Konstitutionsutskottets betänkande

1997/98:KU25

Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

---

Innehåll

• Sammanfattning
• Reservationer

1997/98
KU25

Inledning
Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall
konstitutionsutskottet granska statsrådens
tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.
Utskottet har rätt att för detta ändamål få ut
protokollen över besluten i regeringsärenden och de
handlingar som hör till ärendena.
I betänkande 1997/98:KU10 har utskottet behandlat
vissa administrativt inriktade granskningsuppgifter
angående regeringsarbetet. I det betänkande som nu
läggs fram behandlas särskilda frågor som anmälts
till utskottets granskning.
Som underlag för granskningen har utskottet haft
att tillgå material som tagits fram av utskottets
kansli och, på begäran av utskottet, av
Regeringskansliet. Väsentliga delar av detta
material presenteras i bilaga A 1.1- A 8.1.
För att inhämta ytterligare upplysningar har
utskottet företagit ett antal offentliga
utfrågningar. Uppteckningar från utfrågningarna
utgör bilaga B 1-B 8.
I det följande lämnas först en sammanfattande
redogörelse för det granskningsarbete som ligger
till grund för betänkandet. De olika
granskningsfrågorna behandlas därefter i
betänkandets huvudavsnitt. Därpå följer de
reservationer och särskilda yttranden som fogats
till betänkandet.

Sammanfattning

Behandlade frågor
I detta betänkande redovisas den granskning som
utskottet slutfört under 1997/98 års riksmöte efter
det administrativt inriktade granskningsbetänkande
som justerades i december 1997 (1997/98:KU10). Vissa
anmälningar har inte kunnat slutbehandlas nu.
Det gäller anmälningar om regeringens kontroll över
Vägverkets verksamhet, regeringens agerande vid
Europadomstolens prövning av målet mellan Torgny
Gustavsson och svenska staten samt vissa frågor om
statsministerns tjänsteresor m.m.
I dessa fall har utskottet ansett sig böra avvakta
utfallet av vissa rättsliga prövningar eller
pågående utredningar.
Betänkandet inleds med ett avsnitt om vissa frågor
som berör regeringens förhållande till riksdagen.
Där redovisas utskottets granskning av om de
uppgifter som den dåvarande skolministern Göran
Persson lämnade till konstitutionsutskottet vid en
offentlig utfrågning år 1990 om kommunaliseringen av
skolan var korrekta. I samma avsnitt redovisas också
utskottets granskning av försvarsministerns agerande
och ansvar i fråga om vissa ekonomiska problem som
uppstått inom Försvarsmakten. Även den granskning
som har genomförts beträffande statsråden Winbergs
och Åhnbergs hantering av frågan om fastställande av
ett gränsvärde för radon i dricksvatten redovisas i
detta avsnitt.
I det närmast följande avsnittet redovisas
utskottets granskning av vissa frågor som har
samband med Sveriges medlemskap i Europeiska
unionen, EU. Anmälningarna har gällt statsrådet Leif
Pagrotskys handläggning av en fråga i EU om
samarbetet inom turismpolitiken, regeringens beslut
om sekretess beträffande en studie om Sveriges
genomförande av vissa direktiv på miljöområdet,
utebliven redovisning från regeringen till
jordbruksutskottet av samma studie, miljöminister
Anna Lindhs agerande i en fråga i EU om växthusgaser
och regeringens användning av medel till
Europainformation.
Utskottet har granskat handläggningen av vissa
andra regeringsärenden. Granskningen redovisas i
avsnitt 3. Granskningsanmälningarna har avsett
regeringens beslut om permutation av Stiftelsen
Bostadskooperationens Garantifond, ett beslut av
regeringen om medel till Sveriges socialdemokratiska
kvinnoförbund till ett riksomfattande
sysselsättningsprojekt, beredningen av ett ärende
som gällt bevarande av Skeppsholmsbron,
handläggningen av frågan om tillstånd för anläggande
av en likströmskabel mellan Sverige och Polen, ett
beslut av regeringen om sekretess beträffande vissa
handlingar rörande Scientologikyrkan, beredningen av
propositionerna om uthållig energiförsörjning,
kärnkraftens avveckling och en ny ellag,
handläggningen av ärendet om en ny tandvårdstaxa,
ett beslut om ändring av reglerna för
skogsavverkning och en fråga om statsråds kännedom
om en ersättningsfråga.
Vissa granskningsärenden har gällt regeringens
ansvar för förvaltningen m.m. Dessa redovisas i
avsnitt 4 av betänkandet. Granskningen har gällt
regeringens utnämningspolitik samt
kommunikationsminister Ines Uusmanns handläggning av
ärendena om Citytunneln i Malmö, projektet att bygga
en tunnel genom Hallandsåsen och hanteringen av
statens ägarroll i Posten AB. Granskningen har också
avsett statsrådet Leif Pagrotskys roll i samband med
export till Indien av vissa i Bofors tillverkade
vapenkomponenter.
Två granskningsärenden har gällt frågor med
anknytning till rikets säkerhet. Dessa redovisas i
betänkandets avsnitt 5. De gäller regeringens
föreskrifter om Säkerhetspolisens register och den
svenska regeringens handläggning av målet Leander vs
Sverige vid Europadomstolen i Strasbourg.
I ett följande avsnitt 6 behandlas vissa frågor om
gåvor och liknande förmåner till statsråd. Det
gäller statsminister Göran Perssons lån av ett hus i
Spanien sommaren 1997 och vissa gåvor m.m. till
Anders Björck under hans tid som försvarsminister.
Avsnitten 7 och 8 innehåller redogörelser för
utskottets behandling av två anmälningar, som gällt
det svenska biståndet till kampen mot apartheid
respektive hanteringen av kronförsvaret år 1992.
Vissa resultat av granskningen
Utskottets majoritet har inte funnit anledning att
ifrågasätta de uppgifter som den dåvarande
skolministern Göran Persson lämnade inför utskottet
vid utfrågningen år 1990 i det granskningsärende som
gällde vissa frågor angående 1989 års avtalsrörelse
och kommunaliseringen av skolan.
I en reservation anför de ledamöter som företräder
Moderata samlingspartiet och Folkpartiet liberalerna
att det uppenbart finns två versioner av vad som
skedde i 1989 års avtalsförhandling och att den
version som statsminister Göran Persson lämnat i sin
bok Den som är satt i skuld är icke fri stämmer
bättre överens med bl.a. den version som omfattades
av reservanterna till utskottets betänkande i frågan
år 1990.
Enligt vad utskottet funnit har försvarsminister
Björn von Sydow omgående agerat på grund av
information om ekonomisk obalans som han fått från
Försvarsmakten under våren 1997. Han vidtog både då
och senare adekvata åtgärder för att klarlägga såväl
omfattningen av som orsakerna till och
konsekvenserna av obalansen. Försvarsministern har
inte undanhållit riksdagen någon väsentlig
information i frågan under den tid som granskningen
avser. Han har haft en enligt utskottets mening
vällovlig ambition att informera riksdagen först när
precisionen i underlaget var säkerställd. En
konsekvens av detta var att informationen inte fanns
tillgänglig före riksdagens beslut om 1998 års
budget. Detta uppvägs dock enligt utskottets mening
av planmässigheten i försvarsministerns agerande och
det långsiktiga betraktelsesätt som anlades i fråga
om Försvarsmaktens ekonomiska villkor. Utskottet har
inte funnit anledning till kritik mot
försvarsministern.
I en reservation anför de ledamöter som företräder
Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna
och Miljöpartiet de gröna att försvarsministern
borde ha drivit frågan om besked från Försvarsmakten
om obalansens storlek och de bakomliggande orsakerna
mera energiskt så att denna information funnits
tillgänglig för riksdagen före den 5 december 1997.
Reservanterna ifrågasätter vidare om inte regeringen
på försvarsministerns initiativ borde ha tagit
hänsyn till synpunkter som ÖB delgivit
Försvarsdepartementet vid delningen av
budgetpropositionen för budgetåret 1998. Enligt
reservanternas bedömning kan försvarsministern inte
undgå att kritiseras för sin brist på agerande.
Beträffande statsråden Winbergs och Åhnbergs
hantering av frågan om fastställande av ett
gränsvärde för radon i dricksvatten konstaterar
utskottet att nya omständigheter som påverkat
handläggningen uppstått efter hand. Statsrådens
uppgifter till riksdagen under vissa fråge- och
interpellationsdebatter framstår inte som orimliga
utifrån de förutsättningar som statsråden hade att
utgå från vid tidpunkten för respektive debatt. Den
tid som gått åt för handläggningen av frågan kan
inte från konstitutionella utgångspunkter bedömas
vara obefogad.
Med anledning av vad som kommit fram under
granskningen av statsrådet Leif Pagrotskys
handläggning av frågan om turismsamarbetet inom EU
erinrar utskottet om att utskottet tidigare uttalat
att man kan utgå från att regeringen inte vid mötena
i Europeiska unionens råd kommer att företräda en
ståndpunkt som står i strid med vad EU-nämnden har
gett uttryck för i det samråd med regeringen som
skall äga rum. Samtidigt kan situationer uppstå,
t.ex. på grund av ändrade omständigheter, som
innebär att regeringen kan bedöma att Sveriges
intressen bäst företräds genom att den svenska
ståndpunkten avviker från nämndens mandat.
Regeringen måste ha ett visst handlingsutrymme vid
rådssammanträdena. Enligt utskottets bedömning måste
det emellertid föreligga mycket goda skäl för
regeringen att göra en sådan avvikelse. Utskottet
utgår vidare från att sådana rutiner tillämpas i
Regeringskansliet att de personer som representerar
Sverige i rådet får fullständig och korrekt
information om vad som förevarit vid EU-nämndens
sammanträde.
Regeringens beslut om sekretess beträffande en
studie om Sveriges genomförande av vissa direktiv på
miljöområdet har inte föranlett något uttalande av
utskottet.
Med anledning av vad som förekommit efter det att
jordbruksutskottet till Miljödepartementet framfört
ett önskemål om information om samma rapport
understryker konstitutionsutskottet att regeringen
är skyldig att lämna information i EU-frågor inom
respektive utskotts ämnesområde, om utskottet begär
det. För det fall en begäran om viss information
inte innehåller begränsningar, får detta enligt
konstitutionsutskottets mening uppfattas så att
regeringens företrädare skall lämna all tillgänglig
information som begärts under en utfrågning så länge
det håller sig inom ramen för utskottets
framställning. Utskottet konstaterar att regeringen
genom ansvarigt statsråd i det fall som nu har
granskats har brustit i detta avseende. Utskottet
tar emellertid fasta på att miljöminister Anna Lindh
inför utskottet förklarat att önskemål från ett
utskott om information inom EU-området i framtiden
kommer att tillgodoses i enlighet med
lagstiftningen. Konstitutionsutskottet förutsätter
därvid att det aktuella utskottet ges möjlighet att
komplettera eller precisera sin framställning om det
behövs.
Utskottet har inte funnit anledning att rikta
kritik från konstitutionella utgångspunkter mot
miljöminister Anna Lindhs sätt att handlägga frågan
om växthusgaser inom ramen för en gemensam EU-
strategi för reduktion av utsläppen av sådana gaser.
I ett särskilt yttrande anför (m, fp) med
beklagande att Sveriges roll som föregångsland för
att främja det globala miljöarbetet till en del
reducerats genom regeringens agerande i frågan om
växthusgaserna.
Utskottets majoritet har inte funnit stöd för någon
kritik i fråga om regeringens användning av de
medel som riksdagen anslagit för Europainformation.
I en reservation (c, v, mp) anförs att den broschyr
med namnet Jag är nyfiken EU som givits ut
innehåller en ensidig och partisk beskrivning av
innebörden av Amsterdamfördraget och att den är
behäftad med sakfel på flera punkter. De
informationsfilmer som sänts i Sveriges television
har vidare enligt reservanterna hänvisat till den
osakliga informationen i broschyren. Enligt
reservanternas mening är det stötande att
skattemedel används till framställning av en ensidig
politisk inlaga. Reservanterna anser att
utrikesminister Lena Hjelm-Wallén inte kan undgå
kritik för Utrikesdepartementets hantering av medlen
till Europainformation.
Beträffande regeringens beslut om permutation av
Stiftelsen Bostadskooperationens Garantifond har
utskottet uttalat att ärendet har handlagts enligt
rådande bestämmelser och att regeringen inte har
överskridit sina befogenheter. Utskottet finner
ingen anledning att rikta kritik mot handläggningen
av ärendet. Enligt utskottets mening finns det
anledning att återkomma till en generell granskning
av regeringens handläggning av permutationsärenden.
I ett särskilt yttrande (m) anförs att regeringens
beslut i ärendet om Stiftelsen Bostadskooperationens
garantifond i sak är olämpligt. Enligt yttrandet kan
de ledamöter som står bakom det inte undandra sig
tanken att det bakomliggande skälet för regeringens
beslut i icke ringa grad har sin grund i de
närstående organisatoriska och personella sambanden
mellan HSB och Riksbyggen å ena sidan och de
socialdemokratiska statsråden å den andra.
Regeringens beslut att ge Sveriges
socialdemokratiska kvinnoförbund medel till ett
riksomfattande sysselsättningsprojekt har inte
föranlett något uttalande av utskottet.
Beträffande handläggningen av ärendet om
Skeppsholmsbron konstaterar utskottet att regeringen
haft ett tillräckligt beslutsunderlag.
I ett särskilt yttrande (m) anför s att regeringen
borde ha iakttagit större noggrannhet vid
beredningen av ärendet. Regeringen hade i större
utsträckning kunnat förvissa sig om de ekonomiska,
byggnadstekniska och antikvariska konsekvenserna av
ett jämkande av skyddsföreskrifterna för bron.
Näringsminister Anders Sundströms handläggning av
frågan om tillstånd för anläggande av en
likströmskabel mellan Sverige och Polen har enligt
utskottets majoritet inte givit anledning till någon
kritik. Utskottet finner dock anledning att ånyo
framhålla vikten av att förvaltningslagens
jävsregler iakttas vid beredningen av ärenden i
Regeringskansliet. Utskottet erinrar vidare om sin
tidigare uttalade avsikt att vid kommande granskning
ta upp frågan om det finns risker för jäv när
tjänstemän i Regeringskansliet har uppdrag som
ledamöter av styrelser för statliga företag och
affärsverk.
I en reservation (fp, mp) anförs att den
försiktighet i fråga om jäv som är påkallad för att
regeringens objektivitet och opartiskhet inte skall
kunna ifrågasättas inte fullt ut har iakttagits vid
handläggningen av ärendet om tillstånd att anlägga
likströmskabeln till Polen.
Såvitt gäller regeringens beslut om sekretess
beträffande vissa handlingar rörande
Scientologikyrkan konstaterar utskottet att
regeringen tillämpat gällande rätt. Utskottet har
inte funnit anledning till kritik mot den bedömning
som regeringen därvid har gjort.
I en reservation (v, mp) anförs att regeringen
ändrat sin inställning i frågan om sekretess för
Scientologimaterialet efter utländska påtryckningar.
Reservanterna anser att regeringen inte bort besluta
om sekretess för att komma ifrån sådana svårigheter
i förhållandet till en annan stat som föranleddes av
att Scientologimaterialet kunde lämnas ut i Sverige
med stöd av reglerna om allmänna handlingars
offentlighet. Konflikter mellan Sveriges
internationella åtaganden och svensk lag bör i
stället avhjälpas genom ändringar av Sveriges
internationella förpliktelser eller genom ändring av
svensk lag.
Utskottets majoritet har inte funnit skäl för kritik
mot regeringens beredning av propositionerna om en
uthållig energiförsörjning, lag om kärnkraftens
avveckling och en ny ellag.
I en reservation (m, fp) riktas kritik mot
beredningen av propositionen 1996/97:176 Lag om
kärnkraftens avveckling. I reservationen anförs att
lagens förenlighet med EG-rätten inte har blivit
tillräckligt beredd.
I ett särskilt yttrande (m) riktas kritik mot att
en departementstjänsteman som också var suppleant i
styrelsen för Vattenfall AB utarbetat en promemoria
om konsekvenser för bl.a. Vattenfall AB av ett
beslut att stänga av en av bolagets
kärnkraftsreaktorer. Det inträffade ger enligt
reservationen anledning att ånyo framhålla vikten av
att förvaltningslagens jävsregler iakttas vid
beredningen av ärenden inom Regeringskansliet.
Granskningen av statsrådet Margot Wallströms
handläggning av ärendet om en ny tandvårdstaxa har
givit utskottet anledning att på nytt framhålla
vikten av att författningar kommer ut i tillräckligt
god tid innan de skall börja gälla. Utskottet
erinrar om sin tidigare uttalade avsikt att även i
fortsättningen granska författningsutgivningen.
Regeringens beslut om ändring av reglerna för
skogsavverkning har inte givit anledning till någon
kritik från utskottets sida.
I ett särskilt yttrande (m) anförs att det utan
allvarligare men för skogsvården hade varit möjligt
att bestämma ikraftträdandet av ändringarna av
föreskrifterna om skogsavverkning till en senare
tidpunkt eller också förena ändringen i
skogsvårdsförordningen med övergångsbestämmelser.
Möjlig-heterna för den enskilde att överblicka
konsekvenserna av en rättshandling som förutsatte
avverkning har enligt det särskilda yttrandet varit
alltför små.
Utskottet har vid sin granskning inte funnit
någonting som ger anledning att anta att Ingvar
Carlsson medverkat till eller varit informerad om
att Björn Borg under 1980-talet skulle ha erhållit
skattefri ersättning för sina insatser som
"turistambassadör".
Beträffande regeringens utnämningspolitik anför
utskottets majoritet att de utnämningar som gjorts
sedan mars 1997 är förenliga med regeringsformens
föreskrift att endast sakliga grunder såsom
förtjänst och skicklighet skall vara tillämpliga vid
tillsättning av statligt tjänst.
I en reservation (m) anförs att granskningen givit
vid handen att regeringen Persson utnyttjat
utnämningspolitiken till det egna partiets fördel.
Reservanterna anser att förfarandet vid tillsättning
av statliga befattningar är en fråga som det inför
framtiden kan finnas anledning att se över.
I en reservation (fp, v) anförs att en översyn av
tillsättningsförfarandet bör gälla även frågan hur
fler kvinnor skall kunna rekryteras till statliga
chefsbefattningar.
I en reservation (mp) anförs att utnämningar med
rent politiska utgångspunkter måste undvikas. Även
(mp) anser att det kan finnas anledning att inför
framtiden se över förfarandet vid tillsättning av
statliga chefsbefattningar.
Granskningen av kommunikationsminister Ines Uusmanns
handläggning av ärendet om den s.k. Citytunneln i
Malmö har givit vid handen att det inte finns grund
för påstående att Ines Uusmann utövat ministerstyre
gentemot Banverket. Granskningen föranleder i övrigt
inte något uttalande från utskottets sida.
Inte heller granskningen av
kommunikationsministerns tjänsteutövning i samband
med projektet att bygga en tunnel genom Hallandsåsen
har enligt utskottets majoritet givit anledning till
kritik.
I en reservation (m) anförs att den tidsutdräkt på
cirka ett halvt år som förevarit när det gällt
återbesättningen av tjänsten som generaldirektör och
chef för Banverket inte är acceptabel.
I en reservation (fp) anförs att det inte finns
grund för kritik av regeringens handläggning av
ärendena om tillsättning av generaldirektör och chef
för Banverket. Reservanterna finner dock skäl att
betona att vakanserna lade ett större ansvar på
Kommunikationsdepartementet vad gäller verksamheten
vid Banverket än vad som annars är normalt.
Ines Uusmann kan enligt vad som anförs i
reservationerna (m, fp) inte undgå kritik för att
regeringen inte tagit tillräckligt allvarligt på sin
roll som ytterst ansvarig för Banverkets verksamhet.
Enligt reservanternas mening borde
kommunikationsministern ha informerat sig
beträffande konsekven-serna av övergången till en
annan teknik för tunnelbygget än den ursprungligen
planerade, både vad gäller tunneldrivningen och
användningen av tätningsmedlet Rhoca-Gil. Hennes
uppfattning om ansvarsförhållandena i frågan om
tunnelprojektet innebär att regeringen inte har
något ansvar vare sig för införande av ny teknik
eller för den inträffade miljökatastrofen. Enligt
reservanternas mening är denna tolkning av
ansvarsförhållandena inte rimlig.
I en reservation (mp) anförs att den tidsutdräkt på
cirka ett halvt år som förevarit när det gäller
återbesättningen av tjänsten som generaldirektör och
chef för Banverket inte är acceptabel. Ett viktigt
skäl för ett snabbt agerande från regeringens sida
är enligt reservationen att en vakans på den ledande
befattningen riskerar att menligt påverka
ledningsfunktionen. Regeringen borde enligt
reservationen ha ansträngt sig mera för att snabbt
fylla vakansen i Banverkets ledning i de här
aktuella fallen.
Enligt utskottets majoritet har det vid granskningen
av Ines Uusmanns hantering av statens ägarroll i
Posten AB inte framkommit något som föranleder något
särskilt uttalande från utskottets sida.
I en reservation (m, fp) anförs att kontakterna
mellan Kommunikations-departementet och Posten AB
dokumenterats bristfälligt och att
kommunikationsministerns agerande gentemot Posten AB
kan karaktäriseras som passivt.
Efter att ha granskat statsrådet Leif Pagrotskys
roll i samband med export av vapenkomponenter från
Bofors till Indien har utskottet konstaterat att det
saknas grund för konstitutionell kritik vad gäller
handläggningen i Sverige.
Beträffande regeringens föreskrifter om
Säkerhetspolisens register har utskottet inte gjort
någon annan bedömning än de instanser som tidigare
granskat frågan och som funnit att föreskrifterna
inte inneburit att förbudet mot åsiktsregistrering
överträtts. Utskottet anför därutöver att vad som
kommer fram vid de utredningar som nyligen inletts
eller kommer att inledas beträffande bl.a.
Säkerhetspolisens arbete kan ge utskottet anledning
att återkomma till denna granskningsuppgift.
I en reservation (fp) anförs att vad som hittills
framkommit vid utskottets granskning inte är
underlag nog för att bedöma om de hemliga
föreskrifternas innehåll stridit mot
grundlagsförbudet mot anteckning enbart på grund av
politisk åskådning. Frågan om åsiktsregistrering
förekommit och i så fall i vilken omfattning bör
enligt reservationen bli föremål för undersökning av
en särskild oberoende kommission.
I en reservation (v, mp) i frågan om regeringens
föreskrifter om Säkerhetspolisens register anförs
att regeringens hemliga föreskrifter möjliggör en
mer extensiv registrering än som har varit avsikten
enligt de öppna föreskrifter som finns i ämnet. Mot
denna bakgrund anser reservanterna att de hemliga
föreskrifterna inte kan anses förenliga med vare sig
den tidigare gällande 2 §
personalkontrollkungörelsen eller förbudet mot
åsiktsregistrering i 2 kap. 3 § regeringsformen.
Regeringarna har alltså enligt reservanterna under
den tid som granskningen avser möjliggjort en
omfattande åsiktsregistrering av svenska medborgare
i strid med grundlagen och trots att flertalet av
dessa personer knappast kan ha utgjort någon fara
för rikets säkerhet. Reservanterna anför vidare att
granskningen har utvisat att Säkerhetspolisen synes
vara den instans som i första hand tagit initiativ i
beredningsfrågor kring de aktuella föreskrifterna.
Enligt reservanternas mening har regeringarna
intagit en alltför passiv roll och inte tagit ett
tillräckligt politiskt ansvar när det gällt
föreskrifternas innehåll. Sammantaget finner
reservanterna att vad som kommit fram i granskningen
föranleder skarp kritik av de ifrågavarande
regeringarna.
Beträffande regeringens handläggning av målet
Leander vs Sverige anför utskottet att det inte går
att nu bortse från att en annan tidsanda än dagens
präglade synen på det angelägna i att försvara
personalkontrollsystemet generellt. Utskottet är
därför inte berett att rikta någon kritik mot sättet
att föra Sveriges talan i kommissionen och domstolen
i Strasbourg.
I en reservation (fp, v, mp) ifrågasätts själva
utgångspunkten att så konsekvent som skett försvara
ett system som innebar att harmlösa uppgifter kunde
registreras och lämnas ut på det sätt som skett
beträffande Torsten Leander. Enligt reservanterna
kan i hög grad ifrågasättas det rimliga i att
regeringen hösten 1984 valde att föra processen i
stället för att söka nå en uppgörelse med Torsten
Leander.
Den granskning som har genomförts med anledning av
en anmälan som gäller statsminister Göran Perssons
lån av ett hus i Spanien sommaren 1997 har enligt
utskottets majoritet inte lett till att någon kritik
kan riktas mot statsministern från konstitutionella
utgångspunkter.
I en reservation (fp) anförs att statsministern -
för att undgå att hamna i en situation där
allmänhetens förtroende för honom kunde riskera att
rubbas - borde ha visat större försiktighet i
samband med den rekreation i Spanien vid vilken han
bodde i det lånade huset. Enligt vad som anförs i
reservationen kunde statsministern t.ex. i förväg ha
inhämtat vad hyran skulle uppgå till och vid ett
eventuellt besked att husägaren ej önskade någon
hyra ha valt ett annat semesteralternativ. Det som
hänt i ärendet visar enligt reservanten att det är
önskvärt att det utarbetas tydligare normer för vad
som är godtagbart och inte godtagbart i samband med
alla slag av gåvor och andra förmåner till statsråd
i olika regeringar.
Under sin tid som försvarsminister mottog Anders
Björck tre officiella gåvor i form av vapen. Det är
enligt utskottets mening uppenbart att Anders Björck
mottog vapnen i egenskap av försvarsminister och
inte som privatperson. Utan att rikta någon kritik
mot Anders Björck för att han inte överlämnade
pistolerna till Försvarsdepartementet understryker
utskottet vikten av att de rekommendationer från
Etikkommittén som numera finns i fortsättningen
beaktas i fall som det nu aktuella.
Granskningen av det svenska biståndet till kampen
mot apartheid har givit vid handen att regeringen
synes ha uppfyllt de formella krav som kan ställas
från konstitutionell synpunkt.
I frågan om försvaret av kronan år 1992 anför
utskottet att den konstitutionellt grundade
principen om likabehandling inte utesluter
ställningstaganden från rent samhällsekonomiska
utgångspunkter. En annan fråga är enligt utskottet
om finansministerns eller regeringens agerande varit
det mest lämpliga. En sådan bedömning måste enligt
utskottet grunda sig på ett omfattande
forskningsarbete med perspektiv långt tillbaka i
tiden och analyser av vad kronförsvaret kan ha för
betydelse i framtiden. En allmän debatt och
forskning rörande kronförsvaret pågår för närvarande
och frågan ligger också inom ramen för
Demokratikommitténs uppdrag. I dessa sammanhang kan
det enligt utskottet självfallet komma fram
uppgifter som kan ge utskottet anledning att närmare
granska förhållanden som har samband med
kronförsvaret.
I en reservation (c, v, mp) anförs att det är
angeläget att undersöka om det förekommit särskild
information från regeringens eller statsråds sida
till vissa utvalda aktörer för att ge just dem
möjlighet att vidta åtgärder för att skydda sig från
valutaförluster eller göra rena valutavinster.
Reservanterna anser att en sådan undersökning bör
genomföras i granskningsarbetet under nästa
riksmöte.
1 Regeringens förhållande till
riksdagen

