I detta betänkande behandlar utskottet dels ett regeringsförslag om att
riksdagen skall godkänna att Sverige ansluter sig till Schengensamarbetet, dels
ett antal motioner.
Samarbetet utgör ett led i strävandena inom EU att förverkliga målet om den
fria rörligheten för personer. Personkontrollerna vid gränserna mellan de
länder som deltar i samarbetet skall avvecklas successivt. För att den fria
rörligheten inte skall bli till hjälp för den internationella brottsligheten
innefattar Schengensamarbetet en rad s.k. kompensatoriska åtgärder, exempelvis
förstärkt yttre gränskontroll samt polisiärt och rättsligt samarbete.
Utskottet tillstyrker regeringsförslaget. Med anledning av en motion som
väckts i ärendet föreslår utskottet ett tillkännagivande om att regeringen ges
i uppdrag att verka för en snar ändring av Verkställande kommitténs
föreskrifter så att det - i likhet med vad som nu gäller i Sverige - inte blir
tillåtet att införa narkotiska läkemedel för en längre period än fem dagar.
Utskottet avstyrker övriga motioner.
14 reservationer har fogats till betänkandet. Samtliga partier utom
Socialdemokraterna har reserverat sig i åtminstone någon fråga. Vänsterpartiet
och Miljöpartiet dominerar dock reservationsbilden.
Propositionen
I proposition 1997/98:42 har regeringen (Justitiedepartementet) föreslagit att
riksdagen
1. godkänner avtalet om Sveriges anslutning till tillämpningskonventionen
till Schengenavtalet av den 14 juni 1985 om gradvis avskaffande av kontroller
vid de gemensamma gränserna, undertecknat i Schengen den 19 juni 1990, samt
slutakten till avtalet (avsnitt 6.1),
2. godkänner protokollet om Sveriges regerings anslutning till avtalet om
gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna undertecknat i
Schengen den 14 juni 1985 (avsnitt 6.1),
3. godkänner tilläggsprotokollet av den 24 juni 1997 (avsnitt 6.2),
4. avger en förklaring enligt artikel 55 i Schengenkonventionen med
innehållet att Sverige i vissa avseenden inte skall vara bundet av
huvudprincipen om hinderverkan av brottmålsdomar som meddelats i
Schengenstaterna (avsnitt 6.3),
5. godkänner regeringens förklaring enligt artikel 41 i Schengenkonventionen
(avsnitt 6.3),
6. godkänner samarbetsavtalet mellan Konungariket Belgien, Förbundsrepubliken
Tyskland, Franska republiken, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket
Nederländerna, Italienska republiken, Konungariket Spanien, Portugisiska
republiken, Hellenska republiken, Republiken Österrike, Konungariket Danmark,
Republiken Finland och Konungariket Sverige, som är avtalsslutande parter i
Schengenavtalet och Schengenkonventionen, och Republiken Island och
Konungariket Norge om gradvis avskaffande av personkontroller vid de gemensamma
gränserna (avsnitt 6.1).
Motionerna
Motioner väckta med anledning av propositionen
1997/98:Ju11 av Birgitta Hambraeus m.fl. (c) vari yrkas att riksdagen beslutar
avslå regeringens proposition 1997/98:42 om Schengensamarbetet.
1997/98:Ju12 av Bengt-Ola Ryttar (s) vari yrkas att riksdagen beslutar att inte
godkänna avtalet om Sveriges anslutning till tillämpningskonventionen till
Schengenavtalet.
1997/98:Ju13 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ökad operativ myndighetssamverkan mellan tull och polis,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om myndigheternas resursbehov vid skärpta krav på gränskontroll,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om Invandrarverkets ansvar för inresekontroll m.m.,
4. att riksdagen hos regeringen begär kompletterande bestämmelse om
sanktionsmöjligheter mot transportföretag i enlighet med vad som anförts i
motionen,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att verka för en ändring av artikel 76 i Schengenkonventionen,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om betydelsen av att utnyttja alla tillgängliga forum i kampen mot en
legalisering av narkotika.
1997/98:Ju14 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen avslår regeringens proposition 1997/98:42
Schengensamarbetet,
2. att riksdagen - vid avslag på yrkande 1 - som sin mening ger regeringen
till känna vad i motionen anförts om att ett förbehåll bör göras vid
ratificeringen liknande det som gjorts av det nederländska parlamentet
beträffande samtycke av det nationella parlamentet innan verkställande
kommittén fattar beslut,
3. att riksdagen - vid avslag på yrkande 1 - som sin mening ger regeringen
till känna vad i motionen anförts om att ett tydligt förbehåll görs vid
ratificeringen att någon skärpning av det svenska transportörsansvaret inte kan
komma i fråga,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om bristande dataskydd och bristande vilja hos medlemsstaterna att låta
den gemensamma tillsynsmyndigheten - Joint Supervisory Authority (JSA) - ta del
av relevant information.
1997/98:Ju15 av Rolf Åbjörnsson m.fl. (kd) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att avvecklingen av personkontroll vid Sveriges gränser mot andra
Schengenländer inte får ske förrän de kompensatoriska åtgärderna fungerar
tillfredsställande,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att Tullens resurser bör förstärkas,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att Kustbevakningens och Polisens resurser bör ses över utifrån
deras nya behov och uppgifter,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att viseringens effekter på möjligheten att söka asyl utreds,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om garantier från övriga konventionsstater om att svenska regler om
transportörsansvar kan bibehållas,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att Sverige skall verka för att de svenska reglerna om transport-
örsansvar skall vinna gehör i fler konventionsstater,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att reglerna för Schengen Information System skall tillämpas strikt.
1997/98:Ju16 av Lennart Rohdin (fp) vari yrkas att riksdagen avslår proposition
1997/98:42 Schengensamarbetet.
1997/98:Ju17 av Siw Persson m.fl. (fp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ett mer aktivt svenskt arbete för en humanare europeisk
flyktingpolitik,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om integritetsaspekterna måste väga mycket tungt i den fortsatta
beredningen i Regeringskansliet av förslagen till lagstiftning om genomförandet
av åtagandena som görs genom ett godkännande av Schengenkonventionen,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om de enskildas rätt enligt artikel 114.2 i konventionen att hos
Datainspektionen begära att myndigheten skall granska registrerade uppgifter om
honom eller henne i SIS och hur de används (art. 114.2) skall lagregleras och
att en sådan bestämmelse därför måste återfinnas i den följdlagstiftning som
regeringen aviserar.
1997/98:Ju18 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas
1. att riksdagen avslår regeringens proposition 1997/98:42
Schengensamarbetet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ärendet och dess beredning,
3. att riksdagen, vid avslag på yrkande 1, beslutar att skjuta upp
godkännandet av Sveriges anslutning till Schengensamarbetet tills regeringen
presenterat den lagstiftning som behövs för att genomföra åtagandena i
samarbetet,
4. att riksdagen, vid avslag på yrkandena 1 och 3, beslutar att skjuta upp
godkännandet av Sveriges anslutning till Schengensamarbetet tills riksdagen
tagit ställning till regeringens kommande proposition om Amsterdamfördraget,
5. att riksdagen, vid avslag på yrkandena 1, 3 och 4, beslutar att skjuta upp
godkännandet av Sveriges anslutning till Schengensamarbetet tills Danmark
hållit folkomröstning om Amsterdamfördraget,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att man aldrig bör eller får använda viseringsinstrumentet som ett
sätt att hindra människor som flyr undan krig eller förföljelse att kunna ta
sig till ett annat land,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att Sverige i samarbetet inom Schengen och EU bör driva en aktiv
roll med egna förslag till vilka länder som bör befrias från
viseringsskyldighet,
8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om svensk viseringspraxis och hänsyn till övriga Schengenländers
invandringspolitiska intressen,
9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om Dublinkonventionens kriterier vad gäller visering för att ett land
skall anses ansvarigt för att pröva en asylansökan,
10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en gemensam europeisk praxis för tillämpningen av flyktingbegreppet
i 1951 års Genèvekonvention,
11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en gemensam europeisk uppfattning om vem som har skyddsbehov utöver
Genèvekonventionens definition,
12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ett system för att asylpraxis skall delges övriga länder så att en
lika tillämpning sker överallt,
13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en harmonisering av straffrätten,
14. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om följderna av polisens operativa samarbete,
15. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om Schengens informationssystem,
16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om förtydligande av under vilka förutsättningar och med vilken
tidsbegränsning svenska myndigheter kommer att få uppföra asylsökande med
verkställt avvisningsbeslut på spärrlista,
17. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om behovet att se över proceduren för avförande av personer från
spärrlista,
18. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att riksdagen bör få utförlig information över innehållet i SIRENE-
handboken,
19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om beslutsprocessen,
20. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att Sverige skall verka för en internationell och parlamentarisk
kontroll.
Motion väckt med anledning av regeringens skrivelse 1997/98:60
1997/98:U25 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att regeringen, i händelse av att Sverige ansluter sig till Scheng-
enavtalet, bör agera kraftfullt för att kontrollen av Schengens
persondatorregister skärps,
12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att en utredning tillsätts rörande behovet av ett organ med
folkvalda, för att utöva tillsyn över hur registerverksamheten i
Schengensamarbetet hanteras.
Motioner väckta under allmänna motionstiden 1997
1997/98:Ju220 av Ragnhild Pohanka (mp) och Ulla Hoffmann (v) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om Schengenmedlemskap,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att Sverige, före ratificering, beslutar om ett förbehåll liknande
det som gjorts av det nederländska parlamentet,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att Sverige skall arbeta för en parlamentarisk och internationell
kontroll,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att Sverige starkt skall arbeta för en minskning av transportörernas
ansvar.
1997/98:Ju923 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om kostnader för Schengenmedlemskapet och Europolsystemet.
Utskottet
Inledning
Bakgrunden till Schengensamarbetet
Den fria rörligheten för personer är en av grundstenarna i EG:s regelverk för
den inre marknaden tillsammans med den fria rörligheten för varor, tjänster och
kapital.
Den fria rörligheten för personer har, till skillnad från vad som gäller
varor m.m., ännu inte förverkligats helt. En viktig orsak härtill är att
samarbetet avseende bl.a. det rättsliga och polisiära området (s.k.
kompensatoriska åtgärder), som är en förutsättning för att kontrollerna vid de
inre gränserna skall kunna avvecklas, ännu inte har genomförts fullt ut. Vidare
finns en oenighet mellan EU:s stater angående huruvida den fria rörligheten
skall vara förbehållen medborgare i medlemsländerna eller omfatta även andra
länders medborgare när de väl passerat kontrollen vid yttre gräns.
I syfte att påskynda förverkligandet av den fria rörligheten för personer
ingick Frankrike, Tyskland och Beneluxstaterna år 1985 det s.k. Scheng-
enavtalet. Avtalet går ut på att staterna successivt skall avveckla
personkontrollerna vid de gemensamma gränserna och utveckla det polisiära och
rättsliga samarbetet. Schengenavtalet är ett separat mellanstatligt avtal
utanför EG.
År 1990 undertecknades tillämpningskonventionen till Schengenavtalet med
bestämmelser om praktiska åtgärder för att genomföra avvecklingen av
gränskontrollerna vid de inre gränserna samt övriga samarbetsåtgärder.
Konventionen, som i fortsättningen kallas Schengenkonventionen, innehåller de
viktigaste reglerna för samarbetet. Bestämmelserna gäller bl.a. polissamarbete
och rättsligt samarbete, dataskydd, samarbete om narkotikabekämpning,
harmoniserad viseringspolitik och enhetliga yttre gränskontroller.
I dag deltar Tyskland, Frankrike, Beneluxstaterna, Portugal och Spanien i det
aktiva samarbetet. Av de övriga åtta medlemsstaterna i EU har - förutom Sverige
- Danmark, Finland, Österrike, Italien och Grekland undertecknat avtal om
anslutning till samarbetet. De sålunda anslutna staterna sitter med i de
beslutande organen. Island och Norge, som inte är medlemmar i EU och därför
inte kan ansluta sig fullt ut till avtalen, har träffat särskilda
samarbetsavtal för att kunna delta i samarbetet.
För att en stat skall kunna delta praktiskt och operativt i samarbetet krävs
att dess anslutningsavtal har godkänts i respektive stat. Det krävs också att
Verkställande kommittén - som är det högsta beslutande organet inom
Schengensamarbetet - har fattat ett särskilt beslut om dels att avskaffa
personkontrollerna vid de inre gränserna mot staten, dels att staten i fråga
kan delta i det operativa samarbetet. Bland de förutsättningar som skall vara
uppfyllda för att ett sådant beslut skall kunna fattas kan nämnas att den yttre
gränskontrollen är anordnad i enlighet med Schengenkonventionens krav.
I regeringens skrivelse med berättelse om verksamheten i Europeiska unionen
under 1997 (skr. 1997/98:60 s. 55) tar regeringen upp frågan om operativ
anslutning av Italien, Grekland och Österrike. Regeringen anför att flera av de
nu operativa länderna ställt sig tveksamma till att häva gränskontrollerna
framför allt i förhållande till Grekland och Italien eftersom man haft
invändningar om effektiviteten av dessa länders yttre gränskontroll. I oktober
1997 träffades en överenskommelse enligt vilken Österrike och Italien fullt ut
skall delta i det operativa samarbetet senast den 29 mars 1998 medan Grekland
skall delta endast delvis under 1998. I december 1998 skall frågan om Greklands
fulla deltagande i det operativa samarbetet tas upp på nytt.
Sveriges deltagande
I juni 1995 ansökte Sverige om anslutning till Schengensamarbetet. I
ansökningen gjordes två förbehåll. Sålunda anfördes att det är en förutsättning
för medlemskap från svensk sida att tillfredsställande samarbetsarrangemang kan
överenskommas så att den nordiska passfriheten kan bevaras. Schengenstaterna
accepterade det villkoret som en utgångspunkt för förhandlingarna. Vidare
anfördes att förhandlingarna om en svensk anslutning måste bekräfta att de
kompensatoriska åtgärderna i samtliga Schengenstater tillgodoser svenska krav
på säkerhet och skyddsåtgärder, inte minst vad gäller bekämpning av narkotika.
Den 1 maj 1996 beviljades Sverige observatörskap i Schengensamarbetet och i
december 1996 undertecknades så avtalet om Sveriges anslutning. Genom avtalet
ansluter sig Sverige till Schengenkonventionen. I anslutningsavtalet finns
dessutom bl.a. en bestämmelse om att avtalet inte skall utgöra hinder för
samarbetet inom ramen för den nordiska passunionen i den mån detta inte står i
motsatsställning till eller hindrar tillämpningen av anslutningsavtalet.
Samtidigt som det svenska anslutningsavtalet undertecknades slöts ett
samarbetsavtal med Island och Norge. Även det avtalet innehåller en bestämmelse
om den nordiska passfriheten, och bestämmelsen motsvarar den nyss nämnda
artikeln i Sveriges anslutningsavtal. I sammanhanget bör även nämnas att det
till samarbetsavtalet med Island och Norge har fogats två förklaringar. Den ena
förklaringen har gjorts av parterna i Schengenkonventionen. Av den framgår att
- för det fall samarbetsavtalet sägs upp eller upphör att gälla -
personkontrollerna vid gränserna mot den eller de berörda staterna skall utövas
i enlighet med bestämmelserna i Schengenkonventionen. Utskottet återkommer till
denna förklaring nedan under Övrigt.
Bland de förberedelser som krävs för att Sverige skall kunna delta fullt ut i
Schengensamarbetet kan nämnas lagstiftningsåtgärder, ombyggnad av flygplatser
och åtgärder med avseende på gränskontrollen. Vissa åtgärder har redan
vidtagits, bl.a. projekteringsåtgärder för uppbyggnaden av ett data-system -
Schengens informationssystem (SIS). Målsättningen är att samtliga åtgärder
skall var slutförda i sådan tid att Sverige skall kunna inträda fullt ut i
samarbetet under år 2000. En annan viktig målsättning är enligt regeringen att
alla nordiska länder skall kunna inträda samtidigt som operativa medlemmar.
När det gäller just lagstiftningsbehovet anför regeringen (prop. s. 6) att en
stor del av lagstiftningsåtgärderna kommer att genomföras i andra
lagstiftningsprojekt medan lagstiftningsåtgärder som är mer specifika för
Schengensamarbetet kommer att genomföras separat. Enligt vad utskottet inhämtat
beräknas en departementspromemoria där de sistnämnda åtgärderna tas upp vara
klar under våren 1998.
Ärendet och dess beredning
I Utrikesdepartementets promemoria Sveriges anslutning till Schengensamarbetet
(Ds 1997:38) behandlas frågan om Sveriges tillträde till Schengenavtalet,
Schengenkonventionen och de anslutningsinstrument till avtalen som upprättats
för senare tillkommande medlemmar i samarbetet samt Islands och Norges
samarbetsavtal. Promemorian har remissbehandlats.
Statskontoret har i promemorian Schengenavtalets konsekvenser för yttre
gränskontroll, flygplatser, SIS och SIRENE gjort en bedömning av bl.a. den
yttre gränskontrollen. Riksrevisionsverket har på regeringens uppdrag avgivit
rapporten Schengenavtalet Konsekvenser för gränskontrollmyndigheterna, som
utgjort underlag för regeringens överväganden rörande den yttre
gränskontrollen. Under denna rapports utarbetande har underhandskontakter
tagits med berörda myndigheter.
Förslagen i propositionen grundar sig på det nu nämnda underlaget.
Justitieutskottet har härutöver inhämtat yttrande från
socialförsäkringsutskottet. Yttrandet (1997/98:SfU3y) finns i bilaga 10.
Till betänkandet har fogats aktuella avtal och förklaringar, se bilagorna
1-9.
Schengensamarbetets huvudsakliga innehåll
Inledning
Schengensamarbetet kan sägas innefatta två grundtankar, som är starkt
sammanlänkade med varandra. Den första är den fria rörligheten för personer, i
den betydelsen att personkontrollerna vid nationsgränserna mellan
Schengenstater - inre gräns - skall upphöra. Den andra grundtanken, som delvis
aktualiseras av den första, är att kampen skall stärkas mot internationell
kriminalitet och mot sådan invandring som är illegal.
Schengens regelverk består av det ursprungliga Schengenavtalet,
Schengenkonventionen samt senare anknutna staters anslutningsavtal respektive
samarbetsavtal. Därtill kommer beslut och deklarationer av Verkställande
kommittén och beslut av Centralgruppen, som är ett organ under Verkställande
kommittén. Kommitténs huvudsakliga uppgift är att kontrollera att
medlemsstaterna efterlever Schengenkonventionen. I vissa fall skall kommittén
dessutom utfärda tillämpningsföreskrifter till konventionen. Verkställande
kommittén beslutar med enhällighet, vilket i praktiken innebär att ett
medlemsland har vetorätt.
Schengens informationssystem - SIS
Schengens informationssystem är ett datasystem. Det består enligt artikel 92 i
konventionen av en nationell enhet för varje Schengenstat och en central
teknisk stödfunktion, som är gemensam för Schengenländerna. Varje Schengenstats
nationella enhet innehåller uppgifter som är identiska med uppgifterna i de
övriga ländernas nationella enheter.
SIS kan liknas vid ett beställningssystem; den stat som vill att någon annan
stat skall göra eller iaktta något lägger in en s.k. rapport. Som exempel kan
nämnas att uppgifter om en person som är efterlyst i ett Schengenland regi-
streras med en begäran om att personen skall utlämnas, om han anträffas i ett
annat Schengenland.
När det gäller innehållet i SIS föreskriver artikel 94.2 i
Schengenkonventionen att uppgifterna bara får avse personer, fordon och
föremål. Beträffande uppgifter om personer får registreringen enligt artikel
94.3 bara avse vissa identitetsuppgifter, uppgift om huruvida personen är
beväpnad eller kan befaras tillgripa våld. Reglerna i konventionen innebär
också att det är förbjudet att registrera andra uppgifter, exempelvis uppgifter
om politiska åsikter eller sexuell läggning.
Uppgifter får enligt artikel 94.1 bara föras in i SIS för vissa i
konventionen angivna ändamål. Dessa är förvarstagande för utlämning (artikel
95), införande på spärrlista (artikel 96), omhändertagande av personer (artikel
97), uppgift om uppehållsort eller hemvist (artikel 98), hemlig övervakning
eller särskild kontroll (artikel 99) samt efterlysning av fordon eller andra
föremål (artikel 100).
Varje land skall enligt artikel 108 utse en myndighet som skall ha
huvudansvaret för att den nationella enheten i SIS fungerar och att
föreskrifterna i konventionen följs. Dessa myndigheter är de s.k. SIRENE-
kontoren.
