Regeringens förslag i proposition 1997/98:40 Riksbankens ställning, grundar sig på två skäl. För det första, prisstabilitetsmålets trovärdighet. För det andra anses Sveriges medlemskap i EU göra det nödvändigt att ytterligare stärka Riksbankens självständighet.
Även om propositionen inte följer Riksbanksutredningen SOU 1993:20 till alla delar är den socialdemokratiska reservationen som lades av intresse eftersom både utredningen och propositionen är ett uttryck för vad EU-medlemskapet och rådande mode i centralbanksdoktrinen föreskriver.
Den socialdemokratiska reservationen löd:
Riksbanken är världens äldsta centralbank. Den är underställd riksdagen, samtidigt som den har en stark ställning i det svenska samhället. Riksbanken har spelat en viktig roll för att utveckla vårt lands betalningsväsende. Den svarar för Sveriges försörjning med sedlar och mynt och förvaltar den svenska valutareserven. Den driver en aktiv penning- och valutapolitik. Den deltar i ett betydelsefullt internationellt finansiellt samarbete, och den svenske riksbankschefen är för närvarande ordförande i centralbankernas samordningsorgan Bank for International Settlements. I de flesta avseenden står sig Sveriges riksbank väl om vi jämför med andra länders centralbanker.
I den politiska och ekonomiska debatten har under senare år hävdats att ett starkare ”oberoende” för ett lands centralbank kan göra penningpolitiken till ett effektivare instrument för att värna valutans värde. I litteraturen talas framför allt om två kategorier av oberoende för centralbanken, dels ekonomiskt oberoende, dels politiskt oberoende. I varje kategori förekommer ett dussin olika mått på oberoende. Enligt vår uppfattning har ingen kunnat visa att det finns ett entydigt och allmängiltigt samband mellan en centralbanks oberoende och resultatet av stabiliseringspolitiken. De studier som har gjorts är osäkra och kan till stora delar tolkas på ett godtyckligt sätt. I vissa fall kan man tala om ren ”rövarstatistik” i syfte att stödja skribentens förutfattade meningar.
Vi tror inte heller på en ordning där en fristående riksbank ser som sin uppgift att systematiskt ställa sig i motsättning till de folkvalda politiska församlingarnas ekonomiska politik. Att låta penningpolitiken formas i ständig konfrontation mot den allmänna ekonomiska politiken i övrigt kan skada landets ekonomi. Om Riksbanken driver en ”överstark” penningpolitik i syfte att korrigera vad banken uppfattar som en alltför svag finanspolitik finns det risk för att denna försvagas ytterligare för att i sin tur ”korrigera” vad som uppfattas som en alltför stelbent penningpolitik. För ett lands ekonomi är det bra om en riksbank med integritet inte spelar mot utan i stället spelar med den ekonomiska politiken i övrigt. Det är den samlade stabiliseringspolitiken som är avgörande för utvecklingen. Om penningpolitik och finanspolitik står i samklang får man bättre resultat än om båda instrumenten kommer i disharmoni med varandra.
I vissa avseenden har Sveriges riksbank en unikt självständig ställning. Till skillnad från vad som gäller i de flesta andra länder har Riksbanken i Sverige den formella rätten att ensam fatta beslut om växelkursregim. I Sverige har också Riksbanken initiativet när det gäller att formulera penning- och valutapolitiken. Likaså har Riksbanken stor frihet att på egen hand genomföra den fastställda politiken. Annars är det lätt att hitta exempel på centralbanker som är starkt begränsade när det gäller att verkställa penning- och valutapolitik. Så kan exempelvis inte den amerikanska centralbanken intervenera på egen hand på valutamarknaden. Det avgörande beslutet ligger i USAs finansdepartement.
Utnämningsmakten är en inte oväsentlig faktor i bedömningen av centralbankernas självständighet. I de flesta länder ligger rätten att utnämna riksbankschef hos regeringen. Sverige är ett undantag. Hos oss utses riksbankschefen av bankens styrelse, dvs av de sju av riksdagen valda fullmäktige. Som jämförelse kan nämnas att i tyska Bundesbank inte bara centralbankschefen och vice centralbankschefen utan därtill åtta medlemmar av direktionen utses av regeringen.
Sveriges riksbank åtnjuter stor frihet att disponera över resurser för den egna verksamheten och är ekonomiskt oberoende av anslag från regering och riksdag.