1.1 Statsrådet Göran Perssons uppgifter vid
utfrågningen om skolans kommunalisering år
1990
Ärendet
Frågan om statsrådet Göran Perssons uppgifter vid en
utfrågning i konstitutionsutskottet om skolans
kommunalisering år 1990 har anmälts till granskning
av utskottet. I anmälan bilaga A 1.1 refereras dels
valda delar av konstitutionsutskottets utfrågning av
Göran Persson våren 1990, dels valda delar av Göran
Perssons bok "Den som är satt i skuld är icke fri"
som kom ut under 1997. Enligt anmälan finns det skäl
för utskottet att granska om de uppgifter som gavs
av den dåvarande skolministern vid utfrågningen 1990
var korrekta. Med anledning av anmälan har utskottet
inhämtat en promemoria från Statsrådsberedningen
daterad 1998-03-18 bilaga A 1.2. Härutöver har
utskottet genomfört en utfrågning med statsministern
den 28 april 1997 bilaga B 8.
Ärendets bakgrund i korthet
Den dåvarande socialdemokratiska regeringen, i
vilken Göran Persson innehade posten som
skolminister, lade i början av år 1989 fram en
proposition om skolans utveckling och styrelse
(prop. 1989/90:4). I propositionen aktualiserades
frågan om en kommunalisering av lärar- och
skolledartjänster, ett led i avskaffandet av det
dubbla huvudmannaskapet för den svenska lärarkåren.
Propositionen innehöll emellertid inget förslag till
ändring på det aktuella området (1988/89:UbU4, rskr.
95).
I kompletteringspropositionen (prop. 1988/89:150)
anförde regeringen att kommunerna borde få det fulla
arbetsgivaransvaret för lärarna. Ett kommunalt
huvudmannaskap skulle för kommunerna innebära ansvar
också för frågor om löne- och anställningsvillkor
för lärare och skolledare. Inställningen i frågan
bland kommunernas och lärarnas fackliga
organisationer var enligt propositionen viktig att
beakta vid utformningen av arbetsgivaransvaret.
I proposition 1988/89:41, som förelades riksdagen
hösten 1989, föreslogs att den statliga regleringen
av löne- och anställningsvillkor för de aktuella
tjänsterna skulle upphöra med 1990 års utgång.
Utbildningsutskottet tillstyrkte propositionen
(1989/90:UbU9). I en reservation (m och fp)
avstyrktes propositionen med motiveringen att
propositionen utgjorde ett otillbörligt inhopp i den
pågående avtalsrörelseen. I en mp-reservation
framhölls det olyckliga i att kommunaliseringsfrågan
tagits upp i avtalsrörelsen innan riksdagen fattat
beslut i frågan. Både (mp) och (c) avstyrkte
propositionen. I särskilda yttranden (m, fp, c resp.
vpk) kritiserades att kommunaliseringsfrågan
blandats samman med avtalsrörelsen. Riksdagen beslöt
i enlighet med utskottets hemställan (rskr.
1989/90:58).
Avtalsrörelsen år 1989 på skolans område var en
långt utdragen process. Under våren informerades de
fackliga organisationerna i olika omgångar om
regeringens ambitioner vad gällde skolans
kommunalisering och att regeringen hade för avsikt
att lägga fram en proposition i ärendet. Den 7 april
1989 presenterades för de fackliga organisationerna
ett dokument där Arbetsgivarverkets utgångspunkter
för avtalsrörelsen lagts fast. I verkets förslag
till principöverenskommelse den 23 september 1989
angavs som en av förutsättningarna för förslaget att
parterna skulle förklara sig införstådda med att den
statliga regleringen av tjänsterna i det kommunala
skolväsendet skulle upphöra vid utgången av år 1990.
I en skrivelse av den 18 oktober från
Arbetsgivarverkets t.f. generaldirektör till SACO/SR
framhölls att frågan om ett beslut om ett samlat
huvudmannaskap inte var en förhandlingsfråga i
avtalsrörelsen utan en sak som det ankom på regering
och riksdag att ta ställning till.
Arbetsgivarverket lade den 30 oktober 1989 fram två
alternativa bud, varav det ena förutsatte en
övergång till ett samlat kommunalt huvudmannaskap
och en omreglering av lärarnas arbetstider m.m.
Skillnaden i lönehänseende mellan detta bud och det
bud som innebar status quo i huvudmannaskapsfrågan
beräknades till drygt 5 %. TCO-S godtog efter
medlemsomröstning det förstnämnda budet i slutet av
november. SACO/SR godtog efter konfliktåtgärder i
mitten av december ett avtal som innebar vissa
förändringar i förhållande till budet den 30
oktober.
Konstitutionsutskottets behandling våren 1990 av
frågan om relationerna mellan regeringen och
Arbetsgivarverket
Konstitutionsutskottet tog i sin granskning av
regeringen våren 1990 upp frågan om 1989 års
förhandlingar på lärarområdet med utgångspunkt i
relationerna mellan regeringen och Arbetsgivarverket
(1989/90:KU30 s. 63 f.). I ärendet förelåg två
promemorier upprättade inom civil- respektive
utbildningsdepartementet. Offentliga utfrågningar
ägde rum inför utskottet med generaldirektör Birger
Bäckström och förhandlingschef Peter Stare,
Arbetsgivarverket, förhandlingschefen vid TCO-S Jack
Elwing, ordföranden i Sveriges lärarförbund (SL)
Solveig Paulsson och ordföranden i Sveriges
facklärarförbund (SFL) Christer Romilson,
ordföranden och förhandlingschefen i SACO/SR Lars
Dahlberg, ordföranden i Lärarnas riksförbund (LR)
Ove Engman, ordföranden i Statsanställdas förbund
(SF) Curt Persson samt med civilminister Bengt K Å
Johansson och skolminister Göran Persson. Samtliga
utfrågningar har återgivits i bilaga B till 1990 års
granskningsbetänkande.
Den 29 mars 1990 höll konstitutionsutskottet en
offentlig utfrågning med civilminister Bengt K Å
Johansson och skolminister Göran Persson.
Utfrågningen varade nära 2,5 timmar och
uppteckningen av utfrågningen omfattar 36 sidor i
KU:s handlingar (bilaga B 13). Här återges endast
vissa frågeställningar och svar från dåvarande
skolministern som fått förnyad aktualitet genom den
skildring av förspelet till skolans kommunalisering
som ges i Göran Perssons 1997 utgivna bok Den som är
satt i skuld är icke fri.
Skolministern tillfrågades om han ställt ut några
löften (till Lärarnas riksförbund, LR) om pengar på
villkor att LR gick med på kommunalt huvudmannaskap
för skolan. Frågan hade anknytning till
skolministerns möte med LR den 16 mars 1989. På
denna fråga svarade Göran Persson bl.a.:
Självfallet har varken löften eller hot förekommit.
Träffen den 16 mars var en överläggning som jag tog
initiativ till. Jag ville träffa LR:s ledning för
att redovisa regeringens syn på skolpolitiken. Jag
hade ett tillfälle i och med att
distriktsordförandena var samlade. Jag utvecklade då
ett resonemang som jag sedan höll fast vid hela
våren, sommaren och hösten och sedan byggde mitt
riksdagsanförande på när riksdagen fattade beslut
den 8 december om kommunaliseringspropositionen. - -
- Jag var mycket tydlig då jag sade att vi inte
resonerade om årets avtalsrörelse - självfallet
inte. Jag hade varken mandat eller befogenhet att ha
någon uppfattning om den. Men för mig som
skolminister är det viktigt att göra tydligt hur jag
långsiktigt bedömer utvecklingen i gemensam sektor,
eftersom det får en sådan strategisk konsekvens för
skolans personal. (- - -)
På frågan om kommunaliseringen av skolan i praktiken
kom att utgöra en del i löneförhandlingarna svarade
Göran Persson:
Elisabeth Fleetwood är nu inne på den del som
Arbetsgivarverket har att hantera. De har att fånga
upp det allmänna resonemang av skolpolitisk natur
som jag har fört. Hur de tolkar det och omsätter det
till bud till motparterna är deras ansvar. (- - -)
Med anledning av de två skilda förhandlingsbud - ett
med större lönepåslag plus kommunalisering och ett
annat med lägre lönepåslag utan kommunalisering -
som SAV lagt fram för de fackliga organisationerna
tillfrågades Göran Persson om hur han såg på budet
med det lägre lönepåslaget. Persson svarade:
Jag kan göra svaret ganska kort. Det fanns inslag i
båda buden som jag tyckte bra och mindre bra om. När
jag under den perioden fick uppmaningar att lägga
mig i förhandlingarna sade jag att det kunde jag
inte göra, utan här var det Arbetsgivarverket som
skötte förhandlingarna och fick ta ansvaret. Det är
likadant nu efteråt: det tjänar inget som helst
syfte att recensera det ena eller det andra budet.
Det var Arbetsgivarverkets uppgift att hantera
saken, och det gjorde det på sitt sätt. Det tolkade
från sina utgångspunkter de signaler som skickades
från regeringskansliet. Jag har där ingenting att
erinra.
Göran Persson tillfrågades om det var riktigt att
några direkta förhandlingar mellan
personalorganisationerna och företrädare för
regeringen inte hade ägt rum. Göran Persson svarade
(på den direkta frågan "Jag förmodar att både
löneministern och skolministern anser att det
påståendet är riktigt?"):
Ja, självklart. Det finns nog få organisationer som
är så professionella som de fackliga
organisationerna på lärarområdet. Även om det fanns
ett statsråd som skulle förfara på det sättet,
skulle de aldrig sätta sig i en sådan vansinnig
sits.
På en liknande fråga, om det funnits direkta eller
indirekta kontakter med skolministern i
avtalsrörelsen, svarade Göran Persson:
För deras del varade avtalsrörelsen kanske från
början av mars månad fram till dess att avtal
teckandes. Det var en oerhört lång avtalsrörelse.
Under den tiden träffade jag Christer Romilson och
Solveig Paulsson bl.a. den 4 april. Självfallet
förde vi den 4 april samtal av det slag som jag här
redovisat, och de kan naturligtvis dra slutsatser av
det för sin avtalsrörelse, men det är deras sak. Jag
har aldrig fört samtal med honom som har rört
avtalsfrågor av typen arbetstidsfrågor. Det har inte
varit min uppgift eller min ambition.
På frågan om det förts samtal i slutskedet av
avtalsrörelsen svarade Göran Persson:
Något sådant kan jag inte erinra mig. Som jag sade
förut har jag respekt för de fackliga
organisationerna. De är ytterst professionella. (- -
-) När de träffar ett statsråd för de ingenting
annat än samtal som rör skolpolitiken.
Utskottet framhöll i sitt utlåtande bl.a. att det
låg i sakens natur att vissa kontakter mellan
Arbetsgivarverket och civilministern men även andra
berörda statsråd måste kunna förekomma före och
under en avtalsrörselse. Det var också enligt
utskottets mening angeläget att Arbetsgivarverket
hade klara riktlinjer för sitt agerande.
Beträffande avtalsrörelsen innebar förhållandena
att man i förhandlingsarbetet helt naturligt inte
kunde bortse från konsekvenserna av ett eventuellt
ändrat huvudmannaskap. På grund av det tidsmässiga
sambandet mellan regeringens strävanden att finna en
lösning på huvudmannaskapet för skolans personal och
de pågående förhandlingarna uppkom enligt utskottet
uppenbart på sina håll vissa missförstånd
beträffande regeringens och Arbetsgivarverkets
avsikter. Utskottet hade funnit att vid de
tillfällen då regeringen informerade de fackliga
organisationerna i kommunaliseringsfrågan i enlighet
med medbestämmandeavtalet diskuterades i princip
inte löne- och anställningsvillkor. Granskningen
hade visat att Arbetsgivarverkets avtalsbud hösten
1989 överensstämde med målsättningarna i den
personalpolitiska propositionen och att verket helt
naturligt utgått från att förändringar i fråga om
huvudmannaskapet för lärarna kunde komma i fråga.
Kommunaliseringsfrågan var enligt vad civil- och
skolministern uppgett för utskottet av den
karaktären att åtgärden krävde riksdagsbeslut.
Granskningen föranledde utöver det anförda inte
något uttalande från utskottet.
Mot majoritetens uppfattning reserverade sig dels
representanterna för (m) och (fp), dels
representanterna för (c). De förstnämnda ansåg
sammanfattningvis att granskningen givit vid handen
att skolministern ingripit i avtalsförhandlingarna
på ett sätt som skadat avtalsförhandlingarna, vilket
det fanns anledning kritisera. C-ledamöterna anförde
bl.a. att det förhållandet att
kommunaliseringsfrågan genom det tidsmässiga
sambandet drogs in i avtalsrörelsen var synnerligen
olyckligt och ledde till att resultatet av
avtalsrörelsen kom att stå i mindre god
överensstämmelse med riktlinjerna i den
personalpolitiska propositionen i fråga om de
samhällsekonomiska konsekvenserna. I ett särskilt
yttrande framförde Miljöpartiets representant att
granskningen inte gett anledning att från
konstitutionella utgångspunkter rikta någon
anmärkning mot berörda statsråd. Det var dock djupt
olyckligt att kommunaliseringsfrågan togs upp innan
riksdagen fattat beslut i frågan.
Aktuellt avsnitt i Göran Perssons bok
Det aktuella avsnittet i Göran Perssons bok Den som
är satt i skuld är icke fri finns på s. 156-162
under rubriken Hur kommunerna tog över skolan.
I ett inledande avsnitt beskrivs utgångsläget vad
gäller skolans kommunalisering på följande sätt:
Hur skulle det mångåriga motståndet mot
kommunaliseringen mjukas upp? Lösningen låg, trodde
jag, i den avtalsrörelse som skulle genomföras
senare under 1989. Lärarna hade länge klagat över
att de halkat efter andra grupper i
löneutvecklingen. Om de kunde erbjudas ett rejält
lyft skulle de kanske vara beredda att ge upp sitt
motstånd mot en kommunalisering. Strategin var att
sockra lönebudet så mycket att det skulle bli svårt
för lärarfacken att inför sina medlemmar försvara
att man inte förhandlat hem det.
Reaktionerna från lärarnas fackliga organisationer
beskrivs på följande sätt:
När jag först kontaktade de båda fackliga
lärarorganisationerna möttes jag av stort intresse
för tanken på en byteshandel mellan löner och
kommunalisering. Framför allt TCO-lärarna såg stora
möjligheter... Även Lärarnas Riksförbund var till en
början avvaktande positivt. - - - TCO-förbundet
meddelade att man kunde acceptera en kommunalisering
om lärarna fick rejäla lönelyft och förbättrade
villkor. Det var en viktig delseger. Om en enad
lärarkår hade sagt nej hade det aldrig gått. För
Saco-lärarna var själva tanken på kommunalisering
omöjlig. De krävde att frågan avfördes från
avtalsrörelsen och gick ut i en enorm kampanj mot
mig.
I en reflexion över sammankopplingen av den
politiska och den fackliga processen skriver Göran
Persson:
Jag kritiserades av Lärarnas Riksförbund för att jag
hade fräckheten att blanda mig i en lönerörelse. Som
om inte motsatsen - att det fackliga intresset var
rakt inne i politiken - gällt hela tiden. Med då
reagerade ingen. När jag använde den fackliga
processen i politiskt syfte protesterade man. Jag
tycker inte att det är något fel att koppla ihop den
politiska och den fackliga processen. Vi har starka
fackliga organisationer. Det är ett konstruktivt och
bra inslag i vår demokrati. De fackliga
organisationerna påverkar politiken. Det är i sin
ordning. Då tycker jag det är bara rimligt att
regeringsmakten också kan påverka organisationerna.
Rapport-intervju
I en intervju i Rapport SVT 2 den 2 februari 1998
tillfrågades Göran Persson om han ångrade att han i
boken så öppet beskriver hur det egentligen gick
till med skolans kommunalisering. Persson svarade
nej på frågan och menade att det var känt och är
känt och redovisat till KU i en inlaga från
Utbildningsdepartementet redan 1990.
På frågan om det inte hade varit bättre att Persson
sagt i KU vad han säger i boken svarade Persson att
KU inte frågade om förspelet till avtalsrörelsen.
Persson menade att KU påstått att han gått in i
själva förhandlingarna och förhandlat med lärarna
och att det var detta granskningen av det
konstitutionella gällde.
På reporterns fråga om Persson i boken bekräftar
påståendet att han bedrivit byteshandel svarade
Persson att han aldrig bedrivit någon byteshandel.
Statsrådsberedningens promemoria
Utskottet har berett statsministern tillfälle att
lämna synpunkter på ärendet, och svaret har lämnats
i en promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen
den 18 mars 1998.
Av promemorian framgår bl.a. att Göran Persson vid
utfrågningen i KU redovisade relationerna mellan
honom och de fackliga organisationerna i
avtalsförhandlingarna. Arbetsgivarverket skötte
kontakterna med de fackliga organisationerna i dessa
förhandlingar. Vid Göran Perssons kontakter med de
fackliga organisationerna, som gällde frågan om
kommunaliseringen, förde Persson ett principiellt
resonemang om tillväxt i kommunal verksamhet, om
förutsättningarna för en bättre personalpolitik med
ett renodlat huvudmannaskap för lärarna samt om
lönenivåns betydelse för läraryrkets status.
Samtidigt informerade han organisationerna om att en
kommunalisering kunde påverka avtalsrörelsen. Han
diskuterade enligt promemorian dock aldrig sådana
löne- och andra avtalsfrågor som Arbetsgivarverket
ansvarade för.
I sin bok beskriver enligt promemorian Persson
endast just dessa långsiktigt positiva effekter av
ett ändrat huvudmannaskap. Det är denna
"byteshandel" han syftar på i det aktuella avsnittet
och inget annat.
De avsnitt ur boken som har citerats i anmälan bör
enligt promemorian förstås mot bakgrund av den då
rådande förhandlingsordningen inom den statliga
sektorn, där Arbetsgivarverket förberedde och
genomförde förhandlingar och regeringen och
riksdagen beslutade om de anslagsmässiga
konsekvenserna av träffade avtal. Det låg som
konstitutionsutskottet uttalat i
granskningsbetänkandet 1990 i sakens natur att vissa
kontakter måste kunna förekomma mellan
Arbetsgivarverket och beröda statsråd före och under
en avtalsrörelse. Arbetsgivarverket gjorde enligt
promemorian en självständig bedömning av vilka
förändringar i anställnings- och lönevillkor som
skulle krävas vid ett kommunalt huvudmannaskap.
Inget statsråd gav några instruktioner till
Arbetsgivarverket om att regeringen önskade en viss
nivå på det kommande läraravtalet.
Däremot bedömde Persson att ett avtal enligt
Arbetsgivarverkets beräkningar passade mycket väl in
i en strategi som gick ut på att bryta det fackliga
motståndet mot en kommunalisering. Därför agerade
Göran Persson inom regeringen också för att det
skisserade lönebudet skulle vara möjligt att lägga.
De uppgifter som Persson lämnade inför KU 1990 var
och är enligt promemorian korrekta. Det finns ingen
motsättning mellan dessa uppgifter och innehållet i
Perssons bok, framhålls det i promemorian.
Utfrågning med statsministern
Statsministern anförde inledningsvis att det inte
fanns någon motsättning mellan beskeden han gav till
KU 1990 och den version som ges i den aktuella
boken. Enligt statsministern var frågan om lärarnas
möjligheter till löneökningar vid en kommunalisering
endast en del av dåvarande skolministerns budskap
1990. En del av resonemanget gällde den kommunala
sektorns kommande utveckling jämfört med den
statliga, en annan del bättre
fortbildningsmöjligheter och en tredje del
förändringar av undervisningsskyldigheten. Det var
enligt statsministern en rad stora skolpolitiska
frågor som konvergerade våren 1989.
Statsministern ombads sammanfatta de svar han gav
till KU på frågor som rörde påståenden om att
lärarna skulle få mer statliga pengar i lönerörelsen
om de ändrade uppfattning i kommunaliseringsfrågan.
Enligt statsministern ryms det i dagens diskussion
en del missförstånd om vilket inflytande regeringen
hade på avtalsrörelserna jämfört med dagens
situation. Skillnaden bestod främst i att
Regeringskansliet på den tiden, bl.a. genom att
statssekreteraren i Civildepartementet satt i
Arbetsgivarverkets styrelse, var djupt involverat i
avtalsrörelserna tills Arbetsgivarverket gick in i
förhandlingsarbetet. Perssons uppgift som
skolminister var att driva sina skolpolitiska
ståndpunkter och göra dem kända. Han sade sig aldrig
ha gått över gränsen mellan vad Arbetsgivarverket
skulle göra och vad han själv borde och kunde göra
som politiker före den formella starten av
avtalsrörelsen.
Statsministern avvisade påståenden om att det
skulle ha förekommit löften om pengar till de
fackliga organisationerna med koppling till
kommunaliseringen av skolan. I detta sammanhang
beskrev statsministern skillnaderna mellan hur han
uttryckt detta och annat i boken jämfört med vad som
yttrades i KU. Enligt Persson har han tagit ut
svängarna litet mer i boken. Även om det inte rör
sig om ett skönlitterärt försök, är det dock ett
annorlunda sätt att behandla samma fråga jämfört med
utfrågningen i utskottet.
I frågan om skillnaderna i nivå mellan de två bud
som Arbetsgivarverket lade var att betrakta som
"priset för kommunaliseringen" bör beaktas att det
även gällde arbetstidsfrågor,
undervisningsskyldighet och fortbildningsfrågor,
menade statsministern.
Budskapet som dåvarande skolministern framförde
till lärarna och deras fackliga organisationer var
enligt statsministern i stort sett detsamma från
mars 1989 fram till riksdagsbeslutet i december
samma år. Ett drygt hundrafemtital möten hölls på
detta samma tema.
Utställdes det några löften om extra statliga
pengar i lönerörelsen 1989? I boken talas det om "en
byteshandel mellan löner och kommunalisering" och
att finansministern ställt särskilda pengar till
förfogande för lärarlönerna. Är detta samma sak som
den analys om framtiden som Persson talat om i KU-
utfrågningen? Enligt statsministern lovades aldrig
några extra pengar för lärarna och deras fackliga
organisationer. När budet från Arbetsgivarverket
skulle läggas var det emellertid nödvändigt att
övertyga Finansdepartementet om att pengar behövdes
för detta ändamål.
Hade de två skilda nivåerna i lönebudet samma
innebörd som att skolministern hade ambitionen att
höja lärarnas löner i allmänhet? Enligt
statsministern var det Arbetsgivarverkets bedömning
att man skulle lägga buden på det sättet. Därmed var
det inte skolministerns ansvar. Statsministern
menade att om Arbetsgivarverket inte lagt ett bud på
den högre nivån, hade skolministern varit politiskt
"förbrukad".
Ett relativt omfattande meningsutbyte förekom vid
utfrågningen om de två lönebuden och skillnaderna
mellan dessa samt vad som utgjorde vad som kallats
"socker" i budet som låg på högre nivå. En tolkning
var att lärarna, om de godtog kommunaliseringen,
därmed också fick ändrade villkor avseende bl.a.
reglerad arbetstid etc. Kan man tala om "socker" om
den högre ersättningen svarar mot faktiska
prestationer? Statsministern antog att
Arbetsgivarverket gjorde en total sammanvägning och
baserade sitt bud på denna. Som skolminister
uppfattade han budet som alldeles för dåligt när det
lades. Både arbetstidsförändringarna och
förändringarna av undervisningsskyldigheten var
positiva faktorer åtminstone för delar av
kollektivet, och vissa förändringar kostade pengar
som inte avspeglades i de högre lönerna.
Var det så att de som tackade ja till
kommunaliseringen fick mer i någon rimlig mening
eller fick de mindre? Enligt statsministern var
utfallet av lönerörelsen väldigt bra genom att
lärarlönerna som länge släpat efter höjdes allmänt.
Alla var inte nöjda eftersom det skedde en viss
utjämning av lönerna också.
Är det så att den bild statsministern givit i sin
bok stämmer väl överens med den bild SACO-facket gav
1990, nämligen att ett av facken hade ställt sig
positivt genom löftet om extra lönehöjningar? I
boken var det närmast ett skeende som statsministern
beskriver. Det han skrivit om i boken handlar om det
dåvarande skolministern gjorde och som låg inom de
gränser konstitutionen satt upp.
Fanns det, trots ansträngningar i Regeringskansliet
att komma bort från en politisk styrning av
Arbetsgivarverket, fortfarande en sådan tendens år
1989? Statsministern trodde inte att så var fallet,
med referens till bl.a. de personer som satt i SAV
på den tiden och som var måna om att regelverket
respekterades. En av de "tuffaste"
generaldirektörerna satt dessutom som ordförande i
SAV:s styrelse.
Statsministern förnekade att det fanns
formuleringar i boken som skulle tyda på att han
befann sig farligt nära gränsen för sammanblandning
mellan politiken och lönerörelsen. Men boken är inte
alls lika stringent som utfrågningen i KU. I en bok
är man inte så noga med detaljer. Det är mer ett
skeende och ett förhållningssätt som beskrivs. Dock
har statsministern inte skrivit något annan i boken
än vad han sade till KU. Det finns ingen motsättning
mellan innehållet i boken och i KU-protokollet, sade
statsministern.
Statsministern förnekade att vissa formuleringar i
boken kan tolkas så att det är fritt fram för
regeringen att blanda sig i lönerörelser och att
statsministern medger att han blandade sig i
lönerörelsen på lärarområdet 1989. Finns det
någonstans i KU:s fyrtiosidiga protokoll någonting
som gäller den uppläggning som är den centrala
enligt boken? Enligt statsministern finns det i den
politiska bakgrunden, hur avtalsrörelsen lades upp
och i vissa dokument som fogades till utfrågningen,
bl.a. en promemoria från Statsrådsberedningen.
Utskottets bedömning
I granskningsanmälan anförs att det, mot bakgrund av
den skildring som ges i statsminister Göran Perssons
bok av avtalsrörelsen 1989 på skolans område, finns
skäl att granska om de uppgifter som gavs av den
dåvarande skolministern vid utfrågningen 1990 var
korrekta. Utskottet har i detta syfte givit
statsministern tillfälle att lämna synpunkter till
utskottet med anledning av anmälan. Statsministerns
synpunkter har överlämnats i form av en promemoria
från Statsrådsberedningen. Härutöver har
statsministern utfrågats av utskottet, där frågor
ställdes om bl.a. överensstämmelsen mellan Göran
Perssons svar vid utfrågningen 1990 och skildringen
av 1989 års avtalsrörelse på skolområdet i den bok
av statsministern som gavs ut 1997.
1990 års granskning utgick från relationen mellan
regeringen och Arbetsgivarverket under de aktuella
förhandlingarna år 1989. Utskottsmajoriteten anförde
i detta sammanhang inte någon kritik från
konstitutionella utgångspunkter mot berörda
statsråd, civilminister Bengt K Å Johansson och
skolminister Göran Persson. Utskottsmajoriteten lade
de uppgifter som de nämnda statsråden meddelat till
utskottet till grund för sin bedömning utan att,
såvitt utskottet kan finna, ifrågasätta
sanningshalten i dessa uppgifter. Statsministern har
vid årets granskning vitsordat de sakuppgifter han
lämnade vid utfrågningen 1990. Mot denna bakgrund
finner utskottet ingen anledning att ifrågasätta de
uppgifter som dåvarande skolministern lämnade till
utskottet 1990.
Statsministern har under den här aktuella
granskningen uttalat att det i sak inte finns någon
motsättning mellan de uppgifter han lämnade 1990 och
skildringen i boken 1997. Vad som skulle kunna
tolkas som skillnader i detta hänseende beror enligt
statsministern främst på att han i boken lämnat en
friare och mindre detaljerad och nyanserad bild av
1989 års händelser.
Granskningen föranleder i övrigt inget ytterligare
uttalande av utskottet.
1.2 Försvarsministern och Försvarsmaktens
ekonomiska problem
Ärendet
I en granskningsanmälan som inlämnades i december
1997, bilaga A 1.3, hemställs att
konstitutionsutskottet bör granska
försvarsministerns agerande och ansvar i samband med
de ekonomiska problem som uppstått i Försvars-makten
sedan försvarsbeslutet 1996. Med anledning av
anmälan har utskottet inhämtat en promemoria från
Statsrådsberedningen, upprättad inom
Försvarsdepartementet, bilaga A 1.4. Härutöver har
genomförts utfrågningar med dels överbefälhavare Owe
Wiktorin och konteramiral Torsten Lindh den 15 april
1998, bilaga B 5, dels försvarsminister Björn von
Sydow den 17 april 1998, bilaga B 6.
Allmän bakgrund
1995 och 1996 års försvarsbeslut
Försvarsbeslutet för perioden 1997-2001 fattades i
två etapper. Den första etappens försvarsbeslut
avseende perioden 1997-2001 fattades hösten 1995
(prop. 1995/96:12, bet. 1995/96:FöU1, rskr.
1996/97:44-46). Den andra etappens beslut fattades i
december 1996 (prop. 1996/97:1, prop. 1996/97:4,
skr. 1996/97:199, bet. 1996/97:FöU1).
1995 års beslut utgick från de radikala
säkerhetspolitiska förändringar som skett i Sveriges
omvärld efter det att uppdelningen i två maktblock
upphört. Mot denna bakgrund borde totalförsvaret,
enligt riksdagens mening, utformas med utgångspunkt
i ett vidgat säkerhetsbegrepp, som förutom
försvarets traditionella uppgifter även innefattar
uppgifterna att genomföra internationella
fredsfrämjande och humanitära insatser. De
riktlinjer som riksdagen drog upp för totalförsvaret
sammanfattas i nyckelorden anpassning, helhetssyn,
folkförsvar och internationella uppgifter.
Proposition 1996/97:4 utarbetades på grundval av
bl.a. Försvarsberedningens bedömningar av det
säkerhetspolitiska läget och de ekonomiska
förutsättningarna för totalförsvaret. Enligt
propositionen delade regeringen Försvarsberedningens
slutsats att riktlinjerna för totalförsvaret borde
bestå. Enligt regeringens mening fanns det inte
heller anledning att i någondera riktningen föreslå
en ändring av den ekonomiska ram riksdagen beslöt år
1995, innebärande en besparing om 4 miljarder kronor
på de årliga försvarsutgifterna jämfört med
budgetåret 1994/95, en besparing som skall vara
genomförd år 2001. Anslaget inom utgiftsområdet
avseende budgetåret 1997 uppgick enligt riksdagens
beslut till 42 373 miljoner kronor.
1997 års försvarsbeslut
I budgetpropositionen för 1998 (prop. 1997/98:1)
avseende utgiftsområde 6 Totalförsvar föreslogs en
utgiftsram för år 1998 på 41 244 miljoner kronor. I
propositionen framhölls två allvarliga problem som
regeringen uppmärksammat och som,om de inte
åtgärdades, kunde äventyra totalförsvarsbeslutet.
Det första problemet gällde en kraftig nedgång av
kompetensen inom befälskåren. Det andra problemet
gällde att det i Försvarsmaktens planläggning finns
verksamhetskostnader om ca 300-500 miljoner kronor
per år utöver den ram som riksdagen bestämt. Enligt
Försvarsmakten kunde endast ambitionssänkningar
åstadkomma balans på kort sikt. Försvarsmakten hade
vidare anmält att det inte kunde uteslutas att
förslag om strukturella åtgärder avseende såväl
krigs- som grundorganisation måste föreläggas
riksdagen för att åstadkomma balans mellan uppgifter
och resurser.
Det framhölls vidare i propositionen att
Försvarsmakten i april 1997 fått i uppdrag att hålla
regeringen informerad om hur man avsåg lösa den
aviserade obalansen. Efter en redovisning från
Försvarsmakten i augusti 1997 hade regeringen
beslutat att ge myndigheten i uppdrag att förklara
hur obalansen uppkommit och lämna en redovisning av
alternativa åtgärder för att komma till rätta med
den. Regeringen avsåg att återkomma till riksdagen i
denna fråga under år 1998.
Försvarsutskottet anslöt sig i sitt betänkande med
anledning av propositionen (1997/98:FöU1) till
regeringens bedömning att de nämnda problemen var
allvarliga och anförde vidare att detta förhållande
underströks av att utskottet fått information om att
obalansen kunde visa sig betydligt större än vad som
redovisats i propositionen. Utskottet hade därför
ingen erinran mot de uppdrag som regeringen givit
Försvarsmakten. Utskottet förutsatte att regeringen
skulle återkomma till riksdagen under år 1998 med
sin bedömning och eventuella förslag till beslut för
det fall det krävdes en annan inriktning av
Försvarsmaktens verksamhet än den som fastställdes i
1996 års totalförsvarsbeslut.
Utskottets förslag till beslut avseende anslaget
inom utgiftsområde 6 avvek något från propositionens
förslag men överensstämde med den föreslagna
totalramen. Vänsterpartiet och Miljöpartiet
reserverade sig till förmån för en minskad totalram.
I kammardebatten den 5 december 1997 inför beslutet
om Sveriges totalförsvar 1998 (prot. 1997/98:41)
togs frågan om försvarets ekonomiska situation upp
av Henrik Landerholm (m), Lennart Rhodin (fp) och
Sven Lundberg (s), innan försvarsministern gick in i
debatten. Med anledning av de larmrapporter om
underskottet i försvarsbudgeten i storleksordningen
10 miljarder kronor som Landerholm och Rhodin
refererat i sina inlägg anförde försvarsminister
Björn von Sydow bl.a. följande:
Det är riktigt att vi i budgetpropositionen anmält
att det kan röra sig om 300-500 miljoner kronor. De
uppgifter som cirkulerat de senaste veckorna och
månaderna om ytterligare stora uppifter vill jag
inte lägga till bas för en diskussion i dag i
Sveriges riksdag, eftersom det ännu inte är
utklarerat vari de består, hur stora de är eller vad
de har för karaktär. Jag har heller inte haft
samtal med överbefälhavaren under senare tid på
denna punkt. Jag vet därför inte vad
överbefälhavaren i sin egenskap av chef för
Försvarsmakten har att säga till regeringen i detta
sammanhang. (Anförande 35)
- - -
Så fort det under tidig höst anmäldes från
högkvarteret att det kunde röra sig om större
överbudgetering eller underskott har vi haft
diskussioner inom ramen för en arbetsgrupp som
tillsattes genom ett regeringsbeslut och som består
av representanter för Försvarsmakten och
Regeringskansliet.
Jag kan säga att det har varit mycket olika
innebörd i de siffror som diskuterats och som
framförts. Det finns fortfarande mycket arbete att
göra för Regeringskansliet för att få genomlyst vari
dessa möjliga underskott består. Det gör att jag för
dagen icke är beredd att göra några utsagor, vare
sig om s.k. ansvar eller mera precist och i så fall
hur beslut skall föreslås, om regeringen skall
föreslå riksdagen, om regeringen skall fatta egna
beslut eller om beslut skall fattas inom
Försvarsmakten. Jag är icke beredd att göra sådana
uttalanden innan jag känner att regeringen
kunskapsmässigt står på en fastare grund när det
gäller vari dessa ekonomiska problem består.
(Anförande 39)
- - -
Ingen försvarsminister kan väl vara nöjd med ett
ekonomiskt styrsystem av den art som vi upplever när
vi får den här typen av dialoger och oklarheter om
vad som egentligen är kostnadsbudget och vad som är
utfall. Självfallet anser jag att ingen i riksdagens
försvarsutskott skall vara nöjd med något sådant.
Jag har förhoppningen att vi den här gången skall
kunna ta rejäla tag för att få till stånd ett
ekonomiskt styrsystem som gör att vi inte hamnar i
den här situationen igen. - - - Jag avser att i det
fortsatta arbetet också försöka tränga ned i frågan
om vad det är för strukturella fel som gör att
regering efter regering och riksdag efter riksdag
ställs inför den här typen av underskott. (Anförande
45)
Frågor till regeringen/försvarsministern i kammaren
den 11 december 1997
Vid frågestunden den 11 december, dvs. knappt en
vecka efter försvarsbeslutet, togs frågan om
försvarets ekonomiska problem (prot. 1997/98:45)
ånyo upp. Frågor ställdes av Henrik Landerholm (m),
Lennart Rhodin (fp), Carl B Hamilton (fp) och Åke
Carnerö (kd).
Landerholm frågade hur det kom sig att
försvarsministern inte kunde diskutera frågan om
Försvarsmaktens ekonomi vid debatten den 5 december
med hänsyn till att uppgifterna om bristerna
redovisats för Försvarsdepartementet redan i
oktober. Försvarsministern svarade att han den 8
oktober fått en föredragning av en befattningshavare
inom Försvarsmakten om läget och att det fanns många
oklarheter. Först i slutet av föregående vecka hade
försvarsministern haft tillgång till en skrift
ingiven av en högre befattningshavare inom
Försvarsmakten där det hade redovisats ståndpunkter.
På grund av att ÖB var på resa dagarna före
riksdagsdebatten hade försvarsministern inte kunnat
samråda med honom.
Landerholm undrade vidare varför försvarsministern
i debatten den 5 december uppgivit att ÖB inte
personligen stod bakom uppgifterna när ÖB
personligen i försvarsutskottet tillsammans med sin
planeringschef redovisat vidden och innehållet i de
aktuella bristerna. Försvarsministern sade att han
inte kunnat använda uppgifter som inte förelegat i
form av skrivelser från chefen för Försvarsmakten
som underlag för ställningstaganden. En sådan
tjänsteskrivelse skulle inlämnas nästa dag, den 12
december.
I svar på en fråga från Lennart Rhodin uppgav
försvarsministern att han träffat ÖB den 10 december
och att han då bett om en skriftlig redogörelse med
utförligare svar på en del av de aktuella frågorna.
En sådan redogörelse skulle som nämnts inlämnas den
12 december. I ett senare svar meddelade
försvarsministern att det så sent som den 20
november inte förelåg något precist underlag om
underskotten. Dock hade regeringen vid den tiden
kännedom om att underskottet enligt preliminära
bedömningar inom Försvars-makten kunde vara mellan 1
och 2 miljarder kronor per år.
I ett svar på en fråga från Åke Carnerö (kd) sade
försvarsministern bl.a. att det enligt ÖB:s
föredragning föregående dag inte fanns någon
substansskillnad mellan plus- och minusposter i
Försvarsmaktens plan och regeringens förslag
respektive riksdagens beslut 1996. Skillnaden var
hur man skulle använda möjligheten till
rationaliseringar, beträffande vilken Försvarsmakten
sagt sig ha gjort en felbedömning i förhållande till
riksdagsbeslutets intentioner.
Försvarsministerns information till riksdagen den 18
december 1997 om Försvarsmaktens ekonomi
Den 18 december (prot. 1997/98:50) informerade
försvarsministern riksdagen om det uppdrag till
Försvarsmakten som regeringen beslutat om samma dag
med anledning av ÖB:s redogörelse till regeringen om
den ekonomiska obalansen, en redogörelse som
överlämnats till regeringen den 12 december. Enligt
försvarsministern var det regeringens avsikt att
återställa den ekonomiska balansen för hela
försvarsbeslutet med början med 1998 års budget och
successiva uppföljningar av försvarsbudgeten under
hela perioden fram till år 2001.
Information från ÖB respektive Försvarsdepartementet
till försvarsutskottet
Utskottet har från försvarsutskottets kansli
inhämtat uppgifter om vilken information som
försvarsutskottet fått om försvarets ekonomiska
problem inför beslutet om totalförsvarets budget för
1998 den 5 december 1997. Det har därvid framkommit
att försvarsutskottet fått särskild information,
dels från ÖB vid en föredragning i utskottet den 21
oktober 1997, dels från Försvarsdepartementet genom
statssekreterare Lena Jönsson vid en föredragning i
utskottet den 21 oktober 1997 avseende frågor med
anknytning till budgetpropositionen och regeringens
skrivelse 1997/98:1 Totalförsvar i förnyelse.
Statsekreteraren har dessutom lämnat särskild
information om Försvarsmaktens ekonomi till
försvarsutskottet den 17 december.
Promemoria från Försvarsdepartementet
En av de frågor som utskottet ställde till
försvarsministern angående För- svarsmaktens
ekonomiska problem gällde om försvarsministern ansåg
att det siffermässiga underlaget beträffande
utgiftsområde 6 Totalförsvar i budgetpropositionen
för 1998 var till fyllest i fråga om den obalans i
försvarsbudgeten som indikerats redan våren 1997.
Av Försvarsdepartementets promemoria framgår bl.a.
att departementet redan i april 1997 ålagt
Försvarsmakten att senast den 1 juni och därefter i
kommande kvartalsrapporter under 1997 redovisa de
åtgärder som vidtogs för att minska kostnaderna för
förbandsproduktionen. Denna åtgärd föranleddes av
att Försvarsmakten i budgetunderlaget för 1998
anmält att det i planläggningen för
försvarsbeslutsperioden fanns verksamhetskostnader i
storleksordningen 300-500 miljoner kronor per år
utöver den ekonomiska ram som riksdagen hade
bestämt.
Den 4 september 1997 gav regeringen Försvarsmakten
i uppdrag att lämna en redovisning av alternativa
åtgärder för att komma till rätta med obalansen i
budgetunderlaget för 1998. Enligt promemorian från
Försvarsdepartementet förelåg vid tiden för
budgetpropositionen inte något underlag i ämnet från
Försvarsmakten som siffermässigt avvek från
budgetunderlaget för 1998. Den obalans som
Försvarsmakten hade anmält under våren 1997 kunde
inte anges på ett mer precist sätt då
budgetpropositionen beslutades.
Utskottet hade också frågat försvarsministern om
hans kännedom om storleken på och orsaken till
obalansen inför riksdagens beslut den 5 december
1997 om 1998 års försvarsbudget. Av promemorian
framgår att departementet under hösten 1997, i
likhet med försvarsutskottet, fick uppgifter som
tydde på att obalansen var större än vad som
tidigare hade anmälts. ÖB uppgav den 8 oktober för
departementsledningen att underskottet för perioden
1997-2002 utgjorde 9 900 miljoner kronor. Sedan
Försvarsmakten den 21 oktober rapporterat att
kostnaderna för förbandsverksamheten i princip var i
balans för 1997 men att obalansen för 1998
uppskattades till 635-835 miljoner kronor ägde ett
antal särskilda möten rum mellan tjänstemän från
Försvarsmakten och Försvarsdepartementet om
Försvarsmaktens ekonomi under perioden 8 oktober-3
december. En betydande osäkerhet rådde dock enligt
promemorian om storleken av obalansen från tid till
annan. I samband med ett regeringsbeslut den 20
november om att avbryta arbetet med att anskaffa ett
resursledningssystem antecknades att storleken av
obalansen inte var känd men att den, enligt
preliminära bedömningar från Försvarsmakten, kunde
uppgå till mellan 1 och 2 miljarder kronor per år.
På frågan om försvarsministern ansåg att riksdagen
blivit tillräckligt informerad inför beslutet den 5
december har departementet svarat att tillräckligt
säkra uppgifter som kunde läggas till grund för
information från regeringen till riksdagen inte
fanns förrän den 12 december 1997, då Försvars-
makten ingav en skrivelse undertecknad av
överbefälhavaren som beskrev den planerade
ekonomiska utvecklingen under perioden 1997-2001.
Utskottet ville också veta hur försvarsministern
hade agerat för att få kontroll över de aktuella
problemen. Enligt promemorian bedrev
Försvarsdepartementet ett intensivt arbete med att
få fram ett säkrare underlag för bedömningen av
Försvarsmaktens ekonomiska problem. Sedan
Försvarsmakten som nämnts lämnat sin rapport till
departementet den 12 december ålade regeringen i ett
beslut den 18 december Försvarsmakten att bl.a.
redovisa ett nytt förslag till budget för år 1998
samt konsekvenserna av detta för planeringen av den
resterande försvarsbeslutsperioden. Samma dag
informerades riksdagen genom försvarsministern om
beslutet. Sedan Försvarsmakten lämnat sin
redovisning den 16 februari 1998 har regeringen
räknat med att omfattande ändringar därefter behöver
göras i regleringsbrevet till Försvars-makten för år
1998. Regeringen har sedermera, den 19 mars, lagt
fram en proposition (prop. 1997/98:84) om
Försvarsmaktens ekonomi och verksamhet år 1998 m.m.
med anledning av Försvarsmaktens redovisning den 16
februari.
På grundval av de här redovisade erfarenheterna av
svårigheterna att få fram bra underlag för prognoser
har Regeringskansliet, på initiativ av
Försvarsdepartementet, vidtagit åtgärder för att
bättre anpassa Försvarsmaktens planerings- och
budgetprocess till den statliga budgetprocessen och
för att förbättra kvaliteten i prognosunderlag från
Försvarsmakten och Försvarets materielverk.
Regeringen har också under våren 1998 lagt fram en
proposition (prop. 1997/98:83) Förändrad styrning av
Försvarsmakten m.m. Förslaget går ut på att
förbättra statsmakternas möjligheter till insyn och
kontroll och därmed styrning av verksamheten.
Utfrågning av ÖB
Vid utskottets utfrågning biträddes ÖB Owe Wiktorin
av konteramiral Torsten Lindh.
I en inledande översiktlig redovisning av
Försvarsmaktens ekonomi och planeringsprocess
meddelade Wiktorin att han vid delningen av
budgetpropositionen i början av september 1997 hade
till departementet yttrat att han mycket bestämt
avrådde regeringen från att gentemot riksdagen hårt
binda sig för en lösning som med stor sannolikhet
inte skulle komma att vara genomförbar. Regeringen
föreslog emellertid i propositionen varken någon
förändring av målen för verksamheten eller av den
ekonomiska ram som riksdagen bestämt.
Regeringens beslut 1996 om att den s.k.
anslagsförordningen skulle tillämpas fullt ut för
Försvarsmakten från den 1 januari 1997 har enligt ÖB
spelat en mycket viktig roll i fråga om
Försvarsmaktens ekonomiska situation. Enligt ÖB
skapades stora problem därigenom. Förändringen i
anslagsförordningens tillämpning har enligt ÖB
dramatiskt försvårat planeringen och styrningen i en
redan besvärlig situation. Effekterna av beslutet
var enligt ÖB inte penetrerade innan beslutet
fattades.
På frågan om hur regeringen reagerade på de
synpunkter ÖB framförde vid delningen av
budgetpropositionen svarade ÖB att han hade
förväntat sig en något mjukare och mer öppen
skrivning så att regeringen av riksdagen hade fått
en handlingsfrihet på den aktuella punkten. Denna
förhoppning infriades inte.
ÖB medgav att berättigad kritik kan riktas mot
Försvarsmaktens hantering av beräkningen av
obalansen. Det dröjde emellertid till en bra bit in
i februari 1997, innan Försvarsmakten visste hur
stort det slutliga anslaget var för budgetåret 1997
med konsekvenser även för 1998. Försvarsmakten
försökte dock att stabilisera läget så snabbt som
möjligt i och med föredragningarna för
försvarsministern och försvarsutskottet i oktober
1997.
Torsten Lindh meddelade att nivån på obalansen
varit relativt konstant under de beräkningar som
gjordes hösten 1997. Variationerna låg inom fältet
8,4, 9,9 och 10,6 miljarder kronor, vilket enligt
Lindh får anses som ett ganska normalt
osäkerhetsfält, om man ser till budgetens
omslutning.
På frågan om Försvarsmakten och
Försvarsdepartementet numera har samma uppfattning
om problemets storlek svarade ÖB att i fråga om hur
stor del av obalansen som är betingad av
regeringsbeslut råder fortfarande viss oenighet.
Enligt Torsten Lindh är man också oense i fråga om
huruvida rationaliseringar skall intecknas eller
inte. I övrigt är man, enligt Lindh, i stort sett
överens.
Under utfrågningen framkom också att någon
föredragning för regeringen i allmän beredning inte
hade förekommit i fråga om Försvarsmaktens ekonomi.
Samarbetet mellan Försvarsmakten och departementet
hade enligt ÖB fungerat väl under hösten 1997. ÖB
medgav dock att det i vissa delar varit svårt att nå
fram till departementsföreträdarna med
Försvarsmaktens budskap.
ÖB tillfrågades också om vissa förhållanden med
anknytning till 1996 års försvarsbeslut, bl.a.
beträffande fredsorganisationen och
ambitionsförändringarna. Beträffande
fredsorganisationen hade ÖB lämnat de militära
sakskälen i Försvarsmaktsplan 97 i mars 1996. Den
politiska prövningen ledde enligt ÖB till oväntat
stora förändringar. Försvarsmakten hade hösten 1996
ingen uppfattning om vilka ekonomiska konsekvenser
som förändringarna i fredsorganisationen skulle
medföra. Först fram på vårkanten 1997 började man få
klarhet i detta.
På frågan om det finns en tillfredsställande
ordning för hur de internationella kostnaderna skall
betalas svarade ÖB bl.a. att regeringen borde haft
större framförhållning i beslut med ekonomiska
konsekvenser av det internationella militära
engagemanget. Någon ersättning för slitage av
materielen får Försvarsmakten inte.
Kommer det aktuella försvarsbeslutet med de
justeringar som gjorts att kunna genomföras? Enligt
ÖB ligger förbandsverksamheten på en för låg nivå
långsiktigt, och materielanskaffningen kommer inte
att vara tryggad på lång sikt. Enligt ÖB krävs ett
nytt inriktningsbeslut våren 1999 med verkan från år
2000. Förutsättningarna för att ett sådant beslut
leder till framgång är enligt ÖB dels att man inte
lägger in högre ambitioner än vad ekonomin tål, dels
att osäkerheterna kring t.ex. anslagsförordningens
tillämpning löses upp.
ÖB ombads kommentera om huruvida det i början av
september 1997 fanns något underlag som
siffermässigt avvek från budgetunderlaget för 1998.
Enligt ÖB hade Försvarsmakten vid detta tillfälle
inte levererat något nytt sifferunderlag. ÖB utgick
från att regeringen kände till konsekvenserna av de
beslut man själv fattat. Enligt ÖB borde
Försvarsdepartementet vid tiden för riksdagens
behandling av 1998 års försvarsbudget varit lika
uppdaterat på obalansen som Högkvarteret och ÖB
själv, dvs. känt till att obalansen var någonstans i
storleksordningen 8,4-10,6 miljarder kronor.
Utfrågning av försvarsministern
Försvarsministern fick frågan varför han och
departementet, trots att man fått tydliga
indikationer från Försvarsmakten på att det fanns
ett balansproblem, lade fram en proposition som
byggde på felaktiga grunder. Enligt
försvarsministern fanns det mycket skiftande
bedömningar under tiden från den 8 oktober till den
12 december. Försvarsministern fick successiva
redovisningar men bilden av beloppens storlek var
inte entydig. Inte förrän den 12 december fanns en
omfattande och systematisk redovisning av orsakerna
till obalansen.
En efterföljande fråga gällde varför departementet
inte agerade efter ÖB:s synpunkter vid delningen av
propositionen och i stället hänvisade till att man
inte fått exakta siffror från Försvarsmakten. Enligt
försvarsministern hade regeringen redan den 4
september ånyo givit Försvarsmakten i uppdrag att
förklara hur obalansen uppkommit och att lämna en
redovisning av alternativa åtgärder för att komma
till rätta med den. Försvarsministern ansåg att det
inte var möjligt på grund av den korta tiden och med
det bräckliga underlag som stod till buds att göra
förändringar i utgiftsposterna. Det viktiga var att
departementet avsåg att gå vidare med analysen.
Försvarsministern framhöll också att
försvarsutskottet hade alla möjligheter att
aktualisera olika åtgärder, t.ex. när utskottet
behandlade budgetpropositionen. Men utskottet hade
inga invändningar mot den ordning som regeringen
föreslagit i propositionen, att regeringen skulle
återkomma till riksdagen under 1998.
Bör man inte som politiskt ansvarig ta initiativ
snarare än att vänta och se? Försvarsministern sade
att först från oktober och framåt var det möjligt
för departementet och Försvarsmakten att lokalisera
möjliga beslutsmöjligheter. Ett sådant tillfälle
infann sig då frågan om investeringar i
resursledningssy-stemet Sirius blev aktuell i slutet
av november. Regeringens beslut blev att avbryta
projektet med hänvisning till oklarheterna
beträffande resursläget. I detta sammanhang passade
regeringen på att informera om att det fanns en
budgetobalans på mellan 1 och 2 miljarder.
Var det inte väl fegt att, som försvarsministern
gjorde vid riksdagsdebatten den 5 december, skylla
på Försvarsmakten för att man inte hade agerat
tidigare? Försvarsministern citerade som svar vad
han yttrade i riksdagen vid detta tillfälle, att det
rådde oklarhet om såväl storleken på som orsaken
till obalansen. Fram till den 12 december, då
Försvarsmakten lämnade sin officiella rapport,
varierade beräkningarna rejält enligt rapporter som
försvarsministern fick från departementets
tjänstemän. Relationerna mellan departementet och
Försvarsmakten var under denna tid helt korrekta,
försäkrade försvarsministern.
På frågan om vem som styr Försvarsmaktens ekonomi
svarade försvarsministern att den normala
konstitutionella kedjan gäller - riksdagen beslutar
om inriktningen, regeringen styr och myndigheterna
följer de anvisningar som regeringen med riksdagens
medgivande ger myndigheterna.
Försvarsministern fick frågan om
regeringen/departementet och Försvars-makten hade en
gemensam uppfattning om att det fanns en obalans.
Försvarsministern bekräftade att så var fallet sedan
våren 1997 men att omfattningen av obalansen var
okänd för Försvarsdepartementet tidigare under 1997.
Omfattningen på ca 10 miljarder var inte ömsesidigt
klart dokumenterad förrän i mitten av december 1997.
Enligt försvarsministern hade diskussionerna
väsentligen kretsat kring tre saker: att
Försvarsmaktens inre kostnadsutveckling varit
ungefär 6 miljarder kronor, vem som hade att
disponera effekterna av rationaliseringspotentialen
inom försvaret och den komplexa övergången till den
nya anslagsförordningen.
Försvarsministern träffar ÖB ungefär varannan
vecka, ibland oftare. Försvarsministern sade sig
vara nöjd med den information som lämnas vid dessa
tillfällen. På frågan vems uppgift det är att slå
larm om ekonomin inte utvecklas på ett
tillfredsställande sätt svarade försvarsministern
att det är både hans och ÖB:s uppgift.
Föredragningen den 8 oktober av ÖB var den första i
sitt slag som försvarsministern varit med om.
Försvarsministern förnekade att ÖB/Försvarsmakten
medvetet skulle ha försökt undanhålla uppgifter för
försvarsministern. Förklaringen till att
ekonomiproblemet kunnat uppkomma hade enligt
försvarsministern att göra med kunskapen och
styrmöjligheterna inom Försvarsmakten och samspelet
mellan Regeringskansliet och Försvars-makten, där
försvarsministern inte var nöjd med den
dittillsvarande utvecklingen. Propositionen om en ny
styrning av Försvarsmakten är en del i den
förvaltningsmässiga reformering som försvarssektorn
bör genomgå, sade försvarsministern.
Huvudansvaret för den akuta situationen ligger
enligt försvarsministern på regeringen som är
ansvarig inför riksdagen. Försvarsministerns
personliga ansvar ligger i att han medverkat till
beslut som syftar till att komma till rätta med
problemen. Försvarsministern framhöll att det hade
varit möjligt för försvarsutskottet att gå vidare
med ytterligare utfrågningar etc., men utskottet
anslöt sig till den handlingslinje som regeringen
förespråkat i budgetpropositionen.
Försvarsministern svarade på frågan om inte
handlingskraft går före formalia i akuta situationer
att hans syfte var att riksdagens beslut om budgeten
skulle hållas, vilket i det konkreta fallet innebar
att det var möjligt att ta tillräckligt med tid för
att komma till klarhet om ekonomin för 1998. Alla
åtgärder som vidtas kommer, enligt
försvarsministern, att leda till att riksdagens
beslut respekteras och kommer att förverkligas.
Enligt försvarsministern är rutinerna och
bemanningen på Försvarsdepartementet sådana att man
med viss marginal kan tro att problem av det slag
det här är tal om inte ska behöva upprepas.
Försvarsministern tillfrågades om ÖB:s
underhandssynpunkter på budgetpropositionen var att
anse som "mjuka formuleringar". Försvarsministern
ansåg att det kunde sägas vara tydliga men att de
saknade den siffermässighet som krävdes för att
åtgärder skulle kunna vidtas. Tillfrågad om
variationerna i siffrorna som uttryckte obalansen i
försvarsbudgeten svarade försvarsministern att
skillnaderna varit större än vad som uppgetts från
ÖB. Vid ett tillfälle var siffrorna hälften så stora
för att därefter knytas till hur man skall beräkna
anslagsförordningens fulla genomförande för
Försvarsmaktens del.
Hade det inte varit lämpligt att försvarsministern
sett till att det material som ÖB levererade den 12
december hade varit framme något tidigare, i
anslutning till riksdagsbeslutet den 5 december? Det
hade säkerligen varit önskvärt, sade
försvarsministern, som emellertid inte haft
tillfälle att samråda med ÖB på grund av att denne
befunnit sig på en längre utlandsresa. Ett enhälligt
försvarsutskott indikerade att försvarsministern
fullgjort sin uppgift att samspela med
riksdagsmajoriteten.
Försvarsministern tillfrågades om det politiska
ansvaret blir större om det ansvariga statsrådet
förklarar sig ha fullt förtroende för den som har
ansvaret för en viss verksamhet, dvs. ÖB i detta
fall. På detta svarade försvarsministern att
parlamentarismens principer är bestämmande för
relationerna mellan riksdagen, regeringen och
myndigheterna och att regeringen utövar sin
auktoritet att styra riket på förtroende från
riksdagen.
Frågor ställdes också om försvarsutskottets roll i
det aktuella sammanhanget. Måste försvarsutskottet
framgent stämma av och kontrollera den information
det får från departementet med fackmyndigheter?
Kunde utskottet fatta beslut på grundval av det
underlag det fått från departementet? Enligt
försvarsministern fanns det alla möjligheter för
utskottet att begära ytterligare redovisningar. Det
material som departementet presenterar syftar till
att vara korrekt och fullödigt i alla avseenden.
Utskottet fick information om att den obalans som
redovisades i budgetpropositionen kunde visa sig
vara betydligt större och förklarade i sitt
betänkande att det inte hade någon erinran mot de
uppdrag som departementet givit Försvarsmakten.
Regeringen har här, enligt von Sydow, i god samklang
med parlamentarismens regler samspelat med
riksdagen.
Utskottets bedömning
Inledningsvis vill utskottet klargöra att
granskningen av det här aktuella ärendet avser
försvarsministerns agerande med anledning av de
ekonomiska problem som uppstått efter 1996 års
försvarsbeslut. Granskningen koncentreras på frågan
om beskaffenheten av den information som riksdagen
erhöll inför behandlingen hösten 1997 av
utgiftsområde 6 Totalförsvar i budgetpropositionen
för år 1998 och hur denna information förhöll sig
till försvarsministerns kännedom om storleken på och
orsakerna till obalansen i försvarsbudgeten. Frågan
om Försvarsmaktens ekonomi i sig ligger utanför
utskottets granskning. Den frågan är en uppgift för
försvarsutskottet.
När det gäller detaljerna i fråga om obalansen i
försvarsbudgeten hänvisar utskottet till
redovisningen i det föregående. Utskottet vill dock
här erinra om vissa sakförhållanden som är av
särskild betydelse för granskningen.
I det budgetunderlag för budgetåret 1998 som
Försvarsmakten lämnade in till Försvarsdepartementet
i mars 1997 anmäldes en brist på 300-500 miljoner
kronor per år. Med anledning av detta uppdrog
regeringen i april 1997 till Försvarsmakten att
senast den 1 juni och därefter kvartalsvis redovisa
de åtgärder som vidtogs för att minska kostnaderna.
Regeringen gav i början av september 1997
Försvarsmakten i uppdrag att redovisa alternativa
åtgärder för att komma till rätta med den obalans
som redovisats i budgetunderlaget för 1998.
Vid delningen av budgetpropositionen för budgetåret
1998 i början av september 1997 meddelade ÖB under
hand till departementet att Försvars-makten bedömde
att en oförändrad ekonomisk ram utan
ambitionssänkningar som konsekvens var orealistisk
och avrådde bestämt regeringen från att binda sig
för en lösning som, enligt ÖB, sannolikt inte skulle
kunna genomföras.
I budgetpropositionen anmälde regeringen att det
fanns en obalans i Försvarsmaktens planläggning på
300-500 miljoner kronor per år utöver den ram som
riksdagen bestämt. Regeringen avsåg att under 1998
återkomma till riksdagen bl.a. i fråga om åtgärder
för att komma till rätta med obalansen. I
propositionen förmedlades Försvarsmaktens bedömning
att endast en sänkning av ambitionerna kunde
åstadkomma balans på kort sikt och att strukturella
åtgärder inte kunde uteslutas på längre sikt.
Försvarsutskottet hade ingen erinran mot vad
regeringen beslutat med anledning av de uppgifter
som redovisats i budgetpropositionen och förutsatte
att regeringen skulle återkomma 1998 med en
bedömning och eventuella förslag angående
Försvarsmaktens ekonomi.
Sedan ÖB i början av oktober funnit att det fanns
en obalans på 9,9 miljarder kronor i
försvarsbudgeten fram till år 2002, informerades
departementet respektive försvarsutskottet den 8
oktober respektive den 21 oktober om detta. Under
perioden 8 oktober till den 3 december penetrerades
frågan om underskottets storlek och orsaker av
tjänstemän vid Försvarsmakten och Regeringskansliet,
varvid uppgifterna om underskottets storlek
varierade från tid till annan.
I debatten i kammaren den 5 december inför beslutet
om 1998 års försvarsbudget sade försvarsministern
att han inte ville lägga de uppgifter som cirkulerat
under de senaste veckorna till grund för en
redovisning i riksdagen med hänvisning till att
storleken på obalansen och dess orsaker inte var
tillräckligt klarlagda.
Den 12 december inlämnades till
Försvarsdepartementet från Försvars-makten en
officiell skrivelse med uppgifter om Försvarsmaktens
ekonomiska utveckling under perioden 1997-2001. En
knapp vecka senare, den 18 december, informerade
försvarsministern riksdagen om ÖB:s redogörelse av
den 12 december.
Utskottet övergår nu till att ge sin syn på vad som
förevarit i det aktuella ärendet.
När det gäller frågan om den information som
riksdagen hade tillgång till inför beslutet om 1998
års försvarsbudget finner utskottet följande:
Regeringen hade i budgetpropositionen anmält att det
fanns en obalans i Försvars-maktens budget i
storleksordningen 300-500 miljoner kronor per år.
Även Försvarsmaktens bedömning av vilka åtgärder som
krävdes för att åstadkomma balans på kort och längre
sikt redovisades. Regeringen redovisade också de
uppdrag som lämnats till Försvarsmakten och att
regeringen avsåg att återkomma till riksdagen med
förslag om åtgärder under 1998. Försvarsutskottet
fick vid en särskild föredragning av ÖB den 21
oktober 1997 veta att ÖB uppskattade obalansen till
9,9 miljarder kronor för försvarsperioden 1997-2001.
I slutet av november meddelade regeringen i samband
med ett beslut om att avbryta arbetet med ett s.k.
resursledningssystem för Försvarsmakten att
obalansen i försvarsbudgeten enligt Försvarsmaktens
preliminära beräkningar kunde uppgå till 1-2
miljarder kronor per år. Detta beslut delgavs
försvarsutskottet.
I fråga om huruvida riksdagen kan anses ha fått
tillräcklig och rättvisande information om obalansen
i försvarsbudgeten vill utskottet anföra följande.
Vid utfrågningen med ÖB framkom att beräkningarna
av obalansens storlek under hösten 1997 varierat
mellan 8,4 och 10,6 miljarder kronor. Uppgiften 10,6
miljarder var den som lämnades av ÖB den 12
december. I detta perspektiv kan uppgiften 9,9
miljarder kronor, som delgavs försvarsutskottet i
oktober 1997, enligt utskottets mening inte anses ha
varit missvisande.
Till detta kan läggas att både ÖB och
försvarsministern vid utfrågningarna vittnat om
svårigheterna att mera precist beräkna både
storleken på obalansen och dess orsaker.
Försvarsministern har också starkt betonat att
bedömningarna från början av oktober och fram till
ÖB:s officiella redovisning den 12 december varit
mycket skiftande. Inte förrän i ÖB:s skrivelse vid
denna tidpunkt fanns det enligt försvarsministern en
omfattande och systematisk redovisning av orsakerna.
Försvarsministern har också betonat att ett
ställningstagande från departementets sida borde ske
på grundval av ett officiellt ställningstagande av
chefen för Försvarsmakten.
Av vad som här redovisats drar utskottet följande
slutsatser. Försvarsministern agerade omgående på
grund av den information om en obalans som
Försvarsmakten meddelade våren 1997 och vidtog
adekvata åtgärder, både vid detta tillfälle och
senare, för att klarlägga såväl omfattningen av och
orsakerna till som konsekvenserna av obalansen.
Försvarsministern har inte under den här granskade
perioden undanhållit riksdagen någon väsentlig
information. Ambitionen att informera riksdagen
först när precisionen i underlaget var säkerställd
var, enligt utskottets mening, vällovlig. En
konsekvens av detta tillvägagångssätt var att
informationen inte fanns tillgänglig före riksdagens
beslut om 1998 års budget. Detta uppvägs dock,
enligt utskottets mening, av planmässigheten i
agerandet och det långsiktiga betraktelsesätt som
anlades vad gäller Försvarsmaktens ekonomiska
villkor. Utskottet finner sålunda ingen anledning
till kritik mot försvarsministern.
Granskningen föranleder i övrigt inget ytterligare
uttalande.
1.3 Statsråden Winbergs och Åhnbergs
hantering av frågan om fastställande av
gränsvärdet för radon i dricksvatten
Anmälan
I en anmälan den 12 mars 1997 hemställt om att
konstitutionsutskottet granskar hur statsråden
Margareta Winberg och Annika Åhnberg handlagt frågan
om fastställande av gränsvärde för radon i
dricksvatten bilaga A 1.5. Enligt anmälaren hade
dessa ministrar vid tidpunkten för anmälan under två
års tid i riksdagen vid upprepade tillfällen utlovat
att ett gränsvärde inom kort skulle fastställas utan
att så skedde. Anmälaren anser att statsråden i
denna fråga visat allvarlig försumlighet och att de
vilselett riksdagens ledamöter.
Ärendet
Den 8 maj 1995 besvarade statsrådet Margareta
Winberg en fråga av Sven Bergström (c) och en
interpellation av Dan Ericsson (kd) om åtgärder mot
radon i dricksvatten och eventuella bidrag till
saneringskostnader. Statsrådet svarade att sedan
1980 lämnas statligt ekonomiskt stöd för att
avhjälpa radonproblem i bostäder och att bidrag
utgår till åtgärder i egna hem, där
radondotterhalten överstiger Socialstyrelsens
gränsvärde. Hon sade vidare att regeringen i det
årets budgetproposition har pekat på att metoderna
för en effektiv radonsanering av vatten ännu inte är
färdigutvecklade. Därför vidtog regeringen ingen
åtgärd med anledning av en framställning av
Boverket, att ett bidrag i fortsättningen även
skulle kunna lämnas till radonsanering av vatten.
Hon meddelade vidare att sedan januari 1994 arbetade
en arbetsgrupp bestående av representanter för
Statens livsmedelsverk, Statens strålskyddsinstitut
och Socialstyrelsen med att fastställa och
presentera ett förslag till gränsvärde för radon i
dricksvatten. Förslaget skulle presenteras för
regeringen i början av juni 1995. Först därefter var
det möjligt för regeringen att ta ställning. I
följande replikskiften anförde hon att när
gränsvärdet är satt och när lämplig metod är
färdigprövad skall regeringen ta ställning till
vilken typ av bidrag man skall kunna få. Hon
betonade att så fort ett sådant underlag som hon
väntar på kommit skall hon se till att ett beslut
fattas. "Var så säker på det!"
Radon i dricksvatten togs därefter upp i följande
frågor:
----------------------------------------------------
Fråga Åtgärder mot radon i av Eva Goës
1995/96:184 dricksvatten (mp)
----------------------------------------------------
Fråga Radon i dricksvatten av Dan Ericsson
1995/96:238 (kds)
----------------------------------------------------
Fråga Radonhaltigt av Eva Goës
1995/96:355 dricksvatten (mp)
----------------------------------------------------
Fråga Nya gränsvärden för av Dan Ericsson
1995/96:524 radon i dricksvatten (kds)
----------------------------------------------------
Fråga Radon i dricksvatten av Eva Goës
1996/97:99 (mp)
----------------------------------------------------
De två förstnämnda besvarades av Margareta Winberg
medan de övriga tre besvarades av Annika Åhnberg.
Regeringen lade ett förslag till riksdagen om
statsbidrag till saneringsåtgärder i
vårpropositionen (prop. 1996/97:150 s. 170, 176) i
april 1997. Förslaget vann riksdagens gillande, och
den 11 juni beslöt riksdagen att 60 miljoner kronor
skulle få disponeras för ändamålet. Därefter fattade
regeringen den 26 juni beslut om bemyndigande för
Livsmedelsverket att fastställa föreskrifter med
gränsvärden för radon i dricksvatten.
Promemoria från Statsrådsberedningen
Utskottet beslöt att ställa två frågor till
Statsrådsberedningen under ärendets beredning. Dels
frågades hur ärendet om radon i dricksvatten
beretts, dels varför regeringens förslag dröjde till
den ekonomiska vårpropositionen 1997. I en
promemoria av den 23 september 1997 har
Statsrådsberedningen som svar på utskottets frågor
förmedlat en promemoria av den 15 augusti 1997,
upprättad vid Jordbruksdepartementet bilaga A 1.6.
I promemorian redogörs för regeringens
handläggning. Av redogörelsen framgår att en
framställning från Livsmedelverket om fastställande
av gränsvärden för radon i dricksvatten inkom till
Jordbruksdepartementet den 4 december 1995.
Motiveringen till att ärendet överlämnades till
regeringen var att en myndighet enligt 14 § i den då
gällande verksförordningen (1987:1100) skall begära
regeringens medgivande att besluta en föreskrift om
den leder till inte oväsentligt ökade kostnader för
den som berörs och att enligt 56 § 1
livsmedelsförordningen (1971:807) föreskrift som
meddelas enligt förordningen och som uppenbarligen
har väsentlig ekonomisk betydelse eller på annat
sätt är av större vikt, skall fastställas av
regeringen.
Statsrådet Winberg besvarade skriftligen den 16
januari 1996 en fråga av Eva Goës om vad statsrådet
avsåg göra för att de som har radon i dricksvattnet
skall kunna åtgärda detta med hjälp av bidrag.
Svaret innebar, anförs i promemorian, att i samband
med att regeringen skulle fatta beslut om införandet
av gränsvärden för radon i dricksvatten skulle
frågan om bidrag för att avhjälpa radon i
dricksvatten komma att noga övervägas. På
interpellation av Dan Ericsson hur Livsmedelsverkets
förslag till nya gränsvärden för radon i
dricksvatten skulle hanteras svarade statsrådet
Winberg den 30 januari 1996 att ärendet bereddes
skyndsamt inom Regeringskansliet med avsikt att före
utgången av mars månad ta ställning till förslaget.
Regeringen träffade under våren 1996 en
överenskommelse med Svenska kommunförbundet och
Landstingsförbundet om att de kommunala utgifterna
inte skulle ökas utan att kompensation lämnades. Vid
departementets beredning av Livsmedelsverkets
förslag bedömdes att beslut om gränsvärden inte
borde fattas med mindre än att bidrag till
saneringsåtgärder ställdes till förfogande för
kommunernas kostnader för sådana åtgärder.
Den 20 juni 1996 besvarade statsrådet Åhnberg
skriftligen en fråga av Dan Ericsson hur hon avsåg
att hantera Livsmedelsverkets förslag. Innebörden av
svaret var, enligt promemorian, att ärendet bereddes
i Regeringskansliet med målsättning att beslut
skulle fattas inom kort.
Under hösten 1996 bildades en informell arbetsgrupp
med representanter för berörda departement för att
behandla bl.a. finansieringsfrågan. Arbetet med
budgetpropositionen avseende budgetåret 1997 var då
redan slutfört.
Den 20 november 1996 besvarade statsrådet Åhnberg
skriftligen en fråga av Eva Goës om ersättning vid
radon i dricksvatten. Svaret var att frågan om
bidrag till sanering av radonförorenade
dricksvattenbrunnar var svårlöst med hänsyn till det
statsfinansiella läget, men att utgångspunkten var
att så snart som möjligt kunna finna en för alla
parter bra lösning.
Regeringen lade sedan förslaget om statsbidrag till
saneringsåtgärder i vårpropositionen 1997. Förslaget
innebar att statens utgifter för bidrag skulle
betalas från det under fjortonde huvudtiteln för
budgetåret 1995/96 uppförda reservationsanslaget
Investeringsbidrag för främjande av omställning i
ekologiskt hållbar riktning.
Efter riksdagsbeslutet den 11 juni 1997 fattade
regeringen den 26 juni beslut om bemyndigande för
Livsmedelsverket att fastställa föreskrifter med
gränsvärden för radon i dricksvatten. Beslutet
innehåller viss jämkning i förhållande till
Livsmedelsverkets förslag. Samtidigt beslutades
förordning (1997:638) om bidrag till sanering av
radon i dricksvatten. Förordningen trädde i kraft
den 1 oktober 1997.
Gällande regler beträffande svar i frågestund och
interpellationsdebatt
Enligt 12 kap. 5 § regeringsformen får en
riksdagsledamot framställa interpellation eller
fråga till statsråd i angelägenhet som angår dennes
tjänsteutövning. Närmare bestämmelser om
frågeinstituten finns i 6 kap. riksdagsordningen.
Någon skyldighet för statsråd att besvara
interpellation eller fråga föreligger inte. Om ett
statsråd inte besvarar en interpellation inom fyra
veckor från det att talmannen eller riksdagen medgav
att interpellationen fick framställas, skall ett
statsråd före utgången av denna tid muntligen eller
skriftligen meddela riksdagen varför svar uteblir
eller anstår.
Frågor och interpellationer är inte riksdagsärenden
i riksdagsordningens mening. De föranleder inget
beslut och inget ställningstagande av riksdagen. Den
ordning som finns i vissa parlament, att svar från
regeringsmedlem blir föremål för någon form av
godkännande, förekommer således inte i riksdagen.
Någon särskild bestämmelse om att svar på
interpellationer eller frågor skall vara
sanningsenliga finns ej. Svaret lämnas under
parlamentariskt ansvar, inte rättsligt. Det får dock
förutsättas att ett statsråd lämnar riktiga
upplysningar till riksdagen. Ett statsråd som
medvetet lämnar oriktiga upplysningar i ett svar
torde därigenom förverka sitt förtroende. Om
riksdagen förklarar att ett statsråd inte åtnjuter
dess förtroende skall talmannen enligt 6 kap. 5 §
regeringsformen entlediga statsrådet.
Utskottets bedömning
Utskottet konstaterar att nya omständigheter som
påverkat handläggningen av ärendet har uppstått
efter hand. Statsrådens uppgifter till riksdagen
under fråge- och interpellationsdebatterna framstår
inte som orimliga utifrån de förutsättningar som
statsråden hade att utgå från vid tidpunkten för
respektive debatt. Den tid som åtgått för
handläggningen kan inte utifrån konstitutionella
utgångspunkter bedömas vara obefogad.
Granskningen föranleder i övrigt inga uttalanden.
2 Vissa frågor med anknytning till
EU
2.1 Statsrådet Leif Pagrotskys handläggning
av en fråga i EU om samarbetet inom
turismpolitiken
Anmälan
I en granskningsanmälan, bilaga A 2.1, begärt att
utskottet prövar statsrådet Leif Pagrotskys
handläggning av en fråga i EU om samarbetet inom
turismpolitiken. Bakgrunden till anmälan är att EU-
nämnden vid sitt sammanträde den 21 november 1997
samrådde med statsrådet Pagrotsky inför ett
ministerrådsmöte den 26 november om ett planerat
samarbete inom turismpolitiken. Enligt anmälan
framgår det av de stenografiska uppteckningarna att
det vid sammanträdet fanns en majoritet inom EU-
nämnden som av subsidiaritetsskäl förespråkade att
Sverige i ministerrådet borde motsätta sig det
föreslagna samarbetet. Av Närings- och
handelsdepartementets återrapport från
ministerrådsmötet framgår emellertid att Sverige
inte motsatte sig förslaget när det behandlades i
ministerrådet. Anmälaren anser att utskottet bör
pröva om statsrådet Pagrotskys instruktioner till
den svenske representanten vid ministerrådets
sammanträde utformats i enlighet med EU-nämndens
ställningstagande.
EU-ärendet
År 1996 presenterade kommissionen ett förslag till
ett nytt flerårigt program för turism (1997-2000)
kallat Philoxenia. Till grund för förslaget låg dels
utvärderingen av den genomförda handlingsplanen för
stöd till turism inom unionen (1993-1995), dels den
grönbok om turismens framtida roll i unionen, som
kommissionen lade fram våren 1995.
Grönboken presenterades vid turismrådets
sammanträde den 13 maj 1996. Inför det sammanträdet
hade statsrådet Björn von Sydow, som vid den
tidpunkten var ansvarig i regeringen för
turismfrågor, den 10 maj informerat och samrått med
EU-nämnden. På sammanträdet sade statsrådet bl.a.
följande: "Förslaget från vår sida är att vi skall
vara måttfullt aktivistiska på denna punkt. Vi skall
inte vara helt negativa. Man inser att turism
uppenbart är en väldigt stor del av både
nationalprodukt och sysselsättning i andra länder.
Man kan förstå att de vill sätta turism på agendan."
Efter den efterföljande diskussionen, där det
framkom delade meningar om hanteringen av turism
inom EU, sammanfattade ordföranden med följande:
"Jag bedömer ändå att rådet från nämnden är ganska
enigt: att visa en betydande återhållsamhet men dra
nytta av de möjligheter som finns."
Vid ministerrådets sammanträde den 13 maj framhöll
Sveriges företrädare, enligt återrapporten,
turismens betydelse. Turismen bidrar till
kunskapsutveckling och kulturell utveckling. Vissa
insatser kan vara värdefulla på det gemensamma
planet, andra på nationella och regionala nivåer. De
svenska företrädarna menade också att fördraget ger
en tillräcklig legal bas för de gemensamma
åtgärderna.
Förslaget behandlades vid sex möten i den berörda
rådsarbetsgruppen, vilket resulterade i ett
kompromissförslag från ordförandelandet (Irland).
Två turismråd, den 5 november 1996 och den 18
december 1996, ställdes in på grund av att Tyskland
meddelade sin avsikt att rösta emot förslaget. Under
Nederländernas tid som ordförandeland, första
halvåret 1997, togs frågan inte upp till behandling,
men på hösten samma år väckte Luxemburg den igen och
lade fram det här aktuella ändrade förslaget till
Philoxenia.
Det övergripande målet för programmet är att
stimulera kvalitet och konkurrenskraft inom den
europeiska turistnäringen genom samordning och
samarbete så att den bidrar till tillväxt och
sysselsättning. De specifika målen i det
ursprungliga förslaget var:
Förbättra kunskaperna inom turismområdet.
Förbättra de rättsliga och ekonomiska villkoren för turismen.
Öka den europeiska turismens kvalitet.
Öka antalet turister från tredje land.
I det ändrade förslaget från Luxemburg återstod
endast de två förstnämnda. Det första delmålet
avsågs kunna nås genom att information som rör
turismnäringen skall utarbetas och sammanställas,
utbyte av sakkunskap skall underlättas och
resultatet skall spridas. Det andra målet skulle nås
genom att turismnäringens intressen beaktas i övriga
tillämpliga gemenskapsprogram. Vidare skall övrig
tillämplig gemenskapspolitik bevakas ur
turismsynpunkt och samarbetet med medlemsstaterna,
turismnäringens företrädare och andra parter
förstärkas.
Ordförandelandet föreslog att budgeten för
programmet skulle omfatta 15 miljoner ecu för fem
år.
Förslaget behandlades vid tre sammanträden i
rådsarbetsgruppen. Vid det sista tillfället, den 20
oktober, meddelade Tyskland att landet av
finansiella skäl inte kunde acceptera förslaget. Det
luxemburgska ordförandeskapet utlyste ett
ministerrådsmöte den 26 november 1997 och förde upp
beslut om förslaget till Philoxenia på dagordningen.
För beslut krävs enhällighet enligt artikel 235 i
Romfördraget.
Samrådet i EU-nämnden den 21 november 1997
Inför EU-nämndens sammanträde den 21 november 1997
upprättades en promemoria vid Närings- och
handelsdepartementet där ett förslag till svensk
ståndpunkt presenterades. Enligt promemorian
bedömdes förslaget från ordförandelandet ligga i
linje med de synpunkter som Sverige har beträffande
samarbetet inom unionen på turismområdet. Vidare
anförs att Sverige vid olika tillfällen har framfört
att det inom vissa områden är värdefullt att
gemenskapen genomför aktiviteter medan det inom
andra områden är naturligt att insatser och
aktiviteter avseende turism helt baseras på
nationella program och förhållanden.
Vid EU-nämndens sammanträde samrådde nämnden med
statsrådet Leif Pagrotsky. Samrådet inleddes med att
departementssekreterare Ann-Charlotte Bernhard i
korthet föredrog ärendet och Sveriges ståndpunkt.
Därefter vidtog en diskussion där företrädare för
alla partier utom Socialdemokraterna framförde
åsikten att Sverige borde rösta nej till förslaget
vid rådets möte. Ordföranden konstaterade då att det
saknas majoritet för att stödja förslaget. Leif
Pagrotsky sade då att han menade att det är en fråga
som Sverige inte har någon entusiasm för. Däremot
har regeringen inte ansett att det finns anledning
att hindra de länder som vill genomföra programmet.
Om Sverige skulle lägga in ett veto vore det en
ganska offensiv åtgärd som riskerar att skapa ett
antal "ovänner". "Att inta en så hög profil i en
fråga där man har ganska svagt engagemang är inte
riktigt kutym." Han anser att Sverige koncentrerar
sig på frågor där vi har ett starkt engagemang.
"Några allmänna bråkstakar i stort och smått i alla
möjliga frågor som vi inte är så angelägna om brukar
vi inte tycka att vi skall vara." Han fortsatte
därefter med att erinra om att ett annat land av
allt att döma kommer att säga nej till förslaget.
Eftersom förslaget kräver enighet för att genomföras
skulle det innebära att förslaget inte kommer att få
stöd i rådet. I ett av de följande inläggen
kommenterar Lars Tobisson (m) Pagrotskys inlägg på
följande sätt: "Jag uppskattar statsrådets
inställning att Sverige skall tänka på sitt anseende
och inte bråka i enskilda frågor där man har dåligt
på fötterna." Han tillade att "man väl får ha i
åtanke att vi tidigare inte har uppträtt på ett
sådant sätt att vi avvisat dessa saker". Därefter
säger han: "Om det inträffar att vi blir ensamma
finns det ingen anledning att lägga in ett veto. Men
vi skall klart och tydligt låta framgå att vi är
skeptiska till att låta turismen vara ett
samarbetsområde inom unionen. Är det så att Tyskland
gör allvar av sin avsikt att gå emot skall också vi
tillsammans med Tyskland göra en markering så att
det framgår var vi står."
Ordföranden sammanfattade diskussionen på följande
sätt: "Jag konstaterar att det finns ett utrymme för
att du använder sunt förnuft. Det finns ändå ett
svängrum."
Regeringens återrapportering
Av Närings- och handelsdepartementets återrapport
framgår att vid turismrådets sammanträde den 26
november 1997 företräddes Sverige av tre personer
från permanenta representationen i Bryssel. (Ingen
av dessa var närvarande vid EU-nämndens sammanträde
den 21 november.) Av rapporten framgår att Tyskland
och Storbritannien sade nej till förslaget, varför
det föll. Sveriges representanters ståndpunkt vid
mötet sammanfattas i återrapporten på följande sätt:
Åtgärder för turism ligger främst på det nationella
planet. På vissa områden som att öka kunskapen om
turism kan det vara motiverat med gemensamma
åtgärder. Vi kan acceptera programmet då det är i
linje med vad vi anser vara rimligt. Budget: 10
MECU.
Bestämmelser om samrådsförfarandet
Riksdagen fattade den 7 juni 1994 ett principbeslut
om att införa en EU-nämnd. I samband därmed
formulerades nämndens uppgift. Regeringen bör
underrätta nämnden om frågor som avses bli
behandlade i Europeiska unionens råd samt rådgöra
med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall
föras inför beslut som regeringen bedömer som
betydelsefulla och i andra frågor som nämnden
bestämmer (bet. 1993/94:KU18). Den rättsliga
regleringen av regeringens skyldighet att samråda
med EU-nämnden finns i 10 kap. 5 §
riksdagsordningen.
Samrådsförfarandet i EU-nämnden har sedermera
behandlats av konstitutionsutskottet i två
betänkanden. I betänkandet Samverkan mellan riksdag
och regering med anledning av Sveriges anslutning
till Europeiska unionen (1994/95:KU22) behandlade
utskottet förslaget från talmanskonferensen om att
inrätta en EU-nämnd. Utskottet erinrade i det
sammanhanget om att det av 1 kap. 4 §
regeringsformen framgår att det är riksdagen som
stiftar lag, beslutar om skatt till staten och
bestämmer hur statens medel skall användas. Sveriges
relationer till andra länder är däremot regeringens
prerogativ. Det är således regeringen som företräder
Sverige vid ministerrådets möten. Ett uttalande från
ett riksdagsorgan kan inte bli bindande för hela
riksdagen och ett sådant uttalande saknar
konstitutionell betydelse. Med nuvarande
grundlagsreglering är det inte möjligt att till
något eller några riksdagens organ delegera
uppgiften att fatta för regeringen bindande beslut.
Utskottet gjorde emellertid den bedömningen att
riksdagen genom EU-nämnden i praktiken får ett
inflytande när det gäller Sveriges ståndpunkter vid
mötena i Europeiska unionens råd. Man bör nämligen
kunna utgå från att regeringen inte kommer att
företräda en ståndpunkt som står i strid med vad
nämnden har gett uttryck för i samrådet.
I betänkandet EU-frågornas behandling i riksdagen
(1996/97:KU2) återkom utskottet till
samrådsförfarandet. Utskottet tog då bl.a. upp
frågan om vem som bör företräda regeringen vid
nämndens sammanträden. I ett yttrande till utskottet
anförde EU-nämnden (bet. 1996/97:KU2, bil. 3) att
det är angeläget att statsråden är närvarande vid
nämndens sammanträden. Nämndens erfarenheter var att
diskussioner om Sveriges förhandlingspositioner är
meningsfulla endast om de förs med den som bär det
faktiska ansvaret för positionerna. Nämnden tillade
emellertid att om en statssekreterare skall
företräda regeringen vid rådsmötet kan det vara
lämpligt att också hon eller han är närvarande.
Konstitutionsutskottet instämde till fullo i
nämndens uppfattning om värdet av statsrådens
närvaro. Vidare anförde utskottet att de uttalanden
som nämnden gjorde i sitt yttrande borde kunna tjäna
som riktlinjer i denna fråga.
Utskottet tog även upp förhållandet att ordföranden
gör sammanfattningar beträffande
majoritetsförhållandena i syfte att klargöra
opinionsläget i nämnden. Ett sätt att ytterligare
förtydliga detta opinonsläge skulle, enligt
utskottets mening, vara att nämnden avslutar sina
överläggningar med regeringen med att anta ett
skriftligt uttalande. Detta uttalande kan vara en
ren tillstyrkan eller avstyrkan av regeringens
ståndpunkter. Det kan också innebära en förändring
och/eller tillägg till regeringens
förhandlingspositioner. Föreligger flera meningar om
vad nämnden bör uttala får ordföranden avgöra vilken
mening som har de flestas stöd. Utskottet underströk
emellertid vad utskottet tidigare anfört om att ett
uttalande av detta slag saknar formell rättslig
betydelse.
Promemoria från Statsrådsberedningen
I en promemoria av den 24 mars 1998 har
Statsrådsberedningen som svar på några frågor som
konstitutionsutskottet ställt förmedlat en
promemoria upprättad vid Närings- och
handelsdepartementet, bilaga A 2.2.
När det gäller den ståndpunkt Sverige har drivit i
frågan innan ärendet kom upp till beslut i
ministerrådet den 26 november 1997 anförs i
promemorian att den svenska ståndpunkten vid
rådsarbetsgruppens tre sammanträden under hösten
1997 har varit att ordförandeskapets förslag hösten
1997 låg mer i linje med de synpunkter som Sverige
haft beträffande samarbetet inom unionen på
turismområdet. På sammanträdena framfördes dessutom
synpunkten att det inom vissa områden är värdefullt
att gemenskapen genomför aktiviteter medan det inom
andra områden är naturligt att insatser och
aktiviteter för turism helt baseras på nationella
program och förhållanden.
Som framgått ovan innehöll det ursprungliga
förslaget fyra punkter, medan det förslag som
Luxemburg lade fram endast innefattade de två
förstnämnda. Av promemorian framgår att Sverige
bestämt har motsatt sig förslaget att EU bör bedriva
bl.a. marknadsföring i USA och Asien för att öka
antalet turister från tredje land. Skälet till
ståndpunkten är att det skulle innebära en kostsam
aktivitet som framför allt skulle gynna de större
turistländerna. Vidare framgår av promemorian att
Sverige har prioriterat ner det tredje förslaget att
öka den europeiska turismens kvalitet. Motiveringen
är att kvalitetsarbete i första hand bör vara en
fråga för företagen inom näringen.
Vad avser Sveriges ståndpunkter till de två förslag
som återstod i Luxemburgs kompromissförslag anförs i
promemorian att beträffande det första förslaget,
att förbättra kunskaperna inom turismområdet, har
Sverige ansett att det är viktigt med ett samarbete
inom gemenskapen när det gäller att förbättra
kunskapen om turismnäringen, framför allt genom
statistik och forskning. Beträffande den andra
punkten, att förbättra de rättsliga och ekonomiska
villkoren för turismen, anförs att innebörden av
förslaget är att turismnäringens intressen skall
beaktas i övriga tillämpliga gemenskapsprogram och
skall bevakas i övrig tillämplig gemenskapspolitik
samt att samarbetet mellan medlemsstaterna,
turismnäringens företrädare och andra berörda parter
bör förstärkas. Det har, anförs vidare, Sverige
ansett vara en rimlig ambitionsnivå som det är
principiellt svårt att motsätta sig.
Sverige meddelade således i rådsarbetsgruppen och
COREPER att vi inte motsatte oss ett program som
innehöll de av ordförandeskapet föreslagna två
punkterna.
Beträffande vilka instruktioner statsrådet har gett
till Sveriges representanter i turismrådet den 26
november 1997 hänvisas i svarspromemorian till en
ministerrådspromemoria daterad den 17 november 1997.
Denna promemoria innehåller en redovisning av de
ståndpunkter som Sverige haft inför mötet i
turismrådet och som återgivits ovan.
I svarspromemorian anförs vidare att efter mötet i
EU-nämnden den 21 november informerades
representationen i Bryssel om att majoriteten i
nämnden inte ville ha ett gemensamt turismprogram,
därför att man ansåg det vara en nationell
angelägenhet. Representationen meddelades också att
Sverige skulle markera sin skeptiska inställning
till åtgärder på gemenskapsnivå men att utrymme
förelåg för en bedömning vid rådsmötet av hur det
konkreta agerandet skulle ske mot bakgrund av att
Tyskland aviserat att landet inte tänkte acceptera
förslaget. Vidare informerades representationen om
att statsrådet Pagrotsky redovisat i EU-nämnden att
han ansåg att det fanns större och viktigare saker
som Sverige behövde slåss för och att det kanske var
onödigt att göra sig impopulär bland vissa
medlemsstater med denna fråga.
På frågan om skriftliga instruktioner har angivits
hänvisas i promemorian till talepunkten beträffande
Philoxenia (dvs. det skriftligt förberedda inlägget
från Sveriges representant vid rådsmötet). Denna
ändrades så att det framgick att Sverige anser det
naturligt att insatser och aktiviteter avseende
turism baseras på nationella program och
förhållanden och att Sverige anser att
turismpolitiken i första hand är en angelägenhet för
medlemsstaterna.
Slutligen lämnas en redogörelse för
ministerrådsmötet den 26 november 1997. Av
promemorian framgår att vid mötet deltog i
statsrådet Leif Pagrotskys ställe för Sveriges
räkning ministern Lars Olof Lindgren. Härutöver
ingick i den svenska delegationen ambassadrådet
Tomas Dahlman och industrirådet Annelie Mannertorn
från Brysselrepresentationen. Vad gäller
representationens agerande och överväganden vid
rådsmötet nämns följande:
I enlighet med vad som gäller generellt har
representationens agerande vid ministerrådsmötet den
26 november 1997 följt de instruktioner som lämnats.
Den svenska positionen i fråga om Philoxenia
presenterades följaktligen genom att Lars Olof
Lindgren vid rådsmötet återgav innehållet i
talepunkten. Detta skedde, enligt rådssekretariatets
stenografiska anteckningar, vid en tour de table vid
vilken det svenska inlägget gjordes före de
brittiska och tyska inläggen. De sistnämnda avvisade
i sina inlägg programmet. Härefter kunde ordföranden
efter separata överläggningar med Storbritannien och
Tyskland konstatera att det inte förelåg någon
möjlighet att fatta något enhälligt beslut i frågan.
Vidare anförs i promemorian att det vid såväl
rådsmötet den 26 november som vid andra möten gäller
att det svenska agerandet i rådets beslutsprocess
bör präglas av bl.a. kontinuitet, trovärdighet och
konstruktivitet. Detta får dock inte innebära att
Sverige skall avstå från att framföra sin åsikt i
olika frågor. Det är däremot önskvärt att man
begränsar sig till att framföra starkt avvikande
uppfattningar till frågor av betydelse och frågor
där den svenska uppfattningen har förutsättningar
att i realiteten påverka slutresultatet.
Trovärdigheten för Sverige i olika frågor torde inte
kunna upprätthållas på längre sikt om vi alltid tar
strid, oavsett frågans betydelse och oavsett om den
svenska uppfattningen i frågan kommer att förändra
slutresultatet. Den aktuella talepunkten har
formulerats utifrån de ståndpunkter som redovisats i
EU-nämnden. Å ena sidan markeras två gånger att
Sverige anser att turismfrågor främst är en
nationell angelägenhet. Å andra sidan noteras att vi
kan acceptera det nedskurna programmet enligt
ordförandeskapets förslag.
Utskottets bedömning
Samråden under EU-nämndens sammanträden avslutas med
att ordföranden gör sammanfattningar i syfte att
klargöra opinionsläget i nämnden. Vanligtvis
konstateras att statsråden inte har en majoritet av
ledamöterna mot sin uppläggning. Det är möjligt för
nämnden att ytterligare klargöra opinionsläget genom
att anta ett skriftligt uttalande.
Ordförandens sammanfattning eller EU-nämndens
uttalanden är inte ett mandat i strikt mening
eftersom det är regeringen som företräder Sverige
vid rådets sammanträden. Internationella relationer
är regeringens prerogativ. Regeringen är således
ansvarig för hur landet företräds i rådet även om
samråd med EU-nämnden har ägt rum inför
rådssammanträdet. Konstitutionsutskottet har i
betänkandet 1994/95:KU22 s. 15 markerat detta genom
att påpeka att riksdagen har möjlighet att i
efterhand granska regeringens agerande i rådet genom
att använda de kontrollinstrument som anges i 12
kap. regeringsformen.
Trots att samrådet inte är konstitutionellt
bindande är det ändå möjligt att betrakta resultatet
av samrådet som ett slags mandat.
Konstitutionsutskottet har tidigare konstaterat att
man kan utgå från att regeringen inte kommer att
företräda en ståndpunkt som står i strid med vad
nämnden har gett uttryck för i samrådet. Av
utskottets uttalanden följer att regeringen har ett
ansvar att följa EU-nämndens mandat.
Mandaten kan, teoretiskt sett, innehålla olika
komponenter. Det är för det första naturligt att
mandaten rör ställningstagandet i sakfrågan. Bör
Sverige stödja aktuellt förslag eller ej? För det
andra kan det i mandaten också formuleras hur stort
kompromissutrymme regeringen har. Regeringen har som
regel ett handlingsutrymme för att kunna göra
kompromisser under rådets behandling av en fråga.
Nämnden kan i sitt mandat ange inom vilka gränser
ett sådant kompromissutrymme finns. För det tredje
kan mandaten också innehålla nämndens uppfattning om
vilka andra länder som Sverige kan eller bör bilda
allianser med.
Vidare kan karaktären på mandaten variera. För det
första kan de vara mer eller mindre uttryckligt
uttalade. Vissa delar av ett mandat kan bygga på
underförstådda förutsättningar. För det andra kan
mandaten vara mer eller mindre flexibla. En viss
flexibilitet är en förutsättning för att Sverige
skall kunna hävda sina intressen under rådets
förhandlingar. Att medlemsländernas representanter
inte är klavbundna av sina parlament är också en
förutsättning för att beslutsfattandet i rådet skall
kunna vara effektivt. Utskottet har senast i sitt
yttrande 1997/98:KU9y vidhållit sin tidigare
inställning att det inte är lämpligt att riksdagen
binder regeringen med fastställda förhand-
lingsdirektiv i EU-förhandlingarna.
I det aktuella granskningsärendet sammanfattade
nämndens ordförande i ett första skede att det fanns
en majoritet mot statsrådet. Efter ytterligare några
inlägg avslutas samrådet genom att ordföranden
sammanfattar med att statsrådet har ett visst
handlingsutrymme inom vilket han bör använda "sunt
förnuft" eftersom det finns "ett svängrum". Det
fanns med andra ord en från nämnden uttalad
flexibilitet i mandatet.
De inlägg som statsrådet Pagrotsky och Lars
Tobisson gjorde efter att ordföranden första gången
sammanfattat samrådet innebar att det borde finnas
viss flexibilitet med hänsyn till möjliga
alliansbildningar. Flexibiliteten i mandatet bör
således tolkas på så sätt att Sverige inte ensamt
skulle säga nej till det aktuella förslaget och
därmed hindra förslaget.
Vari flexibiliteten består uttalades emellertid
inte helt explicit, utan det finns också möjlighet
att tolka mandatet på så sätt att Sverige bör
undvika att skifta ståndpunkt i ett sent skede i
beslutsprocessen, särskilt som frågan inte bedömdes
ha någon särskilt stor vikt. Både inlägget från
statsrådet och inlägget från Tobisson hade denna
innebörd. En återkommande synpunkt i inläggen under
samrådet var dessutom att Sverige borde hävda att
turism inte borde vara en angelägenhet för EU. Att
döma av svarspromemorian från Statsrådsberedningen
tolkades mandatet som att dessa olika aspekter av
samrådet också var införstådda i nämndens mandat.
Således ändrades talepunkten för att tydligare
markera Sveriges åsikt i denna del samtidigt som
Sverige inte ändrade sin tidigare intagna ståndpunkt
att säga ja till förslaget, i medvetande om att
Tyskland med största sannolikhet skulle komma att
rösta nej.
En förutsättning för att samrådet skall fungera som
avsett är att de personer som representerar Sverige
i rådet har fått fullständig och korrekt information
om vad som förevarit vid EU-nämndens sammanträde.
Detta är särskilt viktigt när samrådet föranleder en
ändring av förhandlingsuppläggningen. Utskottet
utgår från att regeringen tillämpar sådana rutiner i
Regeringskansliet att detta kan tillförsäkras och
att regeringen vidtar åtgärder i den utsträckning
som rutinerna behöver förbättras.
Konstitutionsutskottet vill erinra om vad utskottet
tidigare uttalat om att man kan utgå från att
regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt
som står i strid med vad nämnden har gett uttryck
för i samrådet. Samtidigt kan situationer uppstå,
t.ex. på grund av ändrade omständigheter, som
innebär att regeringen kan bedöma att Sveriges
intressen bäst företräds genom att den svenska
ståndpunkten avviker från nämndens mandat.
Regeringen måste ha ett visst handlingsutrymme vid
rådssammanträdena. Enligt konstitutionsutskottets
bedömning måste det emellertid föreligga mycket goda
skäl för regeringen att göra en sådan avvikelse.
Några sådana skäl har dock inte förelegat i det
aktuella fallet.
Granskningen föranleder i övrigt inga uttalanden.
2.2 Regeringens beslut om sekretess
beträffande en studie om Sveriges
genomförande av vissa direktiv på
miljöområdet
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 2.3, har till
konstitutionsutskottets granskning anmälts
regeringens beslut om sekretess beträffande en
studie om genomförande av vissa direktiv på
miljöområdet. Enligt anmälan bör
konstitutionsutskottet granska regeringens
handläggning när det gäller hemligstämpling av
rapporten. Utskottet bör granska hur regeringen
tillämpat reglerna om sekretess och allmänna
handlingars offentlighet. Frågan är enligt anmälaren
bl.a. om rapporten kan anses skada svenska
mellanfolkliga förbindelser om den offentliggörs.
Anmälaren framhåller att det måste anses värdefullt
med en enhetlig bedömning i denna typ av ärenden.
Regeringens beslut ger enligt anmälaren intrycket av
att man vill förhindra granskning och en öppen
debatt om miljöpolitiken.
Till grund för granskningen har bl.a. legat en
promemoria upprättad inom Miljödepartementet, bilaga
A 2.4. Utfrågning har vidare hållits med
miljöminister Anna Lindh, bilaga B 1.
Bakgrund
Gällande regler
Sedan den 1 januari 1995 gäller enligt 2 kap. 1 §
sekretesslagen (1980:100) sekretess för uppgift som
angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i
övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation,
myndighet eller medborgare eller juridisk person i
annan stat eller statslös, om det kan antas att det
stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på
annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.
Utgångspunkten är sedan den 1 januari 1995 att
sekretess inte gäller för uppgifter som rör Sveriges
förbindelser med andra stater eller mellanfolkliga
organisationer. Tidigare rådde för sådana uppgifter
en presumtion för sekretess. Ändringen var enligt
proposition 1994/95:112 motiverad i första hand av
en strävan att även inom ramen för ett svenskt
deltagande i EU-samarbetet säkerställa rätten till
insyn i allmänna angelägenheter. I propositionen
uttalade regeringen att den avsåg att vid ett
svenskt medlemskap i EU noga följa utvecklingen på
området och att den är beredd att överväga
ytterligare åtgärder för öppenhet.
Tidigare granskning i konstitutionsutskottet
Under riksmötet 1995/96 företog utskottet en
granskning av regeringens tillämpning av reglerna om
allmänna handlingar i ärenden som rör Sveriges
förhållande till EU. Granskningen hade sin grund i
en anmälan i vilken det framhölls att det bl.a. från
journalisthåll hade framförts kritik mot att det
sedan Sverige blivit medlem i EU hade blivit svårare
att från Regeringskansliet få ut inkomna handlingar
som t.ex. berörde Sveriges förhållande till EU på
olika områden. I sin bedömning konstaterade
utskottet att det hade gått för kort tid för att en
mer ingående utvärdering av Regeringskansliets
hantering av EU-handlingar skulle kunna göras.
Frågan borde enligt utskottets mening bli föremål
för granskning sedan en längre tid hade förflutit.
Regeringens beslut den 19 december 1997
I ett beslut den 19 december 1997 avslog regeringen
en begäran om att få ta del av en studie om Sveriges
genomförande av vissa direktiv på miljöområdet som
erhållits av Europeiska kommissionen. Som skäl för
sitt beslut anförde regeringen att handlingarna
innehåller uppgifter som angår Sveriges förbindelser
med en mellanfolklig organisation. Det kunde enligt
regeringen antas att det skulle störa Sveriges
mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt
skada landet om uppgifterna röjdes. Sekretess gällde
därför för uppgifterna enligt 2 kap. 1 §
sekretesslagen.
Utskottet har från Regeringskansliet inhämtat att
regeringens beslut avser en studie upprättad av
advokatbyrån Lagerlöf & Leman på uppdrag av
Europeiska kommissionen. Regeringen hävde
hemligstämplingen den 9 februari 1998.
Promemoria från Miljödepartementet
I en promemoria upprättad inom Miljödepartementet
den 6 mars 1998 anförs att den rapport som avses i
granskningsärendet beställts av kommissionen för att
ge underlag för kommissionens granskning av Sveriges
genomförande av ett antal rättsakter på
miljöområdet. Motsvarande rapporter har tagits fram
för de andra nya medlemsstaterna. Det var känt på
departementet att kommissionen hade beställt en
sådan underlagsrapport. Miljödepartementet fick
efter kontakter med kommissionen del av ett utkast
till konsultrapporten i december 1997.
En begäran att få del av utkastet till
konsultrapporten kom till Miljödepartementet den 17
december 1997. Berörda tjänstemän på departementet
gjorde preliminärt bedömningen att uppgifterna i
rapporten omfattades av sekretess med hänsyn till
förbindelserna med kommissionen. Som ett led i
sekretessbedömningen togs en kontakt med den
ansvariga tjänstemannen på kommissionen. Denne
tjänsteman förklarade att kommissionen motsatte sig
att handlingen lämnades ut, eftersom den bara var
ett utkast och ett bakgrundsmaterial för
kommissionens ställningstaganden. Den konsult som
fått i uppdrag att skriva rapporten hade åtagit sig
att inte offentliggöra den.
Skälen för regeringens ställningstagande i beslutet
den 19 december 1997 att inte lämna ut dokumentet
var den negativa inverkan på de svenska
förbindelserna med kommissionen som kunde ha blivit
följden av ett utlämnande, med hänsyn till
handlingens karaktär av internt underlagsmaterial
för kommissionen och till den inställning som
kommissionstjänstemannen hade gett uttryck för.
I promemorian anförs avslutningsvis att
kommissionen i början av februari 1998 lämnade nya
uppgifter om bl.a. vilken sekretessklassificering
slutversionen till rapporten skulle få inom EU. Med
hänsyn till att kommissionen vid den tidpunkten fått
del av slutversionen av rapporten och med beaktande
av de nya uppgifter som erhållits fanns det inte
längre skäl att hålla rapportutkastet
sekretessbelagt, utan dokumentet kunde lämnas ut
till alla som önskade ta del av det.
Utfrågning med miljöminister Anna Lindh
Utskottet har den 17 mars 1998 hållit utfrågning med
miljöminister Anna Lindh. Vid utfrågningen biträddes
hon av departementsråden Stefan Rubenson och Per
Bergman.
Anna Lindh uppgav att den ifrågavarande rapporten
var ett underlagsmaterial för kommissionen och
alltså inte uttryck för något ställningstagande. Det
var ett internt arbetsmaterial som kommissionen
använde. Departementet fick under hand del av ett
utkast till rapporten. När detta skedde, påpekade
kommissionen att det rörde sig om ett utkast till en
rapport, att den inte skulle offentliggöras och att
den inte ens skulle lämnas till Sverige i sin
slutliga form. Kommissionen ville inte att detta
utkast skulle lämnas ut. Detta var skälet till att
regeringen i december 1997 beslutade att inte lämna
ut utkastet till en journalist. Reglerna om
utrikessekretess gäller ju där det kan antas att
Sveriges internationella relationer skadas, om en
uppgift lämnas ut. Kommissionen klargjorde mycket
tydligt att detta var ett sådant fall.
Anna Lindh uppgav vidare att man från
Miljödepartementets sida är mycket mån om öppenhet
och att man klargjorde att så snart frågan kunde
anses färdigbehandlad av kommissionen skulle
konsultrapporten offentliggöras. Från departementets
sida klargjorde man att det var en tidsfråga och att
man först ville låta kommissionen själv behandla
konsultrapporten.
När det gäller det administrativa förfarandet kring
en sekretessprövning uppgav departementsrådet Stefan
Rubenson att Sverige i det praktiska arbetet har två
miljöråd i Bryssel som tjänstgör på svenska
representationen i Bryssel. Dessa miljöråd har
daglig kontakt med de olika generaldirektoraten,
särskilt med GD XI, som var det direktorat som hade
beställt den aktuella rapporten. Från departementets
sida har man åtminstone varje vecka kontakt med
tjänstemän från kommissionen. Man kände i
departementet till att rapporten fanns. Enligt hans
minnesbild var det ett utkast som en tjänsteman på
den svenska representationen hade fått tillgång till
som kom departementet till del, med kommissionens
goda minne att departementet under hand kunde få ta
del av rapporten. Rapporten diariefördes och
hemligstämplades i departementet. Därefter kom en
förfrågan från en journalist om att få ut rapporten.
Beträffande sekretessprövningen uppgav
departementsrådet Per Bergman att man från
departementets sida visste att kommissionen ville
hålla rapporten konfidentiell, men departementet
ville ändå ha en kontakt med kommissionen för att
reda ut frågan. Tjänstemannen på kommissionen, som
har ansvaret för genomförandefrågor i förhållande
till Sverige, gav den uppgift som senare skrevs på
originalhandlingen, där man starkt underströk att
man inte ville att handlingen skulle lämnas ut.
Därefter kunde regeringen göra sin bedömning.
Miljöminister Anna Lindh påpekade vidare att det
finns en del material som är tillgängligt för alla
medlemsländer. Det finns också en del material som
Sverige inte ens har rätt att få ut. Internt
arbetsmaterial inom EU tillhör sådant som man kan
arbeta med utan att låta Sverige få se den typ av
utkast som det här handlar om. Att då följa
sekretessreglerna åtminstone initialt är viktigt för
att Sverige även i fortsättningen skall få ta del av
utkast till underlag som är av intresse och vikt i
Sverige.
Vidare uppgav Anna Lindh att det är viktigt att
klargöra att EU inte ens hade kommit så långt som
att tänka sig att detta dokumtent skulle lämnas ut.
Hon hade själv frågat kommissionen om detta och fått
som svar ett bestämt tillsägande att den här typen
av internt arbetsmaterial inte fick lämnas vidare
och att Sverige, om vi lämnar ut interna
arbetsmaterial som vi bara får se under hand,
riskerar att inte få se sådant material i
fortsättningen. Enligt miljöministern är det viktigt
att i arbetet för öppenhet i EU arbeta offensivt för
detta, men utan att överträda det som kan tyckas
vara självklara regler för EU - att man ibland inte
vill lämna ut internt arbetsmaterial.
Anna Lindh uppgav vidare att när det gällde t.ex.
den aktuella rapporten kunde den innehålla sådant
som kommissionen inte på något sätt stod bakom. Det
var därför från kommissionens sida en utgångspunkt
att när departementet fick ta del av materialet,
fick detta inte spridas eller ges offentlighet. Det
skulle skada kommissionen, som indirekt skulle bli
ansvarig för ett material som den ännu inte hade
behandlat. Det kunde enligt henne leda till att
kommissionen skulle tycka att det är besvärligt att
lämna väldigt känsligt material till Sverige. I
stället skulle man få vänta tills materialet är
färdigbehandlat, vilket skulle försämra Sveriges
förhandlingsposition.
Därutöver uppgav Anna Lindh att det som
departementet normalt får sig tillsänt och som
gäller Sveriges relationer och åtaganden gentemot EU
utgörs av de kommenterade dagordningarna till
paketmötena, som hålls regelbundet i syfte att
diskutera frågor av minsta vikt med kommissionen
angående Sveriges genomförande av EG:s rättsakter.
Dessa handlingar är hemliga i kommissionen, men
Sverige offentliggör dem. Där går det att följa vad
EU har för synpunkter på Sveriges uppfyllande av
olika direktiv.
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inget uttalande från
utskottets sida.
2.3 Utebliven redovisning från regeringen
av studien om Sveriges genomförande av
vissa direktiv på miljöområdet
Bakgrund
Detta avsnitt gäller information till riksdagens
jordbruksutskott om den studie rörande genomförandet
av vissa direktiv på miljöområdet som berörts i
avsnitt 2.2.
Den 15 januari 1998 översände kanslichefen i
riksdagens jordbruksutskott till departementsrådet i
Miljödepartementet Stefan Rubenson ett e-postmedde-
lande som bl.a. innehöll följande.
Enligt uppdrag från JoU framför jag härmed önskemål
om en utfrågning inför JoU vid sammanträdet tisdag
den 20 januari kl. 10.00-10.30. Utskottet önskar
information om den EU-rapport angående svensk
miljöpolitik som enligt uppgift i medierna belagts
med utrikes sekretess. Sammanträdet är slutet.
I jordbruksutskottets protokoll från den 20 januari
1998 redovisades följande:
§ 1 Utfrågning med Miljödepartementet
Statssekreteraren Måns Lönnroth och
departementsrådet Per Bergman in- formerar
utskottet om en konsultrapport, som utförts på
uppdrag av EU-kommissionen och som avser Sveriges
genomförande av EU:s miljörättsliga regelverk.
Rapporten granskas för närvarande av kommissionen,
som planerar att i februari 1998 anordna ett möte
med Miljödepartementet för diskussion av rapporten.
Regeringen har beslutat att i detta skede
sekretessbelägga rapporten med stöd av 2 kap. 1 §
sekretesslagen.
Ordföranden erinrar om att regeringen enligt 4 kap.
10 § riksdagsordningen är skyldig att informera
utskottet i fråga om arbetet inom EU.
Måns Lönnroth meddelar att regeringen i detta skede
inte önskar informera utskottet om innehållet i
rapporten. När kommissionen slutfört sin granskning
av rapporten är regeringen givetvis beredd att
återkomma till utskottet med information.
Granskningsärendet
Den 21 januari 1998 anmäldes regeringens
(miljöministerns) agerande för granskning med
hänvisning till bestämmelserna i 4 kap. 10, 12 och
15 §§ riksdagsordningen, bilaga A 2.5. I anmälan
framhålls att frågan om öppenhet i EU-arbetet är
viktig. Regeringens agerande i det aktuella ärendet
innebär att riksdagens insyn i pågående EU-
verksamhet kraftigt begränsas.
Den 10 februari 1998 överlämnade regeringen
rapporten till jordbruksutskottet.
Som svar på tre frågor som konstitutionsutskottet
ställt med anledning av granskningsanmälan
upprättades den 6 mars 1998 inom Miljödepartementet
en promemoria, bilaga A 2.4.
Den 17 mars 1998 höll konstitutionsutskottet en
offentlig utfrågning med miljöministern Anna Lindh,
bilaga B 1.
Gällande regler
Enligt 4 kap. 10 § första stycket riksdagsordningen
skall statlig myndighet lämna upplysningar och avge
yttrande, då utskott begär det, om ej annat följer
av 12 § andra stycket (offentlig utfrågning). Sådan
skyldighet åligger dock regeringen endast i fråga om
arbetet inom Europeiska unionen på utskottets
ämnesområde.
Den sistnämnda meningen infördes i samband med
Sveriges inträde i EU. Konstitutionsutskottet
tillstyrkte då ett motionsyrkande om att det skulle
införas en skyldighet för regeringen att informera
riksdagsutskott om frågor med anknytning till
Europeiska unionen på utskottets ämnesområde (bet.
1994/95:KU22).
Konstitutionsutskottet hänvisade till utskottens
viktiga roll och vikten av att de själva tar ansvar
för att hålla sig informerade om vad som händer på
deras område inom ramen för samarbetet i EU.
Utskottet ansåg att en bestämmelse om möjlighet för
utskotten att påkalla information från regeringen
borde införas. Det sagda innebär enligt utskottet
inte någon reglering av i vilken form informationen
lämnas. Den kan lämnas skriftligen eller muntligen,
av statsråd eller någon tjänsteman som har god insyn
i den fråga som utskottets begäran gäller.
När det gäller inhämtande av upplysningar från
regeringen i fråga om arbetet inom EU gäller enligt
4 kap. 10 § andra stycket riksdagsordningen ett
minoritetsskydd för minst fem av ledamöterna i ett
utskott, i likhet med vad som gäller vid inhämtande
av upplysningar från andra statliga myndigheter.
I sammanhanget kan vidare nämnas att enligt 4 kap.
15 § riksdagsordningen kan tystnadsplikt beslutas i
utskotten för ledamöter, suppleanter och tjänstemän.
Tystnadsplikten inträder efter beslut av regeringen
eller utskotten men kan endast avse vad som bör
hållas hemligt med hänsyn till rikets säkerhet eller
av annat synnerligen viktigt skäl, som betingas av
förhållandet till främmande stat eller mellanfolklig
organisation.
Regeringens ståndpunkt
Enligt promemorian från Miljödepartementet
redovisades vid sammanträdet med jordbruksutskottet
den 20 januari 1998 bakgrunden till rapporten och
vad den omfattade. Vidare redovisades att rapporten
i sin slutliga version skulle användas av
kommissionen som underlag för fortsatt granskning av
Sveriges genomförande av EU:s miljöregler och att
kommissionen väntades använda delar av rapporten som
underlag för ett s.k. paketmöte om genomförandet av
miljöreglerna som skulle hållas i mitten av februari
i Stockholm.
Konsultrapporten, som omfattar ca 500 sidor,
innehåller en genomgång, artikel för artikel, av ett
femtiotal rättsakter med en redovisning av
motsvarigheten i svensk lagstiftning. Rapporten gav
inte uttryck för kommissionens uppfattning.
Med hänsyn till rapportens karaktär av
underlagsmaterial hade regeringen inte genomfört
någon detaljerad analys av dess innehåll och kunde
således inte lämna någon information om huruvida
rapporten innehöll något som kunde ha konsekvenser
för svensk lagstiftning.
Den bedömningen gjordes att det den 20 januari
kunde vara av intresse att lämna en mer övergripande
information om rapporten och sedan återkomma med en
mer utförlig redovisning när kompletterande
material förelåg om kommissionens ställningstagande.
Det ansågs enligt promemorian inte lämpligt att i
samband med denna föredragning till
jordbruksutskottet överlämna ett preliminärt
underlagsmaterial avsett endast för kommissionens
egen bedömning; ett material som vid den aktuella
tidpunkten omfattades av utrikessekretess. Således
lämnades en kortare muntlig lägesredovisning den 20
januari. Den 12 februari lämnades ytterligare
information till jordbruksutskottet. Som underlag
lämnades bl.a. en kopia av utkastet till rapporten.
Miljöminister Anna Lindh har vid
konstitutionsutskottets utfrågning framhållit att en
formell begäran att erhålla själva rapporten aldrig
gjordes. Hade så skett hade naturligtvis dokumentet
överlämnats. Inom departementet uppfattades
jordbruksutskottets begäran som en begäran om
information, på samma sätt som departementet brukar
informera jordbruksutskottet kring aktuella frågor.
Statssekreteraren besökte jordbruksutskottet den 20
januari 1998 och informerade om att konsultrapporten
fanns, om att kommissionens bedömning av rapporten
ännu inte var känd och om att man skulle återkomma
till utskottet med mer information när den fanns.
Det fanns vid utskottssammanträdet den 20 januari
inte så mycket att redovisa av innehållet i
rapporten. Det var ett oerhört komplicerat material
och ganska meningslöst så länge man inte visste vad
kommissionen fäste vikt vid. När statssekreteraren
hänvisade till att regeringen inte i det aktuella
skedet önskade informera utskottet om innehållet i
rapporten handlade det om en innehållsmässig muntlig
information. Regeringen hade i och för sig en önskan
att informera utskottet men på grund av
uppgifternas beskaffenhet var detta inte
meningsfullt.
Miljöministern framhöll att formellt riktiga
önskemål från ett utskott om information inom EU-
området i framtiden kommer att tillgodoses i
enlighet med lagstiftningen.
Utskottets bedömning
Utskottet vill understryka att reglerna i 4 kap. 10
§ riksdagsordningen innebär en skyldighet för
regeringen att lämna information i EU-frågor inom
respektive utskotts ämnesområde, om utskottet begär
det. För ett beslut att inhämta sådan information
från regeringen behövs bara att fem ledamöter begär
det. Någon möjlighet för regeringen att vägra lämna
den begärda informationen av sekretess- eller
lämplighetsskäl finns inte. Behovet av sekretess i
särskilt känsliga fall kan tillgodoses hos utskotten
bl.a. genom reglerna i riksdagsordningen om
tystnadsplikt för ledamöter.
Det finns inte några särskilda formella krav på hur
en framställning om information skall vara utformad.
Beslutet att inhämta information framgår av
utskottets protokoll. Om det från regeringens sida
inte anses tillräckligt att beslutet förmedlas
muntligen eller via e-post genom utskottets kansli,
kan självfallet ett protokollsutdrag överlämnas till
Regeringskansliet.
För det fall en begäran om viss information inte
innehåller begränsningar får detta enligt
konstitutionsutskottets mening uppfattas så att
regeringens företrädare skall lämna all tillgänglig
information som begärs under en utfrågning så länge
det håller sig inom ramen för utskottets
framställning. Utskottet kan i det nu aktuella
fallet konstatera att regeringen genom ansvarigt
statsråd brustit i detta avseende.
Utskottet vill emellertid ta fasta på att
miljöminister Anna Lindh under utskottets utfrågning
förklarat att formellt riktiga önskemål från ett
utskott om information inom EU-området i framtiden
kommer att tillgodoses i enlighet med
lagstiftningen. Konstitutionsutskottet förutsätter
därvid att det aktuella utskottet ges möjlighet att
komplettera eller precisera framställningen innan
informationen ges om detta behövs för att
informationen inte skall vara bristfällig.
Granskningen i denna del föranleder inte något
uttalande i övrigt från utskottets sida.
2.4 Miljöminister Anna Lindhs agerande i EU
i en fråga om växthusgaser
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 2.6, har till
utskottets granskning anmälts miljöminister Anna
Lindhs agerande som representant i EU i frågan om
växthusgaser. Miljöministern har enligt anmälaren i
ett möte med EU:s miljöministrar drivit igenom
möjligheten för Sverige att öka utsläppen av
växthusgaser inom ramen för en gemensam EU-strategi.
Enligt anmälaren är den linje som miljöministern
drivit när hon representerat Sverige i EU inte
förenlig med det klimatpolitiska beslut som
riksdagen tog 1993. Anmälaren vill att KU prövar om
miljöministerns handlande är riktigt.
Bakgrund
I februari 1993 överlämnade regeringen en
proposition till riksdagen med förslag om åtgärder
mot klimatpåverkan m.m. (prop. 1992/93:179). I
propositionen föreslogs riksdagen godkänna den
ramkonvention om klimatförändringar som
undertecknades under Förenta nationernas konferens
om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992. I
propositionen gavs även förslag till en nationell
strategi som innebar att koldioxidutsläppen från
förbränning av fossila bränslen skulle stabiliseras
till 1990 års nivå år 2000. Jordbruksutskottet
anslöt sig i sitt betänkande till regeringens
bedömning vad gällde mål och utformning av en
nationell strategi. Utskottet menade att strategin
innebar såväl en precisering som en skärpning för
Sveriges del av de åtaganden som konventionen
innebär. Undertecknandet av FN:s ramkonvention om
klimatförändringar och en svensk nationell strategi
att till år 2000 stabilisera koldioxidutsläppen till
1990 års nivå godkändes av riksdagen den 28 maj 1993
(prop. 1992/93:197, 1992/93:JoU19, skr. 361).
Diskussioner om gemensamma åtgärder för att
reducera koldioxidutsläppen har förts även inom EU.
Inför FN-mötet om klimatfrågor i Kyoto i december
1997 intensifierades dessa diskussioner. Strävan var
att komma fram till ett gemensamt förhandlingsbud
från EU:s sida om bindande utsläppsreduktioner för
alla industriländer att presentera på FN-mötet i
Kyoto. Samtidigt fördes diskussioner om hur
bördefördelningen av ett gemensamt mål mellan EU:s
medlemsstater skulle se ut.
Vid EU:s ministerrådsmöte den 3 mars 1997 nåddes en
överenskommelse om att EU skulle föreslå att de
länder som skulle komma att omfattas av protokollet,
för sig eller tillsammans med andra länder, till år
2010 skulle ha minskat utsläppen av växthusgaser med
15 %. Man enades också om att ett interimsmål för år
2005 skulle fastställas vid ett senare tillfälle.
Överenskommelsen innebar att EU gemensamt skulle
uppnå en utsläppsreduktion om 15 %. För att göra en
uppskattning om vad det skulle betyda i utsläpps-
minskning för varje enskilt medlemsland hade
ordförandeskapet utarbetat en modell enligt vilken
olika hänsynstaganden gjordes till ländernas skilda
förutsättningar att minska utsläppen, redan vidtagna
utsläppsminskningar m.m. Ländernas nationella
målsättningar vägdes även in i beräkningarna. Vid
ministerrådsmötet enades man om vilka "indikativa
utsläppsindex" som skulle vägleda fördelningen
mellan EU-länderna av EU:s gemensamma minskning.
(Med "indikativ" menas i detta sammanhang en
indikation på vad det gemensamma förhandlingsmålet
skulle betyda för varje enskilt medlems-land.) Vissa
medlemsländer ålades att genomföra
utsläppsminskningar, som mest med 30 %, medan ett
utrymme skapades för vissa andra länder att öka sina
utsläpp, som mest med 40 %. För svensk del innebar
beräkningarna av bördefördelningen att utsläppen
skulle kunna öka med 5 %.
Frågeställning
Utskottets granskningsfråga gäller huruvida
miljöministern agerat i strid med riksdagsbeslutet
1993 som innebar en utsläppsminskning, då hon på
ministerrådsmötet den 2-3 mars 1997 gått med på ett
gemensamt förhandlingsbud för EU som innebär att
Sverige får ett utrymme att öka sina utsläpp med 5
%.
Statsrådsberedningens promemoria
Från Statsrådsberedningen har en inom
Miljödepartementet upprättad promemoria översänts
med kommentarer och bakgrundsbeskrivning till det
aktuella granskningsärendet, bilaga A 2.7.
Miljöministerns agerande
I promemorian från Miljödepartementet formuleras tre
skäl till att miljöministern har agerat riktigt i
frågan om arbetet med att få till stånd en gemensam
EU-strategi för reduktion av utsläppen av
växthusgaser.
För det första har EU:s miljöministrar inte kommit
överens om något som påverkar det klimatpolitiska
beslutet från 1993. Vid rådsmötet 2-3 mars 1997
enades EU:s miljöministrar om ett förhandlingsbud
att presentera i de pågående internationella
klimatförhandlingarna.
För det andra har Sverige inte som det sägs i
anmälan "drivit igenom möjligheten för Sverige att
öka utsläppen av växthusgaser". Vid miljörådsmötet
har Sverige accepterat ett förhandlingsbud enligt en
indikativ fördelning av EU:s eget förhandlingsbud
inom EU-kretsen. Denna s.k. bördefördelning innebär
att Sverige har en möjlighet att öka utsläppen av
koldioxid, lustgas och metan med 5 % inom ramen för
EU:s gemensamma förslag till åtagande om 15 %
utsläppsreduktion till år 2010.
För det tredje påverkas riksdagens beslut inte av
den indikativa bördefördelningen. Bördefördelningen
är kopplad till förhandlingsbudet och kommer att ses
över när utfallet i de globala klimatförhandlingarna
är klart.
Bördefördelningen
I Miljödepartementets promemoria görs även en
beskrivning av hur bördefördelningen arbetades fram
inom EU. Förslaget till indikativ fördelning av EU:s
förhandlingsbud har sin grund i det arbete som har
pågått en längre tid inom EU:s rådsarbetsgrupp för
klimatfrågor. Arbetet med att utarbeta positioner
inför klimatkonventionens förhandlingsmöte
påbörjades på allvar under det italienska
ordförandeskapet våren 1996. Det arbetet gick ut på
att föreslå ett mål för gemenskapen som helhet samt
att ge ett underlag för en kommande bördefördelning.
Medlemsländerna anmodades att lämna underlag
avseende prognoser av utsläpp och vidtagna eller
planerade åtgärder. Ordförandeskapet insåg snart att
ländernas rapporter var svåra att jämföra med
varandra, varför en kompletterande jämförelse
gjordes med EG-kommissionens prognoser över
utsläppsutvecklingen. I EG-kommissionens prognos
bedömdes den svenska kärnkraften vara helt avvecklad
till år 2010 i enlighet med Sveriges riksdagsbeslut.
Det irländska ordförandeskapet fortsatte arbetet
med att nå fram till en bördefördelning genom att
ånyo be medlemsstaterna om prognoser och effekter av
gemensamma åtgärder. Denna gång gjorde
ordförandeskapet ansträngningar för att materialet
från medlemsländerna skulle bli jämförbart. Sverige
översände i oktober 1996 den prognos som återfinns i
Energikommissionens s.k. basscenario. Det svenska
underlaget kompletterades i november med material
som visade på effekten av åtgärder som behövde
vidtas gemensamt inom EU för att åstadkomma
reduktioner på nationell nivå. Irländarna avslutade
arbetet med att sammanställa prognoserna i en
slutrapport. Någon enighet kring ett förslag till
förhandlingsbud vid rådsmötet i december 1996
uppnåddes dock inte.
När Nederländerna tog över ordförandeskapet
försökte de finna ett sätt att enas kring ett
förhandlingsmål genom att presentera en modell för
hur bördefördelningen kunde räknas fram, den s.k.
triptychmodellen. Modellen tog hänsyn till de olika
medlemsländernas utsläpp genom att skilja på
utsläppen från elproduktion, energiintensiv industri
samt utsläpp från övriga sektorer. Med hänvisning
till de beräkningar som för Sveriges del kunde göras
utifrån modellen föreslogs att Sveriges utsläpp
skulle få öka med 22 % till år 2010 om all kärnkraft
var avvecklad vid den tidpunkten.
Under en workshop i Nederländerna den 16-17 januari
1997 diskuterades den s.k. triptychmodellen.
Deltagarna enades om att ge ordförandeskapet i
uppdrag att på grundval av modellen presentera ett
förslag till förhandlingsbud samt bördefördelningen
av detta bud. I sitt arbete med att ta fram en
bördefördelning studerade Nederländerna även den
rapport som sammanställdes under det irländska
ordförandeskapet. De prognoser som där angavs sågs
som möjliga utsläppsreduktioner för de olika
medlemsstaterna. Sverige har dock aldrig under denna
process lämnat något förslag till förhandlingsbud
till ordförandeskapet utan endast angett prognoser
för den svenska utsläppsutvecklingen.
Rådsmötet och Sveriges ståndpunkter
Frågan om EU:s förhandlingsbud och bördefördelningen
mellan medlemsländerna behandlades vid
ministerrådsmötet den 2-3 mars 1997. Inför mötet
upprättades en skriftlig s.k. ståndpunktspromemoria
där Sveriges övergripande målsättning framgick.
Av denna promemoria framgår enligt
Miljödepartementet att det är uppenbart att man
skall se hela rådsslutsatserna som ett paket. Där
anges även att det är viktigt att EU kan fatta
beslut om ett gemensamt förhandlingsbud eftersom det
handlar om att i ett avgörande läge påverka andra
stora aktörer inom klimatförhandlingarna. Den
svenska positionen sägs i ståndpunktspromemorian
vara att Sverige skall verka för att få justera sitt
värde uppåt om andra länder kräver det för egen del.
(Någon sådan synpunkt framfördes dock aldrig på
ministerrådsmötet.) I ett läge där nio medlemsländer
ansåg att de borde få släppa ut mer växthusgaser än
vad som hade föreslagits av ordförandeskapet var det
enligt Miljödepartementet angeläget att i första
hand stödja kompromissen och förhindra att andra
medlemsstater tog i anspråk det utrymme som
erbjudits Sverige.
Vidare redovisar Miljödepartementet i sin
promemoria vilka slutsatser som fastställdes av
ministerrådsmötet den 4 december 1997. Där sägs att
den initiala fördelningen skall utvärderas av rådet
före och efter protokollsförhandlingarna med hänsyn
tagen till aktuell händelseutveckling och de
principer och förhållningssätt som ligger till grund
för beräkningarna av den initiala bördefördelningen.
I rådsslutsatserna konstateras även att den initiala
bördefördelningen enbart innebär en reduktion om 10
% för EU som helhet, vilket innebär att ytterligare
ansträngningar kommer att krävas av medlemsstaterna.
Arbetet med att utforma gemensamma och koordinerade
åtgärder skall därför fortsätta.
Slutligen citeras i Miljödepartementets promemoria
miljöministern då hon i interpellationsdebatt den 6
mars informerade riksdagen om innebörden av den
initiala fördelningen: "Sverige tillåts öka sina
utsläpp med 5 procent. Detta innebär dock inte att
Sverige behöver utnyttja detta utrymme.
Bördefördelningen är heller inte slutlig utan kommer
att revideras med ledning av beslut om att
ytterligare gemensamma åtgärder skall fattas inom
unionen så att man med säkerhet kan uppnå en
femtonprocentig reduktion för gemenskapen som
helhet. Detta kommer att innebära avvikelser för i
stort sett alla medlemsländer från de i
rådsslutsatserna nu angivna utsläppsförändringarna.
Det är riksdagen som fattar beslut om vår
klimatpolitik."
Utskottets bedömning
Granskningen har inte givit anledning till någon
kritik från konstitutionella utgångspunkter.
2.5 Regeringens användning av medel till
Europainformation
Bakgrund
Till anslaget E 3 Europainformation, utgiftsområde
5, anslogs för budgetåret 1997 8,8 miljoner kronor.
I budgetproposition 1996/97:1 anförde regeringen att
Utrikesdepartementet under flera år bedrivit en
omfattande informationsverksamhet om det europeiska
integrationsarbetet. En sådan saklig och bred
informationsverksamhet om regeringens politik i EU-
frågor inklusive regeringskonferensen var enligt
propositionen angelägen även i framtiden.
Verksamheten avsågs även framöver bestå av
publikationer och annat informationsmaterial samt
seminarier m.m.
Enligt regleringsbrevet för år 1997 avseende
anslaget Europainformation m.m. är en saklig och
bred informationsverksamhet om regeringens EU-arbete
viktig. Verksamheten skall enligt regleringsbrevet
bl.a. bestå av dokumentation av svensk EU-politik
och pågående förändringar inom EU-samarbetet,
framtagandet av publikationer och arrangerandet av
seminarier och hearings. Anslaget disponeras av
Regeringskansliet och får belastas med utgifter för
projektanställning.
Genom beslut av Regeringskansliet den 2 januari
1997 fastslås att Utrikesdepartementet skall utöva
den rätt att disponera anslaget för
Europainformation m.m. som regeringen har tilldelat
Regeringskansliet.
Anmälan
I granskningsanmälan, bilaga A 2.8, anförs att
informationsmaterialet i broschyren Jag är nyfiken
EU, som utgivits av Utrikesdepartementet i september
1997, är osakligt på åtminstone tre punkter,
nämligen vad gäller beskrivningarna av
Amsterdamfördragets innehåll beträffande
asylprotokollet, den nordiska passunionen och
handlingars offentlighet hos EU:s institutioner.
Anmälaren hänvisar till att regeringen i begäran om
anslag till medel för Europainformation för
budgetåret 1997 anförde att en "saklig och bred
informationsverksamhet om regeringens politik i EU-
frågor inklusive regeringskonferensen" var
angelägen. Anmälaren hemställer att
konstitutionsutskottet granskar hur regeringen
handlagt ärenden som innebär användning av de
beviljade medlen till Europainformation inom
utgiftsområde 5 och utrikesminister Lena Hjelm-
Walléns tjänsteutövning i detta avseende.
Utredningen
Utskottet har tagit del av Utrikesdepartementets
informationsbroschyr Jag är nyfiken EU.
I en promemoria inhämtad från Statsrådsberedningen,
vilken upprättats inom Utrikesdepartementet, har
följande underlag lämnats, bilaga A 2.9.
UD har i promemorian lämnat en utförlig redogörelse
för den informationsverksamhet UD bedriver med de av
riksdagen anslagna medlen. UD har också kommenterat
anmälarens påstående att UD:s broschyr Jag är
nyfiken EU är osaklig på åtminstone tre punkter.
När det gäller inriktningen av
informationsverksamheten var enligt promemorian UD
och riksdagens EU-nämnd överens om att, efter det
att EU 96-kommittén avslutat sitt arbete, gemensamt
ta ansvar för att stimulera den offentliga debatten
kring frågorna i regeringskonferensen och ge
företrädare för olika åsiktsyttringar utrymme att
argumentera för sina uppfattningar. Enligt en
promemoria från statssekreteraren för EU-frågor
skulle regeringens informationsaktiviteter ha samma
huvudinriktning som den utåtriktade verksamhet som
bedrivits av EU 96-kommittén. Seminarier skulle
arrangeras, snabb och lättläst information om
förhandlingsprocessen spridas till allmänheten via
nyhetsblad och Internet, expertis inom
Regeringskansliet ställas till förfogande för de
organisationer och andra som önskar information och
diskussion om frågorna som kom upp i
förhandlingarna, medierna få kontinuerlig tillgång
till information om förhandlingsprocessen m.m.
Denna inriktning har enligt promemorian i
granskningsärendet legat till grund för den
omfattande informationsverksamhet UD har bedrivit
kring regeringskonferensen sedan sommaren 1996.
Ambitionen har varit tydlig. Saklig information om
regeringens EU-politik och aktuella EU-frågor skall
spridas till en bred krets. Ett omfattande arbete
har lagts ned på att producera och nå ut med
material samt att arrangera seminarier och stimulera
den offentliga debatten kring dessa frågor.
Broschyren Jag är nyfiken EU inleds med ett förord
av utrikesministern, som ger regeringens syn på
Amsterdamfördraget. Därefter ges en relativt
kortfattad beskrivning av de förändringar som
medlemsländerna kommit överens om genom
Amsterdamfördraget. Ambitionen har, enligt
promemorian, varit att på ett sakligt sätt redogöra
för dessa förändringar. Det ligger i sakens natur
att en broschyr som skall vara lättillgänglig för en
bred publik är relativt kortfattad. I promemorian
tillbakavisas anmälarens påståenden om osakligheter
i broschyren.
Utfrågning av utrikesminister Lena Hjelm-Wallén
Enligt utrikesminister Lena Hjelm-Wallén, bilaga B
3, var syftet med kampanjen Jag är nyfiken EU att
ytterligare stimulera intresset för EU. Från
departementets sida ville man att allmänheten skulle
ställa frågor och i broschyren hänvisas till
riksdagens EU-upplysning, men också till
riksdagspartierna. En bred och lättillgänglig
information kan inte gå in i alla detaljer, utan
måste av naturliga skäl lämna en del frågor för att
vara lättillgänglig. Lena Hjelm-Wallén menar själv
att det som gjorts är sakligt och korrekt.
Broschyren är enligt henne ingen partsinlaga utan en
saklig redogörelse för vad Amsterdamfördraget
innehåller. Där görs en saklig genomgång av de
frågor där Sverige och dess regering har arbetat
särskilt starkt, dvs. de områden som har varit
prioriterade. Dessa är områden som har förankrats i
riksdagen. Utrikesministern anser att det är
naturligt att svenska folket får del av vad Sverige
som land satsat på i en förhandling och vad som
uppnåtts. Dessutom beskrivs förhandlingsresultatet
beträffande andra frågor, som andra länder drivit,
t.ex. asylprotokollet. Det hade Sverige gärna velat
vara utan, men andra länder ville ha det. De som
står för informationen är hon själv, i förordet, och
Regeringskansliet. Materialet utformades av en
journalist i mycket nära samarbete med
Regeringskansliets tjänstemän. Användningen av medel
till produkten godkändes på tjänstemannanivå.
Lena Hjelm-Wallén anser inte att Amsterdamfördraget
innebär någon avvikelse från Genèvekonventionen,
vilket anmälaren gjort gällande. Hon anser inte
heller att Amsterdamfördraget inskränker den
nordiska passunionen på något sätt, något som
däremot anförts i granskningsanmälan. Om
Amsterdamfördraget ratificeras införs också en
konstitutionell ordning i EU som liknar den svenska
offentlighetsprincipen, även om det bara är ett
första steg som måste följas av flera. Det innebär
alltså inte att allt är precis som den svenska
offentlighetsprincipen, men att vi har kommit en bra
bit på väg. Enligt utrikesministern är det dock inte
realistiskt att tro att EU kommer att införa
meddelarfrihet av svensk modell.
Som svar på frågan varför inga EU-kritiska
organisationer räknats upp i broschyren bland de
organ som kan svara på frågor anför Lena Hjelm-
Wallén att de som vill ha material från olika sådana
organisationer kan få det via riksdagens EU-
upplysning. Hon är inte orolig för att EU-
upplysningen i riksdagen skall anses obalanserad.
Hänvisar man hos EU-upplysningen till
riksdagspartiernas kanslier kan säkert vart och ett
av dem tala för sig självt. Hon är dock inte
främmande för att vara ännu mer generös och särskilt
förteckna de organisationer som är kritiska. Det är
vidare projektbidrag på gång till flera av de EU-
kritiska organisationerna. Naturligtvis gäller att
det är organisationer som har att föra fram EU-
information och EU-ståndpunkter som kan söka
projektbidragspengarna.
Lena Hjelm-Wallén kommenterar också ett påstående
om att Regeringskansliet bedrivit åsiktsreklam i
Sveriges television och TV 4 när man visat
informationsfilmer under rubriken Nyfiken EU i
programmet Anslagstavlan. Hon förnekar att det
varit fråga om åsiktsreklam och påpekar att
telefonnumret till riksdagens EU-upplysning varit
huvudnumret i TV-inslagen. Hon framhåller vidare att
de regler som gäller för medverkan i Anslagstavlan
naturligtvis har följts.
Projektpengar till EU-kritiska organisationer
Regeringen beslutade den 16 april 1998 om en ny
förordning (1998:173) om projektbidrag för
informations- och kunskapshöjande insatser inom
Europeiska unionen. Genom förordningen ges ideella
organisationer och stiftelser möjlighet att söka
projektbidrag. Projekt som kan komma i fråga för
bidrag skall vara av folkbildningskaraktär och ha
god spridning. Vilken inställning till EU den
organisation som söker bidrag har är dock inte
avgörande för utdelningen av projektbidrag.
Förordningen träder i kraft den 1 juni 1998.
Ansökningar om bidrag kommer att kunna lämnas till
Utrikesdepartementet två gånger per år och
ansökningstillfällena annonseras i dagspressen. I
maj annonseras det första ansökningstillfället.
Efter det första året får en utvärdering göras av
hur stora resurser som bör avsättas till
projektbidragen.
Utskottets bedömning
Utskottet finner mot bakgrund av utredningen i
ärendet att Utrikesdepartementet använt de av
riksdagen anslagna medlen till Europainformation på
det sätt som riksdagen avsett. Något stöd för kritik
av utrikesminister Lena Hjelm-Walléns
tjänsteutövning i detta avseende föreligger alltså
inte.
Granskningen föranleder inte något vidare
uttalande från utskottets sida.
3 Handläggningen av vissa
regeringsärenden
3.1 Regeringens beslut i fråga om
permutation av Stiftelsen
Bostadskooperationens Garantifond
Anmälan
I en anmälan, bilaga A 3.1, har begärts granskning
av regeringens beslut den 30 mars 1995 om
permutation av Stiftelsen Bostadskooperationens
Garantifond. Granskningen bör enligt anmälan i
kvarstående del - sedan jävsfrågan behandlats under
1995/96 års granskning (bet. 1995/96:KU30 avsnitt
12) - avse regeringens skäl för beslutet att dela
upp fonden.
I en komplettering till anmälan har förhållandet
till EU:s bestämmelser om statsstöd aktualiserats,
bilaga A 3.2.
Genom det i anmälan nämnda beslutet gav regeringen
Stiftelsen Bostads-kooperationens Garantifond (SBG)
tillstånd att dels till en av HSB bildad stiftelse,
HSB:s Garantifond, överlåta den del av SBG:s
förmögenhet som enligt SBG:s interna redovisning var
knuten till HSB, dels ändra stiftelsens stadgar.
Beslutet innebar ändring av ett beslut av
Kammarkollegiet, vari ansökan om permutation
avslagits.
Bestämmelser om permutation i stiftelser
Föreskrifter som stiftaren har meddelat i
stiftelseförordnandet kan - om inte annat följer av
förordnandet - ändras eller upphävas eller
åsidosättas för särskilt fall endast under vissa
förutsättningar och med tillstånd av myndighet.
Bestämmelser om sådana ändringar finns numera i
stiftelselagen men reglerades vid tidpunkten för
regeringens beslut i permutationslagen (1972:205).
Förutsättningen enligt permutationslagen för att en
föreskrift skall kunna ändras är
att föreskriften på grund av ändrade förhållanden inte längre
kan iakttas, eller
att föreskriften har blivit uppenbart onyttig eller uppenbart
stridande mot utfärdarens avsikter, eller
att det föreligger annat särskilt skäl.
Fråga om permutation prövas enligt huvudregeln av
Kammarkollegiet. Avser ett ärende om permutation
ändrad ändamålsbestämning för egendom av mera
betydande värde eller uppkommer i ärendet fråga av
särskild vikt från allmän synpunkt, skall
Kammarkollegiet med eget yttrande överlämna ärendet
till regeringen för avgörande. Ett beslut av
Kammarkollegiet överklagas också till regeringen.
Genom permutationslagen flyttades prövningen av
permutationsärenden från dåvarande Kungl. Maj:t över
till, såvitt avsåg annat än fideikommiss,
Kammarkollegiet.
I propositionen över permutationslagen (prop.
1972:8) hänvisas till en promemoria 30.6.1971 av
Departementsutredningen angående beslutanderätten i
ärenden om permutation. I promemorian framförs efter
en ingående redogörelse för doktrinen på området
uppfattningen att Kungl. Maj:ts permutationsrätt
vuxit fram på sedvanerättslig grund med anknytning
till området för allmän civillag.
Enligt promemorian borde inte lagen innehålla några
materiella bestämmelser om förutsättningarna för
permutation. Det huvudsakliga motivet härför var
svårigheten att utforma reglerna så att de både ger
ledning för tillämpningen och lämnar önskvärt
utrymme för de nya permutationsgrunder som
samhällsutvecklingen kan motivera. Frågan om
eventuella materiella regler om permutation var
föremål för mycket delade meningar under
remissbehandlingen.
Föredragande statsrådet ansåg dock, med hänsyn till
att permutationsinstitutet onekligen lämnar
möjlighet till väsentliga ingripanden i enskildas
dispositioner, att permutationsrätten i sina
huvuddrag borde regleras i lag, men att någon
detaljerad författningsreglering av
förutsättningarna inte borde komma i fråga. Härtill
var ärendena alltför disparata, och det var vidare
angeläget att inte genom utförliga bestämmelser låsa
rättsutvecklingen. Som utgångspunkt för
tillämpningen av lagen borde gälla att den praxis
som hade utvecklat sig vid Kungl. Maj:ts
handläggning av permutationsärenden skulle följas
även i fortsättningen och att någon ändring av
hittills tillämpade allmänna principer inte var
åsyftad.
I betänkandet Generell permutation av
donationsbestämmelser (SOU 1984:60) uttalas att
permutationsrätten har vuxit fram på sedvanerättslig
grund och att som grund för rätten till permutation
ligger två, delvis motstående intressen, nämligen
dels hänsynen till stiftaren, dels
samhällsintresset.
I betänkandet (s. 79 f.) påpekas att stiftarens
syften med förordnandet kan vid ändrade förhållanden
ibland inte förverkligas på det sätt han avsett. Om
någon ändring av ifrågavarande urkund då inte kunde
komma till stånd, skulle fonden eller stiftelsen
antingen bli tvungen att inställa sin verksamhet
eller få vidkännas avsevärda svårigheter att följa
stiftarens vilja. Det måste då anses riktigt och
överensstämmande med stiftarens vilja och med de
intressen som är förbundna med fonden eller
stiftelsen att erforderliga ändringar får vidtas.
Samhällets intresse har enligt betänkandet,
åtminstone tidigare, ofta i doktrinen tillmätts en
tämligen underordnad betydelse. Detta intresse kan
enligt vad som uttalats "knappast motivera
ingripande i annat än mer påtagliga fall av
onyttighet eller skadlighet" (se Hessler, Om
stiftelser, s. 306). Det kan finnas skäl att anta
att samhällsintresset i framtiden kan komma att
spela en större roll i permutationsförfarandet än
hittills. Enligt en i doktrinen hävdad uppfattning
(se L. Vahlén, Stiftelseinstitutet i svensk rätt,
Tidskrift utgiven av Juridiska föreningen i Finland
1955, s. 56) torde sålunda enligt modernt
betraktelsesätt samhällsintresset tilläggas större
betydelse och föranleda till permutation så snart
fond- eller stiftelsemedlen inte ger det uttryck som
är önskvärt ur samhällets synpunkt.
Stiftelselagens bestämmelser om permutation
I 6 kap. stiftelselagen (1994:1220) finns numera
bestämmelser om vilka förutsättningar som måste vara
uppfyllda för att föreskrifter i ett
stiftelseförordnande skall få ändras eller upphävas
eller åsidosättas i särskilt fall. Bestämmelserna i
stiftelselagen knyter i stora delar an till
permutationslagens bestämmelser. Till skillnad från
permutationslagen skall dock bestämmelserna gälla
för alla stiftelser oavsett vem som är stiftare.
I materiellt hänseende innebär bestämmelserna i
huvudsak att föreskrifter i stiftelseförordnandet
får ändras, upphävas eller i särskilda fall
åsidosättas endast om sådana ändrade förhållanden
inträtt att den aktuella föreskriften på grund därav
inte längre kan följas eller har blivit uppenbart
onyttig eller uppenbart stridande mot stiftarens
avsikter eller om det finns andra särskilda skäl (1
§ andra stycket). Vid ändring av föreskrifter om
stiftelsens ändamål skall vad som antas ha varit
stiftarens avsikt beaktas så långt som möjligt (1 §
tredje stycket).
I formellt hänseende innebär bestämmelserna - i
motsats till vad som är fallet enligt
permutationslagen - att det alltid är stiftelsens
styrelse eller förvaltare som ytterst svarar för
besluten i frågor om ändring m.m. Bl.a. gäller att
det endast är styrelsen eller förvaltaren som för
stiftelsens räkning får ansöka om tillstånd till
ändring m.m. (se 6 kap. 2 § och prop. 1993/94:9
s. 83). Det är således styrelsen eller förvaltaren
som beslutar om ändring m.m. av föreskriften i
stiftelseförordnandet. Enligt stiftelselagen får
dock ett sådant styrelsebeslut inte tillämpas innan
Kammarkollegiet gett sitt tillstånd till det eller,
om beslutet avser föreskrifter av ren detaljnatur,
innan tillsynsmyndigheten har fått tillfälle att
kontrollera att beslutet inte strider mot
stiftelselagen. Kammarkollegiets beslut får
överklagas hos regeringen (2 §).
När det gäller gränsdragningen mellan föreskrifter
som kan ändras m.m. bara efter tillstånd och
föreskrifter som kan ändras m.m. efter kontroll av
tillståndsmyndighet lämnar stiftelselagen ett klart
besked. I lagen finns nämligen en uppräkning av
sådana föreskrifter eller slag av föreskrifter som
är tillståndspliktiga (se 1 § första stycket, jfr 3
§ andra stycket och 4 §).
Den ordning som nu beskrivits gäller emellertid
inte om styrelsen eller förvaltaren enligt en av
stiftaren i stiftelseförordnandet meddelad
föreskrift uttryckligen har förbehållits rätt att
utan tillstånd av myndighet ändra, upphäva eller
åsidosätta särskilt angivna föreskrifter i
stiftelseförordnandet som angå annan fråga än
stiftarens ändamål (ändringsförbehåll). I dylika
fall gäller inte några restriktioner för styrelsens
eller förvaltarens rätt att fatta beslut om ändring
m.m. (3 § första stycket).
EU:s regler om statsstöd
EG-fördragets regler om statsstöd utgör en del av
den reglering som skall säkerställa att konkurrensen
inom den inre marknaden inte snedvrids. Reglerna
återfinns i artiklarna 92-94 i EG-fördragets kapitel
om konkurrensregler. De har till syfte att förhindra
att konkurrensförhållandena inom gemenskapen
förvanskas genom att medlemsstaterna ekonomiskt
gynnar vissa företag eller viss produktion.
Artikel 92.1 uppställer ett principiellt förbud mot
statsstöd "som ges av medlemsstat eller med hjälp av
statliga medel, av vilket slag det än är, som
snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen
genom att gynna vissa företag eller viss produktion"
och som "påverkar handeln mellan medlemsstaterna".
Artikeln gäller, enligt sin lydelse, endast om inte
annat föreskrivs i fördraget. Förbudet är således
inte absolut utan inskränks och modifieras av andra
bestämmelser.
Permutationsärendet
Stiftelsen Bostadskooperationens Garantifond
Stiftelsen bildades år 1973 av HSB:s Riksförbund ek.
för. och Svenska Riksbyggen ek. för. Den har enligt
stiftelseurkunden och stadgarna till ändamål
att i fråga om sådana bostadsrättsföreningar som har av
Riksbyggen och HSB:s Riksförbund godkända stadgar upptaga lån
för hyresbortfall enligt kungörelsen (1972:760) om lån
avseende kostnader för outhyrda lägenheter eller motta
tillskott för täckande av hyresbortfall,
att lämna tillskott för täckande av kostnad för hyresbortfall,
att motta och förvalta säkerheter för och medel avsedda för
återbetalning av upptagna lån och ombesörja sådan
återbetalning,
samt att driva annan härmed sammanhängande verksamhet.
I stadgarna föreskrivs också att för återbetalning
av lån som upptagits i fråga om bostadsrättsförening
med av HSB godkända stadgar svarar endast dels medel
som erhållits genom lån till kostnader avseende
hyresbortfall inom sådan bostadsrättsförening, dels
av HSB inbetalade medel, dels ock
inteckningssäkerhet eller borgen som ställts av
sådan bostadsrättsförening, av HSB eller av medlem i
HSB.
Motsvarande bestämmelse gäller i fråga om
bostadsrättsförening med av Riksbyggen godkända
stadgar.
Enligt permutationsansökningen 1994 hade till följd
av utvecklingen på bostadsmarknaden SBG:s
huvudsakliga verksamhet kommit att bestå i främst
nedan angivna uppgifter.
lämna icke återbetalningspliktiga bidrag till
bostadsrättsföreningar anslutna till HSB eller Riksbyggen för
viss del av uteblivna årsavgifter i de fall
bostadsrättsföreningarna inte lyckats upplåta samtliga sina
lägenheter med bostadsrätt,
lämna icke återbetalningspliktiga marknadsföringsbidrag för
bostadsrättsföreningar som har svårigheter att upplåta sina
lägenheter med bostadsrätt,
lämna återbetalningspliktiga räntefria lån till
bostadsrättsföreningar som inte lyckats upplåta samtliga
lägenheter med bostadsrätt,
lämna lån till bostadsrättsföreningar som har svårt att
upplåta sina lägenheter med bostadsrätt för att underlätta
upplåtelser med bostadsrätt genom att sänka insatserna och
ersätta dem med lån.
Vad gäller SBG:s ekonomiska resurser utläses av
permutationsansökningen att SBG erhållit ekonomiska
resurser för sin verksamhet huvudsakligen genom att
av HSB och Riksbyggen bildade bostadsrättsföreningar
erlagt avgifter till SBG i samband med att
bostadsrättsföreningarna uppförde sina byggnader
samt att HSB och Riksbyggen därutöver lämnat riktade
bidrag samt lån till SBG.
För beslut inom stiftelsen föreskrivs i stadgarna
att beslut om upptagande av lån eller om tillskott
får fattas endast av en fulltalig och enhällig
styrelse. Vidare föreskrivs att ett beslut om
ändring av stadgarna eller om upplösning av
stiftelsen för att vara giltigt skall godkännas av
HSB:s Riksförbund ek. för., Svenska Riksbyggen ek.
för. och Kungl. Maj:t. Stiftelsen skall vidare vara
undantagen från tillsyn enligt tillsynslagen.
Stiftelsens styrelse består enligt stadgarna av två
ledamöter utsedda av HSB resp. Riksbyggen. Även
revisorerna skall vara två, utsedda av HSB resp.
Riksbyggen, och därutöver får Kungl. Maj:t utse en
revisor.
1972 års kungörelse m.m.
I kungörelsen (1972:760), som upphävdes 1976,
föreskrivs stödåtgärder för att motverka
konsekvenserna av hyresförluster för outhyrda
lägenheter i statligt belånade flerfamiljshus under
åren 1971-1973. Som villkor föreskrivs i 6 § för lån
till annan än allmännyttigt bostadsföretag att
säkerhet ställs i form av sådan borgen som för egen
skuld, som kan antas utgöra betryggande säkerhet,
eller närmare angiven panträtt.
I propositionen med begäran om godkännande av
grunderna för lånen (prop. 1972:124) anges att HSB
och Svenska Riksbyggen övervägde att tillskapa organ
som skall ha till uppgift att som låntagare motta de
lån som hänför sig till de särskilda
bostadsrättsföreningarna och att avsikten var att
HSB:s resp. Riksbyggens organisationer skulle ikläda
sig borgen för låneskulden till staten.
Stiftelsen befriades enligt en särskild lag
(1973:278, upphävd 1994) från skyldighet att erlägga
inkomst- och förmögenhetsskatt för medel som den
förvaltar i enlighet med sitt ändamål, och avdrag
medgavs för bidrag till stiftelsen. I propositionen
om lagen (prop. 1973:103) anges att
återbetalningarna av lånen avses skola finansieras
genom tillskott från föreningar i nyproduktionen.
I permutationsärendet sökt åtgärd
SBG, Riksbyggen ekonomisk förening och HSB:s
Riksförbund ekonomisk förening gav i i februari in
en ansökan om permutation samt om ändring av
stadgar. Det tillstånd som söktes gällde uppdelning
av SBG med överlåtelse av del av stiftelsens
tillgångar och skulder till den av HSB bildade
stiftelsen HSB:s Garantifond samt följdändring av
stiftelsens stadgar. Uppdelningen avsågs ske så att
SBG överlåter den del av sina tillgångar och skulder
"som är identisk med HSB-sfären inom SBG".
Av sökandena åberopade skäl
SBG är i praktiken allt sedan stiftelsens tillkomst uppdelad
på så sätt att från HSB-sfären erlagda avgifter och bidrag och
lån endast kan utbetalas till bostadsrättsföreningar inom HSB-
sfären och från Riksbyggesfären erlagda avgifter och lämnade
lån endast kan utbetalas till bostadsrättsföreningar inom
Riksbyggesfären. Detta var enligt ansökan en förutsättning när
stiftelsen bildades, och en uppdelning således i linje med
stiftarnas avsikter.
SBG beslöt i början av år 1994 att för Riksbyggens
bostadsrättsföreningar inte göra några nya åtaganden utan att
endast svara för redan gjorda åtaganden i form av beslutade
avgiftssubventioner samt att därutöver - i enlighet med av SBG
tillämpade regler - för tiden fram till 1994-02-28 svara för
avgiftsbortfall som drabbat av Riksbyggen bildade
bostadsrättsföreningar.
Riksbyggen har vidare beslutat att inte tillföra SBG några nya
medel. Konsekvensen var att SBG inom kort skulle komma att
inte längre kunna lämna ekonomiskt stöd till av Riksbyggen
bildade bostadsrättsföreningar, och SBG därmed på grund av
ändrade förhållanden inte kunna fullgöra den verksamhet som
stiftarna avsett.
I ett yttrande från oktober 1994 anförs att skäl för en
permutation förelåg redan när möjligheten att erhålla
hyresförlustlån upphörde vid utgången av år 1980, men frågan
kom inte då att aktualiseras.
Argument 1 om en uppdelning sedan stiftelsens
tillkomst har underkänts som permutationsskäl både
av Kammarkollegiet och regeringen. Argument 2 och 3
framfördes i överklagandet och har därför endast
prövats i det sammanhanget.
Kammarkollegiets skäl i beslut 16.3.1994 (avslag)
Kammarkollegiet anförde bl.a. följande som skäl för
sitt beslut att avslå ansökan:
För att permutation skall kunna medges fordras att
förordnandet genom ändrade förhållanden
uppenbarligen blivit stridande mot utfärdarnas
avsikter. De ändrade förhållanden inom
bostadsmarknaden, som innebär att belastningen på
stiftelsen är större än under inledningsskedet, kan
inte anses innebära att stiftelseförordnandet blivit
stridande mot utfärdarnas avsikter.
Regeringens skäl i beslut 30.3.1995 (bifall)
I sitt beslut att bifalla ansökan anförde regeringen
bl.a. följande:
... numera ändrade förhållanden inträtt därigenom
att ... Riksbyggesfären ej längre kommer att
tillskjuta medel till stiftelsen. Om stiftelsen
fortsätter sin verksamhet i oförändrade former
innebär det att endast HSB-sfären tillskjuter medel
till stiftelsen för att användas för tillskott till
bostadsrättsföreningar i såväl HSB- som
Riksbyggesfären. Detta får anses vara uppenbart
stridande mot stiftarnas avsikter såsom de kan
utläsas ur stiftelsehandlingarna. Med hänsyn härtill
och eftersom den av HSB bildade stiftelsen verkar
för, såvitt rör HSB-sfären, samma ändamål som
Stiftelsen Bostadskooperationens Garantifond skall,
överklagandet bifallas.
Uppgifter i revisionsberättelse för SBG
Det kan påpekas att SBG:s revisorer i
revisionsberättelse för räkenskapsåret 1993, efter
att ha noterat att SBG:s tillgångar, skulder och
eget kapital fördelas mellan HSB-sektorn och
Riksbyggen påpekat att, för de medel som efter denna
fördelning lånats ut till HSB resp. Riksbyggen, HSB
till skillnad mot tidigare år endast ställt säkerhet
för en begränsad del och att den räntesats för
utlånade medel som utgått under året för HSB:s del
understigit motsvarande räntesats för Riksbyggen.
Eftersom det inte fanns någon stadgeenlig grund för
åtskillnad mellan organisationerna, ansåg
revisorerna att förräntningen av utlånade medel,
allt annat lika, borde utgå efter enhetliga
principer.
Revisorerna påpekade vidare att efter
räkenskapsårets utgång styrelsen beslutat att
överlåta tillgångar, skulder, förpliktelser och
övriga åtaganden som ansetts tillhöra HSB-sektorn
till HSB:s Garantifond och att beslutet verkställts
per den 1 mars 1994. Revisorerna ansåg att
överlåtelsen stred mot SBG:s stadgar, men eftersom
händelsen inträffat efter räkenskapsårets utgång
uppsköts prövningen av frågan till nästföljande års
revision.
Frågor till och svar från Regeringskansliet
Utskottet begärde i brev 1996-03-19 svar på vissa
frågor. Svar inkom genom Statsrådsberedningen 1996-
04-09, bilaga A 3.3.
Av svaret framkommer att beslutet baserades på de
enskilda omständigheterna i ärendet, genomgång av
lagstiftningens förarbeten samt viss praxis.
Särskild vikt fästes vid att ändrade förhållanden
inträtt sedan Riksbygge-sfären beslutat att inte
tillskjuta medel till stiftelsen. Om stiftelsen
skulle ha fortsatt sin verksamhet i oförändrade
former skulle det inneburit att endast HSB-sfären
tillskjutit medel till stiftelsen för att användas i
såväl HSB- som Riksbyggesfären. Detta får, enligt
motiveringen i regeringens beslut, anses vara
uppenbart stridande mot stiftarens avsikter såsom de
kan utläsas ur stiftelsehandlingarna.
På frågan om det gjordes några överväganden
beträffande EU:s regler om statsstöd och konkurrens
anförs att de överväganden som gjordes ledde till
uppfattningen att statsstödsreglerna inte hindrade
det beslut som regeringen sedermera fattade.
Förundersökning
En anmälan har gjorts mot styrelsen i SBG med
begäran om utredning av misstanke om grov trolöshet
mot huvudman, bestående i överföring av pengar från
SBG till HSB:s Garantifond. Anmälan har av
Riksåklagaren den 3 april 1996 överlämnats till
Statsåklagarmyndigheten för speciella mål. Den 25
april 1997 beslöt Statsåklagarmyndigheten för
speciella mål att inte inleda någon förundersökning.
Beslutet motiverades med att tillgängligt material
inte ger anledning till antagande att någon
företrädare för SBG skulle ha begått något brott som
hör under allmänt åtal. Det finns inte heller skäl
att tro att ytterligare utredning skulle föranleda
någon annan bedömning.
Statistik över permutationsärenden
Under utskottets beredning har vissa
statistikuppgifter över permutationsärenden
inhämtats från Kammarkollegiet. I nedanstående
tabell redovisas information om antalet
permutationsärenden åren 1991/92-1997 och antalet
överklaganden från 1992/93. För statistik över
antalet ärenden där regeringen har ändrat
Kammarkollegiets beslut är statistiken begränsad
till år 1997. Det året meddelades tolv
regeringsbeslut om permutation. I samtliga fall har
regeringen avslagit överklagandena och således
gillat kollegiets bedömning.
Därutöver har kansliet begärt att få in samtliga
regeringens beslut för de ärenden som överklagats
budgetåret 1994/95, vilket är tio stycken. Av dessa
har ett överklagat beslut omprövats av kollegiet,
ett överklagande har återkallats av klaganden och
ett överklagande har avvisats av regeringen. Det
innebär att sju av de tio fallen sakprövats. Av
dessa sju fall har regeringen avslagit fem
överklaganden och bifallit besvären i ett fall. I
ett fall har regeringen undanröjt Kammarkollegiets
beslut och visat ärendet åter till Kammarkollegiet
för förnyad behandling.

