Skr.
1997/98:23
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Sundsvall den 11 september 1997
Göran Persson
Pierre Schori
(Utrikesdepartementet)
I skrivelsen redovisas den svenska invandrings- och flyktingpolitiken och
invandringen till Sverige. Redovisningen avser i huvudsak år 1996. I vissa
avseenden redovisas också utvecklingen under år 1997. Vidare beskrivs
migrations- och flyktingsituationen i världen samt Sveriges roll i Europa-
samarbetet och i det internationella samarbetet.
1 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 23
Förkortningar................................................................................ 4
1. Inledning................................................................................ 5
2. Sverige och världen............................................................... 6
2.1. Migration i ett globalt perspektiv................................... 6
2.2. Vem är flykting?............................................................. 7
2.3. Flyktingsituationen i världen.......................................... 9
2.3.1. Asien............................................................................... 9
2.3.2. Mellanöstern................................................................... 10
2.3.3. Afrika.............................................................................. 11
3 Det internationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet
och Sveriges roll................................................................... 12
3.1. FN-organens och Internationella rödakorskommitténs
arbete i flyktingfrågor.................................................... 13
3.2. IOM................................................................................ 14
3.3. OECD............................................................................. 14
3.4. OSSE............................................................................... 15
3.5. Samarbete mellan staterna runt Östersjön...................... 15
3.6. Det nordiska samarbetet................................................. 15
3.7. Övrigt migrationspolitiskt samarbete............................. 16
3.8. De internationella frivilligorganisationema.................... 16
4. Migrationspolitiken i Europasamarbetet............................... 17
4.1. Asyl................................................................................ 17
4.2. Visering......................................................................... 19
4.3. Gränskontrollfrågor....................................................... 19
4.4. Invandring...................................................................... 20
4.5. Avvisning och utvisning................................................ 20
4.6. Schengensamarbetet...................................................... 21
4.7. Regeringskonferensen................................................... 21
5. Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning 22
5.1. Asyl, skyddsbehövande och tillfälligt skydd............... 22
5.2. Redovisning av praxis.................................................. 24
5.3. Visering........................................................................ 25
5.4. Bamkommittén............................................................ 25
5.5. Förvar......................................................................... 26
5.6. Anknytningsutredningen.............................................. 26
5.7. Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut..... 26
5.8. Ny instans- och processordning i utlännings- och med-
borgarskapsärenden...................................................... 27
6. Invandringen till Sverige, inklusive asylsökande................. 28
6.1. In- och utvandring av utländska medborgare............... 28
6.2. Enskilt inresta asylsökande och anhöriga till dessa..... 29
Skr. 1997/98:23
6.3. Överföring av flyktingar (flyktingkvoten) och andra
åtgärder för flyktingar.................................................. 33
6.4. Arbetskraftsinvandring................................................ 35
6.5. Övrig invandring.......................................................... 35
6.6. Återvandring................................................................ 35
7. Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m................. 37
7.1. Mottagandet av asylsökande under den tid asylansökan
prövas.......................................................................... 37
7.2. Det kommunala flyktingmottagandet.......................... 40
7.2.1. Omfattning................................................................... 41
7.2.2. Kommunernas introduktionsprogram.......................... 41
7.2.3. Statlig ersättning och statliga kostnader....................... 42
7.2.4. Uppföljning/utvärdering av flyktingmottagandet och den
statliga ersättningen...................................................... 43
7.2.5. Lån till hemutrustning för flyktingar............................ 45
|
CAHAR |
Ad hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of Tenitoral |
|
CPA |
Comprehensive Plan of Action/Övergripande plan inom FN för |
|
EES |
Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (avtal 1991 om |
|
ECRE |
European Consultation on Refugees and Exiles/Europeiska |
|
EG EU ICRC |
Den europeiska gemenskapen Den europeiska unionen International Committee of the Red Cross/Intemationella |
|
IOM |
International Organization for Migration/ Internationella |
|
NSHF OAU |
Nordiska regeringarnas samrådsgrupp i flyktingfrågor |
|
OECD |
Organization for Econonic Co-operation and Development/ Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling |
|
OSSE PARinAc UNHCR |
Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa |
|
UNRWA |
United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees |
Skr. 1997/98:23
Regeringen lämnar följande redogörelse för invandrings- och
flyktingpolitiken till riksdagen. Innehållet avser huvudsakligen år 1996. En
del uppgifter omfattar dock även första halvåret 1997. Vissa frågor om
kommunalt flyktingmottagande behandlas i skrivelsen. Övriga fråge-
ställningar rörande integrationspolitiken framgår av propositionen Sverige
framtiden och mångfalden - från invandrarpolitik till integrationspolitik
(prop. 1997/98:16) som regeringen beslutar om denna dag. Avsikten är att
denna redovisning skall kunna användas som underlag och bakgrunds-
material i anslutning till regeringens budgetproposition för budgetåret 1998.
Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilka
utlänningar som skall få tillstånd att bosätta sig i Sverige.
Den svenska invandringen är sedan år 1967 reglerad utom för
medborgare i de nordiska länderna vilka har fri rörlighet och etableringsrätt.
Sverige är sedan den 1 januari 1995 medlem i EU. Det innebär att
medborgare i alla EU-länder fritt skall kunna flytta mellan länderna för att
arbeta, studera, bo och leva utan krav på arbetstillstånd. Den fria rörligheten
omfattar även familjemedlemmar oavsett medborgarskap.
Den 1 januari 1997 gjordes omfattande ändringar i utlänningslagen mot
bakgrund av regeringens förslag i propositionen Svensk migrationspolitik i
globalt perspektiv (prop. 1996/97:25) som antogs av riksdagen i december
1996 (i fortsättningen kallad den migrationspolitiska propositionen).
Ändringarna innebär ett vidgat skyddsbegrepp i fråga om möjligheten att få
uppehållstillstånd i Sverige. Förutom till flyktingar enligt 1951 års
flyktingkonvention kan uppehållstillstånd även ges till personer som riskerar
dödsstraff, kroppsstraff eller annan omänsklig behandling, personer som flyr
på grund av väpnad konflikt eller miljökatastrof samt personer som förföljs
på grund av kön eller homosexualitet. Även ett förändrat anhörigbegrepp
gäller jämfört med tidigare bestämmelser.
Invandringen till Sverige har de senaste decennierna huvudsakligen
bestått av personer som sökt asyl och av anhöriga till dem som redan bor i
Sverige. Mottagandet av flyktingar är endast ett av flera element i den
svenska flyktingpolitiken. Dessutom ingår:
- agerande inom FN och andra internationella sammanslutningar för att
bidra till att internationella konflikter motverkas och löses och för att
respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls,
- ekonomiskt stöd till UNHCR, UNRWA, Internationella Röda
Korsrörelsen och andra organisationer som bedriver flyktingarbete
utanför Sverige,
- internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk
ansvarsfördelning och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd,
- överföring till Sverige, som regel i samarbete med UNHCR, av särskilt
utsatta personer som behöver en säker fristad undan förföljelse,
- mottagande av flyktingar i Sverige i enlighet med en asyllagstiftning
som i vissa avseenden ger skydd i fler situationer än vad 1951 års
flyktingkonvention stadgar,
- ett av staten finansierat kommunalt mottagande för flyktingar och Skr. 1997/98:23
därmed jämställda personer, vilket syftar till att främja deras
möjligheter att finna sig tillrätta i det svenska samhället,
- en aktiv återvandringspolitik till stöd för flyktingar som vill lämna
Sverige för att bosätta sig i hemlandet eller annat land.
Migration, i betydelsen att människor bryter upp från sina hemorter och
bosätter sig någon annanstans, har alltid förekommit. När vi talar om in-
ternationell migration menar vi de flyttningar där en internationell gräns
passeras. Beroende på ur vilket lands perspektiv man ser migrationen
handlar det om utvandring respektive invandring. Den tänkta vistelseti-
den i det nya landet skall ha viss längd; tillfälliga besökare som turister
och affärsresenärer räknas inte in i statistik för invandring och utvand-
ring. Däremot gäller de migrationspolitiska reglerna och andra åtgärder
också de tillfälliga rörelserna över gränserna.
Det finns många skäl till att människor flyttar till ett annat land. Ofta är
skälen för den enskilde sammansatta. En skala av skäl löper från helt
frivillig flyttning för den som har goda möjligheter i sitt hemland till en
påvingad flykt där bara den personliga säkerheten innebär en förbättring.
En annan skala av skäl rör de ekonomiska fördelarna av en flyttning, på
kort och lång sikt. I många fall tänker man sig bara en tillfällig vistelse i
det andra landet för att kunna återvända med ett tillräckligt startkapital
eller helt enkelt så snart förhållandena i hemlandet blivit lugnare.
Man far dock inte glömma att de skäl som far många människor att
flytta trots allt sällan blir tillräckliga för det stora flertalet som är i denna
situation. De stannar trots allt kvar. Migrationsrörelsema i stort och be-
dömningen av hur de kommer att se ut i framtiden måste alltså ses också
mot bakgrund av de faktorer som avhåller människor från att bryta upp.
Det finns inga säkra bedömningar av hur många människor som av
olika skäl lämnar sina hemländer. ILO uppskattar att antalet som är eko-
nomiskt verksamma utanför sitt hemland är mellan 35 och 40 miljoner,
med eller utan tillstånd av vistelselandet. Allt fler stater tar emot ar-
betsmigranter eller blir stater från vilka man utvandrar för att arbeta på
annat håll. Två av tre stater med nämnvärd befolkningsstorlek ingår nu
på ett påtagligt sätt i den internationella ekonomiska migrationen. Orsa-
kerna till detta är globaliseringen av världsekonomin, med intensifiering
av handel, tjänsteutbyte och finansiella band mellan länderna. De relativt
sjunkande resekostnaderna, tillgängligheten av allt mer information, de
vidgade personliga och institutionella nätverken - många faktorer verkar i
riktning mot ökad migration. Globaliseringen förstärker främst migratio-
nen av kategorier högst upp och lägst ned på arbetskraftsskalan, dvs. å
ena sidan välutbildade företagsledare och yrkesutövare och å andra sidan
de som har låga kvalifikationer.
Globaliseringen öppnar nya möjligheter till det bättre för många män-
niskor och länder. Under en utvecklingsfas ökar i allmänhet de interna
omflyttningarna i landet och det uppstår en tendens till vidareflyttning Skr. 1997/98:23
utomlands. För en del länder medför förändringarna emellertid en margi-
nalisering som försvårar framsteg. Många människor, även i länder som
genomgår en snabb ekonomisk utveckling, blir kvar i fattigdom. Befolk-
ningsutvecklingen kommer i många delar av världen att medföra, att fler
kan komma att vilja flytta till andra länder.
Ett stort antal flyttningar har en avgörande orsak i mer eller mindre
tvingande förhållanden i hemlandet. Väpnade interna konflikter, ofta i
kombination med miljöförstöring, politisk förföljelse, etnisk rensning,
utbredd fattigdom och ekonomisk stagnation, har varit utlösande för en
stor del av det senaste årtiondets ofrivilliga migration. Ur individens per-
spektiv handlar det ofta om att vända de som man upplever dystra fram-
tidsutsikterna till en ur säkerhetssynpunkt omedelbart tryggare situation
och/eller ekonomiskt och socialt mer lovande möjligheter.
Det är således en rad omständigheter i ursprungslandet och det tänkta
destinationslandet som avgör om migrationen kommer till stånd och vil-
ken omfattning och varaktighet den får. Rätten att fritt få bestämma om
man vill invandra till ett visst land finns emellertid i allmänhet inte. Det
är möjligt för länderna att med regler och andra åtgärder påverka in-
vandringen till omfattning, sammansättning och tid. Staterna har dock
inte obegränsad frihet att styra migrationen för att nå de resultat man ef-
tersträvar. Dels förpliktar folkrätten staterna att respektera en rad rättig-
heter som individerna har. Därigenom får staterna exempelvis små möj-
ligheter att begränsa utvandringen från det egna landet genom att ställa
upp hinder. Dels har staterna ingått olika överenskommelser som skapar
mer eller mindre fri möjlighet att flytta mellan vissa länder, att få förena
sig med familjemedlemmar eller att få skydd undan förföljelse. Många av
de stater i Afrika och Asien, som tar emot tillfälliga arbetsmigranter i stor
omfattning, är dock obenägna att ge dessa mer omfattande rättigheter.
Det stora antal skyddsbehövande, som vistas i grannländer i dessa
världsdelar, har i allmänhet heller inte någon rätt att stadigvarande bosät-
ta sig och integrera sig i uppehållslandet utan måste ställa in sig på att
efter kanske många år av väntan återvända till hemlandet.
I dag finns ett betydande antal konventioner och andra internationella in-
strument som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting- och
immigrationspolitik.
FN-konventionen från år 1951 om flyktingars rättsliga ställning, den s.k.
Genévekonventionen, även kallad flyktingkonventionen, kvarstår som den
grundläggande och mest betydelsefulla konventionen som rör flyktingar.
Det är denna konvention som vår svenska lagstiftning bygger på.
Flyktingkonventionen kompletterades år 1967 med ett protokoll angående
flyktingars rättsliga ställning, det s.k. New York-protokollet. Ratificering av
protokollet innebär att stater förbinder sig att tillämpa flyktingkonventionen
utan dess tidsbegränsning till den 1 januari 1951 eller dess geografiska
begränsning till Europa.
Flyktingkonventionen innehåller bl.a. en definition av vem som skall
anses som flykting och stadgar förbud mot avvisning eller utvisning av en
flykting till ett land där han riskerar förföljelse - eller till ett land där han Skr. 1997/98:23
inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till ett land där han riskerar förföljelse
- samt innehåller bestämmelser om att en flykting skall jämställas med
medborgare i det egna landet när det gäller sociala förmåner m.m. I en
bilaga till konventionen lämnas närmare anvisningar för utfärdande av
resedokument till flyktingar.
I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person som
"i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras,
religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk
åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund
av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd". Den
flyktingdefinition som är intagen i FN:s flyktingkommissaries (UNHCR)
stadga och därmed reglerar dess mandat, sammanfaller nära nog helt med
den nyss citerade.
Konventionens flyktingdefmition är den enda universellt godtagna. Den
tar sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för
förföljelse på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter. Konven-
tionens flyktingbegrepp täcker dock inte personer som flyr på grund av
naturkatastrofer, misär, väpnad konflikt eller allmänt våld. I ett par regioner
finns särskilda överenskommelser om ett något vidgat flyktingbegrepp.
OAU-konventionen från år 1969 om särskilda aspekter på
flyktingproblemen i Afrika omfattar även en person som "på grund av yttre
aggression, ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt
stör den allmänna ordningen i del av eller hela det land i vilket han har sitt
ursprung eller är medborgare, tvingas lämna sin vanliga bostad för att söka
tillflykt på annan plats utanför sagda land".
För Centralamerikas del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den
deklaration, som berörda regeringar antog i Cartagena år 1984. Det då
överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har flytt
från sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt våld,
utländsk aggression, intem konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga
rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna
ordningen".
Såvitt gäller Asien har UNHCR:s exekutivkommitté - med stöd av första
asylländer i Sydostasien - godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande,
i vart fall temporärt, skall tas emot av första asylländema och att tvångsvis
avlägsnande från dessa länder inte skall ske. OECD-statema har inte
accepterat en vidare flyktingdefinition än flyktingkonventionens, men
åtskilliga OECD-stater har i sina nationella lagstiftningar infört
bestämmelser om uppehållstillstånd som i vissa avseenden är generösare än
flyktingkonventionens.
Av stor betydelse är att UNHCR:s verksamhet - på basis av bl.a.
resolutioner från FN:s generalförsamling - kommit att utvidgas utöver det
ursprungliga mandatet. Av de 26 miljoner personer som UNHCR gav skydd
och hjälp år 1996, utgjorde flyktingarna hälften medan återstoden bestod av
intemflyktingar, repatrierade samt andra som drabbats av väpnade
konflikter. Det bör emellertid observeras att flyktingkommissariens mandat
formellt inte har utvidgats.
Inom UNHCR pågår en utveckling av de internationella normerna på
flyktingområdet och ett 70-tal konklusioner har antagits av UNHCR:s
exekutivkommitté för internationellt skydd av flyktingar, bl.a. om kvinnor Skr. 1997/98:23
på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening.
