Regeringen begär i den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1997/98:150) ett bemyndigande att låta Riksgäldskontoret utställa kapitaltäckningsgarantier till skydd för Botniabanan AB:s egna kapital samt att garantera Botniabanan AB:s förpliktelser gentemot långivare, rättighetsinnehavare och fordringsägare, inom en ram som exklusive mervärdesskatt uppgår till 1.495 miljoner kronor, varav 195 miljoner kronor avser finansiella kostnader. Dessa medel bör även få användas för planeringsarbete för ytterligare etapper. Regeringen avser att fortlöpande återkomma till riksdagen i budgetpropositionen i syfte att återrapportera och följa upp genomförandet av Botniabanan. Medel för att täcka statens kostnader för hyra av Botniabanan och andra betalningar som följer av garanterade lån och kapitaltäckningsgarantin skall inrymmas i statsbudgeten fr.o.m. år 2004.
I prop. 1997/98:62 har regeringen tidigare begärt riksdagens godkännande av principerna bakom denna finansiering. Det anges där att den totala kostnaden uppskattas till högst 8.200 miljoner kronor i prisnivå den 1 januari 1997. Det framgår att staten i slutet av 1997 slutit ett huvudavtal om byggande av Botniabanan med kommuner och landsting inom det berörda området. Alla kostnader som är förknippade med utredning, upphandling och byggande av järnvägen föreslås finansieras med lån till Botniabanan AB, där staten äger 91 procent och kommunerna återstående 9 procent. När en etapp av järnvägen färdigställts och godkänts av Banverket, skall den hyras ut till Banverket och införlivas i stamjärnvägsnätet. Hyran skall täcka kostnaderna för räntor och amorteringar på upptagna lån samt Botniabanan AB:s verksamhet. Återbetalningstiden på lånen föreslås vara 25 år, vilket med en årlig kostnad av 525 miljoner kronor skall belasta statsbudgeten, utgiftsområde 22 Kommunikationer.
Moderata samlingspartiet har i motion 1997/98:A20 ifrågasatt regeringens förslag till finansiering av Botniabanan. Där framförs att med våra krav på lönsamhetskriterier kommer detta järnvägsbygge långt ner på prioriteringslistan. Det understryks vidare att det förändrade transportstödet till sjöfarten kan påverka Botniabanans lönsamhet och att effekten därav inte redovisats av regeringen.
Vi tar i denna motion inte ställning till frågan om Botniabanan skall byggas eller inte. Våra synpunkter avser endast den föreslagna finansieringsmodellen. Vi är starkt kritiska till att en infrastrukturinvestering av detta slag finansieras med lån i stället för – som budgetlagen föreskriver – över anslag.
I lagen (1996:1059) om statsbudgeten stadgas att infrastrukturella investeringar skall finansieras med anslag (22 §).
I propositionen 1995/96:220 lagen om statsbudget anfördes att en stor del av statens investeringar utgörs av s.k. infrastrukturella investeringar. Dessa investeringar kan – till skillnad från investeringar för förvaltningsändamål – sägas utgöra resultatet av myndigheternas verksamhet och används främst av andra än staten. Som exempel nämns vägar och järnvägar. Investeringarna har ett samhällsekonomiskt värde men ger i allmänhet ingen monetär avkastning till staten.
Det sades vidare att anslagsfinansiering av infrastrukturella investeringar ger riksdagen bättre överblick och större inflytande än lånefinansiering. Detta är särskilt viktigt i fråga om stora infrastrukturella investeringar som inte ger monetär avkastning. För sådana investeringar skulle framtida anslagstilldelningar bindas, om amorteringar och räntor på lämnade interna lån under en följd av år skulle finansieras med anslag i stället för att själva investeringsutgiften anslagsfinansierades under anskaffningsåret.
Lånefinansiering av en myndighets investeringar för förvaltningsändamål gör det möjligt för myndigheterna att finansiera investeringar som sänker driftkostnaderna mer än de tillkommande kapitalkostnaderna, eller som medger ökade eller förbättrade verksamhetsresultat med oförändrad resursförbrukning. Motsvarande förutsättningar gäller inte för infrastrukturella investeringar, anförde regeringen i prop. 1996/97:220.
Regeringen har således slagit fast att infrastrukturella investeringar bör finansieras med anslag. Vad som sagts om finansiering av investeringar av infrastrukturell art borde enligt regeringens mening gälla även för finansiering av annan egendom som inte bokförs som tillgångar, t.ex. krigsmateriel, befästningar, kulturfastigheter och museiföremål.
