Förslaget till en reformerad ålderspension är en dålig politisk kompromiss som inte uppfyller de mål de deltagande partierna själva ställt upp för reformen. Det är dessutom tekniskt alltför komplicerat, medför en dyrbar administration och är svårförståeligt för medborgarna. Miljöpartiet avvisar därför förslaget. Vi föreslår i stället att ett nytt förslag utarbetas, som bygger på principen om en grundtrygghet, lika för alla. I andra hand, om det förslaget faller, föreslår vi att förslaget återförvisas till regeringen för komplettering på ett flertal punkter.

Ett viktigt motiv för reformen har varit att stimulera arbetsviljan genom ett mer ”försäkringsmässigt” system med ”raka rör” mellan intjänande och pension. Samtidigt skall grundtryggheten ytterligare förstärkas något. Vi visar i motionen att det finns en grundläggande konflikt mellan de målen, som svårligen kan förenas på ett bra sätt i ett och samma system. En nyckelfråga härvidlag gäller om det är realistiskt att, som förutsätts i propositionen, räkna med att garantipensionen endast skall prisindexeras medan den inkomstgrundade pensionen skall följa inkomstutvecklingen. All historisk erfarenhet visar, att vad som betraktas som en grundstandard för pensionärer alltid har anpassats till den allmänna inkomstnivån i samhället.

Med den förutsättningen innebär det föreslagna systemet mycket stora marginaleffekter, där den inkomstgrundade pensionen blir av mycket begränsat värde för en stor del av de pensionsberättigade. Vi visar exempel, där den som arbetat i 40 år med en så pass hög lön som 21.000 kr/mån bara får 1.300 kr/mån mer att leva av som pensionär jämfört med den som inte tjänat in någon pensionsrätt alls. Det är en grundläggande svaghet att dessa marginaleffekter belyses mycket dåligt, eller – när det gäller bostadstilläggens inverkan – inte alls, i propositionen.

I stället har konstruktörerna lagt ned ett mycket omfattande arbete på att uppnå nästintill ”millimeterrättvisa” vid utformningen av den inkomstgrundade pensionen, något som dock kommer att ge ett mycket begränsat genomslag i de flesta pensionärers faktiskt utgående totala förmåner efter skatt. Mot den bakgrunden har inbyggda orättvisor i den inkomstgrundade pensionen en begränsad faktisk betydelse, men bör ändå påpekas då de för vissa pensionärer kan få ett större genomslag. Hit hör bland annat att långtidssjuka och -arbetslösa nu kommer att få en lägre inkomstgrundad pension än vad som förutsattes i riksdagens principbeslut 1994.

En annan grundläggande svaghet med förslaget är dess tekniska komplicitet. Det gäller t.ex. beräkningarna av pensionsbelopp för barnår, värnplikt, m.m. och den föreslagna rundgången där sociala avgifter skall tas ut på ett stort antal anslag i statsbudgeten. I många fall tvingas man göra fiktiva beräkningar t.ex. när garantipensionen skall beräknas oberoende av när den inkomstgrundade pensionen tas ut eller av avkastningen av premiepensionen. I propositionen finns inga beräkningar av administrationskostnaderna för systemet, det anges endast att de skall dras från utgående pensioner, vilket kommer att ytterligare reducera dessa.

Miljöpartiet anser att det vore ett historiskt misstag att nu sjösätta ett nytt pensionssystem med så stora brister. Vi föreslår i stället att ett förslag till ett enklare och rättvisare system tas fram, byggt på grundskyddsprincipen. Såväl principiella som praktiska skäl talar för detta.

Vår grundsyn är att alla människor har samma värde och att de har gemensamma grundläggande behov. Människan är aktiv och skapande och vill och kan ta ansvar. För pensionssystemet betyder det att samhället ska garantera en ekonomisk bastrygghet när människor på grund av ålderdom inte längre kan försörja sig själva. Däremot är det inte samhällets uppgift att garantera att alla kan behålla den högre levnadsstandard de tidigare kanske uppnått. Det måste vara en uppgift för var och en att själv bedöma sina behov av försäkringsskydd över grundskyddsnivån.

Ett grundskydd vid ålderdom bör vara oberoende av tidigare inkomster och ligga ungefär vid den nivå som en låginkomsttagare (12–13.000 kr/mån) får i dagens pensionssystem eller med den föreslagna nya garantipensionen. En möjlighet är att i grundskyddet också räkna in en basbostadskostnad, som motsvarar den minsta bostadskostnad som de flesta pensionärer har. Ett sådant grundskydd skulle kunna uppgå till ca 7.000 kr efter skatt för ensamstående och 5.300 för samboende (1998 års prisnivå). Grundskyddet bör knytas till den allmänna inkomstutvecklingen i samhället genom någon form av inkomstindex.

För den som vill försäkra sig om en högre pension för att bevara en uppnådd högre standard, finns redan idag goda alternativ på marknaden i form av avtalspensioner och frivilliga pensionsförsäkringar. Det finns inget behov av att staten dessutom skall tvinga människor att spara i ytterligare sparformer, som den föreslagna premiepensionen.

2 Vår kritik av propositionen

2.1 Förslaget till reformerad ålderspension

Det nya pensionssystemet bygger på en kompromiss mellan Socialdemokraterna och de fyra borgerliga före detta regeringspartierna. Figur 1 visar den principiella uppbyggnaden av förmånerna i det reformerade systemet.

