En fungerande konkurrens är av stor betydelse för att förbättra effektivitet, tillväxt och dynamik i den svenska ekonomin. Därmed ökar förutsättningarna för att kunna bevara eller öka välfärden för medborgarna. En ökad, effektivare och mer rationell produktion i internationellt konkurrenskraftiga företag ger upphov till nya arbetstillfällen och ökade skatteintäkter. En ökad konkurrens på områden med offentliga monopol medför att servicen blir mer varierad och bättre anpassad till medborgarnas önskemål samt att den kan ges med fortsatt hög kvalitet men till lägre kostnader.
Den konkurrensutsatta sektorn i Sverige är liten, vilket är en bidragande orsak till ekonomins bristande växtkraft. Omkring tre fjärdedelar av ekonomin har stått vid sidan av full internationell konkurrens. Dåligt fungerande konkurrens kostar årligen det svenska folkhushållet omkring 180 miljarder kronor.
Den offentliga sektorn har i alldeles för hög grad undandragits konkurrens, vilket bidragit till höga kostnader och bristande förnyelse. Onödiga och krångliga regler har hämmat marknadstillträde inom en rad sektorer för inte minst småföretag och därmed hindrat konkurrens. Bank- och försäkringsbolagen, liksom livsmedelsgrossisterna, har länge saknat internationella konkurrenter i Sverige. Den sammantagna effekten är högre priser för konsumenterna och en sämre fungerande ekonomi.
Den inre marknaden har till syfte att harmonisera regler och avskaffa tekniska handelshinder mellan EG-länderna med sikte på att öka konkurrensen. Fri rörlighet skall råda för varor, tjänster, människor och kapital. Företag skall kunna verka i samtliga EG-länder på samma villkor som inhemska företag. Varor skall kunna exporteras med så lite pappershantering och så få särskiljande nationella regler som möjligt. Resultatet blir en livskraftigare europeisk ekonomi och lägre konsumentpriser.
Den borgerliga regeringen lade grunden till att effektivisera och konkurrensutsätta den svenska ekonomin genom att införa konkurrenslagen 1993 och inrätta Konkurrensverket. Sedan Konkurrensverket inrättades har hundratals anmälningar om brister i konkurrensen gjorts och verket har gjort betydande och nödvändiga insatser för att stärka konkurrensklimatet. Drygt hälften av alla anmälningar till Konkurrensverket riktar sig mot kommuner, landsting och statliga organ. En del handlar om hur framförallt kommuner och landsting gynnar sina egna förvaltningar och bolag vid upphandlingar. Men en allt större del gäller följderna av den offentliga sektorns expansion inom nya verksamhetsområden. De socialdemokratiska regeringarna har dessvärre endast tillsatt nya utredningar i stället för att med kraft angripa de brister i lagstiftningen, som bl.a. påpekats av Konkurrensverket, Underprissättningsutredningen samt i en rapport av konsultföretaget McKinsey.
Myndigheter kan aldrig bedriva kommersiell verksamhet på lika villkor med privata företag. Näringsverksamhet som bedrivs i offentlig regi medför därför alltid risker. De senare årens utveckling med ökat kommunalt engagemang – såväl i bolagsform som i förvaltningsform – på nya områden inger mot denna bakgrund oro.
Samtidigt står stora välfärdsvinster att finna i att tidigare monopoliserad, offentlig verksamhet öppnas för konkurrens från enskilda aktörer. Från bl.a. vården, skolan och barnomsorgen ges många exempel på hur en sådan utveckling givit medborgarna en bättre och mer anpassad service till lägre kostnader. Denna utveckling gör det emellertid än mer angeläget att ställa skärpta krav på bl.a. kommunernas upphandlingar, redovisningar och affärsmässighet. Därigenom motverkas de ofrånkomliga svårigheterna att upprätthålla konkurrensneutralitet mellan skattefinansierad och privat driven verksamhet. Förslag härom framläggs i denna motion.
