Prop.
1997/98:36
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 23 oktober 1997
Göran Persson
Lena Hjelm-Wallén
(Utrikesdepartementet)
Liksom i dag måste det finnas möjligheter att återkalla ett
uppehållstillstånd i de fall där det kommer fram att utlänningen
uppgett fel identitet. Att återkalla ett uppehållstillstånd kan dock få
långtgående konsekvenser för den enskilde. Det är därför angeläget att
samtliga omständigheter i ärendet beaktas innan ett beslut fattas i fråga
om återkallelse.
Regeringen föreslår därför att det i utlänningslagen förs in en
bestämmelse om att. vid bedömning av om ett uppehållstillstånd bör
återkallas, hänsyn skall tas till utlänningens anknytning till det svenska
samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet
återkallas. Särskild hänsyn skall tas till utlänningens
levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt till hur länge
utlänningen vistats i Sverige. Bestämmelsen i utlänningslagen som
innebär att barnets bästa särskilt skall beaktas har självfallet betydelse
också vid återkallelse av uppehållstillstånd.
Har en utlänning vistats här med uppehållstillstånd mer än fyra år,
får tillståndet återkallas endast om det finns synnerliga skäl för det.
Samma regler kommer att gälla för återkallelse av uppehållstillstånd
på grund av att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter, oavsett om de
oriktiga uppgifterna gällt identiteten eller någon annan omständighet.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 februari 1998.
Enligt regeringens mening ger nuvarande regler tillräckligt utrymme
för att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd när sökanden inte kan
styrka sin identitet. Någon lagändring på denna punkt föreslås därför
inte.
I Riksdagen 1997/98. 1 sanil. Nr 36
Prop. 1997/98:36
1 Förslag till riksdagsbeslut.................................................................3
2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529).................4
3 Ärendet och dess beredning..............................................................6
4 Nuvarande ordning............................................................................6
4.1 Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av oriktiga
uppgifter om identiteten.....................................................6
4.2 Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av andra
oriktiga uppgifter................................................................8
4.3 Återkallelse av uppehållstillstånd om bosättningen i
Sverige upphört..................................................................8
4.4 Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av vandel.......9
4.5 Utvisning på grund av brott..............................................10
4.6 Riksdagsbehandlingen under hösten 1996.......................12
5 Tidsbegränsade uppehållstillstånd..................................................13
6 Prövningen av återkallelse av uppehållstillstånd............................15
7 Strängare krav för återkallelse efter viss tid....................................23
8 Ikraftträdande och ekonomiska effekter.........................................27
9 Författningskommentar...................................................................28
Bilaga 1 Sammanfattning av delbetänkandet Återkallelse av
uppehållstillstånd (SOU 1997:67).........................................30
Bilaga 2 Delbetänkandets lagförslag...................................................31
Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser..........................................33
Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag.................................................34
Bilaga 5 Lagrådets yttrande.................................................................36
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 23 oktober 1997................................................................................38
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om
ändring i utlänningslagen (1989:529).
Prop. 1997/98:36
Prop. 1997/98:36
Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)'
dels att 2 kap. 10 § skall upphöra att gälla,
dels att 2 kap. 9 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
2 kap.
9§
Visering, uppehållstillstånd
och arbetstillstånd skall återkal-
las, om utlänningen har lämnat
oriktiga uppgifter om sin iden-
titet. Återkallelse skall dock
inte ske, om det kan antas att
den oriktiga uppgiften inte har
inverkat på tillståndsbeslutet
eller om andra särskilda skäl
talar emot det.
Visering, uppehållstillstånd
och arbetstillstånd får återkal-
las om utlänningen medvetet
har lämnat oriktiga uppgifter
som varit av betydelse för att få
tillståndet eller medvetet för-
tigit omständigheter av sådan
betydelse.
Återkallelse får även ske om
det finns andra särskilda skäl, i
fråga om uppehållstillstånd
dock endast om utlänningen
ännu inte har rest in i Sverige.
Vid bedömningen av om ett
uppehållstillstånd bör återkal-
las för en utlänning som har
rest in i Sverige skall hänsyn
tas till utlänningens anknytning
till det svenska samhället och
till om andra humanitära skäl
talar mot att tillståndet åter-
kallas. Därvid skall särskilt
beaktas utlänningens levnads-
omständigheter och familje-
förhållanden samt hur länge
utlänningen har vistats i
Sverige.
Lagen omtryckt 1994:515.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1997/98:36
Om utlänningen har vistats
här mer än fyra år med
uppehållstillstånd när frågan
om återkallelse av uppehålls-
tillstånd enligt denna paragraf
prövas av den myndighet som
först beslutar i saken, får beslut
om återkallelse fattas endast
om det finns synnerliga skäl.
Denna lag träder i kraft den 1 februari 1998.
1* Riksdagen 1997/98. 1 samt. Nr 36
Prop. 1997/98:36
Efter beslut av regeringen förordnade statsrådet Pierre Schori i
februari 1997 f.d. kanslichefen Siv Helmer som ordförande i en
parlamentarisk kommitté med uppdrag att bl.a. ta ställning till om
utlännings- och medborgarskapsärenden skall prövas i tvåpartsprocess
och om prövningen skall göras av domstolar, domstolsliknande organ
eller renodlade förvaltningsmyndigheter. Kommittén skulle även med
förtur utreda behovet av ändring av bl.a. reglerna om återkallelse av
uppehållstillstånd och möjligheterna att meddela tidsbegränsade
uppehållstillstånd när asylsökande inte kan styrka sin identitet.
Kommittén har antagit namnet Kommittén om ny instans- och
processordning i utlänningsärenden (NIPU, UD 1997:04).
NIPIJ lade i maj 1997 fram delbetänkandet Återkallelse av
uppehållstillstånd (SOU 1997:67).
Kommitténs sammanfattning av betänkandet och dess lagförslag
finns i bilagorna 1 och 2. Betänkandet har remissbehandlats. En
förteckning över de remissinstanser som avgett yttrande finns i bilaga
3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Utrikes-
departementet (dnr UD97/862/MP).
Flera remissinstanser har fört fram synpunkter som faller utanför det
område som NIPU:s betänkande behandlar. Dit hör t.ex. synpunkter
om en ändrad myndighetsålder och förordnandets varaktighet för
offentliga biträden. Dessa synpunkter har inte behandlats i detta
lagstiftningsärende.
Lagrådet
Regeringen beslutade den 2 oktober 1997 att inhämta Lagrådets
yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4.
Lagrådets yttrande finns i bilaga 5.
Regeringen har följt Lagrådets förslag vilket föranlett en viss
ändring av den föreslagna lagtexten.
Lagrådets synpunkter berörs i författningskommentaren.
4.1 Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av
oriktiga uppgifter om identiteten
Enligt 2 kap. 9 § utlänningslagen (1989:529. UtlL) skall visering.
uppehållstillstånd och arbetstillstånd återkallas om utlänningen har
6
lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Återkallelse skall dock inte Prop. 1997/98:36
ske om det kan antas att den oriktiga uppgiften inte har inverkat på
tillståndsbeslutet eller om andra särskilda skäl talar emot det.
Denna bestämmelse infördes genom 1989 års utlänningslag.
Tidigare gällde att uppehållstillstånd kunde återkallas på grund av
oriktiga uppgifter om identiteten i samma utsträckning som
återkallelse kunde ske på grund av oriktiga uppgifter i andra
avseenden. Det hette då att "har en utlänning fått uppehållstillstånd
genom att mot bättre vetande lämna oriktiga uppgifter eller svikligen
förtiga vissa omständigheter, får tillståndet återkallas (1980 års
utlänningslag, 17 §). Motsvarande bestämmelse fanns också i 1954 års
utlänningslag.
Utredningen för översyn av utlänningslagen föreslog i sitt
betänkande Översyn av utlänningslagen (SOU 1988:1) att
bestämmelsen om återkallelse av uppehållstillstånd när utlänningen
lämnat felaktiga uppgifter om sin identitet borde göras tvingande i de
situationer, där visshet om utlänningens identitet varit av betydelse för
att tillstånd beviljats. Utredningen framhöll att det blivit allt vanligare
att utlänningar som söker uppehållstillstånd saknar
identitetshandlingar och att falska uppgifter om identiteten alltid torde
lämnas uppsåtligen.
I den efterföljande propositionen (prop. 1988/89:86) uttalade
föredragande statsrådet stöd för utredningens förslag om en skärpning
av reglerna om återkallelse när utlänningen lämnat oriktiga uppgifter
om sin identitet. Föredraganden framhöll att den omständigheten att så
många asylsökande saknade identitetshandlingar var ett allvarligt
problem för de flyktingmottagande länderna när det gällde att föra en
rättvis flyktingpolitik. Föredraganden ansåg dock att undantaget från
huvudregeln om återkallelse borde göras något vidare än vad
utredningen föreslagit och anförde (s. 64):
"Det kan dock enligt min mening inte uteslutas att det kan
förekomma situationer då beslutet skulle ha blivit positivt även om
ansökan gjorts med uppgivande av den rätta identiteten. Bestämmelsen
bör därför innehålla ett undantag att återkallelse inte skall ske om det
kan antas att den oriktiga uppgiften inte inverkat på frågan om
tillstånd skulle ha beviljats. För återkallelse bör dock inte, som DO
föreslår, krävas att utlänningen har förstått att den oriktiga uppgiften
haft sådan inverkan. Enligt min mening kan det emellertid finnas även
andra situationer som gör att en återkallelse framstår som mindre
lämplig. Vad jag tänker på är fall där starka humanitära skäl talar för
att utlänningen - trots att de oriktiga uppgifterna inverkat på frågan om
tillstånd - likväl bör tillåtas att vistas i landet. Jag föreslår därför att
lagutredningens undantagsregel kompletteras med en bestämmelse av
denna innebörd."
Vid utskottsbehandlingen av propositionen ansåg socialför-
säkringsutskottet (bet. 1988/89:SfU 19) att - med beaktande av det
utrymme som enligt propositionen gavs för att underlåta återkallelse -
propositionens förslag i denna del borde bifallas.
4.2 Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av
andra oriktiga uppgifter
Enligt 2 kap. 10 § UtlL får visering, uppehållstillstånd och
arbetstillstånd återkallas om utlänningen medvetet har lämnat andra
oriktiga uppgifter än om sin identitet eller medvetet har förtigit
omständigheter som har varit av betydelse för att få tillståndet.
Tillstånd får också återkallas om det finns andra särskilda skäl till det.
När det gäller uppehållstillstånd gäller dock detta bara om utlänningen
ännu inte rest in i landet.
