Sveriges anpassning till EU:s flyktingpolitik har varit snabb och framgångsrik och den fria rörligheten gäller enbart EU-medborgare. Sverige deltar som observatör i Schengensamarbetet, som innebär att murarna runt EU blir högre för flyktingar medan medborgarna inom EU kan röra sig friare över de inre gränserna.
Det finns en mängd oklarheter kring europeiskt samarbete i invandrings- och flyktingfrågor. Parallellt med EU:s arbete för att förverkliga den fria rörligheten för personer har ett antal medlemsstater bedrivit det s.k. Schengensamarbetet. Det är uppenbart att målet med detta samarbete är att hålla människorna från tredje världen utanför Europa.
Hur skall vi kunna ta emot våra grannar på besök? Frågan kanske verkar märklig, men är berättigad. Ett inslag i Schengenavtalet är gemensamma visumregler. Inget enskilt Schengenland kan avskaffa visumtvånget för något av de 126 länder som finns på en lista över visumpliktiga länder, eftersom visum till ett land ju i praktiken kommer att gälla hela EU. Bara tjugo länders medborgare slipper visum för inresa till EU. Spanien tvingades t.ex. för ett par år sedan att införa visumplikt för marockaner. Sverige kan inte ensamt ha visumfrihet för de baltiska staterna eller Polen.
Inom Schengenavtalet finns det inget utrymme för flexibilitet, ingen möjlighet för enskilda EU-länder att ordna sina relationer med sina grannar på bästa möjliga sätt.
Hur skall vi kunna ge fristad åt vem vi vill? Schengenavtalet medför en total harmonisering av asyl- och flyktingpolitiken. Den som söker asyl i till exempel Tyskland kan inte göra det också i Sverige. Det kan man ju tycka verkar praktiskt och förnuftigt. Men det innebär att Sverige mister makten över vem som skall få resa in och få en fristad här. Detta förfarande strider mot 1951 års flyktingkonvention! Miljöpartiet motsätter sig detta förfarande och menar att varje stat har skyldighet att själv pröva en asylansökan.
En del av Schengenavtalet består av informationsutbyte. Via ett gemensamt datasystem, SIS (Schengen Information System), lägger man in uppgifter om bland annat asylsökanden som fått avslag på sin asylansökan.
Enligt tyska inrikesministeriet fanns 1995 600 000 personupplysningar (av totalt 750 000) som enbart handlade om människor som ansökt om asyl. Denna information kan än så länge nås av 30 000 dataterminaler.
Inser den svenska regeringen konsekvenserna av detta informationssystem? I stället för att pröva en asylansökan individuellt kommer nu personalen vid de yttre EU-gränserna att bl.a. kunna se på en dataskärm att personen framför dem kanske har sökt asyl någon gång tidigare i Grekland eller Irland.
Vi motsätter oss svensk medverkan i Schengenavtalet. Vi anser bl.a. att murarna blir högre för flyktingar. Vår uppfattning är att flykting- och asylpolitiken inte skall överföras till gemenskapslagstiftning. Vi motsätter oss också den uppdelning i A- och B-lag som EU tvingar fram bland invandrare. För invandrare inom EU gäller att de måste ha haft uppehållstillstånd i tre år innan de ges röst- och kandidaträtt till kommuner och landsting. För invandrare från länder utanför EU gäller betydligt längre tidsperioder. På detta sätt skapas A- och B-lag bland invandrare.
Schengens verkställande kommitté har unika maktbefogenheter. De är enastående bland internationella organisationer på grund av att de är så svepande. De är svepande på tre sätt: omfattningen och innehållet i de ämnesområden inom vilka verkställande kommittén har rätt att fatta beslut; frånvaron av internationell parlamentarisk och rättslig kontroll; slutligen att besluten berör enskilda individer, huvudsakligen utlänningar och de som är föremål för polisens intresse.
Vi anser att Sverige skall arbeta för en internationell och parlamentarisk kontroll.
