V>
a>
■ra
■o
c
ra
2000
-4000
-6000
137 kommuner
-8000
81 kommuner
-1000 -500 0 500 1000 1500 2000
Effekt av nytt utjämningssystem, år 1996
Källa: Inrikesdepartementet. Bearbetning av statistik från
SCB och Svenska Kommunförbundet.
1 Exklusive extraordinära poster.
2 Skillnader mellan det tidigare (referensbidraget) och det nuvarande
utjämningssystemet inkl, införanderegler och förändringar i
kostnadsutjämningen mellan de tvä åren.
Något statistiskt säkerställt samband mellan förändringen i utjämnings-
systemet och förändringen i årets resultat i kommunerna mellan de två
åren kan dock inte påvisas. I de allra flesta fall kan man därför anta att
det är andra faktorer än utjämningssystemet som har haft större betydelse
för förändringarna i kommunernas årets resultat mellan åren 1995 och
1996. Samtidigt bör framhållas att det är svårt att dra några säkra slutsat-
ser av förändringen för endast två år.
Den parlamentariska kommitté (Fi 1995:16) som har till uppgift att
följa, utvärdera och utveckla utjämningssystemet har arbetat i drygt två
år, och har under denna tid gjort omfattande analyser av de olika delarna
i systemet och av systemets utfall. Kommittén skall lägga sitt samlade
förslag till förändringar i systemet under senhösten 1998. Regeringens
avsikt är att förslag sedan skall kunna presenteras för riksdagen i sådan
tid att förändringar kan träda i kraft år 2000.
15 Exklusive extraordinära poster.
20 Inklusive införanderegler och förändringar i kostnadsutjämningen.
29
Särskilda insatser for vissa kommuner och landsting
Från år 1996 har medel ställts till regeringens förfogande för att under-
lätta för kommuner och landsting att, under en övergångsperiod, anpassa
sina kostnader bl.a. till följd av införandet av ett nytt utjämningssystem.
Av anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och lands-
ting har medel fördelats för flyktingkostnader, omstruktureringsprojekt
samt förebyggande hiv/aids-verksamhet. Regeringen har från år 1996 och
fram till nu dessutom tagit emot ansökningar om bidrag för särskilda in-
satser från 66 kommuner och två landsting. Efter prövning av varje sär-
skilt fall har regeringen fattat beslut om bidrag till elva kommuner.
De kommuner som beviljats bidrag efter särskild ansökan har alla en
svår ekonomisk situation där ett flertal faktorer ofta samverkar. Flertalet
har en negativ befolkningsutveckling vilket ofta sammanhänger med hög
arbetslöshet och höga kostnader för bland annat socialbidrag. De har i
allmänhet gjort en hel del insatser för att minska underskotten i verksam-
heten men ekonomin visar ändå på en negativ trend. Flera har tillskjutit
stora belopp i form av tillskott eller driftbidrag till bostadsföretagen vil-
ket ytterligare försämrat en redan svag kommunal ekonomi.
2.4 Kommunal koncernredovisning
Ungefar en fjärdedel av den totala kommunala verksamheten, uttryckt
som andel av omsättningen, bedrivs i kommunala företag. I landstingen
är det endast en mindre del som bedrivs i företagsform. De vanligast fö-
rekommande verksamheter som bedrivs i företagsform är fastighets- och
uthyrningsverksamhet samt el-, gas-, värme- och vattenförsörjning.
Årsredovisningen i kommuner och landsting skall sedan år 1992 också
omfatta sådan kommunal verksamhet som bedrivs i företagsform21. En-
ligt redovisningspraxis har den kommunala koncernredovisningen kom-
mit att omfatta hela kommunens verksamhet samt kommunal verksamhet
i de företag där kommunen har ett väsentligt inflytande. Syftet är att fa en
bättre bild över kommunens eller landstingets totala ekonomiska och
verksamhetsmässiga åtaganden.
Kommunkoncememas resultat, dvs. förändring av eget kapital, upp-
gick år 1996 till -0,5 miljarder kronor. I koncernens resultaträkning ingår
lika stora andelar av företagens intäkter och kostnader som motsvaras av
kommunernas eller landstingens ägarandel. Landstingskoncememas (15
st) resultat var -1.8 miljarder kronor varav företagen bidrog till förbättrat
resultat med 0.1 miljard kronor. Omsättningen i landstingens företag ut-
gör dock endast ett fåtal procent av landstingskoncememas totala om-
sättning. Nedanstående tabell visar kommunkoncemens respektive kom-
munernas resultaträkningar.
21 Enligt lagen om kommunal redovisning (SFS 1997:614) skall kommuner och landsting
fr.o.m. år 1998 upprätta en sammanställd redovisning (s.k. kommunal koncernredovisning).
Skr. 1997/98:155
30
Tabell 2.7 De kommunala koncernernas resultaträkning år 1996
Miljarder kronor, löpande priser
|
Koncern1 |
Kommun | |
|
Verksamhetens intäkter |
161,3 |
75,6 |
|
Verksamhetens kostnader |
-342,6 |
-290,8 |
|
Verksamhetens nettokostnader |
-181,3 |
-215,2 |
|
Skatteintäkter |
192,0 |
192,0 |
|
Generella statsbidrag |
32,7 |
32,7 |
|
Finansiella intäkter |
8,3 |
8,7 |
|
Finansiella kostnader |
-26,7 |
-8,9 |
|
Resultat efter skatteintäkter | ||
|
intäkter och finansnetto |
24,9 |
9,3 |
|
Avskrivningar |
-20,6 |
-10,2 |
|
Förändring av pensionsskuld |
-5,6 |
-5,6 |
|
Extraordinära poster |
1,8 |
9,0 |
|
Förändring av eget kapital |
-0,5 |
2,5 |
|
■exkl. extraordinära poster |
-2,3 |
-6,5 |
1 Koncemforhållande har i SCB:s undersökning definierats som att kommunerna skall ha
en ägarandel på minst 20 procent eller annars ett väsentligt inflytande. 1 koncernens resul-
taträkning har interna mellanhavanden mellan kommun och företag eliminerats.
Källa: Statistiska centralbyrån.
Av koncernredovisningen går att utläsa att företagen i jämförelse med
kommunen redovisar verksamhetsintäkter som överstiger verksamhets-
kostnaderna. Företagen har däremot inga skatteintäkter. Jämfört med
kommunerna svarar företagen för den absolut övervägande delen av de
finansiella kostnaderna i koncernen.
Årets resultat exklusive extraordinära poster i kommunkoncemema är
högre än i kommunerna, vilket innebär att företagen bidrar till ett förbätt-
rat resultat med drygt 4 miljarder kronor på denna nivå. Detta är en mind-
re ökning sedan år 1995.
De kommunala bostadsföretagen tog emot förlusttäckningsbidrag och
andra resultatpåverkande tillskott med netto ca 0,4 miljarder kronor. Ge-
nom bl.a. nyemissioner tillfördes företagen ytterligare ca 0,3 miljarder
kronor. Å andra sidan bidrog företagen genom koncernbidrag med netto
ca 0,4 miljarder kronor till annan kommunal verksamhet och lämnade
utdelning till kommunerna med ca 0.2 miljarder kronor2.
De kommunala bostadsföretagen svarar för merparten av kommun-
sektorns långfristiga upplåning. Kreditinstitutens totala utlåning till
kommuner och kommunala företag omfattar ca 280 miljarder kronor.
Härav avser uppskattningsvis 230 miljarder kronor lån till kommunala
bostadsföretag. Kommunerna är således starkt beroende av att företagen
förmår bära denna kapitalskuld.
Den stora skillnaden mellan kommunerna och koncernerna avseende
extraordinära poster beror på att några kommuner försålt direktägda el-
och bostadsföretag o.dyl. till ett moderbolag i kommunkoncemen. I
22 De redovisade uppgifterna avser endast foretag som är medlemmar i SABO. Dessa äger
fastigheter motsvarande 95 procent av det samlade kommunala bostadsbeståndet.
Skr. 1997/98:155
31
kommunen utlöses en extraordinär intäkt i samband med försäljningen, Skr. 1997/98:155
som sedan elimineras när koncernredovisningen upprättas.
De ekonomiska relationerna mellan en kommun eller ett landsting och
dess företag består inte enbart av intäkter och kostnader. Framförallt
kommunerna har gått i borgen för lån som företagen tagit upp för att bl.a.
finansiera investeringar i sin verksamhet. Kommunernas borgensförbin-
delser uppgick till 208 miljarder kronor vid slutet av år 1996. Den över-
vägande delen (86 procent) avsåg kommunalt ägda bolag där bostadsfö-
retagen står för merparten. För landstingens del är omfattningen av bor-
gensåtagandena betydligt mindre. Landstingen hade vid slutet av år 1997
ingått borgensförbindelser för 2,4 miljarder kronor.
2.5 Kostnadernas fördelning mellan olika verksamheter
åren 1992 och 1996
I samband med 1993 års kommunalekonomiska reform ersattes det
gamla skatteutjämningssystemet samt ett antal specialdestinerade statsbi-
drag till kommunerna först med ett utjämningsbidrag och därefter från år
1996 med ett generellt statsbidrag och ett utjämningssystem för kommu-
ner respektive landsting. Det primära syftet med generella statsbidrag är
att öka det kommunala ansvarstagandet för prioritering och utformning
av verksamheterna. Därigenom kan verksamheten anpassas till de lokala
behoven och förutsättningarna samt ett bättre resursutnyttjande av of-
fentliga medel kan åstadkommas.
I det följande beskrivs hur nettokostnadernas fördelning mellan olika
verksamheter har förändrats mellan åren 1992 och 1996. Naturligtvis har
fördelningen påverkats av flera olika faktorer, där omläggningen av
statsbidragssystemet endast är en. Andra viktiga faktorer är den ekono-
miska utvecklingen för kommuner och landsting, förändrad demografisk
struktur som medför förändrade behov av kommunal service, förändrat
antal arbetslösa utan arbetslöshetsersättning, varierande antal mottagna
flyktingar med skiftande självförsörjningsgrad etc.
För att kunna jämföra nettokostnadernas fördelning på verksamhets-
områden de olika åren har ett antal justeringar av driftredovisningen be-
hövt göras.
1. En justering har gjorts för att samma totala verksamhetsmässiga åta-
gande skall gälla för kommuner och landsting båda åren. Ansvaret för
kommunalt bostadstillägg till pensionärer och bostadsbidrag har förts
från kommunerna till staten under perioden. Ansvaret för vård och om-
sorg om psykiskt utvecklingsstörda har överförts från landstingen till
kommunerna under samma tid.
2. De specialdestinerade statsbidragen som ersattes med ett utjäm-
ningsbidrag år 1993 måste läggas till verksamhetskostnaderna år 1992
för att uppnå jämförbarhet. För år 1992 har således en justering skett som
innebär att nettokostnaderna blir ca 30 miljarder kronor högre för kom-
munerna och ca 1 miljard kronor högre för landstingen.
3. Verksamhetsområdena som jämförs måste innehålla samma verk-
samheter båda åren varför vissa smärre justeringar fått göras.
32
4. De interna kostnader som redovisas under olika verksamheter år Skr. 1997/98:155
1996 och som inte hanterades på motsvarande sätt år 1992 har förts till
posten övrigt.
Uppgifterna som redovisas anges i löpande priser. Om en omräkning
till fasta priser skulle göras, skulle detta kräva indexserier som beskriver
kostnadsutvecklingen inom respektive verksamhetsområde. För närva-
rande finns emellertid inte indexserier för samtliga verksamheter som
presenteras här.
Diagram 2.5 Kommunernas nettokostnader fördelade mellan olika verk-
samheter år 1992 och 1996
Nettokostnadernas fördelning år 1992
Totala nettokostnader 212 mdkr
Miljö- o
hälsoskydd
Infrastruktur 2%
4%
Gymnasieskola
6%
33
2 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 155
Skr. 1997/98:155
Nettokostnadernas fördelning år 1996
Totala nettokostnader 233 mdkr
Barnomsorg
Individ- o
fam.omsorg
8%
Kollektivtrafik
1%
Miljö- o
hälsoskydd
Infrastruktur
Grundskola
17%
Äldreomsorg
20%
Gymnasieskola
7%
Fritid o kultur
5%
1 Posten övrigt innehåller bl.a. fastighetsförvaltning, arbetsmarknadsåtgärder, flyktingmot-
tagande, gemensam administration, sjukvård och kollektivtrafik.
Källor'- Statistiska Centralbyrån och Inrikesdepartementet.
Kommunerna har under perioden minskat den relativa andelen av netto-
kostnaderna för barnomsorg och grundskola, och ökat framförallt för
individ- och familjeomsorg och gymnasieskola.
Kostnadsutvecklingen för olika verksamheter påverkas bl.a. av antalet
personer som far del av verksamheten. Nedanstående tabell visar hur
antalet barn i grundskolan, antalet äldre inom äldreomsorgen etc. har för-
ändrats mellan åren 1992 och 1996.
Tabell 2.8 Omfattningsmått
|
1992 |
1996 |
Förändring 1992-1996 | |
|
Barn 1-12 år i barnomsorgen1 |
617 636 |
747 365 |
+ 21 % |
|
Totalt antal barn 1-12 år1 |
1 287 387 |
1 464 006 |
+14 % |
|
Elever 7-15 år i grundskolan2 |
882 505 |
948 936 |
+ 8 % |
|
Totalt antal barn 7-15 år1 |
886 585 |
955 205 |
+ 8 % |
|
Elever 16-19 år i gymnasieskolan2 |
303 760 |
309 661 |
+ 2% |
|
Totalt antal ungdomar 16-19 år1 |
434 600 |
406 847 |
-6% |
|
Personer 65-79 år i äldreomsorgen3 |
89 922 |
79 090 |
-12 % |
|
Totalt antal personer 65-79 år1 |
1 147 346 |
1 122 509 |
-2 % |
|
Personer 80 år el. äldre i äldreomsorgen3 |
177 024 |
177 465 |
0% |
|
Totalt antal personer 80 år eller äldre1 |
391 141 |
420 787 |
+ 9 % |
1 Per den 31 december respektive år.
2 Genomsnitt för kalenderåret.
3 Per den 1 november respektive år.
Förändringarna inom barnomsorgen, gymnasieskolan och äldreomsorgen
har varit relativt stora under perioden. Det är dock endast för gymnasie-
34
skolan som motsvarande förändring har skett av den relativa andelen av Skr. 1997/98:155
nettokostnaderna. För barnomsorgen har den relativa kostnadsandelen
minskat trots att antalet barn ökat kraftigt. För äldreomsorgen råder
nästintill ett omvänt förhållande. Antalet äldre som far ta del av servicen
har minskat medan den relativa andelen av de totala nettokostnaderna
varit oförändrad.
För landstingens del har det inte skett någon större förändring av net-
tokostnadernas fördelning. Hälso- och sjukvården (inklusive primärvår-
den) utgör för båda åren närmare fyra femtedelar av nettokostnaderna i
landstingen.
Diagram 2.6 Landstingens nettokostnader fördelade mellan olika verksam-
heter år 1992 och 1996
Nettokostnadernas fördelning år 1992
Totala nettokostnader 86 mdkr
35
Nettokostnadernas fördelning år 1996
Totala nettokostnader 96 mdkr
Skr. 1997/98:155
Omsorg om Kollektivtrafik
psyk. utv.störda Övrigt 1)
1 Posten övrigt innehåller bl.a. fastighetsförvaltning och gemensam administation.
Källor: Landstingsförbundet och Inrikesdepartementet.
36
Skr. 1997/98:155
3 Hälso- och sjukvård
Nationella mål
Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god
hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Till uppgifterna
hör att förebygga ohälsa och återfall i tidigare sjukdom, att behandla och
bota sjukdom efter utredning och diagnos samt att genom rehabilitering,
omvårdnad och smärtlindring lindra effekterna av sjukdom och stödja
dem som drabbas av sjukdom. Sverige har anslutit sig till de mål som
Världshälsoorganisationen (WHO) angivit för hälsoutvecklingen i pro-
grammet Hälsa för alla år 2000.
En parlamentarisk kommitté (S 1995:14) har tillsatts och skall med ut-
gångspunkt i det övergripande målet en god hälsa för alla bl.a. lämna
förslag till framåtsyftande mål för hälsoutvecklingen samt föreslå vilka
av dessa som skall prioriteras. Särskild betoning skall läggas på att mins-
ka skillnader i hälsa mellan olika grupper i befolkningen. Kommittén
räknar med att utredningsarbetet skall vara slutfört under våren år 2000.
Landstingets ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är att
erbjuda en god hälso- och sjukvård som skall:
- vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vår-
den och behandlingen,
- vara lätt tillgänglig,
- bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,
- främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdsper-
sonalen (3 §).
Måluppfyllelse och kvalitet
Hälsomålen som Världshälsoorganisationen (WHO) angivit för hälsout-
vecklingen i programmet Hälsa för alla år 2000 och som Sverige anslutit sig
till följs upp genom olika indikatorer. Under 1996/97 deltog Sverige i en
utvärdering av den nationella hälsoutvecklingen gentemot Hälsa-för-alla-
målen i Europaregionen. Resultatet av den svenska utvärderingen publicera-
des i september 1997 (Ds 1997:62). Sammanfattningsvis kan man konstatera
att utvärderingen visade att för mer än hälften av de av WHO utsatta målen
gällde att de redan var uppnådda eller troligen kommer att uppnås fram till
år 2000. Det fanns två mycket viktiga mål - minskning av skillnader i häl-
sotillståndet mellan olika socioekonomiska grupper och att alla människor
skall ha möjlighet att utveckla och använda sin egen hälsopotential - som
sannolikt inte kommer att uppnås fram till år 2000.
Ett sätt att följa upp om målen i hälso- och sjukvårdslagen uppfylls är
att analysera utvecklingen av vårdens kvalitet, resultat och tillgänglighet
samt befolkningens hälsosituation. Hälsotillståndet i befolkningen redo-
visas bland annat i Socialstyrelsens återkommande folkhälsorapporter.
Den senaste rapporten presenterades av Socialstyrelsen i juni 1997.
37
Sverige hör till de främsta nationerna i världen när det gäller hälsotill- Skr. 1997/98:155
stånd och sociala förhållanden. Det finns dock stora och bestående soci-
ala skillnader i ohälsa som är genomgående oavsett om man mäter sjuk-
lighet eller dödlighet. Å andra sidan finns det ingen tydlig utveckling mot
att de sociala skillnaderna ökar, möjligtvis en tendens till att de minskar
för män men ökar för kvinnor. Generellt sett är de sociala skillnaderna i
hälsa större bland män än bland kvinnor. Dessutom är de sociala skillna-
derna större i storstäder än i mindre tättbebyggda områden.
Sedan 1960-talet har medellivslängden i Sverige ökat med 5,5 år för
män och 6,9 år för kvinnor. Män lever i genomsnitt 76,7 år och kvinnor
81,8 år enligt Statistiska centralbyråns (SCB) preliminära uppgifter för år
1997. Den återstående medellivslängden för 50-åringar har under 1990-
talet ökat med 0,8 år för män och 0,6 år för kvinnor. Delvis förklaras den
fortsatt ökande medellivslängden i Sverige med nedgången i spädbarns-
dödlighet. Spädbarnsdödligheten i Sverige var år 1997 3,6 promille vilket
sannolikt var den lägsta i världen. Det främsta skälet, som förklarar näs-
tan hela ökningen av medellivslängden, är dock nedgången av dödlighe-
ten i hjärt- och kärlsjukdomar. Såväl insjuknande som dödlighet i hjärt-
och kärlsjukdomar har minskat. Förändringar i levnadsvillkor och i lev-
nadsvanor, som t ex rökvanor, kan förklara en stor del av nedgången i
hjärt- och kärlsjukdomar. De som drabbas av hjärt- och kärlsjukdomar
idag har dessutom växt upp under bättre levnadsförhållanden än gårda-
gens hjärt- och kärlsjuka. Det är emellertid viktigt att notera att minsk-
ningen i dödlighet sedan slutet av 1980-talet varit kraftigare än minsk-
ningen i nyinsjuknande. Detta tyder på att den medicinska utvecklingen
inom hjärtkärlvården har haft betydelse för att överlevnaden förbättras.
Hjärt- och kärlsjukdomar är den vanligaste dödsorsaken i Sverige. I
rapporten ”Riskfaktorer för hjärtkärlsjukdom - regionala och sociala
skillnader i Sverige”23 visas att de regionala och sociala skillnaderna i
incidens och mortalitet för hjärt- och kärlsjukdomar delvis kan förklaras
av skillnader i rökvanor, blodtryck, kolesterolvärde, övervikt och fysisk
aktivitet. Rapporten visar också på bristerna i kunskapen om riskfaktorer
för hjärt- och kärlsjukdomar på nationell nivå.
I rapporteringen från Socialstyrelsens arbete med regeringens uppdrag
att följa utvecklingen inom äldreomsorgen framhåller man att landstingen
inte levt upp till sitt hälso- och sjukvårdsansvar för den äldre befolk-
ningen (se avsnitt nedan om äldreomsorgen).
I rapporten ”God psykiatrisk vård på lika villkor?” (SoS 1997:8) gör
Socialstyrelsen en samlad bedömning av psykiatrins läge. Rapporten kan
sammanfattas med att de psykiskt sjukas ställning i samhället är fortfa-
rande svag. De får ofta vård alltför sent som en följd av deras egen och
den närmaste omgivningens förhållande till psykisk sjukdom. Människor
som lämnat det akuta skedet av sin sjukdom bakom sig, möts av fördo-
mar som utgör ett allvarligt hinder för deras rehabilitering.
Antalet slutenvårdsplatser har minskat till förmån för behandling i
öppna vårdformer med inriktning mot att behandla patienten i dennes
23 Rapporten är en resultat av samarbete mellan EpC vid Socialstyrelsen och forskargrup-
per. Andra samarbetspartner har varit Folkhälsoinstitutet. Livsmedelsverket och SCB.
38
ursprungliga miljö. Detta är på många sätt en positiv utveckling som på Skr. 1997/98:155
sikt kan ge betydande resultat i form av minskade psykiska funktionshin-
der. Trots detta har många personer med psykisk störning fortfarande
svårt att fa sina vårdbehov tillgodosedda. Till bristerna hör också att pati-
enter, anhöriga och andra intressenter har svårigheter att i rimlig omfatt-
ning påverka vården. Kunskap om utbredning och förändringarna över
tid av psykisk ohälsa är mindre än när det gäller kroppsliga sjukdomar.
Det finns också brister på specialister i psykiatri och på differentierade
vårdresurser. Den slutna vården bedrivs fortfarande i stor utsträckning på
allvårdsavdelningar, vilket för vissa patienter innebär att vården blir onö-
digt betungande, integritetskränkande och skrämmande. Vidare är sam-
verkan mellan psykiatrin och dess vårdgrannar, framför allt socialtjäns-
ten. fortfarande ett problem.
Kommittén för vård och stöd till barn och ungdomar med psykiska
problem (Bampsykiatrikommittén) avlämnade den 13 februari 1998 sitt
slutbetänkande Insatser mot psykiska problem hos barn och ungdomar
(SOU 1998:31). Kommittén konstaterar att även med en försiktig beräk-
ning lider fem till tio procent av alla barn och ungdomar av psykiska
problem eller störningar. För att komma till rätta med detta problem
måste man enligt kommittén arbeta både genom direkta vårdinsatser,
men även genom förbättrat förebyggande arbete i basverksamheterna
såsom skola och barnomsorg.
Som en indikator på ohälsa i samhället används ofta det s.k. ohälsota'
let24. Det partiella ohälsotalet25 för riket som helhet minskade från 39
dagar år 1995 till 37,7 dagar år 1996. Variationerna mellan olika lands-
ting (eller de allmänna försäkringskassor för olika län) var mycket stora.
Skaraborgs län med 30,5 och Kronobergs län med 30,7 hade det lägsta
partiella ohälsotalet. Norrbottens län med 47,6 och Västerbottens län med
45,5 hade det högsta partiella ohälsotalet år 1996. Dessa skillnader har
varit i stort sett oförändrade sedan år 1992.
En aspekt på tillgängligheten i hälso- och sjukvården är den tid det tar
för att ambulansen skall komma fram. Skillnader i tid mellan olika
landsting är mycket stora. Andelen av befolkningen, som ambulanssjuk-
vården når inom en 10-minutersgräns,26 ligger på 96 procent i Stock-
holms län, motsvarande siffra för Gotland är 55 procent. Andelen av be-
folkningen som ambulanssjukvården når inom en 20-minutersgräns27
ligger i Malmöhus län på 100 procent, motsvarande siffra för Västerbot-
ten är 79 procent. Andelen av befolkningen som ambulanssjukvården når
24 Ohälsotalet är ett mått på socialförsäkringens utbetalningar av ersättning för ohälsa.
Ohälsotalet definieras som antal dagar per försäkrad och år med sjukpenning, arbetsskade-
sjukpenning och förtidspension/sjukbidrag på grund av sjukdom. Dagar med partiell ersätt-
ning räknas om till heldagar.
25 Partiellt ohälsotal är det mått på ohälsa som är möjligt att redovisa efter de regelföränd-
ringar som trädde i kraft 1992. Dessa innebar att allmän sjukpenning under sjukfallets 14
första dagar inte längre finns med i statistiken samt att rehabiliteringspenning och förebyg-
gande sjukpenning tillkommit som nya ersättningsslag.
26 10-minutersgränsen motsvarar rimlig väntetid för hjärtstopp, svår andningssvikt, högt
andningshinder och svår blödning.
27 20-minutersgränsen motsvarar längsta väntetid för hjärtsjukdom med smärta, svår astma,
blödning och svåra frakturer.
39
inom en 3O-minutersgräns28 är lägst i Norrbottens län, Jämtlands län och Skr. 1997/98:155
Västerbottens län (knappt 95 procent).
En indikator som belyser förekomsten och karaktären av brister och
problem inom hälso- och sjukvården är antalet anmälningar till Hälso-
och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN). Antalet ärenden som inkommit
till HSAN har ökat starkt under 1990-talet. Andelen ärenden som ledde
till påföljd har dock inte blivit fler, vilket antyder att det kan vara anmäl-
ningsbenägenheten snarare än antalet fel som ökat. De vanligaste typerna
av fel avser behandling, diagnos samt operation.
Under senare år har arbetet med kvalitetssäkringen inom hälso- och
sjukvården förstärkts. Underlag för bedömning av vårdens kvalitet kan
hämtas från olika håll. Ett viktigt material för kvalitetsbedömningar ut-
görs av de s.k. kvalitetsregister som finns inom hälso- och sjukvården.
Totalt finns det för närvarande 36 olika nationella kvalitetsregister i vari-
erande grad av uppbyggnad. Syftet med kvalitetsregistren är dels att un-
derlätta värdering av nya metoder, dels att belysa variationer mellan kli-
niker med avseende på behandlingsmetoder, kvalitet och vårdutnyttjande.
Ett exempel på kvalitetsregister är det nationella kvalitetsregistret för
bråckkirurgi, som bl.a. innehåller uppgifter om de som är opererade, ope-
rationsmetod, de opererade som efter viss tid fått återfall osv. Med hjälp
av detta register har man kunnat visa att bråckkirurgins kvalitet förbätt-
rats påtagligt under åren 1992-1996. Analysen visade även att förbätt-
ringen av kvalitet var mest uttalad hos de sjukhus som från början delta-
git i nationella bråckregistret. Den sannolika förklaringen är registerdel-
tagandet med åtföljande internt kvalitetsarbete. Antalet deltagande sjuk-
hus har ökat under åren 1992-1996 från 8 till 21 (från år 1997 deltar
sammanlagt 29 sjukhus, vilket innebär cirka tre miljoner i befolknings-
underlag).
Det nationella kataraktregistret29, som startade 1 januari 1992, är ett
annat exempel på nationella kvalitetsregister. En analys av detta register
för åren 1992-1996 visar bl.a. att det föreligger skillnader i resultat
(enligt tillämpade kvalitetsindikatorer) mellan olika sjukhus. Skillna-
derna beror framförallt på om och i vilken utsträckning man tagit till sig
nya operationstekniker.
Register av den typ som det nationella kvalitetsregistret och sluten-
vårdsregistret saknas idag för primärvården. Detta gör att uppföljning av
innehåll i kvalitet i primärvården är svår att göra på nationell nivå. Soci-
alstyrelsen anser att de system som idag används för att följa upp primär-
vårdens innehåll och kvalitet på lokal nivå är otillräckliga och behöver
utvecklas och anpassas till ett mer preciserat uppdrag. Speciell uppmärk-
samhet bör ägnas utvecklingen av mått och mätmetoder för verksamheter
utöver konsultationer på mottagningarna. I synnerhet gäller detta äldre-
vård, hemsjukvård, psykiatri, rehabilitering och sekundärprevention. Vi-
28 30-minutersgränsen motsvarar rimlig väntetid för övriga akuta sjukdomar eller skador.
29 För närvarande deltar samtliga offentliga kliniker i landet registret. Från privata kliniker
rapporteras 70 procent av samtliga privat utförda operationer. Det nationella kataraktregist-
ret täcker 95 procent av samtliga utförda operationer i Sverige.
40
dare behöver uppföljning på lokal och regional nivå samordnas med upp- Skr. 1997/98:155
följning och utvärdering på nationell nivå.
Vårdköer
I Dagmaröverenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet för
år 1997 redovisades en ny vårdgaranti som tar sikte på att öka tillgäng-
ligheten till hälso- och sjukvården för alla patienter. I överenskommelsen
framhålls att det är primärvården som är ansvarig för de första kontakter-
na och skall erbjuda hjälp samma dag, antingen per telefon eller genom
besök. Läkarbesök skall erbjudas inom åtta dagar. När så erfordras skall
primärvården biträda med hänvisning till specialistvård för patientbesök
inom tre månader. För patienter med oklar diagnos skall besöket hos
specialist ske inom en månad. Utifrån de bedömningar som görs i
primärvården eller av specialistläkare skall behandling påbörjas utan
dröjsmål enligt vägledande principer för urval och prioriteringar. Om inte
den egna sjukvårdshuvudmannen kan erbjuda vården inom ovan nämnda
tidsramar har patienten rätt att söka vård hos annan sjukvårdshuvudman.
Som ett led i att följa upp Dagmaröverenskommelsen vad gäller pati-
entens väntetid med remiss från primärvården till specialist på sjukhus
har Landstingsförbundet genomfört en uppföljning av väntetiderna vid ett
25-tal sjukhus i hela landet under en vecka i april 1997. Uppföljning vi-
sar att drygt hälften av patienterna med oklar diagnos fick träffa en speci-
alist inom en månad, medan cirka 90 procent av patienterna med en fast-
ställd diagnos fick träffa en specialist inom vårdgarantins tre månader.
Väntetiderna varierar dock stort mellan och inom sjukhus. I oktober 1997
genomfördes en ny undersökning med 36 deltagande sjukhus. Jämfört
med undersökningen i april hade andelen med oklar diagnos som väntat
högst 4 veckor minskat från 56 procent i april till 50 procent i oktober.
För patienterna med fastställd diagnos hade andelen som väntat mer än
tre månader ökat från tolv procent till 25 procent. Vidare konstaterades
stora regionala skillnader.
Prestationer
Det totala antalet läkarbesök uppgick år 1996 till 25,3 miljoner, vilket är
en minskning med 3,1 procent jämfört med föregående år. Historiskt sett
har Sverige i ett internationellt perspektiv haft en sjukhusdominerad
vårdstruktur. Primärvården har på flera håll inte varit tillräckligt utbyggd
bl.a. i avsaknad av allmänläkare. De senaste årens huvudmannaskaps-
och strukturförändringar, exempelvis kommunernas ökade ansvar för
äldrevård och vård av de psykiskt långtidssjuka, satsningar på primärvård
och utbyggandet av hemsjukvård, innebär dock en klar förskjutning mot
en ökad andel öppen vård. Detta återspeglas bl.a. i att fördelningen av
läkarbesöken på sjukhus respektive vårdcentraler successivt förskjuts i
riktning mot en ökad andel vid vårdcentraler. Sålunda utgjorde läkarbe-
söken på sjukhus (läns- och regionsjukvården) 54 procent av läkarbesö-
ken år 1985, medan denna andel år 1995 hade sjunkit till 48 procent. År
41
1996 har utvecklingen avstannat lite beroende på att den relativa minsk- Skr. 1997/98:155
ningen när det gäller antalet läkarbesök varit större för primärvården än
for läns- och regionsjukvården.
Riksdagens krav på primärvården som en bas i sjukvården gör att för-
ändringsarbetet i primärvården måste fortsätta. Primärvårdens insatser i
hemsjukvården måste också utvecklas. Förändringsarbetet i primärvården
är inriktat på att öka läkartillgängligheten och kontinuiteten för patien-
terna. Undersökningar visar att patienterna är nöjda med detta och att
svensk primärvård hävdar sig väl i internationell jämförelse.
Tabell 3.1 Läkarbesök per 1000 invånare (exklusive mödra- och barnhälso-
vård)
|
1985 |
1990 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 | |
|
Somatisk korttidsvård |
1 182 |
1 049 |
1 005 |
1 060 |
1 022 |
1 022 |
940 |
|
Psykiatrisk vård |
94 |
83 |
80 |
82 |
77 |
75 |
72 |
|
Långtidsvården (>70år) |
151 |
125 |
89 |
98 |
99 |
99 |
88 |
|
Allmänmedicin |
973 |
1 042 |
1 072 |
1 090 |
1 216 |
1 233 |
1 157 |
|
Övrigt |
66 |
101 |
151 |
106 |
95 |
76 |
110 |
|
Totalt |
2 334 |
2 291 |
2 320 |
2 349 |
2 413 |
2 419 |
2 290 |
Anm: Från och med år 1993 ingår ej de kommuner där försök med kommunal primärvård
pågår. OBS! Delarna summerar ej till totalsumman beroende på att långtidsvården har
beräknats på en annan bas (per 1000 inv. >70år).
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1998.
Den nationella besökstatistiken visar att patienter och besök överförs från
sjukhusvård till primärvård, vilket är i linje med riksdagens krav på att
primärvården skall utgöra basen i sjukvården. Men en jämförelse mellan
landsting visar på betydande skillnader i denna utveckling. Det totala
antalet läkarbesök per invånare inom allmänmedicin har. efter att ha ökat
under perioden 1992-1995, minskat under år 1996 (tabell 3.1). Men detta
måste ses i perspektivet av att antalet läkarbesök per invånare har mins-
kat för alla områden.
När det gäller hälso- och sjukvården totalt visar det sig att medelvård-
tiden successivt minskat under hela perioden 1985-1996. Medelvårdtiden
var 7,8 dagar år 1995. Således ligger Sverige i nedre delen av tabellen
över OECD-ländema. Av 20 europeiska OECD-länder var det år 1995
enbart Irland (7,7 dagar) och Danmark (7,5 dagar) som hade något kor-
tare medelvårdtid än Sverige. Under år 1996 fortsatte medelvårdtiden att
sjunka i Sverige (till 7,1 dagar). Bättre behandlingsmetoder och en mer
behandlingsintensiv vård kan vara en av förklaringarna till den låga me-
delvårdtiden i Sverige. Den mer behandlingsintensiva vården avspeglas i
att antalet vårdplatser och vårdtillfällen i den slutna vården minskar me-
dan antalet behandlingar i den öppna vården ökar. Nya kunskaper och
tekniker har möjliggjort vård i mer öppna former som ingriper mindre i
den normala livsföringen.
Antalet vårdplatser och antalet vårddagar inom somatisk korttidsvård
har fortsatt att minska mellan åren 1995 och 1996. Likaså fortsatte antalet
intagningar och medelvårdtiden inom den somatiska korttidsvården att
sjunka under år 1996 (tabell 3.2). Skillnader mellan huvudmännen är
betydande när det gäller antalet vårddagar. Flest vårddagar per invånare
42
redovisas for huvudmän, som har regionsjukhus och därmed utför en stor Skr. 1997/98:155
andel vård till andra sjukvårdshuvudmän.
Tabell 3.2 Somatisk korttidsvård
|
1985 |
1990 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 | |
|
Antal vårdplatser |
38 700 |
35 400 |
31 700 |
29 700 |
28 100 |
26 800 |
25 000 |
|
Vårdplatser per 1000 |
4,4 |
4,1 |
3,7 |
3,4 |
3,2 |
3,0 |
2,8 |
|
inv. | |||||||
|
Intagningar per 1000 |
169 |
163 |
170 |
169 |
165 |
161 |
158 |
|
inv. | |||||||
|
Medelvårdtid (dagar) |
7,5 |
6,6 |
5,8 |
5,5 |
5,4 |
5,2 |
5,0 |
|
Vårddagar per 1000 inv. |
1 270 |
1 080 |
991 |
938 |
895 |
839 |
795 |
Källa: Socialdepartementet, Välfardsfakta social 1998
Antalet vårdplatser i den psykiatriska vården har minskat kraftigt de se-
naste åren - totalt med 4 500 platser under åren 1992-1996 (tabell 3.3).
Under år 1996 uppgick minskningen till 1 100 platser, motsvarande 13
procent av det totala antalet platser. Gruppbostäder för senildementa med
primärkommunalt huvudmannaskap har till viss del ersatt landstingens
slutna vård.
Tabell 3.3 Psykiatrisk vård
|
1985 |
1990 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 | |
|
Antal vårdplatser |
20 900 |
14 500 |
11 800 |
10 900 |
9 800 |
8 400 |
7 300 |
|
Vårdplatser per 1000 inv. |
2,5 |
1,7 |
1,4 |
1,2 |
1,1 |
0,9 |
0,8 |
|
Intagningar per 1000 inv. |
14 |
13 |
12 |
12 |
12 |
12 |
12 |
|
Medelvårdtid (dagar) |
54,7 |
40,5 |
36,2 |
32,9 |
29,2 |
26,4 |
23,0 |
|
Vårddagar per 1000 inv. |
777 |
513 |
433 |
403 |
365 |
319 |
269 |
Källa: Socialdepartementet. Välfärdsfakta social 1998
Antalet vårdplatser i långtidsvården inkl, geriatriken har också minskat
kraftigt sedan mitten av 1980-talet (tabell 3.4). Den totala minskningen
överstiger alltså betydligt de 31 000 sjukhemsplatser, som överfördes till
kommunerna genom Ädel-reformen.
Tabell 3.4 Långtidsvården inkl, geriatrik
|
1985 |
1990 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 | |
|
Antal vårdplatser |
51 500 |
46 000 |
12 600 |
10 700 |
6 300 |
5 600 |
4 700 |
|
Vårdplatser per 1000 inv |
50,9 |
42,4 |
11,3 |
9,5 |
5,5 |
4,9 |
4,1 |
|
(>70år) | |||||||
|
Intagningar per 1000 inv |
95 |
105 |
60 |
58 |
57 |
60 |
63 |
|
(>70år) | |||||||
|
Medelvårdtid (dagar) |
185,0 |
137,8 |
64,9 |
58,4 |
33,6 |
29,2 |
22,7 |
|
Vårddagar per 1000 inv |
17 548 |
14 504 |
3 912 |
3 374 |
1 905 |
1 749 |
1 422 |
|
(>70år) |
Källa: Socialdepartementet, Välfardsfakta social 1998
Kostnader och produktivitet
Kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården minskade från år 1995
till år 1996 med 3,3 procent räknat i fasta priser (tabell 3.5). Den offentliga
43
hälso- och sjukvårdskonsumtionen30 har varit i stort sett oförändrad under Skr. 1997/98:155
perioden 1985-1996 - efter korrigering med hänsyn till Ädel-reformen. Den
privata konsumtionen av läkemedel, sjukvårdsartiklar och patientavgifter
samt de statliga subventionerna för läkemedel, privata läkare och tandläkare
har däremot ökat kraftigt under tidsperioden. Andelen av de totala kostna-
derna för hälso- och sjukvården, som utgörs av offentlig konsumtion, har
därigenom minskat från 74 procent år 1985 till 62 procent år 1996 - om-
kring hälften av denna minskning beror dock på Ädel-reformen.
Tabell 3.5 Kostnader för offentlig hälso- och sjukvård
Miljarder kronor
|
1985 |
1990 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 | |
|
Total kostnad (löpande priser) |
71,1 |
108,5 |
99,5 |
95,4 |
100,3 |
102,4 |
100,0 |
|
-varav investeringar (löpande |
5,2 |
4,6 |
4,0 |
3,9 |
4,0 |
4,3 |
4,4 |
|
priser) | |||||||
|
Total kostnad (1995 års priser) |
118,2 |
128,6 |
108,4 |
101,4 |
104,1 |
102,4 |
99,0 |
|
Kostnad per inv. (1995 års priser) |
14 139 14 973 12 474 11 598 11 803 11 582 |
11 197 | |||||
Källa: Socialdepartementet. Fasta priser har beräknats med BNP-deflator
De totala hälso- och sjukvårdskostnaderna enligt Nationalräkenskaperna
uppgick år 1996 till 114 miljarder kronor. Detta motsvarade 7,6 procent
av bruttonationalprodukten (BNP). Andelen har sedan år 1985 sjunkit
från 8,9 procent31. Som jämförelse kan nämnas att hälso- och sjukvårdens
andel av BNP år 1995 uppgick till 14,1 i USA, 10,4 i Tyskland, 6,9 i
Storbritannien och 6,4 procent i Danmark. Jämförelser med andra länder
kan dock ibland vara missvisande, eftersom definitionen av hälso- och
sjukvård och sättet att mäta de totala kostnaderna skiljer sig åt. Sålunda
beror den svenska minskningen nästan helt och hållet på huvudmanna-
skapsförändringar. Den omfattande verksamhet inom långtidsvård och
psykiatri, som därmed överförts från landstingen till kommunerna, räk-
nas alltså numera inte in i den svenska hälso- och sjukvårdsstatistiken.
Vid en analys av hälso- och sjukvårdsutgifterna per invånare finner
man betydande skillnader mellan huvudmännen. Exempelvis överstiger
sjukvårdskostnaden per invånare i Västerbottens län med 37 procent och
i Norrbottens län med 33 procent motsvarande kostnad i Kronobergs
30 Med offentlig konsumtion avses i NR produktionsvärdet för offentliga myndigheter mi-
nus intäkter för försäljning av varor och tjänster. Produktionsvärdet beräknas som summan
av löner, kapitalförslitning och förbrukning av köpta varor och tjänster i verksamheten.
Värdet av sjukvårdskonsumtionen antas således vara lika stor som kostnaderna för den. För
hälso- och sjukvårdens del omfattar den offentliga konsumtionen de samlade utgifterna för
sjukvårdshuvudmännen och socialförsäkringen för sjukvård som drivs i offentlig regi.
Även kostnaderna för läkemedel i den offentliga slutna vården betraktas som offentlig
konsumtion.
11 Den största minskningen kan dock härledas till omorganisationen av verksamheten.
Ädelreformen innebar bl.a. att kostnader om 20,3 miljarder kronor i 1991-års priser (1,1
procent av BNP år 1992) överfördes från landstingens hälso- och sjukvård till den kommu-
nala äldre- och handikappomsorgen. Därmed kommer dessa kostnader att redovisas i Na-
tionalräkenskaperna från och med 1992 som kostnader för äldre- och handikappomsorg
inom den sociala sektorn i stället för kostnader för hälso- och sjukvård.
44
län32. Dessa kostnadsskillnader har varit i stort sett oförändrade sedan Skr. 1997/98:155
mitten av 1980-talet.
Tabell 3.6 Landstingens och de landstingsfria kommunernas kostnader för
offentlig hälso- och sjukvård
Miljarder kronor, 1995 års priser
|
1985 |
1990 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 | |
|
Läns- och regionssjukvården |
104,1 |
78,4 |
75,8 |
72,9 |
74,4 |
73,5 |
69,8 |
|
Primärvården |
1) |
38,8 |
22,5 |
18,8 |
20,0 |
18,9 |
19,2 |
|
T andvården |
5,5 |
6,0 |
5,7 |
5,7 |
5,5 |
5,6 |
5,6 |
|
Investeringar |
8,7 |
5,5 |
4,4 |
4,1 |
4,1 |
4,3 |
4,4 |
|
Totalt |
118,2 |
128,6 |
108,4 |
101,4 |
104,1 |
102,4 |
99,0 |
0 Ingår i beloppet för läns- och regionsjukvård år 1985. Minskningen åren 1990-1992
beror på Ädelreformen.
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1998.
Vid en uppdelning på vårdområden (se tabell 3.6) framkommer att hu-
vuddelen av kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården faller
på läns- och regionsjukvården. Före Ädelreformen (1990) var läns- och
regionvårdens andel 64 procent. Genom reformen ökade andelen till 75
procent (1993). Under perioden 1993-1996 minskade denna andel till 74
procent. Även fördelningen av kostnaderna mellan läns- och regionsjuk-
vård resp, primärvård skiljer sig starkt mellan huvudmännen. Landsting-
ens investeringar har ökat marginellt under senare år, från 4,3 miljarder
år 1995 till 4,4 miljarder kronor år 1996. Omfattningen skiljer i hög grad
mellan huvudmännen beroende på förekomsten av större aktuella inves-
teringsprojekt.
