Regeringens proposition

1997/98:154

Förvaltningen av statsskulden

Prop.

1997/98:154

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 6 april 1998

Göran Persson

Erik Åsbrink

(Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås förändringar i lagen (1988:1387) om statens
upplåning. Regeringen föreslår dels att ett mål för statsskuldsförvaltning-
en tas in i lagen, dels att ansvarsfördelningen mellan riksdagen, regering-
en och Riksgäldskontoret förändras och görs tydligare. Därutöver före-
slås att regeringen skall göra en årlig utvärdering av statsskuldsförvalt-
ningen i en skrivelse till riksdagen. Lagen föreslås dessutom ändra namn
till lagen om statens upplåning och skuldförvaltning.

AP-fonden skall enligt tidigare riksdagsbeslut senast den 1 september
1998 ha omstrukturerat sitt fastighets innehav så att inga fastigheter är
direktägda utan ägs via bolag eller utländska fastighetsfonder. I proposi-
tionen föreslås att fristen för omstruktureringen förlängs till utgången av
år 1999 vad gäller fondens fastigheter i utlandet.

1 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 154

Innehållsförteckning

Prop. 1997/98:154

1    Förslag till riksdagsbeslut.................................................................3

2   Lagtext...............................................................................................4

2.1     Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1387) om

statens upplåning.................................................................4

2.2     Förslag till lag om ändring i lagen (1998:29) om ändring

i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna
pensionsfonden...................................................................6

2.3     Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om

statsbudgeten.......................................................................7

2.4     Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om

Sveriges riksbank................................................................8

3   Ärendet och dess beredning..............................................................9

4   Bakgrund.........................................................................................10

5   Regeringens behandling av utredningens förslag............................14

6   Ansvarsfördelning...........................................................................15

7   Statsskuldspolitikens mål................................................................20

8   Utvärdering......................................................................................27

9   Samråd i statsskuldsförvaltningen...................................................29

10  Förlängning av fristen för omstrukturering av AP-fondens

fastighetsinnehav.............................................................................31

11  Ekonomiska konsekvenser..............................................................33

12  Författningskommentarer................................................................34

12.1    Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1387) om

statens upplåning...............................................................34

12.2    Förslag till lag om ändring i lagen (1998:29) om

ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för

Allmänna pensionsfonden.................................................34

12.3    Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om

statsbudgeten.....................................................................35

12.4    Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om

Sveriges riksbank..............................................................35

Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser avseende betänkandet

(SOU 1997:66) Statsskuldspolitiken.....................................36

Bilaga 2 Framställan om dispens för överföring av direktägda

utländska fastigheter till bolag..............................................37

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 april 1998 ...........38

Förslag till riksdagsbeslut

Prop. 1997/98:154

Regeringen föreslår att riksdagen

antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens upplåning,

2. lag om ändring i lagen (1998:29) om ändring i lagen (1983:1092)
med reglemente för Allmänna pensionsfonden,

3. lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten,

4. lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank.

Lagtext

Prop. 1997/98:154

2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1387) om
statens upplåning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:1387) om statens upplåning
dels att nuvarande 1 a, 2 och 3 §§ skall betecknas 2, 3 respektive 4 §§,
dels att rubriken till lagen samt 1 § och nya 3 § skall ha följande lydel-
se,

dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 5-7 §§, av följande
lydelse.

Nuvarande lydelse                  Föreslagen lydelse

Lag om statens upplåning         Lag om statens upplåning och

skuldförvaltning

1 §'

Efter särskilt bemyndigande som lämnas för ett budgetår i sänder får re-
geringen eller efter regeringens bestämmande Riksgäldskontoret ta upp
lån till staten för att

1. finansiera löpande underskott i statsbudgeten och andra utgifter som
grundar sig på riksdagens beslut,

2. tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som
riksdagen beslutat om,

3. amortera, lösa in och i sam- 3. amortera, lösa in och köpa

råd med Riksbanken köpa upp   upp statslån, samt

statslån, samt

4. tillgodose Riksbankens behov av valutareserv.

Riksbanken skall betala full ersättning för statens kostnader för upplå-
ning för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. Regeringen
kan dock, i samråd med Riksbanken, besluta annat om det finns särskilda
skäl.

Lån som har tagits upp av staten
enligt 1 § eller 1 a § förvaltas av
regeringen eller, efter regeringens
bemyndigande, av Riksgäldskon-
toret eller affärsverk.

Lån som har tagits upp av staten
enligt 1 § eller 2 § förvaltas av
regeringen eller, efter regeringens
bemyndigande, av Riksgäldskon-
toret eller affärsverk.

Om staten tar upp ett lån för att tillgodose Riksbankens behov av va-
lutareserv, får de medel som Riksbanken tillför staten i utbyte mot de
lånade medlen endast användas för återbetalning av samma lån. Rege-
ringen kan dock, i samråd med Riksbanken, besluta annat om det finns
särskilda skäl.

Senaste lydelse 1995:970.

5§                                Prop. 1997/98:154

Statens skuld, med undantag för
den skuld som förvaltas av affärs-
verken enligt 3 §, skall förvaltas så
att kostnaden för skulden långsik-
tigt minimeras samtidigt som
risken i förvaltningen beaktas.
Förvaltningen skall ske inom ra-
men för de krav som penningpoli-
tiken ställer.

Regeringen skall senast den 15
november varje år besluta om
riktlinjer för Riksgäldskontorets
förvaltning av statsskulden. Rege-
ringen skall inhämta förslag till
riktlinjer från Riksgäldskontoret
samt låta Riksbanken yttra sig
över kontorets förslag.

Regeringen skall varje år i en
skrivelse till riksdagen utvärdera
förvaltningen av statsskulden.
Skrivelsen skall senast den 15 maj
överlämnas till riksdagen.

Denna lag träder i kraft, i fråga om 6 § den 1 juli 1998, och i övrigt den
1 januari 1999.

1 * Riksdagen 1997/98. 1 samt. Nr 154

2.2

Förslag till lag om ändring i lagen (1998:29) om
ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för
Allmänna pensionsfonden

Prop. 1997/98:154

Härigenom föreskrivs att ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna
till lagen (1998:29) om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för
Allmänna pensionsfonden skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse                  Föreslagen lydelse

1. Denna lag träder i kraft den 1 september 1998.

2. Lån som en fondstyrelse med
stöd av 15 b § i dess tidigare lydel-
se har övertagit ansvaret för eller
tagit upp skall fondstyrelsen av-
veckla så snart det kan ske med
hänsyn till kravet på en ändamåls-
enlig förvaltning av de medel som
fondstyrelsen förvaltar och gällan-
de avtal.

2. Fast egendom eller tomträtt
som är belägen utomlands och
som en fondstyrelse själv innehar
får behållas till utgången av år
1999.

3. Lån som en fondstyrelse med
stöd av 15 b § i dess tidigare lydel-
se har övertagit ansvaret för eller
tagit upp skall fondstyrelsen av-
veckla så snart det kan ske med
hänsyn till kravet på en ändamåls-
enlig förvaltning av de medel som
fondstyrelsen förvaltar och gällan-
de avtal.

2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om
statsbudgeten

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1996:1059) om statsbudgeten
att 11 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse                  Föreslagen lydelse

Prop. 1997/98:154

11 §

I 12-14 §§ finns bestämmelser om befogenheter för regeringen att ikläda
staten ekonomiska förpliktelser enligt 9 kap. 10 § regeringsformen.

I lagen (1988:1387) om statens
upplåning anges under vilka förut-
sättningar regeringen får ta upp lån
till staten.

I lagen (1988:1387) om statens
upplåning och skuldförvaltning an-
ges under vilka förutsättningar re-
geringen får ta upp lån till staten.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

2.4

Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Prop. 1997/98:154
Sveriges riksbank

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:1385) om Sveriges riks-
bank att 12 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 §2

I valutapolitiskt syfte far Riksbanken

1. köpa, sälja och förmedla utländsk valuta, utländska statspapper, and-
ra lätt omsättningsbara skuldebrev i utländsk valuta och guld samt rättig-

heter och skyldigheter som anknyter

2. ge ut egna skuldebrev i ut-
ländsk valuta för de ändamål som
avses i 1 § andra stycket lagen
(1988:1387) om statens upplåning.

till nämnda tillgångar,

2. ge ut egna skuldebrev i ut-
ländsk valuta för de ändamål som
avses i 1 § andra stycket lagen
(1988:1387) om statens upplåning
och skuldförvaltning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

2 Senaste lydelse 1995:969.

Ärendet och dess beredning

Den 16 november 1995 beslöt regeringen att tillkalla en särskild utredare
med uppdrag att utreda vissa frågor avseende statens upplåning och för-
valtningen av statsskulden. De huvuduppgifter som angavs i direktiven
till den statsskuldspolitiska utredningen var

-  att kartlägga vilka faktorer som bör vara styrande för statsskuldens
räntebindningstid, löptid och struktur,

-  att överväga om det bör åligga regeringen att fatta beslut om ränte-

bindningstiden, löptiden och/eller skuldstrukturen,

-  att analysera för- och nackdelar med valutaupplåning ur ett risk- och

kostnadsperspektiv samt kartlägga vilka faktorer som bör styra va-
lutaupplåningens omfattning och sammansättning,

- att överväga lämpliga former för regeringens beslut om upplåning i

utländsk valuta samt

- att analysera nuvarande utvärderingsmodeller för kronskulden och för

skulden i utländsk valuta samt överväga alternativa modeller för ut-
värdering.

