Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 20 maj 1998
Göran Persson
Lars Engqvist
(Inrikesdepartementet)
Prop.
1997/98:178
I propositionen föreslås vissa ändringar i lagen (1950:382) om svenskt
medborgarskap. Ändringarna syftar till att komma till rätta med de pro-
blem som blivit följden av att vissa invandrare i dag inte har möjlighet att
uppfylla det krav på styrkt identitet som gäller vid ansökan om svenskt
medborgarskap. Förslaget innebär en möjlighet att medge dispens från
detta krav för den som haft hemvist i Sverige i minst åtta år och kan göra
sannolikt att den identitet han eller hon uppger är riktig. Förslaget inne-
bär vidare att det grundläggande kravet att sökanden skall styrka sin
identitet anges uttryckligen i lagen.
Vidare övervägs i propositionen om en möjlighet att återkalla ett beslut
om medborgarskap som meddelats på grundval av felaktiga identitets-
uppgifter bör införas i svensk rätt. Regeringens bedömning är att så inte
bör ske.
Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1999.
1 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 178
Prop. 1997/98:178
1 Förslag till riksdagsbeslut.................................................................3
2 Lagtext...............................................................................................3
3 Ärendet och dess beredning..............................................................5
4 Nuvarande ordning............................................................................5
4.1 Förvärv av svenskt medborgarskap....................................5
4.1.1 Närmare om förvärv genom naturalisation.......6
4.1.2 Dispens.............................................................7
4.1.3 Beslutsordning..................................................7
4.1.4 Närmare om identitetskravet i ärenden om
naturalisation....................................................7
4.1.5 Hemvisttidens beräkning vid oklar identitet.....9
4.2 Identitetsprövningen i ärenden om asyl och
uppehållstillstånd................................................................9
4.3 Äterkallelse av medborgarskap.........................................11
5 Dispens från kravet på styrkt identitet............................................13
6 Äterkallelse av medborgarskap.......................................................18
7 Ekonomiska konsekvenser..............................................................20
8 Författningskommentar...................................................................20
Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet...........................................22
Bilaga 2 Betänkandets författningsförslag..........................................30
Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna......................................32
Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag.................................................33
Bilaga 5 Lagrådets yttrande.................................................................35
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 maj 1998...........36
Prop. 1997/98:178
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om
ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap.
Regeringen har följande förslag till lagtext.
Förslag till lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt
medborgarskap
Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1950:382) om svenskt medborgar-
skap1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
6§2
Utlänning kan på ansökan tas upp till svensk medborgare (naturaliseras)
om han
1. fyllt 18 år,
2. sedan fem år eller, i fråga om
dansk, finländsk, isländsk eller
norsk medborgare, sedan två år har
hemvist här i landet, samt
3. fört och kan förväntas komma
1. styrkt sin identitet,
2. fyllt 18 år,
3. sedan fem år eller, i fråga om
dansk, finländsk, isländsk eller
norsk medborgare, sedan två år har
hemvist här i landet, samt
4. fört och kan förväntas komma
att föra en hederlig vandel.
Även om villkoren enligt första
stycket 2-4 inte är uppfyllda kan
naturalisation beviljas,
att föra en hederlig vandel.
Även om villkoren enligt första
stycket inte är uppfyllda kan natu-
ralisation beviljas,
1. om det är till gagn för landet att sökanden blir svensk medborgare,
2. om sökanden tidigare har varit svensk medborgare eller är gift med
en svensk medborgare, eller
3. om det annars med hänsyn till sökandens förhållanden finns särskil-
da skäl för ett svenskt medborgarskap.
Åven om kravet på styrkt iden-
titet enligt första stycket 1 inte kan
uppfyllas för naturalisation bevil-
jas, om sökanden sedan minst åtta
år har hemvist här i landet och
1 Lagen omtryckt 1984:682.
2 Senaste lydelse 1995:774.
1 * Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 178
gör sannolikt att den identitet han Prop. 1997/98:178
uppger är riktig.
Frågor om naturalisation prövas av Statens invandrarverk. Regeringen
avgör dock om naturalisation skall beviljas på grund av att det är till gagn
för landet.
Om en sökande med utländskt medborgarskap inte förlorar det i och
med sin naturalisation utan det för en sådan verkan krävs ett medgi-
vande av den utländska statens regering eller någon annan myndighet,
kan det som villkor för naturalisation anges att sökanden inför Statens
invandrarverk inom viss tid styrker att ett sådant medgivande lämnats.
I ett beslut om naturalisation skall det bestämmas huruvida naturalisa-
tionen skall omfatta även sökandens ogifta barn under arton år.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.
Prop. 1997/98:178
Regeringen bemyndigade den 16 januari 1997 statsrådet Leif Blomberg
att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att se över lagen
(1950:382) om svenskt medborgarskap (dir. 1997:5). I uppdraget ingick
dels att göra en allmän översyn av lagen, dels att utreda vissa närmare
angivna frågeställningar som rör medborgarskapslagstiftningen. Frågan
om identitetsprövningen i ärenden om naturalisation skulle behandlas
med fortur. Kommittén har antagit namnet 1997 års medborgarskaps-
kommitté.
Kommittén lämnade i november 1997 delbetänkandet Medborgarskap
och identitet (SOU 1997:162). En sammanfattning av betänkandet finns i
bilaga 1. Kommitténs lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har re-
missbehandlats. En forteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3.
En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Inrikesdeparte-
mentet (dnr In97/2921). Några remissinstanser har framfört synpunkter
som faller utanför det område som delbetänkandet behandlar. Dessa syn-
punkter har inte tagits upp i detta lagstiftningsärende, men kan komma att
övervägas i den fortsatta översynen av lagen om svenskt medborgarskap.
Lagrådet
Regeringen beslutade den 29 april 1998 att inhämta Lagrådets yttrande
över det lagförslag som finns i bilaga 4.
Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran, se bilaga 5. I propositio-
nens lagförslag har vissa redaktionella ändringar gjorts.
4.1 Förvärv av svenskt medborgarskap
Bestämmelser om förvärv av svenskt medborgarskap finns i lagen
(1950:382) om svenskt medborgarskap (medborgarskapslagen). Lagstift-
ningen bygger på den s.k. härstamningsprincipen, vilken innebär att för-
äldrarnas medborgarskap och inte födelselandet är avgörande för ett
barns medborgarskapsrättsliga ställning. De olika sätt på vilka svenskt
medborgarskap kan förvärvas framgår av följande uppställning.
automatiskt
Prop. 1997/98:178
* av barn vid födseln (1 §)
* av barn under 12 år vid adoption (1 a §)
* av barn genom att föräldrarna ingår äktenskap med varandra, s.k. legi-
timation (2 §)
* av barn som biperson till förälder i vissa fall (5 §)
genom anmälan
* av barn till svensk far som inte är gift med barnets utländska mor
(2a§)
* av utländsk medborgare som har haft hemvist i Sverige under uppväx-
ten, s.k. increscens (3 § )
* av dansk, finsk eller norsk medborgare som har hemvist i Sverige se-
dan fem år (10 b §)
* av tidigare svensk medborgare, s.k. återvinning (4 §)
efter ansökan, s.k. naturalisation (6 §)
4.1.1 Närmare om förvärv genom naturalisation
Med naturalisation avses att en utlänning efter ansökan tas upp som
medborgare i ett land genom ett särskilt beslut. Enligt 6 § första stycket
medborgarskapslagen krävs för naturalisation att utlänningen
1. har fyllt 18 år (åldersvillkoret),
2. sedan fem år, eller i fråga om medborgare i nordiska länder sedan
två år, har hemvist i Sverige (hemvistvillkoret), och
3. har fört och kan förväntas föra en hederlig vandel (vandelsvillkoret).
Det föreligger inte någon absolut rätt att erhålla svenskt medborgar-
skap genom naturalisation, även om sökanden uppfyller kraven på ålder,
hemvist och vandel. Stadgandet i 6 § medborgarskapslagen innebär
istället en rätt för den beslutande myndigheten att under vissa förutsätt-
ningar bevilja svenskt medborgarskap.
Beslutsmyndigheten har således en diskretionär prövningsrätt och kan
uppställa ytterligare förutsättningar för ett bifallsbeslut (se prop.
1975/76:136 s. 34). Ett sådant krav som inte anges i lagtexten, men som
ställts upp i praxis är att sökanden skall kunna styrka sin identitet. Bety-
delsen av detta krav har dock i olika sammanhang understrukits av såväl
regeringen som riksdagen.
En redogörelse för förhållandena på området i vissa andra länder finns
i kommitténs betänkande (SOU 1997:162 s. 63 ff).
4.1.2 Dispens Prop. 1997/98:178
I 6 § andra stycket medborgarskapslagen finns bestämmelser om undan-
tag, s.k. dispens, från ålders-, hemvist- och vandelsvillkoren. Dispens kan
medges om en naturalisation skulle vara till gagn for landet, om sökan-
den tidigare har varit svensk medborgare, om sökanden är gift med en
svensk medborgare eller om det med hänsyn till sökandens personliga
förhållanden föreligger särskilda skäl. Möjligheten att medge dispens
utnyttjas i stor omfattning, särskilt beträffande ålders- och hemvistvillko-
ren.
Dispens från åldersvillkoret medges normalt ett utländskt barn under
arton år som adopterats av en svensk medborgare under forutsättning att
adoptionen är gällande i Sverige. Det förekommer vidare att dispens
meddelas då någon av barnets biologiska föräldrar är svensk medborgare
och antingen ensam eller gemensamt med den andre föräldern har vård-
naden om barnet. Den vanligaste situationen i dessa fall är att någon av
föräldrarna förvärvat svenskt medborgarskap efter barnets födelse utan
att barnet samtidigt blivit svensk medborgare.
Beträffande hemvistvillkoret beviljas dispens så att den som är flykting
normalt kan bli svensk medborgare redan efter fyra års vistelse i Sverige.
Ytterligare exempel på vanligt förekommande dispenser från detta villkor
är att en utomnordisk medborgare, som är gift med en svensk medborga-
re, i regel naturaliseras efter tre års hemvist om äktenskapet varat minst
två år.
När det slutligen gäller vandelsvillkoret är praxis mer restriktiv än för
övriga naturalisationsvillkor. Då dispens förekommit har det i regel av-
sett personer som kommit till Sverige som mycket unga och dispens har
då getts med upp till hälften av den normalt gällande s.k. karenstiden,
dvs. den tid som skall förflyta sedan en vandelsanmärkning, t.ex. ett
brott, har inträffat till dess att naturalisering kan ske.
När det gäller kravet på styrkt identitet medges enligt fast praxis inga
undantag.
4.1.3 Beslutsordning
Ärenden om naturalisation prövas av Statens invandrarverk som första
instans. Invandrarverkets beslut kan överklagas till Utlänningsnämnden.
Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden kan överlämna ett ärende
till regeringens prövning, bl.a. om ärendet bedöms ha betydelse för rikets
säkerhet eller vara av vikt för ledningen av rättstillämpningen. Hand-
läggningen är i huvudsak skriftlig både vid Statens invandrarverk och vid
Utlänningsnämnden. Muntliga inslag i handläggningen kan förekomma.
Detta sker dock normalt endast på sökandens eget initiativ.
4.1.4 Närmare om identitetskravet i ärenden om naturalisation
Frågan om sökandens identitet i naturalisationsärenden berörs inte i för-
arbetena till medborgarskapslagen. Detta beror antagligen på att det vid
lagens tillkomst ansågs som självklart att, i likhet i med andra tillstånds-
ärenden, klarhet skulle råda beträffande sökandens identitet. I praxis har
emellertid under årens lopp växt fram ett uttalat krav på att sökanden i ett
ärende om naturalisation skall kunna styrka sin identitet. Om sökanden
inte förmår uppfylla detta krav, avslås ansökan. Som närmare skall ut-
vecklas i avsnitt 5 är det dock först på senare år, i takt med den förändra-
de strukturen på invandringen till Sverige, som detta kommit att innebära
problem.
Praxis vid Utlänningsnämnden och Statens invandrarverk vad gäller
identitetsprövningen kan sammanfattas enligt följande.
För att identiteten skall anses vara styrkt krävs att det råder klarhet om
sökandens namn, ålder och som huvudregel medborgarskap. Det kan
emellertid ibland vara svårt att fastställa sökandens medborgarskap på
grund av omständigheter som denne inte råder över, t.ex. oklara hem-
landsbestämmelser om medborgarskap. Detta utgör då, under förutsätt-
ning att identiteten i övrigt är fastställd, inte något hinder mot naturalisa-
tion. Ett exempel på detta är sökande från Libanon som erhålit s.k. lais-
sez passer där medborgarskapet angetts som "å 1' étude", vilket innebär
att utlänningen är registrerad i Libanon och medborgarskapet där är fö-
remål för utredning. Ett annat exempel är utlänningar från det forna Ju-
goslavien där osäkerhet råder huruvida sökanden är medborgare i För-
bundsrepubliken Jugoslavien eller Bosnien-Hercegovina. Kravet att även
medborgarskapet skall vara styrkt har således inte upprätthållits fullt ut.
Utgångspunkten är att sökanden, för att anses ha styrkt sin identitet på
ett godtagbart sätt, skall kunna förete ett hemlandspass i original eller en
fotoförsedd identitetshandling i original utfärdad av behörig myndighet i
hemlandet, allt under förutsättning att äktheten inte kan sättas i fråga. Om
sökanden har varit fast bosatt i ett annat land än hemlandet, kan en sådan
handling utfärdad i den staten godtas. Som riktmärke gäller att handling-
arna skall vara tillförlitliga och utfärdade på ett ur identitetssynpunkt till-
fredsställande sätt. Härav följer bl.a. att handlingen inte far vara av alltför
enkel beskaffenhet. I princip är kravnivån avseende bevisningen den-
samma oavsett vilket ursprungsland handlingarna härrör från. Emellertid
ställs mindre långtgående krav på den rent tekniska utformningen av en
handling som utfärdats i ett utvecklingsland jämfört med vad som gäller
för handlingar som utfärdats i t.ex. Västeuropa.
Även om sökanden inte kan förete handlingar som är tillräckliga för att
uppfylla beviskravet, kan identiteten till följd av principen om fri be-
visprövning anses vara styrkt i vissa fall. Det krävs då att det i ärendet,
utöver de åberopade handlingarna, föreligger ytterligare omständigheter
som ger ett starkt och otvetydigt stöd för den av sökanden uppgivna
identiteten. En eller flera var för sig otillräckliga handlingar kan sam-
mantagna med övriga omständigheter således anses utgöra tillräcklig
bevisning. Även uppgifter från nära anhöriga kan åberopas. Därvid gäller
som princip att
a) den anhörige har förvärvat svenskt medborgarskap och i samband
därmed uppvisat godtagbar identitetshandling samt att handlingen är
godtagbar även enligt den praxis som råder vid tidpunkten för beslutet i
det ärende vari den anhöriges uppgifter åberopas,
Prop. 1997/98:178
b) den anhöriges relation till sökanden är antingen make/maka, syskon Prop. 1997/98:178
eller vuxet barn (dock har i enstaka fall även annan anhörig godtagits),
c) sökanden och den anhörige, såväl i medborgarskapsärendet som i ti-
digare tillståndsärenden, lämnat samstämmiga uppgifter i fråga om iden-
titet, släktskap, familjeförhållanden, bakgrund m.m.
4.1.5 Hemvisttidens beräkning vid oklar identitet
Som framgår av avsnitt 4.1.1 krävs att sökanden i ett naturalisationsären-
de skall ha haft hemvist i Sverige i fem år, eller i fråga om nordiska med-
borgare i två år. Med hemvist avses ett boende i Sverige med avsikt att
stanna i landet stadigt. Folkbokföring utgör inte någon förutsättning för
att hemvist skall föreligga. Inte heller finns något visst tidskrav. Hem-
vistbegreppet förutsätter dock att vistelsen i landet är legal. Vidare krävs
att hemvisten varit oavbruten.
Som huvudregel gäller att sökanden endast far tillgodoräkna sig den tid
denne vistas i landet med styrkt identitet. Om den vid ankomsten angivna
identiteten senare styrks, räknas dock enligt fast praxis hemvisttiden från
det sökanden ansökte om tillstånd att bosätta sig i Sverige.
Det förekommer ibland att en utlänning under vistelsen i Sverige läm-
nar nya uppgifter om sin identitet. I dessa fall far sökanden i medborgar-
skapsärendet normalt räkna hemvisttid först från den dag den nya identi-
teten kan anses ha styrkts. Om sökanden har fatt främlingspass eller re-
sedokument utfärdade i den nya identiteten utan att denna varit styrkt,
räknas dock i regel hemvisttiden redan från tidpunkten för anmälan av
den nya identiteten till Statens invandrarverk, dock under förutsättning
att identiteten senare styrks.
4.2 Identitetsprövningen i ärenden om asyl och uppe-
hållstillstånd
Den s.k. generella utlänningskontrollen omfattar kontroll av utlänningars
inresa, vistelse och arbete i Sverige. Ett effektivt upprätthållande av den-
na kontroll förutsätter att utlänningar som kommer hit eller vistas här kan
legitimera sig. I konsekvens härmed föreskrivs i 1 kap. 2 § första stycket
utlänningslagen (1989:529) att en utlänning som reser in i eller vistas i
Sverige skall ha pass. Från denna huvudregel gäller emellertid vissa un-
dantag, bl.a. för den som är medborgare i ett annat nordiskt land och som
kommer hit direkt från något av de nordiska länderna. Trots att det såle-
des i princip råder passkrav saknar ett betydande antal utlänningar vid sin
ankomst till Sverige godtagbar passhandling. Mot bakgrund därav före-
skrivs i 1 kap. 11 § utlänningsförordningen (1989:547) att Statens in-
vandrarverk, om en utlänning varken har eller kan fa fram någon godtag-
bar passhandling, får utfärda främlingspass för denne. När det råder
oklarhet om utlänningens identitet får i främlingspasset anges att identi-
teten inte är styrkt. Såvitt avser flyktingar föreskrivs vidare i artikel 28 i
1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning (flykting-
konventionen) att den stat som tar emot en flykting också skall utfärda
resedokument för denne. Samma sak gäller beträffande statslösa enligt
1954 års konvention om statslösas ställning. Enligt 1 kap. 10 § utlän-
ningsförordningen gäller ett av Statens invandrarverk utfärdat sådant re-
sedokument som pass vid inresa och vistelse här. Även ett resedokument
far förses med en anteckning om att innehavarens identitet inte är styrkt.
Uppehållstillstånd innebär tillstånd att resa in i och vistas i Sverige un-
der viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning
(permanent uppehållstillstånd). Av 1 kap. 4 § utlänningslagen framgår
att en utlänning - förutom den som är medborgare i Danmark, Finland,
Island eller Norge - som vistas i Sverige mer än tre månader skall ha
uppehållstillstånd.
I ärenden om uppehållstillstånd föreligger inte, till skillnad från vad
som är fallet i medborgarskapsärenden, något uttalat krav att utlänning-
ens identitet skall vara styrkt för att ett uppehållstillstånd skall beviljas.
Utgångspunkten är emellertid att så skall vara fallet. När det gäller flyk-
tingar och andra skyddsbehövande blir dock identitetsfrågan i praktiken
ofta av sekundär betydelse, även om stora ansträngningar görs för att
klarlägga identiteten. Likaså kan identitetsfrågan i vissa andra fall minska
i betydelse på grund av humanitära skäl, t.ex. vid allvarlig sjukdom. I
övriga situationer gäller dock att utlänningen skall kunna visa vem han
eller hon är. I de fall sökanden har för avsikt att bosätta sig i Sverige och
i övrigt uppfyller vad som krävs för att fa uppehållstillstånd utfärdas i
regel ett permanent uppehållstillstånd redan från början.
I sitt remissyttrande över betänkandet Svensk flyktingpolitik i globalt
perspektiv (SOU 1995:75) argumenterade Statens invandrarverk för att
tidsbegränsade uppehållstillstånd regelmässigt skulle användas när sö-
kanden inte kan styrka sin identitet. I den proposition som följde, Svensk
migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25 s. 127), förklara-
de regeringen sig dock inte dela denna uppfattning. En sådan ordning
skulle knappast bidra till att lösa de problem som det innebär att många
asylsökande i dag inte tillförlitligen kan styrka sin identitet.
Ett uppehållstillstånd far återkallas om utlänningen medvetet har läm-
nat oriktiga uppgifer, t.ex om sin identitet, som har inverkat på beslutet.
Vid bedömningen av om äterkallelse skall ske skall särskild hänsyn tas
till bl.a. utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om
andra humanitära skäl talar mot att uppehållstillståndet återkallas. Om
utlänningen har vistats i landet mer än fyra år med uppehållstillstånd,
krävs dessutom synnerliga skäl för att äterkallelse skall få ske (prop.
1997/98:36 s. 38, bet. 1997/98:SfU7, rskr. 1997/98:114).
Den som medvetet lämnar oriktiga uppgifter eller underlåter att tala
om något förhållande av betydelse i ett ärende om uppehållstillstånd kan
dömas till ansvar enligt 10 kap. 2 § 3 utlänningslagen. Påföljden är böter,
eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst sex månader.
