I detta betänkande behandlar utskottet regeringens förslag om en ny miljöbalk.
Förslaget skall ses som en samordnad, skärpt och breddad miljölagstiftning. Det
övergripande målet med miljöbalken är att främja en hållbar utveckling som
innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och
god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett
skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad
med ett ansvar för att förvalta naturen väl.
I den nya miljöbalken sammanförs bestämmelserna i sammanlagt 15 miljö- och
resurslagar, däribland miljöskyddslagen, naturvårdslagen, naturresurslagen,
delar av vattenlagen, lagen om kemiska produkter, renhållningslagen och
hälsoskyddslagen.
En mer utförlig sammanfattning av förslaget till miljöbalk görs av utskottet
på s. 14-21 i betänkandet.
I betänkandet behandlas vidare 10 följdmotioner med 125 yrkanden samt 50
motionsyrkanden från allmänna motionstiden 1996 respektive 1997.
Utskottet tillstyrker förslaget till miljöbalk och övriga i propositionen
framlagda lagförslag med några smärre ändringar av i huvudsak lagteknisk eller
redaktionell karaktär. Beträffande miljösanktionsavgiften instämmer utskottet i
vad som anförs i tre följdmotioner (m, fp, c) och föreslår att avgiften skall
uppgå till minst 5 000 kr och högst 1 000 000 kr. Samtliga övriga motioner
avstyrks.
Till betänkandet fogas 55 reservationer (m, c, fp) och ett särskilt yttrande
(c).
Proposition 1997/98:45
Regeringen (Miljödepartementet) föreslår i proposition 1997/98:45 att riksdagen
antar regeringens förslag till
1. miljöbalk,
2. lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet,
3. lag med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning,
4. lag om införande av miljöbalken,
5. lag om införande av lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet,
6. lag om ändring i konkurslagen (1987:672),
7. lag om ändring i brottsbalken.
Proposition 1997/98:90
Regeringen (Miljödepartementet) föreslår i proposition 1997/98:90, såvitt nu är
i fråga (förslag 2.2), att riksdagen antar regeringens förslag till lag om
ändring i miljöbalken.
Propositionens huvudsakliga innehåll (prop. 45)
I propositionen föreslås att en ny balk, miljöbalken, införs.
Miljölagstiftningen har under de senaste decennierna med tiden blivit alltmer
svåröverskådlig och någon gång motstridig. En samordning har därför under flera
år setts som en angelägen lagstiftningsuppgift. Det behövs emellertid inte
endast en samordning. För att skapa ett ekologiskt hållbart industrisamhälle
krävs det också en skärpt och breddad lagstiftning som gör det möjligt att
förena social och ekonomisk utveckling med ett effektivt skydd för miljön.
Förslaget till miljöbalk skall därför ses som en både samordnad, skärpt och
breddad miljölagstiftning för en hållbar utveckling.
Målet med miljöbalken är att främja en hållbar utveckling och att
tillförsäkra levande och kommande generationer en hälsosam och god livsmiljö.
Människans rätt att förändra och bruka naturen är knuten till ett förvaltar-
ansvar. I balken ges därför regler till skydd för människors hälsa och miljön,
värdefulla natur- och kulturmiljöer och den biologiska mångfalden. Vidare ges
regler som skall trygga en god hushållning med mark- och vattenresurserna.
Återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med råvaror, material
samt med energi främjas så att ett kretsloppsanpassat samhälle uppnås.
Grundläggande internationella miljöprinciper görs rättsligt bindande. Balkens
regler skall tillämpas vid all verksamhet och alla åtgärder som har betydelse
för miljöbalkens mål parallellt med annan lagstiftning som reglerar
verksamheten.
I miljöbalken sammansmälts bestämmelserna i centrala miljö- och resurslagar
som miljöskyddslagen, naturvårdslagen, naturresurslagen, vattenlagen, lagen om
kemiska produkter, renhållningslagen och hälsoskyddslagen samt åtta andra lagar
till en sammanhållen och bred miljö- och resurslagstiftning. Därmed kommer
balken att reglera bl.a. landets mark- och vattenresurser och särskilt olika
former av vattenverksamhet, t.ex. byggande i vatten och vattenreglering. Därmed
kommer kravet på miljöhänsyn att strykas under.
Miljöbalken innehåller ett kapitel med rättsligt bindande principer och
allmänna hänsynsregler. Dessa skall gälla för all verksamhet och alla åtgärder
enligt balken. De innebär bl.a. att alla försiktighetsmått som behövs skall
vidtas så fort det finns en risk för skada eller olägenhet för människors hälsa
eller miljön.
Regeringen bemyndigas att föreskriva om miljökvalitetsnormer för geografiska
områden. Skärpta och utökade krav på miljökonsekvensbeskrivningar införs. Vid
prövningen av olägenheter från kärntekniska anläggningar enligt reglerna om
miljöfarlig verksamhet skall också en prövning av den joniserande strålningen
ske. Regleringen rörande biotekniska organismer samordnas med regleringen
beträffande kemiska produkter. Bestämmelser om skydd av områden och arter för
att bevara den biologiska mångfalden samlas och förtydligas, bl.a. för att
underlätta genomförandet av EG-rättens naturvårdsdirektiv. En ny skyddsform
införs med namnet kulturreservat. Strandskyddets syfte att tillvarata
livsvillkoren för djur- och växtarter regleras tydligare. Områden som inte
uppfyller miljökvalitetsnormer kan förklaras som miljöskyddsområden.
Miljöbalkens generella regler för verksamheter skall gälla även för
verksamhet som organiserar friluftsliv. Det innebär bl.a. att organisatören
skall förebygga att deltagare orsakar skada. Vidare kan anmälningsplikt
föreskrivas för verksamhet som innebär att friluftsliv organiseras kommersiellt
med utnyttjande av allemansrätten.
Prövningsplikten för täkter av t.ex. grus och sand utökas genom att
husbehovstäkter kan underställas prövningsplikt. Miljöskydds-, naturvårds- och
hushållningsaspekterna samordnas vid prövning av täkttillstånd.
Regeringens tillåtlighetsprövning av större miljöpåverkande anläggningar
framhävs. Regeringen skall pröva tillåtligheten av bl.a. stora anläggningar som
starkt påverkar miljön, däribland större trafikanläggningar. Vidare skall
regionala miljödomstolar inrättas.
Länsstyrelsen ingår också i prövningskedjan. Detta innebär att ett samordnat
och enhetligt prövningsförfarande skapas. En Miljööverdomstol skall knytas till
Svea hovrätt. Koncessionsnämnden för miljöskydd och vattendomstolarna föreslås
upphöra.
Verksamhetsutövare skall i större omfattning och solidariskt ansvara för
efterbehandling av förorenade områden. Även fastighetsägarnas
efterbehandlingsansvar skärps. Kvalificerat förorenade områden kan förklaras
som miljöriskområden.
Tillsynsmyndigheternas ansvar klargörs och understryks. De centrala
myndigheternas och länsstyrelsens ledande, utvecklande och informerande roller
förstärks medan kommunen i större utsträckning får ansvar för den operativa
tillsynen.
Miljösanktionsavgifter införs i balken. Tillsynsmyndigheterna skall påföra
näringsidkare sanktionsavgift vid överträdelser av miljöregler och meddelade
villkor.
Straffbestämmelserna från de lagar som ersätts av miljöbalken samlas och
samordnas i ett kapitel. Brottsbalkens bestämmelser om miljöbrott förs över
till miljöbalken. Straffen skärps för vissa typer av brott.
Ideella miljöorganisationer som bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre
år och som har lägst 2 000 medlemmar ges rätt att överklaga beslut enligt
miljöbalken.
Ersättning skall betalas när mark tas i anspråk eller pågående markanvändning
inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras. Ersättning skall dock inte
betalas för intrång upp till den s.k. kvalifikationsgränsen.
Miljöskadeförsäkringssystemet utvidgas med en saneringsförsäkring som skall
täcka efterbehandlingsfall i de fall den ansvarige inte kan betala.
Förslaget till miljöbalk utgör den första etappen i fyra s.k. balksteg, som
rymmer närmare hundratalet lagar och förordningar med några tusen paragrafer
inklusive information och utbildning. Arbetet fortsätter parallellt med steg
två, följdlagstiftning. I steg tre planeras förslag till förordningar.
Information, utbildning och ytterligare tillämpningsföreskrifter finns i det
fjärde balksteget. Arbetet bedrivs i syfte att huvuddelen och helheten i
förekommande fall skall kunna träda i kraft den 1 januari 1999.
Lagförslagen har granskats av Lagrådet.
Lagförslagen fogas som bilaga 1 till detta betänkande.
Motionerna
Motioner med anledning av proposition 1997/98:45
1997/98:Jo29 av Bertil Persson (m) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär kompletterande lagstiftningsförslag om
vilka kustområden som permanent skall skyddas mot vindmölleexploateringar i
enlighet med vad som anförts i motionen.
2. att riksdagen i avvaktan på resultatet av en sådan utredning beslutar om
ett stopp för nya vindmölleetableringar i svenska kust- och havsområden i
enlighet med vad som anförts i motionen.
1997/98:Jo30 av Bertil Persson (m) vari yrkas
1. att riksdagen avslår regeringens förslag om miljösanktionsavgift i
enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen avslår regeringens förslag om att förvägra Miljöcentrum
talerätt i enlighet med vad som anförts i motionen.
1997/98:Jo31 av Elizabeth Nyström (m) vari yrkas att riksdagen beslutar att
miljöbalkens ikraftträdande flyttas fram i enlighet med vad som anförts i
motionen.
1997/98:Jo32 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar att speciallagar skall gälla före miljöbalken i
enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen beslutar att komplettera miljöbalkens bärande principer i
enlighet med vad som anförts i motionen,
3. att riksdagen beslutar att 2 kap. 18 § regeringsformen föranleder
bestämmelser om vidgad ersättningsrätt i miljöbalken i enlighet med vad som
anförts i motionen,
4. att riksdagen beslutar att förslaget till 31 kap. 6 § miljöbalken skall
avslås i enlighet med vad som anförts i motionen,
5. att riksdagen beslutar att 1 kap. 1 § miljöbalken utformas i enlighet med
vad som anförts i motionen,
6. att riksdagen beslutar att skötsellagen skall lämnas utanför miljöbalken i
enlighet med vad som anförts i motionen,
7. att riksdagen beslutar att bevisbördan vid iakttagande av de allmänna
hänsynsreglerna vid tillståndsprövning, prövning av villkor samt vid tillsyn
skall ligga på myndigheten i enlighet med vad som anförts i motionen,
8. att riksdagen beslutar att införa en avvägningsregel i miljöbalken i
enlighet med vad som anförts i motionen,
9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om lokaliseringsprincipen,
10. att riksdagen beslutar att straffsanktionen för produktvalsprincipen
skall omfatta den som yrkesmässigt i samband med tillståndspliktig verksamhet
tar befattning med en kemisk produkt eller vara i enlighet med vad som anförts
i motionen,
11. att riksdagen beslutar att se över och samordna 3 kap. miljöbalken med
miljöbalkens bestämmelser i övrigt i enlighet med vad som anförts i motionen,
12. att riksdagen beslutar att samordna lokaliseringsprincipen till en
paragraf i miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen,
13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om 4 kap. 1-4 §§ miljöbalken,
14. att riksdagen hos regeringen begär ändrad lagstiftning om
nationalstadsparker i enlighet med vad som anförts i motionen,
15. att riksdagen beslutar att 5 kap. 2 § miljöbalken utformas i enlighet med
vad som anförts i motionen,
16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om miljökvalitetsnormer vid miljöpåverkan från andra länder,
17. att riksdagen beslutar att full ersättning skall utgå till
verksamhetsutövare vars tillstånd åsidosätts med stöd av 24 kap. 5 § 2
miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen,
18. att riksdagen beslutar att endast ansökningar för verksamhet med
betydande miljöpåverkan skall innehålla miljökonsekvensbeskrivning i enlighet
med vad som anförts i motionen,
19. att riksdagen beslutar att ändra 7 kap. 1 § miljöbalken i enlighet med
vad som anförts i motionen,
20. att riksdagen beslutar att rätten till ersättning skall utlösas i direkt
anslutning till biotopskyddsbeslutet i enlighet med vad som anförts i motionen,
21. att riksdagen beslutar att full ersättning skall utgå till
verksamhetsutövare vars tillstånd åsidosätts med stöd av 7 kap. 20 §
miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen,
22. att riksdagen hos regeringen begär ett förslag till glesbebyggelserätt
som ersätter nuvarande strandskyddsregler i enlighet med vad som anförts i
motionen,
23. att riksdagen beslutar att joniserande strålning inte skall prövas enligt
miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen,
24. att riksdagen beslutar att ändra 24 kap. 3 § 5 miljöbalken i enlighet med
vad som anförts i motionen,
25. att riksdagen beslutar att ändra 24 kap. 5 § 4 miljöbalken i enlighet med
vad som anförts i motionen,
26. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om reglering av produktionsmängden vid tillståndsgivning,
27. att riksdagen beslutar att betalningsansvaret för återställande av
förorenade områden skall fördelas i relation till verksamhetsutövarens del av
ansvaret i enlighet med vad som anförts i motionen,
28. att riksdagen beslutar att tillståndsplikt enligt 12 kap. 1 § miljöbalken
inte skall kunna meddelas för husbehovstäkter i enlighet med vad som anförts i
motionen,
29. att riksdagen beslutar att normala skogsbruksåtgärder inte skall omfattas
av 12 kap. 6 § miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen,
30. att riksdagen beslutar att ändra avfallsbegreppet i enlighet med vad som
anförts i motionen,
31. att riksdagen hos regeringen begär förslag till obligatorisk
tillåtlighetsprövning i enlighet med vad som anförts i motionen,
32. att riksdagen avslår regeringens förslag att inrätta regionala
miljödomstolar och miljööverdomstol i enlighet med vad som anförts i motionen,
33. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om instansordningen vid tillståndsprövning av verksamhet med stor
miljöpåverkan,
34. att riksdagen hos regeringen begär en utredning om koncessionsnämndens
arbetsformer samt rätt att föreskriva krav på ersättning till enskilda i
enlighet med vad som anförts i motionen,
35. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om giltighetstiden för tillstånd,
36. att riksdagen avslår förslaget att ge miljöorganisationer talerätt i
enlighet med vad som anförts i motionen,
37. att riksdagen hos regeringen begär en utredning om förändringar i
rättshjälpsförsäkringen i enlighet med vad som anförts i motionen,
38. att riksdagen beslutar att miljösanktionsavgift inte skall kunna
verkställas i väntan på att ett överklagande prövas i enlighet med vad som
anförts i motionen,
39. att riksdagen beslutar att höja det maximala beloppet för
miljösanktionsavgift till 1 000 000 kr i enlighet med vad som anförts i
motionen,
40. att riksdagen hos regeringen begär en utredning om miljöskadeförsäkringen
i enlighet med vad som anförts i motionen,
41. att riksdagen hos regeringen begär en utredning om en samlad ekonomisk
konsekvensbedömning av miljöbalkens effekter i enlighet med vad som anförts i
motionen.
1997/98:Jo33 av Dan Ericsson m.fl. (kd) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar att lagen om skötsel av jordbruksmark ej skall ingå
i miljöbalken,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om nödvändigheten av att skapa större klarhet om de allmänna
hänsynsreglernas rättsliga status och räckvidd,
4. att riksdagen beslutar om sådan ändring i de allmänna hänsynsreglerna att
regler till värn för den biologiska mångfalden uttrycks,
5. att riksdagen beslutar i enlighet med vad som anförts i motionen om
produktvalsprincipen,
6. att riksdagen beslutar om sådan ändring i 3 kap. 4 § miljöbalken att
brukningsvärd åkermark klassas som riksintresse,
7. att riksdagen beslutar om förstärkt vattenskydd i enlighet med vad som
anförts i motionen,
8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om miljökvalitetsnormer,
9. att riksdagen beslutar om sådan ändring i 5 kap. 3 § miljöbalken att sista
meningen lyder ?Vid planering och planläggning skall kommuner och myndigheter
se till att förutsättningar skapas så att miljökvalitetsnormerna uppfylls?,
10. att riksdagen beslutar att kravet på miljökonsekvensbeskrivningar skall
begränsas till verksamheter med betydande miljöpåverkan i enlighet med vad som
anförts i motionen,
11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att sektorsmyndigheterna bör utreda vid vilka fall
miljökonsekvensbeskrivningar skall krävas så att detta tydliggörs,
12. att riksdagen beslutar att kravet på miljökonsekvensbeskrivningar även
skall omfatta prövning av utsättande av gentekniskt modifierade produkter i
enlighet med vad som anförts i motionen,
13. att riksdagen beslutar om ändringar i lagstiftningen avseende
kommersiellt utnyttjande av allemansrätten i enlighet med vad som anförts i
motionen,
14. att riksdagen beslutar avslå förslaget om tillståndsplikt för husbehovs-
täkter,
15. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att till riksdagen återkomma med en avvägning av vad som skall
betraktas som kommersiella täkter respektive husbehovstäkter,
16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om konsumentmakt och produktinformation,
17. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om införande av samrådsskyldighet mellan materialbolag och kommuner,
18. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om materialbolagens rättsliga status,
19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om förfarandet vid tillåtlighetsprövning av större trafikanläggningar
och vattenverksamhet,
20. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om miljödomstolar,
21. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om särskilda tillståndsfrågor,
22. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om miljöorganisationers talerätt,
23. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om tillräckliga resurser för miljötillsyn,
24. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om incitament för att stimulera frivillig miljöstyrning,
25. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om tillträde,
26. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om tillräckliga resurser till de rättsvårdande myndigheterna,
27. att riksdagen beslutar om skärpt straffskala för miljöbrott och grova
miljöbrott i enlighet med vad som anförts i motionen,
28. att riksdagen beslutar att ej sätta ett beloppstak för
miljösanktionsavgifterna i enlighet med vad som anförts i motionen,
29. att riksdagen beslutar att miljödomstol är det organ som skall besluta om
miljösanktionsavgifter i enlighet med vad som anförts i motionen,
30. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ersättning vid ingripanden av det allmänna,
31. att riksdagen beslutar om förlängd preskriptionstid för miljöbrott i
enlighet med vad som anförts i motionen,
32. att riksdagen beslutar om utvidgning av rätten till skadestånd enligt
miljöskadelagen i enlighet med vad som anförts i motionen,
33. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om prövning av ersättning enligt miljöskadeförsäkringen,
34. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om kommunernas, länsstyrelsernas och de centrala miljömyndigheternas
roll och nödvändigheten av tillräckliga resurser,
35. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om utvärdering av den nya miljöbalken.
1997/98:Jo34 av Olof Johansson m.fl. (c) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en ny parlamentarisk utredning som skyndsamt bör se över den svenska
miljölagstiftningen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om äganderätt och ersättningsregler,
3. att riksdagen hos regeringen begär förslag om att strålskyddslagen
(1988:220) skall ingå i miljöbalken,
4. att riksdagen beslutar om sådan ändring av miljöbalken att vindkraften
klassas som ett riksintresse,
5. att riksdagen beslutar om sådan ändring av miljöbalken att jordbruksmark
klassas som ett riksintresse,
6. att riksdagen beslutar att 4 kap. 1 § andra stycket miljöbalken skall ges
följande lydelse: Bestämmelserna i första stycket och 2-5 §§ utgör inte hinder
för utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet eller
för utförande av anläggningar som behövs för totalförsvaret. Om det finns
särskilda skäl utgör bestämmelserna inte heller hinder för anläggningar för
utvinning av sådana fyndigheter av ämnen eller material som avses i 3 kap. 7 §
andra stycket,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att regeringen och andra myndigheter i sina beslut måste respektera
områden och anläggningar av riksintresse,
8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om EG-rätten,
9. att riksdagen beslutar om sådan ändring i 2 kap. 6 § miljöbalken att
produktvalsprincipen omfattar all hantering,
10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ett nytt, mer preciserat, förslag till miljökvalitetsnormer,
11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att ambitionsnivån vid analys av möjlig miljöpåverkan vid
marknadsintroduktion av GMO och kemiska produkter inte skall vara lägre än vad
som gäller för miljökonsekvensbeskrivningar,
12. att riksdagen beslutar om sådan ändring i miljöbalken att
tillståndsmyndigheten tar ett särskilt beslut angående
miljökonsekvensbeskrivningen som underlag för det samlade tillståndsbeslutet,
13. att riksdagen avslår regeringens förslag om en utvidgad tolkning av
allemansrätten,
14. att riksdagen beslutar att organiserat friluftsliv av betydelse skall
meddelas berörd markägare,
15. att riksdagen beslutar att organiserat friluftsliv som sker i
kommersiellt syfte skall föregås av ett avtal med berörd markägare,
16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ersättning till markägaren vid inrättandet av naturreservat,
17. att riksdagen beslutar om sådan ändring i 7 kap. 4 § miljöbalken att även
kulturpräglade landskap kan ges skydd i naturreservat,
18. att riksdagen beslutar att 7 kap. 9 § miljöbalken, angående
kulturreservat, skall strykas,
19. att riksdagen hos regeringen begär förslag om att husbehovstäkter som
understiger en viss volym skall undantas från kravet om tillståndsplikt,
20. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en lag om generellt producentansvar i enlighet med
kretsloppsdelegationens idéförslag,
21. att riksdagen avslår förslaget att kommunalt veto inte skall gälla vid
regeringens tillåtlighetsprövning av trafikanläggningar samt vattenverksamhet,
22. att riksdagen beslutar att de undantag som anges för kommunalt veto i 4
kap. naturresurslagen upphör, och därmed ej inarbetas i miljöbalken,
23. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att de regionala miljödomstolarna skall finnas på de sex orter där
det i dag finns vattendomstolar,
24. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan vidgning av
miljöorganisationernas talerätt som anges i motionen,
25. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om inrättande av en miljöombudsman,
26. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att snarast införa en dispensavgift,
27. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en högre maximal nivå på miljösanktionsavgiften.
1997/98:Jo35 av Erling Bager m.fl. (fp) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar om följande tillägg till 2 kap. 4 § i lagförslaget:
?Vidare skall för all verksamhet en sådan plats väljas att hushållningen med
mark, material, råvaror och energi främjas.?,
2. att riksdagen beslutar i enlighet med vad i motionen anförts om en
komplettering av 4 kap. 2 § i lagförslaget innebärande en utökning av det
särskilda kustskyddet i Bohuslän,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att ge yrkesfisket talerätt i enlighet med miljöbalken.
1997/98:Jo36 av Lennart Fremling (fp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om tillståndsregler för hamnar i tillämpningsreglerna till miljöbalken,
2. att riksdagen beslutar om sådan ändring av lagförslaget att 17 kap. 1 § i
den föreslagna miljöbalken får tillägget ?22. Hamnar, lastnings- och
lossningskajer som medger trafik med fartyg på mer än 10 000 ton eller med en
längd på minst 100 meter.?
1997/98:Jo37 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar om en skärpning av miljöbalkens älvskydd i enlighet
med vad som anförts i motionen,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att vidga talerätten för miljöorganisationer,
4. att riksdagen hos regeringen begär förslag till inrättande av en
miljöåklagare,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om miljökonsekvensbeskrivningar,
6. att riksdagen beslutar om en sådan ändring i miljöbalken att åtgärdsplaner
blir bindande,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att införa biologiska miljökvalitetsnormer,
8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om behovet av att utreda ett möjligt system för handel med
utsläppsrätter för att öka effektiviteten i miljöskyddsarbetet,
9. att riksdagen beslutar om en sådan ändring i lagförslaget att
miljösanktionsavgifterna vid överträdelse av miljöregler och meddelade villkor
skall uppgå till lägst 5 000 kr och högst 1 000 000 kr,
10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om omprövning av tillstånd efter tio år,
11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om uppföljning av miljödomstolarna,
12. att riksdagen hos regeringen begär förslag i enlighet med vad som anförts
i motionen om kommersiellt utnyttjande av allemansrätten.
1997/98:Jo38 av Ola Karlsson (m) vari yrkas att riksdagen beslutar att reglerna
för prövning av miljöpåverkande verksamhet ändras i enlighet med vad som
anförts i motionen.
Motioner från allmänna motionstiden 1997
1997/98:Jo218 av Göte Jonsson m.fl. (m) vari yrkas
13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om allemansrätten.
1997/98:Jo503 av Urban Ahlin m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna vad i motionen anförts om skärpta straff för illegal
handel med utrotningshotade djur och växter.
1997/98:Jo511 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) vari yrkas
6. att riksdagen beslutar om sådan ändring i lagen om genetiskt modifierade
organismer, GMO, att rapporteringsskyldighet till myndighet ingår,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om kravet på att den etiska paragrafen i den svenska
gentekniklagstiftningen får en motsvarighet i EU:s direktiv,
8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en utvärdering av den etiska paragrafen i gentekniklagen,
9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om miljökonsekvensbeskrivningar i gentekniklagen,
10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om moratorium för utsättning av GMO.
1997/98:Jo542 av Gudrun Lindvall m.fl. (mp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om förbud för odling i landet av genmanipulerade grödor,
8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om genmanipulationer på djur.
1997/98:Jo543 av Johan Lönnroth m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om genöverföring mellan växter och djur,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om gener som ger upphov till allergier,
9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om översyn av lagstiftning vad gäller kloning.
1997/98:Jo711 av Bengt Silfverstrand och Ingvar Johnsson (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
miljöskadeförsäkringen.
1997/98:Jo716 av Eva Goës m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen hos regeringen
begär förslag till sådan ändring av lagen att svenska företag underställs
svensk miljölagstiftning och svensk arbetsrätt även om verksamheten förläggs i
ett annat land.
1997/98:Jo723 av Gudrun Lindvall m.fl. (mp) vari yrkas
4. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådana ändringar i
naturvårdslagen och torvlagen så att prövningen av energitorvärenden också sker
enligt naturvårdslagen.
1997/98:Jo727 av Bengt Silfverstrand och Birthe Sörestedt (s) vari yrkas att
riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i 11 §
hälsoskyddsförordningen att halmbränning på åkrarna förbjuds.
1997/98:Jo731 av Göte Jonsson m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om utsläppsrätter för reningsverk.
1997/98:Jo736 av Kia Andreasson och Gudrun Lindvall (mp) vari yrkas att
riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i 43 §
miljöskyddslagen att företagaren uttryckligen åläggs en skyldighet att på
begäran förete sina handlingar för tillsynsmyndigheten.
1997/98:Jo744 av Bertil Persson (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om Bubblemodellen.
1997/98:Jo747 av Birger Schlaug m.fl. (mp) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om vikten av lagstiftning som styrmedel i kemikaliepolitiken,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om tillämpningen av substitutionsprincipen,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om vikten av att införa substitutionsprincipen i nuvarande lydelse i
miljöbalken, i EU:s berörda rättsakter och i andra internationella sammanhang.
1997/98:Jo750 av Barbro Johansson (mp) vari yrkas
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att substitutionsprincipen bör gälla för användningen av kemikalier
vid lädertillverkning.
1997/98:Jo752 av Annika Nordgren (mp) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att varje större infrastrukturellt projekt skall prövas mot
hållbarhetskriterier,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ekonomiska incitament för försiktighetsprincipen,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om årlig extern kvalitetsrevision av åtaganden kontra agerande.
1997/98:Jo756 av Göte Jonsson m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om miljölagstiftningen,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om utsläppsrätter.
1997/98:Jo757 av Alf Svensson m.fl. (kd) vari yrkas
7. att riksdagen beslutar om sådan ändring i lagen om kemiska produkter att
det blir möjligt för kommunerna att debitera för tillsyn,
8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om regeringens tidsödande hantering av miljöbalken.
1997/98:Jo759 av Monica Green m.fl. (s) vari yrkas
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om försöksverksamhet med miljökvalitetsnormer.
1997/98:Jo784 av Olof Johansson m.fl. (c) vari yrkas
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en producentansvarslag.
1997/98:A455 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) vari yrkas
14. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om skärgårdens vattenvårdsförbund.
1997/98:Bo202 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas
13. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ny lagstiftning för
strandskydd i enlighet med vad som anförts i motionen.
1997/98:Bo527 av Owe Hellberg m.fl. (v) vari yrkas
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om substitutionsprincipen i 5 § lagen om kemiska produkter.
Motioner överlämnade av andra utskott
1996/97:Ju907 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om behovet av en översyn av gällande lagstiftning.
1996/97:Ju926 av Birger Schlaug m.fl. (mp) vari yrkas
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att inrätta miljödomstolar,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att miljöbrotten skall hänföras till de inrättade miljödomstolarna,
9. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i
miljölagarna att ?ringa? vid miljöbrott skall definieras,
10. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i
miljölagarna att preskriptionstiden för miljöbrott skall vara 25 år,
11. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i
miljölagarna att bevisfrågan vid miljöbrott omarbetas och nya förslag framtas i
enlighet med vad som anförts i motionen,
12. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i
miljölagarna att uppsåtsfrågan vid miljöbrott omarbetas och nytt förslag
framtas i enlighet med vad som anförts i motionen,
13. att riksdagen beslutar om sådan ändring i miljölagarna att ansvarsfrågan
vid miljöbrott skall gälla den juridiska personen i enlighet med vad som
anförts i motionen.
1997/98:Jo758 av Liselotte Wågö (m) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att vattenuttag för bevattning beslutas av länsstyrelsen.
1997/98:Ju908 av Kia Andreasson m.fl. (mp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om enhetliga rekvisit i miljölagstiftningen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ringa brott,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om skärpta straffsatser,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om åtalspreskription,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om tillståndsformuleringar,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om forskning om miljörelaterad brottslighet.
Yttranden
Konstitutionsutskottet, lagutskottet, justitieutskottet och bostadsutskottet
har avgett yttrande till jordbruksutskottet, se bilagorna 3-6.
Utfrågningar m.m.
Utskottet anordnade den 24 mars 1998 en offentlig utfrågning med representanter
för bl.a. Miljödepartementet, vissa myndigheter, intresseorganisationer,
forskare samt tjänstemän som deltagit i utrednings- och lagstiftningsarbetet på
miljölagstiftningens område. En utskrift från utfrågningen bifogas som bilaga 7
till betänkandet. En särskild utfrågning hölls den 17 mars 1998 med
Domstolsverket. Utskottet har uppvaktats av Kraftverksföreningen, Föreningen
Svensk Handel och Grus- och Makadamföreningen.
Utskottet
Sammanfattning av regeringens förslag till miljöbalk
Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens förslag om att en ny balk,
kallad miljöbalken, införs i Sveriges rikes lag. Det finns för närvarande i
svensk lagstiftning nio lagar med benämningen balk, varav den senaste är
äktenskapsbalken, utfärdad den 14 maj 1987.
Miljöbalken är en samordnad och breddad miljölagstiftning som skall ersätta
15 lagar som behandlar miljö-, hälsoskydds- och naturresursfrågor, bl.a.
miljöskyddslagen, naturvårdslagen, vattenlagen, lagen om kemiska produkter,
renhållningslagen, hälsoskyddslagen och naturresurslagen. Miljöbalken består av
33 kapitel som är indelade i sju avdelningar. Balkens första avdelning
innehåller övergripande bestämmelser som gäller för all verksamhet som regleras
i balken.
Miljöbalkens mål
Miljöbalkens mål är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande
och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan
utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att
människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för
att förvalta naturen väl. Miljöbalken skall tillämpas så att
- människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om
dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,
- värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,
- den biologiska mångfalden bevaras,
- mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk,
social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning
tryggas,
- återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror
och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.
Rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler
Miljöbalkens andra kapitel innehåller rättsligt bindande principer och allmänna
hänsynsregler. Dessa skall tillämpas på all verksamhet som regleras av balken
samt även på åtgärder som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet.
Kapitlet innehåller inledningsvis en bevisregel som innebär att den som
bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd är skyldig
att visa att förpliktelserna enligt kapitlet iakttas. Detta gäller även den som
har bedrivit verksamhet som kan antas ha orsakat skada eller olägenhet för
miljön.
Vidare ställs krav på att alla som bedriver eller avser att bedriva en
verksamhet eller vidta en åtgärd är skyldiga att skaffa sig den kunskap som
behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art eller omfattning.
Den mest grundläggande hänsynsregeln finns i 2 kap. 3 § och innehåller krav
på att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en
åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de
försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka
att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors
hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet bästa
möjliga teknik användas. Dessutom skall försiktighetsprincipen gälla, vilket är
en internationellt vedertagen princip som nu lagfästs i Sverige och som innebär
att dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att
en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors
hälsa eller miljön. Hänsynsregeln ger även uttryck för principen att
förorenaren skall betala, även detta en internationellt vedertagen princip.
Andra allmänna hänsynsregler är att alla som bedriver eller avser att bedriva
en verksamhet eller vidta en åtgärd skall
- välja en lämplig plats för verksamheten eller åtgärden (2 kap. 4 §),
- hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till
återanvändning och återvinning (2 kap. 5 §),
- tillämpa produktvalsprincipen som innebär att undvika att använda eller sälja
sådana kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan befaras medföra
risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana
produkter eller organismer som kan antas vara mindre farliga. Principen har
hittills även kallats substitutionsprincipen eller utbytesprincipen (2 kap. 6
§).
Vid tillämpningen av dessa hänsynsregler skall en skälighetsavvägning göras
som innebär att kraven gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt
att uppfylla dem. Avvägningen får dock inte medföra att en miljökvalitetsnorm
åsidosätts (2 kap. 7 §).
En ytterligare hänsynsregel är att alla som bedriver eller har bedrivit en
verksamhet eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för
miljön ansvarar till dess skadan eller olägenheten har upphört för att denna
avhjälps i den omfattning det kan anses skäligt (2 kap. 8 §). Även denna
hänsynsregel ger uttryck för principen att förorenaren skall betala.
En verksamhet eller åtgärd som kan befaras föranleda skada eller olägenhet av
väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, trots att de
försiktighetsmått som kan krävas vidtas, får endast bedrivas om regeringen
bedömer att det finns särskilda skäl att ändå tillåta verksamheten. Medför den
risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt
försämrade eller miljön försämras avsevärt får den inte bedrivas eller vidtas
(2 kap. 9 §). Regeringen kan om en verksamhet eller åtgärd är av synnerlig
betydelse från allmän synpunkt meddela dispens från denna stoppregel, dock inte
om det allmänna hälsotillståndet kan befaras försämras (2 kap. 10 §).
Hushållning med mark och vatten
Bestämmelser motsvarande 2 och 3 kap. naturresurslagen (NRL) har arbetats in i
miljöbalken bland de övergripande bestämmelserna. Hushållningsbestämmelserna
skall på samma sätt som hittills gällt tillämpas vid prövning av frågor om
områdesskydd enligt 7 kap. och vid tillståndsprövning enligt 9, 11 och 12 kap.
och vid regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. Vidare skall
bestämmelserna tillämpas enligt vad som föreskrivs i andra lagar, dvs. de
nuvarande s.k. NRL-anknutna lagar som inte arbetats in i balken.
Miljökvalitetsnormer
I miljöbalken införs regler om miljökvalitetsnormer, vilket är ett nytt
miljörättsligt instrument. Miljökvalitetsnormer är föreskrifter om lägsta
godtagbara miljökvalitet i fråga om mark, vatten, luft eller miljön i övrigt
för vissa geografiska områden eller för hela landet. Regeringen får föreskriva
om miljökvalitetsnormer för att skydda människors hälsa eller miljön.
Miljökvalitetsnormer får ange exempelvis högsta eller lägsta förekomst i miljön
av kemiska produkter. Det kan gälla sådant som kvävedioxid, svaveldioxid eller
bly. Ett annat exempel på vad miljökvalitetsnormer kan ange är högsta eller
lägsta förekomst i yt- och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning
för bedömning av tillståndet i miljön, s.k. bioindikatorer. Det kan exempelvis
avse förekomsten av alger i insjöar och kustvatten. Statliga myndigheter och
kommuner skall säkerställa att miljökvalitetsnormer uppfylls när de prövar
tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden, utövar
tillsyn och meddelar föreskrifter. Även vid planering och planläggning skall
kommuner och myndigheter iaktta miljökvalitetsnormer. Om det behövs för att
normer skall uppfyllas skall åtgärdsprogram upprättas av regeringen eller av
den eller de myndigheter eller kommuner som regeringen bestämmer.
Miljökonsekvensbeskrivningar
Reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) utökas i miljöbalken. En ansökan
om tillåtlighet eller tillstånd enligt balken skall, med vissa undantag, alltid
innehålla en MKB. Kraven på vad en sådan skall innehålla preciseras i balken.
Länsstyrelsen ges en viktig roll genom att den efter ett tidigt samråd med den
som avser att ansöka om tillstånd samt med enskilda som särskilt berörs, dvs.
sakägare och närboende skall avgöra om den planerade verksamheten kan antas
medföra en betydande miljöpåverkan. Vid betydande miljöpåverkan skall ett
utökat samråd hållas med en bredare allmänhet och övriga myndigheter samt
kommuner, som därmed ges möjlighet att påverka MKB:n och den planerade
verksamheten. Tillståndsmyndigheten skall även ge allmänheten möjlighet att
yttra sig över den färdiga MKB:n samt ansökan och därefter pröva att MKB:n
uppfyller balkens krav.
Skydd av naturen
I balkens andra avdelning om skydd av naturen finns bestämmelser dels om skydd
av områden, dels om skydd för djur- och växtarter. Reglerna om skydd av områden
överensstämmer till stora delar med de nuvarande reglerna i naturvårdslagen när
det gäller nationalpark, naturminne, biotopskyddsområde, strandskydd och s.k.
djur- och växtskyddsområde. Skyddsformerna naturreservat och naturvårdsområde
har arbetats samman och modifierats till en skyddsform som benämns
naturreservat. Kommunerna ges direkt i balken rätt att förordna om
naturreservat. Vidare införs en ny skyddsform, kulturreservat. Reglerna om
miljöskyddsområde i miljöskyddslagen samt om vattenskyddsområde i vattenlagen
har också förts in i kapitlet om områdesskydd. Föreskrifter för miljöskydds-
och vattenskyddsområden kan innebära inskränkningar i meddelade tillstånd,
vilket hittills inte gällt. En annan nyhet är att ett område inom vilket en
miljökvalitetsnorm inte uppfylls kan förklaras som miljöskyddsområde.
De särskilda reglerna i kapitlet om skydd för djur- och växtarter motsvarar i
princip reglerna om detta i naturvårdslagen och lagen om åtgärder beträffande
djur och växter som tillhör skyddade arter.
Särskilda bestämmelser om vissa verksamheter
Balkens tredje avdelning innehåller särskilda regler om vissa verksamheter:
miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, förorenade områden, vattenverksamhet,
täkter och jordbruk m.m., genteknik, kemiska produkter och biotekniska
organismer samt avfall och producentansvar. Tillsammans med dessa särskilda
regler gäller för dessa verksamheter givetvis även övriga regler i balken,
särskilt de övergripande bestämmelserna i första avdelningen om hänsynsregler,
miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar m.m.
Reglerna om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd har arbetats samman i ett
kapitel. De särskilda reglerna om miljöfarlig verksamhet skall i likhet med vad
som gällt hittills tillämpas på olägenheter för människors hälsa och miljön vid
användning av mark, byggnad eller anläggning. Reglerna är även tillämpliga på
joniserande strålning i motsats till vad som gällt enligt miljöskyddslagen.
Regeringen får, i likhet med nuvarande regler, föreskriva om krav på tillstånd
eller anmälan för miljöfarlig verksamhet. Dessutom gäller dock att även
pågående verksamhet kan göras tillståndspliktig, vilket inte var möjligt enligt
miljöskyddslagen. Vidare ges tillsynsmyndigheten rätt att i vissa enskilda fall
förelägga en verksamhetsutövare att söka tillstånd även om sådant inte är
föreskrivet. I de fall en ändring är tillståndspliktig skall normalt en samlad
prövning göras av verksamheten för att komma till rätta med det nuvarande
förhållandet att ett flertal beslut kan gälla för en verksamhet som ändrats,
vilket försvårar överblickbarheten för såväl prövningsmyndigheten som
verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten. Om det är mer ändamålsenligt kan
enligt miljöbalken föreskrifter av generell karaktär ersätta den individuella
prövningen.
När det gäller hälsoskyddet motsvarar reglerna till stora delar de nuvarande.
Begreppet sanitär olägenhet ändras dock till olägenhet för människors hälsa.
Kommunerna får även enligt balken huvudansvaret för hälsoskyddet ute i
kommunerna och ges även rätt att införa tillståndskrav eller anmälningsplikt
för nya grundvattentäkter i områden med vattenbrist.
Beträffande förorenade områden har enligt miljöbalken i första hand
verksamhetsutövaren och i andra hand vissa fastighetsägare ansvar för att
utreda och efterbehandla förorenade mark- och vattenområden.
Efterbehandlingsansvaret innebär att den ansvarige i skälig omfattning skall
utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som behövs för att förebygga,
hindra eller motverka att skador eller olägenheter uppstår för människors hälsa
eller miljön. Allvarligt förorenade mark- och vattenområden kan av
länsstyrelsen förklaras för miljöriskområden. Då skall i samband med
förklaringen även föreskrivas om inskränkningar eller att vissa åtgärder som
fastighetsägare vill vidta skall vara förenade med villkor eller föregås av en
anmälan till tillsynsmyndigheten.
I miljöbalken inarbetas även de centrala bestämmelserna i vattenlagen som har
anknytning till miljöfrågor. Det innebär till exempel att de allmänna
hänsynsreglerna och andra miljö- och hälsoskyddsregler i balken även skall
tillämpas på vattenverksamhet. Vattenlagens övriga bestämmelser om olika
detaljfrågor såsom samfälligheter samlas i en lag med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet. Även enligt balken är huvudprincipen att det krävs tillstånd
för vattenverksamhet.
Bestämmelserna om tillståndsplikt för täkter utökas i balken så att krav på
tillstånd även kan föreskrivas för husbehovstäkter, framför allt för större
sådana. Reglerna om samrådsskyldighet för åtgärder som väsentligt kan komma att
ändra naturmiljön motsvarar i stort sett dem som finns i naturvårdslagen. De
särskilda reglerna om miljöhänsyn i jordbruket motsvarar dem som finns i lagen
om skötsel av jordbruksmark.
Gentekniklagens bestämmelser har arbetats in i balken. Den enda ändring som
föreslås är att regeringen får föreskriva att den som släpper ut en produkt på
marknaden som innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer skall
märka produkten.
Reglerna om kemiska produkter och förhandsgranskning av biologiska
bekämpningsmedel samordnas i balken. Reglerna utökas till att omfatta alla
biotekniska organismer. Även lagen om spridning av bekämpningsmedel över
skogsmark har arbetats in i balken så att alla regler om spridning av
bekämpningsmedel, såväl kemiska som biologiska, samlas och samordnas. Även
bestämmelser om bränslen, dels från lagen om kemiska produkter, dels från
lagen om svavelhaltigt bränsle, samlas i balken och möjligheterna för
regeringen att föreskriva om bränslens kvalitet och egenskaper föreslås utökas.
I de särskilda reglerna om avfall och producentansvar införs en definition av
avfall som överensstämmer med den som gäller inom EU. Reglerna om
producentansvar utökas så att regeringen kan föreskriva att en producent skall
redovisa även vilka ämnen eller material som ingår i en vara. Även reglerna
från dumpningslagen har arbetats in i detta kapitel.
Reglerna om gaturenhållning som finns i renhållningslagen samt reglerna om
skyltning i naturvårdslagen samordnas i en ny, fristående lag.
Prövningen av mål och ärenden
Balkens fjärde avdelning om prövningen inleds med ett kapitel med allmänna
regler för tillstånd, godkännande och dispens enligt balken. Dessa innebär
bl.a. att tillstånd, godkännande och dispens kan tidsbegränsas, förenas med
villkor och inte får meddelas för nya verksamheter som medverkar till att en
miljökvalitetsnorm överträds.
Ideella miljöorganisationer som har funnits i tre år och som har minst 2 000
medlemmar ges rätt att överklaga domar och beslut enligt miljöbalken.
Regeringen skall tillåtlighetspröva verksamheter som har stor påverkan på
miljön eller hushållningen med naturresurser, såsom stora fabriker och
energianläggningar. Reglerna, som till stora delar motsvarar dem som finns i
naturresurslagen och vattenlagen, har i balken utökats så att regeringen
obligatoriskt skall pröva även större trafikanläggningar.
Regionala miljödomstolar föreslås inrättas som skall ersätta
Koncessionsnämnden för miljöskydd och vattendomstolarna. Miljödomstolarna skall
som första instans pröva mål om mer omfattande miljöfarlig verksamhet,
vattenmål och ersättningsmål av olika slag. Vidare skall miljödomstolarna pröva
överklagade beslut från statliga myndigheter. Kommunala beslut överklagas i
regel till länsstyrelsen och därefter till miljödomstol. Miljödomstolarna skall
ha samma sammansättning som Koncessionsnämnden. Regeringen bestämmer vilka
tingsrätter som skall vara miljödomstolar.
En miljööverdomstol skall inrättas och knytas till Svea hovrätt. Domar och
beslut från de regionala miljödomstolarna får, om inte annat är föreskrivet,
överklagas till Miljööverdomstolen. För domar och beslut i mål som efter
överklagande har prövats av en miljödomstol krävs prövningstillstånd i
Miljööverdomstolen. Miljööverdomstolens domar och beslut får överklagas till
Högsta domstolen men då krävs alltid prövningstillstånd. Mål som i första
instans har prövats av en kommun eller en förvaltningsmyndighet får dock inte
överklagas till Högsta domstolen. Då är Miljööverdomstolen slutinstans eftersom
målet redan har prövats i minst tre instanser.
Vissa beslut enligt balken av statliga myndigheter skall överklagas till
regeringen, det gäller framför allt beslut om vissa typer av områdesskydd.
Tillsyn m.m.
Balkens femte avdelning behandlar tillsyn, avgifter och tillträde. Tillsynen
över efterlevnaden av miljöbalken och av föreskrifter och villkor som har
meddelats med stöd av balken skall enligt vad regeringen bestämmer utövas av
statliga myndigheter såsom Naturvårdsverket, länsstyrelserna, generalläkaren
samt av kommunerna. Viss tillsyn skall alltid ligga på kommunerna, i stort sett
den som de har i dag. Kommunerna ges även möjlighet att ta över ytterligare
tillsyn från länsstyrelserna. Tillsynsmyndigheterna får meddela de
förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att balken eller
föreskrifter, tillstånd, villkor eller andra beslut som har meddelats med stöd
av balken skall efterlevas. Till grund för beslut om förelägganden och förbud
kan läggas även balkens allmänna hänsynsregler, och besluten kan förenas med
vite.
Frågor om utdömande av vite prövas av miljödomstolen efter framställan av den
myndighet som förelagt vitet.
Påföljder
I miljöbalkens sjätte avdelning behandlas straff, förverkande och
miljösanktionsavgift. Straffbestämmelserna på miljörättens område samlas i ett
kapitel. Även bestämmelser från brottsbalken har förts över dit. I flera fall
skärps straffskalan och sträcker sig vanligtvis från böter till fängelse i två
år. För miljöbrott som är grovt är straffskalan lägst sex månader och högst sex
år.
Miljösanktionsavgifter föreslås som skall ersätta miljöskyddsavgifterna som
finns i miljöskyddslagen. Miljösanktionsavgifter skall betalas av näringsidkare
som har åsidosatt föreskrifter eller tillstånd och villkor som har meddelats
med stöd av balken.
Regeringen skall bestämma för vilka överträdelser som miljösanktionsavgift
skall betalas samt avgiftens storlek. Den kan uppgå till lägst 5 000 kr och
högst 500 000 kr per beslut. Tillsynsmyndigheten beslutar om
miljösanktionsavgift skall påföras.
Ersättning och skadestånd
I balken sista avdelning finns bestämmelser om ersättning och skadestånd samt
miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring.
Balkens regler om rätt till ersättning vid ingripanden från det allmänna,
t.ex. vid beslut om naturreservat, motsvarar de ersättningsregler som finns i
naturvårdslagen. Det finns även regler om ersättning vid tillståndsprövning av
vattenverksamhet som motsvarar dem som finns i vattenlagen.
Miljöskadelagens regler om skadestånd för vissa miljöskador har förts in i
balken och har samma tillämpningsområde som tidigare.
Balkens regler om miljöskadeförsäkring överensstämmer med reglerna i
miljöskyddslagen. Bestämmelserna utvidgas dock i balken till att omfatta även
en saneringsförsäkring. Den skall täcka fall då den ansvarige saknar förmåga
att efterbehandla områden som förorenats.
Övergångsbestämmelser
Miljöbalken och övriga lagar föreslås träda i kraft den 1 januari 1999. I en
lag om införande av balken finns övergångsregler. Dessa innebär bl.a. att den
som har bedrivit miljöfarlig verksamhet efter den 30 juni 1969, dvs. efter det
att miljöskyddslagen trädde i kraft, är skyldig att dels avhjälpa kvarstående
skador eller olägenheter i miljön, dels efterbehandla förorenade områden om
verkningarna av verksamheten alltjämt pågår när miljöbalken träder i kraft.
Lagar som samordnas i miljöbalken
Bestämmelserna i följande 15 lagar skall arbetas in i en miljöbalk:
- naturvårdslagen (1964:822),
- miljöskyddslagen (1969:387)
- lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten,
- lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle,
- lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark,
- renhållningslagen (1979:596),
- hälsoskyddslagen (1982:1080),
- vattenlagen (1983:291),
- lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark,
- lagen (1985:426) om kemiska produkter,
- miljöskadelagen (1986:225),
- lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.,
- lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel,
- lagen (1993:900) om genetiskt modifierade organismer,
- lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör
skyddade arter.
Ärendet och dess beredning
Regeringen bemyndigade den 11 maj 1989 dåvarande chefen för Miljö- och
energidepartementet att tillkalla en kommitté med högst 13 ledamöter att göra
en översyn av miljöskyddslagstiftningen (dir. 1989:32). Kommittén antog namnet
Miljöskyddskommittén. Enligt direktiven skulle kommittén arbeta fram förslag
till dels en samordning av miljöskyddslagstiftningen, dels en skärpning av
lagstiftningen i syfte att medge ett ökat hänsynstagande till miljön. Den 29
januari 1991 överlämnade kommittén principbetänkandet Miljölagstiftningen i
framtiden (SOU 1991:4) till miljöministern. I propositionen En god livsmiljö
(1990/91:90) konstaterade regeringen att principbetänkandet var väl ägnat att
ligga till grund för det fortsatta arbetet med att reformera
miljölagstiftningen. Regeringen förordade att kommitténs fortsatta arbete
skulle gå ett steg längre och ta sikte på att i en miljöbalk samla alla lagar
som i första hand avser att bevara, skydda och förbättra tillståndet i miljön,
att garantera medborgarna rätten till en ren och hälsosam miljö och att
säkerställa en långsiktigt god hushållning med naturresurserna. Under
riksdagsbehandlingen ställde sig riksdagen (bet. 1990/91:JoU30, rskr.
1990/91:338) i allt väsentligt bakom regeringens ställningstaganden. I samband
med kompletteringspropositionen till 1990/91 års riksmöte (prop. 1990/91:150,
bilaga II:13 s. 116, bet. 1990/91:FiU37, rskr. 1990/91:390) anfördes att
omsorgen om människors hälsa och miljön skall bilda utgångspunkt för
miljöarbetet och att en samlad miljöbalk borde ge positiva effekter på
samhällsekonomin och minska byråkratin. I tilläggsdirektiv den 20 juni 1991
(dir. 1991:54) uppdrog regeringen åt kommittén att i det fortsatta
utredningsarbetet förutom de ursprungliga direktiven också beakta vad
regeringen och riksdagen anfört med anledning av principbetänkandet och i
samband med nyssnämnda kompletteringsproposition.
Miljöskyddskommittén överlämnade i februari 1993 sitt huvudbetänkande
Miljöbalk (SOU 1993:27). Vidare avgav kommittén i juni 1993 betänkandet Lag om
införande av miljöbalken (SOU 1993:66). Slutligen lämnade kommittén i juni 1994
slutbetänkandet Följdlagstiftning till miljöbalken (SOU 1994:96). Betänkandena
har remissbehandlats.
Regeringen bemyndigade den 7 april 1993 chefen för Miljö- och
naturresursdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att
utreda organisationsförändringar med anledning av förslag till en miljöbalk,
dir. 1993:43. Utredningen antog namnet Miljöorganisationsutredningen
(M 1993:04).
Utredningen om översyn av miljöskadeförsäkringen m.m. (M 1992:01) avgav i
augusti 1993 betänkandet Miljöskadeförsäkringen i framtiden (SOU 1993:78).
Den dåvarande regeringen beslutade den 3 mars respektive 5 maj 1994 att
inhämta Lagrådets yttrande över förslagen till miljöbalk m.m. På grundval av
betänkandet och Lagrådets yttrande fattade den dåvarande regeringen den 18
augusti 1994 beslut om propositionen Miljöbalk (1994/95:10). Regeringen
återkallade propositionen genom en skrivelse till riksdagen den 13 oktober 1994
(1994/95:30). Skrivelsen behandlades i betänkande 1994/95:JoU8.
Regeringen beslutade i november 1994 att i tilläggsdirektiv ge
Miljöorganisationsutredningen (M 1993:04) i uppdrag att lägga fram ett nytt
förslag till miljöbalk. Utredningen antog då namnet Miljöbalksutredningen.
Frågan om en ny miljöbalk har varit föremål för behandling av riksdagen bl.a.
i samband med att regeringen i skrivelse 1994/95:120 redovisade inriktningen av
det miljöpolitiska arbetet och lämnade en redovisning av tillståndet i miljön.
Regeringen uttalade i skrivelsen att lagstiftningen skall samlas i en
miljöbalk, som avsågs bli mer heltäckande än det tidigare framlagda
balkförslaget. Skrivelsen innehöll vidare en redogörelse för huvuddragen av
Miljöbalksutredningens uppdrag enligt tilläggsdirektiven med information om
tidsplan för utredningens arbete.
Miljöbalksutredningen överlämnade den 4 juli 1996 betänkandet Miljöbalken -
en skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling (SOU
1996:103). Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av
remissyttrandena finns hos Miljödepartementet (M96/2857/1).
Miljöbalksutredningen överlämnade den 17 oktober 1996 betänkandet
Övergångsbestämmelser till miljöbalken (SOU 1996:147). Betänkandet har
remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns hos
Miljödepartementet (M96/3933/1).
Lagrådet
Regeringen beslutade den 3 april 1997 att inhämta Lagrådets yttrande över de
lagförslag som finns i bilaga 8 till propositionen. Regeringen beslöt därefter
den 12 juni 1997 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i
bilaga 9 till propositionen. Lagrådet har den 30 september 1997 avgivit ett
gemensamt yttrande över båda remisserna, yttrandet finns i bilaga 1 till
propositionen. Lagrådets yttrande har medfört en lagteknisk förbättring av
miljöbalken. I samband med att regeringen närmare redogör för miljöbalkens
utformning och de olika sakfrågorna har i stor utsträckning Lagrådets
synpunkter närmare behandlats. Regeringen godtar Lagrådets synpunkter i
väsentliga delar i fråga om lagtextens utformning såväl i sak som
redaktionellt. Vissa kompletterande redaktionella ändringar har emellertid
gjorts efter lagrådsgranskningen. Härtill har vissa justeringar och tillägg
gjorts särskilt i 2 kap., där föreskrifterna om produktval (6 §) föreslås
innefatta även försäljning och föreskrifterna om skälighetsavvägning (7 §) fått
en delvis annan utformning än vad Lagrådet föreslagit. Frågan om produktval kan
genom ett tillägg i 29 kap. även bli föremål för straffsanktioner (3 §). I
miljöbalken har även inarbetats bestämmelser från renhållningslagen som
behandlats av riksdagen i november 1997 (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7,
rskr. 1997/98:55).
Några grunddrag i miljöpolitiken under 1900-talet
Regeringen har i ett inledande avsnitt med rubriken Gällande rätt redovisat nu
gällande lagbestämmelser om miljöskydd och användning av mark- och
vattenområden m.m. Utskottet kan för sin del konstatera att lagstiftningen på
miljöområdet i stor utsträckning återspeglar de värderingar som med större
eller mindre styrka gjort sig gällande i den miljöpolitiska debatten under de
senaste decennierna. En kort återblick på de viktigaste miljöpolitiska besluten
kan vara befogad för att sätta in den nya miljöbalken i ett historiskt
perspektiv. En stor del av de lagar som nämns i det följande föreslås nu bli
införlivade i den nya miljöbalken.
Frågor om den yttre miljön och vår natur har länge varit föremål för stor
uppmärksamhet både inom och utom riksdagen. Den moderna miljödebatten skiljer
sig dock i flera avseenden från den debatt som fördes i början av seklet. Under
1900-talets första decennier fick miljöintresset sitt uttryck främst inom ramen
för den s.k. vetenskapliga naturvården. Redan år 1909 fick Sverige två
naturskyddslagar, dels om naturminnesmärken, dels om nationalparker. Samtidigt
inrättades nio nationalparker: Abisko, Stora Sjöfallet, Sarek, Pieljekaise,
Sonfjället, Hamra, Garphyttan, Ängsö och en del av Gotska Sandön. Det dröjde
dock inte länge förrän riksdagen fick anledning att behandla framställningar om
intrång i nationalparkerna och dispenser från nationalparksbestämmelserna,
främst i samband med vattenkraftens utbyggnad. Under en lång period dominerades
miljödebatten av frågor rörande olika vattenregleringsföretag i de norrländska
älvarna och sjösystemen. Redan vid 1919 års riksdag beslutades att delar av
Stora Sjöfallets nationalpark skulle brytas ut ur nationalparken för att
möjliggöra en utbyggnad av vattenkraften i parkens vattensystem (första
särskilda utskottets utlåtande nr 3). Diskussionerna om vattenkraftens
utbyggnad fortsatte i flera decennier (se t.ex. om Vindelälven, allmänna
beredningsutskottets utlåtande 1967:55). Tongivande i debatten rörande de
svenska älvarna och andra naturresurser var ofta Vetenskapsakademien samt
Svenska naturskyddsföreningen och Svenska Turist- föreningen, men också
enskilda vetenskapsmän och politiker. Genom den s.k. freden i Sarek år 1961
uppnåddes en viss samstämmighet mellan naturvårdens och exploatörernas
intressen i fråga om vattenkraftens utbyggnad.
År 1963 fattade riksdagen beslut om riktlinjerna för naturvårdsverksamheten
och inrättande av ett centralt naturvårdsorgan, Statens naturvårdsnämnd (JoU
1963:11). Denna nämnd var en föregångare till Statens naturvårdsverk, som
började sin verksamhet år 1967. Därmed fick Sverige en central myndighet med
ett uttalat ansvar för miljö- och naturvårdsfrågor. År 1964 antogs den nya
naturvårdslagen av riksdagen (tredje lagutskottets utlåtande 1964:41). I 1952
års naturskyddslag, som var föregångare till naturvårdslagen, hade
ursprungligen tyngdpunkten lagts på de vetenskapliga och kulturella intressena.
I 1964 års naturvårdslag jämställs friluftslivets intressen inom naturvården
med vetenskapens och kulturens. Lagen har genomgått ett flertal ändringar,
varav kan nämnas t.ex. 1970-talets reformer i fråga om strandskydd,
naturvårdsområde m.m. (JoU 1974:52).
Den snabba industriella utbyggnaden i Sverige under 1950- och 1960-talen
ledde till ökade krav på en samlad och ändamålsenlig miljöskyddslagstiftning. I
propositionen med förslag till miljöskyddslag (prop. 1969:28) konstaterades att
skyddet mot vattenföroreningar, luftföroreningar, buller och andra störningar i
huvudsak hade varit oreglerat i lag, bortsett från vissa bestämmelser om
vattenförorening i den dåvarande vattenlagen (1918:523). Efter behandling i
tredje lagutskottet antog riksdagen 1969 års miljöskyddslag, som trädde i kraft
den 1 juli 1969 (tredje lagutskottets utlåtande 1969:37). Lagen hade som
främsta syfte att förebygga och kontrollera miljöstörningar från fastigheter,
industriella anläggningar m.m. I sina huvuddrag är 1969 års miljöskyddslag
alltjämt gällande rätt, men ett flertal delreformer har genomförts, bl.a. efter
förslag från 1976 års miljöskyddsutredning (se t.ex. 1980/81:JoU21).
De areella näringarna har länge stått i blickpunkten på grund av att jord-
och skogsbruket har en viktig funktion att fylla i miljö- och naturvårdsarbetet
samtidigt som dessa näringar i många fall utövas på ett sätt som ger negativa
miljöeffekter. I början av 1960-talet förekom en intensiv debatt kring
miljöeffekterna av det moderna jordbruket och biocidanvändningen. Den statliga
kontrollen i angivna frågor utövades under denna tid bl.a. av Statens
naturvårdsnämnd och Giftnämnden, sedermera Statens naturvårdsverk med
Produktkontrollnämnden. Insatserna mot jordbrukets miljöeffekter hade i början
karaktären av punktinsatser, såsom förbud mot olika typer av kvicksilverhaltiga
bekämpningsmedel m.m. med stöd av den då gällande giftförordningen respektive
bekämpningsmedelsförordningen (se t.ex. JoU 1966:1 p. 55). För skogsbrukets del
ledde den s.k. hormoslyrdebatten så småningom till ett förbud mot spridning av
lövslybekämpningsmedel över skogsmark från luften. Sedermera infördes genom
lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark ett generellt
förbud mot sådan spridning. Mer genomarbetade bestämmelser om miljö- och
naturvårdshänsyn i de areella näringarna tillkom under slutet av 1970-talet (se
nedan). Uppfattningen att en ekologisk grundsyn skulle prägla all hushållning
med naturresurserna hade dock grundlagts tidigare, främst i samband med
riksdagens beslut om riktlinjer för fysisk riksplanering (CU 1972:35, JoU
1972:49). Riktlinjerna har sedermera blivit lagreglerade i lagen (1987:12) om
hushållning med naturresurser (1986/87:BoU3). Ett sammanhållet åtgärdsprogram
rörande jordbruket och miljön beslutades av riksdagen först under slutet av
1980-talet (1987/88:JoU24). Inom skogsbruket gäller numera att miljömålet och
produktionsmålet har samma tyngd (1992/93:JoU15). Redan i samband med 1974 års
naturvårdsreformer infördes en bestämmelse om att skogsbruket skall ta hänsyn
till naturvårdens intressen (JoU 1974:52). Också i fiskelagen och
rennäringslagen har, om än något senare, införts bestämmelser om hänsyn till
naturvårdens intressen m.m. (1992/93:JoU23, 1996/97:JoU5).
Bland andra viktiga miljöfrågor som identifierades på 1960- och 1970-talen
kan nämnas försurningen, uttunningen av ozonskiktet och miljö- och hälsorisker
med kemikalieanvändningen. Redan år 1968 infördes lagbestämmelser om
begränsning av svavelhalten i eldningsolja, och förbud mot användning av s.k.
freoner i sprayförpackningar infördes år 1977. Dessa miljöfrågor har också
blivit föremål för ett omfattande internationellt samarbete, som utskottet här
inte går närmare in på. En särskild PCB-lag antogs av riksdagen år 1971
(JoU1971:35). En mer övergripande ramlagstiftning om hälso- och miljöfarliga
varor antogs av riksdagen år 1973 (JoU 1973:19), sedermera ersatt av lagen
(1985:426) om kemiska produkter. Också de marina föroreningarna har sedan länge
uppmärksammats i både lagstiftningsarbetet och i det internationella
konventionsarbetet. Flera lagar tillkom i början av 1970-talet med syfte att
motverka dumpning av avfall och föroreningar från fartyg (se t.ex. JoU 1972:36,
37 och 50, JoU 1975/76:16 och 17). En strålskyddslag hade antagits av riksdagen
redan år 1958. År 1976 gjordes lagen tillämplig även på icke-joniserande
strålning (JoU 1975/76:38). Samma år beslutades även lagen (1976:1054) om
svavelhaltigt bränsle (JoU 1976/77:4).
Frågor om en bättre avfallshantering och ökad återvinning av avfall
behandlades första gången i ett principbetänkande vid riksmötet 1975 (prop.
1975:32, JoU 1975:10). Med stöd av 1979 års renhållningslag (1979:596) har det
s.k. producentansvaret successivt utvidgats till alltfler produkter.
Produktansvaret lagfästes år 1993 (prop. 1992/93:180, JoU14).
Som exempel på mer uppmärksammade riksdagsbeslut inom naturvårdsområdet kan
nämnas riksdagens ställningstagande våren 1977 till förmån för en fullständig
restaurering av Hornborgasjön (JoU 1976/77:36).
Utmärkande för 1980- och 1990-talen är att miljöfrågorna fått allt större
uppmärksamhet, både nationellt och internationellt. Efter hand som kunskaper
och information om det moderna samhällets miljöproblem har ökat har också
miljödebatten kommit att präglas av en större bredd och helhetssyn.
Reformarbetet har i stor utsträckning inriktats på att tydliggöra de olika
samhällssektorernas ansvar för hushållningen med naturresurser och för att
integrera miljöhänsyn i all verksamhet. Syftet har bl.a. varit att främja en
ekologiskt hållbar och kretsloppsanpassad samhällsutveckling. Ökad
uppmärksamhet har ägnats åt den varuproducerande sektorns miljöpåverkan,
avfallsfrågorna och producenternas ansvar för materialflödenas miljöeffekter.
Sambandet mellan ekonomisk politik och miljöpolitik, liksom behovet av
ekonomiska styrmedel, har alltmer betonats. Miljöskatter och miljöavgifter har
kommit till användning i allt större utsträckning. Takten har varit hög i både
lagstiftningsarbetet och i arbetet med olika konventioner på miljöområdet. Ett
stort antal lagar om miljöskydd och hushållning med naturresurser har
tillkommit. Bland de viktigaste skyddslagarna kan nämnas hälsoskyddslagen
(1982:1080), lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark,
lagen (1985:426) om kemiska produkter, bilavgaslagen (1986:1386),
strålskyddslagen (1988:220) och lagen (1994:900) om genetiskt modifierade
organismer. Bestämmelser om kärnsäkerhet i samband med driften av kärntekniska
anläggningar m.m. har införts i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet,
kärntekniklagen. Denna lag ersatte 1956 års atomenergilag jämte några
ytterligare lagar om tillstånd och kontroll av kärnteknisk verksamhet m.m.
Genom 1983 års vattenlag (1983:291) fick miljöintressena och andra allmänna
intressen en starkare ställning än som varit fallet i 1918 års vattenlag. I en
av den nya lagens portalparagrafer uttalas att vatten skall vårdas och skyddas
som en gemensam naturtillgång. Andra viktiga lagar angående användningen av
mark och vatten är, som redan nämnts ovan, lagen (1987:12) om hushållning med
naturresurser m.m. samt plan- och bygglagen (1987:10). Bestämmelser om de
areella näringarnas hänsynstagande till miljö- och naturvårdsintressen finns
bl.a. i lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark, skogsvårdslagen
(1979:425), fiskelagen (1993:787) och rennäringslagen (1971:437). I
naturvårdssammanhang utgör lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och
växter som tillhör skyddade arter ett tydligt utslag av Sveriges anslutning
till EU. Lagen skärptes våren 1997 (1996/97:JoU15). I samband med 1991 års
miljöpolitiska beslut infördes bestämmelser om biotopskydd i naturvårdslagen
(1990/91:JoU30). Genom ett tillägg till naturresurslagen år 1994 infördes
begreppet nationalstadspark i denna lag (1994/95:BoU6).
De internationella miljöfrågorna fick sitt genombrott med FN:s första
miljökonferens i Stockholm år 1972 (jfr JoU 1971:39). År 1987 avgav den s.k.
Brundtlandkommissionen en rapport som bl.a. lett till att begreppet hållbar
utveckling fått en världsvid spridning. Det blev ett grundbegrepp vid FN:s
konferens om miljö och utveckling år 1992, Riokonferensen, liksom vid följande
konferenser under 1990-talet. Denna verksamhet har i hög grad präglat även det
nationella miljöarbetet i vårt land.
Riksdagen har vid två tillfällen under den senaste tioårsperioden fattat
övergripande miljöpolitiska beslut (1987/88:JoU23 och 1990/91:JoU30) som
innefattar både nationella och internationella målsättningar inom miljö- och
naturvård. Enligt en uppföljningsrapport av Statens naturvårdsverk har
riksdagen sammanlagt fattat beslut om 167 miljömål (rapport 4646). Under de
senaste åren har det miljöpolitiska reformarbetet särskilt inriktats på
uppföljningen av Riokonferensen och införlivande av handlingsprogrammet Agenda
21 i det nationella miljöarbetet (1992/93:JoU8). Beslut har fattats om bl.a.
riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling (1992/93:JoU14,
1993/94:JoU19 och JoU23) och åtgärder för skydd av hotade arter samt biologisk
mångfald (1993/94:JoU4, 1996/97:JoU15). Särskilda åtgärder har beslutats för
att främja en hållbar utveckling i landets fjällområden (1996/97:JoU5). En
samlad handlingsplan mot buller antogs vid riksmötet 1993/94 (1993/94:JoU31).
Det s.k. producentansvaret för produkter och avfall har successivt utvidgats
till alltfler områden (se bl.a. 1995/96:JoU21 och 1997/98:JoU7).
Miljösamarbetet med Baltikum och Östeuropa har utvidgats (1994/95:JoU4). De
angivna riksdagsbesluten har i huvudsak karaktären av riktlinjebeslut. De
lagändringar som varit aktuella i angivna sammanhang har haft en begränsad
omfattning.
Frågan om genteknikens användning på djur och växter behandlades för första
gången av utskottet i betänkande 1989/90:JoU9, där utskottet utförligt
redovisade sin principiella uppfattning i ämnet. Som nämnts ovan antog
riksdagen år 1994 en lag om genetiskt modifierade organismer (1993/94:JoU29).
De senaste åren har genteknikfrågorna dominerats av tillämpningsärenden inom EU
av bestämmelserna om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade grödor (se
t.ex. 1997/98:JoU6).
Genom Sveriges inträde i EU år 1995 förändrades förutsättningarna för det
nationella miljöarbetet. Utskottet går här inte närmare in på denna i sig
omfattande fråga utan hänvisar till motsvarande avsnitt i propositionen och
betänkandet om införlivande av EG-rätten i nationell lagstiftning m.m. Det kan
konstateras att det råder delade meningar mellan de politiska partierna om
huruvida EU-medlemskapet innebär förbättringar eller försämringar från
miljösynpunkt. I EU-arbetet har dock miljöfrågorna successivt fått allt större
uppmärksamhet, och i Amsterdamfördraget har bl.a. klarlagts att hållbar
utveckling är ett grundläggande mål för unionen. En regel om integration av
miljöhänsyn i andra politikområden har införts i den inledande delen av
fördraget, varigenom miljön får en viss särställning jämfört med andra allmänna
intressen av övergripande karaktär (se prop. 1997/98:58, bet. UU11).
Från och med riksmötet 1994/95 har regeringen i särskilda skrivelser
presenterat inriktningen av det miljöpolitiska arbetet och redovisat
tillståndet i miljön. Den senaste skrivelsen, med titeln Ekologisk hållbarhet,
behandlades i betänkande 1997/98:JoU11. I denna skrivelse redovisar regeringen
bl.a. särskilda åtgärdsprogram för ekologiskt hållbar utveckling inom varje
departement. Särskilda redovisningar har också lämnats med anledning av
Sveriges anslutning till EU angående inriktning och genomförande av det svenska
miljöarbetet i EU (se 1994/95:JoU23, 1995/96:JoU4y, 1996/97: JoU3y,
1997/98:JoU4y). I betänkande 1996/97:JoU6 behandlade utskottet en skrivelse
från regeringen där Sveriges internationella samarbete för hållbar utveckling
redovisas. I övrigt har det svenska lagstiftningsarbetet till stor del bestått
i att EG-direktiv och förordningar införlivats i det nationella rättssy-
stemet.
Miljöpolitiska utgångspunkter för en reformerad lagstiftning m.m.
Utskottets överväganden
Regeringen erinrar i ett av propositionens inledningskapitel om att den senaste
tioårsperioden har inneburit stora förändringar på miljöpolitikens område.
Begreppet hållbar utveckling har slagit igenom som en vision som skall föras
vidare i miljöarbetet på alla samhällsnivåer. Att förverkliga en ekologiskt
hållbar utveckling kräver arbete på global nivå och på Europanivå likaväl som
nationellt. Utskottet delar regeringens bedömning att miljöbalken måste spegla
dessa förändringar och de nya miljö-, hälsoskydds- och naturresurspolitiska
målen. Balken utgör en sammanhållen och övergripande lagstiftning för hela
miljöområdet där miljötillståndet, miljökraven och miljömålen utgör grund för
miljöarbetet.
För att lagstiftningen skall kunna fungera effektivt krävs att det finns
tydliga mål för miljöpolitiken. Utskottet återkommer till dessa frågor i
samband med behandlingen av den miljöpolitiska proposition som regeringen
aviserat till våren 1998. Vidare bör nämnas att utskottet i betänkande
1997/98:JoU26 behandlar ett stort antal fristående motioner om olika
miljöpolitiska frågor, där också mål och medel inom detta politikområde tas
upp.
Utskottet instämmer i vad regeringen anför under delrubriken Miljömål och
miljöstyrning. Som framgår av detta avsnitt är det viktigt att utveckla en
politik för mål- och resultatstyrning. I korthet innebär detta att riksdag och
regering styr med hjälp av uppställda mål utan att i detalj reglera vad som
skall göras för att nå dit. Följaktligen ges myndigheter och andra aktörer stor
frihet att välja väg för att nå målen. Styrningen förutsätter att berörda
aktörer redovisar resultaten av sin verksamhet och att målen kan följas upp.
Utskottet erinrar om att olika organ inom riksdagen ansett det angeläget att
dessa principer även genomsyrar riksdagens och utskottens arbete.
Som regeringen framhåller (s. 159) är det en grundförutsättning för en
hållbar utveckling att miljöarbetet får genomslag i alla samhällssektorer.
Utskottet har nyligen behandlat skrivelse 1997/98:13 Ekologisk hållbarhet, där
bl.a. regeringens överväganden om åtgärdsprogram för ekologiskt hållbar
utveckling inom departementens ansvarsområden redovisas (bet. JoU11).
1 kap. Miljöbalkens mål och tillämpningsområde
Propositionen
Mål och principer
Bestämmelserna i den centrala miljölagstiftningens olika lagar har smälts
samman i en miljöbalk.
Målet med miljöbalken skall vara att främja en hållbar utveckling så att
nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En
sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att
människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar att
förvalta naturen väl.
För att uppnå målet skall miljöbalken tillämpas så att
- människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om
dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,
- värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,
- den biologiska mångfalden bevaras,
- mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk,
social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas,
- återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror
och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.
Det är en angelägenhet för var och en att verka för att miljöbalkens mål
förverkligas.
Miljöbalkens utformning med övergripande mål, allmänna hänsynsregler och nya
instrument som t.ex. miljökvalitetsnormer medför förbättrade förutsättningar
att använda lagstiftningen som instrument för att styra mot av riksdagen
fastställda miljömål.
Som bärande principer för balken bör gälla att den
- bildar en övergripande lagstiftning för all miljöpåverkan,
- utformas som en sammanhållen miljö-, hälsoskydds- och
naturresurslagstiftning,
- utformas så att skyddet för miljön, hälsan och naturresurserna förstärks,
- innehåller allmänna hänsynsregler och viktiga miljörättsliga principer som är
tillämpliga på all miljöpåverkan,
- förstärker det demokratiskt förankrade inflytandet,
- skapar förutsättningar för en integrerad tillämpning,
- betonar hushållningsaspekten.
Miljöbalken bör innehålla vissa avgörande element för att lagstiftningen skall
fungera väl. Dessa element, som kan beskrivas som en miljöbalkskedja, utgörs av
rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler som skall följas av var
och en, regler för hushållning med mark- och vattenresurser riktade till
statliga och kommunala myndigheter, bestämmelser om utfärdande av
miljökvalitetsnormer och krav på miljökonsekvensbeskrivningar, bestämmelser om
tillståndsprövning samt ett effektivt tillsyns- och sanktionssystem.
Förslaget innebär en utveckling och förändring på ett stort antal punkter av
det tidigare förslaget till miljöbalk.
Miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning
Miljöbalken bör tillämpas parallellt med annan lag som reglerar sådan
verksamhet, åtgärder, anläggningar och produkter som omfattas av miljöbalkens
tillämpningsområde men avser andra frågor. Det bör kunna föreskrivas att regler
i balken inte skall gälla för verksamhet, åtgärder, anläggningar eller
produkter som omfattas av en annan lag om samma frågor regleras i den lagen. I
den mån en regel i balken skulle stå i konflikt med en annan lagregel och det
inte föreskrivs vilken regel som skall gälla, får konflikten lösas genom
tillämpning av allmänna rättsgrundsatser.
Vidare föreslås ett allmänt hållet bemyndigande för regeringen att meddela
föreskrifter för totalförsvaret i Sverige som avviker från miljöbalkens
bestämmelser.
EG-reglerna och miljöbalken
En upplysning om EG-rättens existens skall finnas i balken. EG:s rättsakter
intar en framträdande plats inom miljörätten. Regeringen anser därför att det
finns skäl att lämna en översikt över rättsakternas innehåll och över vilka
krav EG-rätten ställer när det gäller det nationella genomförandet.
Redovisningen finns i propositionen, del 1 s. 194 f.
Motionerna
Enligt motion Jo32 (m) yrkande 5 är det olämpligt att ange kretslopp som ett
uttryckligt mål i portalparagrafen 1 kap. 1 §. Kretsloppsprincipen framstår
snarare som ett viktigt miljöpolitiskt medel som i flertalet fall leder till
att andra viktiga miljömål uppfylls. Motionärerna påpekar att återvinning och
återanvändning i vissa fall kan förbruka mer resurser än vad som sparas, t.ex.
i form av långa transporter i samband med insamling. I motionen föreslås
ändringar i 1 kap. 1 § 4 och 5 i enlighet med det anförda. Enligt yrkande 1 i
motionen bör riksdagen klargöra att speciallagar gäller före miljöbalken i de
fall det finns bestämmelser som kolliderar. Man påpekar att det ännu inte finns
något förslag från regeringen om följdlagstiftningens utformning, vilket
hindrar en fullständig överblick och ger intryck av att förslagen är
framkastade utan fullständig kontroll över slutresultatet.
I motion Jo756 (m) yrkande 1 framförs allmänna synpunkter på hur
miljölagstiftningen bör utformas. Bl.a. förordas höga nationella miljökrav för
att Sverige skall kunna vara pådrivande internationellt. Ökade
sanktionsmöjligheter krävs. Staten bör avstå från att detaljreglera.
Miljökraven bör vara generella. Det är viktigt att den s.k. PPP-principen
tillämpas.
I kd-motionen Jo33 framförs kritik mot förslaget för bristande precisering
när det gäller förhållandet till annan lagstiftning. Det är klart
otillfredsställande att företagare och enskilda inte med säkerhet kan veta
vilken lagstiftning som skall gälla. Detta handlar om rättssäkerhet och
egendomsrätt. Regeringen måste återkomma med ett mer preciserat förslag i denna
del (yrkande 2).
I motion Jo34 (c) kritiseras regeringen för försening och passivitet i
arbetet på en ny miljöbalk. Motionärerna erinrar om att den dåvarande
fyrpartiregeringen år 1994 lade fram ett förslag om miljöbalk, som sedermera
återkallades av den socialdemokratiska regeringen. Härigenom har mycken
värdefull tid gått förlorad. Trots tre års extra betänketid lägger regeringen
fram ett långt ifrån fulländat förslag till miljöbalk. Med tanke på
lagstiftningens omfattning läggs propositionen fram oförsvarligt sent, vilket
kraftigt begränsar riksdagens möjligheter att behandla förslaget på ett
tillfredsställande sätt. Enligt motionen är det vidare synnerligen
otillfredsställande att den nu aktuella propositionen presenteras utan koppling
till några miljömål. Regeringens försening med miljöbalken innebär att den är
föråldrad redan när den presenteras. En ny parlamentarisk utredning bör
skyndsamt se över den svenska miljölagstiftningen (yrkande 1). Enligt yrkande 8
i motionen bör regeringen snarast återkomma till riksdagen med en heltäckande
redovisning av de delar av EG-rätten som berör miljöområdet. Redovisningen bör
kompletteras med förslag till förändringar av den svenska miljölagstiftningen,
med syfte att den fullt ut skall överensstämma med EG:s regelverk på området. I
motiveringen till yrkandet anförs bl.a. att Sverige i flera avseenden bryter
mot eller uppvisar bristande implementering av direktiven på miljöområdet. Som
exempel nämns direktiven om fågelskydd och fauna- och floraskydd. Inte heller
direktiven om grundvattenskydd eller miljökvalitetsnormer uppfylls.
Enligt motion Jo716 (mp) bör den svenska lagstiftningen ändras så att svensk
miljölag och svensk arbetsrätt gäller även för svenska företag som är verksamma
i andra länder.
Utskottets överväganden
Miljöbalkens mål och principer
I 1 kap. 1 § förslaget till miljöbalk anges miljöbalkens mål. Det berör såväl
människan som natur- och kulturmiljön och är inriktat på att begränsa nuvarande
hälso- och miljöpåverkan och att skapa långsiktigt goda förhållanden. Syftet är
att både nu levande och kommande generationer skall tillförsäkras en hälsosam
och god miljö att leva i. Naturen utgör inte bara livsmiljö för människan utan
har dessutom ett eget skyddsvärde. Den biologiska mångfalden skall bevaras.
Detta utgör viktiga led i arbetet på en hållbar utveckling. Att skapa
förutsättningar för en sådan utveckling innebär inte bara att miljöförstöringen
måste hejdas utan i hög grad även att en långsiktigt god hushållning med
naturens resurser måste säkerställas. Regeringen och riksdagen har i olika
sammanhang redovisat vilka krav som bör ställas på samhällsutvecklingen för att
åstadkomma en ekologiskt hållbar utveckling (se bl.a. skr. 1997/98:13 Ekologisk
hållbarhet, bet. JoU11).
Utskottet tillstyrker med det anförda regeringens förslag att miljöbalkens
portalparagraf skall innehålla bestämmelser om skydd för människors hälsa och
miljön och värdefulla natur- och kulturmiljöer, om bevarande av den biologiska
mångfalden och om en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och fysisk
miljö i övrigt (punkterna 1-4 i 1 kap. 1 §).
Målformuleringen i den femte punkten i paragrafen innebär att återanvändning
och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi skall
främjas så att ett kretslopp uppnås. Begreppet hushållning innebär bl.a. ett
optimalt utnyttjande med så resurssnåla och energisnåla processer som möjligt.
Kretsloppsprincipen syftar till att skapa ett mer resurshushållande samhälle.
Genom att uppnå en ökad återanvändning, återvinning och återföring till
naturens kretslopp skall uppkomsten av avfall förebyggas och minimeras och
hushållningen med våra resurser förbättras. Utskottet kan således inte
instämma i de farhågor som uttrycks i motion Jo32 (m) att kretsloppsmålet i sig
kan leda till en ineffektiv resursförbrukning eller resursanvändning.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag även i denna del och avstyrker motion
Jo32 yrkande 5.
I anslutning till de motioner som innehåller allmänna och kritiska synpunkter
på tidsplaneringen och efterlyser samordnade och heltäckande förslag från
regeringen vill utskottet först framhålla att propositionen om
följdlagstiftning till miljöbalken kommer att behandlas delvis samtidigt med
detta ärende (prop. 1997/98:90, bet. JoU25). Utskottets betänkande om
miljöbalken (JoU20) och om följdlagstiftningen (JoU25) kommer att behandlas i
en gemensam debatt i riksdagen den 3 juni 1998. Utskottet delar motionärernas
synpunkter så till vida att ett ärende som miljöbalken förutsätter en noggrann
och relativt tidsödande beredning i riksdagen. Därvid ankommer det dock i
första hand på riksdagen och det ansvariga utskottet att självständigt pröva om
det tillgängliga tidsutrymmet är tillräckligt och, om så inte är fallet,
överväga att skjuta upp behandlingen till ett senare riksmöte och/eller
senarelägga ikraftträdandet. Utskottet har för sin del, med hänsyn till de
planeringsförutsättningar som föreligger i ärendet, inte funnit anledning att
fatta några beslut med denna inriktning. När det gäller svårigheterna att till
den 1 januari 1999 genomföra ett nytt system med regionala miljödomstolar m.m.
hänvisar utskottet till sina överväganden i ett senare avsnitt.
Det förhållandet att regeringen ämnar presentera förslag om miljöpolitiska
mål i ett senare skede av riksmötet har enligt utskottets uppfattning ingen
avgörande betydelse för behandlingen av ett förslag om en ny miljöbalk.
Miljölagstiftningens syfte är nämligen att fungera som ett centralt instrument
i miljö- och resurspolitiken. Miljöbalken skall verka för att de miljö- och
resurspolitiska målen säkerställs, oavsett hur dessa mål formuleras och
utformas. Enligt utskottets mening innebär det ingen olägenhet för riksdagen
att behandla miljölagstiftningen som ett fristående ärende i förhållande till
de framtida besluten om mål och medel i miljöpolitiken.
Utskottet kan inte se några fördelar med att regeringen nu skulle tillsätta
en ny parlamentarisk utredning om miljölagstiftningen i enlighet med motion
Jo34 (c). Det förefaller oklart vad en sådan utredning skulle innefatta i ett
läge där riksdagen står i begrepp att upphäva stora delar av den nuvarande
miljölagstiftningen och anta ett nytt, samlat förslag till miljöbalk. Däremot
kan utskottet instämma i att det finns ett behov av att utvärdera tillämpningen
av miljöbalken när den trätt i kraft och att överväga vilka reformbehov som kan
finnas framöver. Detta har beaktats av regeringen i avsnittet om uppföljning
(prop. del 1 s. 654), som utskottet behandlar i det följande. Utskottet
avstyrker motion Jo34 yrkande 1.
Motion Jo756 (m) yrkande 1 innehåller synpunkter rörande den svenska
miljölagstiftningen som i stor utsträckning tillgodoses genom förslaget till
miljöbalk. Motionen påkallar ingen vidare åtgärd.
I anslutning till motion Jo716 (mp) måste påpekas att miljöbalken i
geografiskt hänseende i huvudsak är begränsad till svenskt territorium enligt
grundläggande rättsliga principer. Motionen innebär i själva verket att
myndigheter och domstolar i andra länder i vissa fall skulle tillämpa svensk
lagstiftning inom sina respektive territorier, medan i andra fall deras
nationella bestämmelser skulle vara gällande. Motionen skall avslås eftersom
riksdagen inte har behörighet att fatta beslut om vilken rättsordning som skall
tillämpas i andra länder.
Miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning
I 1 kap. 3 § förslaget till miljöbalk anges att även bestämmelser i annan lag
utöver miljöbalken tillämpas när det gäller verksamhet som kan orsaka skada
eller olägenhet för människors hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas
enligt balken. Visst undantag gäller för arbetsmiljölagen enligt paragrafens
andra stycke.
Förslaget innebär att miljöbalken tillämpas parallellt med annan lag som
reglerar sådan verksamhet, åtgärder, anläggningar och produkter som omfattas av
miljöbalkens tillämpningsområde men avser andra frågor. Det bör enligt
regeringen kunna föreskrivas att regler i balken inte skall gälla för sådan
verksamhet, etc., som omfattas av en annan lag om samma frågor regleras i den
lagen. I den mån en regel i balken skulle stå i konflikt med en annan lagregel
och det inte föreskrivs vilken regel som skall gälla, får konflikten lösas
genom tillämpning av allmänna rättsgrundsatser.
Utskottet instämmer i motionärernas synpunkter (m, kd) så till vida att det
kan uppstå osäkerhet om miljöbalkens räckvidd och effekter i de fall det inte
görs uttryckliga undantag i annan lag som avses gälla vid sidan av balken. I
förarbetena (prop. del 2 s. 10) anges som exempel på sådana lagar luft-
fartslagen (1957:297), väglagen (1971:948), skogsvårdslagen (1979:429), lagen
(1985:620) om vissa torvfyndigheter, plan- och bygglagen (1987:10) och
minerallagen (1991:45). Av propositionen framgår vidare att regeringen i
samband med följdlagstiftningen avser att återkomma till dessa frågor. Det bör
framhållas att lagkonflikter inte är något nytt eller speciellt för
miljöbalken. Som regeringen framhåller finns det redan i dag många exempel på
konflikter som ytterst måste lösas i rättstillämpningen. En proposition med
förslag till följdlagstiftning till miljöbalken har sedermera framlagts (prop.
1997/98:90).
Under utskottets beredning har särskild uppmärksamhet ägnats åt förhållandet
mellan skogsvårdslagen och miljöbalken. Utskottet har därvid konstaterat att
särskilt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken kan ses som ett
fristående och delvis nytt instrument för att reglera t.ex. olika former av
markanvändning. Vid tillämpningen av dessa bestämmelser föreligger ingen rätt
till ersättning för markägare m.fl. Detta gäller även i de fall när
skyddsintresset omfattar t.ex. naturvård och biologisk mångfald och således
faller utanför det egentliga miljöskyddet. Det är svårt att få någon
fullständig överblick över hur hänsynsreglerna kan komma att tillämpas i
jämförelse med de övriga bestämmelserna i miljöbalken om reglering av
markanvändningen utifrån olika skyddsintressen. Utskottet återkommer till dessa
frågor i följande huvudavsnitt om de allmänna hänsynsreglerna och om
ersättningsreglerna.
I övrigt vill utskottet framhålla att de problem som motionärerna tar upp
torde komma att diskuteras närmare i samband med utskottsbehandlingen av
förslaget till följdlagstiftning. I proposition 1997/98:90 har regeringen
bl.a. föreslagit att skogsvårdslagen och miljöbalken skall gälla parallellt.
Skogsvårdslagen skall dock inte tillämpas i den mån den strider mot
miljöbalkens bestämmelser om hänsyn inom biotopskyddsområde och föreskrifter
meddelade enligt miljöbalken om områdesskydd och skydd för djur- och växtarter.
Vid tillståndsprövning och i frågor om ersättning skall ett antal bestämmelser
i miljöbalken tillämpas. Enligt propositionen skall miljöbalkens målparagraf,
allmänna hänsynsregler och miljökvalitetsnormerna tillämpas på skogsmark och
skogsbruk (prop. s. 241 f.). Som ovan anförts behandlar utskottet denna
proposition i betänkande 1997/98:JoU25.
Det bör dock redan nu tilläggas att regeringen inte föreslår någon ändring av
de grundläggande reglerna i skogsvårdslagens intrångs- och ersättningsregler,
bortsett från förslaget om att ersättning ej skall betalas för intrång upp till
den s.k. kvalifikationsgränsen. Det innebär att föreskrifter som meddelas med
stöd av skogsvårdslagen inte får innebära att pågående markanvändning avsevärt
försvåras och att detta gäller utan hinder av att regeringen gör en koppling
till de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken.
I övrigt gör jordbruksutskottet samma bedömning som bostadsutskottet i dess
yttrande angående förhållandet mellan miljöbalken och annan lagstiftning.
Enligt bostadsutskottet skulle en regel att speciallagar alltid skall gälla
före miljöbalken åtminstone delvis stämma mindre väl överens med balkens mål
och syfte.
Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Jo32 (m) yrkande 1 och Jo33
(kd) yrkande 2.
EG-reglerna och miljöbalken
Regeringen föreslår att en hänvisning till EG-rätten tas in i 1 kap. 6 §
miljöbalken. Under rubriken EG:s miljöregler redovisar regeringen översiktligt
hur unionens regelsystem har utvecklats, rättsakternas form och innehåll och
tillämpliga bestämmelser i fråga om genomförandet i nationell rätt (prop. del 1
s. 194 f.). Också i avsnitten om skyddsområden, miljökvalitetsnormer,
miljökonsekvensbeskrivningar och miljöfarlig verksamhet m.m. finns
redovisningar av vissa miljörättsliga rättsakter. Det gäller både den allmänna
motiveringen och författningskommentaren.
Som framgår av propositionen har Sverige en skyldighet att genomföra EG-
direktiven i den nationella lagstiftningen. Detta följer av artikel 189 i
Romfördraget men också av artikel 5, som innehåller en allmän skyldighet för
medlemsstaterna att säkerställa att förpliktelserna enligt fördraget och
rättsakterna fullgörs. Utskottet vill för sin del framhålla att varje uttalande
av riksdagen om att Sverige skall fullgöra sina skyldigheter som medlemsnation
i EU har lägre statsrättslig dignitet än grundfördraget och de aktuella
direktiven liksom lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till
Europeiska unionen.
Vidare bör framhållas att den svenska lagstiftningen av flera skäl inte
behöver omfatta mer än de grundläggande bestämmelserna i direktiven. Den allra
största delen av reglerna i direktiven kommer även i fortsättningen att
genomföras genom förordningar som beslutas av regeringen eller genom
myndighetsföreskrifter. Från fördrags- och statsrättslig synpunkt är det därför
tillräckligt att miljöbalken, i de fall lagstiftning inte är nödvändig,
innehåller de bemyndiganden som behövs för regeringen och berörda myndigheter
att utfärda förordningar och föreskrifter. Utskottet vill i övrigt fästa
uppmärksamheten på att regeringen i den allmänna motiveringen och författnings-
kommentaren till flera av de föreslagna nya bestämmelserna i miljöbalken
särskilt åberopar gällande EG-direktiv som skäl för att införa de aktuella
paragraferna i balken. Det gäller t.ex. kvalitetskraven för luft och vatten
(prop. del 2 s. 45), miljökonsekvensbeskrivningar (prop. del 2 s. 56 f.,) samt
skydd för vissa områden enligt art- och habitatdirektiven (prop. del 2 s. 72
och 100 f.).
Den konkreta frågan huruvida Sverige verkligen genomfört det miljörättsliga
regelverket till alla delar har varit aktuell i utskottet i olika sammanhang.
Företrädare för Miljödepartementet har informerat utskottet om den diskussion
som pågår mellan kommissionen och departementet i anslutning till vissa
frågeställningar rörande genomförandet av ett antal direktiv om miljöskydd och
naturvård m.m. Denna process är ännu ej avslutad. Det ankommer i första hand på
kommissionen att bedöma hur direktiven genomförts och att vid behov vidta
åtgärder med stöd av artikel 169 i Romfördraget. Utskottet anser inte att det
finns anledning att gå närmare in på dessa frågor i anslutning till
miljöbalken.
Med det anförda avstyrker utskottet motion Jo34 (c) yrkande 8.
2 kap. Allmänna hänsynsregler och principer
Propositionen
Miljöbalken skall innehålla ett kapitel med rättsligt bindande principer och
allmänna hänsynsregler.
Den som utövar verksamhet eller vidtar en åtgärd som inte är av försumbar
betydelse med hänsyn till miljöbalkens mål skall
- skaffa sig den kunskap som behövs,
- vidta de försiktighetsmått som behövs så snart det finns en risk för skada
eller olägenhet för människors hälsa eller miljön, och därvid
- tillämpa bästa möjliga teknik i fråga om yrkesmässig verksamhet,
- välja en lämplig plats,
- hushålla med råvaror och energi,
- utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning,
- inte använda eller sälja kemiska produkter och biotekniska organismer som kan
ersättas med mindre farliga sådana, samt
- ansvara för att skada som har uppkommit för miljön avhjälps.
Försiktighetsprincipen skall gälla för all verksamhet och alla åtgärder som
omfattas av balkens tillämpningsområde. Principen innebär att förebyggande
åtgärder och andra försiktighetsmått skall vidtas så snart det kan befaras att
en viss åtgärd skulle kunna utgöra en olägenhet för människors hälsa eller
miljön. Avsaknad av bevisning om att sådan olägenhet uppkommer skall inte
befria den som utövar verksamheten eller vidtar en åtgärd från denna
skyldighet.
Vid tillståndsprövning, prövning av villkor som inte avser ersättning samt
vid tillsyn skall den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet vara
skyldig att visa att de allmänna hänsynsreglerna tillämpas.
Vid tillämpningen av hänsynsreglerna skall en skälighetsavvägning göras. Vid
denna bedömning skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra
försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Avvägningen får
inte medföra att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. åsidosätts.
En verksamhet eller åtgärd som kan befaras föranleda skada eller olägenhet av
väsentlig betydelse trots att de försiktighetsmått som kan krävas vidtas, får
bedrivas eller vidtas endast om det finns särskilda skäl. Om verksamheten eller
åtgärden medför risk för att ett stort antal människor får sina
levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller en avsevärd försämring av
miljön, får den inte bedrivas eller vidtas. Regeringen kan meddela dispens från
denna stoppregel i särskilda fall och tillåta verksamheten. Detta gäller dock
inte om verksamheten eller åtgärden kan befaras försämra det allmänna
hälsotillståndet.
Motionerna
Allmänt om hänsynsreglerna och deras tillämpning
I motion Jo32 (m) yrkande 2 hemställs att riksdagen beslutar att komplettera
miljöbalkens bärande principer med följande bestämmelse: ?Som bärande princip
för miljöbalken bör gälla att den skall betona betydelsen av marknadsmekanismer
och värnad äganderätt samt utformas så att den främjar förutsättningarna för
företagande och teknisk utveckling.? I motionen anförs att nutidshistorien med
all önskvärd tydlighet har visat att marknadsekonomiska principer och ett
konkurrenskraftigt och fungerande näringsliv är av avgörande betydelse för en
positiv utveckling på miljöområdet. En stor del av initiativet på miljöområdet
ligger enligt motionärerna i dag hos enskilda människor och framsynta
företagare som agerar på den fria, konkurrensutsatta marknaden. Inom
näringslivet ses miljöarbetet alltmer som något av godo, som kan öka både
marknadsandelarna och vinsterna, och det ligger en enorm kraft i denna
utveckling, en kraft som inte kan ersättas av lagar och förordningar.
Vidare yrkas i samma motion att riksdagen beslutar att bevisbördan vad gäller
iakttagande av de allmänna hänsynsreglerna vid tillståndsprövning, prövning av
villkor samt vid tillsyn skall ligga på myndigheterna (yrkande 7). I motionen
anförs att en verksamhetsutövare mot bakgrund av de oprecisa reglerna har svårt
att överblicka vad hänsynsreglerna kräver i det enskilda fallet. Skyldigheten
att visa att reglerna uppfylls ökar snarare än minskar osäkerheten ur
verksamhetsutövarens synvinkel. Bevisbördan bör i stället placeras på
tillsynsmyndigheten samt de tillståndsgivande och tillåtlighetsprövande
myndigheterna. Denna placering av bevisbördan framstår enligt motionen som
särskilt viktig när det gäller försiktighetsprincipen, eftersom icke-existensen
av fara inte går att visa.
I motionen anförs vidare att det i diskussionen kring miljöbalksförslaget
från flera håll har uppmärksammats att förslaget saknar en avvägningsregel
mellan allmänt och enskilt intresse. Det har enligt motionen bl.a. påpekats att
Europadomstolen vid tillämpningen av Europakonventionen ställer krav på att
avvägningen mellan intressena skall vara rimlig och proportionerlig. Detta
gäller t.ex. frågor om inskränkningar i den enskildes rätt att utnyttja egendom
med hänsyn till allmänna intressen. Den skälighetsregel som finns vad gäller
nyttan av en åtgärd och kostnaderna för densamma är viktig, men ger inte samma
vägledning och behöver därför kompletteras med en avvägningsregel som skall
gälla all rättstillämpning utifrån miljöbalken. I motionen yrkas därför att
riksdagen beslutar att införa en avvägningsregel i miljöbalken i enlighet med
det anförda (yrkande 8).
I motion Jo33 (kd) anförs att de allra flesta remissinstanserna är positiva
till förslaget att införa ett kapitel med allmänna hänsynsregler och att det är
ett förslag som även Kristdemokraterna ställer sig bakom som princip.
Motionärerna anser dock att reglerna är för allmänt och otydligt hållna, vilket
kan medföra tillämpningssvårigheter och yrkar att regeringen bör återkomma med
förtydliganden. Därför hemställs i yrkande 3 att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om nödvändigheten av att skapa
större klarhet om de allmänna hänsynsreglernas rättsliga status och räckvidd.
Vidare anförs i motionen att en uppenbar brist också är att det saknas regler
till värn för den biologiska mångfalden. Därför yrkas att riksdagen beslutar om
sådan ändring i de allmänna hänsynsreglerna att regler till värn för den
biologiska mångfalden uttrycks (yrkande 4).
Enligt motion Jo752 (mp) yrkande 4 måste det till ekonomiska incitament för
försiktighetsprincipen. Detta kan man enligt motionärerna verka för genom att
införa ett generellt strikt ansvar i miljölagstiftningen så att tillverkaren
eller exploatören får ansvara fullt ut för de skador som eventuellt uppkommer,
oavsett om detta kan förutsägas. Ett exempel på detta enligt motionen är att
kärnkraften vore död om den tvingades att betala för sina egna risker, eftersom
försäkringspremierna då blir höga.
