I proposition 1997/98:136 presenterar regeringen sin syn på de riktlinjer efter vilka den anser att den statliga förvaltningen skall utvecklas.
Regeringens allmänna mål härvidlag – att statsförvaltningen med höga krav på rättssäkerhet, effektivitet och demokrati skall vara tillgänglig och tillmötesgående och vinna medborgarnas förtroende, att den skall ge näringslivet goda arbets- och tillväxtförutsättningar och vara framgångsrik i ett internationellt perspektiv – kan vi instämma i som allmänna mål. Och en del av de riktlinjer som regeringen mera konkret anvisar bör också ses som positiva – i den mån de syftar till klarhet, öppenhet och en god informationsservice till medborgarna. Steg i den riktningen är till exempel propositionens understrykande av användningen av moderna informationsmöjligheter som IT och offentlighetsprincipens positiva betydelse.
Propositionen präglas emellertid av ett inom-förvaltningsperspektiv. Knappast – mer än ytterst indirekt – berörs frågan om hur medborgarnas erfarenheter och kritik skall kunna tas tillvara eller att förvaltning och myndigheter skall uppfatta sitt uppdrag ur ett medborgarperspektiv. Effektiv förvaltning med en på vissa områden förbättrad resultatstyrning, kompetenta chefer och bättre utbildade medarbetare leder inte automatiskt till att propositionens stolta rubrik ”Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst” uppnås.
Problemet är inte nytt. Statsförvaltning har för några årtionden sedan sannolikt i än högre grad än i våra dagar upplevts som myndighet och överhet. Men sådana tendenser finns alltjämt. Det ligger delvis i statens natur. Men delvis beror de på vad som prioriteras i verksamheten och hur den styrs.
Den resultatstyrning som infördes för ungefär ett decennium sedan har inte – vilket Förvaltningspolitiska kommissionen påpekat – utvecklats på det sätt som förutsågs från början. Om ambitionen verkligen var att förstärka den politisk/demokratiska styrningen och helhetsperspektivet genom resultatstyrning så är resultatet hittills inte tillfredsställande. Resultatstyrningen sägs ju syfta till delegering och mindre detaljreglering – men skall detta inte spänna mot demokratiska intressen krävs att den politiska målformuleringen och uppföljningen är tydlig och aktiv. Man måste också finna former för hur riksdag och regering skall bli informerade om hur de olika förvaltningarnas arbete uppfattas ur medborgarnas perspektiv.
Förvaltningspolitiska kommissionen konstaterar emellertid:
Höggradigt detaljerade mål och resultatkrav har, tillsammans med att styrningen upplevs som komplicerad och svåröverskådlig, bidragit till att politikerna visat lågt intresse att delta i styrningen. Mål och resultatkraven formuleras i stor utsträckning i en dialog mellan myndigheten och ett fåtal departementstjänstemän. Det är också främst tjänstemännen som tar del av den resultatinformation som förmedlas till departementen; intresset hos departementsledningarna är begränsat.
Tjänstemännen har fått ”ett stort spelrum”. Det har varit en ”relativt liten grupp tjänstemän som svarat för den praktiska utformningen av resultatstyrningen. Dessa tjänstemän har svarat för såväl utvecklingsarbete som utvärdering. Utvärderingen av reformerna har varit bristfällig, och förmågan att dra lärdom av gjorda erfarenheter begränsad.”
Dessa anförda formuleringar från kommissionens huvudbetänkande (SOU 1997:57) antyder, enligt vår mening, ett betydande demokratiskt problem. Den politisk/demokratiska styrningen har försvagats och byråkratins makt förstärkts och detta inte bara i det operativa ledet utan även i målformulering och uppföljning.
En återgång till ett detaljstyrt system är inte önskvärt eftersom många lösningar i den praktiska verkligheten bäst finns hos dem som har det konkreta operativa ansvaret. Men uppenbart har resultatstyrningen i nuvarande form inte klarat att lösa frågan om en demokratisk/politisk styrning.
Den förvaltningspolitiska kommissionen förordade att regeringen ”tar initiativ till en grundläggande översyn av resultatstyrningen”. Något sådant initiativ tas inte med denna proposition. Regeringen anser det tillräckligt att förbättra resultatstyrningen genom att vidta riktade åtgärder inom de områden där brister finns.