Gränskontroll
I fråga om gränskontroll innebär Schengenkonventionens regler i huvudsak
följande. Enligt artikel 6 skall alla personer som passerar en yttre gräns
åtminstone underkastas kontroll för fastställande av identiteten.
Personkontrollen skall, utöver granskning av pass och andra villkor för inresa,
vistelse, arbete och utresa, även omfatta efterspaning och andra kontroller för
att förhindra brott. Så skall t.ex. datasökningar göras i SIS. Vid inresa till
Schengenområdet skall icke EU-medborgare underkastas en noggrannare kontroll än
EU-medborgare.
Kontroll skall även ske vid utresa från Schengenområdet. Utresekontrollen
skall genomföras för spaningsändamål och med syfte att förhindra hot mot den
inre säkerheten och den allmänna ordningen. Meningen är att efterspanade
brottslingar som försöker lämna området skall stoppas vid en sådan kontroll.
Kontrollen skall omfatta inte bara kontroll av identiteten genom pass och andra
resehandlingar utan också sökning i SIS. Utlänningar skall kontrolleras
noggrannare än medborgare i EU-länder.
Gränspassage får bara ske vid särskilda i förväg bestämda
gränsövergångsställen, och gränsavsnitten däremellan skall bevakas med rörliga
patruller. Bevakningen skall utföras så att ingen uppmuntras att försöka ta sig
in på andra ställen än de tillåtna (artikel 3 och 6).
Regeringen anför (prop. s. 36) att, när Sverige går in i det operativa
samarbetet, vår del av Schengenländernas yttre gräns kommer att bestå av hela
den svenska sjögränsen samt flygplatser och färjeterminaler, när det sker
trafik till och från icke Schengenländer. Ett antal orter kommer att pekas ut
som gränsövergångsställen där all persontrafik med icke Schengenländer skall
kontrolleras. Gränsens sträckning mellan dessa övergångsställen skall bevakas
med rörliga patruller såväl till lands som till sjöss.
Viseringspolitik
I Schengenkonventionen finns bestämmelser om en gemensam viseringspolitik. I
artikel 9 förbinder sig staterna sålunda att anta en gemensam politik vad
gäller rörligheten för personer, i synnerhet i fråga om beviljande av
viseringar. Staterna förbinder sig att gemensamt eftersträva en harmonisering
av viseringspolitiken. Av artikeln framgår också att förändringar sker genom
en gemensam överenskommelse mellan Schengenstaterna. En stat kan ensam avvika
från de gemensamma reglerna, men bara i undantagsfall och när det finns
tvingande skäl som beror på att statens politik kräver ett brådskande beslut. I
sådant fall skall samråd ske med de övriga Schengenstaterna, och den stat som
gör avsteg från den gemensamma politiken skall ta hänsyn till övriga staters
intressen.
I artiklarna 10-12 finns regler om en enhetlig visering för Schengenområdet.
Den enhetliga viseringen skall gälla för inresa till samtliga Schengenstaters
territorium och gälla för högst tre månader på ett halvår. Visering kan vara en
inresevisering och gälla för en eller flera inresor under giltighetstiden.
Tiden för en oavbruten vistelse eller den sammanlagda tiden för flera på
varandra följande vistelser får inte överstiga tre månader. En visering kan
även beviljas som transitvisering, dvs. en rätt att färdas genom en eller flera
Schengenstater för att ta sig till ett tredje land. Det är Schengenstaternas
diplomatiska och konsulära myndigheter samt vissa myndigheter i
Schengenstaterna som utfärdar den enhetliga viseringen. I princip skall den
Schengenstat som är resans huvudmål utfärda den enhetliga viseringen.
Artiklarna 13-16 behandlar de resedokument som kan godtas i samband med
beviljande av visering. Artikel 17 anger de frågor där Verkställande kommittén
skall fatta beslut om närmare tillämpning av viseringsbestämmelser. I artikel
18, slutligen, behandlas viseringar för en tid överstigande tre månader. En
sådan visering skall betraktas som ett nationellt uppehållstillstånd i den
utfärdande staten. En utlänning med en sådan visering ges rätt att passera
övriga Schengenstater på väg till den utfärdande staten, förutsatt att
utlänningen uppfyller resevillkoren i artikel 5 och inte finns upptagen på
spärrlista.
Polisiärt och rättsligt samarbete
Schengenkonventionens bestämmelser om polissamarbetet är inriktat på att
förebygga och utreda brott. Det avser såväl informationsutbyte som operativ
samverkan.
I Schengenkonventionen förbinder sig staterna att låta sina polismyndigheter
bistå varandra i syfte att förhindra och upptäcka brott. Informationsutbytet
skall som huvudregel ske mellan centrala organ men i brådskande fall finns
möjlighet till direktkontakt mellan myndigheter.
Skriftlig information som efter en framställning lämnats från ett land till
ett annat får inte användas som bevismaterial om inte det land som lämnat
upgiften har lämnat sitt samtycke.
Vad härefter gäller det operativa polissamarbetet finns regler om fortsatt
övervakning och fortsatt förföljande över landgräns. Fortsatt övervakning - som
regleras i artikel 40 - innebär att polisen i en Schengenstat som ett led i en
pågående polisundersökning skuggar en person som är misstänkt för ett brott,
när den personen ger sig in på en annan Schengenstats territorium. I
konventionen regleras under vilka förutsättningar de polismän som utför
övervakningen får fortsätta med det på den andra statens område. I huvudsak går
reglerna ut på att samtycke skall inhämtas i förväg. Vidare skall all
övervakning på annan stats territorium ske med iakttagande av den statens lagar
och de övriga villkor som den staten ställt upp. De övervakande polismännen får
inte gripa eller omhänderta den övervakade på den mottagande statens område. De
får medföra sina tjänstevapen om inte den mottagande staten har förbjudit det,
men vapen får bara användas i nödvärn. Fortsatt övervakning kan ske med
överskridande av såväl land- som sjögräns. Varje Schengenstat skall anmäla
vilka slags tjänstemän som har behörighet att genomföra fortsatt övervakning.
För svensk del har anmälts polismän, tulltjänstemän när de har polisiära
befogenheter samt tjänstemän vid Kustbevakningen i samband med övervakning till
sjöss.
Fortsatt förföljande är ett mer ingripande förfarande än övervakning. Enligt
artikel 41 får sålunda en Schengenstats polismän förfölja en flyende
gärningsman över gränsen in till en grannstat som är ansluten till
Schengensamarbetet. Det huvudsakliga syftet skall vara att säkerställa ett
utlämningsförfarande. Fortsatt förföljande förutsätter att den flyende tagits
på bar gärning för något av vissa brott eller för medhjälp till sådant brott,
eller att han rymt från häkte eller fängelse. Även när det gäller förföljande
är huvudregeln att samtycke först skall inhämtas från den andra staten.
Fortsatt förföljande får bara ske över landgräns.
När det gäller fortsatt förföljande har en Schengenstat valmöjligheter i tre
avseenden. Regeringen har därför i en särskild förklaring tagit ställning till
att tillåta förföljande för brott som kan föranleda utlämning, att inte ställa
upp några begränsningar i tid och rum för förföljandet samt att förföljande
tjänstemän skall få gripa den flyende. Norge och Finland har avgivit
förklaringar med samma innebörd som den svenska. Den svenska och den danska
regeringen avser att återkomma till frågan om det gränsöverskridande samarbetet
innan Öresundsbron har färdigställts.
I sammanhanget bör också nämnas att konventionen innehåller regler om
rättslig ställning för de tjänstemän som i tjänsten befinner sig på en annan
Schengenstats territorium för att genomföra övervakning eller förföljande.
Dessa skall enligt artikel 42 likställas med mottagande stats tjänstemän om de
begår brott eller utsätts för brott. I artikel 43 finns det vidare regler som
innebär att den stat vars polismän opererar på den mottagande statens
territorium är ansvarig för de skador dessa vållar där, och att den stat på
vars område skadorna uppstår skall ersätta den skadelidande enligt samma
villkor som gäller för skador som orsakats av den egna statens tjänstemän.
Artikeln innehåller också regler om regressrätt staterna emellan.
Det operativa polissamarbetet berör även kommunikationsfrågor.
Schengenstaterna skall sålunda, särskilt i gränstrakterna, upprätta direkta
tele- och radioförbindelser för att underlätta polis- och tullsamarbetet.
Avsikten med detta är att bl.a. att i rätt tid kunna vidarebefordra information
när det gäller övervakning och förföljande över gränserna.
Till konventionens regler om polissamarbete hör även reglerna om
hotellkontroll. Sådan kontroll innebär att hotellinnehavare,
pensionatsinnehavare och innehavare av campingplatser skall se till att alla
utländska gäster - även EU-medborgare - fyller i ett registreringskort och
styrker sin identitet. Registreringskorten skall bevaras på hotellet och kunna
överlämnas till behöriga myndigheter när det behövs för bl.a. brottsutredningar
eller för att spåra efterlysta eller försvunna personer.
Schengenkonventionen innehåller också regler om inbördes rättshjälp i
brottmål (artiklarna 48-53). Bestämmelserna har ett vidare tillämpningsområde
än den europeiska rättshjälpskonventionen från år 1959. Inbördes rättshjälp kan
sålunda ges även i vissa administrativa förfaranden, i mål om skadestånd, i
nådeärenden, vid delgivning av underrättelser som gäller verkställighet av
utdömt straff m.m. och i fråga om åtgärder efter doms meddelande, såsom uppskov
med verkställighet och villkorlig frigivning.
Vidare gäller att framställningar om husrannsakan och beslag kan vägras
endast i begränsad omfattning, jämfört med vad som gäller enligt 1959 års
konvention.
Slutligen medger Schengenkonventionen att framställningar i ärenden om
inbördes rättshjälp skickas direkt mellan de judiciella myndigheterna i
Schengenstaterna.
Som ett led i det rättsliga samarbetet har Schengenstaterna i artikel 54 i
konventionen åtagit sig att inte lagföra någon två gånger för samma sak (non
bis in idem). Sålunda får en person som dömts i en Schengenstat beträffande en
viss gärning inte åtalas för samma gärning av en annan Schengenstat. Det
förutsätter dock, vid fällande dom, att straffet avtjänats eller är under
verkställighet eller inte längre kan verkställas enligt lagarna i den
Schengenstat där domen meddelats. Av artikel 55 följer att en stat i samband
med ratificering, antagande eller godkännande av konventionen kan förklara sig
inte vara bunden av huvudprincipen om hinderverkan i ett eller flera av i
nämnda artikel angivna fall.
Schengenkonventionen innehåller också regler om utlämning (artiklarna 59-66).
Bestämmelserna kompletterar vissa redan existerande rättsakter på området. I
konventionen förbinder sig staterna bl.a. att utlämna sådana personer som är
åtalade eller mot vilka straff skall verkställas för brott mot bestämmelser mot
punkt- och mervärdesskatter samt tullavgifter. En Schengenstat som anmodas
lämna ut en person kan inte neka till det enbart på grund av att brottet enligt
den egna lagstiftningen är preskriberat eller att det saknas angivelse eller
något officiellt beslut som den egna lagstiftningen kräver för att en
brottsutredning skall inledas. Vidare finns ett förenklat förfarande för det
fall att den berörde samtycker till utlämning. Framställningar om utlämning
skall översändas mellan ministerierna (centralmyndigheterna). Reglerna innebär
inte någon skyldighet att lämna ut det egna landets medborgare.
Vidare innehåller Schengenkonventionen regler om överförande av
straffverkställighet (artiklarna 67-69). Bestämmelserna kan användas när en
medborgare i en Schengenstat, som dömts i en annan Schengenstat, försöker
undandra sig straffet genom att fly till sitt hemland. Om den dömde anträffas i
hemlandet kan den stat där lagföringen ägt rum göra en framställning till den
andra staten om att verkställigheten av straffet överförs dit. Överförandet kan
ske utan den dömdes samtycke.
I artiklarna 70-76 i Schengenkonventionen finns bestämmelser om narkotika.
Schengenstaterna har bildat en ständig arbetsgrupp med uppgift att undersöka
gemensamma problem i samband med bekämpandet av kriminalitet inom
narkotikaområdet och att i förekommande fall utarbeta förslag för att förbättra
det praktiska och tekniska samarbetet mellan medlemsstaterna (artikel 70).
Vidare har Schengenstaterna åtagit sig att i enlighet med FN:s konventioner på
narkotikaområdet vidta alla erforderliga åtgärder för att förebygga och bekämpa
olaglig handel med narkotika och psykotropa ämnen samt att därutöver särskilt
bevaka de platser som är kända för narkotikahandel. Vidare har staterna åtagit
sig att i enlighet med respektive konstitution och nationella lagstiftning
tillåta att s.k. kontrollerade leveranser får äga rum på deras territorier, att
förstärka sin kontroll av person- och varutrafiken samt av transportmedel vid
de yttre gränserna i syfte att förhindra olaglig införsel av narkotika och
psykotropa ämnen samt att garantera att gällande lagstiftning medger beslag och
förverkande av tillgångar som härrör från illegal handel med narkotika och
psykotropa ämnen.
Avslutningsvis innehåller Schengenkonventionen i denna del bestämmelser om
vilka typer av skjutvapen som skall vara förbjudna, eller kräva tillstånd eller
anmälan, inom Schengenområdet (artiklarna 77-91). Bestämmelserna motsvaras i
stor utsträckning av de bestämmelser som gäller inom EU enligt ett direktiv
från år 1991.
Schengensamarbetet och andra internationella åtaganden
Europeiska unionen
I samband med förhandlingarna om medlemskap i EU förklarade Sverige sig berett
att acceptera regelverket beträffande personers fria rörlighet och
Unionsfördragets artiklar om samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Sverige
förklarade också att vi önskar medverka till att förverkliga den fria
rörligheten för personer enligt EG-fördragets artikel 7 a. Samtidigt gjordes
två förbehåll; personkontrollerna vid de inre gränserna kan avvecklas först när
samarbetet i rättsliga och inrikes frågor är på plats och då endast på villkor
att den nordiska passunionen kan bevaras.
Amsterdamfördraget
Amsterdamfördraget innebär att Schengensamarbetet införlivas med EU. Detta får
till konsekvens att detta samarbete kommer att äga rum i den vanliga EU-
strukturen, dvs. under medverkan av alla EU:s institutioner. För det polisiära
och rättsliga samarbetet innebär fördraget sålunda att reglerna för tredje
pelaren skall gälla, under det att gemenskapsrättsliga regler blir avgörande
när det gäller asyl, invandring och gränskontroll i de delar som inte gäller
rent polisiärt samarbete. Vilka bestämmelser i Schengens regelverk som skall
hänföras till den första respektive tredje pelaren är en fråga för rådet, vars
beslut förutsätter enhällighet (artikel 2 i protokollet om införlivande av
Schengenregelverket inom Europeiska unionens ramar).
Danmark har ställt sig utanför den överföring av samarbetsområden från den
tredje till den första pelaren som Amsterdamfördraget innebär. I de delar av
Schengens regelverk som förs över till den första pelaren kommer Danmark
således även i fortsättningen att delta i samarbetet på mellanstatlig basis.
Den nordiska passunionen
För drygt 40 år sedan träffades ett par överenskommelser mellan de nordiska
länderna som innebär att nordiska medborgare kan resa fritt mellan de nordiska
länderna utan att behöva medföra pass. Det krävs inte heller uppehållstillstånd
för nordiska medborgare vid stadigvarande vistelse i annat nordiskt land.
Regeringen anför (prop. s. 15) att samtliga nordiska länder är angelägna om
att slå vakt om den nordiska passfriheten. Så har Danmark i anslutning till
förhandlingarna om EU:s yttre gränskonvention förklarat att ingen yttre gräns
i konventionens mening får upprättas mellan de nordiska länderna. Sverige,
Finland och Norge gjorde motsvarande förklaringar i samband med förhandlingar
om medlemskap i EU.
Norge och Island har nu slutit särskilda samarbetsavtal med Schengenstaterna
för att kunna delta i Schengensamarbetet.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna Sveriges anslutning till
Schengensamarbetet, dvs. tillträda det s.k. Schengenavtalet, den s.k.
Schengenkonventionen och ett tilläggsprotokoll till denna samt samarbetsavtalet
mellan Schengenstaterna å ena sidan och Norge och Island å den andra. Vidare
föreslås att riksdagen godkänner en av regeringen avgiven förklaring till
Schengenkonventionen om tillämpning av bestämmelserna om fortsatt förföljande
över landgräns av misstänkta personer i vissa fall från en grannstat in på
svenskt territorium. Slutligen föreslås att riksdagen skall avge en förklaring
med innehållet att Sverige inte är bundet av huvudprincipen om hinderverkan av
brottmålsdomar som meddelats i Schengenstaterna dels om gärningen har förövats
helt eller delvis på svenskt territorium, dels om gärningen har skadat statens
säkerhet eller andra för Sverige lika viktiga intressen.
Avslag på propositionen
I motionerna Ju11 (c), Ju12 (s), Ju14 (v), Ju16 (fp), Ju18 (mp) och Ju220 (mp,
v) begärs avslag på propositionen. Motionärerna hävdar att Schengensamarbetet
innebär ett steg mot ökad federation och överstatlighet, vilket bl.a. befaras
försvåra möjligheterna att föra en självständig och restriktiv
narkotikapolitik. Motionärerna hävdar vidare att det kommer att bli svårare för
flyktingar att söka asyl. Motionärerna bakom motionerna Ju14, Ju16 och Ju18
anser att avsaknaden av förslag till den lagstiftning som krävs för att leva
upp till åtagandena i konventionen bör leda till att förslaget avslås. I den
sistnämnda motionen samt i motion Ju11 hävdas dessutom dels att Schengens
informationssystem för med sig risker för den personliga integriteten, dels att
den nordiska passfriheten hotas. Vidare begärs i motionerna Ju18 och Ju12 att
propositionen skall avslås eftersom den nationella beredningen av ärendet varit
dålig. I motion Ju18 hävdas slutligen att riksdagen inte bör ta ställning till
propositionen förrän dels den lagstiftning som aviseras föreligger, dels
riksdagen tagit ställning till frågan om godkännande av Amsterdamfördraget och
dels resultatet föreligger av Danmarks folkomröstning avseende
Amsterdamfördraget.
Avsikten med Schengensamarbetet är att uppfylla målet om den fria rörligheten
för personer och att samtidigt motverka oönskade bieffekter av den fria
rörligheten såsom internationell kriminalitet och illegal invandring. Den
europeiska unionen skall med andra ord på sikt bli ett område utan inre
gränser, vilket kräver att den yttre gränskontrollen förstärks som motvikt till
avskaffandet av den inre gränskontrollen. En starkare yttre gränskontroll krävs
också för att motverka ökad brottslighet.
Utskottet kan inledningsvis konstatera att ett tillträde till samarbetet
ligger väl i linje med att Sverige vid förhandlingarna om medlemskap i EU
förklarade sig berett att acceptera regelverket beträffande personers fria
rörlighet och Unionsfördragets artiklar om samarbete i inrikes och rättsliga
frågor. Utskottet anser också att samarbetet har ett egenvärde i det att
samarbetet mellan medlemsländernas myndigheter fördjupas och förstärks.
Utskottet vill härtill påminna om att utskottet tidigare understrukit vikten av
samarbete när det gäller bekämpning av gränsöverskridande brottslighet (se bet.
1997/98:
JuU2 s. 6 och 1997/98:JuU12 s. 7).
Ett tillträde till Schengensamarbetet medför i linje med det sagda en rad
förbättringar. De utvidgade möjligheterna till utlämning och inbördes
rättshjälp motverkar missbruk av det förhållandet att personkontrollerna vid de
inre gränserna upphör. Information och underrättelser kan användas för de
enskilda ländernas brottsbekämpning. Reglerna om fortsatt förföljande och
fortsatt övervakning fyller även de en värdefull funktion. Regeringens
förklaring angående förföljande över landgräns har därtill fått en
ändamålsenlig utformning.
För att undvika missförstånd när det gäller innebörden av att de inre
gränskontrollerna upphör bör det också enligt utskottets uppfattning
understrykas att varken tullingripanden eller polisingripanden i fortsättningen
är förbjudna vid gränserna. Om exempelvis en bil, som är på väg mot den svenska
gränsen, förmodas medföra narkotika - och sådan information kan mycket väl
komma den svenska polisen till del genom de polisiära samarbetskanalerna inom
Schengensamarbetet - kan polisen respektive tullen självfallet även i framtiden
stoppa bilen vid gränsen. För övrigt berör inte Schengensamarbetets regler över
huvud taget frågan om tullens befogenheter att utföra varukontroll. Det är
också som utskottet ser det en förlegad tankegång att internationell
kriminalitet i dagens Europa i första hand kan bekämpas med en permanent och
rutinmässig personkontroll vid nationsgränserna.