Lokaliseringsregeln
I motion Jo32 (m) anförs att det råder oklarhet om tillämpningen av den s.k.
lokaliseringsprincipen på de areella näringarna, bl.a. därför att förslaget
till följdlagstiftning inte har presenterats. Enligt motionärerna råder det
dock ingen tvekan om att lokaliseringsprincipen inte lämpar sig att tillämpas
på pågående markanvändning inom jord- och skogsbruk eftersom denna mark-
användning är platsbunden och lokal. Riksdagen bör därför besluta att pågående
markanvändning inom jord- och skogsbruket inte berörs av lokaliseringsprincipen
och att riksdagen som sin mening ger regeringen detta till känna (yrkande 9).
Vidare anförs i motionen att det är direkt olämpligt att lokaliseringsprincipen
uttrycks på två olika sätt i två olika kapitel i balken. Detta kommer enligt
motionärerna att leda till allvarliga tolkningsproblem. Riksdagen bör särskilt
besluta att lokaliseringsprincipen skall komma till direkt uttryck på endast
ett ställe i lagtexten, alltså bör lokaliseringsprincipen samordnas med de
grundläggande hushållningsbestämmelserna i 3 kap. till en paragraf (yrkande
12).
I motion Jo35 (fp) hemställs i yrkande 1 att riksdagen beslutar om följande
tillägg i 2 kap. 4 § i lagförslaget: ?Vidare skall för all verksamhet en sådan
plats väljas att hushållningen med mark, material, råvaror och energi främjas.?
I motionen anförs att det med detta tillägg blir en samstämmighet med
lokaliseringsprincipen som bättre anger grunden för de detaljerade kraven på
miljökonsekvensbeskrivningar i 6 kap. 3 §.
Produktvalsprincipen
I motion Jo33 (kd) anförs att produktvalsprincipen bör gälla inte bara olika
produkter, utan även metoder. Därför bör lagen ändras så att det tydligt
framgår att alla produkter, varor, metoder och förfaranden skall ingå i den
jämförande bedömningen (yrkande 5).
I motion Jo34 (c) yrkande 9 hemställs att riksdagen beslutar om sådan ändring
i 2 kap. 6 § miljöbalken att produktvalsprincipen omfattar all hantering. I
motionen anförs att produktvalsprincipen enligt Centerpartiet bör omfatta all
hantering, vilket även är fallet i dag. Hanteringen innefattar tillverkning,
bearbetning, behandling, förpackning, förvaring, transport, användning,
omhändertagande, destruktion, konvertering, saluförande, överlåtelse och därmed
jämförliga förfaranden. En breddning av produktvalsprincipen till att även
gälla hantering och metoder för framställning motiverar att principen benämns
utbytesregeln eller substitutionsregeln.
I motion Jo747 (mp) betonas vikten av att införa substitutionsprincipen i
nuvarande lydelse i miljöbalken, i EU:s berörda rättsakter och i andra
internationella sammanhang och yrkas att riksdagen som sin mening ger
regeringen detta till känna (yrkande 4).
I motion Bo527 (v) anförs att när det gäller byggmaterial bör
substitutionsprincipen i 5 § lagen om kemiska produkter användas på ett
kraftfullt sätt. Centrala myndigheter har varit obenägna att använda lagen, men
även kommuner är skyldiga att se till att lagen följs. Här bör
tillämpningskraven skärpas och Boverket få i uppdrag att se till att lagen
tillämpas vid byggnation och i de samråd som entreprenörer och byggherrar har
med kommunerna inför byggstart. I motionen yrkas att detta ges regeringen till
känna (yrkande 6).
Utskottets överväganden
Allmänt om hänsynsreglerna och deras tillämpning
I propositionen konstaterar regeringen att miljöarbetet hittills utgått från
att myndigheter ställer krav som företag m.fl. förväntas uppfylla men att
miljöarbetet i framtiden enligt regeringens mening bör kännetecknas av att
företag, hushåll samt statliga och kommunala förvaltningar i allt högre grad
ställer miljökrav på varandra och konkurrerar i att ligga före de obligatoriska
kraven (del 1 s. 160 f.). Vidare anges att det då är ointressant om miljökraven
och kraven på resurshushållning kommer från t.ex. EU:s lagstiftning eller från
den nationella lagstiftningen. En avsikt med miljöbalksreformen är alltså att
den skall stimulera olika aktörer att skapa egna miljöpolitiskt drivande
nätverk som verkar i riktning mot de miljömål som behöver nås på vägen mot
visionen om ett ekologiskt hållbart samhälle. Ambitionen med
lagstiftningsreformen är att ge den legala ramen inom vilken det framtida
miljöarbetet skall bedrivas. En av grundtankarna bakom reformen är att
miljölagstiftningen skall innehålla ett antal centrala instrument som skapar
förutsättningar för ett decentraliserat och förebyggande miljöarbete.
Lagstiftningen skall alltså utgöra ramen och plattformen från vilken
verksamhetsutövare - företag, statliga och kommunala förvaltningar, föreningar,
enskilda hushåll m.fl. - formulerar sina egna miljöpolitiska strategier.
Decentraliseringstanken syftar i första hand på att inspirera de enskilda
aktörerna, främst verksamhetsutövare, att tänka och handla så att de föregriper
lagstiftningens obligatoriska krav. Utskottet instämmer i dessa tankegångar som
också är i linje med vad som framförs i motion Jo32 (m) om betydelsen av
samverkan mellan lagstiftningen och marknadsekonomin.
Utskottet finner dock inte något skäl varför miljöbalkens bärande principer
skall kompletteras med den i motionen föreslagna mycket allmänt hållna
bestämmelsen. Den bestämmelse som föreslås i motionen tycks syfta till att
andra intressen än de som anges i 1 kap. 1 § skall få större tyngd i
tillämpningen av miljöbalken. En sådan regel kan enligt utskottets mening rubba
de grundläggande principerna för miljöbalkens målsättningar och skapa oklarhet
i fråga om innebörden och räckvidden av balkens övriga målformuleringar och de
allmänna hänsynsreglerna. Liknande oklarheter skulle kunna uppstå i
tillämpningen av alla de bestämmelser där balken förutsätter eller medger en
avvägning mellan företagarintressen och ekonomiska intressen å ena sidan och
miljöintressen å andra sidan. Med det anförda avstyrker utskottet motion Jo32
(m) yrkande 2.
När det gäller frågan var bevisbördan för att hänsynsreglerna iakttas skall
placeras föreslås i 2 kap. 1 § första stycket miljöbalken att den som bedriver
en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall vara skyldig att visa att de
allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. iakttas. Detta gäller när frågor prövas om
tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens och vid prövning av villkor
som inte avser ersättning samt vid tillsyn. I propositionen anförs att en
naturlig följd av försiktighetsprincipen kan sägas vara att bevisbördan kastas
om från den som riskerar att drabbas av en olägenhet till den som vidtar en
åtgärd som kan antas medföra olägenhet. Försiktighetsprincipen, som uttrycks i
2 kap. 3 § andra stycket miljöbalken innebär att skyldigheten att förebygga
eller begränsa skador och olägenheter på människors hälsa och miljön, dvs.
vidta försiktighetsmått, inträder så snart det finns skäl att anta att en
verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet.
Försiktighetsprincipen och skyldigheten att begränsa olägenheter regleras
därför i ett sammanhang i miljöbalken.
Utskottet delar regeringens uppfattning att bevisbördan för att
hänsynsreglerna iakttas bör ligga på den som bedriver eller avser att bedriva
en verksamhet eller vidta en åtgärd. Detta är som angetts en naturlig följd av
försiktighetsprincipen men även av det tidigare anförda om att miljöbalken
skall innehålla ett antal centrala instrument som skall skapa förutsättningar
för ett decentraliserat och förebyggande miljöarbete som skall inspirera
verksamhetsutövare att tänka och handla så att de föregriper lagstiftningens
obligatoriska krav. När det gäller att bedöma hur långt beviskravet sträcker
sig blir avvägningsregeln i 2 kap. 7 § tillämplig. Som anges i propositionen
kan dock bevisbördans placering som sådan aldrig bli föremål för någon
skälighetsavvägning, däremot hur långt beviskravet sträcker sig. Utskottet, som
också erinrar om att bestämmelsen begränsar sig till bevisbördans placering vid
prövning av tillstånd och villkor samt vid tillsyn och således inte avses
utgöra någon ändring av vedertagna bevisregler såvitt avser
skadeståndsrättsliga eller straffrättsliga frågor enligt miljöbalken, avstyrker
med det anförda motion Jo32 (m) yrkande 7.
I motion Jo32 har även yrkats att riksdagen skall besluta att införa en
avvägningsregel mellan allmänt och enskilt intresse i miljöbalken. Denna fråga
har i propositionen behandlats i samband med en bestämmelse i kapitlet om
områdesskydd (7 kap. 25 §) som uttrycker den princip för bedömning av
motstående intressen som har tillämpats på detta område i rättspraxis framför
allt på förvaltningsrättens område, den s.k. proportionalitetsprincipen. Till
att börja med redogörs för bestämmelsen i 2 kap. 18 § första stycket
regeringsformen som innebär att varje medborgares egendom är tryggad genom att
ingen kan tvingas att tåla att det allmänna inskränker användningen av mark
eller byggnad, utom när det krävs för att angelägna allmänna intressen skall
tillgodoses. Denna princip gäller således vid tillämpningen av alla
bestämmelser i miljöbalken som kan medföra inskränkningar i rätten att använda
mark eller byggnad. Enligt propositionen har av pedagogiska skäl övervägts att
föra in en allmän erinran om innehållet i grundlagsbestämmelsen, i så fall i
något av de inledande kapitlen i balken. Regeringen har bedömt att värdet av en
sådan erinran är begränsat.
Av propositionen framgår också att i miljöbalken inte har tagits in någon
bestämmelse som mera direkt motsvarar avvägningsregeln i 3 § första stycket
naturvårdslagen. Enligt den bestämmelsen skall vid prövning av frågor som rör
naturvård tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen.
Sådana avvägningar avses i huvudsak ske med stöd av de allmänna hänsynsreglerna
i 2 kap. Regeringen har alltså ansett att det föreligger skäl att i 7 kap. om
områdesskydd föra in bestämmelser utformade så att de principer för bedömningen
av motstående intressen som har betonats i rättstillämpningen skall ha sin
motsvarighet i balken vid tillämpningen av naturvårds- och områdesskyddsregler.
Reglerna avses ge ledning för myndigheternas avvägning mellan det allmänna
intresset att åstadkomma ifrågavarande skydd och det enskilda intresset att
använda fastigheten på ett sätt som kan motverka skyddssyftet. Utgångspunkten
för bestämmelsen är enligt propositionen att ingrepp som motiveras av hänsyn
till naturvårds- och miljöintressen betraktas som angelägna allmänna intressen
(jfr. prop. 1993/94: 117 s. 15 f.). Vidare anmärks att när det gäller
inskränkningar i rätten att använda egendom har Europadomstolen vid
tillämpningen av Europakonventionen om mänskliga rättigheter anlagt ett för den
enskilde synnerligen strängt synsätt och funnit att även mycket tyngande
begränsningar av ägarens rättigheter kan accepteras i det allmänna intresset
(se Danelius, Mänskliga rättigheter, 5 uppl. 1993 s. 255 f. med hänvisningar).
I vissa fall ger detta rätt till ersättning för den enskilde, vilket behandlas
längre fram i detta betänkande.
Utskottet delar regeringens bedömning att det inte finns något behov av någon
ytterligare avvägningsregel utöver angivna bestämmelser och då framför allt de
särskilda avvägningsreglerna för prövning av frågor om skydd av områden enligt
7 kap. Motion Jo32 (m) yrkande 8 avstyrks därmed.
I motion Jo33 (kd) har i allmänna ordalag gjorts gällande att det är
nödvändigt att skapa större klarhet om de allmänna hänsynsreglernas rättsliga
status och räckvidd. Till viss del har denna fråga berörts i samband med
behandlingen av 1 kap. och balkens räckvidd. Som framgår av propositionen har
en utgångspunkt varit att de allmänt utformade aktsamhetsreglerna i de gällande
miljölagarna skall läggas till grund för ett antal till varandra anpassade
övergripande regler i miljöbalken. Införandet av allmänna hänsynsregler i
miljöbalken innebär att det tillskapas gemensamma bestämmelser för ett antal
sinsemellan relativt olikartade företeelser. Detta medför enligt regeringen med
nödvändighet att reglerna blir relativt allmänt hållna. Utskottet, som delar
denna bedömning, anser i likhet med regeringen att samma hänsynsregler bör råda
oavsett om det är fråga om fastighetsanknuten verksamhet eller t.ex. hantering
av kemiska produkter, men att avvägningen naturligtvis kan utfalla olika
beroende på vilka hälso- och miljörisker som är förenade med aktiviteten.
Utskottet konstaterar också när det gäller hänsynsreglernas räckvidd att dessa
inte gäller sådana åtgärder som är av försumbar betydelse i det enskilda
fallet. I kd-motionen har även yrkats att riksdagen beslutar om sådan ändring i
de allmänna hänsynsreglerna att regler till värn för den biologiska mångfalden
uttrycks. Enligt utskottets mening är motionen i detta avseende tillgodosedd.
Miljöbalkens regler skall nämligen, för att balkens mål skall uppnås, enligt 1
kap. 1 § andra stycket tillämpas bl.a. så att den biologiska mångfalden bevaras
(p. 3). Därmed avses såväl mångfald av ekosystem som mellan och inom arter. De
i andra stycket uppräknade punkterna är exempel på sådant som är av särskild
betydelse för balkens mål och i viss mån integrerade. Vad som anges i andra
till femte punkterna kan sägas ge uttryck för hur skyddet för människors hälsa
och miljön som anges i första punkten kan tillgodoses. Exempelvis bevarandet av
biologisk mångfald och resurshushållning är utan tvivel av betydelse för
skyddet av miljön och en hänvisning i balken till skyddet för människors hälsa
och miljön, som görs bl.a. i de allmänna hänsynsreglerna, innebär således att
balkens mål i 1 kap. 1 § skall beaktas i de delar som är relevanta. I begreppet
skada för miljön inbegrips alltså även sådant som att den biologiska mångfalden
utarmas. Utskottet konstaterar därför att de allmänna hänsynsreglerna omfattar
även skyddet av den biologiska mångfalden. Med det anförda avstyrker utskottet
motion Jo33 (kd) yrkandena 3 och 4.
När det gäller yrkandet i motion Jo752 (mp) att det måste till ekonomiska
incitament för försiktighetsprincipen och att det därför bör införas ett
generellt strikt ansvar i miljölagstiftningen så att tillverkaren eller
exploatören får ansvara fullt ut för de skador som eventuellt uppkommer vill
utskottet erinra om skadeståndsreglerna i 32 kap. miljöbalken. Dessa regler
motsvarar miljöskadelagens bestämmelser. Som framgår av redogörelsen i
yttrandet från lagutskottet som bifogas detta betänkande innebär dessa regler
ett strikt ansvar för den som på en fastighet bedriver en verksamhet som
orsakar skador i omgivningen att ersätta dessa skador. Reglerna omfattar dock
inte skador i anledning av joniserande strålning som regleras i
atomansvarighetslagen och där ersättningsskyldigheten är begränsad till vissa
belopp i enlighet med internationella konventioner. Med det anförda får motion
Jo752 (mp) yrkande 4 till stor del anses vara tillgodosedd och avstyrks av
utskottet.
Lokaliseringsregeln
I motion Jo32 (m) har yrkats att lokaliseringsprincipen inte skall gälla för
pågående markanvändning inom jord- och skogsbruket eftersom denna
markanvändning är platsbunden och lokal. Enligt propositionens förslag skall
alla verksamheter och åtgärder som annat än helt tillfälligt tar i anspråk
mark- och vattenområden lokaliseras till de platser som är lämpliga med hänsyn
till miljöbalkens mål och balkens regler om hushållning med mark- och
vattenområden. Vidare skall för all verksamhet och alla åtgärder väljas en
sådan plats att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för
människors hälsa och miljön. Det finns, enligt regeringens mening, inte skäl
att göra undantag från principen i och för sig trots att en verksamhet i
praktiken inte kan lokaliseras till någon annan plats på grund av att en viss
naturresurs skall utnyttjas, t.ex. en grustillgång, en skog eller en
forssträcka. Möjligheten till alternativa lokaliseringar är dock naturligtvis
av betydelse vid bedömningen av om en plats kan godtas.
Utskottet delar denna bedömning och konstaterar att eftersom alternativa
lokaliseringar inom jord- och skogsbruket i många fall saknas kommer
lokaliseringsbestämmelsen i sådana fall att få en begränsad tillämplighet. Med
det anförda avstyrker utskottet motion Jo32 (m) yrkande 9.
När det gäller yrkandet i samma motion att lokaliseringsprincipen endast bör
komma till uttryck på ett ställe i lagtexten gäller, som framgått, att en sådan
plats skall väljas som är lämplig med hänsyn till miljöbalkens mål och
hushållningsbestämmelser. Då skall alltså hushållningsbestämmelserna i 3 kap.
tillämpas på samma sätt som de tillämpats hittills när de funnits i 2 kap.
naturresurslagen och den särskilda lokaliseringsbestämmelsen funnits i en
särskild lag, t.ex. 4 § miljöskyddslagen. Hushållningsbestämmelserna i 3 kap.
är avvägningsregler som i likhet med hittills skall tillämpas endast av
myndigheter (se 1 kap. 2 §), framför allt vid tillståndsprövning. Den allmänna
lokaliseringsregeln i 2 kap. 4 § är mer preciserad och skall tillämpas även av
den enskilda verksamhetsutövaren vid val av lokalisering. Utskottet anser
därför, i likhet med vad bostadsutskottet anfört i sitt yttrande som bifogas
detta betänkande, att det inte föreligger någon risk för de tolkningsproblem
som motionärerna befarar. Utskottet avstyrker med det anförda motion Jo32 (m)
yrkande 12.
Den plats skall alltså väljas som är lämplig med hänsyn till miljöbalkens mål
och balkens hushållningsbestämmelser i 3 och 4 kap. För att balkens mål i 1
kap. 1 § skall uppnås skall, enligt den paragrafens andra stycke fjärde och
femte punkterna, mark, vatten och fysisk miljö i övrigt användas så att en
långsiktigt god hushållning tryggas och återanvändning och återvinning liksom
annan hushållning med material, råvaror och energi främjas. Vad som yrkas i
motion Jo35 (fp) om ett tillägg om hushållning innefattas alltså redan i
paragrafen. Utskottet avstyrker därför motion Jo35 yrkande 1.
Produktvalsprincipen
Produktvalsprincipen innebär att alla som bedriver eller avser att bedriva en
verksamhet eller vidta en åtgärd skall undvika sådana kemiska produkter och
biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för människors hälsa
eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter eller organismer som kan
antas vara mindre farliga. Detta gäller också varor som innehåller eller har
behandlats med en kemisk produkt eller bioteknisk organism.
Produktvalsprincipen skall enligt förslaget tillämpas vid användning och
försäljning av kemiska produkter, biotekniska organismer och varor som
innehåller eller har behandlats med sådana produkter eller organismer.
Farliga ämnen och beredningar kan undvikas inte bara genom att de ersätts
utan också genom att en teknik eller metod används som medför att användningen
kan begränsas eller helt undvaras. Skyldigheten som gällt enligt lagen om
kemiska produkter att behövliga försiktighetsmått skall vidtas har innefattat
sådana teknik- och metodval. Den generella skyldighet som gäller enligt
miljöbalken att använda den teknik eller metod som bäst tillgodoser
miljöbalkens mål gäller även med avseende på användningen av kemikalier och
framgår av balkens bestämmelse om krav på behövliga försiktighetsmått, 2 kap. 3
§. Med hänsyn till detta generella krav avseende metodval finns det enligt
propositionen inte skäl att särskilt för användningen av kemiska produkter och
biotekniska organismer föreskriva detsamma. Utskottet delar denna uppfattning
och avstyrker motion Jo33 (kd) yrkande 5.
I motion Jo34 (c) har yrkats att produktvalsprincipen skall tillämpas på all
hantering. I propositionen föreslås att principen skall tillämpas vid
användning och försäljning av kemiska produkter och biotekniska organismer samt
varor som innehåller eller har behandlats med sådana produkter.
Hanteringsbegreppet i kapitlet om kemiska produkter och biotekniska organismer
omfattar tillverkning, bearbetning, behandling, förpackning, förvaring,
transport, användning, omhändertagande, destruktion, konvertering, saluförande,
överlåtelse och därmed jämförliga förfaranden.
I likhet med regeringen anser utskottet att den som har fått i uppdrag att
transportera en kemisk produkt knappast kan kräva att få transportera en annan,
mindre riskabel, produkt. Inte heller den som skall förpacka, förvara,
behandla, bearbeta eller destruera en kemisk produkt eller bioteknisk organism
kan byta ut det som skall förpackas, förvaras, behandlas, bearbetas eller
destrueras. I dessa fall skulle det enligt utskottets mening kunna få närmast
orimliga konsekvenser att tillämpa en straffsanktionerad bestämmelse om
produktval. I de fall bearbetning, behandling, destruktion eller liknande sker
med hjälp av kemiska produkter eller biotekniska organismer är det dock fråga
om användning och då är produktvalsprincipen tillämplig. Till användare räknas
också t.ex. den som använder kemiska produkter för att tillverka en sammansatt
produkt eller vara. Utskottet delar därför regeringens bedömning att det inte
finns skäl att utöka produktvalsprincipens tillämpning till all hantering
eftersom detta i praktiken inte skulle fylla någon funktion. Det finns inte
heller skäl att benämna principen utbytesregeln eller substitutionsregeln
eftersom produktvalsregeln bättre uttrycker det vidare tillämpningsområde som
principen inrymmer i balken. Regeln avser inte enbart byte av kemiska produkter
där sådana redan används, utan ambitionen skall vara att vid varje beslut som
styr användning av en kemisk produkt skall bästa möjliga val göras mellan olika
kemiska produkter. Detta gäller alltså även vid beslut om utveckling och
tillverkning av en kemisk produkt eller en vara. Principen skall tillämpas inte
bara första gången ett val skall göras utan det är frågan om en fortlöpande
process. Allt eftersom ny erfarenhet vinns och nya procedurer utvecklas skall
ett produktval i enlighet med principen göras. Utskottet avstyrker därför
motion Jo34 (c) yrkande 9.
I motion Jo747 (mp) yrkande 4 betonas vikten av att substitutionsprincipen
införs i nuvarande lydelse i bl.a. miljöbalken. Motionen, som numera får anses
tillgodosedd, avstyrks.
Produktvalsprincipen är tillämplig på alla kemiska produkter, även de som
ingår i byggprodukter. Som framgår av propositionen (del 2 s. 24) får principen
dock inte tillämpas i strid mot Sveriges internationella åtaganden och kan
således inte leda till att en tillsynsmyndighet ingriper mot sådan försäljning
eller användning av produkter som sker i enlighet med t.ex. reglerna i lagen
(1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. som reglerar sådant
som omfattas av EG:s byggproduktdirektiv. Med det anförda avstyrker utskottet
motion Bo527 (v) yrkande 6.
Hänsynsreglerna och de areella näringarna
I ett föregående avsnitt om miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning
har utskottet konstaterat att de allmänna hänsynsreglerna framstår som ett
fristående och delvis nytt instrument för att reglera t.ex. olika former av
markanvändning. I nu gällande lagstiftning finns möjlighet att meddela
föreskrifter om hänsyn till bl.a. naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen
i jordbruket och skogsbruket. Sådana föreskrifter får inte innebära att
pågående markanvändning avsevärt försvåras. Mer långtgående ingripanden av det
allmänna i form av inrättande av naturreservat eller vattenskyddsområde eller
förbud mot vissa arbetsföretag m.m. ger under vissa förutsättningar rätt till
ersättning för berörda markägare. Däremot gäller som en allmän princip att
förbud och restriktioner till skydd för människors hälsa och miljön inte ger
rätt till ersättning. Med stöd av framför allt miljöskyddslagen och lagen om
kemiska produkter kan en tillsynsmyndighet sålunda, utan att ersättningsfrågan
aktualiseras, meddela förelägganden om försiktighetsmått och förbud om det
behövs för att lagarna eller föreskrifter meddelade med stöd av lagarna skall
efterlevas. Bestämmelserna om miljöskyddsområde i miljöskyddslagen ger likaså
möjlighet att begränsa verksamhet inom området. Enligt lagen om skötsel av
jordbruksmark kan föreskrifter från miljöskyddssynpunkt meddelas i fråga om
begränsningar av antalet djur i ett jordbruk, försiktighetsmått för
gödselhanteringen samt växtodlingen.
De nya bestämmelserna i miljöbalken om skydd av områden i naturvårdens och
den biologiska mångfaldens intresse (7 kap.) bygger i huvudsak på samma
principer som hittills gällt i fråga om begränsningar av intrånget och rätten
till ersättning. Reglerna om täkter innebär dock att regeringen kan föreskriva
om tillståndsplikt för husbehovstäkt av grus och sand m.m. och att vägrat
tillstånd ej ger rätt till ersättning.
När det gäller skydd för människors hälsa och miljön kan det konstateras att
bestämmelserna i 5 kap. om miljökvalitetsnormer och i 10 kap. om miljö-
riskområden ger ytterligare möjligheter att besluta om begränsningar i mark-
användningen i förhållande till gällande rätt. Liksom i övriga fall då
skyddsintresset utgörs av människors hälsa och miljön ger bestämmelserna ingen
rätt till ersättning.
De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken är utformade så att de i
huvudsak kan tillämpas på både jordbruk och skogsbruk som ett komplement till
bl.a. övriga ovan angivna bestämmelser i miljöbalken och till skogsvårdslagen.
Av särskilt intresse är 2 kap. 3 § med krav på försiktighetsmått och vid
yrkesmässig verksamhet även bästa möjliga teknik, samt 2 kap. 4 § om platsval
för verksamhet och åtgärder som tar i anspråk mark- eller vattenområden. Enligt
26 kap. 9 § kan en tillsynsmyndighet meddela de förelägganden och förbud som
behövs i ett enskilt fall för att miljöbalken skall efterlevas. Oavsett om
dessa bestämmelser tillämpas för att skydda naturmiljön och den biologiska
mångfalden eller människors hälsa och miljön föreligger ingen rätt till
ersättning. Däremot finns i 2 kap. 7 § en allmän begränsningsregel som innebär
att hänsynsreglerna gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att
uppfylla dem. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas nyttan av
skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana
åtgärder. Denna avvägning får dock inte medföra att en miljökvalitetsnorm
enligt 5 kap. åsidosätts.
Utskottet konstaterar sammanfattningsvis att miljöbalken och i synnerhet
hänsynsreglerna i sig ger ökade möjligheter att besluta om restriktioner för
jord- och skogsbruket. Det kan också konstateras att begränsningsregeln i
2 kap. 7 § genom sin lydelse torde medge mer långtgående ingrepp än vad som
följer av de bestämmelser som är relaterade till begreppet avsevärt intrång i
pågående markanvändning. Dessa förhållanden kan ge upphov till en viss
osäkerhet för berörda näringar. När det gäller skogsbruket bör noteras att
skogsvårdsstyrelserna avses bli tillsynsmyndigheter oavsett om föreskrifter
utfärdas med stöd av skogsvårdslagen eller med stöd av miljöbalken (se prop.
1997/98:90 med förslag om följdlagstiftning till miljöbalken, s. 245). Detta
bör underlätta möjligheten att åstadkomma en enhetlighet i tillämpningen på det
skogliga området. När det gäller jordbruket utgår utskottet vidare från att
föreskrifter om hänsyn till naturvård och miljö m.m. åtminstone i normalfallet
kommer att utfärdas med stöd av 12 kap. miljöbalken, som i huvudsak motsvarar
gällande rätt. Vad särskilt beträffar platsvalsregeln vill utskottet framhålla
att denna regel torde ha begränsad betydelse för verksamhet som är platsbunden
och lokal.
I övrigt bör framhållas att miljöbalken skall ses som en samordnad, skärpt
och breddad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. De nya hänsynsreglerna
utgör enligt utskottets mening en viktig del i detta regelverk. Det innebär att
all verksamhet som kan motverka miljöbalkens mål bör omfattas av de
offentligrättsliga begränsningar och den kontroll som balken syftar till.
3 och 4 kap. Hushållning med mark- och vattenområden
Propositionen
Bestämmelser motsvarande 2 och 3 kap. naturresurslagen (NRL) har arbetats in i
miljöbalken utan förändringar i sak som 3 och 4 kap. De grundläggande
hushållningsbestämmelserna i 3 kap. innehåller föreskrifter om den avvägning
som skall göras mellan skilda intressens anspråk på mark- och vattenområden.
Här framgår att områden skall användas för det eller de ändamål för vilka de är
mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov.
Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god
hushållning. I de särskilda hushållningsbestämmelserna i 4 kap. anges de olika
geografiska områden i landet som på grund av sina samlade natur- och
kulturvärden i sin helhet har bedömts vara av riksintresse. I kapitlet anges
även vilka vattenområden och älvsträckor där vattenkraftverk, vattenreglering
eller vattenöverledning inte får utföras.
Hushållningsbestämmelserna skall på samma sätt som hittills tillämpas vid
prövning av frågor om områdesskydd enligt 7 kap. och vid tillståndsprövning
enligt 9, 11 och 12 kap. samt vid regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17
kap. Vidare skall bestämmelserna tillämpas enligt vad som föreskrivs i andra
lagar, dvs. de nuvarande s.k. NRL-anknutna lagar som inte arbetats in i balken.
Motionerna
I den moderata partimotionen Jo32 föreslås att riksdagen beslutar att se över
och samordna 3 kap. miljöbalken med balkens bestämmelser i övrigt (yrkande 11).
Enligt motionärerna är flera av bestämmelserna otydliga och inte anpassade till
miljöbalken. Ett ännu viktigare skäl för en översyn är enligt motionärerna dock
att dessa bestämmelser inte utgår från skyddet av miljön, utan från att skydda
olika näringar. De bestämmelser som särskilt värnar förutsättningarna för
mineralutvinning, industriell produktion m.m. bör föras över till annan
lagstiftning utanför miljöbalken. Vidare föreslås i motionens yrkande 13 ett
riksdagens tillkännagivande till regeringen om att behovet av översyn också
gäller 4 kap. 1-4 §§ som innehåller NRL:s hushållningsbestämmelser för vissa
områden i landet, s.k. riksintressen. Ett sedan länge påtalat problem är enligt
motionärerna att dessa bestämmelser i praktiken är verkningslösa, eftersom en
mycket stor del av Sveriges mark- och vattenområden redan omfattas av begreppet
riksintresse. Även här anför motionärerna att bestämmelserna bör ändras så att
skyddet inte utgår från näringar och särintressen utan baseras på
hänsynstagande till speciella natur- och kulturmiljövärden samt till vissa
naturresurser, t.ex. åkermark. Dessutom anförs att staten tillsammans med
kommunerna bör bestämma vilka områden som skall ges särskilt skydd.
I Kristdemokraternas partimotion Jo33 yrkande 6 föreslås att riksdagen
beslutar om sådan ändring i 3 kap. 4 § MB att brukningsvärd åkermark klassas
som riksintresse. Motsvarande yrkande återfinns i Centerpartiets partimotion
Jo34 yrkande 5. I båda motionerna anförs att åkermarken måste ges ett bättre
skydd än i dag mot exploatering för bebyggelse och andra anläggningar.
Frågan om områden för vindkraftsanläggningar tas upp i två motioner. I motion
Jo29 (m) föreslås i yrkande 1 att riksdagen hos regeringen begär kompletterande
lagstiftningsförslag om vilka kustområden som permanent skall skyddas mot
vindmölleexploateringar. Vidare föreslås i motionens yrkande 2 att riksdagen i
avvaktan på resultatet av en sådan utredning beslutar om ett stopp för nya
vindmölleetableringar i svenska kust- och havsområden. Centerpartiet föreslår i
sin partimotion Jo34 yrkande 4 att riksdagen beslutar om sådan ändring av
miljöbalken att vindkraften klassas som ett riksintresse. I motionen anförs att
det är viktigt att vindkraften får status som ett riksintresse och behandlas
som ett sådant i avvägningen med andra riksintressen för att kommunerna skall
beakta detta i sin översiktsplanering och reservera lämpliga områden för
vindkraftsanläggningar.
I motion Jo35 (fp) yrkande 2 föreslås riksdagen besluta om en komplettering
av 4 kap. 2 § i miljöbalksförslaget innebärande en utökning av det särskilda
kustskyddet i Bohuslän. Motionärerna anför att kuststräckan mellan Lysekil och
Marstrand har ett stort skyddsvärde i såväl natur- som kulturvärdesavseende och
därför bör omfattas av samma skydd som sträckan Lysekil-norska gränsen. Enligt
motionärerna är Bohuslän ett för hela Europa unikt område och trycket mot
kusten är mycket starkt, varför kuststräckan som helhet bör ges status som
riksintresse.
Några motioner behandlar frågan om skyddet av sådana älvsträckor som inte
alls eller endast i ringa omfattning har utnyttjats för vattenkraftsändamål. I
Centerpartiets partimotion Jo34 yrkas att riksdagen beslutar att 4 kap. 1 §
andra stycket miljöbalken skall ges följande lydelse: ?Bestämmelserna i första
stycket och 2-5 §§ utgör inte hinder för utvecklingen av befintliga tätorter
eller av det lokala näringslivet eller för utförande av anläggningar som behövs
för totalförsvaret. Om det finns särskilda skäl utgör bestämmelserna inte
heller hinder för anläggningar för utvinning av sådana fyndigheter av ämnen
eller material som avses i 3 kap. 7 § andra stycket? (yrkande 6). En sådan
ändring, som innebär att även 6 § i kapitlet undantas från andra styckets
tillämpning, skulle enligt motionen väsentligt stärka skyddet för
nationalälvarna som anges i 4 kap. 6 § första stycket miljöbalken.
Även Folkpartiet berör i sin partimotion Jo37 frågan om älvskyddets
utformning i miljöbalken. I motionens yrkande 1 föreslås att riksdagen beslutar
att skärpa miljöbalkens älvskydd på flera sätt. För det första bör det vara det
för ett vattendrag redovisade skyddsbehovet som skall bedömas och detta
oberoende av vilket syfte ett planerat ingrepp skall tjäna. För det andra bör
inget generellt undantag från skyddet göras för några exploateringsskäl,
exempelvis för att utveckla befintliga tätorter. För det tredje bör kraven på
åtgärder som ofta kallas mindre ombyggnader i vatten som omfattas av älvskyddet
skärpas så att dessa med säkerhet utesluter en faktisk utbyggnad. För det
fjärde bör älvsträckorna Sölvbacka strömmar och Gideälven uppströms Björna tas
in under skyddet enligt 4 kap. 6 § miljöbalken.
Centerpartiet poängterar i sin partimotion Jo34 yrkande 7 att regeringen och
andra myndigheter i sina beslut måste respektera områden och anläggningar av
riksintresse. Motionärerna anser bl.a. att regeringen inte skall besluta om att
satsa statliga pengar på utredningar som innebär ett uppenbart hot mot områden
av riksintresse. Detta bör riksdagen, enligt motionärerna, ge regeringen till
känna.
I den moderata partimotionen Jo32 anförs att när det gäller bestämmelsen om
s.k. nationalstadsparker bör riksdagen besluta att de överväganden som
lagstiftaren gjorde i förarbetena till denna paragraf bör påverka
lagstiftningen, eftersom den senare rättstillämpningen bortsett från centrala
bedömningar i proposition 1994/95:3 om nationalstadsparker. Detta gäller enligt
motionen främst propositionens avsnitt om förutsättningarna för ändrad
markanvändning. I motionens yrkande 14 föreslås att regeringen ges i uppdrag
att ändra lagstiftningen i enlighet med vad som anförts.
Bostadsutskottets yttrande
Allmänna överväganden
NRL bör enligt bostadsutskottets mening inarbetas i miljöbalken (MB). Utskottet
vill emellertid betona vikten av att inte minst ?NRL-delen? av MB - liksom i
dag NRL - har en stark koppling till plan- och bygglagen (PBL) och därmed till
den fysiska planeringen, en planering som ytterst konkretiseras på den
kommunala nivån. Såvitt utskottet nu kan bedöma bör det finnas samma
möjligheter framöver som för närvarande för kommunerna att ur olika aspekter
hävda angelägna intressen för den fysiska planeringen. Att utan större sakliga
ändringar foga nuvarande hushållningsbestämmelser i NRL till MB får anses bidra
till en kontinuitet i det nya miljölagstiftningskomplexet. Bostadsutskottet
anser detta positivt.
Bostadsutskottet finner det vidare synnerligen viktigt att avvägningen
bevarande/exploatering sådan den kommit till uttryck i NRL inte förändras
framöver. Det finns goda skäl att anta att regeringen - om utvecklingen blir en
annan än den som antagits - kommer att uppmärksamma denna fråga.
Med den inställning bostadsutskottet givit uttryck för saknas anledning att
tillstyrka förslaget i den moderata partimotionen 1997/98:Jo32 yrkande 11 om en
översyn av 3 kap. MB och en samordning med övriga bestämmelser i miljöbalken.
Jordbruksmark som riksintresse
Frågor om jordbruksmarkens status i NRL har tidigare behandlats av
bostadsutskottet. I samband med lagens tillkomst uttalade utskottet följande
(1986/87:BoU3, s. 18):
Bostadsutskottet anser att väsentliga utgångspunkter, inte minst beträffande
PBL, inte skulle kunna hävdas om jordbruksmark och skogsbruksmark gavs
ställning som riksintressen. Vad utskottet närmast avser är att det då i
praktiken skulle vara nödvändigt att i inte ringa omfattning överge principen
om ett till kommunerna decentraliserat planeringsansvar. Utskottet anser inte
att så bör ske. Emellertid vill utskottet betona vikten av att kommunerna
utformar sin fysiska planering så att tillbörlig hänsyn tas till de areella
näringarna.
Bostadsutskottet vidhåller den uppfattning som redovisas i ovanstående citat.
Enligt utskottet har inget nytt tillkommit i saken i och med att NRL och dess
bestämmelser om riksintressen blir en del av MB. Utskottet anser inte heller
att omvärldsfaktorer har förändrats på ett sådant sätt att en omprövning av
synen på jordbruksmark som riksintresse är påkallad. Således avstyrker
utskottet partimotionerna 1997/98:Jo34 (c) yrkande 5 och 1997/98:Jo33 (kd)
yrkande 6.
Vindkraft
Frågor om vindkraft behandlades nyligen av bostadsutskottet (1997/98: BoU6).
Utskottet konstaterade då enhälligt att markområden av riksintresse för
energiproduktion regleras i NRL (2 kap. 8 §). Vindkraft ingår i den samlade
beteckningen energiproduktion. Vidare anfördes att NUTEK givit SMHI i uppdrag
att genomföra en vindkraftskartering för södra Sverige. Denna kartering är nu
slutförd och redovisas som länsvisa delrapporter. Varje länsstyrelse i de
berörda länen har sedermera fått i uppdrag av NUTEK att tillsammans med berörda
kommuner göra regionala inventeringar av områden av riksintresse för
vindkraften. Detta är ett arbete som för närvarande pågår och som förväntas
resultera i ett kunskapsunderlag som fortsättningsvis kan utgöra grund för det
vidare planeringsarbetet för vindkraftsetableringar på lokal och regional nivå
i södra Sverige.
Utöver detta anför bostadsutskottet att man erfarit att en utredning skall
tillkallas med uppgift att utveckla underlag för beslut om tillstånd till
lokalisering av vindkraft i Sverige. Utredningen skall bl.a. överväga hur
översiktsplanerna enligt PBL skall utformas så att tillståndsgivningen enligt
olika lagar och i olika instanser kan grundas på ett gemensamt beslutsunderlag.
Det kan alltså konstateras att ett arbete har initierats som går ut på att
avgränsa områden av riksintresse för vindkraft samt överväga hur vindkraften
skall hanteras i den kommunala planläggningen och lovgivningen. Resultatet av
detta arbete bör avvaktas. Mot denna bakgrund är det enligt bostadsutskottets
uppfattning inte påkallat med några beslut eller tillkännagivanden i syfte att
ge det pågående arbetet någon särskild inriktning. Vad i motionerna anförts får
anses i inte ringa grad tillgodosett. Motion 1997/98:Jo29 (m) samt partimotion
1997/98:Jo34 (c) yrkande 4 avstyrks således.
Riksintressenas status
Bostadsutskottet konstaterar att yrkande 7 i Centerpartiets partimotion
1997/98:Jo34 om myndigheternas beaktande av riksintressen framställs i samband
med motionsförslag om ett förstärkt älvskydd enligt MB. Utskottet utgår från
att yrkandet till viss del har sitt ursprung i den debatt om forskning kring
vattenkraft som förekommit i början av februari 1998 med anledning av
initierandet av ett nytt utredningsprojekt kallat Vattenkraft - miljöeffekter,
åtgärder och kostnader. Projektet leds av forskningsstiftelsen AB Elforsk, som
ägs av kraftverksindustrin, eldistributörerna och Svenska kraftnät.
Enligt utskottets uppfattning finns ingen grund för att regeringen eller
myndigheterna åsidosätter sina skyldigheter att beakta de riksintressen som
anges i 2 och 3 kap. NRL (3 och 4 kap. MB). Ett riksdagens tillkännagivande
enligt motionärernas förslag är därför inte erforderligt. Med det anförda
avstyrks motion 1997/98:Jo34 (c) yrkande 7 om riksintressenas status.
Riksintressen för vissa områden
Bostadsutskottets uppfattning är, som anförts i föregående avsnitt, att de
nuvarande bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL fyller en viktig funktion i MB.
Utskottet finner det därför naturligt att i MB:s särskilda
hushållningsbestämmelser, liksom i reglerna i NRL, behandla de anspråk på mark-
och vattenresurser som olika näringar och andra intressen formulerar. Som ovan
redovisats är det dock inte näringarna eller intressena i sig som fokuseras i
hushållningsbestämmelserna. Utgångspunkten är i stället de naturresurser som
utgör basen för dessa intressens uppkomst och fortlevnad. Syftet med
bestämmelserna i 4 kap. MB är främst att ange geografiska områden som är av
riksintresse med hänsyn till sina natur- och kulturvärden. Förslaget i den
moderata partimotionen 1997/98:Jo32 yrkande 13 kan på goda grunder redan anses
tillgodosett. Vad avser frågan om att avsätta jordbruksmark som riksintresse
hänvisas till vad som anförts i föregående avsnitt.
Utskottet vill även erinra om att riksintressen tas fram i en process där
såväl centrala myndigheter, länsstyrelser som kommuner medverkar. Också denna
del av motionsyrkandet får därmed anses redan tillgodosedd.
Sammanfattningsvis finner utskottet inga bärande motiv i motion 1997/98:Jo32
(m) yrkande 13 som bör föranleda ett tillkännagivande till regeringen.
Bostadsutskottet anser det för övrigt viktigt att de geografiska
avgränsningar av riksintressanta bevarandeområden som återfinns i 4 kap. MB är
föremål för en kontinuerlig översyn. Utskottet är dock övertygat om att en
sådan redan sker inte minst inom ramen för det arbete med att ta fram och
avgränsa riksintressanta områden som sker i samarbete mellan centrala
myndigheter, länsstyrelser och kommuner. I den mån denna avgränsning inte leder
till ett tillfredsställande helhetsresultat förutsätter utskottet att
regeringen återkommer med erforderliga förslag till ändringar i 4 kap. MB.
Något riksdagsbeslut med anledning av vad som föreslås i motion 1997/98:Jo35
(fp) yrkande 2 om södra Bohusläns kust som riksintresse är dock enligt
utskottets mening inte nu påkallat. Motionsyrkandet avstyrks.
Älvskydd
Med anledning av motionerna 1997/98:Jo34 (c) yrkande 6 och 1997/98:Jo37 (fp)
yrkande 1 anför bostadsutskottet följande. I 4 kap. 1 § första stycket MB anges
att de områden som redovisas i kapitlets 2-7 §§ i sin helhet är av riksintresse
med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena. Som anförs i
författningskommentaren i det nu aktuella lagrummet (prop. del 2, s. 36)
innebär detta att staten med stöd av PBL kan ingripa mot sådana
tillståndsbeslut som innebär att riksintressen inte tillgodoses. Utskottet kan
inte dela den oro som motionärerna ger uttryck för, nämligen att riksintresset
älvskydd inte skulle kunna hävdas när MB träder i kraft. Så har inte varit
fallet när det gällt att hävda intresset med stöd av NRL/PBL. Eftersom den
föreslagna lydelsen av 4 kap. 1 § MB praktiskt taget oförändrad förts över från
3 kap. 1 § NRL, kan inte med fog påstås att riksintresset älvskydd försvagas.
Med det anförda avstyrker bostadsutskottet partimotionerna 1997/98:Jo34 (c)
yrkande 6 och 1997/98:Jo37 (fp) yrkande 1, detta yrkande i motsvarande del.
Även de i Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 yrkande 1 redovisade frågorna
behandlades av utskottet i betänkande 1997/98:BoU3 s. 13-15. Vad gäller
utformningen av älvskyddet sådant det formuleras i 3 kap. 6 § NRL anförde
utskottet att skyddet, om MB utan ändring i sak antas av riksdagen, även
framgent kommer att utgöra grunden för bevarande av vissa älvsträckor och
vattenområden eftersom någon förändring inte föreslagits vad gäller älvskyddet
vid en överflyttning av reglerna från NRL till MB.
Den andra i motionen aktualiserade frågan gäller alltså utbyggnader av
vattenföretag som anses orsaka endast obetydlig miljöpåverkan. Utskottet
förmodar att motionärerna avser sådana vattenföretag som i dag bedöms enligt 3
kap. 6 § tredje stycket NRL. I detta lagrum regleras vattenföretag som undantas
från utbyggnad i paragrafens första eller andra stycke.
Också denna fråga prövades av bostadsutskottet och riksdagen i februari 1998.
Utskottet anförde då att av motiven till det nu diskuterade lagrummet bl.a.
framgår att det kan tillämpas på utbyggnader som hänför sig till redan
företagen utbyggnad, t.ex. ersättningsbyggnader till ett befintligt kraftverk
och ombyggnader eller effektiviseringar, under förutsättning att inverkan på
naturmiljön inte ökar i nämnvärd mån.
Bostadsutskottet ansåg att de nu redovisade motiven var tillräckligt
klargörande för att bedöma sådana vattenföretag som motionärerna aktualiserat.
Dessutom vill utskottet erinra om att av 17 kap. 3 § första stycket 3 MB-
förslaget uttryckligen framgår att regeringen kan förbehålla sig att
tillåtlighetspröva vattenverksamheten enligt 4 kap. 6 § tredje stycket, dvs.
nuvarande 3 kap. 6 § tredje stycket NRL.
Vad nu redovisats om innehållet i propositionen och om utskottets och
riksdagens tidigare ställningstagande till frågorna om älvskyddets utformning
och om prövning av vattenverksamhet som förorsakar endast obetydlig
miljöpåverkan innebär alltså att regler m.m. som hittills tillämpats i allt
väsentligt även fortsättningsvis kommer att ligga till grund för bedömning av
frågorna. Med det anförda avstyrker bostadsutskottet Folkpartiets partimotion
1997/98:Jo37 yrkande 1 i vad avser älvskyddets utformning m.m.
När det gäller den i Folkpartiets partimotion yrkande 1 aktualiserade frågan
om att Sölvbacka strömmar och Gideälven uppströms Björna skall tas in i 4 kap.
6 § MB och därmed omfattas av förbudet mot vattenkraftsutbyggnad konstaterar
bostadsutskottet att även denna fråga behandlades av utskottet (bet.
1997/98:BoU3) och riksdagen i februari 1998. Beträffande Sölvbacka strömmar
erinrade utskottet om sitt ställningstagande 1997 (bet. 1996/97:BoU10 s. 17-18)
där det framgår att regeringen i ett beslut från 1997 slagit fast att en
överlåtelse av fallrättigheterna från staten till Bergs kommun så som kommunen
i en framställning önskat endast kan bli aktuell om riksdagen lämnar ett
bemyndigande i frågan. Regeringen fastslog även att man inte hade för avsikt
att begära ett sådant bemyndigande.
De i februari 1998 behandlade motionerna avslogs av riksdagen på förslag av
bostadsutskottet. Utskottet vidhåller sin uppfattning. Yrkande 1 i Folkpartiets
partimotion 1997/98:Jo37 om Sölvbacka strömmar avstyrks.
Vad gäller Gideälven uppströms Björna har bostadsutskottet vid flera
tillfällen tidigare med anledning av motioner haft att pröva frågan om att
älvsträckan skulle omfattas av förbudet mot vattenkraftsutbyggnad. Sådana
yrkanden har utskottet behandlat hittills varje år av den innevarande
mandatperioden. Motionerna har avslagits av riksdagen. Utskottet anser inte att
riksdagen bör ändra sitt ställningstagande. Folkpartiets partimotion
1997/98:Jo37 yrkande 1 avstyrks även i denna del.
Nationalstadsparker
I betänkande 1997/98:BoU3, som behandlades av riksdagen i februari 1998,
upplystes att överväganden pågår inom regeringens kansli om att inrätta nya
nationalstadsparker. I detta sammanhang får det enligt bostadsutskottets
uppfattning anses naturligt att också överväga eventuella ändringar av
?nationalstadsparksparagrafen?. Ett beslut av riksdagen enligt förslaget i
Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 14 beträffande
ändringar i lagstiftningen om nationalstadsparker kan därför inte anses
nödvändigt.
Utskottets överväganden
Grundläggande hushållningsbestämmelser
Vid val av lokalisering skall hushållningsbestämmelserna i 3 kap. miljöbalken
tillämpas på samma sätt som hittills då de funnits i 2 kap. NRL.
Hushållningsbestämmelserna i 3 kap. miljöbalken är avvägningsregler som endast
skall tillämpas av myndigheter (se 1 kap. 2 § miljöbalken), framför allt vid
tillståndsprövning. För att uppnå balkens mål skall mark, vatten och fysisk
miljö i övrigt användas så att en från ekologisk, social, kulturell och
samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. Därvid skall
hushållningsreglerna i 3 och 4 kap. tillämpas. I propositionen anges att
regeringen delar Lagrådets uppfattning att reglerna i balken skall ta sikte
inte på själva näringarna utan på de naturresurser som behöver tas i anspråk av
näringarna. Detta var också förhållandet beträffande alla föreslagna
bestämmelser i lagrådsremissen utom 3 kap. 4 § första stycket som löd att jord-
och skogsbruk är näringar av nationell betydelse. Detta stycke, som
överensstämmer med 2 kap. 4 § första stycket NRL, lades till vid riksdagens
behandling av förslaget till NRL (prop. 1985/86:3, bet. 1985/86:BoU3). I
enlighet med Lagrådets synpunkter föreslår regeringen i propositionen att ordet
näringar får utgå ur angivna stycke.
När det gäller synen på vad som föreslås i partimotion Jo32 (m) yrkande 11 om
en översyn av 3 kap. miljöbalken ansluter sig jordbruksutskottet i allt
väsentligt till vad som anförs i bostadsutskottets yttrande. Införlivandet av
2 kap. NRL i miljöbalken bör kunna ske utan ytterligare överväganden avseende
samordningen med andra delar av miljöbalken. Visar det sig dock att
tillämpningen av de avvägningsregler som återfinns 3 kap. miljöbalken möter
problem, förutsätter utskottet att regeringen återkommer med förslag om
erforderliga revideringar av det aktuella kapitlet. Något riksdagens
tillkännagivande beträffande detta kan inte nu anses påkallat varför
jordbruksutskottet avstyrker yrkande 11 i motion Jo32 (m).
Ett antal motionsyrkanden föreslår förändringar i 3 kap. miljöbalken så att
jordbruksmark, i likhet med exempelvis markområden av värde för
mineralutvinning, skall kunna klassas som riksintresse. Jordbruksmarken skulle
med en sådan förändring jämställas med övriga riksintressen i en
avvägningssituation.
När det gäller frågan om jordbruksmarkens status i 3 kap. miljöbalken
konstaterar utskottet att bostadsutskottet vid tidigare tillfällen tagit
ställning till frågan om att klassa jordbruksmark som riksintresse.
Bostadsutskottet står i sitt yttrande fast vid den uppfattning som då anförts,
nämligen att en förändring av bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken med den
aktuella innebörden leder till att man i inte ringa omfattning tvingas överge
principen om ett till kommunerna decentraliserat planeringsansvar.
Jordbruksutskottet ansluter sig till detta bostadsutskottets ställningstagande
och avstyrker således den moderata partimotionen Jo32 yrkande 13 i motsvarande
del, partimotion Jo33 (kd) yrkande 6 samt Centerpartiets partimotion Jo34
yrkande 5 beträffande sådana förändringar i 3 kap. miljöbalken som innebär att
jordbruksmark kan klassas som riksintresse.
Särskilda hushållningsbestämmelser
I de särskilda bestämmelserna om hushållning med mark och vatten i 4 kap. 1-4
§§ anges de olika geografiska områden i landet som på grund av sina samlade
natur- och kulturvärden i sin helhet har bedömts vara av riksintresse och
därför har en särskild status i en avvägningssituation mot anspråk formulerade
av andra intressen.
Som anförts i föregående avsnitt tar de från NRL till 4 kap. miljöbalken
överförda bestämmelserna sin utgångspunkt i en långsiktigt bärkraftig
hushållning med naturresurser. Att såväl exploateringsorienterade
näringsintressen som mer ideellt inriktade bevarandeintressen kan komma att
gynnas på olika sätt av de avvägningar som görs inom ramen för de aktuella
bestämmelserna är en naturlig följd av denna inställning. Enligt utskottets
uppfattning är bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken, till skillnad från vad som
hävdas i den moderata partimotionen Jo32 yrkande 13 i motsvarande del,
utformade på ett sådant sätt att ett långsiktigt hushållningsperspektiv till
gagn för såväl nutida som framtida exploaterande- och bevarandeintressen blir
rådande. Motionens bild av det aktuella kapitlet som uppbyggt kring skyddet av
näringar och särintressen är korrekt i så måtto att detta blir en indirekt
följd av ett långsiktigt bevarande av de naturresurser som utgör grunden för
olika särintressens och näringars uppkomst och fortlevnad. Någon omformning av
4 kap. miljöbalken i enlighet med vad som anförs i motion Jo32 (m) yrkande 13 i
motsvarande del är därför inte erforderligt. Jordbruksutskottet avstyrker
yrkandet och tillstyrker propositionsförslaget. Utskottet avstyrker även
yrkande 13 i återstående del. Som framgår av bostadsutskottets yttrande
samarbetar staten med berörda myndigheter i de frågor som avses i motionen.
Jordbruksutskottet avstyrker i likhet med bostadsutskottet även motion Jo35
(fp) yrkande 2 angående en utökning av kustskyddet i Bohuslän.
Vindkraft
När det gäller etableringen av vindkraftverk skall regeringen enligt 17 kap.
1 § 8 miljöbalken tillåtlighetspröva gruppstationer för vindkraft med tre eller
flera vindkraftsaggregat med en sammanlagd uteffekt av minst tio megawatt.
Detta överensstämmer med nuvarande bestämmelse i 4 kap. 1 § 8 NRL. Enligt 4
kap. 4 § miljöbalken (nuvarande 3 kap. 4 § NRL) skall vissa kustområden och
skärgårdar skyddas mot vissa exploateringsföretag om sådana inte redan har
etablerats i området. Detta skydd gäller inte gruppstationer för vindkraft. Att
hänsyn till naturvärden skall tas vid prövningen framgår av bestämmelserna i
NRL. Enligt 4 kap. 3 § första stycket NRL får tillstånd lämnas bl.a. om hinder
inte möter på grund av bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL. Möjligheterna för
nylokalisering av vindkraftsanläggningar inom högexploaterade kustområden
infördes 1990 genom en förändring av 3 kap. 4 § NRL (prop. 1989/90:126, bet.
1989/90:BoU20). Denna förändring innebar dock inget avsteg från övriga
avvägningsbestämmelser i NRL. Även fortsättningsvis skall i ett prövningsärende
de grundläggande hushållningsbestämmelserna i miljöbalken iakttas. Detta
regleras i 3 och 4 kap. samt i 1 kap. 2 § miljöbalken som bl.a. innebär att 3
och 4 kap. skall tillämpas vid regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap.
miljöbalken.
Av bostadsutskottets yttrande framgår att frågor om vindkraft nyligen har
behandlats (1997/98:BoU6). Utskottet ställde sig enigt bakom ett uttalande som
innebar att inga åtgärder skulle vidtas med anledning av de motioner om
vindkraftsetableringar som väckts under den allmänna motionstiden. Huvudskälet
till detta bostadsutskottets ställningstagande var att det redan pågår ett
arbete med att på lokal och regional nivå avgränsa områden som kan vara av
riksintresse för vindkraftsetableringar. Vidare anförde bostadsutskottet att
man erfarit att en utredning skall tillkallas med uppgift att utveckla underlag
för beslut om tillstånd till lokalisering av vindkraft i Sverige.
Jordbruksutskottet ställer sig bakom bostadsutskottets bedömning vad gäller
behovet av att ta initiativ i enlighet med vad som anförs i motion Jo29 (m)
yrkande 1. Resultatet av pågående utredningsarbeten bör avvaktas.
Jordbruksutskottet finner inte, i likhet med bostadsutskottet, några motiv till
att riksdagen bör besluta om några särskilda bestämmelser utöver de som ovan
beskrivits i avsikt att förhindra fortsatt vindkraftsutbyggnad i enlighet med
vad som anförs i motion Jo29 (m) yrkande 2. Med det anförda avstyrker utskottet
motion Jo29 (m) yrkandena 1 och 2.
Beträffande yrkandet att vindkraften skall klassas som riksintresse
konstaterar utskottet att enligt 3 kap. 8 § miljöbalken skall mark- och
vattenområden som är särskilt lämpliga för energiproduktion skyddas, och sådana
områden kan enligt andra stycket vara av riksintresse. Paragrafen innefattar
även vindkraft. Mer exakta avgränsningar av dessa områden görs för närvarande,
som bostadsutskottet anför, inom ramen för det karteringsarbete som sker i
samarbete mellan berörda centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner.
Jordbruksutskottet vill för sin del också erinra om att vindkraften i viss mån
fått en särställning genom att de inskränkningar som föreskrivs i 4 kap. 4 §
miljöbalken i fråga om vissa anläggningar inom kustområden, öar och skärgårdar
inte omfattar gruppstationer för vindkraft enligt 17 kap. 1 § 8 miljöbalken.
Därmed kan yrkande 4 i partimotion Jo34 (c) anses vara tillgodosett och
avstyrks således av utskottet.
Älvskydd
I 4 kap. 6 § miljöbalken har införts det förbud mot utbyggnad av vattenkraft
som i dag gäller enligt 3 kap. 6 § NRL. Enda skillnaden är att skyddet av
källflöden och biflöden uttryckligen har angivits i paragrafen, eftersom
definitionen av vattenområde som används i miljöbalken och som överensstämmer
med vattenlagens har annan innebörd än vad som gäller enligt NRL.
De farhågor som framförts i partimotionerna Jo34 (c) och Jo37 (fp) att
undantaget i 4 kap. 1 § andra stycket för utvecklingen av befintliga tätorter
skulle kunna åberopas mot förbudet i 4 kap. 6 § att bygga ut vattenkraft är
enligt utskottets mening obefogade. Bostadsutskottet hänvisar i sitt yttrande
till att i 4 kap. 1 § första stycket anges att de områden som redovisas i 4
kap. 2-7 §§ i sin helhet är att betrakta som riksintressen med hänsyn till sina
natur- och kulturvärden. Detta innebär enligt författningskommentaren till det
aktuella lagrummet att staten med stöd av PBL kan ingripa mot sådana
tillståndsbeslut som innebär att detta riksintresse inte tillgodoses.
Bostadsutskottets slutsats, som jordbruksutskottet delar, är att motionärernas
oro över att riksintresset älvskydd inte skall kunna hävdas med stöd av
miljöbalken saknar grund och att motionsyrkandet därför bör avstyrkas.
Jordbruksutskottet avstyrker följaktligen partimotionerna Jo34 (c) yrkande 6
och Jo37 (fp) yrkande 1 i motsvarande del.
När det gäller miljökraven på vattenverksamhet skärps dessa genom att
bestämmelserna i balken ersätter vattenlagens regler, bl.a. genom att
hänsynsreglerna i 2 kap. blir tillämpliga även på sådan verksamhet. Detta
gäller även mindre utbyggnader som enligt 4 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken
är undantagna från förbudet i 6 § första och andra stycket om
vattenverksamheten endast förorsakar obetydlig miljöpåverkan. Bostadsutskottet
anför i sitt yttrande att det i förarbetena till det diskuterade lagrummet
framgår att bestämmelsen kan tillämpas på redan företagen utbyggnad, t.ex.
ersättningsbyggnader för befintliga kraftverk samt ombyggnader under
förutsättning att inverkan på naturmiljön inte ökar i nämnvärd mån. Vidare
gäller, så som bostadsutskottet konstaterar i sitt yttrande, enligt 17 kap. 3 §
första stycket 3 miljöbalken att regeringen kan förbehålla sig prövning även av
sådan vattenverksamhet som endast förorsakar obetydlig miljöpåverkan och därför
inte omfattas av förbudet.
Mot denna bakgrund avstyrker jordbruksutskottet Folkpartiets partimotion Jo37
yrkande 1 avseende älvskyddets utformning.
Beträffande kravet att älvsträckorna Sölvbacka strömmar och Gideälven
uppströms Björna bör tas in under skyddet enligt 4 kap. 6 § miljöbalken
instämmer utskottet i vad som anförts i bostadsutskottets yttrande. Båda dessa
älvsträckor har varit föremål för liknande yrkanden tidigare och behandlades
senast av bostadsutskottet i februari 1998. Bostadsutskottet avstyrkte dessa.
Jordbruksutskottet finner inte att något nytt tillkommit i sak sedan frågan
senast behandlades av riksdagen. Med det anförda avstyrker jordbruksutskottet
partimotion Jo37 (fp) yrkande 1 i motsvarande del.
Riksintressenas status
I likhet med bostadsutskottet anser jordbruksutskottet att det inte finns någon
grund för att anta att regeringen eller myndigheterna åsidosätter sina
skyldigheter att beakta de riksintressen som anges i 3 och 4 kap. miljöbalken.
Utskottet avstyrker det allmänt hållna yrkandet i motion Jo34 (c) yrkande 7 om
att områden av riksintresse skall respekteras.
Nationalstadsparker
Bestämmelsen om nationalstadsparker i 4 kap. 7 § miljöbalken överensstämmer med
3 kap. 7 § NRL (bet. 1994/95:BoU6). Utskottet anser, i linje med vad som anförs
i bostadsutskottets yttrande, att det arbete som pågår inom Regeringskansliet
avseende inrättandet av fler s.k. nationalstadsparker också kan antas omfatta
eventuella förändringar av den s.k. nationalstadsparksparagrafen. I avvaktan på
de överväganden som sker inom Regeringskansliet avstyrker jordbruksutskottet
yrkande 14 i Moderata samlingspartiets partimotion Jo32.
5 kap. Miljökvalitetsnormer
Propositionen
Bestämmelser om miljökvalitetsnormer införs i miljöbalken. Regeringen får
föreskriva om miljökvalitetsnormer för att skydda människors hälsa eller
miljön. Regeringen får överlåta till en myndighet att meddela normer som behövs
till följd av EU-medlemskapet.
Miljökvalitetsnormer är föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet i
fråga om mark, vatten, luft eller miljön i övrigt för vissa geografiska områden
eller för hela landet. Miljökvalitetsnormer får ange exempelvis högsta eller
lägsta förekomst i miljön av kemiska produkter. Det kan gälla sådant som
kvävedioxid, svaveldioxid eller bly. Ett annat exempel på vad
miljökvalitetsnormer kan ange är högsta eller lägsta förekomst i yt- och
grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av
tillståndet i miljön, s.k. bioindikatorer. Det kan exempelvis avse förekomsten
av alger i insjöar och kustvatten.
Statliga myndigheter och kommuner skall säkerställa att miljökvalitetsnormer
som har meddelats uppfylls när de prövar tillåtlighet, tillstånd, godkännanden,
dispenser och anmälningsärenden, utövar tillsyn och meddelar föreskrifter.
Kommuner och myndigheter skall även iaktta miljökvalitetsnormer vid planering
och planläggning. Tillstånd skall inte få beviljas för verksamheter som
medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Tillstånd skall få omprövas
i vissa avseenden om en verksamhet med någon betydelse medverkar till att en
miljökvalitetsnorm överträds.
Åtgärdsprogram skall upprättas av regeringen eller myndigheter som regeringen
bestämmer såsom länsstyrelser eller kommuner, om det behövs för att en
miljökvalitetsnorm skall uppfyllas eller krävs enligt en rättsakt från EU.
Ett åtgärdsprogram skall få omfatta all verksamhet som kan påverka de
föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan
fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas
med utan fara för påtagliga olägenheter.
Regeringen skall få föreskriva att vissa åtgärdsprogram skall prövas av
regeringen.
Motionerna
I motion Jo32 (m) anförs att när det gäller förslaget att en miljökvalitetsnorm
även kan avse högsta eller lägsta förekomst av organismer i vatten är det
oklart hur sådana skall användas och hur de skall kunna bidra till skyddet för
miljön. Vetenskapen ger inga säkra svar på hur biologisk mångfald skall kunna
garanteras, och förslaget kan enligt motionärerna lika gärna leda till
biologisk enfald som till mångfald. Därför yrkas att riksdagen skall besluta
att tredje stycket i 5 kap. 2 § miljöbalken skall utgå (yrkande 15). I motionen
anförs också att det är en brist i regeringens förslag att följderna inte
närmare utreds beträffande de fall en meddelad miljökvalitetsnorm visar sig
inte kunna uppfyllas på grund av föroreningar från andra länder. Därför yrkas
att riksdagen bör uttala att regeringen tills vidare inte skall meddela
miljökvalitetsnormer, om det kan antas att föroreningar från andra länder
påverkar miljösituationen väsentligt i det aktuella fallet (yrkande 16).
I motion Jo37 (fp) anser motionärerna att biologiska miljökvalitetsnormer bör
införas inte enbart för vatten som finns med i regeringens förslag utan även
för att skydda den biologiska mångfalden i skog och mark och yrkas att detta
ges regeringen till känna (yrkande 7).
Enligt motion Jo34 (c) är det bra att bestämmelser om miljökvalitetsnormer
införs, men regeringens förslag har allvarliga brister som måste åtgärdas för
att miljökvalitetsnormer skall bli ett tydligt instrument för ett ekologiskt
hållbart samhälle. Centerpartiet anser att miljökvalitetsnormer skall kunna
omfatta biologisk mångfald. Det bör enligt motionen vara fullt möjligt att ett
visst minsta antal individer, av t.ex. en särskild djurart, eller ett visst
antal biotoper av något slag inom ett område föreskrivs som miljökvalitetsnorm.
Motionärerna anför också att det får anses självklart att kommuner och
myndigheter även vid sin egen planering och planläggning skall säkerställa att
normerna uppfylls. Därför bör skrivningarna göras tydligare på denna punkt.
Vidare bör det enligt motionen finnas ett tydligt regelverk som föreskriver
vilka åtgärder som skall vidtas i det fall en miljökvalitetsnorm inte
efterlevs. Lagtexten måste bl.a. föreskriva att åtgärdsprogrammet tydligt anger
de åtgärder som skall vidtas. I motionen yrkas att regeringen snarast måste
återkomma till riksdagen med ett nytt och mer preciserat förslag till
miljökvalitetsnormer (yrkande 10).
I motion Jo33 (kd) anförs att det för att miljökvalitetsnormer skall vara
funktionella krävs regler som föreskriver om rättsverkan av att normen
överskrids och vem som är ansvarig för att genomföra rättslig åtgärd eller vad
överskridandet innebär för förorenare eller andra. Det måste också finnas
rättsliga instrument för att styra den direkta påverkan på miljön så att
normerna uppnås och behålls. Det yrkas att detta ges regeringen till känna
(yrkande 8). Vidare yrkas i motionen att riksdagen beslutar om sådan ändring i
5 kap. 3 § miljöbalken att sista meningen som i propositionen lyder ?Vid
planering och planläggning skall kommuner och myndigheter iaktta
miljökvalitetsnormer? ersätts med ?Vid planering och planläggning skall
kommuner och myndigheter se till att förutsättningar skapas så att
miljökvalitetsnormerna uppfylls? (yrkande 9). Enligt motionärerna får det inte
råda någon osäkerhet som ger tolkningsutrymme vad gäller den grundläggande
principen om miljökvalitetsnormernas betydelse.
I motion Jo37 (fp) anförs att eftersom miljökvalitetsnormer skall utgöra den
absoluta miniminivån på livsmiljön måste normerna omfattas av vissa
rättsverkningar om de skulle överskridas, och det innebär att åtgärdsprogrammen
måste vara bindande. Enligt yrkande 6 bör riksdagen besluta om en sådan ändring
i miljöbalken att åtgärdsprogram blir bindande.
Flera motioner tar upp frågan om s.k. utsläppsrätter eller bubblor. I motion
Jo756 (m) anförs att köp- och säljbara utsläppsrätter bör införas för att
effektivt styra fram kostnadseffektiva miljöinvesteringar. Sådana
utsläppsrätter används redan med framgång i USA. När företag får möjlighet att
köpa och sälja utsläppsrätter styrs investeringarna dit störst
utsläppsminskning kan åstadkommas till minst kostnad. En särskild utredning bör
enligt motionärerna tillsättas i frågan och det yrkas att detta ges regeringen
till känna (yrkande 4). I motion Jo731 (m) anförs att de kommunala
reningsverken och andra reningsverk bör omfattas av ett system med köp- och
säljrätter för närsalter. Härigenom kan investeringar i reningsverk och annan
vattenrening styras så att de sker där marginalkostnaden för att reducera
utsläppen är lägst. Enligt motionärerna bör möjligheterna att införa ett sådant
system snarast utredas och det yrkas att detta ges regeringen till känna
(yrkande 1). I motion Jo744 (m) yrkas att försök bör inledas i Sverige med den
s.k. bubblemodellen, innebärande att befintliga företag får angivna
utsläppsmängder tillåtna och att utsläppsrätter kan säljas till nyetableringar
av den som renar sina utsläpp. Enligt motion Jo37 (fp) kan överlåtbara
utsläppsrätter ha stora fördelar i ett väldefinierat område och kan starkt
bidra till kostnadseffektiva utsläppsminskningar. I motionen yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
behovet av att utreda ett möjligt system för handel med utsläppsrätter för att
öka effektiviteten i miljöskyddsarbetet (yrkande 8).
I motion Jo759 (s) hemställs i yrkande 3 att försöksverksamhet med
miljökvalitetsnormer skall förläggas till Västsverige och då främst till
tillrinningsområdet till Laholmsbukten som är värst drabbad av syrebrist.
Utskottets överväganden
Miljökvalitetsnormer och biologisk mångfald
Miljökvalitetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som
människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som
miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Ett
exempel på vad miljökvalitetsnormer kan ange är högsta eller lägsta förekomst i
yt- och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av
tillståndet i miljön, s.k. bioindikatorer. De kan exempelvis avse förekomsten
av alger i insjöar och kustvatten. Redan i dag mäter tillsynsmyndigheter
förekomsten av organismer av olika slag som kan tjäna som indikatorer av
tillståndet i miljön, och som anges i propositionen har sådana mätningar visat
sig betydelsefulla för bedömning av miljötillståndet. Utskottet delar därför
regeringens uppfattning att det bör finnas en möjlighet att vid behov kunna
meddela sådana miljökvalitetsnormer och avstyrker motion Jo32 (m) yrkande 15.
I motion Jo37 (fp) anförs att biologiska miljökvalitetsnormer bör införas
inte enbart för vatten utan även för att skydda den biologiska mångfalden i
skog och mark. Även i motion Jo34 (c) anförs att miljökvalitetsnormer skall
kunna omfatta biologisk mångfald. Det bör enligt motionen vara fullt möjligt
att ett visst minsta antal individer, av t.ex. en särskild djurart eller ett
visst antal biotoper av något slag inom ett område, föreskrivs som
miljökvalitetsnorm. Hur detta skall uppnås anges dock inte.
När det gäller förslaget att en norm även kan avse förekomst av organismer
som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön, s.k.
bioindikatorer, har detta som framgått begränsats till yt- och grundvatten. I
propositionen har angetts att en sådan begränsning nu ansetts lämplig med
hänsyn till de olika uppfattningar som har redovisats bland remissinstanserna
och att erfarenheterna bör avvaktas innan en utökning till indikatorer
beträffande mark, luft och miljön i övrigt kan bli aktuell.
Utskottet delar denna bedömning. När det gäller motionspåståendet att det är
fullt möjligt att i en norm ange ett visst minsta antal individer, av t.ex. en
särskild djurart eller ett visst antal biotoper av något slag inom ett område,
så är det svårt att förstå hur detta i praktiken skall genomföras. Utskottet
anser det för sin del knappast möjligt att verkställa en norm som innebär att
t.ex. ett visst antal exemplar av en vild djurart skall finnas inom ett angivet
geografiskt område. Vidare bör framhållas att de ingrepp i markanvändning m.m.
som kan behövas för att genomföra en miljökvalitetsnorm inte ger rätt till
ersättning (jfr utskottets överväganden i det följande angående 31 kap.).
Utskottet delar i stället den bedömning som görs i propositionen att vissa
förutsättningar som t.ex. biotoper och habitat (livsmiljöer), eller som angetts
i motionen ett antal av en djurart, inte är lämpliga att föreskriva i en norm.
Förutsättningarna för att sådana skall bevaras och bildas uppnås genom att
föroreningsnivåer och störningsnivåer hålls på en för dessa ofarlig nivå.
Biotoper, habitat, djurarter m.fl. får dessutom skydd genom andra regler i
balken, framför allt bestämmelserna i 7 och 8 kap. om skydd av områden och
skydd av djur- och växtarter. Avsikten med förslaget att en norm skall kunna
avse förekomsten av någon viss organism till ledning för bedömningen av
tillståndet i miljön har aldrig varit att exempelvis biotoper, habitat eller
ett visst antal av en djurart i sig skulle kunna föreskrivas i en norm.
Miljökvalitetsnormer avseende organismer till ledning för bedömningen av
tillståndet i miljön som nu ges möjlighet till kan dock som anförts tidigare
vara ett värdefullt instrument i miljöarbetet. Utskottet delar vidare
regeringens bedömning att förutsättningarna för biologisk mångfald ryms inom de
tre punkterna i 5 kap. 2 § andra stycket beträffande vad en norm kan ange.
Enligt paragrafens punkt 1 kan i en norm anges högsta eller lägsta förekomst i
mark, yt- och grundvatten, luft eller miljön i övrigt av kemiska produkter
eller biotekniska organismer. Det kan exempelvis vara halten av vissa
tungmetaller såsom bly, kadmium eller kvicksilver. Andra exempel är halten av
svavel- och kvävedioxid, syrehalten eller pH-värdet. Det innebär att många av
de förutsättningar som krävs för biologisk mångfald kan regleras genom
miljökvalitetsnormer, exempelvis pH-värdet i en sjö. Miljökvalitetsnormer
avsedda att skydda den biologiska mångfalden kan alltså utfärdas för exempelvis
luft inom ett område eller för ett visst vattendrag som är så förorenat eller
försurat att någon art kan befaras slås ut. Med det anförda avstyrker utskottet
motion Jo37 (fp) yrkande 7 samt motion Jo34 (c) yrkande 10 delvis.
Miljökvalitetsnormernas funktion
Myndigheter och kommuner skall enligt 5 kap. 3 § första stycket säkerställa att
de miljökvalitetsnormer som har meddelats uppfylls när de prövar tillåtlighet,
tillstånd, godkännanden, dispenser och anmälningsärenden, utövar tillsyn och
meddelar föreskrifter. Enligt paragrafens andra stycke skall kommuner och
myndigheter även iaktta normer vid planering och planläggning. Uttrycket iaktta
har i motionerna Jo33 (kd) och Jo34 (c) påståtts skapa otydlighet och oklarhet.
Utskottet tolkar de skilda uttryckssätten i första och andra stycket så att
ordet iaktta används i andra stycket därför att planering och planläggning
kommer in på ett mycket tidigare stadium än tillståndsgivning, tillsyn m.m. Det
innebär att det vid utarbetande av exempelvis en detaljplan för ett
industriområde i många fall inte torde vara klart vilken typ av industri som
kommer att etableras där. Eftersom det då inte går att bedöma exakt vilken
miljöpåverkan industrierna kan medföra är det svårt att då säkerställa att en
viss miljökvalitetsnorm uppfylls. Detta bör dock vara möjligt på ett helt annat
sätt när tillståndsprövningen sker för den miljöfarliga verksamhet som
etableras. Det innebär dock enligt utskottets mening inte att kraven på
kommuner och myndigheter, när de skall iaktta normerna och därmed se till att
sådana förutsättningar skapas att normerna uppfylls, är lägre vid planering och
planläggning än vid tillståndsgivning o. d. Det kan tvärtom i många fall vara
vid planering och planläggning, exempelvis av trafiksystem, som möjligheterna
att se till att normerna kan uppfyllas är störst. Utskottet anser med det
anförda att det inte finns skäl att ändra uttryckssättet i paragrafen och
avstyrker motion Jo33 (kd) yrkande 9 och motion Jo34 (c) yrkande 10 delvis.
I flera motioner krävs det i allmänna ordalag regler om rättsverkan om normer
överskrids. I motion Jo37 (fp) har som det får förstås yrkats att riksdagen
beslutar om en sådan ändring i miljöbalken att åtgärdsprogram blir bindande.
Det har dock inte angetts mer konkret vad som skall ändras och hur. Enligt
miljöbalken skall verksamhet bedrivas så att miljökvalitetsnormer inte
överträds. I de fall överskridandet av föreskriven lägsta godtagbara
miljökvalitet orsakas av en enskild verksamhet skall tillsynsmyndigheterna
ingripa och föreskriva åtgärder eller andra försiktighetsmått vid anläggningen.
Om det är en verksamhet som har tillstånd och sådana åtgärder och
försiktighetsmått inte ryms inom villkoren, finns möjlighet att ompröva
tillstånd och villkor om en norm överträds vilket framgår av 24 kap. 5 § 2.
Enligt den paragrafen får tillståndsmyndigheten ompröva tillstånd, såvitt avser
bestämmelser om tillåten produktionsmängd och annan liknande bestämmelse om
verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra
bestämmelser eller meddela nya sådana för en miljöfarlig verksamhet eller
vattenverksamhet, om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en
miljökvalitetsnorm överträds.
Vidare skall åtgärdsprogram upprättas av regeringen eller myndigheter som
regeringen bestämmer såsom länsstyrelser eller kommuner, om det behövs för att
en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas eller krävs enligt en rättsakt från EG.
Det anges att åtgärdsprogrammen i första hand bör tas fram av den berörda
kommunen, om normen omfattar endast en kommun. Innan kommunen upprättar
programmet bör samråd hållas med länsstyrelsen samt andra myndigheter som
berörs, eftersom ett åtgärdsprogram i de flesta fall torde innefatta åtgärder
som någon annan myndighet än kommunen skall vidta. Detta gäller framför allt
länsstyrelsen. I många fall kan programmet även behöva omfatta åtgärder som
endast en central myndighet kan vidta. Det kan exempelvis gälla frågan om en
omprövning av tillståndsvillkor bör göras. Vidare framgår det att i
åtgärdsprogrammet bör anges förutom den miljökvalitetsnorm som skall uppfyllas,
vid vilken tidpunkt den skall vara uppfylld samt vilka konkreta åtgärder som
skall vidtas för detta. I programmen bör även anges vilka myndigheter och
kommuner som skall se till att åtgärderna vidtas samt när de skall vara
genomförda. Åtgärdsprogrammen bör också innehålla uppgift om de källor som
bidrar till att en miljökvalitetsnorm överskrids och beräkningen av störningen
från varje sådan källa samt den totala belastningsminskning som krävs för att
normen skall kunna uppnås. I åtgärdsprogrammet bör även anges för vilka
verksamheter med tillstånd som ansökningar om omprövning av villkoren bör ske.
Även åtgärder som skall vidtas beträffande befintlig verksamhet utan tillstånd
bör anges i programmet. I de fall föroreningar från andra länder påverkar
möjligheten att uppfylla en norm kan åtgärderna bestå av internationella
kontakter och förhandlingar. Det framgår alltså av propositionen att
åtgärdsprogrammen är bindande för myndigheter och kommuner på det sättet att de
är skyldiga att säkerställa att normerna uppfylls. De skall för övrigt också
vanligtvis upprätta åtgärdsprogrammen. Vidare framgår också vad programmen
skall innehålla samt att de skall omprövas vid behov, dock minst vart femte år.
Normerna och åtgärdsprogrammen får indirekt en styrande verkan på
verksamhetsutövarna genom de åtgärder myndigheter och kommuner vidtar,
exempelvis tillståndsprövning och tillsyn. Utskottet delar i likhet med
bostadsutskottet (yttrande BoU3y) regeringens bedömning att åtgärdsprogrammen
inte bör vara direkt bindande för enskilda utan endast de beslut som
myndigheter vid senare tidpunkt fattar utifrån åtgärdsprogrammen. Utskottet
konstaterar slutligen att avsikten är att reglerna vid behov skall kompletteras
med förordningsbestämmelser eller myndighetsföreskrifter. Utskottet avstyrker
med det anförda motionerna Jo33 (kd) yrkande 8, Jo34 (c) yrkande 10 delvis och
Jo37 (fp) yrkande 6.
Enligt motion Jo32 (m) bör inte miljökvalitetsnormer meddelas om det kan
antas att föroreningar från andra länder påverkar miljösituationen väsentligt i
det aktuella fallet. Som även bostadsutskottet anfört utgör transnationella
föroreningar ett svårhanterligt problem i den internationella miljöpolitiken
som måste åtgärdas genom ett aktivt agerande på såväl EU-nivå som i andra
internationella sammanhang. Det innebär dock inte att Sverige bör avstå från
att meddela miljökvalitetsnormer om det finns risk för påverkan utifrån. Som
framgått tidigare innebär regeringens förslag att miljökvalitetsnormer skall
vara föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet i fråga om mark, vatten,
luft eller miljön i övrigt för vissa geografiska områden eller för hela landet.
En godtagbar miljökvalitet bör fastställas utifrån kunskaper om vad människan
och naturen tål utan hänsyn till tekniska och ekonomiska förhållanden. Då ges
en klar information om de faktiska miljöriskerna och då har föroreningars
ursprung ingen betydelse. Därmed skapas incitament för ett fortsatt
miljöförbättringsarbete såväl i Sverige som i övriga EU. Tekniska och
ekonomiska förhållanden kan däremot sedan ha betydelse för vilka åtgärder som
kan och bör vidtas med anledning av miljökvalitetsnormen, särskilt som dessa
åtgärder också bör vara så kostnadseffektiva som möjligt. Som anges i
propositionen måste bedömningen av vad som kan anses utgöra godtagbar
miljökvalitet givetvis ske med största omsorg. EU har i flera fall angett
minimikrav beträffande miljökvalitetsnormer, bl.a. för luftkvalitet. Dessa har
alla medlemsländer en skyldighet att genomföra men kan också införa krav som
går utöver minimikraven. Som angetts tidigare kan ett åtgärdsprogram, i de fall
föroreningar från andra länder påverkar möjligheten att uppfylla en norm,
innehålla åtgärder som innebär internationella kontakter och förhandlingar. Med
det anförda avstyrker utskottet motion Jo32 (m) yrkande 16.
S.k. utsläppsrätter
När det gäller frågan om s.k. utsläppsrätter innebär reglerna om
miljökvalitetsnormer inte någon rätt att köpa och sälja utsläppsrätter eller
att högsta mängd utsläpp kan föreskrivas. Det är den miljökvalitet man vill
uppnå som kan föreskrivas, dvs. högsta belastning som får förekomma av t.ex.
ett kemiskt ämne. Tillstånd får inte beviljas för verksamheter som medverkar
till att en miljökvalitetsnorm överträds. Sådan verksamhet skall få komma till
stånd endast om utrymme för den skapas genom att olägenheter från andra källor
reduceras i minst motsvarande mån så att normen inte överträds. Det kan också
uppkomma den situationen att ny verksamhet vill lokalisera sig i ett område där
en miljökvalitetsnorm redan överträds och där etableringen inte ryms inom ramen
för de åtgärder som skall vidtas enligt åtgärdsprogrammet för att nå den
godtagbara miljökvaliteten. I det fallet där normen redan är överträdd räcker
det inte att olägenheter från andra källor reduceras i minst motsvarande mån,
eftersom belastningen i ett redan överbelastat område då skulle bli oförändrad.
Ny verksamhet kan dock enligt 16 kap. 5 § miljöbalken få komma till stånd även
inom områden där en norm överträds, om verksamhetsutövaren vidtar sådana
åtgärder att olägenheterna från annan verksamhet minskar i sådan grad att
möjligheterna att uppfylla normen ökar i inte obetydlig utsträckning. Det
innebär att den totala belastningen måste minska mer än endast marginellt för
att verksamheten skall få komma till stånd. Det kan i sådana fall bli aktuellt
med grupprövning.
I båda angivna fallen öppnas en möjlighet för sökanden att vidta åtgärder för
att minska utsläppen från befintlig verksamhet och på så sätt skapa ett utrymme
för den egna verksamheten så att miljökvalitetsnormen inte längre utgör hinder
för att den nya verksamheten skall kunna etableras. Detta innebär alltså en
sådan möjlighet att styra investeringar till kostnadseffektiva
utsläppsminskningar som efterlysts i flera motioner.
Rätten att släppa ut miljöpåverkande föroreningar bör dock enligt utskottets
mening vara knuten till den tillståndsgivna verksamhet som bedrivs och inte
vara föremål för en abstrakt handel med utsläppsrätter. Därför finns det enligt
utskottets mening inte skäl att nu utreda detta ytterligare. I stället bör
resultatet av de möjligheter som finns inom det system för miljökvalitetsnormer
som föreslås avvaktas. Utskottet avstyrker därför motionerna Jo731 (m) yrkande
1, Jo744 (m), Jo756 (m) yrkande 4 och Jo37 (fp) yrkande 8.
Eftersom det genom förslaget i miljöbalken inte finns något behov av
försöksverksamhet med miljökvalitetsnormer, vilket yrkas i motion Jo759 (s)
yrkande 3, avstyrker utskottet motionen.
6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar
Propositionen
Kraven på miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) utökas och skärps i miljöbalken
och anpassas ytterligare till EG-regler och andra internationella regler. En
ansökan om tillstånd enligt 9, 11 och 12 kap. miljöbalken eller föreskrifter
som meddelats med stöd av balken skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning.
Det innebär att alla ansökningar om tillstånd skall innehålla en MKB förutom
sådana som avser kemiska produkter och biotekniska organismer eller genetiskt
modifierade organismer enligt 13 och 14 kap. Även vid tillåtlighetsprövning
enligt 17 kap. skall det krävas en MKB.
Regeringen skall få föreskriva att en MKB skall krävas även i dispensärenden
eller andra ärenden enligt balken eller andra lagar av vilka det framgår att
hälso- och miljöskäl skall beaktas, där det behövs för att man skall kunna
bedöma miljöpåverkan. Regeringen skall även få föreskriva om undantag från
kravet på MKB för verksamheter vars miljöpåverkan kan antas bli mindre
betydande.
Allmänhetens möjligheter att påverka förstärks, och inflytandet skall vara på
ett mycket tidigt stadium. Ett tidigt samråd skall hållas med enskilda som
särskilt berörs och länsstyrelsen, som i många fall också är tillsynsmyndighet,
långt innan en ansökan görs och MKB:n upprättas. För verksamheter som kan antas
ha betydande miljöpåverkan, vilket länsstyrelsen avgör, skall genomföras ett
förfarande med miljökonsekvensbedömning som är ett utvidgat samråd med fler
myndigheter och en bredare allmänhet. Grannländer som kan antas utsättas för
betydande miljöpåverkan från en planerad verksamhet skall informeras och få
möjlighet att delta i miljökonsekvensbedömningen.
En MKB skall identifiera, beskriva och möjliggöra en samlad bedömning av en
planerad verksamhets direkta och indirekta effekter på människor, djur, växter,
mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö samt på hushållningen med
mark och vatten och annan resurshushållning. För verksamheter som kan antas
medföra en betydande miljöpåverkan skall en MKB innehålla de uppgifter som
krävs för att uppfylla syftet. Bland annat skall finnas en beskrivning av
verksamheten med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning samt de
åtgärder som planeras för att skadliga verkningar skall undvikas, minskas eller
avhjälpas. Det skall även redovisas alternativa lokaliseringar, om sådana är
möjliga, och alternativ utformning av verksamheten samt konsekvenser av att
verksamheten inte kommer till stånd, nollalternativet.
För verksamheter som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall
innehållet anpassas till vad som behövs för att uppfylla syftet med
miljökonsekvensbeskrivningen.
Allmänheten skall ges möjlighet att yttra sig över den färdiga
miljökonsekvensbeskrivningen och ansökan innan beslut fattas.
Tillståndsmyndigheten skall i ett särskilt beslut eller i samband med
avgörandet av målet eller ärendet ta ställning till om
miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven.
Motionerna
I motion Jo32 (m) hemställs i yrkande 18 att riksdagen beslutar att endast
ansökningar för verksamhet med betydande miljöpåverkan skall innehålla
miljökonsekvensbeskrivning. I motionen anförs att kravet på MKB i balken
innebär att även många småföretag och utövare av verksamheter med liten
miljöpåverkan tvingas upprätta MKB. Den föreslagna omfattningen av MKB-kravet
kommer att leda till att ett mycket stort antal MKB måste utarbetas och lämnas
in till myndigheterna, vilket ytterligare splittrar resurserna och minskar
uppmärksamheten och debatten kring stora komplicerade tillståndsärenden. Därför
bör kraven på MKB överensstämma med kraven i EG:s direktiv om MKB som säger att
för verksamheter med betydande miljöpåverkan krävs MKB. Även i motion Jo33 (kd)
yrkas att riksdagen beslutar att kravet på miljökonsekvensbeskrivningar skall
begränsas till verksamheter med betydande miljöpåverkan (yrkande 10). I
motionen anförs att krav på MKB är ett bra instrument för att förebygga
oönskade miljöproblem och att regeringens förslag i huvudsak är bra, men att
risken finns att det kan missbrukas och bli ett orimligt krav för minsta lilla
projekt. Vidare yrkas i motionen att regeringen ges till känna att
sektorsmyndigheterna bör få i uppdrag att utreda vid vilka fall
miljökonsekvensbeskrivningar skall krävas för att betydande miljöpåverkan skall
kunna undvikas (yrkande 11). I motionen yrkas också att riksdagen beslutar att
kravet på miljökonsekvensbeskrivningar även skall omfatta prövning av
utsättande av gentekniskt modifierade produkter (yrkande 12). Motionärerna
anför att även om det finns ett harmoniseringsdirektiv som reglerar avsiktlig
utsättning av gentekniskt modifierade organismer, så får detta inte hindra oss
att gå ett steg längre.
Enligt motion Jo34 (c) bör miljökonsekvensbeskrivningen prövas i särskild
ordning av tillståndsmyndigheten, för att ytterligare markera vikten av att den
utförs och prövas på ett fullgott sätt. I motionen yrkas att riksdagen beslutar
om sådan ändring i miljöbalken att tillståndsmyndigheten tar ett särskilt
beslut angående miljökonsekvensbeskrivningen som underlag för det samlade
tillståndsbeslutet (yrkande 12). Även Folkpartiet anser i motion Jo37 att en
särskild prövning av miljökonsekvensbeskrivningar skall införas för att se till
att lagens krav uppfylls. Vidare yrkas i motionen att Sverige snarast bör
ytterligare skärpa de nuvarande kraven på miljökonsekvensbeskrivningar i lagen
om hushållning med naturresurser för att åtminstone nå upp till internationellt
vedertagen standard (yrkande 5).
Bostadsutskottets yttrande
När det gäller yrkandena i motionerna Jo32 (m) och Jo33 (kd) att krav på MKB
skall ställas endast i de fall då betydande miljöpåverkan kan befaras, anser
bostadsutskottet liksom regeringen att ett generellt krav på när
miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas är att föredra framför ett där
endast sådan verksamhet som kan förväntas ha betydande miljöpåverkan
innefattas. Ett generellt krav på MKB vid ansökan om tillstånd enligt balken
bidrar till en förhöjd medvetandegrad även om de mindre betydande
miljökonsekvensernas sammanlagda betydelse i såväl ett nationellt som ett
globalt perspektiv. Risken är annars att summan av små utsläpp försummas
samtidigt som stor kraft läggs på att komma till rätta med de miljökonsekvenser
som mer omfattande verksamheter genererar. Bostadsutskottet anser att det
generella krav på MKB som är grundregeln i gällande lagstiftning bör
bibehållas. Hittillsvarande erfarenheter ger vid handen att MKB som upprättas
även vid verksamheter som inte befaras ha betydande miljöpåverkan fyller en
viktig funktion i myndigheternas tillsynsarbete. De underlättar för kommuner
och länsstyrelser att skapa den helhetsbild av den totala miljöbelastningen som
blir än mer betydelsefull i och med de möjligheter att tillämpa
miljökvalitetsnormer som regleras i 5 kap. MB. Utskottet erinrar också om att
regeringen genom 6 kap. 1 § miljöbalken ges möjlighet att genom föreskrifter
meddela undantag från det obligatoriska kravet på MKB i de fall en
tillståndspliktig verksamhets miljöpåverkan bedöms som obetydlig eller kan
antas ha endast mindre negativ effekt på miljön. Utskottet avstyrker motionerna
Jo32 (m) yrkande 18 och Jo33 (kd) yrkande 10.
I anledning av motion Jo33 (kd) yrkande 11 med förslag att
sektorsmyndigheterna bör utreda vid vilka fall MKB skall krävas anför utskottet
att Naturvårdsverket på regeringens uppdrag har tagit fram rapporten
Miljökonsekvensbeskrivningar - betydande miljöpåverkan, när då? (rapport 4792).
Rapporten täcker samtliga i sammanhanget relevanta samhällssektorer, och
arbetet har genomförts tillsammans med särskilt berörda myndigheter som
Boverket, Riksantikvarieämbetet och Socialstyrelsen. Miljöbalksutredningen har
haft den aktuella rapporten som underlag för sitt arbete med att utforma
erforderliga förordningar som presenteras i mars 1998. Utskottets uppfattning
är att Naturvårdsverkets rapport är en värdefull genomgång när det gäller att
bedöma när MKB bör upprättas. Med det anförda avstyrker utskottet motion Jo33
(kd) yrkande 11.
Beträffande kravet i motion Jo37 (fp) att Sverige snarast bör ytterligare
skärpa de nuvarande kraven på MKB i NRL för att nå upp till internationellt
vedertagen standard har bostadsutskottet behandlat ett liknande yrkande under
förra riksmötet (1996/97:BoU10, s. 10 f.). Utskottet avstyrkte då
motionsyrkandet med motiveringen att ett genomförande av Miljöbalksutredningens
förslag om miljökonsekvensbeskrivningar innebär att motionärernas förslag om
MKB med åtminstone internationellt vedertagen standard kommer att förverkligas.
Med konstaterandet att miljöbalksförslaget utgår från Miljöbalksutredningens
överväganden om en utökning av kraven på MKB vidhåller utskottet sin tidigare
uppfattning och avstyrker motion Jo37 (fp) yrkande 5.
När det gäller frågan om att ett särskilt beslut skall fattas av vilket skall
framgå om en MKB uppfyller lagens krav på innehåll konstaterar bostadsutskottet
att MKB är en del av ett beslutsunderlag. Dess kvalitet skall bedömas av den
myndighet som har att fatta beslut i det ärende där en MKB har upprättats. Om
en MKB är bristfällig och sökanden inte kompletterar beskrivningen, kan
konsekvensen bli att ansökan betraktas som ofullständig och avvisas. Enligt 6
kap. 9 § miljöbalken skall den myndighet som prövar en ansökan där krav på MKB
finns fatta ett särskilt beslut eller i samband med avgörande i målet eller
ärendet ta ställning till om beskrivningen uppfyller de krav som anges i
kapitlet. Bostadsutskottet anser att detta till stor del tillgodoser vad som
efterfrågas i motion Jo34 (c) yrkande 12 och motion Jo37 (fp) yrkande 5 i
motsvarande del och avstyrker båda motionsyrkandena.
Utskottets överväganden
Omfattningen av kravet på miljökonsekvensbeskrivningar har ifrågasatts i två
motioner där det yrkas att detta bör begränsas till att avse endast stora
projekt som kan antas ha betydande miljöpåverkan. Enligt propositionen kan dock
ifrågasättas om det är rätt att konsekvenserna för miljön i anledning av en
åtgärd någon vill vidta, som kräver tillstånd och som har miljöpåverkan, bör
redovisas endast för vissa projekt. Dessutom är det svårt att dra gränsen för
vilka som skall omfattas av kravet. Kravet på miljökonsekvensbeskrivning i
miljöbalken bör därför enligt regeringens uppfattning vara generellt för
ansökan om tillstånd enligt balken eller föreskrifter som har meddelats med
stöd av balken med vissa undantag och inte inskränkas till enbart åtgärder som
leder till betydande miljöpåverkan. Reglerna har dock utformats så att endast
miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter som kan antas medföra en
betydande miljöpåverkan skall behöva uppfylla alla de formella krav om utökat
samråd, innehåll, allmänhetens möjlighet att yttra sig m.m. som miljöbalken
innehåller. Det framgår även av propositionen att regeringen avser att utfärda
förordningsbestämmelser om vilka verksamheter som alltid kan antas ha betydande
miljöpåverkan. Miljöbalksutredningen har därefter lämnat förslag till sådana
bestämmelser i sitt slutbetänkande Förordningar till miljöbalken (SOU 1998:35).
När det gäller miljökonsekvensbeskrivningar avseende mindre miljöpåverkande
verksamheter skall miljöbalkens krav på vad en miljökonsekvensbeskrivning skall
innehålla tillämpas endast i den utsträckning som behövs för att uppfylla
syftet med en miljökonsekvensbeskrivning. Kraven på innehåll och omfattning av
en miljökonsekvensbeskrivning måste stå i proportion till graden av
miljöpåverkan. Det är enligt propositionen av stor vikt att kraven inte blir
onödigt betungande för mindre miljöpåverkande verksamheter, vilket bl.a. torde
inkludera många små och medelstora företag. Utskottet, som instämmer såväl i
vad bostadsutskottet anfört i denna del som i regeringens överväganden,
avstyrker motionerna Jo32 (m) yrkande 18 och Jo33 (kd) yrkandena 10 och 11.
Kravet på miljökonsekvensbeskrivning bör enligt propositionen inte omfatta
tillstånd för utsättande av genetiskt modifierade organismer enligt 13 kap.,
något som krävs i motion Jo33 (kd) yrkande 12. Avsiktlig utsättning av
genetiskt modifierade organismer regleras i EG-direktivet 90/220 om avsiktlig
utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön. Det är ett
harmoniseringsdirektiv som bl.a. innehåller krav på vad en ansökan skall
innefatta. Det innebär enligt regeringens bedömning att Sverige nu inte kan
införa krav på MKB för sådana tillstånd. Utskottet, som delar regeringens
bedömning, avstyrker motion Jo33 (kd) yrkande 12 (se även utskottets
överväganden om 13 kap. Genteknik).
När det gäller yrkande 5 i motion Jo37 (fp) att Sverige snarast bör
ytterligare skärpa de nuvarande kraven på miljökonsekvensbeskrivningar i lagen
om hushållning med naturresurser, för att åtminstone nå upp till
internationellt vedertagen standard, konstaterar utskottet i likhet med
bostadsutskottet att miljöbalkens regler om miljökonsekvensbeskrivningar
innebär en sådan skärpning och avstyrker därmed motionen i den delen.
Enligt samma motion och även motion Jo34 (c) yrkande 12 bör
miljökonsekvensbeskrivningar prövas i särskild ordning av
tillståndsmyndigheten. I 6 kap. 9 § miljöbalken föreskrivs att en myndighet som
skall pröva en ansökan i ett ärende där en miljökonsekvensbeskrivning krävs,
skall genom ett särskilt beslut eller i samband med avgörandet av målet eller
ärendet ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven.
Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. I propositionen
anförs att det i många fall där komplettering inte anses behövas kan vara
lämpligt att ställningstagandet till miljökonsekvensbeskrivningen görs i
samband med att målet eller ärendet avgörs, i stället för att detta måste göras
i ett särskilt beslut. En särskild och fristående bedömning skall dock göras av
miljökonsekvensbeskrivningen och ställningstagandet skall motiveras. I
miljöbalken anges också att myndigheten vid prövningen av ansökan skall beakta
innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och resultatet av samråd och
yttranden som getts in. Utskottet anser i likhet med bostadsutskottet att
önskemålet i motionerna Jo34 och Jo37 därmed till stora delar är tillgodosett.
Utskottet avstyrker därför motionerna Jo34 (c) yrkande 12 och Jo37 (fp) yrkande
5.
7 kap. Skydd av områden
Bakgrund
Till grund för naturvårdslagen (1964:822) låg två syften, hämtade från 1952 års
naturskyddslag, nämligen syftet att bevara vetenskapligt och kulturellt
värdefulla områden samt syftet att tillgodose sociala intressen genom att hålla
mark och vatten öppna för rekreation och friluftsliv.
Under de senaste tio åren har det viktigaste målet för det inhemska och
globala naturvårdsarbetet blivit att bevara så mycket som möjligt av alla arter
och deras livsmiljöer, den biologiska mångfalden. Naturvårdsarbetet har således
numera som huvudsyften att skydda värdefulla naturmiljöer och att åstadkomma en
ekologisk anpassning av olika samhällsverksamheter som påverkar naturen, bl.a.
de areella näringarna. Därutöver syftar föreskrifter om naturvård till att
gagna friluftslivets intressen och kulturmiljöfrågor.
Naturvårdslagens områdesskydd kommer till uttryck genom regler om
nationalpark, naturreservat och naturvårdsområde. Syftet att bevara och skydda
kommer till stånd genom regler om fridlysning som naturminne. Dessutom infördes
nyligen i naturvårdslagen nya regler som innehåller bl.a. bemyndigande att
freda vilt levande exemplar av en växt- och djurart, om det behövs för att
uppfylla Sveriges internationella naturvårdsåtaganden. Samtidigt infördes
bestämmelser om särskilda skyddsområden och särskilda bevarandeområden för att
uppfylla våra åtaganden inom EU. Naturvårdslagens regler om strandskydd syftar
till att ge friluftslivet erforderligt skydd samtidigt som reglerna också har
betydelse för naturmiljön. De särskilda reglerna för täktverksamhet och
markavvattning syftar mera uttalat till att skydda naturmiljön. Slutligen finns
i lagen regler till skydd mot nedskräpning.
I naturvårdssammanhang utgör lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur
och växter som tillhör skyddade arter ett tydligt utslag av Sveriges anslutning
till EU. Lagen, som har karaktär av ramlag, innebär att regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om in- och
utförsel, transport, handel, förvaring, preparering och förevisning som avser
djur och växter, i den utsträckning det behövs för att uppfylla Sveriges
internationella åtaganden på området eller av de andra skäl som kan finnas för
att skydda vilt levande djur- och växtarter.
Propositionen
Organiserat friluftsliv och allemansrätten
Förutom allmänna regler som gäller för allemansrätten skall även miljöbalkens
generella regler för verksamheter, t.ex. hänsynsreglerna och regler om
miljökvalitetsnormer, gälla sådan verksamhet som innebär att friluftsliv
organiseras kommersiellt med utnyttjande av allemansrätten. Detsamma skall
gälla ideella former av organiserat friluftsliv. Av detta följer bl.a. att
organisatören skall vidta förebyggande åtgärder och iaktta försiktighet i syfte
att förhindra att deltagarna orsakar skada. Genom att organiserat friluftsliv
betraktas som en verksamhet enligt miljöbalken skall föreskrifter kunna
meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om att
organisatören skall vara skyldig att anmäla sin verksamhet till
naturvårdsmyndigheten för samråd.
Skydd av områden och arter
Bestämmelser om olika former av områdesskydd skall inarbetas samlat i ett
särskilt kapitel i miljöbalken.
Skyddsformerna naturreservat och naturvårdsområde skall arbetas samman och
modifieras till en skyddsform som benämns naturreservat. En särskild regel om
djur- och växtskyddsområden skall behållas. När intrång tillåts i ett
naturreservat skall kompensationsåtgärder vidtas. En ny skyddsform,
kulturreservat, skall införas.
I strandskyddsområden skall inte få vidtas åtgärder som väsentligen försämrar
livsvillkoren för djur- och växtarter.
Områden som inte uppfyller miljökvalitetsnormer skall kunna förklaras som
miljöskyddsområden. Föreskrifter för miljöskyddsområden skall kunna innebära
ändring i tidigare meddelade tillståndsbeslut, dock inte av tillstånd enligt
miljöskyddslagen.
Interimistiska förbud skall kunna meddelas även för vattenskyddsområden.
Förbudstiderna skall kortas vid interimistiska förbud.
En särskild regel med avseende på intresseprövningen skall införas för beslut
om områdesskydd. En liknande regel skall gälla för prövning av dispens från
förbud enligt t.ex. strandskyddsreglerna.
Motionerna
I motion Jo32 (m) yrkas beslut om att ändra 7 kap. 1 § (yrkande 19). Den
naturliga och i längden enda hållbara utgångspunkten är den äganderättsliga.
Riksdagen bör besluta att det av miljöbalken klart skall framgå att icke-
ideellt organiserade former av friluftsliv ligger utanför allemansrätten,
lämpligen genom ett tillägg till 7 kap. 1 §. Vidare yrkas att riksdagen hos
regeringen begär ett förslag till glesbebyggelserätt som ersätter nuvarande
strandskyddsregler (yrkande 22). Skyddet av stränder bör baseras på värnandet
av natur- och kulturmiljön. I hela Sverige skall finnas en generell
glesbebyggelserätt. Om kommunerna vill skydda mark från exploatering bör det
ske genom planläggning. Dagens generella byggförbud bör ersättas av ett
selektivt skydd, där fastighetsägaren ges ersättning för ett eventuellt intrång
i äganderätten.
I motion Jo33 (kd) yrkas att riksdagen beslutar om ändringar i lagstiftningen
avseende kommersiellt utnyttjande av allemansrätten (yrkande 13). Det är
otillfredsställande att personer i kommersiellt syfte får organisera
aktiviteter på annans mark utan att fastighetsägaren får ta del av vinsten
eller ens har tillåtit verksamheten, speciellt om det är ett permanent
utnyttjande.
I motion Jo34 (c) yrkas att regeringens förslag om en utvidgad tolkning av
allemansrätten skall avslås (yrkande 13). Allemansrätten är i första hand att
betrakta som ett accepterat intrång i äganderätten. Kommersiellt organiserade
former av friluftsliv måste anses ligga utanför allemansrätten. Vidare yrkas
beslut om att organiserat friluftsliv av betydelse skall meddelas berörd
markägare (yrkande 14). Utgångspunkt bör vara att även markägarens intressen
skall ges utrymme vid tillåtelse av organiserat friluftsliv. Motionärerna anser
att riksdagen bör besluta att organiserat friluftsliv som sker i kommersiellt
syfte skall föregås av ett avtal med berörd markägare (yrkande 15). Det är
otillfredsställande att personer i kommersiellt syfte får organisera
aktiviteter på annans mark utan att fastighetsägaren får ta del av vinsten
eller ens har tillåtit verksamheten, speciellt om det är ett permanent
utnyttjande. Vidare yrkas beslut om sådan ändring i 7 kap. 4 § miljöbalken att
även kulturpräglade landskap kan ges skydd i naturreservat (yrkande 17).
Naturreservat skall, förutom att skydda naturmiljöer, även kunna utgöra ett
fullgott skydd för värdefulla kulturpräglade landskapsmiljöer. Detta ökar
möjligheterna att integrera naturvården med kulturmiljövården. Vidare yrkas
beslut att 7 kap. 9 § miljöbalken, angående kulturreservat, skall strykas
(yrkande 18). Gränsen mellan vad som är en skyddsvärd naturmiljö och ett
skyddsvärt kulturpräglat landskap är sällan tydlig.
I motion Jo37 (fp) yrkas att ett förslag bör begäras hos regeringen om
kommersiellt utnyttjande av allemansrätten (yrkande 12). Enligt motionärerna
bör lagtexten utformas så att ett organiserat anvisande av människor i
kommersiellt syfte till områden som är attraktiva för friluftslivet i princip
inte får ske utan markägarens eller dennes rättshavares medgivande.
I motion Jo218 (m) yrkas tillkännagivande om allemansrätten (yrkande 13).
Motionärerna anser att det är felaktigt att bedriva affärsmässig och
inkomstgivande verksamhet i organiserade former på annans mark under
täckmanteln allemansrätt.
I motion Bo202 (m) begärs förslag om ny lagstiftning för strandskydd (yrkande
13). Motionärerna anser att det skall finnas en generell rätt att bebygga sin
mark nära stränder och vattendrag. En kommun skall genom detaljplan dock kunna
begränsa rätten där det är motiverat av hänsyn till känsligt djur- och växtliv
eller för att garantera allmänhetens tillgång till bad- och friluftsliv.
Utskottets överväganden
Allemansrätten
I den föreslagna bestämmelsen i miljöbalken anges att var och en som utnyttjar
allemansrätten eller annars vistas i naturen skall visa hänsyn och varsamhet i
sitt umgänge med den. Underförstått gäller den grundläggande utgångspunkten att
alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten. Allemansrätten
grundas på sedvana. Sedan den 1 januari 1995 anges i 2 kap. 18 § tredje stycket
regeringsformen att alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten
oberoende av vad som i stadgandet angetts om egendomsskyddet. Förbehållet om
allemansrätten fördes in i grundlagsstadgandet samtidigt som egendomsskyddet
preciserades till följd av inkorporeringen av den europeiska konventionen
angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
(prop. 1993/94:117, bet. 1993/94:KU23).
Utskottet delar uppfattningen att det inte bör vara aktuellt att generellt
lagreglera allemansrätten, bl.a. på grund av att det skulle vara förenat med
svårigheter att generellt och exakt ange allemansrättens innebörd.
Enligt förslaget till miljöbalk kommer miljöbalkens generella regler för
verksamheter om hänsyn och miljökvalitetsnormer att gälla även för sådan
verksamhet som innebär att friluftsliv organiseras ( kommersiellt eller ideellt
( med utnyttjande av allemansrätten. Enligt 2 kap. 3 § förslaget till miljöbalk
skall en verksamhetsutövare eller den som vidtar en åtgärd vidta de
försiktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att
verksamheten eller åtgärden kan medföra skada eller olägenhet för människors
hälsa eller miljön. Utskottet delar regeringens uppfattning att detta innebär
(prop. del 2 s. 18) att en person som arrangerar friluftsliv åt andra kan
behöva styra deltagarna till mindre känslig mark samt informera om innebörden
av allemansrätten. Utskottet instämmer även i vad som anförts om förebyggande
av skada (prop. del 1 s. 304 f.).
Regeringen redovisar i propositionen ett rättsfall med anknytning till
allemansrätten som har avgjorts av Högsta domstolen och refererats i NJA 1996
s. 495. Högsta domstolen uttalade i detta mål att även om allemansrätten
tillkommer den enskilde kan den naturligen utövas av ett flertal personer
tillsammans, under förutsättning att envar håller sig inom ramen för
allemansrätten. Skulle ett sådant kollektivt nyttjande emellertid innebära
påtaglig skada eller olägenhet, kan det medföra att allemansrätten inte får
utnyttjas längre på det viset. Hinder föreligger inte mot att allemansrätten
utnyttjas kommersiellt; inte minst för att göra avlägsen eller eljest
svåråtkomlig natur tillgänglig för fler enskilda människor finns också på många
håll i vårt land anläggningar för att underlätta olika slag av friluftsliv.
Högsta domstolen fann i sin slutliga bedömning att utnyttjandet i det aktuella
fallet sammantaget blivit för intensivt och med hänsyn till växt- och djurlivet
även olämpligt. Eftersom utnyttjandet hade medfört avsevärda skador och
olägenheter fann Högsta domstolen att organisatören saknade rätt att utan
medgivande av fastighetsägaren arrangera eller på annat sätt medverka till den
organiserade verksamheten i fråga.
Utskottet instämmer i vad regeringen anfört om att den som anordnar ett
kollektivt nyttjande av annans mark kan bli skyldig att ersätta skador som
deltagarna orsakar, även om deltagarna var för sig har uppträtt på ett sätt som
faller inom ramen för allemansrätten. För skadeståndsskyldighet förutsätts då
att organisatören varit vållande, dvs. att skadan orsakats med uppsåt eller av
oaktsamhet. Normalt bör förutsättningarna för skadestånd vara uppfyllda om
skador uppkommer med anledning av att arrangören hänvisat en stor grupp
personer till ett naturområde, som är särskilt känsligt. Detsamma gäller när
arrangören har lämnat felaktiga upplysningar om allemansrättens innebörd eller
underlåtit att lämna information om allemansrätten till personer som kan antas
sakna kännedom om den. Utskottet anser att de redovisade slutsatserna av Högsta
domstolens avgörande är väl avvägda.
Genom att organiserat friluftsliv betraktas som en verksamhet kan
föreskrifter meddelas om att organisatören skall vara skyldig att enligt 12
kap. 6 § anmäla sin verksamhet till naturvårdsmyndigheten för samråd (prop. del
1 s. 300). Det skall alltså bli möjligt att med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken
föreskriva om anmälningsplikt för verksamhet som innebär att friluftsliv
organiseras. Förslaget gäller för all verksamhet som inte är tillstånds- eller
anmälningspliktig enligt andra bestämmelser i balken och som typiskt sett kan
medföra skada på naturmiljön. Om anmälningsskyldighet föreligger får
verksamheten inte påbörjas innan anmälan har skett. Den anmälningsmottagande
myndigheten får förelägga verksamhetsutövaren att vidta de åtgärder som behövs
för att begränsa eller motverka skada (prop. del 1 s. 305). Om åtgärderna inte
är tillräckliga får myndigheten förbjuda verksamheten. Anmälningsplikten kommer
på detta sätt, tillsammans med möjligheten för samrådsmyndigheten att ingripa,
att kunna styra bort en organisatör från känsliga områden och få denna att
utöva verksamheten inom områden där anmälningsplikt inte föreligger.
Anmälningsplikt enligt miljöbalken avses även kunna föreskrivas för den som
på ideell grund organiserar verksamhet. Anmälningsplikt bör föreskrivas för
verksamheter som typiskt sett medför skada och bör dessutom begränsas
geografiskt till områden där problem har uppstått eller kan befaras uppstå.
Anmälningsplikt för organiserande av friluftsliv förutsätter inte nödvändigtvis
att deltagarnas tillgång till marken grundas på allemansrätten. Anmälningsplikt
skall kunna gälla även för friluftsliv som organiseras på den egna fastigheten.
Utfärdas i ett sådant fall ett föreläggande eller förbud som medför att
pågående markanvändning avsevärt försvåras på den berörda delen av fastigheten
kan ersättningsskyldighet uppkomma för det allmänna gentemot fastighetsägaren
enligt balkens ersättningsbestämmelser (31 kap. 4 § första stycket 5).
Utskottet vill i likhet med regeringen understryka att den föreslagna
regleringen är offentligrättslig och att möjligheterna till ingripanden
motiveras av det allmänna intresset att naturen inte skadas. Anmälningsärenden
av det slag som avses här skall handläggas enligt förvaltningslagen (prop. del
1 s. 306). Utskottet förutsätter att denna ordning innebär att fastighetsägare,
nyttjanderättshavare och eventuellt andra som berörs av ärendet får kännedom om
den aktuella verksamheten och innehållet i anmälan. Vidare tillförsäkras samma
krets möjlighet att lämna synpunkter i ärendet. Förslaget i miljöbalken
reglerar däremot inte förhållandet mellan allemansrätten och egendomsskyddet.
Detta är av civilrättslig natur och har inte ändrats av förslaget till
miljöbalk. Oavsett hur samrådsmyndigheten bedömer ett visst ärende enligt
miljöbalken har fastighetsägaren på samma sätt som enligt dagens lagstiftning
möjlighet att föra talan på civilrättslig grund vid domstol om
äganderättsintrång för att utverka föreläggande, förbud eller skadestånd.
Utskottet instämmer således i regeringens överväganden och förslaget till
lydelse av 7 kap. 1 §. Regeringens förslag bör enligt utskottets uppfattning
tillgodose markägarens krav på inflytande i ett ärende enligt 12 kap. 6 §
miljöbalken och även i övrigt tillgodose markägarens intressen vid
myndighetsprövning av organiserat friluftsliv. Motionerna Jo32 (m) yrkande 19,
Jo33 (kd) yrkande 13, Jo34 (c) yrkandena 13-15, Jo37 (fp) yrkande 12 samt Jo218
(m) yrkande 13 avstyrks med det anförda.
Områdesskydd
Bakgrund
Möjligheten att besluta om områdesskydd är tillsammans med artskyddet av stor
betydelse för att bevara den biologiska mångfalden. Områdesskyddet behövs också
för att säkerställa skydd för natur- och kulturlandskapet. Regler om områdes-
och artskydd är vidare nödvändiga för att Sverige skall uppfylla sina
internationella åtaganden på naturvårdsområdet.
Det är främst i naturvårdslagen som regler med dessa skyddssyften finns,
t.ex. skyddsformerna nationalpark, naturreservat, naturminne, m.m. Det
specifika skyddet för djur- och växtarter finns delvis i naturvårdslagen (14
och 14 a §§) samt i lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör
skyddade arter. Till artskyddsregleringen hör också bl.a. regler om förbud och
begränsning av jakt och fiske i jaktlagen respektive fiskelagen med
underliggande författningar.
Användningen av områdesskydd begränsas inte till naturvårdssyftet, utan kan
också gälla föroreningskänsliga områden och värna skyddsvärda naturresurser.
Skydd av detta slag behandlas i vattenlagens bestämmelser om vattenskyddsområde
(19 kap. 2 §) och i miljöskyddslagens bestämmelser om miljöskyddsområde (8 a
§).
Enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen gäller att varje
medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas att tåla att det
allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad. Regeringsrätten har
under senare tid prövat fall där sådana allmänna intressen som ligger till
grund för naturvårdslagen vägts mot enskilda intressen i det särskilda fallet.
Domstolen har i dessa fall byggt sitt resonemang på en s.k.
proportionalitetsprincip. Enligt den praxis som föreligger hittills är det
främst vid tillämpningen av naturvårds- och områdesskyddsregler som
kompletterande avvägningsregler kan behövas. Utgångspunkt för regeringens
förslag är att ingrepp som motiveras av hänsyn till naturvårds- och
miljöintressen betraktas som angelägna allmänna intressen. Regeringen
konstaterar att Europadomstolen vid tillämpningen av Europakonventionen om
mänskliga rättigheter anlagt ett för den enskilde synnerligen strängt synsätt
och funnit att även mycket tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kan
accepteras i det allmänna intresset.
Nationalpark
Av 7 kap. 2 § miljöbalken framgår att regeringens beslut om nationalpark
förutsätter riksdagens medgivande. Utskottet vill framhålla att det
självfallet, liksom hittills, krävs riksdagens medgivande också för att besluta
om intrång i eller att upphäva ett beslut om nationalpark. Utskottet anser inte
att något särskilt uttalande erfordras i fråga om riksdagens medverkan i dessa
ärenden.
Naturreservat
Utskottet instämmer i regeringens bedömning att områdesskyddsformerna
naturreservat och naturvårdsområde bör föras samman till en skyddsform som
benämns naturreservat.
Utskottet har ingen invändning mot att kommun ges befogenhet att tillsammans
med länsstyrelse besluta om naturreservat. För att utpekade områden skall få
nödvändigt skydd bemyndigas länsstyrelsen eller kommunen att meddela
bestämmelser om t.ex. inskränkningar för fastighetsägare, andra markanvändare
och allmänheten. Genom dylika normbeslut, riktade till en obestämd krets och
ett obestämt antal fall, ges naturreservat och andra former av områdesskydd
sitt rättsliga innehåll.
En föreskrift för ett naturreservat kan innebära att en viss åtgärd inte får
utföras utan tillstånd. I andra fall kan ett förbud föreskrivas mot en viss
åtgärd. Även om ett förbud verkar vara undantagslöst kan dispens meddelas
enligt 7 kap. 7 § andra stycket miljöbalken av länsstyrelsen eller kommunen.
Utgångspunkt för att i enskilda fall meddela dispens från föreskrifter för ett
naturreservat bör vara att särskilda skäl föreligger. Härutöver förutsätts
självfallet att övriga relevanta regler i balken är uppfyllda.
Om en föreskrift innebär att det är förbjudet att vidta en åtgärd utan
tillstånd betalas enligt 31 kap. 5 § första stycket miljöbalken ersättning
först sedan tillståndsprövning har skett och tillstånd då vägrats eller
försetts med villkor. Om däremot föreskriften inte ger någon möjlighet till
tillstånd skall ersättningen betalas genast och med stöd av 31 kap. 15 § kan
fastighetsägaren förpliktas att betala tillbaka ersättningen om dispens ändå
skulle meddelas senare.
Kulturreservat
I förarbetena till naturvårdslagens bestämmelse om naturreservat framhålls att
begreppet natur innesluter även den kulturpräglade naturen (prop. 1964:148 s.
45). Genom 3 a § naturvårdslagen förtydligades tillämpningsområdet så att det
klart framgår att naturvårdslagen även omfattar kulturpräglade delar av
naturmiljön. Såsom regeringen konstaterar har naturvårdslagen hittills endast
undantagsvis använts för att säkerställa de för kulturmiljövården viktigaste
värdena. Inte heller har de ur kulturmiljösynpunkt mest värdefulla miljöerna
säkerställts i tillräcklig omfattning genom reservatsförordnanden.
Ambitionen att slå vakt om den historiska dimensionen i landskapet kan
beskrivas som ytterligare en bevarandeaspekt vid sidan av omsorgen om den
biologiska mångfalden och om landskapsbilden ur rent estetisk synpunkt.
Uttrycket ett historiskt landskap har internationellt börjat användas för att
karakterisera ett landskap som är värt att slå vakt om därför att det präglats
av markanvändning och byggnader från äldre tider eller ohävdade
kulturlandskapselement som återspeglar väsentliga drag och företeelser från
äldre markanvändning. En betydande del av det historiska landskapets värde
utgörs av sambanden mellan de enskilda kulturlandskapselementen och av
samspelet med naturmiljön. Det samlade kulturvärdet i ett historiskt landskap
kan således sägas vara större än summan av kulturvärdet hos de enskilda element
som ingår i landskapet.
Utskottet delar uppfattningen att för de fall där det huvudsakligen är det
historiska landskapet och dess kulturvärden som skall skyddas, men
kulturminneslagens regler inte är tillräckliga, bör ett särskilt institut,
benämnt kulturreservat, införas (prop. del 1 s. 324 f.).
Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker motion Jo34 (c)
yrkandena 17 och 18.
Biotopskydd
Beträffande sju särskilt uppräknade slag av biotoper gäller ett generellt skydd
i och med att de har tagits in i naturvårdsförordningen. För ett antal andra
typer av biotoper, skogsbiotoper respektive övriga biotoper, krävs i stället
att länsstyrelsen eller skogsvårdsstyrelsen fattar beslut i enskilda fall om
att avgränsa biotopområdet i fråga.
Såsom regeringen föreslår kompletteras bestämmelsen så att
biotopskyddsområden skall kunna skyddas i en viss del av landet. Utskottet
delar uppfattningen att begreppen verksamhet och åtgärd är lämpliga begrepp för
att karakterisera det behövliga skyddet mot ett nyttiggörande av marken.
Utskottet instämmer i bedömningen att möjligheten till undantag från det
generella biotopskyddet har sin grund i att skyddet just är generellt. Den
generella skyddsformen skapar alltså i sig ett behov av att kunna medge dispens
för vissa oförutsedda situationer. Ersättningsrätten är därför knuten till
myndighetens beslut att inte medge dispens för en viss verksamhet eller åtgärd.
När däremot en biotop avgränsas i ett enskilt fall åvilar det myndigheten att
noga överväga bl.a. vilka verksamheter och åtgärder som kan komma i fråga och
att beräkna eventuella kostnader för skyddet. Eftersom ett beslut om
avgränsning föregås av sådana överväganden bör enligt utskottets uppfattning
också rätten till ersättning inträda när beslutet om avgränsningen vinner laga
kraft.
Konstitutionsutskottet anför i ersättningsfrågan att det, mot bakgrund av att
grundlagsbestämmelserna föreskriver att det är förlusten som skall ersättas,
ter sig rimligt att i dessa fall som kan avse ganska begränsade områden avvakta
det beslut som innebär att en förlust klart och tydligt kan konstateras innan
rätt till ersättning uppkommer. Även konstitutionsutskottet har tillstyrkt
regeringens förslag i denna del. Utskottet hänvisar i övrigt till sina
överväganden i det följande om ersättningsreglerna.
Djurskydds- och växtskyddsområde
Inget hindrar i och för sig att naturreservat bildas till skydd för t.ex.
fågellivet med den enda föreskriften att området inte får beträdas under en
viss del av året. Utskottet har ingen invändning mot förslaget att det för
sådana begränsade skyddssyften bör finnas alternativa möjligheter. Förslaget
innebär att i balken arbetas in ett stadgande med särskilda regler om skydd av
djurart eller växtart inom ett område.
Strandskyddsområde
Utskottet instämmer i vad regeringen anfört i fråga om strandskydd. Redan vid
tillkomsten av 1974 års strandskyddsbestämmelser framhölls att dispens-
prövningen skall vara restriktiv (prop. 1974:166 s. 197, JoU 1974:52).
Regeringens praxis i överklagade dispensärenden har strikt tagit fasta på de av
riksdagen godkända grunderna och riktlinjerna för strandskyddet. En följd av
att syftet med strandskyddet vidgats till att avse även skydd för djur- och
växtarter bör vara att tyngden hos det allmänna intresset ökat.
Såsom regeringen anfört bör möjligheten att få undantag från strandskyddet
vara lika restriktiv som regeringens tillämpning och praxis hittills. Utskottet
delar uppfattningen att de överväganden som gjordes i proposition 1993/94:229
om ett differentierat strandskydd inte tog tillräcklig hänsyn till behovet av
att skydda friluftslivet och naturmiljön. För klarhetens skull bör därför
uttalas att de angivna övervägandena inte skall tjäna till ledning vid
prövningen av dispenser.
Utskottet instämmer i att frågan om att bevara stränder bör ses i ett
långsiktigt perspektiv. Att ett område nu är av mindre intresse för något av
strandskyddets syften behöver inte innebära att området kommer att vara
ointressant i framtiden.
Såsom regeringen anfört kan det vara lämpligt att utvidga strandskyddet inom
områden som är av riksintresse för naturvården och friluftslivet eller som
endast är obetydligt påverkade av exploateringsföretag eller andra åtgärder.
Detsamma gäller områden som är ekologiskt särskilt känsliga eller som ligger i
närheten av tätorter samt vid sjöar och kuster där tillgången till återstående
fria strandområden är begränsad.
Utskottet delar uppfattningen att det finns skäl att komplettera det
stadgande som i dag anger de restriktioner som gäller i ett strandskyddsområde.
Förbud införs mot anläggningar eller anordningar som väsentligen försämrar
livsvillkoren för djur- och växtarter. Inte heller andra åtgärder som har denna
effekt bör få vidtas inom strandskyddsområdet.
Bostadsutskottet anför i fråga om motion Jo32 (m) yrkande 22 att de regler om
en i princip obegränsad glesbebyggelserätt som motionärerna aktualiserat för
tankarna till den byggnadslagstiftning som gällde före plan- och bygglagens
(1987:10) tillkomst (se 1997/98:BoU3y s. 23). Ett accepterande av det synsätt
som präglar förslaget skulle innebära en förändring av balansen mellan enskilda
och allmänna intressen som är bostadsutskottet främmande och skulle återföra
lagstiftningen till en ordning som övergavs för snart 30 år sedan. De regler om
planläggning och byggande som finns i plan- och bygglagen liksom reglerna om
strandskydd i naturvårdslagen omfattas av en bred riksdagsmajoritet. De har sin
grund i ställningstaganden som successivt vuxit fram och som återspeglar
samhällets syn på avvägningen mellan exploaterande och bevarande av mark och
vatten. Med det anförda avstyrker bostadsutskottet motionsförslaget.
Jordbruksutskottet delar bostadsutskottets bedömning och avstyrker motionerna
Jo32 (m) yrkande 22 och Bo202 (m) yrkande 13.
Miljöskyddsområde
Enligt 8 a § miljöskyddslagen får regeringen förklara ett mark- eller
vattenområde och dess närmaste omgivningar som miljöskyddsområde om det från
allmän synpunkt är särskilt angeläget att skydda området därför att det utsätts
för miljöfarlig verksamhet. Möjligheten har hittills använts endast för
Ringsjön och Laholmsbukten.
Redan genom miljöbalkens rättsligt bindande principer och allmänna
hänsynsregler i 2 kap. höjs skyddsnivån generellt. Miljökvalitetsnormerna
kommer att göra det möjligt att uppnå en godtagbar nivå på miljökvaliteten för
vissa geografiska områden eller i hela landet.
I miljöbalken införs möjlighet att förklara större mark- eller vattenområde
som miljöskyddsområde om särskilda åtgärder krävs på grund av att området eller
en del av området är utsatt för föroreningar. Även områden som inte uppfyller
en miljökvalitetsnorm skall kunna förklaras som miljöskyddsområde. Såsom
regeringen föreslagit skall i likhet med vad som avses gälla beträffande
miljökvalitetsnormer föreskrifter för miljöskyddsområden kunna innebära
inskränkningar av befintliga tillstånd. Som framgår av 13 § lagen om införande
av miljöbalken gäller detta dock inte tillstånd enligt miljöskyddslagen.
En verksamhet bedrivs ofta utanför det område där dess skadliga effekter
framträder. Av den anledningen är det enligt utskottets uppfattning lämpligt
att miljöskyddsområdet omfattar även kringliggande områden där skadliga
verksamheter bedrivs. Om exempelvis ett vattenområde skall skyddas mot
övergödning bör miljöskyddsområdet normalt omfatta ett jordbrukslandskap som
ligger i vattenområdets tillrinningsområde.
Utskottet instämmer i att föreskrifter om försiktighetsmått för verksamheter
i ett miljöskyddsområde bör kunna innebära ändring i tidigare meddelade
tillståndsbeslut med det undantag som anges i 13 § lagen om införande av
miljöbalken. Föreskrifterna gäller enbart inom miljöskyddsområdet och endast
verksamhetsutövare inom området blir bundna av dessa. Även verksamhetsutövare
som befinner sig utanför ett miljöskyddsområde, men vars verksamhet kan ha
skadliga effekter inom området, är dock skyldiga att iaktta hänsyn till
området. De allmänna hänsynsreglerna och hushållningsbestämmelserna i 2(4 kap.
innebär att den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utanför
området skall iaktta hänsyn och försiktighet så att skada inte uppkommer på de
värden som föreskrifterna avser att skydda, se särskilt 2 kap. 3 § och 3 kap. 6
§.
Vattenskyddsområde
Utskottet instämmer i att ett vattenskyddsområde skall kunna inrättas om en yt-
eller grundvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för
vattentäkt behöver skyddas. Ett dylikt område bör normalt ges en sådan
omfattning att garantier skapas för att råvattnet efter ett normalt
reningsförfarande kan användas för sitt ändamål. Ett fullt effektivt skydd
torde dock kunna uppnås endast om skyddsområdet omfattar hela eller väsentliga
delar av tillrinningsområdet. De föreskrifter om inskränkningar i rätten att
förfoga över fastigheter som behövs för att tillgodose syftet med området kan
meddelas och ersättning kan utgå med stöd av 31 kap. 4 §. Även
verksamhetsutövare utanför området, men vars verksamhet kan ha skadliga
effekter på grund- eller ytvattnet i området, är skyldiga att iaktta hänsyn
till vattenskyddsområdet vid utövandet av sin verksamhet.
Intresseprövning vid beslut om områdesskydd
Utskottet instämmer i vad regeringen anfört i fråga om intresseprövning vid
beslut om områdesskydd (se även utskottets överväganden s. 40).
En inskränkning från det allmännas sida av enskilds rätt att använda sin
egendom förutsätter en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det
allmänna vinner och den enskilda förlorar på grund av inskränkningen. En
myndighets ingripande mot enskild får alltså inte gå utöver vad som är
erforderligt för ändamålets vinnande. Miljöbalkens bestämmelser har som
grundläggande syfte att ta till vara allmänna naturvårds- och miljöintressen av
sådant slag som i förhållande till 2 kap. 18 § regeringsformen bör betraktas
som angelägna allmänna intressen.
Vid bedömningen av t.ex. ett ärende om strandskyddsdispens skall utgångspunkt
vara följande. Avsikten med strandskyddsregleringen är att bevara kvarvarande
områden men inte att inkräkta på pågående markanvändning. Av detta skäl
förbjuds inte uppförandet av sådana nya byggnader, anläggningar m.m. som behövs
för jordbruket m.m. och inte tillgodoser bostadsändamål.
En möjlighet till dispens från förbudet behövs för sådana fall där de
allmänna intressena inte alls eller endast obetydligt skulle skadas, t.ex. om
dessa redan tappat i tyngd som när åtgärden rör en befintlig tomtplats med
utsläckt allemansrätt.
Vid prövningen av strandskyddsdispenser måste vidare uppmärksammas att
strandskyddets syften är långsiktiga och att områden som för tillfället verkar
vara av begränsat intresse kan bli betydelsefulla i framtiden. Även om en
dispens från förbudet i ett enstaka fall inte synes vara till större skada för
strandskyddsintressena, måste det uppmärksammas att dispenser på sikt stegvis
kan leda till sammantaget betydande nackdelar på det sätt som redan skett genom
att stora delar av landets stränder exploaterats. I normalfallet bör alltså
inte ytterligare strandområden tas i anspråk. Mot bakgrund av detta innebär
dispensgrunden ?särskilda skäl? att utrymmet är mycket litet för dispens från
det förbud som strandskyddet innebär.
Liksom när det gäller strandskydd bör utgångspunkten för naturvårdande och
kulturmiljövårdande myndigheters tillämpning av övriga regler om områdesskydd
vara att skyddsinstituten avser att tillgodose ett angeläget allmänt intresse.
Övriga frågor
Utskottet tillstyrker vad regeringen anfört i fråga om skydds- eller
bevarandeområde i 7 kap. 28 §.
I dag kan enligt 11 § naturvårdslagen interimistiska förbud meddelas när det
är aktuellt att bilda ett naturreservat, naturvårdsområde eller naturminne.
Utskottet instämmer i regeringens förslag att införa en sådan möjlighet även
för kulturreservat, miljöskyddsområde och vattenskyddsområde.
8 kap. Särskilda bestämmelser om skydd för djur- och växtarter
Propositionen
I miljöbalken inarbetas också, i ett särskilt kapitel om skydd för djur- och
växtarter, dels naturvårdslagens särskilda artskyddsbestämmelser beträffande
vilda djur och växter, dels de materiella bestämmelserna i lagen (1994:1818) om
åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. Enligt
förslaget kan skydd ges åt vilt levande djurarter som riskerar att försvinna.
Föreskrifter som meddelas med stöd av miljöbalkens regler får avse djurart som
riskerar att utsättas för plundring, oavsett riskerna för artens försvinnande.
Enligt jaktlagen (1987:259) gäller förbud mot att döda eller fånga vilt,
varvid med vilt avses olika arter av vilda däggdjur eller fåglar. I 3 §
jaktlagen anges att viltet är fredat och att det får fångas eller dödas, dvs.
jagas enligt jaktlagens terminologi, endast om det följer av den lagen eller av
föreskrifter eller beslut som meddelas med stöd av lagen. Fredningen gäller
även viltets ägg och bon.
Genom 8 kap. 1 § miljöbalken och genom det skydd som fredningen enligt
jaktlagen innebär ges alltså kräldjur, groddjur, insekter och andra
ryggradslösa djur samt arter av däggdjur och fåglar ett mångsidigt artskydd.
Med stöd bestämmelserna i 8 kap. kan vilda växtarter skyddas från att
försvinna eller utsättas för plundring.
För att skydda vilt levande djur- eller växtarter eller naturmiljön kan
föreskrifter meddelas om utsättning.
Propositionen
Reglerna om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd har arbetats samman i ett
kapitel. De särskilda reglerna om miljöfarlig verksamhet skall i likhet med vad
som gällt hittills tillämpas på olägenheter för människors hälsa och miljön vid
användning av mark, byggnad eller anläggning. När olägenheter från kärntekniska
anläggningar prövas enligt reglerna om miljöfarlig verksamhet skall även den
joniserande strålningen prövas i motsats till vad som gällt enligt
miljöskyddslagen.
Regeringen får, i likhet med nuvarande regler, föreskriva om krav på
tillstånd eller anmälan för miljöfarlig verksamhet. Även pågående verksamheter
som har påbörjats före det att tillståndsplikt föreskrivits kan göras
tillståndspliktiga. Vidare ges tillsynsmyndigheten rätt att i enskilda fall
förelägga en verksamhetsutövare att söka tillstånd även om sådan inte är
föreskriven, om det är risk för betydande olägenheter för människors hälsa
eller miljön. I de fall en ändring är tillståndspliktig bör en samlad prövning
göras av verksamheten för att komma till rätta med det nuvarande förhållandet
att ett flertal beslut kan gälla för en verksamhet som ändrats, vilket
försvårar överblickbarheten för såväl prövningsmyndigheten som
verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten.
Om det är mer ändamålsenligt för att förebygga olägenheter kan enligt
miljöbalken föreskrifter av generell karaktär ersätta den individuella
prövningen.
När det gäller hälsoskyddet arbetas bestämmelserna i hälsoskyddslagen in i
miljöbalken vilket innebär att balkens hänsynsregler kommer att gälla även
hälsoskyddet. Begreppet sanitär olägenhet ändras till olägenhet för människors
hälsa, det innebär dock ingen ändring i sak.
Hälsoskyddsreglerna innehåller i likhet med nuvarande regler inte någon
avgränsning till användningen av fast egendom. Kommunerna får även enligt
miljöbalken huvudansvaret för hälsoskyddet ute i kommunerna. Kommunerna ges
rätt att införa tillståndskrav eller anmälningsplikt för nya grundvattentäkter
i områden med vattenbrist.
Motionerna
I motion Jo32 (m) yrkas att riksdagen beslutar att joniserande strålning inte
skall prövas enligt miljöbalken (yrkande 23). I motionen anförs att joniserande
strålning även i fortsättningen bör prövas enligt kärntekniklagen och
strålskyddslagen, men lämnas utanför miljöbalken. Förslaget att pröva sådan
verksamhet även enligt miljöbalken är överflödigt eftersom det finns väl
utbyggda speciallagar inom detta område, vilka snarast är strängare än
förslaget till miljöbalk. I motion Jo34 (c) yrkas att riksdagen hos regeringen
begär förslag om att strålskyddslagen (1988:220) skall ingå i miljöbalken
(yrkande 3). I motionen anförs att lagen bör inarbetas för att undanröja de
uppenbara brister som i dag finns i lagen. Allmänhet och sakägare ges inte
likvärdiga möjligheter till insyn i beslutsfattandet, och det saknas även
kravregler av den typ som finns i miljöskyddslagen. Det finns enligt
motionärerna inga skäl varför lagstiftningen om bl.a. kärnteknisk verksamhet
skall ge ett svagare skydd för miljön.
Enligt motion Jo36 (fp) behövs ett sätt att få en samlad prövning av hamnars
lokalisering och miljöpåverkan. I motionen yrkas att regeringen ges till känna
att det finns starka skäl att i miljöbalken och dess tillämpningsregler, bl.a.
kommande miljöförordning, föra in särskilda tillståndsregler för större
hamnanläggningar (yrkande 1).
I motion Jo727 (s) yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till
sådan ändring i 11 § hälsoskyddsförordningen att halmbränning på åkrarna
förbjuds. I motionen anförs att förbränningen vid öppen eldning med halm är
helt okontrollerad och leder till höga halter av stoft och luktande ämnen som
innebär klara hälsorisker.
I motion A455 (fp) hemställs i yrkande 14 att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om skärgårdens
vattenvårdsförbund. I motionen anförs att ett villkor för en långsiktigt
hållbar utveckling i skärgården är att saltvatteninträngning i grundvattnet kan
undvikas. När förslagen i SOU 1997:99 om ny vattenadministration skall
genomföras är det av största vikt att förslagen blir tillämpliga på skärgårdens
vatten. Därför bör ett skärgårdens vattenvårdsförbund bildas.
Utskottets överväganden
För kärntekniska anläggningar krävs i dag tillstånd enligt miljöskyddslagen,
eftersom de är upptagna på miljöskyddsförordningens A-lista och alltså prövas
av Koncessionsnämnden. Eftersom joniserande strålning är undantagen från den
lagens tillämpningsområde prövas inte utsläppet av radioaktiva ämnen och
joniserande strålning vid den prövningen utan endast alla andra utsläpp och
störningar, såsom kylvattenutsläpp och buller. Villkor för den joniserande
strålningen fastställs i tillståndet enligt kärntekniklagen med stöd av
strålskyddslagen. Med den föreslagna utformningen av miljöbalken utan något
undantag för joniserande strålning skall i fortsättningen alla utsläpp och
störningar från kärntekniska anläggningar prövas av den regionala
miljödomstolen, även utsläppet av radioaktiva ämnen och frågor om joniserande
strålning. Därmed kommer balkens regler att styra prövningen t.ex. när det
gäller lokalisering vid regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap., och
det kommer att krävas en miljökonsekvensbeskrivning enligt balken såväl
beträffande den prövningen som vid miljödomstolens prövning av utsläpp och
andra olägenheter. Vid prövningen kommer även specialreglerna om strålning i
strålskyddslagen att tillämpas.
Utskottet delar regeringens uppfattning att det med denna utformning inte
finns skäl att arbeta in hela strålskyddslagen i balken eftersom den till
övervägande del avser arbetarskydd, patientskydd och konsumentskydd. I
proposition 1997/98:90 Följdlagstiftning till miljöbalken m.m. finns dessutom
förslag till ändringar i strålskyddslagen och kärntekniklagen. Utskottet
återkommer således till frågan om förhållandet mellan dessa lagar och balken i
samband med behandlingen av den propositionen. Med det anförda avstyrker
utskottet motionerna Jo32 (m) yrkande 23 och Jo34 (c) yrkande 3.
När det gäller yrkandet i motion Jo36 att det i miljöbalken och dess
tillämpningsregler, bl.a. kommande miljöförordning, bör föras in särskilda
tillståndsregler för större hamnanläggningar, får regeringen enligt 9 kap. 6 §
miljöbalken föreskriva vilka verksamheter som skall vara tillståndspliktiga
enligt reglerna om miljöfarlig verksamhet. Hamnar är i dag inte
tillståndspliktiga enligt miljöskyddsförordningen. I Miljöbalksutredningens
slutbetänkande Förordningar till miljöbalken (SOU 1998:35), som bereds i
Regeringskansliet, föreslås dock att hamnar, lastnings- och lossningskajer som
medger trafik med fartyg på mer än 1 350 ton skall vara prövningspliktiga och
prövas av länsstyrelserna (s. 114). Där föreslås alltså en betydligt längre
gående tillståndsplikt än som föreslås i motionen. Detta är föranlett av att
sådana anläggningar omfattas av ett obligatoriskt krav på tillstånd och
miljökonsekvensbeskrivning enligt bilaga 1 till EG-direktivet 85/337/EEG,
ändrat genom direktiv 97/11/EG. Utskottet, som återkommer till motionens
yrkande 2 att regeringen obligatoriskt bör tillåtlighetspröva hamnar i samband
med behandlingen av 17 kap., avstyrker med det anförda motion Jo36 (fp) yrkande
1.
I 9 kap. 12 § miljöbalken bemyndigas regeringen, myndighet eller kommun att
meddela föreskrifter av det slag som anges i motion Jo727 (s). Motionen
avstyrks.
I motion A455 (fp) har hemställts att ett skärgårdens vattenvårdsförbund
bildas. Enligt lagen (1976:997) om vattenförbund kan en sammanslutning kallad
vattenförbund bildas efter ansökan till länsstyrelsen. Medlemmar skall vara de
som medgivits rätt enligt vattenlagen eller miljöskyddslagen eller äldre rätt
att inverka på vattenbeskaffenheten eller i övrigt på vattenförhållandena inom
verksamhetsområdet, och det är även dessa som har rätt att ansöka om bildande.
Frågor om inrättande av vattenförbund är alltså ingen fråga för riksdagen. När
det gäller frågan att kunna komma till rätta med problemet med
saltvatteninträngningar i grundvattenbrunnar i skärgården införs i miljöbalken
en ny bestämmelse i 9 kap. 10 § som ger kommunerna rätt att föreskriva om
tillstånds- eller anmälningsplikt för nya anläggningar för grundvattentäkter i
områden med vattenbrist. Anmälningsplikt kan föreskrivas även för redan
befintliga anläggningar. Med det anförda avstyrker utskottet motion A455 (fp)
yrkande 14.
10 kap. Förorenade områden
Propositionen
I första hand verksamhetsutövaren och i andra hand vissa fastighetsägare som
har förvärvat förorenade fastigheter skall vara ansvariga för att utreda och
efterbehandla förorenade mark- och vattenområden. Bankers förvärv av fastighet
för att skydda fordran enligt bankrörelselagen undantas dock från ansvaret för
efterbehandling.
Fastighetsägare ansvarar efter verksamhetsutövare.
Efterbehandlingsansvaret innebär att den ansvarige i skälig omfattning skall
utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som behövs för att förebygga,
hindra eller motverka att skador eller olägenheter uppstår för människors hälsa
eller miljön.
Preskriptionslagen (1981:130) är inte tillämplig på efterbehandlingsansvar.
Efterbehandlingsansvaret skall, om flera verksamhetsutövare är ansvariga,
vara solidariskt.
En upplysningsplikt införs för ägare och brukare som upptäcker föroreningar
på fastigheten.
Allvarligt förorenade mark- och vattenområden skall kunna förklaras som
miljöriskområden. I samband med förklaringen skall länsstyrelsen föreskriva om
begränsningar i markanvändningen eller att vissa åtgärder skall vara förenade
med villkor eller föregås av anmälan till tillsynsmyndigheten. Ett beslut om
förklaring som miljöriskområde skall alltid förenas med villkor för den
fortsatta markanvändningen. De restriktioner som kan meddelas i samband med
förklaringen av ett förorenat område som miljöriskområde kan avse alla slags
åtgärder i marken och vattnet. Ersättningsrätt föreligger inte eftersom
begränsningarna skall ges av miljö- och hälsoskäl.
Motionen
I motion Jo32 (m) yrkas att riksdagen beslutar att betalningsansvaret för
återställande av förorenade områden skall fördelas i relation till
verksamhetsutövarens del av ansvaret (yrkande 27). Genom förslaget om ett
solidariskt betalningsansvar i de fall flera olika verksamhetsutövare har
ansvaret för ett förorenat område, kan en enda delansvarig verksamhetsutövare
drabbas av en kostnad som vida överstiger dennes rättmätiga ansvar.
Utskottets överväganden
Verksamhetsutövaren ansvarar enligt förslaget i första hand för att utreda och
efterbehandla förorenade mark- och vattenområden. Verksamhetsutövare är den som
bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har
bidragit till en förorening. Om flera verksamhetsutövare har orsakat förorening
på en fastighet så ansvarar de solidariskt.
Utskottet delar uppfattningen att den som visar att han eller hon orsakat
endast en obetydlig del av en förorening som inte ensam motiverar
efterbehandling skall svara endast för denna del.
Utskottet instämmer även i att den som lojalt följer givna tillstånd eller
miljöbalkens regler och således fullgör sina skyldigheter i fråga om
efterbehandling inte bör drabbas av något solidariskt ansvar över huvud taget.
En skälighetsprövning av ansvarets omfattning skall alltid göras. Denna kan
alltefter omständigheterna leda till fullt, jämkat eller inget ansvar.
Utskottet delar uppfattningen att det bör beaktas om en verksamhetsutövare
visar att han endast bidragit i begränsad mån. Denna skälighetsprövning bör
medföra att några besvärande tröskeleffekter inte behöver uppstå. Tidsaspekten
har betydelse, och det bör beaktas om verksamheten har bedrivits på ett vid den
tiden accepterat sätt. En samlad skälighetsbedömning bör göras, och denna kan
alltefter omständigheterna leda till fullt, jämkat eller inget ansvar. Med det
anförda avstyrks motion Jo32 (m) yrkande 27.
11 kap. Vattenverksamhet. Lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet
Propositionen
Miljöbalken skall ersätta vattenlagen i de delar den lagen har anknytning till
centrala miljöfrågor.
Vattenlagens övriga bestämmelser, bl.a. rådighetsbestämmelser samt
bestämmelser om vattenrättsliga samfälligheter och avgifter, skall samlas
utanför miljöbalken i en lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
Även i fortsättningen skall huvudregeln vara att det krävs tillstånd till
vattenverksamhet.
Motionerna
Motion Jo33 (kd) innehåller ett yrkande om förstärkt skydd för grundvattnet
(yrkande 7). Motivtexten är kortfattad och återfinns under rubriken
Hushållningen med mark och vatten. Enligt motionärerna är det oklart om
balkförslaget uppfyller nödvändiga EG-direktiv och om vattenresurserna ges
tillräckligt skydd.
I motion Jo758 (m) yrkande 2 föreslås ett tillkännagivande om att vattenuttag
för bevattning skall beslutas av länsstyrelsen.
Enligt motion Jo723 (mp) yrkande 4 bör regeringen lägga fram förslag om
sådana ändringar i naturvårdslagen och torvlagen att prövningen av
energitorvärenden också sker enligt naturvårdslagen. Motionärerna anser att
alla våtmarker, oavsett tillämplig lag, skall ha samma skydd mot exploatering.
Bostadsutskottets yttrande
Bostadsutskottet erinrar om att vattenlagens vara eller inte vara i miljöbalken
har varit föremål för diskussioner under de år som den samlade
miljölagstiftningen har utretts. I föreliggande förslag till miljöbalk har
regeringen valt att inkludera de delar av VL som har anknytning till centrala
miljöfrågor medan vattenlagens övriga bestämmelser samlas i en lag med
särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Då denna uppdelning av VL inte
mött synpunkter i de motioner som väckts med anledning av propositionen har
bostadsutskottet inte funnit anledning att närmare kommentera detta
regeringsförslag.
I anslutning till kd-motionen Jo33 hänvisar utskottet till regeringens
bedömning att det s.k. grundvattendirektivet (80/68/EEG) kommer att vara
genomfört genom reglerna i balken. Bestämmelserna i 7 kap. 21 § om
vattenskyddsområde ger bl.a. möjlighet att meddela föreskrifter för särskilt
känsliga områden, vilket bidrar till att grundvattendirektivets krav uppfylls.
Därutöver ger bestämmelserna om miljökvalitetsnormer möjligheter att ange
förekomst i yt- eller grundvatten av kemiska produkter eller biotekniska
organismer samt normer för grundvatten. I sammanhanget bör även nämnas att man
inom EU för närvarande utarbetar ett ramdirektiv för vatten, där
grundvattendirektivets huvudsakliga innehåll sannolikt kommer att utgöra en
viktig del. Rådet förväntas ta ställning till kommissionens förslag till
direktiv om upprättande av en ram för gemenskapsåtgärder på området
vattenpolitik någon gång under år 1998. I nuläget finns inte tillräcklig
anledning att anta att skyddet för grundvattnet inte kan förverkligas fullt ut.
Bostadsutskottet avstyrker motion Jo33 yrkande 7.
Med anledning av motion Jo758 (m) erinrar bostadsutskottet om att en generell
tillståndsplikt för vattenverksamhet gäller i såväl VL som miljöbalken. Enligt
4 kap. 1 a § VL behövs dock inte tillstånd för vattentäkt för en- eller
tvåfamiljsfastighets eller jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller
värmeförsörjning. Motsvarande bestämmelse återfinns i 11 kap. 11 § miljöbalken.
Med husbehovsförbrukning avses enligt författningskommentaren inte vattentäkt
för jordbruksbevattning, som därmed i huvudsak är tillståndspliktig enligt 4
kap. 1 § VL (11 kap. 9 § miljöbalken). Tillståndsfrågorna ges i propositionen
särskild belysning med anledning av de problem med grundvattensänkningar som
uppkommit i sydlänen på grund av för stora bevattningsuttag under
nederbördsfattiga perioder. Effektiva instrument för att komma till rätta med
olagliga bevattningsuttag har efterfrågats av vissa länsstyrelser. I
miljöbalksförslaget förordas miljökvalitetsnormer för högsta eller lägsta nivå
eller värde för vattenstånd eller flöde i vattensystem som inte får över- eller
underskridas (5 kap. 2 §). Avsikten med detta är i första hand att skydda
naturmiljön från skador till följd av ytvattentäkt för bevattning. Regeringen
föreslår även att en särskild prövningsmyndighet inrättas vid länsstyrelserna
som skall pröva miljöfarlig verksamhet (B-listan i miljöskyddsförordningen).
Regeringen gav i december 1996 Naturvårdsverket i uppdrag att se över
fördelningen mellan A- och B-ärenden i miljöskyddsförordningen. Uppdraget
redovisades i oktober 1997, varefter det överlämnades till
Miljöbalksutredningen. Miljöbalksutredningens slutbetänkande om
miljöbalksanknutna förordningar (SOU 1998:35) presenteras i mars 1998.
Bostadsutskottet anser att regeringen i propositionen tillfredsställande
redovisar hanteringen av de frågor som motionären aktualiserat. Möjligheterna
att ingripa mot bevattningsuttag som exempelvis riskerar att sänka flödena i
vattendrag och på så sätt negativt påverka de biologiska förutsättningarna
förstärks i och med införandet av miljökvalitetsnormer. Något tillkännagivande
till regeringen om tillståndsprövning av bevattningsuttag enligt motion Jo758
yrkande 2 anser utskottet inte påkallat.
Utskottets överväganden
Som regeringen anför är vatten en naturtillgång av stort värde från
miljösynpunkt samt för rekreation och friluftsliv. På senare tid har
vattendragens och våtmarkernas betydelse som livsmiljöer för djur- och
växtarter alltmer kommit i blickpunkten. Både systematiska skäl och miljöskäl
talar för att de centrala delarna av vattenlagen inarbetas i miljöbalken.
Utskottet delar således bostadsutskottets bedömning i denna fråga.
Regeringens förslag innebär i korthet att de specifikt vattenrättsliga
bestämmelserna överförs till en särskild lag, lagen med särskilda bestämmelser
om vattenverksamhet. Här återfinns bl.a. bestämmelser om rådighet över vatten,
vattenrättsliga samfälligheter, bygdeavgifter, fiskeavgifter, an-delskraft samt
vissa procedurregler. I miljöbalkens 11 kap. införs regler om grundläggande
förutsättningar för vattenverksamhet, definitioner av sådan verksamhet,
tillståndsplikt, underhållsansvar och utrivning m.m. Både bestämmelserna i
miljöbalken och i den särskilda lagen motsvarar i stor utsträckning gällande
rätt. Definitionen av begreppet markavvattning blir dock något vidare genom
definitionen i 11 kap. 2 §, eftersom den relateras till ett ?vattenområde? och
inte enbart till begreppet ?sjö? enligt nu gällande bestämmelser i vattenlagen.
Utskottet har inget att erinra mot regeringens förslag i dessa delar.
Som framgår av bostadsutskottets yttrande är motionerna Jo33 (kd) yrkande 7
och Jo758 (m) yrkande 2 i väsentliga delar tillgodosedda genom de aktuella
bestämmelserna i miljöbalken m.m. Utskottet anser i likhet med bostadsutskottet
att motionerna inte påkallar någon särskild åtgärd från riksdagens sida.
När det gäller prövningen av torvtäkt innebär regeringens förslag att
tillstånd enligt miljöbalken inte behövs för markavvattning i samband med
torvtäkt om koncession har lämnats enligt lagen (1985:620) om vissa
torvfyndigheter m.m. (se 11 kap. 13 §). I författningskommentaren anförs att
länsstyrelsen prövar tillståndsansökningar enligt torvlagen och att vid denna
prövning naturvårdshänsyn skall beaktas. Enligt 12 kap. 1 § miljöbalken krävs
inte heller tillstånd enligt balken för täkt av torv om bearbetningskoncession
har lämnats enligt torvlagen. I propositionen med förslag om följdlagstiftning
till miljöbalken föreslås att bl.a. miljöbalkens hänsynsregler och
miljökvalitetsnormer skall gälla vid koncessionsprövning (prop. 1997/98:90 s.
222 f.). Regeringen understryker i denna proposition att det är viktigt att
nödvändiga miljöhänsyn i fortsättningen tas vid koncessionsprövningen enligt
torvlagen. Detta åstadkoms alltså genom att relevanta bestämmelser i
miljöbalken görs tillämpliga vid koncessionsprövningen. Denna lösning är
särskilt lämplig med tanke på att länsstyrelsen, som kommer att ha erfarenhet
av att tillämpa miljöbalken, är prövningsmyndighet enligt torvlagen.
Utskottet avstyrker med det anförda motion Jo723 (mp) yrkande 4.
12 kap. Täkter, jordbruk m.m.
Propositionen
Tillståndsplikt skall även fortsättningsvis gälla för kommersiella täkter av
berg, sten, grus, sand m.m. Husbehovstäkter skall kunna underställas
tillståndsplikt enligt balken.
En täkt som kan befaras skada livsbetingelserna för någon växt- eller djurart
som är hotad eller sällsynt skall inte tillåtas. Vid prövningen av
täkttillstånd skall miljöskydds- och naturvårdsaspekterna samordnas.
När det gäller regler för jordbruk och annan verksamhet i naturen föreslår
regeringen att regler om samrådsskyldighet och tillstånd till vilthägn skall
infogas i balken.
Särskilda hänsynsregler, motsvarande dem som finns i skötsellagen, skall
gälla för jordbruksverksamhet.
Motionerna
I motion Jo32 (m) yrkas att riksdagen beslutar att skötsellagen skall lämnas
utanför miljöbalken (yrkande 6). Även om skötsellagen i dag inte har en tydlig
karaktär av produktionslag kan det i framtiden uppstå situationer där
livsmedelsöverskottet vänds till ett underskott, vilket föranleder en
markpolitik som inte enbart betonar miljömål, utan också produktionsmål. Vidare
yrkas att riksdagen beslutar att tillståndsplikt enligt 12 kap. 1 § inte skall
kunna meddelas för husbehovstäkter (yrkande 28). Den föreslagna
tillståndsplikten för husbehovstäkter kommer att leda till ökning av kostnader
och byråkratiska hinder för jord- och skogsbruket. Vidare yrkas beslut om att
normala skogsbruksåtgärder inte bör omfattas av 12 kap. 6 § (yrkande 29).
I motion Jo33 (kd) yrkas att riksdagen beslutar att lagen om skötsel av
jordbruksmark ej skall ingå i miljöbalken (yrkande 1). Motionärerna ser hellre
en utveckling med skogsvårdslagen som förebild. Skogsägare och lantbrukare bör
betros att förvalta mark och skog enligt ekologiskt uthålliga principer. Vidare
yrkas att riksdagen beslutar avslå förslaget om tillståndsplikt för
husbehovstäkter (yrkande 14). Husbehovstäkter har stor betydelse för de areella
näringarna. Öppnande av husbehovstäkt på lantbruksfastigheter är att beteckna
som pågående markanvändning. Vidare yrkas tillkännagivande att man bör finna en
avvägning mellan vad som är kommersiella täkter och husbehovstäkter (yrkande
15).
I motion Jo34 (c) yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag om att
husbehovstäkter som understiger en viss volym skall undantas från kravet om
tillståndsplikt (yrkande 19). Stora husbehovstäkter bör kunna underställas
tillståndsplikt. Kravet på tillståndsprövning bör dock inte omfatta husbehovs-
täkter som bedrivs inom ramen för ett hållbart jord- eller skogsbruk. Mindre
täkter, som understiger en viss volym, bör därför undantas från krav på
tillstånd.
Utskottets överväganden
Tillståndsplikt för täkter
Enligt 18 § naturvårdslagen får täkt av sten, grus, sand, lera, jord, torv
eller andra jordarter inte ske utan länsstyrelsens tillstånd. Från kravet på
tillstånd enligt naturvårdslagen undantas täkt som prövas enligt vissa
speciallagar, bl.a. vattenlagen, samt täkt som sker för markinnehavarens
husbehov. Täktverksamheten reglerades från början i syfte att skydda
landskapsbilden, men vid lagändringar år 1974 betonades skyddet för naturmiljön
starkare. Numera är principen den att ju starkare naturvårdsintressen som
gäller för ett område, desto större måste behovet av täktmaterialet vara för
att tillstånd skall medges.
Tillståndsplikten för täkter omfattar inte täkt för markinnehavarens
husbehov, s.k. husbehovstäkter. Enligt motiven till naturvårdslagen avses med
husbehovstäkt i första hand den förbrukning som behövs för att sköta en
jordbruks- eller skogsfastighet (prop. 1974:148 s. 75). I rättspraxis har
emellertid angetts att reglerna om husbehovstäkt omfattar alla slags
fastigheter. Regeringsrätten har i en dom slagit fast att denna vida tolkning
är gällande rätt. I domen uttalas att täkt för husbehov kan ske på varje slag
av fastighet. Avgörande är om det material som bryts används inom fastigheten
för dess eget behov och inte avyttras (RÅ 1993 ref. 4).
Sedan år 1989 är även miljöskyddslagstiftningen tillämplig på täktverksamhet.
Genom miljöskyddsförordningen föreskrivs tillståndsplikt enligt
miljöskyddslagen för större berg- och torvtäkter.
Utskottet instämmer i regeringens bedömning att starka skäl talar för att
husbehovstäkter bör kunna underkastas prövningsplikt. Sådana täkter kan vara
omfattande och spoliera områden som är värdefulla för naturvården. Syftet med
att tillståndsreglera husbehovstäkter är detsamma som gäller för kommersiella
täkter, bl.a. att kunna stoppa täkter som befaras medföra skador på
naturmiljön. Tillståndsplikten tar främst sikte på sådana ingrepp som i mer
betydande mån motverkar hushållningen med täktmaterial och kan medföra skada av
betydelse på miljön. Genom att tillståndsplikten bestäms på detta sätt
jämställs i lagstiftningen alla täkter som medför stora och skadliga ingrepp i
naturen oavsett om täktmaterialet används på samma fastighet eller
brukningsenhet, t.ex. när skogsbolag bygger skogsbilvägar.
Konstitutionsutskottet anför i sitt yttrande över förslaget till miljöbalk
att förslaget motiveras av behovet av att kunna stoppa täkter som kan befaras
medföra skador på naturmiljön (1997/98:KU8y s. 9). Mot bakgrund av den princip
om förvaltaransvar som uttrycks i inledningsparagrafen i förslaget till
miljöbalk kan det enligt konstitutionsutskottets uppfattning inte bortses från
att husbehovstäkt kan utgöra ett allvarligt ingrepp i naturen. Det kan därför
vara motiverat att se öppnandet av en husbehovstäkt som ändrad markanvändning
och införa en tillståndsplikt för de fall hushållningen av naturresurser
motverkas eller täkten skulle medföra en icke obetydlig skada på miljön.
Eftersom ett vägrat tillstånd då inte kan anses som ett ingrepp i pågående
markanvändning faller beslutet inte inom ramen för rätten till ersättning
enligt 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Konstitutionsutskottet vill
också hänvisa till vad som sägs i propositionen del 1 s. 378 om att en
tillståndsskyldighet inte införs obligatoriskt. Bemyndigandet till regeringen
bör enligt propositionen kunna utnyttjas så flexibelt att tillståndsplikten kan
begränsas till bara de områden som bör ges ett starkare skydd och till ett
visst material, vanligtvis naturgrus. Konstitutionsutskottet tillstyrker
således propositionens förslag också när det gäller husbehovstäkt.
Med det anförda tillstyrker jordbruksutskottet regeringens förslag och
avstyrker motionerna Jo32 (m) yrkande 28 och Jo33 (kd) yrkande 14.
Tillståndskrav även för husbehovstäkter förutsätter alltså att täkterna kan
medföra skadliga ingrepp i naturen eller att hushållningen med de naturresurser
som anges i 12 kap. 1 §, t.ex. den begränsade resursen naturgrus, motverkas.
Såsom regeringen framhåller är det inte tänkt att tillståndstvånget skall
omfatta husbehovstäkter som bedrivs inom ramen för ett hållbart jord- eller
skogsbruk såvida inte täktmaterialet eller området behöver särskilt skydd
(prop. del 1 s. 379). Reglerna om tillståndsplikt för husbehovstäkter innebär
således inte att en obligatorisk tillståndsskyldighet införs. I stället
utformas reglerna så att regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om att täkt för markinnehavarens
husbehov inte får ske utan tillstånd. Med ett sådant bemyndigande kan
regeringen eller en myndighet föreskriva om tillståndsplikt för ett visst eller
vissa områden av landet, där skyddsbehov finns, eller för hela landet.
Bemyndigandet bör t.ex. kunna utnyttjas så flexibelt att det regionala behovet
av reglering kan tillgodoses genom att såväl täktstorlek, lokalisering som
ingående materialslag skall kunna utgöra registreringsgrund. Tillståndsplikten
kan begränsas inte bara till de områden som bör ges ett bättre skydd utan även
till det material som bör skyddas, vilket vanligtvis torde vara naturgrus.
Såsom regeringen anfört är avsikten med de nya reglerna framför allt att
stora täkter som kan antas komma att omfatta uttag av mängder överstigande 1
000 m3 naturgrus eller flera tusen kubikmeter morän kan göras
tillståndspliktiga om skyddsbehov föreligger. Med den angivna mängden avses det
totala uttaget i täkten även om det görs över flera år. Om ett mindre uttag
görs i t.ex. ett särskilt skyddsvärt område kan även det komma att omfattas av
föreskrifter om tillståndsplikt. Smärre täkter, där den uttagna mängden
understiger 100 m3, avses däremot inte bli belagda med tillståndsplikt,
eftersom sådana små uttag vanligtvis får anses medföra relativt obetydlig
inverkan på naturresurser och miljön.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag om tillståndsplikt och
tillståndsprövning för husbehovstäkt. Motionerna Jo33 (kd) yrkande 15 och Jo34
(c) yrkande 19 avstyrks.
Anmälan för samråd
Regeringen föreslår samrådsskyldighet beträffande miljöstörande verksamhet i
miljöbalken. Vidare föreslås en ny regel om att verksamhet som skall anmälas
för samråd får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts,
om inte samrådsmyndigheten föreskriver något annat.
När skogsnäringens miljöansvar häromåret utökades genom ändringar i
skogsvårdslagstiftningen fogades samrådsskyldigheten efter mönster i
naturvårdslagen som en del till skogspolitiken. Regeringen får därför redan i
dag förordna att de befogenheter som länsstyrelsen har enligt 20 §
naturvårdslagen i stället skall utövas av skogsvårdsstyrelsen.
Exempel på verksamheter som det kan vara motiverat att anmäla för samråd är
större schaktningar och dräneringar, upptagande av ledningsgator, förvandling
av åkermark till skogsmark, skydds- och kompensationsdikning, tippning av
schakt- och rivningsmassor.
Enligt 31 kap. 4 § miljöbalken föreslås ersättning utgå om förbud eller
föreläggande enligt samrådsparagrafen avsevärt försvårar pågående
markanvändning inom berörd del av fastigheten.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag om samrådsskyldighet. Motion Jo32
(m) yrkande 29 avstyrks.
Miljöhänsyn i jordbruket
Regeringen har med stöd av lagen om skötsel av jordbruksmark bemyndigat Statens
jordbruksverk att meddela föreskrifter om miljöhänsyn i jordbruket. Det är
endast två bestämmelser i skötsellagen, 4 och 5 §§, som rör näringen och som
inte är bestämmelser med huvudsakligen miljö- och naturskyddande syfte.
Utskottet delar regeringens uppfattning att med hänsyn till att de materiella
bestämmelserna i lagen för lantbrukarna är så få finns det inte vägande skäl
för att behålla lagen. Lagen är numera huvudsakligen en lag om miljöhänsyn i
jordbruket. Jord- och skogsbruket har stor inverkan på miljön. Hur dessa
näringar bedrivs påverkar i hög grad bl.a. den biologiska mångfalden,
kväveläckage och naturmiljöns utseende. Såsom regeringen anfört talar mycket
för att lagar om skötseln av de areella näringarna bör tas in i miljöbalken.
Utskottet delar uppfattningen att skötsellagens regler bör arbetas in i
miljöbalken.
Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag och avstyrker
motionerna Jo32 (m) yrkande 6 och Jo33 (kd) yrkande 1.
13 kap. Genteknik
Propositionen
Gentekniken har revolutionerat den naturvetenskapliga och medicinska
grundforskningen och har lett till ett betydande antal tillämpningar inom det
biomedicinska området. Den utgör även ett redskap för att minska skador på
miljön. Också livsmedelsförsörjningen skulle kunna förbättras med gentekniken.
Samtidigt kan det inte uteslutas att den innebär risker. Fel utnyttjad kan den
utgöra ett hot mot människors hälsa och miljön. Gentekniken reser dessutom
grundläggande etiska frågor om människans rätt att påverka andra organismer.
Bestämmelserna i lagen om genetiskt modifierade organismer skall inarbetas i
miljöbalken.
Den som släpper ut en produkt på marknaden som innehåller eller består av
genetiskt modifierade organismer skall enligt vad regeringen eller den
myndighet regeringen bestämmer märka produkten. Detta gäller även om produkten
är avsedd för innesluten användning.
Motionerna
I motion Jo34 (c) yrkas tillkännagivande att ambitionsnivån vid analys av
möjlig miljöpåverkan vid marknadsintroduktion av GMO och kemiska produkter inte
skall vara lägre än vad som gäller för miljökonsekvensbeskrivningar (yrkande
11).
I motion Jo511 (kd) yrkas att riksdagen beslutar sådan ändring i lagen om
genetiskt modifierade organismer att rapporteringsskyldighet till myndighet
ingår (yrkande 6). Utsättningsdirektivets bestämmelse om
rapporteringsskyldighet till myndighet efter slutförd försöksutsättning
återfinns inte i den svenska lagen. Vidare yrkas tillkännagivande om kravet på
att den etiska paragrafen i gentekniklagen får en motsvarighet i EU:s direktiv
(yrkande 7). Riksdagen bör också göra en analys och utvärdering av hur det
etiska momentet har fungerat i praktiken (yrkande 8). I gentekniklagens
bestämmelse om förhandsbedömning bör ett tillägg göras om krav på utredning om
alternativa lokaliseringar och utformningar på det sätt som
miljökonsekvensbeskrivningar i princip ställer (yrkande 9). Vidare yrkas
tillkännagivande att i avvaktan på att lagstiftningen arbetas om bör inga nya
tillstånd till utsättning av genetiskt modifierade organismer tillåtas, utan
ett tillfälligt moratorium bör införas (yrkande 10).
I motion Jo542 (mp) yrkas tillkännagivande om förbud för odling i landet av
genmanipulerade grödor (yrkande 1). Vidare anförs i fråga om genmanipulationer
på djur att de risker som finns inte får underskattas (yrkande 8). Motionärerna
vill därför stoppa genmanipulationer av djur.
I motion Jo543 (v) anförs i fråga om genöverföring mellan växter och djur att
genmodifierade livsmedel bör accepteras endast om det finns en tydlig nytta för
konsumenten på lång sikt, dvs. om genmodifierade livsmedel inte innebär någon
risk för människors hälsa eller för miljön (yrkande 1). Vidare anförs att med
genmodifierade livsmedel kan risken för fler och även hittills okända allergier
öka (yrkande 2). De svenska försöken att flytta anlag för kyltålighet från fisk
till potatis oroar allergiker. De etiska frågorna ställs på sin spets.
Motionärerna anser att genförändrade livsmedel kan accepteras endast om det
inte innebär någon risk för människors hälsa eller för miljön. Motionärerna
anser också att regeringen bör få i uppdrag att göra en översyn av nuvarande
lagstiftning och återkomma till riksdagen med förslag om förbud mot kloning av
människor och djur (yrkande 9).
Utskottets överväganden
Gentekniklagen
Lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer har som uttryckligt syfte
att skydda människors och djurs hälsa och miljön samt att säkerställa att
etiska hänsyn tas. Miljöbalkens mål enligt 1 kap. 1 § är att skydda människors
hälsa och miljön. I sistnämnda uttryck inbegrips även djurpopulationernas ( men
inte enskilda djurs ( hälsa. Det är i den betydelsen begreppet djurs hälsa
används i gentekniklagen. En etisk dimension är särskilt uttryckt i paragrafen
genom att det anges att naturens skyddsvärde och människans förvaltaransvar
skall beaktas. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att gentekniklagens
båda syften ryms inom miljöbalkens mål och motiverar att bestämmelserna arbetas
in i miljöbalken.
Såsom regeringen anfört gör sig de etiska frågorna särskilt påminda vid
genteknisk verksamhet. Utskottet instämmer i att det är berättigat att i ett
kapitel om genteknik särskilt betona den etiska hänsynen, även om sådana
aspekter också annars är förenade med skyddet för människors hälsa och miljön.
Översyn av direktiv för avsiktlig utsättning
Inom EU pågår en översyn av direktivet om avsiktlig utsättning (90/220/EEG).
Kommissionen har i ett direktivsförslag den 23 februari 1998, (KOM (1998) 85)
slutligt lämnat förslag som innebär att räckvidden för och definitionerna i
direktiv 90/220/EEG klargörs. Enligt förslaget införs obligatorisk övervakning
av godkända produkter efter det att produkterna släppts ut på marknaden. Vidare
föreslås att kommissionen formellt skall samråda med en vetenskaplig kommitté
för att bistå i frågor som kan antas ha betydelse för människans hälsa eller
för miljön. Kommissionen skall vidare ges möjlighet att i allmänna frågor som
kan ge anledning till etiska betänkligheter samråda med någon av de kommittéer
den har inrättat för frågor som gäller bioteknikens etiska konsekvenser. Vidare
föreslås att principer fastslås för riskbedömningar och att utsättningar i
experimentsyfte klassificeras samt att de administrativa förfarandena
förenklas. Rådet föreslås få möjlighet att avslå kommissionens förslag med
enkel majoritet. Med detta förslag anges medlemsstaterna komma att spela en
viktigare roll i beslutsprocessen.
I EG-kommissionens förslag till reviderat direktiv 90/220 föreslås sålunda
att obligatorisk övervakning införs efter det att produkterna släppts ut på
marknaden. Eftersom det är svårt att på förhand bestämma innehållet i
övervakningsplaner för olika typer av genetiskt modifierade organismer (växter,
djur, mikroorganismer) är endast målet med övervakningen definierat i
förslaget. Avsikten är att detaljerade övervakningsplaner för produkterna skall
utarbetas i varje enskilt fall och genomföras under överinseende av behöriga
nationella myndigheter. Övervakningsplanen blir enligt förslaget en del av
tillståndet.
Utskottet föreslår i avvaktan på behandlingen av kommissionsförslaget att
motion Jo511 (kd) yrkande 6 lämnas utan vidare åtgärd.
Etiska hänsyn och miljökonsekvensbeskrivningar
När det gäller frågeställningen hur bestämmelsen om etiska hänsyn förhåller sig
till direktivet om avsiktlig utsättning hänvisar regeringen till att kravet på
etiska hänsyn i samband med genteknisk verksamhet redan gäller i Sverige och
har gällt under hela vårt medlemskap i den europeiska unionen.
Jordbruksutskottet uttalade i januari 1997 (bet. 1997/98:JoU6) att EG-
direktivets syfte är att skydda människors hälsa och miljön och att en prövning
utifrån detta syfte omöjligen kan göras frikopplat från hänsynstagande till
moraliska normer och miljöetik. I arbetet med översynen av direktivet om
avsiktlig utsättning har Sverige fört linjen att krav på etiska hänsyn skall
skrivas in i direktivet.
Regeringen har den 16 oktober 1997 tillkallat en kommitté med uppgift att
bl.a. analysera den moderna bioteknikens möjligheter och risker samt bedöma
långsiktiga förändringseffekter av den moderna biotekniken och lämna förslag
till en övergripande politik för området i ett internationellt perspektiv (dir.
1997:120). I arbetet skall kommittén hålla sig underrättad om utvecklingen av
pågående ärenden, bl.a. revideringen av EG-direktivet om avsiktlig utsättning,
90/220/EEG. Utredningen skall enligt direktiven redovisas senast den 1 juli
2000. Av redovisningen ovan framgår att förslaget till nytt direktiv 90/220
innehåller en bestämmelse om samråd i fråga om etiska hänsyn. Utskottet finner
inte anledning att i avvaktan på ytterligare överväganden i den nämnda
utredningen och i fråga om direktivet om avsiktlig utsättning göra något
uttalande med anledning av motion Jo511 (kd) yrkandena 7 och 8. Motionen
avstyrks.
Lagrådet har ifrågasatt om särreglerna om etiska hänsyn har utformats så att
de kan uppfattas ge ökad tonvikt åt etikaspekterna jämfört med vad som gäller
för närvarande. Lagrådet framhåller särskilt att det föreslagna uttrycket
?särskilda etiska hänsyn? kan ge en sådan föreställning, liksom det
förhållandet att bestämmelserna, i motsats till dem i gentekniklagen, upptas i
särskilda paragrafer. Regeringen anför häremot att syftet varit att betona den
etiska aspekten när det gäller gentekniken. Uttrycket ?särskilda? har valts för
att förhindra motsatsslutet att balken i övrigt inte skulle bygga på etiska
överväganden. Utskottet har ingen erinran mot regeringens förslag.
Såsom regeringen anfört är kravet på miljökonsekvensbeskrivning i miljöbalken
generellt för ansökan om tillstånd enligt balken eller föreskrifter som har
meddelats med stöd av balken, med vissa undantag. Utskottet instämmer i att
kravet på miljökonsekvensbeskrivning inte bör omfatta tillstånd för genetiskt
modifierade organismer eftersom detta är en typ av tillstånd som vanligtvis
inte avser anläggningar och åtgärder utan produkter, för vilka det finns
särskilda krav om bl.a. miljö- och hälsoutredning. Dessa är enligt utskottets
uppfattning tillräckliga för utredning av konsekvenserna för miljön. Dessutom
regleras avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i EG-
direktivet 90/220 som bl.a. innehåller krav på vad en ansökan skall innefatta.
Direktivet är ett harmoniseringsdirektiv, vilket innebär att Sverige inte nu
kan införa krav på miljökonsekvensbeskrivningar. Regeringen anser dock att
bredare ekologiska bedömningar bör kunna göras inom ramen för EG:s direktiv.
Sverige verkar därför för att direktivet skall ändras för att ge utrymme
härför.
Motionerna Jo34 (c) yrkande 11 och Jo511 (kd) yrkande 9 avstyrks i den mån de
inte tillgodosetts med det anförda.
När det gäller de frågor i övrigt som behandlas i motion Jo511 (kd) yrkande
10 om ett moratorium för utsättning av genetiskt modifierade organismer har
utskottet tidigare framhållit följande (1995/96:JoU11 s. 11 och 1997/98:JoU6 s.
5). Redan genom EES-avtalet åtog sig Sverige att införliva två EG-direktiv,
nämligen 90/219/EEG om innesluten användning av genetiskt modifierade
mikroorganismer och 90/220/EEG om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade
organismer. Sedan Sverige blivit medlem i EU är direktiven, som utskottet i
andra sammanhang påpekat, bindande för varje medlemsstat enligt de
förutsättningar som anges i artikel 189 i Romfördraget. De nu aktuella
direktiven och den svenska lagstiftningen innebär bl.a. att användningen av
genetiskt modifierade organismer prövas från fall till fall och att en
tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda
fall för att t.ex. motverka hälso- och miljöskador. Generella förbud av det
slag och den omfattning som i övrigt anges i motion Jo511 (kd) yrkande 10 om
ett moratorium för avsiktlig utsättning är enligt utskottets mening inte
förenliga med Sveriges åtaganden i detta hänseende. Sverige kan inte heller
ensidigt införa ett sådant förbud mot odling i landet av genmodifierade grödor
som anges i motion Jo542 (mp) yrkande 1 eller ett sådant förbud mot
genmodifiering av djur som föreslås i yrkande 8. Motionärerna har för övrigt
inte angett vilken rättslig grund som ett sådant riksdagsbeslut skulle vila på.
Motionerna avstyrks.
Även motion Jo543 (v) yrkandena 1, 2 och 9 avstyrks.
14 kap. Kemiska produkter och biotekniska organismer
Propositionen
Reglerna om kemiska produkter och förhandsgranskning av biologiska
bekämpningsmedel samordnas i balken och får ökad konkretisering och mindre
ramlagskaraktär än tidigare. Reglerna utökas till att omfatta alla biotekniska
organismer.
Höga krav ställs på den som tillverkar och saluför kemiska produkter och
biotekniska organismer. Skyldigheten att informera när nya uppgifter om
skadliga effekter kommer fram utökas i miljöbalken.
Bestämmelserna i lagen om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark har
arbetats in i balken så att alla regler om spridning av bekämpningsmedel, såväl
kemiska som biologiska, samlas och samordnas. En allmän regel om
försiktighetsmått vid bekämpning införs. Den innebär att andra kemiska
produkter eller biotekniska organismer än sådana kemiska och biologiska
bekämpningsmedel som har godkänts eller meddelats dispens för enligt balken får
användas för bekämpning endast om det är uppenbart att användningen inte medför
risker för människors hälsa eller miljön.
Även bestämmelserna i lagen om svavelhaltigt bränsle har arbetats in i
balken. Regeringen ges rätt att meddela föreskrifter om bränslen beträffande
kvalitet och egenskaper, förbränning, handel, överlåtelse eller införsel, om
det behövs för att motverka utsläpp i luften av ämnen som kan vara skadliga för
människors hälsa eller för miljön. Bestämmelserna om miljöklassindelning av
bensin har också arbetats in i balken.
Det övergripande målet för kontrollen av kemiska produkter och biotekniska
organismer bör enligt propositionen vara att förhindra skador på människor och
miljön. Därför är det viktigt att skadliga ämnen, produkter och organismer blir
utredda med avseende på effekter samt att de så långt som möjligt ersätts med
mindre skadliga och om det är möjligt med helt ofarliga sådana.
Motionerna
I motion Jo747 (mp) yrkande 2 hemställs att riksdagen ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om vikten av lagstiftning som styrmedel i
kemikaliepolitiken. Där anförs att lagar och förordningar i själva verket utgör
spelreglerna för ett väl koordinerat miljöarbete överallt i samhället.
Erfarenheterna visar enligt motionärerna att ?mjuka? styrmedel (t.ex.
information, klassning och bidrag) för att avveckla en viss kemikalie alltid
bör kombineras med en entydig politisk signal om att ämnet inte kommer att
accepteras i framtiden. Allra effektivast har det visat sig att bestämma ett
definitivt slutdatum då ämnet eller produkten inte längre är tillåten. Vidare
anförs att tesen att lagstiftning har spelat ut sin roll som pådrivare av
näringslivets egna initiativ tillbakavisas inte minst av företagen själva.
Ingenjörsvetenskapsakademien har gjort en undersökning där svenska företagare
fått prioritera de viktigaste faktorerna för företagets miljöarbete. Överst på
listan kom lagar, regler och myndighetskrav följt av kunder, förtroende, ägare,
vinst, opinion, anställda, forskningsresultat och sist miljöledningssystem. I
motionens yrkande 3 hemställs att riksdagen ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om tillämpningen av substitutionsprincipen. Det anförs att
centrala myndigheter har varit obenägna att använda substitutionsprincipen. Det
finns kännedom om vad som utmärker en produkt som anses farlig enligt lagen om
kemiska produkter och samma kriterier kan enligt motionärerna användas för att
avgöra huruvida en alternativ produkt är mindre farlig.
I motion Jo750 (mp) yrkande 3 hemställs att riksdagen ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att substitutionsprincipen bör gälla för
användningen av kemikalier vid lädertillverkning. I motionen anförs att
substitutionsprincipen skall användas även för lädertillverkning och att här
finns en lång tradition av en helt annan tillverkning med användning av
naturliga, mer ofarliga ämnen. Traditionen går tusentals år tillbaka och den
kunskapen är helt möjlig att ta till vara i dag, i vårt moderna samhälle.
Utskottets överväganden
Som framgått tidigare skall förslaget till miljöbalk ses som en samordnad,
skärpt och breddad miljölagstiftning. Detta gäller inte minst på området
kemiska produkter och biotekniska organismer. Reglerna om kemiska produkter och
förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel samordnas i balken och
reglerna utökas till att omfatta alla biotekniska organismer. I likhet med
dagens regler ställs höga krav på den som tillverkar och saluför kemiska
produkter och biotekniska organismer. Bestämmelserna om kemiska och biologiska
bekämpningsmedel och hur de får spridas samlas och samordnas. En allmän regel
om försiktighetsmått vid bekämpning införs. Skyldigheten att informera när nya
uppgifter framkommer om skadliga effekter hos en kemisk produkt eller
bioteknisk organism utökas i balken. Utskottet kan därför instämma i vad som
anförts i motion Jo747 (mp) om att lagar och förordningar utgör spelreglerna
för ett väl koordinerat miljöarbete och att lagstiftning är ett viktigt
styrmedel i kemikaliepolitiken. Utskottet instämmer också i vad som anförs i
propositionen om att miljölagstiftningens uppgift är att verka för att de
miljö- och resurspolitiska målen säkerställs, bl.a. genom att skapa
förutsättningar för ett decentraliserat och förebyggande miljöarbete som skall
inspirera verksamhetsutövare att tänka och handla så att de föregriper
lagstiftningens obligatoriska krav. Lagstiftningen skall alltså utgöra ramen
och plattformen från vilken verksamhetsutövare - företag, statliga och
kommunala förvaltningar, föreningar, enskilda hushåll m.fl. - formulerar sina
egna miljöpolitiska strategier. Decentraliseringstanken syftar i första hand
till att inspirera de enskilda aktörerna, främst verksamhetsutövare, att tänka
och handla så att de föregriper lagstiftningens obligatoriska krav. Detta
gäller i princip även på kemikalieområdet. Eftersom det finns ett enormt stort
antal kemiska produkter är det omöjligt att ha detaljregler om alla dessa. För
de farligaste ämnena har bestämmelser meddelats, i vissa fall har förbud
införts. I miljöbalken finns bemyndiganden för regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer att meddela de föreskrifter som är nödvändiga.
Det är viktigt att samhället har en ordentlig kontroll på detta område, och
det framgår av propositionen att regeringen för att uppnå målet för kontrollen
av kemiska produkter och biotekniska organismer har satt upp följande tre
huvudmål. Det första är kunskapsmålet som innebär att kemiska produkter och
biotekniska organismer skall vara väl utredda med avseende på sina effekter på
hälsa och miljö. Ansvaret för detta vilar på tillverkaren, importören eller
leverantören. Denna kunskap skall spridas till alla som hanterar produkterna
och organismerna. Det andra är produktmålet som innebär att så ofarliga
produkter som möjligt skall användas. Skadliga ämnen, produkter och organismer
skall så långt det är möjligt ersättas med mindre skadliga och helst ofarliga
sådana. Det tredje är hanteringsmålet som innebär att potentiella risker skall
undanröjas genom säker hantering av kemiska produkter och biotekniska
organismer. En förutsättning för att nå produktmålet och hanteringsmålet är att
både konsumenter och yrkesmässiga användare får god information från
leverantörer om hanteringen av produkterna och organismerna.
En mycket viktig regel för att nå produktmålet är den allmänna hänsynsregeln
i 2 kap. 6 § miljöbalken, den s.k. produktvalsprincipen. Den motsvarar den
hittillsvarande s.k. substitutionsprincipen som regleras i 5 § LKP och har i
detta betänkande behandlats tillsammans med övriga hänsynsregler i 2 kap.
miljöbalken. Regeln gäller givetvis även vid användningen av kemikalier vid
lädertillverkning. Med det anförda får motionerna Jo747 (mp) yrkandena 2 och 3
och Jo750 (mp) yrkande 3 till stora delar anses tillgodosedda och avstyrks av
utskottet.
15 kap. Avfall och producentansvar
Propositionen
Regeringen föreslår att ett särskilt kapitel i miljöbalken skall handla om
avfall samt producentansvar. Utformningen motsvarar dels den nuvarande
renhållningslagens regler om avfallshantering och producentansvar, dels de
ändringar i renhållningslagen som trätt i kraft den 1 januari 1998 och som
riksdagen nyligen har beslutat om med anledning av regeringens proposition
Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle - ett ansvar för
alla (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 55). Regeringens bedöm-ning
är att renhållningslagens regler om kommunernas skyldigheter och om
producentansvar bör integreras samlat i miljöbalken.
Vidare föreslås att en definition av avfall som överensstämmer med den
definition som gäller inom EU skall införas i miljöbalken. Inom EU finns en
definition av avfall i direktivet 75/442/EEG om avfall som ändrats genom
direktiv 91/156/EEG. I artikel 1a definieras begreppet avfall på följande sätt:
?varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i
direktivets bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är
skyldig att göra sig av med.? Den avfallsförteckning som anges i definitionen
(Europeiska avfallskatalogen) har antagits av kommissionen genom beslut den 20
december 1993 (94/3/EG). Även hanteringsbegreppet i balken harmoniseras med
EG:s motsvarande begrepp. Det i Sverige använda uttrycket slutligt
omhändertagande som en del av hanteringsbegreppet saknar motsvarighet inom EU.
I stället används begreppen återvinning och bortskaffande. För att nå bättre
överensstämmelse med begreppen inom EU bör därför enligt regeringens mening
slutligt omhändertagande ersättas med återvinning och bortskaffande.
Enligt propositionen skall producenten lämna uppgifter om vilka ämnen och
material som ingår i en vara som omfattas av producentansvar, om regeringen har
föreskrivit det. Regeringen får även meddela föreskrifter om krav på
förpackningars sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet.
Bemyndigandena skall också gälla för den myndighet regeringen bestämmer.
Regeringen föreslår att fastighetsinnehavarens och nyttjanderättshavarens
möjligheter att få kompostera på den egna fastigheten skall öka, men det måste
göras på ett sådant sätt att det inte leder till olägenheter från hälso- eller
miljösynpunkt. Vidare skall i avfallskapitlet inarbetas en bestämmelse om
förbud mot nedskräpning som är hämtad från naturvårdslagen. Bestämmelserna i
lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten skall inarbetas i
balken tillsammans med bestämmelserna om avfall och producentansvar.
Renhållningslagens bestämmelser om renhållning av bl.a. allmänna platser samt
naturvårdslagens regler om skyltning och liknande åtgärder föreslås samlas och
samordnas i en fristående lag med rubriken lag med särskilda bestämmelser om
gaturenhållning och skyltning. Lagen skall innehålla en överskådlig reglering
om säkerhet och snygghet på allmänna platser eller annars utomhus och om skydd
av naturmiljön (landskapsbilden).
Motionerna
I motion Jo32 (m) yrkas att riksdagen beslutar att ändra avfallsbegreppet i
enlighet med vad som anförts i motionen. Miljöbalken måste enligt motionärerna
förses med en avfallsdefinition som löser tolkningstvister mellan kommuner och
enskilda om vem som skall ha rätten att ta till vara det värde som avfallet
representerar. Avfallsbegreppet bör utformas så att industrin garanteras
rådighet över sina restprodukter. Detta innebär enligt motionärerna att avfall
inte skall omfatta sådana restprodukter som någon kan visa betingar ett värde
och som vederbörande vill ta ansvar för (yrkande 30).
I motion Jo33 (kd) yrkande 16 uppmärksammas möjligheterna att stärka
konsumentmakten och förbättra produktinformationen. Motionärerna delar
Naturvårdsverkets uppfattning att informationen inte bara bör omfatta vilka
ämnen och material som ingår i en vara utan även upplysa om energiförbrukning,
utsläpp och liknande. Vidare bör en samrådsskyldighet mellan materialbolag och
kommuner införas. Detta skulle ge kommunen lagreglerad rätt att kräva att
insamlingen skall ske på visst sätt (yrkande 17). Vidare bör materialbolagen
ges rättslig status eftersom det är dessa som praktiskt genomför
producentansvaret (yrkande 18).
Enligt motion Jo34 (c) yrkande 20 bör en lag om generellt producentansvar i
enlighet med kretsloppsdelegationens idéförslag införas. En sådan lag skall
omfatta bl.a. informationsplikt om varornas innehåll av material och ämnen.
Särskilt viktiga i detta sammanhang är s.k stoppämnen (organiska av människan
framställda ämnen som är både långlivade och bioackumulerbara) och metallerna
kadmium, kvicksilver samt bly. I nästa steg bör producenterna även bli skyldiga
att informera om andra avvecklingsämnen såsom cancerframkallande,
arvsmassepåverkande och hormonstörande. Det skall finnas en ekonomisk garanti i
form av en försäkring för varorna redan när de sätts ut på marknaden. Detta
skulle tvinga oseriösa producenter att ta ansvar för sina produkter när de är
uttjänta. Motsvarande förslag framförs även i motion Jo784 (c) yrkande 6.
Utskottets överväganden
Producentansvaret infördes år 1993 genom riksdagens beslut med anledning av den
s.k. kretsloppspropositionen (prop. 1992/93:180, bet. JoU14, rskr. 344). Den
lagstiftningsteknik som valdes var att ge ett bemyndigande till regeringen att
föreskriva om producentansvar för olika produkter. Avsikten är att
producentansvaret skall kunna införas successivt på områden där detta är från
miljö- och resurshushållningssynpunkt motiverat, ekonomiskt rimligt samt
tekniskt möjligt. Som redovisas i propositionen anser Miljöbalksutredningen att
det inte finns skäl att nu göra några ändringar i reglerna om producentansvar.
I sitt ställningstagande hänvisar utredningen till vad som framkom vid en
utfrågning ordnad av utredningen och till vilken hade inbjudits företrädare för
näringslivet, avfallshanteringsbranschen, statliga myndigheter, kommuner,
organisationer, universitet m.fl. Den dominerande synpunkt som fördes fram,
framför allt från näringslivet och den privata avfallshanteringsbranschen, var
att det är för tidigt att nu göra en utvärdering av systemet och att de
nuvarande reglerna om producentansvar inte borde ändras. Även Naturvårdsverket
har, i ett till regeringen redovisat uppdrag att utreda behovet av åtgärder på
områden där producentansvar införts (M96/463/6), ansett att det inte finns skäl
att nu göra några ändringar i systemet. Mot bakgrund av det anförda finner
utskottet i likhet med regeringen att det är för tidigt att göra en utvärdering
av systemet som varit i kraft endast ett par år. Bestämmelserna om
producentansvar i renhållningslagen gäller avfallet av de varor eller
förpackningar som producenterna tillverkar, importerar eller säljer. I den mån
detta skall gälla även fortsättningsvis är det logiskt att låta bestämmelserna
finnas kvar i anslutning till regleringen som gäller avfallshantering. Reglerna
om producentansvar bör därför som regeringen föreslår hållas samman med
bestämmelserna om avfallshantering i övrigt. Utskottet tillstyrker regeringens
förslag i berörda delar och avstyrker därmed motionerna Jo34 (c) yrkande 20 och
Jo784 (c) yrkande 6.
Som framhålls i propositionen saknas i nuvarande renhållningslagstiftning en
definition av avfall. I renhållningslagen förklaras endast att med
hushållsavfall avses sådant avfall och orenlighet som härrör från hushåll och
därmed jämförligt avfall. Trots detta gäller dock i Sverige redan EG:s
avfallsdefinition beträffande avfallstransporter inom landet samt till och från
landet eftersom EG antagit en förordning om detta. Det är rådets förordning
(EEG) nr 259/93 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till
och från Europeiska gemenskapen, som trädde i kraft i februari 1993. I artikel
2 i förordningen anges att med avfall avses avfall enligt definitionen i
artikel 1a) i direktiv 75/442. Sverige har vidare redan infört EG:s definition
på avfall och farligt avfall genom utfärdandet av förordningen (1996:971) om
farligt avfall. Som regeringen framhåller finns det inget utrymme för inhemska
förtydliganden som inte har sin grund i EG-rätten. EG-domstolen är därmed den
yttersta uttolkaren av EG:s avfallsdefinition. Domstolen har bl.a. konstaterat
att det faktum att en substans eller ett objekt är möjligt att återvinna och
att man därigenom kan tillgodogöra sig ett ekonomiskt värde inte hindrar att
substansen eller objektet är att anse som avfall. Vidare har domstolen slagit
fast att avfallsbegreppet inte förutsätter att innehavaren utesluter allt
ekonomiskt återutnyttjande (economic reutilization) av andra av objektet (C-
206-207/88 Vessosso & Zanetti [(1990) I ECR 1461]). I målet C-359/88 Zanetti
m.fl. [(1990) I ECR 1509] har domstolen funnit att nationell lagstiftning som i
sin definition av avfall tillåter att sådana substanser och objekt som kan
återutnyttjas ekonomiskt utesluts från avfallsbegreppet inte är förenlig med
direktivet 75/442/EEG om avfall. I likhet med regeringen anser utskottet att
ett införlivande av EG:s avfallsdefinition bringar den svenska lagstiftningen
närmare EG-rätten. Den föreslagna avfallsdefinitionen kommer dessutom att leda
till att mer än det som med dagens svenska rättspraxis klassas som avfall
kommer att betraktas som avfall. Med det anförda tillstyrker utskottet
regeringens förslag i berörd del. Därmed avstyrks motion Jo32 (m) yrkande 30.
Med anledning av de förslag om produktinformation, samrådsskyldighet och
materialbolagens ställning som redovisas i motion Jo33 (kd) vill utskottet
anföra följande. I FN:s handlingsprogram Agenda 21 framhålls att individer och
hushåll bör få stöd och information för att kunna fatta miljömässigt sunda
inköpsbeslut. Gemensamma ansträngningar från regeringar, konsumenter och
producenter är nödvändiga för att förändra ohållbara konsumtionsmönster. Genom
miljömärkningen finns ett instrument som hjälper konsumenterna att påverka
producenterna att välja miljömässigt bra alternativ vid produktionen. Som
redovisas i propositionen finns redan i dag en möjlighet för regeringen att
meddela föreskrifter om märknings- eller uppgiftsskyldighet när det gäller
varor eller förpackningar som omfattas av producentansvar. Regeringens förslag
beträffande uppgiftsskyldigheten innebär dock ett förtydligande genom en
uttrycklig rätt att föreskriva om skyldighet för producenter att lämna
uppgifter om vilka ämnen och material en vara eller förpackning innehåller.
Huruvida en mer detaljerad information i form av en skriftlig redogörelse över
miljörelaterade egenskaper hos produkten lämpar sig som konsumentinformation
har, som regeringen anför, ännu inte klarlagts. Denna typ av redogörelse
ställer högre krav på konsumenterna, både när det gäller kunskapsnivå och tid
för att värdera informationen. Med det anförda tillstyrker utskottet
regeringens förslag i denna del. Syftet med uppgiftsskyldigheten om vilka ämnen
och material som ingår i producentens varor eller förpackningar är framför allt
att underlätta hanteringen av avfallet av varorna och förpackningarna. Enligt
utskottets uppfattning går en uppgiftsskyldighet av det slag som motionärerna i
motion Jo33 föreslår betydligt längre än det producentansvar för avfall som
regleras i detta sammanhang. Samrådsskyldighet har numera föreskrivits i
förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar och förordningen
(1994:1205) om producentansvar för returpapper. I likhet med regeringen anser
utskottet inte att det föreligger något särskilt skäl att lagstifta i frågan.
När det gäller materialbolagens rättsliga ställning delar utskottet regeringens
bedömning att det inte finns övertygande skäl för att låta dessa bolag få ett
juridiskt ansvar vid sidan av producenterna. Producenterna är ansvariga för att
insamlingen och avfallshanteringen sköts. Producenterna har också ansvar för
att de av dem inrättade materialbolagen fungerar tillfredsställande.
Producenterna kan således inte befria sig från sina skyldigheter genom att föra
över ansvaret på särskilda materialbolag. Med det anförda avstyrker utskottet
motion Jo33 (kd) yrkandena 16, 17 och 18.
16 kap. Tillståndsfrågor och talerätt
Propositionen
Balkens fjärde avdelning om prövningen inleds med ett kapitel med allmänna
regler för tillstånd, godkännande och dispens enligt balken.
Reglerna innebär bl.a. att tillstånd, godkännande och dispens i ökad
utsträckning skall kunna meddelas för begränsad tid. Om det finns risk för att
grundvattnet förorenas av vissa ämnen skall tidsperioden i enlighet med EU:s
krav bestämmas till högst fyra år. Även i andra fall kan det vara lämpligt att
tiden begränsas för verksamheter med kraftig miljöpåverkan, till exempelvis tio
år, eftersom det då blir en obligatorisk omprövning i samband med ansökan om
nytt tillstånd.
