En marknadsekonomi av den svenska och europeiska modellen förutsätter att det råder fri och lojal konkurrens. Detta gäller även på bankmarknaden vilket har understrukits i flera statliga utredningar och propositioner om det svenska bankväsendet.
Bankerna spelar en central roll för sparande och på senare år i ökad utsträckning för betalningsförmedling. En överväldigande del av de summor som betalas i Sverige i dag transfereras genom banksystemet, till exempel betalningar av löner och pensioner, konsumenters betalning av hyra, lån och andra utgifter, näringslivets betalningar och så vidare. I dagens samhälle kan denna infrastruktur för betalningar anses vara lika viktig som tillgången till vägnätet och elnäten. Samhället skulle knappast kunna fungera dessa system förutan.
Eftersom bankverksamhet har en sådan stor betydelse har det bedömts viktigt att den bedrivs på ett acceptabelt sätt. Därför har det ställts upp krav på tillstånd i form av regeringens oktroj för att bedriva bankverksamhet. Genom verksamhetens stora betydelse för allmänheten och genom utformningen av regelverket för banker kan bankverksamhet sägas utgöra ett slags halvoffentlig verksamhet. I regelverket för banker har vidare uppställts ett krav på att verksamheten skall vara sund, det så kallade sundhetskravet. Detta krav gäller både i egen verksamhet och i verksamhet som banker bedriver genom dotterföretag eller i andra former utanför den egna banken. Det gäller också betalningssystemen. Det gällande regelverket för banker förutsätter också att banksystemet är allmänt tillgängligt. Denna förutsättning framgår bland annat av SOU 1988:29, SOU 1989:16, SOU 1995:69 och prop. 1995:96/74.
Bankerna har själva utan statens medverkan byggt upp ett antal system för bankgemensamma tjänster så att en betalning kan utföras även om betalare och betalningsmottagare har konton i olika banker. Dessa system är av synnerligen stor betydelse för enskilda konsumenter, för näringslivet, för organisationer, för staten och den offentliga förvaltningen i övrigt, ja, kort sagt för alla som skall göra en betalning annat än med sedlar och mynt. Systemen står således i allmänhetens tjänst. Betydelsen av systemen ökar i takt med att tillgången till bank- och postkontor minskar. Samtidigt utvecklas nya betalningsformer inom dessa betalningssystem för att effektivisera och förbilliga betalningar. Det är uppenbart att även i denna utveckling gäller sundhetskravet.
Lagstiftaren synes också ha förlitat sig på att dessa betalningssystem är tillgängliga, oavsett i vilken bank betalare respektive betalningsmottagare är kund. Sålunda föreskrivs i flera författningar att betalning skall anses ha skett i rätt tid om betalaren betalar på förfallodagen på post- eller bankkontor. Sådana föreskrifter förutsätter rimligen att banksystemet innehåller sådana system att betalningen av mottagande bank på ett effektivt och billigt sätt kan överföras till annan bank i vilken betalningsmottagaren har konto. Exempel på sådan lagstiftning är föreskrifter i 12 kap. 20 § jordabalken om betalningsöverföring av hyra för hyreslägenhet och i 7 kap. 15 § bostadsrättslagen om betalningsöverföring av avgift för bostadsrättslägenhet. I fråga om inbetalning av skatt och andra offentliga utskylder föreskrivs med något varierande lokutioner i flera författningar att inbetalning skall ske till ett särskilt konto hos skattemyndigheten (se till exempel 52 § uppbördslagen, 53 § lagen om arvsskatt och gåvoskatt, 16 kap. 3 § mervärdesskattelagen, 19 § kupongskattelagen, 5 kap. 2 § lagen om punktskatter och prisregleringar, 58 § fordonsskattelagen och 8 § lagen om skatt på ränta på skogskontomedel).
Konkurrenssituationen inom det svenska bankväsendet har dock starkt ifrågasatts efter de så kallade nischbankernas tillkomst. Denna bristande konkurrens drabbar kunderna genom orimliga räntesatser och avgifter och genom att storbankerna påstås försöka stoppa konkurrensen genom att utesluta
nischbanker ur betalningssystem eller genom att diktera sådana villkor att nischbankernas deltagande i betalningssystemen omöjliggörs eller allvarligt försvåras ur företagsekonomiska synvinklar. Storbankerna söker också ersätta de hittillsvarande övergripande huvudavtalen för gemensamma betalningssystem med bilaterala avtal mellan varje bank vari uppställs olika villkor beroende på avtalspart. Därvid uppställer storbanker skäliga villkor mot andra storbanker men diskriminerande villkor enligt ovan mot nischbanker och utlandsägda banker. Detta innebär i praktiken en tillträdesvägran.