Utredningen avgav den 22 april 1997 betänkandet Statsskuldspolitiken
(SOU 1997:66). Betänkandet har därefter remissbehandlats. En förteck-
ning över remissinstanser finns i bilaga 1. Remissvaren finns tillgängliga
i Finansdepartementets ärende (Fi 97/1435).

I propositionen tas också upp en framställning från Allmänna pen-
sionsfonden (första - tredje fondstyrelserna) om förlängd frist för om-
strukturering av fondens utländska fastighetsinnehav. Framställningen
finns i bilaga 2. Framställningen har inte remissbehandlats eftersom frå-
gan enbart berör de fondstyrelser som gjort framställningen.

Prop. 1997/98:154

4 Bakgrund

Statsskuldspolitikens betydelse

Prop. 1997/98:154

Statsskulden uppgick vid årsskiftet 1997/98 till 1 432 miljarder kronor,
vilket motsvarade ca 82% av bruttonationalprodukten. Under 1997 ut-
gjorde räntekostnaderna den största posten i statsbudgeten och uppgick
till drygt 98 miljarder kronor. Trots prognostiserade framtida överskott i
statens finanser kommer statsskulden och räntebetalningarna att fortsätta
att vara av betydande storlek inom överskådlig tid.

Figur 1. Statsskulden i procent av BNP och lånebehovet 1990-97

Riksdag och regering har gett Riksgäldskontoret stor frihet i förvaltning-
en av statsskulden. Inom ramen för sin verksamhet har Riksgäldskontoret
möjlighet att påverka statsskuldens marknadsvärde och räntekostnader
genom val av låneinstrument, ränta, löptid och utlandsskuldens valuta-
sammansättning. Riksgäldskontoret kan även genom marknadsvårdande
operationer påverka likviditeten i handeln med statspapper och därmed
upplåningskostnaden. Detta innebär att kostnaden för en given period
inte enbart är en funktion av statsskuldens storlek och det allmänna rän-
teläget utan även beror på den strategi för upplåning och skuldförvaltning
som väljs. Statsskuldspolitikens inriktning och förvaltningen av statens
skuld har därmed stor betydelse för statens budget.

Bestämmelserna för statens upplåning

Enligt 9 kap. 10 § regeringsformen får regeringen inte utan riksdagens
bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förplik-
telse. Bestämmelser om statens upplåning har tagits in i en särskild lag,
lagen (1988:1387) om statens upplåning. Lagen reglerar dels Riksgälds-

10

kontorets upplåning, dels affärsverkens upplåning. I det följande be- Prop. 1997/98:154
handlas endast den upplåning som ombesörjs av Riksgäldskontoret.

Riksgäldskontorets bemyndigande

Bemyndigandet för regeringen att ta upp lån för statens räkning lämnas
av riksdagen för ett år i sänder i samband med budgetregleringen. Be-
myndigandet är beloppsmässigt obestämt.

I instruktionen för Riksgäldskontoret har regeringen lämnat en stående
vidaredelegation till Riksgäldskontoret av riksdagens lånebemyndigande,
jfr 1 § nämnda lag. I lagen om statens upplåning anges vidare för vilka
ändamål som lån får tas upp. Dessa är att finansiera löpande underskott i
statsbudgeten och andra utgifter som grundar sig på riksdagens beslut,
tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som riksda-
gen beslutat om, amortera, lösa in och köpa upp statslån samt tillgodose
Riksbankens behov av valutareserv. Uppköp av statslån skall föregås av
samråd med Riksbanken.

Av lagen följer vidare att lån som tagits upp av staten förvaltas av re-
geringen eller efter vidaredelegation av Riksgäldskontoret. Även i detta
fall finns en stående vidaredelegation i Riksgäldskontorets instruktion.

Mål och riktlinjer för statsskuldspolitiken

Som framhållits ovan har riksdagen och regeringen gett Riksgäldskonto-
ret stor frihet i förvaltningen av statsskulden. Riksdagen har fastställt ett
övergripande mål för förvaltningen av statsskulden vilket är att, inom
ramen för de krav som penningpoliken ställer, långsiktigt minimera kost-
naderna för upplåningen (prop. 1990/91:29, bet. 1990/91FiU4,
rskr. 1990/91:38 och prop. 1994/95:100 bil. 8, bet. 1994/95:FiU 16, rskr.
1994/95:282).

Riksdagen har också lagt fast riktlinjer för fördelningen av statens
skuld mellan kronor och utländsk valuta samt att regeringen inom ramen
för dessa riktlinjer beslutar om i vilken utsträckning valutaupplåning
skall ske. Enligt dessa riktlinjer bör huvudparten av statens skuld avse
svenska kronor (prop. 1992/93:150 bil. 1, bet. 1992/93:FiU28, rskr.
1992/93:450).

Slutligen bör också nämnas att riksdagen i samband med budgetregle-
ringen för budgetåret 1998 angett ett s.k. effektmål för Riksgäldskonto-
rets verksamhet. Såvitt avser statsskulden anges som mål att denna skall
förvaltas kostnadseffektivt (prop. 1997/98:1, utg. omr. 2, bet.
1997/98FiU:2, rskr. 1997/98:120).

Regeringen styr Riksgäldskontorets förvaltning av statsskulden genom
dels instruktionen för Riksgäldskontoret, dels regleringsbrev. Som en
konsekvens av det nyss nämnda riksdagsbeslutet om utlandsupplåning
fattar regeringen också årligen beslut om valutaupplåningens omfattning.
I förordningen (1996:311) med instruktion för Riksgäldskontoret är det
av riksdagen fastställda övergripande kostnadsminimeringsmålet återgi-

11

vet såsom mål för Riksgäldskontorets förvaltning av statsskulden. In- Prop. 1997/98:154
struktionen innehåller också bestämmelser om ansvarsfördelningen mel-
lan riksgäldsdirektören och styrelsen vad avser förvaltningen av
statsskulden, se nedan.

I Riksgäldskontorets regleringsbrev för budgetåret 1998 har det nyss
nämnda effektmålet preciserats till att innebära att Riksgäldskontoret
skall långsiktigt minimera kostnaden för statsskulden inom ramen för
penningpolitikens krav.

För olika delar av statsskuldsförvaltningen har i regleringsbrevet mer
detaljerade mål uppställts enligt följande.

1. Kostnaden för skulden i svenska kronor skall under en femårsperi-
od vara lägre än kostnaden för den av Riksgäldskontorets styrelse
fastställda riktmärkesportföljen i kronor.

2. Kostnaden för skulden i utländsk valuta skall under en femårsperi-
od vara lägre än kostnaden för den av Riksgäldskontorets styrelse
fastställda riktmärkesportföljen i utländsk valuta.

3. Upplåningen på hushållsmarknaden i svenska kronor skall under en
femårsperiod medföra största möjliga kostnadsbesparing i förhål-
lande till kontorets alternativa upplåningsformer på penning- och
obligationsmarknaden. Målet avser såväl hushållsupplåningen totalt
sett som varje enskilt låneinstrument.

4. Upplåningen på den reala värdepappersmarknaden i kronor skall
långsiktigt medföra en billigare finansiering än upplåningen på den
nominella obligationsmarknaden.

För varje detaljmål är föreskrivet om återrapportering. Slutligen skall
Riksgäldskontoret enligt instruktionen samråda med Riksbanken om den
allmänna inriktningen av upplåningsverksamheten. Samrådet skall före-
trädesvis gälla frågor av större penningpolitisk betydelse.

Inom ovan redovisade ramar har det således överlåtits på Riksgälds-
kontoret att närmare utforma förvaltningen av statsskulden. Detta gäller
bl.a. sådant som val av låneinstrument, ränta, löptid, utlandsskuldens va-
lutasammansättning samt marknadsvårdande åtgärder.

Ansvarsfördelningen inom Riksgäldskontoret

Chef för Riksgäldskontoret är riksgäldsdirektören. Vid sidan av riks-
gäldsdirektören finns en styrelse. Denna består av högst åtta personer,
riksgäldsdirektören inräknad. Fyra av dessa skall vara riksdagsledamöter.
Riksgäldsdirektören är styrelsens ordförande. Av instruktionen följer att
styrelsen beslutar om fastställande av ramar och riktlinjer för upptagande
av lån och förvaltning av statens skuld. Andra beslut om statsskulden
som ligger inom ramen för Riksgäldskontorets verksamhet ankommer på
riksgäldsdirektören. Styrelsen har dock enligt verksförordningen
(1995:1322) en allmän förslagsrätt till myndighetens chef avseende åt-
gärder som styrelsen finner motiverade och skall även i övrigt biträda
denne. Av verksförordningen följer vidare att styrelsen skall pröva om

12

myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med Prop. 1997/98:154
syftet med verksamheten.

13

]** Riksdagen 1997/98. 1 samt. Nr 154

Regeringens behandling av utredningens
förslag

Prop. 1997/98:154

Den statsskuldspolitiska utredningen spänner över ett stort antal frågor,
några av mer principiell natur och andra som relativt detaljerat rör meto-
derna för statsskuldsförvaltningen. Syftet med denna proposition är att
följa upp utredningen endast i de avseenden som rör mer övergripande
frågor som bör ställas under riksdagens prövning. Regeringens avsikt är
bland annat att uppnå större tydlighet vad avser mål och restriktioner för
statsskuldsförvaltningen, att erhålla en mer logisk beslutsstruktur och en
tydligare ansvarsfördelning samt att lyfta fram utvärderingen av
statsskuldsförvaltningen i riksdagsbehandlingen.

