Inom styrelsen Sveriges allmännyttiga bostadsföretag har frågan om inrättande av en fond för kommunägda bostadsföretag diskuterats. En majoritet i styrelsen har ställt sig bakom en promemoria. I denna promemoria anförs följande.
I Sverige har förutsättningarna ändrats för många bostadsföretag under de senaste åren. Många företag har därmed också hamnat i ekonomiska svårigheter. De kommunägda bostadsföretagen har till övervägande del klarat anpassningen, men nu har förutsättningarna förändrats så markant att flera företag står inför ett vägskäl och kan behöva ekonomiskt stöd.
Nedan följer en översiktlig beskrivning av utvecklingen inom bostadssektorn och vilka möjligheter och hinder som finns för att möta strukturomvandlingens krav. Avslutningsvis presenteras ett förslag till rekonstruktionslösning för särskilt drabbade bostadsföretag.
Bostadspolitiken i Sverige har redan från början byggt på principen med konkurrens mellan olika aktörer, vilket har stimulerat utvecklingen och skapat valfrihet för bostadskonsumenterna. Det har aldrig ifrågasatts att det på den svenska bostadsmarknaden skall finnas plats för såväl egna hem, som bostadskooperation och privata fastighetsägare som driver verksamheten från ekonomiska utgångspunkter. Den svenska allmännyttan har aldrig inneburit sociala bostäder, i meningen bostäder för de sämst ställda i samhället. I Sverige har man istället utgått från målet att skapa balans på hyresmarknaden och en god generell bostadsstandard åt alla.
Sverige har, till skillnad från många andra länder, åstadkommit en hygglig ekonomisk rättvisa mellan människor som bor i olika upplåtelseformer. Även där det finns ett stort samhällsengagemang inom bostadsförsörjningen kan problem uppkomma med en ostadig bostadsmarknad. Detta är väl känt i de flesta länder och utfallet hålls under uppsikt på olika sätt. Om systemet fallerar och balansen förskjuts föreslår alltid någon aktör åtgärder.
I en del länder stimuleras bostadsägande med skattesubventioner som inte kommer hyresrätten till del. Riktade stöd ges istället till en socialt inriktad bostadsproduktion. Kombinationen av olika stödsystem har resulterat i att den icke-subventionerade hyressektorn hamnat i en svår ekonomisk situation. Hyresområdena har därigenom antingen förslummats eller blivit dyra och attraktiva områden för människor med höga inkomster och krav på centralt belägna lägenheter.
Strukturomvandlingen i Sverige medför betydande utflyttningar från kommunerna, vilket leder till höga vakansgrader. I ett infrastrukturperspektiv är det människor som lämnar efter sig inte bara outhyrda lägenheter, utan också tomma skolor, överdimensionerade vattenledningar och vägar där trafiken inte längre motiverar asfaltbeläggningen. I vissa delar av landet är det t.o.m. billigare att köpa småhus än att bo i flerbostadshus.
Det finns studier som har undersökt sambandet mellan sysselsättning och befolkning. Mycket talar för att det finns ett ömsesidigt samband mellan dessa två faktorer, d.v.s. befolkning skapar sysselsättning och sysselsättning drar till sig befolkning. Inom bostadssektorn är sambandet mellan vakansgrader, d.v.s. andelen tomma lägenheter, och arbetslöshetstalen tydligt. Det ekonomiska utrymmet för de kommunägda bostadsföretagen är emellertid ofta så snävt att speciella insatser inte är tillrådligt. Om det fanns ekonomiskt utrymme skulle attraktionskraften kunna stärkas genom t.ex. en satsning på boendemiljön.
Årgångarna i bostadsbeståndet som byggdes mellan 1988 och 1992 skapar också problem för företagen då de fördyrades efter regelförändringarna. SABO satsar nu särskilda resurser på de mindre företagen. Genom att t.ex. stimulera samarbete mellan företagen och de regionala högskolorna finns möjligheter att vända utvecklingen. Detta sker inledningsvis på ett begränsat antal orter, men detta samarbete bör kunna utvecklas till att omfatta fler områden och regioner i landet.
De grundläggande förutsättningarna för bostadssektorn ändrades på ett genomgripande sätt i början på 1990-talet. En av förändringarna var skattereformen, som innebar att skatten minskade för hushållen i utbyte mot kostnadsökningar för boendet. Samtidigt genomfördes ett systemskifte, som innebar en avreglering inom bostadssektorn. De nya marknadsförutsättningarna som inträtt till följd av övergången till en låginflationsekonomi har också haft stor betydelse för utvecklingen inom bostadssektorn.