Ett flertal studier som gjorts på uppdrag av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) tyder på att produktiviteten i olika delar av den offentliga sektorn i genomsnitt minskade med 2–3 procent per år under 1960- och 1970-talen, d.v.s. med 25 procent under en tioårsperiod. Innebörden av detta är att det för varje år har gått åt mer resurser för att producera en given tjänst av samma kvalitet. Därmed finns en betydande potential för att ge skattebetalarna bättre valuta för pengarna genom att öka konkurrensutsättningen av offentlig verksamhet. En kostnadssänkning med 25 procent beräknad på den kommunala konsumtionen inom utbildning och omsorg skulle innebära 35–40 miljarder kronor, motsvarande 2–3 procent av BNP.
En väl fungerande konkurrens bidrar till att nya verksamheter och verksamhetsformer tillåts växa fram. Bättre produkter och tjänster utvecklas när hinder för nytänkande och företagande avvecklas. De friskolor och alternativa barnomsorgsformer som tillkommit under senare år är goda exempel på den kreativitet som utvecklas när konkurrenshindren tas bort.
Det är främst inom områden utanför den kommunala kärnverksamheten, framförallt servicefunktioner som städning, restaurangverksamhet, park och gatuskötsel som en konkurrensutsättning skett. Konkurrensen är alltjämt mycket begränsad inom statens, kommunernas och landstingens traditionella verksamhetsområden, såsom skola, sjukvård, äldreomsorg och barnomsorg. Det här är verksamheter som kan och bör konkurrensutsättas, för att utnyttja skattebetalarnas pengar på bästa sätt. Samtidigt som verksamheten kan förbättras måste man i ökad utsträckning använda sig av konkurrensens positiva effekter. Det är orimligt att förhindra utveckling och förbättring av vård, omsorg och utbildning bara med hänvisning till att driftsformen är överordnad verksamheten. De som förlorar på en sådan politik är de som är mest beroende av dessa tjänster. Samtidigt förhindras de som idag är verksamma i den offentliga sektorn både att kunna byta arbetsgivare och själva i större utsträckning kunna påverka sin arbetssituation.
Vi har i andra motioner framlagt förslag om förbättringar genom avreglering och konkurrensutsättning. Genom friskolesystem skapas konkurrens och privata alternativ inom utbildningen. Införande av fler stiftelsehögskolor ökar mångfalden och konkurrensen inom den högre utbildningen. Frihet att välja barnomsorg ökar kvaliteten och sänker kostnaderna för barnomsorgen samtidigt som en helt ny marknad öppnas för tusentals nya småföretagare, ofta kvinnor. En allmän obligatorisk sjukvårdsförsäkring med fri etableringsrätt och fritt val av egen läkare leder till att vårdmonopolen faller och konkurrensen öppnas.
Den skisserade utvecklingen är särskilt angelägen för de grupper i samhället som saknar stora, egna resurser. I ett samhälle där välfärden tillhandahålls genom offentliga monopol är det bara de som har råd att betala två gånger – en gång över skattsedeln och en gång i form av avgifter – som har råd att välja privata alternativ. Konkurrensutsättning är därför angeläget om alla medborgare skall få del av den valfrihet som idag är förbehållen ett fåtal.
Stat, kommuner och landsting bedriver en omfattande näringsverksamhet. Under senare år har det dessutom bildats ett stort antal kommunala bolag. Många gånger har ambitionen säkert varit att säkerställa att verksamheten blir ordentligt avgränsad från andra kommunala angelägenheter och att få till stånd ett mer affärsmässigt uppträdande.
Det finns idag ca 1 450 kommunala och landstingskommunala bolag med en sammanlagd omsättning om ca 130 miljarder kronor. Det kan ställas mot den övriga kommunala sektorn som omsätter ca 420 miljarder kronor. De kommunala bolagen är en hybrid, som lever i två olika världar som sällan går att kombinera. Dolda subventioner är inte ovanliga och lägre kapitalkostnader än konkurrenterna är legio till följd av kommunala borgensåtaganden. Flertalet kommunala bolag är underkapitaliserade men kan i praktiken agera med den kommunala beskattningsrätten som eget kapital. I realiteten kan de heller inte gå i konkurs, eftersom detta negativt skulle påverka berörda kommuners lånemöjligheter.