Den svenska diskussionen om oberoende har till stor del handlat om att frigöra Riksbanken från varje form av politiskt beroende. Ett uttryck för denna strävan är förslaget om att införa förbud mot att riksdagsledamöter skall kunna väljas till riksbanksfullmäktige. Enligt vår uppfattning skall en i övrigt lämplig person inte kunna hindras att väljas till fullmäktig enbart därför att han fått förtroendet att representera medborgarna i riksdagen. I själva verket anser vi att riksdagen utgör en god rekryteringbas för riksbanksfullmäktige.
Förslaget att införa sjuåriga mandatperioder för flertalet fullmäktige, samtidigt som riksbankschefen skall utses på fem år, har enligt vår uppfattning inte några större fördelar.
Det förtjänar också att framhållas att när den svenska kronan föll den 19 november 1992 så berodde det inte på bristande självständighet hos Riksbanken. Inte heller utvecklingen i övrigt under den dramatiska hösten 1992 har föranlett kritik mot att Riksbanken varit alltför beroende av regering eller riksdag.
Frågan om Riksbanken skall ha ett i lag reglerat och preciserat verksamhetsmål har väckt stort intresse. I övriga världen finns det bara ett fåtal centralbanker som i sin konstitution har ett sådant entydigt verksamhetsmål. Tyska Bundesbank är ett exempel. Liksom när det gäller Österrikes centralbank tar prisstabiliteten över de andra mål som finns uppräknade i dessa två länders riksbankslagar.
När Sveriges nya riksbankslag utarbetades under år 1988 avvisades tanken på en målformulering:
Det är heller inte praktiskt att gå så långt i precisering av ändamål för Riksbanken att man i lag låser vilken typ av ekonomisk politik eller penningpolitik som skall föras i landet. Det bör självfallet ankomma på politiskt ansvariga organ och Riksbanken att träffa de val och göra de avvägningar i dessa avseenden som är nödvändiga. Målen för den ekonomiska politiken liksom de medel som används för att uppnå dessa mål kan självfallet skifta över tiden. Något ekonomisk-politiskt mål bör därför inte ingå i ändamålsbestämningen. Inte heller framstår det som meningsfullt att allmänt ange att Riksbanken genom sina åtgärder skall främja en gynnsam ekonomisk utveckling. Det måste anses vara självklart att Riksbanken som statsinstitution skall ha en sådan inriktning av sin verksamhet. En ändamålsformulering bör mot denna bakgrund närmast vara en övergripande verksamhetsbeskrivning och kunna innehålla ett uttalande om att Riksbanken skall föra kredit- och valutapolitik. Därmed har Riksbankens viktigaste uppgifter preciserats något i förhållande till ett stadgande om att Riksbanken är centralbank. Vidare bör särskilt kunna tillfogas Riksbankens traditionella ändamål att ansvara för ett säkert och effektivt betalningsväsen.
Ändamålet för Riksbanken bör kunna anges så att Riksbanken skall föra kredit- och valutapolitik samt ansvara för ett säkert och effektivt betalningsväsen. En sådan formulering innehåller inte något sakligt ekonomisk-politiskt ändamål. I stället är utgångspunkten att Riksbankens penningpolitik utformas så att den är i samklang med den ekonomiska politik som statsmakterna beslutar om.
För vår del ser vi det som en naturlig uppgift för Riksbanken att värna penningvärdet. Men grunden för att skapa trovärdighet läggs inte genom att införa formella lagregler utan i stället genom att bygga upp förtroende för den ekonomiska politiken och skapa en bred acceptans i samhället för betydelsen av en låg inflation. Inflationen låter sig inte enkelt lagstiftas bort. Att lagfästa målsättningar ger i sig inga resultat.
Enligt vår uppfattning är det just nu en ovanligt illa vald tidpunkt att fatta beslut i frågor som gäller penning- och valutapolitikens institutionella ram.
För det första är läget i det valutapolitiska samarbetet i Västeuropa mycket oklart. Tidigare rådande stabilitet och samarbete har förbytts i stor osäkerhet och starka motsättningar. Det tidigare så stabila perspektivet med allt fastare växelkursrelationer och framväxten av en monetär union har radikalt förändrats. Tilltron till att EMU kan fullföljas på det sätt som Maastrichtavtalet angav har kraftigt försvagats.
För det andra är Sveriges position inför förhandlingarna med EG att vi vill bevara vår handlingsfrihet vad gäller anslutning till en ev framtida valutaunion. Förhandlingsresultatet skall bli föremål för folkomröstning.