Vid slutet av förra året bistod UNHCR drygt 13 miljoner flyktingar. Detta är
två miljoner färre än föregående år och siffran torde nu vara ännu lägre. En
förklaring till detta är den oväntat snabba återflyttningen till Rwanda. Flyk-
tingsituationen i Centralafrika är dock långt ifrån löst. Störst uppmärksam-
het har kanske det stora antalet rwandier som befinner sig i Zaire
(demokratiska republiken Kongo) rönt men i Tanzania befinner sig ännu
hundratusentals flyktingar från Rwanda och Burundi.
I Asien utgör afghanerna den största flyktinggruppen. Drygt två miljoner
afghaner finns i grannländerna Iran och Pakistan. Siffran är mycket hög med
tanke på att Afghanistans invånarantal inte är mycket större än dubbla Sve-
riges. Ändå är siffran betydligt lägre nu än vid den tid då Sovjetunionen var
involverad i stridigheterna i landet och antalet afghanska flyktingar var
drygt fem miljoner.
I Europa har återflyttningen påböljats till de nationer som tidigare ingick
i det forna Jugoslavien. Framförallt är det flyktingar från Bosnien-
Hercegovina som tagit sin tillflykt till andra europeiska länder, inte minst
Sverige. Återflyttningen går dock långsamt och kompliceras av att många
bosnier ogärna återvänder till hemorter som nu domineras av en annan et-
nisk grupp.
Bosnien-Hercegovina är ett exempel på en nation där det finns ett stort
antal s.k. intemflyktingar. Antalet intemflyktingar i världen är betydligt
större än antalet flyktingar. Sudan och Afghanistan är de länder som drab-
bats hårdast. FN:s flyktingkommissarie bistod totalt vid det senaste årsskif-
tet 4,7 miljoner intemflyktingar, knappt en miljon färre jämfört med ett år
tidigare.
Dagligen påminns vi i media om världens flyktingtragedier. Dock finns
det många exempel på flyktingkatastrofer som fatt sin lösning. UNHCR har
nu kunnat avsluta sitt program för de vietnamesiska flyktingarna som ofta
gick under benämningen båtflyktingar. Mozambique är ett annat exempel på
en nation som kan avföras från listan över flyktingkatastrofer. Sedan strider-
na upphört i Mozambique har 1,7 miljoner flyktingar kunnat återvända till
sitt hemland. Sverige är en av de största bidragsgivarna till FN:s och andra
organisationers verksamhet för att skydda och bistå flyktingar.
2.3.1. Asien
Under 1996 genererades stora flyktingvågor i sydvästra Asien av inbördes-
kriget i Tadzjikistan och av striderna i Afghanistan i samband med att den
talibanska fraktionen intog Kabul och östra delarna av landet. Även den
väpnade konflikten mellan de två kurdiska huvudgrupperna i norra Irak led-
de till folkomflyttningar. På grund av den ihållande konflikten i Afghanistan
har tveksamheten inför att återvända ökat bland de afghanska flyktingarna
sedan föregående år. Detta ledde till att under 1996 återvände endast
120 000 flyktingar från Pakistan och mindre än 10 000 från Iran där det för
närvarande vistas ca 1,4 miljoner afghaner. Sammanlagt har ca 3,9 miljoner
afghaner återvänt till sitt hemland med hjälp av UNHCR. I Afghanistan up-
1* Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 23
pehåller sig vidare 19 000 flyktingar från Tazdjikistan samt ett okänt antal Skr. 1997/98:23
iranier och irakier.
UNHCR: s omfattande program för indokinesiska flyktingar "The
Comprehensive Plan of Action for Indo-Chinese Refugees" (CPA)
avslutades i juni 1996. Sedan det påböijades år 1975 har 1,5 miljoner
flyktingar från Vietnam och Kambodja, som flytt till Sydostasien eller Hong
Kong, fått hjälp att finna en varaktig lösning på flyktingproblemet. Vid
programmets upphörande fanns det fortfarande 24 000 vietnameser i läger i
grannländerna Hong Kong och Japan. Den uppblossande konflikten i
Kambodja har åter satt igång en flyktingvåg mot Thailand och de utsatta
personer som tidigare repartierats av UNHCR riskerar att på nytt hamna i
samma situation som tidigare. I Kina, där omkring 300 000 flyktingar av
vietnamesiskt och laotiskt ursprung vistas, inriktar sig UNHCR på att finna
lokala lösningar på bosättningsproblemet.
Mellan åren 1994 och 1996 har 200 000 personer frivilligt återvänt till
Myanmar från Bangladesh. Den återstående gruppen om 47 000 personer
förväntas snart ha återvänt. När dessa familjer återvänder får de repatrie-
ringspaket innehållande bostadsstöd, kontanta medel och två månaders mat-
ranson. Till de byar som tar emot återvändande ges vidare stöd till småskali-
ga utvecklingsprojekt.
Mot bakgrund av tilltagande våldsamheter i Jaffnaområdet har repatrie-
ringen av srilankesiska flyktingar nästan helt upphört samtidigt som en halv
miljon människor flytt inom landets gränser. Av de 160 000 personer som
flytt landet på grund av striderna mellan den srilankesiska regeringen och
den tamilska gerillan har drygt 50 000 återvänt sedan 1992.
Relativt få framsteg har gjorts i försöken att hitta en varaktig lösning för
de 90 000 bhutanesiska asylsökanden som befinner sig i Nepal. Bilaterala
diskussioner mellan berörda regeringar pågår dock.
2.3.2. Mellanöstern
Mot bakgrund av framförallt den rådande situationen i norra Irak och Af-
ghanistan är antalet fördrivna personer i regionen fortfarande högt.
Merparten av de fördrivna i regionen har sökt sin tillflykt till Iran, som är
ett av de länder i världen som hyser flest flyktingar. De flyktingar som be-
finner sig i Iran kommer huvudsakligen från Afghanistan. Efter det att stri-
derna i norra Irak bröt ut under hösten 1996 finns, även om många har åter-
vänt, även ett stort antal kurdiska flyktingar från Irak i landet.
En stor del av de afghanska flyktingarna förväntades kunna återvända till
hemlandet under 1996 men såväl den allmänna instabiliteten i Afghanistan
som frånvaron av en fungerande samhällsservice har lett till att repatriering-
en under 1996 inte fått den förväntade omfattningen. Endast omkring 10 000
afghaner återvände från Iran under 1996.
Frivilligorganisationemas möjligheter att bedriva verksamhet i Iran har
varit relativt begränsade sedan revolutionen 1979. Den flyktingkris, som
uppstod i samband med att tusentals irakiska flyktingar sökte skydd i Iran
under hösten 1996, ledde dock till att frivilligorganisationer inbjöds att ver-
ka i landet. Organisationernas verksamhet störs emellertid fortfarande av
byråkratiska hinder.
Det kan nämnas att UNHCR under 1996 har startat ett konsultationspro-
jekt i regionen i syfte att stödja staterna i deras arbete med att finna regiona-
10
la lösningar på olika flyktingsituationer. I processen deltar stater från Cen- Skr. 1997/98:23
tral- och Sydvästasien samt Mellanöstern (CASWAME). Ett första möte i
den process som benämns CASWAME-konsultationema hölls i Amman i
mars 1997 varvid 14 stater deltog.
2.3.3. Afrika
An de flyktingar som UNHCR bistod i slutet av 1996 befann sig närmare
7 miljoner i Afrika. UNHCR bedömer att ca 26 miljoner personer befin-
ner sig i en flyktsituation och av dessa drygt 9 miljoner i Afrika.
I Centralafrika domineras fortfarande flyktingproblemen av situatio-
nen i Rwanda, Burundi och demokratiska republiken Kongo (f.d. Zaire).
Mer än 1,3 miljoner flyktingar, av de ca 2 miljoner som flydde folkmor-
det 1994, har dock kunnat återvända till Rwanda från demokratiska re-
publiken Kongo och Tanzania under det gångna året. Orolighetema i Bu-
rundi har tvingat ca 300 000 personer att fly, företrädesvis till Tanzania
men även till demokratiska republiken Kongo. När inbördeskriget i
Kongo-Zaire utbröt i oktober 1996 återvände ca 60 000 burundier till
hemlandet.
I Västafrika domineras flyktingsituationen av inbördeskriget i Liberia.
Sedan år 1989 har 750 000 personer flytt till grannländerna, huvuddelen
till Guinea och Elfenbenskusten men även till Sierra Leone. Sedan in-
bördes-kriget i Sierra Leone bröt ut år 1991 har fler är 320 000 flytt ur
landet. Av dessa har ca 200 000 flytt till Guinea och ca 120 000 till Li-
beria. Sedan fredsavtalet undertecknades i november 1996 har UNHCR
repatrierat 1 400 av dessa och planerar att fortsätta detta arbete under
1997 och 1998.
I Östafrika domineras flyktingsituationen av det inbördeskrig som
häijat södra och delar av centrala Sudan i mer än 35 år. Av 464 000
flyktingar har ca 220 000 sökt sig till Uganda och övriga till andra an-
gränsande länder. Samtidigt befinner sig en av de största flyktingpopula-
tionema i Afrika i Sudan. Som en följd av det år 1991 avslutade kriget i
Eritrea befinner sig 350 000 eritreaner i Sudan. Därutöver finns ännu ca
50 000 personer från Etiopien kvar i Sudan.
Nära en miljon somalier tvingades fly sitt hemland som en följd av de
strider som följde Siyad Barres fall år 1991. Av dessa befinner sig ca
450 000 fortfarande i de angränsande länderna men majoriteten har alltså
kunnat återvända till sitt hemland. Likaså har närmare en miljon flykting-
ar kunnat återvända till Eritrea sedan landet blev självständigt år 1993.
Sedan det 16 år långa inbördeskriget i Mozambique avslutades år 1992
har 1,7 miljoner flyktingar kunnat återvända med UNHCR:s hjälp. Det
har varit UNHCR:s största repatrieringsprocess någonsin. Dessvärre har
repatrieringen av de ca 320 000 personer som flytt från Angola försenats
på grund av att implementeringen av fredsavtalet, som 1994 avslutade 20
års inbördeskrig, mött olika svårigheter.
Sverige verkar aktivt i en rad internationella fora för att bidra till varakti-
ga lösningar av både de problem som tvingar människor att fly och av de
konsekvenser som följer därav.
Inom FN:s ram behandlas flyktingpolitiska frågor om såväl åtgärder för
dem som tvingats på flykt som insatser för att komma åt grundorsaker till
flykt. De viktigaste organisationerna är FN:s flyktingkommissarie
(UNHCR) och FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar (UNRWA).
Inom OECD är det av naturliga skäl den ekonomiska politiken i
medlemsländerna, arbetskraftsffågoma etc. som bestämmer inriktningen av
det migrationspolitiska arbetet.
Europarådet är sedan länge ett viktigt forum för en mellanstatlig dialog
kring integration av invandrare i medlemsländerna. Där har man också
under en följd av år arbetat med asylrättsliga frågor.
Den västeuropeiska integrationen har även immigrationspolitiska
aspekter. Som medlem i EU deltar Sverige i det arbete som bedrivs i syfte
att avveckla eller förenkla gränskontrollen för personer.
Sverige har under de senaste åren i flera fora fortsatt att verka för att
Europas länder skall dela på ansvaret i den massflyktssituation som uppstått
till följd av kriget i f.d. Jugoslavien.
Sveriges medlemskap i EU har inneburit delvis nya förutsättningar för
det migrationspolitiska arbetet. En analys av de rättsakter som inom EU
gäller på detta område har dock visat, att några genomgripande förändringar
av den svenska politiken på detta område hittills inte behövs. I framtiden
kommer genomslaget att bli avsevärt större. Detta kommer att märkas redan
under 1997, då Dublinkonventionen träder i kraft, men framför allt då
Sverige börjar tillämpa Schengenregelverket och då Amsterdamfördraget
träder i kraft.
Det nordiska samarbetet i migrations- och flyktingpolitiska frågor har
även åren 1996 och 1997 varit betydelsefullt, främst av två skäl. Dels är
utvecklingen i vårt östra närområde ett gemensamt nordiskt intresse, dels är
det faktum att tre nordiska länder är medlemmar i EU - medan två valt att
stå utanför - ett förhållande som naturligtvis ger anledning till samråd. Den
nordiska passfriheten är en gemensam angelägenhet som är av stor vikt i
dagens situation.
Den svenska regeringen faster stor vikt vid det internationella samarbetet
på det migrations- och flyktingpolitiska området. Grunden för vår flykting-
lagstiftning utgörs av folkrätt och internationella överenskommelser och
Sverige deltar aktivt i det rättsliga och normbildande arbetet i internationella
fora, främst FN och Internationella rödakorskommittén (ICRC). Lika viktigt
är emellertid att hjälpa alla de miljoner människor som befinner sig på flykt.
Hjälpen avser såväl internationellt skydd som materiellt bistånd i form av
mat, hälsovård och tak över huvudet. En allt större del av de internationella
insatser som Sverige stöder har dock till syfte att få till stånd en lösning på
flyktingars problem. Flyktingar får hjälp att kunna bygga upp ett nytt liv i
sitt gamla hemland och insatser görs för att, när så är möjligt, förebygga
flyktingkriser.
12
Skr. 1997/98:23
3.1. FN-organens och Internationella rödakorskommitténs ar-
bete med flyktingfrågor
UNHCR:s verksamhet kan delas in i en normativ och en operativ del. I
UNHCR: s styrelse framlägger medlemsstaterna sin syn på utvecklingen och
tillämpningen av den internationella flyktingrätten. Grunden utgörs, som
nämnts, av 1951 års flyktingkonvention och 1967 års tilläggsprotokoll. Till
hjälp för de enskilda staternas avgörande av hur asylsökande uppfyller flyk-
tingkriteriema har UNHCR utgivit en handbok. Sedan 1996 finns denna
även i svensk översättning.
Större delen av UNHCR:s verksamhet upptas dock av direkt skydd och
bistånd till flyktingar och liknande kategorier i behov av hjälp. Av de 26
miljoner människor som UNHCR bistod förra året utgjorde 13 miljoner
flyktingar. Övriga fördelades på intemflyktingar (4,7 miljoner), repatrierade
(3,3 miljoner) samt nära fem miljoner som, utan att anses vara flyktingar,
likväl var drabbade av väpnade konflikter. En stor del av UNHCR:s hjälp
utgörs av akuta insatser i form av distribution av livsmedel och att ordna
enkelt boende. En allt större del av programmet inriktas emellertid på att
flyktingförhållanden skall upphöra. Framförallt ägnas nu stora resurser åt
repatriering. Bosnien är ett närliggande exempel, där UNHCR ger hjälp till
bostadsbyggande i syfte att möjliggöra för flyktingar att återvända. Den
snabba repatrieringen till Rwanda har ställt UNHCR inför stora uppgifter.
Här gäller det inte minst att bistå med stöd till rättsstatens uppbyggnad för
att kunna erbjuda de återvändande en rimlig trygghet.
UNHCR:s mandat täcker inte de palestinska flyktingarna i Mellanöstern.
Denna uppgift har istället lagts på ett separat FN-organ, UNRWA (United
Nations Relief and Works Agency). Skolor och sjukvård utgör huvuddelen
av UNRWA:s verksamhet och de flesta av de drygt tre miljoner registrerade
flyktingarna finns på de palestinska områdena och i Jordanien. UNRWA har
under de senaste åren drabbats av finansiella svårigheter då de allt större
behoven inom skola och sjukvård inte motsvarats av ökade intäkter. Vid sitt
bildande var UNRWA tänkt att vara en temporär organisation men den har
snart existerat i femtio år. Trots motgångar på sistone är förhoppningen att
fredsprocessen i Mellanöstern snart skall leda till ett fredsavtal och en reg-
lering av de palestinska flyktingarnas ställning. Därmed skulle en avveck-
ling av UNRWA kunna inledas.
I likhet med UNHCR är den Internationella rödakorskommittén (ICRC)
inriktad på såväl rättsligt och normativt arbete som humanitärt bistånd.
Grunden för ICRC:s verksamhet utgörs av 1949 års Genévekonventioner,
som reglerar behandlingen av krigsfångar och civilpersoner under krig.
ICRC har även en stor fältverksamhet. Denna inriktas på skydd såväl för
drabbade av väpnade konflikter genom registrering etc. samt materiellt bi-
stånd i form av framförallt hälsovård och livsmedel. Genom ICRC:s neut-
ralitet och opartiskhet kan organisationen vinna alla sidors förtroende och
verka i områden där detta inte är möjligt för andra enskilda organisationer.
Bortföranden och mord på ICRC-personal har emellertid medfört att organi-
sationen på sistone ej längre anser sig kunna arbeta i vissa områden. Även
den Internationella röda kors- och röda halvmånefederationen är i sin hu-
manitära verksamhet aktiv på flyktingområdet. I organisationen ingår värl-
13
dens nationella röda kors- och röda halvmåneföreningar, bl.a. Svenska röda Skr. 1997/98:23
korset.