Prop. 1997/98:178
10
4.3
Äterkallelse av medborgarskap
Enligt 2 kap. 7 § andra stycket regeringsformen far en svensk medborga-
re som är, eller har varit bosatt i riket, inte berövas sitt medborgarskap i
något annat fall än då han samtidigt, efter uttryckligt samtycke eller ge-
nom att inträda i allmän tjänst, blir medborgare i någon annan stat. Enligt
samma lagrum far dock föreskrivas att barn under arton år i fråga om sitt
medborgarskap skall följa föräldrarna eller en av dem. Vidare far före-
skrivas att, i enlighet med överenskommelse med annan stat, den som
sedan födseln är medborgare även i den andra staten och är varaktigt bo-
satt där förlorar sitt svenska medborgarskap vid arton års ålder eller sena-
re. Någon ytterligare möjlighet att återkalla ett svenskt medborgarskap
föreligger inte enligt svensk rätt.
Folkrätten ställer i sig inte upp något hinder mot att en person förlorar
sitt medborgarskap och därigenom blir statslös genom ett beslut om för-
verkande av medborgarskapet. Möjligheten att genom s.k. expatriering
försätta någon i statslöshet är emellertid begränsad av 1961 års FN-
konvention om begränsning av statslöshet, till vilken Sverige har anslutit
sig. I artikel 8 föreskrivs att en fördragsslutande stat inte skall beröva en
person medborgarskapet om personen därigenom skulle bli statslös. Ge-
nom en undantagsbestämmelse i samma artikel accepteras dock att med-
borgarskapet berövas någon, även om detta leder till statslöshet, när
medborgarskapet har erhållits genom osanna uppgifter eller bedrägligt
förfarande.
Även 1997 års europeiska konvention om medborgarskap, vilken har
undertecknats av Sverige i november 1997, innehåller bestämmelser om
expatriering. Av artikel 7 framgår bl.a. att äterkallelse av medborgarskap
tillåts om sökanden erhållit medborgarskapet genom bedrägligt förfaran-
de, osanna uppgifter eller förtigande av relevanta omständigheter som rör
sökanden.
Möjlighet att återkalla medborgarskap finns för närvarande i bl.a. Nor-
ge, Frankrike, Kanada, Storbritannien, Tyskland och USA. En ofta före-
kommande omständighet som kan läggas till grund för äterkallelse enligt
andra länders rättsordningar är lämnande av felaktiga uppgifter beträf-
fande bl.a. identiteten.
Frågan om införande av en möjlighet att återkalla ett medborgarskap
övervägdes redan vid tillkomsten av medborgarskapslagen. I lagrådsre-
missen fanns ett förslag om frånkännande av medborgarskap. Enligt för-
slaget skulle en naturaliserad medborgare kunna fa sitt medborgarskap
upphävt om han eller hon genom lagakraftvunnen dom dömts till straff-
arbete eller till förvaring under minst två år eller internering i säker-
hetsanstalt efter 8, 9 eller 27 kap. strafflagen (brott mot rikets säkerhet,
högmålsbrott och brott mot särskilda bestämmelser för krig, krigstill-
stånd m.m.). Beslut om expatriering skulle beslutas av Kungl. Majt. Fö-
redragande statsrådet anförde bl.a. följande (prop. 1950:217 s. 50).
De delegerades förslag, att naturaliserad person under särskil-
da förutsättningar skall kunna fråntagas svenskt medborgar-
skap, har hos mig liksom hos flera remissinstanser väckt vissa
Prop. 1997/98:178
11
1** Riksdagen 1997/98. I saml. Nr 178
betänkligheter. Anledningen till mina betänkligheter är bl.a.
att medborgarskapet för naturaliserade personer skulle under-
gå en viss principiell förändring samt att expatriering i regel
skulle leda till att den expatrierade bleve statslös. Avsaknaden
av medborgarskap medför nämligen så betydande olägenheter
för den enskilde, att man i princip bör sträva efter att i möjli-
gaste mån förhindra uppkomsten av statslöshet. Det oaktat har
jag, ehuru med stor tvekan, stannat för att i princip ansluta
mig till förslaget att expatriering under vissa begränsade för-
utsättningar skall kunna ske. Till att bölja med kan man icke
bortse från att möjligheten till expatriering kan vara av värde i
vissa hänseenden. Frånsett att det känslomässigt framstår som
stötande att man ej skall kunna frånkänna den medborgarska-
pet som i handling grovt svikit det land som upptagit honom
som sin medborgare kan framhållas följande. En expatriering
av den som dömts för landsförrädisk eller liknande verksam-
het innebär, såsom de delegerade påpekat, ett i viss mån ökat
skydd för att han icke fortsätter sin skadliga verksamhet. Den
som frånkänts det svenska medborgarskapet kan nämligen - i
motsats till svenska medborgare - utvisas ur landet, eller om
utvisning inte är möjlig, underkastas andra ingripanden enligt
utlänningslagstiftningen. Det är vidare ej uteslutet att blotta
risken för expatriering kan medverka till att hindra en natura-
liserad från att gå främmande makts ärenden. En starkt bidra-
gande orsak till mitt ställningstagnade har även varit, att de
flesta demokratiska länder med krigserfarenheter ansett sig
icke kunna undvara expatrieringsinstitutet.
Departementschefen uttalade vidare att han inte kunde förorda att läm-
nandet av oriktiga uppgifter i samband med ansökan om naturalisation
skulle kunna föranleda äterkallelse av ett naturalisationsbeslut.
Lagrådet konstaterade att expatriering var ett i svensk rätt dittills okänt
institut och pekade på 33 § i den dåvarande regeringsformen, där det bl.a.
föreskrevs att naturaliserade svenska medborgare skulle njuta samma
rättigheter och förmåner som infödda svenska medborgare med endast
det undantaget att de inte kunde bli statsråd. Om den föreslagna ordning-
en infördes kunde det, enligt Lagrådet, med fog göras gällande att deras
rättigheter och förmåner inte var desamma som andra medborgares. Ett
införande av expatrieringsinstitutet krävde med hänsyn härtill en grund-
lagsändring.
Mot bakgrund av Lagrådets synpunkter lades något förslag om expatri-
ering inte fram. Föredragande statsrådet anförde dock att det inte borde
vara uteslutet att senare ta upp frågan till förnyat övervägande.
Frågan om äterkallelse av medborgarskap togs upp igen i prop.
1994/95:179, vilken byggde på Utvisningsutredningens betänkande Van-
delns betydelse i medborgarskapsärenden (SOU 1994:33). Regeringen
anförde bl.a. (prop. 1994/95:179 s. 56 f.) att det i och för sig fanns starka
skäl som talade för en möjlighet att återkalla ett naturalisationsbeslut som
grundats på falska uppgifter, men att skälen mot en sådan ordning likväl
Prop. 1997/98:178
12
vägde över. Regeringen pekade därvid bl.a. på att en sådan återkallelse-
möjlighet skulle föra med sig två sorters medborgarskap, uppkomsten av
statslöshet, verkställighetsproblem och familjerättsliga komplikationer.
Riksdagen anslöt sig till regeringens bedömning och anförde bl.a. att det
såväl vid beviljande av uppehållstillstånd som vid naturalisation var av
väsentlig betydelse att sökandens identitet tillförlitligen kan styrkas och
att detta gör sig gällande med särskild styrka vid ansökan om medborgar-
skap eftersom ett sådant inte kan återkallas (bet. 1994/95:SfU16, rskr.
1994/95:401).
Det finns, till skillnad mot vad som gäller i ärenden om uppehållstill-
stånd, inte någon särskild straffbestämmelse för medvetet lämnande av
felaktiga identitetsuppgifiter i ärenden om svenskt medborgarskap. Felak-
tiga uppgifter kan dock under vissa förutsättningar föranleda straffansvar
för osant intygande enligt 15 kap. 11 § första stycket brottsbalken. På-
följden för detta brott är böter eller fängelse i högst sex månader. Är
brottet grovt är påföljden fängelse i högst två år.
Prop. 1997/98:178
Regeringens förslag: I 6 § lagen (1950:382) om svenskt medborgar-
skap införs en möjlighet att medge dispens från kravet på styrkt iden-
titet i ärenden om naturalisation. Dispens far ges om sökanden haft
hemvist i Sverige i minst åtta år och gör sannolikt att den identitetet
han eller hon uppger är riktig. Lagtexten förtydligas även så att det
grundläggande kravet på styrkt identitet anges uttryckligen.
Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Kommittén anser dock att endast den som är utan egen skuld till att iden-
titeten inte kan styrkas skall kunna medges dispens. I kommitténs förslag
till utformning av dispensmöjligheten anges endast kravet på åtta års
hemvist uttryckligen i lagtexten.
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig är i hu-
vudsak positiva till förslaget eller har inte något att erinra mot det. Flera
remissinstanser har dock synpunkter på den närmare utformningen av
dispensmöjligheten. Riksdagens ombudsmän (JO), Justitiekanslern,
Kammarrätten i Sundsvall, Rikspolisstyrelsen, Statens invandrarverk,
Utlänningsnämnden och Försvarsmakten anser att samtliga förutsätt-
ningar för erhållande av dispens bör anges i lagtexten. Rikspolisstyrelsen
föreslår därvid att dispensmöjligheten utformas som en bevisregel där
sökanden skall göra sin identitet sannolik. Sveriges kristna råd och Ca-
ritas menar att alla utlänningar, oavsett sin skuld till att identiteten inte
kan styrkas, skall omfattas av dispensmöjligheten.
Några remissinstanser har synpunkter på hemvisttidens längd. Rikspo-
lisstyrelsen, Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden förordar ett
hemvistkrav på tio år medan Sveriges kristna råd och Caritas anser att
nuvarande hemvistkrav om fem år skall gälla även i dispensfall. Flyk-
13
tingruppernas och Asylkommittéernas Riksråd (FARR) förespråkar ett
hemvistkrav på sex år. Länsstyrelsen i Skåne, Sveriges advokatsamfund
och Röda korset ansluter sig i och för sig till det föreslagna åttaårskravet,
men anser att detta inte bör utgöra en absolut minimigräns. När det gäller
utgångspunkten för hemvistberäkningen ifrågasätter några remissinstan-
ser att denna skall vara tidpunkten då de nya identitetsuppgiftema läm-
nats och menar att den faktiska vistelsen i landet bör vara avgörande.
Flera remissinstanser, däribland Ombudsmannen mot etnisk diskrimi-
nering, Sveriges advokatsamfund, Caritas, Centrum för invandrarforsk-
ning vid Stockholms universitet och FARR hävdar att Statens invandrar-
verks och Utlänningsnämndens praxis vid identitetsprövningen är alltför
sträng och efterlyser en friare och mindre formalistisk bevisprövning.
Caritas och Svenska flyktingrådet föreslår i det sammanhanget att den
identitetsprövning som gjorts i ärendet om uppehållstillstånd bör godtas
utan vidare prövning i medborgarskapsärendet. Några remissinstanser
påpekar att handläggningen i ärenden där en bedömning av sökandens
trovärdighet är aktuell bör vara muntlig.
