Miljöbrott kan i dag begås utan risk för straff. Detta beror bl.a. på de olika myndigheternas bristande intresse och prioritering för miljöbrott samt deras bristfälliga kunskaper på det miljörättsliga området. Miljöpartiet de gröna efterlyser med denna motion ytterligare åtgärder från regeringens sida.
Miljöbrottslighet utgör den straffrättsliga sidan av den omfattande lagstiftning som avser att skydda miljön och lägga grunden för ett hållbart ekologiskt samhälle. Bestämmelser om straff för olika typer av brott på miljöskyddsområdet finns såväl i brottsbalken som i ett stort antal författningar med miljöanknytning.
I 13 kap. brottsbalken finns bestämmelser om allmänfarliga brott. Till sådana hör bl.a. miljöbrott. För sådant brott döms den som på olika sätt framkallat hälsorisker, skador eller andra olägenheter i miljön, under förutsättning att inte behörig myndighet tillåtit förfarandet eller detta är allmänt vedertaget eller gärningen med hänsyn till omständigheterna kan anses försvarlig.
Huvuddelen av straffbestämmelserna på miljöskyddsområdet hör till specialstraffrätten och återfinns i de olika lagar och förordningar som innehåller också de materiella rättsreglerna. Straffbestämmelserna i denna lagstiftning är i regel s.k. blankettstraffbud. Sådana uttalar endast att den som överträder vissa i andra lagrum angivna påbud eller förbud skall dömas till straff.
Ansvarsbestämmelserna innehåller också inom en viss latitud vilket straff som skall följa på brotten. Strafflatituden ger uttryck för brottets straffvärde. Den är av betydelse även för preskriptionstidens längd för det ifrågavarande brottet.
För brott som har begåtts i utövning av näringsverksamhet kan företagsbot komma i fråga. Näringsidkare kan också meddelas näringsförbud. En överträdelse kan i vissa fall leda till att sanktionsavgift utgår.
Frågor om skadestånd är, förutom i den allmänna skadeståndslagen, reglerade i en särskild miljöskadelag.
Utmärkande för miljöstraffrätten är att, den än så länge, är spridd på många bestämmelser, som tillkommit med olika syften vid olika tidpunkter. Ett annat drag är frånvaron av förarbeten och vägledande domar samt svårtolkade bestämmelser. Åtskilliga av dessa lagar avses, om regeringens kommande proposition om en ny miljöbalk antas i riksdagen, att ersättas av regler i den nya miljöbalken.
På miljöområdet finns även en hel del mellan- och överstatlig reglering i form av konventioner och EG-direktiv m.m.
Miljöbrottslighet brukar indelas i två områden, nämligen fauna- och florabrottslighet och brottslighet som avser avfall, föroreningar m.m. Också brott mot regler om kulturminnen kan räknas till miljöbrottsligheten.
Volymen av miljöbrott är svår att få en säker uppfattning om. Antalet uppdagade och lagförda fall av miljöbrott är dock få.
Det råder ingen tvekan om att miljöbrott kan vara en synnerligen lönsam verksamhet, som dessutom inte anses medföra alltför stora risker för gärningsmannen: risken att bli upptäckt och dömd är liten och straffen är vanligen inte särskilt hårda.
När det gäller gärningsmannaprofilen är den typiske miljöbrottslingen en tidigare ostraffad person med drag av ”manschettbrottsling”. Det handlar i många fall om företagare som av vinstintresse nonchalerar miljöreglerna och i vissa fall sätter detta i system i stor skala men som vanligen inte är eller har varit inblandade i annan grov kriminalitet.
Miljöstraffrätt är ett område där mycket litet forskning sker jämfört med vad som är fallet på andra straffrättsliga områden. Tillgång till sammanställda data angående anmälningar, åtal och domar finns t.ex. inte. Det finns några rapporter från Brottsförebyggande rådet där sammanställningar gjorts, men det pågår inte något kontinuerligt arbete av den typen.
Av den forskning som ändå har skett på området kan följande fakta observeras:
Bara en mycket liten del av alla miljöbrott går till domstol.
De straff som döms ut är i 86–100 % av fallen böter.