Möjlighet att återkalla tillstånd för den som medvetet lämnat
oriktiga uppgifter har funnits även i tidigare utlänningslagar. Den 1
januari 1976 kompletterades bestämmelsen på så sätt att tillstånd
kunde återkallas även när någon "svikligen förtigit" omständighet av
betydelse. Beträffande arbetstillstånd gällde att tillstånd kunde
återkallas även om det fanns "andra särskilda skäl" för det. Som
exempel på när andra särskilda skäl kunde tänkas föreligga angavs i
prop. 1975/76:18 (s. 141) att någon beviljats arbetstillstånd inom
ramen för organiserad överföring av arbetskraft och sedan inte tillträtt
den erbjudna anställningen. Möjligheten att återkalla tillstånd med
hänvisning till andra särskilda skäl utsträcktes genom 1980 års
utlänningslag till att gälla även uppehållstillstånd, dock endast om
utlänningen ännu inte rest in i landet. Som motiv för detta anförde
föredragande statsrådet i prop. 1979/80:96 (s. 93) att skäl för
återkallelse kunde föreligga om det visade sig att förutsättningarna för
tillståndet inte längre förelåg. Möjligheten borde enligt föredraganden
användas med försiktighet och om Invandrarverket avsåg att begagna
sig av möjligheten borde det ske på ett sådant sätt att utlänningen fick
del av återkallelsen innan han eller hon påbörjade resan till Sverige.
Detta utvecklades något ytterligare i prop. 1988/89:86 (s. 63), där
föredraganden tilläde att om utlänningen vidtagit förberedelse för sin
utflyttning av mer omfattande art borde tillståndet normalt inte
återkallas.
Bestämmelserna om återkallelse på grund av andra oriktiga
uppgifter än om identiteten fördes i princip oförändrade över till 1989
års utlänningslag.
Prop. 1997/98:36
4.3 Återkallelse av uppehållstillstånd om bosättningen
i Sverige upphört
Enligt 2 kap. 12 § UtlL skall ett permanent uppehållstillstånd
återkallas om utlänningens bosättning i Sverige upphör. Bestämmelsen
har varit i princip oförändrad sedan 1954 års utlänningslag.
4.4 Återkallelse av uppehållstillstånd på grund av
vandel
Prop. 1997/98:36
Enligt 2 kap. 11 § UtlL gäller att ett uppehållstillstånd, när utlänningen
har rest in i landet, får återkallas
1. om utlänningen bedriver sådan verksamhet som kräver
arbetstillstånd utan att ha ett sådant tillstånd,
2. om utlänningen handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga
anmärkningar mot hans levnadssätt, eller
3. om det med hänsyn till utlänningens tidigare verksamhet eller i
övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller
olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat
nordiskt land.
Återkallelse enligt denna paragraf får endast ske om frågan har väckts
innan utlänningen har varit bosatt här i tre år med uppehållstillstånd.
Möjligheten att återkalla uppehållstillstånd på grund av utlänningens
bristande vandel infördes år 1985. Samtidigt infördes den nya regeln
att uppehållstillstånd för den som beviljades tillstånd för bosättning
skulle meddelas i form av ett permanent uppehållstillstånd från början.
Tidigare gällde att tidsbegränsat uppehållstillstånd regelmässigt
beviljades under ett år innan permanent tillstånd beviljades.
Tidsfristen för återkallelse var från början ett år. Vad man ville uppnå
var en motsvarighet till den prövning som tidigare skedde innan
permanent tillstånd beviljades efter ett år.
Tidsfristen utsträcktes genom 1989 års utlänningslag till två år.
Bakgrunden var att den tidigare möjligheten till utvisning på grund av
bristande vandel togs bort och ett år ansågs då vara alltför kort tid för
återkallelse eftersom det i princip inte tidigare fanns någon tidsgräns
inom vilken utvisning måste ske.
Tidsfristen utsträcktes ytterligare till tre år från den 1 juli 1995 i
samband med en skärpning på flera punkter av kraven på hederlig
vandel. I prop. 1994/95:179 (s. 27) anförde regeringen att
uppehållstillstånd i praxis återkallats på grund av utlänningens
bristande skötsamhet endast i undantagsfall. Det berodde enligt
propositionen på att Invandrarverket fick kännedom om sådana
anmärkningar först på ett sent stadium, ofta först efter tvåårstidens
utgång. Ärenden av denna typ tenderade därför att bli utdragna och när
ärendet var klart för beslut förelåg ofta skäl som talade mot
återkallelse, exempelvis att det rörde sig om en familj med barn som
fått stark anknytning hit genom en längre tid i svensk skola.
Regeringen anförde vidare (s. 51):
"Det är enligt regeringens bedömning angeläget att denna möjlighet
finns och också kan tillämpas när det gäller utlänningar som gjort sig
skyldiga till mycket allvarlig misskötsamhet utan att det därför
föreligger ett av domstol meddelat beslut om utvisning. I motsats till
utvisningsutredningen anser emellertid regeringen i likhet med många
remissinstanser att reglerna för återkallelse inte bör vara en
återspegling av förutsättningarna för tillstånd. För att ett beviljat
uppehållstillstånd skall återkallas måste krävas betydligt allvarligare
anmärkningar mot utlänningens skötsamhet och hederlighet än vad
som krävs för att det första tillståndet skall vägras. Återkallelse bör
således komma i fråga endast om utlänningen dömts till ett
fängelsestraff av avsevärd längd eller om det annars föreligger
otvetydigt konstaterade anmärkningar i fråga om levnadssättet."
Socialförsäkringsutskottet tillstyrkte i sitt betänkande
(1994/95:SfU 16) regeringens förslag.
Reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd på grund av
utlänningens vandel får ses som en komplettering av reglerna om
utvisning på grund av brott. Syftet är att det under den första tiden av
utlänningens bosättning här skall vara möjligt att vägra tillstånd för
fortsatt vistelse om det finns allvarliga anmärkningar i fråga om
utlänningens levnadssätt - även om anmärkningarna inte är så
allvarliga att de lett till domstols beslut om utvisning på grund av
brott.
4.5 Utvisning på grund av brott
Reglerna om utvisning på grund av brott finns i 4 kap. 7 - 10 §§ UtlL.
Av 4 kap. 7 § framgår att en utlänning får utvisas ur Sverige om han
eller hon döms för ett brott som kan leda till fängelse och om det
också i det enskilda fallet döms till svårare straff än böter. Vidare
krävs att det antingen på grund av gärningens beskaffenhet och övriga
omständigheter kan antas att utlänningen kommer att göra sig skyldig
till fortsatt brottslighet här i landet eller att brottet med hänsyn till den
skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller
allmänna intressen är så allvarligt att utlänningen inte bör få stanna
kvar. Det är den domstol som beslutar i brottmålet som också beslutar
om utvisning på grund av brott.
Av 10 § följer att när en domstol överväger om en utlänning bör
utvisas skall den ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska
samhället. Domstolen skall särskilt beakta utlänningens
levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge
utlänningen har vistats i Sverige. En utlänning som vistats i Sverige
med permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra år när åtal väcktes
eller som då var bosatt i Sverige sedan minst fem år, får utvisas endast
om det finns synnerliga skäl. För en medborgare i ett annat nordiskt
land gäller att det krävs synnerliga skäl för utvisning när nordbon varit
bosatt här sedan minst två år. En utlänning som kom till Sverige före
femton års ålder och som när åtal väcktes vistats här sedan minst fem
år får inte utvisas.
Regler om utvisning på grund av brott har funnits i alla tidigare
utlänningslagar även om reglerna ändrats vid ett flertal tillfällen. När
det gäller hänsyn till anknytning infördes det särskilda kravet på
synnerliga skäl för utvisning efter viss tids vistelse här genom 1980 års
utlänningslag. År 1985 infördes det absoluta förbudet mot utvisning av
den som kommit hit före femton års ålder och som när åtal väcktes
vistats här minst fem år. Den tid för vistelse i Sverige som krävs för att
Prop. 1997/98:36
10
utvisning skall få tillgripas endast vid synnerliga skäl förlängdes den 1
juli 1994 till fyra respektive fem år mot tidigare två respektive tre år.
När det gäller vilken betydelse anknytning till Sverige skall ha vid
avgörande av frågan om utvisning och innebörden av begreppet
"synnerliga skäl” i detta sammanhang anförde regeringen i prop.
1993/94:159 (s. 15 f.) bl.a. följande:
"Även om utlänningen har ägnat sig åt sådan brottslighet att
utvisning kan komma i fråga kan förhållandena i det enskilda fallet
ändå vara sådana att utlänningen av främst humanitära skäl inte bör
utvisas. Denna princip bör inte ändras. Domstolarna bör därför även
fortsättningsvis göra en bedömning av om utvisning skall underlåtas
med hänvisning till utlänningens personliga förhållanden.
Utgångspunkten vid denna bedömning bör vara utlänningens sociala
situation och de bindningar den medför till förhållandena i Sverige
eller med andra ord utlänningens anknytning till Sverige.
Anknytningen har givetvis också ett samband med den tid som
utlänningen vistats här, eftersom de sociala bindningarna till
förhållandena här i landet i allmänhet blir starkare efter hand.
Bedömningen av anknytningen till Sverige bör. såsom redan nu
sker, göras utifrån en sammanvägning av vad som är känt om
utlänningens personliga förhållanden såsom levnadsomständigheter,
familjeför-hållanden, vistelsetid i Sverige och eventuella kvarvarande
band till hemlandet. Att utlänningen har familj här torde nästan
regelmässigt innebära en betydelsefull anknytning till landet, särskilt
om de anhöriga är svenska medborgare eller har bott i Sverige en
avsevärd tid. Familjens övriga medlemmar kan ofta drabbas i lika hög
grad som den dömde genom den splittring av familjen som
avlägsnandet kan innebära. Särskilt bör barns behov av kontakt med
sina föräldrar beaktas och det bör exempelvis inte komma i fråga att
utvisa ett barn under arton år som har sina föräldrar i Sverige. Även
arbetsförhållanden, bostadsförhållanden och social anpassning är
faktorer som bör inverka på prövningen. Att utlänningen har lärt sig
det svenska språket är ytterligare en faktor som talar för att han eller
hon har etablerat sig i landet.
