Prop.
1997/98:111
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 5 mars 1998
Göran Persson
Maj-Inger Klingvall
(Socialdepartementet)
Propositionen innehåller förslag till riktlinjer för en reformering av
reglerna om ersättning vid varaktig medicinskt grundad arbetsoförmåga
- det som i dag är förtidspension. Vidare beskrivs den planerade fortsatta
betredningen av frågan om en reformering av hela systemet för ersättning
vid långvarig medicinskt grundad arbetsoförmåga.
Propositionen innehåller på en punkt ett förslag till lagändring med
ikraftträdande den 1 januari 1999, nämligen när det gäller utformningen
av kravet på arbetsförmågans nedsättning för rätt till hel förtidspension.
1 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 111
Prop. 1997/98:111
1 Förslag till riksdagsbeslut.................................................................3
2 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän
försäkring..........................................................................................3
3 Ärendet och dess beredning..............................................................4
4 Övergripande principer.....................................................................4
5 Förtidspension...................................................................................8
5.1 Allmänna principer.............................................................8
5.2 Inkomstrelaterad ersättning..............................................13
5.3 Garantinivå........................................................................19
5.3.1 Inledning.........................................................19
5.3.2 En åldersberoende garantinivå........................21
5.4 Stimulans till återgång till arbetslivet och ett i
övrigt aktivt liv..................................................................28
5.4.1 Bakgrund........................................................28
5.4.2 Förändrade regler............................................32
6 Ålderspensionsrätt vid förtidspension.............................................38
7 Internationella konsekvenser...........................................................40
8 Övriga frågor...................................................................................41
8.1 Ersättning vid långvarigt men inte varaktigt nedsatt
arbetsförmåga....................................................................41
8.2 Rehabilitering....................................................................45
8.3 Kriterier för rätt till ersättning..........................................46
8.4 Samordning mellan förtidspension och arbetsskade-
respektive yrkesskadelivräntor.........................................49
8.5 Ersättning vid institutionsvistelse.....................................51
9 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser...................................52
9.1 Ikraftträdande....................................................................52
9.2 Övergångsbestämmelser...................................................53
9.2.1 Inledning.........................................................53
9.2.2 Omvandling av redan beviljad förtidspension 56
9.2.3 Individer födda åren 1936 och 1937...............59
9.2.4 En bosättningsbaserad garantinivå.................60
10 Ekonomiska konsekvenser..............................................................61
10.1 Allmänt.............................................................................61
10.2 Förtidspensionernas utveckling........................................62
10.3 Kostnaden för förtidspensioner.........................................63
10.4 Systemets kostnader i förhållande till dess intäkter..........64
10.5 Ekonomiska konsekvenser av regeringens förslag...........65
11 F örfattningskommentar...................................................................69
Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Ohälsoförsäkringen -
Trygghet och aktivitet (SOU1997:166).................................70
Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser..........................................77
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 mars 1998...........78
Prop. 1997/98:111
Regeringen föreslår att riksdagen
1. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om
allmän försäkring, och
2. godkänner de riktlinjer regeringen föreslår för en reformering av
reglerna om ersättning vid varaktig medicinskt grundad arbetsoförmåga
(avsnitt 5, 6 och 9).
Härigenom föreskrivs att 7 kap. 2 § lagen (1962:381) om allmän för-
säkring1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Försäkrad, vars arbetsförmåga
är helt nedsatt, erhåller hel förtids-
pension.
Försäkrad, vars arbetsförmåga
inte är helt nedsatt men är nedsatt
med minst tre fjärdedelar, erhåller
tre fjärdedels förtidspension
1 kap.
Försäkrad, vars arbetsförmåga
är helt eller i det närmaste helt
nedsatt, erhåller hel förtidspen-
sion.
Försäkrad, vars arbetsförmåga
inte är nedsatt i sådan grad men
med minst tre fjärdedelar, erhåller
tre fjärdedels förtidspension.
Är den försäkrades arbetsförmåga nedsatt i mindre grad men med
minst hälften, utges halv förtidspension.
1 övriga fall utges en fjärdedels förtidspension.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999. Äldre bestämmelser skall
fortfarande tillämpas i fråga om ersättning som avser tid före ikraftträ-
dandet.
1 Lagen omtryckt 1982:120.
2 Senaste lydelse 1992:1702.
I januari 1997 beslutade regeringen om direktiv som gav en särskild ut-
redare uppdraget att utforma förslag till ett nytt system för ersättning vid
långvarigt nedsatt arbetsförmåga (dir. 1997:9).
Som särskild utredare förordnades generaldirektören Anna Hedborg.
Utredningen - Förtidspensionsutredningen - har i november och decem-
ber 1997 avlämnat betänkandena Ohälsoförsäkringen Trygghet och akti-
vitet (SOU 1997:166) och Ohälsoförsäkringen Övergångsbestämmelser
(SOU 1997:189).
En sammanfattning av betänkandet Ohälsoförsäkringen Trygghet och
aktivitet (SOU 1997:166) finns i bilaga 1.
Betänkandena har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan-
serna finns i bilaga 2. En remissammanställning finns tillgänglig i Rege-
ringskansliet (Socialdepartementet, dnr S97/7977/F).
I denna proposition föreslår regeringen att riksdagen godkänner vissa
riktlinjer för utformningen av den del av ett reformerat system som gäller
ersättning vid varaktig arbetsoförmåga. Vidare beskrivs den planerade
fortsatta beredningen av frågan om en reformering av hela systemet för
ersättning vid långvarig arbetsoförmåga. Slutligen föreslås en lagändring
när det gäller utformningen av kravet på arbetsförmågans nedsättning för
rätt till hel förtidspension.
Prop. 1997/98:111
En viktig uppgift för regeringen är att reformera socialförsäkringarna och
skapa mer stabila trygghetssystem. Den proposition som nu läggs fram är
ytterligare ett steg i det arbetet.
Utgångspunkten för de principer som regeringen föreslår är en sam-
manhållen allmän och obligatorisk försäkring med enhetliga villkor för
alla försäkrade. En obligatorisk försäkring som omfattar alla och ger er-
sättning till alla på lika villkor får en bred legitimitet och en förankring i
samhället som garanterar dess stabilitet. Det är också ett sådant system
som bäst kan leva upp till högt ställda krav på trygghet, rättvisa och ef-
fektivitet. Alla kan känna trygghet i vetskap om att det finns ett inkomst-
skydd för den som på grund av sjukdom eller skada förlorar förmågan att
försörja sig själv genom eget arbete. En rättvis försäkring bör innehålla
ett betydande mått av utjämning mellan grupper som löper olika risk att
drabbas av sjukdom. Det är lättare inom ramen för en obligatorisk of-
fentlig försäkring än med frivilliga marknadslösningar att ge även
högriskgrupper ekonomisk trygghet till rimliga kostnader och att upp-
rätthålla en rimlig ersättningsnivå.
Det finns en naturlig och stark koppling mellan förtidspension och
sjukförsäkring. Sjukförsäkringen träder in i början av en sjukperiod och
förtidspensioneringen om arbetsförmågan på grund av sjukdom eller an-
nan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan blir
varaktigt nedsatt. Båda systemen syftar till att ersätta förlorad för-
värvsinkomst vid nedsättning av arbetsförmågan av medicinska orsaker
för personer i arbetsför ålder. Förtidspensionssystemet är emellertid i dag
en del av ett större system som också omfattar ålders- och efterlevande-
pensioner. Reglerna för beräkning av förtidspension är i huvudsak knutna
till vad som gäller för ålderspensioneringen. Reformeringen av ål-
derspensionssystemet medför att ålderspension kommer att beräknas
enligt nya principer och att ålderspensionssystemet såväl lagtekniskt som
finansiellt kommer att utgöra ett från andra socialförsäkringsgrenar av-
skilt system. Detta medför med nödvändighet att reglerna för ersättning
vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga måste förändras för i vart fall de
förtidspensionärer som kommer att omfattas av det reformerade ål-
derspensionssystemet. Förtidspensionerna bör bl.a. därför göras till en
del av sjukförsäkringen. Utgångspunkten bör vara en finansiellt sam-
manhållen försäkring som innefattar alla ersättningsfall på grund av
sjukdom och annan nedsättning av den fysiska och psykiska prestations-
förmågan oavsett varaktighet. Försäkringen bör finansieras via sjukför-
säkringsavgifter såvitt avser inkomstrelaterade ersättningar. Det grund-
skydd som föreslås bör finansieras med allmänna skattemedel.
De senaste årens sanering av de offentliga finanserna har oundvikligen
kommit att omfatta även de offentliga trygghetssystemen. Regeländringar
har skett i syfte att såväl kortsiktigt som långsiktigt reducera utgifterna,
även om dessa förändringar i flera fall även kan motiveras utifrån andra
utgångspunkter.
Den statsfinansiella krisen och de förändringar i villkoren för ersätt-
ning från de offentliga försäkringssystemen denna framtvingat kan ha bi-
dragit till att skada tilltron till de offentliga försäkringarna. Ett mål för
det försatta reformarbetet måste därför vara att återskapa förtroendet för
trygghetssystemen. Dessa måste byggas upp på ett sådant sätt att villko-
ren kan vara tydliga och stabila. Den försäkrade skall kunna förutse vad
försäkringen täcker och det skall inte behöva finnas någon tvekan om
långsiktigheten i villkoren.
Inte minst erfarenheterna från krisen i början av 1990-talet visar att en
grundförutsättning för att det skall finnas ett förtroende för trygghets-
systemen är att dessa har en stabil finansiering. Utan de saneringsåtgär-
der regeringen vidtagit de senaste åren hade förtroendet för de offentliga
systemen varit än lägre.
Nu är utvecklingen av de offentliga finanserna under kontroll. Behovet
av omedelbara besparingar är undanröjt. Men det är av största vikt att
den framtida utgiftsutvecklingen inom försäkringssystemen kan hållas
inom de ramar som ges av offentliga finanser i balans för att stabilitet
skall uppnås i systemen. Det kommer framgent att ställas höga krav och
förväntningar på många områden inom det samlade offentliga åtagandet.
Förtidspensionssystemet är en del av det offentliga åtagandet. Den de-
mografiska utvecklingen, närmare beskriven nedan, medför en risk för att
utgifterna för förtidspensionssystemet växer snabbare än inkomstunder-
laget. En sådan utveckling skulle kunna leda till att förtidspensioneringen
tränger undan andra viktiga åtaganden. Regeringen anser därför att det är
av stor vikt att de finansiella förutsättningarna för systemet är stabila. På
lite längre sikt är därför ambitionen att en bättre hälsa och arbetsmiljö, en
Prop. 1997/98:111
effektiv rehabilitering och samverkan samt en bättre fungerande arbets- Prop. 1997/98:111
marknad väsentligt skall reducera behovet av förtidspension och därmed
försäkringens kostnad.
Kostnaderna i förtidspensionssystemet påverkas bl.a. av strukturella
faktorer. Det demografiska tryck som förtidspensionssystemet kommer
att utsättas för i början av 2000-talet är ett exempel på detta. Det demo-
grafiska trycket orsakas av att antalet individer i den ålder då risken för
förtidspensionering är störst ökar kraftigt. Skillnaderna mellan antalet
individer födda på 1930- respektive 1940-talen är mycket stora. Emeller-
tid finns indikationer på att risken för förtidspensionering i den yngre
gruppen är och kommer att vara mindre. En bidragande orsak till att den
demografiska utvecklingen inte förväntas fa fullt genomslag är att det
allmänna hälsoläget förbättrats.
Även den allmänna löneutvecklingen påverkar förtidspensionssyste-
mets kostnader. Genom att inkomsterna ökar bland dem som förtidspen-
sioneras, ökar också den genomsnittliga ersättningen. Ökade genom-
snittsinkomster innebär emellertid också att systemets avgiftsunderlag
blir större. På så sätt påverkas inte systemets utgifter i förhållande till
avgiftsunderlaget vid allmänna löneförändringar, förutsatt att inkomst-
utvecklingen i befolkningen är jämnt fördelad. Eftersom också systemets
avgifter påverkas av allmänna löneförändringar påverkar dessa inte heller
förhållandet mellan utgifter och intäkter.
Inom ramen för socialförsäkringssystemen finns ett flertal komponen-
ter som har betydelse för utgiftsutvecklingen. Regeringen har under se-
nare år på många olika sätt understrukit hur viktig rehabiliteringsfrågan
är. En av de viktigaste åtgärder som vidtagits på senare tid är den tonvikt
som lagts på samverkan inom rehabiliteringsområdet (prop. 1996/97:63,
bet. 1996/97:SfU12, rskr. 1996/97:273). Rehabiliteringsområdet har i öv-
rigt varit föremål för flera utredningar, vilka närmare redogörs för i av-
snitt 8.2. Vidtagna åtgärder syftar främst till att effektivisera det framtida
rehabiliteringsarbetet. Ett nytt försäkringssystem bör genomsyras av att
rehabilitering och aktivitet skall stimuleras. När arbetsförmågan är ned-
satt är det viktigt, inte minst för den enskilde, att åtgärder i första hand
inriktas på rehabilitering så att han eller hon snabbt kan återgå till arbets-
livet. Ingen permanent ersättning bör utges förrän alla möjligheter har
prövats att återge den försäkrade arbetsförmågan. Ett effektivt rehabili-
teringsarbete begränsar utgifterna för förtidspension.
Renodlingen av social- och arbetslöshetsförsäkringssystemen bör full-
följas. Det skall finnas tydligt definierade medicinska kriterier för rätt till
ersättning i form av förtidspension. Genom renodlingen ges större förut-
sättningar för effektiv resursanvändning och politiska prioriteringar mel-
lan olika trygghetssystem samtidigt som den medför att personer kan
hänvisas till den sektor som har bäst förutsättningar att lämna rätt hjälp. I
linje med detta infördes nya kriterier för rätt till ersättning den 1 januari
1997. För närvarande pågår en uppföljning av de nya kriterierna. Med
uppföljningen som underlag kommer regeringen att kunna bedöma om
det finns behov av att förtydliga lagstiftningen. Avsikten är dock inte att
frångå den grundläggande principen att det är medicinskt grundad ned-
sättning av arbetsförmågan som ger rätt till ersättning.
För att de skärpta kraven för rätt till ersättning skall innebära en möj-
lighet att kontrollera och begränsa samhällets kostnader för försäkringen
förutsätts bl.a. en administration som kännetecknas av effektivitet och en
rättssäker och likformig tillämpning. Effektivitet uppnås genom att verk-
samheten bedrivs målinriktat och planmässigt samt följs upp och utvär-
deras. För närvarande pågår en omfattande verksamhet inom socialför-
säkringsadministrationen som syftar till att förbättra beslutsunderlagen
och därmed beslutskvaliteten. Regeringen följer noga detta arbete och
kommer att vid behov ta nödvändiga initiativ.
Utgifterna för förtidspension och sjukbidrag för år 1998 beräknas i
budgetpropositionen för 1998 till 37 177 miljoner kronor. Den demogra-
fiska utvecklingen har och kommer att fa en kostnadshöjande effekt. Det
påtagliga demografiska tryck som kommer att nå sin höjdpunkt runt år
2010 kommer att innebära ökade utgifter i förhållande till avgiftsunder-
laget. Ett allmänt förbättrat hälsoläge i befolkningen och en mängd insat-
ser i och kring socialförsäkringen bedöms dock tillsammans kunna bidra
till att begränsa utgiftsutvecklingen.
Sammantaget menar regeringen att det är av avgörande betydelse att
hålla fast vid och fullfölja renodlingen av försäkringen, de förändrade
kriterierna, en effektiv rehabilitering samt en effektiv tillämpning av re-
gelverket för att nå en begränsning av utgifterna för förtidspension.
Ett reformerat system måste innehålla en väl avvägd balans mellan
målen att ge ekonomisk trygghet och att stimulera eget arbete. Det senare
kräver att tidiga rehabiliteringsåtgärder vidtas med avsikten att en försäk-
rad så snabbt som möjligt skall kunna återgå till arbetslivet. Kravet på
trygghet innebär dock att den som har en varaktigt nedsatt arbetsförmåga
av medicinska orsaker och av det skälet inte kan försörja sig skall få sin
långsiktiga ekonomiska och därigenom sin sociala situation tryggad ge-
nom en ersättning som kan utges till dess den försäkrade fyller 65 år.
Försäkringen bör vara baserad på principen om ersättning för in-
komstbortfall. Inkomstrelaterade förmåner bidrar till minskade ekono-
miska klyftor och ökad jämlikhet. Ersättningen bör också i fortsättningen
ligga på en sådan nivå att den ger ekonomisk trygghet utan
kompletterande försäkringsskydd.
Vid utformningen av ett system för ersättning av inkomstbortfall är en
central fråga att hitta rättvisande mått för uppskattning av inkomstbort-
fallet. Denna fråga behandlas i avsnittet om förtidspension och avsnittet
om ersättning för den som drabbas av långvarig men inte varaktig ned-
sättning av arbetsförmågan.
Den inkomstrelaterade förtidspensionen bör kompletteras med en ut-
fyllnad upp till en garanterad nivå för dem som innan sjukdomen eller
funktionshindret uppkom hade låga förvärvsinkomster eller saknade
sådana inkomster. Den garanterade nivån bör säkerställa att alla försäk-
rade som drabbas av sjukdom eller funktionshinder tillförsäkras en rimlig
levnadsstandard.
Vidare bör systemet innebära möjligheter för förtidspensionärer att
leva ett aktivt liv. Den förtidspensionär som — trots sjukdom eller funk-
tionshinder - vill pröva på arbete, studier eller andra aktiviteter bör upp-
muntras att göra detta.
Prop. 1997/98:111
Med dessa utgångspunkter kommer regeringen i det följande att föreslå Prop. 1997/98:111
principer för hur ett nytt förtidspensionssystem skall utformas. Det krävs
dock ytterligare beredning innan slutliga förslag kan läggas fram.
Utformningen av den allmänna försäkringens skydd vid långvarigt
nedsatt arbetsförmåga är av stor betydelse för många individer. Systemet
innehåller också många komponenter. Vid utformningen av dessa måste
principiella och andra ställningstaganden göras. De enskilda kompo-
nenterna måste emellertid också ses i ett sammanhang, så att en funge-
rande helhet med ett totalt sett lämpligt innehåll skapas. Systemet som
helhet och dess delar har också starka samband med system inom andra
sektorer och politikområden, t.ex. arbetsmarknad och utbildning. För-
tidspensionsutredningen har lämnat en del förslag som innehåller lös-
ningar även på detaljnivå. Regeringen kan dock, som framgår av denna
proposition, inte i alla delar ställa sig bakom utredningens förslag. Sam-
mantaget innebär detta, tillsammans med det faktum att systemet som
helhet skall rymmas inom ramen för offentliga finanser i balans, att av-
görande överväganden återstår innan regeringen kan lämna förslag om ett
reformerat system i alla detaljer.
Det fortsatta beredningsarbetet kommer att inriktas på den närmare
regleringen av förtidspension och ersättning för dem som har en långva-
rig men inte varaktig nedsättning av arbetsfömågan. Detta berednings-
arbete kommer också att beröra sjukpenning. Jämställdhetsperspektivet
kommer att beaktas i det fortsatta arbetet.
Regeringens förslag: Liksom i dag skall det finnas en särskild form
av ersättning för dem som drabbats av en medicinskt orsakad varaktig
nedsättning av arbetsförmågan med minst en fjärdedel. Ersättning
skall även i fortsättningen kunna utges som en fjärdedels, halv, tre
fjärdedels eller hel förtidspension. Ersättningen skall kunna utges till
dess den försäkrade fyller 65 år.
Utformningen av reglerna om beräkning av ersättning skall bygga
på principen om ersättning för inkomstbortfall. Den inkomstrelaterade
ersättningen skall kompletteras med ett garantibelopp. För dem som
har inkomstrelaterad ersättning som är lägre än en garantinivå skall
garantibeloppet utges som utfyllnad upp till denna garanterade nivå.
Om den försäkrade saknar inkomstrelaterad ersättning skall ersättning
utges med ett belopp som motsvarar garantinivån.
Utredningens förslag: Utredningens detaljförslag är utformat i
överensstämmelse med de principer som regeringen föreslår.
Remissinstanserna: Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Arbets-
givarverket, Statens löne- och pensionsverk, Centrala studiestödsnämn-
den, Arbetarskyddsstyrelsen, Jämställdhetsombudsmannen, Försäk- Prop. 1997/98:111
ringskasseförbundet, Försäkringsanställdas förbund, Landstingsförbun-
det, Svenska Kommunförbundet, Sveriges Akademikers centralorganisa-
tion, Sveriges läkarförbund, Samhall AB, Sveriges Försäkringsförbund,
Svenska läkaresällskapet, De Handikappades Riksförbund, Handikapp-
förbundens Samarbetsorgan, Neurologiskt Handikappades Riksförbund,
Riksförbundet för Social och Mental Hälsa, Synskadades Riksförbund,
Pensionärernas Riksorganisation, Riksförbundet för Utvecklingsstörda
Barn, Ungdomar och Vuxna, Svensk Förening för Allmänmedicin och
Riksförbundet för Trafik- och Polioskadade är alla i huvudsak positiva
till utredningens forslag.
Riksrevisionsverket (RRV) förordar att sjukpenningen, förtidspensio-
nen och arbetslöshetsförsäkringen samordnas inom ramen för ett nytt
system för inkomstbortfallsersättning. Givet att förtidspensionerna skall
bestå har RRV invändningar mot den föreslagna konstruktionen. Flera av
de brister och svagheter som enligt RRV föreligger i dagens system
kommer att bestå vid ett genomförande av förslaget. Svenska Arbets-
givareföreningen anser att förtidspension automatiskt skall beviljas efter
två års sjukskrivning samt att förtidspensionen därefter skall omprövas
återkommande.
Skälen för regeringens förslag: Det finns ett behov av en särskild
form av förmån för individer som drabbas av en medicinskt grundad ned-
sättning av arbetsförmågan som kan bedömas som varaktig. Vid utform-
ningen av denna förmån bör hänsyn tas till individens behov av och för-
väntningar om långsiktig ekonomisk trygghet i situationer då hans eller
hennes försörjningsförmåga nedsatts. Också det samhälleliga intresset av
att motverka skadliga konsekvenser som kan följa av att människor ställs
utan möjligheter till egen försörjning bör beaktas. Vid en varaktig förlust
av arbetsförmågan av medicinska orsaker bör enligt regeringens
uppfattning försäkringen innebära ett varaktigt skydd mot bortfallet av
inkomst.
Försäkringssystemen bör renodlas så att kostnader som uppkommit på
grund av ohälsa i största möjliga utsträckning hanteras inom socialför-
säkringen medan kostnader som orsakats av arbetslöshet hanteras inom
arbetsmarknadspolitiken. Härigenom ges större förutsättningar för effek-
tiv resursanvändning och politiska prioriteringar mellan olika trygghets-
system. Renodlingen medför samtidigt att personer kan hänvisas till den
sektor som har bäst förutsättningar att lämna rätt hjälp.
Renodlingen är också betydelsefull för att upprätthålla allmänhetens
tilltro till försäkringssystemen. Att ersättning bör förbehållas de personer
som uppfyller vissa uppställda kriterier är viktigt för denna tilltro.
När det gäller sjukförsäkring och förtidspension är, som angivits i den
av riksdagen godkända propositionen Kriterier för rätt till ersättning i
form av sjukpenning och förtidspension (prop. 1996/97:28,
bet. 1996/97:SfU6, rskr. 1996/97:125) tanken att dessa förmåner skall
utgöra ett skydd vid medicinsk grundad nedsättning av arbetsförmågan.
Utrymmet för att vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning be-
akta andra faktorer än rent medicinska är begränsat.
Rätten till en varaktig ersättning i form av förtidspension förutsätter att Prop. 1997/98:111
individen inte inom rimliga gränser har möjlighet att förbättra sin situa-
tion genom att byta arbete eller bostadsort eller genom att utbilda sig.
Förtidspensionssystemet har därför en mycket stor betydelse som skydd
mot långvariga inkomstbortfall som den enskilde i princip inte kan på-
verka.
Till skillnad mot förtidspensionen är arbetslöshetsförsäkringen till sin
karaktär en omställningsförsäkring som inte är avsedd att klara långva-
riga försörjningsbehov. Det ställs stora krav på den som är frisk eller som
trots sin sjukdom har en arbetsförmåga att ta ett arbete. Omställnings-
momentet syftar till att göra det möjligt för den arbetslöse att med rim-
liga ekonomiska villkor, under en begränsad tid, söka sig fram till en ny
anställning där hans eller hennes kompetens kan utnyttjas.
Skillnaderna mellan social- och arbetslöshetsförsäkringarnas uppgifter
och villkor stärker behovet av en tydlig gränsdragning för när respektive
system skall ge ersättning.
Ur individens perspektiv innebär renodlingen en ökad tydlighet. För-
säkringen ger en ökad trygghet om den enskilde vet vad som krävs för att
få rätt till ersättning.
Ökad tydlighet uppnås även genom ett klarare samband mellan in-
komster och förväntad förmån, vilket underlättar för den enskilde att be-
döma vilket försäkringsskydd han eller hon har. Tydligheten bidrar till en
ökad tilltro till systemet.
I en situation där kvalifikations- och ersättningsvillkor är otydliga fö-
religger risk för att en individ inte förmår identifiera det försäkrings-
skydd som han eller hon har. Om det offentliga försäkringsskyddet är
förutsägbart ges individen förutsättningar för att bedöma om han eller
hon skall betala ytterligare för ett kompletterande skydd.
En prövning av rätten till ersättning inom respektive system med ut-
gångspunkt i att systemen skall renodlas minskar risken för överutnytt-
jande av försäkringen. Genom renodlingen ökar möjligheterna för re-
spektive försäkring att vara effektiv i förhållande till sina syften och
därmed ge en ersättning som är tillräckligt hög för de individer som upp-
fyller villkoren.
Vid sidan av de insatser som i övrigt görs i samhället för att förhindra
att människor drabbas av sjukdomar och andra funktionsnedsättningar
bör försäkringen innehålla funktioner som innebär möjligheter men även
skyldigheter att så långt möjligt begränsa de konsekvenser för försörj-
ningsförmågan som en funktionsnedsättning medför. Detta innebär stora
krav på rehabiliteringsinsatser. Även ur denna aspekt är en renodling av
systemen den bästa garantin för en effektiv resursfördelning.
Renodlingen får emellertid inte innebära att enskilda ställs utan stöd
och skydd. Individer med behov av stöd från mer än ett system bör till-
försäkras detta genom en effektiv samordning. Systemen måste också
ansluta till varandra så att inte enskilda med ett faktiskt behov av stöd
ställs utanför alla system.
Regeringen har i proposition 1996/97:63 Samverkan, socialförsäk-
ringens ersättningsnivåer och administration, m.m. påtalat behovet av
samordning av insatserna för rehabilitering mellan olika sektorer för att
10
undvika att individer vars problembild inte renodlat faller inom en myn- Prop. 1997/98:111
dighets ansvarsområde hamnar mellan de olika systemen. I propositionen
lämnade regeringen förslag till riktlinjer för förändringar och föreslog att
särskilda medel skall avsättas för bl.a. samverkansprojekt. Riksdagen har
antagit de av regeringen lämnade förslagen till riktlinjer för samverkan
inom rehabiliteringsområdet fr.o.m. år 1998 (bet. 1996/97:SfU12,
rskr. 1996/97:273).
Enligt dessa riktlinjer skall bl.a. gemensamma verksamhets- och hand-
lingsplaner upprättas på central myndighets- och regionnivå liksom pro-
gram för gemensam utbildning. Vidare skall de allmänna försäkringskas-
sorna inom ramen för särskilda medel ges möjlighet att bedriva olika
projekt i syfte att bl.a. uppnå samverkansvinster. Samverkansprojekt
skall vidare ges en gemensam ram för åtgärder och insatser, men de eko-
nomiska besluten fattas av respektive myndighet/förvaltning.
Riksdagens socialförsäkringsutskott har i samband med den senaste
ändringen av kriterierna för rätt till sjukpenning och förtidspension, vil-
ken genomfördes den 1 januari 1997, och vid behandlingen av ovan
nämnda proposition om samverkan m.m. uppmärksammat vissa problem
som kan följa av renodlingen.
Utskottet framhöll i betänkande 1996/97:SfU6 bl.a. att renodlingen av
försäkringen inte far leda till att en arbetsoförmåga som huvudsakligen
grundar sig på medicinska orsaker ”delas upp” så att nedsättningen i
olika delar hänförs till andra orsaker, såsom arbetsmarknadsmässiga eller
sociala, när sådana finns. Enligt utskottet skall, när arbetsförmågan satts
ned av en medicinsk orsak, sjukpenning eller förtidspension kunna utges
även om det finns vissa inslag av t.ex. social karaktär som inverkar på
arbetsoförmågan. Utskottet framhöll också vikten av att en samsyn finns
mellan Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna å ena sidan samt
arbetsmarknadsmyndigheterna å andra sidan vad gäller att bedöma om en
person är att anse som arbetsför. Utskottet förutsatte därvid ett samarbete
myndigheterna emellan såväl i enskilda fall som på central nivå.