Storleken på bötesbeloppen är som regel mycket modest, vilket beror på att det är mest de små triviala fallen som hamnar i domstol.1
Ett konkret exempel på omfattningen och problemen kring miljöbrottsligheten kommer från Miljöförvaltningen i Landskrona. I ett brev till riksdagen uppmanar Miljönämnden regeringen att ta större krafttag mot bekämpningen av miljöbrott i Sverige. Av brevet framgår bl.a. följande:
Miljöförvaltningen har sedan 1993 anmält totalt 48 verksamheter för misstanke om brott mot lagen om kemiska produkter. Inga av dessa anmälningar har lett till åtal. Av dessa 48 ärenden är 15 inte avgjorda. – – –
– – – Den genomsnittliga handläggningstiden för anmälningarna är 19 månader. De snabbaste handläggningarna gick på 1 vecka respektive 1,5 månad. I det första fallet avskrevs ärendet ”eftersom brott inte kan styrkas” och i det sistnämnda fallet preskriberades ärendet enligt Rättegångsbalken 23 kap. 4 a § jämförd med Rättegångsbalken 20 kap. 7 § 1 st 1 p.
Den längsta handläggningstiden utsträcktes till 33 månader och medförde inte helt överraskande preskription.
De allt för långa handläggningstiderna har medfört att över hälften av ärendena har preskriberats (21 anmälningar). För att brott mot lagen om kemiska produkter ska anses föreligga krävs det att brottet ska ha skett uppsåtligen, av grov oaktsamhet eller genom oaktsamhet om det rör sig om brott mot föreskrifter. I fem av fallen har åklagare beslutat att brott ej kan styrkas och i två ärenden har åklagare beslutat att gärningen ej är brott. I 20 § lagen om kemiska produkter anges att i ringa fall döms inte till ansvar. Fem fall har angetts vara ringa brott.
I som synes solklara fall blir likväl åklagarens beslutsmotivering ”Brott kan ej styrkas” trots att det finns vittnen om bevismaterial. Det förekommer att åtal inte väckts trots påpekanden från både Naturvårdsverket och riksåklagaren.
I en del av ärendena har polismyndigheten felaktigt angett anmälan för att gälla brott mot miljöskyddslagen när det i själva verket rörde sig om lagen om kemiska produkter, vilket tydligt framgick av miljöförvaltningens anmälan. I samtliga fall har åklagarmyndigheten inte uppmärksammat felaktigheterna utan har beslutat i ärenden gällande brott mot miljöskyddslagen.2
Att försöka uppskatta omfattningen av miljöbrottsligheten är, som redan nämnts, förenat med stora svårigheter. Ofta är uppgifter om föroreningar och utsläpp osäkra eller ofullständiga. Ibland kan det vara svårt att upptäcka om ett miljöbrott har begåtts. En orsak härtill kan vara att effekterna blir kända först efter flera år och att störningskällan då kan vara svår att spåra. Problemet kompliceras ytterligare av att antalet tillståndspliktiga verksamheter och tillsynsobjekt är mycket stort.
Kontrollen av att miljöskadliga utsläpp inte går utöver vad som har föreskrivits i villkor sker på två sätt. Dels gör företagaren en egenkontroll, dels sker en periodisk kontroll från tillsynsmyndighetens sida, bl.a. genom besiktning. I de flesta fall svarar företagaren själv för provtagning och analys, varefter resultaten redovisas till den myndighet som handhar tillsynen.
De tillfällen då mätningar sker av utsläpp är vanligtvis få. Utifrån erhållna mätvärden beräknas sedan medelvärden, eftersom i villkoren ofta föreskrivs en högsta tillåten utsläppsmängd såsom medelvärde för år eller månad. Det är därför självklart att det kan vara svårt att upptäcka tillfälliga överutsläpp.
Andra problem som påverkar möjligheterna att upptäcka överutsläpp är att mätningarna är kostsamma – ibland mycket dyra – och inte sällan behäftade med stora felmarginaler. Naturvårdsverket har redovisat att mätningar av stoftutsläpp till luft kan en felmarginal uppåt och nedåt på 75 procent.
