket pågående markanvändning.
I samma lagstiftningsärende hade Lagrådet funnit att en
kvalifikationsgräns om 10 % inte kunde vara oförenlig med vad som i
tidigare lagstiftning och praxis ansetts godtagbart (prop. 1985/86:1, bil.,
s. 217 f). Bostadsutskottet ville dock inte ange någon fast procentsats,
men uttalade att 10 % inom berörd del av fastigheten får anses vara den
högsta nivå av intrång som i något fall behöver accepteras utan att
ersättning betalas. Denna gräns skulle gälla om den berörda delen
representerar ett i pengar litet belopp. Utskottet uttalade vidare att om
den berörda delen representerar ett högt värde, är det en i relativa tal
väsentligt mindre värdenedsättning fastighetsägaren behöver tåla. Ett för
ägaren i absoluta tal stort belopp kunde enligt utskottet aldrig vara
bagatellartat. Det relativa betraktelsesättet sades innebära att
ersättningströskeln i absoluta belopp låg högre för ett skogsbolag än för
en liten skogsägare (bet. 1986/87:BoUl, s. 150).
Från rättstillämpningen kan nämnas några fall där en hovrätt har funnit
att intrånget i absoluta tal inte fick överskrida 8 782 kr i 1990 års
penningvärde (Hovrättens för Övre Norrland domar 1989-01-26, DT
1003, och 1990-01-30, DT 1001). Fallen gällde restriktioner för
skogsavverkning i naturreservat.
Det förhållandet att bedömningen skall göras med utgångspunkt i
berörd del av fastigheten innebär att fastigheten "styckas" i mindre delar.
Ersättning skall inte betalas för delar där kvalifikationsgränsen inte har
nåtts. Det blir alltså fråga om att betala ersättning endast för sådana
fastighetsdelar där pågående markanvändning avsevärt försvåras.
Såsom regeringen tidigare har konstaterat är områdesskydd viktigt i
arbetet med att bevara biologisk mångfald. Genom att avsätta områden
till nationalparker, naturreservat och biotopskyddsområden kan alla
former av natur- och kulturlandskap skyddas. Betydligt fler områden
behöver skyddas än som sker i dag. Flera naturtyper är allvarligt hotade
och skador som är omöjliga att reparera kan uppstå om inte
skyddsåtgärder vidtas.
Möjligheten att åstadkomma ett gott skydd för olika landskapstyper
och biotoper är till stor del en fråga om kostnader. Framför allt
intrångsersättningar kan behöva betalas, men kostnader kan också
uppkomma för vård av olika naturtyper. För att skapa utrymme för skydd
är det viktigt att åstadkomma en lämplig och ändamålsenlig fördelning av
ansvaret mellan staten och den enskilde.
En förutsättning för att intrångsersättning skall utgå är som påpekats
att den s.k. kvalifikationsgränsen har överskridits, dvs. att markan-
vändningen "avsevärt försvåras". Ersättning skall då betalas för hela
skadan, alltså även för den del av skadan som ligger under
Prop. 1997/98:45
556
kvalifikationsgränsen. När kvalifikationsgränsen inte har uppnåtts skall Prop. 1997/98:45
däremot ersättning inte betalas. Skillnaden i ersättning kan bli omotiverat
stor mellan ett fall som ligger strax under kvalifikationsgränsen och ett
fall som ligger omedelbart ovanför denna gräns.
I olika sammanhang under senare år har framförts förslag om att den
del av kostnaden som motsvarar intrång upp till kvalifikationsgränsen
skall avräknas vid de intrång som är ersättningsgilla, se bl.a.
propositionen om en ny skogspolitik (prop. 1992/93:226), propositionen
om biologisk mångfald (prop. 1993/94:30) och senast
Miljöbalksutredningens förslag. Ersättningen skulle alltså minskas med
ett belopp som markägaren är skyldig att tåla utan ersättning.
Remissyttrandena har överlag gett ett starkt stöd för en sådan förändring
av ersättningsbestämmelserna. Regeringen anser nu att en sådan
avräkningsregel skall införas.
En sådan ordning överensstämmer med vad som i vissa situationer
gäller enligt plan- och bygglagen. Enligt 14 kap. 8 § första stycket 1 och
2 i den lagen skall ägare och innehavare av särskild rätt till fastigheter tå
ersättning av kommunen, om skada uppkommer till följd av bl.a. att
bygglov vägras till att ersätta en riven eller genom olyckshändelse
förstörd byggnad med en ny byggnad. Enligt paragrafens andra stycke
krävs det för att ersättning skall utgå när byggnaden har förstörts genom
annat än olyckshändelse att skadan är betydande i förhållande till värdet
på berörd del av fastigheten. Ersättningen skall enligt 14 kap. 10 § andra
stycket minskas med ett belopp som motsvarar vad som på grund av 14
kap. 8 § andra stycket skall tålas utan ersättning.
Förelägganden enligt den s.k. samrådsparagrafen
I avsnitt 4.17.2 anges att 20 § naturvårdslagen om samråd med
länsstyrelsen skall inarbetas, med viss skärpning, i miljöbalken (12 kap.
6 §). Regeringen, länsstyrelsen eller skogsvårdsstyrelsen kan enligt
gällande rätt föreskriva att anmälan för samråd alltid skall göras i fråga
om särskilda slag av arbetsföretag.
Beträffande sådan verksamhet som avses i samrådsparagrafen får
länsstyrelsen förelägga den som bedriver verksamheten att vidta de
åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på
naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt
från naturvårdssynpunkt. får länsstyrelsen förbjuda verksamheten.
Idag föreligger enligt 26 § naturvårdslagen rätt till ersättning om
förbud enligt samrådsparagrafen avsevärt försvårar pågående
markanvändning inom berörd del av fastigheten. Sådan rätt till ersättning
föreligger däremot inte vid förelägganden. Regeringen finner, i likhet
med Miljöbalksutredningen, att denna skillnad i rätten till ersättning inte
är motiverad. Därför föreslås att även förelägganden enligt
samrådsparagrafen skall kunna ligga till grund för ersättningsanspråk.
557
Prop. 1997/98:45
Regeringens bedömning: 2 kap. 18 § regeringsformen ger inte
anledning att föra in bestämmelser om vidgad ersättningsrätt i
miljöbalken.
Utredningens bedömning: Överensstämmer i sak med regeringens.
Remissinstanserna: Svea hovrätt pekar på frågan om balkens
förhållande till 2 kap. 18 § regeringsformen (RF) och menar att den
frågan bör klarläggas innan slutlig ställning tas till miljöbalksförslaget.
Umeå tingsrätt och Göteborgs tingsrätt. Kammarrätten i Stockholm,
Länsrätten i Stockholms län, Länsrätten i Östergötlands län,
Domstolsverket, Länsstyrelsen i Gävleborgs län samt Kungl. Skogs- och
Lantbruksakademien har samma inställning. Justitieombudsmannen,
Skogsstyrelsen, Kammarkollegiet, Sundsvalls kommun Sveriges
advokatsamfund, Lantbrukarnas Riksförbund och Sveriges Jordägare-
förbund anger mer eller mindre specificerat i vilka avseenden förslaget
till miljöbalk kan strida mot grundlagen.
Naturvårdsverket och Stockholms kommun uttrycker stor oro över att
tolkningen av grundlagsparagrafen är oklar och framhåller att
tillämpningen av miljöbalken är beroende av att frågan klaras ut.
Juridiska fakultetsstyrelsen. Lunds universitet redovisar ingående
överväganden om balkens förhållande till regeringsformen och föreslår
bl.a. ändringar i grundlagen. SACO framför liknande synpunkter. Enligt
Juridiska fakultetsnämnden, Uppsala universitet måste 2 kap. 18 § RF
ändras så att markägare inte skall kunna kräva ersättning om staten
ingriper i syfte att hindra föroreningar och skada på den biologiska
mångfalden. Även Landskrona kommun anser att grundlagen bör ändras
och att rätten till god miljö samtidigt skrivs in.
Sveriges Industriförbund/Svenska Arbetsgivareföreningen, Lant-
brukarnas Riksförbund, Skogsägarnas Riksförbund, Skogsindustrierna,
samt skogs- och markägarsidans organisationer i övrigt är av
uppfattningen att ingripanden med stöd av balkens aktsamhetsregler skall
ge markägaren rätt till ersättning vid pågående markanvändning.
Skälen för regeringens bedömning: Enligt vad som har anförts i
föregående avsnitt inarbetas i miljöbalken ersättningsregler som i
huvudsak motsvarar naturvårdslagens och vattenlagens regler om
ersättning. Några sådana regler finns inte i de övriga lagar som smälts
samman i miljöbalken. t.ex. miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen, och
föreslås inte heller för balkens vidkommande i dessa avseenden.
Följaktligen behålls i miljöbalken nuvarande regler och principer för
ersättning till fastighetsägare för de fall då rådigheten över
fastighetsägarens mark inskränks genom ingripande från det allmänna.
Ersättning skall inte utgå, om ingripandet exempelvis avser att tillgodose
syftet med ett miljöskyddsområde eller har betingats av andra starka
miljö- eller hälsoskyddsskäl.
558
Lagrådet har uttalat sin förståelse för att en sådan begränsning av
ersättningsrätten alltjämt anses viktig och funnit att begränsningen också
står i överensstämmelse med det riksdagsuttalande som har återgetts
inledningsvis i redovisningen av regeringens skäl i föregående avsnitt
(avsnitt 4.33.1). I samma avsnitt har nämnts att ändringen av 2 kap 18 §
RF från och med den 1 januari 1995 innebar bl.a. att rätten till ersättning
vid rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader kom att
framgå av regeringsformen. Rätten till ersättning behandlas nu i
paragrafens andra stycke, som har följande lydelse.
"Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas
avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan
ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna
inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att
pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt
försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till
värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt
grunder som anges i lag".
Den nya lydelsen av grundlagsparagrafen har gett upphov till en
rättsvetenskaplig debatt. Inom doktrinen har ifrågasatts om inte 2 kap.
18 § RF har fått en sådan ordalydelse att rätten till ersättning har utökats
(Bertil Bengtsson, Svensk Juristtidning 1994 s. 920 ff, samme författare
Miljörättslig tidskrift 95:3 s. 345 ff och Grundlagen och fastighetsrätten,
1996). Mot denna tolkning har invänts bl.a. att det just vid tolkning av
regeringsformens bestämmelser om fri- och rättigheter finns särskild
anledning att beakta förarbetena, av vilka framgår att någon ändring i
rättsläget inte var avsedd (Staffan Vängby, Svensk Juristtidning 1996 s.
892 ff). Till stöd för den senare uppfattningen har också hävdats att de
uttryck som förts in i grundlagsstadgandet hittills förekommit endast i
den s.k. plan- och marklagstiftningen och alltså inte i den lagstiftning
som reglerar miljö-, hälso- och olycksskydd. En rimlig tolkning skulle då
vara att dessa uttryck innebär att grundlagsstadgandet endast tar sikte på
samma förhållanden som i befintlig lagstiftning (Gabriel Michanek,
Miljörättslig tidskrift 95:2 s. 155 ff).
Debatten har också uppmärksammats av Lagrådet som funnit det
oundvikligt att närmare granska om miljöbalkens begränsning av
ersättningsrätten är förenlig med 2 kap. 18 § andra stycket RF.
Regeringen erinrar här om följande. Grundlagsändringen hade sitt
ursprung i Fri- och rättighetskommitténs betänkande Fri- och rättighets-
frågor (SOU 1993:40). Betänkandet var ett resultat av en politisk
kompromiss som omfattade ett antal frågor på grundlagsområdet.
Beträffande ersättningsrätten framhöll kommittén att den förordade
lösningen anslöt till gällande rätt på området. Att rätten till ersättning
gavs ett grundlagsskydd innebar enligt kommittén inte att rätten till
ersättning utvidgades i förhållande till vad som redan gällde (SOU
1993:40 del A s. 90 f och 235).
Kommitténs uppfattning delades av regeringen. I propositionen
betonade regeringen att det förhållandet att rätten till ersättning vid vissa
rådighetsinskränkningar nu gavs ett grundlagsskydd inte innebar att
Prop. 1997/98:45
559
ersättningsrätten utvidgades i förhållande till gällande ersättningsregler Prop. 1997/98:45
(prop. 1993/94:117 s. 17 f och 49).
Konstitutionsutskottet underströk för sin del att det förhållandet att
rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar gavs ett grundlagsskydd
inte innebar att ersättningsrätten utvidgades i förhållande till vad som
redan gällde (1993/94:KU24 s. 29).
Miljöbalksutredningen har konstaterat att någon vidgad rätt till
ersättning enligt motiven inte avsågs vid grundlagsändringen och att
motivuttalandena avspeglar den politiska uppgörelse som låg bakom
ändringen. Utredningen har vidare pekat på några faktorer som bör
beaktas om grundlagsparagrafens innebörd diskuteras trots de klara
motivuttalandena, bl.a. den såväl nationellt som internationellt
vedertagna principen om förorenarens betalningsansvar (Polluter Pays
Principle, PPP). Denna princip innebär att den som orsakar eller kan
orsaka skada eller annan olägenhet, skall betala kostnaden för att
förebygga eller avhjälpa skadan eller olägenheten. Eftersom principen är
vedertagen, inte minst i internationella bestämmelser som Sverige har
åtagit sig att följa, t.ex. artikel 130r i EG-fördraget och Princip 16 i
Riodeklarationen. bör den enligt utredningen vägas in i tolkningen av det
omstridda stadgandet i 2 kap. 18 § RF. En bokstavstolkning av
grundlagsstadgandet kan få till följd att Sverige inte anses uppfylla sina
internationella åtaganden.
Under remissbehandlingen av Miljöbalksutredningens förslag till
miljöbalk har många remissinstanser påpekat att rättsläget är oklart när
det gäller grundlagsparagrafen. Önskemål har framförts om
klarlägganden, eventuellt genom ändring av paragrafen. Vissa
remissinstanser har samtyckt med den inställning i tolkningsdebatten
som gjort gällande att ersättningsrätten vidgats genom
grundlagsändringen.
Regeringen vill i den situation som har uppkommit anföra följande.
Enligt kritikerna är det framför allt på två punkter som lydelsen av
2 kap. 18 § andra stycket RF vållar problem. Dels görs inget undantag för
sådan verksamhet som bedrivs utan laga stöd. dvs. utan eller i strid med
erforderliga tillstånd eller föreskrivna villkor, dels görs inga undantag för
sådana situationer där tillstånd till viss verksamhet återkallas eller en
verksamhet förbjuds på grund av miljö-, hälso- eller säkerhetsskäl.
Vidare far det sägas vara en öppen fråga om stadgandet innebär att all
befintlig lagstiftning som berör markanvändning måste förses med
ersättningsbestämmelser om sådana saknas eller om grundlagsregeln
endast medför att ny lagstiftning på området måste förses med
ersättningsbestämmelser.
Eftersom några undantag inte görs i grundlagsstadgandet kan knappast
något annat hävdas än att ordalydelsen är otvetydig. Ersättningsrätten
skulle alltså då gälla enligt ordalydelsen oavsett vad det allmänna har
haft för skäl för ingreppet. Även Lagrådet har konstaterat att inga delade
meningar råder om att bestämmelsen enligt sin ordalydelse innebär att
rätt till ersättning inträder, oavsett anledningen till att det allmänna
inskränkt användningen av mark eller byggnad på angivet sätt. Följden
av detta är enligt Lagrådet att den begränsning av ersättningsrätten som
560
avses följa av miljöbalkens regler i 31 kap. då står i strid med 2 kap. 18 § Prop. 1997/98:45
RF.
Regeringen vill emellertid betona att motivuttalandena som redovisats
ovan är fullt klara. Där anges tydligt att någon utvidgning av
ersättningsrätten i förhållande till gällande ersättningsregler inte har
avsetts. Lagrådet har med hänvisning till motivuttalandena förklarat att
det inte varit lagstiftarens mening att 2 kap. 18 § RF skulle leda till en
grundlagsfäst rätt till ersättning som sträcker sig längre än vad som följer
av tidigare gällande rätt i fråga om ersättning för ingrepp av miljöskäl.
Lagtexten har enligt Lagrådet i så fall fått en utformning som inte
motsvarar lagstiftarens intentioner.
Frågan blir då hur denna konflikt mellan lagrummets ordalydelse och
motivuttalandena skall hanteras. Regeringen gör beträffande denna fråga
följande överväganden.
En hävdvunnen tolkningsprincip i svensk rätt är att om en lagtext och
dess motiv är oförenliga med varandra, så är det lagtexten som gäller.
Man får inte lagstifta genom motiv. Motivuttalanden kan däremot fa
betydelse vid tolkningen av en lagtext som är mångtydig eller oklar i sin
innebörd. Lagstiftaren kan också genom motivuttalanden ge vägledning
för tillämpningen. En förutsättning för att ett sådant uttalande skall
beaktas i rättstillämpningen anses dock vara att det har stöd i lagtexten.
När det gäller tolkning av grundlag är det svårt att urskilja några
särskilda principer. Det fanns i 1809 års regeringsform ett stadgande om
att grundlagarna skulle tillämpas efter sin ordalydelse, men detta
stadgande kom liksom mycket annat i den äldre regeringsformen med
tiden att sakna praktisk betydelse. Någon motsvarande regel finns inte i
den nya regeringsformen. I de utredningsbetänkanden som låg till grund
för 1974 års regeringsform uttalas att det naturliga är att grundlag skall
tolkas enligt samma principer som gäller för lagtolkning i allmänhet
(SOU 1963:17 s. 513 resp. SOU 1972:15 s. 319). Inom den moderna
statsrättsliga doktrinen finns olika åsikter representerade, vissa författare
hävdar att några särskilda principer inte gäller medan andra förordar att
grundlag skall tolkas mera strikt än vanlig lag.
Även om det alltså är svårt att urskilja några särskilda principer för
tolkning av grundlag så talar legalitetsskäl för en strikt
grundlagstolkning. Kravet på detta gör sig dock inte gällande med
samma styrka genomgående. Utrymmet för en mindre strikt tolkning
torde exempelvis vara större när det gäller regler om delegation av
normgivningsmakt än när det gäller regler som garanterar enskildas
rättigheter. Det har dock hävdats att just när det gäller rättighetsreglema i
regeringsformens andra kapitel finns det särskild anledning att beakta
motiven. Skälet för detta skulle då vara att denna typ av regier normalt
har tillkommit eller ändrats som ett resultat av politiska kompromisser
och att detta föranleder svårtolkade grundlagsstadganden. Mot detta
resonemang kan man dock hävda att regeringsformens rättighetsregler
primärt riktar sig mot lagstiftaren. Syftet med grundlagsfästandet av en
viss rättighet är främst att binda lagstiftaren för framtiden. Om ett sådant
stadgande inte kan sägas ha ett eget liv i någon mening så kan det sättas i
fråga om en grundlagsreglering alls är meningsfull. Till detta kommer att
36 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del l
det följer av allmänna principer att en lagregel som ger den enskilde
garantier i förhållande till det allmänna bör tolkas till den enskildes
fordel. Även om rättighetsreglema primärt riktar sig mot lagstiftaren
finns det skäl för att anlägga samma synsätt här.
Bland annat Lunds universitet har pekat på ett relativt nyligen meddelat
utslag av Högsta domstolen (NJA 1996 s. 110) och förklarat att detta
skulle kunna ge stöd för uppfattningen att grundlagsstadgandet skall
tolkas i enlighet med motivuttalandena. Detta rättsfall, som bl.a. avsåg
frågan om ett servitut innebar olägenhet av betydelse för den tjänande
fastigheten, rör emellertid tillämpningen av 2 kap. 18 § första stycket RF.
När det gäller detta stycke i grundlagsstadgandet torde det inte föreligga
någon direkt konflikt mellan lagtexten och motiven.
När det gäller lagtolkningsprinciper har Lagrådet för sin del anfört
följande. En lagregel bör ändras för att ge ett riktigare uttryck för
lagstiftarens avsikter om en strikt tolkning skulle leda till icke önskvärda
resultat. 1 vissa undantagsfall anses en friare tolkning av en lagregels
innebörd kunna förekomma, såsom när det är uppenbart att en tolkning
enligt ordalagen skulle medföra oacceptabla konsekvenser. Om denna
tolkningsmetod skall gälla även i fråga om en grundlagsregel har varit
föremål för olika uppfattningar inom doktrinen. I åtskilliga sammanhang
har det gjorts uttalanden enligt vilka olika bestämmelser i 2 kap.
regeringsformen om grundläggande fri- och rättigheter skali ges en
vidsträckt tolkning till den enskildes förmån (se Holmberg-Stjemquist,
Grundlagarna, s 19 ff.). Enligt ett principuttalande av Lagrådet har kravet
på att man inte till den enskildes nackdel frångår en tillämpning i strikt
överensstämmelse med lagtexten särskild tyngd när det gäller de
grundläggande fri- och rättigheterna (prop. 1977/78 s. 144 f.). När det är
fråga om en grundlagsregels betydelse for en ny lagstiftning talar
övervägande skäl för särskild återhållsamhet med att fästa avseende vid
motivuttalanden som är svårförenliga med grundlagsregelns ordalydelse.
Som regeringen redan har konstaterat kan ordalydelsen av 2 kap. 18 §
andra stycket RF knappast anses vara mångtydig eller oklar. En strikt
tillämpning av huvudregeln vid oförenlighet mellan lagtext och motiv
skulle alltså leda till att grundlagsstadgandet skall tillämpas efter sin
ordalydelse, dvs. oavsett vad lagstiftaren kan ha avsett så har den nya
lydelsen kommit att förändra rättsläget.
Lagtolkningsprinciper kan emellertid inte få leda till helt orimliga
resultat. En ren bokstavstolkning kan i vissa fall leda till slutsatser som
kan framstå som stötande eller som kan fa orimliga praktiska eller
rättsliga konsekvenser. Att tolka lag på ett sådant sätt är inte förenligt
med svensk rättstradition.
Lagrådet har anslutit sig till regeringens uppfattning i lagrådsremissen,
att den rätt till ersättning för försvårande av pågående markanvändning
som tillförsäkras enskilda genom 2 kap. 18 § andra stycket RF inte kan
gälla fall då ingripandet sker därför att den pågående användningen av
marken var olovlig eller olaglig när den påbörjades. Enligt Lagrådet
måste ett förbehåll av motsvarande slag inläsas i åtskilliga andra
lagbestämmelser av civilrättslig eller offentligrättslig natur utan att det
uttryckligen anges, och det måste anses stå i överensstämmelse med
Prop. 1997/98:45
562
vedertagna metoder för lagtolkning att betrakta detta som underförstått
även när det gäller tillämpningen av den berörda grundlags-
bestämmelsen. Ingripanden av miljöskyddsskäl som förutsätter att en av
lagstiftaren uppställd norm har åsidosatts synes enligt Lagrådet inte
heller behöva grunda någon rätt till ersättning, även om de försvårar
pågående markanvändning, såvitt den aktuella användningen av marken
var olaglig redan när den påbörjades.
Lagrådet har funnit det svårare att bedöma sådana fall då en
markanvändning inte stred mot någon norm när den påbörjades men en
senare tillkommen reglering medför att markanvändningen blir olaglig.
Den omständigheten att en redan från början olaglig verksamhet inte bör
kunna grunda ersättningsrätt ger enligt Lagrådet inte tillfredsställande
vägledning i en sådan situation. Emellertid har Lagrådet funnit att då
regleringen bygger på viktiga miljö- eller hälsoskyddsintressen kan
allmänna principer medföra att en eventuell ersättningsrätt blir mycket
begränsad.
Följande situation har också uppmärksammats av Lagrådet. Någon har
fatt ett tidsbegränsat tillstånd till viss verksamhet som innebär
markanvändning. För tid därefter avslås en ansökan om tillstånd, t.ex. på
grund av att regleringen har ändrats eller därför att det har visat sig att
verksamheten är förenad med olägenheter av betydelse som inte
ursprungligen förutsågs. När det gäller detta fall har Lagrådet, även med
strikt tillämpning av grundlagsbestämmelsen, funnit fog för att hävda att
den omständigheten att en tillståndsansökan kan avslås inte skall anses
innebära en inskränkning av pågående markanvändning. Däremot ligger
det enligt Lagrådet nära till hands att hänföra åtgärden till en
inskränkning i grundlagsbestämmelsens mening om det allmänna
återkallar ett redan meddelat tillstånd. Lagrådets inställning är att detta
gäller även om tillståndsmyndigheten enligt 24 kap. 3 § miljöbalken far
en generell möjlighet att återkalla tillstånd och det alltså låter sig sägas
att ett tillstånd alltid meddelas med reservation för att det kan komma att
återkallas. Detsamma gäller också enligt Lagrådets mening om villkoren
för en verksamhet som innefattar användning av mark i efterhand ändras
på sådant sätt att verksamheten försvåras.
Enligt Lagrådet är den föreliggande oförenligheten mellan
ordalydelsen av 2 kap. 18 § andra stycket RF och motivuttalandena samt
det inte helt klara rättsläget i fråga om grundlagstolkningen inte ägnat att
främja en enhetlig rättstillämpning. Det ligger då som Lagrådet har sett
det närmast tillhands att ändra grundlagsstadgandet så att det ger ett klart
uttryck för lagstiftarens avsikter med bestämmelsen, dvs. att ersättning
liksom tidigare inte skall kunna komma i fråga vid ingrepp av det
allmänna som har sin grund i miljö- eller hälsoskyddsskäl. Även om det
är en sådan lösning av problemet som Lagrådet förordar, har Lagrådet
förklarat sig vara medvetet om att den lösningen kan komma att påverka
tidpunkten för miljöbalkens ikraftträdande.
Regeringen vill för sin del i den föreliggande situationen ta fasta på att
det trots den i och för sig otvetydiga formuleringen av grundlags-
stadgandet råder delade meningar om stadgandets innebörd. Detta
förhållande visar, även med beaktande av Lagrådets synpunkter, att
Prop. 1997/98:45
563
situationen inte är sådan att någon entydig tolkningsprincip kan Prop. 1997/98:45
tillämpas. Av detta skäl bör det enligt regeringens mening inte vara
möjligt att fullt ut hävda en strikt bokstavstolkning. Regeringen anser i
stället att det måste vara befogat att anlägga ett vidare perspektiv där
ändamålssynpunkter ges möjlighet att inverka vid lagtolkningen.
En tolkning enligt ordalydelsen skulle medföra att miljöbalken måste
förses med ersättningsregler för situationer där sådan rätt inte står i
samklang med de avvägningar som lagstiftaren hittills vidmakthållit.
Många medborgare skulle med säkerhet uppfatta det som stötande om
ersättning t.ex. skulle utgå till den vars verksamhet stoppas därför att det
visat sig att verksamheten allvarligt hotar kringboende människors hälsa.
Det är därför svårt att hävda en lagtolkning som leder till sådana resultat.
Regeringen anser mot denna bakgrund att övervägande skäl talar för att 2
kap. 18 § andra stycket RF - trots ordalydelsen - måste uppfattas på det
sättet att någon utvidgning av rätten till ersättning inte har skett.
Regeringen anser därför att varken legala eller sakliga skäl ger anledning
att, som några remissinstanser har begärt, föra in ytterligare
ersättningsbestämmelser i miljöbalken.
Regeringens förslag: Bestämmelserna i miljöskadelagen skall arbetas
in i miljöbalken.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Fortifikationsverket anser att miljöskadelagen
inte bör infogas i miljöbalken medan Länsstyrelsen i Gävleborgs län och
Landskrona kommun tillstyrker. Lunds universitet framhåller att det kan
diskuteras om miljöskadelagen bör sammanföras med den
offentligrättsliga lagstiftning som miljöbalken i övrigt innehåller. Det
finns dock inte tillräcklig anledning att avstyrka förslaget.
Skälen för regeringens förslag: Miljöskadelagens regler innebär att
den som orsakar miljöskador skall ersätta dem.
Miljöskadereglema har nära anknytning till miljörättens ersättnings-
regler och övriga sanktionsregler, såsom ersättning vid vattenverksamhet
och på grund av ingripande av det allmänna samt straffansvar och
förverkande. Dessa regler kommer enligt regeringens förslag att arbetas
in i miljöbalken. Genom att också smälta in miljöskadereglema i
miljöbalken kommer således balken att ge en mera fullständig bild av
sanktionsreglema på miljöområdet. Mot denna bakgrund är det naturligt
att också inordna miljöskadelagen i miljöbalkens regelsystem.
564
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Bestämmelserna i miljöbalken om skadestånd
skall ha samma tillämpningsområde som miljöskadelagen.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Sjöfartsverket ser med tillfredsställelse på att
fastighetsanknytningen behålls medan Naturskyddsföreningen anser att
den skall frångås. Fortifikationsverket anser att sprängstens- och
grävningsskadoma åter bör föras till jordabalken. Lunds universitet
ifrågasätter om möjligheterna att komma till rätta med sådana intrång i
naturvårdsintressena som förlust av biologisk mångfald är goda. Det
åberopade rättsfallet NJA 1995 s. 249 lär inte nämnvärt öka utsikterna till
ersättning för en allmän försämring av den biologiska mångfalden.
Försäkringsförbundet anser också att för långtgående slutsatser dragits
av rättsfallet NJA 1995 s. 249 när det gäller ekologiska skador.
Skälen för regeringens förslag: Skadestånd enligt miljöskadelagen
utges i dag för personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada som
verksamhet på en fastighet har orsakat i sin omgivning. Skadestånd utges
för skador genom förorening av vattendrag, sjöar eller andra
vattenområden, förorening av grundvatten, ändring av grundvattennivån,
luftförorening, markförorening, buller, skakning eller annan liknande
störning.
Regeringen har övervägt om den nuvarande fastighetsanknytningen
skall frångås.
Enligt regeringen skulle dock ett frångående av fastighetsanknytningen
i allt väsentligt endast innebära den skillnaden mot idag att
motorfordons-, järnvägs-, flygtrafik samt sjöfart sedda som enskilda
trafikmedel, s.k. rörliga stömingskällor, skulle komma att omfattas av
miljöbalkens bestämmelser. För dessa transportmedel gäller särskilda
regler om skadestånd som, utom för sjöfarten, ger i stort sett samma
skydd som miljöskadelagen. För oljeskador till sjöss gäller dock regler
som i stort sett ger samma skydd som miljöskadelagen.
För sjöfartens del skulle, utom för oljeskadornas del. ett culpaansvar
omvandlas till ett strikt ansvar. Culpaansvar innebär att ansvaret är
begränsat till fall då skadegöraren medvetet eller genom vårdslöshet
orsakat skadan. Vid strikt ansvar gäller inte någon sådan begränsning.
Många transporter är gränsöverskridande och det finns därför intresse av
enhetliga regler. Konventionsbundna ansvarsbegränsningar finns i 9 kap.
sjölagen (1995:1009). Dessa kan inte frångås. Det pågår dessutom ett
internationellt arbete med ett förslag till en konvention om
skadeståndsansvar vid sjötransport av farligt gods.
Ett förslag till en sådan konvention har antagits vid diplomatkonferens
i april 1996. Genom den uppbyggnad som förslaget fatt liknar det i allt
väsentligt det ansvars- och ersättningssystem som gäller för oljeskador.
Om konventionen vinner anslutning kommer alltså även skade-
ståndsreglerna inom sjöfarten att ge i stort sett samma skydd som
miljöskadelagen.
565
En europarådskonvention om miljöskador, Convention on civil
liability for damage resulting from activities dangerous to the
environment, har öppnats för anslutning under 1993. Den har inte
undertecknats av Sverige. Konventionen innehåller bestämmelser som
skiljer sig från de svenska reglerna bl.a. i fråga om anknytningen till
verksamhet på fastighet. Den är dock inte tillämplig på transporter.
Regeringen finner mot denna bakgrund således att
fastighetsanknytningen bör behållas.
Skadestånd enligt miljöskadelagen utges i dag också för
sprängstensskador och grävningsskador. Skador genom sprängsten avser
skador som har orsakats av sprängningsarbete eller annan verksamhet
som medför särskild fara för explosion medan skador orsakade av
grävningsarbete ersätts om den som utfört arbetet varit försumlig.
Medför grävningsarbete särskild risk så är ansvaret strikt.
Miljöskyddskommittén föreslog på sin tid att bestämmelserna om
sprängstens- och grävningsskador skulle flyttas över till jordabalken.
Miljöbalksutredningen föreslår dock att de bör arbetas in i miljöbalken.
I sammanhanget är dock att märka att kommittén föreslog att fastig-
hetsanknytningen skulle frångås. För sådant förhållande ter det sig mera
naturligt att sprängstensskadoma och de särskilda grävningsskadoma
förs över till 3 kap. jordabalken, som handlar om rättsförhållandet mellan
grannar. Behålls däremot fastighetsanknytningen blir det svårare att dra
en skarp gräns mellan vad som bör stå i miljöbalken och vad som bör stå
i jordabalken. Någon nackdel med att bestämmelserna står i
miljöskadelagen har inte påvisats. Regeringen anser därför i likhet med
Miljöbalksutredningen att bestämmelserna om sprängstens- och särskilda
grävningsskador bör arbetas in i miljöbalken.
Regeringen har övervägt om förlängning av preskriptionstiden för
miljöskador bör ske.
Miljöskyddskommittén föreslog att preskriptionstiden för personskada
till följd av vatten-, mark- eller luftförorening och strålning skulle
förlängas till trettio år. Den redan nämnda europarådskonventionen om
miljöskador innehåller också en preskriptionstid på trettio år för såväl
person- som sakskador. Miljöbalksutredningen ansåg dock att det inte
bör ske någon förlängning av preskriptionstiden.
Regeringen anser att skälen är starka för att de skadelidande skall få
ersättning även för sena skador. Det kan här således handla om asbestos
och silikos, där det kan ha dröjt länge innan skadeverkningarna visat sig.
Det är också till det bättre om företagen får ett utökat ansvar för skador
som de orsakar.
Regeringen nödgas samtidigt konstatera att en förlängning av
preskriptionstiden enligt försäkringsbranschen är förenad med avsevärda
svårigheter av försäkringsteknisk natur. Bl.a. kommer det att bli svårt att
försäkra ett sådant ansvar till en rimlig kostnad. Vidare kan en
förutsättning för rätt till ersättning vara att försäkringen alltjämt är i kraft
när skadan anmäls. En försäkringslösning ger således ett skydd endast så
länge som det ansvariga företaget består och betalar försäkringspremien.
De försäkringstekniska svårigheterna har utgjort skäl mot att införa
Prop. 1997/98:45
566
trettioårig preskriptionstid i lagstiftningsärendena vid såväl
miljöskadelagens som produktansvarslagens tillkomst.
Den lösning som lagstiftaren tidigare valt genom att införa en
miljöskadeförsäkring, se avsnitt 4.35, löser de aktuella problemen på ett
smidigare sätt än en förlängning av preskriptionstiden skulle göra.
För den skadelidande torde det vara enklare att fa betalt ur
miljöskadeförsäkringen än att låta utreda vem som är ansvarig och föra
process efter så lång tid som över tio år.
Den redan gällande miljöskadeförsäkringen är alltså en smidigare
lösning än att förlänga preskriptionstiden till 30 år.
Regeringen har därför stannat för att preskriptionstiden för miljöskador
inte f.n. bör föreslås förlängd.
En annan fråga av särskilt intresse är att Europarådskonventionen
innehåller ett skadebegrepp som möjligen är något vidare än
miljöskadelagens. Ersättning skall nämligen utgå för skador i miljön till
följd av negativ miljöpåverkan, "ekologiska skador". Ersättningen för
skadorna begränsas dock till kostnaderna för återställning eller för
återställningsåtgärder som skall vidtas.
Frågan om ersättning för ekologiska skador har diskuterats i anslutning
till rättsfallet NJA 1995 s. 249 (Se bl.a. Kleineman JT 1995-96 s. 101 f).
I rättsfallet förpliktade Högsta domstolen en person som olagligen hade
dödat järvar att utge skadestånd till staten. Högsta domstolen anförde
bl.a.:
När det gäller järv har staten att på offentligrättslig grund skydda och
bevara järvstammen. Skada av det slag varom nu är fråga kan anses
ligga på gränsen mellan ideell och ekonomisk skada. Det ter sig i och
för sig naturligt att vid olovlig jakt av järv liksom vid olovlig jakt av
älg beakta den skada som sker på villebrådsbeståndet av just denna
viltart. Genom att järven är fridlyst måste emellertid anses att den inte
har något ekonomiskt värde. Samtidigt är klarlagt att staten har stora
kostnader för denna djurarts bevarande och att dessa kostnader till en
del får anses ha blivit onyttiga genom att två järvar på sätt här skett
dödats och artens fortplantningsmöjligheter försämrats. Ersättning
skall därför vid olaga jakt på järv utgå med det dödade djurets
avelsvärde. Skadeståndets storlek får härvid bestämmas genom en
skälighetsuppskattning med statens kostnader för den fridlysta
djurartens bevarande som utgångspunkt. Anledning nedsätta
skadeståndet utöver vad TR:n och HovR:n gjort föreligger inte.
Med stöd av bl.a. Högsta domstolens dom drog Miljöbalksutredningen
den slutsatsen att möjligheterna att med stöd av miljöbalkens
bestämmelser komma till rätta med intrång i naturskyddsintressen såsom
förlust av biologisk mångfald synes vara goda.
Lunds universitet och Försäkringsförbundet anser att utredningen
dragit för långt gående slutsatser av rättsfallet.
Innan lagstiftning sker i frågor om ersättning för ekologiska skador bör
ytterligare analyser av rättsläget göras och annat underlag tas fram.