Utskottet kan mot den nu tecknade bakgrunden konstatera att en anslutning
till Schengensamarbetet sammantaget innebär påtagliga fördelar för Sverige på
en rad viktiga områden som kompletterar EU-samarbetet. Utskottet välkomnar
därför regeringens förslag.
När det gäller farhågorna om att Schengensamarbetet skulle vara ett led i
utvecklingen mot en ökad överstatlighet vill utskottet erinra om att det som
riksdagen nu skall ta ställning till är ett samarbete på mellanstatlig basis. I
praktiken har de deltagande staterna vetorätt. Frågan om att lyfta in
Schengensamarbetet i EU:s beslutsstruktur skall riksdagen - i vederbörlig
ordning - ta ställning till vid behandlingen av regeringens proposition om
godkännande av Amsterdamfördraget (prop. 1997/98:58). Det kan nämnas att
utskottet i ärendet kommer att avge ett yttrande (1997/98:JuU6y) till
utrikesutskottet.
Som ytterligare ett skäl att avslå propositionen har anförts att flyktingars
möjligheter att söka asyl påverkas negativt.
Socialförsäkringsutskottet - som i sitt yttrande föreslår att propositionen
skall bifallas - hänvisar till de riktlinjer för migrationspolitiken som
riksdagen antog år 1996. Dessa går huvudsakligen ut på att ett
helhetsperspektiv bör anläggas på migrationspolitiken, vartill kommer att den
bör vara human, tydlig och konsekvent samt att den bör bygga på respekt för
mänskliga rättigheter, internationell solidaritet och förutsättningarna i
Sverige. I samband med att riktlinjerna antogs framhöll
socialförsäkringsutskottet (bet.
1996/97:SfU5) även att en aktiv migrationspolitk inom EU är grundläggande för
den svenska migrationspolitiken, att Sverige bör verka för att en
migrationspolitisk helhetssyn återspeglas i det europeiska samarbetet och att
Sverige måste ta aktiv del i arbetet med att förverkliga den fria rörligheten.
Justitieutskottet, som ansluter sig till socialförsäkringsutskottets
överväganden, konstaterar att en anslutning till Schengensamarbetet står i god
överensstämmelse med de riktlinjer för migrationspolitiken som riksdagen antog
år 1996. Frågan om samverkan inom asylpolitiken behandlas mer ingående i ett
senare avsnitt.
Som skäl för att avslå propositionen har även åberopats att den personliga
integriteten hotas av det kommande polisiära och rättsliga samarbetet. I denna
del vill utskottet erinra om sitt nyss gjorda ställningstagande att en av de
ledande tankarna bakom hela Schengensamarbetet är att stärka kampen mot
internationell kriminalitet. För det krävs som utskottet ser det att polisen
kan samarbeta över nationsgränserna, vilket bl.a. förutsätter möjligheter till
informationsutbyte. Härtill kommer att Schengenkonventionen innehåller en rad
regler till skydd för integriteten. Bland dem kan här nämnas att bara vissa
uppgifter om den eftersökte får registreras i SIS samt att ändamålet med
registreringen och det begärda förfarandet skall anges. Anmärkningar av annat
slag - särskilt uppgifter om rasursprung, politiska åsikter, hälsa eller
sexualliv - är inte tillåtna i SIS. Till det nu anförda skall läggas att
uppgifter i SIS endast får utnyttjas för de ändamål för vilka de är lämnade.
Utskottet kan mot denna bakgrund inte dela uppfattningen att den personliga
integriteten riskerar att trädas för när. Även frågan om registrering utvecklas
i det följande.
Utskottet kan inte heller se att den nordiska passunionen hotas av ett
svenskt tillträde till Schengensamarbetet. Utskottet konstaterar att såväl det
svenska anslutningsavtalet som samarbetsavtalet med Norge och Island
föreskriver att dessa avtal inte skall hindra att passunionen upprätthålls.
Härtill kommer att bl.a. Sverige i sin ansökan om medlemskap i
Schengensamarbetet gjort förbehåll om saken, vilket accepterats av de övriga
staterna. Mot denna bakgrund känner utskottet ingen oro för den nordiska
passunionens fortsatta existens.
Utskottet kan inte heller ställa sig bakom den uppfattning som förs fram i
motionerna Ju12 och Ju18 om att den nationella beredningen varit bristfällig.
De rättsakter som nu ligger på riksdagens bord har förhandlats fram och
undertecknats av regeringen i full överensstämmelse med den svenska
regeringsformen. Likaledes i överensstämmelse med den har nu riksdagen
förelagts att ta ställning till de ingångna avtalen. Härtill kommer att
regeringen fullgjort beredningskravet i regeringsformen genom att upprätta och
remissbehandla en departementspromemoria.
Avslutningsvis anser utskottet att det inte finns skäl att skjuta upp
riksdagens prövning av regeringsförslaget. Det hade naturligtvis varit en
fördel om den lagstiftning som samarbetet kräver hade kunnat presenteras redan
nu. Utskottet har emellertid förståelse för att en stor del av
lagstiftningsåtgärderna kommer att genomföras inom ramen för andra
lagstiftningsprojekt. Att skjuta på godkännandet till dess att samtliga
lagförslag kan presenteras framstår av flera skäl inte som rimligt. Ett av dem
är att riksdagen bör kunna fatta beslut om godkännande av Schengensamarbetet
innan ställning tas till regeringens förslag om godkännande av
Amsterdamfördraget; i annat fall kommer en viktig pusselbit att saknas i det
sistnämnda ärendet. Härtill kommer att regeringen i propositionen i anslutning
till respektive artikel i Schengenkonventionen redovisat sin bedömning av
behovet av lagstiftningsåtgärder. Slutligen konstaterar utskottet att Danmarks
ställningstagande till Amsterdamfördraget inte bör få påverka den svenska
hållningen till Schengensamarbetet.
Det nu anförda innebär att utskottet inte kan ställa sig bakom kraven i
motionerna Ju11, Ju12, Ju14, Ju16, Ju18 och Ju220 om att propositionen skall
avslås eller att riksdagen bör avvakta med sitt beslut. Motionerna i dessa
delar avstyrks. Utskottet tillstyrker alltså i princip regeringens förslag.
Till enskildheter i förslagen återkommer utskottet i det följande.
Schengens regelverk
Parlamentarisk kontroll
Flera motionsyrkanden tar upp frågan om parlamentarisk kontroll av
beslutsprocessen i Verkställande kommittén. I motion Ju18 (mp) hävdas sålunda
att riksdagen - inte kommittén - skall besluta i viktiga och politiskt känsliga
frågor. Motionärerna bakom Ju14 (v) och Ju220 (mp, v) vill säkerställa det
parlamentariska inflytandet genom en ordning innebärande att den svenske
representanten i Verkställande kommittén skall inhämta riksdagens godkännande
av förslag till beslut innan han eller hon deltar i beslutet och att Sverige
avger en förklaring motsvarande den som Nederländerna gjort. I motionerna Ju18
och Ju220 anförs vidare att Sverige bör arbeta för en internationell och
parlamentarisk kontroll inom Schengensamarbetet.
När det gäller beslutsprocessen är vissa bestämmelser i regeringsformen av
intresse. Av 10 kap. 1 § regeringsformen följer att det är regeringen som ingår
överenskommelser med främmande stater och mellanfolkliga organisationer. En
sådan överenskommelse skall enligt 10 kap. 2 § godkännas av riksdagen, bl.a. om
den förutsätter lagändring eller annars rör ett ämne där riksdagen skall
besluta. Det nu anförda får konsekvenser för genomförandet av kommitténs beslut
i Sverige. Regeringen kan nämligen inte medverka i ett beslut i Verkställande
kommittén som kräver riksdagens godkännande, utan att göra förbehåll för detta.
Regeringen framhåller dock (prop. s. 33) att de flesta beslut som fattas i
kommittén är av föreskriftskaraktär, dvs. de riktar sig till staterna och deras
myndigheter och inte till enskilda personer, även om enskilda naturligtvis
någon gång indirekt kan komma att beröras. Regeringen understryker att det
nationella genomförandet för svensk del kan ske antingen genom förordning
utfärdad av regeringen eller med föreskrifter på myndighetsnivå.
Utöver vad som följer av det anförda är regeringen skyldig att inhämta
riksdagens godkännande innan den ingår en bindande internationell
överenskommelse, om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock
underlåta detta om rikets intresse så kräver. I sådant fall skall regeringen i
stället överlägga med Utrikesnämnden innan överenskommelsen ingås.
När det gäller motionsönskemålen om att i förväg inhämta godkännande av
parlamentet vill utskottet inledningsvis framhålla att de regler som gäller i
dag innebär att regeringen måste göra förbehåll för riksdagens godkännande för
beslut i Verkställande kommittén som kräver lagändring eller annars rör ett
ämne där riksdagen skall besluta. I den delen får motionsönskemålen enligt
utskottets mening anses tillgodosedda. Övriga frågor faller inom regeringens
kompetensområde. Utskottet kan inte se att det skulle finnas skäl att just på
detta område föreslå en ordning som i praktiken innebära ett avsteg från den
fördelning av funktioner mellan riksdag och regering som den svenska
regeringsformen innehåller.
Vad härefter gäller frågan om beslut i viktiga och politiskt känsliga frågor
utgår utskottet från att regeringen kommer att begära riksdagens godkännande i
enlighet med kravet i regeringsformen på godkännande av överenskommelser av
större vikt. Något initiativ från riksdagen är inte erforderligt.
Vad så gäller kravet på internationell och parlamentarisk kontroll framgår av
det nyss anförda att utskottet anser att den nu gällande ordningen väl
tillgodoser rimliga anspråk på parlamentariskt inflytande över
beslutsprocessen. Utskottet vill härtill - när det gäller kraven på
internationell kontroll - särskilt framhålla att ikraftträdandet av
Amsterdamfördraget kan antas bidra till en ökad kontroll på så sätt att både
Europaparlamentet och EG-domstolen får möjlighet att påverka
Schengenregelverket.
Utskottet vill i denna del avslutningsvis framhålla att utskottet sätter ett
stort värde på den information som regeringens företrädare löpande lämnat när
det gäller Schengensamarbetet, och utskottet utgår från att regeringen även
fortsättningsvis kommer att lämna sådan information.
Utskottet avstyrker motionerna Ju14, Ju18 och Ju220 i nu aktuella delar.
SIRENE-handboken
Ett exempel på beslut som Verkställande kommittén fattat är den s.k. SIRENE-
handboken. Den innehåller detaljföreskrifter om användningen av Schengens
informationssystem, SIS. Verkställande kommittén har beslutat att klassificera
SIRENE-handboken som hemlig.
I motion Ju18 (mp) begärs att riksdagen som helhet skall informeras om
innehållet i den s.k. SIRENE-handboken.
I samband med att utskottet under våren 1997 yttrade sig till
utrikesutskottet med anledning av regeringens skrivelse om verksamheten i
Europeiska unionen under 1996 (1996/97:JuU4y s. 5) hade utskottet anledning att
uttala sig med anledning av ett liknande motionsyrkande. Utskottet noterade då
att regeringen till riksdagens EU-nämnd hade överlämnat de handlingar som
sammanfattande brukar benämnas Schengens regelverk och som bl.a. innehåller den
s.k SIRENE-handboken. Vidare noterade utskottet att vissa av handlingarna
omfattades av s.k. utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen
(1980:100). Utskottet konstaterade också att genom överlämnandet är
handlingarna i fråga tillgängliga för ledamöterna i EU-nämnden. I fråga om
ledamöter som inte tillhör EU-nämnden framhöll utskottet att riksdagens praxis
innebär att dessa kan få tillgång till sekretessbelagda handlingar endast efter
tillstånd av EU-nämnden. Därutöver kunde handlingarna bli tillgängliga för
ledamöter i riksdagens utskott genom att vederbörande utskott begär att få del
av dem i samband med behandlingen av något ärende i utskottet. Enligt
utskottets mening innebar regeringens överlämnande av Schengensamarbetets
regelverk till EU-nämnden att önskemålet i den då aktuella motionen var
tillgodosett.
Genom ett beslut i oktober 1997 har stora delar av handboken offentliggjorts.
Utskottet, som noterar att samtliga partier är representerade i EU-nämnden,
anser i linje med sitt tidigare ställningstagande att det nu aktuella motions-
önskemålet får anses vara tillgodosett. Härtill bidrar även det nyss angivna
beslutet. Frågan om betydelsen av att det skriftliga material som finns på
SIRENE-kontoren inte omfattas av de begränsningar som gäller för registrering i
SIS behandlar utskottet nedan. Motion Ju18 i denna del avstyrks.
Schengens informationssystem
Innehållet i SIS
I motion Ju18 (mp) hävdas att SIS öppnar för en alltför omfattande registrering
av uppgifter. Vidare anser motionärerna att det är oklart vilka kategorier
utlänningar som kan komma att föras upp på s.k. spärrlista och hur länge de
skall vara registrerade där.
Som ovan framgår får i SIS registreras uppgifter om personer, fordon och
föremål. När det gäller uppgifter om personer får registreringen bara avse
vissa identitetsuppgifter, uppgift om huruvida personen är beväpnad eller kan
befaras tillgripa våld. Flertalet uppgifter som kommer att finnas i SIS
registreras redan i dag i befintliga svenska register (se prop. s. 109). SIS är
ett medel för att i praktiken underlätta rättshjälpssamarbetet, exempelvis vad
gäller utlämning. En enskild persons rätt att få del av uppgifter om sig själv
regleras i lagen i det land där uppgiften begärs utlämnad.
För att staterna skall kunna bistå varandra med att utföra begärda åtgärder
skall en akt med erforderliga kompletterande uppgifter läggas upp på SIRENE-
kontoret (prop. s. 55). Frågan om tillgång till dessa uppgifter regleras i
konventionen i artikel 127.2 c). Där sägs att rätten att få del av uppgifter om
sig själv skall regleras i nationell lag.
När det gäller rapporter för införande på spärrlista kan det nämnas att dessa
förutsätter ett beslut av en nationell myndighet eller domstol i enlighet med
nationell lagstiftning. Beslut om införande på spärrlista får enbart grundas på
att utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller på att
vederbörande avvisats eller utvisats.
Det finns inte några särskilda regler som tar sikte på förutsättningarna för
att ta bort uppgifter från spärrlista. Av artikel 113 i Schengenkonventionen
följer dock att uppgifterna skall bevaras i högst tio år.
Regeringen anför (prop. s. 56) att registrering på spärrlista är en sådan
åtgärd som skall ske med den restriktivitet som följer av artikel 94 i
konventionen. Där föreskrivs att varje stat skall pröva om ärendets vikt är
sådan att det bör föranleda en registrering i SIS. För svensk del anför
regeringen att det inte torde komma i fråga att föra upp andra personer på
spärrlistan än de som blivit avvisade eller utvisade ur riket med ett förbud
att återvända hit. Det är bara dessa vi enligt regeringen har ett intresse av
att bevaka för att förhindra återresa till Schengenområdet och därmed möjlighet
att ta sig till Sverige. I dag registreras dessa i den s.k. U-boken, som är ett
polisregister.
Socialförsäkringsutskottet har i sitt yttrande föreslagit att motionen
avstyrks; utskottet har förutsatt att regeringen i samband med förberedelserna
inför Schengensamarbetet ser över vilka regler som skall gälla utöver
konventionen för såväl registrering som avregistrering på spärrlista.
Justitieutskottet vill inledningsvis framhålla att SIS är ett värdefullt
medel för att genomföra många av de kompensatoriska åtgärder som
Schengenkonventionen förutsätter. Ett viktigt led i samarbetet är den
förmedling av uppgifter som kommer att ske via SIRENE-kontoren. Utskottet vill
också poängtera att Schengenkonventionen inte ålägger staterna att registrera
uppgifter; konventionen anger bara vad som får registreras. Staterna själva
bestämmer vilken åtgärd de i varje enskilt fall vill ha hjälp med och
följaktligen också vilka uppgifter de för in i den nationella enheten.
Utskottet tar för givet att staterna iakttar de begränsningar beträffande SIS
innehåll som gäller. Utskottet kan alltså inte se annat än att reglerna om vad
som får förekomma i SIS givits en rimlig avgränsning i konventionen. Härtill
kommer att nationella regler om sekretess gäller för nu nämnda uppgifter. Den
svenska sekretesslagen är alltså tillämplig.
Vad härefter gäller frågan om förutsättningarna för registrering på
spärrlista konstaterar utskottet att regeringen uttalat att det bara finns skäl
att regi-strera dem som ålagts återreseförbud i samband med att de avvisats
eller utvisats. Utskottet anser att regeringen gjort en väl avvägd bedömning i
saken, och utskottet känner ingen oro för att någon onödigt omfattande
registrering på spärrlista kommer att ske. Även i övrigt delar utskottet
socialförsäkringsutskottets uppfattning. Utskottet avstyrker motion Ju18 i
denna del.
Datasäkerhet
I fyra motioner berörs olika frågor om säkerheten för data som registrerats i
SIS. I motionerna Ju14 och U25 (båda v) hävdas sålunda att dataskyddet fungerar
dåligt, och motionärerna hänvisar bl.a. till kritik som den gemensamma
tillsynsmyndigheten gett uttryck för i sin årsberättelse. Motionärerna föreslår
att det inrättas ett särskilt kontrollorgan, vari bör ingå representanter för
de nationella parlamenten. I motion Ju15 (kd) understryks att reglerna
beträffande registrering i SIS måste tillämpas strikt. Slutligen menar
motionärerna bakom Ju17 (fp) att integritetsaspekterna bör ges ett stort
utrymme vid den kommande lagstiftningen, och motionärerna framhåller särskilt
behovet av lagstiftning för att tillgodose den i konventionen fastlagda rätten
för enskilda att begära att den nationella tillsynsmyndigheten granskar de
uppgifter om honom som finns registrerade i SIS.
Den gemensamma tillsynsmyndigheten har bl.a. till uppgift att utöva tillsyn
över den centrala tekniska stödfunktionen och att analysera svårigheter i
samband med tillämpning och tolkning som kan uppkomma vid användningen av SIS.
Den gemensamma tillsynsmyndigheten är sammansatt av två representanter från
varje nationell tillsynsmyndighet. Datainspektionen, som är svensk
tillsynsmyndighet, är sålunda representerad i den gemensamma
tillsynsmyndigheten.
Av den gemensamma tillsynsmyndighetens årsberättelse (avsnitt 4.1.4) framgår
att konventionens regler iakttagits bl.a. när det gäller vilka slags
personuppgifter som får registreras men kritik har också framförts.
En del av kritiken tar sikte på att enskildas rätt att ta del av uppgifter om
sig själva inte iakttagits. I årsberättelsen har den frågan tagits upp som ett
pågående projekt, och tillsynsmyndigheten har i den delen anfört att man har
för avsikt att ta fram ett informationsmaterial som skall spridas till
allmänheten.
Enligt vad utskottet inhämtat har kritiken från den gemensamma
tillsynsmyndigheten tagits upp i Centralgruppen och i den s.k. SIS-styrgruppen.
Det pågår också en dialog mellan ordförandeskapet och Frankrike, som är värd
för den centrala stödfunktionen.
När det gäller lagstiftningsbehovet kan bl.a. nämnas att regeringen gör den
bedömningen (prop. s. 102) att inrättandet av det nationella SIS-registret
kräver lagstiftning. Detsamma gäller den begränsning som ligger i att vissa
personuppgifter som registrerats i SIS inte får användas för andra ändamål än
de som de rapporterats för. Detta gäller beträffande personuppgifter som
lämnats för införande på spärrlista samt uppgifter om försvunna personer och
personer som bör omhändertas tillfälligt.
När det gäller rätten för enskilda att hos den nationella tillsynsmyndigheten
begära granskning av de uppgifter som finns registrerade om honom eller henne
samt av hur uppgifterna används anför regeringen (prop. s. 119) att det inte
torde krävas lagreglering. Regeringen stöder sig därvid bl.a. på
Datainspektionens allmänna rätt att utöva tillsyn i syfte att undvika
otillbörliga integritetsintrång. Sådan tillsyn kan ske även efter anmälan av en
enskild person.