--------------------------------------
År Antal ärenden Antal
överklaganden
--------------------------------------
1991/92 331
--------------------------------------
1992/93 229 6
--------------------------------------
1993/94 265 19
--------------------------------------
1994/95 249 10
--------------------------------------
1995/96 711 24
--------------------------------------
1997 389 35
--------------------------------------
Anm. För 1991/92 saknas statistik över antalet
överklaganden. Budgetåret 1995/96 avser 1,5 år.
Utskottets bedömning
Enligt utskottets uppfattning bör vid den granskning
som ankommer på utskottet bedömningar av den
materiella lagligheten av fattade beslut eller
tillämpad praxis endast göras med stor försiktighet.
Granskningen bör i första hand inriktas mot
ärendenas formella sidor och mot
handläggningsfrågor. Materiella frågor bör endast
tas upp om ett relevant fel uppmärksammas eller om
regeringen har handlat i strid med riksdagens beslut
eller önskemål. Utifrån dessa förutsättningar finner
utskottet ingen anledning att rikta kritik mot
handläggningen av det aktuella ärendet. Ärendet har
handlagts enligt rådande bestämmelser och regeringen
har inte överskridit sina befogenheter.
Utskottet bedömer att det finns anledning att vid
framtida granskningar återkomma till en generell
granskning av regeringens handläggning av
permutationsärenden.
Granskningen föranleder i övrigt inga uttalanden.
3.2 Regeringens beslut att ge Sveriges
socialdemokratiska kvinnoförbund medel till
ett riksomfattande sysselsättningsprojekt
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 3.4, har till
konstitutionsutskottets granskning anmälts
regeringens handläggning och beslut i ärendet att ge
Sveriges socialdemokratiska kvinnoförbund 200 000 kr
till en förstudie avseende ett riksomfattande
sysselsättningsprojekt. I anmälan anförs att det
inte framgår vilka kriterier arbetsmarknadsministern
och regeringen har haft för beslutet. Enligt
anmälaren är det märkligt att statliga medel ges ut
till vad som kan tolkas som ett förstärkt anslag
inför valarbetet för det kvinnoförbund ansvarig
minister tidigare har varit ordförande i. Vidare
anförs i anmälan att det måste anses ligga inom
ramen för partiernas ordinarie verksamhet att bl.a.
skaffa sig en uppfattning om arbetslöshetens
utbredning, orsaker och vilka insatser som bör göras
för att minska problemen. Att ge regeringspartiet
extra resurser för sin opinionsbildning kan enligt
anmälaren knappast ligga inom ramen för
Arbetsmarknadsdepartementets uppgifter.
Till grund för granskningen har bl.a. legat en
promemoria upprättad inom
Arbetsmarknadsdepartementet, bilaga A 3.5.
Regeringens beslut den 19 december 1996
I en skrivelse den 5 december 1996 ansökte Sveriges
socialdemokratiska kvinnoförbund om medel för ett
riksomfattande sysselsättningsprojekt. Enligt
ansökan är syftet med projektet att belysa och
bevaka kvinnors ställning på arbetsmarknaden.
Kunskaperna som presenterats i betänkandet Hälften
vore nog - om kvinnor och män på 90-talets
arbetsmarknad (SOU 1996:56) skall föras ned på en
regional och lokal nivå, kompletteras med fakta från
dessa plan samt initiativ skall tas för att omsätta
dem i konkret handling. Det viktigaste målet är
enligt ansökan att bidra till en breddad
arbetsmarknad och fler arbetstillfällen för kvinnor.
Ansökan avser två års projektarbete och ett
sammanlagt belopp om 17 108 000 kr.
I beslut den 19 december 1996 beviljade regeringen
Sveriges socialdemokratiska kvinnoförbund högst 200
000 kr för en förstudie av sysselsättningsprojektet.
Enligt beslutet skall förstudien innehålla en tydlig
planering av projektets uppläggning och verksamhet.
Vidare sägs i beslutet att kostnaderna skall
belasta det för budgetåret 1995/96 under tionde
huvudtiteln uppförda reservationsanslaget A 2.
Arbetsmarknadspolitiska åtgärder, anslagspost 2
Försöksverksamhet med sysselsättningsskapande
åtgärder.
Promemoria från Arbetsmarknadsdepartementet
I en promemoria upprättad inom
Arbetsmarknadsdepartementet den 14 mars 1997 uppges
att det aktuella ärendet aktualiserades genom en
ansökan från Sveriges socialdemokratiska
kvinnoförbund till Arbetsmarknadsdepartementet den 5
december 1996. Arbetsmarknadsdepartementet bedömde
att det aktuella projektet var av klart
arbetsmarknadspolitiskt intresse och att en
eventuell statlig finansiering skulle kunna ske inom
ramen för medel för försöksverksamhet med
sysselsättningsskapande åtgärder. Departementet
ansåg dock, då det rörde sig om ett stort
rikstäckande sysselsättningsprojekt, det nödvändigt
med en förstudie innan slutlig ställning kunde tas.
Arbetsdepartementet uppger vidare att ärendet
bereddes gemensamt med Finansdepartementet innan det
togs upp till beredning för statsrådet Margareta
Winberg den 16 december 1996.
Enligt departementet har prövningen av ärendet
skett på sedvanligt sätt och frågan om en eventuell
statlig finansiering har helt och enbart bedömts
utifrån projektets arbetsmarknadspolitiska värde.
Ärendets fortsatta gång
Den 4 februari 1997 kom till
Arbetsmarknadsdepartementet in en förstudie daterad
den 29 januari 1997 av det riksomfattande
sysselsättningsprojektet. I förstudien ingick en
förnyad ansökan om medel uppgående till 7 993 000 kr
avseende ett riksomfattande projekt, nu benämnt
Kvinnor går först.
Till Arbetsmarknadsdepartementet kom därefter den 4
april 1997 in en redovisning av använda medel, vilka
enligt rekvisition uppgick till 93 394 kr. Vidare
kom samma dag in en komplettering av förstudien den
29 januari 1997. Den kompletterande förstudien
innehöll en förnyad ansökan avseende projektet
Kvinnor går först. Denna ansökan avsåg en projekttid
om ett år och ett belopp om 1 828 000 kr.
Regeringens beslut den 19 juni 1997
I beslut den 19 juni 1997 beslutade regeringen att
bevilja Sveriges socialdemokratiska kvinnoförbund
högst 1 800 000 kr för ett sysselsättningsprojekt
under ett år. Utgifterna skulle belasta det för
budgetåret 1997 inom utgiftsområde 14 uppförda
anslaget A 2 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder,
anslagspost 3 Särskilda medel.
I beslutet noterade regeringen att det övergripande
syftet med det aktuella sysselsättningsprojektet
enligt ansökan är att bidra till metodutveckling
inom arbetsmarknadspolitiken, finna nya arbetssätt
och nya lösningar inom traditionellt kvinnliga
områden samt att dokumentera projektets resultat och
föra ut dem i ordinarie verksamhet.
Anslaget A 2 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder
Anvisade medel för budgetåret 1995/96
I proposition 1994/95:100 bilaga 11 föreslog
regeringen att riksdagen till
arbetsmarknadspolitiska åtgärder
(reservationsanslaget A 2) för budgetåret 1995/96
(omfattande 18 månader) skulle anvisa 33 956 700 000
kr. Härav avsåg 15 000 000 kr medel till
försöksverksamhet med sysselsättningsskapande
åtgärder. Regeringen föreslog att bl.a. sistnämnda
anslagspost skulle stå till regeringens disposition.
Vidare anfördes att regeringen under budgetåret
1994/95 hade disponerat 10 miljoner kronor för
försöksverksamhet med sysselsättningsskapande
åtgärder. Verksamheten omfattade projekt av olika
karaktär och inom olika områden. Som exempel nämnde
regeringen att medel lämnats till projekt rörande
kooperativ utbildning, miljöteknik, unga företagare
och ungdomar på landsbygden.
Vid behandlingen av budgetpropositionen i denna del
anförde arbetsmarknadsutskottet att utskottet inte
delade de invändningar som motionsvägen framförts av
Centerpartiet och Vänsterpartiet (bet. 1994/95:AU11
s. 41). Motionerna avstyrktes därför. I motionen
från Centerpartiet anfördes att medlen till
försöksverksamhet med sysselsättningsskapande
åtgärder inte hade utnyttjats fullt ut tidigare och
att en volym motsvarande 10 miljoner kronor därför
var tillräcklig. Vänsterpartiet anförde i sin motion
att partiet var helt emot förslaget och ansåg att
motsvarande medel borde föras till posten
otraditionella medel som Arbetsmarknadsstyrelsen
disponerar.
Riksdagen följde arbetsmarknadsutskottet (rskr.
1994/95:233).
Anvisade medel för budgetåret 1997
I proposition 1996/97:1 föreslog regeringen att
anslaget (ramanslag) A 2 Arbetsmarknadspolitiska
åtgärder för budgetåret 1997 skall uppgå till
25 456 727 000 kr. Regeringen anförde bl.a. att
försöksverksamhet med sysselsättningsskapande
åtgärder samt kostnader för särskilda medel skulle
belasta anslaget.
Vid behandlingen av regeringens förslag till
anslagsfördelning erinrade arbetsmarknadsutskottet
om att riksdagen vid behandlingen av statsbudgetens
ramar beslutat att ramen för utgiftsområde 14
Arbetsmarknad och arbetsliv borde höjas med 231
miljoner kronor. Utskottet anförde vidare att hela
höjningen, med undantag för 75 miljoner kronor,
borde tillföras det nu behandlade anslaget A 2
Arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Riksdagen följde
utskottet. Anslaget A 2 Arbetsmarknadspolitiska
åtgärder fastställdes därmed till 25 612 727 000 kr
(bet. 1996/97:AU1, rskr. 1996/97:102-104).
I Statsliggaren för budgetåret 1997 framgår att det
under anslaget A 2 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder
bl.a. finns en anslagspost 2 Försöksverksamhet med
sysselsättningsskapande åtgärder. Denna anslagspost
uppgår till 10 000 000 kr. Vidare anges att medlen
under denna anslagpost disponeras av
Regeringskansliet. Av Statsliggaren framgår vidare
att det under anslaget finns en anslagspost 3
Särskilda medel som uppgår till 100 000 000 kr. Även
denna anslagspost disponeras av Regeringskansliet.
Användningen av anslagsposten 3 Särskilda medel
under budgetåret 1997
Utskottet har från Arbetsmarknadsdepartementet
inhämtat att regeringen under budgetåret 1997 har
fattat 24 beslut som avser beviljande av medel från
anslagsposten 3 Särskilda medel under anslaget A 2
Arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Summa beviljat
belopp från anslagsposten uppgår till 69 503 000 kr.
Utskottets bedömning
Granskningen föranleder inget uttalande från
utskottets sida.
3.3 Regeringens beredning av frågan om
bevarande av Skeppsholmsbron
Ärendet
I en anmälan, bilaga A 3.6, har begärts att
konstitutionsutskottet skall granska
kulturministerns och Kulturdepartementets beredning
av ärendet om rivning av Skeppsholmsbron.
Bakgrund
Frågan om en byggnad skall förklaras för statligt
byggnadsminne prövas, enligt 2 § förordningen
(1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m., av
regeringen efter framställning från
Riksantikvarieämbetet och Statens historiska museer.
När en byggnad förklaras för statligt byggnadsminne
anger regeringen, enligt 3 §, genom
skyddsföreskrifter på vilket sätt byggnaden skall
vårdas och underhållas samt i vilka avseenden den
inte får ändras.
Regeringen förordnade den 25 januari 1935 delar av
byggnadsbeståndet på Skeppsholmen och Kastellholmen
i Stockholm som statligt byggnadsminne. Regeringen
fastställde vidare den 4 november 1993
skyddsföreskrifter och avgränsningar för det
statliga byggnadsminnet Skeppsholmen och
Kastellholmen. Skyddet omfattade ett större antal
byggnader och markområden mellan befintlig
bebyggelse. Bland de byggnadsverk som omfattades av
skyddet ingick Skeppsholmsbron. I
skyddsföreskrifterna angavs att bron inte fick
rivas, flyttas eller till sitt yttre byggas om eller
på annat sätt förändras.
Statens fastighetsverks skrivelse den 28 februari
1996
Statens fastighetsverk hemställde den 28 februari
1996 hos Riksantikvarieämbetet att få byggnadsminnet
avseende Skeppsholmsbron upphävt samt att få riva
Skeppsholmsbron för att kunna bygga en ny bro med
modern konstruktion men med bibehållande av den
gamla brons utseende. Statens fastighetsverk hävdade
på grundval av ett utlåtande av Korrosionsinstitutet
och tidigare undersökningar att en restaurering av
Skeppsholmsbron medförde alltför stora och osäkra
kostnader samt att det var att jämställa med
nybyggnad.
Korrosionsinstitutet hade under november 1995 på
uppdrag av Statens fastighetsverk tagit fram ett
utlåtande med avseende på korrosion och åtgärder som
var nödvändiga ur korrosionssynpunkt om brons
nuvarande konstruktionselement skulle bevaras i stor
omfattning. Det konstaterades att Skeppsholmsbrons
korrosionsskador var mycket långt framskridna och
det bedömdes som nödvändigt att bron monterades ner
i sin helhet, alla färgskikt avlägsnades och skadade
delar byttes ut. Även en isärtagning av ett stort
antal eller så gott som samtliga nitförband måste
ske och skadade delar av förbanden bytas ut.
Korrosionsinstitutet bedömde att dessa åtgärder var
nödvändiga för den befintliga brokonstruktionens
fortlevande även om den efter en eventuell ombyggnad
av bron inte skulle komma att ingå som bärande
element.
Riksantikvarieämbetet och Statens historiska museers
beslut 1996-03-21
Den 21 mars 1996 beslutade Riksantikvarieämbetet och
Statens historiska museer (RAÄ), med reservation för
regeringens kommande ställningstagande i frågan om
ändring av det statliga byggnadsminnet Skepps- och
Kastellholmen, att med anledning av
Korrosionsinstitutets utlåtande från november 1995
godkänna rivning av nuvarande Skeppsholmsbron för
att ersättas med en ny brokonstruktion.
RAÄ:s skrivelse till regeringen
I skrivelse den 28 juni 1996 som kom in till
Kulturdepartementet den 9 juli 1996 föreslog RAÄ
regeringen att jämka skyddsföreskrifterna för
Skeppsholmen och Kastellholmen. Enligt förslaget
skulle skyddsområdesgränsen efter jämkningen ligga i
linje med kajdragningen på Skeppsholmssidan.
Skeppsholmsbron skulle därefter inte höra till de
byggnader som inte fick rivas, flyttas eller till
sitt yttre byggas om eller på annat sätt förändras.
Till skrivelsen bifogade RAÄ bl.a. sin promemoria
från den 13 maj 1996 angående Skeppsholmsbrons
restaurering.
Av promemorian framgår följande.
Skeppsholmsbron är sedan 4.11.1993 del av det
statliga byggnadsminnet Skepps- och Kastellholmen.
Statens Fastighetsverk kallade 1994-05-25 till ett
första sammanträde angående erforderlig om- och
nybyggnad av gamla Skeppsholmsbron. Undersökningar
av dess tekniska status hade visat att överbyggnaden
var i mycket dålig kondition med omfattande
korrosionsskador såväl på huvudbalkarna som på
tvärförbanden. Underbyggnaden var i relativt gott
skick dock med förskjutningar och öppna fogar i
stenskiftena samt med skador i pålverk och kistor.
Utredningen framlade i september 1994 ett program
för det fortsatta arbetet med att projektera en ny
permanent bro till Skeppsholmen. I ett yttrande
1994-11-28 anförde RAÄ som övergripande målsättning
att bron skulle restaureras. Brons teknikhistoriska
betydelse liksom stadsbildsmässiga aspekter,
vilket legat till grund för
byggnadsminnesförklaringen, motiverade ett
bevarande. RAÄ:s tekniska bedömning baserade sig på
dåvarande underlagsmaterial. Svårt angripna delar
skulle bytas mot nya stålkonstruktioner, i övrigt
skulle demonterade fackverk och balkar rengöras,
blästras och återmonteras.
Under år 1995 diskuterades inom arbetsgruppen
utformning och dimensionering av balkar, fackverk,
räcken och fundament. Det förelåg hela tiden
bestämda åsikter att brons kondition försvårade och
i vissa fall omöjliggjorde en restaurering.
Slutligen bordlades frågan och Statens
Fastighetsverk beställde en utredning från
Korrosionsinstitutet med avseende på korrosion och
nödvändiga åtgärder om de nuvarande
konstruktionselementen skulle kunna bevaras i
nämnvärd omfattning. Besiktning av balkar och
fackverk utfördes. Korrosionsinstitutet kunde efter
utförda undersökningar konstatera att
korrosionsskadorna är mycket långt framskridna pga
eftersatt underhåll under en lång tid. Korrosiva
angrepp i spalter vid nitförbanden bedömdes vara av
större omfattning än som framgått av utredningen
från 1993. Korrosionsinstitutets slutsatser blev att
en restaurering krävde en fullständig demontering
med rengöring, byte av skadade delar, avlägsnande av
alla färgskikt, samt isärtagande av nitförbanden. På
basis av utlåtandet bestämde sig Statens
Fastighetsverk för att hävda att en restaurering av
bron medförde alltför stora och osäkra kostnader.
Efter samråd mellan Riksantikvarieämbetet och SFV
beslöt arbetsgruppen att pröva möjligheten att bygga
en ny bro i annat läge till Skeppsholmens östra sida
samt bibehålla den gamla bron som gång- och
cykelbro. Efter en genomgripande diskussion med
Stadsbyggnadskontoret avskrevs idén om en
nyetablering i läge öst.
Riksantikvarieämbetet har nu, efter
Korrosionsinstitutets utlåtande, samt efter
överläggningar med Stadsbyggnadskontoret, beslutat
att föreslå regeringen jämkning av statliga
byggnadsminnet Skepps- och Kastellholmen.
Regeringens beslut 1997-02-20
Regeringen fastställde i beslut den 20 februari
1997, med ändring av tidigare beslut,
skyddsföreskrifter och avgränsningar för det
statliga byggnadsminnet Skeppsholmen och
Kastellholmen. Beslutet innebar bl.a. att
Skeppsholmsbron inte längre hörde till de byggnader
som inte fick rivas, flyttas, eller till sitt yttre
byggas om eller på annat sätt förändras och ingick
inte heller i det område som avgränsats för det
statliga byggnadsminnet Skeppsholmen och
Kastellholmen.
Kulturdepartementets promemoria
Statsrådsberedningen har till konstitutionsutskottet
översänt en inom Kulturdepartementet den 16 januari
1998 upprättad promemoria, bilaga A 3.7. I
promemorian redogörs för ärendet och dess beredning.
Av denna framgår bl.a. att Riksantikvarieämbetet i
en skrivelse som kom in till departementet den 9
juli 1996 föreslagit att skyddsföreskrifterna för
Skeppsholmen och Kastellholmen skulle jämkas så att
Skeppsholmsbron inte längre skulle omfattas av
skyddsföreskrifter. Vidare att till skrivelsen var
bifogade Statens fastighetsverks skrivelse den 28
februari 1996 till Riksantikvarieämbetet,
Riksantikvarieämbetets skrivelse den 21 mars 1996
till Statens fastighetsverk och
Riksantikvarieämbetets PM den 13 maj 1996.
Av Kulturdepartementets promemoria framgår också,
med anledning av Riksantikvarieämbetets PM den 13
maj 1996, att enligt inhämtade uppgifter från
Riksantikvarieämbetet har ämbetet under 1994 och
1995 tillsammans med bl.a. Statens fastighetsverk,
Stockholms Stadsmuseum, Stadsbyggnadskontoret och
Gatu- och fastighetskontoret i Stockholm deltagit i
arbetsgruppen.
Enligt Kulturdepartementet framgår av innehållet i
Riksantikvarieämbetets skrivelse till
Kulturdepartementet och till skrivelsen fogade
handlingar att Korrosionsinstitutets utlåtande
bedömts och granskats av såväl Riksantikvarieämbetet
som Statens fastighetsverk. Mot bakgrund härav och
med hänsyn till de utförliga redogörelser för
innehållet i utlåtandet som lämnats i de ingivna
handlingarna har beslutsunderlaget bedömts vara
tillräckligt. Det har därför, vid beredningen av
regeringsärendet, inte bedömts som nödvändigt att
inhämta utlåtandet som sådant.
Utskottets bedömning
Kulturdepartementet har vid beredningen av det
aktuella ärendet haft tillgång till
Riksantikvarieämbetets skrivelse den 28 juni 1996,
Statens fastighetsverks skrivelse den 28 februari
1996, Riksantikvarieämbetets skrivelse den 21 mars
1996 och Riksantikvarieämbetets PM den 13 maj 1996.
I dessa skrivelser redogörs för
Korrosionsinstitutets utlåtande avseende
Skeppsholmsbron. Enligt utskottet hade regeringen
ett tillräckligt underlag när den fattade beslut i
frågan den 20 februari 1997. Granskningen föranleder
i övrigt inget uttalande från utskottets sida.
3.4 Näringsminister Anders Sundströms
handläggning av frågan om tillstånd för
anläggande av likströmskabel mellan Sverige
och Polen
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 3.8, har till
konstitutionsutskottets granskning anmälts
näringsminister Anders Sundströms agerande vid
beviljande av tillstånd för att anlägga en
likströmskabel mellan Sverige och Polen. I anmälan
anförs att regeringen den 17 juli 1997 beslutade att
bevilja tillstånd för anläggande av en
likströmskabel mellan Sverige och Polen. Enligt
anmälaren har regeringen i beredningen av beslutet
inte prövat projektet utifrån 4 kap.
naturresurslagen. I stället har regeringen låtit
ellagen vara utgångspunkt. Detta har enligt
anmälaren kritiserats av både Boverket och SGU
(Sveriges geologiska undersökning). Anmälaren begär
att konstitutionsutskottet, mot bakgrund av de
miljökonsekvenser som projektet innebär och den
osäkerhet som råder över regeringens beredning och
beslut, granskar näringsministerns agerande i
samband med detta ärende. Granskningen bör inriktas
på dels det regeringsbeslut i vilket
näringsministern deltog, dels ministerns handlande
på grund av särskilda författningar. Anmälaren
anför vidare att näringsministerns förhållande till
underordnade myndigheter bör granskas.
Därutöver har till konstitutionsutskottets
granskning kommit in en anmälan om granskning av
näringsminister Anders Sundström angående
handläggningen av ärendet om likströmskabeln mellan
Sverige och Polen, bilaga A 3.9. I anmälan anges att
statssekreteraren Lars Rekke, ansvarig för
energifrågor inom Näringsdepartementet, enligt
uppgift har deltagit i handläggningen av ärendet
trots att han samtidigt varit styrelseordförande i
Vattenfall. Anmälaren påpekar att Vattenfall var
sökande företag och därmed i hög grad engagerat i
projektet. Enligt anmälaren bör
konstitutionsutskottet i samband med granskningen av
frågan om kabeln särskilt studera jävssituationen
och uttala sig om jävsfrågor för högre och politiskt
tillsatta tjänstemän i departementen.
Till grund för utskottets granskning har bl.a.
legat två promemorior upprättade inom Närings- och
handelsdepartementet, bilaga A 3.10-A 3.11.
Utskottet har vidare hållit utfrågning med
statssekreteraren Lars Rekke och f.d.
departementsrådet Håkan Heden samt med
näringsminister Anders Sundström, bilaga B 2 och B
7.
Regeringens beslut den 17 juli 1997
Genom beslut den 17 juli 1997 beviljade regeringen
Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät)
tillstånd att dra fram och t.o.m. den 17 juli år
2037 begagna den överföringsförbindelse som ansökan
avser, med den sträckning som framgår av till
ansökan hörande karta och förteckning över berörda
fastigheter. Tillståndet beviljades med stöd av
lagen (1902:71 s. 1) innefattande vissa bestämmelser
om elektriska anläggningar (ellagen), med förbehåll
för allmänna intressen och enskild rätt.
I beslutet uppdrar regeringen åt nätmyndigheten vid
Närings- och teknik-utvecklingsverket
(Nätmyndigheten) att föreskriva om villkor i vissa
avseenden. Vidare anger regeringen att om i dessa
villkor föreskrivna undersökningar påvisar vissa
negativa miljöeffekter, är Svenska kraftnät skyldigt
att följa de beslut rörande driften av
överföringsförbindelsen som regeringen kan komma att
meddela i syfte att så långt som möjligt minska
överföringsförbindelsens påverkan i dessa avseenden.
I skälen för sitt beslut tar regeringen ställning
till anläggningens lämplighet från allmän synpunkt,
anläggningens effekter på möjligheterna att
långsiktigt upprätthålla elförsörjningen, sökandens
lämplighet samt tillämpning av 2 och 3 kap. lagen
(1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.
(NRL).
När det gäller anläggningens lämplighet från allmän
synpunkt konstaterar regeringen inledningsvis att
anläggningen syftar till att möjliggöra
elkraftsutbyte mellan Sverige och Polen. Vidare
anför regeringen att med hänsyn till möjligheten att
ansluta överföringsförbindelsen direkt till
stamnätet i Karlshamn och till de åtaganden som
sökanden gjort rörande åtgärder mot korrosion, talar
övervägande skäl för en förläggning av anläggningen
enligt sökandens förslag (anslutning i
Karlshamnsverket). Regeringen bedömer att även
sökandens förslag till placering av
elektrodstationen bör godtas. Sammanfattningsvis
finner regeringen att den anläggning som ansökan
avser är lämplig från allmän synpunkt.
I fråga om anläggningens effekter på möjligheterna
att långsiktigt upprätthålla elförsörjningen anser
regeringen att anläggningen sammantaget ökar
driftsäkerheten i det svenska elsystemet genom att
den förstärker strukturen på eltillförseln i södra
Sverige. Anläggningen medför inte att
överföringskapaciteten på stamnätet blir
otillräcklig. Sammanfattningsvis anser regeringen
att den föreslagna överföringsförbindelsen inte
allvarligt försämrar möjligheterna att långsiktigt
upprätthålla elförsörjningen i landet.
Regeringen anser att Svenska kraftnät från allmän
synpunkt är lämpligt att utöva näringsverksamhet.
Vidare konstaterar regeringen att vid prövning av
frågor om meddelande av nätkoncession skall, enligt
2 § 2 mom. ellagen, NRL tillämpas. Av 1 kap. 2 § NRL
framgår att bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL skall
tillämpas vid en sådan prövning.
Vid sin prövning anför regeringen bl.a. att mot
bakgrund av vad som i ärendet framkommit om dels de
mängder av toxiska ämnen som beräknas bildas, dels
de vatten- och djupförhållanden som råder på platsen
och dels de undersökningar som redovisats i ärendet,
bedöms de toxiska ämnena endast komma att ha ringa
påverkan på fisk och andra organismer i närheten av
elektrodstationen. Enligt regeringens uppfattning
bör dock som ett villkor för nätkoncessionen
föreskrivas att klorgasutvecklingen och dess
inverkan på omgivningen noga bör följas genom ett
kontrollprogram.
När det gäller påverkan på vissa vandringsfiskars
lekvandring till följd av de ämnen som bildas vid
elektrodstationen delar regeringen Fiskeriverkets
bedömning att sannolikheten för negativa
återverkningar minskar väsentligt med den valda
placeringen av elektrodstationen.
I fråga om elektromagnetisk påverkan från
överföringsförbindelsen delar regeringen
Fiskeriverkets bedömning att den effekt som kan
förväntas är väsentligen lokal till sin natur.
Mot denna bakgrund kan, enligt regeringen,
överföringsförbindelsen inte anses påtagligt skada
naturmiljön eller den biologiska mångfalden i de
områden som nämnts tidigare. Om de undersökningar
som bör genomföras skulle visa att fiskarnas
vandringsbeteenden i påtaglig omfattning påverkas av
överföringsförbindelsen, eller att påtagliga
negativa miljöeffekter uppstår utanför
elektrodstationens omedelbara närhet till följd av
bildning av klor och klororganiska föreningar, kan
regeringen komma att meddela beslut rörande driften
av kabeln i syfte att så långt möjligt minska
påverkan i dessa avseenden.
Vidare gör regeringen den bedömningen att kabeln
kommer att utgöra ett visst intrång för yrkesfisket.
Intrånget är dock inte av den omfattningen att det
påtagligt kommer att försvåra näringens bedrivande.
Som villkor för koncessionen bör dock föreskrivas
att sökanden skall följa vad man åtagit sig i fråga
om trålningsförbud, m.m.
Regeringen bedömer att den föreslagna
kabelsträckningen inte påtagligt försvårar
sjöfartens utnyttjande av berörda områden. Som
villkor för nätkoncessionen bör enligt regeringen
dock föreskrivas att sökanden skall följa
Sjöfartsverkets anvisningar om ankringsförbud,
skyltning, rättelse av sjökort m.m.
Därutöver konstaterar regeringen att uppkomsten av
toxiska ämnen och problem med korrosion kan
reduceras genom att överföringsförbindelsen utformas
som en bipolär förbindelse, dvs. med
strömåterledning genom en särskild kabel. Mot
bakgrund av vad som tidigare anförts om påverkan på
yrkesfiske, natur- och kulturvård och friluftsliv
till följd av uppkomsten av toxiska ämnen, samt de
åtaganden som sökanden gjort om åtgärder mot
korrosion, bedömer regeringen att det emellertid
inte finns skäl att utforma förbindelsen som en
bipolär förbindelse med de stora kostnader som detta
medför.
Regeringen påpekar att hela Blekingekusten, med
hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i
området, är av riksintresse. Enligt 3 kap. 1 § NRL
får exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön
därför komma till stånd endast om hinder, enligt
vissa angivna bestämmelser, inte möter och det kan
ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdets
natur- och kulturvärden. Härvid konstaterar
regeringen att 3 kap. 4 §, som gäller i detta fall,
innebär att fritidsbebyggelse och vissa typer av
anläggningar, som saknar aktualitet i ärendet, bara
får uppföras på visst sätt. Bestämmelserna utgör
alltså inte något hinder mot att anläggningen kommer
till stånd. Regeringen bedömer vidare att
anläggningen inte kommer att påtagligt skada
områdets natur- och kulturvärden. Mot bakgrund av
vad som här anförts finner regeringen att den
ansökta verksamheten är förenlig med bestämmelserna
i 2 och 3 kap. NRL.
Regeringen anför också att som villkor för
nätkoncessionen bör föreskrivas om skyldighet att
förebygga skador på miljön. I anslutning till
områden av riksintresse enligt NRL skall villkoren
kunna avse att anläggningsarbetena skall utföras på
ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur-
och kulturvärden.
Avslutningsvis anför regeringen att vid en samlad
bedömning av de energipolitiska och ekonomiska
intressen och de miljöintressen som finns i ärendet,
bör den sökta koncessionen meddelas.
Gällande bestämmelser
Ellagen
Enligt 2 § 1 mom. ellagen får elektriska
starkströmsledningar inte dras fram eller begagnas
utan tillstånd (nätkoncession) av regeringen, eller
efter regeringens bemyndigande, av nätmyndigheten.
En ansökan om nätkoncession som avser en
utlandsförbindelse skall dock prövas av regeringen.
Till en lednings framdragande räknas inte bara
själva byggandet av ledningen utan också schaktning,
skogsavverkning eller liknande åtgärder för att
bereda plats för ledningen.
I 2 § 2 mom. anges att nätkoncession får meddelas
endast om anläggningen är lämplig från allmän
synpunkt.
Vidare anges bl.a. att nätkoncession som avser
utlandsförbindelse inte får meddelas om förbindelsen
allvarligt skulle försämra möjligheterna att
långsiktigt upprätthålla elförsörjningen i landet.
Nätkoncession får endast beviljas den som från
allmän synpunkt är lämplig att utöva nätverksamhet.
Nätkoncession för område får endast beviljas den som
dessutom är lämplig att bedriva nätverksamhet inom
det begärda området.
I samma moment anges vidare att NRL skall tillämpas
vid prövning av frågor om nätkoncession.
Enligt 2 § 3 mom. ges nätkoncession för bestämd tid,
längst 40 år.
Vidare anges att en nätkoncession skall förenas med
de villkor som behövs för att skydda allmänna
intressen och enskild rätt samt med de villkor för
anläggningens utförande och nyttjande som behövs av
säkerhetsskäl eller som annars behövs från allmän
synpunkt.
Naturresurslagen
I 1 kap. 2 § NRL anges att bestämmelserna i 2 och 3
kap. skall tillämpas enligt vad som är föreskrivet i
bl.a. ellagen.
Andra kapitlet innehåller grundläggande
hushållningsbestämmelser.
I 3 kap. anges särskilda hushållningsbestämmelser
för vissa områden i landet.
Enligt 3 kap. 1 § är de områden som anges i 2-7 §§,
med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns
i områdena, i sin helhet av riksintresse.
Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får
komma till stånd endast om hinder inte möter enligt
2-7 §§ och om det kan ske på ett sätt som inte
påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden.
När det gäller bl.a. Blekinges kustområde anges i 3
kap. 4 § villkor för anläggandet av
fritidsbebyggelse samt för anläggningar som avses i
4 kap. 1 § första stycket 1-7 och 10-11, dvs.
industrianläggningar m.m. (dock ej anläggningar av
nu aktuell typ).
I 4 kap. ges föreskrifter om tillåtlighetsprövning
av industrianläggningar m.m.
Av 4 kap. 1 § framgår vilka slag av nya anläggningar
som inte får utföras utan tillstånd av regeringen.
Vidare anges i 4 kap. 2 § att om en anläggning eller
en åtgärd, som inte omfattas av kravet på tillstånd
enligt 1 §, kan antas få betydande omfattning eller
bli av ingripande beskaffenhet, får regeringen i ett
visst fall besluta att anläggningen eller åtgärden
inte får utföras utan tillstånd enligt detta
kapitel.
Enligt 4 kap. 3 § får tillstånd enligt 1 eller 2 §
lämnas om hinder inte möter på grund av
bestämmelserna i 2 eller 3 kap. eller med hänsyn
till andra allmänna planeringssynpunkter och om
kommunfullmäktige har tillstyrkt att tillstånd
lämnas.
Förvaltningslagens bestämmelser om jäv
Enligt 11 § förvaltningslagen (1986:223) är den som
skall handlägga ett ärende jävig
1. om saken angår honom själv eller någon
närstående eller om ärendets utgång kan väntas
medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv
eller någon närstående,
2. om han eller någon närstående är
ställföreträdare för den som saken angår eller för
någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av
ärendets utgång,
3. om ärendet har väckts hos myndigheten genom
överklagande eller underställning av en annan
myndighets beslut eller på grund av tillsyn över
annan myndighet och han tidigare hos den andra
myndigheten har deltagit i den slutliga
handläggningen av ett ärende som rör saken,
4. om han har fört talan som ombud eller mot
ersättning biträtt någon i saken, eller
5. om det i övrigt finns någon särskild
omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till
hans opartiskhet i ärendet.
I andra stycket anges att från jäv bortses när
frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar
betydelse.
I 12 § sägs att den som är jävig inte får handlägga
ärendet. Han får dock vidta åtgärder som inte någon
annan kan vidta utan olägligt uppskov. Vidare anges
att den som känner till en omständighet som kan
antas utgöra jäv mot honom självmant skall ge det
till känna.
Statsrådsberedningens anvisningar om
förvaltningslagens tillämpning hos regeringen
Förvaltningslagen gäller formellt inte för ärenden
hos regeringen. I Statsrådsberedningens anvisningar
om förvaltningslagens tillämpning hos regeringen
(1987) erinras om att lagens principer enligt
förarbetena i stor utsträckning bör följas i ärenden
hos regeringen. Lagen är dessutom direkt tillämplig
i departementsärenden.
När det gäller förvaltningslagens jävsbestämmelser
anges i anvisningarna att det kan finnas skäl att
skilja mellan jäv vid å ena sidan föredragningen och
avgörandet vid regeringssammanträdet och å andra
sidan beredningen i departementen.
I fråga om jäv vid regeringssammanträdet anges att
det i princip bör undvikas att ett statsråd som är
jävigt i ett ärende enligt någon av de jävsgrunder
som anges i 11 § föredrar ärendet eller annars
deltar i avgörandet av det vid
regeringssammanträdet. Också i tveksamma fall bör
statrådet avstå från att delta i avgörandet.
I anvisningarna anges vidare vad gäller jäv vid
beredningen av regerings-ärenden i departementen att
det i princip bör undvikas att någon som är jävig
deltar. Också i detta fall bör jävsreglerna i
förvaltningslagen följas. När tjänstemannens
möjlighet att påverka utgången i ett ärende är liten
eller när han inte har någon valmöjlighet kan man
enligt anvisningarna ofta med tillämpning av 11 §
andra stycket bortse från jäv. En
departementstjänsteman som känner tvekan om hans
opartiskhet kan ifrågasättas bör anmäla det till sin
överordnade.
Därutöver tas i anvisningarna bl.a. upp den
situationen att en departe- mentstjänsteman är
styrelseledamot i ett statligt bolag. Enligt
anvisningarna kan den särskilda jävsgrunden i 11 §
första stycket 2 då bli aktuell, om en tjänsteman är
behörig att företräda bolaget (s.k.
ställföreträdarjäv). Är detta inte fallet kan
tjänstemannen komma att anses som jävig enligt
generalklausulen i punkt 5. I anvisningarna hänvisas
vidare till konstitutionsutskottets
granskningsbetänkande KU 1985/86:25 s. 37 f. där det
förhållandet diskuterades att en
departementstjänsteman var ledamot i flygbolaget
Swedairs styrelse vid det tillfälle då regeringen
fattade vissa beslut om tillstånd till flygtrafik.
Anvisningarna hänvisar också till utskottets
granskningsbetänkande KU 1986/87:25 s. 72, där
utskottet återkom till jävsfrågan.
Tidigare granskning i konstitutionsutskottet av
frågor om jäv för departementstjänstemän m.fl.
Under riksmötet 1985/86 granskade
konstitutionsutskottet vissa regeringsbeslut med
anledning av ansökningar om tillstånd till viss
flygtrafik (bet. KU 1985/86:25 s. 37 f.) I ärendet
hade bl.a. tagits upp frågan om i vilken
utsträckning jäv kunde anses ha förelegat
beträffande vissa tjänstemän i departementen.
Konstitutionsutskottet erinrade om att
förvaltningslagen formellt inte gäller för ärenden
hos regeringen. Då lagen infördes diskuterades inte
närmare varför ärenden hos regeringen undantagits.
Utskottet konstaterade att föredragande
departementschefen emellertid anförde att lagens
regler borde följas så långt som möjligt även hos
regeringen. Vidare redogjorde utskottet för
innehållet i de av Statsrådsberedningen utarbetade
anvisningarna angående frågan om jäv.
Utskottet fann att granskningen inte gav vid handen
annat än att de aktuella koncessionsärendena
handlagts i enlighet med gällande regler och praxis.
Ärendet föranledde utskottet att därutöver framhålla
vikten av att förvaltningslagens jävsregler iakttas
vid ärendeberedningen i Regeringskansliet. I ärenden
med två- eller flerpartsintressen borde således,
enligt utskottets mening, en departementstjänsteman
som är styrelseledamot i ett hel- eller halvstatligt
bolag inte delta i beredningen av ett ärende som rör
bolaget.
Under riksmötet 1986/87 tog konstitutionsutskottet
till granskning upp frågan i vilken utsträckning det
förekommer att departementstjänstemän innehar poster
i styrelserna för olika statliga myndigheter och
andra organ, frågan om jäv för dessa tjänstemän m.m.
När det gällde jävsfrågan hänvisade utskottet till
vad det uttalat under föregående års granskning.
Utskottet ville också tillägga att det, enligt
utskottets mening, var önskvärt att, vid
handläggningen inom Regeringskansliet av ett ärende
som rörde ett statligt bolag där en
departementstjänsteman var styrelseledamot, oavsett
ärendets beskaffenhet, låta en annan tjänsteman i
departementet i första hand svara för handläggningen
- bl.a. med hänsyn till intresset av att ärendet
skall bli allsidigt belyst. Utskottet konstaterade
att en sådan rekommendation var intagen i den
särskilda handbok med anvisningar om
förvaltningslagens tillämpning i Regeringskansliet
som getts ut av Statsrådsberedningen. I övrigt fann
utskottet inte anledning till något särskilt
uttalande.
Promemoria upprättad inom Närings- och
handelsdepartementet den 13 februari 1998
I en promemoria upprättad inom Närings- och
handelsdepartementet den 13 februari 1998 anförs att
projektet med Polenkabeln avser uppförande och
förvaltning av en 600 MW likströmskabel mellan
Stärnö i Karlshamns kommun och Polen. Kabeln är av
monopolär typ (dvs. en kabel där havsvatten och mark
utnyttjas för återledning). Avsikten är att anlägga
en elektrodstation för återledningen på havsbotten
vid Vångsjö i Ronneby kommun. Vid drift av kabeln
bildas klorgas genom elektrolys i elektrodstationen.
Projektets intressenter är Svenska kraftnät,
Vattenfall AB och det polska, statliga kraftbolaget
PPGC. Ett gemensamt ägt bolag, SwePol Link AB, där
Svenska kraftnät är majoritetsägare, har bildats för
detta ändamål. Investeringen beräknas uppgå till
2,5-3 miljarder kronor. Projektet hänger samman med
den s.k. Östersjöringen, dvs. planer på att knyta
samman elsystemen runt Östersjön.
Grunden för projektet är ett kraftutbytesavtal
mellan Vattenfall och det polska, statliga bolaget
Polish Power Grid Company (PPGC). Avtalet avser en
tioårsperiod som inleds år 1999 och omfattar
elexport till Polen och s.k. torrårssäkring för
Sverige.
Departementet redogör vidare för beredningen av
Svenska kraftnäts koncessionsansökan hos
nätmyndigheten vid Närings- och
teknikutvecklingsverket (Nätmyndigheten).
Nätmyndigheten lämnade efter denna beredning över
koncessionsansökan till regeringen med eget
yttrande.
När det gäller regeringens beredning av
koncessionansökan anges i promemorian att ärendet
handlades vid Närings- och handelsdepartementet.
Berörda sakägare bereddes tillfälle att yttra sig
över Nätmyndighetens yttrande. Svenska Kraftnät
bereddes därefter tillfälle att yttra sig över de
yttranden som kommit in. Regeringen beslutade
härefter den 17 juli 1997, med stöd av ellagen och
med förbehåll för allmänna intressen och enskild
rätt, att bevilja Svenska kraftnät tillstånd att dra
fram och t.o.m. den 17 juli 2037 begagna den
överföringsförbindelse som ansökan avsåg med den
sträckning som framgick av till ansökan hörande
karta och förteckning över berörda fastigheter.
I promemorian anförs vidare angående ärendet
avseende prövning av Polenkabeln enligt 4 kap.
naturresurslagen (NRL) att Boverket i en skrivelse
till regeringen den 27 augusti 1996 väckte frågan om
prövning av ansökan om Polenkabeln enligt 4 kap. 2 §
NRL. Boverkets skrivelse remitterades, varefter ett
antal yttranden kom in. Svenska kraftnät yttrade
sig med anledning av Boverkets skrivelse. Regeringen
beslutade den 17 juli 1997 att inte vidta någon
åtgärd med anledning av skrivelsen från Boverket.
Regeringen fann att den planerade Polenkabeln inte
kunde antas få sådan betydande omfattning eller bli
av sådan ingripande beskaffenhet att
tillåtlighetsprövning enligt 4 kap. 2 § NRL borde
ske.
När det gäller den jävsfråga som tagits upp i en av
granskningsanmälningarna anför departementet att
ärendet med koncessionsprövningen av Polenkabeln
handlades vid energienheten inom Närings- och
handelsdepartementet. Vid denna enhet handläggs
ärenden som berör energipolitiska frågor utom frågor
om kärnsäkerhet och energibeskattning. Vid enheten
handläggs bl.a. förvaltningsärenden enligt ellagen
och frågor om styrningen av Svenska kraftnät.
Affärsverket Svenska kraftnät har bl.a. till uppgift
att på ett affärsmässigt sätt förvalta, driva och
utveckla ett kostnadseffektivt, driftsäkert och
miljöanpassat överföringssystem. Verksamheten i
affärsverket är därigenom av central betydelse för
uppbyggnaden av det svenska elsystemets
infrastruktur.
I promemorian anförs vidare att inom Närings- och
handelsdepartementet finns en enhet som har hand om
ägarfrågor i helt eller delvis statsägda bolag som
arbetar på kommersiella marknader, däribland
Vattenfall AB. Tjänstemännen på denna enhet
handlägger inte andra frågor inom departementets
ansvarsområde. Sålunda är, enligt departementet,
ägarfrågorna rörande Vattenfall AB skilda från
handläggningen av energipolitiska frågor i
departementet.
Inom energienheten handlades ärendet av en
departementssekreterare som också var föredragande
för statsrådet Sundström i ärendet.
Före detta departementsrådet Håkan Heden var chef
för energienheten och vidare styrelseledamot i
Svenska kraftnät. Han vidtog vissa förberedande
åtgärder i ärendet. Han var också närvarande vid de
veckoberedningar då statsrådet Sundström
orienterades om ärendets beredning.
I promemorian påpekas att koncessionsärendet var
föremål för en omfattande beredning inom
Regeringskansliet med flera departement berörda. Så
kallad gemensam beredning genomfördes med Utrikes-,
Försvars-, Kommunikations-, Jordbruks-, Inrikes- och
Miljödepartementen. Håkan Heden deltog i möten med
företrädare för Miljödepartementet den 26 maj och
den 9 juni 1997. Vid dessa möten diskuterades
Nätmyndighetens yttrande, remissinstansernas
synpunkter och frågan om prövning av kabeln enligt 4
kap. NRL. Heden hade också vissa kontakter med
Svenska kraftnät. Heden deltog inte i föredragningen
av ärendet inför regeringens beslut den 17 juli
1997.
Enligt promemorian deltog inte statssekreterare
Lars Rekke vid några överväganden i ärendet eller
vid uppsättande av beslut. Energienheten informerade
Rekke om ärendets beredning inför orientering om och
föredragning av ärendet för statsrådet Sundström.
Rekke deltog vidare tillsammans med tjänstemän vid
ett möte med företrädare för Miljödepartementet och
Jordbruksdepartementet den 14 juli 1997 rörande
skyddet av fiskeintresset. I samband med regeringens
beredning den 17 juli 1997 lämnade Rekke sak-
upplysningar i ärendet. Rekke hade vidare, på
uppdrag av statsrådet Sundström, ett samtal den 17
juli 1997 med t.f. generaldirektören vid Svenska
kraftnät. Syftet med samtalet var att departementet
ville förvissa sig om att avtalen mellan Svenska
kraftnät och Vattenfall AB inte utformades så att
den planerade Polenkabeln utnyttjades på ett sådant
sätt att den av riksdagen beslutade omställningen av
energisystemen försvårades eller hindrades.
Därutöver anges i promemorian att Rekke tillträdde
som statssekreterare i Närings- och
handelsdepartementet i februari 1997 och utsågs till
ordförande i Vattenfall AB i mars 1997. Enligt
arbetsfördelningen inom departementet har Rekke
ansvar för bl.a. energifrågor. I samband med Rekkes
tillträde inleddes en översyn av arbetsfördelningen
inom den politiska ledningen. Ett resultat av
översynen var att en tjänst som planeringschef
inrättades. Planeringschefen svarar numera direkt
under departementschefen för den politiska ledningen
i fråga om förvaltningsärenden som rör Vattenfall
AB. Rekke har inte medverkat i något beslut inom
Vattenfall AB som avser ifrågavarande
koncessionsansökan.
När det gäller den granskningsanmälan som tar sikte
på departementets kontakter med underlydande
myndigheter anförs i promemorian att det inte gavs
några direktiv till dessa myndigheter inför eller
under prövningen av koncessionsansökan eller
beredningen av frågan om prövning enligt 4 kap. NRL.
Tjänstemän vid energienheten och företrädare för
Nätmyndigheten möts regelbundet för
informationsutbyte om elmarknads- och
lagstiftningsfrågor med anknytning till
Nätmyndighetens ansvarsområde. Vid möten den 21
januari, den 10 mars, den 15 april och den 15 maj
1997 informerade Nätmyndigheten muntligen om
beredningsläget för koncessionsansökan för
Polenkabeln. Informationen rörde den tidsmässiga
planeringen av beredningen med inriktning på
tidpunkten för ärendets överlämnande till
regeringen. Denna typ av information har enligt
departementet ansetts behövlig för planeringen av
beredningsarbetet inom Regeringskansliet av mer
omfattande förvaltningsärenden.
I syfte att underlätta inläsningen av det relativt
omfattande underlaget i ärendet och därmed vinna tid
i beredningsprocessen fick energienheten vid
Närings- och handelsdepartementet den 15 maj 1997
underhand del av delar av ett utkast till yttrande
från Nätmyndigheten över koncessionsansökan. I
utkastet redovisades inte något ställningstagande
från Nätmyndigheten.
Enligt promemorian hade under beredningen i
Regeringskansliet den ansvarige tjänstemannen vid
några tillfällen kontakt med berörda handläggare vid
Nätmyndigheten i frågor som rörde dels
Nätmyndighetens beredning av ärendet, dels
sakförhållanden i myndighetens yttrande. Dessa
kontakter bedömdes inte tillföra ärendet något nytt
och dokumenterades inte. I samband med den
gemensamma beredningen inom Regeringskansliet hade
handläggare vid Jordbruksdepartementet kontakter med
Fiskeriverket i syfte att inhämta närmare
upplysningar om myndighetens remissvar i ärendet.
Utkast till regeringsbeslut delades underhand till
Fiskeriverket för synpunkter.
Den ansvarige tjänstemannen vid energienheten
informerade efter förfrågan från Svenska kraftnät
och Vattenfall AB vid några tillfällen muntligen om
den planerade tidpunkten för ett regeringsbeslut i
ärendet. Vid några tillfällen inhämtade han från
Svenska kraftnät och Vattenfall AB sakupplysningar
om dels deltaljer i innehållet i koncessionansökan
med miljökonsekvensbeskrivning, dels om den
överföringsteknik som används för sjökablar.
Informationen bedömdes inte tillföra ärendet något
nytt.
I promemorian uppges vidare att Håkan Heden vid ett
tillfälle under hand informerade generaldirektören
för Svenska kraftnät om det övergripande innehållet
i de villkor för koncessionen som kommit fram vid
beredningen inom Regeringskansliet.
Därutöver redogörs i promemorian för riksdagens
beslut angående de finansiella förutsättningarna för
Svenska kraftnäts medverkan i projektet med
Polenkabeln.
Promemoria från Närings- och handelsdepartementet
upprättad den 9 mars 1998
I en kompletterande promemoria, upprättad inom
Närings- och handelsdepartementet, anförs att det
inför statssekreterare Lars Rekkes tillträde som
ordförande i Vattenfall AB i maj 1997 framstod som
olämpligt att han deltog i beredningen av
förvaltningsärenden som rörde bolaget. Frågan löstes
praktiskt så att Ola Frithiofsson fick ansvar för
departementsledningens kontakter med sakenheterna i
sådana frågor. Efter en översyn av
arbetsfördelningen inom den politiska ledningen
utsågs Frithiofsson formellt till planeringschef
genom ett beslut av departementschefen den 16
oktober 1997.
I promemorian anförs vidare att syftet med de möten
som hölls den 26 maj och den 9 juni 1997 med
företrädare för Närings- och handelsdepartementet -
däribland Håkan Heden - och Miljödepartementet var
bl.a. att klara ut gränsdragningen mellan
tillämpningen av ellagen och NRL. Vid mötena
informerade Miljödepartementet om ärendet rörande
prövning av Polenkabeln enligt 4 kap. NRL, med
tonvikt på den tidsmässiga planeringen av ärendets
beredning. Vidare redogjorde Miljödepartementet för
förutsättningar för en prövning enligt 4 kap. NRL.
Från Närings- och handelsdepartementets sida
redogjordes för prövningsförfarandet enligt ellagen,
med särskild inriktning på tillämpningen av 2 och 3
kap. NRL. Mötena var av informationskaraktär snarare
än diskussionkaraktär.
Vid mötet den 14 juli 1997 mellan företrädare för
Närings- och handelsdepartementet - däribland Lars
Rekke - och Miljödepartementet berördes inte frågan
om prövning av Polenkabeln enligt 4 kap. NRL.
Utfrågningar
Utfrågning med statssekreterare Lars Rekke och f.d.
departementsrådet Håkan Heden
Utskottet har den 17 mars 1998 hållit utfrågning med
statssekreterare Lars Rekke och f.d.
departementsrådet Håkan Heden bilaga B 2.
Vid utfrågningen uppgav Lars Rekke att en
statssekreterare så gott som aldrig deltar i
handläggningen av ärenden av nu aktuellt slag.
Handläggningen sköts på sakenheten. Det inträffar
ibland i olika fövaltningsärenden av detta
formbundna slag att statssekreterare medverkar vid
politiska och andra bedömningar som görs i
slutskedet. I själva utredningsprocessen deltar
inte statssekreterare och knappast inte heller den
enhet som det är fråga om, utan det har skötts av
myndigheterna.
Lars Rekke uppgav vidare att han utsågs till
statssekreterare med tillträde den 1 mars 1997. Han
var införstådd med att den rollen skulle förenas med
att han, i likhet med sina företrädare, skulle vara
styrelseledamot i Vattenfall AB. Han var väl
medveten om de föreskrifter och rekommendationer som
gäller för en person som sitter med i styrelsen i
ett bolag. Han har t.ex. tagit del av
konstitutionsutskottets olika granskningsbetänkanden
i sådana frågor samt av förarbetena till bl.a.
förvaltningslagen.
Vattenfall förekommer ytterligt sällsynt som part i
ett förvaltningsärende i departementet. Under hans
tid på departementet kan det ha varit fråga om två
ärenden. I båda dessa fall har han låtit bli att
delta i olika åtgärder som har kunnat påverka
utgången i ärendena. När det gäller regeringens
beslut om Polenkabeln var han vid två tillfällen
inför detta beslut med på olika möten där frågan
behandlades. Det var inte i någotdera fallet av den
karaktären att det påverkade utgången av ärendet.
Det handlades av en tjänsteman på departementet.
Hans befattning med ärendet inskränkte sig till att
han var med på ett möte med kolleger från
Miljödepartementet och Jordbruksdepartementet. Vid
detta möte diskuterades en enda fråga som rörde
föreskrifter i det tilltänkta regeringsbeslutet som
tog sikte på vandringsfiskens speciella problem.
Anledningen till att han själv var med var att också
statssekreteraren från Jordbruksdepartementet
deltog. Han lämnade också sakupplysningar till
regeringen innan frågan avgjordes. Dels visade han
en karta där kabelns sträckning framgick, dels läste
han upp remissvar från Statens naturvårdsverk och
Fiskeriverket. Både han och Håkan Heden har varit
utomordentligt noga med att inte befatta sig med
detta ärende eller andra ärenden som rör bolag eller
myndigheter där jäv kan förekomma.
Enligt Lars Rekke fick han vidare, efter
regeringens beslut, i uppdrag av näringsministern
att förvissa sig om att det i avtalen mellan
Vattenfall AB, Svenska kraftnät och den polske
kontrahenten inte skulle finnas bestämmelser som
kunde inverka menligt på genomförandet av riksdagens
beslut strax före om en ny energipolitik.
Lars Rekke uppgav vidare att man inom
Regeringskansliet väl känner till att sådana här
konflikter kan uppstå. När det gäller Vattenfall AB
har, alltsedan bolaget bildades, statssekreteraren i
Näringsdepartementet, eller tidigare
Industridepartementet, varit med i bolagets
styrelse. Det har i hög grad varit så att man har
fått hantera dessa frågor på ett tillbörligt sätt
när de har kommit upp. Det har också skett i detta
fall, enligt hans uppfattning.
Därutöver uppgav Lars Rekke att man inom
departementet redan från den tidpunkt han tillträdde
som styrelseordförande i Vattenfall AB var
införstådd med att han inte skulle delta i
hanteringen av Polenkabelärendet. Det som hände den
16 oktober 1997 var att en bestämd person utpekades
som ansvarig för dessa frågor i stället för honom
själv. Från mars och fram till den 16 oktober 1997
fanns det inte någon bestämd person under
departementsledningen som pekats ut att ansvara för
frågor med anknytning till Vattenfall.
Håkan Heden uppgav att enligt de riktlinjer som
tidigare gällde för elmarknaden, och numera enligt
ellagen, skall utlandsförbindelser förvaltas av
Svenska kraftnät. Svenska kraftnät är en
organisation som kan bygga och förvalta
utlandsförbindelser och som är naturlig sökare för
koncessionen. Skälet till denna ordning är att man
anser att utlandsförbindelser, liksom
storkraftnätet, är en väsentlig del av samhällets
infrastruktur och därför skall förvaltas av ett från
kommersiella intressen oberoende affärsverk, i det
här fallet Svenska kraftnät.
Vidare uppgav Håkan Heden att man, enligt rutinen i
departementet, en gång i veckan inför
regeringssammanträdet har s.k. veckoberedning. Då
föredras de ärenden som statsrådet skall vara
föredragande i vid regeringssammanträdet. Samtidigt
är veckoberedningen ett tillfälle då tjänstemännen
kan informera statsrådet om vad som händer inom
departementets område. Vid några tillfällen under
våren 1997 informerade den ansvarige tjänstemannen
om beredningsläget för ärendet om Polenkabeln. Håkan
Heden var själv närvarande vid åtminstone några av
dessa tillfällen, men satt tyst när ärendet om
Polenkabeln var uppe.
Håkan Heden uppgav också att det var viktigt att
klargöra skillnaderna mellan de två
beredningsprocesserna angående dels prövningen
enligt 2 och 3 kap. NRL, som sker i
Näringsdepartementet, dels prövningen enligt 4 kap.
samma lag, som sker i Miljödepartementet. Vid mötena
med Miljödepartementet diskuterades vilka skillnader
som finns och den tidsplan som Miljödepartementet
bedömde att den behövde följa för att ta ställning
till frågan om projektet skulle prövas enligt 4 kap.
NRL. Man diskuterade egentligen inte frågan om vad
Miljödepartementet ville eller inte ville.
Vidare uppgav Håkan Heden att ärendet var föremål
för s.k. gemensam beredning. Vid denna beredning
fick man från Näringsdepartementets sida veta att
Miljödepartementet föreslog att regeringen inte
skulle göra någon prövning enligt 4 kap. NRL. Det
hade Näringsdepartementet inga invändningar mot.
Utfrågning med näringsminister Anders Sundström
Utskottet har den 21 april 1998 hållit utfrågning
med näringsminister Anders Sundström. Vid
utfrågningen uppgav Anders Sundström att regeringen
inte har gett några direktiv till myndigheter,
Vattenfall AB eller Svenska kraftnät inför eller
under koncessionsärendets prövning. De berörda
myndigheterna har gjort sina självständiga
bedömningar när de tagit ställning till projektet.
Riksdagen och regeringen har vid flera tillfällen
beslutat om de finansiella förutsättningarna för
Svenska kraftnäts medverkan i projektet. Varje gång
har det tydligt framgått av regeringens förslag att
riksdagen bara haft att ta ställning till de
finansiella förutsättningarna. Riksdagen skulle inte
föregripa prövningen enligt ellagen av
koncessionsansökan.
Anders Sundström uppgav vidare att ett visst
informationsutbyte har förekommit mellan
Regeringskansliet å ena sidan och Nätmyndigheten,
Vattenfall AB och Svenska kraftnät å andra sidan.
Ett sådant informationsutbyte, som rör
planeringsaspekter, sakinformation och
detaljuppgifter, förekommer enligt Anders Sundström
normalt i ett ärende av detta slag.
Infomationsutbytet har inte varit av den karaktären
att det kunnat påverka utgången av ärendet.
När det gäller frågan om jäv uppgav Anders
Sundström att det i första hand är tjänstemannen
själv som har att uppmärksamma om han eller hon är
jävig i ett ärende. Det ansvaret har tjänstemannen.
Tjänstemannen skall själv säga till om han eller hon
inte bör handlägga ett ärende. Hans ansvar som chef
för departementet är att se till att det finns en
organisation som gör det lättare för de anställda
att bedöma om de är jäviga eller inte. På
Näringsdepartementet finns det en lång erfarenhet av
att hantera bl.a. jävsfrågor. Det beror dels på
departementets karaktär, med ett stort antal företag
som departementet förvaltar statens aktier i, dels
på den omfattande verksamhet som bedrivs i kontakt
med andra företag och organisationer. Därför
förvissade han sig i ett tidigt skede om att
expeditionschefen vid återkommande tillfällen
informerar både nyanställda och äldre anställda om
vad som gäller beträffande jäv och andra
bestämmelser i förvaltningslagen. Han har också
talat om dessa frågor vid anställning av politiskt
sakkunniga vid departementet och försökt se till att
information om detta når ut.
Anders Sundström uppgav vidare att det han hittills
beskrivit är den organisation som gällt vid
departementet också under hans företrädares tid. På
en punkt har han gjort en organisatorisk förändring
i förhållande till sina företrädare, och det gäller
frågan om styrningen av Vattenfall AB. Efter det att
man gick ned till endast en statssekreterare utsåg
han en särskilt politiskt sakkunnig planeringschef.
Denne skall under statsrådet ansvara för den
politiska ledningen av förvaltningsärenden som rör
Vattenfall AB. Tidigare har dessa frågor legat
direkt under ministern och statssekreteraren. Under
hela den tid som Vattenfall AB har varit ett bolag
har statssekreteraren också suttit i bolagets
styrelse. Planeringschefen utsågs i oktober 1997.
Detta innebar inte att Lars Rekke fram till dess
hade ansvaret, utan i stället fick han själv (Anders
Sundström) hantera frågorna. Han tyckte inte att det
var en tillfredsställande situation, utan ville ha
en annan ordning.
Anders Sundström ville också poängtera att, om
regeringen i anslutning till sina sammanträden
behöver information från tjänstemännen, det är
brukligt att statssekreteraren eller någon högre
tjänsteman lämnar den informationen till regeringen.
Lars Rekke var med inför regeringssammanträdet den
17 juli för att vid behov kunna lämna ren
sakinformation. Just med tanke på att Rekke inte
varit inblandad i ärendet och således inte kunde
förväntas kunna ärendet följde den ansvarige
handläggaren med. Anders Sundström uppgav att det
dock var han själv som vid regeringens sammanträde
föredrog ärendet för de övriga i regeringen.
Enligt Anders Sundströms bedömning, efter det att
han har tagit del av den information som finns i
departementet samt efter att ha talat med berörda
tjänstemän och ha tagit del av
konstitutionsutskottets utfrågning, har de aktuella
tjänstemännen inte gjort sig skyldiga till ett
agerande som leder till jäv.
Därutöver uppgav Anders Sundström att syftet med
kabeln är att se till att vi behöver mindre
produktionskapacitet i Sverige för att täcka
svängningarna i konjunktur och klimatförhållanden.
Det innebär en fördel om vi binder ihop nätet i
Östersjön på samma sätt som vi bundit ihop nätet i
Sverige. På detta sätt slipper vi bygga upp en
produktionskapacitet som skall klara den absolut
hårdaste påfrestning. Syftet med kabeln är alltså
att minska behovet av produktionskapacitet i området
och därmed minska miljöpåverkan och säkra
energiförsörjningen.
Anders Sundström uppgav också att det, enligt hans
uppfattning, är viktigt att man inte kan avgöra
frågor om vägar, järnvägar och elledningar på
kommunal nivå. Han anser att man måste ha en
infrastruktur i Sverige där man knyter ihop olika
delar av vårt land. De produktionsanläggningar för
el som finns måste kunna försörja hela Sverige.
Därför anser han att det bör vara så att beslut om
att bygga och dra vägar, elledningar och järnvägar
skall fattas på nationell nivå och inte på lokal
nivå. När det gäller Polenkabeln är det, i
förhållande till de elledningar som finns i övrigt i
Sverige, inget omfattande projekt, men ett
nödvändigt projekt. Han uppgav vidare att det finns
många vägar och järnvägar som är större projekt än
detta, också i investeringsbelopp, och som prövas
enligt väglagen. Det är, såvitt han vet, ingen väg
eller järnväg som har prövats enligt 4 kap. NRL.
Frågan om en prövning enligt 4 kap. NRL av detta
projekt har beretts på Miljödepartementet. Han har
inte haft något att erinra mot det förslag som
miljöministern redovisade.
Vidare uppgav Anders Sundström att han inte hade
lagt sig i något beslut som Karlshamns kommun skall
fatta. Däremot anser han det vara hans skyldighet
att resa runt i landet och lyssna på stämningarna i
olika frågor. Frågan om Polenkabeln är väldigt
kontroversiell i Blekinge, så det är hans absoluta
skyldighet att höra hur folk som har att hantera
frågan upplever läget där. Han har naturligtvis
argumenterat för att kabeln skall byggas enligt
ellagen därför att han anser att den behövs. Han
anser att han efter regeringsbeslutet har rätt att
argumentera för regeringens beslut.
Anders Sundström redogjorde också för att prövning
enligt 4 kap. NRL hade begärts av Boverket,
Fiskeriverket, Riksantikvarieämbetet, SGU,
Länsstyrelsen i Blekinge län och berörda kommuner.
Mot en prövning har bl.a. Koncessionsnämnden för
miljöskydd och Naturvårdsverket varit. Han har
uppfattat att den tyngsta remissinstansen i detta
fall har varit Koncessionsnämnden. Anders Sundström
uppgav vidare att han har tolkat det så att ellagen
ställer samma hårda miljökrav på utförandet av
Polenkabeln som 4 kap. NRL gör.
Därutöver uppgav Anders Sundström att han bad
statssekreterare Lars Rekke att kontakta Svenska
kraftnät för att han ytterligare en gång ville
försäkra sig om att Polenkabelns syfte är att
hantera svängningar i konjunktur och klimat och inte
att exportera eller importera. Han har försäkrat sig
om detta ett stort antal gånger tidigare. Uppdraget
gavs till Rekke efter det att frågan hade behandlats
i regeringen.
Utskottets bedömning
I granskningsärendet har bl.a. aktualiserats frågan
om huruvida jäv skulle ha förelegat för vissa
tjänstemän i Närings- och handelsdepartementet vid
beredningen och avgörandet av regeringens ärende om
en koncessionsansökan rörande en likströmskabel
mellan Sverige och Polen. Enligt utskottets mening
har vid granskningen inte kommit fram annat än att
det aktuella regeringsärendet i detta avseende har
handlagts i enlighet med gällande regler.
Utskottet finner dock anledning att ånyo framhålla
vikten av att förvaltningslagens jävsregler iakttas
vid beredningen av ärenden i Regeringskansliet. Som
utskottet tidigare uttalat bör en
departementstjänsteman, som är styrelseledamot i ett
hel- eller halvstatligt bolag, inte delta i ett
ärende som rör bolaget, oavsett ärendets
beskaffenhet. I sådant fall bör en annan tjänsteman
i första hand svara för handläggningen.
I den nu aktuella granskningsanmälan begärs vidare
att konstitutionsutskottet, förutom att granska
jävssituationen i detta särskilda fall, skall uttala
sig om jävsfrågor för högre och politiskt tillsatta
tjänstemän i departementen. Utskottet vill härvid
erinra om att utskottet i samband med årets
administrativt inriktade granskning har uttalat att
utskottet vid kommande granskning av detta slag
skall ta upp frågan om huruvida det finns risker för
jäv när tjänstemän i Regeringskansliet har uppdrag
som ledamöter i styrelser för statliga företag och
affärsverk (bet. 1997/98:KU10 s. 7). Utöver vad som
anförts ovan finner utskottet därför inte anledning
att nu göra något ytterligare uttalande när det
gäller frågan om jäv.
Granskningen föranleder inte heller i övrigt något
ytterligare uttalande från utskottets sida.
3.5 Regeringens beslut om sekretess
beträffande vissa handlingar rörande
Scientologikyrkan
Ärendet
I en anmälan, bilaga A 3.12, har begärts att
konstitutionsutskottet skall granska regeringens
beslut att sekretessbelägga en skrift från
scientologerna.

