Prop.
1997/98:24
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 18 september 1997
Göran Persson
Erik Åsbrink
(F inansdepartementet)
1 propositionen föreslås en förlängd övergångstid för de företag som be-
driver inlåningsverksamhet med stöd av en övergångsbestämmelse i
bankrörelselagen som infördes den 1 januari 1996 i samband med att
bankrörelsebegreppet fick ett nytt innehåll. Övergångstiden, som enligt
gällande lag löper ut den 31 december 1997, föreslås bli förlängd till och
med utgången av år 1999.
1 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 24
Prop. 1997/98:24
1 Förslag till riksdagsbeslut.......................................................................3
2 Lagtext....................................................................................................4
3 Ärendet och dess beredning....................................................................5
4 Bakgrund................................................................................................5
5 Förlängd övergångstid............................................................................8
6 Ikraftträdande.......................................................................................10
7 Ekonomiska konsekvenser...................................................................10
Prop. 1997/98:24
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om
ändring i bankrörelselagen (1987:617).
1* Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 24
Prop. 1997/98:24
Regeringen har följande förslag till lagtext.
Härigenom föreskrivs i fråga om bankrörelselagen (1987:617) att punk-
ten 3 i övergångsbestämmelserna till lagen (1995:1572) om ändring i
samma lag skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Ett företag som vid lagens ikraft-
trädande bedriver inlåningsverk-
samhet som inte fordrade tillstånd
enligt äldre lag får fortsätta med
verksamheten längst till den 31 de-
cember 1997.
Föreslagen lydelse
Ett företag som den 1 januari 1996
bedrev inlåningsverksamhet som
inte fordrade tillstånd enligt äldre
lag får fortsätta med verksamheten
längst till den 31 december 1999.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.
Prop. 1997/98:24
Inom Finansdepartementet har utarbetats en promemoria om behovet av
en ändrad övergångsbestämmelse i bankrörelselagen. Promemorian har
remissbehandlats. En forteckning av remissinstanserna finns i bilaga.
Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (Fi 96/2862).
Lagrådet
Förslaget är av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna
betydelse. Något yttrande från Lagrådet har därför inte inhämtats över
lagförslaget.
Varje modernt samhälle är beroende av ett stabilt och effektivt betal-
ningssystem. För att upprätthålla ett sådant system och för att tillgodose
konsumenternas behov av en trygg placeringsform har lagstiftaren valt att
förbehålla bankerna, som kringgärdas av särskilt stränga rörelseregler,
rätten att driva den vanligaste formen av inlåningsverksamhet, dvs. sådan
inlåning på konto där tillgodohavandet är nominellt bestämt och tillgäng-
ligt för insättaren med kort varsel. Denna inlåningsform är nämligen
central för traditionell betalningsförmedling. Verksamhet som innehåller
sådan inlåning har därför benämnts bankrörelse och är utgångspunkten
för banklagstiftningens tillämpningsområde, se 1 kap. 2 § bankrörelsela-
gen (1987:617). Denna definition kan tyckas vara något oegentlig efter-
som bankerna regelmässigt erbjuder allmänheten ett bredare produktsor-
timent än just inlåning. Detta kommer till uttryck i 2 kap. bankrörelsela-
gen, där de verksamhetsgrenar som är tillåtna för banker räknas upp.
Bankrörelsedefinitionen beskriver således inte hela den verksamhet som
banker bedriver. Om å andra sidan en definition skulle utformas så att
den omfattade alla verksamhetsgrenar som banker normalt bedriver
skulle den täcka ett större område än vad lagstiftaren funnit särskilt
skyddsvärt.