En betydande del av den kommunala näringsverksamheten och bolagsverksamheten finns inom energi- och bostadsområdet. Det är båda områden som tidigare har varit starkt reglerade och därigenom har det kommunala risktagandet varit mycket litet. Den el som exempelvis det kommunala kraftvärmeverket producerade och distribuerade var kommunmedborgarna tvungna att köpa och därmed betala för kommunens kostnader. De kommunala bostadsbolagen byggdes upp utan krav på finansiellt sparande. Både bostäder och energi är områden som kräver långsiktighet i investeringar, mycket stor kapitalbindning och därmed högt risktagande. I dag är både el- och bostadsmarknaderna avreglerade till betydande delar och därmed ökar det kommunala risktagandet. Många kommunala bostadsbolag står idag med många tomma lägenheter och utan finansiella tillgångar. Är den kommunala elen för dyr kan kunden välja att köpa från ett annat håll medan kommunen står med en dyr produktionsanläggning eller långa och dyra kontrakt. Riskerna med den kommunala näringsverksamheten har, bland annat till följd av avregleringar inom dessa områden, ökat påtagligt under senare år.
Alltför ofta söker kommunerna genom bolagsbildningar att kringgå kommunallagens restriktioner (offentlighetsprincipen, självkostnadsprincipen, lokaliseringsprincipen och likställighetsprincipen) och ge sig ut på en marknad där de inte hör hemma. Enligt vår uppfattning är bolagsformen främst motiverad som en förberedelse inför privatisering av tidigare kommunal verksamhet. I övrigt bör den kommunala verksamheten företrädesvis bedrivas i förvaltningsform.
Vidare måste kommunerna rent generellt avhålla sig från att bedriva näringsverksamhet, liksom från att ge stöd till privat näringsverksamhet. Långsiktigt kan konkurrensen aldrig stärkas genom sådant kommunalt engagemang. Det är i stället främst genom utökad och korrekt upphandling av olika tjänster som kommunerna kan medverka till ett bättre fungerande, lokalt näringsliv.
Ytterligare ett skäl till återhållsamhet är svårigheterna att genomföra en korrekt myndighetsupphandling när anbudsgivarna utgörs av såväl externa företag på marknaden som av interna resultatenheter eller helägda bolag. De kommunala redovisningssystemen och kalkylmetoderna är inte uppbyggda med syfte att fastställa de verkliga kostnaderna för enskilda tjänster. Detta förhållande försvårar en korrekt anbudsgivning från de interna resultatenheterna och hotar konkurrensneutraliteten även om ambitionerna vid upphandlingen är de bästa.
För att illustrera hur konkurrensen försämrats och hur enskilda företag utsätts för svårigheter redovisar vi några exempel:
Under senare år har vårt system för tillsyn och kontroll inom det tekniska området förändrats. Tidigare har den tekniska kontrollen utförts av så kallade riksprovplatser, som har provat och certifierat produkterna. Detta offentliga system har ersatts av ett öppet där alla organ som uppfyller vissa krav skall tillåtas (ackrediteras) att uföra uppgifterna. Ansvarig för ackreditering och övervakning av systemet är ett offentligt organ, SWEDAC. Regler om den nya ordningen för teknisk kontroll finns främst i lagen (1992:119) om teknisk kontroll.
Inom byggnadssektorn etablerades under 1994 ett privat företag: Swedcert (Svenskt installationsgodkännande AB). Bolaget ansökte om att bli ackrediterat som certifieringsorgan för personal, bl a funktionskontrollanter av ventilationssystem. Vem som får bli utsedd till sådan framgår av den s k egenskapslagen, som enligt sina övergångsregler skulle träda i kraft den 1 januari 1995. Swedcert är hittills det enda privata bolag som etablerat sig på marknaden. Dess enda konkurrent är ett offentligt kontrollerat bolag, SITAC, en avläggare till förutvarande Statens provninganstalt.
Swedcert agerade utifrån sin ackreditering och från förutsättningen att den ordningen skulle gälla från årsskiftet 1994/95. Bolaget marknadsförde sin verksamhet och utfärdade ett antal certifikat. Under hösten 1994 togs emellertid initiativ för att flytta fram tidpunkten för öppnandet av det nya systemet från den 1 januari till 1 juli 1995, vilket också blev riksdagens beslut.
