Enligt 1 kap 1 § andra stycket regeringsformen förverkligas den svenska folkstyrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Vidare genom att den offentliga makten utövas under lagarna.
Den kommunala beskattningsrätten utgör en mycket väsentlig förutsättning för den kommunala självstyrelsen: ”Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter” (1 kap 7 § andra stycket regeringsformen). På senare tid har regeringen fört fram förslag (t ex prop 1994/95:150) om utjämning av skatteinkomster och kostnader i kommuner och landsting vars principiella innebörd är att kommuner och landsting med en beskattningsbar inkomst per invånare som överstiger genomsnittet för landet får ett avdrag från skatteinkomsterna, medan de med en beskattningsbar inkomst per invånare som understiger genomsnittet får ett tillägg till skatteinkomsterna. Denna utjämningsprincip skall – enligt samma synsätt – även tillämpas på strukturellt betingade kostnadsskillnader mellan olika kommuner och mellan olika landsting.
I praktiken innebär en sådan ordning alltså att lågskattekommuner får betala till högskattekommuner, landsting med lägre skatteuttag till landsting med högre skatteuttag. De med ett bättre skatteunderlag tvingas avstå en del av sina skatteintäkter till dem med ett sämre skatteunderlag och dem med en lägre kostnadsbild till förmån för dem med en högre kostnadsbild.
Rätten att taga ut skatt för en kommun är emellertid begränsad i den meningen att skatt endast får tas ut i den utsträckning som erfordras för skötseln av de uppgifter som i olika hänseenden och på olika grunder åvilar kommunen/landstinget ifråga (prop 1973:90 sid 191). Kommunallagens 2 kap 1 § föreskriver att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan (lokaliseringsprincipen).
I kommunalskattelagen föreskrivs bl.a. också att kommunen har att fastställa den skattesats som skall gälla i fråga om kommunal inkomstskatt. (jfr RF 1 kap 7 § 2 st och RF 8 kap 5 §). Frågan huruvida ett skatteutjämningssystem av ovan antytt slag står i överensstämmelse med ordalagen i RF 1 kap 7 § andra stycket har prövats av lagrådet (prot. 1995-05-12) som fann att det icke var förenligt med grundlagens föreskrift. På grund härav avstyrkte lagrådet förslaget.
I sitt yttrande anförde lagrådet samtidigt: ”Det kan tilläggas att syftet med den föreslagna lagen möjligen kan, åtminstone delvis, tillgodoses med någon annan teknik avseende avgifter och bidrag, vilken inte skulle strida mot regeringsformens bestämmelser. Detta kan dock inte anses inverka på bedömningen av det nu förevarande förslaget.” Härigenom gläntades på dörren till en ny möjlighet och regeringen återkom därför snart med ett något modifierat förslag enligt vilket bl a termerna utjämningsavgift och utjämningsbidrag introduceras.
I sitt yttrande över det modifierade lagförslaget anförde lagrådet inga direkt avvisande invändningar. Regeringens avsikt med det modifierade förslaget är dock detsamma som tidigare: att en del kommuner och landsting ekonomiskt skall understödja andra kommuner och landsting, dvs kommunala utjämningsavgifter på vissa håll skall på vägen förvandlas till kommunala utjämningsbidrag på andra håll.
En ”avgift” förutsätter i regel dock att någon form av motprestation ges i utbyte, varom här icke till någon del är i fråga. Avgiften i detta sammanhang är mera att betrakta som en pålaga vilken egentligen närmast kan liknas vid en skatt. Intrycket blir därför att termen avgift snarare valts av hänsyn till regeringsformens lydelse enligt 1 kap 7 § andra stycket och därmed en önskan att maskera den ursprungliga avsikten. Med en sådan tolkning kan man således ifrågasätta om inte också det modifierade lagförslaget står i strid med regeringsformens nuvarande lydelse (lagrådet gör dock ingen sådan tolkning).
Frågan har också väckts huruvida lagen om utjämningsavgift står i strid med äganderättsskyddet i regeringsformen (2 kap 18 §) respektive Europakonventionen rörande de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (artikel 1 i tilläggsprotokoll 20/3 1952) tillika med 2 kap 23 § regeringsformen. I den mån ägenderätten här träds för när träffar det ej blott vissa kommuner och landsting utan ytterst också deras skattebetalande invånare och rubbar på så sätt också den generella likställighetsprincipen.
Den parlamentariska kommunalskattekommittén föreslog bl a en grundlagsändring av regeringsformen på så sätt att kommunalskattefinansierade utjämningsbidrag skall bli möjliga.
Det vore stor skada i det och en grav urholkning av den kommunala självstyrelsen. Det av kommuner och landsting finansierade utjämningsavgiftssystemet bör avskaffas. Endast staten skall ha uppgiften att via den statliga inkomstskatten och andra statliga intäktskällor sörja för finansieringen och fördelningen av ett kommunalt utjämningssystem. Bestämmelsen i regeringsformens 1 kap 7 § andra stycket bör därför preciseras så att kommunerna medges att ta ut skatt eller avgift för skötseln endast av den egna kommunens uppgifter.
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om det kommunala utjämningsavgiftssystemet,
att riksdagen beslutar att lagen om kommunala utjämningsavgifter skall upphöra att gälla senast vid årsskiftet 1998/99,
att riksdagen hos regeringen begär förslag till ett statligt finansierat utjämningssystem för kommunerna fr.o.m. 1999 i enlighet med motionen,
att riksdagen hos regeringen begär förslag till preciserad formulering av 1 kap. 7 § regeringsformen i enlighet med vad som anförts i motionen.1
|
Henrik S Järrel (m) |
1 Yrkande 4 hänvisat till KU.