Ersättning för ekologiska skador bör således inte behandlas i detta
lagstiftningsärende.
Prop. 1997/98:45
567
4.35
Regeringens förslag: Miljöskadeförsäkringssystemet skall utvidgas
till att även omfatta en saneringsförsäkring som täcker fall då den
ansvarige inte kan betala.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Ersättning skall dock utgå även om skadevållaren är okänd.
Remissinstanserna: Lunds universitet anser att även fondaltemativet
borde ha utretts. Det är svårt att överblicka om en miljöskadeförsäkring
eller fond är att föredra i detta fall. I vart fall saknas skäl att avstyrka
förslaget. Försvarsmakten anser att staten inte skall bidra till
saneringsförsäkringen medan Växjö kommun anser att kommunala
verksamheter inte skall bidra Fortifikationsverket, Statens geologiska
undersökningar. Finansinspektionen, Uddevalla kommun, Landskrona
kommun och Göteborgsregionens kommunalförbund tillstyrker att en
saneringsförsäkring införs. Västerås kommun och Svenska vatten- och
avloppsverksföreningen avstyrker att en saneringsförsäkring införs.
Miljöcentrum anser att anspråk på ersättning ur miljöskadeförsäkringen
bör prövas av miljödomstol enligt de regler som gäller för
skadeståndsprocesser enligt miljöskadelagen. Norra Bohusläns P.O.
föreslår förändringar av försäkringsvillkoren, bl.a. att villkoret om att
ersättning inte skall utgå för skador till följd av störning som
huvudsakligen är att hänföra till tid före den 1 juli 1989 tas bort.
Miljöskadekonsortiet anser, med instämmande från Försäkrings-
förbundet, att de nuvarande formerna för miljöskadeförsäkringen bör
bibehållas. Miljöbalksutredningens förslag går längre än Miljöskade-
försäkringsutredningens förslag. Saneringskostnader skall nämligen
ersättas även när det inte går att utreda vem som är ansvarig för
föroreningarna. Det retroaktiva skyldigheten att ersätta skador har
utökats från den 1 juli 1989 till den 1 juli 1986. Att ersättning skall utgå
för kostnader som uppstått enligt 23 kap 17 § i utredningens förslag till
miljöbalk utgör också en utvidgning. Föreningen för miljöskade-
försäkring. Sveriges industriförbund och Svenska arbetsgivareföreningen
avstyrker att en saneringsförsäkring införs. De kostnader som
försäkringen avser att finansiera är begränsade till ca två miljoner per år.
Miljöbalksutredningen har gått längre än Miljöskade-
försäkringsutredningen genom att föreslå att saneringsförsäkringen skall
omfatta fall då det rör sig om "okända skadevållare". Det är omöjligt att
bedöma de ekonomiska och rättsliga konsekvenserna av detta.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår bl.a. för att
minska statens kostnader för efterbehandling att en saneringsförsäkring
skall införas.
I sammanhanget vill regeringen erinra om att enligt gällande ordning
skall det för ersättning i vissa fall till den som lidit skada enligt
miljöskadelagen finnas en miljöskadeförsäkring med villkor som har
godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
568
Försäkringen är kollektiv och den som utövar miljöfarlig verksamhet Prop. 1997/98:45
som enligt miljöskyddslagen kräver tillstånd eller anmälan skall bidra till
försäkringen med belopp som framgår av tabeller som har godkänts av
regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Beloppen
skall betalas i förskott för kalenderår. Regeringen far meddela
föreskrifter om undantag från skyldigheten att bidra till försäkringen.
Regeringen har i förordningen (1989:365) om miljöskadeförsäkring
bestämt med vilka belopp de betalningsskyldiga skall bidra till
försäkringen samt undantagit vissa tillstånds- eller anmälningsskyldiga
verksamheter från bidragsskyldigheten. Beloppen är av försäkrings-
givaren beräknade på försäkringsmässiga grunder. De utgör riskpremier i
försäkringsgivarens ansvarsförsäkringsverksamhet och fonderas inte
särskilt.
Om bidrag till miljöskadeförsäkringen inte har betalats inom 30 dagar
efter anmaning skall försäkringsgivaren göra anmälan till tillsyns-
myndigheten om betalningsförsummelsen. Tillsynsmyndigheten far då
som ett led i tillsynen förelägga den betalningsskyldige vid vite att
fullgöra sin skyldighet. Föreläggandet far inte överklagas.
Från miljöskadeförsäkringen betalas, enligt vad som närmare anges i
försäkringsvillkoren, ersättning till skadelidande för sådan person- eller
sakskada som avses i miljöskadelagen
1. om den skadelidande har rätt till skadestånd enligt miljöskadelagen
men inte kan fa skadeståndet betalt eller om rätten att kräva ut
skadeståndet är förlorad, eller
2. om det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan.
Försäkringen är således subsidiär. I första hand skall alltså den som är
skadeståndsskyldig betala ersättning.
Det har fram till och med maj månad 1996 framställts drygt 40 anspråk
på ersättning ur miljöskadeförsäkringen. Inte något av anspråken har
hittills föranlett att någon ersättning har utbetalats. I ett drygt tiotal fall
har anledningen till att ersättning inte betalats varit att skadorna
uppkommit före försäkringens ikraftträdande.
Fem av de största försäkringsbolagen på den svenska marknaden,
Skandia, Folksam, Trygg-Hansa, Länsförsäkring AB och Wasa, har
bildat ett Miljöskadekonsortium, som administrativt hanterar den här
redovisade miljöskadeförsäkringen och som genom sina huvudmän har
åtagit sig att betala utfallande försäkringsbelopp.
Regeringen har tillsatt och fastställt arbetsordning (beslut 1990-10-18,
M90/3240/1) för en särskild nämnd som har till uppgift att avge
utlåtanden i principiella eller tvistiga skadeersättningsfall. Bl.a. kan
skadelidande som är missnöjda med Miljöskadekonsortiets bedömning
vända sig till nämnden, som är självständig i förhållande till konsortiet.
Nämndens ordförande är ordinarie domare och i nämnden ingår två
riksdagsledamöter och sakkunniga ledamöter. Den som är missnöjd med
nämndens yttrande kan påkalla att ersättningsfrågan avgörs av
skiljenämnd.
Regeringen anser att denna ordning borde vara effektivare och
billigare än den som Miljöcentrum förordar med prövning i
miljödomstol.
Miljöskadeförsäkringsutredningen föreslog i sitt betänkande (SOU
1993:78) Miljöskadeförsäkringen i framtiden, att en saneringsförsäkring
skulle införas.
Regeringen tar i det följande ställning till om förslaget bör genomföras.
Miljöskadeförsäkringsutredningens förslag innebär i huvudsak följande.
Saneringsförsäkringen bör i likhet med miljöskadeförsäkringen vara
subsidiär och således träda in först i andra hand. Ersättning ur
saneringsförsäkringen bör betalas om det har förordnats om rättelse på
den ansvariges bekostnad enligt miljöbalkens tillsynsregler men denne är
insolvent, eller om kostnader uppstått för handräckning eller annan
åtgärd enligt miljöbalken. Rätten till ersättning begränsas till fall då
verksamhetsutövaren inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt
miljöskyddslagens bestämmelser eller, då tillstånd till verksamheten
föreligger, villkoren för tillståndet. För undvikande av missförstånd skall
nämnas att detta inte innebär att det förutsätts att den ansvarige har begått
ett miljöbrott eller någon annan straffbar handling. Miljöskyddslagens
ansvarsreglering bildar därför enligt Miljöskadeförsäkringsutredningen
en inte bara lämplig utan också nödvändig yttre ram för avgränsningen
av de ersättningsbara fallen. Insatser enligt räddningstjänstlagen
(1986:1102) undantas från tillämpningsområdet.
Konsortiet lämnade efter överläggningar med Miljöskade-
försäkringsutredningen ett preliminärt förslag om hur ett åtagande skulle
kunna utformas. Detta preliminära åtagande ansåg utredningen kunna
utgöra utgångspunkt för ett slutligt åtagande som skulle på samma sätt
som idag, efter förhandlingar med berörda parter, godkännas av
regeringen.
Regeringen gör den bedömningen att det bör vara den som förorenar
som också, så långt det är möjligt, skall betala med anledning av
föroreningen uppkomna saneringskostnader. I de fall det här rör sig om
är det dock ofta svårt att komma åt den enskilde förorenaren. Vad som då
återstår är att tillskapa någon form av kollektiv lösning, antingen genom
försäkring eller fond. En annan lösning skulle kunna vara att införa krav
på att den som bedriver miljöfarlig verksamhet skall ställa säkerhet.
För att så långt möjligt tillgodose principen om att förorenaren skall
betala bör saneringsersättning betalas först i andra hand, dvs. när den
enskilde förorenaren inte kan betala.
En lösning där den ansvarige åläggs att ställa säkerhet för framtida
efterbehandlingskostnader kan ifrågasättas redan på den grunden att den
samlade kostnaden för att ställa säkerheten inte skulle stå i proportion
till det förmodligen förhållandevis fåtal fall där det kan förväntas att
säkerheten behöver tas i anspråk för just nu ifrågavarande ändamål.
Det skulle vidare innebära stora praktiska svårigheter, om alla som
bedriver miljöfarlig verksamhet, skall omfattas av en skyldighet att ställa
säkerhet för saneringskostnader. Kontrollen av säkerheterna skulle dra
stora resurser och det skulle knappast vara möjligt att låta skyldigheten
omfatta företag, som inte ens är anmälningsskyldiga. Till detta kommer
att det är svårt att bestämma en rimlig storlek på säkerheterna. Detta
gäller särskilt för det fall risken för att sanering skall behövas är ringa,
men kostnaderna vid riskens förverkligande kan antas bli mycket höga.
Prop. 1997/98:45
570
Det är i praktiken svårt att åstadkomma en heltäckande lösning genom Prop. 1997/98:45
att ställa krav på ställande av säkerhet. Det rör ju sig om uppåt 10 000
foretag med skiftande verksamheter som kan komma i fråga. Ställande av
säkerhet är alltså inte en lämplig generell lösning för handräck-
ningsfallens del. Däremot är det tänkbart att införa krav på ställande av
säkerhet i vissa branscher av industrin. Att tillstånd kan förenas med
villkor om krav på säkerhet framgår av 16 kap. 3 § miljöbalken.
Om nuvarande förhållanden skall ändras står således valet mellan att
utvidga miljöskadeförsäkringssystemet eller bilda en fond.
I maj 1987 avgav Miljöskadefondsutredningen sitt betänkande
Miljöskadefond (SOU 1987:1). I detta lämnades förslag till en lag om
miljöskadefond. Föredragande departementschefen anförde i prop.
1987/88:85 s. 301-302, i fråga om valet mellan en fondlösning och
försäkringslösning, i huvudsak följande.
Till skillnad mot när utredningen lade sitt betänkande föreligger nu ett
av Industriförbundet utarbetat förslag till miljöskadeförsäkring.
Försäkringsbolagen Trygg-Hansa och Skandia har gjort ett åtagande att
fullgöra försäkringsgivarens förpliktelser enligt förslaget. Då förslaget
ger den skadelidande i princip samma skydd som den av utredningen
föreslagna miljöskadefonden skulle gett samt då försäkringslösningen ger
fördelar framför fondlösningen främst när det gäller finansiering,
skadereglering och administration, ansåg departementschefen att
försäkringslösningen bör väljas.
Beträffande återställnings- och saneringsåtgärder ansåg departements-
chefen att det, för vissa gamla skador där ett personligt ansvar inte kan
krävas ut och där behovet av skyndsamma insatser är stort för att
förhindra svåra miljökonsekvenser, borde finnas möjlighet till finan-
siering över statsbudgeten.
Kostnaderna för återställnings- och saneringsåtgärder kom således inte
att omfattas av miljöskadeförsäkringen.
Vid riksdagsbehandlingen (bet. 1987/88:JoU23) gjordes inga ändringar
i nu förevarande hänseenden.
Regeringen gör den bedömningen att vad departementschefen anförde
om valet mellan fondlösning och försäkringslösning alltjämt äger
giltighet. En försäkringslösning för att ersätta handräckningskostnader
bör alltså väljas före en fondlösning.
Riksdagen beslutade år 1991 om ett femårigt program för att sanera
och återställa miljöskadade områden (prop. 1990/91:90, bet.
19990/9l:JoU30. rskr. 1990/91:338). Det första budgetåret 1991/92
ställdes 23.38 miljoner kronor till Naturvårdsverkets förfogande för detta
ändamål. Beloppet har för de följande åren minskats till 19.88 miljoner
kronor och inkluderar fr.o.m. budgetåret 1994/95 även kostnader för det
femåriga programmet för insamling av uttjänta varor och produkter
innehållande kvicksilver, m.m. För år 1997 har 19,4 miljoner kronor
anvisats för dessa ändamål. Beloppet får disponeras även för kostnad
som en tillsynsmyndighet förordnat om enligt 41 a § miljöskyddslagen
samt för kostnad som föranleds av att kronofogdemyndighet ombesörjer
åtgärd, s.k. handräckningskostnader. Handräckningskostnadema har ökat
571
något sedan de första åren och uppgick under budgetåret 1994/95 till
drygt 2 miljoner kronor.
Enligt regeringen står valet alltså mellan att behålla dagens system som
innebär en viss finansiering över statsbudgeten eller att utforma en
saneringsersättning genom att utvidga miljöskadeförsäkringssystemet.
Argument som talar mot att ändra dagens system, som innebär att
staten eller med andra ord skattebetalarna betalar, är att det kan förefalla
omotiverat att tillskapa ett särskilt regelsystem för de hittills
förhållandevis ringa medelsutbetalningar av skattemedel som har skett
för akuta saneringsåtgärder. Det är fråga om i genomsnitt ungefar 2
miljoner kronor per år som har utgått för detta.
Här bör dock enligt regeringen uppmärksammas att det kan tillkomma
enstaka, mycket kostsamma saneringsfall. BT-Kemi i Teckomatorp är ett
känt sådant fall. Där uppgår kostnaderna hittills till ungefar 60 miljoner
kronor (kostar nu ca 500 000 kr/år). Naturvårdsverket har också varit
restriktivt med att betala ut medel för sanering.
Enligt regeringen bör det sammanfattningsvis vara den som förorenar
som så långt det är möjligt skall betala. Det är ofta svårt att komma åt
den enskilde förorenaren. En kollektiv försäkringslösning som träder in
först i andra hand är den bästa lösningen. Övervägande skäl talar alltså
för att införa den föreslagna saneringsförsäkringen.
Regeringen anser att ersättning inte skall betalas ur försäkringen i fall
då det inte kan utredas vem som är ansvarig för föroreningen. Som
anförts i remisskritiken skulle konsekvenserna av en motsatt lösning
vara svårbedömbara. Det är också svårt att avgränsa de fall som skall
vara ersättningsgilla från dem som inte skall vara det om en annan
ordning införs.
En utvidgning av miljöskadeförsäkringssystemet till att omfatta även
efterbehandlingskostnader har ett sådant samband med den nuvarande
försäkringen att, om de ekonomiska eller administrativa fördelarna med
en försäkringslösning framför en fondlösning inte skall minska är det
önskvärt att det är samma försäkringsgivare för såväl miljöskade-
försäkringen som saneringsförsäkringen.
De kostnader som skall ersättas bör begränsas till följder av miljöfarlig
verksamhet.
Den som utövar miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd eller
anmälan bör bidra till försäkringen med belopp som får bestämmas av
regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. När det gäller
saneringsförsäkringen bör stat och kommun undantas från
bidragsskyldighet då de inte kan försättas i konkurs. Detta bör dock gälla
endast för direktdrivna verksamheter. Bolag som ägs eller drivs av staten
eller en kommun skall alltså omfattas av bidragsskyldigheten.
Prop. 1997/98:45
572
Prop. 1997/98:45
Regeringens bedömning: Kommunerna bör få en avgörande roll i
arbetet att förverkliga balkens mål.
Kommunerna bör bl.a. ges möjlighet att i ökad utsträckning
- vara lokal tillsynsmyndighet,
- förordna om naturreservat, kulturreservat, naturminnen och djur-
och växtskyddsområden,
- ta ut avgifter för att finansiera verksamheten.
Kommunerna bör också kunna ges möjlighet att
- pröva anmälningar om miljöfarlig verksamhet och tillstånd till
miljöfarlig verksamhet som kan antas ha liten miljöpåverkan,
- meddela föreskrifter till skydd för människors hälsa,
- upprätta åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer.
Tillsynen bör kunna omfatta de flesta verksamheter och åtgärder
som regleras i balken och kommunen får vid tillsynen besluta om
miljösanktionsavgifter.
Kommunerna har vidare en stark roll beträffande hushållningen
med naturresurser genom sin planering.
Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med
regeringens.
Remissinstanserna: Kommunförbundet och flera kommuner anser att
kommunerna bör ha huvudansvar för tillsynen och att detta bör framgå
direkt av balken.
Skälen för regeringens bedömning: Kommunerna får en
betydelsefull och avgörande roll i arbetet att förverkliga balkens mål. Det
är naturligtvis också en modem och följdriktig syn att kommunen tar ett
huvudansvar för miljön inom den egna kommunen.
En av kommunens viktigaste uppgifter blir i likhet med idag att vara
tillsynsmyndighet och de ges enligt balken möjlighet att i ökad
utsträckning vara detta. Kommunens tillsyn kan i framtiden omfatta de
flesta verksamheter och åtgärder som regleras i balken. Det anges i 26
kap. 3 § balken att tillsyn skall utövas av statliga myndigheter och
kommunerna enligt vad regeringen bestämmer. Vidare anges i andra
stycket att kommunala nämnder obligatoriskt har tillsyn över viss
verksamhet. I tillsynen föreslås också ingå att besluta om
miljösanktionsavgifter. Kommunerna kommer även framöver att kunna
avgiftsfinansiera sin prövnings- och tillsynsverksamhet.
När det gäller hushållningen med naturresurser har kommunerna i dag
en mycket viktig roll genom sin planering. Det system med redovisning
av allmänna intressen, däribland riksintressen, enligt PBL och NRL-
systemet, som behandlats bl.a. i propositionen Kommunal översikts-
planering enligt plan- och bygglagen (94/95:230). förändras inte genom
573
att 2 och 3 kap. NRL arbetas in i balken. Kommunernas starka roll på Prop. 1997/98:45
området kommer att vara densamma även i fortsättningen.
När det gäller miljöbalkens förhållande till den fysiska planeringen så
har den ändringen gförts i forhållande till Miljöbalksutredningens
betänkande att det nu anges att motsvarigheten till nuvarande 2 och 3
kap. NRL endast skall tillämpas vid prövning av mål och ärenden av
regeringen och myndigheterna precis som enligt NRL idag.
Bestämmelserna i 3 och 4 kap. balken skall alltså tillämpas på samma
sätt som tidigare vid prövning av ärenden enligt andra lagar som rör
användning av mark- och vattenområden. Bestämmelserna är
avvägningsregler som skall leda till att våra mark- och vattenområden
används för det eller de ändamål för vilka områdena är bäst lämpade med
hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Några
ytterligare kostnader uppkommer inte av att NRL-kapitlen tas in i balken.
På hälsoskyddsområdet har kommunerna alltid haft en avgörande
betydelse och denna roll kommer enligt balken att vara minst lika
omfattande som idag. Regeringen har enligt balken möjlighet att låta
kommunerna meddela föreskrifter på hälsoskyddsområdet som är minst
lika omfattande som idag och tillsynen på området kommer till stor del
att ligga på kommunerna. Kommunerna kommer att kunna
avgiftsfinansiera denna verksamhet.
I balken integreras reglerna om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
och alla avloppsanläggningar behandlas som miljöfarlig verksamhet.
Vidare ges kommunerna möjlighet att pröva tillstånd till miljöfarlig
verksamhet som även rör annat än avloppsanläggningar och som har
förhållandevis liten miljöpåverkan. Idag prövar kommunen förutom
avloppsanläggningar enligt hälsoskyddslagen anmälningsärenden enligt
miljöskyddslagen.
När det gäller renhållning kommer kommunerna att ha kvar ansvaret
för omhändertagande av hushållsavfall.
Natur- och kulturmiljövård är också ett område där kommunernas roll
har vuxit. I förhållande till nuvarande lagstiftning läggs enligt balken
inga ytterligare krav på kommunerna men de far däremot ökade
befogenheter att själva ta initiativ när det gäller natur- och
kulturmiljövård. Kommunerna ges i balken rätt att parallellt och i samråd
med länsstyrelsen förordna om naturreservat, kulturreservat och
naturminnen. Deras tillsynsroll kommer att öka.
Regeringen får enligt balken meddela miljökvalitetsnormer.
Regeringen får dock överlåta till myndigheter att meddela normer i
enlighet med vad som krävs enligt EG-regler och myndigheterna kan då
inte göra egna bedömningar.
Regeringen skall pröva om huruvida en norm skall utfärdas. Då skall
också vägas in eventuella ekonomiska konsekvenser för olika alternativ. I
samband med att en norm utfårdas skall regeringen besluta vilken eller
vilka kommuner eller myndigheter som skall upprätta åtgärdsprogram
och kontrollera och mäta att normen uppfylls.
Miljöövervakningen bör även kunna användas för att mäta att
normerna inte överträds. Dessutom gör flera kommuner redan
omfattande mätningar, särskilt Stockholm och Göteborg. Vidare kommer
574
möjligheten att avgiftsfinansiera att användas i så stor utsträckning som
möjligt, exempelvis för mätningar som görs i anslutning till en
verksamhet. Först när alla dessa möjligheter är uttömda kan det leda till
ökade kostnader för kommunerna, men detta går inte att bedöma förrän
det är bestämt om och vilka normer som kan komma att utfärdas av
regeringen.
Prop. 1997/98:45
Regeringens bedömning: Länsstyrelserna bör vara den myndighet på
regional nivå som får en avgörande roll för att förverkliga balkens
mål.
Länsstyrelserna bör bl.a.
- pröva ansökningar om tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt
vad regeringen föreskriver,
- förordna om naturreservat, kulturreservat, djur- och
växtskyddsområden, naturminnen och vattenskyddsområden samt
pröva dispensansökningar beträffande dessa och strandskyddet,
- beträffande miljökonsekvensbeskrivningar vara samrådspart och
besluta om en verksamhet kan antas medföra en betydande
miljöpåverkan samt yttra sig över innehållet,
- upprätta åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer,
- vara regional tillsynsmyndighet och får vid tillsynen påföra
miljösanktionsavgifter,
- föra det allmännas talan i miljömål och ärenden enligt balken,
- pröva överklagade kommunala miljöbeslut,
- förklara områden som miljöriskområden.
Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med
regeringens.
Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Stockholms län ser mycket
positivt på de nya arbetsuppgifter och de nya roller som myndigheten
tilldelas. Även andra länsstyrelser har framfört liknande synpunkter, bl.a.
Länsstyrelsen i Östergötlands län.
Skälen for regeringens bedömning: Länsstyrelserna har redan idag
en övergripande och samordnande roll som regionala miljömyndigheter
och denna roll kommer att förstärkas ytterligare genom miljöbalken.
Länsstyrelserna skall fortsätta att verka för att de nationella miljömålen
får genomslag i länen.
Länsstyrelserna skall i likhet med idag pröva ansökningar om tillstånd
till miljöfarlig verksamhet enligt vad regeringen föreskriver. Detta
kommer att ske i en förordning motsvarande miljöskyddsförordningens
lista över B-ärenden. Länsstyrelsens prövning får dock fastare former
enligt balken vilket framgår av avsnitt 4.23.
Länsstyrelserna skall vidare som i dag förordna om naturreservat,
kulturreservat, djur- och växtskyddsområden, naturminnen och
575
vattenskyddsområden samt pröva dispensansökningar beträffande dessa
och strandskyddet.
När det gäller miljökonsekvensbeskrivningar far länsstyrelserna en
utökad roll enligt balken. Länsstyrelsen skall vara samrådspart med den
som är skyldig att upprätta en MKB och skall inom ramen för
prövningssystemet besluta om en verksamhet kan antas medföra en
betydande miljöpåverkan. Vidare skall länsstyrelsen yttra sig till
beslutsmyndigheten över innehållet i den senare upprättade MKB:n.
Länsstyrelserna kommer även i många fall att åläggas skyldighet att
upprätta åtgärdsprogram för att miljökvalitetsnormer skall uppfyllas.
Detta gäller framför allt i de fall en miljökvalitetsnorm omfattar flera
kommuner och dessa inte åläggs att i samverkan upprätta programmet.
Flera länsstyrelser kan också tillsammans få i uppdrag att upprätta ett
program.
Länsstyrelsen skall vidare vara regional tillsynsmyndighet vilket
länsstyrelsen är redan idag. Det gäller bl.a. hushållningen med mark och
vatten. Vidare gäller det tillsynen över de verksamheter beträffande vilka
tillsynen inte är lämplig att överlåta till kommun. Avsikten är att
länsstyrelsen skall ges en ny och tydligare roll i förhållande till den
kommunala tillsynen. Länsstyrelsen skall ges ansvar som regional
tillsynsmyndighet inom balkens hela tillämpningsområde. I en sådan
regional roll bör ligga bl.a. ett ansvar att ta initiativ till och samordna
större tillsynskampanjer, att följa upp och utvärdera det kommunala
tillsynsarbetet samt att återföra erfarenheter till kommunernas
miljöförvaltningar. I likhet med kommunerna far länsstyrelsen som
tillsynsmyndighet påföra miljösanktionsavgifter.
När det gäller att föra det allmännas talan i miljömål deltar
länsstyrelserna i dag ofta utan att ha formell talerätt i mål om
vattenverksamhet och i ärenden om miljöfarlig verksamhet. Enligt balken
far länsstyrelserna en sådan formell rätt att företräda det allmänna.
Länsstyrelsen kommer även i likhet med idag att enligt balken pröva
överklagade kommunala miljöbeslut.
Länsstyrelsen blir även den myndighet som enligt miljöbalken kan
pröva och förklara områden som miljöriskområden.
Flera centrala myndigheter får viktiga uppgifter i arbetet med att
förverkliga miljöbalkens mål. Detta gäller framför allt Naturvårdsverket,
Kemikalieinspektionen, Socialstyrelsen och Boverket.
I likhet med vad som under senare år alltmer blivit de centrala
myndigheternas uppgift skall de även i fortsättningen följa upp och
utvärdera den lokalt och regionalt bedrivna prövnings- och
tillsynsverksamheten. Vidare skall de ta fram kunskapsunderlag och
initiera och samordna utvecklingsarbetet på sina områden.
Prop. 1997/98:45
576
Naturvårdsverket
Prop. 1997/98:45
Regeringens bedömning: Naturvårdsverket bör få ett övergripande
ansvar för att följa upp att balkens mål uppfylls. Detta innebär att
verket kontinuerligt genomför en utvärdering av det nationella
miljöarbetet. Tillsynsfrågorna måste tillmätas stor vikt som en
betydelsefull länk i hela miljöbalkskedjan.
Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med
regeringens.
Remissinstanserna: Naturvårdsverket anser att förslaget ger intryck
av en höjd ambitionsnivå i miljöarbetet och att verket ges en nyckelroll i
detta arbete. Denna roll är enligt verket naturligtvis viktig att fylla med
utgångspunkt i största möjliga miljönytta.
Skälen för regeringens bedömning: Eftersom miljölagstiftningen nu
samlas i en balk kommer Naturvårdsverket att bli det statliga verk som
får ansvaret för flest av de områden och verksamheter som regleras i
balken. Naturvårdsverket blir en central och samlande tillsynsmyndighet
enligt miljöbalken.
Naturvårdsverket skall vara samlande och pådrivande i miljö-
vårdsarbetet nationellt och internationellt. Naturvårdsverkets uppgift är
att bygga upp kunskap, sprida den och se till att den kommer till
användning. Arbetet går ut på att förse såväl regering som riksdag med
underlag för det miljöpolitiska beslutsfattandet och att gentemot
sektorsmyndigheter, regionala och lokala myndigheter, näringsliv och
allmänhet verka för åtgärder och handlingsmönster som leder till en
hållbar utveckling.
Naturvårdsverket arbetar redan idag inom flera falt och med olika
metoder; miljöforskning, miljöövervakning och inventeringar,
aktionsprogram och utredningar, internationellt arbete, miljölag-
tillämpning, bidrag och ersättningar, markförvärv och vård av denna,
information och utbildning.
Miljöövervakningen syftar till att beskriva miljötillståndet, ta fram
underlag för beslut och åtgärder samt följa och bedöma miljöhotens
utveckling och effekterna av vidtagna åtgärder. I arbetet ingår att
inventera olika naturtypers förekomst och utbredning och övervaka
miljötillståndet och dess förändring.
Naturvårdsverket är också sedan den 1 juli 1994 ansvarig myndighet
för miljöstatistiken. Som sådan skall verket producera officiell statistik
om bl.a. utsläpp och avfall. Verket har också ett ansvar för den
internationella rapporteringen bl.a. till EEA (European Environmental
Agency, EU:s miljöagentur i Köpenhamn).
Naturvårdsverket följer upp och utvärderar miljöarbetet på olika
samhällsområden samt återför resultatet till dem som berörs.
Regeringen har i regleringsbrev den 19 december 1996 gett
Naturvårdsverket i uppdrag att som central tillsynsmyndighet aktivt
medverka till att den planerade miljöbalken kan genomföras på för
miljön effektivast möjliga sätt.
577
37 Riksdagen J 997/98. 1 saml. Nr 45, Del t
Naturvårdsverket får med stöd av miljöbalken ett samordnande och
övergripande ansvar för arbetet med föreskrifter om miljökon-
sekvensbeskrivningar. I regleringsbrevet fick Naturvårdsverket även i
uppdrag att med utgångspunkt från de bestämmelser som
Miljöbalksutredningen föreslagit utarbeta förslag i fråga om vilka
verksamheter som kan ha betydande miljöpåverkan och underlag för
länsstyrelsernas bedömning i dessa avseenden. Vidare fick verket i
uppdrag att när det gäller de i balken införda miljökvalitetsnormema
utreda för vilka miljöproblem och för vilka områden sådana normer kan
bli aktuella. Naturvårdsverket har i oktober 1997 redovisat dessa
uppdrag i rapporterna Miljökonsekvensbeskrivningar - betydande
miljöpåverkan, när då ? (rapport 4792) respektive Miljökvalitetsnormer -
ett nytt verktyg i miljöpolitiken (rapport 4793). Verket fick också bl.a. i
uppdrag ta fram förslag till tariffer för miljösanktionsavgifter vilket
också redovisats i oktober 1997 i rapporten 4791 Miljösanktionsavgifter.
De av verket redovisade rapporterna har överlämnats till
Miljöbalksutredningen för deras fortsatta förordningsarbete.
Den samlade kunskap som finns hos Naturvårdsverket skall ligga till
grund för det övergripande ansvar verket skall ha att följa upp att balkens
mål uppfylls. Detta innebär att verket kontinuerligt skall genomföra en
utvärdering av det nationella miljöarbetet.
Tillsynsfrågorna är en viktig del i Naturvårdsverkets arbete. Verket har
i dag centralt tillsynsansvar enligt ett flertal lagar som inarbetas i
miljöbalken; miljöskyddslagen, renhållningslagen, hälsoskyddslagen,
lagen om kemiska produkter, lagen om förbud mot dumpning av avfall i
vatten och lagen om svavelhaltigt bränsle. Även enligt naturvårdslagen
har verket en liknande roll, men denna är inte på samma sätt uttryckt i
tillsynstermer. Naturvårdsverket skall behålla och förstärka sin roll som
tillsynsmyndighet på dessa områden. Detsamma gäller Naturvårdsverkets
samordnande funktion avseende genteknisk verksamhet eftersom även
gentekniklagen, som reglerar den verksamheten, arbetas in i balken.
Som central tillsynsmyndighet har verket att stödja, styra, samordna,
följa upp och utvärdera den operativa tillsyn som bedrivs vid
länsstyrelserna och de kommunala miljönämnderna. I detta ingår att följa
upp att det sanktionssystem som tillsynsmyndigheterna har utnyttjas,
däribland den nya miljösanktionsavgiften.
Verkets arbete på detta område kan fullgöras bl.a. genom att ge ut
allmänna råd och branschfaktablad, att arrangera kurser och seminarier,
att ta initiativ till tillsynskampanjer och att svara för juridisk och teknisk
expertrådgivning i enskilda tillsynsärenden och själva i några konkreta
fall gå före och visa vägen. Även en förstärkning och utveckling av
företagens egenkontroll ingår i verkets tillsynsarbete i mera vidsträckt
bemärkelse.
Prop. 1997/98:45
578
Ett sekreteriat för samråd mellan bl.a. myndigheter, länsstyrelser och Prop. 1997/98:45
kommuner
Regeringen vill understryka att när bestämmelserna i flera lagar på
miljöområdet nu föreslås sammansmältas till en miljöbalk är det även
angeläget att tillsynen över efterlevnaden av lagstiftningen inte bara
samordnas utan också blir mera effektiv i syfte att miljöbalkens mål skall
kunna nås. De samlade myndighetsresursema bör fördelas, samordnas
och utnyttjas på ett effektivt sätt för att fånga upp de möjligheter till
rationaliseringsvinster som den samordnade lagstiftningen ger. Hög
kompetens och högt ställda krav på rättssäkerhet är en förutsättning för
ett effektivt tillsynsarbete och en enhetlig rättstillämpning.
Miljöbalksutredningen föreslog att dels ett tillsynsråd, dels ett
föreskriftsråd skulle inrättas för att samordna myndigheternas arbete och
ge möjlighet till erfarenhetsutbyte. De remissinstanser som uttalade sig i
frågan var i huvudsak positiva till att sådana råd inrättades i och för sig.
Vad gäller kompetens, befogenheter och struktur har delade meningar
framförts.
Regeringen bedömer att en optimal tillsynsverksamhet skulle kunna
främjas i ett samrådsorgan för bl.a. berörda myndigheter. Denna fråga
bör därför bli föremål för fortsatta överväganden. Ett sådant forum skulle
kunna åstadkommas genom att ett särskilt sekreteriat upprättades vid
Naturvårdsverket där företrädare för alla berörda centrala myndigheter,
länsstyrelserna och kommunerna liksom Kommunförbundet är
representerade. Även branschorganisationer från det privata näringslivet
skulle kunna ingå. Ett sådant samrådsorgan vid Naturvårdsverket skulle
ligga i linje med Naturvårdsverkets pådrivande och samordnande
funktion på miljöområdet.
En förutsättning för en effektiv tillsyn är att föreskrifter och allmänna
råd på miljöområdet är utformade efter likartade principer och inte i sak
motverkar eller strider mot varandra. Behovet av samordning ökar också
eftersom många myndigheter är berörda av miljöbalken. Ett
samrådsorgan skulle kunna fylla en funktion även för samordning av
föreskriftsarbetet.
Regeringens bedömning är att en grundläggande förutsättning för ett
effektivt miljöarbete är möjlighet till överblick av regelsystemet. En
viktig del av samrådsorganets uppgifter skulle kunna vara att
sammanställa lagar, förordningar, andra föreskrifter, allmänna råd och
EG-direktiv på miljöområdet för att skapa förutsättningar för en sådan
överblick över gällande regelsystem samt klargöra behov av att
genomföra EG-direktiv. Samrådsorganet bör ha en rådgivande roll i
övergripande frågor som rör tillsyn enligt miljöbalken. Samarbetet bör
också kunna leda till en positiv långsiktig utveckling av tillsynens roll
och inriktning. Syftet med samrådsorganets arbete i denna del skulle vara
att stärka tillsynsarbetet, öka samordningen mellan olika
tillsynsmyndigheter och utveckla arbetet med prioriteringar och
inriktning. Vidare bör ett sådant samrådsorgan kunna bidra till en hög
kvalitet på nya föreskrifter som utfärdas med stöd av miljöbalken genom
att dessa samordnas och att den samlade juridiska kompetensen kan
579
utnyttjas. Samrådsorganet bör även kunna utgöra ett forum for allmänt
erfarenhetsutbyte mellan lokala, regionala och centrala tillsyns-
myndigheter och näringslivet. Härigenom bör respekten för miljöns
betydelse och reglernas vikt kunna öka. Användningen av miljöled-
ningssystem och tredjepartsrevisioner bör främjas. Vid behov bör
samrådsorganet kunna initiera uppföljningar och utvärderingar av
myndigheternas regler samt föreslå regeringen översyn av överordnade
regler i miljöbalken och dess förordningar om sådana behov
uppmärksammas.
Kemikalieinspektionen
Regeringens bedömning: Kemikalieinspektionen bör vara central
tillsynsmyndighet på kemikalieområdet även enligt miljöbalken. Det
innebär bland annat att Kemikalieinspektionen skall se till att
verksamhetsutövare åstadkommer en bättre kännedom om och
kontroll över de kemiska riskerna i dagens samhälle samt ökade
kunskaper om kemikaliers egenskaper, deras förekomst och risker vid
användning. Vidare skall inspektionen verka för bättre varu- och
produktinformation och driva på utvecklingen mot en minskad
användning och spridning av skadliga ämnen. Ett viktigt sätt att
åstadkomma detta är att i hela samhället få genomslag för
produktvalsprincipen i 2 kap. 6 § miljöbalken.
Kemikalieinspektionen bör även pröva ansökningar om bl.a.
godkännande av kemiska och biologiska bekämpningsmedel.
Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med
regeringens.
Remissinstanserna: Kemikalieinspektionen tycker att det är bra att
tillsynsfrågorna får ordentlig uppmärksamhet i balken med ett eget
kapitel.