I 23 § lagen (1996:1059) om statsbudget sägs att riksdagen för viss myndighet eller för viss anskaffning kan besluta att finansiering skall ske på annat sätt än enligt de regler som nämns i 22 §. I propositionen 1996/97:220 anfördes att om t.ex. regeringen bemyndigas att förvärva aktier och investeringen inte förväntas ge tillräcklig avkastning kan en del av investeringen finansieras med anslag och en del med ett internt lån i Riksgäldskontoret. Ett annat exempel kan vara att avgifter skall tas ut för utnyttjandet av en trafikanläggning. I ett sådant fall kan investeringen helt eller delvis finansieras med ett internt lån. Det kan också tänkas att någon myndighet bör ges särskilda möjligheter till finansiering av investeringar, t.ex. som ett led i en försöksverksamhet eller som en följd av EU-medlemskapet.
Finansutskottet har vid flera tillfällen, även före budgetlagens tillkomst, behandlat frågor som rör finansieringen av infrastrukturinvesteringar. I budgetpropositionen 1992/93:100 bilaga 7 Kommunikationsdepartementet föreslogs en ny finansieringsmodell för investeringar i vägar, järnvägar (inkl. eldrifts-och telenätsutrustning) och kollektivtrafikanläggningar. De skulle enligt förslaget finansieras genom lån via Riksgäldskontoret. För att finansiera räntor och amorteringar föreslogs att ett särskilt kapitalkostnadsanslag skulle inrättas. En total investeringsram och en låneram skulle fastställas för investeringar i vägar, järnvägar och kollektivtrafikanläggningar för perioden 1994‑2003. Som skäl för att införa en ny finansieringsmodell anfördes att flera mycket angelägna investeringar inte hade gått att finansiera inom dittills anslagna ramar. I finansplanen hävdades att genom en övergång till lånefinansiering kunde investeringsnivån höjas ytterligare.
Finansutskottet redovisade sin syn på detta förslag liksom det förslag som regeringen lade fram senare samma år i prop 1992/93:176 Investeringar i trafikens infrastruktur m.m. i ett yttrande till trafikutskottet (1992/93:FiU4y). Utskottet anförde bl.a. följande:
Som utskottet redovisat i ett yttrande till TU (1987/88:FiU3y) innebär en övergång till att finansiera investeringar med lån i Riksgäldskontoret (RGK) eller på kapitalmarknaden inte att det skapas något ökat realt utrymme som gör det möjligt att öka investeringarna i samhället. Att finansiera statliga investeringar genom lån i RGK i stället för över anslag skapar inte heller något ökat finansiellt utrymme. Även finansieringen via anslag innebär, i den mån inte statsinkomsterna räcker till, att lån upptas i RGK. Utskottet delar således inte uppfattningen att en finansiering av infrastrukturinvesteringar med lån i RGK skulle göra det möjligt att höja investeringarna utöver vad en finansiering över anslag skulle innebära. Däremot kan en sådan ordning påverka vilket inflytande riksdagen får över besluten om infrastrukturinvesteringarna. Enligt regeringens förslag skulle på statsbudgeten endast tas upp ett kapitalkostnadsanslag som skulle belastas med räntor och amorteringar på upptagna lån. Ett ställningstagande från riksdagens sida till omfattningen av ett eller flera kapitalkostnadsanslag kan inte ersätta ett inflytande över investeringarnas omfattning. Belastningen på kapitalkostnadsanslaget kommer att bestämmas genom en mekanisk framräkning baserad på gjorda investeringar. Det anslaget kan riksdagen i detta skede inte påverka. Ställningstagandet till kapitalkostnadsanslaget blir därför ointressant ur beslutssynpunkt. Att periodisera utgifterna över investeringens beräknade livslängd, som ett kapitalkostnadsanslag i viss mening kan sägas innebära, kan vara värdefullt ur andra synvinklar, t.ex. för att kunna bedöma den statliga sektorns resursförbrukning. En förutsättning härför är emellertid att en sådan periodisering kan göras på någorlunda objektiva grunder. Det är angeläget att redovisningsprinciper utvecklas i enlighet med vad som brukar betecknas som god redovisningssed. Ändringar av principer får omedelbart genomslag på budgetsaldot och bör därför undvikas. I det gamla systemet med en uppdelning av statsbudgeten i en drift- och en kapitalbudget avskrevs investeringar direkt till den del de inte kunde förväntas ge monetär avkastning. Det innebar att de till denna del finansierades över driftbudgeten med löpande inkomster. Endast den del av investeringarna som kunde beräknas ge monetär avkastning fick tas upp på kapitalbudgeten och därigenom lånefinansieras. Den gamla drift- och kapitalbudgeten hade som utskottet ser det vissa förtjänster i dessa avseenden men även vissa svagheter. Den var framför allt svåröverskådlig och ofullständig.