Bakgrund
Regeringens beslut
Den 26 september 1996 begärde en anonym man att hos
Justitiedepartementet få ta del av en handling som
han uppgav fanns i departementet och som rörde
Scientologikyrkan. Mannen lämnade in en handling -
scientologimaterialet - som han uppgav var en kopia
av den handling som han begärde att få ta del av.
Enligt Justitiedepartementet blev
scientologimaterialet därigenom en allmän handling i
departementet. Justitiedepartementet avslog mannens
begäran den 2 oktober 1996 med motiveringen att det
i departementet inte kunnat påträffas någon sådan
handling som han efterfrågade.
Därefter har materialet vid flera tillfällen
lämnats ut från Justitiedepartementet när någon har
begärt att få ta del av det.
Den 16 oktober 1997 beslutade regeringen emellertid
att materialet inte skulle lämnas ut. Regeringen
anger följande som skäl för sitt beslut (Ju97/3133).
Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) gäller
sekretess bl.a. för uppgifter som rör medborgare
eller juridiska personer i en annan stat, om det kan
antas att det stör Sveriges mellanfolkliga
förbindelser eller på annat sätt skadar landet om
uppgifterna röjs.
Den begärda handlingen innehåller uppgifter som rör
den amerikanska organisationen Religious Technology
Center. Det kan antas att ett utlämnande av
uppgifterna i handlingen skulle störa Sveriges
mellanfolkliga förbindelser och på annat sätt skada
landet. Sekretess gäller därför för uppgifterna
enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen.
Justitieministerns frågesvar den 29 oktober 1997
Justitieminister Laila Freivalds har i svar på fråga
1997/98:73 om hemligstämpling av "scientologbibeln"
anfört bl.a. följande.
Regeringen gjorde bedömningen att det kunde antas
att ett utlämnande av uppgifterna skulle störa
Sveriges mellanfolkliga förbindelser och på annat
sätt skada landet eftersom det hävdas att Sverige
bryter mot sina åtaganden enligt internationella
avtal på upphovsrättsområdet genom att tillåta att
materialet lämnas ut från svenska myndigheter. Detta
har redan medfört en viss störning i de bilaterala
förbindelserna mellan Sverige och USA och kan komma
att leda till störningar även i andra
internationella sammanhang.
Det har således inte varit fråga om huruvida den i
Sverige grundlagsfästa offentlighetsprincipen kan
inskränkas genom upphovsrättsliga regler, vilket den
givetvis inte kan. Däremot har varje myndighet som
tar ställning till om den aktuella handlingen kan
lämnas ut att göra en skadeprövning. Frågan gäller
således huruvida utlämnande av handlingen stör eller
på annat sätt skadar Sveriges relationer med vår
omvärld. I frågor som uppkommer hos statliga
myndigheter och som är av betydelse för förhållandet
till andra stater eller mellanfolkliga
organisationer skall med stöd av 10 kap. 8 §
regeringsformen utrikesministern underrättas. Syftet
med denna underrättelseplikt är att främja en
enhetlig och konsekvent utrikespolitik.
Justitiekanslerns beslut
En person begärde hos Justitiekanslern att få ut ett
exemplar av den s.k. scientologibibeln.
Justitiekanslern underrättade, med hänvisning till
reglerna i 10 kap. 8 § regeringsformen, chefen för
Utrikesdepartementet att det hos Justitiekanslern
fanns en handling motsvarande den som berörs av
sekretess enligt regeringens beslut den 16 oktober
1997 och att denna handling alltsedan den ingivits i
ärendet hos Justitiekanslern har tillhandhållits
allmänheten på begäran och att så alltjämt sker.
Utrikesdepartementet överlämnade därefter den 27
oktober 1997 till Justitiekanslern en promemoria
angående vissa utrikespolitiska förhållanden som
aktualiserats med anledning av att dokumentet är
allmän handling vid flera myndigheter i Sverige.
Justitiekanslern har därefter, den 30 oktober 1997,
fattat följande beslut.
Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess
bl.a. för uppgifter som rör medborgare eller
juridiska personer i en annan stat, om det kan antas
att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser
eller på annat sätt skadar landet om uppgifterna
röjs.
Den begärda handlingen innehåller uppgifter som rör
den amerikanska organisationen Religious Technology
Center. Vad som nu framkommit angående vissa
utrikespolitiska förhållanden gör att ett fortsatt
utlämnande av uppgifterna i handlingen kan antas
störa Sveriges mellanfolkliga förbindelser och på
annat sätt skada landet. Sekretess gäller därför för
uppgifterna enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen.
Kammarrättens dom
Justitiekanslerns beslut överklagades till
Kammarrätten i Stockholm. Kammarrätten meddelade i
dom den 5 december 1997 att kammarrätten delade
Justitiekanslerns bedömning och inte ändrade det
överklagade beslutet.
Kammarrättens dom har överklagats till
Regeringsrätten. Regeringsrätten meddelade den 6
april 1998 prövningstillstånd i målet och kommer,
enligt vad utskottet har inhämtat, att under våren
pröva målet i sak.
Justitiedepartementets promemoria
Statsrådsberedningen har till konstitutionsutskottet
översänt en inom Justitiedepartementet den 9
februari 1998 upprättad promemoria, bilaga A 3.13. I
promemorian anförs bl.a. följande.
Grunden för sekretess
I Utrikesdepartementet upprättades den 27 oktober
1997 en promemoria som överlämnades till
Justitiekanslern i anledning av att Justitiekanslern
med stöd av 10 kap. 8 § regeringsformen underrättat
chefen för Utrikesdepartementet om att materialet
hade begärts ut från Justitiekanslern. I promemorian
redogörs för de förhållanden som låg till grund för
regeringens bedömning att det förelåg
utrikessekretess för uppgifterna i materialet.
Promemorian har hemligstämplats med hänvisning till
bestämmelsen om utrikessekretess. Promemorian har
också överlämnats till riksdagens kammarkansli,
Jönköpings kommun och till Stockholms tingsrätt.
Tidpunkten för sekretessens inträde
När Justitiedepartementet började att lämna ut
materialet i oktober 1996 fanns inga indikationer på
att uppgifterna i det skulle omfattas av sekretess.
En tid efter det första utlämnandet kontaktades
Justitiedepartementet och UD av företrädare för
Scientologikyrkan, amerikanska kongressledamöter och
USA:s ambassad i Stockholm. Justitiedepartementet
ansåg inte att dessa kontakter medförde någon grund
för att sekretessbelägga materialet. Av UD:s
promemoria framgår att ett fortsatt utlämnande av
materialet vid tidpunkten för regeringens beslut den
16 oktober 1997 skulle medföra risk för vissa
konsekvenser och att förutsättningarna för
utrikessekretess för uppgifterna i materialet därmed
var uppfyllda.
Av Utrikesdepartementets promemoria från den 27
oktober 1997 framgår bl.a. följande. USA hävdar att
ett utlämnande av en kopia med stöd av de svenska
bestämmelserna om utlämnande av allmänna handlingar
innebär ett oskäligt inkräktande på scientologernas
legitima intressen och att bestämmelserna som
tillåter detta står i strid med Sveriges åtaganden
på immaterialrättsområdet genom Bernkonventionen och
TRIPs-avtalet (Trade Related Aspects of Intellectual
Property Rights). USA hävdar att materialet är
upphovsrättsskyddat, och att Sverige genom att lämna
ut det skulle bryta mot sina förpliktelser enligt de
internationella avtalen på immaterialrättsområdet,
nämligen Bernkonventionen och TRIPs-avtalet. I april
1997 placerades Sverige på USTR:s (US Trade
Representative) speciella bevakningslista (Special
301) med anledning av att man inte ansåg att Sverige
uppfyller sina åtaganden på det immaterialrättsliga
området. Bakgrunden till placeringen var främst en
annan fråga (att Sverige inte har ett "civil-
search"-förfarande), men utlämnandet av
upphovsrättsskyddat material från Regeringskansliet
och riksdagen omnämndes som en bidragande orsak. USA
har också inlett ett konsultationsförfarande inom
ramen för WTO:s tvistlösningsförfarande med
hänvisning till bristen på civil-search-förfarande
och amerikanska företrädare har också informellt
uppgett att man överväger att inleda ett dylikt även
när det gäller frågan om utlämnande av
upphovsrättsligt skyddat material. Vid TRIPs-
förhandlingar i Genève den 18 september 1997 uppgavs
att USA avvaktar regeringens beslut i
sekretessfrågan och att man hoppades att saken i och
med det skulle vara ur världen.
Tryckfrihetsförordningen, sekretesslagen,
upphovsrättslagen, m.m.
Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF)
skall varje svensk medborgare, till främjande av ett
fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning, ha
rätt att ta del av allmänna handlingar.
Enligt 2 kap. 2 § TF får rätten att ta del av
allmänna handlingar begränsas endast om det är
påkallat med hänsyn bl.a. till rikets säkerhet eller
dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig
organisation. Begränsningen av rätten att ta del av
allmänna handlingar skall angivas noga i bestämmelse
i en särskild lag eller, om så i visst fall befinnes
lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen
hänvisar.
Vad som i lag är stadgat gäller enligt 1 kap. 8 §
TF om den rätt, som tillkommer upphovsman till t.ex.
litterärt eller konstnärligt verk och om
upphovsrätten närstående rättigheter.
Av 1 § lagen (1960:729) om upphovsrätt till
litterärt och konstnärligt verk framgår att den som
har skapat ett litterärt eller konstnärligt verk har
upphovsrätt till verket om det t.ex. är en
skönlitterär eller beskrivande framställning i
skrift eller tal.
Enligt 2 § innefattar upphovsrätten uteslutande
rätt att bl.a. förfoga över verket genom att
framställa exemplar av det och genom att göra det
tillgängligt för allmänheten, i ursprungligt eller
ändrat skick. Enligt paragrafen görs verket
tillgängligt för allmänheten t.ex. då det framförs
offentligt eller sprids till allmänheten eller visas
offentligt.
Av 26 b § framgår att allmänna handlingar skall
oavsett upphovsrätten tillhandahållas enligt 2 kap.
TF.
Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) gäller
sekretess för uppgift som angår Sveriges
förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan
stat, mellanfolklig organisation, myndighet,
medborgare eller juridisk person i annan stat eller
statslös, om det kan antas att det stör Sveriges
mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt
skadar landet om uppgiften röjs.
Sverige är liksom USA anslutet till Bernkonventionen
för skydd av litterära och konstnärliga verk. Enligt
konventionens artikel 2.6 har t.ex. ett litterärt
eller konstnärligt verk skydd i alla länder för
vilka konventionen gäller. Skyddet gäller till
förmån för verkets upphovsman och hans
rättighetshavare.
I fråga om skyddade verk äger de, enligt artikel
5.1, i alla andra unionsländer än verkets hemland
såväl de rättigheter som varje lands lagar för
närvarande tillerkänner eller framdeles kan komma
att tillerkänna landets egna medborgare som de
rättigheter vilka särskilt tillkommer dem i kraft av
denna konvention.
Upphovsmän till litterära och konstnärliga verk,
som skyddas av denna konvention, äger enligt artikel
9.1 uteslutande rätt att låta mångfaldiga dessa verk
på vad sätt eller i vilken form det vara må. Det är
enligt artikel 9.2 förbehållet unionsländernas
lagstiftning att tillåta mångfaldigande av verk som
sägs under 9.1 i vissa särskilda fall, förutsatt att
sådant mångfaldigande icke gör intrång i det normala
utnyttjandet av verket och ej heller oskäligt
inkräktar på upphovsmannens legitima intressen.
Regeringen beslutade den 16 april att tillkalla en
kommitté med uppdrag att göra en översyn av
bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet
i syfte att vidga möjligheterna för
offentlighetsprincipens tillämpning i IT-samhället
(dir. 1998:32). Kommittén skall bl.a. undersöka om
det i något fall finns ett behov av att öka
möjligheterna att inte tillhandahålla en allmän
handling som omfattas av upphovsrätt. Kommittén
skall också göra en allmän översyn av
sekretesslagen.
Utskottets bedömning
Regeringen har med stöd av 2 kap. 1 § sekretesslagen
beslutat att avslå en begäran att få ta del av det
s.k. scientologimaterialet. Skälen för regeringens
beslut var att den begärda handlingen innehåller
uppgifter som rör den amerikanska organisationen
Religious Technology Center. Det kunde enligt
regeringen antas att ett utlämnande av uppgifterna i
handlingen skulle störa Sveriges mellanfolkliga
förbindelser och på annat sätt skada landet.
Sekretess gällde därför enligt regeringen för
uppgifterna.
Begäran att få ta del av allmän handling skall
enligt 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen göras
hos myndighet som förvarar handlingen. Myndigheten
skall pröva en sådan begäran.
Regeringen har prövat en begäran om att få ta del
av en allmän handling och då funnit att handlingen
inte kunde lämnas ut eftersom sekretess gällde för
uppgifterna i handlingen. Regeringen har därvid
tillämpat sekretesslagen.
Utskottet konstaterar att regeringen tillämpat
gällande rätt, i detta fall tryckfrihetsförordningen
och sekretesslagen. Utskottet har inte funnit
anledning att uttala någon kritik med anledning av
den bedömning regeringen därvid gjort, oavsett
vilket slut Regeringsrätten kommer till när den
prövar den ovan återgivna domen som överklagats från
Kammarrätten i Stockholm.
Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande
från utskottets sida.
3.6 Näringsminister Anders Sundströms
beredning av propositionerna 1996/97:84 En
uthållig energiförsörjning och 1996/97:176
Lag om kärnkraftens avveckling samt
1996/97:136 Ny ellag
Ärendet
I en anmälan, bilaga A 3.14, har begärts att
konstitutionsutskottet skall granska om
näringsminister Anders Sundström har berett
propositionerna 1996/97:84 En uthållig
energiförsörjning och 1996/97:176 Lag om
kärnkraftens avveckling i enlighet med
bestämmelserna i 7 kap. 2 § regeringsformen.
I en annan anmälan, bilaga A 3.15, har begärts att
utskottet skall granska hur beredningen av förslaget
till ny ellag skett. I en expertrapport skriven av
professor Ulf Bernitz behandlas frågan om statlig
reglering av utrikeshandeln med el från EG-rättslig
synpunkt. Rapporten kom enligt anmälan aldrig
officiellt in till departementet. Det är, enligt
anmälaren, mycket allvarligt om näringsministern
valt att hemlighålla information och fakta för
lagråd och riksdag.
Bakgrund
Proposition 1996/97:84 En uthållig energiförsörjning
I propositionens avsnitt 2 framgår följande under
rubriken Ärendet och dess beredning.
Riksdagen beslutade våren 1991 om riktlinjer för
energipolitiken (prop. 1990/91:88, bet.
1990/91:NU40, rskr. 1990/91:373). Beslutet grundade
sig i allt väsentligt på en överenskommelse mellan
Socialdemokraterna, Folkpartiet liberalerna och
Centerpartiet.
En parlamentarisk kommission - Energikommissionen -
tillsattes sommaren 1994 (dir. 1994:67, dir.
1994:120). Kommissionens uppgift var bl.a. att
granska de pågående energipolitiska programmen för
omställning och utveckling av energisystemet och
analysera behovet av förändringar och ytterligare
åtgärder.
Kommissionen överlämnade den 18 december 1995
slutbetänkandet Omställning av energisystemet (SOU
1995:139) till regeringen. Till betänkandet fogades
fyra underlagsbilagor (SOU 1995:140, del 1-4).
Energikommissionens slutbetänkande har
remissbehandlats. En sammanfattning av betänkandet
och remisssinstansernas synpunkter finns i
departementspromemorian Energikommissionens
betänkande (Ds 1996:55).
Utöver kommissionens betänkanden har en stor mängd
rapporter, synpunkter och förslag rörande åtgärder
inom energiområdet överlämnats till regeringen från
myndigheter, kommuner, organisationer, företag och
enskilda.
Regeringen inbjöd våren 1996 riksdagspartierna till
överläggningar om energipolitiken på grundval av
1991 års överenskommelse, Energikommissionens
betänkande och remissvaren på detta.
Överläggningarna slutfördes den 4 februari 1997 med
en överenskommelse mellan Socialdemokraterna,
Centerpartiet och Vänsterpartiet om en uthållig
energiförsörjning.
I avsnitt 3 redovisas överenskommelsen till sin
exakta ordalydelse. Regeringen föreslår att de i
överenskommelsen angivna riktlinjerna för
energipolitiken antas av riksdagen. Regeringen avser
att i den ekonomiska vårpropositionen återkomma med
förslag till finansiering av de i föreliggande
proposition föreslagna åtgärderna.
Av redovisningen i avsnitt 3 framgår bl.a. följande.
I det följande redovisas de åtgärder som skall
vidtas för att möjliggöra en avställning av den
första reaktorn senast den 1 juli 1998 och den andra
reaktorn senast den 1 juli 2001.
Ett förslag till en lag om avställning av
kärnkraftsreaktorer föreläggs riksdagen under år
1997 i så god tid att lagen kan träda i kraft den 1
januari 1998. I lagen föreskrivs att rätten att
driva kärnkraftsreaktorer för att utvinna kärnenergi
kan upphävas av regeringen. Sådana beslut skall
fattas med utgångspunkt i att reaktorerna skall
ställas av i den ordning och vid de tidpunkter som
bäst gagnar den av riksdagen beslutade omställningen
av energisystemet och dess genomförande. Av
kriterierna bör vidare följa att avställningen skall
inledas med de reaktorer som mest kan ifrågasättas
från lokaliseringsynpunkt.
Barsebäcksverkets lokalisering är olämplig.
Förhandlingar skall inledas med ägaren till
Barsebäcksverket om att stänga en reaktor före den 1
juli 1998 och en andra reaktor före den 1 juli 2001.
Regeringen avser att omedelbart efter lagens
ikraftträdande fatta beslut om avställning av
kärnkraftsreaktorerna Barsebäck 1 och Barsebäck 2.
Ett villkor för stängningen av den andra reaktorn är
att bortfallet av elproduktion kan kompenseras genom
tillförsel av ny elproduktion och minskad användning
av el.
Proposition 1996/97:176 Lag om kärnkraftens
avveckling
I propositionens avsnitt 3 framgår följande under
rubriken Ärendet och dess beredning.
Frågan om användning av kärnkraft som energikälla i
Sverige har länge stått på den politiska
dagordningen. Folkomröstningen år 1980 resulterade
bl.a. i att kärnkraften skulle avvecklas i den takt
som var möjlig med hänsyn till behovet av elektrisk
kraft för att upprätthålla sysselsättning och
välfärd. I avsnitt 4.1 sammanfattas frågans
behandling från folkomröstningen till riksdagens
energipolitiska beslut i juni 1997.
Sommaren 1994 tillsattes en parlamentarisk
kommission, Energikommissionen (dir. 1994:67, dir.
1994:120). Denna överlämnade sitt slutbetänkande
Omställning av energisystemet (SOU 1995:139) till
regeringen i december 1995. Till betänkandet hör
bakgundsmaterial i form av fristående rapporter,
redovisade i fyra volymer med underlagsbilagor (SOU
1995:140). En sammanfattning av kommissionens
betänkande och remissinstansernas synpunkter finns i
departementspromemorian Energikommissionens
betänkande (Ds 1996:55).
Regeringen inbjöd våren 1996 riksdagspartierna till
överläggningar om energipolitiken och beslutade i
september samma år att tillsätta en arbetsgrupp för
att komplettera Energikommissionens analys med ett
förslag till lagstiftning om kärnkraftens
avveckling. I arbetsgruppen ingick företrädare för
Justitiedepartementet, Närings- och
handelsdepartementet, Finansdepartementet och
Miljödepartementet.
De energipolitiska överläggningarna slutfördes den
4 februari 1997 med en överenskommelse mellan
Socialdemokraterna, Centerpartiet och Vänsterpartiet
om riktlinjerna för energipolitiken.
Den 14 februari 1997 lade arbetsgruppen fram
departementspromemorian Lag om kärnkraftens
avveckling (Ds 1997:14). Promemorian har
remissbehandlats. En sammanställning av
remissinstansernas synpunkter har gjorts och finns
tillgänglig i Närings- och handelsdepartementet (dnr
N 97/496).
Regeringen överlämnade i mars 1997 propositionen En
uthållig energiförsörjning (prop. 1996/97:84) till
riksdagen. I propositionen redovisas den
energipolitiska överenskommelsen och föreslås bl.a.
att på överenskommelsen baserade riktlinjer för
energipolitiken antas av riksdagen. En
sammanfattning av innehållet i propositionen finns i
avsnitt 4.2. Riksdagen har den 10 juni 1997 beslutat
i enlighet med förslagen i propositionen (bet.
1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272).
Departementspromemorians förslag till lagstiftning
bygger på de överväganden som gjorts i
Energikommissionens slutbetänkande. Kommissionens
juridiska analys bygger på ett expertutlåtande, som
utgör underlagsbilaga 26 till betänkandet. Rättsliga
frågor i samband med kärnkraftens avveckling (SOU
1995:140, del 4, s. 9-87). Underlagsbilagan finns
fogad som bilaga till departementspromemorian och
utgör också bilaga 1 till propositionen. En
sammanfattning av promemorian finns i bilaga 2. De
lagförslag som läggs fram i promemorian finns i
bilaga 3. En förteckning över remissinstanserna
finns i bilaga 4.
Näringsutskottet beredde konstitutionsutskottet
tillfälle att yttra sig över propositionen
1996/97:176 Lag om kärnkraftens avveckling.
Utskottet avlämnade yttrandet 1997/98:KU3y till
näringsutskottet. Konstitutionsutskottet höll två
utfrågningar i ärendet, dels den 23 oktober 1997 med
professorerna Bertil Bengtsson, Anders Victorin och
Hans-Heinrich Vogel, dels den 6 november 1997 med
näringsminister Anders Sundström.
Proposition 1996/97:136 Ny ellag
I propositionens avsnitt 3 framgår följande under
rubriken Ärendet och dess beredning.
Riksdagen beslutade våren 1992 om mål och strategier
för en reformering av den svenska elmarknaden (prop.
1991/92:133, bet. 1991/92:NU30, rskr. 1991/92:322).
Regeringen tillkallade i mars 1992 en utredare med
uppgift att utarbeta förslag till en ny
Ellagstiftning på elområdet. Utredningen (N 1992:04)
antog namnet Ellagstiftningsutredningen (ELU).
Riksdagen beslutade våren 1994 om ett nytt
regelverk för elmarknaden (prop. 1993/94:162,
bet.1993/94:NU22, rskr. 1993/94:358). Beslutet
innebar omfattande förändringar i lagen (1902:71 s.
1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska
anläggningar (ellagen). Genom beslutet infördes
vidare en ny lag, lagen (1994:618) om handel med el,
m.m. Enligt beslutet skulle de nya lagreglerna ha
trätt i kraft den 1 januari 1995.
Till grund för riksdagsbeslutet låg bl.a. de
lagförslag som ELU redovisade våren 1993 i
delbetänkandet Elkonkurrens med nätmonopol (SOU
1993:68).
Sommaren 1994 tillkallade regeringen en
parlamentariskt sammansatt kommission,
Energikommissionen (N 1994:04), med uppgift att
granska de pågående energipolitiska programmen för
omställning och utveckling av energisystemet och
analysera behovet av förändringar och ytterligare
åtgärder. I kommissionens uppgifter ingick också att
följa utvecklingen på elmarknaden och särskilt
behandla utlandshandeln och de regionalpolitiska
frågorna (dir. 1994:67). Regeringen beslutade hösten
1994 om tilläggsdirektiv (dir. 1994:120) till
Energikommissionen som innebar att den med förtur
skulle analysera förutsättningarna för att genomföra
elmarknadsreformen på ett sätt som inte låste
kommissionens fortsatta arbete.
Hösten 1994 beslutade riksdagen att skjuta upp
elmarknadsreformens ikraftträdande för att skapa
möjligheter för Energikommissionen att genomföra en
bredare konsekvensanalys av de nya reglerna för
elmarknaden innan reformen skulle träda i kraft
(prop. 1994/95:84, bet. 1994/95:NU10, rskr.
1994/95:141).
Energikommissionen redovisade våren 1995 sina
överväganden och förslag avseende elmarknadsreformen
i delbetänkandet Ny elmarknad (SOU 1995:14).
Riksdagen beslutade hösten 1995 om att de på våren
1994 beslutade lag-ändringarna skulle träda i kraft
med vissa ändringar den 1 januari 1996 (prop.
1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2).
ELU:s fortsatta arbete skulle enligt direktiven
syfta till att få bl.a. ellagen ersatt med en modern
lagstiftning. I tilläggsdirektiv för utredningen
sommaren 1993 (dir. 1993:93) angavs bl.a. att de
nuvarande skadeståndsreglerna i ellagen skulle ses
över och att lagen skulle omarbetas språkligt och
redaktionellt.
ELU redovisade i oktober 1995 sitt slutbetänkande
Ny ellag (SOU 1995:108). I betänkandet föreslås
bl.a. att bestämmelserna i ellagen och lagen om
handel med el, m.m. (1994:618) förs samman till en
gemensam ny lag. Den nya lagen skall enligt
förslaget innehålla regler för produktion,
överföring och handel med el, m.m. Betänkandet har
remissbehandlats. En sammanfattning av ELU:s förslag
finns i bilaga 1. ELU:s lagförslag återfinns i
bilaga 2. En sammanställning av remissinstansernas
synpunkter finns i bilaga 3.
Regeringen beslutade i augusti 1995 att tillkalla
en utredare med uppgift att föreslå ett regelverk
för en organiserad börshandel med el. Enligt
direktiven skulle utredaren även lämna förslag till
den reglering av utlandshandeln som kan bli
nödvändig för att säkerställa
försörjningstryggheten. Utredningen (N 1996:49)
antog namnet Elbörsutredningen. Den redovisade i
april 1996 sina överväganden och förslag i
betänkandet Regler för handel med el (SOU 1996:49).
En sammanfattning av utredningens förslag finns i
bilaga 4. Utredningens lagförslag redovisas i bilaga
5. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning
över remissinstanserna finns i bilaga 6. En
sammanställning av remissinstansernas synpunkter
finns tillgänglig i Närings- och
handelsdepartementet (dnr N 96/868).
Regeringen beslutade i november 1995 att tillkalla
en utredare med uppgift att utarbeta förslag till
regler för konsumentskydd vid leverans av el (dir.
1995:148). Utredningen antog namnet Utredningen om
konsumentskydd vid leverans av el (nedan benämnd
Elkonsumentskyddsutredningen). Utredningen
redovisade i juni 1996 sitt betänkande
Konsumentskydd på elmarknaden (SOU 1996:104). I
betänkandet lämnas förslag till regler för
konsumentskydd vid avstängning av el och för
konsumentskydd vid kvantitativa driftstörningar
(skadeståndsrelger). En sammanfattning av
utredningens förslag finns i bilaga 7. Utredningens
lagförslag redovisas i bilaga 8. Utredningens
betänkande har remissbehandlats. En förteckning över
remissinstanserna finns i bilaga 9. En
sammanställning av remissinstansernas synpunkter
finns tillgänglig i Inrikesdepartementet (dnr In
96/619).
I juni 1996 uppdrog regeringen åt Närings- och
teknikutvecklingsverket (NUTEK) att utreda och
föreslå åtgärder för icke koncessionspliktiga elnät,
m.m. Uppdraget syftade till att precisera ELU:s
förslag avseende undantag från kravet på
nätkoncession. Uppdraget redovisades i november 1996
i rapporten Icke koncessionspliktiga nät. En
sammanfattning av rapporten finns i bilaga 10.
Rapportens lagförslag finns i bilaga 11. Ett
remissmöte hölls i Närings- och handelsdepartementet
den 19 november 1996. En förteckning över deltagarna
i remissmötet finns i bilaga 12. Minnesanteckningar
från mötet finns tillgängliga i Närings- och
handelsdepartementet (dnr N 96/1380).
Utredningen om regler för handel med el, m.m.
Utredningen om regler för handel med el, m.m.
redovisade sitt uppdrag i betänkandet Regler för
handel med el (SOU 1996:49). Utredningen har som
bilaga 2 till betänkandet fogat en rapport från
januari 1996 Gemenskapsrättsliga gränser för
Sveriges möjligheter att kontrollera internationell
handel med el av professor Ulf Bernitz, Juridiska
fakulteten vid Stockholms universitet och Olivier
Linden, LLM i europeisk rätt. Någon ytterligare
rapport av Ulf Bernitz finns inte fogad till
betänkandet.
Utredningens material finns arkiverat hos
Riksarkivet under diarienummer 33/96. Bland
arkiverat material finns dels den ovan nämnda
rapporten av Ulf Bernitz och Olivier Linden, dels en
"kompletterande rapport" från mars 1996 av Ulf
Bernitz och Olivier Linden.
Närings- och handelsdepartementets promemoria
Statsrådsberedningen har till konstitutionsutskottet
översänt en inom Närings- och handelsdepartementet
den 17 mars 1998 upprättad promemoria, bilaga A
3.16. I promemorian redogörs för beredningen av
propositionerna. Vidare anförs bl.a. följande.
Ola Karlssons anmälan gäller behandlingen av ett par
expertrapporter till Elbörsutredningen. Utredningen
uppdrog åt professor Ulf Bernitz att utarbeta en
rapport om reglering av utrikeshandeln med el ur EG-
rättslig synpunkt. Rapporten överlämnades till
utredningen. Rapporten innehöll en noggrann
genomgång av EG-rätten på detta område och
publicerades därför som bilaga till utredningens
betänkande.
Två tjänstemän i Närings- och handelsdepartementet,
kansliråden Bengt Agartz och Bo Diczfalusy, var
sakkunniga i utredningen. Diczfalusy bad muntligen,
på utredarens uppdrag, professor Bernitz att
utarbeta en komplettering av den första rapporten.
Även denna kompletterande rapport, bestående av sex
sidor, överlämnades till utredningen. Denna senare
rapport kom dock att höra till det ganska omfattande
utredningsmaterial som inte publicerades i tryckt
skick av utredningen.
Som framgått av redovisningen ovan fick kanslirådet
Bo Diczfalusy uppdraget av utredaren att be
professor Bernitz att utarbeta en komplettering av
sin första rapport. Diczfalusy gjorde således detta
inom ramen för sitt uppdrag som sakkunnig i
utredningen.
Två av Närings- och handelsdepartementets
tjänstemän var sakkunniga i Elbörsutredningen och
har således haft tillgång till den aktuella
kompletterande rapporten. Rapporten hör dock inte, i
likhet med mycket annat underlagsmaterial i
Elbörsutredningen, till det material som formellt
överlämnades till departementet.
Utfrågning i konstitutionsutskottet
Näringsminister Anders Sundström har vid utskottets
utfrågning den 21 april 1998 bilaga B 7 anfört bl.a.
Det energipolitiska beslutet i riksdagen föregicks
av en mycket omfattande utredning med
Energikommissionen i botten. Partierna som deltog i
energiförhandlingarna såg två huvudalternativ för
att påbörja en avveckling. Det ena var en ny
lagstiftning, och det andra var ägardirektiv till
Vattenfall. Dels fick en arbetsgrupp i uppdrag att
arbeta fram en lag, dels fick Hans Christer Olson i
uppdrag att utarbeta ett PM om konsekvenserna för
Vattenfall av att stänga en reaktor till följd av
direktiv från ägaren. Lagstiftning var att föredra.
Hans tyngsta argument för detta är att han, oavsett
vilken ägare av kärnkraftverk som tvingas stänga en
reaktor på grund av ett beslut från riksdagen eller
regeringen, tycker att ägarna skall hanteras på ett
likvärdigt sätt. Då är en lagstiftning bättre än ett
ägardirektiv. Det tyckte han att denna promemoria
styrkte ytterligare. Naturligtvis var det inte så
att de beslutade att stänga någon reaktor i
Barsebäck utan att lagen fanns på plats. Först
gjordes en departementspromemoria. Denna promemoria
remissbehandlades. Lagrådet yttrade sig över den.
Den gick till riksdagen, som i sin tur skickade
tillbaka den till lagrådet. Lagrådet fann ingen
anledning att göra några ändringar eller ha några
synpunkter på propositionen. Sedan antog riksdagen
propositionen, och därefter beslutade regeringen om
en stängning.
Utskottets bedömning
Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen skall vid
beredningen av regeringsärenden behövliga
upplysningar och yttranden inhämtas från berörda
myndigheter. I den omfattning som behövs skall
tillfälle lämnas för sammanslutningar och enskilda
att yttra sig. Utskottet har inte funnit att någon
av de tre aktuella propositionerna skulle ha beretts
på ett sätt som inte överensstämmer med 7 kap. 2 §
regeringsformen.
Av utredningen i ärendet framgår att den s.k.
kompletterande rapporten av professor Ulf Bernitz
tillkom på uppdrag av Elbörsutredningen men att den
inte fogades till Elbörsutredningens betänkande
Regler för handel med el. Rapporten överlämnades
inte heller formellt till Närings- och
handelsdepartementet utan arkiverades med
utredningens material hos Riksarkivet.
Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande
från utskottets sida.
3.7 Statsrådet Margot Wallströms
handläggning av ärendet om en ny
tandvårdstaxa
Anmälan
I en granskningsanmälan har hemställts om att
konstitutionsutskottet granskar statsrådet Margot
Wallströms handläggning av ny tandvårdstaxa, bilaga
A 3.17.
Genom förordning den 12 september 1996 (SFS
1996:903) föreskrev regeringen att tandvårdstaxan
(1973:638) skulle fortsätta gälla tills vidare, dock
längst till och med den 14 oktober 1996. Den 19
september 1996 utfärdade regeringen en förordning om
dels fortsatt giltighet av tandvårdstaxan, dels
ändring i samma taxa. Förordningen (SFS 1996:919)
utkom från trycket den 8 oktober 1996 och trädde i
kraft den 15 oktober 1996.
Anmälan riktar sig mot att förordningen 1996:919
kom ut alltför nära ikraftträdandet.
Bakgrund
Enligt 8 kap. 19 § regeringsformen skall
förordningar kungöras så snart det kan ske, om inte
något annat föreskrivs i lag.
Enligt de principer som har lagts fast i den s.k.
Gröna boken från Statsrådsberedningen bör tiden
mellan det att en författning kommer ut från trycket
och författningens ikraftträdande vara minst fyra
veckor. Endast i speciella undantagsfall bör enligt
Gröna boken tiden sättas kortare än två veckor.
Konstitutionsutskottet har under ett antal år vid
sin granskning betonat vikten av att
författningsarbetet bedrivs på sådant sätt att
förseningar undviks.
Promemoria från Statsrådsberedningen
Utskottet har under beredningen av detta
granskningsärende ställt följande fråga till
Statsrådsberedningen: Vilken är orsaken till att
förordningen (1996:919) om dels fortsatt giltighet
av tandvårdstaxan (1973:638), dels ändring i samma
taxa, kom ut från trycket endast åtta dagar innan
den trädde i kraft?
Med en skrivelse av den 11 april 1997 har
Statsrådsberedningen som svar på utskottets fråga
förmedlat tre promemorior upprättade vid
Socialdepartementet respektive Statsrådsberedningen,
bilagorna A 3.18-A 3.20.
Av promemorian av den 9 oktober 1996 från
Socialdepartementet framgår att ändringen i taxan
var ett inslag i de besparingar som vidtagits för
att sanera statens finanser och att det huvudsakliga
innehållet i ändringen varit känt sedan december
1995 (prop. 1995/96:119). Vidare redovisas att
Riksförsäkringsverkets förslag till reviderad
åtgärdstaxa för tandvård kom in till
Socialdepartementet den 2 september 1996. Med
anledning av att beredningsarbetet i
Regeringskansliet krävde viss tid förlängdes den
till utgången av september 1996 tidsbegränsade
tandvårdstaxan till och med den 14 oktober 1996 (SFS
1996:903). Därefter beslutades ändringen av
tandvårdstaxan med ikraftträdande den 15 oktober
1996. Regeringen beslutade ändringarna den 19
september och de utkom från trycket den 8 oktober.
En kopia av författningen faxades till
Riksförsäkringsverket för bl.a. vidare spridning så
snart korrekturet var klart för trycklov den 30
september.
I promemorian redovisas även tidigare ändringar i
tandvårdstaxan åren 1991-1996. Av redovisningen
framgår att tandvårdstaxan ändras tämligen ofta och
att de rekommenderade tidsgänserna för när
författningen bör komma ut från trycket i regel inte
kunnat hållas.
I promemorian av den 10 april 1997 från
Statsrådsberedningen redovisas några åtgärder som
vidtagits i Regeringskansliet för att få till stånd
en bättre ordning för författningsutgivningen. Som
exempel anges att Statsrådsberedningen i den s.k.
Gröna boken har angivit vissa riktlinjer för
författningsutgivningen. Dessutom ger
Justitiedepartementet inför varje halvårs- och
årsskifte ut riktlinjer för när trycklov måste
meddelas för att författningar skall komma ut i rätt
tid.
Vidare erinras om att en promemoria upprättades
hösten 1993 inom Justitiedepartementet (bilaga A 3 i
bet. 1993/94:KU30) med anledning av den kritik som
konstitutionsutskottet riktat rörande
författningsutgivningen. I promemorian föreslogs
vissa åtgärder för att komma till rätta med den sena
författningsutgivningen. De åtgärder som föreslogs
var att ändra tryckrutinerna, att ändra
ikraftträdandedatum, att i ökad utsträckning hålla
extra regeringssammanträden samt att skärpa kraven
på en realistisk tidsplanering. I promemorian från
april 1997 konstateras emellertid att det trots
ansträngningarna fortfarande är ett ganska stort
antal författningar som kommer ut senare än vad som
rekommenderas. Arbetet med att förbättra rutinerna
för författningsutgivningen kommer därför att
fortsätta.
Konstitutionsutskottets fördjupade granskning av
författningsutgivningen år 1996
Konstitutionsutskottet genomförde under hösten 1997
en fördjupad granskning av författningsutgivningen
under år 1996 (bet. 1997/98:KU10 s. 14-28).
Granskningen bestod av flera delundersökningar.
Bland annat gjordes en fördjupad granskning av
författningsutgivningen vid några utvalda
departement. Socialdepartementet var ett av de
utvalda departementen. Av undersökningen framgår att
62 % av författningarna från Socialdepartementet
utkom senare än fyra veckor före ikraftträdandet. 32
% utkom senare än två veckor i förväg.
Vid granskningen gjordes också ett försök att av de
sena författningarna skilja ut vilka som kan sägas
ha någon betydelse för enskilda. Av de 98 försenade
författningar som utgavs på Socialdepartementets
område bedömdes 91 vara betydelsefulla för enskilda,
vilket är en relativt hög andel.
I sin samlade bedömning av författningsutgivningen
under år 1996 kunde utskottet konstatera att andelen
författningar som kommit ut mindre än fyra veckor
före ikraftträdandet har minskat något sedan
föregående år. Andelen sena författningar är
emellertid alltjämt oacceptabelt hög. I betänkandet
anförs bl.a.:
Den förordade tiden om fyra veckor mellan en
författnings kungörande och dess ikraftträdande är
enligt utskottets mening i sig snävt tilltagen med
tanke på att den skall ge erforderligt rådrum för
information om författningens innehåll m.m. Detta
rådrum är av stor betydelse för medborgarna, både
för deras eget handlande och vid deras kontakter med
det allmänna. Att en författning kommer ut senare än
två veckor före ikraftträdandet kan därför inte
accepteras annat än i yttersta undantagsfall. (s.
26)
Utskottets bedömning
Utskottet har vid återkommande tillfällen uttalat
att andelen sent utkomna författningar är
oacceptabelt hög. I samband med den sedvanliga
granskningen av författningsutgivningen framhöll
utskottet våren 1996 (bet. 1995/96:KU30 avsnitt 5)
att utskottet under flera år påpekat att andelen
sena författningar är alldeles för hög och att
åtgärder bör vidtas för att bringa ned denna andel.
Den fortsatt höga andelen sena författningar visade
att utskottets upprepade påpekanden inte hade lett
till önskat resultat. Utskottet påpekade dessutom i
sammanhanget att det är av särskild vikt att
författningar som riktar sig till enskilda
publiceras i god tid innan de träder i kraft.
I sitt betänkande markerade utskottet att man i
kommande granskningar avsåg att närmare analysera
författningsutgivningen. I den följande fördjupade
granskning som utfördes under hösten 1997 (bet.
1997/98:10 avsnitt 4) konstaterade utskottet bl.a.
att det kan komma att krävas åtgärder av skilda slag
för att komma till rätta med den sena utgivningen.
Utskottets återkommande granskningar kan förväntas
fortsätta.
Utskottet har vid olika tidpunkter pekat ut möjliga
sätt att komma till rätta med problemet. En aspekt
som utskottet framhållit är vikten av en realistisk
tidsplanering av propositions- och
lagstiftningsarbetet. En ytterligare möjlighet är
att minska tiden för framställningen av
författningarna. Av en promemoria från
Justitiedepartementet från den 24 februari 1997
framgår att man inom Regeringskansliet räknar med
att det behövs ca 12 dagar för att efter
riksdagsbeslutet hinna utfärda den aktuella
författningen, trycklova den och därefter få den
tryckt. I samband med den granskning utskottet
gjorde hösten 1997 konstaterades emellertid att en
relativt stor mängd författningar har utkommit från
trycket 20 dagar eller mer efter riksdagsbeslutet
(bet. 1997/98:KU10 s. 27). I det aktuella ärendet
förlöpte 19 dagar från regeringsbeslutet innan
författningen om ändrad tandvårdstaxa kom ut från
trycket. Trycklov beviljades 11 dagar efter
regeringsbeslutet. Enligt utskottets bedömning torde
det vara möjligt att utnyttja modern
tryckningsteknik för att framställa föreskrifterna
snabbare än vad som i dag är fallet.
Det ärende som utskottet här behandlar, om
statsrådet Wallströms handläggning av ärendet om en
ny tandvårdstaxa, är ett enskilt exempel på ett
generellt problem. Det är, vilket utskottet tidigt
anfört (bet. KU 1975/76:51 s. 8), angeläget att en
författning skall träda i kraft först efter
erforderligt rådrum för information om
författningens innehåll m.m. Författningar skall
kungöras på sådant sätt att möjlighet föreligger för
envar som berörs av författningen att ta del av dess
innehåll innan den träder i kraft. Att författningar
ges ut med rimlig framförhållning är särskilt
angeläget när den har direkt betydelse för enskilda.
Som framgått av vad som anförts i det föregående
har konstitutionsutskottet för avsikt att även i
fortsättningen granska författningsutgivningen.
Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande
från utskottets sida.
3.8 Regeringens beslut om ändring av
reglerna för skogsavverkning
Ärendet
I en anmälan har begärts att utskottet granskar
regeringens beslut den 9 oktober 1997 om ändring i
skogsvårdsförordningen (1993:1096), bilaga A 3.21.
Enligt anmälan bör granskningen avse om beslutet
strider mot grundlagens egendomsskydd och förbud mot
retroaktivitet samt våra åtaganden gentemot EG-
rätten.
På utskottets begäran har från Regeringskansliet
inkommit en promemoria i ärendet, bilaga A 3.22.
Bakgrund
En regelrätt skogslagstiftning infördes 1903 med
bestämmelser om att ny skog skall skapas efter
avverkning. Genom senare beslut under 1920-1940-
talen infördes tvingande bestämmelser om hushållning
med skogstillgångarna på varje fastighet för att
garantera att det alltid finns möjlighet att få
virkesavkastning från fastigheten. Reglerna innebär
bl.a. begränsningar i omfattningen av avverkningen
på en brukningsenhet under en viss period, de s.k.
ransoneringsreglerna.
Den 1 januari 1975 infördes bestämmelser om att
alla slutavverkningar större än ett halvt hektar
skulle anmälas i förväg till skogsvårdsstyrelsen.
Numera gäller enligt Skogsstyrelsens föreskrifter
att anmälan skall ske senast sex veckor före
planerad avverkning. Om anmälaren inte hört av
skogsvårdsstyrelsen efter sex veckor kan
avverkningen starta. Avsikten med bestämmelserna var
i första hand att ge myndigheterna bättre
möjligheter att i de enskilda fallet ge råd eller
besluta föreskrifter om återväxtåtgärder och hänsyn
till naturvårdens intressen.
År 1979 förenklades lagstiftningen och det infördes
en generell undantagsbestämmelse från de s.k.
ransoneringsreglerna för brukningsenheter, vars
årliga virkesproduktion underskred 100 kubikmeter.
En sådan virkesproduktion motsvarade i genomsnitt 40
hektar i norra Sverige och 20 hektar i södra
Sverige. Undantaget gällde emellertid inte de fall
där avverkningen motiverades av behovet av att
finansiera fastighetsköpet. År 1983 höjdes den
generella undantagsgränsen för ransoneringsreglerna
till 200 kubikmeter.
År 1993 genomfördes en genomgripande omarbetning av
1979 års skogsvårdslag (1979:429). Miljömålet
infördes som ett grundläggande mål i skogspolitiken.
Skogsbruket skulle bedrivas effektivt och
ansvarsfullt så att det ger en uthålligt god
avkastning och så att skogsmarkens naturgivna
produktionsförmåga bevaras. Skogspolitikens medel
skulle liksom tidigare vara av rättslig, ekonomisk
och administrativ art. Skogsägaren gavs större
friheter i valet av skogsbruksåtgärder.
Administrationen och ransoneringsbestämmelserna
förenklades och näringen förutsattes ta det
ekonomiska huvudansvaret för skogsvården. Under
riksdagsbehandlingen förutsatte jordbruksutskottet
att regeringen skulle meddela närmare föreskrifter
med innebörd att för alla brukningsenheter över 100
ha skogsmark borde gälla att avverkning skall
begränsas om den skulle leda till att mer än hälften
av brukningsenheten skulle komma att bestå av
kalmark och skog yngre än 20 år (bet. 1992/93: JoU15
s. 34). Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari
1994 samtidigt med en ny skogsvårdsförordning
(1993:1096).
Enligt 11 § skogsvårdslagen får regeringen eller
den myndighet regeringen bestämmer i fråga om
större skogsinnehav för att främja en jämn
åldersindelning av skogen föreskriva att högst en
viss andel av brukningsenheter skogsmarksareal får
avverkas under en viss period. I fråga om övriga
skogsinnehav får vidare dessa föreskrifter innebära
att avverkning inte får ske i sådan utsträckning att
mer än hälften av brukningsenhetens produktiva
skogsmarksareal kommer att bestå av kalmark och
yngre skog.
Enligt 12 § skogsvårdsförordningen i dess lydelse
mellan den 1 januari 1994 och den 15 november 1997
fick på brukningsenheter större än 100 ha skogsmark
föryngringsavverkning inte ske i sådan utsträckning
att mer än hälften av brukningsenhetens produktiva
skogsmarksareal kommer att bestå av kalmark och
skog yngre än 20 år.
Ändringar i jordförvärvslagstiftningen och
fastighetsbildningslagstiftningen innebar att
förvärvsprövningen i väsentlig utsträckning
avskaffades och att möjligheterna att avstycka delar
av rationella fastigheter utökades. Detta fick
enligt Regeringskansliets promemoria till följd att
en helt ny grupp av fastighetsköpare började
uppträda på marknaden.
Enligt Regeringskansliets promemoria rapporterades
allt oftare i massmedierna om hur mindre
skogsfastigheter köptes upp, totalavverkades och
såldes vidare skoglösa. Det framkom också att vissa
fastighetsköpare genom att begära klyvning av
fastigheter större än 100 hektar satte i system att
kringgå skogsvårdslagstiftningens
ransoneringsbestämmelser. Regeringen beslutade
därför om en komplettering av 12 §
skogsvårdsförordningen som trädde i kraft den 1
januari 1995. Förordningsändringen innebär att
reglerna om föryngringsavverkning på
brukningsarealer större än 100 ha också skall gälla
för mindre fastigheter om de varit föremål för
fastighetsreglering, klyvning eller avstyckning
under de senaste tre åren.
En utvärdering av ransoneringsreglerna redovisades
av Skogsstyrelsen i april 1996 på uppdrag av
regeringen. Utvärderingen visade att 2 % av de
fastigheter, som tillkommit i undantagsgruppen,
under 1994 och 1995 hade avverkats så att mer än 80
% av arealen var kalmark eller skog yngre än 20 år.
Jorbruksutskottet uttalade vid flera tillfällen att
det förutsatte att regeringen noggrant följde frågan
och vid behov skulle vidta åtgärder (bet.
1996/97:JoU17, 1997/98:JoU1).
Den 16 maj 1997 uttalade näringsministern i en
intervju i tidningen Land, Lantbruk att regeringen
till hösten skulle komma att ta ställning till
skogsvårdslagens ransoneringsregler och att han inte
uteslöt att det då kunde bli aktuellt med en
skärpning av den delen i skogsvårdslagen.
Antalet anmälda avverkningar uppgick år 1993 till
ca 38 000. De ändrade undantagsreglerna trädde i
kraft den 1 januari 1994. År 1994 uppgick antalet
anmälningar till 68 765 för att året därpå sjunka
till 44 212. År 1996 hade antalet anmälningar
sjunkit under 1993 års nivå eller till omkring 31
000. Första hälften av år 1997 uppgick antalet
anmälningar till 18 576.
I budgetpropositionen för år 1998 (prop. 1997/98:1)
som beslutades den 11 september 1997 framhölls att
de samlade effekterna särskilt vad gäller
brukningsenheter mindre än 100 ha i vissa fall
medfört så omfattande avverkningar att
avverkningsbar skog kommer att saknas under
överskådlig tid. De generösare
jordförvärvsbestämmelser som tidigare tillkommit
samtidigt med en minskad reglering hade enligt
propositionen i ett antal fall lett till ett
skogsbruk som inte var i skogspolitikens anda.
Regeringen aviserade mot den bakgrunden sin avsikt
att ändra sina föreskrifter på så sätt att
undantaget från ransoneringsbestämmelserna skulle
gälla endast brukningsenheter som är mindre än 50
ha.
Den 9 oktober beslutade regeringen om ändring i 12
§ skogsvårdsförordningen (1993:1096) med innebörd
att arealgränsen för undantagen från
ransoneringsreglerna ändrades från 100 ha till 50
ha. Ändringen trädde i kraft den 15 november 1997
och utkom från trycket den 21 oktober 1997.
Egendomsskyddet och skyddet mot retroaktiv
lagstiftning i regeringsformen m.m.
Den 1 januari 1995 fick 2 kap. 18 § regeringsformen
ny lydelse. Enligt paragrafen är varje medborgares
egendom tryggad bl.a. genom att ingen tvingas tåla
att det allmänna inskränker användningen av mark
eller byggnad, utom när det krävs för att tillgodose
angelägna allmänna intressen. Ersättning för
förlusten skall vara tillförsäkrad bl.a. den för
vilken det allmänna inskränker användningen av mark
och byggnad på sådant sätt att pågående
markanvändning inom berörd del av fastigheten
avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är
betydande i förhållande till värdet på denna del av
fastigheterna. Enligt förarbetena innebar inte
lagändringen att ersättningsrätten utvidgades i
förhållande till vad som dittills gällt.
Utskottet har nyligen i ett yttrande till
jordbruksutskottet gjort bedömningen att de nya
bestämmelserna måste kunna tolkas så att någon
ändring av tidigare gällande rätt inte gjorts
(1997/98:KU8y).
Grunden för skogsvårdslagstiftningen är enligt 1 §
skogsvårdslagen att skogen är en nationell tillgång
som skall skötas så att den uthålligt ger en god
avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden
behålls. Skogsvårdslagen innehåller skilda
föreskrifter som kan inskränka rådigheter över
skogsmark. Det gäller bl.a. avverkning av skog på
skogsmark. Sedan länge finns föreskrifter om att
högst viss andel av en brukningsenhets
skogsmarksareal får avverkas under en viss period
utan att det föreligger någon rätt till ersättning.
I 2 kap. 10 § regeringsformen finns ett skydd mot
retroaktiv lagstiftning. Skyddet är begränsat till
strafflagstiftning och skattelagstiftning.
Rättighetsutredningen behandlade frågan om
retroaktiv lagstiftning (SOU 1978:34). Utredningen
förklarade sig dela uppfattningen att retroaktiv
lagstiftning på förmögenhetsrättens område som
huvudregel borde undvikas. Medborgaren hade, anförde
utredningen, ett berättigat anspråk på att kunna
planera sina förhållanden utifrån gällande rätt. Ett
huvudproblem var dock att avgöra vad som skulle
förstås med att en lag är tillbakaverkande eller har
retroaktiv verkan.
Konstitutionsutskottet har vid upprepade tillfällen
behandlat frågan om re-troaktiv lagstiftning. I
betänkandet KU 1974:60 framhöll utskottet att den
nya regeringsformen till skillnad från 1809 års
regeringsform innehåller ett uttryckligt förbud mot
retroaktiv lagstiftning. Utskottet ansåg det
utomordentligt värdefullt att principen fått sin
förankring i grundlag och framhöll att även
beträffande viss annan lagstiftning tillämpas i
princip en motsvarande regel. På förmögenhetsrättens
område har sålunda stor vikt fästs vid den enskildes
möjligheter att vid en rättshandlings ingående kunna
överblicka konsekvenserna. Endast tungt vägande
sociala hänsyn hade ansetts kunna medge
retroaktivitet.
Professor Ulf Bernitz har i en uppsats i Festskrift
till Stig Strömholm år 1997 behandlat ämnet
retroaktiv lagstiftning i Europaperspektiv. Enligt
Ulf Bernitz skulle det hittillsvarande svenska
rättsläget - före medlemskapet i EES och EU -
möjligen kunna sammanfattas så att en ny
lagstiftning normalt inte givits retroaktiv verkan
till den enskildes nackdel, men att man varit öppen
för att i vissa hänseenden kunna ge lagstiftning
sådan effekt om det funnits särskilda skäl som
ansetts påkalla detta. Argumenten för att låta ny
lag få tillämpning på äldre förhållanden har fått
relateras till de i allmänhet tyngre vägande
argumenten mot detta. Ulf Bernitz understryker dock
rättslägets osäkerhet.
Frågan om retroaktiv lagstiftning har under senare
år diskuterats i den juridiska debatten mot bakgrund
av ett avgörande av Regeringsrätten år 1996. Genom
Regeringsrättens avgörande den 31 maj 1996 i ett
rättsprövningsmål som gällde AB Klippans
Finpappersbruks skyldighet att betala kostnader för
miljösaneringsarbete har, enligt Ulf Bernitz,
slagits fast principen att retroaktiv lagstiftning,
som verkar betungande för enskilda, inte kan ges
retroaktiv verkan utan att detta har klart stöd i
meddelade övergångsbestämmelser. Enligt Ulf Bernitz
torde Regeringsrätten ha menat att mönstret i
medlemsstaternas gemensamma rättsgrundsatser, såsom
dessa kommer till uttryck i EG-rätten, utgör
principer som påkallar särskilt beaktande även i
svensk rätt.
Europakonventionen
Enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet har
varje fysisk eller juridisk person rätt till respekt
för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat
än i det allmännas intresse och under de
förutsättningar som anges i lag och i folkrättens
allmänna grundsatser. Dessa bestämmelser inskränker
dock inte en stats rätt att genomföra sådan
lagstiftning som staten finner nödvändig för att
reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med
det allmännas intresse eller för att säkerställa
betalning av skatter eller andra pålagor eller av
böter och viten. När det gäller inskränkningar i
rätten att använda egendom har Europadomstolen
anlagt ett för den enskilde relativt strängt synsätt
och funnit att även tyngande begränsningar av
ägarens rättigheter kunde accepteras i det allmänna
intresset.
När det gäller förbud mot retroaktiv lagstiftning
innehåller Europakonventionen ett sådant förbud
endast på straffrättsområdet (artikel 7).
EG-rätten
I Romfördraget utformades ingen gemensam
skogspolitik för medlemsländerna. Sedermera kom
skogsfrågorna att behandlas i huvudsak som en del av
jordbruket. Under senare år har en gemensam
skogsstrategi börjat utarbetas inom kommissionen,
främst i samband med jordbrukspolitiken. Inom ramen
för EG:s övergripande strategi lämnas ekonomiskt
stöd till bl.a. ett särskilt aktionsprogram för
skogen.
Skogsbruket omfattas således i princip inte av det
EG-rättsliga regelverket. Om EG-rätten kan nämnas
att det numera är fastslaget genom
Maastrichtfördraget att unionen som allmänna
principer för gemenskapsrätten skall respektera de
grundläggande rättigheterna såsom de garanteras av
Europakonventionen och såsom de följer av
medlemsstaternas gemensamma konstitutionella
traditioner. Retroaktiva åtgärder är normalt inte
tillåtna inom EG-rätten, såvida inte särskilda
omständigheter i det allmännas intresse föreligger.
Retroaktivitet aktualiseras bl.a. när en ny lagregel
tillämpas på en pågående handling eller transaktion
som ännu inte genomförts. En annan princip inom EG-
rätten är principen om berättigade förväntningar,
som gäller även i de fall det inte föreligger en
uttrycklig individuell rättighet. En person skall
alltså kunna handla i enlighet med berättigade
förväntningar om att en bestämmelse skall fortsätta
att gälla. En EG-rättslig åtgärd får inte kränka
dessa förväntningar, såvida det inte finns ett
överordnat skäl i allmänt intresse. Som ovan sagts
ligger skogsbruket i princip inte inom ramen för EG-
rätten, vilket torde innebära att ett
regeringsbeslut på området inte kan bli föremål för
prövning av EG-domstolen.
Professor Ulf Bernitz har när det gäller skyddet
mot retroaktiv lagstiftning i egentlig mening, dvs.
lagstiftning som avser att reglera redan företagna
handlingar, framhållit att EG-rätten har ett strängt
synsätt i fråga om lagstiftning som verkar till
enskilds nackdel. Undantag kan dock vara tillåtna om
syftet kräver det och berättigade förväntningar
respekteras. EG-domstolen intar en mer tolerant
hållning till lagstiftning som ändrar de rättsliga
förutsättningarna för en påbörjad verksamhet som
ännu inte lett till ett slutfört handlande. Enligt
Ulf Bernitz måste en utgångspunkt vara att allmänna
rättssäkerhetsprinciper som gäller i EG-rätten,
såsom huvudregeln om förbud mot retroaktiv
lagstiftning, skall iakttas också när det är svenska
domstolar som tillämpar EG-rätt. Regeringsrätten har
i det tidigare nämnda avgörandet den 31 maj 1996
framhållit att inom EG-rätten - med hänvisning till
proportionalitetsprincipen och till principerna om
rättssäkerhet och skyddet av berättigade
förväntningar - ansetts att ändringar i
materiallrättsliga regler normalt inte träffar
förhållanden som ligger före ikraftträdandet annat
än när det t.ex. av bestämmelsens ordalydelse klart
framgår att retroaktiv tillämpning har varit
åsyftad. Även i ett sådant fall krävs att de
berördas berättigade förväntningar har behörigen
respekterats.
Utskottets bedömning
Den svenska skogsvårdslagstiftningen bygger sedan
länge på att skogen är en nationell tillgång som
skall skötas så att den uthålligt ger en god
avkastning, vilket framgår av 1 § skogsvårdslagen
(1979:429). Regeringens beslut den 9 oktober 1997 om
ändring i skogsvårdsförordningen ligger helt i linje
med denna grundläggande förutsättning för
skogsbruket. Som framgår av den ovan lämnade
redovisningen strider inte beslutet, som aviserades
i budgetpropositionen, mot regeringsformens
egendomsskydd eller mot förbud mot retroaktiv
lagstiftning. Något EG-rättsligt hinder mot beslutet
torde inte heller föreligga.
Granskningen föranleder inte något uttalande i
övrigt från utskottets sida.
3.9 Fråga om statsråds kännedom om viss
skattefri ersättning
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 3.23, har till
granskning anmälts en fråga om viss ersättning till
Björn Borg. I anmälan refereras till en TV-
dokumentär om Björn Borg, där uppgifter framkom om
att Sveriges turistråd under fyra år betalade ut
skattefri ersättning till Björn Borg för hans
insatser som "turistambassadör". Enligt anmälan bör
utskottet granska huruvida något statsråd varit
införstådd med att ersättningen till Björn Borg var
skattefri.
Bakgrund
I den tredje delen av dokumentären Sagan om Björn
Borg som sändes den 12 januari 1998 i Sveriges
Television beskrevs bl.a. Björn Borgs uppdrag som
turistambassadör för Sveriges turistråd. I
programmet lämnades uppgifter om ett avtal mellan
Turistrådet och Björn Borg Enterprises Ltd från
1985, enligt vilket Borg skulle erhålla 1 miljon
kronor om året under fem år som ersättning för
uppdraget. Pengarna skulle utbetalas till Björn Borg
Enterprises Ltd med säte på Jersey.
I TV-dokumentären uppgavs att dåvarande vice
statsminister Ingvar Carlsson och hans dåvarande
pressekreterare Marita Ulvskog vid ett möte på
Rosenbad med Björn Borg och dennes dåvarande
kompanjon Lars Skarke skulle ha fått information om
förslaget om Borgs engagemang för Turistrådet. Någon
dokumentation från mötet på Rosenbad har inte kunnat
återfinnas i Regeringskansliets arkiv.
Den 6 februari 1986 fattade regeringen beslut om
ett extra anslag till Sveriges turistråd på 800 000
kr. Utskottet har tagit del av regeringsbeslutet
bilaga A 3.24, av vilket framgår att medlen
beviljades för de ändamål som angetts i en skrivelse
från Sveriges turistråd till Jordbruksdepartementet,
nämligen att finansiera "en intensifierad
marknadsföringsinsats under sommaren 1986 för turism
till Sverige från Västtyskland".
Ingvar Carlsson
Samma dag som avsnittet om den skattefria
ersättningen till Borg sändes i TV, den 12 januari
1998, sändes en intervju med Ingvar Carlsson i
Rapports sena nyhetssändning kl. 23.00. I intervjun
tillbakavisade Ingvar Carlsson alla uppgifter om att
han skulle ha känt till något om arvodet till Björn
Borg eller om att det utbetalades på ett sätt som
gjorde att Borg inte behövde betala skatt i Sverige.
Carlsson underströk att det aldrig skulle falla
honom in att ställa sig bakom något sådant och
menade att detta "... i så fall är något som
Turistrådet gjort på egen hand ...". I en artikel i
Aftonbladet den 27 januari 1998 riktade Ingvar
Carlsson ett antal frågor till producent Folke
Rydén, angående de påståenden som gjorts i dennes
TV-dokumentär. Carlsson tillbakavisade de
beskyllningar som i programmet gjorts mot honom
själv och socialdemokraterna för medverkan till
skatteflykt. Vidare ifrågasatte han bl.a. varför
Rydén okritiskt byggt sina påståenden uteslutande på
de uppgifter som Borgs tidigare kompanjon Lars
Skarke lämnat.
Utskottet har även tagit del av en artikel av Dan
Josefsson i tidskriften ETC nr 1-2 1998 och vissa
andra tidningsartiklar, bilaga A 3.25.
TV-dokumentären om Björn Borg har anmälts till
Granskningsnämnden för radio och TV. Utskottet har
tagit del av Sveriges Televisions yttrande till
granskningsnämnden, vari bl.a. återges visst
opublicerat material vad avser frågan om Ingvar
Carlssons kännedom om Turistrådets avtal och
förutsättningarna för utbetalningen av ersättningen
till Björn Borg.