Den verkställande kommittén fastställer själv sina procedurregler. Det är mycket ovanligt, normalt regleras sådana frågor i själva konventionstexten för att möjliggöra en parlamentarisk kontroll. Vare sig EG-domstolen eller någon annan internationell domstol har behörighet att döma över en Schengenstats eller den verkställande kommitténs tillämpning av konventionen. Europaparlamentet har ingen rätt att kontrollera den verkställande kommittén.
För att kompensera bristen på parlamentarisk kontroll av konventionens tillämpning ställde det nederländska parlamentet ett särskilt villkor för att ratificera konventionen; parlamentets båda kamrar måste lämna sitt godkännande av ett beslutsförslag innan den nederländske representanten i den verkställande kommittén får ge sitt samtycke till ett beslut. Också de italienska och belgiska parlamenten har förbehållit sig en viss – om än mer begränsad – kontroll av den verkställande kommittén.
Den franska senaten sade bl.a. följande i sin rapport med anledning av ratificeringen av Schengenkonventionen: ”Genom att godkänna anslutning till konventionen har det franska parlamentet indirekt gjort ett åtagande om att åstadkomma ett resultat, som inom folkrättens gränser, binder dess lagstiftande kompetens eftersom det kommer att vara politiskt mycket svårt för de parlamentariska församlingarna att inte anta motsvarande nationella lagar inom föreskriven tid och i enlighet med de riktlinjer som föreskrivs i konventionen.
Det är förvisso möjligt att förutsätta att ett parlament genom att godkänna anslutning till konventionen också i förväg godkänt beslut av det organ som skall implementera den och som för detta ändamål har den behövliga behörigheten direkt härledd från konventionstexten.” Senaten förutsåg en risk att den franska lagstiftande församlingen ”inte längre skulle ha någon möjlighet att vägra att rösta för en lag som var nödvändig på grund av ett beslut från den verkställande kommittén”.
Den dåvarande Europaministern – nuvarande justitieministern – Elisabeth Guigou åtog sig, på regeringens vägnar, att begränsa denna de facto-överföring av lagstiftningsmakt, att parlamentet först skulle konsulteras beträffande alla beslutsförslag som skulle kunna ligga inom dess behörighet innan de lämnades till den verkställande kommittén.
Vi anser det vara av synnerlig vikt att riksdagens inflytande över konventionens tillämpning säkras och att förbehåll görs vid ratificeringen liknande det som gjorts av det nederländska parlamentet.
På asylrättens område innebär Schengenkonventionen – liksom f.ö. också Dublinkonventionen – i första hand ett regelsystem för att utpeka vilken stat som är skyldig att behandla en asylansökan. Ett sådant system kunde vara rimligt om det inom det territorium som konventionen avser, förelåg en i stort sett likadan tillämpning av flyktingkonventionen, övriga bestämmelser om skydd för asylsökande och familjeåterförening. Detta är ju ingalunda fallet och det finns ingen anledning att tro på en sådan utveckling i en nära framtid.
Det är i och för sig bra att Schengenländerna i konventionen bekräftar sina åtaganden i förhållande till 1951 års konvention och 1967 års New York-protokoll och att alla Schengenländerna tillträtt 1951 års konvention. Men detta löser inte på något sätt problemet. Som nederländska Raad van State påpekade i sitt yttrande över Nederländernas ratificering av Schengenkonventionen finns det en uppenbar kollision mellan Schengenkonventionen och flyktingkonventionen. Artikel 33 i flykting-konventionen innehåller ett förbud mot att skicka en flykting till ett land där han/hon hyser välgrundad fruktan för att utsättas för förföljelse. I den del artikel 32 i Schengenkonventionen leder till att ansvaret för att bedöma vem som är flykting förs över till en annan stat, som beslutar i enlighet med sin nationella lag, saknar den stöd i flyktingkonventionen. Annars skulle artikel 32 i Schengenkonventionen betyda att staterna gavs möjlighet att undandra sig sina skyldigheter enligt flyktingkonventionen.
