Senare tids forskning kring institutioner visar att budgetprocessens utformning påverkar budgetens utfall. Länder med en mer oreglerad budgetprocess har tenderat att uppvisa större budgetunderskott och offentlig skuldsättning. Alesina & Perotti (1996)1 menar att två institutionella faktorer är avgörande för budgetdisciplinen. För det första bör budgeten vara ”genomskinlig”, dvs. heltäckande och lätt att läsa. För det andra bör den verkställande makten ha en stark ställning gentemot den legislativa, framför allt i form av regler som förhindrar att fackutskotten röstar fram större utgifter än regeringen föreslagit. Dessutom bör Finansdepartementet ha en stark ställning gentemot fackdepartementen så att budgeten kan utarbetas uppifrån och ned i stället för nedifrån och upp. Däremot förordas inte kvantitativa mål för budgeten, som t.ex. att budgeten alltid skall vara balanserad.
Enligt den jämförande ESO-studien ”Statsskulden och budgetprocessen” (Fi Ds 1992:126) hade Sverige vid denna tid näst Italien den minst ”disciplinerade” budgetprocessen bland Europas industriländer, vilket skulle kunna vara en förklaring till den stora offentliga skuldsättningen i vårt land.
Redan innan denna studie publicerades, hade dock den svenska budgetprocessen börjat stramas upp. Dels hade rambudgetering börjat tillämpas i Regeringskansliet. Dels hade talmanskonferensen redan i oktober 1990 beslutat tillkalla en utredning med uppdrag att se över riksdagens hantering av statsbudgeten m.m., vilken lade fram sitt betänkande i juni 1993. Riksdagen fattade därefter beslut om en ny budgetprocess den 7 juni 1994 (förs. 1993/94:TK2, bet. 1993/94:KU18, rskr. 1993/94:424–27).
Den nya budgetprocessen tillämpades för första gången i arbetet med 1997 års budget. Riksdagen fattar beslut om budgeten i två steg, först ett övergripande beslut om ramar och sedan ett om enskilda anslag inom dessa ramar. Därmed har sådana beslutsregler åstadkommits som forskningen anser befrämjande för budgetdisciplinen. Det återstår dock en hel del att göra för att få en mer ”genomskinlig” och ”uppifrån och ned”-styrd budget.
Bl.a. Budgetlagutredningen (SOU 1996:14) menar att det i teorin finns uppenbara fördelar med kvantitativa mål för budgeten, förutsatt att de efterlevs, eftersom de minskar möjligheten att bedriva en populistisk och kortsiktig finanspolitik som leder till budgetunderskott. Ett exempel på ett kvantitativt mål är att budgeten skall vara balanserad varje år. Ett sådant mål skulle öka budgetdisciplinen då det skulle bli omöjligt att föreslå såväl ofinansierade skattesänkningar som utgiftsökningar.
Två argument talar dock mot ett sådant kvantitativt mål. För det första är kvantitativa mål inte optimala, vare sig enligt teorin om optimal beskattning eller enligt traditionell stabiliseringspolitik. Enligt skatteutjämningsteorin skall under- och överskott i budgeten användas för att jämna ut temporära fluktuationer i statens utgifter och inkomster. Ett krav på en balanserad budget skulle i stället kräva årliga förändringar i skattesatsen. För det andra ökar incitamenten till ”kreativ” och ”ogenomskinlig” budgetering. Exempel på detta är användandet av för optimistiska konjunkturprognoser, optimistiska prognoser över de budgetmässiga effekterna av nya åtgärder, kreativ användning av vad som läggs i och utanför budgeten, inflatering av utgångsläget för budgeten så att den nya politiken inte skall se så dyr ut samt strategiskt användande av flerårsbudgetering genom att stora nedskärningar ständigt skjuts ett år framåt i tiden när den årliga revideringen görs. Sådan oönskad ”kreativitet” bör dock kunna avhjälpas genom ökade krav på hur budgeten skall redovisas och bör inte vara ett argument mot kvantitativa mål för budgeten.