Grunden i det reformerade systemet är en inkomstgrundad ålderspension som man förutsätts tjäna ihop till under hela livet. Alla inkomster läggs samman och uppräknas med ett inkomstindex. Även pensionsbelopp för barnår, studier, m.m. tas med enligt vissa regler. Vid pensioneringstillfället (som kan variera från 61 års ålder och uppåt) räknas pensionen ut med hjälp av ett delningstal som bl a beaktar den beräknade återstående livslängden. Det gör att ersättningsnivån, dvs pensionsförmån i procent av genomsnittlig pensionsgrundande inkomst, kan variera. Figuren utgår från en ersättningsnivå på ca 55 % av inkomsten som förvärvsarbetande. Det är en nivå som idag kan bedömas som trolig vid drygt 40 års intjänande och pensionering vid 65 års ålder ². Den inkomstgrundade pensionen skall liksom dagens ATP ha ett tak vid 7,5 basbelopp. Taket kommer att höjas vid höjda reallöner.

För att säkra grundtryggheten föreslås som komplement en beskattad garantipension. Den skall brutto uppgå till 2,13 basbelopp för ensamstående, i dagens läge 77.500 kronor/år före skatt. Garantipensionen avtrappas enligt vissa regler mot en stigande inkomstrelaterad pension.

Propositionen nämner att det även i fortsättningen kommer att behövas ett bostadstillägg för pensionärer. Men det finns inget förslag till hur bostadstillägget skall utformas och samordnas med det reformerade pensionssystemet. I figuren har vi räknat med samma regler som i det nuvarande systemet. Det innebär att bostadstillägget täcker 85 % av bostadskostnaden (minus de första 100 kr/mån) upp till max 4.000 kr/mån. Över en viss inkomstnivå avtrappas tillägget med 40–45 % av inkomsten.

I det nya pensionssystemet får pensionärerna samma skatteregler som löntagare. Den tjocka heldragna linjen i figuren visar hur mycket pensionärerna i exemplet får kvar att leva på netto efter skatt.

2.2 Höga marginaleffekter

Ett viktigt motiv till att göra pensionssystemet mer ”försäkringsmässigt” har varit att det skall stimulera till en ökad arbetsvilja. Det skall vara ”raka rör” mellan intjänande och pension, varje intjänad krona under hela livet skall leda till en högre pension. När systemet blir mer försäkringsmässigt kommer också avgifterna till systemet, enligt de politiska avsiktsförklaringarna, att mer kunna ses som verkliga avgifter och inte som skatter.

Resultatet i verkligheten har blivit det rakt motsatta. I exemplet i figur 1 får den som arbetat i 40 år med en så pass hög lön som 21.000 kronor per månad bara 1.300 kronor mer i månaden att leva av jämfört med den som överhuvudtaget inte tjänat in någon pensionsrätt alls!

Av den inkomstgrundade pensionen i exemplet får 21.000-kronorsinkomsttagaren någon verklig glädje av bara 12 %. Resten, 88 %, försvinner i avtrappad garantipension och bostadstillägg samt i skatt! Sannolikt kommer 60–70 % av pensionärerna i det nya pensionssystemet att få sin pension i huvudsak bestämd av nivån på garantipensionen och bostadstillägget, inte av den inkomstberoende pensionen ³.

Den här effekten har uppstått därför att de partier som står bakom pensionsförslaget har försökt att samtidigt uppnå två i grunden oförenliga mål. Å ena sidan att systemet skall bli mer försäkringsmässigt, ”krona för krona”. Å andra sidan vill man bevara en god grundtrygghet i form av en garantipension, som till och med är en aning bättre än i dagens system. De går helt enkelt inte att förena de här två målen på ett rimligt sätt, när ersättningsnivån i den inkomstgrundade pensionen är så pass låg som omkring 55 %!

2.3 Inkomstindexeringen en nyckelfråga

Marginaleffekterna kan mildras vid en god reallöneutveckling i framtiden och om framtidens politiker strikt håller fast vid att garantipension och bostadstillägg endast skall prisindexeras och inte anpassas till den arbetande befolkningens höjda inkomster. Detta visas i figur 2, som illustrerar ett tänkt läge år 2020 vid en årlig reallöneökning på 1,5 % 1998–2020.

Prisnivå 1998. Prisindexerad garantipension och bostadstillägg.
Ensamstående pensionär. Bostadskostnad 3500 kr/mån

Med strikt prisindexerad garantipension och bostadstillägg ligger de totala pensionsinkomsterna efter skatt kvar på dagens nivå för dem utan eller med måttlig inkomstgrundad pension. Eftersom den inkomstgrundade pensionen ökar i värde med reallöneutvecklingen får den dock vid högre inkomster ett större ”genomslag” i förhållande till garantipensionen och bostadstillägget. Det visas av den resulterande kurvan för totalt efter skatt. Jämfört med i figur 1 är den inte längre lika vågrät, vilket betyder lägre marginaleffekter och således ett större genomslag för principen om koppling mellan inkomst och pension. Det bör dock noteras att i det valda exemplet är det först vid inkomster som förvärvsarbetande över ca 17.000 kr/mån i 1998 års nivå, som inkomstpensionen får något större genomslag.

Hela ”vitsen” med en inkomstgrundad ålderspension i framtiden bygger, fast det inte redovisas rent ut i propositionen, på förutsättningen att vi i framtiden kommer att ha en god reallöneutveckling och att den inkomstgrundade, men inte garantipensionen, följer med i den utvecklingen. Av flera olika skäl, som redovisas nedan, menar Miljöpartiet att detta är en både orealistisk och orättfärdig förutsättning. Betydligt troligare och också fördelningspolitiskt riktigare är att även garantipensionen förbättras i takt med inkomstutvecklingen. Det kan ske antingen genom att även garantipensionen inkomstindexeras eller genom att den genom successiva politiska beslut räknas upp i takt med inkomstuvecklingen. Ett tänkt läge år 2020, med en i praktiken inkomstindexerad garantipension och en reallöneökning på 1,5 % per år 1998–2020, visas i figur 3.