Tillståndsmyndigheten bestämmer tiden i tillståndsbeslutet. Regeringen får
meddela föreskrifter om det skall gälla någon tidsbegränsning för olika typer
av tillstånd.
Tillstånd, godkännande eller dispens kan efter prövning vägras den som
tidigare har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter, om inte särskilda
omständigheter föranleder annat.
Tillstånd, godkännande eller dispens får inte meddelas för nya verksamheter
som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds.
Ideella föreningar, som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata
naturskydds- eller miljöskyddsintressen ges rätt att överklaga domar och beslut
om tillstånd, godkännande och dispens enligt miljöbalken som inte rör
försvaret. För att få överklaga skall organisationen ha varit verksam i Sverige
i minst tre år och ha minst 2 000 medlemmar.
Motionerna
Tillståndsfrågor
I två motioner behandlas frågan om utformningen av villkor vid
tillståndsgivning för miljöfarlig verksamhet. Enligt motion Jo32 (m) har
Koncessionsnämnden under åren beviljat flera tillstånd där, utöver
utsläppsvillkor, även tillåten produktionsmängd reglerats trots att sådana krav
inte är nödvändiga för att begränsa verksamhetens miljöpåverkan. Det har,
enligt motionärerna, bl.a. uppmärksammats att Degerfors järnverk tvingats avstå
från att producera högefterfrågat rostfritt stål på grund av liknande
koncessionskrav, samtidigt som företaget tilläts att producera en större mängd
icke-rostfritt stål, vilket dock inte efterfrågades av marknaden. Oberoende av
produktionsalternativen skulle företaget uppfylla utsläppsvillkoren. Enligt
motionens yrkande 26 bör riksdagen ge regeringen till känna att
produktionsmängden inte bör regleras vid tillståndsgivning om det inte finns
särskilda miljömässiga skäl för detta. Även i motion Jo38 (m) anförs att vid
tillståndsprövning bör villkoren koncentreras till att reglera utsläppen av
skadliga ämnen och inte mängden tillverkad vara. Enligt motionären, som bl.a.
anger samma järnverk som exempel, leder det förhållandet att man inte kan
utnyttja tillgänglig produktionskapacitet samt långa handläggningstider
beträffande tillståndsansökningar till att man inte snabbt kan utnyttja
konjunkturuppgångar och därmed förlorade marknadsandelar. I motionen yrkas att
riksdagen beslutar att reglerna för prövning av miljöpåverkande verksamhet
ändras i enlighet med vad som anförts i motionen.
I motion Jo32 (m) anförs att Moderata samlingspartiet företräder
uppfattningen att tidsmässigt obegränsade tillstånd inte bör ges. Den snabba
tekniska utvecklingen inom miljöområdet gör att tillstånd med fördel bör
omprövas efter en tid. Samtidigt bör skapas förutsebara regler med så god
rättssäkerhet som möjligt. Eftersom avskrivningstiden för stora anläggningar
ofta uppgår till ca 20 år bör de krav på förutsebarhet som detta ställer
föranleda motsvarande giltighetstid för tillstånd. I yrkande 35 hemställs
därför att regeringen ges till känna vad i motionen anförts om att
giltighetstiden för tillstånd skall anpassas till verksamhetens ekonomiska
förutsättningar, med särskild hänsyn till avskrivningstiden för investeringar
som är kopplade till tillståndsprövningen. Enligt motion Jo37 (fp) måste
tillstånd för pågående verksamheter kunna omprövas i större utsträckning och
bör i princip alltid begränsas till tio år i taget. Samtidigt är det dock
enligt motionärerna inte rimligt att, som regeringen föreslår, utan ersättning
kunna återta redan givna tillstånd innan tiden gått ut. För att öka
förutsebarheten bör enligt motionen tillståndstiden begränsas till i princip
tio år och sedan bör omprövning göras då tillståndstiden har gått ut (yrkande
10).
Enligt motion Jo33 (kd) yrkande 21 bör det framgå av den regel i balken som
föreskriver att tidigare misskötsel kan leda till avslag på en
tillståndsansökan, att den skall gälla i de fall då den åtgärd för vilken
tillstånd söks ligger inom samma huvudsakliga verksamhetsområde.
Talerätt
Enligt motion Jo32 (m) är förslaget att ge miljöorganisationer talerätt
poänglöst från miljösynpunkt och bär dessutom drag av korporativism. De berörda
miljöorganisationerna har redan i dag möjlighet att föra talan i miljömål genom
att vara ombud för en berörd part. Det är enligt motionen häpnadsväckande att
Miljöcentrum inte omfattas av talerätten eftersom det är den enda organisation
som drivit processer på miljöområdet i större omfattning. I yrkande 36
hemställs att riksdagen avslår förslaget att ge miljöorganisationer talerätt.
Enligt motionen bör strävan i stället vara att stärka den rättsliga ställningen
för den enskilde individen som berörs av miljöpåverkande verksamhet. I
motionens yrkande 37 hemställs att riksdagen hos regeringen begär en utredning
om förändringar i, som det får förstås, rättsskyddsförsäkringen så att
rättsskyddsmomentet i samband med miljömål höjs kraftigt jämfört med dagens
nivå på ca 70 000 kr. Även i motion Jo30 (m) yrkande 2 hemställs att förslaget
att ge miljöorganisationer talerätt avslås. Det anförs att det är orimligt att
Miljöcentrum förvägras talerätt. Enligt motion Jo33 (kd) är det ett gammalt
kristdemokratiskt krav att miljöorganisationer skall ges rätt att överklaga.
Motionärerna är dock kritiska till de begränsningar i förslaget som innebär att
i princip alla föreningar utom Naturskyddsföreningen exkluderas. Enligt
motionen bör kraven omarbetas så att föreningar som exempelvis Stiftelsen
Miljöcentrum och WWF får talerätt (yrkande 22).
I motion Jo34 (c) yrkande 24 hemställs att riksdagen hos regeringen begär
förslag till utvidgning av miljöorganisationernas talerätt. I motionen anförs
att regeringen har en för snäv syn på den moderna miljörörelsen. Regeringens
kriterier för vilka som skall få talerätt innebär att seriösa
miljöorganisationer, som t.ex. lokala Agenda 21-grupper, Världsnaturfonden, Det
Naturliga Steget, Greenpeace och Miljöcentrum, inte ges den möjligheten. Enligt
motionärerna innebär restriktionerna i praktiken att talerätten för
miljöorganisationerna begränsas till att gälla Naturskyddsföreningen.
Enligt motion Jo37 (fp) välkomnar Folkpartiet att miljöorganisationer får
talerätt. Motionärerna är dock skeptiska till att enbart medlemskriteriet skall
styra talerätten. Man bör enligt motionen söka ett begrepp som vidgar
möjligheterna att få talerätt för andra organisationer, som t.ex. stiftelsen
Miljöcentrum och intresseorganisationer inom fiskeområdet (yrkande 3). Även i
motion Jo35 (fp) yrkande 3 hemställs att yrkesfiskarnas intresseorganisationer
skall ges talerätt enligt miljöbalken. I motionen anförs att yrkesfisket i
regel inte har någon fastighetsanknytning så att de intar ställning som sak-
ägare i miljöskyddsärenden.
Justitieutskottets yttrande
Justitieutskottet har i denna del yttat sig i frågan om miljöorganisationers
talerätt (yttrandet 1997/98:JuU4y bifogas). Utskottet anser att en principiell
rätt till överklagande bör införas i överensstämmelse med regeringens förslag.
När det gäller frågan vilka miljöorganisationer som bör tillerkännas sådan
rätt, anser utskottet att regeringens förslag är väl avvägt. Det kan, enligt
justitieutskottet, visserligen beklagas att förslaget utesluter många i dag
verksamma miljöorganisationer. Emellertid måste det beaktas att
miljöorganisationer, redan enligt gällande rätt, kan tillföra utredning i
miljörelaterade mål och ärenden, även om de inte har ställning av part. De kan
också framföra synpunkter genom att uppträda som ombud för parter eller andra
sakägare. Vidare anförs i yttrandet att rätten att överklaga bör, som
regeringen funnit, förutsätta att organisationen genom sina medlemmar har
förankring hos allmänheten. Justitieutskottet avstyrker motionerna Jo30 yrkande
2, Jo32 yrkande 36, Jo33 yrkande 22, Jo34 yrkande 24, Jo35 yrkande 3 och Jo37
yrkande 3.
Justitieutskottet anför vidare att av propositionen får anses framgå att
miljöorganisationernas rätt att överklaga vissa avgöranden enligt miljöbalken
är oberoende av om någon part eller sakägare fullföljt talan. Beträffande
frågan hur tiden för överklagande skall beräknas för miljöorganisationer
anfördes i lagrådsremissen att när ett avgörande vunnit laga kraft mot
sakägarna, skall det också anses ha vunnit laga kraft mot miljöorganisationerna
utan särskild delgivning. Lagrådet fann denna ståndpunkt vara den naturligaste,
men för att undvika oklarheter föreslog Lagrådet att en bestämmelse om detta
skulle tas in i balken. Regeringen följde förslaget och tog in den föreslagna
bestämmelsen som ett tredje stycke i 16 kap. 13 §. Enligt justitieutskottet är
avfattningen av bestämmelsen inte helt lyckad. Eftersom bestämmelsen stadgar
att miljöorganisationernas överklagande inte prövas om det ifrågavarande
avgörandet vunnit laga kraft mot sakägarna, kan den ge anledning till viss
tvekan i frågan huruvida miljöorganisationernas klagorätt är oberoende av om
någon sakägare överklagat. Möjligen kan bestämmelsen, enligt justitieutskottet,
också föranleda slutsatsen att miljöorganisationen inte behöver överklaga inom
den tid som gäller för sakägarna utan att möjligheten står öppen även om skälet
till att avgörandet inte vunnit laga kraft är att det överklagats av någon
sakägare. Justitieutskottet föreslår att bestämmelsen får följande utformning:
?En miljöorganisation som vill överklaga en dom eller ett beslut som avses i
första stycket skall göra det innan tiden för överklagande gått ut för dem som
varit parter eller annars såsom sakägare haft klagorätt i målet eller ärendet.?
I övrigt har justitieutskottet tillstyrkt propositionen i denna del.
Beträffande motion Jo32, yrkande 37, med begäran om en utredning av
rättsskyddsförsäkringens omfattning vid miljötvister, avstyrker
justitieutskottet yrkandet. Utskottet anför att lagen (1993:1303) om vissa
avtalsvillkor för rättsskyddsförsäkring meddelar vissa föreskrifter rörande
sådan försäkring. Omfattningen av rättsskyddet är emellertid en fråga för
parterna i försäkringsavtalet och inte en angelägenhet för lagstiftaren.
Utskottets överväganden
Tillståndsfrågor
Grunden för ett tillstånd till att bedriva miljöfarlig verksamhet utgörs av den
verksamhet som skall bedrivas, alltså vad som skall tillverkas och i vilken
mängd. För verksamheten bestäms de villkor som krävs och tillståndet utformas
utifrån den ansökan som ges in. Den mängd som produceras har stor betydelse för
de utsläpp som verksamheten medför och har därmed givetvis även stor betydelse
för de villkor som tillståndet kommer att innehålla. Som framgår av 19 kap. 5 §
8 och 22 kap. 25 § första stycket 2 skall ett beslut eller en dom som innebär
att tillstånd lämnas till en verksamhet i förekommande fall innehålla
bestämmelser om verksamhetens ändamål, läge, omfattning, säkerhet och tekniska
utformning i övrigt. Eftersom tillståndet utformas utifrån den ansökan som ges
in är det sökandens ansvar att utforma den så att önskad flexibilitet i
verksamheten kan uppnås. Dessutom finns alltid möjlighet att ansöka om ändring
av tillståndet. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Jo32 (m) yrkande
26 och Jo38 (m).
När det gäller frågan om tillståndstidens längd delar utskottet den bedömning
som regeringen gör och som även framförts i motionerna Jo32 och Jo37 att
Sverige, för att uppfylla de krav som bör ställas på en modern
miljölagstiftning, bör öka möjligheterna att meddela tidsbegränsade tillstånd.
Som framgår av propositionen gäller, enligt våra internationella åtaganden, i
flera fall krav på tidsbegränsade tillstånd och detta kan förväntas komma att
börja gälla i ännu större utsträckning enligt EU:s regler. Förslaget innebär
att balken innehåller gemensamma regler om tillstånd och att tillstånd skall få
lämnas för begränsad tid. Det föreslås inte att det införs någon sådan särskilt
angiven tidsbegränsning för tillstånd till miljöfarlig verksamhet.
Tillståndsmyndigheten bestämmer enligt förslaget tiden i tillståndsbeslutet och
regeringen föreslås få ett bemyndigande att meddela föreskrifter om
tidsbegränsning i de fall där detta behövs. Detta bör bl.a. gälla verksamheter
där det finns risk för att grundvattnet förorenas med vissa ämnen. För sådana
bör föreskrivas en längsta tillståndstid på fyra år för att uppfylla EG:s
grund- vattendirektiv. Utskottet ansluter sig till förslaget och vill betona
att huvudprincipen bör, som även framförts i de båda motionerna, vara att
tillstånd i fortsättningen tidsbegränsas. Det bör särskilt gälla för stora
verksamheter med kraftig miljöpåverkan, eftersom det då blir en automatisk
omprövning i samband med ansökan om nytt tillstånd. När det gäller
tillståndstidens längd kan det, som även anges i propositionen, i många fall,
om EU-regler inte kräver kortare tid, vara lämpligt att tiden sätts till tio
år, vilket även framförts i motion Jo37. I vissa fall kan det vara lämpligt med
ännu längre tillståndstider. I de fall det finns särskilda skäl som talar för
det, kan även tillståndstider på 20 år, som förespråkas i motion Jo32, vara
lämpligt. Som framgår av 24 kap. 5 § första stycket 1 kan tillstånd alltid
omprövas efter tio år. Det finns enligt den paragrafen även möjlighet att i
vissa fall ompröva efter kortare tid. Tillstånd kan enligt 24 kap. 3 § även
återkallas i vissa fall. Sådana möjligheter har funnits även enligt
hittillsvarande lagstiftning. När det gäller frågor om ersättning, som tas upp
i motion Jo37, hänvisas till avsnittet där utskottet behandlar 31 kap.
Utskottet konstaterar dock att enligt hittillsvarande lagstiftning har det inte
funnits någon rätt till ersättning vid omprövning eller återkallelse av
miljöskäl och det föreslås inte heller gälla enligt miljöbalken. Som utskottet
anfört i samband med behandlingen av de allmänna hänsynsreglerna och de areella
näringarna är det en allmän princip att förbud och restriktioner till skydd för
människors hälsa och för miljön inte ger rätt till ersättning. Med det anförda
avstyrker utskottet motion Jo32 (m) yrkande 35 och Jo37 (fp) yrkande 10.
I miljöbalken föreslås en generell regel om att tillstånd kan vägras den som
inte har följt tidigare tillstånd, godkännande eller dispens. Detta gäller även
för icke personanknutna tillstånd. Möjligheten att vägra tillstånd bör enligt
propositionen inte utnyttjas om särskilda omständigheter medför att tillstånd
skall ges. En bagatellartad överträdelse av tidigare tillstånd bör exempelvis
inte medföra att nytt tillstånd skall vägras. Tillstånd skall vidare kunna
meddelas bl.a. när tillståndshavaren visar att överträdelsen inte har medfört
någon risk för påverkan på omgivningen och samtidigt förhållandevis lång tid
har gått sedan överträdelsen ägde rum. Med lång tid i dessa sammanhang avses
fem år eller mera. Vidare anges att underlåtenhet att fullgöra sina
skyldigheter vid en typ av verksamhet inte automatiskt bör kunna medföra att
tillstånd inte skall ges för en helt annan typ av verksamhet. Tillstånd bör
dock vägras om det finns anledning att befara att missförhållandena kommer att
upprepas även i den nya verksamheten. Utskottet, som instämmer i dessa
uttalanden, avstyrker motion Jo33 (kd) yrkande 21.
Talerätt
Det finns enligt propositionen skäl att ge miljöorganisationer talerätt, dvs.
rätt att överklaga, därför att det hos sådana organisationer finns ett starkt
intresse och djupt engagemang i miljöfrågor, ett engagemang som tas till vara
genom att dessa ges talerätt. Ett ytterligare skäl för att ge
miljöorganisationer talerätt är att detta stämmer väl med tankegångarna på det
internationella planet. Utskottet delar denna uppfattning. I propositionen
anförs vidare att alla organisationer dock inte kan ges rätt att överklaga
beslut enligt miljöbalken utan en begränsning bör lämpligen ske. Det finns
enligt propositionen inte någon anledning att ändra gällande rätt beträffande
arbetsmarknadens parter och konsumentsammanslutningar utan dessa bör alltså
även i fortsättningen ha klagorätt, vilket utskottet instämmer i. När det
gäller vilka miljöorganisationer som bör ges rätt att överklaga bör enligt
regeringen denna rätt tillkomma ideella föreningar, som har till ändamål att
tillvarata naturvårds- och miljöskyddsintressen. Utskottet delar, i likhet med
justitieutskottet, den bedömningen. Endast ideella föreningar bör ges talerätt,
alltså endast personsammanslutningar, organisationer som är öppna för
allmänheten och där allmänheten kan bli medlemmar och demokratiskt påverka
verksamheten. Det innebär att exempelvis stiftelser, såsom Miljöcentrum som
nämnts i flera motioner, inte ges talerätt eftersom de inte uppfyller angivna
krav. Utskottet vill dock erinra om att alla miljöorganisationer, i likhet med
i dag, kan tillföra den utredning och de synpunkter i miljömål och ärenden som
de anser nödvändigt, såväl skriftligt som vid muntliga förhandlingar. Alla får
dock inte rätt att överklaga domar och beslut.
Angående frågan vilka av de ideella miljöorganisationerna som bör ges rätt
att överklaga delar utskottet regeringens uppfattning att någon typ av
kriterier avseende storlek och varaktighet måste anges. Regeringens förslag att
dessa kriterier skall vara att organisationen har varit verksam i Sverige i
minst tre år och ha minst 2 000 medlemmar har ifrågasatts i flera motioner.
Utskottet instämmer även här i vad justitieutskottet anfört att kriterierna som
regeringen föreslagit är väl avvägda. Jordbruksutskottet konstaterar samtidigt
att flertalet av de organisationer som angetts i motionerna inte utesluts från
talerätt på grund av dessa kriterier utan därför att de inte är ideella
personsammanslutningar som bygger på medlemmars demokratiska inflytande.
Utskottet vill här även invända mot vad som påståtts i motionerna Jo33 (kd) och
Jo34 (c) att talerätten genom förslaget i praktiken begränsas till att gälla
Naturskyddsföreningen. Förslagets kriterier uppfylls för närvarande även av
exempelvis Miljöförbundet Jordens Vänner. Detsamma kan gälla organisationer som
har till ändamål att främja hembygdens kultur och verka för vården av natur,
landskap och miljö. Med det anförda och i enlighet med justitieutskottets
förslag avstyrker utskottet motionerna Jo30 (m) yrkande 2, Jo32 (m) yrkande 36,
Jo33 (kd) yrkande 22, Jo34 (c) yrkande 24 och Jo37 (fp) yrkande 3.
Beträffande yrkesfiskare har, som framgår av propositionen, i rättspraxis
Regeringsrätten och Högsta domstolen kommit till olika slutsatser beträffande
frågan om yrkesfiskare var sakägare när det gällde Öresundsbron. Det är
knappast möjligt att i lagtexten ange vem som är att anse som sakägare.
Regeringen är, enligt propositionen, av den uppfattningen att yrkesfiskare bör
kunna vara sakägare även i mål om vattenverksamhet trots att de inte fiskar med
fasta redskap. En generös tillämpning av vilka som anses vara sakägare är
avsedd och får i övrigt överlämnas till rättstillämpningen. Utskottet instämmer
i detta och avstyrker yrkande 3 i motion Jo35 (fp).
När det gäller motion Jo32 (m), yrkande 37, att en utredning av
rättsskyddsförsäkringens omfattning vid miljötvister borde tillsättas,
instämmer utskottet i vad justitieutskottet anfört och avstyrker motionen.
Justitieutskottet har som framgått föreslagit en ändrad lydelse av 16 kap. 13
§ tredje stycket miljöbalken. Utskottet instämmer i vad justitieutskottet
anfört i den delen och föreslår att riksdagen beslutar att ändra den av
regeringen föreslagna lydelsen av angivna paragraf i enlighet med
justitieutskottets förslag.
17 kap. Regeringens tillåtlighetsprövning
Propositionen
Regeringen skall obligatoriskt tillåtlighetspröva de verksamheter som räknas
upp i miljöbalken. Det är i huvudsak samma verksamheter som regeringen prövar i
dag , såsom stora fabriker och energianläggningar. Något färre typer av
vattenverksamhet blir obligatoriskt prövningspliktiga. Reglerna har i balken
utökats så att regeringen obligatoriskt skall pröva även större trafik-
anläggningar; nya större vägar, järnvägar, allmänna farleder och flygplatser
med stor påverkan på miljön och hushållningen med mark och vatten.
Regeringen kan dessutom, liksom i dag, även förbehålla sig att pröva
tillåtligheten av andra verksamheter, bl.a. om verksamheten kan antas få
betydande omfattning eller bli av ingripande slag.
Det kommunala inflytandet som gäller i dag vid regeringens prövning av olika
typer av verksamheter (s.k. kommunalt veto) skall bestå. Vid regeringens
tillåtlighetsprövning av trafikanläggningar samt vattenverksamhet skall dock
kommunalt veto inte gälla.
Motionerna
Enligt motion Jo32 (m) finns det starka skäl att inte lägga prövning av det
slag som föreslås på en politisk instans. Dels är det principiellt felaktigt
att den instans som utformar lagarna också skall pröva dem, dels riskerar en
politisk prövning att leda till taktiska överväganden och inslag av godtycke.
Det är, enligt motionärerna, också oroväckande att regeringen begär en så vid
möjlighet att kringgå den föreslagna miljölagstiftningen genom egen prövning.
Enligt yrkande 31 bör regeringen återkomma med ett förslag där den
obligatoriska prövningen kraftigt begränsas jämfört med förslaget, och
grundprincipen bör vara att tillåtligheten prövas av koncessionsnämnd och
förvaltningsdomstol.
Vilka verksamheter prövningen skall omfatta tas även upp i motion Jo36 (fp)
där det anförs att det behövs ett sätt att få en samlad prövning av hamnars
lokalisering och miljöpåverkan. I yrkande 2 hemställs att riksdagen beslutar om
sådan ändring av lagförslaget att 17 kap. 1 § får tillägget ?22. Hamnar,
lastnings- och lossningskajer som medger trafik med fartyg på mer än 10 000 ton
eller med en längd på minst 100 meter.?
Frågan om kommunernas inflytande i samband med regeringens prövning tas upp i
två motioner. I motion Jo33 (kd) yrkande 19 hemställs att riksdagen antar ett
principuttalande att vid tillåtlighetsprövning av större trafikanläggningar och
vattenverksamhet där regeringens prövning är aktuell skall den absoluta
målsättningen vara att genom ett väl utbyggt samråd uppnå samförstånd med
berörda kommuner. Motionärerna ifrågasätter inte undantagen från det kommunala
vetot men anför att det är av central betydelse att samrådsförfarandet är väl
utbyggt och att regeringen noga lyssnar på vad de enskilda kommunerna har för
uppfattning. I motion Jo34 (c) anförs att i de fall regeringen valt att
tillåtlighetspröva större anläggningar har i dag kommunerna veto enligt
naturresurslagen. Centerpartiet motsätter sig förslaget att det vid regeringens
prövning av stora trafikanläggningar enligt miljöbalken inte skall föreligga
kommunalt veto. Motionärerna anför vidare att kommunerna är en viktig
demokratisk nivå och representerar befolkningen i det berörda området. De som
bor på orten bör ha möjlighet att påverka projekt som på ett avgörande sätt
berör deras närmiljö. I motionen hemställs i yrkande 21 att riksdagen avslår
förslaget att kommunalt veto inte skall gälla vid regeringens
tillåtlighetsprövning av trafikanläggningar samt vattenverksamhet. Vidare
hemställs i yrkande 22 att riksdagen beslutar att de undantag som anges för
kommunalt veto i 4 kap. naturresurslagen upphör, och därmed ej inarbetas i
miljöbalken.
I motion Jo752 (mp) hemställs i yrkande 2 att varje större infrastrukturellt
projekt skall prövas mot hållbarhetskriterier.
Bostadsutskottets yttrande
Bostadsutskottet delar uppfattningen i propositionen att det alltjämt är
viktigt att regeringen behåller tillåtlighetsprövningen som en tidig och
betydelsefull länk i prövningskedjan och därigenom kan utöva en politisk
styrning av vissa beslut inom ramen för gällande rättsregler. Bostadsutskottet
kan däremot inte dela motionärernas uppfattning i motion Jo32 att
regeringsprövningen skulle innebära att regeringen får en vid möjlighet att
kringgå reglerna i miljöbalken. Regeringen måste som alla andra självfallet
följa lagstiftningen. Görs inte detta får ansvar utkrävas i konstitutionell
ordning och/eller ytterst i val. Såvitt bostadsutskottet känner till har
ordningen för regeringens tillåtlighetsprövning, som tidigare fanns i
byggnadslagen och som nu finns i naturresurslagen, fungerat i allt väsentligt
tillfredsställande. Vad utskottet inte sällan har haft att behandla är frågan
om regeringen - med användande av den förbehållsmöjlighet avseende
regeringsprövning som finns i 4 kap. naturresurslagen - inte borde pröva
tillåtligheten av flera anläggningar eller åtgärder än vad som faktiskt skett.
Sammanfattningsvis anser bostadsutskottet att den ordning för regeringsprövning
som finns i naturresurslagen och som nu i huvudsak oförändrad föreslås tas in i
miljöbalken är väl utformad. Utskottet avstyrker motion Jo32 (m) yrkande 31.
Beträffande motion Jo36 (fp), med yrkande att även hamnar, lastnings- och
lossningskajer över en viss minsta storlek skall omfattas av
regeringsprövningen, anför bostadsutskottet att det i propositionen konstateras
att synen på trafikanläggningar i samhället har förändrats, från en tidigare
positiv inställning till en i många fall ifrågasättande. Detta anges vara
fallet i vad gäller sådana trafikanläggningar som räknats upp i propositionen.
De motiv för att ytterligare ärendegrupper skall omfattas av den obligatoriska
regeringsprövningen som förs fram i regeringsförslaget har enligt utskottets
mening fog för sig. De i motionen aktualiserade anläggningarna kan enligt
bostadsutskottet - även om de i och för sig har stor omgivningspåverkan - inte
anses innebära sådana miljöstörningar att en utvidgning av den obligatoriska
regeringsprövningen bör förordas. Utskottet vill erinra om att regeringen i
vissa fall får förbehålla sig att pröva tillåtligheten av en verksamhet som
inte omfattas av den obligatoriska prövningen. Bl.a. sådana anläggningar som
aktualiserats av motionären bör därvid kunna komma under regeringens prövning
utan att detta explicit anges. I den mån motionen inte kan anses tillgodosedd
med vad som nu anförts bör den enligt bostadsutskottet avslås av riksdagen.
När det gäller frågan om det kommunala vetot anför utskottet att detta
föreslås bestå men inte gälla vid regeringens tillståndsprövning av
trafikanläggningar samt vattenverksamhet. Beträffande motion Jo34 (c) med
yrkande att riksdagen inte godtar de undantag från det kommunala vetot som
föreslås i 17 kap. miljöbalken anför bostadsutskottet att motioner med liknande
förslag har utskottet avstyrkt och riksdagen avslagit praktiskt taget varje år
sedan det kommunala vetot fick sin nuvarande utformning år 1990 (bet.
1989/90:BoU20). Då anförde utskottet att det kommunala vetot i naturresurslagen
är ett uttryck för grundtanken att kommunerna skall utöva ett starkt inflytande
på den lokala miljön. Det kommunala vetot är också ett uttryck för den
kommunala självbestämmanderätten i de markpolitiska frågorna liksom även i
frågan om en industri på grund av sin verksamhet borde tillåtas etableras i
kommunen. Utskottet ansåg emellertid att det även mot en kommuns vilja i
speciella undantagssituationer måste finnas möjlighet att fatta beslut om
lokalisering av vissa anläggningar av stor nationell betydelse. Utskottet
betonade vikten av att stor restriktivitet iakttas vid regeringens prövning av
om en viss anläggning skall undantas från vetorätten och att
samförståndslösningar i första hand bör eftersträvas. De motiv som hittills
väglett lagstiftningen föreslås i nu refererad del inte förändras när NRL-
reglerna om det kommunala vetot föreslås arbetas in i miljöbalken. Vad
utskottet anförde år 1990 vid sin bedömning av undantagen från kommunala vetot
bör även fortsättningsvis vägleda tillämpningen när reglerna nu föreslås ingå i
miljöbalken. Bostadsutskottet, som vidhåller sin tidigare uppfattning, har
ingen erinran mot den utformning av vetot som föreslås i propositionen och
avstyrker motion Jo34 yrkandena 21 och 22.
När det gäller förslaget i Jo33 (kd) yrkande 19 om ytterligare motiv till
ledning för tillämpningen av kommunala vetot kan det enligt bostadsutskottet
inte anses tillföra tillämpningen något väsentligt. Utskottet har ovan
redovisat den mycket rigorösa ordning som vägleder bedömningarna avseende
undantagen från det kommunala vetot. Vad i partimotionen förordas får enligt
bostadsutskottet anses tillgodosett utan någon riksdagens begäran om detta.
Utskottet avstyrker motionsyrkandet.
Utskottets överväganden
Jordbruksutskottet delar, i likhet med bostadsutskottet, den uppfattning som
framförs i propositionen att det alltjämt är viktigt att regeringen
tillåtlighetsprövar stora miljöpåverkande anläggningar och verksamheter som en
tidig och betydelsefull länk i prövningskedjan. Utskottet vill också, i likhet
med bostadsutskottet, bestämt invända mot uppfattningen i motion Jo32 att
regeringsprövningen skulle innebära att regeringen får en vid möjlighet att
kringgå reglerna i miljöbalken. Det är tvärtom så att regeringen, enligt de
regler som nu föreslås, är skyldig att vid prövningen tillämpa miljöbalkens
samtliga regler, t.ex. de viktiga hänsynsreglerna. Enligt naturresurslagen får
regeringen lämna tillstånd om hinder inte möter på grund av bestämmelserna i 2
eller 3 kap. den lagen (som nu blir 3 och 4 kap. miljöbalken) eller med hänsyn
till andra allmänna planeringssynpunkter. Det innebär, enligt utskottets
bedömning, att det blir en bredare miljöprövning som regeringen har att göra i
fortsättningen och som även kommer att avse viss vattenverksamhet, som nu
prövas enligt vattenlagen, samt större trafikanläggningar, som nu blir
obligatoriskt prövningspliktiga. Utskottet avstyrker, i likhet med
bostadsutskottet, motion Jo32 (m) yrkande 31.
Regeringens förslag innebär, enligt utskottets bedömning, att yrkandet i
motion Jo752 (mp) att varje större infrastrukturprojekt skall prövas mot
hållbarhetskriterier till stora delar är tillgodosett eftersom miljöbalkens mål
är att främja en hållbar utveckling och därför avstyrks motionens yrkande 2.
När det gäller yrkandet i motion Jo36 (fp), att regeringen alltid bör pröva
även hamnar av en viss storlek, instämmer utskottet i vad bostadsutskottet
anfört att dessa inte kan anses innebära sådana miljöstörningar att en
utvidgning av den obligatoriska regeringsprövningen bör förordas. Regeringen
kan emellertid som påpekats, liksom i dag i enskilda fall förbehålla sig
tillåtlighetsprövningen av sådana eller andra anläggningar som kan antas få
betydande omfattning eller bli av ingripande slag. Utskottet erinrar också om
vad som tidigare i detta betänkande anförts i samband med behandlingen av
reglerna om miljöfarlig verksamhet att Miljöbalksutredningen föreslagit att
hamnar skall göras prövningspliktiga enligt de reglerna. Utskottet avstyrker
med det anförda motion Jo36 (fp) yrkande 2.
Det kommunala inflytandet som gäller i dag vid regeringens prövning av olika
typer av verksamheter (s.k. kommunalt veto) skall enligt förslaget vara
detsamma enligt miljöbalken. Vid regeringens tillåtlighetsprövning av trafik-
anläggningar skall inte något kommunalt veto gälla. Av propositionen framgår
att bestämmelserna innebär att regeringens inflytande över planering och
tillkomst av större trafikanläggningar stärks men att detta inte skall
uppfattas som att det lokala engagemanget inte har betydelse. Det är, enligt
regeringens uppfattning, i stället naturligt att kommunens åsikt tillmäts
synnerlig betydelse. En lagreglerad regeringsprövning medför att betydelsefulla
och angelägna kommunala synpunkter och bedömningar lyfts fram på ett öppet och
tydligt sätt i det tidiga och avgörande skede i planeringsprocessen då
trafikanläggningens huvudsakliga lokalisering bestäms. Regeringens prövning kan
därmed ses som ett fullföljande av den övergripande investeringsplaneringen.
Det kommer enligt propositionen att höra till undantagen att regeringen avgör
tillåtlighetsfrågan utan en kommuns samtycke. Utskottet delar därför den
bedömning som bostadsutskottet gör att motion Jo33 (kd) får anses tillgodosedd
och avstyrker motionsyrkande 19. Jordbruksutskottet delar med det anförda även
bostadsutskottets bedömning när det gäller motion Jo34 att det kommunala vetot
inte bör utökas på det sätt som motionärerna föreslår. Utskottet avstyrker
därför motion Jo34 (c) yrkandena 21 och 22.
18-25 kap. Prövningen av mål och ärenden, miljödomstolar m.m.
Propositionen
Regionala miljödomstolar, som skall ersätta Koncessionsnämnden för miljöskydd
och vattendomstolarna, föreslås inrättas. Miljödomstolarna skall som första
instans pröva mål om mer omfattande miljöfarlig verksamhet, vattenmål och
ersättningsmål av olika slag. I dessa mål tillämpas i första hand miljöbalkens
regler och i andra hand rättegångsbalkens.
Statliga myndigheters beslut enligt miljöbalken får överklagas till de regio-
nala miljödomstolarna. Kommunala beslut överklagas i regel till länsstyrelsen
och därefter till miljödomstol. I dessa mål skall miljödomstolen i huvudsak
tillämpa förvaltningsprocesslagen (1971:291). Ärenden som rör försvaret skall
dock miljödomstolen alltid med eget yttrande överlämna till regeringens
avgörande.
De regionala miljödomstolarna skall ha motsvarande sammansättning som
Koncessionsnämnden för miljöskydd. Regeringen bestämmer vilka tingsrätter som
skall vara miljödomstolar.
Länsstyrelsernas prövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet skall få
fastare former genom att de prövas av en självständig och till länsstyrelsen
administrativt knuten prövningsmyndighet. Den består av en erfaren jurist och
en person med erfarenhet av miljöfrågor. Dessutom skall förfarandet vid
länsstyrelsen anpassas till förfarandet i miljödomstolen.
En miljööverdomstol skall inrättas och knytas till Svea hovrätt. De regionala
miljödomstolarnas domar och beslut får överklagas till Miljööverdomstolen. För
att Miljööverdomstolen skall överpröva domar och beslut krävs det
prövningstillstånd i mål som handlagts enligt förvaltningsprocesslagen.
Högsta domstolen skall vara slutinstans i mål som i första instans prövats av
miljödomstol. Har målet prövats av förvaltningsmyndighet eller kommun skall
dock Miljööverdomstolen vara slutinstans.
Vissa beslut enligt balken av statliga myndigheter skall överklagas till
regeringen. Det gäller framför allt beslut om vissa typer av områdesskydd.
Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelse får inom ramen för
prövningssystemet föra talan och begära omprövning av villkor m.m. för att
tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Kommun får företräda
sådana intressen inom kommunen.
Möjligheterna att ompröva tillståndsbeslut skall vara desamma för miljöfarlig
verksamhet och vattenverksamhet.
Motionerna
Det föreslagna nya prövningssystemet tas upp i ett flertal motioner. I motion
Jo32 (m) yrkas att riksdagen avslår regeringens förslag att inrätta regionala
miljödomstolar och miljööverdomstol (yrkande 32). Motionärerna anför att det
från såväl organisatoriska som ekonomiska synpunkter är mer effektivt att
utnyttja det redan befintliga domstolsväsendet så långt det är möjligt. I
stället för att bygga upp nya specialdomstolar bör systemet med sådana
avvecklas. Moderata samlingspartiet föreslår i stället följande instansordning
enligt yrkande 33. Koncessionsnämnden bibehålls med uppgift att som första
instans pröva tillstånd med stor miljöpåverkan samt överpröva beslut av
kommuner och länsstyrelser. Prövning av Koncessionsnämndens beslut skall ske
vid särskild länsrätt, som förslagsvis kan utses efter samma principer som
tingsrätter utses till vattendomstol. Länsrättens beslut skall efter
prövningstillstånd kunna prövas av kammarrätt och Regeringsrätten. Vidare yrkas
i motionen att riksdagen begär en utredning om hur Koncessionsnämndens
arbetsformer kan göras mer domstolsliknande. I samband med en sådan utredning
bör prövas om nämnden även kan ges möjligheter att föreskriva krav på
ersättning till enskilda som berörs av miljöpåverkande verksamhet (yrkande 34).
Enligt motion Jo33 (kd) har Kristdemokraterna länge varit förespråkare av
miljödomstolar, men anser att förslaget nu endast innebär att man byter namn på
Koncessionsnämnden till miljödomstol samtidigt som den får överta
vattendomstolens roll. Enligt motionärerna har Koncessionsnämnden arbetat på
ett mindre lyckat sätt ur rättssäkerhetssynpunkt. Formella regler för
handläggningen har saknats och dessvärre kommer inte heller miljödomstolarna
att styras av rättegångsbalkens regler. Miljödomstolarna bör vidare enligt
motionen inte ha samma sammansättning som Koncessionsnämnden utan i stället
borde de ha samma utformning som ?vanliga domstolar? där sammansättningen inte
är partsbunden (yrkande 20).
I motion Jo34 (c) yrkas att de regionala miljödomstolarna skall finnas på de
sex orter där det i dag finns vattendomstolar (yrkande 23). Det anförs att det
är viktigt att de regionala miljödomstolarna tar till vara den stora kompetens
som finns vid vattendomstolarna och Koncessionsnämnden och att det finns en
närhet mellan domstolarna och samhället i övrigt.
I motion 1996/97:Ju926 (mp) som i vissa delar överlämnats till utskottet
begärs i yrkande 6 att miljödomstolar skall inrättas. I motionens yrkande 7
hemställs att miljöbrott skall handläggas av miljödomstolar.
Enligt motion Jo34 (c) bör en miljöombudsman inrättas (yrkande 25).
Motionärerna anför att en sådan ny myndighet bör inrättas som ett komplement
till miljöorganisationernas talerätt för att ytterligare stärka allmänhetens
miljöintressen. Miljöombudsmannen skall ta emot, bistå och utreda enskilda
personers och organisationers klagomål samt följa tillämpningen av
miljölagstiftningen.
Ett liknande krav framförs i motion Jo37 (fp). Enligt yrkande 4 bör riksdagen
hos regeringen begära förslag till inrättande av en miljöåklagare (MÅ) som bör
ha till uppgift att ta emot och utreda enskilda personers klagomål över olika
förhållanden inom miljöområdet. MÅ föreslås även få befogenhet att väcka åtal
mot dem som gör sig skyldiga till brott mot miljöförfattningarna. MÅ föreslås
vara underställd Riksåklagaren men som förebild ha Justitieombudsmannen.
I motion Jo32 (m) tas ett par bestämmelser i 24 kap. miljöbalken upp. Enligt
yrkande 24 bör riksdagen besluta att ändra 24 kap. 3 § 5, som innebär att
tillstånd kan återkallas om verksamheten upphört, så att det klart framgår att
regeln kan aktualiseras först efter samråd med tillståndsinnehavaren. Vidare
yrkas i motionen att riksdagen bör besluta att ändra 24 kap. 5 § 4 så att
bestämmelsen kompletteras med en kvalifikationsgräns för misskötseln i likhet
med den föreslagna utformningen av 24 kap. 3 § 2, som avslutas med ?och
avvikelsen inte är av ringa betydelse? (yrkande 25).
Justitieutskottets yttrande
Justitieutskottet har framför allt yttrat sig över förslaget att inrätta
miljödomstolar och har till att börja med redogjort för gällande rätt,
propositionens förslag och Lagrådets yttrande (yttrandet 1997/98:JuU4y
bifogas). Därefter konstaterar utskottet att förslaget till
miljödomstolsorganisation i flera avseenden innebär nyheter i såväl
domstolsorganisatoriskt som processrättsligt avseende. Utskottet har inte
kunnat undgå att i flera avseenden fästa vikt vid den kritik som Lagrådet
framfört och anmärker bl.a. att miljödomstolarna kommer att ställas inför
processuella uppgifter i större omfattning än någon annan domstol. Det synes
enligt utskottet inte osannolikt att den föreslagna regleringen kan leda till
tillämpningsproblem. Oaktat detta vill utskottet samtidigt framhålla att
propositionens förslag har obestridliga förtjänster. Framför allt måste det
vara en fördel att prövningen av mål enligt miljöbalken kommer att ske inom
ramen för en enhetlig domstolsorganisation. Även om utskottet hyser vissa
farhågor i fråga om Miljööverdomstolens ställning som sista instans i mål som
fullföljts från förvaltningsmyndighet, beaktar utskottet samtidigt att dessa
mål kommer att ha prövats i tre instanser och att Miljööverdomstolen är ensam
överprövningsinstans inom detta rättsområde. Sammanfattningsvis talar enligt
utskottets mening sådana skäl för regeringens förslag i fråga om miljödomstolar
att det bör bifallas av riksdagen. Justitieutskottet tillstyrker propositionen
i ifrågavarande del och avstyrker motion Jo32 (m) yrkande 32. Detsamma gäller
motion Ju926 (mp) yrkande 6 som enligt utskottet får anses tillgodosett.
När det gäller yrkandet i motion Jo33 att miljödomstolar skall ha samma
sammansättning och tillämpa samma rättegångsregler som allmänna domstolar
konstaterar justitieutskottet bl.a. att miljödomstolarna enligt förslaget skall
ha fullständig utredningsskyldighet. Enligt utskottets uppfattning ligger det i
öppen dag att tvister av ifrågavarande slag inte lämpar sig för
rättegångsbalkens regler om tvistemål i allmänhet. Vidare anför utskottet bl.a.
att som framgår av propositionen är de sakkunniga ledamöterna inte
partsrepresentanter och utses inte heller av parterna. Justitieutskottet
avstyrker motion Jo33 (kd) yrkande 20.
Beträffande yrkandet i motion Jo34 (c) att det skall inrättas sex
miljödomstolar anför utskottet att enligt propositionen skall de tingsrätter
som regeringen bestämmer vara regionala miljödomstolar. Enligt yttrandet har
inom Justitiedepartementet upprättats en promemoria där det framgår att
regeringen anser att det beräknade målunderlaget ger utrymme för högst fyra
miljödomstolar. I promemorian föreslås att miljödomstolar etableras på fyra av
de sex orter där det nu finns vattendomstolar, i Stockholm, Växjö, Vänersborg
och Umeå. Enligt promemorian finns det dock ett visst utrymme för att som ett
andrahandsalternativ låta även Östersunds tingsrätt bli miljödomstol. Enligt
justitieutskottet bör det ankomma på regeringen att med utgångspunkt i bl.a.
den beräknade måltillströmningen bestämma antalet miljödomstolar och
lokaliseringen av dessa. Utskottet avstyrker motion Jo33 (c) yrkande 23.
Justitieutskottet avstyrker även motion Ju926 (mp) yrkande 7 att miljöbrott
skall handläggas av miljödomstol. Enligt utskottets mening talar starka
rättssäkerhetsskäl för att den nuvarande prövningen av allmän domstol behålls.
Beträffande motion Jo37 (fp) där det begärs att en tjänst som miljöåklagare
skall inrättas anför justitieutskottet att frågan har berörts tidigare i
betänkandet 1997/98:JuU1. Utskottet anförde då att miljöbrott ofta borde kunna
betraktas som en kvalificerad typ av ekonomisk brottslighet. Erfarenheterna
från senare år tydde också på att en mer sammanhållen organisation för
bekämpande av miljöbrott skulle kunna vara till fördel. Enligt utskottets
mening borde i vart fall kvalificerad miljöbrottslighet kunna handläggas av
Ekobrottsmyndigheten. Resultatet av ett pågående utredningsarbete borde dock
avvaktas (bet. s. 41 f.). Utskottet har i ett senare betänkande (1997/98: JuU8
s. 3) anmärkt att förordningen (1997:898) med instruktion för
Ekobrottsmyndigheten inte tar upp miljöbrottmål bland de måltyper som skall
handläggas vid myndigheten. Däremot har regeringen, noterade utskottet, i sina
myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska
brottsligheten år 1998 m.m. givit Riksåklagaren i uppdrag att utarbeta förslag
till effektivare utredning av miljöbrott. En utgångspunkt skall därvid vara att
Ekobrottsmyndigheten skall spela en central roll när det gäller att utreda
brott mot miljön. Justitieutskottet delar regeringens bedömning att en ny
myndighet med uppgifter liknande dem som i dag tillkommer Justitieombudsmannen
inte bör inrättas. När det gäller frågan om inrättande av särskilda tjänster
som miljöåklagare, bör resultatet av Riksåklagarens utredning avvaktas.
Justitieutskottet avstyrker motion Jo37 yrkande 4.
Utskottets överväganden
När det gäller förslaget att regionala miljödomstolar skall inrättas har
justitieutskottet anfört att sammanfattningsvis talar sådana skäl för
regeringens förslag att det bör bifallas. Jordbruksutskottet instämmer i vad
justitieutskottet anfört. Tilläggas kan att miljödomstolarna, som skall ersätta
vattendomstolarna och Koncessionsnämnden, inte är specialdomstolar som anges i
motion Jo32 utan tingsrätt i speciell sammansättning på samma sätt som
vattendomstolarna och fastighetsdomstolarna är det i dag.
Beträffande frågan om antalet miljödomstolar är det som justitieutskottet
anfört en fråga för regeringen men jordbruksutskottet vill i detta sammanhang
betona att det är viktigt att miljödomstolarna inte blir fler än att de får ett
tillräckligt målunderlag för att kunna utveckla och upprätthålla den höga
kompetens och specialisering som krävs. Domstolsverket har vid en utfrågning i
utskottet anfört farhågor för att det förberedelsearbete som krävs för
inrättande av miljödomstolarna inte kan slutföras före miljöbalkens föreslagna
ikraftträdande den 1 januari 1999. Utskottet anser att det är utomordentligt
viktigt att balken träder i kraft i enlighet med regeringens förslag och finner
inte på detta stadium skäl att ompröva detta. Utskottet förutsätter att
regeringen genom sina beslut om antalet domstolar och deras placering och
resurser skapar förutsättningar för att förslaget kan genomföras som planerat
och därefter noga följer den fortsatta utvecklingen och förberedelsearbetet.
Med det anförda avstyrks motion Jo34 (c) yrkande 23.
Angående den i motion Jo32 (m) yrkandena 33 och 34 föreslagna instans-
ordningen och kravet på utredning har utskottet följande synpunkter. Om
Koncessionsnämnden från att ha varit sista instans i överklagade ärenden skall
bli en underinstans till länsrätt kommer ärenden från kommuner att kunna prövas
i ända upp till sex instanser; kommun, länsstyrelse, Koncessionsnämnd,
länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. Detta är enligt utskottets mening
inte rimligt. Om Koncessionsnämnden skulle behållas och i fortsättningen även
pröva krav på ersättning, som önskas i motionen, måste nämnden göras om till
domstol eftersom sådana frågor bör prövas av domstol. Det skulle innebära att
det blir en sådan specialdomstol som motionärerna inledningsvis vänder sig mot.
Påpekas bör också att förvaltningsdomstolar, som i motionen alltså föreslås bli
överinstanser, inte prövar sådana frågor om ersättning utan detta görs i dag av
vattendomstol, fastighetsdomstol och allmän domstol. Slutligen vill utskottet
betona vad justitieutskottet anfört att de två sakkunniga ledamöterna inte
skall vara partsrepresentanter som påståtts i motion Jo33, utan skall företräda
särskild sakkunskap och erfarenhet av värde för miljödomstolen. Den ene skall
ha erfarenhet från Naturvårdsverkets verksamhetsområde och den andre erfarenhet
från industriell eller kommunal verksamhet. Miljödomstolens ordförande får i
det enskilda fallet bestämma om ledamoten skall ha industriell eller kommunal
erfarenhet. Med det anförda avstyrker utskottet i enlighet med
justitieutskottets förslag motionerna Jo32 (m) yrkandena 32, 33 och 34, Jo33
(kd) yrkande 20 och 1996/97:Ju926 (mp) yrkandena 6 och 7.
När det gäller förslaget i motion Jo34 (c) om en miljöombudsman finns det
enligt regeringen i propositionen förslag som har beröring med detta. Det
föreslås att ideella organisationer skall få talerätt. Vidare föreslås att
miljöskyddsavgiften ersätts av en miljösanktionsavgift. Tillsynsmyndigheten
skall själv ha rätt att besluta om påförande av miljösanktionsavgift så snart
en överträdelse som kan föranleda sådan avgift konstaterats. Det erinras också
om att Justitieombudsmannen (JO) tar emot klagomål från allmänheten. JO kan
granska myndighetsutövningen. Detta gäller t.ex. passivitetsfrågor. Enligt
regeringen innebär förslaget till miljöbalk således förbättrade möjligheter att
ta till vara de intressen en miljöombudsman är tänkt att bevaka. Utskottet
delar denna bedömning och ser därför inte något behov av att inrätta någon ny
myndighet. Utskottet avstyrker motion Jo34 (c) yrkande 25.
Vad som anförts gäller även beträffande det näraliggande förslaget om
miljöåklagare i motion Jo37 (fp) där utskottet även instämmer i vad
justitieutskottet anfört. Utskottet avstyrker med det anförda motion Jo37 (fp)
yrkande 4.
Bestämmelsen i 24 kap. 3 § första stycket 5 som tas upp i motion Jo32 innebär
att ett tillstånd kan återkallas om verksamheten slutligt upphört. I motionen
har krävts att paragrafen ändras så att det klart framgår att regeln kan
aktualiseras först efter samråd med tillståndshavaren. Enligt utskottets
uppfattning kommer bestämmelsens tillämpning i många fall att initieras av den
som drivit verksamheten. Att samråd kommer att ske med tillståndshavaren även
om annan initierar frågan är naturligt under förutsättning att
tillståndshavaren kan nås. Utskottet ser inte något behov av att ändra
bestämmelsen, utan med detta klargörande får motionärerna anses vara
tillgodosedda. Motion Jo32 (m) yrkande 24 avstyrks.
I motionen har också yrkats att riksdagen beslutar att ändra 24 kap. 5 §
första stycket 4 så att bestämmelsen kompletteras med en kvalifikationsgräns
för misskötseln i likhet med den föreslagna utformningen av 24 kap. 3 § första
stycket 2, som avslutas med ?och avvikelsen inte är av ringa betydelse?. Enligt
24 kap. 5 § första stycket 4 kan tillståndsmyndigheten ompröva tillstånd eller
villkor för miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet när tillståndet eller
villkor som gäller för verksamheten inte har följts. Kraven för att återkalla
enligt 24 kap. 3 § ställs högre än för att ompröva enligt 24 kap. 5 §. Dessutom
framgår det av 24 kap. 5 § sista stycket att tillståndsmyndigheten inte med
stöd av den paragrafen får meddela så ingripande villkor eller andra
bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt
försvåras. Det finns därför enligt utskottets mening inte skäl att göra det
yrkade tillägget i paragrafen. Motion Jo32 (m) yrkande 25 avstyrks.
Som justitieutskottet anfört kommer miljödomstolarna att ställas inför
komplicerade processuella uppgifter eftersom de har att tillämpa bl.a. både
rättegångsbalkens regler och förvaltningsprocesslagens regler.
Jordbruksutskottet, som delar denna uppfattning, har uppmärksammat en
komplikation som kan ifrågasättas. Miljödomstolen skall enligt 20 kap. 3 §
tillämpa förvaltningsprocesslagen i dit överklagade mål men rättegångsbalkens
regler om tvistemål i övriga mål om annat inte är föreskrivet. Det innebär att
olika regler skall tillämpas för hur miljödomstolens domar och beslut skall
överklagas. En dom eller ett beslut i ett mål om tillstånd till miljöfarlig
verksamhet där miljödomstolen är första instans, ett s.k. A-ärende, skall i
enlighet med rättegångsbalkens regler överklagas inom tre veckor från den dag
då domen eller beslutet meddelades. En dom eller ett beslut i ett från
länsstyrelsen överklagat mål om miljöfarlig verksamhet, ett s.k. B-ärende,
skall i enlighet med förvaltningsprocesslagen normalt överklagas inom tre
veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Denna skillnad, som
komplicerar miljödomstolens arbete, är enligt utskottets uppfattning
omotiverad. Visserligen blir skillnaden något mindre genom den ändring av
förvaltningsprocesslagen som föreslås träda i kraft den 1 oktober 1998 (prop.
1997/98:101). Ändringen, som tillstyrkts av justitieutskottet (bet.
1997/98:JuU17) men ännu inte har behandlats i kammaren, införs i 6 a § och
innebär att om klaganden är en part som företräder det allmänna skall
överklagandet göras senast inom tre veckor från den dag länsrättens eller
kammarrättens beslut meddelades. För övriga gäller dock även fortsättningsvis
tre veckor från den dag klaganden fick del av beslutet. Därför föreslår
jordbruksutskottet en komplettering till bestämmelsen i 23 kap. 1 § miljöbalken
som innebär att för överklagande skall gälla de tidsfrister som anges i 50 kap.
1 och 2 §§ samt 52 kap. 1 § rättegångsbalken även i till miljödomstolen
överklagade mål. Då uppnås en enhetlighet beträffande reglerna om överklagande
av miljödomstolens domar och beslut, och någon delgivning av miljödomstolens
avgörande krävs inte i normalfallet i till domstolen överklagade mål för vilka
förvaltningsprocesslagen i övrigt skall tillämpas.
En annan ändring som föreslås i proposition 1997/98:101 kan också behöva
kommenteras. Det föreslås att krav på prövningstillstånd skall införas i
viteslagen från den 1 oktober 1998 beträffande överklagande av länsrättens
beslut i fråga om utdömande av vite till kammarrätt. Som framgår av 20 kap. 2 §
första stycket 8 miljöbalken skall miljödomstol som första instans pröva frågor
om utdömande av vite som förelagts med stöd av balken. Även i dessa ärenden
kommer dock prövningstillstånd att krävas för att Miljööverdomstolen skall
pröva miljödomstolens beslut utan att detta särskilt anges i 23 kap. 1 §
miljöbalken, eftersom miljödomstolen enligt 20 kap. 3 § andra stycket vid
frågor om utdömande av vite skall tillämpa rättegångsbalkens regler om åtal för
brott för vilket svårare straff än böter inte är föreskrivet. Enligt 49 kap. 13
§ rättegångsbalken krävs prövningstillstånd för att bötesdomar skall prövas av
hovrätten.
Utskottet har i sin granskning av förslaget i propositionen uppmärksammat en
felskrivning i en paragraf, 23 kap. 8 §. Paragrafen skall avse
Miljööverdomstolens domar och beslut och inte miljödomstolens. Utskottet
föreslår således en ändring av paragrafen.
26 kap. Tillsyn
Propositionen
Enligt propositionen skall tillsynsmyndigheterna utöva tillsyn över verksamhet
och åtgärder som omfattas av miljöbalkens regler genom att kontrollera
efterlevnaden av balkens bestämmelser och föreskrifter, domar i ansökningsmål
och beslut som har meddelats med stöd av balken. Tillsynsmyndigheterna skall
även vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse genom rådgivning,
information och liknande verksamhet som skapar förutsättningar för att balkens
ändamål skall kunna tillgodoses. Det skall komma till uttryck i lagtexten att
tillsynsmyndigheterna har en skyldighet att kontrollera att miljöreglerna följs
och att vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse i enskilda
fall och en ökad efterlevnad på sikt.
Tillsynen över efterlevnaden av miljöbalken och av föreskrifter och villkor
som har meddelats med stöd av balken skall utövas av kommunala nämnder, av
länsstyrelsen, Naturvårdsverket och de statliga myndigheter i övrigt som
regeringen bestämmer samt generalläkaren. En tydlig ansvarsfördelning vad
gäller tillsynen enligt miljöbalken på lokal, regional och central nivå skall
gälla. Ansvar för tillsyn och drift av samma verksamhet skall som princip
skiljas åt.
Regeringen föreslår vidare att tillsynsmyndigheten får förelägga den som
bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd som det finns bestämmelser om i
balken eller i föreskrifter som meddelats med stöd av balken, att till
myndigheten lämna de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen.
Detsamma skall också gälla för den som annars är skyldig att avhjälpa
olägenheter från sådan verksamhet.
Motionerna
I motion Jo33 (kd) yrkande 23 framhålls att tillsynsmyndigheten måste ha de
nödvändiga resurserna för att kunna sköta sitt ansvarsområde och för att få
till stånd en fungerande tillsyn. Enligt yrkande 24 bör ett incitament införas
för att stimulera frivillig miljöstyrning. I takt med att t.ex. ISO 14001 och
EMAS vinner allt större uppslutning byggs det upp en fördjupad kompetens inom
de organ som arbetar med tredjepartsrevideringar. Myndigheterna bör på olika
sätt främja och stimulera näringslivets frivilliga miljöstyrningsarbete. Detta
kan ske genom att tillsynsavgifterna differentieras så att de uppmuntrar till
certifiering och bättre resurshushållning. Framtida upphandling bör inriktas på
aktörer som är miljöcertifierade. Vidare uppmärksammas kommunernas,
länsstyrelsernas och de centrala miljömyndigheternas roll och behov av
tillräckliga resurser som möjliggör ett fullgörande av de uppgifter som riksdag
och regering ålägger dem (yrkande 34).
För att komma tillrätta med bristerna i myndigheternas miljöarbete föreslås i
motion Jo752 (mp) yrkande 5 att man skall införa en årlig extern
kvalitetsrevision genom Riksrevisionsverkets försorg. Myndighetens åtagande
kontra dess agerande skall granskas. Om myndigheten inte håller måttet skall
generaldirektören och ledningsgruppen bytas ut. För att en bra revision skall
kunna genomföras måste uppdraget till myndigheterna omformuleras och stramas
upp. Myndigheterna måste ges en tydligare roll.
I motion Jo736 (mp) begärs ett förslag till ändring i 43 § miljöskyddslagen
så att företagaren uttryckligen åläggs en skyldighet att på begäran förete sina
handlingar för tillsynsmyndigheten.
Utskottets överväganden
Förslaget till miljöbalk innehåller ett stort antal bestämmelser, både allmänna
hänsynsregler och särskilda regler för viss utpekad verksamhet. Många av
reglerna riktar sig mot var och en som vidtar någon åtgärd som kan motverka
miljöbalkens mål och syften. I vissa fall är reglerna begränsade till att gälla
endast för näringsverksamhet. En del bestämmelser riktar sig i stället mot
domstolarna och andra myndigheter. Att reglerna tillämpas och följs är av
avgörande betydelse för möjligheten att nå balkens mål. För att säkerställa
efterlevnaden av reglerna krävs också en väl fungerande och effektiv
tillsynsverksamhet. De myndigheter som skall ansvara för balkens efterlevnad
bör både genom förebyggande och kontrollerande åtgärder verka för att balkens
regler följs. Som regeringen föreslår bör det därför komma till uttryck i
lagtexten att tillsynsmyndigheterna har en skyldighet att kontrollera att
miljöreglerna följs och att vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma
rättelse i enskilda fall och en ökad efterlevnad på sikt. Mot bakgrund av de
krav som framförs i motion Jo752 (mp) om extern kvalitetsrevision m.m.
konstaterar utskottet att syftet med regeringens förslag bl.a. är att förbättra
möjligheterna att komma till rätta med eventuella brister i myndigheternas
miljöarbete. Som regeringen framhåller är det angeläget att de centrala
myndigheterna i än högre grad fortsättningsvis aktivt stödjer de lokala och
regionala myndigheterna och att ingripanden verkligen sker i de fall kommunen
inte fullgör sitt tillsynsansvar. Dessutom är det av stor betydelse att
informationsinsamlandet till och från de regionala och lokala
tillsynsmyndigheterna samordnas. De centrala myndigheterna har här en viktig
roll. Med det anförda föreslår utskottet att motion Jo752 (mp) yrkande 5 lämnas
utan vidare åtgärd.
När det gäller finansieringen av myndigheternas verksamhet enligt miljöbalken
vill utskottet anföra följande. Som framgår av propositionen skall
myndigheternas verksamhet med främst prövning och tillsyn enligt miljöbalken
avgiftsfinansieras liksom den i huvudsak är avgiftsfinansierad redan i dag och
redovisas mot inkomsttitel till statsverket. Avgiftsfinansiering bör även kunna
ske vad avser den tillståndsprövning där miljödomstolen är första instans.
Kommunerna kan bestämma att deras verksamhet för prövning och tillsyn skall
täckas med avgifter.
Bostadsutskottet har i sitt yttrande hänvisat till att utskottet bl.a. har
att bereda frågan om länsstyrelsernas förvaltningsanslag. Länsstyrelserna har
fått vidkännas stora besparingar under de senaste åren och utskottet ser därför
positivt på att länsstyrelsernas tillkommande uppgifter enligt miljöbalken
avses finansieras utan ytterligare besparingar på länsstyrelseanslaget. Frågan
får, som regeringen anför, tas upp i budgetarbetet inför nästa års budget. Ett
tillkännagivande enligt förslaget i motionen Jo33 (kd) yrkande 34 om bl.a.
länsstyrelsernas resurser bör därför nu kunna undvaras.
Jordbruksutskottet ansluter sig till bostadsutskottets bedömning såvitt
avser länsstyrelsens arbete med vissa ärenden enligt miljöbalken. Utskottet
delar även synpunkterna i motion Jo33 (kd) yrkandena 23 och 34 så till vida att
det är ytterst angeläget att tillsynen fungerar bra och att
tillsynsmyndigheterna har de nödvändiga resurserna för att kunna sköta sina
ansvarsområden. Vidare är kommuner, länsstyrelser och centrala miljömyndigheter
beroende av tillräckliga resurser för att kunna fullgöra de olika uppgifter som
riksdag och regering ålägger dem. Utgångspunkten bör, som regeringen
framhåller, vara att full kostnadstäckning skall uppnås för myndigheters och
kommuners verksamhet enligt miljöbalken. Detta skall så långt som möjligt ske
genom avgifter. För utökade och tillkommande uppgifter skall länsstyrelsen
tillföras resurser. De tillkommande kostnader som kommunerna drabbas av till
följd av ändrad lagstiftning och som inte går att täcka med avgifter skall
finansieras med höjda statsbidrag. Som framgår av propositionen har regeringen
för avsikt att i budgetarbetet inför nästa års budget återkomma till de
kostnader som är förenade med verksamheten enligt miljöbalken och som inte
finansieras via avgifter. Mot bakgrund av det anförda är utskottet inte berett
att föreslå ett tillkännagivande i enlighet med de i motion Jo33 (kd) yrkandena
23 och 34 framförda kraven. Motionen avstyrks i berörda delar.
Utskottet delar regeringens uppfattning att, oavsett hur tillsynssystemet
konstrueras och organiseras, en fullständig kontroll av efterlevnaden av
miljöreglerna inte kan uppnås. Än mindre kan en styrning av framtagandet av ny
teknik, processer, resursutnyttjandet m.m., som är av betydelse för en
långsiktigt hållbar utveckling, ske den vägen. Myndigheterna kan, och bör,
genom krav, information, rådgivning och annat stöd visserligen främja en sådan
utveckling. Men framför allt bör utvecklingen vad gäller möjligheter att skydda
och förbättra miljön och människors hälsa drivas framåt genom
verksamhetsutövarnas egna åtaganden och initiativ. Som framhålls i
propositionen förekommer miljöledningssystem i allt större omfattning i
näringslivet. Mest kända är ISO 14001 som är ett internationellt standardiserat
system och EMAS (Environmental Management and Audit Scheme) som är EU:s
miljöledningssystem. EMAS har sin grund i en förordning om frivillig
miljöstyrning och miljörevision, nr 1836/93 av den 29 juni 1993. Systemets
syfte är att förbättra och utvärdera industrins miljöarbete och att
tillhandahålla offentlig information om detta arbete. Tillsynsmyndigheterna
kommer att ha samma ansvar som tidigare för att kontrollera företagens
efterlevnad av miljöreglerna. Mot bakgrund av den nu redovisade utvecklingen
beträffande miljöledningssystem i näringslivet kan antas att det blir enklare
och billigare för tillsynsmyndigheterna att utöva tillsynen. Med hänsyn till
bl.a. den korta tid systemet med den frivilliga miljöstyrningen och
miljörevisionen varit i kraft kan inte ännu sägas om anslutning till systemet
kan eller bör få någon betydelse för avgifterna. Utskottet delar således
regeringens bedömning i denna del och avstyrker därmed motion Jo33 (kd) yrkande
24.
Som framgår av propositionen föreslår regeringen att tillsynsmyndigheten får
förelägga den som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd som det finns
bestämmelser om i balken eller i föreskrifter som meddelats med stöd av balken,
att till myndigheten bl.a. lämna de handlingar som behövs för tillsynen. Enligt
utskottets mening är motion Jo736 (mp) därmed tillgodosedd och kan lämnas utan
vidare åtgärd.
27 kap. Avgifter
Propositionen
Regeringen föreslår att bestämmelser om avgifter för prövning och tillsyn och
andra avgifter enligt miljöbalken skall samlas i ett kapitel. Den som skall
betala en avgift skall vara skyldig att lämna de uppgifter som behövs för att
beräkna avgiften. Producentavgift skall få användas även för att täcka
kostnaden för information om avfallshanteringen. Förslaget innebär ett
bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att
meddela föreskrifter om avgifter för en myndighets kostnader för prövning och
tillsyn. Bemyndigandet avser balkens hela tillämpningsområde. Utgångspunkten
bör vara att avgifterna skall täcka en myndighets kostnader för verksamhet
enligt miljöbalken, främst prövningen och tillsynen (självkostnadsprincipen).
Enligt regeringen kan den av utredningen föreslagna dispensavgiften, som
skall användas i konkurrensutjämnande syfte, inte anses utgöra en avgift i dess
sedvanliga betydelse. Mot bakgrund av det oklara rättsläget anser regeringen
att en dispensavgift inte bör regleras på det övergripande sätt genom
delegering till regeringen som utredningen föreslagit. En konstruktion med
dispensavgifter bör i stället utformas så att grunderna för avgiftsuttaget
lagregleras tydligare. Enligt regeringens bedömning bör därför grunderna för en
sådan dispensavgift utredas för att sedan kunna anges i lag.
Motionerna
Enligt motion Jo34 (c) yrkande 26 bör en dispensavgift i enlighet med
Miljöbalksutredningens förslag snarast införas. Den föreslagna konstruktionen
skulle medföra en utjämning av de konkurrensfördelar som en dispens kan medföra
för den som erhåller dispensen.
I motion Jo757 (kd) yrkas att riksdagen beslutar om sådan ändring i lagen om
kemiska produkter att det blir möjligt för kommunerna att debitera för tillsyn.
När lagen om kemiska produkter tillskapades så förbättrades situationen vad
gäller samhällets möjligheter att kontrollera hanteringen av kemikalier, men
det finns fortfarande många problem att lösa vad gäller kemikalier och
miljöhänsyn. En allvarlig brist med dagens lagstiftning är att kommunerna inte
har möjlighet att debitera företag för tillsyn enligt lagen om kemiska
produkter. Det betyder i praktiken att tillsynsverksamheten av resursskäl blir
en lågt prioriterad verksamhet (yrkande 7).
Utskottets överväganden
Utskottet tillstyrker regeringens förslag om ett bemyndigande för regeringen
eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om avgifter
för en myndighets kostnader för prövning och tillsyn enligt balken. Som
framhålls i propositionen finns i de lagar som har sammansmälts i miljöbalken
redan i dag ett antal bestämmelser om avgifter. Bestämmelserna innehåller bl.a.
bemyndiganden som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer
möjlighet att föreskriva om uttag av avgifter för myndighetens verksamhet
enligt berörd lag. Med miljöbalken kommer det att bli möjligt för kommunerna
att föreskriva mer enhetliga taxor för exempelvis tillsyn än i dag. En
tillsynsmyndighet bör således få ta ut avgift för tillsyn av olika objekt på
ett enhetligt sätt oavsett om tillsynen avser miljöfarlig verksamhet,
kemikalieanvändning eller annat som regleras av balkens bestämmelser. Enligt
utskottets bedömning är motion Jo757 (kd) yrkande 7 därmed tillgodosedd.
Yrkandet påkallar således ingen ytterligare åtgärd.
Från miljösynpunkt talar starka skäl för att en dispensavgift införs. Som
redovisas i propositionen är den av utredningen föreslagna dispensavgiften så
konstruerad att den genom en särskild avgift skall utjämna de eventuella
konkurrensfördelar som en dispens kan medföra för den som kommer i åtnjutande
av dispensen. Utskottet delar regeringens bedömning att det oklara rättsläget
gör att avgiften inte bör regleras på det övergripande sätt som utredningen
föreslagit. En konstruktion med dispensavgifter bör i stället för framtiden
utformas så att grunderna för avgiftsuttaget lagregleras på ett tydligare sätt.
För närvarande finns dock inte ett tillräckligt underlag för att föreslå en
sådan reglering. Som framgår av propositionen är det emellertid regeringens
avsikt att låta utreda denna fråga. Utskottet anser det lämpligt att avvakta
resultatet av denna utredning och föreslår därför att motion Jo34 (c) yrkande
26 lämnas utan någon riksdagens vidare åtgärd.
28 kap. Tillträde
Propositionen
Regeringen föreslår att myndigheterna skall ha rätt till tillträde till bl.a.
annans mark i den mån det behövs för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter
enligt balken. Även privatpersoner skall kunna begära beslut om rätt till
tillträde till annans fastighet om det behövs för att uppfylla miljöbalkens
krav. Ersättning skall utgå för skada och intrång. Polismyndigheten skall lämna
det biträde som behövs.
Motionen
I motion Jo33 (kd) betonas vikten av att ägaren och andra innehavare av mark
underrättas i god tid innan ett förestående tillträde. Härigenom kan onödig
irritation och vissa skador på mark och växtlighet undvikas.
Underrättelseskyldigheten, inkluderande en uttrycklig rätt för markägaren att
få yttra sig i saken, är av sådan betydelse att det inte räcker med de
uttalanden som gjorts i förarbetena. Markägarnas intresse i detta avseende
måste komma till uttryck i en lagbestämmelse (yrkande 25).
Utskottets överväganden
Tillämpningen av miljöbalkens regler kan i vissa fall förutsätta rätt till
tillträde till annans mark. Sådant tillträde kan bli aktuellt vid
myndighetsutövning, främst vid utövande av tillsyn. Tillträde kan också vara
nödvändigt för att den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller
vidta en åtgärd som omfattas av balkens tillämpningsområde skall kunna utföra
de undersökningar eller vidta de skyddsåtgärder som krävs. Skyldighet att
utföra kompensationsåtgärder eller efterbehandling kan också förutsätta
tillträde till annans mark. Som framhålls i propositionen skall tillträdet
alltid verkställas så att minsta möjliga skada eller olägenhet orsakas.
Innehavaren av den fastighet eller anläggning där tillträdet sker har rätt till
ersättning för skada och intrång med anledning av tillträdet. I första hand
skall åtgärder på annans mark eller anläggning ske efter överenskommelse med
ägare och andra innehavare av marken eller anläggningen. Innan en
prövningsmyndighet meddelar villkor för tillstånd till verksamhet som
förutsätter tillträde till annans fastighet eller anläggning skall den som
berörs av tillträdet beredas tillfälle att yttra sig. Detta följer av
prövningsreglerna i ansökningsmål och ärenden. Utskottet delar regeringens
uppfattning att enskildas rätt till tvångsvis tillträde alltid bör prövas av en
myndighet innan tillträdet verkställs. Beslut om att tillträde får ske, och
närmare reglering av denna rätt i det enskilda fallet vad avser t.ex.
begränsningar i tid och rum för tillträdet, kan lämpligen meddelas av
länsstyrelsen. När en myndighet prövar om tvångsvis tillträde skall få ske,
skall ägare och andra rättsinnehavare beredas tillfälle att yttra sig. Detta
gäller både vid den ursprungliga tillståndsprövningen och vid länsstyrelsens
prövning av själva verkställighetsfrågan. Enligt utskottets bedömning kan
syftet med motion Jo33 (kd) yrkande 25 med det anförda i allt väsentligt anses
tillgodosett. Yrkandet påkallar således ingen ytterligare riksdagens åtgärd.
29 kap. Straffbestämmelser
Propositionen
I miljöbalkens sjätte avdelning behandlas påföljder. Bestämmelser om straff och
förverkande på miljörättens område samlas i ett kapitel. Även bestämmelser från
brottsbalken har förts över dit. Straffen för överträdelser på miljöområdet
skärps i flera fall.
Straffskalan för brott skall för de flesta fallen sträcka sig från böter till
fängelse i högst två år. För miljöbrott motsvarande det som i dag finns i
brottsbalken skall det oförändrat finnas en straffskala för grovt brott på
fängelse lägst sex månader och högst sex år. För bristfällig miljöinformation
och för nedskräpning skall det högsta straffet vara fängelse i ett år. När det
gäller överträdelser av balkens bestämmelser eller av bestämmelser som har
meddelats med stöd av balken, som är mindre allvarliga, skall maximistraffet
stanna på fängelse i högst sex månader.
En bestämmelse införs i miljöbalken om att förverkande kan ske av djur,
växter, produkter som utvunnits av djur eller växter, kemiska produkter,
biotekniska organismer eller varor innehållande kemiska produkter eller
genetiskt modifierade organismer vilka har varit föremål för brott. Dessutom
skall värdet och utbyte av brott samt fortskaffningsmedel och andra hjälpmedel
som har använts eller medförts vid brott kunna förverkas.
En ytterligare redogörelse som även omfattar gällande rätt finns i
justitieutskottets bifogade yttrande 1997/98:JuU4y.
Motionerna
I motion Jo32 (m) yrkas att riksdagen beslutar att straffsanktionen för
produktvalsprincipen skall omfatta den som yrkesmässigt i samband med
tillståndspliktig verksamhet tar befattning med en kemisk produkt eller vara
(yrkande 10). Det anförs i motionen att sådan begränsning bör göras därför att
det inte är rimligt att ställa samma krav på privatpersoner och utövare av
mindre verksamheter som på en professionell utövare av verksamhet av väsentlig
betydelse för miljön. De senare har större möjligheter att tillägna sig kunskap
och vägledning för de viktigaste valsituationerna.
I motion Jo33 (kd) understryks vikten av att rättsapparaten har tillräckliga
resurser för att kunna arbeta effektivt och klara av sina åtaganden på ett
tillfredsställande sätt. Motionärerna vill att riksdagen gör ett
principuttalande om att resurstillskott är en förutsättning för en fungerade
lagstiftning (yrkande 26). Vidare yrkas i motionen att riksdagen beslutar om
skärpt straffskala för miljöbrott och grova miljöbrott (yrkande 27). Enligt
motionärerna måste straffen för överträdelser på miljöområdet uppfattas som
avskräckande och därigenom fylla sin viktigaste funktion i att verka
förebyggande och återhållande på de mindre seriösa aktörer som dessvärre finns.
För miljöbrott bör straffskalan vara böter till fängelse högst fyra år, och för
grova miljöbrott bör straffskalan sträcka sig från fängelse fyra år till högst
tio år. Enligt motion Jo503 (s) bör straffen för illegal handel med
utrotningshotade djur och växter skärpas.
Ett antal motionsyrkanden har överlämnats till jordbruksutskottet från
justitieutskottet i samband med utskottets yttrande angående miljöbalken. Det
är till att börja med motion Ju908 (mp) yrkande 3 där det begärs skärpta straff
för miljöbrottslighet. I samma motion yrkande 4 och i motion 1996/97:Ju926 (mp)
yrkande 10 begärs att preskriptionstiden för miljöbrott skall förlängas till 25
år. I motion Ju908 (mp) yrkas vidare att det skall vara enhetliga rekvisit för
straffansvar på det sättet att kravet på grov oaktsamhet skall tas bort i all
miljölagstiftning (yrkande 1). Enligt motionens yrkande 5 är det viktigt att
villkor och bestämmelser är omsorgsfullt och tydligt formulerade för att
överträdelser skall kunna föranleda sanktioner. Motionärerna föreslår en ökad
möjlighet att ompröva äldre villkor som är svåra att tillämpa och kontrollera.
Enligt motion 1996/97:Ju926 (mp) yrkande 12 bör strikt ansvar införas för
miljöbrott. Enligt samma motion bör beviskraven för miljöbrott utredas och
omarbetas (yrkande 11). Vidare yrkas att juridiska personer skall kunna
straffas (yrkande 13). Ett klargörande av vad som avses med ringa miljöbrott
efterfrågas också i motionen (yrkande 9) samt i motion Ju908 yrkande 2, också
(mp).
I motion 1996/97:Ju907 (m) yrkande 2 begärs en översyn av lagstiftningen mot
miljöbrott. Enligt motionen finns det skäl att se över vår nuvarande
lagstiftning och straffsatsernas nivå och rimlighet i ljuset av lagstiftningen
hos våra nordiska grannar.
I motion Ju908 (mp) yrkande 7 efterfrågas ökad forskning om miljöbrott.
Justitieutskottets yttrande
Utskottet tar till att börja med upp frågan om de subjektiva rekvisiten,
beviskravet och juridiska personers straffansvar. När det gäller de subjektiva
rekvisiten begärs i motion 1996/97:Ju926 (mp) att strikt ansvar skall införas
för miljöbrott. En bärande tanke bakom kravet på att gärningsmannen skall ha
handlat uppsåtligen eller av oaktsamhet kan sägas vara att endast den som haft
möjlighet att rätta sig efter lagen, men inte gjort det, skall kunna straffas.
I svensk rätt torde ansvar utan krav på vare sig uppsåt eller oaktsamhet
förekomma endast beträffande det formella ensamansvar för bl.a. ansvariga
utgivare som till yttrandefrihetens skydd uppställs i tryckfrihetsförordningen
och yttrandefrihetsgrundlagen. Att införa strikt ansvar för miljöbrott skulle
innebära att t.ex. en näringsidkare som driver en miljöfarlig verksamhet skulle
kunna straffas för en skada som denna vållat, trots att han iakttagit alla för
verksamheten gällande föreskrifter. Något skäl att införa en så ingripande
ordning på miljöstraffrättens område kan utskottet inte finna. Utskottet
avstyrker motion 1996/97:Ju926 yrkande 12. När det gäller yrkandet i motion
Ju908 (mp) att grov oaktsamhet inte skall användas som rekvisit vid
miljöbrottslighet anför justitieutskottet att en kvalifikation av
oaktsamhetsbrottet förekommer på flera håll i lagstiftningen, t.ex. i 3 kap. 9
§ BrB vari stadgas ansvar för bl.a. den som av grov oaktsamhet utsätter annan
för livsfara. Utskottet har svårt att se varför domstolarna skulle finna
gränsdragningen mellan oaktsamhet och grov oaktsamhet mer komplicerad vid
miljöbrott än vid andra brott och avstyrker motion Ju908 yrkande 1. I motion
1996/97:Ju926 (mp) har ställts krav på utredning av beviskravet vid miljöbrott
därför att det enligt motionärerna ofta är svårt att bevisa vad som hänt vid
denna typ av brott. Utskottet anför att för brottmålen brukar beviskravet
formuleras så, att den tilltalade kan dömas endast om det är ställt utom
rimligt tvivel att han gjort sig skyldig till den gärning som läggs honom till
last, se t.ex. NJA 1996 s. 176. Att utredningen av misstänkta miljöbrott kan
vara komplicerad utgör enligt utskottets mening inget skäl att ställa lägre
krav på bevisningen vid denna typ av brottslighet. Justitieutskottet avstyrker
motion 1996/97:Ju926 yrkande 11.
När det gäller begäran i motion 1996/97:Ju926 (mp) att juridiska personer
skall kunna straffas för miljöbrott anför utskottet att det sedan år 1986 finns
bestämmelser om s.k. företagsbot i 36 kap. 7-10 §§ brottsbalken. Företagsbot är
en form av sanktion som kan åläggas näringsidkare som en särskild rättsverkan
av brott som begåtts i deras verksamhet. Efter att ha redogjort närmare för
reglerna konstaterar utskottet att enligt vad regeringen anför i den nu
förevarande propositionen har företagsbot endast sällan ålagts för miljöbrott.
Regeringen pekar på att de förslag som lagts fram av Företagsbotsutredningen i
betänkandet Straffansvar för juridiska personer (SOU 1997:127) kan antas få
betydelse på miljöområdet. Betänkandet bereds för närvarande i
Regeringskansliet. Emellertid framhåller regeringen att det i dag inte är
möjligt att bedöma om Företagsbotsutredningens förslag kommer att leda till
lagstiftning och i vad mån denna i så fall kommer att tillgodose behovet av
effektiva sanktioner på miljöområdet. Regeringen understryker att en
effektivisering av sanktionssystemet på miljöområdet bör ske redan nu och
föreslår därför införandet av miljösanktionsavgifter. Justitieutskottet delar
motionärernas uppfattning att det på miljörättens område är nödvändigt med
effektiva sanktioner även mot överträdelser som begås av juridiska personer.
Utskottet anser emellertid att det, i avvaktan på en eventuell lagstiftning om
straffansvar för juridiska personer, får anses tillräckligt att införa det av
regeringen föreslagna systemet med miljösanktionsavgifter och avstyrker motion
1996/97:Ju926 yrkande 13.
Därefter behandlar utskottet straffskalor och preskription. Skärpta straff
för miljöbrottslighet efterfrågas i motionerna Jo33 (kd) samt Ju908 (mp). I
motionerna Ju908 och 1996/97:Ju926 båda (mp) begärs att preskriptionstiden för
miljöbrott skall förlängas. Justitieutskottet anser att förslagen i
propositionen angående straffen för miljöbrottslighet är väl avvägda.
Maximistraffet för uppsåtligt miljöbrott motsvarar sålunda vad som stadgas för
flertalet grova förmögenhetsbrott. Härtill kommer att mycket svåra fall av
miljöbrottslighet kan träffas av vissa bestämmelser i 13 kap. BrB om
allmänfarliga brott, för vilka maximistraffen ligger betydligt högre.
När det gäller frågan om åtalspreskription framhåller regeringen i
propositionen att de föreslagna straffskalorna i miljöbalken medför att det
kommer att gälla en minsta preskriptionstid om fem år utom för brotten
bristfällig miljöinformation och nedskräpning samt sådana brott som endast har
böter i straffskalan, för vilka preskriptionstiden blir två år. Vid sådana
förhållanden och då kravet på att lika fall skall behandlas lika gör sig
särskilt starkt gällande inom straffrätten anser regeringen att någon ändring
av tiderna för åtalspreskription inte bör ske. Justitieutskottet är medvetet om
att det kan dröja innan miljöskador visar sig och att utredningssvårigheterna
kan vara betydande. Av bestämmelserna i 35 kap. 1 § första stycket 3 BrB följer
dock att preskriptionstiden för miljöbrott, som är det svåraste brottet enligt
miljöbalken, är tio år. Enligt utskottets mening måste en sådan frist för
väckande av åtal i de flesta fall vara tillräcklig. Beträffande
preskriptionstiden för lindrigare brott, delar utskottet regeringens
uppfattning. Skall frågan om preskriptionstiden för miljöbrottslighet övervägas
särskilt, bör det ske först om det visar sig nödvändigt att på nytt överväga
straffskalorna för sådana brott. Justitieutskottet avstyrker motionerna Jo33
yrkande 27, Ju908 yrkandena 3 och 4 och 1996/97:Ju926 yrkande 10.
Beträffande motion 1996/97:Ju907 (m) där det begärs en översyn av
lagstiftningen mot miljöbrott kan justitieutskottet inte finna att det nu finns
skäl att göra en ytterligare översyn av lagstiftningen mot miljöbrott. En
meningsfull översyn lär inte kunna göras förrän rättspraxis utbildats och
erfarenhet vunnits av de nya bestämmelsernas tillämpning. Utskottet avstyrker
motion 1996/97:Ju907 (m) yrkande 2.
Ett klargörande av vad som avses med ringa miljöbrott efterfrågas i
motionerna 1996/97:Ju926 och Ju908 båda (mp). I propositionen konstaterar
regeringen att flertalet specialstraffrättsliga bestämmelser på miljöområdet
föreskriver ansvarsfrihet för ringa fall. Vad gäller bedömningen huruvida en
överträdelse är ringa måste gärningen sättas i relation till det intresse som
regeln omedelbart syftar till att skydda. Ansvarsfrihet bör komma i fråga
endast om gärningen vid en samlad bedömning framstår som obetydlig med hänsyn
till det intresse som omedelbart skall skyddas genom straffansvaret.
Justitieutskottet, som anmärker att en gränsdragning mellan ringa brott och
brott av normalgraden förekommer på åtskilliga håll i strafflagstiftningen,
delar regeringens uppfattning i fråga om bedömningen av när en gärning skall
anses ringa. Ytterst måste bedömningar av detta slag, liksom i straffrätten i
övrigt, överlåtas till rättstillämpningen. Utskottet avstyrker motionerna
1996/97:Ju926 yrkande 9 och Ju908 yrkande 2.
I motion Jo33 (kd) begärs att de rättsvårdande myndigheterna inom
miljöområdet skall få erforderliga resurser. Enligt justitieutskottets mening
innebär de anslag som riksdagen beslutat och som för budgetåret 1998 höjts med
200 miljoner kronor jämfört med föregående budgetår, att rättsväsendet
disponerar erforderliga medel för att fullgöra sina uppgifter, däribland att
bekämpa miljöbrottslighet. Utskottet avstyrker motion Jo33 (kd) yrkande 26.
När det gäller motion Ju908 om ökad forskning om miljöbrott instämmer
justitieutskottet i motionärernas uppfattning att forskning om miljöbrott är
viktig. Enligt utskottets mening bör emellertid innehållet i den plan om
forskning om ekonomisk brottslighet, inkl. miljöbrott, som Brottsförebyggande
rådet skall överlämna till regeringen senast den 30 april 1998 avvaktas innan
ytterligare åtgärder övervägs. Utskottet avstyrker motion Ju908 yrkande 7.
Utskottets överväganden
Enligt propositionen har straffbeläggningen av regeln i gällande rätt att
försiktighetsmått skall vidtas i kemikaliehanteringen (5 § första stycket LKP)
vunnit stadga i rättstillämpningen. Regeringen föreslår därför att brottet
miljöfarlig kemikaliehantering införs. Den som med uppsåt eller av grov
oaktsamhet tar befattning med en kemisk produkt eller vara som innehåller eller
behandlats med en kemisk produkt, utan att vidta de skyddsåtgärder, produktval
eller försiktighetsmått som behövs på grund av produktens eller varans
inneboende egenskaper för att hindra eller motverka skador på människor eller i
miljön skall dömas för miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse
i högst två år. Utskottet, som konstaterar att regeln hittills inte varit
begränsad på sätt som föreslås i motionen, delar regeringens bedömning att den
bör gälla alla tillämpare. Utskottet erinrar också om bestämmelsen i 2 kap. 1 §
andra stycket miljöbalken som innebär att hänsynsreglerna inte gäller för
sådana åtgärder som är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Dessutom
krävs det som framgått uppsåt eller grov oaktsamhet för straffbarhet enligt
bestämmelsen. Utskottet avstyrker med det anförda motion Jo32 (m) yrkande 10.
När det gäller kraven på skärpta straffskalor konstaterar utskottet att
regeringens förslag i flera fall innebär att straffen för överträdelser på
miljöområdet skärps, bl.a. beträffande illegal handel med utrotningshotade djur
och växter (29 kap. 10 §). Straffskalan för brott skall för de flesta fallen
sträcka sig från böter till fängelse i högst två år. För miljöbrott, som
motsvarar det som i dag finns i brottsbalken och som förs över till
miljöbalken, skall det liksom i dag finnas en straffskala för grovt brott som
skall vara fängelse lägst sex månader och högst sex år. Utskottet delar
justitieutskottets bedömning att straffen är väl avvägda. Utskottet avstyrker
därför i likhet med justitieutskottet motionerna Jo33 (kd) yrkande 27, Ju908
(mp) yrkande 3 och Jo503 (s).
Beträffande åtalspreskriptionen medför redan strafflatituderna i miljöbalken
att tiden för åtalspreskription förlängs i avsevärd mån. Det kommer att gälla
en preskriptionstid om minst fem år, utom för brotten bristfällig
miljöinformation och nedskräpning samt för brott som i huvudsak är bötesbrott
där en tid om två år gäller (35 kap. 1 § brottsbalken). Med hänsyn till detta
och eftersom kravet på att lika fall skall behandlas lika gör sig särskilt
starkt gällande inom straffrätten, anser regeringen att någon ändring av
tiderna för åtalspreskription inte bör ske. Utskottet delar i likhet med
justitieutskottet denna bedömning och vill även erinra om vad som anförts i det
bifogade yttrandet från lagutskottet 1997/98:LU2y om preskription i samband med
skadestånd och brott. Enligt 35 kap. 4 § brottsbalken börjar preskriptionstiden
aldrig att löpa förrän ett brott har blivit fullbordat. Liksom när det gäller
vissa andra brottsliga gärningar krävs vid några av de straffbelagda
miljöbrotten att en skadlig effekt skall ha inträtt innan ansvar kan ådömas.
Brottet är således inte fullbordat förrän effekten har inträtt. Det innebär att
om ett olagligt utsläpp görs men de skadliga verkningarna visar sig först efter
tio år, börjar preskriptionstiden för miljöbrott enligt 29 kap. 1 §
miljöbalken, som är ett effektbrott, att löpa först tio år efter det att
utsläppet gjordes. Brottet preskriberas alltså först femton eller tjugo år
efter utsläppet i detta fall, beroende på om brottet är grovt eller inte. Med
det anförda avstyrker utskottet mp-motionerna Ju908 yrkande 4 och
1996/97:Ju926 yrkande 10.
När det gäller yrkandet i motion Ju908 att kravet på grov oaktsamhet skall
tas bort i all miljölagstiftning och i motion Ju926 att strikt ansvar bör
införas för miljöbrott instämmer utskottet i vad justitieutskottet anfört.
Utskottet avstyrker motionerna Ju908 (mp) yrkande 1 och 1996/97:Ju926 (mp)
yrkande 12.
I sistnämnda motion har också yrkats att beviskraven för miljöbrott bör
utredas och omarbetas. Utskottet delar justitieutskottets uppfattning att det
förhållandet att utredningen av misstänkta miljöbrott kan vara komplicerad
utgör inget skäl att ställa lägre krav på bevisningen vid denna typ av
brottslighet. Utskottet avstyrker därför motion 1996/97:Ju926 (mp) yrkande 11.
Angående yrkandet att juridiska personer skall kunna straffas anser utskottet
i likhet med justitieutskottet att det i avvaktan på en eventuell lagstiftning
om straffansvar för juridiska personer får anses tillräckligt att införa det av
regeringen föreslagna systemet med miljösanktionsavgifter. Med det anförda
avstyrks motion 1996/97:Ju926 yrkande 13.
Utskottet instämmer i vad som anförts i motion Ju908 att det är viktigt att
villkor och bestämmelser är omsorgsfullt och tydligt formulerade. Det är
viktigt inte bara för att villkoren om de inte följs skall kunna föranleda
sanktioner, utan också därför att en tillståndshavare måste få tydliga villkor
för att kunna veta vad som krävs för att följa tillståndet. Motionärernas krav
på ökad möjlighet att ompröva äldre villkor får anses till viss del
tillgodosett genom förslaget till miljöbalk. Med det anförda avstyrker
utskottet motion Ju908 (mp) yrkande 5.
Krav på ett klargörande av vad som avses med ringa miljöbrott har framställts
i två motioner. I denna fråga delar utskottet i likhet med justitieutskottet
den bedömning regeringen gör i propositionen. När det gäller huruvida en
överträdelse är ringa måste gärningen sättas i relation till det intresse som
regeln omedelbart syftar till att skydda. Ansvarsfrihet bör komma i fråga
endast om gärningen vid en samlad bedömning framstår som obetydlig med hänsyn
till det intresse som omedelbart skall skyddas genom straffansvaret. Med det
anförda avstyrker utskottet motionerna 1996/97:Ju926 yrkande 9 och Ju908
yrkande 2, båda (mp).
När det gäller kravet i motion Ju907 om en översyn av lagstiftningen mot
miljöbrott delar utskottet justitieutskottets bedömning att en meningsfull
översyn inte kan göras förrän rättspraxis utbildats och erfarenhet vunnits av
de nya bestämmelsernas tillämpning. Utskottet avstyrker därför motion
1996/97:Ju907 (m) yrkande 2.
Beträffande kravet i motion Ju908 om ökad forskning om miljöbrott bör som
justitieutskottet anfört innehållet i BRÅ:s plan avvaktas innan ytterligare
åtgärder övervägs. Utskottet avstyrker därför motion Ju908 (mp) yrkande 7.
Utskottet instämmer i vad justitieutskottet anfört beträffande kravet om
erforderliga resurser till de rättsvårdande myndigheterna inom miljöområdet och
avstyrker med det anförda motion Jo33 (kd) yrkande 26.
30 kap. Miljösanktionsavgifter
Propositionen
Miljösanktionsavgifter föreslås som skall ersätta miljöskyddsavgifterna som
finns i miljöskyddslagen. Miljösanktionsavgifter skall betalas av näringsidkare
som har åsidosatt föreskrifter eller tillstånd och villkor som har meddelats
med stöd av balken. Avgiften bygger på ett strikt ansvar.
Regeringen skall bestämma för vilka överträdelser som miljösanktionsavgift
skall betalas samt avgiftens storlek. Den kan uppgå till lägst 5 000 kr och
högst 500 000 kr. Tillsynsmyndigheten skall som ett led i sin tillsyn pröva
frågor om påförande av miljösanktionsavgift. Miljösanktionsavgift skall påföras
genom beslut som gäller som domstols dom. Beslutet kan överklagas till
miljödomstol, men är direkt verkställbart. Domstolen kan dock förordna att
beslutet inte får verkställas.
Motionerna
I motion Jo30 (m) yrkas att riksdagen avslår regeringens förslag rörande
miljösanktionsavgift (yrkande 1). I motionen anförs att i dag kan man utdöma
miljöskyddsavgift för överträdelse av gällande miljövillkor, och denna bestäms
i relation till den ekonomiska vinningen av brottet. Den är inte maximerad,
brott lönar sig inte.
I motion Jo32 (m) yrkas att riksdagen beslutar att miljösanktionsavgift inte
skall kunna verkställas i väntan på att ett överklagande prövas (yrkande 38).
Det anförs att det är olämpligt av principiella skäl att ett myndighetsbeslut
får direkt rättsverkan även om det överklagas. Vidare yrkas i motionen att
riksdagen beslutar att höja det maximala beloppet för miljösanktionsavgift till
1 000 000 kr (yrkande 39). Enligt motionärerna är det föreslagna maximala
beloppet för lågt satt med tanke på de kostnader en verksamhetsutövare i vissa
fall kan undvika genom att överträda givna villkor.
I motion Jo33 (kd) yrkas att riksdagen beslutar att ej sätta ett beloppstak
för miljösanktionsavgifterna. Beloppen måste enligt motionen vara kopplade dels
till hur mycket en förebyggande åtgärd skulle ha kostat, avgiften skall alltid
ligga väsentligt högre än det beloppet, dels till hur stora skador som har
uppstått (yrkande 28). Vidare bör enligt motionen miljödomstol vara det organ
som skall besluta om miljösanktionsavgifter (yrkande 29). Det anges att det av
flera skäl, inte minst från rättssäkerhetssynpunkt, inte bör vara
tillsynsmyndigheten som beslutar. I stället bör det vara miljödomstolen som
efter hemställan från tillsynsmyndigheten skall ta ställning till detta.
Enligt motion Jo34 (c) är miljösanktionsavgiftens övre gräns omotiverat låg
och måste höjas (yrkande 27). Motionärerna anför att incitamentet för t.ex.
stora koncerner att verkligen se till att tillstånd och villkor följs blir inte
särskilt starkt om den föreslagna övre gränsen för miljösanktionsavgiften
maximeras till en halv miljon. Vidare anförs att vid högre avgiftsbelopp bör
beslutet om miljösanktionsavgiften tas av den regionala miljödomstolen.
I motion Jo37 (fp) yrkas att riksdagen beslutar om en sådan ändring i
lagförslaget att miljösanktionsavgifterna vid överträdelse av miljöregler och
meddelade villkor skall uppgå till lägst 5 000 kr och högst 1 000 000 kr
(yrkande 9).
Justitieutskottets yttrande
Utskottet har förståelse för den oro motionärerna hyser för att de föreslagna
miljösanktionsavgifterna blir för låga för att verka avskräckande. Utskottet
vill emellertid understryka att besluten om miljösanktionsavgift kan relateras
till en viss tidsperiod, under vilken en överträdelse pågår. Har rättelse inte
skett inom den tid som ett första beslut om sanktionsavgift omfattar, kan
tillsynsmyndigheten fatta ytterligare beslut. Det samlade beloppet av de
miljösanktionsavgifter som påförs för en överträdelse kan alltså bli avsevärt
högre än 500 000 kr. Det bör enligt utskottet vidare framhållas att
miljösanktionsavgiften utgör ett komplement till straffreglerna i miljöbalken,
och att den som vållar skada på miljön utöver miljösanktionsavgift riskerar att
ådra sig såväl straff som skadeståndsskyldighet. Enligt utskottets mening kan
de föreslagna miljösanktionsavgifterna bli en viktig del av ett väl fungerande
sanktionssystem på miljörättens område. Justitieutskottet avstyrker motionerna
Jo30 yrkande 1, Jo32 yrkande 39, Jo33 yrkande 28, Jo34 yrkande 27 och Jo37
yrkande 9.
Beträffande frågan om vilken instans som skall besluta avgifter anser
justitieutskottet att de skäl regeringen anför för att miljösanktionsavgifterna
skall beslutas av tillsynsmyndigheterna är övertygande. Eftersom
miljösanktionsavgiften bygger på strikt ansvar, behöver tillsynsmyndigheten
inte gå in på någon bedömning av om en överträdelse ägt rum på grund av uppsåt
eller oaktsamhet. Det blir tillräckligt att konstatera att en överträdelse
faktiskt ägt rum; utredningen om detta torde ofta bestå av skriftlig bevisning
såsom besiktningsprotokoll eller liknande. Miljösanktionsavgiften bestäms sedan
enligt av regeringen meddelade tariffer. En prövning av det nu beskrivna slaget
bör utan svårighet kunna fullgöras av tillsynsmyndigheterna. Att
tillsynsmyndighetens beslut därefter kan överklagas till miljödomstol ger
tillräckliga garantier för prövningssystemets rättssäkerhet och förenlighet med
Europakonventionen. Justitieutskottet delar också regeringens uppfattning att
miljösanktionsavgifterna bör kunna tas ut utan hinder av att beslutet inte
vunnit laga kraft. Överklagas beslutet, kan nämligen miljödomstolen med stöd av
28 § förvaltningsprocesslagen förordna att beslutet tills vidare inte får
verkställas. Denna möjlighet måste anses ge en erforderlig garanti för att
obefogade beslut om miljösanktionsavgift inte verkställs. Utskottet tillstyrker
propositionens förslag och avstyrker motionerna Jo32 yrkande 38, Jo33 yrkande
29 och Jo34 yrkande 27.
Utskottets överväganden
Av propositionen framgår att miljöskyddsavgiften som infördes i
miljöskyddslagen 1981 inte har fungerat bra. Endast ett fåtal fall har sedan
dess prövats, och av dessa har endast några lett till påförande av avgift.
Miljösanktionsavgiften som införs genom miljöbalken är utformad på annat sätt
för att kunna bli mera verkningsfull. Den som i näringsverksamhet har överträtt
särskilt angivna miljöregler skall påföras miljösanktionsavgift. Avgiften skall
bygga på strikt ansvar. Miljösanktionsavgift skall påföras när någon
åsidosätter föreskrifter, påbörjar en verksamhet utan att ha fått nödvändigt
tillstånd eller gjort nödvändig anmälan eller åsidosätter tillstånd eller
särskilda villkor som har föreskrivits för verksamheten. Regeringen skall
bestämma tariffer över vilka överträdelser som sanktionsavgift skall utgå för
och till vilket belopp. Utskottet delar justitieutskottets mening att de
föreslagna miljösanktionsavgifterna kan bli en viktig del av ett väl fungerande
sanktionssystem på miljörättens område och avstyrker i likhet med
justitieutskottet motion Jo30 (m) yrkande 1.