Enligt vad utskottet anförde tillgodoser de ovan redovisade riktlinjerna
för samverkan inom rehabiliteringsområdet fr.o.m. år 1998 huvud-
sakligen behoven av samordning och samsyn mellan myndigheter såväl i
enskilda fall som på central nivå. När det gäller frågan om ett hel-
hetsperspektiv ansåg utskottet att riktlinjerna skapar förutsättningar för
ett samspel mellan de olika myndigheter/förvaltningar som har ansvar för
rehabiliteringen. Detta i sin tur innebär att det blir möjligt att upprätthålla
en helhetssyn på individen, trots den renodling som skett t.ex. vad gäller
gränsdragningen mellan systemen för ersättning vid sjukdom och ar-
betslöshet respektive socialbidrag.
Riksdagen har sedermera i anledning av regeringens budgetproposition
för 1998 (prop. 1997/98:1, utgiftsområde 10) godkänt vissa lagförslag
som anknyter till de ovan redovisade riktlinjerna och som syftar till en
förstärkt samverkan inom rehabiliteringsområdet samt anslagit särskilda
medel till försäkringskassorna för verksamheten. Socialförsäkrings-
utskottet framhöll därvid att samverkan inom rehabiliteringsområdet bör
utgöra en permanent och långsiktig verksamhet (bet. 1997/98:1,
rskr. 1997/98:111).
11
I synnerhet beträffande en varaktig ersättningsform som förtidspension Prop. 1997/98:111
ter det sig nödvändigt att upprätthålla ett krav på en viss lägsta gräns för
arbetsförmågans nedsättning för att rätt till ersättning skall kunna före-
ligga. Det är ofta förenat med stora svårigheter att konstatera smärre ned-
sättningar av arbetsförmåga och i synnerhet att därutöver fastställa ett
tillräckligt samband med medicinska orsaker. Försäkringen är heller inte
avsedd att täcka mindre variationer i fråga om fysisk eller psykisk pres-
tationsförmåga som kan följa av exempelvis naturligt åldrande. Med
hänsyn härtill bör, i likhet med vad som gäller i det nuvarande systemet,
som förutsättning för ersättning gälla att arbetsförmågan av medicinska
orsaker är nedsatt med minst en fjärdedel.
I det reformerade ålderspensionssystemet skall inte finnas någon fast-
ställd allmän pensionsålder vad gäller inkomstgrundad ålderspension. I
stället skall tillämpas en flexibel pensionsålder med möjlighet till uttag
av inkomstgrundad pension från 61 års ålder. För rätt till garantipension
krävs dock enligt de av riksdagen godkända riktlinjerna för reformering
av ålderspensionssystemet att den försäkrade fyllt 65 år. Enligt rege-
ringens uppfattning innebär detta att förtidspension bör kunna utges fram
till dess att den försäkrade uppnått denna ålder.
Den primära funktionen för förtidspensionen är att tillförsäkra indivi-
der ett gott skydd mot det inkomstbortfall som uppstår om de tvingas
avstå från förvärvsarbete av medicinska orsaker. Detta medför krav på en
stark anknytning mellan den försäkrades inkomst före pensionsfallet och
den ersättning som betalas ut.
Försäkringen skall enligt regeringens uppfattning vid sidan av den in-
komstrelaterade förtidspensionen innehålla en garanterad lägsta nivå för
dem som inte har haft några inkomster alls eller endast låga inkomster
under tiden före pensionsfallet. Den garanterade nivån bör säkerställa att
alla försäkrade för det fall de drabbas av sjukdom tillförsäkras en rimlig
levnadsstandard som i princip täcker alla normala konsumtionsbehov.
Även den som vid pensionsfallet inte etablerat sig i förvärvslivet, t.ex.
den som redan från födseln har ett funktionshinder eller som i unga år
skadats eller drabbats av sjukdom, kunde om han eller hon haft arbets-
förmåga förväntats ha påbörjat förvärvsarbete. Således är även garanti-
beloppet en ersättning för inkomstbortfall. För dem som har en in-
komstrelaterad ersättning som är lägre än garantinivån bör ett garantibe-
lopp utges som utfyllnad upp till denna nivå.
12
Prop. 1997/98:111
Regeringens förslag: Den inkomstrelaterade ersättningen skall base-
ras på en uppskattning av den inkomst den försäkrade skulle ha haft
om inte nedsättningen av arbetsförmågan inträffat. Till grund för
denna uppskattning skall användas inkomsterna åren närmast före
pensionsfallet.
Regeringens bedömning: Den inkomstrelaterade ersättningen bör
vid hel förtidspension utgöra cirka 65 procent av den uppskattade in-
komsten, upp till ett visst tak. Antalet inkomstår som skall ligga till
grund för beräkningen av den inkomstrelaterade ersättningen bör vara
tillräckligt stort för att ge ett stabilt inkomstunderlag som speglar den
försäkrades förvärvsförmåga och uppnådda inkomststandard. I
förhållande till dagens huvudregel för beräkning av antagandepoäng
(de två bästa inkomståren av de senaste fyra) bör antalet årsinkomster
som beaktas i inkomstunderlaget vara större. Det antal inkomstår som
används bör dock begränsas så att endast den aktuella
inkomststandarden beaktas. Det bör övervägas på vilket sätt år med
tillfälligt låga eller höga inkomster skall hanteras i beräkningsunder-
laget.
I det fortsatta arbetet bör det övervägas på vilket sätt ersättningen
skall indexeras. I detta sammanhang bör hanteras frågan om ersätt-
ningens anknytning till den allmänna pris- och realinkomstutveck-
lingen och om en sådan bör vara olika utformad beroende på förtids-
pensionärens ålder.
Utredningens förslag: Den inkomstrelaterade förtidspensionen skall
baseras på en s.k. antagandeinkomst som skall beräknas som medeltalet
av de fyra i inkomsthänseende bästa av de sex åren närmast före pen-
sionsfallsåret. Pensionsunderlaget enligt 4 kap. 2 § lagen om inkomst-
grundad ålderspension skall, med undantag av pensionsgrundande belopp
för bamår, läggas till grund för beräkningen av antagandeinkomstens
storlek. Innan medelinkomstberäkningen görs skall samtliga
pensionsunderlag räknas upp till aktuell prisnivå. En alternativ beräk-
ningsregel kan efter ansökan tillämpas om personen under vart och ett av
minst tre av dessa sex år haft ersättning - som utgetts till följd av
sjukdom, arbetslöshet, föräldraledighet m.m. - i sådan utsträckning att
det motsvarar minst ett halvt år med hel ersättning. Denna regel innebär
att även pensionsunderlag för ytterligare högst fyra år närmast före
nämnda sex år kan läggas till grund för beräkning av antagandein-
komstens storlek.
Ersättningsnivån i förtidspensionen skall vara 65 procent av antagan-
deinkomsten.
Till och med det år då individen uppnår 59 års ålder justeras antagan-
deinkomsten årligen dels med förändringen i det allmänna prisläget
mellan juni två år innan och juni året innan det år justeringen avser, dels
med halva reala förändringen i den allmänna inkomstnivån så som den
skall mätas enligt förslaget om reformerat ålderspensionssystem. Från
13
och med det år då individen uppnår 60 års ålder justeras antagande-
inkomsten i förhållande till förändringen i det allmänna prisläget och
endast vid fallande realinkomster i befolkningen till halva förändringen i
den allmänna realinkomstnivån.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som kommenterat frå-
gan om beräkningsunderlaget för förtidspensionen har ställt sig positiva
till utredningens förslag. Riksförsäkringsverket (RFV) tillstyrker förslaget
men förordar i likhet med Privattjänstemannakartellen (PTK) att pen-
sionsgrundande belopp för bamår som grundar rätt till ålderspension
också skall ingå i inkomstunderlaget för förtidspension. Centrala stu-
diestödsnämnden anser att alternativregeln även bör skydda den som fri-
villigt väljer att studera efter att ha förvärvsarbetat under ett antal år.
Flera remissinstanser har pekat på problemet med att förtidspensions-
fallet ofta föregås av omfattande sjukskrivning. Svenska Arbetsgivare-
föreningen (SAF), Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) och PTK
anser därför att beräkningsunderlaget bör utgå från den tidpunkt då sjuk-
skrivningen inleddes. SAF anser vidare att en sådan regel kan kombine-
ras med att beräkningsunderlaget utgörs av de fyra mellersta inkomsterna
under åren dessförinnan, dvs. att den bästa och den sämsta inkomsten
undantas i stället för utredningens förslag om de två sämsta.
Landstingsförbundet framhåller att någon form av begränsning av hur
mycket arbetstid som skall fa tillgodoräknas för antagandeinkomst eller
motsvarande är önskvärd. Enligt direktiv 93/104/EG om arbetstidens
förläggning skall veckoarbetstiden begränsas till 48 timmar. Denna be-
gränsning gäller även om arbetstagaren har flera arbetsgivare. Förbundet
pekar på de problem som kan uppstå om man har lagregler i viss lagstift-
ning där arbetstider överstigande 48 timmar per vecka accepteras för att
erhålla högre kompensationsnivå samtidigt som bestämmelser i annan
lagstiftning förhindrar arbetstider överstigande 48 timmar.
Riksrevisionsverket anser att de hittillsvarande problemen med
toppårseffekter bättre löses om antagandeinkomstema beräknas genom
att bortse från det bästa respektive sämsta av de senaste sex inkomståren.
Flera remissinstanser har konstaterat att genom förslaget till reformerat
ålderspensionssystem ett avdrag för allmän pensionsavgift i underlaget
för bestämning av förtidspensionens storlek skulle innebära en försämrad
ersättning. En sådan försämring har man inte funnit acceptabel eller mo-
tiverad.
Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) konstaterar att utredningen inte i
tillräcklig grad tagit hänsyn till den situation nystartade egenföretagare
befinner sig i. LRF konstaterar att det inkomstrelaterade skyddet inte är
tillräckligt för denna grupp.
Riksförbundet for Social och Mental Hälsa anför att den föreslagna
altemativregeln missgynnar den som har mindre än sex års arbetsin-
komster.
I många fall anser remissinstanserna att de redovisade beräkningarna
gällande individeffekter är för knapphändiga för att de skall kunna ut-
trycka någon bestämd mening om den föreslagna ersättningsnivån. I syn-
nerhet gäller detta hur den föreslagna altemativregeln fungerar. Lands-
Prop. 1997/98:111
14
organisationen i Sverige (LO) har dock föreslagit att ersättningsnivån bör
sättas till 67 procent.
Relativt fa remissinstanser har specifikt kommenterat det förslag till
indexering av förtidspensioner som utredningen avgivit. Pensionärernas
Riksorganisation tillstyrker dock förslaget. RFV avstyrker förslaget att
realindexet skall baseras på samma index som vid indexeringen av be-
hållningen och pensionen i det reformerade ålderspensionssystemet. I
stället anser RFV att realindexeringen av förtidspensioner bör baseras på
summan av inkomster som ger rätt till ålderspension. RFV anser att in-
dexeringsformen vid en viss ålder bör övergå till en indexering som
bättre återspeglar den faktiska inkomstprofilen av äldre arbetare. RFV
föreslår emellertid att denna fråga utreds vidare innan ett slutgiltigt ställ-
ningstagande görs.
Försäkringskasseförbundet framhåller att reglerna om justering efter
allmänna prisläget respektive reala förändringar så långt som möjligt bör
ansluta till de regelverk som föreslås för det nya ålderspensionssystemet.
PTK, Sveriges Akademikers centralorganisation och TCO anser att
justeringen av förtidspensionen efter 60 år endast skall göras i förhål-
lande till prisutvecklingen medan LO och Försäkringsanställdas förbund
anser att en justering för hela reallöneutvecklingen bör ske fram till
60 års ålder och därefter för halva reallöneutvecklingen.
Skälen för regeringens förslag och bedömning: I det nuvarande för-
tidspensionssystemet bestäms storleken av den inkomstrelaterade för-
tidspensionen - allmän tilläggspension (ATP) - dels utifrån de tidigare
förvärvsinkomsterna, dels (under vissa förutsättningar) utifrån de för-
värvsinkomster den försäkrade kunde ha förväntats ha haft om han eller
hon hade fortsatt att arbeta. För att fastställa vilket inkomstbortfall som
individen drabbats av görs en s.k. antagandepoängsberäkning utifrån de
två bästa årsinkomsterna under de fyra år som föregått pensionsfallet
eller alternativt utifrån genomsnittet av den bästa hälften av alla in-
komstår från 16 års ålder. Förtidspensionen bestäms sedan i princip en-
ligt samma regler som gäller ålderspension från ATP. Förtidspensionen
bör, som tidigare anförts, i första hand utgöra en försäkring mot det in-
komstbortfall som uppkommer för en individ om möjligheten att för-
värvsarbeta upphör eller begränsas varaktigt på grund av att en medi-
cinskt orsakad nedsättning av arbetsförmågan inträffar. Således bör den
ersättning som individen uppbär bestämmas av den inkomst som indivi-
den skulle ha haft om han eller hon haft möjlighet att fortsätta förvärvs-
arbeta i normal omfattning. För att förtidspensionens funktion som risk-
försäkring skall gälla bör i princip ersättningens storlek vara oberoende
av hur länge en individ varit ansluten eller betalat avgifter till försäk-
ringen.
Till skillnad från vad som gäller enligt nuvarande regler anser rege-
ringen att den antagna inkomsten direkt skall bestämma den inkomstre-
laterade ersättningens storlek. Detta förstärker integreringen av förtids-
pensionen och sjukförsäkringen till en sammanhållen försäkring mot in-
komstbortfall vid nedsatt arbetsförmåga och skiljer ut den från ålderspen-
sionen.
Prop. 1997/98:111
15
I det kortare perspektiv som är tillämpligt i fråga om en försäkring mot
kortvarigt inkomstbortfall är den aktuella inkomsten utgångspunkten för
bestämning av ersättningens storlek. På kort sikt är det i de flesta fall
möjligt att med stor precision fastställa vilken inkomst individen skulle
ha haft om han eller hon inte tvingats avhålla sig från förvärvsarbete.
Även om grundprincipen också för en försäkring vid varaktigt inkomst-
bortfall är densamma, bör i det fallet snarare uppnådd inkomststandard
än den vid pensionsfallet aktuella inkomsten utgöra utgångspunkt. Ersätt-
ningen bör ta sikte på den ekonomiska situation till vilken individen an-
passat sig. Normalt innebär en höjning eller sänkning av förvärvsin-
komsten inte att individen omedelbart anpassar sig till denna nya in-
komst. Det nu sagda bör utgöra grundvalen för utformningen av ersätt-
ningsvillkoren när det gäller varaktigt nedsatt arbetsförmåga.
I princip utgör den aktuella inkomsten oftast den bästa uppskattningen
av vilken inkomst en individ kan förväntas ha i framtiden. Vid bestäm-
ning av en ersättning som skall utges under lång tid ställs dock krav på
ett stabilt underlag. Inkomsten vid en viss given tidpunkt kan vara tillfäl-
ligt låg eller hög av olika anledningar. Att grunda en långvarig ersättning
på aktuell inkomst ger därför i många fall inte en rättvisande bedömning
av den enskildes inkomstförhållanden och skulle därmed innebära en allt
för stor risk för individen och också kunna hota systemets legitimitet. En
långvarig ersättning bör i stället grundas på uppnådd inkomststandard
såsom den kan mätas utifrån individens inkomster under en viss tid före
pensionsfallet. Viktiga utgångspunkter för hur lång period som skall
användas för bestämmande av detta inkomstunderlag är dels att den bör
vara tillräckligt lång för att spegla den uppnådda inkomststandarden och
för att inte påverkas i för stor utsträckning av tillfälligt låga eller höga in-
komster, dels att den bör vara tillräckligt kort för att endast spegla indivi-
dens nuvarande inkomststandard och ekonomiska situation. Enligt rege-
ringens mening medför dagens regler att ersättningen i vissa fall, genom
huvudregeln för beräkning av antagandepoäng, baseras på alltför få år.
Utredningen konstaterar att varken tillfälligt höga inkomster - s.k.
toppår - eller tillfälligt låga inkomster - s.k. bottenår - är mer vanligt
förekommande bland förtidspensionerade under tiden före förtidspensio-
nering än bland normalbefolkningen. Den av utredningen genomförda
undersökningen visar dock på en viss tendens till större förekomst av
toppår respektive mindre förekomst av bottenår i åldrarna 35-59 år,
framför allt bland manliga förtidspensionärer. Med anledning av att de
individer som så småningom förtidspensioneras i andra avseenden skiljer
sig från den övriga befolkningen, bl.a. med avseende på inkomstnivå, kan
detta dock inte tas till intäkt för att toppåren ”åstadkommits” för att
uppnå en hög ersättning. Att det ändå förekommer, och framförallt i
dessa åldrar, innebär emellertid att toppåren med dagens beräkningsme-
tod i vissa fall får stort genomslag på ersättningens storlek.
Förtidspensionärer har i större utsträckning än andra längre perioder
med låga inkomster under sin yrkesverksamma tid före pensionsfallet.
Detta orsakas vanligen av att de helt eller delvis tvingas avstå från för-
värvsarbete på grund av sjukdom, som dessutom i sig sedan kan utgöra
orsaken till förtidspensioneringen.
Prop. 1997/98:111
16
I den fortsatta beredningen bör med anledning av ovanstående övervä-
gas på vilket sätt år med tillfälligt höga och tillfälligt låga inkomster skall
hanteras för att inte få för stort genomslag på ersättningens storlek.
Med utgångspunkt i vad som nu beskrivits föreslår utredningen att er-
sättningen skall baseras på genomsnittet av de fyra högsta av de senaste
sex årens inkomster. Utredningen föreslår också att denna huvudregel
skall kompletteras med en alternativregel som medger att ramtiden för
inkomstunderlaget utsträcks upp till tio år om en individ under de sex
aktuella åren har haft fler än två år med låg inkomst på grund av omfat-
tande sjukskrivning, arbetslöshet eller dylikt. Regeringen anser att sådana
regler för beräkning av inkomstrelaterad förtidspension till stor del upp-
fyller de önskemål som kan ställas på beräkningsmodellen. Även andra
beräkningsmodeller är dock tänkbara. Regeringen vill därför, av skäl som
framförts i avsnitt 4 inte i detta sammanhang lämna förslag till exakt
konstruktion av beräkningsmodellen.
Regeringen kan vidare konstatera att utredningen i sina förslag utgått
från ett inkomstunderlag som motsvarar det pensionsunderlag, exklusive
pensionsgrundande belopp för bamår, som föreslagits i promemorian Ds
1995:41 Reformerat pensionssystem - lag om inkomstgrundad ål-
derspension, m.m. Utredningen har dock i sina beräkningar inte beaktat
förslaget i promemorian Ds 1997:67 Inkomstgrundad ålderspension -
finansiella frågor, m.m. om att avdrag för allmän pensionsavgift skall
göras vid beräkning av pensionsgrundande inkomst. Regeringen lämnar i
denna proposition inte förslag till vilket inkomstunderlag som skall an-
vändas vid beräkning av den inkomstrelaterade förtidspensionen. Om
pensionsunderlaget enligt förslaget om inkomstgrundad ålderspension
används, eller ett annat underlag som exkluderar erlagda allmänna pen-
sionsavgifter, bör dock inte förtidspensionärer betala allmän pen-
sionsavgift på sin ersättning.
Då ersättningsnivån fastställs finns det flera hänsyn att ta. Den måste
vara tillräckligt hög för att tillförsäkra det stora flertalet förvärvsarbe-
tande i normala inkomstlägen ett tillräckligt inkomstskydd för det fall de
går miste om möjligheten att försörja sig själva genom eget arbete. Nedåt
finns förstås en gräns varunder ersättningen blir så låg att försäkringen
ijärmar sig från att tillhandahålla en rimlig inkomsttrygghet. Samtidigt
får ersättningsnivån inte vara så hög att den motverkar en återgång i ar-
bete eller utgör drivkraft att utnyttja försäkringen även i inte avsedda fall.
Utgångspunkten måste alltid vara att den som kan skall försörja sig själv
genom eget arbete och samtidigt bidra till finansieringen av de gemen-
samma åtagandena. Även en alltför låg ersättning kan i princip få nega-
tiva följder för upprätthållandet av arbetslinjen. Det är inte ovanligt att
kombinationer av sjukdom, arbetslöshet etc. leder till ekonomiska svå-
righeter som i sin tur på ett negativt sätt bidrar till en förvärrad situation
som kan leda till hinder för återgång i arbete. Vid fastställande av ersätt-
ningsnivå bör hänsyn också tas till att förmånerna måste finansieras inom
det samhällsekonomiska utrymme som finns tillgängligt.
Regeringen bedömer att för att uppnå en försäkring vid varaktig ned-
sättning av arbetsförmågan med samma värde för enskilda i genomsnitt
som i det nuvarande systemet bör ersättningsnivån uppgå till cirka
Prop. 1997/98:111
17
2 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 111
65 procent. Detta innebär att försäkringen skulle ersätta 65 procent av det Prop. 1997/98:111
beräknade inkomstbortfallet upp till ett visst inkomsttak. Till skillnad
från det nuvarande systemet bör således ersättningen beräknas som en
viss given andel av den antagna inkomsten, i stället för att en beräkning
görs enligt ålderspensionsmodell där antagen inkomst används för åren
från förtidspensioneringen fram till 65 års ålder. Vilket inkomstunderlag
som skall användas vid beräkningen av den inkomstrelaterade förtids-
pensionen är, som tidigare nämnts, bland annat beroende av huruvida
förtidspensionärer skall erlägga allmän pensionsavgift. Eftersom å ena
sidan ersättningsnivån och inkomstunderlaget och å andra sidan dessa två
faktorer och systemets utgiftsnivå är starkt beroende av varandra kan inte
dessa ses isolerade från varandra. Med tanke på att regeringen inte nu
föreslår den exakta konstruktionen för hur inkomstrelaterad förtids-
pension skall beräknas och inte heller vilket inkomstunderlag som skall
användas kan därmed inte heller en 65-procentig ersättningsnivå defi-
nitivt fastslås. Med utgångspunkt i de beräkningar som utredningen gjort
och de allmänna principer regeringen formulerat för reformeringen av
systemet finner dock regeringen att ersättningsnivån bör ligga ap-
proximativt på denna nivå.
Ett beslut om förtidspension innebär en bedömning att arbetsförmå-
gans nedsättning är varaktig, dvs. att ersättning beräknas utges fram till
det att individen övergår till ålderspension. För många innebär detta att
förtidspensionen är den enda, eller huvudsakliga, inkomsten under
mycket lång tid. Under den tid som förtidspensionen utges kan tillväxten
i samhället förväntas leda till ökningar av köpkraften för enskilda. Om de
som drabbas av sjukdom eller funktionshinder, som hindrar dem från att
arbeta, skall kunna få del av den standardförbättring som tillväxten
innebär bör övervägas hur förtidspensionerna skall justeras med hänsyn
till denna.
Om en anknytning till såväl pris- som realinkomstutveckling byggs in i
systemet ökar den trygghet som individen kan känna i att försäkringen
ger ersättning för den förlorade förvärvsarbetsförmågan. Genom en sådan
anknytning förstärks också inkomstbortfallsprincipen.
Av flera skäl är det dock inte givet att förtidspensionerna skall justeras
för den allmänna inkomstutvecklingen, i vart fall inte fullt ut. Emellertid
bör en justering för den allmänna prisutvecklingen göras fullt ut för att
inte riskera att köpkraften, försämras. Om en justering sker därutöver för
realinkomstutvecklingen kan förtidspensionärerna vid perioder med ne-
gativ tillväxt riskera att förlora delar av sin köpkraft, något som kan in-
nebära stora problem i så låga inkomstlägen som det ibland är frågan om.
Särskilt gör sig detta gällande vid full justering för realinkomstutveck-
lingen.
Om realinkomstutvecklingen i genomsnitt är hög är det inte heller sä-
kert att denna är jämnt fördelad i den förvärvsarbetande befolkningen.
Att justera förtidspensionerna fullt ut med realinkomstutvecklingen
skulle därmed kunna innebära att ersättningen utvecklas snabbare än in-
komsterna hos vissa grupper förvärvsarbetande. Samtidigt skulle en full
realinkomstindexering kunna bli alltför kostsam för systemet.
18
Vid en prioritering av att förtidspensionärerna skall få del av den löne- Prop. 1997/98:111
tillväxt som väntas äga rum bland förvärvsaktiva kan i gengäld den pro-
centuella ersättningsnivån behöva hållas nere en aning. Valet mellan
prisindexerade eller inkomstindexerade förtidspensioner blir därför i
princip ett val angående hur förtidspensionärernas sammanlagda försäk-
ringsersättning skall fördelas över tid.
Typiskt sett är realinkomstutvecklingen för förvärvsarbetande olika i
olika åldrar. Från att i början av den yrkesaktiva tiden öka relativt kraftigt
under ett antal år stabiliserar sig inkomsten och är relativt stabil under
större delen av den yrkesaktiva tiden. Vilken realinkomstutveckling som
gäller är naturligtvis beroende av den allmänna tillväxten, men i normala
fall kan förväntas en viss årlig realinkomstförbättring. Ett visst antal år
före uttaget av ålderspension stagnerar dock realinkomstutvecklingen i
normalfallet. De allra sista yrkesaktiva åren sker t.o.m. en påtaglig sänk-
ning av realinkomsten i genomsnitt. Om inte hänsyn tas till detta vid
konstruktionen av indexering av förtidspensioner skulle dels systemets
funktion av inkomstbortfallsförsäkring försvagas, dels förtidspensionä-
rernas inkomstutveckling i förhållande till de förvärvsaktivas kunna
skapa felaktiga drivkrafter.
Regeringen finner inte nu, av skäl som framgår i avsnitt 4, skäl att ta
ställning till hur en standardanpassning av ersättningen bör utformas.
Regeringen avser också att ytterligare överväga om och i så fall på vilket
sätt hänsyn skall tas i det reformerade förtidspensionssystemet till den
normala inkomstutvecklingen bland äldre förvärvsarbetande.
I nuvarande system garanterar folkpensionen, pensionstillskottet och det
särskilda grundavdraget för folkpensionärer (SGA) en ersättning på en
viss lägsta nivå till dem som förtidspensionerats. Därtill kommer det in-
komstprövade bostadstillägget till pensionärer (BTP).
Folkpensionen betalas ut till alla pensionärer oberoende av tidigare
förvärvsinkomster. Pensionstillskottet fyller ut folkpensionen för dem
som har en låg ATP eller ingen ATP alls. Vid sidan av de rena ersätt-
ningarna finns det särskilda grundavdraget, som för dem med låg och
medelhög förtidspension innebär en lägre beskattning av förtidspensio-
nen än vad som gäller för arbetsinkomster.
Förtidspensionärernas garanterade ekonomiska skydd har samma kon-
struktion som det som gäller för ålderspensionärer. Genom ett högre pen-
sionstillskott är dock nivån högre vid förtidspension. Förtidspensionärer-
nas högre nivå har motiverats med ett flertal skäl. Ett av dessa skäl har
varit att försäkrade som förtidspensionerats som unga oftast har saknat
möjlighet att tjäna in pensionspoäng. Ett annat skäl har varit att förtids-
pensionärer bör få en inkomstnivå som är högre under den tid då familje-
bildning sker och då livsaktiviteten är högre än senare i livet (se prop.
1974:129 s. 63).
19
Nivån är vidare högre för en ensamstående person än för den som är
gift. Folkpension och pensionstillskott är sammantaget 2,015 basbelopp,
minskade enligt 1 kap. 6 § tredje stycket AFL, per år till en ogift förtids-
pensionär, vilket år 1998 motsvarar 5 990 kronor per månad. Efter skatt
återstår cirka 5 200 kronor netto vid en genomsnittlig kommunalskatte-
sats. För gifta förtidspensionärer är bruttonivån 1,84 minskade basbelopp
per år, motsvarande cirka 5 470 kronor brutto per månad och närmare
4 700 kronor netto vid en genomsnittlig kommunalskattesats.
Alla pensionsinkomster är i princip skattepliktiga. Skattereglerna är
emellertid gynnsamma för de pensionärer som har låga eller medelhöga
inkomster. Dessa far som ovan berörts göra ett särskilt grundavdrag vid
självdeklarationen. Vad avser förtidspensionärer innebär reglerna om
särskilt grundavdrag att de slipper betala skatt på större delen av ersätt-
ningen om de saknar andra inkomster.
