Den ekonomiska brottsligheten har under många år intagit en framskjutande position i debatten om insatser mot brottsligheten. Det är svårt att under de senaste 10–15 åren finna ett dokument om brottsbekämpning som inte innehåller omfattande beskrivningar om betydelsen och vikten av att bekämpa ekonomisk brottslighet och att detta arbete prioriteras. Självklart är ekobrottsligheten ett allvarligt problem som är svårt att kartlägga till såväl omfattning som innehåll och form. Ett mycket påfallande drag under senare tid är brottslighetens växande internationalisering. Brottsligheten utövas inte sällan av ytterst ”kompetenta” personer som snabbt och effektivt rör sig över nationsgränserna med utnyttjande av bl.a. modern informationsteknik.
Med de förgreningar som den avancerade ekonomiska brottsligheten har och ständigt vidareutvecklar är det angeläget att i internationell samverkan inom och utom EU mobilisera resurser, spetskompetens och ändamålsenlig organisation i syfte att bekämpa och störa de personer som ägnar sig åt denna typ av brottslighet. Också utifrån en övertygelse om en vital marknadsekonomis förtjänster är insatser mot ekonomisk brottslighet viktiga. Samvetslösa individer skall inte genom brottsligt agerande vinna konkurrensfördelar visavi dem som följer rättsstatens regelsystem.
Initiativ och insatser som syftar till att näringslivet deltar i självsaneringsarbetet i syfte att bl.a. stävja illojal konkurrens, är välkomna och bör understödjas av samhället i stort.
I en kommittémotion som Moderata samlingspartiet väckte föregående år angående kampen mot den ekonomiska brottsligheten (1996/97:L702) beskrevs ett antal åtgärder som vidtagits under de två senaste decennierna. I det sammanhanget framhölls bl.a. uppbyggnaden av EKO-rotlarna under 1970-talets slut, kvantitativt och kvalitativt, betydelsen av tillräckliga resurser för polis och åklagare och behovet av samverkan på alla nivåer mellan ett antal myndigheter, exempelvis Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och Riksskatteverket. Just denna samverkan mellan myndigheter lyftes fram som en förutsättning för att på ett rimligt effektivt sätt komma till rätta med ”vanlig” ekobrottslighet.
Den borgerliga regeringens syfte med att inrätta Råsop under 1990-talets början och med att avsätta öronmärkta pengar, 60 miljoner kronor för att möjliggöra anställning av särskilda ekobrottsåklagare och för att anskaffa teknisk utrustning och ADB-stöd, var just att skapa bättre förutsättningar för att bekämpa den kvalificerade ekonomiska brottsligheten.
Åklagarväsendet stärktes samtidigt som den dåvarande regeringen våren 1994 beslutade att inrätta en central enhet, Riksenheten mot ekonomisk brottslighet (REKO).
Den operativa verksamheten skulle stå i fokus. REKO skulle handlägga de mest krävande och juridiskt komplicerade fallen av ekonomisk brottslighet. Efter de initiala svårigheter som varje organisationsförändring medför, är REKO nu en väl fungerande enhet. Med ett rimligt resurstillskott skulle REKO kunna svara upp till högt ställda krav på effektivitet i bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten.
En genomgång av detta slag speglar också betydelsen av tillräckliga resurser kvantitativt men inte minst kvalitativt. Självfallet kastar också 1980-talets ekonomiska lättsinne, finanskris, fastighetsmarknadens kollaps samt lånekarusellens fartblindhet sina skuggor över brottslandskapet.
Den upplösning av moral- och hedersbegrepp som detta årtiondes uppsjö av dåliga förebilder inom det ekonomiska och sociala etablissemanget avslöjat, skall inte heller underskattas. Samfundets inre kompass verkar stundom ha satts ur spel, med allvarliga konsekvenser för människors tilltro till rättsstatens sätt att fungera. I ett öppet samhälle som vårt finns det olika uppfattningar om normernas och värdesystemets betydelse. För Moderata samlingspartiets politiska ställningstaganden och förslag avseende såväl den offentliga sektorn som den privata utgör dessa grundläggande värderingar, heders- och moralbegrepp i umgänget människor emellan, den grundbult som varje civiliserat rättssamhälle måste bygga på och kräva för sin fortlevnad.
