Utskottet behandlar i detta betänkande 13 motioner, av vilka en väckts under
den allmänna motionstiden 1996 och 12 väckts under den allmänna motionstiden
1997. I motionerna behandlas frågor om kommunal näringsverksamhet, kommunala
företag och laglighetsprövning av verksamhet som bedrivs i denna form, vidare
kommunernas rätt att teckna borgen, partistödets fördelning på grundstöd och
mandatbundet stöd samt kommunala servicezoner. Utskottet avstyrker samtliga
motioner. Till betänkandet fogas fyra reservationer.
Motionerna
1996/97:K522 av Christel Anderberg (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om institutet kommunal borgen,
2. att riksdagen hos regeringen begär en översyn av kommunallagen i enlighet
med vad som anförts i motionen.
1997/98:K207 av Michael Stjernström (kd) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om andelen grundstöd i
det kommunala partistödet.
1997/98:K501 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m) vari yrkas att riksdagen hos
regeringen begär en utredning om möjligheten att införa servicezoner i enlighet
med vad som anförts i motionen.
1997/98:K503 av förste vice talman Anders Björck m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring av möjligheterna
till laglighetsprövning i enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till straffrättsligt
sanktionssystem i enlighet med vad som anförts i motionen.
1997/98:K505 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m) vari yrkas att riksdagen hos
regeringen begär ändring i kommunallagen innebärande att näringsverksamhet inte
i någon form får bedrivas av kommuner och landsting i enlighet med vad som
anförts i motionen.
1997/98:K510 av förste vice talman Anders Björck m.fl. (m) vari yrkas att
riksdagen hos regeringen begär en översyn av kommunallagen i syfte att begränsa
den kommunala näringsverksamheten i enlighet med vad som anförts i motionen.
1997/98:K511 av Christel Anderberg (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen
begär en utredning för översyn av kommunallagens regler för laglighetsprövning
i enlighet med vad som anförts i motionen.
1997/98:K515 av Inga Berggren m.fl. (m, c, fp, kd) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att
se över reglerna för kommunal näringsverksamhet.
1997/98:K520 av Michael Stjernström (kd) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en restriktiv syn på kommunal näringsverksamhet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en översyn av kommunallagen beträffande kommunala bolag,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en uppföljning och kartläggning av kommunala bolag.
1997/98:K529 av Birgit Friggebo m.fl. (fp) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär en översyn av kommunallagen i syfte att
hindra tillkomsten av nya kommunala bolag och främja avvecklingen av
befintliga.
1997/98:Fi801 av Gullan Lindblad och Göthe Knutson (m) vari yrkas
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att kommunallagen bör förtydligas vad gäller reglerna för vad som är
tillåten och otillåten kommunal verksamhet.
1997/98:N271 av Karin Falkmer m.fl. (m) vari yrkas
2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändringar i kommunallagen
i enlighet med vad som anförts i motionen (reglerna för kommunernas
näringsverksamhet),
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en utredning om att begränsa möjligheterna för kommuner att bedriva
näringsverksamhet.
1997/98:N274 av Alf Svensson m.fl. (kd) vari yrkas
3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i
kommunallagen i enlighet med vad som anförts i motionen att den kommunala
kompetensen preciseras och skärps.
Utskottet
Kommunal näringsverksamhet, kommunala företag m.m.
Motionerna
I motion 1997/98:K503 föreslår Anders Björck m.fl. (m) att riksdagen hos
regeringen begär förslag till dels ändring av möjligheterna till
laglighetsprövning av kommunal verksamhet som bedrivs i företagsform (yrkande
1), dels ett straffrättsligt sanktionssystem för de fall där kommunen inte
rättar ett upphävt beslut som fattats inom ett kommunalt företag (yrkande 2).
Enligt motionärerna bör det vara möjligt för kommunmedlemmarna att låta pröva
om verksamheten inom kommunala företag följer kommunallagens regler om
kompetensenlig verksamhet. Laglighetsprövning bör kunna ske oavsett om
verksamheten startas eller när ett beslut fattas.
I motion 1997/98:K505 begär Marietta de Pourbaix-Lundin (m) att kommunallagen
ändras så att näringsverksamhet inte får bedrivas i någon form av kommuner och
landsting. Enligt motionären överträder kommunerna ofta kommunallagens
bestämmelser om villkoren för näringsverksamhet. Kommunala företag konkurrerar
också i många fall ut det privata näringslivet genom underprissättning.
I motion 1997/98:K510 begär Anders Björck m.fl. (m) en översyn av
kommunallagen i syfte att begränsa den kommunala näringsverksamheten. Enligt
motionärerna snedvrids konkurrensen till de privata företagens nackdel som en
följd av de speciella förutsättningar som gäller för kommunala bolag vad gäller
finansiering och risktagande. Det finns också brister när det gäller
medborgarnas insyn i de kommunala företagen. Kommunerna bör enligt motionärerna
ägna sig åt sina kärnuppgifter. De verksamheter som bedrivs i bolagsform bör
privatiseras eller avvecklas.
I motion 1997/98:K511 föreslår Christel Anderberg (m) att kommunallagens
regler för laglighetsprövning ses över när det gäller kommunal
näringsverksamhet som bedrivs i företagsform. Enligt motionären bör det införas
en möjlighet att överklaga inte bara kommunala beslut utan också kommunala
verksamheter. Alternativt kan man tänka sig en kompletterande regel enligt
vilken besvärstiden räknas inte bara från beslutsdatum utan också från den dag
då de negativa effekterna av ett beslut eller en verksamhet visar sig för någon
kommunmedlem eller någon annan fysisk eller juridisk person som berörs av den.
I motion 1997/98:K515 föreslår Inga Berggren m.fl. (m, c, fp, kd) att
reglerna för kommunal näringsverksamhet ses över. Utgångspunkterna för en sådan
översyn bör enligt motionärerna vara att kommersiellt företagande är främmande
för kommunerna, att de nuvarande reglerna inte sätter tillräckligt tydliga
ramar för kommunal verksamhet och att sådan verksamhet alltid skall vara knuten
till ett intresse inom kommunen.
I motion 1997/98:K520 pläderar Michael Stjernström (kd) för en restriktiv syn
på kommunal näringsverksamhet med innebörd att sådan verksamhet som drivs i
bolagsform bör undvikas i görligaste mån (yrkande 1). I motionen förordas också
en översyn av kommunallagen beträffande kommunala bolag. Översynen bör avse
skattemässiga konsekvenser av koncernbildningar och insynsregler (yrkande 2).
Det föreslås också att regeringen bör ta initiativ till en uppföljning och
kartläggning av hur kommuner och landsting följer kommunallagens anda i fråga
om kommunala bolag med avseende på bl.a. konkurrensförhållanden och
insynsmöjligheter (yrkande 3).
I motion 1997/98:K529 hemställer Birgit Friggebo m.fl. (fp) att riksdagen hos
regeringen begär en översyn av kommunallagen i syfte att hindra tillkomsten av
nya kommunala bolag och främja avvecklingen av befintliga (yrkande 1). I
motionen anförs bl.a. att den kommunala kompetensen inte är tydligt avgränsad
och att det därför finns utrymme för en ganska vildvuxen kommunal
näringsverksamhet. Kommunala bolag skapar enligt motionärerna problem framför
allt beträffande demokratin (insynsmöjligheterna, besvärsrätten), ekonomin
(dåligt affärsmässigt utbyte) och konkurrensen gentemot privata företag
(underprissättning och ägartillskott).
I motion 1997/98:Fi801 begär Gullan Lindblad och Göthe Knutson, båda (m), ett
förtydligande av kommunallagen vad gäller reglerna för vad som är tillåten och
otillåten verksamhet (yrkande 3). Enligt motionärerna bör kommunernas och
landstingens möjligheter att bedriva näringsverksamhet kraftigt begränsas.
Vidare bör enligt motionärerna krav ställas på att den kommunala verksamheten
utsätts för konkurrens så att tjänster kan erbjudas den öppna marknaden.
I motion 1997/98:N271 begär Karin Falkmer m.fl. (m) att kommunallagen ändras
vad gäller reglerna för näringsverksamhet och möjligheterna att överklaga
beslut inom ramen för kommunala företag (yrkande 2). I motionen föreslås också
att frågan om att begränsa möjligheterna för kommuner och landsting att bedriva
näringsverksamhet bör utredas (yrkande 7).