Hälso- och sjukvården och dess kostnader kan också ses i ett bredare
perspektiv, t.ex. när det gäller de samband som finns mellan hälso- och
sjukvården, socialförsäkringarna och socialtjänsten. Försöksverksamhet
med finansiell samordning mellan försäkringskassa och hälso- och sjuk-
vård (FINSAM) bedrevs åren 1993-1997 och innebar att man inom fem
försöksområden hade ett gemensamt ansvar för kostnaderna för sjukpen-
ning och rehabiliteringsersättning och möjlighet att disponera sjukförsäk-
ringspengar till olika typer av åtgärder. Riksförsäkringsverket och Soci-
alstyrelsen överlämnade en gemensam utvärderingsrapport (Finansiell
samordning 1997:1) till regeringen i februari 1997. Av rapporten framgår
bl.a. att samarbetet mellan de deltagande organisationerna påtagligt har
förbättrats och att viktiga insatser har kunnat göras i försöket att skapa
insikt och medvetenhet om vilka fördelar som kan utvinnas för patienter
och försäkrade av gemensamma insatser. Regeringen har därefter i pro-
positionen Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer och admi-
nistration, m.m (prop. 1996/97:63).lämnat förslag till inriktningen av
samverkansformema inom rehabiliteringsområdet fr.o.m. år 1998 (bet.
1996/97:SfU12, rskr. 1996/97:273). I propositionen anförde regeringen
bl.a. att det är dags att införa en möjlighet till frivillig samverkan för be-
32 Oavsett att man ser samma tendenser när det gäller utvecklingen av ohälsotalet är det
svårt att utan närmare uppgifter och analys avgöra i vilken utsträckning dessa kostnads-
skillnader avspeglar skillnader i patienternas behov av behandling, skillnader i behand-
lingsmetoder, resursbehov per behandling eller kostnaden för dessa resurser.
45
rörda myndigheter i syfte att stödja alla som är i behov av särskilda insat- Skr. 1997/98:155
ser och att arbetet därför bör inriktas på generella lösningar.
Vidare bedrivs försöksverksamhet med finansiell samordning mellan
försäkringskassan, hälso- och sjukvården och socialtjänsten (SOCSAM).
Försöksverksamheterna har förlängts till utgången till år 2000. De ge-
nomförda försöksverksamheterna skall därefter utvärderas.
Personal
Antalet landstingsanställda inom hälso- och sjukvården minskade under
perioden 1985-1996 med 133 000 personer. Av denna minskning hänför sig
dock omkring 70 000 personer till Ädelreformen. Minskningen har i första
hand berört timanställda och personal med kortare utbildning. Antalet
landstingsanställda läkare och tandläkare ökade under samma period från
21 200 till 24 500 personer. Totalt sett minskade antalet landstingsanställda
inom hälso- och sjukvården med 7 300 personer33 mellan år 1995 och år
1996.
Under många år har målet varit att höja kompetensen inom hälso- och
sjukvården. Således har andelen läkare av samtliga anställda i landstinget
mer än fördubblats mellan åren 1980 och 1996 (från 3,5 procent till 8,3
procent). Andelen sjuksköterskor (från 14,9 till 26,9) och undersköter-
skor (från 5,3 till 15,5) har också ökat medan andelen sjukvårdsbiträden
har minskat dramatiskt (från 27,1 procent till 1,9 procent). Den största
rollen i denna omvandling har emellertid spelats av de organisatoriska
förändringarna. Framförallt handlar det om överföring av verksamheter
och personal från landstinget till primärkommunema. Utvecklingen av
antalet årsarbetare framgår av tabell 3.7 nedan.
Tabell 3.7 Antalet årsarbetare, sjukvårds- och tandvårdspersonal
|
1985 |
1990 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 | |
|
Läkare |
16 112 |
18 731 |
19 205 |
19 495 |
19 448 |
19 805 |
19 909 |
|
Tandläkare |
4 383 |
4 401 |
4 190 |
4 157 |
3 992 |
3 909 |
3 723 |
|
Sjuksköterskor |
74 536 |
85 391 |
77 541 |
76 626 |
75 531 |
75 710 |
73 975 |
|
Undersköterskor, bitr. |
119 402 |
125 182 |
74 376 |
65 002 |
58 617 |
55 404 |
49 986 |
|
Övrig sjukvårdsperso- |
1 092 |
2 134 |
2 023 |
1 846 |
128 |
136 |
130 |
|
Totalt |
215 525 235 839 |
177 335 167 126 157 716 154 964 147 723 | |||||
Anm: Ovanstående uppgifter omfattar ej privat anställd personal. I gruppen sjuksköterskor
inräknas sjukgymnaster m.fl. Definitionen av övrig sjukvårdspersonal har ändrats mellan
åren 1993-1994.
Källa: Socialdepartementet. Välfardsfakta social 1998.
Läkemedel
Läkemedel är en viktig behandlingsform i hälso- och sjukvården. De allt
effektivare läkemedlen har lett till stora välfärdsvinster för många männi-
skor. Utgångspunkten för läkemedelsförsötjningen är att den skall bedrivas
rationellt och på ett sådant sätt att behovet av säkra och effektiva läkemedel
33 Korrigerat för huvudmannaskapsförändringar.
46
tryggas. Hittills har läkemedelsförmånen behandlats separat från övrig häl- Skr. 1997/98:155
so- och sjukvård och finansierats via sjukförsäkringen.
Statens kostnader i form av läkemedelsförmåner har stigit från 9,8
miljarder år 1993 till 17,2 miljarder år 199634. Även läkemedelsanvänd-
ningen har ökat. Enligt Statistiska centralbyråns undersökningar om lev-
nadsförhållanden (ULF) uppgav år 1996 ca 66 procent av männen och 83
procent av kvinnorna i åldrarna 16—84 år att de under en tvåveckorsperi-
od använt något läkemedel. År 1988 var motsvarande siffror 55 respek-
tive 76 procent.
Under 1990-talet har olika åtgärder vidtagits för att dämpa och be-
gränsa de ständigt ökande utgifterna för läkemedelsförmånen. Orsakerna
är bl.a. den demografiska utvecklingen, strukturförändringarna som lett
till att en allt större andel av läkemedlen skrivs ut i öppenvård, samt till-
komsten av nya och dyrare läkemedel.
Preliminära statistiska uppgifter för år 1997 visar att den snabba ök-
ningen av läkemedelskostnaderna hejdades under år 1997. Sannolikt be-
ror minskningen på att Riksdagen i enlighet med förslagen i propositio-
nen Läkemedelsfömåner och läkemedelsförsörjning m.m (prop.
1996/97:27, bet. 1996/97:SoU5, rskr. 1996/97:58). beslutade om en lag
(1996:1150) om högkostnadskydd vid köp av läkemedel m.m.. Beslutet
ledde till ökade egenavgifter och en av konsekvenserna blev att läkeme-
del hamstrades under december 1996. För att ta reda på om människor
avstår från att köpa ut receptförskrivna läkemedel genomförde SCB på
uppdrag av Socialstyrelsen en enkätundersökning i oktober 1997. Resul-
tatet visar att knappt fem procent av alla hushåll någon gång under år
1997 av kostnadsskäl hade avstått från att hämta receptförskrivna läke-
medel. Cirka 20 procent av hushållen hade vidtagit andra åtgärder att
minska kostnaden för läkemedel. Knappt tio procent angav att de minskat
sin användning av läkemedel medan elva procent av alla hushåll hade av
kostnadsskäl väntat med att hämta ut receptförskrivna läkemedel. Vidare
visade det sig att man i första hand avstod att lösa ut recept för vuxna och
i mindre grad när det gäller barn. Det går inte att utläsa från resultatet om
vissa socioekonomiska grupper är mer drabbade än andra.
Kostnadsansvaret för läkemedelsförmånen övergick den 1 januari 1998
till landstingen och medel för läkemedelsförmånen kommer övergångsvis
att lämnas via ett särskilt statsbidrag. Enligt överenskommelse mellan
staten och Landstingsförbundet skall partema överenskomma om en ny
modell för statens ersättning till landstingen för läkemedelsförmånen.
34 Kostnadsökning som följd av att läkemedel hamstrades under 1996 uppskattas till 1,3
miljarder.
47
Skr. 1997/98:155
4 Äldreomsorg
Nationella mål
Kommunernas ansvar för äldreomsorgen regleras i socialtjänstlagen
(1980:620) och i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Enligt 10 § soci-
altjänstlagen bör socialnämnden genom hjälp i hemmet, service och om-
vårdnad, dagverksamheter eller annan social tjänst underlätta för kvinnor
och män att bo hemma och ha kontakter med andra. Enligt 20 § social-
tjänstlagen skall kommunen inrätta särskilda boendeformer för service
och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd.
En grundläggande princip för äldreomsorgen handlar enligt social-
tjänstlagen 19 § om äldre människors rätt att själva bestämma över sitt
liv, att behålla sin integritet och identitet. Äldre människor skall också
kunna känna sig trygga och ha möjligheter att välja på vilket sätt de skall
få omsorg och vård. De skall kunna välja att bo kvar hemma även när de
behöver omfattande vård. För dem som vill flytta till någon särskild bo-
ende- eller vårdform bör det finnas ett varierat utbud.
Kommunernas ansvar att erbjuda en god hälso- och sjukvård i hemmet,
i dagverksamheter och i särskilda boendeformer regleras i 18-26 §§ häl-
so- och sjukvårdslagen. Av bestämmelsen i 6 § socialtjänstlagen framgår
att den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning
och sin livsföring i övrigt om hans behov inte kan tillgodoses på annat
sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnads-
nivå och biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva
ett självständigt liv. Biståndsbeslut kan överprövas i förvaltningsdomstol.
Måluppfyllelse och kvalitet
Socialtjänstlagen är en ramlag som ger kommunerna stor frihet att ut-
forma äldreomsorgen och konkretisera de övergripande mål och riktlinjer
som lagen anger. Särskilda mått eller indikatorer på kvalitet saknas på
nationell nivå, vilket gör det svårt att beskriva denna och måluppfyllelsen
på ett uttömmande sätt. Med hjälp av underlag från Socialstyrelsens upp-
följning (Äldreuppdraget, årsrapport 1997:9) och Bemötandeutredningen
(SOU 1997:170) samt lokala studier och forskningsrapporter ges i det
följande en beskrivning av några aspekter på kvalitet och måluppfyllelse
i den kommunala verksamheten.
Förutsättningarna för äldreomsorgens utveckling har under 1990-talet
och efter Ädel-reformen förändrats påtagligt. Befolkningsutvecklingen,
som genererat ökade vårdbehov, och den svaga samhällsekonomiska ut-
vecklingen, har gjort det allt svårare att finansiera dessa ökade behov.
Härutöver har strukturförändringar inom hälso- och sjukvården haft stor
betydelse. Minskande vårdplatser inom akutsjukvården, som följts av
ökad tryck och ökade krav på primärvården och resulterat i ökad vård-
48
tyngd inom äldreomsorgen, kräver högre kompetens av äldreomsorgens Skr. 1997/98:155
personal.
Vården i livets slutskede har allt mer blivit kommunernas ansvar. Soci-
alstyrelsen konstaterar i sin uppföljningsrapport att detta lett till problem.
Framförallt inom hemvården, men också i det särskilda boendet, saknas
resurser, kompetens och en ändamålsenlig organisation för att på ett
tryggt och säkert sätt ge god vård i livets slutskede. Döendet har i stor
utsträckning flyttat ut från akutsjukvården. Andelen som avlider på sjuk-
hus av alla som avlider under ett år har minskat från 50 procent år 1992
till 43 procent år 1995.
Utvecklingen mot att allt färre erhåller hjälpinsatser i ordinärt boende
riskerar att medföra ett ökat behov av mer kostsamma insatser i särskilt
boende. Ur vårdtagarens synvinkel är detta en negativ utveckling, efter-
som den - om den drivs för långt - inskränker den enskildes möjlighet att
välja på vilket sätt den skall få sitt behov av omsorg och vård tillgodosett.
Behovet av vård och omsorg hos de äldre beror i hög grad på funk-
tionsförmågan. Många äldre har funktionella begränsningar trots att de
inte har någon sjukdom eller betraktar sig som sjuka. Nedsatt funktions-
förmåga och rörelsehinder förefaller att ha blivit något mindre vanliga
sedan slutet av 1980-talet i åldersgruppen 75-84 år. Rörelseförmågan har
också förbättrats bland män i åldersgruppen 65 till 74 år
(Folkhälsorapporten, 1997). Med hjälp av data från Statistiska centralby-
råns undersökningar av levnadsförhållanden (ULF) har ett hälsoindex
konstruerats. En jämförelse av detta index över tiden visar att under de
senaste tjugo åren har det förväntade antalet levnadsår med svår ohälsa
minskat något för såväl män som kvinnor. Men det har också skett en
minskning av antalet år med full hälsa. Det ökade antalet levnadsår under
perioden har i huvudsak gällt år med lätt ohälsa (Folkhälsorapporten,
1997). Således kan konstateras att omsorgsbehoven hos de yngre pensio-
närerna minskat, men att behoven hos de äldre pensionärerna utvecklas i
stort sett proportionellt mot antalet.
Samtidigt med utökningen av antalet platser i det särskilda boendet har
det skett en fortlöpande förbättring av boendestandarden under 1990-talet
och denna förbättring har fortsatt under det senaste året.
I mars 1997 hade 20 procent av landets kommuner inte fastställt något
förbehålIsbelopp i ordinärt boende och serviceboende. För det särskilda
boendet var motsvarande andel fyra procent. Förbehållsbeloppet i särskilt
boende har ökat marginellt mellan åren 1995 och 1997, medan nivån i
ordinärt boende har minskat i flera kommuner. En förklaring härtill kan
vara sänkningen av den rekommenderade socialbidragsnormen.
I HINK-undersökningen35 år 1995 frågades också de äldre över 75 år
om de hade behov av hemtjänst, men avstått från hjälp på grund av av-
giften. Ca tio procent av dem som anser sig ha behov av hjälp svarade att
de avstår på grund av avgiften. De som avstått på grund av avgiften hade
lägre genomsnittlig inkomst än de som avstått av andra skäl.
Socialstyrelsen har också inom ramen för projektet Aktiv uppföljning
gjort en inventering i tre län av samtliga äldre som lämnat hemtjänsten.
5S SCB:s undersökning av hushållens inkomster.
49
Av de som lämnat hemtjänsten av andra skäl än dödsfall eller flyttning Skr. 1997/98:155
till särskilt boende uppgav drygt 50 procent att de inte behövde hjälpen
längre, ca 40 procent nämnde missnöje med avgifter eller kvalitet som
orsak till att de avsagt sig hemtjänsten. De som uppgett missnöje med
kvaliteten menade att de inte fatt den hjälp de behövde, att de känt sig
otrevligt bemötta och att de hade små möjligheter till inflytande över
hjälpen. För ett fatal personer, fem procent, hade hjälpen blivit indragen.
Våren 1997 överlämnade Bemötandeutredningen ett delbetänkande
Brister i omsorg (SOU 1997:51). Utredningen har bland annat kartlagt
anmälningar med avseende på brister i bemötande av äldre genom kon-
takter med en rad olika offentliga organ. Utredningen konstaterade att
antalet formella anmälningar som berör äldre är lågt jämfört med yngre
personer och även i förhållande till att vårdkonsumtionen ökar med sti-
gande ålder. Enligt utredningen är dock sannolikt mörkertalet angående
faktiskt missnöje och upplevelser av brister i vård och omsorg stort.
Utredningen har vidare haft omfattande kontakter med enskilda männi-
skor genom samtal, brev och personliga besök. De allra flesta kontakter-
na har förmedlat erfarenheter av ett bristfälligt bemötande, ibland diskri-
minerande behandling och övergrepp. Några få har tagit kontakt för att
berätta om exempel på särskilt god vård och omsorg. Ett fåtal äldre har
själva hört av sig om missförhållanden och de allra äldsta har ofta inte
heller möjlighet att själv ta kontakt. Det går heller inte, enligt utredning-
en, att utesluta att många är rädda för att framföra kritik.
I kartläggningsbetänkandet pekar utredningen ut ett flertal områden där
det krävs förbättringar för att åtgärda brister i kvalitet och bemötande.
Enskildas och anhörigas ställning i vården måste stärkas och förebyg-
gande åtgärder i vid bemärkelse - bl.a. systematisk kvalitetssäkring, ut-
bildning, fortbildning och handledning, arbetsledning och arbetsorgani-
sation - måste utvecklas.
Utredningen lämnade sitt slutbetänkande (Bemötandet av äldre, SOU
1997:170) i december 1997. Detta innehåller förslag till åtgärder på de
ovan angivna områdena. Förslagen omfattar bland annat förbättrad tillsyn
och tydligare ansvarsförhållanden, höjd utbildningsnivå för arbetsledare,
samordnad förtroendenämnd för hälso- och sjukvård och omsorg, indivi-
duell vårdplanering mm. Förslagen behandlas i regeringens nationella
handlingsplan för äldrepolitiken som överlämnas till riksdagen samtidigt
med denna skrivelse.
Prestationer
Antalet vårdplatser inom akutsjukvården har minskat med närmare 40
procent under de senaste fem åren och motsvarande uppgifter och ansvar
har förts över på kommunerna. År 1996 fick 17 procent av ålderspensio-
närerna omsorg och vård. Andelen som får hjälp i det egna hemmet
(ordinärt boende) har successivt minskat de senaste femton åren från 17
procent år 1980 till åtta procent år 1996. Andelen i särskilt boende har
varit i stort sett oförändrad under samma period, omkring åtta procent,
50
om man inkluderar landstingens långvård (numera geriatriska avdelning- Skr. 1997/98:155
ar).
Diagram 4.1 Utveckling av antalet ålderspensionärer med vård och hjälp i
ordinärt och i särskilt boende, åldersfördelat, antal per 100 invånare i resp,
åldersgrupp
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
ocNrrooooe^Tto
OOOOOOOOOOQ^Os^Qs
0*. O*' O'1 O' o o
Anm: Åren 1980-1991 har justerats för Ädel-reformen.
Källa: Socialdepartementet, Välfardsfakta, kompletterat med uppgifter för år 1996.
Av diagrammet framgår att det är de yngre pensionärerna som har fatt
minskad hjälp. Gruppen över 80 år med hjälp har ökat starkt i antal, men
ändå minskat som andel av samtliga pensionärer i denna åldersgrupp
trots en utbyggnad av vården och omsorgen. Detta resultat är beroende av
den kraftiga ökningen av antalet personer över 80 år i befolkningen totalt.
Tabell 4.1 Antal personer med vård och hjälp i ordinärt boende och
i särskilt boende1 (antal per 100 invånare i samma åldersgrupp i pa
|
65-w |
Per 100 |
65-79 |
Per 100 |
80-w |
Per 100 | |
|
1980 |
327 200 |
(24,0) |
163 200 |
(14,9) |
164 000 |
(62,3) |
|
1992 |
278 300 |
(18.1) |
93 500 |
(8,2) |
184 900 |
(47,4) |
|
1993 |
279 300 |
(18,2) |
92 000 |
(8,1) |
187 400 |
(47,1) |
|
1994 |
277 900 |
(18,0) |
89 400 |
(7,9) |
188 500 |
(46,2) |
|
1995 |
271 700 |
(17,6) |
86 100 |
(7,6) |
185 700 |
(44,8) |
|
1996 |
260 200 |
(16,9) |
80 200 |
(7,2) |
180 000 |
(42,8) |
1 Personer med vård och hjälp på sjukhem/långvård/geriatrik ingår samtliga år för att
uppnå jämförbarhet före och efter ädelreformen.
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta kompletterat med uppgifter för år 1996.
Skillnaderna mellan kommunerna beträffande andelen pensionärer med
vård och omsorg av samtliga ålderspensionärer är fortfarande stora och
närmast oförändrade sedan år 1993. Skillnaden mellan kommunerna va-
rierar år 1996 mellan 11 procent och 31 procent.
Beträffande andelen av samtliga ålderspensionärer med hemhjälp i or-
dinärt boende är spridningen ännu större och har till och med ökat något
sedan år 1993. I 80 procent av kommunerna låg denna andel år 1996
mellan sex och tolv procent. I den kommun, där andelen var högst, fick
22 procent av de äldre över 65 år hjälp i ordinärt boende mot endast en
procent i kommunen med den lägsta andelen.
51
I det särskilda boendet är förändringen liten sedan år 1993. I den Skr. 1997/98:155
kommun, som har högst andel äldre i särskilt boende, får 16 procent hjälp
i denna boendeform mot endast fem procent i kommunen med den lägsta
andelen. På samma sätt som när det gäller hjälpen i ordinärt boende har
den totala spridningen ökat något sedan år 1993.
Diagram 4.2 visar att det inte finns något utpräglat samband i kommu-
nerna mellan andelen som far hjälp i ordinärt boende och andelen som
bor i särskilt boende.
Diagram 4.2 Personer med vård och hjälp i ordinärt boende respektive i
särskilt boende som andel av befolkningen 65-w år (en markering per kom
mun)
Källa'. Socialdepartementet. Välfärdsfakta kompletterat med uppgifter för år 1996.
Fördelningen av vårdtagama mellan ordinärt och särskilt boende skiljer
sig mellan olika kommuner. Andelen vårdtagare i ordinärt boende varie-
rar år 1996 i kommunerna mellan 10 procent och 70 procent av samtliga
vårdtagare. Tre år tidigare, år 1993, låg motsvarande gränser mellan 17
procent respektive 87 procent. Siffrorna visar en svag rörelse mot mins-
kande skillnader mellan kommunerna, men framförallt visar de en pågå-
ende förskjutning mot att en allt lägre andel av vårdtagama får sina be-
hov av omsorg och vård tillgodosedda i ordinärt boende.
Diagram 4.3 Antal äldre med hjälp i ordinärt boende, åldersfördelat,
antal per 100 invånare i respektive åldersgrupp
Källa'. Socialdepartementet, Välfärdsfakta kompletterat med uppgifter för år 1996.
52
Skr. 1997/98:155
Diagram 4.4 Antal äldre med hjälp i särskilt boende inklusive landstingens
långvård/geriatrik*), åldersfördelat, antal per 100 invånare i resp, ålders-
grupp
») Landstingens långvård/geriatrik inkluderas för att uppnå jämförbarhet av siffermaterialet
före och efter Ädel-reformen.
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta kompletterat med uppgifter för år 1996.
Antalet platser i särskilt boende (inkl, långtidsvården) ökade under första
hälften av 1990-talet, men har nu börjat minska. Det kan vara en konsek-
vens av besparingar i kommunerna. Under år 1996 översteg för första
gången antalet personer i särskilt boende (inklusive landstingens geri-
atrikplatser) antalet personer, som får hjälp i ordinärt boende. Delvis kan
detta bero på att de äldre över 80 år utgör en allt större andel av vårdta-
gama, men samtidigt är det också en konsekvens av att hjälpen i ordinärt
boende har minskat så kraftigt. År 1980 utgjorde andelen över 80 år 50
procent av samtliga omsorgstagare och 67 procent av de i särskilt boen-
de. År 1996 hade andelen äldre över 80 år av samtliga omsorgstagare
stigit till 69 procent och i det särskilda boendet utgjorde personer över 80
år 74 procent.
Boendestandarden i de särskilda boendeformerna mäts genom tre olika
standardmått: egen toalett, tillgång till kokvrå/kök samt tillgång till eget
rum. I genomsnitt saknade år 1996 endast 19 procent av alla personer i
särskilt boende egen toalett. Detta var betydligt fårre än år 1993, då 28
procent av de boende inte hade tillgång till egen toalett. Variationen
mellan kommunerna är dock mycket kraftigt (0-75 procent).
Antalet personer i det särskilda boendet, som delar mm med annan än
make/maka uppgick år 1996 till i genomsnitt nio procent, vilket är nästan
en halvering jämfört år 1993. Även här är skillnaderna fortfarande stora.
Antalet personer i det särskilda boende, som saknade tillgång till kok-
vrå/kök uppgick år 1996 till i genomsnitt 33 procent. År 1993 låg ge-
nomsnittet på 45 procent.
Hemtjänstens utveckling har inneburit att allt färre äldre får hjälp.
Hjälpinsatserna koncentreras till de allra äldsta och mest vårdbehövande.
Den samlade servicenivån beräknas enligt Socialstyrelsen ha sjunkit med
ca sju procent de senaste fyra åren. För att erhålla kommunal äldreom-
sorg krävs allt oftare att man är mycket vårdkrävande, ensamboende och
utan närboende anhöriga. Tabell 4.2 nedan visar hur fördelningen på in-
satsernas omfattning enligt Socialstyrelsens s.k. novemberenkät till
kommunerna förändrats sedan år 1988.
53
Tabell 4.2 Antal personer som enligt Socialstyrelsens novemberenkät fick Skr. 1997/98:155
ett individuellt beslut om social hemhjälp, fördelade efter hjälptidens om-
fattning
|
Totalt antal 65-w år |
därav med hjälp i genomsnitt | |||
|
min än 1 tim/dag |
1-2 tim/dag |
fler än 2 tim/dag | ||
|
1988 |
215 571 |
72,7 % |
14,1 % |
13,2 % |
|
1992 |
183 284 |
66,3 % |
15,8 % |
17,8 % |
|
1993 |
173 411 |
65,0 % |
16,1 % |
18,8 % |
|
1994 |
175 942 |
63,8 % |
16,7 % |
19,5 % |
|
1995 |
169 919 |
61,5 % |
17,4 % |
21,0 % |
|
1996 |
163 777 |
61,1 % |
17,2 % |
21,6 % |
Källa: Socialdepartementet, Välfårdsfakta kompletterat med uppgifter for år 1996.
Sedan slutet av 1980-talet har andelen av omsorgstagama med i genom-
snitt mer än två timmar hjälp per dag nästan fördubblats. Detta innebär
att det - trots nedskärningen av det totala antalet som får hjälp - år 1996
är 24 procent fler omsorgstagare som far minst två timmar hjälp per dag
än år 1988.
Socialdepartementets beräkningar visar dock att den totalt utdelade
hjälpvolymen för år 1996 ligger på ca tio procents lägre nivå än för år
1988. om hänsyn tas till den över perioden förändrade ålderssammansätt-
ningen.
Kostnader
Antalet anställda inom äldre- och handikappomsorgen ökade med 74
procent mellan åren 1986 och 1993. Av denna ökning faller dock den
största delen på genomförandet av Ädel-reformen. Reformen innebar att
ca 55 000 anställda flyttades från landstingen till kommunerna. Efter kor-
rigering för Ädel-reformen och med tillägg för personal som arbetar i
enskild regi begränsas ökningen av antalet anställda inom äldre- och
handikappomsorgen under perioden 1986-1993 till ca 20 procent. Räknat
i fasta priser var kostnadsökningen inom äldre- och handikappreformen
för samma tidsperiod efter korrigering för Ädel-reformen också 20 pro-
cent. Jämförbara uppgifter för senare år saknas.
Enligt senaste statistik för samtliga anställda inom äldre- och handi-
kappomsorgen var utbildningssituationen följande.
Tabell 4.3 Utbildningsnivån bland vårdpersonal inom äldre- och handi
kappsomsorg (november 1996)
|
T otalt |
Därav |
med utbildning endast | |||
|
Antal |
Procent |
Antal |
Procent | ||
|
Vårdbiträden |
114 600 |
52 400 |
46 |
26 500 |
23 |
|
Undersköterskor |
42 750 |
34 700 |
81 |
1 900 |
4 |
|
Arbetsledare |
5 200 |
4 200 |
81 |
50 |
1 |
Källa: Svenska kommunförbundets personalstatistik samt SCB:s utbildningsregister år
1996.
54
En orsak till den låga utbildningsnivån hos nästan en fjärdedel av vård-
biträdespersonalen kan bl.a. vara den höga personalomsättnigen i denna
yrkeskategori.
Beräkningen av kostnadsutvecklingen inom äldreomsorgen försvåras
av att den nationella statistiken från den kommunala sektorn inte särre-
dovisar kostnaderna för omsorgen om de äldre respektive de funktions-
hindrade. Bruttodriftkostnaden för vård och omsorg om äldre och funk-
tionshindrade i kommunerna uppgick år 1996 till ca 77 miljarder kronor
jämfört med ca 55 miljarder kronor (1996 års priser) år 1992. En starkt
bidragande orsak till denna kostnadsutveckling har varit att kommunerna
fått ansvar för ny verksamhet för de funktionshindrade genom handi-
kappreformen (år 1994) och psykiatrireformen (år 1995).
För att kunna rapportera av utgifter för det sociala skyddet till det s.k.
ESSPROS-systemet, som EU:s statistikorgan Eurostat ansvarar för, har
en fördelning av utgifterna på äldre och funktionshindrade. Fördelningen
bygger på skattningar utifrån verksamhetsvolymen. Utgifterna avser
nettoutgifter36 och är rensade från de dubbelräkningar som uppstår på
grund av tjänsteköp m.m., då man lägger samman de enskilda kommu-
nernas driftsutgifter.
Tabell 4.4 Offentliga utgifter (exkl. pensioner) för äldre
Miljoner kronor, 1995 års priser
|
1993 |
1994 |
1995 |
Förändring i % 1993-1995 | |
|
Vård och hjälp i särskilt boende |
27 824 |
28 025 |
27 075 |
-3% |
|
varav kommunal |
93 % |
91 % |
87% | |
|
landsting |
0% |
0% |
0% | |
|
privat produktion ' |
7% |
9% |
13 % | |
|
Vård och hjälp i ordinärt boende |
10 203 |
9 648 |
9 210 |
- 10 % |
|
varav kommunal |
100 % |
100 % |
100 % | |
|
landsting |
0% |
0% |
0% | |
|
privat produktion ' |
0% |
0% |
0% | |
|
Färdtjänst |
1 435 |
1 537 |
1 444 |
1 % |
|
varav kommunal |
59% |
61 % |
65% | |
|
landsting |
41 % |
39% |
35% | |
|
privat produktion ’ |
0% |
0% |
0% | |
|
Totala utgifter för äldre (exkl. |
39 462 |
39 210 |
37 729 |
- 4,4 % |
|
pensioner) | ||||
|
varav kommunal |
94% |
92 % |
89% | |
|
landsting |
1 % |
2% |
1 % | |
|
privat produktion 1 |
5 % |
6% |
9% | |
|
Andel av BNP |
2,6 % |
2,5 % |
2,3 % |
1 Offentligt finansierad
Källa: SCB:s rapportering till Eurostat. ESSPROS (Integrerad statistik över utgifter och
inkomster för det sociala skyddet).
Enligt ESSPROS-systemets redovisning uppgick de totala offentliga ut-
gifterna för omsorg och hjälp till de äldre år 1995 till 37,7 miljarder kro-
nor. År 1993 var de totala utgifterna 39,5 miljarder kronor (1995 års pri-
36 Nettoutgifter fäs genom att de totala utgifterna reduceras med inkomsterna, bl.a. avgifter.
Skr. 1997/98:155
55
ser). Detta innebär en minskning i fasta priser räknat med 4,4 procent. Skr. 1997/98:155
Det område som uppvisade den största utgiftsminskingen. var vård och
hjälp i ordinärt boende (-10 procent).
Driftkostnaden (kostnad för egen konsumtion) per person med insats
enligt Sol, HSL och LSS varierar kraftigt mellan enskilda kommuner,
men också mellan olika kommungrupper37. Gruppen storstäder har den
genomsnittligt högsta kostnaden (ca 251 700 kronor) och industrikom-
munema den genomsnittligt lägsta (215 500 kronor). Mellan de enskilda
kommunerna varierar kostnaden från ca 107 000 kronor till som mest
346 800 kronor.
Kostnadsvariationema mellan kommunerna har flera orsaker. Skillna-
der i åldersstruktur, omfattning av anhöriginsatser, servicenivå, bedöm-
ningsgrunder, geografisk struktur, fördelning mellan olika omsorgsfor-
mer, personaltäthet, lönenivå samt kostnadseffektivitet är några förkla-
ringsfaktorer till de stora skillnaderna. En annan orsak kan vara olikheter
i sättet att redovisa kostnaderna.
Jvgi/ter
Avgifter för olika tjänster inom äldreomsorgen är dels en finansie-
ringskälla, men kan också användas för att påverka efterfrågans omfatt-
ning och inriktning. Skillnaderna mellan kommunerna vad gäller av-
giftsinkomsterna i förhållande till bruttodriftkostnadema är mycket stora,
från ca 3 till ca 22 procent. Detta beror dock till en del på olika principer
för redovisningen. En del kommuner redovisar här också avgifter för kost
och boende och inte endast avgifter för vård och omsorg. Medianen för
riket ligger på nio procent.
1 Socialstyrelsens uppdrag från regeringen att följa utvecklingen på
äldreområdet under åren 1997 till 2000 ingår också att studera de äldres
avgifter för vård och omsorg. I en rapport (Äldreuppdraget 1997:8) redo-
visas en analys byggd på HINK 1995 där utgifterna för äldreomsorg ock-
så ställts samman med utgifterna för hälso- och sjukvård, tandvård och
tekniska hjälpmedel. Kostnaderna för hemtjänsten uppgick i allmänhet
till 4-6 procent av den sammanräknade inkomsten före skatt, men varia-
tionerna var stora. Medianavgiften per månad var 340 kronor för ensam-
stående och 500 kronor för par.
37 Se vidare Jämförelsetal for socialtjänsten, 1996, Socialstyrelsen.
56
Skr. 1997/98:155
5 Handikappomsorg
Nationella mål
Målen för handikappolitiken är
- att uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet
för personer med funktionshinder,
- att ge förutsättningar för ökad självständighet och självbestämmande
för personer med funktionshinder,
- att ge förutsättningar för funktionshindrade personer att skapa sig ett
värdigt liv i gemenskap med andra samt
- att främja internationellt samarbete på handikappområdet.
Vägledande principer för det handikappolitiska arbetet är alla männis-
kors lika värde och lika rätt och målet är full delaktighet och jämlikhet i
levnadsvillkor38. I regeringens skrivelse” om handikappolitik framhålls
att regeringens åtgärder bygger på principen att handikappaspektema
skall beaktas inom varje samhällsområde och att huvudinriktningen är att
ge staten, landsting, kommuner, organisationer m.fl. förutsättningar att
utveckla tillgängligheten i vid bemärkelse inom olika samhällssektorer
och verksamheter.
Genom handikappomsorgen skall människor som av fysiska, psykiska
eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring få möjlighet
att delta i samhällets gemenskap och leva som andra (21 § SoL). Den
enskilde skall erbjudas en meningsfull sysselsättning och få bo på ett sätt
som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd.
Den 1 januari 1998 infördes en bestämmelse (6 § SoL) som reglerar
möjligheterna för äldre och funktionshindrade med stora behov av vård
och omsorg att flytta till en annan kommun. Samtidigt fastslogs att soci-
alnämnden genom stöd och avlösning bör underlätta för dem som vårdar
långvarigt sjuka, äldre eller funktionshindrade.
Måluppfyllelse och kvalitet
Socialstyrelsens rapporter
I Socialstyrelsens slutrapport 1997 över handikappreformen redovisas
och kommenteras ett stort antal studier, som sammanfattas nedan.
Levnadsnivåundersökningar visar att vuxna personer med funktions-
hinder har sämre levnadsförhållanden än befolkningen i övrigt vad gäller
t.e.x. boende, fritid, arbete, utbildning, ekonomi, hälsa och sociala rela-
tioner. Detta gäller speciellt personer med psykiska funktionshinder.
Huvudmannaskapet för omsorgen om personer med utvecklingsstör-
ning har successivt mellan åren 1991-1996 övergått från landstingen till
38 21 § socialtjänstlagen. SoL, (1980:620), 5§ lagen om stöd och service till vissa funktions-
hindrade (1993:387). LSS, hälso- och sjukvårdslagen, HSL (1982:763)
” Regeringens skrivelse 1996/97:120.
57
kommunerna. Socialstyrelsen har följt utvecklingen och konstaterar att Skr. 1997/98:155
insatserna för utvecklingsstörda tenderar att minska samtidigt som deras
behov av stöd ökar. Om förändringarna är en följd av allmänna ekono-
miska åtstramningar eller av något annat är svårt att avgöra.
Resurserna för utvecklingsstörda koncentreras i viss utsträckning till
personer med mer omfattande funktionshinder och stödbehov. Studier
visar att personer med utvecklingsstörning nu är mera självständiga när
det gäller att utnyttja allmän samhällsservice och att de tycks ha fatt ökat
inflytande över de egna livsvillkoren. Det gäller särskilt dem som flyttat
från vårdhem till andra former av boende. Trots detta har de som grupp
betraktat fortfarande ett begränsat inflytande över sitt vardagliga liv.
Många personer med funktionshinder är nöjda med kvaliteten på bl.a.
habilitering, rehabilitering och socialtjänstens insatser, men är missnöjda
med omfattningen. Den enskildes möjligheter att få en individuell plan
där insatser från olika instanser samordnas är dåligt tillgodosedda. Re-
formen har ännu inte fått till effekt att samverkan mellan berörda parter
nämnvärt har förbättrats.
Råd och stöd är den LSS-insats som flest personer har beviljats. Det
stora flertalet av de ca 22 000 personer som beviljats insatsen ingår i de
grupper som redan under tidigare lagstiftning hade rätt till denna insats.
Socialstyrelsen konstaterar att det finns stora variationer i bedömningar
mellan olika handläggare liksom i kvaliteten vad gäller utredningar och
dokumentation. Domstolarnas arbete har därför haft stor betydelse för
den enskildes rättssäkerhet. Under LSS tre första år överklagades 2 000
avslagsärenden. Domstolstrots förekommer, dvs. huvudmännen dröjer
med eller verkställer inte domar som gynnar den enskilde.
Knappt hälften så många personer som beräknades vid införandet av
LSS har fått insatser med stöd av lagen. Enligt utvärderingen finns stora
kostnadsskillnader mellan kommunerna.
Socialstyrelsens sammanfattande bedömning är att det inom vissa om-
råden uppnåtts positiva resultat, att funktionshindrade personers levnads-
förhållanden uppmärksammats och att kunskapsutvecklingen stimulerats.
Inom vissa andra områden sker dock ingen utveckling. Personlig assis-
tans är den insats som blivit mest uppmärksammad och den har haft po-
sitiva effekter för många.
Handikappombudmannens rapporter
Handikappombudsmannen har i ett antal rapporter till regeringen lämnat
uppgifter om funktionshindrade personers situation i samhället. Handi-
kappombudsmannen har bl.a. följt upp hur FN:s standardregler för att
tillförsäkra människor med funktionshinder delaktighet och jämlikhet
efterlevs av 192 statliga myndigheter.
Alla myndigheter hade vidtagit anpassningsåtgärder för att göra bygg-
nader och lokaler tillgängliga för rörelsehindrade. Tillgängligheten för
personer med synskador och hörselskador var sämre.
Även tillgängligheten i kommunerna har under år 1996 kartlagts i en
stor undersökning. Utöver tillgänglighet i den fysiska miljön omfattar
58
undersökningen sådana områden som utbildning, arbete och samarbete Skr. 1997/98:155
med handikapporganisationerna. Resultatet visar på brister inom de flesta
områden när det gäller tillgänglighet, såväl till byggnader som till infor-
mation som kommunen har ansvar för. Brister uppmärksammades även i
kommunernas policy och planeringsarbete för de berörda grupperna.
I en annan undersökning har tillämpningen av lagstiftning angående
elever med dolda funktionshinder följts upp. Det framkom att en ljärde-
del av Skolverkets tillsynsärenden rör elever med dolda funktionsned-
sättningar. I en undersökning av rektorernas syn på stöd till elever med
dolda funktionsnedsättningar angavs att bristen på resurser är ett stort
hinder för att kunna ge rätt stöd. En majoritet ansåg sig också behöva mer
kunskaper.
En studie visar att nästan varannan funktionshindrad inte är sysselsatt.
För hela befolkningen i åldern 16-64 år är motsvarande siffra 29 %. Va-
riationen är stor mellan olika grupper funktionshindrade. Endast var
femte person med psykiskt funktionshinder har sysselsättning medan
döva personers sysselsättning ligger i nivå med, eller något högre, än den
övriga befolkningens. Drygt 40 procent av funktionshindrade som har
sysselsättning får inga hjälpmedel eller får inte arbetsplatsen anpassad
trots att de själva anser att det behövs. Undersökningen visar även att
funktionshindrade har betydligt sämre utbildningsbakgrund än befolk-
ningen i övrigt.
Prestationer
Det finns många brister i statistikredovisningen vad gäller handikappom-
sorgen. Det pågår dock en översyn av socialtjänststatistiken i syfte att
förbättra möjligheterna till uppföljning. Oftast är den nu tillgängliga sta-
tistiken samredovisad med och därmed inte urskiljbar från äldreomsor-
gens statistik. Ett annat problem är att flera huvudmän - stat, landsting
och kommun - ansvarar för verksamheten samt att denna regleras i flera
olika lagar. Förhållandena illustreras av skissen nedan.
Diagram 5.1 Antal personer som omfattas av SoL, LSS och LASS.
*) Råd och stöd
**) Statlig assistansersättning
59
I december 1996 fick totalt 19 400 personer i åldern 0-64 år stöd och Skr. 1997/98:155
hjälp enligt SoL, vilket är en minskning med 23 % jämfört med år 1993.
Knappt 42 000 personer hade beslut om insatser enligt LSS av kommu-
nerna. Ca 17 500 personer hade beslut enligt LSS från landstingen
(insatsen råd och stöd) och ungefar 7 600 personer uppbar vid samma
tidpunkt statlig assistansersättning enligt LASS.
Ett sätt att beskriva omfattningen och stödet till funktionshindrade i
kommunerna med undvikande av de problem som beskrivits ovan är att
redovisa de för individerna mest omfattande enskilda insatserna, dvs.
stöd och service i ordinärt boende och hjälp i särskilt boende. En person
har vanligen endast en av dessa insatser enligt en av lagarna.
Stöd och service i ordinärt boende kan ges enligt samtliga tre lagar:
- Hjälp i ordinärt boende enligt SoL
- Personlig assistans enligt LSS
- Assistansersättning enl. LASS
Hjälp i särskilt boende kan ges enligt två lagar, SoL och LSS40:
- Särskild boendeform enligt SoL
- Bostad med särskild service enligt LSS
Diagram 5.2 Antal personer i ordinärt eller särskilt boende per 10 000 in-
vånare 0-64 år, variation mellan kommunerna.
Samtliga, årsskiftet
96/97
Samtliga, årsskiftet
95/96
Särskilt, årsskiftet
96/97
Särskilt, årsskiftet
95/96
Ordinärt, årsskiftet
96/97
Ordinärt, årsskiftet
95/96
-----CO-------------
—m---------
-£□-------
—□>—
- m----------
—m---
50
100
150 200 250
Källa: Socialstyrelsens statistik och Socialdepartementets beräkningar
Sammanlagt är det knappt 0,7 procent av befolkningen4' i åldern 0-64 år,
som erhåller stöd i ordinärt eller särskilt boende. Variationen mellan
kommunerna är dock stor och har ökat sedan föregående år. Det finns
kommuner som inte har någon funktionshindrad som ges hjälp i ordinärt
boende. Detsamma gäller särskilt boende. I dessa kommuner ges hjälpen
uteslutande i den ena boendeformen. Det förekommer också kommuner
med hög andel i både ordinärt och särskilt boende. Det finns sålunda ing-
et statistiskt samband mellan andelen personer som får hjälp i ordinärt
boende respektive särskilt boende i de enskilda kommunerna.
401 vissa mycket enstaka fall kan assistansersättning enl. LASS utgå i särskilt boende.
41 1 genomsnitt 67 personer per 10 000 invånare.
60
Hjälp enligt SoL är den oftast förekommande hjälpen för funktions- Skr. 1997/98:155
hindrade personer som bor i ordinärt boende. Detta innebär knappast
någon förändring i förhållande till föregående år.
Tabell 5.2 Procentuell fördelning av andelen hjälpmottagare i ordinärt bo-
ende enligt lagarna SoL, LSS och LASS (gäller endast personlig assistans
eller motsvarande) respektive i särskilt boende enWgt lagarna SoL och LSS.
Hjälp i ordinärt boende Hjälp i särskilt boende
Årskiftet 1995/96 1996/97 1995/96 1996/97
|
SoL |
62% |
57% |
28% |
28% |
|
LSS |
12% |
14% |
72% |
72% |
|
LASS |
26% |
28% |
0% |
0% |
|
Totalt |
100% |
100% |
100% |
100% |
Källa-, Socialstyrelsen och Riksförsäkringsverket.