De frågor av mer specifik karaktär som utredningen berör är föremål
för avgöranden av regeringen eller Riksgäldskontoret snarare än av riks-
dagen. Dessa frågor behandlas följaktligen inte i föreliggande proposi-
tion. Exempelvis bör frågan om Riksgäldskontorets möjlighet att förvalta
medel i utländsk valuta hos privata motparter regleras i regeringens in-
struktion till Riksgäldskontoret. Utredningen ger också förslag vad gäller
inriktningen på upplåningen. Bland annat föreslås försöksverksamhet
med s.k. tillväxtobligationer. Riktlinjer avseende sådana frågor föreslås i
framtiden beslutas av regeringen och tas därför inte upp i denna proposi-
tion.

Idag anges övergripande principer för statsskuldsförvaltningen på ett
till synes ologiskt sätt i ett svåröverskådligt flätverk av lagtext, riksdags-
beslut och förordningstext. Strävan efter ökad tydlighet föranleder, förut-
om de förslag i sak som regeringen ger, att de grundläggande principer
för statsskuldsförvaltningen som riksdagen beslutar samlas i lag, medan
beslut som åligger regeringen anges i instruktion, regleringsbrev eller
dylikt. Detta är det huvudsakliga skälet till att regeringens förslag får
formen av ändringar i lagen (1988:1387) om statens upplåning snarare än
formen av en riktlinjeproposition.

14

Ansvarsfördelning

Prop. 1997/98:154

Regeringens forslag:

Riksdagen

-fastställer statsskuldspolitikens mål.

Regeringen

-anger årligen riktlinjer för statsskuldsförvaltningen och
-utvärderar årligen resultatet av statsskuldsförvaltningen.
Riksgäldskontorets styrelse

-ger till regeringen förslag till riktlinjer.

Regeringens bedömning:

Riksgäldskontorets styrelse

-operationaliserar givna mål och riktlinjer samt
-ger underlag till regeringens årliga utvärdering.

Utredningen föreslår att regeringens riktlinjer skall anges som
statsskuldsportföljens fördelning på skuldslag. Därigenom skiljer sig ut-
redningens bedömning från regeringens i det att regeringen anser det vara
lämpligt med större flexibilitet vad gäller formen för riktlinjerna. Vidare
föreslår regeringen att Riksgäldskontoret skall inge förslag till riktlinjer,
vilket utredningen avstyrker.

Remissinstanserna: Riksgäldskontoret ställer sig bakom utredningens
förslag till beslutsordning. Enligt Riksgäldskontorets mening bör riksda-
gen lägga fast övergripande mål och regeringen bör årligen besluta om
allmänna riktlinjer för statsskuldens sammansättning. Regeringens rikt-
linjer bör i sin tur omsättas i operativa riktlinjer beslutade av Riksgälds-
kontorets styrelse. Sveriges riksbank ställer sig bakom utredningens för-
slag, men anser att regeringens årliga beslut om statsskuldsportföljens
sammansättning skall ske efter samråd med Riksbanken. Riksbanken
betonar att beslutet kan ha inverkan på penning- och valutapolitiken.
Statskontoret har inga invändningar mot att regeringen ges ett ansvar för
årliga beslut om riktlinjer för statsskuldens sammansättning. Statskonto-
ret menar att dagens stora statsskuld och dess betydande räntebelastning
på statsbudgeten därtill motiverar att riksdagens deltagande i riktlinjebe-
sluten ökar. Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) ställer sig bak-
om huvuddragen i utredningen. TCO efterlyser dock principer om
statsskuldens framtida omfattning, gärna med konstitutionella riktlinjer,
och anser att det finns skäl att utreda behovet av konstitutionella be-
gränsningar. Konjunkturinstitutet (Kl) anser att det inte är lämpligt att
regeringen beslutar om statsskuldens sammansättning. Detta bör an-
komma på Riksgäldskontoret. För det första menar Kl att detta överens-
stämmer med den ordning som allmänt tillämpas i svensk statsförvalt-
ning (statsmakterna formulerar mål och myndigheten svarar för de beslut
som krävs för att målen skall nås). För det andra har Riksgäldskontoret
större kompetens att analysera och besluta om statsskuldsportföljens
sammansättning än vad regeringen har och bör ha. För det tredje menar
Kl att beslut på regeringsnivå riskerar att influeras av andra faktorer än

15

de som bör inverka på upplåningen. Exempelvis måste beslut om Prop. 1997/98:154
statsskuldens sammansättning bland annat baseras på förväntningar om
utfallet av den förda ekonomiska politiken. I beslutet skulle således av-
speglas förväntningar om den ekonomiska politiken, vilket från tid till
annan skulle kunna tänkas hindra regeringen från att fatta effektiva
statsskuldsbeslut. Nationalekonomiska institutionen vid Göteborgs uni-
versitet anser att regeringen inte skall involveras i beslutet om statsskul-
dens sammansättning i den grad som utredningen föreslår.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Statsskuldspolitiska beslut innebär i hög grad en avvägning mellan å ena
sidan behovet av politisk kontroll och insyn och å andra sidan strävan
efter att uppnå en ekonomiskt effektiv statsskuldsförvaltning. Detta stäl-
ler krav både på en ansvarsfördelning mellan riksdagen, regeringen och
Riksgäldskontoret och på en beslutsordning som underlättar rationella
portföljbeslut och som medger en helhetssyn på statsskulden.

A nsvarsfördelning

Dagens ansvarsfördelning mellan riksdagen, regeringen och Riksgälds-
kontoret är enligt regeringens mening splittrad och ologisk. Riksdagen
har lagt fast att huvuddelen av statsskulden skall avse svenska kronor.
Några övriga ställningstaganden kring skuldens sammansättning har
riksdagen inte gjort. Regeringen ansvarar för beslut om valutaupplåning-
ens omfattning, medan beslut om statsskuldsportföljens fördelning på
resterande skuldslag fattas av Riksgäldskontorets styrelse. Dagens ord-
ning innebär att varken riksdagen, regeringen eller Riksgäldskontoret har
möjlighet ta ett samlat grepp om statsskuldsportföljens sammansättning.
Till följd av statsskuldens storlek har de statsskuldspolitiska besluten i
allmänhet en stor inverkan på statens finanser. Det är därför enligt rege-
ringens mening naturligt att riksdagen, liksom i dag, lägger fast
statsskuldspolitikens övergripande mål. Därefter bör regeringen, med
hänsyn till de mål som riksdagen slår fast, fortsättningsvis ange riktlinjer
avseende hela statsskuldsportföljen och inte enbart valutaandelen. En
sådan ansvarsfördelning, som, jämfört med den nuvarande beslutsord-
ningen, lyfter upp ansvaret för vissa frågor till regeringsnivå och gör be-
slutsstrukturen mindre splittrad, har bland annat fördelen att den
möjliggör ett helhetsperspektiv vid beslut som rör statsskuldsportföljen.
Detta ger förutsättningar för rationellare portföljval och ger regeringen
möjlighet att ange vilken risknivå som kan accepteras. Tydligare ansvars-
fördelning underlättar även utvärderingen av Riksgäldskontorets verk-
samhet.

Regeringens förslag innebär, i likhet med utredningens, att regeringens
riktlinjer till Riksgäldskontoret skall baseras på det mål för statsskulds-
förvaltningen som riksdagen anger. Enligt utredningen bör riktlinjerna
dessutom preciseras så att de fastslår statsskuldsportföljens sammansätt-

16

ning avseende tre skuldslag och risknivån inom respektive skuldslag i Prop. 1997/98:154
termer av räntebindningstid. Enligt regeringens mening är detta emeller-
tid bara ett av flera möjliga sätt att ange riktlinjer för statsskuldsförvalt-
ningen. Exempelvis kan riskmandatet formuleras på andra sätt än genom
att räntebindningstid anges. Det kan också i vissa fall vara lämpligt att
riktlinjer anges i form av en önskad utvecklingsriktning för det ena eller
det andra skuldslaget. Regeringen kan därutöver ha behov av att, inom
ramen för det kostnadsminimeringsmål som föreslås i avsnitt 7, ange
riktlinjer avseende variationerna i nivån på ränteutgifterna. Metoder för
identifiering, kvantifiering och hantering av risk är dessutom föremål för
fortlöpande utveckling och förfining. Det finns därför anledning att und-
vika alltför snäva begränsningar vad avser möjliga utformningar av rege-
ringens riktlinjer. Formerna för angivande av riktlinjer bör kunna omprö-
vas av regeringen, vilket innebär att utformningen kan komma att variera
över tiden. Det är därför inte lämpligt att i riksdagsbeslut ange hur rikt-
linjerna skall utformas. Riksdagen ges inflytande över den framtida ut-
formningen av riktlinjerna genom att den årliga utvärdering av stats-
skuldsförvaltningen som föreslås i avsnitt 8 underställs riksdagen för
prövning.

Regeringen föreslår vidare att Riksgäldskontorets styrelse inför rege-
ringens riktlinjebeslut till regeringen skall lämna förslag till riktlinjer.
Konjunkturinstitutet anför i sitt remissvar att statsskuldsbeslut på rege-
ringsnivå riskerar att influeras av ekonomisk-politiska hänsyn på ett sätt
som skulle kunna försvåra en effektiv statsskuldsförvaltning. Utredaren
föreslår däremot att besluten, med hänsyn till frågornas stora vikt, i hög
grad skall tas av riksdag och regering. Samtidigt är utredningen skeptisk
till en ordning där Riksgäldskontorets styrelse lämnar förslag inför rege-
ringens riktlinjebeslut med motiveringen att det skulle vara svårt för re-
geringen att avvika från kontorets förslag utan att detta skulle uppfattas
som kritik av Riksgäldskontorets styrelse.

