Moderniseringen av den svenska miljölagstiftningen har försenats
kraftigt av den socialdemokratiska regeringen. Redan 1994 överlämnade
den dåvarande borgerliga regeringen ett förslag (prop. 1994/95:10) om
införande av en samlad miljölagstiftning i en miljöbalk som skulle ha
trätt i kraft den 1 juli 1995. Detta förslag drogs emellertid tillbaka, vilket
har lett till att miljöbalken blir minst 3 1/2 år försenad.
Som följd härav sköts en lång rad skärpningar och kompletteringar av
miljölagarna på framtiden. Bl.a. har införandet av EU-direktiv på miljö-
området försenats. Sverige har bl.a. blivit kritiserat av EU-kommissionen för
att EU:s bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) från 1985
ännu inte är införda i svensk lag. Om miljöbalkspropositionen inte hade
dragits tillbaka 1994, skulle Sverige ha undgått denna kritik samt haft ett
bättre regelverk på detta område.
Moderata samlingspartiet anser att samlandet av de viktigaste miljölagarna
till en miljöbalk är en angelägen reform. Miljöreglerna kan genom balken bli
tydligare och mer överskådlig, och prövningen av tillstånd kan bli mer
samordnad. Samtidigt kan sanktionssystemet bli bättre och viktiga principer
på miljöområdet förstärkas.
2 Följdlagstiftningen
Ett slutligt förslag om följdlagstiftningens utformning finns inte, vilket
hindrar en fullständig överblick och ger intryck av att förslagen är
framkastade utan fullständig kontroll över slutresultatet. Moderata
samlingspartiet anser att en ordning där följdlagstiftningen varit känd
redan i samband med huvudförslaget borde ha varit självklar. Det är
också en brist att regeringens sedan länge aviserde stora miljöpolitiska
proposition ännu inte är presenterad. Denna proposition är aviserad att
komma senare i vår och skall innehålla förslag till nya miljöpolitiska
målsättningar.
Den oklarhet som nu finns gäller bl.a. miljöbalkens förhållande till befint-
liga speciallagar för vissa sektorer och verksamheter. I syfte att eliminera
osäkerheten och otydligheten bör det klargöras att speciallagar skall gälla
före miljöbalken i de fall det finns bestämmelser som kolliderar.
3 Bärande principer för miljöbalken
I propositionen anges särskilt sju s.k. bärande principer för miljöbalken.
Dessvärre saknas en för utvecklingen på miljöområdet omistlig del -
samverkan mellan lagstiftningen och marknadsekonomin. Lagstiftningen
får inte ses som det enda instrumentet för en god utveckling på
miljöområdet, utan som ett nödvändigt instrument som måste
kompletteras av andra. Regeringens förslag är tyvärr mycket bristfälligt
när det gäller frågor som har betydelse för företagsklimatet, vilket även
utvecklas längre fram i denna motion.
Vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992, där
bl.a. den s.k. Riodeklarationen med principer för miljöarbetet och hand-
lingsprogrammet Agenda 21 undertecknades, betonades just utvecklingens,
marknadsekonomins och den ekonomiska tillväxtens betydelse för ett
framgångsrikt miljöarbete. I Riodeklarationens fjärde grundprincip sägs
exempelvis att skyddet av miljön skall utgöra en integrerad del av utveck-
lingsprocessen och inte betraktas som något isolerat därifrån. Andra kapitlet i
Agenda 21 rekommenderar alla länder att främja den privata sektorn och
företagandet samt skapa utrymme för marknadsmekanismer.
Utan utveckling, tillväxt och marknadsekonomi kan vi inte eliminera
fattigdomsproblemen och skapa de ekonomiska resurser som behövs för att
lösa miljöproblemen. Det bör också betonas att detta förutsätter demokrati
och en fri debatt. Moderata samlingspartiet beklagar att regeringens förslag
inte tar utgångspunkt i detta. Förslaget innebär tyvärr en olycklig polarisering
av miljö och utveckling.
Nutidshistorien har med all önskvärd tydlighet visat att marknadseko-
nomiska principer och ett konkurrenskraftigt och fungerande näringsliv är av
avgörande betydelse för en positiv utveckling på miljöområdet. Förutom den
sedan länge kända betydelse som en skyddad äganderätt har för hushållning
med och vård av naturen visar erfarenheterna att ett fritt och dynamiskt
näringsliv leder till en bättre utveckling på miljöområdet än vad myn-
digheterna kan åstadkomma med enbart regleringar. Numera är det inte
ovanligt att företagen ligger före myndigheterna och minskar utsläppen
snabbare och mer än vad myndigheternas normer föreskriver.
En stor del av initiativet på miljöområdet ligger i dag hos enskilda
människor och framsynta företagare som agerar på den fria, kon-
kurrensutsatta marknaden. Företagens miljöansvariga är fullt upptagna med
konkret miljöarbete, inte minst för att möta kraven från kunder och
konsumenter. Inom näringslivet ses miljöarbetet alltmer som något av godo,
som kan öka både marknadsandelarna och vinsterna. Det ligger en enorm
kraft i denna utveckling, en kraft som inte kan ersättas av lagar och för-
ordningar.
Miljöbalken får inte bortse från denna utveckling och framstå som
omodern redan innan den införts. Moderata samlingspartiet anser därför att
de i propositionen särskilt angivna principerna bör kompletteras med
följande:
Som bärande princip för miljöbalken bör gälla att den skall betona
betydelsen av marknadsmekanismer och värnad äganderätt samt utformas så
att den främjar förutsättningarna för företagande och teknisk utveckling.
4 Ersättning vid intrång
Den största enskilda bristen i regeringens förslag rör behandlingen av
ersättningsfrågorna och förslagets oförenlighet med grundlagen.
Förslaget innebär att rätten till ersättning vid ingripande av det allmänna
kringgås i en rad olika situationer på ett sätt som strider mot 2 kap. 18 §
regeringsformen.
Lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen ändrades den 1 januari 1995.
Ändringen innebär att egendomsskyddet stärktes i grundlagen, bl.a. vad
gäller rätten till ersättning. För lagstiftaren innebär ändringen att allmän lag
inte får stiftas så att dess ersättningsregler strider mot grundlagen.
Det har emellertid förekommit diskussion om tolkningen av 2 kap. 18 §
regeringsformen i dess nya lydelse. Diskussionen har gällt om bestämmelsen
skall tolkas efter sin ordalydelse eller utifrån förarbetena.
Lagrådet har närmare granskat denna fråga och gör ett mycket tydligt
ställningstagande:
Det råder inga delade meningar om att bestämmelsen enligt sin ordalydelse
innebär att rätt till ersättning inträder, oavsett anledningen till att det
allmänna inskränkt användningen av mark eller byggnad på angivet sätt.
(...) Tolkningen av en lagregel skall enligt vedertagen uppfattning i svensk
rätt grundas på regelns ordalydelse. Är denna sådan att det inte kan råda
någon tvekan om regelns innebörd, skall den tillämpas enligt ordalydelsen.
Den omständigheten att det i regelns förarbeten kan ha gjorts uttalanden som
tyder på att avsikten med regeln varit en annan än vad dess ordalydelse ger
vid handen skall i så fall i princip inte påverka tillämpningen.
(...) Om denna tolkningsmetod skall gälla även i fråga om en grundlagsregel
har varit föremål för olika uppfattningar inom doktrinen. I åtskilliga
sammanhang har gjorts uttalanden enligt vilka olika bestämmelser i 2 kap.
regeringsformen om grundläggande fri- och rättigheter skall ges en vidsträckt
tolkning till den enskildes förmån (se Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna,
s. 19 f.). Här kan också hänvisas till ett principuttalande av Lagrådet av
innebörd att kravet på att man inte till den enskildes nackdel frångår en
tillämpning i strikt överensstämmelse med lagtexten har särskild tyngd när
det gäller de grundläggande fri- och rättigheterna (prop. 1977/78: s. 144 f.).