Ett mått på det svenska engagemanget för det internationella arbetet på
flyktingområdet är de svenska bidragen till UNHCR, UNRWA och den In-
ternationella rödakorsrörelsen, som 1996 uppgick till drygt 800 miljoner
kronor. Därutöver ges även bidrag till andra FN-organisationer och enskilda
organisationer på området. Sverige är därmed en av de allra största bidrags-
givarna. Genom vårt medlemskap i den Europeiska unionen är vi även del-
aktiga i Europeiska kommissionens omfattande bistånd på detta område.
International Organization for Migration (IOM), med säte i Geneve, grun-
dades år 1951. Verksamheten består av rådgivning till regeringar i migra-
tionsfrågor, utbytesprogram, praktikprogram, främjande av återvandring
samt transport av flyktingar och migranter. Transportverksamheten är sär-
skilt omfattande och sker ofta i samarbete med UNHCR.
Medlemskapet i IOM ger Sverige möjlighet att ta aktiv del i
organisationens olika verksamheter. Sverige har under en lång tid haft ett
praktiskt inriktat samarbete med IOM avseende transport till Sverige av
kvotflyktingar m.fl. och från Sverige av återvandrare.
Inom OECD finns sedan år 1978 en arbetsgrupp för migrationsfrågor, den
s.k. Working Party on Migration. Gruppen rapporterar direkt till OECD:s
råd. Sverige har sedan starten deltagit aktivt i arbetet. Ett viktigt syfte är att
analysera sambandet mellan migration och den ekonomiska utvecklingen i
OECD-ländema. Ett arbetsområde för gruppen är att studera vilka effekter
de senaste årens förändrade migration har och kan förväntas få för berörda
arbetsmarknader och för den sociala utvecklingen i ut- och
invandringsländema. Ett annat är att studera den utländska arbetskraftens
villkor i olika länder. Under senare år har gruppens arbete starkt påverkats
av den växande insikten om behov av samordning mellan invandrings-
ländema för att på sikt påverka bakgrundsorsakema till utvandringen.
Sedan flera år tillbaka pågår inom OECD:s ram ett viktigt arbete med att
i en årlig rapport sammanställa och analysera migrationspolitik och
migrationsdata från medlemsländerna, den s.k. SOPEMI-rapporten.
Rapporten har i dag en ställning som ett av de viktigaste referensverken
inom området. Arbetet sker i en grupp som består såväl av forskare som av
representanter för ländernas regeringar. I gruppen ingår även några länder
utanför OECD-kretsen, bl.a. Bulgarien, Rumänien, Polen, Tjeckien och
Ungern. En ambition med SOPEMI-rapporten är att, genom att vidga
korrespondentnätet ytterligare, i större utsträckning kunna ge en heltäckande
bild av migrationspolitiken och migrationen i ett vidare geografiskt område
än OECD. Av speciellt intresse för Sverige är att de baltiska länderna
inkluderas i rapporteringen och analysen.
14
Skr. 1997/98:23
Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) har med sina
54 aktiva medlemsstater den bredaste basen för säkerhetsfrämjande samar-
bete i Europa och Nordamerika (den 55:e medlemsstaten är avstängd från
deltagande i OSSE:s möten). OSSE har behandlat migrationsfrågor i ett
europeiskt perspektiv som ett led i sin konfliktförebyggande och krishante-
rande verksamhet. I maj 1996 samarrangerade UNHCR, OSSE och IOM en
konferens om flykting- och migrationsfrågor inom OSS-regionen
(Oberoende Staters Samvälde). OSSE:s kontor för demokratiska institutio-
ner och mänskliga rättigheter (ODIHR) medverkar i uppföljningen av denna
konferens. Vid de allmänna valen i Bosnien-Hercegovina i september 1996
och lokalvalen i september 1997 organiserade OSSE registrering och röst-
ning för bosniska flyktingar. Vid de allmänna valen 1996 registrerades om-
kring 32 000 bosniska väljare i Sverige och omkring 24 000 godkända röster
skickades in. Inför lokalvalen i september 1997 har 27 700 röstberättigade
bosnier i Sverige registrerat sig.
Genom det svenska initiativet sommaren 1996 att inrätta ett särskilt
Östersjöråd har också det migrationspolitiska samarbetet kring Östersjön
intensifierats. Den aktionsgrupp som skapats för kamp mot organiserad
brottslighet i området arbetar också mot människosmuggling och illegal
invandring.
När de tre baltiska staterna Estland, Lettland och Litauen återfick sin
självständighet hösten 1991 ställdes de inför uppgiften att utforma och
bygga upp ett helt nytt förvaltningssystem, däribland administration och
lagstiftning rörande utländska medborgare.
Den politiska stabiliteten tillsammans med en positiv ekonomisk
utveckling samt olika multilaterala och bilaterala insatser, inte minst från de
nordiska länderna, har fört de baltiska staternas migrationspolitik närmare
en europeisk nivå. De tre staterna har numera en flyktinglagstiftning. De har
också anslutit sig till 1951 års flyktingkonvention, Lettland dock med den
begränsningen att den enbart blir tillämplig på flyktingar från europeiska
länder.
Trots den positiva utvecklingen som redan har skett i de baltiska staterna,
är ytterligare insatser nödvändiga för att skapa en fungerande migrations-
och flyktingadministration och som ett led i att underlätta staternas
eftersträvade inträde i EU.
De nordiska regeringarnas Samrådsgrupp för flyktingfrågor (NSHF) har
under år 1996 haft tre möten varav ett på ministernivå. Vid möten där det
funnits behov har tid avsatts för diskussion med representanten för UNHCR
i Baltikum och Norden och för IOM.
Samrådsgruppens funktion att bidra till gemensamma hållningar och
samstämt internationellt agerande har vidareförts under året. Arbetsgrupper
15
har bearbetat frågor av gemensamt intresse, bl.a. med avseende på f.d. Skr. 1997/98:23
Jugoslavien i fråga om återvandring. Arbetet i samrådsgruppen har vidare
inriktats på att samordna det nordiska agerandet i relation till närområde.t
I december 1996 enades de nordiska ministrarna med ansvar för asyl och
invandring om att i de nordiska länderna ta emot ett hundratal personer från
Lettland som befunnit sig där som asylsökande under lång tid.
Ordförandeskapet har under 1996 handhafts av Finland. För
verksamhetsåret 1997 är Sverige ordförande. Ett första möte, på
ministernivå, hölls i april månad. Där deltog även de baltiska ministrarna
med ansvar för asyl och migration.
Under året har också de nordiska länderna i enlighet med den nordiska
passöverenskommelsen kontinuerligt informerat varandra om förestående
ändringar i den nationella viseringspolitiken. Det nordiska utlännings-
utskottet har regelbundna samrådsmöten med företrädare för de nordiska
utlänningsmyndighetema. Utskottet ansvarar bl.a. för övervakning av hur
den nordiska passöverenskommelsen tillämpas. Vid dessa möten deltar även
representanter från berörda departement.
Under UNHCR:s och IOM:s gemensamma huvudmannaskap verkar i
Geneve en organisation i vilken 14 stater informellt samverkar i migra-
tionspolitiska frågor. Detta forum, Inter-Governmental Consultations in
Geneva (IGC), samlar de flesta västeuropeiska stater samt USA, Canada
och Australien. På organisationens dagordning under det senaste året har
främst stått erfarenhetsutbyte i asylrättsliga frågor och frågor om gräns-
kontroller. Sålunda har Sverige deltagit i en arbetsgrupp där åtgärder mot
människosmuggling och annan illegal invandring behandlats och där in-
formella informationsnätverk byggts upp.
ICMPD (International Institute for Migration Policy Development) är
ett fristående institut i Wien som har ett antal länder som finansiärer,
bland annat Schweiz, Ungern och Österrike. Institutet är framförallt verk-
samt i migrationspolitiska frågor som är av gemensamt intresse för stater
i såväl väst- som Östeuropa. ICMPD spelar framförallt en viktig roll som
sekretariatfunktion i den s.k. Budapestprocessen. Detta är en process där
över 30 stater i väst- och Östeuropa samt USA och Canada utarbetar ett
stort antal rekommendationer till åtgärder för att bekämpa illegal migra-
tion som länderna kan följa. Sverige stödjer ICMPD ekonomiskt för att
upprätthålla en sekretariatfunktion i denna process. Ett annat område där
ICMPD är aktiva är i Bosnien-Hercegovina där man agerar i olika stöd-
funktioner för att upprätta en del av de institutioner som stipuleras i
Daytonavtalet.
Det finns ett stort antal internationella organisationer som är aktiva inom
såväl flyktingbiståndet som inom det asylrättsliga området. Dessa organi-
sationers politiska roll har under senare år ökat successivt. I vissa fall
bedrivs en intensiv och framgångsrik lobbyverksamhet. Enskilda organi-
sationer fördelar numera mer pengar till det fattiga södra halvklotet än
16
Världsbanken. USA överlåter exempelvis nästan allt sitt bistånd avseende Skr. 1997/98:23
Angola och Bosnien-Hercegovina till enskilda organisationer. Av det
svenska biståndet till Bosnien-Hercegovina har nästan hälften fördelats
genom enskilda organisationer. Samarbetet mellan UNHCR och enskilda
organisationer, PARinAc (Partnership in action), har också stärkt de en-
skilda organisationernas roll i det internationella arbetet.
ECRE (European Council for Refugees and Exiles) är en Londonbaserad
sammanslutning av ett drygt 50-tal europeiska frivilliga och kyrkobaserade
organisationer som framförallt arbetar for asylsökandes och flyktingars
rättigheter. ECRE har under 1990-talet bl.a. aktivt engagerat sig i Central-
och Östeuropa och i samarbete med UNHCR bedrivit utbildningar för
myndigheter. Man är även aktiv med policyskapande verksamhet.
Av de organisationer som tar emot svenskt finansiellt stöd kan framförallt
nämnas Internationella rödakorskommittén, ICRC och den Internationella
rödakorsfederationen, IFRC (se avsnitt 3.1).
Två viktiga händelser inträffade under 1996.1 mars sammankallades en re-
geringskonferens för att studera fördragen och föreslå ändringar i dessa.
Konferensen avslutades i samband med Europeiska rådets möte i juni 1997.
Resultatet behandlas nedan. I december 1996 undertecknade Sverige ett av-
tal om anslutning till Schengensamarbetet. I och med undertecknandet blev
Sverige medlem i Schengensamarbetet. I dagsläget innebär detta att Sverige
fullt ut deltar i beslutsfattandet men ännu inte i det praktiska genomförandet.
Gränskontrollerna mot andra Schengenländer finns fortfarande kvar.
Utöver dessa båda händelser har arbetet inom Europeiska unionens tredje
pelare fortsatt. Bland de beslut som rådet har fattat kan följande nämnas: en
gemensam åtgärd om en enhetlig modell för uppehållstillstånd, en rekom-
mendation om kamp mot olaglig anställning av tredjelandsmedborgare och
en gemensam ståndpunkt om bistånds- och informationsuppdrag i gränsnära
områden. En av de viktigaste framstegen 1997 är Dublinkonventionens
ikraftträdande den 1 september för de tolv ursprungliga signatärstatema. För
Sveriges del träder konventionen i kraft den 1 oktober.
Arbetet med asylfrågor har under senare tid främst koncentrerats kring i-
kraftträdandet av Dublinkonventionen (se nedan). Vidare har rådet antagit
ett beslut om övervakning av de rättsakter som antagits på asylområdet.
Övervakningen kommer att ske genom att medlemsstaterna besvarar ett
frågeformulär som avser att visa på vilket sätt de genomfört rättsakter i asyl-
frågor. Under år 1997 presenterade kommissionen ett utkast till en gemen-
sam åtgärd om tillfälligt skydd. Detta utkast har varit föremål för förhan-
dlingar som kan förväntas bli relativt utdragna.
17
1** Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 23
Skr. 1997/98:23
Dublinkonventionen
Dublinkonventionen har till syfte att bestämma vilken medlemsstat som
skall ansvara för prövningen av en asylansökan som ingivits i en av
medlemsstaterna. Konventionen undertecknades redan 1990 och trädde i
kraft den 1 september 1997 efter en utdragen ratificeringsprocess i de
tolv signatärstatema. För Sveriges del träder konventionen i kraft den 1
oktober. Finland och Österrike har ännu inte ratificerat konventionen. I
och med ikraftträdandet intensifieras arbetet med tillämpningsföreskrifter
for konventionen. Vidare kommer en särskild kommitté att inrättas for att
bl.a. besluta om tillämpningsföreskrifter och pröva frågor om tillämp-
ningen av konventionen.
Eurodac
EU:s ministerråd har beslutat att ett förslag till konvention skall utarbetas
for att reglera ett utbyte av fingeravtryck från asylsökande. Syftet är att det
med hjälp av fingeravtrycken skall kunna konstateras i vilket medlemsland
en person först sökt asyl. Det landet är sedan skyldigt att pröva veder-
börandes asylansökan. Det tänkta systemet har getts namnet Eurodac. För-
slaget till konvention bör föreligga under 1997 eller 1998.
CIREA
CIREA:s (Centrum för utbyte av information och diskussion kring asylfrå-
gor) målsättning är att samla, utbyta och sprida information samt ställa
samman dokumentation rörande samtliga asylrelaterade frågor inom EU. I
sin förlängning syftar arbetet inom CIREA till att koordinera och harmoni-
sera medlemsstaternas asylpolitik genom att verka som ett s.k. "clearing-
house".
Verksamheten innefattar två beståndsdelar, dels möten genom vilka in-
formationen sprids mellan medlemsstaterna, dels dokumenterandet av denna
information. Den centrala hanteringen av nämnda information skall sedan
vara utformad på ett sådant sätt att den skall kunna tjäna ministerrådet.
I CIREA:s möten deltar i allmänhet experter med ansvar för behandling-
en av asylansökningar. Från och med år 1995 är UNHCR kallade till att
delta och samarbeta med CIREA om vissa bestämda frågor på dagordning-
en, som oftast behandlar länder varifrån asylsökande kommer. Sådana s.k.
tredjeländergenomgångar föregås i allmänhet av grundliga utredningar och
medlemsstaternas besvarande av frågeformulär. Av särskilt intresse har hit-
tills varit t.ex. statistiska uppgifter (antal asylansökningar och andel bevilja-
de ansökningar), typ av asylsökande, åberopade motiv, resvägar och situa-
tionen i ursprungslandet.
Annat av intresse är bl.a. medlemsstaternas praxis i fråga om handlägg-
ningen av asylansökningar och åtgärder som vidtas vid avslag på begäran
om flyktingstatus. Informationsdokument om läget i flyktinggenererande
tredje länder presenteras som regel av UNHCR. För övrigt har CIREA haft
nytta av rapporterna från de utredningsresor som medlemsstaterna gjorts till
vissa länder. CIREA har även självt begärt in rapporter om situationen i vis-
18
sa tredje länder. Vidare har CIREA vid ett tillfälle företagit en egen utred- Skr. 1997/98:23
ningsresa till ett tredje land (Pakistan).
Vid CIREA-möten utbyts upplysningar om den interna utvecklingen
bland medlemsstaterna inom t.ex. områden som rör lagstiftning, rättspraxis,
förfarande vid gränserna, repatriering, minderåriga, rättshjälp och senaste
"flyktingtrender". Genom CIREA får medlemsstaterna statistik, samman-
ställd av rådets generalsekretariat, om asylsökande. Uppgifterna grundar sig
på uppgifter som medlemsstaterna själva sänt in. För närvarande undersöks
hur en förbättring av insamling och sammanställning av statistik i asylfrågor
skall kunna åstadkommas. Frågan om möjligheten att skapa en egen elek-
tronisk databas, varigenom medlemsstaterna på elektronisk väg skulle kunna
sprida information, har också dryftats. Dessa tankar har hittills inte lett till
en slutlig ståndpunkt.
Arbetet med att harmonisera viseringspolitiken inom EU har under det se-
naste året pågått främst inom ramen för det befintliga regelverket. Under
1995 antog ministerrådet två förordningar på viseringsområdet. I den ena
förordningen fastställs de tredje länder vars medborgare måste ha visering
när de passerar EU:s yttre gränser. Förordningen har inneburit att Sverige
infört viseringskrav för medborgare i ett antal stater som tidigare varit vise-
ringsfria. Den andra förordningen rör enhetlig utformning av viseringshand-
lingar.