Prisnivå 1998. Inkomstindexerad garantipension.⁴
Ensamstående pensionär. Bostadskostnad 3.500 kr/mån

Om garantipensionen räknas upp i takt med inkomstutvecklingen kommer kurvan för de totala pensionsförmånerna efter skatt (den tjocka heldragna linjen) återigen att bli mycket flack, ungefär som i figur 1 ⁵. Dvs samma marginaleffekter kommer att uppstå, som gör genomslaget för den inkomstgrundade pensionen mycket litet för en stor del av pensionärerna ⁶.

2.3.1 Olösbar målkonflikt

Figurerna 1–3 visar på den grundläggande målkonflikten i hela idén bakom förslaget till reformerat pensionssystem. Man vill ha en stark inkomstkoppling ”krona för krona” och har konstruerat ett oerhört avancerat system för att kunna beakta alla typer av inkomster inklusive inkomstbortfall på grund av barn, studier, värnplikt, förtidspension, m.m. Men samtidigt vill man inte försämra grundtryggheten i systemet. Det gör i praktiken att för stora grupper, troligen en huvuddel, av pensionärerna kommer den surt förvärvade inkomstgrundade pensionen att i praktiken få en mycket liten betydelse. Den grundläggande orsaken till det förhållandet är att med en så låg ersättningsnivå som är ekonomiskt möjlig i ett allmänt pensionssystem (storleksordningen 50–60 %), så kommer den inkomstgrundade pensionen alltid att hamna under nivån för ett rimligt grundskydd eller påverkas så starkt av avtrappningen av detta att den blir mer eller mindre meningslös för en huvuddel av pensionärerna.

Partierna bakom pensionsuppgörelsen har försökt lösa detta i grunden olösbara problem genom den föreslagna konstruktionen att inkomstindexera den inkomstberoende pensionen men bara prisindexera garantipensionen. Därmed skulle, med en god reallöneutveckling, så småningom en situation i stil med figur 2 uppstå, som ger ett högre men ändå, jämfört med retoriken bakom det nya pensionssystemet, långtifrån tillfredsställande genomslag för den inkomstgrundade pensionen.

Miljöpartiet menar, att denna ”lösning” är politiskt orealistisk och dessutom fördelningspolitiskt djupt orättfärdig.

2.3.2 Inkomstsäkra garantipensionen!

Garantipensionen är till för att säkra en rimlig grundtrygghet för de pensionärer som av olika skäl inte tjänat ihop till en tillräckligt stor inkomstgrundad pension i nuvarande ATP-system eller i det nya reformerade systemet. Vad som kan anses som en ”rimlig grundtrygghet” är ingen för evigt given summa. Föreställningen om rimlig grundtrygghet har tvärtom genom tiderna ständigt förändrats i takt med den allmänna inkomststandarden i samhället som helhet. Före 1900-talet var det den gamla fattigvården. I början av 1900-talet kom den allmänna folkpensionen, som till en början var på mycket låg nivå men successivt förbättrades. 1969 ansågs inte denna nivå räcka utan då infördes ett pensionstillskott, som till att börja med var på 3 % av basbeloppet. Procentsatsen har sedan allteftersom höjts och är nu 55,5 % av basbeloppet. Dessutom har bostadstillägg införts och förbättrats.

Orsaken till dessa successiva förbättringar av grundskyddet har varit att det helt enkelt har varit politiskt omöjligt att kräva att låginkomstpensionärer inte skall få sin standard höjd när resten av samhället fått det. Vi är övertygade om att detta inte kommer att bli mer politiskt möjligt i framtiden. Om garantipensionerna börjar halka efter den allmänna inkomstutvecklingen kommer politiska krav på en uppräkning av garantipensionen att komma som ett brev på posten. Vi är också övertygade om att det politiska systemet kommer att tillgodose dessa krav, antingen i form av att en inkomstindexering införs eller att nivån i förhållande till basbeloppet med jämna mellanrum kommer att räknas upp! Något annat vore politiskt omöjligt ⁷.

Orsaken till detta är att garantipensionerna långtifrån är eller kommer att vara ett intresse bara för ett fåtal personer som av olika skäl inte kunnat eller brytt sig om att tjäna ihop till en tillräckligt stor inkomstgrundad pension. Ovanstående figurer visar tvärtom att sannolikt mer än halva befolkningen är beroende av garantipensionen för att få ihop till en rimlig pension. Det gäller inte minst många heltidsarbetande lågavlönade. De tjocka heldragna resp streckade linjerna i figur 3 visar skillnaden mellan vad en pensionär kommer att få ut i pension om 20 år om garantipensionen prisindexeras (streckad linje) jämfört med om den följer inkomstutvecklingen (heldragen linje). Att inte inkomstindexera garantipensionen betyder i själva verket att pensionerna för stora låg- och medelinkomstgrupper inom t.ex. den offentliga sektorn, handeln och industrin, etc kommer att ligga kvar på dagens nivå, medan den förvärvsarbetande befolkningens inkomster och högre inkomsttagares pensioner kommer att växa. Detta innebär naturligtvis ökade klyftor i samhället, vilket är fördelningspolitiskt helt oacceptabelt.

2.4 Onödigt krångligt

Av ambitionen att skapa den ”perfekta” ålderspensionen, som dessutom är en kompromiss mellan många olika politiska viljor, har slutresultatet blivit ett onödigt tillkrånglat system, som är svårt för gemene man att förstå och som kommer att kräva höga administrativa kostnader.