I en rapport – ”Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället” (1993/94:6) – redovisade Riksdagens revisorer en bred granskning inom detta fält. Några centrala frågeställningar stod i fokus då revisorerna sökte sammanfatta svårigheter och brister i ekobrottsbekämpningen:
den komplicerade myndighetsstrukturen
brister i styrning, kompetent arbetsledning hos Polisen
resurs- och kompetensbrister inom åklagarväsendet.
Inte minst betonades den centrala roll som åklagarna bör ha och behovet av att stärka denna i samordnande syfte.
Tveklöst kom revisorernas rapport direkt och indirekt att påverka förslag och beslutsfattande tiden därefter.
I budgetpropositionen för år 1997 skriver regeringen att det under året inom åklagarväsendet skall inrättas en särskild myndighet, Ekobrottsmyndigheten (EBM), med operativa och samordnande uppgifter i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Denna myndighet skall svara för all åklagarverksamhet inom ekobrottsområdet, såväl på central som regional nivå. På regional nivå skall myndigheten finnas etablerad i landets samtliga sju åklagardistrikt. Statsåklagarmyndigheten för speciella mål upphör och dess verksamhet övertas av EBM. All personal som ingår i den nya organisationen skall vara samlokaliserad och arbeta under åklagarledning (vår kurs). – Den nya organisationen utformas så att där kan föras en sammanhållen och konsekvent personalpolitik. Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen förutsätts komma överens om vilka polisiära resurser som skall ställas till EBM:s förfogande. Liknande skrivningar återkommer därefter i regeringens skrivelse 1996/97:
49, Lägesrapport i fråga om den ekonomiska brottsligheten, daterad den 31 oktober 1996. Skrivelsen behandlades av justitieutskottet i betänkande 1996/97:JuU6 som godkändes av en majoritet av riksdagen den 12 februari 1997. Av utskottets skrivning, och av vissa med anledning av skrivelsen väckta motioner, framgår att utskottet har bibringats uppfattningen att EBM skulle inordnas som en självständig myndighet inom åklagarväsendet och att detta skulle komma att innebära en vidareutveckling av den av den borgerliga regeringen inrättade Riksenheten mot ekonomisk brottslighet (REKO) samt att det var fråga om en betydande förstärkning av samhällets insatser mot den ekonomiska brottsligheten.
Den 19 december 1996 utsåg regeringen en särskild utredare med uppgift att förbereda inrättandet av EBM. Denne utsågs samtidigt till generaldirektör vid Justitiedepartementet med avsikt att han skall utses till chef för EBM när denna inrättats.
Utredningsuppdraget redovisades den 14 maj 1997. Enligt förslaget skall EBM utgöra en central förvaltningsmyndighet under regeringen och dessutom ha vissa åklagaruppgifter. Det innebär i princip en återgång till Ekobrottsberedningens förslag i rapporten Effektivare ekobrottsbekämpning, trots att dessa blev föremål för massiv kritik ifrån flera tunga remissinstanser, däribland Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och Justitieombudsmannen.
Förslaget ger upphov till en rad allvarliga betänkligheter, bl.a. från konstitutionell synpunkt. Enligt RF 11:6 lyder Riksåklagaren under regeringen och av 7 kap 2 § rättegångsbalken framgår att ”riksåklagaren är under regeringen högste åklagare och har i denna egenskap ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet i riket”. JO har bl.a. framhållit dessa aspekter i sitt remissyttrande:
Det kan således sammanfattningsvis konstateras att Ekobrottsmyndigheten är tänkt att vara såväl sidoordnad som underordnad och i ett visst hänseende möjligen också överordnad RÅ och RPS samt att den skall ingå i såväl åklagar- som polisväsendet samtidigt som den skall vara en självständig myndighet i förhållande till dessa myndighetsorganisationer. Det är uppenbart att en konstruktion av detta egenartade slag är helt främmande för svensk förvaltningstradition som denna kommer till uttryck bl.a. i 11 kap. 6 § regeringsformen. Att den kommer att ge upphov till praktiska komplikationer och kompetenskonflikter av skilda slag är oundvikligt.
JO understryker vidare vikten av att åklagar- och polisuppgifterna, oavsett vilken organisatorisk lösning som väljs, även i fortsättningen hålls åtskilda från varandra på sådant sätt att åklagarens roll som garant för den enskildes rättssäkerhet inte urholkas.