När det är fråga om en grundlagsregels betydelse för en ny lagstiftning, talar
enligt Lagrådets mening övervägande skäl för särskild återhållsamhet med att
fästa avseende vid motivuttalanden som är svårförenliga med
grundlagsregelns ordalydelse.
Flera namnkunniga jurister gör samma tolkning av grundlagen som
Lagrådet. Exempelvis argumenterar professorn i civilrätt och förre
justitierådet Bertil Bengtsson i sin bok "Grundlagen och fastighetsrätten"
att det är grundlagstexten som gäller. I samband med
Miljöbalksutredningens huvudbetänkande (SOU 1996:103) gjorde även
rättschefen på Justitiedepartementet samma tolkning. Dessutom delar
många tunga remissinstanser Lagrådets uppfattning att
ersättningsreglerna i propositionen strider mot grundlagen, bl.a.
Justitieombudsmannen, Skogsstyrelsen, Kammarkollegiet, Sundsvalls
kommun, Sveriges advokatsamfund, Lantbrukarnas riksförbund,
Jordägareförbundet, Industriförbundet och Svenska
arbetsgivareföreningen.
Umeå tingsrätt, Göteborgs tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm,
Länsrätten i Stockholms län, Länsrätten i Östergötlands län, Domstolsverket,
Länsstyrelsen i Gävleborgs län och Kungliga skogs- och lantbruksakademien
anser också att frågan om balkens förhållande till grundlagen måste klargöras
innan slutlig ställning tas till förslaget.
Det torde stå klart att propositionen strider mot grundlagen beträffande
ersättningsrätten. Lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen medför en änd-
ring av rättsläget som innebär att rätten till ersättning vid rådighetsin-
skränkningar har utvidgats till att avse fall när myndighet ingriper i pågående
verksamhet av bl.a. miljöskäl. Miljöbalken bör ändras så att detta framgår.
Regeringen föreslår vidare att den kompromiss om ersättningsreglerna som
riksdagen beslutade om 1987, och som det rått bred enighet om, skall brytas
genom förslaget till 31 kap. 6 § som innebär att ersättningen vid markintrång
skall minskas med det belopp som motsvarar vad markägaren är skyldig att
tåla utan ersättning. Moderata samlingspartiet motsätter sig detta förslag som
försvagar äganderätten och den enskildes ställning. Riksdagen bör besluta att
bestämmelsen skall utgå.
5 Miljöbalkens mål
Inom svensk miljöpolitik har det sedan länge funnits en bred uppslutning
kring fyra miljöpolitiska mål: skyddet av människors hälsa, skyddet av
natur- och kulturmiljön, bevarandet av den biologiska mångfalden samt
hushållningen med naturresurser.
När grundläggande politiska mål skall formuleras är det alltid frestande att
vidga förteckningen av de problem politiken skall motverka samt de krav den
skall uppfylla. Samtidigt blir dock varje enskilt mål svårare att uppfylla i
takt
med att nya mål tillfogas. Ibland kan det dessutom förhålla sig så att det som
eftersträvas snarare representerar ett medel med vilket man kan uppnå mål än
ett mål i sig självt.
Ett exempel på detta är kretslopp genom återanvändning och återvinning
av material. Syftet med kretsloppstanken, som etablerades som centralt
begrepp i svensk miljöpolitik genom kretsloppspropositionen 1993, är att
anpassa utformningen och produktionen av varor så att återanvändning och
återvinning underlättas, till gagn för resurshushållningen, naturen och
människans hälsa. Genom kretslopp uppnås således viktiga miljömål.
Det finns emellertid några undantag från regeln att kretslopp leder till ökad
uppfyllelse av miljömålen. Återvinning eller återanvändning kan i vissa fall
förbruka mer resurser än de sparar, t.ex. i form av långa transporter i
samband med insamling. Dessa undantagsfall understryker vikten av att
kretsloppsprincipen inte betraktas som ett mål i sig, utan som ett viktigt
miljöpolitiskt medel som i flertalet fall leder till att andra viktiga miljömål
uppfylls. Lika viktigt som det är att kretsloppsprincipen finns med som
styrande regel i balkens andra kapitel, lika olämpligt är det att den återges
som ett mål i sig i balkens portalparagraf.
I enlighet med detta bör den 5:e punkten i balkens 1 kap. 1 § slopas. Efter-
som detta inte bör leda till att hushållningsmålet när det gäller material,
råvaror och energi blir otydligare bör den 4:e punkten kompletteras enligt
nedan:
6 Tabell 1: (Propositionen Vårt förslag )
7 Lagar som skall ingå i miljöbalken
Det kan i efterhand konstateras att miljölagstiftningen hade varit bättre
och mer genomarbetad i dag om 1994 års miljöbalksproposition antagits
av riksdagen. Tiden hade då kunnat ägnas åt att samordna miljöreglerna
med varandra samt att utreda successiva utvidgningar av 1994 års
miljöbalk. Nuvarande förslag präglas av att en mängd olika
bestämmelser är sammanförda utan att någon omarbetning och
samordning skett, vilket bl.a. Lagrådet påpekar.
Moderata samlingspartiet noterar också att skogsvårdslagen inte finns med
i förslaget till miljöbalk, trots att detta användes som en förevändning för att
stoppa genomförandet av det förra miljöbalksförslaget. Vi välkomnar dock
att regeringen valt att låta skogsvårdslagen, som är en sektorslag som
innehåller både produktionsmål och miljömål, stå utanför balken. Riksdagen
bör också besluta att skötsellagen, i egenskap av sektorslag, skall stå utanför
balken.
Miljöskyddskommittén föreslog i sitt huvudbetänkande SOU 1993:27 att
de båda sektorslagarna skulle lämnas utanför balken. Kommittén anförde att
ett införlivande av dessa lagar i balken skulle motverka en utveckling där
miljötänkandet genomsyrar all verksamhet. Om miljöreglerna för jord- och
skogsbruket ingår i respektive sektorslag skulle det också enligt kommitténs
mening bli lättare för såväl tillsynsmyndigheter som brukare att överblicka
de bestämmelser som har betydelse för näringen. Moderata samlingspartiet
anser att dessa skäl väger tyngre än motiven för att ta in skötsellagen i
miljöbalken.
Det bör vidare noteras att även om skötsellagen i dag inte har en tydlig
karaktär av produktionslag kan det i framtiden uppstå situationer där
livsmedelsöverskottet vänds till ett underskott, vilket föranleder en mark-
politik som inte enbart betonar miljömål, utan också produktionsmål. I
sådana lägen lämpar det sig bäst att skötsellagen står utanför miljöbalken.
8 De allmänna hänsynsreglerna
I den nya miljöbalkspropositionen återfinns i likhet med 1994 års förslag
grundläggande hänsynsregler, bl.a. kunskapskrav, krav på
försiktighetsmått, krav på bästa möjliga teknik, hushållningskrav, som
skall gälla all verksamhet och alla åtgärder som miljöbalken omfattar.
Dessa regler, varav flera tidigare återfunnits i enskilda lagar på
miljöområdet, samlas nu i miljöbalkens inledning, vilket förbättrar
överskådligheten. Reglerna är allmänt formulerade, vilket möjliggör en
bred tillämpning samt ger dem karaktär av sunda tumregler för all
verksamhet.
Regeringen föreslår emellertid att den som bedriver en verksamhet eller
vidtar en åtgärd skall, utom då det gäller skadeståndsrättsliga eller
straffrätts-
liga frågor, vara skyldig att visa att de allmänna hänsynsreglerna tillämpas.
Denna placering av bevisbördan är klart olämplig. Hänsynsreglerna är så
allmänt hållna och avsedda för ett så generellt område att det är uppenbart att
tolkningsproblemen blir mycket stora när reglerna skall tillämpas, vilket bl.a.
påpekats av Lagrådet.