Riksdagens revisorers granskning
Riksdagens revisorer har granskat Turistrådets och
Regeringskansliets hantering av avtalet med Borg och
villkoren kring detta, bilaga A 3.26. Revisorerna
har inte granskat huruvida dåvarande statsrådet
Ingvar Carlsson medverkade till eller hade kännedom
om avtalet med Borg.
Avtalet
Revisorerna har inte återfunnit avtalet mellan
Turistrådet och Borg bland handlingarna från
Turistrådet i Riksarkivet. Det framgår dock av
tillgängliga protokoll att Borg engagerades som
konsult för Turistrådet under 1985 och att avsikten
var att avtalet skulle löpa under fem år. Avtalet
med Borg omnämns första gången i protokoll från
Turistrådets styrelse den 7 augusti 1985. Enligt
protokollet meddelade Turistrådets VD Bertil
Harrysson att Borg i samarbete med Projekthuset
accepterat ett samarbete med Turistrådet. Avtal och
arbetsformer skulle regleras i senare delen av
augusti.Vid Turistrådets referensgrupps sammanträde
den 29 augusti 1985 presenterade Turistrådets
ordförande Gert Karlsson idén med Borg som
turistambassadör för Sverige. Avtalet innebar enligt
protokollet att Borg skulle delta vid bl.a. mässor
och konferenser som arrangerades av Turistrådet i
Sverige och i utlandet.
I revisorernas rapport nämns även att avtalet med
Borg tidsmässigt sammanfaller med Turistrådets
projekt Sverigeprofilen. Projektet syftade till att
öka intresset för Sverige som turistland genom att
sammankoppla Sverige med idrott. Under 1985 slöts
också avtal med exempelvis Alpina landslaget. Enligt
vad som framkommit av revisorernas granskning är
avtalet med Borg det enda som slutits med en enskild
idrottsman.
Riksdagens revisorer anför i sina slutsatser att
Turistrådet, i likhet med andra stiftelser och
myndigheter, hade skyldighet att göra affärsmässiga
bedömningar av de avtal man ingick. Riksdagens
revisorer har inte funnit något som tyder på att så
inte har skett, vare sig när det gäller
ersättningens storlek eller Borgs motprestationer.
Revisorerna påpekar dock att det i sammanhanget är
viktigt att skilja på avtal med olagligt innehåll
och avtal som av någon anledning kan vara diskutabla
från moralisk synpunkt. Avtalet mellan Turistrådet
och Borg granskades av den auktoriserade revisorn.
En sådan granskning avsåg lagligheten men innebar
knappast någon värdering av avtalets
affärsmässighet. Inte heller torde Turistrådets
revisorer ha granskat avtalet ur moralisk synvinkel.
Turistrådets stadgar innehöll inte heller några
inskränkningar av vilken sorts avtal som fick ingås
av stiftelsen. Samtliga som intervjuats under
Riksdagens revisorers granskning har dock framhållit
att de själva och alla inblandade ansåg att avtalet
var en god affär för Turistrådet. Borg ansågs kunna
företräda Sverige på ett sätt som skulle kunna öka
turismen i Sverige.
Utbetalningarna
I dokumentären Sagan om Björn Borg uppges att den
ersättning Borg erhöll från Turistrådet utbetalades
till bolaget Björn Borg Enterprises Ltd med säte på
Jersey. Enligt programmet undgick Borg på så vis att
betala inkomstskatt för ersättningen. Eftersom Borg
inte var anställd vid Turistrådet utan engagerad som
konsult betalade inte Turistrådet några sociala
avgifter för Borg. Vad gäller utbetalningarna anför
revisorerna att de skatterättsliga regler som gällde
under avtalstiden (åren 1985-1990) innebar att det
var möjligt för en stiftelse att betala ut
ersättning till ett utländskt bolag för tjänster som
bolaget utfört åt stiftelsen utan att avdrag för
preliminär skatt gjordes.
Alexander Hagberg, auktoriserad revisor, var under
den aktuella tidsperioden revisor i Turistrådet. I
intervju med Riksdagens revisorer uppger Hagberg att
han är övertygad om att avtalet mellan Turistrådet
och Björn Borg innehöll krav på motprestation från
Borg. Hagberg utgår från att han kontrollerade att
det belopp som utbetalades till Borg varje år
överensstämde med avtalet. Hagberg uppger även att
han skulle ha godkänt utbetalningen även om
betalningsmottagaren befunnit sig på exempelvis
Jersey, under förutsättning att pengarna betalades
ut till rätt part. Såväl Hagberg som hans medrevisor
i Turistrådet, departementsrådet Dag von Schantz,
menar att det inte skulle ha varit fel av
Turistrådet att göra en sådan utbetalning.
Skatteinbetalningarna var Borgs eller Borgs företags
ansvar. Hagberg hade ingen kännedom om Borgs
enskilda förhållanden såsom mantalsskrivningsort,
privatekonomi eller annat. Hagberg menar att dessa
förhållanden heller inte var relevanta. Hans uppgift
som revisor var att granska att rätt part erhöll
rätt summa och att beloppet överensstämde med det
avtal som förelåg. Avtalet med Borgs företag var
helt öppet och beloppet var känt.
Vad gäller utbetalningarna anför Riksdagens
revisorer i sina slutsatser att det inte av den
information som finns tillgänglig är möjligt att dra
slutsatsen att Turistrådet medverkat till olagliga
skatteaffärer. Revisorerna anser dock att det är
sannolikt att Turistrådet genom att betala ut
ersättning för Borgs konsultinsatser till ett bolag
utomlands har underlättat för Borg att
skatteplanera.
Turism- och exportfrämjande insatser i Västtyskland
Den 6 februari 1986 fattade regeringen beslut om ett
extra anslag till Sveriges turistråd på 800 000 kr.
Av beslutsakten framgår att medlen beviljades för de
ändamål som angetts i en skrivelse från Turistrådet
till Jordbruksdepartementet, nämligen att finansiera
en intensifierad marknadsföringsinsats under
sommaren 1986 för turism till Sverige från
Västtyskland".
Riksdagens revisorer anför i sin granskning av
Turistrådet att den interna kontrollen på
Turistrådet inte var tillfredsställande vid tiden
för ansökan om medel till insatser för en
intensifierad marknadsföring av turism till Sverige
från Västtyskland. De intervjuade revisorerna
understryker också att Turistrådet hade svårt att på
ett korrekt sätt budgetera sina projekt. Riksdagens
revisorer noterar vidare att förfarandet att begära
extra pengar för verksamheten var relativt vanligt -
vid en genomgång av ärenden från
Jordbruksdepartementet från åren 1985-1986 har de
funnit att Turistrådet vid ett flertal tillfällen
begärt medel utöver vad som har tilldelats i den
ordinarie budgeten. Uppgifterna i den här aktuella
ansökan om hur medlen skulle användas förefaller
enligt Riksdagens revisorer dessutom stämma väl
överens med användningen av anslaget då en del av
Turistrådets verksamhet hänfördes till
exportfrämjande åtgärder.
Det faktum att regeringens beslut den 6 februari
1986 om medel till turismfrämjande åtgärder fattades
endast en vecka efter det att styrelseordföranden
Bertil Harrysson i brev uppmanat VD Gert Karlsson om
att få fram pengar till Borg, anfördes i
mediedebatten som stöd för påståendet att Gert
Karlsson påverkat regeringsbeslutet. Riksdagens
revisorer pekar emellertid på att ett beslut om
överlämnande till Utrikesdepartementet fattades
redan den 21 januari 1986. Revisorerna menar att det
är troligt att ärendet då redan var färdigberett
eftersom beslut i ärendet fattades så snart efter
överlämnandet. Detta skulle enligt revisorerna tyda
på att Harryssons uppmaning till Karlsson att få
fram pengar till Borgs ersättning inte hade något
samband med beslutet om medel till turismfrämjande
åtgärder. De menar att uppmaningen enligt detta
resonemang skulle ha framställts för sent för att ha
kunnat påverka regeringens beslut.
Någon definitiv klarhet i vilken bakgrund ansökan
hade och vad medlen i praktiken användes till har
enligt revisorerna dock inte gått att få.
Revisorerna har emellertid inte funnit något samband
mellan ärendet rörande turismfrämjande insatser i
Västtyskland och Borgs ersättning för sitt första år
som turistambassadör.
Utskottets bedömning
Utskottet har i sin granskning inte funnit någonting
som ger anledning att anta att Ingvar Carlsson har
medverkat till eller varit informerad om att Björn
Borg under 1980-talet skulle ha erhållit skattefri
ersättning för sina insatser som "turistambassadör".
Granskningen föranleder inte något ytterligare
uttalande från utskottets sida.
4 Regeringens ansvar för
förvaltningen m.m.
4.1 Regeringens utnämningspolitik
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 4.1, har till
utskottets granskning anmälts regeringens
utnämningspolitik.
Tidigare granskning
Utskottet har vid ett flertal tidigare tillfällen
granskat regeringens utnämningar till statliga
chefstjänster. Regeringen Göran Perssons
utnämningspolitik granskades av utskottet i
föregående års granskningsbetänkande (1996/97:KU25).
Åren 1989, 1990, 1991 och 1996 ägde också mer
omfattande granskningar rum (1988/89:KU30 s. 73 f.,
1989/90:KU30 s. 79 f., 1990/91:KU30 s. 77 f.,
1995/96:KU30 s. 52 f.).
Bakgrund
Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen tillsätts tjänst
vid bl.a. förvaltningsmyndighet som lyder under
regeringen av regeringen eller av myndighet som
regeringen bestämmer. Verkschefer tillsätts enligt
de instruktioner som gäller för verken av
regeringen. Vid tillsättning av statlig tjänst skall
enligt bestämmelsen i regeringsformen avseende
endast fästas vid sakliga grunder, såsom förtjänst
och skicklighet.
I 4 § lagen (1994:260) om offentlig anställning
(LOA) föreskrivs att vid anställning avseende skall
fästas bara vid sakliga grunder, såsom förtjänst och
skicklighet. Skickligheten skall sättas främst, om
det inte finns särskilda skäl för något annat.
I 4 § anställningsförordningen (1994:373)
föreskrivs att vid anställning myndigheten utöver
skickligheten och förtjänsten också skall beakta
sådana sakliga grunder som stämmer överens med
allmänna arbetsmarknads-, jämställdhets-, social-
och sysselsättningspolitiska mål.
Myndighetschefer och vissa andra chefer tillsätts
normalt för en bestämd tid. Enligt 33 § LOA får
chefen för ett statligt affärsverk eller för
Arbetsgivarverket - om denne är anställd för bestämd
tid - skiljas från sin anställning före utgången av
denna tid, om det är nödvändigt av hänsyn till
verkets bästa. Är chefen för någon annan
förvaltningsmyndighet som lyder omedelbart under
regeringen anställd för bestämd tid, får han
förflyttas till en annan statlig anställning som
tillsätts på samma sätt, om det är påkallat av
organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt med
hänsyn till myndighetens bästa.
En närmare redovisning av reglerna m.m. lämnas i
1995/96 års granskningsbetänkande.
Inhämtade uppgifter
Utskottet inhämtade till 1995/96 års
granskningsbetänkande uppgifter om hur regeringen
Carlsson III hade organiserat sitt arbete i
chefstillsättningsfrågor. Utskottet erhöll i detta
sammanhang bl.a. broschyren Statligt ledarskap och
ett avsnitt ur Statsrådsberedningens promemoria
1996:1 Samrådsformer i Regeringskansliet. Utskottet
har med anledning av den nu aktuella
granskningsanmälan inhämtat från Regeringskansliet
att rekryteringen av myndighetschefer fortfarande i
allt väsentligt sker på det sätt som då redovisades
för utskottet.
Utskottet har i en promemoria från Regeringskansliet
vidare erhållit förteckningar över vilka utnämningar
till statliga chefsbefattningar i myndigheter,
inklusive kommittéer, styrelser och nämnder, som
regeringen har gjort efter den förra redovisningen
till utskottet i mars 1997, bilaga A 4.2. Av
materialet framgår vilka tillsättningar som har
gjorts av myndighetschefer och övriga chefer som hör
till regeringens s.k. frikrets (anställda av
regeringen som även beslutar om deras lön).
Promemorian innehåller även en lista över
styrelseordförande vid myndigheter som leds av en
styrelse med fullt ansvar, affärsverken medräknade.
I övriga myndighetsstyrelser är normalt
myndighetschefen ordförande. Såvitt avser kommittéer
lämnas i promemorian en lista över ordförande och
särskilda utredare som tillsatts i början av 1998.
För 1997 hänvisar Regeringskansliet till
kommittéberättelsen (regeringens skrivelse
1997/98:103). Av de sammanställningar som görs i
Regeringskansliets promemoria framgår även vilka
befattningar de utnämnda generaldirektörerna,
myndighetscheferna och kommittéordförandena hade när
de utnämndes.
Utskottet har från Regeringskansliet vidare
inhämtat en förteckning över de personer som under
innevarande mandatperiod anställts som
departementsråd efter att tidigare ha haft
befattning inom Regeringskansliet enligt det s.k.
politikeravtalet, bilaga A 4.3. Utskottet har även
erhållit ett exemplar av politikeravtalet. Avtalet
är från den 1 november 1997 då det ersatte det
tidigare avtalet från den 14 mars 1996 om
anställningsvillkor för politiskt sakkunniga inom
Regeringskansliet. Avtalet gäller politiskt
sakkunniga i Regeringskansliet med tidsbegränsade
anställningar som biträdande statssekreterare,
planeringschef, pressekreterare eller politiskt
sakkunnig, inklusive assistent, samt politiskt
timanställda brevsvarare eller talskrivare i
Regeringskansliet. Politiskt sakkunnig som är
riksdagsledamot omfattas ej av avtalet.
Utskottet har hållit en offentlig utfrågning i
ärendet med statsminister Göran Persson, bilaga B 8.
Vid utfrågningen framhöll statsminister Göran
Persson att de grundläggande kriterierna för
regeringens utnämningspolitik är förtjänst och
skicklighet. Utöver detta fanns det vid utnämningar
enligt Persson anledning att eftersträva en god
balans i vissa avseenden, bl.a. mellan män och
kvinnor och mellan personer med politisk och annan
bakgrund. Vad gällde balansen mellan män och kvinnor
menade Persson att det finns för få kvinnor i
statliga chefsbefattningar. Däremot ansåg Persson
att det råder god balans beträffande utnämningar av
personer som har politisk bakgrund respektive de som
inte har det. Persson underströk att det är en merit
att ha arbetat i politiska församlingar och att den
statliga förvaltningen mår väl av att den typen av
kompetens finns företrädd.
Beträffande regeringens utnämningar av personer med
politisk bakgrund och fördelningen av dessa mellan
olika riksdagspartier menade Persson att det finns
ett litet underskott av moderater bland de förtjänta
och skickliga personer som har politisk bakgrund.
Regeringen hade enligt Persson ansträngt sig för att
skapa bättre balans i detta avseende - under våren
hade tre moderater blivit tillfrågade men avböjt att
ta statliga chefsbefattningar. Göran Persson fick
frågan om han inte tyckte att det var konstigt att
det, proportionellt sett i förhållande till
partiernas storlek, var så många fler
socialdemokrater än t.ex. moderater som utnämndes.
Statsministern svarade att han trodde att en
bidragande förklaring till detta var att det framför
allt inom det moderata partiet finns en strävan att
mer dra sig mot näringslivet. Därmed blev
urvalskretsen som fanns kvar i de politiska
församlingarna inte alltid lika stor. Göran Persson
kallade denna förklaring för "Ingvar Carlsson-
doktrinen" eftersom den tidigare formulerats av
Ingvar Carlsson vid en KU-utfrågning om
utnämningspolitiken.
Vad gällde anställningar av departementsråd inom
Regeringskansliet hävdade Persson att en person som
varit anställd enligt det s.k. politikeravtalet som
politisk sakkunnig inte av den anledningen skall
diskvalificeras för departementsrådstjänster.
Persson framhöll att det ligger en styrka i att det
även finns personer i statsförvaltningen som har
partipolitisk bakgrund, med den speciella kunskap om
den politiska processen som en sådan erfarenhet för
med sig.
Utskottets bedömning
Utskottet anser att de utnämningar som gjorts sedan
mars 1997 enligt de från Regeringskansliet erhållna
förteckningarna är förenliga med regeringsformens
föreskrift att endast sakliga grunder såsom
förtjänst och skicklighet skall vara tillämpliga vid
tillsättning av statlig tjänst. Granskningen
föranleder inget ytterligare uttalande från
utskottet.
4.2 Kommunikationsminister Ines Uusmanns
handläggning av ärendet om den s.k.
Citytunneln i Malmö
Bakgrund
Citytunneln
Med Citytunneln avses en järnvägsförbindelse i form
av ett dubbelspår i tunnel som förbinder Malmö
centralstation och Öresundsbrons landfäste.
Citytunneln skall avlasta kontinentalbanan som går
genom flera av Malmös bostadsområden genom att alla
persontåg till och från Öresundsbron avses gå genom
tunneln.
Av 13 km ny järnväg skall 4,4 km gå i en tunnel som
borras i kalkberget under centrala Malmö. Hela
projektet beräknas kosta drygt 5 miljarder kronor,
varav staten står för 80 %. Tiden från beslut att
bygga Citytunneln till dess att den tas i drift har
bedömts till cirka sju år.
Svensk-Danska Broförbindelsen SVEDAB AB är det
helstatliga bolag som genomför de svenska
landanslutningarna till Öresundsbron. Aktierna i
SVEDAB förvaltas av Banverket och Vägverket. När
brotrafiken kommer i gång skall avgifterna från tåg
och bilar ge SVEDAB intäkter.
Enligt proposition 1996/97:161 om
Öresundsförbindelsen och Citytunneln beslutade
regeringen den 3 oktober 1996 att underteckna en
avsiktsförklaring om att bygga Citytunneln i Malmö
samt att tillsätta en förhandlingsman med uppdrag
att, med utgångspunkt från avsiktsförklaringen,
förhandla om och teckna ett preliminärt avtal om
finansiering och byggande av en Citytunnel. Enligt
avsiktsförklaringen skall SVEDAB medverka i
finansieringen av projektet genom att låna ut 1
727,5 miljoner kronor för att finansiera byggandet
av tunnlarna. SVEDAB skall skriva ned lånet till
tunnlarna med det överskott som kan uppkomma i
SVEDAB:s verksamhet till och med Öresundsbrons 30:e
driftsår.
Förhandlingsmannen lämnade den 19 februari 1997 ett
förslag till avtal om finansiering och byggande av
Citytunneln.
Den 20 februari 1997 beslutade regeringen att
uppdra åt Statens järnvägar och Banverket att ingå
och underteckna det preliminära avtal som den av
regeringen förordnade förhandlingsmannen förhandlar
fram om finansiering och byggande av en Citytunnel.
Den 26 februari 1997 beslutade Banverkets styrelse
att uppdra åt generaldirektören Monica Andersson att
underteckna det preliminära avtalet.
Enligt tidningsupppgifter ansåg Banverkets
generaldirektör Monica Andersson att det skulle
innebära för stora ekonomiska risker för Banverket
med den föreslagna finansieringen av Citytunneln.
När Banverkets styrelse beslutade att uppdra åt
generaldirektören att underteckna det preliminära
avtalet om finansieringen reserverade hon sig som
enda ledamot. Därefter avgick hon från posten som
generaldirektör. Enligt tidningsuppgifter ansåg
Monica Andersson att regeringen direkt beordrat
Banverkets styrelse att godkänna ett förslag om
finansiering av Citytunneln, trots att detta förslag
förkastats av Banverkets ledning och experter.
Den 27 februari 1997 undertecknades huvudavtalet om
genomförande och en finansiering av en citytunnel i
Malmö för persontrafik med järnväg. Avtalet slöts
mellan staten, Banverket, SJ, Malmö kommun och
Kommunalförbundet för Malmöhus läns kollektivtrafik.
Banverket företräddes av direktören Sven Bårström.
Den 5 december 1996 beslutade regeringen en
proposition om den framtida inriktningen av åtgärder
i transportinfrastrukturen. I enlighet med
regeringens förslag godkände riksdagen den 20 mars
1997 bl.a. att en delfinansiering av Citytunneln
skulle inrymmas inom planeringsramarna för perioden
1998-2007 (bet. 1996/97:TU7, rskr. 174) (res.c,
särskilda yttranden m resp. v och mp).
Förhandlingsmannens förslag till avtal om
finansiering och byggande av Citytunneln utgjorde
grund för proposition 1996/97:161, som
undertecknades den 22 maj 1997. I propositionen
föreslogs att Riksgäldskontoret till SVEDAB skulle
låna ut 1 795 000 000 kr jämte belopp för
kapitaltjänstkostnader för investeringar i
Citytunnelprojektet. SVEDAB skulle vara begränsat
återbetalningsskyldigt för detta lån fram till det
30:e driftsåret. Därefter föreslogs
betalningsskyldigheten övergå på Banverket, Malmö
kommun och Kommunalförbundet för Malmöhus läns
kollektivtrafik. Banverket föreslogs ikläda sig ett
betalningsansvar motsvarande 600 miljoner kronor.
Trafikutskottet har i betänkande 1997/98:TU6,
Öresundsförbindelsen och Citytunneln, tillstyrkt
regeringens förslag i proposition 1996/97:161
rörande statens organisatoriska och finansiella
engagemang i Citytunnelprojektet i Malmö. Den 5
november 1997 beslutade riksdagen i enlighet med
trafikutskottets förslag.

Banverket
Banverket leds av en styrelse, som ansvarar för
myndighetens verksamhet. Generaldirektören är under
styrelsen chef för Banverket. Generaldirektören
ansvarar för och leder den löpande verksamheten
enligt styrelsens direktiv och riktlinjer.
Banverkets ledningsform, en styrelse med fullt
ansvar för verksamheten, är ett led i en
försöksverksamhet. Ledningsmodellen har valts främst
för myndigheter som arbetar under
affärsverksliknande förhållanden. Banverkets
instruktion finns i bilaga 4.4.
Anmälningarna
I granskningsanmälningar, se bilagorna A 4.5- A 4.7,
har begärts att konstitutionsutskottet granskar om
kommunikationsminister Ines Uusmann har utövat
ministerstyre gentemot Banverket vid handläggningen
av det s.k. Citytunnelärendet. Anmälarna
ifrågasätter om kommunikationsministern lagt sig i
handläggningen av ett rutinärende i ett statligt
verk genom att beordra Banverket att underteckna ett
avtal om Citytunneln.
Utredningen i ärendet
I en promemoria inhämtad från
Kommunikationsdepartementet genom
Statsrådsberedningen har följande underlag lämnats,
bilaga A 4.8.
Vidare har f.d. generaldirektören Monica Andersson
och ordföranden i Banverkets styrelse Gerd Engman
beretts tillfälle att inkomma med yttranden,
bilagorna A 4.9 - A 4.11.
Kommunikationsdepartementet har bl.a. anfört
följande.
Inför undertecknandet av det preliminära avtalet
förde den av regeringen utsedde förhandlingsmannen
Kaj Janérus diskussioner med Banverket, SJ, Malmö
kommun, Kommunalförbundet för Malmöhus läns
kollektivtrafik och SVEDAB. Under tre månaders
förhandlingar anmälde Banverket varken till Janérus
eller till Kommunikationsdepartementet att verket
inte stod bakom de grundläggande förutsättningarna i
avsiktsförklaringen. Kort innan avtalet skulle
slutförhandlas anmälde emellertid generaldirektören
för Banverket, Monica Andersson, till Janérus att
Banverket av olika skäl inte kunde underteckna ett
avtal som innebar några ekonomiska förpliktelser för
Banverket.
Den 5 februari 1997 redogjorde Janérus för
förhandlingsläget för statssekreteraren Magnus
Persson i Kommunikationsdepartementet vid ett besök
på departementet. Janérus redogjorde för Monica
Anderssons inställning till att underteckna avtalet.
Någon gång mellan den 10 och 14 februari 1997
ringde Monica Andersson upp kommunikationsminister
Ines Uusmann. Monica Andersson uppgav därvid att
styrelseordföranden i SVEDAB, generaldirektören
Ingemar Skogö, hade talat med henne och uppgett att
hon var skyldig att underteckna avtalet. Monica
Andersson uppgav att hon var besvärad av samtalet
och att hon själv ansåg att det krävdes ett
riksdagsbeslut för att hon skulle kunna skriva på.
Ines Uusmann gav inte uttryck för någon personlig
uppfattning i frågan. Däremot hänvisade hon till
regeringsbeslutet den 3 oktober 1996 under samtalet.
Ines Uusmann erbjöd också Monica Andersson att om
hon med anledning av samtalet med Skogö hade något
hon ville diskutera kunde expeditionschefen i
departementet ringa upp henne. Då expeditionschefen
ringde upp Monica Andersson förklarade hon att så
inte var fallet.
Den 25 februari 1997 hade Ines Uusmann ett samtal
med Monica Andersson som inte var till freds med
regeringsbeslutet den 20 februari 1997 som uppdrog
åt bl.a. Banverket att ingå och underteckna det
preliminära avtalet. Monica Andersson poängterade
att det hade fattats utan att departementet hade
talat med henne. Hon uppgav ånyo att hon ansåg att
det krävdes ett riksdagsbeslut för att hon skulle
kunna skriva på ett beslut som binder kommande
generationer. Hon uppgav att hon tänkte avgå och -
felaktigt - att även styrelsen hade för avsikt att
göra det. Hon föreslog för att lösa den uppkomna
situationen att Janérus ensam skulle skriva under
avtalet för statens räkning.
Under tiden den 21-26 februari 1997 förekom flera
samtal mellan styrelseordföranden i Banverket
landshövdingen Gerd Engman och statssekreteraren och
andra befattningshavare vid departementet. Alla
samtalen var föranledda av att Monica Andersson hade
hänskjutit frågan om undertecknande till styrelsen
och att Gerd Engman hade behov av material, främst
regeringsbesluten, och information om vad som
förevarit i ärendet för att kunna förelägga
styrelsen frågan. Gerd Engman underrättade därefter
departementet om att styrelsen beslutat att
Banverket skulle ingå avtalet, att Monica Andersson
hade avgått och att styrelsen utsett
ställföreträdande generaldirektören att underteckna
avtalet.
Kommunikationsminister Ines Uusmann, som av
utskottet ombetts att kommentera anmälningarna, har
anfört följande.

Som framgår av den lämnade redogörelsen har
regeringen uppdragit åt kommunikationsministern att
underteckna en avsiktsförklaring och senare åt bl.a.
Banverket att ingå och underteckna det preliminära
avtalet som följde på denna avsiktsförklaring. Det
preliminära avtalet har för sin giltighet gjorts
beroende av regeringens godkännande. Ett sådant
godkännande är avhängigt av att riksdagen godkänner
regeringens förslag i proposition 1996/97:161
Öresundsförbindelsen och Citytunneln. Att regeringen
ingår ett preliminärt avtal och att överenskommelsen
därefter underställs riksdagen, såvitt gäller
riksdagsbundna frågor innan ett slutligt bindande
avtal ingås, är ett sedan länge tillämpat
förfaringssätt.
Enligt 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen
lyder bl.a. Banverket under regeringen. Den
skyldighet att - även avseende enskilda fall - lyda
regeringens order som enligt 6 § första stycket
åvilar Banverket begränsas genom 11 kap. 7 §
regeringsformen. Regeringen får således enligt
sistnämnda stadgande inte bestämma hur
förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta
i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild
eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.
Regeringens uppdrag åt Banverket att ingå och
underteckna ett preliminärt avtal faller inte under
11 kap. 7 § regeringsformen.
Slutligen framgår av den nu lämnade redogörelsen
att kommunikationsministerns och departementets
kontakter med Banverket rört verkställighet av
regeringens beslut. Det åvilar
kommunikationsministern att tillse att regeringens
beslut på hennes ansvarsområde verkställs.

Monica Andersson har bl.a. anfört följande.
Hennes tveksamhet mot att för Banverkets räkning
skriva under avtalen grundades i att det inte fanns
några beslut av regering och riksdag om finansiering
av Citytunneln. För SVEDAB:s föreslagna lån om 1,7
miljarder med ränta på ränta fanns inte ens en
garanti i Riksgälden upptagen, utan bara reverser
från Banverket och Vägverket, vilkas säkerhet verken
själva inte hade beslutanderätt om, utan ytterst
regering och riksdag, då verken är
anslagsmyndigheter. De ansvariga styrelseledamöterna
i SVEDAB och hon själv som ämbetsman och
generaldirektör för Banverket skulle således ta
ansvar för beslut med långtgående konsekvenser för
kommande generationer. Hon hade framfört sina
betänkligheter till Ines Uusmann vid ett
sammanträffande under vecka 6 och om sin avsikt att
inte underteckna avtalet. Ines Uusmann hade då
hållit med henne om att det borde räcka att Kaj
Janérus skrev på avtalen för statens räkning. Monica
Andersson levde sedan i tron att hon hade
departementet på sin sida och blev därför överraskad
när hon fick kännedom om att regeringen den 20
februari 1997 givit Banverket order om att skriva på
avtalet.
Ines Uusmann ringde henne den 25 februari. Monica
Andersson hade då berättat för henne att Banverkets
revisorer delade hennes invändningar. Monica
Andersson hade också sagt till Ines Uusmann att
Uusmann försatt Banverket, styrelsen och Monica
Andersson själv i en hopplös situation och att hon
måste hitta en lösning. Ines Uusmann hade då
uppgivit att det var Göran Persson som låg bakom
beslutet att beordra Banverket att skriva på avtalet
och att hon inte hade fått igenom det krav på en
garanti i Riksgälden som Monica Andersson hade
ställt. Några timmar senare ringde expeditionschefen
i departementet och gav order om att Monica
Andersson måste skriva på avtalet, eftersom
regeringen beslutat att hon skulle göra det. Efter
ytterligare någon timme ringde Gerd Engman och
berättade att Ines Uusmann ringt henne och gett
order om att Banverket skulle ha telefonsammanträde
med styrelsen. Det beslutades att sammanträdet
skulle hållas kl. 9.00 den 26 februari 1997.
När sammanträdet inleddes redogjorde Monica
Andersson för Citytunnelfrågan, Banverkets
ställningstaganden genom åren, den tekniska
utredningen från SVEDAB, Banverkets svar på den, för
avsiktsförklaringen och hela händelseförloppet sedan
den 5 oktober 1996. Hon beskrev ingående det lån på
1,7 miljarder som SVEDAB förutsattes teckna och
redogjorde för en rapport från från advokatbyrån
Mannheimer och Swartling om vissa rättsliga frågor
rörande Citytunnelprojektet och den ekonomiska
analysen från Banverkets, Vägverkets och SVEDAB:s
ekonomer. Hon beskrev sitt och styrelsens ansvar för
Banverket, att styrelsen inte hade rätt att utsätta
verket för exceptionella risker och deras skyldighet
att uppträda i enlighet med vad ämbetsmannarollen
föreskriver. Hon informerade avslutningsvis
styrelsen att hon skulle komma att avgå om hon och
styrelsen kom till olika slutsatser.
Flera styrelseledamöter sade att de delade hennes
uppfattning och var upprörda över hur ett ansvarigt
verk behandlades. Gerd Engman föreslog att styrelsen
skulle ajournera sig till kl. 19.00 och att dagen
skulle användas till att försöka få fram en
kompromiss om en garanti i Riksgälden. Gerd Engman
avslutade styrelsemötet med att be styrelsen betänka
att den kunde bli avsatt om den gick emot
regeringsbeslutet.
Gerd Engman ringde Monica Andersson senare på dagen
och uppgav att det var omöjligt att få garantier i
Riksgälden, men att Ines Uusmann personligen lovat
garantera att Banverket inte skulle behöva stå den
ekonomiska risken. Monica Andersson hade då svarat
att ett sådant löfte inte hade något reellt värde så
länge inte regeringen stod bakom det.
Vid sammanträdets återupptagande kl. 19.00 röstade
styrelsen för att bifalla ett av Gerd Engman
framtaget förslag om att underteckna avtalet men
samtidigt understryka att avtalet inte fick påverka
Banverkets framtida verksamhet negativt. Monica
Andersson stödde ensam Banverkets experters förslag
och reserverade sig mot beslutet. När beslutet var
fattat deklarerade Monica Andersson sin avsikt att
lämna in sin avskedsansökan till regeringen,
eftersom hon inte kunde sitta kvar när styrelsen
kört över det egna verkets experter.
Gerd Engman har i sitt yttrande till
konstitutionsutskottet endast funnit anledning att
redovisa sina kontakter med
Kommunikationsdepartementet i ärendet samt
Banverkets styrelses hantering av frågan om
undertecknande av det preliminära avtalet om
finansiering av Citytunneln.
Enligt Gerd Engman redovisas hennes kontakter med
departementet fullständigt och korrekt i den
promemoria som upprättats av
Kommunikationsdepartementet i granskningsärendet (se
ovan). När det gäller hur frågan om hur
undertecknandet av det preliminära avtalet
hanterades och vad som i övrigt förekom vid
sammanträdet med Banverkets styrelse den 26 februari
1997 hänvisar Gerd Engman till protokollet från
sammanträdet. Av protokollet framgår bl.a. att
styrelsen beslutat att uppdra åt generaldirektören
att hos regeringen understryka betydelsen av att det
preliminära avtalet om finansiering och byggande av
en Citytunnel inte fick påverka Banverkets framtida
verksamhet negativt samt att, i enlighet med
regeringens uppdrag, underteckna det preliminära
avtalet. Vidare framgår att Monica Andersson anmält
reservation till protokollet och meddelat att hon
hade för avsikt att hos regeringen begära att bli
entledigad från sin tjänst som generaldirektör för
Banverket.
Kommunikationsminister Ines Uusmann har för
kännedom tillställts de handlingar som ärendet
tillförts av Monica Andersson och Gerd Engman.
Innebörden av begreppen ministerstyre och
regeringens s.k. befälsrätt över myndigheterna
Regeringsformens bestämmelse om
regeringens kollektiva
beslutsfattande
Enligt 7 kap. 3 § regeringsformen (RF) avgörs
regeringsärenden av regeringen vid
regeringssammanträde. Beslutsfattandet är alltså
kollektivt. RF har därmed i princip tagit avstånd
från att i formell mening införa ministerstyre, dvs.
att låta departementschefen även statsrättsligt sett
avgöra ärendena. Grundlagberedningen (GLB) uttalade
i frågan bl.a. följande (SOU 1972:15 s. 79 f.):
Systemet med kollektiva regeringsbeslut kan väl te
sig som onödigt formbundet med avseende på
åtskilliga ärenden av mindre räckvidd och betydelse.
Det har emellertid stora företräden såsom underlag
för det samarbete som ständigt pågår i ärenden av
varierande art. Särskilt under tider med koalitions-
eller samlingsregering ligger det ett värde i ett
gemensamt ansvar för ministrarna, ett ansvar som kan
åberopas som motiv för insyn och medverkan över
departementsgränserna. Det är också bäst förenligt
med vårt system med självständiga ämbetsverk att
rätten att ge direktiv för förvaltningsmyndigheterna
läggs hos regeringen som sådan (kurs. här).
Regeringformens bestämmelser om förhållandet mellan
regeringen och myndigheterna
11 kap. 6 § första stycket RF har följande lydelse:
Under regeringen lyder justitiekanslern,
riksåklagaren, de centrala ämbetsverken och
länsstyrelserna. Annan statlig förvaltningsmyndighet
lyder under regeringen, om myndigheten ej enligt
denna regeringsform eller annan lag är myndighet
under riksdagen.
Grundlagberedningen anförde följande i SOU 1972:15
s. 195:
Då det sägs att myndigheterna lyder under
regeringen, innebär detta dels att enskild minister
inte har någon befälsrätt över myndigheterna, dels
att en föreskrift från regeringen skall riktas till
myndigheten som sådan, inte till tjänsteman hos
myndigheten.
I grundlagskommentaren Sveriges grundlagar av Gustaf
Petrén/Hans Ragnemalm (1980) kommenteras detta
stadgande bl.a. enligt följande:
Av 1 st framgår även att de statliga
förvaltningsmyndigheter, som ej enligt RF eller
annan lag sorterar under riksdagen, "lyder under
regeringen"; befogenheten att inom ramen för denna
överordnade ställning meddela förvaltningsmyndighet
direktiv tillkommer regeringen som sådan, däremot
inte enskilt statsråd ("ministerstyrelse"). Till
skillnad från domstolarna står
förvaltningsmyndigheterna sålunda i ett principiellt
lydnadsförhållande till regeringen; de är skyldiga
att följa icke endast regeringens normmässiga
direktiv utan även dess befallningar i konkreta
ärenden. Innebörden av denna lydnadsplikt framgår
emellertid först vid en jämförelse med det närmast
följande stadgandet i 7 §, vilket i vid omfattning
tillerkänner även förvaltningsmyndigheterna en
självständig ställning.
11 kap. 7 § RF lyder som följer:
Ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kommuns
beslutande organ, får bestämma, hur
förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta
i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild
eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.
I Petrén/Ragnemalms grundlagskommentar kommenteras
detta stadgande:
Vad som - - - återstår av den i 6 § 1 st föreskrivna
lydnadsplikten visavi regeringen är sålunda, att
regeringen - förutom inom hela fältet för generellt
inriktad verksamhet såsom planering och budgetarbete
- kan ge direktiv om förvaltningsmyndighets faktiska
handlande i särskilt fall och om handläggning av
konkreta ärenden, i den mån dessa varken avser
lagtillämpning eller myndighetsutövning (kurs. här).
Trots att domstolarna i 11:2 framstår som på ett
helt annat sätt självständiga och oberoende än de av
en principiell lydnadsplikt bundna statliga
förvaltningsmyndigheterna, är det i realiteten
snarare fråga om en grad- än en artskillnad. I den
ur rättsskyddssynpunkt betydelsefulla funktionen som
beslutande i konkreta ärenden av större vikt för
enskilda (eller kommuner) är båda garanterade frihet
från inblandning. Den rättsliga regleringens
olikartade utformning förklaras främst av att
nyssnämnda funktion kvantitativt dominerar
domstolarnas verksamhet, medan
förvaltningsmyndigheternas uppgifter är mera
differentierade.
Uttalanden i den s.k. verksledningspropositionen om
förvaltningsmyndigheternas självständighet gentemot
regeringen
I proposition 1986/87:99 om ledningen av den
statliga förvaltningen, den s.k.
verksledningspropositionen, behandlades bl.a. frågan
om förvaltningsmyndigheternas självständighet
gentemot regeringen. Civilministern anförde att
regeringsformens bestämmelser ger regeringen utrymme
för en starkare styrning av
förvaltningsmyndigheterna under regeringen än som
dittills skett. Detta utrymme borde enligt
propositionen utnyttjas för att styra förvaltningen
på ett sätt som uppfyller riksdagens krav och som är
i medborgarnas intresse. Vad som sägs i RF 11 kap. 7
§ har enligt civilministern inte sällan tolkats som
ett allmänt förbud för regeringen och dess ledamöter
att uttala sig i frågor som rör
förvaltningsmyndigheternas verksamhetsområden.
Varken regeringsformen eller dess förarbeten ger
emellertid något stöd för en sådan tolkning, anförde
civilministern. Det är i stället regeringen som på
egen hand har att bedöma i vilken utsträckning den
önskar styra förvaltningen, naturligtvis med
iakttagande av bestämmelserna i regeringsformen och
vad riksdagen har bestämt. Naturligtvis kan
begränsningsregeln i 11 kap. 7 § ge upphov till
definitions- och avgränsningsproblem. Bl.a. hade
anförts, framhölls det i propositionen, att den
sfär som inte träffas av förbudet är så liten att
den saknar praktisk betydelse. Civilministern delade
inte den uppfattningen utan hänvisade till att stora
områden av den statliga verksamheten ligger utanför
den verksamhet som rimligen kan täckas av begreppen
myndighetsutövning och lagtillämpning i RF 11 kap. 7
§. Hit hörde t.ex. hela den producerande
verksamheten, dvs. det mesta som bl.a. affärsverken
sysslar med. Men även andra myndigheter, som t.ex.
Byggnadsstyrelsen, Vägverket, Statens
provningsanstalt, Statens bakteriologiska
laboratorium, Statistiska centralbyrån m.fl.,
bedriver sådan verksamhet.
Civilministerns slutsats blev att regeringsformens
regler utgör en fullt tillräcklig grund för
regeringen att styra sina myndigheter precis så
bestämt och i den omfattning som regeringen finner
lämpligt i varje särskild situation. Självfallet bör
denna rätt utnyttjas för att styra förvaltningen på
ett sätt som uppfyller riksdagens krav och som är i
medborgarnas intresse (prop. s. 27).
Konstitutionsutskottet hade ingen annan mening än
den som kom till uttryck i propositionen (bet. KU
1986/87:29 s. 13) (res. m resp. vpk).
Informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheter
och regeringskansli
Frågan om risken för ministerstyre berördes i
utskottets betänkande (KU 1986/87:29) med anledning
av propositionen (1986/87:99) om ledningen av den
statliga förvaltningen. Konstitutionsutskottet
framhöll att det finns ett stort behov av informella
kontakter mellan förvaltningsmyndigheterna och
Regeringskansliet. Genom sådana kontakter kan
regeringen hållas informerad om den aktuella
situationen på olika myndighetsområden.
Myndigheterna kan å sin sida via informella
kontakter få regeringens intentioner och krav på
myndigheterna klarlagda. Det var enligt utskottet
över huvud taget svårt att föreställa sig en smidigt
och väl fungerande förvaltningsapparat utan
informella kontakter av olika slag. Det svenska
systemet kännetecknas emellertid av att
regeringsbesluten fattas av regeringen som
kollektiv, inte av de enskilda regeringsledamöterna.
Att de informella kontakterna innebär vissa risker
för ministerstyre kunde inte förnekas. Därför borde
de informella kontakterna vara mer inriktade på
information än styrning.
Enligt utskottet utgjorde de informella kontakterna
i samband med sådan ärendehandläggning som avses i
11 kap. 7 § RF ett särskilt problem. Det torde inte
vara möjligt att undvika informella kontakter ens i
dessa sammanhang, men enligt utskottets uppfattning
borde återhållsamheten vara mycket stor. I särskilt
hög grad borde de informella kontakterna på detta
område avse informationsutbyte. Utskottet fann
slutligen anledning understryka att oavsett vilka
informella kontakter som förekommit bär myndigheten
det fulla och slutgiltiga ansvaret för besluten i
det enskilda fallet.
Har en förvaltningsmyndighet inte fått något
direktiv från regeringen som kollektiv, handlar den
alltså självständigt och på eget ansvar även
beträffande verksamhet som varken avser
myndighetsutövning eller lagtillämpning (dvs. det
område som skyddas i 11 kap. 7 § RF). Dock anses
myndigheterna böra ha författningsstöd för sitt
handlande. Myndigheterna har alltså i princip ingen
lydnadsplikt i förhållande till enskilda statsråd.
Undantag är de s.k. kommandomålen enligt 7 kap. 3 §
RF, varom här inte är fråga.
Styrelseledamöters ansvar
Statliga myndigheter
Enligt det s.k. verksledningsbeslutet från år 1987
skall det i statliga myndigheter normalt finnas en
styrelse - lekmannastyrelse - som tillsammans med
verkschefen leder verksamheten.
Riksdagen uttalade hösten 1995 att ett starkare
lekmannainflytande bör eftersträvas och att
huvudregeln skall vara att statliga myndigheter
skall ha en lekmannastyrelse vid sidan av
verkschefen (bet. 1995/96:KU1, rskr. 32). Regeringen
överlämnade KU:s betänkande till
Förvaltningspolitiska kommissionen, som behandlat
frågan om ledningsorganisationen i förvaltnings-
myndigheter i sitt betänkande I medborgarnas tjänst
(SOU 1997:57).
Enligt Förvaltningspolitiska kommissionen framstår
medverkan i en lekmannastyrelse som relativt
substanslös och ansvarsbefriad jämfört med
styrelseuppdrag i bolag, stiftelser, organisationer
och kommunala verksamheter. Det reella
ledningsansvaret ligger enligt kommissionen hos
verkschefen, som rapporterar till departementet och
regeringen. Kommissionen anför vidare (SOU 1997:57
s. 119):