Regeringen gör bedömningen den nu föreslagna ordningen är ett
lämpligt sätt att dra nytta av den expertis och marknadskännedom som
finns inom Riksgäldskontoret. Genom att offentliggöra både Riksgälds-
kontorets förslag och regeringens beslut skapas en god incitaments-
struktur. Förslag och beslut kommer att bli väl genomlysta och möjlighet
ges till att bedöma dessa i ljuset av varandra. Detta borgar för att förslag
och beslut byggs upp mot bakgrund av analys och välgrundad argumen-
tation. På detta sätt skapas transparens och tydlighet kring motiven bak-
om statsskuldsförvaltningens inriktning.

Regeringen vill betona att regeringens riktlinjebeslut skall spegla en
samlad bedömning av statsskuldsförvaltningen och bör kunna inbegripa
andra överväganden än de som naturligen ankommer på Riksgäldskonto-
ret att göra, till exempel val av önskad risknivå. Avvikelser från Riks-
gäldskontorets rekommendationer bör därför inte ses som kritik av Riks-
gäldskontoret.

Regeringen finner det lämpligt att Riksgäldskontorets styrelse ansvarar
för att de övergripande mål och riktlinjer som ges för statsskuldsförvalt-
ningen omsätts i operativa riktlinjer och delmål. Styrelsen bör även an-

17

svara för att underlag för utvärdering av verksamheten kommer regering- Prop. 1997/98:154
en till del.

Riksgäldsdirektören skall enligt regeringens mening, liksom i dag, un-
der styrelsen ansvara för den löpande upplåningen och skuldförvaltning-
en.

Beslutsordning

Förslag till riktlinjer, beslut om riktlinjer, återrapportering och utvärde-
ring skall enligt regeringens förslag ske vid fastlagda tidpunkter. Till-
sammans med den föreslagna ansvarsfördelningen skapas därigenom en
tydlig beslutsordning, vilken bidrar till en minskad osäkerhet kring
statsskuldsförvaltningens inriktning och kan stimulera till en öppen de-
batt om statsskuldspolitikens inriktning. Beslutsordningen föreslås få
följande utformning.

- Riksgäldskontoret lämnar till regeringen senast den 1 mars årsredo-
visningen avseende det gångna året. Årsredovisningen utgör, tillsam-
mans med annan information som regeringen begär in, regeringens
underlag för utvärdering av Riksgäldskontorets förvaltning av
statsskulden.

- Senast den 15 maj skall regeringen till riksdagen lämna en utvärdering
av statsskuldsförvaltningen i form av en skrivelse (se även avsnitt 8).
Genom att skrivelsen lämnas vid denna tidpunkt finns möjlighet att ta
hänsyn till riksdagens synpunkter inför beslut om det kommande årets
riktlinjer.

- Den senaste tidpunkten vid vilken Riksgäldskontoret skall ha inlämnat
sitt förslag till riktlinjer bör regleras i regeringens instruktion till
Riksgäldskontoret. Regeringens bedömning är att den 1 oktober kan
utgöra ett lämpligt datum.

- Regeringens beslut om det kommande årets riktlinjer skall fattas se-
nast den 75 november. Beslutet bör med fördel kunna avse tidsperio-
der längre än ett år. Både Riksgäldskontorets förslag till riktlinjer och
regeringens beslut bör offentliggöras. Därigenom ökas genomlysning-
en av statsskuldsförvaltningen och osäkerheten på de finansiella
marknaderna kan minskas.

18

Förslaget till beslutsordning sammanfattas i figur 2 nedan.

Prop. 1997/98:154

Figur 2. Förslag till beslutsordning

År 1

År 2

År 3

/ oktober

75 november

7 mars

mars - maj

75 maj

Riksgäldskontoret

Regeringen

Genom-

Riksgälds-

Ut-

Regeringen

lämnar förslag till

beslutar om

förande

kontoret läm-

värdering

lämnar

riktlinjer

riktlinjer

nar underlag

sker

skrivelse

för utvärde-

till riksda-

ring till rege-

gen

ringen

19

Statsskuldspolitikens mål

Prop. 1997/98:154

Regeringens förslag: Statens skuld skall förvaltas så att kostnaden
för skulden långsiktigt minimeras samtidigt som risken i förvaltningen
beaktas. Förvaltningen skall ske inom ramen for de krav penningpoli-
tiken ställer.

Utredningens förslag skiljer sig från regeringens i det att utredningen
föreslår tre övergripande mål för statsskuldspolitiken, nämligen att bidra
till att hålla skattetrycket på en så låg och jämn nivå som möjligt
(skattesatsmålet), att bidra till trovärdigheten för Riksbankens infla-
tionsmål (trovärdighetsmålet) samt att bidra till att förbättra de finansi-
ella marknadernas funktion (marknadsvårdsmålet).

Remissinstanserna är i huvudsak positiva till de av utredningen före-
slagna principerna om marknadsvärd och trovärdighet för inflationsmå-
let, men intar en mer kritisk hållning till utredningens förslag till skatte-
satsmål. Flera instanser menar att målet för statsskuldspolitiken alltjämt
bör uttryckas i termer av kostnadsminimering.

Allmänna synpunkter

Riksbanken anser att de i utredningen föreslagna målen i princip är rele-
vanta och välmotiverade, men att de behöver konkretiseras och operatio-
naliseras för att bli praktiskt tillämpbara. Riksgäldskontoret anser att hu-
vudintresset alltjämt bör riktas på kostnaderna för statens upplåning.
Kammarrätten i Göteborg säger sig inte se någon grund för att helt från-
gå den nuvarande målformuleringen. Även Konjunkturinstitutet förordar
att statsmakterna anger ett mål för Riksgäldskontorets verksamhet i ter-
mer av kostnadsminimering och risknivå. Statsmakten bör, enligt insti-
tutet, även kunna ange allmänna riktlinjer, till exempel att ”andelen rea-
lobligationer på sikt bör öka” eller att ”andelen valutaupplåning på sikt
bör minska”. Riksrevisionsverket ger de allmänna synpunkterna att de
övergripande mål, respektive verksamhetsmål, som regeringen anvisar
för Riksgäldskontoret, dels bör vara härledda från de mål som riksdagen
beslutar, dels bör vara operationaliserbara. Vidare bör graden av målupp-
fyllelse kunna påverkas direkt av Riksgäldskontoret och det bör vara
möjligt att följa upp de angivna målen. Sveriges Akademikers Centralor-
ganisation (SACO) och TCO instämmer i utredningens huvuddrag, me-
dan Landsorganisationen (LO) är kritisk till utredningens koncentration
på indirekta ekonomiska effekter av statsskuldspolitiken. LO anser istäl-
let att statsskuldspolitikens främsta mål bör vara att bidra till en lägre
realränta.

20

Skattesatsmålet

Prop. 1997/98:154

Riksgäldskontoret menar att skattesatsmålets första delmål, att
statsskuldspolitiken bör bidra till att hålla nere nivån på skattesatserna, är
grundläggande för statsskuldspolitiken. Det andra delmålet, att hålla nere
variationerna i skattetrycket, är enligt kontorets mening visserligen vä-
sentligt men är inte självklart förenligt med det första delmålet. Effekter-
na av de åtgärder som utredningen föreslår för att minska variationerna i
skattetrycket, är enligt kontorets bedömning osäkra och riskerna för att
både de samhällsekonomiska kostnaderna och de direkta räntekostnader-
na skulle bli högre än väntat är betydande. Det saknas därmed tillräcklig
grund för staten att ikläda sig särskilda kostnader för att minska variatio-
nerna i skattesatsen. Mot denna bakgrund avstyrker Riksgäldskontoret att
skattesatsmålet tillåts utgöra utgångspunkt för eller benämning på målet
för statsskuldspolitiken. Institutionen för finansiell ekonomi vid Handels-
högskolan i Stockholm påtalar osäkerheten i det kunskapsunderlag som är
nödvändigt för att kunna påverka variationerna i skattesatserna på det sätt
som utredningen föreslår.

Statskontoret uttrycker tveksamhet rörande skattesatsmålets styrande
effekter. Enligt kontoret bör mål generellt inte uttryckas som ”andra ord-
ningens, indirekta effekter av en myndighets åtgärder”. Statskontoret
anser det vara begripligare och bättre om statsskuldsförvaltningens hu-
vudmål är lägsta möjliga kostnader för staten. Riskspridning och förut-
sägbarhet om framtida kostnader bör ses som restriktioner i skuldförvalt-
ningen, framförallt uttryckta i beslut om skuldsammansättningen och
löptider. TCO delar utredningens principiella resonemang om vikten av
att minska skattetryckets snedvridande effekter, men ställer sig frågande
till om det skall vara statsskuldspolitikens huvuduppgift att utjämna
skatter. Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) saknar en analys där man
väger kostnaderna för ett överuttag av skatt för att skapa ett permanent
budgetöverskott mot den vinst i form av minskade ränteutgifter som ett
sådant överskott långsiktigt är avsett att ge.

Trovärdighetsmålet

Riksbanken ställer sig bakom trovärdighetsmålet, men betonar att de i
detta inbegriper att statsskuldspolitiken inte får försvåra penningpoliti-
ken. Även Riksgäldskontoret anser det rimligt att statsskuldspolitiken
beaktar penningpolitikens mål, lika väl som den bör stå i samklang med
övriga ekonomisk-politiska mål. Enligt kontoret bör statsskuldspolitikens
betydelse för inflationsmålets trovärdighet emellertid inte överskattas.
Avgjort viktigare anses exempelvis Riksbankens ställning och mål, den
förda penningpolitiken och utvecklingen av statsfinanserna vara. Upp-
fattningen att utredningen möjligen lägger allt för stor tonvikt på
statsskuldspolitikens betydelse för inflationsmålets trovärdighet kommer
även till uttryck i de remissvar som avgivits av Konjunkturinstitutet, Sve-
riges Försäkringsförbund och Institutionen för finansiell ekonomi vid
Handelshögskolan i Stockholm. LO och TCO uttrycker sig mer positivt

21

om trovärdighetsmålet och Sveriges Industriförbund anser att trovärdig-
hetsmålet bör prioriteras i den mån det hamnar i konflikt med något av de
övriga föreslagna målen.