De nu redovisade principerna för uppdelningen på en drift- och en kapitalbudget har sin motsvarighet i den företagsekonomiska redovisningskonventionen. Enligt denna konvention får ett företag inte redovisa en investering som tillgång om avkastningen från investeringen inte tillfaller företaget. De framtida inkomsterna från många statliga investeringar tillfaller emellertid inte staten direkt utan andra samhällssektorer.
– – –
Investeringar i staten är av två huvudtyper. Dels är investeringar insatsresurser – produktionsfaktorer – för att myndigheterna skall kunna bedriva sin verksamhet (lokaler, datorer, telefonväxlar etc.), dels är investeringar resultat av vissa myndigheters verksamhet som skall utnyttjas av andra än producenten/myndigheten (vägar, järnvägar, skyddsrum etc.).
För myndigheter med förvaltningsanslag kan en modell vara att finansiera investeringar som utgör insatsresurser i myndigheterna med lån och låta kapitalkostnaderna belasta förvaltningsanslaget.
– – –
Kapitalkostnaderna i ett sådant system minskar myndigheternas framtida utrymme för löpande utgifter. Myndigheterna får möjlighet att på ett rationellt sätt bedöma investeringarnas värde mot löpande utgifter, eller annorlunda uttryckt, myndigheterna får ta de ekonomiska konsekvenserna av sina investeringsbeslut. Detta resonemang är emellertid inte tillämpbart på infrastrukturinvesteringar, där den förväntade avkastningen inte tillfaller staten i form av inkomster. Av större betydelse är här den samhällsekonomiska bedömningen som kan göras av investeringens värde. Finns det resurser tillgängliga för att öka investeringarna? Vilka blir effekterna på samhällsekonomin i övrigt? Det är frågor som inte kan bedömas och avgöras inom en enskild myndighet eller ett verk.
– – –
Propositionen om investeringar i trafikens infrastruktur (1992/93:176) har därefter överlämnats till riksdagen. I propositionen lämnas en redovisning för hur styrformerna för investeringar i trafikens infrastruktur bör utvecklas.
Utskottet har tagit del av dessa förslag. Som utskottet ser det föreslås i propositionen vissa förbättringar och förtydliganden vad gäller styrformerna och redovisningen. Förslaget har också andra förtjänster. En bättre överensstämmelse åstadkoms i redovisningen mellan budgetbelastning och medborgarnas utnyttjande av investeringarna. Genom en treårsram för upplåningen ges riksdagen möjlighet att styra den totala omfattningen av trafikinvesteringarna. Vidare kommer en årlig utfallsredovisning att lämnas i form av uppföljning mot investeringsplan och ingångna åtaganden. Trots detta måste utskottet konstatera att den för finansutskottet intressanta frågan om hur riksdagen skall kunna utöva finansmakten för investeringsutgifter som saknar direkt monetär avkastning, dvs. på vilket sätt dessa medel skall omfattas av budgetregleringen, inte fått en för riksdagen tillfredsställande lösning. Utskottet vill åskådliggöra detta med följande exempel. I propositionen föreslås att ett kapitalkostnadsanslag skall införas på statsbudgeten som skall belastas med amorteringar och räntor på lån till bl.a. Vägverket och Banverket. Denna typ av anslag kan emellertid leda till vissa icke önskvärda effekter. Antag att staten önskar öka sitt sparande för att minska sin skuldsättning och av det skälet ålägger Banverket och Vägverket att öka sina amorteringar. Innebörden härav blir med propositionens förslag till finansiering av infrastrukturinvesteringar att utfallet på kapitalkostnadsanslaget ökar. Den paradoxala effekten blir således att budgetunderskottet ökar trots att myndigheterna ökat sitt sparande.
Det omvända skulle också kunna inträffa om amorteringstiden i stället förlängs, vilket egentligen innebär ett mindre sparande än annars. Därigenom skulle belastningen på kapitalkostnadsanslaget minska och budgetsaldot förbättras. Den faktiska upplåningen påverkas i detta skede inte, eftersom upplåningen redan har skett i samband med att investeringen genomförs.