2.4.1 Fem inkomstkopplade pensioner – minst två för mycket

Med det föreslagna systemet kommer svenskarna i framtiden att tvingas sätta sig in i och leva med upp till fem olika inkomstkopplade pensionssystem och dessutom, för många, dessutom med två grundskyddssystem (garantipensionen och bostadstillägget). De fem inkomstkopplade systemen är: inkomstpensionen resp premiepensionen i det allmänna pensionssystemet, avtalspensionen (som ofta är uppdelad på en allmän del och en del öppen för eget val, typ ITPK) samt eventuella privata pensionsförsäkringar. Av dessa faller två (inkomstpensionen och den allmänna delen av avtalspensionen) ut tämligen automatiskt, medan de tre övriga (premiepensionen, ”ITPK” och privata pensionsförsäkringar) kräver eller möjliggör egna val och beslut om förmånstagarförordnanden, eventuella fondplaceringar, m.m.

För dem som redan idag är frustrerade över alla svårtolkade papper som kommer från de olika pensionssystem man deltar i kommer det att bli ännu krångligare i framtiden. Detta är så mycket mer besvärande som de belopp man kan få ut från varje system för sig är relativt begränsade. Denna splittring på en mängd olika pensionsförmåner, ofta med ett oklart inbördes samband, medför också onödigt höga administrationskostnader.

Mot den här bakgrunden framstår en ”strukturrationalisering” av och helhetssyn på de samlade pensionssystemen (statliga, avtals- och privata) som synnerligen angelägen. Miljöpartiet menar att det bör ske genom att statens pensionsåtaganden begränsas och renodlas till att tillhandahålla en grundpension, lika för alla, medan behovet av inkomstgrundade pensioner kan tillgodoses genom avtals- och privata pensioner. Vi utvecklar vårt förslag i kommande avsnitt.

2.4.2 Millimeterrättvisa – bra tanke, men fungerar inte i praktiken

Konstruktörerna av den nya inkomstpensionen har lagt ner ett stort arbete på att göra den så ”rättvis” som möjligt. Förutom faktiskt intjänade inkomster skall också s.k. pensionsbelopp beräknas för den tid man varit barnledig, studerat eller deltagit i plikttjänstgöring. S.k. antagandeinkomster skall ligga till grund för beräkningen av pensionsgrundande inkomster för förtidspensionärer. Detta är i och för sig bra och nödvändigt – om man skall ha en statlig inkomstgrundad pension!

Problemet är dock att alla dessa tillägg gör systemet mycket krångligt att administrera. Sålunda lär t.ex. bara administrationen av barnåren dra lika mycket datorkraft som hela det nuvarande ADB-systemet! Och för att finansieringen skall bli riktig skall ett stort antal anslag i statsbudgeten belastas med avgifter till pensionssystemet. Det här skapar en rundgång av medel inom den offentliga sektorn som också blir mycket arbetskrävande.

För att i någon mån förenkla administrationen har man dessutom tvingats till kompromisser som i sig leder till fortsatta orättvisor. Sålunda föreslås i propositionen, i strid mot riksdagens principbeslut, att pensionsrätt vid sjukdom och arbetslöshet skall grundas på faktiska ersättningar och inte på ersättningsgrundande inkomster. Det kommer att innebära lägre pensioner för dem som under delar av livet varit långvarigt sjuka eller arbetslösa. Det är givetvis fördelningspolitiskt oacceptabelt och visar än mer på svagheterna i hela systemkonstruktionen.

De höga administrationskostnaderna för att skapa millimeterrättvisa i systemet blir tyvärr till stor del meningslösa mot bakgrund av att en betydande del av de pensionsrättigheter som kommer att registreras för barnår, m.m. aldrig i praktiken kommer att få någon betydelse för de faktiskt utgående samlade förmånerna. Detta eftersom även dessa för en stor del av pensionärerna kommer att drabbas av de ovan beskrivna marginaleffekterna vid samordning med garantipension, bostadstillägg och beskattning.

3 Miljöpartiets förslag

Av både ideologiska och ovan beskrivna praktiska skäl avvisar Miljöpartiet förslaget till reformerat pensionssystem. Vi föreslår i stället att ett nytt förslag utarbetas som bygger på principen om en statlig grundpension, lika för alla.

3.1 Ideologiska utgångspunkter

3.1.1 Människor vill och kan ta ansvar

Miljöpartiets grundsyn är att alla människor har samma värde och att de har gemensamma grundläggande behov. Människan är aktiv och skapande och vill och kan ta ansvar.

Grundsynen slår naturligtvis igenom i vårt förslag till utformning av socialförsäkringssystemen. Samhället ska garantera en ekonomisk bastrygghet när människor inte kan försörja sig själva. Däremot är det inte samhällets uppgift att garantera att alla kan behålla den högre levnadsstandard de tidigare kanske uppnått. Det måste vara en uppgift för var och en att själv bedöma sina behov av försäkringsskydd över grundskyddsnivån.

Människor har både rättigheter och skyldigheter. Rättigheten till en grundtrygghet baseras på att vi är medlemmar i samhället, inte i första hand på vår position i arbetslivet. Det betyder att även arbetslösa, sjuka, handikappade och andra som inte har möjlighet att försörja sig skall kunna lita på att de inte blir lämnade utanför. Samtidigt måste alla som har möjlighet svara för sin egen försörjning. Vi måste solidariskt hjälpa dem som inte har den möjligheten.

3.1.2 Ekologiskt ansvar

Vi i Sverige har, liksom i andra industriländer, en hög ekonomisk standard. Tjugo procent av jordens befolkning förbrukar närmare åttio procent av de knappa naturresurserna och svarar för en stor del av miljöförstöringen. Det är otänkbart att hela jordens befolkning skulle kunna tillägna sig den rika världens levnadsstandard och konsumtionsmönster.