Från Moderata samlingspartiets sida restes ett antal frågor som avspeglade farhågor över att en ny myndighetsstruktur skulle växa fram direkt underställd regeringen. Vårt absoluta krav för att acceptera EBM var att den skulle stå under RÅ:s ledning.
Mot denna bakgrund inger årets budgetproposition oro. I utgiftsområde 4 som behandlar rättsväsendet återfinns under avsnitt 4.4.1 ”Åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten” följande beskrivning av den nya EBM som föreslås inrättas den 1 januari 1998.
Ekobrottsmyndigheten tar över ansvaret för den operativa åklagarverksamheten mot ekobrott i de tre storstadslänen. För övriga län skall Ekobrottsmyndigheten, under Riksåklagaren, samordna åklagarväsendets verksamhet rörande ekobrottslighet och även kunna ta över särskilt kvalificerade mål.
Att EBM skulle ”samordna åklagarväsendets verksamhet” ligger helt i linje med Moderata samlingspartiets uppfattning då vi ställde oss bakom tillkomsten av EBM. Däremot ställer vi oss frågande till den beskrivning av befogenheten i de tre storstadslänen där EBM ”tar över ansvar för den operativa åklagarverksamheten”. Detta kan bara tolkas så att EBM tar över en del av ansvaret från RÅ, vars lednings- och ansvarslinje alltså bryts. Denna tolkning får ytterligare näring av att regeringen i budgetpropositionen redovisar ett anslag under B 1 Åklagarorganisationen och ett annat under B 2 Ekobrottsmyndigheten. I en fotnot erinrar regeringen om att B 1-anslaget tidigare hette Åklagarväsendet. Det man nu föreslår är alltså ett splittrat åklagarväsende.
Propositionens skrivningar går stick i stäv mot fattade riksdagsbeslut och försäkringar från justitieministern före riksmötets sommaruppehåll om EBM under RÅ. Dessutom öppnar propositionens text för ett antal ledningskonflikter där ansvar och befogenheter är oklart redovisade. Helt naturligt har dessa förslag och beskrivningar av arbets- och ansvarsförhållanden väckt reaktioner bland landets åklagare. Det finns, enligt vår mening, all anledning att ta dessa synpunkter på allvar – inte minst mot bakgrund av att åklagarnas oro och missnöje sedan något år tillbaka fått till följd att ekoåklagare i stor utsträckning söker sig över till andra arbetsuppgifter. Åklagarväsendet åderlåts nu på kompetens som det kommer att ta åratal att ersätta. Samma tendenser återfinns inom polisen.
Från Moderata samlingspartiets sida kan vi till fullo instämma i dessa synpunkter och farhågor. För att undvika alla oklarheter vill vi direkt markera vårt avståndstagande till propositionens förslag till arbets- och ansvarsförhållanden för EBM visavi RÅ, vilka vi alltså yrkar avslag på.
Vi förordar att EBM inrättas som en åklagarmyndighet inom åklagarväsendet, direkt underställd RÅ, som får det fulla ansvaret för den samlade åklagarverksamheten, inte bara judiciellt utan också administrativt.
Tillsammans med insatser som redan initierats på detta område under senare år bör verkningsgraden på ekobrottsbekämpningen då kunna öka i betydande grad. Dock, och det bör kraftigt understrykas, kan inte enbart nya organisatoriska lösningar lösa problemen. Tvärtom kommer den av regeringen aviserade omorganisationen i sig att medföra betydande kostnader. Dessutom finns det skäl att understryka att den organisationen även på längre sikt kommer att medföra avsevärda administrativa merkostnader – flera tiotals miljoner årligen som inte kommer den operativa brottsbekämpningen till godo.
Det svenska rättsväsendet i dess olika delar är i ett överhängande behov av resurstillskott för att återta initiativet i kampen mot brottsligheten. Då, och först då, kan förtroendet för rättssamhällets sätt att fungera återskapas – en central uppgift för riksdagen som lagstiftande och beviljande första statsmakt.
Regeringen föreslår att EBM inrättas den 1 januari 1998. Av budgetpropositionen framgår att en organisationskommitté skall tillsättas under innevarande höst för att förbereda och verkställa bildandet av EBM. Denna kommitté är i skrivande stund ännu inte tillsatt. Förberedelsearbetet har därför gått i stå. Med tanke på att regeringen verkar synnerligen angelägen att genomföra denna omorganisation är senfärdigheten anmärkningsvärd.