Skälen för regeringens bedömning: Kemikaliekontrollens syfte är att
minska riskerna för skador på människor och miljö till följd av
kemikalieanvändningen. Övergripande mål för kemikaliekontrollen
angavs i prop. 1993/94:163, bet. 1993/94:JoU23. rskr. 1993/94:273.
Kemikalieinspektionen har som central tillsynsmyndighet enligt lagen
om kemiska produkter tillsyn över tillverkare, importörer och andra
leverantörer av sådana produkter och andra varor. Det innebär bl.a. att se
till att det vidtas åtgärder för att begränsa riskerna med flödet av kemiska
ämnen på marknaden, däribland även åtgärder som rör den allmänna
konsumentanvändningen av kemiska produkter och andra varor.
Målsättningen med tillsynsarbetet är att säkerställa att leverantörerna av
kemiska produkter och andra varor uppfyller kraven enligt lagen om
kemiska produkter, vilket i fortsättningen kommer att gälla miljöbalken.
framför allt kapitel 2 och 14. Vidare vägleder inspektionen kommuner
och länsstyrelser i deras uppgift som lokala och regionala
tillsynsmyndigheter enligt lagen om kemiska produkter.
Prop. 1997/98:45
580
Naturvårdsverket har den centrala tillsynen över skyddet för den yttre
miljön i samband med yrkesmässig hantering av kemiska produkter och
andra varor. Arbetarskyddsstyrelsen har den centrala tillsynen över
skyddet mot ohälsa och olycksfall i arbetsmiljön i samband med
yrkesmässig hantering av kemiska produkter och andra varor. Denna
fördelning mellan myndigheterna skall gälla även enligt miljöbalken.
Kemikalieinspektionen har även det centrala tillsynsansvaret enligt
lagen om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel som
också arbetas in i miljöbalken. Inspektionen skall behålla ansvaret även
på detta område. Enligt miljöbalken kan produktregistret som
Kemikalieinspektionen ansvarar för i framtiden byggas ut till att omfatta
även biotekniska organismer.
En utgångspunkt för kemikaliekontrollen i Sverige är att företagen har
huvudansvaret för de kemiska produkter och andra varor som de
levererar. Användare och andra som hanterar kemikalier ansvarar för att
den faktiska hanteringen inte orsakar skador. Tillsynsmyndigheternas
viktigaste uppgift inom kemikaliekontrollen är att se till att företagen
vidtar åtgärder för att minimera miljö- och hälsoriskerna.
En av Kemikalieinspektionens huvuduppgifter är att verka för en bättre
kännedom om de kemiska riskerna i dagens samhälle genom ökade
kunskaper om kemikaliers egenskaper, förekomst och användning samt
att bättre varu- och produktinformation ges. Detta gäller även risker med
biotekniska organismer. Vidare skall Kemikalieinspektionen driva på
utvecklingen mot en minskad användning och spridning i samhället av
skadliga kemiska ämnen som på grund av sina egenskaper kan
koncentreras i miljön eller kemiska ämnen som orsakar bestående
allvarliga skador på människa eller miljö. En viktig del i detta arbete blir
att i hela samhället fa genomslag för produktvalsprincipen enligt 2 kap.
6 § miljöbalken.
Huvuddelen av inspektionens verksamhet har internationell
anknytning. Detta är en konsekvens av den starkt intemationaliserade
handeln. Åtgärder mot kemiska produkter och andra varor måste
samordnas internationellt för att bli effektiva och regleringen inom EU
och i internationella avtal är omfattande. Det är också viktigt att
kunskapsuppbyggnad och riskbedömning som en grund för åtgärderna
sker på ett internationellt plan.
Regeringen tillsatte i maj 1996 en kommitté med uppdrag att se över
kemikaliepolitiken mot bakgrund av bl.a. Sveriges medlemskap i EU och
en eventuellt förändrad riskbild av användningen av kemiska ämnen.
Kommittén, som även har analyserat behovet av att förändra den svenska
myndighetsorganisationen, har i juni 1997 redovisat sitt arbete i
betänkandet En hållbar kemikaliepolitik (SOU 1997:84). Betänkandet har
remissbehandlats och ärendet bereds nu i Regeringskansliet.
Prop. 1997/98:45
581
Socialstyrelsen
Prop. 1997/98:45
Regeringens bedömning: Socialstyrelsens roll enligt miljöbalken bör
gälla framför allt frågor om hälsoskyddet och om hälsorisker i miljön,
bl.a. inomhusmiljön.
Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med
regeringens.
Remissinstanserna: Socialstyrelsen framhåller att miljömedicinsk
kompetens måste tillförsäkras bl.a. miljödomstolama vid prövningen av
miljö- och hälsoskyddsfrågor.
Skälen för regeringens bedömning: Socialstyrelsen är central
förvaltningsmyndighet för verksamheter som rör socialtjänst, hälso- och
sjukvård, tandvård, hälsoskydd och smittskydd.
När det gäller frågor om hälsorisker i miljön är det främst
Socialstyrelsens verksamhet inom hälsoskyddet som är av intresse när
det gäller miljöbalken.
Socialstyrelsens verksamhet inom detta områden utgår från styrelsens
tillsynsansvar enligt hälsoskyddslagen samt styrelsens övergripande
ansvarsroll när det gäller att följa utvecklingen av hälsa och hälsorisker.
Enligt hälsoskyddslagen och hälsoskyddsförordningen delar Natur-
vårdsverket och Socialstyrelsen det centrala tillsynsansvaret varvid
Naturvårdsverket svarar för buller och luftföroreningar utomhus och
Socialstyrelsen svarar för övriga frågor. Socialstyrelsen har sin
tyngdpunkt i frågor av medicinsk och hygienisk karaktär, faktorer som
huvudsakligen berör människors hälsa, bl.a. frågor om hälsorisker i
inomhusmiljö. Denna fördelning bör gälla även enligt miljöbalken.
En särskild sektion för hälsoskydd- och miljömedicin, med personal
bestående av miljö- och hälsoskyddsinspektörer och läkare, finns vid
Socialstyrelsens Nationella tillsynsenhet. Sedan några år tillbaka har
Socialstyrelsen byggt upp metoder för tillsyn i form av uppföljning och
utvärdering av kommunernas och landstingens arbete inom hela
styrelsens ansvarsområde. Utöver den egna kompetensen har
Socialstyrelsen tillgång till ca 200 vetenskapliga råd inom olika
vetenskapliga discipliner och verksamheter.
Boverket
Regeringens bedömning: Boverkets viktigaste uppgifter enligt
balken bör framför allt bli att främja frågor om hushållningen med
mark och vatten och annan miljöhänsyn i den fysiska planeringen.
Vidare att verka för ett miljöanpassat och kretsloppsanpassat
byggande.
Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med
regeringens.
582
Remissinstanserna: Boverket anser att den ansvarsfördelning som Prop. 1997/98:45
gäller mellan myndigheterna enligt nuvarande lagstiftning skall gälla
även enligt miljöbalken.
Skälen för regeringens bedömning: Boverket skall enligt
övergripande mål bl.a. verka för enhetlighet och effektivitet i
tillämpningen av regler om hushållning med naturresurser, fysisk
planering, byggd miljö, byggande och boende.
Boverket har idag enligt naturresurslagen den allmänna uppsikten över
hushållningen med naturresurser. När lagen nu arbetas in i balken skall
Boverket behålla den tillsynsfunktionen.
Miljöbalkens mål är att främja en hållbar utveckling som innebär att
nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god
miljö. För att uppnå detta skall mark, vatten och fysisk miljö i övrigt
användas så att en från ekologisk, social, kulturell och
samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. Den
fysiska miljön i övrigt innefattar den byggda miljön.
Boverket skall verka för detta mål bl.a. genom sin uppsikt och tillsyn
över fysisk planering som redskap för hållbar utveckling av samhället
och för hushållning. Vidare genom sin uppsikt och tillsyn över regler
t.ex. angående hälsosamt - även med avseende på sociala faktorer -
miljöanpassat och kretsloppsanpassat byggande.
Boverkets uppsikt över beslutsmyndigheters tillämpning av regler om
ändrad mark- och resursanvändning, om byggande och om boende avser
främst att uppmärksamma behov av utveckling av kunskapsunderlag för
besluten och av ändring av reglerna.
Boverkets uppsiktsansvar i NRL-systemet gäller även
kunskapsunderlag från andra centrala och regionala myndigheter som
behövs för tillämpningen av NRL, för att fa en anpassning och en
enhetlighet som främjar en god regeltillämpning.
Boverket bör i likhet med i dag ha ett särskilt uppsiktsansvar för
utvecklingen inom de områden med höga natur- och kulturvärden som
anges i 4 kap. miljöbalken, nuvarande 3 kap. NRL, vilket skall ge stöd
för utveckling av kunskap om områdena liksom för initiativ i den
kommunala översiktsplaneringen.
Boverket har också tillsynsansvar enligt plan- och bygglagen
(1987:10) och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på
byggnadsverk m.m., vilket omfattar både produkter och processer för
planering och byggande. Utvecklingen av verkets föreskrifter till dessa
författningar berör frågor som även behandlas i miljöbalken. exempelvis
miljökonsekvenser vid fysisk planering, val av ämnen och material i
byggnader, kretslopp och återanvändning m.fl. frågor som har betydelse
för hälsa, miljö och hushållning. Genom att följa bl.a. den tekniska
utvecklingen får Boverket exempelvis underlag att ändra verkets olika
föreskrifter om funktionskrav på byggandet. Vikten av samordning av
föreskrifter enligt byggnadsverkslagen och enligt miljöbalken har
behandlats i avsnitt 4.14.5.
En utveckling av tydliga och relevanta kunskapsunderlag skall bidra
till ökad hänsyn till miljö- och hushållningsfrågor i fysisk planering och
byggande. Ekonomiska stöd i olika former skall främja en god
583
bebyggelsemiljö, vilket även berör kulturmiljön och boendesociala Prop. 1997/98:45
frågor. Dessa uppgifter genomförs av Boverket med stöd bl.a. av
uppsikts- och tillsynsverksamhet samt utvärderings- och
utvecklingsprojekt. Den ingripande tillsynsverksamheten kommer att
genomföras av andra myndigheter som behandlats i detta avsnitt.
Regeringens förslag: Övergångsbestämmelser till miljöbalken skall
meddelas i en särskild lag, en s.k. promulgationslag. Vidare föreslås
en promulgationslag även till lagen med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet. Till lagen med särskilda bestämmelser om gatu-
renhållning och skyltning föreslås övergångsbestämmelser som inte
behöver tas in i en särskild lag.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag
förutom att bestämmelserna i lagen med särskilda bestämmelser om
gaturenhållning och skyltning i utredningens förslag var inarbetade i
balken.
Remissinstanserna: Justitiekanslern har ingen erinran mot förslagen.
Detsamma gäller Rikspolisstyrelsen. Socialstyrelsen har inte heller något
att erinra mot förslagen men betonar att det är nödvändigt att arbetet med
balkens förordningar, bl.a. en hälsoskyddsförordning, kan påbörjas
snarast.
Skälen för regeringens förslag: I fråga om nya balkar brukar
bestämmelser om tidpunkten för ikraftträdandet och
övergångsbestämmelser meddelas i en särskild lag, en s.k.
promulgationslag. Det är lämpligt att föreslå en promulgationslag även
för miljöbalken och en promulgationslag också till lagen med särskilda
bestämmelser om vattenverksamhet.
Till lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och
skyltning föreslås övergångsbestämmelser som inte behöver tas in i en
särskild lag.
Regeringens förslag: Miljöbalken skall träda i kraft den 1 januari
1999. Detsamma skall gälla promulgationslagama med undantag för
en bestämmelse om överlämnande av mål och ärenden till
miljödomstolen eller Miljööverdomstolen. De 15 lagar som skall
ersättas av miljöbalken samt vattenlagens promulgationslag skall
upphävas vid samma tidpunkt.
584
Utredningens förslag: Utredningen föreslog att balken skulle träda i Prop. 1997/98:45
kraft den 1 januari 1998 samt att 16 lagar skulle ingå i balken och alltså
upphävas tillsammans med vattenlagens promulagationslag.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig i frågan
anser att miljöbalken bör träda i kraft senare än vad utredningen
föreslagit. Boverket har avstyrkt förslaget att balken skall träda i kraft
redan 1 januari 1998. Även Lunds universitet har avstyrkt tidpunkten och
anser att den 1 januari 1999 är en något mera realistisk tidpunkt, även om
den fristen också kan verka kort. Naturvårdsverket har också ansett att
balkens ikraftträdande bör uppskjutas avsevärt för att göra det möjligt att
förbereda ikraftträdandet. Domstolsverket anser också att genom-
förandetiden är alldeles för kort och behöver förlängas med i vart fall ett
år, till den 1 januari 1999. Kommunförbundet anser att balken tidigast bör
träda i kraft den 1 juli 1998. Umeå tingsrätt förordar att balkens
ikraftträdande senareläggs åtminstone några år. Länsrätten i Stockholms
län anser att det inte är rimligt att tänka sig ett ikraftträdande så tidigt
som den 1 januari 1998. Länsstyrelsen i Kristianstads län anser det
viktigt att balken träder i kraft snarast möjligt, dvs. den 1 januari 1998.
Uppsala kommun menar att eftersom miljöfarlig verksamhet som inte
är tillståndspliktig blir det och det inte finns övergångsbestämmelser till
hänsynsreglema så kommer trycket på kommunernas tillsynsverksamhet
att öka, därför bör balken träda i kraft tidigast den 1 januari 1999.
Skälen för regeringens förslag: Miljöbalksutredningen har föreslagit
att miljöbalken skall träda i kraft den 1 januari 1998. Detta förslag har
avstyrkts av många remissinstanser som anser att ikraftträdandet måste
senareläggas. Regeringen föreslår nu att balken och promul-
gationslagama skall träda i kraft den 1 januari 1999. I ett undantagsfall,
som gäller överlämnandet av mål och ärenden till miljödomstolen och
Miljööverdomstolen, skall det dock finnas möjlighet för regeringen att
bestämma en senare tidpunkt för ikraftträdandet, se avsnitt 4.37.8 under
rubriken Prövning vid domstolar och förvaltningsmyndigheter m.m.
Det behövs inte några övergångsbestämmelser som medger att
föreskrifter får utfardas med stöd av bemyndiganden i miljöbalken före
balkens ikraftträdande. Föreskrifter om att en lag skall träda i kraft en
viss dag hindrar nämligen inte att man utan några särskilda
övergångsbestämmelser redan dessförinnan vidtar de administrativa
åtgärder som behövs för att lagen skall kunna tillämpas i sin helhet från
och med den dagen (jfr Lagrådets yttrande i prop. 1983/84:30 s. 172 f).
Samtidigt med att miljöbalken träder i kraft bör den lagstiftning som
har arbetats in i balken upphävas. I lagrådsremissen om miljöbalk
föreslås att följande lagar samordnas i miljöbalken.
- naturvårdslagen (1964:822),
- miljöskyddslagen (1969:387),
- lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten,
- lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle,
- lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark,
- renhållningslagen (1979:596),
- hälsoskyddslagen (1982:1080),
- vattenlagen (1983:291),
585
- lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark,
- lagen (1985:426) om kemiska produkter,
- miljöskadelagen (1986:225),
- lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.,
- lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska bekämpnings-
medel,
- lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer, samt
- lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör
skyddade arter.
Samtliga dessa lagar bör alltså upphöra att gälla vid utgången av
december 1998. Vidare bör lagen (1983:292) om införande av
vattenlagen (1983:291) upphävas.
Regeringens förslag: Huvudprincipen skall vara att miljöbalken skall
tillämpas omedelbart när den träder i kraft på all verksamhet den
omfattar. Ett antal undantag skall dock göras från denna huvudprincip
i promulgationslagen.
Prop. 1997/98:45
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Länsrätten i Stockholms län vill inte rikta några
formella invändningar mot att de skärpta miljöregler som balken kommer
att medföra blir tillämpliga på befintlig verksamhet. Det är dock ytterst
angeläget att i de fall en intresseavvägning leder till att begränsningar
åläggs pågående verksamhet skäligt rådrum ges för uppfyllandet av de
nya kraven. Länsstyrelsen i Stockholms län delar utredningens prin-
cipiella uppfattning att miljöbalken även bör gälla för befintlig
verksamhet. Även Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län delar utred-
ningens principiella uppfattning att miljöbalken även bör gälla för
befintlig verksamhet. Enligt länsstyrelsen krävs dock givetvis undantag
för företag som har tillstånd. Länsstyrelsen anser vidare att utredningens
förslag till reglering av övergångsfrågorna är helt otillräcklig. Lunds
universitet anser att det i hög grad är angeläget att de strängare
miljökraven enligt miljöbalken snarast slår igenom i fråga om befintliga
verksamheter. Emellertid ifrågasätter universitetet hur man bör se på
situationen, när de nya reglerna innebär en skärpning av miljökraven som
medför en inskränkning av användningen av mark och byggnad.
Universitetet anser att 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen innebär
att det numera föreligger rätt till ersättning även när det allmänna
inskränker användningen av mark eller byggnad av miljöskäl.
Utredningens förslag till övergångsbestämmelser borde därför, enligt
universitetet, ha innehållit en ersättningsregel som stämmer med
grundlagstexten. Universitetet har noterat att en sådan
ersättningsbestämmelse kan ge upphov till ekonomiska nackdelar från
miljösynpunkt och med tanke på detta förordat vidare överväganden om
en ändring av grundlagsparagrafen. Universitetet biträder i och för sig
586
utredningens bedömning att de miljöskäl som ligger bakom den Prop. 1997/98:45
föreslagna lagstiftningen i allmänhet är så starka att kraven enligt
Europakonventionen om mänskliga rättigheter måste anses uppfyllda
även om ingen ersättning utgår.
Svenska kommunförbundet delar utredningens principiella uppfattning
att miljöbalken även bör gälla för befintlig verksamhet och anser att detta
bör framgå av övergångsbestämmelserna. Landskrona kommun tillstyrker
att miljöbalken bör gälla även för befintlig verksamhet, både när den
pågår oförändrad och när den har ändrats.
Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten är att hela
miljöbalken skall tillämpas omedelbart när den träder i kraft. Ett antal
undantag måste dock göras från denna huvudprincip. Förslag på sådana
undantag lämnas i kommande avsnitt.
Till att börja med skall behandlas frågan om i vilken utsträckning
miljöbalkens regler skall iakttas vid verksamheter som redan bedrivs när
balken träder i kraft. Av särskilt intresse är frågan på vilket sätt balken
skall kunna innebära inskränkningar i tillstånd som har meddelats enligt
äldre rätt, vilket behandlas även i avsnitt 4.37.8 under rubriken
Tillståndsgiltighet och omprövning.
När en ny lagstiftning genomförs kan den situationen uppstå att en
tidigare lagenlig verksamhet inte bedrivs i enlighet med den nya lagens
krav. Om den nya lagstiftningen blir omedelbart tillämplig på befintliga
verksamheter finns det risk för att investeringar och planering som
verksamhetsutövaren redan har genomfört går till spillo. I extrema
situationer kan de nya kraven innebära att en verksamhet tvingas
upphöra.
Miljöbalksutredningen har anfört att ett undantag för befintliga
verksamheter skulle innebära att de negativa miljöeffekter som
lagstiftaren vill motverka inte kan förhindras förrän efter mycket lång tid,
i princip så lång tid som motsvaras av dessa verksamheters fortsatta
bestånd. Detta skulle ge samhällsekonomiskt negativa verkningar. Senare
tillkomna verksamheter skulle drabbas, eftersom det finns risk för att det
allmänna försöker uppnå målsättningen genom att desto högre krav ställs
på dessa verksamheter. Detta kan naturligtvis uppfattas som orättvist och
kan dessutom vara en dålig resursanvändning, eftersom man riskerar att
det läggs ner större summor för att nå en viss stömingsreduktion, därför
att man för en del nya verksamheter ställer så höga krav att
marginalkostnaderna för reduktionen stiger i höjden (Westerlund,
Miljöfarlig verksamhet, 1975, s. 242 f).
Regeringens principiella uppfattning är att miljöbalken bör gälla även
för befintlig verksamhet. Detta bör vara fallet både när verksamheten
pågår oförändrad och när den har ändrats. Denna huvudregel är för övrigt
den vanliga vid ny miljölagstiftning. När balkens olika bestämmelser
behandlas finns det dock anledning att vid flera tillfällen återkomma till
frågan , se bl.a. avsnitt 4.37.7.
Särskild uppmärksamhet bör redan nu ägnas åt de fallen där
verksamheten bedrivs med stöd av tillstånd. Det allmänna har då gjort en
bedömning av verksamheten och funnit att denna får bedrivas under vissa
i tillståndet angivna förutsättningar. Tillståndet skall ge tillståndshavaren
587
en trygghet, innebärande att denne inte skall behöva drabbas av andra
inskränkningar i verksamheten än sådana som följer av tillståndet eller
sker med stöd av lag. Genom att studera lagen skall tillståndshavaren
alltså kunna bedöma vilka inskränkningar som kan komma att ske i
framtiden.
Miljöbalken innehåller ett antal bestämmelser som skall kunna
innebära inskränkningar i meddelade tillstånd. Viktigast är reglerna om
omprövning m.m. i 24 kap., som innebär att tillstånd kan ändras eller
återkallas och villkor ändras. Andra bestämmelser som kan innebära
inskränkningar i tillstånd är de om generella föreskrifter för miljöfarlig
verksamhet i 9 kap. 5 §, föreskrifter för miljöskyddsområden eller vatten-
skyddsområden i 7 kap. 19-22 §§ samt tillsynsmyndigheters före-
lägganden och förbud i brådskande fall enligt 26 kap. 9 § ljärde stycket.
Allt detta framgår av rättskraftsregeln i 24 kap. 1 § miljöbalken.
När tillstånd har meddelats redan före miljöbalkens ikraftträdande har
däremot inte tillståndshavaren genom att studera lagen kunnat göra en
bedömning av vilka inskränkningar som kan ske i tillståndet med dess
villkor (såvida inte motsvarande inskränkningar kunde ske redan enligt
äldre lag).
Utredningen har gjort bedömningen att det inte finns något
grundlagshinder mot att begränsa befintliga tillstånd genom ny
lagstiftning. Regeringen, som delar denna bedömning, noterar dock att
det enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen förutsätts föreligga
angelägna allmänna intressen till grund för dylika begränsningar. Natur-
och miljövårdsintressen bör, enligt vad som framgår av motiven till
grundlagsstadgandet. normalt anses vara sådana angelägna allmänna
intressen (prop. 1993/94:117 s. 15foch48).
I detta sammanhang har utredningen hänvisat till 2 kap. 23 §
regeringsformen där det säga att lag eller annan föreskrift inte far
meddelas i strid mot Sveriges åtaganden på grund av den europeiska
konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna (Europakonventionen). Av lagen (1994:1219)
om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna framgår att Europa-
konventionen med ändringar och tillägg gäller som lag i Sverige.
Skyddet för äganderätten framgår av artikel 1 i det första tilläggs-
protokollet (den 20 mars 1952) till Europakonventionen. Enligt artikeln
skall varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom.
Det sägs vidare att ingen får berövas sin egendom annat än i det
allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och av
folkrättens allmänna grundsatser. Emellertid görs det tillägget att det
sagda inte inskränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som
staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i
överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa
betalning av skatter eller andra pålagor eller av böten och viten.
Även ekonomiska intressen som är förbundna med utövandet av
näringsverksamhet eller annan ekonomisk verksamhet skyddas av
artikeln. Således kan en återkallelse av ett driftstillstånd ses som ett
ingrepp i enskild äganderätt, vars tillåtlighet måste prövas enligt de
Prop. 1997/98:45
588
kriterier som anges i artikel 1 i första tilläggsprotokollet (Danelius, Prop. 1997/98:45
Mänskliga rättigheter, 1993, s. 248).
Inskränkningar i ägarens rätt att använda sin egendom förekommer i
stor utsträckning i alla länder, varvid syftet vanligen är att tillgodose
olika allmänna intressen. Inte minst gäller detta fast egendom, för vilken
ofta gäller inskränkningar i rätten att bebygga egendomen, rätten att
utnyttja den för olika ändamål och ibland också rätten att överlåta den till
annan ägare. Sådana inskränkningar är i många fall naturliga och
normala, och de ger inte anledning till några speciella problem i
förhållande till artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europa-
konventionen, vars andra stycke uttryckligen medger en stat att
genomföra sådan lagstiftning som den finner nödvändig för att reglera
utnyttjandet av egendomen i det allmännas intresse. Inskränkningarna
kan emellertid vara så betungande för ägaren att överensstämmelsen med
artikel 1 kan ifrågasättas. Europadomstolen tillämpar i detta fall ett
proportionalitetsresonemang: det måste göras en avvägning mellan det
allmänna intresset och den enskilde ägarens intresse, och om en rimlig
balans inte uppnås, kan en inskränkning i rätten att utnyttja egendomen
tänkas strida mot artikel 1. När det gäller inskränkningar i rätten att
använda egendom har emellertid Europadomstolen anlagt ett för den
enskilde synnerligen strängt synsätt och funnit även mycket tyngande
begränsningar av ägarens rättigheter kunna accepteras i det allmänna
intresset (Danelius, Mänskliga rättigheter, 1993, s. 253).
Enligt regeringens bedömning föreligger det med hänsyn till vad som
hittills har anförts inget hinder mot att miljöbalken görs tillämplig på
tillstånd som har meddelats enligt äldre rätt.
I anslutning till detta finns det anledning att beröra den fråga som
främst Lunds universitet har tagit upp i sitt remissyttrande, nämligen
frågan om 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen föranleder behov av
en kompletterande ersättningsregel. Regeringen har redan i avsnitt 4.33.2
ingående behandlat frågan om grundlagens innebörd i det aktuella
hänseendet. Enligt regeringens bedömning bör bestämmelserna i det
nyssnämnda grundlagsstadgandet - trots ordalydelsen - uppfattas på det
sättet att någon utvidgning av rätten till ersättning inte har skett. Det
betyder att regeringen inte delar Lunds universitets inställning att
rådighetsinskränkningar som är föranledda av miljöskäl kan ge rätt till
ersättning av det allmänna. Följaktligen finner regeringen att det inte
föreligger något behov av en kompletterande ersättningsregel i lagen om
införande av miljöbalken.
Tillståndshavarens intresse av trygghet måste vägas mot de allmänna
och enskilda intressen som talar för att de nya reglerna skall gälla fullt ut.
Det krävs enligt regeringens mening tungt vägande skäl för att utforma
regler om att tillstånd meddelade enligt äldre rätt skall kunna inskränkas
genom bestämmelser som saknar motsvarighet i de lagar som ersätts av
balken.
Miljöskäl kan vara sådana tungt vägande skäl. Bestämmelserna skall i
så fall vara avsedda att komma till rätta med allvarliga situationer. Om
däremot exempelvis tillstånd till en viss typ av miljöfarlig verksamhet
skall ersättas av generella föreskrifter, bör det inte utan vidare komma i
589
fråga att omedelbart låta föreskrifterna inskränka de meddelade Prop. 1997/98:45
tillstånden.
Det kan vidare följa av Sveriges medlemskap i EU att vi måste införa
vissa bestämmelser som tar över redan meddelade tillstånd. I sådana fall
har vi inte någon valfrihet.
Hänsyn bör tas till möjligheten att uppnå samma resultat med andra
bestämmelser. Ett skäl för att t.ex. låta generella föreskrifter gälla även
verksamheter som bedrivs med stöd av äldre tillstånd kan vara att samma
resultat ändå kan uppnås vid en omprövning av tillstånden.
Även konkurrensskäl kan ha betydelse vid bedömningen av om
inskränkningar skall ske i alla tillstånd eller bara i tillstånd meddelade
enligt miljöbalken. En ojämn konkurrenssituation kan uppkomma om
tillståndshavama bedöms olika. Dessa skäl skall dock inte övervärderas,
eftersom det ligger i sakens natur och är allmänt accepterat inom
miljörätten att verksamhetsutövare bedöms olika beroende på när
bedömningen sker. Ibland har dock konkurrenssynpunkter stor betydelse,
såsom när man skall avgöra vilka verksamheter som skall tvingas till
minskade utsläpp etc. när en miljökvalitetsnorm har överträtts. Det
allmänna får då inte göra det enkelt för sig genom att endast ingripa mot
några få av många förorenare. Om detta skulle ske uppkommer en ojämn
konkurrenssituation.
Regeringens förslag: Förordningar och andra föreskrifter meddelade
före miljöbalkens ikraftträdande skall fortsätta att gälla, om inte något
annat bestäms.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Sveriges meteorologiska och hydrologiska
institut (SMHI) drar den slutsatsen att de föreskrifter som SMHI utfardat
kommer att upphöra när balken träder i kraft med den utformning
utredningens föreslagit, eftersom det inte finns bestämmelser i balken
som omfattar SMHI:s tillsyn över vattenverksamhet och
vattenanläggningar.
Naturvårdsverket anser att en genomgång bör göras av de föreskrifter
som fortsätter att gälla enligt föreslagna 4 § för att kontrollera att det
finns ett tillämpbart bemyndigande. Om ett sådant inte finns kan
särskilda bestämmelser behövas i fråga om den befintliga föreskriftens
fortsatta giltighet eller ogiltighet. Vidare påpekar verket att problem kan
uppstå när föreskriftsbemyndiganden övergår från en verksamhet till en
annan.
Uppsala kommun anser att äldre regler inte skall tillämpas
övergångsvis utan att ikraftträdandet skall skjutas fram så att
590
förordningar och föreskrifter hinner omarbetas innan balkförslaget träder Prop. 1997/98:45
i kraft.
Skälen for regeringens förslag: Miljöbalken innebär en samordning
av bestämmelserna i inte mindre än 15 nu gällande lagar. Balken
innehåller åtskilliga betydelsefulla nyheter. Samtidigt bevarar den i
många hänseenden grunderna för den äldre lagstiftningen. Liksom
tidigare kommer miljörätten i betydande utsträckning att få sitt innehåll
genom föreskrifter, dvs. normer, som utfärdas av regeringen eller
myndigheter som regeringen bestämmer.
De förordningar och myndighetsföreskrifter som har meddelats
tidigare bör ses över och normalt arbetas om, vilket även flera
remissinstanser påpekat exempelvis Naturvårdsverket och Länsstyrelsen
i Stockholms län. Detta arbete bör prioriteras. Det är emellertid inte
möjligt att avsluta hela detta mycket omfattande arbete redan innan
miljöbalken har trätt i kraft. Miljöbalksutredningen har i sitt
huvudbetänkande (SOU 1996:103, del 1, s. 450) gjort bedömningen att
översynen av myndigheternas föreskrifter bör vara klar senast ett år efter
det att miljöbalken har trätt i kraft. Det kommer dock att bli svårt att på
denna korta tid ersätta samtliga föreskrifter med nya.
Föreskrifter måste alltså fortfarande gälla, om inte något annat
bestäms. Det bör därför i promulgationslagen införas en allmän
övergångsbestämmelse av innebörden att föreskrifter som har meddelats
med stöd av äldre bestämmelser skall ha samma verkan som om de hade
meddelats med stöd av miljöbalken.
Gemensamt för de nya föreskrifter som skall meddelas med stöd av
miljöbalken är att erforderliga övergångsbestämmelser bör meddelas i
föreskrifterna.
Regeringens förslag: Tillstånd och liknande beslut meddelade enligt
äldre lagstiftning skall fortsätta att gälla. Detta gäller dock inte äldre
dispenser från skyldigheten att söka tillstånd enligt miljöskyddslagen.
Utredningens förslag: Överensstämmer i stort sett med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Kristianstads län har tillstyrkt
förslaget. SGU tillstyrker att tillstånd och beslut skall fortsätta att gälla
förutom dispenser. SGU anser dock att en preciserad övergångstid bör
införas för dispensernas giltighet. Naturvårdsverket tillstyrker att
dispensvillkor enligt miljöskyddslagen i dess lydelse före den 1 juli 1981
skall fortsätta att gälla till dess de har ersatts av villkor i blivande
tillstånd efter att tillståndsplikt har införts. Verket anser dock att
hänvisningen i föreslagna 5 § till att villkoren skall anses vara meddelade
enligt tillsynsbestämmelsema i 26 kap. 9 § miljöbalken bör ändras
eftersom det innebär att det inte längre skulle vara straffbart att bryta mot
villkoren. I stället vill verket att denna hänvisning ersätts med den text
591
om straffbarhet vid överträdelse som fanns i punkt 4 i 1981 års Prop. 1997/98:45
övergångsbestämmelser. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det är
viktigt att prioritera arbetet med de förordningar och myndighets-
föreskrifter för vilka det behöver utarbetas övergångs-bestämmelser.
Exempelvis behöver övergångsbestämmelser tas fram för tillstånds-
pliktiga verksamheter som ännu inte har något tillstånd enligt
miljöskyddslagen samt för de verksamheter som har meddelats dispens
från tillståndsplikten före den 1 juli 1981. Om inte sådana förordningar
hinner omarbetas innan balken träder i kraft måste övergångs-
bestämmelser inarbetas i nu föreliggande lagstiftningsarbete om
övergångsbestämmelser för att rättsläget inte skall bli alltför oklart och
för att verksamhetsutövama inte omedelbart skall bli lagbrytare och
påföras miljösanktionsavgift. Landskrona kommun har avstyrkt och vill
att tillstånd enligt äldre lag bör tidsbegränsas till en övergångsperiod av
fem år.
Skälen för regeringens förslag: Det kan givetvis inte komma i fråga
att i samband med miljöbalkens ikraftträdande generellt upphäva alla
tillstånd och liknande godkännanden i enskilda ärenden som har
meddelats med stöd av nuvarande lagar. Besluten bör i stället förbli
gällande även sedan miljöbalken har trätt i kraft. Tillståndsbesluten och
andra beslut skall anses vara meddelade med stöd av motsvarande
bestämmelser i miljöbalken. Som Riksantikvarieämbetet angett bör även
förelägganden och förbud enligt 20 § naturvårdslagen omfattas av denna
paragraf i stället för 35 § som avser beslut inom ramen för
tillsynsverksamhet (se avsnitt 4.37.9). Därför har detta lagts till i 5 §.
Landskrona kommun har föreslagit att tillstånd enligt äldre lag bör
tidsbegränsas till en övergångsperiod av fem år. Detta är dock inte
lämpligt och inte heller praktiskt genomförbart. I den mån det behövs får
tillstånden i stället tas upp till omprövning enligt miljöbalkens regler. 1
avsnitt 4.37.8 behandlas i vilken utsträckning de nya omprövnings-
reglema kan användas vid beslut fattade enligt äldre rätt.
Utredningen har föreslagit att den som bedriver en verksamhet med
stöd av dispens från tillståndsplikten meddelad enligt miljöskyddslagen
(1969:387) i dess lydelse före den 1 juli 1981 skall bli tvungen att söka
tillstånd, om verksamheten tillhör en tillståndspliktig bransch. Dispensen
bör därför inte fortsätta att gälla. Villkoren i dispensen bör dock gälla
fram till dess att de har ersatts av nya villkor. Till dess så har skett bör de
enligt utredningen anses meddelade enligt tillsynsbestämmelsema i
26 kap. 9 § miljöbalken. Tillsynsmyndigheten skall alltså ha rätt att
meddela förelägganden och förbud enligt dessa bestämmelser.
Naturvårdsverket har i sitt remissvar tillstyrkt att dispensvillkor enligt
miljöskyddslagen i dess lydelse före den 1 juli 1981 skall fortsätta att
gälla till dess de har ersatts av villkor i blivande tillstånd efter att
tillståndsplikt har införts. Verket anser dock att hänvisningen i föreslagna
5 § till att villkoren skall anses vara meddelade enligt tillsyns-
bestämmelsema i 26 kap. 9 § miljöbalken bör ändras eftersom det
innebär att det inte längre skulle vara straffbart att bryta mot villkoren. I
stället vill verket att denna hänvisning ersätts med den text om
592
straffbarhet vid överträdelse som fanns i punkt 4 i 1981 års Prop. 1997/98:45
övergångsbestämmelser.
Som Naturvårdsverket angett innebär utredningens förslag att de
dispensvillkor som meddelats enligt miljöskyddslagen i dess lydelse före
den 1 juli 1981 inte skulle vara straffbelagda enligt miljöbalken. Därför
bör en straffbestämmelse motsvarande den i punkt 4 i 1981 års
övergångsbestämmelser tas in i 5 §. Detta hindrar dock inte att det i
paragrafen även anges att sådana dispensvillkor skall anses vara
meddelade enligt tillsynsbestämmelsema i 26 kap. 9 § miljöbalken.
4.37.5 Miljöbalkens inledande bestämmelser
Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas
till miljöbalkens allmänna hänsynsregler annat än beträffande frågan
om efterbehandling av förorenade områden.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag
förutom beträffande förorenade områden som behandlas under nästa
rubrik.
Remissinstanserna: Statens jordbruksverk anser att när de allmänna
hänsynsreglema tillämpas vid omprövning av tillstånd bör speciella
hänsyn tas till vattenföretags speciella natur, med långsiktiga och
kapitalkrävande investeringar i kraftverk och regleringsdammar. NUTEK
anser att företagen bör ges tid att anpassa sig till de nyare, strängare
reglerna. Lantbrukarnas Riksförbund anser att det behövs en övergångs-
bestämmelse till stoppregeln med innebörd att den inte gäller för
verksamheter som redan bedrivs när miljöbalken träder i kraft.