En långsiktigt hållbar ekologisk utveckling kan inte förenas med drömmen om evig tillväxt. Den kräver i stället att ekonomin läggs om i riktning mot ett kretsloppssamhälle där vi lever på naturens avkastning, inte på kapitalet. För det krävs både en grundläggande ombyggnad av samhällets fysiska strukturer för produktion, energi och transporter samt att vi tillsammans gör allvarliga ansträngningar för att hålla tillbaka vår materiella konsumtion.

Människor med medelinkomster eller mer bidrar i allmänhet, genom sin livsstil och konsumtion, mer till resursförbrukning och miljöbelastning än personer med låga inkomster. Det bör därför inte vara en uppgift för staten att garantera en sådan livsstil genom full kompensation för inkomstbortfall. Om människor med bättre inkomster själva får ta det ansvaret får de, om de så önskar, avsätta en del av sina inkomster till premier för tilläggsförsäkringar. Det kommer att få en återhållande effekt på deras övriga konsumtion.

3.1.3 Samordning och förenkling

Dagens socialförsäkringssystem har växt fram ur olika historiska förutsättningar och uppvisar tillsammans en brokig bild, som är svår att förstå för de flesta. Mycket kan göras för att samordna system och göra dem billigare, enklare och mer lättbegripliga. Det kan gälla sådant som samordning av beräkningsregler, golv- och taknivåer och övergångstider mellan kort- och långvariga försäkringar. Administrationen av trygghetssystemen på lokal nivå kan slås ihop och förenklas. Det nya pensionssystemet kan göras betydligt enklare och mer lättbegripligt.

3.1.4 Socialt skyddsnät

I den allmänna debatten hävdas ofta att socialförsäkringarna måste bli mer ”försäkringsmässiga” genom ett starkare samband mellan vad man betalar in till och vad man får ut av systemen. Vi ställer oss skeptiska till de ökade kraven på försäkringsmässighet. De innebär, rent definitionsmässigt, att de solidariska inslagen i socialförsäkringarna (garantinivåer, avgifter ovanför det övre taket, osv) försämras. Vi vill i stället höja garantinivåerna när det är ekonomiskt möjligt. Vi har ovan visat att talet om ökad försäkringsmässighet i t. ex. pensionssystemet till stor del bygger på en illusion. I själva verket är systemet en oöverskådlig sammanblandning av grundtrygghet och försäkringsmässigt tänkande.

Vi menar att de fördelningspolitiska inslagen i de allmänna socialförsäkringarna bör öka och att de ännu mer bör få karaktären av ett grundläggande socialt skyddsnät. I gengäld kan sammanblandningen mellan de allmänna systemen och avtalsförsäkringar och andra tilläggsförsäkringar minska.

3.1.5 Obligatoriskt eller frivilligt?

De flesta i Sverige omfattar en gemensam grundvärdering: Vi vill inte låta människor gå under om de av olika skäl inte kan försörja sig själva. Det talar för ett obligatoriskt försäkringsskydd upp till en viss nivå som det anständigtvis går att klara sig på, en grundskyddsnivå. Grundtryggheten skall vara en rättighet som också innebär att man är skyldig att efter förmåga bidra till finansieringen av det skydd som den ger.

Däremot tror vi att människor själva kan och bör få ta ansvar för sitt försäkringsskydd över grundtrygghetsnivån. Människor i olika livssituationer kan vilja prioritera olika. En familj som bundit upp sig för en hög konsumtionsstandard kanske vill säkra den inför ålderdomen och andra eventuella inkomstbortfall. För andra kanske det spelar mindre roll. De vill kunna använda pengar nu till annat än försäkringspremier, t ex att skaffa sig en utbildning, bygga hus, amortera på lånen eller bygga upp ett företag. Detta kan för många också vara bättre eller lika bra sätt att gardera sig för ålderdomen som att betala höga obligatoriska avgifter till en inkomstgrundad ålderspension.

3.1.6 Ett generellt grundskydd

Det finns i debatten ett antal klassiska argument för och emot de olika principerna för inkomstberoende i trygghetssystemen: behovsprövning, grundskydd eller skydd mot inkomstbortfall.

Flera tunga argument har framförts mot att ha trygghetssystem som i huvudsak bygger på behovsprövning. De förutsätter ofta en omständlig prövning för den enskilde. System som bara berör dem som har det sämst ställt får dålig politisk förankring hos medelklassen. Det leder i sin tur till att systemen i allmänhet ger en dålig och mycket snål trygghet. Ett tredje motargument är att när bidragen trappas av vid stigande inkomst skapas stora marginaleffekter som gör att det lönar sig dåligt att ta sig ur bidragsberoendet.

Ofta kritiseras socialförsäkringssystem som i högre grad bygger på grundtrygghet som om de vore samma sak som de behovsprövade systemen. Som motsats ställer man system som är ”generella och inkomstkopplade”. Man glömmer eller döljer att ”generella” och ”inkomstkopplade” inte är samma sak. Folkpensionen eller det allmänna barnbidraget är bra exempel på system som är generella. De utgår till alla utan prövning, men är inte beroende av vilken inkomst man har. Dagens inkomstkopplade socialförsäkringar bygger däremot inte på att alla ska vara delaktiga. Tvärtom utdefinieras idag alltfler från försäkringarna.

Miljöpartiets modell för grundtrygghet är generell. Däremot har den mindre eller i många lägen ingen inkomstkoppling. Grundtrygghetssystem bygger inte på någon prövning. Och de skapar inte heller några fattigdomsfällor genom att grundtryggheten trappas av vid stigande inkomster (vilket däremot förekommer i många av dagens inkomstkopplade system, t ex i pensionssystemet).