Till att börja med måste det kunna krävas att regeringen lämnar ett klart besked om den nya myndighetens tilltänkta förvaltningsrättsliga status och om hur dess inlemmande i rättsväsendet i övrigt är tänkt att genomföras. De stora och svåra konstitutionella och juridiska frågor som vi har aktualiserat i det ovanstående har regeringen fortfarande inte lämnat ett tillfredsställande svar på.
Till detta kan läggas ett otal praktiska och administrativa problem som också pockar på en godtagbar lösning. Fyra exempel:
I RÅ:s tillsynsfunktion ligger att han äger utfärda bindande föreskrifter för åklagarna. Detta kommer, såvitt vi förstår, även fortsättningsvis att gälla de åklagare som är knutna till EBM. RÅ förfogar emellertid inte över de budgetmedel som skulle göra det möjligt för åklagarna att leva upp till de bindande föreskrifterna utan det gör EBM. Hur är det tänkt att denna kompetenskonflikt skall lösas?
Åklagarna har oreglerad arbetstid. Polismän har reglerad arbetstid och dessutom råder på grund av gällande besparingskrav övertidsförbud inom Polisen. Den åklagare som inför ett större tillslag anser det nödvändigt att utföra visst spaningsarbete kvällstid kan således inte beordra utredningsmannen att utföra arbetet. Åklagarnas bristande befälsrätt över polispersonalen är en av de stora stötestenarna hos REKO i dag, och samma grundläggande problem är på väg att byggas in i den nya organisationen. Hur är det tänkt att detta skall lösas?
Åklagarväsendet och Polisen har två helt olika datasystem som inte inom överskådlig tid kan kopplas ihop, inom en och samma myndighet med nationella stabsfunktioner – hur skall detta lösas?
En åklagare behöver göra en tjänsteresa tillsammans med en polisman. Biljetterna kan inte beställas samtidigt av en och samma tjänsteman eftersom de skall belasta två olika anslag. Dylika problem belastar REKO i dag och tas över av EBM. Hur är det tänkt att lösas?
Exemplen skulle kunna mångfaldigas. Vart och ett kan de avfärdas som futtiga. Sammantaget utgör de dock ett påtagligt hot mot EBM:s möjligheter att höja effektiviteten i den operativa ekobrottsbekämpningen.
I det ovanstående har vi tagit upp ett antal väsentliga konstitutionella, juridiska, administrativa och praktiska problem som måste lösas innan riksdagen kan eller bör ta ställning till hur och när EBM bör inrättas. Moderata samlingspartiet anser det som helt uteslutet att alla dessa frågetecken kan hinna rätas ut under de tre månader som återstår till det tilltänkta genomförandet. Vi föreslår därför att inrättandet av EBM skjuts upp till den 1 januari 1999.
Det ankommer på regeringen, RÅ och RPS att under mellantiden tillse att den nuvarande organisationen för ekobrottsbekämpning ges sådana arbetsvillkor att utredning och beivrande av denna brottslighet lösgörs ur nuvarande förlamning.
För att underlätta en nära samverkan mellan myndigheterna bör en skyndsam översyn göras i syfte att kartlägga eventuell lagstiftning som hindrar eller försvårar detta samarbete. Ett sådant område kan vara sekretesslagstiftning. Ett litet exempel kan illustrera vad som avses. Om en polis- eller åklagarmyndighet tar egendom i beslag kan det vara av intresse för kronofogdemyndigheten att underrättas om ett hävande av beslaget för att genom utmätning säkra betalning. JO har emellertid uttalat att det saknas lagstöd för att tillämpa generalklausulen i sekretesslagen. Som RÅ påtalat för regeringen bör lagstiftningen utformas så att åtgärderna blir tillåtna. Även olika myndigheters relation till konkursförvaltare, som ju inte är en myndighet, men som har en central roll vid konkurser bör då uppmärksammas.
Miljöbrotten utgör en del av den ekonomiska brottsligheten. Kampen mot miljöbrottsligheten lider i dag stora brister enligt samstämmiga uppgifter runt om i landet.
