Vid i övrigt oförändrade förhållanden är ett stats- eller samhällsskick mer demokratiskt, ju fler relativt oberoende maktcentrum som det omfattar och ju bättre jämvikt som det föreligger mellan dem.
Detta konstaterande görs av professor Aleksander Peczenik i det nyligen utkomna verket Vad är rätt? Peczenik är professor i allmän rättslära i Lund.
Detta synsätt har dessvärre inte varit vägledande för uppbyggnaden av den svenska konstitutionen. I huvudsak har den svenska traditionen byggts på den s k folksuveränitetsprincipen, i mindre grad på maktdelningsprincipen.
Sverige har alltså ingen långvarig tradition av maktbalanstänkande i det politiska systemet. Från 1500-talet och framåt har det svenska politiska systemet varit monolitiskt i sina huvuddrag. Den starka kunga- och centralmaktens ställning som överhet även över den kyrkliga förkunnelsen har starkt bidragit till detta. Även om 1809 års regeringsform delvis anses bygga på ett maktdelningstänkande har det i liten utsträckning haft någon sådan konstitutionell effekt, bortsett från att riksdagen och regeringen idag utgör två maktcentrum, dock intimt ihopkopplade genom parlamentarismen. Den dömande makten har haft en underordnad ställning och kan knappast anses utgöra ett separat maktcentrum. Den blygsamma utformningen och användningen av lagprövningsrätten är troligen ett exempel på detta.
En god demokratisk utveckling måste bygga på en klar maktdelning. Detta synsätt överensstämmer med den realistiska människosyn som säger att alla människor är ofullkomliga. Det måste alltså finnas klara korrektiv mot maktmissbruk och maktkoncentration. Maktdelningen mellan lagstiftare och verkställare bör kompletteras med en juridisk instans i form av en författningsdomstol.
Enligt direktiven (dir. 1991:119) till Fri- och rättighetskommittén skulle den överväga alternativet "att skapa någon form av författningsdomstol". Uppgiften för en sådan skulle vara att främst svara för normkontrollen, men kommittén skulle också överväga vad som i övrigt skulle ingå i prövningsbefogenheten. I samband med den här delen av direktiven hette det vidare: "Kommittén bör studera de olika system med domstolsprövning av konstitutionella frågor som finns utomlands. Av störst intresse är givetvis de som finns i västeuropeiska länder. Om kommittén skulle komma fram till att en domstol med nu avsedd uppgift bör finnas i någon form, bör den också ta ställning till vilken roll – förutom dagens lagprövningsrätt – även lagrådsgranskning skall ha i ett sådant system."
Fri- och rättighetskommittén fullföljde inte direktiven på denna punkt. Någon djupare analys av hur domstolsprövning i konstitutionella frågor sker utomlands gavs inte och det gjordes inga analyser alls av de författningsdomstolar som förekommer. Kommitténs majoritet valde att i summariska ordalag avvisa tanken på en författningsdomstol och med detta undvek man att följa direktivens krav på analyser.
Majoriteten i Fri- och rättighetskommittén hävdade att en författningsdomstol är ett främmande inslag i svensk rättstradition. Det är bara delvis sant. Faktum är att det redan fanns två sådana accepterade domstolar, Internationella domstolen och Europadomstolen. Genom den av kommittén föreslagna inkorporeringen av Europakonventionen och riksdagens beslut om detta förstärktes detta inslag. Inom EU har man en författningsdomstol, EG-domstolen. Sverige har numera alltså att finna sig i en författningsdomstols beslut i frågor som angår avtalet med EU. Företeelsen har alltså sedan Fri- och rättighetskommittén avlämnade sitt betänkande blivit mindre "främmande" i svensk rättstradition.
När konstitutionsutskottet behandlade en tidigare kristdemokratisk motion om en utredning om en svensk författningsdomstol hänvisade utskottet till tidigare svar (1996/97:KU26) i frågan och vidhöll samma uppfattning. Argumentering skedde enligt följande.
Utskottet behandlade frågan om att inrätta en författningsdomstol i sitt av riksdagen godkända betänkande 1993/94:KU24. Utskottet hänvisade där till Fri- och rättighetskommitténs överväganden i betänkandet Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40) och ansåg i likhet med kommittén att
a) ett huvudproblem med inrättandet av en författningsdomstol var att ett sådant system var svårt att förena med kravet att en rättighetsreglering inte fick innebära att politisk makt fördes över till icke politiska organ. De frågor en författningsdomstol skulle ta ställning till skulle enligt utskottet bli fokuserade på ett helt annat sätt än vad som sker vid en lagprövning enligt den ordning Sverige nu har.
b) Utskottet instämde i kommitténs uppfattning att redan den centralisering av normkontrollen som systemet skulle innebära gjorde att det blev mer aktuellt med en politisk "styrning" av den dömande verksamheten. Det skulle i sin tur leda till onödiga spänningar mellan den politiska och den dömande makten.
c) I likhet med kommittén ansåg utskottet att det var svårt att komma till rätta med en befarad politisering av en sådan domstol genom att konstruera ett lämpligt system för tillsättning av dess ledamöter.
d) Utskottet ansåg vidare i likhet med kommittén att man inte kunde komma ifrån att resultatet lätt kunde bli någon form av blandad politisk-juridisk bedömning av ett slag som inte eftersträvas i Sverige. Det anförda utgjorde enligt utskottets mening tungt vägande skäl mot införandet av författningsdomstol.