En verksamhetsutövare har mot bakgrund av de oprecisa reglerna svårt att
överblicka vad hänsynsreglerna kräver i det enskilda fallet. Skyldigheten att
visa att reglerna uppfylls ökar snarare än minskar osäkerheten ur verksam-
hetsutövarens synvinkel. Bevisbördan bör i stället placeras på tillsynsmyn-
digheten samt de tillståndsgivande och tillåtlighetsprövande myndigheterna.
Denna placering av bevisbördan framstår som särskilt viktig när det gäller
försiktighetsprincipen, eftersom icke-existensen av fara inte går att visa.
Det bör även påpekas att den i propositionen föreslagna placeringen av
bevisbördan riskerar att bli betungande särskilt för nystartade och små
företag med begränsade administrativa resurser. Det är en brist att detta inte
blivit belyst i propositionen.
Myndigheterna har till skillnad från den enskilde verksamhetsutövaren
möjlighet att utveckla en praxis och har därmed lättare att hantera bevis-
bördan.
I diskussionen kring miljöbalksförslaget har det från flera håll uppmärk-
sammats att förslaget saknar en avvägningsregel mellan allmänt och enskilt
intresse. Det har bl.a. påpekats att Europadomstolen vid tillämpningen av
Europakonventionen ställer krav på att avvägningen mellan intressena skall
vara rimlig och proportionerlig. Detta gäller t.ex. frågor om inskränkningar i
den enskildes rätt att utnyttja egendom med hänsyn till allmänna intressen.
Vi finner att det är en allvarlig brist att miljöbalksförslaget helt saknar en
avvägningsparagraf. Den skälighetsregel som finns vad gäller nyttan av en
åtgärd och kostnaderna för densamma är viktig, men ger inte samma väg-
ledning och behöver därför kompletteras. En sådan avvägningsregel bör med
fördel läggas in i andra kapitlet i anslutning till skälighetsregeln. Avväg-
ningsregeln skall gälla all rättstillämpning utifrån miljöbalken.
När det gäller den specifika hänsynsregeln om lokalisering av verk-
samheter, den s.k. lokaliseringsprincipen, råder oklarhet om tillämpningen på
de areella näringarna, bl.a. därför att förslaget till följdlagstiftning inte
presenterats samtidigt med regeringens förslag.
Det råder dock ingen tvekan om att lokaliseringsprincipen inte lämpar sig
att tillämpas på pågående markanvändning inom jord- och skogsbruk
eftersom denna markanvändning är platsbunden och lokal. Riksdagen bör
därför besluta att pågående markanvändning inom jord- och skogsbruket inte
berörs av lokaliseringsprincipen.
Enligt regeringens förslag skall den s.k. produktvalsprincipen som gäller
kemiska produkter och biotekniska varor och som ingår i de allmänna
hänsynsreglerna vara straffbelagd. Påföljden skall inte enbart gälla yrkes-
mässig användning. Enligt författningskommentarerna omfattar regeln även
exempelvis en bilägare som skall tvätta och rengöra sin bil och som på en
bensinstation köper rengöringsmedel för detta.
Att produktvalsprincipen straffbeläggs ökar visserligen regelns betydelse,
men det är samtidigt vanskligt att straffbelägga en oprecis, allmän hänsyns-
regel som produktvalsprincipen. Rättsosäkerheten för den enskilde ökar
påtagligt när han eller hon riskerar påföljd vid normal användning av
produkter som fullt lagligt säljs i vanliga butiker. Dessutom blir bevis-
föringen komplicerad.
Varje individ möter ett stort antal valsituationer i vardagslivet. Det är då
inte rimligt att ställa samma krav på privatpersoner och utövare av mindre
verksamheter som på en professionell yrkesmässig utövare av en verksamhet
av väsentlig betydelse för miljön. Den senare har större möjligheter att
tillägna sig kunskap och vägledning för de viktigaste valsituationerna.
Straffsanktionen för produktvalsprincipen enligt 29 kap. 3 § förslaget till
miljöbalk bör därför begränsas till att omfatta den som yrkesmässigt i
samband med tillståndspliktig verksamhet tar befattning med en kemisk
produkt eller vara.
9 Naturresurslagen
Moderata samlingspartiet anser att miljöbalkens tredje och fjärde kapitel
som innehåller regler från nuvarande naturresurslagen (NRL) måste
förbättras radikalt.
Miljöbalksförslaget har fått hård kritik, bl.a. av Lagrådet, för att flertalet
regler endast är överflyttade från befintliga lagar utan att någon omarbetning
och samordning med övrig miljölagstiftning skett. Denna brist gäller särskilt
NRL:s andra och tredje kapitel som helt utan förändringar förs över som nya
kapitel i miljöbalken.
Flera skäl talar för att NRL inte alls bör föras över till miljöbalken. NRL är
i grunden en exploateringslag och inte en skyddslag. Delar av NRL har dock
karaktär av skyddslag, t.ex. älvskyddet, vilket ändå talar för att NRL skall
smältas in i miljöbalken. Detta borde dock föranleda att flera av paragraferna
i NRL ses över och anpassas till miljölagstiftningen i övrigt.
Förhållandet mellan NRL:s bestämmelser om hushållning med mark- och
vattenområden och balkens nya allmänna hänsynsregler är mycket oklart,
vilket skapar rättsosäkerhet för dem som skall följa bestämmelserna. Till
detta bör läggas att det redan i dag finns kritik mot att dessa bestämmelser i
NRL är otydliga.
Ett exempel på de allvarliga tolkningsproblem som kommer att uppstå är
att den s.k. lokaliseringsprincipen finns med i två olika paragrafer i två olika
kapitel i regeringens förslag; dels i 2 kap. 4 § där det sägs att verksamheter
skall lokaliseras till lämplig plats, dels i 3 kap. 1 § där det sägs att mark-
och
vattenområden skall användas till de ändamål områdena är mest lämpade för.
En sådan dubblering av en regel bör elimineras, eftersom den medför en
uppenbar otydlighet och rättsosäkerhet.
Det är viktigt att hela förslaget till 3 kap. miljöbalken ses över. Flera av
bestämmelserna är otydliga och inte anpassade till miljöbalken i övrigt. Ett
ännu viktigare skäl för en översyn är dock att dessa bestämmelser inte utgår
från skyddet för miljön, utan utgår från att skydda olika näringar. Sålunda
säger t.ex. 3 kap. 8 § att områden som är lämpade för industrianläggningar
skall skyddas mot åtgärder som kan hindra sådana anläggningar. Även
Lagrådet har riktat kritik mot denna utformning av regler i miljöbalken.
Riksdagen bör därför besluta att avpassa reglerna i lagförslagets tredje
kapitel till övriga regler i miljöbalken och samtidigt förändra reglerna så att
de liksom miljöbalken i övrigt utgår från skyddet för natur- och kultur-
miljövärden samt vissa naturresurser, t.ex. åkermark. De bestämmelser som
särskilt värnar förutsättningarna för mineralutvinning, industriell produktion
m.m. bör överföras till annan lagstiftning utanför miljöbalken.
Det är under alla omständigheter direkt olämpligt att lokaliserings-
principen uttrycks på två olika sätt i två olika kapitel i balken. Riksdagen bör
särskilt besluta att lokaliseringsprincipen skall komma till direkt uttryck på
endast ett ställe i lagtexten.
Behovet av översyn gäller också lagförslagets fjärde kapitel som innehåller
naturresurslagens hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet, s.k.
riksintressen. Ett sedan länge påtalat problem är att dessa bestämmelser i
praktiken är verkningslösa, eftersom en mycket stor del av Sveriges mark-
och vattenområden omfattas av begreppet riksintresse. Bestämmelsernas
utformning bör också ändras så att skyddet inte utgår från näringar och
särintressen. Framtidens riksintressen enligt miljöbalken bör i stället baseras
på hänsynstagande till speciella natur- och kulturmiljövärden samt till vissa
naturresurser, t.ex. åkermark. Staten bör tillsammans med kommunerna
bestämma vilka områden som skall ges särskilt skydd. Riksdagen bör initiera
en förändring av 4 kap. 1-4 §§ som uppfyller detta.