I motion 1997/98:N274 hemställer Alf Svensson m.fl. (kd) att kommunallagen
ändras så att den kommunala kompetensen preciseras och skärps (yrkande 3).
Yrkandet ställs i samband med en genomgång i motionen av konkurrensvillkoren
för kommunala bolag avseende bl.a. underprissättning.
Bakgrund
Den kommunala kompetensen vad avser näringsverksamhet
I huvudsak styrs kommunernas och landstingens kompetens i näringslivsfrågor av
den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Enligt
denna får kommuner och landsting själva ta hand om sådana angelägenheter av
allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område
eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan
kommun, ett annat landsting eller någon annan. Vid sidan av denna regel har
vissa speciella principer utvecklats som styr vad som är tillåtligt beträffande
kommunernas och landstingens näringspolitiska engagemang. På den grunden har
särskilda regler om kommunernas och landstingens förhållande till näringslivet
tagits in i kapitlet om befogenheterna.
De allmänna bestämmelserna om kommunernas och landstingens näringsverksamhet
återfinns i 2 kap. 7 och 8 §§ kommunallagen. Enligt 7 § får kommuner och
landsting bedriva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på
att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i
kommunen eller landstinget. Vidare får kommuner och landsting enligt 8 §
genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller
landstinget. Individuellt stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om
det finns synnerliga skäl för det.
Enligt kommunallagskommentaren (Paulsson m.fl.: Den nya kommunallagen) har
kommunerna en oomtvistad rätt att vara verksamma på en rad områden som vanligen
ses som en del av näringslivet, t.ex. bostadsföretag, el-, gas- och värmeverk,
renhållningsverk och trafikföretag. Sådana verksamheter är att anse som
sedvanlig kommunal affärsverksamhet. Den del av näringslivet, som av tradition
är förbehållet den enskilda företagsamheten, brukar kallas det egentliga
näringslivet.
När det gäller de nyss redovisade bestämmelserna i 2 kap. 7 § kommunallagen
är allmänintresset utgångspunkten för bedömningen av det tillåtna, dvs. att en
verksamhet eller en anläggning är avsedd för medlemmarna i kommunen eller
landstinget. I praktiken finns det inget hinder för att även andra än dessa
utnyttjar anläggningarna eller tjänsterna. Bestämmelsen om att verksamheten
skall drivas utan vinstsyfte är ett uttryck för den kommunalrättsliga principen
om förbud mot spekulativa företag. Principen innebär att en kommun eller ett
landsting inte får bedriva en verksamhet som huvudsakligen syftar till att ge
ekonomisk vinst. Något absolut förbud mot vinst i en verksamhet finns dock
inte. I vilken utsträckning verksamheten får ge överskott och hur detta skall
användas får bedömas med tillämpning av självkostnadsprincipen, som finns
inskriven i 8 kap. 3 b § kommunallagen.
Som framgår av 2 kap. 8 § första stycket får kommuner och landsting i princip
endast vidta åtgärder som allmänt främjar näringslivet i kommunen eller
landstinget. Sådana åtgärder är bl.a. att tillhandahålla mark och teknisk
service till företagen. Inget hindrar att en generell lågprislinje tillämpas
vid upplåtelse av mark eller elkraft, men individuella prisförmåner får inte
förekomma. Generellt sett är det inte en uppgift för kommunerna eller
landstingen att tillhandahålla näringslivet lokaler. De får emellertid
tillgodose hantverkets och den mindre industrins behov av lokaler under
förutsättning att verksamheten inriktas på detta företagarkollektiv i
allmänhet. Utanför kompetensen faller individuellt anpassad lokalhållning åt
enstaka industriföretag.
I förarbetena till 1991 års kommunallag anförs att de kommunala åtgärderna på
näringslivsområdet bör koncentreras till de allmänt näringslivsfrämjande
åtgärderna, medan individuellt inriktat stöd får förekomma endast i
undantagsfall. Detta framgår av 8 § andra stycket enligt vilket det krävs
synnerliga skäl för ett sådant stöd.
Riksdagen antog våren 1996 ett förslag till en ny lag om försöksverksamhet
med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva viss uppdragsverksamhet inom
kollektivtrafikområdet (bet. 1995/96:KU34). Enligt lagen (1996:637) om
försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva
uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att
driva viss linjetrafik får kommunala aktiebolag under vissa förutsättningar
bedriva försök med uppdragsverksamhet i andra kommuner inom området
kollektivtrafik. Försöksverksamheten får bedrivas till utgången av år 2002.
Vid sin behandling av kommunala kompetensfrågor våren 1997 gav
konstitutionsutskottet till känna att regeringen snarast borde lägga fram ett
förslag för riksdagen avseende en vidgning av denna försöksverksamhet till att
även omfatta annan kommunal verksamhet (bet. 1996/97:KU12 s. 9). Mot beslutet
reserverade sig representanterna för Moderata samlingspartiet, Folkpartiet
liberalerna och Miljöpartiet. Riksdagen biföll utskottets hemställan. Med
anledning härav beslöt regeringen den 21 augusti 1997 tillkalla en särskild
utredare för att utarbeta förslag om en utvidgning av den nämnda
försöksverksamheten. Enligt direktiven (dir. 1997:96) skall utredaren föreslå
inom vilket eller vilka områden och på vilket sätt den pågående
försöksverksamheten kan utvidgas. Uppdraget skall redovisas senast den 15
januari 1998. Enligt vad utskottet erfarit kan redovisningens överlämnande
komma att senareläggas något.
Kommunala företag, som producerar och handlar med el eller bedriver
nätverksamhet har, genom lagen (1994:618) om handel med el, möjlighet att gå
utanför kommungränserna i sin verksamhet. Denna bestämmelse löser komunerna
från kravet på att verksamheten i ett kommunalt företag skall försiggå inom
kommunens geografiska område i enlighet med lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 §
kommunallagen).
I betänkandet Konkurrens i balans - åtgärder för en ökad konkurrens-
neutralitet vid offentlig prissättning m.m. (SOU 1995:105) föreslogs en
särskild lagstiftning med krav på att offentlig näringsverksamhet under vissa
förutsättningar skall redovisas skild från annan verksamhet, vidare att priset
skall baseras på en kostnadskalkyl som täcker alla typer av kostnader och att
prissättningen inte får medföra en från allmän synpunkt otillbörlig
prissättning. En tillsynsmyndighet skulle enligt förslaget inrättas för
tillämpning av lagen. Remissbehandlingen av förslaget visade att åsikterna gick
starkt isär beträffande vilka åtgärder som kan behövas för att skapa konkurrens
på lika villkor.
I budgetpropositionen för 1998 (prop. 1997/98:1) redovisas under
utgiftsområde 24 Näringsliv (s. 55) att regeringen avser att inrätta ett råd
för frågor om konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor. I
rådet skall ingå representanter för offentlig och privat verksamhet. Rådets
uppgift skall vara att söka undanröja konkurrenskonflikter mellan privat och
offentlig verksamhet. Verksamheten skall syfta till att ge vägledning för
framtiden om hur konkurrenssnedvridande förfaranden kan undvikas. Rådet skall
samråda med bl.a. Konkurrensverket och Nämnden för offentlig upphandling.
Enligt vad utskottet erfarit kommer regeringen att under december 1997 besluta
om direktiv för rådet.
Inrikesminister Jörgen Andersson besvarade i riksdagen den 8 oktober 1997 en
skriftlig fråga (1997/98:35) om kommunal näringsverksamhet. I svaret redogjorde
inrikesministern för kommunallagens bestämmelser om kommunal näringsverksamhet
samt redogjorde för de planer om att inrätta ett sådant råd för frågor om lika
konkurrens som redovisats i budgetpropositionen. Med hänvisning till vad han
anfört fann inrikesministern för närvarande inga skäl att vidta några
ytterligare åtgärder.
Lagregleringen av kommunala företag
Kommunala företag regleras i 3 kap. 16-19 §§ kommunallagen. Enligt 16 § får
kommuner och landsting efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en
kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits,
till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en stiftelse
eller en enskild individ. Vården av en angelägenhet som innefattar
myndighetsutövning får dock överlämnas endast om det finns stöd för det i lag.
I paragrafen erinras om att det i sekretesslagen (1981:100) finns bestämmelser
om allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos vissa kommunala företag.