De allmännyttiga företagen har dock tagit sig igenom den svåra ekonomiska krisen på ett framgångsrikt sätt. Trots drastiskt minskade bostadssubventioner, slopade positiva särregler inom finansierings- och skattesystemen, men med fortsatt diskriminering i konkurrenshänseende, är den kommunägda bostadssektorn i dag, med vissa undantag, vital.
I dagsläget befinner sig ett par av de kommunägda företagen i en sådan situation att stöd med stor sannolikhet måste utgå relativt snart. På något eller några års sikt är den aktuella uppskattningen att ca 30 till 40 företag kan behöva stöd. Eftersom merparten av de kommunägda företagen står sig väl i konkurrensen tenderar samhället med dess olika aktörer – allmänhet, medier, ägare och beslutsfattare – att börja betrakta företagen som vilka företag som helst. Så är emellertid inte fallet.
De kommunägda bostadsföretagen var inte delaktiga i den fastighetsspekulation som bidrog till överhettningen på bostadsmarknaden i slutet på 1980-talet och början på 1990-talet, eftersom verksamheten inte bygger på spekulativa ägarbyten. Saneringen av statsfinanserna har istället underlättats av att kommunerna och de kommunägda bostadsföretagen har haft ett ekonomiskt ansvar för en betydande del av bostadssektorn.
Allmännyttiga bostadsföretag upphörde att gälla som begrepp 1992. Kriteriet för att godkänna ett bostadsföretag som allmännyttigt togs bort i samband med att bostadsfinansieringsförordningen upphävdes. För bostadsföretag är numera lånevillkoren lika, oavsett ägare. Tidigare beskattades de allmännyttiga företagen enligt en schablon, som innebar att företagen i princip var befriade från inkomstskatt. Från och med 1994 är även dessa särskilda skatteregler borttagna. Avsikten har varit att jämställa de av kommunerna ägda företagen med de privatägda så att alla bostadsupplåtare konkurrerar på lika skatte- och bidragsmässiga villkor.
Inom den kommunägda bostadssektorn har ett stort antal stiftelser ombildats till aktiebolag. Förändringen 1992 har inneburit att företagen har förlorat den allmännyttiga statusen. Detta innebär bl.a. att underlag för hyresprövning i enlighet med hyreslagen saknas i dessa kommuner. De bostadspolitiska målen blir svårare att uppfylla. Det bör övervägas om inte samtliga bostadsföretag och stiftelser som är eller har varit förklarade som allmännyttiga – eller som ombildats från tidigare allmännyttiga företag – bör förklaras som allmännyttiga.
Eftersom förutsättningarna för de allmännyttiga bostadsföretagen har förändrats krävs ett klargörande av begreppet allmännytta och dess giltighet. Den uppgiften ligger för närvarande på utredningen om kommunala bostadsföretag (dir. 1996:116).
De kommunägda bostadsföretagen arbetar på marknadens villkor, men har en affärsmålsättning som bygger på sunda finanser samt på en genomtänkt och uttalad syn på företagens roll för välfärden i kommunen. För kommunerna har ordningen med att ta ansvar för bostadsförsörjningen varit lika naturlig som att ta ansvar för skolan och äldreomsorgen.
De kommunägda bostadsföretagen har trots de ekonomiska restriktionerna lyckats behålla ett långsiktigt perspektiv. Fastigheterna har kunnat underhållas och bostadsområden har varit attraktiva även för medelklassen. Exempel på detta är att de kommunalt ägda bostadsföretagen i praktiken visat sig mer benägna och kapabla att medverka i utvecklingen av ett reellt hyresgästinflytande.
Hyreslagen anger att hyran för lägenheter som ägs och förvaltas av allmännyttiga bostadsföretag skall vara förstahandsnorm vid prövning av lägenheters bruksvärde. Denna regel för de kommunägda företagen har dämpat hyresutvecklingen och förhindrat orimligt höga hyror vid bristsituationer. Förutsägbarheten har stärkts och rimliga garantier för stabiliteten har kunnat ges.
Ett kommunalt bostadsföretag skall tillfredsställa ett allmänt intresse i kommunen. Samtidigt måste företagens affärsidéer utgå från att de ska skapa den kommunnytta som gör det motiverat och tillåtet för kommunen att äga bolaget. Vad som är allmänt intresse definieras i första hand av kommunen. All verksamhet som ryms inom kommunallagens allmänna kompetensparagraf är i princip allmännyttig och dit hör de kommunägda bostadsföretagens verksamhet. Begreppet allmännyttig är därmed i grunden mycket enkelt. Kommunnyttan kan inte heller definieras centralt eftersom kommunerna arbetar under olika förutsättningar.