De nuvarande bestämmelserna som ger utlänningen ett mycket
starkt skydd mot utvisning efter viss tids vistelse här i landet bygger
på antagandet att utlänningen då blivit integrerad i det svenska
samhället. ——Regeringen kan i och för sig instämma i utredningens
uppfattning att de absoluta tidsgränserna i 4 kap. 10 § andra stycket
UtlL kan framstå som stelbenta och att det ligger nära till hands att
föreslå att domstolarna i stället bör anförtros att med beaktande av
samtliga omständigheter göra en bedömning av om utlänningens
anknytning till Sverige har sådan styrka att han eller hon, trots
brottsligheten, skall få stanna kvar i landet. Å andra sidan har den nu
gällande ordningen fördelen att ett tämligen starkt skydd mot
utvisning uppkommer för en utlänning som har vistats i vårt land en
viss tid. Inte minst av humanitära skäl anser vi att det är viktigt att det
i något skede finns en punkt där en utlänning skall ha rätt att känna
trygghet i Sverige oavsett vilka omständigheter som aktualiserar
Prop. 1997/98:36
11
frågan om ett avlägsnande. En utlänning är enligt gällande ordning
förbehållen en sådan trygghet genom kravet på "synnerliga skäl" i 4
kap. 10 § UtlL. Enligt vår uppfattning bör denna konstruktion
behållas. Som Röda korset föreslagit bör dock tidsgränsen förlängas så
att den närmare knyter an till den då en utlänning uppfyller kriterierna
för naturalisation enligt 6 § lagen (1950:382) om svenskt
medborgarskap (medborgarskapslagen). Vi föreslår därför att
tidsgränsen förlängs så att en utlänning som dömts för brott och som
vid tiden för åtalets väckande vistats i Sverige med permanent
uppehållstillstånd sedan minst fyra år eller som då varit bosatt här
sedan minst fem år får utvisas endast om det finns synnerliga skäl.
Någon ändring av den betydelse som synnerliga skäl fått i rättspraxis
är inte avsedd."
Vad som skall anses utgöra synnerliga skäl för utvisning av den som
vistats här viss tid har vid flera tillfallen prövats av Högsta domstolen.
Utvisningsutredningen har i sitt delbetänkande (SOU 1993:54)
Utvisning på grund av brott redovisat dessa avgöranden under åren
1980 - 1993. Det framgår av redovisningen att det alltid är fråga om en
bedömning i det enskilda fallet där en avvägning görs mellan å ena
sidan brottets svårighetsgrad och risken för återfall och å den andra
sidan anknytning till Sverige och anpassning till svenska förhållanden.
4.6 Riksdagsbehandlingen under hösten 1996
1 samband med behandlingen av propositionen Svensk
migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25,
fortsättningsvis kallad den migrationspolitiska propositionen) tog
socialförsäkringsutskottet i sitt betänkande 1996/97:SfU5 även upp ett
antal motioner som rörde återkallelse av uppehållstillstånd på grund av
oriktiga uppgifter om främst identiteten. Utskottet anförde bl.a.
följande (s. 56 f.):
"Utlänningslagens asylregler är avsedda att tillämpas på utlänningar
som sökt sig till Sverige därför att de behöver skydd här. Det är enligt
utskottets uppfattning angeläget att reglerna tillämpas på ett rättvist
och likformigt sätt så att inte trovärdigheten urholkas och detta i sin
tur drabbar andra skyddsbehövande. Bestämmelserna om återkallelse
av uppehållstillstånd har också utformats så att de ger skydd till dem
som, trots att de uppgett oriktig identitet, behövt skydd när
uppehållstillstånd gavs. Bestämmelserna ger också utrymme för
hänsynstagande till om det skulle strida mot humanitetens krav att
återkalla tillståndet. Det finns trots detta anledning att se över
bestämmelserna och enligt vad utskottet erfarit kommer regeringen att
ta upp frågan i den kommande parlamentariska
rättsprocessutredningen."
Med det nu citerade uttalandet avstyrkte utskottet bifall till motioner
om någon form av preskriptionstid för återkallelse av
uppehållstillstånd på grund av oriktiga uppgifter om identiteten.
Prop. 1997/98:36
12
Prop. 1997/98:36
Regeringens bedömning: De nuvarande reglerna ger tillräckligt
utrymme för att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd när
sökanden inte kan styrka sin identitet. Någon lagändring behövs därför
inte.
Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig i frågan har
i allt väsentligt varit positivt inställda till kommitténs bedömningar.
Flera instanser har betonat vikten av att myndigheterna i så stor
utsträckning som är möjligt klarlägger identiteten innan tillstånd
beviljas. Svenska röda korset har dock framhållit att Invandrarverkets
kvalitetssäkrings-program måste tillämpas med urskiljning så att rätten
att få skydd i Sverige för personer som behöver det aldrig äventyras
genom svenska myndigheters kontakter med deras
hemlandsmyndigheter eller liknande åtgärder.
Kammarrätten i Jönköping anser att kommittén försummat att göra
ett klart ställningstagande till om tidsbegränsat uppehållstillstånd bör
meddelas i normalfallet när identiteten inte är styrkt.
Utlänningsnämnden framhåller att det bör klarläggas att de fall som
bör komma i fråga för tidsbegränsat uppehållstillstånd endast är de där
förutsättningar för permanent uppehållstillstånd föreligger men där
utlänningen saknar möjligheter att styrka identiteten.
Skälen för regeringens bedömning: Det är av flera skäl mycket
angeläget att identiteten i största möjliga utsträckning kan klarläggas
för dem som beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Problemet med
oklar identitet gäller i huvudsak asylsökande, eftersom tillstånd i
princip inte beviljas på grund av anknytning för den som inte kan
styrka sin identitet. Att identiteten inte kan klarläggas för många
asylsökande är ett allvarligt problem, eftersom det finns risk för att
tillstånd kan beviljas för dem som kommit hit av helt andra orsaker än
att de behöver skydd. Det minskar möjligheterna att föra en rättvis
flyktingpolitik som innebär att de som har skyddsbehov enligt
utlänningslagen skall få tillstånd. Misstankar om att asylrätten
missbrukas åberopas ofta som skäl för en mindre generös
flyktingpolitik. I värnet av asylrätten är det därför viktigt att identitets-
frågorna tas på allvar.
En felaktig identitet skapar också många problem för individen. Det
kan medföra en stark känsla av otrygghet att ständigt tvingas ljuga om
vem man är och att känna rädsla för att bli avslöjad. För några kan det
leda till svåra psykiska problem. Det kan också bli stora problem för
den som senare vill återförenas med någon anhörig. För att lyckas med
det måste man antingen avslöja sig och riskera att tillståndet återkallas
eller också fortsätta att ljuga. Problem blir det också när det är aktuellt
att söka svenskt medborgarskap, eftersom medborgarskap i princip
inte beviljas för dem som inte kan styrka sin identitet.
1** Riksdagen 1997/98. ! samt. Nr 36
Regeringen har i den migrationspolitiska propositionen understrukit
vikten av att asylsökandes identitet kan fastställas. Som ett uttryck för
det har. efter förslag i propositionen, utlänningslagen ändrats så att
fingeravtryck och fotografi från den 1 januari 1997 får tas från
samtliga asylsökande. Det har gått för kort tid för att det nu skall vara
meningsfyllt att försöka göra någon utvärdering av denna lagändring.
Sannolikt kommer också bestämmelserna om fingeravtryck att få
någon större effekt först sedan det inom EU pågående arbetet slutförts
med en konvention om ett europeiskt system för utbyte av
asylsökandes fingeravtryck. Lagändringen har dock redan nu fört med
sig det goda att det i praktiken är omöjligt för en person att söka asyl i
flera olika identiteter i Sverige.
En lika självklar som viktig utgångspunkt är således att
asylsökandes identitet i så stor utsträckning som möjligt skall
klarläggas innan uppehållstillstånd beviljas. Enkelt uttryckt är det
bättre att satsa resurser på att söka klarlägga identiteten innan tillstånd
beviljas än att tvingas avsätta resurser för att utreda fall där det kan
misstänkas att tillstånd felaktigt beviljats. Regeringen välkomnar
därför att Invandrarverket lägger ned större resurser än tidigare på att
försöka klarlägga de asylsökandes identiteter och ser mycket positivt
på de ansträngningar som görs från verkets sida att förbättra
asylutredningarna med de positiva följder detta kan förväntas ha för
rättssäkerheten. 1 detta sammanhang bör särskilt betonas vikten av att
alla uppgifter som kommer fram ingår i bedömningen så att
situationen där ett återkallelseärende aktualiseras på grundval av en
uppgift som varit känd redan vid tillståndsgivningen undviks.
Regeringen utgår slutligen från att Invandrarverket sköter
utredningarna på ett sådant sätt att säkerheten för skyddsbehövande
inte äventyras.
Enligt Invandrarverkets uppgifter till NIPU utgör personer som
kommer från länder varifrån det är mer eller mindre omöjligt att få
fram några identitetshandlingar ett särskilt problem. Enligt vad verket
beskrivit för kommittén förekommer det att personerna själva inte har
möjlighet att styrka identiteten hur gärna de än skulle vilja göra det.
NIPU har anfört att det i sådana fall kan bli nödvändigt att godta den
uppgivna identiteten, om den gjorts sannolik men utan att den är
styrkt. Regeringen erinrar härvid om huvudregeln att permanent
uppehållstillstånd skall beviljas från början för den som får tillstånd
för bosättning i Sverige.
Enligt NIPU kan det dock i vissa fall, exempelvis när det bedöms att
identiteten skall kunna fastställas efter ytterligare utredning, vara
lämpligt att i avvaktan på det bevilja ett kortare tidsbegränsat
uppehållstillstånd. En sådan ordning är förenlig med gällande regler.
Dessa regler hindrar inte heller att sådana tidsbegränsade
uppehållstillstånd - i enlighet med vad Utlänningsnämnden har
påpekat - förbehålls fall där det är antagligt att permanent
uppehållstillstånd skall beviljas om den uppgivna identiteten är riktig.
Det finns alltså enligt nuvarande ordning möjligheter för
Invandrarverket att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i det
Prop. 1997/98:36
14
nyssnämnda syftet. Som nämnts är visserligen huvudregeln att
permanent uppehållstillstånd skall beviljas från början för den som får
tillstånd för bosättning här. När denna regel infördes år 1985 framhöll
emellertid regeringen i prop. 1983/84:144 (s. 88) att Invandrarverket
liksom tidigare alltid borde ha frihet att välja att utfärda ett
tidsbegränsat uppehållstillstånd även till en utlänning som avser att
bosätta sig här. Någon lagändring krävs därför inte för att bevilja
tidsbegränsat uppehållstillstånd i vissa fall när identiteten inte kan
fastställas.
Kammarrätten i Jönköping efterlyser ett klart uttalande från NIPU
huruvida tidsbegränsade uppehållstillstånd bör meddelas i normalfallet
när sökanden inte kan styrka sin identitet. Även om det inte finns
något uttryckligt uttalande från kommittén på denna punkt, är det
enligt regeringens uppfattning uppenbart att den inte avsett att föreslå
en ny ordning med denna innebörd. En sådan bestämmelse skulle utan
tvekan omfatta en så stor krets av de asylsökande att detta skulle
föranleda en ändring av den nu gällande huvudregeln om permanent
uppehållstillstånd och något förslag i den riktningen läggs inte fram
från NIPU:s sida. Man kan därmed utgå ifrån att NIPU inte
förespråkar att tidsbegränsat uppehållstillstånd skall meddelas i
normalfallet när sökanden inte kan styrka sin identitet. Regeringen gör
under alla förhållanden den bedömningen. Att införa en sådan ordning
skulle endast leda till att ett antal tidsbegränsade uppehållstillstånd
kom att avlösa varandra innan personen slutligen ändå fick ett
permanent tillstånd.