För det tredje genomgår den svenska ekonomin – och i synnerhet det finansiella systemet – en djup kris. Erfarenheterna av 1980-talets finansiella utveckling är sådana att tidigare etablerade synsätt och tankemönster måste bli föremål för förnyad prövning. Detta gäller självfallet också frågor om den institutionella ramen kring penning- och valutapolitiken.
I detta läge är det enligt vår mening inte rimligt att på Riksbanksutredningens centrala områden föreslå långsiktigt verkande beslut, inklusive grundlagsförändringar. Det är stor risk att sådana beslut skulle behöva omprövas och ändras redan under nästa mandatperiod. Dessutom är flera av de aktuella förslagen av en sådan karaktär att beslut nu skulle uppfattas som ett föregripande av folkomröstningens resultat.
Riksbanken har en stark och självständig ställning. Genom de senaste regelförändringarna stärktes denna självständighet ytterligare. De genomfördes såpass nyligen att ingen riksbankschef ännu fullgjort en mandatperiod enligt de nya reglerna. Något akut behov att gå vidare kan vi inte finna. Det är svårt att se några påtagliga problem med att avvakta. Därför har vi föreslagit att utredningen skall avstå från att lägga fram ett sedvanligt slutbetänkande och i stället avsluta sitt arbete med att enbart lägga fram det underlags- och analysmaterial den har utarbetat.
Bundesbank som stått modell för den rådande centralbanksfilosofin och ECB hämtar inte sin trovärdighet ur regelverkets ”oberoende” utan ur den unika folkliga förankringen av låginflationslinjen i Tyskland. Genom David Marshs kartläggning av Bundesbank (The bank that rules Europe) vet vi att ”oberoendet” är formellt och inte har sin motsvarighet i verkligheten. En näraliggande slutsats är att Bundesbanks framgång grundar sig på den folkliga förankringen och på det samspel och den maktbalans som i realiteten finns emellan banken och den tyska regeringen.
Genom den mycket framgångsrika budgetsaneringen har regeringen skapat respekt och förtroende i vida kretsar, utan att tillgripa de avdemokratiserande åtgärder som föreslås i propositionen. Den föreslagna svenska anpassningen till Bundesbankskonceptet haltar eftersom utnämningsrätten inte kommer att finnas hos den svenska regeringen och, inte minst, genom att det knappast är möjligt att tänka sig att det går att få folkligt stöd för det extrema stabiliseringsmål som EU-anpassningen innebär. På längre sikt torde det vara den faktiskt bedrivna politiken och inte reglernas utformning som är avgörande för trovärdigheten.
Vi instämmer i regeringens bedömning att svensk rätt återger de bestämmelser som är gällande i Sverige. Däremot anser vi det vara ologiskt och olämpligt att anpassa reglerna för Riksbankens verksamhet när vi inte följer EU-rätten när det gäller EMU. Bägge regelverken är lika tvingande och bygger på samma djupt felaktiga nyliberala idé om hur ekonomin skall styras och hur politiken och demokratin skall hållas tillbaka.
Utifrån vår uppfattning att demokratin är den enda långsiktigt hållbara garantin för folklig förankring och effektivitet delar vi regeringens uppfattning om att regeringen, och inte Riksbanken, skall ha det övergripande ansvaret för valutapolitiken. Teoretiskt skulle annars Riksbanken kunna föra in Sverige i EMU, om vi förutsätter att regeringens uppfattning om EU-rätten är den riktiga.
Lika lite som Sverige skall gå med i EMU, lika lite skall vi göra de anpassningar av Riksbankens ställning som regeringen föreslår i proposition 1997/98:40, eftersom hela regelverket bygger på en ekonomisk doktrin som är döende och som under en lång följd av år bevisat sin oförmåga att uppfylla EU-medborgarnas krav på full sysselsättning och trygghet i livets alla skeden. Men vi stödjer förslaget om att överföra de övergripande valutapolitiska besluten till regeringen eftersom detta ligger i linje med vår syn på demokrati och politik.
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen beslutar avslå propositionens hemställanspunkt 1 utom vad avser föreslagen ändring i 9 kap. 11 § regeringsformen,
att riksdagen beslutar avslå propositionens hemställanspunkter 2 och 4–10.
|
Bengt-Ola Ryttar (s) |
|
|
Lena Sandlin (s) |
Leo Persson (s) |
|
Anders Ygeman (s) |