med anledning av prop. 1996/97:176 Lag om kärnkraftens avveckling
Motion till riksdagen
1997/98:N3
av Carl Bildt m.fl. (m)
med anledning av prop. 1996/97:176 Lag om k�rnkraftens avveckling
Inneh�llsf�rteckning
1 Inledning
Uppg�relsen mellan den socialdemokratiska regeringen, V�nsterpartiet
och Centern om en f�rtida k�rnkraftsavveckling har m�tts med djup
misstro. Det beror framf�r allt p� att den f�reslagna politiken uppfattas
som destruktiv. Att avveckla l�nsam och milj�v�nlig elproduktion i ett
l�ge n�r Sverige brottas med rekordh�g arbetsl�shet, sviktande
f�retagsklimat och stora strukturella problem �r orimligt.
Energiuppg�relsen st�r dessutom i strid med utslaget i 1980 �rs
folkomr�stning om k�rnkraften och bryter mot 1991 �rs energipolitiska
och 1993 �rs klimatpolitiska riksdagsbeslut.
Misstroendet kommer till uttryck �verallt; s�v�l bland vanliga medborgare
som bland f�retag, organisationer, myndigheter och bed�mare utanf�r
Sveriges gr�nser. I opinionsunders�kningar �r tv� tredjedelar av svenska
folket emot en avveckling av Barseb�cksverket. Metallindustriarbetare-
f�rbundets ordf�rande har konstaterat att den f�rtida k�rnkraftsavvecklingen
"�r d�lig f�r milj�n, tillv�xten, jobben och den �r d�lig f�r v�lf�rden."
Det �r uppenbart att en f�rtida avveckling f�r negativa konsekvenser bl.a.
f�r milj�n, investeringsklimatet och industrisyssels�ttningen. Den svenska
samh�llsekonomin p�verkas negativt. Trots detta har inga bed�mningar av
f�rtidsavvecklingens konsekvenser redovisats. Regeringen v�grar t.o.m. att
medge att direkta avvecklingskostnader kommer att drabba statsbudgeten
och skattebetalarna redan under n�sta �r.
En viktig del av kritiken mot regeringens energipolitik g�ller den
avvecklingslag som f�resl�s i den nu f�religgande propositionen. I praktiken
anv�nds lagstiftningsmakten h�r som ett utpressningsmedel. Energi�verens-
kommelsen utlovar att regeringen "omedelbart efter lagens ikrafttr�dande"
skall "fatta beslut om avst�llning av k�rnkraftsreaktorerna Barseb�ck 1 och
Barseb�ck 2". Samtidigt bedriver regeringen f�rhandlingar eller samtal med
reaktorernas �gare. Ambitionen tycks vara att med laghotet tvinga Sydkraft
AB till en skenbart frivillig uppg�relse om att st�nga Barseb�ck. S� f�r den
lagstiftande makten inte utnyttjas!
2 Avvecklingslagen
2.1 Of�renlig med viktiga r�ttsprinciper
Propositionens avvecklingslag �verensst�mmer i huvudsak med det
utredningsf�rslag som tidigare i �r remissbehandlades genom
departementspromemorian Lag om k�rnkraftens avveckling (Ds
1997:14). Av de knappt 40 remissinstanser som valde att yttra sig riktade
samtliga n�gon form av kritik. En majoritet avstyrkte f�rslaget eller
riktade stark kritik mot enskildheter i detsamma. Lagf�rslaget har vidare
utsatts f�r stark kritik i den allm�nna debatten.
Sammantaget inneb�r de brister som p�pekats att f�rslaget inte kan l�ggas
till grund f�r lagstiftning.
2.2 Strider mot proportionalitetsprincipen
N�r det allm�nna g�r ingrepp i enskildas intressen skall en s.k.
proportionalitetsprincip till�mpas. Det g�ller s�v�l enligt svenska som
enligt av Europeiska domstolen fastlagda r�ttsprinciper.