I sammanhanget kan det noteras att det för närvarande inte finns någon rätt
till domstolsprövning av myndigheters beslut som angår register, om det är en
statlig myndighet som är registeransvarig. Regeringen har i två nyligen
överlämnade propositioner föreslagit förändringar, som är av betydelse här. I
proposition 1997/98:101 har regeringen föreslagit en ändring i förvaltnings-
lagen (1986:223) innebärande att en myndighets beslut i princip får överklagas
till allmän förvaltningsdomstol. En liknande regel finns dessutom i 51 § i
förslaget till personuppgiftslag (prop. 1997/98:44).
Utskottet delar motionärernas uppfattning när det gäller vikten av att
dataskyddet fungerar och att de regler som finns när det gäller registrering
och användning av uppgifter tillämpas på ett alltigenom korrekt sätt. Det kan
också noteras att den gemensamma tillsynsmyndighetens granskning i stort sett
visar att reglerna i konventionen fungerar. När det gäller den kritik som
riktats mot hanteringen av data anser utskottet att problemen är värda att tas
på stort allvar, och utskottet utgår från att kritiken kommer att leda till att
de uppdagade bristerna rättas till. Det arbete som inletts med anledning av
kritiken ger stöd för den uppfattningen. Vidare räknar utskottet med att
regeringen följer arbetet och vidtar de åtgärder som kan vara påkallade.
Härtill kommer att Datainspektionen har skyldighet att utöva tillsyn över det
nationella registret och att Datainspektionen deltar i den gemensamma
tillsynsmyndighetens arbete och därmed kan initiera ärenden där. För närvarande
synes det inte föreligga något behov av ett ytterligare kontrollorgan. Något
initiativ från riksdagens sida är således inte erforderligt.
Vad gäller den kommande lagstiftningen kan utskottet konstatera att ramarna
för den dras upp av konventionen och att den på flera viktiga punkter
innehåller skyddsregler som tar sikte på den personliga integriteten. Som
exempel kan anföras den ovan nämnda begränsningen att uppgifter bara får
användas för ändamål som de registrerats för och det tydliga sätt som det i
artikel 94 angetts vilka uppgifter som över huvud taget får registreras. Mot
bakgrund av de regler som sålunda finns i konventionen anser sig utskottet
också kunna utgå från att regeringen kommer att låta integritetsaspekterna väga
tungt i det kommande lagstiftningsarbetet. Något initiativ från riksdagens sida
är således inte påkallat.
När det gäller frågan om det krävs lagstiftning beträffande enskildas rätt
att begära granskning av den nationella tillsynsmyndigheten kan utskottet dock
- med hänsyn till åtagandet i artikel 114.2 i konventionen - känna en viss
tveksamhet inför regeringens uppfattning att det inte torde krävas
lagstiftning. Utskottet utgår från att frågan övervägs ytterligare i det
kommande lagstiftningsarbetet.
Det nu anförda innebär att utskottet avstyrker motionerna Ju14, Ju15, Ju17
och U25 i nu aktuella delar.
Yttre gränskontroll
Viseringsfrågor
Som framgått ovan åtar sig Schengenstaterna att föra en gemensam
viseringspolitik. De har gemensamt upprättat en s.k. negativlista som upptar de
stater vars medborgare skall ha visering för inresa i Schengenområdet. Listan,
som antogs år 1993, upptar för närvarande 128 stater och territorier. En annan
lista upptar de stater mot vilka något viseringskrav inte skall gälla. Denna
lista upptar för närvarande 24 stater. Det kan också nämnas att det finns ett
antal stater vars medborgare är viseringspliktiga i minst en Schengenstat men
inte i övriga. Denna s.k. grålista omfattar nu 23 stater och territorier.
Regeringen framhåller att det för att uppnå en harmonisering av
viseringspolitiken krävs att Schengenstaterna kommer överens om huruvida
medborgare i dessa stater skall vara viseringspliktiga eller inte.
Regeringen konstaterar vidare att det inom Schengensamarbetet kommer att
ställas krav på visering i förhållande till fler stater än vad Sverige
tillämpar i dag.
Frågan om vilka konsekvenser det utökade kravet på visering kan få tas upp i
två motioner. I motion Ju15 (kd) begärs sålunda att det skall utredas hur
möjligheterna att söka asyl påverkas. I motion Ju18 (mp) begärs vidare att det
skall utredas hur Sveriges viseringspraxis kan komma att påverkas av en
anslutning till Schengensamarbetet. I den sistnämnda motionen understryks att
viseringskrav inte får hindra människor från att fly undan krig eller
förföljelse. Vidare hävdar samma motionärer att Sverige bör vara pådrivande i
frågan om vilka länder som bör befrias från viseringsplikten.
När det gäller flyktingars möjlighet att söka asyl anför regeringen (prop. s.
56) att en grundtanke i den svenska viseringspolitiken är att tillämpa en så
generös inresepolitik som möjligt. Regeringen hänvisar också till att detta
tidigare - i samband med att riktlinjerna för den svenska migrationspolitiken
lades fast år 1996 - uttryckts så att det övergripande målet för den svenska
viseringspolitiken är att skapa så stor frihet som möjligt. Samtidigt angavs
det av invandringspolitiska skäl vara nödvändigt att upprätthålla kravet på
visering i förhållande till ett stort antal länder. Det ansågs vidare
nödvändigt att politiken inte alltför mycket skiljer sig från våra
grannländers.
I sitt yttrande hänvisar socialförsäkringsutskottet till att utskottet
tidigare ansett att viseringskrav endast i mycket liten utsträckning torde
hindra människor från att söka skydd, men att det däremot kan vara ett hinder
för dem som vill söka asyl just i Sverige. Utskottet framhöll emellertid att
det inte finns någon rätt för asylsökande att själv välja asylland. Om andra
länder får ta emot oproportionerligt många skyddsbehövande får detta lösas
genom internationellt samarbete. Den svenska flyktingkvoten utnyttjas just för
sådana situationer.
Socialförsäkringsutskottet anför vidare att en anslutning till
Schengensamarbetet och dess arbete med att harmonisera viseringskraven bör
anses stå i god överensstämmelse med de riktlinjer för migrationspolitiken som
riksdagen antog år 1996. Socialförsäkringsutskottet anser därför att det inte
är nödvändigt med några uttalanden från riksdagens sida med anledning av
motionerna Ju15 och Ju18 i nu aktuella delar.
Justitieutskottet delar socialförsäkringsutskottets uppfattning. Det behövs
alltså varken någon utredning eller någon annan åtgärd med anledning av
viseringskravets utvidgning, och utskottet avstyrker motionerna Ju15 och Ju18 i
dessa delar.
Samverkan inom asylpolitiken
I motion Ju17 (fp) hävdas att regeringen bör agera för en mänskligare
flyktingpolitik på europeisk nivå. I motion Ju18 (mp) hävdas att det bör skapas
en gemensam europeisk praxis både när det gäller flyktingbegreppet i 1951 års
Genèvekonvention och beträffande kriterierna för att därutöver anses ha behov
av skydd. Motionärerna menar också att information om asylpraxis bör spridas
länderna emellan.
Frågan om vilken stat som är ansvarig för prövningen av en ansökan om asyl
som framställts i en av medlemsstaterna i EU regleras i Dublinkonventionen.
Sverige har i och med sin anslutning till EU förbundit sig att ansluta sig till
den. Under våren 1997 har riksdagen också godkänt och ratificerat
Dublinkonventionen (prop. 1996/97:87, SfU16, rskr. 248). I förhållande till
Sverige gäller konventionen sedan den 1 oktober 1997. Dublinkonventionens
regler ersätter Schengenkonventionens bestämmelser om asyl. Arbetet för en
gemensam flykting- och asylpolitik inom EU berörs alltså inte direkt av
Schengensamarbetet.
Socialförsäkringsutskottet anför i sitt yttrande att såväl den nuvarande som
tidigare regeringar lagt stor vikt vid det internationella samarbetet i syfte
att verka för en solidarisk ansvarsfördelning och för att stärka flyktingars
rättsliga skydd. Socialförsäkringsutskottet erinrar också om att EU:s framtida
flyktingpolitik bygger bl.a. på att alla medlemsstater slutit upp kring
Europakonventionen och FN:s flyktingkonvention. Regeringen har vidare i ett
tidigare ärende uttalat att Sverige vill medverka till att de vägledande
principerna vidareutvecklas och förverkligas. Socialförsäkringsutskottet har
också upplyst att man har för avsikt att i ett kommande betänkande redovisa sin
syn på dessa frågor. Med det anförda föreslår socialförsäkringsutskottet att
motionerna Ju17 och Ju18 i dessa delar avstyrks.
Socialförsäkringsutskottet har i sitt numera föreliggande och av riksdagen
godkända betänkande (1997/98:SfU9, rskr. 164) tagit ställning till några
motionsyrkanden om flyktingpolitiken och Sveriges förhållande till EU. I
betänkandet redovisas vad som förekommit i det i yttrandet angivna ärendet.
Utöver vad som antecknats i yttrandet har socialförsäkringsutskottet bl.a.
noterat att regeringen tidigare anfört att Sverige skall verka för att
asylpolitiken värnas och att respekt för andra mänskliga rättigheter också
utgör grunden i den framtida gemensamma politiken. Socialförsäkringsutskottet
har mot den sålunda tecknade bakgrunden ansett att något tillkännagivande med
anledning av motionerna inte är påkallat.
Justitieutskottet ser ingen anledning att göra någon annan bedömning än den
socialförsäkringsutskottet gjort. Utskottet avstyrker motionerna Ju17 och Ju18
i nu aktuella delar.
Transportörsansvaret
En utlänning som avvisas eller utvisas ur Sverige är enligt 9 kap. 1 §
utlänningslagen (1989:529) skyldig att betala kostnaden för den egna återresan.
Vidare föreskrivs i 9 kap. 2 § samma lag att en transportör är skyldig att
ersätta staten för kostnaden för utlänningens resa från Sverige och för
erforderlig bevakning om utlänningen avvisas på grund av att han eller hon
saknar pass, erforderliga tillstånd eller medel för återresan.
Betalningsskyldigheten kan i vissa fall efterges. Någon uttrycklig skyldighet
för transportören att kontrollera utlänningens resedokument finns inte.
Enligt artikel 26 i Schengenkonventionen skall den transportör som ombesörjt
sjö-, luft- eller landtransport fram till den yttre gränsen för en person som
nekas inresa och som inte är medborgare i Europeiska gemenskapernas
medlemsstater vara skyldig att utan dröjsmål återta ansvaret för utlänningen.
På begäran av den myndighet som bevakar gränsen skall transportören ombesörja
återresa för utlänningen till tredje land.
Enligt samma artikel skall transportören vidare vara skyldig att kontrollera
att en utlänning som transporterats sjö- eller luftvägen har de resedokument
eller viseringar som erfordras för inresa i Schengenområdet. I den mån det är
konstitutionellt möjligt skall Schengenstaterna även införa nationella
sanktioner mot transportörer som befordrar utlänningar som saknar erforderliga
dokument.
Schengenstaternas åtaganden vad gäller transportörer gäller endast i den mån
det inte strider mot staternas förpliktelser enligt flyktingkonventionen.
Transportörsansvaret berörs i flera motioner. Så begärs i motion Ju13 (m) att
ansvaret skall upprätthållas genom lagstiftning om sanktioner. Motionärerna
bakom Ju14 (v), Ju15 (kd) och Ju220 (mp, v) intar motsatt ståndpunkt och menar
att Sverige bör klargöra att man inte har för avsikt att införa nationella
sanktioner. I de två sistnämnda motionerna hävdas dessutom att Sverige bör
arbeta för en minskning av transportörernas ansvar.
Regeringen anför (prop. s. 73) att de svenska bestämmelserna på området har
presenterats och övervägts noga under Sveriges förhandlingar om anslutning till
Schengensamarbetet. Någon kritik riktades inte i det läget mot den svenska
lagstiftningen. Regeringen gör därför den bedömningen att de nuvarande
bestämmelserna om transportörsansvar får anses uppfylla Schengenkonventionens
krav. Detta hindrar dock inte att det kan finnas anledning att i ett senare
skede, särskilt när större erfarenhet finns av konventionens praktiska
tillämpning, på nytt ta upp frågan till diskussion.
Socialförsäkringsutskottet hänvisar i sitt yttrande till ett tidigare
ställningstagande vari utskottet ansett att de gällande reglerna för
transportörsansvar är nödvändiga för att upprätthålla det migrationspolitiska
syftet att reglera invandringen och ge skydd åt dem som verkligen behöver det.
Med hänsyn till detta och till den bedömning regeringen gjort i propositionen
anser socialförsäkringsutskottet att det inte finns anledning att i dagsläget
ompröva gällande regler för transportörsansvar. Socialförsäkringsutskottet
föreslår därför att de nu aktuella motionsyrkandena avstyrks.
Justitieutskottet gör samma bedömning som socialförsäkringsutskottet, och
utskottet avstyrker motionerna Ju13, Ju14, Ju15 och Ju220 i nu aktuella delar.
Resursfrågor
Polisen är den myndighet som har det primära ansvaret för att utföra
personkontrollen vid de yttre gränserna. Tullen och Kustbevakningen har
skyldighet att bistå polisen i denna verksamhet. Kustbevakningen har också egna
befogenheter vad gäller kontroll till sjöss av utlännings rätt till inresa och
utresa.
Flera motionsyrkanden berör frågor om resurser till de myndigheter som som
skall svara för den yttre gränskontrollen. Så anförs i motion Ju13 (m) att
tullkriminalens personal bör integreras med polisen för att på så sätt frigöra
de resurser som behövs. Motionärerna understryker också vikten av att
myndigheterna, särskilt polisen, har tillräckliga resurser. I motion Ju15 (kd)
hävdas att tullen behöver mer resurser och att det finns skäl att se över
resursbehovet beträffande polisen och Kustbevakningen. Motionärerna
understryker också vikten av att bl.a. polissamarbetet fungerar innan de inre
gränskontrollerna avvecklas. I motion Ju923 (m) slutligen hävdas att polisen
behöver kompenseras för de ökade kostnader som Schengensamarbetet för med sig.
Regeringen konstaterar (prop. s. 52) att nyckeln till en effektiv och
slagkraftig gränskontroll är ett utökat samarbete mellan de gränskontrollerande
myndigheterna. Polisen, tullen och Kustbevakningen har också enligt regeringen
tillsammans ansenliga personalresurser och materiella resurser. Härtill kommer
att de har en avsevärd organisatorisk och administrativ styrka som i samverkan
kan bli ännu större. Enligt regeringen bör dessa resurser ses som en helhet i
fråga om att bygga upp en yttre gränskontrollverksamhet som motsvarar de krav
som ställs i dag och i framtiden. Regeringen konstaterar vidare att de berörda
myndigheterna numera tagit initiativ till ett antal olika samverkansprojekt.
Regeringen välkomnar detta och anför att regeringen i sin tur kommer att ta de
initiativ som behövs för att närmare pröva om och hur dessa skall förverkligas.
Den operativa samverkan mellan myndigheterna kan enligt regeringens uppfattning
på de flesta områden utvecklas ytterligare. Myndigheterna måste dock själva
finna formerna för denna utökade samverkan bl.a. med hänsynstagande till olika
lokala förutsättningar. Genom en samverkan kan enligt regeringens bedömning
resurser friställas.
När det gäller kostnaderna för Schengensamarbetet gör regeringen (prop. s.
131 f) den bedömningen att - såvitt gäller polisen - de nya resurserna för
teknikutveckling som polisen tilldelats genom budgeten för år 1998 täcker de
ökade investeringskostnaderna.
I fråga om personalkostnaderna för gränskontroll och inre utlänningskontroll
är det regeringens uppfattning att man genom ett utvecklat samarbete mellan
myndigheterna kan utnyttja deras samlade resurser på ett sådant sätt att detta
i huvudsak täcker de Schengenrelaterade behoven.
När det gäller tullen anser regeringen att mer slutgiltiga ställningstaganden
bör ske i budgetarbetet. I denna del hänvisar regeringen till Utredningen om
utvärdering av EU-medlemskapets effekter för Tullverkets dimensionering och
organisation. I betänkandet En gräns - en myndighet? (SOU 1998:18
s. 171) gör utredningen den bedömningen att tullens problem inte i första hand
är brist på resurser och att såväl resurser som arbetsuppgifter kan omfördelas
så att en större samlad samhällsnytta erhålls. Utredningen har också
(betänkandet s. 148 f) tagit upp frågan om att dela upp tullen i en polisdel
och en skattedel. Utredningen anser att flera skäl talar mot en sådan lösning.
I sammanhanget kan även nämnas att utskottet nyligen tagit upp den sistnämnda
frågan (se bet. 1997/98:JuU12 s. 11 f). Utskottet avstyrkte då ett liknande
motionsyrkande med hänvisning till den pågående beredningen av det nyss nämnda
utredningsbetänkandet.
Vad härefter gäller Kustbevakningens resurser anser regeringen att de
resurser som tillförts verksamheten genom budgetpropositionen för år 1998 för
närvarande kan beräknas tillgodose de behov som Kustbevakningen har för att
kunna utföra sina uppgifter i fråga om gränskontroll.
I propositionen konstaterar regeringen att en stor del av myndigheternas
redovisade behov av resurstillskott för att möta Schengensamarbetets krav av
Riksrevisionsverket har bedömts inte vara konsekvenser av Schengensamarbetet.
Det handlar i stället om en justering av ambitionsnivån vad gäller
gränskontrollen och den inre utlänningskontrollen. Mot bakgrund av bl.a. de
samverkansmöjligheter som finns anser regeringen att frågan om ytterligare
resurser för dessa behov får bedömas i det ordinarie budgetarbetet.
Utskottet vill inledningsvis erinra om att Sverige i sin ansökan om
medlemskap i Schengensamarbetet gjort ett förbehåll om fungerande
kompensatoriska åtgärder. Med hänsyn till detta och till att det ankommer på
Verkställande kommittén att pröva om den yttre gränskontrollen ordnats i
enlighet med Schengenkonventionens krav får motion Ju15 i denna del anses vara
tillgodosedd.
Vad härefter gäller frågan om resurser för gränskontrollen har utskottet
naturligtvis ingen annan uppfattning än motionärerna när det gäller vikten av
att de myndigheter som skall sköta kontrollen har erforderliga resurser. Enligt
utskottets uppfattning måste det dock till en helhetssyn på det samlade
resursbehovet. Utan att vilja föregripa den pågående beredningen av det ovan
nämnda utredningsbetänkandet delar utskottet regeringens uppfattning att
resurser kan frigöras genom en samverkan mellan de myndigheter som berörs av
gränskontrollen. Härtill kommer att bl.a. polisen fått ökade resurser i 1998
års budget. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Ju13, Ju15 och Ju923
i nu aktuella delar.
Ansvaret för inresekontrollen
I motion Ju13 (m) hävdas att Invandrarverkets roll måste bli tydligare när det
gäller ansvaret för inresekontrollen.
Sedan den 1 oktober 1997 har Invandrarverket ansvaret för att ta emot
ansökningar om uppehållstillstånd och för att genomföra s.k. grundutredningar.
Ett viktigt skäl till att ge Invandrarverket ansvaret för grundutredningen var
att effektiviteten i asylprövningen då skulle förbättras.
Här kan även nämnas att det i betänkandet Verkställighet och kontroll i
utlänningsärenden (SOU 1997:128 s. 67 f) av utredningen med samma namn anförs
att många av de uppgifter och handlingar som är erforderliga i
verkställighetsarbetet inte sällan är svåra att säkra, om utlänningen ger in
sin ansökan om uppehållstillstånd först en tid efter ankomsten till Sverige.
Det är enligt utredningen därför angeläget att åstadkomma en ordning som
innebär att så många som möjligt ger in sin ansökan om uppehållstillstånd redan
i samband med inresan till Sverige. För att öka antalet ansökningar vid gränsen
bör Invandrarverket enligt utredaren förlägga sin verksamhet till de större
flygplatserna och till de större färjehamnarna. Invandrarverket bör vidare
tillsammans med den gränsbevakande polisen utarbeta gemensamma arbetsformer och
rutiner som kan bidra till att fler ansökningar om uppehållstillstånd görs i
omedelbar anslutning till inresan. En sådan samverkan bör enligt utredaren
kunna byggas upp utan författningsreglering. Utredaren tar även upp ett förslag
som Verkställighetsutredningen fört fram i betänkandet Ett samlat
verksamhetsansvar för asylärenden (SOU 1995:55 s. 72 f). Det förslaget tar
sikte på s.k. gatekontroll, dvs. kontroll av resenärer direkt vid ankomst till
transithallen. En sådan ordning innebär framför allt bättre möjligheter att
säkerställa uppgifter om resvägen till Sverige, vilket har betydelse för bl.a.
fråga om utlänningen skall återsändas till sitt hemland eller till ett första
asylland. Gatekontroll ger dessutom möjlighet att i ett tidigt skede fånga upp
dem som har för avsikt att söka asyl, vilket i många fall kan underlätta såväl
asylutredningen som verkställigheten av ett beslut om avlägsnande. Om
utlänningen saknar resedokument ökar också möjligheterna att få uppgifter från
flygbolaget.
