Motion till riksdagen
1997/98:K216
av Rolf Åbjörnsson och Göran Hägglund (kd)

Subsidiaritetsprincipen


Alla de olika gemenskaperna i ett samhälle har sina specifika mål och upp­gifter, ett gemensamt gott ändamål för medlemmarnas samverkan. Det är uppenbart att det krävs någon form av auktoritativ koordination så att inte kollisioner uppstår mellan dessa gemenskapers strävanden, och så att de kan erhålla stöd i lämplig form när så behövs. Där de olika ge­menskaperna strävar efter sitt specifika goda är det viktigt att inte allas gemensamma goda glöms bort. Det är när en gemenskap inte beaktar detta som den degenererar till ett så kallat särintresse.

Detta konstaterande görs bl a i Lars F Eklunds skrift Gemenskaperna och det gemensamma bästa (Civitas skriftserie, 1996). Resonemangen nedan är i stort hämtade från denna skrift. Detta allas gemensamma goda, eller som det oftast kallas, det ge­mensamma bästa är det specifika objektiva ändamålet för den politiska samhällsgemenskapen eller staten: dess än­damål omfattar ju alla samhällsgemenskapens medlemmar.

Alltså: alla det civila samhällets gemenskaper måste beakta och re­spektera det gemensamma bästa när de fullföljer sina respektive ända­mål, medan det för den politiska gemenskapen, "staten", är det gemen­samma bästa som utgör det specifika ändamålet. Staten och den politiska maktutövningen har inget legitimt ändamål vid sidan av detta. Det är "sta­tens" unika och specifika ansvar för hela samhällsgemenskapens ge­mensamma bästa som är grunden för dess specifika prerogativ, såsom till exempel ett visst bruk av tvångsmakt.

Den politiska gemenskapen och auktori­teten är till för det civila samhällets medlemmar och gemenskaper, inte tvärtom. Dess roll visavi det civila samhället är rättsskipande, regle­rande, koordinerande och stödjande. För att dessa verksamheter skall kun­na ske på rätt sätt, det vill säga på ett sätt som respekterar människor­nas naturliga rättigheter och det civila samhällets legitima självbestäm­mande, måste staten låta sig vägledas av subsidiaritets­principen.

Denna centrala socialfilosofiska princip har troligen sina idéhistoriska rötter hos Aristoteles. Alla dess aspekter är påtagligt närvarande i S:t Tho­mas av Aquinos filosofi liksom i Leo XIII:s socialencyklika Rerum No­varum från 1891. Själva begreppet har dock i första hand lanserats ge­nom Pius XI:s socialencyklika Quadragesimo Anno från 1931.

Under senare år har principen fått en allt starkare ställning – eller åt­minstone rönt allt större uppmärksamhet – såsom vägledande för Europeiska unionens verksamhet, men det bör uppmärksammas att dess formuleringar i unionsdokumenten knappast är några socialfiloso­fiskt auktoritativa utsagor om principens innebörd som sådan, utan sna­rare skall ses som försök att applicera principen i ett visst sammanhang. Genom sitt medlemskap har alltså Sverige införlivat subsidiaritetsprincipen på den övernationella nivån. Det kan förefalla något märkligt och inkonsekvent att inte också applicera den på den nationella nivån.

Det latinska ordet "subsidium" betyder stöd. När man därför säger att subsidiaritetsprincipen betyder att samhällsuppgifter skall lösas på "läg­sta effektiva nivå" så är detta inte hela sanningen. Snarare är det så att den socialfilosofiska tradition i vilken principen formulerats förutsätter och understryker de enskilda människornas och det civila samhällets ge­menskapers naturliga rättigheter, "aktörskap", och legitima självbe­stämmande. Principen kan sägas vara en kompletteringsprincip.

Vad principen innebär är dels att staten har en skyldighet att stödja där så behövs, dels att detta stöd, oavsett vilken form det har i övrigt, måste respektera de enskilda människornas rättigheter och gemenska­pernas egna kompetensområden. Hjälp måste vara en hjälp till självhjälp, annars är det ingen verklig hjälp.

Alltså:

1. Alla gemenskaper har en stödjande och kompletterande roll visavi si­na medlemmar. "Sina medlemmar" skall givetvis inte tolkas i någon in­åtvänd, navelskådande mening, som att gemenskaper skall ses såsom "stängda" visavi omvärlden och indifferenta inför denna. Personer som lever i sådana missuppfattningar levererar ofta kritiska synpunkter på den subsidiära samhällsuppfattningen i form av ramsor om "idealiserandet av kärnfamiljen", "romantiserandet av lokalsamhället" etc.

Kritiken är, principiellt sett, grundlös. Tvärtom innebär ju de min­dre gemenskapernas uppgifter under normala omständigheter en verk­lig tjänst åt den större samhällsgemenskapen.

Till exempel så kommer ju familjens uppgifter visavi barnen i termer av omvårdnad, försörjning, uppfostran och kunskapsförmedling hela det omgivande samhället till del.

På motsvarande sätt är det uppenbart att det gagnar hela den över­gripande politiska gemenskapens – "statens" – gemensamma bästa om de lokala politiska gemenskaperna, till exempel kommunerna, kan lösa sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt och staten kan koncentrera sig på sådant endast den kan handha på ett ändamålsenligt sätt.

2. Större gemenskaper har en stödjande och kompletterande roll visavi mindre gemenskaper – en naturlig konsekvens av uppfattningen av sam­hällsgemenskapen såsom uppbyggd "underifrån och uppåt". Ibland måste en ny "högre" gemenskapsnivå bildas för att de "lägre" gemenskapernas gemensamma bästa skall kunna säkras. En sådan utveckling var – kanske – övergången från de olika landskapslagarna till en rikstäckande rättsgemenskap genom Magnus Erikssons lands­lag, för att ta ett exempel ur vår historia.