Marknadsvårdsmålet

Riksgäldskontoret säger sig se marknadsvärd som ett naturligt inslag i
statsskuldsförvaltningen och påpekar att marknadsvårdsmålet är nära
förknippat med målet att minimera kostnaderna för statens upplåning.
Kontoret ser det som en fördel om, som utredningen föreslår, marknads-
vårdsmålet kan ges en självständig ställning. Riksbanken delar också ut-
redningens uppfattning om värdet av marknadsvärd, men påpekar att
marknadsvärden så långt som möjligt bör inriktas på att stimulera den
privata sektorn att utveckla marknaden. Riksbanken anser sig ha ett med-
ansvar för marknadsvärden. Svenska Bankföreningen och Svenska Fond-
handlareföreningen ställer sig, i ett gemensamt remissvar, synnerligen
positiva till marknadsvårdsmålet, som de anser kan lyftas fram ytterliga-
re. Samma positiva inställning återfinns i remissvaret från Penningmark-
nadsinformation AB. Konkurrensverket delar utredningens uppfattning
att marknadsvårdsmålet bör ses som ett självständigt mål och inte vara
underställt övriga mål. Riksrevisionsverket påpekar att resultatet av
marknadsvårdande insatser är svårt att utvärdera.

Skälen for regeringens förslag

Regeringen instämmer i utredarens principiella resonemang om värdet av
ett lågt och jämnt skattetryck, trovärdighet för inflationsmålet samt väl
fungerande finansmarknader. Regeringen har emellertid att ta hänsyn till
att de mål, som riksdagen föreslås ställa sig bakom, i stor utsträckning
kommer att fungera som vägledning för statliga myndigheters verksam-
het. Detta ställer särskilda krav på målens praktiska tillämplighet liksom
på deras egenskaper som instrument för styrning och utvärdering. Ut-
gångspunkten bör vara att så långt som möjligt undvika att ange flera
konkurrerande eller motstridiga mål. En annan viktigt strävan är att må-
len skall kunna omsättas i praktiska beslut, vars konsekvenser kan förut-
ses med rimlig precision. Därtill bör graden av måluppfyllelse på ett
rimligt sätt kunna utvärderas av regeringen.

Kostnadsminimering

Vad gäller det av utredningen föreslagna delmålet om en låg nivå i skat-
tetrycket, kan det konstateras att statsskuldsräntoma idag utgör en bety-
dande post i statens budget. I den utsträckning som statsskuldsförvalt-
ningen bedrivs så att kostnaden för statens upplåning blir så låg som
möjligt, bidrar statsskuldsförvaltningen naturligen till möjligheterna att
erhålla ett lägre skattetryck. Målet att minimera skattetryckets nivå häng-

Prop. 1997/98:154

22

er därför nära samman med dagens kostnadsminimeringsmål; kostnads-
minimering kan utgöra en rimlig approximation av målet att minimera
skattetryckets nivå. Fördelen med ett kostnadsminimeringsmål är dock
att det medger klarare styrning och enklare utvärdering än ett skattesats-
minimeringsmål, som ju även påverkas av andra faktorer än de som
Riksgäldskontoret råder över. Det är därför regeringens bedömning att
kostnadsminimering utgör en lämpligare formulering av statsskuldspoli-
tikens mål än skattesatsminimering. Eftersom huvuddelen av skulden
kommer att finnas kvar under lång tid bör inriktningen vara att minimera
skuldens långsiktiga kostnader.

Dagens kostnadsminimeringsmål har tolkats i nominella termer. Det
kan i princip var önskvärt att låta kostnadsminimeringsmålet avse de
långsiktiga reala kostnaderna för statsskulden. Om inflationen, för
statsskuldsförvaltningens vidkommande, kan betraktas som utifrån given,
innebär emellertid en minimering av den nominella kostnaderna med
automatik att även den reala kostnaden minimeras. För slutresultatet
spelar det följaktligen mindre roll om målet uttrycks i reala eller nomi-
nella termer. Av skäl som utvecklas mer under riskavsnittet gör regering-
en bedömningen att målet vad avser kostnadsminimeringen bör uttryckas
i allmänna kostnadstermer.

Prop. 1997/98:154

Risken i statsskuldsportföljen

Det av utredaren föreslagna delmålet att även utjämna skattetrycket över
tiden är till sin natur mer komplicerat än målet att minimera dess nivå.
Inom ramen för statsskuldspolitiken finns det huvudsakligen två medel
med vars hjälp man kan tänkas uppnå ett jämnare skattetryck. Det ena är
valet av statsskuldens storlek, det andra är valet av statsskuldsportföljens
sammansättning. Det kraftfullaste - och mest grundläggande - av de
båda medlen är att anpassa storleken på statsskulden. Genom att låna vid
lågkonjunktur och amortera vid högkonjunktur kan kraftiga fluktuationer
i skattetrycket undvikas.

Utredaren har, i enlighet med direktiven, emellertid inte sett det som
sin huvuduppgift att diskutera statsskuldens storlek. Utredningen har
därmed naturligen kommit att koncentrera analysen i detta avseende på
statsskuldsportföljens sammansättning.

I princip skulle variansen i skattesatserna kunna minskas om det gick
att hitta en struktur på statsskuldsportföljen som var sådan att de framtida
ränteutbetalningarna skulle bli särskilt låga vid en svag utveckling av det
primära budgetsaldot (budgetsaldot exklusive statsskuldsräntoma). Utre-
daren gör därför tankeexperimentet att införa låneinstrument med rän-
teutbetalningar knutna till BNP-utvecklingen (där BNP kan sägas vara en
approximation av skattebasen). Utredaren gör emellertid bedömningen
att ett sådant låneinstrument inom överskådlig tid knappast har förutsätt-
ningar att uppnå sådana volymer att det utgör ett realistiskt alternativ till
de existerande skuldslagen, men att försöksverksamhet med BNP-
obligationer ändå bör uppmuntras.

23

Utan att utesluta möjligheten av framtida nya låneinstrument, drar re- Prop. 1997/98:154
geringen den praktiska slutsatsen att portföljvalet för överskådlig tid i
huvudsak rör andelen lån som skall vara i kronor respektive utländsk
valuta och andelen nominella respektive reala lån. Därutöver rör valet
sammansättningen av valutor i valutalåneportföljen samt räntebind-
ningstiden för respektive låneportfölj.

Inom ramen för detta val av statsskuldsportfölj påverkas variationerna
i skattesatserna inte bara av variationerna i ränteutgifterna, utan beror
även på hur skattebasen och de offentliga utgifterna samvarierar med
realräntor, inflation och valutakurser. För att med rimlig säkerhet kunna
bedöma nettoeffekten på skattetrycket av den ena eller andra portfölj -
strategin krävs en på förhand mycket god bild av hur dessa samband ser
ut. De teorier som finns ger ofta motstridiga prediktioner, både av teck-
nen på sambanden och av styrkan i dem. Det empiriska kunskapsunder-
laget rörande de faktiska sambanden är idag alltför bristfälligt för att ge
en godtagbar grund för beslut. Enligt regeringens bedömning inskränks
därmed betydligt möjligheterna att med rimlig precision styra variationen
i skattesatserna med statsskuldsportföljens sammansättning som operativt
instrument. Därtill kommer att variationerna skattesatserna i hög grad
påverkas av andra faktorer än de Riksgäldskontoret råder över, vilket
försvårar utvärderingen. Regeringens slutsats är att skattesatsutjämning
inte utgör ett lämpligt mål för statsskuldsförvaltningen.

Staten har emellertid ett intresse av att undvika att man, på grund av ett
alltför stort risktagande i statsskuldsförvaltningen, drabbas av kraftiga
ökningar i kostnaderna för statens upplåning. I skuldförvaltningen upp-
kommer en mängd olika risker. Det finns till exempel olika ränte- och
valutarisker som är förknippade med upplåningen och som bland annat
beror av valda löptider, instrumentslag, kupongstorlekar, valutor och
marknadssegment. Till detta kommer att en alltför stark koncentration till
ett instrumentslag, marknadssegment eller löptidssegment innebär ökade
specifika risker. Regeringen anser det därför vara lämpligt att det till
statsskuldspolitikens mål fogas en restriktion som anger att risken i
statsskuldsförvaltningen skall beaktas.

Regeringens förslag att beakta risken i statsskuldsförvaltningen skulle
också, med ett förenklat synsätt, kunna ses som ett sätt att operationalise-
ra det av utredningen föreslagna målet att begränsa variationerna i skatte-
satserna. En viktig skillnad mot utredningens förslag är dock att rege-
ringens riskdefinition inte tar sin direkta utgångspunkt i de samhällseko-
nomiska kostnader som kan uppstå vid förändringar i skattesatserna. Re-
geringens förslag innebär krav på generell begränsning av variationerna i
de statsfinansiella kostnaderna.

Ovan påpekades att det från principiell ekonomisk utgångspunkt kan
vara mer korrekt att mäta kostnaden för statsskuldens förvaltning i reala
termer. Det konstaterades samtidigt att det med ett rent kostnadsminime-
ringsperspektiv spelar mindre roll om kostnaden uttrycks i nominella
eller reala termer. Lika enkelt förhåller det sig inte med sambandet mel-
lan variationerna i nominella och reala kostnader. Metoderna att mäta
risk i reala termer är relativt outvecklade. Det är därför, enligt regering-
ens mening, alltför tidigt att övergå till att uttrycka målet i reala termer.

