De senaste två decenniernas intensifierade integration i Europa har haft ett samband med en ekonomi som blivit alltmer global. Globaliseringen av ekonomin är ingen 90-talsfråga. Den var högaktuell redan på 70-talet dels genom de multinationella företagens tillväxt, dels genom framväxten till exempel av en eurodollarmarknad i Europa.
De västeuropeiska staterna upplevde en relativ ekonomisk tillbakagång jämfört med USA och Japan. Senare också med de s.k. NIC-länderna. Orsaken till tillbakagången ansågs vara de integrationshinder som fanns trots EEC. Att den relativa tillbakagången mer hängde samman med den korporativistiska struktur som kännetecknade de västeuropeiska länderna, inte minst Västtyskland, diskuterades däremot inte uttryckligen.
De ledande staterna inom EU – som hade en gammal federalistisk tradition – samt de verkligt stora företagen ställde sig bakom ”projekt Europa”, dvs. den gemensamma marknaden med fri rörlighet för varor, tjänster kapital och arbetskraft. Den fria rörligheten skulle öka ekonomins effektivitet, vilket i huvudsak var en korrekt analys. Europa skulle få större enhetliga marknader, företagsallianser skulle kunna växa fram över gränserna och den elektroniska marknadsplatsen skulle kunna utvecklas snabbare och bättre. Stordriftsfördelarna skulle således bli betydande och stärka Europas konkurrensförmåga på världsmarknaden samtidigt som både regeringar och företag insåg att en macroekonomi som byggde på överenskommelser (eventuellt tysta överenskommelser) mellan regering, arbetsgivare och fackliga organisationer skulle komma att överges i allt snabbare takt.
1980-talet innebar att politiken i Europa inriktades på en mer liberal marknadsekonomi. Processen vad gällde avregleringar fick ett ojämnt förlopp i olika länder och ibland var den, när den betraktas så här i efterhand, ganska begränsad åtminstone på arbetsmarknadens område. Resultatet blev stigande arbetslöshet i framför allt EG:s kärnländer Tyskland och Frankrike. Östtysklands uppgående i Västtyskland skapade dessutom betydande politiska och ekonomiska problem. Det var i detta klimat Maastrichtavtalet antogs.
Genom Maastrichtavtalet övertog EU:s organ en rad funktioner som egentligen tillhör en suverän stats. Ekonomiska intressen hade emellertid dominerat debatten under 20 år, varför de konstitutionella frågorna blev styvmoderligt belysta.
Maastrichtavtalet innebar således att en centraliserande kraft introducerades inom EG-samarbetet, inte minst genom den planerade gemensamma centralbanken (ECB). Vidare stärktes EU genom den nya pelaren gällande samarbete inom rättsväsende etc liksom överenskommelser om procedurer för samarbete inom utrikespolitik och frågor gällande säkerhetspolitik.
I viss mån motsägs dock den centraliserande utvecklingen inom EU av att ministerrådets auktoritet har betonats vid flera tillfällen, vilket innebär att samarbetets mellanstatlighet getts en betydande vikt. Det råder oklarheter om EU:s framtid skall vara överstatlig eller om den även i fortsättningen i huvudsak skall vara en mellanstatlig organisation. Att denna typ av grundläggande konstitutionella frågor inte uttryckligen belysts och ställts på sin spets i ett sammanhang, är sannolikt en av orsakerna till att en majoritet eller en betydande minoritet av medborgarna i Europa hade önskat att integrationsprocessen hade gått långsammare.
Att det finns en grundläggande motsättning mellan den lagstiftningsmakt som ministerrådet utövar och den som utövas av de nationella parlamenten i våra parlamentariska demokratier är helt uppenbart.
Europaparlamentet kan inte föreslå lagstiftning och har också mycket begränsade möjligheter att påverka den, men det s.k. demokratiska underskottet hänger i begränsad utsträckning på Europaparlamentets begränsade inflytande. Det hänger samman med helt andra mycket mer djupgående mekanismer.