Vi anser att regeringen istället bort ta fasta på Förvaltningspolitiska kommissionens förslag. Enligt vår mening krävs en grundläggande översyn och kritisk granskning av hur resultatstyrningen hittills fungerat.
En sådan översyn bör också söka vägar att nå fram till metoder som stärker den politisk/demokratiska styrningen och finna former i för statsförvaltningar som också i ökad grad utgår från medborgarperspektivet – där medborgarnas kritik och synpunkter stimuleras och aktivt tas tillvara.
Tendensen till att makt övergår från politik/demokrati till ämbetsmän är kanske än mer tydlig genom vårt medlemskap i EU. Propositionens skildring av detta analyserar emellertid inte alls dessa problem utan är snarast förskönande och idylliserande och ibland långt ifrån verkligheten.
EU-medlemskapet, konstateras det i propositionen, har inordnat den svenska statsförvaltningen i ett delvis nytt system av institutioner, regelverk och procedurer. ”Det påverkar såväl sättet att styra och organisera förvaltningen som arbetssätt och strategier.” Regeringen påpekar att ämbetsmän som verkar i olika EU-organ inte gör det som representanter för en myndighet utan för regeringen. Den påtalar behovet av effektiva former för beredning och samordning inom Regeringskansliet liksom mellan detta och förvaltningsmyndigheterna. Regeringen vill också finna effektiva former för samordning med aktörer utanför staten, såsom näringslivet och intresseorganisationer.
Regeringens slutsats är att den bedömer att det finns ”ett utrymme för effektivitetsvinster och ett ökat inflytande i unionen genom att anpassa statsförvaltningens organisation och arbetsformer till de krav och möjligheter EU-samarbetet medför”.
Regeringen ser det hela bara ur ett myndighets- eller förment effektivitetsperspektiv.
Den låtsar inte om att ett av de demokratiska problemen – nationellt – men i betydligt större grad inom EU är att politiken och politiker ofta ta ansvar för sådan som de faktiskt i liten grad haft möjlighet att påverka, att det i praktiken är ämbetsmän som styr. Det blir i synnerhet tydligt inom det transnationella system som EU utgör. Som påpekas i en rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen:
Den transnationella organiseringen har en tydlig teknokratisk karaktär. Svenska politiker tar ansvar för hela det regelsystem som är uppbyggt för att förverkliga den inre marknaden. Det regelsystemet förändras ständigt, men dessa förändringar sker i hög grad i kommittéer och standardiseringsgrupper, långt ifrån politiken, där det inte ens i princip är möjligt för politiker att intervenera.
Författaren gör sedan en analys som mynnar ut i konstaterandet att politiken ofta reducerat komplexiteten genom att trycka ner frågor till förvaltning, kommuner, intresseorganisationer. Politiken har sedan blivit ”reaktiv”, dvs tills ”något händer” får förvaltningar, kommuner och intresseorganisationer sköta verksamheter på egen hand. Författarens slutsats blir pessimistisk:
Konsekvenserna av europeiseringen och transnationaliseringen är således inte att politikerna inte längre styr (det har de aldrig gjort) utan att de i ökad utsträckning får ta ansvar för sådant som de inte ens i princip skulle kunna styra. Med framväxten av nätverkande över nationsgränser på många olika nivåer inkluderande såväl företag, intresseorganisationer som förvaltningar kan klyftan mellan ansvar och inflytande bli omöjlig att ens i princip överbrygga. (SOU 1997:30)
Regeringen ser alltså åter förvaltningen i ett inombyråkratiskt perspektiv. Den inte ens berör ett i sammanhanget så viktigt problem som EU:s kommittologi (dvs. EU-kommittéer bestående av tjänstemän) och hur politiken inte minst via riksdagen skall kunna vara med och påverka eller åtminstone utöva något inflytande på den faktiska utformningen av utvecklingen på en rad för utvecklingen viktiga områden. När regeringen diskuterar en förvaltning för det internationella samarbetet borde den ha tagit tillfället i akt att problematisera de mycket uppenbara demokratiska problemen.
EU-nämnden underströk i sitt yttrande till KU:s betänkande om EU-frågornas behandling i riksdagen (KU:s betänkande 1996/97:KU2) att kommittologiarbetet borde uppmärksammas av riksdagens olika fackutskott. Regeringen borde här ha understrukit initiativ från motsatta sidan, att kommittologiarbetet förankras och utvecklas i kommunikation med de folkvalda i riksdagens fackutskott. Detta som ett litet steg på vägen att förhindra tendensen till teknokratiseringen av stora områden av politiken.