Socialförsäkringsutskottet har i sitt yttrande i denna del anfört att
utskottet delar motionärernas uppfattning att det är viktigt att
Invandrarverkets ansvar för inresekontrollen tydliggörs och utvecklas
ytterligare. Utskottet har därefter i sitt av riksdagen godkända betänkande
1997/98:SfU9 (s. 17) föreslagit ett tillkännagivande om att regeringen vid de
överväganden som nu sker inom Regeringskansliet bör se till att Invandrarverket
får sådana befogenheter i gränskontrollsammanhang att det i större omfattning
än nu blir möjligt att redan vid gränspasseringen kontrollera utlänningars
inresa. Socialförsäkringsutskottet framhåller att rättssäkerheten därvid måste
garanteras.
Justitieutskottet delar den uppfattning socialförsäkringsutskottet gett
uttryck för i det sistnämnda betänkandet. Motion Ju13, som i denna del får
anses tillgodosedd, avstyrks.
Polisiärt och rättsligt samarbete
Narkotika
I motion Ju13 (m) anförs att Sverige bör verka för en ändring i
Schengenkonventionen så att de svenska reglerna om resandes rätt att medföra
narkotiska läkemedel inte behöver ändras. Motionärerna understryker också
vikten av att bekämpa de krafter som vill legalisera narkotika.
Schengenkonventionen innehåller regler för införsel av narkotikaklassade
läkemedel vid resa till annat medlemsland. En resenär får medföra narkotiska
läkemedel för medicinsk behandling under förutsättning att en behörig myndighet
i hemlandet utfärdat ett särskilt intyg. Mängden läkemedel skall stå i relation
till resans längd och får enligt föreskrifter meddelade av Verkställande
kommittén omfatta maximalt 30 dagars behandling.
I Sverige regleras den legala hanteringen av narkotika och
narkotikaprekursorer, dvs. kemiska ämnen som kan användas vid tillverkning av
narkotika, i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika och den till lagen
anslutande förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika samt i
föreskrifter som Läkemedelsverket meddelat med stöd av dessa författningar.
Reglerna innebär att all form av bruk och hantering av narkotika som inte är
legalt förskriven av läkare är förbjuden. Av Läkemedelsverkets föreskrifter
följer bl.a. att en resande får föra in narkotiska läkemedel som motsvarar
högst fem dagars förbrukning. Andra typer av läkemedel, dvs. vissa former av
psykofarmaka, kan införas men till en mängd som motsvarar behovet under högst
tre veckor.
De svenska bestämmelserna är således strängare än reglerna inom
Schengensamarbetet. Regeringen (prop. s. 99) aviserar därför vissa ändringar av
föreskrifterna.
Utskottet ifrågasätter för sin del mot bakgrund av vad som anförs i det
följande om det är nödvändigt med några sådana regeländringar. Under alla
omständigheter bör de i sådana fall betraktas som en tillfällig lösning. Här
som i alla andra, särskilt internationella, sammanhang måste allt göras för att
inte på något sätt underlätta spridningen av narkotika. Utskottet, som utgår
från att regeringen ständigt har detta i åtanke, anser att regeringen bör ges i
uppdrag att verka för en snar ändring av Verkställande kommitténs föreskrifter
i aktuellt hänseende så att det - i likhet med vad som nu gäller i Sverige -
inte blir tillåtet att införa narkotiska läkemedel för en längre period än fem
dagar. Vad utskottet här med anledning av motion Ju13 i aktuella delar anfört
bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Harmonisering av straffrätten
I motion Ju18 (mp) anförs att straffrätten är en nationell angelägenhet, och
motionärerna tar avstånd från en harmonisering av straffrätten.
Utskottet har nyligen behandlat ett liknande motionsyrkande (1997/98:
JuU12 s. 12 f). Utskottet hänvisade då till ett tidigare ställningstagande
enligt vilket det inte finns någon anledning för Sverige att verka för en
harmonisering av straffrätten inom unionen. Detta ställningstagande skulle ses
mot bakgrund av att EU:s länder har olika rättstraditioner och olika
påföljdssy-stem. Även med beaktande av EU:s framtida utvidgning tedde sig en
sådan tanke inte realiserbar. Utskottet hänvisade också till ett nyligen
avlämnat frågesvar vari justitieministern bl.a. sagt att Sverige inte kommer
att verka för en harmonisering av straffrätten utöver de behov som framför allt
gränsöverskridande brottslighet kan föranleda. Vidare underströk utskottet det
angelägna i att den inbördes rättshjälpen i brottmål effektiviseras.
Utskottet ser ingen anledning att frångå sin tidigare intagna ståndpunkt.
Utskottet vill härtill framhålla att det inte finns skäl att på förhand ta
avstånd från en utveckling där staterna drar nytta av varandras kunskaper och
utformar sina regler utifrån sålunda vunna erfarenheter. Utskottet avstyrker
motion Ju18 i denna del.
Fortsatt övervakning och förföljande
Enligt motionärerna bakom Ju18 (mp) bör följderna av det operativa
polissamarbetet - särskilt när det gäller fortsatt förföljande - ses över.
Utskottet konstaterar att fortsatt övervakning och fortsatt förföljande är en
del av det operativa polissamarbetet, vilket i sin tur ingår bland de s.k.
kompensatoriska åtgärderna. Utskottet har som framgår ovan en positiv
grundinställning till de syften som bär upp Schengensamarbetet, och utskottet
ser det operativa polissamarbetet som en betydelsefull del av samarbetet.
Utskottet anser vidare som framgår ovan att regeringen gjort en rimlig
avvägning när det gäller den förklaring som anger vad som skall gälla vid
förföljande in på svenskt territorium. Som framgår i det föregående tillstyrker
utskottet också att riksdagen godkänner regeringens förklaring. Utskottet vill
dessutom erinra om att konventionen innehåller bestämmelser om såväl
straffrättsligt som skadeståndsrättsligt ansvar i samband med operationer i
andra stater. Regleringen i konventionen tillgodoser således utskottets
tidigare intagna ståndpunkt att det är svårt att tänka sig att aktivt
polisarbete i Sverige skulle utföras på något annat sätt än under straffansvar
(bet. 1997/98:JuU5 s. 5). Mot denna bakgrund kan utskottet inte dela
motionärernas oro när det gäller följderna av fortsatt förföljande över
landgräns. Motion Ju18 i denna del avstyrks.
Övrigt
När det gäller regeringens förslag att riksdagen skall avge en förklaring
avseende hinderverkan av vissa brottmålsdomar anser utskottet att riksdagens
beslut bör gå ut på ett godkännande av att regeringen avger en sådan
förklaring. Utskottets hemställan - moment 17 - har utformats i enlighet
härmed.
Schengensamarbetet innebär i vissa delar att myndighetsutövning överlämnas
till främmande stat. Så kan bli fallet exempelvis vid förföljande över
landgräns. Ett annat exempel är att utländska myndigheter kan besluta om
viseringar som skall gälla här i landet. Beträffande moment 15 i utskottets
hemställan (punkterna 1, 2 och 6 i regeringens förslag till beslut) skall
beslut därför fattas i den ordning som föreskrivs i 10 kap. 5 § fjärde stycket
regeringsformen.
Utskottet har funnit att de två förklaringar som gjordes i anslutning till
samarbetsavtalet mellan Schengenstaterna å ena sidan och Island och Norge å den
andra saknas i regeringens proposition. Förklaringarna fogas till detta
betänkande som bilaga 6 respektive bilaga 7. Eftersom Sverige är en av de i
samarbetsavtalet angivna Schengenstaterna bör riksdagens beslut även omfatta
den av Schengenstaterna avgivna förklaringen. Utskottets hemställan i moment 15
har utformats i enlighet härmed.
Utskottet har vidare funnit att översättningen av tilläggsprotokollet i
bilaga 7 till regeringens proposition inte överensstämmer med det svenska
originaldokumentet. Vissa avvikelser från originaltexten förekommer också i
Schengenkonventionen i bilaga 3 i regeringens proposition. Rätt lydelse av
konventionen och tilläggsprotokollet framgår av utskottets bilaga 2 respektive
bilaga 8.
I övrigt har utskottet ingenting att anföra med anledning av propositionen
och motionerna.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande avslag på propositionen
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju11, 1997/98:Ju12, 1997/98:Ju14
yrkande 1, 1997/98:Ju16, 1997/98:Ju18 yrkandena 1 och 2 samt 1997/98:Ju220
yrkande 1,
res. 1 (v, mp)
2. beträffande tidpunkten för godkännande
att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju18 yrkandena 3-5,
res. 2 (mp) villk.
3. beträffande parlamentarisk kontroll
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju14 yrkande 2, 1997/98:Ju18 yrkandena
19 och 20 samt 1997/98:Ju220 yrkandena 2 och 3,
res. 3 (v, mp) villk.
4. beträffande SIRENE-handboken
att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju18 yrkande 18,
res. 4 (v, mp)
5. beträffande innehållet i SIS
att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju18 yrkandena 15-17,
res. 5 (v, mp)
6. beträffande datasäkerhet
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju14 yrkande 4, 1997/98:
Ju15 yrkande 7, 1997/98:Ju17 yrkandena 2 och 3 och 1997/98:U25 yrkandena
11 och 12,
res. 6 (v, mp)
res. 7 (c, fp, kd)
7. beträffande viseringsfrågor
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju15 yrkande 4 och 1997/98:
Ju18 yrkandena 6-9,
res. 8 (v, mp, kd)
8. beträffande samverkan om asylpolitiken inom EU
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju17 yrkande 1 och 1997/98:
Ju18 yrkandena 10-12,
res. 9 (fp, mp)
9. beträffande transportörsansvaret
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju13 yrkande 4, 1997/98:
Ju14 yrkande 3, 1997/98:Ju15 yrkandena 5 och 6 samt 1997/98:Ju220 yrkande
4,
res. 10 (m)
res. 11 (v, mp, kd)
10. beträffande resursfrågor
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju13 yrkandena 1 och 2, 1997/98:Ju15
yrkandena 1-3 och 1997/98:Ju923 yrkande 4,
res. 12 (m, kd)
11. beträffande ansvaret för inresekontrollen
att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju13 yrkande 3,
12. beträffande narkotika
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Ju13 yrkandena 5 och 6 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
13. beträffande harmonisering av straffrätten
att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju18 yrkande 13,
res. 13 (v, mp)
14. beträffande fortsatt förföljande
att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju18 yrkande 14,
res. 14 (v, mp)
15. beträffande anslutning till Schengensamarbetet
att riksdagen
dels godkänner avtalet om Sveriges anslutning till
tillämpningskonventionen till Schengenavtalet av den 14 juni 1985 om
gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna,
undertecknat i Schengen den 19 juni 1990, samt slutakten till avtalet,
dels godkänner protokollet om Sveriges regerings anslutning till avtalet
om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna
undertecknat i Schengen den 14 juni 1985,
dels godkänner samarbetsavtalet mellan Konungariket Belgien,
Förbundsrepubliken Tyskland, Franska republiken, Storhertigdömet
Luxemburg, Konungariket Nederländerna, Italienska republiken, Konungariket
Spanien, Portugisiska republiken, Hellenska republiken, Republiken
Österrike, Konungariket Danmark, Republiken Finland och Konungariket
Sverige, som är avtalsslutande parter i Schengenavtalet och
Schengenkonventionen, och Republiken Island och Konungariket Norge om
gradvis avskaffande av personkontroller vid de gemensamma gränserna samt
den förklaring som intagits i bilaga 6,
16. beträffande ändring av Schengenkonventionen, m.m.
att riksdagen
dels godkänner tilläggsprotokollet av den 24 juni 1997,
dels godkänner regeringens förklaring enligt artikel 41 i
Schengenkonventionen,
17. beträffande hinderverkan av brottmålsdomar
att riksdagen med anledning av regeringens proposition godkänner att regeringen
avger en förklaring enligt artikel 55 i Schengenkonventionen, med
innehållet att Sverige i vissa avseenden inte skall vara bundet av
huvudprincipen om hinderverkan av brottmålsdomar som meddelats i
Schengenstaterna.
Stockholm den 26 mars 1998
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik Lövdén (s), Birthe
Sörestedt (s), Göran Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson (m),
Märta Johansson (s), Ingbritt Irhammar (c), Margareta Sandgren (s), Anders G
Högmark (m), Siw Persson (fp), Alice Åström (v), Maud Ekendahl (m), Kia
Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kd), Helena Frisk (s) och Cinnika Beiming
(s).
Reservationer
1. Avslag på propositionen (mom. 1)
Alice Åström (v) och Kia Andreasson (mp) anför:
Vi anser att de kompensatoriska åtgärder som samarbetet förutsätter har så
allvarliga negativa konsekvenser att vi inte kan ställa oss bakom regeringens
förslag. Härtill kommer att Schengensamarbetet enligt vår mening innebär
ytterligare ett steg mot överstatlighet.
Bland de negativa följderna vill vi framhålla följande.
De kompensatoriska åtgärderna som Schengensamarbetet kräver innebär bl.a. att
lagstiftningen i Sverige måste ändras i flera avseenden. Eftersom förslagen
till lagändringar ännu inte presenterats omöjliggörs en heltäckande analys av
det nu föreliggande förslaget. När väl lagförslagen föreligger kommer
riksdagens medverkan att framstå mer som en formalitet, vilket enligt vår
uppfattning inte är förenligt med riksdagens roll som lagstiftande organ. En
anslutning till samarbetet framstår därför som odemokratisk. I detta sammanhang
vill vi också påpeka att regeringen inte heller bilagt de
tillämpningsföreskrifter som antagits av Verkställande kommittén.
Vidare anser vi att de konsekvenser som ett tillträde till samarbetet får för
flyktingars möjlighet att söka asyl är oacceptabla; murarna runt EU kommer att
bli högre. Detta kommer bl.a. att få till följd att det kommer att bli svårare
för enskilda EU-länder att ordna sina relationer med sina grannar på det sätt
som landet i fråga anser lämpligast. Schengenstaterna kommer som vi ser det
inte att var för sig kunna föra en självständig asyl- och flyktingpolitik; i
praktiken kräver ju samarbetet en harmonisering. Det finns enligt vår bedömning
en risk för att de nu angivna svårigheterna medför en ordning som inte står i
överensstämmelse med 1951 års flyktingkonvention.
Dessutom anser vi oss ha fog för uppfattningen att kampen mot den
internationella brottsligheten - liksom kampen mot narkotikan - försvagas, när
gränskontrollerna mellan länderna tas bort.
De kompensatoriska åtgärderna hotar enligt vår mening också den personliga
integriteten eftersom de i stor utsträckning skall åstadkommas med hjälp av ett
polisregister till vilket samtliga Schengenstater har tillgång.
Vi kan inte heller acceptera att utländsk polis - utan kunskap i svenska
språket - skall kunna utföra tjänsteuppdrag här.
Kravet på yttre gränskontroll medför också - som vi ser det - ett hot mot att
i framtiden kunna upprätthålla den nordiska passunionen.
Avslutningsvis vill vi framhålla att den nationella beredningen i ärendet
varit otillfredsställande. Bland annat saknar den departementspromemoria som
ligger till grund för propositionen information om Schengensamarbetets
införlivande med Amsterdamfördraget.
Av det nu anförda följer att regeringens förslag enligt vår mening bör
avslås.
Vi anser att utskottets hemställan under moment 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande avslag på propositionen
att riksdagen med bifall till motionerna 1997/98:Ju11, 1997/98:Ju12
1997/98:Ju14 yrkande 1, 1997/98:Ju16, 1997/98:Ju18 yrkandena 1 och 2 samt
1997/98:Ju220 yrkande 1 avslår propositionen.
2. Tidpunkten för godkännande (mom. 2)
Under förutsättning av avslag beträffande reservation 1
Kia Andreasson (mp) anför:
Jag anser att det i dagsläget inte är möjligt att ta ställning till regeringens
förslag. Det finns tre skäl för detta.
För det första har regeringen inte presenterat den lagstiftning som ett
deltagande i Schengensamarbetet kräver. Jag vill erinra om att sådana förslag
normalt sett brukar presenteras i samband med att regeringen begär riksdagens
godkännande av en internationell överenskommelse.
För det andra är det av stor vikt att veta i vilka former beslut kommer att
kunna fattas i framtiden när det gäller Schengensamarbetet. Här kommer en
väsentlig förändring att äga rum om riksdagen godkänner regeringens förslag om
Amsterdamfördraget. Riksdagsbehandlingen av den frågan bör därför avvaktas för
att riksdagen skall kunna bedöma hur den framtida beslutsprocessen inom
Schengensamarbetet kommer att gestalta sig.
För det tredje är hela Amsterdamfördragets framtid som jag ser det avhängigt
vilken väg Danmark tar i frågan, och Danmark skall hålla folkomröstning om
Amsterdamfördraget i vår.
Riksdagsbehandlingen bör på grund av vad jag nu anfört skjutas upp.
Jag anser att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande tidpunkten för godkännande
att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Ju18 yrkandena 3-5 beslutar att
skjuta upp godkännandet av Sveriges anslutning till Schengensamarbetet.
3. Parlamentarisk kontroll (mom. 3)
Under förutsättning av avslag beträffande reservation 1
Alice Åström (v) och Kia Andreasson (mp) anför:
Vi anser att den rättsliga och parlamentariska kontrollen av beslutsprocessen
inom Schengensamarbetet inte är tillfredsställande. Den kontroll som ligger i
att samarbetet är mellanstatligt är enligt vårt förmenande inte tillräcklig.
Regeringsformens regler innebär inte heller - som vi ser det - att saken
förändras dramatiskt. Vi kan tänka oss flera sätt att förbättra den
parlamentariska kontrollen.
En möjlighet vore att den svenske representanten i Verkställande kommittén
vid varje tillfälle när ett beslut skall fattas begär ett godkännande av
riksdagen, och det oavsett om frågan i andra sammanhang skulle kräva medverkan
från riksdagen eller inte. Ett liknande system praktiseras i Nederländerna.
Enligt vår mening skulle ett sådant arrangemang medföra att riksdagens
inflytande över konventionens tillämpning säkras. Sverige bör avge en
förklaring om att vi har för avsikt att praktisera en sådan ordning.
Det är enligt vår mening vidare självklart att beslut i viktiga och politiskt
känsliga frågor skall fattas av riksdagen och inte av Verkställande kommittén.
Som vi ser det är detta särskilt viktigt när det gäller Schengensamarbetet.
Sverige bör mot den bakgrunden verka för en ändring av konventionen så att
detta tydligt framgår.
Slutligen vill vi framhålla att Verkställande kommittén inte står under någon
kontroll. Sålunda kan varken EG-domstolen, annan internationell domstol eller
Europaparlamentet kontrollera kommitténs tillämpning av konventionen. Detta ger
kommittén en unik maktställning. Sverige bör verka för en ändring även på denna
punkt. Vi vill framhålla att det inte är acceptabelt att hänvisa till att detta
problem kan få en lösning genom ett svenskt tillträde till Amsterdamfördraget;
regeringens förslag måste bedömas efter det innehåll som det för närvarande
har. Regeringen bör alltså verka för att den parlamentariska och
internationella kontrollen av Verkställande kommittén ökar.
Det ankommer på regeringen att vidta erforderliga åtgärder med anledning av
det anförda.
Vad vi nu anfört med anledning av motionerna Ju14, Ju18 och Ju220 bör ges
regeringen till känna.
Vi anser att utskottets hemställan under moment 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande parlamentarisk kontroll
att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Ju14 yrkande 2, 1997/98:Ju18
yrkandena 19 och 20 samt 1997/98:Ju220 yrkandena 2 och 3 som sin mening
ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 3.
4. SIRENE-handboken (mom. 4)
Alice Åström (v) och Kia Andreasson (mp) anför:
Vi anser att det är en brist i Schengenkonventionen att SIRENE-kontorens
verksamhet inte tydligt framgår av den. Särskilt som de begränsningar som
gäller för registrering i SIS inte gäller för SIRENE-kontoren bör så mycket som
möjligt av verksamheten beskrivas öppet. Enligt vår mening kräver detta att den
s.k SIRENE-handbokens innehåll blir offentligt i sin helhet. Det är inte
godtagbart att enbart de som är ledamöter av riksdagens EU-nämnd får denna
information.