24

Regeringen gör därför bedömningen att det lagfästa målet vad avser Prop. 1997/98:154
kostnadsminimeringen bör uttryckas i allmänna kostnadstermer. Rege-
ringen har därmed möjlighet att i framtiden precisera kostnadsminime-
ringsmål et i reala termer i sina riktlinjer för statsskuldsförvaltningen.

Ett kostnadsminimeringsmål innebär att ränteutgifterna periodiseras
och hänförs till rätt period. Det innebär att de årliga ränteutgifterna och
därmed lånebehovet kan variera mer än kostnaderna. Det är emellertid av
vikt att även lånebehovet utvecklas förutsägbart och inte varierar god-
tyckligt. Det gäller inte minst vid regeringens och riksdagens beredning
och uppföljning av statsbudgeten. Riksgäldskontoret bör därför, inom
ramen för kostnadsminimeringsmålet, ta i beaktande att ränteutgifterna
skall utvecklas förutsägbart och inte variera i alltför stor utsträckning.
Sådana åtgärder torde i de flesta fall ligga inom ramen för kostnadsmi-
nimeringsmålet. En begränsning av de godtyckliga variationerna i rän-
teutgifterna och lånebehovet bidrar till minskad osäkerhet om statens
finanser och därmed till lägre och mer stabila räntor.

Den penningpolitiska restriktionen

Regeringen delar utredarens uppfattning om vikten av hög trovärdighet
för prisstablitetsmålet. Regeringen utesluter inte att det, som utredningen
gör gällande, kan finnas signaleffekter i valet av statsskuldspolitik, men
gör samtidigt bedömningen att andra faktorer har större betydelse för
inflationsmålets trovärdighet.

Efter det att utredningen avgett sitt betänkande har regeringen i propo-
sitionen (1997/98:40) om Riksbankens ställning föreslagit att Riksban-
kens ställning stärks bland annat genom att det i regeringsformen tas in
ett uttryckligt förbud för myndigheter att bestämma hur Riksbanken skall
besluta i penningpolitiska frågor. Vidare föreslås ett förbud för Riksban-
kens direktion att söka eller ta emot instruktioner i penningpolitiska frå-
gor. Regeringen föreslår också att målet för penningpolitiken skall vara
att upprätthålla ett fast penningvärde och att detta mål lagfästs. Då propo-
sitionen om Riksbanken ställning innehåller förslag till förändringar i
regeringsformen måste den behandlas av två på varandra följande riksda-
gar med riksdagsval emellan. Riksdagen har under våren genomfört en
första behandling av propositionen. Förslagen i nämnda proposition, vid
sidan av sunda offentliga finanser, torde ha väsentligt större betydelse för
penningpolitikens trovärdighet än att införa ett trovärdighetsmål för
statsskuldspolitiken.

Statsskuldsförvaltningen bör, enligt regeringens mening, inte vägledas
av penningpolitiska mål, men bör heller inte försvåra genomförandet av
penningpolitiken. I den utsträckning som ökad trovärdighet för infla-
tionsmålet leder till lägre nominella räntor kan förstärkt trovärdighet för
inflationsmålet ses som ett medel att uppnå kostnadsminimeringsmålet.
Regeringen gör därför den samlade bedömningen att inflationsmålets
trovärdighet inte skall utgöra ett särskilt mål för statsskuldspolitiken. Den
nuvarande restriktionen om att statsskuldspolitiken skall föras inom ra-
men för penningpolitikens krav bör dock kvarstå. En sådan restriktion

25

har bland annat till effekt att motverka att statsskuldsförvaltningen ut-
formas så att det försvårar penningpolitikens genomförande.

Marknadsvärd

Väl fungerande marknader för svenska statspapper bidrar till att reducera
de likviditets- och riskpremier som staten tvingas betala för sina lån, vil-
ket direkt påverkar kostnaderna för statsskulden. Marknadsvärd är därför
ett naturligt inslag i strävandena att minimera de långsiktiga kostnaderna
för statens upplåning. Väl fungerande och likvida finansiella marknader
bidrar också indirekt till samhällsekonomin genom att exempelvis un-
derlätta kapitalförsörjningen till företag och privatpersoner.

Hypotetiskt skulle man kunna finna att vissa marknadsvårdande ope-
rationer är samhällsekonomiskt lönsamma men statsfinansiellt olönsam-
ma. Det är dock regeringens bedömning att det inte är lämpligt att
statsskuldsförvaltningen utöver kostnadsminimeringsmålet skall ha ett
särskilt marknadsvårdsmål. En anledning till detta är att kalkyler som
uppskattar det samhällsekonomiska värdet av åtgärder som syftar till att
åstadkomma bättre fungerande finansiella marknader med nödvändighet
blir komplexa och osäkra. Därutöver kan resultatet av marknadsvårdande
insatser vara svårt att utvärdera. Att introducera ett marknadsvårdsmål
skulle därtill försvåra styrningen av Riksgäldskontorets verksamhet efter-
som två sidoordnade mål skulle komma att finnas. Eftersom de samhälls-
ekonomiska vinster som teoretiskt skulle kunna erhållas genom ett expli-
cit marknadsvårdsmål är osäkra och troligtvis små torde dessa inte kunna
kompensera för de problem och de kostnader ett sådant mål skulle orsaka
vid förvaltningen av statsskulden.

Dock bör Riksgäldskontoret, utan att åsidosätta kostnads-
minimeringsmålet, ha möjlighet att främja de finansiella marknadernas
funktion. I det fall Riksgäldskontoret bedömer att en marknadsvårdande
operation ändå bör genomföras trots att den medför ökade kostnader för
staten, bör Riksgäldskontoret begära särskilda medel för detta ändamål
hos regeringen. Regeringen får därefter väga denna insats mot andra
statliga insatser inom ramen för den sedvanliga statliga budgetprövning-
en.

Prop. 1997/98:154

Regeringens slutsatser

Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att det nuvarande må-
let, att långsiktigt minimera kostnaderna för statens upplåning, alltjämt
utgör en lämplig utgångspunkt för statsskuldspolitiken. Därtill bör den
nuvarande restriktionen, att statsskuldspolitiken skall bedrivas inom ra-
men för de krav som penningpolitiken ställer, kompletteras med en re-
striktion med innebörden att risken i statsskuldsportföljen skall beaktas.

26

Utvärdering

Prop. 1997/98:154

Regeringens förslag: Regeringen skall varje år i en skrivelse till riks-
dagen utvärdera förvaltningen av statsskulden. Skrivelsen skall senast
den 15 maj lämnas till riksdagen.

Utredningen föreslår att riksdagen årligen ordnar en offentlig utfråg-
ning med riksgäldsdirektören och finansministern. Utredningen föreslår
också att den marknadsvårdande verksamheten årligen utvärderas genom
särskilda konsultrapporter skrivna av oberoende experter.

Remissinstanserna: Riksgäldskontoret tillstyrker utredningens förslag
om offentliga utfrågningar och utvärdering med hjälp av oberoende ex-
perter. Riksrevisionsverket stöder utredningens förslag om regelbundet
återkommande utvärderingar av Riksgäldskontoret. Verket anser vidare
att metoderna för utvärdering bör utredas vidare.

Skälen för regeringens forslag: Med statsskuldens ökade betydelse
för statens finanser ökar också riksdagens behov av utvärdering av
statsskuldsförvaltningen. En utvärdering bör syfta till att ge insyn och till
att möjliggöra en bedömning av hur statsskuldsförvaltningen faktiskt
bedrivits. Eftersom en utvärdering ger vägledning för framtida beslut är
den väsentlig även i ett framåtblickande perspektiv. Därutöver ger en
regelbundet återkommande utvärdering goda incitament till en effektiv
skuldförvaltning.

Idag bedömer riksdagen resultatet av Riksgäldskontorets verksamhet i
samband med budgetpropositionen. Förslaget att låta regeringen göra en
utvärdering i form av en skrivelse till riksdagen ger statsskuldsförvalt-
ningen en mer framskjuten roll i riksdagsbehandlingen. Till detta kom-
mer att en skrivelse som lämnas till riksdagen under våren hinner mo-
tionsbehandlas före riksdagens sommaruppehåll. Skrivelsen kan sedan
behandlas av höstriksdagen när den åter samlats. Därigenom kan utvärde-
ringen få en skyndsammare riksdagsbehandling än en utvärdering inom
budgetpropositionens ram. Utvärderingen kan vara fardigbehandlad av
riksdagen i samband med att regeringen beslutar om riktlinjerna för det
kommande årets verksamhet vilket innebär att eventuella synpunkter kan
beaktas i de statsskuldspolitiska riktlinjerna för det kommande verksam-
hetsåret. Vid en behandling i budgetpropositionen skulle slutsatserna från
utvärderingen endast ge genomslag i de riktlinjer som avser det tredje
verksamhetsåret efter genomförandet. Det vore i och för sig önskvärt att
skrivelsen angående utvärderingen av statsskuldsförvaltningen lämnades
till riksdagen i sådan tid att den kunde färdi gbehandlas under vårriksda-
gen. En så snabb utvärdering bedöms dock inte vara möjlig under de
närmaste åren. Efter att former och rutiner utvecklats bör dock tiden för
utvärderingen kunna förkortas. På sikt bör det därför vara möjligt att
riksdagen ges möjlighet att behandla utvärderingen av statsskuldsförvalt-
ningen under våren.