Skälen för regeringens förslag: De allmänt utformade
hänsynsreglema i de nuvarande miljölagama har i förslaget till miljöbalk
lagts till grund för ett antal allmänna hänsynsregler införda i 2 kap. Som
utgångspunkt för de allmänna hänsynsreglema har främst valts
bestämmelser i miljöskyddslagen (1969:387), vattenlagen (1983:291)
och lagen (1985:426) om kemiska produkter.
Majoriteten av de allmänna hänsynsreglema i miljöbalken har stora
likheter med hänsynsreglema i gällande rätt. Det finns emellertid även
väsentliga skillnader. De föreslagna reglerna kommer att få generell
tillämpning på olika typer av verksamheter som hittills har reglerats
genom särskilda bestämmelser eller inte reglerats alls. Av olika i dag
förekommande modeller har vanligen den strängaste valts.
Frågan är i vilken utsträckning miljöbalkens hänsynsregler skall
tillämpas på verksamheter som redan bedrivs när balken träder i kraft (se
också avsnitt 4.37.3). Vid denna bedömning bör man ha klart för sig att
ett tillstånds rättskraft medför att i sådana frågor som har prövats i
tillståndet kan krav utöver vad som följer av tillståndet med dess villkor
normalt inte ställas på en tillståndshavare. Däremot kan nya och hårdare
593
38 Riksdagen 1997/98. 1 samt. Nr 45. Del 1
krav ställas vid en omprövning. I vilken mån de nya Prop. 1997/98:45
omprövningsreglema skall tillämpas på befintliga tillstånd diskuteras i
avsnitt 4.37.8. Den fortsatta diskussionen här gäller i första hand dels hur
långt man kan gå vid en sådan omprövning (om man alltså har funnit att
omprövning far ske), dels vilka krav som kan ställas på befintliga
verksamheter som bedrivs utan tillstånd.
I det framtida miljöarbetet bör det enligt utredningens bedömning,
vilken delas av regeringen, prioriteras att komma till rätta med de
problem som orsakas av det stora antalet verksamheter som hittills inte
har haft tillstånd enligt miljöskyddslagen och som därför i endast liten
utsträckning har varit föremål för ingripande från myndigheternas sida.
Det är därför en väsentlig fråga i vilken utsträckning miljöbalkens
hänsynsregler skall tillämpas på verksamheter som bedrivs utan tillstånd
när balken träder i kraft.
I samband med miljöskyddslagens tillkomst gjordes bedömningen att
den nya lagen borde vara tillämplig på verksamheter som redan fanns när
lagen trädde i kraft. Samtidigt gjordes följande uttalande (prop. 1969:28
s. 214).
Oavsett vad som nu sagts kommer emellertid den tillåtlighetsprövning
som skall göras beträffande anläggningar som redan finns vid lagens
ikraftträdande att ställa de tillämpande myndigheterna inför svåra och
grannlaga avvägningsproblem. I regel är det tekniskt svårare att utföra
behövliga skadeförebyggande anordningar och åtgärder på gamla
anläggningar än att vid nyuppförande anpassa drift och anordningar
efter miljövårdens krav. Om ingripande sker i efterhand kan ett företag
drabbas av kostnader som man inte alls räknade med när kalkylerna för
anläggningens uppförande och drift gjordes.
Det ansågs således att den nya lagen inte kunde tillämpas fullt ut på
samma sätt mot befintliga anläggningar som mot nyetablering. Detta
innebar dock inte att man skulle undvika att ingripa mot befintliga
stömingskällor målmedvetet och effektivt för att komma till rätta med
problemen. I fråga om luftföroreningar, buller och liknande, där inte
samma praxis utvecklats som inom vattenvårdsområdet, uttalades att det
måste krävas synnerliga skäl för att en anläggning skulle kunna tvingas
att upphöra med driften. Så borde kunna ske endast om
skadeverkningarna, trots skyddsåtgärder, var så stora att det framstod
som oförsvarligt att driften fortsatte. En möjlighet att minska den
ekonomiska belastningen för ett företag kunde vara att skyddsåtgärderna
inte behövde genomföras i full utsträckning på en gång utan kunde slås ut
över en tidsperiod av lämplig längd.
Miljöbalksutredningen konstaterade i betänkandet med övergångs-
bestämmelser att den situation som föreligger - dvs. att en miljöbalk
skall införas med regler som i olika avseenden är strängare än tidigare
regler - har likheter med situationen när miljöskyddslagen infördes år
1969. Samtidigt konstaterades att förhållandena i dag på olika sätt skiljer
sig från vad som gällde vid miljöskyddslagens tillkomst. Kunskaperna
om miljöproblemens omfattning och orsaker är i dag bättre och
opinionen för att göra något åt problemen mer kraftfull både bland
594
företagare och enskilda. Uppmärksamheten riktas inte längre i första
hand mot enskilda industriers punktutsläpp utan i stället mot ett stort
antal s.k. diffusa utsläpp.
Det är enligt utredningen tveksamt om man behöver göra någon
skillnad mellan verksamhet som bedrevs före balkens ikraftträdande och
verksamhet som påbörjas först senare. Även om man anser att en sådan
skillnad bör göras kan detta enligt utredningens mening tillgodoses utan
någon särskild övergångsbestämmelse. Regeringen gör samma
bedömning. Kraven i de allmänna hänsynsreglema gäller enligt 2 kap.
7 § endast i den utsträckning det inte är orimligt att uppfylla dem med
hänsyn framför allt till nyttan av skyddsåtgärder och andra
försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder.
Kostnaden för åtgärden skall alltså jämföras med nyttan. Om kostnaden
för åtgärden är orimlig med hänsyn till miljönyttan slipper
verksamhetsutövaren att vidta åtgärden. Den hänsyn som kan behöva tas
till verksamheter som redan pågår när miljöbalken träder i kraft ryms
alltså inom skälighetsregeln i 2 kap.7 §. Tilläggas kan att den skillnad
som gjordes när miljöskyddslagen infördes mellan utsläpp till vatten å
ena sidan och utsläpp till luft och andra olägenheter å andra sidan numera
inte föreligger utan i balken är alla utsläpp jämställda.
Det finns därför till att börja med inte något som hindrar att
miljöbalkens allmänna hänsynsregler tillämpas vid omprövning av
tillstånd som har meddelats enligt tidigare bestämmelser. Den hänsyn
som kan behöva tas till att verksamheten kan ha svårt att helt följa
balkens krav ryms inom skälighetsregeln i 2 kap. 7 §.
Vidare innebär det att en tillsynsmyndighet med stöd av 26 kap. 9 §
miljöbalken kan ingripa mot en verksamhet utan tillstånd som bedrevs
redan när balken trädde i kraft och kräva att verksamhetsutövaren rättar
sig efter de allmänna hänsynsreglema. Verksamhetsutövama bör dock
som flera remissinstanser anfört ges tid att klara kraven. Därför bör
tillsynsmyndigheten, om sådana förelägganden ges kort tid efter det att
miljöbalken har trätt i kraft, utforma föreläggandet på ett sådant sätt att
verksamhetsutövaren ges en skälig tid innan åtgärderna skall vara
utförda. Eftersom verksamhetsutövare oavsett eventuella ingripanden
från tillsynsmyndigheterna är skyldiga att följa balkens regler bör
tidsfristerna sättas kortare ju längre tid som har gått efter balkens
ikraftträdande.
Skälighetsregeln i 2 kap. 7 § är inte tillämplig på miljöbalkens stopp-
regel i 2 kap. 9 §. Enligt stoppregeln får en verksamhet som kan befaras
föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors
hälsa eller miljön, även om skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått
vidtas, bedrivas endast om det finns särskilda skäl. En verksamhet som
medför risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden
väsentligt försämrade eller miljön försämras avsevärt får inte bedrivas.
Stoppregeln kan sägas motsvara den i 6 § miljöskyddslagen men har en
vidare tillämpning. Det måste därför övervägas om stoppregeln
föranleder införandet av någon övergångsbestämmelse, som LRF ansett i
sitt remissvar.
Prop. 1997/98:45
595
Stoppregeln kan inte, förutom i de brådskande fall som beskrivs i
26 kap. 9 § fjärde stycket miljöbalken, åberopas mot en tillståndshavare i
frågor som omfattas av tillståndet, om tillståndshavaren bedriver sin
verksamhet i enlighet med tillståndets krav. Den kan däremot fa
betydelse vid en tillämpning av balkens bestämmelser om återkallande
och omprövning. I avsnitt 4.37.8 behandlas i vilken utsträckning dessa
bestämmelser skall kunna tillämpas när tillstånd har meddelats enligt
äldre rätt.
Stoppregeln skall gripa in när balkens övriga hänsynsregler inte räcker
till för att åstadkomma ett tillräckligt skydd mot farliga verksamheter.
Nivån har satts vid vad som inte kan accepteras i ett modernt samhälle.
På grund av detta kan det enligt regeringens bedömning inte komma i
fråga att införa en generell regel om att stoppregeln inte skall gälla för
verksamheter som redan bedrivs när miljöbalken träder i kraft. Det är
tvärtom rimligt att enskilda och företag omedelbart anpassar sig efter
den. Om det i något enstaka undantagsfall skulle få orimliga
konsekvenser att omedelbart tillämpa stoppregeln på en befintlig
verksamhet får detta lösas med hjälp av regeringens möjlighet att ge
dispens från stoppregeln. Enligt 2 kap. 10 § miljöbalken får regeringen
tillåta en verksamhet som inte uppfyller förutsättningarna i stoppregeln,
om verksamheten är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt.
Någon dispensmöjlighet finns dock inte om verksamheten kan befaras
försämra det allmänna hälsotillståndet. Någon övergångsbestämmelse
bör inte finnas i detta fall.
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Har den faktiska driften av en miljöfarlig
verksamhet pågått efter den 30 juni 1969 skall skyldighet föreligga att
avhjälpa uppkomna skador eller olägenheter samt efterbehandla, om
verkningarna av verksamheten alltjämt pågår vid tiden för
miljöbalkens ikraftträdande, och det föreligger behov av att avhjälpa
skador eller olägenheter som orsakats av den aktuella verksamheten.
Utredningens förslag: Utredningen hade inget förslag i denna del,
men Regeringsrätten meddelade den 31 maj 1996 en dom (mål nr 3665-
1994) där Regeringsrätten gör en bedömning i frågor om att avhjälpa
olägenheter som har uppstått vid verksamhet enligt miljöskyddslagen
(1969:387).
Remissinstanserna: Försvarsmakten anser att det mot bakgrund av
Regeringsrättens dom i övergångsbestämmelserna bör regleras frågor om
ikraftträdande av de föreslagna reglerna om efterbehandlingsansvar.
Samma tankegångar finns hos Koncessionsnämnden för miljöskydd.
Naturvårdsverkets mening är att det måste ske ett återställande av det
rättsläge som allmänt har ansetts gälla. Ett enkelt sätt att göra detta är
enligt Naturvårdsverket genom en övergångsregel eller en materiell regel
i miljöbalken som klargör att den reparativa skyldigheten att avhjälpa
596
olägenheter gäller for alla verksamheter även när den förorening som
medför efterbehandlingsbehov har inträffat före miljöbalkens
ikraftträdande. Uppsala universitet och flera länsstyrelser redovisar
samma uppfattning. Också Lunds universitet understryker vikten av att
övergångsbestämmelserna utformas på ett sätt som ger möjlighet att
komma till rätta med även äldre föroreningar. Det rättsläge som framgår
av Regeringsrättens dom är inte tillfredsställande enligt universitetet.
Sveriges Advokatsamfund anför att enligt direktiven är en av
Miljöbalksutredningens huvuduppgifter att föreslå en ansvarsreglering
som tar sikte på främst äldre miljöskador. Redan detta antyder att de
bestämmelser som så småningom införs kan fa retroaktiv effekt.
Samfundet vill därför redan här nämna Regeringsrättens pleniavgörande
där majoriteten fann att utrymmet för att ge lagstiftningen på miljö-
området retroaktiv verkan är begränsat. Samfundet vill betona vikten av
att stor restriktivitet iakttas när det gäller att göra miljöbalken tillämplig
på miljöskador hänförliga till verksamhet som bedrivits före balkens
ikraftträdande. Sveriges Industriförbund och Svenska Arbetsgivare-
föreningen anser att det i den fortsatta beredningen självklart måste tas
hänsyn till Regeringsrättens klara ställningstagande i fråga om retroaktiv
tillämpning av lagstiftningen.
Skälen för regeringens förslag: Förslaget till miljöbalk innehåller i
2 kap. 8 § en bestämmelse att alla som bedriver eller har bedrivit en
verksamhet eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för
miljön skall ansvara för att skadan eller olägenheten avhjälps. Detta
ansvar kvarstår enligt bestämmelsen till dess att skadan eller olägenheten
har upphört. Bestämmelsen motsvaras i gällande rätt av 5 §
miljöskyddslagen. Vidare innehåller förslaget till miljöbalk i 10 kap.
bestämmelser om efterbehandling av förorenade mark- och
vattenområden samt byggnader och anläggningar som är så förorenade
att det kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller
miljön. I 10 kap. utvecklas vad som skall gälla om ansvaret för bl.a.
verksamhetsutövare och fastighetsägare.
Om skyldigheten att avhjälpa skador och olägenheter
Skyldighet att avhjälpa olägenheter från verksamheter fanns redan före
miljöskyddslagens tid. Genom 1941 års reform av 1918 års vattenlag
(ÄVL) infördes i 8 kap. den lagen uttryckliga kravregler för
verksamheter som kunde orsaka vattenföroreningar. Reglerna skärptes
1956. Bestämmelserna bröts sedan ut ur vattenlagen och fördes samman
med motsvarande bestämmelser i fråga om luftföroreningar, buller o.d.
till miljöskyddslagen. Av förarbetena till 8 kap. ÄVL framgår tydligt att
reglerna även avsåg reparation. Departementschefen uttalade (NJA II
1942 s. 79 f) följande:
Prop. 1997/98:45
I fråga om de särskilda åtgärder som med stöd av det föreslagna
stadgandet kunna åläggas den som avleder eller ämnar avleda
kloakvatten synes det icke behöva bliva föremål för tvekan, att icke
597
blott sådana åtgärder kunna föreskrivas som avse att förekomma
olägenhet genom förorening utan även sådana som gå ut på att
avhjälpa verkningarna av den förorening som vållas.
Vidare skulle reglerna tillämpas på befintliga avloppsanläggningar.
Immissionssakkunniga anförde i denna fråga (SOU 1966:65 s. 88)
följande:
När bestämmelserna om åtgärder mot vattenförorening tillkom gjordes
inte undantag för redan befintliga anläggningar. Föreskrifterna i 8 kap.
23 och 32 §§ om skyldighet att vidta reningsåtgärder m.m. är alltså
tillämpliga även på sådana fall där avledande av avloppsvattnet har
påbörjats före den 1 januari 1942. Likaså är de genom 1956 års
lagändring skärpta reglerna gällande också där utsläpp av
avloppsvatten redan pågick vid reglernas ikraftträdande. - Det
allmänna eller skadelidande enskilda sakägare kan alltså föra talan mot
anläggning som utsläpper avloppsvatten oavsett hur länge utsläppet har
pågått. Lagstiftaren har dock förutsatt att vid prövningen av villkoren
för företaget rimlig hänsyn skall tas till att anläggningen tillkommit vid
en tid då föroreningsfrågan allmänt ej ägnades tillräckligt beaktande.—
I fråga om de genom 1956 års lagändring införda strängare
reningskraven gäller enligt övergångsbestämmelserna att vatten-
domstolen vid prövningen av avloppsföretag som igångsatts före
ikraftträdandet kan medge det anstånd med åtgärders genomförande
som är oundgängligen påkallat.
I propositionen (prop. 1969:28) uttalade departementschefen i fråga
om kraven på äldre vattenförorenande verksamheter bl.a:
”Minst så långt som man ansett sig kunna gå enligt nuvarande ordning
bör man i fortsättningen kunna ingripa mot vattenförorenande anlägg-
ningar som tillkommit före lagens ikraftträdande”. Han hänvisade vidare
till den praxis som utbildats hos vattendomstolarna i frågor av denna art.
1976 års Miljöskyddsutredning återkom till frågan om efterbehandling
av förorenade områden. I slutbetänkandet Bättre miljöskydd II (SOU
1983:20) görs en genomgång av då gällande rätt. Bl.a. anförs (s. 46 och
66):
Miljöskyddslagen innehåller för närvarande inte någon bestämmelse
som har avseende speciellt på återställning av skadad miljö, och
återställningsfrågoma tycks inte ha tilldragit sig någon särskild
uppmärksamhet under lagens förarbeten. I 5 § ML sägs dock att den
som utövar eller ämnar att utöva miljöfarlig verksamhet skall göra vad
som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhälpa olägenhet.
Med uttrycket "avhjälpa olägenhet" måste bl.a. avses
återställningsåtgärder av typen bortrensning av fiberbankar eller
sanering av ett avfallsupplag. -Som ovan påpekats gäller utövarens
skyldigheter enligt 5 § ML varje slag av miljöfarlig verksamhet och
oberoende av om tillstånd lämnats till verksamheten eller ej.
Innebörden av ML är därför att det redan från det att en miljöfarlig
verksamhet påbörjas föreligger en skyldighet för verksamhetens
utövare att vid behov vidta skäliga återställningsåtgärder.— 5 § måste
anses innebära att verksamhetens utövare - vare sig han fått tillstånd
till verksamheten eller inte - är pliktig att vid behov vidta skäliga
återställningsåtgärder. Skyldigheten torde inte vara underkastad
preskription (jfr. rättsfallet NJA 1903 s. 210), och den kvarstår därför
även efter verksamhetens upphörande.
Prop. 1997/98:45
598
I rättsfallet NJA 1903 s. 210 var det fråga om en järnvägsstyrelse som i
en dom från 1868 ålagts att bl.a. återleda en bäck i dess lopp före
tillkomsten av en järnvägsanläggning. Jämvägstyrelsens invändning om
preskription lämnades utan avseende.
Genom lagstiftning år 1988 (prop. 1987/88:85, JoU 1987/88:23, rskr.
1987/88:373) lades mot bakgrund av förslagen från Miljöskydds-
utredningen en andra mening till i 5 § första stycket miljöskyddslagen.
Där sägs att skyldigheten att avhjälpa olägenheter kvarstår även efter det
att verksamheten upphört. Samtidigt erhöll 24 § ML delvis ny lydelse.
Med stöd av 24 § ML far Koncessionsnämnden, efter vad som är skäligt,
ändra eller upphäva gällande villkor för en miljöfarlig verksamhet eller
meddela nya villkor för den, bl.a. om det genom verksamheten
uppkommit någon olägenhet som inte förutsågs när verksamheten tilläts
och ett förbud framstår som en alltför ingripande åtgärd (första stycket
fjärde punkten). Vidare får Koncessionsnämnden, i fall som avses i första
stycket fjärde punkten, också besluta om andra åtgärder som behövs för
att förebygga eller minska olägenheten för framtiden (samma paragrafs
andra stycke). I övergångsbestämmelserna föreskrevs, såvitt nu är av
intresse, endast att de nya bestämmelserna trädde i kraft den 1 juli 1989
och att äldre föreskrifter fortfarande skulle gälla i fråga om överklagande
av beslut, som har meddelats före ikraftträdandet.
I allmänmotiveringen till ändringarna (prop. 1987/88:85 s. 218)
anförde departementschefen bl.a. följande.
Enligt 5 § ML åligger det den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig
verksamhet bl.a. att vidta skäliga återställningsåtgärder. Denna
skyldighet kan enligt min mening inte anses upphöra därför att
verksamheten inte längre utövas utan kvarstår till dess att den
fullgjorts. Jag anser dock, med hänsyn till den oklarhet som ansetts
råda i rättspraxis, att lagen bör förtydligas på denna punkt. — Med den
ordning som jag nu föreslagit görs det klart att all miljöfarlig
verksamhet som har pågått och upphört sedan miljöskyddslagen trädde
i kraft också är förenad med återställningsskyldighet.
Sammanfattning av rättsläget efter 1988 års proposition
Såväl de betänkanden som lämnats till regeringen som de förslag som
regeringen genom proposition förelagt riksdagen har sålunda ansetts
innehålla ett krav på tidigare verksamhetsutövare att avhjälpa olägenheter
av verksamheten, även sedan driften av verksamheten upphört. I 1988 års
proposition bekräftade departementschefen vad som allmänt har ansetts
gälla i vart fall sedan 1940-talet.
Departementschefen ansåg således i 1988 års proposition att
ändringarna endast var ett förtydligande av vad som redan gällde.
Att återställningsskyldigheten enligt miljöskyddslagen kvarstår även
efter det den faktiska driften har upphört har vidare bekräftats i
rättspraxis, bl.a. genom regeringens beslut angående Ncb Hömefors
(Miljö- och energidepartementet 1988-03-24:4) och Dörarps Krom
Prop. 1997/98:45
599
(Miljö- och energidepartementet 1988-11-10). Också i Koncessions-
nämndens för miljöskydd praxis finns exempel (KN 12/74 och 263/84)
på en liknande bedömning.
Den ifrågavarande skyldigheten har alltså i princip ansetts gälla från
miljöskyddslagens ikraftträdande, låt vara att en skälighetsavvägning har
ansetts kunna leda till att kraven på efterbehandling kan jämkas eller helt
falla bort.
Bilden av gällande rättsläge som av både verksamhetsutövare och
myndigheter ansågs entydig i övergripande frågor om kvarstående ansvar
ändrades dock av Regeringsrättens den 31 maj 1996 meddelade dom i
mål nr 3665-1994 nedan kallat Klippanmålet. Här följer en redogörelse
av Regeringsrättens dom i det aktuella målet.
Klippanmålet
Aktiebolaget Klippans Finpappersbruk (Klippanbolaget) bedrev under
tiden 1965-1975 tillverkning av papper och pappersmassa vid
Nyboholms bruk, som ligger vid Jämsjön i Emåns vattensystem. Genom
beslut den 17 april 1973 (nr 28/73) lämnade Koncessionsnämnden för
miljöskydd Klippanbolaget tillstånd enligt miljöskyddslagen till
verksamheten vid bruket. För tillståndet föreskrevs villkor avseende bl.a.
utsläpp av processavloppsvatten. År 1975 överläts verksamheten till
MoDo Aktiebolag (MoDo).
Jämsjön förorenades genom utsläpp av PCB-haltiga fibrer. Statens
naturvårdsverk gjorde i oktober 1991 hos Koncessionsnämnden för
miljöskydd gällande att Klippanbolaget hade ett ansvar enligt ML för att
komma till rätta med de olägenheter som utsläppen hade förorsakat under
tiden från den 1 juli 1969 och till dess verksamheten överläts till MoDo
år 1975.
Koncessionsnämnden avvisade enligt beslut den 8 oktober 1992
Naturvårdsverkets talan.
Regeringen fann enligt beslut den 14 april 1994, efter överklagande av
Naturvårdsverket, att Klippanbolagets skyldighet att avhjälpa
olägenheten från bolagets tidigare verksamhet kvarstod och att bolaget
med stöd av 5 och 24 §§ ML kunde åläggas att vidta
återställningsåtgärder. Regeringen återförvisade emellertid ärendet till
Koncessionsnämnden för en skälighetsprövning av bolagets
återställningsansvar.
Klippanbolaget yrkade i ansökan om rättsprövning hos Regeringsrätten
att regeringens beslut skulle upphävas dels på den grunden att
Naturvårdsverkets talan i ärendet inte lagligen kunde riktas mot bolaget
som part, dels därför att det skadeståndskrav som det här är fråga om i
vart fall var preskriberat.
Regeringsrätten anförde att 5 § ML i dess lydelse före den 1 juli 1989
inte kunde tilläggas den innebörden att en skyldighet att avhjälpa
olägenheter kvarstår även efter det att en miljöfarlig verksamhet upphört.
Inte heller framgick det enligt Regeringsrätten av 24 och 25 §§ ML i
deras dåvarande lydelse att åläggande kunde riktas mot en förutvarande
Prop. 1997/98:45
600
verksamhetsutövare. Före den 1 juli 1989 saknades sålunda enligt Prop. 1997/98:45
Regeringsrätten lagstöd för att ålägga Klippanbolaget att, efter
överlåtelse av verksamheten, medverka vid genomförande av
saneringsarbetet i Jämsjön.
I Regeringsrättens dom behandlas sedan frågan om nu gällande
bestämmelser i miljöskyddslagen, som tillkommit genom lagändringen
1988, kan tillämpas på ett företag som överlåtit sin verksamhet före den 1
juli 1989.
Denna frågeställning får enligt Regeringsrätten ses mot bakgrund av de
principer i fråga om tillämplig lagstiftning som ansetts gälla på det
förvaltningsrättsliga området. Här erinrar Regeringsrätten om de
uttalanden som Regeringsrätten gjorde i avgörandet RÅ 1988 ref. 132.
Regeringsrätten anförde där bl.a. följande.
Av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser har ansetts följa att
bestämmande för vilka förvaltningsrättsliga föreskrifter - avseende
både förfarandet och prövningen i sak - som skall tillämpas i ett mål
eller ärende som regel är vilka föreskrifter som är i kraft när
prövningen sker. Det anförda har ansetts gälla även vid prövning av
besvär, över beslut som fattats före ikraftträdandet av de föreskrifter
som gällde vid besvärsprövningen. Undantag från dessa grundsatser
kan dock vara uttryckligen föreskrivna i övergångsbestämmelser eller
följa av uttalanden i motiven till lagstiftningen. Fall kan också tänkas
där av omständigheterna framgår att lagstiftaren inte avsett att de nya
bestämmelserna skall tillämpas helt enligt de angivna grundsatserna i
ett övergångsskede.
Enligt Regeringsrätten skulle en tillämpning av den ovan angivna
huvudprincipen, nämligen att till grund för prövningen av ett mål eller
ärende skall ligga de föreskrifter som är i kraft vid tidpunkten för
prövningen, kunna leda till att fråga om Klippanbolagets skyldighet att
medverka vid saneringen av Jämsjön skall bedömas med ledning av bl.a.
5 och 24 §§ ML i deras lydelse fr.o.m. den 1 juli 1989.
Den beskrivna principen angående valet av tillämplig lagstiftning är
emellertid enligt Regeringsrätten inte undantagslös. Härvid är först att
märka att en retroaktiv tillämpning i vissa fall är direkt förbjuden i
grundlag (se 2 kap. 10 § regeringsformen). Vidare har inom EG-rätten -
som hämtar sitt mönster i medlemsstaternas gemensamma rättstraditioner
- med hänvisning till proportionalitetsprincipen och till principerna om
rättssäkerhet (legal certainty or security) och skyddet av berättigade
förväntningar (protection of legitimate expectations) ansetts att. till
skillnad från ändringar i processuella regler, ändringar i materiellt
rättsliga regler normalt inte träffar förhållanden som ligger före
ikraftträdandet annat än då det på olika sätt, såsom av bestämmelsens
ordalydelse, klart framgår att en retroaktiv tillämpning har varit åsyftad.
Även i sådant fall krävs att de berördas berättigade förväntningar
behörigen respekteras.
Att på ett entydigt sätt avgränsa förvaltningsrättsliga föreskrifter mot
föreskrifter av annat slag låter sig enligt Regeringsrätten inte göra. Den
förvaltningsrättsliga lagstiftning som myndigheter och domstolar har att
tillämpa aktualiseras i mål och ärenden av skiftande slag. Åtskilliga
601
förvaltningsrättsliga föreskrifter gäller förhållanden som i princip i första
hand regleras av civilrättslig lagstiftning. För sådan lagstiftning är
utgångspunkten som regel att ny lagstiftning inte träffar rättshandlingar
som utförts innan lagstiftningen trätt i kraft. Flertalet förvaltningsrättsliga
föreskrifter är emellertid av sådant slag att skälen att ge reglerna snabbt
genomslag är starka. Med hänsyn till nu anförda omständigheter bör
enligt Regeringsrätten försiktighet iakttagas då det gäller att ställa upp en
generell princip för hur man skall tillämpa författningsändringar, som
utan särskilda övergångsbestämmelser träder i kraft någon gång mellan
tidpunkten för de händelser som skall prövas eller den ansökan som har
gjorts och tidpunkten för själva prövningen.
Enligt Regeringsrättens mening bör - i enlighet med vad som uttrycks i
RÅ 1988 ref. 132 - en allmän utgångspunkt vara att till grund för
prövningen av ett mål eller ärende skall ligga de föreskrifter som är i
kraft vid tidpunkten för denna prövning. Det framstår emellertid inte som
rimligt att till den enskildes nackdel tillämpa en lagstiftning av det i
målet aktuella slaget retroaktivt, i vart fall inte om inte detta är
föreskrivet i särskilda övergångsbestämmelser eller det av regelsystemet
i övrigt tydligt kan utläsas att en sådan tillämpning är åsyftad.
Såvitt gäller det nu aktuella fallet framhåller Regeringsrätten att de år
1988 beslutade ändringarna i miljöskyddslagen inte innehåller någon
övergångsbestämmelse av innebörd att miljöskyddslagen i dess lydelse
fr.o.m. den 1 juli 1989 skall tillämpas även på företag som - i likhet med
Klippanbolaget — överlåtit sin verksamhet långt innan de nya reglerna
trädde i kraft. Lagstiftningens utformning i övrigt kan inte heller anses ge
stöd för en retroaktiv tillämpning i ett sådant fall. Med hänsyn till dessa
förhållanden och då en sådan tillämpning uppenbarligen skulle kunna
leda till en tidigare oförutsebar ekonomisk belastning för berörda företag,
fann Regeringsrätten att frågan om skyldigheten för Klippanbolaget att
medverka vid saneringen av Jämsjön skulle prövas på grundval av ML:s
lydelse före den 1 juli 1989. Någon möjlighet att med stöd av den
lagstiftningen ålägga bolaget att medverka vid saneringsåtgärder
föreligger, som framgår av vad tidigare anförts, inte. Regeringsrätten
upphävde regeringens beslut då den ansåg att beslutet saknade stöd i lag.
Regeringens bedömning
Enligt regeringens mening är det angeläget att rättsläget i fråga om vad
som gäller ansvar för efterbehandling genom miljöbalken regleras på ett
entydigt och begripligt sätt både för domstolar, myndigheter och
verksamhetsutövare. Som Regeringsrätten anfört är flertalet
förvaltningsrättsliga föreskrifter av sådant slag att det föreligger starka
skäl för att ge reglerna snabbt genomslag. Detta gäller enligt regeringens
mening särskilt i fall som förevarande. Om miljöbalkens regler begränsas
till verkningar som uppstått efter ikraftträdandet, skulle reglernas
genomslag bli starkt begränsade eftersom äldre miljöfarlig verksamhet
alltjämt orsakar omfattande olägenheter på miljön. Enligt regeringens
mening bör miljöbalkens regler därför gälla även för äldre verksamheter
Prop. 1997/98:45
602
eller verksamheter där driften är nedlagd. En förutsättning för en sådan
ordning är naturligtvis att ett angeläget behov att avhjälpa skador eller
olägenheter föreligger.
Det kan finnas andra berörda än verksamhetsutövama. Betydelsen av
detta måste också beaktas. Om ansvaret för verksamhetsutövama
minskas så kan detta medföra ett ökat ansvar för markägarna. Detta
skulle i sin tur leda till att fler fastighetsägare får ett ökat ansvar.
Ytterligare skäl som talar för att miljöbalken bör vara tillämplig även
på föroreningar vars verkningar pågår vid ikraftträdandet är att det annars
för mycket lång tid framöver skulle bli nödvändigt att tillämpa dubbla
regelsystem - den upphävda miljöskyddslagens och miljöbalkens -
parallellt.
För att få någon genomslagskraft för det synsätt som präglar
miljöbalken när det gäller ansvar för efterbehandling av förorenade
områden bör en särskild övergångsregel införas och knytas i första hand
till 2 kap. 8 § miljöbalken.
Frågan som måste ställas är om det finns något hinder mot att i
övergångsreglerna föreskriva att miljöbalkens regler skall tillämpas så att
2 kap. 8 § och 10 kap. i tillämpliga delar skall gälla för verksamheter där
den faktiska driften har upphört före balkens ikraftträdande.
Av 2 kap. 10 § regeringsformen framgår i vilka fall som retroaktiv
lagstiftning är förbjuden. Den nu aktuella frågan träffas som också
Lagrådet funnit inte av regeringsformens föreskrifter. Lagrådet har dock
gjort gällande att införa en övergångsregel som omspänner tiden 1969-
1989 ger upphov till betungande förpliktelser särskilt för dem som
upphört att bedriva miljöfarlig verksamhet före ikraftträdandet av 1988
års lagstiftning.
Frågan om lämpligheten av att införa betungande föreskrifter av
angivet slag måste enligt regeringens mening bedömas utifrån såväl
generella utgångspunkter som omständigheterna i det enskilda fallet. Mot
bakgrund av vad en genomgång av rättsläget som det framträdde fram till
Regeringsrättens dom visar kan inte en övergångsregel, som för
framtiden tillskapar det rättsläge som allmänt ansågs gälla före 1996 års
rättsfall, sägas gå emot vad som kan anses utgöra berättigade
förväntningar hos berörda verksamhetsutövare i de fall som kan bli
aktuella. Ett exempel då det inte alltid bör anses oskäligt betungande är.
som nämns i det följande, att en soptipp läcker lakvatten. I ett sådant fall
rör det sig om pågående miljöfarlig verksamhet och ansvar bör normalt
kunna krävas ut även om någon tippning av sopor inte längre
förekommer. Detta innebär att utifrån generella utgångspunkter kan
förslaget knappast anses vara av någon särskilt betungande karaktär. I
den utsträckning krav på efterbehandling i det enskilda fallet kan vara så
betungande att det framstår som oskäligt kan en sådan avvägning ske
inom ramen för miljöbalkens allmänna regier om skälighetsavvägning.
En övergångsregel som knyter an till 2 kap. 8 § miljöbalken bör dock
vid bedömande av frågan om retroaktivitet begränsas i tiden från 1969
och till att avse miljöfarlig verksamhet. För att ytterligare belysa frågan
om vad Lagrådet anför bör begreppet miljöfarlig verksamhet klarläggas i
detta sammanhang.
Prop. 1997/98:45
603
Vad som menas med miljöfarlig verksamhet har i litteraturen Prop. 1997/98:45
beskrivits med hänvisning till miljöskyddslagens definition av begreppet.
Westerlund talar om att man vid tolkningen av begreppet skall utgå från
en markanvändning i vid mening (Westerlund: Kommentar till
miljöskyddslagen). Bjällås och Rahmns kommentar till miljöskyddslagen
(1996 s. 20) utvecklar begreppet miljöfarlig verksamhet på följande sätt:
Alla verksamheter och andra aktiviteter som lagen gäller för kallas i
miljöskyddslagen för miljöfarliga verksamheter. Det är inte säkert att
en verksamhet är farlig för miljön bara för att den har betecknats som
miljöfarlig. Det enda som lagstiftaren tagit ställning till är, att
verksamheten skall betecknas som miljöfarlig och omfattas av lagen
om den påverkar eller kan påverka miljön på något av de sätt som
anges i 1 § ML. Ordet verksamhet skall inte övertolkas. Någon
verksamhet i form av en mänsklig aktivitet behöver inte bedrivas för
att lagen skall vara tillämplig. Det räcker med att förutsättningarna i
någon av punkterna 1 -3 ovan är uppfyllda för att lagen skall gälla och
för att därmed en miljöfarlig verksamhet skall förekomma. En
markanvändning, där någon mänsklig aktivitet inte bedrivs, men där
det finns risk för att den leder till utsläpp eller någon annan form av
störning för omgivningen, definieras som miljöfarlig verksamhet. En
nedlagd soptipp, där det inte längre tippas sopor och där det
överhuvudtaget inte pågår någon verksamhet, är ändå enligt lagens
definition att betrakta som en miljöfarlig verksamhet eftersom
markanvändningen kan leda till förorening av omgivningen genom
lakvattenläckage från soptippen.
Det redovisade synsättet bekräftas i Koncessionsnämndspraxis av
fallet KN 249/94 där ett par makar köpte en jordbruksfastighet av ett
konkursbo. En tid efter köpet upptäckte makarna att en urinbrunn var
fylld med spillolja. Makarna förelädes att frakta bort oljan till en
destruktionsanläggning. De ansågs bedriva miljöfarlig verksamhet på
grund av att förvaringen av olja på sikt kunde leda till förorening av mark
eller vatten. Vid rättsprövning 1997 fann Regeringsrätten föreläggandet
förenligt med gällande lag.
I sak innebär inte miljöbalken någon begränsning i förhållande till
miljöskyddslagen i fråga om vad som räknas som miljöfarlig verksamhet.
Av den nyss lämnade redogörelsen framgår att svaret på frågan vad som
skall räknas som miljöfarlig verksamhet skall ses i förhållande till när
verkningarna av verksamheten upphört och inte när den faktiska driften
upphör. Detta synsätt, att lagen hänför sig till omgivningspåverkan och
inte industriell verksamhet eller annan liknande verksamhet i vedertagen
mening, har naturligtvis också betydelse vid bedömningen av frågan om
en övergångsregel kan anses gälla retroaktivt eller ej.
Regeringens förslag till övergångsbestämmelse framgår av författ-
ningskommentaren till 8 § avsnitt 5.4.
