Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens skrivelse 1997/98:76
Demokrati och mänskliga rättigheter i Sveriges utvecklingssamarbete samt
motioner väckta med anledning av skrivelsen. Därtill behandlas ett antal andra
motionsyrkanden, bl.a. från den allmänna motionstiden. Utskottet besvarar eller
avstyrker samtliga yrkanden.
Utskottet ser positivt på att regeringen funnit det angeläget att i en
särskild skrivelse presentera en sammanhållen strategi för hur ett kraftfullt
utvecklingssamarbete bäst skall utformas för att främja demokrati och mänskliga
rättigheter. Utskottet delar regeringens uppfattning om vikten av en
konstruktiv dialog med utvecklingsländerna där Sverige skall inta en konsekvent
och entydig hållning beträffande MR- och demokratifrågor. Ett aktivt och starkt
civilt samhälle kan spela en avgörande roll i demokratiseringsprocesser.
Utskottet delar därför regeringens uppfattning att ett förbättrat samarbete med
enskilda organisationer och andra aktörer inom det civila samhället bör
komplettera och förstärka de bilaterala insatserna. Kvinnors och mäns aktiva
deltagande i det politiska livet är en annan viktig fråga. Vidare anser
utskottet att det speciella demokratistöd som utgörs av politiska partiers
kontakter med systerpartier i syd och öst ytterligare bör kunna utvecklas till
ömsesidigt gagn. Samarbetet mellan svenska riksdagen och parlament i länder som
påbörjat en demokratiseringprocess är också ett viktigt inslag i det
demokratifrämjande arbetet. Utskottet biträder regeringens ambition att främst
stödja demokratiseringsprocesser i länder i omvandling, med tyngdpunkt på
Sveriges samarbetsländer och särskilt utsatta länder.
Utskottet föreslår att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1997/98:76
Demokrati och mänskliga rättigheter i Sveriges utvecklingssamarbete till
handlingarna.
Till betänkandet har fogats fyra reservationer och ett särskilt yttrande.
Motionerna
Motioner med anledning av regeringens skrivelse 1997/98:76
1997/98:U38 av Karl-Göran Biörsmark m.fl. (fp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att demokratimålet skall vara det överordnade målet bland de sex
biståndsmålen,
2. att riksdagen hos regeringen begär att en utredning tillsätts för att se
över de biståndspolitiska målen,
3. att riksdagen begär att regeringen regelbundet redovisar läget beträffande
demokrati och mänskliga rättigheter i Sveriges mottagarländer,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om vikten av att hålla isär åtgärder som är riktade mot demokratins
kärna, dvs. direkt demokratibistånd, och sådana som är mer allmänt
demokratifrämjande,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om inriktningen för demokratibiståndet,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att aktivt verka mot kvinnlig könsstympning,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att varje insats i utvecklingssamarbetet föregås av en
konsekvensanalys beträffande kvinnors levnads- och försörjningsvillkor,
8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att Sverige aktivt måste stötta arbetet för barnens rättigheter.
1997/98:U39 av Bodil Francke Ohlsson (mp) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att reservationer inte får belasta FN-konventionerna.
Motion från den allmänna motionstiden 1997/98
1997/98:A805 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) vari yrkas
20. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om begreppet mänskliga rättigheter när det gäller kvinnornas situation
i u-länderna.
Utskottet
Sammanfattning av skrivelsen
Inledning
Regeringen belyser i skrivelsen förutsättningarna för att genom det
internationella utvecklingssamarbetet stärka stödet till en hållbar demokratisk
utveckling och respekt för de mänskliga rättigheterna. Ambitionen är att
klargöra begrepp och samband, belysa särskilda problemställningar, visa på
möjligheter och åtgärder, presentera en sammanhållen strategi och metoder för
att stödja ett kraftfullare utvecklingssamarbete för demokrati och mänskliga
rättigheter.
Nya förutsättningar för demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd
De senaste 20 åren har en våg av demokratisering svept fram över världen och
två tredjedelar av världens stater har nu demokratiska styrelseskick.
Demokratiska styrelseformer och en demokratisk kultur är viktiga
förutsättningar för och inslag i all utveckling. Det är därför naturligt att
Sverige i sitt internationella utvecklingssamarbete ytterligare lyfter fram en
demokratisk samhällsutveckling, ett mål som länge funnits med i
biståndspolitiken (prop. 1962:100).
Med föreliggande skrivelse har regeringen under denna mandatperiod till
riksdagen redovisat sin politik på fyra för utvecklingssamarbetet centrala
områden - fattigdomsbekämpning, miljö, jämställdhet och demokrati.
Regeringen lägger samtidigt fram en proposition om Sveriges samarbete med
Central- och Östeuropa åren 1999-2001 (prop. 1997/98:70). I skrivelsen
behandlas därför mänskliga rättigheter huvudsakligen i förhållande till
demokrati och koncentrerar sig på Sveriges samarbete med utvecklingsländer,
medan samarbetet med länderna i Central- och Östeuropa fått en mindre ingående
behandling.
Demokratibegreppet
Parisstadgan, som undertecknades av stats- och regeringscheferna vid ESK:s (den
europeiska säkerhetskonferensen) toppmöte hösten 1990, används i skrivelsen som
en utgångspunkt för diskussionen om demokratins innehåll.
Ett demokratiskt styrelseskick grundar sig på folkets vilja, vilken regelbundet
kommer till uttryck i fria och rättvisa val. Demokratins fundament utgörs av
respekten för människan och rättsstaten. Demokratin utgör det bästa skyddet för
yttrandefriheten, för tolerans av alla grupper i samhället och för lika
möjligheter för envar. Demokratin, som till sitt väsen är representativ och
pluralistisk, medför ansvar inför valmanskåren, en förpliktelse för
myndigheterna att följa lagen och en opartisk rättsskipning. Ingen står över
lagen.
I skrivelsen tillämpas ett brett demokratibegrepp, inte en absolut definition.
Utgångspunkten är att demokrati innefattar vissa formella institutioner och
procedurer samt att medborgarna deltar i det politiska livet och vidmakthåller
en demokratisk kultur.
En utmaning för många samhällen som genomgår en utveckling i demokratisk
riktning är att ta vara på och anpassa lokala demokratiska traditioner och inte
överta former och institutioner som organiskt hör hemma i en annan miljö och
historisk verklighet. Den svenska praktiken är en naturlig referensram när
Sverige skall föra dialog med företrädare för andra länder och kulturer, även
om konkreta åtgärder måste anpassas till situationen i och vara förankrade i
dessa länder.
Demokratisering och mänskliga rättigheter
Regeringen betonar i skrivelsen att även om demokrati och mänskliga rättigheter
är två separata begrepp, finns det ett nära samband dem emellan. Detta markeras
tydligt i FN:s Allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948 som
stadgar att det är en individuell rättighet att ta del i sitt lands styrelse
direkt eller genom fritt valda ombud.
Respekt för de mänskliga rättigheterna bidrar till - och är i stor
utsträckning en förutsättning för - demokratisering.
En kategori av rättigheter är de grundläggande friheterna, såsom rätten att
uttrycka och sprida sin mening, att bilda eller gå med i en organisation och
att ordna möten. De är avgörande för möjligheten att bilda sig en informerad
uppfattning och att delta i det politiska livet.
En andra kategori av rättigheter gäller rätten till skydd mot övergrepp,
såsom rätten att inte bli godtyckligt arresterad, utsättas för tortyr eller bli
berövad egendom. Sådana rättigheter är viktiga för att människor skall våga
utnyttja sina andra fri- och rättigheter.
En tredje typ av rättigheter handlar om grundläggande behov, rätten till en
rimlig levnadsstandard, till hälsovård och utbildning.
Det internationella regelverket för de mänskliga rättigheterna bör enligt
regeringens uppfattning ses som ett normativt golv och en politisk hävstång för
svenskt utvecklingssamarbete. Allt demokratifrämjande arbete måste ses i
relation till respekten för mänskliga rättigheter.
Demokratins institutioner och procedurer
Fria och rättvisa flerpartival utgör en grundförutsättning för demokrati. Olika
valsystem kan ge olika samhällsgrupper olika förutsättningar att representeras.
Systemet kan t.ex. vara utformat så att minoriteter och sociala grupper i
praktiken ställs utan inflytande. I skrivelsen anmärks att stater påfallande
ofta utan diskussion övertagit ett valsystem utifrån utan att ta hänsyn till
lokala förutsättningar.
Valmyndigheterna är ofta svagt utvecklade och ibland styrda av sittande
regering. Det är angeläget att bygga upp system för inhemsk observation och
kontroll av val.
Det konstateras i skrivelsen att alla nutida demokratier är uppbyggda på
politiska partier, vilkas uppgift är att vara instrument för medborgarna. Få
inslag i demokratins kultur är så central för demokratin och samtidigt så
grannlaga som partiarbetet.
Parlamentet är en nyckelinstitution i en demokrati. Att få till stånd ett
välfungerande parlament som verkligen har förmåga att utöva den lagstiftande,
granskande och kontrollerande makten är en lång och komplicerad process.
I flertalet utvecklingsländer är den verkställande makten mycket starkare är
såväl parlamentet, domstolarna som andra oberoende kontrollerande organ. Det
konstateras också i skrivelsen att det faktum att många fattiga länder får
huvuddelen av sina statsinkomster från biståndsgivarna och inte genom egen
beskattning även kan bidra till att stärka regeringens makt på bl.a.
parlamentets bekostnad.
Brister i rättsväsendet har alltmer kommit att framstå som ett avgörande
hinder för länders utveckling. Den rättsliga omvandlingen har visat sig vara en
komplicerad process, bl.a. därför att det kräver förändringar i attityder, som
tar tid.
Det civila samhällets roll och förutsättningar
Det civila samhället har blivit beteckningen för när människor organiserar sig
i samhället och agerar i utrymmet mellan stat och individ. Det kan bestå av
allt från fackföreningar, kvinnogrupper, religiösa samfund, miljögrupper,
kvarterskommittéer, fotbollslag och teatergrupper till fria medier och fria
akademier.
Det civila samhället kan omfatta både demokratiska och icke-demokratiska
krafter. I utvecklingsländerna har under de senaste 15 till 20 åren vuxit fram
många enskilda organisationer som är inriktade på social välfärd, miljö eller
mänskliga rättigheter. Dessa verkar vid sidan av fackföreningar, religiösa
församlingar, yrkessammanslutningar och lokala gemenskaper. Detta är enligt
regeringen i grunden en mycket positiv utveckling. Regeringen pekar dock på att
bristande representativitet kan bli ett demokratiskt problem.
För att fördjupa demokratin bör staten finna former för att underlätta och
stimulera de demokratiska krafterna i det civila samhället, framför allt genom
stödjande lagstiftning och en konstruktiv attityd. Staten skall försvara
åsikts-, mötes- och föreningsfriheten och måste vara öppen för dialog och visa
respekt för organisationernas oberoende i förhållande till staten. Omvänt måste
organisationerna respektera demokratin och de folkvalda.
Fria och oberoende medier
I skrivelsen konstateras att all makt behöver granskas för att politiker och
andra makthavare skall kunna hållas ansvariga för sin verksamhet. Det är då av
vikt att journalister kan arbeta kritiskt och uppsökande i samhället utan att
riskera repressalier för en politiskt misshaglig rapportering. Journalister i
många utsatta demokratier behöver också bli mer professionella. Uppmuntran och
stöd utifrån är ofta nödvändigt.
Utveckling av demokratin i världen
I skrivelsen görs en översiktlig genomgång av demokratins utveckling i världen.
Det poängteras att demokratin gjort markanta framsteg under 1980- och 1990-
talen i utvecklingsländerna liksom i Central- och Östeuropa. Antalet
demokratier har fördubblats.
Nya demokratier har vuxit fram i Asien, exempelvis Filippinerna, Republiken
Korea och Thailand. Den demokratiska utvecklingen släpar samtidigt efter,
särskilt i Sydost- och Ostasien. I flera länder vidgas människors personliga
och ekonomiska frihet, även om grundläggande mänskliga rättigheter som
yttrande- och organisationsfrihet inte erkänns. Många asiatiska länder, och
särskilt de med kommunistisk idétradition, präglas av misstro mot enskilda
organisationer och omgärdar dem med begränsningar.