Ledamöterna av lekmannastyrelsen utses av regeringen
och är ansvariga inför denna, i den mån ansvaret
låter sig identifieras. Samtidigt förutses de utöva
"insyn och inflytande" på allmänhetens vägnar,
vilket innebär ett ansvar av annat slag. Häri ligger
en tvetydighet. Det är oklart hur ledamöternas
ansvar som företrädare för allmänheten redovisas.
Lekmannastyrelserna rekryteras i stor utsträckning
bland riksdagens ledamöter. Riksdagens uppgift är
bland annat att kontrollera regeringsmakten och att
besluta om lagar och riktlinjer för den statliga
verksamheten. Från konstitutionell synpunkt inger
det betänkligheter att riksdagsledamöterna i stor
omfattning deltar i statsförvaltningens
ledningsorgan och som sådana är underställda
regeringen och ansvariga inför denna.
Vid en sammanvägning av vad som nu har sagts finner
kommissionen att den nuvarande formen
lekmannastyrelse med delat ansvar bör avskaffas.
I betänkandet anför kommissionen vidare (s.
120-121):
Sedan någon tid har, under en försöksperiod,
styrelserna i några myndigheter (däribland
Banverket, föredragandens anm.) getts fullt ansvar
för verksamheten. Ett motiv har varit att en
ledningsform av liknande slag som för aktiebolag
bedömts kunna vara lämplig för vissa typer av
myndigheter.
En sådan ledningsmodell innebär inte att
regeringens ansvar att styra förvaltningen minskar,
endast att styrningen måste ske med delvis andra
medel. Regeringen utövar sin styrning bland annat
genom val av styrelseledamöter och kontakter under
hand. Sådana kontakter bör normalt ske med
styrelseordföranden och verkschefen.
Paralleller med aktiebolag får inte dras för långt.
En myndighetsstyrelse med fullt ansvar har en annan
roll än styrelsen i ett aktiebolag. Myndigheten är
en del av statsförvaltningen med särskilda uppgifter
och förpliktelser mot det allmänna. Den står under
offentlig kontroll och är underkastad allmänhetens
insyn. En styrelse med fullt ansvar representerar
regeringen och har att genomföra det som har
beslutats politiskt inom myndighetens ansvarsområde.
Regeringen kan avsätta styrelsen eller byta ut
styrelseledamöter som inte uppfyller detta krav.
Den försöksverksamhet som pågår med
myndighetsstyrelser med fullt ansvar rymmer
betydande oklarheter och flera frågor återstår att
klara ut. Viktiga frågor är vilka kriterier som bör
avgöra om denna ledningsform skall användas, vilka
uppgifter och vilket ansvar som bör ges styrelsen,
och vilka möjligheterna är att rekrytera ledamöterna
med rätt kompetens.
Innan försöksverksamheten har utvärderats anser sig
kommissionen inte ha underlag för att ta ställning
till i vilka fall styrelser med fullt ansvar skulle
kunna vara en ändamålsenlig ledningsform för vissa
myndigheter.
Förvaltningspolitiska kommissionens förslag och
överväganden har tagits upp regeringens proposition
1997/98:136, Statlig förvaltning i medborgarnas
tjänst, vilken är föremål för behandling i
konstitutionsutskottet. I propositionen anför
regeringen att frågan om ledningsformer för statliga
myndigheter bör tillämpas flexibelt och att den
nuvarande huvudmodellen med en lekmannastyrelse vid
chefens sida inte generellt bör avskaffas. Denna
ledningsform, styrelse med begränsat ansvar, har
enligt regeringen sitt värde, inte minst som forum
för demokratisk insyn och medborgerligt inflytande.
Styrelse med fullt ansvar för verksamheten bör
enligt regeringen även fortsättningsvis övervägas
främst för myndigheter som arbetar under
affärsverksliknande förhållanden eller har en
verksamhet som innebär stort finansiellt och
självständigt ansvar. Regeringen anför att det
ibland har hävdats att styrelser med fullt ansvar
egentligen inte har fullt ansvar för verksamheten i
likhet med t.ex. en bolagsstyrelse, eftersom
regeringen och inte styrelsen utser den som svarar
för den verkställande ledningen av myndigheten. En
myndighet är dock något helt annat än ett bolag,
påpekar regeringen. Enligt regeringen finns det
också väsentliga skillnader mellan hur en statlig
myndighet i demokratins och det allmännas tjänst och
hur ett företag inom näringslivet leds. Ett uttryck
för detta är att regeringen normalt utser
myndighetschefer. Den ordningen bör gälla även för
chefer för myndigheter där styrelsen har fullt
ansvar, anser regeringen.
Regeringen anför vidare att sedan riksdagen år 1987
fattade sitt s.k. verksledningsbeslut har de
allmänna villkoren för statliga myndigheter i hög
grad förändrats, främst genom övergång till mål- och
resultatstyrning och införande av
ramanslagssystemet. Vidare är det med hänsyn till
medlemskapet i EU av särskild vikt att
förvaltningsmyndigheterna driver sin verksamhet helt
i linje med regeringens intentioner. Regeringen är i
EU-samarbetet mycket beroende av sina myndigheter.
Styrning i form av kontakter och dialoger med
myndigheten måste enligt regeringen ske på ett
direkt, samordnat och effektivt sätt, ofta med
knappa tidsmarginaler.
Mot bakgrund av den utveckling som har skett anser
regeringen att den, för att kunna styra och utveckla
den framtida statsförvaltningen mer effektivt, bör
ha större möjlighet att för varje myndighet välja
den ledningsform som bäst gagnar verksamheten och de
uppställda målen.
Utskottets bedömning
Enligt 11 kap. 6 § RF lyder de centrala
ämbetsverken, däribland Banverket, under regeringen.
Lydnadsplikten innebär, som ovan framgått, att
regeringen som kollektiv kan ge direktiv om en
förvaltningsmyndighets faktiska handlande i särskilt
fall och om myndighetens handläggning av konkreta
ärenden, i den mån det inte rör sig om
lagtillämpning eller myndighetsutövning mot enskild
eller kommun.
Av utredningen framgår att regeringen i ett beslut
den 20 februari 1997 uppdragit åt Banverket att ingå
och underteckna det preliminära avtalet om
finansiering och byggande av en Citytunnel i Malmö.
Undertecknandet av avtalet om Citytunneln innebar
inte lagtillämpning eller myndighetsutövning mot
enskild eller kommun. Vidare är det rege-ringen som
kollektiv som fattat beslutet om undertecknande,
inte kommunikationsminister Ines Uusmann ensam.
Följaktligen saknas grund för påståendet att Ines
Uusmann utövat ministerstyre gentemot Banverket.
Granskningen föranleder inget vidare uttalande från
utskottets sida.
4.3 Kommunikationsminister Ines Uusmanns
tjänsteutövning i samband med
tunnelprojektet genom Hallandsåsen
Ärendet
Hösten 1997 har till granskning anmälts frågan om
kommunikationsminister Ines Uusmanns tjänsteutövning
i samband med projektet att bygga en tunnel genom
Hallandsåsen. Enligt anmälan bilaga A 4.12. bör
granskningen inriktas på statsrådet Uusmanns
förhållande till Banverket. Med anledning av anmälan
har utskottet inhämtat en promemoria från
Statsrådsberedningen, upprättad inom
Kommunikationsdepartementet bilaga A 4.13. Härutöver
har utskottet genomfört en utfrågning med
kommunikationsministern den 15 april 1997 bilaga B
4.
Allmän bakgrund
Frågan om en tunnel genom Hallandsåsen blev aktuell
under senare delen av 1980-talet, när
länsstyrelserna i Hallands, Kristianstads och
Malmöhus län tillsammans med Båstads kommun och
Statens järnvägar utredde en lämplig sträckning för
en tunnel genom Hallandsåsen. Banverkets södra
region gav år 1989 Sydkraft i uppdrag att göra en
förstudie av de tekniska förutsättningarna för en
tunnel genom åsen. En banutredning färdigställdes
1990 och färdiga bygghandlingar fanns 1991. (Källa:
dir. 1997:124)
Vissa regeringsbeslut med anknytning till
tunnelprojektet 1991-1997
Som en följd av regeringens proposition
Näringspolitik för tillväxt (prop. 1990/91:87, bet.
TU24, rskr. 286) har riksdagen anvisat 10 miljarder
kronor för trafikens spårutbyggnad. Ett av projekten
som angavs var en utbyggnad av Västkustbanan med
dubbelspår. Genom ett regeringsbeslut den 27 juni
1991 anvisades totalt 900 miljoner kronor för en
dubbelspårig järnväg mellan Hemmeslöv och Förslöv.
Beslutet innefattade en tunnel genom Hallandsåsen.
Genom regeringsbeslut den 24 mars 1994 fastställdes
en tioårig investeringsplan för järnvägsnätet där
Västkustbanan med den tidigare fastställda
sträckningen ingick som en del av beslutet. Av
beslutet framgår att regeringens fastställande av
planen inte innebar något ställningstagande till de
olika projektens utformning eller exakta
lokalisering. Projekten skulle före genomförande
prövas på sedvanligt sätt med tillämpning av
gällande lagstiftning.
Banverket har i ett beslut av regeringen den 5 mars
1992 fått tillstånd till expropriation av mark för
omläggning av Västkustbanan i tunnel genom
Hallandsåsen. I beslutet föreskrev regeringen vissa
miljövillkor, bl.a. att Banverket skall iaktta
allmän aktsamhet så att naturvårdens,
kulturmiljövårdens och friluftslivets intressen så
långt möjligt skyddas för påtaglig skada. Dessutom
föreskrevs att arbetet med tunneln skall uföras så
att påverkan på grund- och ytvatten minimeras samt
att verket i samråd med länsstyrelsen skall upprätta
och bekosta ett kontrollprogram för grundvatten,
ytvatten och naturmiljö.
Regeringen har den 21 oktober 1997 beslutat att
tillkalla en kommission med anledning av det som
inträffat som en följd av byggandet av en
järnvägstunnel genom Hallandsåsen. Enligt direktiven
(dir. 1997:124) skall kommissionen bl.a. redovisa de
kemikalie-, vatten- och övriga miljöfrågor inklusive
hushållningsfrågor samt frågor om livsmedel och
arbetsmiljö som har samband med tunnelbygget genom
Hallandsåsen. Vidare skall kommissionen utvärdera
orsaken till de skador på och olägenheter för miljön
som har uppkommit och i det sammanhanget analysera
besluten inklusive beslutsprocessen och dess
bakgrund samt myndigheternas roll. Kommissionen
skall också utvärdera hur arbetsmiljöarbetet har
organiserats och bedrivits och hur samverkan skett
mellan arbetstagarna och deras representanter.
Ytterligare skall kommissionen beskriva, analysera
och dra slutsatser av uppgifts- och
informationshanteringen hos myndigheter och andra
berörda samt lämna förslag till de åtgärder som
enligt kommissionen behöver vidtas för att liknande
händelser skall kunna undvikas i framtiden.
Vattendomar
I ett svar den 6 november 1997 på interpellationerna
1997/98:22 och 24, där frågor ställts om
grundvattensänkningen vid tunnelbygget, har
miljöminister Anna Lindh meddelat följande.
Banverket har av Vattendomstolen genom dom den 24
november 1992 fått tillstånd till bortledande av
inträngande grundvatten i bergtunnel genom
Hallandsåsen. I dom den 23 maj 1995 gav
Vattendomstolen tillstånd till att även bortleda
inträngande grundvatten i mellanpåslaget och
arbetstunneln. I en tredje ansökan har Banverket
begärt att få tillstånd till ytterligare bortledning
av vatten. Denna ansökan har Vattendomstolen den 18
juni 1997 överlämnat till regeringen för prövning.
Ärendet handläggs i Miljödepartementet, som beviljat
Banverket anstånd med att inkomma med ett slutligt
yttrande till den 10 november 1997. Banverket är
enligt miljöministern skyldigt att följa tidigare
vattendomar till dess att ett nytt beslut meddelas i
ärendet. Någon underhandsinformation har enligt
miljöministern inte förekommit från berörda
departement eller regeringen till Banverket.
Enligt uppgift från Miljödepartementet har
Banverket begärt ytterligare anstånd till den 15
mars 1998. Regeringen har senare beviljat
ytterligare anstånd för kortare tid än ansökan
avsåg. Därefter har Banverket återkallat sin
ansökan, varför regeringen avskrivit ärendet och
återlämnat det till Vattendomstolen.
Av Anna Lindhs svar på interpellationerna framgår
också att Länsstyrelsen i Skåne län ansett att
Banverket bryter mot tillståndsplikten i vattenlagen
genom att fr.o.m. december 1996 bortleda mer
grundvatten än vad vattendomen medger. Länsstyrelsen
har därför överlämnat ärendet till åtalsprövning,
och åklagarmyndigheten har under våren 1997 beslutat
att inleda förundersökning. Alla misstankar om brott
mot brottsbalken, kemikalielagstiftningen,
vattenlagen etc. är numera samlade i en
förundersökning.
Pågående förundersökning
Den nämnda förundersökningen omfattar en miljödel
och en arbetsmiljödel. Miljödelen avser 13 kap. BrB,
vattenlagen (1983:291) och lagen (1985:426) om
kemiska produkter. Arbetsmiljödelen avser 3:10 BrB
och arbetsmiljölagen (1977:1160). Härutöver prövas
frågan om företagsbot enligt 36 kap. 7 § BrB. Enligt
uppgift från överåklagaren är inget statsråd
misstänkt för brott. Två personer i Banverkets
förutvarande ledning har delgivits misstanke om
brott. Banverkets nuvarande chef har delgivits att
frågan om företagsbot kan komma att aktualiseras vad
gäller Banverket. Förundersökningen beräknas vara
avslutad under senhösten 1998.
Kommunikationsdepartementets kontakter med Banverket
Den 16 april 1997 ägde ett möte mellan
representanter för Kommunikationsdepartementet,
bl.a. statssekreterare Magnus Persson, och
representanter för Banverkets ledningsgrupp och
styrelsens ordförande, landshövding Gerd Engman, rum
i Kommunikationsdepartementet. Mötet avsåg enligt
minnes-anteckningar som upprättats vid departementet
en s.k. mål- och resultatdialog med Banverket. Vid
mötet avhandlades frågor om Banverkets organisation,
mål- och resultatanalys, internationella åtaganden,
jämställdhet, EU-arbetet, engagemang i
organisationer samt vissa övriga frågor däribland
Öresundsbrons finansiering, Årstabron inom ramen för
det "nya" Dennispaketet, utbyggnad till dubbelspår
vid Falkenberg och Arlandabanan. Däremot
diskuterades inte frågan om tunnelbygget genom
Hallandsåsen.
Att den sistnämnda frågan inte berördes vid
överläggningen den 16 april kommenterades i
Morgonekot den 24 oktober. Två av de närvarande
intervjuades, dels departementstjänstemannen Thomas
Ahlberg, dels Sven Bårström som tidigare tillhört
Banverkets direktion. Ahlberg sade sig anta att "det
var inget som man tyckte var värt att diskutera vid
det tillfället". Enligt Bårström var anledningen
till att problemen med vattenläckorna inte togs upp
vid mötet den 16 april att de redan var kända för
departementet genom den årsredovisning från
Banverket som departementet enligt Bårström hade
tillgång till sedan mars 1997.
Av årsredovisningen för år 1996 (s. 28 f) framgår
bl.a. följande:
Under arbetet är problemen stora med
grundvattenintrång i tunnlarna. Banverket har därför
bl.a. begärt vattendom för att få sänka grundvattnet
under drivningstid inom området för den södra s.k.
randzonen. Banverket avser också att begära ny
vattendom i fråga om ett högre tillåtet
grundvatteninläckage under byggnadstid. Ny vattendom
är nödvändig för att tunneldrivningen ska kunna
fortsätta enligt nuvarande planer. Hallandsåstunneln
bedöms mot bakgrund av här nämnda problem bli dyrare
än beräknat. Storleken på denna kostnadsökning är
beroende av ytterligare tätnings- och
förstärkningsarbeten. Med vissa antaganden om behov
av vissa förstärkningsarbeten kan risken för
kostnadsökningar idag beräknas uppgå till 800
miljoner kronor.
De nyss återgivna uppgifterna om ett mer omfattande
grundvatteninläckage än vad vattendomen tillåter och
den därav följande kostnadsökningen har också
lämnats i Banverkets kvartalsrapport avseende
perioden 1 januari-30 juni 1997, som inkom till
Kommunikationsdepartementet den 20 augusti 1997. Av
denna rapport framgår också att de nämnda
förhållandena kan innebära att betonginklädnad måste
utföras i stora delar av tunneln.
I en debattartikel i Dagens Nyheter den 17 oktober
1997 hävdar Per Kågeson, tidigare rådgivare i
Banverkets ledningsstab, att Banverkets ledning
redan i februari 1997 känt till att tätningsmedlet
Rhoca-Gil skulle komma till användning i
tunnelbygget i Hallandsåsen. Ett avgörande i denna
storleksordning bör också enligt Kågeson ha
diskuterats med Kommunikationsdepartementet.
Kommunikationsministern bestrider i en intervju i
Dagens Nyheter den 18 oktober 1997 att så skulle ha
varit fallet. Uusmann fick först den 1 oktober
kännedom om att Banverket och Skanska använt Rhoca-
Gil i stället för det traditionella tätningsmedlet
cement. Uppgiften hade lämnats av Banverkets
generaldirektör Bo Bylund. Ingen annan på
departementet hade informerats om saken förrän den 1
oktober.
Kommunikationsdepartementets promemoria
Utskottet har frågat vilken betydelse det haft för
tunnelprojektet att Banverket tidvis stått utan
ordinarie generaldirektör och varför utnämningarna
av generaldirektörer tog så lång tid.
Enligt promemorian påbörjades rekryteringen av
efterträdare till Jan Brandbörn så snart det var
beslutat att Brandburn skulle lämna Banverket och
bli chef för Vägverket. Departementet lämnade sitt
förslag till regeringen den 18 augusti 1995,
varefter Monica Andersson den 23 november 1995
förordnades som ordinarie generaldirektör och chef
för Banverket från den 1 januari 1996. Under
vakansen tjänstgjorde Banverkets ställföreträdande
chef Nils-Erik Bergström som generaldirektör.
Monica Andersson entledigades därefter på egen
begäran den 6 mars 1997 från sin tjänst. Hennes
ansökan av den 27 februari föranleddes av att hon
inte ville verkställa ett regeringsbeslut angående
den s.k. Citytunneln i Malmö. Ställföreträdande
generaldirektören Nils-Erik Bergström inträdde
därefter åter i tjänsten som generaldirektör. Redan
i början av mars 1997 lämnade departementet till
regeringen förslag på tänkbara efterträdare till
Monica Andersson. Bo Bylund förordnades den 17 juli
som generaldirektör från den 1 september 1997.
Banverket hade således ingen ordinarie
generaldirektör under tiden den 15 juli-31 december
1995 och den 6 mars-31 augusti 1997. Eftersom
behovet av en ny generaldirektör inte kunde förutses
vid någotdera tillfället, saknades den normala
beredningstiden vid ett generaldirektörsskifte i
dessa fall. Då det gäller så kvalificerade tjänster
som det här är tal om är enligt promemorian en
normal tid från början av tillsättningsförfarandet
till det att tjänsten kan tillträdas cirka ett halvt
år. Kommunikationsdepartementet vill inte föregripa
den vid svarstillfället ännu inte avslutade
förundersökningen, som avsåg att klarlägga vem som
fattat olika beslut och på vilka grunden och med
vilken kunskap detta skett. De flesta beslut, som
fattats under de perioder då ordinarie
generaldirektör saknats, har enligt promemorian
varit av utpräglat teknisk natur och fattats på
regional nivå. Under sådana förhållanden torde
avsaknaden av ordinarie generaldirektör inte ha haft
någon avgörande betydelse för tunnelprojektet.
Utskottet har även frågat vilka informella
kontakter angående tunnelprojektet som förekommit
mellan regeringen och underordnade myndigheter,
främst Banverket, med anledning av tunnelprojektet
och hur dessa kontakter dokumenterats. Enligt
promemorian har inga informella kontakter av det
slag som utskottet efterfrågat förekommit mellan
Kommunikationsdepartementet och Banverket eller
någon annan myndighet.
Skriftliga, formella kontakter har förekommit i
form av Banverkets årsredovisning för år 1996,
daterad den 19 mars 1997, och en rapport i form av
en bilaga till kvartalsrapport 2, som inkom till
departementet den 20 augusti 1997. Härutöver har
till regeringen den 18 juni 1997 från
Vattendomstolen i Växjö överlämnats Banverkets
ansökan om tillstånd till temporärt ytterligare
grundvattensänkning. Detta ärende handläggs inom
Miljödepartementet.
De delar av det skriftliga materialet som citeras i
promemorian har redovisats i det föregående. I
promemorian kommenteras det faktum att regeringen
genom Banverkets årsredovisning i mars 1997 fick
kännedom om problemen med grundvattenläckage och den
fördyring som på grund av detta befarades.
Departementet såg ingen anledning att vidta några
särskilda åtgärder med anledning av detta, eftersom
Banverket fått ett betydande skadestånd från den
tidigare entreprenören och hade ett stort
anslagssparande på anslaget investeringar i
stomjärnvägar, som kunde tas i anspråk för att täcka
fördyringar av tunnelbygget. Därför togs frågan inte
heller upp vid den årliga mål- och resultatdialogen
med Banverket i april 1997.
Utfrågning av kommunikationsministern
Vid en utfrågning med utskottet den 15 april 1998
bilaga B 4 fick kommunikationsministern frågan om
när hon först kom i kontakt med den del av ärendet
som hade att göra med giftutsläppet. Ines Uusmann
svarade att hon fick kännedom om detta den 28 eller
29 september då hon blev uppringd av Banverkets
generaldirektör i samband med att "olyckan" blev
offentlig. I Kommunikationsdepartementet hade man
inte ordnat några speciella arrangemang för att
följa tunnelbygget vid Ines Uusmanns tillträde som
kommunikationsminister. Ej heller hade det
förekommit någon speciell föredragning om
miljöaspekterna vid detta tillfälle. Ärendet i denna
del inklusive ärendet i Vattendomstolen handlades av
Miljödepartementet. Några politiska samtal om
miljödelen av ärendet fördes inte mellan Ines
Uusmann och miljöminister Anna Lindh. Dessa
kontakter ägde rum på tjänstemannanivå. Någon
belysning av ärendet skedde inte vid allmän
beredning i regeringen.
Kommunikationsministern kände inte till att
tätningsmedlet Rhoca-Gil användes vid tunnelbygget
förrrän i slutet av september 1997. Någon kompetens
att diskutera tekniska lösningar eller att göra
bedömningar av tätningsmedlets giftighet fanns inte
i Kommunikationsdepartementet. Enligt Ines Uusmann
var det inte heller en uppgift för
Miljödepartementet att diskutera tekniska lösningar.
Däremot bör alla institutioner och entreprenörer
enligt Ines Uusmann följa miljölagstiftningen. Det
får förutsättas att alla berörda också gör detta.
Bytet av teknik vid tunneldrivningen - övergången
från borrning till traditionell tunneldrivning -
föranledde ingen särskild åtgärd från departementets
sida. Den ökade vatteninträngningen fanns omnämnd i
Banverkets årsredovisning, men den därav följande
kostnadsfördyringen äventyrade inte projektets
fortlevnad.
Beträffande regeringens ansvar ansåg Ines Uusmann
att regeringen inte kan ägna sig åt daglig tillsyn
av användningen av en viss teknik. Det finns en
beslutsordning i svensk statsförvaltning för detta.
Ines Uusmann menade också att generellt kan man inte
betrakta ett nytt tätningsmedel som en ny teknik. En
annan sak är att Rhoca-Gil inte borde ha kommit till
användning vare sig i Hallandsåsprojektet eller i
Gardemoenprojektet i Norge.
På frågan om vakanserna på posten som
generaldirektör i Banverket hade haft någon
betydelse för verkets handläggning av tunnelbygget
svarade kommunikationsministern att det hade funnits
en tillförordnad generaldirektör och en styrelse med
fullt ansvar under de aktuella vakanserna.
Ansvarsfrågan utreds för närvarande dels i den
pågående polisutredningen, dels av
Tunnelkommissionen.
Någon anledning att avbryta projektet hade inte
funnits, menade kommunikationsministern. Fram till
giftkatastrofen fanns det ingenting som tydde på att
förseningarna och fördyringarna skulle vara av den
karaktären att det fanns anledning att avbryta
Västkustbaneprojektet. Det finns i dag ingen
beräkning av kostnaderna för tunneln när den står
fullt färdig.
På frågan om Banverket med departementet
diskuterade kostnadsaspekterna beträffande olika
sätt att täta tunneln svarade Ines Uusmann att
Banverket tog in ett avsnitt om detta i sin
årsredovisning och att frågan om fördyring av
projektet kom upp vid den mål- och resultatdialog
som ägde rum i april 1997. Därvid konstaterades det
att projektet skulle fördyras men att det också
fanns ett stort anslagssparande i
investeringsanslaget. Dessutom kunde ett skadestånd
från Kraftbyggarna användas för ändamålet. I övrigt
var inte frågan aktuell. (Detta uttalande skiljer
sig från vad som tidigare uppgivits från
Kommunikationsdepartementet. Kommunikationsministern
har efter genomgång av utskriften från utfrågningen
till utskottet meddelat att hon missmint sig
beträffande vilken information hon fått och att det
rätta förhållandet angivits i det skriftliga svaret
till utskottet. I sak innebär detta att
Hallandsåsprojektet inte behandlades vid mötet
mellan departementet och Banverket den 16 april.)
Kommunikationsministern sade sig dela miljöminister
Anna Lindhs uppfattning att de förtroendevalda och
myndigheterna måste arbeta hårt för att
återupprätta förtroendet för de beslut med
miljökonsekvenser som fattas framgent. Det finns
också anledning att i större omfattning diskutera
och erkänna att det finns målkonflikter i
infrastrukturprojekt och att man måste göra
avvägningar mellan dessa målkonflikter. När det
gäller allmänhetens förtroende för Banverket menade
Ines Uusmann att det är viktigt att skilja på
ansvaret för det som redan har ägt rum och vad man
bör göra framgent.
Utskottets bedömning
Av underlagsmaterialet framgår följande vad gäller
händelseförloppet fram till månadsskiftet september-
oktober 1997, då verkningarna av tätningsmedlet
Rhoca-Gil blev kända.
Tunnelprojektet är en del av ett omfattande program
för utbyggnad av spårtrafiken, som riksdagen antog
våren 1991. Principbeslutet åtföljdes av en serie
regeringsbeslut under åren 1991-1994 där bl.a. de
ekonomiska och miljömässiga villkoren för projektets
genomförande preciserades. I två domar 1992 och 1994
i Vattendomstolen har Banverket fått tillstånd att
leda bort inträngande grundvatten i tunnlarna. En
tredje ansökan 1997 har senare återtagits av
Banverket.
Utskottet har i sin granskning av ärendet
uppmärksammat det faktum att Banverket under två
ungefär halvårslånga perioder 1995 och 1997 stått
utan ordinarie generaldirektör. Enligt
Kommunikationsdepartementet har vid rekryteringen av
ny generaldirektör beredningen påverkats av att
avgångarna inte i någotdera fallet kunnat förutses.
Rekryteringstiden har dock enligt departementet inte
avvikit från vad som kan anses normalt vid
tillsättning av en så kvalificerad tjänst som det
här är tal om. Departementet anser vidare att
avsaknaden av ordinarie generaldirektör inte torde
ha haft någon avgörande betydelse för
tunnelprojektet, eftersom de flesta beslut under de
här aktuella vakanserna varit av utpräglat teknisk
natur och fattats på regional nivå.
I sin bedömning i denna del av granskningen vill
utskottet anföra följande. Utskottet har vid flera
tillfällen tidigare (se t.ex. bet. 1995/96:KU30 s.
59) framhållit vikten av att regeringen snarast
möjligt återbesätter vakanta tjänster som
generaldirektör eller motsvarande inom
statsförvaltningen. Detta skall dock ske med
iakttagande av den noggrannhet som motiveras av att
tjänsterna skall besättas med de mest kvalificerade
och lämpliga kandidaterna.
I det här aktuella fallet finner utskottet att
tidsutdräkten varit acceptabel, att Banverkets
ledning utövats av en tillförordnad generaldirektör
under rekryteringsperioderna och att den för
verksamheten ansvariga styrelsens arbete vad
utskottet kunnat finna har fortgått utan störningar.
Utskottet finner ingen grund för kritik av
regeringens handläggning av dessa tillsättnings-
ärenden.
Kommunikationsdepartementet har med anledning av en
fråga från utskottet meddelat att kontakterna mellan
departementet och Banverket i det här aktuella
ärendet varit uteslutande formella och skriftliga.
Genom Banverkets årsredovisning för 1996 och
kvartalsrapporter under första halvåret 1997 har
departementet fått kännedom om bl.a. de
kostnadsfördyringar som uppkommit till följd av
tekniska problem med tunneldrivningen respektive
vattenintrång i tunnlarna. Departementet såg ingen
anledning att vidta några särskilda åtgärder med
anledning av detta i vad avser de ekonomiska
konsekvenserna.
Vid utfrågningen inför utskottet har
kommunikationsminister Ines Uusmann bekräftat
uppgiften att hon och departementet först den 1
oktober 1997 fått kännedom om att tätningsmedlet
Rhoca-Gil använts vid tunnelbygget. Enligt
kommunikationsministern är det ingen uppgift för
regeringen att utöva daglig tillsyn av verksamheter
som regeringen underlydande myndigheter genomför på
eget ansvar. Kommunikationsdepartementet saknar
enligt Ines Uusmann kompetens att bedöma olika
tekniska lösningar och deras eventuella
miljöpåverkan. Det är inte heller en uppgift för
Miljödepartementet att göra detta. Enligt
kommunikationsministern får det förutsättas att alla
berörda i ett projekt av det här aktuella slaget
följer miljölagstiftningen.
Utskottet finner mot bakgrund av vad som här
redovisats att det saknas anledning för kritik mot
det sätt på vilket Kommunikationsdepartementet och
kommunikationsministern handlagt ärendet i vad avser
fördyringen av tunnelbygget till följd av de
tekniska problem som uppstod. Eftersom Ines Uusmann
och departementet i övrigt uppenbart inte kände till
att ett giftigt tätningsmedel användes för att
stoppa vatteninträngningen i tunnlarna, finns heller
ingen anledning till kritik i denna del. Utskottet
instämmer i den bedömning av ansvarsförhållandena i
stort som kommunikationsministern gjort i sin
redovisning för utskottet.
Utskottet vill i detta sammanhang framhålla att vad
utskottet här anfört i frågan om fördelningen av
ansvaret mellan regeringen/Kommunikations-
departementet och Banverket grundas på de allmänna
principerna för utskottets granskningsverksamhet och
den kunskap som utskottet haft tillgång till vid
granskningen, bl.a. att inget statsråd har delgivits
misstanke om brott i den pågående förundersökningen.
Utskottet anser sig oförhindrat att, när den
rättsliga prövningen är avslutad, ta upp det här
aktuella ärendet till fortsatt granskning.
Granskningen föranleder i övrigt inget ytterligare
uttalande från utskottet.
4.4 Kommunikationsminister Ines Uusmanns
hantering av statens ägarroll i Posten AB
Ärendet
Granskningsanmälan
I en anmälan, bilaga A 4.14, har begärts att
konstitutionsutskottet skall granska hur statens
ägarroll i Posten AB hanterats av
kommunikationsminister Ines Uusmann. I bilaga till
anmälan har förtecknats 25 ärenden där Posten
Sverige AB ansetts agera i strid med konkurrenslagen
fr.o.m. år 1992 t.o.m. 1997. Granskningen bör enligt
anmälan särskilt inriktas på huruvida regeringen och
det ansvariga statsrådet genom underlåtenhet att
agera medverkat till att Posten AB inte följt
gällande konkurrenslagstiftning.
Konstitutionsutskottets skrivelse till
Regeringskansliet
I en skrivelse den 5 mars 1998 till
Regeringskansliet begär konstitutionsutskottet svar
på följande frågor.
1) Har Konkurrensverkets beslut givit anledning
till några åtgärder från kommunikationsministerns
sida?
2) Hur har statens ägarroll i Posten AB utövats i
detta sammanhang?
Kommunikationsdepartementets promemoria
Statsrådsberedningen har till konstitutionsutskottet
översänt en inom Kommunikationsdepartementet den 20
mars 1998 upprättad promemoria, bilaga A 4.15. I
promemorian anförs följande.
I proposition 1993/94:38 Postlag och en förändrad
verksamhet för Postverket m.m. anförde dåvarande
regering att ombildningen av Postverket från
affärsverk till aktiebolag i första hand innebar
förändringar när det gällde statsmakternas styrning,
kontroll och insyn. Regeringen uttalade att
ombildningen förutsatte styrning i andra former än
dem som används för ett affärsverk. Regeringen angav
att styrningen av ett bolag kunde, förutom genom
lagstiftning, ske genom bestämmelser i
bolagsordningen, genom röstning på bolagsstämman och
genom den av stämman valda styrelsen. Regeringen
menade att Posten AB borde så långt möjligt verka
under samma förutsättningar som vanliga aktiebolag
och att det därmed blev en uppgift för Posten AB:s
styrelse att utforma mål och strategier för
verksamheten. Riksdagen anförde vid behandlingen av
propositionen att statsmakternas styrning och
inflytande över Posten skulle komma att förändras
när Postverket ombildades till bolag. Den föreslagna
postlagen, den ersättning som skulle utgå för
samhällsåtaganden samt det förhållandet att staten
skulle äga bolaget skapade emellertid garantier för
att såväl servicegrad som demokratiskt inflytande
kunde säkerställas. Riksdagen godkände således
regeringens förslag att ombilda Postverket till ett
av staten helägt aktiebolag den 1 mars 1994.
Posten har dels att se till bolagets bästa enligt
aktiebolagslagen och att konkurrera med andra bolag,
dels att tillhandahålla en rikstäckande postservice
till rimliga och enhetliga priser, även där detta är
olönsamt. Denna dubbla roll för Posten har medfört
att nya situationer uppstått på det
konkurrensrättsliga området. Till detta kommer att
den nya konkurrenslagen trädde i kraft så sent som
den 1 juli 1993, endast ett halvår efter
brevmonopolets upphörande. På en sådan marknad med
nya förutsättningar, nya aktörer och ny lagstiftning
är det knappast ägnat att förvåna att viss osäkerhet
råder om inom vilka ramar det nya postbolaget kan
agera. Av den till anmälningen fogade förteckningen
över ärenden framgår också att flera av ärendena
utgörs av ärenden som Posten initierat genom att
begära s.k. icke-ingripandebesked. Att Posten begärt
sådana besked tyder på att Posten haft ambitionen
att följa konkurrenslagstiftningen.
I bilaga 1 kommenteras ärendena i den till anmälan
fogade förteckningen. Som framgår av departementets
bilaga har i förteckningen som separata ärenden
upptagits flera beslut som i själva verket rör samma
ärenden, antingen genom att ett interimistiskt
beslut ersatts med ett slutligt beslut, eller att
ett överklagat beslut ersatts av ett annat beslut.
Mängden ärenden som rör Posten är alltså inte så
stor som förteckningen ger intryck av. Flera av
ärendena är också slutligt avgjorda innan Ines
Uusmann tillträdde som kommunikationsminister. Två
beslut har ändrats i enlighet med Postens yrkanden i
högre instans. Här bör nämnas att Stockholms
tingsrätt den 11 mars 1998 upphävt Konkurrensverkets
förbud för Posten att tillämpa vissa zonrabatter.
Andra ärenden har Konkurrensverket beslutat att
lämna utan åtgärd. Ytterligare andra ärenden är från
tiden före bolagiseringen och avregleringen och har
förlorat aktualitet.
Konstitutionsutskottets frågor
Svar på fråga 1: Nej. Det har såsom ovan redovisats
ankommit på postbolagets styrelse att ta ställning
till de bakomliggande frågorna. Posten har i
samtliga fall efter det att Konkurrensverket
meddelat ett beslut som gått Posten emot följt detta
men i vissa fall begärt prövning i högre instans.
Antalet ärenden har som ovan framhållits sin
förklaring i det osäkra rättsläget.
Konkurrensverkets beslut har därför inte givit
anledning till åtgärder från
kommunikationsministerns sida.
Svar på fråga 2: Regeringskansliet har en
företrädare i postbolagets styrelse och det
förekommer löpande underhandskontakter mellan
Kommunikationsdepartementet och bolagsledningen i
olika frågor. Kontakt direkt föranledd av något
beslut av Konkurrensverket - utöver den som tagits
upp i Konstitutionsutskottets granskningsärende
1996/97:15[1] - har däremot inte förekommit.
Utfrågning i konstitutionsutskottet
Ines Uusmann har vid utskottets utfrågning den 15
april 1998, bilaga B 4, anfört bl.a.:
Förteckningen med 25 ärenden är en lista som går
tillbaka till en period innan Posten var aktiebolag
och innan Posten fungerade på en avreglerad marknad.
Flera av ärendena hör dessutom ihop. Posten AB har
självt initierat ett antal ärenden genom att begära
s.k. icke-ingripandebesked. Inte vid något tillfälle
har Posten gjort någonting annat än att följa de
utslag som har kommit från rättslig instans. Flera
av ärendena är tillkomna före hösten 1994. Hon anser
att det kan betraktas som seriöst och positivt att
detta företag faktiskt vill begära besked i förhand
om var gränserna går för att man skall kunna leva
upp till statsmakternas krav på hög etik och moral.
Posten AB lever med en dubbel roll vilket har
medfört att det uppstått nya situationer på det
konkurrensrättsliga området. Riksdagen har gett
Posten i uppdrag att ha samhällsomfattande service,
samtidigt som man skall agera enligt
aktiebolagslagen på det sättet att man skall arbeta
för en så stor lönsamhet som möjligt. Detta skall
ske med hög etik och moral. Detta har varit
departementets linje i samtliga diskussioner och
samtal med Posten. Det är fullt rimligt att tillåta
att den lagstiftning som finns prövas i de rättsliga
instanser som finns för att det skall kunna bli en
rättspraxis som fungerar bra.
Kommunikationsdepartementet har redan under 1995
gjort en plan för departementets bolag, dvs. Telia,
Posten, Svensk bilprovning och SOS Alarm, för hur de
skulle sköta de kontinuerliga kontakterna, möten och
dialoger, vad gäller ägarfrågorna. När det gäller de
dagliga och veckoliga kontakterna har de inte någon
skriftlig dokumentation. Däremot finns det
naturligtvis i olika personers privata dagböcker
vissa anteckningar. De har dock dokumentation i form
av två stämmotal samt en arbetspromemoria Riktlinjer
och målsättning för Posten AB.
De s.k. stämmotalen
I stämmotalet inför Posten AB:s bolagsstämma 1996
anförs bl.a. följande. Från flera håll har det
efterlysts att staten skall vara tydligare i sitt
utövande av ägarrollen. Regeringen har därför vid
ett flertal tillfällen, bl.a. i 1995 års
budgetproposition och i propositionen Aktiv
förvaltning av statens företagsägande (prop.
1995/96:141) anfört att statens ägande skall utövas
aktivt och professionellt.
Kommunikationsdepartementet har för avsikt att leva
upp till regeringens intentioner avseende det aktiva
ägarskapet. Vår uppgift som ägare är att i dialog
med styrelse och företagsledning medverka till att
Posten genom en stabil ekonomisk utveckling av sin
verksamhet tillgodoser kraven på en långsiktig
kapitalavkastning och förmögenhetstillväxt,
samtidigt som målet om en rikstäckande post- och
kassaservice till enhetliga och rimliga priser
upprätthålls. Ägarskapet kommer vi att utöva genom
förtydliganden i bolagsordningens ändamålsparagraf,
information framförd på bolagsstämman, avtal mellan
staten och Posten avseende den grundläggande post-
och kassaservicen samt genom en kontinuerlig dialog
mellan ägaren, styrelsen och bolagsledningen.
Postens ekonomiska mål skall för det kommande året
vara att skapa förutsättningar för en långsiktig
tillväxt av det egna kapitalet för att nå en
soliditet som medger utdelning. Postens dubbla mål,
samhällsmål och lönsamhetsmål, kan ibland kollidera.
Att styra ett bolag med dubbla målsättningar är en
inte helt enkel uppgift. Därför är en tät och
förtroendefull dialog mellan ägare, styrelse och
ledning av särskild betydelse. Statliga bolag bör
bedriva sin verksamhet på ett sätt som motsvarar
högt ställda krav på etik och moral.
I det s.k. stämmotalet Riktlinjer och målsättning
för Posten AB som överlämnades till styrelsen i
samband med ordinarie bolagsstämma i Posten AB den
13 juni 1997 anförs bl.a. följande. Syftet med
dokumentet är att ge information och tydliggöra
ägarens syn på verksamhetens inriktning samt
säkerställa en bra kommunikation mellan
representanter för ägare, styrelse och
bolagsledning. Dokumentet avser att övergripande
belysa ägarens förväntningar och krav på bolaget.
Den grundläggande strategin skall vara att
tillhandahålla tjänster så att i landet alla kan nå
alla med meddelanden, varor och betalningar, att de
statliga uppdragen utförs på ett effektivt sätt med
hög servicenivå, att vara ledande avseende kvalitet
och utveckling inom sitt verksamhetsområde, att
annan verksamhet än kärnverksamhet kan bedrivas om
denna kompletterar kärnverksamheten, bidrar till
lönsamheten och sker under rimligt risktagande.
Kommunikationsministerns svar den 28 december 1995
på fråga 1995/96:161
Margitta Edgren har frågat mig vilka initiativ jag
avser att vidta för att säkra den konkurrens som
Posten AB:s handlingssätt förhindrar.
Det har under de senaste åren uppstått en debatt
kring Posten AB:s agerande på postmarknaden. I olika
sammanhang har det framförts att bolaget borde vara
återhållsamt och inte bemöta konkurrensen fullt ut.
Posten AB borde enligt detta resonemang exempelvis
inte utnyttja möjligheten att genom sin prissättning
bemöta konkurrensen från andra brevoperatörer som
agerar inom begränsade geografiska områden (främst
City Mail AB).
Att bedöma om Posten AB:s agerande står i strid med
gällande konkurrenslagstiftning ankommer, som på
alla andra oreglerade marknader, i första hand på
Konkurrensverket. Konkurrensverket har vid ett antal
tillfällen ansett att Posten AB missbrukat sin
dominerande ställning. Detta är givetvis något som
från ägarens ståndpunkt är olyckligt.
Kommunikationsdepartementet har och kommer även
framdeles att ta upp konkurrensfrågorna med Posten
AB:s styrelse. Antalet ärenden hos Konkurrensverket
skall dock ses mot bakgrund av att postmarknaden
nyligen avreglerats.
Konstitutionsutskottets tidigare uttalande
Konstitutionsutskottet uttalade i betänkande
1994/95:KU30 s. 96 Granskning av statsrådens
tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning
bl.a. följande när det gällde utövandet av statens
ägande.
Utskottet anser det angeläget att en tydlig policy
utvecklas för hur ägandet skall utövas i statligt
ägda företag. Från de utgångspunkter som utskottet i
detta sammanhang har att beakta är det av betydelse
att skriftliga riktlinjer utformas för hur ägandet
skall utövas av statsråden och övriga företrädare
för regeringskansliet. Rutiner bör utvecklas som gör
det möjligt att följa viktigare händelseförlopp och
att granska vilka kontakter som förevarit mellan
bolagsledningar och berörda departement i frågor av
större betydelse. Utskottet vill understryka vikten
av att ställningstaganden i ärenden som behandlas på
bolagsstämmor och i andra viktigare frågor
dokumenteras. Här bör erinras om vad utskottet
uttalat i ett tidigare granskningsärende (bet.
1991/92:KU30 s. 70), nämligen "att det är önskvärt
med mera uttryckliga direktiv och dokumentation i
frågor som avser statens företrädare på
bolagsstämmor eller i andra sammanhang". Inom ramen
för ägarpolicyn bör vidare ingå att staten skall ha
en aktiv och initierande roll i fråga om val av
styrelseledamöter.
Utskottets bedömning
Av utredningen framgår att flera av ärendena på den
till anmälan fogade förteckningen hänför sig till en
tid innan Ines Uusmann var kommunikationsminister.
Vidare framgår att flera av de i förteckningen
angivna ärendena egentligen avser ett och samma
ärende men i olika skeden, t.ex. interimistiskt
beslut, slutligt beslut samt ärende som överklagats
till högre instans. Flera ärenden har initierats av
Posten genom begäran om s.k. icke-ingripandebesked.
Syftet med de två s.k. stämmotalen har enligt vad
som framgår av dessa varit att ge information och
tydliggöra ägarens syn på verksamhetens inriktning
samt säkerställa en bra kommunikation mellan
representanter för ägare, styrelse och
bolagsledning. Dokumenten avser att övergripande
belysa ägarens förväntningar och krav på bolaget.
Enligt utskottet har inget framkommit som
föranleder något särskilt uttalande från utskottets
sida.
4.5 Statsrådet Leif Pagrotskys roll i
samband med export av Boforskomponenter
till Indien
Ärendet
I en anmälan till utskottet anförs att
krigsmaterielinspektören i december 1996 godkänt
export via företaget Mipro av Boforskomponenter
avsedda för granatgeväret Carl Gustaf till Indien,
trots den indiska regeringens bojkott av Bofors. I
anmälan frågas bl.a. huruvida de sedan 1990
ansvariga statsråden informerats om att den aktuella
materielen är tillverkad av Bofors och att
leveranserna därmed sker i strid med den indiska
regeringens bojkott. Anmälan bifogas, bilaga A
4.16. Med anledning av anmälan har utskottet från
Statsrådsberedningen inhämtat en promemoria, som
upprättats inom Utrikesdepartementet. Promemorian är
i sin helhet sekretessbelagd.
Allmän bakgrund
Förenade Fabriksverken (FFV) ingick 1976 avtal med
Indien om export och licenstillverkning av
granatgeväret Carl Gustaf.
Den 26 juni 1986 gav regeringen Bofors tillstånd
att exportera 410 fälthaubitsar (FH 77 B) m.m. till
Indien till ett värde av 8,4 miljarder kronor.
Frågan om Bofors utnyttjat mellanhänder (middle
men) och betalat ut mutor till dessa ventilerades
från tid till annan redan under den tid
förhandlingarna om affären fördes. Dessa
diskussioner fördes delvis på regeringsnivå, bl.a.
vid samtal mellan premiärminister Rajiv Gandhi och
statsminister Olof Palme i oktober 1985 och i
januari 1986.
I ett brev den 10 mars 1986 till statssekreteraren
i det indiska försvarsdepartementet försäkrade
Bofors att man inte hade någon särskild
representant/agent anställd i Indien i syfte att
vinna kontraktet i fråga. I brevet tillades att
Bofors utnyttjade ett indiskt företag "for
administrative services".
I april 1987 framfördes i ett inslag i Dagens eko
uppgifter om att Bofors med hjälp av mutor skulle ha
"tagit hem" Indienordern. I inslaget uppgavs bl.a.
att Bofors under år 1986 skulle ha gjort stora
utbetalningar till personer med bankkonton i
Schweiz. I ett uttalande av Bofors följande dag
förnekades påståendet om mutor. Indien begärde
senare att den svenska regeringen skulle undersöka
saken, informera ambassaden och vidta erforderliga
åtgärder. Regeringen uppdrog den 29 april 1987 till
RRV att göra en revisionell granskning av en rapport
som Bofors lämnat till den indiska ambassaden i
vilken den tidigare lämnade uppgiften om att Bofors
inte använt sig av mellanhänder upprepats.
Av den öppna delen av RRV:s rapport framgick bl.a.
att det inte fanns några avtal om provisioner, att
lokala kontakter utnyttjats men att dessa avvecklats
innan förhandlingarna slutförts och att dessa
"avvecklingskostnader" uppgått till 170-250 miljoner
kronor samt att slutbetalningen skedde under 1986.
(Källa: 1989/90:KU30)
Den indiska regeringens bojkott av Bofors
1989 förlorade kongresspartiet parlamentsvalet, som
till stor del präglats av korruptionsfrågan. En
konsekvens av valutgången var att premiärminister
Rajiv Gandhi fick avgå. Den nye premiärministern
V.P. Singh deklarerade i december 1989 att Indien
skulle bojkotta Bofors med anledning av Bofors
vägran att berätta vilka som tagit emot de 326
miljoner kronor som Bofors medgett att man betalat
ut till olika mellanhänder. Ett formellt beslut om
embargo mot Bofors och dess produkter fattades
därefter.
1990 inleddes i Indien en brottsutredning med
anledning av dessa uppgifter och ett flertal
bankkonton i Schweiz spärrades. Den indiska
regeringen begärde att banksekretessen skulle brytas
så att dokumentation kunde lämnas ut beträffande de
aktuella bankkontona. Först i januari 1997
överlämnades den efterfrågade dokumentationen till
Indien. I maj 1997 anklagade den indiska
rikskriminalen 14 personer, däribland framlidne
premiärminister Rajiv Gandhi, för korruptionsbrott.
Enligt uppgift i Dagens Nyheter den 28 augusti 1997
pågår sedan senaste årsskiftet hemliga samtal mellan
Bofors och den indiska regeringen med syftet att
undanröja det vapenembargo som infördes 1990.
Uppgiften har bekräftats i en intervju av Bofors
informationschef Anders Florenius. Enligt det
indiska försvarsdepartementet är ett villkor för
hävandet av embargot att Bofors medverkar till att
klarlägga de föregivna mutaffärerna. Den indiska
regeringen vill också att Bofors kompenserar den
indiska staten för de 326 miljoner kronor som
utbetalats av Bofors i form av s.k. provisioner.
Från indisk sida hävdas att de indiska
skattebetalarna bekostat Bofors utgifter för de s.k.
provisionerna, eftersom dessa bakats in i
totalpriset på haubits-affären.
Export av Boforskomponenter till Indien via Mipro
Enligt uppgifter i massmedia och i skriftliga svar
på skriftliga frågor i riksdagen (1996/97:678 resp.
687) den 1 augusti 1997 har viss export till Indien
av krigsmateriel, som tillverkas av Bofors, ägt rum
med företaget Mipro som mellanhand. Fyra tillstånd
för utförsel av Boforsmateriel har beviljats Mipro
sedan den 1 februari 1996, då Inspektionen för
strategiska produkter (ISP) ersatte den tidigare
Krigsmaterielinspektionen. I två fall har enligt
uppgifter i massmedierna tillstånden avsett
komponenter till granatgeväret Carl Gustaf till ett
värde av 375 000 kr. Två av tillstånden har avsett
komponenter till fälthaubits FH 77 B. Enligt uppgift
i Dagens Nyheter den 29 augusti 1997 har det totala
värdet av exporten uppgått till 1,5 miljon kronor.
De exporterade komponenterna har varit optik till
granatgevär resp. elektronik till fälthaubitsar.
Mipro, som enligt Aftonbladet den 4 juli 1997 ägs
av dess VD och en styrelseledamot, ägdes tidigare av
svenska staten genom FFV Holding. Företaget köptes
ut av två personer, då Bofors och FFV slogs samman
till en koncern år 1990. Mipro har 25 anställda vid
sin fabrik i Sundbyberg. Företaget tillverkar främst
ammunitionsdelar till svenska vapensystem, bl.a.
granatgevär Carl Gustaf.
Mottagare av den här aktuella exporten till Indien
har varit det statsägda företaget Ordnance Factory,
som tillverkar granatgeväret Carl Gustaf på licens i
Indien.
Regeringens kännedom om exporten
Statsrådet Leif Pagrotsky, som inom regeringen är
ansvarig för krigsmaterielfrågor, har den 1 augusti
1997 lämnat skriftliga svar på skriftliga frågor
från Birger Schlaug (mp) (1996/97:678) resp. Eva
Zetterberg (v) (1996/97:687) angående
krigsmaterielexport till Indien. Enligt Pagrotskys
svar till Birger Schlaug har varken Bofors eller
Mipro lämnat någon särskild information till
regeringen om de ansökningar om utförseltillstånd
som Mipro lämnat till ISP sedan den 1 februari 1996.
I sitt svar till Eva Zetterberg meddelade Pagrotsky
att han, då han svarade på frågor i massmedierna i
juli 1996, inte var informerad om att ISP tidigare,
under våren 1996, beviljat utförseltillstånd för
komponenter till granatgeväret Carl Gustaf.
Exportkontrollrådets kännedom om exporten
I en skriftlig fråga (1996/97:739) till statsrådet
Leif Pagrotsky har Birger Schlaug den 4 augusti 1997
frågat om Pagrotsky avsåg att vidta några åtgärder
med anledning av att krigsmaterielinspektör Staffan
Sohlman inte hade rådfrågat Exportkontrollrådet om
de aktuella Indienaffärerna. I sitt svar den 18
augusti meddelade Pagrotsky att några åtgärder inte
var aktuella. Pagrotsky sade sig ha "förstått att
information om bl.a. Mipro och Indien fortlöpande
har lämnats till Exportkontrollrådet".
I en debattartikel i Dagens Nyheter den 28 augusti
har Birger Schlaug förnekat att Exportkontrollrådet
fått den information som Pagrotsky åsyftat i sitt
frågesvar. Schlaug hänvisade i artikeln till ett
hemligstämplat protokoll upprättat vid ISP. Enligt
Schlaug nämns Bofors inte vid namn i det aktuella
sammanhanget. Sju av Exportkontrollrådets ledamöter
som intervjuats i Aftonbladet hade svarat nej på
frågan om de kände till att Bofors exporterar
krigsmateriel till Indien via en mellanhand.
Frågor till regeringen
Med anledning av anmälan har utskottet ställt frågor
till regeringen om vilka beslut angående tillstånd
till utförsel till Indien av krigsmateriel
tillverkad vid Bofors som fattats sedan 1990, vilken
information som i förekommande fall lämnats till
vederbörande statsråd om materielens ursprung och om
Indiens bojkott samt om någon information om
tillstånd till export via mellanhänder lämnats till
den indiska regeringen.
Frågorna har besvarats i en promemoria från
Statsrådsberedningen, upprättad inom
Utrikesdepartementet och daterad den 8 januari 1998.
Promemorian har av UD belagts med sekretess enligt 2
kap. 1 § och 8 kap. 6 § sekretesslagen (1980:100).
Utskottet har inte funnit anledning att inta någon
annan ståndpunkt i fråga om sekretessbedömningen än
regeringen.
Utskottets bedömning
Av det öppna materialet har framgått att viss export
till Indien har ägt rum av krigsmateriel som
tillverkats av Bofors och som förmedlats av
företaget Mipro AB. Utförseln har skett trots att
den indiska regeringen år 1990 infört embargo mot
Boforstillverkade produkter. Bakom detta beslut låg
indiska mutanklagelser mot Bofors i samband med
export av fälthaubitsar till Indien under 1980-
talet.
Utskottet konstaterar att det inte finns några
formella hinder mot att anlita mellanhänder vid
export av krigsmateriel, förutsatt att det
exporterande företaget erhållit tilllstånd för
utförsel i vederbörlig ordning.
Med hänsyn till den sekretess som föreligger i
ärendet, kan utskottet här inte gå närmare in på
vilka beslut som fattats angående utförseltillstånd
eller vilken information som ansvariga svenska
statsråd eller den indiska regeringen fått angående
den här aktuella exporten.
Utskottet konstaterar på basis av den information
utskottet inhämtat, att det saknas grund för
konstitutionell kritik vad gäller handläggningen i
Sverige av det här aktuella ärendet.
Granskningen föranleder i övrigt inget ytterligare
uttalande av utskottet.
5 Vissa frågor med anknytning till
rikets säkerhet
5.1 Regeringens föreskrifter om
Säkerhetspolisens register
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 5.1, har till
konstitutionsutskottets granskning anmälts
regeringens reglering av SÄPO:s
registreringsverksamhet genom hemliga föreskrifter.
I anmälan påpekas att enligt Registerutredningen
(SOU 1997:65) meddelade regeringen hemliga
föreskrifter den 3 december 1981 för att ge
vägledning åt SÄPO vid anteckningar i SÄPO-
registret. Anmälaren anför att uppenbarligen flera
personer, även efter 1981, på grundval av uppgifter
som lämnats ut från SÄPO:s register blivit av med
arbeten eller inte erhållit tjänster som de annars
varit väl meriterade för. Han hemställer att
utskottet granskar de hemliga föreskrifterna utifrån
om de stått i överensstämmelse med gällande
författningar eller eljest innehållit sådant som
inte är godtagbart i ett demokratiskt samhälle.
Utskottet bör även granska huruvida flera hemliga
föreskrifter av denna art meddelats av regeringar
från tiden efter det att förbud mot
åsiktsregistrering skrevs in i regeringsformen och
hur i så fall dessa förhållit sig till förbudet mot
åsiktsregistrering och det demokratiska samhällets
krav. Enligt anmälaren bör granskningen i synnerhet
gälla hur föreskrifterna beaktat förhållandet till 2
kap. 2 § RF om medborgarnas skydd mot tvång att ge
till känna åskådning i politiskt, religiöst,
kulturellt eller annat sådant hänseende samt 2 kap.
3 § RF om skydd mot politisk åsiktsregistrering
eller om föreskrifterna medgett registrering av
deltagande i öppet och legitimt politiskt arbete för
politiska partier som ställt upp i allmänna val
eller annars öppnat för registerverksamhet som
strider mot demokratins principer.
Till grund för granskningen har statssekreteraren i
Justitiedepartementet Kristina Rennerstedt vid två
tillfällen lämnat redogörelser inför utskottet
beträffande regeringens föreskrifter för
Säkerhetspolisens register. Något ytterligare
underlag för granskningen har utskottet inte
inhämtat.
Redogörelsen för utskottets bedömning har
disponerats i skilda avsnitt så att ett särskilt
avsnitt avser mandatperioden 1991-1994. Detta
förklaras av att två av utskottets ledamöter på
grund av jäv inte deltagit i den delen av
granskningen.
Gällande grundlagsbestämmelser
Förbud mot åsiktsregistrering m.m.
Enligt 2 kap. 2 § regeringsformen (RF) är varje
medborgare gentemot det allmänna skyddad mot tvång
att ge till känna sin åskådning i politiskt,
religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende.
Han är därjämte gentemot det allmänna skyddad mot
tvång att delta i sammankomst för opinionsbildning
eller i demonstration eller annan meningsyttring
eller att tillhöra politisk sammanslutning,
trossamfund eller annan sammanslutning för åskådning
som avses i första meningen.
I 2 kap. 3 § första stycket RF stadgas att
anteckning om medborgare i allmänt register inte
utan hans samtycke får grundas enbart på hans
politiska åskådning.
Bestämmelsen i 2 kap. 2 § om de "negativa
opinionsfriheterna" fick sin nuvarande lydelse genom
1976 års grundlagsreform och trädde i kraft den
1 januari 1977. Bestämmelsen i 2 kap. 3 § om förbud
mot åsiktsregistrering tillkom i samband med nämnda
reform och trädde i kraft samma datum.
När det gäller 2 kap. 3 § anförs i
Holmberg/Stjernquists kommentar till grundlagarna
(s. 84 f.) att till grund för bestämmelsen ligger
uppfattningen att åsiktsregistrering utan anknytning
till farhågor för brottslig handling inte skall få
förekomma, men att en viss form av registrering
måste vara tillåten till skydd för det demokratiska
samhällsskicket. Man har enligt kommentaren här
syftat på det s.k. SÄPO-registret, som förs inom
Rikspolisstyrelsen för den särskilda
polisverksamheten för hindrande och uppdagande av
brott mot rikets säkerhet. I kommentaren påpekas
vidare att paragrafen fick sin slutliga avfattning
under departementsbehandlingen med anledningen av
ett påpekande i ett remissyttrande (prop.
1975/76:209 s. 243). Justitieministern anförde (s.
118):
En regel av denna lydelse innebär bl.a. att ett
register där en person finns antecknad på någon
grund som saknar varje samband med politisk
åskådning inte får kompletteras med en anteckning om
den registrerades åskådning i sådant hänseende. I
detta fall får en anteckning av senast nämnt slag
nämligen anses vara helt självständig och därmed
grundad enbart på den antecknades åskådning.
Bestämmelsen utgör däremot inte något hinder mot att
anteckningar t.ex. om partitillhörighet tillförs ett
register över personer som på andra grunder än
enbart sin politiska åskådning kan betraktas som
säkerhetsrisker. Grunden för anteckningen är i detta
fall att vederbörande med hänsyn till samtliga
förekommande omständigheter anses utgöra en sådan
risk.
I Holmberg/Stjernquists kommentar påpekas vidare att
förbudet bara gäller anteckning som görs utan den
registrerades samtycke. Av 2 kap. 22 § RF framgår
att förbudet inte gäller utländsk medborgare.
Kungörande av lagar och andra författningar
Enligt 8 kap. 19 § RF skall beslutad lag utfärdas av
regeringen utan dröjsmål och kungöras så snart det
kan ske. Även förordningar skall kungöras så snart
det kan ske, om inte något annat föreskrivs i lag.
I 1 § lagen (1976:633) om kungörande av lagar och
andra författningar anges att författningar som har
beslutats av riksdagen, regeringen eller kyrkomötet
eller av en myndighet under regeringen, riksdagen
eller kyrkomötet skall kungöras enligt denna lag, om
inte annat följer av 2 §.
Enligt 2 § 1 skall i fråga om andra författningar än
lagar 4-9 §§ inte tillämpas på en författning som på
grund av sekretesslagen inte får lämnas ut till
envar. Bestämmelsen innebär bl.a. att en förordning
som utfärdas av regeringen och för vilken det råder
sekretess inte behöver kungöras i Svensk
författningssamling.
Säkerhetspolisens registreringsverksamhet
Säkerhetspolisen
Enligt 7 § andra stycket polislagen (1984:387) kan
regeringen uppdra åt Rikspolisstyrelsen (RPS) att
leda polisverksamhet för att förebygga och avslöja
brott mot rikets säkerhet. Regeringen kan också
uppdra åt RPS att i särskilda hänseenden leda annan
polisverksamhet. När RPS leder polisverksamhet skall
vad som i lag eller annan författning föreskrivs om
polismyndighet i tillämpliga delar gälla även RPS.
Med stöd av bestämmelsen i 7 § polislagen har
regeringen uppdragit åt RPS att leda polisverksamhet
för att förebygga och avslöja brott mot rikets
säkerhet. Att RPS har denna uppgift framgår av 4 §
förordningen (1989:773) med instruktion för RPS. I
denna bestämmelse föreskrivs vidare att RPS också
leder, även om verksamheten inte avser att förebygga
eller avslöja brott mot rikets säkerhet,
polisverksamhet i fråga om
1. terroristbekämpning,
2. bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den
centrala statsledningen eller som har samband med
statsbesök och liknande händelser samt
3. annat personskydd i den utsträckning som
styrelsen bestämmer.
Den polisverksamhet som beskrivs i 4 § bedrivs vid
Säkerhetspolisen (SÄPO).
Av 1 § instruktionen för RPS framgår att SÄPO hör
till RPS.
Enligt 5 § instruktionen skall SÄPO också fullgöra
de uppgifter som RPS har att utföra enligt
säkerhetsskyddslagen (1996:627) och
säkerhetsskyddsförordningen (1996:633). Därutöver
skall SÄPO svara för den beredskapsplanering som RPS
har att utföra samt lämna tekniskt biträde åt
polisväsendet i den utsträckning som det är lämpligt
med hänsyn till verksamhetens art.
Bestämmelser i olika författningar som reglerar
polisens verksamhet gäller i huvudsak även för SÄPO.
Till skillnad från vad som är fallet i många andra
länder är alltså den civila svenska
säkerhetstjänsten fast integrerad i polisväsendet
(SOU 1997:65 s. 240).
Säkerhetspolisens register
Enligt 1 § polisregisterlagen (1965:94) är lagen
tillämplig på register som förs hos
Rikspolisstyrelsen eller någon annan polismyndighet
för att tjäna till upplysning om brott, för vilken
någon har misstänkts, åtalats eller dömts, eller om
någons personliga förhållanden i övrigt. Lagen är
sålunda tillämplig på SÄPO:s register.
Av 1 § polisregisterkungörelsen (1969:38, omtryck
1996:709) framgår att denna dock inte är tillämplig
på SÄPO:s register. Där anges att särskilda
föreskrifter gäller för register avsedda för den
särskilda polisverksamheten för hindrande och
uppdagande av brott mot rikets säkerhet m.m.
Särskilda föreskrifter om SÄPO-registret fanns
tidigare i 2 § personalkontrollkungörelsen
(1969:446). Kungörelsen upphävdes den 1 juli 1996. I
2 § kungörelsen angavs att det för den särskilda
polisverksamheten för hindrande och uppdagande av
brott mot rikets säkerhet m.m. förs polisregister
vid säkerhetsavdelningen inom RPS. I detta register
fick RPS anteckna uppgifter som behövdes för den
särskilda polisverksamheten. Vidare angavs att i
polisregister som avsågs i bestämmelsen fick
anteckning inte göras enbart av det skälet att någon
genom tillhörighet till organisation eller på annat
sätt gett uttryck för politisk uppfattning. Närmare
bestämmelser om tillämpningen av denna föreskrift
meddelades av regeringen (sistnämnda mening tillkom
genom en ändring år 1972).
Föreskrifterna om SÄPO-registret i 2 §
personalkontrollkungörelsen har den 1 juli 1996
flyttats över till 5 a § instruktionen för RPS
(1989:773). I denna bestämmelse anges att för SÄPO:s
verksamhet förs polisregister. I detta register får
RPS anteckna de uppgifter som behövs för
verksamheten. Därutöver anges att i ett sådant
polisregister får anteckning inte göras enbart av
det skälet att någon genom tillhörighet till
organisation eller på annat sätt gett uttryck för en
politisk uppfattning.
För tillämpningen av den tidigare gällande 2 §
personalkontrollkungörelsen har regeringen meddelat
såväl öppna som hemliga föreskrifter. De nu gällande
öppna föreskrifterna meddelades genom ett kungligt
brev den 22 september 1972 och de gällande hemliga
föreskrifterna genom en förordning den 3 december
1981. Hemliga föreskrifter meddelades första gången
den 27 april 1973. De ersattes av den ännu gällande
förordningen, som meddelades den 3 december 1981.
Däremellan gjordes ingen ändring av föreskrifterna.
Förordningen den 3 december 1981 har ändrats fem
gånger. Detta skedde senast i februari 1993.
Regeringens öppna föreskrifter
Som berörts ovan meddelades i september 1972 öppna
föreskrifter om tillämpningen av bestämmelsen 2 §
personalkontrollkungörelsen om förbud mot anteckning
i registret enbart av det skälet att någon genom
tillhörighet till organisation eller på annat sätt
givit uttryck för politisk uppfattning.
I föreskrifterna konstateras att det i vårt land
finns organisationer och grupper som bedriver
politisk verksamhet som innebär att våld, hot eller
tvång utnyttjas eller kan komma att utnyttjas som
medel för att uppnå de politiska syftena.
Vidare anges att vissa organisationer i antaget
program har angivit att organisationen skall verka
för att omvandla samhället med våld. En stor del av
sådana organisationers medlemmar kan emellertid
antas aldrig komma att medverka till att vad som
sålunda uttalas i programmet förverkligas. Enbart
tillhörigheten till en sådan organisation skall
därför inte utgöra skäl att anteckna någon i
säkerhetsavdelningens polisregister. Anteckning får
dock ske, om någon medlem i eller sympatisör med
sådan organisation genom sina åtgärder har givit
anledning till misstanke att han kan vara beredd att
delta i verksamhet som innebär fara för rikets
säkerhet eller som syftar till att med våld förändra
det demokratiska statsskicket eller påverka rikets
ställning som oberoende stat.
I föreskrifterna anges därutöver att det finns
organisationer och grupper som kan befaras här i
riket eller i andra stater bedriva eller ha bedrivit
politisk omstörtningsverksamhet vari ingår
utnyttjande av våld, hot eller tvång som medel.
Uppgift om medlem i eller sympatisör med sådan
organisation eller grupp skall antecknas i
säkerhetsavdelningens register.
Regeringens hemliga föreskrifter
I de hemliga föreskrifterna ges mer preciserade
anvisningar för i vilka fall registrering får ske av
medlemmar i eller sympatisörer med grupper eller
organisationer som enligt antaget program skall
verka för att omvandla samhället med våld.
Av de redogörelser som statssekreteraren i
Justitiedepartementet har lämnat till utskottet har
bl.a. framgått att föreskrifterna inte har utgjort
eller utgör grund för registering av medlemmar i
eller sympatisörer med något riksdags-parti.
Utredningar
Den parlamentariska nämnden i Wennerströmärendet
Avslöjandet av spionen Wennerström föranledde att en
parlamentarisk nämnd tillsattes med uppgift att
bl.a. överväga principiella riktlinjer för
handläggningen av säkerhetsfrågor. De riktlinjer som
nämnden sedermera drog upp i sitt utlåtande (SOU
1968:4) kom att ligga till grund för
personalkontrollkungörelsen.
Här följer en sammanfattning av nämndens förslag
(källa: SOU 1990:51):
- Bestämmelserna om personalkontroll borde inte
längre vara hemliga.
- De tjänster för vilka personalkontroll skulle få
äga rum borde bli färre och delas in i två
riskklasser.
- Utöver vad som följde av
polisregisterlagstiftningen borde inte heller i
fortsättningen gälla några begränsningar i fråga om
vad som skulle få antecknas i säkerhetspolisens
register, men däremot borde liksom tidigare gälla
restriktiva bestämmelser för att uppgifter skulle få
lämnas ut från registret.
- Bestämmelserna om utlämnande borde ändras så att
uppgifter om en persons medlemskap i ett visst parti
inte alltid skulle få lämnas ut; sådana frågor borde
prövas från fall till fall i rikspolisstyrelsens
styrelse.
- Utlämnandekontrollen borde förstärkas genom att
fler parlamentariska ledamöter än tidigare skulle
delta i styrelsens beslut om utlämnande av
uppgifter.
- Den kontrollerade borde i största möjliga
utsträckning beredas tillfälle att yttra sig över
det utredningsmaterial som framkommit.
Den särskilde utredaren Carl Lidbom
Regeringen gav genom ett beslut den 27 oktober 1988
Carl Lidbom i uppdrag att göra en genomlysning av
den polisiära säkerhetstjänsten. Uppdraget
avslutades med en rapport om SÄPO:s arbetsmetoder
(SOU 1989:18), som föreligger i en öppen och en
hemlig version.
I sin rapport lämnade Carl Lidbom bl.a. synpunkter
på den rådande ordningen för personalkontroll. Han
anförde härvid bl.a. (s. 99) att han var tveksam
till värdet av många av de uppgifter om de
kontrollerades aktiviteter med politisk anknytning,
som registrerades i SÄPO-registret i linje med
regeringens föreskrifter för detta. Han konstaterade
att uppgifterna bl.a. kunde röra medlemskap i
extrema politiska organisationer och olika
förehavanden som har samband därmed. Enligt Carl
Lidbom kunde givetvis sådana uppgifter under vissa
förhållanden ha betydelse för bedömningen av den
kontrollerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt.
Han påpekade att registreringar av detta slag dock
är ytterst integritetskänsliga och ligger nära
gränsen för vad som kan anses tillåtet med hänsyn
till det grundlagsfästa förbudet mot
åsiktsregistrering. Till detta kom att uppgifter om
politiska aktiviteter som förekom i SÄPO-registret i
många fall var tämligen gamla. Enligt Carl Lidbom
hänförde sig uppgifterna ofta till en tid då
aktiviteten bland extrema politiska grupper var
betydligt högre och tillmättes större betydelse med
avseende på rikets säkerhet än vad som nu var
fallet.
Carl Lidbom anförde vidare att (s. 100) att han var
medveten om att en viss registering av politiska
aktiviteter inom extremiströrelserna fortfarande
hade en funktion att fylla i skyddet för rikets
säkerhet. Han ansåg dock inte att det fanns skäl att
registrera andra än sådana som genom brottsligt
beteende eller på något annat påtagligt sätt visat
att de utgjorde en fara för säkerheten. I övrigt
borde den registrering med politisk anknytning som
fortfarande förekom kunna upphöra och äldre
uppgifter gallras. Om det i ett
personalkontrollärende förekom uppgifter av intresse
som inhämtats inom ramen för kontraspionaget eller
terroristbekämpningen borde de enligt Carl Lidbom
liksom dittills kunna lämnas ut.
Carl Lidbom anförde också (s. 105) att enligt hans
uppfattning borde man inskränka registreringarna av
politiska aktiviteter till personer som genom
brottsligt beteende eller på något annat påtagligt
sätt visat att de utgör säkerhetsrisker. Detta
innebar att det inte längre skulle vara tal om någon
systematisk registrering av personer på grund av
deras politiska aktiviteter. Hans bedömning var att
de hemliga föreskrifterna borde upphävas. SÄPO
skulle i stället själv från fall till fall pröva
registreringsfrågan mot bakgrund av offentliga
författningsbestämmelser.
Yttrande från Justitiekanslern
Regeringen beslutade den 16 augusti 1988 att uppdra
åt Justitiekanslern (JK) att utreda om otillåten
åsiktsregistrering hade förekommit hos SÄPO efter år
1969. JK avlämnade i januari 1990 sitt yttrande.
Yttrandet föreligger i en öppen och en hemlig
version.
Bakgrunden till regeringens beslut var att det hade
förekommit uppgifter som antydde att otillåten
åsiktsregistrering bedrevs eller hade bedrivits vid
SÄPO efter år 1969. Det rörde sig dels om uppgifter
i en tidningsartikel, enligt vilka posttjänstemän
skulle ha anmodats lämna upplysningar om
tidningsprenumeranter till SÄPO, dels påståenden av
en tidigare tjänsteman vid SÄPO om att otillåten
åsiktregistrering skulle ha skett efter
personalkontrollkungörelsens tillkomst.
I anslutning till uppdraget mottog JK 14 skrivelser
från allmänheten som rörde SÄPO:s registrering.
Flera av dem prövades genom särskilda beslut av JK i
april 1989. Beträffande övriga gavs besked i
yttrandet till regeringen. JK hade därvid gjort
kontroll för vart och ett av dessa fall mot
innehållet i SÄPO:s register. Beträffande
registreringar som hade skett med stöd av
föreskrifterna för tillämpningen av
personalkontrollkungörelsens bestämmelse om förbud
mot åsiktsregistrering hade registreringar och akter
granskats beträffande en tiondel av
registreringarna. JK hade vidare gått igenom beslut
av RPS:s styrelse om utlämnande av uppgifter ur
SÄPO:s register för tiden den 1 oktober 1969-31
december 1970 och den 1 januari 1976-februari 1989.
Därutöver hade JK gjort en granskning av akter som
hörde till 1 000 slumpvis utvalda poster i SÄPO:s
register som rörde personer födda fr.o.m år 1920
till år 1960. Denna granskning hade tagit sikte på
att utröna anledningen till den första
registreringen.
På grundval av den genomförda undersökningen ansåg
sig JK sammanfattningsvis kunna slå fast att SÄPO
inte i något avseende hade ägnat sig åt registrering
av personer enbart på grund av deras politiska
åskådning. Detta betydde enligt JK att det inte
fanns grund för påståenden om fortlöpande
registrering av medlemmar i eller sympatisörer till
miljö- eller fredsorganisationer eller andra
liknande organisationer.
I yttrandet redovisades vissa iakttagelser rörande
registreringar inom det s.k. subversionsområdet. Med
anledning av Carl Lidboms uttalanden om SÄPO:s
arbetsmetoder framförde JK uppfattningen att det
fanns anledning att bibehålla en särskild reglering
av registreringen inom subversionsområdet. JK
framförde en del i viss mån kritiska synpunkter
rörande SÄPO:s tillämpning av gällande
registerbestämmelser på nämnda område. Kritiken
gällde uteslutande vissa äldre registreringar och
innefattade att det kunde förefalla tveksamt om
tillräcklig grund för registrering hade förelegat.
JK angav att SÄPO syntes dela hans kritiska synpunkt
på dessa punkter. JK framhöll att kritiken i intet
fall innefattade att åsiktsregistrering skulle ha
förekommit.
SÄPO-kommittén
Genom beslut den 5 november 1987 bemyndigade
regeringen chefen för Justitiedepartementet att
tillkalla en kommitté med uppdrag att göra en
översyn av säkerhetspolisen. Kommittén avlämnade
sitt slutbetänkande Säkerhetspolisens arbetsmetoder,
personalkontroll och meddelarfrihet (SOU 1990:51) i
juni 1990.
När det gällde personalkontrollen anförde kommittén
bl.a. (s. 255) att en anteckning om en persons
politiska hemvist som ligger så långt tillbaka i
tiden som exempelvis 8-10 år måste vara en mycket
osäker, för att inte säga betydelselös omständighet
när det gäller att i dag bedöma personens
tillförlitlighet från säkerhetssynpunkt. Härtill kom
att de uppgifter som hade antecknats om den
registrerade personens aktiviteter inom sin
organisation inte sällan hade förefallit kommittén
tämligen harmlösa. Vid sin genomgång av ett större
antal personalkontrollärenden hade kommittén funnit
uppgifter som att personen var "stencilansvarig"
eller "bokkaféföreståndare". Vanliga anteckningar
var också att personen hade förekommit på
organisationens valsedel till kommun- eller
riksdagsval eller varit aktiv när det gällt att
exempelvis sälja tidningsprenumerationer.
Kommitténs uppfattning var dock inte att SÄPO i
sitt register generellt samlade på sig uppgifter som
var ovidkommande eller mindre betydelsefulla. Inte
heller menade kommittén att uppgifterna var
grundlösa i den meningen att de saknade stöd i
registreringsföreskrifter som gällde. Kommittén
delade Carl Lidboms uppfattning att det var
karaktäristiskt för en säkerhetspolis att i stor
utsträckning bevara uppgifter om personer och
händelser så att dessa kan ligga till grund för en
eventuell framtida bedömning av om det förekommer
eller finns risk för säkerhetshotande verksamhet som
kräver särskilda insatser. Även till synes
betydelselösa uppgifter kunde enligt kommittén
sedermera visa sig värdefulla när de sammanställdes
med andra uppgifter.
Kommittén konstaterade (s. 256) att det sagda var
invändningsfritt när det gällde rena
spaningsuppgifter som hade inhämtats inom ramen för
kontraspionage eller terroristbekämpning, t.ex.
uppgifter om besök hos utländska
beskickningstjänstemän som misstänks vara agenter
eller om kontakter med representanter för kända
terroristorganisationer. Annorlunda förhöll det sig
enligt kommittén med uppgifter som hade redovisats
ovan. Kommittén ansåg att sådana uppgifter låg nära
gränsen för vad som kunde anses vara tillåtet med
hänsyn till det grundlagsfästa förbudet mot
åsiktsregistrering, och anteckningarna synes vara
följden av ett närmast rutinmässigt övervakande av
vissa politiska grupperingar.
Enligt kommittén borde det vara möjligt att
undanröja de negativa konse-kvenser från
rättssäkerhetssynpunkt som de nuvarande
registreringsrutinerna kunde innebära, utan att
SÄPO:s möjligheter att fullgöra sina uppgifter
äventyrades. Kommittén angav (s. 257) att den inte
var beredd att gå så långt som den särskilde
utredaren. Utgångspunkten för kommittén var att det
med hänsyn till de uppgifter som SÄPO har i skyddet
av demokrati och oberoende var nödvändigt med en
viss registrering av aktiviteter inom politiska
extremiströrelser. Enligt kommitténs mening borde
utgångspunkten även fortsättningsvis vara att en
person inte fick registreras enbart av det skälet
att han genom tillhörighet till organisation eller
på annat sätt gett uttryck för sin politiska
uppfattning. Kommittén anslöt sig således inte till
den kritik som från något håll hade riktats mot
denna reglering, och kommittén hade i sin utredning
- i likhet med JK - inte funnit stöd för att den
skulle ha föranlett otillåtna registreringar.
Kommittén anslöt sig dock till den särskilde
utredarens förslag att de hemliga föreskrifterna
skulle upphävas (s. 258). Enligt kommitténs
uppfattning var det dock olämpligt att helt överlåta
på SÄPO att själv avgöra när registrering skulle
ske. Kommittén ansåg att de hemliga föreskrifterna
kunde ersättas med anvisningar som skulle tas in i
de riktlinjer för SÄPO som regeringen årligen skulle
utfärda.
Därutöver föreslog kommittén att beslut om att
lämna ut uppgifter ur SÄPO:s register skulle fattas
av en särskild nämnd.
Registerutredningen
Regeringen beslutade den 30 mars 1995 att tillkalla
en särskild utredare med uppdrag att utarbeta
förslag till en rättslig reglering av
belastningsregistret och misstankeregistret samt
överväga vilka ändringar som behövdes i
polisregisterlagen. I uppdraget ingick också att
utarbeta förslag till en rättslig reglering av
polisunderrättelseregister och DNA-register. Genom
tilläggsdirektiv utfärdade av regeringen den 14 mars
1996 kom den särskilde utredarens uppdrag att också
omfatta SÄPO:s register.
Utredaren avslutade sitt uppdrag i april 1997 genom
att överlämna slutbetänkandet Polisens register (SOU
1997:65). I fråga om innehållet i SÄPO:s register
och de särskilda föreskrifterna för detta
konstaterar utredaren (s. 262 f.) att det i
regeringens öppna föreskrifter av år 1972 sägs att
det finns organisationer och grupper som kan befaras
här i riket eller i andra stater bedriva eller ha
bedrivit politisk omstörtningsverksamhet vari ingår
utnyttjandet av våld, hot eller tvång som medel.
Uppgift om medlem i eller sympatisör med sådan
organisation skall antecknas i SÄPO-registret. För
att bestämmelsen inte skall stå i strid mot förbudet
mot politisk åsiktsregistrering får det enligt
utredaren anses innebära att medlemskapet i sig
utgör grund för misstanke om delaktighet i brott
eller planering av brottslig verksamhet. Utredaren
anför att det i och för sig inte finns något att
invända mot att medlemmar i och sympatisörer med en
organisation som ägnar sig åt brottslig verksamhet
registreras i brottsförebyggande syfte. Det
förhållandet att kriminaliteten har politiska motiv
föranleder enligt honom ingen annan bedömning.
Vidare konstaterar utredaren att det i
föreskrifterna sägs att vissa organisationer i
antaget program har angett att organisationen skall
verka för att omvandla samhället med våld. En stor
del av sådana organisationers medlemmar kan
emellertid aldrig antas komma att medverka till att
vad som sålunda uttalas i programmmet förverkligas.
Enbart tillhörigheten till en sådan organisation
skall därför inte utgöra skäl att anteckna någon i
SÄPO-registret. Utredaren konstaterar att anteckning
dock får ske, om någon medlem eller sympatisör genom
sina åtgärder har gett anledning till misstanke att
han kan vara beredd att delta i verksamhet som
innebär fara för rikets säkerhet eller som syftar
till att med våld förändra det demokratiska
statsskicket eller påverka rikets ställning som
oberoende stat. Härvid anför utredaren att det
tidigare, särskilt inom yttersta vänstern, förekom
en flora av organisationer som i sina manifest
förordade en förvandling av samhället med våld.
Erfarenhetsmässigt har våldsagitationen tagits på
egentligt allvar bara av en hård kärna inom
organisationen, medan medlemmar i allmänhet långt
ifrån alltid varit beredda att tillgripa våld i
praktiken. Utredaren påpekar att det därför har
krävts att personer som kan vara aktuella för
registrering framstår som säkerhetsrisker till följd
av sitt eget beteende. Enligt utredarens mening är
det därför naturligt att uppfatta bestämmelsen som
ett uttryck för att en medlem i en organisation inte
får registreras utan att SÄPO först gör en
individuell prövning av om medlemmen kan misstänkas
för delaktighet i brottslig verksamhet.
Därutöver anför utredaren att det i de hemliga
föreskrifterna från år 1981 ges mer preciserade
anvisningar för i vilka fall SÄPO får registrera
medlemmar och sympatisörer tillhörande
organisationer som avses i de öppna föreskrifterna.
Utredaren konstaterar att de hemliga föreskrifterna
kritiserades av Carl Lidbom i hans rapport år 1989.
Med hänvisning till Lidbom anför utredaren att
kritiken i första hand är befogad därför att
föreskrifterna kommer farligt nära förbudet mot
åsiktsregistrering. Utredaren anför därtill att
Lidbom också framhållit att föreskrifterna i
praktiken synes medföra en mera extensiv
registrering än vad som är påkallat av
omständigheterna.
Enligt utredarens mening kan ytterligare skäl mot
de hemliga föreskrifterna anföras. Utredaren
konstaterar att regeringen naturligtvis är ytterst
ansvarig för rikets säkerhet. Det förefaller enligt
utredaren dock inte helt problemfritt från
demokratisk synvinkel att regeringen genom hemliga
föreskrifter ålägger säkerhetstjänsten att ägna
särskild uppmärksamhet åt vissa organisationer som
bedriver en i och för sig tillåten politisk
verksamhet. Utredaren anför att det naturligtvis
sker för att regeringen anser organisationernas
verksamhet äventyrlig för vårt fria statsskick. Men
den misstanken kan uppkomma att andra hänsyn får
påverka föreskrifternas innehåll.
Utredaren anför därutöver att de svårigheter att få
insyn i SÄPO:s verksamhet som ofta påtalats har
såvitt det gäller registerfrågor kommit i ett annat
läge efter Registernämndens tillkomst. Han
konstaterar vidare att nämndens fortlöpande
granskning av SÄPO:s register innebär en
kontinuerlig insyn i och en betydelsefull ökning av
tillsynen av en viktig del av SÄPO:s verksamhet.
Nämnden skall årligen avlämna en berättelse om sin
verksamhet till regeringen som därmed får möjlighet
att vidta de åtgärder som anses påkallade.
Mot bakgrund av vad som anförts och med hänsyn till
de beskrivna kontrollmöjligheterna anser utredaren
att de nuvarande föreskrifterna för SÄPO:s register
bör tas bort. Regeringen bör dock bemyndigas att,
mot bakgrund av de av utredaren föreslagna grunderna
för registrering i SÄPO-registret, meddela närmare
föreskrifter om registrets innehåll.
Ny lagstiftning för polisens register
Regeringen har i proposition 1997/98:97 lämnat
förslag till en polisdatalag, en lag om
belastningsregister och en lag om misstankeregister.
Belastningsregistret skall ersätta den registrering
av påföljder etc. som för närvarande sker i person-
och belastningsregistret. Misstankeregistret skall
innehålla uppgifter om skäliga brottsmisstankar.
Polisdatalagen skall ersätta polisregisterlagen och
innehålla bestämmelser som, utöver
personuppgiftslagen, behövs för polisens verksamhet.
Polisdatalagen föreslås innehålla bl.a. bestämmelser
om SÄPO-registret. Propositionen behandlas för
närvarande i riksdagen.
Regeringen föreslår att den nya polisdatalagen i
huvudsak skall gälla även för SÄPO:s behandling av
personuppgifter. Några särskilda bestämmelser om
behandling av uppgifter i Säkerhetspolisens
underrättelseverksamhet behövs enligt regeringen
inte. Förslaget innebär att SÄPO-registret
lagregleras. Ändamålet med registret och
förutsättningarna för registrering skall framgå av
polisdatalagen. SÄPO-registret skall enligt
regeringen utgöra ingången till den samlade
personuppgiftshanteringen hos SÄPO. De nu gällande
öppna och hemliga föreskrifterna för registret kan
därmed upphävas.
Nya utredningsuppdrag
Regeringen har den 6 november 1997 gett
Registernämnden i uppdrag att undersöka vissa frågor
rörande hanteringen av personuppgifter i samband med
personalkontroll enligt reglerna i 1969 års
personalkontrollkungörelse. Undersökningen skall ta
sikte på i vad mån personers
anställningsförhållanden har påverkats till följd av
att personuppgifter i Säkerhetspolisens register har
hanterats på ett sätt som, oavsett att det ryms inom
det regelverk som gällde vid tiden för
handläggningen, inte framstår som rimligt med hänsyn
till omständigheterna. Uppdraget avser såväl
Rikspolisstyrelsens utlämnande av uppgifter från
SÄPO-registret som den kontrollerande myndighetens
hantering av de utlämnade uppgifterna i den mån en
sådan granskning är motiverad med hänsyn till de
utlämnade uppgifternas beskaffenhet.
Arbetet skall vara avslutat före utgången av
december 1998.
Regeringen har den 11 december 1997 beslutat att
uppdra åt Humanistisk-Samhällsvetenskapliga
forskningsrådet att genomföra ett särskilt
forskningsprogram om militär underrättelse- och
säkerhetstjänst i enlighet med vad som anges i den
till beslutet bifogade bilagan. Forskningsuppdraget
skall pågå under längst fem år och genomföras inom
en total kostnadsram om högst 20 miljoner kronor.
Därutöver har regeringen den 19 mars 1998, som en
komplettering till uppdraget till Humanistisk-
samhällsvetenskapliga forskningsrådet, gett
Försvarets underrättelsenämnd i uppdrag att för sin
del göra en analys av förutsättningarna vad gäller
tillgången på källmaterial för att genomföra
forskning om den svenska militära underrättelse- och
säkerhetstjänsten under tiden efter det andra
världskriget. Försvarets underrättelsenämnd har
vidare fått i uppdrag att med utgångspunkt i sina
uppgifter enligt 2 § 2 förordningen (1988:552) med
instruktion för Försvarets underrättelsenämnd göra
en kartläggning över de register som har använts
inom den militära underrättelse- och
säkerhetstjänsten.
Utskottets bedömning
1973-1991, 1994-nutid
Utskottet konstaterar att i förevarande
granskningsärende har frågan om grundlagsenligheten
av de av regeringen utfärdade hemliga föreskrifterna
om Säkerhetspolisens register aktualiserats. Vid
granskningen har framkommit att sådana hemliga
föreskrifter utfärdades första gången i april 1973.
De ersattes av en förordning i december 1981, vilken
är ännu gällande. Däremellan skedde ingen ändring av
föreskrifterna. Förordningen från 1981 har ändrats
fem gånger och senast i februari 1993.
Enligt 2 kap. 3 § första stycket RF får en
anteckning om en medborgare i allmänt register inte
utan hans samtycke grundas enbart på hans politiska
åskådning. Denna grundlagsbestämmelse trädde i kraft
den 1 januari 1977.
Särskilda föreskrifter om SÄPO-registret fanns
tidigare i 2 § personalkontrollkungörelsen
(1969:446). Kungörelsen upphävdes den 1 juli 1996. I
2 § kungörelsen angavs att det för den särskilda
polisverksamheten för hindrande och uppdagande av
brott mot rikets säkerhet m.m. fördes polisregister
vid säkerhetsavdelningen inom Rikspolisstyrelsen. I
detta register fick Rikspolisstyrelsen anteckna
uppgifter som behövdes för den särskilda
verksamheten. Vidare angavs att i polisregister som
avsågs i bestämmelsen fick anteckning inte göras
enbart av det skälet att någon genom tillhörighet
till organisation eller på annat sätt gett uttryck
för en politisk uppfattning. Genom en ändring i
paragrafen år 1972 infördes en mening med lydelse
att närmare bestämmelser om tillämpningen av denna
föreskrift meddelades av regeringen. Föreskrifterna
om SÄPO-registret i 2 § personkontrollkungörelsen
har den 1 juli 1996 flyttats över till 5 a §
instruktionen för Rikspolisstyrelsen (1989:773).
Som framgår av redogörelsen ovan meddelade
regeringen i september 1972 öppna föreskrifter om
tillämpningen av 2 § personalkontrollkungörelsen. I
föreskrifterna konstateras bl.a. att vissa
organisationer i antaget program har angivit att
organisationen skall verka för att omvandla
samhället med våld. En stor del av sådana
organisationers medlemmar kan emellertid antas
aldrig komma att medverka till att vad som sålunda
uttalas i programmet förverkligas. Enbart
tillhörigheten till en sådan organisation skall
därför enligt föreskrifterna inte utgöra skäl att
anteckna någon i säkerhetsavdelningens
polisregister. Anteckning får dock ske, om någon
medlem i eller sympatisör med sådan organisation
genom sina åtgärder har givit anledning till
misstanke att han kan vara beredd att delta i
verksamhet som innebär fara för rikets säkerhet
eller som syftar till att med våld förändra det
demokratiska statsskicket eller påverka rikets
ställning som oberoende stat.
I regeringens hemliga föreskrifter ges mer
preciserade anvisningar för i vilka fall
registrering får ske av medlemmar i eller
sympatisörer med grupper eller organisationer som
enligt antaget program skall verka för att omvandla
samhället med våld.
Av de redogörelser som statssekreteraren i
Justitiedepartementet har lämnat till utskottet har
bl.a. framgått att föreskrifterna inte har utgjort
eller utgör grund för registering av medlemmar i
eller sympatisörer med något riksdags-parti.
Utskottet kan inledningsvis konstatera att de
första hemliga föreskrifterna om Säkerhetspolisens
register, som meddelades i april 1973, tillkom innan
bestämmelsen i 2 kap. 3 § RF om förbud mot
åsiktsregistrering hade införts. Dessa föreskrifter
utfärdades med utgångspunkt i 2 §
personalkontrollkungörelsen, som dock hade en
lydelse med samma innebörd som den senare
grundlagsbestämmelsen. Som redovisats ovan har de
aktuella föreskrifterna granskats och analyserats
vid flera tillfällen av olika instanser. Den senaste
instans som granskat föreskrifterna,
Registerutredningen, har i sitt slutbetänkande (SOU
1997:65) med hänvisning till den särskilde utredaren
Carl Lidboms bedömning från år 1989 anfört att
föreskrifterna kommit farligt nära förbudet mot
åsikstregistrering. Ingen av de granskande
instanserna har emellertid funnit att föreskrifterna
har inneburit att förbudet mot åsiktsregi-strering
har överträtts. Vad som förevarit vid den nu
aktuella granskningen ger inte utskottet anledning
att göra någon annan bedömning.
Utskottet finner vidare anledning att framhålla att
de hemliga föreskrifterna har tillkommit under en
tid då samhällsförhållandena var väsentligen
annorlunda jämfört med i dag. De uppgifter som
utskottet har tagit del av om föreskrifternas
innehåll ger också intryck av en arbetsmetod, som i
dag framstår som i viss mån ålderdomlig. Enligt
utskottets mening har föreskrifterna dock fungerat
som en nödvändig ram för Säkerhetspolisens registre-
ringsverksamhet. Regeringen har nyligen lagt fram
ett förslag till riksdagen som innebär att SÄPO-
registret lagregleras (prop. 1997/98:97). Enligt
regeringen kan därmed de öppna och hemliga
föreskrifterna för registret upphävas. Utskottet har
i ett yttrande till justitieutskottet
(1997/98:KU10y) tillstyrkt regeringens förslag.
Utskottet vill därutöver erinra om vad som anförts
ovan om de utredningsarbeten som nyligen har inletts
eller kommer att inledas. Vad som kommer fram av
dessa utredningsarbeten kan ge utskottet anledning
att återkomma till den aktuella frågan.