När det gäller avgifternas storlek kan det enligt regeringens mening
naturligtvis alltid diskuteras var taket för en avgift som
miljösanktionsavgiften skall placeras, eller om det över huvud taget skall
finnas ett takbelopp. Det förhållandet att miljösanktionsavgiften är en
administrativ avgift som skall beslutas av tillsynsmyndigheterna utgör enligt
regeringens mening skäl för att inte sätta maximibeloppet högre än vad
Miljöbalksutredningen föreslagit. Regeringen anför vidare att det visserligen
vid synnerligen försvårande omständigheter skulle kunna utdömas ett högre
belopp av domstol. En av målsättningarna med den föreslagna
miljösanktionsavgiften är emellertid att den skall vara enkel att tillämpa och
att den skall minska utrymmet för skönsmässiga bedömningar i det enskilda
fallet. En myndighet som överväger att påföra en miljösanktionsavgift skall
inte i sin bedömning behöva väga in om i stället frågan skall överlämnas till
en domstol för utdömande av ett högre belopp för överträdelsen.
Jordbruksutskottet har i likhet med justitieutskottet förståelse för den oro
motionärerna hyser för att de föreslagna miljösanktionsavgifterna blir för låga
för att verka avskräckande. Samtidigt vill utskottet erinra om att en av
nackdelarna med hittillsvarande miljöskyddsavgift har varit att en ekonomisk
fördel har behövt visas. Avgiften har även kunnat bestämmas utifrån den
ekonomiska fördel som uppnåtts. Nu slipper myndigheterna visa något sådant och
beloppet fastställs i tariffer som regeringen bestämmer. Det blir alltså ett
betydligt enklare system. Utskottet vill även upprepa vad justitieutskottet
anfört att besluten om miljösanktionsavgift kan relateras till en viss
tidsperiod, under vilken en överträdelse pågår. Har rättelse inte skett inom
den tid som ett första beslut om sanktionsavgift omfattar, kan
tillsynsmyndigheten fatta ytterligare beslut. Det samlade beloppet av de
miljösanktionsavgifter som påförs för en överträdelse kan alltså bli avsevärt
högre än 500 000 kr. Det kan dessutom inte nog framhållas att
miljösanktionsavgiften endast utgör ett komplement till och ingen ersättning
för straffreglerna i miljöbalken. Den som överträder miljöbestämmelser riskerar
att drabbas av såväl miljösanktionsavgift som straff. Utskottet anser dock att
maximibeloppet ändå bör höjas så att utrymme ges för regeringen att för de
allvarligaste överträdelserna kunna bestämma ett högre belopp än 500 000 kr.
Det innebär att utskottet med tillstyrkan av motionerna Jo37 (fp) yrkande 9 och
Jo32 (m) yrkande 39 föreslår att 30 kap. 2 § andra stycket miljöbalken får den
lydelsen att miljösanktionsavgiften skall uppgå till minst 5 000 kr och högst 1
000 000 kr. Därmed får även motion Jo34 (c) yrkande 27 anses vara tillgodosedd.
Utskottet avstyrker motion Jo33 (kd) yrkande 28.
Beträffande frågan om vilken instans som bör besluta miljösanktionsavgifter
är regeringens utgångspunkt att domstolsprövning behövs främst när
avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen skett av uppsåt
eller oaktsamhet och när reglerna är utformade så att det finns utrymme för
betydande skönsmässiga bedömningar. Som förslaget är utformat finns inget
sådant utrymme, utan avgift skall påföras när de objektiva förutsättningarna
föreligger utan hänsyn till graden av klandervärdhet, och avgiftsbeloppet skall
bestämmas enligt en fastställd tariff. Jordbruksutskottet delar
justitieutskottets uppfattning att de skäl regeringen anför för att
miljösanktionsavgifterna skall beslutas av tillsynsmyndigheterna är
övertygande. Utskottet avstyrker därför motion Jo33 (kd) yrkande 29 och Jo34
(c) i berörd del.
Enligt förslaget skall miljösanktionsavgift påföras genom beslut som gäller
som domstols dom. Beslutet kan överklagas till miljödomstol, men är direkt
verkställbart. Enligt regeringens synsätt bör ett beslut om
miljösanktionsavgift vara direkt verkställbart för att överklaganden inte skall
göras endast i syfte att skjuta upp betalningsskyldigheten. I de fall då
beslutet skall prövas vid domstol kan nämligen en väsentlig fördröjning
förväntas innan det finns ett verkställbart beslut. Betydande räntevinster och
liknande ekonomiska fördelar skulle komma den till godo som överklagade för att
skjuta på exekutionstiteln. Beslutet kan dock inhiberas av domstolen vid
överklagande. Utskottet delar i likhet med justitieutskottet regeringens
uppfattning och avstyrker motion Jo32 (m) yrkande 38.
31 kap. Ersättning vid ingripanden av det allmänna och vid tillståndsprövning
av vattenverksamhet m.m.
Propositionen
Principer för ersättning enligt miljöbalken
Miljöbalken skall innehålla regler om ersättning vid beslut om nationalpark,
naturreservat, kulturreservat, biotopskyddsområde, vattenskyddsområde samt
föreläggande och förbud enligt den s.k. samrådsparagrafen. Innebär ett sådant
beslut att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del
av en fastighet avsevärt försvåras betalas ersättning för intrånget.
Ersättning betalas vidare vid vissa undersökningar och vid föreläggande om
stängselgenombrott m.m.
Ersättning skall normalt inte betalas om plantering av skog på jordbruksmark
hindras. När en jordbrukare hindras från att lägga om traditionell
jordbruksproduktion till odling av energiskog skall jordbrukaren däremot kunna
ha rätt till ersättning.
Ersättning för mindre skador och ersättning för intrång upp till den s.k.
kvalifikationsgränsen skall inte betalas.
Miljöbalken skall inte innehålla regler som medger rätt till ersättning om
avslag meddelas på ansökan om tillstånd till täktverksamhet.
Ändringen av 2 kap. 18 § regeringsformen
Regeringen redovisar utförligt sin syn på regeringsformen 2 kap. 18 § och
huruvida denna grundlagsbestämmelse ger anledning att föra in bestämmelser om
vidgad ersättningsrätt i miljöbalken (prop. del 1 s. 558 f.). Regeringen
återger delar av Lagrådets yttrande och sammanfattar den rättsvetenskapliga
debatt som förts i ersättningsfrågan. Enligt regeringen talar övervägande skäl
för att 2 kap. 18 § andra stycket RF trots ordalydelsen måste uppfattas på det
sättet att någon utvidgning av rätten till ersättning inte har skett. Varken
legala eller sakliga skäl ger därför anledning att föra in ytterligare
ersättningsbestämmelser i miljöbalken.
Motionerna
Frågan om miljöbalkens överensstämmelse med 2 kap. 18 § regeringsformen tas
upp i motionerna Jo32 (m), Jo33 (kd) och Jo34 (c). Enligt yrkande 3 i motion
Jo32 står det klart att miljöbalkens ersättningsregler strider mot grundlagen.
Riksdagen bör besluta om utvidgad ersättningsrätt i balken. I motion Jo33
yrkande 30 föreslås att riksdagen gör ett principuttalande att regeringsformen
skall gälla och att ersättning ?i förekommande fall? skall utgå. Skyddet för
pågående markanvändning får inte undergrävas och grundlagens skydd för ägande
och ersättningsrätt måste respekteras. I motion Jo34 yrkande 2 anförs att
Centerpartiet efterlyser klara och tydliga ersättningsregler och att det är
synnerligen otillfredsställande att regeringen lämnar förslag till samlad
miljölagstiftning i fullt medvetande om att lagförslaget innehåller allvarliga
oklarheter i en central fråga. Lagstiftningen bör förtydligas med syfte att
äganderätten även i fortsättningen ges ett mycket starkt skydd, utan att
förhindra de åtgärder som är motiverade av skyddet för miljön.
Enligt yrkande 4 i Moderata samlingspartiets motion Jo32 bör riksdagen avslå
förslaget om ett grundavdrag för ersättningen enligt 31 kap. 6 §. Riksdagen bör
vidare besluta att full ersättning skall utgå när tillstånd åsidosätts med stöd
av 24 kap. 5 § 2 och 24 kap. 1 §, dvs. när en miljökvalitetsnorm respektive
föreskrifter för miljöskyddsområde föranleder omprövning av tillståndet
(yrkandena 17 och 21). Vidare yrkas att ersättningsrätten utlöses direkt vid
beslut om biotopskyddsområde enligt 7 kap. 11 § (yrkande 20).
I Centerpartiets motion Jo34 yrkande 16 anförs att partiet efterlyser klara
och tydliga ersättningsregler i de fall inrättande av naturreservat medför att
fastighetsägarens markanvändning i någon del försvåras.
Konstitutionsutskottets yttrande
Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till att gälla frågan om
ersättning vid ingripanden från det allmänna. Vidare erinrar utskottet om att
utskottet också avlämnat ett betänkande (1997/98:KU30), som behandlar lydelsen
av 2 kap. 18 § regeringsformen. Utskottet föreslår där mot bakgrund av bl.a.
den debatt om tolkningen av bestämmelsen som förekommit att dess ordalydelse
blir föremål för en översyn under parlamentarisk medverkan.
Efter en inledande redovisning av gällande bestämmelser och regeringens
respektive Lagrådets synpunkter i ersättningsfrågan anför
konstitutionsutskottet bl.a. följande. Utskottet vill understryka att
motivuttalandena bakom 1994 års ändringar av 2 kap. 18 § regeringsformen är
klara och entydiga. Någon förändring av tidigare gällande rätt var inte avsedd.
Det framstår emellertid också som tydligt att paragrafens ordalydelse inte står
i full överensstämmelse med motiven. Om lagtext och motiv inte stämmer överens
är det en hävdvunnen tolkningsprincip att det är lagtexten som gäller.
Utskottet delar emellertid regeringens uppfattning att en sådan
tolkningsprincip - också i fråga om regeringsformen - inte kan upprätthållas
om den skulle leda till orimliga resultat. En strikt bokstavstolkning i strid
med motivuttalandena skulle i vissa fall kunna leda till ett resultat som
framstår som direkt stötande för allmän rättsuppfattning och få orimliga
praktiska eller rättsliga konsekvenser. En sådan lagtolkning står som
regeringen framhållit inte i överensstämmelse med svensk rättstradition. Enligt
utskottets uppfattning kan det inte bortses från att det allmänt skulle framstå
som stötande om grundlagsbestämmelsen skulle medföra att det betalas ut
ersättning till t.ex. den vars verksamhet stoppas för att den innebär ett
allvarligt hot mot människors hälsa eller mot miljön. Det bör som regeringen
framhållit därför inte vara möjligt att fullt ut hävda en ren bokstavstolkning,
utan ett vidare ändamålsperspektiv måste kunna anläggas. En sådan bedömning har
också förekommit i den rättsvetenskapliga debatten om 2 kap. 18 §
regeringsformen. Bestämmelserna i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen
måste enligt utskottet mot denna bakgrund, trots sin ordalydelse, uppfattas så
att någon utvidgning av rätten till ersättning inte skett.
När det gäller ersättningens storlek framhåller konstitutionsutskottet att
grundlagsreglerna ger utrymme för lägre ersättningsnivåer än full ersättning. I
många fall betalas ersättning inte alls under en viss kvalifikationsnivå. Den
föreslagna bestämmelsen i 31 kap. 6 § miljöbalken om att ersättning skall
minskas med ett belopp som motsvarar vad fastighetsägaren är skyldig att tåla
utan ersättning kan mot bakgrund också av vad utskottet anfört om innehållet i
2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen inte anses stå i strid med denna
grundlagsbestämmelse.
Konstitutionsutskottet anser inte heller att den bestämmelse i 31 kap. 4 §
miljöbalken som innebär att ersättning inte betalas förrän dispens i fråga om
biotopskydd vägras strider mot bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen.
Mot bakgrund av att grundlagsbestämmelserna föreskriver att det är förlusten
som skall ersättas ter det sig rimligt att i dessa fall, som kan avse ganska
begränsade områden, avvakta det beslut som innebär att en förlust klart och
tydligt kan konstateras innan rätt till ersättning uppkommer.
Konstitutionsutskottet tillstyrker således regeringens förslag såvitt gäller
ersättning vid ingripanden från det allmänna och avstyrker motionerna Jo32
yrkandena 3, 4 och 20, Jo34 yrkande 2 och Jo33 yrkande 30.
Mot bakgrund av den princip om förvaltaransvar som uttrycks i
inledningsparagrafen i förslaget till miljöbalk kan det, enligt
konstitutionsutskottets mening, inte bortses från att husbehovstäkt kan utgöra
ett allvarligt ingrepp i naturen. Det kan därför vara motiverat att se
öppnandet av en husbehovstäkt som ändrad markanvändning och införa en
tillståndsplikt för de fall hushållningen med naturresurser motverkas eller
täkten skulle medföra en icke obetydlig skada på miljön. Eftersom vägrat
tillstånd då inte kan anses som ett ingrepp i pågående markanvändning faller
beslutet inte inom ramen för rätten till ersättning enligt 2 kap. 18 §
regeringsformen. Konstitutionsutskottet tillstyrker propositionens förslag
också när det gäller husbehovstäkt och avstyrker motionerna Jo32 yrkande 28,
Jo34 yrkande 19 samt Jo33 yrkande 14.
Utskottets överväganden
2 kap. 18 § regeringsformen m.m.
De huvudfrågor som utskottet har att ta ställning till i detta avsnitt gäller
dels huruvida ersättningsreglerna i miljöbalken är förenliga med 2 kap. 18 §
andra stycket regeringsformen, dels huruvida ersättningsreglerna från andra
utgångspunkter kan godtas i enlighet med regeringens förslag.
Som framgår av propositionen och konstitutionsutskottets yttrande erhöll 2
kap. 18 § regeringsformen en ändrad lydelse i samband med att den europeiska
konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna införlivades med svensk rätt (1993/94:KU24). I paragrafens andra
stycke anges nu att ersättning skall vara tillförsäkrad den för vilken det
allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att
pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller
skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av
fastigheten. I motiven anges att någon ändring när det gäller rätten till
ersättning inte var avsedd. Mot detta har i olika sammanhang hävdats att
ordalydelsen av 2 kap. 18 § innebär en utvidgning av ersättningsrätten.
Kritiken gäller mot denna bakgrund dels att det inte görs undantag för
verksamhet som bedrivs utan lagligt stöd, dels att det inte görs undantag för
sådana situationer där t.ex. tillstånd för viss verksamhet omprövas eller
återkallas eller verksamhet inskränks eller förbjuds av hälso-, miljö- eller
säkerhetsskäl.
Lagrådet har anfört principiella synpunkter angående oförenligheten mellan
ordalydelsen i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen och motivuttalandena.
Enligt Lagrådet borde det ligga närmast till hands att ändra
grundlagsbestämmelsen så att den ger ett klart uttryck för lagstiftarens
avsikt. Regeringen har utförligt redovisat den rättsvetenskapliga debatten och
sina egna synpunkter i denna fråga (prop. del 1 s. 558 f.). Regeringen drar den
slutsatsen att övervägande skäl talar för att 2 kap. 18 § andra stycket
regeringsformen måste uppfattas på det sättet att någon utvidgning av rätten
till ersättning inte har skett. Konstitutionsutskottet gör samma bedömning i
sitt yttrande. Jordbruksutskottet ansluter sig till regeringens och
konstitutionsutskottets uppfattning. Det kan som konstitutionsutskottet
framhållit inte bortses från att det allmänt skulle framstå som stötande om
grundlagsbestämmelsen skulle medföra att det betalas ut ersättning till t.ex.
den vars verksamhet stoppas för att den utgör ett allvarligt hot mot människors
hälsa eller mot miljön. Ett sådant system skulle dessutom stå i strid med den
internationellt erkända principen om förorenarens ansvar, som vunnit allmänt
erkännande i nationellt och internationellt miljöarbete. Jordbruksutskottet kan
emellertid inte heller bortse från att de motivuttalanden som gjorts
visserligen är avsedda att utgöra en vägledning för den framtida
rättstillämpningen men att domstolar och myndigheter också är skyldiga att
självständigt pröva eventuella tvister om ersättning för ingripanden av det
allmänna med beaktande bl.a. av regeringsformens bestämmelser. Utskottet anser
det därför tillfredsställande att konstitutionsutskottet föreslagit en översyn
av 2 kap. 18 § regeringsformen mot bakgrund av bl.a. den debatt som förekommit
om tolkningen av bestämmelsen.
Det anförda innebär att jordbruksutskottet, i likhet med
konstitutionsutskottet, inte finner anledning att ifrågasätta de grundläggande
principerna för ersättningsreglerna i miljöbalken utifrån regeringsformens
bestämmelser. Utskottet avstyrker motionerna Jo32 (m) yrkande 3, Jo33 (kd)
yrkande 30 och Jo34 (c) yrkande 2.
Synpunkter på miljöbalkens ersättningsregler vid intrång i markanvändningen
Utskottet har i anslutning till hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken anfört
vissa synpunkter på reglernas effekter för areella näringar m.m. och i
sammanfattning redovisat hur balkens intrångs- och ersättningsregler förhåller
sig till nu gällande bestämmelser.
När det gäller bevarandet av skyddsvärda områden m.m. har regeringen hänvisat
till ett uttalande av utskottet och riksdagen i samband med behandlingen av
1991 års miljöpolitiska proposition (1990/91:JoU30 s. 255). Uttalandet innebär
i korthet att ansvaret för att säkerställa den biologiska mångfalden inte får
begränsas till att bli en fråga om statens ekonomiska resurser för intrångs-
och inlösenersättningar. Vidare innebär uttalandet att en princip bör
utformas, parallellt med Polluter Pays Principle, där förvaltande av naturen
och den biologiska mångfalden blir ett normalt inslag i verksamheten och som
inte förutsätter statliga bidrag. Som regeringen anför kan därvid hävdas att
alla har ett ansvar för att bevara biologisk mångfald och att också det
ekonomiska ansvaret bör delas av alla. Med detta synsätt fordras alltså regler,
enligt vilka samhället till en viss grad kompenserar markägare och andra
rättighetsinnehavare, som grundas på bl.a. naturvårdsskäl.
Regeringens förslag innebär i korthet att rätt till ersättning föreligger vid
beslut om nationalpark, naturreservat, kulturreservat, biotopskyddsområde,
vattenskyddsområde samt föreläggande och förbud enligt den s.k.
samrådsparagrafen (12 kap. 6 §). Innebär ett sådant beslut att mark tas i
anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet
avsevärt försvåras betalas ersättning för intrånget. Ersättning betalas också
vid vissa undersökningar och vid föreläggande om stängselgenombrott m.m. I
dessa avseenden innebär förslaget inga avgörande förändringar av rättsläget. I
de s.k. samrådsfallen innebär förslaget en viss utvidgning av rätten till
ersättning eftersom denna omfattar både förelägganden och förbud med stöd av 12
kap. 6 §. En viktig principiell nyhet är att ersättningen föreslås minskad med
ett belopp som motsvarar vad fastighetsägaren är skyldig att tåla utan
ersättning (31 kap. 6 §). Vidare innebär förslaget att ersättningsrätt saknas
om avslag meddelas på en ansökan om tillstånd till täktverksamhet. Det gäller i
förekommande fall även husbehovstäkt.
Utskottet vill här tillägga att - som framgår av redovisningen i det
föregående - det för staten ersättningsfria utrymmet för olika former av
restriktioner också utvidgas till följd av bl.a. bestämmelserna om allmänna
hänsynsregler, miljökvalitetsnormer och miljöriskområden.
Regeringen har utförligt redovisat de begrepp som innefattas i uttrycket
?avsevärt försvårande av pågående markanvändning på berörd del av fastigheten?
(prop. del 1 s. 550 f.). Utskottet har för sin del inget att tillägga till
denna redovisning. Det torde ligga i sakens natur att det i praktisk
tillämpning kan råda en viss tvekan om innebörden av begreppen. Uttrycken har
dock funnits i lagstiftningen under lång tid och bör ha vunnit en viss stadga i
rättstillämpningen. Utskottet hänvisar härvidlag till regeringens redovisning
av tidigare motivuttalanden och vissa rättsfall rörande den s.k.
kvalifikationsgränsen m.m. I ett avseende, där utskottet tidigare haft
anledning att påtala en viss oklarhet i rättsläget, innebär regeringens
motivskrivningar ett klarläggande (jfr 1993/94:JoU9). Det gäller frågan om
skogsplantering och odling av energiskog på jordbruksmark. Regeringens
bedömning är i korthet att skogsplantering på jordbruksmark inte kan anses som
pågående markanvändning. Däremot anser regeringen att övervägande skäl talar
för att energiskogsodling bör betraktas som jordbruk och att en övergång från
exempelvis livsmedelsproduktion till energiskogsodling skall ses som en åtgärd
i pågående markanvändning (prop. del 1 s. 553). Utskottet delar denna
bedömning.
Utskottet ansluter sig vidare till vad konstitutionsutskottet och
bostadsutskottet anfört om den föreslagna bestämmelsen i 31 kap. 6 § om att
ersättning skall minskas med ett belopp som motsvarar vad fastighetsägaren är
skyldig att tåla utan ersättning. Utskottet tillstyrker regeringens förslag i
denna del och avstyrker motion Jo32 (m) yrkande 4.
Beträffande ersättning vid biotopskydd har konstitutionsutskottet anfört att
den föreslagna bestämmelsen i 31 kap. 4 § miljöbalken inte strider mot 2 kap.
18 § regeringsformen. Mot bakgrund av att det, enligt grundlagsbestämmelsen, är
förlusten som skall ersättas är det rimligt att i dessa fall avvakta det beslut
som innebär att en förlust klart och tydligt kan konstateras innan rätt till
ersättning uppkommer. Jordbruksutskottet delar konstitutionsutskottets
bedömning och avstyrker motion Jo32 (m) yrkande 20. Regeringens förslag i denna
del tillstyrks, dock med det förtydligandet att ersättningsregeln i 31 kap. 4 §
första stycket 3 bör avse beslut att ej medge dispens enligt 7 kap. 11 § andra
stycket inom biotopskyddsområde. Utskottet föreslår således en redaktionell
jämkning av lagförslaget i detta avseende.
I centermotionen Jo34 anförs som motivering till yrkande 16 i huvudsak endast
att Centerpartiet efterlyser klara och tydliga ersättningsregler i de fall
inrättandet av naturreservat medför att fastighetsägarens markanvändning i
någon del försvåras. Som framgår av redovisningen ovan innebär förslaget till
ersättningsregler att ersättning skall utgå efter i stort sett samma grunder
som enligt naturvårdslagens bestämmelser om inrättande av naturreservat. I
propositionen föreslås dessutom att områdesskyddsformerna naturvårdsområde och
naturreservat sammanförs till en skyddsform som benämns naturreservat. Det
innebär att i vissa fall relativt enkla naturreservat kommer att inrättas (jfr.
prop. del 1 s. 311). På samma sätt som tidigare innebär valet av skyddsformen
naturreservat inte att ersättning alltid skall utgå. Avgörande blir som
hittills huruvida intrånget innebär att pågående markanvändning avsevärt
försvåras. Enligt övergångsbestämmelserna till 7 kap. skall existerande
naturvårdsområden vid miljöbalkens ikraftträdande anses som naturreservat. I
dessa fall kan ersättningsfrågan bli aktuell om det senare visar sig att det
behövs ytterligare inskränkningar för att uppnå syftet med det aktuella
skyddsområdet enligt 7 kap. 5 § tredje stycket miljöbalken. Med det anförda
avstyrker utskottet motion Jo34 (c) yrkande 16.
Motionerna Jo32, Jo33 och Jo34 i de delar motionerna avser tillståndsplikt
för husbehovstäkt behandlas i anslutning till kapitel 12 om täkter och jordbruk
m.m.
Övriga ersättningsfrågor
I motion Jo32 (m) har yrkats att full ersättning skall utgå vid omprövning av
tillstånd enligt 24 kap. 5 § första stycket 2, dvs. när en miljökvalitetsnorm
föranleder omprövning av tillstånd eller villkor m.m. för miljöfarlig
verksamhet. Vidare har yrkats att full ersättning skall utgå när ett tillstånd
begränsas, förenas med ändrade eller nya villkor eller återkallas med stöd av
24 kap. 1 § jämfört med bestämmelserna i 7 kap. 20 § miljöbalken om
föreskrifter för ett miljöskyddsområde. Utskottet konstaterar att det i båda
fallen huvudsakligen handlar om föreskrifter till skydd för människors hälsa
eller för miljön. Som regeringen anför i avsnittet om miljökvalitetsnormer bör
givetvis alltid en avvägning ske mellan verksamhetsutövarnas intressen,
möjligheten till kostnadseffektiva lösningar och hänsyn till miljön.
Regelsystemet skall tillämpas så att tillräcklig trygghet för
verksamhetsutövarna kan erhållas och näringslivet utvecklas, utan att det
föranleder miljöpåverkan utöver det godtagbara när det gäller att skydda så
viktiga värden som människors hälsa och miljön. Det kan tilläggas att
föreskrifter för miljöskyddsområden inte skall kunna innebära inskränkningar i
tillstånd som har meddelats enligt miljöskyddslagen. Däremot kan
miljökvalitetsnormer få denna verkan (jfr. prop. del 1 s. 606, 609 och 632).
Enligt utskottets mening skulle det stå mindre väl i överensstämmelse med nu
gällande ersättningsprinciper om tillståndshavare erhöll rätt till ersättning i
de fall som anges i motion Jo32 (m) yrkandena 17 och 21. Motionen avstyrks i
dessa delar.
32-33 kap. Skadestånd och försäkring
Propositionen
I balkens två sista kapitel finns bestämmelser om skadestånd samt
miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring.
Miljöskadelagens regler om skadestånd för vissa miljöskador har förts in i
balken och har samma tillämpningsområde som tidigare.
Balkens regler om miljöskadeförsäkring överensstämmer med reglerna i
miljöskyddslagen. Bestämmelserna utvidgas dock i balken till att omfatta även
en saneringsförsäkring. Den skall täcka fall då den ansvarige saknar förmåga
att efterbehandla områden som förorenats.
En mera utförlig redogörelse för reglernas innebörd finns i lagutskottets
yttrande 1997/98:LU2y, som bifogas detta betänkande.
Motionerna
Enligt motion Jo33 (kd) bör riksdagen som det får förstås besluta om förlängd
preskriptionstid för skadestånd för miljöskador till 30 år (yrkande 31). Vidare
yrkas att riksdagen beslutar om utvidgning av rätten till skadestånd enligt
miljöskadelagen (yrkande 32). I motionen anförs att utöver de skador som ger
rätt till skadestånd enligt miljöskadelagen i dess nuvarande omfattning skall
också tillföras person- och sakskada orsakad av joniserande strålning och, som
det får förstås, biotekniska organismer.
I motion Jo32 (m) yrkande 40 begärs en utredning om miljöskadeförsäkringen. I
motionen anförs att det finns andra försäkringsgivare än de som ingår i det
nuvarande miljöskadekonsortiet som kan erbjuda motsvarande tjänst. I syfte att
förbättra konkurrensen och minimera kostnaderna bör därför möjligheten att
upphandla denna i fri konkurrens utredas.
Enligt motion Jo33 (kd) yrkande 33 bör prövningen av ersättning enligt
miljöskadeförsäkringen göras i miljödomstol enligt de regler som gäller för
skadeståndsprocesser enligt miljöskadelagen i stället för att som nu prövas av
Miljöskadekonsortiet och överklagas till en särskild nämnd.
I motion Jo711 (s) anförs att sju års erfarenhet av miljöskadeförsäkringen
har visat att den är helt verkningslös varför en skyndsam utvärdering är i
högsta grad påkallad samt att detta bör ges regeringen till känna.
Lagutskottets yttrande
Inledningsvis anförs i yttrandet att lagutskottet från sina utgångspunkter inte
har några erinringar mot att bestämmelserna i miljöskadelagen och
bestämmelserna om miljöskadeförsäkring i miljöskyddslagen överförs till
miljöbalken (32 kap. och 33 kap.) och utskottet ser, i likhet med regeringen,
inte något behov av särskilda övergångsbestämmelser.
Därefter behandlar utskottet motion Jo33 (kd) där det yrkas att rätten till
skadestånd utvidgas så att också sådana person- och sakskador som orsakats av
joniserande strålning och biotekniska organismer skall omfattas av
skadeståndsskyldighet och att preskriptionstiden skall förlängas. Beträffande
skador som orsakas av radioaktivitet eller strålning från atomanläggningar
finns särskilda skadeståndsregler i atomansvarighetslagen (1968:45). Lagen
bygger på två internationella konventioner - dels 1960 års Pariskonvention om
skadestånd på atomenergins område, ändrad genom tilläggsprotokoll senast år
1982, dels den i Bryssel år 1963 avslutade tilläggskonventionen till
Pariskonventionen, ändrad genom tilläggsprotokoll senast år 1982 - vilka har
slutits inom ramen för verksamheten inom Organisationen för ekonomiskt
samarbete och utveckling (OECD). Enligt atomansvarighetslagen är innehavaren av
en atomanläggning i Sverige ansvarig för skador som uppkommer i samband med
driften av anläggningen, oberoende av vållande, dvs. innehavarens ansvar är
strikt. Ansvaret är begränsat till ett visst belopp för varje atomolycka och
ansvaret skall vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk garanti. Enligt
lagutskottets mening är atomansvarighetslagens skadeståndsregler på grund av
konventionsåtagandena så särpräglade att det inte bör komma i fråga att föra in
dem i miljöbalken. När det gäller joniserande strålning från sådana
verksamheter som regleras i strålskyddslagen vill utskottet peka på att något
behov av särskilda skadeståndsregler inte ansetts föreligga i samband med den
nya lagens tillkomst (prop. 1987/88:88 s. 57). Beträffande motionsyrkandet
rörande biotekniska organismer anför utskottet att den föreslagna bestämmelsen
i 32 kap. 3 § första stycket 8 miljöbalken motsvarar 3 § 8 miljöskadelagen. Av
författningskommentaren till den sistnämnda bestämmelsen (prop. 1985/86:83 s.
45) framgår att till ?annan liknande störning? kan hänföras spridning av
bakterier, virus samt olika smittämnen som kan ge ekologiska återverkningar.
Även obehag av insekter och djur kan räknas hit. Mot bakgrund av detta kan
lagutskottet för sin del inte finna annat än att skador orsakade av biotekniska
organismer i betydande utsträckning torde komma att täckas av den föreslagna
bestämmelsen i 32 kap. 3 § första stycket 8. I andra fall torde, såvitt
lagutskottet kan bedöma, skador orsakade av biotekniska organismer kunna
hänföras till det allmänna culpaansvaret enligt skadeståndslagen. De stränga
krav som ställs på hanteringen av biotekniska organismer enligt 14 kap. innebär
att man många gånger när en skada inträffar kan konstatera att det föreligger
oaktsamhet. Med det anförda förordar lagutskottet att jordbruksutskottet
avstyrker bifall till motion Jo33 yrkande 32.
Beträffande frågan om preskriptionstiden för skadestånd för miljöskador delar
lagutskottet den bedömning som regeringen gjort rörande de försäkringstekniska
svårigheter som är förenade med en förlängd preskriptionstid. I sammanhanget
bör, enligt lagutskottet, också framhållas att en förlängning av
preskriptionstiden till 30 år för personskador skulle medföra risk för en
försämring för de skadelidande. En förutsättning som medför att rätt till
ersättning ur miljöskadeförsäkringen föreligger är att rätten att kräva ut
skadeståndet är förlorad. Med den föreslagna ordningen är det tillräckligt att
10 år har förflutit sedan den skadegörande handlingen företogs. Om
motionärernas förslag genomförs kommer det vid de nu ifrågavarande
personskadorna att dröja minst 30 år innan ersättning kan erhållas ur
miljöskadeförsäkringen. Enligt utskottets mening är det både billigare och
enklare för den skadelidande att få ersättning från miljöskadeförsäkringen än
det är för honom att efter det att lång tid förflutit framställa krav eller
processa mot skadevållaren. Lagutskottet anser mot denna bakgrund att
övervägande skäl talar mot att förlänga preskriptionstiden. Därutöver påpekar
utskottet att av 35 kap. 4 § brottsbalken följer att preskriptionstiden för
brott aldrig börjar löpa förrän ett brott har blivit fullbordat. Liksom när det
gäller vissa andra brottsliga gärningar krävs vid några av de straffbelagda
miljöbrotten att en skadlig effekt skall ha inträtt innan ansvar kan ådömas.
Brottet är således inte fullbordat förrän efter det att effekten har inträtt.
Att preskriptionstiden för skadeståndsanspråk räknas från den skadegörande
handlingen medan tiden för åtalspreskription i vissa fall räknas från
uppkomsten av en skada skulle i de fall då skadan yppar sig sent kunna leda
till att skadeståndsanspråk på grund av ett miljöbrott preskriberades före
brottet. Genom en särskild bestämmelse i preskriptionslagen (1981:130) har
emellertid föreskrivits att en skadeståndsfordran i anledning av brott inte
preskriberas före utgången av tiden för åtalspreskription. Har frågan om ansvar
för brottet avgjorts innan tiden för åtalspreskription löpt ut eller
åtalspreskriptionen brutits är dock denna bestämmelse inte tillämplig. I sådana
fall gäller att skadeståndsanspråket preskriberas tidigast ett år efter det
att dom eller slutligt beslut i ansvarsfrågan meddelats. På grund av
bestämmelserna i preskriptionslagen har således en skadelidande alltid
möjlighet att föra talan om ersättning på grund av miljöbrott så länge inte
tiden för åtalspreskription löpt ut. Mot bakgrund av det anförda förordar
lagutskottet att yrkande 31 i motion Jo33 (kd) avstyrks.
När det gäller förslaget att miljöskadeförsäkringen utvidgas med en
saneringsförsäkring har lagutskottet inga erinringar. I motion Jo33 (kd)
kritiseras ordningen med miljöskadeförsäkringens skadenämnd och yrkas att
ärendena skall handläggas i miljödomstolen enligt de regler som gäller för
skadeståndsprocesser enligt miljöskadelagen. Lagutskottet finner för sin del
inte anledning att förorda någon annan ordning än regeringen. Eventuella behov
av insyn och öppenhet torde, enligt lagutskottets mening, kunna tillgodoses
genom ändringar i den arbetsordning som regeringen fastställer för nämnden.
Lagutskottet förordar med det anförda att motion Jo33 yrkande 33 avstyrks.
Beträffande motion Jo32 (m) med krav om en marknadsanpassning av den
nuvarande miljöskadeförsäkringen anför utskottet att frågan varit föremål för
behandling i Miljöskadeförsäkringsutredningens slutbetänkande (SOU 1993:78)
Miljöskadeförsäkringen i framtiden. I betänkandet påpekas att man från
försäkringshåll framhållit att en miljöskadeförsäkring som också omfattar
saneringskostnader av allt att döma måste drivas i konsortieform. Kapaciteten
på den svenska försäkringsmarknaden är i dag inte sådan att ett enskilt
försäkringsbolag på egen hand kan åta sig att svara för de betydande kostnader
som det kan bli fråga om. Detta innebär dock inte, enligt utredningens mening,
att konsortiet nödvändigtvis behöver vara begränsat till de försäkringsbolag
som är engagerade i dagens miljöskadeförsäkring. Konkurrerande anbud
förutsätter emellertid antingen att utländska försäkringsbolag visar intresse
eller att de bolag som nu ingår i konsortiet, eventuellt med bildande av andra
konsortier, börjar konkurrera med varandra. Till detta kommer att svårigheter
att beräkna riskens storlek förmodligen inte ökar intresset för att lämna
anbud. I utredningsbetänkandet förordas att dagens system bibehålls. Samtidigt
konstateras att det inte föreligger något formellt hinder mot att staten vid
lämpligt tillfälle genomför en upphandling för att få en bild av om det
föreligger något intresse av att avge konkurrerande anbud.
Enligt lagutskottets mening finns det mot denna bakgrund inte skäl för
riksdagen att för närvarande ta initiativ till ytterligare utredningar i
frågan. Utskottet utgår från att regeringen i framtiden beaktar de synpunkter
som kommit till uttryck i Miljöskadeförsäkringsutredningens betänkande. Motion
Jo32 yrkande 40 bör enligt lagutskottet således avstyrkas.
Utskottets överväganden
Som framgår av lagutskottets yttrande omfattar miljöskadelagen inte skador som
orsakats av joniserande strålning. Skadeståndsskyldighet för skada orsakad av
sådan strålning (atomskada) regleras i atomansvarighetslagen (1968:45). I den
lagen är skadeståndsansvaret för innehavare av atomanläggning begränsat till
vissa belopp och detta är också reglerat i internationella konventioner som
Sverige tillträtt. Utskottet instämmer i vad lagutskottet anfört om att
reglerna är så särpräglade att det inte bör komma i fråga att föra in dem i
miljöbalken. Beträffande frågan om skador orsakade av biotekniska organismer
instämmer jordbruksutskottet i vad lagutskottet anfört. Utskottet avstyrker
därför, i enlighet med lagutskottets förslag, motion Jo33 (kd) yrkande 32.
På de skäl som lagutskottet anfört är det inte heller lämpligt att förlänga
preskriptionstiden för skadestånd för miljöskada. Utskottet avstyrker därför
motion Jo33 (kd) yrkande 31.
Skadelidande som är missnöjda med Miljöskadekonsortiets bedömning kan vända
sig till en nämnd, som är självständig i förhållande till konsortiet och som
regeringen har tillsatt och fastställt arbetsordningen för. Nämndens ordförande
är ordinarie domare och i nämnden ingår två riksdagsledamöter och sakkunniga
ledamöter. Den som är missnöjd med nämndens yttrande kan påkalla att
ersättningsfrågan avgörs av skiljenämnd. Denna ordning har kritiserats i motion
Jo33 (kd) och motionärerna har yrkat att ärendena i stället skall handläggas i
miljödomstolen enligt de regler som gäller för skadeståndsprocesser enligt
miljöskadelagen. Jordbruksutskottet delar regeringens uppfattning att nuvarande
ordning, som föreslås bestå, enligt propositionen bör vara effektivare och
billigare än prövning i miljödomstol. Utskottet instämmer därför i vad
lagutskottet anfört om att det inte finns anledning att förorda någon annan
ordning och att eventuella behov av insyn och öppenhet torde kunna tillgodoses
genom ändringar i den arbetsordning som regeringen fastställer för nämnden.
Jordbruksutskottet avstyrker därför, i enlighet med lagutskottets förslag,
motion Jo33 (kd) yrkande 33.
Frågan om upphandling av miljöskadeförsäkringen i fri konkurrens har, som
framgått av lagutskottets yttrande, behandlats av Miljöskadeförsäkrings-
utredningen i betänkande SOU 1993:78. Jordbruksutskottet instämmer i vad
lagutskottet anfört att det inte finns skäl för riksdagen att för närvarande ta
initiativ till ytterligare utredningar i frågan. Utskottet avstyrker därför
motion Jo32 (m) yrkande 40.
Utskottet avstyrker med det anförda även motion Jo711 (s).
Lag om införande av miljöbalken och utvärdering
Propositionen
Miljöbalken föreslås träda i kraft den 1 januari 1999. Övergångsbestämmelser
till miljöbalken meddelas i en särskild lag, en s.k. promulgationslag. Vidare
föreslås en promulgationslag även till lagen med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet. Till lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och
skyltning föreslås övergångsbestämmelser som inte behöver tas in i en särskild
lag. De 15 lagar som skall ersättas av miljöbalken samt vattenlagens
promulgationslag föreslås upphävas.
Huvudprincipen skall vara att miljöbalken skall tillämpas omedelbart när den
träder i kraft, på all verksamhet den omfattar. Ett antal undantag görs dock
från denna huvudprincip i promulgationslagen.
Förordningar och andra föreskrifter meddelade före miljöbalkens
ikraftträdande skall fortsätta att gälla, om inte något annat bestäms.
Tillstånd och liknande beslut meddelade enligt äldre lagstiftning skall
fortsätta att gälla. Detta gäller dock inte äldre dispenser från skyldigheten
att söka tillstånd enligt miljöskyddslagen.
Har den faktiska driften av en miljöfarlig verksamhet pågått efter den
30 juni 1969, dvs. när miljöskyddslagen trädde i kraft, skall skyldighet
föreligga att avhjälpa uppkomna skador eller olägenheter samt efterbehandla, om
verkningarna av verksamheten alltjämt pågår vid tiden för miljöbalkens
ikraftträdande och det föreligger behov av att avhjälpa skador eller
olägenheter som orsakats av den aktuella verksamheten.
Motionerna
I motion Jo31 (m) yrkas att riksdagen beslutar att miljöbalkens ikraftträdande
flyttas fram ett halvår till den 1 juli 1999. Det anförs att personal vid alla
de myndigheter som berörs av reformen måste hinna genomgå utbildning.
Krav på utvärdering framförs i tre motioner. Enligt motion Jo33 (kd) yrkande
35 bör den nya miljöbalken snarast möjligt utvärderas. Utvärderingen bör sedan
ligga till grund för den fortsatta processen för att förbättra miljöbalken. I
motion Jo37 (fp) yrkas att regeringen skall följa upp hur miljödomstolarna
fungerar och redovisa detta för riksdagen (yrkande 11). I motionen anförs att
förslaget att införa miljödomstolar leder till bristande enhetlighet i
prövningssystemet och att dessa brister måste följas upp. Slutligen yrkas i
motion Jo32 (m) att riksdagen hos regeringen begär en utredning om en samlad
ekonomisk konsekvensbedömning av miljöbalkens effekter (yrkande 41). Enligt
motionärerna är det en allvarlig brist att regeringen i propositionen inte har
redovisat de ekonomiska konsekvenserna för företagen.
Enligt en motion från den allmänna motionstiden, Jo757 (kd), bör riksdagen
uttala kritik mot regeringens tidsödande hantering av miljöbalken (yrkande 8).
Utskottets överväganden
Miljöbalken föreslås träda i kraft den 1 januari 1999. Det framgår av
propositionen att miljöbalksreformen skall introduceras genom en bred
informations- och utbildningsinsats. Regeringen har tillsatt en kommitté (dir.
1997:110) med uppdrag att svara för att utbildningen som föranleds av att
miljöbalken träder i kraft genomförs i sådan tid och på sådant sätt att
förutsättningar skapas för att miljöbalkens mål skall kunna uppnås. Kommitténs
ordförande har, vid en offentlig utfrågning om miljöbalksförslaget som
utskottet anordnat, uppgett att han gör den bedömningen att
utbildningsinsatserna kommer att kunna klaras på ett sådant sätt att
miljöbalken bör kunna träda i kraft i enlighet med förslaget. Utskottet anser
därmed att kravet i motionen i denna del är tillgodosett och avstyrker motion
Jo31 (m).
Det finns, enligt regeringens bedömning, ett behov att både utvärdera
tillämpningen av miljöbalken och att samtidigt överväga vilka reformbehov som
kan finnas framöver. Enligt propositionen bör därför en utredning tillsättas
för att följa tillämpningen, särskilt av hänsynsreglerna, och vid behov
föreslå ändringar och tillägg som ytterligare kan säkerställa att balkens mål
uppnås. Det sistnämnda innefattar såväl sådant som rör EG-lagstiftningen på
miljöområdet som nya regler om miljökvalitetsnormer, miljösanktionsavgifter och
andra områden som har tillkommit genom balken. Dessa områden kan behöva
utvecklas med ytterligare instrument. Även andra frågor kan bli aktuella för
utredningen. Utredningen bör vara parlamentariskt sammansatt. Utskottet delar
regeringens bedömning att en parlamentarisk utredning bör få till uppgift att
följa och utvärdera tillämpningen av balkens regler. Då bör även ingå att
utvärdera miljödomstolarna även om utskottet inte delar den uppfattning som
framförts i motion Jo37 att dessa leder till bristande enhetlighet i
prövningssystemet. Utredningen bör även utvärdera de ekonomiska konsekvenserna
för såväl myndigheter som företag. Med det anförda är de krav som framförts om
utvärdering tillgodosedda och utskottet avstyrker därför motionerna Jo33 (kd)
yrkande 35, Jo32 (m) yrkande 41 och Jo37 (fp) yrkande 11.
Utskottet avstyrker motion Jo757 (kd) yrkande 8. Motionen kan ej läggas till
grund för någon verkställbar åtgärd från regeringens sida.
Övriga frågor
Utskottet har i det föregående redovisat sina förslag till ändringar av
regeringens förslag till miljöbalk såvitt avser 16 kap. 13 §, 23 kap. 1 och 8
§§, 30 kap. 2 § och 31 kap. 4 § första stycket 3. Därutöver har utskottet
funnit det lämpligt att föreslå ytterligare några ändringar i regeringens
lagförslag, ändringar av i huvudsak lagteknisk eller redaktionell karaktär. I
fråga om 11 kap. 21 § och 31 kap. 35 § föreslår utskottet, i konsekvens med
punkt 7 i övergångsbestämmelserna till inskrivningskungörelsen (1974:1061), att
anteckning av angivet slag skall göras i fastighetsregistret och ej i
inskrivningsregistret. Ordalydelsen i 26 kap. 15 § bör justeras så att det
framgår att vissa förhållanden som förlorat sin betydelse skall anmälas för
borttagande ur inskrivningsregistret. Beträffande 23 kap. 7 § anser utskottet
att lagrummet blir mer lättläst om orden ?denna balk? införs närmast efter
uppräkningen av vissa lagrum i miljöbalken. I fråga om 26 kap. 1 och 9 §§
föreslås redaktionella ändringar som syftar till att förtydliga bl.a. syftet
med tillsynen enligt miljöbalken. När det gäller 13 § lagen med särskilda
bestämmelser om gaturenhållning och skyltning innebär utskottets förslag att
regeringen får överlåta viss föreskriftsrätt även till en kommun. Detta
föranleder en justering även av överklagandebestämmelsen i 16 § samma lag.
Vidare har utskottet bedömt att en ytterligare övergångsbestämmelse behövs till
lagen, eftersom lagen om införande av miljöbalken inte omfattar den lagen.
Slutligen krävs en viss korrigering av förslaget om ändring i brottsbalken
såvitt avser 13 kap. 9 och 11 §§.
I samband med behandlingen av proposition 1997/98:90 om följdlagstiftning
till miljöbalken m.m. har utskottet beslutat att den del av propositionen som
innehåller förslag om införande av en ny paragraf, 1 kap. 7 §, i miljöbalken
skall behandlas i detta betänkande (se mom. 106 i utskottets hemställan).
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande en ny parlamentarisk utredning
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo34 yrkande 1,
2. beträffande tillämpning av svensk miljölagstiftning i andra
länder
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo716,
3. beträffande inriktningen av miljölagstiftningen
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo756 yrkande 1,
4. beträffande miljöbalkens mål m.m.
att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion
1997/98:Jo32 yrkande 5 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 1 kap.
1 §,
res. 1 (m)
5. beträffande miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning
att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motionerna
1997/98:Jo32 yrkande 1 och 1997/98:Jo33 yrkande 2 antar förslaget till
miljöbalk såvitt avser 1 kap. 3 §,
res. 2 (m, c)
6. beträffande genomförande av EG:s miljörätt
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo34 yrkande 8,
7. beträffande bärande principer för miljöbalken
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 2,
res. 3 (m)
8. beträffande bevisbördan för allmänna hänsynsregler
att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion
1997/98:Jo32 yrkande 7 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 2 kap.
1 §,
res. 4 (m)
9. beträffande en avvägningsregel i 2 kap. miljöbalken
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 8,
10. beträffande hänsynsreglernas status och räckvidd
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 3,
11. beträffande skydd för biologisk mångfald i hänsynsreglerna
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 4,
12. beträffande ekonomiska incitament
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo752 yrkande 4,
13. beträffande tillämpning av lokaliseringsprincipen på areella
näringar
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 9,
res. 5 (m, c)
14. beträffande tillägg beträffande lokaliseringsprincipen
att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion
1997/98:Jo35 yrkande 1 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 2 kap.
4 §,
15. beträffande samordning mellan 2 kap. 4 § och 3 kap. miljöbalken
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 12,
res. 6 (m)
16. beträffande produktvalsprincipen och val av metoder
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 5,
17. beträffande produktvalsprincipens räckvidd m.m.
att riksdagen med bifall till regeringens förslag samt med avslag på motionerna
1997/98:Jo34 yrkande 9, 1997/98:Jo747 yrkande 4 och 1997/98:Bo527
yrkande 6 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 2 kap. 6 §,
18. beträffande översyn av 3 kap. miljöbalken m.m.
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 11,
res. 7 (m)
19. beträffande jordbruksmark som riksintresse
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo33 yrkande 6 och 1997/98: Jo34
yrkande 5,
res. 8 (c)
20. beträffande utformning av 4 kap. 1-4 §§ miljöbalken
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 13,
res. 9 (m)
21. beträffande kustskyddet i Bohuslän
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo35 yrkande 2,
res. 10 (fp)
22. beträffande skydd för vissa kustområden
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo29 yrkandena 1 och 2,
23. beträffande vindkraften som riksintresse
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo34 yrkande 4,
24. beträffande skydd mot utbyggnad av vattenkraften
att riksdagen med bifall till regeringens förslag samt med avslag på motionerna
1997/98:Jo34 yrkande 6 och 1997/98:Jo37 yrkande 1 i motsvarande del antar
förslaget till miljöbalk såvitt avser 4 kap. 1 §,
res. 11 (fp)
25. beträffande skärpning av älvskyddet
att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion
1997/98:Jo37 yrkande 1 i motsvarande del antar förslaget till miljöbalk
såvitt avser 4 kap. 6 §,
res. 12 (fp)
26. beträffande satsningar som hotar riksintressen
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo34 yrkande 7,
27. beträffande nationalstadsparker
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 14,
res. 13 (m)
28. beträffande miljökvalitetsnormer
att riksdagen med bifall till regeringens förslag samt med avslag på motionerna
1997/98:Jo32 yrkande 15, 1997/98:Jo34 yrkande 10 och 1997/98:Jo37 yrkande
7 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 5 kap. 2 §,
res. 14 (m)
res. 15 (c, fp)
29. beträffande uppfyllande av miljökvalitetsnormer
att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion
1997/98:Jo33 yrkande 9 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 5 kap 3
§,
30. beträffande bindande åtgärdsprogram m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo33 yrkande 8 och 1997/98: Jo37
yrkande 6,
res. 16 (fp)
31. beträffande miljökvalitetsnormer vid miljöpåverkan från andra
länder
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 16,
res. 17 (m)
32. beträffande utsläppsrätter m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo37 yrkande 8, 1997/98: Jo731
yrkande 1, 1997/98:Jo744 och 1997/98:Jo756 yrkande 4,
res. 18 (m, fp)
33. beträffande försöksverksamhet med miljökvalitetsnormer
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo759 yrkande 3,
34. beträffande miljökonsekvensbeskrivningar
att riksdagen med bifall till regeringens förslag samt med avslag på motionerna
1997/98:Jo32 yrkande 18 och 1997/98:Jo33 yrkandena 10-12 antar förslaget
till miljöbalk såvitt avser 6 kap. 1 §,
res. 19 (m)
35. beträffande särskilt beslut om miljökonsekvensbeskrivningen
att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion
1997/98:Jo34 yrkande 12 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 6 kap.
9 §,
36. beträffande skärpta krav på miljökonsekvensbeskrivning
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo37 yrkande 5,
37. beträffande allemansrätten
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 19, 1997/98: Jo33
yrkande 13, 1997/98:Jo34 yrkandena 13-15, 1997/98:Jo37 yrkande 12 och
1997/98:Jo218 yrkande 13,
res. 20 (m, c, fp)
38. beträffande kulturreservat
att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på
motion 1997/98:Jo34 yrkandena 17 och 18 antar förslaget till miljöbalk
såvitt avser 7 kap. 4 och 9 §§,
res. 21 (c)
39. beträffande strandskydd
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 22 och 1997/98:Bo202
yrkande 13,
res. 22 (m)
40. beträffande prövning av joniserande strålning
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 23 och 1997/98:Jo34
yrkande 3,
res. 23 (m)
res. 24 (c)
41. beträffande tillståndsplikt för större hamnanläggningar
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo36 yrkande 1,
42. beträffande förbud mot halmbränning
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo727,
43. beträffande skärgårdens vattenvårdsförbund
att riksdagen avslår motion 1997/98:A455 yrkande 14,
44. beträffande betalningsansvar för efterbehandling
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 27,
res. 25 (m)
45. beträffande prövning av torvtäkt
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo723 yrkande 4,
46. beträffande förstärkt vattenskydd
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 7,
47. beträffande vattentäkt för bevattning
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo758 yrkande 2,
48. beträffande tillståndsprövning av husbehovstäkter
att riksdagen med bifall till regeringens förslag samt med avslag på motionerna
1997/98:Jo32 yrkande 28, 1997/98:Jo33 yrkandena 14 och 15 och 1997/98:Jo34
yrkande 19 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 12 kap. 1 §,
res. 26 (m)
49. beträffande anmälan för samråd
att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion
1997/98:Jo32 yrkande 29 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 12
kap. 6 §,
res. 27 (m)
50. beträffande miljöhänsyn i jordbruket
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 6 och 1997/98:Jo33
yrkande 1,
res. 28 (m)
51. beträffande miljöutredning vid utsättning av produkter som
innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo34 yrkande 11 och 1997/98:Jo511
yrkande 9,
res. 29 (c)
52. beträffande moratorium för utsättning av produkter som innehåller
eller består av genetiskt modifierade organismer m.m.
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo511 yrkandena 6-8 och 10,
53. beträffande förbud mot genmodifierade grödor och djur
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo542 yrkandena 1 och 8,
54. beträffande förbud mot genöverföring mellan växter och djur
m.m.
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo543 yrkandena 1, 2 och 9,
55. beträffande Sveriges nationella kemikalielagstiftning m.m.
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo747 yrkandena 2 och 3,
56. beträffande produktvalsprincipen vid lädertillverkning
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo750 yrkande 3,
57. beträffande lag om generellt producentansvar
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo34 yrkande 20 och 1997/98:Jo784
yrkande 6,
res. 30 (c)
58. beträffande avfallsbegreppet
att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion
1997/98:Jo32 yrkande 30 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 15
kap. 1 §,
res. 31 (m)
59. beträffande produktinformation m.m.
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkandena 16-18,
60. beträffande villkor om produktionsmängd
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 26 och 1997/98:Jo38,
res. 32 (m)
61. beträffande giltighetstiden för tillstånd
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 35 och 1997/98:Jo37
yrkande 10,
res. 33 (m)
res. 34 (fp)
62. beträffande särskilda tillståndsfrågor
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 21,
63. beträffande rätt att överklaga domar och beslut m.m.
att riksdagen med avslag på motionerna 1997/98:Jo30 yrkande 2, 1997/98:Jo32
yrkande 36, 1997/98:Jo33 yrkande 22, 1997/98:Jo34 yrkande 24 och
1997/98:Jo37 yrkande 3 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 16 kap.
13 §, med den ändringen att paragrafen erhåller den i bilaga 2 som
Utskottets förslag betecknade lydelsen,
res. 35 (m)
res. 36 (c)
res. 37 (fp)
64. beträffande talerätt för yrkesfisket
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo35 yrkande 3,
65. beträffande rättsskyddsförsäkringen
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 37,
res. 38 (m)
66. beträffande regeringens tillåtlighetsprövning
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo32 yrkande 31,
res. 39 (m)
67. beträffande tillåtlighetsprövning av hamnar
att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion
1997/98:Jo36 yrkande 2 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 17 kap.
1 §,
res. 40 (fp)
68. beträffande prövning av större infrastrukturella projekt
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo752 yrkande 2,
69. beträffande kommunalt veto
att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion
1997/98:Jo34 yrkandena 21 och 22 antar förslaget till miljöbalk såvitt
avser 17 kap. 6 §,
res. 41 (c)
70. beträffande samråd med kommunerna
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 19,
71. beträffande förslaget om regionala miljödomstolar,
instansordning m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkandena 32-34, 1997/98:Jo33
yrkande 20, 1997/98:Jo34 yrkande 23 och 1996/97:Ju926 yrkandena 6 och 7,
res. 42 (m)
res. 43 (c)
72. beträffande inrättande av en miljöombudsman
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo34 yrkande 25,
res. 44 (c)
73. beträffande inrättande av en miljöåklagare
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo37 yrkande 4,
res. 45 (fp)
74. beträffande återkallelse av tillstånd när verksamheten upphört
att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion
1997/98:Jo32 yrkande 24 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 24
kap. 3 §,
res. 46 (m)
75. beträffande omprövning av tillstånd när villkor åsidosatts
att riksdagen med bifall till regeringens förslag samt med avslag på motion
1997/98:Jo32 yrkande 25 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 24
kap. 5 §,
res. 47 (m)
76. beträffande extern kvalitetsrevision
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo752 yrkande 5,
77. beträffande resurser för miljötillsyn
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkandena 23 och 34,
78. beträffande frivillig miljöstyrning
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 24,
79. beträffande skyldighet att lämna ut handlingar
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo736,
80. beträffande möjlighet att debitera för tillsyn
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo757 yrkande 7,
81. beträffande dispensavgift
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo34 yrkande 26,
82. beträffande underrättelse vid tillträde till mark m.m.
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 25,
83. beträffande skärpt straffskala för miljöbrott m.m.
att riksdagen med bifall till regeringens förslag samt med avslag på motionerna
1997/98:Jo33 yrkande 27 och 1997/98:Ju908 yrkande 3 antar förslaget till
miljöbalk såvitt avser 29 kap. 1 §,
84. beträffande straffsanktion för produktvalsprincipen
att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion
1997/98:Jo32 yrkande 10 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 29
kap. 3 §,
res. 48 (m)
85. beträffande skärpta straff för illegal handel med djur och
växter
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo503,
86. beträffande förlängd preskriptionstid för miljöbrott
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju908 yrkande 4 och 1996/97:Ju926
yrkande 10,
87. beträffande subjektiva rekvisit
att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Ju926 yrkande 12 och 1997/98:Ju908
yrkande 1,
88. beträffande beviskraven för miljöbrott
att riksdagen avslår motion 1996/97:Ju926 yrkande 11,
89. beträffande juridiska personers straffansvar
att riksdagen avslår motion 1996/97:Ju926 yrkande 13,
90. beträffande tillståndsvillkor
att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju908 yrkande 5,
91. beträffande ringa miljöbrott
att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Ju926 yrkande 9 och 1997/98:Ju908
yrkande 2,
92. beträffande översyn av lagstiftningen
att riksdagen avslår motion 1996/97:Ju907 yrkande 2,
res. 49 (m)
93. beträffande forskning om miljöbrott
att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju908 yrkande 7,
94. beträffande resurser för rättsvårdande myndigheter
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 26,
95. beträffande miljösanktionsavgifter
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo30 yrkande 1,
96. beträffande miljösanktionsavgiftens storlek
att riksdagen med bifall till motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 39 och
1997/98:Jo37 yrkande 9, med anledning av motion 1997/98:Jo34 yrkande 27
och med avslag på motion 1997/98:Jo33 yrkande 28 antar förslaget till
miljöbalk såvitt avser 30 kap. 2 § med den ändringen att paragrafen
erhåller den i bilaga 2 som Utskottets förslag betecknade lydelsen,
97. beträffande behörig myndighet för beslut om
miljösanktionsavgift
att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion
1997/98:Jo33 yrkande 29 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 30
kap. 3 §,
98. beträffande verkställighet av beslut om miljösanktionsavgift
att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion
1997/98:Jo32 yrkande 38 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 30
kap. 5 §,
res. 50 (m)
99. beträffande regeringsformen 2 kap. 18 § och ersättningsrätten i
miljöbalken
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 3, 1997/98:Jo33 yrkande
30 och 1997/98:Jo34 yrkande 2,
res. 51 (m) - delvis
res. 52 (c)
100. beträffande rätten till ersättning i vissa
omprövningssituationer m.m.
att riksdagen med avslag på motion 1997/98:Jo32 yrkandena 4, 17, 20 och 21
antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 31 kap. 4-6 §§, med den
ändringen att 31 kap. 4 § första stycket punkt 3 erhåller den i bilaga 2
som Utskottets förslag betecknade lydelsen,
res. 51 (m) - delvis
101. beträffande ersättning vid naturreservat
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo34 yrkande 16,
102. beträffande rätten till skadestånd
att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion
1997/98:Jo33 yrkande 32 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 32
kap. 3 §,
103. beträffande förlängd preskriptionstid för skadestånd
att riksdagen avslår motion 1997/98:Jo33 yrkande 31,
104. beträffande utredning om miljöskadeförsäkringen m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 40, 1997/98:Jo33 yrkande
33 och 1997/98:Jo711,
res. 53 (m)
105. beträffande förslaget till miljöbalk i övrigt i proposition
1997/98:45
att riksdagen antar förslaget till miljöbalk i de delar som ej omfattas av
utskottets hemställan ovan, med den ändringen att 11 kap. 21 §, 23 kap. 1,
7 och 8 §§, 24 kap. 5 och 10 §§, 26 kap. 1, 9 och 15 §§ och 31 kap. 35 §
erhåller den i bilaga 2 som Utskottets förslag betecknade lydelsen,
106. beträffande lagförslag i proposition 1997/98:90
att riksdagen med anledning av proposition 1997/98:90 i denna del beslutar att
1 kap. 7 § miljöbalken skall ha den i propositionen föreslagna lydelsen
enligt bilaga 1,
107. beträffande vattenverksamhet
att riksdagen antar förslaget till lag med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet,
108. beträffande gaturenhållning och skyltning
att riksdagen antar förslaget till lag med särskilda bestämmelser om
gaturenhållning och skyltning med den ändringen att 13 och 16 §§ samt
ikraftträdandebestämmelsen erhåller den i bilaga 2 som Utskottets förslag
betecknade lydelsen,
109. beträffande införande av miljöbalken
att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion
1997/98:Jo31 antar förslaget till lag om införande av miljöbalken,
res. 54 (m)
110. beträffande införande av lagen med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet
att riksdagen antar förslaget till lag om införande av lagen med särskilda
bestämmelser om vattenverksamhet,
111. beträffande konkurslagen
att riksdagen antar förslaget till lag om ändring i konkurslagen (1987:672),
112. beträffande brottsbalken
att riksdagen antar förslaget till lag om ändring i brottsbalken med den
ändringen att 13 kap. 9 och 11 §§ erhåller den i bilaga 2 som Utskottets
förslag betecknade lydelsen,
113. beträffande utvärdering m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 41, 1997/98: Jo33
yrkande 35, 1997/98:Jo37 yrkande 11 och 1997/98:Jo757 yrkande 8.
res. 55 (fp)
Stockholm den 12 maj 1998
På jordbruksutskottets vägnar
Lennart Daléus
I beslutet har deltagit: Lennart Daléus (c), Göte Jonsson (m), Kaj Larsson (s),
Leif Marklund (s), Ingvar Eriksson (m), Alf Eriksson (s), Ingemar Josefsson
(s), Carl G Nilsson (m), Maggi Mikaelsson (v), Åsa Stenberg (s), Lennart
Brunander (c), Michael Hagberg (s), Berndt Sköldestig (s), Ola Sundell (m),
Berndt Ekholm (s), Lennart Fremling (fp) och Marianne Samuelsson (mp).
Reservationer
1. Miljöbalkens mål m.m. (mom. 4)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 31 börjar med
?Målformuleringen i? och slutar med ?yrkande 5? bort ha följande lydelse:
Inom svensk miljöpolitik har det sedan länge funnits en bred uppslutning
kring fyra miljöpolitiska mål: skyddet av människors hälsa, skyddet av natur-
och kulturmiljön, bevarandet av den biologiska mångfalden samt hushållningen
med naturresurser. Som anförs i den moderata partimotionen Jo32 bör man i
lagstiftningen undvika att införa målsättningar som i själva verket är medel
för att uppnå vissa miljöpolitiska mål. Ett exempel härpå är förslaget i 1 kap.
1 § miljöbalken som innebär att kretsloppsprincipen förs in som ett mål i
balkens portalparagraf. Syftet med kretsloppstanken, som etablerades som
centralt begrepp i svensk miljöpolitik genom kretsloppspropositionen år 1993,
är att anpassa utformningen och produktionen av varor så att återanvändning och
återvinning underlättas, till gagn för resurshushållningen, naturen och
människors hälsa. Genom kretsloppet uppnås således viktiga miljömål. Det finns
emellertid några undantag från regeln att kretslopp leder till ökad uppfyllelse
av miljömålen. Återanvändning och återvinning kan t.ex. i vissa fall förbruka
mer resurser än de sparar, t.ex. i form av långa transporter i samband med
insamling. Dessa undantagsfall understryker vikten av att kretsloppsprincipen
inte betraktas som ett mål i sig utan som ett viktigt miljöpolitiskt medel. I
enlighet härmed bör punkt 5 i 1 kap. 1 § miljöbalken utgå. Utskottet
tillstyrker således motion Jo32 yrkande 5.
dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande miljöbalkens mål m.m.
att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Jo32 yrkande 5 antar förslaget
till miljöbalk såvitt avser 1 kap. 1 § med ändringen
dels att punkt 4 erhåller följande lydelse: 4. ?mark, vatten och fysisk
miljö i övrigt samt material, råvaror och energi används så att en från
ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt
god hushållning tryggas.?
dels att punkt 5 utgår,
2. Miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning (mom. 5)
Lennart Daléus (c), Göte Jonsson (m), Ingvar Eriksson (m), Carl G Nilsson (m),
Lennart Brunander (c) och Ola Sundell (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 33 börjar med ?Utskottet
instämmer? och på s. 34 slutar med ?yrkande 2? bort ha följande lydelse:
Utskottet delar uppfattningen i Moderata samlingspartiets motion Jo32 att
regeringens förslag om miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning vållar
betydande oklarhet och att det kommer att leda till stora problem i
rättstillämpningen. Utskottet anser att den allmänna principen om speciallagars
företräde bör gälla också i förhållande till miljöbalken. Detta bör klargöras
av riksdagen. I enlighet härmed bör förslaget avslås såvitt avser 1 kap. 3 §
miljöbalken. Utskottet ansluter sig med det anförda även till motion Jo33 (kd)
yrkande 2.
dels att utskottets hemställan under 5 bort ha följande lydelse:
5. beträffande miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning
att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 1 1997/98:Jo33
yrkande 2 avslår regeringens förslag till miljöbalk såvitt avser 1 kap. 3
§,
3. Bärande principer för miljöbalken (mom. 7)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 39 börjar med ?Utskottet
finner ? och slutar med ?yrkande 2? bort ha följande lydelse:
Som anförs i motionen har nutidshistorien med all önskvärd tydlighet visat
att marknadsekonomiska principer och ett konkurrenskraftigt och fungerande
näringsliv är av avgörande betydelse för en positiv utveckling på miljöområdet.
En stor del av initiativet på miljöområdet ligger i dag hos enskilda människor
och framsynta företagare som agerar på den fria, konkurrensutsatta marknaden.
Inom näringslivet ses miljöarbetet alltmer som något av godo, som kan öka både
marknadsandelarna och vinsterna. Det ligger en enorm kraft i denna utveckling,
en kraft som inte kan ersättas av lagar och förordningar. Därför bör enligt
utskottets uppfattning de i propositionen särskilt angivna principerna
kompletteras med en bestämmelse av följande lydelse: ?Som bärande princip för
miljöbalken bör gälla att den skall betona betydelsen av marknadsmekanismer och
värnad äganderätt samt tillämpas så att den främjar förutsättningarna för
företagande och teknisk utveckling.?
dels att utskottets hemställan under 7 bort ha följande lydelse:
7. beträffande bärande principer för miljöbalken
att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Jo32 yrkande 2 beslutar att
miljöbalken skall innehålla en paragraf, 2 kap. 11 §, med följande
lydelse: ?Som bärande princip för miljöbalken bör gälla att den skall
betona betydelsen av marknadsmekanismer och värnad äganderätt samt
tillämpas så att den främjar förutsättningarna för företagande och teknisk
utveckling.?
4. Bevisbördan för allmänna hänsynsregler (mom. 8)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 39 börjar med ?När det? och
på s. 40 slutar med ?yrkande 7? bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att den av regeringen föreslagna placeringen av bevisbördan
är klart olämplig. Hänsynsreglerna är så allmänt hållna och avsedda för ett så
generellt område att det är uppenbart att tolkningsproblemen blir mycket stora
när reglerna skall tillämpas. En verksamhetsutövare har mot bakgrund av de
oprecisa reglerna svårt att överblicka vad hänsynsreglerna kräver i det
enskilda fallet. Skyldigheten att visa att reglerna uppfylls ökar snarare än
minskar osäkerheten ur verksamhetsutövarens synvinkel. Bevisbördan bör i
stället placeras på tillsynsmyndigheten samt de tillståndsgivande och
tillåtlighetsprövande myndigheterna. Denna placering av bevisbördan framstår
som särskilt viktig när det gäller försiktighetsprincipen, eftersom icke-
existensen av fara inte går att visa. Utskottet tillstyrker därför motion Jo32
(m) yrkande 7.
dels att utskottets hemställan under 8 bort ha följande lydelse:
8. beträffande bevisbördan för allmänna hänsynsregler
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 7 antar förslaget
till miljöbalk såvitt avser 2 kap. 1 § med den ändringen att första
stycket erhåller följande lydelse: ?När frågor prövas om tillåtlighet,
tillstånd, godkännande och dispens och när sådana villkor prövas som inte
avser ersättning samt vid tillsyn enligt denna balk är
tillståndsmyndigheten eller tillsynsmyndigheten skyldig att tillse att de
förpliktelser som följer av detta kapitel iakttas.?
5. Tillämpning av lokaliseringsprincipen på areella näringar (mom. 13)
Lennart Daléus (c), Göte Jonsson (m), Ingvar Eriksson (m), Carl G Nilsson (m),
Lennart Brunander (c) och Ola Sundell (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 42 börjar med ?Utskottet
delar ? och slutar med ?yrkande 9? bort ha följande lydelse:
Det råder enligt utskottets uppfattning ingen tvekan om att lokaliserings-
principen inte lämpar sig att tillämpas på pågående markanvändning inom jord-
och skogsbruk eftersom denna markanvändning är platsbunden och lokal. Riksdagen
bör godkänna vad utskottet anfört med anledning av motion Jo32 (m) yrkande 9.
dels att utskottets hemställan under 13 bort ha följande lydelse:
13. beträffande tillämpning av lokaliseringsprincipen på areella näringar
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 9 godkänner vad
utskottet anfört,
6. Samordning mellan 2 kap. 4 § och 3 kap. miljöbalken (mom. 15)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 42 börjar med ?När det? och
slutar med ?yrkande 12? bort ha följande lydelse:
Regeringens val att låta NRL utgöra en del av miljöbalken har kritiserats av
flera remissinstanser. Bl.a. har invändningar rests mot den brist på närmare
analys av vilka eventuella tolkningsproblem som kan uppkomma i förhållandet
mellan miljöbalkens allmänna hänsynsregler och dess hushållningsbestämmelser.
Därutöver hävdar många att en genomgripande översyn av NRL:s
hushållningsbestämmelser borde ha gjorts innan de tilläts bli en viktig del av
miljöbalken.
Ett av de mest pregnanta tecknen på att analysen av sammansmältningens
konsekvenser varit bristfällig är, enligt utskottets mening, den ?dubblering?
av lokaliseringsprincipen som uppenbarligen förekommer i 2 kap. 4 § och 3 kap.
1 § miljöbalken. För att miljöbalken skall kunna anses vila på en rättssäker
grund bör en dylik tvetydighet snarast elimineras.
Med det anförda ansluter sig utskottet till vad som föreslås i motion Jo32
(m) yrkande 12 om att riksdagen bör besluta att ge regeringen i uppdrag att
samordna lokaliseringsprincipen i en paragraf.
dels att utskottets hemställan under 15 bort ha följande lydelse:
15. beträffande samordning mellan 2 kap. 4 § och 3 kap. miljöbalken
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 12 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
7. Översyn av 3 kap. miljöbalken m.m. (mom. 18)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 52 börjar med ?När det? och
slutar med ?motion Jo32 (m)? bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att hanteringen av naturresurslagens hushållningsbestämmelser
inte uppfyller de krav på genomgripande översyn som bör kunna krävas vid
tillskapandet av ett så omfattande regelverk som miljöbalken. Det är
självfallet nödvändigt att sådana tvivelaktigheter elimineras som vid
rättstillämpningen riskerar att skapa allvarliga rättssäkerhetsproblem. Detta
gäller inte minst förhållandet mellan de nya allmänna hänsynsreglerna i 2 kap.
och de avvägningsregler som finns i 3 och 4 kap. miljöbalken. Till detta kan
även fogas att utskottet anser att hushållningsbestämmelserna i 3 kap. och 4
kap. miljöbalken på ett för balken i övrigt avvikande sätt till viss del utgår
från skyddet av vissa näringar i stället för från skyddet av miljön.
Mot denna bakgrund är det enligt utskottets mening nödvändigt att avpassa
reglerna i lagförslagets tredje kapitel till övriga delar i miljöbalken.
Samtidigt måste reglerna revideras i så måtto att de liksom miljöbalken i
övrigt utgår från skyddet för natur- och kulturmiljövärden samt vissa
naturresurser, t.ex. åkermark. Regeringen bör återkomma med förslag till
erforderliga lagändringar. Vad nu anförts är en anslutning till vad som
föreslås i motion Jo32 (m) yrkande 11.
dels att utskottets hemställan under 18 bort ha följande lydelse:
18. beträffande översyn av 3 kap. miljöbalken m.m.
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 11 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
8. Jordbruksmark som riksintresse (mom. 19)
Lennart Daléus och Lennart Brunander (båda c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 53 börjar med ?När det? och
slutar med ?som riksintresse? bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets uppfattning råder en viss inkonsekvens i den föreslagna
miljöbalkens tredje kapitel beträffande regleringen av vad som kan avsättas som
riksintresse. Regeringen anför att näringar i sig inte skall kunna klassas som
riksintressen utan det är för olika näringar erforderliga naturresurser som
genom en riksintresseförklaring skall kunna ges ett långsiktigt skydd. I 3 kap.
miljöbalken räknas ett antal sådana näringar upp vars naturresursbaserade
produktionsfaktorer kan tilldelas denna status.
Utskottet finner denna grundinställning i huvudsak korrekt. Vad som dock kan
ifrågasättas är att den nödvändiga produktionsresurs som ligger till grund för
ett levande svenskt jordbruk inte kan avsättas som riksintresse. Att på detta
sätt negativt särbehandla en viss näring kan knappast anses rimma särskilt väl
med de avvägningstankar som utgör kärnan i 3 och 4 kap. miljöbalken. Detta är
särskilt anmärkningsvärt när det handlar om en näring som ytterst står för en
produktion som i såväl ett nationellt som ett globalt perspektiv har stor
betydelse. Dessutom måste jordbruksmarken ges ett bättre skydd mot bebyggelse
och andra exploateringsföretag som omöjliggör ett bärkraftigt framtida
jordbruk.
Bristen på hållbara argument för att inte möjliggöra en riksintresseklassning
av jordbruksmark gör att jordbruksutskottet ansluter sig till vad som anförs i
motion Jo34 (c) yrkande 5 och motion Jo33 (kd) yrkande 6. Regeringen bör
snarast framlägga förslag om ändringar i 3 kap. 4 § miljöbalken.
dels att utskottets hemställan under 19 bort ha följande lydelse:
19. beträffande jordbruksmark som riksintresse
att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo33 yrkande 6 och
1997/98:Jo34 yrkande 5 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,
9. Utformning av 4 kap. 1--4 §§ miljöbalken (mom. 20)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 53 börjar med ?Som anförts?
och slutar med ?i motionen? bort ha följande lydelse:
Utskottet har tidigare redovisat att kritik riktats mot att
hushållningsbestämmelserna i NRL utan närmare konsekvensanalyser föreslås tas
in i miljöbalken (res. 6 och 7).
I 4 kap. miljöbalken återfinns särskilda regler för hushållning med mark och
vatten för vissa områden i landet. Bl.a. avgränsas områden av riksintresse för
olika ändamål. Ett sedan länge påtalat problem med dessa riksintressanta
områden är att de sammantaget täcker en så pass ansenlig del av den svenska
land- och vattenarealen att deras särställning påtagligt har urholkats.
Riksintressebegreppet har genomgått ett slags innehållslig inflation som
påkallar en närmare analys av dess framtida användning.
Bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken bör även ändras så att de inte utgår från
skyddet av näringar och särintressen. Utformningen av framtidens
riksintressen bör i stället på ett tydligare sätt baseras på hänsynstagande
till speciella natur- och kulturvärden samt till vissa naturresurser, t.ex.
åkermark. Värdefull åkermark måste ses som en viktig resurs. Utskottet anser
att frågan om den värdefulla åkermarkens bevarande bör bli föremål för
utredning. Detta gäller såväl omfattningen som formerna för ett sådant skydd.
Avgränsningen av vilka områden som skall åtnjuta särskild status som riks-
intressen bör bestämmas av staten i samråd med kommunerna.
Med det anförda ansluter sig jordbruksutskottet till motion Jo32 (m) yrkande
13 där ett riksdagens tillkännagivande till regeringen föreslås om vad som i
motionen anförts om ändringar i 4 kap. 1-4 §§ miljöbalken.
dels att utskottets hemställan under 20 bort ha följande lydelse:
20. beträffande utformning av 4 kap. 1--4 §§ miljöbalken
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 13 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
10. Kustskyddet i Bohuslän (mom. 21)
Lennart Fremling (fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 53 börjar med
?Jordbruksutskottet avstyrker? och slutar med ?i Bohuslän? bort ha följande
lydelse:
Den svenska västkusten utgör en ovärderlig källa för såväl natur-, kultur-
som fritidsupplevelser av en karaktär som svårligen går att finna på andra
platser i landet. Mot den bakgrunden är det enligt utskottets mening nu hög tid
att låta hela den bohuslänska kuststräckan omfattas av den
riksintresseförklaring som återfinns i 4 kap. 2 § miljöbalken. Dagens
avgränsning, där endast sträckan mellan Lysekil och norska gränsen klassas som
riksintresse enligt 3 kap. 2 § NRL, bör därför i miljöbalken kompletteras med
sträckan mellan Lysekil och Marstrand. Med denna komplettering erhålls ett
heltäckande skydd för den unika bohuslänska kustmiljön, och en eventuell
koncentration av exploateringsföretag till den del av kuststräckan som i dag
inte omfattas av avgränsningen som riksintresse kan därmed undvikas.
Med det anförda ansluter sig jordbruksutskottet till motion Jo35 (fp) yrkande
2. Regeringen bör lägga fram förslag om ändring av 4 kap. 2 § miljöbalken på
ett sådant sätt att kustskyddet i Bohuslän utökas.
dels att utskottets hemställan under 21 bort ha följande lydelse:
21. beträffande kustskyddet i Bohuslän
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo35 yrkande 2 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,
11. Skydd mot utbyggnad av vattenkraften (mom. 24)
Lennart Fremling (fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 55 börjar med ?De farhågor?
och slutar med ?motsvarande del? bort ha följande lydelse:
Begreppet riksintresse har ägnats stort intresse i motioner liksom frågan om
avgränsningar av riksintressen. Frågan om riksintressanta vattendrag och deras
framtida ställning har givits särskild uppmärksamhet. I motion Jo37 (fp)
yrkande 1 i motsvarande del anförs att inget generellt undantag från älvskyddet
bör göras av några exploateringsskäl.
Jordbruksutskottet delar denna uppfattning. Det är viktigt att riksdagen tar
initiativ för att förstärka detta skydd. Denna ståndpunkt har inte minst mot
bakgrund av den senaste tidens propåer om ytterligare forskning i avsikt att
klargöra möjligheterna till ingrepp i skyddade älvar och vattenområden vunnit i
styrka. Utskottet föreslår därför en ändring i 4 kap. 1 § andra stycket
miljöbalken. I detta stycke anges bl.a. att bestämmelserna i första stycket
samt i 2-6 §§ inte utgör hinder för utvecklingen av befintliga tätorter eller
av det lokala näringslivet eller uppförandet av anläggningar som behövs för
totalförsvaret. I 6 § anges att utbyggnad av vattenkraft samt vattenreglering
eller vattenöverledning för kraftändamål inte får ske i nationalälvarna samt i
vissa uppräknade vattenområden och älvsträckor. Det aktuella motionsyrkandet i
motsvarande del kan enligt utskottets mening tillgodoses genom att hänvisningen
i 4 kap. 1 § andra stycket inte skall ske till 2-6 §§ utan till 2-5 §§.
Med det anförda tillstyrker jordbruksutskottet motion Jo37 (fp) yrkande 1 i
motsvarande del.
dels att utskottets hemställan under 24 bort ha följande lydelse:
24. beträffande skydd mot utbyggnad av vattenkraften
att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Jo34 yrkande 6 och med anledning
av motion 1997/98:Jo37 yrkande 1 i motsvarande del antar regeringens
förslag till miljöbalk såvitt avser 4 kap. 1 § med den ändringen att
hänvisningen i paragrafens andra stycke, första meningen skall avse 2-5
§§.
12. Skärpning av älvskyddet (mom. 25)
Lennart Fremling (fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 55 börjar med ?När det? och
på s. 56 slutar med ?motsvarande del? bort ha följande lydelse:
Jordbruksutskottet delar uppfattningen i motion Jo37 (fp) yrkande 1 i
motsvarande del om att älvskyddet skall utformas så att skyddsbehovet bedöms
oberoende av vilket syfte ett planerat ingrepp skall tjäna. Miljöbalken bör
dessutom utformas så att mindre ombyggnader och/eller utbyggnader inte blir
möjliga i sådana vattenområden som föreslås åtnjuta skydd enligt 4 kap. 6 §
första och andra styckena. Enligt samma paragrafs tredje stycke kommer det
nämligen att vara möjligt att göra ombyggnader/utbyggnader som förorsakar
endast obetydlig miljöpåverkan även i eljest skyddade vattenområden och
älvsträckor. Vad nu föreslagits om en förstärkning av älvskyddet är viktigt
inte minst med tanke på att regeringen med stöd av vissa av riksdagens partier
har lyckats genomdriva en energipolitik som i sin förlängning bl.a. innebär en
tvångsavveckling av väl fungerande kärnkraftsreaktorer. En sådan politik ökar
uppenbarligen behovet av ersättningskraft vilket i sin tur dramatiskt ökar
hotet mot värdefulla vattenområden.
Utskottet har ovan föreslagit en skärpning av riksintresset älvskydd (res.
11). Älvskyddet bör också skärpas i den del frågan nu behandlas. Utskottet
ansluter sig med det anförda till yrkande 1 i motsvarande del i motion Jo37
(fp). Regeringen bör återkomma med förslag om ändringar av 4 kap. 6 §
miljöbalken i enlighet med vad som anförs ovan.
Beträffande de geografiska avgränsningarna av skyddade älvsträckor i 4 kap. 6
§ miljöbalken konstaterar utskottet att i två fempartireservationer (c, fp, v,
mp, kd) till bostadsutskottets betänkande 1997/98:BoU3 föreslogs i februari
1998 att Sölvbacka strömmar och Gideälven uppströms Björna skulle inarbetas i 3
kap. 6 § NRL (4 kap. 6 § i miljöbalken) och därmed komma att omfattas av
förbudet mot utbyggnad för kraftändamål.
Efter att ha erinrat om behandlingen av frågan år 1997 om Sölvbacka strömmar
och om Bergs kommuns framställning att få köpa fallrättigheterna anfördes i
reservationen följande:
Sedan utskottet behandlade frågan förra året har regeringen alltså beslutat att
inte tillmötesgå Bergs kommuns begäran att få ta upp förhandlingar med staten
om överlåtelse till kommunen av fallrättigheterna vid Sölvbacka strömmar.
Regeringen konstaterar att en överlåtelse av fallrättigheterna endast kan bli
aktuell om riksdagen lämnar ett bemyndigande i frågan. Regeringen avser inte
begära ett sådant bemyndigande av riksdagen.
Regeringens beslut måste rimligen tolkas så att frågan om utbyggnad av
Sölvbacka strömmar nu är avförd från dagordningen en gång för alla, inte bara
från riksdagens sida utan även från regeringens. Älvsträckan bör tas in i 3
kap. 6 § första stycket NRL. Därmed kommer den att åtnjuta ?normalt älvskydd?.
Vad nu förordats är en anslutning till motionerna 1997/98:Bo526 (v, c, fp, mp,
kd) yrkande 2 och 1997/98:Bo537 (kd), denna motion i motsvarande del.
Beträffande Gideälven uppströms Björna anfördes följande:
Som anförs i motionerna 1997/98:Bo529 (fp) och 1997/98:Bo537 (kd) bör Gideälven
ges NRL-skydd. Såväl 1996 som 1997 har fem partier i bostadsutskottet (c, fp,
v, mp, kd) i reservationer stött motioner som gått ut på att älvsträckan borde
undantas från utbyggnad. Vid sistnämnda tillfälle anfördes i reservationen
bl.a. följande (se bet. 1996/97:BoU10 s. 28):
Uppströms Björna utgör Gideälven tillsammans med några mindre sträckor i
Moälven de sista resterna av Västernorrlands läns skogsälvforsar. Gideälven har
därför stor betydelse för upprätthållandet av den biologiska mångfalden i
länet. Utter, strömlekande harrbestånd och förekomsten av flodpärlmussla gör
älvsträckans fauna mycket intressant. I lugnvattnet finns sik, abborre och
gädda men även goda bestånd av harr och öring förekommer upp till Stora
Tällvattnet och i biflödena. Under 1995-96 har ett flertal iakttagelser gjorts
som styrker att Gideälven är en utterbiotop.
- - -
Det är älvsträckans sammanlagda värde som unik naturmiljö med geologiska
kvaliteter, det växt- och djurliv som är knutet till älven och dess betydelse
för det rörliga friluftslivet och turismen samt för de närboende som gör den
viktig att skydda.
En stor majoritet av lokalbefolkningen har motsatt sig den planerade
utbyggnaden. Örnsköldsviks kommun, Länsstyrelsen i Västernorrland och
Naturvårdsverket har också motsatt sig tillstånd för utbyggnad av älven. De
anser att skyddsvärdet överstiger värdet av en exploatering av forsarna mellan
Stennäs och Björna.
Med hänvisning till vad nu anförts föreslår utskottet att en ändring görs i
NRL - 3 kap. 6 § andra stycket - som tillgodoser förslaget i motionen.
Jordbruksutskottet delar de synpunkter som framförts i ovan citerade
reservation och föreslår därför att riksdagen bör anta propositionens förslag
beträffande 4 kap. 6 § med den ändringen att ordet ?Storsjön? byts ut mot ordet
?Gruckensjöarna? i första stycket samt att i andra styckets uppräkning efter
Ångermanälven infogas ?I Gideälven sträckan mellan Stennäs och Björna?.
Det anförda innebär att utskottet ansluter sig till yrkande 1 i motsvarande
del i Folkpartiets partimotion Jo37.
dels att utskottets hemställan under 25 bort ha följande lydelse:
25. beträffande skärpning av älvskyddet
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo37 yrkande 1 i motsvarande del
dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om
ändringar i 4 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken,
dels antar regeringens förslag till miljöbalk såvitt avser 4 kap. 6 §
första stycket med den ändringen att ordet ?Storsjön? byts ut mot ordet
?Gruckensjöarna? i första stycket samt att i andra styckets uppräkning
efter Ångermanälven infogas ?I Gideälven sträckan mellan Stennäs och
Björna?,
13. Nationalstadsparker (mom. 27)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 56 börjar med ?Bestämmelsen
om? och slutar med ?partimotion Jo32? bort ha följande lydelse:
När det gäller bestämmelsen om s.k. nationalstadsparker bör riksdagen, som
föreslås i motion Jo32 (m) yrkande 14, uttala att de bedömningar som
lagstiftaren gjorde i förarbetena till denna paragraf bör påverka
lagstiftningen. Det finns anledning att fästa uppmärksamhet på denna
omständighet eftersom den senare rättstillämpningen bortsett från centrala
bedömningar i proposition 1994/95:3 om nationalstadsparker. Detta gäller främst
propositionens avsnitt om förutsättningarna för förändrad markanvändning.
Om det erfordras för att lagstiftningen skall ges den inriktning som
uppenbarligen varit riksdagens avsikt kan det bli nödvändigt att direkt i
lagtexten skriva in vissa delar av det som nu motivledes avses tjäna som stöd
för tillämpningen av aktuellt lagrum. Regeringen bör återkomma med nödvändiga
lagförslag.
Vad utskottet nu anfört bör riksdagen med anledning av yrkande 14 i
partimotion Jo32 (m) som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 27 bort ha följande lydelse:
27. beträffande nationalstadsparker
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 14 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
14. Miljökvalitetsnormer (mom. 28)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 58 börjar med
?Miljökvalitetsnormer skall? och på s. 59 slutar med ?yrkande 15? bort ha
följande lydelse:
Enligt utskottets uppfattning är förslaget om miljökvalitetsnormer en
nödvändig anpassning till EG:s regelverk som på sikt säkerligen kan bidra till
att såväl nationella som internationella miljömål uppnås.
Ett av de miljömål som dock knappast kommer att kunna garanteras med hjälp av
de i miljöbalken föreslagna miljökvalitetsnormerna är bevarandet av den
biologiska mångfalden. I propositionen har regeringen valt att i 5 kap. 2 §
miljöbalken begränsa sin satsning på biologiska miljökvalitetsnormer till yt-
och grundvatten utan att klart redovisa de bevekelsegrunder som finns för denna
avgränsning. Utskottet anser att denna är godtycklig och utan stöd i
vetenskapliga rön om hur den biologiska mångfalden skall garanteras i ett
längre perspektiv. Innan erforderlig kunskap finns anser utskottet det
olämpligt att över huvud taget knyta miljökvalitetsnormer till biologiska
indikatorer. Ett godtyckligt och ogenomtänkt utnyttjande av sådana normer
riskerar att ge dessa dålig status i det miljöarbete som av nödvändighet måste
vara väl sett i hela samhället.
Utskottet har svårt att finna en koppling mellan miljökvalitetsnormernas
grundläggande utgångspunkt, nämligen att de skall fastställas enbart utifrån
kunskaper om vad människan och naturen tål utan hänsyn till tekniska och
ekonomiska förhållanden och de s.k. bioindikatorer som regleras i 5 kap. 2 §
miljöbalken. Bioindikatorernas brist på överensstämmelse med
miljökvalitetsnormernas grundläggande syfte gör att de bör mönstras ut ur
miljöbalken.
Med det anförda tillstyrker utskottet motion Jo32 (m) yrkande 15 att näst
sista stycket i 5 kap. 2 § skall utgå.
Vad nu föreslagits är inte förenligt med förslagen i yrkande 10 i motion Jo34
(c) och i yrkande 7 i motion Jo37 (fp). Dessa motionsyrkanden bör därför
avslås av riksdagen.
dels att utskottets hemställan under 28 bort ha följande lydelse:
28. beträffande miljökvalitetsnormer
att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Jo32 yrkande 15 och med avslag på
motionerna 1997/98:Jo34 yrkande 10 och 1997/98:Jo37 yrkande 7 antar
förslaget till miljöbalk såvitt avser 5 kap. 2 § med den ändringen att
paragrafen erhåller följande lydelse:
?Miljökvalitetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller
störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter
av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för
påtagliga olägenheter.
Miljökvalitetsnormernas nivåer får inte överskridas eller underskridas
efter en viss angiven tidpunkt och de skall ange
1. högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller
miljön i övrigt av kemiska produkter eller biotekniska organismer,
2. högsta nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan
störning, eller
3. högsta eller lägsta nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i
vattensystem, vattendrag, grundvatten eller delar av dem.
Miljökvalitetsnormer skall vid behov omprövas.?
15. Miljökvalitetsnormer (mom. 28)
Lennart Daléus (c), Lennart Brunander (c) och Lennart Fremling (fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 59 börjar med ?När det? och
på s. 60 slutar med ?yrkande 10 delvis? bort ha följande lydelse:
Utskottet delar den bedömning som görs i propositionen att vissa
förutsättningar, som t.ex. biotoper och livsmiljöer eller som angetts i motion
Jo34 ett antal av en djurart, inte är lämpliga att föreskriva i en norm.
Förutsättningarna för att sådana skall bevaras och bildas uppnås genom att
föroreningsnivåer och störningsnivåer hålls på en för dessa ofarlig nivå.
Biotoper, livsmiljöer, djurarter m.fl. får dessutom skydd genom andra regler i
balken, framför allt bestämmelserna i 7 och 8 kap. om skydd av områden och
skydd av djur- och växtarter. Avsikten med förslaget att en norm skall kunna
avse förekomsten av någon viss organism till ledning för bedömningen av
tillståndet i miljön har aldrig varit att exempelvis biotoper, livsmiljöer
eller ett visst antal av en djurart i sig skulle kunna föreskrivas i en norm.
Miljökvalitetsnormer avseende organismer till ledning för bedömningen av
tillståndet i miljön som föreslås kunna föreskrivas kan dock som anförts
tidigare vara ett värdefullt instrument i miljöarbetet. Utskottet anser dock
att möjligheten att föreskriva om normer avseende förekomsten av någon viss
organism till ledning för bedömningen av tillståndet i miljön inte bör
begränsas bara till organismer i vatten. Miljöbalksutredningen föreslog i sitt
huvudbetänkande SOU 1996:103 inte någon sådan begränsning. Utskottet delar
visserligen regeringens bedömning att förutsättningarna för biologisk mångfald
ryms även inom de tre punkterna i 5 kap. 2 § andra stycket beträffande vad en
norm kan ange. Enligt paragrafens p. 1 kan i en norm anges högsta eller lägsta
förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller miljön i övrigt av kemiska
produkter eller biotekniska organismer. Det kan exempelvis vara halten av vissa
tungmetaller såsom bly, kadmium eller kvicksilver. Andra exempel är halten av
svavel- och kvävedioxid, syrehalten eller pH-värdet. Det innebär att många av
de förutsättningar som krävs för biologisk mångfald kan regleras genom
miljökvalitetsnormer, exempelvis pH-värdet i en sjö. Miljökvalitetsnormer
avsedda att skydda den biologiska mångfalden kan alltså utfärdas för exempelvis
luft inom ett område eller för ett visst vattendrag som är så förorenat eller
försurat att någon art kan befaras slås ut. Utskottet anser dock att
bestämmelsen i 5 kap. 2 § bör utformas i enlighet med utredningens förslag och
beträffande bioindikatorer inte begränsas enbart till organismer i vatten. Det
anförda ansluter till vad som anförts i motionerna Jo37 (fp) yrkande 7 och
delvis även till Jo34 (c) yrkande 10.
dels att utskottets hemställan under 28 bort ha följande lydelse:
28. beträffande miljökvalitetsnormer
att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo37 yrkande 7 och
1997/98:Jo34 yrkande 10 och med avslag på motion 1997/98:Jo32 yrkande 15
antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 5 kap. 2 § med den ändringen
att paragrafen erhåller följande lydelse:
?Miljökvalitetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller
störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter
av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för
påtagliga olägenheter.
Miljökvalitetsnormernas nivåer får inte överskridas eller underskridas
efter en viss angiven tidpunkt och de skall ange
1. högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller
miljön i övrigt av kemiska produkter eller biotekniska organismer,
2. högsta eller lägsta förekomst i mark, yt- och grundvatten, luft eller
miljön i övrigt av någon viss organism som kan tjäna till ledning för
bedömningen av tillståndet i miljön,
3. högsta nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan
störning, eller
4. högsta eller lägsta nivå eller värde för vattenstånd eller flöde i
vattensystem, vattendrag, grundvatten eller delar av dem.
Miljökvalitetsnormer skall vid behov omprövas.?
16. Bindande åtgärdsprogram m.m. (mom. 30)
Lennart Fremling (fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 60 börjar med ?I flera? och
på s. 61 slutar med ?yrkande 6? bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets uppfattning är en förutsättning för att tillämpningen av
miljökvalitetsnormer skall bli effektiv att även diffusa, icke
tillståndspliktiga, utsläppskällors bidrag till att en norm eventuellt
överskrids kan kontrolleras. Det instrument som miljöbalken tillhandahåller för
detta ändamål är möjligheten att upprätta s.k. åtgärdsprogram. Dessa program
anses dock endast vara bindande gentemot de kommunala och statliga myndigheter
som har till uppgift att tillse att normerna inte överskrids. Utskottet anser
att detta inte är tillräckligt utan åtgärdsprogrammens rättsliga status måste
höjas och även göras bindande gentemot enskilda. I stället för att liknas vid
målsättningsdokument som de kommunala översiktsplanerna bör jämförelsen göras
med de kommunala detaljplanerna. Åtgärder som föreskrivs i ett åtgärdsprogram
och som inte beaktas av enskilda bör i syfte att uppnå målet med
miljökvalitetsnormernas ändamål kunna leda till rättsliga konsekvenser.
Utskottet ansluter sig därmed till vad som anförs i motion Jo37 (fp) yrkande
6 och föreslår att riksdagen gör ett tillkännagivande i enlighet härmed. Genom
utskottets ställningstagande tillgodoses även motion Jo33 (kd) yrkande 8.
dels att utskottets hemställan under 30 bort ha följande lydelse:
30. beträffande bindande åtgärdsprogram m.m.
att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo33 yrkande 8 och
1997/98:Jo37 yrkande 6 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,
17. Miljökvalitetsnormer vid miljöpåverkan från andra länder (mom. 31)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 62 börjar med ?Enligt motion?
och slutar med ?yrkande 16? bort ha följande lydelse:
Miljökvalitetsnormer formuleras i inte ringa omfattning som minimikrav på EU-
nivå. Detta innebär att Sverige, som ovan angivits, har möjlighet att ställa
högre krav på exempelvis utsläppsnivåer etc. Enligt utskottets uppfattning bör
dock denna möjlighet utnyttjas i mycket begränsad utsträckning. Skälet till
detta är främst att höga nivåer av skadliga ämnen i såväl luft som vatten ofta
har sitt ursprung utanför Sveriges gränser. Det kan mot den bakgrunden inte
vara rimligt att Sverige ställer särskilt hårda krav på de nationella
föroreningskällor som kanske endast i mindre omfattning bidrar till att en norm
överskrids.
Enligt utskottets uppfattning är frågan om hur utsläpp från andra länder
skall beaktas när det gäller att upprätta svenska miljökvalitetsnormer inte
klarlagd. Av rättssäkerhetsskäl bör därför regeringen i enlighet med vad som
anförs i motion Jo32 (m) yrkande 16 avstå från att meddela miljökvalitetsnormer
i de fall miljösituationen väsentligt påverkas av föroreningar från andra
länder.
dels att utskottets hemställan under 31 bort ha följande lydelse:
31. beträffande miljökvalitetsnormer vid miljöpåverkan från andra länder
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 16 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
18. Utsläppsrätter m.m. (mom. 32)
Göte Jonsson (m), Ingvar Eriksson (m), Carl G Nilsson (m), Ola Sundell (m) och
Lennart Fremling (fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 63 börjar med ?Rätten att?
och slutar med ?yrkande 8? bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att köp- och säljbara utsläppsrätter bör införas för att
effektivt styra fram kostnadseffektiva miljöinvesteringar. Sådana
utsläppsrätter används redan med framgång i USA. När företag får möjlighet att
köpa och sälja utsläppsrätter styrs investeringarna dit där störst
utsläppsminskning kan åstadkommas till minst kostnad. Överlåtbara
utsläppsrätter har därför stora fördelar i ett väldefinierat område och kan
starkt bidra till kostnadseffektiva utsläppsminskningar. En särskild utredning
bör enligt utskottet tillsättas i frågan, och detta bör riksdagen som sin
mening ge regeringen till känna. Härigenom tillgodoses samtliga nu aktuella
motioner, nämligen Jo37 (fp) yrkande 8, Jo731 (m) yrkande 1, Jo744 (m) och
Jo756 (m) yrkande 4.
dels att utskottets hemställan under 32 bort ha följande lydelse:
32. beträffande utsläppsrätter m.m.
att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo37 yrkande 8, 1997/98:Jo731
yrkande 1, 1997/98:Jo744 och 1997/98:Jo756 yrkande 4 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,
19. Miljökonsekvensbeskrivningar (mom. 34)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 66 börjar med ?Omfattningen
av? och på s. 67 slutar med ?yrkandena 10 och 11? bort ha följande lydelse:
Det i nuvarande lagstiftning gällande generella kravet på MKB vid ansökan om
tillstånd eller liknande har resulterat i en mängd miljökonsekvensbeskrivningar
av ?fyra-raders-karaktär?. Förklaringen till detta är att det i långt ifrån
alla tillståndspliktiga fall kan förväntas några miljökonsekvenser av
betydelse. Problemet med att ta fram sådana mera ambitiösa MKB är att det
kräver en oproportionerligt stor arbetsinsats från mindre företag som långt
ifrån alltid har ekonomiska förutsättningar eller kunskaper för detta arbete.