3.2 Ett grundskydd lika för alla

Grundskyddsnivån ska självklart ligga över socialbidragsnivån. Vi anser att den bör ligga på ungefär samma nivå som pensionen för en låginkomsttagare, som tjänar ca 12–13.000 kronor per månad, beräknas bli i det reformerade pensionssystemet. Det är ca 500 kr/mån netto över garantinivån eller ca 1.700 kr/mån netto över dagens socialbidragsnorm. Marginalen över socialbidragsnivån skall vara en buffert för att täcka den del av bostadskostnaderna som inte täcks av bostadstillägget samt eventuella kostnader för sjukvård, läkemedel och tandvård, avgifter till färdtjänst, hemtjänst, m m. Det är en fördel om grundskyddsnivån kan innehålla en marginal för sådana extrakostnader. Då kan man ha samma regler för dem som lever på en långvarig försäkring som för alla andra när det gäller t ex högkostnadsskyddet för läkemedel och sjukvård. Utan en sådan marginal skulle man bli tvungen att ha särskilda rabatter för dem som lever på grundskydd, vilket skulle bli svårhanterligt.

Hur bostadskostnader skall beaktas i grundskyddet är ett problem eftersom de varierar så kraftigt. Vi vill pröva en modell där den minsta bostadskostnad, som de flesta försäkrade minst har, inbakas i själva grundskyddet. Vi har på basis av tillgängliga uppgifter om BTP valt att som exempel för en ensamstående räkna in bostadstillägget vid en ”basbostadskostnad” på 2.200 kr/mån i grundskyddet.

Eftersom bostadskostnaderna varierar kraftigt och särskilt nyare lägenheter och lägenheter i s k särskilt boende kan kosta betydligt mer måste det därutöver också finnas ett bostadstillägg ovanpå själva grundskyddet. Bostadstillägget ska täcka en viss procentandel av bostadskostnaden över den nivå som ingår i grundskyddet. Vi har räknat med samma procentandel som dagens nivå, 85 %, upp till en högsta bostadskostnad på 4.000 kronor i månaden för hushåll utan barn. Bostadstillägget skall trappas av med stigande inkomster, från t ex tilläggsförsäkringar. (Avtrappningsprocenten bör vara mindre än för dagens BTP för att förhindra alltför stora marginaleffekter.)

Vi har preliminärt kommit fram till en grundskyddsnivå, efter skatt, för ensamstående vid långvarig ohälsa och arbetslöshet på ca 7.000 kr/mån (3.500 motsvarande socialbidragskostnad + 1.200 som är marginalen mellan socialbidraget och nettobehållningen av garantipensionen i det reformerade systemet + 500 som är det ungefärliga belopp en låginkomsttagare kommer att få, netto, utöver garantinivån + 1.800 som motsvarar dagens bostadstillägg vid den basbostadskostnad som vi inräknar i grundskyddet).

Om grundskyddet skall anpassas till varje människas behov måste vi också ta hänsyn till familjesituationen. För samboende är det rimligt att räkna med "stordriftfördelar" av gemensamt hushåll. Det spar in både på bostadskostnaden och på en del andra hushållsutgifter. Vi har här räknat med en grundskyddsnivå inkl del i bostadskostnad och efter skatt på ca 5.300 kr/mån efter skatt. Därtill kommer eventuellt bostadstillägg för den del av bostadskostnaden som överstiger 2.200 kr/mån.

Grundskyddet ska, precis som huvuddelen av socialförsäkringarna idag, vara beskattningsbart. Samma skatteregler bör gälla som för förvärvsarbetande. Med de förutsättningarna kan grundskyddet beräknas enligt tabell 1.

Tabell 1 Grundskydd för ålderspensionärer
Ungefärliga nivåer 1998, kronor per månad

3.2.1 Jämförelse mellan pensionsförslag

I figur 4 visas nettobehållningen av alla allmänna pensionsförmåner (inkl bostadstillägg) efter skatt i dels nuvarande pensionssystem (folkpension, ATP), dels det reformerade systemet (inkomstgrundad pension, garantipension), dels Miljöpartiets förslag (grundskydd). Förutsättningarna är desamma som i figur 1.

Figur 4 Pensionsförmåner inkl bostadstillägg. Netto efter skatt
Ensamstående pensionär. Bostadskostnad 3.500 kr/mån

Skillnaderna mellan systemen är ganska liten för de flesta låg- och medelinkomstpensionärer. För den som haft en inkomst som förvärvsarbetande omkring 15.000 kronor per månad rör sig skillnaden för både ensamstående och gifta om högst ca 200–500 kronor per månad, något beroende på bostadskostnad. För den som haft omkring 20.000 kronor per månad i inkomst blir skillnaden i nettopension mellan Miljöpartiets förslag och det reformerade systemet något större, mellan ca 700 kr/mån för ensamstående och ca 2.000 kr/mån för gifta. Ju högre inkomster man haft som förvärvsarbetande, desto större tilläggsförsäkringar får man skaffa sig om man vill uppnå samma totala pensionsinkomster som i det reformerade pensionssystemet. För de flesta medelinkomsttagare erfordras bara marginella extra tilläggsförsäkringar.

Figuren visar ytterligare på det faktum vi redan tidigare pekat på, nämligen att det reformerade pensionssystemet är ett ovanligt krångligt sätt att för en majoritet av pensionstagarna ordna nästan samma nettobehållning som med ett rent grundpensionssystem enligt Miljöpartiets modell. Även den som rent ideologiskt inte delar Miljöpartiets uppfattning om grundskydd i stället för inkomstkoppling borde ställa sig frågan om den kvarstående faktiska inkomstkopplingen för en mindre del av löntagarna verkligen är värd införandet av ett så komplicerat, svårförståeligt och dyrt nytt system!