Diagrammet visar att en låg andel hjälpmottagare i ordinärt boende har
personlig assistans enbart med stöd av LSS. vilket som regel innebär att
"de grundläggande behoven" inte överstiger 20 timmar per vecka. Det
förefaller som om behoven hos hjälpmottagama i stället tillgodosetts ge-
nom insatser enligt SoL eller med assistansersättning enligt LASS (dvs.
att "de grundläggande behoven" överstiger 20 timmar per vecka). Insat-
serna enligt de olika lagarna finansieras på olika sätt: Kommunerna fi-
nansierar hjälpen i särskilt boende. Staten betalade tidigare, via assistans-
ersättningen och efter beslut av försäkringskassan, personlig assistans för
funktionshindrade med mer än 20 assistanstimmar per vecka, medan
kommunerna bekostade assistans för personer med farre assistanstimmar.
Fr.o.m. november 1997 har dock kommunerna alltid det ekonomiska an-
svaret för de 20 första assistanstimmama per vecka medan statlig assi-
stansersättning utgår för de överstigande timmarna.
Hjälp i särskilt boende till funktionshindrade ges främst enligt LSS.
Ingen förändring har ägt rum sedan föregående år avseende fördelningen
mellan särskilt boende enligt SoL respektive LSS.
Insatser enligt SoL
Antalet personer i åldern 0-64 år som bor i särskilda boendeformer har
ökat med ca 23 procent sedan år 1993 och uppgick i december 1996 till
ca 5 800 personer.
Antalet personer 0-64 år med hemhjälp i ordinärt boende enligt SoL
har minskat med knappt 25 under samma period till ca 15 600 personer
den 31 december 1996.
Beslut om färdtjänst fattades enligt SoL t.o.m. den 31 december 1997.
Därefter gäller lagen om färdtjänst (SFS 1997:736). I december 1996
hade drygt 71 000 personer i åldern 0-64 år tillstånd att använda färd-
tjänst, vilket är en ökning med ca fyra procent sedan år 1993.
61
Insatser enligt LSS
Diagram 5.3 Antal personer i åldern 0-64 år med en eller flera LSS-
insatser per 10 000 invånare i samma åldersgrupp 1 jan 1997, variation
mellan kommunerna
Skr. 1997/98:155
0 50 100 150 200
Källa. Socialstyrelsen samt Socialdepartementets beräkningar.
Andelen personer med insatser enligt LSS skiljer sig kraftigt åt mellan
kommunerna, vilket framgår av ovanstående diagram. Skillnaderna har
flera orsaker, bl.a. historiska. När landstingen var ansvariga för verksam-
heten för utvecklingsstörda koncentrerades den ofta till enstaka institu-
tioner. När sedan avinstitutionaliseringen skedde valde många av de bo-
ende att inte flytta till sin hemkommun utan bodde kvar på institu-
tionsorten där personen kanske levt under en lång tid. En annan orsak
kan vara att det på vissa orter bedrivits en mycket bra verksamhet, vilket
lett till att människor har valt att flytta dit för att få god omsorg för sig
själva eller en anhörig. Verksamhet som tillgodoser behov hos numerärt
små handikappgrupper kräver mycket hög kompetens hos omsorgsperso-
nalen, vilket gör att verksamheten koncentreras till ett fatal orter i landet.
LSS personkrets är indelad i tre persongrupper. Ungefär 95 procent av
personerna ingår i persongrupp 1 och 2, dvs personer med utvecklings-
störning eller med begåvningsmässigt funktionshinder efter skada i vux-
en ålder. Andelen personer med varaktiga fysiska eller psykiska funk-
tionshinder ingår i persongrupp 3.
Personerna som omfattades av verksamhet enligt LSS hade den
1 januari 1997 beslut av kommun om sammanlagt ca 90 000 insatser. Ca
80 000 av dessa insatser avsåg personer i persongrupp 1 och 2. Mindre
än tio procent av samtliga insatser rörde funktionshindrade i persongrupp
3. När det gäller assistansersättning enligt LASS dominerar emellertid
denna persongrupp. Nästan 29 procent av alla beviljade insatser enligt
LSS gällde barn och ungdomar som var 22 år eller yngre. Ungefar två
tredjedelar av de personer som fick stöd var i åldrarna 23 till 64 år och
resten, ca fem procent, var 65 år eller äldre.
I LSS finns tio särskilda insatser angivna. Kommunerna har ansvaret
för flertalet, medan landstinget har ansvar för den insats som kallas råd-
givning och annat personligt stöd. Staten för ansvarar för assistansersätt-
ningen. om de s.k. grundläggande behoven uppgår till i genomsnitt mer
än 20 timmar i veckan. Omfattningen av LSS-verksamheten redovisades
för första gången år 1996. Redovisning av omfattningen av den statliga
assistansersättningen enligt LASS sker månadsvis.
62
Tabell 5.3 De olika insatserna enligt LSS
samt antalet beslut om respektive insats den 1 januari 1997
Insats *) Antal beslut om insatser
|
Jan. 1996 |
Jan. 1997 | |
|
Råd och stöd (landstingen samt vissa kommuner |
24 000 |
23 100 |
|
Personlig assistans enligt LSS |
3 300 |
3900 |
|
Personlig assistans enligt LASS |
6 500 |
7 600 |
|
Ledsagarservice |
3 300 |
4 600 |
|
Kontaktperson |
10 500 |
11 800 |
|
Avlösarservice |
2 200 |
2 800 |
|
Korttids vistelse |
7 500 |
8000 |
|
Korttidstillsyn |
2 800 |
2 700 |
|
Boende i familjehem eller bostad med särskild | ||
|
service för barn och ungdomar som behöver bo | ||
|
utanför föräldrahemmet |
1 700 |
1 500 |
|
Bostad med särskild service för vuxna eller | ||
|
annan särskilt anpassad bostad för vuxna |
14 700 |
15 100 |
|
Daglig verksamhet |
17 800 |
18 400 |
*) Varje person redovisas på den/de insatser som han/hon beviljats, dvs en och
samma person kan redovisas på fler än en insats.
Källa: Socialstyrelsen statistik, socialtjänst 1997:6.
En person kan ha rätt till en eller flera insatser. Antalet insatser summerar
således ej till antalet personer med beslut om hjälp. Råd och stöd var den
vanligaste insatsen som flest personer hade beslut om.
Andelen äldre med beslut enligt LSS
Möjligheten att erhålla stöd enligt LSS kan - med undantag av insatsen
personlig assistans - även gälla äldre personer än 65 år, om deras funk-
tionshinder uppenbart inte beror på normalt åldrande.
Antalet personer med beslut om stöd enligt LSS inom åldersgruppen
65 år och äldre uppgår till omkring 2 600 personer, dvs. sex procent av
samtliga med LSS-beslut. De flesta av de äldre är personer med utveck-
lingsstörning eller begåvningsmässigt funktionshinder efter skada i vux-
en ålder. Drygt hälften (ca 1400 personer) erhåller stöd i särskilt boende.
Resterande erhåller främst sådana insatser som ledsagarservice, kontakt-
person etc. ofta i kombination med beslutad insats om hemhjälp enligt
SoL.
Bostadsanpassningsbidrag
Bostadsanpassningsbidrag skall ge personer med funktionshinder möj-
lighet till ett självständigt liv i eget boende. Nettoutgiftema för bostads-
anpassningsbidraget var 547 miljoner kronor år 1993, 628 miljoner kro-
nor år 1995 och 608 miljoner kronor år 1996 i löpande priser. Antalet
beviljade bidrag har mellan åren 1993 och 1996 ökat från 38 500 till
Skr. 1997/98:155
63
46 100. De beviljade bidragen har alltså blivit fler men i genomsnitt läg- Skr. 1997/98:155
re.
Kostnader
Som tidigare nämnts redovisas statistik och kostnader sammantaget for
äldre- och handikappomsorgen. Nationalräkenskaperna har dock under år
1997 för första gången redovisat svenska siffror i sin rapportering till
Eurostat, ESSPROS42, där de offentliga utgifterna för funktionshindrade
respektive för äldre har beräknats separat. Dessa beräkningar baserar sig
på skattningar gjorda av Socialdepartementet. Siffrorna upptar även
landstingsutgifter och statliga utgifter för naturaförmåner riktade direkt
till enskilda eller hushåll i egenskap av funktionshindrade eller äldre.
Vidare särredovisas utgifter för offentligt finansierad privat produktion
av naturaförmåner (service). Omslutningen av dessa totala offentliga ut-
gifter för direkt service (naturaförmåner) till funktionshindrade och äldre
är således betydligt högre än enbart de kommunala kostnaderna.
Enligt ESSPROS-redovisningen har utgifterna för äldre- och handi-
kappomsorgen allt mer koncentrerats till de funktionshindrade. Den ut-
giftsökning på ca 50 procent, som detta har inneburit, kan förklaras dels
av kostnaden för den statliga assistansersättningen och dels av övriga
kostnadsökningar som införandet av LSS har inneburit, bl.a. daglig sys-
selsättning samt ökad vård och hjälp i särskilt boende.
I tabellen nedan redovisas utgifterna för funktionshindrade fördelade
på vissa huvudområden. Inom varje område redovisas en fördelning på
verksamhetsansvari g huvudman för att kunna visa förskjutningen i ut-
giftsbelastningen som följt av ändrad ansvarsfördelning inom handi-
kappomsorgen under de senaste åren. Det är framförallt överföringen av
ansvaret för psykiskt utvecklingsstörda från landstingen till kommunem
samt statens utökade åtagande för personer med varaktiga fysiska eller
psykiska funktionshinder som är intressant att notera.
42 Integrerad statistik över utgifter och inkomster för det sociala skyddet i EU-ländema.
64
Skr. 1997/98:155
Tabell 5.4 Offentliga utgifter (exkl. pensioner) för funktionshindrade
Miljoner kronor, 1995-års priser
|
1993 |
1994 |
1995 |
Förändring | |
|
Vård och hjälp i särskilt bo- |
8 616 |
8 159 |
10 759 |
25% |
|
ende | ||||
|
varav: Kommun |
15%> |
75% |
60% | |
|
Landsting |
76% |
75% |
27% | |
|
Privat (offentligt finansierad) |
8% |
9% |
73% | |
|
Stat |
0% |
0% |
0% | |
|
Hjälp i den dagliga livsfö- |
3 688 |
5 680 |
7 069 |
92% |
|
ringen | ||||
|
varav: Kommun |
42% |
33% |
32% | |
|
Landsting |
55% |
33% |
14% | |
|
Privat (offentligt finansierad) |
3% |
2% |
7% | |
|
Stat |
0% |
32% |
53% | |
|
Rehabilitering |
1 886 |
2 049 |
2 170 |
15% |
|
varav: Kommun |
0% |
0% |
0% | |
|
Landsting |
57% |
42% |
29% | |
|
Privat (offentligt finansierad) |
0% |
0% |
0% | |
|
Stat |
49% |
58% |
77% | |
|
Övriga naturaförmåner |
1 336 |
2 156 |
3 358 |
757% |
|
varav: Kommun |
55% |
77% |
80% | |
|
Landsting |
12%, |
7% |
4% | |
|
Privat (offentligt finansierad) |
10% |
4% |
7% | |
|
Stat |
23% |
13% |
9% | |
|
Totala utgifter för funktions- |
15 527 |
18 044 |
23 356 |
50% |
|
hindrade (exkl. pensioner) | ||||
|
varav: Kommun |
23% |
26% |
49% | |
|
Landsting |
62% |
50% |
20% | |
|
Privat (offentligt finansierad) |
6% |
5% |
8% | |
|
Stat |
8% |
78% |
24% | |
|
Andel av BNP |
1,0% |
1,1% |
1,4% |
Anm: Ansvarig huvudman för varje förmån bör inte förväxlas med finansieringsansvarig.
Fördelningen av utgifterna för naturaförmåner mellan funktionshindrade (0-64 år) och
äldre (65-w år) har beräknats med hjälp av antalet vårdtagare, antalet årsarbetare, timsta-
tistik för hemhjälpen (novemberenkäten) samt vissa skattningar ang. personaltätheten i
olika vårdformer inom ramen för LSS, som har presenterats i CMT:s (Centrum for utvärde-
ring av medicinsk teknologi vid Linköpings universitet) rapport ang. uppföljningsstudier av
handikappreformen åren 1994 och 1995.
Källa: SCB:s rapportering till Eurostat, ESSPROS (Integrerad statistik över utgifter och
inkomster för det sociala skyddet) 1993 - 1995.
Vård och hjälp i särskilt boende: Särskilda boendeformer för 0-64 år (kommunal), bo-
ende för psykiskt utvecklingsstörda (landsting), privata särskilda boendeformer (offentligt
finansierad)
Hjälp i den dagliga livsföringen: Assistansersättning (staten), kommunernas hemhjälp,
personlig assistans och daglig verksamhet (kommunal), öppen omsorg för psykiskt utveck-
lingsstörda (landsting), statligt bidrag vårdartjänster (staten)
Rehabilitering: Forskning vid SIB-sjukhuset, köp rehabtjänst, rehab, arbetshjälpmedel,
annan rehabilitering (staten), hjälpmedels- o habiliteringsverksamhet (landsting).
Övriga naturaförmåner: Förmedlingstjänst med textelefon, befordran av blindskriftför-
sändelser (staten), färdtjänst till 0-64 år (kommunal och landsting), öppen verksamhet för
handikappade, bostadsanpassningsbidrag (kommunal), ideella organisationers verksamhet
för handikappade (offentligt finansierat).
3 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 155
Skr. 1997/98:155
6 Individ- och familjeomsorg
Övergripande mål
Socialtjänstens individ- och familjeomsorg omfattar både förebyggande
verksamhet och individuellt inriktat utrednings- och behandlingsarbete.
De viktigaste målgrupperna är socialt utsatta barn och ungdomar, miss-
brukare och vuxna som behöver socialbidrag för sin försörjning. Till in-
divid- och familjeomsorgen hör också vissa uppgifter inom det familje-
rättsliga området. De övergripande målen för all verksamhet inom soci-
altjänsten finns i den s.k. portalparagrafen i socialtjänstlagen. Där slås
fast att verksamheten under hänsynstagande till människans ansvar för
sin och andras sociala situation skall inriktas på att frigöra och utveckla
enskildas och gruppers egna resurser.
Kostnader
Kommunernas totala kostnader för individ- och familjeomsorgen upp-
gick i löpande priser år 1996 till 27,6 miljarder kronor jämfört med 26,3
miljarder kronor år 1994.1 fasta priser uppgick ökningen till 4,6 procent
mellan åren 1995 och 1996, jämfört med 7,6 procent mellan åren 1994
och 1995.
Tabell 6.1 Bruttodriftkostnader1 för kommunernas individ- och familjeom-
sorg inklusive flyktingmottagande
Miljarder kronor
|
Är |
Löpande priser |
Varav socialbi- |
Fasta priser 2 |
Ökning i fasta |
|
1990 |
12,8 |
37 |
15,8 | |
|
1991 |
15,7 |
36 |
17,6 |
H.5 |
|
1992 |
18,4 |
38 |
20,1 |
14,6 |
|
1993 |
20,8 |
42 |
21,8 |
8,0 |
|
1994 |
23,8 |
43 |
24,4 |
12,3 |
|
1995 |
26,3 |
41 |
26,3 |
7,6 |
|
1996 |
27,6 |
43 |
27,5 |
4,6 |
1 Totala kostnader exklusive intäkter
2 Fasta priser har beräknats med hjälp av konsumentprisindex (KPI) i 1995-års prisnivå.
Nedanstående diagram visar kostnadernas fördelning på olika utgifts-
poster. I posten socialbidrag ingår socialbidrag till samtliga personer i
Sverige samt introduktionsersättning till flyktingar. I posten öppen vård
och behandling/rådgivning ingår öppenvårdsinsatser till både barn och
unga, till missbrukare och övriga samt rådgivning till enskilda, t.ex. fa-
miljerådgivning, familjerätt, alkoholrådgivning, hushållsekonomisk råd-
givning, öppen träfflokal etc. I posten kostnader för utredning och flyk-
tingmottagning ingår samtliga administrativa och utredningskostnader
66
för utbetalning av socialbidrag samt kostnader för mottagning av flyk- Skr. 1997/98:155
tingar inkl, tolkarvoden.
Diagram 6.1 Kostnadernas fördelning inom individ- och
familjeomsorgen år 1996
43%
Socialbidrag
Placering barn o ungdomar
1 qo/o Placering vuxna
missbrukare
Källa: SCB, Kommunernas räkenskapssammandrag 1996 och SoS, Socialtjänst 1997: 9
Socialbidrag inkl, introduktionsersättning har ökat sin andel av de totala
kostnaderna sedan föregående år liksom även kostnaderna för placering
av barn och ungdom. Uppgifter för vissa delområden för tidigare år tyder
på att denna utvecklingstrend har funnits sedan början av 1990-talet.
6.1 Missbrukarvård
Nationella mål
Sverige har anslutit sig till WHO:s europeiska handlingsprogram för att
minska alkoholens skadeverkningar. Det övergripande målet är att mins-
ka den totala alkoholkonsumtionen i Sverige. Den svenska narkotikapo-
litiken syftar ytterst till att skapa ett narkotikafritt samhälle. Kommuner-
nas skyldighet att tillhandahålla vård för missbrukare regleras i 6 och 11
§§ socialtjänstlagen och, i de fall tvångsvård kan komma ifråga, i lagen
(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). I 11 § stadgas
bl.a. att kommunerna skall arbeta för att förebygga och motverka miss-
bruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel och att insatser
för barn och ungdom bör ägnas särskild uppmärksamhet. Socialtjänsten
har ett ansvar för att aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren far den
hjälp och vård som han behöver för att komma ifrån missbruket.
Måluppfyllelse och kvalitet
Mått och utvärderingsmetoder saknas för närvarande på nationell nivå för
olika behandlingsmetoder. Behandlingsforskningen ger inga entydiga
svar om vårdens effekter. I skriften "Behandling av alkoholproblem",
Centrum för utvärdering av socialt arbete (CUS), Socialstyrelsen 1994,
diskuteras och värderas resultat av olika metoder och arbetssätt inom
67
vården av alkoholmissbrukare, såväl i svensk som i internationell litte- Skr. 1997/98:155
ratur. Sammanfattningvis finns det inget stöd för att någon enskild be-
handlingsmetod är bättre än andra för människor med alkoholproblem.
Kombinationer av institutionsvård och insatser i öppna former har emel-
lertid goda förutsättningar att nå resultat. Det är mer oklart vilken effekt
behandlingen har vid behandling av narkotikamissbrukare.
Bristen på dokumentation och uppföljning av missbrukarvården har
uppmärksammats i olika sammanhang. Det gäller dels uppgifter om
kommunernas kostnader för olika delar av vården samt det antal miss-
brukare som fått bistånd, dels brister i dokumentation och uppföljning av
de insatser som görs. Kommunerna kan i liten utsträckning besvara frå-
gor som rör vården och behandlingens effekt för den enskilde. För att
stimulera och underlätta lokal uppföljning och intern metodutveckling
har Socialstyrelsen givit ut skriften "Dokumentation inom missbrukar-
vården" (CUS 1996) som redovisar olika system för dokumentation och
uppföljning.
Kunskapen om invandrare i missbrukarvården är också bristfällig. In-
om socialtjänsten pågår flera projekt och kartläggningar som riktar sig
till invandrare. En samlad redovisning av dessa finns i Socialstyrelsens
rapport 1995:6 "Den andra flykten”.
Under senare år har även uppmärksamheten riktats mot missbrukare
som har psykiska störningar. Inom ramen för ett regeringsuppdrag att
utvärdera psykiatrireformen genomför Socialstyrelsen en försöksverk-
samhet med att utveckla samarbetet mellan psykiatri och socialtjänst.
Utvärderingen av denna beräknas vara klar i maj 1998.
Socialstyrelsen skall även under år 1998 lämna förslag till ett system
som gör det möjligt att fortlöpande uppmärksamma förändringar i miss-
brukarvården. Under hösten 1997 avrapporterade Socialstyrelsen det tio-
åriga uppdraget att stödja uppbyggnaden av en Offensiv narkomanvård.
Socialstyrelsen har föreslagit att uppdraget avslutas och att stödet till
narkomanvården, 23.5 miljoner kronor årligen, blir en del av det utveck-
lingsstöd som Socialstyrelsen förmedlar för utveckling av socialtjänsten
som helhet.
Prestationer
Det finns en allmän strävan inom socialtjänsten att uppnå balans mellan
öppenvårdsinsatser och institutionsvård i syfte att fa till stånd en effektiv
vårdkedja.
Institutionsvården består främst av skyddat boende i form av inackor-
deringshem. tränings-och försökslägenheter, frivillig vård i hem för vård
eller boende (HVB-hem) samt tvångsvård vid LVM-hem. Merparten av
all vård ges i frivilliga former. Det totala antalet personer som på grund
av missbruk var intagna antingen i LVM-hem eller i HVB-hem har
minskat sedan år 1991. Antalet kvinnor intagna för vård har varit i stort
sett oförändrat, medan antalet män har minskat under perioden.
Till följd av den fortsatt minskade efterfrågan på LVM-vård har antalet
platser ytterligare reducerats och uppgår den 1 januari 1998 till endast
68
343 stycken. På grund av att efterfrågan på institutionsvård för missbru- Skr. 1997/98:155
kare vid LVM-hem har minskat är Statens institutionsstyrelses verksam-
het i behov av omfattande omstruktureringsåtgärder. En särskild utredare
har därför tillkallats med uppgift att göra en översyn av Statens institu-
tionsstyrelse vad gäller organisationsstruktur, finansiell styrning av verk-
samheten och framtida platsbehov (dir. 1997:113).
Tabell 6.2 Missbrukarvård, antal intagna per den 31 december
|
Tvångsintagna |
% |
Frivilligt |
% |
Totalt | |
|
1990 |
708 |
15,7 |
3 794 |
84,3 |
4 502 |
|
1191 |
753 |
15,3 |
4 168 |
85,0 |
4 921 |
|
1992 |
651 |
16,1 |
3 403 |
83,9 |
4 054 |
|
1993 |
577 |
15,2 |
3 207 |
84,8 |
3 784 |
|
1994 |
575 |
16,1 |
2 996 |
83,9 |
3 571 |
|
1995 |
479 |
12,8 |
3 251 |
87,2 |
3 730 |
|
1996 |
336 |
9,9 |
3 047 |
90,1 |
3 383 |
Källa'. Socialstyrelsen, Socialtjänst 1997:5
Både antalet personer i tvångsvård och i frivillig vård har minskat sedan
år 1990. Mellan åren 1994 och 1995 kan vi dock observera en ny ökning
av antalet frivilligt vårdade.
Diagram 6.2 Totalt antal män och kvinnor intagna på grund av missbruk i
hem för vård eller boende den 31 december respektive år enligt de lagar
som reglerar vården av missbrukare
LVM
Man — — Kvinnor
SoL
-- .. , Män — — Kvinnor
Källa: Socialdepartementets bearbetning av statistik från SCB och Socialstyrelsen ang.
insatser för vuxna missbrukare.
Det antal personer i samtliga åldrar som tas in för avgiftning inom den
slutna hälso- och sjukvården på grund av alkohol- och drogberoende och
som sedan fortsätter i vård har minskat sedan år 1990. Andelen som tas
in för vård har dock minskat kraftigare än antalet avgiftade inom hälso-
och sjukvården. De som får vård har minskat från drygt 18 procent av
samtliga avgiftade till drygt 15 procent mellan åren 1990 och 1996. För
avgiftade missbrukare över 65 år har andelen som placeras i vård minskat
69
från 17 procent år 1990 till drygt 12 procent år 199643. Utbyggnaden av Skr. 1997/98:155
öppenvården samt kommunernas ansträngda ekonomiska situation spelar
här en roll.
Av dem som skrevs ut från LVM-vård under år 1996 fortsatte ca 64
procent av kvinnorna och 57 procent av männen med någon form av fri-
villig sluten vård efter LVM-vårdens slut. Denna efterföljande vård på-
gick dock i genomsnitt under en mycket kort tid.
Det finns stora skillnader mellan kommunerna avseende antalet intag-
na missbrukare. Mätt i antalet intagna missbrukare per 10 000 av befolk-
ningen i åldrarna 18-64 år kan man jämföra förhållandena olika år i ned-
anstående boxdiagram.
Diagram 6.3 Vuxna missbrukare intagna i hem för vård eller boende enligt
LVM och SoL, antal per 10 000 av befolkningen mellan 18-64 år.
1996
1995
1994
1993
1985
-cch-
-□ZH—
—11 .. .j—i-
-Q—|-j—
-I I '"I—I-
5 10 15 20 25
30
Källa: Socialdepartementets bearbetning av statistik från SCB och Socialstyrelsen ang.
insatser för vuxna missbrukare.
År 1985 varierade antalet mellan 0 och 26 personer per 10 000 invånare
18-64 år. Fram till och med år 1994 minskade den totala spridningen för
att därefter öka. Bland de 50 procent som befinner sig närmast medianen
har en viss minskning av spridningen ägt rum under perioden. Bland
kommunerna med högsta andelen intagna missbrukare märks framförallt
storstadskommunerna med förorter och kommuner från de nordligaste
länen. Bland kommunerna med lägsta andelen intagna missbrukare
märks framförallt mindre kommuner.
Kostnader
Även kostnaden för placering av missbrukare varierar högst avsevärt
mellan olika kommuner. Variationerna kan ha skilda orsaker: ålders-
sammansättning, upphandlingskompetens, typ av missbruk osv.
43 Socialdepartementets bearbetning av statistik från EPC:s patientregister över utskrivna
samt Socialstyrelsens missbrukarstatistik.
70
Skr. 1997/98:155
Diagram 6.4 Vuxna missbrukare, kostnad per vårddygn i 1995 års priser
Källa: Socialdepartementets bearbetning av statistik från SCB och Socialstyrelsen ang.
insatser för vuxna missbrukare.
Den genomsnittliga vårdkostnaden per dygn i riket för en vuxen miss-
brukare uppgick år 1996 till knappt 1 000 kronor. Medianen för samtliga
kommuner låg något högre, knappt 1 100 kronor. Storstäder med mer än
200 000 invånare har den lägsta genomsnittliga vårdkostnaden per dygn,
men istället den längsta placeringstiden. Den genomsnittliga placerings-
tiden i riket var drygt 130 dagar.
Jämfört med år 1995 har mediankostnaden minskat något, liksom
spridningen bland de 50 procent av kommunerna närmast medianen.
Samtidigt har placeringstiden minskat med i genomsnitt ca 10 dagar.
Spridningen mellan kommunerna med lägsta vårddygnskostnad har
ökat bl.a. beroende på att vissa kommuner lyckats sänka vårddygnskost-
nadema genom ett fruktbart samarbete med frivilligorganisationema.
Uppgifter om den kommunala missbrukarvårdens kostnader i ett längre
tidsperspektiv saknas. Sammantaget uppgick kostnaderna för kommu-
nernas missbrukarvård under år 1996 till knappt 2,6 miljarder kronor i
1995 års priser. Jämfört med år 1994 har kostnaden i samma prisnivå
minskat något.
Tabell 6.3 Skattning av kommunernas totala kostnader för missbrukarvår-
den enligt bokslut åren 1993-1996, redovisat i fasta priser (BNP-deflator,
ba så r 1995)
|
1993 Miljoner kr |
% |
1994 |
% |
1996 Miljoner kr |
% | |
|
Specialiserad öppenvård * |
393 |
15,7 |
461 |
17,5 |
433 |
16,7 |
|
Institutionsvård/familjevård ” |
1 407 |
56,1 |
1 426 |
54,0 |
1 386 |
53,6 |
|
Skyddat boende * |
382 |
15,3 |
425 |
16,1 |
434 |
16,8 |
|
Frivilliga organisationer |
101 |
4,0 |
88 |
3,3 |
72 |
2,8 |
|
Övriga kostnader |
223 |
8,9 |
238 |
9,0 |
259 |
10,0 |
|
Totala kostnader |
2 507 |
100 |
2 638 |
100 |
2 584 |
100 |
‘Skattningen för specialiserad öppenvård, skyddat boende samt institutions-
vård/familjevård har ett visst bortfall (drygt tio procent). Siffrorna har räknats upp så att de
kompenserar detta bortfall.
Källa: Balans i missbrukarvården, Socialstyrelsen 1998:3.
71
Skr. 1997/98:155
Kostnader för institutionsvård och familjehemsvård utgör den största
enskilda utgiftsposten inom missbrukarvården, drygt hälften av de totala
kostnaderna år 1996. Kommunernas kostnader för den specialiserade
öppna missbrukarvården liksom kostnaderna för skyddat boende har ökat
något mellan åren 1993 och 1996. Bidragen till frivilliga organisationer
har minskat sedan 1993.
6.2 Barn- och ungdomsvård
Nationella mål
Socialnämndens barn- och ungdomsvård riktar sig till familjer med barn
och ungdomar i åldrarna 0-20 år. Bestämmelser om nämndens ansvar för
barn och ungdomar återfinns i 12 § SoL och innebär att socialnämnden
skall verka för att barn och ungdomar växer upp under trygga förhållan-
den. De barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt skall
av nämnden i nära samarbete med hemmen tillförsäkras det skydd och
stöd de behöver och, om det är motiverat med hänsyn till den unges bäs-
ta, placeras utanför det egna hemmet. I vissa, i lagen (1990:52) med sär-
skilda bestämmelser om vård av unga (LVU), specificerade situationer
kan tvångsingripanden bli aktuella.
Socialnämnden skall också sörja för att samarbetssamtal under sak-
kunnig ledning kan erbjudas föräldrar i syfte att nå enighet i frågor om
vårdnad och umgänge. Om ett mål eller ärende om vårdnad och umgänge
eller adoption avgjorts av domstol, skall socialnämnden tillgodose det
särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas i dessa familjer (12 a §
SoL). Kommunen skall även erbjuda familjerådgivning till dem som be-
gär det.
I föräldrabalken finns bestämmelser som innebär åligganden för social-
nämnden. Socialnämnden ansvarar för att faderskapet fastställs för barn
vars föräldrar inte är gifta med varandra samt verkställer i vissa fall på
uppdrag av domstol utredningar i mål om vårdnad eller umgänge.
1 regeringens nationella brottsförebyggande program betonas vikten av
tidiga åtgärder för att minska nyrekryteringen till kriminalitet. Social-
nämndens barn- och ungdomsvård spelar en viktig roll i detta arbete.
Måluppfyllelse och kvalitet
Det är vanskligt att dra långtgående slutsatser om kvalitet och målupp-
fyllelse utifrån den tillgängliga nationella socialtjänststatistiken. I Social-
styrelsens studie ”Får rätt barn rätt hjälp?” (1998) har utvecklingen av
individ- och familjeomsorgens arbete med utsatta barn i åldersgruppen
0-12 år studerats. Den bild som framträder visar bl.a. att antalet anmäl-
ningar och ansökningar till socialtjänsten har ökat i större kommuner och
att detta lett till fler utredningar. Socialtjänstens samarbete med andra
verksamheter som möter barn, främst skolan, har blivit bättre. Social-
tjänsten registrerar och dokumenterar anmälningar och utredningar på ett
72
bättre sätt än tidigare. Det är enligt Socialstyrelsen svårt att utifrån deras Skr. 1997/98:155
material få någon säker eller tydlig bild av i vilken utsträckning ökningen
av ansökningar och anmälningar beror på att antalet barn som far illa
faktiskt har ökat. Andra orsaker till ökningen framträder med större tyd-
lighet. Det handlar mer om ökad medvetenhet bland de professionella
som arbetar med barn, som tog form under Barn i fokus-projektet i bör-
jan av 1990-talet. Skolans elevvårdsresurser har minskat så att problem
som tidigare sågs som ”skolproblem” omdefinieras och ses som ”bam-
och familjeproblem” som socialtjänsten måste ta huvudansvar för.
Socialstyrelsens undersökning visar att kvaliteten på socialtjänstens ut-
redningsarbete har höjts. Den visar också att resurserna till socialtjäns-
tens bamavårdsinsatser inte har skurits ner.
Socialstyrelsen redovisar i rapporten ”Socialtjänstens arbete med ung-
domar” (1998) två undersökningar. Liksom när det gäller barnen, visar
det sig på grund av sammansättningen av den nationella statistiken vara
svårt att i kvantitativa termer beskriva och följa annat än några av vårdin-
satserna. Det finns kommuner som på lokal nivå har utvecklat system för
uppföljning av sitt arbete men det finns också kommuner som ännu inte
har gjort det.
Resurserna för vård och behandling av ungdomar inom socialtjänsten
har under senare år ökat i mer än hälften av kommunerna. Det finns i
förhållandevis stor utsträckning resurser för förebyggande och uppsö-
kande insatser. Samverkan mellan socialtjänsten och olika myndigheter
är utbredd i landets kommuner. Kommunerna använder sig allt mindre av
institutionsvård för ungdomar och när de placeras på institution blir
vårdtiderna allt kortare. Kommunerna använder ett brett utbud av kvalifi-
cerade öppna vårdformer i arbetet med ungdomarna. Nya metoder som
riktar sig till familjen och nätverket har visat sig vara framgångsrika i
vården av ungdomar. Tvångsvården av ungdomar har förändrats mycket
litet. Antalet akut omhändertagna ungdomar har dock ökat och merparten
av dessa placeras på hem för särskild tillsyn där de utreds för att sedan gå
vidare till andra vårdformer. Socialstyrelsen menar att man med tillgäng-
lig information inte kan dra några slutsatser om vad denna ökning beror
på, utan anser att detta bör utredas vidare.
Skälen till att ungdomar kommer i kontakt med socialtjänsten är i hu-
vudsak kriminalitet och skolproblem. Under de senaste tre åren har dock
missbruket, och då främst alkoholmissbruket, varit det problem som ökat
mest bland ungdomar.
När det gäller invandrarungdomar visar specialstudien ”Socialtjänstens
möte med invandrarungdomar” (SoS 1998) att dessa enligt den nationella
statistiken i högre omfattning än etniskt svenska ungdomar erhåller insat-
ser från socialtjänsten i form av kontaktperson och placering.
Enligt Socialstyrelsen har kommunerna stora behov av att fortsätta att
utveckla sina dokumentationssystem för att bättre kunna följa upp arbetet
med barn. Därför har Socialstyrelsen fått i uppdrag att under år 1998
medverka till att utveckla socialtjänstens dokumentation.
73
Prestationer
Skr. 1997/98:155
Arbetet inom barn- och ungdomsvården består i huvudsak av utrednings-,
behandlings- och uppföljningsarbete. Socialnämnden utreder barns och
ungdomars förhållanden och erbjuder olika insatser och följer sedan upp
utvecklingen och resultaten. Insatser som erbjuds är exempelvis kontakt-
person/kontaktfamilj, placering i familjehem eller i hem för vård eller
boende (HVB) samt olika stödinsatser i öppna former. Socialnämnderna
bedriver ett omfattande arbete i syfte att ge vård och stöd till barn, ung-
domar och deras familjer. Den officiella statistiken över socialtjänstens
insatser för barn och ungdomar redovisar dock endast vissa av dessa in-
satser. Det gäller kontaktperson/kontaktfamilj och vård utom det egna
hemmet som ges med stöd av SoL samt kontaktperson/behandling, ome-
delbart omhändertagande och vård med stöd av LVU. Från och med
verksamhetsåret 1998 kommer statistikinnehållet att omarbetas och även
omfatta s.k. stödinsatser i öppna former.
Tabell 6.4 Antal barn och unga per 10 000 invånare 0-17 år, som har
varit föremål för någon insats enl. SoL eller LVU någon gång under året
|
1985 |
1990 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 | |
|
Barn med någon insats *) |
128 |
138 |
148 |
157 |
144 |
146 |
155 |
|
Med kontaktperson enl SoL |
42 |
64 |
80 |
90 |
84 |
88 |
90 |
|
Vård utom hemmet enl SoL |
62 |
60 |
62 |
64 |
58 |
57 |
57 |
|
Med kontaktperson enl LVU |
0,1 |
0,3 |
0,4 |
0,4 |
0,3 |
0,2 |
0,4 |
|
Omedelb. omhändert. enl LVU |
4 |
5 |
6 |
7 |
7 |
7 |
7 |
|
Barn med vård enligt LVU totalt |
35 |
21 |
24 |
24 |
22 |
22 |
23 |
SoL=Socialtjänstlagen, LVU=Lagen om vård av unga
*) Varje barn kan ha haft flera insatser, varför antalet barn med respektive insats inte sum-
merar till totala antalet barn som haft någon insats.
Källa: SCB, S31 SM9101 och SoS, Socialtjänst 1995, 1996 och 1997:11
Under år 1996 berördes cirka 30 000 barn och ungdomar någon gång
under året av i tabellen uppräknade insatser från socialtjänstens sida, vil-
ket är en ökning med 1 200 barn jämfört med år 1995 och en ökning med
6 000 sedan år 1990. En dryg fjärdedel av barnen var nytillkomna under
året i betydelsen att de inte hade varit föremål för någon av de insatser
som redovisas i statistiken under de senaste fem åren före år 1996.
Antalet barn som har kontaktperson/kontaktfamilj enligt SoL, har ökat
successivt under hela 1990-talet. Under år 1996 hade ca 17 500 barn
kontaktperson/kontaktfamilj jämfört med ungefär 16 300 år 1995. Kon-
taktperson/kontaktfamilj är alltså den mest omfattande av de insatser som
redovisas i statistiken och ofta den första insats barnet får del av. Antalet
barn med kontaktperson/behandling enligt LVU har varierat under hela
1990-talet. En ökning redovisas mellan åren 1995 och 1996. Även antalet
omedelbara omhändertaganden enligt LVU har varierat under 1990-talet.
Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag under år 1997 gjort en upp-
följningsstudie av barns villkor i förändringstider. Den nationella statisti-
ken har varit en av utgångspunkterna för studien. När det gäller insatsen
kontaktperson skiljer inte den nationella statistiken mellan kontaktperson
och kontaktfamilj. Det är i praktiken emellertid två ganska olika insatser,
74
vilket gör det vanskligt att dra slutsatser om insatsen enbart på basis av Skr. 1997/98:155
den nationella statistiken. En kontaktperson tillsätts vanligen for äldre
barn och intensiteten i kontakten kan variera högst väsentligt från så gott
som daglig kontakt till kontakt vid mer enstaka tillfällen. I en kontaktfa-
milj bor barnet regelbundet över, oftast varannan helg. Socialstyrelsen
har i sin studie frågat kommunerna om förklaringar till att insatsen kon-
taktperson/kontaktfamilj ökat så kraftigt. De förklaringar som ges är dels
att efterfrågan på kontaktfamiljer ökat och dels att insatsen används i
svårare ärenden än förr, dvs. en kontaktperson/kontaktfamilj får ibland i
kombination med andra öppenvårdsinsatser ersätta en placering utanför
hemmet. Den stora skillnaden i antalet pågående insatser och påbörjade
insatser, som framgår av den nationella statistiken tyder också på att in-
satsen ofta pågår under lång tid.
Medelvårdtiderna för barn och unga som vårdas utanför hemmet har
varierat under 1990-talet. Medelvårdtiden var, som nedanstående tabell
visar, högst år 1993 då den var 14,7 månader per barn. Därefter har den
stadigt minskat och uppgick år 1996 till 11,5 månader per barn. Detta kan
antas vara ett resultat av kommunernas arbete med att minska kostnader-
na för vård av barn och unga. Den genomsnittliga medelvårdtiden per
placering minskade samtidigt som antalet barn med vård utanför hemmet
ökade.
Tabell 6.5 Barn och unga med avslutad placering enligt SoL och LVU
respektive år, medelvårdtider per avslutad placering och per barn
samt genomsnittligt antal placeringar per barn
|
SoL+LVU |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
|
Genomsnittlig medelvårdtid 'j per placering |
18,3 |
19,5 |
18,5 |
16,1 |
15,6 |
|
Genomsnittligt antal placeringar per barn resp, år |
1,4 |
1,3 |
1,3 |
1,3 |
1,4 |
|
Genomsnittlig medelvårdtid *) per barn resp, år |
13,0 |
14,7 |
13,8 |
12,0 |
11,5 |
*) antal månader
Källa: Socialstyrelsen, Socialtjänst 1994—1997:11 samt Socialdepartementets beräkningar
Kommunerna har under en stor del av 1990-talet utvecklat olika former
av vård i öppna former i syfte att minska kostsamma placeringar utanför
hemmet. De insatser som förekommer är t.ex. familjebehandling, späd-
bamsverksamhet, gruppverksamhet för unga och/eller ensamstående
mödrar samt olika strukturerade dagverksamheter för ungdomar. Natio-
nell statistik saknas över omfattningen av dessa insatser, men kommu-
nerna har ofta egen statistik över sin verksamhet. Bampsykiatrikommit-
tén redovisar i sitt betänkande Det gäller livet (SOU 1998:31) en enkät
som kommittén genomfört bland ett urval kommuner angående omfatt-
ningen av deras insatser gällande vård och stöd till barn och ungdomar
med psykiska problem. Kommittén uppskattar att dessa insatser är om-
fattande och berör mångdubbelt fler barn och ungdomar än de nationellt
redovisade insatserna.
Inom det familjerättsliga området finns officiell statistik enbart när det
gäller kommunernas insatser för fastställandet av faderskap och under-
hållsbidrag. Under år 1996 föddes 95 158 barn i Sverige. Av dessa föd-
des ungefar hälften i familjer, där föräldrarna inte var gifta med varandra.
Denna siffra har varit ganska konstant under de senaste tio åren. För
75
nästan samtliga barn fastställs faderskapet genom bekräftelse. Föräldrar- Skr. 1997/98:155
na till ca 90 procent av dessa barn är sammanboende och för 90 procent
av dem anmäler föräldrarna gemensam vårdnad. Gemensam vårdnad an-
mäls för 45 procent av de barn vars föräldrar inte är sammanboende när
barnet föds.
Socialnämnden hade fram till den 1 februari 1997 skyldighet att med-
verka vid fastställande och jämkning av underhållsbidrag i de fall social-
nämnd haft skyldighet att fastställa faderskapet för barnet. Under år 1996
skedde sådan medverkan för cirka 37 600 barn, en minskning med ca
2 000 sedan föregående år.
Kostnader
Kommunernas samlade kostnader för placering av barn och unga upp-
gick år 1996 till omkring 4,7 miljarder kronor, vilket utgör 17,2 procent
av kommunernas totala bruttokostnader för individ- och familjeomsor-
gen. Den största delen av kostnaderna, 10,6 procent, gick till placeringar i
hem för vård eller boende (HVB), vilket gör den insatsen till den mest
kostnadskrävande inom verksamheten.
Tabell 6.6 Kommunernas kostnader i miljarder kronor för placering av barn
och unga åren 1992-1996. Fasta priser i 1995 års nivå (BNP-deflator)
|
Verksamhet |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
|
HVB-vård |
1,5 |
1,6 |
1,7 |
2,6 |
2,9 |
|
Familjehem |
1,2 |
1,2 |
1,3 |
1,6 |
1,8 |
|
Totala kostnader |
2,7 |
2,8 |
3,1 |
4,2 |
4,7 |
Källa'. Kommunernas räkenskapssammandrag respektive år samt Socialdepartementets
beräkning av fasta priser.
Kostnaderna för placering av barn och unga har ökat successivt under
1990-talet (fasta priser). Särskilt märkbar var kostnadsökningen för
HVB-vården mellan åren 1994 och 1995, vilket delvis kan förklaras med
att redovisningsprinciperna förändrades år 199544. En tydlig utveckling
enligt SCB:s statistik är ökade lönekostnader för placering av barn och
unga på institution mellan dessa år. En annan förklaring, som ibland förs
fram, är att kommunerna numera redovisar samtliga kostnader, inkl. t.ex.
socialsekreterartid i placeringskostnaden.
44 Verksamhetsindelningen i det kommunala räkenskapssammandraget förändrades år
1995.
76
Diagram 6.5 Barn och unga, kostnad per vårddygn i HVB och familjehem Skr. 1997/98:155
i 1995-års priser (variation mellan kommunerna)
Familjehem
HVB-hem
1996
1995
1000
2000
3000
4000
Källa-, Socialdepartementets bearbetning av statistik från SCB och Socialstyrelsen angå-
ende insatser för barn och unga.
Kommunernas genomsnittliga dygnskostnad för vård i HVB (i 1995 års
priser) låg år 1996 på knappt 1 700 kronor, vilket är en ökning med drygt
fyra procent jämfört med år 1994. Motsvarande dygnskostnad för vård i
familjehem var 350 kronor båda åren.
Högsta dygnskostnad för vård i HVB låg på drygt 3 000 kronor och
lägsta kostnad på drygt 500 kronor. För de 50 procent av kommunerna
som befann sig närmast medianen varierade dygnskostnaden mellan
drygt 1 500 och 2 000 kronor. De stora skillnaderna i genomsnittliga
vårddygnskostnader som redovisades för år 1995 har mer än halverats år
1996 då variationen håller sig mellan 1 600 och 1 850 kronor (i 1995 års
priser).
77
För familjehemmen är kostnadsvariationema under hela perioden rela- Skr. 1997/98:155
ti vt små.