Prop. 1997/98:178
Skälen för regeringens förslag
Problem med nuvarande ordning
Kravet på styrkt identitet i ärenden om naturalisation har lett till problem
för många sökande under senare år. Detta beror i första hand på den
strukturella förändring som invandringen till Sverige har genomgått un-
der det senaste årtiondet med en ökande andel flyktingar och andra
skyddsbehövande, ofta från länder med mer eller mindre kaotiska för-
hållanden. Antalet utlänningar som kommit till Sverige utan identitets-
handlingar eller med bristfälliga handlingar har ökat markant. Som exem-
pel kan nämnas att mer än 60 procent av de asylsökande som kom till
Sverige år 1995 saknade pass och identitetshandlingar. Den vanligaste
avslagsgrunden i naturalisationsärenden är i dag oklar identitet. År 1996
avslog Statens invandrarverk ca 2 600 ansökningar om svenskt medbor-
garskap på grund av att sökanden inte förmått styrka sin identitet. Mot-
svarande antal för år 1997 är ca 1 600.
Det finns självfallet en rad skäl till att en person inte kan förete hand-
lingar som styrker de uppgifter han eller hon lämnar om sin person. I
många fall kan det anses ligga i flyktingskapets natur att fullständig do-
kumentation om identiteten inte kan företes. En anledning kan vara att
hemlandet saknar fungerande statlig administration som kan utfarda er-
forderliga handlingar. Flykten kan vidare ha skett under sådana förhål-
landen som på olika sätt omöjliggjort för flyktingen att skaffa fram eller
fa med sig identitetshandlingar eller pass. Ytterligare en orsak kan vara
att han eller hon medvetet gjort sig av med sina handlingar i anslutning
till ankomsten till Sverige. Sättet på vilket en identitetshandling är utfor-
mad eller har erhållits kan dessutom vara sådant att handlingen inte kan
godtas av svenska myndigheter.
14
Utgångspunkter
En växande grupp i samhället ställs således, ofta utan egen förskyllan,
utan någon som helst möjlighet att oberoende av hemvisttid och vandel,
erhålla formånen av ett svenskt medborgarskap och de rättigheter i sam-
hället som är exklusivt förbundna därmed. Detta förhållande är enligt
regeringens mening inte tillfredsställande. Det är därför angeläget att
finna en väg som ger möjlighet att under vissa förutsättningar medge
även den som inte kan styrka sin identitet svenskt medborgarskap.
Vid övervägandet av en sådan möjlighet måste dock samtidigt vissa
principiella aspekter beaktas. Svenskt medborgarskap utgör, till skillnad
från många andra gynnande beslut, inte en rättighet för den enskilde.
Istället är det fråga om en exklusiv rätt för staten att, efter en diskretionär
prövning inom ramen för en rimlig tolkning av medborgarskapslagstift-
ningen, avgöra om en person bör tas upp till svensk medborgare eller ej.
Ett naturalisationsbeslut är således inte fullt ut jämförbart med exempel-
vis ett beslut om uppehållstillstånd. Kunskap om sökandens identitet i
ärenden om naturalisation är vidare en grundläggande förutsättning för
att beslutsmyndigheten skall kunna göra en fullgod prövning av övriga
naturalisationsförutsättningar. Därtill kommer den inom förvaltningsrät-
ten grundläggande principen att sökandens identitet i s.k. tillståndsären-
den skall vara känd. Av betydelse för det beviskrav som nu upprätthålls
är slutligen att ett beslut om naturalisation som vilar på falska identitets-
uppgifter, till skillnad mot vad som är fallet i flera andra länder, varken
anses vara en nullitet, dvs. utan rättslig verkan, eller kan återkallas.
Mot denna bakgrund är det regeringens uppfattning att en lättnad i vis-
sa fall vad gäller identitetsprövningen måste utformas på så sätt att kravet
att sökanden i ett naturalisationsärende skall kunna styrka sin identitet
även fortsättningsvis skall ligga fast som grundprincip. För att tydliggöra
detta bör kravet på styrkt identitet föras in i lagtexten.
Identitetsbegreppet förekommer i annan lagstiftning, t.ex. i utlännings-
lagen (1989:529) och passlagen (1978:302). Någon legal definition av
begreppet identitet finns dock inte. Inte heller finns vägledande förar-
betsuttalanden vad gäller begreppets närmare innebörd. Enligt fast praxis
anses i ärenden om svenskt medborgarskap identiteten bestå av sökan-
dens namn, födelsetid och, som huvudregel, medborgarskap. Som fram-
går av avsnitt 4.1.4 förekommer dock i praxis att identiteten i vissa fall
anses tillförlitligen styrkt även om full klarhet inte råder beträffande sö-
kandens medborgarskap. Någon ändring i detta hänseende är inte avsedd.
När det gäller vad som skall krävas för att identiteten skall anses vara
styrkt är regeringens bedömning att nuvarande praxis i allt väsentligt är
ändamålsenlig. Regeringen vill dock samtidigt understryka vikten av att
bedömningen alltid, i linje med principen om fri bevisprövning, i alla
ärenden om naturalisation sker utifrån samtliga omständigheter i ärendet.
En dispensmöjlighet bör införas
Kommittén har föreslagit en möjlighet för de beslutande myndigheterna
att kunna medge dispens från kravet på styrkt identitet, förutsatt att sö-
Prop. 1997/98:178
15
kanden är trovärdig beträffande dels de uppgifter han eller hon lämnar
om sin identitet, dels anledningen till att identiteten inte kan styrkas.
Regeringen ansluter sig, i likhet med ett övervägande flertal av remissin-
stanserna, i allt väsentligt till detta forslag. En sådan dispensmöjlighet,
som även ligger i linje med nuvarande möjligheter att medge dispens från
övriga naturalisationsvillkor, framstår som en lämplig lösning och bör
inforas. Kan kravet på styrkt identitet inte uppfyllas bör dispens fa med-
ges om sökanden kan göra sannolikt att den identitet han eller hon uppger
är riktig. I sak torde en sådan bevisregel motsvara vad kommittén före-
slagit i fråga om att sökanden skall lämna trovärdiga uppgifter.
Dispensmöjligheten bör vidare, som kommittén föreslagit, förenas med
ett krav på förlängd hemvisttid. Flera starka skäl skäl talar för det. En
förlängd hemvist medför bl.a. större möjligheter att bedöma trovärdig-
heten av de uppgifter sökanden lämnar och utgör också ett incitament för
sökanden att fa fram erforderliga handlingar. Ett strängare krav beträf-
fande hemvisttiden kan även verka avhållande för personer som vill dölja
sin rätta identitet och otillbörligt utnyttja dispensförfarandet. Det före-
slagna kravet på åtta år framstår därvid som en lämplig avvägning. För
klarhets skull bör hemvistkravet vara en absolut minimigräns. Mot bak-
grund av den diskretionära prövning som karaktäriserar ärenden om natu-
ralisation föreligger dock inte något hinder mot att i enskilda fall kräva
en längre hemvisttid än åtta år.
Flera andra alternativa lösningar har framförts under kommitténs ar-
bete och genom remissförfarandet. Bl.a. har föreslagits att identitetspröv-
ningen i ärendet om uppehållstillstånd skall godtas utan vidare prövning i
naturalisationsärendet. En annan modell som förordats är att företrädare
för vissa etablerade invandrarorganisationer skall kunna intyga sina
medlemmars identitet. Vidare har föreslagits att Statens invandrarverk
och Utlänningsnämnden generellt skall sänka sina beviskrav och godta
en mängd andra handlingar såsom körkort, dopcertifikat och liknande
som tillräcklig utredning i sig. Ingen av dessa lösningar uppfyller emel-
lertid enligt regeringens mening den grundläggande utgångspunkten att
kravet på styrkt identitet skall ligga fast.
Vem bör kunna medges dispens?
Dispensmöjligheten skall enligt kommitténs förslag kunna tillämpas be-
träffande personer som utan egen förskyllan saknar möjlighet att styrka
sin identitet, t.ex. de vars hemländers statsförvaltning upphört att fungera
eller för flyktingar som på grund av andra förhållanden i hemlandet sak-
nar möjlighet att fa fram erforderliga handlingar. Enligt regeringens me-
ning bör emellertid även andra sökande kunna komma ifråga för dispens.
Det framstår således inte som rimligt att på förhand och för all framtid
utestänga vissa personer, även om sökanden själv har del i att identiteten
inte kan styrkas. En annan sak är att omständigheter som hänger samman
med det egna agerandet självfallet kan komma att utgöra ett betydelse-
fullt och för sökanden i vissa fall försvårande moment i den trovärdig-
hetsbedömning som skall göras vid dispensprövningen.
Prop. 1997/98:178
16
Närmare om sannolikhetsbedömningen
För att dispens skall fa medges bör således krävas att sökanden gör san-
nolikt att den identitet han eller hon uppger är riktig. Utgångspunkten bör
vara att prövningen om så är fallet skall ske utifrån samtliga omständig-
heter i ärendet och utmynna i en samlad bedömning. Det är inte möjligt
eller lämpligt att i detalj försöka förutse och ta ställning till den mängd
olika omständigheter som kan komma att bli en del av bedömningen i det
enskilda fallet. Det är, särskilt mot bakgrund av den diskretionära pröv-
ning som är utmärkande för handläggningen av naturalisationsärenden,
ofrånkomligt att en närmare precisering av de olika omständigheterna
och vilken betydelse dessa bör ha vid sannolikhetsbedömningen utveck-
las genom praxis. Följande utgångspunkter bör dock gälla.
Två huvudfaktorer bör vara trovärdigheten av de uppgifter sökanden
lämnar om dels sin identitet, dels anledningen till att han eller hon inte
kan styrka identiteten.
Ett exempel på en omständighet som bör väga tungt när det gäller tro-
värdigheten beträffande uppgifterna om sökandens identitet är huruvida
han eller hon vidhållit samma uppgifter under hela vistelsen i Sverige. Är
så fallet och förekommer inte någon omständighet som talar däremot bör
detta förhållande kunna vara tillräckligt för att sökanden skall anses ha
uppfyllt trovärdighetskravet i detta avseende. Något krav på att uppgif-
terna stöds av annan skriftlig utredning bör inte ställas upp. Det kan
självfallet föreligga omständigheter som gör att det finns anledning att
ifrågasätta sökandens uppgifter i sådan utsträckning att dessa inte kan
anses ha tillräcklig grad av trovärdighet. Ett tänkbart sådant fall är att
sökanden i tillståndsärendet lämnat uppgifter som skiljer sig från de upp-
gifter som lämnas i naturalisationsärendet.