Ytterligare en fördel med att utvärderingen sker i en särskild skrivelse
till riksdagen är att en sådan underlättar en samlad bedömning av
statsskuldsförvaltningen. Skrivelsen bör således möjliggöra inte bara att

27

Riksgäldskontorets verksamhet utvärderas, utan även att de beslut röran- Prop. 1997/98:154
de statsskuldsförvaltningen som regeringen ansvarar för kan utvärderas.

Regeringen skall således ansvara för att en utvärdering lämnas till
riksdagen. Regeringen skall göra denna utvärdering med utgångspunkt i
underlag som lämnas av Riksgäldskontoret. Eftersom statsskuldsförvalt-
ningens kostnadsminimeringsmål är långsiktigt bör förvaltningen utvär-
deras över perioder som är tillräckligt långa för att tillfälliga variationer i
resultatet skall kunna utjämnas. Regeringen finner att nuvarande femåri-
ga utvärderingsperioder är lämpliga. Femårsperioder omfattar vanligen
flera konjukturfaser. En femårsperiod är vidare inte längre än att den är
överblickbar för sittande styrelse och riksgäldsdirektör.

Utvärderingen bör innehålla en analys av hur kostnadsminimerings-
målet har uppnåtts. Riskerna bör analyseras och kostnaderna bör sättas i
relation till tagna risker. Exempelvis kan en utvärdering göras genom att
jämföra resultatet med alternativa upplåningsstrategier.

Till skillnad mot vad utredaren föreslår anges i regeringens förslag inte
marknadsvärd som ett eget mål statsskuldsförvaltningen. Någon särskild
utvärdering av marknadsvårdande insatser såsom utredaren föreslår är
därför enligt regeringens uppfattning inte nödvändig. Metoderna för ut-
värdering utvecklas fortlöpande. Regeringen finner det därför olämpligt
att i riksdagsbeslut ytterligare låsa fast vilka utvärderingsmetoder som
skall användas.

Regeringen kan även anlita extern kompetens för att erhålla ytterligare
underlag för skrivelsen. Det faktum att även beslut som regeringen an-
svarar för omfattas av utvärderingen talar för att så bör ske.

Finansutskottet kan kalla företrädare för Riksgäldskontoret och rege-
ringen till sina sammanträden för att få information om och diskutera
statsskuldsförvaltningens utformning. Detta kan ske i form av offentliga
utfrågningar. Utskottet har på så sätt möjligheter att komplettera den in-
formation man får av regeringen i skrivelsen. Enligt regeringens mening
saknas skäl att reglera de närmare formerna för riksdagsbehandlingen
såsom utredningen föreslår.

28

Samråd i statsskuldsförvaltningen

Prop. 1997/98:154

Regeringens förslag: Regeringens beslut om riktlinjer för statsskul-
dens förvaltning skall fattas efter förslag från Riksgäldskontoret och
efter yttrande av Riksbanken. Kravet på att Riksgäldskontoret skall
samråda med Riksbanken inför uppköp av statslån tas bort.

Utredningens bedömning: Utredningen menar att man bör eftersträva
att statsskuldspolitiken och penningpolitiken bedrivs så fristående från
varandra som möjligt. Samtidigt föreslås att statsskuldspolitiken skall
bidra till trovärdighet för Riksbankens prisstabilitetsmål.

Remissinstanserna: Riksgäldskontoret föreslår att bestämmelsen i la-
gen om statens upplåning om att uppköp av svenska statspapper skall ske
i samråd med Sveriges riksbank tas bort och att en bestämmelse om att
Riksgäldskontoret skall informera Riksbanken om viktigare statsskulds-
politiska beslut och åtgärder införs i Riksgäldskontorets instruktion. Sve-
riges riksbank understryker att statsskuldspolitiken måste hanteras på ett
sätt som inte försvårar genomförandet av penningpolitiken. Mot bak-
grund av utvecklingen på de finansiella marknaderna anser dock Riks-
banken att en översyn av återstående restriktioner för Riksgäldskontorets
agerande på de finansiella marknaderna är motiverad.

Skälen för regeringens förslag

Samråd inför regeringens årliga riktlinjebeslut

Idag beslutar regeringen om storleken på den årliga upplåningen i ut-
ländsk valuta efter samråd med Riksbanken. Med den i avsnitt 6 före-
slagna ordningen, att regeringen beslutar om riktlinjerna för hela
statsskuldsportföljen, finner regeringen det naturligt att regeringen inför
beslutet drar nytta av den kunskap som finns hos Riksgäldskontoret. Ge-
nom att beslutet tas med utgångspunkt i de förslag som Riksgäldskonto-
ret ger säkerställs Riksgäldskontorets inflytande. Den penningpolitiska
restriktionen på statsskuldsförvaltningen gör det, enligt regeringens me-
ning. lämpligt att även Riksbanken bereds möjlighet att ge synpunkter
inför regeringens beslut. Detta sker lämpligen genom att Riksbanken ges
tillfälle att yttra sig över Riksgäldskontorets förslag.

Samråd mellan Riksgäldskontoret och Riksbanken

I den löpande statsskuldsförvaltningen skall Riksgäldskontoret enligt
nuvarande instruktionen samråda med Riksbanken i frågor av större pen-
ningpolitisk betydelse. Därtill skall Riksgäldskontoret enligt lagen om
statens upplåning samråda med Riksbanken inför beslut om uppköp av
statslån.

29

Utvecklingen på de svenska finansmarknaderna under de senaste tio Prop. 1997/98:154
åren har bland annat lett till större likviditet i marknaden för svenska
räntebärande värdepapper. Det bör därför idag finnas bättre förutsätt-
ningar än tidigare för att statsskuldspolitiken skall kunna genomföras
utan att påverka möjligheterna att genomföra penningpolitiken. Förvalt-
ningen av statens skuld skall göras inom ramen för penningpolitikens
krav. Därtill är marknadsvärd i dag ett naturligt inslag i Riksgäldskonto-
ret kostnadsminimering. Det finns därför liten anledning att anta att
Riksgäldskontoret kommer att vilja genomföra transaktioner som försvå-
rar genomförandet av penningpolitiken. Behovet av samråd mellan Riks-
gäldskontoret och Riksbanken bedöms följaktligen vara litet. I vissa fall
kan dock samråd mellan Riksgäldskontoret och Riksbanken vara befogat.
Regeringen avser därför inte att ta bort det krav på samråd med Riksban-
ken i frågor om den allmänna inriktningen av upplåningsverksamheten,
som regleras i instruktionen för Riksgäldskontoret. Samrådet skall före-
trädesvis gälla frågor av större penningpolitisk betydelse. Detta innebär
att samråd till exempel skall ske inför åtgärder som kan ge påtagliga sig-
naleffekter om kronans framtida kurs eller inflationsutvecklingen i Sve-
rige och inför beslut som har betydelse för Riksbankens möjligheter att
genomföra penningpolitiska operationer.

Det nuvarande lagreglerade kravet på Riksgäldskontoret att samråda
med Riksbanken vid uppköp av statslån infördes i syfte att undvika att
uppköpen försvårar genomförandet av Riksbankens penningpolitik. Tidi-
gare genomfördes också uppköpen av Riksbanken. Det finns inte anled-
ning att förutsätta att uppköp av lån leder till större påverkan på räntan än
exempelvis emissioner. Regeringen finner därför ingen grund för att i lag
särskilt reglera samrådsformema för uppköp av statslån. Regeringen kon-
staterar också att Riksgäldskontoret idag genomför uppköp av statslån
och att detta inte längre görs genom Riksbanken.

Löpande informationsutbyte

Idag sker ett löpande informationsutbyte mellan regeringen, Riksbanken
och Riksgäldskontoret i Arbetsgruppen för statens upplåning. De förslag
som ges i denna proposition innebär i detta avseende inga förändringar
mot dagens ordning.

30

10

Förlängning av fristen för omstrukturering av ProP-1997/98:154

AP-fondens fastighetsinnehav

Regeringens förslag: AP-fonden medges ett undantag från det förbud
att direktäga fastigheter i placeringssyfte som gäller fr.o.m. den 1
september 1998. Undantaget avser fondens fastigheter i utlandet och
sträcker sig t.o.m. utgången av år 1999.

Skälen for regeringens förslag: Allmänna pensionsfondens (AP-
fondens) fastighetsinnehav förvaltas av första-tredje fondstyrelserna.
Fondstyrelsernas fastighetsinnehav var vid utgången av år 1997 värderat
till 25,3 miljarder kronor. Av fastighetsinnehavet avsåg 21 miljarder kro-
nor fastigheter som ägs av AP-fonden direkt, medan resten ägs indirekt
främst via bolag. Enligt beslut av riksdagen hösten 1997 upphör fondsty-
relsernas möjlighet att som kapitalplacering direktäga fastigheter fr.o.m.
1 september 1998 (prop. 1997/98:1 utg. omr. 2 avsnitt 4.5, bet.
1997/98:FiU2, rskr. 1997/98:120, SFS 1998:29). Efter detta datum får
fondstyrelserna investera i fastigheter endast genom bolag eller andelar i
utländsk fastighetsfond. Ändringen har skett främst i syfte att effektivise-
ra kapitalförvaltningen i AP-fonden och att förbättra den svenska fastig-
hetsmarknadens funktionssätt. Lagändringen innebär att fondstyrelserna,
för att kunna behålla sina direktäga fastigheter, måste omstrukturera fas-
ti ghetsinnehaven till indirekta innehav senast till den 1 september 1998.