Konstitutionsutskottets invändningar mot en författningsdomstol bygger på en missuppfattning kring vad en författningsdomstol har för ändamål och vore egentligen skäl nog att begära en utredning i frågan.
Att påstå att ett system med författningsdomstol är svårt att förena med kravet att en rättighetsreglering inte får innebära att politisk makt förs över till icke-politiska organ är en missuppfattning överhuvudtaget av synen på oavhängiga domstolar.
Domstolarnas uppgift – även en författningsdomstol – är inte att tävla med lagstiftaren utan att lösa fall i enlighet med lagstiftningen. Det vore ett brott mot rättstatens principer om domstolar började ge generella normer utan anslutning till konkreta fall. En författningsdomstols främsta uppgift vore ju att bl a granska vanlig lags överensstämmelse med grundlagen, inte att stifta ny lag.
Sedan kan det noteras att uttrycket att överföra “politisk makt” till icke-politiska organ är något märkligt. Domstolarna har förstås sin makt och verksamhet baserad på politisk makt, eftersom det är politikerna, lagstiftaren, som fastslagit spelreglerna för verksamheten och delegerat makt.
Att en författningsdomstol skulle anses leda till en politisk ”styrning” av en sådan domstol är också en missuppfattning av begreppet oavhängiga domstolar. Detsamma kan sägas om resonemanget att det skulle vara svårt att utse ledamöter i en sådan domstol. Regeringen utnämner redan idag ledamöter i Högsta domstolen och andra höga domare. Utskottets uttalande kunde alltså tolkas på ett sådant sätt att Högsta domstolen och andra höga domare är politiskt styrda och ”politiserade”. Vi utgår ifrån att så inte är fallet.
En författningsdomstols uppgift är alltså inte att vara – som utskottet befarar – ”någon form av blandad politisk-juridisk bedömning”.
EG-domstolen utgör idag en författningsdomstol inom EU. Den har att tolka rättsfall gentemot de ”grundlagar” som gäller för EU, nämligen de olika fördragen.
Utgör EG-domstolen någon ”form av blandad politisk-juridisk bedömning”? Är EG-domstolen politiserad genom sättet att utnämna domare? Innebär EG-domstolens befogenheter att ”politisk makt” överförts till ett icke-politiskt organ?
Inte någon av dessa tre frågor kan besvaras med ett jakande svar, enligt vår bedömning.
En författningsdomstol skall uttolka och klargöra grundlagens krav på lagstiftning och rättstillämpning. Viktigt är också att kunna få fram besked genom en s k abstrakt lagprövning, dvs förhandsbesked i konkreta fall.
Försiktigheten hos domstolarna idag vad avser gällande lagprövningsrätt är självklart beroende på uppenbarhetsrekvisitet men också på att domstolarna är överlastade och saknar den breda konstitutionella kompetensen. Det är för övrigt intressant att notera att tolkningen av själva lagprövningsrätten i sig är kontroversiell, även om det i praktiken är så att domstolarna undviker den typen av uppgifter.
Kompetensnivån inom landet för uttolkning av den inkorporerade Europakonventionen är ytterligare ett skäl att inrätta en författningsdomstol. Det behövs en domstol (en appellationsdomstol) där man direkt kan få påstådda kränkningar av civila rättigheter (både rättsfrågor och sakfrågor) prövade.
Problemet med utnämningsrätten brukar – i likhet med KU:s betänkande – nämnas som ett argument mot en särskild författningsdomstol. Men själva det argumentet är inte typiskt för en författningsdomstol. Om man vill kan man konstruera olika typer av ”filter” för att sortera bort klara partipolitiska utnämningar. Det bör vara möjligt även för valet av ledamöter i en författningsdomstol.
Enligt kristdemokratisk uppfattning skall en författningsdomstol inrättas i Sverige. En sådan skall ha kompetens att pröva vanlig lags överensstämmelse med grundlag. Tolkningstvister av vallag och övriga lagar som rör det politiska systemets funktion skall ligga inom domstolens prövningsrätt. Detsamma skall gälla kränkningarna av de mänskliga fri‑ och rättigheterna, vilka är fastslagna i grundlagen och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Dessutom kan man tänka sig att den övertar en del av Valprövningsnämndens funktion samt en del övriga funktioner av annan karaktär.
Ett inrättande av en författningsdomstol kräver också en översyn av lagrådsfunktionen och rättsprövningsinstitutet. Regeringen bör alltså ges i uppdrag att tillsätta en utredning i syfte att åstadkomma en författningsdomstol.
Rättssystemet måste fungera som ett sammanhang – det måste vara koherent. Det behövs, för att citera professor Stig Strömholm, en övernorm för valet mellan motstridiga lösningar även för de undantagsfall där den högsta lagstiftande makten har fattat ett beslut, som står i strid med de normer som reglerar dess verksamhet och kompetens.
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om en utredning om inrättande av en författningsdomstol.
|
Göran Hägglund (kd) |
Rolf Åbjörnsson (kd) |