Proportionalitetsprincipen s�ger att det allm�nnas intresse skall v�gas
mot den enskildes, vilket i detta sammanhang inneb�r att ett ingrepp i
den enskildes �gander�tt endast f�r ske om det allm�nnas intresse v�ger
tyngre och inget annat alternativ f�r att tillgodose detta allm�nna intresse
finns �n ett ingrepp i den enskildes �gander�tt.
Avvecklingslagen skall enligt de riktlinjer f�r energipolitiken som
regeringen f�reslagit och riksdagen godk�nt anv�ndas f�r att st�nga
Barseb�cksverket. Regeringen har emellertid inte visat att energipolitikens
m�l inte kan tillgodoses genom en st�ngning av andra k�rnkraftsreaktorer, �n
mindre visat att st�ngningen av k�rnkraftsreaktorer �ver huvud taget
uppfyller ett allm�nintresse.
Staten skulle likav�l som att tvinga fram en avveckling av Barseb�ck
kunna inleda en avveckling av n�gon av de fyra reaktorerna i Ringhals som
staten �ger via Vattenfall AB. Att avvecklingen �nd� skall inledas i
Barseb�ck motiverar regeringen med lokaliseringssk�l.
Detta motiv �r dock bristf�lligt. I samband med f�rslaget till den s.k.
tv�reaktoravvecklingen p� 1980-talet ans�gs inte lokaliseringsfr�gan ha
st�rre tyngd �n regionala syssels�ttningssk�l. D� utpekades en reaktor i
Ringhals av framf�r allt syssels�ttningssk�l och en reaktor i Barseb�ck av
lokaliseringssk�l. Valet av vilken reaktor som skulle st�ngas f�rst fick anst�.
Regionala syssels�ttningssk�l kan heller inte anses ha den tyngden att de
motiverar konfiskation av privata kraftverk.
Barseb�cksverkets lokalisering har dessutom beaktats av Statens
k�rnkraftsinspektion (SKI) vid tillst�ndsgivningen och vid bed�mningen av
innehavarens program f�r s�kerhetsh�jande �tg�rder. Regeringens
resonemang om betydelsen av befolkningst�theten i n�romr�det (prop.
1996/97:84) saknar underlag f�r en annan bed�mning �n den som har gjorts
av tillst�ndsmyndigheten.
Lokaliseringssk�let v�ger l�tt i j�mf�relse med de ol�genheter som �garna
till Barseb�cksverket drabbas av. Dessa ol�genheter har regeringen sj�lv
beskrivit i den tidigare konfidentiella promemorian: "Bed�mning av
konsekvenser f�r Vattenfall AB och �garen av ett beslut att st�nga en av
bolagets k�rnkraftsreaktorer". Promemorian uppr�ttades den 15 januari 1997
inom N�rings- och handelsdepartementet men har f�rst i september 1997
kommit riksdagen och n�ringsutskottet till del.
De avsev�rda nackdelar f�r Vattenfall AB och staten vid en st�ngning i
Ringhals, som beskrivs i promemorian, har samma inneb�rd f�r Sydkraft AB
och dess �gare vid en avveckling av en reaktor i Barseb�ck. Dessa
konsekvenser beskrivs ocks� av Sydkraft AB i f�retagets remissvar p�
lagf�rslaget.
Det st�r mot denna bakgrund klart att det inte �r lokaliseringen och d�rmed
sammanh�ngande fr�gor som motiverar regeringens f�rslag, utan s�dana
ekonomiska sk�l som kan utl�sas av N�rings- och handelsdepartementets
promemoria och i f�rl�ngningen d�rav partitaktiska sk�l.
Propositionens f�rslag strider enligt Moderata samlingspartiets uppfattning
mot proportionalitetsprincipen och b�r redan av detta sk�l avvisas av
riksdagen.