Bestämmelsen i 16 § innebär att den verksamhet som överlämnas till
privaträttsliga organ skall falla inom den kommunala kompetensen. Lagreglerna
syftar till att legalisera kommunal företagsbildning som företeelse inom de
ramar lagen drar upp, men kommunerna får inte bilda företag i syfte att gå runt
reglerna för den kommunala kompetensen eller för att minska insynen i kommunal
verksamhet. Till följd av en lagändring 1994 har möjligheterna till insyn i
kommunala företag ökat. Enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen skall vad som
föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att få ta del av allmänna
handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar också gälla handlingar hos
aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner
eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Sådana bolag,
föreningar och stiftelser skall vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas
med myndighet. Kommunala företag kan därför närmast ses som en alternativ
driftform för kommunal verksamhet.
Enligt 3 kap. 17 § kommunallagen skall fullmäktige, innan en kommun eller ett
landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag
där kommunen eller landstinget bestämmer ensam, fastställa det kommunala
ändamålet med verksamheten, utse styrelseledamöter och minst en revisor samt se
till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som är av
principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. Detsamma gäller
när kommunen eller landstinget ensam bildar en stiftelse för en kommunal
angelägenhet.
Syftet med fullmäktiges fastställande av ändamålet med verksamheten är att
minimera riskerna för kompetensöverskridanden. Enligt förarbetena bör detta ske
i bolagsordningen för aktiebolag men det är inget uttryckligt krav att detta
sker. Kraven på precisering av ändamålsbestämmelsen är enligt förarbetena
särskilt stark om verksamheten ligger nära gränsområdena för den kommunala
kompetensen. Den rättsliga innebörden av fullmäktiges yttranderätt innan beslut
tas i verksamheten som är av principiell betydelse eller annars av större vikt
är att aktiebolaget bolagsrättsligt sett kan fatta ett beslut i strid mot
fullmäktiges yttrande. Fullmäktige kan då med stöd av 8 kap. 2 §
aktiebolagslagen avsätta styrelsen. Aktiebolaget blir bundet av reglerna om
yttranderätt genom bestämmelser i bolagsordningen eller genom ägardirektiv som
fastställs på bolagsstämma.
Innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett bolag eller en
förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan,
skall fullmäktige, enligt 18 § första stycket, se till att den juridiska
personen blir bunden av de villkor som avses i 17 § i en omfattning som är
rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och
omständigheterna i övrigt. Detsamma gäller, enligt andra stycket, om kommunen
eller landstinget tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för en
kommunal angelägenhet. Enligt 18 § tredje stycket skall fullmäktige, i fråga om
sådana juridiska personer som avses i första och andra styckena och som inte
omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen, verka för att allmänheten skall ha rätt
att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för
allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och
sekretesslagen.
I 3 kap. 18 § regleras vad som skall gälla när en kommun eller ett landsting
lämnar över en kommunal angelägenhet till ett bolag eller en förening där
kommunen samverkar med andra intressenter. En sådan samverkan måste ligga inom
den kommunala kompetensen. Med ?annan? avses en annan kommun, ett landsting
eller staten eller en enskild intressent.
Statistiska uppgifter om kommunala företag
Enligt regeringens skrivelse 1996/97:118 Utvecklingen inom den kommunala
sektorn fanns det vid årsskiftet 1995/96 1 450 kommunala företag i kommunerna
samt 126 i landstingen, totalt 1 576. Siffrorna är baserade på Statistiska
centralbyråns statistik, i vilken enbart majoritetsägda företag ingår. Enligt
en enkätundersökning genomförd 1994 fanns det ca 800 företag där en kommun
eller ett landsting var minoritetsägare.
Antalet kommunala företag har under 1970-talet och början av 1980-talet varit
relativt konstant. 1980 fanns det 1 244 majoritetsägda kommunala företag. 1990
uppgick antalet till 1 478. Därefter ökade antalet företag till en hittills
högsta nivå 1992, då det fanns 1 641 majoritetsägda kommunala företag. Därefter
har antalet minskat något. 1993 fanns det 1 576 företag, 1994 1 579 och den 31
december 1995 1 576 företag.
Den dominerande associationsformen bland de kommunala företagen är aktiebolag
med drygt 1 000 företag. Till detta kommer drygt 300 stiftelser. De kommunala
företagen bedriver verksamhet främst inom olika tekniska verksamheter såsom el-
och fjärrvärmeförsörjning, fastighetsförvaltning m.m. De fastighetsförvaltande
företagen svarar för nästan hälften av samtliga företag. Tre fjärdedelar av de
totalt drygt 46 000 anställda fanns inom områdena kommunikationer, park, fritid
och kultur, energi, vatten och avfall samt fastighetsförvaltning.
Den ekonomiska omsättningen i de kommunala företagen var 1988 71 miljarder
kronor 1991 var den 102 miljarder kronor varefter den steg till 115 miljarder
kronor 1993. Efter en nedgång från denna nivå under 1994 steg omsättningen år
1995 till 124 miljarder kronor.
De kommunala företagen förvaltar tillgångar på ca 400 miljarder kronor. De
har nästan genomgående en låg soliditet, i storleksordningen 5-15 %.
Tidigare behandling i riksdagen m.m. av frågan om kommunala företag
När bestämmelserna om kommunala företag fick sin utformning vid
kommunallagsrevisionen 1991, uttalade utskottet (bet. 1990/91:KU38) att
utskottet inte funnit skäl att det införs regler som allmänt förbjuder eller
begränsar kommunala hel- eller delägda företag. Enligt utskottet rådde det en
bred enighet om att den kommunala verksamheten i största möjliga utsträckning
bör ske i nämndform. Enligt kommentaren till kommunallagen (Paulsson m.fl.,
a.a.) får uttalandet närmast ses som en rikspolitisk rekommendation till
kommuner och landsting att iaktta återhållsamhet med företagsbildningar. Lagen
i sig ger inte nämndformen uttryckligt företräde, varför utrymmet för att bilda
företag får anses ganska stort.
Utskottet behandlade i ett betänkande 1994 (bet. 1993/94:KU9) motioner med
yrkanden om att bolagisering av kommunal verksamhet bör undvikas. Utskottet
erinrade i sin bedömning om att kommuner och landsting inte får bilda bolag i
syfte att kringgå reglerna om den kommunala kompetensen eller för att minska
den demokratiska insynen i och kontrollen av verksamheten. Utgångspunkten för
organisatoriska överväganden borde enligt utskottets mening vara verksamhetens
speciella förutsättningar och den samlade kommunala nyttan.
I betänkandet 1995/96:KU9 uttalade utskottet att vad öppenhet och insyn
beträffar är de kommunala bolagen numera jämställda med verksamhet bedriven i
nämndform. Kommunal verksamhet skall i första hand bedrivas i nämndform men
ibland kan det finnas skäl som talar för bolagsform.
I sitt betänkande om kommunala kompetensfrågor våren 1997 (bet. 1996/97:KU12)
har utskottet vid behandlingen av motioner som väckts under den allmänna
motionstiden 1996 bl.a. uttalat att det inte finns skäl att i kommunallagen
införa några inskränkningar i rätten att bilda bolag eller att tvinga kommuner
att avveckla kommunala bolag. Mot beslutet reserverade sig representanterna för
Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna och Miljöpartiet.
Kommunala förnyelsekommittén (dir. 1994:151) har i sitt slutbetänkande (SOU
1996:169) behandlat vissa frågor med anknytning till offentlighetsprincipen i
kommunala företag. Kommittén konstaterar att de regler om handlingars
offentlighet i kommunala företag som infördes den 1 januari 1995 endast gällt
en kort tid och att det därför inte är möjligt att dra några generella
slutsatser om utfallet. Av en studie som kommittén genomfört framgår bl.a. att
övergången till ett delvis offentligrättsligt system har medfört osäkerhet om
vilka av företagens handlingar som omfattas av reglerna om offentlighet och vem
i företagen som skall fatta beslut i frågor om utlämnande av handlingar.
Kommittén anser inte att det finns anledning föreslå någon lagändring rörande
offentlighetsprincipen vad gäller kommunala företag utan anser att de problem
som finns kan åtgärdas med utbildnings- och informationsinsatser.
I ett delbetänkande (SOU 1996:67) Medborgerlig insyn i kommunala
entreprenader har kommittén särskilt behandlat frågan om insynen i delägda
kommunala företag m.fl. som övertagit vården av en kommunal angelägenhet.