I de fall då en sökande under vistelsen i Sverige har ändrat sina identi-
tetsuppgifter bör det beaktas om ändringen skett efter påpekande av nå-
gon myndighet eller om de nya uppgiftena lämnats på eget initiativ. I den
första situationen bör utgångspunkten vara att uppgifterna behandlas med
stor tveksamhet. Utlänningen har ljugit om sin identitet vid ankomsten
till landet och inte heller i efterhand tagit några initiativ för att rätta upp-
gifterna. Med hänsyn härtill finns det som regel heller inte anledning att
tillmäta de nya uppgifterna sådant värde i trovärdighetshänseende att de
bör godtas. Har utlänningen däremot frivilligt ändrat sina uppgifter bör
en mindre kategorisk syn kunna anläggas på saken. Även de nya uppgift-
erna måste självfallet bli föremål för en tro värdi ghetsbedömning varvid
särskilt intresse bör ägnas åt vad sökanden uppger som skäl för att han
eller hon uppgav felaktiga uppgifter vid ankomsten till landet.
När det gäller trovärdigheten beträffande uppgifterna om anledningen
till att sökanden inte kan styrka sin identitet, är omständigheterna i an-
slutning till att utlänningen anlänt till landet av stor betydelse. Kommit-
tén har lagt en avgörande vikt vid frågan huruvida sökanden har egen
skuld till att identiteten inte går att styrka och angett att endast den som
är utan egen skuld skall kunna komma i fråga för dispens. Som framgått
tidigare anser inte regeringen att skuldfrågan i sig bör ha en sådan själv-
ständig betydelse och på förhand exkludera vissa personer från att erhålla
Prop. 1997/98:178
17
dispens. I stället bör omständigheter som hänger samman med varför Prop. 1997/98:178
identiteten inte kan styrkas utgöra en tungt vägande faktor bland andra i
den samlade bedömningen och kan i vissa fall utgöra skäl att ifrågasätta
trovärdigheten av de uppgifter sökanden lämnar.
Ytterligare en faktor i detta sammanhang, som även har betydelse vid
bedömningen huruvida kravet på styrkt identitet kan uppfyllas, är vad
sökanden uppger som skäl för att det inte heller i ett senare skede varit
möjligt att skaffa fram godtagbara handlingar. Grundkravet bör vara att
utlänningen skall ha gjort vad som skäligen kan förväntas av honom eller
henne för att styrka sin identitet. I fråga om flyktingar är det normalt inte
rimligt att de skall behöva kontakta hemlandets myndigheter. Av förklar-
liga skäl gäller samma sak de personer som kommer från länder vars ad-
ministration upphört att fungera. Därvid är dock att beakta att förhållan-
dena i hemlandet kan ha förbättrats, vilket på nytt kan ha gjort det möjligt
att erhålla erforderliga handlingar.
Den lagtekniska utformningen av dispensmöjligheten
Kommittén har förordat att endast hemvistkravet skall anges i lagtexten
och att det i övrigt överlämnas till rättstillämpningen att utforma praxis
mot bakgrund av lagstiftarens förarbetsuttalanden. En väsentlig förutsätt-
ning för att dispens skall fa meddelas är, vid sidan av hemvistkravet, att
sökanden genom att lämna trovärdiga uppgifter om sin identitet och om
anledningen till att den inte kan styrkas gör sannolikt att den identitet han
eller hon uppger är riktig. För den enskilde är det väsentligt att detta
kommer till uttryck direkt i lagtexten. Lagtexten bör därför utformas så
att det anges att naturalisation far beviljas även om kravet på styrkt iden-
titet inte kan uppfyllas, om sökanden sedan minst åtta år har hemvist här i
landet och gör sannolikt att den identitet han eller hon uppger är riktig.
Regeringens bedömning: Ett beslut om naturalisation som meddelats
på grundval av felaktiga identitetsuppgifter bör inte heller i fortsätt-
ningen kunna återkallas.
Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser som yttrat sig anslu-
ter sig till eller har inte något att invända mot kommitténs bedömning.
Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen anser dock att en återkallelsemöj-
lighet bör införas och anför bl.a. att det framstår som stötande att det
saknas möjligheter att ingripa mot naturalisationsbeslut som meddelats
på grundval av falska uppgifter, särskilt när det skett för att dölja ett kri-
minellt förflutet eller en terroristanknytning.
Skälen för regeringens bedömning: Under de senaste årtiondena har
strävan i svensk politik varit att så långt möjligt utjämna skillnaderna i
18
rättsligt avseende mellan svenska medborgare och den övriga befolk- Prop. 1997/98:178
ningen. Medborgarskapet är dock alltjämt av grundläggande betydelse i
flera mycket viktiga avseenden, t.ex. när det gäller möjligheterna att delta
fullt ut i den politiska processen, att erhålla konsulärt bistånd av svenska
myndigheter utomlands och att vara skyddad mot landsförvisning. Med-
borgarskapet är dessutom av stor betydelse i integrationsprocessen. Infö-
rande av en möjlighet att återkalla ett beslut om svenskt medborgarskap
skulle innebära en grundläggande förändring av den svenska medborgar-
skapsrätten, vilket bl.a. skulle kräva en grundlagsändring. Mot denna
bakgrund kräver enligt regeringens bedömning en sådan förändring
mycket starka skäl. Som framgår av avsnitt 4.3 har frågan varit föremål
för regeringens prövning i flera tidigare lagstiftningsärenden. Skälen mot
införande av en sådan ordning har därvid befunnits vara så starka att nå-
got förslag i denna riktning aldrig har förelagts riksdagen.
Den i denna proposition föreslagna dispensmöjligheten bör enligt rege-
ringens mening inte leda till någon nämnvärd ökning av antalet medbor-
garskap som meddelas i falsk identitet. Att helt gardera sig mot missbruk
i detta avseende låter sig dock knappast göra. Förslaget aktualiserar där-
för på nytt frågan om inte en möjlighet att återkalla naturalisationsbeslut
som meddelats på grundval av felaktiga identitetsuppgifter borde införas.
Som både Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen anfört kan det förefalla
stötande att det saknas möjligheter att ingripa och återkalla medborgar-
skapet för en person som naturaliserats i falsk identitet, särskilt när det
skett för att dölja ett kriminellt förflutet eller en terroristanknytning. En
sådan möjlighet skulle också kunna ha en preventiv verkan i så måtto att
den avhåller från att ljuga om identiteten.
Det finns emellertid samtidigt starka skäl som talar emot en sådan ord-
ning både från en principiell ståndpunkt och ur en mer praktisk synvin-
kel. En återkallelsemöjlighet skulle bl.a. innebära att det skulle komma
att finnas två slag av svenskt medborgarskap, ett oåterkalleligt för den
som blivit svensk medborgare vid födseln och ett som kan återkallas för
den som förvärvat medborgarskapet genom naturalisation. En person
som berövats det svenska medborgarskapet skulle därtill i de flesta fall
bli statslös, något som hänger samman med huvudprincipen i den svens-
ka medborgarskapslagstiftningen att den som naturaliseras samtidigt
måste avsäga sig sitt tidigare medborgarskap om det inte förloras auto-
matiskt. Det är sannolikt att den som förlorat det svenska medborgarska-
pet inte heller kan fa tillbaka det tidigare. En avsikt bakom äterkallelse av
ett medborgarskap är att kunna avlägsna vederbörande från landet. Det
torde dock inte vara möjligt beträffande den som blivit statslös. Även i
andra fall torde verkställighetshinder kunna uppkomma. En äterkallelse
av svenskt medborgarskap skulle vidare kunna leda till familjerättsliga
komplikationer. Därtill kommer att ökningen av antalet medborgarskap
som beviljats i falsk identitet enligt regeringens bedömning kommer att
bli förhållandevis marginell samt att, när så trots allt skett, förutsättning-
arna för ett uppdagande av det verkliga förhållandet kommer att vara
små.
19
Vid en samlad bedömning anser regeringen att skälen för en återkallel-
semöjlighet, ställda mot de starka invändningar som kan resas däremot,
inte motiverar införandet av en sådan möjlighet i svensk rätt.
Den nu föreslagna dispensmöjligheten kan komma att föranleda ett visst
merarbete vid Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden. Genom
dispensmöjligheten kan dock enligt regeringens bedömning antalet av-
slagsbeslut och därmed förenade överklaganden och förnyade ansök-
ningar komma att minska betydligt. Sammantaget bör de föreslagna för-
ändringarna kunna hanteras inom myndigheternas nuvarande ramar. Re-
geringen vill i sammanhanget också peka på att relativt stora förändringar
i tillströmningen av medborgarskapsärenden förväntas under de närmaste
åren. Efter en ganska stor ökning under 1998 väntas antalet därefter suc-
cessivt minska under de närmast följande åren.
6§
I paragrafen anges villkoren för erhållande av svenskt medborgarskap
genom naturalisation. Den punktvisa uppräkningen av naturalisations-
villkoren i första stycket kompletteras på så sätt att kravet på styrkt iden-
titet förs in som punkt 1. Som konsekvens av detta numreras övriga
punkter om. Vad som bör krävas för att identitetskravet skall anses upp-
fyllt berörs i avsnitt 5.
Ändringen i andra stycket syftar till att klargöra att dispensgrundema
som anges i detta stycke inte är tillämpliga när det gäller kravet på styrkt
identitet.
Enligt lydelsen av det nya tredje stycket far undantag från kravet på
styrkt identitet göras om kravet inte kan uppfyllas och sökanden dels haft
hemvist i landet i minst åtta år, dels kan göra sannolikt att den identitet
han eller hon uppger är riktig. I formuleringen om kravet inte kan upp-
fyllas ligger att sökanden under vistelsen i landet skall ha gjort vad som
skäligen kan krävas för att fa fram godtagbara handlingar som kan styrka
identiteten (jfr avsnitt 5).
Innebörden av hemvistbegreppet i ärenden om svenskt medborgarskap
berörs närmare i avsnitt 4.1.5. Vad som bör krävas är oavbruten legal
hemvist i landet under minst åtta år räknat bakåt från tidpunkten för natu-
ralisationen. Inget hindrar att den beslutande myndigheten, t.ex. i tvek-
samma fall, kräver längre hemvisttid än åtta år. Om sökanden lämnar
nya uppgifter om sin identitet, bör hemvisten räknas från den tidpunkt då
de nya uppgifterna meddelades Statens invandrarverk. Även hemvist i
landet före ikraftträdandet av lagändringen ingår vid beräkningen av
hemvisttiden.
Prop. 1997/98:178
20
Utöver åtta års hemvist krävs att sökanden, vid en samlad bedömning av
omständigheterna i ärendet, kan göra sannolikt att den identitet han eller
hon uppger är riktig. Detta innebär, som närmare behandlas i avsnitt 5,
att det skall göras en bedömning av trovärdigheten av de uppgifter sö-
kanden lämnat om sin identitet och om anledningen till att den inte går att
styrka.