1991-1994
Utskottet gör ingen annan bedömning när det gäller
under åren 1991-1994 gällande föreskrifter än vad
som ovan redovisats.
5.2 Regeringens handläggning av målet
Leander vs Sverige
Bakgrund
Torsten Leander väckte i november 1980 talan mot
Konungariket Sverige hos Europeiska kommissionen för
mänskliga rättigheter för brott mot artiklarna 6,
mom. 1 och 3, samt 13 i Europarådets konvention av
den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna. Han
yrkade att han skulle beredas en effektiv möjlighet
att gå i svaromål gentemot de anklagelser som hade
riktats mot honom. Häri låg ett yrkande att
kommissionen måtte förklara den faktiska
tillämpningen av 1969 års personalkontrollkungörelse
(1969:446) såsom stridande mot nämnda artiklar.
Kommissionen höll den 10 oktober 1983 en hearing i
ärendet, där Leander och hans ombud Dennis Töllborg
deltog liksom för regeringen den dåvarande
rättschefen vid Justitiedepartementet Hans Corell,
dåvarande departementsrådet Gösta Welander och
dåvarande rättssakkunniga Catarina Holz.
Efter hearingen beslutade kommissionen att pröva
frågan om brott mot artiklarna 8, 10 och 13 i
konventionen men inte artikel 6.
I enlighet med artikel 28 i konventionen ställde
sig kommissionen till parternas förfogande för en
förlikning.
Torsten Leander begärde i oktober 1984 bl.a. -
såsom inte förhandlingsbart - att han in extenso
skulle få del av uppgifterna som utlämnats om honom
i personalkontrollärendet. Enligt en promemoria
upprättad den 22 november 1984 inom
Utrikesdepartementet krävde Torsten Leander att det
"stigma" som han ansåg sig drabbad av skulle
soulageras på ettdera av följande sätt: regeringen
skulle erkänna att avskedandet var ett misstag och
förklara att Leander inte utgjorde en säkerhetsrisk
samt erlägga ett symboliskt skadeståndsbelopp. Om
detta inte uppfylldes skulle Leander erhålla ett
skadeståndsbelopp på 115 000 kr, vilket ungefär
motsvarade vad Arbetsdomstolen tilldömt andra som
avskedats utan laglig grund och regeringen skulle
ersätta Leander för hans kostnader i målet med ett
förhandlingsbart belopp samt verka för en
författningsändring.
Föredragning i ärendet skedde enligt en promemoria
den 23 november 1984 i närvaro av justitieministern
Sten Wickbom, rikspolischefen Holger Romander,
statssekreteraren Ulf Larsson, statssekreteraren
Harald Fälth, avdelningschefen S. Å. Hjälmroth,
ambassadrådet Staffan Duhs och departementsrådet
Klas Bergenstrand. Efter diskussion bestämdes att
Sverige inte skulle ingå i några
förlikningsförhandlingar med Leander. Frågan
bedömdes som alltför allvarlig och med alltför stora
återverkningar på systemet i andra länder. I stället
borde kommissionens rapport avvaktas. Sedan denna
kommit och studerats fick ställning tas till vilka
åtgärder som skulle vidtas. Det arbete på eventuella
justeringar i personalkontrollkungörelsen som
påbörjats av "beredskapsskäl" kunde vila i avvaktan
på kommissionens rapport.
I kommissionens rapport den 17 maj 1985 redovisades
att kommissionen funnit att det inte förelåg brott
mot någon av artiklarna 8, 10 eller 13. Bedömningen
var enhällig utom när det gällde artikel 13 (7 mot
5), som gäller rätten till ett effektivt rättsmedel
när fri- och rättigheter kränks. Kommissionen beslöt
den 6 juli 1985 att hänskjuta målet till
Europadomstolen, som den 26 maj 1986 höll en
hearing. Torsten Leander företräddes under hearingen
av sitt ombud Dennis Töllborg. Regeringen
företräddes av Hans Corell, Klas Bergenstrand och
Sture Höglund. I dom den 26 mars 1987 fann
Europadomstolen att det inte förelåg något brott mot
vare sig artiklarna 8, 10 eller 13 i konventionen.
Genom beslut den 27 november 1997 har regeringen ex
gratia tillerkänt Torsten Leander 400 000 kr för den
kränkning han blivit utsatt för. Regeringen
förklarar att det enligt regeringens uppfattning
inte finns grund för att påstå att Torsten Leander
var en säkerhetsrisk 1979 eller är det i dag. Det
förhållandet att uppgifterna om honom i Säkerhets-
polisens register lämnats ut i personalkontroll-
ärendet och vad som följde på detta har utsatt honom
för andras missaktning.
Ärendet
I en anmälan har begärts att konstitutionsutskottet
granskar regeringens handläggning av målet Leander
vs Sverige inför den Europeiska domstolen för de
mänskliga rättigheterna i syfte att undersöka om
någon eller några av regeringarna under 1980-talet
vilselett Europadomstolen i målet, bilaga A 5.2.
Under november månad 1997 förekom tidningsuppgifter
om att regeringens företrädare vid hearingen inför
Europakommissionen den 10 oktober 1983 på flera
punkter kommit med felaktiga uppgifter och utmålat
Torsten Leander som en säkerhetsrisk.
Tidningsuppgifterna gällde bl.a. att Hans Corell
skulle ha försäkrat att alla Säkerhetspolisens
resurser ägnades åt att bekämpa terroristgäng och
liknande och att han mycket eftertryckligt
försäkrade att politisk åsiktsregistrering är
förbjuden i Sverige. Vidare uppgavs att Hans Corell
sagt att det vore mycket enklare för honom att han
kunde lämna ut all information i fallet, men att han
tyvärr inte fick göra det. Han kunde dock avslöja
att man misstänkte att det pågick en organiserad
verksamhet för att forcera säkerhetsskyddet kring
personalkontrollen. I tidningarna förekom också
påståenden om att Hans Corell och Klas Bergenstrand
ljög när de hävdade att Säpo inte genomförde ca 100
000 personalkontroller om året och när de antydde
att Leander kunde ha med ryska ubåtar att göra.
Inom utskottets kansli har gjorts en genomgång av
Regeringskansliets akter som gäller målet vid
kommissionen och domstolen.
Utskottet har härefter ställt ett par frågor till
Regeringskansliet och med anledning härav har inom
Utrikesdepartementet upprättats en promemoria som
svar, bilaga A 5.3.
Utskottet har också - efter medgivande av Torsten
Leander - haft tillgång till Säkerhetspolisens
registeruppgifter om honom. Vidare har utskottet
haft tillgång till huvuddelen av Rikspolisstyrelsens
tjänsteföreskrifter från den 30 september 1969 och
den 17 december 1970 (HT15 resp. HT16) med
anvisningar till personalkontrollkungörelsen vad
avser uppgifter för registrering m.m.
Statssekreteraren i Justitiedepartementet Kristina
Rennerstedt har tillsammans med departementsrådet
Claes Kring och hovrättassessorn Erik Sundström
informerat om innehållet i regeringens hemliga
föreskrifter fr.o.m. 1973 i ärendet om regeringens
föreskrifter om Säkerhetspolisens register.
Förbudet mot åsiktsregistrering
Enligt 2 kap. 3 § regeringsformen får inte
anteckning om medborgare i allmänt register utan
hans samtycke grundas enbart på hans politiska
åskådning. Bestämmelsen infördes i regeringsformen
den 1 januari 1977.
Dessförinnan fanns ett förbud mot
åsiktsregistrering i personalkontrollkungörelsen som
trädde i kraft den 1 oktober 1969 och upphörde att
gälla vid halvårsskiftet 1996. Enligt 2 § andra
stycket personalkontrollkungörelsen fick i
säkerhetsavdelningens polisregister antecknas
uppgifter som behövdes för den särskilda
polisverksamheten. Vidare föreskrevs att anteckning
i sådant register inte fick göras enbart av det
skälet att någon genom tillhörighet till
organisation eller på annat sätt givit uttryck för
politisk uppfattning. Fram till slutet av september
1972 kompletterades bestämmelserna av
tjänsteföreskrifter upprättade av
Rikspolisstyrelsen.
Enligt tjänsteföreskrifter den 30 september 1969
(HT15), dvs. samtida med
personalkontrollkungörelsen, fick anteckning inte
göras enbart av det skälet att någon genom
tillhörighet till organisation eller på annat sätt
givit uttryck för politisk uppfattning.
Registreringen skulle avse uppgift rörande bl.a.
person som genom sin verksamhet eller eljest kunde
befaras vara beredd att delta i sådan handling som
gällde brott mot rikets säkerhet eller som var ägnat
att undergräva det demokratiska statsskickets
bestånd eller rikets ställning som oberoende stat.
Vid bedömningen skulle beaktas bl.a. sådana
förhållanden som att en person medverkar i rörelse
som syftar till att undergräva det demokratiska
statsskickets bestånd eller rikets ställning som
oberoende stat eller att person i ledande ställning
eller eljest aktivt bedriver för totalförsvaret
väsentligt skadlig verksamhet eller att person
eljest företar eller företagit åtgärd som från
säkerhetssynpunkt måste anses anmärkningsvärd.
I tjänsteföreskrifter den 17 december 1970 (HT 16),
vilka ersatte tjänsteföreskrifterna HT15, sägs
beträffande åsiktsregistreringsförbudet:
Det är emellertid ett välkänt faktum att vissa
politiska ytterlighetsinriktningar företräder
meningar som syftar till att omstörta det
demokratiska samhället med våldsamma medel. Risken
att medlem i eller sympatisör med sådan organisation
är beredd att delta i samhällsfientlig verksamhet är
uppenbar. Sådan person måste därför kontrolleras av
säkerhetstjänsten. Grunden för registrering ligger
dock inte i den politiska uppfattningen som sådan
utan är och förblir risken för samhällsfientlig
verksamhet. Det kan emellertid självfallet förekomma
att en person kan vara medlem i eller sympatisör med
sådan organisation utan att därför vara beredd att
delta i samhällsfientlig verksamhet. Därest detta
står klart skall han inte registreras.
Vidare sägs:
Det är betydelsefullt att endast objektiva och
sakligt grundande uppgifter antecknas i registret.
Det måste emellertid samtidigt framhållas att det
många gånger är nödvändigt att registrera även svaga
misstankar. Ofta kan det vara fråga om obekräftade
uppgifter från personer vilkas trovärdighet i
allmänhet eller i det speciella fallet inte kan
bedömas. Även dåligt underbyggda uppgifter eller
uppgifter av ringa vikt kan vara betydelsefulla för
spaningsarbetet och kan också registreras. När det
emellertid gäller sådana uppgifter bör särskild
försiktighet visas och all nödig hänsyn tas till
medborgarnas personliga integritet.
De tjänsteföreskrifter som gällde före 1969 betonade
att insamlade uppgifter skulle vara objektivt och
sakligt grundade med angivande av källans
trovärdighet. Bland de förhållanden som då
registrerades var sådana som erfarenhetsmässigt
kunde leda till att en person blev en säkerhetsrisk,
såsom homosexualitet, långvarig utlandsvistelse,
släktskap eller närmare bekantskap med utlänning,
tidigare deltagande i underrättelseverksamhet här
eller utomlands, tidigare misstanke om detta etc.
Dessutom registrerades de som tillhörde eller visat
sympatier för politiska ytterlighetspartier, såsom
nazister och kommunister.
Den parlamentariska nämnden i Wennerströmaffären
diskuterade Säkerhetspolisens registreringar i
betänkandet Handläggning av Säkerhetsfrågor (SOU
1968:4). Enligt nämnden vore det ytterst vanskligt
att lämna några direktiv om vilka uppgifter som fick
föras in. Framgången vid spaning mot
säkerhetshotande verksamhet kunde nämligen ha sin
grund i noteringar, som från början var dåligt
underbyggda eller förefallit av ringa vikt, men fick
värde då de i en förändrad situation ställdes samman
med andra uppgifter. I den mån åsiktsregistrering
förekom hade den sin grund i direktiv som regeringen
givit år 1948 mot bakgrund av det kommunistiska
maktövertagandet i Tjeckoslovakien.
Den 22 september 1972 förordnades om ändrad lydelse
av 2 § personalkontrollkungörelsen. Ändringen
innebar att föreskrifter angående tillämpningen av
bestämmelsen om förbud mot anteckning i
polisregistret enbart av det skälet att någon genom
tillhörighet till organisation eller på annat sätt
givit uttryck för politisk uppfattning skulle
meddelas av Kungl. Maj:t. Sådana närmare
föreskrifter om tillämpningen meddelades av
regeringen dels genom öppna föreskrifter den 22
september 1972 (se bet. KU 1986/87:33 s. 648 f.),
dels genom kvalificerat hemliga föreskrifter från
den 27 april 1973, som ersattes av nya sådana den 3
december 1981. Personalkontrollkungörelsen upphörde
att gälla fr.o.m. den 1 juli 1996, då denna
kungörelse liksom förordningen (1981:421) om
säkerhetsskydd vid statliga myndigheter ersattes av
en gemensam säkerhetsskyddslag (1996:627).
I övergångsbestämmelserna till
personalkontrollkungörelsen föreskrevs 1969 att
registeruppgifter som enligt bestämmelserna i
kungörelsen inte skulle få antecknas i registret
inte fick lämnas ut ur registret. Äldre "förbjudna
uppgifter" (ca 100 000 poster) rensades ut ur
registret i samband med införandet av
personalkontrollkungörelsen. Enligt en uppgift av
JO år 1973 skulle denna gallring ha varit slutförd
1971, men andra enligt andra uppgifter fortsatte
gallringen av "förbjudna uppgifter" längre.
Utskottets bedömning
Utskottets genomgång av de handlingar i målet hos
Europakommissionen som finns inom Regeringskansliet
har gett vid handen att Hans Corell genomgående
förde Sveriges talan med en principiell och generell
utgångspunkt. Talan fördes med utgångspunkten att
det gällde att visa att personalkontrollsystemet,
såsom det tillämpades, generellt var förenligt med
bestämmelserna i Europakonventionen om de mänskliga
rättigheterna. Det var i huvudsak
personalkontrollsystemet som sådant och
rättssäkerhetsgarantierna kring det som togs upp
från Sveriges sida. Självfallet kan olika tolkningar
göras av vissa uttalanden från Hans Corells sida. Å
ena sidan skulle vissa uttalanden möjligen kunna
tolkas så att de avsåg Torsten Leander personligen.
Det ligger å andra sidan beträffande flertalet av de
uttalanden som uppmärksammats i massmedierna nära
till hands att anta att Hans Corell i stället
syftade på den generella tillämpningen av
personalkontrollsystemet och skyddsklassningen av
tjänster. I stället för att avse Torsten Leander
personligen kan Hans Corells uttalanden ha gällt
sådana slag av grupper eller personer som
personalkontrollsystemet avsåg att skydda rikets
säkerhet mot.
Fråga uppkommer då om uppläggningen av Sveriges
talan vid kommissionen och domstolen var rimlig med
hänsyn till att uppgifterna om Torsten Leander i
Säkerhetspolisens register var harmlösa. Det kan
således med dagens synsätt i och för sig
ifrågasättas om Sveriges talan så konsekvent borde
ha inriktats på att försvara systemet som sådant.
Som framhållits i Utrikesdepartementets promemoria
till utskottet den 20 mars 1998 måste regeringens
och inblandade myndigheters agerande ses mot
bakgrund av den säkerhetspolitiska situation som
rådde vid den aktuella tiden. Det kalla kriget
pågick fortfarande och det fanns en genuin oro för
att subversiva krafter försökte infiltrera det
svenska försvaret. Ubåtsincidenten i Karlskrona och
andra incidenter ledde till uppfattningen att det
var nödvändigt att värna om
personalkontrollsystemet. Torsten Leanders ärende
inför kommissionen och domstolen bedömdes enligt
promemorian som mycket viktigt eftersom det berörde
en grundläggande princip i hela det dåvarande
systemet för personalkontroll. Främst var det
praxis att inte lämna ut uppgifter från registret
till den registrerade som försvarades från Sveriges
sida. Enligt Utrikesdepartementets promemoria hade
ett utslag som inneburit rätt för registrerade att
få del av uppgifter i Säkerhetspolisens register
varit liktydigt med att personalkontrollsystemet
omintetgjorts med allvarliga konsekvenser också för
Sveriges samarbete på detta område med andra länder.
Enligt utskottets mening kan det inte nu bortses
från att denna syn på det angelägna i att generellt
försvara personalkontrollsystemet var präglat av en
annan tidsanda än dagens. Utskottet är därför inte
berett att rikta någon kritik mot sättet att föra
Sveriges talan i kommissionen och domstolen.
Utskottet vill dock understryka vad Hans Corell
själv framhållit i ett ärende i ett annat sammanhang
hos Justitiekanslern (JK-beslut 1992 s. 173) om att
regeringen alltid måste sträva efter att se till att
konventionsorganen erhåller fullständig och korrekt
information, även när informationen talar emot den
ståndpunkt regeringen intagit i processen.
I granskningen av detta ärende har utskottet också
kommit in på frågan om registreringen av uppgifterna
om Torsten Leander i Säkerhetspolisens register kan
ses som åsiktsregistrering. Den första uppgiften i
registret härrör från tiden före det att
personalkontrollkungörelsens förbud mot
åsiktsregistrering infördes. Att uppgiften inte
gallrades ut i samband med införandet av
personalkontrollkungörelsen kan bero på att man inte
hann med detta innan nästa registrering fördes in.
De två följande uppgifterna ter sig harmlösa men var
inte alldeles uppenbart oförenliga med synsättet att
politiska åsikter i vissa fall kunde registreras om
åsikten också innebar att samhället fick omstörtas
med våld. Det förhållandet att så harmlösa
uppgifter som det här var fråga om lämnades ut i
ett anställningsärende kan självfallet ifrågasättas
eftersom uppgifterna inte kan sägas ge grund för att
påstå att Torsten Leander var en säkerhetsrisk.
Regeringen har emellertid numera offentligen
klargjort detta och ex gratia tillerkänt Torsten
Leander 400 000 kr för den kränkning han utsatts
för.
Något uttalande i övrigt är därmed inte påkallat
från utskottets sida.
6 Vissa frågor om gåvor och
förmåner m.m.
6.1 Statsministerns lån av ett hus i
Spanien
Anmälan
I granskningsanmälan, bilaga A 6.1, hänvisas till
uppgifter i massmedier, enligt vilka statsminister
Göran Persson under två veckor sommaren 1997 lånat
ett hus i Spanien av en spansk affärsman. Vidare
hänvisar anmälaren till att värdet av huslånet har
uppskattats till tiotusentals kronor, men att
husägaren inte velat ha betalt. Statsministern
skulle, enligt dessa uppgifter, ha betalat knappt
åttatusen kronor i efterskott. Förmånen att låna
huset skulle statsministern ha fått genom sina
kontakter med en tjänsteman på Utrikesdepartementet.
Anmälaren har hemställt att konstitutionsutskottet
prövar lämpligheten i att statsministern genom sina
kontakter på Utrikesdepartementet har utnyttjat
tillfället till denna förmån samt prövar om
husägaren har eller har haft affärsmässiga intressen
i Sverige.
Utredningen i ärendet
Riksåklagaren beslutade den 7 april 1998 att
avskriva bl.a. en anmälan mot statsminister Göran
Persson angående brott i samband med en
semestervistelse i Spanien, bilaga 2.
Konstitutionsutskottet beslutade att från
Statsrådsberedningen begära svar på frågan om
sakuppgifterna i anmälan var riktiga och att också
begära att statsministern kommenterade anmälan.
Utskottet beslutade därefter att begära svar på
kompletterande frågor.
I promemorior har Statsrådsberedningen lämnat
följande underlag, bilagorna A 6.2 och A 6.3.
Av underlaget framgår att statsminister Göran
Persson i samband med en tjänsteresa till Madrid den
8-9 juli 1997 tog ut rekreationstid i Spanien. När
rekreationsdelen av resan planerades kontaktade
Göran Persson utrikesrådet Ulf Hjertonsson, som
varit Sveriges ambassadör i Spanien och som är den
ende av statsministerns vänner som känner Spanien
väl, för att förhöra sig om ett lämpligt boende
under rekreationen.
Ulf Hjertonsson förmedlade en kontakt med en spansk
medborgare som var beredd att upplåta en villa i
närheten av Malaga. Enligt svaret från
Statsrådsberedningen meddelade Göran Persson
husägaren via Hjertonsson att han accepterade
erbjudandet och att han självfallet ville betala för
vistelsen i huset. När Göran Persson väl var
installerad och beredd att betala meddelade Ulf
Hjertonsson att värden vägrade att ta emot någon
ersättning. Vidare uppges att Göran Persson mötte
husägaren i Sverige i september 1997 och då
meddelade honom att han som tack för gästfriheten
skulle ge ett personligt bidrag till svensk-spanskt
kultursamarbete.
Enligt vad som uppgivits från Statsrådsberedningen
använde Persson villan i nio dygn. Det bidrag, 7 500
kr, som Göran Persson i december 1997 lämnade till
en ideell svensk-spansk kulturstiftelse, var ett
sätt att uttrycka tacksamhet för den gästfrihet som
husägaren visade, och inte en ersättning för
vistelsen i huset, eftersom husägaren vägrade att ta
emot hyra. Beloppet grundade sig alltså inte på en
uppskattning av värdet av upplåtelsen av huset.
I samband med EU-toppmötet i Amsterdam den 16-17
juni 1997 hade Göran Persson frågat Ulf Hjertonsson
om den spanske husägaren. Hjertonsson hade då
meddelat att husägaren var en spansk affärsman med
starkt engagemang i svensk-spanskt kultursamarbete.
När Göran Persson installerat sig i huset, eller
möjligen först när han återvänt till Sverige, fick
han kännedom om husägarens närmare affärsmässiga
koppling till Sverige och SKF:s och Atlas Copcos
spanska dotterbolag.
Som svar på frågan om det finns någon skillnad i
det synsätt på etiska frågor för statsråd som
utformades under den föregående regeringens tid med
utgångspunkt i den s.k. Etikkommitténs arbete och
synsättet hos den nuvarande regeringen, hänvisar
Statsrådsberedningen till att regeringens skrivelse
1996/97:56 Intressekonflikter för statsråd knöt an
till Etikkommitténs promemoria och att rutinerna för
insyn och kontroll hos regeringen i dag är desamma
som redovisades i skrivelsen 1996.
Promemorian Intressekonflikter för statsråd
I promemorian Intressekonflikter för statsråd
(november 1993) redovisade den s.k. Etikkommittén
(Ju 1991:E) synpunkter på frågan om vilka gåvor och
andra förmåner som är otillbörliga. I promemorian
hänvisades till uttalanden i förarbetena
(Mutansvarskommittén, SOU 1974:37) enligt vilka en
tjänsts beskaffenhet kan vara sådan, att tjänsten
kräver särskilt integritetsskydd och att detta i hög
grad gäller i fråga om myndighetsutövning och annan
väsentlig offentlig verksamhet (bet. s. 144 f.).
Misstanke att verksamheten på dessa områden inte
bedrivs med opartiskhet och saklighet, skulle enligt
mutan-svarskommittén på ett olyckligt sätt kunna
rubba allmänhetens förtroende för offentliga organ.
Enligt Etikkommittén gällde dessa uttalanden i
särskilt hög grad regeringens ledamöter.
Etikkommittén ansåg att statsråden bör iaktta ett
betydande säkerhetsavstånd från gränsen mellan vad
som är tillbörligt och otillbörligt. Beträffande
gåvor och förmåner från svenska givare bör iakttas
stor restriktivitet, när fråga är om förmåner som
faller utom ramen för vanlig artighet och
uppmärksamhet människor emellan eller utom ramen för
måltider och annan representation, som har ett
omedelbart samband med och ingår som ett naturligt
och nyttigt led i statsrådets tjänsteutövning. Samma
restriktivitet borde enligt Etikkommittén iakttas i
fråga om förmåner från utländska privata givare,
vare sig de är fysiska eller juridiska personer.
I skrivelsen 1996/97:56 Intressekonflikter för
statsråd redovisade den nuvarande regeringen
resultatet av sina strävanden att utveckla rutiner
som säkerställer att statsråds förmögenhetsinnehav
eller engagemang i andra verksamheter inte leder
till intressekonflikter, insiderproblem eller jäv i
uppdraget som statsråd. Till skrivelsen var fogad
Etikkommitténs sammanfattning av sin promemoria. Med
hänvisning till regeringsskrivelsen beslutade
Justitiedepartementet att promemorian skulle läggas
ad acta.
Här kan också nämnas att Etikkommitténs promemoria
var föremål för beredning inom den förra regeringen.
En arbetsgrupp under ledning av dåvarande statsrådet
Reidunn Laurén utarbetade ett utkast till slutsatser
på grundval av promemorian, varefter regeringen i
mars 1994 nedtecknade vissa kommentarer som
vägledning för statsråd vid bedömningen av etiska
frågor i regeringsarbetet, bilaga A 6.4. Beträffande
gåvor och gåvoliknande förmåner konstaterade den
dåvarande regeringen att Etikkommitténs slutsatser
överensstämde i stort med vad som redan gällde i
Regeringskansliet. Bl.a. framhölls, liksom också
Etikkommittén gjort, att statsråd bör iaktta ett
betydande säkerhetsavstånd till gränsen mellan vad
som tillbörligt och otillbörligt när det gäller
gåvor och gåvoliknande förmåner.
Viss ytterligare utredning
Utskottet har också tagit del av skriften Gåvor och
förmåner, som utgivits av Regeringskansliets
förvaltningskontor i mars 1991. Denna skrift
innehåller vissa rekommendationer bl.a. för
mottagande och förvaring av gåvor. Den ingår i den
information för politiker som ställts samman i
Regeringskansliet.
Anmälaren har för utskottet företett ett intyg
enligt vilket hyran per vecka för det aktuella huset
uppgår till mellan 520 000 och 600 000 pesetas,
bilaga A 6.5.
Utskottets bedömning

Av utredningen framgår att statsminister Göran
Persson under ett antal s.k. rekreationsdagar i juli
1997 kostnadsfritt fått låna en villa i närheten av
Malaga. Ägare till villan var en spansk medborgare
med affärsmässig koppling till SKF:s och Atlas
Copcos spanska dotterbolag.
Såsom Etikkommittén uttalat, vilket också har stöd
i förarbetena till lagstiftningen om mutbrott,
gäller det för regeringens ledamöter att iaktta ett
betydande säkerhetsavstånd till gränsen mellan vad
som är tillbörligt och otillbörligt när det gäller
mottagande av gåvor och förmåner. Detta gäller även
i fråga om förmåner från utländska privata givare,
vare sig de är fysiska eller juridiska personer.
Skälet för denna restriktivitet är att allmänhetens
förtroende för regeringens ledamöter annars kan
rubbas.
Det kan emellertid, enligt utskottets mening, inte
hävdas att förmånen i fråga haft samband med Göran
Perssons tjänsteutövning. Någon kritik från
konstitutionella utgångspunkter kan därför inte
riktas mot statsminister Göran Persson i detta
ärende.
Granskningen föranleder inte något vidare uttalande.
6.2 Gåvor m.m. till Anders Björck under
hans tid som försvarsminister
Bakgrund
I TV-programmet Striptease den 7 maj 1997 förekom
uppgifter om att riksdagsledamoten Anders Björck
under tiden 1992-1993, då han var försvarsminister,
skulle ha tagit emot tre vapen som gåva i samband
med utländska besök. Enligt vad som angavs skulle
Anders Björck ha behållit vapnen för egen del.
Uppgifter framkom också om att Anders Björck skulle
ha lånat en pistol av försvarsmakten.
Den 14 maj 1997 överlämnade Åklagarmyndigheten i
Stockholm till Riksåklagaren en anmälan mot Anders
Björck i ärendet.
Den 2 december 1997 beslutade Riksåklagaren att
inte inleda förundersökning med hänvisning till att
vad som framkommit i ärendet inte utgjorde anledning
till antagande att Anders Björck gjort sig skyldig
till brott.
Anmälningarna
I granskningsanmälningar, bilagorna A 6.6 och A
6.7, har begärts att konstitutionsutskottet skall
granska Anders Björcks vapengåvor samt lån av vapen.
Anmälarna har hemställt att utskottet prövar dels
lämpligheten av att en försvarsminister mottar
sådana gåvor som de som överlämnats till dåvarande
försvarsministern Anders Björck, dels om Anders
Björck agerat på ett korrekt sätt då han förvarat
dessa gåvor i bostaden samt dels om det är rimligt
att landets försvarsminister innehar ett
försvarsmakten tillhörande vapen i sin bostad.
Utredningen i ärendet
I promemorior inhämtade från Statsrådsberedningen
och Försvarsdepartementet har följande underlag
lämnats, bilagorna A 6.7 och A 6.9.
Riksåklagarens beslut att inte inleda
förundersökning med anledning av anmälan mot Anders
Björck finns i bilaga A 6.10.
Anders Björck har yttrat sig över anmälningarna,
bilaga A 6.11, samt lämnat in ett värderingsintyg
avseende de mottagna gåvorna, bilaga A 6.12.
Av promemorian från Försvarsdepartementet framgår
att Anders Björck under sin tid som försvarsminister
mottog följande tre officiella gåvor i form av
vapen: en Glockpistol av den österrikiske
försvarsministern i februari 1992, ett Mausergevär
m/98 av den tyske försvarsministern i augusti 1992
och en ordonnansrevolver av den schweiziske
försvarsministern i oktober 1993. Varje vapen var
försett med en inskription med Anders Björcks namn.
Vidare framgår av utredningen att de första
Glockpistolerna som anskaffades till försvarsmakten
beställdes i april 1989. Chefen för flygvapnet
beslutade år 1991 att anskaffa 1 200 stycken Pistol
88B, även kallad Glock 19. Chefen för armén
beslutade år 1993 att anskaffa 1 725 stycken Pistol
88, av tillverkaren kallad Glock 17. Pistolerna
anskaffades under februari och mars 1993 genom
Försvarets materielverks (FMV) försorg. I
Försvarsdepartementets promemoria understryks att
pistolanskaffningen inte har varit något
regeringsärende vare sig under Anders Björcks tid
som försvarsminister eller då hans företrädare och
efterträdare var försvarsministrar.
Statsrådsberedningen har i sin promemoria anfört i
huvudsak följande.
Gränsen mellan godtagbara och otillbörliga gåvor
bestäms av de allmänna domstolarna vid tillämpning
av brottsbalkens bestämmelser om mutbrott.
I sin promemoria Intressekonflikter för statsråd
(november 1993) redovisade regeringens etikkommitté
synpunkter på frågan om vilka gåvor och andra
förmåner som är otillbörliga. Kommitténs slutsatser
var bl.a. att bedömningen är starkt beroende av
förmånens värde men att någon bestämd värdegräns
inte kan anges. Kommittén ansåg också att
Regeringskansliets nedan nämnda rekommendationer på
området var ändamålsenliga.
Regeringskansliets förvaltningskontor har i en
skrift från mars 1991, Gåvor och förmåner, som ingår
i den information för politiker som ställts samman i
Regeringskansliet, gett vissa rekommendationer för
mottagande och förvaring av gåvor. Där sägs att jul-
och nyårsgåvor samt födelsedagspresenter inom
måttliga gränser är godtagbara. En tumregel är att
räkna med en värdegräns vid några hundra kronor. Är
gåvan värd mer, skall den tilltänkte mottagaren
avböja gåvan. Ett alternativ som är vanligt,
särskilt i fråga om mera värdefulla gåvor från andra
stater, är att överlämna gåvan till staten
(myndigheten Regeringskansliet). Av
förvaltningskontorets skrift framgår vidare att även
reklamartiklar räknas som gåvor och att gåvor i form
av vin och sprit alltid är särskilt känsliga. Där
sägs också att den enskilde själv har det juridiska
ansvaret men att man alltid skall samråda med sin
närmaste chef, expeditionschefen eller motsvarande
om man känner sig osäker.
Föreskrifter om skyldighet för myndigheten att föra
in statlig egendom i en inventarieförteckning finns
i Riksrevisionsverkets (RRV) föreskrifter i
anslutning till 20 § bokföringsförordningen (SFS
1979:1212, RRV:s föreskrifter 1997-01-16). Enligt
dessa föreskrifter föreligger en sådan skyldighet
endast för föremål vars anskaffningsvärde överstiger
5 000-10 000 kr eller som är stöldbegärliga. Sådana
gåvor förekommer sällan och någon formell skyldighet
för Regeringskansliet att ta upp gåvor i en
inventarieförteckning föreligger därför som regel
inte.
Mot bakgrund av bl.a. Etikkommitténs synpunkter har
man inom regeringen övervägt om en generell
skyldighet att registrera alla gåvor till statsråd
borde införas. Med tanke på att den tillämpade
värdegränsen för tillåtna gåvor är så låg, ansågs
det inte motiverat att införa en allmän registrering
med de administrativa bestyr som en sådan ordning
skulle innebära. Den registrering av gåvor som nu
sker, huvudsakligen av protokollära skäl, i
Utrikesdepartementet fortsätter emellertid. Detsamma
gäller de anteckningar som sedan någon tid förs i
Försvarsdepartementet över gåvor som statsrådet
tagit emot.
I promemorian Intressekonflikter för statsråd,
vartill Statsrådsberedningen hänvisar, anförs bl.a.
följande vad gäller förmåner från utländska
myndigheter.