Detta orsakade Swedcert stora problem. En rad oklarheter framkom genom framflyttningen: Var det nödvändigt med en ny ackreditering av Swedcert? Vilken giltighet hade redan utfärdade certifikat? Gick det att anlita Swedcert eller var det tryggare att vända sig till den offentlige konkurrenten SITAC?
Trots hotad ställning lyckades Swedcert emellertid överleva genom att i väntan på öppnandet utfärda certifikat i mindre skala.
Under Swedcerts fortsatta verksamhet har problemen dock fortsatt. Arkivmaterial för tidigare ärenden har varit tillgängligt endast för SITAC men inte för Swedcert. Enligt ett avtal mellan Boverket och SITAC har handlingarna förvarats hos SITAC vilket har gett detta bolag en klar konkurrensfördel gentemot Swedcert. Efter agerande från Swedcert har Boverket i juni 1996 fattat beslut om förvaring av materialet på sätt som skall ge de olika konkurrerande organen tillgång på lika villkor.
SWEDAC fattade under våren 1996 beslut om att godkännandet av ventilations-kontrollanter skulle vara förenat med ett obligatoriskt skriftligt test av dem som sökte certifiering. Beslutet passade SITAC väl eftersom bolaget redan tillämpade en sådan ordning. Det missgynnade Swedcert som bara hade skriftligt prov när så krävdes, enligt gällande regler. Efter agerande från Swedcert har nu SWEDAC frångått tidigare beslut och tillämpar nu inte högre krav än vad föreskrifterna medger.
Sedan den 1 juli 1997 har kulturminneslagen förtydligats så att det framgår vad länsstyrelsen skall beakta när den bestämmer vem som skall utföra en arkeologisk undersökning. Av såväl riksdagsbeslutet som den proposition som låg till grund för detta framgår att arkeologiska undersökningar skall kunna anförtros åt privata aktörer. Det finns enligt utskottsbetänkandet starka skäl som talar för att ett anbuds- eller förfrågningsförfarande får tillämpas av länsstyrelsen innan beslut fattas om undersökande institution. Regeringen bemyndigade Riksantikvarieämbetet att utfärda verkställighetsföreskrifter till lagen. Av dessa framgick att privata företag inte fick diskrimineras. Sedan lagens ikraftträdande har det vid ett flertal tillfällen visat sig att länsstyrelserna inte följer föreskrifterna. En privat aktör, Arkeologikonsult, har inte fått några förfrågningar och har dessutom fått uppleva att deras egna propåer till länsstyrelserna blivit obesvarade. Förutom att detta pekar på det olämpliga i att inte låta LOU reglera även denna form av upphandling ger det ytterligare ett exempel på hur den private företagaren alltför ofta hamnar i underläge i sina relationer till offentliga myndigheter.
Exemplen visar på några av de svårigheter som möter ett företag på en tidigare inte konkurrensutsatt marknad.
Örebro kommun har nu fattat beslut om att i stadsbiblioteket starta uthyrning av videofilmer, en verksamhet som redan bedrivs av ett flertal näringsidkare i kommunen. Kommunen kommer att ha en mycket aggressiv prissättning i förhållande till sina konkurrenter på orten. Filmer för vuxna kommer att erbjudas för 20 kronor per tre dygn medan barnfilmer kommer att erbjudas kostnadsfritt. Det innebär en påtagligt konkurrenssnedvridande prissättning men konkurrenslagen är troligen inte tillämplig därför att kommunen inte har en dominerande ställning på marknaden.
Örebro kommun är ett talande exempel på hur det offentliga säljer skattesubventionerade tjänster på den öppna marknaden. Företagarna har kartlagt att fordonstvätt, maskinuthyrning, biluthyrning, skylttillverkning och budtransporter är exempel på tjänster som säljs och som innebär att privata företag som inte kan täcka sina kostnader med skattebetalarnas pengar drabbas.