De förbättrade utredningsrutiner som Invandrarverket redan infört
och ett utbyggt EU-samarbete om utbyte av asylsökandes
fingeravtryck bör innebära att det i framtiden kommer att aktualiseras
betydligt farre fall där uppehållstillstånd beviljats på grundval av
oriktiga uppgifter om identiteten. En sådan utveckling är välkommen
såväl mot bakgrund av samhällets intresse av att upprätthålla en
reglerad invandring som sett ur den enskildes perspektiv med den oro
som det innebär att leva med en lögn av detta slag.
Prop. 1997/98:36
Regeringens förslag: I de fall där det efter att ett uppehållstillstånd
beviljats kommer fram att utlänningen har uppgett fel identitet skall
det fortfarande finnas möjligheter att återkalla tillståndet. En
bestämmelse som innebär att hänsyn skall tas till utlänningens
anknytning till Sverige och till andra humanitära skäl vid
bedömningen av ett ärende om återkallelse av uppehållstillstånd förs
in i utlänningslagen. Särskild hänsyn skall tas till utlänningens
levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt till hur länge han
eller hon vistats i Sverige.
15
Kommitténs förslag överensstämmer i allt väsentligt med
regeringens.
Remissinstanserna: Remissinstanserna har i huvudsak inget att
erinra mot NIPU:s utformning av regeln. Åtskilliga av instanserna har
dock anfört synpunkter rörande någon eller några av de
omständigheter som det enligt kommittén bör tas hänsyn till när frågan
om återkallelse övervägs.
Utlänningsnämnden och bl.a. Caritas och Sveriges kristna råd är
negativa till de nära paralleller med reglerna om utvisning på grund av
brott som NIPU gör. Nämnden betonar att det finns en väsentlig
skillnad mellan de två instituten i det hänseendet att
återkallelseinstitutet rör fall där sökanden aldrig skulle ha beviljats
tillstånd eller haft rätt att vistas i Sverige medan utvisning på grund av
brott avser personer som vistats lagligt i Sverige och som på goda
grunder kan åberopa den anknytning som uppkommit under vistelsen.
Utlänningsnämnden avråder vidare starkt från att Högsta domstolens
praxis i mål om utvisning på grund av brott skall vara vägledande i
återkallelseärenden. Caritas och Sveriges kristna råd anser inte att
personer som ljugit om sin identitet skall jämställas med brottslingar.
Flera av remissinstanserna har anfört att särskild hänsyn bör tas till
fall där barn berörs. Barnombudsmannen anser att NIPU:s förslag inte
är tillräckligt långtgående för att skydda bamen och understryker att
återkallelse av tillstånd endast undantagsvis bör få förekomma när
barn under 18 år berörs. Ombudsmannen har dessutom liksom Rädda
barnen betonat barnportalbestämmelsens betydelse.
Utlänningsnämnden har påpekat att NIPU:s uttalande, att
utlänningens äktenskap eller samboende med någon som är svensk
medborgare eller har permanent uppehållstillstånd i Sverige utgör ett
starkt skäl mot återkallelse, innebär att mycket få tillstånd kan
förväntas bli återkallade eftersom den typen av anknytning finns i
nästan alla sådana ärenden. Nämnden har även framhållit att det i och
för sig är bra att graden av svenskkunskaper skall kunna vägas in men
sätter i fråga hur de tillämpande myndigheterna skall kunna beakta en
sådan faktor i praktiken.
Ett flertal remissinstanser har understrukit vikten av att humanitära
skäl beaktas vid bedömningen. Utlänningsnämnden har anfört att det
behövs ett klarläggande av hur "starka humanitära" skäl skall uppfattas
i förhållande till andra liknande uttryck i utlänningslagen. Caritas och
FARR har betonat att inte endast "starka" utan alla humanitära skäl
måste vägas in vid bedömningen.
Utlänningsnämnden anser att NIPU:s beskrivning av hur
sammanvägningen mellan olika omständigheter skall gå till inte ger
någon vägledning. Enligt nämnden krävs det utförligare förarbeten
med exempel angivna i syfte att ge vägledning för de tillämpande
myndigheterna.
Flera remissinstanser har anfört lagtekniska synpunkter. Göta
hovrätt anser inte att det tillräckligt tydligt framgår om avsikten är att
den obligatoriska regeln om återkallelse vid felaktiga uppgifter om
Prop. 1997/98:36
16
identiteten nu avses ändrad till en fakultativ bestämmelse. Medan
Svenska flyktingrådet välkomnar att det subjektiva rekvisitet
"medvetet" förs in i lagstiftningen framhåller Kammarrätten z
Jönköping att ett sådant rekvisit är svårt att tolka. Utlänningsnämnden
har föreslagit att det poängteras att lögner om identiteten är
allvarligare än lögner om andra uppgifter.
Skälen for regeringens förslag: Som framhållits i avsnitt 5 finns
det skäl att anta att antalet återkallade uppehållstillstånd kommer att
minska i framtiden. Att det helt skulle kunna gå att undvika sådana fall
är dock inte realistiskt. Det kommer även framdeles att finnas personer
som, av olika skäl, vill dölja sin rätta identitet. Om tillstånd ändå
beviljats på grundval av felaktiga uppgifter om identiteten, måste det
liksom i dag finnas möjligheter att återkalla tillståndet. Det är en
huvudprincip inom alla samhällsområden att den som fått någon
förmån eller något bistånd genom att lämna felaktiga uppgifter kan gå
miste om förmånen eller kan tvingas betala tillbaka biståndet när de
felaktiga uppgifterna uppdagas.
Att återkalla ett uppehållstillstånd kan emellertid få mer långtgående
konsekvenser för den enskilde än inom de flesta andra områden. Det
är därför angeläget att samtliga omständigheter i ärendet beaktas innan
tillståndet återkallas. Enligt regeringens uppfattning ger den nuvarande
regleringen inte tillräcklig ledning för tillämpningen och den ger
utrymme för en alltför snäv tolkning.
När det gäller vilka omständigheter som särskilt bör beaktas vid
bedömningen av ett återkallelseärende har NIPU delvis sökt ledning i
vad som gäller vid utvisning på grund av brott. Flera av
remissinstanserna har riktat kritik mot den parallellen och har hävdat
att det rör sig om två helt olika institut. Regeringen kan instämma i att
det finns åtskilliga skillnader mellan ett återkallelseförfarande och
utvisning på grund av brott. Att någon som saknar skyddsbehov
återvänder till sitt hemland kan inte jämställas med en särskild
rättsverkan i ett brottmål. Dessutom skiljer sig återkallelseärenden från
mål där utvisning på grund av brott aktualiseras genom att de
sistnämnda målen ofta bygger på en samhällsreaktion som riktas mot
en person i en familj medan det i återkallelseärenden inte torde vara
sällsynt att båda makarna eller samborna har lämnat oriktiga uppgifter
och därmed kan riskera återkallelse av sitt tillstånd. Även om det
således finns skillnader finns det också likheter mellan de två
instituten. Den tekniska lösning som valts vid utformningen av
bestämmelserna om utvisning på grund av brott torde passa väl in även
vad gäller återkallelseinstitutet. Dessutom finns uppenbara likheter
vad gäller de omständigheter som bör beaktas sett ur ett mänskligt
perspektiv. Som NIPU påpekat är det inte rimligt att det i vissa fall
skall vara möjligt att återkalla ett uppehållstillstånd därför att
utlänningen lämnat felaktiga uppgifter om sin identitet, om det inte
skulle vara möjligt att i samma situation utvisa den som begått ett
grovt brott. Som framgått av redogörelsen för nuvarande ordning skall
vid utvisning på grund av brott hänsyn tas till utlänningens anknytning
till det svenska samhället. Därvid skall särskilt beaktas utlänningens
Prop. 1997/98:36
17
levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge Prop. 1997/98:36
utlänningen vistats i Sverige. Samma typer av överväganden bör göras
vid prövningen av ett återkallelseärende.
NIPU har anfört att en fördel med denna lösning är att praxis då kan
utvecklas med beaktande av den praxis som Högsta domstolen redan
lagt fast i fråga om utvisning på grund av brott. Utlänningsnämnden
anser att det vore olyckligt om praxis från Högsta domstolen skulle
vara styrande för praxis beträffande återkallelse av uppehållstillstånd.
Regeringen instämmer i nämndens uppfattning i denna fråga. En
annan sak är - som Utlänningsnämnden påpekat - att detta inte
utesluter att myndigheterna, som i alla andra fall, kan göra jämförelser
mellan likartade frågor.
Mot ovanstående bakgrund anser regeringen att särskild hänsyn
skall tas till följande omständigheter vid övervägande av om ett
uppehålls-tillstånd bör återkallas.
Barn
Efter en lagändring den 1 januari 1997 innehåller 1 kap. 1 §
utlänningslagen (1989:529, UtlL) en bestämmelse om att i fall som rör
ett barn särskilt skall beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och
utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Den bestämmelsen gäller
naturligtvis även vid återkallelse av uppehållstillstånd. Som
Barnombudsmannen och Rädda barnen anfört bör denna
portalbestämmelse ges stor betydelse vid bedömningen. Däremot kan
som framhållits, bl.a. i den migrationspolitiska propositionen, inte
hänsyn till barn generellt ges företräde framför samhällsintresset att
reglera invandringen. Man måste hålla i minnet att det på sikt utgör ett
hot mot asylrätten att uppehållstillstånd utverkas genom oriktiga
uppgifter. Vissa förutsättningar att återkalla uppehållstillstånd även
där barn är berörda måste därför finnas kvar.
Vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör beviljas av
humanitära skäl godtas det enligt förarbeten och praxis att skälen är
något mindre allvarliga och har något mindre tyngd i fall där barn är
berörda. T.ex. tas särskild hänsyn till barn som gått i skola här eller
som deltagit i skolförberedande verksamhet. En längre tid i skola har
därvid i regel ansetts böra medföra att barnet och dess föräldrar bör få
stanna här, såvida inte andra omständigheter funnits med i bilden.
Även när det gäller återkallelseärenden bör fall där barn berörs bli
föremål för en något mildare bedömning än där det gäller enbart
vuxna. Det nu sagda innebär också att det i mildrande riktning bör
vägas in om den oriktiga uppgiften lämnats av ett barn under 18 år.