Fram till 1997 hade 38 av de 48 staterna i Afrika söder om Sahara organiserat
förhållandevis fria val. De senaste åren har nyanserat det tidiga 1990-talets
överdrivna optimism, som ersatts av en mer realistisk syn och av en insikt om
att demokratisering är en process som med nödvändighet måste få ta sin tid. En
snabb takt i en sådan process är inte enbart av godo, vilket också visat sig i
Afrika. I några länder spårade processen ur med katastrofer som följd,
exempelvis i Angola och Burundi, där valen l992 respektive l993 följdes av
inbördeskrig och massakrer, då förlorarna inte godtog valutgången.
Likafullt står det, enligt skrivelsen, klart att det är de positiva inslagen
som dominerar i den mångfacetterade bild som dagens Afrika uppvisar.
Demokratins framväxt i Latinamerika har varit snabb under de senaste två
decennierna. Militärregimer och diktaturer har lämnat plats åt folkvalda civila
regeringar i så gott som hela världsdelen. Under den senaste tioårsperioden har
alla länder, med undantag av Kuba, haft flera på varandra följande demokratiska
val. Framstegen har dock varit ojämna. Demokratiska värderingar är inte
ordentligt rotade mer än i ett fåtal länder. Återgången till demokratiskt styre
har också åtföljts av en alarmerande ökning av kriminalitet och våld, ofta
knutet till narkotikahandeln. De politiska och ekonomiska framstegen hotas
också av den utbredda fattigdomen och den extrema ojämlikheten.
Mellanöstern och Nordafrika är den region i världen där demokratin kanske gjort
minst framsteg under 1980- och 1990-talen. Flertalet länder kännetecknas av
odemokratiska styrelseskick och outvecklade civila samhällen.
Regeringen framhåller att islam väl kan förenas med respekt för mänskliga
rättigheter. Deltagande, ansvar, pluralism och rättvisa ingår i religionens
traditioner. Hindren handlar mer om arv från ett auktoritärt och feodalt
samhälle och om dagens repressiva regimer. Gapet mellan befolkningen och de
styrande upplevs av många vara för stort för att överbryggas på fredlig väg.
Här ligger grundorsaken till extremism av olika slag, som tar sig uttryck i
fundamentalism och övergrepp.
I Central- och Östeuropa har sedan 1989 demokratin slagit igenom, även i länder
med svaga demokratiska traditioner. Nästan alla länder i Central- och Östeuropa
har demokratiskt valda parlament och statschefer, flerpartiväsen och någon form
av lokal demokrati. Själva valproceduren behöver förbättras i vissa länder. Det
civila samhället är fortfarande outvecklat. Ett annat problemområde gäller det
demokratiska inflytande och de rättigheter som bör tillkomma minoriteter.
Sociala klyftor innebär också en risk för bakslag i reform- och
demokratiseringsprocesserna. Partiväsendet i Central- och Östeuropa är ännu
instabilt och outvecklat.
Demokrati för alla - möjligheter och hinder
Den enskilda människans individuella frihet och aktionsutrymme skiftar från
kultur till kultur och från tid till tid. Det anförs i skrivelsen att det
behövs bättre kunskap om de sociala och kulturella sammanhang som styr
människors beteenden för att kunna stärka demokratiska processer. Att vara
fattig innebär ofta maktlöshet. Fattiga är dåligt representerade i beslutande
församlingar. Det krävs resurser för att bilda partier och ställa upp i val. I
praktiken kan det således bli svårt för den fattige att utöva sina rättigheter,
valen blir inte rättvisande och förtroendet för demokratin undermineras.
En grundläggande förutsättning för att utöva medborgarskap och delta i
samhälleliga beslut är att man förstår problemen, har tillgång till information
och själv kan bilda sig en uppfattning. För detta fordras i sin tur kunskap och
förmåga, helst att man kan läsa och skriva. Folkbildningen, både
primärundervisning och vuxenutbildning, har här en viktig uppgift att fylla.
I kapitlet Marginalisering och polarisering - hur stora klyftor tål demokratin?
beskrivs några av de faktorer som påverkar förutsättningarna för demokrati.
Det konstateras att orättvisor och fattigdom kan leda till politisk
instabilitet, social oro, flyktingströmmar och annan migration. Demokratisering
kan främja social utveckling och förbättrad livskvalitet men kan komma till
korta när det gäller upphävande av fattigdom.
En grundläggande faktor bakom såväl ekonomisk som demokratisk utveckling är
s.k. socialt kapital i form av en väl fungerande social struktur, präglad av
samhörighet, tillit och öppenhet.
Minoriteters rättigheter och mångkulturell demokrati är komplexa frågor som
gäller statens suveränitet och territoriella integritet, lokal autonomi och
social och ekonomisk rättvisa. Under senare år har etnisk identitet lyfts fram
som orsak till olika våldsamma konflikter. I skrivelsen argumenteras för att
etnisk identitet inte behöver vara splittrande utan kan vara nationellt enande.
När människor känner sig fria att uttrycka sin egen kultur, tala sitt eget
språk och utöva sin egen religion, är det mera sannolikt att de också utvecklar
en identitet som medborgare i ett land och en känsla av att de delar gemensamma
mål med resten av samhället.
Kvinnors inflytande och medverkan är en viktig faktor för de politiska
strukturernas representativitet. Det konstateras i skrivelsen att världen
fortfarande i huvudsak styrs av män. Kvinnor förtrycks fortfarande i många
länder. De är genomgående underrepresenterade i beslutande församlingar.
Regeringen drar slutsatsen att kvinnors deltagande måste stärkas på alla
nivåer, från engagemang på lokal nivå till ökad medverkan i ledarskiktet.
Kvinnors underordnade ställning upprätthålls i många delar av världen genom
diskriminerande rättssystem och med hänvisning till religion, tradition, och
kultur.
Barn och unga behöver särskilt skydd och stöd från samhället. Det påpekas i
skrivelsen att mer än hälften av befolkningen i de flesta utvecklingsländer är
under 18 år. Med fattigdom, migration och upplösning av familjeband får
alltfler barn försörja sig själva, många försörjer även syskon och föräldrar.
Barnarbete kan bidra till att marginalisering och utanförskap fortsätter från
generation till generation.
Alltfler barn går i dag i skola men skolan är ofta en mycket auktoritär miljö
som ger barnen föga känsla för demokratiska spelregler. Det är därför angeläget
att fortsatt satsa på skolan och på pedagogik som uppmuntrar till eget kritiskt
tänkande, aktivt deltagande och ansvar för sitt lärande.
Det betonas också att barn drabbas hårt av krig och konflikt. Senare tiders
konflikter har framför allt drabbat civilbefolkningen och utsatt barn för
ohyggliga upplevelser.
Det finns inget enkelt och entydigt samband mellan ekonomiskt och politiskt
system och inte heller mellan de faktiska resultaten i form av ekonomisk
tillväxt och demokratisering. Erfarenheterna visar dock att öppna och
fungerande marknadsekonomier, som bidrar till en social och hållbar utveckling,
i längden förutsätter öppna och demokratiska system.
Ett öppet ekonomiskt system är en nödvändig förutsättning för verklig
demokratisering. Existensen av en livskraftig privat sektor är enligt
regeringens uppfattning nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Den sociala
marknads-ekonomin är den hållbara länken mellan politisk omvandling mot
demokrati och ekonomisk omvandling mot marknadsekonomi.
I skrivelsen betonas, vad avser globaliseringens effekter på
demokratiutvecklingen, att frågor om representativitet och legitimitet måste
aktualiseras när mellanstatligt arbete alltmer får inslag av överstatlighet.
Att förlänga det demokratiska beslutsfattandet bortom nationalstaten blir en
utmaning för framtiden.
I skrivelsen anförs att decentralisering kan innebära att människor kommer
närmare besluten, vilket ger även fattiga människor möjlighet till större
inflytande. Särskilt kvinnor får bättre möjlighet att påverka. Besluten blir
bättre förankrade, mer demokratiska och bidrar därmed till en demokratisk
kultur. Lokala intressen måste beaktas centralt.
Vad som i utvecklingsdebatten betecknas med begreppet gott styrelseskick,
framhålls alltmer som en förutsättning för hållbar utveckling. Gott
styrelseskick handlar om statens sätt att utöva sin politiska, ekonomiska och
administrativa makt. En demokratisk stat och dess förvaltning bör präglas av en
demokratisk kultur och av rättsstatens värderingar.
Konflikthantering är en stor utmaning för nya demokratier.
Demokratiseringsprocesser kan föra upp konflikter till ytan, som, om de inte
behandlas varsamt, kan övergå i våld. I strävandena att bilägga väpnade
konflikter har under senare år ibland val förekommit som ett element i de
fredsöverenskommelser som syftar till att leda till en fredlig, demokratisk
samhällsutveckling. Militära fredsbevarande insatser måste kompletteras och
samordnas med uthålligt och samlat stöd till själva demokratiprocessen.
Viktiga aktörer och givare
I detta kapitel redovisar regeringen de viktigaste aktörerna vad gäller
demokratifrämjande arbete och den huvudsakliga inriktningen av det arbete som
bedrivs.
Mellanstatliga organisationer
FN-systemet
De stora FN-konferenserna har stärkt FN:s normativa roll på ett antal områden
med mer eller mindre direkt anknytning till demokrati och mänskliga
rättigheter. Dessutom har den inledda reformprocessen inom FN:s organisation
skapat förutsättningar för att demokrati och respekt för mänskliga rättigheter
förankras tvärsektoriellt i FN. FN:s generalsekreterares reformprogram, som
presenterades förra året, föreskriver att mänskliga rättigheter skall genomsyra
hela organisationens arbete.
Demokratifrågor behandlas på flera sätt och i ökad utsträckning av FN:s
generalförsamling och dess tredje utskott. Säkerhetsrådet har engagerat sig
till stöd för demokrati- och valprocesser i ett antal länder. Formerna har
varierat från uttalanden till beslut om valövervakning. FN-sekretariatet har
också bidragit operativt till genomförande av val genom FN-sekretariatets enhet
för valbistånd.
Under senare år har demokratifrågorna även blivit alltmer aktuella inom UNDP,
FN:s utvecklingsprogram. FN:s konvention om barnets rättigheter utgör numera en
viktig utgångspunkt för Unicefs verksamhet. Även FN:s flyktingkommissarie
(UNHCR) uppmärksammar alltmer frågor som rör demokratisering som att flyktingar
inte får rösta i värdlandet och inte kan rösta i hemlandet. FN:s högkommissarie
för mänskliga rättigheter (UNHCR) lägger numera större vikt vid uppföljning av
efterlevnad av konventionerna om de mänskliga rättigheterna.
Internationella finansieringsinstitutioner
Världsbanken genomför för närvarande de mest genomgripande reformerna sedan sin
tillblivelse. Omorienteringen är till stor del orsakad av omvärldsförändringar
som demokratisering och mer aktiva civila samhällen. Det övergripande målet för
verksamheten, fattigdomsbekämpning, är nära förknippat med förverkligandet av
mänskliga fri- och rättigheter. Folkligt deltagande har getts allt större
betoning i utvecklingsbankernas projekt.
I Asiatiska utvecklingsbanken talas inte så öppet om att stödja den
demokratiska utvecklingen i regionen. Detta antar regeringen kan ses som en
återspegling av demokratins svaga ställning i många asiatiska länder.
Europeiska utvecklingsbanken, EBRD, har som enda internationella
finansieringsinstitution ett uttryckligt politiskt mandat och skall enligt sin
stadga verka i central- och östeuropeiska länder som har infört demokrati.
EU
Europaparlamentet uttalar sig ofta om brott mot de mänskliga rättigheterna och
lägger varje år fram en resolution om läget i världen. EU:s ministerråd antog
1991 en resolution om mänskliga rättigheter och demokrati i
utvecklingsländerna, vilken rekommenderar en öppen och konstruktiv dialog om
dessa frågor med berörda regeringar.
Ett formellt regelverk för gemenskapens agerande godkändes härom året av
medlemsstaterna, bl.a. skall en klausul om mänskliga rättigheter inkluderas i
alla nya avtal med tredje land.
EU följer också noga utvecklingen i samarbetsländerna och begär regelbundet
in rapporter om läget avseende de mänskliga rättigheterna.