2.3 Det erforderliga allm�nna intresset saknas
S�v�l i den svenska grundlagen som i Europeiska konventionen
ang�ende skydd f�r de m�nskliga r�ttigheterna och de grundl�ggande
friheterna (Europakonventionen) stadgas att det skall finns ett preciserat
allm�nt intresse f�r att intr�ng i enskild �gander�tt skall vara motiverat. I
regeringsformen anges att det skall vara ett "angel�get" allm�nt intresse.
En st�ngning av k�rnkraftverk strider inte mot r�ttsliga principer om detta
allm�nintresse �r starkt och preciserat. Redan i dag finns i k�rntekniklagen
en regel som g�r det m�jligt att st�nga k�rnkraftsreaktorer om dessa inte
uppfyller de s�kerhetskrav som st�llts.
I det f�religgande lagf�rslaget �r emellertid allm�nintresset varken
preciserat eller analyserat. F�rslaget utg�r fr�n att den f�rsta reaktorn i
Barseb�ck skall st�ngas senast den 1 juli 1998 och den andra senast den
1 juli 2001, enligt riksdagens beslut den 10 juni 1997 att godk�nna
riktlinjerna f�r energipolitiken (prop. 1996/97:84).
Regeringen har emellertid inte preciserat det angel�gna allm�nnintresse
som g�r att man senast vid just dessa tidpunkter m�ste st�nga tv� reaktorer.
Fr�nvaron av en analys fr�n regeringens sida av denna fr�ga tyder p� att det
saknas sakliga sk�l, och d�rmed ett angel�get allm�nintresse, som kan
motivera en f�rtida avveckling av Barseb�ck.
Det enda som s�gs i lagen �r att en avst�llning skall syfta till att
"�stadkomma en ekologiskt och ekonomiskt h�llbar energif�rs�rjning byggd
p� f�rnybara energislag". N�r det g�ller den f�rsta reaktorn i Barseb�ck
f�religger detta allm�nintresse alldeles uppenbart ej. T.o.m. enligt
regeringens egna uppgifter skulle Barseb�ck 1 komma att ers�ttas med �kad
fossileldning.
Det blir allts� snarare s� att de energipolitiska m�len, s�som de anges i
riktlinjerna f�r energipolitiken i prop. 1996/97:84, inte kan n�s om
avvecklingslagen stiftas och till�mpas. S�v�l graden av "kostnadseffektiv
svensk energif�rs�rjning" som "p�verkan p� h�lsa, milj� och klimat"
kommer uppenbarligen att f�rs�mras i st�llet f�r att f�rb�ttras om en f�rtida
k�rnkraftsavveckling genomf�rs.
Sammanfattningsvis f�religger ej ett allm�nintresse som motiverar de
konfiskatoriska �tg�rder som avvecklingslagen syftar till.
2.4 Kravet p� att lagstiftning skall vara generell uppfylls ej
Enligt de r�ttsliga principer som best�ms av grundlagen skall all
lagstiftning ges en generell utformning. Det inneb�r att lagar inte f�r
stiftas f�r beslut som avser endast ett enskilt fall. Ett annat krav �r att
lagen m�ste vara f�rutsebar och tydlig s� att den som ber�rs av lagen kan
f�rutse dess till�mpning. �ven om avvecklingslagen till sin formella
ordalydelse synes vara generellt utformad uppfyller den i realiteten inte
detta krav.
Regeringens utf�stelser och de av riksdagen antagna riktlinjerna f�r
energipolitiken i prop. 1996/97:84 behandlar uttryckligen reaktorerna i
Barseb�ck men inte alls �vriga reaktorer. Det �r d�rf�r uppenbart att
avvecklingslagen avser verksamheten vid just Barseb�ck. Detta f�rh�llande
styrks ocks� av inneh�llet i den tidigare n�mnda, konfidentiella promemorian
fr�n N�rings- och handelsdepartementet.
Avvecklingslagens formella kriterier f�r st�ngning �r mycket vaga, vilket
m�jligg�r att lagen kan anv�ndas f�r att uppfylla partipolitiska m�l snarare
�n andra m�l. Det talas allm�nt om att "reaktorns geografiska l�ge" och
"andra s�rskilda f�rh�llanden s�som �lder, konstruktion och betydelse f�r
energisystemet" skall beaktas.
