De allmännyttiga bostadsföretagen spelar en central roll i svensk bostadspolitik. Alltsedan de infördes 1946 har syftet varit att de ska erbjuda bostäder av god kvalitet till låga hyror för att på så sätt fungera som ett både prispressande och kvalitetshöjande inslag på bostadsmarknaden. Unikt för det svenska samhällsägda boendet är att det är öppet för alla; några inkomstgränser finns inte för den som vill bo i en allmännyttig lägenhet. I allmännyttan har den som avvisas av den övriga bostadsmarknaden kunnat få sitt hem. Fram till för några år sedan var därför finansieringen av de allmännyttiga bostadsföretagen mycket förmånlig, de fick låna upp hela byggkostnaden till marknadens lägsta långa ränta.
Allmännyttan är ett av de stora samhällsprojekten i Sveriges moderna historia och som helhet måste den sägas ha slagit väl ut. Nästan en fjärdedel av alla bostäder som finns idag har byggts av allmännyttiga bostadsföretag. De allmännyttiga bostäderna håller en hög standard och det är den viktigaste orsaken till att bostadssegregationen och bostadsslummen i Sverige har förhållandevis liten omfattning. Med allmännyttan som riktmärke har det varit möjligt att ge de svenska hyresgästerna en stark rättslig ställning genom besittningsskyddet. De allmännyttiga bostadsföretagen har också skapat stort utrymme för hyresgästerna att påverka sitt boende gemensamt och i den enskilda lägenheten. Även som prispressare har de fyllt en viktig funktion. Det finns alltså flera goda skäl till att låta de allmännyttiga bostadsföretagen behålla sin starka ställning på den svenska bostadsmarknaden.
Förändringar inom svensk bostadspolitik under 90-talet har medfört att de allmännyttiga bostadsföretagens uppgift och ställning blivit otydlig. I stor utsträckning, bland annat i skattehänseende, har de kommit att jämställas med andra fastighetsägare på hyresmarknaden och de kommunala ägarna ställer numera ofta samma krav på sina bostadsföretag som på andra kommunala företag.
Ett exempel på det är att företagen har skärpt kraven på nytillträdande hyresgäster så att det i många fall är omöjligt för arbetslösa eller personer med en svag ekonomisk ställning att få en egen bostad genom bostadsföretagens försorg. Det här tyder på att medvetenheten bland styrelser och ledningar för de allmännyttiga företagen om allmännyttans uppgift i bostadspolitiken brister, vilket i sin tur kan bero på att allmännyttans juridiska ställning blivit otydlig.
Som en följd av att allmännyttan förlorat sin särställning i skattehänseende har dessutom hyresgästernas möjligheter att få inflytande över fonderade medel till underhåll försämrats.
De grundläggande syftena med bostadsföretagen äventyras både i svaga företag och i starka företag. Å ena sidan har förändringarna i bostadspolitiken och på kreditmarknaden utsatt företagen för stora ekonomiska påfrestningar som förvärrats av ett på många orter vikande befolkningsunderlag, med en stor andel tomma lägenheter som följd. De svaga allmännyttiga bostadsföretagen har i flera kommuner blivit en allvarlig belastning, och på en del håll har deras sviktande ekonomi blivit ett hot mot hela kommunens verksamhet. Att i det läget hålla fast vid att allmännyttan ska tillhandahålla goda bostäder till rimliga kostnader är givetvis svårt.
Å andra sidan finns flera stora bostadsföretag framför allt i de större städerna med en mycket stark ekonomi, vars vinster används av de kommunala ägarna på ett sätt som inte kan sägas stå i överensstämmelse med begreppet allmännyttigt. Företagen får bidra till annan kommunal verksamhet genom vinster på försäljningar, krav på utdelning och krav på koncernbidrag. För hög utdelning har hittills inneburit att två större bostadsföretag förlorat sin status som allmännyttiga genom beslut i länsstyrelsen.
Ett problem i såväl de svaga som i de starka företagen är att företagens ekonomi i alltför stor utsträckning är sammanblandad med kommunens. Kommunens åtaganden i de svaga företagen, i form av borgensåtaganden, medför att företagens problem även blir kommunens, och i de starka företagen har sammanblandningen lett till att bostadsföretagens intäkter görs till kommunens intäkter. De lösningar som föreslås för att komma till rätta med problemen måste därför ta sikte på att stärka företagens ställning och inte den kommunale ägarens.
Dagens situation med företag som i praktiken befinner sig på obestånd och företag som används som kommunala vinstmaskiner äventyrar de allmännyttiga företagens legitimitet och därmed hela den sociala bostadspolitiken. Om företagen skall kunna fortsätta att fylla sin viktiga funktion i en social bostadspolitik, måste staten ta ansvar för att företagens gränser för hur kommunerna kan utnyttja sitt ägande klargörs och att företagen ges rimliga förutsättningar.
Allmännyttiga bostadsföretag är idag, enligt lagens mening, företag vilka en gång definierats som allmännyttiga bostadsföretag och fortfarande uppfyller de krav som tidigare ställdes för en allmännyttigförklaring (att styrelsen tillsätts av kommunen). I övrigt regleras deras verksamhet av den lagstiftning som gäller för kommunala företag.
För en verksamhet som omfattar boendet för en fjärdedel av landets hushåll och som genom sin hyresledande roll sätter en övre gräns för hyrorna i samtliga hyresfastigheter med en tredjedel av befolkningen som hyresgäster är det en alltför vag definition.