För att skapa större enhetlighet och överskådlighet i EU:s agerande föreslår
kommissionen en förordning om det ?Europeiska initiativet för demokrati och
skydd av mänskliga rättigheter? som anger omfattning av och principer för
gemenskapens samlade verksamhet för främjande av respekt för demokrati och
mänskliga rättigheter.
I Lomékonventionen, som reglerar EU:s samarbete med 71 länder i Afrika,
Karibien och Stillahavsområdet, har en klausul om mänskliga rättigheter förts
in som betonar att parterna i första hand skall söka lösningar genom dialog och
att suspension skall ses som en sista utväg.
I EU:s samarbete med Medelhavsländer ingår främjandet av mänskliga
rättigheter och demokrati som en viktig del. Slutligen nämns i skrivelsen att
EU:s förestående utvidgning spelar en avgörande roll för
demokratiseringsprocessen i Central- och Östeuropa.
OECD:s kommitté för biståndsfrågor
Organisationen för ekonomiskt samarbete, OECD, bedriver sitt arbete i ett stort
antal kommittéer och arbetsgrupper, varav Development Assistance Committee
(DAC) behandlar det internationella utvecklingssamarbetet. DAC är ett av
givarländernas främsta forum för erfarenhetsutbyte och fastställande av
riktlinjer på biståndsområdet. Riktlinjer har tagits fram för folkligt
deltagande och gott styrelseskick.
International IDEA
Institutet stöttar demokratiska strävanden i enskilda länder. En mycket
intressant uppgift som IDEA håller på att utveckla är att i länder, tillsammans
med de för demokratin viktiga aktörerna, göra en analys av demokratisituationen
och föreslå konkreta åtgärder för att utveckla demokratin. Denna typ av
analyser och strategier kan vara mycket värdefulla för Sverige då vi skall
utveckla vårt samarbete med dessa länder.
Regionala organisationer
Två organisationer i Europa har gjort avgörande insatser för att utveckla och
konsolidera mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens principer.
Europarådet har under snart 50 år byggt upp ett system av rättsligt bindande
konventioner som bl.a. garanterar individens rättigheter med utgångspunkt från
demokratiska värderingar och ställt krav på att nya medlemsländer fullt ut
skall ansluta sig till dessa.
Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa, OSSE, arbetar med
motsvarande frågor ur ett säkerhetspolitiskt perspektiv. Båda organisationerna
arbetar aktivt med olika former av stöd till de nya demokratierna i Europa.
På den amerikanska kontinenten har den amerikanska samarbetsorganisationen
OAS börjat spela en viktig roll vad gäller bl.a. valobservation.
I Afrika har ett regionalt system för mänskliga rättigheter vuxit fram inom
ramen för Afrikanska enhetsorganisationen, OAU, med en afrikansk stadga för
mänskliga rättigheter. Kopplat till denna finns en kommission som i december
1997 beslutade att skapa en afrikansk domstol för mänskliga rättigheter.
Samväldet är en sammanslutning av stater, i alla världsdelar, som tidigare
var brittiska områden. Högkvarteret ligger i London. Samväldet skickar
observatörer till val och verkar för att höja professionalismen och
integriteten hos valmyndigheterna i medlemsstaterna. Inom den engelsktalande
världen är organisationen en självskriven aktör i fråga om aktioner för
demokrati.
Internationella enskilda organisationer
Interparlamentariska unionen, IPU, sammanslutningen av de flesta av världens
parlament, samlar statistik och arbetar med frågor som är värdefulla för alla
som sysslar med stöd till demokrati. IPU har exempelvis under flera år byggt
upp en bas av information och antagit ett handlingsprogram rörande
representation av kvinnor i parlament. Unionen har också gett ut arbeten
rörande genomförandet av fria val. IPU, liksom parlamentarikerorganisationer
som PGA (Parlamentarians for Global Action) och AWEPA (Association of West
European Parlamentarians for Africa) inriktar alltmer av sin verksamhet på att
stödja utvecklingen av demokratiska parlament.
De internationella kyrkliga sammanslutningarna Kyrkornas Världsråd, Lutherska
Världsförbundet och Caritas har under flera decennier spelat en viktig roll i
att främja demokrati och mänskliga rättigheter över hela världen.
Internationellt bedriver Oxfam-organisationerna en verksamhet som särskilt
prioriterar ekonomiska och sociala rättigheter. Rädda Barnen-rörelsen verkar
för barnets rättigheter. Därutöver finns enskilda organisationer som i huvudsak
bidrar genom rapportering och opinionsbildning.
Främjande av demokratisering och mänskliga rättigheter i Sveriges
utvecklingssamarbete
I regeringens första stora biståndsproposition 1962:100, som riksdagen ställde
sig bakom, angavs att målet för biståndspolitiken var att höja de fattiga
folkens levnadsnivå. Valet av Sveriges programländer påverkades bl.a. av hur
man respekterade de mänskliga rättigheterna i landet. Den svenska reaktionen på
en negativ politisk utveckling har ofta återspeglats i neddragningar av
landramarna. Vid militärkupper mot demokratiskt valda regimer, som i fallet
Chile, tog Sverige konsekvenserna och avvecklade landprogrammet.
Mot slutet av 1970-talet började Sverige lyfta fram makt- och
inflytandefrågor genom att betona vikten av folkligt deltagande, dvs. att
människor som är berörda av en insats skall ha inflytande över planering och
medverka i genomförandet. Vidare motiverades det omfattande stödet till
basutbildning delvis med dess betydelse för en demokratisk utveckling. Men de
här inslagen ledde inte direkt till överväganden angående den politiskt
strukturella utvecklingen eller skyddet för mänskliga rättigheter i huvuddelen
av utvecklingssamarbetet.
Vid sidan av samarbetet med programländerna inleddes under 1970-talet ett
snabbt växande stöd till demokrati- och rättighetsfrämjande program, främst i
form av stöd till kamp mot politiskt förtryck i Latinamerika och södra Afrika.
Detta s.k. humanitära bistånd gick till olika motståndsorganisationer och
kanaliserades främst genom svenska enskilda organisationer.
Under 1980-talet övergick det humanitära biståndet i Sydamerika till att
stödja de spirande demokratierna. Interaktionen mellan politik och bistånd,
multilaterala och bilaterala instrument och inte minst samarbetet med enskilda
organisationer innebar att Sverige kunde lämna viktiga bidrag till de pågående
fredsprocesserna.
En annan omständighet som bidrog till ett ökat fokus på statens roll och den
nationella politiken var förskjutningen av det svenska biståndets inriktning,
från avgränsade konkreta projekt till reformer och institutionsuppbyggnad.
Dagens demokratibistånd kan därför sägas ha sin grund dels i det humanitära
biståndet, dels i förvaltningsbiståndet och dels i den fördjupade dialogen.
I skrivelsen framhålls att även om ingen demokratiseringsprocess är den andra
lik, det ändå är möjligt för en biståndsgivare att göra vissa kategoriseringar
och dra vissa slutsatser.
Det finns öppna demokratier där regeringen har en klar politisk vilja och där
det civila samhället kan verka fritt. I sådana situationer är biståndets
uppgift relativt enkel. Det handlar om att stödja positiva processer genom att
bidra med resurser och erfarenheter.
I länder med framväxande demokrati, där den politiska viljan finns men där
förmågan brister eller där de civila krafterna är svaga, behöver vi vara mer
aktiva och initiativtagande. Det är då angeläget att söka vidga utrymmet för
det civila samhället, stimulera medier och främja förutsättningarna för ett
aktivt politiskt engagemang.
I länder med låsta politiska system kring en mer eller mindre rudimentär
demokrati, där demokratiseringsprocesserna avstannat eller går bakåt, kan det
handla om interna låsningar, t.ex. mellan opposition och regering. Där är
utomståendes roll inte alltid lätt. Ofta saknas den politiska viljan i landets
ledning. Den sedvanliga biståndsdialogen med regeringen är viktig men kan vara
svår. Frågor om att hålla tillbaka eller villkora biståndet kan aktualiseras.
Eftersom biståndet stödjer den sittande regeringen står vi inför dilemman och
svåra avvägningar. Även i länder med auktoritära styrformer är dialogen en
viktig ingång och ett viktigt tillfälle för påverkan, särskilt i de länder som
söker sig mot marknadsekonomi och en modernisering av förvaltningen om än inte
mot demokrati. I länder med utpräglat repressiva regimer blir det ofta fråga om
att stödja krafter som verkar för demokrati och respekt för de mänskliga
rättigheterna inom eller utom landet.
Demokrati och mänskliga rättigheter i det framtida utvecklingssamarbetet
Att använda mänskliga rättigheter i utvecklingssamarbetet innebär bl.a. att
Sverige skall bidra till att mänskliga rättigheter verkligen blir ett gemensamt
och internaliserat normsystem, ett normativt golv för det internationella
utvecklingssamarbetet. Sverige bör stödja en sådan policyutveckling hos FN:s
utvecklingsorgan, i EU-biståndet liksom bland enskilda organisationer.
Sverige kan bygga på den moraliska och politiska legitimitet mänskliga
rättigheter ger. Rapportering och granskningskommittérnas kommentarer kommer
därför att följas upp och när det är lämpligt användas som politisk hävstång i
utvecklingsdialogen. I det bilaterala samarbetet kan Sverige följa upp dialogen
med konkret bistånd. Sverige bör också efter hand integrera mänskliga
rättigheter i allt arbete där det är relevant med början inom mer uppenbara
områden, t.ex. primärskola och reproduktiv hälsa, där de kan användas både som
norm och uppföljningsinstrument.
I skrivelsen framhålls att konditionalitet i utvecklingssamarbetet måste ses
mot bakgrund av Sveriges avsikt att bidra till utveckling. Beslut om att
inleda, fortsätta eller avbryta samarbete måste i första hand fattas med hänsyn
till förhållandena i det enskilda landet och till hur vi som utomstående givare
bäst kan främja en positiv utveckling. Det förutsätter att det kan göras en
helhetsbedömning och långsiktiga överväganden. Övergrepp kan t.ex. bemötas med
såväl avbrott i samarbetet som med förstärkta insatser till skydd för de
mänskliga rättigheterna beroende på orsaker och möjligheter.
Frågan om konditionalitet får särskild aktualitet när den politiska
utvecklingen i ett samarbetsland förändras i negativ riktning. Då krävs en
omprövning som bör bygga på överväganden om landets utveckling på kort och lång
sikt och på möjligheterna för Sverige att påverka. I praktiken finns oftast ett
begränsat inflytande. Sverige bör därför medverka till att givarsamfundet så
långt möjligt agerar gemensamt.
En strategisk kombination av insatser och samarbetsformer
I skrivelsen framhåller regeringen att främjandet av demokrati och mänskliga
rättigheter är en så bred och sammansatt uppgift att man för det mesta måste
gripa sig an den på flera plan samtidigt. Med strategiska kombinationer mellan
insatser på internationell och lokal nivå kan Sverige effektivisera sitt
bistånd.
En ny samarbetsform är stöd via svenska partinära organisationer till
politiska partier i Central- och Östeuropa och i utvecklingsländerna. Ett annat
intressant exempel som lyfts fram i skrivelsen är det samarbete som börjar ta
form mellan den svenska riksdagen och andra parlament.
För Sveriges bilaterala bistånd gäller att de demokrati- och
rättighetsfrämjande insatserna skall falla inom en övergripande och långsiktig
strategisk ram. Inom denna ram skall Sverige vara öppet och flexibelt för hur
demokratiprocessen utvecklas och vilka möjligheter som finns att stödja genom
utvecklingssamarbetet. Det skall finnas beredskap att ta initiativ, reagera på
nya situationer, samspela med olika givare och vara uthålliga.
Beträffande det multilaterala samarbetet kommer Sverige att driva att
demokrati- och rättighetsfrämjande program finansieras med de aktuella FN-
organens ordinarie budgetmedel.
I skrivelsen anges att det är angeläget att FN:s högkommissarie för mänskliga
rättigheter blir effektiv i sitt normativa arbete och framför allt i
granskningen av efterlevnaden av de sex konventionerna.
