Den svenska offentliga upphandlingen uppgår till betydande belopp – omkring 280 miljarder kronor 1995, eller motsvarande 15 procent av BNP. Det innebär att en procents genomsnittlig sänkning av priset innebär en besparing för det allmänna på knappt tre miljarder kronor per år. Att upphandlingen sköts professionellt – affärsmässigt och i fri konkurrens mellan olika leverantörer – har därför en mycket stor ekonomisk betydelse. Dels innebär det att allmänna medel utnyttjas effektivt, dels öppnas för de mest konkurrenskraftiga producenterna mycket stora möjligheter. Det är följaktligen av stor betydelse för såväl skattebetalare som producenter att rättssäkerheten är hög – bl a genom stor öppenhet – att reglerna är enkla och klara och att sanktioner mot överträdelser och skumraskaffärer är effektiva.
Lagen om offentlig upphandling har varit i kraft i ca fyra år. Erfarenheterna visar att det finns brister i såväl själva regelverket som i tillämpning och efterlevnad.
Det entydiga målet skall vara att minimera kostnaderna för stat och kommun, givet kvaliteten. En rad villkor skall vara uppfyllda för att detta skall fungera. Vi nämner de viktigaste:
Ett villkor är att regler för företags deltagande i offentlig upphandling inte är alltför krångliga, eller på annat sätt resurskrävande, så att de i praktiken fungerar som ett skydd för stora företag och tenderar att exkludera mindre företag. T.ex. kan en korrekt genomförd offentlig upphandling, och en god upphandlingskultur, i stat och kommun vara av stor betydelse för små och medelstora företag. Få åtgärder torde betyda så mycket för framväxten av nya företag som om kommunerna dels mer medvetet utformar sina anbud så att småföretagare ges möjlighet att delta, dels aktivt undersöker privata alternativ till offentligt producerade tjänster.
De tjänster som i kommuner och landsting helt eller delvis kan övergå från egen regi till entreprenad kan vara social service som vård, utbildning, omsorg, gym, entreprenadverksamhet m.m. Det kan vara stödfunktioner som tvätt, städning och matlagning och tyngre tekniska verksamheter som fastighetsförvaltning, gatuunderhåll och renhållning. Rätt utnyttjad kan offentlig upphandling höja kvalitén och sänka kostnaderna för den offentliga servicen. Detta är argument nog inte minst i tider då kommunerna måste koncentrera sig på kärnverksamheterna och vända på varje krona. Dessutom är detta kanske den viktigaste vägen att på ett samhällsekonomiskt korrekt sätt – dvs. utan förtäckta subventioner, nepotism eller som ett utflöde av partipolitisk skråanda – stimulera lokala företagsklimatet för privat verksamhet. Genom erfarenheter från regioner med starka företagstraditioner vet vi att inget befrämjar tillkomsten av nya företag så mycket som förekomsten av många små företag.
Tyvärr fungerar den offentliga upphandlingen i dag inte särskilt väl. Riksdagens revisorer pekar i sin rapport på en rad förhållanden. Problem som är relativt enkla att åtgärda på svensk nivå hänger samman med bristen på nationella riktlinjer. Riksdagens revisorer framhåller bland annat att:
Det tycks råda en förvånansvärt stor oklarhet om vilka regler som gäller. Oklarheterna rör de flesta leden i en upphandling, allt ifrån hur man utformar ett förfrågningsunderlag – dvs. det dokument som krävs för att intresserade leverantörer skall kunna lämna relevanta anbud – till utvärderingskriterium av lagda anbud och hur den från rättssäkerhetssynpunkt viktiga efterannonseringen av avslutad upphandling bör gå till. Av remissyttrandena över revisorernas rapport Offentlig upphandling framgår också tydligt att upphandlande enheter och leverantörer ofta upplever regelverket som svårbegripligt och komplext vilket vållar osäkerhet i konkreta situationer. T. ex vågar inte, enligt kommunstyrelsen i Malmö, ens tillsynsmyndigheten Nämnden för offentlig upphandling med någon högre grad av säkerhet uttala sig om lagstiftningens innebörd. Det är helt oacceptabelt att företag skall behöva kunna behärska tankeläsning för att enkelt och rätt kunna delta i offentlig upphandling. Missförhållandena eliminerar naturligtvis antalet intresserade producenter, sannolikt de mera konkurrenskraftiga dessutom, som lättare kan finna alternativ avsättning för sina varor och tjänster än de mindre effektiva producenterna, med sina högre priser.