AP-fonden (första-tredje fondstyrelserna) har i en skrivelse till Fi-
nansdepartementet hemställt att tidpunkten för när fondstyrelserna inte
längre får direktäga fastigheter skjuts fram till utgången av år 1999 be-
träffande de fastigheter som styrelserna har i London. Som skäl har
fondstyrelserna i huvudsak anfört följande. De fastigheter i London som
fondstyrelserna direktäger är marknadsvärderade till 2,3 miljarder kro-
nor. En överföring av dessa fastigheter till ett bolag skulle medföra en
överlåtelseskatt (transfer tax) på 3 %, dvs. ca 70 miljoner kronor. För att
fastigheterna skall kunna hanteras på ett affärsmässigt effektivt sätt och
inte onödigtvis belastas av nämnda skatt undersöker fondstyrelserna al-
ternativa lösningar till en ren bolagisering. Bland annat analyseras möj-
ligheten att sälja hela eller delar av beståndet eller att apportera in fastig-
heter till brittiska fastighetsbolag. Det är osäkert hur lång tid denna pro-
cess kommer att ta. För att inte komma i tidsnöd och därmed försämra
möjligheterna till en bra ekonomisk lösning bör den tidsgräns för när
fondstyrelserna inte längre får direktäga fastigheter senareläggas.

Det är angeläget att en omstrukturering även av fastighetsinnehavet i
utlandet sker inom den tidsram som riksdagen beslutat. Fondstyrelserna
bör emellertid inte tvingas att göra detta till en kostnad som inte kan an-
ses försvarlig med hänsyn till kravet på en ändamålsenlig kapitalförvalt-
ning. Regeringen anser därför att fondstyrelserna bör få ytterligare tid på
sig att vidta lämpliga dispositioner beträffande de fastigheter som styrel-
serna har i London. Fondstyrelserna bör ges det begärda tidsutrymmet för
detta. Regeringen förutsätter emellertid att fondstyrelserna genomför en

31

omstrukturering av fastighetsinnehavet i London så snart det kan ske Prop. 1997/98:154
med hänsyn till kravet på en ändamålsenlig förvaltning.

Lagtekniskt löses en förlängd tid för att omstrukturera första-tredje
fondstyrelsernas fastighetsinnehav i utlandet genom ett tillägg i ikraftträ-
dande- och övergångsbestämmelserna till den ändring i AP-
fondsreglementet som beslutades av riksdagen i slutet av år 1997.

32

11

Ekonomiska konsekvenser

Prop. 1997/98:154

Regeringens förslag rörande statsskuldsförvaltningen har inga direkta
budgetkonsekvenser. Förslagen om mål, ansvarsfördelning, utvärdering
och samrådsformer för statsskuldsförvaltningen syftar alla till att skapa
bästa möjliga förutsättningar för en effektiv statsskuldsförvaltning och
därmed lägre kostnader för staten på sikt.

I den målformulering för statsskuldsförvaltningen som regeringen fö-
reslår anges även restriktionen att risken i statsskuldsförvaltningen skall
beaktas. Den av regeringen föreslagna ansvarsfördelningen möjliggör en
samlad riskbedömning. Dessa faktorer kan förväntas medverka till stabi-
litet i statens finanser.

Regeringen förslag rörande en förlängning av fristen för AP-fonden att
omstrukturera sitt fastighetsinnehav i utlandet har inga direkta konsek-
venser för statens budget.

33

12

F örfattningskommentarer

Prop. 1997/98:154

12.1     Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1387) om
statens upplåning

Paragrafen har ändrats på så sätt att det särskilda kravet på samråd vid
uppköp av statslån tagits bort. Skälen härtill framgår av avsnitt 9.

Paragrafen har bytt beteckning från 2 § till 3 §. Som en följd av att be-
teckningen för 1 a § ändras till 2 § har också hänvisning ändrats på mot-
svarande sätt.

Bestämmelsen, som är ny, anger målet för förvaltningen av statens skuld.
Målet är att långsiktigt minimera kostnaderna för statens skuld. Till målet
finns två restriktioner; dels skall risken i förvaltningen beaktas, dels skall
statsskulden förvaltas inom ramen för de krav som penningpolitiken
ställer. Bestämmelsen behandlas utförligt i avsnitt 7.

I paragrafen, som är ny, anges att regeringen årligen skall besluta om
riktlinjer för statsskuldsförvaltningen samt vissa bestämmelser om hur
beslutet skall beredas. Skälen för bestämmelsen behandlas närmare i av-
snitt 6.

Paragrafen är ny och anger att regeringen skall utvärdera statsskuldsför-
valtningen i en årlig skrivelse till riksdagen. Detta motiveras närmare i
avsnitt 8.

12.2     Förslag till lag om ändring i lagen (1998:29) om
ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för
Allmänna pensionsfonden

Punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna

Bestämmelser har behandlats i avsnitt 10.

34

12.3     Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om Prop. 1997/98:154
statsbudgeten.

H §

Ändringen är en följd av att lagen om statens upplåning ändrat rubrik till
lagen om statens upplåning och skuldförvaltning.

12.4     Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om
Sveriges riksbank

12 §

Ändring i hänvisning till följd av att lagen om statens upplåning ändrat
rubrik till lagen om statens upplåning och skuldförvaltning.

35

Förteckning över remissinstanser avseende
betänkandet (SOU 1997:66) Statsskuldspolitiken

Prop. 1997/98:154

Bilaga 1

Efter remiss har yttrande över betänkandet avgetts av Sveriges riksbank,
Kammarrätten i Göteborg, Riksgäldskontoret, Statskontoret, Riksrevi-
sionsverket, Konjunkturinstitutet, Första till tredje AP-fondstyrelsema,
Handelshögskolan i Göteborg, Handelshögskolan i Stockholm, Konkur-
rensverket, Sveriges Industriförbund, Sveriges Försäkringsförbund,
Tjänstemännens Centralorganisation, Sveriges Akademikers Centralor-
ganisation, Landsorganisationen i Sverige, Svenska Arbetsgivareföre-
ningen, Svenska Bankföreningen, Penningmarknadsinformation AB och
Svenska Fondhandlareföreningen.

Kommerskollegium, Finansinspektionen, Stockholms Fondbörs AB,
Lunds universitet, Kammarkollegiet, Svenska Kommunförbundet, Land-
stingsförbundet, Kooperativa förbundet, Finansbolagens förening, Fond-
bolagens förening, Handelns utredningsinstitut och Värdepapperscentra-
len AB har förklarat sig avstå från att lämna remissyttrande

36

Framställan om dispens för överföring av direktägda ProP-1997/98:154
utländska fastigheter till bolag                           Bllaga 2

Enligt den ändring av Allmänna Pensionsfondens reglemente
(1983:1092) som riksdagen fattade beslut om i december 1997 (prop.
1997/98:1, bet. 1997/98:FiU2, rskr. 1997/98:120) får inte Första, Andra
och Tredje fondstyrelserna (AP-fonden 1-3) efter den 1 september 1998
längre äga fastigheter direkt. Ägandet måste därefter vara i form av aktier
i svenska eller utländska fastighetsbolag. AP-fondens 1-3 totala fastig-
hetsbestånd var marknadsvärderat till 25,3 mdkr per 97-12-31.

De fastigheter som AP-fonden 1-3 direktäger i Sverige, vilka motsva-
rar ett värde av 19,7 mdkr, kommer att föras över till ett av fondstyrel-
serna gemensamt helägt fastighetsbolag. Avsikten är att denna överföring
ska vara genomförd vid halvårsskiftet 1998.

Utöver det svenska fastighetsbeståndet har AP-fonden 1-3 också in-
vesterat i fastigheter i London och Bryssel samt i amerikanska fastighets-
fonder s.k. REIT's. Av de utländska fastighetsinvesteringama utgörs hu-
vuddelen av investeringarna i London av direktägda fastigheter. Bestån-
det i London var vid årsskiftet marknadsvärderat till totalt 3,1 mdkr var-
av 2,3 mdkr utgjorde direktägda fastigheter. De resterande utländska fas-
tighetsinvesteringama på sammanlagt 2,5 mdkr är i indirekt form.

En överföring av de direktägda fastigheterna i London till ett av AP-
fonden 1-3 helägt bolag uppfyller kravet på bolagisering men medför att
överföringen kommer att beläggas med en lagfart (transfer tax) på 3 %
motsvarande ca 70 mdkr. För att Londonfastighetema ska kunna hanteras
på ett affärsmässigt effektivt sätt och inte onödigtvis belastas av denna
transfer tax undersöks alternativa lösningar till en ren bolagisering. Bl.a.
analyseras möjligheten att sälja hela eller delar av beståndet eller att ap-
portera in fastigheter till brittiska fastighetsbolag. Det är osäkert hur lång
tid denna process kommer att ta. För att inte komma i tidsnöd och där-
med försämra möjligheterna till en bra ekonomisk lösning bör tidsgrän-
sen för när AP-fonden 1-3 inte längre får äga fastigheter direkt senare-
läggas avseende innehavet i London.

Fondstyrelserna hemställer mot denna bakgrund att tidpunkten när
fondstyrelserna inte längre får direktägda fastigheter i London, förskjuts
från 1 september 1998 till 31 december 1999. Huvudmotivet är att
fondstyrelserna därigenom kan uppnå en affärsmässig bättre lösning än
eljest.

För
ALLMÄNNA PENSIONFONDEN
Första, Andra och Tredje fondstyrelserna

Lennart Nilsson

37

F inansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 april 1998

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Peterson,
Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Andersson, Winberg, Ulvskog,
Sundström, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros,
Engqvist.

Föredragande: statsrådet Åsbrink

Prop. 1997/98:154

Regeringen beslutar proposition Förvaltningen av statsskulden

38

Eländers Gotab 56183, Stockholm 1998