Bankrörelselagens definition av bankrörelse medför att det företag som
vill bedriva bankinlåning måste — även om företaget inte avser att bedri-
va bankverksamhet i en vidare bemärkelse — ansöka om tillstånd enligt
bankrörelselagen (oktroj) och underkasta sig hela det regelverk som av-
passats just för traditionell bankverksamhet. För att inte bankrörelsedefi-
nitionen skulle bli vidare än vad som var nödvändigt föreskrevs redan i
1911 års banklag att med bankrörelse avsågs endast sådan inlåningsverk-
samhet som riktade sig till allmänheten. Anledningen till denna inskränk-
ning var att lagstiftaren inte ville motverka den inlåning på sparkasseräk-
ning som i ganska stor utsträckning bedrevs av bruk och inrättningar för
mottagande av personalens besparingar, samt den kooperativa sparkasse-
rörelse som öppnats i skilda delar av landet. Det saknades nämligen an-
ledning att hämma dessa rörelser vars nytta och betydelse inte kunde för-
nekas. Karaktäristiskt för den typ av inlåningsverksamhet som lagstifta-
ren ville hålla utanför bankrörelsebegreppet var att den bedrevs inom den
kooperativa formens ram eller i starkt begränsad omfattning. Känneteck-
nande för de stora kooperativen som bedriver sparkasseverksamhet är att
dessa föreningar har ett annat huvudsyfte än att erbjuda sina medlemmar
inlåningstjänster.
Frågan om vilka typer av insättarkategorier som kunde anses falla
utanför allmänhetsbegreppet har under 1900-talets gång varit föremål för
flera utredningar mot bakgrund särskilt av KF:s och HSB:s expanderande
sparkasseverksamheter. Dessa verksamheter ansågs emellertid aldrig
vända sig till allmänheten enligt bankrörelselagens mening eftersom inlå-
ningstjänstema var öppna endast för dem som var medlemmar i respekti-
ve förening. Medlemmarna förutsattes ha insyn i verksamheten samt vara
fullt införstådda med det faktum att sparkassorna i väsentliga avseenden
skiljer sig från bankerna.
Genom en ändring i bankrörelselagen med verkan från den 1 januari
1996 avskaffades allmänhetsbegreppet i bankrörelsedefinitionen. Skälen
härtill har utvecklats i regeringens proposition 1995/96:74 Ökad bank-
konkurrens, s. 105 f.
"Enligt vad som framgått ovan i avsnitt 5.2 har allmänhetsbegreppet
en EG-rättslig dimension. Enligt artikel 3 i andra banksamordningsdi-
rektivet (89/646/EEG) får sålunda inga andra företag än kreditinstitut
ta emot inlåning eller upplåning från allmänheten om inte verksam-
heten är föremål för särskild reglering och kontroll enligt den natio-
nella lagstiftningen. Även begreppet kreditinstitut definieras med hjälp
av allmänhetsbegreppet. Ett kreditinstitut är sålunda ett foretag vars
verksamhet omfattar både inlåning eller upplåning från allmänheten
och kreditgivning för egen räkning. De föreningar som ägnar sig både
åt inlåning eller upplåning samt kreditgivning kommer således att om-
fattas av EG:s bankdirektiv i den mån deras inlåningsverksamhet an-
ses riktad mot allmänheten.
De skäl som tidigare har funnits för att hålla sparkasseinlåning utan-
för bankrörelsebegreppet har i takt med att medlemskadrama vuxit
förlorat sin bärkraft. Flera nordiska sparkassor har drabbats av ut-
tagsanstormningar i samband med att föreningarna visat svaga resultat,
vilket visar att spararna inte uppfattar de sparade medlen som med-
lemmarnas bidrag till föreningens - företagets - rörelsekapital. Detta
har i sin tur ytterligare försvagat föreningarnas ekonomiska ställning.
Som ovan anförts företer sparkasseverksamhet betydande likheter med
bankinlåningsverksamhet, utan att omfattas av någon reglering till
skydd för insättama. Även om sparkassorna inte är integrerade i det
allmänna betalningssystemet torde insättama i konsumentskyddshän-
seende vara lika skyddsvärda som bankkundema. Vissa större sparkas-
sor har nämligen åtskilliga insättare och förvaltar betydande belopp.