Hänsyn till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt
innebär också att barnets förhållanden vid återkomsten till ett annat
land kan beaktas vid bedömningen.
I förarbetena till bestämmelserna om utvisning på grund av brott
sägs att det inte bör komma i fråga att utvisa ett barn under arton år
som har sina föräldrar här. Samma bedömning bör gälla också vid
18
återkallelse av uppehållstillstånd, även om det i den situationen torde Prop. 1997/98:36
vara mindre vanligt att det kan bli aktuellt att återkalla tillståndet för
barnet men inte för dess föräldrar.
Släktanknytning
Vid utvisning på grund av brott skall särskilt beaktas utlänningens
familjeanknytning hit. Det gäller självfallet såväl barnfamiljer som
barnlösa par och ensamstående. I förarbetena till bestämmelsen om
utvisning på grund av brott sägs att den omständigheten att
utlänningen har familj här regelmässigt torde innebära en betydelsefull
anknytning till landet, särskilt om de anhöriga är svenska medborgare
eller har bott i Sverige lång tid.
Ett sådant synsätt bör givetvis få betydelse även vid bedömningen
av anknytningens styrka i återkallelseärenden. Vilken tyngd som skall
tillmätas familjeanknytning beror självfallet på släktanknytning såväl i
Sverige som i annat land. Om en person exempelvis har föräldrar och
syskon i Sverige och saknar nära anhöriga i hemlandet, är det en
omständighet som starkt talar mot återkallelse av uppehållstillstånd.
Detsamma gäller om utlänningen är gift eller sambo med någon som
är svensk medborgare eller med någon som har uppehållstillstånd i
Sverige och som det inte är aktuellt att återkalla tillståndet för.
Utlänningsnämnden har invänt att anknytning i form av en make
eller en sambo finns i nästintill alla återkallelseärenden varför mycket
få tillstånd kan förväntas bli återkallade om denna faktor skall
tillmätas stark betydelse. Regeringen anser dock att det är
ofrånkomligt att den omständigheten tillmäts stark betydelse vid den
sammanvägning av omständigheter som skall ske vid bedömningen av
om ett uppehållstillstånd skall återkallas eller inte. Som nämnts skiljer
sig återkallelseärendena i detta hänseende något från målen där
utvisning på grund av brott aktualiseras. De sistnämnda målen bygger
ofta på en samhällsreaktion som riktas mot en person i en familj
medan den övriga familjens rätt att vistas i Sverige inte berörs. I
återkallelseärenden torde det däremot inte vara sällsynt att båda
makarna eller samborna har lämnat oriktiga uppgifter och därmed
riskerar återkallelse av sitt tillstånd.
Humanitära skäl
Enligt förarbetena till nuvarande bestämmelse om återkallelse av
uppehållstillstånd vid oriktiga uppgifter om identiteten bör återkallelse
inte ske när starka humanitära skäl talar för att utlänningen bör tillåtas
stanna här. Någon fullständig uppräkning av vad som kan utgöra
humanitära skäl är inte vare sig möjlig eller lämplig. Vad som anförs
om särskild hänsyn till barn, till släktanknytning i Sverige,
utlänningens levnadsomständigheter och längden av vistelsen här
utgör alla olika former av humanitära skäl. Humanitära skäl kan
emellertid även vara sådana omständigheter som i övrigt enligt praxis
19
kan grunda rätt till uppehållstillstånd, t.ex. sjukdom. Flera
remissinstanser har vänt sig mot att uttrycksättet andra starka
humanitära skäl används i tredje stycket av den föreslagna lydelsen av
2 kap. 9 § UtlL och Utlänningsnämnden har betonat att uttryckets
innebörd bör belysas närmare. Regeringen instämmer i att
uttryckssättet andra humanitära skäl, som Stockholms tingsrätt har
föreslagit, bör väljas i stället. Detta innebär inte att regeringen har en
annan uppfattning än NIPU vad gäller bedömningen att viss tyngd bör
finnas i de humanitära skäl som talar mot återkallelse av
uppehållstillstånd. Emellertid bör noteras att bestämmelsen i 2 kap. 4 §
första stycket 5 UtlL om att uppehållstillstånd får ges till en utlänning
som av humanitära skäl bör fa bosätta sig i Sverige inte innehåller
något sådant förstärkande uttryck. Av den anledningen bör inte heller
återkallelseregeln ha det.
Levnadsomständigheter i övrigt
I motiven till bestämmelserna om utvisning på grund av brott sägs att
även arbetsförhållanden, bostadsförhållanden och social anpassning är
faktorer som bör inverka på prövningen. Att utlänningen har lärt sig
det svenska språket är enligt förarbetena ytterligare en faktor som talar
för att han eller hon har etablerat sig i landet.
Nyssnämnda faktorer bör beaktas även vid prövningen av ärenden
om återkallelse av uppehållstillstånd. De torde dock ofta inte få riktigt
samma betydelse som vid utvisning på grund av brott eftersom
utlänningen i regel inte kommer att ha vistats i Sverige så länge när
frågan om återkallelse av uppehållstillstånd aktualiseras. Som
Utlänningsnämnden påpekat kan det vara svårt för de tillämpande
myndigheterna att få tillräckligt underlag för att kunna göra en
bedömning av svenskkunskapemas betydelse. Detta hindrar dock inte
att faktorn bör tillmätas en viss betydelse.
Hänsyn bör även tas till arbetsförhållanden. Detta beror på att en
utlänning genom en anställning eller genom att arbeta som egen
företagare regelmässigt får antas ha fått en större anknytning till
svenska förhållanden genom kontakter med sina arbetskamrater eller
sina anställda och genom ökad kunskap om svenska förhållanden.
Detta gäller dock inte bara den som är anställd eller egen företagare
utan också den som deltagit i svenskstudier eller andra studier eller
arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Hänsyn måste också tas till om en
person varit oförskyllt arbetslös men stått till arbetsmarknadens
förfogande och på olika sätt sökt komma in i det svenska samhället.
Längden av vistelsen i Sverige
Enligt 4 kap. 10 § UtlL skall domstolen beakta längden av
utlänningens vistelse i Sverige vid överväganden av om han eller hon
bör utvisas. Att vistelsetiden skall beaktas baseras i bestämmelsens
Prop. 1997/98:36
20
förarbeten på antagandet att utlänningen efter viss tids vistelse i
Sverige blivit integrerad i samhället.
Längden av vistelsen är en faktor som även bör beaktas vid
bedömningen av ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd. Detta
följer närmast av sig självt mot bakgrund av de tidigare nämnda
faktorerna som skall beaktas. Vilken betydelse som skall läggas vid
vistelsens längd bör emellertid även vara beroende av under vilken
period i livet som utlänningen vistats här. Vistelsetiden har rimligen
större betydelse när det gäller en person som kommit hit i unga år och
skaffat sig en utbildning här eller förvärsarbetat eller i vart fall stått till
arbetsmarknadens förfogande. För den som vistats här under en senare
period av livet och som levt större delen av sitt liv i ett annat land kan
det antas att vistelsetiden i sig inte har samma betydelse.
Samman vägningen
När en domstol bedömer om någon skall utvisas på grund av brott
skall den enligt förarbetena göra en bedömning av personens
anknytning till Sverige utifrån en sammanvägning av vad som är känt
om utlänningens personliga förhållanden såsom levnads-
omständigheter, familjeförhållanden, vistelsetid i Sverige och
eventuella kvarvarande band till hemlandet. En sådan sammanvägning
av samtliga omständigheter bör självfallet göras även i ärenden om
återkallelse av uppehållstillstånd. Utlänningsnämnden anser att
NIPU:s beskrivning av hur sammanvägningen av olika omständigheter
skall göras inte ger någon vägledning. Enligt nämnden behövs
utförligare förarbeten med exempel angivna. De fall där återkallelse
kan komma i fråga kan vara av vitt skilda slag. Det är inte möjligt eller
lämpligt att i detalj söka förutse de omständigheter som kan
förekomma. Uttryckt med andra ord är det ofrånkomligt att en
närmare precisering av de olika omständigheter som kan ha betydelse
vid sammanvägningen och vilken tyngd de skall ha kommer att
utvecklas i praxis.
Ett exempel på en faktor som väger tungt vid en sådan
sammanvägning är dock om utlänningen har familj i Sverige som är
svenska medborgare eller vars uppehållstillstånd inte är föremål för
återkallelse. En annan tungt vägande omständighet är om barn som
fått anknytning till Sverige berörs. Det bör åter igen betonas att dessa
två exempel inte utgör en uttömmande beskrivning av vilka faktorer
som skall anses tungt vägande vid den sammanvägning som måste
göras.
Som NIPU påpekat bör vid den sammanvägning av olika
omständigheter som skall göras också beaktas om det finns skäl som
talar för att återkallelse skall ske. Ett sådant skäl kan vara att de
berörda har vistats mycket i sitt hemland trots att de har
uppehållstillstånd i Sverige och att de därför inte fått någon
anknytning hit. Ett annat är att de har uppehållstillstånd även i ett
annat land. I enstaka fall kan det förekomma att personer levt helt
Prop. 1997/98:36
21
utanför samhället. Detta kan vara ytterligare ett skäl som talar för en
återkallelse av tillståndet.
Hinder mot verkställighet
Enligt 4 kap. 12 § UtlL skall, när en fråga om avvisning eller utvisning
prövas, hänsyn tas till om utlänningen på grund av utlänningslagens
bestämmelser om verkställighet inte kan sändas till ett visst land eller
om det annars finns särskilda hinder mot att avgörandet verkställs.
Denna bestämmelse kommer i praktiken att gälla även vid återkallelse
av uppehållstillstånd, eftersom beslut om återkallelse och beslut om
utvisning regelmässigt meddelas samtidigt. Om det endast kan
konstateras att den uppgivna identiteten är felaktig men den rätta
identiteten inte kan klarläggas torde verkställighet i regel inte vara
möjlig. Ett tänkbart förfaringssätt i denna situation skulle kunna vara
att återkalla utlänningens permanenta uppehållstillstånd och att ge ett
tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder.
Regeringen anser emellertid inte att det är meningsfullt att återkalla
uppehållstillståndet under dessa förutsättningar. En sådan ordning bör
således inte tillämpas.
En fakultativ regel om återkallelse av uppehållstillstånd vid felaktiga
uppgifter om identiteten
När det gäller bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd
och om utvisning på grund av brott används omväxlande uttrycken får
återkallas och skall återkallas. Har utlänningens bosättning i landet
upphört skall tillståndet återkallas enligt 2 kap. 12 § UtlL. Det är
självklart att man här skall använda ordet skall eftersom det är en regel
utan undantag. Ett uppehållstillstånd får återkallas om utlänningen
lämnat felaktiga uppgifter i något annat avseende än i fråga om
identiteten. Tillståndet får också återkallas på grund av utlänningens
bristande vandel och en utlänning får utvisas på grund av vissa typer
av brott. I dessa fall används får, eftersom det inte är fråga om några
ovillkorliga regler och avsikten är att många olika faktorer skall vägas
in vid avgörande om utlänningen skall tvingas lämna landet.