Prop. 1997/98:178
21
Prop. 1997/98:178
Bilaga 1
Bakgrund
I 6 § lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap föreskrivs att en ut-
länning på ansökan kan tas upp till svensk medborgare (naturaliseras) om
han eller hon fyllt arton år, sedan fem år - eller i fråga om medborgare i
annat nordiskt land sedan två år - har hemvist här i landet samt fört och
kan förväntas komma att föra en hederlig vandel. Utöver de villkor som
således anges i lagtexten uppställs i praxis även krav på att en sökande
skall kunna styrka sin identitet för att svenskt medborgarskap skall be-
viljas. Från detta krav medges, till skillnad från vad som gäller beträffan-
de de i lagtexten angivna villkoren, inte några undantag.
Kravet på styrkt identitet hänger samman med bl.a. att det - åtminstone
i förstone - kan förefalla självklart att ett land skall ha full visshet om
identiteten hos de personer som landet tar upp till sina medborgare. Det
är vidare så att kunskap om sökandens identitet utgör en grundläggande
förutsättning för att den myndighet som fattar beslut i medborgarskaps-
ärendet skall kunna göra en fullgod kontroll av övriga naturalisationsvill-
kor, såsom t.ex. ålder och vandel. Andra viktiga skäl som talar för upp-
rätthållande av kravet är dels att ett beslut om naturalisation som vilar på
falska identitetsuppgifter i princip inte på den grunden kan anses vara en
nullitet (verkningslöst), dels att 2 kap. 7 § regeringsformen omöjliggör
äterkallelse av svenskt medborgarskap även i de fall då medborgarskapet
har meddelats på grundval av en medvetet uppgiven oriktig identitet.
Mot de skäl som talar för upprätthållandet av kravet på styrkt identitet
står det faktum att detta villkor under senare år har fått till följd att vissa
grupper av invandrare, ofta utan egen skuld, i princip är utestängda från
möjligheten att få svenskt medborgarskap oavsett hur länge de har haft
hemvist i Sverige. Oklar identitet är numera den utan jämförelse vanli-
gaste avslagsgrunden i naturalisationsärenden och under år 1996 åbero-
pade Statens invandrarverk denna grund i 2 606 av sina 4 406 avslagsbe-
slut.
Oförmågan att styrka sin identitet - och därmed avsaknaden av svenskt
medborgarskap - får till följd bl.a. att dessa människor går miste om vis-
sa till medborgarskapet exklusivt knutna rättigheter och förmåner. Såle-
des har de ingen ovillkorlig rätt att resa in i och vistas i Sverige. De sak-
nar vidare skydd mot att bli utvisade härifrån och de står inte heller under
Sveriges beskydd vid ett eventuellt ingrepp mot dem under vistelse i ett
annat land. Ytterligare viktiga konsekvenser är att de saknar rösträtt vid
val till riksdagen liksom till EU-parlamentet, det senare eftersom perso-
ner tillhöriga de nu aktuella grupperna aldrig heller är medborgare i nå-
got annat EU-land. Till det sagda kommer även att avsaknaden av möj-
lighet att bli svensk medborgare för många medför en påfrestande känsla
av utanförskap.
Kommitténs huvuduppgift i nu aktuell del har varit att överväga och
föreslå ändringar för att komma till rätta med det problem som kravet på
22
styrkt identitet utgör for vissa invandrare. I arbetet härmed har kommit-
tén, vilket framgår av direktiven, haft att beakta att den grundläggande
principen om styrkt identitet vid ansökan om svenskt medborgarskap
måste ligga fast.
Kommitténs ställningstaganden och förslag
Skälen för en ändrad ordning
De ovan redovisade konsekvenserna av obestyrkt identitet drabbar inte
bara den minoritet av utlänningar som medvetet lämnar oriktiga identi-
tetsuppgifiter utan dessvärre drabbas i lika stor utsträckning de människor
som är helt utan egen skuld till att de ej kan styrka sin identitet. Såvitt
avser den sistnämnda gruppen är de nuvarande konsekvenserna enligt
kommitténs uppfattning inte rimliga och det är därför mycket angeläget
att möjliggöra även för dessa personer att under vissa förutsättningar er-
hålla svenskt medborgarskap.
Ytterligare ett skäl för att införa en ändrad ordning är att Sverige då
närmar sig den syn på identitetsfrågor i naturalisationsärenden som före-
faller dominera i övriga Europa. Av de svar som inkommit i anledning av
kommitténs undersökning om förhållandena i andra länder måste nämli-
gen den slutsatsen dras att Sverige i ett europeiskt perspektiv upprätthål-
ler en förhållandevis sträng praxis vad gäller styrkt identitet i dessa sam-
manhang. Detta far anses gälla även med beaktande av att flera av de
övriga länderna till skillnad från Sverige har en rättsordning som gör det
möjligt att återkalla ett medborgarskap som beviljats på grundval av
oriktiga identitetsuppgifter.
Prop. 1997/98:178
Bilaga 1
Möjlighet till dispens från kravet på styrkt identitet
Kommittén föreslår att det vid ansökan om svenskt medborgarskap skall
vara möjligt att erhålla dispens från kravet på styrkt identitet. För en ut-
länning som inte kan styrka sin identitet bör det således vara tillräckligt
att utlänningen - med beaktande av samtliga i ärendet föreliggande om-
ständigheter - bedöms som trovärdig såvitt avser lämnade uppgifter om
identiteten och om att han eller hon saknar möjlighet att styrka densam-
ma. Vid dispens från kravet på styrkt identitet bör som villkor för svenskt
medborgarskap vidare gälla att utlänningen i fråga har hemvist i Sverige
sedan minst åtta år.
Dispensmöjligheten bör kunna tillämpas beträffande utlänningar som
är utan egen skuld till att de inte kan styrka sin identitet. Den bör inte
vara förbehållen vissa grupper. Avsikten är dock i första hand att lösa de
problem som uppstår genom att flyktingar och personer från länder utan
fungerande statlig förvaltning generellt har svårt att fa fram handlingar
som styrker identiteten.
Kravet på styrkt identitet framgår inte av lagtexten i dess nuvarande
lydelse. Enligt kommitténs uppfattning är det emellertid, med hänsyn till
den stora betydelse som identitetsfrågor fatt i medborgarskapssamman-
23
hang under senare år, nu dags att skriva in även detta krav i lagtexten.
Likaså bör möjligheten till dispens anges särskilt i lagtexten.
Trovärdighetsbedömningen såvitt avser utlänningens uppgifter om sin
identitet
I det följande skall något beskrivas efter vilka riktlinjer som den före-
slagna trovärdighetsbedömningen bör äga rum. Det är viktigt att härvid
understryka att majoriteten av de utlänningar som kommer hit gör det i
ärligt och hederligt uppsåt såväl vad gäller den uppgivna identiteten som
syftet med flytten till Sverige. Enbart den omständigheten att en person
saknar handlingar som styrker de uppgifter han eller hon lämnar om sitt
namn och ursprung far därför inte tas till intäkt för misstanke om att upp-
gifterna är oriktiga. Tvärtom ligger det många gånger i sakens natur att
en utlänning inte kan identifiera sig på ett för svenska myndigheter god-
tagbart sätt. I synnerhet gäller detta flyktingar och personer som kommer
från länder vilka saknar en fungerande statlig administration.
En viktig utgångspunkt är att trovärdighetsbedömningen skall ske uti-
från samtliga i ärendet föreliggande omständigheter. Härmed avses, ut-
över de handlingar och uppgifter som finns tillgängliga i medborgar-
skapsakten, även motsvarande dokumentation från de ärenden om uppe-
hållstillstånd som rör utlänningen i fråga. Därigenom möjliggörs en kon-
troll av om utlänningen under hela sin vistelsetid i Sverige vidhållit
samma uppgifter i fråga om t.ex. identitet, bakgrund och familjeförhål-
landen. Vidare bör eventuella ärenden med anhöriganknytning ingå i un-
derlaget för den helhetsbedömning som skall göras i dessa fall. I sådana
ärenden har nämligen släktingar till den utlänning - som är föremål för
den trovärdighetsbedömning som skall göras - fatt lämna uppgifter om
denne.
Visar det sig vid en genomgång av tillgängliga handlingar och uppgif-
ter att utlänningen levt under en och samma identitet under hela sin vis-
telsetid i Sverige bör detta - om det inte motsägs av någon annan om-
ständighet - som regel vara tillräckligt för att utlänningen skall anses ha
uppfyllt vad som krävs i trovärdighetsavseende. Bland omständigheter
som trots konsekvent vidhållna identitetsuppgifter kan tala mot medbor-
garskap märks när anhöriga till en i Sverige bosatt utlänning ansöker om
visering eller uppehållstillstånd och därvid beträffande den de skall besö-
ka anger andra uppgifter än vad denne själv uppgett vid sin ankomst hit.
Det kan också vara så att utlänningen i tillståndsärendet lämnat uppgifter
som skiljer sig från vad han eller hon senare uppger i medborgarskaps-
ärendet. Marginella avvikelser bör självfallet bortses från, men har utlän-
ningen på väsentliga punkter ändrat uppgifter om t.ex. sin egen bakgrund
eller sina familjeförhållanden kan det - om inte utlänningen har någon
godtagbar förklaring till de motstridiga uppgifterna - finnas anledning att
med hänvisning till bristande trovärdighet avslå ansökan om medborgar-
skap.
Bristande trovärdighet kan för övrigt i undantagsfall föreligga även om
utlänningen i såväl tillstånds- som medborgarskapsärendet vidhållit
samma uppgifter i fråga om identitet, bakgrund, släktskap m.m. Vad som
Prop. 1997/98:178
Bilaga 1
24
åsyftas är när någon eller några av de uppgifter som utlänningen lämnar
är uppenbart orimliga. Normalt är dock vidhållandet av samma uppgifter
i stället ägnat att rent allmänt öka trovärdigheten i en persons berättelse.
I de fall då en utlänning under sin vistelse i Sverige har ändrat sina
identitetsuppgifter bör man såvitt avser trovärdighetsbedömningen skilja
på två olika situationer, nämligen då ändringen skett sedan svenska myn-
digheter konfronterat utlänningen med omständigheter som visar eller
tyder på att den av utlänningen uppgivna identiteten är oriktig respektive
då utlänningen helt frivilligt och utan påtryckningar ändrat uppgifterna. I
den förstnämnda typen av fall bör trovärdighetsbedömningen normalt
utfalla till utlänningens nackdel. Utlänningen har ju då ljugit om sin
identitet vid ankomsten till Sverige och inte heller i efterhand tagit några
egna initiativ till att underrätta svenska myndigheter om det rätta förhål-
landet. Med beaktande därav finns det som regel inte heller anledning att
- när utlänningen ställd infor besvärande fakta ändrar sina uppgifter -
tillmäta de nya uppgifterna sådant värde i trovärdighetshänseende att de
bör godtas vid en ansökan om svenskt medborgarskap.