Den förra borgerliga regeringen lanserade målet att den offentliga budgeten skall balanseras över konjunkturcykeln. Med ett sådant kvantitativt mått förblir skulden oförändrad i nominella termer men kan gradvis minska i förhållande till BNP. Därmed sprids finansieringen av tidigare och nuvarande generationers överkonsumtion av offentliga varor och tjänster ut i jämn takt på nuvarande och kommande generationer. En sådan regel är förenlig såväl med teorin om optimal skatteutjämning som med traditionell stabiliseringspolitik. Vi anser dock inte att regering och riksdag skall ägna sig åt diskretionär stabiliseringspolitik, dvs. höja och sänka skatter och utgifter i syfte att påverka konjunkturläget, eftersom sådan politik sällan har varit framgångsrik. Den automatiska stabilisering som ändå kommer till stånd genom att skatteintäkterna ökar och utgifterna minskar i goda tider och tvärtom i dåliga tider bör vara tillräcklig. Det innebär att begränsade underskott kan tillåtas i lågkonjunkturer – högst 3 procent av BNP enligt Maastrichtavtalet – men att överskott i gengäld kommer att uppstå i högkonjunkturer.
Ovan beskrivna ordning är naturligtvis ett idealtillstånd. I verkligheten uppför sig inte ekonomin så välordnat. För det första måste det finnas visst utrymme för politiskt beslutade stabiliseringsåtgärder i extrema låg- och högkonjunkturer. För det andra bygger resonemanget på att man redan kommit fram till ett väl fungerande utgifts- och skattesystem. Där befinner vi oss inte idag. Den offentliga utgiftskvoten och skattetrycket är för stora och måste minskas. Det krävs politiska beslut för sådana förändringar. För det tredje är det svårt att veta var man befinner sig i konjunkturen och om den kommer att utveckla sig på ett normalt eller extremt sätt. De förutsedda överskotten i de offentliga finanserna för 1998, 1999 och 2000 är framför allt konjunkturellt betingade. Den konjunkturella delen av överskottet skall utgöra en buffert inför nästa lågkonjunktur och kan därmed inte användas för nya utgiftsåtaganden eller för att finansiera skattesänkningar. Trots svårigheterna att i praktiken uppnå ”budgetbalans över konjunkturcykeln” anser vi att detta skall vara ett mål för regeringen och riksdagen i budgetarbetet.
En uppifrån styrd budget är ett viktigt instrument för att skapa budgetdisciplin. I den nya svenska budgetprocessen kommer riksdagen att rösta om budgeten i två steg ”uppifrån och ned”, vilket är en förbättring från tidigare. Regeringen tar dock fortfarande fram sitt budgetförslag ”nerifrån och upp”, till skillnad från exempelvis i Nya Zeeland där hela budgetarbetet bedrivs ”uppifrån och ned”. I ”Budgetsanering – ut ur skuldfällan” (Backteman m.fl., 1995) beskrivs budgetprocessen i Nya Zeeland på följande sätt: ”Varje utgiftsställe vet omfattningen av sina anslag i förväg och har att rätta sig därefter. Det går inte att, som här, hävda att man inte känner till sina anslag och därmed räkna upp förra årets anslag med inflationen plus ytterligare ett antal procent. Det går heller inte att planera för ökade anslag efter hand i vetskapen om att staten alltid lägger till mellanskillnaden.” (sid 130). I Nya Zeeland har den uppifrån styrda budgetprocessen även kombinerats med en långtgående decentralisering av ansvaret till de opolitiska cheferna i departementen (vilka närmast motsvaras av generaldirektörer för de svenska myndigheterna). Dessa chefer utnämns på begränsad tid, och för varje år kommer de överens med departementens politiskt utnämnda ministrar vilka resultat som skall uppnås. Uteblir resultatet omprövas utnämningarna. Om resultatet är noga specificerat, har de opolitiska cheferna desto större frihet att bestämma med vilka insatser resultatet skall uppnås. De svenska generaldirektörerna har visserligen också en tämligen självständig ställning i ett internationellt perspektiv, men de är inte lika bundna att prestera vissa angivna resultat som sina nyzeeländska kollegor, vilket sannolikt har haft en negativ inverkan på effektiviteten i den offentliga sektorn.
Vi förordar att regeringen utreder möjligheten att helt övergå till budgetering ”uppifrån och ned” enligt den nyzeeländska modellen.
Parallellt med ”uppifrån och ned”-budgetering infördes kostnadsmässig (bokföringsmässig) redovisning för såväl statsförvaltningen i dess helhet som de enskilda departementen i Nya Zeeland.
Kostnadsmässig, till skillnad från kassamässig, redovisning innebär att kostnaderna bokförs under den period de uppstått och inte vid den tidpunkt när pengarna flyttats mellan konton. Det innebär att varje departement och varje större åtgärd bokför sina egna kostnader i en resultaträkning. Därmed blir den sanna kostnaden av regeringens åtgärder mer uppenbar. Redovisningen blir mer ”genomskinlig”. En satsning på en ny arbetsmarknadsutbildning får exempelvis bära såväl den kassamässiga kostnaden i form av lön till lärare och bidrag till den arbetslösa som kapitalkostnader i form av lokaler och utrustning. Kapitalkostnaden måste redovisas oavsett om det gäller en nyanskaffning eller ej, eftersom kapitalet antas ha en alternativ användning.
