Antalet kommunala och landstingskommunala företag har under senare år ökat. I allt fler kommuner organiseras dessutom bolagsverksamheten i särskilda koncerner med ett moderbolag och ett flertal dotterbolag. Helt naturligt har denna utveckling givit upphov till en diskussion om vilka konsekvenser detta kan få i olika avseenden till exempel beträffande demokratisk insyn, möjligheter till ekonomisk överblick för de ansvariga i kommunen samt för konkurrensförhållandena inom områden där också privata företag är verksamma. Ett sådant område är bostadsmarknaden.
Att kommunerna väljer att organisera ekonomisk verksamhet i aktiebolagsform är lätt att förstå. Aktiebolagsformen är väl etablerad sedan mer än 100 år. Den har under lång tid utvecklats till en utomordentligt effektiv ram för affärsdrivande verksamhet med klara regler för ansvarsförhållanden. Tillsammans med modern redovisningslagstiftning bidrar den till att ge investerare och finansiärer den information som krävs både för ansvarsutkrävande och för kapitalförsörjning. Det är naturligt att företag som ska konkurrera på marknaden ges så långt möjligt likvärdiga arbetsförhållanden även om de som de kommunala företagen ytterst ägs av medborgarna.
Samtidigt är det uppenbart att det finns en mycket avgörande principiell skillnad mellan privatägda aktiebolag och företag som ägs av kommunen. Aktiebolagslagen har tillkommit i syfte att skapa förutsättningar för enskilda individer att med begränsad egen insats tillsammans med andra ta initiativ till verksamhet som syftar till en god avkastning på det satsade kapitalet. Även om incitamentsstrukturen inte alltid är så enkel i det enskilda fallet gäller normalt att ett företag som drivs i aktiebolagsform syftar till att trots den begränsade insatsen ge ägarna en ekonomisk vinst.
För att detta ska vara möjligt krävs normalt att reglerna i lagen är så utformade att långivare och andra finansiärer kan följa bolagets verksamhet. När kapitalbehovet blir tillräckligt stort eller antalet aktieägare växer och företaget noteras på börsen tillkommer behovet av att se till att samtliga ägare ges en likvärdig information. Regelverket som skall förhindra insideshandel blir då viktigt. Utvecklingen har också lett fram till att vi i dag har två slags aktiebolag – vanliga aktiebolag och s.k. publika aktiebolag.
För ett kommunägt aktiebolag kan emellertid den ekonomiska vinsten inte utgöra den centrala målsättningen eftersom kommunerna inte – med undantag av energibolagen – förutsätts driva näringsverksamhet i vinstsyfte. Vad gäller de kommunala bostadsföretagen har denna restriktion förstärkts ytterligare genom de regler som gällt för företagens status som allmännyttiga. Även om dessa regler i allt väsentligt avvecklades för några år sedan som ett resultat av förändringarna i bostadsfinansieringssystemet förutsätter det s.k. bruksvärdessystemet i hyreslagstiftningen att de allmännyttiga bostadsföretagen drivs enligt en långsiktig självkostnadsprincip. I annat fall skulle de inte kunna fullgöra sin väsentliga funktion som jämförelseföretag vid prövning i hyresnämnden av vilken hyra som är skälig för en viss lägenhet.
Den snabba omvandlingen av tidigare allmännyttiga bostadsstiftelser till icke allmännyttiga men kommunägda aktiebolag har också föranlett regeringen att tillsätta en utredning om de allmännyttiga bostadsföretagen som helt följdriktigt föreslagit att de kommunägda bostadsföretagen ånyo ska bli allmännyttiga och därmed inte syftande till maximal ekonomisk vinst i verksamheten.
Motivet för kommunal affärsverksamhet är sålunda väsensskilt från det normala aktiebolagets. Detta kan förenklat beskrivas så att för det bolag som aktiebolagslagen är skapad för är vinsten målet och företagets verksamhet det medel som krävs för att generera vinsten. För det kommunala företaget är normalt ett tillfredsställande ekonomiskt resultat en nödvändig förutsättning för verksamhetens fortbestånd. Men målet med verksamheten måste enligt kommunallagens förutsättningar vara att tillfredsställa ett allmänt intresse i kommunen av att verksamheten kommer till stånd. Gränserna för detta avgörs i sista hand vid prövning av kommunalbesvär i Regeringsrätten.