Har utlänningen däremot frivilligt ändrat sina identitetsuppgifter, finns
det enligt kommitténs uppfattning skäl att anlägga en mindre kategorisk
syn på trovärdighetsbedömningen. Således har utlänningen i dessa situa-
tioner, vilket är en betydelsefull skillnad, efter en tids vistelse här vidtagit
frivilliga åtgärder for att fa en rättelse till stånd. Ytterligare ett viktigt
skäl till en mindre restriktiv bedömning i dessa fall är det angelägna i att
det föreligger en rimlig korrespondens mellan de intentioner som ligger
till grund för regelsystemen i utlänningslagen respektive medborgar-
skapslagen. Till belysande av vad som avses härmed kan nämnas att re-
geringen i oktober 1997 till riksdagen lämnat ett förslag (prop.
1997/98:36) som bl.a. innebär att - vid bedömningen av om ett uppe-
hållstillstånd skall återkallas - hänsyn skall tas till utlänningens anknyt-
ning till Sverige liksom till andra humanitära skäl. Särskild hänsyn skall
därvid tas till utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållan-
den samt till vistelsetiden i Sverige. Har utlänningen vistats här med
uppehållstillstånd mer än fyra år, far äterkallelse av tillståndet ske endast
om det finns synnerliga skäl. I det betänkande som ligger till grund for
regeringens förslag, Äterkallelse av uppehållstillstånd (SOU 1997:67),
sägs vidare att förslaget kan tänkas bidra till att några efter en tid vågar
träda fram under sin rätta identitet.
Regeringens förslag innebär sammanfattningsvis att en mer balanserad
prövning än hittills skall göras i de fall en utlänning i ärendet om uppe-
hållstillstånd uppgett oriktig identitet. Det vore enligt kommitténs upp-
fattning inte rimligt om den humana grundsyn som förslaget ger uttryck
for inte på något sätt skulle avspegla sig i hanteringen av medborgar-
skapsfrågor. En tänkbar följd vore annars att den som, i enlighet med
regeringsförslagets intentioner, efter en tids vistelse i Sverige träder fram
under rätt identitet därmed också går förlustig möjligheten att bli svensk
medborgare. Detta vore en olycklig konsekvens; inte minst med beaktan-
de av att utlänningen, om denne i stället fortsatt att dölja det rätta förhål-
landet, skulle ha bevarat sina möjligheter att erhålla svenskt medborgar-
Prop. 1997/98:178
Bilaga 1
25
skap förutsatt att han eller hon klarade sig igenom trovärdighetsbedöm-
ningen.
Kommittén anser mot bakgrund av det nu sagda att frivilligt ändrade
identitetsuppgifter inte i sig bör leda till att den som ändrat uppgifterna är
utestängd från möjligheten att - med tillämpning av undantaget från kra-
vet på styrkt identitet - erhålla svenskt medborgarskap.
Att en utlänning efter en tids vistelse i Sverige ändrar sina identitets-
uppgifter behöver emellertid inte med nödvändighet betyda att de nya
uppgifterna är korrekta och även dessa skall därför självfallet bli föremål
för en trovärdighetsbedömning. Denna skall, liksom i övriga fall, basera
sig på samtliga i ärendet föreliggande omständigheter samt på den län-
derkunskap och övrig kompetens som Statens invandrarverk och Utlän-
ningsnämnden besitter. Särskilt intresse bör därvid ägnas åt vad utlän-
ningen anför i fråga om anledningen till att han eller hon vid ankomsten
till Sverige uppgett oriktig identitet. Det finns också skäl att trovärdig-
hetsbedömningen i dessa situationer företas med största omsorg och nog-
grannhet eftersom utlänningen - genom att vid ankomsten till Sverige
ljuga om sin identitet - får anses ha medverkat till att helt allmänt nega-
tivt påverka trovärdigheten i de uppgifter han eller hon lämnar. Blir
emellertid utfallet av trovärdighetsbedömningen sådant - att utlänningens
ändrade uppgifter om sin identitet och om att denna ej kan styrkas be-
döms som trovärdiga - bör utlänningen kunna erhålla svenskt medbor-
garskap under förutsättning att han eller hon också uppfyller övriga natu-
ralisationsvillkor och det hemvistkrav som gäller vid dispens från kravet
på styrkt identitet. Hemvisttiden bör därvid räknas från den tidpunkt då
utlänningen till Statens invandrarverk anmälde de ändrade uppgifterna.
Trovärdighetsbedömningen såvitt avser utlänningens uppgifter om att
identiteten ej kan styrkas
Under föregående rubrik har redogjorts för trovärdighetsbedömningar i
fråga om de uppgifter som en utlänning lämnar om sin identitet. Den tro-
värdighetsbedömning som bör göras i denna typ av ärenden innefattar
emellertid ytterligare ett led, nämligen bedömningen av vad utlänningen
uppger beträffande skälen till att han eller hon saknar möjlighet att styrka
sin identitet. Det handlar därvid inte bara om varför utlänningen saknar
godtagbara pass- och identitetshandlingar vid ankomsten till Sverige utan
även om varför utlänningen inte heller i ett senare skede kan fa fram så-
dana handlingar.
Många av de personer som kommer till Sverige utan godtagbara iden-
titetshandlingar är flyktingar och personer som kommer från länder, vilka
saknar en fungerande statlig administration. Problem avseende kravet på
styrkt identitet förekommer emellertid - om än i mer begränsad omfatt-
ning - även beträffande vissa andra grupper än de nu nämnda. Det kan
t.ex. röra sig om statslösa personer eller personer som kommer från något
land vars identitetshandlingar är av så enkel beskaffenhet att de i princip
inte godtas av svenska myndigheter. Även beträffande personer tillhöriga
dessa kategorier torde det ofta vara så att problem i nu aktuellt avseende
är hänförliga till personens bristande möjlighet - och således ej ovilja -
' "7
Prop. 1997/98:178
Bilaga 1
26
att styrka identiteten. Därmed finns det inte heller något hållbart skäl till
varför dessa personer skulle vara uteslutna från möjligheten att erhålla
dispens från kravet på styrkt identitet. Motsvarande bör naturligtvis gälla
också för andra personer som, även om de tillhör någon helt annan grupp,
kan anföra i sammanhanget godtagbara skäl till att de ej kan styrka sin
identitet.
Förutsättningen för att någon skall kunna erhålla dispens från kravet på
styrkt identitet bör enligt kommitténs uppfattning således inte vara att
personen i fråga tillhör en viss kategori utan i stället att vederbörande är
utan egen skuld till att identiteten ej kan styrkas. För bedömande av om
denna förutsättning är uppfylld skall det ske en prövning av omständig-
heterna i varje enskilt ärende och det faktum att en person t.ex. har flyk-
tingstatus innebär därför inte med automatik att vederbörande skall un-
dantas från kravet på styrkt identitet. Av förklarliga skäl kommer dock
flyktingar - och även personer från länder utan fungerande statlig för-
valtning - generellt sett att ha lättare än personer tillhöriga andra grupper
att med framgång hävda att de är utan egen skuld till att identiteten ej kan
styrkas.
Sedan det - med beaktande av samtliga i ärendet föreliggande omstän-
digheter - skett en värdering av vad utlänningen uppgett i fråga om var-
för det saknats identitetshandlingar vid ankomsten till Sverige och varför
utlänningen inte heller i ett senare skede kunnat fa fram sådana handling-
ar, skall det i slutänden ske en sammantagen trovärdighetsbedömning
avseende huruvida utlänningen uppfyller den för dispens gällande förut-
sättningen, nämligen att han eller hon är utan egen skuld till att identite-
ten ej kan styrkas. Generellt kan i fråga om den sammantagna bedöm-
ningen sägas att skäl regelmässigt saknas till att göra avkall på att utlän-
ningen skall ha gjort vad som skäligen kan begäras av honom eller henne
för att i efterhand styrka sin identitet. Bedömningen härvidlag bör inte
heller ställa till nämnvärda problem för myndigheterna. Vad däremot
gäller ankomsttillfallet kan det av förklarliga skäl vara förenat med stora
svårigheter att bedöma vilka möjligheter en utlänning hade att åtta år ti-
digare medföra godtagbara identitetshandlingar till Sverige. Svårigheter-
na härvidlag uppmanar naturligtvis också till försiktighet vad gäller att
låta omständigheter hänförliga till ankomsttillfället ensamma påverka
utfallet av trovärdighetsbedömningen i negativ riktning. Helt uteslutet är
detta emellertid inte och vad som då ligger närmast till hands är fall av
dokumentförstörelse. Såvitt avser situationer i övrigt då utfallet av be-
dömningen, trots den tid som förflutit, blir att utlänningen anses ha brus-
tit i det första ledet - dvs. inte medfört identitetshandlingar till Sverige
fastän möjlighet till det funnits - bör förfaringssättet normalt vara att
utlänningen uppmanas att i efterhand skaffa fram och ge in de befintliga
handlingarna. Det är också rimligt att anta att utlänningen i flertalet fall
kommer att kunna infria vad som således begärs av honom eller henne
och att dispensförfarandet därför ej behöver komma till användning.
Misslyckas emellertid utlänningen med att i efterhand fa fram handling-
arna, bör detta inte med automatik medföra att möjligheterna till dispens
är borta. En annan sak är att utlänningen - genom att inte ha med sig de
befintliga handlingarna vid ankomsten till Sverige - kan ha medverkat
Prop. 1997/98:178
Bilaga 1
27
till att helt allmänt negativt påverka trovärdigheten i de uppgifter han
eller hon lämnar.
Krav på längre hemvisttid vid undantag från kravet på styrkt identitet
En av de grundförutsättningar for naturalisation som anges i 6 § medbor-
garskapslagen är krav på viss tids hemvist. Hemvistvillkoret anger den
minsta tid en utlänning skall ha varit i Sverige för att kunna bli svensk
medborgare och för icke nordiska medborgare är denna tid bestämd till
fem år. Vid dispens från kravet på styrkt identitet finns det emellertid
enligt kommittén flera skäl som talar för att uppställa krav på längre
hemvisttid än den lagen föreskriver.
För det första skulle en längre vistelsetid öka möjligheterna att bedöma
trovärdigheten såvitt avser den uppgivna identiteten. Har en person -
som ej kan styrka sin identitet - vistats här i landet under samma identitet
i åtta år, talar det med större tyngd för att identitetsuppgiftema är riktiga
än om vederbörande bara vistats här i fem år.
Ytterligare ett skäl, för att göra en åtskillnad i kravet på hemvist för å
ena sidan personer som kan styrka sin identitet och å andra sidan för per-
soner som inte kan detta, är att en sådan skillnad utgör ett incitament för
sökanden att göra vad som är möjligt för att fa fram och ge in handlingar
som styrker identiteten eftersom han eller hon därigenom erhåller svenskt
medborgarskap inom kortare tid. Frånvaron av en sådan skillnad skulle
däremot innebära att mindre nogräknade personer, med dispensförfaran-
det i åtanke, kunde se en möjlighet att i Sverige leva under ny och falsk
identitet och detta således utan fördröjd väntan på svenskt medborgar-
skap. Det är inte heller otänkbart att en sådan ordning rent allmänt skulle
öka Sveriges dragningskraft på människor som ej är önskvärda här och
vilka med uppgivande av rätt identitet inte skulle ha erhållit svenskt
medborgarskap, t.ex. på grund av terroristanknytning.