Kommittén föreslår bl.a. att kommuner och landsting åläggs att i avtal med
delägda kommunala företag, privata företag och andra juridiska personer
tillförsäkra allmänheten en rätt till insyn i verksamheten. Förslaget bereds
för närvarande i Inrikesdepartementet.
Laglighetsprövning och sanktionssystem
Bestämmelser om kommunalbesvär infördes redan i 1862 års kommunallagstiftning.
I en strävan att ta bort begreppet besvär ur författningsmaterian infördes
begreppet laglighetsprövning vid kommunallagsrevisionen 1991.
Laglighetsprövning regleras i 10 kap. kommunallagen. Kännetecknande för
laglighetsprövningen är bl.a. att de beslut som överklagas endast kan angripas
på de grunder som anges i kommunallagen och att prövningen är begränsad till
lagligheten av ett beslut. Laglighetsprövningen skiljer sig därvidlag från
förvaltningsbesvär, som kan avse både laglighets- och lämplighetsfrågor.
Förvaltningsbesvär används i allmänhet beträffande beslut som har karaktär av
myndighetsutövning.
Enligt 10 kap. 1 § kommunallagen har varje medlem av en kommun eller ett
landsting rätt att få lagligheten av kommunens eller landstingets beslut prövad
genom att överklaga dem hos kammarrätten. Enligt 2 § får följande beslut
överklagas: beslut av fullmäktige, beslut av en nämnd eller ett partssammansatt
organ, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art,
samt de beslut revisorerna fattar om sin förvaltning i enlighet med 9 kap. 13 §
kommunallagen. Beslut fattade av kommunala företag ingår följaktligen inte
bland dem som kan överklagas. Om det i lag eller annan författning finns
särskilda föreskrifter om överklagande, gäller inte föreskrifterna i 10 kap.
kommunallagen. Sådana bestämmelser finns bl.a. i plan- och bygglagen (SFS
1987:10) och vallagen (SFS 1972:620).
Ett överklagat beslut skall enligt 10 kap. 8 § kommunallagen upphävas, om det
inte har tillkommit i laga ordning, om beslutet hänför sig till något som inte
är en angelägenhet för kommunen eller landstinget, om det organ som har fattat
beslutet har överskridit sina befogenheter eller om beslutet strider mot lag
eller annan författning. Något annat beslut får inte sättas i det överklagade
beslutets ställe. I det här aktuella sammanhanget bör framhållas att den andra
prövningsgrunden, om beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet
för kommunen eller landstinget, avser fall då gränserna för den kommunala
kompetensen överskridits.
När det gäller sanktioner vid fall av s.k. domstolstrots och lagtrots har
Kommunalansvarsutredningen i sitt betänkande (SOU 1989:64) bl.a. föreslagit att
ett ekonomiskt sanktionssystem, kommunalbot, skulle inrättas. Kommunalboten
skulle vara riktat direkt mot vederbörande kommun eller landsting. Flertalet av
de remissinstanser som yttrade sig över förslaget tog visserligen avstånd från
förslaget men uttalade ändå att det fanns ett klart behov av mera
verkningsfulla sanktionsregler.
I Lokaldemokratikommitténs uppgifter (dir. 1992:12) ingick att slutföra
arbetet med hur ett sanktionssystem borde utformas. Kommittén föreslog i
delbetänkandet Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU
1993:109) att kommuner och landsting skulle åläggas att vidta åtgärder mot
domstolstrots och lagtrots, bl.a. genom att granskning av lagligheten i
verksamheten inom nämnderna skulle bli en obligatorisk uppgift för revisorerna.
I betänkandet föreslogs även att nämnderna skulle få rätt enligt kommunallagen
att vägra verkställa beslut av fullmäktige som överklagats eller uppenbart är
olagliga. Förslaget innefattade också ett ökat personligt ansvar för de
förtroendevalda båda vid domstolstrots och lagtrots. För vissa former av
domstolstrots i samband med laglighetsprövning föreslogs ett personligt
vitesansvar. I departementspromemorian Kommunalt domstolstrots och lagtrots (Ds
1995:27) föreslås att det införs ett personligt vitesansvar i mål om
laglighetsprövning dels vid trots mot verkställighetsförbud, dels vid utebliven
eller otillräcklig rättelse av upphävda beslut som tidigare verkställts.
Promemorian bereds för närvarande i Regeringskansliet.
Konstitutionsutskottet har tidigare, (bet. 1993/94:KU40 och bet. 1995/96:KU9)
avstyrkt motioner med ungefär samma innehåll som de nu aktuella med hänvisning
till att beredning av frågorna pågår i Regeringskansliet.
I betänkandet 1996/97:KU12 avstyrktes motionsförslag om att införa en
möjlighet till domstolsprövning av sådana beslut som fattas inom kommunal
verksamhet som bedrivs i bolagsform. Mot beslutet reserverade sig
representanterna för Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna och
Miljöpartiet. Med hänsyn till vad utskottet anfört om domstolsprövning av
kommunala bolagsbeslut fann utskottet inget skäl att ta upp en sakdiskussion om
ett införande av ett sanktionssystem ägnat att motverka kompetensöverskridanden
inom kommunala företag eller införande av ett sanktionssystem för de fall en
kommun inte rättar ett upphävt beslut.
Laglighetsprövning av kommunal verksamhet med särskilt avseende på kommunala
bolag har i riksdagen under 1997 också behandlats i en interpellation
(1996/97:209) och i en skriftlig fråga (1997/98:65). I det skriftliga svaret på
frågan sade sig inrikesminister Jörgen Andersson dela konstitutionsutskottets
uppfattning att det inte bör införas en möjlighet att laglighetspröva beslut i
kommunala bolag. Någon anledning att vidta ytterligare åtgärder fanns det inte
heller enligt inrikesministern.
Utskottets bedömning
Utskottet behandlar i denna del först frågor som gäller kommunal
näringsverksamhet.
I motionerna 1997/98:K505 (m), K510 (m), K515 (m, c, fp, kd), Fi801 yrkande 3
(m), N271 yrkandena 2 delvis och 7 (m) samt N274 yrkande 3 (kd) begärs en
översyn av kommunallagens bestämmelser om kommunal näringsverksamhet. Kraven i
motionerna sträcker sig från en precisering eller ett förtydligande av
kommunallagens regler om näringsverksamhet till ett fullständigt förbud för
kommunerna att bedriva näringsverksamhet.
Utskottet hänvisar vad gäller kommunallagens bestämmelser om
näringsverksamhet, förarbetena till gällande lagstiftning på området och
praxisbildning till vad utskottet anfört dels i det föregående i detta
betänkande, dels till de bedömningar som gjordes i betänkandet Kommunala
kompetensfrågor (bet. 1996/97:KU12) våren 1997. Utskottet konstaterade i detta
sammanhang sammanfattningsvis att kommunallagens regler om den kommunala
kompetensen beträffande näringsverksamhet framstår som tillräckliga. Några
ytterligare preciseringar av dessa regler såg utskottet inget behov av. Frågan
om en kommun eller ett landsting överskrider sin kompetens på det aktuella
området borde enligt utskottets mening avgöras av förvaltningsdomstolarna på
grundval av de regler och den praxis som finns på området.
Utskottet finner ingen anledning att ändra på dessa ståndpunkter. Någon
översyn av kommunallagens regler om näringsverksamhet behövs enligt utskottets
mening inte. Motionerna 1997/98:K505, K510, K515, Fi801 yrkande 3, N271
yrkandena 2 delvis och 7 samt N274 yrkande 3 avstyrks.
Utskottet övergår därefter till att behandla frågor om kommunala företag.
I motionerna 1997/98:K520 yrkande 2 (kd) och K529 yrkande 1 (fp) begärs en
översyn av kommunallagens regler om kommunala företag. I kd-motionen föreslås
en översyn beträffande skattemässiga konsekvenser av koncernbildningar
respektive reglerna om insyn i kommunala företag. I fp-motionen föreslås en
översyn syftande till att dels hindra uppkomsten av nya bolag, dels främja
avvecklingen av befintliga bolag.