De demokratiska bristerna inom EU har bl.a. tillskrivits EU:s auktoritära byråkrati och den ”bysantinska administrativa strukturen”. Speciella intressen, lobbyister, en sluten kår av experter inom kommissionen etc. har gjort beslutsprocessen mycket svårkontrollerad. Förhandlingar mellan Bryssel och nationella experter har gjort besluten oåtkomliga både för de nationella parlamenten och för media.
Kritiken har lett till vissa förbättringar, bl.a. genom en ökad publicering av ”grön- och vitböcker”. Förhållandena är dock inte tillfredsställande för dem som ansluter sig till den liberala demokratiska belutsprocessen som kännetecknat Europas parlamentariska demokratier under lång tid.
Ett parlament har uppgiften att generera demokratisk legitimitet. För att parlamentet skall skapa legitimitet krävs en ”politisk infrastruktur” i form av partier på olika politiska nivåer, intresseorganisationer, yrkesorganisationer, religiösa samfund etc. Språkgemenskap, gemensamma traditioner, kultur och historia skapar också grund för samsyn och samhörighet.
Politisk legitimitet måste sammanfattningsvis bygga på information och kommunikation mellan en rad skilda förmedlande organ som slutligen kan skapa intressegemenskap, helst en bred intressegemenskap. Varje land, varje nationalstat, har under tidernas gång utvecklat organisationer och mekanismer – partier, frivilliga organisationer, organisationer för speciella intressen, media, fackföreningar, arbetsgivarorganisationer etc – som skapar acceptans för den politiska beslutsprocessen och det resultat som den kommer fram till. Att den parlamentariska demokratiska beslutsprocessen har brister, skall inte förnekas, men bristerna skall dock inte få dölja fördelarna.
Inom EU finns inte en sådan infrastruktur. Den kan kanske växa fram, men det är en process som kommer att ta mycket lång tid. Risken är stor för misslyckande. Det framgår bl.a. av utvecklingen i stater med betydande språkskillnader och olika kulturella traditioner.
För att besluten inom EU skall få legitimitet och EU också som institution skall omfattas med positivt intresse av allmänheten fordras fortfarande att besluten inom EU sker i ministerrådet och att de olika länderna i princip har vetorätt.
Varför är vetorätten väsentlig?
Utan den kan en regering inte ställas till svars av sitt lands parlament för att den sagt ja till en viss lagstiftning eller ett visst beslut.
Vetorätt och konsensus vid beslutsfattande skapar emellertid en mycket trög beslutsprocess, vilket i sin tur kan vara mindre önskvärt i en rad integrationsfrågor. Konflikten mellan effektivitet och legitimitet i EU:s beslutsprocess är uppenbar. Ett Europaparlament med större beslutsförmåga utgör ingen lösning. Den politiska infrastrukturen saknas som redan påpekats.
Vilka möjligheter finns då att minska den nu nämnda konflikten?
De nationella parlamentens granskningsprocess av olika beslutsförslag måste ske på ett betydligt mer analytiskt och öppnare sätt. Granskningsprocessen skall göra media, organisationer, partier och medborgarna medvetna om effekterna av åtminstone mer långtgående förslag på kort och inte minst på längre sikt. Vad som nu sagts innebär att vår riksdag måste ägna betydligt större intresse och mer tid åt granskningen av beslutsförslagen som kommer från Bryssel. Här borde vi kunna använda brittiska parlamentets institutioner och granskningsprocess som mönster.
Det brittiska parlamentet har ett särskilt utskott, som behandlar alla förslag från EU. När det kommer ett förslag om nya regler från kommissionen skall den ansvariga minister som berörs av förslaget, tillställa utskottet ett PM inom 10 dagar. Utskottet behandlar informationen, har rätt att infordra mer uppgifter i ärendet, kan om ärendet bedöms vara av vikt ordna offentlig hearing och också se till att ärendet debatteras i parlamentet.
Ingen regeringsmedlem har i princip rätt att ingå avtal för Storbritanniens räkning utan att frågan varit föremål för parlamentets granskning. Givetvis ser man ”mellan fingrarna ” när det gäller mindre ärende gällande främst detaljer. Varje år sammanställs en förteckning över behandlade ärenden och vad behandlingen har föranlett.