Antingen inneb�r lagen ett dolt utpekande av ett best�mt f�retags lagenliga
verksamhet eller ocks� �r den p� grund av sin vaghet en bristf�llig juridisk
produkt.
Det b�r ocks� noteras att det endast �r f�r den andra reaktorn i Barseb�ck
som riksdagen har beg�rt att f� pr�va om f�ruts�ttningarna f�r st�ngning �r
uppfyllda. F�r �vriga reaktorer har riksdagen inte beg�rt att f� g�ra
motsvarande pr�vning. Denna pr�vning p�minner f�r �vrigt om ett slags
f�rvaltningsuppgift f�r riksdagen, vilket i sig �r ol�mpligt.
N�mnda f�rh�llanden, i kombination med det l�nga tidsperspektivet f�r en
avveckling av en tredje reaktor, m�ste leda till slutsatsen att lagf�rslaget
enbart tillkommit f�r att f� till st�nd en avveckling i Barseb�ck.
�ven om lagtexten vid ett formellt betraktelses�tt skulle kunna anses vara
generellt utformad inneb�r f�rfarandet i praktiken att regeringen f�rs�ker
kringg� grundl�ggande normgivningsprinciper. Det �r givetvis oacceptabelt.
2.5 F�rutsebarhet saknas
Lagf�rslagets vaghet g�r att regeringen ges obegr�nsade m�jligheter att
helt godtyckligt besluta om st�ngning av reaktorer. Det sker utan att de
som skulle ber�ras har n�gon som helst m�jlighet att f�rutse besluten
genom de anvisningar som lagen ger. Anvisningarna �r s� oprecisa att
det i dag �r fullst�ndigt om�jligt att f�rutse vilken reaktor som f�rst
kommer att ber�ras f�rutom de b�da reaktorerna i Barseb�ck. D�rigenom
tillgodoses ej rimliga r�ttss�kerhetskrav.
Som p�pekats ovan har riksdagen ingen "kontrollstation" avseende n�gon
annan reaktor �n Barseb�ck 2.
2.6 Strider mot expropriationsr�ttsliga principer
F�rslaget till avvecklingslag bygger p� att beslut om upph�vande av
r�tten att driva en k�rnkraftreaktor skall j�mst�llas med expropriation och
att expropriationsr�ttsliga principer skall till�mpas p� ett s�dant beslut.
Men i f�rslaget fr�ng�s tv� viktiga principer inom expropriationsr�tten,
n�mligen r�tten till full ers�ttning och r�tten att beg�ra inl�sen.
R�tten till full ers�ttning �r inte uppfylld genom att regeringen f�reslagit
att ers�ttningen skall best�mmas med utg�ngspunkt i antagandet att en
reaktors livsl�ngd �r maximalt 40 �r. Samtidigt p�pekas i propositionen och
dess f�rarbeten uttryckligen att staten kan argumentera f�r att ers�ttningen
skall ber�knas enligt en kortare livsl�ngd �n 40 �r. D�remot finns det ingen
m�jlighet f�r en reaktor�gare att argumentera f�r st�ndpunkten att
livsl�ngden �r l�ngre �n 40 �r.
Det saknas sk�l f�r att bygga in en s�dan obalans i lagstiftningen. Den ger
staten omotiverade processuella f�rdelar framf�r en enskild part. Antagandet
om livsl�ngden strider ocks� mot vad som �r k�nt inom kraftbranschen och
mot ett tidigare uttalande av n�ringsutskottet (bet. 1987/88: NU 40 sid 41 f)
att livsl�ngden �r minst 40 �r.