Bestämmelserna om skydd för den sammanhängande fjällkedjan och
älvskyddet är redan med dagens utformning precisa och kan dessutom sägas
vara baserade på hänsynen till naturvärden. Dessa regler bör därför vara kvar
oförändrade.
När det gäller bestämmelsen om s.k. nationalstadsparker bör riksdagen
besluta att de bedömningar som lagstiftaren gjorde i förarbetena till denna
paragraf bör påverka lagstiftningen, eftersom den senare rättstillämpningen
bortsett från centrala bedömningar i propositionen 1994/95:3 om national-
stadsparker. Detta gäller främst propositionens avsnitt om förutsättningarna
för förändrad markanvändning.
10 Miljökvalitetsnormer
Begreppet miljökvalitetsnormer, som sedan länge funnits i EG-rätten,
införs genom miljöbalken i svensk lagstiftning. Normer för lägsta
godtagbara kvalitet på miljön skall få fastställas för att skydda
människors hälsa eller miljön. En miljökvalitetsnorm skall kunna gälla
ett område som kan sträcka sig från del av kommun till hela riket. Det är
en fördel att miljölagstiftningen kompletteras med detta instrument.
Miljöpolitiken får därigenom tydliga delmål som är direkt relaterade till
hälso- och miljöskydd.
Förslaget till miljökvalitetsnormer har dock flera brister. Bl.a. omfattar
förslaget bestämmelser om miljökvalitetsnormer som reglerar högsta eller
lägsta förekomst av organismer i vatten. Det är dock oklart hur sådana
miljökvalitetsnormer skall användas och hur de skall kunna bidra till skyddet
för miljön. Vetenskapen ger inga säkra svar på hur biologisk mångfald skall
kunna garanteras. Det är därför osäkert om generella styrmetoder kan
fungera. Förslaget kan lika gärna leda till biologisk enfald som till mångfald.
Riksdagen bör därför besluta att näst sista stycket 5 kap. 2 § skall utgå.
Det är också en brist i regeringens förslag att följderna inte närmare utreds
i de fall en meddelad miljökvalitetsnorm inte visar sig kunna uppfyllas p.g.a.
föroreningar från andra länder. Sådana situationer är mycket tänkbara
eftersom en stor andel av föroreningarna i Sverige härrör från utländska
källor. Rättssäkerheten påverkas negativt om det inte råder klarhet om hur
dessa situationer kommer att hanteras. Eftersom regeringen inte redovisat
uttömmande svar på denna fråga bör riksdagen uttala att regeringen tills
vidare inte skall meddela miljökvalitetsnormer om det kan antas att förore-
ningar från andra länder påverkar miljösituationen väsentligt i det aktuella
fallet.
Enligt Moderata samlingspartiet torde miljökvalitetsnormer främst komma
till användning på EU-nivå, främst p.g.a. svårigheterna att hantera situationer
där gränsöverskridande föroreningar påverkar miljön.
Regeringens förslag innebär vidare att gällande tillstånd för verksamhet
skall kunna dras in utan att ersättning för detta utgår om verksamheten
medverkar till att en norm överskrids. Moderata samlingspartiet delar
uppfattningen att det från allmän synpunkt kan vara motiverat att ompröva
tillstånd om det visar sig att en miljökvalitetsnorm inte uppfylls. Det är dock
orimligt att upphäva gällande tillstånd utan att tillståndsinnehavaren ges rätt
till ersättning, enbart med hänvisning till att en miljökvalitetsnorm
överskrids. Förslaget inverkar menligt på företagsklimatat, eftersom lag-
stiftningen blir mindre förutsebar. Riksdagen bör besluta att full ersättning
skall utgå till verksamhetsutövare vars tillstånd åsidosätts med stöd av
24 kap. 5 § 2.
Såväl dagens miljölagstiftning som miljöbalken i övrigt erbjuder
möjligheter till återkallelse och omprövning av tillstånd. Dessa erbjuder
enligt vår mening fullt tillräckliga ingripandemöjligheter för myndigheternas
del. Moderata samlingspartiet vill i detta sammanhang påpeka att myn-
digheterna hittills dåligt utnyttjat de möjligheter som finns att initiera
omprövningar av tillstånd. Naturvårdsverket, som har rätt att initiera
omprövningar, har sålunda endast aktualiserat sådana i ett tjugofemtal av de
tusentals tillståndsärenden som Koncessionsnämnden behandlat.
11 Miljökonsekvensbeskrivningar (MKB)
I 1994 års förslag till miljöbalk föreslogs krav på
miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) vid alla verksamheter med
betydande påverkan på miljön, vilket EU:s direktiv från 1985 kräver. För
Sveriges del innebar förslaget kraftigt skärpta krav på MKB för bl.a.
stora trafikanläggningar. Införandet av direktivet försenades emellertid
p.g.a. att miljöbalken stoppades efter valet 1994, ett dröjsmål som EU-
kommissionen kraftigt kritiserat. Regeringens saktfärdighet har också
inneburit att dess ställning gentemot Banverket vid den fortsatta
tillståndsgivningen för tunneln under Hallandsåsen varit svagare än
nödvändigt. Om EU:s MKB-regler hade införts i svensk miljörätt den
1 juli 1995 så som det var föreslaget hade möjligheterna varit större att
kräva förnyad MKB i samband med att bygget av tunneln avbröts och
tekniken ändrades samma år.
Moderata samlingspartiet anser att MKB är en viktig del av besluts-
underlaget i samband med tillståndsgivning för verksamheter med betydande
miljöpåverkan. MKB är inte minst ett viktigt instrument när det gäller
information till enskilda personer som kan beröras av miljöpåverkande
verksamheter. Regeringens förslag är dock undermåligt och riskerar att leda
till sämre tillståndsprövning, eftersom det inte utgår från att MKB-
instrumentet främst lämpar sig för komplicerade projekt och andra projekt
med betydande miljöpåverkan. Det är orimligt att ett stort antal småföretag
skall tvingas upprätta MKB.
Regeringens förslag innebär att alla ansökningar om tillstånd enligt miljö-
balken skall innehålla en MKB som skall bekostas av den som söker
tillstånd. Denna avgränsning innebär att även många småföretag och utövare
av verksamheter med liten miljöpåverkan tvingas upprätta MKB, inte minst
p.g.a. att fler verksamheter än i dag skall omfattas av tillståndsplikt enligt
propositionen.
En MKB skall förutom beräknade miljöeffekter bl.a. redovisa alternativa
placeringar och utformningar av verksamheten. Vidare skall ett s.k.
nollalternativ redovisas. I många fall kommer upprättande av MKB att
inbegripa anlitande av externa konsulter, vilket särskilt gäller små och
nystartade företag utan omfattande administrativa resurser.
Redan i dag har länsstyrelserna och andra tillståndsgivande myndigheter
små resurser att granska och handlägga tillståndsärenden. Den föreslagna
omfattningen av MKB-kravet kommer att leda till att ett mycket stort antal
MKB måste utarbetas och inlämnas till myndigheterna, vilket ytterligare
splittrar resurserna och minskar uppmärksamheten och debatten kring stora,
komplicerade tillståndsärenden. Regeringens förslag riskerar uppenbarligen
att leda till att många, kostsamma MKB passerar hos myndigheterna utan
särskild granskning.
Även allmänhetens uppmärksamhet och granskning av varje MKB som
kungörs kommer att minska i takt med att antalet MKB ökar. Riksdagen bör
därför besluta att MKB-kravet skall utformas så att ansökningar från små
företag som har verksamhet utan betydande miljöpåverkan inte skall
innehålla en MKB. Detta bör ske genom att miljöbalken ansluter sig till EU:s
direktiv om MKB som säger att verksamhet med betydande miljöpåverkan
skall kräva MKB.