Kommitténs förslag är att det vid dispens från kravet på styrkt identitet
skall krävas hemvist i Sverige sedan minst åtta år. Detta är en tidsgräns
som harmonierar väl med de bakomliggande skälen för en förlängning.
Underlaget för myndigheternas bedömningar i tro värdi ghetshänseende
bör således under åtta år hinna bli avsevärt förbättrat och vidare bör den
föreslagna tidsskillnaden vara tillräcklig för att verka avhållande på män-
niskors benägenhet att med utnyttjande av dispensmöjligheten försöka
erhålla svenskt medborgarskap i falsk identitet. Därtill kommer att utlän-
ningen ges en klart längre tid på sig att få fram någon form av dokumen-
tation till stöd för de identitetsuppgifter han eller hon lämnar.
Enligt kommittén bör den föreslagna tidsgränsen vara en absolut mi-
nimigräns. Härför talar bl.a. att alla presumtiva svenska medborgare då
ges mycket tydliga signaler i detta avseende - den som kommer hit och
ej kan styrka sin identitet vet med bestämdhet att han eller hon får vänta
minst åtta år på sitt svenska medborgarskap. En fast minimigräns bidrar
vidare till att undvika oönskade försök att få ett svenskt medborgarskap i
falsk identitet. Är gränsen tänjbar får nämligen benägenheten att otillbör-
ligt chansa på att i ett relativt tidigt skede erhålla svenskt medborgarskap
Prop. 1997/98:178
Bilaga 1
28
i falsk identitet allmänt sett antas vara större än om det finns en orubblig
minimigräns.
Kommittén ser däremot inte något principiellt hinder mot att myndig-
heterna i enskilda ärenden fordrar längre tids hemvist i Sverige än åtta år.
Ett tänkbart sådant fall kan vara när det råder förhållandevis små tvivel
rörande trovärdigheten i de uppgifter som en person lämnar men likväl
tillräckliga för att ansökan om medborgarskap skall avslås. Det bör vid
sådant förhållande vara möjligt att man, efter att personen vistats ytterli-
gare något eller några år här, bedömer att den tillkommande hemvistti-
den är av sådan betydelse i sammanhanget att den läker den tidigare
bristen i trovärdighet och att vederbörande därför bör beviljas svenskt
medborgarskap.
Äterkallelse av medborgarskap (s.k. expatriering) bör även
fortsättningsvis vara otillåtet enligt svensk rätt
Kravet på styrkt identitet skall enligt kommitténs förslag inte längre vara
obligatoriskt och man kan därför inte heller helt bortse från en risk för en
viss ökning av antalet medborgarskap, vilka meddelats i fel identitet.
Enligt kommitténs bedömning kommer emellertid den nya ordningen -
såsom den utformats med krav på förlängd vistelsetid och på att lämnade
uppgifter skall vara trovärdiga - inte att medföra någon nämnvärd ökning
av antalet medborgarskap som beviljas på grundval av falsk identitet. Av
betydelse för detta antagande är dessutom den omständigheten att foku-
seringen på identitetsfrågor i tillståndsärenden ökat under senare år. Så-
ledes kan man t.ex. räkna med att de från den 1 januari 1997 gällande
reglerna om tagande av fingeravtryck (5 kap. 5 § utlänningslagen) kom-
mer att bidra till ökade förutsättningar för upptäckt av oriktig identitet
redan i ärendet om uppehållstillstånd.
Till det sagda kommer att man på goda grunder kan anta att antalet fall
då en person - som trots det anförda lyckas i sitt uppsåt att efter åtta års
vistelse här erhålla ett medborgarskap i falsk identitet - avslöjas i ett än-
nu senare skede, kommer att vara synnerligen begränsat.
Med hänvisning till det anförda finner kommittén att det inte heller fort-
sättningsvis kommer att föreligga sådana extraordinära skäl som bör vara
ett absolut minimikrav för att Sverige skall överväga att införa en möj-
lighet till äterkallelse av medborgarskap.
Prop. 1997/98:178
Bilaga 1
29
Förslag till lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt
medborgarskap
Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1950:382) om svenskt medbor-
garskap1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6§2
Utlänning kan på ansökan tas upp Utlänning som styrkt sin identitet
till svensk medborgare (naturali- kan på ansökan tas upp till svensk
seras) om han medborgare (naturaliseras) om han
1. fyllt 18 år,
2. sedan fem år eller, i fråga om dansk, finländsk, isländsk eller norsk
medborgare, sedan två år har hemvist här i landet, samt
3. fört och kan förväntas komma att föra en hederlig vandel.
Även om villkoren enligt första Även om villkoren enligt första
stycket inte är uppfyllda kan natu- stycket 1-3 inte är uppfyllda kan
ralisation beviljas, naturalisation beviljas,
1. om det är till gagn för landet att sökanden blir svensk medborgare,
2. om sökanden tidigare har varit svensk medborgare eller är gift med
en svensk medborgare, eller
3. om det annars med hänsyn till sökandens förhållanden finns särskil-
da skäl för ett svenskt medborgarskap.
Från kravet på styrkt identitet
får undantag göras om utlän-
ningen sedan minst åtta år har
hemvist här i landet.
Frågor om naturalisation prövas av Statens invandrarverk. Regeringen
avgör dock om naturalisation skall beviljas på grund av att det är till gagn
för landet.
Om en sökande med utländskt medborgarskap inte förlorar det i och
med sin naturalisation utan det för en sådan verkan krävs ett medgi-
vande av den utländska statens regering eller någon annan myndighet,
kan det som villkor för naturalisation anges att sökanden inför Statens
invandrarverk inom viss tid styrker att ett sådant medgivande lämnats.
1 Lagen omtryckt 1984:682.
2 Senaste lydelse 1995:774.
Prop. 1997/98:178
Bilaga 2
30
I ett beslut om naturalisation skall det bestämmas huruvida naturalisa- Prop. 1997/98:178
tionen skall omfatta även sökandens ogifta barn under arton år. Bilaga 2
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.
31
. .. . . Prop. 1997/98:178
Riksdagens ombudsmän, Göta hovrätt, Stockholms tingsrätt, Kammar-
rätten i Sundsvall, Justitiekanslem, Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen,
Brottsförebyggande rådet, Statens invandrarverk, Utlänningsnämnden,
Försvarsmakten, Svenska Röda Korset, Riksförsäkringsverket, Riksrevi-
sionsverket, Riksskatteverket, Ombudsmannen mot etnisk diskrimine-
ring, Länsstyrelsen i Uppsala län, Länsstyrelsen i Skåne län, Linköpings
kommun, Umeå kommun, Stockholms läns landsting, Svenska Kommun-
förbundet, Landstingsförbundet, Sveriges advokatsamfund, Caritas,
Centrum för invandrarforskning vid Stockholms universitet, Assyriska
riksförbundet i Sverige, Eritreanska riksförbundet i Sverige, Flykting-
gruppernas och asylkommittéemas Riksråd (FARR), Grekiska ungdoms-
förbundet, Immigranternas centralförbund, Irakiska riksförbundet i Sve-
rige (IRS), Iranska riksförbundet i Sverige (IRIS), Islamiska Kulturce-
nterunionen i Sverige, Kurdiska riksförbundet, Riksförbundet internatio-
nella föreningar för invandrarkvinnor, Rädda Barnens riksförbund, SIOS-
Samarbetsorganet för invandrarorganisationer, Somaliska riksförbundet,
Somaliska riksförbundet i Sverige (SRFS), Svenska flyktingrådet, Sveri-
ges kristna råd, Sveriges muslimska förbund och Syriska riksförbundet i
Sverige.
32
Förslag till lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt
medborgarskap
Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1950:382) om svenskt medborgar-
skap1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6§2
Utlänning kan på ansökan tas upp Utlänning som styrkt sin identitet
till svensk medborgare (naturali- kan på ansökan tas upp till svensk
seras) om han medborgare (naturaliseras) om han
1. fyllt 18 år,
2. sedan fem år eller, i fråga om dansk, finländsk, isländsk eller norsk
medborgare, sedan två år har hemvist här i landet, samt
3. fört och kan förväntas komma att föra en hederlig vandel.
Även om villkoren enligt första Även om villkoren enligt första
stycket inte är uppfyllda kan natu- stycket 1-3 inte är uppfyllda kan
ralisation beviljas, naturalisation beviljas,
1. om det är till gagn för landet att sökanden blir svensk medborgare,
2. om sökanden tidigare har varit svensk medborgare eller är gift med
en svensk medborgare, eller
3. om det annars med hänsyn till sökandens förhållanden finns särskil-
da skäl för ett svenskt medborgarskap.
Åven om kravet på styrkt iden-
titet inte kan uppfyllas får natura-
lisation beviljas, om sökanden se-
dan minst åtta år har hemvist här i
landet och gör sannolikt att den
identitet han uppger är riktig.
Frågor om naturalisation prövas av Statens invandrarverk. Regeringen
avgör dock om naturalisation skall beviljas på grund av att det är till gagn
för landet.
Om en sökande med utländskt medborgarskap inte förlorar det i och
med sin naturalisation utan det för en sådan verkan krävs ett medgi-
vande av den utländska statens regering eller någon annan myndighet,
kan det som villkor för naturalisation anges att sökanden inför Statens
invandrarverk inom viss tid styrker att ett sådant medgivande lämnats.
' Lagen omtryckt 1984:682.
2 Senaste lydelse 1995:774.
Prop. 1997/98:178
Bilaga 4
33
I ett beslut om naturalisation skall det bestämmas huruvida naturalisa-
tionen skall omfatta även sökandens ogifta barn under arton år.
Prop. 1997/98:178
Bilaga 4
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.
34
Prop. 1997/98:178
Bilaga 5
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1998-05-05
Närvarande: regeringsrådet Stig von Bahr, regeringsrådet Arne Baekke-
vold, justitierådet Edvard Nilsson.
Enligt en lagrådsremiss den 29 april 1998 (Inrikesdepartementet) har
regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om
ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap.
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Anders No-
rin.
Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.
35
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 maj 1998
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Peterson,
Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Andersson, Winberg, Uusmann,
Ulvskog, Sundström, Lindh, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Östros,
Messing, Engqvist
Föredragande: statsrådet Engqvist
Prop. 1997/98:178
Regeringen beslutar proposition 1997/98:178 Medborgarskap och iden-
titet.
Eländers Gotab 56422, Stockholm 1998
36