Tillgången på praktiskt kunnande om byggande och förvaltning har inneburit en fördel för kommunerna. En annan tillgång har varit den ekonomiska sakkunskapen. Nästan oavsett hur långt en kommun avvecklar sitt direkta engagemang i sådana verksamheter, kvarstår ett mycket konkret behov av aktuell kunskap på dessa områden. Möjligheten för kommunerna att påverka bostadsförsörjning och boendeförhållanden torde minska efter en försäljning. De informella nätverken och den uppbyggda kunskapsbanken tunnas ut. Kommunen får istället, till marknadspris, köpa boendetjänster eller annat man anser sig ha behov av, eller som man av socialtjänstlagen tvingas tillhandahålla.
Kommunerna finner stöd i regeringsformen för överlåtelse av förvaltningsuppgifter till de kommunägda bostadsföretagen. Förvaltningsuppgift omfattar enligt förarbetena till regeringsformen ”verksamhet som innefattar förvaltning för det allmännas räkning”. Förvaltningen av de kommunägda bostäderna ingår inte i kommunernas obligatoriska kärnområden, men vad som sägs i regeringsformen om det allmännas räkning stämmer väl överens med de av kommunen ägda bostadsföretagens verksamhet.
Kärnområdena kan sägas bestå av de områden som inte kan lämnas ut på entreprenad. I konkurrenshänseende är det få områden som ligger inom kommunernas kärnområden. Enligt SOU 1995:105 Konkurrens i balans anses det kommunala skolväsendet, räddningstjänsten och civilförsvaret vara obligatoriska kärnområden. Till detta kommer den kommunala normgivningen, myndighetsutövning, bestämmande av avgifter inom fakultativa områden och bidragsgivning.
Kommunerna måste tillämpa lokaliseringsprincipen vid tillhandahållandet av bostäder i den egna kommunen, vilket innebär att en kommun endast skall besluta i bostadsfrågor som berör den egna kommunen. Kommunerna har möjlighet att frångå denna princip i den utsträckning det gäller samarbete med andra kommuner, om det är ekonomiskt eller av andra skäl lämpligt.
Eftersom de kommunägda bostadsföretagen ägs av medborgarna skall offentlighetsprincipen gälla som om företaget vore en myndighet. Däremot är företagen utsatta för konkurrens och bör därför inte åläggas att följa lagen om offentlig upphandling. Eftersom de kommunägda bostadsföretagen även har till uppgift att bidra till att öka medborgarnas delaktighet och inflytande i kommunen skall kommunen tillsätta majoriteten av styrelsen i bolaget.
I vissa kommuner, med ansträngd ekonomi och vikande bostadsmarknad, kan alternativet vara att realisera värdena i bostadsföretaget. Försäljningen av kommunägda lägenheter tredubblades 1996 jämfört med föregående år. I ett snävt ekonomiskt resonemang kan detta förefalla vara ett rationellt beslut från kommunens sida, men samtidigt är det ett kortsiktigt beslut. Kommunerna kan välja mellan att ha fortsatt inflytande genom att äga eller att avstå från inflytande. De som istället prioriterar bostadspolitiken inom kommunen kan tvingas skära ned ytterligare på övrig verksamhet för att klara bostadsföretagets finanser.
Om de kommunägda bostadsbolagen avyttras uppstår svårigheter med att upprätthålla principen om att de skall vara normgivande för hyresnivån utifrån bruksvärdesprincipen. Hänvisning skall ske till närmast belägna allmännyttiga företag för fastställande av hyresnivån, men den framtida utvecklingen kan innebära att fler företag försvinner och att de företag som finns kvar är olämpliga som jämförelseobjekt. Det måste skapas bättre förhållanden för att driva denna typ av företag vidare. Det framstår emellertid som att diskrepansen tenderar att öka mellan de bostadspolitiska målen och förutsättningarna för de kommunägda bostadsföretagen.
Staten måste med större tydlighet visa att bostadspolitiken är ett långsiktigt engagemang. Staten måste klargöra att det ligger på kommunernas ansvar att bedriva bostadspolitik samtidigt som staten måste stödja de företag och kommuner som befinner sig i en sådan situation att de behöver stöd till rekonstruktion eller ekonomiskt tillskott för att driva verksamheten vidare och utveckla densamma. Konsekvenserna av en ovarsam omläggning av bostadspolitiken blir synliga först om 5–10 år.