De nya skärpta reglerna avseende innehållet i en MKB gör att denna obalans blir
än mer accentuerad. Utöver detta bör noteras att tillsynsmyndigheternas
granskning av dessa MKB stjäl resurser från mer angelägna uppgifter som
exempelvis en mer genomgripande granskning av de MKB som upprättas när
betydande miljöpåverkan kan förmodas.
En annan risk är att mängden ?små-MKB? sänker MKB-instrumentets status i
miljöarbetet. Hög substantiell kvalitet baserad på en genomgripande
konsekvensanalys bör vara ledordet för arbetet med MKB. Med detta perspektiv
bör kravet på MKB reserveras för sådan verksamhet som bedöms ha betydande
miljöpåverkan. Detta innebär också att Sverige harmoniserar sin lagstiftning
med EU.
Det anförda är en anslutning till de förslag som återfinns i motion Jo32 (m)
yrkande 18 och även motion Jo33 (kd) yrkande 10. Utskottet föreslår att
riksdagen med anledning av dessa båda motionsyrkanden ändrar lydelsen av 6 kap.
1 §.
dels att utskottets hemställan under 34 bort ha följande lydelse:
34. beträffande miljökonsekvensbeskrivningar
att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 18 och
1997/98:Jo33 yrkande 10 och med avslag på motion 1997/98:Jo33 yrkandena 11
och 12 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser 6 kap. 1 § med den
ändringen att paragrafen erhåller följande lydelse:
?En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i en ansökan om tillstånd
enligt 9, 11 och 12 kap. eller enligt föreskrifter som har meddelats med
stöd av balken, om ansökan avser en verksamhet eller åtgärd som kan antas
medföra en betydande miljöpåverkan. En sådan skall finnas även vid
tillåtlighetsprövning enligt 17 kap.
Regeringen får föreskriva att det skall upprättas en
miljökonsekvensbeskrivning även i dispensärenden eller andra ärenden
enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av
balken, om det kan antas att betydande miljöpåverkan uppkommer och det
behövs för att kunna bedöma denna.?
20. Allemansrätten (mom. 37)
Lennart Daléus (c), Göte Jonsson (m), Ingvar Eriksson (m), Carl G Nilsson (m),
Lennart Brunander (c), Ola Sundell (m) och Lennart Fremling (fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 72 börjar med ?Utskottet
vill? och slutar med ?det anförda? bort ha följande lydelse:
Det är viktigt att värna allemansrätten och det är avgörande att den inte
missbrukas. Utskottet anser att den naturliga och hållbara utgångspunkten i
denna fråga är den äganderättsliga. Allemansrätten bör i första hand betraktas
som ett accepterat intrång i äganderätten. Icke-ideellt organiserat friluftsliv
bör betraktas som ett intrång i äganderätten.
Utskottet anser att det, i de fall en organiserad friluftsverksamhet sker i
kommersiellt syfte, är stötande att det enligt regeringens förslag blir möjligt
att organisera verksamhet på annans mark utan att fastighetsägaren behöver
informeras eller ge sin tillåtelse till verksamheten. Kommersiellt organiserad
form av friluftsliv på annans mark bör ligga utanför vad allemansrätten
tillåter. Det är otillfredsställande att personer i kommersiellt syfte får
organisera aktiviteter på annans mark utan att fastighetsägaren får ta del av
vinsten eller ens har tillåtit verksamheten, speciellt om det är fråga om ett
permanent utnyttjande.
Utskottet anser att det rättsläge som fastslogs genom Högsta domstolens dom
den 27 september 1996 i mål T 3651/95 ( enligt domstolen föreligger inte hinder
mot att allemansrätten utnyttjas kommersiellt ( måste ändras. Denna ändring kan
endast åstadkommas genom lagstiftning.
Lagstiftningen bör enligt utskottets uppfattning ändras så att det klart
framgår att kommersiellt organiserade former av verksamhet i princip inte får
ske utan den berörda markägarens medgivande. Markägarens intressen bör ges
utrymme vid tillåtelse av organiserat friluftsliv. Fastighetsägaren,
nyttjanderättshavare och andra som berörs av ärendet bör få kännedom om en
aktuell verksamhet och innehållet i en anmälan enligt regeringens förslag. En
förutsättning för organiserat friluftsliv i kommersiellt syfte skall vara att
ett avtal har slutits med markägaren.
Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag i enlighet med det
anförda. Detta bör med anledning av motionerna Jo32 (m) yrkande 19, Jo33 (kd)
yrkande 13, Jo34 (c) yrkandena 13-15, Jo37 (fp) yrkande 12 och Jo218 (m)
yrkande 13 ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 37 bort ha följande lydelse:
37. beträffande allemansrätten
att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 19, 1997/98:Jo33
yrkande 13, 1997/98:Jo34 yrkandena 13-15, 1997/98: Jo37 yrkande 12 och
1997/98:Jo218 yrkande 13 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,
21. Kulturreservat (mom. 38)
Lennart Daléus och Lennart Brunander (båda c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 74 börjar med ?Utskottet
delar? och slutar med ?yrkandena 17 och 18? bort ha följande lydelse:
Strävan efter ökad enkelhet och klarhet bör få ökat genomslag i förslaget
till områdesskydd. Utskottet anser att naturreservat, förutom att skydda
naturmiljöer, även skall kunna utgöra ett fullgott skydd för värdefulla
kulturpräglade landskapsmiljöer. Detta ökar möjligheterna att integrera
naturvården med kulturmiljövården, vilket är önskvärt. Gränsen mellan vad som
är en skyddsvärd naturmiljö och ett skyddsvärt kulturpräglat landskap är sällan
tydlig.
Utskottet förordar i enlighet med motion Jo34 (c) yrkandena 17 och 18 att
regeringens förslag att införa ett särskilt områdesskydd för kulturpräglade
landskap avslås samt att 7 kap. 4 § förslaget till miljöbalk ändras så att även
kulturpräglade landskap kan ges skydd i naturreservat.
dels att utskottets hemställan under 38 bort ha följande lydelse:
38. beträffande kulturreservat
att riksdagen
dels med anledning av motion 1997/98:Jo34 yrkande 17 antar förslaget till
miljöbalk såvitt avser 7 kap. 4 § med den ändringen att paragrafens första
stycke erhåller följande lydelse: ?Ett mark- eller vattenområde får av
länsstyrelsen eller kommunen förklaras som naturreservat i syfte att
bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller
kulturpräglade landskap eller tillgodose behov av områden för
friluftslivet.?
dels med bifall till motion 1997/98:Jo34 yrkande 18 avslår förslaget till
miljöbalk såvitt avser 7 kap. 9 §,
22. Strandskydd (mom. 39)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 75 börjar med ?Utskottet
instämmer? och på s. 76 slutar med ?(m) yrkande 13? bort ha följande lydelse:
Skyddet av stränder bör baseras på värnandet av natur- och kulturmiljön.
Utskottet anser att det i hela Sverige bör finnas en generell
glesbebyggelserätt, dvs. en generell rätt att bebygga sin mark nära stränder
och vattendrag. Dagens generella byggförbud bör avskaffas och ersättas av ett
selektivt skydd, där fastighetsägaren ges ersättning för ett eventuellt intrång
i äganderätten.
En kommun skall genom detaljplan dock kunna begränsa rätten där det är
motiverat av hänsyn till känsligt djur- och växtliv eller för att garantera
allmänhetens tillgång till bad- och friluftsliv. Genom att införa ett skydd för
stränder enligt denna modell för glesbebyggelserätt skulle man kunna stärka
skyddet där det behövs bäst, dvs. inom känsliga naturområden.
Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag enligt ovanstående
modell som ersätter det befintliga generella byggförbudet i strandområden.
Detta bör med anledning av motionerna Jo32 (m) yrkande 22 och Bo202 (m) yrkande
13 ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 39 bort ha följande lydelse:
39. beträffande strandskydd
att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 22 och
1997/98:Bo202 yrkande 13 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,
23. Prövning av joniserande strålning (mom. 40)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 81 börjar med ?För
kärntekniska? och slutar med ?yrkande 3? bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att joniserande strålning även i fortsättningen bör prövas
enligt kärntekniklagen och strålskyddslagen, men lämnas utanför balken.
Förslaget att pröva sådan verksamhet även enligt miljöbalken är överflödigt
eftersom det finns väl utbyggda speciallagar inom detta område, vilka snarast
är strängare än förslaget till miljöbalk. Regeringen bör återkomma med ett
förslag som undantar prövningen av joniserande strålning i den utsträckning som
detta är undantaget i nuvarande lagstiftning. Med det anförda tillstyrker
utskottet motion Jo32 (m) yrkande 23 och avstyrker motion Jo34 (c) yrkande 3.
dels att utskottets hemställan under 40 bort ha följande lydelse:
40. beträffande prövning av joniserande strålning
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 23 och med avslag på
motion 1997/98:Jo34 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,
24. Prövning av joniserande strålning (mom. 40)
Lennart Daléus och Lennart Brunander (båda c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 81 börjar med ?Utskottet
delar? och slutar med ?yrkande 3? bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att detta inte är tillräckligt utan i stället bör
strålskyddslagens bestämmelser inarbetas i miljöbalken för att undanröja de
uppenbara brister som i dag finns i lagen. Allmänhet och sakägare ges inte
likvärdiga möjligheter till insyn i beslutsfattandet. Det saknas även
kravregler av den typ som finns i miljöskyddslagen. Kravreglerna styr
prövningen vad gäller t.ex. lokalisering. Därför bör strålskyddslagen ingå i
miljöbalken. Regeringen bör återkomma med förslag om detta. Utskottet ansluter
sig därmed till motion Jo34 (c) yrkande 3 och avstyrker motion Jo32 (m) yrkande
23.
dels att utskottets hemställan under 40 bort ha följande lydelse:
40. beträffande prövning av joniserande strålning
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo34 yrkande 3 och med avslag på
motion 1997/98:Jo32 yrkande 23 som sin mening ger regeringen till känna
vad utskottet anfört,
25. Betalningsansvar för efterbehandling (mom. 44)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 83 börjar med ?Utskottet
delar? och slutar med ?yrkande 27? bort ha följande lydelse:
Beträffande ansvaret för förorenade områden innebär regeringens förslag att
ett solidariskt betalningsansvar införs i de fall flera olika
verksamhetsutövare har ansvaret för ett förorenat område, t.ex. då en fabrik
bytt ägare genom åren. Denna lösning innebär att en enda delansvarig
verksamhetsutövare kan drabbas av en kostnad som överstiger dennes rättmätiga
ansvar.
Utskottet anser därför att betalningsansvaret bör vara delat så att varje
förorenare svarar för sin del av föroreningen. Riksdagen bör uppdra åt
regeringen att återkomma med ett förslag med detta innehåll. Detta bör med
anledning av motion Jo32 (m) yrkande 27 ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 44 bort ha följande lydelse:
44. beträffande betalningsansvar för efterbehandling
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 27 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
26. Tillståndsprövning av husbehovstäkter (mom. 48)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 87 börjar med ?Utskottet
instämmer? och på s. 88 slutar med ?(kd) yrkande 14? bort ha följande lydelse:
Regeringen föreslår att husbehovstäkter skall underkastas prövningsplikt.
Sådana täkter - - - (= utskottet) - - - gäller husbehovstäkt.
Jordbruksutskottet anser att den föreslagna tillståndsplikten för husbehovs-
täkter kommer att leda till ökning av kostnader och byråkratiska hinder för
jord- och skogsbruket, t.ex. skyldighet att upprätta
miljökonsekvensbeskrivning. Avsteg från regeln om pågående markanvändning bör
inte göras. Utskottet anser därför att husbehovstäkter inte skall kunna
omfattas av tillståndsplikt. Med anledning av motionerna Jo32 (m) yrkande 28
och Jo33 (kd) yrkande 14 förordar utskottet att 12 kap. 1 § första och andra
styckena ändras så att husbehovstäkter inte omfattas av tillståndsplikten.
dels att utskottets hemställan under 48 bort ha följande lydelse:
48. beträffande tillståndsprövning av husbehovstäkter
att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 28 och
1997/98:Jo33 yrkande 14 och med avslag på motionerna 1997/98:Jo33 yrkande
15 och 1997/98:Jo34 yrkande 19 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser
12 kap. 1 § med den ändringen
dels att paragrafens första stycke erhåller följande lydelse: ?Det krävs
tillstånd av länsstyrelsen för täkt av berg, sten, grus, sand, lera, jord,
torv eller andra jordarter. För husbehov får dock markinnehavare vidta
sådana åtgärder utan tillstånd.?
dels att andra stycket utgår,
27. Anmälan för samråd (mom. 49)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 89 börjar med ?Utskottet
tillstyrker? och slutar med ?yrkande 29 avstyrks? bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att regeln om samrådsskyldighet för verksamheter som inte
omfattas av tillståndsplikt men som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön
minskar rättssäkerheten och förutsägbarheten för areella näringar. Bestämmelsen
bör därför preciseras så att det klart framgår att normala skogsbruksåtgärder
inte ingår i begreppet ?väsentligt ändrar naturmiljön?. Utskottet tillstyrker
således motion Jo32 (m) yrkande 29.
dels att utskottets hemställan under 49 bort ha följande lydelse:
49. beträffande anmälan för samråd
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 29 antar förslaget
till miljöbalk såvitt avser 12 kap. 6 § med den ändringen att paragrafens
första stycke erhåller följande lydelse: ?Kan en verksamhet eller åtgärd
som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra
bestämmelser i denna balk och som inte omfattar normala skogsbruksåtgärder
komma att väsentligt ändra naturmiljön, skall anmälan för samråd göras hos
den myndighet som utövar tillsynen enligt bestämmelser i 26 kap. eller
bestämmelser som har meddelats med stöd av samma kapitel.?
28. Miljöhänsyn i jordbruket (mom. 50)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 89 börjar med ?Utskottet
delar? och slutar med ?(kd) yrkande 1? bort ha följande lydelse:
Även om skötsellagen i dag inte har en tydlig karaktär av produktionslag kan
det i framtiden uppstå situationer där livsmedelsöverskottet vänds till ett
underskott. Detta kan komma att föranleda en markpolitik som inte enbart
betonar miljömål, utan också produktionsmål. Utskottet anser mot den bakgrunden
att det är lämpligt att skötsellagen står utanför miljöbalken. Regeringen bör
snarast återkomma till riksdagen med förslag om omarbetning av berörda
lagbestämmelser.
Utskottet förordar att riksdagen med anledning av motionerna Jo32 (m) yrkande
6 och Jo33 (kd) yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört.
dels att utskottets hemställan under 50 bort ha följande lydelse:
50. beträffande miljöhänsyn i jordbruket
att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 6 och
1997/98:Jo33 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,
29. Miljöutredning vid utsättning av produkter som innehåller eller består av
genetiskt modifierade organismer (mom. 51)
Lennart Daléus och Lennart Brunander (båda c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 93 börjar med ?Motionerna
Jo34? och slutar med ?det anförda? bort ha följande lydelse:
Den analys av möjliga miljöeffekter som krävs för kemiska produkter och
gentekniskt förändrade produkter kan enligt utskottets uppfattning inte direkt
jämföras med vad som gäller för miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) för fasta
anläggningar. Vidare är prövningen vid avsiktlig utsättning av genetiskt
modifierade organismer reglerad i gemenskapsrätten. Utskottet instämmer därför
i att det är lämpligt att, såsom regeringen föreslagit, reglera dessa
miljöutredningar i särskild ordning i kapitel 13 och kapitel 14.
Utskottet vill emellertid peka på att detta måste ske på ett sådant sätt att
ambitionsnivån vad gäller analys av möjlig miljöpåverkan vid
marknadsintroduktion av genetiskt modifierade organismer och kemiska produkter
inte är lägre än vad som gäller för en MKB. Introduktion av nya kemiska ämnen
och genetiskt modifierade organismer kan nämligen vara förknippad med stora
miljörisker. Detta bör med anledning av motionerna Jo34 (c) yrkande 11 och
Jo511 (kd) yrkande 9 ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 51 bort ha följande lydelse:
51. beträffande miljöutredning vid utsättning av produkter som innehåller
eller består av genetiskt modifierade organismer
att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo34 yrkande 11 och
1997/98:Jo511 yrkande 9 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,
30. Lag om generellt producentansvar (mom. 57)
Lennart Daléus och Lennart Brunander (båda c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 97 börjar med
?Producentansvaret infördes? och på s. 98 slutar med ?yrkande 6? bort ha
följande lydelse:
Producentansvaret infördes - - - (= utskottet) - - - tekniskt möjligt. Enligt
utskottets mening finns det nu anledning att aktualisera
Kretsloppsdelegationens idéförslag beträffande en lag om generellt
producentansvar. En sådan lag skall omfatta bl.a. informationsplikt om varornas
innehåll av material och ämnen. Särskilt viktiga i detta sammanhang är s.k.
stoppämnen (organiska av människan framställda ämnen som är både långlivade och
bioackumulerbara) och metallerna kadmium, kvicksilver samt bly. I nästa steg
bör producenterna även bli skyldiga att informera om andra avvecklingsämnen
såsom cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande. Det skall
finnas en ekonomisk garanti i form av en försäkring för varorna redan när de
sätts ut på marknaden. Detta skulle tvinga oseriösa producenter att ta ansvar
för sina produkter när de är uttjänta. Mot bakgrund av det anförda finner
utskottet i likhet med vad som anförts i motionerna Jo34 (c) yrkande 20 och
Jo784 (c) yrkande 6 att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag
till en lag om generellt producentansvar. Detta bör ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 57 bort ha följande lydelse:
57. beträffande lag om generellt producentansvar
att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo34 yrkande 20 och
1997/98:Jo784 yrkande 6 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,
31. Avfallsbegreppet (mom. 58)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 98 börjar med ?Som framhålls?
och på s. 99 slutar med ?yrkande 30? bort ha följande lydelse:
Som framhålls - - - (= utskottet) - - - om avfall. Mot bakgrund av det
anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag i berörd del.
Samtidigt bör uppmärksammas att den nu föreslagna definitionen av avfall inte
till alla delar kan anses tidsenlig. Förslaget tar inte hänsyn till den snabba
utvecklingen på området under de senaste åren. Det som tidigare betraktades som
avfall kan i dag betraktas som värdefulla restprodukter med vilka företag
bedriver handel. Kommunernas nuvarande möjlighet att ta över ansvaret för
industriellt avfall har tack vare denna positiva utveckling blivit otidsenlig.
Enligt utskottets mening bör den framtida definitionen av avfall utformas på
ett sådant sätt att den underlättar lösningen av tolkningstvister mellan
kommuner och enskilda om vem som skall ha rätten att ta till vara det värde som
avfallet representerar. Regeringen bör därför inom EU verka för att
avfallsbegreppet utformas så att industrin på ett bättre sätt kan garanteras
rådighet över sina restprodukter. Avfall bör inte omfatta restprodukter som
någon kan visa betingar ett värde och som vederbörande vill ta ansvar för. Vad
utskottet anfört med anledning av motion Jo32 (m) yrkande 30 bör ges regeringen
till känna.
dels att utskottets hemställan under 58 bort ha följande lydelse:
58. beträffande avfallsbegreppet
att riksdagen
dels antar regeringens förslag till miljöbalk såvitt avser 15 kap. 1 §,
dels med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 30 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,
32. Villkor om produktionsmängd (mom. 60)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 103 börjar med ?Grunden för?
och slutar med ?Jo38 (m)? bort ha följande lydelse:
När tillstånd meddelas för miljöfarlig verksamhet bör normalt inte utöver
utsläppsvillkor även tillåten produktionsmängd regleras. Sådana krav är endast
nödvändiga om det finns särskilda skäl för att därigenom begränsa verksamhetens
miljöpåverkan. Det finns exempel på industrier som har tvingats avstå från att
producera efterfrågade produkter på grund av sådana koncessionskrav, samtidigt
som företaget tillåtits att producera en större mängd av andra varor vilka dock
inte efterfrågades av marknaden. Företaget skulle i båda fallen ha uppfyllt
utsläppsvillkoren. Därför bör riksdagen i enlighet med vad som anförts i
motionerna Jo32 (m) yrkande 26 och Jo38 (m) uttala att produktionsmängden inte
bör regleras vid tillståndsgivning om det inte finns särskilda miljömässiga
skäl för detta.
dels att utskottets hemställan under 60 bort ha följande lydelse:
60. beträffande villkor om produktionsmängd
att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 26 och
1997/98:Jo38 godkänner vad utskottet anfört,
33. Giltighetstiden för tillstånd (mom. 61)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 103 börjar med ?När det? och
på s. 104 slutar med ?yrkande 10? bort ha följande lydelse:
Enligt förslaget skall tillstånd i ökad utsträckning kunna meddelas för
begränsad tid. Utskottet delar uppfattningen att tidsmässigt obegränsade
tillstånd inte bör ges. Den snabba tekniska utvecklingen inom miljöområdet gör
att tillstånd med fördel bör omprövas efter en tid.
Samtidigt ger strävan att underlätta en fortsatt snabb, teknisk utveckling
skäl att skapa så förutsebara regler och god rättssäkerhet som möjligt för
företagen. Utskottet ifrågasätter om regeringen har insett betydelsen av detta,
eftersom regeringens förslag innebär att 10 år nämns som ett slags riktmärke
som tidsperiod för tillstånd med kraftig miljöpåverkan och att ingen plädering
görs för att tidsperioderna behöver vara längre i vissa fall. Det måste vara
allmänt känt att avskrivningstiden för stora anläggningar ofta uppgår till ca
20 år. De krav på förutsebarhet som detta ställer borde föranleda motsvarande
giltighetstid för tillstånd.
Riksdagen bör därför i enlighet med vad som anförs i motion Jo32 (m) yrkande
35 uttala att giltighetstiden för tillstånd, utöver vad som anförs i
propositionen, skall anpassas till verksamhetens ekonomiska förutsättningar,
med särskild hänsyn till avskrivningstiden för investeringar som är kopplade
till tillståndsprövningen. Eftersom vad som anförs i motion Jo37 (fp) yrkande
10 inte överensstämmer med detta bör den motionen avslås.
dels att utskottets hemställan under 61 bort ha följande lydelse:
61. beträffande giltighetstiden för tillstånd
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 35 och med avslag på
motion 1997/98:Jo37 yrkande 10 godkänner vad utskottet anfört,
34. Giltighetstiden för tillstånd (mom. 61)
Lennart Fremling (fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 103 börjar med ?När det? och
på s. 104 slutar med ?yrkande 10? bort ha följande lydelse:
All verksamhet som innebär risk för miljöskador måste omfattas av
tillståndsprövning. Tillstånd för pågående verksamheter måste kunna omprövas i
större utsträckning. Tillstånd har inte sällan givits på beslutsunderlag som
jämfört med dagens kunskaper är bristfälliga. Tillstånd för miljöfarlig
verksamhet bör i princip alltid begränsas till tio år i taget. Därefter skall
en omprövning kunna ske och ytterligare försiktighetsåtgärder kunna krävas för
ett förnyat tillstånd.
Det är dock inte rimligt att som regeringen föreslår kunna återta redan givna
tillstånd, innan tiden har gått ut, utan ersättning. Enligt förslaget till
miljöbalk kan tillståndet omprövas mitt i pågående tillståndsperiod och
återkallas. Företaget kompenseras inte heller enligt propositionen. För att öka
förutsägbarheten är det bättre att begränsa tillstånden till i princip tio år
och sedan ompröva dessa då tillståndstiden har gått ut i enlighet med vad som
anförs i motion Jo37 (fp) yrkande 10. Eftersom vad som framförs i motion Jo32
(m) yrkande 35 inte överensstämmer med detta bör den motionen avstyrkas.
dels att utskottets hemställan under 61 bort ha följande lydelse:
61. beträffande giltighetstiden för tillstånd
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo37 yrkande 10 och med avslag på
motion 1997/98:Jo32 yrkande 35 godkänner vad utskottet anfört,
35. Rätt att överklaga domar och beslut m.m. (mom. 63)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 104 börjar med ?Det finns?
och på s. 105 slutar med ?yrkande 3? bort ha följande lydelse samt att den
del av utskottets yttrande på s. 106 som börjar med ?Justitieutskottet har? och
slutar med ?justitieutskottets förslag? bort utgå:
Ett mycket märkligt inslag i regeringens förslag är att miljöorganisationer
ges rätt att överklaga domar och beslut om tillstånd, godkännande och dispens
enligt miljöbalken. Utskottet anser att miljöorganisationer inte bör ges
talerätt. Enligt utskottets uppfattning är förslaget en chimär.
Miljöorganisationer kan redan i dag framföra sina åsikter i miljömål genom att
uppträda som ombud åt part. Begränsningen av talerätten till ideella föreningar
innebär vidare att bl.a. Stiftelsen Miljöcentrum inte tillerkänns talerätt,
trots att det kanske är den organisation som varit mest engagerad i
miljöprocesser. Förslaget präglas av ett korporativistiskt synsätt och är
dessutom poänglöst från miljösynpunkt. Utskottet avstyrker således regeringens
förslag till miljöbalk såvitt avser 16 kap. 13 §. Utskottet tillstyrker därmed
motionerna Jo32 (m) yrkande 36 och Jo30 (m) yrkande 2 och avstyrker motionerna
Jo33 (kd) yrkande 22, Jo34 (c) yrkande 24 och Jo37 (fp) yrkande 3.
dels att utskottets hemställan under 63 bort ha följande lydelse:
63. beträffande rätt att överklaga domar och beslut m.m.
att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 36 och
1997/98:Jo30 yrkande 2 och med avslag på motionerna 1997/98: Jo33 yrkande
22, 1997/98:Jo34 yrkande 24 och 1997/98: Jo37 yrkande 3 avslår
regeringens förslag till miljöbalk såvitt avser 16 kap. 13 §,
36. Rätt att överklaga domar och beslut m.m. (mom. 63)
Lennart Daléus och Lennart Brunander (båda c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 104 börjar med ?Det finns?
och på s. 105 slutar med ?yrkande 3? bort ha följande lydelse:
Utskottet välkomnar regeringens förslag att miljöorganisationer skall få
möjlighet att få överklaga vissa avgöranden, även när de själva inte intar
ställning av part. Utskottet är emellertid kritiskt till de kriterier
regeringen angivit för att en miljöorganisation skall få talerätt. Dessa
innebär för det första att flertalet ideella föreningar som sysslar med
miljöfrågor inte kommer att få talerätt. Vidare utesluter förslaget
organisationer som driver sin verksamhet i annan form än ideell förening.
Förslaget innebär att seriösa miljöorganisationer som t.ex. lokala Agenda 21-
grupper, Världsnaturfonden, Det Naturliga Steget, Greenpeace samt Stiftelsen
Miljöcentrum inte får talerätt. Utskottet anser att förslaget bör omarbetas så
att såväl fler ideella föreningar som andra juridiska personer som sysslar med
miljöfrågor får talerätt av nu ifrågavarande slag. Regeringen bör få i uppdrag
att snarast återkomma till riksdagen med ett förslag av den innebörd som nu
skisserats. Utskottet tillstyrker motionerna Jo33 (kd) yrkande 22, Jo34 (c)
yrkande 24 och Jo37 (fp) yrkande 3 och avstyrker motionerna Jo30 (m) yrkande 2
och Jo32 (m) yrkande 36.
dels att utskottets hemställan under 63 bort ha följande lydelse:
63. beträffande rätt att överklaga domar och beslut m.m.
att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo33 yrkande 22, 1997/98:Jo34
yrkande 24 och 1997/98:Jo37 yrkande 3 och med avslag på motionerna
1997/98:Jo30 yrkande 2 och 1997/98:Jo32 yrkande 36 dels antar förslaget
till miljöbalk såvitt avser 16 kap. 13 § med den lydelse som framgår av
bilaga 2,
dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
37. Rätt att överklaga domar och beslut m.m. (mom. 63)
Lennart Fremling (fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 104 börjar med ?Det finns?
och på s. 105 slutar med ?yrkande 3? bort ha följande lydelse:
I regeringens förslag till miljöbalk får miljöorganisationer talerätt.
Utskottet välkomnar att miljöorganisationer får utökad talerätt. Det är dock
tveksamt om regeringens metod är den riktiga. Utskottet är skeptiskt till att
enbart medlemskriteriet skall styra huruvida en organisation har talerätt eller
inte. Regeringens förslag innebär även att en framgångsrik miljöorganisation
som t.ex. Stiftelsen Miljöcentrum inte får talerätt eftersom det inte är en
förening utan en stiftelse. Utskottet anser att det är viktigt att även denna
typ av miljöförespråkare får talerätt.
Utskottets uppfattning är att man bör söka ett begrepp som vidgar
möjligheterna att få talerätt för andra organisationer som t.ex. Stiftelsen
Miljöcentrum och intresseorganisationer inom fiskeområdet. Förslaget bör
omarbetas så att såväl fler ideella föreningar som andra juridiska personer som
sysslar med miljöfrågor får talerätt av nu ifrågavarande slag. Regeringen bör
få i uppdrag att snarast återkomma till riksdagen med ett förslag av den
innebörd som nu skisserats. Utskottet tillstyrker motionerna Jo33 (kd) yrkande
22, Jo34 (c) yrkande 24 och Jo37 (fp) yrkande 3 och avstyrker motionerna Jo30
(m) yrkande 2 och Jo32 (m) yrkande 36.
dels att utskottets hemställan under 63 bort ha följande lydelse:
63. beträffande rätt att överklaga domar och beslut m.m.
att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Jo33 yrkande 22, 1997/98:Jo34
yrkande 24 och 1997/98:Jo37 yrkande 3 och med avslag på motionerna
1997/98:Jo30 yrkande 2 och 1997/98:Jo32 yrkande 36 dels antar förslaget
till miljöbalk såvitt avser 16 kap. 13 § med den lydelse som framgår av
bilaga 2,
dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
38. Rättsskyddsförsäkringen (mom. 65)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 106 börjar med ?När det? och
slutar med ?avstyrker motionen? bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets uppfattning bör lagstiftningen stärka den enskildes
rättsställning i miljöprocesser. Det bör därför utredas om det genom
lagstiftning bör bestämmas att rättsskyddsförsäkringar skall ersätta ett högre
belopp i samband med miljötvister än vid andra tvister. Riksdagen bör med
anledning av motion Jo32 (m) yrkande 37 som sin mening ge riksdagen till känna
vad nu anförts.
dels att utskottets hemställan under 65 bort ha följande lydelse:
65. beträffande rättsskyddsförsäkringen
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 37 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
39. Regeringens tillåtlighetsprövning (mom. 66)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 108 börjar med
?Jordbruksutskottet delar? och på s. 109 slutar med ?yrkande 31? bort ha
följande lydelse:
Utskottet anser i likhet med vad som anförts i motion Jo32 (m) yrkande 31 att
det finns skäl att inte lägga prövning enligt 17 kap. miljöbalksförslaget på en
politisk instans. Det är principiellt felaktigt att den instans som utformar
lagarna också skall pröva dem. En politisk prövning riskerar att leda till
taktiska överväganden och inslag av godtycke. Det är också oroväckande att
regeringen begär en så vid möjlighet att kringgå den föreslagna
miljölagstiftningen genom egen prövning. Man kan fråga sig om detta beror på
att miljöbalken inte grundar sig på någon princip om att värna utvecklingen och
den ekonomiska tillväxten och att lagstiftaren därför inte anser att
bestämmelserna i övrigt kommer att fungera i praktiken.
Utskottet anser att regeringen begär alltför stora befogenheter när det
gäller att själv pröva miljölagstiftningen. Regeringen bör återkomma med ett
förslag där regeringens obligatoriska prövning begränsas kraftigt jämfört med
nuvarande förslag. Grundprincipen bör vara att tillåtligheten prövas av
förvaltningsdomstol.
Vad nu anförts bör riksdagen med anledning av yrkande 31 i motion Jo32 (m)
som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 66 bort ha följande lydelse:
66. beträffande regeringens tillåtlighetsprövning
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 31 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
40. Tillåtlighetsprövning av hamnar (mom. 67)
Lennart Fremling (fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 109 börjar med ?När det? och
slutar med ?yrkande 2? bort ha följande lydelse:
Som anförs i motion Jo36 (fp) behövs ett sätt att få en samlad prövning av
hamnars lokalisering och miljöpåverkan. Var hamnar lokaliseras har i många fall
mycket stor betydelse för miljön, kanske främst i form av den miljöbelastning
som orsakas av vägtrafiken till och från anläggningarna. Situationen i
Stockholmsområdet är en tydlig illustration av dessa problem. Det finns starka
skäl att i miljöbalken föra in särskilda tillståndsregler för större
hamnanläggningar. Med större hamn skulle kunna avses en anläggning som kan ta
emot tonnage med över 10 000 ton eller fartyg med över 100 meters längd. Sådana
hamnar bör jämställas med övriga stora trafikanläggningar och
tillåtlighetsprövas av regeringen.
Riksdagen bör därför besluta om sådan ändring av miljöbalken att 17 kap. 1 §
i den föreslagna miljöbalken får tillägget: ?22. Hamnar, lastnings- och
lossningskajer som medger trafik med fartyg på mer än 10 000 ton eller med en
längd på minst 100 meter.?
Vad nu föreslagits är ett bifall till fp-motionen 1997/98:Jo36 yrkande 2.
dels att utskottets hemställan under 67 bort ha följande lydelse:
67. beträffande tillåtlighetsprövning av hamnar
att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Jo36 yrkande 2 antar förslaget
till miljöbalk såvitt avser 17 kap. 1 § med den ändringen att i
paragrafens första stycke görs följande tillägg:
?22. Hamnar, lastnings- och lossningskajer som medger trafik med fartyg på
mer än 10 000 ton eller med en längd på minst 100 meter.?
41. Kommunalt veto (mom. 69)
Lennart Daléus och Lennart Brunander (båda c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 109 börjar med ?Det
kommunala? och på s. 110 slutar med ?yrkandena 21 och 22? bort ha följande
lydelse:
I de fall regeringen valt att tillåtlighetspröva större anläggningar har i
dag kommunerna veto enligt NRL. I och med att regeringsprövningen blir
obligatorisk för större trafikanläggningar tas också det kommunala vetot bort
för prövningen av dessa ärenden. I dag gäller det kommunala vetot enligt
naturresurslagen, med undantag för anläggningar för mellanlagring eller
slutförvar av kärnämne eller kärnavfall, gruppstationer för vindkraft och
anläggningar för behandling av farligt avfall.
Utskottet anser att kommunalt veto skall gälla som huvudprincip. Kommunerna
är en viktig demokratisk nivå och representerar befolkningen i det berörda
området. De som bor på orten måste ha möjlighet att påverka projekt som på ett
avgörande sätt berör deras närmiljö. Regeringens förslag innebär en allvarlig
försämring av miljöprövningen.
Till skillnad från regeringens strävan att urholka det kommunala vetot anser
utskottet det viktigt att stärka det kommunala självbestämmandet. Därför bör
samtliga undantag som i dag finns i naturresurslagen för kommunalt veto
upphöra. Utskottet godtar dock att kommunalt veto inte skall gälla för större
trafikanläggningar som nu blir obligatoriskt prövningspliktiga eller för
vattenverksamhet på samma sätt som enligt vattenlagen i dag.
Utskottet tillstyrker med det anförda förslagen i motion Jo34 (c) yrkande 22.
Lagtexten bör ges en sådan utformning att de nuvarande undantagen från det
kommunala vetot i naturresurslagen utmönstras.
dels att utskottets hemställan under 69 bort ha följande lydelse:
69. beträffande kommunalt veto
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo34 yrkande 22 och med avslag på
motion 1997/98:Jo34 yrkande 21 antar förslaget till miljöbalk såvitt avser
17 kap. 6 § med den ändringen att paragrafen erhåller följande lydelse:
?Regeringen får tillåta en verksamhet som avses i 1 § 1-11 och 17 endast
om kommunfullmäktige har tillstyrkt detta.
Samma förutsättning för regeringens tillåtlighet gäller också i fråga om
verksamheter som avses i 3 § första stycket 1 eller 4 §, om de avser annat
än vattenverksamhet eller trafikanläggningar.?
42. Förslaget om regionala miljödomstolar, instansordning m.m. (mom. 71)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 113 börjar med ?När det? och
på s. 114 slutar med ?6 och 7? bort ha följande lydelse:
Utskottet är av flera skäl kritiskt till det förslag till inrättande av
miljödomstolar som läggs fram i propositionen.
Enligt utskottets uppfattning bör specialdomstolarna avvecklas. Förslaget
innebär i stället ett inrättande av nya specialdomstolar, vilket är
principiellt felaktigt. Det vore från såväl organisatoriska som ekonomiska
utgångspunkter mera fördelaktigt att utnyttja den befintliga
domstolsorganisationen. Under hela 1990-talet har en strävan vid reformeringen
av domstolsväsendet varit att renodla domstolarnas dömande verksamhet. Enligt
förslaget skall emellertid miljödomstolarna ägna sig åt tillståndsprövningar,
bl.a. sådana som tidigare ankommit på Koncessionsnämnden för miljöskydd.
Förslaget har på denna punkt ifrågasatts av Lagrådet, och det strider klart mot
strävan att koncentrera domstolarnas verksamhet till dömande.
Vad gäller förslaget att Miljööverdomstolens avgöranden i mål som prövas
enligt förvaltningsprocesslagen inte skall kunna överklagas, är det tydligt att
denna ordning kan medföra att Miljööverdomstolen och Regeringsrätten fattar
motstridiga avgöranden på miljörättens område.
Propositionen innebär vidare ökade kostnader för domstolsväsendet på omkring
28 miljoner kronor per år. Detta stämmer mindre väl överens med arbetet på att
utforma en mindre kostnadskrävande organisation för hela domstolsväsendet.
Enligt utskottets mening vore en lämpligare ordning för prövning av miljömål
den följande.
Koncessionsnämnden för miljöskydd behålls och får i uppgift att som första
instans pröva tillstånd till företag med betydande miljöpåverkan.
Koncessionsnämnden skall kunna pröva frågor om ersättning och skadestånd.
Nämnden skall även överpröva beslut av kommunala nämnder och länsstyrelser. Det
bör utredas om man kan låta Koncessionsnämnden arbeta under mera
domstolsliknande former. Koncessionsnämndens beslut bör kunna överklagas till
vissa länsrätter. Från länsrätterna skall sedan fullföljd kunna ske - under
förutsättning av prövningstillstånd - till kammarrätt och Regeringsrätten.
Regeringen bör snarast återkomma med ett förslag i enlighet med det angivna.
Utskottet tillstyrker således motion Jo32 (m) yrkandena 32-34 och avstyrker
motionerna Jo33 (kd) yrkande 20, Jo34 (c) yrkande 23 och 1996/97: Ju926 (mp)
yrkandena 6 och 7.
dels att utskottets hemställan under 71 bort ha följande lydelse:
71. beträffande förslaget om regionala miljödomstolar, instansordning
m.m.
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkandena 32-34 och med
avslag på motionerna 1997/98:Jo33 yrkande 20, 1997/98:Jo34 yrkande 23 och
1996/97:Ju926 yrkandena 6 och 7 som sin mening ger regeringen till känna
vad utskottet anfört,
43. Förslaget om regionala miljödomstolar, instansordning m.m. (mom. 71)
Lennart Daléus och Lennart Brunander (båda c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 113 börjar med ?Beträffande
frågan? och på s. 114 slutar med ?yrkande 23? bort ha följande lydelse:
Enligt propositionen bemyndigas regeringen att i förordning bestämma antalet
miljödomstolar. Av en inom Justitiedepartementet upprättad promemoria framgår
att antalet miljödomstolar är tänkt att bli fyra eller fem. Det är av vikt att
miljödomstolarna tillvaratar den stora kompetens som i dag finns vid
vattendomstolarna och i Koncessionsnämnden för miljöskydd. Härigenom kan
övergången till den nya domstolsorganisationen underlättas. Det är vidare
betydelsefullt att det finns en god kännedom om lokala och regionala
förhållanden i miljödomstolarna. Utskottet anser att regionala miljödomstolar
bör finnas på alla de sex orter där det i dag finns vattendomstolar.
Vad utskottet nu anfört med anledning av motion Jo34 (c) yrkande 23 bör
riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Utskottet avstyrker
motionerna Jo32 (m) yrkandena 32-34, Jo33 (kd) yrkande 20 och 1996/97: Ju926
(mp) yrkandena 6 och 7.
dels att utskottets hemställan under 71 bort ha följande lydelse:
71. beträffande förslaget om regionala miljödomstolar, instansordning
m.m.
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo34 yrkande 23 och med avslag
på motionerna 1997/98:Jo32 yrkandena 32-34, 1997/98: Jo33 yrkande 20 och
1996/97:Ju926 yrkandena 6 och 7 som sin mening ger regeringen till känna
vad utskottet anfört,
44. Inrättande av en miljöombudsman (mom. 72)
Lennart Daléus och Lennart Brunander (båda c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 114 börjar med ?När det? och
slutar med ?yrkande 25? bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets uppfattning bör en ny myndighet, Miljöombudsmannen,
inrättas som ett komplement till miljöorganisationernas talerätt för att
ytterligare stärka allmänhetens miljöintressen. Miljöombudsmannen skall ta
emot, bistå och utreda enskilda personers och organisationers klagomål över
olika förhållanden inom miljöområdet. Miljöombudsmannen bör även följa
tillämpningen av lagstiftningen inom miljöområdet och verka för att brister i
lagstiftningen avhjälps. Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett
förslag till inrättande av en miljöombudsman. Utskottet tillstyrker således
motion Jo34 (c) yrkande 25.
dels att utskottets hemställan under 72 bort ha följande lydelse:
72. beträffande inrättande av en miljöombudsman
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo34 yrkande 25 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
45. Inrättande av en miljöåklagare (mom. 73)
Lennart Fremling (fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 114 börjar med ?Vad som? och
slutar med ?yrkande 4? bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att en ny myndighet, en miljöåklagare (MÅ) bör inrättas. MÅ
bör ha till uppgift att ta emot och utreda enskilda personers klagomål över
olika förhållanden inom miljöområdet. MÅ bör även få befogenhet att väcka åtal
mot dem som gör sig skyldiga till brott mot miljöförfattningarna. MÅ skall vara
underställd Riksåklagaren men som förebild ha Justitieombudsmannen. MÅ skall
dessutom kunna vidarebefordra klagomål och synpunkter till
tillståndsmyndigheter och även till dem som förorsakar miljöproblemen. MÅ bör
även, när så är lämpligt, framföra förslag till nya eller ändrade föreskrifter
inom miljöområdet. Utskottet tillstyrker motion Jo37 (fp) yrkande 4.
dels att utskottets hemställan under 73 bort ha följande lydelse:
73. beträffande inrättande av en miljöåklagare
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo37 yrkande 4 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,
46. Återkallelse av tillstånd när verksamheten upphört (mom. 74)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 114 börjar med ?Bestämmelsen
i? och på s. 115 slutar med ?yrkande 24 avstyrks? bort ha följande lydelse:
Bestämmelsen i 24 kap. 3 § första stycket 5 som tas upp i motion Jo32 innebär
att ett tillstånd kan återkallas om verksamheten slutligt upphört. I motionen
har krävts att paragrafen ändras så att det klart framgår att regeln kan
aktualiseras först efter samråd med tillståndshavaren. Utskottet delar denna
uppfattning. Även om bestämmelsens tillämpning i många fall kommer att
initieras av den som drivit verksamheten bör det klart framgå att samråd med
tillståndshavaren är en förutsättning även om annan initierar frågan. Utskottet
anser att bestämmelsen bör ändras i enlighet med det anförda och tillstyrker
motion Jo32 (m) yrkande 24.
dels att utskottets hemställan under 74 bort ha följande lydelse:
74. beträffande återkallelse av tillstånd när verksamheten upphört
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 24 antar förslaget
till miljöbalk såvitt avser 24 kap. 3 § med den ändringen att första
stycket 5 skall ha följande lydelse: ?5. om verksamheten slutligt har
upphört och verksamhetsutövaren inte har någon erinran.?
47. Omprövning av tillstånd när villkor åsidosatts (mom. 75)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 115 börjar med ?I motionen?
och slutar med ?25 avstyrks? bort ha följande lydelse:
I motionen har också yrkats att riksdagen beslutar att ändra 24 kap. 5 §
första stycket 4 så att bestämmelsen kompletteras med en kvalifikationsgräns
för misskötseln i likhet med den föreslagna utformningen av 24 kap. 3 § första
stycket 2, som avslutas med ?och avvikelsen inte är av ringa betydelse?. Enligt
24 kap. 5 § första stycket 4 kan tillståndsmyndigheten ompröva tillstånd eller
villkor för miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet när tillståndet eller
villkor som gäller för verksamheten inte har följts. Utskottet delar
uppfattningen att det finns skäl att göra det yrkade tillägget i paragrafen.
Motion Jo32 (m) yrkande 25 tillstyrks.
dels att utskottets hemställan under 75 bort ha följande lydelse:
75. beträffande omprövning av tillstånd när villkor åsidosatts
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 25 antar förslaget
till miljöbalk såvitt avser 24 kap. 5 § med den ändringen att första
stycket 4 skall ha följande lydelse: ?4. när tillståndet eller villkor som
gäller för verksamheten inte har följts och avvikelsen inte är av ringa
betydelse.?
48. Straffsanktion för produktvalsprincipen (mom. 84)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 126 börjar med ?Enligt
propositionen? och slutar med ?yrkande 10? bort ha följande lydelse:
Enligt propositionen har straffbeläggningen av regeln i gällande rätt att
försiktighetsmått skall vidtas i kemikaliehanteringen (5 § första stycket LKP)
vunnit stadga i rättstillämpningen. Regeringen föreslår därför att brottet
miljöfarlig kemikaliehantering införs. Den som med uppsåt eller av grov
oaktsamhet tar befattning med en kemisk produkt eller vara som innehåller eller
behandlats med en kemisk produkt, utan att vidta de skyddsåtgärder, produktval
eller försiktighetsmått som behövs på grund av produktens eller varans
inneboende egenskaper för att hindra eller motverka skador på människor eller i
miljön skall dömas för miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse
i högst två år. Utskottet delar inte regeringens bedömning att bestämmelsen bör
gälla alla tillämpare. Varje individ möter ett stort antal valsituationer i
vardagslivet. Det är då inte rimligt att ställa samma krav på privatpersoner
och utövare av mindre verksamheter som på en professionell yrkesmässig utövare
av en verksamhet av väsentlig betydelse för miljön. Den senare har större
möjligheter att tillägna sig kunskap och vägledning för de viktigaste
valsituationerna. Straffsanktioneringen för produktvalsprincipen enligt 29 kap.
3 § förslaget till miljöbalk bör därför begränsas till att omfatta den som
yrkesmässigt i samband med tillståndspliktig verksamhet tar befattning med en
kemisk produkt eller vara. Utskottet tillstyrker med det anförda motion Jo32
(m) yrkande 10.
dels att utskottets hemställan under 84 bort ha följande lydelse:
84. beträffande straffsanktion för produktvalsprincipen
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 10 antar förslaget
till miljöbalk såvitt avser 29 kap. 3 § med den ändringen att paragrafen
erhåller följande lydelse:
?Den som i tillståndspliktig yrkesmässig verksamhet med uppsåt eller av
grov oaktsamhet tar befattning med en kemisk produkt eller vara som
innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt, utan att vidta de
skyddsåtgärder, produktval eller försiktighetsmått i övrigt som behövs på
grund av produktens eller varans inneboende egenskaper för att hindra
eller motverka skador på människor eller i miljön, döms för miljöfarlig
kemikaliehantering till böter eller fängelse i högst två år.
Till ansvar enligt första stycket döms inte, om ansvar för gärningen kan
utdömas enligt 1 eller 2 §.?
49. Översyn av lagstiftningen (mom. 92)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 127 börjar med ?När det? och
slutar med ?yrkande 2? bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening finns det, trots förslagen i den nu framlagda
propositionen, anledning att göra en samlad översyn av lagstiftningen mot
miljöbrottslighet. För att underlätta en sådan översyn är det angeläget att
sådana forskningsprojekt som kan föranledas av den plan som Brottsförebyggande
rådet skall upprätta avseende bl.a. forskning om miljöbrott tillförs
erforderliga resurser. Inom ramen för översynen bör inte bara frågor om
brottsbeskrivningar och straffskalor utredas. Även frågor om de subjektiva
rekvisiten vid miljöbrottslighet, beviskrav och preskriptionstid bör utredas.
Regeringen bör få i uppdrag att snarast tillsätta en utredning med den
inriktning utskottet nu förordat.
Vad utskottet med anledning av motion 1996/97:Ju907 (m) yrkande 2 anfört bör
riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 92 bort ha följande lydelse:
92. beträffande översyn av lagstiftningen
att riksdagen med anledning av motion 1996/97:Ju907 yrkande 2 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
50. Verkställighet av beslut om miljösanktionsavgift (mom. 98)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 131 börjar med ?Enligt
förslaget? och slutar med ?yrkande 38? bort ha följande lydelse:
Enligt förslaget skall miljösanktionsavgift påföras genom beslut som gäller
som domstols dom. Beslutet kan överklagas till miljödomstol, men är direkt
verkställbart. Enligt regeringens synsätt bör ett beslut om
miljösanktionsavgift vara direkt verkställbart för att överklaganden inte skall
göras endast i syfte att skjuta upp betalningsskyldigheten. Utskottet delar
inte detta synsätt. Även om miljödomstolen har möjlighet att förordna att det
överklagade beslutet inte får verkställas, anser utskottet att det är
principiellt felaktigt att ett beslut om betalningsskyldighet skall kunna
verkställas innan frågan om avgiftsskyldighet föreligger blivit slutligt
prövad.
Utskottet föreslår att riksdagen med bifall till motion Jo32 (m) yrkande 38
avslår 30 kap. 5 § andra stycket förslaget till miljöbalk.
dels att utskottets hemställan under 98 bort ha följande lydelse:
98. beträffande verkställighet av beslut om miljösanktionsavgift
att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Jo32 yrkande 38 antar förslaget
till miljöbalk såvitt avser 30 kap. 5 § med den ändringen att paragrafens
andra stycke utgår,
51. Regeringsformen 2 kap. 18 § och ersättningsrätten i miljöbalken m.m.
(mom. 99 och 100)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 134 börjar med ?Lagrådet har?
och på s. 135 slutar med ?yrkande 2? och på s. 136 börjar med ?Utskottet
ansluter? och slutar med ?detta avseende? samt på s. 137 börjar med ?Enligt
utskottets? och slutar med ?dessa delar? bort ha följande lydelse:
Den största enskilda bristen i regeringens förslag rör behandlingen av
ersättningsfrågorna och förslagets oförenlighet med grundlagen. Förslaget
innebär att rätten till ersättning vid ingripanden av det allmänna kringgås i
en rad olika situationer på ett sätt som strider mot 2 kap. 18 §
regeringsformen. Sedan den 1 januari 1995 gäller enligt denna
grundlagsbestämmelse ett stärkt egendomsskydd, bl.a. vad gäller rätten till
ersättning. En omfattande rättsvetenskaplig diskussion har ägt rum i frågan
huruvida stadgandet skall tolkas enligt ordalydelsen eller enligt uttalanden i
förarbetena. Lagrådet gör ett mycket tydligt ställningstagande och uttalar
bl.a. att det inte råder några delade meningar om att bestämmelsen enligt sin
ordalydelse innebär att rätt till ersättning inträder, oavsett anledningen till
att det allmänna inskränkt användningen av mark eller byggnad på angivet sätt.
Flera namnkunniga jurister har gjort samma tolkning som Lagrådet. Ett flertal
tunga remissinstanser delar Lagrådets uppfattning att ersättningsreglerna i
miljöbalken strider mot grundlagen och att frågan om balkens förhållande till
grundlagen måste klargöras innan slutlig ställning tas till förslaget.
Utskottet delar den uppfattning som kommer till uttryck i Moderata
samlingspartiets motion Jo32 att propositionen strider mot grundlagen såvitt
avser ersättningsrätten. Lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen har medfört en
ändring av rättsläget som innebär att rätten till ersättning vid
rådighetsinskränkningar har utvidgats till att avse fall när myndighet ingriper
i pågående verksamhet av bl.a. miljöskäl. Miljöbalkens ersättningsregler bör
utformas i enlighet härmed. Detta förutsätter en större, principiell
omarbetning av ersättningsreglerna, och regeringen bör snarast återkomma med
förslag om ändring i miljöbalken i enlighet med utskottets ställningstagande.
Detta bör riksdagen, med anledning av motion Jo32 yrkande 3, som sin mening ge
regeringen till känna. Härigenom tillgodoses delvis även motionerna Jo33 (kd)
yrkande 30 och Jo34 (c) yrkande 2.
I avvaktan på nytt förslag från regeringen bör riksdagen redan nu besluta om
några preciserade ändringar i ersättningsreglerna enligt motion Jo32 yrkandena
4, 17, 20 och 21. Utskottets förslag innebär att riksdagen, i huvudsak med
bifall till motionen i dessa delar, beslutar att avslå förslaget i 31 kap. 6 §
om ett generellt avdrag på ersättningsbeloppet. Förslaget försvagar
äganderätten och den enskildes ställning. Vidare innebär utskottets förslag att
full ersättning skall utgå till verksamhetsutövare vars tillstånd omprövas med
stöd av 24 kap. 5 § 2 (miljökvalitetsnormer) samt vid beslut om
miljöskyddsområde enligt 7 kap. 20 §. I fråga om biotopskydd föreslår utskottet
dessutom att ersättningsrätten skall utlösas omedelbart i anslutning till
beslut enligt 7 kap. 20 §, oavsett om det handlar om generella föreskrifter
eller beslut i enskilda fall.
dels att utskottets hemställan under 99 bort ha följande lydelse:
99. beträffande regeringsformen 2 kap. 18 § och ersättningsrätten i
miljöbalken
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 3 och med avslag på
motionerna 1997/98:Jo33 yrkande 30 och 1997/98:Jo34 yrkande 2 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
dels att utskottets hemställan under 100 bort ha följande lydelse:
100. beträffande rätten till ersättning i vissa omprövningssituationer
m.m.
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkandena 4, 17, 20 och 21
dels avslår regeringens förslag till miljöbalk såvitt avser 31 kap. 6 §,
dels antar förslaget såvitt avser 31 kap. 4 §, med den ändringen att
paragrafen erhåller följande lydelse:
?Fastighetsägaren har rätt till ersättning på grund av beslut som innebär
att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del
av en fastighet avsevärt försvåras, om beslutet gäller
1. föreskrifter enligt 7 kap. 3 § om åtgärder och inskränkningar som rör
nationalparker,
2. föreskrifter enligt 7 kap. 5, 6 eller 9 § om åtgärder och
inskränkningar som rör naturreservat och kulturreservat,
3. beslut om inrättande av biotopskyddsområde enligt 7 kap. 11 §,
4. föreskrifter enligt 7 kap. 22 § om åtgärder och inskränkningar som rör
vattenskyddsområden, eller
5. förelägganden eller förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket som rör
viss verksamhet,
6. nya eller ändrade villkor för verksamheten enligt 24 kap. 5 § 2 om
miljökvalitetsnormer,
7. föreskrifter enligt 7 kap. 20 § om miljöskyddsområde,
En föreskrift enligt 7 kap. 3 § om begränsning av rätten till jakt efter
björn, lo, varg, järv, älg eller örn medför inte rätt till ersättning.?
52. Regeringsformen 2 kap. 18 § och ersättningsrätten i miljöbalken (mom. 99)
Lennart Daléus och Lennart Brunander (båda c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 134 börjar med ?Lagrådet har?
och på s. 135 slutar med ?yrkande 2? bort ha följande lydelse:
Motivet till den ändring av 2 kap. 18 § regeringsformen som trädde i kraft
den 1 januari 1995 var att ge äganderätten ett förstärkt skydd. Samtidigt fanns
en önskan att de regler som gäller på miljöområdet inte skulle påverkas
negativt. Det har sedermera förekommit en omfattande debatt om den konflikt som
kan ses mellan regeringsformens ordalydelse och motivuttalandena. Flera
instanser, bland dem Lagrådet, anser att det inte går att förena ordalydelsen
av 2 kap. 18 § med motivuttalandena. Dessutom är det i sig mycket olyckligt med
ett oklart rättsläge där olika grundlagstolkningar knappast befrämjar en
enhetlig rättstillämpning. Flera remissinstanser betonar att tillämpningen av
miljöbalken är direkt beroende av att osäkerheten kring den aktuella
grundlagsparagrafen klaras ut. I propositionen beskriver regeringen utförligt
konsekvenserna av det oklara rättsläget, men något förslag om hur oklarheterna
skall rättas till lämnas inte. Utskottet anser det i likhet med vad som anförs
i Centerpartiets motion Jo34 synnerligen otillfredsställande att regeringen
avger ett förslag till samlad miljölagstiftning i fullt medvetande om att
lagförslaget innehåller allvarliga oklarheter i en mycket central
lagstiftnings- och rättstillämpningsfråga. Det faktum att det råder en
motsättning mellan grundlagen och miljöbalken innebär att t.ex.
ersättningsfrågor även i framtiden kan komma att avgöras i domstol på ett sätt
som inte överensstämmer med lagstiftningens intentioner. Det tolkningsutrymme
som nu finns kan således leda till att staten i domstolsprövningen åläggs att
utge betydande ersättningsbelopp även i sådana ingripandesituationer som enligt
miljöbalkens regler inte avses ge rätt till ersättning. Vidare finns en risk
att domarna inte blir enhetliga utan kan komma att variera från domstol till
domstol. Det bör understrykas att riksdagen har ett ofrånkomligt ansvar för
lagstiftningen och att nya lagar inte bör antas med en utformning som kan
ifrågasättas redan i samband med själva riksdagsbeslutet. Utskottet anser att
miljöbalken måste innehålla klara och tydliga ersättningsregler. Regeringen bör
snarast lägga fram förslag om nya ersättningsregler med utgångspunkt i att
äganderätten även i fortsättningen ges ett mycket starkt skydd, samtidigt som
de inte förhindrar de åtgärder som är motiverade för att skydda miljön. Detta
bör riksdagen, med anledning av motion Jo34 yrkande 2, som sin mening ge
regeringen till känna. Härigenom tillgodoses i viss mån även motionerna Jo32
(m) yrkande 3 och Jo33 (kd) yrkande 30.
dels att utskottets hemställan under 99 bort ha följande lydelse:
99. beträffande regeringsformen 2 kap. 18 § och ersättningsrätten i
miljöbalken
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo34 yrkande 2 och med avslag på
motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 3 och 1997/98:Jo33 yrkande 30 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
53. Utredning om miljöskadeförsäkringen m.m. (mom. 104)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 141 börjar med ?Frågan om?
och slutar med ?yrkande 40? bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening är den fråga om upphandling av
miljöskadeförsäkringen som tas upp i motion Jo32 (m) angelägen. Det är
anmärkningsvärt att regeringen inte ens berört spörsmålet i propositionen trots
att det varit föremål för behandling i Miljöskadeförsäkringsutredningens
slutbetänkande (SOU 1993:78) Miljöskadeförsäkringen i framtiden.
Utskottet vill för sin del anföra följande.
I början av 1990-talet hade försäkringsgivarna tillgodogjort sig omkring 120
miljoner kronor, ränteintäkter inte medräknade, utan att någon skadeersättning
över huvud taget hade betalats ut. Såsom framgår av propositionen hade fram
till i maj 1997 ännu inte något fall föranlett att ersättning betalats ut. Mot
denna bakgrund uppkommer fråga dels om inte premiesättningen bygger på
överdrivna uppskattningar av såväl skadefrekvens som ersättningsbehov, dels om
man över huvud taget bör gå vidare med den nuvarande ordningen för
handläggningen av den nya miljö- och saneringsförsäkringen enligt miljöbalken.
En upphandling av miljö- och saneringsförsäkringen i fri konkurrens måste,
såvitt utskottet kan bedöma, leda till en mer rimlig premiesättning. Till saken
hör också att miljöskadeförsäkringens nuvarande konstruktion, som innebär att
ett konsortium som täcker mycket stora delar av den svenska marknaden har getts
en monopolställning, torde vara svår att förena med grundläggande
konkurrensrättsliga principer. En bättre ordning vore, enligt utskottets
mening, att endast försäkringarnas skyddsnivå och omfattning fastställdes av
regeringen och att försäkringsvillkoren i övrigt gjordes till föremål för en
fri förhandling mellan företrädare för betalarna och försäkringsgivarna, varvid
också utländska försäkringsbolag fick delta i anbudsgivningen. Premiebetalarna
skulle därigenom få möjligheter att själva införskaffa erforderligt
försäkringsskydd på bästa möjliga villkor.
Det har nu gått sex år sedan dessa frågor var föremål för behandling av
Miljöskadeförsäkringsutredningen. Enligt utskottets mening är nu tiden mogen
för att på nytt få till stånd en allsidig belysning av spörsmålen i syfte att
förbättra konkurrensen och minimera kostnaderna för miljöskadeförsäkringen och
den nya saneringsförsäkringen. Det bör ankomma på regeringen att ta initiativ
till att ett sådant arbete omedelbart kommer till stånd.
Med det anförda tillstyrker utskottet motion Jo32 (m) yrkande 40.
dels att utskottets hemställan under 104 bort ha följande lydelse:
104. beträffande utredning om miljöskadeförsäkringen m.m.
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo32 yrkande 40 och med avslag på
motionerna 1997/98:Jo33 yrkande 33 och 1997/98:Jo711 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,
54. Införande av miljöbalken (mom. 109)
Göte Jonsson, Ingvar Eriksson, Carl G Nilsson och Ola Sundell (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 142 börjar med ?Miljöbalken
föreslås? och på s. 143 slutar med ?Jo31 (m)? bort ha följande lydelse:
Miljöbalken föreslås träda i kraft den 1 januari 1999. Det framgår av
propositionen att miljöbalksreformen avses bli introducerad genom en bred
informations- och utbildningsinsats. Regeringen har tillsatt en kommitté (dir.
1997:110) med uppdrag att svara för att utbildningen, som föranleds av att
miljöbalken träder i kraft, genomförs i sådan tid och på sådant sätt att
förutsättningar skapas för att miljöbalkens mål skall kunna uppnås. Kommitténs
ordförande har vid en offentlig utfrågning om miljöbalksförslaget som utskottet
anordnat uppgett att han gör den bedömningen att utbildningsinsatserna kommer
att kunna klaras på ett sådant sätt att miljöbalken bör kunna träda i kraft i
enlighet med förslaget. Bl.a. vid samma utfrågning framfördes dock farhågor
från framför allt industriföreträdare för att de nya miljödomstolarna och det
övriga prövningssystemet inte kommer att hinna börja fungera bra till alla
delar redan den 1 januari 1999 och att ikraftträdandet därför borde skjutas
fram ett halvår. Även från kommunalt håll har framförts kritik mot
ikraftträdande redan vid årsskiftet. Utskottet delar dessa farhågor och vill
betona att det är viktigt att de planerade utbildningsinsatserna hinner
genomföras före ikraftträdandet, eftersom det är viktigt att det nya
prövningssystemet fungerar bra från början. Därför anser utskottet, med
tillstyrkan av motion Jo31 (m), att förslaget till lag om införande av
miljöbalken bör ändras så att miljöbalkens ikraftträdande skjuts fram till den
1 juli 1999.
dels att utskottets hemställan under 109 bort ha följande lydelse:
109. beträffande införande av miljöbalken
att riksdagen
a) med anledning av motion 1997/98:Jo31 antar förslaget till lag om
införande av miljöbalken såvitt avser 1 § med den ändringen att första
stycket erhåller följande lydelse: ?Miljöbalken och denna lag träder i
kraft den 1 juli 1999.?
b) antar regeringens förslag till lag om införande av miljöbalken i de
delar som inte omfattas av utskottets hemställan ovan,
55. Utvärdering m.m. (mom. 113)
Lennart Fremling (fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 143 börjar med ?Det finns?
och slutar med ?yrkande 11? bort ha följande lydelse:
Det finns enligt regeringens bedömning ett behov att både utvärdera
tillämpningen av miljöbalken och att samtidigt överväga vilka reformbehov som
kan finnas framöver. Enligt propositionen bör därför en utredning tillsättas
för att följa tillämpningen, särskilt av hänsynsreglerna, och vid behov
föreslå ändringar och tillägg som ytterligare kan säkerställa att balkens mål
uppnås. Det sistnämnda innefattar såväl sådant som rör EG-lagstiftningen på
miljöområdet som nya regler om miljökvalitetsnormer, miljösanktionsavgifter och
andra områden som har tillkommit genom balken. Dessa områden kan behöva
utvecklas med ytterligare instrument. Även andra frågor kan bli aktuella för
utredningen. Utredningen bör vara parlamentariskt sammansatt. Utskottet delar
regeringens bedömning att en parlamentarisk utredning bör få till uppgift att
följa och utvärdera tillämpningen av balkens regler. Då bör även ingå att
utvärdera miljödomstolarna. Det prövningssystem som föreslås i propositionen
leder till bristande enhetlighet. Förslaget får till följd att miljödomstolarna
kommer att få handlägga likartade sakfrågor med tillämpning av olika
processordningar beroende på om det är fråga om ett överklagat mål eller ett
mål eller ärende som skall tas upp av miljödomstol som första instans. En
ytterligare omständighet som minskar enhetligheten och ökar splittringen för
domstolsväsendet är att miljöbrott enligt miljöbalken inte skall behandlas av
miljödomstolarna utan av de allmänna domstolarna enligt förfarandet i brottmål
i allmänhet. Utskottet anser att det därför finns stor anledning för
regeringen att noga följa hur dessa brister påverkar enhetligheten i
prövningssystemet och redovisa detta för riksdagen. Utredningen bör även
utvärdera de ekonomiska konsekvenserna för såväl myndigheter som företag. Med
det anförda som ansluter till vad som framförs i motion Jo37 (fp) yrkande 11 är
de krav som framförts i övriga motioner om utvärdering tillgodosedda. Utskottet
avstyrker därför motionerna Jo33 (kd) yrkande 35 och Jo32 (m) yrkande 41.
dels att utskottets hemställan under 113 bort ha följande lydelse:
113. beträffande utvärdering m.m.
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Jo37 yrkande 11 och med avslag på
motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 41, 1997/98:Jo33 yrkande 35 och
1997/98:Jo757 yrkande 8 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört.
Särskilt yttrande
Miljöbalken och miljöpolitiken, m.m.
Lennart Daléus och Lennart Brunander (båda c) anför:
Centerpartiets målsättning är att kretsloppsprinciperna skall ligga till grund
för framtidens samhälle och för de beslut som kommer att forma det samhället.
Ett samhälle kan inte byggas på direktiv uppifrån. De politiska besluten skall
ange ramar och riktlinjer och skapa förutsättningar som leder fram till det
hållbara samhälle som vi strävar efter. Det grundläggande kriteriet för att
utveckla kretsloppssamhället är att människor känner delaktighet och är beredda
att ta ansvar för denna utveckling. En uthållig utveckling såväl nationellt som
globalt måste bygga på de enskilda människornas engagemang och kunskap om
miljön. Miljöfrågorna måste vara övergripande när beslut tas av myndigheter,
företag och enskilda. Miljöbalken är ett av instrumenten som samhället har att
styra utvecklingen åt rätt håll.
Miljöbalken är det regelverk som har till uppgift att skydda de miljömål som
samhället ställer upp i olika avseenden. Mot den bakgrunden är det
anmärkningsvärt att den proposition där regeringen skulle föreslå miljömålen
ännu inte kommit på riksdagens bord. En avgörande del av miljöpolitiken fattas.
Trots att regeringen tog mycket lång tid på sig att färdigställa miljöbalken,
har inte målen för miljöpolitiken kunnat formuleras. Detta är inget annat än
ett stort misslyckande.
Vi anser att regeringens senfärdighet med miljöpolitiken är till men för
miljön. Propositionen om en miljöbalk borde ha lagts på riksdagens bord
tidigare, för att ge alla som skall handlägga miljöfrågorna och alla som skall
leva efter det som stadgas i miljöbalken tid att lära och komma i ordning. De
nya miljödomstolarna får enligt vår mening för kort tid på sig, de kommer inte
att vara helt organiserade den 1 januari 1999 när miljöbalken träder i kraft.
Detta skapar en osäkerhet som inte är bra. Vi anser att det varit klokt att med
den försening som miljöbalken fick också skjuta på ikraftträdandet.
Miljöbalken bestämmer hur mycket i samhället som skall organiseras för att få
ett bra resursutnyttjande. Vindkraften är en viktig del i ett hållbart
energisystem och en naturresurs av betydelse. Vid samhällets övergripande
planering skall enligt vår mening vindkraften ges det utrymme som är rimligt
för att kunna vara ett tillskott i elförsörjningen. Om vindkraften skall stå
tillbaka för en rad andra intressen, på platser där vindkraften skulle ge bäst
resultat, misshushållar vi med de naturgivna tillgångar vi har.
Reglerna för ersättning vid intrång ändras i princip inte i miljöbalken. I
propositionen om miljöbalk citeras det som skrevs i propositionen 1987,
nämligen att kvalifikationsgränsen då som nu är att ersättning skall ges om
pågående markanvändning ?avsevärt försvåras?. Vad som avses med avsevärt
försvåras sägs inte, men regeringen skriver att någon ändrad bedömning av denna
gräns inte skett. Vi finner mot den bakgrunden anledning att påminna om vad
utskottet skrev i betänkandet om den aktuella propositionen och som riksdagen
då också beslutade om. Utskottet ansåg att med avsevärt försvårande avsågs att
en fastighetsägare endast skulle behöva tåla en skada som var bagatellartad för
honom. Härav följde att någon fast procentsats som angav hur stor skadan får
vara i förhållande till värdet av den berörda delen inte kunde fastställas.
Utskottet ansåg att en kvalifikationsgräns på 10 % av värdet av berörd del fick
anses vara den högsta som i något fall skulle behöva tålas utan rätt till
ersättning.
I proposition 1997/98:45 framlagda förslag
I proposition 1997/98:90 framlagt förslag
Utskottets förslag till lydelse av vissa paragrafer i miljöbalken, lagen med
särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning samt brottsbalken
1. Miljöbalken
11 kap. 21 §
-------------------------------------------------------
| | |
|Regeringens förslag |Utskottets förslag |
| | |
| Om en fastighet övergår | Om en fastighet övergår|
|till en ny ägare och den |till en ny ägare och den|
|tidigare ägaren är |tidigare ägaren är|
|underhållsskyldig efter |underhållsskyldig efter|
|övertagande enligt 20 § |övertagande enligt 20 §|
|första stycket, svarar den |första stycket, svarar den|
|nya ägaren för de |nya ägaren för de|
|skyldigheter som följer av |skyldigheter som följer av|
|övertagandet. |övertagandet. |
| Övertagandet enligt 20 § | Övertagandet enligt 20 §|
|första stycket skall |första stycket skall|
|antecknas i inskriv- |antecknas i|
|ningsregistret. |fastighetsregistret. |
-------------------------------------------------------
-------------------------------------------------------
16 kap. 13 §
-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag |Utskottets förslag |
-------------------------------------------------------
| | |
| Överklagbara domar .... | Överklagbara domar ....|
|2 000 medlemmar. |2 000 medlemmar. |
| Ideell förening .... | Ideell förening ....|
|Försvarets radioanstalt. |Försvarets radioanstalt. |
| Ett överklagande enligt | En miljöorganisation som|
|första stycket prövas |vill överklaga en dom|
|inte, om domen eller |eller ett beslut som avses|
|beslutet har vunnit laga |i första stycket skall|
|kraft mot dem som varit |göra det innan tiden för|
|parter eller annars såsom |överklagande gått ut för|
|sakägare haft klagorätt i |dem som varit parter eller|
|målet eller ärendet. |annars såsom sakägare haft|
| |klagorätt i målet eller|
| |ärendet. |
-------------------------------------------------------
23 kap. 1 §
-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag |Utskottets förslag |
-------------------------------------------------------
-------------------------------------------------------
|Miljödomstolens domar | Miljödomstolens domar|
|eller beslut får, om inte |eller beslut får, om inte|
|annat är föreskrivet, |annat är föreskrivet,|
|överklagas hos |överklagas hos|
|Miljööverdomstolen. Vid |Miljööverdomstolen. För|
|överklagande till |överklagande gäller de|
|Miljööverdomstolen av en |tidsfrister som anges i 50|
|dom eller ett beslut av en |kap. 1 och 2 §§ samt 52|
|miljödomstol i dit |kap. 1 § rättegångsbalken|
|överklagat mål krävs |även i till miljödomstolen|
|prövningstillstånd. |överklagade mål. |
| Krävs det | Vid överklagande till|
|prövningstillstånd i |Miljööverdomstolen av en|
|Miljööverdomstolen, skall |dom eller ett beslut av en|
|miljödomstolens dom eller |miljödomstol i dit|
|beslut innehålla uppgift |överklagat mål krävs|
|om detta och innehållet i |prövningstillstånd. Krävs|
|34 a § |sådant tillstånd skall|
|förvaltningsprocesslagen |miljödomstolens dom eller|
|(1971:291). |beslut innehålla uppgift|
| |om detta och innehållet i|
| |34 a §|
| |förvaltningsprocesslagen |
| |(1971:291). |
-------------------------------------------------------
-------------------------------------------------------
23 kap. 7 §
-------------------------------------------------------
| | |
|Regeringens förslag |Utskottets förslag |
| | |
| I fråga om rättegången i | I fråga om rättegången i|
|Miljööverdomstolen gäller |Miljööverdomstolen gäller|
|i ansökningsmål i övrigt |i ansökningsmål i övrigt|
|21 kap. 7 §, 22 kap. 12, |21 kap. 7 §, 22 kap. 12,|
|21, 23(28 §§ samt 7 kap. 5 |21, 23(28 §§ denna balk|
|och 7 §§ lagen (0000) med |samt 7 kap. 5 och 7 §§|
|särskilda bestämmelser om |lagen (0000) med särskilda|
|vattenverksamhet. |bestämmelser om|
|Miljööverdomstolen får |vattenverksamhet. |
|förordna att tillståndet |Miljööverdomstolen får|
|till en verksamhet som |förordna att tillståndet|
|meddelats av |till en verksamhet som|
|miljödomstolen får tas i |meddelats av|
|anspråk trots att domen |miljödomstolen får tas i|
|inte vunnit laga kraft. |anspråk trots att domen|
|För sådant förordnande |inte vunnit laga kraft.|
|gäller 22 kap. 28 § första |För sådant förordnande|
|stycket. |gäller 22 kap. 28 § första|
| |stycket. |
-------------------------------------------------------
-------------------------------------------------------
-------------------------------------------------------
23 kap. 8 §
-------------------------------------------------------
| | |
|Regeringens förslag |Utskottets förslag |
| | |
| Miljödomstolens domar | Miljööverdomstolens |
|och beslut i mål som i |domar och beslut i mål som|
|första instans har prövats |i första instans har|
|av en kommun eller en |prövats av en kommun eller|
|förvaltningsmyndighet får |en förvaltningsmyndighet|
|inte överklagas. |får inte överklagas. |
-------------------------------------------------------
24 kap. 5 §
-------------------------------------------------------
| | |
|Regeringens förslag |Utskottets förslag |
| | |
| I fråga om .... mindre | I fråga om .... mindre|
|ändamålsenliga. |ändamålsenliga. |
| Täkttillstånd får .... | Täkttillstånd får ....|
|angivna tiden. |angivna tiden. |
| I fall som avses i | I fall som avses i|
|första stycket 5 får |första stycket 5 får|
|miljödomstolen också |tillståndsmyndigheten |
|besluta om andra åtgärder |också besluta om andra|
|som behövs för att |åtgärder som behövs för|
|förebygga eller minska |att förebygga eller minska|
|olägenheter för framtiden. |olägenheter för framtiden.|
| Tillståndsmyndigheten | Tillståndsmyndigheten |
|får .... avsevärt |får .... avsevärt|
|försvåras. |försvåras. |
-------------------------------------------------------
-------------------------------------------------------
24 kap. 10 §
-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag |Utskottets förslag |
-------------------------------------------------------
| | |
| Om regeringen i samband | Om regeringen i samband|
|med prövningen av en |med prövningen av en|
|verksamhet har föreskrivit |verksamhet har föreskrivit|
|att ett visst villkor |att ett visst villkor|
|skall gälla för ett |skall gälla för ett|
|tillstånd, får miljödom- |tillstånd, får tillstånds-|
|stolen vid omprövningen |myndigheten vid|
|inte avvika väsentligt |omprövningen inte avvika|
|från villkoret utan att |väsentligt från villkoret|
|regeringen har medgivit |utan att regeringen har|
|det. |medgivit det. |
-------------------------------------------------------
26 kap. 1 §
-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag |Utskottets förslag |
-------------------------------------------------------
| | |
| Tillsynen skall syfta | Tillsynen skall|
|till att säkerställa att |säkerställa syftet med|
|denna balk samt |denna balk och|
|föreskrifter, domar i |föreskrifter som har|
|ansökningsmål och beslut |meddelats med stöd av|
|som har meddelats med stöd |balken. |
|av balken efterlevs. | |
| Tillsynsmyndigheten | |
|skall kontrollera | Tillsynsmyndigheten |
|efterlevnaden av |skall för detta ändamål i|
|miljöbalken och de |nödvändig utsträckning|
|föreskrifter som följer av |kontrollera efterlevnaden|
|balken, angivna domar samt |av miljöbalken samt före-|
|vidta de åtgärder som |skrifter, domar och andra|
|behövs för att åstadkomma |beslut som har meddelats|
|rättelse. |med stöd av balken samt|
| |vidta de åtgärder som|
| |behövs för att åstadkomma|
| Tillsynsmyndigheten |rättelse. |
|skall .... kunna | Tillsynsmyndigheten |
|tillgodoses. |skall .... kunna|
| |tillgodoses. |
-------------------------------------------------------
26 kap. 9 §
-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag |Utskottets förslag |
-------------------------------------------------------
| | |
| En tillsynsmyndighet får | En tillsynsmyndighet får|
|meddela de förelägganden |meddela de förelägganden|
|och förbud som behövs i |och förbud som behövs i|
|ett enskilt fall för att |ett enskilt fall för att|
|denna balk eller |denna balk samt|
|föreskrifter, tillstånd, |föreskrifter, domar och|
|villkor eller andra beslut |andra beslut som har|
|som har meddelats med stöd |meddelats med stöd av|
|av balken skall |balken skall efterlevas. |
|efterlevas. | |
| Mer ingripande .... | Mer ingripande .... inte|
|inte tillgripas. |tillgripas. |
| Förelägganden och .... | Förelägganden och ....|
|24 kap. 1 §. |24 kap. 1 §. |
| Ett tillståndsbeslut | Ett tillståndsbeslut|
|.... miljön uppkommer. |.... miljön uppkommer. |
-------------------------------------------------------
26 kap. 15 §
-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag |Utskottets förslag |
-------------------------------------------------------
| | |
| Om en tillsynsmyndighet | Om en tillsynsmyndighet|
|.... om anteckningen. |.... om anteckningen. |
| Har anteckning .... vid | Har anteckning .... vid|
|periodens början. |periodens början. |
| Har ett antecknat | Har ett antecknat|
|föreläggande eller förbud |föreläggande eller förbud|
|upphävts genom ett beslut |upphävts genom ett beslut|
|som vunnit laga kraft |som vunnit laga kraft|
|eller har den åtgärd som |eller har den åtgärd som|
|avses med föreläggandet |avses med föreläggandet|
|vidtagits eller har |vidtagits eller har|
|ändamålet med |ändamålet med|
|föreläggandet eller |föreläggandet eller|
|förbudet förlorat sin |förbudet förlorat sin|
|betydelse, skall |betydelse, skall|
|tillsynsmyndigheten så |tillsynsmyndigheten så|
|snart den fått vetskap om |snart den fått vetskap om|
|förhållandet anmäla detta |förhållandet anmäla detta|
|till |till |
|inskrivningsmyndigheten |inskrivningsmyndigheten |
|för anteckning i |för borttagande av|
|inskrivningsregistret. |anteckningen. |
-------------------------------------------------------
30 kap. 2 §
-------------------------------------------------------
| | |
|Regeringens förslag |Utskottets förslag |
-------------------------------------------------------
| | |
| Regeringen meddelar .... | Regeringen meddelar ....|
|överträdelsen avser. |överträdelsen avser. |
| Miljösanktionsavgiften | Miljösanktionsavgiften |
|skall uppgå till minst 5 |skall uppgå till minst 5|
|000 kronor och högst |000 kronor och högst|
|500 000 kronor. |1 000 000 kronor. |
-------------------------------------------------------
31 kap. 4 §
-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag |Utskottets förslag |
-------------------------------------------------------
| | |
| Fastighetsägaren har | Fastighetsägaren har|
|rätt till ersättning på |rätt till ersättning på|
|grund av beslut som |grund av beslut som|
|innebär att mark tas i |innebär att mark tas i|
|anspråk eller att pågående |anspråk eller att pågående|
|markanvändning inom berörd |markanvändning inom berörd|
|del av en fastighet |del av en fastighet|
|avsevärt försvåras, om |avsevärt försvåras, om|
|beslutet gäller |beslutet gäller |
| 1. föreskrifter enligt 7 | 1. föreskrifter enligt 7|
|kap. 3 § om åtgärder och |kap. 3 § om åtgärder och|
|inskränkningar som rör |inskränkningar som rör|
|nationalparker, |nationalparker, |
| 2. föreskrifter enligt 7 | 2. föreskrifter enligt 7|
|kap. 5, 6 eller 9 § om |kap. 5, 6 eller 9 § om|
|åtgärder och |åtgärder och inskränk-|
|inskränkningar som rör |ningar som rör|
|naturreservat och |naturreservat och|
|kulturreservat, |kulturreservat, |
| 3. förbud enligt 7 kap. | 3. förbud eller beslut|
|11 § andra stycket inom |att inte medge dispens|
|biotopskyddsområde, |enligt 7 kap. 11 § andra|
| |stycket inom biotopskydds-|
| 4. föreskrifter enligt 7 |område, |
|kap. 22 § om åtgärder och | 4. föreskrifter enligt 7|
|inskränkningar som rör |kap. 22 § om åtgärder och|
|vattenskyddsområden, eller |inskränkningar som rör|
| 5. förelägganden eller |vattenskyddsområden, eller|
|förbud enligt 12 kap. 6 § | 5. förelägganden eller|
|fjärde stycket som rör |förbud enligt 12 kap. 6 §|
|viss verksamhet. |fjärde stycket som rör|
| En föreskrift .... till |viss verksamhet. |
|ersättning. | En föreskrift .... till|
| |ersättning. |
-------------------------------------------------------
31 kap. 35 §
-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag |Utskottets förslag |
-------------------------------------------------------
| | |
| När inlösen av mark är | När inlösen av mark är|
|fullbordad, skall detta |fullbordad, skall detta|
|antecknas i inskrivnings- |antecknas i fastighets-|
|registret. |registret. |
-------------------------------------------------------
2. Lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning
13 §
-------------------------------------------------------
| | |
|Regeringens förslag |Utskottets förslag |
-------------------------------------------------------
| | |
| Regeringen får meddela | Regeringen får meddela|
|föreskrifter om avgift för |föreskrifter om avgift för|
|en myndighets prövning av |en myndighets prövning av|
|fråga om tillstånd eller |fråga om tillstånd eller|
|medgivande enligt 5-7 och |medgivande enligt 5-7 och|
|9 §§. Regeringen får |9 §§. Regeringen får|
|överlåta åt myndigheten |överlåta åt en myndighet|
|att meddela sådana |eller kommuner att meddela|
|föreskrifter. |sådana föreskrifter. |
-------------------------------------------------------
16 §
-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag |Utskottets förslag |
-------------------------------------------------------
| | |
| Kommunens beslut enligt | En kommunal nämnds|
|denna lag överklagas till |beslut enligt denna lag|
|länsstyrelsen. |överklagas till|
| |länsstyrelsen. |
| Länsstyrelsens beslut | Länsstyrelsens beslut|
|.... förvaltningsdomstol. |.... förvaltningsdomstol.|
| Prövningstillstånd krävs | Prövningstillstånd krävs|
|.... kammarrätten. |.... kammarrätten. |
| | |
|------------ |------------ |
| 1. Denna lag träder .... | 1. Denna lag träder ....|
|1999. |1999. |
| 2. Tavlor, skyltar, .... | 2. Tavlor, skyltar, ....|
|ta bort anordningen. |ta bort anordningen. |
| | 3. Föreskrifter som|
| |gäller vid lagens|
| |ikraftträdande skall anses|
| |meddelade med stöd av|
| |motsvarande bestämmelser i|
| |lagen, om de har meddelats|
| |med stöd av|
| |naturvårdslagen (1964:822)|
| |eller renhållningslagen|
| |(1979:596). |
| | Tillstånd eller villkor|
| |som har meddelats genom|
| |beslut enligt bestämmelser|
| |i naturvårdslagen|
| |(1964:822) eller|
| |renhållningslagen |
| |(1979:596) eller enligt|
| |föreskrifter som har|
| |meddelats med stöd av|
| |dessa lagar skall|
| |fortsätta att gälla. |
-------------------------------------------------------
3. Lag om ändring i brottsbalken
13 kap. 9 §
-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag |Utskottets förslag |
-------------------------------------------------------
| | |
| Begår någon av | Begår någon av|
|oaktsamhet en gärning som |oaktsamhet en gärning som|
|anges i 7 eller 8 §, skall |anges i 7 eller 8 §, skall|
|han dömas för vårdslöshet |han dömas för vårdslöshet|
|med gift eller smittoämne |med gift eller smittämne|
|till böter eller fängelse |till böter eller fängelse|
|i högst två år. |i högst två år. |
-------------------------------------------------------
13 kap. 11 §
-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag |Utskottets förslag |
-------------------------------------------------------
| | |
| Om någon som ådragit sig | Om någon som har ådragit|
|ansvar enligt 1, 2, 3, 6, |sig ansvar enligt 1, 2, 3,|
|7, 8, 9 eller 10 § eller |6, 7, 8, 9 eller 10 §|
|enlig 5 a § andra stycket |eller enligt 5 a § andra|
|2 eller 3, frivilligt har |stycket 2 eller 5 b §|
|avvärjt en sådan fara |första stycket 2 eller 3,|
|eller verkan som anges där |frivilligt har avvärjt en|
|innan avsevärd olägenhet |sådan fara eller verkan|
|har uppkommitt, får han |som anges där innan|
|dömas till lindrigare |avsevärd olägenhet har|
|straff än vad som är |uppkommit, får han dömas|
|föreskrivet för gärningen. |till lindrigare straff än|
|Var faran ringa och är för |vad som är föreskrivet för|
|gärningen ej föreskrivet |gärningen. Var faran ringa|
|svårare straff än fängelse |och är för gärningen ej|
|i ett år; skall han ej |föreskrivet svårare straff|
|dömas till ansvar. |än fängelse i ett år,|
| |skall han ej dömas till|
| |ansvar. |
-------------------------------------------------------
Till jordbruksutskottet
Jordbruksutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig
över regeringens proposition 1997/98:45 Miljöbalk jämte motioner i de delar
utskottets beredningsområde berörs. Konstitutionsutskottet begränsar sitt
yttrande till att gälla frågan om ersättning vid ingripanden från det allmänna.
Konstitutionsutskottet har denna dag också avlämnat ett betänkande (bet.
1997/98:KU30) som behandlar lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen. Utskottet
föreslår där mot bakgrund bl.a. av den debatt om tolkningen av paragrafens
andra stycke som förekommit att dess ordalydelse blir föremål för en översyn
under parlamentarisk medverkan.
Propositionen
Miljöbalkens mål och tillämpningsområde anges i förslagets inledningspara-graf.
Bestämmelserna i balken syftar till att främja en hållbar utveckling som bygger
på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att
förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar att förvalta naturen väl.
I 2 kap. 2-6 §§ föreskrivs allmänna hänsynsregler. En begränsning i hän-
synsskyldigheterna finns i 2 kap. 7 § som föreskriver att kraven på hänsyn
enligt dessa paragrafer gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt
att uppfylla dem. Nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått skall
vägas mot kostnaderna. Enligt 26 kap. 9 § förslaget till miljöbalk får en
tillsynsmyndighet meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt
fall för att balken eller föreskrifter, tillstånd, villkor eller andra beslut
som meddelats med stöd av balken skall efterlevas. Rätt till ersättning på
grund av sådana ingrepp föreligger enligt förslaget inte när det gäller
hänsynsskyldigheten i 2 kap. och inte heller när det gäller miljökvalitets-
normer om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt (5 kap.). Inte
heller ger förklaring om miljöskyddsområde (7 kap. 19 §) eller om miljö-
riskområde (10 kap. 10 §) enligt förslaget rätt till ersättning.
I 31 kap. förslaget till miljöbalk finns regler om ersättning vid ingripanden
av det allmänna och vid tillståndsprövning av vattenverksamhet m.m.
Ersättning skall enligt 4 § betalas vid beslut om nationalpark, natur-
reservat, kulturreservat, biotopskyddsområde, vattenskyddsområde samt före-
läggande och förbud enligt den s.k. samrådsparagrafen. Ersättning skall betalas
om beslutet gäller föreskrifter om åtgärder och inskränkningar som rör
nationalparker, naturreservat, kulturreservat och vattenskyddsområden. När det
gäller biotopskyddsområden betalas ersättning om dispens vägras. Om det krävs
tillstånd för verksamheten eller åtgärden betalas ersättning bara om tillstånd
vägrats eller förenats med vissa villkor. Ersättning betalas också om beslutet
gäller vissa förelägganden eller förbud i fråga om verksamhet eller en åtgärd
som enligt 12 kap. 6 § inte omfattas av tillståndsplikt eller anmälningsplikt.
Ersättningsreglerna motsvarar i huvudsak naturvårdslagens och vattenlagens
regler om ersättning. Fastighetsägaren har rätt till ersättning om beslutet
innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd
del av fastighet avsevärt försvåras.
Enligt 31 kap. 6 § förslaget till miljöbalk skall ersättningen minskas med
ett belopp som motsvarar vad fastighetsägaren är skyldig att tåla utan
ersättning.
För ersättning förutsätts således att pågående markanvändning påverkas av det
intrång ett förbud eller en föreskrift innebär. I propositionen redovisas synen
på begreppet pågående markanvändning. Enligt huvudregeln utgår ersättning för
förlust som ingreppet medfört om pågående markanvändning försvårats på visst
sätt. Den skada en ägare lider genom att inte i framtiden ha möjlighet att
utnyttja marken på annat sätt ersätts inte. En fastighetsägare torde enligt
propositionen under inga förhållanden vara berättigad till ersättning därför
att en föreskrift eller ett beslut enligt naturvårdslagen hindrar att
fastigheten används för annat slags näringsverksamhet. En generell
tillståndsplikt kan ge som utgångspunkt att det aktuella förfarandet innebär en
ändring i pågående markanvändning, och ersättning skall därför inte utgå om
åtgärden förbjöds enligt naturvårdslagen.
En underförstådd och självklar begränsning i uttrycket pågående
markanvändning är vidare att endast lagenlig användning av mark eller byggnad
är berättigad till ersättning. Någon rätt till ersättning finns därför inte vid
myndighetsingripanden i syfte att se till att en lags aktsamhets- eller
hänsynskrav följs.
Enligt propositionen sker ibland ingripanden från det allmänna sedan ny
kunskap eller nya problem har framkommit. Hänsynsreglerna syftar till att möta
även nyupptäckta hot. Inte heller i dessa situationer har därför
verksamhetsutövaren rätt till ersättning för att han tvingas följa gällande
regler. En markanvändning kan aldrig anses försvårad så länge det allmännas
beslut enbart går ut på att fastighetsägaren skall följa en hänsynsregel.
En verksamhetsutövare med tidsbegänsat tillstånd kan enligt propositionen
givetvis inte få ersättning om nytt tillstånd vägras av de skäl som föranlett
tidsbegränsningen. Inte heller skall ersättning utgå när icke tidsbegränsade
tillstånd återkallas eller villkoren omprövas. Omprövningsmyndighetens
ingripande sker nämligen på den grunden att verksamheten strider mot gällande
hänsynsregler och en förutsättning i tillståndet är att sådana ingripanden får
ske.
Om det allmänna förbjuder en fortsatt verksamhet som bedrivs utan
erforderligt tillstånd eller i strid med givet tillstånd skall enligt
propositionen tillståndshavaren givetvis inte med framgång kunna hävda att
beslutet är en sådan inskränkning som ger rätt till ersättning.
Vid en åtgärd som fordrar tillstånd och innebär ändrad markanvändning betalas
inte ersättning. I propositionen föreslås att s.k. husbehovstäkt som tidigare
inte krävt tillstånd skall kunna bli tillståndspliktig, och därmed skall
ersättning inte kunna utgå vid vägrat tillstånd.
Motionerna
I motion 1997/98:Jo32 av Carl Bildt m.fl. (m) framhålls att den största bristen
i regeringens förslag rör behandlingen av ersättningsfrågorna och förslagets
oförenlighet med grundlagen. Förslaget innebär enligt motionen att rätten till
ersättning vid ingripande av det allmänna kringgås i en rad olika situationer
på ett sätt som strider mot 2 kap. 18 § regerings-formen. Motionärerna hänvisar
till den diskussion om tolkningen av 2 kap. 18 § regeringsformen som förekommit
och till Lagrådets uttalande bl.a. om att övervägande skäl talar för särskild
återhållsamhet med att fästa avseende vid motivuttalanden som är svårförenliga
med grundlagens ordalydelse. Det torde enligt motionen stå klart att
propositionen strider mot grundlagen beträffande ersättningsrätten. Lydelsen av
2 kap. 18 § regeringsformen medför en ändring av rättsläget som innebär att
rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar har utvidgats till att avse
fall när myndighet ingriper i pågående verksamhet av bl.a. miljöskäl.
Miljöbalken bör ändras så att detta framgår (yrkande 3).
Motionen vänder sig också mot att förslaget till 31 kap. 4 § inte ger utrymme
för ersättning i anslutning till beslut om biotopskyddsområde utan först i
samband med att dispens från beslutet vägras (yrkande 20). Vidare riktar sig
motionen mot förslaget till 31 kap. 6 § miljöbalken som innebär att
ersättningen vid markintrång skall minskas med det belopp som motsvarar vad
markägaren är skyldig att tåla utan ersättning (yrkande 4).
I motion 1997/98:Jo34 av Olof Johansson m.fl. (c) begärs ett tillkänna-
givande till regeringen om behovet av klara och tydliga ersättningsregler
(yrkande 2). Enligt motionen är det synnerligen otillfredsställande att
regeringen lämnar ett förslag till samlad miljölagstiftning i fullt medvetande
om att lagförslaget innehåller allvarliga oklarheter i en mycket central
lagstiftningsfråga. Det faktum att det råder motsättning mellan grundlag och
vanlig lag medför att t.ex. ersättningsfrågor även i framtiden kommer att
avgöras i domstol. Det tolkningsutrymme som finns riskerar att medföra att
domarna inte blir enhetliga, utan kan variera från domstol till domstol. Enligt
motionen bör ett förtydligande av lagstiftningen ske också när det gäller
frågan om den begränsning i markanvändningen som bör tålas utan ersättning.
Förtydligandet bör ske med syfte att äganderätten även i fortsättningen skall
ges ett mycket starkt skydd - samtidigt som det inte förhindrar de åtgärder som
är motiverade på grund av skyddet av miljön.
Dan Ericsson m.fl. (kd) framhåller i motion 1997/98:Jo33 yrkande 30 vikten av
att regeringsformen skall gälla och ersättning i förekommande fall utgå.
Skyddet för pågående markanvändning får inte undergrävas och grundlagens skydd
för ägande och ersättningsrätt måste respekteras. Riksdagen bör göra ett
principuttalande i denna fråga.
Flera motioner vänder sig mot regeringens förslag om att införa möjlighet för
regeringen att besluta om tillståndsplikt för husbehovstäkt. Enligt motion Jo32
av Carl Bildt m.fl. (m) kommer en tillståndsplikt för husbehovstäkter att leda
till orimlig ökning av kostnaderna för jord- och skogsbruket (yrkande 28). En
tillståndsplikt strider dessutom mot 2 kap. 18 § eftersom mark-ägarens rätt
till ersättning inte erkänns i de fall tillstånd vägras. I motion Jo34 av Olof
Johansson m.fl. (c) begärs att husbehovstäkter under en viss volym skall
undantas från kravet om tillståndsplikt (yrkande 19). Dan Ericsson m.fl. (kd)
framhåller i motion Jo33 yrkande 14 att förslaget om tillståndsplikt för
husbehovstäkt bortser från den verklighet den enskilde jordbrukaren befinner
sig i. Öppnande av husbehovstäkt på lantbruksfastigheter är att beteckna som
pågående markanvändning. Regeringens förslag bör avslås (yrkande 16).
Bakgrund
Den fråga som tas upp i de nu redovisade motionsyrkandena är om de föreslagna
bestämmelserna om ersättning i 31 kap. miljöbalken står i öve-rensstämmelse med
bestämmelserna i 2 kap. 18 § andra stycket regerings-formen.
Enligt 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen skall den som genom
expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom vara
tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara
tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller
byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av
fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i
förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall
bestämmas enligt grunder som anges i lag.
Det har i skilda sammanhang framförts kritik mot att bestämmelsens
ordalydelse inte svarar mot motiven bakom bestämmelsen. I motiven anges att
någon ändring när det gäller rätten till ersättning inte är avsedd. Mot detta
har hävdats att ordalydelsen innebär en utvidgning av ersättningsrätten.
Kritiken gäller mot denna bakgrund dels att det inte görs undantag för
verksamhet som bedrivs utan laga stöd, dels att det inte görs undantag för
sådana situationer där tillstånd för viss verksamhet omprövas eller återkallas
eller verksamhet inskränks eller förbjuds på grund av miljö-, hälso- eller
säkerhetsskäl. Det har vidare diskuterats om grundlagsregeln endast skulle
medföra att ny lagstiftning måste innehålla ersättningsbestämmelser eller om
också befintlig lagstiftning måste förses med ersättningsbestämmelser
När det gäller frågan om ersättning ovanför den s.k. kvalifikationsgränsen,
betalas enligt gällande rätt (26 § första stycket naturvårdslagen och 19 kap.
7 § första stycket vattenlagen) ersättning för hela den skada som en
fastighetsägare lider när den s.k. kvalifikationsgränsen är överskriden, dvs.
när pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras.
När däremot en inskränkning inte är så ingripande att pågående markanvändning
avsevärt försvåras utgår inte någon ersättning.
När det gäller förarbetena bakom den nya bestämmelsen i 2 kap. 18 §
regeringsformen och den rättsvetenskapliga debatt som förekommit i frågan vill
utskottet hänvisa till sitt betänkande 1997/98:KU30.
Lagrådet
Lagrådet har vid sin granskning av det nu aktuella lagförslaget - mot bakgrund
av att frågan gett upphov till omfattande debatt - funnit det oundvikligt att
närmare granska frågan om ersättningsbestämmelsernas förenlighet med 2 kap. 18
§ andra stycket regeringsformen. Det råder enligt Lagrådet inga delade meningar
om att bestämmelsen enligt sin ordalydelse innebär att rätt till ersättning
inträder oavsett anledningen till att det allmänna inskränkt användningen av
mark eller byggnad på angivet sätt. Även om inskränkningen föranletts av att
mark används på ett miljöfarligt sätt är markägaren enligt ordalydelsen i
bestämmelsen berättigad till ersättning. Den begränsning av ersättningsrätten
som avses följa av miljöbalkens regler i 31 kap. står då i strid med 2 kap. 18
§ regeringsformen. En sådan tolkning av bestämmelsen leder således till en
grundlagsfäst rätt till ersättning som sträcker sig längre än vad som följer av
tidigare rätt i fråga om ersättning för ingrepp av miljöskäl. Lagrådet har dock
framhållit att detta inte varit lagstiftarens mening och hänvisat till
uttalanden i förarbetena. Lagtexten har i så fall enligt Lagrådet fått en
utformning som inte motsvarar lagstiftarens intentioner.
Lagrådet har härefter redovisat de lagtolkningsprinciper som tillämpas enligt
vedertagen uppfattning i svensk rätt. Tolkningen av en lagregel skall grundas
på regelns ordalydelse. Den omständigheten att i regelns förarbeten kan ha
gjorts uttalanden som tyder på att avsikten med regeln varit en annan än vad
dess ordalydelse ger vid handen skall i så fall i princip inte påverka
tillämpningen. Om en strikt tolkning skulle leda till icke önskvärda resultat
bör regeln ändras för att ge ett riktigare uttryck för lagstiftarens avsikter.