Denna väsensskillnad mellan kommunägda företag och övriga uppmärksammas ofta inte i den allmänna debatten om kommunal affärsverksamhet. Ibland kan detta leda till allvarliga missförstånd. De kommunala bostadsföretagen är ett bra exempel på detta.
Eftersom företagen alltsedan sin tillkomst på 1940-talet agerat på en marknad i konkurrens med andra fastighetsägare – privata fastighetsägare, bostadsrättsföreningar och egna hem – har det sedan lång tid rått en bred enighet om att företagen så långt möjligt skall ges samma förutsättningar för sin verksamhet som övriga kategorier av fastighetsägare. Under 1990-talet har ytterligare steg tagits i denna riktning genom att företagen getts samma finansierings- och skatteregler som de konkurrenter som driver bostadsförvaltningen som näringsverksamhet. Många säger därför i dag att de kommunala bostadsföretagen konkurrerar på marknaden på ”lika villkor”.
Vad man då bortser ifrån är dels att företagen har en ägare med beskattningsrätt. Även i dagens för kommunerna ansträngda ekonomiska situation borde det vara oomtvistat att detta är positivt för kreditgivares och kunders uppfattning om företaget. Tryggheten ökar för affärsparter som vet att det allmännas resurser står bakom ett företag.
Samtidigt följer med det kommunala ägandet ett antal restriktioner som är lika lätta att motivera. Eftersom företaget ytterst ägs av medborgarna är det naturligt att dessa kräver samma insyn i hur de förtroendevalda förvaltar denna egendom som kommunens övriga verksamhet. Eftersom företagets existens motiveras av ett allmänt intresse i kommunen är det naturligt att företaget normalt är hänvisat till att äga fastigheter i den egna kommunen. I annat fall skulle medborgarna i en kommun ta ansvar för bostadsförsörjningen för medborgarna i en annan kommun vilket inte är i linje med principerna för den kommunala självstyrelsen.
De kommunala bostadsföretagen omfattas vidare till skillnad från sina konkurrenter av lagen om offentlig upphandling. Denna lag skapar i kombination med kommunallagens bestämmelser att kommunen inte ska driva näringsverksamhet i vinstsyfte allvarliga restriktioner för företagens möjligheter att organisera verksamheten rationellt. Slutligen har företagen genom sin roll som hyresledande enligt bruksvärdessystemet i praktiken förlorat möjligheten att genom aggressiv prispolitik konkurrera på marknaden.
Vi är av den uppfattningen att kommunerna ska ha möjlighet att utnyttja aktiebolagslagens regelverk för de företag som arbetar på marknaden i konkurrens med övriga aktörer. Vi anser också att denna konkurrens bör ske på så lika villkor som möjligt. Detta för att ge företagen sådana förutsättningar att de inte blir en belastning för ägaren/skattebetalarna.
Konkurrens på lika villkor är med andra ord en viktig målsättning när kommunerna väljer att bedriva bostadsförsörjning och annan näringsverksamhet i aktiebolagsformen. Men detta mål kan – det är bostadsbolagen ett bra exempel på – inte till varje pris överordnas det allmänna intresse som ytterst motiverar det kommunala ägandet av bolaget. Bolag för vilka avkastningen till ägaren i första hand motiveras av ”icke-materiella” målsättningar som en väl fungerande bostadsmarknad, valfrihet för alla på bostadsmarknaden och strävan att allmänt hålla tillbaka hyreshöjningar i en bristsituation på marknaden måste acceptera att konkurrensmöjligheterna begränsas av det samhälleliga uppdraget.
Den snabba utvecklingen av den kommunala bolagssfären motiverar enligt vår uppfattning en översyn av de särskilda förutsättningar som krävs för att kommunala bolag ska ges rimliga arbetsförutsättningar utan negativa effekter på marknaden. En sådan översyn skulle kunna leda till att dagens två former av aktiebolag – vanliga AB samt publika AB – kompletteras med en tredje form – allmänägda AB. Ett annat alternativ skulle kunna vara att anknyta till den tidigare ordningen inom den statliga förvaltningen med särskilda regler för s.k. affärsdrivande verk. Även andra alternativ kan komma att aktualiseras inom ramen för en sådan översyn.
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen hos regeringen begär en översyn av villkoren för kommunal affärsverksamhet i syfte att skapa klara och ändamålsenliga regler för kommunägda företag.
|
Per Olof Håkansson (s) |
|
|
Inger Lundberg (s) |
Britta Sundin (s) |