6.3 Socialbidrag
Nationella mål
Rätten till ekonomiskt bistånd, socialbidrag, regleras i socialtjänstlagen
(1980:620). Socialbidraget skall fungera som ett tillfälligt yttersta
skyddsnät mot fattigdom för hushåll som inte kan få sin utkomst tryggad
genom förvärvsarbete eller andra inkomstkällor. Socialbidrag kan även
utgå när socialförsäkringssystemet och övriga ekonomiska förmåner i
samhället inte kan garantera försörjning. Den enskilde skall genom bi-
ståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Hänsyn skall därvid tas till
egna inkomster och tillgångar. Biståndet skall utformas så att det stärker
hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv.
Måluppfyllelse och kvalitet
Socialstyrelsen, Epidemiologiskt centrum och Centrum för utvärdering
och socialt arbete (CUS) har följt socialbidragsutnyttjandet genom ett
flertal redovisningar och aktiviteter under verksamhetsåret. Fattig-
domsutveckiing, olika gruppers nyrekrytering till och ökade beroende av
socialbidragssystemet samt socialbidragstagares levnadsförhållanden har
belysts i Social rapport 1997 (SoS-rapport 1997:14) i antologin 11 röster
om socialbidrag (SoS-rapport 1997:5) och i statistikrapporten Socialbi-
drag 1996 (Statistik Socialtjänst 1997:9).
Av Socialstyrelsens Sociala rapport 1997 framgår att de som uppbär
socialbidrag och de personer som har disponibla inkomster under social-
bidragsnormen bara i liten utsträckning är samma personer. De som är
berättigade till socialbidrag är sannolikt betydligt fler än de som faktiskt
får socialbidrag. Rapporten anger flera förklaringar till detta. Socialbi-
drag beviljas med utgångspunkt från individens månadsinkomst medan
de beräkningar som görs för att definiera fattigdom baseras på årsin-
komster. Många bidragstagare får hjälp under kort tid. Andra kan ha till-
gångar av olika slag som medför att de inte är berättigade till bidrag. Man
kan dessutom anta att en del låginkomsthushåll inte söker socialbidrag
trots att de skulle ha rätt till det.
Av den sociala rapporten framgår också att socialbidragstagare har
sämre levnadsförhållanden, sämre hälsotillstånd och svagare position på
arbetsmarknaden än andra låginkomsttagare.
OECD genomförde under hösten 1995 en jämförande studie av social-
bidragssystemen i Sverige och tre andra länder. OECD-gruppen anför i
sin utvärdering av det svenska socialbidragssystemet bl.a. följande:
- Systemet har genom den ekonomiska krisen blivit överlastat och
tvingas fylla en roll som det inte varit avsett för, vilket kräver en ad-
ministrativ översyn av trygghetssystemen som helhet.
78
- En for smal definition av basbidraget riskerar att skapa ett passivt bi- Skr. 1997/98:155
dragsberoende, där klienten inte stimuleras att ta något eget ansvar för
ekonomin.
- Det är viktigt att det finns en klar koppling mellan socialbidragssys-
temet och arbetsmarknaden för att undvika att människor fastnar i bi-
dragsberoende.
Rättssäkerhetsfrågoma i hanteringen av socialbidragsärenden har
uppmärksammats av socialstyrelsen och länsstyrelserna i deras till-
synsarbete.
Av Socialstyrelsens sammanställning över länsstyrelsernas årsrappor-
ter för år 1996 framgår att det allmänt sker en restriktivare tolkning av
rätten till ekonomiskt bistånd enligt 6§ SoL. Det framkommer också att
det finns brister när det gäller information till den bidragssökande om
rättigheter och skyldigheter. Av länsstyrelsernas årsrapporter framgår
också att den organisatoriska uppdelningen av individ- och familjeom-
sorgen på specialiserade enheter har gett upphov till vissa farhågor.
Handläggningen kan ske utifrån ett alltför snävt perspektiv där individens
ekonomi blir den enda bedömningsgrunden vilket kan leda till att männi-
skor med mer komplexa problem inte får den hjälp de behöver.
Effekterna för den enskilde av förändringar i socialbidragssystemet har
följts inom ramen för Socialstyrelsens aktiva uppföljning i Söderman-
lands Östergötlands och Jönköpings län (Socialbidrag på ändrade villkor
1997). Bakgrunden till undersökningen var Socialstyrelsens ändrade re-
kommendationer till kommunerna angående socialbidraget. Ändringarna
genomfördes den 1 oktober 1996 och innebar att förre poster ingick i den
rekommenderade socialbidragsnormen och att normbeloppen sänktes.
Anledningen var dels att nivån behövde anpassas till aktuella konsum-
tionsvanor och dels att utvecklingen av konsumentprisindex (bl a. på bo-
städer) resulterat i att Socialstyrelsens vägledande socialbidragsnorm
under senare år legat högre än Konsumentverkets beräkningar. Rapporten
visade att flertalet kommuner följde Socialstyrelsens rekommendationer.
Sänkningen av normnivåema blev mest kännbar för barnfamiljer. Ten-
denser till ökad detalj prövning och en ökad administration kunde skönjas
som en konsekvens av att enskilda människors behov av socialbidrag
utanför den rekommenderade socialbidragsnormen prövades mer nog-
grant än tidigare.
Socialstyrelsen och CUS har tidigare uppmärksammat att det före-
kommer stora variationer i socialbidragsbeslut och normnivåer. Det finns
kommuner som tillämpat lägre socialbidragsnormer än vad Socialstyrel-
sen rekommenderat. Antalet överklaganden har ökat kraftigt de senaste
åren. I den av riksdagen antagna propositionen Ändring i socialtjänstla-
gen (prop. 1996/97:124, bet. 1996/97:SoU18, rskr. 1996/97:264) har ni-
vån på socialbidragsnormen preciserats i form av en s.k. riksnorm. Där-
med skapas förutsättningar för att bedömningen av socialbidrag till för-
sörjning skall bli likvärdig oberoende av var i landet man bor.
Vissa av de förändringar i transfereringssystemen som ägt rum under
de senaste åren har inneburit striktare regler när det gäller rätten till för-
måner eller lägre ersättningsnivåer vilket antas ha medfört ökad utbetal-
79
ning av socialbidrag. Den höga arbetslösheten, framför allt bland ung- Skr. 1997/98:155
domar, har också ökat belastningen på socialbidragssystemet.
Prestationer
Antalet bidragshushåll ökade marginellt under år 1996 och utgör nu när-
mare elva procent av totala antalet hushåll i befolkningen mellan 18 och
64 år. Bland socialbidragshushållen dominerar ensamhushåll. Antalet
flyktinghushåll med socialbidrag har däremot minskat med nästan åtta
procent sedan 1995 till 45 700. Denna minskning är framförallt en av-
spegling av det kraftigt minskade flyktingmottagandet under åren 1995
och 1996.
Andelen personer i åldrarna 18-64 år med socialbidrag av det totala
antalet personer i åldern 18-64 år var år 1996 ca åtta procent, dvs. en
lägre andel än andelen hushåll med socialbidrag. Beräknas slutligen an-
delen socialbidragstagare på åldersgruppen 18-w år, dvs. inklusive grup-
pen ålderspensionärer, blir den genomsnittliga andelen ännu lägre, 7,2
procent år 1996. Detta återspeglar att ålderspensionärerna är kraftigt un-
derrepresenterade bland socialbidragstagama. Under 1990-talet har dock
alltfler äldre fatt socialbidrag. En analys gjord av Socialdepartementet
visar att de flesta av de äldre som far socialbidrag är invandrare bosatta i
storstadskommunerna som inte är berättigade till ålderspension i Sverige.
Socialbidragstagandet varierar över landet. Storstäderna har högst an-
del hushåll med socialbidrag och högst genomsnittligt bidrag per hushåll.
Lägsta andelen återfinns i de de norra delarna av Sverige. I glesbygds-
kommuner är det istället en hög andel som erhåller statliga transferering-
ar såsom arbetslöshetsersättning och sjukbidrag/förtidspension (Delade
städer, SOU 1997:118, underlagsrapport till Storstadskommittén).
Nedanstående boxdiagram visar spridningen mellan kommunerna be-
träffande andelen socialbidragstagare i åldern 18-w år av befolkningen.
Diagram 6.6 Antal socialbidragstagare 18-w år per 100 invånare
i samma åldersgrupp (variationer mellan kommunerna)
1996 --| | b---------------------1
1995 ----1 ] —|----- ---------1
1994 ---1 |----1---1
1993 --1 | |--1
1990 -----| | • y---1
1985 ----1 | |---1
0 2 4 6 8 10 12 14
Källa: Socialdepartementets bearbetning av statistik frän SCB och SoS angående antalet
socialbidragstagare 18—w år.
Av diagrammet framgår att utvecklingen mellan åren 1985 och 1990 in-
nebar en mindre ökning av den genomsnittliga andelen socialbidragstaga-
80
re i de olika kommunerna (medianen) från 4,0 procent till 4,4 procent. Skr. 1997/98:155
Samtidigt minskade spridningen mellan kommunerna, både mellan
kommunen med lägsta och högsta andel och mellan de femtio procent av
kommunerna närmast medianen. Utvecklingen de följande fem åren
mellan 1990 och 1996 visar både en kraftig ökning av medianvärdet från
4,4 procent till 6.1 procent och en ökning av spridningen för andelen so-
cialbidragstagare i kommunerna främst mot högre maxvärde.
Kostnader
Utgifterna för socialbidrag har fortsatt att öka under hela 1990-talet. Un-
der år 1997 utbetalades 12,4 miljarder kronor i socialbidrag och i intro-
duktionsersättning till flyktingar. I fasta priser innebar det en ökning med
drygt fyra procent sedan år 1996, att jämföras med en ökning på knappt
tio procent mellan åren 1995 och 1996 respektive drygt två procent mel-
lan åren 1994 och 1995.
Socialbidrag och introduktionsersättning till flyktinghushållen utgick
med 2,3 miljarder kronor år 1997 jämfört med 3,1 miljarder kronor år
1996 och 3,2 miljarder året dessförinnan. Nedanstående diagram visar
utvecklingen av socialbidraget i fasta priser för flyktingshushåll respekti-
ve för samtliga hushåll i Sverige för tiden 1960-1997. Den totala social-
bidragskostnaden ökade med 113 procent under denna period, medan
utbetalat socialbidrag/introduktionsersättning till flyktinghushållen ökade
fram till år 1995 för att därefter minska. År 1997 låg de sist nämnda ut-
betalningarna 20 procent över 1990 års nivå.
Diagram 6.7 Utgivet socialbidrag i miljoner kronor 1990 - 1995
totalt och till flyktinghushåll (fasta priser enl. KPI, basår 1995)
Socialbidrag totalt Socialbidrag flyktinghushåll
Källa: SCB, S33 1990-1994 och SoS, Socialtjänst 1997:9
81
Jämfört med ökningen mellan 1995 och 1996 kan vi konstatera en utpla- Skr. 1997/98:155
nande tendens av ökningstakten 1996-1997. Huvudorsaken till detta är
den minskade mottagningen av nya flyktingar4’.
Tabell 6.7 Socialbidrag, antal bidragstagare och bidragsbelopp
Miljoner kronor, löpande och fasta priser (KPI, basår 1995)__________________________
Ar Antal Förändr. Antal Förändr Antal Socialbidrag Socialbidrag
|
bidrags |
från |
bidrags- från mottagare föreg år, |
bidrags- |
i löpande |
i fasta | ||
|
1985 |
293 354 |
535 557 |
4,2 |
942 |
1 561 | ||
|
1990 |
277 146 |
516 825 |
4,1 |
4 721 |
5 797 | ||
|
1991 |
297 498 |
7,3 |
537 653 |
4,0 |
4,2 |
5 642 |
6 329 |
|
1992 |
327 824 |
10,2 |
589 371 |
9,6 |
4,4 |
7 012 |
7 689 |
|
1993 |
373 034 |
13,8 |
671 303 |
13,9 |
4,6 |
8 712 |
9 126 |
|
1994 |
391 800 |
5,0 |
715 212 |
6,5 |
5,0 |
10 285 |
10 546 |
|
1995 |
388 702 |
-0,8 |
720 783 |
0,8 |
5,3 |
10 786 |
10 786 |
|
1996 |
403 204 |
3,7 |
753 109 |
4,5 |
5,5 |
11 884 |
11 827 |
|
1997 |
12 444 |
12 317 | |||||
Källa'. Socialdepartementet, Välfardsfakta Social, 1997-10-01 med komplettering av upp-
gifter för 1997 års socialbidrag.
I landets kommuner utbetalades i 1995 års prisnivå i genomsnitt år 1994
ca 26 900 kronor, år 1995 ca 27 700 kronor och år 1996 ca 29 300 kronor
i socialbidrag per bidragshushåll.
Det genomsnittliga bidragsbeloppet skiljer sig väsentligt åt mellan oli-
ka kommungrupper. Lägst var bidraget i glesbygdskommunerna och
högst i storstäderna. Orsaker till dessa skillnader kan bl.a. vara att den
genomsnittliga bidragstiden är längre i storstäder än i mindre kommuner
och att hyreskostnaden är betydligt högre i storstäderna än i glesbygds-
kommunerna.
Det är i första hand bidragstidens längd som påverkar kostnaderna för
socialbidragen. Bidragstidens längd har ökat kontinuerligt fr.o.m år 1990
då den i medeltal var 4,1 månader till 5,5 månader år 1996. Andelen hus-
håll med långvarig bidragstid46 ökade år 1996 till nio procent jämfört
med åtta procent året innan. De långvariga socialbidragshushållens andel
av det totala bidragsbeloppet ligger i genomsnitt på 29 procent men är
klart störst i storstäderna, närmare 50 procent och lägst i glesbygdskom-
munerna, under 20 procent.
Det är framförallt grupper som har svårt att hävda sig på arbetsmark-
naden som blir bidragsberoende. Personer som har haft svårt att få en fast
förankring på arbetsmarknaden har inte fått del av de generella trygghets-
system som ger försörjning i samband med tillfälliga inkomstbortfall.
Detta har i stor utsträckning berört ungdomar och invandrare, ensamstå-
ende kvinnor med barn, långtidsskrivna och personer med sociala pro-
blem, ofta med bristande utbildning, yrkeskompetens eller arbetslivserfa-
renhet. En överrepresentation av dessa grupper finner vi framförallt i
storstädernas utsatta områden (Rapport "Delade städer", SOU 1997:118).
45 För information angående omhändertagande av flyktingar se avsnitt 8 angående Flyk-
tingmottagande.
46 Definierat som bidragstagande mer än tio månader per år.
82
Bidragsperiodens längd är också längre för äldre bidragstagare än för
yngre. Detta förhållande återspeglar situationen på arbetsmarknaden, där
medianen för arbetslöshetstidens längd också är längre för äldre än för
yngre personer (AKU).
Bidragsperiodens längd ökar mest för ensamstående kvinnor med barn.
I rapporten "Ensamföräldrarna en utsatt grupp?” (Socialdepartementet
1995) konstateras att ensamföräldrar har väsentligt lägre inkomster än
sammanboende, även med hänsyn till hur många som skall leva på in-
komsten. År 1995 fick var tredje ensamstående kvinna med barn social-
bidrag. År 1996 har deras andel ökat till drygt 37 procent. Ensamstående
kvinnors höga socialbidragsberoende kan delvis förklaras med struktu-
rella orsaker som bl.a. relativt stor andel deltidsarbete i låglöneyrken och
neddragningar i de generella trygghetssystemen som genomförts för att
sanera statens finanser. Men det är framförallt situationen på arbetsmark-
naden som förklarar det höga socialbidragsberoendet bland ensamföräld-
rar. Sannolikheten att erhålla anställning är lägre för ensamföräldrar än
för samboende. Detta beror bl.a. på ofta lägre utbildningsnivå, svårighe-
ter för den arbetslöse ensamföräldern att upprätthålla och utveckla sin
kompetens osv. Att vara ensamförälder utan ’backup’ kan därför uppfat-
tas som en negativ faktor i sig av en presumtiv arbetsgivare. Härigenom
sker en sortering på så sätt att ensamföräldrar har allt svårare att erhålla
en anställning. De sorteringsmekanismer som träder in eller förstärks vid
en djup konjunkturstöming liknande den vi nu upplevt försvårar i hög
grad för grupper med svag ställning på arbetsmarknaden (bl.a. ensamför-
äldrar) att ta sig ur en arbetslöshet de råkat i.
Även generella förändringar inom den kommunala sektorn, som korta-
re öppethållande inom barnomsorgen alternativt högre avgift för längre
utnyttjande och avsaknad av bamvårdarservice vid barns sjukdom, har
försämrat ensamföräldrarnas möjligheter till konkurrensförmåga på ar-
betsmarknaden.
Skr. 1997/98:155
83
Skr. 1997/98:155
7 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning
7.1 Barnomsorg
Nationella mål
Den 1 januari 1995 infördes nya bestämmelser om barnomsorgen i soci-
altjänstlagen. Kommunerna är skyldiga att, utan oskäligt dröjsmål, till-
handahålla förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn i åldrarna
1-12 år i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas för-
värvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Lagstiftningen har ut-
formningen av en skyldighet för kommunen att tillhandahålla barnom-
sorgsplats under vissa förutsättningar, men innehåller inte någon motsva-
rande rättighet för den enskilde medborgaren att fa en sådan plats.
Förskoleverksamhetens uppgift är att genom pedagogisk verksamhet
erbjuda barn fostran och omvårdnad. Skolbarnsomsorgens uppgift är att
komplettera skolan samt erbjuda barn en meningsfull fritid och stöd i
utvecklingen. Det skall finnas personal med sådan utbildning eller erfa-
renhet att barnens behov av omsorg och god pedagogisk verksamhet kan
tillgodoses. Barngrupperna skall ha en lämplig sammansättning och
storlek, lokalerna skall vara ändamålsenliga. Verksamheten skall utgå
från varje barns behov och liksom tidigare betonas att barnomsorgen har
ett särskilt ansvar för barn med behov av särskilt stöd. Bestämmelserna
om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg överfördes till skollagen
vid årsskiftet 1997/98.
Måluppfyllelse och kvalitet
Behovstäckning
De senaste åren har allt fler kommuner närmat sig full behovstäckning i
den kommunala barnomsorgen. Ca 85 procent av barnen i åldern 1-5 år
till förvärvsarbetande och studerande föräldrar hade plats i daghem eller
familjedaghem år 1996, vilket i stort sett motsvarade efterfrågan. En
majoritet (90 procent) av kommunerna kunde erbjuda barnomsorg till
förskolebarn inom 3-4 månader och 95 procent av kommunerna uppfyll-
de samma skyldighet för skolbarn.
Andelen barn i åldern 1-6 år som är inskrivna i förskola och familje-
daghem har ökat markant under 1990-talet, liksom inskrivna barn i fri-
tidshem 7-9 år.
84
Tabell 7.1 Andel barn inskrivna i förskola (daghem och deltidsgrupp), fri-
tidshem och familjedaghem.
Procent av samtliga barn i respektive åldersgrupp.
|
~Xr |
1-6 år |
Åldersgrupp 7-9 år |
10-12 år |
|
1985 |
52 |
37 |
5 |
|
1990 |
57 |
49 |
8 |
|
1995 |
67 |
54 |
6 |
|
1996 |
70 |
56 |
6 |
Källa: Socialtjänststatistiken 1997:7, Socialstyrelsen
Storstäder, förortskommuner och större städer, dvs. kommungrupper där
den kvinnliga förvärvsfrekvensen är hög, har högst andel barn i barnom-
sorgen, medan landsbygdskommuner har den lägsta. Familjedaghem är
vanligare på landsbygden, där ca 20 procent av barnen i åldrarna 1-5 år
var inskrivna i familjedaghem år 1996 jämfört med drygt fem procent av
barnen i storstäderna.
Kvalitet
Socialstyrelsen skiljer på tre olika former av kvalitet, som beskrivs i för-
hållande till begreppen struktur, process och resultat. Med struktur menas
ramarna för verksamheten i form av organisatoriska förhållanden som
antal platser, personalens kompetens, lokalytor etc. Med processen avses
det pedagogiska arbetet med barnen, medan resultat beskriver både den
pedagogiska verksamheten och resultat av mer serviceinriktad karaktär.
Det finns för närvarande inte några studier på nationell nivå av det som
Socialstyrelsen benämner processkvalitet eller resultatkvalitet. Skolver-
ket har fr.o.m. år 1998 fått sitt ansvarsområde utvidgat med förskoleverk-
samhet och skolbarnsomsorg. Verket skall i oktober 1998 presentera en
redogörelse över planerade insatser och prioriteringar för området, där
särskilt utformningen av tillsynen skall belysas. Skolverket har också i
uppdrag att utveckla indikatorer som belyser kvalitetsutvecklingen inom
förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg.
Det går inte att redovisa hur produktionsökningen under 1990-talet har
påverkat kvaliteten. Besparingarna har dock inneburit förändringar i ett
flertal faktorer som påverkar förutsättningarna för en god kvalitet. Verk-
samheternas förutsättningar, dvs. den s.k. strukturkvaliteten går att följa
löpande i den officiella statistiken. För att värdera förskoleverksamheten
och skolbarnsomsorgen studeras därför bl.a. barngruppernas storlek, per-
sonaltätheten och personalens utbildning.
Personaltäthet och barngruppernas storlek
Antalet årsarbetare47 i daghem har varit i stort sett oförändrat under 1990-
talet och ökat i fritidshem. Antalet familjedaghem, och därmed antalet
dagbamvårdare, har däremot minskat.
47 Antalet anställda omräknat till heltidstjänster med hjälp av sysselsättningsgraden.
Skr. 1997/98:155
85
Tabell 7.2 Antalet årsarbetare inom daghem, fritidshem och deltidsgrupper Skr. 1997/98:155
fördelade per verksamhetsform samt antal inskrivna barn per årsarbetare
(inklusive enskilda utförare).
|
Daghem |
barn/ |
Fritidshem |
Deltidsgr. |
Totalt |
barn/ | |||
|
antal |
barn/ årsarb1 |
antal |
barn/ | |||||
|
1991 |
65 535 |
4,5 |
13 950 |
8,4 |
4 003 |
16,4 |
83 488 |
5,7 |
|
1992 |
64 410 |
4,9 |
11 047 |
11,5 |
3 586 |
17,0 |
79 044 |
6,4 |
|
1994 |
65 296 |
5,2 |
16 870 |
10,6 |
3 618 |
18,4 |
85 784 |
6,8 |
|
1995 |
66 040 |
5,5 |
18 268 |
11,4 |
4 367 |
15,3 |
88 675 |
8,0 |
|
1996 |
66 983 |
5,4 |
20 911 |
11,4 |
4 084 |
18,3 |
91 978 |
8,5 |
1 Inskrivna barn per årsarbetare
Anm. Den ökande integreringen av deltidsgrupper med daghem/fritidshem har medfört
svårigheter för kommuner att särredovisa personal på olika verksamhetsformer. Uppgifter-
na om antalet bam per årsarbetare i deltidsgrupper år 1995 och 1996 bör därför tolkas med
viss försiktighet.
Källa: Socialtjänststatistiken, Socialstyrelsen
Under de senaste åren har barngruppernas storlek ökat, vad gäller såväl
äldre som yngre bam, vilket medfört att bamtätheten. dvs. antal bam per
årsarbetare, ökat. År 1996 var det fler än 17 bam i cirka hälften av dag-
hemsgrupperna, jämfört med en tredjedel år 1993. År 1996 hade antalet
bam per årsarbetare stigit med 20 procent jämfört med år 1991. Ökning-
en har medfört besparingar, men också inneburit ökat antal platser i
barnomsorgen.
Bamtätheten är något lägre år 1996 jämfört med året innan. 1 enskilda
förskolor är antalet heltidsbam per årsarbetare något högre, vilket delvis
kan förklaras av att föräldrar som arbetar i föräldrakooperativ inte redo-
visas som anställda. I familjedaghem har antalet heltidsbam per årsarbe-
tare minskat något till 3,7 år 1996.
Många kommuner har koncentrerat verksamheterna till större enheter
för att minska kostnaderna. Föreståndartjänster har omvandlats till områ-
deschefstjänster, i vissa fall också med ansvar för andra verksamheter.
Det har inneburit att arbetsledama fatt avsevärt fler bam och anställda
inom sitt ansvarsområde.
Drygt tio procent av antalet bam i förskola har ett annat modersmål än
svenska. Möjligheterna att få stöd i sitt modersmål har minskat kraftigt
mellan år 1991 och 1996. År 1991 fick närmare fyra av tio av dessa bam
hemspråksstöd, att jämföra med endast två av tio år 1996. Dessa föränd-
ringar förekommer i alla kommungrupper.
Personalens utbildning
Antalet högskoleutbildade anställda i förskola och fritidshem har ökat
samtidigt som andelen utan särskild utbildning för arbete med bam har
minskat under 1990-talet.
86
Tabell 7.3 Anställda i förskola (daghem och deltidsgrupp) och fritidshem Skr. 1997/98:155
fördelade efter högsta utbildning för arbete med barn.
Andel i procent
|
Tr |
Anställda* efter högsta utbildning för arbete med barn | |||||
|
Förskol- |
Fritids- |
Barn- |
Övrig |
Ingen |
Summa | |
|
1985 |
44 |
10 |
41 |
1 |
4 |
100 |
|
1990 |
41 |
9 |
41 |
2 |
7 |
100 |
|
1995 |
47 |
11 |
38 |
2 |
2 |
100 |
|
1996 |
47 |
11 |
38 |
2 |
2 |
100 |
* Fr.o.m. år 1994 redovisas antal årsarbetare fördelade efter utbildning
Källa. Socialtjänststatistiken, Socialstyrelsen
Prestationer
Vid slutet av år 1996 var ca 715 500 bam i åldrama 0-12 år inskrivna i
daghem, fritidshem och familjedaghem. 75 000 bam var inskrivna i del-
tidsgrupp, drygt hälften av dem i kombination med t.ex. familjedaghem.
Andelen bam i åldern 1-6 år inskrivna i någon form av barnomsorg år
1996 har ökat med tre procent jämfört med året innan. Den största för-
ändringen mellan åren 1995 och 1996 har skett vid fritidshem, där antalet
inskrivna bam ökat med 14 procent. Detta sammanhänger med den för-
ändring i verksamheter för sexåringar som sker i allt fler kommuner, vil-
ken innebär att sexåringarna i allt högre utsträckning är inskrivna i fri-
tidshem. Antalet bam inskrivna i deltidsgrupp har ökat med tolv procent,
samtidigt som antalet bam endast inskrivna i deltidsgrupp har ökat mar-
ginellt från året innan.
Tabell 7.4 Antal inskrivna barn i förskola (daghem och deltidsgrupp), fri-
tidshem och familjedaghem (1000-tal)
|
År |
Antal inskrivna barn i |
familjedaghem |
totalt |
Summa2 |
Netto’ | |||
|
daghem |
deltids- |
fritids- | ||||||
|
0-6 år |
7-12 år | |||||||
|
1985 |
196 |
78 |
62 |
113 |
48 |
162 |
499 |
480 |
|
1990 |
268 |
63 |
109 |
111 |
45 |
156 |
595 |
571 |
|
1995 |
361 |
67 |
210 |
100 |
24 |
123 |
761 |
725 |
|
1996 |
366 |
75 |
239 |
92 |
18 |
110 |
790 |
747 |
1 Inklusive bam inskrivna i daghem/fritidshem eller familjedaghem
2 Bam inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem är dubbel-
räknade
3 Bam inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem är räknade
endast en gång.
Källa-, Socialtjänststatistiken 1997:7, Socialstyrelsen
Barnomsorg till arbetslösas barn
Kommunernas regler för barnomsorg till arbetslösa föräldrars bam har
skärpts ytterligare det senaste året. I hälften av landets kommuner far
bam behålla platsen om en förälder blir arbetslös, oftast dock med be-
gränsad närvaro per dag.
Reglerna för år 1997 innebär att i knappt hälften av kommunerna mis-
ter förskolebarnet sin plats när föräldern blir arbetslös, antingen omedel-
87
bart eller efter ett visst antal månader. Detta motsvarar en viss ökning Skr. 1997/98:155
sedan året innan. I drygt 60 procent av kommunerna mister skolbarnen
sin fritidshemplats när föräldern blir arbetslös.
I två tredjedelar av kommunerna erbjuds inte någon barnomsorgsplats
till en arbetslös förälders bam. I de återstående kommunerna görs fram-
för allt individuella bedömningar. Antalet kommuner som gör bedöm-
ningar från fall till fall har dock minskat. I september 1996 stod ungefär
15 000 bam i ål drama 1-5 år utan plats i barnomsorgen mot föräldrarnas
vilja, beroende på kommunens regler för barnomsorg till arbetslösas
bam.
Enskilda förskolor och fritidshem
De enskilda förskolorna och fritidshemmen fortsätter att öka i omfatt-
ning. Vid slutet av år 1996 fanns drygt 45 500 bam i enskilda daghem
och 10 800 i enskilda fritidshem. Det är en ökning jämfört med år 1995
med 6 procent respektive 13 procent.
Även andelen bam som går i enskilda daghem eller fritidshem har ökat
de senaste åren. Den vanligaste formen för enskild verksamhet är föräld-
rakooperativ. År 1996 var det genomsnittliga bidraget till enskilda för-
skolor 52 500 kronor per inskrivet bam.
Öppen förskola och öppen fritidsverksamhet
De öppna förskolornas verksamhet riktar sig till hemmavarande föräldrar
och till dagbamvårdare för att ge möjlighet till pedagogisk gruppverk-
samhet för bam. Minskningen av antalet öppna förskolor och deras öp-
pettider som ägt mm sedan 1990 har fortsatt. Vid slutet av år 1996 fanns
drygt 1 100 öppna förskolor som bedrevs i kommunal regi, jämfört med
1 200 år 1995.
Sexåringar i förskola och skola
Förskola för sexåringar bedrivs i olika former, i t.ex. daghem, deltids-
grupp och integrerat med skolans lägre årskurser. Andelen bam som är
inskrivna i daghem har minskat från 31 till 28 procent år 1996, medan
andelen sexåringar i fritidshem har ökat. Andelen sexåringar som är in-
skrivna i skolan är så gott som oförändrad mellan läsåren 1996/97 och
1997/98. ca åtta procent.
En studie48 visar att den vanligaste formen av sexårsverksamhet under
läsåret 1997/98 är den som bedrivs i eller i nära anslutning till skolans
lokaler respektive i grupper som är integrerade i skolundervisningen med
åk 1, 2 och/eller 3.
Studien visar också att sexårsverksamheten bedrivs i arbetslag i 11 av
12 kommuner. De vanligaste yrkeskombinationema i arbetslagen var
48 Studie genomförd åren 1996 och 1997 av SCB på uppdrag av Utbildningsdepartementet
88
hösten 1997 förskollärare, lärare och fritidspedagog. Den näst vanligaste Skr. 1997/98:155
formen bestod av förskollärare och lärare.
Integrering av förskola-skola-fritidshem
En integration av förskola, skola och fritidshem väntas kunna leda till en
utveckling som bidrar till höjd kvalitet i verksamheterna. Som tidigare
beskrivits ökar andelen kommuner med integrerade verksamheter mellan
förskola och skola för sexåringar. År 1995 redovisade dessutom 185
kommuner att de har en gemensam nämnd för skola och barnomsorg.
För att ytterligare underlätta integreringen mellan barnomsorg och
skola har riksdagen beslutat att föra över bestämmelserna om förskole-
verksamhet och skolbarnsomsorg från socialtjänstlagen till skollagen.
Samtidigt överfördes myndighetsansvaret från Socialstyrelsen till Skol-
verket. Från och med år 1998 bildar den tidigare s.k. sexårsverksamheten
en ny skolform benämnd förskoleklass.
Regeringen har i mars 1998 lagt fram en proposition som bl.a. inne-
håller riktlinjer för en gemensam läroplan för det obligatoriska skolvä-
sendet, förskoleklassen och fritidshemmet (prop. 1997/98:94). Måldo-
kumentet skall stödja den integrering som pågår i kommunerna för att
höja kvaliteten i barns utveckling och lärande.
Förskolan, vars tidigare måldokument formulerats i riktlinjer från So-
cialstyrelsen, föreslås nu fa sin första läroplan. Regeringens förslag till
riktlinjer för läroplanen har lagts fram i proposition 1997/98:93.
Kostnad och produktivitet
Trots de senaste årens kraftiga utbyggnad har de totala kostnaderna för
barnomsorgen inte ökat. Barnomsorgen kostade i fasta priser lika mycket
år 1996 som år 1991. Totalt utgör personalkostnaderna mellan ca 70 och
75 procent av kostnaderna på kommungruppsnivå. Lokalkostnadernas
andel varierar mellan 8-14 procent, högst i storstäder och lägst i medel-
stora städer.
Antalet inskrivna bam har ökat kraftigt mellan år 1991 och 1996. Ök-
ningen motsvarar knappt 30 procent.
89
Tabell 7.5 Antal inskrivna barn i barnomsorg (totalt och totalt netto) samt
bruttokostnad för barnomsorgen 1991-1996 (1996 års priser)
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 | |
|
Inskrivna barn |
622 |
638 |
648 |
712 |
761 |
790 |
|
1000-tal* | ||||||
|
Inskrivna barn |
599 |
618 |
629 |
679 |
725 |
747 |
|
1000-tal** | ||||||
|
Brutto-kostnad |
42,0 |
41,7 |
39,8 |
40,1 |
40,9 |
42,0 |
mdkr
* bam som är inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem är
dubbelräknade
** bam som är inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem,
ca 43 000 är räknade endast en gång.
Källa: Produktivitet och kvalitet i barnomsorgen, Socialstyrelsen, samt Socialtjänststatisti-
ken 1997:7, SCB och Räkenskapssammandragen
Kostnad per barn
Ett bam med lång närvarotid per dag i barnomsorgen drar högre kostna-
der än ett bam med kortare tid. För att göra mer rättvisande jämförelser
mellan kommuner bör en skattning av kostnaderna för ett heltidsbam ske.
Inskrivna bam i tabellen nedan avser både hel- och deltidsbam, medan
heltidsbam motsvarar inskrivna bam omräknat till heltidsbam med hjälp
av vistelsetider. Fritidshemmens kostnader är osäkrare än daghemmens,
vilket beror på att det kan vara svårt att särskilja fritidshemmens kostna-
der från skolans.
Tabell 7.6 Kostnad per heltidsbam respektive inskrivet barn i daghem,
fritidshem och familjedaghem.
Kronor per barn
|
Daghem4’ |
Fritidshem |
Familjedaghem | |
|
Heltidsbam |
94 400 |
66 600 |
85 300 |
|
Inskrivet barn |
74 100 |
28 400 |
57 000 |
Källa: Jämförelsetal för Socialtjänsten 1996, Socialstyrelsen m.fl.
Förortskommunema har den lägsta kostnaden per heltidsbam i daghem,
ca 84 000 kronor. Glesbygdskommunerna har den högsta kostnaden per
bam, ca 111 000 kronor.
Skillnaderna mellan enskilda kommuner är stora. Variationerna beror
dels på att kommunerna redovisar kostnaderna på olika sätt, men också
på att de organiserar och dimensionerar verksamheten på olika sätt.
Skillnaderna beror också på hur lokalkostnader bokförs och i hur hög
grad man samutnyttjar resurser med skolan, men också på hur stor del av
verksamheten som bedrivs av enskilda.
Kostnad per närvarotimme
Socialstyrelsen har i en studie av kostnader och produktivitet inom barn-
omsorgen beräknat timkostnader för olika former av den kommunala
barnomsorgen för 1991 och 1996. Studien bygger på vissa antaganden,
49 Kostnaden för daghem avser kommunal barnomsorg. Enskild barnomsorg ingår inte.
Skr. 1997/98:155
90
bl.a. antalet omsorgstimmar. Timkostnader kan inte beräknas för bam- Skr. 1997/98:155
omsorg i enskild regi, eftersom alla kostnader inte är kända.
Under perioden sjönk kostnaderna per timme i daghem och fritidshem
med 20 respektive 22 procent (fasta priser), vilket motsvarar en produk-
tivitetsökning i samma grad. Den största besparingen vid daghemmen
skedde åren 1991-1993. Vid familjedaghemmen har inte motsvarande
besparingar gjorts. Besparingarna vid daghemmen, bl.a. i form av större
gruppstorlekar, har varit relativt störst i storstäder, förorter och större
kommuner, medan de inte varit lika stora i industri - och glesbygds-
kommuner. När det gäller fritidshemmen har besparingarna, även här
bl.a. i form av större gruppstorlekar, varit särskilt stora i förortskommu-
ner, industrikommuner och gruppen övriga mindre kommuner. Det går
dock inte utifrån tillgängliga uppgifter visa om kostnadsminskningarna
skett från, med hänsyn taget till barnens behov eller andra strukturella
kostnadsskillnader, relativt sett låga eller höga kostnadsnivåer.
Avgifter
Den andel av totala kostnaden för barnomsorgen som finansierades av
föräldraavgifter var år 1996 på samma nivå som år 1995, dvs. ca
15 procent. År 1991 var andelen tio procent. Förortskommunema hade
högst andel, ca 18 procent, medan glesbygdskommunerna hade lägst, ca
tolv procent.
Andelen kommuner med inkomstrelaterade taxor var år 1996 på sam-
ma nivå som året innan, dvs. ca 85 procent.
7.2 Det offentliga skolväsendet för bam och ungdom
Kommunen är huvudman för grundskolan, den obligatoriska särskolan
och gymnasiesärskolan. Kommuner och landsting är huvudmän för gym-
nasieskolan. Det finns även s.k. fristående grund- och gymnasieskolor.
För specialskolan och sameskolan är staten huvudman.
Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom skall enligt skollagen
ge alla, oberoende av kön, geografisk hemvist samt sociala och ekono-
miska förhållanden, lika tillgång till utbildning. Utbildningen skall inom
varje skolform vara likvärdig varhelst den anordnas inom landet. Utbild-
ningen skall ta hänsyn till elever med särskilda behov.
7.2.1 Grundskolan
Nationella mål
Utbildningen i grundskolan syftar till att ge eleverna de kunskaper som
individer och samhällsmedborgare behöver. Den skall också ligga till
grund för fortsatt utbildning i gymnasieskolan.
Målen finns fastställda i Läroplan för det obligatoriska skolväsendet
(Lpo 94; SKOLFS 1994:1) och kursplaner för grundskolan (SKOLFS
91
1994:3). I läroplanen formuleras skolans värdegrund och uppgifter samt Skr. 1997/98:155
anges mål och riktlinjer för verksamheten. I kursplanerna anges varje
ämnes vilka mål som eleven skall ha uppnått efter det femte respektive
nionde skolåret. Den nya läroplanen och de nya kursplanerna infördes
med början i årskurserna 1-7 från och med hösten 1995. Under inneva-
rande läsår avslutar de första eleverna årskurs 9 enligt den nya läropla-
nen.
Kommunen har enligt skollagen skyldighet att anordna utbildning i
grundskolan för alla elever som har skolplikt och som inte skall gå i
särskolan eller specialskolan. En elev har dock rätt att fullfölja sin skolp-
likt vid en fristående skola som godkänts för ändamålet. Skolplikt inträ-
der vid sju års ålder, men om föräldrarna begär det kan barnet börja sko-
lan vid sex års ålder. Om särskilda skäl finns kan skolstarten skjutas upp
ett år.
Måluppfyllelse och kvalitet
Skolhuvudmännen har ett grundläggande ansvar att följa, utvärdera och
ha tillsyn över sin skolverksamhet. Staten ställer vissa formella krav på
målstyrningen. Det gäller kravet på skolplan, på dess innehåll och upp-
följning samt utvärdering av planen. På motsvarande sätt ställs kravet på
lokal arbetsplan för den enskilda skolan.
Skolverket är tillsynsmyndighet för hela skolväsendet. Under våren
1997 har Skolverket genomfört studier i ett tiotal kommuner avseende
kommunernas styrning och egenkontroll. Uppföljning och utvärdering på
central kommunal nivå har förbättrats. Däremot är uppföljningen på
skolnivå inte tillräcklig. Huvuddelen av de granskade kommunerna har
fått kritik för bristfällig egentillsyn. I ett målstyrt system är uppgifter om
måluppfyllelsen central. Uppföljning och utvärdering är viktiga redskap
för att kunna förbättra verksamheten.
Grundskoleelevers kunskaper
Enligt en utvärdering som Skolverket presenterat under året som bygger
på uppgifter från våren 1995 är grundskolans resultat i väsentliga avse-
enden goda och internationellt sett ofta mycket goda. Resultaten i naturo-
rienterande ämnen visar dock på behov av ökade insatser. En svag för-
sämring av elevernas kunskaper i matematik kunde avläsas jämfört med
en motsvarande undersökning 1989.
Av de elever som slutade grundskolan våren 1997 fick sex procent,
dvs. 5 880 elever, ett ofullständigt slutbetyg. Det är i princip ett oföränd-
rat resultat jämfört med våren 1996. Vanliga orsaker till att betyg saknas
är stor frånvaro, deltagande i modersmålsundervisning eller svenska som
andraspråksundervisning eller att eleven haft anpassad studiegång.
92
Tabell 7.8 Betyg i årskurs 9 vårterminen 1997
Andelen elever som saknade ämnes- eller slutbetyg
i ett ämne i 2-17 ämnen i alla ämnen
|
Samtliga |
2,8 |
2,7 |
0,5 |
|
Storstäder |
3,8 |
5,1 |
1,3 |
|
Förortskommuner |
2,3 |
3,0 |
0,6 |
|
Större städer |
2,9 |
2,4 |
0,5 |
|
Medelstora städer |
2,4 |
2,3 |
0,4 |
|
Industrikommuner |
2,4 |
2,3 |
0,4 |
|
Landsbygdskommuner |
1,8 |
1,8 |
0,3 |
|
Glesbygdskommuner |
2,4 |
1,3 |
0,2 |
|
Övriga större kommuner |
2,5 |
2,5 |
0,5 |
|
Övriga mindre kommuner |
2,1 |
1,5 |
0,3 |
|
Fristående |
13,4 |
3,2 |
- |
Källa-, Skolverket
Skolverket har sedan den nya läroplanen infördes gjort en uppföljning av
höstterminens betyg i åk 9 år 1997 enligt det nya betygssystemet i 50
skolor. De viktigaste resultaten är följande: Variationen i betygssättning
mellan de olika skolorna är markant. Skillnaderna mellan skolorna tycks
dessutom ha ökat och är så stora att det kan ifrågasättas om det bara är
skillnader i kunskap som återspeglas. Generellt sett har betygen förbätt-
rats ytterligare jämfört med de två tidigare uppföljningarna. Den grupp
elever som ej nått målen är däremot lika stor som tidigare, ungefär sju
procent. Flickorna har i regel bättre betyg än pojkarna, särskilt i de hu-
manistiska ämnena. Det ser även ut som om differensen tenderar att öka.
Enligt skollagen skall särskilt stöd ges till elever med svårigheter i
skolarbetet. 1 1997 års tillståndsbeskrivning, genomförd av Skolverket
under perioden september - 15 november 1997, redovisas att elever i
behov av särskilt stöd är ett prioriterat område i nio av tio kommuner.
Nästan lika stor andel anger att denna grupp av elever har ökat under den
senaste tvåårsperioden. Det är enligt tillståndsbeskrivningen vanligare att
man på kommunnivå bedömer att antalet elever med behov av särskilt
stöd har ökat än på skolnivå. Det har dock blivit svårare att tillgodose
elevernas behov i skolorna de senaste åren och i en fjärdedel av skolorna
anges att elever som fått sina behov tillgodosedda minskat. Enligt Skol-
verkets tillsynsutredningar år 1997 fick eleverna inte stöd i en tredjedel
av de undersökta kommunerna trots att de hade behov av det. I en föräld-
raenkät som insamlats under år 1997 anser 25 procent att möjligheterna
för det egna barnet att få extra hjälp och stöd om det behövs är ganska
eller mycket dåliga, medan ca 40 procent hade positiva erfarenheter. Ät-
gärdsprogram50 skrivs emellertid i större utsträckning år 1997 än år 1995.
I en undersökning presenterad av Skolverket där en jämförelse gjorts
mellan åren 1986 respektive 1995 visar att kommunerna numera fördelar
resurser mer efter elevtal och mindre efter elevernas behov.
Med tre betänkanden som grund har propositionen Läroplan för det
obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet
(prop. 1997/98:94) överlämnats till riksdagen. Där presenteras bl.a. skol-
väsendets roll när det gäller att förebygga läs- och skrivsvårigheter.
50 Skall enligt grundskoleförordningen utarbetas för elever i behov av särskilda åtgärder
Skr. 1997/98:155
93
Regeringen har tillsatt en kommitté (dir. 1995:134) med uppdrag att Skr. 1997/98:155
kartlägga och analysera samhällets insatser för funktionshindrade elever i
skolan. Kommittén skall även överväga hur ansvaret för dessa elevers
skolgång och omvårdnad skall fördelas mellan stat, kommun och lands-
ting. Kommittén skall lämna sin slutredovisning under våren 1998.