Rådet beslutade i december 1994 att skolelever från tredje land som är
bosatta i en medlemsstat skall, utan hinder av viseringsplikt, kunna medfölja
på skolresor till en annan medlemsstat. Den gemensamma åtgärden har
under det gångna året föreslagits fa utökad verkan och gäller nu för ett antal
resor inom ett år.
Rådet har även enats om transitvisering vid flygplats som syftar till att
förbättra möjligheten att kontrollera den illegala invandring som sker genom
transittrafiken. Sverige fick, tillsammans med Danmark och Finland, en
övergångsperiod på 18 månader för att genomföra åtgärden. Svenska be-
stämmelser om transitvisitering trädde i kraft den 1 september 1997.
Även inom Schengensamarbetet har arbetet inriktats på att harmonisera
viseringspolitiken. Arbetet kommer sannolikt att leda till att Sverige säger
upp sina viseringsfrihetsavtal med ett antal länder men även att nya vise-
ringsfrihetsavtal ingås.
Arbetet med utkastet till yttre gränskontrollkonventionen är ännu inte
avslutat då ett fatal frågor återstår som visat sig svåra att lösa. Det gäller
främst den territoriella tillämpningen samt frågor om EG-domstolens
eventuella roll. Under 1997 har en guide för effektiva metoder för per-
sonkontroll vid de yttre gränserna tagits fram. Detta dokument har över-
lämnats till de central- och östeuropeiska ansökarländema.
CIREFI (Centrum för information, reflexion och utbyte i frågor som
rör gränspassage och invandring) har som mål att samla in, utbyta och
vidarebefordra information samt att sammanställa dokumentation om alla
frågor som rör gränspassage och invandring. Syftet med ett sådant infor-
19
mationsutbyte är att underlätta samordning mellan berörda organ och Skr. 1997/98:23
harmonisering av medlemsstaternas praxis, politik och lagstiftning när
det gäller gränspassage och invandring. Under det irländska ordförande-
skapet 1996 initierades en reform av CIREFLs arbetsmetoder som bl.a.
innebär en förbättring av hanteringen av statistiska data och utformandet
av gemensamma definitioner. Detta arbete pågår alltjämt. Vidare har ar-
betsgruppen kontinuerligt utbyte avseende frågor kring gränskontroll och
illegal invandring med de associerade staterna samt USA och Kanada.
Gränskontrollfrågor diskuteras vidare inom Schengensamarbetets ar-
betsgrupp för gränsfrågor. Gruppen avhandlar huvudsakligen övervak-
ningen av Schengens yttre gränser och genomförandet av Schengenkon-
ventionen.
Rådet antog i december 1996, på svenskt initiativ, en gemensam åtgärd
om en enhetlig modell för uppehållstillstånd. Den gemensamma åtgärden
innebär att medlemsstaterna i framtiden skall ha enhetligt utformade be-
vis om uppehållstillstånd. För närvarande används ca 200 olika bevis om
uppehållstillstånd inom EU. Åtgärden syftar till att underlätta personkon-
troller vid gränserna och till att försvåra förfalskningar.
Rådet har vidare under år 1997 antagit en resolution om omyndiga
medborgare i tredje land utan medföljande vårdnadshavare. Resolutionen
fastställer riktlinjer för behandlingen av minderåriga utan medföljande
vårdnadshavare när det gäller frågor om villkoren för deras mottagande,
vistelse och återresa. Resolutionen omfattar såväl asylsökande som icke
asylsökande barn.
Vidare har två beslut fattats om att en uppföljning skall äga rum av hur
tillämpningen av redan antagna rättsakter inom invandringsområdet har
genomförts i de olika medlemsstaterna.
Rådet antog i september 1996 en rekommendation om kamp mot olaglig
anställning av tredjelandsmedborgare. I rekommendationen slås fast att
tredjelandsmedborgare som har för avsikt att arbeta i en medlemsstat
skall ha arbets- och uppehållstillstånd. Vidare föreskrivs bl.a. att arbets-
givare som anställer arbetstagare utan arbetstillstånd och personer som
hjälper arbetstagare att ta sig in i medlemsländerna för att arbeta illegalt,
skall straffas för detta. Rådet har även beslutat att medlemsstaterna skall
utbyta information om vilka former av ekonomiskt stöd de ger till tredje-
landsmedborgare som frivilligt återvänder till hemlandet.
Vidare har ett beslut fattats om att en uppföljning skall göras av hur
tillämpningen av redan antagna rättsakter inom detta område har genom-
förts i de olika medlemsstaterna.
I arbetsgruppen för återtagandefrågor har bl.a. frågor som rör tolk-
ningen av vissa artiklar om återtagande i Schengenkonventionen samt
verkställighet av avlägsnandebeslut diskuterats.
20
Skr. 1997/98:23
Den 19 december 1996 undertecknades Sveriges, Danmarks och Finlands
anslutningavtal till Schengen. Härigenom blev Sverige en av de tretton
medlemmarna i Schengensamarbetet. Island och Norge, som inte är med-
lemmar i EU, kan inte bli medlemmar i Schengensamarbetet. Däremot har
medlemsstaterna slutit samarbetsavtal med dessa länder som innebär att de
deltar fullt ut i samarbetet, men utan att formellt delta i besluten. Detta inne-
bär att den fria rörligheten som finns inom ramen för den Nordiska
passkontrollöverenskommelsen kan bibehållas. Medlemskapet innebär för
Sveriges del att Sverige fullt ut deltar i samarbetets beslutsfattande del. Det
praktiska genomförandet av Schengenkonventionen kräver dels att den
svenska anslutningen godkänns, dels att Sverige uppfyller de praktiska kra-
ven. Detta beräknas inträffa om några år. Det praktiska genomförandet inne-
bär fri rörlighet för personer i hela Schengenområdet.
På asylområdet innebär Dublinkonventionens ikraftträdande att Scheng-
enkonventionens motsvarande regler upphörde att gälla ff.o.m. den 1 sep-
tember 1997.
Regeringskonferensen inleddes i mars 1996 och avslutades i juni 1997. Re-
sultatet, kallat Amsterdamfördraget, kommer att undertecknas i oktober
1997 och blir sedan föremål för medlemsstaternas godkännande i enlighet
med deras konstitutionella bestämmelser.
På området invandrings- och flyktingpolitik innebär fördraget betydande
förändringar. Frågor om asyl, invandring och gränskontroll, som hittills be-
handlats i den i allt väsentligt mellanstatliga tredje pelaren, förs över till en
ny avdelning i den första pelaren. Avdelningen kallas "Visering, asyl, in-
vandring och annan politik som rör fri rörlighet för personer". Den nya av-
delningen har fått klara målsättningar och tidsgränser för genomförandet.
Inom fem år efter ikraftträdandet skall fri rörlighet för personer ha genom-
förts. För att uppnå målen skall bl.a. viseringspolitiken harmoniseras ytterli-
gare, asylpolitiken bli föremål för ytterligare harmonisering där rådet skall
besluta om gemensamma miniminivåer vad gäller mottagande av asylsö-
kande, bestämmande av flyktingskap samt minimiregler för handläggning av
asylansökningar. Beslut om ansvarsfördelning skall fattas av rådet, invand-
ringspolitiken skall jämkas samman till högre grad av likformighet, frågor
om kontroll vid yttre gränser harmoniseras och inga personkontroller företas
vid en inre gräns.
Då fördraget genomförts kommer fri rörlighet för personer oavsett med-
borgarskap att råda mellan medlemsstaterna. Storbritannien och Irland om-
fattas inte fullt ut av de nya reglerna. Framför allt omfattas inte dessa båda
länder av förbud mot personkontroll vid inre gräns. Danmark omfattas inte
av den nya avdelningen och har möjlighet att själv bestämma i efterhand om
man vill omfattas av de beslut som rådet fattat. Detta för att kunna fortsätta
delta i Schengensamarbetet men behålla den fria rörligheten i Norden. En
annan stor förändring är att Schengensamarbetet skall integreras i EU.
21
Skr. 1997/98:23
Före den 1 januari 1997 omfattade rätten att få asyl i Sverige flyktingar, de
factoflyktingar och krigsvägrare. En närmare beskrivning av begreppet
flykting finns under rubriken "Skyddsbehövande". Som de factoflykting
bedömdes en utlänning som, utan att vara flykting, inte ville återvända till
sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och som kunde åbe-
ropa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. Med krigsvägrare av-
sågs en utlänning som övergett en krigsskådeplats eller som flytt från sitt
hemland eller behövde stanna i Sverige för att undgå förestående
krigstjänstgöring. Lagstiftningen innehöll även en möjlighet att ge uppe-
hållstillstånd av humanitära skäl. Uppehållstillstånd på denna grund bevilja-
des dels för personer som på grund av sjukdom eller av andra personliga
skäl inte borde vägras att stanna här, dels för personer med s.k. politisk-
humanitära skäl. Enligt förarbetena till utlänningslagen (1989:529) kunde
det inom den sistnämnda kategorin vara fråga om asylsökande som inte om-
fattades av asylreglema, men där förhållandena i det land till vilket utlän-
ningen skulle behöva resa var sådana att det skulle te sig inhumant att tvinga
honom eller henne dit, t.ex. på grund av ett pågående krig. Det kan nämnas
att de flesta som flydde undan krigen i Bosnien-Hercegovina och - ännu
tidigare - Libanon fick stanna av politisk-humanitära skäl.
I den migrationspolitiska propositionen lade regeringen, som nämnts,
fram förslag som bl.a. grundade sig på ett betänkande från den parlamenta-
riskt sammansatta Flyktingpolitiska kommittén. Sedan riksdagen i december
1996 antagit förslagen i propositionen trädde den nya lagstiftningen i kraft
den 1 januari 1997. Den innebär att tämligen omfattande förändringar har
gjorts i utlänningslagen, bl.a. vad gäller de bestämmelser som reglerar vilka
kategorier som skall ha en principiell rätt till skydd i Sverige
(skyddsbehövande).
Skyddsbehövande
Till de kategorier som räknas som skyddsbehövande hör i första hand perso-
ner som bedöms vara flyktingar enligt 1951 års konvention om flyktingars
rättsliga status (Genévekonventionen). Begreppet asyl som benämning på
det uppehållstillstånd som ges är, enligt den nya regleringen, förbehållet
flyktingar. Personer som omfattas av detta skydd kallas ibland konventions-
flyktingar. Definitionen av begreppet flykting i utlänningslagen stämmer i
väsentliga delar överens med konventionsdefinitionen men ger utrymme för
en något vidare tolkning av flyktingbegreppet. I 3 kap 2 § utlänningslagen
anges att med en flykting avses "en utlänning som befinner sig utanför det
land som han är medborgare i därför att han känner välgrundad fruktan för
förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhälls-
grupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte
kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd".
22
Detta gäller oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter Skr. 1997/98:23
eller om dessa inte kan antas bereda skydd mot förföljelse från enskilda.
Som flykting räknas även den som är statslös och som av de nu nämnda
skälen befinner sig utanför det land där han eller en hon tidigare haft sin
vistelseort under förutsättning att personen inte kan eller på grund av sin
fruktan inte vill återvända dit.
Utöver flyktingar har tre andra kategorier en principiell rätt att få skydd i
Sverige. Det rör sig om personer som lämnat sitt land av andra skäl än av
flyktinggrundande orsaker och som
• känner en välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med
kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förned-
rande behandling eller bestraffning,
• på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på
grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller
• på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för
förföljelse.
Som skyddsbehövande enligt dessa grunder anses även en person, som är
statslös och som av de uppräknade skälen befinner sig utanför det land där
han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort, under förutsättning att per-
sonen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit.
Genom den nu angivna regleringen har skyddsbegreppet i utlänningsla-
gen preciserats. Samtidigt har begreppen de factoflykting och krigsvägrare
tagits bort. Även begreppet politisk-humanitära skäl har i allt väsentligt för-
svunnit ur lagstiftningen. Däremot kvarstår fortfarande möjligheten att bevil-
ja uppehållstillstånd av humanitära skäl. Bestämmelsen tar dock fortsätt-
ningsvis främst sikte på förhållanden som är direkt knutna till individen.
Beträffande den kategori som flyr undan en väpnad konflikt far regering-
en, i enlighet med ett bemyndigande som finns intaget i utlänningslagen,
förordna om att begränsa vårt mottagande med hänsyn till Sveriges kapacitet
att ta emot. En anmälan måste göras till riksdagen senast tre månader efter
förordningens ikraftträdande. Denna möjlighet för regeringen att agera i fall
där Sveriges möjligheter att ta emot skyddssökande är ansträngda motsvara-
des i tidigare lagstiftning av att regeringen hade möjlighet att i ett vägledan-
de beslut i ett enskilt ärende besluta om att uppehållstillstånd inte skulle
beviljas den som ansågs vara de factoflykting eller krigsvägrare om detta var
motiverat av de rådande mottagningsförhållandena. Ett sådant beslut fick
även genomslagskraft för den som hade s.k. politisk-humanitära skäl.
Tidsbegränsade uppehållstillstånd
I en massflyktssituation far tidsbegränsade uppehållstillstånd ges under
högst två år. Regeringen har bemyndigats att i förordning meddela när såda-
na tillstånd skall ges. Om ett återvändandeprogram har inletts, kan tiden
förlängas med högst två år. Vid massflykt förutsätts också konsultationer
med andra länder och internationella organisationer om fördelning av ansvar
för att de drabbade skall fa stöd och skydd. Den innebär även bl.a. att tids-
begränsade uppehållstillstånd kan ges under längre tid än enligt den tidigare
ordningen, som gav möjligheter att ge sådana tillstånd under högst ett år för
utlänningar som bedömdes ha ett tillfälligt behov av skydd.
23
Skr. 1997/98:23
Regeringen har under perioden januari 1996 - juni 1997 fattat vägledan-
de beslut i flera ärenden av stor betydelse för praxis.
Under sommaren och hösten 1996 avgjorde regeringen ett antal ären-
den rörande asylsökande från Irak. Regeringen bedömde i flera av dessa
ärenden, bl.a. med hänvisning till den oförutsägbarhet som utmärker de
irakiska myndigheternas förhållningssätt gentemot landets medborgare,
att de sökande skulle beviljas tillstånd som de facto-flyktingar enligt 3
kap. 1 § 3 utlänningslagen. I några av ärendena fann emellertid regering-
en att grund för asyl saknades och att uppehållstillstånd inte heller skulle
beviljas på någon annan grund. I ett beslut i februari 1997, dvs. efter
ikraffrädandet av det nya flyktingbegreppet, har regeringen konstaterat att
irakiska asylsökande skall beviljas flyktingstatus med hänvisning till
nämnda oförutsägbarhet hos irakiska myndigheter.
I några beslut i oktober 1996 lämnade regeringen vägledning för när
starka humanitära skäl kan föreligga i ärenden som gäller återkallande av
uppehållstillstånd för barnfamiljer. I två fall bedömde regeringen att bar-
nen fått så stark anknytning till Sverige att det skulle strida mot humani-
tetens krav och mot principen om barnets bästa att utvisa familjerna, trots
att föräldrarna vilselett svenska myndigheter. I två andra fall ansågs an-
knytningen till Sverige inte vara tillräckligt stark för att utvisningen
skulle upphävas.
I november 1996 avgjorde regeringen ett flertal ärenden rörande
asylsökande från Bosnien-Hercegovina och Kroatien. Regeringen be-
dömde att situationen i Bosnien-Hercegovina vid denna tidpunkt var så-
dan att det var möjligt att återsända asylsökande till områden där den
egna etniska gruppen är i majoritet. Beträffande förhållandena i Kroatien
bedömde regeringen att kroatiska medborgare numera generellt kan ges
skydd i Kroatien.
I ett beslut som regeringen fattade i december 1996 togs frågan upp
huruvida anställda vid en utländsk beskickning i Sverige, som vistats i
Sverige med stöd av en s.k. UD-visering, vid ansökan om uppehållstill-
stånd kan åberopa anknytning till Sverige eller inte. Regeringen fastslog i
beslutet att dessa personer normalt inte kan påräkna tillstånd i Sverige på
grund av lång vistelsetid här i landet, eftersom denna kategori inte anses
som bosatta i värdlandet enligt Wienkonventionema. I detta enskilda
ärende beviljade emellertid regeringen uppehållstillstånd till familjen
med hänvisning till vissa ömmande faktorer.
I mars 1997 beviljade regeringen uppehållstillstånd av humanitära skäl
till en peruansk kvinna och hennes dotter. Regeringen hänvisade i beslu-
tet till att dottern inte skulle behöva utsättas för ytterligare en separation,
nämligen från de stödåtgärder och det nätverk som fanns kring henne och
modem, samt till de i övrigt djupt tragiska omständigheterna i ärendet.