När det gäller återkallelse på grund av oriktiga uppgifter om
identiteten används i 2 kap. 9 § UtlL uttrycket skall. Att ordet skall
används i det lagrummet är inte lika självklart eftersom det är en regel
med vissa - om än i lagtexten begränsade - undantag. Det är en allmänt
vedertagen princip när det gäller lagtext att skall inte bör användas om
det måste förses med flera undantag eller om en bedömning av flera
olika omständigheter måste göras. Regeringens förslag innebär att det
i lagtexten anges att flera olika omständigheter skall vägas in vid
avgörande om ett uppehållstillstånd skall återkallas. I paragrafen bör
därför anges att uppehållstillstånd får återkallas. Regeln övergår
därmed från att vara obligatorisk till att vara fakultativ.
Prop. 1997/98:36
22
Återkallelse på grund av andra oriktiga uppgifter än om identitet
Med de förslag som regeringen redovisat ovan aktualiseras även
frågan om återkallelse av uppehållstillstånd enligt 2 kap. 10 § UtlL,
dvs. när utlänningen lämnat andra oriktiga uppgifter än om sin
identitet.
Före 1989 års utlänningslag behandlades alla fall av återkallelse på
grund av oriktiga uppgifter i samma paragraf. Återkallelse på grund av
oriktiga uppgifter om identiteten bröts ut och togs upp i en egen
paragraf i 1989 års utlänningslag huvudsakligen därför att man genom
att använda ordet skall ville markera att återkallelse skulle vara
huvudregeln. När regeringen nu föreslår att samma ord "får" skall
användas i båda fallen finns inga starka skäl för att behandla
återkallelse på grund av oriktiga uppgifter i två olika paragrafer.
Regeringen delar NIPU:s uppfattning att samma bedömning av
utlänningens anknytning till det svenska samhället och till andra
humanitära skäl bör göras i båda fallen. Någon anledning att behandla
oriktiga uppgifter om identiteten allvarligare än andra oriktiga
uppgifter eller förtiganden finns inte. Reglerna om återkallelse på
grund av att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter kan därför föras
samman i ett lagrum. Detta lagrum bör även reglera återkallelse av
visering och arbetstillstånd på grund av oriktiga uppgifter.
Prop. 1997/98:36
Regeringens förslag: Om en utlänning vistats i Sverige med
uppehållstillstånd mer än fyra år, skall ett uppehållstillstånd få
återkallas endast om det finns synnerliga skäl för återkallelsen.
Kommitténs förslag överenstämmer med regeringens frånsett att
utredningen föreslog att tidsgränsen för synnerliga skäl skulle vara
fem år.
Remissinstanserna: Remissinstanserna har inget att erinra mot
konstruktionen som sådan, men åtskilliga av instanserna anser att
tidsgränsen är alltför lång. Rikspolisstyrelsen och Utlänningsnämnden
har vänt sig mot att kommittéförslaget inte anger någon tidpunkt när
frågan om återkallelse skall anses väckt.
Såvitt gäller tidsgränsen har remissinstanserna på myndighetssidan i
huvudsak inte haft något att erinra mot förslaget. Barnombudsmannen
har dock hävdat att gränsen är alltför lång och Ombudsmannen mot
etnisk diskriminering har anfört dels att femårsgränsen inte bör räknas
från tidpunkten då de oriktiga uppgifterna lämnades, dels att man
alternativt kan tänka sig den gräns som reservanterna (SOU 1997:67 s.
37-38) föreslår, dvs. tre år med uppehållstillstånd. Bland
organisationerna hävdas mer eller mindre allmänt att tidsgränsen är för
lång. Advokatsamfundet och Rädda barnen föreslår tre år med
uppehållstillstånd. Samma inställning har Svenska flyktingrådet och
23
FARR. Caritas förordar tre år från asylansökan tills frågan om
återkallelse väcks och Sveriges Kristna Råd föreslår tre år från
asylansökan tills tillståndet sätts i fråga. Svenska röda korset anser att
förslaget är för strängt utformat.
Några remissinstanser vill ha en absolut tidsgräns efter vilken ett
uppehållstillstånd inte får återkallas. Caritas anser att tre år efter det att
asylansökan gjordes bör utgöra en sådan gräns medan FARR föreslår
fem år med tillägget att tidsgränsen aldrig bör vara längre än
kvalifikationstiden för svenskt medborgarskap. Röda korset anser att
fall där barn berörs uttryckligen bör lagregleras så att ett
uppehållstillstånd i sådana fall aldrig får återkallas när tillståndet
innehafts i två år.
Utlänningsnämnden anser att möjligheterna att återkalla efter
femårsgränsen blir för inskränkt med de exempel NIPU anger, dvs. att
personen vistats mycket i ett annat land trots det permanenta
uppehållstillståndet eller att utlänningen har uppehållstillstånd i ett
annat land. Nämnden anser att även brott och likartade omständigheter
skall kunna vägas in liksom graden av vilseledandet i samband med de
oriktiga uppgifternas avlämnande. Utlänningsnämnden har även
påpekat att lagtexten inte gör någon skillnad mellan återkallelse av
permanent och tidsbegränsat uppehållstillstånd. Enligt nämnden bör
regeln om synnerliga skäl endast göras tillämplig vad beträffar
permanenta uppehållstillstånd.
Skälen for regeringens forslag: Enligt 4 kap. 10 § utlänningslagen
(1989:529, UtlL) gäller att en utlänning som vistats i Sverige med
permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra år när åtal väcktes eller
som då var bosatt i Sverige sedan minst fem år får utvisas endast om
det finns synnerliga skäl. En utlänning som kom till Sverige innan han
eller hon fyllde femton år och som när åtal väcktes vistats här sedan
minst fem år får inte utvisas.
Den s.k. utvisningsutredningen föreslog att dessa tidsgränser skulle
tas bort. I prop. 1993/94:159 instämde regeringen i och för sig i
utredningens uppfattning att tidsgränserna kunde framstå som
stelbenta och att det låg nära till hands att föreslå att domstolarna i
stället borde anförtros att med beaktande av samtliga omständigheter
göra en bedömning av om utlänningens anknytning till Sverige hade
sådan styrka att han eller hon, trots brottsligheten, skulle få stanna
kvar i landet. Å andra sidan hade enligt regeringen den gällande
ordningen den fördelen att ett tämligen starkt skydd uppkom för en
utlänning som vistats här en viss tid. Inte minst av humanitära skäl var
det enligt regeringen viktigt att det i något skede fanns en punkt där en
utlänning hade rätt att känna trygghet i Sverige, oavsett vilka
omständigheter som aktualiserat frågan om avlägsnande.
Trots att det, som nämnts, finns åtskilliga skillnader mellan
återkallelseinstitutet och den särskilda rättsverkan som utvisning på
grund av brott innebär framstår det som uppenbart att en begränsande
regel av samma karaktär som i 4 kap. 10 § UtlL bör finnas även vid
återkallelse av uppehållstillstånd. Det är av humanitära skäl viktigt att
en utlänning efter en längre tids bosättning i Sverige i normalfallet kan
Prop. 1997/98:36
24
känna trygghet här och inte behöver känna oro för att inte längre få
stanna kvar. Det kan också tänkas bidra till att några efter en tid vågar
träda fram under sin rätta identitet. En tidsgräns bör dock inte göras
absolut. Fall kan förekomma där det undantagsvis kan vara rimligt att
utlänningen inte får stanna kvar trots att han eller hon haft
uppehållstillstånd här en längre tid. I likhet med vad som gäller vid
utvisning på grund av brott bör därför gälla att uppehållstillstånd får
återkallas om utlänningen vistats här en längre tid endast om det finns
synnerliga skäl för det.
NIPU har betonat att synnerliga skäl i detta sammanhang inte kan få
samma innebörd som vid utvisning på grund av brott. Vid utvisning på
grund av brott kan ett synnerligt skäl för utvisning vara exempelvis att
utlänningen dömts för ett mycket grovt brott. Synnerliga skäl för
återkallelse av uppehållstillstånd får enligt regeringens mening en
mera begränsad innebörd. Regeringen anser inte att det är lämpligt att,
som Utlänningsnämnden föreslår, allmänt sett väga in t.ex. brottslighet
som utlänningen gjort sig skyldig till i bedömningen. Det finns
särskilda regler i lagen dels om utvisning på grund av brott, dels om
återkallelse på grund av vandelaspekter. Noteras bör även att NIPU
har angett att övriga frågor om återkallelse av uppehållstillstånd samt
reglerna om utvisning på grund av brott kommer att övervägas i
kommitténs slutbetänkande. Det nu anförda hindrar självfallet inte att
uppgifter om en utlännings brottslighet i enstaka fall kan ha betydelse
vid bedömningen av anknytningens styrka. Exempelvis kan inte en
anknytning för en ensamstående person som avtjänat fängelsestraff
under större delen av sin tid i Sverige anses vara särskilt stark.
Regeringen anser slutligen inte att graden av vilseledande vid de
oriktiga uppgifternas lämnande bör tillmätas någon betydelse för
frågan om synnerliga skäl skall anses föreligga eller inte.
Ett exempel på omständigheter som kan utgöra ett synnerligt skäl är
att utlänningen visserligen haft uppehållstillstånd och varit
folkbokförd i Sverige men i realiteten vistats i något annat land under
långa perioder och därför inte fått någon närmare anknytning hit. Ett
annat synnerligt skäl kan vara att utlänningen har uppehållstillstånd
också i något annat land och verkställighet kan ske till det landet.
När det gäller den tid som skall ha gått för att synnerliga skäl skall
krävas för återkallelse. anser regeringen att vissa jämförelser kan göras
dels med tidsgränserna för synnerliga skäl vid utvisning på grund av
brott, dels med kvalifikationstiden för svenskt medborgarskap.
Vid utvisning på grund av brott gäller, som nämnts, att synnerliga
skäl krävs om utlänningen när åtal väcktes vistats i Sverige med
permanent uppehållstillstånd i minst fyra år eller då var bosatt här
sedan minst fem år. I den senare femårsgränsen räknas då in vistelse
här även med tidsbegränsat uppehållstillstånd, om det tillståndet legat
till grund för folkbokföring, t.ex. tillstånd med uppskjuten
invandringsprövning. Däremot räknas inte tidsbegränsade
uppehållstillstånd som inte grundat folkbokföring, t.ex. kortare
uppehållstillstånd för besök.