12 Allemansrätten
På senare tid har frågan om skador på naturen p.g.a. organiserat
friluftsliv uppmärksammats. Med organiserat friluftsliv avses här många
personer som samtidigt och med hjälp av en arrangör utnyttjar
allemansrätten. Enligt propositionen skall organiserat friluftsliv betraktas
som "verksamhet" och därmed omfattas av de nya, allmänna
hänsynsreglerna i balken samt av myndigheters föreskrifter. I ett isolerat
perspektiv kan detta förslag ses som ett steg i rätt riktning, men
resonemanget visar samtidigt att regeringen behandlar frågan om
allemansrätten och det organiserade friluftslivet utifrån en felaktig
utgångspunkt.
Den naturliga och i längden enda hållbara utgångspunkten är den ägande-
rättsliga. Bestämmelsen att näringsverksamhet på mark som är tillgänglig
enligt allemansrätten skall vara anmälningspliktig till länsstyrelsen, men inte
till markägaren, är orimlig. Åsidosättandet av markägaren är i detta fall
närmast stötande. Vi motsätter oss bestämt en bestämmelse med denna
utformning.
Icke-ideellt organiserat friluftsliv bör enligt miljöbalken betraktas som ett
intrång i äganderätten och hanteras därefter. Riksdagen bör besluta att det av
miljöbalken klart skall framgå att icke-ideellt organiserade former av frilufts-
liv ligger utanför allemansrätten. Detta kan lämpligtvis göras genom ett
tillägg till 7 kap. 1 §.
Moderata samlingspartiet anser att det inte minst från miljösynpunkt vore
värdefullt att hantera frågan om organiserat friluftsliv som ett intrång i
äganderätten. En sådan lagstiftning skulle stimulera naturvården genom att
medverka till att det ekonomiska värdet för markägaren av naturvårds-
åtgärder ökar.
13 Skydd av områden
Moderata samlingspartiet delar i flera avseenden regeringens inställning
till reglerna för områdesskydd när det gäller nationalparker,
naturreservat, kulturreservat, biotopskydd och miljöskyddsområden.
Utformningen av reglerna är emellertid bristfällig i några avseenden. Vad
gäller det generella byggförbudet längs kuster och sjöar behövs
nytänkande. Nuvarande regler som föreslås överförda till miljöbalken är
landsbygdsfientliga.
Reglerna för ersättning vid beslut om icke-generella biotopskydd behöver
justeras. Enligt förslaget skall en markägare vara berättigad till ersättning
för
intrång i pågående markanvändning först när en dispensansökan om arbets-
företag i det aktuella området avslagits. Regeringen saknar emellertid
argument för att införa en avvikande ersättningsprincip för denna skydds-
form. Belastningen på fastigheten uppkommer redan när det aktuella biotop-
skyddsområdet avgränsas. De ekonomiska följdverkningarna för markägaren
av skyddsformen skiljer sig härvidlag inte från exempelvis naturreservat.
Förslaget strider därutöver mot regeringsformens 2 kap. 18 §. Riksdagen bör
därför besluta att rätten till intrångsersättning även i fortsättningen bör
utlösas i anslutning till biotopskyddsbeslutet.
Regeringens förslag till ersättningsregler är även bristfälliga beträffande
miljöskyddsområden. En nyordning är att ett beslut att inrätta ett sådant
område innebär att befintliga tillstånd kan åsidosättas genom generella
föreskrifter, utan att verksamhetsutövaren har rätt till ersättning. Sådana
föreskrifter skall dessutom inte enbart kunna meddelas av regeringen utan
även av länsstyrelserna.
Moderata samlingspartiet har ingen annan uppfattning än att det från
allmän synpunkt kan vara motiverat att i vissa lägen åsidosätta gällande
tillstånd för bedrivande av miljöpåverkande verksamhet. Men enligt vad som
tidigare sagts i avsnittet om miljökvalitetsnormer har myndigheterna redan
möjlighet att återkalla och ompröva tillstånd. Att utöver detta införa
möjligheten att utan ersättning åsidosätta tillstånd med generella föreskrifter
enbart på grundval av regeln om miljöskyddsområden skulle urholka
rättstryggheten och minska förutsebarheten för företagare. Riksdagen bör
därför besluta att verksamhetsutövare med gällande tillstånd som får detta
åsidosatt med stöd av denna regel skall ha rätt till ersättning.
Strandskyddsreglerna hade ända fram till 1993 ingen koppling till frågan
om natur- och kulturmiljöskydd. Detta år utvidgade dock den borgerliga
regeringen syftet till att även avse skydd för växter och djur. I miljö-
balksförslaget förtydligas detta ytterligare något.
Moderata samlingspartiet anser att skyddet av stränder helt bör baseras på
värnandet av natur- och kulturmiljön. I hela Sverige skall finnas en generell
glesbebyggelserätt. Om kommunerna vill skydda mark från exploatering
skall detta ske genom planläggning. Därmed avskaffas dagens generella
byggförbud och ersätts av ett selektivt skydd, där fastighetsägaren ges
ersättning för ett eventuellt intrång i äganderätten. Därigenom får
markägaren ett skydd för sin äganderätt. Detta selektiva skydd skall således
stärka skyddet där det behövs som mest, t.ex. i känsliga områden där
exploateringen varit omfattande.
Generella förbud är fel, eftersom de inte tar hänsyn till faktiska
förhållanden på platsen. Det generella byggförbudet medverkar dessutom till
utarmning av landsbygden, genom att hindra att ett attraktivt boende kan
erbjudas i befolkningssvaga områden där tillgången på strandmark är god. En
levande landsbygd ökar också förutsättningarna för naturvård och biologisk
mångfald. Blandbruksbygder i skärgården har t.ex. skapat utrymme för en
betydande artrikedom. Det finns vidare skäl att anta att motiven för att vilja
vårda och skydda naturen stärks om människor tillåts bosätta sig på
landsbygden.
Genom att införa ett skydd för stränder enligt ovanstående modell för
glesbebyggelserätt skulle man kunna stärka skyddet där det behövs bäst, dvs.
inom känsliga naturområden. Riksdagen bör uppdra åt regeringen att
återkomma med ett förslag enligt ovanstående modell som ersätter det
befintliga generella byggförbudet i strandområden.
14 Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
Förslaget att miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen arbetas ihop är en
av de mer betydelsefulla förändringarna av miljölagstiftningen i samband
med miljöbalksreformen. Detta innebär att tillståndgivningen enligt de
båda lagarna kan bli mer samordnad och överblickbar. Förslaget bör
emellertid förtydligas och förbättras på några punkter.
Joniserande strålning bör även i fortsättningen prövas enligt kärnteknik-
lagen och strålskyddslagen, men lämnas utanför miljöbalken. Förslaget att
pröva sådan verksamhet även enligt miljöbalken är överflödigt eftersom det
finns väl utbyggda speciallagar inom detta område, vilka snarast är strängare
än förslaget till miljöbalk.
Tjugofjärde kapitlet i lagförslaget innehåller regler om grunder för åter-
kallelse av tillstånd. Dessa regler har omarbetats något jämfört med
motsvarande nuvarande regler. I två fall bör reglerna justeras ytterligare i
syfte att förbättra rättssäkerheten samt förutsebarheten hos verksamhets-
utövaren. Riksdagen bör besluta dels att förtydliga 24 kap. 3 § 5 så att det
klart framgår att regeln kan aktualiseras först efter samråd med till-
ståndsinnehavaren, dels att 24 kap. 5 § 4 kompletteras med en kvalifika-
tionsgräns för misskötseln i likhet med den föreslagna utformningen av
24 kap. 3 § 2, som avslutas med "och avvikelsen inte är av ringa betydelse".