I sitt betänkande om kommunala kompetensfrågor våren 1997 (bet. 1996/97:KU12)
konstaterade utskottet att det från formell synpunkt i allmänhet står kommuner
och landsting fritt att välja om en verksamhet skall bedrivas i
förvaltningsform eller i bolagsform. Utskottet erinrade vidare om att utskottet
vid olika tillfällen har uttalat sig om lämpligheten att bedriva verksamheten i
viss form. Därvid har utskottet uttalat dels att det inte finns skäl till att
det införs regler som förbjuder eller begränsar kommunala företag, dels att den
kommunala verksamheten bör bedrivas i nämndform i största möjliga utsträckning,
dock att det också kan finnas skäl som talar för bolagsformen. Utskottet har
också uttalat att verksamhetens speciella förutsättningar och den samlade
kommunala nyttan bör vara utgångspunkter för organisatoriska överväganden.
Utskottet konstaterade också att antalet kommunala företag, där en kommun
eller ett landsting är majoritetsägare, under senare år varit i stort sett
oförändrat. Utskottet pekade vidare på att de kommunala företagen främst
bedriver teknisk verksamhet såsom el- och fjärrvärmeförsörjning samt
fastighetsförvaltning m.m., verksamheter som räknas som sedvanlig kommunal
affärsverksamhet.
Utskottet finner liksom våren 1997 sammanfattningsvis att det inte finns skäl
att föreslå sådana ändringar i kommunallagen om inskränkningar i rätten att
bilda bolag respektive främjande av en avveckling av kommunala bolag som
föreslås i motion K529 yrkande 1. Motionen avstyrks. Utskottet ser inte något
behov av en översyn av reglerna för koncernbildningar eller insynsmöjligheter i
kommunala företag. Motion K520 yrkande 2 avstyrks.
I motion K520 yrkande 1 pläderas för en restriktiv syn på näringsverksamhet
som bedrivs i bolagsform. Vidare föreslås i yrkande 3 i samma motion en
uppföljning av kommunala bolag avseende konkurrensförhållanden och
insynsmöjligheter. Motionen avstyrks även i dessa avseenden.
Utskottet övergår nu till att behandla frågor avseende laglighetsprövning av
kommunal verksamhet som bedrivs i företagsform.
I motion 1997/98:K503 yrkande 1 (m) begärs förslag till ändring av
möjligheterna till laglighetsprövning av kommunal verksamhet som bedrivs i
företagsform. Liknande förslag framförs i motionerna 1997/98:K511 (m) och N271
yrkande 2 delvis (m). I motion 1997/98:K503 yrkande 2 (m) föreslås imförande av
ett straffrättsligt sanktionssystem för de fall där kommuner inte rättar ett
upphävt beslut som fattats inom ett kommunalt bolag.
Utskottet behandlade i sitt förra betänkande om kommunala kompetensfrågor
(bet. 1996/97:KU12) också frågor av det här aktuella slaget. Härvid uttalade
utskottet att beslut som fattas i kommunala företag inte ingår i de beslut som
enligt 10 kap. 2 § kommunallagen är möjliga att överklaga. Bedömningen av
huruvida en verksamhet i ett kommunalt företag ligger inom ramen för den
kommunala kompetensen är primärt en uppgift för styrelsen. Härutöver sker en
politisk prövning av ägaren, kommunen eller landstinget, som genom de av
fullmäktige valda ombuden vid bolagsstämma kan ge styrelsen direktiv om att
t.ex. ändra inriktningen av verksamheten, om den inte uppfyller vissa formella
krav.
Utskottet anförde vidare att den beskrivna ordningen i de allra flesta fall
fungerar på ett tillfredsställande sätt, en ordning som stämmer helt överens
med bolagsformens principer vad gäller styrning av verksamheten och
ansvarsfördelningen. En möjlighet till laglighetsprövning ansågs strida mot de
nyss nämnda, grundläggande villkoren för en verksamhet som bedrivs i
bolagsform.
Utskottet finner inget skäl att ändra sin uppfattning i de här aktuella
frågorna. Med hänvisning till vad utskottet anfört avstyrks motionerna K503
yrkande 1, K511 och N271 yrkande 2 delvis.
Med hänsyn till vad utskottet här anfört finns det inget skäl att ta upp en
sakdiskussion om ett införande av ett sanktionssystem för de fall en kommun
inte rättar ett upphävt beslut, som föreslås i motion K503 yrkande 2. Motionen
avstyrks.
Kommunal borgen
Motionen
I motion 1996/97:K522 yrkande 1 begär Christel Anderberg (m) att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om institutet
kommunal borgen. I yrkande 2 föreslås att kommunallagen bör bli föremål för en
översyn i vad avser kommunernas möjlighet att teckna borgen. Denna möjlighet
bör enligt motionären helt tas bort eller inskränkas till sådan borgen som
avser upplåning till de obligatoriska uppgifterna. I motionen framhålls att
finansieringen av verksamheten i kommunala bolag ofta garanteras med kommunal
borgen, varigenom bolaget får lägre kapitalkostnader än en privat konkurrent.
De kommunala borgensåtagandena översteg år 1992 kommunernas eget kapital med
över 30 %. Den allvarligaste företeelsen i sammanhanget är enligt motionären
solidarisk kommunal proprieborgen, som innebär att en kommun kan tvingas
beskatta de egna invånarna för att betala skulder som uppstått i en annan
kommun. Mot denna bakgrund och även med hänsyn till EU:s regler om statsstöd
bör reglerna för det kommunala borgensinstitutet ses över.
Bakgrund
Frågor om kommunal borgen regleras inte explicit i kommunallagen. Kommunernas
och landstingens kompetens att ikläda sig förpliktelser genom att teckna borgen
såsom för egen skuld får primärt anses vila på bestämmelsen om den allmänna
kommunala kompetensen i 1 kap. 1 § kommunallagen, som redovisats i det
föregående. Andra bestämmelser i kommunallagen som direkt eller indirekt kan
anses tillämpliga i det här aktuella avseendet är 1 kap. 7 § kommunallagen om
kommunernas rätt att bedriva näringsverksamhet samt 8 kap. 1 och 2 §§. Enligt 8
kap. 1 § kommunallagen skall kommunerna och landstingen ha en god hushållning i
sin verksamhet. Enligt 8 kap. 2 § skall kommuner och landsting förvalta sina
medel så att god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses.
Regeringsrätten (RÅ 1994 Ref 65) har i ett mål avseende s.k. solidarisk borgen
som åberopas i motion K522 yrkande 1 gjort sin bedömning på den här angivna
kommunalrättsliga grunden.
Det nämnda rättsfallet avsåg ett beslut i kommunfullmäktige om att kommunen
skulle ingå som medlem i Kommuninvest ekonomisk förening på de villkor som
anges i föreningens stadgar. I beslutet ingick att kommunen skulle teckna
solidarisk borgen såsom för egen skuld tillsammans med övriga medlemmar i
Kommuninvest för de förpliktelser som Kommuninvest i Sverige AB åtar sig i sin
verksamhet.
Av 3 § i föreningens stadgar framgår att föreningens ändamål är att främja
medlemmarnas finansiella intressen. Detta sker genom den finansiella servicen
till medlemmarna och till medlemmarna närstående juridiska personer som utförs
av Kommuninvest i Sverige AB som är ett av föreningen ägt kreditaktiebolag. För
detta bolags verksamhet svarar medlemmarna solidariskt såsom för egen skuld.
Såsom medlemmarna närstående juridiska personer avses enbart av medlemmarna
majoritetsägda bolag och stiftelser med ändamål inom det kommunala
kompetensområdet. Av 7 § framgår att om borgensansvar infrias av medlem, äger
denne regressivt utkräva ersättning av övriga medlemmar i enlighet med vid var
tid gällande avtal mellan medlemmarna.
Fullmäktiges beslut överklagades hos Kammarrätten i Stockholm som (1993-10-
25) bedömde att det överklagade beslutet inte hänförde sig till något som inte
var en angelägenhet för kommunen. Kammarrätten fann inte heller att fullmäktige
överskridit sina befogenheter eller att beslutet stred mot lag eller annan
författning. Regeringsrätten (1994-10-04) anförde bl.a. att det var en kommunal
angelägenhet att tillgodose syftet med kommunens beslut, att kunna minska
kommunens räntekostnader. Regeringsrätten ansåg att engagemanget i föreningen
skulle komma att ha en sådan anknytning till kommunens område och dess
medlemmar att det överklagade beslutet inte kunde anses stå i strid med
lokaliseringsprincipen. Risktagandet som var förknippat med borgensåtagandet
var begränsat och utgjorde enligt Regeringsrättens mening inte skäl för att
upphäva det överklagade beslutet. Ett av regeringsråden hade skiljaktig mening.