604
Frågan om preskription
Miljöskyddslagen innehåller inte någon bestämmelse om preskription av
krav på återställningsåtgärder. En förutsättning för att allmänna
preskriptionsregler skall kunna tillämpas på en förvaltningsrättslig
förpliktelse torde vara att det allmänna uppträder i egenskap av borgenär
i förhållande till den enskilde. Detta är inte fallet när det gäller
skyldigheten att vidta återställningsåtgärder enligt miljöskyddslagen. Det
allmänna är tillsynsmyndighet och inte mottagare av den prestation som
skall utföras. Någon preskription av krav på återställningsskyldighet
enligt miljöskyddslagen synes således inte kunna inträda enligt
preskriptionslagen (1981:130). Motsvarande gäller för miljöbalken.
Övriga regler om efterbehandling
När ansvarets omfattning bestäms skall bl.a. beaktas hur lång tid som
förflutit sedan föroreningarna ägt rum, 10 kap. 4 § förslaget till
miljöbalk. En bedömning av det slaget kan i vissa situationer leda till
jämkat ansvar eller till att något ansvar inte skall utkrävas. Vid
skälighetsbedömningen bör särskilt beaktas om föroreningarna skett så
långt tillbaka i tiden som före den 1 juli 1969, kostnaderna för
efterbehandling samt om verksamheten bedrivits i överensstämmelse
med de regler som då gällde och de villkor som beslutats för
verksamheten. Motsvarande kriterier för skälighetsavvägningen som
gäller för verksamheter som förorenat före 1969 bör tillämpas även för
åren därefter, dock att skälighetsavvägningen kommer att utfalla
annorlunda ju närmare i tiden verksamheten vållat olägenheterna.
Miljöbalksförslaget innehåller emellertid i 10 kap. en regel som inte
har någon motsvarighet i gällande rätt. De är betungande för de enskilda
som berörs. Regeln avser att den som förvärvat fastighet med vetskap om
förorening eller som vid en undersökning borde ha upptäckt föroreningen
har ett efterbehandlingsansvar. Regeln bör tillämpas först från
miljöbalkens ikraftträdande. Någon övergångsregel skall inte införas för
detta fall. I övrigt bör reglerna om efterbehandling i 10 kap. kunna
tillämpas på miljöfarlig verksamhet vars faktiska drift pågått efter den 30
juni 1969 om efterbehandlingsbehov föreligger efter miljöbalkens
ikraftträdande.
Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas
till miljöbalkens bestämmelser om hushållning av mark- och
vattenområden.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: De har inte berört denna fråga.
Prop. 1997/98:45
605
Skälen for regeringens förslag: Nuvarande bestämmelser i 2 och
3 kap. naturresurslagen inarbetas som 3 och 4 kap. balken med endast
vissa redaktionella ändringar.
Eftersom några ändringar i sak inte föreslås behövs inte heller några
övergångsbestämmelser.
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas
till miljöbalkens regler om miljökvalitetsnormer. Om behov visar sig
föreligga far övergångsbestämmelser meddelas i de föreskrifter om
miljökvalitetsnormer som meddelas.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Luftfartsverket anser att när en föreskrift om
miljökvalitetsnormer meddelas skall den förenas med lämpliga över-
ångsbestämmelser. Sveriges Geologiska Undersökning tillstyrker
förslaget och delar uppfattningen att övergångsbestämmelser bör tas in i
de följdföreskrifter med miljökvalitetsnormer som skall utarbetas.
Skälen för regeringens förslag: I miljöbalken införs bestämmelser
om miljökvalitetsnormer i 5 kap. I bestämmelserna ges regeringen eller,
när det krävs till följd av EU-medlemskapet, den myndighet som
regeringen bestämmer rätt att föreskriva om sådana normer, om det
behövs för att skydda människors hälsa eller miljön. Miljökvalitets-
normer är föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet på mark,
vatten, luft eller miljön i övrigt för vissa geografiska områden eller för
hela landet. Normerna far avse förekomst i miljön av bl.a. kemiska
produkter eller biotekniska organismer.
Miljökvalitetsnormemas rättsverkan framgår direkt av den föreslagna
lagtexten. Normerna riktar sig till myndigheter och kommuner och endast
indirekt till företag och andra enskilda. Den indirekta verkan mot
verksamhetsutövare innebär bl.a. att tillsynsmyndigheter med stöd av 26
kap. 9 § kan meddela de förelägganden och förbud som behövs för att en
miljökvalitetsnorm inte överträds. Enligt utredningens bedömning, som
delas av regeringen, skall sådana ingripanden kunna ske även mot
verksamheter som bedrivs när miljöbalken träder i kraft.
Verksamhetsutövare som bedriver sin verksamhet med stöd av tillstånd
skyddas genom tillståndets rättskraft mot ingripanden av det allmänna.
Ett tillstånd kan dock omprövas om verksamheten med någon betydelse
medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. I avsnitt 4.37.8
föreslås att detta även skall gälla tillstånd meddelade före miljöbalkens
ikraftträdande.
Sammanfattningsvis gäller om balkens bestämmelser om miljö-
kvalitetsnormemas rättsverkan att dessa inte skapar något behov av
övergångsbestämmelser, eftersom miljöbalken enligt huvudregeln gäller
fullt ut när den träder i kraft.
606
Miljökvalitetsnormema kommer inte att utformas som Prop. 1997/98:45
lagbestämmelser i miljöbalken utan som föreskrifter som meddelas med
stöd av balken. Det saknas därför även i övrigt behov av att införa
övergångsbestämmelser till reglerna i balken om miljökvalitetsnormer.
Det kan däremot bli aktuellt att ta in övergångsbestämmelser i de
föreskrifter i vilka miljökvalitetsnormema läggs fast.
Regeringens förslag: Äldre bestämmelser om miljökonsekvens-
beskrivningar skall tillämpas i mål och ärenden där ansökan har gjorts
när miljöbalken träder i kraft.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Sveriges Geologiska Undersökning tillstyrker
förslaget att äldre bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar skall
tillämpas i mål och ärenden där ansökan har gjorts före miljöbalken
träder i kraft.
Skälen för regeringens förslag: Kraven på miljökonsekvens-
beskrivningar utökas och skärps i miljöbalken. En ansökan om tillstånd
enligt miljöbalken skall vanligtvis innehålla en miljökon-
sekvensbeskrivning. Ett tidigt samråd skall ske med enskilda som särskilt
berörs och med länsstyrelsen långt innan ansökan görs och miljökon-
sekvensbeskrivningen upprättas. För verksamheter som kan antas
medföra en betydande miljöpåverkan skall genomföras ett förfarande
med miljökonsekvensbedömning som innebär ett utvidgat samråd med
fler myndigheter och en bredare allmänhet. Grannländer som kan antas
utsättas för betydande miljöpåverkan från en planerad verksamhet skall
informeras och få möjlighet att delta i miljökonsekvensbedömningen.
Miljöbalken innehåller bestämmelser om vilka uppgifter en
miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla. Det gäller bl.a. de åtgärder
som planeras för att skadliga verkningar skall undvikas och alternativ
beträffande lokalisering, om sådana är möjliga, samt konsekvenser av att
verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd, det s.k.
nollaltemativet.
Balkens regler om miljökonsekvensbeskrivningar innebär alltså flera
väsentliga ändringar i förhållande till nuvarande system. Bland annat
skall samråd hållas långt innan ansökan om tillstånd ges in. Det skulle
vara opraktiskt att införa det nya förfarandet i redan pågående mål och
ärenden. Tidigare bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar bör
även i fortsättningen gälla i dessa fall. Som framgår av avsnitt 4.37.8 bör
det finnas en övergångsbestämmelse som säger att äldre rätt skall
tillämpas i de pågående målen och ärendena. En sådan bestämmelse
omfattar även miljökonsekvensbeskrivningar.
De nya bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar skall
däremot tillämpas i mål och ärenden där ansökan eller anmälan sker efter
balkens ikraftträdande. Eftersom samråd skall ske långt innan ansökan
607
eller anmälan ges in måste en verksamhetsutövare som avser att under Prop. 1997/98:45
tiden närmast efter balkens ikraftträdande göra en ansökan eller anmälan
ha en sådan framförhållning att denne ser till att balkens krav är
uppfyllda när ansökan eller anmälan görs.
4.37.6 Skydd av områden m.m.
Regeringens förslag: Områden som har skyddats enligt äldre
bestämmelser skall anses skyddade enligt motsvarande bestämmelser
i miljöbalken.
Miljöbalkens bestämmelse om när en strandskyddsdispens upphör
att gälla skall från och med den 1 januari 2000 tillämpas också på
dispenser meddelade före den 1 augusti 1991.
Föreskrifter för miljöskyddsområden skall inte kunna innebära
inskränkningar i tillstånd som har meddelats enligt miljöskyddslagen.
Äldre bestämmelser om interimistiska förbud skall tillämpas i fråga
om förlängning av förbud som gäller vid miljöbalkens ikraftträdande.
Några övergångsbestämmelser skall inte knytas till miljöbalkens
regler om skydd för djur- och växtarter.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte framfört några
synpunkter om utredningens förslag till övergångsbestämmelser i denna
del. Vissa remissinstanser har lämnat synpunkter om detaljfrågor med
anknytning till områdesskyddet. Enligt Riksantikvarieämbetet och statens
historiska museer bör de naturreservat som bildats för att skydda
kulturvärden anses beslutade med stöd av balkens bestämmelser om
naturreservat såvitt inte något annat bestäms.
Länsstyrelsen i Jämtlands län har upplyst att det i länet finns en hel del
förordnanden enligt 19 § naturvårdslagen i dess lydelse före år 1975.
Enligt länsstyrelsen är det angeläget att dessa gamla förordnanden
kvarstår då en nybildning eller ombildning skulle ta stora resurser i
anspråk, helt i onödan. Länsstyrelsen i Stockholms län har efterlyst ett
förtydligande i motiven till den övergångsbestämmelse som innebär att
strandskyddsdispenser som meddelats före den 1 juli 1994 skall
omprövas viss sista dag. Länsstyrelsen påpekar att bestämmelsen inte
gäller undantag i samband med detaljplan eller områdesbestämmelser.
Lantbrukarnas Riksförbund pekar på att miljöbalken innehåller skärpta
förutsättningar för långa interimistiska förbud som förberedelse för
inrättande av vissa områdesskydd. Enligt LRF bör det inte meddelas
någon regel som innebär att äldre bestämmelser om interimistiska förbud
skall tillämpas i fråga om förlängning av förbud som gäller vid balkens
ikraftträdande.
608
När det gäller artskyddet anser Halmstads kommun att det borde finnas Prop. 1997/98:45
övergångsbestämmelser och anpassning till i vart fall skogsvårdslagen.
Skälen for regeringens förslag: 7 kap. miljöbalken föreslås innehålla
bestämmelser om områdesskydd. Bestämmelserna, som är hämtade från
naturvårdslagen, miljöskyddslagen och vattenlagen, innebär i vissa
avseenden ändringar i förhållande till vad som gäller i dag. De ändringar
som regeringen har föreslagit är huvudsakligen följande.
Skyddsformema naturreservat och naturvårdsområde slås samman till
en skyddsform som benämns naturreservat. Till skillnad från Miljö-
balksutredningens förslag skall enligt regeringens förslag det särskilda
skyddet av djur- eller växtarter inom ett område bibehållas som ett
självständigt skyddsinstitut.
I miljöbalken vidgas skyldigheten att vidta kompensationsåtgärder när
intrång tillåts i ett naturreservat. Kompensationsskyldigheten skall gälla
alla intrång i naturvårdsintressen inom reservatet och alltså inte endast
intrång i en våtmarks naturvårdsintresse.
Genom miljöbalken införs vidare en ny skyddsform med namnet
kulturreservat.
Områden som inte uppfyller miljökvalitetsnormer skall, liksom andra
områden där väsentliga värden hotas, kunna förklaras som
miljöskyddsområden. Föreskrifter i miljöskyddsområden skall kunna
innebära ändring i tidigare meddelade tillståndsbeslut enligt miljöbalken.
Dessutom skall i strandskyddsområden inte få vidtas åtgärder som
väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- eller växtarter.
Slutligen skall nämnas att miljöbalken ger möjlighet att meddela
interimistiska förbud vid kulturreservat och vattenskyddsområden.
Giltighetstiden för interimistiska förbud blir kortare.
Regeringen anser i likhet med Miljöbalksutredningen att beslut om att
skydda och vårda ett område eller ett föremål bör förbli gällande även
sedan miljöbalken har trätt i kraft. Besluten skall anses meddelade med
stöd av balkens bestämmelser. Det är då självklart att balkens regler om
nationalparker skall tillämpas på gamla nationalparker, reglerna om
naturreservat på gamla naturreservat osv. I den mån äldre typer av
skyddsformer har namn som inte återfinns bland balkens regler, vilket
främst gäller skyddsformen naturvårdsområde, bör det anges att de nya
reglerna om naturreservat skall tillämpas. Det finns dock även
områdestyper i äldre lagar än de som nu upphävs, vilka fortfarande kan
gälla. Om det i något sådant fall visar sig nödvändigt att hitta en
motsvarighet i miljöbalken får det avgöras från fall till fall vilka
områdesbestämmelser i balken som skall tillämpas. Vid denna
bedömning är skyddsformens syfte av största betydelse. Man kan även se
på de regler som får finnas för att uppnå detta syfte. Om det inte går att
hitta någon motsvarighet i balken bör det gamla förordnandet om
områdesskydd omprövas.
I samband med beslut om att skydda ett område har vanligen
meddelats ett stort antal föreskrifter riktade till fastighetsägare och andra
med särskild rätt till marken samt allmänheten. Det kan inte komma i
fråga att i samband med miljöbalkens ikraftträdande utfärda nya
föreskrifter för redan beslutade skyddsformer. Även föreskrifterna bör
39 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 1
således fortsätta att gälla och få samma verkan som om de hade
meddelats med stöd av miljöbalken.
En fråga som Miljöbalksutredningen har uppmärksammat är om
tillägget i 7 kap. 16 § miljöbalken, att det är förbjudet att i
strandskyddsområde vidta åtgärder som väsentligen försämrar livsvill-
koren för djur- eller växtarter, även bör gälla åtgärder som pågår när
miljöbalken träder i kraft. Av betydelse vid bedömningen av denna fråga
är att förbudet enligt 7 kap. 17 § inte gäller åtgärder som behövs för
jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln. Undantagna är vidare
verksamheter som har fått tillstånd enligt miljöbalken eller föreskrifter
meddelade med stöd av balken. Av avsnitt 4.37.4 framgår att detta även
gäller tillstånd enligt tidigare regler. På detta sätt har undantagits de
verksamheter där det skulle kunna vara betänkligt att låta förbudet gälla
åtgärder som pågår när balken träder i kraft. Några
övergångsbestämmelser bör därför inte införas. Förbudet kommer
därmed att gälla för pågående åtgärder i icke undantagna verksamheter.
Från och med den 1 augusti 1991 gäller enligt 16 a § naturvårdslagen
ett tillägg som innebär att beslut om strandskyddsdispens upphör att gälla
om den åtgärd som avses med dispensen inte har påbörjats inom två år
eller avslutats inom fem år från den dag då beslutet vann laga kraft.
Motsvarande regel införs i 7 kap. 18 § andra stycket i miljöbalken.
Någon särskild övergångsbestämmelse infördes inte till naturvårdslagens
bestämmelse och det har rått oklarhet om bestämmelsen gäller även
dispenser som har meddelats före ikraftträdandet. Miljöbalksutredningen
har nu föreslagit att det införs en övergångsbestämmelse till miljöbalkens
bestämmelse och att övergången i sak regleras så miljöbalks-
bestämmelsen efter ett visst datum även skall gälla dispenser som har
meddelats före lagändringen. Enligt Miljöbalksutredningen är det
lämpligt att som datum välja den dag som infaller ett år efter balkens
ikraftträdande. Som motiv har utredningen angett att det då normalt torde
ha gått åtminstone fem år sedan de beslut som omfattas av ändringen
vann laga kraft och att det i praktiken innebär att innehavare av äldre
dispenser får ett år på sig från balkens ikraftträdande att avsluta den
åtgärd som omfattas av dispensen. Regeringen anser att utredningens
förslag bör genomföras endast med den ändringen att
miljöbalksbestämmelsen skall börja gälla från och med den 1 januari
2000. Skälet till denna ändring är att balken träder i kraft ett år senare än
den tidpunkt som utredningen utgick från.
Utöver det som har sagts här om övergångsbestämmelser till balkens
strandskyddsregler hänvisas till författningskommentaren där t.ex.
påpekandet från Länsstyrelsen i Stockholms län har beaktats.
En nyhet i miljöbalksförslaget är att föreskrifter för ett
miljöskyddsområde meddelade med stöd av 7 kap. 20 § skall kunna
innebära inskränkningar i redan meddelade tillstånd. Vid behandlingen
av övergångsbestämmelser till balken fordras därför att ställning tas till
om sådana inskränkningar skall få ske även av tillstånd som har
meddelats med stöd av miljöskyddslagen.
Som framgår av avsnitt 4.37.3 krävs tungt vägande skäl för att låta nya
bestämmelser innebära inskränkningar i tillstånd som redan har
Prop. 1997/98:45
610
meddelats när bestämmelserna tillkommer. Regeringen konstaterar att Prop. 1997/98:45
detta även gäller det fall som diskuteras nu.
Förutsättningen for att fa förklara ett mark- eller vattenområde som
miljöskyddsområde är enligt förslaget att det krävs särskilda föreskrifter
för området därför att detta är utsatt för föroreningar eller inte uppfyller
en miljökvalitetsnorm. Skyddsformen är i sin utformning enligt
miljöbalken förhållandevis ingripande och skall tillgripas endast vid
allvarliga situationer. Samtidigt syftar regeringen till att åstadkomma en
effektiv skyddsform som kan skapa förutsättningar att ingripa fort för att
komma till rätta med miljöförsämringen i det aktuella området. 1 dess
nuvarande form har förordnanden om miljöskyddsområde bara använts i
två fall, nämligen för Ringsjön och Laholmsbukten och inte gett
förväntad effekt.
För att kunna åstadkomma en nödvändig förbättring av förhållandena
inom ett miljöskyddsområde är det följaktligen viktigt att kunna minska
verkningarna av samtliga verksamheter som bidrar till den dåliga
situationen. Detta gäller naturligtvis även verksamheter som har tillstånd
meddelade enligt miljöskyddslagen. Samtidigt måste beaktas att
föreskrifter som utfärdas för ett miljöskyddsområde kan leda till att äldre
tillstånd inskränks på ett sätt som tillståndsinnehavaren inte kunnat räkna
med. Möjligheten finns i och för sig att ompröva dessa tillstånd, varvid
skälighetsregeln i 2 kap. 7 § miljöbalken skall tillämpas. Regeringen
kommer till slutsatsen att det för dessa tillstånd saknas de tungt vägande
skäl som nämns i avsnitt 4.37.3. Regeringen finner därför att det bör
meddelas en övergångsbestämmelse om att föreskrifter för
miljöskyddsområden inte skall kunna innebära inskränkningar i tillstånd
som har meddelats enligt miljöskyddslagen. Föreskrifternas direktverkan
på tillstånd bör alltså begränsas till tillstånd som har meddelats enligt
miljöbalken.
Enligt 11 § naturvårdslagen kan ett interimistiskt förbud som längst
gälla i sex år. Enligt 7 kap. 24 § miljöbalken blir den maximala tiden fem
år. Samtidigt skärps förutsättningarna för att meddela långa förbud.
Ändringarna träder i kraft samtidigt med miljöbalken. Med hänsyn till
naturvårdens planering bör dock enligt regeringens uppfattning, i motsats
till vad LRF anfört, interimistiska förbud som gäller vid balkens
ikraftträdande inte påverkas av ändringen. För att detta skall bli möjligt
måste en särskild övergångsbestämmelse finnas.
Regeringen anser i likhet med Miljöbalksutredningen att det i övrigt
inte behövs några övergångsbestämmelser i anledning av de föreslagna
ändringarna. Några övergångsbestämmelser från tidigare ändringar av
naturvårdslagens strandskyddsbestämmelser måste dock upprepas.
Miljöbalken innehåller i 8 kap. särskilda bestämmelser om skydd för
djur- och växtarter. Bestämmelserna är hämtade från naturvårdslagen och
lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter.
De motsvarar i allt väsentligt gällande rätt. Regeringen anser således att
det inte behövs några övergångsbestämmelser med avseende på balkens
artskyddsbestämmelser. Med anledning av remissynpunkter från
Halmstads kommun erinrar regeringen om att kommande förslag till
följdlagstiftning självfallet också skall innehålla övergångsregler.
611
Av vad som sägs i avsnitt 4.37.4 framgår att äldre föreskrifter om att Prop. 1997/98:45
t.ex. djur- eller växtarter skall vara fredade fortfarande gäller, om inte
annat bestäms.
4.37.7 Särskilda bestämmelser om vissa verksamheter
Regeringens forslag: Miljöfarlig verksamhet som i dag inte är
tillståndspliktig därför att den bedrevs redan innan tillståndsplikten
infördes eller omfattas av en dispens från tillståndsplikten enligt äldre
bestämmelser i miljöskyddslagen skall ha tillstånd enligt miljöbalken,
om sådant tillstånd krävs enligt föreskrifter som meddelas med stöd
av balken.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Naturvårdsverket anser att för att undanröja den
oenighet som råder i doktrinen i fråga om vilken rättskraft som skall
tillmätas tillstånd för verksamheter som inte längre är tillståndspliktiga
bör i övergångsbestämmelserna till miljöbalken slås fast att tillstånd
enligt balken. varmed tillstånd enligt miljöskyddslagen skall jämställas, i
alla avseenden har full rättskraft intill dess de kan komma att upphävas
enligt vad som bör finnas stadgat i balken. Länsstyrelsen i Jönköpings
län anser att respittiden för befintlig verksamhet som blir tillståndspliktig
att inhämta tillstånd bör bestämmas så att prövningsmyndighetema får
möjlighet att på ett tillfredsställande sätt handlägga dessa ansökningar.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att frågan om det behövs
övergångsregler när föreskrifter enligt 9 kap. 5 § meddelas är av
principiell natur och inte bör lösas vid de tillfallen som föreskrifter
meddelas. NUTEK instämmer med utredningens bedömning att
tillståndsplikt bör införas även för befintliga verksamheter men anser att
det är viktigt att de som saknar tillstånd ges rimlig tid att vidta
nödvändiga åtgärder. Sveriges Geologiska Undersökning hälsar med
tillfredsställelse bestämmelsen om grundvattentäkter och delar
uppfattningen att någon övergångsbestämmelse inte behövs. Stockholms
läns landsting har samma uppfattning. Länsstyrelsen i Kristianstads län
anser att konsekvenserna för befintliga verksamheter som har
tillståndsprövats och som kommer att omfattas av generella föreskrifter
inte har utretts i förslaget. Det kan enligt länsstyrelsen finnas företag som
föredrar att omfattas av de generella föreskrifterna och fortsätta utan
individuellt tillstånd, t.ex. för att slippa betala miljöskyddsavgift och
lämna in årlig miljörapport. Det bör klarläggas hur sådana
problemställningar skall behandlas genom särskilda övergångs-
bestämmelser. Försvarsmakten anser att med hänsyn till försvarets
speciella ställning och den omfattande provningsverksamhet som de
facto kommer att äga rum efter balkens ikraftträdande bör tiden för
612
anpassning till generella föreskrifter samt genomförandet av prövningen Prop. 1997/98:45
av tidigare inte tillståndspliktig verksamhet sättas förslagsvis till 7-10 år.
Bestämmelser om detta bör tas in redan i övergångsbestämmelserna.
Karlstads kommun tillstyrker förslaget. Skövde kommun tycker det är bra
att verksamheter utan tillstånd skall prövas. Sveriges advokatsamfund
anser att en övergångsbestämmelse bör införas till 9 kap. 5 § med
innebörd att en generell föreskrift utfärdad enligt den paragrafen inte far
innebära inskränkning av tillstånd som meddelats enligt miljö-
skyddslagen. Svenska Kraftverksföreningen anser också att det behövs en
övergångsbestämmelse som säger att generella föreskrifter utfärdade med
stöd av 9 kap. 5 § och 14 kap. 21 § miljöbalken inte får medföra
väsentliga inskränkningar i tillstånd enligt miljöskyddslagen. Länsrätten
i Östergötlands län har haft liknande synpunkter, att det behövs en
övergångsbestämmelse som anger att sådana generella föreskrifter endast
undantagsvis skall inverka på redan meddelade tillstånd enligt
miljöskyddslagen. Länsrätten i Stockholms län tycker att det är ytterst
angeläget att i de fall tillståndskrav införs för miljöfarlig verksamhet
skäligt rådrum ges för uppfyllandet av de nya kraven.
Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om miljöfarlig
verksamhet och hälsoskydd finns i miljöbalken samlade i 9 kap.
Bestämmelserna har huvudsakligen samma innehåll som i
miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen men innehåller ett antal nyheter.
En nyhet är att föreskrifter av generell karaktär meddelade med stöd av
9 kap. 5 § miljöbalken skall kunna ersätta den individuella
tillståndsprövningen. Detta kan, som bl.a. Advokatsamfundet och
Kraftverksföreningen framfört önskemål om, skapa ett behov av
övergångsbestämmelser avseende redan meddelade tillstånd. Hur dessa
övergångsbestämmelser skall se ut kan dock inte bedömas redan nu.
Övergångsbestämmelserna får i stället meddelas i föreskrifterna. Det bör
som framgått av 4.14 även finnas möjlighet att ge dispens från
föreskrifterna i enskilda fall.
Det kan i samband med sådana generella föreskrifter bli aktuellt att
reglera om tillstånd fortfarande gäller när tillståndsplikten upphör. Inom
doktrinen råder, som såväl utredningen som Naturvårdsverket påpekat,
oenighet i denna fråga.
En annan nyhet i miljöbalken är att pågående verksamheter skall kunna
omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt 9 kap. 6 §
miljöbalken. Vad som sägs i det följande om tillståndsplikt enligt den
paragrafen bör gälla även för anmälningsplikt.
Även om en verksamhet är av ett tillståndspliktigt slag krävs i dag inte
tillstånd om verksamheten har etablerats före tillståndspliktens införande.
Detta beror på att det i 10 § 1 miljöskyddslagen är själva anläggandet av
en fabrik eller annan inrättning som kan göras tillståndspliktig. Även
förändringar av verksamheten anses dock kunna kräva tillstånd.
Efter miljöskyddslagens införande har större eller mindre förändringar
gjorts i tillståndsplikten åren 1972, 1981, 1989, 1990 och 1994. Vid
förändringarna åren 1989 och 1990 blev bl.a. anläggandet av flygplatser,
bergtäkter och kafferosterier tillståndspliktiga. År 1994 infördes
tillståndsplikt för bl.a. krematorier.
613
Enligt en uppskattning år 1995 (Naturvårdsverket, Rapport 4590) har
90 % av de tillståndspliktiga s.k. A-verksamhetema och 66 % av B-
verksamhetema tillstånd. Av A-verksamhetema saknar en stor andel
tillstånd inom branschen samfärdsel. Av B-verksamhetema är det en stor
andel som saknar tillstånd inom branscherna offentlig förvaltning,
försvarsverksamhet, partihandel och varuförmedling samt jordbruk.
Dessutom har 2 % respektive 8 % av A- och B-verksamheterna fått
dispens från tillståndsplikten enligt miljöskyddslagen i dess lydelse före
den 1 juli 1981. Antalsmässigt innebär det att av de 7 709
tillståndspliktiga verksamheterna har 578 stycken dispens. Av
verksamheterna med dispens finns 86 % inom branscherna jordbruk och
renings-, renhållnings- och rengöringsverksamhet. Det är möjligt att flera
av de verksamheter som fortfarande drivs med stöd av dispensbeslut har
förändrats i sådan grad att de borde ha tillståndsprövats.
Redan i propositionen till miljöskyddslagen (prop. 1969:28 s. 222)
anfördes att det bör vara möjligt att föreskriva om prövningsskyldighet
för befintliga föroreningskällor. Detta ansågs framför allt vara av intresse
när det gällde kommunala avloppsreningsföretag.
Frågan har därefter behandlats av Utredningen om miljövårdens
organisation (SOU 1987:32 s. 324 f). Utredningen anförde bl.a. följande.
Det är enligt utredningens mening helt otillfredsställande att ett stort
antal föroreningskällor, som tillhör tillståndspliktiga branscher,
fortfarande efter närmare 20 år saknar tillståndsbeslut som reglerar
verksamheten. Utredningen föreslår därför att en övergångs-
bestämmelse införs i lagstiftningen med syfte att samtliga
anläggningar, som tillhör tillståndspliktiga branscher, skall ha sökt
tillstånd för verksamheten före utgången av en viss tidpunkt. Med
tanke på att det torde bli fråga om en omfattande tillståndsprövning
som ställer stora krav på såväl myndigheternas som företagens resurser
bör övergångstiden inte göras alltför kort. Den kan förslagsvis sättas
till tre år.
Ett stort antal verksamheter har---dispensbeslut i stället för tillstånd.
Villkoren i dessa dispenser kan f.n. inte omprövas efter en viss tid
annat än i det fall att verksamheten ändras så att tillstånd måste sökas.
Huvuddelen av dessa dispenser har meddelats i mitten av 1970-talet
varför mer än tio år redan förflutit.
Enligt utredningens mening bör samma övergångsbestämmelser som
för icke tillståndsprövade anläggningar införas även för dem som har
dispenser och som tillhör tillståndspliktiga branscher. Dock skall
tillståndsprövning inte behöva ske förrän tio år förflutit från
dispensbeslutet. Eftersom verksamheterna redan är reglerade med
villkor bör prövningen kunna förenklas och göras mer summarisk.
Utredningen om miljövårdens organisation föreslog en särskild lag om
skyldighet att söka tillstånd enligt miljöskyddslagen (SOU 1987:32 s. 80
f). Enligt lagförslaget skulle den som bedrev verksamhet som påbörjats
före den 1 juli 1969 ansöka om tillstånd senast den 1 januari 1992.
Detsamma skulle gälla den som utövar verksamhet som har fått dispens.
Förslaget blev dock aldrig genomfört.
Miljöbalksutredningen konstaterade att det fortfarande finns ett stort
antal verksamheter som bedrivs utan tillstånd och delade den uppfattning
som framfördes av Utredningen om miljövårdens organisation för tio år
Prop. 1997/98:45
614
sedan. Ytterligare skäl har dessutom tillkommit enligt Prop. 1997/98:45
Miljöbalksutredningen som hänvisade till den redogörelse som
utredningen lämnade i sitt huvudbetänkande om förslaget inom EU till
IPPC-direktiv. Detta direktiv är numera antaget. Rådets direktiv
96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att
förebygga och begränsa föroreningar. 1 artikel 5 i direktivet anges att
medlemsstaterna skall säkerställa att myndigheterna med hjälp av
tillstånd övervakar att befintliga anläggningar drivs i överensstämmelse
med ett flertal av direktivets artiklar senast åtta år efter direktivets
genomförande. Enligt artikel 21 skall direktivet vara genomfört senast tre
år från det att det har offentliggjorts, vilket gjordes den 10 oktober 1996.
Som angetts i avsnitt 4.37.5 bör det enligt utredningens bedömning i
det framtida miljöarbetet prioriteras att komma till rätta med de problem
som orsakas av det stora antalet verksamheter som hittills inte har haft
tillstånd enligt miljöskyddslagen och som därför i endast liten
utsträckning har varit föremål för ingripande från myndigheternas sida.
Miljöbalkens hänsynsregler skall därför tillämpas även på verksamheter
som bedrivs utan tillstånd när balken träder i kraft. Det finns enligt
Miljöbalksutredningens mening från rättssäkerhetssynpunkt inte heller
några betänkligheter mot att införa tillståndsplikt för befintliga
verksamheter. Som nyss har nämnts förutsattes det redan i
miljöskyddslagens förarbeten att tillstånd skulle kunna krävas av dessa.
Såvitt avser dispenser kan tilläggas att dessa hade en begränsad
rättsverkan. Den direkta rättsliga effekten var att företagaren löstes från
förprövningsplikten. Till skillnad mot tillstånd gällde dispensen bara tills
vidare. Villkoren kunde när som helst ändras av den som gett dispensen.
Dispensen hindrade inte heller en tillsynsmyndighet från att ställa
ytterligare krav på verksamheten. Dessutom kunde en fastighetsdomstol
ställa villkor och till och med förbjuda verksamheten (Westerlund.
Miljöfarlig verksamhet, 1975. s. 68 f).
Bemyndigandet att föreskriva om tillståndsplikt i 9 kap. 6 § första
stycket 1 miljöbalken är annorlunda utformat än motsvarande
bemyndigande i 10 § 1 miljöskyddslagen. Inte bara själva anläggandet av
en inrättning utan också driften av en verksamhet kan enligt miljöbalkens
bestämmelse kräva tillstånd. När regeringen använder bemyndigandet till
att föreskriva om tillståndsplikt för driften av en verksamhet kommer
tillståndsplikten att gälla även för verksamheter som pågår vid
bestämmelsens ikraftträdande, om inte annat anges i föreskriftens
övergångsbestämmelser. Regeringen delar utredningens uppfattning att
något sådant undantag inte bör göras. Den tillståndsplikt som införs bör
nämligen omfatta även befintlig verksamhet. Detta bör gälla även
verksamheter som omfattas av dispens från tillståndsplikten enligt
miljöskyddslagen i dess lydelse före den 1 juli 1981. Av avsnitt 4.37.4
framgår att sådana dispenser inte skall fortsätta att gälla.
Naturvårdsverket har ifrågasatt utredningens uttalande att i det framtida
miljöarbetet bör prioriteras att komma till rätta med de problem som
förorsakas av det stora antalet verksamheter som hittills inte haft tillstånd
enligt miljöskyddslagen med motivering att tillsynsmyndigheternas
begränsade resurser i många fall kan ge större miljönytta på annat håll än
615
genom en omfattande prövning av mindre B-verksamheter. Regeringen
anser dock att grundprincipen bör vara att samma regler och krav skall
gälla för alla så att konkurrensförhållandena blir desamma.
Tillståndsplikten för befintlig verksamhet kommer alltså att gälla
omedelbart, om inte annat anges i övergångsbestämmelserna till de
föreskrifter där tillståndsplikt föreskrivs. Detta innebär bl.a. att de som
därefter fortsätter driften av en tillståndspliktig verksamhet utan att
tillstånd har beviljats omedelbart träffas av straffansvaret i 29 kap. 4 §
miljöbalken om otillåten miljöverksamhet. En sådan ordning är
naturligtvis inte acceptabel. I föreskrifternas övergångsbestämmelser bör
därför, som utredningen och flera remissinstanser ansett, anges en tid
inom vilken tillstånd skall ha inhämtats. Regeringen återkommer i frågan
om övergångstid i samband med de förordningar som knyts till
miljöbalken. Normalt bör då kunna föreskrivas att en ansökan skall ges in
inom två år efter ikraftträdandet för tillståndsplikten.
Ansökan om tillstånd till större miljöfarliga verksamheter prövas enligt
9 kap. 8 § miljöbalken av miljödomstolen och alltså inte, som i dag, av
Koncessionsnämnden för miljöskydd. I avsnitt 4.37.8 behandlas behovet
av övergångsbestämmelser till följd av denna ändring.
Anläggningar för grundvattentäkt, exempelvis enskilda brunnar, skall
enligt 9 kap. 10 § första stycket miljöbalken inrättas och användas på ett
sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer.
Paragrafen saknar motsvarighet i gällande rätt. Med olägenheter för
människors hälsa avses i detta fall att en bostad inte har tillgång till
vatten i tillräcklig omfattning och av godtagbar kvalitet. Regeln bör
enligt regeringens mening gälla omedelbart även för befintliga
anläggningar. Någon övergångsbestämmelse bör därför inte införas.
Enligt 9 kap. 10 § andra stycket miljöbalken får en kommun föreskriva
att det krävs tillstånd för att inrätta och använda en ny anläggning för
grundvattentäkt i ett område där det råder eller kan befaras uppkomma
knapphet på sött grundvatten. Redan av paragrafen framgår att
tillståndsplikt inte skall kunna införas för befintliga anläggningar. Detta
behöver därför inte regleras i någon övergångsbestämmelse.
Regeringens förslag: Bestämmelser som motsvarar vattenlagens
regler om lagligförklaring av vattenanläggningar skall föras in bland
övergångsbestämmelserna till miljöbalken.
Vattenlagens bestämmelser om allmänna flottleder skall fortfarande
tillämpas.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Remissynpunkter som redovisas under rubriken
Tillstånds giltighet och omprövning har i någon mån avseende även på
det som behandlas i detta avsnitt.
Prop. 1997/98:45
616
Utredningens förslag till övergångsbestämmelser i denna del har i
övrigt endast föranlett lagtekniska detalj synpunkter.
Skälen för regeringens förslag: Stora delar av vattenlagen skall enligt
regeringens förslag arbetas in i miljöbalken. Övriga bestämmelser i
vattenlagen, dvs. sådana som är av utpräglad teknisk natur och inriktade
speciellt på verksamhet i eller med vatten, samlas utanför miljöbalken i
en lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
Bestämmelser som placeras i miljöbalkens särskilda kapitel om
vattenverksamhet (11 kap.) får i allt väsentligt samma innehåll som de
har i gällande rätt. När det gäller dessa bestämmelser finner regeringen
att det inte behövs några nya övergångsbestämmelser utöver vad som
föreslås nedan om tillståndsmyndigheter och flottning. Regeringen
påpekar här att bestämmelser som motsvarar vattenlagens regler om
lagligförklaring av vattenanläggningar förs in bland balkens
övergångsbestämmelser enligt Lagrådets förslag. Detta kommenteras
närmare i avsnitt 4.16. Övergångsbestämmelser till lagen med särskilda
bestämmelser om vattenverksamhet behandlas i avsnitt 4.37.12.