Därtill kommer ett skattefritt bostadsstöd vars storlek beror på den pen-
sionsberättigades bostadskostnad och eventuella inkomster utöver för-
tidspensionen. Bostadstillägget beräknas som 85 procent av boendekost-
naden i intervallet 100 - 4 000 kronor per månad. En förtidspensionär
med en boendekostnad på 4 000 kronor i månaden kan således år 1998 få
ett maximalt bostadstillägg om 3 315 kronor per månad.
Prop. 1997/98:111
20
Prop. 1997/98:111
Regeringens förslag: Förtidspensionen skall även fortsättningsvis
omfatta ett ekonomiskt skydd för dem som under tiden före pensions-
fallet haft låga eller inga förvärvsinkomster. Detta skydd skall utfor-
mas med utgångspunkt i en åldersberoende garantinivå och för dem
vars inkomstrelaterade förtidspension understiger garantinivån utges
som en utfyllnad upp till garantinivån. För dem som saknar in-
komstrelaterad förtidspension skall utges en ersättning som motsvarar
den garanterade nivån.
Skilda garantinivåer skall gälla för gifta respektive ogifta.
Liksom i nuvarande system skall det finnas ett bostadsstöd som
komplement till förtidspension.
Ersättningen skall i sin helhet vara skattepliktig på samma sätt som
förvärvsinkomster och inkomstrelaterad förtidspension.
För rätt till ersättning förutsätts aktuell bosättning i Sverige. Garanti-
beloppet skall reduceras av utländsk pension.
Regeringens bedömning: Garantinivån bör för de yngsta förtids-
pensionärerna bestämmas med hänsyn tagen till de inkomstnivåer som
i allmänhet gäller för ungdomar i motsvarande ålder. Från den nivå
som gäller for dessa åldersgrupper bör garantinivån i takt med ökad
ålder successivt stiga i anslutning till den inkomstutveckling som
gäller allmänt i samhället för motsvarande ålder till att vid en viss
ålder i princip överensstämma med den nivå som uppnås i dagens
grundskydd i form av folkpension och pensionstillskott. Hänsyn bör
härvid tas till förändrade skatteregler, f samband med övervägandena
om indexering av den inkomstrelaterade ersättningen bör också mot-
svarande överväganden ske avseende garantinivån.
Utredningens förslag stämmer i princip överens med regeringens för-
slag och bedömning och innefattar dessutom detaljerade förslag enligt
följande.
För ogifta förtidspensionärer skall den garanterade nivån anknyta till
basbeloppet minskat enligt 1 kap. 6 § tredje stycket AFL. Vid ikraftträ-
dandet av det nya systemet skall garantinivån motsvara 2,00 minskade
basbelopp per år för 19-åringar, 2,05 minskade basbelopp för 20-åringar,
2,1 minskade basbelopp för 21-åringar och så vidare upp till
2,50 minskade basbelopp vid 29 års ålder. Även i åldrarna 30-64 år skall
garantinivån ligga på 2,50 minskade basbelopp.
För gifta förtidspensionärer skall den garanterade nivån vara
89 procent av nivån för ogifta i motsvarande ålder.
Garantinivån skall årligen räknas om med hänsyn till förändringar i
pris- och reallönenivån. Garantinivån skall justeras dels i förhållande till
förändringen i det allmänna prisläget mellan juni två år innan och juni
året innan det år justeringen avser, dels med halva reala förändringen i
den allmänna inkomstnivån så som den skall mätas enligt det förslag som
har lämnats för det reformerade ålderspensionssystemet. Vid fallande
21
realinkomster för befolkningen i yrkesaktiv ålder skall dock garantinivån Prop. 1997/98:111
justeras enbart i förhållande till den allmänna prisutvecklingen.
Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har avstyrkt förslaget
om åldersrelaterad garantinivå. Centrala Studiestödsnämnden (CSN) och
Försäkringskasseförbundet (FKF) tillstyrker förslaget medan Social-
styrelsen, Försäkringsanställdas förbund, Landsorganisationen i Sverie
(LO), Privattjänstemannakartellen, Tjänstemännens centralorganisation,
De Handikappades Riksförbund, Handikappförbundens Samarbetsorgan
och Synskadades Riksförbund ställer sig bakom förslaget om lägre nivå
för de yngsta men anser att nivåerna i synnerhet för de yngsta är för låga.
Försäkringsanställdas förbund ifrågasätter vidare skilda nivåer för gifta
och ogifta. Neurologiskt Handikappades Riksförbund är positivt men
framhåller att ungdomar med funktionshinder ofta har merkostnader för
sitt handikapp.
Vad gäller den föreslagna indexeringen av garantinivån tillstyrker
CSN, Försäkringsanställdas förbund, LO och Pensionärernas Riksorga-
nisation (PRO) förslaget.
FKF och PRO tillstyrker vidare förslaget om att förtidspension även
fortsättningsvis skall kunna kompletteras med ett behovsprövat bostads-
tillägg.
SIOS - Samarbetsorgan för invandrarorganisationer i Sverige förkla-
rar att man inte kan acceptera ett bosättningskrav för rätt till garanti-
belopp.
Skälen för regeringens förslag och bedömning: Vissa människor har
till följd av sjukdom eller funktionshinder överhuvudtaget ingen
möjlighet att genom eget förvärvsarbete bygga upp ett försäkringsskydd
mot varaktigt nedsatt arbetsförmåga. Utan en garanterad lägsta
ersättningsnivå, oberoende av tidigare förvärvsinkomst, skulle vidare
ungdomar som endast har en kortare förvärvsaktiv tid bakom sig kunna
stå utan ekonomiskt skydd vid exempelvis en kronisk sjukdom som sätter
ned arbetsförmågan. I vissa fall skulle även invandrare som saknat
förvärvsinkomst i hemlandet eller endast haft sådana utländska
förvärvsinkomster som inte beaktas vid beräkningen av inkomstrelaterad
förtidspension i Sverige sakna skydd. Ytterligare en grupp som vid
nedsättning av arbetsförmågan kan sakna rätt till inkomstrelaterad
förtidspension eller ha rätt till endast en låg sådan ersättning utgörs av
dem som under en längre period av den tid då de varit i yrkesverksam
ålder av annan anledning än sjukdom saknat förvärvsinkomster. Det kan
exempelvis röra sig om vuxenstuderande eller om föräldrar som valt att
avstå från förvärvsarbete för att i stället stanna hemma med sina barn
under en längre tid än som ersätts av föräldraförsäkringen.
En allmän försäkring mot inkomstbortfall på grund av sjukdom eller
funktionshinder måste emellertid omfatta hela befolkningen. Det är såle-
des inte rimligt att dessa grupper ställs utanför systemet för ersättning vid
varaktigt nedsatt arbetsförmåga och hänvisas till det behovsprövade so-
cialbidragssystemet.
En ersättning som förtidspension måste därför tillhandahålla både in-
komsttrygghet och en garanterad lägsta nivå för ersättningen. Den in-
komstrelaterade ersättningen bör alltså kompletteras med en ersättning
22
som garanterar en rimlig försörjningsnivå även för dem som före pen-
sionsfallet har haft låga förvärvsinkomster eller inga sådana inkomster
alls och som drabbats av en varaktigt nedsatt arbetsförmåga.
I försäkringen mot inkomstbortfall av medicinska orsaker bör fortsätt-
ningsvis tyngdpunkten ligga på den inkomstrelaterade ersättningen. Det
bör föreligga en i förhållande till nuvarande regler starkare koppling till
arbetsinkomster före pensionsfallet som medför att försäkringen för det
stora flertalet är en försäkring mot uppmätt inkomstbortfall. Denna del av
försäkringen bör också finansieras genom avgifter på arbetsinkomster. I
konsekvens med detta bör i princip redan den första kronan som tjänas in
genom förvärvsarbete kunna ligga till grund för ersättning vid ett bortfall
av arbetsförmåga. Härigenom stärks inslaget av försäkring mot inkomst-
bortfall i förhållande till nuvarande regler om folkpension enligt vilka ett
och samma belopp utges till alla oberoende av tidigare inkomstförhål-
landen. I konsekvens med detta bör det ekonomiska skyddet för dem som
förtidspensioneras och saknar rätt till inkomstrelaterad förtidspension,
eller endast har rätt till en mycket låg sådan, tekniskt sett utformas som
en garantipension som ger en utfyllnad upp till en viss garanterad nivå.
Även om garantinivån är oberoende av om den försäkrade tidigare har
haft några förvärvsinkomster kan också denna del av försäkringen i prin-
cip ses som en del av försäkringen mot inkomstbortfall.
Till skillnad från den situation som råder vid fastställande av in-
komstrelaterad ersättning finns det beträffande dem som omfattas av ga-
rantinivån emellertid sällan någon egentlig vägledning för vilka för-
värvsinkomster den enskilda individen skulle ha haft om han eller hon
kunnat arbeta. Detta innebär att ersättningen måste bestämmas utifrån
andra faktorer än den individuella intjänandeförmågan. En utgångspunkt
är därvid naturligtvis att ersättningen bör möjliggöra en rimlig levnads-
standard för den som blir allvarligt sjuk och som inte är etablerad på ar-
betsmarknaden. Utifrån ett inkomstbortfallsperspektiv, som innebär att
ersättningen bör utformas mot bakgrund av att den försäkrade med stor
sannolikhet skulle ha haft egna förvärvsinkomster om han eller hon inte
drabbats av nedsättning av arbetsförmågan, kan dessutom hävdas att ga-
rantinivån bör relatera till de inkomstförhållanden och den levnadsstan-
dard som är normal eller vanligt förekommande bland förvärvsaktiva.
När det gäller garantinivåns utformning måste dock även andra aspek-
ter beaktas som i sig innebär begränsningar för den garanterade ersätt-
ningens nivå. Enligt regeringens uppfattning skall det för individen alltid
innebära ett bättre ekonomiskt utfall att förvärvsarbeta än att uppbära
sjukpenning eller förtidspension. En garantinivå som skall tillämpas
generellt för en stor grupp förtidspensionärer måste därför ligga på en
sådan nivå att den inte i annat än undantagsfall innebär ett lika bra eller
ett bättre ekonomiskt alternativ än förvärvsarbete respektive en in-
komstrelaterad förtidspension. En annan begränsning följer av att hänsyn
måste tas till utgiftsnivån för försäkringen.
Det nu sagda innebär att garantinivån måste utformas så att den vid en
jämförelse med normala förvärvsinkomster och också den inkomstrelate-
rade förtidspensionen motsvarar en mycket försiktig uppskattning av
Prop. 1997/98:111
23
vilka inkomster den försäkrade skulle ha haft om han eller hon inte drab-
bats av nedsatt arbetsförmåga.
I många fall kan det emellertid vid en sådan jämförelse sägas att en ga-
rantinivå som motsvarar nuvarande regler om folkpension, pensionstill-
skott och särskilt grundavdrag för folkpensionärer innebär en rimlig er-
sättning för inkomstbortfallet för den individ som beviljats förtidspen-
sion. Det gäller exempelvis dem som vid en förhållandevis hög ålder be-
viljas förtidspension och under åren före pensionsfallet saknat för-
värvsinkomster eller endast haft låga sådana inkomster.
Det ovan förda resonemanget om att relatera garantinivån till de in-
komstförhållanden och den levnadsstandard som är normal eller vanligt
förekommande bland förvärvsaktiva bör inverka vid bland annat utform-
ningen av ersättningen till yngre åldersgrupper.
Etableringen på arbetsmarknaden sker i dag senare i livet än förr. Det
vanliga mönstret för dem som har full arbetsförmåga är att den ekono-
miska standarden är ganska blygsam i unga år. Av dem som väljer att
studera på högskola eller universitet lever flertalet huvudsakligen på stu-
diemedel, vilket innebär att de i allmänhet har en måttlig standard. Andra
ungdomar börjar arbeta tidigt, men de ökade kraven på kunskap och
kompetens i arbetslivet begränsar, i vart fall vid avsaknad av god utbild-
ning, möjligheterna att få ett fast heltidsarbete med bra inkomst. Vissa
ungdomar är hänvisade till att leva på arbetslöshetsersättning i den mån
de har kvalificerat sig för en sådan. Förhållandevis många unga män-
niskor tvingas emellertid i dag förlita sig på kommunens socialbidrag.
Flertalet får sin första anställning någon gång efter fyllda 20 år. I takt
med stigande ålder och ökad kompetens och yrkeserfarenhet far de flesta
en fastare förankring på arbetsmarknaden och stigande löneinkomster.
De genomsnittliga förvärvsinkomsterna och levnadsstandarden har en i
förhållande till den allmänna inkomstutvecklingen stigande tendens upp
till 30-årsåldern.
Med hänsyn till standarden och inkomstutvecklingen för yngre män-
niskor bör den garanterade nivån för förtidspension ligga lägre för de
allra yngsta men räknas upp realt i takt med ökad ålder upp till ungefar
30 års ålder. Med en sådan utformning far den som i unga år förtidspen-
sioneras och därvid saknar rätt till inkomstrelaterad förtidspension se sin
levnadsstandard i viss utsträckning följa den utveckling som hans eller
hennes jämnåriga har. Begynnelsenivån bör vara förhållandevis måttlig
eftersom låga inkomster är det normala också för andra ungdomar. I gen-
gäld ökar köpkraften också för förtidspensionären under den period i
livet då hans eller hennes jämnåriga typiskt sett uppnår relativt kraftiga
standardförbättringar. När sedan den relativa standardutvecklingen för de
förvärvsarbetande planar ut någon gång efter 30-årsåldem far även för-
tidspensionärer i motsvarande ålder se sin standardökning plana ut.
Ett skäl för att garantinivån bör få en utformning enligt vad som nu re-
dovisats är att en sådan motverkar missriktade ekonomiska incitament för
funktionshindrade ungdomar att söka sig till förtidspensionen i stället för
att utbilda sig. Merparten av dem som i unga år blir beroende av garanti-
nivån inom förtidspensionen är personer med medfödda funktionshinder
eller som har drabbats av en allvarlig sjukdom eller skada. Allmänt sett
Prop. 1997/98:111
24
blir det i samhället allt viktigare med utbildning för att man skall kunna Prop. 1997/98:111
hävda sig på arbetsmarknaden. Människor med funktionshinder av olika
slag har vanligtvis ett sämre utgångsläge än andra på arbetsmarknaden.
Det är därför angeläget att förtidspensionens utformning inte motverkar
att denna grupp studerar och fortbildar sig. Om den garanterade nivån
inom förtidspensionen för de allra yngsta innebär ett bättre ekonomiskt
alternativ än den försörjningsnivå som ges inom det ordinarie studie-
medelssystemet uppstår en risk för att individer strävar efter att erhålla
förtidspension. Även för de allra yngsta är dock garantinivån en försäk-
ringsersättning som i enlighet med försäkringstanken bör ligga på en
rimlig nivå.
Allmänt sett måste nivån på den garanterade ersättningen samtidigt
vara sådan att den möjliggör en rimlig levnadsstandard för dem som inte
får en tillräcklig inkomstgrundad ersättning. Den ekonomiska garantin
bör ligga på en högre nivå än vad som krävs för en skälig levnadsnivå i
den mening som avses i socialtjänstlagen (1980:620). Den garanterade
ersättningen skall i princip täcka normala konsumtionsbehov, dock med
undantag av boendekostnaden vilken bör hanteras för sig. Detta innebär
en garanterad nivå som, med undantag för vad som enligt det ovan redo-
visade ställningstagandet bör gälla för yngre åldersgrupper, i princip
motsvarar den nivå som tillämpas i nuvarande system.
Bostadsstödet bör ligga utanför förtidspensionen eftersom boende-
kostnaderna varierar kraftigt inte bara mellan enskilda hushåll, utan
också regionalt. Skulle den garanterade nivån fastställas med syftet att
täcka även genomsnittliga boendekostnader fick det till följd att pen-
sionsberättigade som har låga bostadskostnader på ett icke eftersträvat
sätt skulle gynnas i så måtto att de kunde fritt disponera över ett belopp
som i princip var avsett att täcka en bostadskostnad. Med hänsyn härtill
och till att bostadsmarknaden dessutom i många fall är sådan att de reella
möjligheterna att hitta ett boende med en låg kostnad är begränsade, ter
sig en sådan ordning inte välmotiverad. En så hög garantinivå som skulle
krävas om även höga bostadskostnader skulle täckas in skulle vidare in-
nebära en kraftig utgiftsökning. Systemet bör emellertid garantera för-
tidspensionärerna en möjlighet att inneha en bra bostad utan att boende-
kostnaden minskar möjligheterna att också i övrigt ha en tillfredsstäl-
lande standard. Därför bör förtidspensionärer vara berättigade till ett in-
komst- och behovsprövat bostadsstöd, med i princip motsvarande ut-
formning som det som finns i nuvarande system i form av bostadstillägg
till pensionärer (BTP). Den närmare utformningen av detta bostadsstöd
måste dock övervägas under den fortsatta beredningen.
Nuvarande regler om folkpension och pensionstillskott innebär att er-
sättningen justeras endast med hänsyn till förändringar i prisnivån. I
samband med övervägandena om indexering av den inkomstrelaterade
ersättningen bör motsvarande överväganden ske med avseende på garan-
tinivån.
Garantinivån bör liksom i det nuvarande systemet ligga något lägre för
gifta än för ogifta. Med gift bör därvid likställas person som stadigva-
rande sammanbor med annnan, med vilken den pensionsberättigade varit
gift eller har eller har haft barn. I enlighet med nuvarande regler bör vida-
25
re gift pensionsberättigad i vissa fall likställas med ogift pensions-
berättigad.
Pensionärer med låg pension enligt nuvarande regler betalar antingen
ingen inkomstskatt alls eller en skatt som är lägre än den som löntagare
far betala vid inkomster på motsvarande nivå. Denna skattefördel åstad-
koms som ovan redovisats genom ett särskilt grundavdrag (SGA) på pen-
sionsinkomsten. Maximalt avdrag är lika stort som det sammanlagda
beloppet av folkpensionens huvudförmån och pensionstillskottet som
gäller for ålderspensionärer. Avdraget trappas dock ned med 65 procent
av den del av pensionen som överstiger denna nivå samt av vissa andra
inkomster. Pensionärer som har så höga pensionsinkomster att SGA
trappas ned till noll far i stället göra samma grundavdrag som för-
värvsaktiva med lika hög inkomst. SGA är i dag en viktig komponent i
den garanterade nivån for dem som uppbär låg eller medelhög förtids-
pension i nuvarande system.
I samband med genomförandet av det reformerade ålderspensions-
systemet är avsikten att avskaffa det särskilda grundavdraget och ersätta
detta med en höjd bruttonivå för dem som omfattas av garantipension.
Det ter sig mest naturligt att de huvudprinciper av exempelvis fördel-
ningspolitisk art som ligger till grund for skattesystemets utformning bör
fa en så bred tillämpning som möjligt i detta system. I den mån någon
grupp i samhället har behov av ett ekonomiskt stöd bör detta i första hand
tillgodoses på förmånssidan och inte genom särregler inom skatte-
systemet. På så sätt uppnås såväl en högre grad av tydlighet när det gäller
fördelningen av resurserna i samhället som en förenkling av skatte- och
socialförsäkringssystemen i stort. Alla pensionsinkomster bör därför i
skattehänseende behandlas på samma sätt som arbetsinkomster.
Garantinivån bör emellertid ligga på en. sådan bruttonivå att inkomsten
efter skatt i princip motsvarar nuvarande nivå inom folkpensionen.
För rätt till förtidspension i form av folkpension krävs enligt AFL an-
tingen minst tre bosättningsår i Sverige eller minst tre år med ATP-
poäng. Bestämmelserna i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om till-
lämpningen av systemen for social trygghet när anställda, egenföretagare
eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen innebär att
kravet på minsta forsäkringstid kan uppfyllas genom sammanläggning
med forsäkringstid härrörande från andra länder inom EU/EES-området.
Minst ett år måste dock avse Sverige.
I AFL finns vid sidan av nyss nämnda krav på minsta forsäkringstid
sedan den 1 januari 1993 regler som innebär ett krav på intjänande av
folkpension enligt två alternativa regler. Pensionen beräknas efter det
alternativ som är fördelaktigast för den försäkrade.
Den ena regeln for intjänande av folkpension innebär att folkpension
skall beräknas i förhållande till den bosättningstid i Sverige som tillgodo-
räknas en försäkrad under tiden fr.o.m. det år då han fyller 16 år t.o.m.
det år då han fyller 64 år. För rätt till oavkortad pension krävs att bosätt-
ningstid kan tillgodoräknas for minst 40 år. Är bosättningstiden kortare
reduceras pensionen med 1/40 for varje år som fattas.
Den andra regeln är ATP-anknuten. För rätt till oavkortad folkpension
enligt denna regel krävs 30 år med ATP-poäng eller därmed likställda år.
Prop. 1997/98:111
26
Om antalet år är färre reduceras folkpensionen med 1/30 för varje år som Prop. 1997/98:111
saknas.
Folkpension i form av förtidspension som utges på grundval av.bosätt-
ningstid baseras på sådan tid som kan tillgodoräknas den pensionsberät-
tigade till och med året före pensionsfallet och, med vissa förbehåll, tiden
därefter till och med det år då han eller hon fyller 64 år (framtida bosätt-
ningstid).
Vad som därvid, utöver tid med faktisk bosättning i Sverige, kan till-
godoräknas en försäkrad som bosättningstid regleras i ett relativt stort
antal specialregler som tillkommit för att lösa specifika problem som i
annat fall till följd av de införda reglerna om 40-delsberäkning hade fö-
relegat för olika grupper, såsom personer utsända till annat land av re-
ligiösa eller ideella organisationer, studerande, flyktingar m.fl.
Enligt AFL utges folkpension till svensk medborgare som är bosatt
utomlands enligt huvudregeln endast tillsammans med tilläggspension
och då i förhållande till antalet år med pensionspoäng. För personer som
omfattas av förordning (EEG) nr 1408/71 gäller emellertid i detta av-
seende samma regler för rätt till folkpension vid bosättning i annat land
inom EU/EES-området som vid bosättning i Sverige. Genom en särskild
dispensregel i AFL kan dessutom den som en gång erhållit folkpension
efter ansökan få fortsätta uppbära pensionen om han eller hon behöver
vistas utomlands för t.ex. vård av hälsan.
De ovan redovisade reglerna om intjänande av rätt till folkpension till-
kom som en följd av EES-avtalet och det förhållandet att förordning
(EEG) nr 1408/71 inkorporerades i svensk rätt. De principer för samord-
ning mellan EES-ländema som därvid blev gällande bedömdes föranleda
väsentliga problem om Sverige skulle behålla de dessförinnan gällande
reglerna om intjänande av rätt till folkpension.
Till skillnad från folkpensionen är garantibeloppet i den av regeringen
förordade utformningen en typ av förmån som inte bör vara exportabel
eftersom den torde vara att anse som en s.k. minimiförmån enligt artikel
50 i förordning (EEG) nr 1408/71. Rätt till ersättning skall endast före-
ligga vid bosättning i Sverige. Därför uppkommer inte samma risk för
totalt sett ökade kostnader vid ett genomförande av regeringens nu läm-
nade förslag som förelåg för det fall att rätt till folkpension skulle kunna
föreligga oberoende av bosättningstid eller efter en kortare bosättningstid
i Sverige. För att garantibeloppet inte skall behöva betalas inom hela
EU/EES fordras ett enhälligt beslut av Europeiska unionens råd om att
förmånen skall tas upp i bilaga II a till förordning (EEG) nr 1408/71.
Starka skäl kan anföras för att den som är bosatt i Sverige och som av
medicinska orsaker drabbats av varaktigt nedsatt arbetsförmåga erhåller
sin försörjning från socialförsäkringssystemet. Alternativet att bibehålla
ett krav på bosättningstid av motsvarande längd som gäller för rätt till
folkpension innebär för de allra flesta som inte kan förvärvsarbeta av
medicinska orsaker och dessutom inte uppfyller kravet på bosättningstid
att de blir beroende av sina anhöriga eller av socialbidrag för att kunna
försörja sig. En förmån som socialbidrag är inte avsedd att utgöra en
långvarig försörjningskälla vid inkomstbortfall på grund av sjukdom eller
funktionshinder. Om sjuka eller funktionshindrade människor ställs utan-
27
för rätten till ersättning i form av förtidspension och hänvisas till social-
bidrag föreligger det dessutom en risk för att de samtidigt inte far del av
relevanta rehabiliteringsinsatser. Med en bosättningsbaserad garantinivå
blir vidare försörjningen av sjuka eller funktionshindrade invandrare ett
statligt ansvar, vilket undanröjer risken för ekonomiska snedbelastningar
mellan kommunerna.
Det är vidare naturligt att en förmån av sådan karaktär som den före-
slagna garantinivån, som är oberoende av tidigare förvärvsarbete och
därtill bestämd utifrån det konsumtionsmönster och den prisnivå som
råder i det land som utger förmånen, utges endast vid bosättning i detta
land. Sammantaget finner regeringen att övervägande skäl talar för att
rätt till garantinivå skall föreligga vid och endast vid bosättning i Sverige.
Regeringen föreslår mot bakgrund av det anförda att rätt till garanti-
belopp skall föreligga enbart vid bosättning i Sverige, dvs. i princip obe-
roende av bosättningstid.
Utländsk pension i form av såväl inkomstrelaterad ersättning som
grundskydd bör reducera garantibeloppet.
Utredningen om socialförsäkringens personkrets föreslår i sitt betän-
kande En lag om socialförsäkringar (SOU 1997:72) att socialförsäk-
ringen skall delas i två delar. Den ena delen skall innehålla förmåner som
grundas på bosättning i Sverige och den andra förmåner som är beroende
av förvärvsarbete här i landet. Den bosättningsbaserade delen av försäk-
ringen skall enligt förslaget gälla så länge bosättningen i Sverige anses
bestå med tillämpning av vissa särskilda regler härom. Inom denna del av
försäkringen föreslås vidare att en generell väntetid om sex månader skall
gälla. Det innebär att den som blir bosatt i Sverige kan få bosättningsba-
serade förmåner först sedan han eller hon vistats i Sverige i sex månader.
Vidare föreslås att bosättningsbaserade förmåner generellt skall kunna
betalas ut för tid då den försäkrade vistas utomlands, om det kan antas att
utlandsvistelsen inte kommer att vara längre än sex månader. Denna re-
gel skall dock gälla endast vid vistelse utanför Europeiska ekonomiska
samarbetsområdet. Utredningens förslag har remissbehandlats. Rege-
ringen har dock ännu inte tagit ställning till förslagen.
Inledning
Socialförsäkringarna bör så långt som möjligt innehålla drivkrafter till
arbete så att den enskilde stimuleras att arbeta framför att uppbära försäk-
ringsförmåner. Såväl ur ett samhällsekonomiskt som ett individuellt
perspektiv framstår det enligt regeringens uppfattning som önskvärt att så
många förtidspensionärer som möjligt tillvaratar eventuell arbetsförmåga
och i ökad utsträckning helt eller delvis återvänder till arbetsmarknaden.
Förutom den samhällsekonomiska aspekten bör särskilt framhållas värdet
av att så många människor som möjligt ges tillträde till den sociala ge-
Prop. 1997/98:111
28
menskap och de möjligheter till personlig utveckling som ett deltagande i Prop. 1997/98:111
arbetslivet ofta innebär. Även om det för vissa förtidspensionärer aldrig
kan bli aktuellt med en återgång till förvärvslivet, är det också viktigt att i
övrigt uppmuntra förtidspensionärer till ett aktivt liv.
Kriterierna för rätt till förtidspension enligt dagens regler innebär ett
mycket långtgående krav på varaktig nedsättning av arbetsförmågan av
medicinska orsaker. En omfattande utredning av den försäkrades arbets-
förmåga har föregått beslutet om förtidspension och i princip skall alla
möjligheter till rehabilitering vara uttömda innan ett beslut om förtids-
pension fattas. Detta torde innebära att de faktiska möjligheterna att åter-
vända till arbetsmarknaden för dem som förtidspensionerats i regel är
mycket begränsade.
Det är också ovanligt att personer som beviljats förtidspension eller
sjukbidrag återgår i arbete. Tidsbegränsade sjukbidrag övergår förr eller
senare i de allra flesta fall i förtidspension. Detta innebär att människor
förlorar kontakten med arbetsmarknaden och den sociala gemenskapen i
ett förvärvsarbete.
En individs arbetsförmåga kan emellertid förändras av olika skäl. Att
så är fallet utgör naturligtvis inte ett hinder för att bevilja förtidspension
när sjukdomen i fråga verkligen sätter ned arbetsförmågan hos en individ
och förutsättningarna för rätt till förtidspension i övrigt är uppfyllda. En
rad faktorer som långt ifrån alltid behöver vara statiska kan ha medverkat
till nedsättning av arbetsförmågan hos en försäkrad så att förutsättningar
för att bevilja förtidspension förelegat. Arbetsförmågan kan sedan
komma tillbaka helt eller delvis om någon eller några sådana faktorer
bortfaller.