Exemplen visar enligt utskottets mening att begreppet kapitalkostnadsanslag ger statsbudgeten och budgetunderskottet, om de i proposition 176 föreslagna förändringarna genomförs, en annan innebörd än de hittills haft. Genom att man ändrar amorteringstiden kan budgetsaldots storlek påverkas.
– – – –
Finansutskottet anser därför att för riksdagen mer vedertagna beslutsformer – att anvisa medel över anslag och fastställa inriktningen och omfattningen av verksamheten genom planerings- eller investeringsbemyndiganden – bör användas också för beslut om investeringar i trafikens infrastruktur.
Finansutskottet stod enigt bakom detta yttrande under ledning av sin dåvarande ordförande Per-Ola Eriksson (c). Finansutskottets ställningstagande tillstyrktes av trafikutskottet och följdes av riksdagen. Bl.a. med anledning härav initierades ett utredningsarbete kring principiella statliga redovisningsfrågor som så småningom resulterade i att ett förslag till budgetlag lades fram och antogs av riksdagen (se ovan).
Riksdagen har således fastställt tydliga regler för hur budgeten skall utformas. Syftet härmed är att skapa en stram och effektiv beslutsprocess där kostnaderna och effekterna för olika budgetåtaganden skall framgå på ett tydligt sätt. Det skall vara möjligt att bedöma effekterna på det statliga upplåningsbehovet och hur de påverkar utgiftstaket för de statliga utgifterna. Med den information om finansieringen av Botniabanan som presenteras i prop. 1997/98:62 och i den ekonomiska vårpropositionen är det inte möjligt att göra sådana bedömningar.
Det framgår dock att regeringen avser att finansiera Botniabanan med lån även i den del den inte kan förväntas bli finansierad med avgifter. Detta strider, som framgått ovan, mot syftet med budgetlagens bestämmelser om finansiering av infrastrukturinvesteringar. Projektet bör enligt vår mening i stället finansieras över anslag i samband med att kostnaden uppstår. Därigenom skulle belastningen på statsbudgeten och effekterna på den statliga upplåningen framgå tydligt. Kostnaderna för projektet skulle på ett korrekt sätt kunna jämföras med andra utgifter på statsbudgeten.
Det framgår emellertid att regeringen inte avser att redovisa de faktiska kostnaderna för Botniabanan över statsbudgeten. I stället skall ett statligt bolag, Botniabanan AB, stå för utgifterna när de faktiskt uppstår, och belastningen på statsbudgeten kommer inte att ske förrän projektet är genomfört, fr.o.m. år 2005, då riksdagen inte längre kan påverka den ekonomiska omfattningen av projektet. Då skall budgeten belastas med en bokföringsmässigt beräknad kostnad där den totala kostnaden fördelas över en 25‑årsperiod fram t.o.m. år 2030. Under denna period kan riksdagen inte utöva sin finansmakt i den meningen att den kan besluta om utgiftens reella storlek. En bokföringsmässigt beräknad kostnad kommer under 25 års tid att ställas mot andra reella utgifter för barnbidrag, kommunbidrag, brottsbekämpning etc. Det kommer således inte att vara möjligt för riksdagen att genom att t.ex. minska det bokföringsmässigt beräknade anslaget för Botniabanan omprioritera resurser till annan statlig verksamhet.
Förslaget i prop. 1997/98:62 innebär att man binder upp belastningen på anslaget med en dryg halv miljard kronor per år för de närmaste 25 åren. Det kan inte uteslutas att intresset av att minska utgifterna under denna period leder till att amorteringstiden förlängs ytterligare till 40 år såsom i förhandlingsmannens förslag. Detta skulle minska den bokföringsmässiga belastningen på anslaget och därigenom skulle framtida beslutsfattare kunna förledas tro att ett reellt ekonomiskt utrymme skapas för att öka andra utgifter.
Riksdagen har beslutat om ett utgiftstak för vart och ett av åren 1998–2000 och förväntas under våren 1998 besluta om ett tak även för år 2001. Genom att ange ett utgiftstak för de statliga utgifterna har man ansett att man skapat ett instrument för att hålla tillbaka de statliga utgiftskraven och bidra till en god hushållning med de statliga resurserna. Med den tillämpning utgiftstaket nu föreslås få kommer detta inte längre att vara fallet.