Några väsentliga banktjänster som berörs av detta är:
överföring av lön/pension från arbetsgivarens bank till arbetstagarens bank så att den är tillgänglig på utbetalningsdagen
överföring via telefon, med eller utan ”kontrolltal”, av tillgodohavande på konto i en bank till konto i annan bank
betalning av hyra, lån, skatt och andra löpande poster
täckningskontroll alternativt skyddande av belopp per telefon
inlösen av postväxel i annan än utfärdande bank
inlösen av checkar i annan bank än den bank på vilken checken är dragen.
uttag i bankomat som tillhör annan bank än den bank vilken utfärdat bankomatkortet
kontantuttag på en banks kontor från konto i annan bank
överföring av tillgodohavande på konto i en bank till konto i annan bank genom begäran från förstnämnda bank på kundens uppdrag
betalning med check och kontokort i butik oavsett i vilken bank butiken är kund
insättning via bankgiro på konto i valfri bank.
Denna konkurrensbegränsning hindrar den fria konkurrensen och motverkar en framtida god utveckling av banktjänster med åtföljande försämring för konsumenterna trots att statsmakten på skilda sätt har verkat för betalningsväsendets effektivitet och allmänna tillgänglighet. Sålunda föreskrivs i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank att Riksbanken skall främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Vidare anges i förordningen (1996:596) med instruktion för Finansinspektionen att inspektionen skall verka för ett gott konsumentskydd. Även om Riksbankens och Finansinspektionens roller i sammanhanget författningsmässigt synes klara har den negativa utvecklingen av konkurrenssituationen på bankmarknaden inte bromsats av några insatser från vare sig Riksbanken eller Finansinspektionen. Tillämpningen av Riksbankens och Finansinspektionens roller i sammanhanget synes därför oklar.
Vidare har även regelsystemet rörande konkurrensbegränsning visat sig otillräckligt för att möjliggöra ingripande från Konkurrensverket mot den pågående negativa utvecklingen av konkurrenssituationen på bankmarknaden.
Betalningsväsendets stora betydelse för det moderna samhället har även uppmärksammats inom EU. Sålunda har European Monetary Institute (EMI) fastlagt 10 principer för system för interbankbetalningar. Om dessa principer tillämpades på de svenska bankernas egna system för interbankbetalningar skulle den aktuella diskrimineringen inte kunna förekomma. Det måste betecknas som angeläget att Sverige inte tillåter diskriminering av svenska banker i strid med dessa principer som Sverige förbundit sig att följa.
För närvarande pågår en oroande utveckling mot större koncentration och minskad konkurrens inom banksektorn. I år har två nischbanker köpts upp av storbanker. En minskning av antalet aktörer riskerar att medföra ökade priser för konsumenterna, särskilt när de banker som förlorar sin självständighet är de som stått som utmanare med nya affärsidéer och lägre priser än de etablerade storbankerna. Denna utveckling gör nischbankerna som grupp svagare vilket i sin tur kan medföra att de får det än svårare än hittills att hävda sina och sina kunders intressen med avseende på tillgängligheten till de bankgemensamma betalningssystemen på rimliga villkor. Därmed understryker utvecklingen behovet av att staten griper in för att försäkra att bankgemensamma betalningssystem är tillgängliga för alla banker på rimliga villkor.
Det är ett angeläget samhällsmål att konsumenter och andra bankkunder skall ha tillgång till allmänt tillgängliga, säkra och kostnadseffektiva system för betalning/överföring oavsett i vilken eller vilka banker parterna är kund. Det kan inte anses acceptabelt att någon bank tillåts verka på ett sådant sätt att tillgången för andra banker till dessa betalningssystem formellt eller reellt omöjliggörs. Finansministern har givit uttryck för att han delar denna uppfattning genom att han i ett departementsärende (Fi 96/4634+4652) uttalat att effektiv konkurrens förutsätter ett öppet och effektivt betalningssystem och att detta inte onödigtvis får försämras. Finansministern förklarade samtidigt att han skulle följa utvecklingen mycket noga.
Med hänsyn till den försämrade konkurrenssituationen och med hänvisning till finansministerns inställning är det nu dags för en bred utredning för att uppnå en effektiv bankmarknad, bland annat till kundernas fromma. En utgångspunkt bör därvid vara att bankgemensamma betalningssystem skall vara tillgängliga för alla banker på rimliga villkor. Detta kan möjligen uppnås genom att det införs en skyldighet för den som tillhandahåller interbanksystem att hålla sådana system tillgängliga för alla banker på rimliga villkor i linje med EMI:s ovan nämnda tio principer. I Norge föreligger ett lagförslag med sådan inriktning. Skyldigheten skulle innebära att systemen också måste utvecklas med sikte på en sådan allmän tillgänglighet. En reglering av nu antytt slag borde dock rimligen göra undantag för interbanksystem som till sin karaktär naturligen är slutna, till exempel ett betalningssystem som inkluderar endast två banker och genom vilket betalning till annan bank över huvud taget inte kan utföras utan betydande tekniska och avtalsmässiga förändringar.
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen hos regeringen begär en utredning om effektiv och lojal konkurrens på bankmarknaden.
|
Bengt Harding Olson (fp) |