Regeringens snäva synsätt kommer till uttryck också när den resonerar om myndighetsledning. Den anser att varje myndighet skall välja den ledningsform som bäst gagnar verksamheten och de uppställda målen – men där borde tilläggas: och som samtidigt bäst garanterar ett demokratiskt inflytande och kontroll.
Regeringen förespråkar flera åtgärder för att höja kompetensen inom förvaltningen. Inte minst chefsrekrytering och informationsflöde ägnas uppmärksamhet. Men det är som regeringen ändå inte riktigt tror på sina egna förslag i dessa avseenden. För att skapa en riktig garanti vill den skapa en särskild myndighet för kvalitetsutveckling och kompetensförsörjning inom förvaltningen. Den nya myndigheten skall delvis ersätta Statens förnyelsefond.
Byråkratin har en tendens att förmera sig själv, och förslaget till en myndighet för att höja kompetensen inom andra myndigheter tycks vara ett utslag av detta. Den nya myndighetens uppgifter bör vara något som myndigheterna sköter internt och där så behövs genom samarbete eller genom att myndigheter kommunicerar med varandra. Att skapa en gemensam statlig förvaltningskultur och etik bör ske genom politisk styrning. Att höja kvalitet på myndigheters arbete och öka kompetensen löses sannolikt allra bäst inom respektive myndighet. Inte heller tror vi att en särskild myndighet behövs för att initiera utvecklingsprogram och projekt inom det förvaltningspolitiska området. Detta sker lämpligare i andra former inom myndigheter eller mellan lämpliga myndigheter i samverkan. Inte heller behövs en särskild myndighet som samrådsorgan mellan utbildnings- och forskningsväsendet. Den tänkta myndighetens uppgifter tycks mera konstlat konstruerade för att motivera en ny myndighet än att motsvara faktiska och reella behov av en särskild myndighet. Riksdagen bör därför avråda regeringen från att skapa en ny myndighet för kompetens- och kvalitetsutveckling.
När det gäller det som i propositionen kallas verksamhetsanpassad myndighetsledning anser vi det vara bra att regeringen inte helt avskaffar lekmannastyrelser. Vi anser dock att dessa bör finnas i de flesta myndigheter och förvaltningar för att kunna utgöra ett forum för demokratisk insyn och kontroll. Snarare än att inskränka styrelsernas betydelse och minska det antal myndigheter som har lekmannastyrelser borde propositionen ha valt motsatt väg. Det bör riksdagen ge regeringen tillkänna.
Det är bra att propositionen betonar sådan saker som etnisk och kulturell mångfald i statsförvaltningens personal liksom jämställdhet mellan kvinnor och män. Vi kan tills vidare också acceptera regeringens ståndpunkt om att inte nu tillsätta en utredning om en särskild lag om offentlig tjänst.
Däremot anser vi att frågan om bisysslor inom statsförvaltningen bör ges en grundlig genomsyn och nya regler. Regeringen avser att se över frågan främst avseende skyldigheten att anmäla sådan syssla. Vi menar att regler som begränsar rätten till bisysslor krävs. Flera högre statstjänstemän som har möjlighet att relativt fritt disponera sin tid kan – på betald arbetstid – ägna sig åt olika tämligen lukrativa bisysslor: föreläsningsverksamhet, konsultuppdrag, styrelseuppdrag etc utan att löneavdrag sker för den tid dessa bisysslor tar i anspråk. Sådana möjligheter till ”dubbla” inkomster för samma arbetstid har bara ett fåtal, och det kan verkligen ifrågasättas om det är en sund ordning.
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen hos regeringen begär en grundläggande översyn av resultatstyrningssystemet i enlighet med vad som anförts i motionen
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ämbetsmannamakt och EU,
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om avrådan från att starta en ny myndighet för kompetens och kvalitet i statsförvaltningen,
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om verksamhetsanpassad myndighetsledning,
att riksdagen hos regeringen begär en översyn av reglerna om bisysslor för statstjänstemän.
|
Kenneth Kvist (v) |
|
|
Charlotta L Bjälkebring (v) |
Bengt Hurtig (v) |
|
Jan Jennehag (v) |
Eva Zetterberg (v) |