Nämnden för offentlig upphandling menar att den knappt bedrivit någon tillsyn. Kansliledningen anser att man inte har fått resurser för att klara sitt uppdrag. Ändå har nämnden inte använt de resurser som tilldelats. Revisorerna framhåller att varken regeringen eller nämnden har definierat vad tillsynen innebär och bör gå ut på. Tillsyn utan mål för tillsynen förefaller inte vara någon bra administrativ regel. Mål och metod bör definieras snarast, eller – om mål finns trots allt – preciseras på ett relevanshöjande sätt.
Den statliga samordningen av inköp genom s.k. ramavtal – som syftar till att varor och tjänster ska kunna köpas till fördelaktigare villkor än om varje myndighet upphandlade för sig – leder inte alltid till stordriftsfördelar för inköparen på det sätt som var tänkt i en, måhända, förlegad och överdrivet centralistisk anda. Slutsatsen är att en flexibilitetsskapande översyn bör göras.
I praktiken finns inga effektiva sanktionsmöjligheter för upphandlingar som görs helt utanför lagen. En upphandlare som väljer att följa reglerna, men gör något fel, kan däremot ställas inför domstol. Föga förvånande visar erfarenheten att få företag är beredda att starta en rättslig process om de anser sig förfördelade. Rättsprocesser är både tidsödande och kostsamma. Dessutom kan leverantören – med eller utan fog – vara orolig att förlora en potentiellt viktig kund.
Folkpartiet delar revisorernas uppfattning att det behövs en samlad och tydlig nationell policy för upphandlingsfrågor, samt en översyn av regler för och tillämpning av offentlig upphandling. Det kräver bland annat ett mer flexibelt och lättillgängligt regelverk, att tillsynen skärps samt att sanktionsmöjligheter införs för upphandlande enheter som förbigår lagstiftningen. Dessutom krävs att informationen kring regler och förfarandet vid upphandlingen förbättras. Revisorerna påpekar t.ex. att det fortfarande, efter fyra år, inte tagits fram någon handbok för upphandlare och leverantörer.
När det gäller småföretagens problem så har de rent allmänt svårare än storföretagen att hantera administrativa krav och regleringar, vilket även gäller regelverket i lagen om offentlig upphandling. Regelförenklingarna bör således ta sikte på att eliminera förekomsten av faktisk diskriminering av små och medelstora företag i upphandlingar. Det ligger – som nämnts ovan – i upphandlarens intresse att så många företag som möjligt kan delta i konkurrensen om de uppdrag som läggs ut. Här krävs bland annat informations- och utbildningsinsatser för att förmå upphandlarna att utforma upphandlingen så att t.ex. mindre företag kan finna det lönsamt att delta i offentlig upphandling.
När det gäller tillsynsverksamheten anser Folkpartiet att det behövs dels en förstärkning i kompetens och resurser, dels att tillsynsmyndigheten får en formell grund för reella ingripanden. Enligt vår uppfattning måste en av reglernas utgångspunkt vara att leverantörer kan ha goda skäl att vara ovilliga att inleda en rättsprocess mot en potentiell kund. Det kan också vara svårt för exempelvis småföretagare som saknar djupare kunskaper om reglerna att bedöma om han eller hon blivit felaktigt behandlad. Här måste därför staten spela en aktivare roll varför tillsynsmyndigheterna bör ges möjlighet att själva driva processer i upphandlingsärenden. Sanktionsmöjligheter bör införas för upphandlare som helt förbigår lagstiftningen.
Folkpartiet vill också understryka att arbete med att förbättra regelverket och dess efterlevnad bör inledas skyndsamt, inte minst för att kunna samordnas med EG-kommissionens översyn av upphandlingsreglerna.
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om huruvida den fortsatta översynen av den offentliga upphandlingen bör inriktas på att öka effektiviteten och enkelheten och förbättra förutsättningarna för fler producenter och leverantörer att delta, inte minst små och medelstora företag,
att riksdagen hos regeringen begär förslag, i enlighet med vad som anförts i motionen, till en förstärkning av tillsynsmyndigheterna innebärande att dessa ges möjlighet att själva driva processer i upphandlingsärenden samt att sanktionsmöjligheter införs för upphandlare som helt förbigår lagstiftningen.
|
Carl B Hamilton (fp) |
|
|
Karin Pilsäter (fp) |
Anders Johnson (fp) |