I ett beslut i juni 1997 bedömde regeringen att det i allmänhet torde
föreligga hinder att för närvarande verkställa avlägsnandebeslut till Peru
av personer som med rätt eller orätt där är misstänkta för att ha samröre
24
med terroristorganisationer, då de i Peru löper risk att utsättas för tortyr Skr. 1997/98:23
eller andra allvarliga övergrepp.
Utlänningsnämnden sammanställer en kontinuerlig redovisning av
vägledande beslut som fattats av nämnden, vilken ges ut i bokform av
förlaget Publica. I denna ingår också redovisning av regeringens vägle-
dande beslut i ärenden som överlämnats av Invandrarverket eller Utlän-
ningsnämnden.
Beslut om förändringar i viseringsreglema innefattar en rad olika avväg-
ningar av såväl utrikespolitisk, invandrarpolitisk, handelspolitisk som turist-
politisk karaktär. I enlighet med den nordiska passkontroll-
överenskommelsen strävar Sverige efter nordisk harmonisering i dessa frå-
gor. Under våren 1997 har Sverige infört viseringsffihet med de baltiska
staterna Estland och Litauen. Sverige har även undertecknat ett viserings-
ffihetsavtal med Lettland. Avtalet har dock ännu inte trätt i kraft.
Invandrarverkets styrelse skall enligt sin instruktion leda utvecklingen av
viseringspraxis. De riktlinjer som utvecklats genom praxis innebär i huvud-
sak att det är den sökande som skall göra troligt att syftet med resan till
Sverige är ett besök och inte något annat. Som regel beviljas visering för att
en person skall t.ex. kunna närvara vid en nära anhörigs begravning eller för
att besöka en nära anhörig som är svårt sjuk.
För att bl.a. förkorta handläggningstidema i viseringsärenden har Invand-
rarverket bemyndigat ett mycket stort antal utlandsmyndigheter att själva
bevilja visering under vissa förutsättningar. Invandrarverket har vidare be-
myndigat ett antal utlandsmyndigheter att även avslå viseringsansökningar.
Den parlamentariska kommitté, som tillsattes den 1 februari 1996 och
som har haft i uppgift att bl.a. göra en översyn av hur svensk lagstiftning
och praxis förhåller sig till barnkonventionens bestämmelser, överlämna-
de sitt slutbetänkande den 21 augusti 1997.
Kommittén behandlade med förtur frågan om barns ställning i
utlänningsärenden och redovisade sina förslag i delrapporten Barn-
konventionen och utlänningslagen (SOU 1996:115) i juni 1996. Även i
slutbetänkandet föreslås emellertid vissa ändringar som är av intresse ur ett
asyl- och migrationspolitiskt perspektiv.
Kommittén föreslår bl.a. att
- barnkonventionen inte skall inkorporeras som svensk lag,
- statslösa barn som är bosatta i Sverige skall ha möjlighet att, efter några
års vistelse här, för egen del ansöka om svenskt medborgarskap,
- barn till förvärvsarbetande asylsökande bör erbjudas barnomsorg
- skollagens bestämmelser om att grundutbildning skall vara kostnadsfri
och tillgänglig för alla barn som är bosatta i landet bör omfatta även barn
som ansöker om uppehållstillstånd,
- barn som har fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd men vars
beslut inte kan verkställas, av omständigheter som de eller deras föräldrar
25
inte kan råda över, skall garanteras samma rätt till hälso- och sjukvård Skr. 1997/98:23
som barn som är bosatta i landet,
- sjukvårdsenheter bör arbeta uppsökande och aktivt för att identifiera
flyktingbarn som har haft traumatiska upplevelser i hemlandet och ut-
veckla samarbetet med sociala myndigheter,
- regeringen bör ge Socialstyrelsen i uppdrag att undersöka det medicins-
ka omhändertagandet för asylsökande skolbarn,
- vid en kollision mellan utlänningslagen och lagen om vård av unga
(LVU) skall ett avlägsnandebeslut fa verkställas mot socialnämndens
rekommendation endast om det föreligger mycket starka skäl.
I propositionen Ändring i utlänningslagens förvarsbestämmelser
(1996/97:147) lade regeringen fram förslag att ansvaret för dem som tas i
förvar enligt utlänningslagen och för de lokaler där de förvarstagna skall
vistas borde föras över från polisen till Statens invandrarverk. I proposi-
tionen föreslogs att Invandrarverket i lag ges huvudansvaret för behand-
lingen av de utlänningar som hålls i förvar och för de särskilt anordnade
förvarslokalema. För att Invandrarverket skall kunna genomföra uppdra-
get krävs att verket far använda vissa tvångsmedel. Utgångspunkten i
propositionen var att tvångsmedlen skall vara så fa som möjligt men ändå
tillräckliga för ändamålet med förvarsverksamheten och för att upprätt-
hålla säkerheten i förvarslokalema. Lagförslaget innehöll även bestäm-
melser som understryker att utlänningar som hålls i förvar skall bemötas
humant och med respekt samt att de skall ges tillfälle till aktiviteter, för-
ströelse, fysisk träning och utomhusvistelse under förvarstiden. De för-
varstagna far rätt till viss ersättning enligt lagen (1994:137) om motta-
gande av asylsökande m.fl. och tillgång till samma hälso- och sjukvård
som asylsökande. Förslagen i propositionen antogs av riksdagen (bet.
1996/97:SfUl 1, rskr. 1996/97:247) och lagändringarna träder i kraft den
1 oktober 1997.
Anknytningsutredningen (Dir. 1996:8), som tillsattes under 1996, och som
skall se över möjligheterna att i s.k. anknytningsärenden använda
belastningsuppgifter om i Sverige bosatta personer, har fatt förlängd
utredningstid. Den särskilda utredaren skall redovisa arbetet senast den 30
november 1997.
Enligt utlänningslagen skall ett av en polismyndighet fattat awisningsbeslut
verkställas så snart som möjligt även om det inte har vunnit laga kraft.
Detsamma gäller Invandrarverkets beslut om avvisning med förordnande
om omedelbar verkställighet och domstols beslut om utvisning på grund av
brott. I andra fall skall en utlänning som avvisats lämna landet inom två
veckor och en utlänning som utvisas lämna landet inom fyra veckor efter det
attbeslutet vunnit laga kraft, om inte annat bestämts. Om utlänningen inte Skr. 1997/98:23
självmant reser ut ur Sverige, skall polismyndigheten i det polisdistrikt där
utlänningen vistas verkställa avvisnings- eller utvisningsbeslutet. I de flesta
fall organiseras utresan ur Sverige av kriminalvårdens transporttjänst på
uppdrag av den ansvariga polismyndigheten.
Regeringen har beslutat att tillkalla en särskild utredare (Dir. 1997:6)
med uppgift att föreslå hur ansvaret för att verkställa beslut om avvisning
och utvisning kan flyttas över från polismyndigheterna till Statens
invandrarverk. Av direktiven till utredningen framgår följande. Besluten
skall liksom hittills verkställas på ett värdigt och effektivt sätt.
Möjligheterna att ge de humanitära frivilligorganisationema en roll skall
uppmärksammas. Förutsättningarna för att flytta över verksamheten med
utrikestransporter från Kriminalvårdens transporttjänst till Invandrarverket
skall undersökas. Förslag skall lämnas om vilken rätt Invandrarverkets
personal bör ges att efter en sådan ändring av ansvarsfördelningen använda
tvångsmedel. Utredaren skall även överväga om utlänningslagens regler om
ny ansökan om uppehållstillstånd endast skall kunna prövas i direkt
anslutning till att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skall verkställas och
utlänningen är tillgänglig för verkställighet. Utredaren skall dessutom
undersöka om nya eller förändrade metoder för den inre
utlänningskontrollen behövs och om någon förändring bör ske i
fördelningen av ansvaret mellan myndigheterna. Utredaren skall redovisa
sitt betänkande senast den 30 september 1997.
Statens invandrarverk är central utlänningsmyndighet och beslutar i ärenden
som rör ansökningar om viseringar, uppehållstillstånd, arbetstillstånd,
flyktingförklaring och främlingspass enligt utlänningslagen (1989:529) samt
om medborgarskap enligt lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap.
Invandrarverket beslutar också om avvisning och utvisning enligt
utlänningslagen. Invandrarverket, Utlänningsnämnden, statsrådet med
ansvar för dessa frågor och polismyndigheterna far besluta om förvar av
utlänningar. Invandrarverkets beslut om flyktingförklaring, svenskt
medborgarskap samt negativa beslut i frågor om uppehållstillstånd kan
överklagas till Utlänningsnämnden. Beslut om förvar kan överklagas till
förvaltningsdomstol. I vissa fall kan en polismyndighet fatta beslut om
avvisning av en utlänning som inte är asylsökande. Ett sådant beslut kan
överklagas till Invandrarverket. Allmänna domstolar kan i samband med att
en utlänning döms för brott förordna om utvisning. Såväl Invandrarverket
som Utlänningsnämnden får lämna över ärenden till regeringen för beslut.
Regeringen beslutar som enda instans i ärenden enligt lagen (1991:572) om
särskild utlänningskontroll. Sedan den 1 juli 1994 prövar
Utlänningsnämnden s.k. nya ansökningar om uppehållstillstånd enligt 2 kap.
5 b § utlänningslagen.
En parlamentarisk kommitté (dir. 1997:20) skall ta ställning till om
utlännings- och medborgarskapsärenden skall prövas i tvåpartsprocess och
om prövningen skall göras av domstolar, domstolsliknande organ eller
renodlade förvaltningsmyndigheter. Frågan om prövningstillstånd för
överklagande skall därvid uppmärksammas liksom möjligheterna att avgöra
vissa utlänningsärenden i en snabbprocess. Kommittén skall även utreda om
beslutsordningen för ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll bör Skr. 1997/98:23
ändras och hur sekretessfrågor skall hanteras vid tvåpartsförfarande.
Kommittén skall göra en i första hand språklig och redaktionell översyn av
utlänningslagen så att lagens struktur blir tydligare och mer överskådlig.
Kommittén skall även med förtur utreda om det finns behov av att ändra
reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd, reglerna om i vilka fall
uppehållstillstånd kan beviljas en utlänning som rest in i landet och
möjligheterna att meddela tidsbegränsade uppehållstillstånd när sökanden
inte kan styrka sin identitet. Ett första delbetänkande, Återkallelse av
uppehållstillstånd (SOU 1997:67), framlades i maj 1997. Utredningen skall
redovisa sina huvudförslag senast den 30 april 1998.
Sverige har en relativt stor folkomflyttning med utlandet. Förutom alla mer
eller mindre kortvariga förflyttningar över gränserna såsom besök, turism,
studier och arbete registrerades år 1996 i den svenska statistiken 39 895 in-
vandrare och 33 884 utvandrare. Till och med augusti månad 1997 invan-
drade 30 109 personer och utvandrade 24 854. Detta avser personer som har
för avsikt att bosätta sig i Sverige eller utomlands under minst ett år. De
siffror som redovisas här är hämtade från den officiella statistiken, men det
finns anledning att anta att denna inte fullständigt belyser verkligheten. Det
finns personer som har lämnat Sverige för att bosätta sig utomlands utan att
ha anmält detta till myndigheterna, likaväl som det finns personer som up-
pehåller sig i Sverige under längre tid utan att ha rätt till bosättning och
därmed inte registreras i statistiken.
I de totala strömmarna av in- och utvandrare finns många nationaliteter. Av
dem som invandrade till Sverige 1996 är mer än var femte person (ca 27 %)
svenska medborgare. Motsvarande siffra bland dem som utvandrade är 57
%, dvs. mer än varannan person. Av de icke svenska medborgarna är en stor
del nordiska medborgare, bland de invandrade 20 % och utvandrarna 35 %.
Dessa omfattas av den fria rörligheten inom Norden. Omflyttning inom EU
har inte samma omfattning. Under år 1996 fick 5 164 personer (16 %)
uppehållstillstånd i enlighet med EES-avtalet. Under första halvåret 1997
fick 1 801 personer uppehållstillstånd av samma skäl.
Inom det migrationspolitiska området är det framförallt in- och utvandringen
av utländska medborgare (här använt i bemärkelsen icke-nordiska
medborgare) som är intressant. Den migration som avser nordiska
medborgare inom ramen för den nordiska passöverenskommelsen har under
ett antal år pågått mer eller mindre obemärkt. Till stora delar har in- och
utflyttningarna varierat med det ekonomiska läget och även med
förhållandena på arbetsmarknaden i de olika nordiska länderna. Under de
senaste tio åren har det invandringsöverskott som fanns med Norden under
den första delen av perioden förbytts i ett underskott.
Invandringen av utländska medborgare består till den allra största delen
av personer som fått uppehållstillstånd i Sverige av skyddsskäl och anhöriga
till dem. Trots vissa förändringar i lagstiftningen som reglerar invandringen
28
till Sverige är det framförallt förändringar i vår omvärld som styr Skr. 1997/98:23
invandringen. Krig och oroligheter tvingar många på flykt från sina
hemländer. De nya kommunikationerna gör att såväl transport av människor
som utbyte av information blir alltmer omfattande. Många söker skydd i
Sverige. Den allt dominerande händelsen för ökning av denna typ av
invandring till Sverige har varit kriget och orolighetema i f.d. Jugoslavien.
Detta avspeglas tydligt i sifferserien i tabellen på nästa sida som uppvisar en
kraftig ökning av invandringen av utomnordiska medborgare under åren
1993 och 1994. Ökningen utgörs av personer som kom till Sverige med
anledning av kriget i Bosnien-Hercegovina och som sedan efter rättslig
individuell prövning har fatt tillstånd att bosätta sig i Sverige. Det är först
när det finns ett tillstånd för bosättning och därmed följande folkbokföring,
som man registreras som invandrare i den officiella statistiken.
In- och utvandring av utländska medborgare kalenderåren 1984-1997
(tusental)
|
År |
Invandring |
Utvandring |
Invandringsöverskott | ||||||
|
Totalt |
Nor- |
Övriga |
Totalt |
Nor- Övriga |
Totalt |
Nor- |
Övriga | ||
|
1984 |
26,0 |
8,4 |
17,6 |
14,6 |
10,0 |
4,6 |
11,4 |
-1,6 |
13,0 |
|
1985 |
27,9 |
8,4 |
19,5 |
14,0 |
9,2 |
4,9 |
13,9 |
-0,8 |
14,7 |
|
1986 |
34,0 |
8,9 |
25,2 |
15,4 |
8,7 |
6,6 |
18,6 |
0,2 |
18,6 |
|
1987 |
37,1 |
8,9 |
28,1 |
11,6 |
8,1 |
3,5 |
25,5 |
0,8 |
24,7 |
|
1988 |
44,5 |
11,5 |
33,0 |
11,8 |
8,3 |
3,5 |
32,6 |
3,2 |
28,4 |
|
1989 |
58,8 |
18,9 |
40,0 |
13,1 |
9,7 |
3,4 |
45,7 |
9,2 |
36,5 |
|
1990 |
53,3 |
15,9 |
37,4 |
16,1 |
12,5 |
3,6 |
37,2 |
3,4 |
33,8 |
|
1991 |
43,9 |
7,8 |
36,1 |
15,0 |
11,6 |
3,4 |
28,9 |
-3,8 |
32,7 |
|
1992 |
39,5 |
8,0 |
31,5 |
13,1 |
11,7 |
1,4 |
19,7 |
-3,7 |
23,4 |
|
1993 |
54,9 |
5,6 |
49,3 |
14,8 |
7,9 |
6,9 |
40,1 |
-2,3 |
42,4 |
|
1994 |
74,8 |
6,7 |
68,1 |
15,8 |
7,0 |
8,8 |
59,0 |
-0,3 |
59,3 |
|
1995 |
36,1 |
6,9 |
29,2 |
15,4 |
7,3 |
8,1 |
20,7 |
-0,4 |
21,1 |
|
1996 |
39,9 |
8,1 |
31,8 |
33,9 |
12,1 |
21,8 |
6,0 |
-4,0 |
10,0 |
|
(1997 |
16,4 |
2,4 |
14,0 |
7,2 |
3,2 |
4,0 |
9,2 |
-0,8 |
10,0) |
Anm: Invandring avser inflyttade och folkbokförda utländska medborgare. Utvandring
avser utländska medborgare som under respektive kalenderår registrerats som utflyttade.
Siffrorna för 1997 avser första halvåret.