Överhuset har sin granskningsprocess, granskningsuppgift. Här ägnas arbetet i huvudsak åt framåtsyftande analyser och viss efterkontroll av beslut som tidigare har fattats. Den kommitté som i överhuset har hand om granskningen av EU och EU-beslut arbetar också med offentliga hearingar och samverkan sker mellan de båda husens EU-kommittéer.
De brittiska kvalitetstidningarna följer EU-granskningen med intresse. Att EMU-debatten t.ex. varit så mycket mer initierad, så mycket mer analyserande och betydligt livligare hänger uppenbarligen samman med parlamentets behandling av EU-frågorna. Givetvis har intresset, kunskaperna och analyserna i sin tur lett till fler meningsmotsättningar och en mer tungviktig kritik av EU-förslag, som också framförts i ministerrådet. Här kan vi antagligen finna en anledning till att Storbritannien uppfattats som EU-negativt, i stället för ett land som är värt att lyssna på, därför att frågorna är bättre belysta än i de flesta andra EU-länder.
Det finns en risk om analysen av de beslutsförslag som ministerrådet skall ta ställning till är mycket ojämnt belysta av de olika länderna. Nej-sägarna som ofta är nej-sägare därför att de har bredare kunskaper upplevs som bromsklossar.
Beslut och bibehållen vetorätt så långt möjligt kräver öppna och kunniga analyser i de olika medlemsländerna. Då kan också regeringarna få beslutsmandat från de olika nationella parlamenten, som på en gång binder dem och ger dem möjligheter att kompromissa. Är däremot regeringarna dåliga på att lyssna på vad parlamentet eller riksdagen gett till känna, kan regeringen också kritiseras och ställas till svars för dåliga förhandlingsuppgörelser.
Den demokratiska legitimiteten kan på detta sätt förstärkas. EU behöver inte bli överstatligt. Effektiviteten i beslutsfattandet kan öka samtidigt som beslutens legitimitet stärks.
I Sverige har EU-motståndet vuxit sedan folkomröstningen om inträdet i EU och EMU-frågan har en svag folklig förankring. Bristande legitimitet är alltid allvarligt.
De fyra friheterna och det mellanstatliga samarbetet i Europa är utomordentligt viktiga för vår framtid. Det är också väsentligt att meningsskiljaktigheten kommer fram om vad för slags Europa vi vill ha.
Ett marknadsliberalt Europa med så få regleringar som möjligt eller ett mera planstyrt Europa? Skiljelinjerna är inte alltid lätta att urskilja. Teknokratiska traditioner arbetar ofta väl samman med socialistisk ideologi. Gamla merkantilistiska traditioner förvandlas ofta till moderna krav på regleringar, medan äldre frihandelssympatier har efterföljare i avvisande av IT-regleringar och i vissa fall faktiskt snarare ansluter till ”free banking” än till en gemensam centralbank.
Den här typen av mycket svåra frågor kan aldrig diskuterats insiktsfullt, om inte den kontinuerliga beslutsprocessen i EU-frågor belyses och diskuteras i de nationella parlamenten, i media, i olika intresse- och yrkesorganisationer och bland intresserade medborgare.
Den svenska riksdagens behandling av EU-ärenden och EU-lagstiftning är inte tillfredsställande. Detta är inte märkligt. Vi är en förhållandevis ny medlem i EU. Men det är av stor vikt att samarbetet mellan regering och riksdag fördjupas och att riksdagen ägnar betydligt större kraft åt granskningsarbete. Det brittiska parlamentets arbete och institutioner bör kunna tas som mönster, även om naturligtvis anpassning måste ske till svensk tradition. Riksdagen bör taga initiativ i denna fråga genom att tillsätta en riksdagsutredning om beredningen och granskningen av EU-ärenden.
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen uppdrar åt talmanskonferensen att tillsätta en utredning om beredning av EU-ärenden i enlighet med vad som anförts i motionen.
|
Margit Gennser (m) |