En person vars förvärvsförmåga är helt nedsatt på grund av sjukdom
eller funktionshinder kan i många fall trots detta ha en förmåga att vara
aktiv i exempelvis ideellt arbete eller föreningsarbete. Ett sådant enga-
gemang ställer i de allra flesta fall inte samma krav på individen som ett
förvärvsarbete gör. För många handikappade och långtidssjuka kan del-
tagande i föreningsarbete vara den enda utåtriktade verksamheten de
orkar med.
Möjligheter till förvärvsarbete och andra aktiviteter i dagens system
I dagens system ges vissa inte obetydliga möjligheter att förvärvsarbeta
och utföra andra aktiviteter under tid med förtidspension. Den försäkrade
får behålla förtidspensionen samtidigt som lön kan utges under en
prövoperiod. Riksförsäkringsverket rekommenderar att så får ske under
en period på högst två till tre månader (Riksförsäkringsverkets allmänna
råd 1997:4).
En annan möjlighet till rehabilitering genom arbete är att den försäk-
rade, med försäkringskassans godkännande och med bibehållen ersätt-
ning från försäkringen, kan göra ett försök till återgång i sitt tidigare ar-
bete eller i ett annat bättre lämpat arbete utan att uppbära någon lön. Den
som uppbär hel förtidspension kan vid sådan aktivitet få rehabilite-
ringsersättning i form av särskilt bidrag till kostnader som uppstått i
29
samband med rehabiliteringen. Tanken bakom arbetslivsinriktad rehabi- Prop. 1997/98:111
litering är att den försäkrade i lugn och ro och utan prestationskrav skall
kunna pröva sin förmåga. Någon formell begränsning i tiden finns inte
förutom de begränsningar som tillämpas beträffande rehabilite-
ringsersättning och som i princip innebär att rehabiliteringsersättning
utges under ett år.
I kungörelsen (1962:394) med vissa bestämmelser rörande ansökan om
pension enligt lagen om allmän försäkring m.m. finns vidare en be-
stämmelse om möjlighet att genom ett förenklat förfarande snabbt återfå
en förtidspension som dragits in eller minskats i anledning av att den för-
säkrade börjat förvärvsarbeta om det visar sig att någon arbetsförmåga
inte föreligger. Vid tillämpning av denna bestämmelse brukar den in-
dragna eller minskade pensionen betecknas som “vilande“. Att en person
har haft vilande förtidspension visar sig först då han eller hon, efter för-
enklat ansökningsförfarande och försäkringskassans prövning om för-
utsättningarna för rätt till förtidspension är uppfyllda, återfår sin pension.
Förutsättningar för tillämpning av bestämmelsen är att den nya ansökan
görs inom fem år fr.o.m. den månad då pensionen drogs in eller
minskades, att det förvärvsarbete som beslutet om indragning eller
minskning grundades på har upphört samt att ansökan avser förmån av
högst motsvarande grad och att förmånen beräknas på grundval av
samma pensionspoängtal som gällde för den pension som den försäkrade
uppbar vid tidpunkten för indragningen eller minskningen.
Syftet med bestämmelsen är att stimulera personer med förtidspension
att göra arbetsförsök som ett led i en rehabilitering. I praktiken innebär
det förenklade prövningsförfarandet att pensionen i många fall snabbt
kan återfås.
Den 1 juli 1993 skärptes kraven för rätt till hel förtidspension från fem
sjättedels till hel nedsättning av arbetsförmågan (prop. 1992/93:31,
bet. 1992/93:SfU9, rskr. 1992/93:157). I samband med detta uppmärk-
sammades frågan om förtidspensionärers möjligheter att vara aktiva i
exempelvis ideella föreningar, politiska organisationer och studieverk-
samhet utan att det påverkar förtidspensionen. Skärpningen innebar ett i
förhållande till tidigare minskat utrymme att förvärvsarbeta eller arbeta
ideellt utan att förtidspensionen reduceras. Riksförsäkringsverket har i
sina allmänna råd rekommenderat att försäkringskassan vid bedömningen
av arbetsförmågan skall bortse från aktiviteter som kan jämställas med
sådana aktiviteter som en yrkesverksam person i normalfallet utför på sin
fritid. Försäkringskassan rekommenderas också att bortse från ar-
betsinkomster som understiger lägsta sjukpenninggrundande inkomst.
Socialförsäkringsutskottet har också uttalat sig i denna riktning angående
tillämpningen av rätten till hel förmån (bet. 1993/94:SfU12).
Trots att det alltså inom ramen för nuvarande regler finns möjlighet för
försäkrade med hel förtidspension att i mindre omfattning göra ideella
insatser i föreningslivet och att engagera sig politiskt, har det i olika
sammanhang framförts kritik mot tillämpningen av nuvarande regler. Det
gäller speciellt möjligheten till politiska förtroendeuppdrag där arvodet
överstiger lägsta sjukpenninggrundande nivå men där arbetsinsatsen mot-
svarar vad en yrkesverksam person i normalfallet utför på sin fritid.
30
Dagens regler om prövning av rätten till förtidspension Prop. 1997/98:111
En förtidspension är inte begränsad i tiden, men kan vid en väsentlig för-
bättring av arbetsförmågan minskas eller dras in. Den som har förtids-
pension har är skyldig att utan dröjsmål anmäla en inträffad väsentlig
förbättring av arbetsförmågan till försäkringskassan.
I samband med beslut om att bevilja förtidspension skall försäkrings-
kassan bedöma om förnyad utredning av arbetsförmågan skall göras efter
viss tid, s.k. efterkontroll. Efterkontroll kan behöva göras t.ex. för att
utreda om den försäkrades arbetsförmåga eller möjligheter till rehabilite-
ring har förbättrats. Sådan efterkontroll är särskilt viktig för yngre perso-
ner, så att de inte permanent utestängs från arbetsmarknaden.
Försäkringskassan kan även av annan anledning, såsom att det kommer
till försäkringskassans kännedom att en försäkrads inkomstförhållanden
väsentligt förbättrats eller att han eller hon förvärvsarbetar eller i övrigt
utför arbete i inte oväsentlig omfattning, efter det att ett beslut om för-
tidspension meddelats, begära att den försäkrade genomgår undersök-
ningar och andra utredningar för bedömning av arbetsförmågan.
En förtidspension kan emellertid minskas eller dras in först då den för-
säkrades arbetsförmåga väsentligt förbättrats. Med detta avses att en vä-
sentlig förbättring av hälsotillståndet eller en väsentlig förbättring av den
försäkrades möjligheter att utnyttja sin återstående arbetsförmåga skall
ha inträffat. Bedömningen av i vad mån en väsentlig förbättring har
inträffat skall göras i förhållande till den situation som rådde när försäk-
ringskassan fattade det ursprungliga beslutet, dvs. den kunskap i form av
beslutsunderlag som försäkringskassan hade om den försäkrade när det
ursprungliga beslutet fattades.
Tillämpningen av regeln om indragning eller minskning av pensionen
bör enligt Riksförsäkringsverkets (RFV) allmänna råd (1997:4) ske med
viss varsamhet. Ändrade förhållanden får således enligt RFV inte för-
anleda indragning eller minskning av pensionen enbart på grund av att
förutsättningarna för att bevilja pension inte längre är uppfyllda. I för-
arbetena har betonats att tillämpningen inte far hämma försök till åter-
gång i arbete eller rehabiliterande åtgärder. RFV rekommenderar att
pensionen minskas eller dras in först när det kan konstateras att den för-
säkrade har förmåga att skaffa sig inkomst av arbete för framtiden. Innan
detta har konstaterats far pension betalas ut parallellt med lön som
uppbärs vid försök till återgång i tidigare arbete eller i ett annat bättre
lämpat arbete. I de flesta fall bör detta dock ske under högst två-tre må-
nader. RFV rekommenderar att indragningen eller minskningen av pen-
sionen till följd av att den försäkrade har börjat förvärvsarbeta eller har
utökat sitt förvärvsarbete sker först när det kan bedömas att den försäk-
rade kommer att ha inkomst av arbetet under minst sex månader.
Utredningen har funnit att den nu gällande ordningen med prövning av
förtidspension kan fa till följd att förtidspensionärer avstår från möjlig-
heter att påbörja exempelvis en tidsbegränsad arbetsprövning i rehabilite-
rande syfte eller från förvärvsarbete av tillfällig eller mer permanent
karaktär. Vidare kan följden bli att en försäkrad inte kan eller vågar delta
i föreningsarbete, ta politiska uppdrag etc. av rädsla för effekterna på
31
förtidspensionen. Förtidspensionärer uppfattar att de genom att uppvisa Prop. 1997/98:111
någon som helst arbetsförmåga riskerar att förtidspensionen dras in eller
minskas trots att det fordras en väsentlig förbättring av arbetsförmågan
innan detta får ske. Det kan vara mycket svårt for individen att bedöma
om en förbättring av arbetsförmågan har sådan varaktighet att man vågar
riskera den försörj ningstrygghet som förtidspensionen innebär.
Nya regler om förtidspension bör i ökad utsträckning stimulera till
återgång till arbetslivet och ett i övrigt aktivt liv
Regeringen kan konstatera att dagens regler i vissa fall kan medföra att
förtidspensionärer avstår från att arbeta eller i övrigt aktivera sig, eller i
vart fall från att öppet visa sådan aktivitet, for att inte riskera omprövning
av rätten till pensionen. Det framgår också att det finns en stor osäkerhet
om i vilken omfattning förtidspensionärer kan delta i exempelvis ideellt
och politiskt arbete utan att det påverkar förtidspensionen. Att inte män-
niskor så långt det är möjligt vågar ta tillvara en eventuell arbetsförmåga
strider mot strävandena att stärka arbetslinjen. Regeringen vill också
framhålla att det ligger ett stort värde i att förtidspensionerade kan enga-
gera sig i ideellt och politiskt arbete trots en nedsatt arbetsförmåga.
En viktig utgångspunkt vid utformningen av ett nytt fortidspensions-
system är mot bakgrund av detta enligt regeringens uppfattning att reg-
lerna utformas på ett sådant sätt att de underlättar for förtidspensionärer
att pröva sina möjligheter att återgå till arbetsmarknaden, men också att i
övrigt delta i samhällslivet trots en nedsatt arbetsförmåga.
Regeringens förslag: Reglerna om förtidspension skall utformas så
att de stimulerar till återgång till arbetslivet och ett i övrigt aktivt liv.
Rätten till fortsatt förtidspension skall prövas då den försäkrade re-
gelbundet och under en längre tid uppvisat arbetsförmåga. Förtidspen-
sionen skall påverkas av eventuella arbetsinkomster vid sidan av pen-
sionen.
Utredningens förslag: Dagens regler om indragning eller minskning
av förtidspension vid förbättring av en försäkrads arbetsförmåga tas i
princip bort och ersätts med regler där förvärvsarbete eller annan aktivitet
under tid med förtidspension stimuleras och i sig inte inverkar på beslutet
om förtidspension.
För förtidspensionärer som uppbär inkomster av anställning skall för-
tidspensionen reduceras med 80 procent av den arbetsinkomst som tjänas
in med användande av arbetsförmåga som förutsatts inte föreligga vid
beslutet om att bevilja förtidspension. En förtidspensionär som avser att
påbörja en näringsverksamhet skall kunna ansöka om och erhålla ett be-
slut om vilandeförklaring av förtidspensionen helt eller delvis. För för-
tidspensionärer med partiell förtidspension skall socialförsäkringsnämn-
32
den, i samband med att en partiell pension beviljas, fastställa ett fri- Prop. 1997/98:111
belopp. Fribeloppet skall motsvara ett belopp som förtidspensionären i
fråga får tjäna utan att pensionen reduceras. Fribeloppet beräknas som en
andel av antagandeinkomsten, varvid nämnda andel skall motsvara den
arbetsförmåga som inte täcks av förtidspension.
En förtidspensionär skall vara skyldig att anmäla att han eller hon på-
börjar ett arbete och därvid även redovisa förväntade inkomster. Försäk-
ringskassan skall fatta ett preliminärt beslut om att löpande reducera pen-
sionen vid kommande utbetalningar. Det preliminära beslutet om reduk-
tion föreslås utgå från den försäkrades uppgifter om omfattningen av ar-
betet och den uppskattade inkomsten därav samt eventuellt komplette-
rande uppgifter från arbetsgivare. Skattemyndigheten skall sedan under
taxeringsförfarandet slutligt fastställa reduktionen av förtidspensionen på
grundval av inkomstuppgiftema i självdeklarationen samt uppgifter från
försäkringskassan om vilka personer som uppbär förtidspension och vil-
ket belopp den oreducerade pensionen uppgår till. Bestäms reduktionen
vid det slutliga beslutet till ett lägre belopp än det sammanlagda belopp
som under året utgående pension reducerats med, skall den överskju-
tande delen betalas ut till den försäkrade. Om reduktionen vid det slutliga
beslutet i stället bestäms till ett högre belopp än det belopp som pen-
sionen reducerats med, skall den försäkrade åläggas att betala tillbaka
skillnaden. I fråga om sådan återbetalningsskyldighet skall det finnas en
möjlighet att om särskilda skäl föreligger efterge återbetalningsskyldig-
heter.
En förtidspensionär skall ha rätt att med bibehållen förtidspension be-
driva studier under högst ett år eller 365 kalenderdagar. Ingen begräns-
ning skall finnas vad gäller den form av utbildning som studierna avser.
Om studierna varar längre än ett år skall förtidspensionen vara vilande
fr.o.m. andra studieåret och tills studierna avslutas.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till
principerna i utredningens förslag. Flera av dessa, såsom Kammarrätten i
Stockholm, Statskontoret, Riksrevisionsverket (RRV), Statens löne- och
pensionsverk, Försäkringskasseförbundet, Försäkringsanställdas för-
bund, Landsorganisationen i Sverige, Landstingsförbundet, Pri-
vattjänstemannakartellen (PTK), Sveriges Akademikers centralorganisa-
tion, Tjänstemännens centralorganisation (TCO) och Arbetslöshetskas-
sornas Samorganisation, anser emellertid att möjligheten att pröva rätten
till förtidspension bör finnas kvar om arbetsförmågan varaktigt återfås
eller förbättras. Det finns annars en risk att systemets legitimitet går för-
lorad.
Riksförsäkringsverket (RFV) anser att man bör finna former för att nå
de syften som anges i utredningen, men förordar att förslaget utreds yt-
terligare. Arbetsgivarverket anser också att det är angeläget att förslagets
genomförande noga följs upp och utvärderas. Sveriges Pensionärs-
förbund, Sveriges Pensionärers Riksförbund, Svenska Kommunalpensio-
närernas förbund och Riksförbundet Pensionärs gemenskap har i princip
en mycket positiv inställning till utredningens förslag men förordar att
man låter genomföra försöksverksamhet med det föreslagna systemet
inom något eller några försäkringskasseområden.
3 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 111
Svenska arbetsgivareföreningen (SAF) anser att stimulansen till ett ak- Prop. 1997/98:111
tivt liv bör ingå som ett led i rehabiliteringsarbetet men att alla förtids-
pensioner bör omprövas återkommande. SAF anser att omprövning även
bör ske av tidigare beviljade förtidspensioner, möjligtvis med undantag
av försäkrade som är över 55 år.
När det gäller utredningens förslag om avräkning av pensionen vid ut-
nyttjande av arbetsförmåga som inte förutsågs föreligga vid beslutet om
förtidspension förordar Kammarrätten i Stockholm, RFV, Försäkrings-
kasseförbundet och Landstingsförbundet en alternativ lösning i form av
vilandeförklaring av pensionen. Kammarrätten anser att utredningens
förslag i denna del medför onödigt komplicerade regler. Kammarrätten
påpekar också att en konsekvens av utredningens förslag om att förtids-
pensionärer skall tillåtas arbeta på den tid som omfattas av pensions-
beslutet är att olika anställningsskyddsregler kommer att bli tillämpliga
på den del av anställningstiden som omfattas av förtidspension och den
del som avser den arbetsförmåga vederbörande ansågs ha vid beslutet om
förtidspension.
Arbetarskyddsstyrelsen påpekar att om en person som uppbär förtids-
pension erhåller en anställning, kan frågan uppkomma huruvida en ar-
betsgivare behöver anpassa arbetsplatsen efter individens förutsättningar
enligt arbetsmiljölagen. Arbetarskyddsstyrelsen anför att detta kan före-
falla orimligt.
Statskontoret påpekar att utredningen bortsett från att rätten att behålla
tjugo procent av förtidspensionen vid sidan av en eventuell framtida ar-
betsinkomst kan inverka negativt på övriga inkomsttagare. En sådan ord-
ning bör därför enligt Statskontoret inte vara permanent utan ses som en
övergångslösning i syfte att skapa positiva incitament och mildra margi-
naleffekterna för den förtidspensionerade. Åtgärden skapar också oklar-
heter gentemot arbetsmarknadspolitiken.
Riksskatteverket (RSV) avstyrker förslaget om att skattemyndigheten i
samband med taxeringsförfarandet slutligt skall fastställa reduktion av
förtidspension och därmed den slutliga pensionens storlek. RSV tillstyr-
ker dock utredningens alternativa lösning, dvs. att RSV efter avslutat
taxeringsarbete överlämnar uppgift om den inkomst av tjänst och den
inkomst av näringsverksamhet som lagts till grund för beskattning till
RFV. Det bör sedan åligga försäkringskassan att besluta om ev. korrige-
ring av förtidspensionen och med ledning av taxeringen meddela beslut
om slutlig reduktion av pensionen. RSV avstyrker förslaget att arbets-
givare skall särredovisa och inte betala alla socialavgifter på förtidspen-
sionärers arbetsinkomster av det slag att inkomsterna kan antas medföra
reduktion av pensionen.
Svenska kommunförbundet anser att förtidspensionen skall reduceras
med 65 procent för att uppmuntra arbetslinjen. Förbundet framför att den
ersättning som fritidspolitiker får för förtroendeuppdrag kan variera från
år till år och anser att det om det understiger ett visst årsbelopp bör un-
dantas från samordning.
RFV, PTK och TCO påtalar att utredningens förslag kan leda till att
den försäkrade blir återbetalningsskyldig. TCO och PTK anser att detta
34
är oacceptabelt och att avräkning på arbetsinkomst endast skall kunna ske Prop. 1997/98:111
framåt i tiden.
Majoriteten av de remissinstanser som uttalar sig om utredningens för-
slag om rätt att studera under tid med förtidspension är positiva till för-
slaget.
RFV avstyrker emellertid utredningens förslag om att en förtidspensio-
när endast får bedriva studier upp till 365 kalenderdagar med bibehållen
förtidspension. Verket påpekar att utredningens förslag kan medföra en
försämring jämfört med nuvarande regler. PTK och TCO anser att man
måste ha en mer flexibel syn på studiernas varaktighet än vad en definitiv
regel på ett år medger.
Centrala studiestödsnämnden tillstyrker förslaget men anser att det
krävs samordningsregler som förhindrar att en studerande samtidigt kan
uppbära studiestöd och ersättning från ohälsoförsäkringen.
RRV delar utredningens uppfattning att det för många förtidspensionä-
rer kan ge en ökad självkänsla och livskvalitet om de bereds tillfälle och
möjlighet att studera. RRV ställer sig emellertid skeptisk till utred-
ningens bedömning att studier inte kommer att vara vanligt förekom-
mande och bedömer att förslaget kan komma att medföra en betydande
ökning av statsutgifterna för studier. Förtidspensionärerna kommer också
att konkurrera om ett begränsat antal utbildningsplatser. RRV:s sam-
mantagna bedömning är att förslaget trots allt inte har tillräcklig prioritet
att nu genomföras.
Kammarrätten i Stockholm och Statskontoret framför samma invänd-
ningar som beträffande förvärvsarbete under tid med förtidspension.
Kammarrätten menar att om en förtidspensionär i samband med studier
uppvisar sådan arbetsförmåga att arbetsförmågan får anses väsentligt ha
förbättrats i förhållande till pensionsbeslutet bör detta utgöra ett starkt
incitament för försäkringskassan att dra in eller minska förtidspensionen.
Statskontoret anser att förmågan att bedriva kvalificerade akademiska
studier under ett års tid måste kunna jämställas med förmågan att arbeta.
Skälen för regeringens förslag: Såväl ur ett samhällsekonomiskt
som ur ett individuellt perspektiv är det angeläget att så många som möj-
ligt tillvaratar eventuell arbetsförmåga och i ökad utsträckning helt eller
delvis återvänder till arbetsmarknaden. Detta är ett viktigt led i att för-
stärka arbetslinjen. Det är också viktigt att i övriga sammanhang upp-
muntra till ett aktivt liv. Kriterierna för rätt till förtidspension enligt
dagens regler innebär emellertid ett mycket långtgående krav på varaktig
nedsättning av arbetsförmågan av medicinska orsaker. Detta leder till att
de faktiska möjligheterna att återvända till arbetsmarknaden för de allra
flesta förtidspensionärer är mycket begränsade. En individs arbetsför-
måga är emellertid inte statisk utan kan av olika skäl förändras. Det är
också vanligt att en förtidspensionär trots en nedsatt arbetsförmåga
exempelvis ändå kan engagera sig ideellt eller åta sig mindre politiska
uppdrag.
Som tidigare anförts har utredningen funnit att den nu gällande ord-
ningen med prövning av förtidspensionen i många fall verkar starkt åter-
hållande på de förtidspensionerades initiativkraft och vilja att pröva på att
återvända till yrkeslivet eller att i övrigt aktivera sig. För att stimulera
35
förtidspensionärer att ta egna initiativ till detta föreslår därför utred-
ningen att förtidspensionärer under vissa förutsättningar skall kunna ar-
beta utan att detta i sig leder till en prövning av fortsatt rätt till pension.
Förtidspensionen skall i stället minskas med 80 procent av eventuell ar-
betsinkomst.
Regeringen delar utredningens uppfattning att det är viktigt att stimu-
lera förtidspensionärer att i större utsträckning ta egna initiativ till att
förändra sin situation genom att pröva på att återvända till yrkeslivet och
att i övrigt leva ett aktivt liv. Möjligheterna att återvända till arbetsmark-
naden är ofta begränsade för en förtidspensionär vilket betyder att det är
särskilt viktigt för möjligheten att lyckas att förtidspensionärens egna
initiativ och förutsättningar tas tillvara. Därför bör reglerna utformas så
att de inte uppfattas som ett hinder för förtidspensionärer som vill pröva
olika möjligheter till arbete.
Utredningens förslag innebär emellertid en rätt att arbeta och utföra
andra aktiviteter under obegränsad tid och i obegränsad omfattning, utan
att detta påverkar rätten till förtidspension. När väl en förtidspension har
beviljats kan den i princip inte dras in, om inte någon av vissa särskilt
angivna förutsättningar föreligger. En sådan utformning innebär att för-
tidspensionen kan bli en försörjningsgaranti som kvarstår även om pen-
sionären varaktigt återfår arbetsförmåga och i princip skulle kunna för-
sörja sig själv genom eget arbete. Principen att arbetsförmågan skall vara
nedsatt för rätt till förtidspension gäller därmed inte. Även om utred-
ningens förslag stimulerar till arbete så måste detta vägas mot det faktum
att rätt till förtidspension i ett sådant system skulle kvarstå trots att en
person långvarigt visar att han eller hon har en arbetsförmåga. På sikt kan
detta komma att hota systemets legitimitet.
Regeringen kan därför inte ställa sig bakom ett sådant förslag. Om den
försäkrade varaktigt återfår sin arbetsförmåga måste det finnas kvar en
möjlighet att ompröva rätten till förtidspension. Flera remissinstanser har
också framfört sådana synpunkter.
Regeringen anser att möjligheterna till omprövning av rätten till för-
tidspension bör finnas kvar. Reglerna bör emellertid utformas så att de
tydligare än i dag ger utrymme för och uppmuntrar till att pröva på att
återvända till yrkeslivet och att i övrigt leva ett aktivt liv. Mot denna
bakgrund anser regeringen att rätten till pension inte bör ifrågasättas på
ett alltför tidigt stadium och enbart av det skälet att förtidspensionären
börjar arbeta. Förtidspensionären måste innan dess ges rimlig tid att
pröva sina möjligheter att arbeta. Härvid bör till exempel regelbundet
heltidsarbete och korta tillfälliga arbetsinsatser när arbetsförmågan till-
fälligt blivit bättre bedömas olika. Regeringen föreslår att till grund för
en omprövning bör ligga att förtidspensionären regelbundet och under en
längre tid uppvisat arbetsförmåga. Någon exakt tidsgräns kan däremot
vara svår att fastställa. En tidsgräns skulle i viss utsträckning kunna
framkalla oönskade anpassningsbeteenden hos de försäkrade, såsom att
förvärvsarbete avslutas strax innan tidsgränsen uppnås. Denna fråga bör
därför utredas ytterligare.
Det är viktigt att i sammanhanget påpeka att det inte är förekomsten av
lön eller arvode som avgör om den försäkrade bedöms ha arbetsförmåga.
Prop. 1997/98:111
36
I princip bedöms oavlönat arbete inte på något annat sätt än avlönat ar-
bete. Ideellt arbete, politiska uppdrag och studier som är av den omfatt-
ning som yrkesverksamma utfor på sin fritid bör emellertid, liksom i dag,
inte föranleda att rätten till pension ifrågasätts. De problem som i dag
orsakas av utformningen av kravet på nedsättning av arbetsförmågan för
rätt till hel förmån behandlas i avsnitt 8.3.
Utredningen föreslår att en förtidspensionär skall ha rätt att med bibe-
hållen förtidspension bedriva studier under som längst 365 kalender-
dagar. Om studierna varar längre föreslås förtidspensionen vara vilande
fr.o.m. andra studieåret och tills studierna har avslutats. Ingen begräns-
ning föreslås i princip finnas vad gäller studiernas form eller inriktning.
Utredningen menar att förslaget skall ses som ett alternativ till andra
former av aktiviteter som stimulerar till och möjliggör såväl ett ökat åter-
vändande till förvärvslivet som ett mer aktivt liv i övrigt. I enlighet med
utredningens förslag om att förtidspensionen endast under vissa speciella
förutsättningar skall kunna omprövas, skall studier i regel inte heller leda
till någon prövning av den fortsatta rätten till förtidspension.
Det finns enligt dagens regler inga formella hinder för eller begräns-
ningar i rätten att studera med bibehållen förtidspension. En förutsättning
för att försäkringskassan skall dra in eller minska en förtidspension är,
som ovan nämnts, att det har skett en väsentlig förbättring av den försäk-
rades arbetsförmåga. Om studierna bedrivs på heltid, i den studietakt och
med de studieresultat som krävs för att få studiestöd, kan det vara en in-
dikation på att det finns en arbetsförmåga som kan tas tillvara. Försäk-
ringskassan kan då utreda den fortsatta rätten till förtidspension. Om ut-
redningen visar att hälsotillståndet eller möjligheten att utnyttja den åter-
stående arbetsförmågan inte väsentligt har förbättrats får den försäkrade
behålla förtidspensionen. Riksförsäkringsverket har i sitt remissvar påpe-
kat att utredningens förslag till vilandeförklaring av förtidspensionen
efter ett års studier kan medföra en försämring jämfört med nuvarande
regler för vissa förtidspensionärer.
Regeringen delar utredningens uppfattning att studier bör ses som ett
av flera sätt att stimulera till och möjliggöra såväl ett återvändande till
förvärvslivet som ett mer aktivt liv i övrigt. Studier kan i många fall vara
det mest effektiva medlet för att förbättra möjligheterna för en förtids-
pensionär att helt eller delvis försörja sig själv. Förmåga att klara studier
måste emellertid i likhet med förmåga att utföra andra aktiviteter beaktas
vid bedömning av arbetsförmåga. Eftersom regeringen anser att möjlig-
heten att ompröva rätten till förtidspension bör finnas kvar, bör också i
princip samma regler för prövning av rätten till pension gälla vid studier
som vid andra aktiviteter.
Utredningen föreslår att pensionen skall avräknas då förtidspensionä-
ren använder arbetsförmåga som inte förutsattes föreligga vid beslutet
om förtidspension. Utredningen föreslår att förtidspensionen reduceras
med 80 procent av arbetsinkomst som en löntagare tjänar. En förtids-
pensionär som avser att påbörja en näringsverksamhet skall enligt försla-
get kunna ansöka om och erhålla ett beslut om vilandeförklaring av för-
tidspensionen helt eller delvis.
Prop. 1997/98:111
37
Utredningens förslag är inte fardigutrett i alla delar. Utredningen fram- Prop. 1997/98:111
håller också att det vore önskvärt att ha ett motsvarande system för nä-
ringsidkare som föreslås för löntagare, men att det inom utredningens
fastställda tidsram inte varit möjligt att uppnå en tillfredsställande lös-
ning för dessa. Ett reduceringssystem av det slag som utredningen före-
slår för löntagare är, enligt utredningen, i princip omöjligt att formulera
för näringsidkare på grund av svårigheter att fastställa ett lämpligt in-
komstbegrepp.