En annan fördel med kostnadsmässig redovisning är att man utifrån denna kan göra en balansräkning över varje myndighets tillgångar och skulder. Därmed blir det ännu mer uppenbart om regeringen och enskilda departement har finansierat sina utgifter genom att avyttra tillgångar. I Nya Zeeland har varje departement rätt att köpa och sälja tillgångar (utom exempelvis nationalparker och historiska byggnader), men däremot inte att minska tillgångsmassan och öka skuldsättningen utan en särskild motivering som skall bygga på ”sunda affärsmässiga grunder” och godkännas av regeringen.
Eventuella över- eller underskott i budgeten beräknas också enligt kostnadsmässiga principer. Det innebär att budgetsaldot inkluderar alla statens kostnader och intäkter under året oavsett om ut- och inbetalningarna faktiskt kommer att ske detta år. Det utesluter däremot alla ut- och inbetalningar hänförliga till köp och försäljningar av statens tillgångar.
Oavsett när en kostnad uppstår måste den finansieras när själva betalningen sker. Det innebär att förutom det kostnadsmässigt beräknade budgetsaldot måste även en kassamässig beräkning av ut- och inbetalningar göras för att få fram finansierings/upplåningsbehovet. Detta mått som framför allt är av intresse för de finansiella marknaderna redovisas i Nya Zeeland i ett separat dokument.
RRV:s rapport ”En ny struktur för statens budget” (RRV 1995:54) föreslår att den nuvarande statsbudgeten på liknande sätt som i Nya Zeeland skall ersättas av en förvaltningsbudget som bygger på kostnadsmässig redovisning. Denna förvaltningsbudget skall kompletteras med en finansbudget som bygger på kassamässig redovisning för att åstadkomma en koppling mellan statens budgetsaldo och upplåningsbehovet. Enligt rapporten ger kostnadsmässig redovisning ”en mer jämn och rättvisande fördelning av statens kostnader för räntor på statsskulden och en bättre bild av resursförbrukningen i förvaltningen som inte påverkas av språngvisa anskaffningar av tillgångar” (sid 41). Vi anser att regeringen bör genomföra en sådan övergång till kostnadsmässig redovisning. Det skulle öka budgetens ”genomskinlighet” och därmed även budgetdisciplinen.
Det är naturligtvis positivt att riksdagens budgetbehandling stramats upp genom den nya budgetprocessen, men i Sverige har det snarare varit vid regeringens framtagande respektive genomförande av budgeten som de stora underskotten uppstått och inte vid riksdagens behandling av densamma.
Under den långa tid som Socialdemokraterna innehaft regeringsmakten har budgetarbetet präglats av en ideologiskt betingad strävan att öka de offentliga utgifterna, som därefter har stötts av en socialdemokratiskt ledd riksdagsmajoritet. Det har av socialdemokratiska regeringar inte upplevts särdeles problematiskt att de offentliga utgifterna vuxit på vägen från anslagsäskanden till implementering av besluten, därför att en stor offentlig sektor har ansetts eftersträvansvärd och dessutom möjlig att finansiera genom successivt höjda skatter.
Att riksdagen förra hösten beslutade om en lag om statsbudgeten (prop. 1995/96:202, bet. 1996/97:KU3), som framför allt reglerar regeringens framtagande och implementering av statsbudgeten var mot denna bakgrund mycket välkommet. Lagen, som trädde i kraft den första januari i år, är dock enligt vår mening inte tillräckligt långtgående i regleringen av regeringens befogenheter, vilket vi tog upp i vår motion (1995/96:K39) med anledning av propositionen.
Enligt § 40 i lagen skall regeringen, om den avser att använda tak för statens utgifter och utgiftsområden i statsbudgeten, redovisa dessa i den ekonomiska vårpropositionen. Om regeringen inte avser att lägga sådana förslag, skall den enligt § 43 i stället presentera en långsiktig beräkning av statens inkomster, utgifter och lånebehov. Vi anser emellertid att det skall vara obligatoriskt för regeringen att föreslå tak för statsbudgeten och utgiftsramar. Budgetprocessen får därmed en större stadga.