I det internationella umgänget mellan regeringar
eller regeringsledamöter i olika länder torde det
vara kutym åtminstone i vissa sammanhang, att gåvor
förekommer och att gästfrihet åtnjutes i anslutning
till överläggningar i politiska frågor. Av
protokollära skäl torde det i regel varken vara
möjligt eller önskvärt att sådana förmåner avböjes.
Förmånerna torde vanligen inte heller kunna hänföras
till kategorin "otillbörlig belöning" i den mening
som avses i ovannämnda bestämmelser i brottsbalken.
Ett skäl härtill är, att givaren i dessa fall
regelmässigt inte kan antas ha något syfte att
otillbörligt påverka mottagaren i dennes
tjänsteutövning. Förmånerna synes i stället vara att
betrakta som ett uttryck av aktning för den regering
och det land mottagaren representerar. När fråga är
om gåvor, är ett annat skäl, att gåvorna - om inte
särskilda omständigheter talar häremot - får anses
vara givna inte till mottagaren personligen utan
till den myndighet denne företräder.
Statsråd, som mottar gåva av nu åsyftad art, bör
överlämna gåvan till vederbörande departement. På
sätt som framhålls i den inledningsvis omnämnda
skriften från regeringskansliets förvaltningskontor
(utesluten här). skall gåvan föras upp på
departementets inventarieförteckning och placeras i
ett allmänt utrymme i departementet. Gåvor av detta
slag - som ofta torde utgöras av prydnadsföremål -
bör också kunna överlämnas för förvaring i annat
departement eller i statlig myndighet utanför
regeringskansliet.
Anders Björck har bl.a. anfört följande. De gåvor
han mottagit har överlämnats i samband med utländska
besök. Gåvorna är försedda med inskription med hans
namn och uppenbarligen avsedda av givaren att vara
en gåva till honom personligen. När det gäller
frågan om vad som gäller för statsråds m.fl.
mottagande av gåvor är det en uråldrig sed att, inte
minst vid internationella kontakter, gåvor ibland
utväxlas. Ofta handlar det om något som är
förknippat med givaren och hans land. Att en gåva
har en militär karaktär är sålunda inte förvånande
vad gäller utbyte mellan personer med anknytning
till försvaret. När Anders Björck tillträdde som
statsråd hösten 1991 hade han tagit upp denna typ av
frågor med dåvarande expeditionschefen. Björck hade
understrukit för denne, liksom för hans efterträdare
och andra medarbetare, vikten av att regler och
praxis upprätthölls och att, om tveksamhet uppstod,
Björck uppmärksammades på detta.
Anders Björck hade särskilt frågat om hans
företrädare hade fört något register vid
Försvarsdepartementet för inkommande gåvor. Beskedet
var att något sådant inte fanns. Inte heller fanns
det några speciella regler för just
Försvarsdepartementet. Anders Björck anser sig ha
följt den ordning som fanns i Försvarsdepartementet.
När de aktuella gåvorna överlämnades sökte han med
hjälp av departementets tjänstemän licens för vapnen
för att uppfylla de regler som gäller för
vapeninnehav. Han betalade själv licenskostnaderna
eftersom det var gåvor till honom personligen.
Av det av Anders Björck ingivna värderingsintyget,
utfärdat av FMV den 14 maj 1997, framgår följande:
Det tyska Mausergeväret, m/98, motsvaras av det
svenska geväret m/96. Priset till försvarsanställd
är 250 kr plus moms. Priset till grossist i samband
med utgallring är ca 150 kr.
Den schweiziska armérevolvern motsvaras av den
svenska pistolen m/07. Priset till grossist i
samband med utgallring är 109 kr.
Priset vid anskaffningen år 1993 av 1 500 pistoler
88, (Glock 17), var ca 2 300 kr per styck.
Utskottets bedömning
Under sin tid som försvarsminister mottog Anders
Björck tre officiella gåvor i form av vapen från den
österrikiske, tyske respektive schweiziske
försvarsministern. Det är enligt utskottets mening
uppenbart att Anders Björck mottog de aktuella
vapnen i sin egenskap av försvarsminister och inte
som privatperson, oaktat vapnen var försedda med
inskriptioner med Anders Björcks namn. Det är av
utredningen vidare klarlagt att försvarsmaktens
inköp av s.k. Glockpistoler inte varit något
regeringsärende vare sig under Anders Björcks tid
som försvarsminister eller då hans företrädare eller
efterträdare var försvarsministrar.
Vid den tid då Anders Björck tog emot pistolerna
var regelverket beträffande statsråds mottagande av
gåvor ofullständigt. Etikkommitténs promemoria
Intressekonflikter för statsråd, i vilken det
rekommenderas att statsråd som mottar gåvor i
umgänget med regeringsledamöter från andra länder
överlämnar gåvan till vederbörande departement,
utfärdades först i november 1993, således efter det
att Anders Björck tagit emot pistolerna.
I Regeringskansliets skrift från mars 1991
rekommenderas att den som känner sig osäker om vad
som gäller i samband med gåvor samråder med sin
närmaste chef, expeditionschef eller motsvarande.
Anders Björck har i ärendet uppgivit att han tog upp
denna typ av frågor med sin expeditionschef då han
tillträdde som statsråd och att han anser sig ha
följt den ordning som då fanns i
Försvarsdepartementet.
Utskottet vill mot den nu angivna bakgrunden inte
rikta någon kritik mot Anders Björck för att han
inte överlämnade de aktuella pistolerna till
departementet, men vill understryka vikten av att
Etikkommitténs rekommendationer om vad som bör gälla
i fall som det nu aktuella i fortsättningen iakttas.
Granskningen föranleder inget vidare uttalande från
utskottets sida.
7 Det svenska biståndet till kampen
mot apartheid
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 7.1, hemställs att
utskottet utreder vissa frågeställningar beträffande
det svenska biståndet till kampen mot apartheid samt
om förfarandet på något sätt varit
inkonstitutionellt. Av anmälan framgår att Sverige
enligt uppgifter i pressen skall ha givit ett bidrag
till kampen mot apartheid på 2 650 000 000 kr och
att allmänheten enligt utrikesministern inte fått
kännedom om omfattningen av det svenska biståndet.
Enligt andra uppgifter som anmälaren anför skall
delar av detta bistånd inte ha hamnat där de svenska
intressenterna avsåg utan tvärtom hos tillskyndarna
av apartheidsystemet. Med anledning det anförda
ställs ett antal frågor om biståndets omfattning och
förekomsten av ev. hemliga fonder m.m.
Med anledning av anmälan har utskottet inhämtat
promemorior från Statsrådsberedningen, upprättade
inom Utrikesdepartementet, daterade den 11 mars 1997
(kompletterad den 10 april 1997), den 27 januari
1998 och den 26 februari 1998. Promemoriorna
biläggs, bilagorna A 7.2- A 7.5.
TT:s rapportering m.m.
Av bilagda TT-telegram daterade den 17 oktober 1996,
bilaga A 7.6, framgår bl.a. att Sverige enligt
utrikesminister Lena Hjelm-Wallén satsat motsvarande
400 miljoner dollar - ca 2,65 miljarder kronor -
för att hjälpa till att störta det vita
minoritetsstyret i Sydafrika. Det var enligt TT
Afrikanska nationalkongressen, ANC, som var
mottagare av stödet. På den tiden stödet utbetalades
var det enligt utrikesministern hemligt till vem och
via vilka kanaler pengarna gick.
Konstitutionella aspekter m.m.
I granskningsanmälan har frågan ställts på vilka
konstitutionella grunder regeringen agerat i
ifrågavarande fall. Härutöver har frågor ställts om
hur biståndet kanaliserats, vilken kontroll som
utövats över ev. hemliga fonder och på vilka grunder
dessa inrättats samt hur kontrollen har skett av att
biståndet verkligen nått adressaten.
Som framgår av den fortsatta framställningen
inskränker sig frågan om de konstitutionella
grunderna för den här aktuella verksamheten i mera
strikt mening till grunden för regeringens
tillsättande av ett beredningsorgan med uppgift att
lämna förslag beträffande användningen och
fördelningen av medel som anvisats över
statsbudgeten till humanitärt bistånd i form av
studiestöd till afrikansk flyktingungdom.
Frågorna i anmälan som avser hur biståndet
kanaliserades och kontrollen av att biståndet kom
dem till del som det var avsett för synes beröra den
verkställande myndigheten SIDA. Dessa och
näraliggande frågor har således inte någon
omedelbart konstitutionell karaktär. De får närmast
anses utgöra grunden för en kartläggning av
verkställigheten av den verksamhet som ytterst
vilade på riksdagens årliga beslut om
biståndspolitiken.
Det humanitära biståndets folkrättsliga grund
I statsutskottets utlåtande nr 82 år 1969 uttalade
utskottet att utformningen av svenskt statligt
bistånd inte kunde tillåtas komma i konflikt med den
folkrättsliga regeln att ingen stat har rätt att
ingripa i en annan stats inre angelägenheter. Vad
avsåg befrielserörelser i Afrika torde enligt
utskottet humanitärt bistånd och utbildningsstöd
inte behöva komma i konflikt med den nämnda
folkrättsliga regeln i de fall då FN entydigt tagit
ställning mot förtryck av folk som eftersträvade
nationell frihet. Detta kunde anses vara fallet
beträffande bl.a. Sydvästafrika. Vad avsåg hjälp
till apartheidpolitikens offer kunde sådan hjälp
motiveras bl.a. med FN:s uttryckliga fördömande av
den sydafrikanska apartheidpolitiken.
Utrikesutskottet anslöt sig i sitt utlåtande nr 9
år 1970 till dessa principer.
Riksdagsbehandlingen av frågor om humanitärt bistånd
m.m.
Utvecklingen av det humanitära biståndet till södra
Afrika redovisas här, som den framgår av
riksdagstrycket, i ungefärliga femårsintervaller,
1964, 1970, 1975 etc.
Av statsverkspropositionen år 1964 (prop. 1964:1,
bilaga 5) framgår under rubriken Humanitärt bistånd
att politiskt flyktingskap för ett ökande antal unga
afrikaner skapades av apartheidpolitiken i Sydafrika
och Sydvästafrika. Behovet av stipendier för dessa
flyktingars uppehälle och utbildning i asylländer
närmast inom det fria Afrika växte med varje år.
Tills vidare beräknades ett belopp på 1 miljon
kronor för stipendieändamål för budgetåret 1964/65.
I 1970 års statsverksproposition fanns ingen text
som särskilt behandlade humanitärt bistånd. I en
översikt över det allmänna biståndets
länderfördelning redovisades under övriga länder att
den beräknade medelsförbrukningen för södra Afrika
uppgick till 4 350 000 kr och att SIDA:s beräkningar
avseende budgetåret 1970/71 uppgick till 9 miljoner
kronor.
I 1975 års budgetproposition (prop. 1975:1, bilaga
5) redovisades bl.a. att SWAPO under det innevarande
budgetåret erhållit svenskt stöd för insatser inom
utbildning, hälsovård och jordbruk med 600 000 kr
och att ANC erhållit kläder och andra civila
förnödenheter för medlemmar i Tanzania och Zambia.
För bistånd till afrikanska flyktingar samt för
bidrag till försvar av politiska fångar och deras
familjer beräknades under det innevarande budgetåret
ca 8 miljoner kronor. Utrikesutskottet uttalade i
sitt betänkande med anledning av propositionen
(1975:UU4) att i enlighet med ett önskemål som
uttalats av 1974 års riksdag hade
Flyktingberedningen, som var den dåvarande
benämningen på beredningen för humanitärt bistånd,
fått ett parlamentariskt inslag.
I 1980/81 års budgetproposition (prop. 1981/81:100,
bilaga 6) redovisades bl.a. att det under det
innevarande budgetåret utgick 33 miljoner kronor
till SWAPO och 20 miljoner kronor till ANC. I
propositionen framhölls att båda organisationerna
hade god administrativ kapacitet och att SIDA
medverkade vid deras inköp av materiel och
livsmedel. Svenska enskilda organisationer mottog
också bidrag från SIDA för personalbistånd och hjälp
till flyktinglägren. I propositionen föreslogs ett
anslag på 120 miljoner kronor till flyktingar och
befrielserörelser m.m. i södra Afrika. Utöver detta
förutsåg regeringen att medel ur katastrofreserven
kunde komma att utnyttjas för humanitära insatser.
Med hänvisning till att Zimbabwe från nästkommande
budgetår skulle få en egen landram fann utskottet
(1980/81:UU20) inte skäl att föreslå ett större
anslag än regeringen, enligt vilken anslaget skulle
vara detsamma som föregående år.
I 1985/86 års budgetproposition (prop. 1985/86:100
bilaga 5) framhölls bl.a. att biståndssamarbetet med
södra Afrika skedde i huvudsak i samma former som
samarbetet med programländerna och att det med
hänsyn till utvecklingen i Sydafrika och Namibia
borde bedrivas med betydande flexibilitet. I ökande
omfattning borde stöd lämnas till humanitär
verksamhet i båda länderna, företrädesvis genom
svenska enskilda organisationer. Regeringen fann att
utvecklingen i Sydafrika och Namibia väl motiverade
en höjning av anslaget med 20 miljoner till 200
miljoner kronor. Utskottet bedömde att den aktuella
ökningstakten i biståndet var rimlig (1985/86:UU15).
I budgetpropositionen 1990/91 (prop. 1990/91:100
bilaga 5) hade stöd till insatser för att främja
demokrati och mänskliga rättigheter och humanitärt
bistånd förts samman till ett anslag, Demokrati,
mänskliga rättigheter och humanitärt bistånd.
Anslaget avsågs användas för såväl Afrika som Asien
och Latinamerika. Utskottet välkomnade regeringens
åtgärder och hade inga invändningar mot
propositionens förslag om att anslå 550 miljoner
kronor för det nämnda ändamålet (1990/91:UU15).
Från och med budgetåret 1990/91 upphörde som en
följd av Namibias självständighet det humanitära
biståndet till SWAPO. Samarbetet gavs i stället en
inriktning mot långsiktigt stöd till Namibias
utveckling. När den sydafrikanska regeringens
bannlysning av ANC hävdes i februari 1990 och
flyktingar började återflytta till Sydafrika,
ändrade biståndet karaktär. Biståndet till
flyktingar avslutades allteftersom dessa återvände.
Större delen av det svenska biståndet användes under
de närmaste åren därefter för ANC:s
organisationsuppbyggnad och deltagande i
förhandlingsprocessen. För budgetåret 1992/93
uppgick biståndet till Sydafrika till 275 miljoner
kronor, varav stödet till ANC omfattade 110 miljoner
kronor. För budgetåret 1993/94 var motsvarande
siffror 240 resp. 95 miljoner kronor. För 1994/95
anvisades för Sydafrika 220 miljoner kronor och för
det 18 månader långa budgetåret 1995/96 anvisades
345 miljoner kronor.
Beredningens verksamhet, sammansättning m.m.
Beredningen, som inledningsvis benämndes Beredningen
för studiestöd till afrikansk flyktingungdom,
förordnades enligt regeringsbeslut den 13 augusti
1964. Beslutet grundades på riksdagens beslut med
anledning av statsutskottets utlåtande 35/1964 och
ett förslag från UD om att inrätta en rådgivande
kommitté med uppgift att lämna förslag till
regeringen angående disponeringen av medel under
statsbudgetens tredje huvudtitel till humanitärt
bistånd i form av studiestöd till afrikansk
flyktingungdom. Beredningen fick även lämna
synpunkter och förslag rörande fortsatt svenskt
bistånd på det aktuella området och lämpliga
åtgärder i syfte att främja en internationalisering
av studiestödet till sådan afrikansk ungdom som
befann sig i landsflykt eller i hemlandet utsattes
för diskriminering i utbildningsmässigt och socialt
hänseende. Beredningen skulle bestå av en av
regeringen utsedd ordförande och sex ledamöter jämte
personliga suppleanter.
I ett regeringsbeslut den 27 juni 1969 ändrades
benämningen av beredningen till Beredningen för
studiestöd och humanitärt bistånd till afrikanska
flyktingar och nationella befrielserörelser.
Enligt regeringsbeslut den 6 juli 1978 var
beredningens huvuduppgift att lämna förslag om
användning av biståndsmedel för främst flyktingar,
befrielserörelser och apartheidpolitikens offer i
södra Afrika samt för humanitärt bistånd i
Latinamerika och andra områden där svenska
humanitära biståndsinsatser ansågs påkallade.
Utrikesutskottet uttalade i sitt utlåtande nr 9 år
1970 att Beredningen för humanitärt bistånd
fungerade på ett tillfredsställande sätt.
Utrikesutskottet tillkännagav i sitt betänkande
1974 om internationellt utvecklingssamarbete
(1974:UU3 s. 47) att regeringen borde vidta åtgärder
för att beredningen, som vid det aktuella tillfället
benämndes Flyktingberedningen, borde få ett
parlamentariskt inslag. Beredningen fick ett sådant
inslag enligt regeringsbeslut den 31 maj 1974.
Beredningen utökades också med två ledamöter jämte
personliga suppleanter.
Vid samma tillfälle förordnades riksdagsledamöterna
Gösta Andersson (c) och Berit Frändfors (s) till
ledamöter i beredningen. Gösta Andersson satt med i
beredningen perioden 1974-1980. Berit Frändfors var
ledamot fram till 1978. 1981-1991 var Axel Andersson
(s) ledamot och perioden 1989-1993 Birgitta
Hambraeus (c). Ytterligare en riksdagsledamot (s)
satt med i beredningen, nämligen Anneli Hultén
(1992-1993). Företrädare för borgerliga partier har
förutom Birgitta Hambraeus varit Lennart Rohdin
(1986-1988), riksdagsledamot (fp) från 1993, Göran
Lennmarker (1988-1991), riksdagsledamot (m) från
1991, och Maria Leissner (1992-1993), sedermera
Folkpartiledare 1995-1997.
Härutöver har det funnits inslag av personer med
annan politisk anknytning än till riksdagen. Som
exempel kan nämnas att biståndsexperten Bengt Säve-
Söderberg, utredningssekreterare i den
socialdemokratiska riksdagsgruppens kansli, var
ledamot av beredningen 1977-1979. Centerpartiets
pressekreterare/informationschef Rolf Örjes satt med
i beredningen perioden 1978-1988. Åren 1979-1993
ingick Margareta Grape-Lantz, sekreterare och
sedermera kanslichef i Arbetarrörelsens
Internationella Centrum (AIC), i beredningen.
Perioden 1979-1991 satt Socialdemokraternas
internationelle sekreterare med.
Bland organisationsrepresentanter som funnits med i
beredningen under längre eller kortare perioder kan
nämnas LO:s och TCO:s internationella sekreterare
samt Svenska Röda korsets och Svenska Amnestys
generalsekreterare och representanter för olika
religiösa organisationer. SIDA:s generaldirektör har
hela tiden fungerat som ordförande.
En genomgång av ett urval protokoll som förts vid
beredningens sammanträden under tiden 1966-1977 och
som ställts till förfogande av Sida ger vid handen
att protokollen är rena beslutsprotokoll, dvs. de
innehåller inga referat av diskussioner eller
överväganden. I protokollen har dokumenterats
beredningens beslut i form av rekommendationer till
SIDA, uttalanden och övriga beslut. Bland
beslutsärendena har funnits ansökningar om stöd till
olika organisationer och institutioner som bedrivit
verksamhet med inriktning på afrikanska flyktingar.
Bland dessa organisationer har funnits International
Defence and Aid Fund for Southern Africa (IDAF),
World University Service (WUS) och International
University Exchange (IUEF). I protokollet har därvid
dokumenterats ev. ansökan, beredningens
rekommendation samt storleken på aktuella medel.
Inga namn på enskilda personer har dokumenterats i
dessa sammanhang. Av protokollen framgår också att
beredningen rekommenderat att humanitärt stöd skulle
utgå till afrikanska nationella befrielserörelser,
bl.a. SWAPO och ANC. Enligt muntliga uppgifter från
UD har sekretessbelagda föredragningspromemorior
legat till grund för beredningens beslut.
I urvalet av dokument ingår en
föredragningspromemoria med den interna beteckningen
"förtrolig", i vilken en ansökan från IDAF
behandlas, och ett protokoll med samma beteckning
som den nämnda promemorian.
UD:s promemorior från 1997
Inriktning och kanalisering av biståndet
Enligt de första promemoriorna från UD (1997-03-11,
1997-04-10) har det svenska biståndet till kampen
mot apartheid pågått under tiden 1962-1993 och
uppgått till sammanlagt ca 2,5 miljarder kronor.
Cirka en tredjedel, dvs. drygt 800 miljoner kronor,
har utgjort direkt stöd till ANC. Detta stöd har
utgått under perioden 1974-1994. Ca 750 miljoner
kronor har betalats ut till SWAPO och
befrielsekampen för ett självständigt Namibia under
tiden 1970-1990.
Som framgår av UD:s första promemoria var stödet
till kampen mot apartheid huvudsakligen inriktat på
rättshjälp till politiska fångar, utbildning av
sydafrikanska studenter samt humanitärt stöd till
ANC.
Stödet till rättshjälp kanaliserades i huvudsak
genom den internationella fonden International
Defence and Aid Fund for Southern Africa (IDAF),
medan utbildningsstödet förmedlades framför allt av
World University Service (WUS) och International
University Exchange (IUEF) samt FN:s
stipendieprogram för södra Afrika (UNETPSA). Det
särskilda stödet till ANC gick till humanitär
verksamhet, inledningsvis till ANC-medlemmar i exil,
senare till sådan verksamhet i Sydafrika.
Ett betydande svenskt stöd, som delvis byggt på
statliga medel, har också kanaliserats via
folkrörelser och andra enskilda organisationer,
därav ett flertal kyrkliga organisationer.
Biståndets handläggning
Enligt UD:s första promemoria har det svenska stödet
till kampen mot apartheid i likhet med övrigt
bistånd handlagts inom ramen för budgetprocessen och
i enlighet med gällande regler samt på grundval av
beslut i riksdagen. Beslut om enskilda projekt och
mottagare bereddes inom den av regeringen tillsatta
Beredningen för studiestöd och humanitärt bistånd
till afrikanska flyktingar och nationella
befrielserörelser (i dagligt tal Beredningen för
humanitärt bistånd alternativt Flyktingberedningen).
Beredningen tillsattes 1964 och verkade fram till
1993/94.
Kontroll av biståndet
Vad gäller kontrollen att biståndet nådde avsedda
adressater framhålls i UD:s promemoria att undantag
gjordes för det stöd som förmedlades via IDAF.
Organisationen förbjöds i Sydafrika 1966 och
tvingades som en följd av detta att arbeta
underjordiskt. Däremot kontrollerades IDAF:s
räkenskaper av SIDA:s interna revision, och SIDA
hade full insyn i den revision som utfördes av
revisionsbyrån Price Waterhouse på IDAF:s eget
uppdrag.
Av promemorian framgår också att IDAF till Sverige
årligen lämnade listor över de rättegångar i vilka
advokater finansierade av IDAF medverkat. Tackbrev
från tusentals personer som fått hjälp via IDAF
finns också bevarade.
Enligt promemorian avbröts stödet till IUEF 1979,
varefter större delen av det svenska stödet till
stipendier för svarta sydafrikanska studenter
flyttades över till WUS och andra
stipendieorganisationer.
Kontrollen av stödet till ANC åvilade enligt
promemorian främst ambassaderna och biståndskontoren
i respektive länder. Legationen i Pretoria följde
också noga det stöd som förmedlades via svenska
enskilda organisationer till olika mottagare i
Sydafrika.
Redovisning av beredningens verksamhet
Enligt UD:s promemoria har ordföranden i
beredningen, tillika SIDA:s generaldirektör, årligen
redogjort för biståndet till kampen mot apartheid
för berört utskott i riksdagen, dåvarande
statsutskottets tredje avdelning och sedermera
utrikesutskottet.
Någon dokumentation av dessa redogörelser har inte
påträffats vare sig i Sidas arkiv eller vid
utrikesutskottets kansli. Beredningens ordförande
under perioden 1964-1979, SIDA:s dåvarande
generaldirektör Ernst Michanek, har vid samtal med
konstitutionsutskottets kansli uppgivit att det
genomgående inte förekom några handlingar vid dessa
föredragningar, utan dessa var enbart muntliga.
UD:s senare promemorior
Utskottet frågade på vilka grunder organisationerna
ANC och SWAPO valdes som mottagare av stödet till
kampen mot apartheid och om också andra
organisationer övervägdes som hade kamp mot
apartheid på sitt program. Enligt UD:s promemoria
från januari 1998 var det endast en mindre del av
biståndet som kanaliserades till ANC respektive
SWAPO. Större delen kanaliserades via ett antal
svenska och internationella organisationer. ANC
utgjorde den främsta samlande icke rasbaserade
motståndsorganisationen och var därtill erkänd av
den afrikanska enhetsorganisationen OAU. Stöd till
den andra av OAU erkända politiska organisationer,
PAC (Pan Africanist Congress), övervägdes vid flera
tillfällen, men bl.a. på grund av att rörelsen
drabbades av inre splittring och att den byggde på
rasbaserade åsikter om hur kampen mot apartheid
skulle föras kom direkt stöd aldrig att utgå till
PAC. I ett senare skede av kampen mot apartheid gav
Sverige också stöd till para-plyorganisationen UDF
(United Democratic Front). Även SWAPO var erkänt av
OAU. Organisationen var därtill den främsta på plats
och hade omhändertagande av flyktingar som en viktig
del av sitt program, vilket sammanföll väl med det
svenska stödets humanitära inriktning. FN:s
generalförsamling tillerkännde 1973 SWAPO en
särskild ställning som "den autentiska
representanten" för Namibias befolkning. I
promemorian från februari 1998 framhålls att
erkännande av OAU var ett viktigt kriterium vid
överväganden om svenskt stöd. Andra viktiga
kriterier var representativitet och icke-rasism.
Grunden till stödet till UDF var att organisationen
utgjorde en bred sammanslutning av kyrkliga,
fackliga och civila organisationer i Sydafrika och
förespråkade icke-rasism. UDF var genom sin bredd
representativ för apartheidmotståndet i Sydafrika. I
Sverige fanns det ett brett parlamentariskt stöd för
biståndet till ANC och UDF. Inkatha var en på etnisk
tillhörighet baserad rörelse som inte var erkänd av
OAU. Den föreföll under 1980-talet alltmer verka
inom ramen för apartheidsystemet. Under den tid stöd
utgick till UDF var det enligt promemorian ingen i
Sverige som förespråkade stöd till Inkatha.
När det gäller valet av formen kommitté vid
tillskapandet av beredningsorganet framgår av
promemorian från februari 1998 att det i
regeringsbeslutet den 13 augusti 1964 talades om en
rådgivande kommitté. Beslutet kan hänföras till
statsverkspropositionen 1964 bilaga 5, av vilken
framgår att regeringen ansåg att det förelåg ett
behov av dels hjälp till det växande antalet
flyktingar i södra Afrika, dels utredning av hur ett
sådant stöd bäst skulle utformas. De rutiner som
införts för det övriga humanitärt inriktade
biståndet inklusive stipendieverksamhet kunde endast
i mycket begränsad utsträckning komma i fråga för
den komplexa flyktingsituationen i södra Afrika.
En intern utredning vid UD föreslog att ett
rådgivande organ skulle tillsättas, i vilket ett
antal personer med förankring inom internationellt
verksamma svenska folkrörelser och
ungdomsorganisationer samt personer med god kännedom
om flykting- och utbildningsproblem skulle ingå.
Efter hand blev det nödvändigt att säkra en
parlamentarisk insyn i beredningens arbete, vilket
förverkligades genom regeringsbeslut i maj 1974.
Huvuddelen av det material som är direkt relaterat
till beredningens arbete finns i Sidas arkiv. Annat
material rörande de politiska aspekterna av kampen
mot apartheid finns i UD:s arkiv. Ingen gallring
har skett av det nämnda materialet. Huvuddelen av
materialet omfattas inte längre av sekretess.
Sedvanlig prövning görs av respektive arkivchefer
vid begäran om att få ta del av uppgifter i
materialet.
Sammanfattning
Den konstitutionella aspekten på detta ärende avser
grunden och formen för tillsättandet 1964 av
Beredningen för studiestöd till afrikansk
flyktingungdom. I denna del har utskottet funnit
följande.
Regeringens beslut om att tillsätta
beredningsorganet för den här aktuella verksamheten
grundades på riksdagens beslut och ett förslag från
UD att inrätta en rådgivande kommitté med uppgift
att lämna förslag till regeringen angående
disponeringen av medel under statsbudgetens tredje
huvudtitel för det aktuella ändamålet. Beredningen
gavs formellt sett kommittéstatus, vilket framgår av
regeringens beslut den 13 augusti 1964. I beslutet
angavs ändamålet med beredningen, vidare dess
uppgifter, befogenheter och sammansättning, vissa
bestämmelser om sammanträden och ersättningar samt
finansieringen av verksamheten, vars kostnader
skulle bestridas av kommittéanslaget. I beslutet
ingick också förordnande av ordförande, ledamöter
och suppleanter. Vid senare tillfällen fattade
regeringen beslut om en ändrad benämning av
beredningen och en utvidgning av verksamhetens
geografiska omfattning. I särskild ordning beslöts
1974 att beredningen enligt riksdagens förslag
skulle ha ett parlamentariskt inslag. Skälet till
detta var ökningen av antalet svenska enskilda
organisationer som aktivt arbetade för
befrielsekampen.
Beredningen disponerade inte över några egna medel
och utgjorde inte en kommitté i traditionell mening.
Beredningen fattade inte beslut om utbetalning av
biståndsmedel utan utfärdade endast rekommendationer
till regeringen och NIB, sedermera SIDA/Sida. De
personer som utsågs till ledamöter i beredningen
hade sin förankring i internationellt verksamma
svenska folkrörelser och ungdomsorganisationer. Även
personer med god kännedom i övrigt om flykting- och
utbildningsproblem ingick i beredningen. Från 1974
fick beredningen även visst inslag av
parlamentariker.
Vad gäller den folkrättsliga grunden har i det
föregående redovisats att statsutskottet 1969
uttalade bl.a. att hjälpen till apartheidpolitikens
offer kunde motiveras med FN:s uttryckliga
fördömande av den sydafrikanska apartheidpolitiken.
Med denna tolkning skulle utformningen av det
svenska biståndet i denna del inte komma i konflikt
med den folkrättsliga regeln att ingen stat har rätt
att ingripa i en annan stats inre angelägenheter.
Ett liknande synsätt kunde anläggas på stödet till
befrielserörelser i Afrika, bl.a. Sydvästafrika, då
FN tagit ställning mot förtryck av folk som
eftersträvade nationell frihet.
När det gäller biståndets handläggning konstaterar
utskottet att beredningen som regel arbetat med
sekretessbelagt underlagsmaterial och att endast
besluten avseende pengar och destination
protokollerats. Namnen på mottagarna av biståndet
antecknades inte i protokollen. Den högsta graden av
sekretess torde ha tillämpats beträffande ärenden
som gällde enskilda eller grupper som befann sig i
Sydafrika och till vilka ekonomiskt stöd skulle
utgå. Anledningen till detta var, som framgår av
UD:s promemoria, att det fanns en uppenbar risk för
att de tilltänkta mottagarna skulle drabbas av den
sydafrikanska regimens sanktioner, om det blev
bekant vilka mottagarna var och varifrån hjälpen
kom.
Beredningens insatser slutade i princip med de
beslut som fattades om att rekommendera regeringen
att besluta om en viss användning och en viss
fördelning av de medel som avsatts i statsbudgeten
för det aktuella ändamålet. Den verkställande
handläggningen svarade SIDA för.
Biståndet kanaliserades vad avser rättshjälp i
huvudsak genom IDAF och utbildningsstödet främst
genom WUS och IUEF samt FN-organet UNETPSA. Det
humanitära stödet gick till ANC både i exil och
senare i Sydafrika. Ett betydande stöd kanaliserades
även via folkrörelser och andra enskilda
organisationer, därav ett flertal kyrkliga.
Som framgått av UD:s promemorior har erkännande av
OAU varit ett viktigt kriterium vid överväganden om
stöd till enskilda organisationer. Även
representativitet och icke-rasism var viktiga
grunder. Av promemoriorna framgår mera detaljerat
grunderna för valet av ANC, SWAPO och UDF som
mottagare av stöd, liksom grunden för att
organisationen Inkatha inte valdes.
Kontrollen över hur medlen användes av de
internationella organisationerna skedde beträffande
IDAF i två led. Verksamheten kontrollerades på
IDAF:s initiativ av revisionsbyrån Price Waterhouse.
Även SIDA:s interna revisorer granskade regelbundet
IDAF:s räkenskaper. Kontrollen av att beslutade
medel kom de rättmätiga mottagarna till del blev,
som framgår av UD:s promemoria, mera begränsad av
skäl som framgått ovan. Dock lämnade IDAF årligen
listor till Sverige över de rättegångar i Sydafrika
där advokater arvoderade av IDAF agerat.
Som nämnts i granskningsanmälan förekommer
uppgifter om att biståndet i vissa fall skulle
hamnat i fel fickor. Dessa uppgifter har samband med
bl.a. den sydafrikanska säkerhetstjänstens
infiltration av IUEF i slutet av 1970-talet, som
ledde till organisationens nedläggning. Uppgifter
som utskottet inhämtat tyder på att en sydafrikansk
säkerhetspolis, som intog en framträdande position i
IUEF:s sydafrikanska organisation, lyckades
destinera medel i viss omfattning till den
sydafrikanska säkerhetspolisens
utbildningsverksamhet.
En ytterligare fråga som har samband med kontrollen
av den här aktuella biståndsverksamheten gäller den
parlamentariska kontrollen. Denna utövades i flera
led. Som nämnts i det föregående fanns sedan 1974
visst parlamentariskt inslag i beredningsorganet.
Vidare fanns utrymme för insyn och påverkan från
riksdagens sida vid den årliga behandlingen av
biståndspolitiken inom ramen för
budgetpropositionen, där medel och ändamål etc. med
det särskilda biståndet angavs öppet. I ett tredje
led informerades särskilt det utskott som hade till
uppgift att bereda biståndsärenden, först
statsutskottets tredje avdelning och senare
utrikesutskottet, av beredningens ordförande,
tillika SIDA:s generaldirektör.
Utskottets bedömning
Utskottet finner att regeringen i sin hantering av
den här aktuella frågan synes ha uppfyllt de
formella krav som kan ställas från konstitutionell
synpunkt. Granskningen föranleder i övrigt inget
ytterligare uttalande av utskottet.
8 Regeringens eller enskilda
statsråds hantering av
kronförsvaret 1992
Bakgrund
Frågan om regeringens eller enskilda statsråds
hantering av kronförsvaret 1992 togs upp i
konstitutionsutskottets granskningsbetänkande våren
1997 (bet. 1996/97:KU25 s. 173 f.). I en
granskningsanmälan hade framförts att det kan finnas
anledning att befara att otillbörliga hänsyn tagits
och att dessa strider mot principen om medborgarnas
likabehandling.
För en närmare beskrivning av ärendet, dåvarande
regler om valutapolitiken och händelseförloppet
tiden före kronfallet 1992, liksom vissa tidigare
granskningsärenden, hänvisas till nämnda betänkande.
Enligt utskottets mening fanns skäl för att
händelseförloppet i samband med försvaret av den
svenska kronan hösten 1992 blir föremål för
undersökning. Från konstitutionella utgångspunkter
kunde flera frågor vara av intresse. Det gällde
bl.a. regeringens eller enskilda statsråds kontakter
med oppositionen och Riksbanken. Regeringens
beredskap för en krissituation som valutakrisen var
också en sådan frågeställning. Utskottet framhöll
att sådana frågor som rör Riksbanken och dess
kontakter i princip ligger utanför utskottets
granskningsområde, liksom de samhällsekonomiska
bevekelsegrunderna för att värna om kronans
kursvärde.
Utskottet ansåg att en granskning av de
omständigheter kring kronförsvaret som ligger inom
ramen för utskottets granskningsuppgift krävde en
bredare bakgrundsbild, som också innefattar andra
omständigheter, bl.a. sådana som de exemplifierade.
En sådan bild kunde bäst åstadkommas genom en
kartläggning och undersökning av ett särskilt organ
eller särskilt anlitad expertis. Utskottet var dock
inte berett att ta ställning till i vilken form en
undersökning borde ske och efter vilka riktlinjer
den borde utföras. Utskottet avsåg att närmare
överväga dessa frågor och senare återkomma i frågan
efter kontakter med andra riksdagsorgan.
Härefter har på tjänstemannaplanet förekommit
kontakter mellan utskottets kansli och
finansutskottets respektive Riksdagens revisorers
kansli. Vidare har inhämtats upplysningar från
docenten i statskunskap Bengt Sundelius och
universitetsadjunkten vid statsvetenskapliga
institutionen, Stockholms universitet, Eric Stern.
Dessa står som författare till boken Krishantering
på svenska - teori och praktik, där valutakrisen år
1992 är en av de tre kriser som undersöks.
Upplysningar har också inhämtats av doktoranden vid
statsvetenskapliga institutionen vid Uppsala
universitet, Jan Theorell vars doktorsavhandling rör
krisuppgörelserna och den svenska kronans fall.
Denne har informerat om sin doktorsavhandling, som
bl.a. bygger på ett stort antal tidningsartiklar om
kronförsvaret och ett tjugotal intervjuer med
partipolitiker.
Från finansutskottets kanslis sida har man
understrukit att Riksbanken ligger inom
finansutskottets ansvarsområde och att
finansutskottet våren 1993 tillstyrkte ansvarsfrihet
för riksbanksfullmäktige för året 1992 (bet.
1992/93:
FiU23). Finansutskottet hade vid flera tidigare
tillfällen behandlat frågor som rörde
valutapolitiken under år 1992 där Riksbanken spelade
en central och avgörande roll. Vidare hade
riksbankschefen lämnat finansutskottet en
redogörelse och sin syn på valutapolitiken under år
1992. En förhållandevis noggrann genomgång av
riksbanksfullmäktiges mycket utförliga hemliga
protokoll gjordes inom finansutskottet.
Från Riksdagens revisorers kanslis sida har man
förklarat att en eventuell undersökning i fråga om
valutakrisen inte skulle vara främmande för
revisorernas verksamhet och att ett sätt för
revisorerna att bedriva en sådan undersökning skulle
kunna vara att ge ett uppdrag till utländska
forskare.
Den 11 september 1997 beslutade regeringen om
direktiv till en utredning om folkstyret i Sverige
(dir. 1997:101). Kommitténs arbete skall bl.a.
koncentreras till frågorna om internationaliseringen
av ekonomin och ekonomi och demokrati i samspel. De
finansiella marknadernas möjligheter och kraft att
påverka eller t.o.m. motverka politiska intentioner
skall granskas. Som ett konkret exempel anges
försvaret av den svenska kronan i samband med
räntekrisen 1992. Enligt Demokratiutredningens
arbetsplan utgör den främsta grunden för kommitténs
arbete den forskning som utförts och pågår om den
svenska demokratins utveckling. Kommitténs arbete
skall enligt direktiven vara slutfört senast den 31
december 1999.
Utskottets överväganden
Utskottet har i samband med årets granskningsarbete
vidare övervägt förutsättningarna för utskottet att
bedriva ett fortsatt granskningsarbete i frågan om
regeringens eller enskilda statsråds hantering av
kronförsvaret år 1992. I sådana överväganden måste
enligt utskottets mening ingå det förhållandet att
en granskning av riksbankens agerande inte ligger
inom ramen för de granskningsuppgifter som enligt 12
kap. 1 § regeringsformen åligger
konstitutionsutskottet och inte heller är förenlig
med riksdagsordningens bestämmelser om
uppgiftsfördelningen mellan utskotten. Enligt 4 kap.
5 § riksdagsordningen är det finansutskottet som
bereder ärenden som rör Riksbankens verksamhet.
Finansutskottet har också noga informerat sig om
valutakrisen år 1992 och har tillstyrkt
ansvarsfrihet för riksbankfullmäktige för den period
då valutakrisen inträffade.
I sammanhanget måste också beaktas att enligt 10 §
riksbankslagen (1988:1385) i dess då gällande
lydelse var det Riksbanken som skulle bestämma det
system som skulle gälla för att fastställa kronans
värde i förhållande till utländska valutor även om
lagen också genom samrådsskyldigheten om
penningpolitiken i 42 § gav finansministern ett
starkt inflytande.
Frågan är då om finansministern, annat statsråd
eller regeringen i sin helhet - trots Riksbankens
roll i sammanhanget - i samband med kronkrisen
brustit i skyldigheter som åvilat dem enligt lag
eller om det i övrigt från rent konstitutionella
utgångspunkter kan riktas kritik mot regeringen
eller enskilt statsråd.
I granskningsanmälan har berörts regeringsformens
princip om likabehandling. En sådan princip uttrycks
i vissa av regeringsformens program- eller
målsättningsstadganden i 1 kap. regeringsformen.
Bestämmelserna har inte karaktären av rättsligt
bindande föreskrifter utan anger mål för den
samhälleliga verksamheten. Som sådana kan de få
politisk betydelse och frågan om deras effekt kan
bli föremål för politisk kontroll.
Likabehandlingsprincipen kommer till uttryck i 1
kap. 2 § regeringsformen som föreskriver att den
offentliga makten skall utövas med respekt för alla
människors lika värde och för den enskilda
människans frihet och värdighet. Vidare kommer
principen till uttryck i 1 kap. 9 § regeringsformen
som stadgar att domstolar samt
förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör
uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall
beakta allas likhet inför lagen samt iaktta
saklighet och opartiskhet. Enligt Petrén-Ragnemalms
grundlagskommentar ger målangivelsen i 1 kap. 2 §
utrymme för vitt skilda tolkningar, bl.a. beroende
på vem som gör bedömningen och värderingar om
rimlighet och rättvisa i samhället. Också
förarbetena ger uttryck för sådana bedömningar.
Tidigare finansministern Anne Wibble har enligt
boken Stålbadet, som åberopas i granskningsanmälan,
förklarat försvaret av kronan dels med behovet av
förtroende för valutan, dels med de ekonomiska skäl
som låg i att svenska storföretag och banker hade
stora lån i utländsk valuta sedan staten genom en ny
valutanorm 1989 överlåtit upplåningen i utländsk
valuta till svenska företag och privatpersoner. Hade
valutakursen "brustit rätt upp och ned" i augusti
utan några politiska krispaket hade det enligt Anne
Wibble lett till katastrof.
Enligt utskottets mening utesluter inte principen
om likabehandling sådana ställningstaganden från
rent samhällsekonomiska utgångspunkter. En annan
fråga är om finansministerns eller regeringens
agerande varit det mest lämpliga, särskilt sett i
efterhand när effekterna framstår klarare. En sådan
bedömning måste enligt utskottets mening grunda sig
på ett omfattande forskningsarbete med perspektiv
långt tillbaka i tiden och analyser av vad
kronförsvaret kan ha för betydelse i framtiden.
En allmän debatt och forskning rörande
kronförsvaret pågår för närvarande och frågan ligger
också inom ramen för Demokratikommitténs uppdrag. I
dessa sammanhang kan det självfallet komma fram
uppgifter som kan ge utskottet anledning att närmare
granska förhållanden som har samband med
kronförsvaret.
9 Övrigt
I en anmälan till utskottet bilaga A 8.1 har begärts
granskning av om vissa uttalanden av statsminister
Göran Persson under januari och februari 1997 om nya
resurser till kommunerna står i överensstämmelse med
en riktig tjänsteutövning av statsrådet. Utskottet
har beslutat att inte vidare utreda ärendet.
Utskottets anmälan
Resultatet av den i det föregående redovisade
granskningen av statsrådens tjänsteutövning och
regeringsärendenas handläggning får utskottet härmed
för riksdagen
anmäla.

Stockholm den 12 maj 1998
På konstitutionsutskottets vägnar
Bo Könberg

I beslutet har deltagit: Bo Könberg (fp), Kurt Ove
Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck
(m), Axel Andersson (s), Birger Hagård (m), Barbro
Hietala Nordlund (s), Birgitta Hambraeus (c), Pär-
Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats
Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s),
Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Margitta Edgren
(fp) och Nikos Papadopoulos (s).

Vid behandlingen av
avsnitt 5.1 har Nils Fredrik Aurelius (m) ersatt
Anders Björck (m) i den del av granskningen som
avsett vad som ägt rum under mandatperioden
1991-1994 och Bo Könberg (fp) avstått från att delta
i samma del samt Jerry Martinger (m) avstått från
att delta såvitt granskningen avsett vad som ägt rum
under tid efter år 1991,
avsnitten 6.2 och 8 har Nils Fredrik Aurelius (m)
ersatt Anders Björck (m) och Bo Könberg (fp) avstått
från att delta,
avsnitten 5- 9 har Anders Johnson (fp) ersatt
Margitta Edgren (fp).

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1. Statsrådet Göran Perssons uppgifter vid
utfrågningen om skolans kommunalisering år
1990 (avsnitt 1.1)
Bo Könberg (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård
(m), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och
Margitta Edgren (fp) anser att den del av utskottets
yttrande som på s. 18 börjar med "1990 års
granskning" och slutar med "uttalande av utskottet"
bort ha följande lydelse:
1990 års granskning utgick från relationen mellan
regeringen och Arbetsgivarverket under de aktuella
förhandlingarna år 1989. Utskottsmajoriteten anförde
i detta sammanhang inte någon kritik från
konstitutionella utgångspunkter mot berörda
statsråd, civilminister Bengt K Å Johansson och
skolminister Göran Persson. En betydande minoritet
inom utskottet reserverade sig mot
utskottsmajoritetens uppfattning eller anmälde
särskilt yttrande. I två fall ansåg reservanterna
att skolministern ingripit i och därmed skadat
avtalsförhandlingarna, vilket det enligt
reservanterna fanns anledning att klandra.
Statsministern har under den här aktuella
granskningen uttalat att det i sak inte finns någon
motsättning mellan de uppgifter han lämnade 1990 och
skildringen i boken 1997. Vad som skulle kunna
tolkas som skillnader i detta hänseende beror enligt
statsministern främst på att han i boken lämnat en
friare och mindre detaljerad och nyanserad bild av
1989 års händelser.
Utskottet finner, tvärtemot Göran Perssons
deklarerade uppfattning, att det uppenbart finns två
versioner, där bokens version stämmer bättre överens
med bl.a. reservanternas 1990 av vad som skedde i
1989 års avtalsförhandlingar.
Granskningen föranleder i övrigt inget ytterligare
uttalande av utskottet.
2. Försvarsministern och Försvarsmaktens
ekonomiska problem (avsnitt 1.2)
Bo Könberg (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård
(m), Jerry Martinger (m), Inger René (m), Margitta
Edgren (fp) och Peter Eriksson (mp) anser att den
del av utskottets yttrande som på s. 29 börjar med
"När det gäller" och slutar med "ytterligare
uttalande" bort ha följande lydelse:
När det gäller den information som riksdagen hade
tillgång till inför beslutet om 1998 års
försvarsbudget, finner utskottet att diskrepansen
var betydande mellan den uppskattning av obalansen
som Försvarsmakten anmält och som regeringen återgav
i budgetpropositionen och den obalans som senare
beräknades till drygt 10 miljarder kronor. Utskottet
noterar att försvarsutskottet visserligen försågs
med ny information av dels ÖB och statssekreteraren
i slutet av oktober 1997, dels av
Försvarsdepartementet en månad senare.
Försvarsministern ville dock, vid riksdagens
behandling av budgetpropositionen den 5 december,
varken bekräfta eller avvisa ÖB:s dittills
redovisade beräkningar. Detta innebar att riksdagen
vid detta tillfälle inte hade vare sig tillräcklig
eller rättvisande information inför sitt beslut,
vilket, enligt utskottets mening, var
otillfredsställande från såväl formell som
demokratisk synpunkt.
Enligt utskottet borde försvarsministern ha drivit
frågan om besked från Försvarsmakten om obalansens
storlek och de bakomliggande orsakerna mera
energiskt så att denna information funnits
tillgänglig för riksdagen före den 5 december.
Det kan också ifrågasättas om inte regeringen på
försvarsministerns initiativ borde ha tagit hänsyn
till de synpunkter som ÖB delgav departementet i
samband med delningen av budgetpropositionen. Mindre
kategoriska formuleringar i budgetpropositionen hade
enligt utskottets mening givit en mer rättvisande
bild av situationen än vad som nu blev fallet.
Med hänvisning till vad utskottet här anfört
bedömer utskottet att försvarsministern inte kan
undgå att kritiseras för sin brist på agerande.
Granskningen föranleder i övrigt inget ytterligare
uttalande.
3. Regeringens användning av medel till
Europainformation (avsnitt 2.5)
Birgitta Hambraeus (c), Kenneth Kvist (v) och Peter
Eriksson (mp) anser att utskottets bedömning under
avsnitt 2.5 bort ha följande lydelse:
Riksdagen har anslagit medel under anslaget E 3
Europainformation, utgiftsområde 5, till en saklig
och bred informationsverksamhet om regeringens
politik i EU-frågor inklusive regeringskonferensen.
Utskottet finner att den broschyr med namnet Jag är
nyfiken EU som givits ut innehåller en ensidig och
partisk beskrivning av innebörden av
Amsterdamfördraget och att den är behäftad med
sakfel på flera punkter. De informationsfilmer som
sänts i Sveriges television under rubriken Nyfiken
EU har i sin tur hänvisat till den osakliga
framställningen i broschyren. Enligt utskottets
mening är det stötande att skattemedel används till
framställning av en ensidig politisk inlaga.
Utrikesminister Lena Hjelm-Wallén kan inte undgå
kritik för UD:s hantering av medlen till
Europainformation.
4. Näringsminister Anders Sundströms
handläggning av frågan om tillstånd för
anläggande av en likströmskabel mellan
Sverige och Polen (avsnitt 3.4)
Bo Könberg och Margitta Edgren (båda fp) och Peter
Eriksson (mp) anser att den del av utskottets
yttrande som på s. 83 börjar med "I
granskningsärendet" och slutar med "för
handläggningen" bort ha följande lydelse:
I granskningsärendet har bl.a. aktualiserats frågan
om huruvida jäv skulle ha förelegat för vissa
tjänstemän i Närings- och handelsdepartementet vid
beredningen och avgörandet av regeringens ärende om
en koncessionsansökan rörande en likströmskabel
mellan Sverige och Polen. Kabelprojektets
intressenter är Svenska kraftnät, Vattenfall AB och
ett statligt polskt bolag. Statssekreteraren i
Näringsdepartementet, Lars Rekke, utsågs i mars 1997
till ordförande i Vattenfall AB:s styrelse.
Regeringen beslutade den 17 juli 1997 att bevilja
den aktuella koncessionsansökan för kabeln. Vid
granskningen har kommit fram att Lars Rekke i
samband med regeringens beredning av ärendet den 17
juli 1997 lämnade sakupplysningar i ärendet.
Näringsminister Anders Sundström har vid utskottets
utfrågning uppgett att anledningen till att det var
Rekke som lämnade denna information vid
regeringssammanträdet, och inte den för ärendet
ansvarige departementstjänstemannen, var att det är
brukligt att statssekreteraren eller någon högre
tjänsteman lämnar sådan information till regeringen.
Utskottet vill erinra om vad som ovan redovisats ur
Statsrådsberedningens anvisningar angående jäv vid
regeringssammanträden. Enligt anvisningarna bör det
i princip undvikas att ett statsråd som är jävigt i
ett ärende enligt någon av de jävsgrunder som anges
i 11 § föredrar ärendet eller annars deltar i
avgörandet av det vid regeringssammanträdet. Också i
tveksamma fall bör statsrådet avstå från att delta i
avgörandet. Utskottet vill härvid framhålla att stor
försiktighet bör iakttas i samband med
regeringsärendenas avgörande i syfte att regeringens
objektivitet och opartiskhet i dess beslutsfattande
inte skall kunna ifrågasättas. Enligt utskottets
mening har en sådan försiktighet inte fullt ut
iakttagits när statssekreterare Lars Rekke, tillika
styrelseordförande för en av det aktuella projektets
intressenter, har givits i uppdrag att bistå
näringsministern vid föredragningen inför
regeringens beslut. Utskottet anser att Rekkes
deltagande vid regeringssammanträdet inte har varit
av sådant slag att frågan om opartiskhet
uppenbarligen saknat betydelse. Mot denna bakgrund
delar utskottet inte Anders Sundströms bedömning att
man kunnat bortse från jäv i detta fall.
5. Regeringens beslut om sekretess
beträffande vissa handlingar rörande
Scientologikyrkan (avsnitt 3.5)
Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser att
utskottets bedömning under avsnitt 3.5 bort ha
följande lydelse:
Begäran att få ta del av allmän handling skall
enligt 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen göras
hos den myndighet som förvarar handlingen.
Myndigheten skall pröva en sådan begäran.
Regeringen har prövat en begäran om att få ta del
av en allmän handling, det s.k.
scientologimaterialet, och då funnit att handlingen
kunde lämnas ut. Regeringen har vid ett senare
tillfälle vid en liknande begäran kommit fram till
att handlingen inte kunde lämnas ut eftersom
sekretess gällde för uppgifterna i handlingen.
Utskottet anser i och för sig att regeringen inte
bara har rätt utan också skyldighet att tillämpa
tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen när det
kan vara aktuellt. När det gäller regeringens beslut
den 16 oktober 1997 att inte lämna ut det s.k.
scientologimaterialet har dock regeringen frångått
sin tidigare bedömning. Att regeringen ändrat sin
inställning till hur gällande rätt skall tillämpas i
ett ärende om utlämnande av det s.k.
scientologimaterialet har emellertid inte skett på
regeringens eget initiativ utan efter påtryckningar
från USA.
Det har hävdats att Sverige bryter mot sina
åtaganden enligt internationella avtal på
upphovsrättsområdet genom att tillåta att materialet
lämnas ut från svenska myndigheter. Detta har enligt
justitieministern redan medfört störningar i de
bilaterala förbindelserna mellan Sverige och USA och
kan komma att leda till störningar även i andra
internationella sammanhang.
Är det så att Sverige bryter mot internationella
avtal på upphovsrättsområdet så skall, enligt
utskottet, denna fråga prövas för sig. Enligt
utskottet skall tvisten inte lösas genom att
regeringen väljer att dölja problemet genom att
vägra att lämna ut en allmän handling. Skyldigheten
att lämna ut en allmän handling följer av
tryckfrihetsförordningen, en av Sveriges fyra
grundlagar.
Är det så att Sverige bryter mot internationella
avtal på upphovsrättsområdet så är det också av stor
betydelse att Sverige anpassar sina internationella
åtaganden så att dessa inte strider mot svensk
lagstiftning och framför allt inte mot svensk
grundlag. Även svenska medborgare har skydd enligt
Bernkonventionen och skall kunna hävda samma rätt
till upphovsrättsskydd som utländska medborgare. Det
får, enligt utskottet, inte uppstå en konflikt
mellan Sveriges internationella åtaganden och svensk
rätt, och om det ändå visar sig föreligga en sådan
konflikt ankommer det på regeringen att avhjälpa den
genom att antingen ändra Sveriges internationella
åtaganden eller genom att lämna förslag till ändrad
lagstiftning.
Enligt utskottets bedömning kan regeringen inte
undgå allvarlig kritik för sitt agerande.
6. Näringsminister Anders Sundströms
beredning av propositionerna om uthållig
energiförsörjning, om kärnkraftens
avveckling och om en ny ellag (avsnitt 3.6)
Bo Könberg (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård
(m), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och
Margitta Edgren (fp) anser att utskottets bedömning
under avsnitt 3.6 bort ha följande lydelse:
Av utredningen i ärendet framgår att den s.k.
kompletterande rapporten av professor Ulf Bernitz
tillkom på uppdrag av Elbörsutredningen men att den
inte fogades till Elbörsutredningens betänkande
Regler för handel med el. Rapporten överlämnades
inte heller formellt till Närings- och
handelsdepartementet utan arkiverades med
utredningens material hos Riksarkivet. Granskningen
när det gäller beredningen av proposition
1996/97:136 Ny ellag föranleder i övrigt inget
uttalande från utskottets sida.
När det gäller regeringens beredning av proposition
1996/97:176 Lag om kärnkraftens avveckling anser
utskottet att denna beretts på ett bristfälligt
sätt. Konstitutionsutskottet höll i november 1997,
med anledning av propositionen, en offentlig
utfrågning med näringsminister Anders Sundström. Av
dels denna utfrågning, dels propositionen framgår,
enligt utskottet, att frågan om lagens förenlighet
med EG-rätten inte har blivit tillräckligt beredd.
7. Regeringens utnämningspolitik (avsnitt
4.1)
Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och
Inger René (alla m) anser att utskottets bedömning
under avsnitt 4.1 bort ha följande lydelse:
Utskottet menar att granskningen av regeringens
utnämningspolitik givit vid handen att regeringen
Persson har utnyttjat utnämningspolitiken till det
egna partiets fördel. Utskottet anser att
regeringens utnämningsmakt skall utövas så att de
sakliga grunder som särskilt nämns i
regeringsformens föreskrifter - förtjänst och
skicklighet - inte sätts åt sidan. Utskottet anser
att förfarandet vid tillsättning av statliga
chefsbefattningar är en fråga som det inför
framtiden kan finnas anledning att se över.
Granskningen föranleder inget ytterligare uttalande
från utskottet.
8. Regeringens utnämningspolitik (avsnitt
4.1)
Bo Könberg och Margitta Edgren (båda fp) och Kenneth
Kvist (v) anser att utskottets bedömning under
avsnitt 4.1 bort ha följande lydelse:
Utskottet har inte funnit anledning att utifrån de
regler som gäller göra någon anmärkning mot de
utnämningar till statliga chefsbefattningar i
myndigheter som enligt de från Regeringskansliet
erhållna förteckningarna har gjorts sedan mars 1997.
Utskottet anser att regeringens utnämningsmakt skall
utövas så att de sakliga grunder som särskilt nämns
i regeringsformens föreskrifter - förtjänst och
skicklighet - inte sätts åt sidan. Utskottet anser
att förfarandet vid tillsättning av statliga
chefsbefattningar är en fråga som det inför
framtiden kan finnas anledning att se över.
Översynen bör även gälla frågan hur fler kvinnor
skall kunna rekryteras till statliga
chefsbefattningar.
Granskningen föranleder inget ytterligare uttalande
från utskottet.
9. Regeringens utnämningspolitik (avsnitt
4.1)
Peter Eriksson (mp) anser att utskottets bedömning
under avsnitt 4.1 bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att regeringens utnämningsmakt
skall utövas så att de sakliga grunder som särskilt
nämns i regeringsformens föreskrifter - förtjänst
och skicklighet - inte sätts åt sidan eller kommer i
andra hand. Utnämningar med rent politiska
utgångspunkter måste undvikas. Utskottet anser att
förfarandet vid tillsättning av statliga
chefsbefattningar är en fråga som det inför
framtiden kan finnas anledning att se över.
Granskningen föranleder inget ytterligare uttalande
från utskottet.

10. Kommunikationsminister Ines Uusmanns
tjänsteutövning i samband med projektet att
bygga en tunnel genom Hallandsåsen (avsnitt
4.3)
Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och
Inger René (alla m) anser att den del av utskottets
yttrande som på s. 126 börjar med "I det här
aktuella" och på s. 127 slutar med "från utskottet"
bort ha följande lydelse:
Utskottet finner att den tidsutdräkt på cirka ett
halvt år som förevarit när det gäller
återbesättningen av tjänsten som generaldirektör och
chef för Banverket inte är acceptabel. Ett viktigt
skäl för ett snabbt agerande från regeringens sida
är att en vakans på den ledande befattningen
riskerar att menligt påverka ledningsfunktionen.
Regeringen borde enligt utskottets mening ha
ansträngt sig mera för att snabbt fylla vakansen i
Banverkets ledning i de här aktuella fallen.
Kommunikationsdepartementet har med anledning av en
fråga från utskottet meddelat att kontakterna mellan
departementet och Banverket i det här aktuella
ärendet varit uteslutande formella och skriftliga.
Genom Banverkets årsredovisning för 1996 och
kvartalsrapporter under första halvåret 1997 har
departementet fått kännedom om bl.a. de
kostnadsfördyringar som uppkommit till följd av
tekniska problem med tunneldrivningen respektive
vattenintrång i tunnlarna. Departementet såg ingen
anledning att vidta några särskilda åtgärder med
anledning av detta i vad avser de ekonomiska
konsekvenserna.
Vid utfrågningen inför utskottet har
kommunikationsminister Ines Uusmann bekräftat
uppgiften att hon och departementet först den 1
oktober 1997 fått kännedom om att tätningsmedlet
Rhoca-Gil använts vid tunnelbygget. Enligt
kommunikationsministern är det ingen uppgift för
regeringen att utöva daglig tillsyn av verksamheter
som regeringen underlydande myndigheter genomför på
eget ansvar. Kommunikationsdepartementet saknar
enligt Ines Uusmann kompetens att bedöma olika
tekniska lösningar och deras eventuella
miljöpåverkan. Det är inte heller en uppgift för
Miljödepartementet att göra detta. Enligt
kommunikationsministern får det förutsättas att alla
berörda i ett projekt av det här aktuella slaget
följer miljölagstiftningen.
Utskottet finner mot bakgrund av vad som här
redovisats att regeringen i det här aktuella fallet
inte tagit tillräckligt allvarligt på sin roll som
ytterst ansvarig för Banverkets verksamhet.
Utskottet anser det anmärkningsvärt att
kommunikationsministern enligt vad hon uppgivit för
utskottet inte tagit något initiativ till att skaffa
sig egen kunskap om miljöaspekterna av tunnelbygget.
Utskottet finner det också anmärkningsvärt att något
samråd mellan kommunikations- och miljöministern
inte ägde rum i denna del av ärendet. Enligt
utskottets mening borde kommunikationsministern ha
informerat sig beträffande konsekvenserna av
övergången till en annan teknik än den ursprungligen
planerade, både vad gäller tunneldrivningen och
användningen av tätningsmedlet Rhoca-Gil. Enligt den
uppfattning som kommunikationsministern gett uttryck
för inför utskottet har regeringen inget ansvar för
vare sig införande av ny teknik eller
miljökatastrofer av det slag det här är tal om.
Enligt utskottets mening är denna tolkning av
ansvarsförhållandena inte rimlig. För detta och för
sitt agerande i det här aktuella ärendet kan
kommunikationsminister Ines Uusmann inte undgå
kritik.
Utskottet vill i detta sammanhang framhålla att vad
utskottet här anfört i frågan om fördelningen av
ansvaret mellan regeringen/Kommunikations-
departementet och Banverket grundas på de allmänna
principerna för utskottets granskningsverksamhet och
den kunskap som utskottet haft tillgång till vid
granskningen, bl.a. att inget statsråd har delgivits
misstanke om brott i den pågående förundersökningen.
Utskottet anser sig oförhindrat att, när den
rättsliga prövningen är avslutad, ta upp det här
aktuella ärendet till fortsatt granskning.
Granskningen föranleder i övrigt inget ytterligare
uttalande från utskottet.
11. Kommunikationsminister Ines Uusmanns
tjänsteutövning i samband med projektet att
bygga en tunnel genom Hallandsåsen (avsnitt
4.3)
Bo Könberg och Margitta Edgren (båda fp) anser att
den del av utskottets yttrande som på s. 126 börjar
med "I det här aktuella" och på s. 127 slutar med
"för utskottet" bort ha följande lydelse:
I det här aktuella fallet finner utskottet att
tidsutdräkten varit acceptabel, att Banverkets
ledning utövats av en tillförordnad generaldirektör
under rekryteringsperioderna och att den för
verksamheten ansvariga styrelsens arbete vad
utskottet kunnat finna har fortgått utan störningar.
Utskottet finner ingen grund för kritik av
regeringens handläggning av dessa tillsättnings-
ärenden. Dock finner utskottet skäl att betona att
de här aktuella vakanserna i Banverkets ledning lade
ett större ansvar på Kommunikationsdepartementet vad
gäller verksamheten vid Banverket än vad som annars
är normalt.
Kommunikationsdepartementet har med anledning av en
fråga från utskottet meddelat att kontakterna mellan
departementet och Banverket i det här aktuella
ärendet varit uteslutande formella och skriftliga.
Genom Banverkets årsredovisning för 1996 och
kvartalsrapporter under första halvåret 1997 har
departementet fått kännedom om bl.a. de
kostnadsfördyringar som uppkommit till följd av
tekniska problem med tunneldrivningen respektive
vattenintrång i tunnlarna. Departementet såg ingen
anledning att vidta några särskilda åtgärder med
anledning av detta i vad avser de ekonomiska
konsekvenserna.
Vid utfrågningen inför utskottet har
kommunikationsminister Ines Uusmann bekräftat
uppgiften att hon och departementet först den 1
oktober 1997 fått kännedom om att tätningsmedlet
Rhoca-Gil använts vid tunnelbygget. Enligt
kommunikationsministern är det ingen uppgift för
regeringen att utöva daglig tillsyn av verksamheter
som regeringen underlydande myndigheter genomför på
eget ansvar. Kommunikationsdepartementet saknar
enligt Ines Uusmann kompetens att bedöma olika
tekniska lösningar och deras eventuella
miljöpåverkan. Det är inte heller en uppgift för
Miljödepartementet att göra detta. Enligt
kommunikationsministern får det förutsättas att alla
berörda i ett projekt av det här aktuella slaget
följer miljölagstiftningen.
Utskottet finner mot bakgrund av vad som här
redovisats att regeringen i det här aktuella fallet
inte tagit tillräckligt allvarligt på sin roll som
ytterst ansvarig för Banverkets verksamhet.
Utskottet anser det anmärkningsvärt att
kommunikationsministern enligt vad hon uppgivit för
utskottet inte tagit något initiativ till att skaffa
sig egen kunskap om miljöaspekterna av tunnelbygget.
Utskottet finner det också anmärkningsvärt att något
samråd mellan kommunikations- och miljöministern
inte ägde rum i denna del av ärendet. Enligt
utskottets mening borde kommunikationsministern ha
informerat sig beträffande konsekvenserna av
övergången till en annan teknik än den ursprungligen
planerade, både vad gäller tunneldrivningen,
grundvattensänkningen och användningen av
tätningsmedlet Rhoca-Gil. Enligt den uppfattning som
kommunikationsministern gett uttryck för inför
utskottet har regeringen inget ansvar för vare sig
införande av ny teknik eller miljökatastrofer av det
slag det här är tal om.
Enligt utskottets mening är denna tolkning av
ansvarsförhållandena inte rimlig. För detta och för
sitt agerande i det här aktuella ärendet kan
kommunikationsminister Ines Uusmann inte undgå
kritik.
12. Kommunikationsminister Ines Uusmanns
tjänsteutövning i samband med projektet att
bygga en tunnel genom Hallandsåsen (avsnitt
4.3)
Peter Eriksson (mp) anser att den del av utskottets
yttrande som på s. 126 börjar med "I det här
aktuella" och på s. 127 slutar med "för utskottet"
bort ha följande lydelse:
Utskottet finner att den tidsutdräkt på cirka ett
halvt år som förevarit när det gäller
återbesättningen av tjänsten som generaldirektör och
chef för Banverket inte är acceptabel. Ett viktigt
skäl för ett snabbt agerande från regeringens sida
är att en vakans på den ledande befattningen
riskerar att menligt påverka ledningsfunktionen.
Regeringen borde enligt utskottets mening ha
ansträngt sig mera för att snabbt fylla vakansen i
Banverkets ledning i de här aktuella fallen.
Kommunikationsdepartementet har med anledning av en
fråga från utskottet meddelat att kontakterna mellan
departementet och Banverket i det här aktuella
ärendet varit uteslutande formella och skriftliga.
Genom Banverkets årsredovisning för 1996 och
kvartalsrapporter under första halvåret 1997 har
departementet fått kännedom om bl.a. de
kostnadsfördyringar som uppkommit till följd av
tekniska problem med tunneldrivningen respektive
vattenintrång i tunnlarna. Departementet såg ingen
anledning att vidta några särskilda åtgärder med
anledning av detta i vad avser de ekonomiska
konsekvenserna.
Vid utfrågningen inför utskottet har
kommunikationsminister Ines Uusmann bekräftat
uppgiften att hon och departementet först den 1
oktober 1997 fått kännedom om att tätningsmedlet
Rhoca-Gil använts vid tunnelbygget. Enligt
kommunikationsministern är det ingen uppgift för
regeringen att utöva daglig tillsyn av verksamheter
som regeringen underlydande myndigheter genomför på
eget ansvar. Kommunikationsdepartementet saknar
enligt Ines Uusmann kompetens att bedöma olika
tekniska lösningar och deras eventuella
miljöpåverkan. Det är inte heller en uppgift för
Miljödepartementet att göra detta. Enligt
kommunikationsministern får det förutsättas att alla
berörda i ett projekt av det här aktuella slaget
följer miljölagstiftningen.
Utskottet finner mot bakgrund av vad som här
redovisats att det saknas anledning för kritik mot
det sätt på vilket Kommunikationsdepartementet och
kommunikationsministern handlagt ärendet i vad avser
fördyringen av tunnelbygget till följd av de
tekniska problem som uppstod. Eftersom Ines Uusmann
och departementet i övrigt hävdar att hon inte kände
till att ett giftigt tätningsmedel användes för att
stoppa vatteninträngningen i tunnlarna, finns heller
ingen anledning till kritik i denna del. Utskottet
instämmer i den bedömning av ansvarsförhållandena i
stort som kommunikationsministern gjort i sin
redovisning för utskottet. Utskottet finner det dock
märkligt att kommunikationsministern till utskottet
lämnat motstridiga uppgifter om vilka kontakter som
förekommit mellan departementet och Banverket,
uppgifter som hon efter utfrågningen ändrat.
13. Kommunikationsminister Ines Uusmanns
hantering av statens ägarroll i Posten AB
(avsnitt 4.4)
Bo Könberg (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård
(m), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och
Margitta Edgren (fp) anser att utskottets bedömning
under avsnitt 4.4 bort ha följande lydelse:
Förutom de två s.k. stämmotalen finns det enligt
kommunikationsminister Ines Uusmann ingen annan
skriftlig dokumentation avseende
Kommunikationsdepartementets kontakter med Posten
AB. Utskottet konstaterar att kontakterna med Posten
AB dokumenterats på ett bristfälligt sätt och
således inte i enlighet med konstitutionsutskottets
ovan refererade uttalande från våren 1995.
Utskottet konstaterar vidare att Posten AB under
flera år varit föremål för Konkurrensverkets
prövning i ett flertal olika ärenden. Enligt
kommunikationsministerns svar på fråga 1995/96:161
avsåg Kommunikationsdepartementet att framdeles ta
upp konkurrensfrågorna med Posten AB:s styrelse. På
skriftlig fråga från utskottet har departementet
sedan nekat till att några åtgärder vidtagits från
kommuniktionsministerns sida med anledning av
Konkurrensverkets beslut. Någon dokumentation av
kontakterna mellan departementet och Posten AB i
dessa frågor finns inte redovisad för utskottet.
Enligt utskottet kan kommunikationsministerns
agerande gentemot Posten AB karakteriseras som
passivt.
14. Regeringens föreskrifter om
Säkerhetspolisens register (avsnitt 5.1)
Bo Könberg och Anders Johnson (båda fp) anser att
den del av utskottets yttrande som på s. 147 börjar
med "Utskottet kan" och slutar med "aktuella frågan"
bort ha följande lydelse:
Utskottet har genom muntliga föredragningar tagit
del av huvudinnehållet i regeringens hemliga
föreskrifter till säkerhetspolisen samt namnen på de
organisationer vars medlemmars politiska åsikt under
vissa förhållanden kan - eller tidigare har kunnat -
antecknas till skillnad från medlemmars i
organisationer vars program inte innehållit våld.
Utskottet har inte tagit del av dessa
organisationers program eller på annat sätt bedömt
om dessa organisationer uppfyller villkoren i de
öppna föreskrifterna att de i sina program har
angivit att organisationen skall verka för att
omvandla samhället med våld.
Vad som hittills framkommit vid utskottets
granskning är inte underlag nog för att bedöma om de
hemliga förskrifternas innehåll stridit mot
grundlagsförbudet mot anteckning enbart på grund av
politisk åskådning.
Frågan om åsiktsregistrering förekommit och i så
fall i vilken omfattning bör bli föremål för
undersökning av en särskild oberoende kommission
enligt norskt mönster. Vad som framkommit vid
utskottets granskning av detta ärende och av
Leanderärendet har inte gjort detta krav mindre
angeläget. Skulle en majoritet av riksdagen
fortsätta att motsätta sig tillsättandet av en
oberoende kommisssion avser utskottet att under
hösten och våren göra en fördjupad granskning av
bl.a. de frågor som tas upp i den aktuella
granskningsanmälan.
15. Regeringens föreskrifter om
Säkerhetspolisens register (avsnitt 5.1)
Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser att
den del av utskottets yttrande som på s. 147 börjar
med "Utskottet kan" och slutar med "aktuella frågan"
bort ha följande lydelse:
Utskottet kan inledningsvis konstatera att de
första hemliga föreskrifterna om Säkerhetspolisens
register, som meddelades i april 1973, tillkom innan
bestämmelsen i 2 kap. 3 § RF om förbud mot
åsiktsregistrering hade införts. Dessa föreskrifter
utfärdades med utgångspunkt i 2 §
personalkontrollkungörelsen, som dock hade en
lydelse med samma innebörd som den senare
grundlagsbestämmelsen.
Enligt utskottets mening måste det med hänsyn till
Säkerhetspolisens uppgift att förebygga och avslöja
brott mot rikets säkerhet få förekomma en viss
registrering av grupper och organisationer som
enligt antaget program skall verka för att omvandla
samhället med våld. Som ovan redovisats har
regeringen såväl i öppna som hemliga föreskrifter
meddelat närmare bestämmelser om tillämpningen av 2
§ personalkontrollkungörelsen om förbud mot
anteckning i registret enbart av det skälet att
någon genom tillhörighet till organisation eller på
annat sätt gett uttryck för en politisk uppfattning.
När det gäller de grupper och organisationer där
inte enbart medlemskap eller sympatiskap utgör grund
för registrering, uppställs i de öppna
föreskrifterna som krav för registrering att det för
det första skall vara fråga om en grupp eller
organisation som i antaget program har angett att
organisationen skall verka för att omvandla
samhället med våld. Därutöver krävs att medlem i
eller sympatisör med sådan organisation genom sina
åtgärder har gett anledning till misstanke att han
kan vara beredd att delta i verksamhet som innebär
fara för rikets säkerhet eller som syftar till att
med våld förändra det demokratiska statsskicket
eller påverka rikets ställning som oberoende stat.
Utskottet anser att vad som kommit fram vid den nu
aktuella granskningen dock ger vid handen att de
grunder för registrering som anges i de hemliga
föreskrifterna innebär att nämnda krav inte
upprätthålls. De hemliga föreskrifterna möjliggör
således en mer extensiv registrering än som har
varit avsikten i de öppna föreskrifterna. Enligt
utskottets mening innebar särskilt den i december
1981 meddelade förordningen ett kvalitativt avsteg
från innehållet i de öppna föreskrifterna. Mot denna
bakgrund anser utskottet att de hemliga
föreskrifterna inte kan anses förenliga med vare sig
den tidigare gällande 2 §
personalkontrollkungörelsen eller förbudet mot
åsiktsregistrering i 2 kap. 3 § RF. Regeringarna
under den granskade perioden har alltså möjliggjort
en omfattande åsiktsregistrering av svenska
medborgare i strid med grundlagen och trots att
flertalet av dessa personer knappast kan ha utgjort
någon fara för rikets säkerhet.
Utskottet anser vidare att granskningen har utvisat
att Säkerhetspolisen synes vara den instans som i
första hand har tagit initiativ i beredningsfrågor
kring de aktuella föreskrifterna. Enligt utskottets
mening har de aktuella regeringarna härvid intagit
en alltför passiv roll och har inte tagit ett
tillräckligt politiskt ansvar när det gäller
föreskrifternas innehåll. Sammantaget finner
utskottet att vad som kommit fram i granskningen
föranleder skarp kritik av de ifrågavarande
regeringarna.
Utskottet anser vidare att vad som kommit fram vid
den hittills företagna granskningen ger anledning
för utskottet att återkomma med en mer fördjupad
granskning under kommande år. Frågan om
åsiktregistrering förekommit och i så fall i vilken
omfattning bör enligt utskottets mening bli föremål
för undersökning av en särskild oberoende
kommission.
16. Regeringens handläggning av målet
Leander vs Sverige (avsnitt 5.2)
Bo Könberg (fp), Kenneth Kvist (v), Peter Eriksson
(mp) och Anders Johnson (fp) anser att utskottets
bedömning under avsnitt 5.2 bort ha följande
lydelse:
Utskottets genomgång av handlingarna i
Regeringskansliets ärende i målet vid kommissionen
och domstolen visar visserligen att Hans Corell
genomgående sökt föra Sveriges talan med en generell
och principiell utgångspunkt. I några fall har han
emellertid kommit att uttrycka sig på ett sätt som
kunde misstänkliggöra Torsten Leander trots att
uppgifterna om denne i Säkerhetspolisens register
var harmlösa. Beträffande antalet personalkontroller
tycks en oriktig uppgift ha lämnats.
Utskottet vill ifrågasätta själva utgångspunkten
att så konsekvent försvara ett system som innebar
att harmlösa uppgifter kunde registreras och lämnas
ut i ett anställningsärende på det sätt som skett
beträffande Torsten Leander. Mot bakgrund av att de
aktiviteter från Leanders sida som fanns
registrerade var så pass harmlösa kan i hög grad
ifrågasättas det rimliga i att regeringen hösten
1984 valde att föra processen i stället för att söka
nå en uppgörelse med Torsten Leander. En sådan
skulle uppenbarligen vara möjlig om regeringen då
varit beredd att ge Torsten Leander möjlighet att ta
del av de uppgifter om honom som lämnats ut i
personalkontrollärendet samt erkänna att avskedandet
var ett misstag, förklara att Leander inte var en
säkerhetsrisk och erlägga ett skadestånd.
När processen ändå fördes hade det varit rimligt
att regeringen instruerat statens ombud att medge
att även harmlösa uppgifter kunde få negativa
effekter för enskilda och att detta gällt Torsten
Leander själv. Utskottet vill understryka det
självklara i vad det aktuella ombudet i annat
sammanhang framhållit (JK-beslut 1992 s. 173) om att
regeringen alltid måste sträva efter att se till att
konventionsorganen erhåller fullständig och korrekt
information, även när informationen talar emot den
ståndpunkt regeringen intar i processen.
Vad utskottet inhämtat om innehållet i
Leanderakten stärker kraven på att en oberoende
kommission enligt norsk förebild tillsätts. Det kan
ifrågasättas om inte uppgifterna i
Säkerhetspolisens register om Leander stred mot
förbudet mot åsiktsregistrering i
personalkontrollkungörelsen och senare i
regeringsformen.
Något uttalande i övrigt från utskottets sida är
inte påkallat.
17. Statsministerns lån av ett hus i
Spanien (avsnitt 6.1)
Bo Könberg och Anders Johnson (båda fp) anser att
utskottets bedömning under avsnitt 6.1 bort ha
följande lydelse:
Av utredningen framgår att statsminister Göran
Persson under ett antal s.k. rekreationsdagar i juli
1997 kostnadsfritt fått låna en villa i närheten av
Malaga. Värdet av den förmån det inneburit att
kostnadsfritt bo i villan i nio dygn skulle enligt
tillgängliga uppgifter kunna uppskattas till
åtminstone 25 000 svenska kronor. Ägare till villan
var en spansk medborgare med affärsmässig koppling
till SKF:s och Atlas Copcos spanska dotterbolag.
Göran Persson har alltså av en spansk privatperson
erhållit en gåvoliknande förmån till ett inte
obetydligt värde.
Det kan, enligt utskottets mening, inte hävdas att
förmånen haft samband med Göran Perssons
tjänsteutövning. Göran Persson hade heller inte, när
han installerade sig i villan, kännedom om
husägarens affärsmässiga kopplingar till Sverige.
Inte heller visste han då att husägaren skulle vägra
att ta emot någon ersättning. Såsom Etikkommittén
uttalat, vilket också har stöd i förarbetena till
lagstiftningen om mutbrott, gäller det emellertid
för regeringens ledamöter att iaktta ett betydande
säkerhetsavstånd till gränsen mellan vad som är
tillbörligt och otillbörligt när det gäller
mottagande av gåvor och förmåner. Detta gäller även
i fråga om förmåner från utländska privata givare,
vare sig de är fysiska eller juridiska personer.
Skälet för denna restriktivitet är att allmänhetens
förtroende för regeringens ledamöter annars kan
rubbas.
Utskottet anser därför att statsminister Göran
Persson - för att undgå att hamna i en situation
där allmänhetens förtroende för honom kunde riskera
att rubbas - borde ha visat större försiktighet i
samband med rekreationen i Spanien och bl.a. i
förväg inhämtat vad hyran skulle uppgå till och vid
ett eventuellt besked att husägaren ej önskade någon
hyra ha valt ett annat semesteralternativ.
Det som hänt i ärendet visar enligt utskottet att
det är önskvärt att det utarbetas tydligare normer
för vad som är godtagbart och inte i samband med
alla slag av gåvor och andra förmåner till statsråd
i olika regeringar.
Granskningen föranleder inte något vidare uttalande.
18. Regeringens eller enskilda statsråds
hantering av kronförsvaret 1992 (avsnitt 8)
Birgitta Hambraeus (c), Kenneth Kvist (v) och Peter
Eriksson (mp) anser att det sista stycket i
utskottets bedömning under avsnitt 8 bort ha
följande lydelse:
Det finns emellertid en mer begränsad fråga som bör
bli föremål för utskottets granskning. Det gäller
regeringens eller enskilda statsråds agerande under
de sista veckorna före kronfallet. Det är enligt
utskottets mening angeläget att undersöka om det
förekommit särskild information från regeringens
eller statsråds sida till vissa utvalda aktörer för
att ge just dem - före andra berörda företag eller
personer - möjlighet att vidta åtgärder för att
skydda sig från valutaförluster eller göra rena
valutavinster. En sådan undersökning bör bl.a.
innefatta utfrågningar med personer med central
ställning under valutakrisen som Anne Wibble och
dåvarande riksbankschefen Bengt Dennis. Utskottet
anser att en sådan undersökning bör genomföras i
granskningsarbetet under nästa riksmöte.
Särskilda yttranden
1. Miljöminister Anna Lindhs agerande i en
fråga i EU om växthusgaser (avsnitt 2.4)
Bo Könberg (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård
(m), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och
Margitta Edgren (fp) anför:
I riksdagen den 28 maj 1993 beslutades om den
svenska klimatpolitiken och koldioxidmålet.
Riksdagen fastslog att Sveriges utsläpp av koldioxid
år 2000 inte skulle överskrida 1990 års nivå och
efter millennieskiftet skulle ut-släppsnivån sjunka.
Trots detta har regeringen i EU deltagit i beslut
som innebär att utsläppsnivån av växthusgaser i
Sverige, främst koldioxid, tillåts öka med 5 %.
Vi menar att Sverige på den internationella arenan
har en betydande roll för att främja det globala
miljöarbetet. En stor del handlar om att agera
föregångsland genom att först sopa rent framför egen
dörr. I och med regeringens agerande, som ledde till
att Sverige tillåts öka koldioxidutsläppen, har en
del av Sveriges roll som föregångsland reducerats.
Vi beklagar detta.

2. Regeringens beslut om permutation av
Stiftelsen Bostadskooperationens
Garantifond (avsnitt 3.1)
Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och
Inger René (alla m) anför:
Vi delar utskottets bedömning i detta
granskningsärende, att regeringen inte har
överskridit sina befogenheter. Däremot anser vi att
beslutet i sak är olämpligt. Vi kan inte undandra
oss tanken att det bakomliggande skälet för
regeringens beslut i icke ringa grad har sin grund i
de närstående organisatoriska och personella
sambanden mellan HSB och Riksbyggen å ena sidan och
socialdemokratiska partiet och de socialdemokratiska
statsråden å den andra. Vi vill erinra om att
utskottet vid sin granskning av jävsfrågan i
permutationsbeslutet (bet. 1995/96:KU30 avsnitt 12)
riktade kritik mot att två av statsråden varit
närvarande vid regeringssammanträdet när
permutationsbeslutet fattades.
3. Regeringens beredning av frågan om
bevarande av Skeppsholmsbron (avsnitt 3.3)
Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och
Inger René (alla m) anför:
Med hänsyn till dels att Skeppsholmsbron är belägen
inom ett område som så sent som 1993 av regeringen
fastställdes vara statligt byggnadsminne, dels ingår
i den av naturresurslagen (1988) särskilt
skyddsklassade Nationalstadsparken (3 kap. 7 §) och
dels att i bygglovshandlingarna för det nya Moderna
museet bron förutsattes bibehållas oförändrad (dvs.
ej breddas för att medge ökad bilkapacitet) borde
regeringen ha iakttagit större noggrannhet vid
beredningen av ärendet. Sådan noggrannhet hade
regeringen bl.a. kunnat låta komma till uttryck
genom att i större utsträckning förvissa sig om de
ekonomiska och byggnadstekniska, i kombination med
de antikvariska, konsekvenserna som ett jämkande av
skyddsföreskrifterna - efter förslag av
Riksantikvarieämbetet på hemställan från Statens
fastighetsverk (SFV) - skulle komma att medföra.
Några utförligare kostnadsberäkningar med anledning
av Korrosionsinstitutets utredning synes således ej
ha inhämtats eller eljest förekomma i de
kommunicerade handlingarna.
En anmärkningsvärd omständighet är enligt vår
bedömning att Riksantikvarieämbetets (RAÄ)
handläggare vid en intervju i tidningen Expressen
uppgivit att Kulturdepartementet under hand skulle
ha framfört en propå till RAÄ om att RAÄ kunde
föreslå en sådan flyttning av skyddsområdesgränsen
att ämbetet inte skulle behöva eller kunna ta strid
om den nya brons utformning. Härigenom skulle en
tänkbar konflikt mellan bevarandeintresset (RAÄ) och
nybyggnadsintresset (SFV) kunna undvikas samtidigt
som Kulturdepartementets initiativ för en sådan
lösning kunde döljas.
4. Näringsminister Anders Sundströms
beredning av propositionerna om uthållig
energiförsörjning, om kärnkraftens
avveckling och om en ny ellag (avsnitt 3.6)
Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och
Inger René (alla m) anför:
Enligt utskottet är det anmärkningsvärt att en
tjänsteman i Närings- och handelsdepartementet, Hans
Christer Olson, som också var suppleant i
Vattenfalls styrelse, utarbetade en promemoria från
den 15 januari 1997 Bedömning av konsekvenser för
Vattenfall AB och ägaren av ett beslut att stänga en
av bolagets kärnkraftsreaktorer. Det finns anledning
att ånyo framhålla vikten av att förvaltningslagens
jävsregler iakttas vid beredningen av ärenden i
Regeringskansliet. En departementstjänsteman, som är
styrelseledamot eller suppleant i ett hel- eller
halvstatligt bolag, bör inte delta i ett ärende som
rör bolaget, oavsett ärendets beskaffenhet. I ett
sådant fall bör en annan tjänsteman i första hand
svara för handläggningen.
5. Regeringens beslut om ändring av
reglerna för skogsavverkning (avsnitt 3.8)
Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och
Inger René (alla m) anför:
Den svenska skogsvårdslagstiftningen bygger sedan
länge på att skogen är en nationell tillgång som
skall skötas så att den uthålligt ger en god
avkastning, vilken framgår av 1 § skogsvårdslagen
(1979:429). Denna bestämmelse kan emellertid inte
utgöra en grund för att åsidosätta elementära
rättssäkerhetskrav på det sätt som skedde när
regeringen ändrade i skogsvårdsförordningen. Ett
beslut till förmån för det allmänna intresset av en
god avkastning av skogen måste stå i proportion till
det ingrepp det innebär för den enskilde. Ändamålet
med ändringen i skogsvårdsförordningen väger inte
tillräckligt tungt för att bestämma en
ikraftträdandetidpunkt som inte tar hänsyn till de
anmälningar om avverkning som avvaktade hos
skogsvårdsstyrelserna. Möjligheterna för den
enskilde att överblicka konsekvenserna av en
eventuell rättshandling som förutsatte avverkning
har därigenom varit alltför små. Utan allvarligare
men för skogsvården hade det varit möjligt att
bestämma ikraftträdandet till en senare tidpunkt som
tagit hänsyn till de anmälningar som avvaktade hos
skogsvårdsstyrelserna eller också besluta att
ändringen i skogsvårdsförordningen skulle förenas
med övergångsbestämmelser i samma syfte.

**FOOTNOTES**

[1]: Granskningsärendet gällde ett
pressmeddelande från
Kommunikationsdepartementet rörande
differentiering av portot.

Innehållsförteckning
Inledning1
Sammanfattning1
1 Regeringens förhållande till riksdagen10
1.1 Statsrådet Göran Perssons uppgifter vid utfrågningen om skolans kommunalise
1.2 Försvarsministern och Försvarsmaktens ekonomiska problem18
1.3 Statsråden Winbergs och Åhnbergs hantering av frågan om fastställande av gr
dricksvatten30
2 Vissa frågor med anknytning till EU33
2.1 Statsrådet Leif Pagrotskys handläggning av en fråga i EU om samarbetet inom
2.2 Regeringens beslut om sekretess beträffande en studie om Sveriges genomföra
miljöområdet40
2.3 Utebliven redovisning från regeringen av studien om Sveriges genomförande a
miljöområdet44
2.4 Miljöminister Anna Lindhs agerande i EU i en fråga om växthusgaser48
2.5 Regeringens användning av medel till Europainformation51
3 Handläggningen av vissa regeringsärenden55
3.1 Regeringens beslut i fråga om permutation av Stiftelsen Bostadskooperatione
3.2 Regeringens beslut att ge Sveriges socialdemokratiska kvinnoförbund medel t
sysselsättningsprojekt63
3.3 Regeringens beredning av frågan om bevarande av Skeppsholmsbron66
3.4 Näringsminister Anders Sundströms handläggning av frågan om tillstånd för a
likströmskabel mellan Sverige och Polen69
3.5 Regeringens beslut om sekretess beträffande vissa handlingar rörande Scient
3.6 Näringsminister Anders Sundströms beredning av propositionerna 1996/97:84 E
energiförsörjning och 1996/97:176 Lag om kärnkraftens avveckling samt 1996/97:1
3.7 Statsrådet Margot Wallströms handläggning av ärendet om en ny tandvårdstaxa
3.8 Regeringens beslut om ändring av reglerna för skogsavverkning98
3.9 Fråga om statsråds kännedom om viss skattefri ersättning103
4 Regeringens ansvar för förvaltningen m.m.107
4.1 Regeringens utnämningspolitik107
4.2 Kommunikationsminister Ines Uusmanns handläggning av ärendet om den s.k. Ci

4.3 Kommunikationsminister Ines Uusmanns tjänsteutövning i samband med tunnelpr
120
4.4 Kommunikationsminister Ines Uusmanns hantering av statens ägarroll i Posten
4.5 Statsrådet Leif Pagrotskys roll i samband med export av Boforskomponenter t
5 Vissa frågor med anknytning till rikets säkerhet135
5.1 Regeringens föreskrifter om Säkerhetspolisens register135
5.2 Regeringens handläggning av målet Leander vs Sverige148
6 Vissa frågor om gåvor och förmåner m.m.153
6.1 Statsministerns lån av ett hus i Spanien153
6.2 Gåvor m.m. till Anders Björck under hans tid som försvarsminister156
7 Det svenska biståndet till kampen mot apartheid159
8 Regeringens eller enskilda statsråds hantering av
kronförsvaret 1992168
9 Övrigt171
Utskottets anmälan171
Reservationer172
1. Statsrådet Göran Perssons uppgifter vid utfrågningen om skolans kommunaliser
172
2. Försvarsministern och Försvarsmaktens ekonomiska problem (avsnitt 1.2)173
3. Regeringens användning av medel till Europainformation (avsnitt 2.5)173
4. Näringsminister Anders Sundströms handläggning av frågan om tillstånd för an
likströmskabel mellan Sverige och Polen (avsnitt 3.4)174
5. Regeringens beslut om sekretess beträffande vissa handlingar rörande Sciento
175
6. Näringsminister Anders Sundströms beredning av propositionerna om uthållig e
kärnkraftens avveckling och om en ny ellag (avsnitt 3.6)176
7. Regeringens utnämningspolitik (avsnitt 4.1)176
8. Regeringens utnämningspolitik (avsnitt 4.1)176
9. Regeringens utnämningspolitik (avsnitt 4.1)177
10. Kommunikationsminister Ines Uusmanns tjänsteutövning i samband med projekte
genom Hallandsåsen (avsnitt 4.3)177
11. Kommunikationsminister Ines Uusmanns tjänsteutövning i samband med projekte
genom Hallandsåsen (avsnitt 4.3)178
12. Kommunikationsminister Ines Uusmanns tjänsteutövning i samband med projekte
genom Hallandsåsen (avsnitt 4.3)179
13. Kommunikationsminister Ines Uusmanns hantering av statens ägarroll i Posten
14. Regeringens föreskrifter om Säkerhetspolisens register (avsnitt 5.1)181
15. Regeringens föreskrifter om Säkerhetspolisens register (avsnitt 5.1)181
16. Regeringens handläggning av målet Leander vs Sverige (avsnitt 5.2)182
17. Statsministerns lån av ett hus i Spanien (avsnitt 6.1)183
18. Regeringens eller enskilda statsråds hantering av kronförsvaret 1992 (avsni
Särskilda yttranden184
1. Miljöminister Anna Lindhs agerande i en fråga i EU om växthusgaser (avsnitt
2. Regeringens beslut om permutation av Stiftelsen Bostadskooperationens Garant
3. Regeringens beredning av frågan om bevarande av Skeppsholmsbron (avsnitt 3.3
4. Näringsminister Anders Sundströms beredning av propositionerna om uthållig e
kärnkraftens avveckling och om en ny ellag (avsnitt 3.6)186
5. Regeringens beslut om ändring av reglerna för skogsavverkning (avsnitt 3.8)1