Enligt vår uppfattning bör detta problem lösas så att regeringen får i
uppdrag att driva frågan i Verkställande kommittén om ett offentliggörande av
handboken.
Vi anser att utskottets hemställan under moment 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande SIRENE-handboken
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Ju18 yrkande 18 som sin mening
ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 4.
5. Innehållet i SIS (mom. 5)
Alice Åström (v) och Kia Andreasson (mp) anför:
Vi anser att SIS öppnar för en alltför omfattande registrering av personer.
Syftet med SIS är nämligen enligt vår uppfattning så allmänt formulerat att
personer som anträffas i utkanten av polisens spaningsarbete kan komma att
registreras. Oskyldiga människor kan sålunda komma att drabbas.
Vi vill också påtala den osäkerhet som råder i fråga om registrering på
spärrlista. Vi anser att regeringens besked i propositionen - att endast de som
har återreseförbud eller har avvisats bör föras upp på spärrlista - inte är
tillräckligt tydligt. Bland annat saknas uppgift om hur lång tid en person
skall kunna förekomma på spärrlista. Inte heller framgår om och i så fall i
vilken ordning en person kan bli avförd från listan.
Vi anser att regeringen bör se över de regler som har betydelse i dessa
frågor och återkomma till riksdagen med de förslag till ändringar som kan vara
påkallade.
Vi anser att utskottets hemställan under moment 5 bort ha följande lydelse:
5. beträffande innehållet i SIS
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Ju18 yrkandena 15-17 som sin
mening ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 5.
6. Datasäkerhet (mom. 6)
Alice Åström (v) och Kia Andreasson (mp) anför:
Vi anser att dataskyddet fungerar dåligt inom Schengensamarbetet. Vi delar
således den kritik som den gemensamma tillsynsmyndigheten fört fram när det
gäller datahanteringen i SIS. Vi vill särskilt framhålla följande.
Till att börja med innebär kritiken att medborgarnas rätt att få del av
uppgifter om sig själva inte tillgodosetts. Vi anser att denna rättighet är av
grundläggande betydelse för att den enskilde skall kunna få möjlighet att rätta
felaktiga uppgifter. Frågan bör regleras i lag.
Vi vill också betona att uppgifter bara får användas för de ändamål för vilka
de registrerats.
De undersökningar som gjorts tyder också enligt vår uppfattning på att
medlemsstaterna inte varit tillräckligt beredvilliga när det gällt att ge den
gemensamma tillsynsmyndigheten tillfälle att ta del av relevant information.
Slutligen anser vi att ett sätt att åstadkomma en bättre kontroll av
registren vore att inrätta ett organ med folkvalda som utses av de nationella
parlamenten. Ett sådant organ skulle kunna utöva tillsyn över hur de känsliga
registren sköts inom Schengensamarbetet.
Vi anser att det bör ankomma på regeringen att beakta vad vi nu anfört och
vidta erforderliga åtgärder i samband med uppbyggnaden av den svenska delen av
SIS. Regeringen bör också driva frågan om datasäkerhet och kontroll inom
Schengensamarbetet.
Vi anser att utskottets hemställan under moment 6 bort ha följande lydelse:
6. beträffande datasäkerhet
att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Ju14 yrkande 4, 1997/98:Ju15
yrkande 7, 1997/98:Ju17 yrkandena 2 och 3 samt 1997/98:U25 yrkandena 11
och 12 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i
reservation 6.
7. Datasäkerhet (mom. 6)
Ingbritt Irhammar (c), Siw Persson (fp) och Rolf Åbjörnsson (kd) anför:
Vi anser i likhet med majoriteten att Schengensamarbetet fyller flera viktiga
funktioner. Samtidigt är det dock viktigt att hålla i minnet att de
kompensatoriska åtgärderna kan innebära risker när det gäller den personliga
integriteten. Här tänker vi på dataregistret SIS. I konventionen finns också -
vilket vi sätter stort värde på - regler till skydd för den personliga
integriteten.
Enligt vår uppfattning måste dessa regler följas strikt, vilket bl.a. innebär
att den lagstiftning som skall ske med anledning av tillträdet till
Schengensamarbetet måste hålla sig nära konventionens regler. Reglerna får inte
utformas så att de medger någon otillbörlig personkontroll.
När det gäller rätten att hos den nationella tillsynsmyndigheten begära
granskning bör denna fråga - i linje med vad vi nu anfört - regleras i lag.
Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag som tillgodoser vad
vi nu anfört.
Vi anser att utskottets hemställan under moment 6 bort ha följande lydelse:
6. beträffande datasäkerhet
att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Ju15 yrkande 7 och
1997/98:Ju17 yrkandena 2 och 3 samt med avslag på motionerna 1997/98:Ju14
yrkande 4 och 1997/98:U25 yrkandena 11 och 12 som sin mening ger
regeringen till känna vad som anförts i reservation 7.
8. Viseringsfrågor (mom. 7)
Alice Åström (v), Kia Andreasson (mp) och Rolf Åbjörnsson (kd) anför:
Vi konstaterar att ett tillträde till Schengensamarbetet innebär att
viseringsplikten måste utvidgas till att omfatta ytterligare 27 stater. Många
av dessa länder är kända för kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Enligt
vår bestämda uppfattning får viseringsinstrumentet aldrig användas som ett sätt
att hindra människor som flyr undan krig eller förföljelse att ta sig till ett
annat land. Det är mot bakgrund av detta viktigt att Sverige driver en aktiv
roll med egna förslag till vilka länder som bör befrias från viseringsplikten.
En annan följd av Schengensamarbetet är att Sveriges prövning av en
viseringsansökan måste ta hänsyn till de andra Schengenstaternas
invandringspolitiska intressen. Vi anser att regeringen närmare bör utreda
vilka konse-kvenser detta kan få för svensk viseringspraxis. Regeringen bör
enligt vår uppfattning också utreda hur Dublinkonventionens kriterium om vilket
land som har ansvaret för att pröva en asylansökan kan komma att påverkas genom
Schengensamarbetet. Det bör ankomma på regeringen att vidta åtgärder med
anledning av det anförda.
Vi anser att utskottets hemställan under moment 7 bort ha följande lydelse:
7. beträffande viseringsfrågor
att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Ju15 yrkande 4 och
1997/98:Ju18 yrkandena 6-9 som sin mening ger regeringen till känna vad
som anförts i reservation 8.
9. Samverkan om asylpolitiken inom EU (mom. 8)
Siw Persson (fp) och Kia Andreasson (mp) anför:
Vi anser att det finns anledning att hysa oro för att en mer inhuman
flyktingpolitik inom EU riskerar att utvecklas. Vi vill därför betona att det
är av yttersta vikt att arbeta för att skapa en gemensam asylpolitik inom EU
som bygger på principen om gemensamt ansvarstagande och fördelade insatser. En
samordning av medlemsstaternas minimiansvar vad gäller asylpolitiken är också
nödvändig så att det blir möjligt att driva en mer generös flyktingpolitik. Det
behövs också en gemensam europeisk praxis för tillämpningen av
flyktingbegreppet i FN:s flyktingkonvention. Vidare skulle en gemensam
europeisk uppfattning om vem som har skyddsbehov utöver Genèvekonventionens
definition kunna fastslås. Europas stater skulle även kunna skapa ett gemensamt
informationssystem för asylpraxis. Detta skulle användas både till att
klarlägga var den gemensamma miniminivån ligger och för att informationsvägen
påverka mer restriktiva länders praxis.
Det bör ankomma på regeringen att agera aktivt i denna fråga och vidta
erforderliga åtgärder.
Vi anser att utskottets hemställan under moment 8 bort ha följande lydelse:
8. beträffande samverkan om asylpolitiken inom EU
att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Ju17 yrkande 1 och
1997/98:Ju18 yrkandena 10-12 som sin mening ger regeringen till känna vad
som anförts i reservation 9.
10. Transportörsansvaret (mom. 9)
Gun Hellsvik (m), Göthe Knutson (m), Anders G Högmark (m) och Maud Ekendahl (m)
anför:
Den nuvarande lagstiftningen rörande sanktioner mot transportföretag som luft-
eller sjövägen befordrar utlänningar utan nödvändiga resedokument kan enligt
vår mening inte anses uppfylla Schengenkonventionens krav såsom de framgår av
artikel 26. Nuvarande svenska regler innebär att transportörer under vissa
förutsättningar blir ersättningsskyldiga gentemot staten. Reglerna medger dock
inte någon form av sanktion mot transportföretag som brister i kontrollen av
utlänningars resedokument så som krävs i Schengenkonventionen. Vi anser att
regeringen bör återkomma med en kompletterande bestämmelse om
sanktionsmöjlighet mot transportföretag i enlighet med artikel 26 i
Schengenkonventionen.
Vårt ställningstagande innebär att vi tillstyrker motion Ju13 i denna del men
avstyrker motionerna Ju14, Ju15 och Ju220 i nu aktuella delar.
Vi anser att utskottets hemställan under moment 9 bort ha följande lydelse:
9. beträffande transportörsansvaret
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Ju13 yrkande 4 och med avslag på
motionerna 1997/98:Ju14 yrkande 3, 1997/98:Ju15 yrkandena 5 och 6 samt
1997/98:Ju220 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad som
anförts i reservation 10.
11. Transportörsansvaret (mom. 9)
Alice Åström (v), Kia Andreasson (mp) och Rolf Åbjörnsson (kd) anför:
Vi anser att ett införande av bötesstraff eller annan sanktion mot
transportörer inte bör komma i fråga. Transportföretagens personal skulle
nämligen tvingas att under straffansvar göra bedömningar av om någon kommer att
beviljas asyl. Detta är enligt vår mening inte rimligt. Det kan också
ifrågasättas om en sådan sanktionsmöjlighet står i överensstämmelse med FN:s
flyktingkonvention.
Sverige bör mot bakgrund av det anförda begära garantier av de övriga
Schengenstaterna innebärande att Sverige kan behålla gällande regler för
transportörsansvar utan några förändringar. Sverige bör vidare verka för att de
svenska reglerna vinner gehör i övriga Schengenstater. Det bör ankomma på
regeringen att vidta lämpliga åtgärder.
Vårt ställningstagande innebär att vi inte kan ställa oss bakom kravet i
motion Ju13; vi tillstyrker i stället motionerna Ju14, Ju15 och Ju220 i nu
aktuella delar.
Vi anser att utskottets hemställan under moment 9 bort ha följande lydelse:
9. beträffande transportörsansvaret
att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Ju14 yrkande 3, 1997/98:Ju15
yrkandena 5 och 6, 1997/98:Ju220 yrkande 4 samt med avslag på motion
1997/98:Ju13 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad som
anförts i reservation 11.
12. Resursfrågor (mom. 10)
Gun Hellsvik (m), Göthe Knutson (m), Anders G Högmark (m), Maud Ekendahl (m)
och Rolf Åbjörnsson (kd) anför:
Vi anser att det är av största vikt att myndigheterna, särskilt polisen,
tilldelas de resurser som behövs för att kunna möta kraven på gränskontroll.
En förutsättning för att Schengensamarbetet skall vara ett verksamt medel för
att uppnå fri rörlighet för personer inom Schengenområdet är att
medlemsländerna vidtar gemensamma åtgärder som motverkar exempelvis illegal
invandring, narkotikasmuggling och annan organiserad brottslig verksamhet.
Enligt vår uppfattning har polisen i dagens läge inte tillräckligt med resurser
för att upprätthålla en effektiv personkontroll vid gränsen. Inte ens de krav
som ställs i dag - innan vi blivit fullvärdiga medlemmar i Schengensamarbetet -
kan alltså tillgodoses.
Mot den bakgrunden ifrågasätter vi starkt om de ytterligare medel som polisen
tilldelats i årets budget medför att polisen kan göra så mycket mer än det
minimala för att uppfylla de förpliktelser som vi tar på oss i samarbetet. Vi
vill erinra om att vi i budgetprocessen gjorde en annan bedömning än regeringen
såvitt gäller polisens framtida resursbehov. Vi beaktade då inte bara
Schengensamarbetet utan även polisens övriga verksamhet.
Vi delar i och för sig regeringens uppfattning att myndighetssamverkan kan
frigöra resurser som i sin tur kan användas för möta de krav som
Schengensamarbetet ställer på oss. Ett sätt att frigöra resurser genom
myndighetssamverkan vore en integrering av tullkriminalens personal med
polisens i en ny myndighetsstruktur i de gränsnära områdena. Vi vill dock
erinra om att de resurser som kan förväntas frigöras genom en framtida mer
effektiv myndighetssamverkan mellan tull och polis inte redan i dag kan läggas
till grund för en beräkning av resursbehovet i en nära framtid. Någon sådan
samverkan föreligger ju ännu inte i praktiken.
Det bör ankomma på regeringen att beakta vad vi nu anfört i budgetarbetet.
Vi anser att utskottets hemställan under moment 10 bort ha följande lydelse:
10. beträffande resursfrågor
att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Ju13 yrkandena 1 och 2,
1997/98:Ju15 yrkandena 1-3 samt 1997/98:Ju923 yrkande 4 som sin mening ger
regeringen till känna vad som anförts i reservation 12.
13. Harmonisering av straffrätten (mom. 13)
Alice Åström (v) och Kia Andreasson (mp) anför:
Vi anser att straffrätten är en nationell angelägenhet och motsätter oss därför
införandet av en harmonisering av enskilda straffbestämmelser, av
påföljdssystemet och straffrättens allmänna del. Enligt vår mening bör Sverige
aktivt motarbeta en harmonisering. Det ankommer på regeringen att driva detta
arbete.
Vi anser att utskottets hemställan under moment 13 bort ha följande lydelse:
13. beträffande harmonisering av straffrätten
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Ju18 yrkande 13 som sin mening
ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 13.
14. Fortsatt förföljande (mom. 14)
Alice Åström (v) och Kia Andreasson (mp) anser
Vi anser att de begrepp som förekommer i Schengenkonventionen när det gäller
polissamarbetet är vaga och ger möjligheter till olika tolkningar, vilket i sin
tur kan föra med sig rättsosäkerhet. Vi vill också framhålla att motiven för
att låta utländsk polis - som kanske till och med saknar kunskaper i svenska
språket - utföra tjänsteuppdrag på svenskt territorium inte är övertygande.
Vilka följder en sådan ordning kan få är enligt vår mening svårt att
överblicka, och regeringen har inte tillfredsställande analyserat
konsekvenserna av saken. Regeringen bör därför ges i uppdrag att se över vilka
effekter det operativa polissamarbetet kan få.
Vi anser att utskottets hemställan under moment 14 bort ha följande lydelse:
14. beträffande fortsatt förföljande
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Ju18 yrkande 14 som sin mening
ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 14.
Socialförsäkringsutskottets yttrande
1997/98:SfU3y
Schengensamarbetet
Till justitieutskottet
Justitieutskottet har den 27 januari 1997 beslutat att bereda bl.a.
socialförsäkringsutskottet tillfälle att yttra sig över regeringens proposition
1997/98:42 Schengensamarbetet i de delar som har samband med respektive
utskotts beredningsområde jämte motioner väckta med anledning av propositionen
samt två motioner från allmänna motionstiden år 1997.
Socialförsäkringsutskottet behandlar i det följande propositionens yrkanden
1, 2 och 6 samt motionerna Ju11 yrkande 1, Ju12, Ju13 yrkandena 3 och 4, Ju14
yrkandena 1 och 3, Ju15 yrkandena 4 - 6, Ju16, Ju17 yrkande 1, Ju18 yrkandena
1, 6 - 12, 16 och 17 samt Ju220 yrkandena 1 och 4. De frågor som utskottet
härvid behandlar faller främst under Schengenkonventionens regler i Avd. II Om
avskaffande av kontroller vid de inre gränserna och om personers rörlighet.
Schengenavtalet
Propositionen
Schengensamarbetet startade som ett mellanstatligt avtal mellan Frankrike,
Tyskland och Beneluxstaterna år 1985. År 1990 undertecknades en
tillämpningskonvention till Schengenavtalet - härefter kallad
Schengenkonventionen - vilken innehåller bestämmelser om praktiska åtgärder för
att genomföra avvecklingen av gränskontrollerna vid de inre gränserna samt
övriga nödvändiga samarbetsåtgärder. Schengenkonventionen började tillämpas och
gränskontrollerna upphörde den 26 mars 1995 mellan sju av de EU-länder som då
hade anslutit sig till Schengenavtalet. I juni 1995 överlämnade Sverige och
Finland sina respektive ansökningar om anslutning till Schengensamarbetet. Även
Norge och Island gjorde klart att de var angelägna om ett nära samarbete med
Schengensamarbetet, tillsammans med de nordiska länderna. Alla de nordiska
länderna har i sina respektive ansökningar gjort förbehåll för att den nordiska
passfriheten måste bevaras. Detta villkor accepterades som en given
utgångspunkt för förhandlingarna. Sverige gjorde även ett särskilt förbehåll
för att de s.k. kompensatoriska åtgärderna måste vara genomförda fullt ut i
samtliga Schengenländer samt fungera tillfredsställande. Vidare underströk
Sverige att dess krav på säkerhet och kontroll vad gäller narkotika måste kunna
tillgodoses.
Schengensamarbetet kan sägas innefatta två grundtankar, som är starkt
sammanlänkade med varandra. Den första är den fria rörligheten för personer, i
den betydelsen att personkontrollerna vid nationsgränserna mellan
Schengenstater - inre gräns - skall upphöra. Den andra grundtanken, som delvis
aktualiseras av den fria rörligheten för personer, är att kampen skall stärkas
mot internationell kriminalitet och mot sådan invandring som är illegal. Den
fria rörligheten för personer, varor, tjänster och kapital är grundstenar i
EG:s regelverk för den inre marknaden. När Sverige tog ställning för ett EU-
medlemskap förklarade vi att det inte förelåg några problem med att acceptera
EG:s regelverk angående personers fria rörlighet, och att Sverige önskar
medverka till att förverkliga den fria rörligheten för personer enligt EG-
fördragets artikel 7a. Regeringen konstaterar att Sverige därmed i sak har
accepterat ett samarbete på unionsnivå av det slag som har trätt i kraft mellan
de EU-medlemmar som medverkar i Schengensamarbetet.
Avsikten är att Europa genom Schengensamarbetet på sikt kan bli ett område
utan inre gränser. En naturlig del av en sådan utveckling är enligt regeringen
att den yttre gränskontrollen stärks, som motvikt till avskaffandet av den inre
gränskontrollen och för att motverka en ökad brottslighet.
Regeringen bedömer att en anslutning till Schengensamarbetet sammantaget
innebär påtagliga fördelar för Sverige på en rad viktiga områden som
kompletterar EU-samarbetet. Regeringen anser därför att Sverige bör ansluta sig
till Schengensamarbetet. Regeringen hemställer om att riksdagen godkänner
Sveriges tillträde till det s.k. Schengenavtalet, den s.k. Schengenkonventionen
och ett tilläggsprotokoll till denna samt samarbetsavtalet mellan
Schengenstaterna å ena sidan och Norge och Island å den andra. Sedan riksdagen
har godkänt Sveriges anslutning till Schengensamarbetet, kan övriga nödvändiga
förberedelseåtgärder påbörjas. Målsättningen är enligt regeringen att samtliga
åtgärder skall vara slutförda i sådan tid att verkställande kommittén kan fatta
beslut om att alla konventionskrav är uppfyllda och att Sverige kan inträda
fullt ut i samarbetet under år 2000.
Motionerna
I ett antal motioner, Ju11, Ju12, Ju14, Ju16 och Ju18, yrkas avslag på
propositionens förslag om att riksdagen skall godkänna Sveriges anslutning till
Schengensamarbetet.
Birgitta Hambraeus m.fl. (c) anser i motion Ju11 yrkande 1 att
Schengensamarbetet innebär ett steg närmare federation. Vidare anför
motionärerna bl.a. att det finns en risk för att asylrätten undermineras, att
svensk narkotikapolitik måste ändras och att nordisk passfrihet hotas om
Sverige skulle ansluta sig till Schengensamarbetet.
I motion Ju12 av Bengt-Ola Ryttar (s) yrkas avslag med hänvisning bl.a. till
att Schengensamarbetet är ett steg mot överstatlighet, att den parlamentariska
insynen är alltför dålig och att de ekonomiska konsekvenserna av ett medlemskap
inte är tillräckligt utredda.