Från Lindesberg skriver tidningen att det kommunala arbetslöshetsprojektet säljer skattesubventionerade smörgåsar för tio kronor styck. Det privata konditoriet på andra sidan gatan som måste ha täckning för alla sina kostnader tar 29 kronor för motsvarande smörgås. I Skellefteå gör det kommunala konditoriet av med över tre ton räkor när man kan sälja kaffe och räksmörgås för trettio kronor. De privata serveringarna drabbas och befintliga jobb slås ut när kommunerna driver skattesubventionerad näringsverksamhet.
Vägverkets produktion Norr tog jobbet när Bodens kommun upphandlade vinterväghållning. Av fyra anbudsgivare lämnade Vägverket ett pris som låg 30–35 procent under det närmaste anbudet. Med skattebetalarna som borgensmän är det lätt att konkurrera ut befintliga företag.
Även landsting bedriver omfattande näringsverksamhet i form av exempelvis tvätterier, åkerier, lokaluthyrning och till och med konferensverksamhet i konkurrens med befintliga privata företag. Problemen med den offentliga näringsverksamheten är lika stora oavsett om den drivs i separata bolag eller i förvaltningsform.
Drygt hälften av alla anmälningar till Konkurrensverket riktar sig mot kommuner, landsting och statliga organ. En del handlar om hur framförallt kommuner och landsting gynnar sina egna förvaltningar och bolag vid upphandlingar. Men en allt större del gäller följderna av den offentliga sektorns expansion inom nya verksamhetsområden.
Många anmälningar handlar om hur skattesubventionerade kommunala bolag genom dolda subventioner och underprissättning konkurrerar ut seriösa, privata småföretagare. En outvecklad kostnadsredovisning i kombination med att den offentliga verksamheten garanteras av skattemedel utgör här en viktig grund för klagomål mot offentliga aktörers prissättning vid konkurrens med privata företag. Möjligheterna för Konkurrensverket att agera är dock begränsade. Det är nämligen mycket sällan fråga om missbruk av dominerande marknadsställning, som skulle motivera ingripanden med stöd av konkurrenslagen.
Offentliga aktörer har ofta inte anpassat sin kostnadsredovisning till vad som krävs i en konkurrenssituation. Det är vanligt att olika verksamheter drivs integrerat inom samma förvaltning eller bolag. Risken är då påtaglig för s k korssubventionering mellan konkurrensutsatt och icke konkurrensutsatt verksamhet om de inte har en tydlig kostnadsredovisning.
En lag om konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning bör införas med krav på att offentlig näringsverksamhet skall redovisas skild från annan verksamhet.
I vissa fall tycks myndigheters agerande främst syfta till att öka myndighetens intäkter. Det gäller t.ex. när kommunala aktörer säljer tjänster på den konkurrensutsatta marknaden utan att låta den del av verksamheten som tillhandahålls egen kommun eller eget landsting utsättas för konkurrens.
Krav bör ställas på att den egna verksamheten måste utsättas för konkurrens innan tjänster får erbjudas den öppna marknaden.
Enligt 2 kap 7 § kommunallagen får kommuner och landsting driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar och tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget. Utgångspunkten för bedömningen om det är fråga om en tillåten eller otillåten verksamhet är allmänintresset. Oklara regler och förutsättningar gäller när offentliga aktörer konkurrerar med andra företag eller ger stöd till enskilda företag. En viktig oklarhet gäller kommunallagens förbud mot spekulativ verksamhet. Nuvarande överklaganderegler gör det svårt att få rättelse med stöd av kommunallagen om en kommun eller ett kommunalt bolag etablerar sig på den öppna marknaden.
Överklagandereglerna för näringsverksamhet som drivs av kommun eller kommunalt bolag bör därför ändras så att det blir möjligt att laglighetspröva verksamhet oavsett om och när ett formellt beslut fattats.
Lokaliseringsprincipen, dvs att kommunal eller landstingsverksamhet måste vara lokaliserad till det egna området, är viktig att upprätthålla.
Möjligheterna för kommuner och landsting att bedriva näringsverksamhet bör begränsas kraftigt. Regeringen bör därför ges i uppdrag att se över kommunallagen i detta syfte och återkomma med förslag till lagstiftning.