De kommunägda bostadsföretagen har visat sig vara ett mycket användbart instrument för en god bostadspolitik och en uthållig utveckling. På ett mer fundamentalt plan är det även självklart att kommunerna kan påverka tillväxten genom olika verksamheter – till detta hör bostadspolitiken och tillhandahållandet av bostäder. Genom denna verksamhet kan kommunen skapa fördelar i konkurrensen om industrietableringar och arbetstillfällen.
De av kommunen ägda bostadsföretagen vägleds av sociala mål och motarbetar segregation samt otrygghet på bostadsmarknaden. Detta är en betydelsefull faktor till att välfärden har utjämnats. Om denna utjämning är positiv för tillväxten är omtvistat, men fullt klart är att ökad segregation och väsentliga skillnader i välfärd, som leder till asocialt beteende och kriminalitet, riskerar att ha negativa effekter på tillväxten.
De flesta ägandeformer har på ett eller annat sätt tvingats söka hjälp för att ta sig ur en besvärlig ekonomisk situation. De kommunägda bostadsföretagen har däremot visat sig vara resistenta mot kriser och har tagit sig igenom bottenåren i början på 1990-talet utan särskilt stöd. Dessutom var inte de kommunägda bostadsföretagen delaktiga i bankernas och bankkundernas förluster. Under samma period tvingades olika särlösningar fram, bl.a. inrättades en bankakut för att säkerställa bankernas fortlevnad. Venantius inrättades för att underlätta omstruktureringar för bostadsrätter. För de privata fastighetsägarna m.fl. har lagen om företagsrekonstruktion tillkommit.
Riksdagen kommer ständigt att behöva avväga användningen av knappa resurser mellan olika angelägna politikområden. Små förändringar i regelverken, som kan framstå som utomordentligt angelägna i ett övergripande statsfinansiellt perspektiv, kan få allvarliga konsekvenser för ett litet bostadsföretag där efterfrågan viker. I den situationen befinner sig nu många kommunägda bostadsföretag och kommunerna, som är ägare till företagen, kan inte tillåtas gå omkull. Under början av 1990-talet har de privata ägarna fått ett statligt tillskott på mellan 13 och 15 miljarder kronor. Den enda upplåtelseform som inte kan erhålla något institutionellt stöd är de av kommunen ägda bostadsföretagen.
Tidigare beräkningar av SABO har gjort gällande att de kommunägda bostadsföretagens samlade behov av stöd för rekonstruktion av företagen uppgår till 3 miljarder kronor under en treårsperiod. Enligt prognoser kommer ett drygt fyrtiotal företag att uppvisa varierande underskott under den kommande femårsperioden. En fond som ligger till grund för ekonomiska rekonstruktioner av kommunägda bostadsföretag bör därför inrättas.
Finansieringen av en fond kan ske genom att en avgift tas ut av de kommunägda bostadsföretagen motsvarande en sänkning av fastighetsskatten för dessa företag. Den totala utgiften för det enskilda företaget förändras därmed inte, men de medel som avgår till fonden kan specialdestineras till behövande företag. Rekonstruktionslösningen innebär en växling från fastighetsskatt till erläggandet av en fondavgift. En generell sänkning av fastighetsskatten skulle dessutom innebära en förstärkning av stödet till såväl de kommunägda bostadsföretagen som övriga bostadsföretag, speciellt då räntesubventionerna trappas av successivt.
I enlighet med denna lösning och att 3 miljarder kronor skall finansieras med medel från de kommunägda företagen, behöver företagen mötas av en sänkning av fastighetsskatten med 0,65 procent. Nivån på fastighetsskatten skulle därmed hamna på 1,05 procent. För samma tidsperiod, men med ett statligt tillskott på 1,5 miljarder kronor, skulle fastighetsskatten behöva sänkas till 1,38 procent.
Om beräkningarna istället görs för en fyraårsperiod skulle nivån på fastighetsskatten behöva fastställas till 1,23 procent om de kommunala bostadsföretagen skall uppnå målet 3 miljarder. Om summan istället är 1,5 miljarder är det tillräckligt att sänka skatten till nivån 1,46 procent.
SABO förordar en nivå som innebär att fastighetsskatten sänks med 0,2 procent till 1,5 procent för de kommunägda bostadsföretagen. Skillnaden mot den nu gällande skatten avsätts till en fond. Detta innebär att de kommunägda företagens fondering kommer att uppgå till 927 miljoner kronor efter tre år. På fyra år skulle 1 275 miljoner kronor kunna frigöras för avsättning till fonden.
Den ovanstående lösningen ger emellertid inte ett tillräckligt tillskott eftersom arbetet med att finna lämpliga stödformer för de kommunägda företagen har påbörjats för sent. Det är framför allt vid bildandet av fonden som ett betydande startkapital behöver tillföras. Detta är avgörande för om de uppkomna obeståndssituationerna skall kunna hanteras på ett ansvarsfullt och lämpligt sätt. SABO föreslår att medel som är tillgängliga för stöd till kommunerna bör kunna användas för detta ändamål.