N�gra b�rande saksk�l till varf�r innehavaren inte skall f� kr�va inl�sen av
reaktorn har inte heller f�rebringats av regeringen. Vid en f�rtida
k�rnkraftsavveckling v�ger sk�len f�r inl�sen snarare tyngre �n vid
fastighetsexpropriation. F�r det talar ocks� den omst�ndigheten att st�ngning
av en reaktor vid ett verk i praktiken kan f�rsv�ra eller om�jligg�ra f�r
�garen att forts�tta driften vid �vriga reaktorer. Staten har m�jlighet att
�verta den organisation som innehavaren har. Vidare kontrollerar staten de
medel som avs�tts till rivning.
2.7 Varseltid saknas
F�rslaget till avvecklingslag �r ocks� bristf�lligt d�rf�r att reaktor�garna
helt saknar tid f�r att vidta �tg�rder i syfte att minimera skadan av en
framtvingad st�ngning. Redan om tre m�nader t�nker regeringen fatta
beslut som inneb�r att ett b�rsnoterat f�retag endast ytterligare sex
m�nader senare ber�vas r�digheten �ver tillg�ngar i m�ngmiljardklassen.
Trots fr�gans utomordentligt komplicerade art f�rel�g s� sent som f�r ett �r
sedan inget annat underlagsmaterial inom Regeringskansliet �n en fyrsidig
promemoria fr�n r�ttschefen vid N�ringsdepartementet. I denna promemoria
framh�lls bl.a. att "ett definitivt beslut om avst�llning av en viss reaktor
m�ste ocks� fattas i s� god tid att reaktorinnehavaren kan planera
avst�llningen p� ett rimligt s�tt". I en till denna promemoria fogat,
ofullst�ndigt utkast till lagtext angav r�ttschefen denna varseltid till tre �r.
Det b�r framh�llas att det �ven inom ramen f�r en s�dan tre�rig varseltid �r
om�jligt f�r en reaktor�gare att hinna uppf�ra nya produktionsanl�ggningar
som ers�ttning f�r dem f�retaget fr�ntagits r�digheten �ver. Nu f�rkortas
f�rvarningstiden f�r den f�rsta reaktorn till mindre �n ett halvt �r. F�r �vriga
reaktorer finns ingen varseltid �ver huvud taget. Ber�rda reaktor�gare st�lls
h�rigenom inf�r en helt om�jlig situation.
Ocks� i samband med remissbehandlingen framkom kritik mot avsaknaden
av en preciserad varseltid. Regeringen har struntat i denna kritik med motivet
att de merkostnader som en alltf�r kort varseltid skulle kunna inneb�ra skulle
ers�ttas av staten. Detta m�ste betraktas som en f�renkling av
fr�gest�llningen, d� det �ven finns indirekta ekonomiska konsekvenser som
inte �r sj�lvklart ers�ttningsbara. S�dana konsekvenser beskrivs bl.a. i den
tidigare n�mnda, konfidentiella promemorian fr�n N�rings- och
handelsdepartementet om effekterna f�r Vattenfall AB av en st�ngning av
f�retagets reaktorer.
3 Lagf�rslaget i �vrigt
3.1 Ofullst�ndigt sak�garbegrepp
F�rslaget begr�nsar r�tten till ers�ttning till tillst�ndshavare och �gare till
fastighet. Detta sak�garbegrepp �r ofullst�ndigt eftersom �ven andra
sak�gare, t.ex. n�toperat�rer, drabbas av skada till f�ljd av st�ngning av
en reaktor. Dessa brister i sak�garbegreppet p�pekades redan under
remissbehandlingen men har inte justerats i tillr�cklig omfattning i det
f�religgande f�rslaget. Med tanke p� de stora v�rden som st�r p� spel �r
det inte acceptabelt att oklarhet r�der om f�ruts�ttningarna f�r alla
ber�rda intressenters r�tt till ers�ttning.
3.2 Instansordningen
Enligt f�rslaget skall pr�vning av avst�llningsbeslut enligt lagen ske i
Regeringsr�tten medan ers�ttningsfr�gan skall pr�vas i
fastighetsdomstol. D� lagen �r omstridd fr�n komplicerade r�ttsliga
utg�ngspunkter �r det m�rkligt att pr�vningen inte skall ske i ett
sammanhang.