Under år 1996 sökte ca 6 400 personer asyl i Sverige, en minskning jämfört
med föregående år (ca 9 000). De flesta asylsökande kom från Irak, För-
bundsrepubliken Jugoslavien och Somalia. Andelen kvinnor var 38 %. Un-
der första halvåret 1997 sökte 3 848 personer asyl här, därav ca 38 % kvin-
nor.
29
Skr. 1997/98:23
Tusental
Asylsökande per månad 9101-9708
Inströmningen av asylsökande till Sverige har under de senaste sex åren
varierat kraftigt, vilket ställt och ställer höga krav på de myndigheter som
hanterar asylprocessen. I början av 1991 var den månatliga inströmningen
drygt 1 000 asylsökande men ökade under andra halvåret till över 3 000 per
månad. Allteftersom konflikten i f.d. Jugoslavien trappades upp ökade
flyktingströmmarna. Många flydde inom Europa och många kom till
Sverige. Sommaren 1992 nåddes kulmen av antalet asylsökande och bara
under sommarmånaderna sökte nära 35 000 personer asyl. En stor del av
dem kom från provinsen Kosovo i Förbundrepubliken Jugoslavien.
Viseringsskyldighet för jugoslaviska medborgare medförde att
inströmningen avtog. Däremot fortsatte många att fly undan kriget i
Bosnien-Hercegovina och kulmen av inströmningen av personer som sökte
skydd i Sverige uppnåddes i juni 1993 med 7 600 asylsökande. I slutet av
juni 1993 infördes viseringsskyldighet för medborgare i Bosnien-
Hercegovina. Våren 1994 ökade åter antalet asylsökande. Främst var det
kroatiska medborgare, varav många hade sin hemort i Bosnien-
Hercegovina, som sökte sig till Sverige. Under 1995 var antalet i genomsnitt
750 personer per månad. Minskningen har sedan fortsatt och under 1996 var
genomsnittet knappt 500 personer per månad. Under första halvåret 1997
sökte i genomsnitt ca 640 personer asyl per månad.
I tabellen nedan redovisas de största nationalitetsgruppema som sökt asyl
i Sverige och som fått uppehållstillstånd som flyktingar och därmed
jämställda. Uppehållstillstånden omfattar även flyktingar som överförts hit
genom flyktingkvoten. Skillnaden i tabellen mellan asylansökningar från
medborgare i ett specifikt land under ett år och antal uppehållstillstånd som
medborgare i det landet fått beror på tiden mellan ansökan och beslut. I
många fall söker man asyl ett år och får besked först ett senare år. Den
individuella asylprocessen kan i många fall vara komplicerad och ta lång tid.
30
____________________________________________________________________ Skr. 1997/98:23
1995 1996
|
Nationalitet |
Asyl- |
Uppe- |
Asyl- |
Uppe- |
|
Förb.rep. Jugoslavien |
1 000 |
750 |
636 |
342 |
|
Bosnien-Hercegovina |
1 060 |
1 547 |
262 |
392 |
|
Kroatien |
270 |
51 |
111 |
19 |
|
Afghanistan |
320 |
23 |
148 |
452 |
|
Etiopien |
31 |
19 |
58 |
18 |
|
Cuba |
280 |
57 |
11 |
19 |
|
Irak |
1780 |
1 966 |
1 557 |
1 958 |
|
Iran |
450 |
386 |
401 |
742 |
|
Peru |
350 |
79 |
109 |
51 |
|
Rumänien |
84 |
12 |
54 |
0 |
|
Ryska federationen |
326 |
60 |
203 |
37 |
|
Somalia |
870 |
159 |
434 |
205 |
|
Statslösa/ | ||||
|
okänt mbskap |
204 |
86 |
136 |
150 |
|
Turkiet |
269 |
60 |
186 |
78 |
|
Uganda |
18 |
33 |
6 |
25 |
|
Övriga länder |
63 |
354 |
1 441 |
344 |
|
Totalt(avrundat) |
9 000 |
5 600 |
6 400 |
4 800* |
*Andelen kvinnor var 40 %
I utlänningslagen anges vad som grundar rätt till asyl i Sverige. De som far
asyl i Sverige enligt de grunder som anges i flyktingkonventionen kallas
konventionsflyktingar. I tabellen nedan redovisas dessa uppdelade på två
kategorier. Den lilla gruppen ”övriga”, som endast utgör ett par procent av
samtliga som har fått asyl i Sverige, är de som fatt ett positivt beslut grundat
strikt på de krav som ställs i flyktingkonventionen. Bland de flyktingar som,
i samarbete med UNHCR, överfors till Sverige inom ramarna för den
flyktingkvot som riksdagen har bestämt, finns såväl skäl grundade på
flyktingkonventionen som andra skäl. Eftersom denna uppdelning ej är
möjlig att göra i statistiken redovisas alla kvotflyktingar här som
konventionsflyktingar. De facto-flyktingama utgörs av dem som har
flyktingliknande skäl, men som ej omfattas av i flyktingkonventionens
bestämmelser. Av redovisningen framgår att den allra största andelen av
dem som far skydd i Sverige får det av skäl som ligger utanför dem som
anges i flyktingkonventionen. Från och med den 1 januari 1997 har
begreppen de factoflykting och krigsvägrare tagits bort ut lagstiftningen och
ersätts med en utvidgad krets av skyddsbehövande. Vidare har begeppet asyl
här förbehållits flyktingar (se avsnitt 5.1).
31
Skäl
1995
1996
Skr. 1997/98:23
Konventionsflyktingar
|
- Flyktingkvoten * |
1 956 |
35% |
1 629 |
34 % |
|
- Övriga |
148 |
3% |
128 |
3 % |
|
Krigsvägrare |
1 |
0% |
0 |
0 % |
|
De facto-flyktingar |
1 401 |
25% |
1 651 |
34% |
|
Humanitära skäl** |
2 136 |
37% |
1 424 |
29% |
|
Totalt |
5 642 |
100% |
4 832 |
100 % |
* Ingen statistik är i dag tillgänglig över hur stor andel av kvotflyktingama som inte får
flyktingstatus enligt flyktingkonventionen utan accepteras av andra skäl.
** Av dessa fick 615 personer stanna enligt regeringspraxis (april 1994) år 1995 och 63
personer år 1996.
Utöver de som beviljas uppehållstillstånd enligt de skäl som nämnts
ovan, tillkommer anhöriga till flyktingar och därmed jämställda personer,
vilka inrest tillsammans med eller i nära anslutning till dessa och som
omfattas av samma särskilda mottagande som flyktingar. Villkoret för att
omfattas av det kommunala flyktingmottagandet är att de anhöriga har sökt
uppehållstillstånd inom två år från det att den man har anknytning till tagits
emot i en kommun. Antalet sådana anhöriga som fick uppehållstillstånd
uppgick år 1995 till 8 040 personer och år 1996 till 3 908 personer.
Med anhörig avses här make/maka, sambo och bam under 20 år till en
svensk medborgare eller en utlänning med gällande uppe-hållstillstånd och
som bor i Sverige. Tillstånd kan också i vissa fall ges andra nära anhöriga
till i Sverige bosatt person (som regel ensamstående förälder och i vissa fall
föräldrapar). Efter 1 januari 1997 gäller att bam under 18 år kan få
uppehållstillstånd som anhöriga. Tillstånd kan också i vissa fall ges andra
nära anhöriga som ingått i hushållsgemenskapen eller som har central
betydelse för familjen. Under år 1996 fick 18 816 personer
uppehållstillstånd som anhöriga, varav alltså 3 908 personer omfattades av
det kommunala flyktingmottagandet. Övriga, 14 908 personer, som inte är
nära anhöriga till flyktingar får inte del av det kommunala
flyktingmottagandet.
Antalet beviljade uppehållstillstånd under åren 1995 och 1996 (vuxna
och bam) framgår av följande tabell, som även redovisar grunderna för
uppehållstillstånden. Under de senaste två åren har tre grupper av
invandrare, de som kom som adoptivbarn, gäststuderande samt de som kom
av arbetsmarknadsskäl, varit relativt oförändrade i antal. Deras relativa
andel av invandringen har dock ökat. Antalet personer som flyttat till
Sverige inom ramarna för EES-avtalet har ökat något.
32
Skr. 1997/98:23
|
Skäl |
1995 |
1996 | |||
|
Flyktingar m.fl. |
5 642 |
17% |
4832 |
15 |
% |
|
Nära anhöriga(anknytningar) |
19 707 |
61 % |
18816 |
59 |
% |
|
Varav | |||||
|
- anknytning till flykting |
(8 040) | ||||
|
- övriga anknytningar |
(11 667) | ||||
|
Arbetsmarknadsskäl |
190 |
1 % |
274 |
1 |
% |
|
Gäststuderande |
1 504 |
5% |
1 771 |
6 |
% |
|
Adoptivbarn |
794 |
2% |
807 |
3 |
% |
|
EES-avtalet |
4 649 |
14% |
5 164 |
16 |
% |
|
Totalt |
32 486* |
100% |
31 664 |
100 |
% |
♦Dessutom fick ca 3 500 personer tidsbegränsade uppehållstillstånd under 1995.
6.3. Överföring av flyktingar (flyktingkvoten) och andra åt-
gärder för flyktingar
Sedan år 1950 har Sverige genom organiserad överföring tagit emot
flyktingar inom ramen för en särskild flyktingkvot. Kvoten har hittills till
största delen använts for överföring, huvudsakligen i samverkan med
UNHCR, av flyktingar eller andra personer som befinner sig i en särskilt
utsatt situation. Kvoten är inte begränsad till att användas för flyktingar i
ordets formella bemärkelse. Den kan också användas för personer som är
förföljda och befinner sig i fara men ännu inte kunnat lämna sitt land.
Riktlinjer för kvotens användning ges budgetårsvis av regeringen efter
beslut av riksdagen. Det är Invandrarverket som har ansvaret för uttagning
och överföring av flyktingar till Sverige. Invandrarverket samarbetar med
International Organization for Migration (IOM) i transportfrågor.
Uttagningama sker i nära samverkan med UNHCR och det är främst
utifrån UNHCR: s bedömning som Invandrarverket planerar sina
uttagningar. I policyfrågor samråder de nordiska regeringarna regelmässigt
inom ramen för den nordiska samrådsgruppen på hög nivå i flyktingfrågor
(NSHF).
Anslagsmedel som i statsbudgeten avsatts för överföring av kvotflyk-
tingar och mottagande av dem i kommunerna kan också användas för
alternativa insatser och åtgärder som främst UNHCR förordar.
För budgetåret 1995/96, som avsåg 18 månader, avsattes medel mot-
svarande 2 760 personer. Förutom överföring av flyktingar och andra
personer i behov av skydd, reserverades 5 miljoner kronor för medicinsk
evakuering (Medevac) för vård i Sverige av sjuka och skadade bosnier
som på grund av kriget inte kunde få vård i hemlandet. Invandrarverket
har genom ett samarbete med Universitetssjukhuset i Linköping och In-
ternational Organization for Migration (IOM) fört över 16 patienter hit
för behandling. Högst 2,5 miljoner kronor har avsatts för medicinska al-
ternativa åtgärder (MedAlt), t.ex. vård av bosnier i närområdet m.m. som
ett komplement till Medevac. Inom ramen för detta projekt har två miljo-
ner kronor använts till, förutom vård, bl.a. praktik vid Universitetssjuk-
huset i Linköping för en bosnisk läkare under tre veckor.
33
Vidare har 5 miljoner kronor avsatts för förberedelser i Sverige inför
bosniska flyktingars framtida återvändande till Bosnien-Hercegovina.
Invandrarverket har haft i uppdrag att fördela projektmedel härför.
Dessutom har 6,5 miljoner kronor avsatts till en fond som UNHCR
administrerar (UNHCR's Trust Fund for Enhancing Resettlement Activi-
ties). Medlen i fonden kommer framför allt att användas till olika insatser
för att lösa flyktingproblem i närområdet och till att stödja andra länders
flyktingmottagande. Ett syfte med detta är att bredda kretsen av länder
som tar emot kvotflyktingar utöver de tio som nu gör det. Fonden bilda-
des i januari 1997 och skall vara ett försöksprojekt under tre år.
I juni 1996 gav regeringen Invandrarverket i uppdrag att lämna rese-
bidrag till personer från Bosnien-Hercegovina som ville åka på rekogno-
seringsresa till hemlandet. Högst 25 miljoner kronor avsattes härför
(prop. 1995/96:150, bet. 1995/96:FiUl0, rskr. 1995/96:304). Under år
1996 beviljades 8 000 personer bidrag till en kostnad av 20,5 miljoner
kronor.
Statens invandrarverk har under hela budgetåret beviljat uppehållstill-
stånd till 2 340 personer för varaktig vistelse här i Sverige inom ramen
för flyktingkvoten. Under hela budgetåret kunde 2 170 personer överfö-
ras till Sverige.
Flyktingkvoten under år 1996
Skr. 1997/98:23
Ursprungsland
Iran
Irak
Bosnien-Hercegovina
Togo
Övr. Afrika
Förbundsrep. Jugoslavien
Syrien
Totalt
Beviljade inresetillstånd
667
579
323
19
12
3
1
1 629
Anhöriga till kvotflyktingar
Anhöriga, d.v.s. maka/make och ogifta bam under 20 år räknas in i flyk-
tingkvoten om de kommer i nära anslutning till den överförda flyktingen.
Resan hit ordnas genom IOM eller svensk utlandsmyndighet.
För anhöriga som inte kommer hit i nära anslutning kan Invandrarver-
ket ge ett behovsprövat bidrag om det rör sig om familjer till konven-
tionsflyktingar. Detta sker med stöd av förordningen (1984:936) om bi-
drag till flyktingar för kostnader för anhörigas resor till Sverige. De an-
höriga som omfattas är även här maka/make och ogifta bam under 20 år.
Bidrag far även lämnas för andra anhöriga om synnerliga skäl föreligger.
När beslut om bidrag fattats ordnas resorna hit på samma sätt som för
kvotflyktingar.
34
Skr. 1997/98:23
Sveriges medlemskap i EU innebär att medborgarna i medlmsstatema och
länderna anslutna till EES-avtalet har tillgång till arbetsmarknaderna i alla
medlems-länder. Medborgarna i de stater som omfattas av EES-avtalet och
vissa av deras anhöriga har rätt att flytta inom området för att ta anställning,
starta egen verksamhet, studera m.m. Under år 1996 fick 5 164 personer
upphållstillstånd i enlighet med EES-avtalet.
För övriga utlänningar beviljas i princip permanent uppehålls- och
arbetstillstånd för bosättning av rena arbetsmarknadsskäl endast om
arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses inom Sverige. År 1996 beviljades
274 sådana tillstånd (föregående år 190). Det kan gälla t.ex. personer med
nyckelfunktioner inom näringslivet. Även fria yrkesutövare och egna före-
tagare kan få bosätta sig här om de uppfyller vissa krav.
Dessutom beviljas tillfälliga arbetstillstånd för t.ex. montörer, olika
specialister, artister och idrottsmän.
Tillstånd beviljas vanligen av Invandrarverket i samråd med Arbets-
marknadsstyrelsen och efter att arbetsmarknadens parter hörts. Delegering
till svenska utlandsmyndigheter förekommer i vissa fall.
Arbetstillstånd för feriearbetande ungdomar samt andra former för
kortvariga arbeten ingår numera i tillståndstypen säsongsarbetstillstånd som
är mer generell. Länsarbetsnämnderna beslutar om dessa tillstånd. Under år
1996 har 8 411 säsongsarbetare fatt tillfälliga tillstånd, de flesta inom
trädgårdsnäringen.
Den övriga invandringen består huvudsakligen av adoptivbarn, av personer
som tidigare varit bosatta här och som återvänder till Sverige samt av per-
soner som har svenskt ursprung. Invandrarverket har år 1996 beviljat uppe-
hållstillstånd för 807 adoptivbarn (föregående år 794). Vid prövning av
ärenden för den som varit bosatt här tidigare tas hänsyn bl.a. till den tidigare
vistelsetiden i Sverige respektive utomlands. Svenskfödda som senare för-
lorat sitt svenska medborgarskap samt deras bam beviljas som regel till-
stånd.
Bland alla grupper av invandrare finns det alltid ett antal som efter korta-
re eller längre tid lämnar Sverige. De flesta av dem flyttar redan under de
första åren, till största delen tillbaka till hemlandet. När den tidigare do-
minerande arbetskraftsinvandringen nu har ersatts av en invandring, som
i stor utsträckning grundas på invandrarens skyddsbehov, kan återvand-
ringen delvis komma att fa nya mönster. Å ena sidan kan viljan att åter-
vända vara stark när de förhållanden man flytt från är förbättrade, å andra
sidan kan det ta lång tid innan så blir fallet.