I motion Ju14 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 1 anser motionärerna att
Schengensamarbetet lider av dålig parlamentarisk insyn. Motionärerna anför även
att det inte finns någon redovisning av hur den lagstiftning som krävs för
konventionens genomförande kommer att se ut.
Lennart Rohdin (fp) yrkar i motion Ju16 avslag på förslaget om ett svenskt
medlemskap i Schengensamarbetet med hänvisning till de effekter som samarbetets
restriktiva instrument mot asylinvandring kommer att få, den dåliga
demokratiska insynen och kontrollen samt den politiska oviljan att ta samlat
ansvar för asylrättens innehåll inom EU.
I motion Ju18 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) yrkande 1 anför motionärerna
att Sverige genom Schengensamarbetet kommer att förlora kontrollen över vem som
skall få resa in i Sverige. Vidare hotas bl.a. kampen mot internationell
brottslighet och mot narkotika att försvagas genom Schengensamarbetet.
I motion Ju220 av Ragnhild Pohanka och Ulla Hoffmann (mp, v) yrkande 1
motsätter sig motionärerna en svensk anslutning till Schengenavtalet bl.a.
därför att murarna för flyktingar genom Schengensamarbetet blir högre.
Utskottet
I samband med förhandlingarna om medlemskap i EU förklarade Sverige sig berett
att acceptera regelverket beträffande personers fria rörlighet och
unionsfördragets artiklar om samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Vi
förklarade också att vi önskar medverka till att förverkliga den fria
rörligheten för personer enligt EG-fördragets artikel 7a. Utskottet instämmer i
regeringens bedömning att Sverige därmed i sak accepterat ett samarbete på
unionsnivå av det slag som trätt i kraft mellan de EU-länder som medverkar i
Schengensamarbetet. Det är därför ett naturligt steg att ingå också i
Schengensamarbetet.
I betänkande 1996/97:SfU5 behandlade utskottet principer för den svenska
migrationspolitiken. I betänkandet anlades ett helhetsperspektiv på
migrationspolitiken och fastslogs att denna bör vara human, tydlig och
konsekvent samt bygga på respekt för mänskliga rättigheter, internationell
solidaritet och förutsättningarna i Sverige. Grundläggande för den svenska
migrationspolitiken var även en aktiv migrationspolitik inom EU. I betänkandet
anfördes att Sverige bör verka för att en migrationspolitisk helhetssyn
återspeglas i det europeiska samarbetet och att Sverige måste ta aktiv del i
arbetet med att förverkliga den fria rörligheten.
Schengensamarbetet syftar dels till att uppfylla målet om den fria
rörligheten för personer, dels till att motverka internationell kriminalitet
och illegal invandring. Med vad som ovan anförts anser utskottet att en
anslutning till Schengensamarbetet står i god överensstämmelse både med de
deklarationer som Sverige gjorde i samband med ansökan om EU-medlemskap och med
de riktlinjer för migrationspolitiken som riksdagen antog 1996. Med
utgångspunkt i de frågor som faller inom socialförsäkringsutskottets
beredningsområde anser utskottet därför att propositionens hemställan om att
godkänna Sveriges anslutning till Schengensamarbetet bör bifallas. Utskottet
avstyrker motionerna Ju11 yrkande 1, Ju12, Ju14 yrkande 1, Ju16, Ju18 yrkande 1
samt Ju220 yrkande 1.
Yttre gränskontroll
Konventionen
Yttre gränser i Schengenkonventionens mening är alla Schengenstaters land- och
sjögränser samt flygplatser och hamnar som enligt konventionen inte räknas som
inre gräns. Schengenkonventionen innehåller bestämmelser om hur kontrollen av
de yttre gränserna skall ske. Kontrollen skall genomföras enligt gemensamma
principer, inom ramen för respektive stats egna lagar och med hänsyn till de
övriga staternas intressen. Personkontroll skall ske både vid inresa till
Schengenområdet och utresa därifrån till tredje land. Såväl inrese- som
utresekontrollen skall vara noggrannare vad gäller utlänningar, vilket enligt
konventionens mening innefattar personer som inte är medborgare i någon av EU:s
medlemsstater. Passerande av de yttre gränserna regleras i artiklarna 3-8 i
Schengenkonventionen.
I artikel 3 framgår att de yttre gränserna i princip endast får passeras vid
gränsövergångsställen och under fasta öppethållandetider. Schengenstaterna har
åtagit sig att införa påföljder för den som passerar de yttre gränserna vid
andra platser eller på andra tider än de tillåtna utan tillstånd.
Artikel 4 behandlar frågor om kontroll vid passerande av yttre gräns som är
flygplats. Flygpassagerare som kommer från tredje land för att fortsätta med
flyg inom Schengenområdet skall underkastas personkontroll och kontroll av
handbagage. Motsvarande kontroll skall ske för den som från ett flyg inom
Schengenområdet skall fortsätta med flyg till tredje land.
I artikel 5 anges förutsättningar för inresa på Schengenområdet för
medborgare i tredje land. Artikeln innehåller en lista på fem krav som en
utlänning skall uppfylla för att beviljas inresa i samband med vistelse som
inte överskrider tre månader. Utlänningen skall ha dokument som tillåter
passerandet av gränsen och som fastställts av Verkställande kommittén; inneha
giltig visering, om sådan krävs; i förekommande fall kunna uppvisa dokument som
visar syftet med och villkoren för den avsedda resan samt ha tillräckliga medel
för uppehälle och återresa; inte vara registrerad på spärrlistan; och
slutligen, inte anses utgöra en risk för den allmänna ordningen, statens
säkerhet eller någon av Schengenstaternas internationella förbindelser.
Undantag från ett eller flera av dessa krav kan göras av en stat som finner det
nödvändigt av humanitära skäl, i eget intresse eller på grund av
internationella förpliktelser. Inresetillståndet begränsas då till att avse
enbart det berörda landet. Övriga Schengenstater skall även underrättas när ett
sådant tillstånd ges.
En medborgare i tredje land som har uppehållstillstånd eller visering
utfärdat av annat Schengenland skall medges genomresa. Förekommer han eller hon
på den gemensamma spärrlistan kan detta utgöra hinder mot genomresa.
Artikel 6 innehåller bestämmelser om hur gränskontrollen skall gå till.
Schengenkonventionen föreskriver såväl inrese- som utresekontroll. Kontrollerna
skall alltid verkställas enligt nationell rätt. Av artikeln framgår att
utlänningar vid inresa i Schengenområdet underkastas en mer noggrann kontroll
än medborgare i EU-staterna. Kontroll skall även ske vid utresa till
destinationer utanför Schengenområdet och även i dessa fall med hänsyn till
staternas inre säkerhet och allmänna ordning. Denna kontroll skall utföras i
samtliga fall vad gäller medborgare i tredje land.
I artikel 7 föreskrivs att Schengenstaterna skall ha ett nära samarbete med
varandra för att uppnå en effektiv kontroll och bevakning.
Artikel 8 anger att Verkställande kommittén skall fatta nödvändiga beslut om
hur kontroll och bevakning av gränserna skall genomföras i praktiken.
Motion
I motion Ju13 av Gun Hellsvik m.fl. (m) yrkande 3 anförs att det med anledning
av Schengenavtalets krav på bl.a. skärpt inrese- eller gränskontroll är
betydelsefullt att ett nära samarbete mellan Statens invandrarverk och polisen
kommer till stånd. Motionärerna anför att inresekontrollen vid Sveriges yttre
gränser är en högt prioriterad fråga för Invandrarverket, eftersom övervägande
majoritet av dem som i dag söker asyl gör det efter inresa i landet, vilket
leder till långvariga och kostsamma asylprocesser. Motionärerna anser att
Invandrarverkets ansvar för inresekontrollen mot bakgrund av detta ytterligare
borde tydliggöras och utvecklas.
Utskottet
Regeringen anför i propositionen att en förutsättning för Sveriges inträde som
operativ medlem i Schengensamarbetet, vilket är planerat till år 2000, är att
den svenska yttre gränskontrollen då har byggts upp till en nivå som svarar mot
Schengenkonventionens krav. I propositionen redovisar regeringen polisens,
tullens och Kustbevakningens roll i den yttre gränskontrollen samt vilka krav
och behov av förändringar som Schengensamarbetet ställer på dessa myndigheter.
Utskottet vill dock liksom motionärerna i motion Ju13 fästa uppmärksamheten
även på Invandrarverkets roll i gränskontrollsammanhang. I propositionen anges
bl.a. att enligt Riksrevisionsverkets rapport gör 70-80 % av dem som ansöker om
asyl det inne i landet i stället för vid gränsen. Även Kommittén om EU:s
utvidgning har i sitt betänkande SOU 1997:159 tagit upp denna fråga. Där
redovisas att cirka två tredjedelar av de asylsökande lämnar sina uppgifter
inne i landet, vilket ses som en indikation på både den yttre och den inre
kontrollens svaghet.
I betänkandet Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden (SOU 1997:128)
av utredningen med samma namn anförs att många av de uppgifter och handlingar
som är erforderliga i verkställighetsarbetet inte sällan är svåra att säkra, om
utlänningen ger in sin ansökan om uppehållstillstånd först efter en tid efter
ankomsten till Sverige. Det är därför angeläget att åstadkomma en ordning som
innebär att så många som möjligt ger in sin ansökan om uppehållstillstånd redan
i samband med inresan till Sverige. För att öka antalet ansökningar vid gränsen
bör Invandrarverket i ökad utsträckning förlägga sin verksamhet till de större
flygplatserna och till de större färjehamnarna. Invandrarverket har nu
permanent bevakning endast på Arlanda. Utredaren anser att personal från
Invandrarverket så gott som alltid bör finnas på plats vid de större
flygplatserna. Verkets personal bör dessutom i regel finnas på plats i
färjehamnarna vid de tider då färjor, som erfarenhetsmässigt för med sig
asylsökande, anlöper svensk hamn. Invandrarverket bör tillsammans med den
gränsbevakande polisen utarbeta gemensamma arbetsformer och rutiner som kan
bidra till att fler ansökningar om uppehållstillstånd görs i omedelbar
anslutning till inresan. En sådan samverkan bör kunna byggas upp utan någon
författningsreglering.
I det nämnda betänkandet hänvisas även till att Verkställighetsutredningen i
sitt betänkande SOU 1995:55 har föreslagit s.k. gatekontroll, som framför allt
medför bättre möjligheter att säkerställa uppgifter om resvägen till Sverige,
vilket har betydelse för bl.a. frågan om utlänningen skall återsändas till sitt
hemland eller till ett första asylland. Gatekontroll ger dessutom möjlighet att
i ett tidigt skede fånga upp dem som har för avsikt att söka asyl, vilket i
många fall kan underlätta såväl asylutredningen som verkställigheten av ett
avlägsnandebeslut. Saknar utlänningen resedokument ökar också möjligheten att
få uppgifter från flygbolaget. Den förstnämnda utredningen (SOU 1997:128) anser
det därför angeläget att genomföra Verkställighetsutredningens förslag om
gatekontroll vid de större internationella flygplatserna. Sådan kontroll bör
ske i vart fall av ankommande flyg som erfarenhetsmässigt ofta medför
asylsökande. Ansvaret för denna kontrollverksamhet bör vila på polisen, men det
är angeläget att finna lämpliga former för samarbete med Invandrarverket. Det
bör överlåtas åt Rikspolisstyrelsen och Invandrarverket att utforma dessa.
Utredaren påpekar att det beskrivna arbetssättet är av lika stor betydelse i
ärenden om uppehållstillstånd som i verkställighetsärenden. Frågorna har redan
uppmärksammats av Invandrarverket. Verket har i en skrivelse den 1 september
1997 till Utrikesdepartementet hemställt om en översyn av
utlänningslagstiftningen så att verkets personal får möjlighet att
självständigt besluta om och genomföra gatekontroll m.m.
Utskottet vill tillägga att sedan den 1 oktober 1997 har Invandrarverket tagit
över ansvaret för att ta emot ansökningar om uppehållstillstånd och även göra
den s.k. grundutredningen som sker vid ansökningstillfället, något som tidigare
ankom på polisen. Ett viktigt motiv till att ge Invandrarverket ansvaret för
grundutredningen var att effektiviteten i asylprövningen då skulle förbättras.
Frågan behandlades i utskottets betänkande 1996/97:SfU5. Utskottet framhöll där
att det var en stor fördel ur utredningssynpunkt att de som skall fatta beslut
i ett asylärende får den första kontakten med sökanden redan vid
grundutredningen. Vidare hade utskottet fått många uttryck för att asylsökande
med svåra upplevelser från hemlandets polismyndigheter hade haft svårt att lita
på polismyndigheter i andra länder och berätta om de förföljelser som de varit
utsatta för.
Med hänvisning till det anförda delar utskottet motionärernas uppfattning att
det är viktigt att Invandrarverkets ansvar för inresekontrollen tydliggörs och
utvecklas ytterligare. Utskottet kommer i sitt betänkande 1997/98:SfU9 om
flykting- och invandrarfrågor att behandla bl.a. två motioner från den allmänna
motionstiden år 1997 som rör Invandrarverkets roll i gränskontrollsammanhang.
Utskottet avser att därvid närmare överväga behovet av ett uttalande från
riksdagens sida i frågan. Med hänsyn härtill och då Invandrarverkets roll i
gränskontrollsammanhang inte är begränsad till Schengensamarbetet anser
utskottet att förevarande motion Ju13 yrkande 3 bör avslås av riksdagen.
Spärrlista
Konventionen
I Schengenkonventionens artikel 96 anges att registrering får ske av en
utlänning på s.k. spärrlista. Beslut om införande på spärrlistan skall ha
fattats av administrativa myndigheter eller behörig domstol i enlighet med
processuella regler i nationell lagstiftning. Sådana beslut kan grundas på att
en utlänning utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet, exempelvis om
utlänningen dömts för gärning som har ett minimistraff på ett års fängelse
eller om det finns grundad anledning att anta att utlänningen begått grova
brott eller om det skäligen kan befaras att han kommer att begå sådana brott på
någon Schengenstats territorium. Beslut om införande på spärrlista kan också
grundas på att utlänningen i fråga varit föremål för avvisning eller utvisning.
En person som förs in på spärrlistan skall vägras inresa eller
uppehållstillstånd i Schengenområdet enligt villkor som föreskrivs i kapitel
2-5 i konventionen, om passerandet av de inre respektive de yttre gränserna. Av
artikel 5 framgår, som ovan redovisats, att en utlänning som finns registrerad
på spärrlista inte kan beviljas inresa till Schengenområdet. Liksom redan
framgått kan en Schengenstat avvika från denna princip av humanitära skäl, i
eget intresse eller på grund av internationella förpliktelser. I sådana fall
skall inresetillståndet begränsas till den berörda statens territorium och
meddelas övriga Schengenstater.
I artikel 25 behandlas frågor om uppehållstillstånd för personer som är
registrerade på spärrlista. Där framgår att den stat inom Schengensamarbetet
som avser att utfärda ett uppehållstillstånd till en utlänning, som finns
upptagen på spärrlistan, först skall rådgöra med den Schengenstat som
verkställt registreringen, varvid hänsyn skall tas till den sistnämnda statens
intressen. Uppehållstillstånd får endast meddelas om det finns skäl av
allvarlig art, särskilt av humanitärt slag eller till följd av internationella
förpliktelser. I det motsatta fallet, då ett land registrerar en person på
spärrlista som redan har beviljats uppehållstillstånd i någon Schengenstat,
skall den senare staten besluta om det finns skäl att återkalla tillståndet. Om
så inte sker, skall regi-streringen återkallas.
Motion
I motion Ju18 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) yrkande 16 anser motionärerna
att regeringen bör göra ett förtydligande av under vilka förutsättningar och
med vilken tidsbegränsning som svenska myndigheter kommer att få införa
utlänningar med verkställt avvisningsbeslut på spärrlistan. I yrkande 17 anförs
att regeringen bör se över proceduren för hur personer avförs från spärrlistan.
Utskottet
I konventionens artikel 96 finns, som ovan redovisats, bestämmelser om vem som
skall besluta om införande av person på spärrlista och på vilka grunder som en
sådan registrering får ske. Av artikel 25 framgår vidare regler för
återkallande av registrering av utlänning som beviljats uppehållstillstånd i
någon Schengenstat. Utskottet förutsätter att regeringen i samband med
förberedelserna inför Schengensamarbetet ser över vilka regler som härutöver
närmare skall gälla för såväl registrering som avregistrering på spärrlistan.
Med hänvisning till detta avstyrks motion Ju18 yrkandena 16 och 17.
Viseringar
Konventionen
Schengenkonventionen innehåller bestämmelser om en gemensam viseringspolitik
för Schengenstaterna.
I artikel 9 förbinder sig Schengenstaterna att anta en gemensam politik vad
gäller rörligheten för personer, i synnerhet i fråga om reglerna för beviljande
av viseringar. Staterna förbinder sig att gemensamt eftersträva en
harmonisering av viseringspolitiken. Här framgår även att förändringar rörande
viseringar sker genom en gemensam överenskommelse mellan Schengenstaterna.
Endast i undantagsfall och när det finns tvingande skäl som beror på att
statens politik kräver ett brådskande beslut, kan en stat ensam avvika från de
gemensamma reglerna. I sådant fall skall samråd ske med de övriga
Schengenstaterna, och den stat som gör avsteg från den gemensamma politiken
skall ta hänsyn till övriga staters intressen.
I artiklarna 10-12 behandlas regler om en enhetlig visering som skall införas
inom Schengenområdet. Den enhetliga viseringen skall gälla för inresa till
samtliga Schengenstaters territorium och gälla för högst tre månader.
Viseringen kan vara en inresevisering och gälla för en eller flera inresor
under giltighetstiden. Tiden för en oavbruten vistelse eller den sammanlagda
tiden för flera på varandra följande vistelser får inte överstiga tre månader
per halvår räknat från den första inresan. En visering kan även beviljas som
transitvisering, dvs. en rätt att färdas genom en eller flera Schengenstater
för att ta sig till ett tredje land. Det är Schengenstaternas diplomatiska och
konsulära myndigheter samt vissa myndigheter hos Schengenstaterna som utfärdar
den enhetliga viseringen. I princip skall den Schengenstat som är resans
huvudmål utfärda den enhetliga viseringen.
Artiklarna 13-16 behandlar de resedokument som kan godtas i samband med
beviljande av visering. Artikel 17 anger de frågor där verkställande kommittén
skall fatta beslut om närmare tillämpning av viseringsbestämmelser. I artikel
18, slutligen, behandlas viseringar för en tid överstigande tre månader. En
sådan visering skall betraktas som ett nationellt uppehållstillstånd i den
utfärdande staten. En utlänning med sådan visering ges rätt att passera övriga
Schengenstater på väg till den utfärdande staten, förutsatt att utlänningen
uppfyller resevillkoren i artikel 5 och inte finns upptagen på spärrlista.
Motioner
I motion Ju15 av Rolf Åbjörnsson m.fl. (kd) framförs i yrkande 4 krav på att
viseringens effekter på möjligheten att söka asyl skall utredas.
I motion Ju18 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) anförs i yrkande 6 att man
aldrig bör eller får använda viseringsinstrumentet som ett sätt att hindra
människor som flyr undan krig eller förföljelse att kunna ta sig till ett annat
land. I motionens yrkande 7 menar motionärerna att Sverige aktivt bör verka
inom Schengensamarbetet för att lägga egna förslag till vilka länder som bör
befrias från viseringsskyldighet. I motionens yrkande 8 framförs åsikten att
regeringen bör utreda hur samarbetet inom Schengenområdet kan komma att påverka
svensk viseringspraxis. I yrkande 9 anförs vidare att ett av Scheng-enavtalets
och Dublinkonventionens kriterier för att ett land skall anses ansvarigt för
att pröva en asylansökan är att landet i fråga utfärdat visering för den
asylsökande. Motionärerna anser att regeringen även här bör se över hur svensk
viseringspraxis kan påverkas av en anslutning till Schengensamarbetet.
Några motioner handlar om behovet av en gemensam europeisk flyktingpolitik.
I motion Ju17 av Siw Persson m.fl. (fp), yrkande 1, menar motionärerna att
tillämpningen av Schengenavtalet och Dublinkonventionen måste präglas av
strävan att få till stånd en mänsklig och generös flyktingpolitik på europeisk
nivå och undvika en situation där de minst generösa länderna sätter normen.
Behovet av att få till stånd ett humanitärt europeiskt samarbete inom asyl-
och flyktingpolitiken betonas även i motion Ju18 av Marianne Samuelsson m.fl.