Behov av åtgärder för att öka effektiviteten i handläggningen av miljöbrottsärenden är stort. Miljöbrott kan inte tillåtas fortsätta utan straffpåföljd på grund av myndigheternas dåliga resurser för att handlägga ärendena. Kompetensen inom det miljörättsliga området hos både åklagare och poliser måste höjas. Miljöbrotten måste ges högre prioritering och handläggningstiderna måste minska drastiskt.
Ovanstående är ett utdrag ur ett brev från en sydsvensk kommun som tillställts justitieutskottet hösten 1997. Den bild som kommunen ger av hur miljörelaterade ekobrott hanteras framstår som representativ för Sverige av i dag.
I Sverige finns ingen strategi på nationell nivå för hur vi effektivt skall kunna förebygga och bekämpa denna typ av brott. Med tanke på att Sverige i internationella sammanhang gärna vill framstå som en förebild i miljöfrågor ter sig frånvaron av en nationell strategi för miljöbrottsbekämpning som anmärkningsvärd.
Som framgick av den motion om åtgärder mot miljöbrott som Moderata samlingspartiet väckte vid föregående riksmöte (1996/97:Ju907) har flera av våra europeiska grannländer utvecklat strategier för miljöbrottsbekämpning. Genom en konsekvent kompetensuppbyggnad på central nivå i samverkan med polis och åklagare finns dessa resurser tillgängliga för att vid behov kunna biträda de lokala polis- och åklagarmyndigheterna.
Det vore orättvist att påstå att inget har gjorts, att vi saknar all kunskap etc. Olika organisationer, idéer och förslag har presenterats. Detta är emellertid inte tillräckligt när polis och åklagare inte har tillräckliga resurser att avsätta. Med Moderata samlingspartiets ökade anslag till polis och åklagare, vilket närmare redovisas i vår anslagsmotion avseende rättsväsendet, 1997/98:
Ju923 av Gun Hellsvik m.fl (m), skapas dock förutsättningar för personalförstärkning och högre specialkompetens inom polis- och åklagarväsendet. Härutöver föreslår vi att åklagarväsendet tilldelas ”öronmärkta” resurser i syfte att möjliggöra för åklagarna att anlita och bekosta särskild expertis i kvalificerade brottsutredningar.
Kunskap, kompetens, samarbete och informationsöverföring är nyckelbegrepp i en framgångsrik strategi. Detta gäller inte bara inom landet utan i minst lika hög grad mellan länder inom och utanför EU. I syfte att höja effektiviteten i det mellanstatliga/internationella brottsbekämpningsarbetet bör Sverige nu inta en betydligt mer pådrivande roll i samarbetet med olika länders rättsvårdande institutioner och organisationer. Att så sker är naturligtvis av största vikt för att Sverige tillsammans med övriga länder inom och utanför EU skall nå framgång i bekämpningen av all gränsöverskridande brottslighet, detta gäller inte minst den miljörelaterade brottsligheten som ofta har kopplingar till såväl narkotikabrottslighet som ekonomisk brottslighet. Effektiv brottsbekämpning kräver upptäckt, åtal och dom och straff om man befinns skyldig, vilket förutsätter en väl fungerande rättskedja som besitter resurser och kompetens. En förstärkning behövs i båda dessa avseenden. Då kan fauna- och florarelaterad brottslighet samt oljeutsläpp runt våra kuster upptäckas och beivras på ett sätt som står i samklang med vår vilja att inta en ledande position inom miljöområdet.
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen avslår regeringens förslag till arbets- och ansvarsförhållanden för Ekobrottsmyndigheten visavi Riksåklagaren i enlighet med vad som anförts i motionen,
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att tidpunkten för inrättandet av Ekobrottsmyndigheten bör framflyttas till den 1 januari 1999,
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om samverkan mellan myndigheter i kampen mot den ekonomiska brottsligheten,
att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring av lagstiftning som försvårar samverkan mellan myndigheter i enlighet med vad som anförts i motionen,
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en strategi för bekämpningen av miljöbrott.
|
Gun Hellsvik (m) |
|
|
Göthe Knutson (m) |
Anders G Högmark (m) |
|
Maud Ekendahl (m) |
Jeppe Johnsson (m) |
|
Åke Sundqvist (m) |
Christel Anderberg (m) |
|
Liselotte Wågö (m) |
Lars Björkman (m) |