Riksdagen lade 1996 fast att återvandringspolitiken är en del av
migrationspolitiken och regeringen har på olika sätt böljat föra en alltmer
aktiv politik.
35
Regeringen stödjer återvandring genom ekonomiska bidrag, men även till Skr. 1997/98:23
viss del genom sin integrationspolitik. Erfarenheten visar att den som
utnyttjar de möjligheter till integration som ges i exillandet därmed också
ger sig själv goda förutsättningar att lyckas med en eventuell återflyttning.
Invandrarverket har möjlighet att under vissa förutsättningar bevilja
bidrag till flyktingars resa från Sverige, s.k. återresebidrag. Förutom bidrag
till resan kan även ett kontantbelopp utbetalas.
Under år 1996 fick ca 450 personer, varav ca 300 från f.d. Jugoslavien,
återresebidrag av Invandrarverket. Näst största grupp var personer från
Chile.
Regeringen beslöt under våren 1997 att höja det kontanta bidraget till den
som väljer att återvända till sitt hemland. Det uppgår nu till högst 10 000
kronor för enskilda vuxna och 5 000 kronor för bam, dock högst 40 000
kronor per familj. Syftet med höjningen är att de återvändande skall kunna
ta med sig vad de behöver från Sverige eller införskaffa det på plats i
hemlandet, för att underlätta reintegrationen i hemlandet. Regeringen har
också beslutat i en förordning infört en möjlighet att under en begränsad
tidsperiod ge bidrag för återvändande asylsökande som fått avslag på sina
ansökningar, men som under en längre tidsperiod inte kunnat återvända till
sitt hemland av orsaker som de själva inte kunnat råda över. Ett exempel på
en grupp som kan komma i åtnjutande av detta stöd är medborgare i
Förbundsrepubliken Jugoslavien som inte har blivit mottagna av sitt
hemland.
Allt sedan Daytonavtalet skrevs under har ett återvändande av flyktingar
till Bosnien-Hercegovina varit högaktuellt. Som ett led i att ge bosnierna
största möjliga beslutsunderlag inför ett eventuellt återvändande införde
regeringen under 1996 och första kvartalet 1997 möjligheter för bosnierna
att kunna göra en s.k. rekognoseringsresa till sitt hemland. Ca 8 000
personer från Bosnien-Hercegovina har fatt bidrag till s.k.
rekognoseringsresor som en förberedelse för ett eventuellt återvändande.
Invandrarverket har även möjlighet att ge bidrag till asylsökande som
frivilligt återvänder till sina hemländer och som saknar egna medel för
återresan. Under 1996 gavs detta stöd till ca 987 personer. Personer från f.d.
Jugoslavien dominerade bland dessa.
Som ett försöksprojekt har de nordiska länderna i samarbete med
UNHCR skapat möjligheter för sjukvårdspersonal och andra
yrkesspecialister i flyktinggruppen att temporärt återvända till sitt hemland
för att göra en humanitär insats eller en insats för återuppbyggnaden.
Uppemot 100 personer har genom detta program kunnat göra värdefulla
insatser i sitt hemland men ändock kunnat ha sina familjer kvar i exil och
skydd. Ett antal personer har efter det tillfälliga återvändandet valt att
återvandra.
All erfarenhet visar att återvandringen måste förberedas noga för att
lyckas. Under budgetåret 1995/96 har 5 miljoner kronor använts till
förberedelser i Sverige inför bosniska flyktingars framtida återvändande till
Bosnien-Hercegovina. Statens invandrarverk har fördelat projektmedlen i
nära samarbete med bl.a. flyktingarna i Sverige, UNHCR, SIDA, Svenska
Kommunförbundet, olika frivilligorganisationer och andra företrädare för
det svenska samhället. Medlen har använts till speciella projekt, stöd till
frivilligorganisationer och andra för att administrera förberedelseprogram
samt för information till bosniska flyktingar i Sverige. Våren 1997
inrättades en liknande samordningsgrupp med bred representation för Skr. 1997/98:23
förberedelser i Sverige för återvändande till Somalia och andra länder på
Afrikas Hom.
7.1. Mottagandet av asylsökande under den tid asylansökan
prövas
Antalet asylsökande var under budgetåret 1995/96 (18 månader) ca
13 000 personer. Därav var det ca 10 000 nyanlända asylsökande och ca
3 000 personer med bosnienkroatiskt ursprung som ansökte om asyl efter
att tidigare ha haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i landet.
De asylsökande registreras av Invandrarverket och kan antingen ordna
bostad på egen hand eller bo i verkets anläggningar. Vid början av bud-
getåret 1995/96 var antalet registrerade i mottagandesystemet ca 19 100
personer. Vid årets slut hade antalet minskat till 17 300, varav ca 5 200
var bam under 16 år. Den genomsnittliga andelen dygn i eget boende var
ca 50 % av det totala antalet dygn. Det största antalet personer registrera-
de i mottagandesystemet var personer från Förbundsreplubliken Jugo-
slavien, Kroatien och Bosnien-Hercegovina ( 10 000), Irak (1 200) och
Somalia (1 100).
Kostnaden per asyldygn beräknades under budgetåret 1995/96 till 191
kronor, vilket är en minskning med 24 kronor jämfört med budgetåret
1994/95. Anledningen till den minskade kostnaden är dels att avveck-
lingstakten av förläggningar minskat på grund av att många ärenden
blivit vilande, varvid Invandrarverket kunnat utnyttja de stordriftsfördelar
som en hög beläggning innebär, dels att fler asylsökande än tidigare väl-
jer eget boende. För budgetåret 1997 har dygnskostnaden beräknats till
197 kronor.
Den genomsnittliga vistelsetiden för personer registrerade i mottagan-
desystemet var den 31 december 1996 nära 30 månader, vilket är ca 10
månader mer än den 30 juni 1995. Anledningen till detta var främst
många vilande ärenden under budgetåret, främst på grund av att situatio-
nen i de asylsökandes hemländer varit oklar. Ärendenas komplexitet har
dessutom ökat handläggningstiden hos såväl Invandrarverket som hos
Utlänningsnämnden. Ytterligare en faktor som påverkat vistelsetiden har
varit svårigheter att verkställa avvisning till en del länder av personer
med lagakraftvunna beslut.
I december 1996 var antalet anställda vid Invandrarverket 1 449 perso-
ner. Därav arbetade ca 40 % med asylmottagning. Andelen anställda i
mottagningsverksamheten har minskat kontinuerligt under de senaste
fyra budgetåren och under budgetåret 1995/96 med 13 %. Antalet an-
ställda med utländsk bakgrund vid Invandrarverket var 21 % i februari
1996.
Den 1 juli 1994 trädde de regelförändringar och andra åtgärder i kraft
som riksdagen beslutat om enligt propositionen Mottagande av asylsö-
kande m.m. (prop. 1993/94, bet. 1993/94:SfUl 1, rskr. 1993/94:188).
Statens invandrarverk är huvudman för mottagandet av asylsökande och
37
skall se till att det finns tillräckligt med förläggningar för dem som inte Skr. 1997/98:23
själva kan ordna sitt eget boende. Verket skall även aktivt verka för att
driften av förläggningar läggs på entreprenad och drivs av t.ex. ideella
organisationer. Mot bakgrund av den omfattande avvecklingen av verkets
egna förläggningar och det låga antalet asylsökande har intresset för att
driva förläggningsverksamhet på entreprenad hittills inte varit särskilt
omfattande.
De asylsökande som väljer förläggningsboende bor, liksom tidigare, i
möblerade lägenheter. För asylsökande som saknar medel är bostaden
gratis. Därutöver lämnas en dagersättning för att täcka behovet av mat,
kläder och annat nödvändigt som t.ex. patientavgift för akut läkar- och
tandvård. En ensamstående vuxen far 71 kronor per dag i dagersättning.
Om den asylsökande i anslutning till ankomsten till Sverige inkvarteras
vid ett asylcenter där bl.a. mat och logi ingår, lämnas en reducerad dager-
sättning som för en vuxen uppgår till 24 kronor per dag.
Statens invandrarverk har skyldighet att erbjuda organiserad verksam-
het till alla vuxna asylsökande och ungdomar över 16 år. Deltagande i
verksamheten är obligatorisk för dem som har förutsättningar för att delta
och är också ett villkor för att den asylsökande skall vara berättigad till
dagersättning. Under budgetåret 1995/96 var målet för den organiserade
verksamheten 20 timmar per vecka. Ambitionen är dock att personer över
16 års ålder skall erbjudas att delta i sådan utsträckning att det på sikt
motsvarar heltidssysselsättning. Detta gäller även dem som har eget bo-
ende. Skälen till att asylsökande förväntas delta i organiserad verksamhet
är flera. Dels är det viktigt att motverka passivisering - vilket har en ne-
gativ inverkan på människors psykosociala situation - dels bör aktivite-
terna ge värdefulla erfarenheter oavsett om man får tillstånd att stanna i
Sverige eller inte.
En inriktning för den organiserade verksamheten har varit att skilja på
organiserad verksamhet för den som har fatt avslag på sin asylansökan
och för den som inte fatt något beslut. Samtliga asylsökande, även de
med eget boende, skall delta i undervisning i praktisk vardagssvenska.
Andra verksamheter inom den organiserade verksamheten är skötsel av
anläggningarna, olika inslag av studier, praktik på arbetsplatser m.m.
Särskild vikt läggs vid verksamhet för ungdomar i gymnasieåldern. För
bam anordnas s.k. familjebaserad verksamhet. Denna verksamhet anord-
nas dock inte för bam i eget boende. För de asylsökande som utan giltigt
skäl vägrar delta i organiserad verksamhet reduceras dagersättningen.
Detsamma gäller för den som håller sig undan så att asylutredningen för-
svåras eller så att beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas.
Asylsökande bam i grundskolan far undervisning genom kommunens
försorg och ungdomar i gymnasieåldern erbjuds gymnasieersättande un-
dervisning genom Invandrarverkets försorg eller erbjuds plats i skolan i
den enskilda kommunen.
Statens invandrarverk redovisar en markant förbättring av måluppfyl-
lelsen för organiserad verksamhet under budgetåret 1995/96 jämfört med
tidigare budgetår. Genom att Invandrarverket numera upprättar indivi-
duella handlingsplaner för den enskildes deltagande i organiserad verk-
samhet, tillvaratas de asylsökandes förutsättningar bättre och dessutom
38
möjliggörs uppföljning av såväl kvalitativa som kvantitativa mål. De Skr. 1997/98:23
långa väntetiderna medför dock ökade krav på såväl innehåll i verksam-
heten som på vidareutveckling av personalen.
Invandrarverket har under budgetåret sökt kartlägga effekterna av de
olika boendeformerna i mottagandesystemet. Intervjuer har ägt rum av
såväl asylsökande och flyktingar som företrädare för mottagande-
kommuner. En undersökning, Barn i eget boende, syftade till att kartläg-
ga situationen för bam i åldrama 4 - 16 år. Av undersökningen fram-
kommer att bam i eget boende tillägnar sig en mer mångfacetterad syn på
det svenska samhället vad gäller kamrater och aktiviteter än vad bam i
förläggningsboende gör. Föräldrar i eget boende redovisar en högre
självtillit när det gäller bl.a. hur de ordnat boendet och kontakterna med
skola och myndigheter än vad som gäller för föräldrar i förläggningsbo-
ende. En annan undersökning, Skillnader i integrationsresultat beroende
på boendeform under asylprövningstiden, visar bl.a. att asylsökande från
eget boende har större kontaktnät, är mer vetgiriga och har en större vana
vid kontakter med myndigheter och samhällsfunktioner än de i förlägg-
ningsboende. Möjligheten till kontakter med andra människor, att bo på
"egna villkor" samt närhet till släkt och vänner är andra positiva effekter
av eget boende.
En negativ synpunkt som redovisades av vissa kommuntjänstemän var
svårigheten att planera mottagandet när flyktingen redan finns i kommu-
nen. De asylsökande som senare far uppehållstillstånd bosätter sig i regel
i den kommun där man bott under väntetiden. Detta har bl.a. medfört att
storstadskommuner och andra kommuner med ett stort antal asylsökande
i eget boende inte längre har samma möjligheter som tidigare att ta emot
flyktingar som kommer från förläggning. Den 1 juli 1995 trädde en änd-
ring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande (LMA) i kraft
med innebörden att den tid under vilken Statens invandrarverk har ansvar
för bistånd till utlänningar som sökt asyl och som har eget boende har
sträckts ut till att gälla även en månad efter det att uppehållstillstånd har
beviljats. Dessförinnan övergick ansvaret till vistelsekommunen samma
dag som uppehållstillstånd beviljades vilket medförde svårigheter för den
mottagande kommunen.
Landstingen har, i enlighet med riksdagens beslut (prop. 1993/94:94,
bet. 1993/94:SfUl 1, rskr. 1993/94:188 ), den 1 januari 1997 tagit över
ansvaret för de asylsökandes sjukvård. Enligt en överenskommelse mel-
lan staten och företrädare för sjukvårdshuvudmännen skall landstingen ge
vuxna asylsökande akut sjuk- och tandvård samt annan vård som inte kan
anstå. Asylsökande bam skall fa samma hälso- och sjukvård samt tand-
vård som i Sverige bosatta bam. Asylsökande skall också erbjudas hälso-
undersökning enligt riktlinjer i allmänna råd från Socialstyrelsen. Staten
skall enligt överenskommelsen kompensera landstingen för vård som ges
till asylsökande m.fl. med en schablonersättning per asylsökande. Er-
sättningens storlek är åldersdifferentierad. För bam under 7 år är ersätt-
ningen 2 650 kronor, för bam 7-18 år 1 080 kronor, för vuxna under 60
år 1 700 kronor och för personer 61 år och äldre 2 690 kronor per kvartal.
För vård åt asylsökande där kostnaden för en vårdkontakt uppgår till mer
än 50 000 kronor, beräknad enligt gällande riksavtal för hälso- och sjuk-
39
vård, skall staten lämna särskild ersättning motsvarande den kostnad som
överstiger 50 000 kronor. Tillämpningen av överenskommelsen skall
följas upp av Invandrarverket i samråd med Landstingsförbundet.
Statens invandrarverk kommer, i enlighet med riksdagens beslut (prop.
1996/97:147, bet. 1996/97:SfUl 1, rskr. 1996/97:247), att överta ansvaret
från polismyndigheten for de utlänningar som tas i förvar enligt utlän-
ningslagen och for de lokaler där de förvarstagna skall vistas. Den som är
tagen i förvar skall enligt propositionen behandlas med respekt och hu-
manitet och med beaktande av den svåra situation utlänningen i många
fall befinner sig i. Förvarslokalema skall utformas så att de så långt möj-
ligt överensstämmer med de lokaler som finns på Invandrarverkets mot-
tagningscentrum och så att barns vistelse där underlättas. Utlänningar
som hålls i förvar skall ges tillfälle till såväl enskilda som organiserade
aktiviteter och förströelser. De förvarstagna skall vidare ha rätt till sam-
ma hälso- och sjukvård som asylsökande. Mot den bakgrunden har en
överenskommelse mellan företrädare för staten och Landstingsförbundet
träffats rörande landstingens åtaganden och statens ersättning i samband
med den hälso- och sjukvård som lämnas till förvarstagna. Enligt över-
enskommelsen skall staten lämna ersättning efter ansökan för de faktiska
kostnaderna motsvarande den vård som avses i överenskommelsen om
hälso- och sjukvård till asylsökande m.fl. De förändringar som följer av
riksdagens beslut om ändring i utlänningslagens forvarsbestämmelser
träder i kraft den 1 oktober 1997.
Skr. 1997/98:23
7.2.
7.2.1.
Omfattning
Enligt det system for flyktingmottagande som infördes år 1985 är det kom-
munerna som tar emot flyktingar och staten som har det övergripande
ekonomiska ansvaret. Invandrarverket träffar överenskommelser med kom-
munerna om att ta emot flyktingar och vissa andra utlänningar och kommu-
nerna har därefter ansvaret for att flyktingarna far en bra introduktion i det
svenska samhället.
I nedanstående tabell ges en statistisk överblick över det kommunala
mottagandet sedan år 1989.
|
År |
Avtalade |
Faktiskt |
Antal |
|
1989 |
18 297 |
21 173 |
276 |
|
1990 |
22 808 |
22 237 |
278 |
|
1991 |
22 077 |
18 961 |
277 |
|
1992 |
21 817 |
18 472 |
271 |
|
1993 |
21 400 |
25 300 |
271 |
|
1994 |
49 900 |
61 500 |
272 |
|
1995 |
22 380 |
15 900 |
265 |
|
1996 |
10 000 |
6 700 |
251 |
40
Kommunernas flyktingmottagande omfattar, förutom personer som beviljats Skr. 1997/98:23
asyl eller annat uppehållstillstånd för skyddsbehövande, också de som fått
stanna av humanitära skäl och även vissa anhöriga till flyktingar.