EU spelar en allt viktigare roll inom det internationella
utvecklingssamarbetet, inte minst genom de stora resurser som hanteras av EU-
kommissionen. Den förordning som just nu arbetas fram inom EU:s ram ?det
Europeiska initiativet för demokrati och skydd av mänskliga rättigheter? kommer
förhoppningsvis att innebära att demokrati- och rättighetsfrågorna får större
tyngd inom EU:s bistånd. I det framtida Lomésamarbetet förväntas de politiska
frågorna i vid bemärkelse få en framträdande roll. Sverige kommer att verka för
att få till stånd en bättre koppling mellan EU:s gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitik (GUSP) och kommissionens bistånd. EU:s demokratistöd behöver
också bli mer processinriktat, lyhört och professionellt. Slutligen måste
kommissionen samordna sig bättre med övriga givare i fält, framför allt med
medlemsländerna och FN-systemet.
Ramorganisationerna, de större svenska enskilda organisationer som får
rambidrag från Sida, samarbetar alla med lokala organisationer. En strävan är
att stärka organisationerna så att de kan föra en utvecklad policydialog med
beslutsfattare i landet. De enskilda organisationerna har i många fall bättre
förutsättningar än UD och Sida att direkt bidra till det civila samhällets
framväxt.
Centrala sakområden
Nedan följer en kortfattad genomgång av erfarenheter och bistånd på de centrala
sakområdena för det svenska demokrati- och rättighetsbiståndet.
1. Stöd till genomförande av val och valobservation
I de flesta av Sveriges programländer har stöd lämnats till genomförande av val
i form av rådgivning vid framtagande av vallagstiftning, utveckling av tekniska
lösningar och registrering av väljare. Fortsättningsvis kommer Sverige att på
olika sätt, framför allt i programländerna, försöka bidra till att länderna
utvecklar sin egen kapacitet och organisation för att genomföra korrekta val.
2. Stöd till politiska partier
Efter utredningen Demokratier kräva dessa partier (Ds 1994:63) valde Sverige
för ett par år sedan att inleda en försöksverksamhet med att låta s.k.
partinära organisationer ge stöd till systerpartier i öst och syd. I dag har
samtliga svenska riksdagspartier en organisation som arbetar med partistöd.
Insatsernas tonvikt ligger på kunskapsutveckling, framför allt genom rådgivning
och internationellt utbyte. En översyn av verksamheten gjordes under hösten
1997, vilken ledde till regeringens beslut om att fortsätta att utveckla denna
speciella form av demokratistöd.
3. Stöd till parlamentens arbete
Regeringen väljer här framför allt att som samarbetspartner ha dels den svenska
riksdagen, dels internationella parlaments- och parlamentarikerorganisationer.
4. Stöd till rättsväsendet
Metodiken för utvecklingssamarbetet på rättsområdet behöver också utvecklas.
Kunskapsöverföring som fortfarande har stort utrymme kan tonas ned till förmån
för interaktiva arbetssätt som tar sin utgångspunkt i mottagarlandets specifika
problem. De svenska rättsvårdande institutionerna blir en allt viktigare aktör
inom utvecklingssamarbetet.
5. Stöd till statlig förvaltning
Sverige bedriver ett omfattande förvaltningsbistånd som inriktas på att stärka
förutsättningarna för ökad öppenhet, ansvarighet, integritet och effektivitet.
6. Stöd till lokal demokrati och decentralisering
Behovet av stöd till lokal demokrati och förvaltning kommer att öka. Stöd till
kommuners intresseorganisationer och partnerskap mellan svenska kommuner och
kommuner i samarbetsländerna är något som bör öka. Våra erfarenheter från
östsamarbetet är intressanta och bör användas i samarbetet även med länder i
syd.
7. Stöd till respekt för de mänskliga rättigheterna
Raoul Wallenberginstitutet, Frivilligorganisationernas fond för mänskliga
rättigheter och Diakonia är några av de organisationer som under senare år
utvecklats och blivit viktiga samarbetspartner.
Sverige har stött uppföljning av efterlevnaden av de olika konventionerna om
mänskliga rättigheter genom att bidra till rapporteringsprocesserna.
8. Stöd till kvinnors rätt och deltagande
Sverige kan spela en viktig roll internationellt genom att ta upp jämställd-
hetsperspektiv i olika forum. Sverige bör på hög nivå i såväl FN, de
multilaterala utvecklingsbankerna, EU som DAC markera att utvecklingssamarbetet
skall utgå från kvinnors och mäns lika rättigheter, möjligheter och
skyldigheter.
Grupper i Sverige som arbetar med kvinnors deltagande i politiken och
kvinnors rättigheter bör enligt regeringens uppfattning på olika sätt
uppmuntras att delta i det svenska utvecklingssamarbetet.
9. Stöd till barns och ungas rättigheter
Det är fundamentalt för respekten av mänskliga rättigheter att varje barn blir
medvetet om sitt - men också andras - lika värde och sina rättigheter och att
det möts med respekt.
10. Stöd till funktionshindrades rättigheter
Svenska handikapporganisationernas internationella biståndsförening, SHIA, ger
stöd för att förbättra livsvillkor och delaktighet för människor med
funktionshinder i Afrika, Asien och Latinamerika bl.a. genom att stärka deras
egna organisationer på lokal nivå.
11. Stöd till demokratiska enskilda organisationer
Det finns enligt, regeringens uppfattning, skäl att stödja organisationer med
olika inriktning och olika uppgifter. Demokratiseringsprocesser kan behöva
aktörer som informerar, granskar och opinionsbildar, men också sådana som är
praktiskt operativa, som testar nya metoder och sådana som utbildar och skapar
nätverk och allianser på olika nivåer.
12. Stöd till fria och oberoende medier
Svenskt mediebistånd har utvecklats, framför allt under 1990-talet. Det har
haft en huvudsaklig inriktning på att värna det fria ordet genom att stödja
reformering av lagstiftning, bidra till forskning, främja mediers och
journalisters möjligheter att verka fritt samt stödja utvecklingen av nätverk
mellan journalister nationellt och regionalt.
Det framtida mediebiståndet bör förutom att främja mångfald, mediers
oberoende och granskande funktion även stödja deras roll som
informationsspridare och opinionsbildare, särskilt i radio och TV. Vidare bör
Sverige bidra till att kvinnor, ungdomar och minoriteter inte blir
diskriminerade i medierna utan, tvärtom, ges extra utrymme. Mediernas
möjligheter och roll i biståndet till andra sektorer bör uppmärksammas.
Demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd - en sammanfattning
I detta kapitel konkretiseras i komprimerad form och förtydligas ytterligare
regeringens politik och ambitioner avseende bistånd för demokrati och mänskliga
rättigheter. Det ges också en indikation på de områden som regeringen avser
ägna närmare uppmärksamhet för att förbättra förutsättningarna för ett
effektivt bistånd.
Regeringen identifierar också några viktiga strategiska frågor och arenor för
den framtida demokratiska samhällsutvecklingen, som skall ges särskild
uppmärksamhet inom utvecklingssamarbetet.
En sådan fråga gäller sambanden mellan ekonomisk och social utveckling och
demokratisering. Sambanden måste tydliggöras och förstås bättre, vilket är av
avgörande betydelse för det partnerskap som alla aktörer inom det
internationella utvecklingssamarbetet i dag eftersträvar.
- Ett område är det framväxande organisationslivet i det civila samhället. Vi
måste bättre förstå hur dessa nya krafter kan bidra till demokratisering och
en demokratisk kultur, för att kunna bidra till en positiv dynamik mellan
olika aktörer i samhällslivet.
- Parlament och politiska partier har nyckelroller i alla demokratier, inte
minst när det gäller att konsolidera nya eller bräckliga demokratier. Det är
angeläget att skapa möjligheter till ett fortlöpande internationellt och
nationellt utbyte av erfarenheter mellan dessa institutioner.
- Såväl tendenser till laglöshet i de snabba förändringarnas spår som
korruptionens utbredning gör det extra angeläget att utveckla rättsstaten i
utvecklingsländerna och länder i omvandling.
- Medierna spelar en allt större roll för den politiska utvecklingen också i
utvecklingsländerna. Det finns behov av att främja mediernas kritiskt
granskande och folkbildande möjligheter.
- Utveckling av närdemokrati och lokal förvaltning är inte minst viktig i de
växande städerna, där snart en majoritet av världens fattiga kommer att bo.
- Skolan har och kan få än större betydelse för barns kunskaper,
föreställningar och demokratiska beteende. Basutbildning, att lära sig läsa
och skriva och viss omvärldskunskap, är självklart nödvändigt för en
medborgare i det moderna samhället, men skolan bör också bidra till
demokratisk träning, medvetenhet om rättigheter och gott självförtroende.
- Demokratisering är en metod som kan bidra till fredlig konflikthantering. Hur
detta kan ske skall undersökas och utvecklas.
Svenska målsättningar och vad Sverige vill uppnå med biståndet beskrivs
kortfattat samtidigt som svårigheterna att mäta resultat i demokratibiståndet
också lyfts fram.
Demokrati och respekt för mänskliga rättigheter är en central målsättning för
Sveriges utrikespolitik. Demokrati och mänskliga rättigheter är samtidigt ett
av sex biståndspolitiska mål för att uppnå det övergripande målet för
utvecklingssamarbetet - att höja de fattiga folkens levnadsnivå.
Det är enligt regeringen väsentligt att komma ihåg att utvecklingssamarbete för
demokrati och mänskliga rättigheter i grunden handlar om att påverka människors
värderingar. Sambanden mellan insatser och resultat kommer ofta att vara mycket
mångfacetterade och svåra att påvisa. Resultaten kommer ibland långt efter det
att en insats avslutats. Andra krafter kan omintetgöra insatser. Detta innebär
med nödvändighet att det måste finnas utrymme för att biståndet inte alltid är
mätbart eller leder till avsett resultat.
Sveriges utvecklingssamarbete för att främja demokrati och mänskliga
rättigheter skall utökas, utvecklas och bli mer långsiktigt så att det blir ett
än mer centralt, tydligt och genomgående inslag i biståndet. Det handlar om att
bidra till politisk utveckling. Vi vill undvika sektortänkande och värna om en
helhetssyn.
När det gäller geografisk koncentration kommer Sveriges arbete fortsatt att
vara inriktat på demokratiprocesserna i Afrika, Asien, Latinamerika och
Central- och Östeuropa. Förutom stöd till samarbetsländerna kommer vi att vara
öppna för att stödja sådana processer i andra länder som är utsatta eller i
omvandling.
Att främja demokrati och respekten för de mänskliga rättigheterna i
utvecklingssamarbetet är en bred och sammansatt uppgift som måste angripas på
flera plan samtidigt. Det krävs ett strategiskt och integrerat angreppssätt.
Genom att länka samman lokal, nationell och internationell nivå och kombinera
multilaterala och bilaterala kanaler och bistånd via enskilda organisationer
kan resultaten förbättras. Demokrati- och rättighetsfrågorna skall behandlas
utförligt i de landstrategier som regeringen fastställer för samarbetsländerna.
Det handlar inte bara om att reagera på övergrepp utan att stödja och påverka
regeringars mer långsiktiga arbete för att förverkliga samtliga rättigheter,
såväl de politiska och medborgerliga som de ekonomiska, sociala och kulturella.
Här krävs ett nära samarbete mellan utrikespolitikens olika grenar.
Främjande av demokrati och mänskliga rättigheter skall utgöra en kärna i det
bilaterala samarbetet. Inom partnerskapets ram bör strategier för främjande av
demokrati och mänskliga rättigheter tas fram. Sådana strategier skall
självklart utgå från problem och förutsättningar i landet men särskilt ta fasta
på dynamiken i det civila samhället och samspelet mellan staten och det civila
samhällets aktörer.
Det multilaterala samarbetet på detta område skall också fördjupas. De
multilaterala organen spelar viktiga roller såväl som policysättare som aktörer
i fält. Sverige stödjer den spirande utvecklingen inom FN:s
utvecklingsorganisationer, det gäller framför allt UNDP och UNICEF, för att
integrera demokratisering och mänskliga rättigheter i verksamheterna.
Sverige bidrar vidare aktivt till att anpassa utvecklingsbankernas verksamhet
till en verklighet som påverkas och förändras av demokratiseringsprocesserna i
världen.
En utmaning för framtiden är att ta till vara möjligheterna att inom EU
främja demokrati och mänskliga rättigheter i utvecklingsländerna och länderna i
Central- och Östeuropa.
International IDEA är en unik aktör på demokratiområdet. Sverige skall
fortsatt stödja institutet i att utveckla och bygga upp en samlad kompetens
kring demokratiseringens möjligheter och problem som är relevant för
utvecklingsländerna.