Prop. 1997/98:24
Det rör sig också om, i många fall, ett långsiktigt sparande, ofta moti-
verat av ett socialt viktigt sparmål, t.ex. bostadssparande. Därutöver
utgör de medlemsfmansierade kooperativen en viktig del av samhälls-
ekonomin. Det finns därför anledning att se till att sparkassorna inord-
nas under ett regelsystem som är ägnat att skapa förtroende bland
medlemskollektivet, något som är till gagn för hela den kooperativa
rörelsen. Att låta sparkassorna inordna sig under bankrörelselagens
regler förefaller dock mindre välavvägt eftersom den lagen är avpassad
för just bankverksamhet som ju enligt vad som tidigare sagts i grunden
skiljer sig från icke-finansiell verksamhet. Behovet av regelsystem för
sparkassorna har föranlett regeringen att tillkalla en särskild utredare
som enligt utredningsdirektiven (dir. 1995:100) skall utreda vilka
regler som bör gälla för ekonomiska föreningar som tar emot insätt-
ningar. Utredaren skall överväga vilka kvalitativa och kvantitativa
krav som bör ställas på ekonomiska föreningar som tar emot insätt-
ningar och som har en icke-finansiell huvudverksamhet. Vidare skall
han bedöma i vilken utsträckning offentlig kontroll över dessa före-
ningar skall utövas och föreslå en rättslig reglering som tillfredsställer
de krav och behov som bedöms föreligga till skydd för insättama.
Slutligen skall han överväga hur ett särskilt skydd för sparare i spar-
kassor kan utformas. Utredaren skall presentera sitt förslag i december
1995.
Regeringen avser alltså att så snart som möjligt föreslå regler för
ekonomiska föreningar som bedriver sparkasseverksamhet. Allmän-
hetsrekvisitet - som ju tillkommit för just sparkassornas skull - torde
därmed ha tjänat ut sin roll. Frågan är därför om man inte redan nu
skall utmönstra allmänhetsrekvisitet ur bankrörelsedefinitionen. Det är
osäkert om den nuvarande tolkningen av allmänhetsrekvisitet - nämli-
gen att all medlemsinlåning faller utanför det finansiella regelsystemet
om inlåningen enbart sker från medlemmarna - är förenlig med mot-
svarande bestämmelser i första och andra banksamordningsdirektiven
om verksamheten har en betydande omfattning och medlemskap i fö-
reningen står öppet för envar. Att under en övergångsperiod införa en
ny tolkning av bankrörelselagens allmänhetsbegrepp framstår som
mindre lämpligt."
På grundval av det anförda togs allmänhetsrekvisitet bort. Enligt en sär-
skild övergångsbestämmelse tilläts emellertid foretag som vid lagens
ikraftträdande bedrev inlåningsverksamhet som inte fordrade tillstånd
enligt äldre lag att fortsätta med verksamheten längst till den 31 decem-
ber 1997 (se näringsutskottets betänkande 1995/96:NU9 s. 6 n).
Regeringen tillkallade 1995 en särskild utredare med uppgift att över-
väga kvalitativa och kvantitativa krav på föreningar som tar emot insätt-
ningar (Dir. 1995:100). Till utredare utsågs landshövdingen Bengt K. Å.
Johansson. Utredaren skulle vidare bedöma i vilken utsträckning offent-
lig kontroll över dessa föreningar skall utövas, föreslå en rättslig regle-
ring som tillfredsställer de krav och behov som bedöms föreligga till
skydd för insättama, och överväga hur ett särskilt skydd för sparare i
sparkassor kan utformas.
I maj 1996 överlämnades betänkandet Skydd för sparande i sparkasse-
verksamhet med ett förslag till lag om sparkasseverksamhet (SOU
Prop. 1997/98:24
1996:81). Förslaget innebär att ekonomiska föreningar tillåts ta emot så-
dan inlåning som är förbehållen banker under vissa förutsättningar. Före-
ningen skall anmäla till Finansinspektionen att den avser att bedriva inlå-
ningsverksamhet. Vidare skall föreningen lämna viss information till in-
sättama, bl.a. om sparkasseverksamhetens omfattning. 25 procent av in-
sättningarna skall betalas in till numera Insättningsgarantinämnden.