Kränkande behandling
Enligt skollag och läroplan är alla som arbetar i skolan skyldiga att mot-
verka varje försök till kränkande behandling. Dessutom finns regleringar
i arbetsmiljölagen som stärker elevens ställning. Enligt aktuella rapporter
från Skolverket är det bara fem procent av kommunerna som fortlöpande
kartlägger mobbningens omfattning och följer upp utförda åtgärder.
Drygt 80 av skolorna arbetar både förebyggande och behandlande som
läroplanen föreskriver, medan resterande skolor endast vidtar åtgärder då
något har inträffat.
De allra flesta eleverna trivs ganska bra eller mycket bra i den skola de
går i och känner sig lugna och trygga under skoldagen. Två tredjedelar av
eleverna, enligt en undersökning som vänder sig till grundskoleelever
och föräldrar, tycker att skolan gör mycket för att förhindra mobbning.
Det är dock 13 procent av eleverna och något fler föräldrar som anger att
de upplever att mobbning är ett stort problem i deras skola.
Sättet att bekämpa mobbning har inte ändrats nämnvärt sedan år 1995
då motsvarande undersökning genomfördes. Däremot har flera kommu-
ner och skolor blivit bättre på att följa upp och utvärdera sitt arbete.
Med anledning av att mobbning alltjämt är vanligt förekommande,
trots att problemen med mobbning länge uppmärksammats och många
åtgärder vidtagits, har riksdagen i december 1997 beslutat att ge tydligare
bestämmelser för det lokala arbetet. Skollagen har förtydligats och rege-
ringen avser att se över läroplanerna inom kort.
Ett uppdrag har också lämnats till Skolverket att överväga vilka åtgär-
der som behöver vidtas på nationell, kommunal och lokal nivå vad gäller
arbetet med skolans värdegrund.
Föräldrainflytande
Kommunerna har med anledning av ett riksdagsbeslut år 1996 möjlighet
att under en försöksperiod på fem år inrätta lokala styrelser med föräld-
ramajoritet. Under försöksperioden far styrelsen för utbildningen överlåta
vissa ansvars- och beslutsfunktioner till den lokala styrelsen. Försöks-
verksamheten kräver beslut i kommunfullmäktige om att den ansvariga
nämnden far inrätta lokala styrelser och en anmälan till Skolverket. Hit-
tills har ett hundratal skolor anmält att de inrättat lokala styrelser. Förra
året vid samma tidpunkt var antalet 15. De lokala styrelserna ligger i hu-
vudsak i små kommuner. Det är enligt Skolverket ofta de resursstarka
föräldrarna som engagerar sig. En stor andel av skolorna med lokala sty-
relser har enligt uppgift varit nedläggningshotade.
94
IT i skolan
Skr. 1997/98:155
Fler lärare använder i dag datorn i undervisningen och antalet datorer har
ökat kraftigt. Numera delar 13 elever på en dator i grundskolan. Enligt
uppgifter från år 1997 har 56 procent av grundskolorna uppkoppling till
Internet vilket är en tydlig ökning sedan år 1995 då motsvarande andel
var 17 procent. IT används i allt större utsträckning i flera ämnen och
datorerna placeras allt oftare i klassrummen.
Internationella jämförelser
I en undersökning (1996-97) med anknytning till ett EU-samarbete jäm-
förs engelskkunskaper hos 15-åringar i tre länder, Frankrike, Spanien och
Sverige. Av resultatet framgår det att eleverna i Sverige är de som är
mest nöjda med sin undervisning och att de till skillnad från elever i de
övriga länderna ansåg att ämnet var lätt. Elever som i Sverige bedömts ha
svaga kunskaper i engelska är ”normalelever'’ i de båda andra länderna.
Av resultaten kan slutsatsen dras att den relativt långa erfarenhet som
finns i Sverige av att undervisa alla elever i grundskolan i engelska har
lett till att arbetssätt och hjälpmedel utvecklats på ett effektivt sätt.
Sverige deltar sedan några år i en världsomspännande undersökning
som kallas TIMSS (Third International Mathematics and Science Study).
Under år 1997 publicerades resultat från det praktiska kunskapsprovet.
De svenska 13-åriga eleverna redovisade mycket bra resultat jämfört med
de övriga 20 deltagande länderna. De hamnade på en tredje plats efter
Singapore och Schweiz.
Skolverket har i en alternativ jämförelse redovisat resultatet från före-
gående års TIMSS-undersökning där hänsyn tagits till antal skolår, inte
ålder som var utgångspunkten i den ursprungliga redovisningen. Till
skillnad från de redovisade dåliga resultaten hamnar i den alternativa
jämförelsen svenska elever högt upp på listan. Resultaten är inte så för-
vånande eftersom undervisningen i naturvetenskapliga ämnen, enligt den
då gällande läroplanen, var relativt liten under mellanstadiet.
Prestationer och kostnader
Antalet elever i grundskolan har ökat under hela 1990-talet. Under denna
period har antalet lärare minskat.
95
Tabell 8.2 Elever, lärare och kostnader
|
År |
Elever i |
Lärare i |
Lärare per Elever i 100 elever fristående grundskola |
Kostnader (löpande |
|
1994 |
889 703 |
73 524 |
8,3' 15 481 |
44,2 |
|
1995 |
908 882 |
73 380 |
8,1' 18 760 |
46,6 |
|
1996 |
927 004 |
72 669 |
7,8 21 778 |
49,02 |
|
1997 |
946 444 |
71 894 |
7,6 25 105 |
Anm.. Lärare omräknade till helårstjänster (nytt beräkningssätt läsåret 1996/97).
Källa: Skolverket
' Nytt beräkningssätt fr.o.m. 1995/96. Här har värdena för 1994 och 1995 räknats om för att
bli jämförbara med senare år.
2 Varav den kommunala grundskolan uppgår till 48,0 mdkr
Skr. 1997/98:155
Den relativa utvecklingen under 1990-talet av antalet lärare och antalet
elever illustreras i nedanstående diagram.
Diagram 7.1 Elev- och lärarutvecklingen i den kommunala grundskolan
under 1990-talet
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Antalet undervisningstimmar som används för specialundervisning,
hemspråk/modersmålsundervisning och svenska som andraspråk har
minskat under 1990-talet. Specialundervisningen har minskat med
29 procent mellan 1991/92 och 1997/98, hemspråk/modersmålsunder-
visningen med 39 procent och undervisningen i svenska som andra språk
med 40 procent.
Andelen lärare med pedagogisk utbildning har minskat något i förhål-
lande till föregående år. I takt med att integrationen förskola - skola ge-
nomförs kommer det inom skolan att finnas även annan pedagogiskt ut-
bildad personal än lärare.
Enligt en av OECD gjord undersökning (Education at a Glance 1997)
var antalet elever per lärare år 1995 lågt i förhållande till flertalet övriga
länder i rapporten. Samma förhållande kunde utläsas av den rapport
OECD presenterade förra året. I Sverige går det ca 12,5 elever per lärare
på utbildningsnivån primary och lower secondary, vilket i stort sett mot-
svarar grundskolan. I övriga länder är genomsnittet 18,2 elever per lärare
i de lägre och 16,2 i de högre årskurserna. I de flesta länderna minskar
antalet elever per lärare ju äldre eleverna blir. I den svenska skolan är
förhållandet det omvända. I OECD-rapporten framhålls också att Sverige
96
och sex andra länder bara har med lärare i statistiken medan andra länder Skr. 1997/98:155
ofta inkluderar rektorer, psykologer och övriga med likartade arbetsupp-
gifter.
Enligt OECD-rapporten är (1995) 64 procent av de heltidsanställda lä-
rarama kvinnliga i övriga OECD-länder, vilket kan jämföras med
73 procent i Sverige.
Antalet fristående grundskolor uppgår läsåret 1997/98 till 294. Läsåret
1996/97 fanns det 266.1 OECD-rapporten Education at a glance framgår
det att antalet studerande i privatskolor varierar från en procent i bl.a.
Irland till 75 procent i Nederländerna. I Sverige är det knappt tre procent
av samtliga elever i grundskoleåldern som går i fristående skolor.
Diagram 7.2 Kostnader i fasta priser1’ per elev i den kommunala grund-
skolan, totalt och för några olika kostnadsslag, åren 1991-1996
'•Fasta priser enligt skolkostnadsindex (index som anknyter till verksamheten)
Den minskade undervisningskostnaden förklaras av att antalet lärare inte
ökat i samma utsträckning som antalet elever. Till följd härav har även
totalkostnaden minskat under 1990-talet. Övriga i diagrammet redovisade
kostnader har däremot ökat under perioden.
97
4 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 155
Diagram 7.3 Kostnader per elev, totalt och för några olika kostnadsslag, i
olika kommungrupper och fristående skolor, år 1996
Skr. 1997/98:155
0 10000 20000 30000 40000 33000 60000
Sarrtiiga krrrrriner
Stcrstäder
RrcrtskcrmTrier
Störe städer
Ntecöstcra städer
IrxtEtnkcnTTLner
Larrfet^gdfekcrnTLiTer
Gest^grfekcrrmner
Stcrrecvr. kominer
Mndecvr. kominer
Fristående
h. | | 1
J.
Eirri=r\Asnng Qskdleding q läromdei mm
iskdmåfåder □ övrigt(irMdevvånd SYQ |lckater
Variationen mellan kommunernas kostnader år 1996 var stor, från ca
39 000 kr till drygt 75 000 kr. Variationen var dock något mindre än fö-
regående år. En stor del av skillnaden mellan kommunerna förklaras av
strukturella olikheter och socioekonomiska förutsättningar. Andra förkla-
ringar är prioriteringar, resursutnyttjande och redovisningsteknik. Att
spännvidden minskat mellan åren kan bero på att en del av de riktigt små
skolorna rationaliserats bort.
Kostnaderna per elev är lägre i de fristående skolorna än i de kommu-
nala. Vid jämförelser av kostnader mellan den offentliga grundskolan och
de fristående skolorna bör man vara medveten om att det finns många
skillnader som påverkar de redovisade kostnaderna.
En kommitté har tillsatts med uppgift att följa utvecklingen av kom-
munernas bidragsgivning till fristående grundskolor (dir. 1997:55).
Kommittén skall bl.a. kartlägga och analysera de resursfördelningsregler
som kommunerna tillämpar och därvid belysa effekterna för såväl fristå-
ende som kommunala grundskolor.
Drygt hälften av eleverna svarar våren 1997, enligt en undersökning
gjord av Skolverket, att de märkt att skolan fatt mindre pengar de senaste
åren, fler än på gymnasieskolan. Av föräldrarna är det mer än 70 procent
som märkt att barnens skola fatt mindre pengar de senaste åren och då
särskilt de som har bam i årskurs 4-6. Drygt 30 procent av eleverna an-
ser att besparingarna påverkat deras undervisning och lika många anser
att det resulterat i att de fatt mindre hjälp och stöd i skolan. Ca 60 procent
av föräldrarna anser att möjligheten till stöd minskat på grund av bespa-
ringar.
Enligt en undersökning publicerad av Svenska Kommunförbundet i
mars 1998 ökade grundskolans omfattning under år 1997 i drygt
30 procent av kommunerna. Den viktigaste orsaken är, enligt Svenska
Kommunförbundet, de ökade statsbidragen fr.o.m. andra halvåret 1997.
98
I den senaste rapporten från OECD (Education at a glance), som visar Skr. 1997/98:155
kostnaderna från år 1994, redovisas att Sverige satsade 4,5 procent av
bruttonationalprodukten på utbildning inom grund- och gymnasieskolan.
Trots en minskning sedan föregående års redovisning med
0,2 procentenheter behåller Sverige sin position som det land som satsar
mest i förhållande till bruttonationalprodukten. Genomsnittet för OECD-
ländema ligger på 3,7 procent.
7.2.2 Gymnasieskolan
Nationella mål
Utbildningen i gymnasieskolan skall fördjupa och utveckla elevernas
kunskaper som förberedelse för yrkesverksamhet och studier vid univer-
sitet och högskolor samt som förberedelse för vuxenlivet, som samhälls-
medborgare och ansvariga för sina liv.
Varje kommun är enligt skollagen skyldig att erbjuda utbildning på
nationella, specialutformade eller individuella program i gymnasieskolan
för samtliga de ungdomar som är bosatta i kommunen och som avslutat
grundskoleutbildning eller motsvarande utbildning. För att kunna tas in
på ett nationellt program krävs att eleverna har slutfört sista årskursen i
grundskolan eller motsvarande med godkända betyg i svenska, alternativt
svenska som andraspråk, engelska och matematik samt inte tidigare har
gått igenom utbildning på nationellt program eller likvärdig utbildning
eller avlagt examen International Baccalaureate.
Erbjudandet skall avse utbildning som anordnas inom kommunen eller
i en annan kommun eller ett landsting i enlighet med samverkansavtal.
Erbjudandet skall omfatta ett allsidigt urval av nationella program. An-
talet platser på de olika programmen och deras grenar skall anpassas med
hänsyn till elevernas önskemål.
Måluppfyllelse och kvalitet
Andel ungdomar i gymnasieskolan
Det är en större andel av en årskull som nu slutför gymnasieskolan än
som togs in i gymnasieskolan på 1970-talet. Därtill är all gymnasieut-
bildning nu treårig. Vad gäller antalet studerande är detta en avsevärd
förbättring av gymnasieskolans resultat och en kvalitetshöjning genom
att alla nu får en bredare utbildning som bl.a. inkluderar kärnämnen.
Enligt en undersökning som Skolverket genomfört av fem gymnasie-
program, Bam- och fritids- (BF), El- (EC), Industri- (IP), Medie- (MP)
och Naturvetenskapsprogrammet (NV), varierar genomförandet av gym-
nasiereformens intentioner. NV erbjuder med sin nuvarande uppbyggnad
inte det stimulerande och utmanande studiealtemativ som de ungdomar
som väljer programmet har rätt att kräva. IP, med lågt sökandeintresse
och det program som har det starkaste omvandlingstrycket, hittar snabba-
re fram till lösningar på de utmaningar reformen ställer.
99
Kommittén för gymnasieskolans utveckling menar i sitt slutbetänkande Skr. 1997/98:155
Den nya gymnasieskolan - problem och möjligheter (SOU 1997:107)
bl.a. att gymnasieskolans resultat redan nu är bra vid en internationell
jämförelse men det kan bli bättre om kommunerna och skolorna utnyttjar
de möjligheter som finns.
Av de elever som lämnar grundskolan går numera 98 procent direkt
vidare till studier i gymnasieskolan och ytterligare en procentenhet börjar
sina studier i gymnasieskolan efter ett år av annan sysselsättning. Ande-
len elever som i oktober respektive läsår fanns i utbildning och som kom
in på sitt förstahandsval vad gäller nationella och specialutformade pro-
gram har de tre senaste läsåren (1995/96-1997/98) hållit sig till ca
85 procent.
Behörighetsbestämmelser
För de elever som söker till nationella program i gymnasieskolan höst-
terminen år 1998 gäller nya krav på behörighet, som innebär krav på be-
tyget Godkänd i grundskolan i svenska, alternativt svenska som and-
raspråk, engelska och matematik. Dessa krav anger de lägsta kompetens-
krav som är en förutsättning för att klara av studierna. Fram till nu har
det inte funnits några som helst krav på en viss betygsnivå. De nya behö-
righetsbestämmelserna innebär därför att goda förutsättningar finns att
höja kvaliteten på utbildningen på nationellt program.
Fullföljda studier och övergång till fortsatta studier
Av de elever som påbörjade gymnasieskolan på nationella program eller
linjer läsåret 1993/94 hade 80 procent fullföljt sin utbildning på samma
eller annan linje/program inom 4 år. Detta var en minskning i förhållande
till de som börjat läsåret 1992/93 då 86 procent fullföljt utbildningen in-
om 4 år. Graden av fullföljande är högre på naturvetenskapsprogrammet
och samhällsvetenskapsprogrammet eller motsvarande linjer (91 procent)
än på program/treåriga linjer med yrkesämnen (84 procent).
Av de elever som avslutade någon linje i gymnasieskolan vårterminen
1993 eller 1994 påbörjade 35 procent respektive 37 procent en högskole-
utbildning inom tre år. Det var en ökning med 2,5 respektive
2 procentenheter jämfört med den elevgrupp som slutade gymnasieskolan
våren 1992 repektive 1993. Motsvarande tal för de som avslutade gym-
nasieskolan år 1989 var 24 procent. Variationen i övergångsfrekvens var
stor mellan enskilda kommuner. Störst andei uppvisar elever från stor-
städer och större städer medan lägst andel har glesbygdskommuner. Ele-
ver från treåriga studieförberedande linjer gick i betydligt större utsträck-
ning över till högskolan än elever från övriga linjer och kvinnor hade
högre övergångsfrekvens än män.
100
Bedömning och betyg
De elever som avslutade gymnasieskolan våren 1997 var de första med
betyg enligt det nya betygssystemet. Av en preliminär rapport51 framgår
följande: Av alla elever som var inskrivna vid de undersökta skolorna i
årskurs 3 i oktober 1996 hade 88 procent fått slutbetyg i augusti 1997. Av
de 12 procent som saknade slutbetyg förväntades hälften genomgå pröv-
ning den närmaste tiden för att kunna fa ut sitt slutbetyg eller beviljas
förlängd undervisning för att kunna avsluta sina studier. Bland eleverna
med de nya slutbetygen hade 83 procent av eleverna på nationella pro-
gram grundläggande högskolebehörighet. Andelen var högst på naturve-
tenskapsprogrammet med 91 procent.
Vad gäller kursbetygen i alla kärnämnes- och tre karaktärsämneskurser
samt betyget i specialarbete på nationella program vårterminen 1997 vi-
sar undersökningen sammantaget att betygen har förbättrats jämfört med
efter fem terminer höstterminen 1996. Av alla betyg i kämämneskurser
var 96 procent minst godkända.
Framför allt lyckades eleverna på programmen med yrkesämnen bra i
karaktärsämneskursema, samtidigt som det var just dessa som hade högst
andel icke-godkända betyg i kärnämnen.
En världsomspännande undersökning inom TIMSS inriktar sig på ele-
vers kunskaper i matematik och naturvetenskap efter avslutade studier i
gymnasieskolan. I denna undersökning deltog 21 länder, varav åtta upp-
fyllt de centralt fastställda kriterierna för deltagande och urval. Studien
omfattade samtliga avgångsklasser i gymnasieskolan och visar att svens-
ka elever presterar ett mycket högt resultat på det gemensamma provet i
matematik och naturvetenskap. Sverige har tillsammans med Schweiz
och Nya Zeeland en tätposition både i matematik och naturvetenskap.
Enligt Skolverkets tillståndsbeskrivning år 1997 framgår att intresset
från skolhuvudmännens sida att följa upp elevernas betyg i gymnasie-
skolan fortfarande är lågt. I ca 30 procent av kommuner med minst fem
gymnasieprogram vill den ansvariga styrelsen/nämnden ha redovisningar
av resultaten på nationella prov samt betyg. I 57 kommuner har beslut
fattats om att de nationella proven för gymnasieskolan skall användas. I
ett fatal kommuner finns former av organiserat samarbete mellan lärar-
grupper på olika gymnasieskolor inom kommunen eller med lärargrupper
vid andra kommuners gymnasieskolor kring kunskapsbedömning och
betygsättning.
På många gymnasieskolor har man återkommande samtal (ofta be-
nämnda utvecklingssamtal) med eleverna. Vanligast är att utvecklings-
samtal hålls en gång per termin. Vid 12 av de 60 gymnasieskolorna gavs
eleverna s.k. omdömen på kurser som ännu inte avslutats som komple-
ment till samlat betygsdokument.
51 Skolverkets sammanställning av betyg från 120 gymnasieskolor
Skr. 1997/98:155
101
Elevernas bedömning och föräldrarnas förtroende
Enligt en undersökning som Skolverket gjort våren 1997 har eleverna en
positiv inställning till skolan och skulle inte välja att arbeta om de fick ett
arbete. 75 procent anser att det är lagom krav som ställs på dem medan
tolv procent tycker det är för höga krav. Större delen anser att lärarna har
tillräckliga kunskaper i och är engagerade i de ämnen de undervisar.
Knappt hälften anser att lärarna bryr sig om vad eleverna tycker och en
fjärdedel att lärarna använder sig av det eleverna lärt sig utanför skolan.
Det senare är något högre på naturvetenskaps- och samhällsveten-
skapsprogrammen. 1/3 av eleverna har förtroende for de flesta av sina
lärare och lika stor andel for några fa lärare. Ungefar hälften av eleverna
anser att arbetssättet för det mesta är bra i de flesta ämnen medan bara
1/3 anser att informationen om betyg är tydlig. Tillfrågade föräldrar om
deras förtroende för arbetet i gymnasieskolan besvaras med att 42 pro-
cent har stort och 37 procent ganska stort förtroende.
Individuellt program
Individuellt program skall erbjudas elever som inte tagits in på ett natio-
nellt eller specialutformat program eller som avbrutit påbörjad utbild-
ning. Hösten 1997 fanns det ca 15 700 elever på individuellt program
dvs. 5,0 procent av det totala antalet elever i gymnasieskolan. Detta var
en smärre minskning i förhållande till hösten 1996 och hösten 1995. Det
individuella programmet syftar främst till att stimulera till vidare studier
på ett nationellt program. Det lyckas också till viss del. Drygt en tredje-
del av eleverna som hösten 1995 fanns på individuellt program gick på
ett nationellt program hösten 1996. En andel som i stort är jämbördig
med förhållandena tidigare år.
Jämställdhet
Gymnasieskolans utbud bör attrahera ungdomar bl.a. så att en jämnare
könsfördelning uppnås. Fortfarande varierar dock könsfördelningen
mycket kraftigt mellan de olika programmen. På de nationella program-
men varierar andelen flickor från 85,2 procent på omvårdnadsprogram-
met till endast 1,4 procent på elprogrammet. Endast sex program, nämli-
gen estetiskt, handels- och administrations-, hotell och restaurang-, livs-
medels-, medie- samt naturbruksprogrammen har en relativt jämn köns-
fördelning. I utvecklingsplanen för förskola, skola och vuxenutbildning
(Skr. 1996/97:112) föreslog regeringen att ett tekniskt program förs in i
gymnasieskolans utbud av nationella program. Ett nytt teknikinriktat
program som skall fånga upp intressen inom bl.a. biokemi, miljöteknik
och informationsteknik förväntas i högre grad komma att tilltala flickor.
Elever med behov av särskilt stöd
Flera av Skolverkets undersökningar visar att andelen elever med behov
av särskilt stöd ökar. Det är dock inte möjligt att urskilja vad som är en
Skr. 1997/98:155
102
faktisk ökning från vad som beror på att frågan blivit föremål för ökad Skr. 1997/98:155
uppmärksamhet. En orsak till den ökade fokuseringen kan bl.a. vara det
nya mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet.
Skolverkets tillståndsbeskrivning 1997 genomfördes under hösten år
1997 i form av intervjuer med kommunernas förvaltningschefer for gym-
nasieutbildning, samt med 60 rektorer för grundskolor med årskurs 7-9
och 60 rektorer för gymnasieskolor. 70 procent av kommunerna uppgav
att andelen elever som är i behov av särskilt stöd har ökat. Cirka hälften
av 60 gymnasieskolor kan inte alls eller endast delvis klara av att ge ele-
ver med behov av särskilt stöd den hjälp de är berättigade till. Nästan alla
skolor upprättar åtgärdsprogram, 90 procent år 1997 mot endast
34 procent år 1995. Gymnasieskolorna tog ofta upp problemen med ele-
ver som hade för dåliga förkunskaper då de kommer till gymnasieskolan.
Enligt en elevundersökning Skolverket gjorde våren 1997 uppger 39 pro-
cent av tillfrågade elever att deras möjligheter att få det stöd de behöver
är ganska bra.
Prestationer
Antalet elever i gymnasieskolan har varierat obetydligt under se senaste
sex läsåren.
Tabell 7.10 Elevutvecklingen under åren 1993-1997
|
Är |
Gymnasieskolan |
Kommunala |
Landstingskom. |
Fristående |
|
1993 |
313 662 |
281 216 |
26 876 |
5 570 |
|
1994 |
309 952 |
279 509 |
24 375 |
6 068 |
|
1995 |
312 375 |
284 484 |
20 691 |
7 200 |
|
1996 |
309 661 |
283 462 |
17 886 |
8 313 |
|
1997 |
312 936 |
286 576 |
16 781 |
9 579 |
Ungefar 2 200 elever med funktionshinder gick i gymnasieskolan läsåret
1996/97, varav 531 studerade vid riksgymnasiema för dö-
va/hörselskadade respektive för svårt rörelsehindrade.
Intresset inför hösten 1997 för de 16 nationella programmen varierar,
störst sökandeintresse visar samhällsvetenskaps- (23,4 procent av antalet
förstahandssökande) resp, naturvetenskapsprogrammet (20,8 procent)
följt av hotell- och restaurangprogrammet (6,9 procent) och estetiska
programmet (6,2 procent). Lägst andel sökande hade livsmedelspro-
grammet (0,9 procent) och energiprogrammet (0,8 procent). Specialut-
formade program var det sjunde mest populära (4,5 procent) sökaltema-
tivet.
Lokal gren
Styrelsen för kommunens gymnasieskola far52 besluta att inrätta lokala
grenar för att tillgodose ett sådant lokalt eller regionalt utbildningsbehov
som de nationellt fastställda programmen och grenarna inte tillgodoser.
52 enligt 2 kap. 9 § gymnasieförordningen (1992:394)
103
En lokal gren kan omfatta andra och/eller enbart tredje utbildningsåret på Skr. 1997/98:155
programmet.
Omfattningen av inrättade lokala grenar har ökat kraftigt sedan möjlig-
heten infördes i den nya gymnasieskolan. Enligt första uppgift som avser
hösten 1994 anordnades det 169 lokala grenar mot 547 hösten 1996. Lo-
kala grenar skall fr.o.m. hösten 1998 endast vara avsedda för den egna
kommunens eller samverkansområdets elever. En lokal gren kan dock fa
vara riksrekryterande enligt beslut av regeringen om utbildningen har ett
riksintresse.
Regeringen har medgivit riksrekrytering för drygt 50 lokala grenar. Av
antalet kontinuerligt inkommande ansökningar kan ett fortsatt intresse för
riksrekrytering för lokal gren noteras.
Specialutformade program
Specialutformade program är avsedda att ge en utbildningsinriktning som
inte tillgodoses inom de nationella programmen, men som är likvärdig
med dessa. Samma kämämneskurser som på nationellt program skall
ingå i specialutformade program. Därutöver kan också lokalt fastställda
kurser ingå. Intresset för att inrätta specialutformade program har ökat.
Således anordnades hösten 1997 sådant program i 111 kommuner, en
ökning från 102 kommuner.
Kostnader
Totalkostnaden för utbildningen i gymnasieskolor med kommun eller
landsting som huvudman har i löpande priser varit i stort sett oförändrad
mellan åren 1995 och 1996 och uppgick till 19,1 miljarder kronor. Per
elev har däremot kostnaderna ökat något. Kostnaden per elev i enbart
kommunal gymnasieskola är betydligt lägre än i landstingsdriven gymna-
sieskola vilket kan förklaras med faktorer som skolstorlek och program-
utbud. Under perioden 1991-1996 har lokalytan per elev minskat från 21
till 17 kvadratmeter, huvudsakligen beroende på ökat elevantal. Antalet
lärare läsåret 1997/98 var 28 460 varav 677 var lektorer. Omräknat till
heltidstjänster betyder det 23 055 lärare vilket ger 13,6 elever per lärare.
Motsvarande tal för 1991 var 13.
Kommunernas och landstingens kostnader för gymnasieskolan skiljer
sig åt, främst beroende på att olika kombinationer av nationella program
erbjuds.
104
Tabell 7.11 Kommunernas och landstingens kostnader för gymnasieskolan Skr. 1997/98:155
åren 1995 och 1996 53 (löpande priser)
|
Huvudman |
År 1995 |
Därav |
Lokaler. |
År 1996 |
Därav |
Lokaler |
|
Samtliga | ||||||
|
Totalt, mkr |
19 100 |
7 685 |
5045 |
19 108 |
7968 |
5 154 |
|
Andel (%) |
100 |
40,2 |
26,4 |
100 |
41,4 |
26,9 |
|
per elev, kr |
60 800 |
25 300 |
16 600 |
63 000 |
26 300 |
17 000 |
|
Kommun | ||||||
|
Totalt, mkr |
17 247 |
7 685 |
4 462 |
17314 |
7 335 |
4611 |
|
Andel (%) |
100 |
44,6 |
25,9 |
100 |
42,4 |
26,6 |
|
per elev, kr |
60 850 |
24 800 |
15 800 |
60 900 |
25 800 |
16 200 |
|
Landsting | ||||||
|
Totalt, mkr |
1 876 |
693 |
584 |
1 793 |
532 |
543 |
|
Andel (%) |
100 |
36,9 |
31,1 |
100 |
35,3 |
30,3 |
|
per elev, kr |
89 000 |
32 900 |
27 700 |
100 400 |
35 400 |
30 400 |
7.2.3 Särskolan
Nationella mål
Särskolan omfattar den obligatoriska särskolan (grundsärskola och trä-
ningsskola) samt gymnasiesärskola (nationella, specialutformade och
individuella program). Utbildningen syftar till att ge utvecklingsstörda
bam och ungdomar en till varje elevs förutsättningar anpassad utbildning
som så långt det är möjligt motsvarar den som ges i grundskolan och
gymnasieskolan. Läroplanerna för det obligatoriska skolväsendet (Lpo
94) och de frivilliga skolformerna (Lpf 94) omfattar även särskolan. Ele-
verna i den obligatoriska särskolan har nio års skolplikt. Därutöver har de
rätt till ett tionde, frivilligt skolår. I gymnasiesärskolan erbjuds en fyra-
årig utbildning. Programmål har fastställts för gymnasiesärskolans natio-
nella program. Kursplaner har fastställts för hela särskolan.
Måluppfyllelse och kvalitet
En av särskolans viktigaste uppgifter är att ge eleverna goda förutsätt-
ningar att vara aktiva i det dagliga livet och förbereda dem för vuxenli-
vet. Graden av utvecklingsstörning varierar kraftigt mellan eleverna.
Många har dessutom ett eller flera ytterligare funktionshinder. Det finns
stora svårigheter att mäta måluppfyllelsen. Uppföljningar och utvärde-
ringar förekommer endast i en fjärdedel av kommunerna och rör då orga-
nisatoriska frågor, ekonomi samt ökningen av antalet elever. Mycket fa
uppföljningar/utvärderingar rör det inre arbetet och kvalitetsfrågor.
53 exklusive kostnader för skolskjutsar och reseersättningar
105
Huvudmannaskapet för särskolan skulle enligt riksdagsbeslut överföras Skr. 1997/98:155
från landstingen till kommunerna före utgången av år 1995. Reformen
har i hög grad mottagits positivt. Allt fler kommuner har startat egen
särskola, vilket bl.a. medfört att elevernas resväg kortats, samverkan med
andra skolformer underlättats och föräldrarna har fått ökat inflytande.
Prestationer och kostnader
Särskolan omfattade totalt ca 15 000 elever höstterminen 1997.
|
Tabell 7.12 |
Särskolans elever | ||
|
Läsår |
Grundsärskolan |
T räningsskolan |
Gymnasiesär- |
|
1992/93 |
5 287 |
2 942 |
3 649 |
|
1993/94 |
5 516 |
3 107 |
3 777 |
|
1994/95 |
5 915 |
3 181 |
3 754 |
|
1995/96 |
6 172 |
3 371 |
3 864 |
|
1996/97 |
6 385 |
3 487 |
4 050 |
|
1997/98 |
7 101 |
3 609 |
4 322 |
I grundsärskolan och träningsskolan har det sammanlagda antalet elever
sedan läsåret 1992/93 ökat med ca 30 procent. Fortfarande rör sig emel-
lertid inskrivningen i särskolan om en procent av det totala antalet elever
i dessa åldrar. Elevantalet i gymnasiesärskolan har sedan läsåret 1992/93
ökat med nära 20 procent.
Av de 4 300 eleverna i gymnasiesärskolan går 2 000 elever på natio-
nella/specialutformade program och 2 300 elever på individuella. Ande-
len elever i obligatoriska särskolan integrerade i den vanliga grundskolan
är 13 procent, i gymnasieskolan är andelen integrerade gymnasiesärsko-
leelever två procent.
Diagram 7.4 Utvecklingen av elevantalet i särskolan i förhållande till elev-
antalet i grundskolan och gymnasieskolan
Läsår
Elevökningen i särskolan beror delvis på att skolformen idag är mer ac-
cepterad. Den ökade närheten som kommunaliseringen bidragit till har
även lett till elevökningar. Dessutom ligger målen i grundskolans kurs-
planer på en sådan nivå att lindrigt utvecklingsstörda inte klarar att nå
dem. En del mindre orter har också startat egna särskolor, vilket bidragit
106
till elevökningar i dessa kommuner. Bedömningarna och besluten om Skr. 1997/98:155
mottagande i särskolan är enligt Skolverkets utvärdering av skiftande
karaktär. Resultatet visar vidare att kompetensen generellt sett inte mins-
kat efter det ändrade huvudmannaskapet. Ett rekryteringsbehov kommer
emellertid snart att uppstå, varvid svårigheter väntas att skaffa kompetent
personal.
Fram t.o.m. läsåret 1999/2000 pågår försöksverksamhet enligt lagen
(1995:1249) om försöksverksamhet med ökat föräldrainflytande över
utvecklingsstörda barns skolgång. Bestämmelserna innebär att om vård-
nadshavare inte medger att ett utvecklingsstört bam far sin skolgång i
den obligatoriska särskolan, skall barnet tas emot i grundskolan. Hösten
1997 har föräldrar till ca 430 elever låtit sina bam gå i grundskolan i
stället för i särskolan.
Hösten 1997 tjänstgjorde ca 4 900 lärare i särskolan, vilka omräknat
till heltidstjänster gör ca 3 400. Av särskolans lärarpersonal har
93 procent pedagogisk utbildning.
Kostnaden år 1996 för den offentligt anordnade särskolan uppgick till
2,6 miljarder kronor, vari ingår ersättningar till landsting och fristående
skolor (105 miljoner kronor). Den genomsnittliga kostnaden per elev var
214 200 kr. Kommunernas kostnad för särskolan avsåg till 70 procent
den obligatoriska särskolan och resterande del avsåg gymnasiesärskolan.
Särskolans elevgrupp är mycket heterogen och därför kan kostnaderna
per elev variera kraftigt. Undervisningskostnaderna var för både den ob-
ligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan den största delkostnaden
och ungefar lika stor i båda fallen. Lokalkostnaden, som är den näst
största delkostnaden, är däremot betydligt högre i gymnasiesärskolan.
Det är svårt att göra kostnadsjämförelser bakåt i tiden eftersom kost-
nadsuppgifterna kan innehålla investerings- eller avvecklingskostnader
som beror på huvudmannaskapsförändringen.
7.3 Vuxenutbildning
Nationella mål for det offentliga skolväsendet för vuxna
Kommunal vuxenutbildning (komvux), innehåller tre olika nivåer:
1. Grundläggande vuxenutbildning syftar till att ge vuxna kunskaper och
färdigheter som de behöver för att delta i samhälls- och arbetsliv och
till att lägga en grund för fortsatta studier.
2. Genom den gymnasiala vuxenutbildningen kan vuxna få kunskaper
och färdigheter motsvarande dem som ungdomar får i gymnasiesko-
lan.
3. Påbyggnadsutbildningar syftar till att ge vuxna utbildning som leder
till en ny nivå inom deras yrke eller till nytt yrke.
Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) är till för utvecklings-
störda vuxna och skall ge kunskaper och färdigheter motsvarande dem
som ungdomar kan fa i den obligatoriska särskolan och på nationella el-
ler specialutformade program i gymnasiesärskolan.
107
Svenskundervisning för invandrare (sfi) skall ge vuxna nyanlända in- Skr. 1997/98:155
vandrare grundläggande kunskaper i svenska språket och om det svenska
samhället. De nationella målen för vuxenutbildningen anges i skollagen
(1985:1100) och i läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94) och i
vissa fall i programmål och kursplaner. I timplaner anges riktvärden för
undervisningens omfattning.
Kunskapslyftet
Kunskapslyftet inleddes den 1 juli 1997 och är en femårig satsning på
vuxenutbildning. Det är ett gemensamt åtagande för staten och kommu-
nerna. Kommunerna får särskilda statsbidrag för den utökade vuxenut-
bildningen på gymnasienivå som följer av kunskapslyftet. Kommunerna
ges huvudansvaret och stor frihet att själva välja hur det lokala kun-
skapslyftet organiseras och genomförs. Målet för kunskapslyftet är att,
genom utökad och breddad gymnasial vuxenutbildning, åstadkomma en
kraftig höjning av utbildningsnivån för i första hand arbetslösa vuxna,
som saknar treårig gymnasiekompetens (prop. 1995/96:222). Kunskaps-
lyftet skall bidra till förnyelse och omställning i arbetslivet och ligga till
grund för en reformering av vuxenutbildningen. Det utgör starten på ett
utvecklingsarbete, som efter femårsperioden skall övergå i ett nytt sys-
tem för vuxenutbildningen med utökat kommunalt ansvar i reformarbe-
tet.
7.3.1 Kommunal vuxenutbildning (komvux)
Måluppfyllelse och kvalitet
Grundläggande vuxenutbildning
Enligt skollagen ansvarar varje kommun för att de kommuninnevånare54
som har rätt till och önskar delta i grundläggande vuxenutbildning, far
tillgång till det. Kommunerna skall verka aktivt för att nå dem i kommu-
nen som har rätt till grundläggande vuxenutbildning och motivera dem
att delta.
Inom ramen för kunskapslyftet har regeringen avsatt medel motsva-
rande upp till 5 000 heltidsplatser för grundläggande vuxenutbildning.
Regeringen har fastställt den turordning, enligt vilken kommuner kan
komma i fråga för statligt stöd till grundläggande vuxenutbildning. Så-
dant stöd utbetalades till 111 kommuner för höstterminen 1997. För att fa
del av dessa medel skall en kommun först med egna medel finansiera en
utökning (tio procent) av tidigare års omfattning av grundläggande vux-
enutbildning.
54 från och med andra kalenderhalvåret det år de fyller 20 år.
108
Gymnasial vuxenutbildning
Kommunerna skall erbjuda gymnasial vuxenutbildning och sträva efter
att erbjuda en utbildning som så långt det är möjligt svarar mot indivi-
dens efterfrågan och behov. Kommuninvånarna är behöriga att delta i
komvux fr.o.m. andra halvåret det år de fyller 20 år.
Utav dem som deltog i kunskapslyftet hösten 1997 på gymnasial nivå
hade 66 procent en utbildning motsvarande högst 2-årig gymnasieutbild-
ning. Detta är en lägre utbildningsnivå i förhållande till den genomsnitt-
liga utbildningsbakgrunden för dem som deltog i kommunal vuxenut-
bildning läsåret 1996/97 där motsvarande andel uppgick till 51 procent.
Tabell 7.13 Antal kursdeltagare1 i komvux på olika nivåer
|
Läsåret 1994/95 |
Läsåret 1995/96 |
Läsåret 1996/97 | |
|
Grundläggande vuxenutbildning |
159 880 |
152 628 |
153 307 |
|
varav studerande på kvällstid |
16 387 |
16 124 |
15 305 |
|
Gymnasial vuxenutbildning |
710 225 |
814 297 |
971 082 |
|
varav studerande på kvällstid |
123 044 |
132 786 |
136 296 |
|
Påbyggnadsutbildning |
50 047 |
48 317 |
89 958 |
|
varav studerande på kvällstid |
2 401 |
1 981 |
1 451 |
|
Samtliga nivåer |
920 152 |
1 015 242 |
1 214 347 |
1 Eleven räknas som kursdeltagare på varje kurs hon eller han deltar i.
Källa: Skolverket
Stöd till elever i komvux
Vuxenstuderanden med funktionshinder har rätt till en utbildning som är
likvärdig med den för övriga studerande. Det finns dock tecken på att
vuxenstuderande med funktionshinder möter betydande svårigheter när
de vill studera i vuxenutbildning. Det kan gälla t.ex. skollokaler som inte
är handikappanpassade eller brist på tolkar för döva. Kunskapslyftskom-
mittén (U 1995:09) har därför fått tilläggsdirektiv (dir. 1997:104) för att
utreda situationen för studerande med funktionshinder inom alla former
av vuxenutbildning. Uppdraget skall redovisas den 1 april 1999.
Komvuxstudier på kvällstid
Andelen kursdeltagare som studerar på kvällstid har de tre senaste läs-
åren varit relativt stabil i grundläggande vuxenutbildning medan andelen
kursdeltagare i gymnasial vuxenutbildning har minskat under de tre se-
naste läsåren. Andelen undervisningsgrupper som var förlagda till
kvällstid har minskat från 25 procent läsåret 1991/92 till tolv procent
läsåret 1996/97. Samma tendens finns vad gäller andelen studerande på
kvällstid i påbyggnadsutbildningar55.
” Se även tabell 8.6
Skr. 1997/98:155
109
Personaltäthet och personalkompetens
Antalet tjänstgörande lärare har mätts i oktober åren 1993-1996. Antalet
tjänstgörande lärare i oktober 1996 uppgick till ca 10 500 personer, varav
ungefar 57 procent är kvinnor. Omräknat till heltidstjänster fanns det
närmare 6 000 lärare i komvux. Jämfört med föregående läsår har antalet
lärare omräknat till heltidstjänster ökat med 8.6 procent. Samtidigt ökade
även antalet elever omräknat till heltidsstuderande med 22 procent. Detta
har lett till att lärartätheten i komvux, uttryckt som antalet lärare
(heltidstjänster) per 100 heltidsstuderande har minskat från 5,6 procent
läsåret 1995/96 till 5,0 procent läsåret 1996/97. Skolverket anger att lä-
rartätheten kan vara något underskattad eftersom vissa kommuner har
anlitat andra anordnare av komvux i större utsträckning än tidigare. An-
delen lärare med pedagogisk utbildning varierar något under tidsperioden
men ligger runt 85 procent.
Skr. 1997/98:155
Resultat och studieavbrott
Tabell 7.14 Kursdeltagare som slutfört, avbrutit eller fortsätter utbildning-
en i grundläggande och gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbild-
ning
Andel (procent)
|
Läsåret |
Läsåret |
Läsåret | |
|
Andel kursdeltagare som slutfört kurs | |||
|
grundläggande vuxenutbildning |
54,0 |
55,1 |
54,0 |
|
gymnasial vuxenutbildning |
75,6 |
77,0 |
77,3 |
|
påbyggnadsutbildning |
81,9 |
82,3 |
80,2 |
|
Andel kursdeltagare som avbrutit kurs | |||
|
grundläggande vuxenutbildning |
23,7 |
24,9 |
25,0 |
|
gymnasial vuxenutbildning |
16,1 |
15,9 |
16,5 |
|
påbyggnadsutbildning |
8,2 |
8,3 |
8,2 |
|
Andel kursdeltagare som fortsätter nästa läsår | |||
|
grundläggande vuxenutbildning |
22,4 |
20,0 |
21,0 |
|
gymnasial vuxenutbildning |
8,3 |
7,1 |
6,2 |
|
påbyggnadsutbildning |
9,9 |
9,4 |
11,6 |
|
Antal kursdeltagare totalt |
920 152 |
1 015 242 |
1 214 347 |
Källa: Skolverket
Andelen kursdeltagare som fullföljt utbildningen har ökat under de tre
senaste läsåren på gymnasial nivå medan andelen kursavbrott håller en
oförändrad nivå runt 16 procent. Som kursavbrott räknas även när kurs-
deltagare byter kurs därför att de påbörjat en kurs på för hög eller för låg
nivå i förhållande till sina förkunskaper.
I gymnasial vuxenutbildning fick de flesta eleverna under läsåret
1994/95 betyg enligt det nya målrelaterade systemet. Läsåren 1995/96
och 1996/97 gällde det i princip alla. Liksom i grund- och gymnasiesko-
lan hade kvinnor i genomsnitt något högre betyg än män. Bland de kurs-
deltagare i gymnasial vuxenutbildning som slutförde kurser under de tre
senaste läsåren och fick målrelaterade betyg uppvisade män och kvinnor
följande studieresultat:
110
Skr. 1997/98:155
Tabell 7.15 Betyg i slutförda kurser i gymnasial vuxenutbildning
Andel (procent)
|
1994/95 |
1995/96 |
1996/97 |
varav män |
kvinnor | |
|
Icke godkänd |
6,3 |
6,4 |
7,4 |
10,1 |
6,1 |
|
Godkänd |
46,3 |
42,4 |
40,0 |
42,6 |
38,7 |
|
Väl godkänd |
36,3 |
38,4 |
38,5 |
34,6 |
40,4 |
|
Mycket väl godkänd |
11,2 |
12,8 |
14,1 |
12,7 |
14,8 |
Källa: Skolverket
Prestationer
Antal elever och kursdeltagare i komvux mäts vid två tillfällen per år.