I skrivelsen lyfts enskilda organisationers avgörande roll fram. UD och Sida
skall utveckla sitt samarbete med de svenska enskilda organisationerna till ett
mer systematiskt erfarenhetsutbyte och en samverkan där regeringen och
organisationerna kompletterar varandra.
Sverige kommer att ägna ökad uppmärksamhet åt dialogen som instrument inom
utvecklingssamarbetet. Demokrati- och rättighetsfrågor kräver politisk
förankring i det berörda landet. Den samlade dialogen som förs på olika nivåer
med ett land och vid många olika tillfällen kan utvecklas till ett mer
effektivt instrument för utbyte och påverkan. Den kan samspela med och
förstärka dialog i internationella och regionala forum och den kan kombineras
med konkreta insatser. Konkreta insatser kan både bygga under och bli
konsekvens av dialogen.
För att få effektivitet i biståndet är det viktigt att flexibilitet kombineras
med fokusering på centrala sakområden, inom vilka det svenska biståndet kan
vidareutveckla sin kompetens och resursbas. På så sätt vill vi kombinera kravet
på dynamik med kravet på koncentration. Sverige har börjat utveckla en
kompetens och erfarenhet inom flertalet för demokratin centrala områden inom
vilka vi avser bygga upp en egen baskompetens och resursbas. Det handlar främst
om stöd till val och valinstitutioner, parlamentens arbete, rättsväsende,
offentlig förvaltning, decentralisering och lokal demokrati, uppföljning av
rättighetskonventionerna, kvinnors deltagande, en demokratisk skola, oberoende
medier och det civila samhällets organisationer liksom politiska partier.
För att åstadkomma det demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd som
presenterats i skrivelsen krävs kapacitetshöjning och kompetensutveckling hos
de genomförande myndigheterna. Det behövs en utbredd kompetens på att främja
demokrati och mänskliga rättigheter genom utvecklingssamarbete. Vidare fordras
en allmän kompetens på de centrala sakområdena. Slutligen skall Sverige bygga
upp en egen dokumentation och erfarenhetsbas för profilteman där vi skall ha
ett spetskunnande. UD och Sida kan inte själva ha kompetens på alla de centrala
sakområdena, men bör ha ett övergripande ansvar att utveckla den svenska
resursbasen och vidmakthålla ett kontaktnät bland relevanta svenska
institutioner.
Utlandsmyndigheternas planerings-, uppföljnings- och utvärderingsarbete måste
anpassas till en förstärkt inriktning på demokrati och mänskliga rättigheter.
Demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd blir med nödvändighet
arbetsintensivt. Hänsyn till detta bör tas i verksamhets-, budget- och
personalplanering.
Avslutningsvis framhåller regeringen att det finns nya och goda
förutsättningar för ett starkt demokrati- och rättighetsbistånd. Sverige har,
med sin utrikespolitiska tradition, bra förutsättningar att spela en aktiv roll
genom att stimulera processer, ta informella initiativ och skapa mötesplatser.
Sverige har trovärdighet som biståndsgivare vilket ger oss möjligheter att
arbeta med ibland känsliga frågor.
Sammanfattning av motionerna
Folkpartiet välkomnar i kommittémotionen U38 (fp) regeringens skrivelse och ser
med glädje att flera av partiets krav nu kan förverkligas. I yrkande 1 begärs
ett tillkännagivande om att demokratimålet bör vara det överordnade målet bland
de sex biståndsmålen. I skrivelsen understryker regeringen att en demokratisk
samhällsutveckling bidrar till förverkligandet av de övriga fem målen i
utvecklingssamarbetet: resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning,
ekonomisk och politisk självständighet, framsynt hushållning med naturresurser
och omsorg om miljön och jämställdhet mellan kvinnor och män. Motionärerna
menar dock att demokrati inte enbart bidrar till samhällsutvecklingen utan är
själva förutsättningen för den. Det är ett framsteg att regeringen i skrivelsen
anger att Sveriges utvecklingssamarbete för att främja demokrati och mänskliga
rättigheter skall utökas. Folkpartiets krav på att demokratimålet skall bli det
övergripande svenska biståndsmålet kvarstår dock.
Motionärerna begär vidare i yrkande 2 att en utredning tillsätts för att se
över de biståndspolitiska målen. De sex biståndspolitiska målen har införts
under stor enighet. Risken är att enigheten uppnåtts på tydlighetens bekostnad.
Det kan t.ex. i dag framstå som missvisande att säga att fattigdomsbekämpningen
är biståndets överordnade mål när miljöåtgärder och konflikthantering får ökad
betydelse. Att minska människors lidande genom att minska deras fattigdom
framstår då bara som en angelägen och grundläggande faktor bland flera för att
åstadkomma utveckling.
I yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om att regeringen regelbundet bör
redovisa läget beträffande de mänskliga rättigheterna i Sveriges
mottagarländer. Med tanke på demokratimålets betydelse är det rimligt att denna
information regelbundet och på ett lättillgängligt sätt ställs till riksdagens
förfogande och därmed kan bli föremål för diskussion och debatt.
Motionärerna framhåller i yrkande 4 vikten av att hålla isär åtgärder som är
riktade mot demokratins kärna, dvs. direkt demokratibistånd, och sådana som är
mer allmänt demokratifrämjande. Sådana kan bestå av betalningsbalansstöd,
hälsoprogram och infrastruktursatsningar. Det är dock, enligt motionärernas
uppfattning, viktigt att hålla isär sådana åtgärder från dem som är direkt
demokratifrämjande, som stöd till uppbyggande av demokratiska institutioner.
I motionen begärs vidare ett tillkännagivande om demokratistödets inriktning
(yrkande 5). Biståndsdialogen måste vara ett kraftfullt instrument för att
främja demokrati och mänskliga rättigheter. Budskapet måste vara entydigt även
till länder där vi har starka exportintressen, såsom Kina. Demokratistöd i
diktaturer skall endast kunna genomföras av enskilda organisationer. Biståndets
inriktning och omfattning måste påverkas av hur demokratifrågorna hanteras av
mottagarlandets regering. Folkpartiet ser positivt på att regeringen anger att
konditionaliteten i utvecklingssamarbetet ökar. Villkor måste dock utformas på
ett sådant sätt som bäst främjar den demokratiska utvecklingen. Motionärerna
anser att stöd till uppbyggande av demokratiska institutioner, såsom lokal
självstyrelse, parlament och politiska regelsystem, måste ha hög prioritet. Hit
hör också allmänt idé- och kunskapsutbyte om demokratin som styrelseform och
förhållningssätt. Partinära organisationer bör även fortsättningsvis kunna
bedriva bistånd. Man bör också i större utsträckning välja alternativa kanaler
för biståndet, vilka inte har anknytning till mottagarländernas regeringar.
Kuba framhålls som ett fall där bistånd endast bör förmedlas till de
demokratiskt sinnade krafterna i landet, ej bilateralt till regeringen. I detta
sammanhang anför motionärerna även att de anser att det strider mot
intentionerna bakom biståndet att förmedla stöd till Kuba genom svenska
organisationer vars syfte det är att stödja Castroregimen. För att bidra till
verklig demokrati måste, enligt motionärernas uppfattning, kärn-intresset för
biståndsgivare vara samspelet mellan landets styresmän och oppositionen. Om
landets ledare förmår visa en försonande attityd mot meningsmotståndare har ett
mycket stort steg mot verklig demokrati tagits. Spjutspetskunnande bör
upparbetas för att främja ledarnas roll som folkbildare. Samtal och dialog som
förhållningssätt bör därvid stå i centrum.
I yrkande 6 begärs att Sverige aktivt skall verka mot kvinnlig könsstympning.
Omkring 130 miljoner flickor och kvinnor har enligt Världshälsoorganisationen
WHO utsatts för sådana övergrepp. Två miljoner årligen riskerar att utsättas
för detta ingrepp. Könsstympning leder till akut och kroniskt lidande med såväl
fysiska som psykiska skador som följd. WHO, Unicef och UNFPA har våren 1997
vädjat till alla länder och deras ledare om att stödja ansträngningarna att
eliminera kvinnlig könsstympning. Sverige måste bidra aktivt till detta arbete.
Motionärerna hemställer i yrkande 7 att ambitionen skall vara att varje
biståndsinsats föregås av en konsekvensanalys beträffande kvinnors levnads- och
försörjningsvillkor. Det pågående arbetet att integrera kvinnofrågor i
biståndet måste intensifieras. Detta kan ske genom ökat kvinnligt deltagande i
planering, genomförande och utvärdering av enskilda biståndsinsatser.
I yrkande 8 begärs att Sverige aktivt bidrar i arbetet för att främja barns
rättigheter. I en krigssituation är barn och ungdomar de mest utsatta. Det
förekommer att barn utnyttjas som mänskliga minröjare. Det finns flera tragiska
exempel på hur barn förmås bli soldater och tvingas utföra ofattbart grymma
våldsdåd. Det är oacceptabelt att barn och ungdomar utnyttjas som
lättmanipulerade soldater i krig.
I den enskilda motionen U39 (mp) yrkande 2 hävdas att Sverige bör verka för att
reservationer inte får motverka syftet med FN-konventionerna. Enligt motionären
kan sådana reservationer vara ett hinder för utvecklingssamarbetet. Det finns
fall där reservationen står i direkt motsägelse till vad som är konventionens
mål och mening. Sverige bör arbeta för regler som hindrar att man utnyttjar
möjligheten att missbruka reservationer. På sikt bör möjligheterna till
reservationer till FN:s konventioner helt försvinna.
I motion A805 (kd) yrkande 20 begär motionärerna ett tillkännagivande om
begreppet mänskliga rättigheter när det gäller kvinnornas situation i u-
länderna. Härvid anförs att Sverige i FN och andra sammanhang måste verka för
att begreppet mänskliga rättigheter på ett tydligare sätt omfattar kvinnans
situation i världen. Det svenska biståndet skall utgå från mottagarländernas
kultur och behov, bl.a. från kvinnors centrala funktion i familj och samhälle.
Det måste finnas en balans mellan mäns och kvinnors rättigheter oavsett ett
lands sociala, ekonomiska och kulturella förhållanden.
Utskottets överväganden
Regeringens skrivelse
Biståndet är ett oumbärligt verktyg i Sveriges strävanden att minska
fattigdomen i världen, främja internationell säkerhet, en rättvis och
miljöuthållig resursfördelning samt för att verka för respekt för de mänskliga
rättigheterna och en demokratisk samhällsutveckling. Det är därtill ett viktigt
uttryck för internationell solidaritet.
Utskottet hälsar med tillfredsställelse att regeringen funnit det vara
angeläget att i en särskild skrivelse presentera en sammanhållen strategi för
hur ett kraftfullt utvecklingssamarbetet bäst skall utformas för att främja
demokrati och mänskliga rättigheter.
Det svenska biståndet har som övergripande målsättning att höja de fattiga
folkens levnadsnivå. De sex av riksdagen fastlagda biståndspolitiska målen
(resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning, ekonomisk och politisk
självständighet, framsynt hushållning med naturresurser, jämställdhet mellan
kvinnor och män) skall enskilt och i samverkan ligga till grund för
utformningen av biståndet. I och med den i detta betänkande aktuella skrivelsen
Demokrati och mänskliga rättigheter i biståndet (skr. 1997/98:76), har
regeringen under mandatperioden redovisat och preciserat sin politik på fyra
för utvecklingssamarbetet centrala områden. De övriga frågor som särskilt har
behandlats är införandet av det nya jämställdhetsmålet (prop. 1995/96:153),
redovisning av det internationella samarbetet för hållbar utveckling (skr.
1996/97:2), och, senast, fattigdomsbekämpning (skr. 1996/97:169). I den
sistnämnda skrivelsen diskuteras sambanden mellan demokrati, tillväxt, social
utveckling, jämställdhet och en hållbar utveckling. I utskottets betänkande
1997/98:UU9, vilket behandlar fattigdomsskrivelsen, betonar utskottet att det
avgörande för hur framgångsrikt ett land blir i att bekämpa fattigdomen beror
på om dess beslutsfattare har den politiska viljan att utifrån demokratiska
värderingar, såsom respekten för de mänskliga fri- och rättigheterna, bedriva
en politik som gynnar folkflertalet.