En alternativ finansieringslösning kan vara att Riksgäldskontoret upprättar en låneram för fonden. För att täcka företagens stödbehov bör fonden under de första fyra åren, utifrån en kreditkonstruktion, tillåtas en skuldsättningsgrad som motsvarar en utbetalningskapacitet på 3 miljarder kronor. Med en sådan lösning åläggs de kommunägda företagen att återbetala det upplånade kapitalet, samtidigt som det skapas förutsättning för utbetalning i ett tidigt skede. Det är även väsentligt att det finns tillräckliga resurser för att möta eventuella kreditförluster.
SABO är beredd att ta ansvar för en institutionell rekonstruktionslösning. Administrationen bör företrädesvis ligga på SABO i kombination med statlig insyn. En sådan ledningsorganisation innebär en tydlig koppling till att fonden, med statligt stöd, finansieras av de kommunägda bostadsföretagen – till förmån för de kommunägda bostadsföretagen. Att branschen tar ett eget ansvar för den uppkomna situationen bör avspegla sig i organisationen.
Fondledningen bör som ett första steg utarbeta principerna för uppbärande av stöd, d.v.s. vilka som skall ha rätt till rekonstruktionsstöd. Inriktningen bör vara att lösa de mer brådskande problemen som bl.a. beror på de kostnadsstegringar många företag har drabbats av p.g.a. förändringar i regelsystemen, t.ex. räntesubventionerna. Ytterligare kriterium kan grunda sig på effekten av mer tydliga strukturförändringar och ändrade förutsättningar som beror på demografiska förhållanden. Det bör vara sådana förändringar som har försvårat för de kommunägda bostadsföretagen att bli långsiktigt ekonomiskt livskraftiga.
Bankerna bör involveras och bli delaktiga på samma sätt som har gällt för privata fastighetsägare och bostadsrättsföreningar. Istället för att företagen går omkull finns möjligheten till att omförhandla lånen. Bankerna kan t.ex. skriva ned lån eller göra fullständiga avskrivningar om så erfordras för att säkerställa ett företags fortsatta ekonomiska livskraft. Ovanstående förslag till rekonstruktionslösning är en modell där de berörda parterna involveras – en lösning som också är till gagn för parterna. Det handlar om framtiden för hyresgästerna, företagen, bankerna samt staten och samhällsekonomin i stort.
Att inrätta en fond i syfte att stödja ekonomiska rekonstruktioner av de krisdrabbade kommunägda bostadsföretagen framstår som en flexibel och väl avvägd lösning. På lång sikt innebär en fondlösning minskade samhällsekonomiska kostnader samtidigt som statens framtida utgifter begränsas. Inrättandet av en fond innebär samtidigt att statsmakterna kan visa att man är beredd att stödja den allt mer besvärliga situation allt fler hyresgäster upplever.
Inrättandet av en fond för de kommunägda företagen innebär att neutraliteten kan stärkas mellan boendeformerna. De privata fastighetsägare och bostadsrättsföreningar som erhållit stöd har hamnat i en fördelaktig position jämfört med de kommunägda företagen. Mönstret har upprepat sig vid ett flertal tillfällen de senaste åren och denna utveckling är djupt oroande. Det är nödvändigt, både av ekonomiska skäl och av rättviseskäl, att de kommunägda bostadsföretagen ges samma förutsättningar. Förslaget innebär också att bostadssektorn får ta del av de inkomsterna sektorn själv genererar.
En tydlighet måste ligga till grund för utformandet av stödet, annars riskerar medborgarna att missgynnas. Syftet med företagsrekonstruktioner är att finna den bästa ekonomiska lösningen för de boende till så små förluster som möjligt för alla parter. Det är viktigt att staten medverkar till sådana rekonstruktioner och att det skapas resurser för att klara av ett större antal rekonstruktioner på kort tid. Att företagen själva skall vara med och betala är en självklarhet samtidigt som det krävs extra insatser för att klara av omställningsarbetet. Ambitionen måste vara att de kommunägda bostadsföretagen skall kunna fortsätta att vara marknadsledande.
Enligt min mening finns det anledning att närmare utreda de förslag som förs fram i promemorian.
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen hos regeringen begär att en utredning tillsätts beträffande frågan om inrättande av en fond för kommunägda bostadsföretag i enlighet med vad som anförts i motionen.
|
Per Olof Håkansson (s) |