Prop. 1997/98:36
25
Regeringen instämmer i NIPU:s bedömning att det är rimligt att ha
en tidsgräns, där all den tid utlänningen vistats i Sverige med
uppehållstillstånd räknas in men däremot inte vistelse här utan
tillstånd. Tiden bör vara enkel att beräkna och framgå direkt av
lagtexten. De syftena uppnås om tiden uttrycks som "vistats här med
uppehållstillstånd". Även vistelse här med exempelvis kortare
uppehållstillstånd för besök kommer då att räknas in. Har utlänningen
haft tidsbegränsat uppehållstillstånd, bör något avbrott i vistelsen här
med uppehållstillstånd inte anses föreligga så länge ansökan om
förlängt tillstånd getts in innan tiden för tidigare tillstånd löpt ut. Vad
nu sagts hindrar självfallet inte att förlängt uppehållstillstånd vägras
den som endast haft tidsbegränsat uppehållstillstånd, exempelvis en
gäststuderande. Det är ju då inte fråga om någon återkallelse. Under
vilka tider utlänningen haft uppehållstillstånd framgår av
Invandrarverkets register.
Med den tidsberäkning som nu föreslås bör tidsgränsen efter vilken
det bör krävas synnerliga skäl för återkallelse inte sättas alltför kort. I
sammanhanget måste också beaktas att lagförslaget innebär att
återkallelse på grund av oriktiga uppgifter kommer att behandlas på
samma sätt oavsett vad de oriktiga uppgifterna avsett. Återkallelse kan
därför komma att aktualiseras även i fall där de inledande
uppehållstillstånden beviljats med uppskjuten invandringsprövning
och där de oriktiga uppgifterna avsett den anknytning som utgjort
grund för tillståndet. En tidsgräns på tre år, som ett flertal av
remissinstanserna förordat, skulle då kunna innebära att synnerliga
skäl skulle krävas i vissa fall även för den som haft permanent
uppehållstillstånd endast en kort tid, kanske under ett år.
Som tidigare framhållits är det dock av humanitära skäl viktigt att
en utlänning efter en längre tids bosättning kan känna trygghet här i
landet och inte behöva oroa sig för att inte längre få stanna kvar.
Tidsgränsen bör därför inte heller vara alltför lång. Kvalifikationstiden
för svenskt medborgarskap är i normalfallet fem år. Flera olika
kategorier av sökande kan dock få dispens från denna tidsgräns, t.ex
den som är gift med en svensk medborgare. Regeringen anser att den
tidsgräns som NIPU valt är något för lång. En lämplig avvägning är
enligt regeringens uppfattning att det skall krävas synnerliga skäl för
att återkalla uppehållstillståndet för den som vistats här mer än fyra år
med uppehållstillstånd. Den stämmer överens med den gräns som
gäller för dem som har permanent uppehållstillstånd enligt
bestämmelserna om utvisning på grund av brott och mot bakgrund av
att huvudregeln alltjämt är att permanent uppehållstillstånd skall
meddelas från början torde den stora gruppen av dem som kan bli
föremål för återkallelse av uppehållstillstånd finnas bland denna
kategori. Rikspolisstyrelsen och Utlänningsnämnden har påpekat att
NIPU:s förslag inte anger när frågan om återkallelse skall anses väckt.
Regeringen instämmer i att det är viktigt att en speciell tidpunkt anges.
Utlänningsnämndens förslag att den relevanta tidpunkten skall vara
tiden för återkallelsebeslutet bör följas. Som nämnden påpekat bör en
sådan utformning bl.a. motverka långa handläggningstider hos
Prop. 1997/98:36
26
Invandrarverket. Regeringen vill i detta sammanhang också allmänt
understryka vikten av att återkallelseärenden handläggs skyndsamt.
Någon fullständig parallell kan, när det gäller återkallelse av
uppehållstillstånd, inte dras med de särskilda reglerna om utvisning på
grund av brott av den som kommit hit före femton års ålder och som i
vissa fall innebär ett absolut förbud mot utvisning. De allra flesta som
kommit hit före femton års ålder har gjort det tillsammans med
föräldrar och eventuella syskon. Ett förbud mot återkallelse skulle då
kunna innebära att tillstånd heller inte skulle kunna återkallas för
föräldrar och syskon - i vart fall inte när det är fråga om personer som
ingår i samma familjegemenskap. De särskilda hänsyn som enligt
ovan skall tas till barn och till den som fått sin utbildning här innebär
vidare att det sällan blir aktuellt att återkalla uppehållstillstånd för
någon som kommit hit före femton års ålder och som vistats här mer
än fem år. Någon motsvarighet till bestämmelserna om utvisning på
grund av brott av den som kommit hit före femton års ålder är därför
varken lämplig eller nödvändig när det gäller återkallelse av
uppehållstillstånd.
Prop. 1997/98:36
De här förslagna ändringarna i utlänningslagen bör träda i kraft den 1
februari 1998.
En av flera viktiga förutsättningar för de ändringar av
utlänningslagen, som genomfördes den 1 januari 1997 var att
identiteten skall vara utredd innan en utlänning ges uppehållstillstånd i
Sverige. En av förändringarna var att fingeravtryck numera får tas på
samtliga asylsökande. Behovet av att återkalla uppehållstillstånd bör
således redan av denna anledning på sikt bli mindre. De nu föreslagna
ändringarna i utlänningslagen bör innebära att antalet återkallelser
minskar ytterligare. Samtidigt ökar sannolikt komplexiteten i ärendena
eftersom antalet omständigheter som skall prövas i varje enskilt ärende
ökar. Sammantaget beräknas inte de processuella kostnaderna att
påverkas av förslagen. Som en följd av det minskade antalet
återkallelser beräknas kostnaderna för att verkställa avvisningsbeslut
minska. De minskade kostnaderna är dock marginella eftersom antalet
anhängiggjorda ärenden av denna typ är litet. Med hänsyn till hur
många ärenden av andra kategorier som samtidigt prövas är de
processuella kostnaderna för återkallandeärendena i dag i det närmaste
försumbara. Det finns ingen anledning att anta att förhållandet skulle
förändras om förslagen i denna proposition skulle genomföras.
När bestämmelserna om återkallelse senast behandlades av
riksdagen ansågs reglerna vara betydelsefulla som signal till de som
avser att ansöka om uppehållstillstånd med hjälp av falska handlingar.
Denna signaleffekt är naturligtvis fortfarande viktig. Behovet har dock
minskat, eftersom åtgärder vidtagits för att förbättra möjligheterna att
fastställa identiteten i ett tidigt skede av ett ärendes handläggning.
27
Vilka kostnader och intäkter som uppkommer för staten, kommuner
eller samhällsekonomiskt i ett enskilt fall på grund av att
uppehållstillståndet återkallas beror i hög grad på individuella
förhållanden.
Sammantaget beräknas således genomförandet av de föreslagna
ändringarna i utlänningslagen endast medföra marginella effekter.
Prop. 1997/98:36
Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)
Bakgrunden till de föreslagna lagändringarna behandlas även i avsnitt
6 och 7. Som angetts där bör återkallelse av uppehållstillstånd på den
grund att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter behandlas i en
paragraf. Den föreslagna 2 kap. 9 § motsvarar därför nuvarande 2 kap.
9 och 10 §§. Samma bestämmelser kommer således att gälla oavsett
om de oriktiga uppgifterna avsett identiteten eller någon annan
omständighet. För att understryka att såväl lämnandet av de oriktiga
uppgifterna som förtigandet av omständigheter måste ha haft betydelse
för att utlänningen beviljats uppehållstillstånd för att ett
återkallelsebeslut skall få meddelas har en mindre redaktionell ändring
gjorts i NIPU:s författningsförslag.
2 kap.
9§
I första stycket anges att de oriktiga uppgifterna skall ha lämnats
medvetet. Det subjektiva rekvisitet kommer därför att gälla även när
de oriktiga uppgifterna avsett identiteten. Utredningen för översyn av
utlänningslagen ansåg i sitt betänkande Översyn av utlänningslagen
(SOU 1988:1) att detta rekvisit var onödigt eftersom enligt
utredningen en falsk uppgift om identiteten alltid torde lämnas
uppsåtligen. Det torde visserligen gälla för de allra flesta fall.
Undantag kan dock tänkas, t.ex. att föräldrar för att skydda ett barn
från etnisk förföljelse dolt den rätta identiteten för barnet långt före
ankomsten till Sverige. På det viset kan barnet även i vuxen ålder vara
omedveten om sin rätta identitet. Det subjektiva rekvisitet kan därför
få betydelse även i något enstaka fall där de oriktiga uppgifterna gällt
identiteten.
Andra stycket motsvarar helt andra meningen i 2 kap. 10 §.
Tredje stycket är nytt. Det stämmer i huvudsak överens med vad
som gäller vid utvisning på grund av brott enligt 4 kap. 10 § första
stycket. Ytterligare en omständighet som skall beaktas anges dock,
nämligen om det i övrigt föreligger andra humanitära skäl.
28
Fjärde stycket, som också är nytt, har utformats i enlighet med
Lagrådets förslag. Det motsvarar delvis den bestämmelse som finns i
4 kap. 10 § andra stycket UtlL. Kravet på att synnerliga skäl fordras
för att återkallelse av uppehållstillstånd skall få ske uppkommer i de
fall där beslutet om återkallelse i första instans fattas efter den
tidpunkt då utlänningen haft tidsbegränsat eller permanent
uppehållstillstånd i fyra år. Denna instans är i normalfallet Statens
invandrarverk. Enligt utlänningslagen är det emellertid möjligt för
verket att överlämna ärenden till såväl regeringen som till
Utlänningsnämnden. Av denna anledning används uttrycket "den
myndighet som först beslutar i saken" i bestämmelsen. I praktiken
torde bestämmelsen främst få betydelse för permanenta tillstånd. Som
angetts i den allmänna motiveringen kommer dock synnerliga skäl att
här få en mer begränsad innebörd än vid utvisning på grund av brott
enligt 4 kap. 10 §.
Prop. 1997/98:36
29
Enligt 2 kap. 9 § UtlL skall visering, uppehållstillstånd och
arbetstillstånd återkallas om utlänningen lämnat oriktiga uppgifter om
sin identitet. Återkallelse skall dock inte ske om de oriktiga
uppgifterna inte har inverkat på tillståndsbeslutet eller om andra
särskilda skäl talar emot det. Enligt 2 kap. 10 § UtlL får vidare ett
uppehållstillstånd återkallas om utlänningen lämnat andra oriktiga
uppgifter än om sin identitet.
Kommittén anser att en självklar och viktig utgångspunkt är att
asylsökandes identitet i så stor utsträckning som möjligt skall
klarläggas innan uppehållstillstånd beviljas. Innan tillstånd beviljas
måste därför resurser satsas på att så noggrant som möjligt utreda
identiteten.