Vi har dessutom i flera partimotioner vänt oss mot att regeringen utan grund i förarbetena och själva lagen lägger till en budgeteringsmarginal mellan summan av utgiftsområdena och taket för hela den statliga verksamheten. I den ekonomiska vårpropositionen 1996 lade regeringen in en budgeteringsmarginal på 15 miljarder 1997 och 18 respektive 22 miljarder kronor för 1998 och 1999. I den ekonomiska vårpropositionen 1997 hade regeringen krympt budgeteringsmarginalen till 10 miljarder kronor 1998 och 13 miljarder kronor 1999 och lagt in en ny marginal på 20 miljarder kronor år 2000. Genom att ta pengar från budgeteringsmarginalen kunde regeringen föreslå sitt ”fempunktsprogram för arbete och utveckling” utan att utgiftstaket behövde höjas trots att summan av utgiftsområdena ökade med drygt 7 miljarder kronor 1998 och 9 miljarder kronor 1999. Internationella valutafonden kritiserades regeringen bl.a. för detta förfarande vid sitt besök i maj 1997. I den preliminära rapporten skriver man ”att regeringen avvänder delar av budgeteringsmarginalen för att finansiera de nya programmen underminerar den process som alldeles nyligen etablerades för att stärka budgetdisciplinen”2.
Visserligen är det svårt att budgetera helt rätt flera år framöver, men vad gäller utgiftstaket för budgeten två respektive tre år framåt i tiden har regeringen möjlighet att återkomma med en reviderad bedömning. Vid ett eventuellt överskridande av utgiftstaket under pågående budgetår anser vi att regeringen skall återkomma till riksdagen för nytt beslut. Ett sådant beslut kan innebära att riksdagen godkänner överskridandet, men tillfället bör tas till vara för att pröva möjligheten av motsvarande utgiftsminskning. Av vikt är emellertid att riksdagen och inte regeringen beslutar om åtgärder vid ett budgetöverskridande.
1989 omvandlades Riksgäldskontoret från att vara ett riksdagens verk till en myndighet under Finansdepartementet. Samtidigt infördes den ordningen att riksdagen ger regeringen ett uttryckligt bemyndigande att svara för erforderlig upplåning, vilket sedan vidarebefordras till Riksgäldskontoret. Därmed skedde ett närmande till förhållandena i jämförbara länder. Men i exempelvis Danmark, Finland, Norge, Frankrike, Tyskland och USA beslutar parlamentet respektive kongressen också hur mycket staten får låna upp under en viss tidsperiod. Om dessa gränser behöver överskridas, måste berörd regering återkomma till parlamentet med begäran om nytt bemyndigande, vilket föranleder debatt och naturligtvis ökar de folkvaldas kontrollmöjligheter.
Ett ytterligare närmande till vad som gäller i andra länder har skett i och med införandet av utgiftstak. Det är dock ingen garanti för att upplåningsbehovet blir det förväntade, eftersom statens inkomster kan bli mindre än förutsett. Ett lånebemyndigande skulle utöka riksdagens kontrollmöjlighet. Blir skatteintäkterna lägre och därmed upplåningsbehovet större än beräknat – utan att utgiftstaket brutits igenom – skulle regeringen därmed ändå bli tvungen att gå till riksdagen för ett nytt beslut. Ett sådant beslut skulle kunna innebära att riksdagen ger regeringen ett utökat lånebemyndigande för att täcka skattebortfallet, men lika gärna att den beslutar om utgiftsminskningar på motsvarande belopp.
Erfarenheterna av den nya budgetordningen är för riksdagens del blandade. I oförutsett hög grad har tyngdpunkten i budgetarbetet förskjutits till våren, till vilket inte minst regeringens hemställan om bifall till preliminära utgiftsramar har bidragit.
Budgetarbetet under hösten präglas av stor ryckighet. Fackutskotten skall först under stor brådska avge yttranden angående utgiftsramarnas storlek till finansutskottet, där man sedan likaledes under kort tid ställer samman ett rambetänkande. Sedan detta har blivit föremål för debatt och beslut vidtar ett arbete med att fylla utgiftsramarna med detaljinnehåll, i vilket oppositionen inte deltar, eftersom deras alternativ redan avvisats. De långa plenardebatterna i december ter sig för ett oppositionsparti tämligen meningslösa, eftersom dess ståndpunkt endast återfinns i ett särskilt yttrande.
Det är ännu för tidigt att med ledning av vunna erfarenheter yrka på förändringar i budgetprocessen. Bl.a. finns det skäl att avvakta kunskap om hur nyordningen fungerar efter ett val. Det finns dock anledning att tidigt under nästa mandatperiod utvärdera resultatet av budgetreformen.