Moderata samlingspartiet har tidigare aktualiserat frågan om utformningen
av villkoren vid tillståndsgivning enligt miljölagstiftningen. Vi har då noterat
att koncessionsnämnden under åren beviljat flera tillstånd där, utöver
utsläppsvillkor, även tillåten produktionsmängd reglerats trots att sådana
krav inte är nödvändiga för att begränsa verksamhetens miljöpåverkan. Det
har bl.a. uppmärksammats att Degerfors järnverk tvingats avstå från att
producera högefterfrågat rostfritt stål p.g.a. liknande koncessionskrav,
samtidigt som företaget tilläts att producera en större mängd icke-rostfritt
stål, vilket dock inte efterfrågades av marknaden. Oberoende av produk-
tionsalternativen skulle företaget uppfylla utsläppsvillkoren.
Utskottet har i samband med detta hänvisat till miljöbalksförslaget. Enligt
vår mening bör riksdagen därför påpeka att produktionsmängden inte bör
regleras vid tillståndsgivning om det inte finns särskilda miljömässiga skäl
för detta.
15 Förorenade områden
Beträffande ansvaret för förorenade områden innebär propositionen att
ett solidariskt betalningsansvar införs i de fall flera olika
verksamhetsutövare har ansvaret för ett förorenat område, t.ex. då en
fabrik bytt ägare genom åren. Denna lösning har den uppenbara
nackdelen att en enda delansvarig verksamhetsutövare kan drabbas av en
kostnad som vida överstiger dennes rättmätiga ansvar, vilket exempelvis
Lagrådet påpekat. Betalningsansvaret bör därför vara delat så att varje
förorenare svarar för sin del av föroreningen.
16 Täkter
Enligt förslaget till miljöbalk skall husbehovstäkter kunna underställas
tillståndsplikt efter beslut av regeringen. I 1994 års förslag till miljöbalk
valdes i stället lösningen att inte tillståndsbelägga husbehovstäkter, vilka
är en naturlig del av den pågående markanvändningen i ett jord- och
skogsbruksföretag.
Den föreslagna tillståndsplikten för husbehovstäkter kommer att leda till
en orimlig ökning av kostnaderna och de byråkratiska hindren för jord- och
skogsbruket. Med tillståndsplikt följer bl.a. också skyldighet att upprätta
MKB enligt denna proposition. Lösningen strider dessutom mot regerings-
formens 2 kap. 18 § eftersom markägarens rätt till ersättning inte erkänns i
de fall tillstånd inte meddelas. Moderata samlingspartiet anser att detta
innebär ett avsteg från regeln om pågående markanvändning. Det bör därför
beslutas att husbehovstäkter inte skall kunna omfattas av tillståndsplikt.
17 Samrådsskyldigheten och skogsbruket
Regeringens förslag innebär att regler om samrådsskyldighet infogas i
miljöbalken för verksamheter som inte omfattas av tillståndsplikt men
som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Denna regel minskar
rättssäkerheten och förutsebarheten för areella näringar som tidigare
kunnat bedrivas utifrån säkra och kända spelregler. Bestämmelsen bör
därför preciseras så att det klart framgår att normala skogsbruksåtgärder
inte ingår i begreppet "väsentligt ändrar naturmiljön".
18 Avfall och producentansvar
Regeringens förslag innebär att renhållningslagen smälts in i
miljöbalken. Förslaget har dock flera brister, bl.a. saknas en tidsenlig
definition av avfall. Förslaget tar inte heller hänsyn till den snabba
utvecklingen på området under de senaste åren, som innebär att det som
tidigare betraktades som avfall i dag kan betraktas som värdefulla
restprodukter, med vilka företag bedriver handel. Kommunernas
möjlighet att ta över ansvaret för industriellt avfall har tack vare denna
positiva utveckling blivit otidsenlig enligt nuvarande utformning.
Miljöbalken måste förses med en avfallsdefinition som löser tolknings-
tvister mellan kommuner och enskilda om vem som skall ha rätten att ta till
vara det värde som avfallet representerar. Ytterst handlar frågan om vad som
skall definieras som avfall och därmed kunna bli föremål för kommunala
föreskrifter enligt miljöbalkens femtonde kapitel. Ett alltför omfattande
avfallsbegrepp leder till att värdefulla restprodukter, inte minst från
industrin,
i onödan kommer att omfattas av de långtgående regleringar som gäller för
avfallshantering, bl.a. kommunala hanteringsmonopol.
Riksdagen bör därför besluta att utforma avfallsbegreppet så att industrin
garanteras rådighet över sina restprodukter. Avfall skall inte omfatta
restprodukter som någon kan visa betingar ett värde och som vederbörande
vill ta ansvar för.
19 Regeringens tillåtlighetsprövning
Regeringen skall kunna tillåtlighetspröva verksamheter som har stor
inverkan på miljön. För en lång rad specifikt uppräknade verksamheter
skall en obligatorisk prövning ske av regeringen. Bl.a. skall stora
trafikanläggningar omfattas av den obligatoriska tillåtlighetsprövningen.
Det finns starka skäl att inte lägga prövning av detta slag på en politisk
instans. Dels är det principiellt felaktigt att den instans som utformar lagarna
också skall pröva dem, dels riskerar en politisk prövning att leda till taktiska
övervägningar och inslag av godtycke. Det är också oroväckande att
regeringen begär en så vid möjlighet att kringgå den föreslagna miljö-
lagstiftningen genom egen prövning. Man kan fråga sig om detta beror på att
miljöbalken inte grundar sig på någon princip om att värna utvecklingen och
den ekonomiska tillväxten och att lagstiftaren därför inte anser att bestäm-
melserna i övrigt kommer att fungera i praktiken.
Moderata samlingspartiet anser, mot bakgrund av de övriga invändningar-
na mot förslaget till miljöbalk, att regeringen begär alltför stora befogenheter
när det gäller att själv pröva miljölagstiftningen. Riksdagen bör därför
uppdra åt regeringen att återkomma med ett förslag där regeringens obliga-
toriska prövning begränsas kraftigt jämfört med nuvarande förslag. Grund-
principen bör vara att tillåtligheten prövas av koncessionsnämnd och förvalt-
ningsdomstol.
20 Regionala miljödomstolar
Regeringen föreslår att ett antal, oklart hur många, regionala
miljödomstolar skall inrättas. Vidare föreslås att en miljööverdomstol
inrättas som slutinstans för de mål som prövats i miljödomstol i första
instans. Lagrådet och ett stort antal remissinstanser har avstyrkt förslaget,
och flera andra har ställt sig mer eller mindre kritiska.
Moderata samlingspartiet har i olika sammanhang påtalat att strävan bör
vara att avveckla systemet med specialdomstolar, vilket betyder att vi inte
kan ställa oss bakom regeringens förslag i denna del. I likhet med flera
remissinstanser anser vi att det från såväl organisatoriska som ekonomiska
synpunkter är mer effektivt att utnyttja det redan befintliga domstolsväsendet
så långt det är möjligt i stället för att bygga upp nya specialdomstolar. Vidare
kan noteras att miljödomstolarna enligt förslaget enbart skall ägna sig åt
tillståndsprövning, vilket är en ordning som strider mot den sedan länge
uttalade ambitionen att renodla domstolarnas roll till dömande verksamhet.
Endast genom ökad renodling kan reella förutsättningar för att hushålla med
domstolarnas resurser skapas.
Vidare framstår det som främmande att som regeringen föreslår införa en
ordning med avgiftsfinansierat domstolsförfarande, vilket blir resultatet då
Koncessionsnämnden föreslås upphöra och nuvarande ordning med avgifts-
finansierat tillståndsförfarande flyttas över till domstolarna. Det är med djup
oro vi konstaterar att regeringen inte drar sig för att söka åstadkomma ett
trendbrott i synen på vad som är domstolarnas roll och funktion i en rättsstat.
Vidare anser vi i likhet med Kammarrätten i Stockholm att förslaget om att
inrätta en miljööverdomstol, vilken skulle bli ytterligare en slutinstans utöver
Regeringsrätten, innebär en uppenbar risk för motstridiga avgöranden och
ökad rättsosäkerhet till följd av den dubbla processordning som föreslås, med
förvaltningsdomstolar i vissa avseenden och miljödomstolar i andra.