Samtidigt med den föreliggande skrivelsen presenterar regeringen ytterligare
två skrivelser, dels om en förnyad svensk Afrikapolitik (skr. 1997/98:122),
dels om mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik (skr. 1997/98:89). I den
förstnämnda skrivelsen utvecklas partnerskapstanken som bygger på ett kontrakt
vilande på en gemensam värdegrund, i vilken demokrati och respekt för mänskliga
rättigheter utgör en viktig komponent. I den sistnämnda skrivelsen redovisas, i
ett framåtblickande perspektiv, främjande av mänskliga rättigheter inom
utrikespolitiken i sin helhet. Skrivelsen framhåller därvid
utvecklingsbiståndets betydelse som ett viktigt verktyg i arbetet för de
mänskliga rättigheterna.
En proposition om Sveriges samarbete med Central- och Östeuropa under åren
1999-2001 läggs också samtidigt fram av regeringen. Att fördjupa demokratins
kultur är ett av de mål som skall styra samarbetet med dessa länder.
I och med dessa skrivelser och nämnda proposition har regeringen på ett
heltäckande och systematiskt sätt redovisat den vikt och de höga ambitioner som
i utrikespolitiken som helhet fästs vid främjande av de mänskliga rättigheterna
och inom utvecklingssamarbetet och östsamarbetet också vid främjande av
demokratiska styrelseformer och en demokratisk kultur.
Utskottet välkomnar den grundliga analys och klarläggande presentation som
ges i skrivelse 1997/98:76 Demokrati och mänskliga rättigheter i Sveriges
utvecklingssamarbete, av begreppen demokrati och mänskliga rättigheter och
sambanden dememellan. Det demokratifrämjande biståndet skall stödja sig på
internationella konventioner för mänskliga rättigheter.
Utskottet delar regeringens uppfattning att ett effektivt
utvecklingssamarbete för demokrati och mänskliga rättigheter bör bygga på en
förstärkt utvecklingspolitisk dialog, en mångfald av insatser direkt inriktade
på demokrati och mänskliga rättigheter samt även integrerade inslag av
demokrati och mänskliga rättigheter i allt utvecklingssamarbete. I dialogen med
utvecklingsländerna skall Sverige inta en konsekvent och entydig hållning i MR-
och demokratifrågor, samtidigt som dialogen skall ge uttryck för vår vilja att
på ett konstruktivt sätt medverka till förbättringar.
Utskottet anser i likhet med regeringen att ett öppet ekonomiskt system är en
förutsättning för verklig demokratisering. Den sociala marknadsekonomin är den
hållbara länken mellan politisk omvandling mot demokrati och ekonomisk
omvandling mot marknadsekonomi. Institutionsbyggande i vid mening är också en
viktig komponent för att främja en positiv demokratisk utveckling.
Utskottet ställer sig också bakom regeringens ambition att främst stödja
demokratiseringsprocesser i länder i omvandling, med tyngdpunkt på Sveriges
samarbetsländer och särskilt utsatta länder.
Utskottet vill, liksom regeringen, framhålla vissa centrala sakområden för
demokrati och mänskliga rättigheter som det svenska utvecklingsbiståndet bör
främja. Dessa är:
Fungerande parlament och rättsväsende, effektiva för demokratin bärande
institutioner och en effektiv okorrumperad offentlig förvaltning,
decentralisering och lokal demokrati, kvinnors och mäns aktiva deltagande i det
politiska livet på lika villkor, en demokratisk skola, fria och oberoende
medier, utvecklande av det civila samhällets organisationer och politiska
partier samt implementering och uppföljning av rättighetskonventionerna.
Utskottet vill särskilt framhålla vikten av att utveckla det civila
samhällets organisationer i demokratisk riktning liksom att främja demokrati
inom politiska parter. Utskottet arrangerade en offentlig utfrågning den 19
mars 1998 på temat Mänskliga rättigheter i interna konflikter - det civila
samhällets roll. Då diskuterades bl.a. den viktiga roll som nationella enskilda
organisationer kan spela i ett samhälle som befinner sig i en
demokratiseringsprocess. Bristande representativitet med en liten medlemsbas
kan dock vara ett problem liksom beroendet av extern, ofta utländsk,
finansiering. Här spelar också jämställdhetssträvanden - involveringen av
kvinnor i beslutsfattande positioner både inom politiken på lokal och nationell
nivå, liksom inom organisationer - en viktig roll i utvecklingen mot ett
representativt demokratiskt system. Det speciella demokratistöd som utgörs av
svenska politiska partiers kontakter med systerpartier i öst och syd, vilket
har sin tonvikt på kunskapsutveckling och internationellt utbyte, bör
ytterligare kunna utvecklas till ömsesidigt gagn. Samarbete mellan den svenska
riksdagen och parlament i länder som påbörjat en utveckling mot demokrati är
också ett viktigt inslag i det demokratifrämjande arbetet.
Utskottet instämmer i regeringens slutsats att ett förbättrat
utvecklingssamarbete för att främja demokrati och mänskliga rättigheter
förutsätter kapacitetslyft inom UD och Sida. Det innebär bl.a. en utveckling av
analysförmåga och metoder.
Avslutningsvis ser utskottet med tillfredsställelse att främjande av
demokrati och mänskliga rättigheter kommer att utgöra en kärna i det svenska
utvecklingssamarbetet. Ett förbättrat samarbete med enskilda organisationer och
andra aktörer inom det civila samhället skall komplettera och förstärka de
bilaterala insatserna. Utskottet stöder också regeringens ambition att fördjupa
det multilaterala samarbetet beträffande demokrati och de mänskliga
rättigheterna, bl.a. genom att sträva efter en rollfördelning och samordning
mellan de olika aktörerna.
Utskottet föreslår att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1997/98:76
Demokrati och mänskliga rättigheter i Sveriges utvecklingssamarbete till
handlingarna.
Redovisning av MR-läget i mottagarländerna
I motion U38 (fp) yrkande 3 begärs att regeringen regelbundet redovisar läget
beträffande de mänskliga rättigheterna i Sveriges mottagarländer.
Utskottet vill erinra om vad utskottet uttalade med anledning av liknande
yrkanden i betänkande 1997/98:UU2. Där hänvisades till flera tidigare
uttalanden om önskvärdheten av en sådan redovisning samt anfördes att utskottet
tydligt framhållit att det förutsatt att det skulle komma att ges en samlad
bild av läget beträffande respekten för de mänskliga rättigheterna och
demokrati i mottagarländerna. Utskottet konstaterade vidare i betänkandet att
någon sådan redovisning inte lämnades i samband med budgetpropositionen för
1998. Samtidigt noterades att regeringen utfäst sig att fortsättningsvis lämna
den efterfrågade redogörelsen i samband med budgetpropositionen.
Regeringen har därefter i skrivelsen om mänskliga rättigheter i
utrikespolitiken (skr. 1997/98:89) utlovat redogörelser för hur respekten för
de mänskliga rättigheterna i Sveriges samarbetsländer respekteras i den
redovisning av utvecklingssamarbetet som regeringen gör årligen.
Utskottet förväntar sig att detta löfte kommer att uppfyllas i samband med
höstens budgetproposition, varför något särskilt tillkännagivande i nuläget
inte torde vara befogat.
Med detta anses motion U38 (fp) yrkande 3 besvarad.
Allmänt MR-främjande agerande
Den enskilda motionen U39 (mp) förespråkar i yrkande 2 att Sverige skall verka
för att reservationer till FN-konventioner inte motverkar syftet med
konventionerna. Det hävdas att reservationerna kan vara ett hinder för
utvecklingssamarbetet.
Utskottet konstaterar att Sverige är ett av de länder som försöker förhindra
reservationer av den typ som motionären tar upp. De mest vittgående
reservationerna är ofta knutna till FN:s konvention om barnets rättigheter
respektive konventionen om kvinnors rättigheter. Antalet reservationer till
dessa konventioner har under de senaste åren ökat markant. Reservationer är
visserligen tillåtna men om de åsidosätter konventionens ändamål och syfte är
de, enligt Wienkonventionen om traktatsbestämmelser från 1969, inte giltiga.
Sverige tillhör de länder som aktivt och fortlöpande reagerar mot otillåtna
reservationer, särskilt vad avser konventioner om de mänskliga rättigheterna.
Sverige har vidare initierat och anslutit sig till gemensamma EU-demarcher i
syfte att få staten i fråga att dra tillbaka reservationen. När detta inte har
skett lämnar Sverige in en formell protest. Detta förhållningssätt beskrivs
också i regeringens skrivelse Mänskliga rättigheter i utrikespolitiken (skr.
1997/98:89) där det också betonas att sådana invändningar är ett bidrag till
att stärka konventionssystemet.
Utskottet har i tidigare betänkanden, senast i 1996/97:UU12 Mänskliga
rättigheter m.m., också ställt sig bakom det viktiga arbetet för att aktivt
motverka folkrättstridiga reservationer till FN-konventioner om de mänskliga
rättigheterna.
Denna uppfattning kvarstår oförändrad, och utskottet ser med
tillfredsställelse att Sverige fortsätter det aktiva agerandet för att
förhindra reservationer som strider mot konventionernas syften.
Därmed anses motion U39 (mp) yrkande 2 besvarad.
Målen för Sveriges biståndspolitik och biståndspolitisk utredning
I Folkpartiets motion U38 (fp) yrkande 1 begärs att demokratimålet skall göras
överordnat övriga biståndspolitiska mål. I yrkande 2 framställs krav på att en
utredning tillsätts för att se över de biståndspolitiska målen.
Utskottet har vid ett flertal tillfällen, senast i betänkandena 1997/98:UU2 och
1997/98:UU9, tagit ställning till yrkanden med krav på att de biståndspolitiska
målen ändras och utreds. Regeringen har med den här aktuella skrivelsen
redovisat en strategi för hur det demokratifrämjande biståndet ytterligare
skall utvecklas och förbättras. Utskottet ställer sig bakom de av regeringen
redovisade ambitionerna. Det övergripande målet om fattigdomsbekämpning har
också nyligen preciserats av regeringen i en skrivelse till riksdagen liksom
tidigare jämställdhetsmålet och målet om god miljö. Riksdagen har därmed under
de senaste åren fått mycket goda möjligheter att ge synpunkter på de
biståndspolitiska målen. Riksdagen slog i samband med behandlingen av
propositionen om ett jämställdhetsmål (prop. 1995/96:153) fast att den inte gör
någon inbördes rangordning av de sex biståndspolitiska målen. Det viktiga är
att samtliga delmål var för sig eller i samverkan bidrar till det övergripande
målet att minska fattigdomen och skapa mer rättvisa levnadsförhållanden för
fattiga människor.
Med detta avstyrker utskottet motion U38 (fp) yrkande 1.
Riksdagen har vid behandlingen av skrivelsen om bistånd till hållbar utveckling
(skr. 1996/97:2, bet. 1996/97:UU15) och fattigdomsskrivelsen (skr.
1996/97:169, bet. 1997/98:UU9) ställt sig bakom de nuvarande biståndspolitiska
målen med de preciseringar som regeringen presenterat. Dessa utskottets
bedömningar kvarstår oförändrade. Utskottet anser sålunda det inte befogat -
dock utan att i ett längre tidsperspektiv utesluta detta - med någon
ytterligare översyn av målen.
Med vad som ovan anförts avstyrker utskottet motion U38 (fp) yrkande 2.
Inriktningen på biståndet
I motion U38 (fp) yrkade 4 begärs ett tillkännagivande om vikten av att hålla
isär direkt demokratibistånd och sådana åtgärder som är mer allmänt
demokratifrämjande.
I regeringens skrivelse om mänskliga rättigheter i utrikespolitiken (skr.