Utskottets bedömning
Utskottet konstaterar att den typ av s.k. solidarisk borgen, som motionären
kritiserar, har varit föremål för rättslig prövning i högsta instans, varvid
Regeringsrätten har funnit att kommunen genom sitt beslut att ansluta sig till
ett kreditföretag som tillämpar solidarisk borgen inte överskridit sina
befogenheter. Enligt Regeringsrätten stred beslutet inte heller mot lag eller
annan författning. Frågan om kommunerna skall få behålla sin rätt att teckna
borgen för olika ändamål eller om denna rätt som motionären vill skall
inskränkas eller eventuellt avskaffas är enligt utskottets mening en
lämplighetsfråga. Utskottet anser att fördelarna med nuvarande regler är klart
större än nackdelarna och finner därför ingen anledning att föreslå ändringar
med den inriktning som föreslås i motionen. Motion 1996/97:K522 avstyrks.
Kommunalt partistöd
Motionen
I motion 1997/98:K207 hemställer Michael Stjernström (kd) att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om andelen grundstöd i
det kommunala partistödet. Enligt motionären är det, med hänsyn till de
hittillsvarande erfarenheterna av de nya bestämmelserna i kommunallagen,
nödvändigt att precisera hur stor del av det totala partistödet som måste vara
grundstöd. Enligt motionärens mening bör 50 % av det totala partistödet
erhållas som grundstöd.
Bakgrund
Reglerna om kommunalt partistöd återfinns i 2 kap. 9-10 §§ kommunallagen.
Enligt 9 § får kommuner och landsting ge ekonomiskt bidrag och annat stöd
(partistöd) till de politiska partier som är representerade i fullmäktige.
Partistöd får också ges till ett parti som har upphört att vara representerat i
fullmäktige, dock endast under ett år från det att representationen upphörde.
Enligt 10 § skall fullmäktige besluta om partistödets omfattning och formerna
för detta. Stödet får dock inte utformas så att det otillbörligt gynnar eller
missgynnar ett parti.
Dessa bestämmelser trädde i kraft den 1 januari 1992. De tidigare
bestämmelserna om kommunalt partistöd innebar att stödet skulle fördelas strikt
proportionellt med en lika stor summa per mandat för de partier som var
representerade i fullmäktige. De dåvarande bestämmelserna medgav följaktligen
inte en uppdelning av partistödet på grundstöd och mandatbundet stöd, vilket
däremot de nya bestämmelserna medger.
I proposition 1991/92:66 om kommunalt partistöd framhölls nödvändigheten av
en viss restriktivitet när det gäller kommunernas och landstingens frihet att
utforma partistödet. Regeln om att stödet inte får utformas så att det
otillbörligt gynnar eller missgynnar ett visst parti innebär enligt
propositionen att det i regel inte är tillräckligt med ett stöd som enbart
fördelas per mandat. I specialmotiveringen uttalas att det inte i sig kan
uppfattas som ett otillbörligt missgynnande, om stödet till ett litet parti
sätts till en lägre nivå. Däremot bör enligt propositionen inget parti som är
representerat i fullmäktige kunna uteslutas när det gäller grundstöd och
självfallet inte heller när det gäller mandatbundet stöd.
Konstitutionsutskottet tillstyrkte propositionens förslag (bet. 1991/92:KU18).
Statskontoret har på uppdrag av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi
(ESO) utrett partistödet i syfte att ge en bild av den offentliga
finansieringen av partiernas verksamhet (Ds 1994:31). I promemorian framhålls
bl.a. att den nuvarande regleringen av stödet till partier i kommuner och
landsting uppvisar brister. Enligt utredningen harmonierar inte tidigare
fastställda principer som omgärdar lagstiftningen med nuvarande tillämpning. De
principer som avses är dels att bidragen bör stå i relation till partiernas
styrka, dels att bidragen bör beräknas schematiskt och fördelas enligt
fastlagda regler som inte tillåter någon skönsmässig prövning. Den
hittillsvarande tillämpningen visar enligt utredningen att proportionaliteten i
stödet kan variera avsevärt.
Regeringsrätten (RR) har i tre fall prövat om kommunala beslut om partistöd
varit förenliga med kommunallagens bestämmelser om partistödets fördelning på
partier representerade i fullmäktige. I ett fall (RÅ 1994 Ref 104 III) gällde
beslutet att 40 % av partistödet utgick som grundstöd medan 60 % fördelades
mellan partierna i förhållande till erhållna mandat. I ett annat fall (RÅ 1994
Ref 104 II) hade grundstödet differentierats så att partier med 1-3 mandat
erhållit 50 000 kr, partier med 4-6 mandat erhållit 100 000 kr, partier med 7-9
mandat erhållit 150 000 kr och partier med 10 eller fler mandat erhållit 200
000 kr. Resterande del av anslaget fördelades mellan partierna proportionellt
mot antalet mandat. I båda fallen ansåg RR att de av fullmäktige antagna
reglerna för partistöd inte otillbörligt gynnat eller missgynnat något parti i
den mening som avses i 2 kap. 10 § första stycket kommunallagen. I ett tredje
fall (RÅ 1994 Ref 104 III) hade partistödet satts till 30 330 kr per mandat
utan någon särskild uppdelning på grundstöd respektive mandatbundet stöd. RR
fann att det av fullmäktige beslutade stödet utformats så att det otillbörligt
gynnat vissa partier och missgynnat andra, varför det ansågs strida mot 2 kap.
10 § första stycket kommunallagen.
I propositionen om lokal demokrati (prop. 1993/94:188) anförde regeringen att
det fanns skäl att följa upp hur partistödsreglerna i kommunallagen har
tillämpats och att analysera om tillämpningen står i överensstämmelse med
intentionerna bakom de nya reglerna om kommunalt partistöd. Regeringen hade mot
denna bakgrund för avsikt att tillkalla en utredning med uppgift att göra en
totalöversyn över de förtroendevaldas arbetsförutsättningar. Regeringen
beslutade i augusti 1994 direktiv till en kommitté med uppgift att utreda vissa
frågor, bl.a. utformningen av reglerna om stöd till de politiska partierna
(dir. 1994:86). Direktiven återkallades dock av den nuvarande regeringen som
beslutade att vissa av de frågor som kommittén skulle ha tagit upp, dock inte
frågan om partistöd, genom tilläggsdirektiv (dir. 1995:
113) skulle läggas på Kommunala förnyelsekommittén (dir. 1994:151).
I sitt betänkande 1995/96:KU9 uttalade konstitutionsutskottet att det inte
framkommit några skäl för en ändring av nuvarande reglering av partistödet.
Utskottets bedömning
Utskottet konstaterar att de nuvarande reglerna för det kommunala partistödet
varit i funktion i knappt sex år. Som framgår av redovisningen av de fall som
prövats i Regeringsrätten finns det betydande variationer kommunerna emellan,
när det gäller fördelningen mellan grundstöd och partibundet stöd. Genom
förvaltningsdomstolarnas prövning av dessa och andra liknande fall har
kommunerna och landstingen fått viss ledning i fråga om var gränserna går för
otillbörligt gynnande eller missgynnande, då partistödet fördelas mellan
partierna. Enligt utskottets mening är det värdefullt att lagstiftningen ger
kommunerna och landstingen en frihet att anpassa partistödet till lokala
förhållanden och önskemål inom de allmänna ramar som kommunallagens regler och
rättspraxis anger. Utskottet anser att det inte finns skäl att nu vidta några
ändringar i lagstiftningen. I stället bör 1998 års val och utfallet av
kommunernas beslut vad gäller partistödet avvaktas, innan någon ny bedömning
görs beträffande behovet av regeländringar. Med detta får motion 1997/98:K207
anses besvarad. Motionen avstyrks.
Kommunala servicezoner
Motionen
I motion 1997/98:K501 hemställer Marietta de Pourbaix-Lundin (m) att riksdagen
hos regeringen begär en utredning om möjligheterna till kommunala beslut om
servicezoner. Enligt motionären lägger bl.a. kommunernas fysiska planering
praktiska hinder i vägen för bosättning i vissa kommundelar, t.ex.
storstadskommunernas glesbygder. Ett sätt att lösa dessa problem är enligt
motionären att man delar in kommunen i servicezoner, där man anger vilka
åtaganden som kommunen tagit på sig och vilken service den enskilde kan få.