Kostnaderna för Botniabanan och andra infrastrukturinvesteringar som finansieras via statliga aktiebolag kommer inte att belasta budgeten under de år projekten faktiskt genomförs och därmed inte heller ingå i utgifterna som inräknas under utgiftstaket, de s.k. takbegränsade utgifterna. Däremot är det klart att staten via dessa bolag samtidigt ikläder sig kostnaden för dessa infrastrukturinvesteringar. Staten föreslås ikläda sig en kreditgaranti gentemot bolagen och blir därigenom ansvarig för de åtaganden bolagen gör. Regeringens förslag innebär således att utgiftstaket inte längre kommer att återspegla statens ekonomiska åtaganden för respektive år. De takbegränsade utgifterna inrymmer, vad gäller en stor del av utgifterna avseende de infrastrukturella investeringarna, endast de bokföringsmässigt beräknade utgifter som regeringen anser bör redovisas över statsbudgeten. Om utgiftstaket skall utgöra en restriktion bör således även skuldåtagandena redovisas när de uppkommer som en post som ingår i de takbegränsade utgifterna. I annat fall blir utgiftstaket endast en manipulation, en post utan reellt innehåll.
Vi anser i likhet med vad regeringen anförde i prop 1995/96:220 att anslagsfinansiering av infrastrukturella investeringar ger riksdagen bättre överblick och större inflytande än lånefinansiering. Detta är särskilt viktigt i fråga om stora infrastrukturella investeringar som inte ger monetär avkastning.
Av vad som nu redovisats framgår att en lånefinansiering som antingen sker direkt via statens upplåningsorgan Riksgäldskontoret eller sker via ett statligt bolag väsentligt inskränker riksdagens möjligheter att utöva sin finansmakt och strider mot de intentioner som kommer till uttryck i budgetlagen.
Sammanfattningsvis anser vi således att de skäl som ett enigt finansutskott vid ett flertal tillfällen redovisat och riksdagen ställt sig bakom – och som numera även kommit till uttryck i lagen om statsbudgeten – alltjämt bör tillämpas. De anförda motiven för att anslagsfinansiera infrastrukturinvesteringar kan sammanfattas i följande punkter:
En lånefinansiering skapar i sig inte något ökat realt utrymme som gör det möjligt att öka investeringarna totalt i samhället.
Investeringar i infrastruktur är resultatet av en statlig verksamhet, inte en investering i den statliga verksamheten. Jämförelse kan göras med ett industriföretag som producerar investeringsvaror, t.ex. maskiner eller bilar. Även om de som nyttjar dessa produkter ser detta som en investering i sin egen verksamhet betraktas de inte som investering av det producerande företaget.
Investeringar i infrastruktur ger normalt inte någon monetär avkastning. Enligt de företagsekonomiska redovisningsprinciperna får inte ett företag redovisa en investering som tillgång om avkastningen från investeringen inte tillfaller företaget. För många statliga investeringar gäller att de framtida inkomsterna inte tillfaller staten direkt utan andra samhällssektorer. Det är i själva verket oftast den viktigaste orsaken till att viss verksamhet kan bedrivas på ett samhällsekonomiskt mer effektivt sätt i offentlig regi än i privat regi att inkomsterna från verksamheten inte tillfaller ägaren utan sprids i samhället. Denna typ av verksamhet brukar i ekonomisk teori benämnas kollektiva tjänster. För de trafikanläggningar där avgifter planeras att tas ut kan det däremot vara riktigt att finansiera dessa med lån (detta motsvarar undantaget i 23 § budgetlagen).
En grundläggande princip i budgetlagen som också kännetecknar en effektiv och rationell budgetprocess är att olika utgifter som staten står för skall redovisas över statsbudgeten och återspegla de budgetmässiga effekterna av dessa åtaganden. Detta sker inte om utgifter bokförs på statsbudgeten långt efter det att investeringen genomförts.
Riksdagens inflytande över investeringarnas omfattning och inriktning och möjligheterna att utöva finansmakten underlättas med en korrekt redovisning över statsbudgeten, där de faktiska utgifterna bokförs när de uppstår.
Till detta kan också läggas att en anslagsfinansiering av utgifter för infrastrukturella investeringar ger utformningen av utgiftstaket ett reellt innehåll. Utgiftstaket kan därmed utgöra ett effektivt instrument för att begränsa de statliga utgifterna och bidra till en god hushållning
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen avslår regeringens förslag till finansieringsmodell avseende Botniabanan i enlighet med vad som anförts i motionen.
|
Lars Tobisson (m) |
|
|
Lennart Hedquist (m) |
Fredrik Reinfeldt (m) |
|
Per Bill (m) |
Göran Lindblad (m) |
|
Anna Åkerhielm (m) |
Stig Rindborg (m) |
|
Tom Heyman (m) |
Margit Gennser (m) |
|
Bo Lundgren (m) |
Rune Rydén (m) |