Även om tillförlitliga mätnings- och beräkningsmetoder står till buds kan det ändå vara svårt att avgöra om otillåtna utsläpp förekommit. Detta beror ofta på att villkoren för en miljöfarlig verksamhet är ofullständiga eller oklara. Det finns även fall där det saknas bestämmelser om kontrollprogram.
Miljöbrottslighet är ofta svårutredd. Åklagaren har den fulla bevisbördan för de objektiva förutsättningarna för att brott skall anses föreligga. När det är fråga om gärningar av allvarlig beskaffenhet måste för att straffansvar skall inträda krävas att gärningsmannen handlat uppsåtligt eller åtminstone oaktsamt. Åklagaren måste styrka också de faktiska omständigheter som ger vid handen att det föreligger ett sådant s.k. subjektivt rekvisit. Detta leder till svårigheter och tidsutdräkt.
På många håll brottas polisväsendet, åklagarna och domstolarna med en stor arbetsbörda. Detta medför ett tvång att prioritera mellan olika brott. Självfallet måste många typer av överträdelser mot miljölagstiftningen anses ha ett högt straffvärde och därför också ges hög prioritet. Men så är inte fallet.
Överträdelser av miljöreglerna begås i stor utsträckning inom ramen för näringsverksamhet utövad av större eller mindre företag. För att straffansvar skall kunna ådömas måste en enskild gärningsman utpekas. Detta kan medföra utredningssvårigheter då det kan vara osäkert vilket inflytande den formellt ansvarige haft på händelseförloppet och vilket straffvärde hans handlande därför kan anses ha. Detta kanske leder till att t.ex. VD:n fälls till ansvar men döms till en lindrig påföljd därför att han själv inte har någon särskilt stark personlig skuld till det inträffade.
I 1 kap. 2 § första stycket brottsbalken fastslås att i balken beskriven gärning skall, om inte annat anges i straffbudet, anses som brott endast om den begås uppsåtligen. Ett uppsåtsrekvisit är alltså underförstått i brottsbeskrivningarna. Om oaktsamhet skall vara tillräcklig för straffbarhet måste detta däremot uttryckligen anges i straffbudet. Denna regel gäller inte för specialstraffrätten där snarast motsatsen är fallet på så sätt att om inget sägs i straffbudet så kan man i allmänhet utgå från att det för straffbarhet räcker med oaktsamhet.
I de specialstraffrättsliga regler som gäller inom miljöområdet föreskrivs i de flesta fall straffansvar även om gärningsmannen varit oaktsam, liksom fallet är vid vållande till miljöstörning enligt brottsbalken. Ibland krävs grov oaktsamhet. Så är fallet bl.a. enligt 20 § lagen om kemiska produkter vid åsidosättande av den allmänna aktsamhetsregeln i 5 § och enligt 35 § strålskyddslagen vid åsidosättande av den allmänna aktsamhetsregeln i 6 § men också enligt åtskilliga andra bestämmelser.
Vad som skall krävas för att en gärning skall anses grovt oaktsam är mycket tveksamt och vållar inte sällan problem för domstolar o.s.v. Vi föreslår därför att kravet på grov oaktsamhet tas bort i all miljölagstiftning
I dag gäller för de bestämmelser som finns i de olika miljölagarna att ansvarsfrihet föreskrivs för ringa fall. Problemet är att det saknas vägledning hur gränsdragningen skall ske mellan ringa fall och sådana överträdelser som skall föranleda ansvar. Detta är en av anledningarna till att åtal väcks i så liten omfattning för överträdelser av miljölagstiftningen. Vi föreslår därför att ”ringa brott” gällande miljöbrott måste klargöras så att det straffbara området framgår på ett tydligare sätt än vad som är fallet med enligt gällande rätt. Alternativet till ett klargörande är att ”ringa brott” slopas helt rörande miljöbrott. Situationen det rör sig om täcks nämligen redan av reglerna om åtalsunderlåtelse i 20 kap. rättegångsbalken.
Omkring 20 procent av de åtal som väcks ogillas, resten leder regelmässigt till böter. Genom de låga straffsatserna har åklagarna begränsade möjligheter att med hjälp av straffprocessuella tvångsmedel, t.ex. husrannsakan, beslag eller häktning, utreda miljöbrottslighet.