Ansökan om tillstånd till markavvattning skall enligt 11 kap. 9 §
miljöbalken ges in till länsstyrelsen. I samma lagrum anges att ansökan
om tillstånd till vattenverksamhet i övrigt skall ges in till miljödomstolen
och inte, som i dag, till vattendomstolen. I avsnitt 4.37.8 under rubriken
Prövning vid domstolar och förvaltningsmyndigheter m.m. samt i avsnitt
4.37.12 utvecklar regeringen sin bedömning av vilka
övergångsbestämmelser som dessa ändringar fordrar.
Vid en granskning av gällande regler kan konstateras att vattenlagen
innehåller ett antal bestämmelser som gäller flottning. När en allmän
flottled inrättas eller utvidgas behöver det i allmänhet utföras
anläggningar eller åtgärder i vatten. Utförandet av sådana anläggningar
och åtgärder utgör normalt vattenföretag. Vattenlagens generella
bestämmelser om vattenföretag gäller naturligtvis för sådan verksamhet.
Sedan en allmän flottled har avlysts, och även i andra fall, kan det bli
aktuellt att riva ut flottningsanläggningar. Även sådana åtgärder utgör
vattenföretag. Flottningen som sådan är däremot inte något vattenföretag.
Utöver de generella bestämmelserna om vattenföretag finns i
vattenlagen ett antal bestämmelser som särskilt avser allmänna flottleder.
Särskilda bestämmelser finns om rådighet (2 kap. 4 § 4 och 5 § första
stycket 2), särskilda tvångsrätter (8 kap. 1 § första stycket 3). ersättning
(9 kap. 3 § andra stycket, 11 § tredje stycket, 14 § och 15 §), prövningen
av vattenmål (13 kap. 13 § första stycket 8 och 24 § 1), utrivning (14 kap.
3 §) samt omprövning (15 kap. 9 §).
Sedan flottningen upphörde i Klarälven i början av 1990-talet
förekommer det numera inte någon flottning av betydelse i Sverige. Ett
antal flottningsanläggningar finns dock kvar. Sådana anläggningar kan i
framtiden behöva rivas ut. Trots behovet av att riva ut
flottningsanläggningar bedömer regeringen, i likhet med
Miljöbalksutredningen, att det i miljöbalken inte behövs några särskilda
bestämmelser som gäller flottning. Däremot skall i
övergångsbestämmelserna till miljöbalken anges att de särskilda
bestämmelserna i 1983 års lag alltjämt skall tillämpas.
Prop. 1997/98:45
617
Det är bara de bestämmelser i vattenlagen (1983:291) som särskilt
avser allmänna flottleder som bör fortsätta att gälla. När en gammal
flottningsanläggning rivs ut kommer däremot miljöbalken att tillämpas.
Ett antal bestämmelser från lagen (1983:292) om införande av
vattenlagen (1983:291) måste upprepas i övergångsbestämmelserna till
miljöbalken. Dessa kommenteras i författningskommentaren.
Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas
till miljöbalkens regler om täkter. samrådsskyldighet. jordbruk m.m.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Sveriges Geologiska Undersökning har i sitt
remissyttrande tagit upp miljöbalkens nya regler om möjlighet att
underställa husbehovstäkter tillståndsplikt och tillstyrkt att
övergångsbestämmelser ges först i föreskrifter som innebär att krav ställs
på prövning. Lantbrukarnas Riksförbund anser tvärtom att en
övergångsreglering i denna del inte kan skjutas upp. Enligt Lunds
universitet kan föreskrifter om tillstånd till husbehovstäkter medföra
sådant försvårande av pågående markanvändning att ersättning kan bli
aktuell.
Länsstyrelsen i Stockholms län har påpekat rådande oklarheter om
samrådsmyndighetemas befogenheter sedan skogsvårdsstyrelsema
bemyndigats att hantera samråd för skogliga företag samt föreslagit att
dessa oklarheter bör lösas i övergångsbestämmelser. Halmstads kommun
påpekar att tillsynsansvaret är delat och i flera fall oklart på detta område.
Skälen för regeringens förslag: I 12 kap. miljöbalken meddelas
bestämmelser om bl.a. täkter, miljöhänsyn vid jordbruksverksamhet
samt samrådsskyldighet. En nyhet bland dessa regler är att
husbehovstäkter skall kunna underställas prövningsplikt (12 kap. 1 §
andra stycket). Eftersom det i dag inte finns några regler om tillstånd för
husbehovstäkter kan det bli aktuellt att förena sådana regler med
övergångsbestämmelser. Hur dessa skall utformas blir beroende av hur
bemyndigandet att föreskriva om tillstånd utnyttjas. Regeringen finner i
likhet med Miljöbalksutredningen att övergångsbestämmelser kan ges
först i de föreskrifter där krav ställs på prövning.
Enligt den s.k. samrådsparagrafen (12 kap. 6 § miljöbalken) får en
verksamhet som måste anmälas för samråd påbörjas tidigast sex veckor
efter det att anmälan har gjorts, om inte samrådsmyndigheten medger
något annat. Enligt nu gällande bestämmelse (20 § naturvårdslagen) får
arbetsföretag påbörjas genast när samråd har ägt rum. Om den nya regeln
tillämpas omedelbart kan det tyckas att de som har samrått strax innan
balkens ikraftträdande måste vänta upp till sex veckor innan de får
påbörja verksamheten. Regeringen anser dock inte att det behöver införas
någon övergångsbestämmelse i denna fråga. En sådan bestämmelse
Prop. 1997/98:45
618
skulle ha betydelse i endast sex veckor. Om tveksamhet skulle uppstå om
den nya regelns tillämplighet på fall där samråd har skett enligt den
gamla bestämmelsen är det i stället lämpligt att samrådsmyndigheten
medger att verksamheten får påbörjas genast.
Så som har nämnts i avsnitt 4.37.3 har regeringen redan i avsnitt 4.33.2
utförligt analyserat och bedömt betydelsen av 2 kap. 18 §
regeringsformen med avseende på miljöbalksregleringen. Med hänsyn till
de överväganden som gjorts finner regeringen att det inte fordras några
särskilda övergångsbestämmelser i övrigt till miljöbalkens bestämmelser
i 12 kap. om täkter, jordbruk m.m.
Frågor om den närmare fördelningen av tillsynsansvar respektive
samrådsbefogenheter bör enligt regeringens bedömning behandlas inom
ramen för arbetet med förordningar som skall höra till miljöbalken.
Regeringens forslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas
till miljöbalkens regler om genetiskt modifierade organismer.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: De har inte berört frågan.
Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen (1994:900)
om genetiskt modifierade organismer har arbetats in i 13 kap.
miljöbalken. Den enda ändring som föreslås av de materiella reglerna i
lagen är att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer
får föreskriva om krav på märkning i stället för att det som nu endast kan
föreskrivas som villkor i enskilda tillstånd. Vid detta förhållande behövs
det inte några särskilda övergångsbestämmelser till miljöbalkens regler.
Regeringens forslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas
till miljöbalkens regler om kemiska produkter och biotekniska
organismer.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Svenska Kraftverksföreningen anser att det
behövs en övergångsbestämmelse som säger att generella föreskrifter
utfärdade med stöd av 14 kap. 21 § miljöbalken inte får medföra
väsentliga inskränkningar i tillstånd enligt miljöskyddslagen.
Skälen för regeringens förslag: Reglerna i lagen (1985:426) om
kemiska produkter och i lagen (1991:639) om förhandsgranskning av
biologiska bekämpningsmedel samordnas i 14 kap. miljöbalken och får
mindre ramlagskaraktär än tidigare. Reglerna utökas till att omfatta alla
kemiska produkter och biotekniska organismer.
Prop. 1997/98:45
619
Utökningen till att gälla även biotekniska organismer innebär bl.a. att
import av särskilt farliga sådana kan underkastas krav på tillstånd
(14 kap. 12 §). Balken innehåller vidare den nyheten att en skyldighet
införs för bl.a. tillverkare av kemiska produkter och biotekniska
organismer att underrätta tillståndsmyndigheten när det efter ett tillstånd
eller godkännande kommer fram nya uppgifter om skadliga effekter (14
kap. 23 §). Detta har hittills bara gällt godkända växtskyddsmedel. Sådan
upplysningsskyldighet skall även gälla för produkter för vilka krav på
tillstånd eller godkännande inte gäller, om nya uppgifter kommer fram att
produkten kan ha vissa skadliga effekter, t.ex. vara cancerframkallande.
Även lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över
skogsmark smälts in i dessa regler. Lagen handlar endast om spridning
av kemiska bekämpningsmedel. I miljöbalken skall reglerna även
omfatta biologiska bekämpningsmedel.
När det gäller användning av bekämpningsmedel föreslås i 14 kap. 17 §
en allmän regel om försiktighetsmått vid bekämpning. Den innebär att
andra kemiska eller biologiska bekämpningsmedel än sådana som har
godkänts eller meddelats undantag eller dispens för enligt balken får
användas för bekämpning endast om det är uppenbart att användningen
inte medför risker för människors hälsa eller miljön.
Vidare inarbetas lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle i
miljöbalken. Bestämmelserna utökas till att omfatta allt bränsle och alltså
inte bara svavelhaltigt sådant och även möjlighet att föreskriva om
bränslens kvalitet och egenskaper. Beträffande detta bemyndigande har
Svenska Kraftverksföreningen ansett att det behövs en övergångs-
bestämmelse som säger att generella föreskrifter utfärdade med stöd av
bestämmelsen. 14 kap. 21 § miljöbalken, inte får medföra väsentliga
inskränkningar i tillstånd enligt miljöskyddslagen. Detta har behandlats
tidigare i detta avsnitt under rubriken Miljöfarlig verksamhet och
hälsoskydd där det anges att om generella föreskrifter enligt 9 kap. 5 §
utfardas kan det krävas att övergångsbestämmelser meddelas i samband
med sådana föreskrifter. Övergångsbestämmelser kan behöva meddelas
även i samband med att generella föreskrifter om bränslen meddelas
enligt 14 kap. 21 §.
Miljöbalkens bestämmelser om kemiska produkter och biotekniska
organismer innehåller således ett antal nyheter. Reglerna fordrar dock
inte nu några särskilda övergångsbestämmelser.
Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas
till miljöbalkens regler om avfall och producentansvar.
Utredningens förslag: Att en särskild övergångsbestämmelse införs
som bekräftar äldre renhållningsordningars fortsatta giltighet.
Remissinstanserna: Svenska Renhållningsverks-Föreningen anser att
det förhållandet att renhållningsordningar antagna före miljöbalkens
Prop. 1997/98:45
620
ikraftträdande föreslås fortsätta att gälla till dess ny renhållningsordning Prop. 1997/98:45
antas, innebär att de ändringar som miljöbalken kan medföra för den
kommunala renhållningsverksamheten inte blir tillämpliga förrän efter ett
kommunfullmäktigebeslut om ny renhållningsordning. Länsstyrelsen i
Skaraborgs län anser att det är önskvärt att en tidpunkt för översyn av
renhållningsordningama införs i övergångsbestämmelserna. Även
Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att det finns anledning att
ytterligare överväga om man bör kräva att nya renhållningsordningar
antas viss tid efter det att miljöbalken har trätt i kraft.
Skälen för regeringens förslag: Regler om avfall och
producentansvar finns i 15 kap. miljöbalken. En viktig nyhet i dessa
bestämmelser är att en definition ges av avfallsbegreppet i 15 kap. 1 §.
Definitionen överensstämmer med den som gäller inom EU. Det är enligt
utredningen svårt att överblicka vilka konsekvenser införandet av EG:s
definition får. Såvitt kan bedömas finns det dock enligt utredningen inte
något behov av övergångsbestämmelser. Regeringen delar den uppfatt-
ningen.
Det tillägget i reglerna om producentansvar (15 kap. 7 § andra stycket
2) har gjorts att regeringen får meddela föreskrifter om skyldighet för
producenten att lämna uppgifter om vilka ämnen och material som en
vara eller en förpackning innehåller. Detta far dock inte till följd att
någon övergångsbestämmelse behövs, vare sig i balken eller i
föreskrifterna. När det gäller reglerna om producentansvar har i övrigt
inte föreslagits några ändringar.
En annan nyhet är att kommunerna enligt 15 kap. 8 § tredje stycket i
sina planer och beslut skall ta hänsyn till fastighetsinnehavares och
nyttjanderättshavares möjlighet att själva ta hand om sitt hushållsavfall
och annat avfall. Bestämmelsen bör endast avse framtida planer och
beslut och inte påverka äldre sådana. Något behov finns därför inte av
övergångsbestämmelser.
Balken innehåller bestämmelser om kommunala renhållningsordningar
i 15 kap. 11 - 17 §§. De ändringar som föreslås är inte sådana att. som
några remissinstanser ansett, en tidsgräns bör bestämmas före vilken en
renhållningsordning som stöder sig på miljöbalken skall ha antagits.
Trots avsaknaden av en sådan bestämmelse är det lämpligt att
kommunerna ser över och anpassar sina renhållningsordningar till
miljöbalkens krav.
I lagrådsremissen om lag om införande av miljöbalken hävdades att det
ibland har framförts att det konstitutionella underlaget för äldre
renhållningsordningar är något tveksamt och hänvisning gjordes till
Miljöskyddskommitténs delbetänkande Lag om införande av
miljöbalken, SOU 1993:66 s. 80. Därför ansågs det i remissen lämpligt
att införa en särskild övergångsbestämmelse som bekräftade renhåll-
ningsordningamas fortsatta giltighet. Lagrådet har i sitt yttrande skrivit
att av det nämnda betänkandet framgår inte vari den konstitutionella
tveksamheten i fråga om renhållningsordningama skulle bestå men att
den torde hänga samman med att dessa innehåller föreskrifter av
normkaraktär. Det kan då hävdas att överlåtande av sådan
normgivningsmakt till kommunerna skall ske enligt 8 kap. 7 och 11 §§
621
regeringsformen, dvs. att riksdagen bemyndigar regeringen att meddela
föreskrifter och medger att regeringen får överlåta till kommuner att
meddela bestämmelser i ämnet. Bestämmelserna i renhållningslagen att
det för varje kommun skall finnas en renhållningsordning som skall antas
av kommunfullmäktige har inte tillkommit på det sättet. Enligt 9 och
11 §§ i den lagen åläggs kommunfullmäktige att anta en
renhållningsordning, som skall innehålla kommunens föreskrifter om
avfallshantering och avfallsplan. Motsvarande bestämmelser föreslogs i
15 kap. 10 och 11 §§ miljöbalken i lagrådsremissen, som även
kommenteras av Lagrådet. Vidare skriver Lagrådet att om
bestämmelserna om renhållningsordning i renhållningslagen inte skulle
anses tillkomna på ett konstitutionellt godtagbart sätt, vilket i så fall
gäller också förslagen i miljöbalken, skulle en övergångsbestämmelse
som den föreslagna inte kunna reparera den konstitutionella bristen. De
äldre renhållningsordningama skulle inte därigenom få "fortsatt
giltighet". Den, som det påstås, ibland uttalade tveksamheten rörande
renhållningsordningamas konstitutionella underlag är emellertid enligt
Lagrådets mening inte tillräcklig för att grundlagsbestämmelser i något
väsentligt hänseende skall anses ha åsidosatts vid tillkomsten av
renhållningsordningama och att felet är så uppenbart att de inte enligt
11 kap. 14 § regeringsformen skall tillämpas. Enligt Lagrådet är ett
väsentligt argument för att renhållningslagens giltighet i detta hänseende
inte kan ifrågasättas att Regeringsrätten vid flera tillfallen haft att pröva
mål som rört renhållningen utan att finna dem strida mot
regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten. Att frågan har
väckts framgår av pleniavgörandet RÅ 1988 ref. 32, där en skiljaktig
ledamot utvecklade sin uppfattning att det i 9 § renhållningslagen intagna
åläggandet för kommunerna att meddela föreskrifter stred mot 8 kap. 3, 7
och 11 §§ regeringsformen. Vidare kan enligt Lagrådet nämnas att
Regeringsrätten i rättsfallet RÅ 1989 ref. 58 fann att vissa generella
föreskrifter som beslutats av en kommunal nämnd saknade laga verkan,
därför att de skulle ha meddelats i renhållningsordning som beslutats av
kommunen. På grund av det anförda fann Lagrådet att, vilken ställning
som än intas i den konstitutionella frågan, den aktuella övergångs-
bestämmelsen inte endast är obehövlig utan också missvisande. Lagrådet
förordade därför att bestämmelsen utgår. Regeringen delar Lagrådets
uppfattning att det inte bör införas någon särskild övergångsbestämmelse
beträffande renhållningsordningar. Den i 4 § promulgationslagen
föreslagna övergångsbestämmelsen som handlar om giltigheten av
föreskrifter meddelade med stöd av äldre lag är allmänt skriven och
omfattar även renhållningsordningar.
De ändringar som i övrigt har föreslagits i 15 kap. miljöbalken ställer
inte heller krav på några övergångsbestämmelser.
Prop. 1997/98:45
622
Prop. 1997/98:45
I fråga om domstolars och andra myndigheters förfarande gäller som
huvudregel att ny lag tillämpas från och med ikraftträdandet. De nya
processuella bestämmelserna skall alltså tillämpas även i mål och
ärenden som pågår när balken träder i kraft. Undantag kan dock behöva
göras från denna regel. I detta avsnitt diskuteras i vilken utsträckning
sådana undantag skall göras.
Regeringens förslag: Tillstånd som har meddelats enligt äldre rätt för
obegränsad tid skall kunna tidsbegränsas, om det är nödvändigt för att
Sverige skall uppfylla sina internationella åtaganden.
Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Sveriges Geologiska Undersökning tillstyrker
utredningens förslag i denna del. Justitieombudsmannen påpekar att
begreppet äldre bestämmelser inte klargjorts helt i utredningens förslag.
Växjö tingsrätt föreslår att övergångsregeln förses med en begränsning
som klart anger att tidsbegränsning av tidigare icke tidsbegränsade
tillstånd får ske endast om detta inte utgör ett alltför stort ingrepp i den
tillåtna verksamheten. Lantbrukarnas Riksförbund framför synpunkter på
utredningens förslag att tillstånd, godkännande eller dispenser skall
kunna vägras den som tidigare har misskött sig. LRF menar att
innebörden av begreppet misskötsel vidgas väsentligt och att det behövs
en övergångsregel som hindrar retroaktiv verkan av miljöbalksregeln.
Skälen för regeringens förslag: Enligt 16 kap. 2 § första stycket
miljöbalken får tillstånd, godkännanden och dispenser meddelas för en
begränsad tid. Tanken är att tidsbegränsning skall ske oftare än vad som
är fallet i dag. Nu saknas ofta lagstöd för att tidsbegränsa tillstånd. Detta
hindrar dock inte att ett tillstånd ändå kan begränsas när det meddelas
första gången och att ett gammalt tidsbegränsat tillstånd kan begränsas på
nytt om det förlängs. Det är däremot knappast möjligt att vid annat än
tvingande säkerhetsskäl utan lagstöd tidsbegränsa ett tillstånd som har
meddelats för obegränsad tid (Strömberg. Allmän förvaltningsrätt. 17
upplagan 1995, s. 73 f, jfr också RÅ 1990 not 198 och SOU 1995:139 s.
423). Det bör observeras att tidsbegränsning inte nödvändigtvis
förutsätter att det i lagen sägs att just tidsbegränsning far ske. Om det
anges i ett lagrum att ett tillstånd får återkallas under vissa förutsättningar
och dessa förutsättningar är uppfyllda måste tillståndet rimligen kunna
tidsbegränsas i stället för att återkallas (jfr RÅ 1990 not 197).
I avsnitt 4.37.3 har anförts att det krävs tungt vägande skäl för att
tillstånd meddelade enligt äldre rätt skall kunna inskränkas genom
623
bestämmelser i miljöbalken som saknar motsvarighet i de lagar som
ersätts av balken. Att tidsbegränsa ett tillstånd som har meddelats för all
framtid är en ingripande åtgärd. Detta bör enligt regeringens mening
komma i fråga endast när det är nödvändigt för att vårt land skall
uppfylla våra internationella åtaganden. Av intresse är bl.a. EG:s
grundvattendirektiv (80/68/EEG), där det sägs i artikel 11 att vissa
tillstånd som innebär utsläpp av farliga ämnen i grundvattnet skall
meddelas för en begränsad tidsperiod och skall omprövas minst vart
fjärde år. Tillstånden kan enligt samma artikel då förnyas, ändras eller
upphävas. Vidare bör nämnas direktivet om utsläpp av farliga ämnen i
vatten (76/464/EEG). där det i artikel 3 anges att tillstånd endast får
beviljas för en begränsad tidsperiod.
Regeringen erinrar om att det redan i dag finns möjlighet att
tidsbegränsa tillstånd som en gång har meddelats utan sådan begränsning.
Med stöd av 18 § femte stycket naturvårdslagen (1964:822) kan detta ske
beträffande täkter. Regeln har i miljöbalken en motsvarighet i 24 kap. 5 §
andra stycket. Äldre täkttillstånd skall naturligtvis kunna tidsbegränsas
även i fortsättningen. Tidsbegränsning kan vidare ske med stöd av 25 §
miljöskyddslagen som gäller tillstånd att släppa ut avloppsvatten. Inte
heller i detta avseende kommer någon ändring att ske genom
miljöbalken.
Regeringen anser sammanfattningsvis att tillstånd, godkännanden,
undantag och dispenser som har lämnats för obegränsad tid enligt äldre
rätt skall kunna tidsbegränsas enligt 16 kap. 2 § vid en omprövning
endast om detta är nödvändigt för att Sverige skall kunna uppfylla våra
internationella åtaganden eller tidsbegränsning kunde ske redan vid
omprövning enligt den gamla lagen. Någon begränsning av det slag som
Växjö tingsrätt har föreslagit bör enligt regeringens mening inte
föreskrivas. Med anledning av Justitieombudsmannens påpekande bör
det här klarläggas att med äldre rätt eller äldre bestämmelser avses
naturligtvis endera de bestämmelser enligt vilka tillståndet m.m. en gång
lämnades eller bestämmelser som upphävs i och med införandet av
miljöbalken.
Enligt 16 kap. 6 § miljöbalken får bl.a. tillstånd vägras den som inte
har följt tidigare tillstånd. Bestämmelsen har i dag motsvarighet endast i
naturvårdslagen beträffande täkter samt i lagen om åtgärder beträffande
djur och växter som tillhör skyddade arter. I miljöbalken bör dock regeln
ges generell tillämpning. Regeringen anser till skillnad mot
Lantbrukarnas Riksförbund att det inte finns något som hindrar att
hänsyn tas till misskötsel som har skett före balkens ikraftträdande.
Prop. 1997/98:45
624
Prop. 1997/98:45
Regeringens forslag: Ärenden om tillstånd enligt 4 kap.
naturresurslagen skall även i fortsättningen handläggas och bedömas
enligt äldre lag, om de handläggs av regeringen vid miljöbalkens
ikraftträdande.
Om länsstyrelsen enligt väglagen (1971:948) eller lagen
(1995:1649) om byggande av järnväg har godkänt miljö-
konsekvensbeskrivning för ny väg eller järnväg före miljöbalkens
ikraftträdande, skall inte krävas regeringens tillåtlighetsprövning
enligt 17 kap. 1 § 18 eller 19 miljöbalken om arbetsplan för vägen
eller jämvägsplan för järnvägen fastställts före den 1 januari 2001.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag
förutom att utredningen har föreslagit att obligatorisk regeringsprövning
inte skall ske av vägar, järnvägar, allmänna farleder eller flygplatser som
har börjat anläggas före den 1 januari 2001.
Remissinstanserna: Vägverket och Länsrätten i Östergötlands län
invänder mot uttrycket "börjat anläggas" i övergångsregeln som gäller
den obligatoriska regeringsprövningen och påpekar att det kan ge upphov
till tveksamhet. Vidare framhåller Vägverket att en övergångstid som är
knuten till anläggningstidpunkten den 1 januari 2001 kommer att
innebära att många beslutade vägbyggnadsprojekt som vunnit laga kraft
måste omprövas av regeringen. Enligt verket är det bättre att välja en
tidigare tidpunkt under projekteringsprocessen som bas i
övergångsbestämmelserna och förordar länsstyrelsens godkännande av
miljökonsekvensbeskrivning före den 1 januari 1999. Länsstyrelsen i
Stockholms län har framfört liknande synpunkter och påpekat att
övergångstiden om tre år är alltför kort, åtminstone när det gäller
projekteringsarbete för stora trafikanläggningar i Stockholmsområdet.
Naturvårdsverket föreslår att frågan om det behövs regeringsprövning i
stället knyts till tidpunkten när ärendet anhängiggörs ("inleds”) hos
vederbörande prövningsmyndighet i första instans.
Skälen för regeringens förslag: I 17 kap. miljöbalken har
naturresurslagens och vattenlagens bestämmelser om regeringsprövning
av stora miljöpåverkande verksamheter arbetats samman.
Regeringsprövning skall enligt miljöbalkens regler ske som ett led i den
ordinarie tillståndsprövningen. Detta innebär att ansökan om tillstånd ges
in till ordinarie tillståndsmyndighet, att denna handlägger ansökan på
vanligt sätt och håller huvudförhandling, att tillståndsmyndigheten
därefter med eget yttrande överlämnar frågorna om tillåtlighet och
lokalisering till regeringen, att regeringen prövar nämnda frågor och
eventuellt ställer andra villkor samt att tillståndsmyndigheten därefter,
om regeringen har tillåtit verksamheten, meddelar tillstånd med villkor.
Detta system liknar i väsentliga delar nuvarande regeringsprövning enligt
11 kap. vattenlagen. För den prövning som i dag sker enligt 4 kap.
naturresurslagen medför miljöbalken däremot betydande förändringar.
625
40 Riksdagen 1997/98. 1 samt. Nr 45, Del 1
Regeringen delar utredningens uppfattning att ärenden som före
balkens ikraftträdande har väckts hos regeringen enligt 4 kap.
naturresurslagen bör handläggas klart av regeringen. De gamla och de
nya reglerna har både materiellt och processuellt sådana skillnader att
äldre bestämmelser måste tillämpas även i fortsättningen. I nästa avsnitt
behandlas ett förslag till en allmän bestämmelse om att äldre rätt skall
tillämpas i ärenden som pågår vid balkens ikraftträdande. Det behövs
därför inte någon särskild övergångsbestämmelse om regeringsprövning.
Miljöbalken innebär ytterligare den nyheten att större vägar, järnvägar,
allmänna farleder och flygplatser alltid skall tillåtlighetsprövas av
regeringen. Regler om detta meddelas i 17 kap. 1 § 18-21. Utmärkande
för blivande trafikanläggningar är att planeringsarbetet måste ske med
väl tilltagen framförhållning och det kan därför finnas skäl att föreskriva
en övergångstid innan obligatorisk prövning införs av sådana projekt.
Miljöbalksutredningen har föreslagit att trafikanläggningar av nyssnämnt
slag, vars anläggande påbörjas de närmaste tre åren efter miljöbalkens
ikraftträdande, inte skall omfattas av den obligatoriska regerings-
prövningen. Förslaget har kritiserats av olika myndigheter som är
involverade i projektering och tillståndsprövning av dylika anläggningar.
Det finns enligt regeringens mening skäl att ta fasta på kritiken.
När det gäller väg- och jämvägsprojekt finner regeringen, till skillnad
från utredningen och i linje med vad Vägverket och Länsstyrelsen i
Stockholms län har framfört, att övergångsregeln bör knytas till
tidpunkten för länsstyrelsens godkännande av miljö-konsekvens-
beskrivningen. Har länsstyrelsen enligt väglagen (1971:948) eller lagen
(1995:1649) om byggande av järnväg godkänt miljökon-
sekvensbeskrivning för väg eller järnväg före miljöbalkens
ikraftträdande, kan det vara rimligt att inte kräva regeringens
tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 1 § 18 eller 19 miljöbalken om
arbetsplan för vägen eller jämvägsplan för järnvägen fastställts före
utgången av år 2000. Genom att övergångsbestämmelsen utformas på
detta sätt torde övergångstiden ha fått den utsträckning som kan fordras i
praktiken och som Länsstyrelsen i Stockholms län har förordat.
Enligt regeringens bedömning är behovet av övergångsbestämmelser
till miljöbalkens regler om regeringsprövning av allmänna farleder eller
flygplatser inte lika stort som i fråga om vägar och järnvägar. Det kan
knappast medföra några stora projekterings- eller tillämpningsproblem
om regeringsprövningen av farleder och flygplatser börjar gälla
omedelbart vid tidpunkten för miljöbalkens ikraftträdande. Regeringen
föreslår därför i motsats till Miljöbalksutredningen ingen
övergångsbestämmelse beträffande regler i balken som gäller prövning
av farleder och flygplatser.
Dessa övergångsregler hindrar naturligtvis inte att regeringen under
övergångstiden ändå prövar större trafikanläggningar efter förbehåll. Om
ett sådant förbehåll sker gäller miljöbalkens bestämmelser om det
kommunala vetot.
Prop. 1997/98:45
626
Regeringens förslag: Koncessionsnämnden för miljöskydd,
vattendomstolarna och Vattenöverdomstolen skall läggas ner.
Regeringen skall bemyndigas att bestämma dag för ikraftträdandet av
övergångsbestämmelser som säger att mål och ärenden skall
överlämnas till miljödomstol eller Miljööverdomstolen.
Mål och ärenden som har inletts vid andra prövningsorgan före
ikraftträdandet skall slutföras, även om prövningsorganet enligt
miljöbalken inte kommer att handlägga sådana mål eller ärenden.
I mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet skall äldre rätt
tillämpas. De nya reglerna om miljökvalitetsnormer skall dock
tillämpas omedelbart. Vidare skall miljödomstolama och Miljööver-
domstolen tillämpa miljöbalkens processuella bestämmelser i
överlämnade pågående ärenden och mål.
Äldre bestämmelser skall gälla i fråga om överklagande, om en
dom eller ett beslut har meddelats före ikraftträdandet samt om en
dom eller ett beslut har meddelats av en allmän förvaltningsdomstol
efter ikraftträdandet.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Förslaget att pågående mål och ärenden i
Koncessionsnämnden och vattendomstolarna skall fördelas på
miljödomstolama vid balkens ikraftträdande, kräver enligt Domstols-
verket närmare analys innan det är möjligt att genomföra.
Koncessionsnämnden anser att det bör undvikas att miljöskyddslagen
skall behöva tillämpas parallellt med miljöbalken under lång tid efter det
att balken har trätt i kraft. Växjö tingsrätt och Länsstyrelsen i
Kristianstads län tillstyrker i huvudsak utredningens förslag beträffande
förfarandet i pågående mål och ärenden och Halmstads kommun ser det
som önskvärt att miljödomstolama börjar verka fullt ut redan när balken
träder i kraft. Länsrätten i Östergötlands län, som påpekar att de
föreslagna övergångsbestämmelserna kan innebära byte av processform i
fråga om förfarandet, förutsätter att övergångsregleringen inte medför
någon nackdel för den enskilde. Svea hovrätt erinrar om att den sökande i
en del fall kan ha intresse av att få det aktuella företagets tillåtlighet
prövad helt enligt de nya reglerna i balken.
Skälen för regeringens förslag: Förslaget till miljöbalk innebär att
vattendomstolarna och Koncessionsnämnden för miljöskydd läggs ner
och ersätts av regionala miljödomstolar. Miljödomstolama kommer -
liksom dagens vattendomstolar - att vara tingsrätter i särskild
sammansättning medan Koncessionsnämnden upphör helt.
Vidare innebär miljöbalkens prövningssystem att Vattenöverdomstolen
ersätts av Miljööverdomstolen, vilken liksom Vattenöverdomstolen
kommer att ingå i Svea hovrätt.
Vid de prövningsorgan som läggs ner handläggs även mål och ärenden
enligt andra lagar än de som skall ingå i miljöbalken. Exempelvis
Prop. 1997/98:45
627
överklagas enligt lagen (1976:839) om statens va-nämnd beslut av va- Prop. 1997/98:45
nämnden till Vattenöverdomstolen. Regeringens uppdrag till
Miljöbalksutredningen innefattar även att ge förslag till nödvändiga
lagändringar i de lagar som inte arbetats in i miljöbalken. Sådana förslag
har av utredningen presenterats i betänkandet Följdlagstiftning till
miljöbalken (SOU 1997:32) som avses ligga till grund för en proposition
under våren 1998.
När miljöbalken träder i kraft kommer handläggningen att pågå i ett
stort antal mål och ärenden vid Koncessionsnämnden, vattendomstolarna
och Vattenöverdomstolen. För Koncessionsnämndens del kan övervägas
om denna bör behållas under en övergångsperiod för att avsluta de
ärenden som har inletts före balkens ikraftträdande. En liknande lösning
föreslogs när Försäkringsöverdomstolen skulle läggas ner. Förslaget
innebar att domstolen skulle fungera parallellt med Regeringsrätten i två
år, men det genomfördes inte eftersom det ansågs vara olämpligt med två
prejudikatinstanser i samma mål (prop. 1992/93:215 s. 20).
I Miljöbalksutredningens betänkande uppges att Koncessionsnämnden
i dag har omkring 300 ärenden i balans och att många av dessa är
prövotidsärenden som kommer att pågå under lång tid. Om
Koncessionsnämnden skall fortsätta sin verksamhet under ett övergångs-
skede och slutföra handläggningen av alla pågående ärenden fordras en
relativt lång övergångstid. En sådan lösning är olycklig. Som
Koncessionsnämnden har framhållit i sitt remissvar bör det undvikas att
miljöskyddslagen tillämpas parallellt med miljöbalken under lång tid
efter det att balken har trätt i kraft. Dessutom är det som
Miljöbalksutredningen har anfört värdefullt att kunna ta till vara den
kompetens som finns vid nämnden och skapa möjlighet att föra över den
till miljödomstolama och Miljööverdomstolen. Regeringen anser således
i princip att nämnden inte bör finns kvar under lång tid efter miljöbalkens
ikraftträdande. Regeringen finner dock till skillnad från utredningen och
med beaktande av de betänkligheter som Domstolsverket har framfört att
det kan finnas skäl att ha kvar Koncessionsnämnden, vattendomstolarna
och Vattenöverdomstolen under en kortare övergångsperiod efter balkens
ikraftträdande. Även om dessa prövningsorgan kan förutsättas inta en
beredskap för en smidig avveckling av verksamheten kan de exempelvis
behöva ett tidsmässigt utrymme för att successivt avsluta prövningen av
mål och ärenden om handläggningen kommit så långt att det praktiskt
taget endast återstår att meddela beslut eller dom. Det finns annars, som
Växjö tingsrätt har påpekat, risk för att verksamheten paralyseras under
ett antal månader kring dagen för miljöbalkens ikraftträdande. Vidare
kan det med hänsyn till bl.a. personal-, lokal-, ekonomi- och arkivfrågor
vara nödvändigt med en viss övergångstid innan mål och ärenden som
alltjämt pågår lämnas över till miljödomstol eller Miljööverdomstolen för
prövning. Av de skäl som nu har anförts bör regeringen bemyndigas att
bestämma tidpunkt för ikraftträdandet av sådana övergångsbestämmelser
som säger att ärenden och mål skall överlämnas till de prövningsorgan
som inrättas enligt miljöbalken. Tidpunkten avses som nyss anfördes
infalla ganska snart efter balkens ikraftträdande och får bestämmas efter
628
närmare samråd med Domstolsverket, myndigheter och andra som berörs Prop. 1997/98:45
av miljöbalksreformen.
Förrättningsmännens tillståndsprövning av markavvattning enligt
12 kap. vattenlagen (1983:291) saknar motsvarighet i miljöbalken. Enligt
regeringens mening bör de förrättningar som pågår när balken träder i
kraft handläggas klart.
I övrigt innebär miljöbalksförslaget inte att något prövningsorgan läggs
ner men ett antal mål- och ärendetyper kommer dock att flyttas från
regeringen, allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar till
miljödomstolama. Pågående prövning av mål och ärenden bör då enligt
regeringens uppfattning lämpligen slutföras av det prövningsorgan som
idag prövar den ifrågavarande typen av mål eller ärende.
Som påpekas i inledningen till detta avsnitt är huvudregeln i fråga om
regler om domstolars och andra myndigheters förfarande att ny lag
tillämpas från och med ikraftträdandet. Regeringen finner dock att denna
lösning inte kan väljas för de mål och ärenden som skall handläggas av
prövningsorgan som enligt miljöbalken inte skall pröva sådana mål eller
ärenden. Balkens processuella bestämmelser passar helt enkelt inte för
dessa prövningsinstanser. De bör därför tillämpa samma förfaranderegler
som tidigare. För att undvika komplikationer i pågående ärenden och för
att åstadkomma ett enhetligt regelsystem föreslås vidare, att äldre
förfaranderegler även tillämpas för ärendetyp som fortsättningsvis skall
prövas av samma organ som tidigare. Som har påpekats i avsnitt 4.37.5
under rubriken Miljökonsekvensbeskrivningar kan det exempelvis inte
komma i fråga att tillämpa de nya reglerna om miljökon-
sekvensbeskrivningar i mål och ärenden som påbörjats före balkens
ikraftträdande.