1997/98:89), som presenteras för riksdagen samtidigt som i detta betänkande
aktuell skrivelse, slås fast att mänskliga rättigheter är en integrerad och
central del av Sveriges utrikespolitik. För utvecklingssamarbetet innebär detta
att rättighetsperspektivet skall utgöra utgångspunkten för samarbetet och
användas både som mål och medel. I skrivelsen betonar regeringen att det är
viktigt att så stor del av biståndet som möjligt främjar demokrati och
mänskliga rättigheter för att demokratimålet skall få ordentligt genomslag. De
mänskliga rättigheterna bör t.ex. utgöra grunden för utformandet av en
barnvänlig skola. Utskottet ställer sig bakom detta integrerade synsätt genom
vilket respekten för de mänskliga rättigheterna och ett demokratiskt synsätt
skall genomsyra alla insatser. Detta förhållningssätt förstärker också
effekterna av det direkt demokratifrämjande biståndet. Merparten av regeringens
skrivelse handlar om hur de direkt demokratifrämjande insatserna skall
utvecklas och förbättras. Det finns inte något motsatsförhållande mellan stöd
till direkt demokratifrämjande insatser och stöd till andra åtgärder som
utformats med hänsyn tagen till demokrati och MR-aspekter. Tvärtom förstärker
och kompletterar dessa insatser varandra.
Motion U38 (fp) yrkande 4 anses därmed besvarad.
I motion U38 (fp) yrkande 5 begärs ett tillkännagivande om demokratistödets
inriktning. Motionärerna hävdar bl.a. att biståndsdialogen bör vara entydig med
länder där vi har starka exportintressen, att demokratistöd till diktaturer
endast skall ges via enskilda organisationer, att stöd till lokal
självstyrelse, parlament och politiska regelsystem prioriteras samt att
partinära organisationer även fortsättningsvis bör kunna bedriva bistånd.
Utskottet konstaterar att stora delar av det av motionärerna förespråkade
förhållningssättet gentemot utvecklingsländer såvitt avser främjande av
respekten för de mänskliga rättigheterna och en demokratisk utveckling stämmer
väl överens med den politik som regeringen presenterar i de båda MR-
skrivelserna (skr. 1997/98:76 och skr. 1997/98:89).
Utskottet ställer sig bakom regeringens politik och vill, liksom gjorts i
skrivelserna, särskilt framhålla värdet av en konstruktiv dialog med länder som
kränker mänskliga rättigheter. Som anförts i demokratiskrivelsen skall både
inriktning och omfattning av biståndet påverkas av hur ett lands regering
behandlar dessa frågor. I varje enskilt fall måste dock regeringen noggrant
analysera och basera sitt förhållningssätt på vad som i längden bäst främjar
respekten för de mänskliga rättigheterna och den demokratiska utvecklingen i
landet i fråga. Samspel med övriga givare är även en viktig faktor för att
påverka ett lands ledning när utvecklingen på MR- och demokratiområdet går i
negativ riktning. Partnerskapstanken, som innebär ett utbyte präglat av
jämlikhet, ömsesidighet, tydlighet och respekt, lägger också grunden för en
förtroendefull dialog även i känsliga ämnen som mänskliga rättigheter och
demokrati. Demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna skall utgöra
själva utgångspunkten för partnerskapet. Samtidigt måste dialogen bygga på
kunskaper om samarbetspartnerns historiska erfarenheter och aktuella kulturella
miljö.
Utskottet har vid flera tillfällen, med anledning av motionskrav om att MR-
stöd i en diktatur endast får förmedlas via enskilda organisationer, t.ex. i
betänkande 1996/97:UU15 anfört att demokratistöd i praktiken ofta går via
enskilda organisationer men är riktat både till enskilda organisationer och
myndigheter i mottagarlandet. Det sistnämnda är t.ex. fallet med de kurser om
de mänskliga rättigheterna som Raoul Wallenberginstitutet arrangerar för olika
kategorier av statliga tjänstemän. Vidare uttalade utskottet i betänkande
1997/98:UU2 att det inte kan ställa sig bakom krav på att bistånd i diktaturer
endast skall få kanaliseras genom enskilda organisationer. Efter vad utskottet
inhämtat skulle ett bifall till motionens krav, som de är att förstå, innebära
att mellanstatligt bistånd till alla diktaturer skulle avbrytas. Utskottet
delar inte motionärernas uppfattning, och anser inte att mellanstatligt bistånd
till diktaturer generellt skall avbrytas. Det är emellertid viktigt att det
utformas så att det stödjer demokratisering och ökad respekt för de mänskliga
rättigheterna, men statligt bistånd kan inte uteslutas i sådana länder.
Målsättningen måste vara att agera så att situationen i det aktuella landet
förbättras. I händelse av radikalt försämrade förhållanden beträffande
respekten för de mänskliga rättigheterna, eller annan händelse som kraftigt
försämrar relationerna, måste Sveriges agerande - även beträffande biståndets
inriktning och omfattning - kunna anpassas därefter. I dessa situationer har
ofta enskilda organisationer en särskilt viktig roll att spela.
Med detta avstyrker utskottet motion U38 (fp) yrkande 5.
I motionerna U38 (fp) yrkande 7 och A805 (kd) yrkande 20 begärs att Sverige
skall verka för att arbetet med att integrera kvinnofrågor i biståndet
intensifieras och för att begreppet mänskliga rättigheter på ett tydligare sätt
omfattar kvinnor i u-länder.
Utskottet konstaterar att handlingsplanen från FN:s kvinnokonferens 1995
kommit att bli vägledande för jämställdhetsarbetet, både för enskilda länder
och multilaterala organisationer. Två huvudbegrepp som återkommer i detta
dokument är kvinnors ?empowerment? och ?mainstreaming? (dvs. att jämställdhet
skall integreras i allt bistånd). Utskottet har vid flera tillfällen, senast
tidigare i detta betänkande, ställt sig bakom stärkande av kvinnors deltagande
i demokratiska processer och i beslutsfattande organ. Utskottet har också vid
upprepade tillfällen förordat en integrering av jämställdhetsper-spektivet i
allt utvecklingssamarbete.
Utskottet konstaterar att, alltsedan riksdagen beslutade att jämställdhet
skulle utgöra det sjätte biståndspolitiska målet (bet. 1994/95:UU15, rskr.
1994/95:242), ett intensivt arbete har pågått både inom Sida och UD för att
integrera detta perspektiv i biståndet. Sida har under flera år utvecklat
former och arbetsmetoder för ett förstärkt jämställdhetsarbete i
utvecklingssamarbetet, bl.a. genom utarbetandet av ett handlingsprogram för
jämställdhet och framtagande av s.k. Country Gender Profiles för varje enskilt
samarbetsland. Vidare bedrivs ett omfattande kompetenshöjande arbete inom
Utrikesdepartementet och Sida i form av seminarier, kurser, utveckling av
metodskrifter och information om goda exempel. Sådana kan t.ex. visa hur ett
jämställdhetsperspektiv konkret påverkar utformningen av en utbildnings- eller
hälsoinsats så att kvinnor och flickor uppmärksammas mer. Det pågår samtidigt
ett kontinuerligt arbete för att vidareutveckla rutiner för styrning,
utvärdering och rapportering av hur arbetet med att integrera
jämställdhetsperspektivet i utvecklingssamarbetet fortskrider.
FN:s kvinnokommission är ett av de främsta forum som behandlar kvinnors
rättigheter, ofta med tonvikt på u-landskvinnornas situation. I årets session i
mars fokuserades arbetet i kommissionen på fyra avsnitt i handlingsplanen från
FN:s kvinnokonferens, nämligen kvinnors mänskliga rättigheter, våld mot
kvinnor, flickors villkor och kvinnor i väpnade konflikter. Därutöver
behandlade kommissionen i en särskild arbetsgrupp för tredje året i rad frågan
om ett tilläggsprotokoll om individuell klagorätt till konventionen om
avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (CEDAW). Kvinnokommissionen
arbetar också kontinuerligt med att utveckla metoder för att integrera
jämställdhetsperspektivet inom FN:s alla verksamhetsområden. Frågan om en
integering av ett jämställdhetsperspektiv kommer att särskilt behandlas vid
sommarens ECOSOC-möte.
Sverige bidrar aktivt till att EU spelar en framträdande roll i
kvinnokommissionen.
Utskottet välkomnar att Sverige är ett av de ledande länderna i arbetet för att
integrera jämställdhetsfrågor och uppmärksamma kvinnors levnadsvillkor i det
internationella utvecklingssamarbetet. Sverige verkar i linje med de strävanden
som gäller för det svenska biståndet i alla relevanta internationella forum,
såsom FN (särskilt i kvinnokommissionen), utvecklingsbankerna, EU, OECD:s
biståndskommitté DAC, Europarådet, OSSE, Nordiska rådet etc.
Med detta anser utskottet motionerna U38 (fp) yrkande 7 och A805 (kd) yrkande
20 besvarade med vad utskottet anfört.
I motion U38 (fp) aktualiseras barns rättigheter i två yrkanden. I yrkande 8
hemställs att Sverige aktivt skall främja barns rättigheter och bl.a. verka för
att barn inte behöver delta i krig. Samma motions yrkande 6 begär att Sverige
skall verka mot könsstympning av flickor och kvinnor.
Utskottet har redan tidigare i betänkandet ställt sig bakom regeringens
redovisade ambition att i utvecklingssamarbetet ytterligare lyfta fram barns
rättigheter. I betänkande 1997/98:UU2, utgiftsområde 7 Internationellt bistånd,
uttalade utskottet senast att det är viktigt att ha ett barnperspektiv i alla
utvecklingsinsatser. Detta synsätt stämmer överens med det som presenteras i
föreliggande skrivelse, nämligen att ett MR-perspektiv skall genomsyra alla
utvecklingsinsatser. Utskottet har under lång tid uttalat sitt starka stöd för
allt arbete, både vad gäller utvecklingssamarbete, samarbete med Central- och
Östeuropa och annat utrikespolitiskt agerande, för att stärka barnens
rättigheter. Beträffande barns utnyttjande i krig konstaterar utskottet att
Sverige redan i samband med förhandlingarna om barnkonventionen drev frågan om
en åldersgräns om 18 år vad gäller rekrytering till väpnade styrkor och
deltagande i strid. Den nuvarande åldersgränsen är satt till 15 år. Sverige är
aktivt i det fortsatta arbetet för att förbättra situationen för barn i krig
och är bl.a. ordförande i den arbetsgrupp inom FN:s kommission för de mänskliga
rättigheterna som utarbetar ett förslag till ett fakultativt protokoll till
barnkonventionen om höjd åldersgräns för rekrytering till väpnade styrkor och
deltagande i väpnade konflikter. Sverige driver där fortsatt frågan om en
höjning av åldersgränsen till 18 år.
Det finns inte någon tillförlitlig sammanställning av data beträffande
omfattningen av kvinnlig omskärelse i världen, vilket beror på att det saknas
tillförlitlig statistik från många länder. Den amerikanska
frivilligorganisationen Rainbo (Research Action Information Network for Bodily
Integrity of Women), som har gott renommé i dessa frågor, uppskattar att 2
miljoner flickor varje år riskerar att utsättas för könsstympning och att
totalt uppemot 130 miljoner kvinnor, inklusive flickebarn, i världen är
omskurna. De flesta könsstympningar utförs i Afrika där det förekommer i minst
26 länder. Bristen på jämförande data gör att det är svårt att se några
trender. Ett enda land, Sudan, har jämförande data från 1979 då 96 % av
kvinnorna beräknades vara omskurna. Drygt tio år senare, 1990, hade andelen
gått ned till 89 %. Utskottet vill i detta sammanhang framhålla vikten av stöd
till en systematisk kartläggning av bruket av kvinnlig omskärelse i skilda
länder.
Utskottet fördömer med kraft bruket av kvinnlig könsstympning.
Utskottet uttalade sig också om barns rättigheter och könsstympning i samband
med behandlingen av budgetpropositionen för 1998 (bet. 1997/98:UU2). Det
konstaterades därvid att Sverige i det bilaterala utvecklingssamarbetet aktivt
arbetar med området sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter samt
noterades att Sida nyligen antagit en strategi för svenskt bistånd på detta
specifika område. Av strategin framgår att biståndet bl.a. kommer att inriktas
på mänskliga rättigheter och jämställdhet, mödrahälsovård och hälsovård för
nyfödda barn, ungdomars hälsa, preventivmedelsservice, aborter, kvinnlig
omskärelse, bekämpning av hiv/aids liksom andra sexuellt överförbara sjukdomar,
samt på diskriminering av och våld mot kvinnor. Utskottet konstaterade också
att Sida redan arbetar för att främja aktiviteter mot kvinnlig omskärelse i
Afrika samt uppgav att det även genom Unicef pågår projekt mot kvinnlig
omskärelse, t.ex. i Eritrea. Utskottets bedömning var att de svenska insatserna
på området sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter är mycket angelägna
och ligger väl i linje med resultaten från FN-konferenserna i bl.a. Kairo och
Beijing.