Konkurrenslagen kan oftast inte användas eftersom myndighetens ifrågasatta beslut eller agerande inte varit ett led i en företagarroll, vilket är en förutsättning för att tillämpa KL. Det gäller t.ex. vid myndigheters stödgivning eller vid myndigheters upphandlande. Detsamma gäller när myndigheter eller deras bolag konkurrensutsätter egen verksamhet genom anbudstävlan och där egenregienhet deltar med eget anbud. Egenregienhetens anbud kan anses likställt med interna inköp varför ev underprissättning faller utanför KL. Myndighets inköp från egenregiverksamhet kan heller inte prövas enligt LOU (lagen om offentlig upphandling).
Konkurrenslagen bör därför utvidgas till att gälla även när myndighetens beslut inte varit ett led i en företagarroll, t.ex. stödgivning, samt till att gälla vid interna köp.
Konkurrensverkets erfarenheter från de ärenden som anmälts är alarmerande. I flera fall är det omöjligt att överklaga driften av näringsverksamhet i offentlig regi då verksamheten inte grundar sig på formella beslut, utan startats genom informella beslut med hjälp av resurser som står den offentliga sektorn till förfogande.
Det bör i lagen om offentlig upphandling införas en regel som gör offentlig näringsverksamhet olaglig om den inte beslutats formellt av stat, kommun eller landsting. Det är vidare angeläget att lagen om offentlig upphandling kompletteras så att det införs lagkrav på att all verksamhet där förutsättningar för konkurrens finns skall upphandlas även i förvaltningsform – om någon så begär. Privata entreprenörer ska ha rätt att utmana offentliga sektorn.
Upphandling måste ovillkorligen ske på lika villkor. Avbrutna anbudsupphandlingar och oskäliga anbudsvillkor ska inte få förekomma, inte heller olika former av skattesubventioner. Det är oklart om lagen om offentlig upphandling, LOU, är tillämplig om ett anbudsförfarande avbryts. LOU bör därför kompletteras med att krav på affärsmässighet även ska gälla vid avbrytande av upphandling.
LOU bör också ändras till att gälla även inköp från egenregiverksamhet.
I plan- och bygglagen (PBL) återinfördes föregående år rätten för kommuner att reglera var detaljhandeln får förläggas, det s k handelsändamålet i detaljplan. Kommuner kan med denna lag sätta konkurrensen ur spel genom att neka affärer att etableras i bl a områden med låga mark- och lokalkostnader. Det gynnar den redan etablerade handeln och missgynnar framförallt lågprisbutiker. Detta leder till sämre konkurrens och dyrare varor och de stora förlorarna blir konsumenterna. Möjligheterna för kommunerna att reglera handelsändamålet bör därför avskaffas.
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om översyn av konkurrenslagen,
att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändringar i kommunallagen i enlighet med vad som anförts i motionen,1
att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändringar i lagen om offentlig upphandling i enlighet med vad som anförts i motionen,2
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om införande av lag om konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning,2
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att all offentlig produktion som inte är myndighetsutövning bör konkurrensutsättas,2
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att krav bör ställas på att den egna verksamheten måste utsättas för konkurrens innan tjänster får erbjudas den öppna marknaden,2
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en utredning om att begränsa möjligheterna för kommuner att bedriva näringsverksamhet,1
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att avskaffa möjligheten att begränsa handelns etableringsmöjligheter.3
|
Karin Falkmer (m) |
|
|
Mikael Odenberg (m) |
Chris Heister (m) |
|
Ola Karlsson (m) |
Sten Tolgfors (m) |
|
Carl Erik Hedlund (m) |
Jan Backman (m) |
|
Lennart Hedquist (m) |
Inga Berggren (m) |
|
Peter Weibull Bernström (m) |
Lennart Fridén (m) |
|
Olle Lindström (m) |
Per Westerberg (m) |
|
Stig Rindborg (m) |
1 Yrkandena 2 och 7 hänvisade till KU.
2 Yrkandena 3–6 hänvisade till FiU.
3 Yrkande 8 hänvisat till BoU.