Kammarrätten i Stockholm, RFV, FKF och Landstingsförbundet har i
sina remissvar framfört tveksamhet till utredningens förslag till reduce-
ringssystem. De föreslår i stället att ett system med vilandeförklaring av
förtidspensionen skall tillämpas. Tveksamheten har också gällt det fak-
tum att utredningens förslag innebär att olika regler skall gälla för lön-
tagare och näringsidkare.
Det är naturligtvis inte rimligt att förtidspension under en längre tid ut-
ges ograverad vid sidan av inkomster av arbete. En längre prövoperiod
förutsätter någon form av reducering av förtidspensionen. Regeringen
anser emellertid att detta kräver ytterligare utredning och är därför inte
beredd att nu ta ställning till denna del av utredningens förslag. I det fort-
satta beredningsarbetet bör även behandlas kopplingen till arbetsskade-
försäkringen och arbete och aktiviteter som inte ger någon inkomst men
som är av den omfattningen att det normalt sett kan ge inkomster samt
analyseras hur arbetsmarknaden kan komma att påverkas. Utgångs-
punkten är att de regler som skall stimulera återgång till yrkeslivet och ett
i övrigt aktivt liv för dem som förtidspensionerats skall omfatta även dem
som beviljats förtidspension enligt dagens regler.
Regeringens förslag: Den förtidspension som täcker inkomstbort-
fallet vid varaktigt nedsatt arbetsförmåga på grund av medicinska or-
saker skall grunda rätt till ålderspension.
Regeringens bedömning: Vid den närmare utformningen av ål-
derspensionsrätten vid inkomstrelaterad förtidspension skall också
frågan om ålderspensionsrätten för förtidspensionärer med garantibe-
lopp behandlas.
Utredningens förslag: Såväl inkomstrelaterad förtidspension som ga-
rantibelopp skall vara pensionsgrundande. Den som ännu inte fyllt 60 år
skall vid inkomstrelaterad förtidspension därutöver tillgodoräknas ål-
derspensionsrätt upp till antagandeinkomsten.
Remissinstanserna har inte kommenterat den allmänna principen utan
koncentrerat sig på detalj förslagen.
Riksförsäkringsverket (RFV) tillstyrker att garantibeloppet till förtids-
pensionärer bör vara pensionsgrundande. RFV anser i likhet med utred-
ningen att ett kriterium för vad som grundar rätt till ålderspension för
38
förtidspensionärer bör återspegla den faktiska inkomstprofilen av äldre Prop. 1997/98:111
arbetare. Ett annat viktigt kriterium som utredningen inte framhåller har
att göra med att belöna personer över 60 år som vill hålla sig kvar i ar-
betskraften. Utredningens förslag om att basera ålderspensionsrätten en-
bart på själva förtidspensionen från året då pensionären fyller 60 år till-
fredsställer enligt RFV båda dessa krav.
Försäkringsanställdas förbund och Landsorganisationen i Sverige an-
ser att utredningens förslag ger för låga ålderspensioner, framförallt
genom den sänkta nivån på pensionsrätten från 60 års ålder. Även SIOS -
Samarbetsorgan för invandrarorganisationer i Sverige uppfattar att för-
slaget ger negativa konsekvenser, i synnerhet för dem som bott kort tid i
landet.
Skälen för regeringens förslag och bedömning: Det föreslagna syste-
met för ersättning vid varaktig nedsättning av arbetsförmågan på grund
av sjukdom bör inte som i dag vara en del av samma system som ål-
derspension. Det reformerade ålderspensionssystemet utgår från livsin-
komstprincipen och innebär att årligen 18,5 procent av en individs pen-
sionsgrundande inkomst tillgodoräknas henne eller honom i ålderspen-
sionsrätt. I likhet med förvärvsinkomster bör därför förtidspension och
andra socialförsäkringsersättningar vara ålderspensionsgrundande. Prin-
ciper för hur förtidspensionärerna skall fa sin ålderspension bestämd
måste således finnas. I lagrådsremissen Reformerade regler om inkomst-
grundad ålderspension föreslås regler för det reformerade ålderspen-
sionssystemet. Bland annat hanteras frågan om ålderspensionsrätt för de
individer som beviljas förtidspension enligt nuvarande regler.
Även om förtidspensionerna till skillnad från i dag inte längre är en del
av samma system som ålderspensionerna är det viktigt att kopplingen
mellan ålders- och förtidspension i viss mån bibehålls. Skälen till att
kopplingen mellan de båda systemen fortfarande är påtaglig finns på så-
väl individ- som samhällsnivå. Ersättning vid långvarigt nedsatt arbets-
förmåga bör grunda rätt till ålderspension. Därgenom påverkar förtids-
pensionssystemet, dess ersättningsnivåer och andra särskilda regler om
ålderspensionsrätt, också intäkter och kostnader i ålderspensionssyste-
met. På individnivå ligger kopplingen mellan de båda systemen i om er-
sättningen utöver att vara en försäkring mot utebliven förvärvsinkomst
under den aktiva tiden också är en försäkring mot uteblivet intjänande av
ålderspensionsrätt. Dessutom är det en viktig fråga hur den enskildes in-
komster förändras vid övergången från förtidspension till ålderspension.
I nuvarande förtidspensions- och ålderspensionssystem utbetalas ål-
derspensionen till en viss individ med samma belopp som tidigare ut-
betalats i förtidspension. Undantag gäller för de personer som saknar in-
tjänad pensionsrätt, dvs. ATP, eller i de fall ATP understiger nivån på
pensionstillskottet.
Av skäl som framgår i avsnitt 4 lämnar regeringen inte nu närmare för-
slag om tillgodoräknande av ålderspensionsrätt under tid med förtids-
pension. I den fortsatta beredningen bör utredningens förslag om ålders-
pensionsrätten för garantibelopp, vilket också tillstyrkts av RFV, över-
vägas.
39
Prop. 1997/98:111
Med internationella konsekvenser avses här de effekter olika förslag far
för personer som flyttar mellan Sverige och andra länder eller, så vitt
gäller EG-rätten, snarare som har perioder med förvärvsarbete både i
Sverige och i andra länder.
Förtidspensionsutredningens förslag innebär, när det först gäller verk-
ningarna av de nationella svenska reglerna enbart, att rätten till förtids-
pension blir beroende av aktuell försäkring eller aktuell bosättning i
Sverige. Den inkomstrelaterade delen blir beroende av aktuell försäkring
i Sverige vid tiden för beviljande av ersättning. En förändring därefter i
fråga om försäkringstillhörigheten påverkar däremot inte den fortsatta
rätten till en beviljad inkomstrelaterad förtidspension. Garantidelen blir
beroende av bosättning i Sverige, både vid tiden för beviljande av ersätt-
ning och senare - en flyttning från Sverige medför att rätten till ersätt-
ningen upphör. Å andra sidan inträder rätten till båda formerna av för-
tidspension i princip direkt vid försäkring respektive bosättning i
Sverige. När det gäller den inkomstrelaterade förtidspensionen leder
dock de av utredningen föreslagna reglerna om inkomstunderlag i prakti-
ken till att rätten far ett begränsat värde vid ett mycket tidigt utnyttjande.
Förtidspensionsutredningen har behandlat internationella effekter med
avseende på EG-rätten och den nordiska konventionen om social trygg-
het (SFS 1993:1529). När det gäller utredningens förslag om förtidspen-
sion har utredningen gjort bedömningen att denna enligt den närmast till-
lämpliga EG-rättsakten, rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämp-
ningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller
deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, blir att räkna som en
invaliditetsförmån enligt den s.k. sjukförsäkringsmodellen (”modell A”),
dvs. en förmån som kan utges till var och en som är aktuellt försäkrad vid
pensionsfallet, och vars storlek inte är beroende av försäkringstider. För
försäkrade som arbetar i EU-/EES-länder och som därvid hela tiden om-
fattas bara av lagstiftningar enligt denna modell skall rätten till
invaliditetsförmåner avgöras enligt det lands lag som är tillämplig när
arbetsoförmågan uppstår. Om villkoren för rätt till förmånen är uppfyllda
skall förmånen utges enbart från den staten. Om däremot en försäkrad
som har arbetat i två eller fler länder i minst ett land har omfattats av en
lagstiftning enligt vilken invaliditetsförmånemas storlek är beroende av
försäkrings- eller bosättningstider, blir reglerna i EG-förordningen om
prorataberäkning (proportionering efter forsäkringstid) och samordning
tillämpliga även för system av sjukförsäkringsmodell. För dessa fall be-
höver också - vid ett införande av en förtidspension utformad enligt ut-
redningens förslag - i svensk nationell rätt införas en avräkningsregel för
pension från andra länder, för att EG-reglema om minskning av pension
på grund av sammanträffande med förmån från ett annat land skall kunna
tillämpas. För att ett införande i Sverige av en ersättning som utgör en
invaliditetsersättning enligt sjukförsäkringsmodellen skall få verkan i
förhållande till EG-rätten fordras ett beslut av rådet att förmånen skall
föras in i bilaga IV D till förordning (EEG) nr 1408/71.
40
Av remissinstanserna har endast Riksförsäkringsverket (RFV) och
SIOS - Samarbetsorgan för invandrarorganisationer i Sverige kommente-
rat avsnittet om internationella konsekvenser. RFV anser att frågan om
klassificeringen av den av utredningen föreslagna inkomstrelaterade för-
tidspensionen inte har belysts tillräckligt. SIOS kan för sin del inte ac-
ceptera att ersättning enligt garantinivån inte kommer att betalas ut vid
bosättning utomlands.
När det gäller inkomstgrundande ersättningen vid bestående ar-
betsoförmåga är det tydligt av denna i många situationer kommer att få
behandlas enligt EG-förordningens regler om prorataberäkning och sam-
ordning. Detta blir fallet oavsett utformningen av det svenska systemet,
eftersom tillämpning av dessa regler alltid kan framtvingas genom ut-
formningen av något utländskt system som en försäkrad har varit omfat-
tad av. Frågan får analyseras närmare i det fortsatta beredningsarbetet,
men den praktiska betydelsen i detta avseende av hur ersättningen utfor-
mas skall antagligen inte överdrivas.
Vid internationella förhållanden som berör länder utanför EU/EES
gäller inga förpliktelser för Sveriges del att beräkna proratapensioner.
Det förhållandet att ersättningen utformas enligt sjukförsäkringsmodellen
får därför fullt genomslag på det sättet att den som inte är försäkrad i
Sverige vid arbetsoförmågans inträde inte kan åberopa någon intjänad
rätt till ersättning härifrån, utan är helt hänvisad till det då aktuella lan-
dets trygghetssystem - och till eventuellt intjänad rätt i något tredje land.
Prop. 1997/98:111
Regeringens bedömning: Frågan om ersättning vid långvarigt men
inte varaktigt nedsatt arbetsförmåga bör beredas vidare. Detta bered-
ningsarbete bör också omfatta den vanliga sjukpenningen.
En utgångspunkt för det fortsatta arbetet bör vara - som ett led i
betoningen av aktivitet och rehabilitering - att det som i dag är sjuk-
bidrag i framtiden skall höra till sjukpenningförsäkringen.
Utredningens förslag: En ny form för ersättning införs, långtidssjuk-
penning. När den försäkrade uppburit vanlig sjukpenning i ett år skall
långtidssjukpenning automatiskt utges. Långtidssjukpenningen skall vara
inkomstrelaterad men det skall även finnas en garantinivå för dem som
inte kvalificerat sig för någon inkomstrelaterad ersättning alls eller endast
för en så låg sådan att den inte når upp till garantinivån.
Långtidssjukpenningen skall beräknas med utgångspunkt i in-
komsterna under de tre kalenderår som föregår det år som övergång till
långtidssjukpenning sker. Långtidssjukpenningen skall vara 80 procent
av medeltalet av de två i inkomsthänseende bästa av dessa år. Personer
41
med lägre sjukpenning än garantinivån inom långtidssjukpenningen skall
efter ansökan kunna beviljas långtidssjukpenning enligt garantinivån
redan innan ettårsgränsen har passerats. Beräkningsgrunden for den
inkomstrelaterade långtidssjukpenningen skall prisindexeras. Vidare bör
ett särskilt bostadsstöd utredas.
Remissinstanserna: Flera remissinstanser, såsom Arbetsgivarverket,
Arbetarskyddsstyrelsen, Svenska kommunförbundet, Försäkrings-
förbundet, Hörselskadades Riksförbund och Neurologiskt Handi-
kappades Riksförbund är positiva till utredningens förslag. Riksförsäk-
ringsverket anser att förslaget om långtidsjukpenning inte är möjligt att
genomföra i nuvarande utformning utan att frågan bör utredas vidare.
Riksrevisionsverket (RRV) anser att en sjukpenningperiod som normalt är
begränsad till ett år bör genomföras. En eventuell period med långtids-
sjukpenning därefter kan enligt RRV vara ändamålsenlig om den begrän-
sas till att avse den tid som kvarstår till dess att pågående rehabilitering
är avslutad. RRV anser vidare att förbättrade incitament skulle åstad-
kommas om ersättningen under denna period blev lägre än vad utred-
ningen föreslår.
Svenska Läkaresällskapet pekar på att den sjukskrivne med jämna
mellanrum måste besöka sin läkare för att förnya sjukintyg, och att detta
kan skapa oro hos den enskilde samt att det ökar arbetsbördan inom
hälso- och sjukvården. Statens löne- och pensionsverk pekar på att för-
slaget innebär att en enskild person som har partiell långtidssjukpenning
drabbas ekonomiskt vid ytterligare sjukdom i det fall långtidssjukpen-
ningen är lägre än vad sjukpenningen skulle ha varit. Försäkringskasse-
förbundet anser att förslaget kan ses som enbart en ”omvandling” av
sjukbidraget. Förbundet menar att ”långtidssjukpenning” har en negativ
klang och kan uppfattas som passiviserande och ett förstärkande av
sjukrollen. Vissa försäkringskassor förordar att sjukpenningen fortsätt-
ningsvis utges men på en lägre nivå efter ”ettårsgränsen”.
Försäkringsanställdas förbund anser att långtidssjukpenningen endast
skall gälla för dem som inte är etablerade på arbetsmarknaden samt dem
som inte kvalificerat sig för någon inkomstrelaterad ersättning. De som
är etablerade på arbetsmarknaden bör enligt förbundet erhålla samma typ
av ersättning under hela sjukperioden eller fram tills dess att sjukpen-
ningen byts ut mot förtidspension.
Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens Centralorganisation
och Privattjänstemannakartellen anser i första hand att sjukpenning skall
utges till dess förtidspension blir aktuell eller individen börjar förvärvs-
arbeta och i andra hand, om långtidssjukpenning skall införas, att vissa
justeringar av förslaget måste göras.
SIOS — Samarbetsorgan för invandrarorganisationer i Sverige avstyr-
ker förslaget om långtidssjukpenning och anser att sjukpenning bör utges
i stället för långtidssjukpenning under rehabilitering.
Kammarrätten i Stockholm kan inte firma övertygande skäl för att
överhuvudtaget ha denna mellanersättning i systemet. I vart fall borde
ersättningsberäkningen kunna vara enklare och en anknytning till sjuk-
penningens inarbetade systematik med sjukpenninggrundande inkomst
hade enligt kammarrätten varit naturlig.
Prop. 1997/98:111
42
Handikappförbundens Samarbetsorgan, Riksförbundet för Social och Prop. 1997/98:111
Mental Hälsa, Riksförbundet för Trafik- och Polioskadade anser i bo-
stadsstödsfrågan att den nuvarande lösningen med bostadstillägg till pen-
sionärer bör bibehållas.
Skälen för regeringens bedömning: En utgångspunkt för utred-
ningens förslag är att all långvarig men inte varaktig nedsättning av ar-
betsförmågan skall behandlas lika. I dagens system finns två ersättnings-
former, sjukpenning och sjukbidrag. Utredningen pekar på att det kan
råda stor likhet mellan situationer med sjukbidrag och situationer med
sjukpenning. Med utredningens förslag om en långtidssjukpenning skulle
de långa sjukfallen ersättas och behandlas på ett mer enhetligt sätt än
idag.
Utredningen framhåller vidare att ett nytt system vid långvarigt nedsatt
arbetsförmåga bör betona aktivitet och rehabiliteringsförsök och sikta till
att individen skall kunna återvända till arbetslivet. Ett beslut om
sjukbidrag innebär ett ställningstagande om att sjukfallet kommer att vara
bestående en längre tid och kommer normalt i fråga endast när reha-
biliteringsåtgärder inte är nära förestående. Ett beslut om sjukbidrag kan
därför i många fall komma att ses som en övergång till en förutsedd
framtida förtidspension. Beslut om sjukbidrag kan många gånger riskera
att bryta anknytningen till arbetslivet och försvåra rehabiliteringsinsat-
ser. Utredningens förslag innebär därför att det inte skall göras någon
bedömning av hur stadigvarande sjukfallet kan bli utan långtidssjuk-
penningen är avsedd att ersätta sjukpenningen automatiskt.
Regeringen anser liksom utredningen att utgångspunkten för ett nytt
system vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall vara att den försäkrade
ges möjlighet till aktiv rehabilitering och återkommande chanser till åter-
gång i arbetslivet. Regeringen delar också uppfattningen att det finns
många fördelar med en i princip enhetlig ersättning under hela sjuk-
domstiden vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga som dock inte blir var-
aktig. Regeringen kan emellertid konstatera att det finns många frågor
kvar att utreda. Utredningsbehovet gäller flera frågor av olika karaktär.
De mer principiella frågorna är utformningen av ersättningsunderlaget,
övergången från vanlig sjukpenning och bostadsstödsfrågan.
Utredningen föreslår att långtidssjukpenningen skall beräknas på ett
historiskt ersättningsunderlag. Det är enligt utredningen inte lämpligt att
låta en mer långvarig inkomstrelaterad ersättning baseras på enbart de
förvärvsinkomster som personen tjänade in omedelbart före sjukfallet. En
aktuell inkomst kan avspegla en tillfällig ökning eller minskning av ar-
betsinsatsen och är därför inte rättvisande i förhållande till vare sig de
tidigare intjänade inkomsterna eller de inkomster som personen skulle ha
fatt om han eller hon hade fortsatt förvärvsarbeta. Utredningen föreslår
därför att långtidsjukpenningens storlek i likhet med förtidspensionen
skall bestämmas i relation till inkomsterna under ett mindre antal år
närmast före den tidpunkt då ersättning skall börja betalas ut. Långtids-
sjukpenningen bör dock enligt utredningen avspegla mer aktuella in-
komstförhållanden än förtidspensionen. Utredningen anser därför att in-
komstunderlaget för långtidssjukpenning bör beräknas på en kortare
period än förtidspensionen.
43
Övergången till en ersättning baserad på historiskt ersättningsunderlag Prop. 1997/98:111
kommer att innebära en viss genomsnittlig sänkning av ersättningen jäm-
fört med en ersättning beräknad på aktuell inkomst, eftersom tidigare
inkomster enbart föreslås prisuppräknas. I de beräkningar som utred-
ningen har gjort har denna sänkning kunnat uppskattas till i genomsnitt
l, 5 procent.
Regeringen anser att det är troligt att, som utredningen framhåller, det i
många fall skulle bli fråga om förhållandevis måttliga förändringar av
ersättningens storlek vid övergång till långtidssjukpenning. I vissa fall
skulle det emellertid kunna bli en betydande minskning och även ökning
av ersättningens storlek. Detta gäller den som under det första årets sjuk-
skrivning haft sin sjukpenning grundad på en sjukpenninggrundande in-
komst som är väsentligt högre eller lägre än tidigare års inkomster. Det
kan konstateras att för t.ex. personer som nyligen har kommit in på ar-
betsmarknaden, gjort förvärvsavbrott av olika anledningar eller har haft
ojämna inkomster skulle långtidssjukpenningen bli lägre än sjukpen-
ningen. Det bör dock i detta sammanhang påpekas att enligt gällande
regler är alternativet i allmänhet sjukbidrag när det kan antas att nedsätt-
ningen av arbetsförmågan blir bestående avsevärd tid, dvs. minst ett år.
Det finns också fall där övergången till långtidssjukpenning skulle inne-
bära att ersättningen höjs. Den som fatt sänkt förvärvsinkomst under åren
före sjukfallet skulle gynnas av att få sin ersättning beräknad på inkoms-
ter som är högre än den sjukpenninggrundande inkomst som legat till
grund for det första årets sjukersättning.
Vid utformningen av ett system för ersättning av inkomstbortfall är en
central fråga att hitta rättvisande mått på inkomstbortfallet. Det är svårt
att med föreliggande underlag överblicka vilka konsekvenser förslaget
kan få för olika grupper och individer.
Utöver de mer principiella frågorna finns många detalj- och följdfrågor
som behöver utredas vidare, t.ex. kopplingen till sjuklönelagen, olika
kombinationer av partiell arbetsoförmåga, information till arbetsgivarna
m. m.
Mot denna bakgrund är det inte möjligt att nu föreslå några principer
för ersättning vid långvarigt men inte varaktigt nedsatt arbetsförmåga.
Detta bör i stället utredas vidare. En del av de frågor som behöver utredas
berör också den vanliga sjukpenningen.
Den sjukpenninggrundande inkomsten har varit föremål för flera ut-
redningar de senaste åren. Rikförsäkringsverket föreslog ändringar i en
rapport (RFV anser 1992:4) Översyn av reglerna om sjukpenninggrun-
dande inkomst (SGI). Sjuk- och arbetsskadekommittén behandlade också
sjukpenningfrågan i betänkandet En allmän och aktiv försäkring vid
sjukdom och rehabilitering (SOU 1996:113).
En särskild utredare tillsattes under hösten 1996 bl.a. för att se över
kvalifikationsvillkoren för och beräkningen av SGI (dir. 1996:52,
dir. 1996:100). Uppdraget gällde att se över reglerna för
beräkningsunderlaget samt föreslå grundläggande principer för vilka
kvalifikationsvillkor som skall gälla för SGI samt grundläggande
principer för rätten att behålla SGI under tid som förvärvsarbetet inte
utförs. I betänkandet Förmån efter inkomst (SOU 1997:85), föreslogs att
44
SGI skulle bestämmas endera enligt en huvudregel eller enligt en
altemativregel. Huvudregeln omfattade försäkrade med fasta
anställningsförhållanden och SGI föreslogs beräknas på grundval av
inkomsten i anställningen. För den som inte omfattades av huvudregeln
föreslogs SGI beräknas på historiskt inkomstunderlag med beaktande av
överhoppningsbara tider. Betänkandet har remissbehandlats. Vissa
remissinstanser framhöll att det fanns många ännu olösta frågor.
Regeringen bedömer därför att det fortsatta beredningsarbetet även bör
omfatta den vanliga sjukpenningen i de delar denna berörs.
En utgångspunkt i det fortsatta utredningsarbetet bör vara att det som i
dag är sjukbidrag i framtiden skall höra till sjukpenningförsäkringen.
Liksom i dag bör det finnas ett grundskydd för den som inte har kvalifi-
cerat sig för en inkomstrelaterad ersättning. En konsekvens av att det
som i dag är sjukbidrag, och är en del av pensionssystemet, kopplas till
sjukpenningförsäkringen är - med nuvarande regler om bostadstillägg till
pensionärer (BTP) - att den som får sjukpenning inte samtidigt kan er-
hålla BTP. Därför är bostadsstödsfrågan en viktig del i det fortsatta ut-
redningsarbetet.
Utredningen har lämnat ett antal förslag som avser aktiv rehabilitering
och uppföljning. Bl.a. föreslås vissa förslag om planering av rehabilite-
ringsåtgärder och ersättning under tid med rehabilitering.
Rehabiliteringsområdet har under det senaste året varit föremål för
flera utredningar.
Statskontoret har haft regeringens uppdrag att göra en översyn av de
senaste årens rehabiliteringsinsatser med tyngdpunkt på den arbetslivsin-
riktade rehabiliteringen. Resultatet av översynen redovisades den 23 feb-
ruari 1998 i rapporten Perspektiv på rehabilitering (1997:27). Rapporten
kommer att remissbehandlas under våren 1998.
En särskild utredare har regeringens uppdrag att göra en översyn av ar-
betsgivarens åtgärds- och kostnadsansvar vid rehabilitering (S 1997:11).
I uppdraget ingår bl.a. att utreda hur gränsen skall dras mellan det reha-
biliteringsansvar som åligger arbetsgivaren och det som ankommer på i
första hand försäkringskassan, men även övriga berörda aktörer. Upp-
draget skall redovisas senast den 10 augusti 1998.
En interdepartemental arbetsgrupp under Arbetsmarknads-
departementet har gjort en översyn av företagshälsovårdens roll när det
gäller arbetsmiljöarbete och arbetslivsinriktad rehabilitering. Departe-
mentspromemorian Företagshälsovård - En resurs i samhället (Ds
1998:17) kommer att remissbehandlas under våren 1998.
I sammanhanget kan också nämnas att en särskild utredare har rege-
ringens uppdrag att göra en översyn av arbetsskadeförsäkringen
(S 1997:12). Uppdraget kommer att redovisas till regeringen i mars 1998.
Regeringen anser att det är värdefullt att rehabiliteringfrågoma bereds i
ett sammanhang. Mot bakgrund av pågående utredningsarbete avser re-
Prop. 1997/98:111
45
geringen därför inte att nu ta ställning till Förtidspensionsutredningens Prop. 1997/98:111
förslag om rehabilitering.
Regeringens förslag: Det formella kravet på arbetsförmågans ned-
sättning för rätt till hel förtidspension ändras från ”helt nedsatt” till
”helt eller i det närmaste helt nedsatt”. Ändringen skall träda i kraft
den 1 januari 1999.
Regeringens bedömning: I avvaktan på resultatet av den pågående
uppföljningen av effekterna av de regelförändringar som trädde i kraft
den 1 januari 1997 bör i övrigt nuvarande regler om kriterier för rätt
till ersättning gälla tills vidare.
Utredningens förslag: Ett förtydligande av reglerna om bedömning av
arbetsförmåga görs när det gäller hänsynen till individuella faktorer och
vilka arbeten som arbetsförmågan skall relateras till. De särskilda regler
som i dag gäller för alkoholmissbrukare med flera samt särregeln om
hushållsarbete i hemmet tas bort. Det formella kravet på nedsättning av
arbetsförmågan för hel ersättning sänks från 100 procent till sju åtton-
delar av hel arbetsförmåga, både för förtidspension och för sjukpenning.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till
utredningens förslag. Endast ett fåtal är negativa. Riksrevisionsverket
(RRV) menar att kriterieuppmjukningen innebär att prövningen av om
långtidssjukpenning resp, förtidspension skall kunna beviljas inte kan
betraktas som renodlat medicinsk, den blir också arbetsmarknadsrelate-
rad. RRV pekar på att detta innebär en risk för att antalet personer som
uppbär långtidssjukpenning resp, förtidspension kommer att ligga på en
högre nivå än vad utredningen kalkylerat med. Svenska Arbetsgivare-
föreningen anser att förslaget om ändring av 7 kap. 1 § beträffande de
särskilda skälen kan leda till att en del försäkringsfall som skulle rubrice-
ras som arbetslöshet i stället kommer att rubriceras som förtidspension.
När det gäller sänkningen av det formella kravet för rätt till hel ersätt-
ning pekar Kammarrätten i Stockholm på att domstolsprövningar i ären-
den av den här typen i hög grad är skönsmässiga. Ett rekvisit på sju
åttondelar av hel arbetsförmåga har enligt kammarrätten knappast någon
egentlig innebörd och bör därför inte användas i lagtext. Det vore bättre
att använda uttryck som ”i det närmaste helt nedsatt” eller något lik-
nande. Svenska Läkaresällskapet pekar på svårigheterna att mäta arbets-
förmåga och anser att utredningens förslag i den här delen inte har någon
verklighetsförankring. Riksförsäkringsverket avstyrker förslaget att sänka
de formella kraven för rätt till hel ersättning i form av sjukpenning.
46
Allmänt om kriterier för rätt till ersättning
Sedan den 1 januari 1997 gäller förändrade kriterier för rätt till ersättning
i form av sjukpenning och förtidspension. Förändringen innebär att sjuk-
penning och förtidspension mer uttalat än tidigare är ett skydd vid medi-
cinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan. Utrymmet för att vid be-
dömningen av arbetsförmågans nedsättning beakta andra faktorer än rent
medicinska har minskat. Mindre hänsyn tas till faktorer såsom utbildning
och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och därmed
jämförliga omständigheter som tidigare i större omfattning tilläts påverka
bedömningen. Kriterierna vid arbetsförmågebedömningen i de fall där
den försäkrade inte kan återgå till sitt vanliga arbete är lika oavsett om
det gäller rätt till sjukpenning eller rätt till förtidspension.