Detta förhållande ändras inte av att det i Schengenkonventionens artikel 29 st 4 stadgas att de anslutna staterna i undantagsfall ges rätt att behandla en asylansökan även om detta enligt huvudregeln skulle ha varit en annan stats ansvar. Enligt Raad van State är den regeln ett undantag och innebär att staterna ges en rätt, inte en skyldighet, att behandla dessa asylärenden och att artikeln inte tillämpar flyktingkonventionens system på ett adekvat sätt. Raad van State ansåg att det mot denna bakgrund inte förelåg tillräcklig säkerhet mot att Nederländerna skulle komma i konflikt med landets åtaganden enligt flyktingkonventionen om Schengenkonventionen ratificerades.
Transportöransvaret har i Sverige konstruerats på så sätt att transportören har skyldighet att ersätta staten för kostnaderna för en tillståndslös utlännings transport tillbaka, om utlänningen vägras tillstånd att stanna här. I många länder kan en transportör dessutom straffas med böter, i enstaka länder även om asyl beviljas. Flyktingpolitiska kommittén under Britt Olausson diskuterade införandet av ett bötessystem även i Sverige, men avstod från att lägga fram förslag härom. Det är tillfredsställande att regeringen sedermera avstått från att föreslå en ordning där transportören kan dömas till böter i propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (1996/97:25).
Nackdelarna med ett bötessanktionerat transportöransvar är uppenbara. En sådan ordning innebär sålunda att personal hos bl a flygbolag tvingas göra asylbedömningar, något som de saknar kvalifikationer för. Samtidigt väcker det starka konstitutionella betänkligheter då myndighetsutövningen mot enskild är förbehållen svenska medborgare anställda av staten. Bötesansvar för transportörer måste anses komma i konflikt med flera internationella instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna.
Erfarenheter från länder som tillämpat bötessystem visar vidare att det ger upphov till diskriminering av passagerare som till utseendet skiljer sig från majoritetsbefolkningen. En annan erfarenhet från en praktisk tillämpning av bötessystem är att det ger upphov till en mer lukrativ marknad för smugglare. Intensifierade kontroller med höga krav på dokument leder nämligen till att de som tvingas fly måste betala ett ännu högre pris.
I anledningen av experten Per Almqvists särskilda yttrande (Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv s 290, SOU 1995:75) om att kommittén bort föreslå ett utökat transportöransvar, mot bakgrund av de åtaganden Sverige gjort som medlem i EU, vill vi anföra följande.
Det är tveksamt om Sverige p g a sina åtaganden som EU-medlem måste införa bötesansvar för transportörer, av bl a följande skäl: Spanien har en lagstiftning om transportöransvar som väsentligen motsvarar den svenska och har inga planer oss veterligt på en ändrad reglering av denna fråga. Europaparlamentet har i april 1994 antagit en rapport som kräver borttagande av bestämmelsen om transportöransvar i kommissionens förslag till yttre gränskonvention. Vi erinrar om att riksdagen tagit klar ställning för att Sverige i EU kraftfullt ska verka för en solidarisk och human flyktingpolitik.
Det är därför uppmuntrande att Sverige i förhandlingar om att ingå i Schengen-samarbetet lyckades få förståelse för de nuvarande reglerna i vår lagstiftning. ”Någon erinran har inte gjorts i samband med anslutningsförhandlingarna vad gäller den svenska redovisningen av gällande nationella bestämmelser rörande transportörernas ansvar.” sid 38 Ds 1997:38. Men i nästa mening i promemorian står: ”Någon ändring av 9 kap. 2 § utlänningslagen verkar därför inte behövas på grund av Schengenkonventionen” (vår kursivering). Riksdagen har i den nya utlänningslagen godkänt den nuvarande ordningen vad gäller transportöransvar. Därför måste fullständiga och klara garantier för att kommittén erkänner och respekterar Sveriges ställningstagande att inte bötfälla transportörer erhållas från Schengens verkställande kommitté innan riksdagen tar ställning till Schengenkonventionen.
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om Schengenmedlemskap,
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige, före ratificering, beslutar om ett förbehåll liknande det som gjorts av det nederländska parlamentet,
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige skall arbeta för en parlamentarisk och internationell kontroll,
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige starkt skall arbeta för en minskning av transportörernas ansvar.
|
Ragnhild Pohanka (mp) |
Ulla Hoffmann (v) |