Regeln om att gamla förfaranderegler skall tillämpas kan dock inte
gälla miljödomstolama. Koncessionsnämnden skall till miljödomstolama
överlämna de ärenden som nämnden har kvar när den läggs ner. Om
miljödomstolama skulle tillämpa äldre förfaranderegler i dessa ärenden
skulle det bli de regler som gäller för Koncessionsnämnden. Det är dock
inte lämpligt att domstolarna tillämpar regler som har gällt för en nämnd.
Miljödomstolama skall i stället omedelbart tillämpa miljöbalkens
processuella regler. Det gäller då att fastställa i vilket skede av miljö-
domstolsprocessen som ärendet befinner sig när det lämnas över.
Regeringen delar utredningens bedömning att dessa frågor inte är svårare
än att de bör kunna lösas inom ramen för de föreslagna reglerna.
Även i övrigt bör miljödomstolen tillämpa miljöbalkens processuella
bestämmelser. I ett fall måste dock som utredningen har påpekat
domstolen tillämpa gamla förfaranderegler. En förrättningsmans beslut
enligt vattenlagen (1983:291) skall enligt 12 kap. 37-38 §§ den lagen
överklagas till vattendomstolen. Det finns i 13 kap. 56-64 §§ särskilda
bestämmelser om förfarandet i vattendomstolarnas förrättningsmål. Vissa
av bestämmelserna saknar motsvarighet i miljöbalken. Det är nödvändigt
att bestämmelserna fortsätter att tillämpas när vattendomstolarnas förrätt-
ningsmål har överlämnats till miljödomstolen.
Även Miljööverdomstolen bör omedelbart tillämpa de nya
förfaranderegi erna.
När nya processuella bestämmelser infors föreskrivs det normalt att Prop. 1997/98:45
äldre bestämmelser skall tillämpas beträffande överklagande och krav på
prövningstillstånd när dom eller beslut har meddelats före
bestämmelsernas ikraftträdande. Detta bör gälla även i miljöbalken.
Motsatsvis gäller de nya bestämmelserna när domar och beslut meddelas
efter ikraftträdandet. Det saknar då betydelse om målet eller ärendet har
inletts före eller efter ikraftträdandet. Som Lagrådet har påpekat finns det
skäl att låta det sist sagda komma till uttryck i övergångsbestämmelserna
(se 23 § andra stycket promulgationslagen).
Regeringen finner dock att undantag måste göras från dessa regler.
Även efter balkens ikraftträdande skall en länsrätts avgörande överklagas
till kammarrätten och en kammarrätts avgörande till Regeringsrätten. Ett
avgörande av en allmän domstol, inbegripet fastighetsdomstolen, bör
däremot kunna överklagas till Miljööverdomstolen. Förrättningsmännens
beslut enligt 12 kap. vattenlagen bör överklagas till miljödomstolen.
Regeringen anser i likhet med Miljöbalksutredningen att det för
tydlighets skull bör införas övergångsbestämmelser om det som nu har
sagts.
Regeringen övergår härefter till frågan om gammal eller ny materiell
rätt skall tillämpas i de mål och ärenden som pågår när miljöbalken träder
i kraft. Skälet till att låta prövningsinstanserna omedelbart tillämpa miljö-
balken skulle vara att man vill att dessa regler skall få ett snabbt
genomslag. Detta argument väger givetvis tungt. Det finns emellertid ett
antal anledningar att fortsätta tillämpa äldre materiell rätt i pågående mål
och ärenden. De prövningsorgan som endast skall avsluta pågående mål
och ärenden och som saknar någon funktion enligt miljöbalken tvingas
då inte sätta sig in i ett nytt regelsystem. Det skulle vidare kunna
uppkomma väsentliga fördyringar och andra komplikationer om ny
materiell rätt skall tillämpas. Ett mål eller ärende som är klart för
avgörande, kanske sedan huvudförhandling har hållits, skulle kunna
behöva kompletteras med ytterligare utredning. Inblandade parter har
kanske lagt upp talan och även i övrigt agerat på grundval av
överväganden om gällande rätt. Ett system som innebär tillämpning av
äldre förfaranderegler men nya materiella regler skulle dessutom kunna
skapa svårlösta frågor om var gränsen går mellan dessa regelgrupper.
Allt detta sammantaget leder enligt regeringens bedömning till att även
äldre materiell rätt bör tillämpas i mål och ärenden som pågår när
miljöbalken träder i kraft.
Regeln att äldre materiell rätt skall tillämpas i de mål och ärenden som
har inletts före balkens ikraftträdande innebär att den äldre rätten även
skall tillämpas av överprövningsorgan sedan ett sådant mål eller ärende
efter balkens ikraftträdande har överklagats.
Bestämmelserna i miljöbalken om miljökvalitetsnormer är dock sådana
att de omedelbart bör fa genomslag i pågående mål och ärenden. Det kan
exempelvis inte komma i fråga att tillåta nya verksamheter som
medverkar till att en sådan norm överträds. Den nya verksamhetens
tillstånd skulle lämnas på bekostnad av andra verksamhetsutövare,
eftersom dessa skulle tvingas till hårdare åtgärder för att normen skall
klaras.
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Miljöbalkens förutsättningar för omprövning,
liksom återkallelse, skall även gälla tillstånd som har meddelats enligt
äldre rätt.
Den produktionsmängd eller omfattning i övrigt av verksamheten
som har angetts i ett tillstånd enligt miljöskyddslagen skall dock
kunna omprövas endast om verksamheten medverkar till att en
miljökvalitetsnorm överträds.
Bestämmelsen om att omprövning får ske tio år efter det att
tillståndet har vunnit laga kraft skall inte gälla om en längre tid för
omprövning har bestämts i en dom eller ett beslut som har meddelats
enligt äldre rätt.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Flera remissinstanser har lämnat utredningens
förslag i denna del utan erinran eller, som t.ex. Fiskeriverket, uttryckligen
tillstyrkt övergångsregleringen. Sundsvalls kommun anför, med
hänvisning till bl.a. konkurrensskäl, att omprövningsreglema måste vara
desamma för såväl verksamheter med tillstånd meddelade före
miljöbalkens ikraftträdande som verksamheter med tillstånd enligt
miljöbalken. Sundsvalls kommun anser vidare att det måste vara möjligt
att ompröva samtliga tillstånd efter tio år trots att annan tid bestämts i
beslut som meddelats enligt tidigare lagstiftning.
Ett antal remissinstanser har dock framfört synpunkter på utredningens
förslag till regler om omprövning av tillstånd som meddelats enligt äldre
lag. Svea hovrätt anser att det för omprövning av äldre vattenföretag bör
övervägas om inte bestämmelserna i 15 kap. 10 § vattenlagen skall
behållas som en övergångsbestämmelse med hänsyn till att förändringar
av vattenföretag oftast kräver mycket omfattande arbeten som
omedelbart påverkar förutsättningarna för verksamhetens bedrivande.
Synpunkter av liknande innebörd, i vissa fall inte enbart avseende
vattenrättsliga tillstånd, har framförts också av andra remissinstanser,
bl.a. Justitieombudsmannen, Umeå tingsrätt, Växjö tingsrätt, Sjöfarts-
verket, Statens jordbruksverk, Sveriges Advokatsamfund och Svenska
Kraftverksföreningen.
Försvarsmakten har framhållit att det är av vitalt intresse för
anpassning till det nya regelsystemet att kunna bedöma innebörden av
miljökvalitetsnormer som kan komma ifråga för dess verksamhet. Enligt
Försvarsmakten föreligger inte någon sådan möjlighet med den
föreslagna lagstiftningen.
Skälen för regeringens förslag: Regler om tillstånds giltighet,
omprövning m.m. meddelas i 24 kap. miljöbalken. Omprövningsreglema
är av stort intresse vid utformningen av miljöbalkens övergångs-
bestämmelser.
Som Miljöbalksutredningen har påpekat finns det två huvudfrågor Prop. 1997/98:45
knutna till omprövning av tillstånd meddelade enligt äldre bestämmelser.
Den ena är om de nya förutsättningarna för omprövning även skall gälla
för de äldre tillstånden. Den frågan behandlas i detta avsnitt. Den andra
huvudfrågan är om samtliga regler i balken skall kunna ligga till grund
for bedömningen, när det väl har fastställts att omprövning får ske.
Exempelvis fordras att ställning tas till om miljöbalkens regel om att
tillstånd får tidsbegränsas (16 kap. 2 § första stycket) skall kunna
användas vid omprövning av icke-tidsbegränsade tillstånd. Detta
behandlas i de avsnitt där respektive bestämmelse behandlas (se t.ex. vad
som sägs under rubriken Allmänt om prövningen i förevarande avsnitt).
Miljöbalksförslaget innehåller. framfor allt i fråga om
vattenverksamhet, några nya omprövningsförutsättningar. Enligt 24 kap.
5 § första stycket 1 får ett tillstånd eller villkoren för detta omprövas när
tio år har gått från det att tillståndsbeslutet vann laga kraft. Omprövning
far ske med kortare mellanrum om detta följer av Sveriges medlemskap i
EU. Bestämmelsen avses även gälla for vattenverksamhet. I dag
bestämmer vattendomstolen i domen en tid för omprövning av villkoren
på mellan tio och 30 år (15 kap. 3 § vattenlagen).
Regeringen anser att en tid för omprövning av villkor som redan har
bestämts av en vattendomstol skall respekteras. Någon omprövning av
villkor enligt 24 kap. 5 § första stycket 1 skall alltså inte kunna ske efter
tio år om en längre tid har bestämts i tillståndsdomen. Om däremot en
föreskrift meddelas om att omprövning skall ske med kortare mellanrum
på grund av att en regel i EG-rätten kräver detta, skall denna tid gälla i
stället för vad som har angetts i tillståndet. Detta bör anges i
föreskrifternas övergångsbestämmelser.
När den i tillståndsdomen angivna tiden har gått ut bör däremot de nya
tiderna tillämpas. Det bör i sammanhanget påpekas att miljöbalkens regel
inte innebär att omprövning alltid skall ske efter tio år. Många
vattenverksamheter kommer liksom tidigare att omprövas med betydligt
längre mellanrum.
En annan nyhet i miljöbalken är att omprövning skall kunna ske om en
verksamhet med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm
överträds. Möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormer skulle starkt
begränsas om inte åtgärder kunde sättas in mot samtliga verksamheter
som bidrar till att normen överträds. En ojämn konkurrenssituation skulle
dessutom uppstå om vissa verksamheter kunde underlåta att minska sina
utsläpp. Av detta följer att även tillstånd meddelade före miljöbalkens
ikraftträdande bör kunna omprövas om de tillståndsgivna verksamheterna
med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds.
Även i övrigt bör enligt regeringens mening miljöbalkens ompröv-
ningsförutsättningar kunna tillämpas omedelbart på befintliga tillstånd.
Tillstånd meddelade enligt äldre bestämmelser skall enligt 5 § balkens
promulgationslag gälla som om de var meddelade enligt miljöbalken.
Regeringen finner därför att det inte behövs någon särskild
övergångsbestämmelse för att balkens regler om omprövning skall bli
tillämpliga.
632
Ytterligare en nyhet i miljöbalkens omprövningsregler är att Prop. 1997/98:45
omprövning får ske av tillståndet som sådant. Enligt nuvarande lydelse
av omprövningsreglema i miljöskyddslagen och vattenlagen är det endast
tillståndets villkor som kan omprövas. Det föreligger därför ett behov av
att ta ställning till om omprövning enligt miljöbalkens bestämmelser
skall fa ske av tillståndet som sådant när detta har meddelats enligt de
gamla bestämmelserna.
När tillstånd lämnas enligt miljöskyddslagen bör omfattningen av
verksamheten preciseras i själva tillståndsmeningen. Enligt
Koncessionsnämndens praxis far denna precisering inte ske som ett
villkor. Oftast anges en produktionsmängd per år eller också kan
kapacitet, drifttid eller ytstorlek anges. Exempelvis bör för
avfallsanläggningar den mängd avfall som får deponeras eller tas emot
vid anläggningen anges. Ett annat alternativ när det gäller
avfallsanläggningar är att ange den yta som far disponeras (Bjällås/Rahm
Miljöskyddslagen, 2 uppl. 1996, s. 105 f, se också Koncessionsnämndens
beslut B 64/93). Om ändringen skall gälla även tillstånd som har
meddelats enligt miljöskyddslagen kan fortsättningsvis den i
tillståndsmeningen angivna produktionsmängden etc. omprövas.
Beträffande tillstånd enligt vattenlagen är det, som
Miljöbalksutredningen har framhållit, svårare att bedöma vad ändringen
innebär. När tillstånd ges till att utföra en vattenanläggning beskrivs
denna normalt i själva tillståndet. Trots detta kan enligt 15 kap. 3 §
vattenlagen "villkoren" omprövas för att förbättra anläggningens
säkerhet. Vid en sådan omprövning beslutas ofta att anläggningen skall
ändras. Det kan även i övrigt diskuteras vad som utgör själva tillståndet
till en vattenverksamhet och vad som är villkor för denna.
Regeringen delar utredningens mening att det i första hand är vid
tillstånd meddelade enligt miljöskyddslagen som skäl kan åberopas mot
att låta de nya reglerna gälla även gamla tillstånd. Att ändra en tillåten
produktionsmängd är en ingripande åtgärd som bör kräva tungt vägande
skäl (jfr avsnitt 4.37.3).
Flera remissinstanser, däribland Svea hovrätt, har ansett att det i
omprövningsfall finns behov av en övergångsbestämmelse med samma
innehåll som 15 kap. 10 § andra stycket vattenlagen. Den regeln innebär
att det vid omprövning av villkoren för vattenföretag enligt 3 § eller 4 § i
samma kapitel, dvs. omprövning till förmån för allmänna intressen, inte
får föreskrivas sådana villkor som medför att ändamålet med företaget
inte kan tillgodoses eller att förutsättningarna för företaget rubbas
avsevärt. Villkoren får inte heller medföra att tillståndshavaren m.fl.
drabbas av kostnader som står i missförhållande till de fördelar från
allmän synpunkt som kan vinnas.
Regeringen har i enlighet med Lagrådets förslag i 24 kap. 5 § fjärde
stycket miljöbalken lagt till en bestämmelse att tillståndsmyndigheten vid
omprövning inte får meddela så ingripande villkor eller andra
bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den
avsevärt försvåras. Därför finns det inte något behov av en
övergångsregel som motsvarar vattenlagens nyssnämnda ompröv-
ningsregel.
Tidigare har påpekats att enligt 24 kap. 5 § första stycket 2 miljöbalken
får tillstånd omprövas om verksamheten med någon betydelse medverkar
till att en miljökvalitetsnorm överträds. För att normen skall kunna klaras
kan det vara nödvändigt att verksamheter som i övrigt uppfyller miljö-
balkens krav minskar sin miljöpåverkan. Om ytterligare krav inte kan
ställas genom reglerna om bästa möjliga teknik (2 kap. 3 §) och övriga
hänsynsregler återstår bara att produktionen måste minskas. Eftersom
samtliga verksamheter skall bidra till att miljökvalitetsnormema klaras
bör omprövning av den tillåtna produktionsmängden kunna ske i de
tillstånd som har meddelats före balkens ikraftträdande.
Vid omprövning enligt övriga omprövningsgrunder i 24 kap. 5 §
miljöbalken bör enligt regeringens mening däremot inte ändring kunna
ske av en produktionsmängd eller annan begränsning av verksamheten
som har angetts i ett tillstånd meddelat enligt miljöskyddslagen. Eftersom
huvudregeln är att samtliga omprövningsregler gäller även för äldre
tillstånd kräver detta en särskild övergångsbestämmelse.
Några särskilda övergångsbestämmelser om omprövning behövs för
vattenföretag som har tillstånd enligt vattenlagen (1918:523).
Bestämmelserna redovisas närmare i författningskommentaren.
I 24 kap. miljöbalken finns vidare bestämmelser om återkallande av
tillstånd. Enligt regeringens mening bör dessa regler gälla omedelbart för
tillstånd som har meddelats före balkens ikraftträdande. Någon
övergångsbestämmelse behövs inte om detta.
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas
till miljöbalkens regler om rättegångskostnader och liknande
kostnader.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Utredningens förslag i denna del har inte föranlett
några särskilda remissynpunkter.
Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om rättegångs-
kostnader och liknande kostnader finns intagna i 25 kap. miljöbalken.
Reglerna motsvarar i allt väsentligt gällande rätt och innebär i huvudsak
att ersättning kan betalas i mål om vattenverksamhet men inte i mål om
miljöfarlig verksamhet. Regeringen finner i likhet med
Miljöbalksutredningen att det här inte behövs några övergångs-
bestämmelser.
634
4.37.9 Tillsyn m.m.
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Förelägganden och förbud som
tillsynsmyndigheter har meddelat före miljöbalkens ikraftträdande och
som fortfarande gäller vid ikraftträdandet skall gälla också efter denna
tidpunkt.
Särskild handräckning enligt miljöbalken skall få meddelas för en
gärning som har begåtts före balkens ikraftträdande, om gärningen var
straffbar när den begicks.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Sveriges meteorologiska och hvdrologiska
institut (SMHI) erinrar om att myndigheten idag har tillsyn över
vattenverksamhet och vattenanläggningar i stor omfattning men att detta
inte angavs i kommentaren till tillsynskapitlet i huvudbetänkandet. SMHI
förutsätter att det av de förordningar där tillsynen kommer att fördelas
kommer att framgå SMHI:s tillsynsansvar och att behövliga
övergångsbestämmelser införs så att tillsynen kan fortgå utan avbrott.
Riksantikvarieämbetet konstaterar att bestämmelsen endast avser beslut
inom ramen för tillsynsverksamheten. Förelägganden och förbud som
inte är av tillsynskaraktär, bl.a. beslut enligt nuvarande 20 §
naturvårdslagen, bör i stället i likhet med tillstånd anses beslutade enligt
motsvarande bestämmelse i miljöbalken och lämpligen behandlas i
anslutning till 5 § i övergångsbestämmelserna till balken.
Skälen för regeringens förslag: I 26 kap. miljöbalken smälts samman
de bestämmelser om tillsyn som finns i de lagar som skall ingå i balken.
De föreslagna bestämmelserna har inte alltid någon motsvarighet i de
enskilda lagarna. I miljöbalken kommer dock bestämmelserna att vara
generella. På detta sätt åstadkoms en skärpning av lagstiftningen. Trots
denna skärpning saknas det anledning att införa några
övergångsbestämmelser.
I lagtexten har vissa myndigheter angetts, i övrigt används ordet
tillsynsmyndighet. Vidare har principiella uttalanden gjorts om tillsynens
fördelning mellan olika myndigheter. Tanken är att tillsynsansvaret
närmare skall regleras i förordningar innan balken träder i kraft. En
omorganisation av tillsynen kommer då i viss utsträckning att ske. 1 den
mån detta ställer krav på övergångsbestämmelser får sådana tas in i
förordningarna.
Tillsynsverksamheten bör självfallet fortsätta utan avbrott i samband
med balkens ikraftträdande. Förelägganden och förbud som
tillsynsmyndigheter har meddelat före ikraftträdandet och som gäller då
bör därför kunna tillämpas också efter ikraftträdandet. Detta kräver en
övergångsbestämmelse.
635
Som framgår av avsnitt 4.37.4 gäller miljöbalkens bestämmelser om
tillstånd även tillstånd meddelade före balkens ikraftträdande. Av detta
följer att en tillsynsmyndighet med stöd av 26 kap. 9 § far meddela de
förelägganden och förbud som behövs för att tillståndet med dess villkor
skall efterlevas. Tillståndsbeslutets rättskraft hindrar inte en tillsyns-
myndighet från att meddela sådana brådskande förelägganden eller
förbud som är nödvändiga till följd av särskilda omständigheter.
Ett tillståndsbesluts rättskraft omfattar bara frågor som har prövats i
tillståndet. Av detta följer att en tillsynsmyndighet med stöd av 26 kap.
9 § far meddela förelägganden och förbud för att sådana bestämmelser i
balken skall efterlevas som behandlar frågor som inte har prövats i
tillståndet. Detta förhållande far särskild betydelse när en miljöbalk
införs, eftersom denna i många fall innebär att krav ställs som saknar
motsvarighet i gällande rätt och alltså i redan meddelade tillstånd.
Det är enligt utredningens mening lämpligt att tillämpa miljöbalkens
bestämmelser om särskild handräckning även på gärningar som har
begåtts före balkens ikraftträdande. Regeringen delar denna bedömning.
För att särskild handräckning skall kunna meddelas skall alltså en
gärning ha begåtts som avses i 29 kap. 1 - 4, 8, 9 eller 10 § miljöbalken.
En förutsättning bör vara att gärningen var straffbar även när den
begicks.
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas
till miljöbalkens regler om avgifter.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: De har inte berört denna fråga.
Skälen för regeringens förslag: Miljöbalken innehåller i 27 kap.
bestämmelser om avgifter. Reglerna innehåller huvudsakligen bemyn-
diganden. Det finns inte något behov av övergångsbestämmelser till
miljöbalkens avgiftsbestämmelser. Bestämmelsen i 4 § lagen om
införande av miljöbalken innebär att avgiftstaxor som beslutats av
exempelvis kommuner kommer att fortsätta gälla efter att balken har trätt
i kraft.
Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas
till miljöbalkens regler om tillträde.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: De har inte berört denna fråga.
636
Skälen for regeringens forslag: I 28 kap. miljöbalken finns Prop. 1997/98:45
bestämmelser om tvångsvis tillträde till annans egendom för att där
kunna utföra undersökningar och andra åtgärder. Bestämmelserna är
sådana att de genast kan börja tillämpas helt och hållet. Några
övergångsbestämmelser behövs därför inte.
4.37.10 Sanktioner
Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas
till miljöbalkens regler om straff och förverkande.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Riksåklagaren har förklarat att det inte finns
något att invända mot utredningens ställningstagande beträffande den
straffrättsliga regleringen i 5 § brottsbalkens promulgationslag.
Skälen för regeringens förslag: I fråga om straffrättsliga
bestämmelser brukar det i allmänhet inte uppstå några
övergångsproblem. Straffbestämmelser får enligt 2 kap. 10 § första
stycket regeringsformen inte ges retroaktiv verkan. I 5 § lagen om
införande av brottsbalken (BrP) upprepas detta och dessutom finns där
föreskrifter om förhållandet mellan gammal och ny strafflag.
Föreskrifterna är tillämpliga också vid framtida ändringar av
strafflagstiftningen på brottsbalkens område och inom specialstraffrätten.
Huvudregeln i 5 § andra stycket BrP är att straff skall bestämmas efter
den lag som gällde när gärningen begicks. Avgörande tidpunkt är när den
handlande avslutade den verksamhet som kan sägas innefatta brottets
utförande. Att en från själva handlingen till tiden skild effekt inträder
först efter lagändringens ikraftträdande är således utan betydelse.
Kommer ett brott till stånd genom successivt handlande, far det i princip
anses, att om någon del av handlandet infaller under den nya lagens tid,
denna lag skall bli tillämplig på det hela (Berg m.fl.. Kommentar till
Brottsbalken, del III, 1994, s. 552 f).
Om en annan lag gäller när dom meddelas, skall enligt 5 § andra
stycket BrP den lagen tillämpas, om den leder till frihet från straff eller
till lindrigare straff. Jämförelsen skall avse resultatet i det enskilda fallet
av en tillämpning av gammal respektive ny lag.
Gärningar som har begåtts före den tidpunkt då miljöbalken träder i
kraft bör alltså som huvudregel bedömas enligt de straffbestämmelser
som har gällt enligt någon av de lagar som upphävs i samband med
balkens ikraftträdande. Detta framgår av 5 § BrP och regeringen finner
därför att det inte behövs någon särskild övergångsbestämmelse till
miljöbalken.
Miljöbalkspropositionens förslag till straffbestämmelser innebär bl.a.
att straffskalorna har ändrats så att det finns möjlighet att döma till
637
strängare straff än tidigare. Huvudregeln skall därför oftast tillämpas,
dvs. om en gärning har begåtts före miljöbalkens ikraftträdande men
kommer under bedömning efter denna tidpunkt skall i allmänhet
ansvarsreglema i den äldre lagen tillämpas. Vidare har föreslagits att
vissa bestämmelser i brottsbalken förs över oförändrade till miljöbalken.
Några övergångsbestämmelser i anledning av det behövs inte heller.
Även i fråga om förverkande gäller att de tidigare bestämmelserna
skall tillämpas beträffande gärningar som har begåtts före ikraftträdandet.
Det finns inte någon möjlighet att tillämpa miljöbalkens strängare
förverkandebestämmelser retroaktivt, eftersom de är kopplade till
balkens straffbestämmelser. Det finns knappast någon situation där
förverkande kunde ske enligt äldre bestämmelser men inte enligt de nya.
Regeringen konstaterar därför i likhet med Miljöbalksutredningen att det
inte finns något behov av övergångsbestämmelser till balkens
bestämmelser om förverkande.
Regeringens förslag: Miljösanktionsavgift skall inte tas ut för
överträdelser som har skett före miljöbalkens ikraftträdande.
Mål och ärenden om miljöskyddsavgift i vilka ansökan till
Koncessionsnämnden har skett före balkens ikraftträdande skall
slutföras. Några nya ansökningar om miljöskyddsavgift skall inte få
göras efter ikraftträdandet.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Länsrätten i Stockholms län ifrågasätter utred-
ningens motiv till förslaget att miljöskyddsavgift inte skall kunna tas ut
för överträdelser som skett före miljöbalkens ikraftträdande när ansökan
inte skett hos Koncessionsnämnden.
Skälen för regeringens förslag: I miljöbalken ersätts
miljöskyddslagens system med miljöskyddsavgifter av miljösank-
tionsavgifter. Syftet är att åstadkomma ett mer effektivt system. Några
väsentliga ändringar som föreslås är att avgiften skall beslutas direkt av
tillsynsmyndigheten, att avgiften skall utgå enligt tariffer som fastställs
av regeringen samt att överträdelsen inte behöver ha medfört ekonomisk
fördel för verksamhetsutövaren.
Den i föregående avsnitt nämnda grundlagsregeln i 2 kap. 10 § första
stycket regeringsformen är tillämplig på straff och annan brottspåföljd
samt förverkande och annan särskild rättsverkan av brott. I regelns
förarbeten sades att det måste anses som ett klart kringgående av
förbudet mot retroaktiv strafflag, om man skulle ge retroaktiv verkan åt
administrativa sanktioner av uppenbart straffliknande karaktär (prop.
1975/76:209 s. 125). Enligt regeringens mening bör detta uttalande också
vara tillämpligt på miljösanktionsavgifter.
Regeringen anser således att det inte bör komma i fråga att ta ut
miljösanktionsavgifter för överträdelser begångna före miljöbalkens
Prop. 1997/98:45
638
ikraftträdande. I övergångsbestämmelserna bör därför föreskrivas att 30
kap. miljöbalken endast får tillämpas på överträdelser som har skett efter
ikraftträdandet. Enligt 30 kap. 1 § miljöbalken förutsätts för att
miljösanktionsavgift skall kunna påföras för en överträdelse, att
regeringen med stöd av 2 § i kapitlet har utfardat föreskrifter om
storleken på avgiften för den ifrågavarande överträdelsen. Sådana
föreskrifter kan komma att utfördas av regeringen beträffande olika
överträdelser efter hand också sedan balken har trätt i kraft. Med hänsyn
till vad som tidigare har sagts är det givet att föreskrifterna inte kan ges
retroaktiv verkan. Det kan därför finnas anledning att i de föreskrifter
som utfördas efter balkens ikraftträdande uttryckligen föreskriva att dessa
endast skall tillämpas på överträdelser som har ägt rum efter att
föreskrifterna har trätt i kraft.
En annan fråga som uppkommer i detta sammanhang är om tidigare
bestämmelser om miljöskyddsavgifter även efter balkens ikraftträdande
skall kunna tillämpas för de äldre överträdelserna.
Frågor om miljöskyddsavgift prövas enligt 56 § miljöskyddslagen av
Koncessionsnämnden för miljöskydd. Enligt förslaget till miljöbalk skall
Koncessionsnämnden läggas ner och ersättas av regionala miljö-
domstolar. Om frågor om miljöskyddsavgift fortfarande skall kunna
prövas i första instans måste detta därför ske vid en annan myndighet än i
dag. Det blir i så fall vid en myndighet som inte tidigare har prövat
sådana frågor.
Det sagda talar i någon mån för att några ansökningar om
miljöskyddsavgift inte skall kunna ske efter miljöbalkens ikraftträdande.
Detta skulle knappast få några märkbara effekter, eftersom det under en
femtonårs period utgått miljöskyddsavgift vid endast fem tillfällen, varav
det senaste ärendet är överklagat. Dessutom kvarstår möjligheterna till
vinningsförverkande enligt 36 kap. 4 § brottsbalken och företagsbot
enligt 36 kap. 7 § brottsbalken. Regeringen delar alltså i denna fråga den
bedömning som utredningen har gjort.
De ansökningar som redan har skett när miljöbalken träder i kraft skall
däremot kunna prövas. Koncessionsnämnden läggs omedelbart ner vid
balkens ikraftträdande. För den händelse det vid denna tidpunkt hand-
läggs något ärende om miljöskyddsavgift vid nämnden skall detta liksom
övriga ärenden överlämnas till regional miljödomstol för att handläggas
klart där.
Det är vidare tänkbart att något mål om miljöskyddsavgift finns vid
Svea hovrätt eller Högsta domstolen när miljöbalken träder i kraft. Även
sådana mål skall handläggas klart.
Som framgår av föregående avsnitt gäller enligt 5 § BrP beträffande
straff att ny lag skall tillämpas på gärningar som har begåtts före den nya
lagens ikraftträdande, om den leder till frihet från straff eller till
lindrigare straff. För avgifter finns det dock inte någon motsvarighet till
denna regel. Det är svårt att göra en jämförelse mellan
miljöskyddsavgifter och miljösanktionsavgifter, eftersom de utgår efter
delvis olika kriterier. Regeringen anser därför inte att det bör inforas
någon motsvarande övergångsbestämmelse för det fall att det blir aktuellt
att pröva frågor om miljöskyddsavgift även efter balkens ikraftträdande.
Prop. 1997/98:45
639
4.37.11 Ersättning och skadestånd m.m.
Prop. 1997/98:45
Regeringens förslag: Frågor om rätt till ersättning och inlösen vid
ingripanden av det allmänna skall prövas enligt den lag som gällde när
det inskränkande beslutet meddelades.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Svenska Kraftverksföreningen anser att det i
lagen om införande av miljöbalken bör skrivas in att en inriktning bör
vara att de nya lagreglerna inte skall försämra nuvarande regler för skydd
av egendomsvärdet.
Skälen för regeringens förslag: Miljöbalken innehåller i 31 kap.
regler om ersättning vid ingripanden av det allmänna och vid
tillståndsprövning av vattenverksamhet m.m. Bestämmelserna har
förebilder i naturvårdslagen och till viss del även i vattenlagen.
En nyhet i dessa regler är att rätten till ersättning vid myndigheters
ingripanden enligt den s.k. samrådsparagrafen (20 § naturvårdslagen och
12 kap. 6 § miljöbalken) har vidgats. Skyldighet att betala ersättning
finns i dag bara vid förbud enligt samrådsparagrafen. 31 kap. 4 § första
stycket 5 miljöbalken innebär att även förelägganden skall kunna ligga
till grund för ersättningsanspråk.
Samtidigt föreslås en generell minskning av ersättningarna vid
ingripanden av det allmänna. Ersättning skall nämligen enligt 31 kap. 6 §
miljöbalken minskas med det belopp som ligger under den s.k.
kvalifikationsgränsen.
Regeringen delar utredningens uppfattning att frågor om rätt till
ersättning och inlösen bör prövas enligt den lag som gällde, när det
inskränkande beslutet meddelades. Detta innebär bl.a. att avdrag på
ersättningen med det belopp som ligger under den s.k. kvalifi-
kationsgränsen inte skall ske när beslutet har meddelats före balkens
ikraftträdande.
I 31 kap. miljöbalken finns som nämnts även bestämmelser om
ersättning vid tillståndsprövning av vattenverksamhet m.m. Dessa
bestämmelser motsvarar i allt väsentligt dagens reglering i vattenlagen.
Nya övergångsbestämmelser behövs därför i allt väsentligt inte. Några
övergångsbestämmelser till vattenlagen behöver dock upprepas. Dessa
kommenteras i författningskommentaren. Genom att en motsvarighet till
vattenlagens bestämmelse om laglighetsprövning inte införs i
miljöbalken utan istället placeras i promulgationslagen, bör för
tydlighetens skull finnas en övergångsbestämmelse som anger att
reglerna i 31 kap. miljöbalken om tillstånd till vattenverksamhet också
gäller vid lagligförklaring.
Avslutningsvis vill regeringen i detta avsnitt säga att
ersättningsreglerna självfallet skall vara utformade så att de inte
640
försämrar de regler för skydd av egendomsvärden som ansetts vara Prop. 1997/98:45
gällande hittills. Regeringen kan därför inte se något behov av ett
förtydligande enligt Svenska Kraftverksföreningens önskemål.
Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas
till miljöbalkens regler om skadestånd.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Sveriges Försäkringsförbund påpekar att
miljöbalken på en rad punkter kommer att innebära skärpta regler i
förhållande till den i dag gällande lagstiftningen. Enligt förbundet får
skadeståndsansvaret inte ges en retroaktiv verkan på det sättet att skador
- vilka anses acceptabla enligt nuvarande lagstiftning - skall ersättas
enligt miljöbalkens skadeståndsregler till den del de kan hänföras till
tiden före balkens ikraftträdande.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill här inledningsvis
erinra om att det beträffande skadestånd gäller en allmän rättsgrundsats
som innebär att den lag skall tillämpas som gällde vid den tidpunkt när
ett skadefall inträffade (se bl.a. prop. 1972:5 s. 593 och NJA 1983 s. 3).
Det behövs således inte någon övergångsbestämmelse om detta.
Vid miljöskadelagens tillkomst meddelades en övergångsbestämmelse
av innehåll att även om ett skadefall inträffat efter ikraftträdandet skulle
lagen inte tillämpas, om skadan var en följd av en störning som hade
upphört före ikraftträdandet. Skälet var att den nya miljöskadelagen i
vissa avseenden innebar en skärpning av skadeståndsansvaret i
förhållande till tidigare lag. Någon motsvarande övergångsbestämmelse
behövs inte i miljöbalken, eftersom balkens bestämmelser i 32 kap.
motsvarar reglerna i miljöskadelagen. För skador som har uppkommit till
följd av störningar som har upphört före miljöskadelagens ikraftträdande
den 1 juli 1986 och där skadefallet inträffar efter balkens ikraftträdande
kommer således eventuella ersättningsanspråk att vara preskriberade.
Regeringens förslag: Några övergångsbestämmelser skall inte knytas
till miljöbalkens regler om miljöskadeförsäkring och sanerings-
försäkring.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Naturvårdsverket anser att det i villkoren för
saneringsförsäkringen, liksom när det gäller miljöskadeförsäkringen, bör
tas in en bestämmelse att försäkringen inte skall omfatta sanering eller
kostnader för sanering vars orsak i huvudsak är att hänföra till tid före
641
41 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 45, Del 1
den 1 juli 1986. Sveriges Försäkringsförbund anser att de aktuella
försäkringarnas övergångsbestämmelser kan utformas först efter närmare
samråd med försäkringsbranschen.
Skälen för regeringens förslag: Miljöskyddslagens regler om
miljöskadeförsäkring har arbetats in i 33 kap. miljöbalken. Reglerna har
utvidgats till att även omfatta en saneringsförsäkring. Från denna
försäkring skall betalas ersättning för det allmännas kostnad för sanering.
Av 33 kap. 2 § framgår att det skall anges i försäkringsvillkoren vilka
skador som omfattas. Det är därför inte aktuellt att diskutera några
övergångsbestämmelser om detta. Regeringen vill anmärka att det ligger
i en försäkrings natur att den inte kan omfatta händelser som redan har
inträffat vid försäkringens ikraftträdande. Detta måste rimligen gälla
även saneringsförsäkringen. Liksom redan är fallet beträffande
miljöskadeförsäkringen bör detta framgå av försäkringens villkor. Med
anledning av påpekandet från Sveriges Försäkringsförbund anser
regeringen självfallet att de närmare detaljerna kring försäkringarna
måste bestämmas efter samråd med försäkringsbranschen.
Regeringens förslag: Lagen med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet skall träda i kraft samtidigt med miljöbalken.
Övergångsbestämmelserna till lagen skall samlas i en särskild lag.
Prop. 1997/98:45
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Med undantag från vissa lagtekniska synpunkter
från Umeå tingsrätt har utredningens förslag i denna del inte föranlett
några remissynpunkter.
Skälen för regeringens förslag: Den föreslagna lagen med särskilda
bestämmelser om vattenverksamhet (LSV) innehåller huvudsakligen
bestämmelser som har överförts från vattenlagen med endast
redaktionella ändringar. På ett område innehåller dock lagen nya
bestämmelser, nämligen beträffande prövningen av markavvattning.
Dessa bestämmelser finns i 7 kap.
Tillståndsprövningen av markavvattning avses i miljöbalkens
regelsystem ske enligt miljöbalkens regler kompletterade av reglerna i
LSV. Ansökan skall enligt 11 kap. 9 § miljöbalken ges in till
länsstyrelsen som i vissa fall enligt 7 kap. 19 § LSV skall överlämna
ärendet till miljödomstolen. Miljödomstolen skall i de fall som anges i
7 kap. 21 § LSV förordna en markavvattningssakkunnig som har att ge in
ett yttrande till miljödomstolen (7 kap. 29 § LSV).