För att undvika dubbelräkning i statistiken för komvux har elever som
studerar på flera olika nivåer under läsåret förts till den nivå där de stude-
rar flest timmar. Redovisning av resultat för kunskapslyftet påverkar en-
dast resultatet vad gäller hösten 1997 och påverkar inte resultatet vad
gäller läsåret 1996/97.
Tabell 7.16 Antal kommuner och landsting som anordnat komvux på olika
nivåer
|
Läsåret 1994/95 |
Läsåret 1995/96 |
Läsåret 1996/97 | |
|
Grundläggande vuxenutbildning |
275 |
266 |
265 |
|
Gymnasial vuxenutbildning |
276 |
278 |
280 |
|
Påbyggnadsutbildning |
135 |
120 |
172 |
|
Minst en av nivåerna |
280 |
279 |
282 |
Källa: Skolverket
Skolverket beskriver i sin rapport över verksamhetsuppföljningen för
hösten 1997 att samtliga kommuner anordnar gymnasial vuxenutbildning
inom kunskapslyftet. Utbildningen bedrivs i kommunal regi inom egen
(70 procent) eller annan kommuns komvux eller landsting (12 procent)
eller av annan anordnare än kommun eller landsting (18 procent).
Tabell 7.17 Elever1 i komvux på olika nivåer
Antal elever, andel män och kvinnor i procent
|
Läsåret 1994/95 |
Läsåret 1995/96 |
Läsåret 1996/97 |
varav |
kvinnor | |
|
Grundläggande vuxenutbildning |
48 460 |
47 643 |
47 422 |
36 |
64 |
|
Gymnasial vuxenutbildning |
140 868 |
140 868 |
177 732 |
34 |
66 |
|
Påbyggnadsutbildning |
12 177 |
6 563 |
11 974 |
44 |
56 |
|
Samtliga nivåer |
195 891 |
211 040 |
237 128 |
35 |
65 |
1 En elev är en fysisk person som läser en eller flera kurser
Källa: Skolverket
Om antalet elever räknas om till heltidsstuderande blir det 93 216 år
1994, 101 994 år 1995 och 107 694 år 1996 vilket motsvarar en ökning
på 15 procent från år 1994 till 1996.
111
Av de sammanlagt 185 000 elever som rapporteras som studerande in- Skr. 1997/98:155
om gymnasial vuxenutbildning hösten 1997 var 106 600 antagna inom
kunskapslyftet. Detta motsvarar ca 94 000 heltidsplatser. 67 procent av
de antagna inom kunskapslyftet var kvinnor.
Det framgår av tabell 8.10 att nivån på den grundläggande vuxenut-
bildningen är i det närmaste konstant över tiden medan den gymnasiala
vuxenutbildningen och särskilt påbyggnadsutbildningen ökat i omfatt-
ning igen läsåret 1996/97 efter att i det närmaste halverats året före. Ök-
ningen av påbyggnadsutbildningen är mellan läsåren 1995/96 och
1996/97 ca 80 procent. Därmed har nivån från läsåret 1994/95 nästan
återställts. Den procentuella andelen av befolkningen i åldern 20-64 år
som finns i komvux har under en fyraårsperiod ökat från 3,5 procent
(läsåret 1993/94) till 4,6 procent (läsåret 1996/97).
Den gymnasiala vuxenutbildningens ökande omfattning kan förklaras
av att gymnasieskolan, som den gymnasiala vuxenutbildningen svarar
mot, har förlängts till tre år. Ökningen beror även på att ett stort antal
platser har finansierats av staten genom extra statsbidrag för utbildnings-
åtgärder mot arbetslösheten och kunskapslyftet. Den gymnasiala vux-
enutbildningens andel av komvux (andel kursdeltagare 1993/94 jämfört
med 1996/97) har ökat från 69 procent till 80 procent på fyra år.
Antalet extra platser som ianspråktagits för utbildningsåtgärder mot
arbetslösheten och utbyggnaden av den kommunala vuxenutbildningen
inom kunskapslyftet (fr.o.m höstterminen 1997) har ökat de senaste läs-
åren.
Tabell 7.18 Antal helårsstudieplatser finansierade av staten
|
Läsåret 1994/95 |
Läsåret 1995/96 |
Läsåret 1996/97 |
Höstterminen 1997 | |
|
Antal helårsplatser |
26 800 |
38 000 |
59 900 |
99 900 |
Källa: Skolverket
Med det statsbidrag som ges till kommunerna i kunskapslyftet följer ett
volymkrav som består av dels den andel gymnasial vuxenutbildning
kommunen själv skall bekosta, dels den andel statsbidraget skall täcka.
Av Skolverkets redovisning för hösten 1997 (avseende samtliga kommu-
ner) framgår att volymen kommunal vuxenutbildning som anordnas i
stort sett motsvarar det volymkrav som ställts på kommunerna för hösten
1997.
Kostnader
Den totala kostnaden för komvux år 1996 uppgick till drygt 3,8 miljarder
kronor varav 90 procent för verksamhet i kommunal regi och tio procent
i landstingsregi. Enligt Skolverket har den totala kostnaden för den
kommunala vuxenutbildningen ökat mellan åren 1995 och 1996 med ca
15 procent i fasta priser. En förklaring till detta är att kommunerna sedan
hösten 1993 har fått extra statsbidrag för utbildningsåtgärder avsedda att
motverka arbetslösheten. Statsbidraget finansierade åren 1994 och 1995
20 procent av de totala kostnaderna för komvux och uppgick år 1996 till
112
nästan 30 procent. Den totala kostnaden per elev (omräknat till heltids- Skr. 1997/98:155
studerande) var år 1996 för grundläggande vuxenutbildning 34 400 kro-
nor och för gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning 30 400
kronor. Kommunernas genomsnittskostnader varierar med invånaranta-
let. Genomgående har storstäder lägre kostnader än övriga. Glesbygds-
kommunerna har de högsta genomsnittliga kostnaderna.
7.3.2 Vuxenutbildning for utvecklingsstörda (särvux)
Måluppfyllelse och kvalitet
Huvuddelen av verksamheten i särvux ligger på grundsärskole- och trä-
ningsskolenivån. Elevantalet procentuellt sett har dock ökat mest under
de två senaste åren på gymnasiesärskolenivå. I särvux är bara ca
15 procent av det totala elevantalet på gymnasial nivå. Detta kan jämfö-
ras med den del av särskolan som har en motsvarighet i särvux, där an-
delen elever i gymnasiesärskolan är nästan dubbelt så hög. Det antal
timmar som en elev i medeltal studerar per vecka (elevtimmar) uppgick
bara till 2,2 år 1997 vilket är samma antal som år 1996 men något högre
än år 1995 då motsvarande uppgick till 2,0.
Beträffande särvux finns ingen rapportering av betyg och studieav-
brott.
Prestationer
Hösten 1997 anordnade 217 kommuner särvux (9 kommuner i form av 3
kommunalförbund). Eleverna var bosatta i 248 kommuner. Sex procent
av eleverna var bosatta i en annan kommun än där skolan var belägen.
Skolverket har nyligen genomfört en enkät till landets samtliga kommu-
ner om bl.a. särvux. Av svaren framgår det att var fjärde kommun (68 kom-
muner) inte kan erbjuda alla som vill ha en plats i särvux. Detta innebär att
fler än 500 elever väntar på utbildningsplats vilket motsvarar ca 13 procent
av de studerande i särvux läsåret 1996/97. Det framgår också att var femte
kommun (54 kommuner) inte informerar om särvux.
Tabell 7.19 Antal elever i särvux på olika nivåer
|
Läsåret 1994/95 |
Läsåret 1995/96 |
Läsåret 1996/97 |
Läsåret | |
|
T räningsskolenivå |
1 430 |
1 448 |
1 442 |
1 494 |
|
Grundsärskolenivå |
1 733 |
1 873 |
2 066 |
1 918 |
|
Gymnasiesärskolenivå |
208 |
299 |
389 |
585 |
|
Samtliga nivåer |
3 371 |
3 620 |
3 897 |
3 997 |
Källa: Skolverket
Elevantalet inom särvux har ökat inom alla nivåer de senaste tre läsåren.
Ökningen mellan 1996 och 1997 är tre procent. Den största relativa ök-
ningen av antalet elever finns inom gymnasiesärskolan där antalet mer än
fördubblades mellan 1994/95 och 1997/98. Enligt Skolverket har var
tredje kommun (93 kommuner) tagit mot fler elever de tre senaste åren.
113
Kostnader
Skr. 1997/98:155
Kostnaden för särvux uppgick till 90 miljoner kronor år 1996. Räknat per
genomsnittsstuderande var kostnaden 24 800 kronor. Av den totala kost-
naden utgör undervisningskostnaden två tredjedelar. Undervisningskost-
naden per elev varierar dock avsevärt mellan kommunerna. Storstäderna
har högst kostnader medan glesbygdskommunerna har de lägsta kostna-
derna.
Antalet tjänstgörande lärare i särvux i oktober 1996 var 414, varav
80 procent var kvinnor. Omkring 90 procent av lärarna har en pedagogisk
utbildning. Lärartätheten per 100 elever var 5,5 i oktober 1996, en minsk-
ning med ca nio procent i förhållande till samma mättidpunkt året före. Lä-
rartätheten i särvux kan inte jämföras med lärartätheten i andra skolformer,
eftersom eleverna undervisas i mindre grupper och far färre antal undervis-
ningstimmar per vecka.
7.3.3 Svenskundervisning för invandrare (sfi)
Varje kommun är skyldig att erbjuda sfi till de personer som saknar
grundläggande kunskaper i svenska språket fr.o.m. andra halvåret det år
de fyller sexton. Eleverna kan börja och sluta utbildningen när som helst
under året. Undervisning för en elev med rätt till sfi skall enligt skollagen
finnas att tillgå så snart som möjligt. Om det inte finns särskilda skäl
skall undervisningen kunna påbörjas inom tre månader. Riktvärdet för
undervisningens omfattning i tid är 525 timmar. Detta värde får under-
eller överskridas beroende på hur mycket undervisning eleven behöver
för att uppnå de kunskapsmål som anges i kursplanen för sfi. Betyg skall
ges när eleven avslutar kursen. Som hjälp vid betygssättningen finns
fr.o.m. hösten 1996 ett nationellt prov i sfi. Eftersom eleven börjar studi-
erna på sin språkliga nivå och avslutar dem när målen för utbildningen
har uppnåtts, kan studietiden variera kraftigt. För att bedöma resultaten i
sfi måste därför en grupp elever som börjat under samma tidsperiod föl-
jas under relativt lång tidsperiod56.
56 För ytterligare uppgifter om sfi och den genomförda utvärderingen av undervisningen se
avsnitt 8 om Flyktingmottagandet.
114
Tabell 7.20 Studieresultat i sfi
|
Studieresultat t.o.m. läsåret | |||
|
1995/96 för |
1996/97 för: | ||
|
nybörjare läs- |
nybörjare läs- |
nybörjare läs- |
nybörjare läs- |
|
året 1993/94 |
året 1994/95 |
året 1995/96 |
året 1996/97 |
Skr. 1997/98:155
|
Avslutat med sfi-nivå |
48% |
44% |
32% |
17% |
|
Avslutat utan sfi-nivå |
7% |
10% |
6% |
2% |
|
Avbrutit utbildningen |
35% |
35% |
39% |
23% |
|
Fortsätter utbildningen |
10% |
11% |
23% |
58% |
Källa: Skolverket
Prestationer och kostnader
Flertalet kommuner anordnar sfi i egen regi, oftast i anslutning till
komvux, men vissa kommuner lägger ut verksamheten på annan anord-
nare som t.ex. studieförbund, folkhögskola eller privata utbildningsan-
ordnare. En rektor inom det offentliga skolväsendet är dock alltid ansva-
rig för ledningen av utbildningen.
Tabell 7.21 Antal kommuner med sfi, antal studieanordnare och antal ele-
ver
|
Läsår Studieanordnare |
Antal |
Antal studie- |
Antal |
Andel |
Andel |
|
1994/95 totalt |
277 |
310 |
61 017 |
51,6% |
48,4% |
|
Kommun |
255 |
262 |
53 092 | ||
|
Studieförbund |
24 |
29 |
5 169 | ||
|
Annan |
16 |
19 |
2 756 | ||
|
1995/96 totalt |
276 |
309 |
51 486 |
55,3% |
44,7% |
|
Kommun |
259 |
267 |
45 995 | ||
|
Studieförbund |
18 |
20 |
2 796 | ||
|
Annan |
19 |
22 |
2 695 | ||
|
1996/97 totalt |
268 |
306 |
41 134 |
59,4% |
40,6% |
|
Kommun |
255 |
273 |
37 550 | ||
|
Studieförbund |
12 |
14 |
1 521 | ||
|
Annan |
13 |
19 |
2 063 |
Källa: Skolverket
Antalet elever i sfi kulminerade under läsåret 1994/95 då bl.a. ett stort
antal flyktingar från det forna Jugoslavien blivit kommunplacerade. Där-
efter har elevantalet minskat med ca 33 procent. Andelen kvinnor har
ökat de senaste åren och uppgick till nära 60% under läsåret 1996/97.
Antalet tjänstgörande lärare i sfi var under mätveckan i oktober 1 500.
Andelen kvinnliga lärare håller sig konstant runt 85%.
Omräknat till heltidstjänster var antalet lärare ca 1 150. Antalet hel-
tidstjänster har minskat med ca 280 jämfört med oktober 1996. Antalet
elever har relativt sett dock inte minskat lika mycket vilket innebär att
lärartätheten minskat från 5,7 till 5,2 lärare per 100 elever.
115
Tabell 7.22 Antal lärare i sfi
|
Läsår |
Antal lärare |
Andel med pedagogisk |
Andel |
Andel |
|
1994/95 totalt |
2 316 |
70,5% |
84,2% |
15,8% |
|
Kommun |
2 055 |
72,4% | ||
|
Annan |
294 |
56,0% | ||
|
1995/96 totalt |
2 364 |
77,3% |
85,6% |
14,4% |
|
Kommun |
2 153 |
79,1% | ||
|
Annan |
211 |
56,2% | ||
|
1996/97 totalt |
1 812 |
82,3% |
84,8% |
15,2% |
|
Kommun |
1 664 |
84,4% | ||
|
Annan |
148 |
58,8% | ||
|
1997/98 totalt57 |
1 495 |
82,1% |
Källa: Skolverket
Skr. 1997/98:155
Andelen lärare inom sfi med pedagogisk utbildning är något lägre än an-
delen inom övrig vuxenutbildning och den är betydligt lägre i verksamhet
som har lagts ut på annan anordnare än kommun.
Kommunernas totala kostnader för sfi uppgick till 711 miljoner kronor
under år 1996. Det är 233 miljoner kronor lägre än år 1995 i löpande pri-
ser. I fasta priser motsvarar det en kostnadsminskning på 25 procent.
57 Siffrorna för fördelningen mellan kommun och annan anordnare samt andel kvinnor och
män saknas för närvarande
116
Skr. 1997/98:155
8 Flyktingmottagande
Nationella mål
Målet för regeringens integrationspolitik är ett samhälle där alla behand-
las likvärdigt oavsett ursprung och bakgrund. För att nyanlända skydds-
behövande skall kunna försörja sig och bli delaktiga i samhället är det
viktigt att de så snart som möjligt får en god grund för det fortsatta livet i
Sverige. Samhällets samlade insatser under introduktionsperioden skall
därför syfta till att ge flyktingen förutsättningar att snabbast möjligt bli
delaktig i samhällslivet.
Måluppfyllelse och kvalitet
Utvärdering av flyktingmottagandet
Invandrarverket har tillsammans med Arbetsmarknadsstyrelsen, Skolver-
ket, Socialstyrelsen och Svenska Kommunförbundet genomfört en utvär-
dering av det svenska flyktingmottagandet åren 1991-1996 i rapporten
"Individuell mångfald". Utvärderingen visar bl.a. att flyktingarna haft
svårigheter att bli självförsörjande efter introduktionstiden. Vidare har
det framkommit att kommunerna inte i tillräcklig grad tagit hänsyn till de
nyanländas individuella förutsättningar och behov samt att hälsoaspek-
tema och barns och ungdomars situation kommit i skymundan under in-
troduktionen.
Ett annat problem som hänger samman med själva utformningen av
introduktionsplanerna är att planeringen ofta kommit att präglas av ett
ensidigt myndighetsperspektiv, vilket fått till följd att den enskilde inte
alltid deltagit på det sätt som är önskvärt. Vidare konstateras att sociala
nätverk är en viktigt rekryteringskanal till arbete, och att det därför är
viktigt för nyanlända flyktingar att under introduktionen få möjligheter
att etablera olika former av nätverk som kan ha betydelse för möjlighe-
terna att komma in på arbetsmarknaden. Bl.a. föreslås att fri-
villigorganisationer ges större utrymme inom flyktingmottagandet för att
stärka flyktingarnas social nätverk. Slutligen visar utvärderingen att
kommunerna bör bli bättre på att göra återkommande kvalitativa utvärde-
ringar av resultaten av introduktionsinsatsema.
I en undersökning av 1991 års kommunplacerade flyktingar som
Svenska Kommunförbundet har gjort konstateras att 15 procent av de i
arbetsför ålder var registrerade som sysselsatta i slutet av 1994 och att
högst var tionde vid samma tillfälle verkade ha en relativ fast förankring
på arbetsmarknaden. Invandrarverket och Svenska Kommunförbundet
har vidare konstaterat att av de som togs emot år 1993 hade i genomsnitt
cirka 18 procent någon form av avlönat arbete efter en introduktionsperi-
od på 3,5 år. Motsvarande siffra för 1992 års mottagna flyktingar var
cirka tio procent. Av de flyktingar som togs emot under 1993 hade 63
117
procent uppnått sfi-nivå efter 3,5 år. Motsvarande siffra for 1992 års Skr. 1997/98:155
mottagna flyktingar var 55 procent.
Svenska för invandrare
I den utvärdering av sfi’8 läsåret 1995/96 som gjorts på uppdrag av Skol-
verket, och som presenterades 1997, framkommer att hälften av eleverna
blivit godkända efter cirka 18 månaders studier. Detta är en förbättring
jämfört med resultaten från läsåret 1993/94 då endast 37 procent av ele-
verna uppnått godkänd sfi-nivå efter i genomsnitt 18 månader. Variatio-
nerna mellan kommuntyperna är stor med den högsta andelen godkända i
medelstora kommuner (57 procent) och den lägsta i storstäderna (27 pro-
cent). Tendensen är att resultaten blir bättre ju mindre kommunen är och
ju mindre volymen på sfi-undervisningen är. Erfarenheter har dock visat
att man behöver ett visst elevunderlag för att fa bra sammansättning på
grupperna för att kunna bedriva en ändamålsenlig svenskundervisning.
Bland alla elever som blivit godkända hade 77 procent klarat av utbild-
ningen på kortare tid än de stipulerade 525 timmarna.
Vidare framkommer i utvärderingen att det finns samverkansproblem i
organisationen av sfi. Det betonas bl.a. att samverkan mellan olika för-
valtningar inom kommunen och mellan kommunen och arbetsförmed-
lingen måste fungera bättre, om man skall kunna uppnå en effektiv sfi-
undervisning. Utvärderingen slår också fast att det är viktigt att eleverna
ges möjligheter att prata svenska utanför klassrummet genom t.ex. prak-
tik. För att praktiken skall kunna underlätta språkinlärningen är det vik-
tigt att den genomförs i en språkutvecklande miljö. Det framkommer
även att elever med kort skolgång i högre grad behöver lärare med for-
mell ämneskompetens i svenska som andraspråk.
Problemet med långa väntetider har mer eller mindre försvunnit, då 86
procent av kommunerna har åtta veckor eller kortare väntetider på
kursstart idag. Slutligen kan noteras att en del lärare är kritiska mot kurs-
planen. Bl.a. detta har föranlett att Skolverket fått i uppdrag att redovisa
behovet av förändringar av kursplanen för sfi så att den i högre grad an-
passas till varje individs förutsättningar och behov.
Förbättrad introduktion
I regeringens proposition "Sverige, framtiden och mångfalden - från in-
vandrarpolitik till integrationspolitik" (prop. 1997/98:16) behandlas be-
hovet av förbättringar i introduktionen. Bl.a. slås fast att introduktionen i
större utsträckning bör utgå från individens behov och förutsättningar,
och i högre grad utformas tillsammans med den det berör samt planeras
och genomföras i samverkan mellan olika parter där inte minst folkrörel-
serna bör kunna spela en mer framträdande roll. Det framgår även att
introduktionen bör utformas så att den kan följas upp bättre och resulta-
ten återföras till anordnama. En ny myndighet föreslås inrättas med an-
58 Sfi beskrivs även under avsnitt 7.3 Vuxenutbildning. Tabell 7.20 innehåller studieresultat
for läsåret 1996/97.
118
svar for att integrationspolitiska mål och synsätt får genomslag på olika Skr. 1997/98:155
samhällsområden. I myndighetens arbetsuppgifter skall bl.a. ingå att följa
upp kommunernas introduktion för skyddsbehövande.
Vidare poängteras i propositionen att stöd och insatser bör samlas i ett
individuellt introduktionsprogram. Introduktionsprogram för vuxna bör
innehålla svenskundervisning, praktik, orientering om svenska samhälls-
förhållanden och svenskt arbetsliv samt information om vardagslivet i en
kommun. Introduktionsprogram för bam och ungdomar bör innehålla de
insatser som behövs för att de på bästa sätt skall kunna delta i förskole-
verksamhet och skolverksamhet. Inom ramen för introduktionsprogram-
met bör nyanlända invandrare ges möjlighet att skaffa sig svenska kon-
takter som bl.a. kan vara av värde för att komma in på arbetsmarknaden.
Kommunerna bör i anslutning till introduktionsprogrammet uppmärk-
samma nyanlända invandrares hälsoproblem och vid behov ta initiativ till
rehabiliterande insatser.
I riktlinjer till Arbetsmarknadsverket framgår att arbetsförmedlingen
skall bistå kommunen vid utformandet av introduktionsprogram samt
prioritera arbetslösa nyanlända invandrare som genomgått introduktions-
program och vidta åtgärder för att undvika väntetider och passivisering. I
riktlinjer till Statens invandrarverk framgår att verkets verksamhet för
asylsökande, i de delar som är inriktade mot vistelse i Sverige, skall ut-
formas på så sätt att de förbereder de asylsökande på kommunernas in-
troduktionsprogram. Vidare skall verket ge kommunerna information om
de personer som erhållit uppehållstillstånd som kan ligga till grund för
folkbokföring, så att introduktionsprogrammet kan utformas och påbörjas
så snart den nyanlände kommit till kommunen.
Prestationer
Flyktingmottagandet har fluktuerat under de senaste fem åren med en
kulminering under 1994 då över 61 000 flyktingar togs emot i landets
kommuner. Merparten av dessa var flyktingar från f.d. Jugoslavien. Vise-
ringsplikt och slut på krigsförhållanden resulterade i att antalet minskade
till endast cirka 6 700 flyktingar år 1996. År 1997 ökade antalet till cirka
13 200. Under detta år kom merparten av flyktingarna från f.d. Jugosla-
vien. Irak och Iran.
119
Skr. 1997/98:155
Diagram 8.1 Överenskomna platser för flyktingmottagandet samt mottagna
flyktingar i landets kommuner åren 1993-1997
I överenskomna platser —♦—Antal mottagna j
Invandrarverket träffar överenskommelser med kommunerna om flyk-
tingmottagande utifrån en analys av behovet av kommunplatser. År 1994
överskred antalet mottagna flyktingar i landets kommuner de överens-
komna platserna med 11 600. Åren 1995 och 1996 fanns fler överens-
komna platser än mottagna flyktingar och 1997 överskred återigen anta-
let mottagna flyktingar de överenskomna platserna.
Sedan den 1 juli 1994 kan asylsökande ordna bostad på egen hand och
i dag väljer merparten av de asylsökande att bo hos vänner och släktingar
under utredningstiden. Det innebär att en del kommuner som inte har nå-
gon överenskommelse med Invandrarverket ändå får ta emot flyktingar i
den mån asylsökande som redan bor i en kommun beviljas uppehållstill-
stånd. Sammanlagt tog cirka 235 kommuner emot flyktingar under år
1997, varav 130 hade överenskommelse med Invandrarverket om att ta
emot flyktingar. Antalet kommuner med överenskommelser om flyk-
tingmottagande har i stort sett halverats under den senaste femårsperio-
den till följd av ett minskat antal flyktingar.
Kostnader
Statlig ersättning till kommunerna
Ansvaret för flyktingmottagandet är delat mellan stat och kommun. Sta-
tens invandrarverk träffar överenskommelser med kommunerna om flyk-
tingmottagande och kommunerna ansvarar därefter för att ta emot flyk-
tingarna samt att ge dem en god introduktion i det svenska samhället.
Staten har det övergripande ekonomiska ansvaret.
Statsbidragen för flyktingmottagandet utbetalas till kommunen med ett
schablonbidrag för varje mottagen flykting. De personer som omfattas av
statsbidragen är utlänningar som har överförts till Sverige med stöd av ett
särskilt regeringsbeslut, s.k. kvotflyktingar, utlänningar som har fatt up-
pehållstillstånd och som har tagits emot i kommunen efter att ha varit re-
120
gistrerade hos Invandrarverket, andra utlänningar som har fått uppehålls- Skr. 1997/98:155
tillstånd till följd av skyddsbehov eller av humanitära skäl samt utlän-
ningar som har fått uppehållstillstånd på grund av sin anknytning till en
utlänning som fått uppehållstillstånd enligt ovan. För att statsbidrag ska
utbetalas för anhöriga måste ansökan om uppehållstillstånd ha gjorts in-
om två år från det att den person som han eller hon har anknytning till
först togs emot i en kommun.
För att erhålla schablonersättning måste kommunen, tillsammans med
flyktingen, upprätta en individuell introduktionsplan. Introduktionspla-
nen skall syfta till att ge flyktingen förutsättningar att snabbast möjligt få
en bostad, en reguljär sysselsättning med normal försörjning, tillräckliga
svenskkunskaper samt förutsättningar i övrigt för att bli delaktig i sam-
hällslivet. Schablonersättningen avser att täcka kostnader för svenskun-
dervisning och försörjning för det år flyktingen tas emot och ytterligare
tre år samt vissa andra merkostnader som följer av flyktingmottagandet.
Som komplement till schablonersättningen finns även vissa andra
ersättningsformer, avsedda att täcka kommunens kostnader för äldre,
sjuka och funktionshindrade flyktingar samt för underåriga bam som
kommit till Sverige utan vårdnadshavare. År 1997 uppgick den statliga
ersättningen för kommunernas flyktingmottagande totalt till 1,6 miljarder
kronor via ordinarie statsanslag. Därutöver har kommuner med stort
flyktingmottagande fått särskild kompensation åren 1996 och 1997 med
sammanlagt 400 miljoner kronor. Ytterligare 250 miljoner har utbetalats
under 1998 till 20 kommuner som tagit emot en stor andel flyktingar un-
der åren 1991-1995.
Utöver den statliga ersättningen för flyktingmottagandet har särskilda
medel uppgående till 180 miljoner kronor avsatts 1996-1997 för lokalt
utvecklingsarbete i utsatta bostadsområden. För 1998 är 190 miljoner
kronor avsatta för samma ändamål. Dessa medel är inte direkt tillgängli-
ga eller avsedda för flyktingmottagandet.
Följande belopp har utbetalats till kommunerna under de senaste åren:
Tabell 8.1 Statsbidrag till kommunerna för flyktingmottagande
|
Kalenderår |
Miljarder kronor |
|
1993 |
3,2 |
|
1994 |
6,8 |
|
1995 |
6,0 |
|
1996 |
2,7 |
|
1997 |
1,6 |
Källa. Invandrarverket
Hur täcker den statliga ersättningen kommunernas kostnader för flykting-
mottagandet?
Flyktingmottagandet åren 1991, 1992 och 1993 har följts upp med av-
seende på hur väl den statliga ersättningen täckt kommunernas kostnader.
Uppföljning av 1991 och 1992 års mottagna flyktingar har genomförts av
en arbetsgrupp knuten till regeringskansliet. Kostnader för flyktingar
mottagna år 1993 har undersökts av Invandrarverket i samverkan med
Svenska Kommunförbundet. De flesta kommuner som tog emot flyk-
121
tingar år 1991 har fått sina kostnader ersatta. Kommunmottagandet år Skr. 1997/98:155
1992 bedöms däremot av arbetsgruppen ha medfört ett genomsnittligt
underskott för kommunerna på 14 procent. Skillnaden i kostnadstäck-
ningsgrad kan delvis förklaras med att ett särskilt konjunkturtillägg be-
talades ut för de flyktingar som togs emot under år 1991. För 1993 års
mottagna flyktingar konstaterar Invandrarverket och Kommunförbundet
ett genomsnittligt underskott för kommunerna, om än mindre. För cirka
hälften av flyktingarna mottagna år 1993 erhöll kommunerna en extra
statlig ersättning i form av stimulansbidrag. Inräknat stimulansbidraget
bedöms kommunerna i genomsnitt ha fått sju procent för låg ersättning
för 1993 års mottagna flyktingar. Den bakomliggande orsaken är att få
flyktingar kommit ut i arbete och kunnat försörja sig. Kommunernas so-
cialbidragskostnader har därför blivit större än beräknat.
År 1993 utgjorde flyktingar från Bosnien-Herzegovina merparten av
dem som togs emot i kommunerna. Av de serbokroatisk-talande flykting-
arna som togs emot detta år uppskattades cirka 22 procent vara i arbete
efter tre och ett halvt år, vilket ger en indikation på att det har varit lättare
att integreras för denna grupp jämfört med t.ex. flyktingar från Mellanös-
tern och Afrika.
Vid undersökningen av flyktingar mottagna år 1992 framgick att fram-
för allt storstäder och medelstora kommuner fått sämre kostnads-
täckningjämfört med mindre kommuner. Orsaken är att små kommuner i
allmänhet är utflyttningskommuner där flyktingar i vissa fall flyttat innan
schablonersättningen förbrukats. I någon mån kvarstår denna bild år
1993, men inte så markant som vid föregående uppföljning. Orsaken är
de ändrade utbetalningsregler som trädde i kraft i juni 1994 och som bätt-
re följer flyktingen vid en flytt. Fr.o.m. år 1996 har utbetalningsreglema
förändrats i denna riktning ytterligare.
122
Skr. 1997/98:155
9 Räddningstjänst
Nationella mål
Statsmakternas mål och inriktning för räddningstjänsten redovisas i bl.a.
räddningstjänstlagen (1986:1102) och räddningstjänstförordningen
(1986:1007). I denna lagstiftning föreskrivs bl.a. vilket ansvar kommu-
nerna har och hur kommunernas räddningstjänst skall organiseras och
bedrivas. Vidare finns bestämmelser om olycks- och skadeförebyggande
åtgärder samt att räddningstjänsten skall planeras och organiseras så att
räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på
ett effektivt sätt.
Statens räddningsverk har, som statlig förvaltningsmyndighet, formu-
lerat följande övergripande mål för räddningstjänsten.
- antalet olyckor skall minska,
- skador i samband med olyckor och eventuella krigshandlingar skall
begränsas så långt som möjligt,
- antalet olyckor med farliga ämnen skall minimeras och skadorna
skall begränsas så långt som möjligt,
- naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög grad
som möjligt,
- beredskapen inför naturolyckor skall vara god,
- vid omedelbar fara för en olycka skall allmänheten kunna varnas
och informeras genom radio och TV. I områden med farlig verk-
samhet eller i områden med hög risk enligt de regionala mål- och
riskanalyserna skall varning utomhus kunna ges.
Måluppfyllelse och kvalitet
Varje kommun skall den 1 juli 1997 ha antagit en räddningstjänstplan
som även omfattar åtgärderna under höjd beredskap. Vid årets slut åter-
stod 11 kommuner. Dessa beräknas bli klara under år 1998.
Räddningsverket har utvecklat ett statistikförsörjningssystem för rädd-
ningstjänstens lokala, regionala och centrala behov. Kommunerna starta-
de år 1996 med att lämna insatsrapporter för den kommunala rädd-
ningstjänsten. Vidare bedriver Räddningsverket ett arbete med att värde-
ra kostnader för. och nyttan med olika åtgärder i syfte att uppnå ökad
effektivitet.
Räddningsverket bedriver ett projekt som innebär att brandbefäl utre-
der bränder i byggnader och upprättar en rapport som redovisar såväl
brandorsak som brandförlopp. Under år 1997 har 210 sådana utredningar
gjorts.
Räddningsverket bedömer sammantaget, vad gäller den olycks- och
skadeförebyggande verksamheten, att det finns en förändringsvilja inom
de kommunala räddningstjänsterna, men att metoder och teknik ständigt
behöver utvecklas för att effektivisera den förebyggande verksamheten.
123
Räddningsverket anser att förbättringar kan åstadkommas bl.a. genom att Skr. 1997/98:155
fortsatt utveckla brandorsaks- och brandförloppsutredningar samt genom
att ta fram system för att kunna ta till vara utredningsresultaten.
Verksamheten behöver ytterligare utvecklas bl.a. vad gäller kompetens
och förmåga att hantera ledningsuppbyggnad i en insats första skede och
att vid stora och omfattande olyckor ha en ledning med god framförhåll-
ning.
Prestationer
Kommunala riskanalyser har genomförts vid över 220 av landets 256
räddningstjänstkommuner5’.
Under året har sex räddningscentraler färdigställts vilket gör att det
totala antalet ledningscentraler i landet är 90 vilket täcker ledningsbeho-
vet för 120 kommuner.
Sju kommuner, varav två nya under år 1997, har avtalat med Rädd-
ningsverket om att bistå Sjöfartsverket och Kustbevakningen vid rädd-
ningsinsatser till sjöss (sk RITS-styrkor).
Tabell 9.1 Antalet kommunala räddningsinsatser åren 1993-1996
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 | |
|
Brand i byggnad |
- |
- |
- |
13 248 |
|
Brand, ej i byggnad |
15 630 |
17 787 |
14 052 |
17 417 |
|
Automatlarm, ej brand |
27 413 |
29 605 |
31 061 |
30 926 |
|
Förmodad brand/undersökning |
- |
- |
- |
7 324 |
|
Falsklarm brand, uppsåt |
- |
- |
- |
385 |
|
Olyckstyp saknas |
- |
- |
- |
817 |
|
Övrigt (brand i byggnad) |
20 880 |
21 417 |
21 193 |
- |
|
T rafikolycka |
7 849 |
7 646 |
8 052 |
7 530 |
|
Utsläpp av farligt ämne |
1 432 |
1 583 |
1 732 |
2 451 |
|
Drunkning/tillbud |
- |
- |
- |
525 |
|
Vattenskada |
2 229 |
2 948 |
2 785 |
2 000 |
|
Stormskada |
2 102 |
937 |
1 006 |
477 |
|
Ras/skred |
- |
- |
- |
47 |
|
Djurräddning |
- |
- |
- |
1 028 |
|
Förmodad räddning |
- |
- |
- |
1 052 |
|
Falsklarm räddning/uppsåt |
- |
- |
- |
67 |
|
Annan kommunal räddningstjänst |
- |
- |
- |
3 164 |
|
Statlig räddningstjänst |
- |
- |
- |
177 |
|
Övrig räddning |
10 735 |
10 489 |
11 193 |
- |
|
Totalt |
88 281 |
92 412 |
91 074 |
88 635 |
Anm.: Från och med verksamhetsåret 1996 har Räddningsverkets statistik ändrats varför
jämförbarheten med tidigare år i stort sett upphört.
Källa'. Statens räddningsverk
Personal ur bl.a. den kommunala räddningstjänsten har deltagit vid 14
påbörjade internationella räddnings- och katastrofinsatser finansierade av
Sida eller av olika FN-organ (UNHCR, DHA/OCHA, WHO och
UNICEF).
59 Kommunal egenregiverksamhet eller genom kommunalförbund.
124
Antalet brandmän i beredskap har från åren 1989 till 1997 minskat med Skr. 1997/98:155
över tio procent till cirka 4180 personer.
Vid cirka 75 stationer upprätthålls beredskapen med heltidsbrandmän
medan cirka 685 stationer enbart har deltidsbrandmän. På ett 20-tal sta-
tioner finns både hel- och deltidsanställda i beredskapsstyrkor.
Organisationsöversynerna i kommunerna har medfört att såväl antalet
brandstationer som antalet man i beredskap har minskat - en nedåtgående
trend som pågått under 1990-talet.
Inom den kommunala räddningstjänsten återfinns kvinnorepresentatio-
nen huvudsakligen bland de deltidsanställda brandmännen som f.n. upp-
går till cirka 100 personer.
Kostnader
Kostnaderna för den kommunala räddningstjänsten består till övervägan-
de del av personalkostnader, d.v.s. att tillhandahålla beredskap.
Enligt kommunala räkenskapssammandraget uppgick nettokostnaden
år 1996 till 4 053 miljoner kronor.
För ersättning enligt 37 § räddningstjänstlagen för sådana betydande
kostnader för räddningstjänst som överstiger kommunens självrisk har
Räddningsverket under år 1997 utbetalat totalt 11,7 miljoner kronor i
statlig ersättning till åtta kommuner.
Räddningsverket utbetalade ersättning med sammanlagt 5,7 miljoner
kronor till tio kommuner för sanering av olja vid stränder. Utsläpp av olja
varierar kraftigt i antal och omfattning.
Räddningsverket har beviljat statsbidrag till tre kommuner med sam-
manlagt 1,8 miljoner kronor till förebyggande åtgärder mot översväm-
ningar och med sammanlagt 23,2 miljoner kronor till 15 kommuner för
skredförebyggande åtgärder.
125
Skr. 1997/98:155
10 Civilt försvar
Nationella mål
Kommunernas verksamhet inom totalförsvaret regleras av lagen
(1994:1720) om civilt försvar. Kommunerna skall vidta de beredskaps-
förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap. För-
beredelserna skall genomföras i samverkan med berörda statliga myndig-
heter, landsting och kyrkliga kommuner. Den nya roll som bl.a. lagen om
civilt försvar gett kommunerna beskrivs i regeringens skrivelse
1996/97:118 om utvecklingen i den kommunala sektorn.
I 1996 års försvarsbeslut anges målen för det civila försvaret med dess
olika funktioner under perioden 1997-2001. Huvuduppgiften är att värna
civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning, säkerställa de
viktigaste samhällsfunktionerna samt bidra till försvarsmaktens förmåga
vid väpnat angrepp och vid krig i vår omvärld. Vidare skall internatio-
nella fredsfrämjande och humanitära insatser kunna genomföras och
samhällets förmåga att möta svåra påfrestninga på samhället i fred stär-
kas.
Måluppfyllelse och kvalitet
Överstyrelsen för civil beredskap har redovisat beredskapsläget i kom-
munerna för året 1997. Rapporten bygger bl.a. på underlag från länssty-
relserna, kommunenkäter i Försvarets forskningsanstalts regi samt på
löpande iakttagelser i samband med konferenser, kurser och övningar.
Kännedomen i kommunerna om 1996 års försvarsbeslut liksom stats-
makternas inriktning för samhällets åtgärder vid svåra påfrestningar i
fred, är väl förankrad genom länsvisa beredskapskonferenser och andra
informationsaktiviteter som genomförts av länsstyrelserna.
Kommunernas planläggning bygger ännu i huvudsak på 1992 års för-
svarsbeslut. En revidering till 1996 års försvarsbeslut är att vänta först
när länsstyrelserna gett ut aktuella planeringsunderlag, vilket beräknas
göras under år 1998.
Räddningsverket bedömer - beträffande den del av det civila försvaret
som avser räddningstjänsten under höjd beredskap - att cirka 25 procent
av kommunerna kan komma att behöva ändra sina planer. Räddningsver-
kets ambition är att en full anpassning till det nya försvarsbeslutet skall
vara genomförd senast år 2001.
Enligt lagen om civilt försvar skall varje kommun ha ett hemskydd.
Försvarets forskningsanstalt har genom en enkät samlat in uppgifter från
kommunerna om hemskyddet. Härav framgår att cirka en tredjedel har
övertagit den tidigare statliga hemskyddsorganisationen utan att ha vidta-
git några åtgärder. En tredjedel har vidtagit kommunanpassning av sitt
hemskydd och resterande tredjedel av kommunerna planerar att genom-
föra en sådan förändring. Räddningsverket bedömer att huvuddelen av
126
kommunerna under försvarsbeslutsperioden kommer att ha genomfort en Skr. 1997/98:155
översyn av sitt hemskydd. Sannolikt bedöms organisationerna minska i
omfattning men kvaliteten förbättras tack vare en ny utbildning.
Sammanfattningsvis bedömer Överstyrelsen att kommunerna har för-
bättrat sin beredskap främst inom områdena ledning, riskhantering och
kommunalteknik. Flertalet länsstyrelser bedömer beredskapen i sina
kommuner som god eller godtagbar. Överstyrelsen har under året förbe-
rett ett projekt (KUB-proj ektet) som startar år 1998 och som i en första
etapp syftar till att alla landets kommuner skall revidera sin planläggning
och förbättra sin lednings- och informationsförmåga.
Prestationer
Av Överstyrelsens för civil beredskap redovisning av beredskapsläget i
kommunerna framgår bl.a. följande:
- Två av tre kommuner har tillsatt en särskild ledningsgrupp för kris-
hantering.
- Enbart i var tionde kommun har man genomfört en ledningsövning
under år 1997. Detta får anses vara en förhållandevis låg nivå. Flera
länsstyrelser har framfört att resurser saknas att bistå kommunerna vid
övningarna.
- Kommunledningens informationsberedskap har förbättrats bl.a. till
följd av beredskapsdagar som Styrelsen för psykologiskt försvar ge-
nomfört i kommunerna. Besök har genomförts vid cirka 25 kommuner
under år 1997.
- I stort sett samtliga kommuner har en beredskapssamordnare utsedd.
- Beredskapen mot avbrott i den tekniska försörjningen har successivt
förbättrats genom riskanalys och anskaffning av bl.a. reservelkraft.
Under året har Överstyrelsen tecknat 31 avtal med kommuner för för-
bättrande av den kommunaltekniska försörjningen. Därmed har avtal
tecknats med drygt hälften av landets kommuner vilket gett en väsent-
ligt förbättrad säkerhet inom de stora tätortsregionema. vad gäller till-
gång på vatten och el.
I sina bemanningsanalyser avgör kommunerna behovet av personal för
krigsorganisationen, såväl totalförsvarspliktig- som frivillig personal.
Tabell 10.1 Utbildning av totalförsvarspliktiga för krigsplacering i kommu-
nerna
|
Befattning |
1995/96 (18 mån) |
1997 |
|
Räddningsman |
946 |
715 |
|
Sanerare |
51 |
96 |
|
Ammunitionsröjare |
36 |
46 |
|
Beredskapsman |
- |
408 |
Källa: Statens räddningsverk
Grundutbildningen av totalförsvarspliktiga genomförs vid Räddningsver-
kets skolor. I utbildningarna ingår utbildningsmoment som genomförs i
kommunerna.
127
Kostnader
Skr. 1997/98:155
Kommunerna far ersättning för arbetet med beredskapsförberedelser med
ett grundbidrag om 100 000 kronor samt tilläggsbelopp som är beroende
av kommunens riskutsatthet i krig. Ersättningen - som år 1997 uppgick
till sammanlagt 162,8 miljoner kronor - bestäms och betalas ut av Över-
styrelsen.
Grundutbildningen av totalförsvarspliktiga bekostas huvudsakligen av
statliga medel genom Räddningsverket.
Tabell 10.2 Skyddsrum och skyddade utrymmen år 1997
|
Antal |
Antal |
Kostnad | |
|
Nya |
346 |
26 900 |
4 020 |
|
Nya som byggts i befintliga |
28 |
2 630 |
13 400 |
|
byggnader Moderniserade |
3 (äldre |
13 760 |
1 933 |
|
Besiktigade |
stora) 5 100 ca |
ca. 540 000 |
33 |
|
Kostnad för åtgärd av |
4 000 ca |
ca. 424 000 |
137 |
|
fel/brister Avvecklade skyddsrum |
331 |
20 600 |
Källa: Statens räddningsverk
Skyddsrumsbyggandet kostade sammanlagt 264 miljoner kronor under år
1997.
128
Skr. 1997/98:155
11 Miljövård
Nationella mål
Dagens miljömål
Miljöpolitikens syfte är att skydda människors hälsa, bevara den biolo-
giska mångfalden, långsiktigt hushålla med naturresurser och att värna
natur- och kulturlandskapen. De nationella miljömålen avser bl.a. att be-
gränsa utsläppen av klimatpåverkande gaser, motverka uttunning av
ozonskiktet, motverka försurning av mark och vatten, begränsa tätorter-
nas luftföroreningar och buller, förhindra övergödning av mark och vat-
ten, begränsa påverkan genom metaller, begränsa påverkan av organiska
miljögifter, reglera introduktion och spridning av främmande organismer,
hushålla med mark och vatten som produktions- och försörjningsresurs
och även for bebyggelse och infrastruktur, skydda särskilt värdefulla om-
råden samt att hushålla med andra naturresurser, material och varor.