I figur 4 kan också en intressant jämförelse göras mellan nuvarande pensionssystem och det reformerade systemet. Jämförelsen visar att garantinivån vid låga inkomster är något högre än i nuvarande system samtidigt som utfallet vid de högsta inkomsterna är lägre. De ”raka rören” mellan intjänande och pension är alltså mindre i det reformerade systemet än i dagens ATP-system, tvärtemot den politiska målsättningen att öka inkomstkopplingen!

3.2.2 Övergången till grundskydd

Ett grundskyddssystem kan inte införas över en natt. Människor som tjänat in stora ATP-rättigheter i nuvarande system måste få behålla dem. Därför behövs långa övergångstider, troligen i storleksordningen 15–30 år, precis på samma sätt som de som krävs om man inför det reformerade pensionssystemet. Det här gör också att den höjning av grundskyddsnivån jämfört med nuvarande garantinivå i ATP-systemet, som vi föreslår, av kostnadsskäl måste ske successivt under en lång övergångsperiod.

3.2.3 Värdesäkring av grundskyddet

Grundskyddet bör enligt vår mening räknas upp i takt med den allmänna inkomstutvecklingen för de förvärvsarbetande. Skälet till det är att den allmänna uppfattningen om vad som är en rimlig grundtrygghet för pensionärer nära brukar följa hur den allmänna standarden i samhället utvecklas.

3.3 Ekonomi och finansiering

3.3.1 Grundskydd – billigare på sikt

För ålderspensionen medför vårt förslag om en grundtrygghet lika för alla på sikt betydande kostnadsbesparingar.

En mycket grov överslagsberäkning visar att de totala årliga nettokostnaderna kommer att ligga omkring 25 miljarder lägre än med det reformerade pensionssystemet vid den tidpunkt när nuvarande ATP-system till största delen har fasats ur, dvs om ungefär 25 till 35 år. Fram till dess ökar kostnadsskillnaderna mellan det nya pensionssystemet och Miljöpartiets grundskyddsmodell successivt. De närmaste tio åren blir besparingarna i själva ersättningarna sannolikt små.

Den långsiktiga besparingen i pensionssystemet kommer att komma mycket lägligt för att klara de kraftigt ökade behoven av äldreomsorg på lång sikt. Garanterad god äldreomsorg för alla är viktigare än garanterad hög levnadsstandard för ett fåtal!

Vår inriktning på samordnade och enklare system kommer på sikt också att leda till effektivitetsvinster i försäkringarna och till väsentligt lägre administrativa kostnader. Särskilt stora blir effekterna av att vi undviker det svåradministrerade nya pensionssystemet.

3.3.2 Finansiering

Med den ökade inriktning på helhetssyn och grundtrygghet vi föreslår, blir det allt mindre meningsfullt att försöka upprätthålla någon sorts koppling mellan de olika socialförsäkringarna och dagens specialdestinerade namngivna arbetsgivar- och egenavgifter för olika ändamål. I statens nya budgetsystem finns inte heller någon sådan koppling mellan inkomster och utgifter för respektive försäkring. I stället bestäms utgifterna för sig genom en prioritering mellan samtliga utgiftsområden inom statsbudgeten. Inkomsterna bestäms för sig och det är numera betydelselöst om en arbetsgivaravgift kallas ”sjukförsäkringsavgift”, ”ålderspensionsavgift” eller något annat. Vi föreslår därför av förenklingsskäl att dagens specialdestinerade arbetsgivaravgifter slås samman till en post.

De egenavgifter som blivit allt högre de senaste åren har flera nackdelar. En av dem är att avdragen vid den kommunala taxeringen urgröper kommunernas skatteunderlag och tvingar dem till ytterligare nedskärningar som i sin tur leder till ökad arbetslöshet och nya kostnader för staten. Avdragen gynnar också höginkomsttagare mer än låginkomsttagare eftersom de har högre marginalskatt.

En annan effekt av den växling till egenavgifter som nu föreslås permanentas i det nya pensionssystemet är att de som har inkomster över taket 7,5 basbelopp i allt högre grad slipper betala avgift för den del av inkomsten som överstiger taket. Avgift utgår nämligen inte över taket i egenavgifterna, vilket de gör i arbetsgivaravgifterna. Vi anser att alla skall vara med och betala solidariskt i proportion till hela sin inkomst för de grundläggande trygghetssystemen på samma sätt som man gör för till exempel vård, omsorg och utbildning!

Genom de ökade egenavgifterna minskar det solidariska inslaget i finansieringen. Egenavgifterna bör därför successivt avvecklas. Det kan göras på flera sätt. Det kan delvis ske som ett led i en grön skatteväxling, där skatten på arbete sänks medan skatterna på förbrukning av energi och naturresurser och på miljöutsläpp höjs kraftigt. Inom ramen för en sådan skatteväxling bör också arbetsgivaravgifterna sänkas för att kompensera arbetsgivarna för ökade kostnader på naturresurser.

Miljöpartiet har också i annat sammanhang föreslagit att egenavgifterna sänks i samband med en allmän arbetstidsförkortning till 35 timmar per vecka de närmaste åren. Den sänkningen finansieras genom minskade kostnader för arbetslöshet när vi delar på jobben.

Om det allmänna pensionssystemet begränsas till ett grundskydd enligt vårt förslag bortfaller även behovet att bygga upp fonder till den så kallade premiereservdelen i det nya pensionssystemet. Det betyder att de 2,5 procentenheter i avgifter som skulle gå till den fonduppbyggnaden inte behöver tas ut. Det behöver inte betyda att det totala sparandet i samhället minskar. I stället kommer troligen fler att vilja öka sitt sparande i tilläggsförsäkringar. Om avgifterna till premiereservsystemet bortfaller skapas ökat utrymme för alla att betala premier till tilläggsförsäkringar, om de så önskar.