3.3 F�rh�llandet till EG-r�tten
Den f�rtida avvecklingen av k�rnkraften �r ett led i den av riksdagen
beslutade omst�llning av energisystemet, en omst�llning som �ven
f�ruts�tter ett antal andra �tg�rder som har beslutats eller m�ste beslutas
av riksdagen. En del av dessa �tg�rder ber�r EG-r�tten och vad som �r
till�tligt enligt denna.
Det g�ller s�rskilt vissa st�d�tg�rder och skattelindringar f�r den
energiintensiva industrin som aktualiserats genom uttalanden fr�n ber�rda
statsr�d samt den statliga monopoliseringen av nytillkommande
utlandsf�rbindelser f�r el�verf�ring i f�rslaget till ny ellag (prop.
1996/97:136).
Avvecklinglagen ing�r s�ledes i en energipolitik som kan visa sig strida
mot EG-r�tten.
3.4 Riksdagens st�llning urholkas
Oklarheterna kring avvecklingslagen g�ller ocks� kostnaderna f�r en
f�rtida k�rnkraftsavveckling. Regeringen har inte gjort n�gon
uppskattning av kostnaderna f�r en avveckling och �n mindre angett hur
dessa kostnader skall finansieras. Med tanke p� dels de mycket stora
belopp som aktualiseras, dels att f�rslaget till avvecklingslag bemyndigar
regeringen att redan den 1 januari 1998 besluta att st�lla av en reaktor �r
det m�rkligt att f�rslaget inte inneh�ller en redog�relse f�r hur
finansieringsfr�gan skall l�sas.
Ett antagande av lagen inneb�r de facto att riksdagen bemyndigar
regeringen att st�nga en reaktor i Barseb�ck oavsett hur stora kostnaderna f�r
detta blir. Bemyndigandet omfattar �ven en st�ngning av alla andra reaktorer
i Sverige med undantag av den andra reaktorn i Barseb�ck, oavsett
kostnaderna f�r detta.
Att regeringen p� detta s�tt ges oinskr�nkta m�jligheter att helt godtyckligt
st�nga reaktorer inneb�r en betydande �verf�ring av beslutsmakt fr�n
riksdagen till regeringen. Riksdagens st�llning och m�jligheter att p�verka
centrala energipolitiska fr�gest�llningar urholkas d�rmed.
Om regeringen har f�r avsikt att finansiera avvecklingen med tillg�ngar i
Vattenfall AB �r detta en fr�ga f�r riksdagen att ta st�llning till, inte minst
i
perspektivet av att riksdagen har givit Vattenfall AB uppgiften att svara f�r
en v�l fungerande energif�rs�rjning med l�ngsiktigt god l�nsamhet och
avkastningsf�rm�ga.
4 Avslutning
Den f�reslagna lagen och f�rfarandet vid dess tillkomst �r ett utpr�glat
hafsverk. Avvecklingslagen �verensst�mmer enligt Moderata
samlingspartiets uppfattning inte med grundl�ggande principer som b�r
g�lla i en r�ttsstat. Lagen liksom f�reslagen �ndring av lagen 1984:3
kr�nker den enskilda �gander�tten och riskerar att f� stora negativa
effekter genom att rubba omv�rldens tilltro till r�ttss�kerheten i Sverige.
Lagf�rslaget b�r s�ledes avsl�s av riksdagen.
5 Hemst�llan
5 Hemst�llan
Med h�nvisning till det anf�rda hemst�lls
1. att riksdagen avsl�r regeringens f�rslag till lag om k�rnkraftens
avveckling i enlighet med vad som anf�rts i motionen,
2. att riksdagen avsl�r regeringens f�rslag till lag om �ndring i
lagen om k�rnteknisk verksamhet i enlighet med vad som anf�rts i
motionen.