Denna utskottets uppfattning kvarstår oförändrad.
Utskottet har inhämtat att regeringen inlett en översyn av barnfrågor i det
internationella utvecklingssamarbetet. Denna översyn har sin utgångspunkt i de
synpunkter som utskottet, med anledning av flerpartimotionen 1996/97:U212 (v,
s, m, c, fp, mp, kd), framförde i betänkande 1996/97:UU15 Internationellt
utvecklingssamarbete. Där betonades bl.a. vikten av att barnens rättigheter i
än högre grad bör genomsyra utvecklingssamarbetet. Utifrån en samlad policy för
barnfrågor skall ett systematiskt barnperspektiv tas fram i såväl det
bilaterala som det multilaterala utvecklingssamarbetet. FN:s konvention om
barnets rättigheter, de svenska biståndspolitiska målen och åtagandena vid de
stora FN-konferenserna kommer att ligga till grund för översynen. Regeringen
avser presentera sina slutsatser i form av en skrivelse till riksdagen.
Utskottet ser mycket positivt på detta arbete och anser det vara fortsatt
angeläget att regeringen aktivt driver frågor om barnens rättigheter, deras
sociala och ekonomiska villkor, överlevnad, trygghet och utveckling i
utvecklingssamarbetet liksom i utrikespolitiken i dess helhet.
Därmed anser utskottet motion U38 (fp) yrkandena 6 och 8 besvarade.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande regeringens skrivelse 1997/98:76
att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1997/98:76 Demokrati och mänskliga
rättigheter i Sveriges utvecklingsbistånd till handlingarna,
2. beträffande redogörelse för de mänskliga rättigheterna i
mottagarländerna
att riksdagen förklarar motion 1997/98:U38 yrkande 3 besvarad med vad utskottet
anfört,
res. 1 (m, fp, v, mp, kd)
3. beträffande reservationer till MR-konventioner
att riksdagen förklarar motion 1997/98:U39 yrkande 2 besvarad med vad utskottet
anfört,
4. beträffande demokrati som biståndspolitiskt mål
att riksdagen avslår motion 1997/98:U38 yrkande 1,
res. 2 (fp)
5. beträffande biståndspolitisk utredning
att riksdagen avslår motion 1997/98:U38 yrkande 2,
res. 3 (fp,v)
6. beträffande insatser som främjar demokrati direkt respektive
allmänt
att riksdagen förklarar motion 1997/98:U38 yrkande 4 besvarad med vad utskottet
anfört,
7. beträffande demokratistödets inriktning
att riksdagen avslår motion 1997/98:U38 yrkande 5,
res. 4 (fp)
8. beträffande kvinnofrågors integrering i biståndet
att riksdagen förklarar motion 1997/98:U38 yrkande 7 och motion 1997/98:A805
yrkande 20 besvarade med vad utskottet anfört,
9. beträffande barnets rättigheter
att riksdagen förklarar motion 1997/98:U38 yrkandena 6 och 8 besvarad med vad
utskottet anfört.
Stockholm den 14 maj 1998
På utrikesutskottets vägnar
Viola Furubjelke
I beslutet har deltagit: Viola Furubjelke (s), Göran Lennmarker (m), Inga-Britt
Johansson (s), Nils T Svensson (s), Berndt Ekholm (s), Inger Koch (m), Urban
Ahlin (s), Helena Nilsson (c), Bertil Persson (m), Karl-Göran
Biörsmark (fp), Tone Tingsgård (s), Eva Zetterberg (v), Agneta Brendt (s), Lars
Hjertén (m), Bodil Francke Ohlsson (mp), Ingrid Näslund (kd) och Magnus
Johansson (s).
Reservationer
1. Redogörelse för de mänskliga rättigheterna i mottagarländerna (mom. 2)
Göran Lennmarker, Inger Koch, Bertil Persson, Lars Hjertén (alla m), Karl-Gör
Biörsmark (fp), Eva Zetterberg (v), Bodil Francke Ohlsson (mp) samt Ingrid Näsl
(kd) anser:
dels att den del av utskottets betänkande som på s. 24 börjar med ?Regeringen
har därefter? och som på s. 24 slutar med ?yrkande 3 besvarad? bort ha följande
lydelse:
Vetskapen om att den svenska riksdagen noggrant följer och värderar
utvecklingen av mänskliga rättigheter och demokrati skulle vara en viktig
signal till mottagarländerna. Därför bör regeringen ges till känna vad som
tidigare anförts om vikten av en årlig rapport i samband med budgetförslaget om
situationen och utvecklingen när det gäller mänskliga rättigheter och demokrati
i mottagarländerna för svenskt bistånd.
Därmed tillstyrks motion U38 (fp) yrkande 3.
dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande redogörelse för de mänskliga rättigheterna i
mottagarländerna
att riksdagen med bifall till motion 1997/98:U38 yrkande 3 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Demokrati som biståndspolitiskt mål (mom. 4)
Karl-Göran Biörsmark (fp) anser:
dels att den del av utskottets betänkande som på s. 25 börjar med ?Utskottet
har vid? och som på s. 25 slutar med ?U38 (fp) yrkande 1? bort ha följande
lydelse:
Sedan slutet av 1970-talet har en demokratisk samhällsutveckling funnits med
som ett delmål för svenskt bistånd. Det övergripande målet är
fattigdomsbekämpning. För att utvecklingssamarbetet mot fattigdom, för ökad
rättvisa och mot krigshot skall få bestående effekter krävs en demokratisk anda
i mottagarlandet.
Demokrati är inte enbart en bidragande faktor till samhällsutvecklingen utan
är själva förutsättningen för den. Utskottet menar därför att demokratimålet
skall bli det övergripande målet bland de sex biståndsmålen för svenskt
utvecklingssamarbete.
Därmed tillstyrker utskottet motion U38 (fp) yrkande 1.
dels att utskottets hemställan under moment 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande demokrati som biståndspolitiskt mål
att riksdagen med bifall till motion 1997/98:U38 yrkande 1 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. Biståndspolitisk utredning (mom. 5)
Karl-Göran Biörsmark (fp) och Eva Zetterberg (v) anser:
dels att den del av utskottets betänkande som på s. 25 börjar med ?Riksdagen
har vid? och som på s. 25 slutar med ?U38 (fp) yrkande 2.? bort ha följande
lydelse:
Enigheten kring att införa de sex biståndsmålen har varit stor. Men risken är
att enigheten har uppnåtts på tydlighetens bekostnad. Det kan i dag dessutom
framstå som missvisande att säga att fattigdomsbekämpning är biståndets
överordnade mål när miljöåtgärder och konflikthantering får ökad betydelse. Att
minska människors lidande genom att minska deras fattigdom framstår då bara som
en angelägen och grundläggande faktor bland flera för att åstadkomma
utveckling. Utskottet menar därför att en utredning skall tillsättas där
samtliga biståndsmål ses över.
Med detta tillstyrker utskottet motion U38 (fp) yrkande 2.
dels att utskottets hemställan under moment 5 bort ha följande lydelse:
5. beträffande biståndspolitisk utredning
att riksdagen med bifall till motion 1997/98:U38 yrkande 2 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,
4. Demokratistödets inriktning (mom. 7)
Karl-Göran Biörsmark (fp) anser:
dels att den del av utskottets betänkande som på s. 26 börjar med ?Utskottet
ställer sig? och som på s. 27 slutar med ?motion U38 (fp) yrkande 5? bort ha
följande lydelse:
Utskottet menar att följande punkter bör vara vägledande vad gäller
utformningen av demokratibiståndet:
- Biståndsdialogen måste vara ett kraftfullt instrument för att främja
demokrati och mänskliga rättigheter. Budskapet skall vara entydigt även till
länder, där vi har starka exportintressen, såsom Kina.
- Då demokratibistånd skall bedrivas i diktaturer skall detta endast kunna
genomföras av enskilda organisationer. Undantag från denna huvudregel skall
endast kunna ske då klara tecken föreligger att landet i fråga genomgår en
öppningsprocess mot demokrati och tydliga tecken på förändringsvilja mot ett
demokratiskt styre föreligger.
- Det måste stå klart för mottagarländerna att biståndets omfattning och
inriktning kan påverkas av hur demokratifrågan hanteras. I denna mening måste
inslaget av villkor i biståndsgivningen öka.
- Stöd till uppbyggande av andra demokratiska institutioner, såsom lokal
självstyrelse, parlament och politiska regelsystem bör ha hög prioritet. Hit
hör också ett allmänt idé- och kunskapsutbyte om demokratin som styrelseform
och förhållningssätt. Partinära organisationer bör även fortsättningsvis
kunna bedriva biståndsverksamhet.
- Sverige bör i större utsträckning för biståndet välja alternativa kanaler som
inte har anknytning till mottagarländernas regeringar. Det kan bl.a. handla
om internationella NGO:er (ickestatliga organisationer) och direktstöd till
organisationer som är verksamma i mottagarlandet, när lämpliga sådana kan
identifieras.
Det primära bör vara att bedriva bistånd gentemot de politiska partierna. Detta
kan ske samordnat eller med hjälp av de svenska politiska partierna. Om landets
ledare förmår visa en försonande attityd mot åsiktsmotståndare har ett mycket
stort steg mot verklig demokrati tagits - samtalet som metoden att lösa
konflikter.
Utskottet menar vidare att ledarnas roll som folkbildare och förebilder är
mycket stor. Samtalet, eller dialogen, som politiskt förhållningssätt bland de
styrande bör stå i centrum för allt demokratibistånd. Även inom detta område
bör ett spjutspetskunnande upparbetas. Endast på så sätt skapas förutsättningar
för långsiktiga förändringar inom andra viktiga områden av samhällslivet.
Därmed tillstyrker utskottet motion U38 (fp) yrkande 5.
dels att utskottets hemställan under moment 7 bort ha följande lydelse:
7. beträffande demokratistödets inriktning
att riksdagen med bifall till motion 1997/98:U38 yrkande 5 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,
Särskilt yttrande
Demokratistödets inriktning (mom. 7)
Göran Lennmarker, Inger Koch, Bertil Persson, Lars Hjertén (alla m) och Ingrid
Näslund (kd) anför:
Enligt vår mening bör inte svenskt bistånd ges till regimer som grovt och
systematiskt bryter mot de mänskliga rättigheterna och utövar förtryck mot sina
medborgare.
Att från svensk sida ge bistånd till statsmakter i sådana länder, även när
det gäller demokrati- eller MR-bistånd, bör endast tillåtas ske i mycket
speciella undantagsfall, när andra möjligheter uttömts.
Innehållsförteckning
Sammanfattning......................................1
Motionerna..........................................1
Motioner med anledning av regeringens skrivelse 1997/98:761
Motion från den allmänna motionstiden 1997/98.....2
Utskottet...........................................2
Sammanfattning av skrivelsen......................2
Inledning.......................................2
Nya förutsättningar för demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd3
Demokratibegreppet............................3
Demokratisering och mänskliga rättigheter.....3
Demokratins institutioner och procedurer......4
Det civila samhällets roll och förutsättningar5
Fria och oberoende medier.....................5
Utveckling av demokratin i världen............5
Demokrati för alla möjligheter och hinder...6
Viktiga aktörer och givare......................8
Mellanstatliga organisationer.................8
Internationella finansieringsinstitutioner....9
EU............................................9
OECD:s kommitté för biståndsfrågor...........10
International IDEA...........................10
Regionala organisationer.....................10
Internationella enskilda organisationer......11
Främjande av demokratisering och mänskliga rättigheter i Sveriges
utvecklingssamarbete
11
Demokrati och mänskliga rättigheter i det framtida
utvecklingssamarbetet 12
En strategisk kombination av insatser och samarbetsformer13
Centrala sakområden............................14
Demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd en sammanfattning16
Sammanfattning av motionerna...................19
Utskottets överväganden..........................21
Regeringens skrivelse..........................21
Redovisning av MR-läget i mottagarländerna.....23
Allmänt MR-främjande agerande..................24
Målen för Sveriges biståndspolitik och biståndspolitisk utredning24
Inriktningen på biståndet......................25
Hemställan.......................................29
Reservationer......................................31
Särskilt yttrande..................................33