Förslaget om ändrade kriterier var en fortsättning på den inriktning
mot förtydligande och renodling som lades fast i regeringens proposition
Vissa ekonomisk-politiska åtgärder, m.m. (prop. 1994/95:25). Syftet med
förändringen var att utforma klarare regler som medverkar till att tydlig-
göra gränserna för vad som bör ersättas från de olika trygghetssystemen.
Kostnader som uppkommit på grund av ohälsa skall i största möjliga ut-
sträckning hanteras inom socialförsäkringarna och kostnaden för arbets-
löshet skall hanteras inom arbetsmarknadspolitiken. Härigenom ges
större förutsättningar för effektiv resursanvändning och politiska priorite-
ringar mellan olika trygghetssystem samtidigt som renodlingen medför
att personer kan hänvisas till den sektor som har bäst förutsättningar att
lämna rätt hjälp.
I samband med att kriterierna för rätt till ersättning ändrades framhöll
regeringen att det var viktigt att den pågående renodlingen av de olika
trygghetssystemen följdes upp. Regeringen framhöll att de centrala myn-
digheterna - Riksförsäkringsverket, Arbetsmarknadsstyrelsen och So-
cialstyrelsen - noggrant borde följa utvecklingen. Regeringen gav i maj
1997 Riksförsäkringsverket i uppdrag att i samråd med Arbetsmarknads-
styrelsen och Socialstyrelsen följa upp effekterna av de nya kriterierna
för rätt till ersättning. Uppdraget skall redovisas under mars månad 1998.
Utredningen föreslår vissa förändringar av kriterierna för rätt till för-
tidspension. Utredningen ansluter sig i princip till de grundtankar som
legat bakom förändringen av kriterierna för rätt till förtidspension, dvs.
att arbetslinjen främjas och social- och arbetslöshetsförsäkringssystemen
renodlas. Utredningen anser emellertid att det är angeläget att tydligare
ange hur arbetsförmågebedömningen skall gå till. Utredningen föreslår
därför bl.a. ett förtydligande av reglerna om bedömning av arbetsförmåga
när det gäller hänsynen till individuella faktorer och vilka arbeten som
arbetsförmågan skall relateras till.
Mot bakgrund av att uppdraget till Riksförsäkringsverket att följa upp
effekterna av de förändrade kriterierna ännu inte är slutfört är regeringen
för närvarande inte beredd att ta ställning till utredningens förslag om
förtydliganden av kriterierna för rätt till ersättning.
47
Kravet på arbetsförmågans nedsättning för rätt till hel förtidspension
Prop. 1997/98:111
Vid bedömningen av en nedsättning av arbetsförmågan kan det vara
mycket svårt att avgöra huruvida nedsättningen är fullständig eller om
det kvarstår någon mindre arbetsförmåga. Såsom kravet för hel förtids-
pension för närvarande är uttryckt i lagen om allmän försäkring ger det
vid handen att arbetsförmågan skall vara nedsatt med 100 procent. Ett
sådant krav kan ge utrymme för tolkningar som leder till mindre rimliga
resultat, och det kan också på grund av de svåra bedömningarna befaras
öka risken för bristande enhetlighet i tillämpningen. Även om det i ett
enskilt fall anses möjligt att fastställa att en individ har en återstående
arbetsförmåga av mycket liten omfattning, måste då också beaktas vilka
de reella möjligheterna är att utföra förvärvsarbete med utnyttjande av en
sådan marginell restarbetsförmåga. Det som nu har sagts talar samman-
taget för att det formella kravet på arbetsförmågans nedsättning för rätt
till hel ersättning bör jämkas något.
Den näst högsta ersättningsnivån för förtidspension är 75 procent. Ut-
redningen gör den bedömningen att kravet på arbetsförmågans nedsätt-
ning för rätt till hel ersättning inte bör sättas högre än sju åttondelar.
Därmed kan den som har mindre än hälften av 25 procents arbetsförmåga
få rätt till full ersättning. Utredningen menar att den strikta medicinska
bedömning som är föreskriven i dag innebär att rätten till förtidspension
ändå är mer begränsad än den var tidigare.
Regeringen ansluter sig till utredningens bedömning i denna fråga, och
anser liksom utredningen att kravet för rätt till hel förtidspension bör vara
att arbetsförmågan är nedsatt med minst sju åttondelar. Kravet kan dock i
lagtexten lämpligen uttryckas så att arbetsförmågan skall vara helt eller i
det närmaste helt nedsatt.
Regeringen anser att det är angeläget att förslaget träder i kraft så snart
som möjligt. Förslaget är inte kopplat till ålderspensionsreformen och
kräver inte heller några anpassningar av försäkringskassornas da-
torprogram. Utredningen har för sin del föreslagit samma ändring också i
fråga om rätten till hel sjukpenning. I den delen tar regeringen inte ställ-
ning nu, vilket dock inte utgör något hinder mot ett genomförande för
förtidspensionerna. Förslaget bör träda i kraft den 1 januari 1999.
48
Regeringens bedömning: Samordning mellan förtidspension i det
reformerade systemet och arbetsskadelivräntor bör ske på i princip
motsvarande sätt som i dag.
Förtidspension i det reformerade systemet till den som jämte pen-
sionen uppbär yrkesskadelivränta i form av egenlivränta eller annan
motsvarande ersättning enligt äldre lagstiftning bör samordnas enligt
reformerade regler som så långt möjligt bör överensstämma med de
samordningsregler som finns i dag. Vid utformningen av de nya reg-
lerna om samordning bör dock även beaktas de överväganden vid ut-
formningen av regler om samordning mellan yrkesskadelivräntor eller
motsvarande äldre ersättningar och reformerad ålderspension som re-
dovisats i lagrådsremissen Garantipension m.m. som beslutats den 19
februari 1998. Motsvarande bör gälla dels livränta som utges enligt
förordnande av regeringen och som bestäms eller betalas ut av Riks-
försäkringsverket, dels livränta enligt utländsk lagstiftning om yrkes-
skadeförsäkring.
Utredningens förslag: Förtidspension i form av garantibelopp och in-
komstrelaterad förtidspension till den som jämte pensionen uppbär yr-
kesskadelivränta i form av egenlivränta eller annan motsvarande ersätt-
ning enligt äldre lagstiftning skall minskas med ett belopp som motsvarar
tre fjärdedelar av den yrkesskadelivränta som överstiger en sjättedels
basbelopp. I första hand skall minskningen göras på garantibeloppet och
därefter på den inkomstrelaterade förtidspensionen. Minskning får dock
inte ske med högre belopp än att den sammanlagda pensionen för en
månad efter minskningen uppgår till minst 0,059 basbelopp för den som
är ogift och 0,05 basbelopp för den som är gift. Motsvarande samordning
skall ske mellan förtidspension och livränta som utgår enligt förordnande
av regeringen och som bestäms eller utbetalas av Riksförsäkringsverket
eller livränta enligt utländsk lagstiftning om yrkesskadeförsäkring.
Samordning mellan förtidspension enligt utredningens förslag och
arbetsskadelivräntor skall ske på motsvarande sätt som i dag gäller i
fråga om samordning av förtidspension i form av folkpension och
tilläggspension och arbetsskadelivräntor.
Remissinstanserna har inte kommenterat utredningens förslag.
Skälen för regeringens bedömning: Personer som skadats i arbets-
livet eller vid deltagande i vissa offentliga verksamheter så att de till följd
av skadan drabbats av en bestående nedsättning av arbetsförmågan är i
regel på grund av olika författningar om obligatorisk försäkring
berättigade till viss ersättning för den inkomstförlust som följt av ned-
sättningen av arbetsförmågan.
Dessa ersättningar utgår vanligen i form av livränta, dvs. periodiska
utbetalningar som sker livsvarigt eller fram till viss ålder, men kan även i
vissa fall helt eller delvis omvandlas till engångsutbetalningar.
4 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 111
Skador som inträffat den 1 juli 1977 eller senare regleras i huvudsak Prop. 1997/98:111
genom lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring och lagen (1977:265)
om statligt personskadeskydd. Samordningen mellan å ena sidan förtids-
pension och å andra sidan livräntor i dessa lagar regleras genom särskilda
bestämmelser i de nämnda lagarna. Samordningen går i dessa fall i
huvudsak till så att pensionen reducerar livräntan, dvs. livräntan utgår
endast i den mån den överstiger pensionen. Denna ordning bör bibehållas
beträffande förtidspension i det reformerade systemet.
I fråga om skador som inträffat före den 1 juli 1977 kan ersättning ut-
ges enligt ett 30-tal äldre författningar. Vad beträffar ersättning för yrkes-
eller arbetsskador har nämligen som en allmän princip gällt att ersättning
för skador som inträffat under en äldre författnings giltighetstid alltjämt
regleras enligt bestämmelserna i denna författning. Till följd härav
utbetalas eller kan framdeles komma att utbetalas ersättning enligt ett
stort antal äldre, i de flesta fall upphävda, författningar om obligatorisk
försäkring för yrkesskador eller motsvarande. Det regelmässigt använda
samlingsbegreppet för livräntor som utges enligt dessa författningar är
yrkesskadelivräntor.
Enligt nuvarande regler uppgår det maximala årsbeloppet för en yrkes-
skadelivränta till 3,78 gånger basbeloppet dvs. för år 1998, 137 592 kr.
Förtidspensionärer som tillika uppbär yrkesskadelivräntor torde kunna
förekomma fram till omkring år 2025. Således föreligger behov av nya
regler om samordning mellan yrkesskadelivräntor och förtidspension i
det reformerade systemet för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsför-
måga.
Samordning av yrkesskadelivräntor och pension har nyligen blivit fö-
remål för överväganden i arbetet med reformeringen av ålderspensions-
systemet. Således föreslogs i departementspromemorian Garantipension
och samordningsfrågor m.m., Ds 1997:66, att det även i det reformerade
ålderspensionssystemet skall finnas samordningsregler vid sammanträf-
fande mellan pension och yrkesskadelivränta samt att dessa regler så
långt möjligt skall överensstämma med de samordningsregler som finns i
dag och ge i stort sett samma utfall. Med detta som utgångspunkt har
regeringen i lagrådsremissen Garantipension m.m. som beslutats den 19
februari 1998 lämnat förslag om samordning av reformerad ålderspen-
sion och yrkesskadelivräntor enligt följande. I första hand garantipensio-
nen och i andra hand inkomstgrundad ålderspension skall reduceras av
yrkesskadelivränta. Vissa livräntetagares minskade möjligheter att tjäna
in ATP skall påverka samordningens omfattning så att, liksom i dag, en
fjärdedel av livräntan undantas från samordning med pensionen. I likhet
med vad som nu gäller för ersättning för arbetsskador skall den del av
yrkesskadeersättningen som utifrån ett modernt synsätt kan anses hän-
förlig till lyte och men undantas från samordning med pensionen genom
att yrkesskadelivräntor samordnas med pensionen endast till den del de
överstiger en sjättedels basbelopp. Minskningen av pension till följd av
samordningen får dock inte leda till att sammanlagd ålderspension och
premiepension till efterlevande kommer att understiga, för den som är
ogift, 13 procent av prisbasbeloppet per månad och, för den som är gift,
11,5 procent av prisbasbeloppet per månad.
50
De överväganden som lagts till grund för förslaget till regler om sam- Prop. 1997/98:111
ordning mellan yrkesskadelivräntor och ålderspension i det reformerade
systemet bör i princip ligga till grund även för utformningen av regler om
samordning mellan förtidspension i det reformerade systemet för ersätt-
ning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga och yrkesskadelivränta. Hän-
syn bör därvid tas till den i nuvarande samordningsregel i 17 kap. 2 §
AFL angivna skillnaden mellan ålderspensionärer och förtidspensionärer
när det gäller det minsta belopp som en pensionär alltid skall ha rätt att
behålla av sin folkpension.
Vid utformning av regler om samordning av förtidspension och yrkes-
skadelivräntor uppkommer emellertid vissa frågeställningar som inte på
samma sätt gör sig gällande beträffande ålderpension.
Den närmare utformningen av förslag till samordningsregler i nu be-
rört avseende bör mot bakgrund av det anförda enligt regeringens upp-
fattning överlåtas åt den fortsatta beredningen.
För dem som är berättigade till folkpension i form av förtidspension och
som frivilligt eller på grund av tvång vistas på vårdinstitutioner av olika
slag som drivs eller finansieras av stat eller kommun gäller enligt nuva-
rande regler att vistelsen kan medföra att folkpensionen i olika ut-
sträckning och på olika sätt reduceras. Ifrågavarande regler om avdrag på
förtidspension kan i dag tillämpas med avseende på häktade, intagna på
kriminalvårdsanstalter, underåriga pensionsberättigade som vistas på
hem för vård eller boende enligt socialtjänstlagen (1980:620) eller på
annat sätt åtnjuter vård eller försörjning mot avgift som erläggs av en
kommun. Samma gäller för elever i specialskolor samt boende på vård-
hem eller specialsjukhus som avses i lagen (1967:940) angående om-
sorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda.
Socialförsäkringsutskottet har år 1993, i anledning av två riksdags-
motioner rörande nuvarande regler om reduktion av pension vid vistelse
på kriminalvårdsanstalt, i sitt av riksdagen godkända betänkande
Socialförsäkring - inriktning och anslag (bet. 1992/93:SfU 14,
rskr. 1992/93:286) uttalat att såväl sociala som administrativa skäl talar
för att man söker åstadkomma en större enhetlighet mellan olika regler
som gäller avdrag på och bortfall av socialförsäkringsförmåner för dem
som av olika anledningar är föremål för vård på det allmännas bekostnad.
Under beredningen av det reformerade ålderspensionssystemet har mot
bakgrund av bl.a. nämnda utskottsuttalande frågan väckts om nuvarande
regler om reduktion av pension bör ersättas med ett system med
erläggande av avgift som motsvarar det som gäller inom sjukvården (se
Ds 1995:41).
I lagrådsremissen Garantipension m.m. som beslutats den 19 februari
1998 har regeringen uttalat att det vore önskvärt att åstadkomma en
större enhetlighet vad beträffar hur socialförsäkringsförmåner påverkas
för försäkrade som är föremål för vård eller av annan anledning försörjs
på det allmännas bekostnad. Den mest framkomliga vägen att uppnå en
51
sådan enhetlighet torde vara att ersätta nu gällande regler om reducering Prop. 1997/98:111
av pension med ett system med debitering av avgifter liknande det som
tillämpas beträffande försäkrade som uppbär sjukpenning och bereds
vård i ett sådant hem for vård eller boende eller familjehem enligt social-
tjänstlagen (1980:620) som ger vård och behandling åt missbrukare av
alkohol eller narkotika. Frågan om huruvida ett system med debitering
for uppehälle skall inforas for pensionsberättigade som omfattas av nu-
varande regler om reducering av pension bör emellertid beredas i sam-
band med en mer allmän översyn av hur institutionsvistelse bör påverka
socialförsäkringsförmåner. En sådan översyn planeras för närvarande
inom Socialdepartementet och den bör kunna vara avslutad innan det
reformerade systemet för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga
skall träda i kraft. Mot bakgrund härav lämnar regeringen nu inte några
förslag på detta område.
Regeringens förslag: Ett reformerat system för ersättning vid långva-
rigt nedsatt arbetsförmåga skall träda i kraft den 1 januari 2001.
Utredningens förslag stämmer överens med regeringens förslag i nu
aktuella delar.
Remissinstanserna: Riksförsäkringsverket (RFV) hävdar att om-
programmeringsproblem i samband med övergång till år 2000 gör att
ikraftträdandet av delar av utredningens förslag som förutsätter ny-
programmering i ADB-systemen inte kan ske förrän den 1 januari 2001.
Centrala studiestödsnämnden inser behovet av att de förändrade reglerna
träder i kraft så snart som möjligt, men anser att det är angeläget att sam-
ordningen med studiestödet löses samordnat med övriga frågor som berör
gränsdragningen mellan ohälsoförsäkringen och studiestödet. Det kan
därför vara nödvändigt att de av utredningen föreslagna förändringarna
träder i kraft först år 2001 eller i samband med den förestående reforme-
ringen av studiestödssystemet, som enligt planerna skall genomföras år
2000. Försäkringskasseförbundet framhåller särskilt att ikraftträdande-
tidpunkten är väl och realistiskt avvägda. Landsorganisationen i Sverige
anför att den föreslagna ohälsoföräkringen inte far träda i kraft förrän
överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter träffats om mot-
svarande avtalsersättningar som gäller idag. Svenska Arbetsgivare-
föreningen tillstyrker att nya bestämmelser inte bör träda i kraft förrän
den 1 januari 2001 samt förordar att en parlamentarisk beredning tillsätts
som far återkomma med förslag beträffande ikraftträdande och över-
gångsbestämmelser.
Skälen för regeringens förslag: Som redovisats i avsnitt 5 och 8 är
regeringens bedömning att bl.a. frågan om den närmare regleringen om
52
förtidspension, ersättning för dem som har en långvarig men inte varaktig Prop. 1997/98:111
nedsättning av arbetsförmågan med flera frågor bör bli föremål för fort-
satt beredning innan regeringen tar vidare ställning beträffande detta.
Det är dock nödvändigt att hela det reformerade systemet för ersättning
vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga inklusive nyss nämnda delar kan
träda i kraft den 1 januari 2001.
En av de viktigaste uppgifterna i arbetet med reformeringen av syste-
met för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga är att anpassa
förtidspensionssystemet, inklusive sjukbidragen, till det föreslagna re-
formerade ålderspensionssystemet.
Denna uppgift innebär dels att en klar åtskillnad av systemen måste
genomföras beträffande såväl reglerna om ersättningarnas beräkning som
finansieringen av respektive förmån, dels att regler om ålderspensionsrätt
för dem som uppbär ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga
måste utformas med utgångspunkt i de reformerade reglerna för beräk-
ning av sådan ersättning. Det är därför i princip nödvändigt att det refor-
merade systemet för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga kan
börja tillämpas senast i samband med införandet av det reformerade
ålderspensionssystemet.
Enligt den tidsplan som gäller för det reformerade ålderspensionssys-
temet skall detta införas i två steg. Systemets intjänanderegler skall börja
tillämpas den 1 januari 1999. De första utbetalningarna av den reforme-
rade ålderspensionen skall ske först från och med den 1 januari 2001.
Som framgått av avsnitt 4 krävs ytterligare beredning innan ett färdigt
förslag till reformerat system för ersättning vid långvarigt nedsatt arbets-
förmåga kan läggas fram. Att utforma ett förslag till ett sådant system
som utgör en fungerande helhet med ett i alla delar önskvärt innehåll
innebär ett mycket omfattande arbete. Det framstår inte som realistiskt att
detta kan slutföras inom kortare tid än ett år. Troligtvis kommer det att
krävas längre tid än så. Med beaktande av behovet av rimlig tid för riks-
dagsbehandlingen av regeringens kommande proposition leder detta till
att ett ikraftträdande före den tidpunkt då utbetalningarna av den refor-
merade ålderspensionen påbörjas, dvs. den 1 januari 2001, inte ligger
inom räckhåll.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår regeringen att det reforme-
rade systemet för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall
träda i kraft den 1 januari 2001.
I avsnitt 8.3 har regeringen föreslagit en ändring i lagen om allmän för-
säkring, gällande kravet för rätt till hel förtidspension, med ikraftträdande
den 1 januari 1999.
Det mest framträdande skälet för reformering av systemet för ersättning
vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga är reformeringen av ålderspen-
sionssystemet.
Förtidspensionssystemet är i dag en del av ett större system som också
omfattar ålders- och efterlevandepensioner. Reglerna for beräkning av
fortidspension är i huvudsak knutna till vad som gäller for ålderspensio-
neringen. Reformeringen av ålderspensionssystemet medför att ål-
derspension kommer att beräknas enligt nya principer och att ål-
derspensionssystemet såväl lagtekniskt som finansiellt kommer att utgöra
ett från andra socialförsäkringsgrenar avskilt system. Detta medför med
nödvändighet att nya regler for ersättning vid långvarigt nedsatt ar-
betsförmåga måste tillskapas för i vart fall förtidspensionärer och sjuk-
bidragstagare i de åldersgrupper som kommer att omfattas av det refor-
merade ålderspensionssystemet.
I anslutning till reformeringen av ålderspensionssystemet har rege-
ringen vidare som en viktig utgångspunkt för det vidare arbetet angett att
all ersättning från såväl det reformerade ålderspensionssystemet som
systemet for ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall vara
skattepliktig, vilket innebär att det särskilda grundavdraget for folkpen-
sionärer skall avskaffas.
Reformeringen av ålderspensionssystemet och avskaffandet av det sär-
skilda grundavdraget för folkpensionärer innebär i sig ett krav på att i det
närmaste samtliga försäkrade som i dag uppbär eller kommer att uppbära
förtidspension enligt nuvarande system skall fa sina ersättningar tekniskt
sett omvandlade till inkomstrelaterad förtidspension och garantibelopp.
När det gäller inriktningen på reformeringen av systemet for ersättning
vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga har dessutom en rad frågeställningar
som inte har sitt ursprung i ålderspensionsreformen aktualiserats. Som
exempel kan nämnas behovet av att utforma ett rättvisande och funktio-
nellt mått på inkomstbortfall vid nedsättning av arbetsförmåga av medi-
cinska skäl, ersättningarnas anpassning till pris- och standardutveck-
lingen i samhället, frågan om krav på aktuell bosättning i Sverige som
villkor for rätt till garantibelopp samt att försäkringen bör stimulera för-
tidspensionärer till att i större utsträckning ta egna initiativ till att för-
ändra sin situation genom att på försök återvända till arbetslivet och att
även i övrigt leva ett aktivt liv.
Reformeringen av systemet för ersättning vid långvarigt nedsatt arbets-
förmåga syftar emellertid inte i sig till några generella förändringar av
det ekonomiska utfallet for dem som kommer att uppbära sådana ersätt-
ningar. Ersättningsnivån kan for en individ i det nya systemet dock
komma att bli högre eller lägre än vad som skulle ha varit fallet i nuva-
rande system beroende på faktorer såsom dennes forvärvsmönster,
inkomstprofil eller tillväxten i samhällsekonomin.
Det förtjänar i detta sammanhang att påpekas att reformeringen av
systemet inte far medföra någon ökning av statens kostnader.
Ersättningar som beviljas efter ansökan som görs från och med dagen
for ikraftträdandet eller som efter ikraftträdandet aktualiserats på annat
sätt än genom ansökan bör genomgående beräknas med tillämpning av de
nya bestämmelserna. Dessförinnan beviljade förmåner bör emellertid så
långt möjligt bibehållas i princip oförändrade och således inte bytas ut
mot ersättningar beräknade enligt de nya reglerna. Som ovan berörts
krävs emellertid av vissa skäl trots detta en relativt omfattande över-
Prop. 1997/98:111
54
gångsreglering i fråga om ersättningar som har beviljats före ikraftträ- Prop. 1997/98:111
dandet enligt nuvarande regler om folkpension och ATP.
Helt allmänt gäller vidare att man, inte minst av administrativa skäl, i
möjligaste mån bör undvika att upprätthålla olika ersättningssystem pa-
rallellt under någon längre tid. Förutom negativa effekter i administrativt
hänseende innebär en ordning med parallella system dessutom att de s.k.
tröskeleffektema förstärks. Detta talar för en anpassning mellan de er-
sättningar som utges enligt nuvarande regler och de som kommer att be-
viljas från och med den 1 januari 2001. Det behöver dock i sig inte inne-
bära att individer drabbas av några påtagliga nominella förändringar av
utgående ersättningar.
Som redovisats i avsnitt 8.1 bedömer regeringen att frågan om ersätt-
ning vid långvarig men inte varaktigt nedsatt arbetsförmåga bör beredas
vidare i ett sammanhang som även omfattar den vanliga sjukpenningens
utformning. Inledningsvis har i detta avsnitt konstaterats att det är nöd-
vändigt att de försäkrade som i dag uppbär sjukbidrag eller under tiden
fram till ikraftträdandet kommer att beviljas en sådan förmån far sin er-
sättning omvandlad enligt nya regler vid samma tidpunkt som gäller för
dem som i dag uppbär förtidspension, dvs. den 1 januari 2001. Erforder-
liga övergångsbestämmelser för denna grupp bör utformas under den
fortsatta beredningen.
Förtidspensionärer och sjukbidragstagare som är födda år 1937 eller
tidigare kommer i så gott som samtliga fall att gå i ålderspension senast
under år 2002. Denna grupp kommer i huvudsak inte att omfattas av det
reformerade ålderspensionssystemet utan kommer att få sin ålderspen-
sion beräknad med utgångspunkt i nuvarande regler. Övervägande skäl
talar enligt regeringens uppfattning för att inga förändringar vidtas för
denna grupp i fråga om ersättningens och ålderspensionsrättens utform-
ning utöver dem som redovisats i lagrådsremissen Reformerade regler
om inkomstgrundad ålderspension som beslutats den 19 januari 1998.
Även de som tillhör dessa födelseårgångar och som först efter det fö-
reslagna systemets ikraftträdande beviljas en förmån bör i huvudsak
undantas från att omfattas av nya ersättningsregler.
Beträffande ålderspensionsrätt i det reformerade ålderspensionssys-
temet för dem som uppbär ersättning vid långvarigt nedsatt arbets-
förmåga enligt de regler som föreslås införda från och med den 1 januari
2001 hänvisas till avsnitt 6.
Sammanfattningsvis vill regeringen framhålla att syftet med ersätt-
ningssystemet är även framgent att tillförsäkra människor rätt till eko-
nomisk trygghet vid förtida förlust eller nedsättning av arbetsförmågan.
Ersättningen skall därvid utgöra en kompensation för inkomstbortfall
som har sin grund i sjukdom eller skada och utgå i form av inkomstrela-
terad ersättning och garantibelopp.
55
Prop. 1997/98:111
Regeringens förslag: Personer födda år 1938 eller senare som vid
ikraftträdandet av det nya systemet för ersättning vid långvarigt ned-
satt arbetsförmåga har ersättning i form av förtidspension skall fa
denna omvandlad till förtidspension i det reformerade systemet. Den
omräknade förtidspensionen skall därefter behandlas på samma sätt
som de förtidspensioner som beviljas efter ikraftträdandet.
För en förtidspensionär som har allmän tilläggspension (ATP) skall
summan av folkpensionens huvudförmån och ATP omvandlas till in-
komstrelaterad förtidspension.
Till den vars ersättning efter omräkning till inkomstrelaterad för-
tidspension inte når upp till garantinivån skall garantibelopp utges
motsvarande mellanskillnaden.
För att kompensera för avskaffandet av det särskilda grundavdraget
för folkpensionärer (SGA) skall vid sidan av garantibeloppet en sär-
skild övergångsvis ersättning utges till vissa förtidspensionärer.
Regeringens bedömning: Omvandlingen av förtidspension enligt
det gamla systemet till inkomstrelaterad förtidspension och garanti-
belopp är tekniskt komplicerad till följd av förändringarna i beskatt-
ningen av pensioner. Regeringen avser därför att återkomma med för-
slag till hur omvandlingen tekniskt skall genomföras.
Utredningens förslag: Stämmer i princip överens med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Kammarrätten i Stockholm, Länsrätten i Jönkö-
pings län och Handikappombudsmannen har inga erinringar mot försla-
gen. Riksförsäkringsverket anser att det sätt på vilket övergångsbestäm-
melserna presenteras och att utkast till lagbestämmelser saknas, gör det
svårt att i alla delar bedöma konsekvenserna för försäkringskassans han-
tering och för de försäkrade. Riksrevisionsverket finner att utredningens
förslag till övergångsbestämmelser innebär förbättrade ekonomiska vill-
kor för dagens förtidspensionärer samtidigt som inga egentliga
neddragningar föreslås samt konstaterar att utredningen inte redovisar
vilka merutgifter dessa förbättringar medför eller hur de avses
finansieras. Socialstyrelsen anser det viktigt att
övergångsbestämmelserna leder till en trygg, långsiktig försörjning för
alla som berörs av förändringen, möjligheter till ett aktivt liv med t.ex.
rehabilitering, utbildning och arbete samt att ingen på grund av
förändringen behöver bli beroende av socialbidrag för sin försörjning.
Statens löne- och pensionsverk tillstyrker förslaget i betänkandet.
Försäkringskasseförbundet ställer sig i huvudsak och rent principiellt
bakom de utgångspunkter och värderingar som utredningen givit uttryck
för samt instämmer i de överväganden och förslag som lämnas.