Flyktingmottagandet bygger på att ett flertal av Sveriges kommuner
medverkar. Kommunerna har under år 1995 lyckats upprätthålla ett
flyktingmottagande som svarat mot det stora behov av kommunplatser som
funnits under de senaste tre åren. Storstadskommunerna har haft en stor
inflyttning.
Anledningen till det stora behovet av kommunplatser under perioden
1993-1995 har dels varit regeringens principbeslut i juni 1993 avseende
asylsökande från Bosnien-Hercegovina, dels den förordning som regeringen
fattade beslut om i april 1994 och som innebar att barnfamiljer som sökt
asyl före den 1 januari 1993 skulle fa stanna här om inte särskilda skäl
talade mot det. Under budgetåret 1994/95 var en stor del av de
kommunmottagna flyktingarna barnfamiljer som fått uppehållstillstånd med
grund i regeringens tidspraxisbeslut för barnfamiljer.
Det totala antalet mottagna personer i kommunerna under kalenderåret
1995 uppgick till ca 15 900 personer. Av dessa togs ca 20 % emot som
kvotflyktingar och 32 % var anhöriga till dessa. Totalt fanns överens-
kommelser med kommunerna om att ta emot ca 22 380 flyktingar.
Behovet av kommunplatser har därefter successivt minskat beroende på
det sjunkande antalet asylsökande och under år 1996 träffades avtal med
kommunerna att ta emot ca 10 000 personer. I detta avtal ingår även
kommunplatser för kvotfyktingar och anhöriga. Antalet faktiskt mottagna i
kommunerna blev endast 6 687 personer.
7.2.2. Kommunernas introduktionsprogram
Kommunerna förutsätts ff.o.rn. år 1991 att tillsammans med flyktingen och i
samverkan med arbetsförmedlingen och andra myndigheter som deltar i
flyktingmottagandet göra individuella introduktionsplaner och medverka till
att dessa genomförs. I programmet för aktivt och samordnat flykting-
mottagande betonas särskilt att det behövs en helhetssyn och en samordning
mellan olika myndigheter i arbetet med flyktingar. Vidare understryks
vikten av att de fackliga organisationerna, arbetsgivarna och frivillig-
organisationerna får en mer aktiv roll än hittills. Som exempel kan nämnas
en försöksverksamhet i föreningsregi som sedan våren 1994 i Stockholm
bedrivs i samverkan med Stockholms stads invandramämnd. Särskilda
projektmedel beviljades av dåvarande Civildepartementet för bl.a.
frivilligorganisationemas uppföljning. Genom ett särskilt avtal med
kommunen överförs viss del av flyktingersättningen till föreningarna för
deras insatser. De organisationer som under år 1996 har deltagit i
försöksverksamheten är Röda korsets Stockholmsdistrikt och
KFUM/KFUK:s studieförbund.
Kommunernas insatser under den första tiden syftar bl.a. till att ge
flyktingen en bostad, medel till försörjning samt så goda kunskaper i det
svenska språket och om det svenska samhället som krävs för att flyktingen
aktivt skall kunna delta i arbets- och samhällslivet. Kommunerna har enligt
skollagen (1985:1100) skyldighet att så snart som möjligt, och senast inom
tre månader efter det att rätt till svenskundervisning för invandrare (sfi)
inträtt, tillhandahålla sfi till de personer som är bosatta i kommunen och
som saknar grundläggande kunskaper i det svenska språket. Kommunens Skr. 1997/98:23
insatser syftar även till att flyktingen skall bli delaktig i samhällslivet samt
att skapa förutsättningar att påverka sin egen situation. Av stor betydelse för
flyktingens introduktion är också insatser inom utbildningsväsendet samt
arbetsmarknadspolitiska insatser.
Under den första tiden i kommunen far flyktingar som regel sin
försörjning tillgodosedd genom socialbidrag. Fr.o.m. den 1 januari 1993 har
kommunerna, genom lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för
flyktingar och vissa andra utlänningar, getts möjlighet att under en
introduktionsperiod bevilja introduktionsersättning i stället för socialbidrag
till flyktingar och vissa andra utlänningar som omfattas av det kommunala
flyktingmottagandet. Ett villkor för att introduktionsersättning skall kunna
beviljas är att flyktingen följer den introduktionsplan som upprättats av
kommunen efter samråd med den enskilde flyktingen. Ett 60-tal kommuner
använder sig av den nya introduktionsersättningen. Flera kommuner som
infört ett system med introduktionsersättning har vittnat om att den varit
enklare för utlänningen att förstå genom att den enskilde fått ersättning för
att han eller hon varit aktiv och deltagit i svenskundervisning, utbildning
etc. Närvaron vid introduktionsprogrammen har ökat och några kommuner
vittnar även om förändrade attityder från omgivningen gentemot de ny-
invandrade sedan kommunen införde introduktionsersättning i stället för
socialbidrag.
7.2.3. Statlig ersättning och statliga kostnader
Kommunerna far statlig ersättning för mottagande av flyktingar och vissa
andra utlänningar enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för
flyktingmottagande m.m. Kommunerna får en schablonersättning för vaije
mottagen flykting och annan utlänning som omfattas av flyktingmot-
tagandet. Dessutom lämnas också viss annan ersättning.
Grundersättning skall utges till alla kommuner som träffat överens-
kommelse med Invandrarverket om mottagande av flyktingar. Den är
oberoende av hur många flyktingar kommunen tar emot och utgår för vaije
år som överenskommelsen omfattar med ett belopp som motsvarar
schablonersättningen för tre vuxna flyktingar.
Schablonersättningen skall täcka kommunernas kostnader för
ekonomiskt bistånd till flyktingar och huvuddelen av övriga bidrag som
tidigare lämnades till kommunerna för flyktingmottagandet. Den skall även
inkludera kommunernas kostnader för lagstadgad svenskundervisning för
vuxna som omfattas av flyktingmottagandet. För år 1997 är
schablonersättningen 151 400 kronor för flyktingar som fyllt 16 år och
92 900 för bam under 16 år. Beloppen skall justeras årligen med hänsyn
till bl.a. kostnadsutvecklingen.
Från och med den 1 januari 1996 gäller nya regler för utbetalning av
schablonersättning till kommunerna. Den nya ordningen innebär bl.a. att
utbetalningarna delas upp i flera delar och fördelas i tiden så att de bättre
ansluter till när kostnaderna uppstår för kommunen. En omfördelning har på
så sätt skett av schablonersättningen från utflyttningskommuner till
kommuner med stor sekundärinflyttning.
42
För flyktingar som som inte kan försöija sig på grund av funktionshinder Skr. 1997/98:23
eller hög ålder (60 år och därutöver) får kommunen ersättning för vissa
särskilda kostnader. Ersättningen avser ekonomiskt bistånd enligt social-
tjänstlagen, stöd och hjälp i boendet samt färdtjänst.
För ensamma flyktingbarn under 18 år som kommit till Sverige utan egen
vårdnadshavare beviljas ersättning för faktiska kostnader för bistånd som
ges med stöd av socialtjänstlagen (1980:620) eller lagen (1990:52) med
särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Ersättningen avser främst
placering i familjehem eller grupphem.
Ersättning för extraordinära kostnader kan efter prövning av
Invandrarverket och inom ramen för anvisade medel lämnas till kommuner
eller landsting som har vissa typer av extraordinära kostnader för
flyktingmottagandet. Ersättning av extraordinära kostnader under budgetåret
1995/96 uppgick till 107 miljoner kronor.
Kostnaderna för ersättning till kommunerna uppgick under budgetåret
1995/96 till ca 5 miljarder kronor.
7.2.4. Uppföljning/utvärdering av flyktingmottagandet och den
statliga ersättningen
I rapporten Individuell mångfald har Invandrarverket i mars 1997, i nära
samverkan med ett antal berörda myndigheter, redovisat en kartläggning
och utvärdering av måluppfyllelsen för flyktingmottagandet under åren
1991 - 1996. Rapporten innehåller en redovisning av resultaten, analyser
och förslag till förändringar. Målen i rapporten avser kunskaper i svenska
språket, boende, sysselsättning och delaktighet. Det är samhällets insatser
under den första tiden efter beslut om uppehållstillstånd som analyserats.
Det finns enligt rapporten inte något entydigt svar på frågan varför
vissa invandrare far arbete medan andra misslyckas. Vissa faktorer är
direkt kopplade till individen som t.ex. kön, ursprung och utbildning.
Andra faktorer handlar om den omgivning i vilken individen verkar. Två
av de viktigaste grundstenarna på det individuella planet är självkänsla
samt fysiskt och psykiskt välbefinnande. En annan viktig variabel är na-
tionalitet. En studie visar att bättre förutsägelser kan göras om sannolik-
heten att en person är i arbete utifrån nationaliteten än utifrån individens
språkkunskaper, hälsa och kön. Nationaliteter/språkgrupper bör lyftas
fram och framför allt individer i dessa grupper och deras förutsättningar -
inte begreppet invandrare.
Insatser för att effektivisera nuvarande verksamhet kan bl.a. vara att
engagera kommunernas arbetsförmedlingsnämnder, där även näringslivet
och fackföreningsrörelsen ingår, i lokala introduktionsprogram. Vidare
bör arbetsförmedlingarna tydligt redovisa vilka åtgärder som planeras
under och efter introduktionsprogramet. Betydelsen av kontaktnät har
tidigare redovisats (se rapporten Skillnader i integrationsresultat beroen-
de på boendeform under asylprövningstideri). Under hela introduktions-
programmet bör flyktingens sociala nätverk stärkas. Det kan ske genom
kontakter med frivilligorganisationer, trossamfund, genom egna eller
barnens idrottsaktiviteter o.s.v.
Flyktingars fysiska och psykiska hälsa bör beaktas och eventuella åt-
gärder sättas in så snabbt som möjligt. Många föräldrar i exil behöver
43
stärkas i sin föräldraroll och fa kunskap om de normer och värderingar
om barns uppfostran som gäller i det svenska samhället. Barns och ung-
domars situation bör uppmärksammas, särskilt i invandrartäta och utsatta
bostadsområden, så att de får tillgång till goda fritidsaktiviteter på samma
sätt som deras jämnåriga svenskar.
Det framförs att svenskundervisningen bör utgå från deltagarnas indi-
viduella behov och möjligheter och kombineras med praktik där man har
goda möjligheter att använda språket. Interkommunal samverkan och
samarbete med universitet och högskolor kan underlätta snabb språkin-
lärning. Många flyktingar brottas med existensiella frågor som rör flyk-
ten och återvändandet. De behöver bygga upp ett hopp om framtiden vare
sig de skall återvända eller stanna i Sverige.
Invandrarverket har i samråd med Arbetsmarknadsstyrelsen gjort en
sammanställning om flyktingars registrering på arbetsförmedlingen under
åren 1991, 1992 och 1993. Undersökningsgruppen består av
kommunmottagna flyktingar i åldern 16 - 59 år. Omkring 30 % av
flyktingarna i åldersgruppen 16 - 59 år som tagits emot under åren 1991-93
är utan arbete och denna andel är nästan fyra gånger så stor som den för
motsvarande grupp svenskar. Det är små grupper som trots registrering på
arbetsförmedlingen har någon form av arbete. Av personer som är
involverade i arbetsmarknadsåtgärder är en markant högre andel flyktingar
(ca 50 %) jämfört med övriga utomnordiska medborgare.
Regeringen tillsatte i maj 1994 en arbetsgrupp med uppgift att följa upp
den statliga ersättningen för flyktingmottagande m.m. Ett motiv var bl.a. att
fa kunskap om i vilken utsträckning den statliga ersättningen täcker de
kostnader den är avsedd att täcka. I arbetsgruppen ingick Arbetsmarknads-
departementet (numera Inrikesdepartementet), Finansdepartementet, Arbets-
marknadsverket, Skolverket, Statens invandrarverk och Svenska kommun-
förbundet.
Rapporten Hur täcker den statliga ersättningen kommnernas kostna-
der för flyktingar mottagna år 1992? (Ds 1997:31) redovisar arbetsgrup-
pen sitt resultat. Där konstateras att 41 % av de undersökta kommunerna
har fått sina kostnader täckta genom den statliga ersättningen och att un-
derskottet för dem som inte hade fått kostnadstäckning i flertalet fall var
högst 20 %. Undersökningen visar också att kommuner som hade stor
inflyttning av flyktingar från andra kommuner hade fatt mindre kostnad-
stäckning än utflyttningskommunema. En skattning för hela landet, base-
rad på uppgifter från urvalskommunema, visar att kommunens kostnader
totalt överstiger den statliga ersättningen med 14 %.
Andelen flyktingar (16-64 år) som hade socialbidrag som huvudsaklig
försörjningskälla uppgick till drygt 40 %. Knappt 10 % av flyktingarna
som hade bott 3,5 år i Sverige hade egen försörjning genom löneinkomst.
Flyktingarnas utbildningsbakgrund har stor betydelse för socialbidrags-
beroendet; lågutbildade är betydligt mer beroende av socialbidrag än
högutbildade.
Cirka hälften av flyktingarna hade efter 3,5 år påbörjat en eller flera
åtgärder genom arbetsförmedlingen. De första åtgärderna började först
cirka två år efter mottagandet. I genomsnitt hade flyktingarna deltagit i
två åtgärder på sammanlagt 40 veckor. Äldre, lågutbildade och kvinnor
Skr. 1997/98:23
44
är kraftigt underrepresenterade i den grupp som påbörjat en åtgärd genom Skr. 1997/98:23
arbetsförmedlingen, men variationerna är stora mellan olika kommuner.
En närmare analys talar för att skillnaderna mer avspeglar flyktingkon-
tingentens sammansättning än arbetsförmedlingens policy och resurser i
de enskilda kommunerna. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har stor
betydelse för att minska socialbidragsberoendet. För att kunna effektivi-
sera åtgärderna behövs fortsatta undersökningar och analyser.
7.2.5. Lån till hemutrustning för flyktingar
Sedan den 1 januari 1991 erbjuds flyktingar ett lån till hemutrustning. Tidi-
gare erhöll flertalet flyktingar socialbidrag till hemutrustning vid bosättning
i en kommun.
Lånet administreras av Centrala studiestödsnämnden. Lån kan beviljas
till flyktingar m.fl. som fyllt 18 år och som tas emot i en kommun efter att
ha varit registrerade vid en förläggning för asylsökande eller som i övrigt
omfattas av flyktingmottagandet. Lånebeloppet fastställs för etr kalenderår i
taget av regeringen. Beloppet för ett enpersonshushåll är högst 20 000
kronor och för en familj med två bam 30 500 kronor. Från beviljat belopp
avräknas en uppläggningsavgift på för närvarande 300 kronor i samband
med utbetalningen.Under åren 1994-96 har 11 miljoner kronor tagits ut i
uppläggningsavgifter. Lånen är amorteringsffia men löper med ränta under
de första två åren efter utbetalningen. Ränta utgår med en räntesats som
fastställs för vaije år av regeringen. Amorteringstidens längd bestäms med
utgångspunkt från lånens storlek. Låntagare med låga inkomster kan få
anstånd med återbetalning eller nedsättning av det belopp som skall betalas.
Vid långvarig oförmåga att betala tillbaka lånet skall detta kunna
efterskänkas. Med de relativt förmånliga villkor som gäller för lån till
hemutrustning bör det normalt sett inte finnas något behov av socialbidrag
till möbler och annat bohag.
Återbetalning av lånen började i januari 1993 och hittills har 250
miljoner kronor av kapitalskulden betalats tillbaka. 4 548 lån har
slutbetalats. Ca 58 000 ansökningar om anstånd med återbetalningen har
inkommit under perioden 1 juli 1996 - 30 juni 1997. Under samma period
har beslut fattats om eftergift av lån för 2 329 lånehushåll med en summa av
ca 51 miljoner kronor.
45
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 september 1997
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Peterson, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Blomberg,
Andersson, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson, von Sydow,
Klingvall, Ähnberg, Pagrotsky, Östros, Messing.
Föredragande: statsrådet Schori
Regeringen beslutar skrivelse 1997/98: 2 3 Invandrings- och
flyktingpolitiken.
46
gotab 55012, Stockholm 1997