4 Förslag till beslut

4.1.1 I första hand

Miljöpartiet föreslår i första hand att riksdagen avvisar förslaget till reformerat pensionssystem, som det föreslås i propositionen. I stället bör ett helt nytt förslag tas fram till ett rent grundskyddssystem enligt riktlinjerna i denna motion. Exakt hur detta skall ske kan diskuteras. En möjlighet är att det tas fram direkt i Regeringskansliet. Sannolikt är arbetet dock av den omfattningen att en särskild utredning bör anförtros uppgiften och att utredningens förslag sedan remitteras före skrivandet av ny proposition. Utredningen kan vara antingen en expertutredning eller parlamentarisk.

4.1.2 I andra hand

Om inte riksdagen nu är beredd att helt förkasta principerna bakom det reformerade pensionssystemet, bör propositionen enligt Miljöpartiets mening ändå avslås nu för att kompletteras med ytterligare utredningsmaterial. Bland annat följande punkter måste ytterligare belysas för att det skall vara möjligt att skaffa ett fullödigt beslutsunderlag som belyser alla konsekvenser av det föreslagna systemet:

Det är vår övertygelse att dessa kompletterande utredningar kommer att ytterligare tydliggöra de nackdelar med det reformerade systemet som vi påtalat i motionen.

4.1.3 I tredje hand

Om våra första- och andrahandsyrkanden skulle falla, anser vi att i varje fall en viktig förändring bör göras i förhållande till förslagen i propositionen. Det gäller avsteget från riksdagens principbeslut att faktiska ersättningar och inte bakomliggande inkomst skall vara pensionsgrundande för dem som uppbär sjuk- eller arbetslöshetsersättning, m.m. Som bl.a. LO och TCO har påpekat kan det leda till betydande försämringar för dem som under lång tid uppbär sådana ersättningar. Vi föreslår därför att pensionsrätten skall grundas på bakomliggande inkomst enligt riksdagens tidigare principbeslut. För att förenkla administrationen kan det undersökas om detta kan beaktas genom ett schablonslag på utbetalade ersättningar.

5 Hemställan

[1]

I pris- och lönenivåer 1998. Figuren kan sägas illustrera en tänkt situation om det reformerade systemet varit infört idag. Den kan också illustrera en tänkt situation i framtiden – uttryckt i 1998 års penningvärde – med oförändrade reallöner, dvs då inkomstindex och prisindex utvecklas lika framöver.

[2]

Den faktiska ersättningsnivån kan komma att variera kraftigt beroende på bl.a. antalet intjänandeår, när pensionsuttaget startar och hur medellivslängden utvecklar sig. Vi bedömer att risken är stor att även 55% som en genomsnittlig ersättningsnivå inte kommer att kunna uppnås i framtiden. För det talar bland annat att medellivslängderna kan väntas öka, att starten för yrkeslivet skjuts allt mer uppåt i åldrarna och att sannolikt alltfler kommer att vilja eller se sig tvingade att ta ut pension redan före 65 års ålder (i många yrkesgrupper är den faktiska ”pensions”åldern redan idag 60 år eller mindre). Till detta kommer förslaget att ålderspensionsavgiften på 8,47 procent skall dras av från förvärvsinkomsten vid beräkning av den pensionsgrundande inkomsten.

[3]

Det gäller i första hand de ensamstående pensionärerna (ca hälften av alla pensionärer), som är lättast att beräkna i dessa sammanhang. För gifta pensionärer är chansen större att den inkomstgrundade pensionen får ett större genomslag, beroende på att de föreslås få en lägre garantipension och också oftast blir oberoende av bostadstillägg, då de kan dela bostadskostnaden med maken.

Tyvärr finns varken i propositionen eller i tidigare utredningar något material som ordentligt belyser de samlade marginaleffekterna, inklusive bostadstillägget, i det nya systemet. Det går därför inte säkert att uttala sig om exakt hur många som berörs och hur marginaleffekterna ser ut för dem som inte behöver bostadstillägg. Detta är en allvarlig brist för ett system som utger sig för att ge ”raka rör” mellan intjänande och pension.

[4]

Bostadstillägget har i figuren antagits vara prisindexerat.

[5]

Att den inte blir riktigt lika flack i inkomstlägen över 20.000 kr/mån beror på att vi i detta exempel antagit att bostadstillägget skall vara prisindexerat. Om även bostadstillägget räknas upp i takt med inkomstutvecklingen kommer kurvan att bli identisk med den i figur 1, fast på en högre nivå!

[6]

I debatten har ibland hävdats att genomslaget skulle kunna bli större med en hög avkastning på premiepensionsdelen av den inkomstgrundade pensionen. Med den konstruktion som föreslås i propositionen skall dock inte ev. högre avkastning på premiepensionen påverka garantipensionen. Denna skall beräknas som om hela den inkomstgrundade pensionen kom från fördelningsdelen av pensionen.

[7]

Ytterligare ett skäl till att garantipensionerna kommer att räknas upp i takt med inkomstutvecklingen är att dessa annars kommer att hamna under de socialbidragsnivåer som kommer att råda i framtiden. Detta om socialbidragsnivåerna kommer att höjas i takt med inkomstutvecklingen, vilket också verkar i hög grad troligt.

Stockholm den 20 april 1998
Marianne Samuelsson (mp)
Birger Schlaug (mp)	Ragnhild Pohanka (mp)
Thomas Julin (mp)	Roy Ottosson (mp)
Eva Goës (mp)

med anledning av prop. 1997/98:151 Inkomstgrundad ålderspension, m.m.

1 Sammanfattning