Med regeringens förslag kommer vidare nya kostnader för domstols-
väsendet att uppstå. Regeringen antar att kostnaden kommer att uppgå till
28 miljoner kronor per år utöver det engångsbelopp på 10 miljoner kronor
som skall utgå. Samtidigt har den s.k. Domstolskommittén i uppdrag att
under hösten 1998 föreslå en ny domstolsorganisation som skall leda till att
omfattande besparingar kan göras på domstolsväsendet. Mot den bakgrunden
framstår regeringens förslag om att inrätta miljödomstolar dessutom som
dåligt koordinerat, då utvecklingen av den framtida domstolsorganisationen i
övrigt ännu inte kan förutses. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår
Moderata samlingspartiet följande instansordning:
Koncessionsnämnden bibehålls med uppgift att som första instans pröva
tillstånd av verksamhet med stor miljöpåverkan. Nämnden skall i enlighet
med vårt förslag även pröva beslut som fattas av kommuner och läns-
styrelser. Prövning av Koncessionsnämndens beslut skall ske vid särskild
länsrätt, som förslagsvis kan utses efter samma principer som tingsrätter
utsetts till vattendomstol. Länsrättens beslut skall efter prövningstillstånd
kunna prövas av kammarrätt. Även kammarrättens beslut föreslås kunna
prövas efter prövningstillstånd hos Regeringsrätten.
Det bör även göras ansträngningar för att bemöta den kritik som har riktats
mot Koncessionsnämnden, bl.a. vad gäller godtycklighet i meddelade till-
stånd. Enligt förarbetena till riksdagsbeslutet om inrättandet av Kon-
cessionsnämnden anges att nämnden skall arbeta under domstolsliknande
former. Det bör utredas hur denna inriktning ytterligare kan förstärkas.
I samband med en sådan utredning bör det också prövas om Kon-
cessionsnämnden i samband med prövning även kan ges möjligheter att
föreskriva krav på ersättning till dem som berörs av miljöpåverkande
verksamhet. Syftet med detta är att stärka den enskildes rättsliga ställning.
21 Tidsbegränsade tillstånd
Enligt förslaget skall tillstånd i ökad utsträckning kunna meddelas för
begränsad tid. Moderata samlingspartiet företräder uppfattningen att
tidsmässigt obegränsade tillstånd inte bör ges. Den snabba tekniska
utvecklingen inom miljöområdet gör att tillstånd med fördel bör
omprövas efter en tid.
Samtidigt ger strävan att underlätta en fortsatt snabb, teknisk utveckling
skäl att skapa så förutsebara regler och så god rättssäkerhet som möjligt för
företagen. Man kan fråga sig om regeringen insett betydelsen av detta,
eftersom regeringens förslag innebär att 10 år nämns som ett slags riktmärke
för tidsperioden för tillstånd till verksamhet med kraftig miljöpåverkan och
att ingen plädering görs för att tidsperioderna behöver vara längre i vissa
fall.
Det måste vara allmänt känt även för regeringen att avskrivningstiden för
stora anläggningar ofta uppgår till ca 20 år. De krav på förutsebarhet som
detta ställer borde föranleda motsvarande giltighetstid för tillstånd.
Riksdagen bör därför besluta att utöver vad som sägs i propositionen skall
giltighetstiden för tillstånd anpassas till verksamhetens ekonomiska förut-
sättningar, med särskild hänsyn till avskrivningstiden för investeringar som
är kopplade till tillståndsprövningen.
22 Miljöorganisationers talerätt och
sakägarbegreppet
Ett mycket märkligt inslag i regeringens förslag är förslaget att ge
miljöorganisationer rätt att överklaga domar och beslut om tillstånd,
godkännande och dispens enligt miljöbalken. Som miljöorganisation
räknas sammanslutningar som bedrivit verksamhet i minst tre år och har
minst 2 000 medlemmar. I övrigt ställs inga krav på juridisk eller teknisk
kompetens och erfarenhet.
Det bör noteras att förslaget är en chimär. De berörda miljöorgani-
sationerna har redan i dag möjlighet att föra talan i miljömål genom att vara
ombud åt en berörd part. Denna möjlighet har dock nästan inte alls utnyttjats
av någon av de miljöorganisationer som kommer att omfattas av talerätten.
Däremot omfattas inte Miljöcentrum av talerätten, vilket i sammanhanget är
häpnadsväckande. Miljöcentrum är den enda miljöorganisation i Sverige som
drivit processer på miljöområdet i större omfattning.
Förslaget att ge organisationer talerätt är således poänglöst från miljö-
synpunkt och bär dessutom drag av korporativism. Miljöorganisationernas
fria ställning kan skadas av denna typ av särbehandling, vilket vore
beklagligt eftersom det finns ett värde av starka och självständiga miljö-
organisationer i samhället. Det saknas därför helt skäl att tillstyrka
förslaget.
Strävan bör i stället vara att stärka den rättsliga ställningen för den
enskilde individen som berörs av miljöpåverkande verksamhet. Detta kan ske
på flera sätt. Ett förslag som bör utredas närmare är att skärpa kraven på
rättshjälpsförsäkringar så att rättsskyddsmomentet i samband med miljömål
kraftigt höjs jämfört med dagens nivå på ca 70 000 kronor. Ett skäl för detta
är att miljöprocesser är dyrbara. I detta sammanhang bör även möjligheten
prövas att reglera försäkringen så att den alltid skall omfatta prövningar i
koncessionsnämnd.
23 Miljösanktionsavgifter
Moderata samlingspartiet har vid flera tillfällen föreslagit att
sanktionssystemet inom miljölagstiftningen behöver effektiviseras. Det
är därför glädjande att propositionen liksom 1994 års miljöbalksförslag
innehåller förslag till enklare miljöböter, s.k. miljösanktionsavgifter.
Förslaget är dock bristfälligt i två avseenden.
Förslaget innebär att ett myndighetsbeslut om miljösanktionsavgift får
direkt rättsverkan även om det överklagas, vilket är olämpligt av principiella
skäl. Riksdagen bör således besluta att miljösanktionsavgift inte skall kunna
verkställas i väntan på att ett överklagande prövas.
Moderata samlingspartiet delar vidare uppfattningen hos flera remiss-
instanser att det föreslagna maximala beloppet för miljösanktionsavgift är för
lågt satt med tanke på de kostnader en verksamhetsutövare i vissa fall kan
undvika genom att överträda givna villkor. Beloppsgränsen bör därför höjas
från 500 000 till 1 000 000 kronor.
24 Miljöskadeförsäkringen
I samband med förslaget att utvidga miljöskadeförsäkringen med en
saneringsförsäkring, har frågan väckts om en marknadsanpassning av den
nuvarande miljöskadeförsäkringen. Det har härvidlag påpekats att det
finns andra försäkringsgivare än de som ingår i det nuvarande
miljöskadekonsortiet som skulle kunna ha möjlighet att erbjuda
motsvarande tjänst. I syfte att förbättra konkurrensen och minimera
kostnaderna för miljöskadeförsäkringen bör därför möjligheterna att
upphandla denna i fri konkurrens utredas.
25 Ekonomiska konsekvenser
Miljölagstiftningen måste med nödvändighet innehålla regler som
påverkar beslutsfattandet i företag genom att ställa krav på
verksamheten. Det är också ofrånkomligt att dessa krav leder till vissa
kostnader för företag samt att kraven måste förändras i takt med att
omvärlden förändras och ny teknik och nya kunskaper tillkommer.
Företagens spelregler kan aldrig bli fullkomligt stabila.
Lagstiftarna måste samtidigt ställa sig frågan var en lämplig balans kan
finnas mellan å ena sidan behovet av förutsebarhet och å andra sidan statens
behov av att styra och kontrollera utvecklingen. Framgångar på miljöområdet
förutsätter också utrymme för entreprenörer, fungerande marknader,
ekonomisk tillväxt och teknisk utveckling.