Självklart innebär subsidiaritetsprincipen att en ny gemenskapsnivå skall begränsa sin verksamhet till just de uppgifter för vilka de tidigare nivå­erna inte var tillräckliga. Det tänkande för vilket subsidiaritetsprincipen är en exponent bejakar alltså tillskapandet av nya, högre, gemenskaps­nivåer men ställer sig samtidigt avvisande till alla centralistiska tenden­ser, det vill säga försök att till en högre "central" nivå överföra uppgif­ter som ändamålsenligt kan lösas av de lägre, mindre gemenskaperna. Om en centralistisk tendens gått för långt är det följaktligen på sin plats att återföra kompetens "nedåt", ibland även att utveckla nya "lägre" po­litiska gemenskaper.

3. Större gemenskaper/högre nivåer har en subsidiär roll visavi enskilda och mindre gemenskaper i dessas relation till mellanliggande nivåer, i hän­delse av begångna orätter. Detta är en aspekt av subsidiaritetsprincipens logik som ibland glöms bort.

Ett exempel är den offentliga myndighetens plikt att skydda enskilda mot övergrepp inom familjen. Ett annat exempel är Europadomstolens uppgift att skydda den enskildes mänskliga rättigheter gentemot orätter begångna av de nationella rättsväsendena.

Det finns anledning att upp­märksamma vissa problem med formuleringen "på lägsta effektiva ni­vå". Det är uppenbart att vad som är en "effektiv nivå" kan te sig lite olika om man är centralbyråkrat i Skolverket eller småbarns­förälder i glesbygd.

Det är här viktigt att komma ihåg att när människor är inblandade så kan aldrig något moraliskt orättfärdigt vara i egentlig mening effek­tivt. Det är alltid det moraliskt/etiskt rätta som avgör vad som kan kallas effektivt eller nyttigt – det är inte "nyttan" som avgör vad som är moraliskt rätt. Det finns inga genvägar till det gemensamma bästa. Det gemensamma bästa innefattar eller omsluter alla enskildas och gemen­skapers partikulära autentiska goda och kan inte förverkligas på dessas bekostnad.

Mycket talar mot ovanstående bakgrund för att subsidiaritetsprincipen alltså bör vara ett styrande arbetsverktyg även för den nationella nivån i Sverige. En sådan styrande effekt kan åstadkommas genom att subsidiaritetsprincipen skrivs in i regeringsformens första kapitel. Ett sådant inskrivande bör dock inte göras utan en grundlig genomgång av principen. Regeringen bör alltså tillkalla en utredning som får till uppgift att genomföra nödvändigt analysarbete i syfte att grundlagsfästa subsidiaritetsprincipen.

Vid behandlingen av en tidigare kristdemokratisk motion i ämnet har konstitutionsutskottet avvisat ett sådant yrkande (1996/97:KU26). Utskottet hävdade att det inte fanns någon anledning att grundlagsfästa subsidi­a­ritetsprincipen. Något motiv för detta ställningstagande har inte anförts av utskottet.

I bakgrundbeskrivningen har utskottet redovisat följande ur en tidigare utredning med anledning av medlemskapet i EU.

Subsidiaritetsprincipen behandlas i betänkandet Suveränitet och demokrati (SOU 1994:12). Däri påpekas att man när uttrycket subsidiaritet används om politiska maktförhållanden åsyftar att den högre nivån skall vara ett stöd för de lägre nivåernas insatser, men att subsidiaritetstanken inte är någon enty­dig decentraliseringsidé, eftersom den kan användas för att motivera såväl centralisering som decentralisering beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Subsidiariteten, vilken är en ansvarsregel som avgör vems an­svar det är att förverkliga det allmänna bästa, kan sägas ha två dimensioner. Den vertikala dimensionen avser statens uppbyggnad och de politiska nivåre­lationerna, där tanken är att uppgifterna skall utföras på lägsta nivå. Den horisontella dimensionen gäller avvägningen mellan det offentliga och det privata (dvs. omfattningen av statens roll i det civila samhället och mark­nadsekonomin), där utgångspunkten är att det skall finnas så stort utrymme för mångfald och självorganisering som möjligt.

I betänkandet påpekas vidare att det i alla politiska system finns en drag­kamp om hur makten skall delas och om vad politiska institutioner på olika beslutsnivåer skall besluta och genomföra. I Sverige har det ständigt förts en diskussion om hur uppgifterna skall fördelas mellan den statliga centralmak­ten och den kommunala självstyrelsen, heter det. I betänkandet erinras om att den statliga Länsberedningen år 1974 gjorde ett försök att sammanfatta de vägledande principerna för uppgiftsfördelningen inom den offentliga sek­torn. I det sammanhanget formulerades subsidiaritetsprincipen som vägled­ning för politiska nivårelationer i Sverige enligt följande: "En uppgift bör inte ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt berörda" (SOU 1974:84 s. 20).

Det har alltså gjorts en analys av subsidiaritetsprincipen utifrån det europeiska perspektivet i SOU 1994:12 eftersom principen har en betydande ställning i EU-fördragen. Någon närmare analys av vad en etablering av principen inom landet har dock endast berörts i förbigående. Den analysen bör genomföras. Detta bör ges regeringen till känna.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en utredning i syfte att grundlagsfästa subsidiaritetsprincipen.

den 25 september 1997

Rolf Åbjörnsson (kd)

Göran Hägglund (kd)