Bakgrund
De viktigaste instrumenten för kommunernas fysiska planering är
naturresurslagen (1987:12) och plan- och bygglagen, PBL (1987:10).
Naturresurslagen anger grunderna för hushållning med mark och vatten och den
fysiska miljön i övrigt grundat på ekologiska, sociala och samhällsekonomiska
aspekter. PBL reglerar kommunernas planering och byggande. Den syftar till att
i anknytning till samhällsplaneringen i övrigt skapa goda förutsättningar för
arbets-, bostads- och fritidsmiljöer. De viktigaste planformerna är
översiktsplan, detaljplaner och områdesbestämmelser.
Översiktsplanen anger i stora drag kommunens användning av mark och vatten i
olika delar av kommunen. Detaljplaner innehåller rättsligt bindande reglering
av markanvändning och bebyggelse inom begränsade delar av kommunen.
Områdesbestämmelser med rättsligt bindande verkan får antas för begränsade
områden som inte omfattas av detaljplan för att säkerställa översiktsplanens
syfte och riksintressena i PBL.
Genom ändringar i PBL, som trädde i kraft den 1 januari 1996 (prop.
1994/95:230, 1995/96:BoU1) stärktes översiktsplaneringen i olika hänseenden.
Ökade krav ställs på miljökonsekvensbeskrivningar och förstärkt
medborgarinflytande i både översikts- och detaljplaneringen.
Varje kommun skall enligt bestämmelserna i 4 kap. PBL upprätta en
översiktsplan för hela kommunen. I planen anges var bostadsområden,
arbetsplatser, vägar, parker, skolor etc. avses lokaliseras. Översiktsplanen
utarbetas under offentlig insyn och debatt under ledning av byggnadsnämnden
(eller motsvarande) och kommunstyrelsen och antas av fullmäktige. Fullmäktiges
beslut kan laglighetsprövas (överklagas).
Detaljplaner innehåller enligt bestämmelserna i 5 kap. PBL preciserade och
rättsligt bindande bestämmelser för byggnation i olika delar av kommunen. I
planen skall obligatoriskt redovisas och gränsmarkeras bl.a. allmänna platser,
mark för bl.a. bebyggelse, idrotts- och friluftsanläggningar, anläggningar för
trafik, va, energi etc. I detaljplanerna får kommunerna också redovisa
bestämmelser om omfattningen av byggandet och byggnaders användning.
Kommunmedlemmar kan överklaga beslut av fullmäktige eller byggnadsnämnden
(motsvarande) att inte anta ett detaljplaneförslag men inte beslut om att anta
ett sådant förslag. Skälet till denna ordning är främst att beslut om en
detaljplan föregåtts av ett omfattande och brett samrådsförfarande. Andra
beslut enligt PBL får överklagas genom förvaltningsbesvär hos länsstyrelsen
enligt grunderna i 13 kap. 2-3 §§ PBL. Länsstyrelsens beslut kan överklagas hos
regeringen eller ev. kammarrätten.
Den fysiska planeringen ligger, tillsammans med annan kommunövergripande
information, till grund för den mera detaljerade planeringen inom kommunernas
olika verksamhetsområden. Vid planeringen inom t.ex. skolan bestäms
lokaliseringen och dimensioneringen av skolor och skollokaler på basis av olika
plandokument, befolkningsstatistik, politiska dokument/program etc. På likartat
sätt växer planeringen fram på andra verksamhetsområden. Den samlade
informationen i olika övergripande plan- och planeringsdokument torde,
tillsammans med detaljplaner för de olika verksamhetsområdena, ge en relativt
klar bild av såväl existerande som planerat serviceutbud i de olika
kommundelarna, till ledning för dem som t.ex. planerar att bosätta sig i ett
visst område i en kommun.
Flera faktorer bestämmer den kommunala servicens geografiska fördelning,
däribland vilket behov som föreligger, vilka resurser kommunen är beredd att
satsa och i vilken takt detta skall ske, vid överväganden om en rättvis
fördelning av servicen. Beträffande de sistnämnda övervägandena spelar
bestämmelserna i 2 kap. 10 § kommunallagen om kommunmedlemmarnas lika
behandling (likställighetsprincipen) en viktig roll.
Enligt kommunallagskommentaren (Paulsson m.fl., 1993) innefattar
lokaliseringsprincipen inte något absolut förbud mot att en kommun vid ett
visst tillfälle tillhandahåller anläggningar eller tjänster som bara kommer
vissa kommunmedlemmar till godo. Grundprincipen är dock att kommunen senare
bereder även andra medlemmar tillgång till samma nyttigheter. Enligt
förarbetena till 1991 års kommunallag är det ofrånkomligt att det i en starkt
decentraliserad organisation kan uppstå variationer i fråga om servicenivå
mellan olika kommundelar. Enligt kommentaren bör system som innebär ökad
valfrihet för kommunmedlemmarna att välja servicenivå vara rättsligen tillåtna
så länge de inte strider mot likställighetsprincipen. Exempel på val av
servicenivå finns bl.a. inom barnomsorgen, där man på sina håll låter
föräldrarna välja i vilken omfattning under en dag eller en vecka barnet eller
barnen skall vistas i barnomsorgen och betalar i proportion till detta.
Utskottets bedömning
Utskottet finner att den information motionären efterlyser om servicenivåer i
olika kommundelar i de allra flesta fall är tillgänglig i en kommuns olika
plandokument. Att all relevant information finns sammanställd i ett dokument
torde dock vara mindre vanligt.
Enligt utskottets mening är det naturligt att servicenivån åtminstone på kort
sikt varierar i olika kommundelar. Att kommunen deklarerat att man inte avser
bygga ut servicen i ett visst område är inte detsamma som att kommunen därmed
kan vägra att tillhandahålla viss service, om t.ex. permanentboendet ökat
påtagligt i ett område avsett för fritidsbebyggelse. För att tillgodose
motionärens önskemål om att göra det möjligt för kommunerna att mera påtagligt
och varaktigt differentiera servicen inom en kommuns geografiska område krävs
att likställighetsprincipen enligt 2 kap. 10 § kommunallagen frångås. Utskottet
är inte berett att föreslå en sådan ändring. Motion K501 avstyrks.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande kommunal näringsverksamhet
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:K505, 1997/98:K510, 1997/98:K515,
1997/98:Fi801 yrkande 3, 1997/98:N271 yrkandena 2 delvis och 7 samt
1997/98:N274 yrkande 3,
res. 1 (m, fp, mp)
2. beträffande kommunala företag
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:K520 och 1997/98:K529 yrkande 1,
res. 2 (m, fp)
3. beträffande laglighetsprövning av viss kommunal verksamhet m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:K503, 1997/98:K511 och 1997/98:N271
yrkande 2 delvis,
res. 3 (m)
4. beträffande kommunernas rätt att teckna borgen
att riksdagen avslår motion 1996/97:K522,
res. 4 (m)
5. beträffande kommunalt partistöd
att riksdagen avslår motion 1997/98:K207,
6. beträffande kommunala servicezoner
att riksdagen avslår motion 1997/98:K501.
Stockholm den 2 december 1997
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Axel
Andersson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c),
Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s), Frank Lassen
(s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Bo Könberg (fp), Nikos Papadopoulos
(s) och Nils Fredrik Aurelius (m).
Reservationer
1. Kommunal näringsverksamhet (mom. 1)
Birgit Friggebo (fp), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m),
Peter Eriksson (mp), Bo Könberg (fp) och Nils Fredrik Aurelius (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med ?Utskottet
hänvisar? och på s. 12 slutar med ?N274 yrkande 3 avstyrks.? bort ha följande
lydelse:
Utskottet instämmer i den problembeskrivning vad gäller kommunal
näringsverksamhet som lämnas i de nämnda motionerna.
Det är enligt utskottets mening högst otillfredsställande att kommuner och
landsting under senare år utökat sin näringsverksamhet till områden som inte
kan anses ligga inom deras formella kompetens och naturliga verksamhetsområden.