Enligt RO § 3.2.1 skall vårproposition avges senast den 15 april. Normal motionstid utlöper då den 30 april, som är dag före arbetsfri – tillika tidningsfri – dag. Problemet har hittills lösts genom att motionstiden förlängts förbi den 1 maj.
Emellertid kan vid sent inträffad påskhelg andra komplikationer inträffa. Vi föreslår därför – för uppnående av större flexibilitet – att RO ändras, så att vårproposition får avges senast den 20 april.
Enligt ovan åberopade RO § 3.2.1. skall budgetpropositionen, under år då riksdagsval hålls i september, avlämnas senast en vecka efter riksmötets öppnande. Vid ett regeringsskifte skall budgetpropositionen, enligt samma lag, avlämnas inom tio dagar efter det att en ny regering tillträtt, dock senast den 15 november.
En nytillträdd regering kommer med andra ord att ha högst tio dagar på sig, vid långdragna regeringsförhandlingar eventuellt ännu mindre tid, för att utforma sitt budgetförslag. På så kort tid kommer en ny regering att kunna sätta bara marginell prägel på sin första budget, och det svenska folket får leva med en ekonomisk politik i över ett år sedan den röstat bort den. Det är inte tillfredsställande från demokratisk synpunkt.
Enligt vår mening finns det två sätt att lösa problemet. Eftersom riksdagen och myndigheterna enligt nämnda kapitel i riksdagsordningen anses ha kapacitet att fatta beslut om och verkställa en budget före årsskiftet, även när den presenterats så sent som den 15 november, är en utväg att alltid låta en ny regering få tid på sig till den 15 november att lägga sitt budgetförslag. Regeln att budgeten skall läggas inom tio dagar efter det att regeringen tillträtt skulle med andra ord avskaffas. En ny regering som tillträder i början av oktober skulle därmed få drygt en månad på sig att utforma sitt budgetförslag. Nackdelen med denna lösning är att riksdagen och myndigheterna får kort tid på sig att fatta beslut om och verkställa en ny budget.
Ett annat sätt att lösa problemet är att frångå ambitionen att den nya budgeten skall träda i kraft den 1 januari även efter ett valår. Vid ett regeringsskifte skulle därmed gällande budget få förlängas exempelvis till den sista februari påföljande år. Om budgetpropositionen avges den 15 november, skulle riksdagen och myndigheterna då få tre och en halv månad på sig att fatta beslut respektive verkställa budgeten. Det är till och med något längre tid än de har när budgetpropositionen läggs den 20 september. Nackdelen med denna lösning är de problem som kan uppstå under de månader då förvaltningen arbetar under en förlängd budget från föregående år.
Vid en vägning av fördelarna och nackdelarna anser vi att den senare lösningen är den bästa och förordar därför att riksdagen beslutar om en ändring av riksdagsordningen som öppnar möjlighet för att förlänga gällande budgets giltighetstid.
Det ankommer på utskottet att utarbeta erforderlig lagtext.
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kvantitativa mål för budgeten,
att riksdagen som sin mening ger riksdagen till känna vad i motionen anförts om att ”budgetbalans över konjunkturcykeln” skall vara mål för riksdagen och regeringen i budgetarbetet,
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om övergång till budgetering ”uppifrån och ned”,
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om övergång till kostnadsmässig redovisning,
att riksdagen beslutar om sådana ändringar av budgetlagen att utgiftstak och utgiftsramar blir obligatoriska samt att användning av budgeteringsmarginal inte blir möjlig i enlighet med vad som anförts i motionen.1
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lånebemyndigande,
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att under nästa mandatperiod utvärdera den nya budgetprocessen,1
att riksdagen beslutar om ändringar av riksdagsordningen vad avser tidpunkt för avgivande av vårpropositionen och budgetprocessen vid regeringsskifte i enlighet med vad som anförts i motionen.1
|
Lars Tobisson (m) |
|
|
Lennart Hedquist (m) |
Fredrik Reinfeldt (m) |
|
Per Bill (m) |
Göran Lindblad (m) |
|
Anna Åkerhielm (m) |
Stig Rindborg (m) |
|
Tom Heyman (m) |
Margit Gennser (m) |
|
Bo Lundgren (m) |
Rune Rydén (m) |
1 Yrkandena 5, 7 och 8 hänvisade tilll KU.
| [1] | Alesina, A. & Perotti, R. ”Fiscal Discipline and the Budget Process”, The American Economic Review, volume 86, number 2, 1996. |
| [2] | ”use of part of the budgeting margin under the expenditure ceiling to help finance the new programs undermines the procedure established only recently to strengthen budgetary discipline” (IMF, Article IV Consultation – Concluding Statement, May 28, 1997) |