De låga bötesstraffen påverkar även den prioritering som sker hos polis och åklagare, som bedömer om det finns någon särskild anledning att behandla ärendet med förtur.
Vi föreslår därför att straffskalorna för brott på miljöområdet skall skärpas.
Vid vissa typer av miljöbrottslighet är preskriptionstiden så kort att det ibland händer att ett misstänkt brott inte hinner utredas under den tid inom vilken åtal måste väckas. I andra fall kan det tänkas att skadliga effekter av ett miljöbrott visar sig så sent att brottet över huvud taget inte upptäcks innan straffansvar för gärningen är preskriberat.
Straffsatsen för ett brott ger inte endast uttryck för brottets straffvärde utan den har även betydelse för bl.a. preskriptionstidens längd. De skäl som talar för preskription är svagare ju allvarligare brottet är. Därför stadgar lagen olika preskriptionstid alltefter brottets svårighetsgrad.
Preskriptionstiden för miljöbrott bör förlängas till 25 år. Miljöbrottens karaktär är mycket speciell då skadan som förorsakats inte sällan är uppenbar först lång tid efter det att brottet begicks.
Det är viktigt att villkor och bestämmelser är omsorgsfullt och tydligt utformade, för att överträdelser av dem skall kunna föranleda sanktioner. Tyvärr finns ett stort antal äldre villkor som är mycket svåra att kontrollera och tillämpa. Vi föreslår en ökad möjlighet att ompröva sådana villkor.
Den 1 januari 1998 inrättas Ekobrottsmyndigheten som åklagarmyndighet inom åklagarväsendet med särskilda uppgifter för att samordna och utveckla bekämpningen av ekonomisk brottslighet.
Verksamheten skall bygga på en nära samverkan mellan åklagare, poliser och olika slag av specialister.
Då miljöbrottslighet är en form av ekobrottslighet bör den blivande ekobrottsmyndigheten utformas så att särskilda miljöåklagare och särskilda miljöbrottsutredare tillsätts inom varje åklagarområde. Denna åtgärd gör det möjligt att med relativt små resurser ge åklagarmyndigheterna och polisen hög kompetens på det miljörättsliga området. Den erfarenhet som fås genom Miljöbrottsutredningen kommer till maximal nytta om den föreslagna organisationen tillämpas. En organisation med miljöexperter bland åklagare och polis som utreder miljöbrott kan också förhindra att miljöbrotten läggs åt sidan och prioriteras bort för andra ärenden som väcker större intresse bland åklagare och polis.
Sedan våren 1995 har det vid Polishögskolan anordnats särskilda, åtta veckor långa utbildningar i miljörelaterad brottslighet som bekostas av Rikspolisstyrelsen. Vi föreslår att denna utbildning permanentas och görs tillgänglig inte bara för poliser utan även för åklagare, domare och andra personer som arbetar med miljörelaterad brottslighet inom t.ex. tillsynsmyndigheterna.
I det föregående har framhållits att forskningen om miljöbrott i Sverige är starkt försummad. Även om bristen på kunskap är påtaglig, råder det dock knappast någon tvekan om att miljöbrottsligheten i dag utgör ett stort och svårbemästrat problem. Vi anser bl.a. att det från samhällelig synpunkt är angeläget med en satsning på miljöbrottsforskning. Lunds och Uppsala universitet bör därför tilldelas medel för att kunna bedriva denna typ av forskning.
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om enhetliga rekvisit i miljölagstiftningen,
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ringa brott,
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om skärpta straffsatser,
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om åtalspreskription,
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tillståndsformuleringar,
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om Ekobrottsmyndigheten,
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om forskning om miljörelaterad brottslighet.
|
Kia Andreasson (mp) |
|
|
Eva Goës (mp) |
Barbro Johansson (mp) |
|
Annika Nordgren (mp) |
Ewa Larsson (mp) |
|
Bodil Francke Ohlsson (mp) |
| [1] | Miljöstraffrättens problem och möjligheter, Examensarbete i miljörätt av Karolina Ardesjö vid Juridiska fakulteten i Uppsala. |
| [2] | Brevet inkom till justitieutskottet den 18 juni 1997 med dnr 1997-82. |