Nämnden skall enligt förslaget placera medlen, som fortfarande tillhör
föreningen, på räntebärande konto hos Riksgäldskontoret. Dessa medel
skall inte ingå i en förenings konkursbo, utan skall i händelse av konkurs
utbetalas till de enskilda spararna i relation till deras kapitalfordran på
föreningen. Högsta ersättningsbelopp är 250 000 kr. Ersättningsbelopp
under 1 000 kr betalas inte ut. Om det föreligger särskilda skäl kan en
förening fa disponera del av det spärrade beloppet.
Betänkandet har remissbehandlats. Ett stort antal remissinstanser har
avstyrkt förslaget, i huvudsak av följande skäl. Det finns inte tillräckligt
starka skyddsintressen. Finansinspektionens roll är otydlig och riskerar
att invagga insättama i en falsk trygghet. Ersättningssystemet är inte ef-
fektivt eftersom endast 25 procent av insättningarna omfattas av skyddet.
Prop. 1997/98:24
Regeringens förslag: Företag som vid tidpunkten för ikraftträdandet
av den nya bankrörelsedefmitionen bedrev tillståndsfri inlåningsverk-
samhet får fortsätta med verksamheten längst till den 31 december 1999.
Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erin-
ran. Kooperativa förbundet har framfört att övergångstiden bör utsträck-
as till tre år eftersom den föreslagna kortare övergångstiden har en häm-
mande effekt på sparkasseverksamheten. Kammarrätten i Göteborg anser
med hänsyn till vad som föreskrivs i andra banksamordningsdirektivets
artikel 3 om skyddsregler och till att ifrågavarande verksamhet är förenad
med vissa risker, att det bör övervägas om inte upplysningsskyldigheten
enligt 1 kap. 2 c § bankrörelselagen även skall gälla för de inrättningar
som har inlåning med stöd av övergångsbestämmelsen. För att uppfylla
direktivets krav på övervakning borde enligt kammarrätten vidare före-
skrivas att de aktuella sparkassorna skall registreras hos Finansinspektio-
nen, och att de dessutom till inspektionen halvårsvis skall sända in en
enkel redovisning. Slutligen bör enligt kammarrätten Finansinspektionen
få möjlighet att förbjuda fortsatt inlåningsverksamhet om inspektionen
bedömer att verksamheten är för riskfylld. Om någon reglering inte införs
anser kammarrätten att övergångstiden bör vara kortare än förslagets två
år.
Skälen för regeringens förslag: Den nya lydelsen i 1 kap. 2 § bankrö-
relselagen (1987:617) träffar sådan inlåningsverksamhet som är vanlig
inom kooperationen. Enligt vad som utvecklats ovan var lagändringen
inte avsedd att tvinga in sparkassorna under bankregleringen. Genom att Prop. 1997/98:24
infora en övergångsbestämmelse i ändringslagen var tanken i stället att
regeringen i god tid före övergångstidens slut skulle framlägga ett lagför-
slag om sparkasseverksamhet. Den föreslagna lagen skulle möjliggöra för
sparkassorna att fortsätta med sin inlåningsverksamhet och samtidigt till-
godose de skyddsintressen som kan anses befogade i sammanhanget.
Sparkasseutredningens förslag har emellertid fått betydande kritik av
ett stort antal remissinstanser. Förslaget kan därför inte ligga till grund
för lagstiftning. Någon lagreglering av sparkassorna kommer därmed inte
att kunna tas fram med ikraftträdande innan den nu gällande övergångsti-
den löper ut.
Enligt vad som redovisats ovan är frågan om sparkasseverksamhets
tillåtlighet för närvarande knuten till bankrörelsedefinitionens utform-
ning. Banklagskommittén har i sitt remissvar uttalat att den avser göra en
översyn av gränserna för bankrörelselagens tillämpningsområde. Även
angränsande områden kommer därmed enligt kommittén att bli föremål
för överväganden (se även Dir. 1995:86). Utredningsarbetet skall vara
klart senast vid utgången av 1997.