I vissa undantagsfall anses emellertid en friare tolkning av en lagregels
innebörd kunna förekomma när det är uppenbart att en tolkning enligt ordalagen
skulle få oacceptabla konsekvenser. Detta gäller vid tolkning av vanlig lag.
Lagrådet har framhållit att det i åtskilliga sammanhang har gjorts uttalanden
enligt vilka olika bestämmelser i 2 kap. regeringsformen om fri- och
rättigheter skall ges en vidsträckt tolkning till den enskildes förmån.
Lagrådet hade vidare tidigare uttalat att kravet på att man inte till den
enskildes nackdel frångår en tillämpning i strikt överensstämmelse med
lagtexten har särskild tyngd när det gäller de grundläggande fri- och
rättigheterna (prop. 1977/78:195 s. 144). När det är fråga om en
grundlagsregels betydelse för en ny lagstiftning, talar enligt Lagrådets mening
övervägande skäl för särskild återhållsamhet med att fästa avseende vid
motivuttalanden som är svårförenliga med grundlagsregelns betydelse.
Lagrådet har funnit att den föreliggande oförenligheten mellan ordalydelsen
av 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen och motivut-talandena samt det
inte helt klara rättsläget i fråga om grundlagstolkning inte är ägnade att
främja en enhetlig rättstillämpning. Enligt Lagrådet ligger det då närmast till
hands att ändra 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen så att det ger ett
klart uttryck för lagstiftarens avsikt. Lagrådet har förordat en sådan lösning.
Lagrådet har uttryckt tveksamhet inför alternativet att i miljöbalken införa
rätt till ersättning även beträffande ingrepp som för närvarande är
ersättningsfria enligt miljö- och hälsoskyddslagstifningen. Det skulle vara
fråga om en så genomgripande förändring av tidigare gällande ordning att den är
svår att sakligt motivera, och det kan ifrågasättas om en så allomfattande rätt
skulle vara förenlig med principen att förorenaren skall betala, som den kommit
till uttryck bl.a. Romfördragets artikel 130.
Lagrådet har också funnit att det skulle vara betänkligt att avstå från att
införa ytterligare ersättningsregler och därmed lämna principiellt viktiga
frågor till rättstillämpningen. Någon säker vägledning för hur tillämpningen
bör ske kan enligt Lagrådet inte ges genom tolkningsuttalanden av det slag
lagrådsremissen bygger på. Det kan i sin tur medföra en för avsevärd tid
bestående osäkerhet om rättsläget i ett för miljöarbetet vitalt hänseende.
Lagrådet har understrukit att lösningen - att frågan överlämnas till
rättstillämpningen - utgör en nödfallsutväg föranledd av den i förevarande fall
ovanligt påtagliga bristen i överensstämmelse mellan grundlagens motiv och dess
ordalydelse.
Lagrådet har inte särskilt behandlat de föreslagna bestämmelserna i 31 kap. 6
§ miljöbalken.
Propositionens syn på bestämmelserna i 2 kap. 18 § andra stycket
regeringsformen och dess motiv
Regeringen vill i den uppkomna situationen anföra att motivuttalandena bakom
bestämmelsen är fullt klara. Där anges tydligt att någon utvidgning av
ersättningsrätten i förhållande till gällande ersättningsregler inte har
avsetts. Regeringen framhåller att en hävdvunnen tolkningsprincip i svensk rätt
är att om en lagtext och dess motiv är oförenliga så är det lagtexten som
gäller. Man får inte lagstifta genom motiv. Motivuttalanden kan däremot få
betydelse vid tolkningen av en lagtext som är mångtydig eller oklar i sin
innebörd men måste ha stöd i lagtexten för att beaktas i rättstillämpningen. I
de utredningsbetänkanden som låg till grund för 1974 års regeringsform
uttalades att det naturliga är att grundlag skall tolkas enligt samma principer
som gäller för lagtolkning i allmänhet. Inom den moderna statsrättsliga
doktrinen finns olika åsikter representerade, vissa författare hävdar att några
särskilda principer inte gäller medan andra förordar att grundlag skall tolkas
mera strikt än vanlig lag. Regeringen konstaterar att ordalydelsen av 2 kap. 18
§ andra stycket regeringsformen knappast kan anses vara mångtydig eller oklar.
En strikt tillämpning av huvudregeln vid oförenlighet mellan lagtext och motiv
skulle alltså leda till att grundlagsstadgandet skall tillämpas efter sin
ordalydelse, dvs. oavsett vad lagstiftaren kan ha avsett så har den nya
lydelsen kommit att förändra rättsläget.
Regeringen har dock understrukit att lagtolkningsprinciper inte kan få leda
till helt orimliga resultat. En ren bokstavstolkning kan i vissa fall leda till
slutsatser som kan framstå som stötande eller som kan få orimliga praktiska
eller rättsliga konsekvenser. Att tolka en lag på ett sådant sätt är inte
förenligt med svensk rättstradition.
Regeringen vill för sin del i den föreliggande situationen ta fasta på att
det trots den i och för sig otvetydiga formuleringen av grundlagsstadgandet
råder delade meningar om stadgandets innebörd. Detta förhållande visar enligt
regeringen, även med beaktande av Lagrådets synpunkter, att situationen inte är
sådan att någon entydig tolkningsprincip kan tillämpas. Av detta skäl bör det
enligt regeringens mening inte vara möjligt att fullt ut hävda en ren
bokstavstolkning. Regeringen har framhållit att det i stället måste vara
befogat att anlägga ett vidare perspektiv där ändamålssynpunkter ges möjlighet
att inverka vid lagtolkningen.
En tolkning enligt ordalydelsen skulle medföra att miljöbalken måste förses
med ersättningsregler för situationer där sådan rätt inte står i samklang med
de avvägningar som lagstiftaren hittills vidmakthållit. Många medborgare skulle
med säkerhet uppfatta det som stötande om ersättning t.ex. skulle utgå till den
vars verksamhet stoppas därför att det visar sig att verksamheten allvarligt
hotar kringboende människors hälsa. Det är därför svårt att hävda en
lagtolkning som leder till sådana resultat. Regeringen anser mot denna bakgrund
att övervägande skäl talar för att 2 kap. 18 § andra stycket RF - trots
ordalydelsen - måste uppfattas på det sättet att någon utvidgning av rätten
till ersättning inte har skett.
Ersättningens storlek
I samband med införandet av plan- och bygglagen (1987:10) år 1987 framhöll
bostadsutskottet i frågan om kvalifikationsgränsen att den grundläggande
principen bör vara att skada för en fastighetsägare genom beslut av offentliga
organ skall ersättas (bet. 1986/87:BoU1). Enligt bostadsutskottet fick dock var
och en anses skyldig att ta en viss hänsyn till sin omgivning. Berörda
markägare och rättighetsinnehavare skulle vara skyldiga att tåla ett visst mått
av intrång i sina rättigheter, när intrånget sker för att tillgodose angelägna
allmänna intressen. Alla rådighetsinskränkningar kunde därför enligt
bostadsutskottets mening inte kompenseras. Bostadsutskottet hänvisade bl.a.
till de skötselregler som gäller för jordbruk och skogsbruk och som innebär en
skyldighet av allmänna natur- och miljöintressen att hålla skog och
jordbruksmark i visst skick utan att det för den skull kan göras anspråk på
ersättning. Bostadsutskottet uttalade utan att ange en fast procentsats att 10
% inom berörd del av fastigheten fick anses vara den högsta nivå av intrång som
i något fall behöver accepteras utan att ersättning betalas. Denna gräns skulle
gälla om den berörda delen representerar ett i pengar litet belopp. I
propositionen hänvisas till några fall där Hovrätten för Övre Norrland funnit
att intrånget (restriktioner för skogsavverkning i naturreservat) inte fick
överskrida 8 782 kr i 1990 års penningvärde.
Det förhållandet att bedömningen skall göras med utgångspunkt i berörd del av
fastigheten innebär att ersättning inte skall betalas för de delar där
kvalifikationsgränsen inte har nåtts. Det blir alltså fråga om att betala
ersättning endast för sådana fastighetsdelar där pågående markanvändning
avsevärt försvåras.
En förutsättning för att intrångsersättning skall utgå är således att den
s.k. kvalifikationsgränsen har överskridits, dvs. att markanvändningen avsevärt
försvåras. Ersättning skall då betalas för hela skadan, alltså även för den del
som ligger under kvalifikationsgränsen. När kvalifikationsgränsen inte har
uppnåtts skall däremot ersättning inte betalas alls.
Enligt regeringen kan skillnaden i ersättning mellan ett fall som ligger
strax under kvalifikationsgränsen och ett fall som ligger strax ovanför bli
omotiverat stor. Regeringen anser bl.a. mot bakgrund av att remissyttrandena
överlag gett ett starkt stöd för en sådan förändring av ersättnings-
bestämmelserna att en avräkningsregel skall införas. Regeringen hänvisar därvid
även till att möjligheterna att åstadkomma ett gott skydd för olika
landskapstyper och biotyper till stor del är en fråga om kostnader. För att
skapa utrymme för skyddet är det enligt regeringen viktigt att åstadkomma en
lämplig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret mellan staten och den
enskilde.
Den föreslagna ordningen gäller redan i vissa situationer enligt plan- och
bygglagen. Enligt 14 kap. 8 § första stycket 1 och 2 skall ersättning betalas
av kommunen om skada uppkommer till följd av bl.a. att bygglov vägras för att
ersätta en riven eller genom olyckshändelse förstörd byggnad med en ny byggnad.
Enligt paragrafens andra stycke krävs det för att ersättning skall utgå när
byggnaden förstörts genom annat än olyckshändelse att skadan är betydande i
förhållande till värdet på berörd del av fastigheten. Ersättningen skall enligt
14 kap. 10 § andra stycket minskas med belopp som motsvarar vad som på grund av
14 kap. 8 § andra stycket skall tålas utan ersättning.
Frågan om nivån på ersättning togs upp i samband med riksdagsbehand-lingen av
regeringens förslag till lag om kärnkraftens avveckling (prop. 1996/97: 176).
Konstitutionsutskottet, som yttrade sig över propositionen till
näringsutskottet, höll offentlig utfrågning bl.a. med professorerna Bertil
Bengtsson, Anders Victorin och Hans Heinrich Vogel. I fråga om ersättning
enligt 2 kap. 18 § regeringsformen framhöll Bertil Bengtsson att som huvudregel
gäller att det skall vara fråga om full ersättning för förlusten, men att
grundlagen inte kräver full ersättning under alla omständigheter. Det är
alldeles tydligt att man inte alltid i alla lägen behöver ge full ersättning.
Man kan tänka sig speciella fall och olika argument för att full ersättning
inte skall gälla. Dagens lagstiftning ger inte i alla lägen full ersättning,
även om den ger det i många fall. Man kan alltså inte säga att rättsläget är
riktigt klart, men man vet vad som är huvudregeln. Professor Anders Victorin
framhöll däremot att principen att full ersättning skall utgå är starkare sedan
ändringen i 2 kap. 18 §, i vart fall när det gäller nya typer av ingrepp.
Konstitutionsutskottets överväganden
Konstitutionsutskottet vill understryka vad som också framhållits i den
rättsvetenskapliga debatten, av Lagrådet och av regeringen, att motiv-
uttalandena bakom ändringarna 1994 av 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen
är klara och entydiga. Någon förändring av tidigare gällande rätt var inte
avsedd. Det framstår emellertid också som tydligt att paragrafens ordalydelse
inte står i full överensstämmelse med motiven. Om lagtext och motiv inte
stämmer överens är det en hävdvunnen tolkningsprincip att det är lagtexten som
gäller. Konstitutionsutskottet delar emellertid regeringens uppfattning att en
sådan tolkningsprincip - också i fråga om regeringsformen - inte kan
upprätthållas om den skulle leda till orimliga resultat. En strikt
bokstavstolkning i strid med motivuttalanden skulle i vissa fall kunna leda
till ett resultat som framstår som direkt stötande för allmän rättsuppfattning
och få orimliga praktiska eller rättsliga konsekvenser. En sådan lagtolkning
står som regeringen framhållit inte i överensstämmelse med svensk
rättstradition. Enligt konstitutionsutskottets uppfattning kan det inte bortses
från att det allmänt skulle framstå som stötande om grundlagsbestämmelsen
skulle medföra att det betalas ut ersättning till t.ex. den vars verksamhet
stoppas för att den innebär ett allvarligt hot mot människors hälsa eller
miljön. Det bör som regeringen framhållit därför inte vara möjligt att fullt ut
hävda en ren bokstavstolkning, utan ett vidare ändamålsperspektiv måste kunna
anläggas. En sådan bedömning har också förekommit i den rättsvetenskapliga
debatten om 2 kap. 18 § regeringsformen. Bestämmelsen i 2 kap. 18 § andra
stycket regeringsformen måste enligt konstitutions-utskottets mening mot denna
bakgrund trots sin ordalydelse uppfattas så att någon utvidgning av rätten till
ersättning inte skett.
När det härefter gäller den fråga om ersättningens storlek som tagits upp i
motion Jo32 yrkande 4 (m) vill konstitutionsutskottet framhålla att
grundlagsreglerna ger utrymme för lägre ersättningsnivåer än full ersättning.
Beräkningen av ersättningen skall ske enligt grunder som anges i lag. Bl.a.
gäller att ersättning i många fall inte betalas alls under en viss
kvalifikationsnivå. Som framhålls i propositionen betalas enligt plan- och
bygglagen i vissa fall ersättning först sedan beloppet minskats med ett belopp
som motsvarar vad som skall tålas utan ersättning, dvs. när skadan inte är
betydande i förhållande till värdet på berörd del av fastigheten. Den
föreslagna bestämmelsen i 31 kap. 6 § miljöbalken om att ersättning skall
minskas med ett belopp som motsvarar vad fastighetsägaren är skyldig att tåla
utan ersättning kan mot bakgrund också av vad utskottet ovan anfört om
innehållet i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen således inte anses stå i
strid med denna grundlagsbestämmelse.
Konstitutionsutskottet anser inte heller att den bestämmelse i 31 kap. 4 §
förslaget till miljöbalk som innebär att ersättning inte betalas förrän dispens
i fråga om biotopskydd vägras strider mot bestämmelserna i 2 kap. 18
regeringsformen. Mot bakgrund av att grundlagsbestämmelserna föreskriver att
det är förlusten som skall ersättas ter det sig rimligt att i dessa fall som
kan avse ganska begränsade områden avvakta det beslut som innebär att en
förlust klart och tydligt kan konstateras innan rätt till ersättning uppkommer.
Konstitutionsutskottet tillstyrker således regeringens förslag, såvitt gäller
ersättning vid ingripanden från det allmänna, och avstyrker motionerna
1997/98:Jo32 yrkandena 3, 4 och 20, 1997/98:Jo34 yrkande 2 och 1997/98: Jo33
yrkande 30.
När det slutligen gäller frågan om tillståndsplikt vid husbehovstäkt
motiveras förslaget av behovet av att kunna stoppa täkter som kan befaras
medföra skador på naturmiljön. Mot bakgrund av den princip om förvaltaransvar
som uttrycks i inledningsparagrafen i förslaget till miljöbalk kan det enligt
konstitutionsutskottets mening inte bortses från att husbehovstäkt kan utgöra
ett allvarligt ingrepp i naturen. Det kan därför vara motiverat att se
öppnandet av en husbehovstäkt som ändrad markanvändning och införa en
tillståndsplikt för de fall hushållningen av naturresurser motverkas eller
täkten skulle medföra en icke obetydlig skada på miljön. Eftersom ett vägrat
tillstånd då inte kan anses som ett ingrepp i pågående markanvändning faller
beslutet inte inom ramen för rätten till ersättning enligt 2 kap. 18 § andra
stycket regeringsformen. Konstitutionsutskottet vill också hänvisa till vad som
sägs i propositionen del 1 s. 378 om att en tillståndsskyldighet inte införs
obligatoriskt. Bemyndigandet till regeringen bör enligt propositionen kunna
utnyttjas så flexibelt att tillståndsplikten kan begränsas till bara de områden
som bör ges ett starkare skydd och till ett visst material, vanligtvis
naturgrus.
Konstitutionsutskottet tillstyrker således propositionens förslag också när
det gäller husbehovstäkt. Motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 28, 1997/98: Jo34
yrkande 19 samt 1997/98:Jo33 yrkande 14 avstyrks därför.
Stockholm den 10 mars 1998
På konstitutionsutskottets vägnar
Bo Könberg
I beslutet har deltagit: Bo Könberg (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina
Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Birger
Hagård (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Birgitta Hambraeus (c), Pär-Axel
Sahlberg (s), Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Peter
Eriksson (mp), Margitta Edgren (fp), Nils Fredrik Aurelius (m) och Göran
Lindblad (m).
Avvikande meningar
1. Ersättning vid ingripanden från det allmänna
Anders Björck, Birger Hagård, Nils Fredrik Aurelius och Göran Lindblad (alla m)
anser att den del av utskottets yttrande under rubriken Konstitu-
tionsutskottets överväganden som börjar med ?Konstitutionsutskottet vill? och
slutar med ?yrkande 30? bort ha följande lydelse:
Lagrådet har bedömt att de föreslagna reglerna om ersättning vid ingripan-den
från det allmänna inte är förenliga med ordalydelsen av bestämmelsen i 2 kap.
18 § andra stycket regeringsformen. Enligt utskottets mening kan det inte
bortses ifrån att den nya lydelsen av bestämmelsen innebär en ändring av
rättsläget som får till följd att rätten till ersättning vid rådighetsin-
skränkningar har utvidgats till att gälla också fall där myndigheter ingriper i
pågående verksamhet av bl.a. miljöskäl. Utskottet anser att detta förhållande
bör komma till uttryck i 31 kap. miljöbalken så att 4 § också omfattar samtliga
sådana fall.
Utskottet vänder sig också mot regeringens förslag när det gäller ersättning
på grund av att biotopskyddsområde fastställts. Det saknas enligt utskottets
mening tillräckliga skäl att i motsats till vad som gäller vid natur- eller
kulturreservat knyta ersättningsrätten enbart till de fall dispens vägras.
Eftersom ingripandet drabbar äganderätten eller förfoganderätten redan vid
beslutet om biotopskyddsområde bör ersättning också betalas vid denna tidpunkt.
När det gäller ersättningens storlek vill utskottet understryka att huvud-
principen är att full ersättning skall utgå. De regler i plan- och bygglagen
som propositionen hänvisar till när det gäller visst avdrag från ersättningen
är ett undantag från huvudprincipen. Enligt utskottets mening finns det inte
tillräckliga skäl att som nu föreslagits göra ytterligare undantag från
huvudprincipen och därmed försvaga denna princip till men för äganderätten och
den enskildes ställning. Utskottet tillstyrker således motionerna 1997/98: Jo32
yrkandena 3, 4 och 20 samt 1997/98:Jo33 yrkandena 30. Motion 1997/98:Jo34
yrkande 2 får därmed anses tillgodo-sedd.
2. Tillstånd för husbehovstäkt
Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Nils Fredrik
Aurelius (m) och Göran Lindblad (m) anser att den del av utskottets yttrande
under rubriken Konstitutionsutskottets överväganden som börjar med ?När det
slutligen? och slutar med ?avstyrks därför? bort ha följande lydelse:
När det slutligen gäller frågan om husbehovstäkt föreslår regeringen att det
skall införas en möjlighet till tillståndsplikt mot bakgrund bl.a. av att
öppnandet av en husbehovstäkt i likhet med kommersiell täkt skall ses som
ändrad markanvändning. Konstitutionsutskottet vill understryka att begreppet
pågående markanvändning inte får ges en orimlig tolkning. Öppnandet av en
mindre husbehovstäkt inom jordbruk eller skogsbruk kan inte rimligtvis ses som
ändrad markanvändning. Konstitutionsutskottet anser i stället att öppnandet av
en husbehovstäkt skall ses som ett led i en naturlig pågående användning av
jordbruks- eller skogsbruksmark. Införandet av en möjlighet att kräva tillstånd
innebär dessutom att det inte betalas ersättning för ingreppet från det
allmännas sida, vilket enligt konstitutionsutskottets mening får anses stå i
strid med 2 kap. 18 § regeringsformen. Konstitutionsutskottet tillstyrker
således motionerna 1997/98:Jo32 yrkande 28, 1997/98:Jo33 yrkande 14 och
1997/98:Jo34 yrkande 19.
Lagutskottets yttrande
1997/98:LU2y
Miljöbalk
Till jordbruksutskottet
Jordbruksutskottet har den 27 januari 1998 beslutat att bereda
konstitutionsutskottet, justitieutskottet, lagutskottet, socialutskottet,
kulturutskottet och bostadsutskottet tillfälle att avge yttrande över
proposition 1997/98:45 Miljöbalk jämte motioner, i de delar respektive utskotts
beredningsområde berörs.
I propositionen föreslår regeringen att en ny balk, kallad miljöbalk, införs
i Sveriges rikes lag. Enligt ett i propositionen framlagt förslag till lag om
införande av miljöbalken är den nya balken avsedd att träda i kraft den 1
januari 1999.
Lagutskottet har beslutat att avge yttrande över dels de avsnitt i
propositionen som gäller skadestånd och försäkring för vissa miljöskador
(avsnitt 4.34 och delar av avsnitt 4.37.11) och en utvidgning av
miljöskadeförsäkringssy-stemet med en saneringsförsäkring (avsnitt 4.35 och
delar av avsnitt 4.37.11), dels motionerna 1997/98:Jo32 yrkandena 27 och 40
samt 1997/98: Jo33 yrkandena 31-33.
Skadestånd och miljöförsäkring
Om någon orsakar en skada för en annan kan han eller hon bli ersättningsskyldig
enligt skadeståndslagen (1975:404). Lagen innehåller allmänna bestämmelser om
ersättning för person- och sakskador m.m. Reglerna bygger på den s.k.
culpaprincipen, dvs. ersättningsskyldighet föreligger endast om skadan vållats
uppsåtligen eller genom vårdslöshet. På vissa rättsområden har de principer som
ligger till grund för skadeståndslagen ansetts ge en alltför begränsad rätt
till skadestånd. Särskilt gäller detta beträffande kravet att skadan skall ha
vållats uppsåtligen eller av vårdslöshet. I fråga om verksamheter som framstått
som särskilt riskabla har denna begränsning ofta undanröjts på ett eller annat
sätt. Detta har skett både genom lagstiftning och i rättspraxis.
När någon förutsättning i subjektivt hänseende över huvud taget inte ställs
upp för att ersättning skall utgå talar man om ett strikt ansvar eller ett
objektivt ansvar. Regler om strikt ansvar i grannelagsförhållanden utbildade
sig tidigt i rättspraxis. När miljöskyddslagen (1969:387) kom till i slutet av
1960-talet fann man, väsentligen under inflytande av denna praxis, tiden vara
inne att lagstifta om ett strikt ansvar för skador som vållats genom
miljöfarlig verksamhet. År 1986 bröts reglerna om miljöskada ut ur
miljöskyddslagen och sammanfördes med jordabalkens regler om skadestånd i
grannelagsförhållanden till miljöskadelagen (1986:225). Ett syfte med
miljöskadelagen var att förbättra de skadelidandes möjligheter att få
ersättning för miljöskador. Ett annat syfte var att få till stånd en klarare
och mer samlad reglering på detta område (prop. 1985/86:83, bet. LU25).
Miljöskadelagen är tillämplig när verksamhet på en fastighet orsakar skador i
omgivningen genom olika former av mark- och luftföroreningar, buller,
skakningar eller andra liknande störningar. En utgångspunkt är att den som på
en fastighet bedriver verksamhet som orsakar skador i omgivningen skall ersätta
dessa även om han inte har orsakat skadan avsiktligt eller genom vårdslöshet.
Detta strikta ansvar gäller även vid helt tillfälliga störningar, exempelvis
vid enstaka gasutsläpp i luften. Vissa undantag görs dock för störningar som är
av så vanligt slag att de rimligen måste tålas. Miljöskadelagen innehåller
också regler om ersättning för skador vid grävnings- och sprängningsarbeten.
Rätten till ersättning för grävningsskador omfattar personskador och alla
former av sakskador. Miljöskadelagen ger också rätt till ersättning för rena
förmögenhetsskador som inte är bagatellartade. Skadeståndsansvaret bärs i
första hand av fastighetsägaren. Även nyttjanderättshavare eller andra som
bedriver eller har bedrivit miljöfarlig verksamhet på fastigheten är ansvariga.
Bostadshyresgäster har dock inte något strikt ansvar. Till kretsen av
skadeståndsansvariga hör också de som i egen näringsverksamhet utför ett
miljöfarligt arbete på en fastighet, dvs. entreprenörer. Kravet på bevisning
när det gäller sambandet mellan en verksamhet och en skada har lagts på en
något lägre nivå än vad eljest gäller. Enligt lagen räcker det med att det
föreligger övervägande sannolikhet för ett sådant samband. Härigenom har man
velat förstärka möjligheterna för en skadelidande att få ersättning för en
skada. Tvister om ersättning enligt miljöskadelagen prövas av tingsrätt. Avser
ersättningen skada på fastighet skall dock tvisten prövas av fastighetsdomstol.
I miljöskyddslagen (1969:387) finns bestämmelser om obligatorisk
miljöskadeförsäkring. Den som utövar miljöfarlig verksamhet som enligt
miljöskyddslagen kräver tillstånd eller anmälan skall bidra till försäkringen
med belopp som framgår av tabeller som har godkänts av regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer. Försäkringen meddelas av ett s.k.
miljöskadekonsortium och finansieras genom bidrag från miljöfarliga
verksamheter som kräver tillstånd eller anmälan. Bidragens storlek beräknas
efter försäkringsmässiga grunder. Försäkringen täcker personskada och sakskada
för vilken fysisk person skulle ha rätt till skadestånd enligt miljöskadelagen,
under förutsättning att skadevållaren är insolvent och inte kan förmås att
betala skadan utan dröjsmål, skadevållaren inte kan identifieras eller rätten
till ersättning enligt miljöskadelagen är preskriberad. Ersättning till
näringsidkare för sakskada kan utgå endast under vissa förutsättningar.
Ansvaret enligt konsortiets åtagande är begränsat till 5 miljoner kronor för
varje skadad person och 100 miljoner för varje sakskada samt till 200 miljoner
kronor för samma försäkringsår.
I den nu aktuella propositionen 1997/98:45 (avsnitt 4.34 resp. 4.35) föreslås
att bestämmelserna i miljöskadelagen och bestämmelserna om miljöskadeförsäkring
i miljöskyddslagen överförs till miljöbalken (32 kap. och 33 kap.). Något behov
av särskilda övergångsbestämmelser anses inte föreligga (avsnitt 4.37.11).
Lagutskottet har från sina utgångspunkter inga erinringar mot vad som sålunda
föreslås och ser i likhet med regeringen inte något behov av särskilda
övergångsbestämmelser.
Ersättning för vissa miljöskador
Skadeståndsreglerna i 32 kap. föreslås få samma tillämpningsområde som
motsvarande bestämmelser i miljöskadelagen. Detta innebär att
skadeståndsreglerna inte skall tillämpas på skador som orsakats av joniserande
strålning eller inverkan av elektrisk ström från elektrisk anläggning i fall då
särskilda bestämmelser gäller (32 kap. 2 §). Ett motsvarande undantag finns i 2
§ miljöskadelagen. Motivet för undantaget var att det på dessa områden fanns
särskilda regler om tillstånd och ersättning m.m. vid inträffad skada (prop.
1985/86:83 s. 42). De regler som avsågs i samband med miljöskadelagens
tillkomst var i fråga om joniserande strålning strålskyddslagen (1958:110),
lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och atomansvarighetslagen (1968:45)
samt i fråga om elektrisk ström lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa
bestämmelser om elektriska anläggningar. 1958 års strålskyddslag är sedan den 1
juli 1988 ersatt med en ny lag (1988:220) med samma rubrik, och 1902 års ellag
är sedan den 1 januari 1998 ersatt med en ny ellag (1997:857).
Förslaget till 32 kap. 3 § miljöbalken innebär att skadestånd skall betalas
för skador genom förorening av vattenområden och grundvatten (1 och 2), ändring
av grundvattennivån (3), luft- och markförorening (4 och 5), buller (6),
skakning (7) eller annan liknande störning (8). Punkterna 1-3 gäller inte
skador som orsakats av verksamhet som bedrivs i enlighet med tillstånd till
vattenverksamhet. För sådana skador tillämpas 31 kap. En skada skall anses ha
orsakats genom en störning om det med hänsyn till störningens och
skadeverkningarnas art, andra möjliga skadeorsaker samt omständigheterna i
övrigt föreligger övervägande sannolikhet för ett sådant orsakssamband. Den
föreslagna bestämmelsen motsvarar 3 § miljöskadelagen.
I motion 1997/98:Jo33 anför Dan Ericsson m.fl. (kd) att också sådana person-
och sakskador som orsakats av joniserande strålning och biotekniska produkter
bör omfattas av skadeståndsskyldighet. I motionen yrkas att riksdagen beslutar
om en utvidgning av rätten till skadestånd i enlighet med vad som anförts i
motionen (yrkande 32).
Beträffande skador som orsakas av radioaktivitet eller strålning från atom-
anläggningar finns särskilda skadeståndsregler i atomansvarighetslagen
(1968:45). Lagen bygger på två internationella konventioner - dels 1960 års
Pariskonvention om skadestånd på atomenergins område, ändrad genom
tilläggsprotokoll senast år 1982, dels den i Bryssel år 1963 avslutade
tilläggskonventionen till Pariskonventionen, ändrad genom tilläggsprotokoll
senast år 1982 - vilka har slutits inom ramen för verksamheten inom
Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD). Enligt atom-
ansvarighetslagen är innehavaren av en atomanläggning i Sverige ansvarig för
skador som uppkommer i samband med driften av anläggningen oberoende av
vållande, dvs. innehavarens ansvar är strikt. Ansvaret är begränsat till ett
visst belopp, 175 miljoner särskilda dragningsrätter (SDR) för varje
atomolycka. En dragningsrätt motsvarar ungefär 10 svenska kronor. Ansvaret
skall vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk garanti. Lagen innehåller
vidare i enlighet med konventionerna regler om subsidiärt och supplerande
ansvar för staten för atomskador. I departementspromemorian, (Ds 1997:55)
Ändringar i atomansvarighetslagen, har föreslagits att atomansvarighetslagens
regler om anläggningshavarens ansvar ändras och att denna i enlighet med
allmänna skadeståndsrättsliga principer får bära ett sådant obegränsat ansvar.
Vidare föreslås att anläggningshavaren åläggs att täcka sin
skadeståndsskydlighet genom försäkring till ett belopp om lägst 300 miljoner
SDR.
Enligt lagutskottets mening är atomansvarighetslagens skadeståndsregler på
grund av konventionsåtagandena så särpräglade att det inte bör komma i fråga
att föra in dem i miljöbalken. När det gäller joniserande strålning från sådana
verksamheter som regleras i strålskyddslagen vill utskottet peka på att något
behov av särskilda skadeståndsregler inte ansetts föreligga i samband med den
nya lagens tillkomst (prop. 1987/88:88 s. 57).
Vad sedan gäller motionsspörsmålet rörande biotekniska produkter vill
utskottet först anmärka att regeringen valt beteckningen biotekniska organismer
(se prop. 1997/98:45 Del 1 s. 397 och 406). Utskottet uppfattar motionsyrkandet
så att motionärerna med uttrycket biotekniska produkter avser biotekniska
organismer. Med sådana organismer avses i det framlagda lagförslaget en sådan
produkt som har framställts särskilt i bekämpningssyfte eller något annat
tekniskt syfte och som helt eller delvis består av eller innehåller levande
mikroorganismer, däribland virus, eller nematoder, insekter eller spindeldjur
(14 kap. 3 §). Därigenom framgår det klart att en bioteknisk organism kan
innehålla dels levande mikroorganismer, varav virus är en typ, dels de levande
organismerna nematoder (rundmaskar), insekter eller spindeldjur men inga andra
organismer. Genom att beteckningen biotekniska organismer används i balken kan
begreppet biotekniska produkter även i fortsättningen beteckna traditionella
sådana produkter såsom antibiotika och steroider m.m.
Den föreslagna bestämmelsen i 32 kap. 3 § första stycket 8 miljöbalken
motsvarar, som tidigare framgått, 3 § 8 miljöskadelagen. Av
författningskommentaren till den sistnämnda bestämmelsen (prop. 1985/86:83 s.
45) framgår att till ?annan liknande störning? kan hänföras spridning av
bakterier, virus samt olika smittämnen som kan ge ekologiska återverkningar.
Även obehag av insekter och djur kan räknas hit. Mot bakgrund härav kan
lagutskottet för sin del inte finna annat än att skador orsakade av biotekniska
organismer i betydande utsträckning torde komma att täckas av den föreslagna
bestämmelsen i 32 kap. 3 § första stycket 8. I andra fall torde, såvitt
lagutskottet kan bedöma, skador orsakade av biotekniska organismer kunna
hänföras till det allmänna culpaansvaret enligt skadeståndslagen. De stränga
krav som ställs på hanteringen av biotekniska organismer enligt 14 kap. innebär
att man många gånger när en skada inträffar kan konstatera att det föreligger
oaktsamhet.
Med det anförda förordar lagutskottet att jordbruksutskottet avstyrker bifall
till motion 1997/98:Jo33 yrkande 32.
Preskriptionstiden vid miljöskador
Miljöskadelagen innehåller inga särskilda regler om preskriptionstid för krav
på ersättning för miljöskada. De allmänna reglerna i preskriptionslagen
(1981:130) är därför gällande i fråga om sådana skadeståndskrav vilket innebär
en tioårig preskriptionstid som räknas från den skadegörande handlingen. Någon
ändring i detta avseende föreslås inte i propositionen.
I motion 1997/98:Jo33 vill Dan Ericsson m.fl. (kd) att riksdagen skall
förlänga preskriptionstiden. En förlängd preskriptionstid är enligt
motionärernas mening motiverad av att det kan dröja länge innan
skadeverkningarna visar sig. Vidare framhålls att en förlängd preskriptionstid
innebär att möjligheterna ökar att med tillräcklig grad av sannolikhet fastslå
att en viss förorening har varit orsak till en skada. Att en skadegörande
verksamhet skulle kunna komma ifrån ansvar endast på den grunden att det dröjt
10 år innan skadeverkningarna visat sig utgör, enligt motionärerna, ett avsteg
från de principer om ansvar för miljöföroreningar som miljöbalken vill ge
uttryck för. Motionärerna anser därför att preskriptionstiden skall sträckas ut
till 30 år för sak- och personskada. I motionen yrkas att riksdagen beslutar om
förlängd preskriptionstid i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande
31).
Lagutskottet delar uppfattningen att det kan dröja lång tid innan de skadliga
följderna av en miljöfarlig verksamhet upptäcks. Vid personskador kan sålunda
den skadliga förändringen vara smygande och långsam och kanske inte bli
uppmärksammad förrän lång tid efter det den börjat. I sådana fall kan det med
nuvarande preskriptionstid inträffa att den skadelidandes ersättningsanspråk
hinner preskriberas innan skadan blivit känd eller dess samband med viss
miljöfarlig verksamhet klarlagts.
Av propositionen framgår att regeringen också övervägt om en förlängning av
preskriptionstiden för miljöskador bör komma till stånd. Regeringen anser att
skälen är starka för att de skadelidande skall få ersättning även för sena
skador såsom asbestos och silikos, där det kan ha dröjt länge innan
skadeverkningarna visats sig. Det är också, enligt regeringens mening, till det
bättre om företagen får ett utökat ansvar för skador som de orsakar. Regeringen
konstaterar emellertid samtidigt att en förlängning av preskriptionstiden
enligt försäkringsbranschen är förenad med avsevärda svårigheter av
försäkringsteknisk natur. Bl.a. kommer det att bli svårt att försäkra ett
sådant ansvar till en rimlig kostnad. Vidare kan en förutsättning för rätt till
ersättning vara att försäkringen alltjämt är i kraft när skadan anmäls. En
försäkringslösning ger således, enligt regeringens mening, ett skydd endast så
länge det ansvariga företaget består och betalar försäkringspremien. De
försäkringstekniska svårigheterna har också, påpekar regeringen vidare, utgjort
skäl mot att införa en 30-årig preskriptionstid i samband med bl.a.
miljöskadelagens tillkomst.
Lagutskottet delar den bedömning regeringen gjort rörande de
försäkringstekniska svårigheterna som är förenade med en förlängd
preskriptionstid. I sammanhanget bör också framhållas att en förlängning av
preskriptionstiden till 30 år för personskador skulle medföra risk för en
försämring för de skadelidande. En förutsättning som medför att rätt till
ersättning ur miljöskadeförsäkringen föreligger är att rätten att kräva ut
skadeståndet är förlorad. Med den föreslagna ordningen är det tillräckligt att
10 år har förflutit sedan den skadegörande handlingen företogs. Om
motionärernas förslag genomförs, kommer det vid de nu ifrågavarande
personskadorna att dröja minst 30 år innan ersättning kan erhållas ur
miljöskadeförsäkringen. Enligt utskottets mening är det både billigare och
enklare för den skadelidande att få ersättning från miljöskadeförsäkringen än
det är för honom att efter det att lång tid förflutit framställa krav eller
processa mot skadevållaren. Lagutskottet anser mot denna bakgrund att
övervägande skäl talar mot att förlänga preskriptionstiden.
Därutöver vill utskottet också göra några påpekanden som gäller reglerna för
åtalspreskription. Reglerna härom, som finns i 35 kap. brottsbalken, innebär
att påföljd inte får ådömas om inte den misstänkte har häktats eller fått del
av åtalet för brottet inom viss tid (preskriptionstid). Om preskriptionstid
gäller allt efter brottets svårighet. Av förslagen till strafflatituder i 29
kap. miljöbalken följer att tiden för åtalspreskription förlängs i avsevärd
mån. Några särskilda regler om preskriptionstidens längd för miljöbrott
föreslås inte (se prop. 1997/98:45 Del 1 s. 530). Av 35 kap. 4 § brottsbalken
följer att preskriptionstiden aldrig börjar löpa förrän brottet har blivit
fullbordat. Liksom när det gäller vissa andra brottsliga gärningar krävs vid
några av de straffbelagda miljöbrotten att en skadlig effekt skall ha inträtt
innan ansvar kan ådömas. Brottet är således inte fullbordat förrän efter
effekten har inträtt. Att preskriptionstiden för skadeståndsanspråk räknas från
den skadegörande handlingen medan tiden för åtalspreskription i vissa fall
räknas från uppkomsten av en skada skulle i de fall då skadan yppar sig sent
kunna leda till att skadeståndsanspråk på grund av ett miljöbrott
preskriberades före brottet. Genom en särskild bestämmelse i preskriptionslagen
(1981:130) har emellertid föreskrivits att en skadeståndsfordran i anledning av
brott inte preskriberas före utgången av tiden för åtalspreskription. Har
frågan om ansvar för brottet avgjorts innan tiden för åtalspreskription löpt ut
eller åtalspreskriptionen brutits är dock denna bestämmelse inte tillämplig. I
sådana fall gäller att skadeståndsanspråket tidigast preskriberas ett år efter
det att dom eller slutligt beslut i ansvarsfrågan meddelades. På grund av
bestämmelserna i preskriptionslagen har således en skadelidande alltid
möjlighet att föra talan om ersättning på grund av miljöbrott så länge inte
tiden för åtalspreskription löpt ut.
Mot bakgrund av det anförda förordar lagutskottet att yrkande 31 i motion
1997/98:Jo33 avstyrks.
Utvidgning av miljöförsäkringen med en saneringsförsäkring
I propositionen föreslås att miljöskadeförsäkringssystemet skall utvidgas till
att även omfatta en saneringsförsäkring som täcker fall då den ansvarige inte
kan betala (avsnitt 4.35). Bestämmelser om saneringsförsäkringen föreslås
intagna i 33 kap. Av 1 § framgår att det för ersättning i vissa fall till den
som lidit miljöskada och för betalning av saneringskostnader, om kostnaden är
hänförlig till miljöfarlig verksamhet, skall finnas en saneringsförsäkring med
villkor som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer. Den som utövar miljöfarlig verksamhet som enligt miljöbalken, eller
enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken, kräver tillstånd
eller anmälan skall bidra till försäkringarna med belopp som framgår av
tabeller som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer. De närmare detaljerna kring försäkringen förutsätts bli bestämda
efter samråd med företrädare för försäkringsbranschen. I 2 och 3 §§ anges de
principiella förutsättningarna för att saneringsförsäkringen skall kunna tas i
anspråk. Därutöver finns i 4 § bestämmelser som syftar till att säkerställa att
bidrag till försäkringarna betalas med rätt belopp och i rätt tid. I
försäkringars natur ligger att de inte kan omfatta händelser som redan har
inträffat vid försäkringens ikraftträdande. Några särskilda
övergångsbestämmelser skall därför inte knytas till saneringsförsäkringen
(avsnitt 4.37.11).
Vidare föreslås en ny bestämmelse, 7 kap. 16 a §, i konkurslagen (1987:672).
I den föreslagna paragrafen föreskrivs en anmälningsskyldighet för
konkursförvaltare avseende fall då kemiska produkter, biotekniska organismer
eller farligt avfall har kvarlämnats eller mark- eller vattenförorening kan
misstänkas.
Lagutskottet har för sin del inga erinringar mot att miljöskadeförsäkringen
utvidgas med en saneringsförsäkring i enlighet med regeringens förslag och vill
i sammanhanget hänvisa till de ställningstaganden som utskottet nyligen gjort i
betänkande 1997/98:LU14 med anledning av en motion rörande saneringsfastigheter
vid konkurser.
Inte heller när det gäller det föreslagna tillägget i konkurslagen har
utskottet några erinringar.
Handläggningen av miljö- och saneringsförsäkringarna
Utskottet övergår därmed till att behandla två motionsspörsmål rörande
handläggningen av miljö- och saneringsförsäkringarna. Som en allmän bakgrund
kan nämnas följande.
De fem största försäkringsbolagen på den svenska marknaden, Skandia, Folksam,
Trygg-Hansa, Länsförsäkringar AB och Wasa, har bildat ett miljöskadekonsortium.
Detta konsortium tillhandahåller den miljöskadeförsäkring som
verksamhetsutövarna är skyldiga att bidra till enligt vad regeringen bestämmer.
Regeringen har år 1990 dels förordnat ledamöter i miljöskadeförsäkringens
skadenämnd, dels fastställt arbetsordningen för denna nämnd. Nämnden har att
avge utlåtande i principiella eller tvistiga skadeersättningsfall enligt
villkoren för miljöskadeförsäkringen. Den som är missnöjd med nämndens yttrande
kan påkalla att ersättningsfrågan avgörs av skiljenämnd.
Miljöskadeförsäkringens skadenämnd är sammansatt av företrädare för
försäkringsbolagen, de betalningspliktiga och allmänna intressen. Som
ordförande och vice ordförande, vilka skall vara opartiska, har ordinarie
domare utsetts. I nämnden ingår också en medicinsk expert. De bidragspliktiga
har bildat en förening för dem som skall betala bidrag till
miljöskadeersättningen, Föreningen för miljöskadeförsäkring. De årliga bidragen
från de bidragspliktiga har uppgått till sammanlagt omkring 25 miljoner kronor.
Miljöskadeförsäkringen är en del av bolagens totala
ansvarsförsäkringsverksamhet och avgifterna utgör riskpremier som inte fonderas
särskilt. Enligt vad som upplyses i propositionen har det fram till maj 1996
framställts drygt 40 anspråk på ersättning ur miljöskadeförsäkringen. Inte
något fall har hittills föranlett att ersättning betalats ut.
I motion 1997/98:Jo33 av Dan Ericsson m.fl. (kd) kritiseras ordningen med
miljöskadeförsäkringens skadenämnd. Motionärerna anser att en bättre lösning
vore om ärendena handläggs i miljödomstolen enligt de regler som gäller för
skadeståndsprocesser enligt miljöskadelagen med den insyn och öppenhet som det
där är fråga om. Regeringen bör, enligt motionärernas mening, återkomma med
förslag om detta. I motionen yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen
till känna vad i motionen anförts om prövning av ersättning enligt
miljöskadeförsäkringen (yrkande 33).
Lagutskottet noterar att liknande förslag framlagts av Miljöcentrum i samband
med remissbehandlingen av Miljöskadeförsäkringsutredningens slutbetänkande (SOU
1993:78) Miljöskadeförsäkringen i framtiden. I propositionen anför regeringen
effektivitets- och kostnadsskäl för att bibehålla den nuvarande ordningen.
Lagutskottet finner för sin del inte anledning att förorda någon annan ordning
än regeringen. Eventuella behov av insyn och öppenhet torde, enligt utskottets
mening, kunna tillgodoses genom ändringar i den arbetsordning regeringen
fastställer för nämnden.
Med det anförda förordar lagutskottet att motion 1997/98:Jo33 yrkande 33
avstyrks.
Carl Bildt m.fl. (m) pekar i motion 1997/98:Jo32 på att det i samband med
förslaget att utvidga miljöskadeförsäkringen med en saneringsförsäkring väckts
fråga om en marknadsanpassning av den nuvarande miljöskadeförsäkringen. Enligt
motionärerna har det därvid gjorts gällande att det finns andra
försäkringsgivare än de som ingår i det nuvarande miljöskadekonsortiet som
skulle kunna ha möjlighet att erbjuda motsvarande tjänster. I syfte att
förbättra konkurrensen och minimera kostnaderna för miljöskadeförsäkringen
anser motionärerna att möjligheterna till en upphandling i fri konkurrens bör
utredas. I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen begär en utredning om
miljöskadeförsäkringen i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 40).
De spörsmål som tas upp i motionen har inte närmare berörts i propositionen.
Däremot har frågorna varit föremål för behandling i
Miljöskadeförsäkringsutredningens slutbetänkande (SOU 1993:78)
Miljöskadeförsäkringen i framtiden. I betänkandet påpekas att man från
försäkringshåll framhållit att en miljöskadeförsäkring som omfattar också
saneringskostnader av allt att döma måste drivas i konsortieform. Kapaciteten
på den svenska försäkringsmarknaden är i dag inte sådan att ett enskilt
försäkringsbolag på egen hand kan åta sig att svara för de betydande kostnader
som det kan bli fråga om. Detta innebär dock inte, enligt utredningens mening,
att konsortiet nödvändigtvis behöver vara begränsat till de försäkringsbolag
som är engagerade i dagens miljöskadeförsäkring. Konkurrerande anbud
förutsätter emellertid antingen att utländska försäkringsbolag visar intresse
eller att de bolag som nu ingår i konsortiet, eventuellt med bildande av andra
konsortier, börjar att konkurrera med varandra. Till detta kommer att
svårigheter att beräkna riskens storlek förmodligen inte ökar intresset för att
lämna anbud. I utredningsbetänkandet förordas att dagens system bibehålls.
Samtidigt konstateras att det inte föreligger något formellt hinder mot att
staten vid lämpligt tillfälle genomför en upphandling för att få en bild av om
det föreligger något intresse av att avge konkurrerande anbud.
Enligt lagutskottets mening finns det mot denna bakgrund inte skäl för
riksdagen att för närvarande ta initiativ till ytterligare utredningar i
frågan. Utskottet utgår från att regeringen i framtiden beaktar de synpunkter
som kommit till uttryck i Miljöskadeförsäkringens slutbetänkande. Motion
1997/98:Jo32 yrkande 40 bör således avstyrkas.
Ansvaret för återställande av förorenade områden
Propositionen innefattar förslag om att verksamhetsutövare i större omfattning
och solidariskt skall ansvara för efterbehandling av förorenade områden
(avsnitt 4.15.1). Efterbehandlingsansvarets omfattning framgår av 10 kap.
Ansvarig för efterbehandling av sådana områden, byggnader eller anläggningar
som är så förorenade att det kan medföra skada eller olägenhet för människors
hälsa eller miljön är den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller
vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen (verksamhetsutövare).
Efterbehandlingsansvaret innebär att den ansvarige i skälig omfattning skall
utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som på grund av föroreningarna
behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhet
uppstår för människors hälsa eller miljön. När ansvarets omfattning bestäms
skall det beaktas hur lång tid som har förflutit sedan föroreningarna ägt rum,
vilken skyldighet den ansvarige hade att förhindra skadeverkningarna och
omständigheterna i övrigt. Om verksamhetsutövaren visar att han bidragit till
föroreningen endast i begränsad mån, skall även detta beaktas vid bedömningen
av ansvarets omfattning. Om flera verksamhetsutövare är ansvariga skall de
svara solidariskt om inte annat följer av att ansvaret är begränsat. En
verksamhetsutövare, som visar att hans eller hennes bidrag till föroreningen är
så obetydligt att det inte ensamt motiverar efterbehandling, skall dock ansvara
endast för den del som motsvarar bidraget. Vad de solidariskt ansvariga har
betalat skall fördelas mellan dem efter vad som är skäligt med hänsyn till
omfattningen i vilken var och en har medverkat till föroreningen och till
omständigheterna i övrigt.
I motion 1997/98:Jo32 anför Carl Bildt m.fl. (m) att den föreslagna lösningen
rörande solidariskt ansvar har den uppenbara nackdelen att en enda delansvarig
verksamhetsutövare kan drabbas av en kostnad som vida överstiger dennes
rättmätiga ansvar. Betalningsansvaret bör därför, enligt motionärernas mening,
vara delat så att varje förorenare svarar för sin del av föroreningen. I
motionen yrkas att riksdagen beslutar att betalningsansvaret för återställande
av förorenade områden skall fördelas i relation till verksamhetsutövarens del
av ansvaret i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 27).
När det gäller frågan om ansvaret skall vara solidariskt eller delat när
flera verksamhetsutövare har medverkat till föroreningen måste beaktas, såsom
också har gjorts i propositionen, att det i praktiken många gånger torde vara
omöjligt att dela upp ansvaret. Den av motionärerna förordade lösningen är
således, såvitt utskottet kan bedöma, knappast genomförbar. Från
skadeståndsrättsliga utgångspunkter finns enligt lagutskottets mening inga
erinringar mot förslaget. Inom skadeståndsrätten är det nämligen vanligt att
man i fall då det inte är möjligt att dela upp ansvaret föreskriver ett
solidariskt ansvar. I exempelvis 6 kap. 3 § skadeståndslagen föreskrivs som
huvudregel att om två eller flera skall ersätta samma skada, svarar de
solidariskt för skadeståndet. Också enligt den föreslagna bestämmelsen i 32
kap. 8 § miljöbalken är ansvaret för flera som medverkat till att en skada
uppkommit solidariskt. Bestämmelsen innebär att om exempelvis flera
verksamhetsutövare orsakat en förorening på en grannfastighet ansvarar de
solidariskt. Utskottet delar regeringens bedömning att det då är naturligt att
även ansvaret för föroreningen på den fastighet där verksamheten ägt rum är
solidariskt. Som regeringen anfört uppstår annars en omotiverad skillnad när
föroreningen sträcker sig över flera fastigheter. Vidare bör påpekas att den
föreslagna lagstiftningen innebär att en skälighetsprövning av ansvarets
omfattning alltid skall komma till stånd och att denna prövning alltefter
omständigheterna kan leda till jämkat eller inget ansvar alls. Undantag från
det solidariska ansvaret kan också göras för den som visar att hans bidrag till
föroreningen är så obetydligt att det inte ensamt motiverar en efterbehandling.
Med det anförda förordar lagutskottet att motion 1997/98:Jo32 yrkande 27
avstyrks.
Stockholm den 3 mars 1998
På lagutskottets vägnar
Agne Hansson
I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Anita Persson (s), Bengt Kronblad
(s), Carin Lundberg (s), Rune Berglund (s), Stig Rindborg (m), Karin Olsson
(s), Eva Arvidsson (s), Henrik S Järrel (m), Bengt Harding Olson (fp), Inger
Segelström (s), Tanja Linderborg (v), Tomas Högström (m), Yvonne Ruwaida (mp),
Birgitta Carlsson (c), Eva Persson Sellin (s) och Marietta de Pourbaix-Lundin
(m).
Avvikande meningar
1. Handläggningen av miljö- och saneringsförsäkringarna
Stig Rindborg, Henrik S Järrel, Tomas Högström och Marietta de Pourbaix-Lundin
(alla m) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken Handläggningen
av miljö- och saneringsförsäkringarna som börjar med ?De spörsmål? och slutar
med ?således avstyrkas? bort ha följande lydelse:
Enligt lagutskottets mening är den fråga som tas upp i motionen angelägen.
Det är anmärkningsvärt att regeringen inte ens berört spörsmålet i
propositionen trots att det varit föremål för behandling i
Miljöskadeförsäkringens slutbetänkande (SOU 1993:78) Miljöskadeförsäkringen i
framtiden.
Lagutskottet vill för sin del anföra följande.
I början av 1990-talet hade försäkringsgivarna tillgodogjort sig omkring 120
miljoner kronor, ränteintäkter inte medräknade, utan att någon skadeersättning
över huvud taget hade betalats ut. Såsom framgår av propositionen hade fram
till i maj 1997 ännu inte något fall föranlett att ersättning betalats ut. Mot
denna bakgrund uppkommer fråga dels om inte premiesättningen bygger på
överdrivna uppskattningar av såväl skadefrekvens som ersättningsbehov, dels om
man över huvud taget bör gå vidare med den nuvarande ordningen för
handläggningen av den nya miljö- och saneringsförsäkringen enligt miljöbalken.
En upphandling av miljö- och saneringsförsäkringen i fri konkurrens måste,
såvitt lagutskottet kan bedöma, leda till en mer rimlig premiesättning. Till
saken hör också att miljöskadeförsäkringens nuvarande konstruktion, som innebär
att ett konsortium som täcker mycket stora delar av den svenska marknaden har
getts en monopolställning, torde vara svår att förena med grundläggande
konkurrensrättsliga principer. En bättre ordning vore, enligt utskottets
mening, att endast försäkringarnas skyddsnivå och omfattning fastställdes av
regeringen och att försäkringsvillkoren i övrigt gjordes till föremål för en
fri förhandling mellan företrädare för betalarna och försäkringsgivarna, varvid
också utländska försäkringsbolag fick delta i anbudsgivningen. Premiebetalarna
skulle därigenom få möjligheter att själva införskaffa erforderligt
försäkringsskydd på bästa möjliga villkor.
Det har nu gått sex år sedan dessa frågor var föremål för behandling av
Miljöskadeförsäkringsutredningen. Enligt utskottets mening är nu tiden mogen
för att på nytt få till stånd en allsidig belysning av spörsmålen i syfte att
förbättra konkurrensen och minimera kostnaderna för miljöskadeförsäkringen och
den nya saneringsförsäkringen. Det bör ankomma på regeringen att ta initiativ
till att ett sådant arbete omedelbart kommer till stånd.
Med det anförda anser lagutskottet att motion 1997/98:Jo32 yrkande 40 bör
tillstyrkas.
2. Ansvaret för återställande av förorenade områden
Stig Rindborg, Henrik S Järrel, Tomas Högström och Marietta de Pourbaix-Lundin
(alla m) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken Ansvaret för
återställande av förorenade områden som börjar med ?När det? och slutat med ?27
avstyrks? bort ha följande lydelse:
Lagutskottet delar de synpunkter som förts fram i motionen. Vid
remissbehandlingen har invändningar från flera håll riktats mot
utredningsförslaget i denna del och kritiska synpunkter har också framförts av
Lagrådet. För den som endast i mindre mån har medverkat till en förorening
leder förslaget otvivelaktigt till resultat som kan uppfattas som orättvisa och
som kan vara svåra eller omöjliga att förutse eller avvärja för en
verksamhetsutövare som upphört med den miljöfarliga verksamheten. Dessutom
uppkommer betydande orättvisor i det fallet att bidraget till föroreningen
visserligen har varit ringa men dock inte obetydligt.
Mot denna bakgrund bör förslaget, enligt lagutskottets mening, inte
genomföras i denna del. Riksdagen bör i stället med bifall till motion
1997/98:Jo32 yrkande 27 besluta att betalningsansvaret för återställande av
förorenade områden skall fördelas i relation till verksamhetsutövarens del av
ansvaret på så sätt att varje förorenare svarar för sin del av föroreningen.
Sammanfattning
I detta yttrande behandlar utskottet regeringens förslag till miljöbalk i de
delar förslaget avser miljödomstolar, miljöorganisationers talerätt,
miljösanktionsavgifter och miljöbrott. Utskottet tillstyrker förslaget i
angivna delar med en redaktionell ändring.
Till yttrandet har fogats tretton avvikande meningar.
Inledning
Jordbruksutskottet har den 27 januari 1998 berett bl.a. justitieutskottet
tillfälle att avge yttrande över proposition 1997/98:45 Miljöbalk jämte
motioner, i de delar respektive utskotts beredningsområde berörs.
Med anledning av propositionen har väckts motionerna 1997/98:Jo29-38.
Ärendet föranleder följande yttrande av justitieutskottet.
Yttrandets omfattning m.m.
De frågor som aktualiseras i ärendet och som ligger inom justitieutskottets
beredningsområde avser frågor om inrättande av miljödomstolar,
miljöorganisationers talerätt, miljösanktionsavgifter och ansvar för
miljöbrott.
Vidare tar utskottet upp de motionsyrkanden som berör nämnda områden och som
väckts med anledning av propositionen. Härutöver behandlar utskottet några
motionsyrkanden som väckts under den allmänna motionstiden 1996 respektive
1997. De i yttrandet behandlade motionsyrkandena anges i bilaga.
Tillsammans med detta yttrande överlämnas motionerna 1996/97:Ju907 yrkande 2,
1996/97:Ju926 yrkandena 6, 7 och 9-13 samt 1997/98:Ju908 yrkandena 1-5 och 7
till jordbruksutskottet.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att en ny balk, miljöbalken, införs.
Miljölagstiftningen har under de senaste decennierna med tiden blivit allt mer
svåröverskådlig och någon gång motstridig. En samordning har därför under flera
år setts som en angelägen lagstiftningsuppgift. Det behövs emellertid inte
endast en samordning. För att skapa ett ekologiskt hållbart industrisamhälle
krävs det också en skärpt och breddad lagstiftning som gör det möjligt att
förena social och ekonomisk utveckling med ett effektivt skydd för miljön.
Förslaget till miljöbalk skall därför ses som en både samordnad, skärpt och
breddad miljölagstiftning för en hållbar utveckling.
Målet med miljöbalken är att främja en hållbar utveckling och att
tillförsäkra levande och kommande generationer en hälsosam och god livsmiljö.
Människans rätt att förändra och bruka naturen är knuten till ett förvaltar-
ansvar. I balken ges därför regler till skydd för människors hälsa och miljön,
värdefulla natur- och kulturmiljöer och den biologiska mångfalden. Vidare ges
regler som skall trygga en god hushållning med mark- och vattenresurserna.
Återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med råvaror, material
samt med energi främjas så att ett kretsloppsanpassat samhälle uppnås.
Grundläggande internationella miljöprinciper görs rättsligt bindande. Balkens
regler skall tillämpas vid all verksamhet och alla åtgärder som har betydelse
för miljöbalkens mål parallellt med annan lagstiftning som reglerar
verksamheten.
I miljöbalken sammansmälts bestämmelserna i centrala miljö- och resurslagar
som miljöskyddslagen, naturvårdslagen, naturresurslagen, vattenlagen, lagen om
kemiska produkter, renhållningslagen och hälsoskyddslagen samt åtta andra lagar
till en sammanhållen och bred miljö- och resurslagstiftning. Därmed kommer
balken att reglera bl.a. landets mark- och vattenresurser och särskilt olika
former av vattenverksamheter, t.ex. byggande i vatten och vattenreglering.
Därmed kommer kravet på miljöhänsyn att strykas under.
Miljöbalken innehåller ett kapitel med rättsligt bindande principer och
allmänna hänsynsregler. Dessa skall gälla för all verksamhet och alla åtgärder
enligt balken. De innebär bl.a. att alla försiktighetsmått som behövs skall
vidtas så fort det finns en risk för skada eller olägenhet för människors hälsa
eller miljön.
Regeringen bemyndigas att föreskriva om miljökvalitetsnormer för geografiska
områden. Skärpta och utökade krav på miljökonsekvensbeskrivningar införs. Vid
prövningen av olägenheter från kärntekniska anläggningar enligt reglerna om
miljöfarlig verksamhet skall också en prövning av den joniserande strålningen
ske. Regleringen rörande biotekniska organismer samordnas med regleringen
beträffande kemiska produkter. Bestämmelser om skydd av områden och arter för
att bevara den biologiska mångfalden samlas och förtydligas, bl.a. för att
underlätta genomförandet av EG-rättens naturvårdsdirektiv. En ny skyddsform
införs med namnet kulturreservat. Strandskyddets syfte att tillvarata
livsvillkoren för djur- och växtarter regleras tydligare. Områden som inte
uppfyller miljökvalitetsnormer kan förklaras som miljöskyddsområden.
Miljöbalkens generella regler för verksamheter skall gälla även för
verksamhet som organiserar friluftsliv. Det innebär bl.a. att organisatören
skall förebygga att deltagare orsakar skada. Vidare kan anmälningsplikt
föreskrivas för verksamhet som innebär att friluftsliv organiseras kommersiellt
med utnyttjande av allemansrätten.
Prövningsplikten för täkter av t.ex. grus och sand utökas genom att
husbehovstäkter kan underställas prövningsplikt. Miljöskydds-, naturvårds- och
hushållningsaspekterna samordnas vid prövning av täkttillstånd.
Regeringens tillåtlighetsprövning av större miljöpåverkande anläggningar
framhävs. Regeringen skall pröva tillåtligheten av bl.a. stora anläggningar som
starkt påverkar miljön, däribland större trafikanläggningar. Vidare skall
regionala miljödomstolar inrättas.
Länsstyrelsen ingår också i prövningskedjan. Detta innebär att ett samordnat
och enhetligt prövningsförfarande skapas. En Miljööverdomstol skall knytas till
Svea hovrätt. Koncessionsnämnden för miljöskydd och vattendomstolarna föreslås
upphöra.
Verksamhetsutövare skall i större omfattning och solidariskt ansvara för
efterbehandling av förorenade områden. Även fastighetsägarnas
efterbehandlingsansvar skärps. Kvalificerat förorenade områden kan förklaras
som miljöriskområden.
Tillsynsmyndigheternas ansvar klargörs och understryks. De centrala
myndigheternas och länsstyrelsens ledande, utvecklande och informerande roller
förstärks medan kommunen i större utsträckning får ansvar för den operativa
tillsynen.
Miljösanktionsavgifter införs i balken. Tillsynsmyndigheterna skall påföra
näringsidkare sanktionsavgift vid överträdelser av miljöregler och meddelande
villkor.
Straffbestämmelserna från de lagar som ersätts av miljöbalken samlas och
samordnas i ett kapitel. Brottsbalkens bestämmelser om miljöbrott förs över
till miljöbalken. Straffen skärps för vissa typer av brott.
Ideella miljöorganisationer som bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre
år och som har lägst 2 000 medlemmar ges rätt att överklaga beslut enligt
miljöbalken.
Ersättning skall betalas när mark tas i anspråk eller pågående markanvändning
inom berörd del av fastighet avsevärt försvåras. Ersättning skall dock inte
betalas för intrång upp till den s.k. kvalifikationsgränsen.
Miljöskadeförsäkringssystemet utvidgas med en saneringsförsäkring som skall
täcka efterbehandlingsfall i de fall den ansvarige inte kan betala.
Förslaget till miljöbalk utgör den första etappen i fyra s.k. balksteg, som
rymmer närmare hundratalet lagar och förordningar med några tusen paragrafer
inkl. information och utbildning. Arbetet fortsätter parallellt med steg två,
följdlagstiftning. I steg tre planeras förslag till förordningar. Information,
utbildning och ytterligare tillämpningsföreskrifter finns i det fjärde
balksteget. Arbetet bedrivs i syfte att huvuddelen och helheten i förekommande
fall skall kunna träda i kraft den 1 januari 1999.
Lagrådet har den 30 september 1997 avgivit yttrande över förslagen i
propositionen.
Utskottet
Miljödomstolar
Gällande rätt
Bestämmelser om prövning av miljöfrågor återfinns i dag i ett flertal
författningar och rätten att fatta beslut i sådana frågor är fördelad på ett
stort antal olika instanser. I huvuddrag kan gällande ordning beskrivas på
följande sätt.
Regeringen har en skyldighet att göra en, i vissa fall obligatorisk, i andra
fall fakultativ, tillåtlighetsprövning när det gäller flertalet större
anläggningar. Så får t.ex. enligt 4 kap. lagen (1987:12) om hushållning med
naturresurser m.m. vissa slag av industrianläggningar inte utföras utan
tillstånd av regeringen. Vid en efterföljande prövning av regeringens beslut är
övriga myndigheter och domstolar bundna av utgången i regeringsärendet.
När det gäller den efterföljande prövningen prövas ärenden enligt
miljöskyddslagen (1969:387) i regel av Koncessionsnämnden för miljöskydd och
vattenmål av vattendomstolarna.
Ärenden enligt miljöskyddslagen som inte tillåtlighetsprövas av regeringen
prövas som regel antingen av Koncessionsnämnden för miljöskydd eller av
länsstyrelse. På Koncessionsnämnden ankommer att som första instans pröva vissa
mera omfattande ärenden, vilka anges i en bilaga till miljöskyddsförordningen
(1989:364), den s.k. A-listan. Länsstyrelserna prövar ärenden som förtecknats i
den till miljöskyddsförordningen hörande s.k. B-listan. Länsstyrelses beslut i
sådana ärenden får överklagas till Koncessionsnämnden, vars beslut i dit
överklagade ärenden inte får överklagas. Beslut av Koncessionsnämnden i ärenden
som denna avgjort i första instans får överklagas till regeringen.
Andra miljömål än miljöskyddsmål prövas i flertalet fall av förvaltnings-
myndigheter eller av kommunala nämnder i första instans. I allmänhet överklagas
förvaltningsmyndigheternas beslut till länsrätt. Så gäller t.ex. enligt
hälsoskyddslagen (1982:1080) att beslut av kommunala nämnder i frågor som
regleras av lagen får överklagas till länsstyrelse och att länsstyrelsens
beslut i sin tur får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Domstols-
prövningen kan här alltså komma att ske i länsrätt, kammarrätt och
Regeringsrätten. I vissa miljömål, t.ex. frågor om inrättande av naturreservat
enligt naturvårdslagen (1964:822), gäller dock att förvaltningsmyndighetens - i
detta fall länsstyrelsens - beslut överklagas till regeringen.
I de fall där regeringen avgjort ett miljöärende följer av lagen (1988:205)
om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut att frågan om beslutets
överensstämmelse med gällande rätt kan prövas av Regeringsrätten under i lagen
angivna förutsättningar.
Vattenmål, dvs. mål enligt vattenlagen (1983:291), prövas i första instans av
vattendomstol. Vattendomstolarna är sex till antalet och utgörs av tingsrätter
i särskild sammansättning. Överrätt i vattenmål (vattenöverdomstol) är Svea
hovrätt. Mot dess avgöranden kan talan fullföljas i Högsta domstolen.
Frågor om ersättning i samband med miljöärenden kan allt efter
omständigheterna komma att prövas av vattendomstol, fastighetsdomstol eller
allmän domstol. Så t.ex. gäller enligt miljöskyddslagen att den som vill
framställa enskilt anspråk på grund av miljöfarlig verksamhet skall väcka talan
vid fastighetsdomstol, under det att talan om skadestånd enligt miljöskadelagen
(1986:225) i vissa fall skall väckas vid allmän domstol. Har ett mål prövats av
fastighetsdomstol eller allmän domstol, kan fullföljd ske till hovrätt och
Högsta domstolen.
Propositionen
Regeringen föreslår inrättandet av regionala miljödomstolar och en
Miljööverdomstol. De tingsrätter som regeringen bestämmer i förordning skall
vara regionala miljödomstolar. Miljööverdomstolen skall knytas till Svea
hovrätt. Koncessionsnämnden för miljöskydd och vattendomstolarna avskaffas.
Miljödomstolarna skall som första instans pröva ansökningsmål och
ersättningsmål som närmare anges i 20 kap. 2 § förslaget. Ansökningsmålen
utgörs dels av mål om mera omfattande miljöfarlig verksamhet, dels av mål om
vattenverksamhet. Processen i dessa mål skall i huvudsak regleras av särskilda
bestämmelser i miljöbalken. Dessa bestämmelser, som delvis har förebild i den
nu gällande vattenlagen, innebär bl.a. att miljödomstolarna kommer att ha
fullständig utredningsskyldighet i tillståndsfrågor.
De ersättningsmål som skall handläggas av miljödomstolarna motsvarar de mål
som i dag är ersättningsmål enligt naturvårdslagen, vattenlagen och
miljöskadelagen. Det handlar här om mål om skadestånd och enskilda anspråk
enligt nämnda lagar. För handläggningen av dessa mål skall rättegångsbalkens
regler om rättegången i tvistemål tillämpas.
Miljödomstolarna kan vidare ha att pröva vissa ärenden som enligt gällande
rätt handläggs av vattendomstol. I sådana ärenden skall miljödomstolen tillämpa
lagen (1996:242) om domstolsärenden. Vidare kan det ankomma på miljödomstol att
pröva utdömande av vite som förelagts enligt miljöbalken. Miljödomstolen skall
handlägga mål av det slaget enligt reglerna i rättegångsbalken om åtal för
brott, för vilket inte är föreskrivet svårare straff än böter.
I propositionen föreslås också att miljödomstolarna i vissa fall skall
fungera som fullföljdsinstans. Enligt 19 kap. 1 § i förslaget skall kommuners
och kommunala nämnders beslut i vissa fall få överklagas till länsstyrelse.
Såväl länsstyrelses som andra statliga myndigheters beslut i särskilda fall får
överklagas till miljödomstol. När en miljödomstol prövar överklagade beslut,
skall den tillämpa förvaltningsprocesslagen (1971:291), i den mån inte andra
bestämmelser meddelats i miljöbalken.
Miljödomstolarna skall i princip ha samma sammansättning som i dag gäller
beträffande Koncessionsnämnden för miljöskydd. I rätten skall sålunda ingå en
lagfaren ordförande, som är domare i tingsrätten, och ett miljöråd som skall ha
naturvetenskaplig eller teknisk utbildning. Härutöver skall ingå två sakkunniga
ledamöter, av vilka den ene skall ha erfarenhet av frågor som faller inom
Naturvårdsverkets verksamhetsområde, under det att den andre skall ha
erfarenhet av industriell eller kommunal verksamhet.
Enligt förslaget skall en miljödomstol med eget yttrande överlämna vissa mål
och ärenden till regeringen för avgörande. Hit hör frågor som rör försvaret och
andra mål eller ärenden som är av särskild vikt eller i vilka Naturvårdsverket
framställer begäran om överlämnande.
När det gäller fullföljd av talan mot miljödomstolarnas avgöranden, gäller
enligt förslaget olika regler beroende på om miljödomstolen handlagt målet som
första instans eller efter överklagande.
Har miljödomstolen avgjort ett mål som första instans, får överklagande ske
till Miljööverdomstolen. Mot Miljööverdomstolens avgörande kan talan föras i
Högsta domstolen enligt vanliga regler.
Om miljödomstolen handlagt ett överklagat mål, prövar Miljööverdomstolen
miljödomstolens avgörande endast om Miljööverdomstolen finner skäl att meddela
prövningstillstånd. I fråga om prövningstillstånd gäller 34 a §
förvaltningsprocesslagen. Har Miljööverdomstolen prövat ett mål eller ärende
som i första instans har prövats av en kommun eller en förvaltningsmyndighet,
får Miljööverdomstolens avgörande inte överklagas.
I propositionen framhålls att Miljööverdomstolen inte är att betrakta som en
förvaltningsdomstol. Frågor om resning i mål och ärenden som prövats av
Miljööverdomstolen ankommer följaktligen alltid på Högsta domstolen.
Mål om ansvar för brott mot miljöbalken skall inte prövas av miljödomstol
utan av allmän domstol i vanlig sammansättning och enligt rättegångsbalkens
regler om brottmål.
I förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet (7 kap.)
finns bestämmelser om förfarandet i miljödomstolarna som för vissa vattenfrågor
kompletterar miljöbalkens bestämmelser. Förfarandereglerna har förebild i
vattenlagen.
Lagrådets yttrande
I sitt yttrande över lagrådsremissen i vad den avsåg miljödomstolar anförde
Lagrådet bl.a. följande. Att miljödomstolarna föreslogs bli tilldelade såväl
förstainstansuppgifter som överprövningsuppgifter kunde ge anledning till
tvekan. För de skilda funktionerna skulle komma att gälla olika
förfaranderegler. Dessa förhållanden ledde till bristande enhetlighet i det
föreslagna prövningssystemet. Detta blev särskilt tydligt i mål och ärenden om
tillstånd till miljöfarlig verksamhet, vilka trots att de oftast torde gälla
likartade sakfrågor skulle handläggas i påtagligt skiljaktig ordning beroende
på om prövningen skedde av miljödomstol som första instans eller som
överprövningsinstans. Om följden av att förslaget i proposition 1996/97:131 om
prövningstillstånd i hovrätt dragits tillbaka blev att krav på
prövningstillstånd vid överklagande till miljööverdomstolen enbart kom att
gälla mål som handlades enligt förvaltningsprocesslagen, markerades
skillnaderna i förfarandehänseende mellan förstainstansmålen och
överklagningsmålen ytterligare. Det föreslagna fullföljdsförbudet mot vissa av
Miljööverdomstolens avgöranden resulterade i att mål som gällde tillämpningen
av en stor del av de materiella bestämmelserna på miljöbalkens område inte
kunde komma under bedömande av en instans som hade särskild inriktning på de
prejudikatbildande uppgifterna. Ett sådant avsteg från vad som vanligtvis
gällde på domstolsområdet syntes, enligt Lagrådet, kräva alldeles speciella
skäl, eftersom det här inte kunde hävdas att de ifrågavarande målen
regelmässigt skulle vara av mindre vikt eller att de inte skulle kunna vara
rättsligt komplicerade.
Om särskilda miljödomstolar inrättades, var det naturligtvis angeläget att
deras verksamhetsområde var godtagbart avgränsat. Enligt Lagrådets mening
syntes det vara svårt att tillgodose detta krav. Svårigheterna knöt an till att
området för miljöbalkens tillämpning knappast gick att bestämma med ledning av
den reglering som föreslagits i 1 kap. beträffande balkens förhållande till
andra lagar. Åtskilliga lagar som kunde sägas vara i större eller mindre
utsträckning miljörelaterade kom ju att gälla vid sidan av miljöbalken och
tillämpningen av dessa författningar efter överklagande kom även i
fortsättningen att bli en uppgift för förvaltningsdomstolarna. Det kunde därför
inte åstadkommas någon tillfredsställande enhetlighet i överprövningen av
förvaltningsmyndigheternas beslut på miljöområdet i dess helhet. Fastmera tedde
det sig inte osannolikt att miljödomstolar och förvaltningsdomstolar kunde
komma att träffa motstridiga avgöranden i frågor som reglerades i miljöbalken.
Det intryck Lagrådet fått av det föreslagna systemet med miljödomstolar var
att det snarare ledde till ökad än till minskad splittring för
domstolsväsendets del. I denna riktning talade också att överträdelser av
straffbestämmelserna i miljöbalken inte skulle behandlas av miljödomstol utan
av de allmänna domstolarna i sedvanlig sammansättning och enligt förfarandet i
brottmål i allmänhet. Det kunde tilläggas att laglighetsprövning av kommunala
beslut - även om de rörde viktiga miljöintressen - liksom hittills kom att
handläggas av de allmänna förvaltningsdomstolarna i den ordning 10 kap.
kommunallagen föreskrev. Från miljödomstolarnas område blev givetvis också
undantagna rättsprövningar av sådana beslut regeringen fattar enligt
miljöbalken.
Sammanfattningsvis fann Lagrådet att den samordning av miljörättsliga
domstolsprövningar som kunde uppnås genom att tillskapa miljödomstolar inte
blev så pass fullständig att denna lösning framstod som överlägsen andra
alternativ som kunde övervägas, däribland möjligheten att i huvudsak behålla
och i något hänseende - t.ex. införande av domstolsprövning av vissa beslut av
koncessionsnämnden - komplettera gällande domstolsprövningssystem för
miljörelaterade mål. Från domstolsorganisatoriska och processrättsliga
utgångspunkter måste förslaget anses ha flera principiellt otillfredsställande
inslag med minskad enhetlighet och konsekvens som följd. Lagrådet fann det
påkallat med förnyade samlade överväganden före slutligt ställningstagande till
frågan om miljödomstolar. Om resultatet blev att sådana domstolar skulle
inrättas, borde delfrågan om att till dem föra över måltyper som enligt
nuvarande ordning handhades av de allmänna förvaltningsdomstolarna ägnas
särskild uppmärksamhet. På det underlag som förelåg såg sig Lagrådet föranlåtet
att avstyrka sistnämnda förändring.
Utskottets överväganden
I motion Jo32 (m) yrkas avslag på propositionen i vad den avser inrättande av
miljödomstolar och miljööverdomstol. Till stöd för sitt yrkande anför
motionärerna bl.a. att förslaget innebär att nya specialdomstolar inrättas och
att miljödomstolarnas tillståndsprövning strider mot strävan att renodla
domstolarnas dömande verksamhet. Motionärerna pekar vidare på risken för att
rättspraxis utvecklas olika i miljödomstolarna och förvaltningsdomstolarna samt
framhåller att förslaget orsakar nya kostnader för domstolsväsendet.
I motion 1996/97:Ju926 (mp) begärs att miljödomstolar skall inrättas.
Utskottet konstaterar att förslaget till miljödomstolsorganisation i flera
avseenden innebär nyheter i såväl domstolsorganisatoriskt som processrättsligt
avseende. Utskottet har inte kunnat undgå att i flera avseenden fästa vikt vid
den kritik som Lagrådet framfört. Det är sålunda till en början tydligt att
åtskilliga lagar utanför miljöbalken - t.ex. plan- och bygglagen (1987:10) - är
miljörelaterade. Prövningen av förvaltningsmyndigheters beslut enligt dessa
lagar kommer även framgent att ankomma på de allmänna förvaltningsdomstolarna,
ytterst Regeringsrätten. Laglighetsprövning av kommunala beslut rörande viktiga
miljöintressen blir också i fortsättningen en fråga för de allmänna
förvaltningsdomstolarna, liksom rättsprövningar av regeringens beslut enligt
miljöbalken förblir en uppgift för Regeringsrätten. Att en sådan ordning
riskerar att medföra att praxis utbildas olika i miljödomstolarna och de
allmänna förvaltningsdomstolarna går inte att komma ifrån.
Utskottet vill också framhålla att förslaget att Miljööverdomstolens
avgöranden i mål som överklagats från förvaltningsmyndighet inte skall kunna
överklagas innebär att dessa mål inte kommer att kunna prövas av någon av
rikets prejudikatinstanser. Även på denna punkt kan förslaget sägas innebära
risker för rättsbildningen.
Ytterligare vill utskottet anmärka att miljödomstolarna kommer att ställas
inför processuella uppgifter i större omfattning än någon annan domstol.
Miljödomstolarna skall inte bara handlägga sådana tillståndsprövningar som i
dag ankommer på Koncessionsnämnden för miljöskydd och vattendomstolarna. De
skall vidare, allt efter omständigheterna, kunna tillämpa rättegångsbalkens
bestämmelser om såväl dispositiva som indispositiva tvistemål och därjämte
brottmålsreglerna i bötesmål. Härutöver skall de kunna på ett riktigt sätt
tillämpa bestämmelserna i den från rättegångsbalken i flera avseenden artskilda
förvaltningsprocesslagen. Det synes inte osannolikt att den föreslagna
regleringen i detta hänseende kan leda till tillämpningsproblem.
Oaktat det nu anförda vill utskottet samtidigt framhålla att propositionens
förslag har obestridliga förtjänster. Framför allt måste det vara en fördel att
prövningen av mål enligt miljöbalken kommer att ske inom ramen för en enhetlig
domstolsorganisation. Den nuvarande uppsplittringen mellan Koncessionsnämnden
för miljöskydd, vattendomstolar, förvaltningsdomstolar, fastighetsdomstolar och
allmänna domstolar försvinner i fråga om de mål som skall prövas enligt
miljöbalken. En ordning med särskilda miljödomstolar och miljööverdomstol har
alltså den fördelen att praxis inom miljöbalkens område blir enhetlig.
Miljödomstolarna får vidare möjlighet att bygga upp erfarenhet och kompetens på
det ifrågavarande rättsområdet, vilket måste vara till gagn för
rättsbildningen.
Även om utskottet hyser vissa farhågor i fråga om Miljööverdomstolens
ställning som sista instans i mål som fullföljts från förvaltningsmyndighet,
beaktar utskottet samtidigt att, som regeringen anfört, dessa mål kommer att ha
prövats i tre instanser och att Miljööverdomstolen är ensam
överprövningsinstans inom detta rättsområde.
Utskottet vill vidare framhålla att regeringen i propositionen, under
hänvisning till Lagrådets kritik, anfört att den noga kommer att följa
utvecklingen av miljödomstolarnas prövning och, om problem skulle uppstå, rätta
till dessa. Regeringen har i det sammanhanget också anfört att miljöbalken bara
är första steget i ett omfattande reformarbete på miljöområdet.
Sammanfattningsvis talar enligt utskottets mening sådana skäl för regeringens
förslag i fråga om miljödomstolar att det bör bifallas av riksdagen. Med det
anförda tillstyrker utskottet propositionen i nu ifrågavarande del. Motion Jo32
i nu berörd del (yrkande 32) avstyrks.
Motion 1996/97:Ju926 i aktuell del (yrkande 6) får anses tillgodosedd genom
propositionen och den avstyrks.
I motion Jo33 (kd) yrkas att miljödomstolar skall ha samma sammansättning och
tillämpa samma rättegångsregler som allmänna domstolar. Enligt motionärerna är
det olyckligt att miljödomstolarnas prövning av tillståndsfrågor inte kommer
att följa rättegångsbalken. Motionärerna menar vidare att miljödomstolens
sammansättning kommer att vara partsbunden.
Som utskottet redovisat ovan innebär förslaget att bl.a. mål om tillstånd
till miljöfarlig verksamhet skall handläggas som s.k. ansökningsmål under
iakttagande av förfaranderegler som meddelats i 22 kap. i förslaget. Reglerna
har delvis förebild i vattenlagen. De kompletteras dock i vissa hänseenden av
rättegångsbalkens regler, bl.a. så till vida att i dispositiva frågor
medgivande är bindande för part och att förlikningar kan ingås. Utmärkande för
ansökningsmålen är att de kan beröra ett stort antal sakägare och att de
innefattar avvägningar av flera mot varandra stående intressen, något som bl.a.
kommer till uttryck i att kommuner och vissa statliga myndigheter i vissa fall
kan föra talan i processen. Miljödomstolen har fullständig utredningsskyldighet
enligt förslaget och dess avgörande grundas inte bara på vad som förekommit vid
huvudförhandlingen utan även på vad handlingarna innehåller (se 22 kap. 11 och
21 §§).
Enligt utskottets uppfattning ligger det i öppen dag att tvister av
ifrågavarande slag inte lämpar sig för rättegångsbalkens regler om tvistemål i
allmänhet, vilka bl.a. i princip bygger på ett tvåpartsförhållande. Redan av
detta skäl kan det inte anses lämpligt att ansökningsmålen handläggs enligt
rättegångsbalken. Vad gäller domstolens sammansättning, avser förslaget
åstadkomma att miljödomstolen har tillgång till erforderlig sakkunskap i varje
förekommande mål. Som framgår av propositionen är de sakkunniga ledamöterna
inte partsrepresentanter och utses inte heller av parterna (prop. del 1
s. 467). Med det anförda avstyrker utskottet motion Jo33 i denna del (yrkande
20).
I motion 1996/97:Ju926 (mp) begärs att miljöbrott skall handläggas av
miljödomstolar.
Enligt propositionen skall prövningen av mål om straff eller förverkande på
grund av miljöbrott prövas av tingsrätt i den sammansättning som gäller för
brottmål i allmänhet (16 kap. 1 §). Någon närmare motivering till förslaget i
denna del lämnas inte i propositionen (jfr prop. del 1 s. 465). Propositionen
överensstämmer dock i denna del med gällande rätt.
Mål om ansvar för eller förverkande på grund av brott handläggs enligt svensk
rätt alltid av allmän domstol enligt rättegångsbalkens regler om brottmål,
oavsett om det är fråga om ansvar för brott mot brottsbalken eller brott mot
specialstraffrätten. Det enda undantaget är mål om ansvar för
yttrandefrihetsbrott. Enligt utskottets mening talar starka rättssäkerhetsskäl
för denna ordning. Det synes inte heller lämpligt att låta miljödomstolarna
hantera yttterligare en måltyp. Om det finns behov av särskild sakkunskap i mål
om miljöbrott, kan denna redan i dag tillföras genom rättegångsbalkens
bestämmelser om sakkunnigbevisning. Utskottet avstyrker motion 1996/97:Ju926 i
ifrågavarande del (yrkande 7).
I motion Jo34 (c) förespråkas att det skall inrättas sex miljödomstolar och i
motion Jo37 (fp) begärs en utvärdering av miljödomstolarnas verksamhet. Enligt
propositionen skall de tingsrätter som regeringen bestämmer vara regionala
miljödomstolar (20 kap. 1 §). Av en inom Justitiedepartementet upprättad
promemoria framgår att regeringen anser att det beräknade målunderlaget för
miljödomstolarna ger utrymme för högst fyra miljödomstolar. Miljödomstolarna
bör inrättas med utnyttjande av den befintliga vattendomstolsorganisationen.
Stockholms, Vänersborgs, Växjö och Umeå tingsrätter, eller sålunda fyra av de
sex nuvarande vattendomstolarna, föreslås i promemorian bli miljödomstolar.
Promemorian ger dock visst utrymme för att även låta Östersunds tingsrätt bli
miljödomstol. Enligt promemorian bör en förordning om miljödomstolarnas
domkretsar kunna beslutas i juni 1998.
Utskottet anser att det bör ankomma på regeringen att med utgångspunkt i
bl.a. den beräknade måltillströmningen bestämma antalet miljödomstolar och
lokaliseringen av dessa. Utskottet avstyrker motion Jo34 i denna del (yrkande
23).
Vad gäller utvärderingen av miljödomstolarnas verksamhet, har regeringen
uttalat i propositionen att den noga kommer att följa utvecklingen av
miljödomstolarnas prövning och ingripa vid behov. Utskottet utgår från att
regeringen även på annat lämpligt sätt kommer att följa upp verksamheten i
miljödomstolarna, när dessa varit i funktion någon tid. Motion Jo37 i nu berörd
del (yrkande 11) får därmed anses tillgodosedd, och den avstyrks.
Miljöorganisationers talerätt m.m.
Gällande rätt
Med talerätt torde enligt processrättslig terminologi förstås att någon är
behörig att vara part i en viss rättegång. Så är t.ex. kontrahenterna i ett
avtal behöriga att vara parter i en rättegång om avtalets innebörd. En
miljöorganisation har i dag inte talerätt i miljötvister, såvida den inte intar
ställning av part enligt allmänna regler, t.ex. därför att den är ägare av en
fastighet som berörs av miljöfarlig verksamhet.
I svensk rätt finns emellertid exempel på att ideella organisationer
tillerkänts rätt att överklaga beslut, trots att besluten inte rört
organisationens egen rättsställning. Sålunda gäller enligt 48 a § andra stycket
miljöskyddslagen att lokala arbetstagarorganisationer har rätt att överklaga
beslut meddelade i frågor om tillstånd och i frågor om försiktighetsmått för
verksamheter inom miljöskyddsområde, under förutsättning att den organiserar
arbetstagare i den verksamhet som avses med beslutet. Vidare gäller enligt 34 §
förordningen (1985:835) om kemiska produkter att beslut som fattats av
länsstyrelse eller central förvaltningsmyndighet med stöd av bemyndigande
enligt lagen (1985:426) om kemiska produkter eller förordningen får överklagas
av en konsumentsammanslutning eller centrala arbetsgivar- och
arbetstagarorganisationer, om överklagande sker i syfte att tillvarata
konsumentintresset.
Propositionen
Enligt propositionen skall ideella föreningar som enligt sina stadgar har till
ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen få rätt att
överklaga överklagbara domar eller beslut som avsett tillstånd, godkännande
eller dispens enligt miljöbalken. För att få överklaga skall föreningen ha
bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och ha lägst 2 000 medlemmar.
En ideell förening får inte överklaga avgöranden som berör försvarsintressen.
En ideell förenings överklagande prövas inte, om domen eller beslutet vunnit
laga kraft mot dem som har varit parter eller eljest såsom sakägare haft
klagorätt i målet eller ärendet.
Utskottets överväganden
I motion Jo32 (m) yrkas avslag på förslaget att ge miljöorganisationer
talerätt. Enligt motionärerna bär förslaget drag av korporativism och saknar
mening, eftersom det utesluter bl.a. Stiftelsen miljöcentrum från talerätt.
I motion Jo35 (fp), yrkas att även yrkesfiskets organisationer bör ges
talerätt och i motionerna Jo30 (m), Jo33 (kd), Jo34 (c) och Jo37 (fp) begärs
att även andra miljöorganisationer än de som omfattas av förslagets definition
skall ges talerätt. Motionärerna framhåller att miljöorganisationer som inte är
ideella föreningar, t.ex. Stiftelsen miljöcentrum, utesluts från talerätt
liksom de flesta föreningar som sysslar med miljöfrågor.
Enligt vad regeringen anför i propositionen kan enskildas och deras
organisationers engagemang i uppfyllandet av miljöpolitikens mål stärkas genom
att de ges ett ökat inflytande vid miljörättsliga prövningar. Regeringen
konstaterar att redan gällande ordning ger miljöorganisationer och andra stora
möjligheter att föra fram sina åsikter under handläggningen av mål och ärenden.
Mål och ärenden inleds normalt av den som vill driva någon verksamhet som kan
påverka miljön. Något skäl att ge miljöorganisationer rätt att väcka talan
eller eljest inleda ärenden finns därför inte, enligt regeringen.
Regeringen anser däremot att en rätt för miljöorganisationer att överklaga är
vad som främst är av betydelse för att öka deras inflytande vid miljörättsliga
prövningar. Miljöorganisationer bör därför ges en klagorätt. Alla
organsiationer kan dock inte ges rätt att överklaga beslut enligt miljöbalken,
utan en begränsning bör ske. Den klagorätt som arbetsmarknadsparter och
konsumentsammanslutningar har enligt gällande rätt bör behållas. Härutöver bör
ideella föreningar som har till ändamål att tillvarata naturvårds- och
miljöskyddsintressen ges klagorätt. Begränsningen till ideella föreningar
motiveras med att endast organisationer som är öppna för allmänheten bör
tillerkännas klagorätt. För att få klagorätt bör föreningen vidare ha verkat
under viss tid och ha ett någorlunda stort medlemsantal. Rätten att överklaga
förutsätter inte att föreningen varit verksam i första instans (prop. del 1 s.
488 f).
Vad först gäller frågan om miljöorganisationer över huvud taget bör
tillerkännas rätt att överklaga avgöranden i miljömål eller miljöärenden, i
vilka de inte intar ställning av part, delar utskottet regeringens uppfattning
att en sådan rätt bör kunna öka organisationernas och indirekt enskildas
engagemang i miljöfrågor och att det är önskvärt att öka miljöorganisationernas
inflytande vid prövningen av miljöfrågor. Utskottet anser alltså att en
principiell rätt till överklagande bör införas i överensstämmelse med
regeringens förslag. När det sedan gäller frågan vilka miljöorganisationer som
bör tillerkännas sådan rätt, anser utskottet att regeringens förslag är väl
avvägt. Det kan visserligen beklagas att förslaget utesluter många i dag
verksamma miljöorganisationer. Emellertid måste det beaktas att
miljöorganisationer redan enligt gällande rätt kan tillföra utredning i
miljörelaterade mål och ärenden, även om de inte har ställning av part.
Miljöorganisationer kan också framföra synpunkter genom att uppträda som ombud
för parter eller andra sakägare. Att tillerkänna en organisation rätt att
överklaga bör dock, som regeringen funnit, förutsätta att den genom sina
medlemmar har förankring hos allmänheten. Motionerna Jo30 (yrkande 2), Jo32
(yrkande 36), Jo33 (yrkande 22), Jo34 (yrkande 24), Jo35 (yrkande 3) och Jo37
(yrkande 3) avstyrks.
Av propositionen får anses framgå att miljöorganisationernas rätt att
överklaga vissa avgöranden enligt miljöbalken är oberoende av om någon part
eller sakägare fullföljt talan. Under utarbetandet av lagförslaget uppkom
frågan om hur tiden för överklagande skulle beräknas för en miljöorganisation.
Enligt vad regeringen anförde i lagrådsremissen skulle någon delgivning av
avgörandet med organisationen inte erfordras för att överklagandetiden skulle
börja löpa. När ett avgörande vunnit laga kraft mot sakägarna, skulle det också
anses ha vunnit laga kraft mot miljöorganisationerna utan särskild delgivning.
Lagrådet fann denna ståndpunkt vara den naturligaste och mest lämpliga. För att
undvika oklarheter om den avsedda rättsverkan i förhållande till
miljöorganisationerna av de ifrågavarande avgörandena förordade Lagrådet att en
särskild lagbestämmelse skulle tas in i balken. Regeringen godtog Lagrådets
förslag och intog en sådan bestämmelse i 16 kap. 13 § tredje stycket i
förslaget. Bestämmelsen avfattades i enlighet med Lagrådets förslag (se prop.
del 2 s. 213 och 490 f).
Enligt utskottets mening är avfattningen av bestämmelsen inte helt lyckad.
Eftersom bestämmelsen stadgar att miljöorganisationens överklagande inte
prövas, om det ifrågavarande avgörandet vunnit laga kraft mot sakägarna, kan
den ge anledning till viss tvekan i fråga om miljöorganisationens klagorätt är
oberoende av om någon sakägare överklagat. Möjligen kan den också föranleda
slutsatsen att miljöorganisationen inte behöver överklaga inom den tid som
gäller för sakägarna utan att möjligheten står öppen även om skälet till att
avgörandet inte vunnit laga kraft är att det överklagats av någon sakägare.
Enligt utskottets mening skulle syftet med bestämmelsen komma till bättre
uttryck om den avfattades på följande sätt:
?En miljöorganisation som vill överklaga en dom eller ett beslut som avses i
första stycket skall göra det innan tiden för överklagande gått ut för dem som
varit parter eller annars såsom sakägare haft klagorätt i målet eller ärendet?.
Utskottet föreslår därför jordbruksutskottet att 16 kap. 3 § tredje stycket i
förslaget ges denna utformning.
Utskottet tillstyrker i övrigt propositionen i denna del.
I motion Jo32 (m) begärs en utredning av rättsskyddsförsäkringens omfattning
vid miljötvister. En utvidgning av denna skulle enligt motionärerna göra det
lättare för enskilda att föra talan i miljötvister.
Lagen (1993:1303) om vissa avtalsvillkor för rättsskyddsförsäkring meddelar
vissa föreskrifter rörande sådan försäkring. Omfattningen av rättsskyddet är
emellertid en fråga för parterna i försäkringsavtalet och inte en angelägenhet
för lagstiftaren. Utskottet avstyrker motion Jo32 i denna del (yrkande 37).
Miljösanktionsavgifter
Gällande rätt
I 52-63 §§ miljöskyddslagen finns bestämmelser om s.k. miljöskyddsavgift.
Miljöskyddsavgift är en särskild avgift som skall betalas vid uppsåtliga eller
oaktsamma överträdelser av vissa tillstånd, föreskrifter, beslut eller villkor
som meddelats enligt miljöskyddslagen under förutsättning att överträdelsen
medfört ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamheten.
Miljöskyddsavgiften påförs den fysiska eller juridiska person som utövade den
verksamhet i vilken överträdelsen skedde. Miljöskyddsavgiften tillfaller staten
och skall bestämmas till ett belopp som svarar mot de ekonomiska fördelarna av
överträdelsen. Avgiften får sättas ned under detta belopp eller efterges, om
särskilda omständigheter föreligger. Frågor om miljöskyddsavgift prövas av
Koncessionsnämnden för miljöskydd efter ansökan av Statens naturvårdsverk. För
att säkerställa anspråk på miljöskyddsavgift kan Koncessionsnämnden förordna om
kvarstad. Koncessionsnämndens beslut om miljöskyddsavgift eller kvarstad
verkställs som domstols dom eller beslut. Koncessionsnämndens beslut i mål om
miljöskyddsavgift överklagas till Svea hovrätt, som prövar målet i sin
sammansättning som vatten-
överdomstol.
Propositionen
I propositionen föreslås införande av en miljösanktionsavgift.
Miljösanktionsavgift skall betalas av en näringsidkare som vid bedrivandet av
näringsverksamhet åsidosätter föreskrifter som meddelats med stöd av
miljöbalken eller påbörjar verksamhet som är tillståndspliktig eller
anmälningspliktig enligt balken eller enligt föreskrifter som meddelats med
stöd av denna, utan att tillstånd har meddelats eller anmälan gjorts. Sådan
avgift skall vidare betalas av näringsidkare som åsidosätter tillstånd eller
villkor som har meddelats med stöd av balken eller enligt föreskrifter
meddelade med stöd av denna. Miljösanktionsavgift skall dock endast tas ut för
sådana överträdelser, för vilka regeringen har föreskrivit avgift. Avgiften
tillfaller staten. Miljösanktionsavgift skall tas ut även om överträdelsen inte
begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Avgift skall dock inte tas ut om det
är uppenbart oskäligt. Regeringen meddelar föreskrifter om de överträdelser,
för vilka miljösanktionsavgift skall betalas och om avgiftens storlek för olika
överträdelser. Avgiftens storlek skall bestämmas med hänsyn till överträdelsens
allvar och betydelsen av den bestämmelse överträdelsen avser.
Miljösanktionsavgift skall uppgå till minst 5 000 och högst 500 000 kr.
Avgifterna skall fastställas enligt tariffer som regeringen bestämmer. Av
tarifferna bör framgå med vilken periodicitet överträdelserna anses ha begåtts
och hur beloppen skall beräknas, t.ex. per vecka eller dygn. Vid fortlöpande
överträdelser som beräknas per tidsenhet kan i ett och samma beslut påföras
högst 500 000 kr. Ett beslut kan dock följas av flera; om rättelse inte sker
får tillsynsmyndigheten fatta ett nytt avgiftsbeslut som omfattar en annan
tidsperiod än det första beslutet. Tarifferna kan också konstrueras så att
beloppen blir högre vid upprepade förseelser.
Beslut om miljösanktionsavgift fattas av tillsynsmyndigheten efter hörande av
den mot vilken anspråket riktas. En ålagd miljöskyddsavgift skall betalas inom
trettio dagar från beslutets meddelande eller den längre tid som anges i
beslutet. Beslutet får överklagas till miljödomstol. Har beslutet om
miljösanktionsavgiften inte verkställts inom tio år från beslutet, faller
avgiften bort.
Utskottets överväganden
I motionerna Jo30 (m) och Jo33 (kd) yrkas att det inte skall finnas någon
beloppsgräns för miljösanktionsavgift. I motionerna Jo32 (m) och Jo37 (fp)
begärs att högsta belopp för miljösanktionsavgiften skall vara 1 000 000 kronor
och i motion Jo34 (c) att ett högre maximibelopp än 500 000 kr skall
bestämmas.
Regeringen framhåller i propositionen att miljösanktionsavgiften är en
administrativ avgift som skall beslutas av tillsynsmyndigheterna. Enligt
regeringen utgör detta förhållande skäl att inte sätta maximibeloppet högre än
500 000 kr. Avgiften är avsedd att vara enkel att tillämpa och minska utrymmet
för skönsmässiga bedömningar (prop. del 1 s. 538 f).
Utskottet har förståelse för den oro motionärerna hyser för att de föreslagna
miljösanktionsavgifterna blir för låga för att verka avskräckande. Utskottet
vill emellertid understryka att besluten om miljösanktionsavgift kan relateras
till en viss tidsperiod, under vilken en överträdelse pågår. Har rättelse inte
skett inom den tid som ett första beslut om sanktionsavgift omfattar, kan
tillsynsmyndigheten fatta ytterligare beslut. Det samlade beloppet av de
miljösanktionsavgifter som påförs för en överträdelse kan alltså bli avsevärt
högre än 500 000 kr. Det bör vidare framhållas att miljösanktionsavgiften utgör
ett komplement till straffreglerna i miljöbalken, och att den som vållar skada
på miljön utöver miljösanktionsavgift riskerar att ådra sig såväl straff som
skadeståndsskyldighet. Enligt utskottets mening kan de föreslagna
miljösanktionsavgifterna bli en viktig del av ett väl fungerande
sanktionssystem på miljörättens område. Utskottet avstyrker motionerna Jo30
(yrkande 1), Jo32 (yrkande 39), Jo33 (yrkande 28), Jo34 (yrkande 27) och Jo37
(yrkande 9).