Sverige har idag en mängd nationella miljömål och i Naturvårdsverkets
rapport 4646 redovisas sammanlagt 167 miljömål. Miljömålen är i regel
sektorsövergripande och förutsätter därför samverkan mellan olika aktö-
rer. För att nå de nationella miljömålen måste samverkande åtgärder
vidtas inom och mellan lokal, regional och nationell nivå. Det är därför
svårt att följa upp den kommunala miljö- och hälsoskyddsverksamhetens
specifika betydelse för att nå målen.
Samhällsplanering mot en ekologiskt hållbar utveckling
En grundförutsättning för att uppnå ett flertal av de övergripande målen
är att den samhällsplanering som sker i kommunerna leder till en sam-
hällsutveckling inom kommunen som främjar målen. För en stor del av
den kommunala verksamheten finns inga uttryckliga författningskrav på
att särskilda miljöhänsyn skall iakttas. Av plan- och bygglagen (1987:10)
följer emellertid att bestämmelserna om planläggning av mark och vatten
och om byggande bl.a. syftar till att främja en samhällsutveckling med
jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt
hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande
generationer. Eftersom också andra angelägna samhällsintressen skall
iakttas vid planeringen och den totalt sett optimala lösningen söka åstad-
kommas, är det emellertid mycket svårt att avgöra vilken tyngd miljö-
hänsynen givits i planeringen i det enskilda fallet och om de beaktats i
enlighet med vad som avses från statsmakterna.
Renhållning
Ytterligare exempel på en lagstadgad skyldighet att beakta miljöhänsyn
finns beträffande den kommunala renhållningsskyldigheten. Varje kom-
mun skall enligt renhållningslagen (1982:1080), om inte särskilt produ-
129
5 Riksdagen 1997/98. 1 samt. Nr 155
centansvar har föreskrivits, svara för att hushållsavfall forslas till be- Skr. 1997/98:155
handlingsanläggning i den utsträckning som behövs för att tillgodose
såväl hälsoskydds- och miljövårdskrav som enskilda intressen. Kommu-
nen skall anta en renhållningsordning som skall innehålla uppgifter bl.a.
om kommunens åtgärder för att minska avfallets mängd och farlighet.
Avfallsordningen är endast ett av flera instrument i strävan mot ett
kretsloppssamhälle. Det krävs att andra aktörer än kommunerna också
agerar för att kretsloppssamhället skall bli verklighet. Kretsloppssam-
hället har betydelse främst för målet om hushållning med material och
varor samt naturresurser och för möjligheten att begränsa påverkan ge-
nom metaller och giftiga organiska ämnen.
Miljötillsynens betydelse för miljömålen
En av kommunernas främsta möjlighet att verka för miljömålen är utöv-
ande av tillsyn över ett antal lagar och föreskrifter med regler av direkt
betydelse för en ekologiskt hållbar utveckling. Nämnas kan miljö-
skyddslagen (1969:387) enligt vilken kommunerna har visst till-
synsansvar. Vidare har tillsynen enligt naturvårdslagen (1964:822), som
normalt utövas av länsstyrelsen, i begränsad utsträckning övertagits av
kommunerna. Enligt renhållningslagen (1979:596) och hälsoskyddslagen
(1982:1080) har kommunerna det operativa tillsynsansvaret för att lagar-
na följs. Kommunerna har också ett visst tillsynsansvar enligt lagen om
kemiska produkter (1985:426).
Det kommunala Agenda 21-arbetet
Genom Agenda 21, som antogs vid FN:s konferens om miljö och ut-
veckling i Rio de Janeiro 1992, har kommunerna fatt ett större ansvar för
att skapa förutsättningar för och genomdriva en ekologiskt hållbar ut-
veckling.
Av en enkätundersökning genomförd 199760 framgår att 19 procent av
kommunerna hade antagit en lokal Agenda 21 och att det i 74 procent av
kommunerna pågår arbete med att ta fram ett program samt att resterande
kommuner inte bedriver något sådant arbete61. Variationerna mellan olika
kommuner är emellertid stor beträffande vad programmet innebär, både
till innehåll, form och aktivitet. Agenda 21-arbetet kan i förlängningen ha
betydelse för samtliga fastställda miljömål samt betydelse för att öka för-
ståelsen för och kunskapen om miljömålen.
Översyn av miljömålen
En förutsättning för att miljömålen skall få genomslag och kunna uppnås
är att dessa är tydliga, lättförståeliga och uppföljningsbara. De nationella
miljömålen skall utgöra grund för de regionala och de lokala målen. Nu-
60 Svenska Kommunförbundet, ”Miljö- och hälsoskydd i kommunerna osv.”, totalt 272 av
288 kommuner besvarade enkäten.
61 Sammanlagt 210 svarande kommuner
130
varande miljömål kan inte sägas uppfylla nämnda krav. Miljömål måste Skr. 1997/98:155
dessutom kontinuerligt revideras och preciseras med anledning av ökad
kunskap om vad som krävs för en ekologiskt hållbar utveckling och möj-
ligheterna att åstadkomma en sådan. Ett system med regelbundna upp-
följningar av miljömålen både avseende målens relevans för en hållbar
utveckling och avseende samhällets utveckling i förhållande till målen
måste finnas för detta ändamål. I arbetet för att nå målen måste olika
strategier och principer för hur miljöarbetet skall bedrivas på lokal, regi-
onal och nationell nivå utvecklas.
Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag tagit fram förslag till nya
nationella miljömål62. Nuvarande miljömål har systematiserats, samord-
nats till 18 mål och uppdaterats. Förslaget utgår från visionen om ett
ekologiskt hållbart samhälle. De föreslagna målen är tänkta att beskriva
och precisera det miljötillstånd som behövs för ett sådant samhälle.
Naturvårdsverkets förslag kommer att utgöra underlag för regeringens
miljöpolitiska proposition våren 1998 där bl.a. nya övergripande natio-
nella miljökvalitetsmål kommer att föreslås. Med utgångspunkt i dessa
nationella miljökvalitetsmål skall dels sektorsmål dels lokala mål utar-
betas av sektorerna och kommunerna. Sådana mål kan vara formulerade
inte bara som kvalitetsmål utan även som t.ex. åtgärdsmål och mål för
strategier att nå kvalitetsmålen.
Måluppfyllelse och kvalitet
I den mån uttryckliga miljöregler gäller kan efterlevnadsgraden relativt
väl följas upp genom statistik från tillsynsmyndigheterna. Av betydelse
för de nationella miljömålen är inte bara att gällande regler följs utan
också att reglerna är ändamålsenliga för att nå målen. En hög regelefter-
levnad behöver inte med nödvändighet leda till måluppfyllelse.
Med hänsyn till de nationella miljömålens karaktär är det svårt att fast-
ställa kommunernas resultat i arbetet för att nå dessa. I de fall konkreta
uppgifter ligger på kommunerna kan dock en utvärdering av hur dessa
uppgifter fullgörs ske. Dessa uppgifters betydelse för möjligheten att nå
uppsatta miljömål måste analyseras i särskild ordning, bl.a. med beaktan-
de av vilka åtgärder i övrigt som vidtas i samma syfte. En struktur av den
art som Naturvårdsverket föreslagit, där de övergripande miljökvalitets-
målen bryts ned i operationella etappmål och strategier av aktörerna, bör
underlätta uppföljningen av olika sektorers och aktörers betydelse för
möjligeheten att nå målen.
Enligt Naturvårdsverket63 har medvetandet och kunskapen om framför
allt miljöfrågor ökat i kommunerna. Detta gäller även Agenda 21. Många
kommuner märker också en ny syn på miljö- och utvecklingsfrågorna
inom den egna organisationen, särskilt hos politikerna. Det tvärsektori-
ella arbetet har ökat inom kommunerna, men också mellan kommuner,
föreningar och organisationer. En arman effekt är att nästan alla kommu-
ner nu ställer miljökrav vid upphandling. I de flesta län finns det även
62 Rapport 4765, Ren luft och gröna skogar.
63 Underlagsrapport från Naturvårdsverket till SOU 1997:105.
131
exempel på kommuner som integrerar frågor om hållbar utveckling enligt
Agenda 21 i planer och program särskilt i den fysiska översiktsplane-
ringen.
Den största direkta förändringen i miljön som framhållits är de dras-
tiskt minskade avfallsmängderna. Miljöfarligt avfall minskar genom att
industrier kretsloppsanpassas, men också genom återanvändning av
byggmateriel. Omhändertagandet av miljöfarligt avfall har fördubblats i
vissa kommuner. Viktbaserade taxor, producentansvar och konjunkturen
har, enligt många, spelat en större roll för detta än Agenda 21.
I den kommunala tillsynen ingår bl.a. att utöva tillsyn över sådan verk-
samhet som drivs av kommunen. Exempel är tillsyn över renhållningen,
kommunens fastighetsbestånd och livsmedelshanteringen i skolor och
förskolor. I vissa fall ansvarar kommunen för tillsynen över egna avfalls-
behandlingsanläggningar och avloppsreningsverk. Det är viktigt för tro-
värdigheten i tillsynen att organisationen på förvaltningsnivå ordnas så
att tillsynen kan utövas utan att risk för att otillbörliga hänsyn tas.
Skr. 1997/98:155
Kommunernas organisation
Av Svenska Kommunförbundets enkätundersökning 1997 framgår att
kommunernas organisation har förändrats under de senaste åren från fri-
stående miljö- och hälsoskyddsnämnder till nämnder med fler verksam-
hetsområden. Den vanligaste sammanslagningen är miljö- och bygg-
nämnd. Samma trend kan urskiljas på förvaltningsnivå. Fördelarna upp-
ges bl.a. vara att miljöfrågor integreras med andra frågor och att vissa
resursbesparingar kan göras. Nackdelar som påtalas är att miljöfrågorna
inte uppmärksammas lika mycket i de kommuner där t.ex. bygg- och
planeringsfrågor dominerar verksamheten.
132
Tabell 11.1 Organisationen av miljö- och hälsoskyddsverksamheten
|
1992 |
1995 |
1996 | |
|
Miljö- och hälsoskyddsnämnd |
229 |
174 |
166 |
|
Miljö- och hälsoskyddsförvaltning |
201 |
165 |
163 |
|
Miljö- och byggnadsnämnd |
38 |
62 |
74 |
|
Miljö- och byggnadsförvaltning |
28 |
52 |
72 |
|
Miljö- och räddningsnämnd |
12 |
13 |
11 |
|
Miljö- och räddningsförvaltning |
- |
3 |
4 |
|
Miljö-, bygg- och räddnings/trafiknämnd |
2 |
3 |
14 |
|
Miljö-, bygg-, räddnings/trafikförvaltning |
4 |
- |
7 |
|
Miljö- och teknisk nämnd |
1 |
- |
1 |
|
Teknisk förvaltning |
11 |
7 |
16 |
|
Övriga nämnder |
4 |
7 |
6 |
|
Övriga förvaltningar |
30 |
35 |
10 |
|
Totalt nämnd |
286 |
262 |
272 |
|
Totalt förvaltning |
274 |
261 |
272 |
|
Bortfall nämnd |
0 |
26 |
16 |
|
Bortfall förvaltning |
12 |
27 |
16 |
Källor. Kommunerna och miljöarbetet, Utredningen om kommunernas arbete för en god
livsmiljö, SOU 1993:19. Hälsoskyddslagens tillämpning 1995. Socialstyrelsen och SCB
och Myndigheternas arbete enligt miljöskyddslagen 1995, rapport 4590, Naturvårdsverket.
Miljö- och hälsoskydd i kommunerna 1997, Svenska Kommunförbundet
Skr. 1997/98:155
Kommunal samverkan
Behovet av att utveckla olika former av samarbete och samverkan både
inom och mellan kommunerna har ökat. Motiven för att utveckla sam-
verkan är främst att utnyttja befintliga resurser på bästa sätt. Många
kommuner har svårt att täcka alla specialområden med egen expertis. De
flesta kommuner samarbetar på något sätt med andra kommuner inom
miljö- och hälsoskyddsområdet. Den stora merparten av detta samarbete
sker informellt och kan bestå av t.ex. kunskaps- och erfarenhetsutbyte
och samordning av olika typer av projekt. Enligt Svenska Kommunför-
bundets enkätundersökning 1997, har ett tjugotal kommuner angivit att
de bedriver samverkan efter beslut i kommunfullmäktige eller ansvarig
nämnd.
Planer avseende miljöarbetet
Av Svenska Kommunförbundets enkätundersökning 1997 framgår att
60 procent av kommunerna har en verksamhetsplan som bas för sin pla-
nering av miljö- och hälsoskyddsnämndens arbete.
En miljövårdsplan innehåller normalt mål och åtgärder för miljön som
kommunen skall arbeta efter. Planen kan behandla trafik, avlopp, avfall,
kemiska produkter, transport av farligt gods, luft, vatten och även mark-
och naturvård om det inte finns en särskild naturvårdsplan. Miljövårds-
planer finns enligt Svenska Kommunförbundets enkätundersökning 1997
i 29 procent av kommunerna.
I dag finns krav på planer endast för tillsynen över livsmedelslagstift-
ningen. I miljöbalksutredningens slutbetänkande med förslag till förord-
ningar till miljöbalken föreslås att tillsynsförordningen skall innehålla en
133
6 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 155
bestämmelse med vissa krav på den myndighet som har ansvar för den Skr. 1997/98:155
operativa tillsynen. Innebörden av bestämmelsen är att myndigheter skall
avsätta resurser för tillsynsarbetet som i tillräcklig grad svarar mot beho-
vet av tillsyn samt ha personal med tillräcklig och relevant kompetens för
tillsynsarbetet. Detta medför att kommunerna fr.o.m. år 1999 måste ägna
mer tid och resurser åt planeringen av miljöarbetet
Prestationer
Av Svenska Kommunförbundets enkätundersökning 1997 framgår att ett
60-tal kommuner idag arbetar med gröna räkenskaper. I gröna räkenska-
per ingår miljöbokslut, miljöredovisningssystem, miljöskuldsberäkningar
och naturekonomimetoden. Ungefar hälften av miljöredovisningarna har
gjorts som en uppföljning och utvärdering av beslutade miljömål. I mer
än hälften av redovisningarna används gröna nyckeltal som ett hjälpme-
del för att beskriva miljösituationen eller måluppfyllelsen. Ett antal
kommuner har dessutom inlett arbete med miljöledningssystem som
EMAS och ISO 14001.
Investeringar för ekologisk hållbarhet i kommunerna
Det görs stora insatser på lokal nivå för att ställa om Sverige till ekolo-
gisk hållbarhet. Kommunernas Agenda 21-arbete är ofta grunden som
sedan vidareutvecklas i samarbete med företag och organisationer.
Det finns två statliga investeringsstöd med det gemensamma syftet att
skapa sysselsättning med hjälp av investeringar som främjar ekologisk
hållbarhet, dels den s.k. kretsloppsmiljarden som såväl företag och orga-
nisationer som kommuner kan söka bidrag ur, dels stödet till lokala in-
vesteringsprogram som riktar sig direkt till kommunerna.
Riksdagen har avsatt en miljard kronor för ett femårigt program
(1997-2001) för stöd till kretsloppsanpassning av befintlig bebyggelse
och annan infrastruktur. Villkor för bidraget är att investeringen bidrar
till bättre miljö, ger sysselsättning och utnyttjar ny teknik eller nya ar-
betsmetoder. Under 1997 har bidrag om totalt 114 miljoner kronor be-
viljats. Mer än hälften har gått till investeringar inom den kommunala
sektorn. Drygt hälften av de beviljade bidragsmedlen gäller investeringar
inom avfallsområdet.
Stödet till lokala investeringsprogram innebär att kommunerna ges
möjlighet att i samverkan med lokala företag, organisationer och andra
aktörer söka stöd till investeringar som ökar den ekologiska hållbarheten.
5.4 miljarder kronor har avsatts för perioden 1998-2000. De kommuner
vars investeringsprogram bedöms ge de bästa effekterna på sysselsätt-
ning och miljö får statligt stöd till sina investeringar.
Samtliga Sveriges kommuner utom två har redan anmält intresse för att
ansöka om stöd till sina lokala investeringsprogram. Knappt hundra
kommuner har ansökt om bidrag inför det första beslutstillfället. Långt
ifrån alla som söker kommer att kunna beviljas statsbidrag vid detta till-
fälle. De projekt som kommunerna för fram i sina program spänner över
134
hela spektrat av åtgärder, från naturvård och marksaneringsprojekt till Skr. 1997/98:155
energieffektivisering, ombyggnader och andra åtgärder i bebyggelsen.
Kostnader
Av Svenska Kommunförbundets enkätundersökning 1997 framgår bl.a.
följande.
År 1996 ägnades ca 2 100 årsarbetskrafter (chef, handläggare och assi-
stenter) åt miljö- och hälsoskyddsarbetet. Kommunerna har klarat sig
från större nedskärningar i detta avseende. Antalet kommuner med mind-
re än två årsarbetskrafter är i dag färre än år 1991.
År 1996 var den totala bruttokostnaden for miljö- och hälsoskydds-
nämndernas verksamhet 1 350 miljoner kronor. År 1992 kostade motsva-
rande verksamhet 1 230 miljoner kronor i 1996 års penningvärde64. En-
ligt Svenska Kommunförbundets beräkningar är kostnadstäckningen ge-
nom avgifter för nämndernas myndighetsutövning totalt sett 24 procent.
64 Löpande priser omräknat med konsumentprisindex.
135
Skr. 1997/98:155
12 Kommunerna och sysselsättningen
Arbetsmarknadspolitiken skall ses som en integrerad del av den ekono-
miska politiken. Den är ett centralt instrument för att nå regeringens
övergripande mål om tillväxt, stabilitet och rättvis fördelning. Den har till
uppgift dels att förmedla lediga platser, dels att främja arbetskraftens
anpassning till den reguljära marknadens krav (tillväxt). Den har också
till uppgift att i samverkan med andra politikområden utjämna konjunk-
turerna genom att omfattningen av åtgärderna anpassas till konjunkturut-
vecklingen (stabilitet). Vidare skall arbetsmarknadspolitiken bidra till att
arbetssökande oavsett förutsättningar bereds möjlighet att arbeta samt ge
vissa arbetssökande inkomsttrygghet vid arbetslöshet (rättvis fördelning).
Effektmålen för AMV anger att den aktiva arbetsmarknadspolitiken
som allt mer inriktas mot att tillgodose behovet av arbetskraft genom en
snabb tillsättning av lediga platser och kompetensutveckling skall med-
verka till att regeringens mål om en halvering av den öppna arbetslöshe-
ten till fyra procent år 2000 uppnås.
Ett av verksamhetsmålen för AMV för budgetåret 1997 är att genom
ett mer effektivt utnyttjande av de lediga platserna skall antalet långtids-
arbetslösa vara mindre än 100 000 personer i genomsnitt per månad. Med
långtidsarbetslös avses personer som har en oavbruten arbetslöshetstid
om mer än sex månader och som är 25 år eller äldre. För personer som är
under 25 år är motsvarande tid 100 dagar.
Arbetsmarknadspolitiken har också en viktig fördelningspolitisk upp-
gift att stödja personer som har särskilda svårigheter att få och behålla ett
arbete.
Kommunerna har under de senaste åren getts en ökad roll i arbets-
marknadspolitiken. Många kommuner har också under lång tid bedrivit
arbetsmarknadspolitiska projekt tillsammans med arbetsförmedlingen i
kommunen. Långtidsarbetslösa, ungdomar och socialbidragstagare har
varit de vanligaste målgrupperna för sådana projekt.
Budgetåret 1994/1995 var i genomsnitt drygt 229 000 personer per
månad i konjunkturberoende åtgärder. Under år 1995 var 60 000 av dem
som var i åtgärder sysselsatta inom kommunerna. I november 1997 hade
antalet personer i åtgärder i kommunerna ökat till 90 900 personer medan
det totala antalet personer i åtgärder hade minskat till 197 000. Sedan
hösten 1996 har kommunerna svarat för fler åtgärdsplatser än övriga an-
ordnare.
Utöver de konjunkturberoende åtgärderna kan man också räkna de in-
dividinriktade stöden som lönebidrag och offentligt skyddade anställ-
ningar (OSA) som bekostas av den statliga arbetsmarknadspolitiken. I
november 1997 fanns 12 500 personer med sådana stöd i kommunerna,
vilket utgör 24 procent av alla med sådana bidrag.
136
12.1
Kommuners ansvar för ungdomar
12.1.1 Kommuners ansvar for ungdomar upp till 20 år
Måluppfyllelse och kvalitet
Några uttalade mål som avviker från de nationella målen finns inte vad
gäller kommunernas ansvar för unga arbetslösa. Verksamheten syftar till
att förbereda ungdomarna för inträde på den reguljära arbetsmarknaden
eller för en plats i den reguljära utbildningen. Det är dock angeläget att
arbetsmarknadspolitiken är nationell varför de ungdomar som ingår i
kommunernas ansvar under tiden i åtgärden även är inskrivna vid arbets-
förmedlingen och har tillgång till lediga platser över hela landet.
De ungdomar som kommunerna haft ansvar för under budgetåret 1997
har haft en förhållandevis låg grad av långtidsarbetslöshet. Under bud-
getåret 1997 var i genomsnitt per månad 1 900 ungdomar (i åldem 18-19
år) arbetslösa i mer än 100 dagar i sträck enligt Arbetsmarknadsstyrel-
sens (AMS) statistik. Av dessa var 1 000 kvinnor och 900 män.
Av de ungdomar som avslutade en period i kommunal ungdomspraktik
under år 1997 hade 28 procent ett reguljärt arbete 90 dagar efter avslutad
åtgärd. Måluppfyllelsen vad gäller att förbereda ungdomarna för inträde
på den reguljära arbetsmarknaden kan därmed sägas vara god.
I regleringsbrevet till Ungdomsstyrelsen uppdrogs åt Ungdomsstyrel-
sen att i samarbete med AMS kartlägga och utvärdera kommunernas in-
satser för arbetslösa ungdomar under 20 år.
Rapporten, Ungdomsstyrelsens utredningar nr 8. innehåller en uppfölj-
ning av vad den kommunala ungdomspraktiken inneburit för ungdomar i
fem kommuner: Laholm, Nacka, Sollefteå, Söderhamn samt Södertälje.
Resultaten pekar på att merparten av de ungdomar som genomgått
kommunal ungdomspraktik har kunnat gå vidare till arbete eller studier.
Andelen som fått fortsatt anställning var nio procent, medan andelen som
fatt fast eller tillfälligt arbete hos annan arbetsgivare och/eller gått vidare
till studier var väsentligt högre, 27,5 procent respektive 22 procent. Re-
sultaten tyder också på att en kombination av praktik och utbildning är
det bästa alternativet för de ungdomar som deltar i den kommunala ung-
domspraktiken. Mer än 70 procent av ungdomarna hade själva sökt upp
arbetsgivarna och därmed på eget initiativ fått en första kontakt med ar-
betslivet.
Utvärderingen pekar också på ett antal områden där det finns behov av
fortsatt utvecklingsarbete. Ett av dessa är att alltför få ungdomar är aktivt
arbetssökande under sin praktiktid, vilket tyder på att inslagen av vägled-
ning behöver stärkas ytterligare. Likaså finns fortfarande ett behov att
ytterligare utveckla arbetet med olika former av utbildningsinslag inom
ramen för den kommunala praktiken.
Expertgruppen för arbetsmarknadspolitiska utvärderingsstudier (EFA)
publicerade under år 1997 en rapport med syfte att utifrån ekonomisk
teori diskutera hur ungdomars situation på arbetsmarknaden förändras
när ansvaret för arbetsmarknadspolitiska åtgärder riktade till ungdomar
decentraliseras till kommunerna (Rapport nr 47, Kommunernas ansvar
för arbetslösa ungdomar). För att erhålla ett fördjupat perspektiv på det
Skr. 1997/98:155
137
praktiska genomförandet genomfördes en fallstudie av verksamheten i Skr. 1997/98:155
Vallentuna kommun.
I Vallentuna är den vanligaste formen praktik hos privata företag. Den
praktik som anordnas skall vara lärorik och ge relevant arbetslivserfaren-
het. Man har även anordnat praktik som givit behörighet att söka vissa
utbildningar. Kommunen far 2 900 kronor per sysselsatt ungdom och
månad av Länsarbetsnämnden. Av dessa far den unge 2 730 kronor varje
månad. De företag som anordnar praktik får ingen ersättning. I rapporten
framkom att individersättningen ligger på en sådan nivå att vissa ungdo-
mar blir hänvisade till att söka socialbidrag för att klara sin försörjning.
Prestationer och kostnader
Under budgetåret 1997 har 14 200 ungdomar i genomsnitt per månad
deltagit i åtgärden, vilket utgör 45 procent av det totala antalet ungdomar
mellan 18 och 19 år som var inskrivna vid arbetsförmedlingen. Av dessa
14 200 ungdomar var 60 procent kvinnor och 40 procent män. Kostnaden
för kommunernas ansvar för ungdomar uppgick under budgetåret 1997
till 420 miljoner kronor. Den genomsnittliga kostnaden per deltagare och
månad uppgick under denna period till 2 600 kronor.
12.1.2 Kommuners ansvar for ungdomar mellan 20 och 24 år
I syfte att utveckla det lokala inflytandet inom ramen för den nationella
arbetsmarknadspolitiken har en utvecklingsgaranti för arbetslösa ungdo-
mar mellan 20 och 24 år införts från och med den 1 januari 1998. Ut-
vecklingsgarantin innebär att kommunerna har möjlighet att erbjuda ar-
betslösa ungdomar, som efter en längre inskrivningstid på arbetsförmed-
lingen inte lyckats få arbete eller en reguljär utbildning, en aktiverande
och utvecklande insats på heltid.
Senast inom 90 dagar skall den unge tillsammans med arbetsförmed-
lingen i samråd med kommunen ha arbetat fram en individuell hand-
lingsplan. Arbetsförmedlingsnämnden har det yttersta ansvaret för att
handlingsplaner utarbetas. Ungdomarna skall i första hand söka arbete på
den reguljära arbetsmarknaden. Det skall även göras en bedömning om
någon av de befintliga arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan vara rele-
vanta. Den unge skall, från första arbetslösa dagen, aktivt stå till arbets-
marknadens förfogande, aktivt söka arbete samt delta i de åtgärder som
arbetsförmedlingen och kommunen anvisar. Om den unge fortfarande
inte har fått meningsfull sysselsättning inom 90 dagar övergår ansvaret
till kommunen om kommunen i fråga åtagit sig ett sådant ansvar. Arbets-
förmedlingsnämnden ansvarar för att individuellt anpassade utveck-
lingsinsatser genom kommunens försorg sätts in senast 10 dagar efter det
att ansvaret övergått till kommunen. Kommunerna är i dessa fall ansvari-
ga för att lämpliga insatser, dvs. själva aktiviteten, kan erbjudas ungdo-
marna. Insatserna kan med fördel genomföras i samarbete med studieför-
bund och andra ideella organisationer. De s.k. samhällsinnovativa utbild-
ningarna bör kunna användas för detta ändamål. Det lokala facket skall i
138
de fall då verksamheten är förlagd till en arbetsplats ha rätt till samråd Skr. 1997/98:155
med kommunen innan anvisning sker. Insatserna skall regelbundet följas
upp och de unga skall med jämna mellanrum delta i jobbsökaraktiviteter
som anordnas av arbetsförmedlingen. Utvecklingsinsatserna bör i nor-
malfallet inte omfatta mer än tolv månader.
För ungdomar som deltar i en kommunalt anordnad utvecklingsinsats
skall ersättning lämnas enligt följande. Till ungdomar som inte har rätt
till socialbidrag eller arbetslöshetsersättning lämnas ett skattefritt bidrag
om 1 967 kronor per månad, vilket motsvarar ett beskattat utbildningsbi-
drag. Staten ersätter kommunerna för denna extra kostnad. Till de social-
bidragsberättigade lämnas i stället en ersättning som motsvarar vad som
skulle ha utgått i socialbidrag. Det skattefria bidraget och den ersättning
som skall motsvara socialbidrag benämns utvecklingsersättning och ut-
betalas av kommunen. Ungdomar som har rätt till ersättning från arbets-
löshetskassa får utbildningsbidrag som motsvarar arbetslöshetsersätt-
ningen. För den kostnad som uppstår i samband med aktivering ersätter
staten kommunerna med 150 kronor per dag och ungdom.
Ungdomsstyrelsen har fatt regeringens uppdrag att informera om ut-
vecklingsgarantin och att bidra till dess utveckling samt att följa arbetet
med den. Ungdomsstyrelsen skall lämna en delrapport till regeringen
senast den 31 oktober 1998 och en slutrapport senast den 30 april 1999.
Statskontoret har fatt regeringens uppdrag att utvärdera och allsidigt
belysa kommunernas ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år. En del-
rapport vad gäller införandet av åtgärden skall lämnas till regeringen se-
nast den 15 augusti 1998. En slutlig redovisning av uppdraget skall läm-
nas till regeringen senast den 12 februari 1999.
12.2 Övriga verksamheter och åtgärder
12.2.1 Försöksverksamhet med lokal samverkan
Försöksverksamhet med lokal samverkan inleddes den 1 juli 1996 och
skulle pågå till den 31 december 1997. Totalt 40 kommuner erbjöds att
delta i verksamheten och regeringen tecknade avtal om försöksverksam-
het med 28 av dessa kommuner. Försöksverksamheten har inneburit att
medel från anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder ingår i projekt
som en arbetsförmedling och en kommun driver gemensamt. Kommu-
nerna har bidragit med minst en fjärdedel av utgifterna. Samtliga medel
som ingick i projektet fick användas otraditionellt. Fyra av de deltagande
kommunerna medgavs i ett senare skede utvidgad möjlighet att i sam-
band med försöksverksamheten anvisa personer till arbetslivsutveckling.
Lagen (1996:423) om kommuners medverkan i försöksverksamhet med
lokal samverkan om arbetsmarknadsutvecklingen skulle upphört att gälla
den 31 december 1997. Enligt riksdagens beslut skall den ha förlängd
giltighet till och med den 31 december 1998 och 19 kommuner har fatt
rätt att förlänga försöksverksamheten under år 1998.
139
Måluppfyllelse och kvalitet
För samtliga kommuner som deltog i försöksverksamheten gällde att
denna skulle fylla övergripande mål och verksamhetsmål för arbetsmark-
nadspolitiken enligt regleringsbrev. De för arbetsförmedlingen satta vo-
lymmålen för arbetsmarknadspolitiska åtgärder skulle fyllas.
En del kommuner satte också upp särskilda mål för sin försöksverk-
samhet som att arbetslösheten för målgruppen skulle sjunka.
RRV har i sin slutrapport (RRV 1997:58) om försöksverksamheten
studerat denna avseende organisation, inriktning, ekonomi och resultat
samt om försöksverksamheten har lett till effektivare resursanvändning.
I försöksverksamheten var svårplacerade arbetssökande överrepresen-
terade genom att andelen ungdomar och långtidsarbetslösa är större än
jämfört med deltagarna i reguljära arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det
fanns dock några enstaka projekt som vände sig till grupper som var mer
”anställningsbara” än andra.
I försöksverksamheten fanns det ett större inslag av arbete i åtgärderna
och en och samma individ kunde också delta i flera åtgärder samtidigt.
De åtgärder som har använts har haft längre varaktighet än vad som an-
nars är möjligt. Dessutom var resurserna individanpassade på ett bättre
sätt än annars.
Några kommuner har som ett incitament i åtgärderna (företag har
kompletterat utbildningsbidraget t.ex.) haft högre ersättningsnivåer än
vad som gäller enligt reglerna. Detta har dock i en del fall vållat problem
att få en utbetalning godkänd utöver regelnivån.
Målet att få arbetslösa i arbete uppfylldes väl av försöksverksamheten.
33 procent av deltagarna i försöksverksamheten gick till arbete mot 26
procent för hela riket. 26 procent gick till arbete även när det gällde för-
sökskommunema i sin helhet. Arbetslösheten låg sex procentenheter läg-
re för dem som deltagit i försöksverksamheten.
Tabell 12.1 Fördelning efter arbetsmarknadsstatus för utflödet från försöks-
verksamheten respektive utflödet från konjunkturberoende åtgärder inom
försökskommunerna och på riksnivå
Procent
|
Försöksverksam- |
Försökskommun i |
Riksnivå | |
|
Arbete |
33 |
26 |
26 |
|
Arbetslös |
36 |
43 |
42 |
|
AMP åtgärd |
11 |
10 |
10 |
|
Annat (bl.a. utbildn.) |
20 |
21 |
22 |
|
Totalt |
100 |
100 |
100' |
Källor: RRV:s enkätundersökning och AMS Händelsedatabas.
RRV:s förklaring till de goda resultatet ligger bl.a. i arbetssättet. I stor
utsträckning är åtgärderna skräddarsydda efter individuella behov och
lokala förutsättningar. Försöksverksamheten har också gett större möj-
ligheter till individuellt anpassade åtgärder och. enligt RRV, därmed stör-
re träffsäkerhet för placering i arbete.
Av ovan framgår att det rör sig om två olika statistikkällor. En upp-
följning som AMS gjorde i oktober 1997 med samma variabler men med
Skr. 1997/98:155
140
samtliga resultat ur AMS händelsedatabas styrker inte RRV:s iakttagel- Skr. 1997/98:155
ser, vilket dock kan bero på att RRV följt deltagarna på mer individuell
bas än vad som är möjligt i AMS-statistiken.
De lokala mål som uppställdes för försöksverksamheten visade sig
svåra att nå. Dessa mål kunde handla om att få ut en viss andel av en
målgrupp i arbete eller i utbildning. 40 procent av arbetsförmedlingarna
och 30 procent av kommunerna uppgav att utfallet vad avser deltagarna i
försöksverksamheten blivit sämre än väntat. Anledningar till detta anses
främst vara långa ”inkörningstider” och att målgrupperna ofta var svår-
motiverade långtidsarbetslösa. Det förändrade konjunkturläget kan också
ha försvårat att nå de lokala volymmålen (antal personer i åtgärder) i för-
söksverksamheten.
Det har varit svårt att bedöma om det förekommer kostnadsförskjut-
ningar mellan stat och kommun, särskilt när det gäller socialbidragstaga-
re. Däremot innebär utfallet i form av deltagare som efter försöksåtgärd
får reguljärt jobb klara kostnadsförbättringar för både stat och kommun.
Såväl arbetsförmedlingar som kommuner ansåg att formerna för den
lokala samverkan har förändrats betydligt. Försöksverksamheten har lett
till tätare kontakter mellan arbetsförmedling och kommun och en utökad
dialog med företag och fackliga organisationer. RRV konstaterar dock att
det är svårt att avgöra i vilken grad förändringarna i samverkansformer
beror på införandet av de nya arbetsförmedlingsnämnderna eller på för-
söksverksamheten som sådan.
Bland kommunerna uppgav 85 procent att den lokala samverkan har
förbättrats medan 55 procent av arbetsförmedlingarna tyckte detsamma.
Det framhålls att försöksverksamheten lett till ökad förståelse och insikt i
varandras verksamheter och en ökad känsla av gemensamt ansvar på ar-
betsmarknadsområdet.
Omfattningen av försöksverksamheten har, enligt RRV, varit alltför
kortvarig och begränsad för att möjliggöra en beräkning av eventuella
inlåsnings- eller undanträngningseffekter. Inlåsningseffekter kan ha upp-
.stått genom att åtgärdstidema i försöksverksamheten i många fall var
längre än vad som regelmässigt gäller. Det går därför inte att dra några
säkra slutsater om den samlade effektiviteten i försöket. Dock tror RRV
att en ökad lokal samverkan kan medföra ökad träffsäkerhet och effekti-
vare användning av resurserna. En ökad decentralisering och lokal sam-
verkan ställer dock ökade krav på uppföljningar av kostnader och verk-
samhetsutfall.
Försöksverksamheten gjorde det möjligt att använda alla åtgärdsmedel
otraditionellt. Det otraditionella draget i försöksverksamheten var relativt
litet och varierade påtagligt från kommun till kommun.
I stort sett hela det konjunkturberoende åtgärdsanslaget skulle kunna
användas för försöksverksamheten enligt propositionen om lokal sam-
verkan (prop. 1995/96:148, bet,1995/96:AU13, rskr. 1995/96:223). Me-
delsanvändningen i försöksverksamheten uppgick dock aldrig mer än till
20 procent av anslaget och varierade ner till en procent med ett genom-
snittligt utnyttjande på nio procent.
Även om skillnaden i arbetslöshet i årsmedeltal mellan år 1996 och
1997 bara är 0,1 procent så sjönk arbetslösheten under andra halvåret
141
1997 för alla åldrar. Ungdomsarbetslösheten sjönk dock betydligt mer än Skr. 1997/98:155
arbetslösheten för äldre, särskilt under andra halvåret 1997. I januari
1998 låg ungdomsarbetslösheten tre procentenheter under nivån för janu-
ari 1997. Att ungdomar, som visas i tabell 12.2 under Prestationer, var
något överrepresenterade i försökskommunema kan ha varit en bidragan-
de orsak till att arbetslösheten sjönk mer i försökskommunema än annars.
Regeringen har förståelse för RRV:s svårighet att dra säkra slutsatser
men instämmer i bedömningen att försöksverksamheten med lokal sam-
verkan förefaller ha haft påtagliga förtjänster men också visat på hinder
som måste beaktas. Den entusiasm och det engagemang som finns i för-
söksverksamheter bidrar ofta till goda resultat. Dessa kan dock vara svåra
att nå när försöken har omvandlats till ordinarie rutiner. Trots det så finns
det viktiga erfarenheter från försöksverksamheten. En erfarenhet är att ett
och ett halvt år är en alltför kort tid för att säkerställa resultat från en ar-
betsmarknadspolitisk försöksverksamhet som skall omfatta nya aktörer.
Det är ett skäl till att regeringen har beviljat de 19 kommuner, som an-
sökt om att fa förlängt, tillstånd att bedriva verksamheten ytterligare ett
år.
Prestationer och kostnader
Under den period som RRV studerade försöksverksamheten deltog i ge-
nomsnitt 2 086 personer i den. Fördelning av deltagarna på ålder och kön
framgår av nedanstående tabell.
Tabell 12.2 Fördelning av individer i åtgärder i försöksverksamheten och för
riket i övrigt. Ålder och kön. l:a 2:a och 3:e kvartalet 1997
Procent
|
Ålder och kön |
Försöksverksam- |
Totalt i A 2-åtgärder i riket |
|
18-18 år |
2 |
6 |
|
20 - 24 år |
40 |
22 |
|
25 - 54 år |
55 |
66 |
|
55 år - |
3 |
6 |
|
Totalt |
100 |
100 |
|
Varav kvinnor |
50 |
52 |
Källa: RRV:s enkätundersökning och AMS
Enligt RRV var styckkostnaden för deltagarna i försöksverksamheten
lägre än normalt, 9 200 kr per månad och deltagare mot 9 800 kr regul-
järt. Ur statens synpunkt blev skillnaden ännu större, 7 300 kr per månad
och deltagare, eftersom kommunen stod för en fjärdel av kostnaderna
medan staten i reguljär verksamhet står för samtliga kostnader. Beräk-
ningarna är dock något osäkra då det fanns ett bortfall på 36 procent när
det gällde den enkät där uppgifter om kostnaderna skulle besvaras.
12.2.2 Arbetsförmedlingsnämnder
Arbetsförmedlingsnämnder med kommunal majoritet infördes den 1 ok-
tober 1996 i så gott som samtliga kommuner - några kommuner har valt
142
att ha gemensam arbetsförmedlingsnämd - med ordförande utsedda av Skr. 1997/98:155
kommunen. Dessa nämnder beslutar i de frågor som länsarbetsnämnden
delegerar till dem. Det gäller framför allt frågor där ett utökat ansvar för
arbetsförmedlingsnämnden påtagligt ökar förutsättningarna för en lokal
anpassning av verksamheten. Denna förändring är ett led i statens strävan
att föra ut arbetsmarknadspolitiken till den kommunala nivån. Arbets-
marknadspolitiken är även fortsättningsvis nationell men med större
kommunalt inflytande är det möjligt att finna mer effektiva vägar att be-
kämpa arbetslösheten. I den del av arbetsmarknadspolitiken som består
av att genomföra olika program för grupper med långa arbetslöshetstider
eller för grupper med särskilda behov av yrkesinriktad rehabilitering be-
hövs alla aktörers kompetens, resurser och möjligheter att utnyttjas.
Det finns ingen utvärdering av de nya arbetsförmedlingsnämnderna
och erfarenheterna av dem är varierande. I många nämnder upplevs det
att handlingsutrymmet för nämnden är mycket litet beträffande de ar-
betsmarknadspolitiska åtgärderna, vilket känns problematiskt. En del
nämnder ser problem med kommunal majoritet i en statlig nämnd. Andra
nämnder anser att möjligheterna till en mer lokal anpassning av arbets-
marknadspolitiken har förbättrats påtagligt sedan nämnderna med kom-
munal majoritet infördes. De kommunala representanterna är oftast
kommunalpolitiker medan det finns kommuner som i huvudsak låter sig
representeras av tjänstemän.
Det är ansenliga summor som disponeras till arbetsmarknadspolitiska
åtgärder. Många ledamöter i arbetsförmedlingsnämnder hade antagligen
förväntningar att en stor del av dessa medel skulle kunna disponeras på
nya och lokalt anpassade sätt. I realiteten används dock mer än 75 pro-
cent av medlen till individers försörjning. Vidare finns genom det så
kallade volymkravet uppsatta mål för hur många personer som skall vara
i arbetsmarknadspolitiska åtgärder varje månad. Dessa två faktorer kan
ha bidragit till känslan att handlingsutrymmet för ledamöterna var myck-
et snävare än förväntat. Regeringen har efter arbetsförmedlingarnas till-
komst utökat ramen för de medel inom åtgärdsanslaget som får användas
otraditionellt just för att ge större utrymme för lokala initiativ.
I Skåne bedrivs från och med den 1 mars 1998 en försöksverksamhet
där volymkravet är ersatt med ett mått på sysselsättning och obalans
(arbetslöshet + andel i åtgärder). Vid försöksperiodens slut, i december
1999, skall sysselsättningsläget och obalansen i Skåne vara lika med
riksgenomsnittet för att försöksverksamheten skall betraktas som fram-
gångsrik. För år 1997 var sysselsättningen klart lägre och arbetslösheten
högre i Skåne än i riket. Syftet med försöksverksamheten i Skåne är att
pröva en friare användning av åtgärdsmedel i en förväntad konjunktur-
uppgång. Skåne har dessutom fått möjlighet att använda en större del av
de konjunkturberoende åtgärdsmedel otraditionellt än vad som är fallet
för övriga län.
143
12.2.3 Offentligt tillfälligt arbete for äldre arbetslösa Skr. 1997/98:155
Måluppfyllelse och kvalitet
Den 1 november 1996 infördes en ny arbetsmarknadspolitisk åtgärd, of-
fentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa (OTA). Personer som har
fyllt 55 år och varit arbetslösa i minst 24 månader och som får ersättning
från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS kan anvisas till åtgärden. Sta-
ten, kommuner, kyrkliga kommuner, landsting och de allmänna försäk-
ringskassorna kan vara anordnare, men verksamheten kan även bedrivas
inom kommunalt eller landstingskommunalt finansierade privata och
kooperativa alternativ till kommunal verksamhet. Syftet med åtgärden är
att ta till vara de äldre arbetslösas kompetens samt att höja kvalitén i
verksamheten. Åtgärden skall finnas under budgetåren 1997 och 1998
och anvisningstiden är inom denna ram obegränsad. Deltagaren far ut-
bildningsbidrag samt en stimulansersättning om 45 kronor per dag.
Prestationer och kostnader
Den planerade omfattningen för budgetåret 1997 var 5 000 personer per
månad. Under budgetåret 1997 deltog i genomsnitt 5 351 personer i åt-
gärden per månad, varav 2 504 kvinnor och 2 847 män. Kostnaden för
OTA uppgick under budgetåret 1997 till 631 miljoner kronor. Den ge-
nomsnittliga kostnaden per deltagare och månad uppgick under denna
period till 9 600 kronor.
12.2.4 Resursarbete
Måluppfyllelse och kvalitet
Resursarbete är en åtgärd som trädde i kraft den 1 juli 1997 och som skall
pågå till och med utgången av december 1998. Den bygger på försöks-
verksamheten med den s.k. Kalmarmodellen. Resursarbete är ett slags
beredskapsarbete vilket innebär att den som deltar utför reguljära arbets-
uppgifter och betraktas som anställd men lagen om anställningsskydd
gäller inte. Resursarbete regleras i kollektivavtal.
Arbetsgivaren och berörd arbetstagarorganisation skall gemensamt hos
arbetsförmedlingen ansöka om att fa ta emot arbetstagare i resursarbete.