I detta perspektiv är det märkligt att regeringen, trots 3 1/2 års försening av
miljöbalken, inte kan redovisa en ekonomisk konsekvensbedömning för
företagen av de nyordningar som propositionen innebär. Det kan knappast ha
undgått regeringen att näringslivets företrädare länge efterfrågat sådana
konsekvensbedömningar av politiska förslag som har stor betydelse för
företagandets villkor.
Miljöbalkspropositionen innebär stora förskjutningar av balansen mellan
företagens och statens intressen, samt sannolikt stora kostnader för flera
företag. Exempel på detta är placeringen av bevisbördan vad gäller de
allmänna hänsynsreglerna, osäkerheten beträffande gällande tillstånd vid
meddelande av miljökvalitetsnormer och inrättande av miljöskyddsområden,
ökade kostnader för upprättande av MKB, ökade krav på tillståndsplikt och
samrådsskyldighet, snävare giltighetstid för tidsbegränsade tillstånd samt de
olösta frågetecknen kring ersättningsfrågan. Uppräkningen kunde ha gjorts
längre.
Mot bakgrund av ovanstående får det anses vara en allvarlig brist att
regeringen inte berör frågan om de ekonomiska konsekvenserna för före-
tagen. Frågan behöver ett svar, inte minst med tanke på framtida möjligheter
att utveckla miljöbalken. En samlad konsekvensbedömning av hela
miljöbalkens inverkan på företagsklimatat bör därför snarast verkställas.
Det bör ankomma på utskottet att utforma erforderlig lagtext.
Förslagen i propositionen får också konsekvenser för länsstyrelserna.
Moderata samlingspartiets uppfattning är att länsstyrelserna måste prioritera
tillsynsfrågorna i sin verksamhet. Det bör därför påpekas att ansvaret för
tillsynen ökar med miljöbalken.
Regeringens bedömning är att förslagen leder till ökade kostnader för
länsstyrelserna med 3 miljoner kronor. I ett antal remissvar till Miljöbalks-
utredningen har dock länsstyrelserna markerat en oro för att klara de nya
uppgifterna inom ramen för sina resurser.
26 Hemställan
26 Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen beslutar att speciallagar skall gälla före
miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen beslutar att komplettera miljöbalkens bärande
principer i enlighet med vad som anförts i motionen,
3. att riksdagen beslutar att 2 kap. 18 § regeringsformen
föranleder bestämmelser om vidgad ersättningsrätt i miljöbalken i
enlighet med vad som anförts i motionen,
4. att riksdagen beslutar att förslaget till 31 kap. 6 § miljöbalken
skall avslås i enlighet med vad som anförts i motionen,
5. att riksdagen beslutar att 1 kap. 1 § miljöbalken utformas i
enlighet med vad som anförts i motionen,
6. att riksdagen beslutar att skötsellagen skall lämnas utanför
miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen,
7. att riksdagen beslutar att bevisbördan vid iakttagande av de
allmänna hänsynsreglerna vid tillståndsprövning, prövning av
villkor samt vid tillsyn skall ligga på myndigheten i enlighet med
vad som anförts i motionen,
8. att riksdagen beslutar att införa en avvägningsregel i
miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen,
9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om lokaliseringsprincipen,
10. att riksdagen beslutar att straffsanktionen för
produktvalsprincipen skall omfatta den som yrkesmässigt i samband
med tillståndspliktig verksamhet tar befattning med en kemisk
produkt eller vara i enlighet med vad som anförts i motionen,
11. att riksdagen beslutar att se över och samordna 3 kap.
miljöbalken med miljöbalkens bestämmelser i övrigt i enlighet med
vad som anförts i motionen,
12. att riksdagen beslutar att samordna lokaliseringsprincipen till
en paragraf i miljöbalken i enlighet med vad som anförts i
motionen,
13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om 4 kap. 1-4 §§ miljöbalken,
14. att riksdagen hos regeringen begär ändrad lagstiftning om
nationalstadsparker i enlighet med vad som anförts i motionen,
15. att riksdagen beslutar att 5 kap. 2 § miljöbalken utformas i
enlighet med vad som anförts i motionen,
16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om miljökvalitetsnormer vid miljöpåverkan från
andra länder,
17. att riksdagen beslutar att full ersättning skall utgå till
verksamhetsutövare vars tillstånd åsidosätts med stöd av 24 kap.
5 § 2 miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen,
18. att riksdagen beslutar att endast ansökningar för verksamhet
med betydande miljöpåverkan skall innehålla
miljökonsekvensbeskrivning i enlighet med vad som anförts i
motionen,
19. att riksdagen beslutar att ändra 7 kap. 1 § miljöbalken i
enlighet med vad som anförts i motionen,
20. att riksdagen beslutar att rätten till ersättning skall utlösas i
direkt anslutning till biotopskyddsbeslutet i enlighet med vad som
anförts i motionen,
21. att riksdagen beslutar att full ersättning skall utgå till
verksamhetsutövare vars tillstånd åsidosätts med stöd av 7 kap. 20 §
miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen,
22. att riksdagen hos regeringen begär ett förslag till
glesbebyggelserätt som ersätter nuvarande strandskyddsregler i
enlighet med vad som anförts i motionen,
23. att riksdagen beslutar att joniserande strålning inte skall
prövas enligt miljöbalken i enlighet med vad som anförts i
motionen,
24. att riksdagen beslutar att ändra 24 kap. 3 § 5 miljöbalken i
enlighet med vad som anförts i motionen,
25. att riksdagen beslutar att ändra 24 kap. 5 § 4 miljöbalken i
enlighet med vad som anförts i motionen,
26. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om reglering av produktionsmängden vid
tillståndsgivning,
27. att riksdagen beslutar att betalningsansvaret för återställande
av förorenade områden skall fördelas i relation till
verksamhetsutövarens del av ansvaret i enlighet med vad som
anförts i motionen,
28. att riksdagen beslutar att tillståndsplikt enligt 12 kap. 1 §
miljöbalken inte skall kunna meddelas för husbehovstäkter i
enlighet med vad som anförts i motionen,
29. att riksdagen beslutar att normala skogsbruksåtgärder inte
skall omfattas av 12 kap. 6 § miljöbalken i enlighet med vad som
anförts i motionen,
30. att riksdagen beslutar att ändra avfallsbegreppet i enlighet
med vad som anförts i motionen,
31. att riksdagen hos regeringen begär förslag till obligatorisk
tillåtlighetsprövning i enlighet med vad som anförts i motionen,
32. att riksdagen avslår regeringens förslag att inrätta regionala
miljödomstolar och miljööverdomstol i enlighet med vad som
anförts i motionen,
33. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om instansordningen vid tillståndsprövning av
verksamhet med stor miljöpåverkan,
34. att riksdagen hos regeringen begär en utredning om
koncessionsnämndens arbetsformer samt rätt att föreskriva krav på
ersättning till enskilda i enlighet med vad som anförts i motionen,
35. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om giltighetstiden för tillstånd,
36. att riksdagen avslår förslaget att ge miljöorganisationer
talerätt i enlighet med vad som anförts i motionen,
37. att riksdagen hos regeringen begär en utredning om
förändringar i rättshjälpsförsäkringen i enlighet med vad som
anförts i motionen,
38. att riksdagen beslutar att miljösanktionsavgift inte skall
kunna verkställas i väntan på att ett överklagande prövas i enlighet
med vad som anförts i motionen,
39. att riksdagen beslutar att höja det maximala beloppet för
miljösanktionsavgift till 1 000 000 kr i enlighet med vad som
anförts i motionen,
40. att riksdagen hos regeringen begär en utredning om
miljöskadeförsäkringen i enlighet med vad som anförts i motionen,
41. att riksdagen hos regeringen begär en utredning om en
samlad ekonomisk konsekvensbedömning av miljöbalkens effekter i
enlighet med vad som anförts i motionen.