Om det sedan tillstånd beviljats kommer fram att utlänningen
uppgett fel identitet, måste det liksom i dag finnas möjligheter att
återkalla tillståndet. Att återkalla ett uppehållstillstånd kan emellertid
få långtgående konsekvenser för den enskilde. Det är därför angeläget
att samtliga omständigheter i ärendet beaktas innan beslut fattas i fråga
om återkallelse. Enligt kommitténs uppfattning ger den nuvarande
regleringen inte tillräcklig ledning för tillämpningen och ger utrymme
för en alltför snäv tolkning.
Kommittén föreslår att det i utlänningslagen skall föras in en
bestämmelse om att. vid bedömning av om ett uppehållstillstånd bör
återkallas, hänsyn skall tas till utlänningens anknytning till det svenska
samhället och till om andra starka humanitära skäl talar mot att
tillståndet återkallas. Särskild hänsyn skall tas till utlänningens
levnadsom-ständigheter och familjeförhållanden samt till hur länge
utlänningen vistats i Sverige. Den ändring som gjordes i
utlänningslagen den 1 januari 1997 och som innebär att barnets bästa
särskilt skall beaktas gäller självfallet också vid återkallelse av-
uppehållstillstånd.
Har en utlänning vistats här med uppehållstillstånd mer än fem år
skall tillståndet få återkallas endast i undantagsfall, om det finns
synnerliga skäl för det.
Kommitténs förslag innebär också att samma regler kommer att
gälla för återkallelse av uppehållstillstånd på grund av att utlänningen
lämnat oriktiga uppgifter, oavsett om de oriktiga uppgifterna gällt
identiteten eller någon annan omständighet.
Kommittén anser att nuvarande regler ger tillräckligt utrymme för
att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd när sökanden inte kan
styrka sin identitet. Någon lagändring på denna punkt föreslås därför
inte.
Prop. 1997/98:36
Bilaga 1
30
Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)
Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)’
dels att 2 kap. 10 § skall upphöra att gälla,
dels att 2 kap. 9 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
9§
Prop. 1997/98:36
Bilaga 2
Visering, uppehållstillstånd
och arbetstillstånd skall
återkallas, om utlänningen har
lämnat oriktiga uppgifter om
sin identitet. Återkallelse skall
dock inte ske, om det kan antas
att den oriktiga uppgiften inte
har inverkat på
tillståndsbeslutet eller om
andra särskilda skäl talar emot
det.
Visering, uppehållstillstånd
och arbetstillstånd får
återkallas om utlänningen
medvetet har lämnat oriktiga
uppgifter eller medvetet har
förtigit omständigheter som
varit av betydelse för att få
tillståndet.
Återkallelse får även ske om
det finns andra särskilda skäl, i
fråga om uppehållstillstånd
dock endast om utlänningen
ännu inte har rest in i Sverige.
Vid bedömning av om ett
uppehållstillstånd bör
återkallas för en utlänning som
har rest in i Sverige skall
hänsyn tas till utlänningens
anknytning till det svenska
samhället och till om andra
starka humanitära skäl talar
mot att tillståndet återkallas.
Därvid skall särskilt beaktas
utlänningens levnadsomstän-
digheter och familjeförhållan-
den samt hur länge utlänningen
vistats i Sverige.
Om utlänningen vistats här
mer än fem år med
uppehållstillstånd när frågan
om återkallelse väcks, får
återkallelse ske endast om det
finns synnerliga skäl.
Lagen omtryckt 1994:515.
31
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10§
Visering, uppehållstillstånd
och arbetstillstånd får
återkallas om utlänningen
medvetet har lämnat andra
oriktiga uppgifter än om sin
identitet eller medvetet har
förtigit omständigheter som
varit av betydelse för att få
tillståndet. Återkallelse får
även ske om det finns andra
särskilda skäl, i fråga om
uppehållstillstånd dock endast
om utlänningen ännu inte har
rest in i Sverige.
Prop. 1997/98:36
Bilaga 2
32
Nedanstående 32 instanser har inkommit med remissyttrande
Prop. 1997/98:36
Bilaga 3
1. Riksdagens ombudsmän (JO)
2. Justitiekanslern (JK)
3. Göta hovrätt
4. Stockholms tingsrätt
5. Kammarrätten i Jönköping
6. Kriminalvårdsstyrelsen
7. Rikspolisstyrelsen
8. Statens invandrarverk
9. Utlänningsnämnden
10. Barnombudsmannen
11. Socialstyrelsen
12. Riksrevisionsverket
13. Arbetsmarknadsstyrelsen
14. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO)
15. Svenska Kommunförbundet
16. Landstingsförbundet
17. Stockholms kommun
18. Malmö kommun
19. Sveriges akademikers centralorganisation
20. Landsorganisationen i Sverige
21. Tjänstemännens centralorganisation
22. Sveriges advokatsamfund
23. Svenska röda korset
24. Rädda Barnens riksförbund
25. Sveriges kristna råd
26. Svenska flyktingrådet
27. Caritas
28. Flyktinggruppernas och asylkommittéemas Riksråd (FARR)
29. Samarbetsorganet för invandrarorganisationer (SIOS)
30. Svrianska riksförbundet
31. Riksförbundet internationella föreningar för invandrarkvinnor
(RIFFI)
32. Somaliska riksförbundet
33
Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)
Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)2
dels att 2 kap. 10 § skall upphöra att gälla,
dels att 2 kap. 9 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
9§
Prop. 1997/98:36
Bilaga 4
Visering. uppehållstillstånd
och arbetstillstånd skall
återkallas, om utlänningen har
lämnat oriktiga uppgifter om
sin identitet. Återkallelse skall
dock inte ske, om det kan antas
att den oriktiga uppgiften inte
har inverkat på
tillståndsbeslutet eller om
andra särskilda skäl talar emot
det.
Visering, uppehållstillstånd
och arbetstillstånd får
återkallas om utlänningen
medvetet har lämnat oriktiga
uppgifter som varit av
betydelse för att få tillståndet
eller medvetet förtigit
omständigheter av sådan
betydelse.
Återkallelse får även ske om
det finns andra särskilda skäl, i
fråga om uppehållstillstånd
dock endast om utlänningen
ännu inte har rest in i Sverige.
Vid bedömningen av om ett
uppehållstillstånd bör
återkallas för en utlänning som
har rest in i Sverige skall
hänsyn tas till utlänningens
anknytning till det svenska
samhället och till om andra
humanitära skäl talar mot att
tillståndet återkallas. Därvid
skall särskilt beaktas ut-
länningens levnadsomständig-
heter och familjeförhållanden
samt hur länge utlänningen har
vistats i Sverige.
‘ Lagen omtryckt 1994:515.
34
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1997/98:36
När utlänningen har vistats
här mer än fyra år med
uppehållstillstånd får beslut om
återkallelse enligt denna
paragraf fattas endast om det
finns synnerliga skäl.
Denna lag träder i kraft den 1 februari 1998.
Bilaga 4
35
LAGRÅDET
Prop. 1997/98:36
Bilaga 5
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1997-10-10
Närvarande: f.d. justitierådet, Staffan Vängby, justitierådet
Gertrud Lennander, regeringsrådet Kjerstin Nordborg.
Enligt en lagrådsremiss den 2 oktober 1997 (Utrikesdepartementet)
har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag
om ändring i utlänningslagen (1989:529).
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn
Ingela Fridström.
Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:
Enligt 2 kap. 9 § fjärde stycket i förslaget får, när utlänningen har
vistats här mer än fyra år med uppehållstillstånd, beslut om
återkallelse enligt denna paragraf fattas endast om det finns synnerliga
skäl.
Enligt ett motivuttalande bör något avbrott i vistelsen här med
uppehållstillstånd inte anses föreligga, så länge ansökan om förlängt
tillstånd getts in innan tiden för ett tidigare tidsbegränsat
uppehållstillstånd löpt ut. En tillämpning i enlighet med detta
uttalande är naturlig och till den enskildes förmån. Något
förtydligande i lagtexten kan inte anses nödvändigt.
Enligt ett annat motivuttalande uppkommer kravet på synnerliga
skäl i fall där beslut om återkallelse fattas i första instans efter det att
fyraårstiden gått ut. Ett beslut om återkallelse av uppehållstillstånd kan
endast överklagas av den enskilde. Som den föreslagna lagtexten är
utformad uppkommer frågan, om inte vid ett överklagande tiden bör
räknas fram till den överprövande instansens beslut i ärendet. En sådan
tillämpning skulle vara till den enskildes fördel, och starka skäl talar
för att enbart ett motivuttalande inte bör leda till annan tillämpning.
Den avsedda begränsningen bör därför komma till direkt uttryck i
lagtexten.
Fjärde stycket talar om återkallelse enligt denna paragraf. Första
stycket i paragrafen behandlar även frågan om återkallelse av
arbetstillstånd. Om fjärde stycket som synes framgå av motiven är
begränsat till frågan om återkallelse av uppehållstillstånd bör detta
framgå av lagtexten.
Fjärde stycket kan därför förslagsvis ges följande lydelse: "Om
utlänningen har vistats här mer än fyra år med uppehållstillstånd när
frågan om återkallelse av uppehållstillstånd enligt denna paragraf
36
prövas av den myndighet som först beslutar i saken, får beslut om
återkallelse fattas endast om det finns synnerliga skäl."
Det bör anmärkas att ordet "myndighet" omfattar även regeringen.
Utformningen av det föreslagna fjärde stycket i 9 § avviker i flera
hänseenden från 11 § andra stycket som behandlar en liknande fråga.
Förutom naturliga avvikelser som tidsfristens längd och kravet på
synnerliga skäl finns andra i mer tekniska frågor (vistelse/bosättning,
frågan väckts/beslut fattas). Lagrådet har inte några erinringar mot det
remitterade förslaget i dessa hänseenden. Det är otillfredsställande och
ägnat att leda till tolkningsproblem om två angränsande paragrafer ges
olika innehåll i frågor av denna art. Det är emellertid upplyst att
Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden
under sitt fortsatta arbete skall göra även en språklig och redaktionell
översyn av utlänningslagen. Lagrådet finner att en samordning av de
angivna bestämmelserna bör kunna anstå i avvaktan på en sådan
översyn.
Prop. 1997/98:36
Bilaga 5
37
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 oktober 1997
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Åsbrink, Blomberg,
Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh,
Johansson, von Sydow, Åhnberg, Pagrotsky, Messing
Föredragande: statsrådet Hjelm-Wallén
Prop. 1997/98:36
Regeringen beslutar proposition 1997/98:36 Återkallelse av
uppehållstillstånd.
38
gotab 55297. Stockholm 1997