Resursarbete innebär att en person, som varit inskriven vid arbetsför-
medling under en sammanhängande tid av sex månader och som uppbär
arbetslöshetsersättning, deltar i kvalitetshöjande arbete hos en arbetsgiva-
re under 90 procent av heltid. Under resterande del deltar personen i
kompetensutveckling enligt en individuell handlingsplan som upprättats
tillsammans med arbetsförmedlingen. Resursarbete far inrättas på deltid.
Villkor för statsbidrag är att bidrag endast lämnas om arbetsgivaren
betalar lön och lämnar andra förmåner enligt kollektivavtal som slutits
om resursarbete. Lönen får uppgå till högst 90 procent av den dagpen-
ninggrundande inkomsten enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring.
144
Åtgärden har varit i kraft så kort tid att det i dag inte kan bedömas i vil- Skr. 1997/98:155
ken utsträckning den bidrar till att sänka långtidsarbetslösheten och få ut
fler i arbete. Den försöksverksamhet som bedrevs i Kalmar har utvärde-
rats av Högskolan i Växjö beträffande effekter för deltagarna och eventu-
ell undanträngning. En jämförelse av deltagarna med en s.k. tvillinggrupp
(motsvarande ålder, yrkesutbildning och arbetsmarknadsstatus) visar att
de som deltog i försöksverksamheten ett halvår efteråt hade högre lön
och fler arbetade timmar än tvillinggruppen. Undanträngningen uppskat-
tades till 36 procent, vilket i jämförelse med andra åtgärder får beaktas
som måttlig.
Prestationer och kostnader
Det har tagit tid att väcka intresse för åtgärden. 1 december 1997 deltog
ca 1 500 personer i resursarbete och av dessa resursarbeten var ca 90
procent inrättade i kommunerna. I februari 1998 var drygt 3 800 personer
anvisade till resursarbete. Av dem var 82 procent kvinnor.
12.2.5 Aktiv arbetslöshetsersättning
Måluppfyllelse och kvalitet
För att öka det lokala inflytandet i arbetsmarknadspolitiken har riksdagen
bemyndigat regeringen att under en begränsad tidsperiod använda medel
för arbetslöshetsersättning på ett mer aktivt sätt. Enligt gällande regler
skall den som får ersättning förutom att vara arbetslös, stå till arbets-
marknadens förfogande vilket innebär att det i princip inte far finnas nå-
got som hindrar personen från att ta erbjudet lämpligt arbete. Detta kan
passivisera i stället för att främja en återgång till arbetsmarknaden. Där-
för prövas till och med år 1998 att i begränsad omfattning lämna arbets-
löshetsersättning även vid andra situationer än öppen arbetslöshet. Ex-
empel på sådana situationer är praktik som inte ryms inom de vanliga
praktiksystemen och ökade möjligheter till utbildning. Försöksverksam-
heten skall också ge ett större utrymme till lokala initiativ, vilket bör öka
det lokala inflytande i arbetsmarknadspolitiken.
För kommuner och landsting är det också möjligt att inom ramen för
en friare användning av arbetslöshetsersättningen höja kompetensen hos
vissa anställda som saknar utbildning och som hotas av arbetslöshet,
samtidigt som personalresurserna på arbetsstället upprätthålls. De lokala
arbetsförmedlingsnämnderna kan i samverkan med kommunerna ansöka
om särskilda projekt. Ett projekt kan t.ex. innebära att kommunen låter
sina anställda gå på utbildning med full lön. Via bemyndigandet tas en
vikarie in som behåller sin arbetslöshetsersättning. Kommunen fyller på
med ekonomiskt stöd upp till avtalsenlig lön. Detta pågår t.ex. inom Ny-
köpings kommun.
145
Prestationer och kostnader
Skr. 1997/98:155
Försöksverksamheten inleddes den 1 juli och fick under år 1997 uppgå
till en sammanlagd summa av högst 500 miljoner kronor. För år 1998
uppgår summan till 1 000 miljoner kronor. Projekten får inte medföra
konkurrenssnedvridningar eller leda till undanträngning av ordinarie ar-
betstillfällen. Vidare far projekten inte medföra några inlåsningseffekter.
Projekt skall kunna gälla hela arbetsmarknaden. Det är hittills ganska få
projekt som startat inom detta bemyndigande.
Länsarbetsnämnden i Skåne har i samband med beslutet om försöks-
verksamheten med friare användning av arbetsmarknadspolitiska medel
också fått tillstånd att fatta beslut om projektverksamhet inom ramen för
aktiv arbetslöshetsersättning upp till 110 miljoner kronor under år 1998.
146
Skr. 1997/98:155
13 Ledning, uppgifter och organisation
13.1 Kommunal indelning och ändrad regional ansvars-
fördelning
Indelningsärenden aktualiserade under året
Under år 1997 aktualiserades frågan om den kommunala indelningen i
betydligt större utsträckning än som skett de senaste åren. Frågan upp-
kom bl.a. med anledning av den nya länsindelningen i Skåne och Västra
Götaland då en sammanslagning av landstingen blev aktuell samt med
anledning av ansökningar om delning av ett antal kommuner.
Regeringen beslöt under år 1997 att inte utreda förutsättningarna för en
delning av Eskilstuna, Uddevalla och Kristianstads kommuner. Rege-
ringen avslog också en begäran om delning av Huddinge kommun.
Däremot beslöt regeringen den 18 december 1997 att Södertälje kom-
mun den 1 januari 1999 skall upplösas och två nya kommuner bildas.
Den ena kommunen skall benämnas Nykvarns kommun och omfatta om-
rådet för Taxinge och Turinge församlingar. Den andra kommunen skall
benämnas Södertälje kommun och omfatta övriga delar av nuvarande
Södertälje kommun.
De ändringar i den kommunala indelningen som beslutades under år
1997 innebär att det den 1 januari 1999 kommer att finnas 20 landsting
och 289 kommuner. Den enda kommunen med ansvar för både kommu-
nala och landstingskommunala verksamheter kommer därefter att vara
Gotlands kommun.
Försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning mellan
stat och kommun
Riksdagen beslöt den 5 december 1996 om en försöksverksamhet med
ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun i Skåne och
Kalmar län under tiden den 1 juli 1997 - 31 december 2002 (prop.
1996/97:36, bet. 1996/97:KU4, rskr. 1996/97:77, SFS 1996:1414). Som
en följd av detta beslöt regeringen den 26 juni 1997 att lägga samman
Kristianstads läns landsting och Malmöhus läns landsting per den 1 janu-
ari 1999. Samma dag skall Malmö kommun träda in i det nya landstinget.
Från och med den 1 juli 1997 företräder sammanläggningsdelegerade det
nya Skåne läns landsting (jfr SFS 1997:945). Med anledning av detta
bildades den 26 juni 1997 regionförbundet Skåne vilket fram till att det
nya landstinget bildas den 1 januari 1999 utgör det självförvaltningsor-
gan som skall överta de statliga uppgifter som ingår i försöksverksam-
heten (jfr SFS 1996:1415). Den 1 juli 1997 bildades också regionförbun-
det i Kalmar län vilket under hela försöksverksamheten skall utgöra för-
valtningsorgan (jfr SFS 1996:1415).
147
Den 15 maj 1997 beslöt riksdagen om en ändrad länsindelning fr.o.m. Skr. 1997/98:155
den 1 januari 1998 samt om en försöksverksamhet med ändrad regional
ansvarsfördelning även i Västra Götalands län under tiden den 1 januari
1999 - 31 december 2002 (prop. 1996/97:108. bet. 1996/97:BoU13, rskr.
1996/97:228). Som en följd av detta beslöt regeringen den 27 november
1997 att Göteborgs och Bohus läns landsting, Älvsborgs läns landsting
och Skaraborgs läns landsting den 1 januari 1999 skall läggas samman
till Västra Götalands läns landsting. Samma dag skall dessutom Göte-
borgs kommun träda in i det nya landstinget och Habo och Mullsjö
kommuner tillhöra Jönköpings läns landsting. Från och med den 5 de-
cember 1997 företräder sammanläggningsdelegerade det nya Västra Gö-
talands läns landsting (jfr SFS 1997:222).
Försöksverksamheten innebär att ett regionalt självstyrelseorgan från
länsstyrelserna tar över ansvaret för att:
- upprätta en strategi för länets utveckling
- upprätta och besluta om länstrafikplaner
- fördela vissa statliga regionalpolitiska stödmedel till länet. Bland an-
nat gäller detta de pengar som används för delfinansiering av olika
EU-projekt.
Självstyrelseorganen skall dessutom från Statens kulturråd överta be-
fogenheten att besluta om fördelningen av vissa statsbidrag till regionala
kulturinstitutioner.
Syftet med dessa förändringar är att utveckla former för en bättre de-
mokratisk förankring av det regionala utvecklingsansvaret. Kommuner
och landsting bör få ökade möjligheter att påverka och besluta i frågor
som berör den egna regionens utveckling.
Regeringen har givit en parlamentarisk kommitté i uppdrag att följa
upp och utvärdera försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsför-
delning - Kommittén (In 1997:08) om den regionala samhällsorganisa-
tionen (dir. 1997:80). Kommittén skall avsluta sitt arbete senast den 1
oktober 2000.
13.2 Medborgaren i den lokala demokratin
Representativ demokrati och lokalt beslutsfattande
Den representativa demokratin är grunden för vårt demokratiska system.
De kommunala valen och de politiska partiernas arbete i det lokala sam-
hället är betydelsefulla demokratiska fundament. Att beslutanderätten
utövas av lokala organ med representativt styrelseskick är en viktig för-
utsättning för en spridning av makten i samhället genom att fler får vara
med och fatta beslut. Kommunalt självstyre innebär därigenom ett be-
slutsfattande som sker nära medborgarna och med deras medverkan.
I rapporten Demokrati över gränser (Demokratirådet, 1997) granskas
det politiska systemet och särskilt demokratin i landets kommuner. Enligt
rapporten fungerar den kommunala demokratin väl vad gäller bl.a. de
förtroendevaldas representativitet. Demokratirådet konstaterar att kom-
munalpolitikerna är den grupp av förtroendevalda som står väljarna när-
148
mast vad gäller bl.a. den sociala representativiteten. Vidare är det tydligt Skr. 1997/98:155
att kvinnornas representation i det politiska livet succesivt har förbättrats.
Även kontakterna mellan väljare och valda har förbättrats. Hela 25
procent av väljarna uppger att de under det senaste året haft kontakt med
en politiker i den egna kommunen.
Den svenska folkstyrelsen kännetecknas av ett relativt vitalt förenings-
liv. Antalet lokala partier har ökat under senare år. Efter valet år 1994
fanns det lokala partier med mandat i kommunfullmäktige i 112 av lan-
dets kommuner. Försöken att bilda nya partier och föreningar tyder på en
vilja till organiserat engagemang.
Medborgarnas genomsnittliga politiska kunnande och politiska intresse
har också ökat. Sammantaget ställer detta delvis nya krav på det politiska
systemet och de politiska partierna vad gäller förmågan att fånga upp och
kanalisera medborgarnas engagemang och intresse.
Handlingskraftig styrning - en garanti för den lokala demokratin
I föregående års skrivelse till riksdagen om Utvecklingen i den kommu-
nala sektorn (skr. 1996/97:118 s. 136 ff.) redovisades att det sena åttio-
talets och det tidiga nittiotalets förnyelsearbete i kommuner och landsting
har gett värdefulla erfarenheter. Förnyelsearbetet fokuserade framför allt
på att hitta styr-, organisations- och verksamhetsformer. Dessa skulle
underlätta för de förtroendevalda att prioritera och styra samt följa upp
att verksamheten genomförts enligt givna politiska riktlinjer.
En konsekvens av att styr-, verksamhets- och organisationsformerna
har blivit mer lokalt anpassade är också att de blivit fler och att mångfal-
den har ökat.
Arbetet med att förbättra styrning och ledarskap i landets kommuner
och landsting har fortsatt under 1997. I en nyligen genomförd studie
(Svenska Kommunförbundet. 1997) är sammanföring av eller avskaffan-
de av nämnder en av flera metoder som används i cirka 50 kommuner i
syfte att stärka kommunstyrelsens roll. Sådana förändringar har genom-
förts i bl.a. Upplands-Väsby och Stenungsunds kommuner. Detta uppges
också vara den vanligaste åtgärden bland de 148 kommuner som uppger
att de påbörjat eller planerar att satsa på kommunövergripande föränd-
ringar inför år 1999. Parallellt med strävandena att stärka kommunstyrel-
sens roll har flera kommuner också inrättat kommunfullmäktigebered-
ningar. Erfarenheterna hittills visar att debatten i fullmäktige härigenom
har blivit vitalare och att de förtroendevalda styr dagordningen bättre än
tidigare.
Effektiva arbetsformer ses alltså som avgörande för den politiska
handlingskraften, dvs. att se till att väljarnas val i de allmänna valen yt-
terst också far genomslag i t.ex. utformningen av den kommunala servi-
cen. Den kommunala servicen är ett konkret resultat av den lokala poli-
tiska processen och därigenom en viktig grund för den lokala politikens
legitimitet bland medborgarna. Sökandet efter effektiva arbetsformer har
därigenom också ett genomgående demokratiskt motiv.
149
Det finns ett stort behov av att vidareutveckla den demokratiska dia- Skr. 1997/98:155
logen
Sedan en längre tid tillbaka har fullmäktiges betydelse som besluts- och
debattforum minskat. De lokala partiernas förankring bland medborgarna
har försämrats och fritidspolitikernas inflytande har minskat medan
tjänstemännens inflytande har ökat. Antalet fritidspolitiker har fortsatt att
minska (Kommunala förnyelsekommittén 1996, Demokratirådet 1997,
Håkansson i Kommunal ekonomi och politik 1997, Svenska Kommun-
förbundet - Kommunerna välfärden och demokratin 1997 m.fl.).
Nyligen presenterade forskningsresultat visar att 75 procent av med-
lemmarna i partierna inte vill ställa upp för förtroendeuppdrag. Detta
samtidigt som det bland de medborgare som kunde tänka sig sådana upp-
drag var 76 procent som inte var medlemmar i något parti (H. Bäck vid
Kommundagama i Uppsala 1998). Den potentiella rekryteringsbasen för
de politiska partierna är sålunda mycket stor. Samtidigt är det få medbor-
gare - särskilt ungdomar - som vill ansluta sig till ett politiskt parti.
Ungdomar och personer med utländsk bakgrund är underrepresentera-
de i de kommunala valen och de politiska partiernas arbete. Valdeltagan-
det bland personer med utländsk bakgrund har sjunkit och är nu nere på
cirka 40 procent. Räknat som genomsnitt över landets kommuner ligger
andelen utrikes födda på cirka åtta procent. Andelen medborgare med
utländsk bakgrund bland dem som invalts i kommunfullmäktige är där-
emot endast 4,5 procent. Var femte kommun saknar helt representation i
fullmäktige av personer med utländsk bakgrund. I några fa kommuner är
dock andelen medborgare med utländsk bakgrund till och med proportio-
nellt fler i kommunfullmäktige än i befolkningen. Personer med utländsk
bakgrund är oftare ersättare än ledamöter och återfinns mer sällan i
kommunstyrelse och tyngre nämnder. Förklaringen till dessa gruppers
underrepresentation måste sökas till speciella faktorer för varje enskild
kommun (Demokratirådet 1997). Arbetsformerna i den lokala politiska
processen kan vara en viktig orsak till denna utveckling.
Det finns bland medborgarna en vilja till engagemang i för dem bety-
delsefulla frågor och angelägna beslutsprocesser. Det fortsatta förnyelse-
arbetet i kommuner och landsting har också allt mer kommit att handla
om på vilka sätt den lokala demokratiska dialogen kan vidareutvecklas.
Erfarenheterna visar att vitala arbetsformer är av stor betydelse för med-
borgarnas vilja att engagera sig och organisera sig i de lokala partierna, i
den kommunala beslutsprocessen och i föreningslivet. Sökandet efter
arbetsformer som ger olika medborgargrupper möjligheter att åta sig och
utföra förtroendeuppdrag fokuseras därför allt mer.
Den representativa demokratins arbetsformer vitaliseras
I föregående års skrivelse till riksdagen om Utvecklingen i den kommu-
nala sektorn (skr. 1996/97:118 s. 136 ff) redovisades mer ingående att det
under senare år har tagits en rad olika inititiv i syfte att vitalisera den re-
presentativa demokratins arbetsformer. I det följande lämnas en kort
150
sammanfattning vad gäller i vilken utsträckning som dessa initiativ ge- Skr. 1997/98:155
nomförts.
|
Offentlig frågestund i fullmäktige |
ca 66% av kommunerna |
|
Särskilda beredningar |
ca 10 % av kommunerna |
|
Öppna möten |
I allt väsentligt samtliga kommuner |
|
Utlokalisering av fullmäktige till annan |
ca 50 % av kommunerna |
|
ort än huvudort | |
|
Folkomröstning |
ca 7 % av kommunerna |
|
Folkinitiativ |
40 initiativ |
Källor: Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169), Demokratirådet 1997 och
Montin mfl i skriften The Local Government Act and Municipal Renewal in Sweden 1997.
Utöver dessa initiativ kan även nämnas medborgarpaneler vilka har före-
kommit i ett fatal kommuner. Den vanligaste formen av medborgarpanel
syftar till att samla medborgarna för att samtala om hur relationen mellan
väljare och valda kan förbättras. En annan mer ovanlig och samtidigt mer
omdiskuterad modell är att använda medborgarpanelen till att testa opi-
nionen inför olika konkreta politiska förslag.
Graden av direktdemokrati på lokal nivå har kommit att diskuteras allt
mer under senare år. Det har bl.a. gällt direktval till kommundelsnämn-
der, fler folkomröstningar etc. I den omfattande undersökning som De-
mokratirådet låtit utföra av väljare och valdas åsiktsrepresentativitet
framgår att dessa förslag stöds av en knapp majoritet av väljarna. Där-
emot är de förtroendevalda tydligt emot båda förslagen (Demokratirådet,
1997). En undersökning utförd av Institutet för kommunal ekonomi vid
Stockholms universitet under år 1997 visar att 60 procent av de tillfråga-
de tror att stadsdelsnämnderna i Stockholms kommun kommer att göra
det lättare att påverka politiska beslut. Hela 88 procent av väljarna vill
också ha direktval av sina lokala politiker.
Den kritik som i olika sammanhang riktas mot direktval handlar när-
mast om risken för oklara ansvarsförhållanden mellan kommunfullmäk-
tige, kommunstyrelse och den direktvalda stadsdelsnämnden. Beslut-
skraften och förmågan att genomföra politiskt fattade beslut - och där-
med i förlängningen den politiska legitimiteten - skulle kunna hämmas
t.ex. i de fall stadsdelsnämnden har en annan politisk majoritet än den i
kommunfullmäktige och kommunstyrelse.
Den ovan refererade undersökningen från Stockholms universitet tyd-
liggör samtidigt den kommunala servicens betydelse för det politiska
systemets legitimitet och systemets behov av att på olika sätt försöka
fånga upp och kanalisera medborgarnas kritik och engagemang. Under-
sökningen visar att ju sämre de tillfrågade anser att den kommunala ser-
vicen fungerar, desto mer positiva är de till direktval. I de studier som
Kommunala förnyelsekommittén genomförde (Förnyelse i kommuner
och landsting, SOU 1996:169) framkom liknande samband mellan servi-
cenivå och politiskt engagemang. Den politiska aktiviteten ökade i den
grupp som ansåg sig mest berörd av försämringarna i den kommunala
servicen i form av att fler försökte påverka kommunala beslut eller pla-
ner.
151
Brukarinflytande - ett sätt att såväl öka som kanalisera det medbor- Skr. 1997/98:155
gerliga engagemanget
Maktutredningen visade på 1980-talet att flertalet medborgare då ansåg
sig sakna påverkansmöjligheter på bl.a. utbildning, vård och omsorg.
Detta resultat var en viktig grund till de reformer av den kommunala or-
ganisationen som senare kom att äga rum. Brukarmakt genom vidgade
inflytandemöjligheter sågs snabbt som en väg att vidmakthålla ett levan-
de civilt samhälle. Det medborgerliga deltagandet ansågs som en förut-
sättning för den gemenskap och aktivitet som ett välfungerande lokalt
samhälle är beroende av. Genom att de kommunala institutionernas ar-
betsformer anpassades till medborgarnas behov och förutsättningar skulle
det medborgerliga deltagandet också öka.
Förnyelsearbetet har tagit fasta på medborgarnas krav på brukarinfly-
tande i olika avseenden. Brukarinflytande innebär att medborgaren ges
ett direkt inflytande på de vardagsnära områden där engagemanget av
naturliga skäl oftast är som starkast. Det handlar bl.a. om att underlätta,
stödja och skapa goda förutsättningar för medborgare att själva bestäm-
ma och även ta ansvar. Förändringsprocessen har också syftat till att tyd-
liggöra var brukarens ansvar börjar, var det tar slut och var det politiska
ansvaret börjar.
Kommunala förnyelsekommittén konstaterade i sitt slutbetänkande
(Förnyelse i kommuner och landsting, SOU 1996:169) att de nya komp-
letterande former för inflytande och dialog som nu växer fram ger med-
borgare som nyttjar den kommunala servicen stora möjligheter att både
aktivt påverka såväl som fatta beslut samtidigt som de även avkrävs ett
ökat ansvarstagande. Det gäller framför allt i sin roll som brukare och
konsumenter av kommunal service såsom t.ex. äldreomsorg och barnom-
sorg.
I kommunforskningsprojektet "Demokrati i förändring" (Möller, 1996)
genomförs ett delprojekt kring brukarrollen i demokratin. Av intervjuer
med ett stort antal nyttjare av bam- eller äldreomsorg framkommer flera
intressanta resultat. Engagemanget är påfallande stort och brukarna för-
söker aktivt påverka sin situation. Försöken att påverka är också i huvud-
sak framgångsrika. Det framgår också att brukarna är nöjda med servi-
cen. Slutsatsen är att de resultat som presenteras i studien rimligen måste
glädja alla som ser deltagande som en fundamental demokratisk kompo-
nent och som ser ett ökat medborgarengagemang som en möjlig väg att
vitalisera demokratin. Det finns enligt studien en betydande potential för
ett sådant engagemang i den typen av frågor som ligger medborgarna
nära och som är av betydelse för deras vardagsliv.
Brukarmakt kan engagera nya grupper av medborgare
Idéer om brukarinflytande i skola, daghem och äldreomsorg har under
1990-talet förstärkts. Från att i början på 1990-talet ha skapat utrymme
för brukarmedverkan finns det i dag också legala förutsättningar för reell
brukarmakt. I kommunallagen görs flera tydliga markeringar av behovet
152
av en nära och fortlöpande kontakt mellan medborgarna och den kom- Skr. 1997/98:155
munala förvaltningen.
Den form som hittills använts mest är villkorad delegation. Mycket ty-
der på att brukare, som är intresserade av att utöva inflytande, upplever
reglerna för villkorad delegation som mer verkningsfulla ur påverkans-
synpunkt än reglerna för självförvaltningsorgan (Möller i Kommunal
ekonomi och politik, 1997). Kunskaperna om de juridiska förutsättning-
arna för brukarinflytande uppges i flera avseenden vara bristfällig. I
många fall saknar både tjänstemän och förtroendevalda kännedom om
gällande regler (Hansson, 1995).
Hittills har möjligheterna att utöva brukarinflytande inom skolans om-
råde varit begränsade. Samtidigt är det just inom skolans område som det
funnits ett starkt önskemål från föräldrarna att få ett mer reellt inflytande.
Fr.o.m. år 1996 har kommunerna rätt att inrätta lokala styrelser i
grundskolan, där föräldrarna skall vara i majoritet och där eleverna har
rätt att närvara och yttra sig. Den 1 juli 1997 påbörjades även en fyraårig
försöksverksamhet med lokala styrelser med elevmajoritet. Försöksverk-
samheten omfattar gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbild-
ningen och innebär att kommunerna får överlåta vissa ansvars- och be-
slutsfunktioner som i dag ligger på styrelsen för utbildningen eller på
rektor till en lokal styrelse. I denna styrelse skall elevernas representanter
vara i majoritet. En lokal styrelse far behandla olika frågor som berör
skolan. Styrelsen får däremot inte besluta om uppgifter som innebär
myndighetsutövning eller på annat sätt handlar om individuella fall.
Genom lokala styrelser skapas en möjlighet att engagera dem som är
tveksamma till att engagera sig i politiska partier eller som inte anser sig
ha tid eller lust att arbeta kommunalpolitiskt. Genom lokala styrelser ges
vuxna respektive ungdomar av båda könen, oavsett etnicitet, ökade möj-
ligheter att delta i den kommunala beslutsprocessen (Demokratirådet,
1995).
|
Villkorad delegation Delegation till ett självförvaltningsorgan Skolstyrelser med föräldramajoritet Skolstyrelser med elevmajoritet |
ca 17 % av kommunerna |
Källa: Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169, På medborgarens villkor
(SOU 1996:162), Utbildningsdepartementet samt Montin mfl i skriften The local Govern-
ment Act and Municipal Renewal in Sweden 1997.
Nära och samlad service en ny möjlighet till lokal dialog
Antalet medborgarkontor har ökat kraftigt på senare år. Ett viktigt syfte
med att inrätta medborgarkontor är att öka tillgängligheten och förbättra
servicen till medborgarna. Medborgarkontor kan stärka medborgarnas
möjligheter att själva välja service och påverka utformningen av och in-
nehållet i vissa kommunala och statliga tjänster. I flera kommuner har de
förtroendevalda även valt att finnas tillgängliga vid medborgarkontoret.
153
Sammanfattningsvis kan medborgarkontor förbättra kommunikationen Skr. 1997/98:155
mellan förtroendevalda och medborgarna. Medborgarkontor fyller däri-
genom en viktig roll i utvecklandet av den lokala demokratin.
|
Antal kommuner som har medborgar- |
50 kommuner. |
|
kontor | |
|
Antai medborgarkontor i landet |
100 kontor |
|
Antal i dag planerade medborgarkontor |
180 kontor |
Källa'. Enkätstudie vid Inrikesdepartementet, november 1997
IT ger demokratin nya möjligheter
Informationstekniken kan innebära att medborgarna ges ytterligare möj-
ligheter att kommunicera direkt i den politiska processen. Internet an-
vänds i ökad utsträckning av kommuner och landsting i syfte att via E-
post och fullmäktigeprotokoll på internet öka tillgängligheten till de för-
troendevalda. Allt fler kommuner har i dag IT-strategier som ofta också
omfattar demokratiseringsaspekter. Sundsvalls kommun bedriver det s.k.
Liden-projektet. Projektet syftar till att genom en bred satsning på IT
bibehålla och utveckla samhällservicen. Demokrati och deltagande är
viktiga frågor i projektet. Avsikten är bl.a. att alla inom ett väl definierat
område skall beredas samma möjligheter till kommunikation. Projektet
vilar på ett samarbete mellan kommunala verksamheter, boende i Liden
och företag på orten.
Landstinget i Jämtland har i sitt projekt "Demokrati 2000" utrustat bå-
de presidieledamöter och övriga fullmäktigeledamöter med persondato-
rer. Hittills har två utskottssammanträden hållits helt elektroniskt på di-
stans. Avsikten är bl.a. att förenkla uppdraget som förtroendevald. Le-
damöter som har långt till centralorten kan bli mer delaktiga i den löpan-
de politiska beredningsprocessen. Från nästa mandatperiod kommer
landstinget i Värmland som ett led i landstingets IT-strategi utrusta
samtliga ledamöter i fullmäktige med persondatorer. Datorerna ska an-
vändas till kallelser, handlingar och meddelanden. Även i Västerbotten
och Dalarna har liknande projekt initierats.
Demokrati genom Agenda 21
I sammanhanget bör det lokala Agenda 21 -arbetet nämnas där t.ex. villa-
föreningar och/eller lokala miljögrupper arbetar direkt med miljöfrågor
som kompostering och källsortering m.m. Arbetsmetoden bygger på
samrådsförfarande, dialogprocess, handlingsprogram för att uppnå en
hållbar samhällsutveckling och aktivt deltagande från alla samhällsgrup-
per. Utvärderingar visar att den demokratiska processen genom Agenda
21 börjat få praktiska effekter. Bl.a. bildades Q 2000, ett nätverk av ung-
domar som engagerat sig i att lösa gränsöverskridande miljöproblem.
Detta nätverk har uppmärksammats av FN som en förebild för framtiden
(Micheletti, 1996).
154
Kooperativa verksamheter - ett demokratiskt sätt att sköta gemen-
samma vardagsangelägenheter
En annan organisationsform som tagit fart de senaste åren är den koope-
rativa. Kooperativa foretag är en form av ekonomisk samverkan, där
medlemmarna själva kontrollerar och driver en verksamhet som de har
behov av. Kooperationen bygger på öppenhet, frivillighet, demokrati och
medlemmarnas aktiva deltagande. I dag är det vanligt att kommuner
och/eller staten stödjer och stimulerar föräldrar, elever, pensionärer, ung-
domar, handikappade och andra brukare av kommunal service till koope-
rativa lösningar för att möta behov som finns inom kommunernas an-
svarsområde. Dit hör t.ex. föräldrar som slutit sig samman i ett koopera-
tiv för att sköta och ansvara för driften av ett daghem. I vissa fall är
kommunen huvudman och ekonomiskt ansvarig för verksamheten medan
föreningen utför verksamheten.
Skr. 1997/98:155
Ungdomsfora - ungdomars önskemål och engagemang
Under de senaste åren har, som ett komplement till de traditionella ung-
domsförbunden. olika ungdomsfora bildats. En grundläggande idé är att
utgå från lokala förutsättningar och ungdomarnas önskemål. I dag finns
det ett hundratal sådana olika fora i Sverige varav cirka 60 av dem kallar
sig ungdomsråd eller ungdomsparlament. De ser ut på olika sätt. I vissa
kommuner har de bildats enbart för att agera i en för ungdomarna viktig
fråga. I andra kommuner är de remissinstans till kommunfullmäktige
med flera organ.
Det lokala föreningslivet som demokratifostrare
Det lokala föreningslivet är en viktig del i den lokala demokratin och i
den sociala och demokratiska fostran. Det lokala föreningslivet har sin
styrka i att det många gånger är vitalt och livaktigt. De allra flesta av de
cirka 150 000 medlemsföreningar som finns i Sverige återfinns inom
områden som sport, kultur och fritid.
I ett historiskt perspektiv har de traditionella folkrörelserna spelat en
viktigt roll för samhällsutvecklingen och den demokratiska parlamenta-
rism som vi har i dag. Men dessa organisationer har under de senaste
åren fått allt svårare att rekrytera nya medlemmar. Åskilliga av dessa
folkrörelser har som ett led i strävandena att förbättra rekryteringen av
medlemmar och att få dessa att delta aktivt i organisationens arbete på-
börjat ett omfattande arbete med att utveckla verksamhetsformerna
(Demokratirådet, 1997).
Samhällsföreningar eller byutvecklingsgrupper är andra exempel på
nya sammanslutningar som vuxit fram. Det karaktäristiska för dessa
grupper är att de bedriver verksamhet och erbjuder service till kommu-
ninvånarna. Grupperna har arbetat fram lokala utvecklingsprogram och
tagit upp en strukturerad dialog med kommunerna. För närvarande finns
155
det cirka 3 300 lokala utvecklingsgrupper registrerade hos Folkrörelserå- Skr. 1997/98:155
det - Hela Sverige skall leva.
13.3 Kommunal personal
Under hela 1980-talet ökade antalet anställda i kommuner och landsting
med ca 15 000 personer per år. Under 1990-talet fram till år 1997 har
dock antalet anställda i kommuner och landsting sjunkit med ca 156 000
personer och uppgår i dag till ca 993 000 personer. Sedan år 1992 har
antalet anställda minskat med i genomsnitt 1,8 % per år.
Tabell 13.1 Antal anställda i kommuner respektive landsting
|
1000-tal |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Kommun |
726 |
734 |
755 |
758 |
742 |
|
Landsting |
319 |
305 |
273 |
247 |
251 |
|
Totalt |
1 045 |
1 039 |
1 028 |
1 005 |
993 |
Källor: Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet
Under år 1997 har antalet hel- och deltidsanställda (exkl. timavlönade) i
kommunerna minskat med ca 16 000. Samma år bildades ett kommunal-
förbund dit verksamheten vid Sahlgrenska sjukhuset i Göteborg och
Mölndals sjukhus överfördes. Överföringen motsvarar ca 13 000 perso-
ner vilket innebär att nettominskningen år 1997 uppgår till ca 3 000 an-
ställda. Sedan år 1992 har antalet anställda minskat med i genomsnitt 0,6
procent per år.
1 landstingen har antalet anställda minskat sedan år 1990. Hänsyn skall
dock tas till huvudmannaskapsförändringar (bl.a. överföring av lärare
från staten, vårdanställda samt personal för omsorger och särskola till
kommunerna). Under år 1997 har antalet anställda ökat med 4 000 perso-
ner. Ökningen beror på ovan nämnda överföring av verksamhet och om
hänsyn tas till denna minskade antalet anställda i landstingen med 9 000
under år 1997. Sedan år 1992 har antalet anställda minskat med i genom-
snitt 3,4 % per år.
13.4 Kommunala företag
Antalet kommunala företag har under 1970- och 1980-talen varit relativt
konstant. Den sista december 1996 fanns det enligt SCB:s inventering
totalt 1 596 majoritetsägda företag. Ökningen mellan åren 1995 och 1996
beror helt på att antalet energiföretag ökat med 97 stycken. Detta förkla-
ras av att samma juridiska person sedan 1 januari 1996 inte får bedriva
både nätverksamhet och produktion av eller handel med el.
Tabell 13.2 Antal majoritetsägda kommunala företag
|
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 | |
|
Kommun |
1 534 |
1 455 |
1 459 |
1 450 |
1 482 |
|
Landsting |
107 |
121 |
120 |
126 |
114 |
|
Totalt |
1 641 |
1576 |
1 579 |
1 576 |
1 596 |
Källa: Statistiska centralbyrån
156
Den dominerade associationsformen för kommunala företag är aktiebo- Skr. 1997/98:155
lag. År 1996 drev 86 % av de kommunala företagen i aktiebolagsform.
Den näst vanligaste formen är stiftelse, ca nio procent av det totala anta-
let kommunala företag. De vanligaste verksamhetsområdena är teknisk
verksamhet som el-, värme- och vattenförsörjning samt fastighetsförvalt-
ning. Detta gäller såväl om man studerar antalet företag, antalet anställda
som omsättningen. Av det totala antalet företag är drygt 350 kommunala
bostadsföretag.
157
Skr. 1997/98:155
14 Den internationella kommunen
Inledning
Stora delar av det arbete som i Europa och andra internationella sam-
manhang bedrivits under det gångna året har inte i ett första skede nämn-
värt påverkat kommuner och landsting. När överenskommelser, projekt
etc. skall förverkligas blir dock både konsekvenser för och möjligheter
till medverkan för de lokala och regionala organen mera tydlig. I detta
avsnitt refereras därför till en del EU och övriga internationella skeenden,
vilka i förlängningen troligen kommer att påverka eller involvera kom-
munerna och landstingen.
Ordförandeskapet i EU
Sverige är angeläget om att följa de frågor, som återfunnits på tidigare
och nuvarande ordförandeskaps dagordningar. Många frågeställningar
vilka ursprungligen är av mera övergripande karaktär kan vid införlivan-
det i nationell lagstiftning få genomslag på den lokala och regionala ni-
vån. Av den anledningen finns det skäl att bevaka bl.a. frågor kring ut-
vidgningen av medlemskretsen i EU samt sysselsättningen.
Det regionala samarbetet spelar en mycket viktig roll för stabiliteten
och välståndet i Europa. Rådet noterar bl.a. utvecklingen i Östersjöregio-
nen (Östersj östaternas råd) och i det arktiska området vid Barents hav.
Rådet har även noterat Finlands förslag om ett nordligt perspektiv inom
unionens politikområden och har bett kommissionen att lägga fram en
interimsrapport i denna fråga vid ett kommande möte i Europeiska rådet
under år 1998.
Storbritannien konstaterar i inledningen till sitt arbetsprogram för det
första halvåret 1998 att EU går in i en period av omfattande förändringar.
Inför nästa sekel kommer genomförandet av Amsterdamfördraget, över-
gången till en gemensam valuta, utvidgningsprocessen och de interna
reformer som behöver ledsaga den, att förändra karaktären på unionen
under nästa tioårsperiod på ett mer radikalt sätt som under någon annan
period sedan 50-talet.
Regionkom mittén
Regionkommittén har enligt artikel 4.2 i Romfördraget rådgivande upp-
gifter. Närmare bestämmelser om kommittén finns i artiklarna 198a-
198c i Romfördraget.
Regionkommittén har i och med utgången av år 1997 varit verksam i
fyra år och avslutade därmed sin första mandatperiod.
158
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet nominerade de-
legater och suppleanter till kommittén och den svenska regeringen beslöt
den 9 oktober 1997 föreslå Europeiska unionens råd att förordna tolv
delegater och tolv suppleanter (artikel 198a i Romfördraget).
Vid regeringskonferensen i Amsterdam i juni 1997 enades EU:s med-
lemsländer om vissa förändringar i Romfördraget beträffande Region-
kommittén.6’
Regionkommittén har haft fem plenarmöten under år 1997. Den svens-
ka delegationen har svarat för åtta rapportörskap, d.v.s. yttranden som
antagits av plenarsessionen. Bland annat har Joakim Ollén tillsammans
med en finländsk ledamot lämnat ett meddelande om antagandet av regi-
onala utvecklingsprogram i de nya medlemsländerna. Bengt Mollstedt
har haft ansvar för två rapportörskap kring meddelanden från Kommis-
sionen om vissa åtgärder inom folkhälsoområdet. Evalisa Birath Lindvall
har svarat för en grönbok om offentlig upphandling inom EU.
Strukturfonder
Ansvaret för att följa utvecklingen av strukturfondsprogrammen i ge-
nomförandeorganisationen innehas av övervakningskommittéer. Dessa är
sammansatta av företrädare för departement, regionala och lokala organ,
arbetsmarknadens parter, intresseorganisationer och EU-kommissionen.
Kommittéerna anser överlag att det är för tidigt att dra några långtgående
slutsatser om programmens effekter.
I de geografiskt avgränsade programmen är utöver staten även kom-
muner och landsting viktiga medfinansiärer. En viktig fördel med den
valda finansieringsmodellen i dessa program är att lokala och regionala
prioriteringar far ett betydande genomslag när det gäller vilka projekt
som finansieras.
Av den totala nationella offentliga finansieringen svarade kommunerna
för 26 procent, landstingen för sju procent medan staten svarade för 67
procent, varav länsstyrelser för 32 procent.
Statskontoret konstaterar i sin rapport om den svenska medfinansie-
ringen (1997:12) att den fram till juni 1997 varit tillräcklig samt att orga-
nisationen bedöms som väl anpassad för att klara en bred finansiering. I
sin rapport föreslår dock Statskontoret att åtgärder bör övervägas för att
förbättra möjligheterna till medfinansiering, bl.a. föreslås att strukturfon-
dernas andel ökas.
Arbetsgruppen (Fi 1995:E) med uppgift att behandla kommunala
och regionala frågor inom Europeiska unionen.
Under året beslutade chefen för Inrikesdepartementet om förnyat förord-
nande för Arbetsgruppen (Fi 1995:E) med uppgift att behandla kommu-
nala och regionala frågor inom Europeiska unionen för ett år framåt. Till
ordförande utsågs statssekreteraren i Inrikesdepartemenetet och ledamö-
65 prop. 1997/98:58 om Amsterdamfördraget
Skr. 1997/98:155
159
tema utgörs av representanter för Svenska Kommunförbundet, Land- Skr. 1997/98:155
stingsförbundet, Utrikes-, Närings- och handels- samt Inrikesdeparte-
menten.
Gruppen har under det gångna året haft fem möten och diskuterat bl.a.
följande frågor: Östersjömiljarden, EU:s framtida regional- och struktur-
politik, Agenda 2000, förberedelserna av det svenska EU-
ordförandeskapet år 2001 samt Europeiska monetära unionen.
Östersjöperspektivet och det gränsregionala samarbetet
Regionalt arbete i Östersjö- och Barentsregionen är högt prioriterat av
den svenska regeringen. Sverige är starkt engagerat inom ramen för Ös-
tersjöstaternas råd och Barentsrådet.
För att lyfta fram Östersjöregionens betydelse för tillväxt och syssel-
sättning i Sverige beviljade riksdagen år 1996 ett anslag på en miljard
kronor utöver det reguljära utvecklingssamarbetet med Central- och Öst-
europa. Därav har Länsstyrelsen i Södermanland beviljats nio miljoner
kronor för ett projekt att bygga upp en fungerande kommunförvaltning i
Jelgava i Lettland. Kommunförbundets länsavdelning samt ett par kom-
muner i länet deltar i projektet.
En mycket viktig roll spelar det samarbete där kommuner, landsting,
län och regionala organisationer (bl.a. Sydsam, Baltic Network/East
Sweden, Mälardalsrådet) direkt samverkar med motparter i grannländer-
na. Verksamheten stöds till stor del genom budgetmedel från SIDA (och
på dess uppdrag Svenska Kommunförbundet eller Hälso- och sjukvår-
dens Östeuropakommitté). SIDA har under åren 1990-1997 finansierat
projekt på nästan 90 miljoner kronor. Lägger man till de kommunala in-
satserna t.ex. i form av experttid och överföring av utrangerad utrustning
blir värdet av insatsen i det decentraliserade samarbetet betydligt högre
för mottagaren. Svenska Kommunförbundet har med statlig finansiering
genomfört en rad projekt i Ryssland och Baltikum för utveckling av
kommunal demokrati och förvaltning och en förbättrad regional och lo-
kal infrastruktur.
De baltiska staterna går nu in i ett nytt skede. Många infrastrukturbe-
hov på lokal och regional nivå är nu utredda och nästa steg är genomfö-
randet av överenskomna åtgärder.66
Svenska kommunförbundet har under åren 1996-1997 låtit utföra en
enkätstudie i samtliga kommuner angående strategidokument för det in-
ternationella arbetet. Huvudskälen för många kommuner verkar vara att
utveckla både ortens näringsliv och den kommunala verksamheten, och
där kan både bidrag från EU och vänortsutbyte komma väl till pass.
66 prop. 1997/98:70 om Sveriges utvecklingssamarbete med Central- och
Östeuropa år 1999 - 2001
160
Europarådet
Europarådet är ett viktigt forum för frågor av gemensamt intresse för
Europa. Detta gäller inte minst de demokratiska frågornas hantering och
utvecklingen på kommunal och regional nivå.
I slutdokumentet från toppmötet i oktober 1997 bekräftade stats- och
regeringscheferna de lokala organens grundläggande betydelse när det
gäller att bevara stabiliteten i Europa.
Europarådet värnar de mänskliga fri- och rättigheterna och ställer
stränga krav på medlemsstaternas demokratiska grundsyn. Ett viktigt
syfte med samarbetet är att medverka till överenskommelser och gemen-
samma handlingslinjer på bl.a. administrativa, ekonomiska, juridiska,
kulturella, sociala och vetenskapliga områden.
Kommunala och regionala frågor hanteras bl.a. i kommunalkongressen
(CLRAE) och styrkommittén för kommunala och regionala frågor
(CDLR). Verksamheten inom t.ex. den särskilda expertgruppen för
gränsöverskridande samarbete (LR-R-CT) under CDLR fortsatte. Ex-
pertgruppen diskuterade ett förslag till protokoll till den Europeiska ram-
konventionen om samarbete över riksgränser mellan lokala och regionala
samhällsorgan. Initiativet till ett modellavtal för sådan samverkan har
tagits. Vidare har en analys av samarbete ifråga om regional fysisk plane-
ring presenterats och en studie om media på lokal och regional nivå i
gränsområden inletts. För övrigt har man i dessa organ diskuterat bl.a.
tillämpningen av den europeiska konventionen om kommunal självsty-
relse, medborgarnas inflytande på kommunal verksamhet (citizens char-
ter), ett förslag till en ny konvention om regionalt självstyre, kommunal
beskattningsrätt, lokala valsystem samt förslag till europeiska konventio-
ner om bergsregioner respektive landsbygd.67
Skr. 1997/98:155
67 skr,1997/98:85 med redogörelse för verksamheten inom Europarådets ministerkommitté
under år 1997.
161
Inrikesdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 2 april 1998
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Peterson, Freivalds, Tham, Åsbrink, Schori, Engqvist, Anders-
son, Winberg, Uusmann, Sundström, Johansson, von Sydow, Klingvall,
Åhnberg, Pagrotsky, Östros
Föredragande: Jörgen Andersson
Skr. 1997/98:155
Regeringen beslutar skrivelse 1997/98:155 Utvecklingen inom den
kommunala sektorn.
162
Eländers Gotab 56185, Stockholm 1998