(mp), yrkandena 10-12. Motionärerna anser att det bör skapas en gemensam
europeisk praxis för tillämpningen av flyktingbegreppet i 1951 års
Genèvekonvention; en gemensam europeisk uppfattning om vem som har skyddsbehov
utöver Genèvekonventionens definition samt ett system för att asylpraxis skall
delges övriga länder så att en lika tillämpning sker överallt.
Utskottet
En anslutning till Schengensamarbetet kommer att innebära att Sverige medverkar
i Schengenstaternas samarbete om viseringsregler. Schengenstaterna förbinder
sig enligt konventionen att gemensamt eftersträva en harmonisering av
viseringspolitiken. Hittills har en harmonisering enbart delvis uppnåtts inom
samarbetet. Schengenstaterna har upprättat en gemensam s.k. negativlista vilken
upptar de stater vars medborgare skall ha visering för inresa i området. En
annan lista upptar de stater mot vilka något viseringskrav inte skall gälla. I
anslutning till negativlistan finns dock vidare ett antal stater vars
medborgare är viseringspliktiga i minst en Schengenstat men inte i alla. För
att uppnå en harmonisering av viseringspolitiken krävs därför att
Schengenstaterna kommer överens om huruvida medborgare i dessa stater skall
vara viseringspliktiga eller ej. Slutligen finns en förteckning över stater
vars medborgare skall ha en särskild transitvisering för flygplatsvisering inom
Schengenområdet.
Av det av riksdagen godkända betänkandet Svensk migrationsperspektiv i
globalt perspektiv (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80)
framgår att det övergripande målet för den svenska viseringspolitiken är att
skapa så stor frihet som möjligt över gränserna. Önskemålet om fri rörlighet
måste dock ställas mot nödvändigheten av att upprätthålla den reglerade
invandringen. Av invandringspolitiska skäl är det därför nödvändigt att
upprätthålla kravet på visering i förhållande till ett stort antal länder.
Utskottet framhöll i betänkandet att viseringspolitiken i särskilt hög grad är
en del av vår invandringspolitik, där det är nödvändigt att politiken inte
skiljer sig alltför mycket från våra grannländers. En svensk viseringsfrihet i
förhållande till länder vars medborgare är viseringspliktiga i de flesta andra
länder skulle kunna leda till ett mycket stort invandringstryck, menade
utskottet.
I några motioner anförs att Schengenkonventionens viseringsregler kan få
oönskade konsekvenser för svensk asylpolitik. Även frågan om förhållandet
mellan viseringspolitik och möjligheten att söka asyl behandlades i utskottets
betänkande 1996/97:SfU5. Utskottet anförde där, med hänvisning till regeringens
skrivningar i propositionen, att viseringskrav endast i mycket liten
utsträckning torde hindra människor från att söka skydd, men att det däremot
kan vara ett hinder för dem att söka asyl just i Sverige. Utskottet framhöll
emellertid att det inte finns någon rätt för asylsökande att själv välja
asylland. Om andra länder får ta emot oproportionellt många skyddsbehövande får
detta lösas genom internationellt samarbete. Den svenska flyktingkvoten
utnyttjas för just sådana situationer.
Som utskottet redan uttalat bör vidare en anslutning till Schengensamarbetet
och dess arbete med att harmonisera viseringskraven anses stå i god
överensstämmelse med de riktlinjer för migrationspolitiken som riksdagen antog
1996. Några uttalanden från riksdagens sida med anledning av motionerna Ju15
yrkande 4 och Ju18 yrkandena 6-9 är således inte påkallade, och motionerna
avstyrks.
Några motioner berör behovet av en samverkan om asylpolitiken inom EU.
Schengenavtalet är ett separat mellanstatligt avtal utanför EU som sedan
Dublinkonventionens ikraftträdande - den 1 september 1997 för de ursprungliga
undertecknarna, den 1 oktober 1997 för Sverige och Österrike samt den 1 januari
1998 för Finland - inte längre reglerar bestämmelser om asylansökningar.
Arbetet för en gemensam flykting- och asylpolitik inom EU berörs därför inte
direkt av Schengensamarbetet. Utskottet vill emellertid hänvisa till att såväl
nuvarande som tidigare regeringar lagt stor vikt vid det internationella
samarbetet i syfte att verka för en solidarisk ansvarsfördelning och för att
stärka flyktingars rättsliga skydd. Utskottet vill åter (se senast bet.
1996/97:SfU5) erinra om att EU:s framtida flyktingpolitik bygger bl.a. på att
alla medlemsstater har slutit upp kring Europakonventionen och FN:s
flyktingkonvention. Enligt regeringen (prop. 1996/97:25) vill Sverige medverka
till att de vägledande principerna vidareutvecklas och förverkligas. Utskottet,
som för närvarande behandlar åtskilliga motioner om flykting- och
invandringsfrågor, kommer att i betänkande 1997/98:SfU9 närmare redovisa sin
syn på dessa frågor. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Ju17
yrkande 1 och Ju18 yrkandena 10 - 12.
Transportöransvaret
Konventionen
I Schengenkonventionens artiklar 26 och 27 finns bestämmelser om s.k.
transportöransvar. I dessa artiklar åläggs Schengenstaterna att i sin
nationella lagstiftning införa motsvarande bestämmelser.
Enligt artikel 26 skall den transportör som ombesörjt sjö-, luft- eller
landtransport fram till den yttre gränsen för en utländsk medborgare, vilken
därefter nekats inresa, vara skyldig att utan dröjsmål återta ansvaret för
utlänningen. På begäran av den myndighet som bevakar gränsen skall
transportören ombesörja återresa för utlänningen till tredje land.
Transportören skall vidare vara skyldig att kontrollera att en utlänning som
transporteras sjö- eller luftvägen har de resedokument eller viseringar som
erfordras för inresa i Schengenområdet. Och i den mån det är konstitutionellt
möjligt skall Schengenstaterna införa nationella sanktioner mot transportörer
som befordrar utlänningar som saknar erforderliga dokument. Schengenstaternas
åtaganden vad gäller transportörer gäller endast i den mån det inte strider mot
staternas förpliktelser enligt flyktingkonventionen.
I artikel 27 förbinder sig Schengenstaterna att i sin nationella lagstiftning
införa lämpliga sanktioner mot den som i vinstsyfte hjälper eller försöker
hjälpa utlänningar att resa in i eller vistas inom Schengenområdet i strid mot
gällande bestämmelser. Schengenstaterna är skyldiga att meddela varandra när de
får vetskap om sådan verksamhet riktad mot annan stat.
Motioner
Några motioner berör transportöransvaret.
I motion Ju13 av Gun Hellsvik m.fl. (m) yrkande 4 anförs att nuvarande svensk
lagstiftning rörande sanktioner mot transportföretag som luft- eller sjövägen
befordrar utlänningar utan nödvändiga resedokument inte uppfyller
Schengensamarbetets krav. Motionärerna begär därför kompletterande bestämmelser
om sanktionsmöjligheter mot transportföretag i enlighet med
Schengenkonventionens artikel 26.
I motion Ju14 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 3 anser motionärerna att -
i det fall riksdagen godkänner förslaget om att ratificera Schengenavtalet -
Sverige skall göra ett tydligt förbehåll att någon skärpning av det svenska
transportöransvaret inte kan komma i fråga.
Rolf Åbjörnsson m.fl. (kd) anser i motion Ju15 yrkande 5 att man bör begära
garantier från övriga konventionsstater om att svenska regler om transportör-
ansvar kan bibehållas. Motionärerna menar i yrkande 6 vidare att Sverige bör
verka för att de svenska reglerna om transportöransvar vinner gehör i fler
konventionsstater.
I motion Ju220 av Ragnhild Pohanka och Ulla Hoffmann (mp, v) yrkande 4 anförs
att Sverige starkt skall arbeta för en minskning av transportörernas ansvar.
Motionärerna anser vidare att - innan riksdagen tar ställning till
Schengenkonventionen - fullständiga och klara garantier bör erhållas från
Schengens verkställande kommitté för att den erkänner och respekterar Sveriges
ställningstagande att inte bötfälla transportörer.
Utskottet
I 9 kap. 2 och 3 §§ utlänningslagen finns bestämmelser om skyldighet för
transportörer att ersätta staten för kostnader för utlänningens resa från
Sverige inklusive vissa andra kostnader. Skyldigheten inträder när utlänningen
saknar pass, tillstånd för inresa och medel för hemresan. Transportören kan
under vissa omständigheter befrias från betalningsskyldighet. Motioner som
rörde frågor om transportöransvar behandlades i det migrationspolitiska
betänkandet 1996/97:SfU5. Utskottet ansåg där att de gällande reglerna för
transportöransvar var nödvändiga för att upprätthålla det migrationspolitiska
syftet att reglera invandringen och ge skydd åt dem som verkligen behöver det.
Utskottet ansåg inte att någon ändring av reglerna var påkallad. Utskottet
angav att frågor om transportöransvar också berörs av EU- och
Schengensamarbetet. De behandlade motionerna avstyrktes.
I propositionen gör regeringen bedömningen att de nuvarande bestämmelserna om
transportöransvar får anses uppfylla Schengenkonventionens krav. De svenska
bestämmelserna på området har presenterats och noggrant övervägts under
Sveriges förhandlingar om anslutning till Schengensamarbetet. Någon kritik
riktades inte i det läget mot den svenska lagstiftningen. Regeringen påpekar
samtidigt att detta inte hindrar att det kan finnas anledning i ett senare
skede, särskilt när större erfarenhet finns av konventionens praktiska
tillämpning, att på nytt ta upp frågan till diskussion.
Men hänvisning till vad som ovan anförts anser utskottet att det i dagsläget
inte finns anledning att ompröva gällande regler för transportöransvar. Med
hänvisning till vad som ovan anförts avstyrker utskottet motionerna Ju13
yrkande 4, Ju14 yrkande 3, Ju15 yrkandena 5 och 6 samt Ju220 yrkande 4.
Stockholm den 19 februari 1998
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Börje Nilsson
I beslutet har deltagit: Börje Nilsson (s), Gullan Lindblad (m), Margareta
Israelsson (s), Maud Björnemalm (s), Anita Jönsson (s), Margit Gennser (m),
Lennart Klockare (s), Sven-Åke Nygårds (s), Gustaf von Essen (m), Sigge Godin
(fp), Ronny Olander (s), Ulla Hoffmann (v), Mona Berglund Nilsson (s), Ulf
Kristersson (m), Rose-Marie Frebran (kd), Karin Israelsson (c) och Jan Lindholm
(mp).
Avvikande meningar
Anslutning till Schengenavtalet
1. Ulla Hoffmann (v) och Jan Lindholm (mp) anser att den del av utskottets
yttrande som börjar med ?I samband? och slutar med ?yrkande 1? bort ha följande
lydelse:
Utskottet anser att Schengensamarbetet är ytterligare ett steg mot
överstatlighet. Den parlamentariska insynen och möjligheten till demokratisk
kontroll av arbetet inom Schengenöverenskommelsen är vidare mycket bristfällig.
Utskottet vill även peka på att beredningen av ärendet inte kan betraktas som
tillfredsställande. Regeringen har exempelvis undvikit att för allmän kännedom
redovisa de behov av lagstiftning som en anslutning till Schengensamarbetet för
med sig. Utskottet menar att Schengensamarbetet i praktiken medför en
harmonisering av asyl- och flyktingpolitiken. Det innebär att Sverige mister
makten över vem som skall få resa in och få en fristad här. Utskottet anser att
Schengensamarbetet syftar till att skapa högre murar för flyktingar och att det
därigenom strider mot FN:s flyktingkonvention.
Med hänvisning till det anförda anser utskottet således att justitieutskottet
bör tillstyrka motionerna Ju14 yrkande 1, Ju18 yrkande 1 och Ju220 yrkande 1
och avstyrka propositionen. Därvid bör enligt utskottet även motionerna Ju12,
Ju11 yrkande 1 och Ju16, som yrkar avslag på regeringens proposition,
tillstyrkas av justitieutskottet.
Spärrlista
2. Ulla Hoffmann (v) och Jan Lindholm (mp) anser att den del av utskottets
yttrande som börjar med ?I konventionens? och slutar med ?16 och 17? bort ha
följande lydelse:
Enligt artikel 96 i Schengenkonventionen kan uppgifter om utlänningar som
avvisats eller utvisats från Schengenområdet införas på den gemensamma
spärrlista över personer som inte är önskvärda på Schengenländernas
territorium. Däremot finns det inte angivet i propositionen vilka kategorier
utlänningar som på denna grund kan komma att införas på spärrlistan. Utskottet
anser att regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förtydligande vad
gäller under vilka förutsättningar och med vilken tidsbegränsning som svenska
myndigheter kommer att få införa utlänningar med verkställt avvisningsbeslut på
spärrlistan. Dessutom bör proceduren för hur personer avförs från spärrlistan
ses över. Utskottet anser således att justitieutskottet bör tillstyrka motion
Ju18 yrkandena 16 och 17.
Viseringar
3. Ulla Hoffmann (v), Rose-Marie Frebran (kd) och Jan Lindholm (mp) anser att
den del av utskottets yttrande som börjar med ?En anslutning? och slutar med
?motionerna avstyrks? bort ha följande lydelse:
Schengenstaterna har upprättat en s.k. negativlista vilken upptar de stater
vars medborgare skall ha visering för inresa i Schengenområdet. Vid en
anslutning till Schengensamarbetet måste även Sverige kräva visering av
medborgare i de 128 stater som för närvarande står på negativlistan. Det
innebär viseringstvång gentemot ytterligare 27 stater i förhållande till
gällande svensk viseringspraxis. Många av dessa länder är väl kända för
kränkningar av mänskliga rättigheter.
Det är utskottets bestämda uppfattning att viseringsinstrumentet aldrig skall
användas som ett sätt att hindra människor som flyr undan krig eller
förföljelse att ta sig till ett annat land. Det är mot bakgrund av detta
viktigt att Sverige, om riksdagen godkänner Sveriges anslutning till
Schengensamarbetet, driver en aktiv roll med egna förslag till vilka länder som
bör befrias från viseringsskyldighet. En annan följd av Schengensamarbetet blir
att Sverige vid prövning av en viseringsansökan måste ta hänsyn till de andra
Schengenstaternas invandringspolitiska intressen. Utskottet anser att
regeringen närmare bör utreda vilka konsekvenser detta kan få för svensk
viseringspraxis. Regeringen bör enligt utskottets mening även utreda hur
Dublinkonventionens kriterium om vilket land som har ansvaret för att pröva en
asylsansökan kan komma att påverkas genom Schengensamarbetet. Med hänvisning
till vad som ovan anförts anser utskottet att justitieutskottet bör tillstyrka
motionerna Ju18 yrkandena 6-9 och Ju15 yrkande 4.
4. Sigge Godin (fp) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med
?Några motioner? och slutar med ?yrkandena 10-12? bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att Schengensamarbetet är ett steg framåt mot det gränslösa EU
med fri rörlighet för dess medborgare. Samtidigt som utskottet ser med
tillfredsställelse på att den fria rörligheten för medborgarna i EU på detta
sätt främjas finns det anledning att hysa oro för att en mer inhuman
flyktingpolitik inom EU riskerar att utvecklas. Utskottet vill därför betona
att det är av yttersta vikt att arbeta för att skapa en gemensam asylpolitik
inom EU. En samordning av medlemsstaternas minimiansvar vad gäller
asylpolitiken är nödvändig, om det åtminstone i några länder i praktiken skall
vara möjligt att bedriva en mer generös flyktingpolitik. Med vad som här
anförts anser utskottet att justitieutskottet bör tillstyrka motion Ju17
yrkande 1.
5. Jan Lindholm (mp) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med
?Några motioner? och slutar med ?yrkandena 10-12? bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att det bör skapas en gemensam europeisk praxis för
tillämpningen av flyktingbegreppet i FN:s flyktingkonvention. Vidare bör en
gemensam europeisk uppfattning om vem som har skyddsbehov utöver Ge-
nèvekonventionens definition fastslås. Europas stater bör även arbeta för att
skapa ett gemensamt system för asylpraxis.
Utskottet anser således att justitieutskottet bör tillstyrka motion Ju18
yrkandena 10-12.
Transportöransvaret
6. Sigge Godin (fp), Ulla Hoffmann (v), Rose-Marie Frebran (kd) och Jan
Lindholm (mp) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med ?I kap.
9? och slutar med ?yrkande 4? bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att Sverige vid en anslutning till Schengensamarbetet skall
begära garantier från övriga Schengenstater att Sverige kan behålla gällande
regler för transportöransvar utan några förändringar. Sverige bör vidare verka
för att de svenska reglerna för transportöransvar vinner gehör i flera
Schengenstater. Med hänsyn till det anförda anser utskottet således att
justitieutskottet bör tillstyrka motionerna Ju14 yrkande 3, Ju220 yrkande 4
samt Ju15 yrkandena 5 och 6.
7. Gullan Lindblad, Margit Gennser, Gustaf von Essen och Ulf Kristersson (alla
m) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med ?I 9 kap.? och
slutar med ?yrkande 4? bort ha följande lydelse:
Den nuvarande lagstiftningen rörande sanktioner mot transportföretag som luft-
eller sjövägen befordrar utlänningar utan nödvändiga resedokument kan enligt
utskottets uppfattning inte sägas uppfylla Schengenkonventionens krav såsom de
framgår i artikel 26. Nuvarande svenska regler innebär att transportörer under
vissa omständigheter blir ersättningsskyldiga till staten, men medger inte
någon form av sanktionsmöjlighet mot transportföretag som brister i kontrollen
av utlänningars resedokument så som förutsätts enligt Schengenkonventionen.
Utskottet anser att regeringen bör återkomma till riksdagen med kompletterande
bestämmelse om sanktionsmöjlighet mot transportföretag i enlighet med
Schengenkonventionens artikel 26. Utskottet anser således att justitieutskottet
bör tillstyrka motion Ju13 yrkande 4.
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1
Propositionen.........................................1
Motionerna............................................2
Motioner väckta med anledning av propositionen 2
Motion väckt med anledning av regeringens skrivelse 1997/98:60 5
Motioner väckta under allmänna motionstiden 1997 5
Utskottet.............................................6
Inledning 6
Bakgrunden till Schengensamarbetet 6
Sveriges deltagande 7
Ärendet och dess beredning 8
Schengensamarbetets huvudsakliga innehåll 8
Inledning 8
Schengens informationssystem SIS 8
Gränskontroll 9
Viseringspolitik 10
Polisiärt och rättsligt samarbete 10
Schengensamarbetet och andra internationella åtaganden 13
Europeiska unionen 13
Amsterdamfördraget 13
Den nordiska passunionen 14
Propositionens huvudsakliga innehåll 14
Avslag på propositionen 14
Schengens regelverk 17
Parlamentarisk kontroll 17
SIRENE-handboken 19
Schengens informationssystem 19
Innehållet i SIS 19
Datasäkerhet 21
Yttre gränskontroll 23
Viseringsfrågor 23
Samverkan inom asylpolitiken 24
Transportörsansvaret 25
Resursfrågor 26
Ansvaret för inresekontrollen 27
Polisiärt och rättsligt samarbete 28
Narkotika 28
Harmonisering av straffrätten 29
Fortsatt övervakning och förföljande 30
Övrigt 30
Hemställan 31
Reservationer........................................33
1. Avslag på propositionen (mom. 1) 33
2. Tidpunkten för godkännande (mom. 2) 34
3. Parlamentarisk kontroll (mom. 3) 34
4. SIRENE-handboken (mom. 4) 36
5. Innehållet i SIS (mom. 5) 36
6. Datasäkerhet (mom. 6) 36
7. Datasäkerhet (mom. 6) 37
8. Viseringsfrågor (mom. 7) 38
9. Samverkan om asylpolitiken inom EU (mom. 8) 38
10. Transportörsansvaret (mom. 9) 39
11. Transportörsansvaret (mom. 9) 39
12. Resursfrågor (mom. 10) 40
13. Harmonisering av straffrätten (mom. 13) 41
14. Fortsatt förföljande (mom. 14) 41
Bilagor
1. Schengenavtalet 42
2. Schengenkonventionen 52
3. Sveriges anslutningsavtal 133
4. Protokoll om Sveriges anslutning 138
5. Samarbetsavtalet med Island och Norge 141
6. Förklaring av parterna i Schengenkonventionen 147
7. Förklaring av Island och Norge 148
8. Tilläggsprotokollet 149
9. Sveriges förklaring avseende artikel 41 i Schengenkonventionen 151
10. Socialförsäkringsutskottets yttrande 1997/98:SfU3y 152