Enligt dagens regler kan markavvattningar tillståndsprövas av
förrättningsmän enligt 12 kap. vattenlagen. I och med den föreslagna
prövningsordningen avskaffas detta system. Pågående förrättningar bör
dock handläggas klart. Eftersom vattenlagen upphävs genom lagen om
införande av miljöbalken och då balkens promulgationslag föreslås
innehålla en bestämmelse om att pågående tillståndsprövningar skall
642
handläggas klart (se avsnitt 4.37.8 under rubriken Prövning vid Prop. 1997/98:45
domstolar och förvaltningsmyndigheter m.m.) behövs det inte någon
särskild övergångsbestämmelse om detta till LSV.
LSV skall naturligtvis träda i kraft samtidigt med miljöbalken. dvs. den
1 januari 1999.
Några bestämmelser i lagen (1983:292) om införande av vattenlagen
hänför sig till bestämmelser i vattenlagen som överförs till LSV. I den
mån dessa bestämmelser fortfarande är aktuella måste de upprepas i
LSV:s övergångsbestämmelser. Bestämmelserna är så pass många att
övergångsbestämmelserna till LSV lämpligen samlas i en särskild lag.
Beträffande de närmare motiven till övergångsbestämmelserna hänvisas
till författningskommentaren.
4.37.13 Övriga lagförslag
Regeringens förslag: Lagen med särskilda bestämmelser om
gaturenhållning och skyltning skall träda i kraft den 1 januari 1999.
Några övergångsbestämmelser utöver tidigare övergångsbestämmelse
från naturvårdslagen om skyltar skall inte knytas till lagen.
Utredningens förslag: Utredningen föreslog att renhållningslagens
bestämmelser om gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgärder och
naturvårdslagens bestämmelser om skyltar och liknande anordningar
skulle arbetas in som ett kapitel i miljöbalken men förslaget
överensstämmer i övrigt med regeringens förslag att några nya
övergångsbestämmelser inte behövs.
Remissinstanserna: JO anser att föreslagna 18 § andra och tredje
styckena eventuellt skulle kunna placeras direkt i balken.
Skälen for regeringens förslag: Renhållningslagens bestämmelser om
gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgärder och naturvårdslagens
bestämmelser om skyltar och liknande anordningar tas nu in i en särskild
lag med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning utan
ändringar i sak. Den bör i likhet med övrig lagstiftning träda i kraft den
1 januari 1999. Några nya särskilda övergångsbestämmelser behövs inte.
En tidigare övergångsbestämmelse från naturvårdslagen om skyltar
måste dock upprepas.
643
Regeringens förslag: Ändringarna i konkurslagen och brottsbalken
skall träda i kraft samtidigt med miljöbalken den 1 januari 1999.
Några övergångsbestämmelser skall inte inforas.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag
beträffande konkurslagen.
Remissinstanserna: De har inte berört denna fråga.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen har föreslagit att en ny
bestämmelse införs i konkurslagen (1987:672) innebärande att
konkursförvaltare skall enligt miljöbalken anmäla till tillsyns-
myndigheten om konkursgäldenären har lämnat kvar kemiska produkter
eller farligt avfall som behöver tas om hand. Detsamma skall gälla vid
misstanke om mark- eller vattenföroreningar. Regeringen bedömer att det
inte behövs några övergångsbestämmelser. Även denna bestämmelse bör
träda i kraft den 1 januari 1999.
Vidare föreslås som framgår av avsnitt 4.37.10 att bestämmelser från
brottsbalken förs över till miljöbalken. Även denna ändring bör givetvis
träda i kraft samtidigt med miljöbalken.
I det följande informerar regeringen riksdagen om de ekonomiska
konsekvenserna av miljöbalksförslaget.
Vissa av kostnaderna kan beräknas redan i dag. Detta gäller dels
kostnaderna för rättsväsendet för den föreslagna prövningsordningen
med 28 miljoner kronor per år och ett engångsbelopp om 10 miljoner
kronor för övergångskostnader, dels kostnader för länsstyrelsernas arbete
med att förklara områden för miljöriskområden med 3 miljoner kronor,
dels kostnader för utbildning och information med ca 8 miljoner kronor
under år 1997 och 1998.
Andra kostnader är svårare att bedöma i dag eftersom de är beroende
av de förordningar som regeringen kommer att besluta om i nästa steg i
miljöbalksarbetet.
Myndigheternas nuvarande verksamhet med främst tillståndsprövning
och tillsyn finansieras i huvudsak med avgifter, vilka redovisas mot
inkomsttitel till statsverket. Regeringen har den 19 december 1996 i
regleringsbrev beslutat uppdra till Naturvårdsverket att lämna förslag till
hur avgifter enligt hela balken bör utformas och sättas med främst
prövning och tillsyn. Naturvårdsverket har i oktober 1997 redovisat
resultatet av uppdraget i en rapport. Avgifter för prövning och tillsyn
enligt miljöbalken (4790). Regeringen har överlämnat rapporten till
miljöbalksutredningen som skall lägga fram förordningsförslag.
De kostnader som uppkommer till följd av miljöbalken kommer att
finansieras via avgifter och via U0 20 Allmän miljö- och naturvård. Till
detta återkommer regeringen i budgetarbetet.
Prop. 1997/98:45
644
Prop. 1997/98:45
Regeringens bedömning: Kostnaderna för rättsväsendet för den
föreslagna prövningsorganisationen beräknas uppgå till ca 28 miljoner
kronor per år mot dagens ca 20 miljoner kronor samt ett engångs-
belopp om 10 miljoner kronor för övergångskostnader.
Utredningens bedömning: Prövningssystemet bör på något längre
sikt medföra en något billigare prövning.
Remissinstanserna: Riksrevisionsverket anser att utredningen inte
visat att det föreslagna systemet blir billigare. Domstolsverket ifrågasätter
om förslaget kan genomföras utan några ökade kostnader. Växjö och
Umeå tingsrätter anser att Koncessionsnämndens beredningsjurister inte
kan ersättas med tingsnotarier. Även om frågan om beredningsjurister
utreds i annat sammanhang är det angeläget att tjänster för
beredningsjurister inrättas i miljödomstolama.
Skälen för regeringens bedömning: Regeringens förslag till
prövningssystem innebär bl.a. (se avsnitt 4.22) att regionala
miljödomstolar skall inrättas. Dessutom inrättas en miljööverdomstol
som knyts till Svea hovrätt. Koncessionsnämnden för miljöskydd upphör.
Det gör också vattendomstolarna och Vattenöverdomstolen. Ett antal mål
och ärenden föreslås flyttade från regeringen och förvaltnings-
domstolarna till miljödomstolama.
Förslaget till prövningssystem innebär vidare (se avsnitt 4.22.2) att de
regionala miljödomstolama skall som första instans pröva mål om
tillstånd till miljöfarlig verksamhet (A-listan), vattenmål och vissa mål
om bl.a. ersättning som i dag går till allmän domstol, fastighetsdomstol
eller vattendomstol. Statliga myndigheters beslut enligt miljöbalken, eller
enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får om inte annat
föreskrivs överklagas till de regionala miljödomstolarna. Detta innebär
att t.ex. länsstyrelsernas beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet
(B-listan) i de flesta fall får överklagas till miljödomstolen.
De regionala domstolarnas prövning kommer inte att omfatta prövning
av någon ny målgrupp. Detta innebär att samtidigt som prövningen
kräver resurser i den regionala miljödomstolen så kommer en
kostnadsbesparing att ske på andra håll i dagens prövningssystem.
Avgörande för frågan om kostnadernas storlek är främst den nya
organisationens utformning samt om det kommer att bli någon
volymökning. Här finns en del osäkerhetsfaktorer. En viss volymökning
kan inte uteslutas. Samtidigt slås flera prövningar samman till en samlad
prövning, vilket bör vara kostnadsbesparande. Vidare kommer ett stort
antal mål att prövas i en mer kostsam sammansättning än tidigare. Den
av Växjö och Umeå tingsrätter berörda frågan om det i organisationen
skall ingå beredningsjurister är en annan osäkerhetsfaktor.
Regeringen har beräknat att det bör avsättas ett belopp om 28 miljoner
kronor per år för att täcka kostnaderna för den nya prövnings-
organisationen för rättsväsendet samt ett engångsbelopp om 10 miljoner
645
kronor för övergångskostnader. Finansieringsfrågan behandlas i avsnitt Prop. 1997/98:45
4.38.5.
Regeringens bedömning: Tillsynsmyndigheternas ökade möjligheter
att samutnyttja varandras kompetens bör främja effektiviteten.
Ställningstagande till finansieringen av miljökvalitetsnormer får ske
när respektive norm utfärdas.
Den totala kostnaden för att förklara områden som miljö-
riskområden torde inte komma att överstiga 3 miljoner kronor. Detta
belopp är så förhållandevis begränsat att det bör kunna tas inom
befintliga ramar inom Miljödepartementets budget och finansieras
genom bl.a. att statens kostnader för saneringar genom införandet av
en saneringsförsäkring minskar med ca 2 miljoner kronor.
Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med
regeringens.
Remissinstanserna: Riksrevisionsverket anser att utredningen inte
visat att det förslagna systemet blir billigare. Den ekonomiska
konsekvensanalysen av tillsynsverksamheten är bristfällig eftersom den
begränsar sig till direkta kostnader för tillsynen. Det krävs också resurser
för t.ex. information och rådgivning. Länsstyrelsen i Jönköping anser att
miljöbalken kommer att medföra ett väsentligt ökat resursbehov som inte
kan finansieras avgiftsvägen. Endast den direkta tillsynen kan sannolikt
finansieras avgiftsvägen. Länsstyrelsen z Östergötland anser att
resursbehovet ökar genom förklaringar om miljöriskområden.
Skälen for regeringens bedömning: Ett flertal lagar med olika
tillsynsregler arbetas in i miljöbalken. Regeringen föreslår att
gemensamma tillsynsregler skall gälla för all verksamhet. Detta, innebär
visserligen en utvidgning av tillsynsansvaret beträffande viss
verksamhet, t.ex. vattenverksamhet, men ger också möjlighet till
betydande samordningsvinster.
Förslaget till principer för fördelningen av ansvaret mellan tillsyns-
myndigheterna emellan öppnar också möjligheter att effektivisera
tillsynen. Tillsynsmyndigheternas ökade möjligheter att samutnyttja
varandras kompetens bör främja effektiviteten.
Principen om att förorenaren skall betala, som slås fast i miljöbalkens
kapitel med allmänna hänsynsregler skall gälla även med avseende på
kostnader för tillsynen.
Länsstyrelserna utövar i dag tillsyn över A- och B- verksamheter enligt
miljöskyddslagen. Vidare yttrar sig länsstyrelserna ur regional synvinkel
till Koncessionsnämnden för miljöskydd i samband med nämndens
tillståndsprövningar. Detsamma gäller i vattenmål vid vattendomstolarna.
Vidare svarar länsstyrelserna för tillståndsprövningen av B-anläggningar.
Länsstyrelsen fungerar även som överklagandeinstans i fråga om kom-
munala tillsynsärenden. Ytterligare arbetsuppgifter är bl.a. rådgivning till
646
kommunerna och att verka för en ökad samordning av miljö-
skyddsarbetet i respektive län. Länsstyrelserna har också regionalt ansvar
för tillämpningen av naturvårdslagen.
Regeringens förslag innebär att alla kommuner skall ha minst den
tillsyn som de har i dag. De skall dessutom liksom i dag ha
kemikalietillsyn. De kommuner som har resurser och kompetens skall
dessutom ges möjlighet att ta över tillsyn från länsstyrelserna. Detta
gäller naturvårds- och miljötillsyn liksom tillsyn över vattenverksamhet
och jordbruksmark.
I vilken utsträckning det kommer att föreskrivas miljökvalitetsnormer
är svårt att förutsäga. Regeringen skall föreskriva vem som skall upprätta
åtgärdsplaner. Det kan var en kommun om miljökvalitetsnormen
omfattar endast en kommun. Det kan också vara flera kommuner i
samverkan eller länsstyrelsen om flera kommuner omfattas av normen.
Om normen omfattar flera län kan det vara dessa länsstyrelser i
samverkan som skall upprätta åtgärdsplanen. Det finns 21 länsstyrelser
(fr.o.m. den 1 januari 1998) och 288 kommuner. Ställningstagande till
finansieringen kan tas endast för varje miljökvalitetsnorm för sig. Detta
får alltså ske i samband med varje norms utfärdande. Vid
ställningstagande till huruvida en norm skall utfärdas skall kostnaderna
vägas in i bedömningen. Det kan samtidigt anmärkas att möjligheten att
utfärda miljökvalitetsnormer måste finnas med hänsyn till EU.
Regeringen har i regleringsbrev den 19 december 1996 bl.a. beslutat att
ge Naturvårdsverket i uppdrag att med utgångspunkt i bestämmelserna
om miljökvalitetsnormer i förslaget till miljöbalk utreda för vilka
miljöproblem samt för vilka geografiska områden sådana normer kan bli
aktuella att föreskriva och redovisa detta. Naturvårdsverket skall också
belysa och ange riktlinjer för hur åtgärdsplaner bör utformas och
genomföras. Naturvårdsverket har i oktober 1997 redovisat uppdraget i
rapporten Miljökvalitetsnormer - ett nytt verktyg i miljöpolitiken (4793).
Rapporten har överlämnats till Miljöbalksutredningen.
Naturvårdsverket har i regleringsbrev den 19 december 1996 fatt i
uppdrag att undersöka möjligheterna att flytta ärenden från A- till B-
listan och omvänt. Naturvårdsverkets förslag, Miljöfarliga verksamheter
- prövning och klassificering (rapport 4795) har överlämnats till
Miljöbalksutredningen. Möjligheterna att minska antalet prövningar skall
också undersökas. Miljöbalksförslaget innebär ökade möjligheter att
utfärda generella föreskrifter. Detta bör medföra en minskad
resursförbrukning. Å andra sidan torde länsstyrelsens utökade roll som
samrådsorgan m.m. när det gäller miljökonsekvensbeskrivningar
medföra ökade kostnader. Detsamma kan komma att gälla om
länsstyrelserna i hög grad skall företräda de allmänna intressena. En
nedflyttning av A-ärenden till länsstyrelsenivå (B-listan) kommer att öka
länsstyrelsernas resursbehov medan ett borttagande av verksamheter från
B-listan kommer att verka i motsatt riktning. En utvärdering bör ske ca
2 år efter balkens ikraftträdande. Avgiftsfinansiering bör ske, se avsnitt
4.38.5.
I artikel 5 i IPPC-direktivet 96/61 ställs krav bl.a. på att
medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att befintliga tillståndspliktiga
Prop. 1997/98:45
647
verksamheter som omfattas av direktivet senast den 10 oktober 2007
skall ha tillstånd, se avsnitt 4.14. Kostnadsökning som är svår att
uppskatta. Den bör liksom annan tillståndsprövning finansieras med
avgifter se avsnitt 4.38.5.
Omfattningen av länsstyrelsernas framtida anläggningstillsyn är svår
att förutsäga och blir beroende av den fördelning av tillsynen mellan
länsstyrelser och kommuner som skall förhandlas fram innan balken
träder ikraft. Tillsyn som inte övertas av kommun måste skötas av
länsstyrelse.
Enligt regeringens förslag till miljöbalk skall miljösanktionsavgift
kunna påföras den som bryter mot t.ex. villkor i tillstånd.
Tillsynsmyndigheterna skall påföra sanktionsavgiften som ett led i
tillsynen. Överklagande kan ske till miljödomstolen. Sanktionsavgifter
kommer att flyta in till statskassan.
Regeringen föreslår att de mest förorenade mark- och vattenområdena i
landet skall förklaras som miljöriskområden.
I dag finns ca 2 000 objekt registrerade i en provisorisk databas hos
Naturvårdsverket. Det är inte fråga om någon formell registrering.
Fortsatta inventeringar av förorenade områden har påbörjats. För att ta
hand om bl.a. de uppgifter som kommer fram genom inventeringarna
utvecklar Naturvårdsverket tillsammans med några av landets
länsstyrelser en regionalt baserad databas som skall ersätta den
provisoriska databasen.
I Naturvårdsverkets handlingsplan för efterbehandling har uppskattats
att det kan finnas omkring 7 000 förorenade områden i Sverige.
Inventeringarna syftar till att identifiera eventuella ytterligare områden
och att om dessa och de redan kända samla in så mycket uppgifter att det
går att göra en bedömning av vilken risk områdena innebär för
människors hälsa och för miljön. Resultatet redovisas genom att området
riskklassas i en skala 1-4, där klassen 1 representerar de områden som
medför störst risk.
Registreringen i databasen kommer endast att omfatta en begränsad
andel av de förorenade områdena. Samtliga områden som inventeras,
eller som det på annat sätt framkommer uppgifter om, kommer att ingå i
den regionala databasen. Arbetet med att bygga upp databasen sker helt
oberoende av om regler om att förklara allvarligt förorenade områden
som miljöriskområden införs eller inte. Från databasen kommer
huvuddelen av de uppgifter att hämtas som behövs som underlag för
registreringen. Vid bedömningen av vad det offentliga åtagandet innebär
tas därför bara hänsyn till det ytterligare arbete som den förklaringen
medför.
Enligt förslaget skall de områden förklaras som miljöriskområde där
det med hänsyn till riskerna för människor och miljö är nödvändigt att
föreskriva om begränsningar i markanvändningen, eller att
försiktighetsmått iakttas. Behovet av sådana föreskrifter avgörs inte
enbart av vilken riskklass området tillhör. Andra omständigheter som hur
akut situationen är eller om exploateringsintressen riktas mot området
kan vara avgörande för om förklaring som miljöriskområde kommer att
ske.
Prop. 1997/98:45
648
Bedömningen av hur många områden som bör bli föremål för Prop. 1997/98:45
förklaring som miljöriskområde blir självfallet osäker, eftersom kunskap
i stor utsträckning saknas om förhållandena på de enskilda platserna.
Ledning kan dock erhållas från Naturvårdsverkets branschkartläggning
(BKJL). Där har ca 200 objekt hänförts till klass 1 och 1 000 till klass 2.
Det är sannolikt bland dessa områden som förklaring kan bli aktuell och
de fortsatta inventeringarna kommer att generera ytterligare områden.
Eftersom inventeringarna kommer att pågå under flera år kommer också
förklaringarna att fördelas över dessa år. Härutöver kommer andra
undersökningar att ge underlag för nya förklaringar. Av de ca 7 000
områden som kan finnas kan uppskattas att ett tusental kommer att
förklaras som miljöriskområden. Fördelning över tiden kommer
sannolikt att ske så att ett större antal områden förklaras som
miljöriskområden inledningsvis, för att följa inventeringarna och därefter
avsevärt tunnas ut när inventeringarna slutförts. I genomsnitt kan ett
hundratal förklaringar per år komma att ske under den första
tioårsperioden. Det innebär genomsnittligt 4-5 förklaringar per
länsstyrelse och år.
Eftersom underlaget tas fram i annan ordning kommer arbetsinsatsen i
länsstyrelsen att handla om främst det administrativa förfarandet, dvs.
inhämtande av yttranden, kungörelse, samråd och eventuellt
sammanträde och besiktning. Den effektiva tidsåtgången för detta kan
uppskattas till 1 personvecka. Kostnaden för länsstyrelsernas arbete
beräknas därmed bli över 2 miljoner kronor. Härtill skall läggas
kostnader som uppstår för hantering av överklaganden, för inskrivning i
inskrivningsregistret och för att besvara frågor om innehållet i registret.
Kostnaderna för överklagandeärendena och för besvarande av frågor är
svåra att bedöma, kostnaden för inskrivning är liten. Den totala
kostnaden torde inte komma att överskrida 3 miljoner kronor.
De restriktioner som besluten om förklaring som miljöriskområden
kommer att innehålla skall förhindra att skador förvärras och att
människor och miljö tar skada. Genom detta sparas kostnader både för
miljövård och sjukvård. Med olämpliga åtgärder inom ett förorenat
område kan föroreningarna komma att spridas och exponeras.
Kostnaderna för efterbehandlingen kan i olyckliga fall komma att
mångdubblas. Olämpliga åtgärder kan också tvinga fram akuta och
därmed extra kostsamma åtgärder. Skulle människor exponeras för
föroreningarna kan i vissa fall skador uppstå som kräver sjukvård.
I övrigt medför förklaringarna som miljöriskområden i sig inte i någon
större utsträckning några vidare konsekvenser än vad som blir följden av
inventeringar, upprättande av en regional databas och övriga åtgärder
inom efterbehandlingsområdet.
Systemet kan förväntas medföra att efterbehandling av förorenade
områden kommer att ske i större omfattning och tidigare än vad som
annars skulle bli fallet. Enbart hotet om att ett område kan komma att
förklaras som miljöriskområde kan i många fall vara tillräckligt för att få
åtgärder till stånd. Om mer av efterbehandlingsarbetet utförs av ansvariga
och detta arbete utförs tidigare kommer belastningen på det allmänna att
minska.
Naturvårdsverket har i oktober 1997 till regeringen inkommit med
rapporten Miljöriskområden - Förslag till förordning och vägledning för
tillämpning (4796). Rapporten har överlämnats till
Miljöbalksutredningen. Enligt Naturvårdsverket innebär deras förslag
inte några andra konsekvenser än de som nyss redovisats. Detta
förutsätter dock att inventeringarna av förorenade områden kan
genomföras på sätt som förutsatts.
Regeringen har i olika sammanhang (bl.a. i prop. 1993/94:100 bil. 15)
lagt fast att miljöskulden inte får öka. Detta erinras om i kommitté-
direktiven Dir. 1994:23 som gäller samtliga kommittéer och särskilda
utredare. Sammanfattningsvis kan mot den bakgrunden sägas att
registreringsbestämmelsema bör utgöra ett bra exempel på en
administrativ åtgärd som kan medverka till att miljöskulden inte ökar.
Regeringen föreslår att en saneringsförsäkring skall införas. Den skall
avgiftsfinansieras. I dag har staten kostnader som försäkringen kommer
att täcka på ungefar 2 miljoner kronor per år, jfr. avsnitt 4.35.
Prop. 1997/98:45
Regeringens bedömning: Kommunerna bör ges möjlighet att
avgiftsfinansiera sina kostnader för verksamhet med prövning och
tillsyn enligt balken.
Ställningstagande till finansieringen av miljökvalitetsnormer får ske
när respektive norm utfårdas.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Borås kommun anser att miljöbalken innebär att
ytterligare uppgifter läggs på kommunerna. Sundsvalls kommun
framhåller att det blir ökade krav på personella resurser. Kostnader i
samband med miljökvalitetsnormer måste finansieras. Örnsköldsviks
kommun anser att arbetet med åtgärdsprogram, miljökvalitetsnormer samt
miljösanktionsavgifter kräver resurser som staten bör kompensera
kommunerna för.
Skälen för regeringens bedömning: Kommunerna har i dag enligt
miljöskyddslagen tillsynsansvaret för C- och U-anläggningar och kan
frivilligt ta över tillsynsansvaret för miljöfarlig verksamhet som anges
med beteckningen A eller B i bilagan till miljöskyddsförordningen.
Regeringens förslag innebär att alla kommuner skall ha minst den
tillsyn som de har i dag. De skall dessutom liksom i dag ha delar av
kemikalietillsyn. De kommuner som har resurser och kompetens skall
dessutom ges möjlighet att ta över tillsyn från länsstyrelserna. Detta
gäller naturvårds- och miljötillsyn liksom tillsyn över vattenverksamhet
och jordbruksmark. Avgiftsfinansiering bör ske liksom i dag inklusive
kemikalietillsyn, se avsnitt 4.38.5. Detsamma gäller för den möjlighet
som kommunerna ges att föreskriva om tillstånds- eller anmälningsplikt
för grundvattentäkter samt den tillståndsprövning som regeringen kan
komma att låta kommunen utföra, se avsnitt 4.14.
650
I vilken utsträckning det kommer att föreskrivas miljökvalitetsnormer
är svårt att förutsäga. Regeringen skall föreskriva vem som skall upprätta
åtgärdsplaner. Det kan vara en kommun om miljökvalitetsnormen
omfattar endast en kommun. Det kan också vara flera kommuner i
samverkan eller länsstyrelsen om flera kommuner omfattas av normen.
Om normen omfattar flera län kan det vara dessa länsstyrelser i
samverkan som skall upprätta åtgärdsplanen. Ställningstagande till
finansieringen far regeringen ta vid föreskrivandet av normerna. Då
kommer regeringen att ta ställning till kostnaderna. Det kan samtidigt
anmärkas att möjligheten att utfärda miljökvalitetsnormer måste finnas
med hänsyn till EU.
När ställningstagande sker till finansiering av en miljökvalitetsnorm
skall den av riskdagen år 1992 antagna finansieringsprincipen gälla.
Denna innebär att om staten vidtar åtgärder som ändrar kommunernas
åtaganden skall detta följas av en ekonomisk reglering mellan staten och
kommunerna. Den gäller dock inte frivillig verksamhet. I den
utsträckning som normerna inte kan finansieras med avgifter får staten
skjuta till medel till kommunerna.
Det förslag till miljöbalk som regeringen nu lägger fram innebär inga
ändringar för kommunerna vad avser skyldigheten att redovisa
miljökonsekvensbeskrivningar vid fysisk planering enligt plan- och
bygglagen, se avsnitt 4.11. Detta blir en fråga för följdlagstiftningen.
Prop. 1997/98:45
Regeringens bedömning: Miljöbalksreformen introduceras genom
en bred information- och utbildningsinsats.
Engångskostnaden kan beräknas till ca 8 miljoner kronor under år
1997 och 1998.
Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Flera remissinstanser har påtalat behovet av
utbildning och information.
Skälen för regeringens förslag: I och med att miljöbalken träder i
kraft introduceras en kvantitativt och kvalitativt omfattande lagstiftning
som berör alla i vårt samhälle. Det finns då ett övergripande behov av
information till allmänheten. Genom att miljöbalken vidare innebär stora
systematiska och materiella ändringar av det svenska miljörättsliga
regelsystemet behöver företrädare för prövnings- och tillsyns-
myndigheter, polis, åklagare, domare och andra som skall tillämpa
balkens regler få tillfälle till fördjupad information och utbildning.
Reformen kan på så sätt snabbt få ett effektivt genomslag och ge
förväntade positiva effekter i miljöarbetet. Lagstiftningsarbetet bör
följaktligen snart följas av informations- och utbildningsinsatser vid
lokala, regionala och centrala konferenser eller liknande arrangemang.
Möjligheterna att informera med stöd av IT, TV och press bör också
ägnas uppmärksamhet. Särskilda informationsinsatser kan också vara
651
motiverade på internationell nivå, särskilt med avseende på de länder
som tillsammans med Sverige ingår i EU. Det är dessutom betydelsefullt
att de som i olika officiella sammanhang företräder Sverige på
miljöområdet har kunskap om och utgår från miljöbalken i sitt arbete för
en bättre hälsa och miljö. För att de angivna insatserna skall ge ett gott
resultat är det också nödvändig att ett relevant och ändamålsenligt
informations- och utbildningsmaterial utarbetas.
En rad remissinstanser - däribland Naturvårdsverket, Landstings-
förbundet, Försvarsmakten, Vägverket, Riksrevisionsverket samt flera
länsstyrelser och kommuner - har påtalat behovet av information och
utbildning, dels i samband med reformens genomförande, dels i form av
vidareutbildning.
Det finns flera olika målgrupper, varför olika slags informations-
material måste tas fram. Exempel på målgrupper är:
- domare, polis, åklagare och annan rättsligt verksam personal inom
området miljö och hälsa
- ansvariga i kommuner och landsting, länsstyrelser
- sektorer, branscher
- allmänheten.
Det finns också flera aktörer, som skulle kunna föra ut nödvändig
information, var för sig eller i samverkan. Exempel på sådana aktörer är
- förutom Miljödepartementet - Naturvårdsverket, Konsumentverket,
länsstyrelserna. Kommunförbundet, Landstingsförbundet och
Industriförbundet.
Basinformation till allmänheten bör tas fram. Sådan information kan
sedan byggas på till andra grupper utifrån vars och ens behov och
grundkunskaper.
Naturvårdsverket har en omfattande informationsverksamhet och
bedriver också utbildning. Även Riksåklagaren arrangerar redan i dag
möten mellan polis och åklagare å ena sidan och tillsynsmyndigheterna
på miljöområdet å den andra för informationsutbyte, m. m.
Konsumentverket arbetar med frågor rörande miljö- och konsumtion
och har lång erfarenhet när det gäller konsumentinformation och
kunskapsförmedling.
Landstingsförbundet och Kommunförbundet informerar regelmässigt
sina resp, medlemmar, dvs. både förtroendevalda och tjänstemän i
kommuner och landsting, om t.ex. ny lagstiftning. Industriförbundet och
andra branschorganisationer informerar sina medlemmar.
Regeringen har genom beslut den 25 september 1997 (Dir. 1997:110)
tillkallat en kommitté med uppdrag att svara för att utbildningen som
föranleds av att miljöbalken träder i kraft genomförs i sådan tid och på
sådant sätt att förutsättningar skapas för att miljöbalkens mål skall kunna
uppnås. Kommittén skall senast den 1 februari 1998 redovisa en
övergripande plan över utbildningsinsatser. Vidare skall kommittén ett år
efter miljöäbalkens ikraftträdande redovisa sitt arbete och en utvärdering
av genomförda utbildningsinsatser.
Kostnaderna för informations- och utbildningsinsatser inom den
statliga sektorn har beräknats till sammanlagt ungefar 8 miljoner kronor
under år 1997 och 1998. Med hänsyn till att information och utbildning
Prop. 1997/98:45
652
skall ha nått ut till berörda innan miljöbalken träder i kraft har regeringen Prop. 1997/98:45
i budgetpropositionen för år 1998 föreslagit att 8 miljoner kronor anvisas
på tilläggsbudget för år 1997 för denna verksamhet. Riksdagen har
beslutat i enlighet med regeringens förslag.
Regeringens bedömning: Myndigheternas verksamhet med främst
prövning och tillsyn enligt miljöbalken skall avgiftsfinansieras liksom
den i huvudsak är avgiftsfmansierad redan i dag och redovisas mot
inkomsttitel till statsverket. Avgiftsfinansiering bör även kunna ske
vad avser den tillståndsprövning där miljödomstolen är första instans.
Kommunerna kan bestämma att deras verksamhet för prövning och
tillsyn skall täckas med avgifter.
Skälen för regeringens bedömning: I dag finansieras en mycket stor
del av myndigheternas verksamhet enligt miljöskyddslagen med avgifter.
Sålunda stadgas i förordning (1989:598) om avgift för myndigheternas
verksamhet enligt miljöskyddslagen att avgift skall betalas för
verksamhet enligt miljöskyddslagen hos Koncessionsnämnden för
miljöskydd, Naturvårdsverket och länsstyrelserna. Även kommunerna
bemyndigas i förordningen att ta ut avgift för en kommunal nämnds
verksamhet enligt miljöskyddslagen enligt en taxa som kommunen själv
bestämmer.
Avgiftssystemet bygger på saktaxor. Avgiften skall betalas efter beslut
av länsstyrelsen som också tar emot och redovisar avgiften.
Avgiftsintäkterna disponeras inte av länsstyrelsen utan uppbörden
redovisas under inkomststitel.
Till förordningen finns en avgiftslista som täcker ca 200 kategorier.
Indelningen är gjord efter branschtillhörighet och verksamhetens
omfattning. Det finns två kolumner i avgiftslistan. Det första gäller om
länsstyrelsen har tillsynen, den andra om kommunen har tillsynen.
Avgiften i andra kolumnen är 35 % av avgiften i kolumn ett för A-
anläggningar och 10 % för B-anläggningar. Avgiften i kolumn två skall
täcka de statliga myndigheternas kostnader för prövnings- och
omprövningsarbete samt bidra till att täcka kostnaderna för annat centralt
och regionalt arbete, föreskrifter och allmänna råd, regional samordning
m.m. Full kostnadstäckningsgrad har ännu inte uppnåtts.
Kommunerna finansierar verksamheten på olika sätt i olika kommuner.
En del kommuner finansierar delar av verksamheten med skatter medan
andra avgiftsfinansierar hela verksamheten.
Enligt regeringens förslag till miljöbalk bemyndigas regeringen eller
den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om
avgifter för en myndighets verksamhet med främst prövning och tillsyn
enligt balken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken (27 kap.
1 §). Regeringen får överlåta åt en kommun att meddela föreskrifter om
653
sådan avgift såvitt gäller en kommunal myndighets verksamhet, se
avsnitt 4.29 och författningskommentaren till 27 kap 1 § .
Regeringen anser att utgångspunkten skall vara att full
kostnadstäckning skall uppnås for myndigheters och kommuners
verksamhet enligt miljöbalken. Detta skall så långt möjligt ske genom
avgifter. Länsstyrelserna skall tillföras resurser for utökade och
tillkommande uppgifter. För kommunernas del gäller finansierings-
principen, dvs. för de tillkommande kostnader som kommunerna får till
följd av ändrad lagstiftning och som inte går att täcka med avgifter skall
finansieras med höjda statsbidrag. En utvärdering bör ske efter 2 år från
balkens ikraftträdande.
I dag finansieras Koncessionsnämndens verksamhet med avgifter.
Koncessionsnämndens verksamhet kommer i framtiden att ankomma på
miljödomstolama. Regeringen har for avsikt att göra en översyn av vad
som bör prövas direkt i miljödomstol och vad som bör prövas av domstol
först efter överklagande av förvaltningsmyndighets beslut, se avsnitt
4.22.1. Regeringen anser att avgiftsfinansiering av domstolarnas
verksamhet bör kunna ske vad avser den tillståndsprövning där
miljödomstolen är första instans. Inriktningen bör vara att full
kostnadstäckning skall uppnås.
Regeringen har i regleringsbrev den 19 december 1996 beslutat ge
Naturvårdsverket i uppdrag att bl.a. ta fram förslag till hur avgifter enligt
hela miljöbalken bör utformas och sättas for bl.a. prövning och tillsyn.
Naturvårdsverket skall också utarbeta tariffer för med vilka belopp som
miljösanktionsavgifter skall utgå for olika överträdelser.
Naturvårdsverket har i oktober 1997 redovisat resultatet av sitt arbete,
rapporter 4790-4791. Rapporterna har överlämnats till Miljöbalks-
utredningen som skall komma med förslag till miljöbalksforordningar
innehållande bl.a. förslag om avgiftssystemens omfattning, som kan träda
i kraft samtidigt med miljöbalken.
Prop. 1997/98:45
Regeringens bedömning: Det finns ett behov att både utvärdera
tillämpningen av miljöbalken och att samtidigt överväga vilka
reformbehov som kan finnas framöver. En utredning bör därför
tillsättas för att följa tillämpningen, särskilt av hänsynsreglema, och
vid behov föreslå ändringar och tillägg som ytterligare kan säkerställa
att balkens mål uppnås.
Miljöbalken är en viktig länk i arbetet med att skapa ett ekologiskt
hållbart samhälle.
Lagtekniskt har miljöbalken utformats genom att ett antal
bestämmelser i femton miljölagar har sammansmälts. Alla bestäm-
melserna omfattas av balkens gemensamma hänsynsregler. Tillämp-
ningen av hänsynsreglema kommer att ha stor betydelse, om balkens
mål skall kunna förverkligas. Det är balkens tillsynsregler som skall
654
säkerställa att miljöbalken efterlevs. En tillsynsmyndighet får meddela
de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fåll för att säkerställa
balkens syfte. Balken innehåller också nyheter när det gäller de krav som
kan ställas på verksamhetsutövare och vid planering i samband med att
miljökvalitetsnormer för ett angivet område har föreskrivits. Även genom
de nya formkraven som skall gälla för miljökonsekvensbeskrivningar,
när de skall upprättas och vad de skall innehålla, har blivit tydligare.
Domstolar och myndigheter kommer att få ta ställning till många svåra
avvägningsfrågor. Regeringen faster stor vikt vid att balkens regler får
det genomslag som är avsett.
Förändringar i samhällsutvecklingen och av miljöproblemen liksom
gjorda erfarenheter kommer naturligtvis att medföra att bestämmelser
som nu ingår i den föreslagna miljöbalken måste följas upp och vid
behov ändras eller kompletteras. Införandet av miljöbalken kommer
också att medföra administrativa förändringar i arbetet både för
domstolar och myndigheter. Enligt regeringens mening är det givet att ett
lagverk av den omfattning som balken har och med ett tillämp-
ningsområde som är så vitt som den föreslagna miljöbalken kan ge
upphov till ytterligare frågor. Vissa frågor kommer att bli lösta genom de
förordningar till miljöbalken som nu är under utarbetande, när dessa
föreskrifter så småningom kommer att bli beslutade. Det finns emellertid
ett behov enligt regeringens bedömning att både utvärdera tillämpningen
av miljöbalken och att samtidigt överväga vilka reformbehov som kan
finnas framöver. En utredning bör därför tillsättas för att följa
tillämpningen, särskilt av hänsynsreglema, och vid behov föreslå
ändringar och tillägg som ytterligare kan säkerställa att balkens mål
uppnås. Det sistnämnda innefattar såväl sådant som rör EG-lagstift-
ningen på miljöområdet som nya regler om miljökvalitetsnormer,
miljösanktionsavgifter och andra områden som har tillkommit genom
balken. Dessa områden kan behöva utvecklas med ytterligare instrument.
Även andra frågor kan bli aktuella för utredningen. Utredningen bör vara
parlamentariskt sammansatt.
Prop. 1997/98:45
655
gotab 55691, Stockholm 1997