Landsorganisationen i Sverige hävdar att huvudprincipen bör vara att
redan beviljade förmåner behålls oförändrade - eller förbättras, i samband
med utredningens ikraftträdande år 2001 men tillstyrker förslaget om
särskilt övergångsvis garantibelopp. Sveriges Akademikers central-
56
organisation instämmer i förslagen. Tjänstemännens Central- Prop. 1997/98:111
organisation (TCO) anser att den viktigaste principen måste vara att de
försäkrade så långt som det är praktiskt möjligt inte skall få sänkta
ersättningsnivåer. Pensionärernas Riksorganisation har inga erinringar
mot utredningens förslag men vill kraftigt understryka att de förändringar
som sker i sig inte far innebära att individer drabbas av några påtagliga
förändringar av utgående ersättningar, dvs. inga minskningar av
ersättningar far ske. Sveriges Pensionärers Riksförbund har påtalat att
övergångsreglerna inte bör försämra ekonomin för dem som redan berörs
av den äldre trygghetslagstiftningen samt att det är ett viktigt
konstaterande som klarare bör komma till uttryck i övergångsreglerna.
TCO skulle helst se att dagens förtidspension även i fortsättningen
betalas ut på samma sätt som idag men accepterar den tekniska
omräkningen eftersom skattereglerna ändras och en förändring därför
måste vidtas. Ett krav från TCO är dock att vid den närmare
utformningen av det schabloniserade garantibeloppet måste garantier ges
att ingen far en försämrad disponibel inkomst. Privattjänstemanna-
kartellen (PTK) anser att utredningens förslag om att införa ett särskilt
övergångsvis garantibelopp är bra. Vidare delar PTK utredningens
uppfattning att samma regler ska gälla för förtidspensionärer som för
andra folkpensionärer som är i motsvarande situation då SGA avskaffas.
Skälen för regeringens förslag och bedömning: Särskilt i fråga om
en sådan långsiktig ersättning som förtidspension är det viktigt att
ersättningens nivå bibehålls i princip oförändrad vid övergången till det
nya systemet. Förtidspension beviljas i princip för tiden fram till dess den
försäkrade går i ålderspension. En individ måste kunna långsiktigt
planera och inrätta sin tillvaro även när han eller hon är hänvisad till att
försörja sig genom en förtidspension.
En förtidspensionär är dessutom på grund av arbetsoförmågan i de
allra flesta fall förhindrad att genom arbete eller på annat sätt
kompensera för en lägre ersättningen och är i regel helt beroende av
pensionen för sin försörjning. Detta medför ett särskilt krav på att de
pensionsberättigade måste kunna förlita sig på att ersättningen är stabil
över tiden.
Samtidigt blir det orimligt att under lång tid framöver i varje enskilt
fall göra individuella jämförande beräkningar och, då det nya systemet
resulterar i en högre eller lägre ersättning, genomgående beräkna er-
sättningen enligt det för individen mest fördelaktiga alternativet. Över-
gångsbestämmelser med en sådan inriktning skulle kunna bli mycket
kostsamma och dessutom innebära en mycket stor administrativ uppgift
eftersom det medför ett kontinuerligt hänsynstagande till såväl nuvarande
som reformerade regler.
I avsnitt 5 har regeringen redovisat förslag till principer för beräkning
av ekonomisk ersättning i form av förtidspension. Avsikten är att
ersättningen från och med den 1 januari 2001 skall betalas ut som
inkomstrelaterad förtidspension och i förekommande fall som
garantibelopp upp till en bestämd garantinivå.
De aktualiserade relativt omfattande regelförändringarna tillsammans
med principen att beviljade förmåner av långsiktig karaktär inte bör
57
förändras i alltför stor utsträckning medför att någon ny beräkning av Prop. 1997/98:111
förtidspensionen i enlighet med de regler som skall tillämpas efter
ikraftträdandet inte bör göras for dem som har fatt den beviljad enligt
nuvarande regler.
Samtidigt bör inte det nuvarande systemet tillämpas parallellt med det
reformerade systemet längre än nödvändigt.
Mot bakgrund av det ovan sagda föreslår regeringen att
övergångsbestämmelser skall tillskapas för personer födda år 1938 eller
senare som vid det föreslagna systemets ikraftträdande den 1 januari
2001 har en förtidspension. Dessa individer bör få sina folkpensions- och
ATP-förmåner tekniskt sett omvandlade till de nya formerna för
ersättning, dvs. inkomstrelaterad förtidspension och garantibelopp.
Denna omvandling bör emellertid göras så att en individs ersättning i
möjligaste mån behålls oförändrad. Omvandlade förtidspensioner bör
betraktas och behandlas på samma sätt som de förtidspensioner som
beviljas efter det reformerade systemets ikraftträdande.
Det särskilda grundavdraget för folkpensionärer (SGA) utgör i princip
en komponent i det ekonomiska skyddet i nuvarande pensionssystem.
När det särskilda grundavdraget avskaffas går pensionärer med låga och
medelhöga pensionsinkomster miste om en skatteförmån. Det särskilda
grundavdraget innebär att förtidspensioner upp till cirka 3 basbelopp per
år till viss del kan vara befriade från beskattning. Genom avskaffandet av
det särskilda grundavdraget för folkpensionärer kommer beskattningen
av pensionsinkomster att skärpas i detta inkomstintervall. I praktiken
torde den föreslagna konstruktionen av och nivån på garantinivån
innebära att många förtidspensionärer redan genom denna kompenseras
för avskaffandet av det särskilda grundavdraget för folkpensionärer. För
vissa förtidspensionärer blir emellertid den generella omvandlingen av
folkpension och ATP till inkomstrelaterad förtidspension och
garantibelopp otillräcklig. Av detta skäl bör därför möjligheten till en
särskild övergångsvis ersättning införas.
Regeringen har i direktiv beslutade den 18 december 1997
(dir. 1997:149) gett en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till
utformning av en övergångsvis garantipension för ålderspensionärer
födda 1937 eller tidigare som skall beskattas enligt samma regler som
gäller för löntagare. Konstruktionen bör enligt direktiven ha som
utgångspunkt en kommunalskatt på 34 procent vid jämförelse av
pensionärernas nettoutfall före och efter omläggningen. Dock skall
beaktas att omläggningen i princip skall medföra så små förändringar
som möjligt av den enskildes ekonomiska förhållanden.
58
Prop. 1997/98:111
Regeringens förslag: För individer födda åren 1936 och 1937 som
har beviljats förtidspension före ikraftträdandet eller beviljas denna
förmån därefter skall i princip nuvarande folkpensions- och ATP-
regler gälla för beräkningen av förmånens storlek.
Regeringens bedömning: Till individer födda åren 1936 och 1937
som har beviljats förtidspension före ikraftträdandet eller beviljas
denna förmån därefter bör ålderspensionsrätt tillgodoräknas enligt i
princip nuvarande regler.
Utredningens förslag stämmer överens med regeringens förslag.
Remissinstanserna: När det gäller personer som är födda åren 1936
och 1937 anser Riksskatteverket (RSV) att övergång från folkpension och
särskilt grundavdrag (SGA) till garantibelopp bör ske år 2001 om
motsvarande övergång sker detta år för ålderspensionärer födda 1935 och
tidigare. Skulle den övergångsvisa garantipensionen börja utbetalas för år
2003 anser RSV att även förtidspensionärer födda åren 1936 eller 1937
bör bli kvar i nuvarande system fram till år 2003. Landsorganisationen i
Sverie, Privattjänstemannakartellen och Pensionärernas Riksorganisa-
tion instämmer i utredningens förslag.
Skälen för regeringens förslag och bedömning: Nuvarande regler
för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga är starkt kopplade till
nuvarande ålderspensionsregler. Såväl förtidspension som sjukbidrag
beräknas på samma sätt som ålderspension sedan ett antagande gjorts om
inkomster och bosättning fram till 65 års ålder. Den enda skillnaden är att
förtidspensionärer och sjukbidragstagare har en högre lägsta garanti för
ersättningen. Detta innebär att flertalet av förtidspensionärerna och
sjukbidragstagama får en oförändrad ekonomisk situation vid
övergången till ålderspension. Endast de som åtminstone till viss del får
ersättning i form av pensionstillskott får en minskad ersättning.
Enligt förslaget till reformerat ålderspensionssystem skall individer
födda år 1937 eller tidigare i princip inte beröras av reformen. Skälen till
detta ligger bland annat i att ikraftträdandet av de föreslagna reglerna
kommer att ske så nära inpå den tidpunkt då flertalet i denna grupp
kommer att ta ut ålderspension.
Härigenom bortfaller dessutom för denna grupp ett av de tyngst
vägande skälen för att vidta någon omvandling av ATP och folkpension
när det gäller förtidspensioner till individer födda dessa årgångar. I och
för sig skulle det vara tänkbart att trots detta omvandla förtidspensionen
även för denna åldersgrupp. Det skulle dock innebära vissa
administrativa kostnader hänförliga till bl.a. själva omräkningen och
nödvändiga informationsinsatser. Ur den försäkrades synvinkel skulle det
dessutom förmodligen ofta te sig mindre motiverat att utbetalande
myndighet räknar om den utgående folk- respektive tilläggspension till
en ny form av ersättning uppgående till i de flesta fall motsvarande
belopp som tidigare när kanske endast något år återstår till
ålderspensionen.
59
Mot bakgrund av det anförda föreslår regeringen att försäkrade födda Prop. 1997/98:111
år 1937 eller tidigare i princip lämnas helt utanför det föreslagna
förtidspensionssystemet och även efter den 1 januari 2001 behåller
respektive får sin förtidspension beräknad enligt nuvarande regler.
Till individer födda åren 1936 och 1937 som har beviljats
förtidspension före ikraftträdandet eller beviljas denna förmån därefter
bör vidare ålderspensionsrätt tillgodoräknas enligt i princip nuvarande
regler. I lagrådsremissen Reformerade regler om inkomstgrundad
ålderspension som beslutats den 19 januari 1998 har dock redovisats
vissa förslag som föreslås omfatta denna grupp.
Regeringens bedömning: Under den fortsatta beredningen bör
övervägas i vilken utsträckning kravet på bosättning i Sverige för rätt
till garantibelopp skall omfatta även dem som beviljats förtidspension
enligt nuvarande regler.
Utredningens förslag: De som har beviljats förtidspension enligt
nuvarande regler skall omfattas av kravet på bosättning i Sverige för rätt
till garantibelopp. Beträffande dem som är bosatta utomlands eller
kommer att flytta utomlands bör övervägas om behov föreligger av regler
som medger att dessa grupper under en övergångstid får möjlighet att
anpassa sig till de föreslagna reglerna.
Remissinstanserna: Socialstyrelsen saknar en närmare beskrivning
kring utredningens förslag om att garantibelopp inte till någon del ska
utges till den som är bosatt utomlands och ställer frågan om förslaget
skall gälla även t.ex. svenska medborgare som flyttar utomlands inom
eller utom EU, personer som flyttar med under anhörigas tillfälliga
anställning i offentligt uppdrag eller privat tjänst i svenskt eller utländskt
företag.
Skälen för regeringens bedömning: I avsnitt 5.3 har redovisats
regeringens förslag om att rätt till garantibelopp skall föreligga vid
bosättning i Sverige och att således rätt till denna förmån inte föreligger
vid bosättning i annat land.
Enligt reglerna i lagen (1962:381) om allmän försäkring utges
sjukbidrag eller förtidspension i form av folkpension till den som är
bosatt utomlands endast om denne är svensk medborgare som dessutom
är berättigad till allmän tilläggspension. Vidare gäller att folkpensionen i
sådant fall utges i förhållande till antalet år med ATP-poäng. Till följd av
reglerna i förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen
för social när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar
flyttar inom gemenskapen och i den nordiska konventionen den 15 juni
1972 om social trygghet exporteras emellertid i dag såväl 30-
delsberäknad som 40-delsberäknad folkpension och pensionstillskott
inom EU/EES till såväl svenska medborgare som medborgare i annat
60
EU/EES-land. Export till en del andra länder sker vidare på grund av Prop. 1997/98:111
andra konventionsförpliktelser.
Som redovisats i avsnitt 5.3 har en utgångspunkt vid utformningen av
en garantinivå för förtidspensionärer varit att individer som bor i Sverige
skall vara garanterade en viss minsta inkomst för sin försörjning. Rätten
till ersättning i form av garantibelopp är därför i princip oberoende av
forsäkringstid och ersättningen utges således utan hänsynstagande till bo-
sättningstid till den som är bosatt i Sverige och har beviljats förtidspen-
sion. Däremot kommer garantibelopp inte till någon del utges till den
som är bosatt utomlands. Detta innebär exempelvis att en förtidspen-
sionär som flyttar till ett annat land och som inte har rätt till någon in-
komstrelaterad förtidspension kan komma att stå utan försörjning om det
nya landets lagstiftning inte ger rätt till något grundskydd.
Ersättningen till dem som har beviljats förtidspension enligt nuvarande
regler kommer för de allra flesta att omvandlas till inkomstrelaterad
förtidspension och, om sådan ersättning saknas eller understiger en viss
nivå, garantibelopp. Garantibelopp kommer således att utges även till
många av dem som i dag har förtidspension i form av folkpension. Det
förtjänar dock att nämnas att den del av folkpensionen som utgörs av
huvudförmånen och som utges till dem som i dag har rätt till
tilläggspension i princip kommer att omvandlas till inkomstrelaterad
förtidspension, för vilken andra regler om rätt till export gäller.
Den som är bosatt utomlands eller kommer att flytta utomlands och far
sin folkpension ersatt med garantibelopp riskerar dock att ställas utan
försörjning om de föreslagna reglerna om krav på bosättning i Sverige
skall omfatta även henne eller honom. Frågan om i vilken utsträckning
dessa individer skall omfattas av kravet på bosättning måste dock enligt
regeringens uppfattning överlämnas till den fortsatta beredningen. Därvid
bör övervägas regler som medger att dessa grupper under en
övergångstid får möjlighet att anpassa sig för det fall kravet på bosättning
skall omfatta även dem.
Det föreslagna kravet på aktuell bosättning i Sverige för rätt till
garantibelopp kommer i vart fall inte att beröra dem som är födda 1937
eller tidigare och som således i enlighet med vad som ovan redovisats
inte kommer att fa sin förtidspension omräknad utan i stället behåller sin
folk- respektive tilläggspension även efter den 1 januari 2001.
De förslag som regeringen lämnar i denna proposition är av principiell
natur. Några exakta beräkningar gällande förslagens ekonomiska
konsekvenser kan därför inte göras. Detta kommer dock att naturligen
vara en viktig del i det fortsatta beredningsarbetet med att reformera
systemet för ersättning vid nedsatt arbetsförmåga av medicinska skäl. I
de delar som regeringens förslag innebär en förändring av de principer
61
som i dag gäller för ersättning vid nedsatt arbetsförmåga av medicinska Prop. 1997/98:111
skäl kan dock vissa ekonomiska konsekvenser uppskattas.
Det finns i dag över 400 000 personer som har förtidspension eller
sjukbidrag, varav cirka 55 procent kvinnor. Det betyder att drygt sju
procent av befolkningen i förvärvsaktiv ålder helt eller delvis har lämnat
arbetslivet i förtid och i stället uppbär dessa ersättningar.
I och med att vidgad rätt till förtidspension infördes år 1970 och 1972
ökade antalet förtidspensioner kraftigt. Åren närmast före 1970
nybeviljades omkring 20 000 förtidspensioner per år. Åren 1972 - 1984
förtidspensionerades årligen 40 000 - 45 000 personer. Därefter låg
nybeviljandet på över 50 000 per år. Inledningsvis berodde detta på en
ökning av antalet förtidspensioneringar av arbetsmarknadsskäl men vid
1980-talets mitt minskade dessa förtidspensioneringar gradvis. Samtidigt
steg antalet förtidspensioneringar av medicinska skäl kraftigt. Åren 1992
och 1993 steg nybeviljandet till mycket höga nivåer, 63 000 år 1993,
trots att förtidspension av arbetsmarknadsskäl hade avskaffats. Det höga
antalet under de här åren berodde främst på att försäkringskassorna, i
samband med att man ökade insatserna på rehabilitering,
förtidspensionerade ett stort antal personer med pågående långa
sjukskrivningar som inte bedömdes vara rehabiliteringsbara. Därefter har
nybeviljandet sjunkit till den lägsta nivån sedan år 1971. Under en
kortare period på 1980-talet nådde också nybeviljandet lägre nivåer än år
1971, men i dag är de än lägre. Bland annat som en följd av att
nyrekryteringen via långvarig sjukskrivning minskat, men också
beroende på en mer strikt tillämpning av försäkringen. Nybeviljandet var
under 1970- och början av 1980-talet högre bland män än bland kvinnor.
Sedan 1986 har förhållandet dock varit det omvända. Under år 1997 var
drygt 51 procent av de nybeviljade förtidspensionärerna kvinnor.
Antalet nybeviljade förtidspensioner är nu cirka 40 000 per år. Under
år 1997 kunde dock en viss ökning av antalet skönjas. En överströmning
till förtidspensioneringen i samband med införandet av inkomstprövad
änkepension samt ökat antal ansökningar med anledning av förändringar
av kriterier för rätt till ersättning, och de övergångsregler som gäller för
dessa förändringar, har bidragit till denna ökning.
När det gäller den framtida utvecklingen har regeringen i 1998 års
budgetproposition konstaterat att det finns starka skäl att tro på en ökad
förtidspensionering framöver på grund av demografiska faktorer. De
stora åldersgrupperna födda på 1940-talet börjar nå upp i den ålder då
risken för förtidspensionering ökar kraftigt. Skillnaden i antalet individer
som nu är i den ålder då risken för förtidspensionering är som störst och
1940-talsårgångama är mycket stor. Som jämförelse kan sägas att antalet
individer född åren 1943 till 1948 är cirka 50 procent fler än de födda
åren 1933 till 1938. Jämfört med 1930-talsårgångama är även
åldersgrupperna efter de födda på 1940-talet stora, vilket talar för att det
demografiska trycket på utgifterna kommer att vara större än i dag under
62
en lång tid framöver. Dock kommer trycket att lätta något några år in på
2000-talet efter det att 1940-talsgenerationen övergått i ålderspension.
Det finns faktorer som kan balansera en tendens med ökat tryck på
förtidspensionssystemet. Det är inte självklart att den stora 1940-
talsgenerationen har lika stor förtidspensionsrisk som tidigare
födelseårgångar. Flera faktorer talar för att dessa åldersgrupper, och de
som fötts därefter, i många avseenden har lägre risk för
förtidspensionering än tidigare. Genomförda regelförändringar avseende
kriterierna för rätt till förtidspension kommer troligen också att ha en
återhållande effekt på nybeviljandet. Det är dock ännu för tidigt att göra
någon uppskattning av i vilken omfattning de förändrade kriterierna
påverkat utgifterna.
Kostnaden för förtidspensioner bestäms av en rad faktorer. Dessa
faktorer far betydelse genom att de påverkar antingen antalet individer
som uppbär ersättning, storleken på den ersättning som utgår eller båda
dessa. Faktorerna kan sorteras i tre grupper.
- Systemets egenskaper, såsom utformning av kriterier för rätt till
ersättning, regeltillämpning och praxis, insatser för att förhindra eller
begränsa långvarig arbetsförmågenedsättning samt ersättnings-
villkoren.
- Utvecklingen inom andra områden-, såsom förändringen av andra
näraliggande system t.ex. ålderspensionssystemet (inkl. Avtalspen-
sioner och privata pensioner) och arbetslöshetsförsäkringen. Inte bara
konstruktionen av systemen kan påverka kostnaderna, utan också den
allmänna utvecklingen inom dessa områden.
- Strukturella faktorer, såsom den demografiska utvecklingen,
sjuklighetens eller ohälsan utveckling och fördelning i befolkningen
samt inkomstutvecklingen.
Generellt kan sägas att påverkan från faktorerna inom ovanstående tre
grupper skiljer sig åt dels avseende graden av möjlighet att hantera
genom lagstiftning och olika insatser, dels avseende förändringstakten
och förutsägbarheten.
Framförallt systemets egenskaper men även utvecklingen inom andra
områden kan hanteras genom förändringar av lagstiftningen och genom
olika typer av insatser t.ex. rehabilitering och förebyggande åtgärder mot
ohälsa eller olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Genom att förändra
systemets egenskaper kan relativt snabba effekter åstadkommas. Stora
förändringar innebär dock samtidigt att försäkringen far ett annat innehåll
genom att dess villkor förändras. Att förändra innehållet i och
resurstilldelningen till insatser i form av rehabilitering och förebyggande
åtgärder mot ohälsa samt arbetsmarknadspolitiska åtgärder tenderar att på
kort sikt ha relativt begränsad effekt. Det faktum att denna typ av insatser
är ständigt förekommande innebär att påverkan ofta sker på
”marginalen”.
Prop. 1997/98:111
63
De mer strukturella förhållandena - i vilka innefattas såväl faktorer Prop. 1997/98:111
som har direkt inverkan såsom inkomstnivåer och sjuklighet som
konjunkturella förändringar o.d. - som omger försäkringen är till sin
natur mindre påverkbara. Ofta är förändringstakten relativt långsam eller
åtminstone i hög grad förutsägbar.
I regeringens budgetproposition för 1998 redovisas hur kostnaderna för
förtidspensioner beräknas till 36 929 miljoner kronor under år 1997. För
år 1998 beräknas kostnaderna vara 37 177 miljoner kronor. Den
demografiska utvecklingen har och kommer att få en kostnadshöjande
effekt. Det påtagliga demografiska tryck som kommer att nå sin
höjdpunkt runt år 2010 kommer att innebära ökade utgifter i förhållande
till avgiftsunderlaget. Storleken på detta tryck illustreras av det faktum
att antalet individer som då är i den ålder då risken för
förtidspensionering är störst, och därmed i den ålder i vilken flertalet
förtidspensionärer är, har ökat med 50 procent i förhållande till i dag. Ett
allmänt förbättrat hälsoläge i befolkningen och en mängd insatser i och
kring socialförsäkringen bedöms dock tillsammans bidra till att begränsa
utgiftsutvecklingen.
Förtidspensionssystemets inkomstrelaterade del föreslås finansieras
genom en med sjukpenningen gemensam arbetsgivaravgift (respektive
egenavgift för egenföretagare). Utöver detta tillkommer ett behov av
finansiering av garantibeloppen genom allmänna skattemedel. Således är
försäkringens intäkter till stor del bestämda genom storleken på
avgiftsunderlaget eller lönesumman. Detta innebär i kombination med att
försäkringens utgifter till stor del bestäms av den demografiska
utvecklingen och löneutvecklingen att sambandet mellan systemets
intäkter och utgifter är starkt.
Utgångspunkten för en försäkring mot uteblivna förvärvsinkomster på
grund av arbetsförmågenedsättning av medicinska skäl bör vara i princip
densamma oavsett hur olika strukturella faktorer som har inverkan på
systemets kostnader förändras. Förändringar av systemets egenskaper bör
inte göras utan att också hänsyn tas till att försäkringens innehåll bör vara
stabilt. Det är viktigt att skilja på vilka utgiftsförändringar som orsakas
av förändringar i systemets egenskaper, till exempel lagändringar som
innebär ändrade kriterier eller ”glidningar” i tillämpningen av dessa, och
utgiftsförändringar som beror på strukturella förändringar. Om inte detta
görs riskerar ökade utgifter till följd av t.ex. demografiska förändringar
att leda till försämrade försäkringsvillkor.
Allmänt sett bör villkoren för de offentliga trygghetssystemen vara så
stabila som möjligt. Reglerna bör inte ändras annat än om det finns starka
skäl för det. Den som till följd av ohälsa och nedsatt arbetsförmåga har
blivit beviljad en förmån har av naturliga skäl mycket begränsade
möjligheter att påverka sin ekonomiska situation för att kompensera
eventuella försämringar i förmånen. För stora grupper kommer
ersättningen från försäkringen att utgöra den huvudsakliga
64
försörjningskällan under lång tid. Vissa har förtidspensionen som en
permanent ersättning från unga år ända fram till ordinarie pensionsålder
vid 65 år. Denna långa tidshorisont ställer särskilda krav på stabilitet och
långsiktighet i bestämmelserna.
Det ligger också i karaktären av försäkring att villkoren skall vara
stabila även för dem som inte har drabbats av ohälsa. Det finns en allmän
välfärdsvinst i hållfasta regler. Om det finns en tvekan kring
långsiktigheten i villkoren kan det uppkomma tendenser till
överförsäkring i det fall människor skaffar sig kompletterande
försäkringsskydd på egen hand.
Inkomstrelaterad ersättning och garantibelopp vid varaktig nedsättning
av arbetsförmågan
Regeringen har föreslagit att inkomstrelaterad ersättning vid varaktig
nedsättning av arbetsförmågan skall bestämmas till en viss andel av det
inkomstbortfall som beräknas ha uppkommit. Regeringen bedömer att
denna andel bör vara cirka 65 procent. I förhållande till dagens regler
innebär detta dels att inkomstunderlaget bestäms på ett annat sätt, dels att
inkomstunderlaget är direkt avgörande för ersättningens storlek.
Regeringen har vidare föreslagit att till den som helt saknar eller har låg
inkomstrelaterad ersättning skall utges ett garantibelopp som innebär att
ersättningen inte understiger en viss nivå.
Förslaget innebär en förstärkning av sambandet mellan den inkomst en
individ har i samband med förtidspensioneringen och ersättningen.
Utredningen har i sina beräkningar - som utgår från att inkomstunder-
laget utgörs av de fyra bästa inkomståren av de sex år som föregår
pensionsfallet och en garantinivå motsvarande 2,5 minskade basbelopp
med lägre nivåer för de yngsta - beräknat att detta innebär en
nettobesparing motsvarande två procent av dagens förtidspensions-
kostnader. Utredningens beräkningar är dock gjorda på nybeviljade
förtidspensioner under ett år. Sådana beräkningar kan innehålla viss
osäkerhet genom att förhållandena under just det året skiljer sig i något
avseende från det normala.
Avgörande för vilka ekonomiska konsekvenser förslaget får är den
konstruktion som slutligen väljs. Såväl valet av beräkningsmodell för den
inkomstrelaterade ersättningen som konstruktionen och nivån på
grundskyddet har stor inverkan.
Avsikten med de principer som regeringen föreslår är bland annat att
hantera den överkompensation som dagens system kan innebära för vissa
individer. Överkompensationen beror på den korta beräkningsram som
används för bestämning av antagandepoäng i kombination med att
antagandepoängen sedan nästan uteslutande kan ligga till grund för
ersättningen.
Regeringens förslag innebär i allmänhet ett mer direkt samband mellan
en individs inkomst åren före förtidspensioneringen och ersättningens
Prop. 1997/98:111
65
5 Riksdagen 1997/98. 1 samt. Nr 111
storlek. Detta innebär enligt utredningens beräkningar relativt sett högre Prop. 1997/98:111
genomsnittliga ersättningar - i samband med nybeviljandet - för äldre
förtidspensionärer. Totalt sett visar vidare utredningens beräkningar på
en betydande utjämning mellan kvinnor och mäns genomsnittliga
ersättningar.
En stor del av den utjämning som åstadkoms mellan kvinnor och mäns
ersättningar beror så vitt kan bedömas på den något högre lägsta
ersättning som utredningens föreslagna garantinivå ger i förhållande till
dagens folkpension.
Indexering med hänsyn till pris- och reallöneutveckling
Regeringen har gjort den bedömningen att det bör övervägas på vilket
sätt den inkomstrelaterade ersättningen och garantinivån skall indexeras.
En koppling av ersättningarna till ett index som påverkas av pris- och
löneutvecklingen innebär en kostnadsökning vid pris- och löneökningar.
Det nuvarande förtidspensionssystemet är tekniskt sett endast knutet till
prisutvecklingen. Den kostnadsökning som inflationen och tillväxten
orsakar innebär dock inte att utgiften för systemet i förhållande till
avgiftsunderlaget ökar. I följande tabell görs en grov jämförelse mellan
kostnaderna och utgifterna i förhållande till avgiftsunderlaget i ett system
med endast prisjustering och ett system med prisjustering och justering
för halva realinkomstutvecklingen samt ett system med justering för hela
pris- och reallöneutvecklingen vid några olika inflations- och
tillväxtaltemativ. Tillväxten definieras här som reallönetillväxt.
Observera att tabellen inte avser att utgöra en prognos på kostnaderna vid
olika alternativ. Till exempel har ingen hänsyn tagits till andra faktorer
som påverkar kostnaderna. För ett resonemang om detta se avsnitt 3.
Avsikten med tabellen är endast att jämföra de olika alternativen för
indexering. Andra faktorer som påverkar systemets utgifter har samma
inverkan oavsett vilket alternativ som används.
66
Tabell 1 Utvecklingen av kostnader och utgifter i förhållande till Prop. 1997/98:111
avgiftsunderlaget för ett system med enbart prisindexering, ett system med pris-
och halv reallöneindexering samt ett system med pris- och hel reallöneindexering.