Att det saknas en tydlig lagfäst definition av begreppet, måste ur lagstiftarens synpunkt anses vara en brist. Om företagen skall kunna fortsätta att fylla sin viktiga funktion i en social bostadspolitik måste staten ta ansvar för att företagen ges en tydlig definition och uppgift.
Att den nuvarande situationen skapar komplikationer visar inte minst de diskussioner som fördes i samband med att kommunala bostadsföretag fråntogs sin ställning som allmännyttiga. Av dem framgick att det finns otydligheter såväl vad gäller tillämpligheten av de regler som åberopades av länsstyrelserna i de aktuella fallen som vad gäller följderna för hyressättningen på de aktuella orterna. Begreppet "allmännyttigt bostadsföretag" är ju av stor betydelse för fastställande av bruksvärdet i enlighet med hyreslagens 55 §. Enligt denna skall vid prövningen av bruksvärdet främst beaktas hyran för lägenheter i hus som ägs och förvaltas av "allmännyttiga bostadsföretag". Om jämförelsen inte kan ske med lägenheter på orten, exempelvis om det inte finns något allmännyttigt bostadsföretag, får jämförelsen göras med lägenheter på annan ort med jämförbart hyresläge och i övrigt likartade förhållanden på hyresmarknaden. För parterna på hyresmarknaden eller för en hyresgäst som bestrider sin hyra kan det vara mycket svårt att hitta relevanta jämförelselägenheter på annan ort. Till dess att de allmännyttiga företagens ställning tydligare reglerats finns därför skäl att införa en bestämmelse i hyreslagen att jämförelse skall göras med "kommunalt bostadsföretag där kommunen äger mer än hälften av aktierna".
Självkostnadsprincipen är en av de grundläggande principerna för den samhällsägda bostadssektorn. Vid införandet av bruksvärdeprincipen i hyreslagens 55 § angavs som motiv till att de allmännyttiga bostadsföretagen skulle vara vägledande vid hyressättningen, att de lyder under självkostnadsprincipen. Denna princip innebär att kommunen inte får ta ut högre avgifter än att de täcker kostnaderna för bedrivande av verksamheten. Denna inställning har varit helt självklar för dem som tillämpar hyreslagen. Att allmännyttan lyder under självkostnadsprincipen och att dessa företag på så sätt verkar hyresdämpande har utgjort ett fundament för bruksvärderegeln och en självklar bas för parterna på hyresmarknaden i förhandlingsarbetet.
Nu har denna grundsats rubbats och detta beror på att det i förarbetena (1993/94:188 sid 83) till införandet av självkostnadsprincipen i kommunallagen uttalades att de allmännyttiga bostadsföretagen inte omfattas av självkostnadsprincipen. En följd av den osäkerhet som detta har lett till, är att de allmännyttiga bostadsföretagen numera anser att man agerar på samma villkor som vilket annat bostadsföretag som helst. Detta har vidare lett till att vissa bostadsföretag genererar allt större vinster. Starka företag ses av kommunen som en resurs att disponera för andra syften än kommunens bostadsförsörjning. Företagen och därmed hyresgästerna, som i slutändan är de som skapar överskotten, får bidra till annan kommunal verksamhet genom bland annat vinstutdelning och koncernbidrag.
Propositionen föreslår inga förtydliganden vad gäller de kommunala bostadsföretagens uppgift och roll i den kommunala bostadspolitiken, utan hänvisar till den pågående utredningen om utförsäljningar av kommunala bostadsföretag och de tillfälliga regler som nu gäller.
En tydligare ställning för de allmännyttiga bostadsföretagen kan uppnås genom att skriva in en definition av begreppet "allmännyttigt bostadsföretag" i kommunallagen (1991:900) vad gäller ägande, syftet med företaget, kommunens dominerande inflytande, bostadsföretagets långsiktiga självkostnad, övre gräns för utdelning på insatt kapital samt inflytande för hyresgästerna över förvaltning, hyressättning och ekonomi.
En definition av vad som avses med begreppet allmännyttigt bostadsföretag bör därför föras in i kommunallagen och då avse företag där kommunen äger mer än 50 procent av aktierna, där syftet är att vara ett instrument för kommunens bostadspolitik och att ge kommunens invånare tillgång till en god bostad och till en rimlig kostnad som lyder under självkostnadsprincipen med betydelsen att hyrorna sätts utifrån kostnaderna under verksamhetsåret och utifrån behovet av fonderingar till underhåll och renovering över en längre period och vars avkastning till ägaren inte överstiger motsvarande normal ränta på långfristiga lån där hyresgästerna genom sina organisationer ges inflytande över bostadsföretagets förvaltning, hyressättning och ekonomi.
För att undvika den oklara situation som uppstått vad gäller hyressättningen på de orter där det allmännyttiga bostadsföretaget av länsstyrelsen fråntagits sin status som allmännyttigt bör hyreslagens 55 § andra stycket ändras enligt följande: ”Vid prövning enligt första stycket skall främst beaktas hyran för lägenheter i hus som ägs och förvaltas av kommunalt bostadsföretag där kommunen äger mer än hälften av aktierna.”
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om de allmännyttiga bostadsföretagens ställning.
|
Helena Frisk (s) |
Sinikka Bohlin (s) |