En konsekvens av denna utveckling är att konkurrensen mellan privata företag
och kommunala företag som uppträder på samma marknad snedvrids till de privata
företagens nackdel. En grund för denna snedvridning är att kommunernas och
landstingens risktagande är lågt eller obefintligt till följd av möjligheten
att balansera eventuella underskott i verksamheten med skattemedel. Härtill
kommer att en kommunal borgen ger kommunala företag lägre kapitalkostnader än
de privata konkurrenterna. En verksamhet som i många fall erhåller
kapitaltillskott från ägaren och garanteras täckning av förluster med kommunala
medel kan enligt utskottets mening inte förväntas vara effektiv. Det medför att
kommunala medel riskerar att användas på ett för skattebetalarna
otillfredsställande sätt.
Lagregleringen av den kommunala kompetensen kan, som framgår av vad som
redovisats i det föregående, framstå som relativt klar och tydlig. Enligt
utskottets mening räcker regelverket dock inte till för att hindra att kommuner
och landsting ger sig in på affärsmässig verksamhet, som inte ligger inom vad
som kan anses vara en naturlig kommunal uppgift. Konsekvenserna av detta är
starkt negativa för såväl privata företag, som konkurrerar med kommunala
företag, som för kommunmedlemmarna.
Mot denna bakgrund bör riksdagen hos regeringen hemställa om förslag till
sådana ändringar i kommunallagen som syftar till att minska omfattningen av
näringsverksamheten i kommuner och landsting. Detta bör riksdagen, med bifall
till motionerna 1997/98:K505, 1997/98:K510, 1997/98:K515, 1997/98:Fi801 yrkande
3, 1997/98:N271 yrkandena 2 delvis och 7 samt 1997/98:N274 yrkande 3, som sin
mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande kommunal näringsverksamhet
att riksdagen med bifall till motionerna 1997/98:K505, 1997/98:K510,
1997/98:K515, 1997/98:Fi801 yrkande 3, 1997/98:N271 yrkandena 2 delvis och
7 samt 1997/98:N274 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört.
2. Kommunala företag (mom. 2)
Birgit Friggebo (fp), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m),
Bo Könberg (fp) och Nils Fredrik Aurelius (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12 börjar med ?I motionerna
1997/98:K520 yrkande 2? och slutar med ?Motionen avstyrks även i dessa
avseenden.? bort ha följande lydelse:
I motion 1997/98:K529 yrkande 1 (fp) föreslås en översyn av kommunallagen i
syfte att hindra tillkomsten av nya bolag och främja avvecklingen av
befintliga. Utskottet delar motionärernas uppfattning att kommunala bolag
skapar problem beträffande demokratin, ekonomin och konkurrensen gentemot
privata företag. Utskottet vill särskilt fästa uppmärksamheten på att ett stort
inslag av bolag i den kommunala verksamheten gör det svårare för
kommunmedlemmarna att överblicka hela verksamheten, vilket är en klar nackdel
från demokrati- och insynssynpunkt. Enligt utskottets mening är det angeläget
att åtgärder vidtas med den inriktning som föreslås i motion K529 yrkande 1.
Detta bör riksdagen med bifall till motionen som sin mening ge regeringen till
känna. Med hänvisning till vad utskottet här förordar finns det ingen anledning
att gå in på de frågor som aktualiseras i motion 1997/98:K520. Motionen
avstyrks.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande kommunala företag
att riksdagen med bifall till motion 1997/98:K529 yrkande 1 och med avslag på
motion 1997/98:K520 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört.
3. Laglighetsprövning av viss kommunal verksamhet m.m. (mom. 3)
Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och Nils Fredrik
Aurelius (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13 börjar med ?Utskottet
behandlade? och slutar med ?Motionen avstyrks.? bort ha följande lydelse:
Som motionärerna framhåller är det inte möjligt att överklaga beslut som
fattas av ett kommunalt bolag. Utskottet konstaterar att laglighetsprövning
beträffande verksamhetens kompetensenlighet endast kan ske i direkt anslutning
till kommunens, t.ex. fullmäktiges, beslut om att en verksamhet skall bedrivas
på visst sätt. Denna ordning är enligt utskottets mening inte
tillfredsställande, varför reglerna i kommunallagen för laglighetsprövning bör
ändras så att det blir möjligt för förvaltningsdomstolarna att pröva
kompetensenligheten i den verksamhet som ett kommunalt företag bedriver. Detta
bör riksdagen, med bifall till motionerna 1997/98:K503 yrkande 1, 1997/98:K511
och 1997/98:N271 yrkande 2 delvis, som sin mening ge regeringen till känna.
Beträffande motion K503 yrkande 2, enligt vilket ett straffrättsligt
sanktionssystem bör införas för de fall en kommun inte rättar ett av en
förvaltningsdomstol upphävt beslut, anser utskottet, som delar motionärernas
uppfattning i sak, att frågan om ett sanktionssystem med det innehåll som
beskrivits i motionerna hänger intimt samman med den nyss behandlade frågan om
möjligheten att pröva om en verksamhet i ett kommunalt företag är
kompetensenlig. Förutsatt att en lagändring med detta innehåll kommer till
stånd, blir det logiskt att också införa ett sanktionssystem av det slag som
motionärerna förespråkar.
Som utskottet redovisat i det föregående pågår beredning i regeringskansliet
av ett förslag om införande av ett personligt vitesansvar vid bl.a. utebliven
eller otillräcklig rättelse av upphävda beslut inom kommunal verksamhet. Enligt
utskottets mening bör riksdagen, med anledning av motion 1997/98:K503 yrkande
2, som sin mening ge regeringen till känna att regeringen snarast bör lägga
fram ett förslag till lagreglering i överensstämmelse med det nämnda
utredningsförslaget om personligt vitesansvar i vissa fall.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande laglighetsprövning av viss kommunal verksamhet m.m.
att riksdagen med bifall till motionerna 1997/98:K503 yrkande 1, 1997/98:K511
och 1997/98:N271 yrkande 2 delvis och med anledning av motion 1997/98:K503
yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
4. Kommunernas rätt att teckna borgen (mom. 4)
Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och Nils Fredrik
Aurelius (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 15 börjar med ?Utskottet
konstaterar? och slutar med ?Motion 1996/97:K522 avstyrks.? bort ha följande
lydelse:
Som framgår av motion 1996/97:K522 utgör kommunernas borgensåtaganden ett
problem. Problemet är mest framträdande beträffande s.k. solidarisk borgen, som
innebär att en kommuns invånare kan bli tvungna att med skattemedel betala en
annan kommuns skulder. Det framgår även att kommunernas borgensåtaganden
gentemot kommunala bolag är felaktigt från principiell synpunkt, bl.a. därför
att dessa bolag därigenom får en orättmätig kostnadsfördel i förhållande till
privata företag som konkurrerar på samma marknad.
Enligt utskottets mening bör därför kommunallagen ses över vad gäller
kommunernas möjlighet att teckna borgen. Möjligheten att teckna borgen bör
antingen tas bort helt eller inskränkas till att avse endast upplåning med
anknytning till kommunernas obligatoriska uppgifter. Detta bör riksdagen med
bifall till motion 1996/97:K522 som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande kommunernas rätt att teckna borgen
att riksdagen med bifall till motion 1996/97:K522 som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört.
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1
Motionerna............................................1
Utskottet.............................................3
Kommunal näringsverksamhet, kommunala företag m.m...3
Motionerna........................................3
Bakgrund..........................................4
Den kommunala kompetensen vad avser näringsverksamhet4
Lagregleringen av kommunala företag.............7
Statistiska uppgifter om kommunala företag......8
Tidigare behandling i riksdagen m.m. av frågan om kommunala företag9
Laglighetsprövning och sanktionssystem.........10
Utskottets bedömning.............................11
Kommunal borgen....................................13
Motionen.........................................13
Bakgrund.........................................14
Utskottets bedömning.............................15
Kommunalt partistöd................................15
Motionen.........................................15
Bakgrund.........................................15
Utskottets bedömning.............................17
Kommunala servicezoner.............................17
Motionen.........................................17
Bakgrund.........................................17
Utskottets bedömning.............................19
Hemställan.........................................19
Reservationer........................................20
1. Kommunal näringsverksamhet (mom. 1).............20
2. Kommunala företag (mom. 2)......................21
3. Laglighetsprövning av viss kommunal verksamhet m.m. (mom. 3)22
4. Kommunernas rätt att teckna borgen (mom. 4).....23