Beroende på vad Banklagskommittén kan komma att föreslå kan det
finnas skäl att på nytt överväga frågan huruvida den traditionella sparkas-
severksamheten i ekonomiska föreningar skall särbehandlas i förhållande
till andra företag som har en icke-finansiell huvudverksamhet och som
vill ägna sig åt inlåningsverksamhet. Det finns därför betydande fördelar
med att i nuvarande beredningsläge avvakta Banklagskommitténs betän-
kande. Regeringen anser sammanfattningsvis att det finns goda skäl att
förlänga den övergångstid som föreskrivits i övergångsbestämmelserna
till 1 kap. 2 § bankrörelselagen.
Kammarrätten i Göteborg har väckt frågan om inte den förlängda
övergångstiden bör villkoras av att företagen iakttar viss upplysnings-
skyldighet i sin marknadsföring m.m., lämnar redovisning till Finansin-
pektionen samt att inspektionen skall ha möjlighet att förbjuda verksam-
heten om den bedöms vara alltför riskfylld. Enligt regeringen ryms dock
inte dessa frågor inom ramen för detta lagstiftningsärende. Därutöver
gäller att lagstiftningen för inlåningsföretagen förväntas bli klar redan
inom den förhållandevis korta period, två år, som nuvarande övergångs-
tid föreslås bli förlängd med. Värdet av att införa de skyddsbestämmelser
som kammarrätten har föreslagit måste vägas mot nackdelen av att införa
en provisorisk reglering. Regeringen väljer att föreslå endast en förläng-
ning av övergångstiden.
Beträffande övergångstidens längd gör regeringen följande övervägan-
den.
Eftersom det är önskvärt att samordna beredningen av sparkassefrågan
med Banklagskommitténs förslag kan en förlängning av övergångstiden
inte vara för kort. Att som Kooperativa Förbundet föreslagit förlänga
övergångstiden tre år är emellertid enligt regeringens mening inte accep-
tabelt med hänsyn till allmänintresset av att inlåningsföretagens verk-
samhetsförutsättningar klarläggs så fort som möjligt. Övergångstiden bör
lämpligen förlängas till utgången av 1999.
Den föreslagna lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 1998.
Prop. 1997/98:24
Förslaget väntas inte medföra några ekonomiska konsekvenser, vare sig
för samhället i stort eller för enskilda.
10
Prop. 1997/98:24
Bilaga
Sveriges Riksbank, Göta Hovrätt, Kammarrätten i Göteborg, Finansinspek-
tionen, Riksgäldskontoret, Riksskatteverket, Konkurrensverket, Insätt-
ningsgarantinämnden, Svenska Bankföreningen, Postgirot Bank AB,
Landshypotek AB, Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB, Stads-
hypotek AB, Fristående Sparbankers Riksförbund, Sveriges Bankkunders
Riksförbund, Finansförbundet, Svenska Fondhandlareföreningen, Finans-
bolagens förening, Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR, Svenska Re-
visorssavföndet SRS, Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens
centralorganisation (TCO), SACO, Sveriges akademikers centralorganisa-
tion, Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF), Sveriges Advokatsamfund,
Sveriges Försäkringsförbund, Banklagskommittén, Kooperativa Förbundet
ekonomisk förening (KF), Kooperativa institutet, HSB:s Riksförbund,
Riksbyggen sparkassa ekonomisk förening, Stockholms Kooperativa Bo-
stadsförening ek. för., Svenska Lantmännens Riksförbund (LRF), Skogsä-
garnas Riksförbund, Slakteriförbundet, Mejeriernas Riksförening, JAK -
Jord Arbete Kapital - ekonomisk förening.
Prop. 1997/98:24
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 september 1997
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Blom-
berg, Andersson, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson, von
Sydow, Åhnberg, Messing
Föredragande: statsrådet Åsbrink
Regeringen beslutar proposition 1997/98:24 Ändrad övergångsbestäm-
melse i bankrörelselagen
gotab 55019, Stockholm 1997
12