Inga antaganden om volymförändringar har gjorts. Förändringar angivna i
procent
|
Kostnadsförändring (KF) samt förändring av utgiften som andel av | |||
|
Inflation (I) och |
Enbart pris |
Pris- och % |
Pris- och hel |
|
tillväxt (T) |
lön |
lön | |
|
1= +0,5% T= -0,5% |
KF= +2,5 |
KF=+1,3 |
KF=0 |
|
UF= +2,5 |
UF=+1,3 |
UF=0 | |
|
1= +0,5% T= 0 |
KF= +2,5 |
KF= +2,5 |
KF= +2,5 |
|
UF=0 |
UF=0 |
UF=0 | |
|
1= +0,5% T= +0,5% |
KF= +2,5 |
KF= +3,8 |
KF= +5,1 |
|
UF=-2,5 |
UF=-1,3 |
UF=0 | |
|
1= +0,5% T= +1,5% |
KF= +2,5 |
KF= +6,4 |
KF=+10,4 |
|
UF=-7,7 |
UF= -3,8 |
UF=0 | |
|
1= +3%T=-0,5% |
KF=+15,9 |
KF=+I4,5 |
KF=+13,1 |
|
UF= +2,5 |
UF=+1,3 |
UF=0 | |
|
1= +3% T= 0 |
KF=+15,9 |
KF=+15,9 |
KF=+15,9 |
|
UF=0 |
UF=0 |
UF=0 | |
|
1= +3% T= +0,5% |
KF=+15,9 |
KF=+17,3 |
KF=+18,8 |
|
UF= -2,5 |
UF= -1,3 |
UF=0 | |
|
1= +3% T= +1,5% |
KF=+15,9 |
KF= +20,2 |
KF= +24,6 |
|
UF=-7,7 |
UF=-3,8 |
UF=0 | |
|
Oberoende av |
inflation och |
tillväxt innebär |
hel pris- och |
löneindexering oförändrade utgifter i förhållande till avgiftunderlaget.
Om tillväxten är negativ innebär de andra alternativen utgiftsökningar,
framför allt om endast prisindexering används. På motsvarande sätt
innebär en hög tillväxt begränsade kostnadsökningar och därmed
utgiftsminskningar vid endast prisindexering. Alternativet med halv
löneindexering innebär alltid mellantinget mellan enbart prisindexering
och hel pris- och löneindexering såväl vad gäller kostnader som utgifter i
förhållande till avgiftsunderlaget. Inflationen har endast inverkan på
kostnadsutvecklingen, men påverkar inte utgifterna i förhållande till
avgiftsunderlaget. I de beräkningar som gjorts har inte hänsyn tagits till
tillväxtens inverkan på genomsnittliga förändringar av de nybeviljades
ersättningar. Om detta görs skulle skillnaderna mellan alternativen
minska. Skälet till detta är att de som kommer in i systemet far sin
ersättning baserad på inkomster som påverkas av tillväxten, varför
tillväxten även i ett rent prisindexerat system får betydelse för
kostnaderna.
67
Det stora flertalet förtidspensionärer beviljas förmånen relativt kort tid Prop. 1997/98:111
före ålderspensioneringen. Till exempel var drygt 53 procent av alla
förtidspensionärer i december 1996 55 år eller äldre. En koppling till
utöver prisutvecklingen också reallöneutvecklingen skulle inte i någon
större omfattning påverka ersättningen för denna grupp. Regeringen har
vidare föreslagit att särskild hänsyn bör tas till den
realinkomstförsämring som normalt inträder för förvärvsarbetande i
högre åldrar, vilket i praktiken innebär att kopplingen till
reallöneutvecklingen blir av än mindre betydelse för de äldre
förtidspensionärerna. Den förtidspensionär som uppbär ersättning under
en längre tid, dvs. som förtidspensioneras vid lägre ålder, kommer dock
vid tillväxt få sin ersättning justerad på ett sätt som innebär en viss
standardförbättring i likhet med den som de förvärvsaktiva under samma
förhållanden far del av. En individ som förtidspensioneras tidigt i livet
har allmänt sett en betydligt lägre förtidspension än den som
förtidspensioneras vid högre ålder. Detta innebär att indexeringen medför
en omfördelning mellan de som är äldre och de som är yngre vid
förtidspensioneringen samt därigenom mellan individer med hög och
individer med låg förtidspension. Detta innebär bl.a. att indexeringen far
delvis motverkande effekt i förhållande till vad som ovan angivits kring
fördelningseffekterna av den inkomstrelaterade ersättningen vid
nybeviljandet.
Ålderspensionsrätt vid förtidspension
Regeringen har förslagit att inkomstrelaterad förtidspension i princip bör
vara ålderspensionsgrundande.
Eftersom dagens förtidspension är en del av samma system som
ålderspensionen finns inte någon jämförelse att göra med dagens system.
I praktiken innebär dock kopplingen mellan dagens förtidspensioner och
ålderspensioner att det finns ett direkt samband mellan storleken på en
individs förtidspension och ålderspension. Bortsett från skillnaden i
folkpensionsbelopp är ålderspensionen densamma som förtidspensionen.
Eftersom pensionstillskottet är betydligt högre för en förtidspensionär
blir dock skillnaden relativt stor om individens ATP är låg.
Det är med anledning av att möjligheten till jämförelse med dagens
system saknas svårt att avgöra vilka ekonomiska konsekvenser
regeringens förslag kan fa. Att ålderspensionsrätten på den del av
förtidspensionen som är inkomstrelaterad tillgodoräknas på den antagna
inkomsten kan dock sägas motsvara dagens förhållanden.
För den enskilde individen som hela eller större delen av åren mellan
20-års åldern fram till ålderspensionering uppburit förtidspension skulle
det om garantibeloppet var ålderspensionsgrundande innebära att
ålderspensionen blir något högre än för den som frivilligt, eller av annan
anledning som inte medger förmån som är ålderspensionsgrundande,
avstår från förvärvsarbete under hela livet. I förhållande till en normalt
förvärvsarbetande är dock ålderspensionen betydligt lägre.
68
Kravet på arbetsförmågans nedsättning för rätt till hel förtidspension
Prop. 1997/98:111
Regeringen har föreslagit att det formella kravet på arbetsförmågans
nedsättning för rätt till hel förtidspension skall ändras från ”helt nedsatt”
till ”helt eller i det närmaste helt nedsatt”.
I december 1997 uppbar cirka 8 500 individer tre fjärdedels
förtidspension. Regeringen bedömer att det absoluta flertalet av dessa har
en återstående arbetsförmåga som motsvarar närmare 25 procent. Således
bör den föreslagna förändringen få som övervägande konsekvens, inte att
de som i dag har tre fjärdedels förtidspension efter förändringen får hel
ersättning, utan att en del av dem som i dag uppbär hel ersättning ges
möjlighet att utnyttja en liten återstående arbetsförmåga i t.ex. ideellt
eller politiskt arbete utan att det formella kravet för rätt till
förtidspensionen ifrågasätts. Bedömningen grundar sig på att, enligt vad
som beskrivs i avsnitt 8.3, en mycket liten återstående arbetsförmåga inte
kan uppmärksammas vid bedömning av arbetsförmågan med mindre än
att den faktiskt används. Att ha det formella kravet på hel nedsättning
kan därmed innebära att individen avstår från önskvärd aktivitet.
Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän
försäkring
7 kap.
I första stycket ändras kravet på arbetsförmågans nedsättning för rätt till
hel förtidspension från ”helt nedsatt” till ”helt eller i det närmaste helt
nedsatt”. Ändringen avser att uttrycka samma nedre gräns i fråga om
graden av nedsättning som det mer teoretiska ”sju åttondelar”, se avsnitt
8.3.
Ändringen i andra stycket är en ren följdändring till ändringen i första
stycket.
69
Utredningen har identifierat ett antal principiellt viktiga utgångspunkter
för utformningen av trygghetssystem i allmänhet och en försäkring mot
långvarigt nedsatt arbetsförmåga i synnerhet. Det huvudsakliga försäk-
ringsskyddet vid långvarig ohälsa bör tillhandahållas av en obligatorisk
offentlig försäkring. Genom att ansluta hela befolkningen och tillämpa
enhetliga villkor kan de ekonomiska konsekvenserna av ohälsa spridas så
brett som möjligt. Det är ett sådant system som bäst kan leva upp till högt
ställda krav på rättvisa och effektivitet.
Det finns ett antal krav som bör ställas på en allmän och offentlig ohäl-
soförsäkring:
- Det bör finnas tydligt definierade medicinska kriterier för rätt till er-
sättning.
- Huvudlinjen bör vara att ingen permanent ersättning skall betalas ut
förrän möjligheterna till rehabilitering och omställning är uttömda.
- Den som trots rehabiliteringsinsatser inte kan arbeta bör fa sin lång-
siktiga ekonomiska och sociala situation tryggad genom en förtids-
pension som inte förväntas upphöra förrän vid övergången till ålder-
spension vid 65 års ålder.
- Försäkringen bör tillhandahålla både inkomst- och grundtrygghet.
Försäkringsskyddet bör ligga på en sådan nivå att kompletterande lös-
ningar får karaktären av utfyllnad.
- Det som bör försäkras i en ohälsoförsäkring är den framtida försörj-
ningsförmågan. Här inbegrips att förtidspensionärer bör tillgodoräknas
åtminstone viss del av reallönetillväxten bland de förvärvsaktiva. Det
ekonomiska skyddet bör också innefatta en tryggad ålderspension till
före detta förtidspensionärer.
- Försäkringen bör underlätta för förtidspensionärer att leva ett aktivt
liv. Den förtidspensionär - som trots sjukdom eller funktionshinder -
vill pröva på arbete, studier eller andra aktiviteter bör uppmuntras att
göra detta.
Av principiella skäl bör det vara den framtida försörjningsförmågan som
skall försäkras i en ohälsoförsäkring. Försäkringen bör ge ersättning för
bortfallet av de inkomster som den sjuke eller funktionshindrade skulle
ha tjänat in om han eller hon hade förblivit frisk och fortsatt att förvärvs-
arbeta. Utredningen konstaterar att den aktuella inkomsten vanligtvis
också är det bästa måttet på den framtida inkomsten.
Samtidigt kan den aktuella inkomsten i enskilda fall innebära såväl
över- som underskattningar av de förväntade framtida inkomsterna. Det
finns flera faktorer som talar för att det i framtiden kan bli vanligare med
70
oregelbundna inkomstförhållanden. Mot denna bakgrund bör långtids-
sjukpenning och förtidspension bygga på historisk inkomst. Utredningen
föreslår därför att ersättningen från långtidssjukpenningen skall utgöras
av genomsnittet av de två bästa inkomståren de tre senaste åren. När det
gäller förtidspension bör det vara de fyra bästa inkomståren av de sex
senaste åren. Ett historiskt underlag minskar risken för att ersättningen
baseras på tillfälligt låga eller höga inkomster.
Ju längre tid en ersättning skall betalas ut från ohälsoförsäkringen,
desto mer angeläget är det ur ett inkomstbortfallsperspektiv att den över
tid anpassas till den allmänna inkomstutvecklingen bland dem som för-
värvsarbetar. Förtidspensionärer skall alltså fa ta direkt del av den stan-
dardutveckling som förvärvsarbetande får vid tillväxt. Utredningen före-
slår därför att utgående förtidspension årligen skall räknas upp dels med
den allmänna prisutvecklingen, dels med halva reallönetillväxten bland
de förvärvsarbetande.
Försäkringsskyddet för långtidssjuka och förtidspensionärer bör bestå av
ett standardskydd och ett grundskydd. Precis som den inkomstrelaterade
ersättningen bör grundskyddet i någon utsträckning utformas som en för-
säkringsersättning, dvs. återspegla den inkomst den enskilde skulle ha
haft om han eller hon inte blivit sjuk eller funktionshindrad. För att
kunna avspegla en sådan tänkt framtida inkomst bör det finnas en kopp-
ling mellan grundnivån och den levnadsstandard som är typisk eller ge-
nomsnittlig för dem i motsvarande ålder som inte har drabbats av nedsatt
arbetsförmåga till följd av sjukdom eller funktionshinder.
Den garanterade nivån i ohälsoförsäkringen bör därför starta på en
lägre nivå för de allra yngsta, men räknas upp realt i takt med ökad ålder
upp till ungefär 30 år. Därefter kan den ligga fast på en och samma -
högre - nivå fram till 65 år. Med en sådan konstruktion får den som i
unga år förtidspensioneras på grundnivån i viss utsträckning följa den
utveckling som hans eller hennes jämnåriga har.
Garantinivån bör av principiella skäl följa med uppåt i takt med stan-
dardförbättringar hos dem som förvärvsarbetar. Syftet är att ge en an-
passning till levnadsstandarden för de förvärvsaktiva. Om befolkningen i
stort får högre levnadsstandard bör svårt sjuka eller funktionshindrade
förtidspensionärer fa del av förbättringen.
Grundtryggheten bör utgå som en utfyllnad ovanpå den inkomstrelate-
rade försäkringsersättningen upp till en viss garanterad nivå.
Utredningen ansluter sig i princip till de grundtankar som legat bakom
utvecklingen av kriterierna för rätt till förtidspension, dvs. att arbetslinjen
främjas och social- och arbetslöshetsförsäkringssystemen renodlas. Det
är emellertid angeläget att göra vissa förtydliganden av vad som bör gälla
vid bedömning av arbetsförmågan.
Prop. 1997/98:111
Bilaga 1
71
Personens arbetsförmåga bör alltid, med beaktande av möjligheter till Prop. 1997/98:111
rehabilitering eller andra omställningar, fastställas med utgångspunkt i Bilaga 1
hans eller hennes individuella förutsättningar att försörja sig genom ar-
bete.
Kravet på nedsättning av arbetsförmåga för rätt till hel sjukpenning,
långtidssjukpenning och förtidspension minskar från nuvarande 100 pro-
cent till sju åttondedelar av hel arbetsförmåga. Utredningen bedömer
emellertid att detta är mer en formell än en reell förändring.
Den s.k. steg-för-steg-bedömningen vid bedömning av rätten till er-
sättning kvarstår. Arbetsförmågan skall även i fortsättningen i första
hand relateras till det egna arbetet eller annat arbete hos nuvarande ar-
betsgivare. Först när dessa möjligheter är uttömda, bland annat med stöd
av rehabiliteringsåtgärder, skall arbetsförmågan relateras till ett annat
arbete på den öppna arbetsmarknaden.
När det gäller begreppet normalt förekommande arbete hävdar utred-
ningen att man bör skilja på konjunkturella och strukturella faktorer. Ar-
beten som håller på att fasas ut från arbetsmarknaden på grund av struk-
turella förändringar bör inte anses vara normalt förekommande. Arbets-
förmågan bör inte relateras till ett sådant arbete med mindre än att det
också är tillgängligt för den försäkrade. I likhet med idag skall det finnas
möjlighet att vid särskilda skäl delvis efterge kravet på nedsättning av
arbetsförmågan. Utredningen gör här ett förtydligande som innebär att
särskilda skäl tar sikte på att man gör avsteg från kravet på rehabilitering
eller annan omställning, exempelvis flyttning till annan ort.
Utredningen har förutsatt att regeringens förslag om rätt till 25 procent
arbetslöshetsersättning för den som beviljats 75 procents ersättning från
ohälsoförsäkringen och är arbetslös på resterande 25 procent, också blir
riksdagens beslut. Om regeringens förslag inte genomförs föreslår
utredningen att en förutsättning för beviljande av 75 procents ersättning
är att det också finns ett tillgängligt arbete för personen på den kvarstå-
ende arbetsförmågan.
När en individ har varit sjukskriven i ett år skall ohälsoförsäkringen
övergå till att betala ut långtidssjukpenning. Denna nya ersättningsform
för personer med långvarigt men inte varaktigt nedsatt arbetsförmåga
föreslås ta vid efter ett års sjukskrivning. Långtidssjukpenning skall lik-
som sjukpenning vara en ersättning som betalas dag-för-dag.
Långtidssjukpenningen skall ge ekonomisk ersättning för den framtida
försörjningsförmåga som går förlorad till följd av sjukdom. Den in-
komstrelaterade långtidssjukpenningen skall utgöra 80 procent av ett
underlag som motsvarar genomsnittet av de två i inkomsthänseende bästa
åren av de tre år som närmast har föregått övergången till långtidssjuk-
penning.
Utgående inkomstrelaterad långtidssjukpenning skall årligen justeras i
förhållande till förändringen i den allmänna prisnivån (KPI).
72
Den inkomstrelaterade ersättningen skall kompletteras med samma ProP- 1997/98:111
konstruktion och nivå på grundskyddet som vid förtidspension. Den ga- Bilaga 1
ranterade nivån skall vara både ålders- och standardrelaterad.
Personer med lägre sjukpenning än garantinivån inom långtidssjuk-
penningen kan efter ansökan beviljas långtidssjukpenning i form av ga-
rantinivån redan innan ettårsgränsen har passerats. En förutsättning är att
hans eller hennes arbetsförmåga bedöms förbli nedsatt under minst ett år.
I syfte att fa en mer sammanhållen ohälsoförsäkring föreslås att rehabi-
literingspenningen tas bort. Den som genomgår rehabiliteringsåtgärder
skall i stället få sjukpenning, långtidssjukpenning eller förtidspension.
Detta innebär dock ingen förändring beträffande ersättningsnivån. Det
innebär heller ingen ändring i möjligheten att få ersättning för merkost-
nader i samband med rehabilitering. Vikten av uppföljning och planering
av rehabiliteringsåtgärdema betonas. Vidare föreslås utökade möjligheter
att som rehabiliteringsåtgärd påbörja en längre högskoleutbildning samt
att den som har förtidspension skall kunna ansöka om att få ta del av re-
habiliteringsåtgärder. Utredningen föreslår också ökade möjligheter att få
frågan om den egna rehabiliteringen prövad av en högre instans.
Särskild inkomstutfyllnad till personer som övergår till ett lägre betalt
arbete
En person som på grund av sjukdom tvingas lämna sin anställning men
till följd av försäkringens krav på omställning saknar rätt till förtidspen-
sion, skall kunna få särskild inkomstutfyllnad om han bedöms ha arbets-
förmåga i ett lägre betalt arbete. Den särskilda inkomstutfyllnaden utgörs
av mellanskillnaden mellan förtidspensionen och lönen i det nya arbetet.
Den som till följd av sjukdom eller funktionshinder har fått sin arbets-
förmåga varaktigt nedsatt skall få förtidspension. En skillnad mot nuva-
rande ordning är att förtidspensionerna skall vara finansiellt och orga-
nisatorisk frikopplade från ålderspensionssystemet och i stället ingå i en
sammanhållen ohälsoförsäkring.
Förtidspensionen skall ge ekonomisk ersättning för den framtida för-
sörjningsförmåga som gått förlorad. Den inkomstrelaterade förtidspen-
sionen skall utgöra 65 procent av en antagandeinkomst, som motsvarar
genomsnittet av de fyra i inkomsthänseende bästa av de sex år som när-
mast föregått pensionsfallsåret. En alternativ beräkningsregel skall efter
ansökan kunna utnyttjas av dem som under minst tre av de sex åren på
grund av omfattande perioder av sjukfrånvaro, arbetslöshet etc. har haft
lägre inkomster än normalt.
Försäkringen skall också ersätta den framtida reala löneutveckling som
det kan antas att personen skulle ha kommit att få del av om han eller hon
hade förblivit frisk och fortsatt arbeta. Utgående inkomstrelaterade för-
tidspensioner skall därför årligen justeras med dels förändringen i den
73
allmänna prisnivån (KPI), dels halva den realinkomstförändring som de Prop. 1997/98:111
förvärvsarbetande har fr.o.m.till 60 års ålder. Bilaga 1
Den inkomstrelaterade förtidspensionen skall kompletteras med en ga-
rantinivå. De förtidspensionärer som inte har tjänat in någon in-
komstrelaterad ersättning alls eller endast en låg sådan skall fa en utfyll-
nad upp till garantinivån. Den garanterade nivån föreslås stiga med ålder.
Av i princip samma skäl som gäller för den inkomstrelaterade ersätt-
ningen skall även garantinivån årligen räknas om med hänsyn till prisut-
vecklingen och-vid reallöneökningar - med hänsyn till den reala in-
komstförändringen hos de förvärvsarbetande.
Dagens förtidspensionssystem har en utformning som i praktiken ofta är
passiviserande och leder till att förtidspensionärer med viss arbetsför-
måga avhåller sig från såväl förvärvsarbete som annan aktivitet som
exempelvis politiska uppdrag. Utredningen föreslår därför att en förtids-
pensionär under vissa förutsättningar skall kunna arbeta utan att detta i
sig leder till prövning av indragning eller minskning av förtidspensionen.
Hel förtidspension skall minskas med 80 procent av den arbetsinkomst
som under tid med förtidspension tjänats in av en förtidspensionär i en
anställning. I fråga om näringsidkare skall försäkringskassan i
motsvarande situation kunna besluta om vilande pension.
En förtidspensionär skall ha rätt att med bibehållen förtidspension be-
driva studier under som längst 365 kalenderdagar. Möjligheten att stu-
dera skall ses som ett alternativ till andra former av aktiviteter som ökar
möjligheten för personen att leva ett mera aktivt liv och bygga på den
enskildes egen vilja och önskan att forma sin tillvaro och utveckla sig
själv.
Om studierna varar längre tid än 365 dagar skall förtidspensionen vara
vilande fr.o.m. andra studieåret och tills studierna har avslutats. Förtids-
pensionären får efter det första året studera under samma ekonomiska
förutsättningar som gäller för övriga studerande, exempelvis med stöd av
studiemedel.
Även fortsättningsvis skall 65 år vara den ålder då en löpande förtids-
pension avlöses av ålderspension.
En person som har drabbats av permanent nedsättning av arbetsför-
mågan till följd av sjukdom skall inte komma i en sämre eller bättre si-
tuation än som skulle ha varit fallet om han eller hon fortsatt att arbeta,
eller i förhållande till den förvärvsarbetande befolkningen i övrigt. Därför
bör som regel hela den antagna inkomsten ge ålderspensionsrätt. Det
främsta motivet är att den självrisk som försäkringen innehåller endast
74
bör betalas under den tid då individen faktiskt, på grund av sjukdomen,
inte kan arbeta och tjäna in en egen inkomst. Ett annat skäl till att hela
antagandeinkomsten skall utgöra pensionsgrundande inkomst är att ål-
derspensionssystemet i sig innehåller en begränsning av ersättningsnivån.
En lägre kompensationsgrad vad gäller pensionsgrundande inkomst
skulle således innebära en dubbel kompensationsförlust för före detta
förtidspensionärer.
Om antagandeinkomsten skall utgöra grund för ålderspensionsrätt
under hela tiden fram till övergången till ålderspension, skulle det emel-
lertid leda till att förtidspensionärerna blir överkompenserade i förhål-
lande till om de hade fortsatt att arbeta och gentemot övriga som för-
värvsarbetar. De underlag som utredningen har tagit fram visar nämligen
att förvärvsinkomsterna, i genomsnitt, har en stagnerande eller fallande
utveckling för individer när de närmar sig slutet av sitt yrkesverksamma
liv. Utredningen föreslår därför att det från och med 60 års ålder är den
utgående förmånen som skall ge ålderspensionsrätt.
Alla ohälsoförsäkringens inkomstrelaterade ersättningar skall finansieras
med socialavgifter i form av arbetsgivaravgifter för anställda och egenav-
gifter för näringsidkare. Utfyllnad upp till den garanterade grundnivån
finansieras med allmänna skattemedel.
Förtidspension och långtidssjukpenning bör föras samman med för-
säkring för sjukpenning till en gemensam försäkringsgren. Föräldraför-
säkring och ersättning till sjukvård avförs från sjukförsäkringen och
finansieras i särskild ordning.
Enligt utredningens bedömning kan utredningens förslag av flera skäl,
framför allt problematiken i samband med övergången till 2000-talet, inte
träda i kraft förrän den 1 januari år 2001. De förslag som inte kräver
några större anpassningar av datasystemen kan dock träda i kraft tidigare.
Utredningen förordar därför att förslagen om rehabilitering och kriterier
för förtidspension och sjukpenning träder i kraft redan den 1 januari år
1999.
När det gäller övergångsbestämmelser för dem som redan är förtids-
pensionärer har utredningen för avsikt att återkomma med förslag. Ut-
gångspunkten är att för dem som redan är förtidspensionärer skall gälla
oförändrade ekonomiska villkor.
Sammanfattningsvis kan sägas att förtidspensionen för framtidens för-
tidspensionärer kommer att bättre ansluta till aktuella inkomster under
perioden närmast före förtidspensioneringen. Det kommer för många
äldre kvinnor att innebära en påtagligt högre förtidspension. För en del
Prop. 1997/98:111
Bilaga 1
75
män med en inkomstprofil över livet med höga inkomster i början och
lägre mot slutet blir det en lägre nivå. De som får förtidspension tidigt i
livet kommer att få en lägre ingångsnivå. Ä andra sidan innebär följ-
samheten med den allmänna inkomstutvecklingen förbättringar för äldre
förtidspensionärer som varit förtidspensionärer en stor del av livet. För
den som tidigt förtidspensioneras på grundnivå tillkommer förbättringen
som följer av ålder.
Även ålderspensionsrätten blir bättre för den som förtidspensioneras
tidigt, vilket kan sägas finansieras med att den tendens till överkompen-
sation som i dag finns för dem som förtidspensioneras i 5O-års åldern
avskaffas.
Att sjukbidraget avskaffas kommer på individnivå att innebära att sjuk-
skrivningen helt enkelt fortsätter. Att ersättningen beräknas på ett fastare
underlag av några års inkomsthistoria kan i det individuella fallet inne-
bära både förbättringar och försämringar vid själva omräkningen. Oftast
och i genomsnitt torde det bli en smärre försämring. Att folkpensionen
och de särskilda skattereglerna för pensionärer försvinner kompenseras
för dem med de allra lägsta inkomsterna gott och väl av en högre grund-
nivå under större delen av livet. För dem som haft inkomster som ger en
förtidspension strax ovanför grundnivån blir det - åtminstone ingångsvis
- en viss försämring. Det torde emellertid ofta röra sig om personer som
blir förtidspensionerade tidigt i livet. De kommer därmed att så små-
ningom bli kompenserade av löneföljsamheten.
Avslutningsvis kan det åter påpekas: Det nya regelverket gäller nytill-
kommande personer. För dem som redan är förtidspensionerade är av-
sikten att övergångsreglerna ska ge i princip oförändrade villkor.
Prop. 1997/98:111
Bilaga 1
76
Förteckning över remissinstanser som avgivit
yttrande över Förtidspensionsutredningens
betänkanden Ohälsoförsäkringen - Trygghet och
aktivitet (SOU 1997:166) och Ohälsoförsäkringen -
Övergångsbestämmelser (SOU 1997:189)
Följande remissinstanser har inkommit med yttrande: Kammarrätten i
Stockholm, Länsrätten i Jönköpings län, Statens invandrarverk, Riksför-
säkringsverket, Socialstyrelsen, Handikappombudsmannen, Statskonto-
ret, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Arbetsgivarverket, Statens
löne- och pensionsverk, Centrala studiestödsnämnden, Arbetsmarknads-
styrelsen, Arbetarskyddsstyrelsen, Jämställdhetsombudsmannen, Ung-
domsstyrelsen, Företagarnas Riksorganisation, Försäkringskasseförbun-
det, Försäkringsanställdas förbund, Landsorganisationen i Sverige,
Landstingsförbundet, Privattjänstemannankartellen, Svenska Arbets-
givareföreningen, Svenska kommunförbundet, Sveriges Akademikers
centralorganisation, Sveriges läkarförbund, Tjänstemännens Centralorga-
nisation, Arbetslöshetskassornas Samorganisation, Lantbrukarnas Riks-
förbund, Samhall AB, SIOS - Samarbetsorgan för invandrarorganisatio-
ner i Sverige, Sveriges Försäkringsförbund, Svenska Läkaresällskapet,
De Handikappades Riksförbund, Handikappförbundens Samarbetsorgan,
Hörselskadades Riksförbund, Neurologiskt Handikappades Riksförbund,
Reumatikerförbundet, Riksförbundet för Social och Mental Hälsa, Syn-
skadades Riksförbund, Pensionärernas Riksorganisation, Riksförbundet
Pensionärsgemenskap, Svenska Kommunalpensionäremas förbund, Sve-
riges Pensionärers Riksförbund och Sveriges Pensionärsförbund.
Yttranden har också inkommit från Riksförbundet för Trafik- och
Polioskadade, Riksförbundet för Utvecklingsstörda Barn, Ungdomar och
Vuxna samt Svensk Förening för Allmänmedicin.
Prop. 1997/98:111
Bilaga 2
77
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 mars 1998
Prop. 1997/98:111
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden
Hjelm-Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori,
Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Johansson,
von Sydow, Klingvall, Pagrotsky, Östros
Föredragande: statsrådet Klingvall
Regeringen beslutar proposition Reformerad förtidspension, m.m.
78
Eländers Gotab 55985, Stockholm 1998