I motionerna Jo33 (kd) och Jo34 (c) yrkas att miljösanktionsavgift skall
beslutas av domstol och alltså inte av tillsynsmyndighet. I motion Jo32 (m)
anförs att ett beslut om miljösanktionsavgift inte bör kunna verkställas innan
det vunnit laga kraft.
I propositionen redovisar regeringen som sin uppfattning att behovet av en
domstolsprövning vid fastställande av miljösanktionsavgifter är beroende av om
avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen skett av uppsåt
eller oaktsamhet och om reglerna är utformade så att det finns utrymme för
betydande skönsmässiga bedömningar. Några sådana förutsättningar uppställs inte
i förslaget. Avgift skall påföras när de objektiva förutsättningarna föreligger
utan hänsyn till graden av klandervärdhet och avgiftsbeloppet skall bestämmas
enligt en fastställd tariff. Något hinder mot den föreslagna uppbyggnaden av
systemet torde, enligt regeringens uppfattning, inte möta enligt artikel 6 i
den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakonventionen). Artikelns krav
på domstolsprövning bör vara uppfyllt genom möjligheten att efter överklagande
få miljösanktionsavgiften prövad av miljödomstol. Regeringen anser därför att
domstolsprövning i första instans inte är påkallad. Genom att förlägga
prövningen till tillsynsmyndigheterna får dessa ett ytterligare verktyg för att
säkerställa en effektiv tillsyn och att miljöreglerna efterlevs i syfte att
bidra till måluppfyllelsen i miljöbalkens inledande bestämmelser.
Tillsynsmyndigheten kan direkt vidta åtgärder med anledning av en konstaterad
överträdelse. En betydlig effektivitetsvinst bör, enligt regeringen, kunna
erhållas utan risk för rättssäkerheten (prop. del 1 s. 543 f).
Enligt regeringens uppfattning bör ett beslut om miljösanktionsavgift vara
direkt verkställbart för att överklaganden inte skall ske enbart i syfte att
skjuta upp verkställigheten. I de fall beslutet kommer att prövas av domstol
kan nämligen en väsentlig fördröjning av verkställbart beslut från det att
överträdelsen skedde förväntas. Betydande räntevinster och liknande ekonomiska
fördelar skulle komma den till godo som överklagade för att skjuta på
verkställigheten. Beslutet bör dock kunna inhiberas av miljödomstolen vid
överklagande (prop. del 1 s. 545 f).
Utskottet anser för sin del att de skäl regeringen anför för att
miljösanktionsavgifterna skall beslutas av tillsynsmyndigheterna är
övertygande. Eftersom miljösanktionsavgiften bygger på strikt ansvar, behöver
tillsynsmyndigheten inte gå in på någon bedömning av om en överträdelse ägt rum
på grund av uppsåt eller oaktsamhet. Det blir tillräckligt att konstatera att
en överträdelse faktiskt ägt rum; utredningen härom torde ofta bestå av
skriftlig bevisning såsom besiktningsprotokoll eller liknande.
Miljösanktionsavgiften bestäms sedan enligt av regeringen meddelade tariffer.
En prövning av det nu beskrivna slaget bör utan svårighet kunna fullgöras av
tillsynsmyndigheterna. Att tillsynsmyndighetens beslut därefter kan överklagas
till miljödomstol ger tillräckliga garantier för prövningssystemets
rättssäkerhet och förenlighet med Europakonventionen.
Utskottet delar också regeringens uppfattning att miljösanktionsavgifterna
bör kunna tas ut utan hinder av att beslutet inte vunnit laga kraft. Överklagas
beslutet, kan nämligen miljödomstolen med stöd av 28 § förvaltningsprocesslagen
förordna att beslutet tills vidare inte får verkställas. Denna möjlighet måste
anses ge en erforderlig garanti för att obefogade beslut om
miljösanktionsavgift inte verkställs.
Utskottet tillstyrker med det anförda propositionens förslag avseende
miljösanktionsavgifter. Motionerna Jo32 (yrkande 38), Jo33 (yrkande 29) och
Jo34 ( yrkande 27) avstyrks.
Miljöbrott
Gällande rätt
I 13 kap. brottsbalken (BrB) finns bestämmelser om allmänfarliga brott. Vissa
av brotten kan sägas ta sikte på förfaranden som skadar miljön. Sålunda
föreskrivs i 13 kap. 7 § BrB att den som framkallar allmän fara för människors
liv eller hälsa genom att förgifta eller infektera livsmedel, vatten eller
annat, på annat sätt sprida gift eller dylikt eller sprida eller överföra
allvarlig sjukdom, skall dömas för spridande av gift eller smitta till fängelse
i högst sex år. Är brottet grovt, skall dömas till fängelse på viss tid, lägst
fyra och högst tio år, eller på livstid. I 13 kap. 8 § BrB stadgas att den som
framkallar allmän fara för djur eller växter medelst gift eller genom att
överföra eller sprida elakartad sjukdom eller genom att sprida skadedjur eller
ogräs eller på annat dylikt sätt, skall dömas för förgöring till böter eller
fängelse i högst två år. Om brottet är grovt, skall dömas till fängelse lägst
sex månader och högst sex år. Den som av oaktsamhet begår en gärning som avses
i 13 kap. 7 eller 8 § BrB döms enligt 13 kap. 9 § första stycket samma balk för
vårdslöshet med gift eller smittämne till böter eller fängelse i högst två år.
I 13 kap. 8 a § BrB finns en bestämmelse som tar sikte på vissa gärningar som
inte är straffbara enligt någon av de tidigare bestämmelserna i kapitlet.
Enligt paragrafen kan den som
1. förorenar mark, vatten eller luft på ett sätt som medför eller kan medföra
sådana hälsorisker för människor eller sådana skador på djur eller växter, som
inte är av ringa betydelse, eller annan olägenhet i miljön,
2.förvarar avfall eller annat ämne på ett sätt som genom förorening kan
medföra hälsorisker, skador eller annan betydande olägenhet som anges under 1
eller
3. orsakar betydande olägenhet i miljön genom buller, skakning eller
strålning
dömas för miljöbrott till böter eller fängelse i högst två år. En
förutsättning för straffbarhet är dock att förfarandet inte har tillåtits av
behörig myndighet eller är allmänt vedertaget. Om brottet är grovt är straffet
fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Kan gärningen med hänsyn till
omständigheterna anses försvarlig, föranleder den inte ansvar enligt
paragrafen.
Om en gärning som avses i 13 kap. 8 a § BrB begås av oaktsamhet, döms enligt
13 kap. 9 § andra stycket samma balk för vållande till miljöstörning till böter
eller fängelse i högst två år. Med stöd av 13 kap. 11 § BrB kan den som ådragit
sig ansvar för bl.a. miljöbrott eller vållande till miljöstörning men som
frivilligt avvärjer fara eller verkan som anges i paragraferna innan avsevärd
olägenhet uppkommit, dömas till lindrigare straff än som är föreskrivet för
gärningen.
Utöver bestämmelserna i brottsbalken finns ett stort antal
specialstraffrättsliga bestämmelser på miljörättens område. Genom dessa
bestämmelser straffbeläggs uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av närmare
angivna materiella bestämmelser i olika författningar med miljöanknytning.
Straffskalorna sträcker sig vanligen från böter till fängelse i högst två år.
Propositionen
Regeringen föreslår att miljöbrotten i brottsbalken och de
specialstraffrättsliga bestämmelserna på miljörättens område samlas i ett
kapitel i miljöbalken. Sålunda förs brotten miljöbrott och vållande till
miljöstörning i sak oförändrade från brottsbalken till miljöbalken (29 kap. 1-2
§§ i förslaget). Härutöver föreslår regeringen införande av fem paragrafer med
egna brottsbeskrivningar och brottsbeteckningar. Det rör sig om miljöfarlig
kemikaliehantering, otillåten miljöverksamhet, försvårande av miljökontroll,
bristfällig miljöinformation och nedskräpning (29 kap. 3-7 §§ i förslaget). För
straffbarhet erfordras för dessa gärningar att de begåtts av uppsåt eller
oaktsamhet, utom såvitt gäller miljöfarlig kemikaliehantering där det krävs att
oaktsamheten är grov. Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i
högst två år, med undantag för bristfällig miljöinformation och nedskräpning,
för vilka brott det svåraste straffet är fängelse ett år. Vidare föreskrivs
straff för den som bryter mot särskilt angivna föreskrifter, beslut och villkor
som meddelats med stöd av miljöbalken eller som bryter mot vissa EG-rättsakter.
För straffbarhet fordras i dessa fall att gärningen begåtts uppsåtligen eller
av oaktsamhet. Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i högst två
år (29 kap. 8-9 §§ i förslaget). Förslaget upptar också en straffbestämmelse om
skydd för fredade djur och växter (29 kap. 10 §).
I fråga om andra brott än miljöbrott och vållande till miljöstörning gäller
att ringa gärningar är fria från ansvar. Ansvar enligt miljöbalken inträder
inte om en gärning är belagd med samma eller svårare straff i brottsbalken
eller om ansvar kan följa enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling
(29 kap. 11 §). Slutligen upptar förslaget bestämmelser om bl.a. förverkande
och s.k. frivilligt tillbakaträdande.
Utskottets överväganden
De subjektiva rekvisiten
I motion 1996/97:Ju926 (mp) begärs att strikt ansvar skall införas för
miljöbrott. I motion Ju908 (mp) yrkas - såsom motionen får förstås - att grov
oaktsamhet inte skall användas som rekvisit vid miljöbrottslighet; oaktsamhet
av normalgraden skall vara tillräcklig.
Ansvar för brott förutsätter enligt svensk rätt till en början att någon
begått en viss gärning sådan denna beskrivs i ett straffbud eller att han
överträtt en föreskrift, vartill ett straffbud hänvisar. Men härutöver krävs
att gärningsmannen begått gärningen uppsåtligen; i de fall oaktsamhet räcker
för straffbarhet kräver det en uttrycklig reglering. Detta brukar, vad gäller
uppsåtsbrotten, uttryckas så att rekvisiten för gärningen skall ha subjektiv
täckning. Detsamma gäller vid överträdelser av föreskrifter i
specialstraffrätten, se 1 kap. 1-3 §§ brottsbalken (BrB). En bärande tanke
bakom kravet på att gärningsmannen skall ha handlat uppsåtligen eller av
oaktsamhet kan sägas vara att endast den som haft möjlighet att rätta sig efter
lagen, men inte gjort det, skall kunna straffas. I svensk rätt torde ansvar
utan krav på vare sig uppsåt eller oaktsamhet förekomma endast beträffande det
formella ensamansvar för bl.a. ansvariga utgivare som till yttrandefrihetens
skydd uppställs i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Här
måste emellertid beaktas att ett huvudsyfte med den regleringen är att skydda
t.ex. författare av tidningsartiklar mot straffansvar. Att införa strikt ansvar
för miljöbrott skulle innebära att t.ex. en näringsidkare som driver en
miljöfarlig verksamhet skulle kunna straffas för en skada som denna vållat,
trots att han iakttagit alla för verksamheten gällande föreskrifter. Något skäl
att införa en så ingripande ordning på miljöstraffrättens område kan utskottet
inte finna. Motion 1996/97:Ju926 avstyrks i denna del (yrkande 12).
När det gäller frågan om grov oaktsamhet som subjektivt rekvisit, förekommer
en kvalifikation av oaktsamhetsbrottet på flera håll i lagstiftningen, t.ex. i
3 kap. 9 § BrB vari stadgas ansvar för bl.a. den som av grov oaktsamhet
utsätter annan för livsfara. Utskottet har svårt att se varför domstolarna
skulle finna gränsdragningen mellan oaktsamhet och grov oaktsamhet mer
komplicerad vid miljöbrott än vid andra brott och avstyrker motion Ju908 i nu
behandlad del (yrkande 1).
Beviskravet
I motion 1996/97:Ju926 (mp) begärs en utredning av beviskravet vid miljöbrott.
Motionärerna anför att det ofta är svårt att bevisa vad som hänt vid denna typ
av brott.
Enligt 35 kap. 1 § rättegångsbalken gäller att rätten skall, efter
samvetsgrann prövning av allt som förekommit, avgöra vad i målet är bevisat.
För brottmålen brukar beviskravet formuleras så, att den tilltalade kan dömas
endast om det är ställt utom rimligt tvivel att han gjort sig skyldig till den
gärning som läggs honom till last, se t.ex. NJA 1996 s. 176. Att utredningen av
misstänkta miljöbrott kan vara komplicerad utgör enligt utskottets mening inget
skäl att ställa lägre krav på bevisningen vid denna typ av brottslighet.
Utskottet avstyrker motion 1996/97:Ju926 i denna del (yrkande 11).
Juridiska personers straffansvar
I motion 1996/97:Ju926 (mp) begärs att juridiska personer skall kunna straffas
för miljöbrott.
Sedan år 1986 finns bestämmelser om s.k. företagsbot i 36 kap. 7-10 §§
brottsbalken. Företagsbot är en form av sanktion som kan åläggas näringsidkare
som en särskild rättsverkan av brott som begåtts i deras verksamhet. Med
näringsidkare avses såväl fysiska som juridiska personer som yrkesmässigt
bedriver verksamhet av ekonomisk art. Enligt 36 kap. 7 § BrB gäller att
näringsidkare kan åläggas företagsbot för brott som begåtts i utövningen av
hans näringsverksamhet, om brottsligheten har inneburit ett grovt åsidosättande
av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är
av allvarligt slag och näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat
krävas för att förebygga brottsligheten. Företagsbot skall dock inte åläggas,
om brottsligheten varit riktad mot näringsidkaren eller det eljest skulle vara
uppenbart oskäligt. Företagsbot skall fastställas till lägst 10 000 och högst 3
000 000 kr (36 kap. 8 §). När storleken av företagsbot bestäms, skall särskild
hänsyn tas till brottslighetens art, omfattning och förhållande till
näringsverksamheten (36 kap. 9 §). Under vissa förutsättningar kan företagsbot
efterges eller sättas ned (36 kap. 10 §).
Enligt vad regeringen anför i den nu förevarande propositionen har
företagsbot endast sällan ålagts för miljöbrott. Regeringen pekar på att de
förslag som lagts fram av Företagsbotsutredningen i betänkandet Straffansvar
för juridiska personer (SOU 1997:127) kan antas få betydelse på miljöområdet.
Betänkandet bereds för närvarande i Regeringskansliet. Emellertid framhåller
regeringen att det i dag inte är möjligt att bedöma om Företagsbotutredningens
förslag kommer att leda till lagstiftning och i vad mån denna i så fall kommer
att tillgodose behovet av effektiva sanktioner på miljöområdet. Regeringen
understryker att en effektivisering av sanktionssystemet på miljöområdet bör
ske redan nu och föreslår därför införandet av miljösanktionsavgifter, vilka
utskottet behandlat ovan (prop. del 1 s. 533 f).
Utskottet delar motionärernas uppfattning att det på miljörättens område är
nödvändigt med effektiva sanktioner även mot överträdelser som begås av
juridiska personer. Utskottet anser emellertid att det, i avvaktan på en
eventuell lagstiftning om straffansvar för juridiska personer, får anses
tillräckligt att införa det av regeringen föreslagna systemet med
miljösanktionsavgifter. Motion 1996/97:Ju926 i nu ifrågavarande del avstyrks
(yrkande 13).
Straffskalor och preskription
Skärpta straff för miljöbrottslighet efterfrågas i motionerna Jo33 (kd) samt
Ju908 (mp). I båda dessa motioner samt i motion 1996/97:Ju926 (mp), begärs att
preskriptionstiden för miljöbrott skall förlängas.
I propositionen anför regeringen att den vid ställningstagande till
utformningen av en gemensam straffskala för de specialstraffrättsliga
bestämmelser som samlas i miljöbalken beaktar att de intressen som balken
ytterst syftar till att tillgodose är synnerligen skyddsvärda. Maximistraffet
för dessa brott bör därför sättas till det högsta av de straff som i dag gäller
enligt de specialstraffrättsliga bestämmelserna på miljöområdet, nämligen
fängelse två år. Att bestämma ett högre straffmaximum skulle te sig orimligt
med hänsyn till att straffbarhet i dessa fall inte förutsätter att skada eller
konkret fara för skada skall ha inträffat. För vissa mindre allvarliga brott
bör det dock vara tillräckligt med straffmaxima på ett års fängelse respektive
sex månaders fängelse. Straffmätning och påföljdsval måste liksom i andra
sammanhang ske med utgångspunkt från omständigheterna i det enskilda fallet;
hit hör såväl de objektiva omständigheterna som gärningsmannens uppsåt eller
grad av oaktsamhet. Vissa gärningar kan vara av så allvarlig art att de bör
föranleda en frihetsberövande påföljd, även om detta inte motiveras av
gärningens straffvärde eller gärningsmannens tidigare brottslighet. Exempel på
sådana brott är plundring av utrotningshotade fåglars bon eller att uppsåtligen
hälla ut farliga kemikalier (prop. del 1 s. 526 f). Vad gäller de brott som
förs över från brottsbalken sker ingen ändring av straffskalorna.
Utskottet anser att förslagen i propositionen angående straffen för
miljöbrottslighet är väl avvägda. Maximistraffet för uppsåtligt miljöbrott
motsvarar sålunda vad som stadgas för flertalet grova förmögenhetsbrott.
Härtill kommer att mycket svåra fall av miljöbrottslighet kan träffas av vissa
bestämmelser i 13 kap. BrB om allmänfarliga brott, för vilka maximistraffen
ligger betydligt högre.
Vad gäller åtalspreskription framhåller regeringen i propositionen att de
föreslagna straffskalorna i miljöbalken medför att det kommer att gälla en
minsta preskriptionstid om fem år utom för brotten bristfällig miljöinformation
och nedskräpning samt sådana brott som endast har böter i straffskalan, för
vilka preskriptionstiden blir två år. Vid sådana förhållanden och då kravet på
att lika fall skall behandlas lika gör sig särskilt starkt gällande inom
straffrätten anser regeringen att någon ändring av tiderna för
åtalspreskription inte bör ske (prop. del 1 s. 530).
När det gäller frågan om preskription, är utskottet medvetet om att det kan
dröja innan miljöskador visar sig och att utredningssvårigheterna kan vara
betydande. Av bestämmelserna i 35 kap. 1 § första stycket 3 BrB följer dock att
preskriptionstiden för miljöbrott, som är det svåraste brottet enligt
miljöbalken, är tio år. Enligt utskottets mening måste en sådan frist för
väckande av åtal i de flesta fall vara tillräcklig. Beträffande
preskriptionstiden för lindrigare brott, delar utskottet regeringens
uppfattning. Skall frågan om preskriptionstiden för miljöbrottslighet övervägas
särskilt, bör det ske först om det visar sig nödvändigt att på nytt överväga
straffskalorna för sådana brott. Utskottet avstyrker motionerna Jo33 (yrkandena
27 och 31), Ju908 (yrkandena 3 och 4) och 1996/97:Ju926 (yrkande 10).
Översyn av lagstiftningen
I motion 1996/97:Ju907 (m) begärs en översyn av lagstiftningen mot miljöbrott.
Som framgått ovan innebär propositionen att en samlad reglering av de
straffbestämmelser som i första hand kan anses miljörelaterade införs i
miljöbalken. I samband med detta arbete har ett antal nya brottsbeteckningar
införts och straffskalornas utformning har övervägts. Även
miljösanktionsavgifterna har uppenbarligen betydelse i detta sammanhang.
Utskottet kan inte finna att det nu finns skäl att göra en ytterligare översyn
av lagstiftningen mot miljöbrott. En meningsfull översyn lär inte kunna göras
förrän rättspraxis utbildats och erfarenhet vunnits av de nya bestämmelsernas
tillämpning. Utskottet avstyrker motion 1996/97:Ju907 i denna del (yrkande 2).
Ringa brott
Ett klargörande av vad som avses med ringa miljöbrott efterfrågas i motionerna
1996/97:Ju926 och Ju908 båda (mp).
Enligt förslaget skall andra gärningar i strid med miljöbalkens
straffbestämmelser än miljöbrott och vållande till miljöstörning inte föranleda
ansvar, om gärningen är ringa. I propositionen konstaterar regeringen att
flertalet specialstraffrättsliga bestämmelser på miljöområdet föreskriver
ansvarsfrihet för ringa fall. Vad gäller bedömningen huruvida en överträdelse
är ringa måste gärningen sättas i relation till det intresse som regeln
omedelbart syftar till att skydda. Om någon t.ex. underlåtit att iaktta
föreskrifter om att vidta skyddsåtgärder och denna underlåtenhet är direkt
förenad med straffansvar, saknar det betydelse för bedömningen av om gärningen
är ringa huruvida någon faktisk skada eller fara för skada uppkommit genom
underlåtenheten. Det intresse som straffansvaret syftar till att ta till vara i
exemplet är att föreskrivna skyddsåtgärder vidtas. Överträdelsen kan därför
anses ringa i objektivt hänseende endast om avvikelsen från den norm som gällt
enligt föreskrifterna varit obetydlig. Ansvarsfrihet bör komma i fråga endast
om gärningen vid en samlad bedömning framstår som obetydlig med hänsyn till det
intresse som omedelbart skall skyddas genom straffansvaret (prop. del 1 s. 529
f)
Utskottet, som anmärker att en gränsdragning mellan ringa brott och brott av
normalgraden förekommer på åtskilliga håll i strafflagstiftningen, delar
regeringens uppfattning i fråga om bedömningen av när en gärning skall anses
ringa. Ytterst måste bedömningar av detta slag, liksom i straffrätten i övrigt,
överlåtas till rättstillämpningen. Utskottet avstyrker motionerna 1996/97:Ju926
och Ju908 i nu behandlade delar (yrkandena 9 respektive 2).
Miljöåklagare
I motion Jo37 (fp) begärs att en tjänst som miljöåklagare (MÅ) skall inrättas.
Enligt motionärerna bör MÅ ges befogenhet att väcka åtal mot dem som bryter mot
miljöförfattningarna. MÅ bör vara underställd Riksåklagaren men ha likartade
uppgifter som Justitieombudsmannen.
Något förslag om miljöåklagare läggs inte fram i propositionen. I denna
erinras dock om att det återkallade tidigare förslaget till miljöbalk (prop.
1994/95:10) upptog ett förslag om inrättande av en Miljöombudsman. Denne skulle
bl.a. ta emot och utreda enskilda personers och organisationers klagomål på
miljöområdet och följa rättsutvecklingen inom detta samt utfärda förelägganden
om miljöskyddsavgift. Regeringen framhåller emellertid att propositionens
förslag om miljöorganisationers talerätt och miljösanktionsavgifter bättre
tillgodoser de syften MO var tänkt att tillgdose. Regeringen erinrar också om
Justitieombudsmannens tillsynsverksamhet (prop. del 1 s. 490 f).
Utskottet har berört frågan om inrättande av miljöåklagare i betänkandet
1997/98:JuU1. Utskottet anförde att miljöbrott ofta borde kunna betraktas som
en kvalificerad typ av ekonomisk brottslighet. Erfarenheterna från senare år
tydde också på att en mer sammanhållen organisation för bekämpande av
miljöbrott skulle kunna vara till fördel. Enligt utskottets mening borde i vart
fall kvalificerad miljöbrottslighet kunna handläggas av Ekobrottsmyndigheten.
Resultatet av ett pågående utredningsarbete borde dock avvaktas (bet. s. 41 f).
Utskottet har i ett senare betänkande (1997/98:JuU8 s. 3) anmärkt att
förordningen (1997:898) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten inte tar upp
miljöbrottmål bland de måltyper som skall handläggas vid myndigheten. Däremot
har regeringen, noterade utskottet, i sina myndighetsgemensamma mål och
riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten år 1998 m.m. givit
Riksåklagaren i uppdrag att utarbeta förslag till effektivare utredning av
miljöbrott. En utgångspunkt skall därvid vara att Ekobrottsmyndigheten skall
spela en central roll när det gäller att utreda brott mot miljön.
Utskottet delar regeringens bedömning att en ny myndighet med uppgifter
liknande dem som i dag tillkommer Justitieombudsmannen inte bör inrättas. När
det gäller frågan om inrättande av särskilda tjänster som miljöåklagare, bör
resultatet av Riksåklagarens utredning avvaktas. Utskottet avstyrker motion
Jo37 i denna del (yrkande 4).
Övrigt
I motion Jo33 (kd) begärs att de rättsvårdande myndigheterna inom miljöområdet
skall få erforderliga resurser.
Riksdagen har för budgetåret 1998 beslutat en utgiftsram för rättsväsendet om
21 034 170 000 kr. För åren 1999 och 2000 beräknas utgiftsområdet till 21 647
respektive 22 304 miljoner kronor. Beslutet innebär att rättsväsendets ram för
budgetåret 1998 höjts med 200 miljoner kronor jämfört med föregående budgetår.
Beslutet medför att både polisorganisationen och åklagarväsendet under de
närmaste åren tillförs väsentliga förstärkningar. Enligt utskottets mening
innebär dessa anslag att rättsväsendet disponerar erforderliga medel för att
fullgöra sina uppgifter, däribland att bekämpa miljöbrottslighet. Motion Jo33
i denna del avstyrks (yrkande 26).
I motion Ju908 (mp) efterfrågas ökad forskning om miljöbrott.
Regeringen har den 18 december 1997 beslutat vad som skall gälla under
bugetåret 1998 för Brottsförebyggande rådet (BRÅ) och angivna anslag. Av
regleringsbrevet framgår bl.a. att huvuddelen av de medel som rådet tilldelats
för 1998 för forskning om ekonomisk brottslighet bör utlysas som projektmedel
för sådan forskning, vilka forskare från universitet och högskolor kan ansöka
om. BRÅ skall verka för att forskningen om ekonomisk brottslighet (inklusive
miljöbrott) vid universitet och högskolor utvecklas, varvid den internationella
dimensionen bör uppmärksammas särskilt. BRÅ skall upprätta en plan för hur
detta arbete skall bedrivas. Planen skall lämnas till regeringen senast den 30
april innevarande år.
Utskottet instämmer i motionärernas uppfattning att forskning om miljöbrott
är viktig. Enligt utskottets mening bör emellertid innehållet i BRÅ:s plan
avvaktas innan ytterligare åtgärder övervägs. Utskottet avstyrker motion Ju908
i denna del (yrkande 7).
I övrigt har utskottet ingenting att anföra med anledning av propositionen
eller motionsyrkandena.
Stockholm den 3 mars 1998
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Birthe Sörestedt (s), Göran
Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Märta Johansson (s), Margareta Sandgren (s),
Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp), Ann-Marie Fagerström (s), Alice Åström
(v), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kd), Helena Frisk (s), Åke Sundqvist
(m), Görel Thurdin (c) och Cinnika Beiming (s).
Avvikande meningar
Miljödomstolar
1. Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m) och Åke Sundqvist (m) anför:
Vi är av flera skäl kritiska till det förslag till inrättande av miljödomstolar
som läggs fram i propositionen.
Enligt vår uppfattning bör specialdomstolarna avvecklas. Förslaget innebär i
stället ett inrättande av nya specialdomstolar, vilket vi finner principiellt
felaktigt. Det vore från såväl organisatoriska som ekonomiska utgångspunkter
mera fördelaktigt att utnyttja den befintliga domstolsorganisationen. Under
hela 1990-talet har en strävan vid reformeringen av domstolsväsendet varit att
renodla domstolarnas dömande verksamhet. Enligt förslaget skall emellertid
miljödomstolarna ägna sig åt tillståndsprövningar, bl.a. sådana som tidigare
ankommit på Koncessionsnämnden för miljöskydd. Förslaget har på denna punkt
ifrågasatts av Lagrådet, och det strider klart mot strävan att koncentrera
domstolarnas verksamhet till dömande.
Vad gäller förslaget att Miljööverdomstolens avgöranden i mål som prövas
enligt förvaltningsprocesslagen inte skall kunna överklagas, är det tydligt att
denna ordning kan medföra att Miljööverdomstolen och Regeringsrätten fattar
motstridiga avgöranden på miljörättens område.
Propositionen innebär vidare ökade kostnader för domstolsväsendet på omkring
28 miljoner kronor per år. Detta stämmer mindre väl överens med arbetet på att
utforma en mindre kostnadskrävande organisation för hela domstolsväsendet.
Enligt vår mening vore en lämpligare ordning för prövning av miljömål den
följande.
Koncessionsnämnden för miljöskydd behålls och får i uppgift att som första
instans pröva tillstånd till företag med betydande miljöpåverkan.
Koncessionsnämnden skall kunna pröva frågor om ersättning och skadestånd.
Nämnden skall även överpröva beslut av kommunala nämnder och länsstyrelser. Det
bör utredas att låta Koncessionsnämnden arbeta under mera domstolsliknande
former. Koncessionsnämndens beslut bör kunna överklagas till vissa länsrätter.
Från länsrätterna skall sedan fullföljd kunna ske - under förutsättning av
prövningstillstånd - till kammarrätt och regeringsrätten.
Sammanfattningsvis anser vi att riksdagen med bifall till motion Jo32 yrkande
32 skall dels avslå regeringens förslag i den del det avser inrättande av
miljödomstolar, dels som sin mening ge regeringen till känna vad vi nu anfört.
2. Görel Thurdin (c) anför:
Enligt propositionen bemyndigas regeringen att i förordning bestämma antalet
miljödomstolar. Av en inom Justitiedepartementet upprättad promemoria framgår
att antalet miljödomstolar är tänkt att bli fyra eller fem. Det är av vikt att
miljödomstolarna tillvaratar den stora kompetens som i dag finns vid
vattendomstolarna och i Koncessionsnämnden för miljöskydd. Härigenom kan
övergången till den nya domstolsorganisationen underlättas. Det är vidare
betydelsefullt att det finns en god kännedom om lokala och regionala
förhållanden i miljödomstolarna. Jag anser att regionala miljödomstolar bör
finnas på alla de sex orter där det i dag finns vattendomstolar.
Vad jag nu anfört med anledning av motionerna Jo34 yrkande 23 bör riksdagen
som sin mening ge regeringen till känna.
3. Siw Persson (fp) och Görel Thurdin (c)) anför:
Som uttalas i bl.a. Lagrådets yttrande innebär förslaget till
miljödomstolsorganisation att ordningen för prövning av miljömål blir mycket
komplicerad. Av propositionen framgår visserligen att regeringen avser att noga
följa utvecklingen av miljödomstolarnas prövning och att, om problem uppkommer,
rätta till dessa. Vi anser emellertid att regeringen så snart det finns
erfarenheter av miljödomstolarnas verksamhet bör analysera vilka brister som
visat sig och redovisa dessa för riksdagen.
Vad vi nu med anledning av motion Jo37 yrkande 11 anfört, bör riksdagen som
sin mening ge regeringen till känna.
Miljöorganisationers talerätt m.m.
1. Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m) och Åke Sundqvist (m) anför:
Vi motsätter oss förslaget att ge miljöorganisationer talerätt. Enligt vår
uppfattning är förslaget en chimär. Miljöorganisationer kan redan i dag
framföra sina åsikter i miljömål genom att uppträda som ombud åt part.
Begränsningen av talerätten till ideella föreningar innebär vidare att bl.a.
Stiftelsen Miljöcentrum inte tillerkänns talerätt, trots att det kanske är den
organisation som varit mest engagerad i miljöprocesser. Förslaget präglas av
ett korporativistiskt synsätt och är dessutom poänglöst från miljösynpunkt.
Propositionen bör avslås i denna del.
Enligt vår uppfattning bör lagstiftaren verka för att stärka den enskildes
rättsställning i miljöprocesser. Det bör alltså utredas om det genom
lagstiftning bör bestämmas att rättsskyddsförsäkringar skall ersätta ett högre
belopp i samband med miljötvister än vid andra tvister.
Vi anser att riksdagen skall dels med bifall till motion Jo32 yrkande 36
avslå regeringens förslag till talerätt för vissa miljöorganisationer, dels med
anledning av motion Jo32 yrkande 37 som sin mening ge riksdagen till känna vad
vi nu anfört.
2. Siw Persson (fp), Rolf Åbjörnsson (kd) och Görel Thurdin (c) anför:
Vi välkomnar regeringens förslag att miljöorganisationer skall få möjlighet att
få överklaga vissa avgöranden, även när de själva inte intar ställning av part.
Vi är emellertid kritiska till de kriterier regeringen angivit för att en
miljöorganisation skall få talerätt. Dessa innebär för det första att flertalet
ideella föreningar som sysslar med miljöfrågor inte kommer att få talerätt.
Vidare utesluter förslaget organisationer som driver sin verksamhet i annan
form än ideell förening. Särskilt anmärkningsvärt är det att Stiftelsen
miljöcentrum som bl.a. uppträtt som ombud i både Koncessionsnämnden för
miljöskydd och domstol inte får talerätt. En annan kategori organisationer som
starkt berörs av miljöproblemen är yrkesfiskarnas intresseorganisationer som
inte heller får någon självständig talerätt enligt förslaget. Vi anser att
förslaget bör omarbetas så att såväl flera ideella föreningar som andra
juridiska personer som sysslar med miljöfrågor får talerätt av nu ifrågavarande
slag. Regeringen bör få i uppdrag att snarast återkomma till riksdagen med ett
förslag av den innebörd vi nu skisserat.
Vi anser att riksdagen med bifall till motionerna Jo30 yrkande 2, Jo33
yrkande 22, Jo34 yrkande 24, Jo35 yrkande 3 samt Jo37 yrkande 3 dels bör avslå
regeringens förslag i denna del, dels som sin mening ge regeringen till känna
vad vi nu anfört.
Miljösanktionsavgifter
1. Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp) och Åke Sundqvist
(m) anför:
Vi anser att förslaget till miljösanktionsavgifter brister i flera avseenden. I
detta sammanhang vill vi peka på att det föreslagna maximibeloppet är för lågt,
även med beaktande av att flera avgifter kan åläggas om rättelse inte vidtas.
Miljösanktionsavgiften måste motverka att en näringsidkare gör vinster på att
inte följa gällande föreskrifter. Maximibeloppet för sådan avgift bör bestämmas
till 1 000 000 kr.
Vi anser att riksdagen med bifall till motionerna Jo32 yrkande 39 och Jo37
yrkande 9 och med anledning av regeringens förslag i denna del skall bestämma
maximibeloppet för miljösanktionsavgiften enligt 30 kap. 2 § förslaget till
miljöbalk till 1 000 000 kr.
2. Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp), Åke Sundqvist (m)
och Görel Thurdin (c)) anför:
Enligt regeringens förslag skall ett beslut om miljösanktionsavgift kunna
verkställas utan hinder av att den som påförs avgiften överklagat beslutet till
miljödomstolen. Även om miljödomstolen har möjlighet att förordna att det
överklagade beslutet inte får verkställas, anser vi att det är principiellt
felaktigt att ett beslut om betalningsskyldighet skall kunna verkställas innan
frågan om avgiftsskyldighet föreligger blivit slutligt prövad.
Vi anser att riksdagen med bifall till motion Jo32 yrkande 38 skall avslå 30
kap. 5 § förslaget till miljöbalk.
3. Görel Thurdin (c) anför:
Enligt min mening är det föreslagna maximibeloppet för miljösanktionsavgift -
500 000 - kr för lågt. När det gäller t.ex. stora företag, är det nödvändigt
att miljösanktionsavgiften ger dem ett tillräckligt starkt incitament att följa
tillstånd och villkor för verksamheten. Även om flera avgifter kan påföras om
rättelse inte sker, är det föreslagna beloppet för lågt. Regeringen bör få i
uppdrag att snarast återkomma till riksdagen med ett nytt förslag till
miljösanktionsavgift där det maximala beloppet fastställs till ett betydligt
högre belopp än 500 000 kr.
Jag anser vidare att högre avgiftsbelopp bör beslutas av miljödomstol och
inte av tillsynsmyndighet. Även i denna del bör regeringen återkomma till
riksdagen med ett nytt förslag innan den nya lagstiftningen trätt i kraft.
Vad jag nu med anledning av motion Jo34 yrkande 27 anfört, bör riksdagen som
sin mening ge regeringen till känna.
4. Rolf Åbjörnsson (kd) anför:
Det är principiellt riktigt att införa miljösanktionsavgifter, men något
maximibelopp bör inte finnas. Miljösanktionsavgifter måste vara kopplade dels
till hur mycket en förebyggande åtgärd skulle ha kostat, dels till de skador
som uppstått. Avgiften bör alltid ligga väsentligt högre än kostnaden för
förebyggande åtgärder. Från rättssäkerhetssynpunkt är det otillfredsställande
att miljösanktionsavgift skall kunna beslutas av tillsynsmyndighet. Det bör i
stället vara en uppgift för miljödomstolen att efter framställning från
tillsynsmyndigheten pröva om någon miljösanktionsavgift skall utgå.
Det får ankomma på regeringen att till riksdagen återkomma med ett nytt
förslag till miljösanktionsavgifter och fastställandet av dessa av den innebörd
jag nu föreslagit. Detta bör kunna ske innan den nya miljöbalken träder i
kraft.
Jag anser att riksdagen med bifall till motion Jo33 yrkandena 28 och 29 dels
skall avslå regeringens förslag i denna del (30 kap. förslaget till miljöbalk),
dels som sin mening ge regeringen till känna vad jag nu anfört.
Miljöbrott
1. Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp), Rolf Åbjörnsson
(kd), Åke Sundqvist (m) och Görel Thurdin (c) anför:
Enligt vår mening finns det, trots förslagen i den nu framlagda propositionen,
anledning att göra en samlad översyn av lagstiftningen mot miljöbrottslighet.
För att underlätta en sådan översyn är det angeläget att sådana
forskningsprojekt som kan föranledas av den plan som Brottsförebyggande rådet
skall upprätta avseende bl.a. forskning om miljöbrott tillförs erforderliga
resurser. Inom ramen för översynen bör inte bara frågor om brottsbeskrivningar
och straffskalor utredas. Även frågor om de subjektiva rekvisiten vid
miljöbrottslighet, beviskrav och preskriptionstid bör utredas. Regeringen bör
få i uppdrag att snarast tillsätta en utredning med den inriktning vi nu
förordat.
Vad vi nu med anledning av motionerna 1996/97:Ju907 yrkande 2, 1996/97:Ju926
yrkandena 9-12 samt Ju908 yrkande 7 anfört, bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna.
2. Kia Andreasson (mp) anför:
Enligt min uppfattning är forskningen om miljöbrottslighet eftersatt, och det
är angeläget att en satsning på sådan forskning kommer till stånd. Som framgår
av regleringsbrevet för Brottsförebyggande rådet (BRÅ) skall BRÅ senast den 30
april i år till regeringen lämna en plan avseende forskning om bl.a.
miljöbrottslighet. Enligt min mening bör planen ange att forskningen om
miljöbrottslighet skall omfatta frågor om de subjektiva rekvisiten vid sådan
brottslighet, beviskrav och preskriptionstid. Vidare bör forskningen avse på
vilket sätt polis, åklagare och domstolar hanterar miljöbrott. Om denna
forskning finner att det finns brister i hanteringen av miljöbrott, bör den
också lämna förslag på hur dessa skall lösas. Forskningen bör särskilt inriktas
på vilka strategier för bekämpning av miljöbrott som de nämnda myndigheterna
utvecklat och i vilken utsträckning de samordnar sitt arbete. Regeringen bör ge
BRÅ i uppdrag att utforma planen på detta sätt.
Vad jag nu med anledning av motion Ju908 yrkande 7 anfört bör riksdagen som
sin mening ge regeringen till känna.
3. Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m), Rolf Åbjörnsson (kd) och Åke
Sundqvist (m) anför:
Straffen för miljöbrottslighet är enligt gällande rätt förhållandevis låga.
Under år 1996 dömdes endast ett fåtal personer för brott mot miljöskyddslagen
och endast en person för miljöbrott. I samtliga fall blev påföljden böter.
Det är angeläget att straffen för miljöbrottslighet är så stränga att de
verkar avskräckande och förebygger denna typ av brottslighet. Det är
visserligen glädjande att den nu förevarande propositionen innebär en skärpning
av straffen för vissa slag av miljöbrottslighet, men propositionens förslag är
enligt vår uppfattning otillräckliga. Strafflatituden för miljöbrott bör ändras
så att det blir möjligt att utdöma väsentligt strängare straff än enligt
förslaget. För miljöbrott bör straffskalan sträcka sig från böter till fängelse
fyra år och för grovt miljöbrott från fängelse fyra år till fängelse tio år. Av
sådana straffskärpningar följer också att preskriptionstiderna för miljöbrott
förlängs. Ändringarna bör göras i 29 kap. 1 § förslaget till miljöbalk.
Vi vill vidare understryka vikten av att rättsväsendet har tillräckliga
resurser för att kunna bekämpa miljöbrottslighet. I samband med behandlingen av
rättsväsendets budget för år 1998 har såväl Moderata samlingspartiet som
Kristdemokraterna föreslagit större anslag till rättsväsendet än vad riksdagen
anvisat. Riksdagen bör uttala att resurstillskott är en förutsättning för en
effektiv bekämpning av miljöbrott.
Vi anser att riksdagen skall med bifall till motion Jo33 yrkandena 26, 27 och
31 dels ändra regeringens förslag avseende förslaget till 29 kap. 1 § så att
straffskalan kommer att sträcka sig för miljöbrott från böter till fängelse
fyra år och för grovt miljöbrott från fängelse fyra år till fängelse tio år,
dels som sin mening ge regeringen till känna vad vi nu anfört.
4. Siw Persson (fp) anför:
Erfarenheten visar att åklagare ofta har bristande kunskaper och intresse när
det gäller att ta sig an miljöbrott. Folkpartiet liberalerna anser därför att
en särskild tjänst som Miljöåklagare (MÅ) bör inrättas. MÅ skall vara
underställd Riksåklagaren. MÅ skall ha som huvuduppgift att utföra åtal för
brott mot miljöförfattningarna. Härutöver bör MÅ ha vissa uppgifter som i dag
ankommer på Justitieombudsmannen. MÅ bör sålunda få till uppgift att ta emot
och utreda enskilda personers och organisationers klagomål över olika
förhållanden inom miljöområdet. MÅ skall kunna vidarebefordra klagomål och
synpunkter till tillståndsmyndigheter men även till dem som vållar
miljöstörningar. MÅ bör också kunna framföra förslag till nya eller ändrade
föreskrifter inom miljöområdet. Regeringen bör få i uppdrag att snarast
återkomma till riksdagen med förslag av den innebörd jag nu angivit.
Vad jag nu med bifall till motion Jo37 yrkande 4 anfört, bör riksdagen som
sin mening ge regeringen till känna.
Motionerna
1996/97:Ju907 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om behovet av en översyn av gällande lagstiftning.
1996/97:Ju926 av Birger Schlaug m.fl. (mp) vari yrkas
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att inrätta miljödomstolar,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att miljöbrotten skall hänföras till de inrättade miljödomstolarna,
9. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i
miljölagarna att ?ringa? vid miljöbrott skall definieras,
10. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i
miljölagarna att preskriptionstiden för miljöbrott skall vara 25 år,
11. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i
miljölagarna att bevisfrågan vid miljöbrott omarbetas och nya förslag framtas i
enlighet med vad som anförts i motionen,
12. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i
miljölagarna att uppsåtsfrågan vid miljöbrott omarbetas och nytt förslag
framtas i enlighet med vad som anförts i motionen,
13. att riksdagen beslutar om sådan ändring i miljölagarna att ansvarsfrågan
vid miljöbrott skall gälla den juridiska personen i enlighet med vad som
anförts i motionen,
1997/98:Ju908 av Kia Andreasson m.fl. (mp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om enhetliga rekvisit i miljölagstiftningen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ringa brott,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om skärpta straffsatser,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om åtalspreskription,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om tillståndsformuleringar,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om forskning om miljörelaterad brottslighet.
1997/98:Jo30 av Bertil Persson (m) vari yrkas
1. att riksdagen avslår regeringens förslag om miljösanktionsavgift i
enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen avslår regeringens förslag om att förvägra Miljöcentrum
talerätt i enlighet med vad som anförts i motionen.
1997/98:Jo32 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas
32. att riksdagen avslår regeringens förslag att inrätta regionala
miljödomstolar och miljööverdomstol i enlighet med vad som anförts i motionen,
36. att riksdagen avslår förslaget att ge miljöorganisationer talerätt i
enlighet med vad som anförts i motionen,
37. att riksdagen hos regeringen begär en utredning om förändringar i
rättshjälpsförsäkringen i enlighet med vad som anförts i motionen,
38. att riksdagen beslutar att miljösanktionsavgift inte skall kunna
verkställas i väntan på att ett överklagande prövas i enlighet med vad som
anförts i motionen,
39. att riksdagen beslutar att höja det maximala beloppet för
miljösanktionsavgift till 1 000 000 kr i enlighet med vad som anförts i
motionen.
1997/98:Jo33 av Dan Ericsson m.fl. (kd) vari yrkas
20. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om miljödomstolar,
22. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om miljöorganisationers talerätt,
26. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om tillräckliga resurser till de rättsvårdande myndigheterna,
27. att riksdagen beslutar om skärpt straffskala för miljöbrott och grova
miljöbrott i enlighet med vad som anförts i motionen,
28. att riksdagen beslutar att ej sätta ett beloppstak för
miljösanktionsavgifterna i enlighet med vad som anförts i motionen,
29. att riksdagen beslutar att miljödomstol är det organ som skall besluta om
miljösanktionsavgift i enlighet med vad som anförts i motionen,
31. att riksdagen beslutar om förlängd preskriptionstid för miljöbrott i
enlighet med vad som anförts i motionen.
1997/98:Jo34 av Olof Johansson m.fl. (c) vari yrkas
23. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att de regionala miljödomstolarna skall finnas på de sex orter där
det i dag finns vattendomstolar,
24. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan vidgning av
miljöorganisationernas talerätt som anges i motionen,
27. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en högre maximal nivå på miljösanktionsavgiften.
1997/98:Jo35 av Erling Bager m.fl. (fp) vari yrkas
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att ge yrkesfisket talerätt enligt miljöbalken.
1997/98:Jo37 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att vidga talerätten för miljöorganisationer,
4. att riksdagen hos regeringen begär förslag till inrättande av en
miljöåklagare,
9. att riksdagen beslutar om en sådan ändring i lagförslaget att
miljösanktionsavgifterna vid överträdelse av miljöregler och meddelade villkor
skall uppgå till lägst 5 000 kr och högst 1 000 000 kr,
11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om uppföljning av miljödomstolarna.
Bostadsutskottets yttrande
1997/98:BoU3y
Miljöbalken
Till jordbruksutskottet
Jordbruksutskottet har beslutat bereda bostadsutskottet tillfälle att avge
yttrande över proposition 1997/98:45 Miljöbalk jämte motioner i den del
bostadsutskottets beredningsområde berörs.
Sammanfattning
Bostadsutskottet lägger i yttrandet tyngdpunkten på frågan om plan- och
bygglagens förhållande till miljöbalken. Vidare tar utskottet upp frågan om
naturresurslagens regler kommer att förändras främst i vad avser den avvägning
mellan bevarandeintressen och exploateringsintressen som lagen avser att ge
uttryck för. Utskottet behandlar bl.a. också frågan om hur de riksintressen som
är ett viktigt inslag i naturresurslagen kommer till uttryck när reglerna
inarbetas i miljöbalken.
Utskottet tillstyrker regeringsförslaget i vad det behandlas i yttrandet och
avstyrker samtliga motioner.
33 avvikande meningar har avgivits, bl.a. om ersättningsreglernas utformning,
undantagen från det kommunala vetot, älvskyddets utformning och om förstärkt
grundvattenskydd. Ett särskilt yttrande har avgivits.
Propositionen
I detta yttrande behandlar utskottet regeringens förslag till miljöbalk (MB) i
vad avser
1 kap. Miljöbalkens mål och tillämpningsområde
2 kap. Allmänna hänsynsregler m.m.
3 kap. Grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vatten-
områden
4 kap. Särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa
områden i landet
5 kap. Miljökvalitetsnormer
6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag
7 kap. Skydd av områden
11 kap. Vattenverksamhet
17 kap. Regeringens tillåtlighetsprövning
31 kap. Ersättning vid ingripanden av det allmänna och vid tillståndspröv-
ning av vattenverksamhet m.m.
Propositionen i nu redovisade delar behandlas i detta yttrande huvudsakligen i
den mån regeringsförslaget mött invändningar i motioner.
Motionerna m.m.
I yttrandet behandlas
dels de med anledning av propositionen väckta motionerna
1997/98:Jo29 av Bertil Persson (m) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär kompletterande lagstiftningsförslag om
vilka kustområden som permanent skall skyddas mot vindmölleexploateringar i
enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen i avvaktan på resultatet av en sådan utredning beslutar om
ett stopp för nya vindmölleetableringar i svenska kust- och havsområden i
enlighet med vad som anförts i motionen.
1997/98:Jo32 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar att speciallagar skall gälla före miljöbalken i
enlighet med vad som anförts i motionen,
4. att riksdagen beslutar att förslaget till 31 kap. 6 § miljöbalken skall
avslås i enlighet med vad som anförts i motionen,
11. att riksdagen beslutar att se över och samordna 3 kap. miljöbalken med
miljöbalkens bestämmelser i övrigt i enlighet med vad som anförts i motionen,
12. att riksdagen beslutar att samordna lokaliseringsprincipen till en
paragraf i miljöbalken i enlighet med vad som anförts i motionen,
13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om 4 kap. 1-4 § miljöbalken,
14. att riksdagen hos regeringen begär ändrad lagstiftning om
nationalstadsparker i enlighet med vad som anförts i motionen,
15. att riksdagen beslutar att 5 kap. 2 § miljöbalken utformas i enlighet med
vad som anförts i motionen,
16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om miljökvalitetsnormer vid miljöpåverkan från andra länder,
18. att riksdagen beslutar att endast ansökningar för verksamhet med
betydande miljöpåverkan skall innehålla miljökonsekvensbeskrivning i enlighet
med vad som anförts i motionen,
22. att riksdagen hos regeringen begär ett förslag till glesbebyggelserätt
som ersätter nuvarande strandskyddsregler i enlighet med vad som anförts i
motionen,
31. att riksdagen hos regeringen begär förslag till obligatorisk
tillåtlighetsprövning i enlighet med vad som anförts i motionen.
1997/98:Jo33 av Dan Ericsson m.fl. (kd) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om miljöbalkens förhållande till annan lagstiftning,
6. att riksdagen beslutar om sådan ändring i 3 kap. 4 § miljöbalken att
brukningsvärd åkermark klassas som riksintresse,
7. att riksdagen beslutar om förstärkt vattenskydd i enlighet med vad som
anförts i motionen,
8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om miljökvalitetsnormer,
9. att riksdagen beslutar om sådan ändring i 5 kap. 3 § miljöbalken att sista
meningen lyder "Vid planering och planläggning skall kommuner och myndigheter
se till att förutsättningar skapas så att miljökvalitetsnormerna uppfylls",
10. att riksdagen beslutar att kravet på miljökonsekvensbeskrivningar skall
begränsas till verksamheter med betydande miljöpåverkan i enlighet med vad som
anförts i motionen,
11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att sektorsmyndigheterna bör utreda vid vilka fall
miljökonsekvensbeskrivningar skall krävas så att detta tydliggörs,
19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om förfarandet vid tillåtlighetsprövning av större trafikanläggningar
och vattenverksamhet,
34. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om kommunernas, länsstyrelsernas och de centrala miljömyndigheternas
roll och nödvändigheten av tillräckliga resurser (motionen behandlas i detta
yttrande i vad avser länsstyrelsernas resurser).
1997/98:Jo34 av Olof Johansson m.fl. (c) vari yrkas
4. att riksdagen beslutar om sådan ändring av miljöbalken att vindkraften
klassas som ett riksintresse,
5. att riksdagen beslutar om sådan ändring av miljöbalken att jordbruksmark
klassas som ett riksintresse,
6. att riksdagen beslutar att 4 kap. 1 § andra stycket miljöbalken skall ges
följande lydelse: Bestämmelserna i första stycket och 2-5 §§ utgör inte hinder
för utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet eller
för utförande av anläggningar som behövs för totalförsvaret. Om det finns
särskilda skäl utgör bestämmelserna inte heller hinder för anläggningar för
utvinning av sådana fyndigheter av ämnen eller material som avses i 3 kap. 7 §
andra stycket,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att regeringen och andra myndigheter i sina beslut måste respektera
områden och anläggningar av riksintresse,
10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ett nytt, mer preciserat, förslag till miljökvalitetsnormer,
12. att riksdagen beslutar om sådan ändring i miljöbalken att
tillståndsmyndigheten tar ett särskilt beslut angående
miljökonsekvensbeskrivningen som underlag för det samlade tillståndsbeslutet,
21. att riksdagen avslår förslaget att kommunalt veto inte skall gälla vid
regeringens tillåtlighetsprövning av trafikanläggningar samt vattenverksamhet,
22. att riksdagen beslutar att de undantag som anges för kommunalt veto i 4
kap. naturresurslagen upphör, och därmed ej inarbetas i miljöbalken.
1997/98:Jo35 av Erling Bager m.fl. (fp) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar om följande tillägg till 2 kap. 4 § i lagförslaget:
"Vidare skall för all verksamhet en sådan plats väljas att hushållningen med
mark, material, råvaror och energi främjas.",
2. att riksdagen beslutar i enlighet med vad i motionen anförts om en
komplettering av 4 kap. 2 § i lagförslaget innebärande en utökning av det
särskilda kustskyddet i Bohuslän.
1997/98:Jo36 av Lennart Fremling (fp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om tillståndsregler för hamnar i tillämpningsreglerna till miljöbalken,
2. att riksdagen beslutar om sådan ändring av lagförslaget så att 17 kap. 1 §
i den föreslagna miljöbalken får tillägget "22. Hamnar, lastnings- och
lossningskajer som medger trafik med fartyg på mer än 10 000 ton eller med en
längd på minst 100 meter".
1997/98:Jo37 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar om en skärpning av miljöbalkens älvskydd i enlighet
med vad som anförts i motionen,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om miljökonsekvensbeskrivningar,
6. att riksdagen beslutar om en sådan ändring i miljöbalken att åtgärdsplaner
blir bindande,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att införa biologiska miljökvalitetsnormer.
dels den under allmänna motionstiden 1997 väckta motionen
1997/98:Jo758 av Liselotte Wågö (m) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att vattenuttag för bevattning beslutas av länsstyrelsen.
Sistnämnda motion överlämnas med detta yttrande till jordbruksutskottet under
förutsättning av detta utskotts medgivande.
Företrädare för Svenska Kraftverksföreningen har muntligen lämnat synpunkter i
ärendet.
Utskottet
1 kap. Miljöbalkens mål och tillämpningsområde
Skall lagen om hushållning med naturresurser inarbetas i miljöbalken?
Vad gäller balkens inledande kapitel begränsar bostadsutskottet sina synpunkter
till att omfatta förhållandet mellan den fysiska planeringen, främst plan- och
bygglagen (PBL) och MB.
Bostadsutskottet vill anföra följande. Utskottet bereder bl.a. ärenden om
bebyggelseplanläggning och fysisk planering. Detta innebär att utskottet har
att för riksdagens beslut bereda ärenden som bl.a. rör PBL samt lagen om
hushållning med naturresurser m.m. (NRL). Dessa båda lagar, som trädde i kraft
vid halvårsskiftet 1987, tillkom efter ett mera än 20 år långt
utredningsarbete. De måste anses ha inneburit en fördjupning av det
samhälleliga, demokratiska inflytandet över bebyggelseutvecklingen. Det är
ingen överdrift att påstå att riksdagens beslut i mitten av 1980-talet om PBL,
NRL och om vissa förändringar i andra lagar i vilka behandlas avvägningar
mellan olika intressen i den fysiska miljön var av genomgripande karaktär. Även
om dessa beslut byggde på den då gällande marklagstiftningen, gav de uttryck
för förändringar som innebar ett delvis nytt synsätt bl.a. vad gäller avvägning
mellan allmänna och enskilda intressen. Den före 1987 gällande
byggnadslagstiftningen var i hög grad inriktad på reglering av bebyggelse och
exploatering av mark medan PBL och NRL kommit att inriktas på frågor om
hushållning med mark- och vattenresurser av särskild betydelse från allmän
synpunkt, såsom t.ex. friluftslivets markbehov, byggnadsunderhåll och förnyelse
av våra tätorter. I och med införandet av PBL och NRL kom också besluten om
markanvändning och byggande att decentraliseras. Kommunerna fick ett ökat
ansvar samtidigt som den enskildes ställning förstärktes. Behovet av att
hushålla med marken och vattnet betonades.
Som anförs i propositionen har den senaste tioårsperioden inneburit stora
förändringar på miljöpolitikens område. Miljölagstiftningen har enligt
propositionen under de senaste decennierna också blivit alltmer
svåröverskådlig. En samordning är därför nödvändig liksom också en lagstiftning
som gör det möjligt att förena social och ekonomisk utveckling med ett
effektivt miljöskydd. I propositionen anförs bl.a. att tillskapandet av MB
skall ses som ett miljöpolitiskt ställningstagande och utgöra en viktig del i
arbetet med att tillskapa en ekologiskt hållbar utveckling i Sverige.
I propositionen föreslås NRL vara en av de lagar som skall arbetas in i MB i
huvudsak utan större förändringar. Denna fråga har tilldragit sig ganska stort
intresse. Å ena sidan har hävdats att NRL har så starkt samband med PBL att
dessa båda lagar även fortsättningsvis bör ligga utanför MB. Å andra sidan har
hävdats att en miljöbalk i vilken NRL inte inarbetats skulle försvaga
kopplingen mellan markanvändningsfrågorna och miljöfrågorna. Sambandet mellan
dessa två frågor är viktigt och av central betydelse utifrån det perspektiv
bostadsutskottet har att anlägga på dem.
Genom NRL ger samhället uttryck för sin uppfattning om hur en avvägning skall
göras mellan ett bevarande- och ett exploateringsintresse. NRL har, som
utskottet flera gånger tidigare anfört, en central roll. NRL syftar till att
främja en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god
hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Till NRL har
knutits ett tiotal lagar som reglerar ianspråkstagandet av mark och vatten för
olika ändamål.
En huvuduppgift för NRL är sålunda att ange för olika lagar gemensamma
prövningsgrunder som stöd för en allsidig och långsiktig bedömning av frågor om
avvägning beträffande användning av mark och vatten.
NRL bör inarbetas i MB. Utskottet vill emellertid betona vikten av att inte
minst ?NRL-delen? av MB - liksom i dag NRL - har en stark koppling till PBL och
därmed till den fysiska planeringen, en planering som ytterst konkretiseras på
den kommunala nivån. Såvitt utskottet nu kan bedöma bör det finnas samma
möjligheter framöver som för närvarande för kommunerna att ur olika aspekter
hävda angelägna intressen för den fysiska planeringen.
Utskottet behandlar nedan frågan om NRL och om hur avvägning mellan olika
intressen som lagen avser att tjäna skall kunna hävdas i MB.
Förhållandet mellan miljöbalken och annan lagstiftning
Anledningen till att utskottet tar upp frågan om MB:s förhållande till annan
lagstiftning är att den förutom i propositionen också har aktualiserats i två
motioner, nämligen i Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 yrkande
1 och i Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 2. I den
förstnämnda motionen föreslås riksdagen besluta att speciallagar skall gälla
före MB i de fall det finns bestämmelser som kolliderar. I kd-motionen anförs
att det måste vara klart avgränsat när MB gäller och när annan lagstiftning
skall tillämpas.
I propositionen anförs sammanfattningsvis följande beträffande förhållandet
mellan MB och andra lagar. MB bör tillämpas parallellt med annan lag som
reglerar sådan verksamhet, åtgärder, anläggningar och produkter som omfattas av
MB:s tillämpningsområde men avser andra frågor. Det bör, enligt propositionen,
föreskrivas att regler i balken inte skall gälla för verksamhet, åtgärder,
anläggningar eller produkter som omfattas av en annan lag om samma frågor
regleras i den lagen. Står regel i MB i konflikt med annan lagregel och det
inte föreskrivs vilken regel som skall gälla får konflikten lösas genom
tillämpning av allmänna rättsgrundsatser. I propositionen anförs vidare att
regeringen i samband med följdlagstiftningsarbetet med anledning av MB avser
återkomma till frågan om balkens förhållande till annan lagstiftning.
En proposition om följdlagstiftningen till MB är aviserad till den 12 mars.
Ett genomförande av förslaget i Moderata samlingspartiets partimotion om att
speciallagar alltid skall gälla före MB om det finns kolliderande bestämmelser
skulle enligt utskottets mening kunna innebära att sådana åtgärder,
verksamheter m.m. som avses omfattas av MB:s tillämpningsområde skulle kunna få
stå tillbaka i en omfattning som åtminstone delvis stämmer mindre väl med
balkens syfte. Utskottet delar vad i propositionen föreslagits om MB och
förhållandet till annan lagstiftning. I den mån lagstiftningen inte ger svar på
hur de konflikter mellan MB och annan lagstiftning som uppkommer skall lösas
får det, som också anförs i propositionen, ske genom tillämpning av allmänna
rättsgrundsatser. Bostadsutskottet föreslår att yrkande 1 i motionen avstyrks.
Inte heller finner utskottet tillräcklig anledning att tillstyrka förslaget i
yrkande 2 i partimotionen 1997/98:Jo33 (kd) om att ett tillkännagivande till
regeringen bör göras om att den skall återkomma med ett mera preciserat förslag
beträffande MB:s förhållande till annan lag. Det kan finnas anledning för
utskottet att återkomma till den nu diskuterade frågan i samband med
behandlingen av propositionen om följdlagstiftningen till MB.
2 kap. Allmänna hänsynsregler
Inledning
En av miljöbalkens grundstenar är de allmänna hänsynsregler och rättsligt
bindande principer som föreslås regleras i dess andra kapitel. Var och en av
dessa principer är giltig för all verksamhet och alla åtgärder som riskerar att
orsaka olägenhet eller skada för människans hälsa eller miljön om inte åtgärden
är av försumbar betydelse med hänsyn till balkens mål. Detta gäller även om
sådan verksamhet också regleras i annan lag. Vid tillämpning av principerna
skall dock en skälighetsavvägning göras mellan försiktighetsmåttens effekt och
de kostnader de genererar. I de fall en åtgärd eller verksamhet riskerar att
åsamka människor eller miljön skada eller olägenhet av väsentlig betydelse får
verksamheten eller åtgärden bedrivas eller vidtas endast om det föreligger
särskilda skäl. Av de principer som föreslås tas in i MB har
lokaliseringsprincipens utformning mött invändningar i motioner. Den behandlas
därför i det följande.
Lokaliseringsprincipen
När det gäller hänsynsreglerna fokuserar bostadsutskottet i sitt yttrande på
lokaliseringsprincipen som regleras i 2 kap. 4 § miljöbalksförslaget. Av denna
paragraf framgår att för verksamheter och åtgärder som tar i anspråk mark eller
vattenområden annat än helt tillfälligt skall väljas en sådan plats som är
lämplig med hänsyn till 1 kap. 1 §, 3 kap. och 4 kap. För all verksamhet gäller
att en sådan plats skall väljas att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och
olägenhet för människors hälsa och miljön. Miljöbalkens 3 kap. och 4 kap.
motsvarar utan förändringar i sak 2 kap. NRL om grundläggande bestämmelser för
hushållning med mark- och vattenområden respektive 3 kap. NRL där särskilda
bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden återfinns.
I motion 1997/98:Jo35 (fp) yrkande 1 föreslås att riksdagen beslutar om ett
tillägg i 2 kap. 4 § MB med lydelsen: ?Vidare skall för all verksamhet en sådan
plats väljas att hushållningen med mark, material, råvaror och energi främjas.?
Syftet med tillägget är, enligt utskottets tolkning av motionen, att uppnå en
bättre samstämmighet mellan lokaliseringsprincipen och det detaljerade syftet
med miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) som återfinns i 6 kap. 3 § MB.
Enligt utskottets uppfattning finns inte tillräckliga skäl att utvidga
lokaliseringsprincipen i enlighet med förslaget i motionen. Motivet till
utskottets ställningstagande är att hushållning med mark och vatten givits
särskild status genom hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen som
föreslås regleras i 2 kap. 5 § MB. Bestämmelsens innebörd är att alla som
bedriver verksamhet skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja
möjligheterna till återanvändning och återvinning. Eftersom
hushållningsprincipen skall tillämpas parallellt med lokaliseringsprincipen,
torde samstämmigheten mel-lan de allmänna hänsynsreglerna i balkens 2 kap. och
det i 6 kap. 3 § MB angivna syftet med MKB vara väl tillgodosedda. Något
tillägg i 2 kap. 4 § MB enligt förslaget i motion 1997/98:Jo35 (fp) yrkande 1
är därför enligt utskottets uppfattning inte erforderligt. Yrkandet avstyrks.
Lokaliseringsprincipens förhållande till MB:s övriga bestämmelser berörs i
Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Bo32 yrkande 12. Motionärerna
anför att det finns risk för allvarliga tolkningsproblem genom att
lokaliseringsprincipen återfinns i två olika paragrafer. Dels i ovan nämnda 2
kap. 4 § MB, dels i 3 kap. 1 § MB där det sägs att mark- och vattenområden
skall användas för de ändamål de är mest lämpade. För att undvika eventuella
tolkningsproblem föreslås i motionen ett beslut av riksdagen som innebär att
lokaliseringsprincipen endast kommer till uttryck på ett ställe i lagtexten.
Det föreligger enligt utskottets uppfattning ingen risk för de
tolkningsproblem som motionärerna befarar. 2 kap. 4 § MB innehåller en direkt
hänvisning till 3 kap. MB, vilket innebär att det är detta kapitel tillsammans
med miljöbalkens portalparagraf (1 kap. 1 § MB) och 4 kap. MB som skall
tillämpas då det gäller lokaliseringsavvägningar för verksamheter eller
åtgärder som tar i anspråk mark eller vattenområden annat än helt tillfälligt.
Avvägningen enligt nämnda lagrum skall endast ske då reglerna är tillämpliga,
dvs. i de fall verksamheten skall prövas av domstol eller annan myndighet.
Detta innebär att balkens 3 och 4 kap. endast skall tillämpas vid prövning av
ärenden och mål enligt balkens 7 kap. (skydd av områden), 9 kap. (miljöfarlig
verksamhet och hälsoskydd), 11 kap. (vattenverksamhet), 12 kap. (täkter,
jordbruk och annan verksamhet) samt 17 kap. (regeringens
tillåtlighetsprövning). I övriga fall gäller 2 kap. 4 § andra stycket MB som
innebär att för all verksamhet och alla åtgärder skall en sådan plats väljas
att ändamålet kan uppnås med minsta möjliga intrång och olägenhet för
människors hälsa och miljön.
Utskottet finner det även angeläget att i detta sammanhang poängtera att det
i 1 kap. 2 § MB framgår att plan- och bygglagens förhållande till miljöbalken
är sådant att miljöbalkens hushållningsbestämmelser (3 och 4 kap.) skall
tillämpas vid prövningar enligt plan- och bygglagen (1987:10). I den remiss om
följdlagstiftning till miljöbalken som för närvarande granskas av Lagrådet
konstateras det att beslut enligt PBL i allmänhet inte begränsar den prövning
som skall göras enligt miljöbalken. Även om det i en detaljplan finns ett
område avsatt för industriändamål kan miljöfarlig verksamhet stoppas med stöd
av lokaliseringsbestämmelsen eller andra bestämmelser i balken. På liknande
sätt gäller att ett beviljat bygglov för exempelvis en fabriksbyggnad inte
hindrar att krav ställs på fabriken med stöd av balken. I lagrådsremissen
konstateras också att det trots den parallella tillämpningen av PBL och MB kan
uppkomma situationer då den prövning som gjorts i ett planbeslut enligt PBL kan
ha inverkan på en efterföljande prövning enligt MB. Exempelvis kan inte
tillstånd eller dispens meddelas med stöd i MB i strid med detaljplan eller
områdesbestämmelser. Följaktligen får en verksamhet inte lokaliseras till en
plats som strider mot planen. Senare i vår återkommer utskottet till
följdlagstiftningen till MB.
Med den i propositionen föreslagna regleringen bör det enligt utskottets
uppfattning inte råda osäkerhet om hur lokaliseringsprincipen skall tillämpas.
Sådana tolkningsproblem som tas upp i motion 1997/98:Bo32 (m) yrkande 12 bör
därmed inte uppstå. Ett beslut att samordna lokaliseringsprincipen till en
paragraf i MB, såsom föreslås i motionen, kan därför inte anses erforderligt.
Motionen avstyrks.
3 kap. Grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden
Allmänna överväganden
Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark och vatten återfinns i 3 och
4 kap. Dessa båda kapitel motsvarar praktiskt taget utan ändring i sak
nuvarande 2 och 3 kap. i naturresurslagen (NRL).
Bostadsutskottet har som framgått ovan inte funnit anledning att motsätta sig
att NRL ingår i MB. Utskottet anser att NRL sedan den tillkom 1987 har spelat
en betydelsefull roll som övergripande hushållningslag i allmänhet och när det
gäller avvägningar mellan konkurrerande mark- och vattenanvändningsintressen i
synnerhet. Förslaget i propositionen att utan större sakliga ändringar foga
nuvarande hushållningsbestämmelser i NRL till MB får anses bidra till en
kontinuitet i det nya miljölagstiftningskomplexet. Utskottet anser detta
positivt.
Jordbruksmark som riksintresse
Med anledning av att NRL:s hushållningsbestämmelser arbetas in i miljöbalken
har ett antal motionsyrkanden väckts. När det gäller de grundläggande
hushållningsbestämmelserna i 3 kap. MB föreslås i Centerpartiets partimotion
1997/98:Jo34 yrkande 5 en ändring i MB så att jordbruksmark klassas som ett
riksintresse. Motsvarande krav återfinns i Kristdemokraternas partimotion
1997/98:Jo33 yrkande 6. I det senare fallet preciseras yrkandet med att
riksdagen bör besluta om en ändring i 3 kap. 4 § MB så att brukningsvärd
åkermark klassas som ett riksintresse.
Bestämmelserna om riksintressen avser områden med sådana resurser och värden
som är särskilt betydelsefulla i ett nationellt perspektiv. Avsikten är att
områden som är av särskilt värde för en viss användning inte skall tas i
anspråk för andra ändamål utan att frågan om en långsiktigt lämplig mark- och
vattenanvändning har klarlagts. I 3 kap. 5-8 §§ MB framgår att områden av
särskild betydelse för rennäringen, yrkesfisket, naturvården, kulturmiljövården
eller friluftslivet kan avsättas som riksintressen. Detsamma gäller för områden
som innehåller fyndigheter av ämnen eller mineral, som är särskilt lämpliga för
anläggandet av särskilt angivna anläggningar eller har betydelse för
totalförsvaret. I 3 kap. 4 § MB slås fast att jord- och skogsbruk är av
nationell betydelse och att brukningsvärd jordbruksmark endast får tas i
anspråk om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta
behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt
genom att annan mark tas i anspråk. Jord- och skogsbruksmark kan inte med stöd
i dagens bestämmelser i NRL klassas som riksintresse i egenskap av att vara en
resurs för en areell näring.
Frågor om jordbruksmarkens status i naturresurslagen har tidigare behandlats
av bostadsutskottet. I samband med lagens tillkomst uttalade utskottet följande
(BoU 1986/87:3, s. 18):
Bostadsutskottet anser att väsentliga utgångspunkter, inte minst beträffande
PBL, inte skulle kunna hävdas om jordbruksmark och skogsbruksmark gavs
ställning som riksintressen. Vad utskottet närmast avser är att det då i
praktiken skulle vara nödvändigt att i inte ringa omfattning överge principen
om ett till kommunerna decentraliserat planeringsansvar. Utskottet anser inte
att så bör ske. Emellertid vill utskottet betona vikten av att kommunerna
utformar sin fysiska planering så att tillbörlig hänsyn tas till de areella
näringarna.
Utskottet vidhåller den uppfattning som redovisas i ovanstående citat. Enligt
utskottet har inget nytt tillkommit i saken i och med att NRL och dess
bestämmelser om riksintressen blir en del av MB. Utskottet anser inte heller
att omvärldsfaktorer har förändrats på ett sådant sätt att en omprövning av
synen på jordbruksmark som riksintresse är påkallad. Således avstyrker
utskottet partimotionerna 1997/98:Jo34 (c) yrkande 5 och 1997/98:Jo33 (kd)
yrkande 6.
Även i Moderaternas partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 11 riktas kritik mot
miljöbalkens 3 och 4 kap. Motionärerna anser att balken i dessa delar måste
förbättras radikalt och att det finns flera skäl till att NRL inte alls bör
föras över till MB. Något yrkande därom framförs dock inte i motionen. Ett skäl
till att inte föra över NRL till MB är enligt motionärerna att NRL i grunden är
en exploateringslag och inte en skyddslag. Motionärerna menar att detta medför
att MB i vissa stycken utgår från skyddet av vissa näringar i stället för från
skyddet av miljön. Bland annat yrkas att de bestämmelser som särskilt värnar
förutsättningarna för mineralutvinning, industriell produktion m.m. bör
överföras till lagstiftning utanför MB.
Utskottets uppfattning är att de nuvarande bestämmelserna i 2 kap. och 3 kap.
NRL fyller en viktig funktion i MB. Detta kan bl.a. motiveras med att det, när
NRL:s hushållningsbestämmelser ingår som en viktig del av MB, skapas en
starkare koppling mellan miljöfrågorna och de mer exploateringsinriktade mark-
och vattenanvändningsfrågorna än vad som hade varit fallet om dessa
bestämmelser lagts utanför MB. En samordnad miljölagstiftning utan regler för
avvägningar mellan olika intressen som gör anspråk på mark och vatten vore
enligt utskottets mening inte komplett. Av denna anledning finner utskottet det
även naturligt att miljöbalkens särskilda hushållningsbestämmelser, liksom
reglerna i NRL, förhåller sig till de anspråk på mark- och vattenresurser som
olika näringar och andra intressen formulerar. Det är dock inte näringarna
eller intressena i sig som fokuseras i hushållningsbestämmelserna utan
utgångspunkten är de naturresurser som utgör basen för dessa intressens
uppkomst och fortlevnad.
Med anledning av vad i motionen anförts om att NRL:s karaktär som
?avvägningslag? kan gå förlorad om dess regler tas in i MB vill utskottet
anföra följande.
De farhågor motionärerna ger uttryck för finns anledning att ta på allvar.
Under beredningen av ärendet har dock det övervägande antalet remissinstanser
uttalat sig för att NRL tas in i MB. Lagrådet har dock anfört vissa synpunkter
däremot. Som framgått flera gånger ovan avses NRL-reglerna praktiskt taget
oförändrade tas in i MB. Regeringens avsikt bör därmed kunna tolkas så att
anledning inte finns att anta någon medvetet förändrad syn på frågan om
avvägningen bevarande/exploatering beträffande sådana företeelser som NRL-
reglerna hittills givit uttryck för. När dessa regler tas in i MB finns därför
inte grundad anledning att förutsätta en annan bedömning av den diskuterade
avvägningsfrågan än den som finns i dag. Också utskottet finner det synnerligen
viktigt att avvägningen bevarande/exploatering sådan den kommit till uttryck i
NRL inte förändras framöver. Vad i propositionen (s. 157) anförts om en politik
för en ekologiskt hållbar utveckling får anses som ett uttryck för att
regeringen har samma uppfattning som utskottet i den nu diskuterade
avvägningsfrågan. Vad nu redovisats om uttalandena i propositionen har lett
utskottet till slutsatsen att det finns goda skäl att anta att regeringen - om
utvecklingen blir en annan än den som antagits - kommer att uppmärksamma
frågan framöver. I det sammanhanget blir det naturligt att också ägna
uppmärksamhet åt den fråga motionärerna och utskottet här diskuterat. Om den
balans i den nu diskuterade avvägningsfrågan som nu finns rubbas,utgår alltså
utskottet från att regeringen kommer att aktualisera den med riksdagen framöver
när MB varit i kraft någon tid.
Med den inställning utskottet nu givit uttryck för saknas anledning att
tillstyrka förslaget i den moderata partimotionen 1997/98:Jo32 yrkande 11 om en
översyn av 3 kap. miljöbalken och en samordning med övriga bestämmelser i
miljöbalken.
Vindkraft
I Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 yrkande 4 föreslås att riksdagen
fattar beslut om att vindkraften klassas som ett riksintresse. Syftet med att
klassa vindkraften som ett riksintresse är även, enligt motionärerna, att
jämställa den med andra riksintressen och att den därmed ges ökad uppmärksamhet
i den kommunala planeringen.
Även motion 1997/98:Jo29 (m) tar upp frågor om vindkraftens ställning i
miljöbalken. I motionens yrkande 1 föreslås att riksdagen av regeringen begär
kompletterande lagstiftningsförslag om vilka kustområden som permanent skall
skydda mot vindmölleexploateringar. I yrkande 2 föreslås ett stopp för
fortsatta vindmölleetableringar i svenska kust- och havsområden i avvaktan på
de lagstiftningsförslag som efterfrågas i motionens yrkande 1.
Frågor om vindkraft behandlades nyligen av bostadsutskottet (1997/98: BoU6).
Utskottet anförde då enhälligt följande beträffande frågan om vindkraften som
riksintresse:
Även frågan om att klassa vindkraften som ett riksintresse behandlades av
utskottet under 1996/97. I det ovannämnda utskottsbetänkandet [1996/97:BoU10]
anfördes att vindkraften i praktiken redan i dag anges som riksintresse.
Markområden av riksintresse för energiproduktion regleras i NRL (2 kap. 8 §).
Vindkraft ingår i den samlade beteckningen energiproduktion. Utskottet erinrade
också om att NUTEK i december 1996 i dokumentet Riksintresse för vindkraft
redovisat en länsvis förteckning över områden lämpliga för vindkraft. I
dokumentet anges de förutsättningar som ett för vindkraft riksintressant område
bör uppfylla. Vidare anförs att NUTEK givit SMHI i uppdrag att genomföra en
vindkraftskartering för södra Sverige. Den ovan refererade SMHI-karteringen är
nu slutförd och redovisas som länsvisa delrapporter. Varje länsstyrelse i de
berörda länen har sedermera fått i uppdrag av NUTEK att tillsammans med berörda
kommuner göra regionala inventeringar av områden av riksintresse för
vindkraften. Detta är ett arbete som för närvarande pågår och som förväntas
resultera i ett kunskapsunderlag som fortsättningsvis kan utgöra grund för det
vidare planeringsarbetet för vindkraftsetableringar på lokal och regional nivå
i södra Sverige. Konstateras bör även att NRL enligt förslaget till miljöbalk i
princip överförs utan ändringar till miljöbalken. Detta innebär att områden
lämpade för vindkraftsproduktion även fortsättningsvis kan klassas som
riksintressen för energiproduktion och därefter vägas mot andra eventuella
konkurrerande riksintressen i berörda områden. Det är avsikten att i den
ovannämnda utredningen om lokalisering av vindkraft, som kommer att tillkallas
inom kort, skall behandlas även vissa av de frågor som aktualiserats i den nu
behandlade c-motionen. Denna omständighet tillsammans med den att PBL-
utredningens förslag om vissa vindkraftsfrågor för närvarande bereds i
regeringens kansli innebär enligt utskottets mening att förslagen i motionen
kommer att uppmärksammas utan någon riksdagens uttryckliga begäran därom.
Den utredning som nämns i citatet skall enligt vad utskottet erfarit tillkallas
med uppgift att utveckla underlag för beslut om tillstånd till lokalisering av
vindkraft i Sverige. Utredningen skall bl.a. överväga hur översiktsplanerna
enligt PBL skall utformas så att tillståndsgivningen enligt olika lagar och i
olika instanser kan grundas på ett gemensamt beslutsunderlag.
Det kan alltså konstateras att ett arbete initierats som går ut på att
avgränsa områden av riksintresse för vindkraft samt överväga hur vindkraften
skall hanteras i den kommunala planläggningen och lovgivningen. Resultatet av
detta arbete bör avvaktas. Mot denna bakgrund är det enligt utskottets
uppfattning inte påkallat med några beslut eller tillkännagivanden i syfte att
ge det pågående arbetet någon särskild inriktning. Vad i motionerna anförts får
anses i inte ringa grad tillgodosett. Motion 1997/98:Jo29 (m) samt partimotion
1997/98:Jo34 (c) yrkande 4 avstyrks således.
Riksintressenas status
I Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 yrkande 7 föreslås ett riksdagens
tillkännagivande till regeringen om att regeringen och andra myndigheter i sina
beslut måste respektera områden och anläggningar som klassas som riksintressen.
Som exempel nämns i motionen att regeringen inte skall besluta om att satsa
medel på utredningar som innebär ett uppenbart hot mot områden av riksintresse.
Utskottet konstaterar att yrkandet framställs i samband med motionsförslag om
ett förstärkt älvskydd enligt MB. Utskottet utgår från att yrkandet till viss
del har sitt ursprung i den debatt om forskning kring vattenkraft som
förekommit i början av februari 1998 med anledning av initierandet av ett nytt
utredningsprojekt kallat Vattenkraft - miljöeffekter, åtgärder och kostnader.
Projektet leds av forskningsstiftelsen AB Elforsk, som ägs av
kraftverksindustrin, eldistributörerna och Svenska kraftnät.
Enligt utskottets uppfattning finns ingen grund för att regeringen eller
myndigheterna åsidosätter sina skyldigheter att beakta de riksintressen som
anges i 2 kap. och 3 kap. NRL (3 kap. och 4 kap. MB). Ett riksdagens
tillkännagivande enligt motionärernas förslag är därför inte erforderligt. Med
det anförda avstyrks motion 1997/98:Jo34 (c) yrkande 7 om riksintressenas
status.
4 kap. Särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa
områden i landet
Riksintressen för vissa områden
Såsom nämnts ovan har NRL:s hushållningsbestämmelser utan förändring i sak
överförts till 3 kap. MB. NRL, som innehåller särskilda bestämmelser för
hushållning med mark och vatten, föreslås få sin motsvarighet i 4 kap. MB.
Med anledning av vad som föreskrivs i 4 kap. MB föreslår Moderata
samlingspartiet i sin partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 13 vissa ändringar i 4
kap. 1-4 §§. Skälet till ändringarna är enligt motionärerna att de
riksintressen som regleras i kapitlet i praktiken är verkningslösa då en stor
del av Sveriges mark- och vattenområden omfattas av begreppet riksintresse. Mot
denna bakgrund föreslås en förändring av bestämmelserna så att skyddet inte
utgår från näringar eller särintressen utan i stället tar sin utgångspunkt i
hänsynstagande till natur- och kulturmiljövärden samt till vissa naturresurser,
t.ex. åkermark. Utpekandet av områden som behöver särskilt skydd bör göras av
staten tillsammans med kommunerna.
Utskottets uppfattning är, som anförts i föregående avsnitt, att de nuvarande
bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL fyller en viktig funktion i MB. Utskottet
finner det därför naturligt att i MB:s särskilda hushållningsbestämmelser,
liksom i reglerna i NRL, behandlas de anspråk på mark- och vattenresurser som
olika näringar och andra intressen formulerar. Som ovan redovisats är det dock
inte näringarna eller intressena i sig som fokuseras i
hushållningsbestämmelserna. Utgångspunkten är i stället de naturresurser som
utgör basen för dessa intressens uppkomst och fortlevnad. Syftet med
bestämmelserna i 4 kap. MB är dock främst att ange geografiska områden som är
av riksintresse med hänsyn till sina natur- och kulturvärden. Förslaget i
motionen kan på goda grunder redan anses tillgodosett. Vad avser frågan om att
avsätta jordbruksmark som riksintresse hänvisas till vad som anförts i
föregående avsnitt.
Utskottet vill även erinra om att riksintressen tas fram i en process där
såväl centrala myndigheter, länsstyrelser som kommuner medverkar. Också denna
del av motionsyrkandet får därmed anses redan tillgodosedd.
Sammanfattningsvis finner utskottet inga bärande motiv i motion 1997/98:Jo32
(m) yrkande 13 som bör föranleda ett tillkännagivande till regeringen.
MB:s 4 kap. innehåller flera paragrafer där geografiska områden med särskilda
bevarandevärden avgränsas. Dessa avgränsningar har sedan NRL tillkom 1987 varit
föremål för förslag om förändringar och har även i vissa stycken reviderats i
takt med att områdenas bevarandestatus eller kunskapen om vilka värden de
omfattar har förändrats.
I motion 1997/98:Jo35 (fp) tas de geografiska avgränsningarna i 4 kap. MB
upp. I motionens yrkande 2 föreslås ett beslut om en förändring av 4 kap. 2 §
med innebörden att den del av den bohuslänska kusten - sträckan mellan Lysekil
och Marstrand - som inte är uppräknad i den aktuella paragrafen också
inkluderas. Motionärerna anser att denna kuststräcka - med undantag för de inre
områdena med farleder - har samma natur- och kulturvärden som sträckan
Lysekil-norska gränsen och att den därför bör ges samma bevarandestatus.
Utskottet anser det viktigt att de geografiska avgränsningar av
riksintressanta bevarandeområden som återfinns i 4 kap. MB är föremål för en
kontinuerlig översyn. Utskottet är dock övertygat om att en sådan redan sker
inte minst inom ramen för det arbete med att ta fram och avgränsa
riksintressanta områden som sker i samarbete mellan centrala myndigheter,
länsstyrelser och kommuner. I den mån denna avgränsning inte leder till ett
tillfredsställande helhetsresultat förutsätter utskottet att regeringen
återkommer med erforderliga förslag till ändringar i 4 kap. MB. Något
riksdagsbeslut med anledning av vad som föreslås i motion 1997/98:Jo35 (fp)
yrkande 2 om södra Bohusläns kust som riksintresse är dock enligt utskottets
mening inte nu påkallat. Motionsyrkandet avstyrks.
Älvskydd
Riksdagen behandlade nyligen (bet. 1997/98:BoU3) - februari 1998 - frågan om
älvskyddets utformning samt om skydd av vissa älvsträckor.
I betänkandet (s. 6-7) lämnade bostadsutskottet en kort redovisning om
älvskyddets uppbyggnad m.m. Utskottet hänvisar till vad där anförts samt till
propositionen (s. 244). Som framgår av regeringsförslaget föreslås att
?älvskyddsreglerna i 3 kap. 6 § NRL? flyttas in i 4 kap. 6 § MB med några
mindre förändringar.
I Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 yrkande 6 samt Folkpartiets
partimotion 1997/98:Jo37 yrkande 1, detta yrkande i motsvarande del, tas frågan
om älvskyddets utformning upp.
I 4 kap. 1 § andra stycket MB görs en hänvisning bl.a. till kapitlets 2-6 §§.
I stycket anges att bl.a. dessa bestämmelser inte utgör hinder för utvecklingen
av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet eller för utförandet av
anläggningar som behövs för totalförsvaret. Motionärerna föreslår att
hänvisningen inte skall omfatta 6 §. Därigenom kommer, enligt motionärerna,
riksintresset ?älvskydd? som ju föreslås ingå i kapitlets 6 § att förstärkas.
Med anledning av motionerna vill utskottet anföra följande. I det nu
diskuterade lagrummets första stycke anges att de områden som redovisas i
kapitlets 2-7 §§ i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till de natur- och
kulturvärden som finns i områdena. Som anförs i författningskommentaren i det
nu aktuella lagrummet (prop. del 2, s. 36) innebär detta att staten med stöd av
PBL kan ingripa mot sådana tillståndsbeslut som innebär att riksintressen inte
tillgodoses. Utskottet kan inte dela den oro som motionärerna ger uttryck för
att riksintresset älvskydd inte skulle kunna hävdas när MB träder i kraft. Så
har inte varit fallet när det gällt att hävda intresset med stöd av NRL/PBL.
Eftersom den föreslagna lydelsen av 4 kap. 1 § MB praktiskt taget oförändrad
förts över från 3 kap. 1 § NRL, kan inte med fog påstås att riksintresset
älvskydd försvagas.
Med det anförda avstyrker bostadsutskottet partimotionerna 1997/98:Jo34 (c)
yrkande 6 och 1997/98:Jo37 (fp) yrkande 1 detta yrkande i motsvarande del.
I yrkande 1 i Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 tas även upp utformningen
av älvskyddet ur andra aspekter. Motionärerna föreslår att älvskyddet utformas
så att det för vattendraget redovisade skyddsbehovet skall bedömas och detta
oberoende av vilket syfte ett planerat ingrepp skulle tjäna. De föreslår också
att älvskyddet skall utformas så att mindre ombyggnader av sådana älvsträckor
och vattenområden som omfattas av älvskyddet skärps och att skyddet därmed med
säkerhet kommer att utesluta en faktisk utbyggnad.
Även de båda nu redovisade frågorna behandlades av utskottet (bet.
1997/98:BoU3 s. 13-15) och riksdagen i februari 1998. Vad gäller utformningen
av älvskyddet sådant det formuleras i 3 kap. 6 § NRL anförde utskottet att
skyddet, om MB utan ändring i sak antas av riksdagen, även framgent kommer att
utgöra grunden för bevarande av vissa älvsträckor och vattenområden eftersom
någon förändring inte föreslagits vad gäller älvskyddet vid en överflyttning av
reglerna från NRL till MB. I en reservation (m) underströks vikten av att NRL-
skyddet inte borde ändras.
Den andra i motionen aktualiserade frågan gäller alltså utbyggnader av
vattenföretag som anses orsaka endast obetydlig miljöpåverkan. Utskottet
förmodar att motionärerna avser sådana vattenföretag som i dag bedöms enligt 3
kap. 6 § tredje stycket NRL. I detta lagrum regleras vattenföretag som undantas
från utbyggnad i paragrafens första eller andra stycke.
Också frågan om vattenföretag som bedöms enligt 3 kap. 6 § tredje stycket
prövades av utskottet och riksdagen i februari 1998. Utskottet anförde då att
av motiv till det nu diskuterade lagrummet bl.a. framgår att det kan tillämpas
på utbyggnader som hänför sig till redan företagen utbyggnad, t.ex.
ersättningsbyggnader till ett befintligt kraftverk och ombyggnader eller
effektiviseringar, under förutsättning att inverkan på naturmiljön inte ökar i
nämnvärd mån.
Utskottet ansåg att de nu redovisade motiven var tillräckligt klargörande för
att bedöma sådana vattenföretag som motionärerna aktualiserat. Dessutom vill
utskottet erinra om att av 17 kap. 3 § första stycket 3 MB-förslaget
uttryckligen framgår att regeringen kan förbehålla sig att tillåtlighetspröva
vattenverksamheten enligt 4 kap. 6 § tredje stycket, dvs. nuvarande 3 kap. 6
§ tredje stycket NRL.
Vad nu redovisats om innehållet i propositionen och om utskottets och
riksdagens tidigare ställningstagande till frågorna om älvskyddets utformning
och om prövning av vattenverksamhet som förorsakar endast obetydlig
miljöpåverkan innebär alltså att regler m.m. som hittills tillämpats i allt
väsentligt även fortsättningsvis kommer att ligga till grund för bedömning av
frågorna. Utskottet finner detta tillfredsställande. Någon ändring av
riksdagens tidigare inställning till frågorna kan därmed inte anses
erforderlig. Med det anförda avstyrker bostadsutskottet Folkpartiets
partimotion 1997/98:Jo37 yrkande 1 i vad avser älvskyddets utformning m.m.
En del av yrkande 1 i Folkpartiets partimotion återstår att behandla,
nämligen den om att Sölvbacka strömmar och Gideälven uppströms Björna skall tas
in i 4 kap. 6 § MB och därmed omfattas av förbudet mot vattenkraftsutbyggnad.
Även denna fråga behandlade utskottet (bet. 1997/98:BoU3) och riksdagen i
februari 1998. Beträffande Sölvbacka strömmar erinrade utskottet om sitt
ställningstagande 1997 (bet. 1996/97:BoU10 s. 17-18).
Utskottet anförde:
År 1979 beslöt dåvarande regeringen att lämna tillstånd till byggande och
bibehållande av Sölvbacka kraftstation samt att till förmån för kraftverket
leda vatten från Ljungan och utöva korttidsreglering av Ljungan. Efter beslut i
riksdagen senare samma år upptog regeringen förhandlingar med den dåvarande
ägaren till fallrättigheterna - Trångfors AB - i avsikt att få till stånd en
uppgörelse som innebar att bolaget avstod från att utnyttja det av regeringen
meddelade tillståndet att bygga ut strömmarna. Regeringens förhandlingar ledde
inte till det av riksdagen eftersträvade resultatet.
Riksdagen uttalade därför år 1980 (bet. CU 1980/81:3) på förslag av dåvarande
civilutskottet att förhandlingarna med Trångfors AB skulle fullföljas med sikte
på att nå en överenskommelse som innebar att Sölvbackaströmmarna inte byggs ut.
Regeringen återkom året efter med en proposition (prop. 1980/81:195, CU42) om
avveckling av Sölvbackaprojektet. Propositionen bifölls av riksdagen.
I svar på fråga i riksdagen i juni 1996 om Sölvbacka strömmar anförde
miljöministern bl.a. att en fråga om överlåtelse från staten till Bergs kommun,
mot bakgrund av tidigare riksdagsbeslut, endast kunde bli aktuellt om riksdagen
lämnade ett sådant uppdrag till regeringen. Frågan var föranledd av en begäran
från kommunen till Finansdepartementet om förvärv av fallrättigheterna.
Vidare anförde utskottet:
Sedan utskottet förra året behandlade frågan om Sölvbacka strömmar har
regeringen fattat beslut med anledning av Bergs kommuns framställning om att
med staten få ta upp förhandlingar med målet att fallrättigheterna vid
Sölvbacka strömmar skulle överföras från staten till kommunen. I beslutet
konstaterades att en överlåtelse av fallrättigheterna endast kan bli aktuell om
riksdagen lämnar ett bemyndigande i frågan. Regeringen avser i beslutet inte
att begära ett sådant bemyndigande av riksdagen.
De i februari 1998 behandlade motionerna avslogs av riksdagen på förslag av
bostadsutskottet.
Utskottet vidhåller sin uppfattning. Yrkande 1 i Folkpartiets partimotion
1997/98:Jo37 om Sölvbacka strömmar avstyrks.
Vad gäller Gideälven uppströms Björna har utskottet vid flera tillfällen
tidigare med anledning av motioner haft att pröva frågan om att älvsträckan
skulle omfattas av förbudet mot vattenkraftsutbyggnad. Sådana yrkanden har
utskottet behandlat hittills varje år av den innevarande mandatperioden.
Motionerna har avslagits av riksdagen. Utskottet anser inte att riksdagen bör
ändra sitt ställningstagande. Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 yrkande 1
avstyrks även i denna del.
Nationalstadsparker
I 3 kap. 7 § NRL anges att området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården är en
nationalstadspark. Paragrafen föreslås oförändrad tas in i 4 kap. 7 § MB.
Förslaget i Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 14 går
ut på att riksdagen bör ge regeringen till känna att lagstiftningen om
nationalstadsparker bör ändras så att bl.a. förutsättningarna för förändrad
markanvändning får större genomslag.
Beslutet om att i NRL skulle tas in regler om nationalstadsparker fattades av
riksdagen hösten 1994. Den ovan nämnda nationalstadsparken är landets enda. I
betänkandet 1997/98:BoU3, som behandlades av riksdagen i februari 1998,
upplystes att överväganden pågår inom regeringens kansli om att inrätta nya
parker. I detta sammanhang får det anses naturligt att också överväga
eventuella ändringar av ?nationalstadsparksparagrafen?. Ett beslut av riksdagen
enligt förslaget i Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98: Jo32 yrkande
14 kan inte anses nödvändigt.
5 kap. Miljökvalitetsnormer
Inledning
I den samlade miljölagstiftningen utgör de nytillkomna miljökvalitetsnormerna
ett viktigt inslag. Miljökvalitetsnormer (MKN) skall ange de föroreningsnivåer
eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter
av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för
påtagliga olägenheter. En MKN kan avse ett visst geografiskt område eller hela
landet.
Miljökvalitetsnormer och biologisk mångfald
En av de frågor med anknytning till MKN som väckt särskilt intresse under
beredningsarbetet med MB är vilken roll MKN kan spela när det gäller att skydda
den biologiska mångfalden. I Miljöbalksutredningen föreslogs att MKN skulle
kunna användas för att skydda biologisk mångfald. En bedömning av den
biologiska miljökvalitet som eftersträvas kan då göras genom att använda
exempelvis förekomsten av en särskild art eller en arts individantal.
Regeringen anser dock att det fortfarande råder en sådan osäkerhet kring hur
s.k. bioindikatorer skall användas som miljökvalitetsnormer att man i
miljöbalksförslaget valt att begränsa dess tillämpningsområde till yt- och
grundvatten. Regeringen hävdar också att den biologiska mångfalden i stor
utsträckning indirekt kan säkerställas genom att grundläggande livsbetingelser
tillförsäkras tack vare att luft- och vattenkvaliteten kan garanteras med
åberopande av MKN.
Frågan om hur MKN skall användas i syfte att säkerställa den biologiska
mångfalden har resulterat i tre partimotioner. I den moderata partimotionen
1997/98:Jo32 yrkande 15 föreslås att riksdagen fattar beslut om att stryka näst
sista stycket i 5 kap. 2 § MB. Motionärerna anför att det råder osäkerhet om
hur MKN skall användas som ett instrument för att garantera den biologiska
mångfalden och att den aktuella paragrafens reglering av att MKN också kan ange
högsta eller lägsta förekomst i yt- eller grundvatten av organismer som kan
tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön därför inte har något
berättigande. I Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 yrkande 10 föreslås ett
riksdagens tillkännagivande till regeringen om ett nytt och mer preciserat
förslag till MKN. Bl.a. föreslås att normerna skall kunna omfatta biologisk
mångfald. I Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 yrkande 7 förordas ett
riksdagens tillkännagivande om att också andra biologiska MKN än enbart de för
vatten skall regleras i MB.
Utöver vad som ovan refererats avseende regeringens ställningstagande
beträffande bioindikatorer och miljökvalitetsnormer anför regeringen att
biotoper och livsmiljöer får skydd genom andra regler i balken, framför allt
bestämmelser i 7 och 8 kap. om skydd av områden och av djur- och växtarter.
Regeringen anför att den av Miljöbalksutredningen föreslagna bestämmelsen att i
en norm ange högsta eller lägsta förekomst i mark, vatten, luft eller miljön i
övrigt av någon viss organism som kan tjäna till ledning för bedömningen av
tillståndet i miljön fortfarande förefaller svårtolkad och uppfattas olika. Med
hänsyn till de olika uppfattningar som redovisats bland remissinstanserna är
det enligt propositionen lämpligt att nu begränsa möjligheterna att föreskriva
om normer för s.k. bioindikatorer till yt- och grundvatten.
Utskottets uppfattning är att det inte nu finns tillräcklig grund att föreslå
sådana förändringar i 5 kap. MB att MKN kan användas med direkt syfte att
skydda biologisk mångfald utöver vad som i balken anges för yt- och
grundvatten. När fördjupade kunskaper inhämtats om hur MKN kan användas för att
på ett optimalt och långsiktigt sätt skapa förutsättningar för bevarande av den
biologiska mångfalden kan det finnas anledning att på nytt överväga
Miljöbalksutredningens förslag om att vidga miljökvalitetsnormernas
tillämpningsområde till att även omfatta arter, individantal och tillgången på
habitat. Nödvändiga erfarenheter av tillämpningen av miljökvalitetsnormer,
enligt vad som anges i miljöbalken, bör även avvaktas innan ytterligare steg
tas i denna riktning. Mot denna bakgrund avstyrker utskottet partimotionerna
1997/98:Jo32 (m) yrkande 15, 1997/98:Jo34 (c) yrkande 10 och 1997/98: Jo37 (fp)
yrkande 7.
Miljökvalitetsnormer och påverkan från andra länder
I Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 16 föreslås ett
tillkännagivande om att MKN inte bör meddelas om föroreningar från andra länder
väsentligt påverkar miljösituationen i det aktuella fallet.
Enligt EU:s miljökvalitetsdirektiv, som ligger till grund för införandet av
MKN, är normerna ofta förenade med rapporteringsskyldighet till kom- missionen
om inte direktivet kan uppfyllas i tid. I vissa fall föreligger även skyldighet
att samråda med grannländer. Det fastslås även i miljöbalkspropositionen att om
Sverige har normer för miljökvalitet och dessa överskrids eller inte uppnås kan
detta utgöra ett argument för gemensamt genomförande av olika miljöåtgärder och
användas vid förhandlingar för att påverka den internationella miljöpolitiken
inom såväl EU som i andra internationella sammanhang.
Enligt utskottets mening utgör transnationella föroreningar ett
svårhanterligt problem i den internationella miljöpolitiken. Att sådana
påverkar miljötillståndet i Sverige är tyvärr en realitet som i allra
möjligaste mån måste åtgärdas genom ett aktivt agerande på såväl EU-nivå som i
andra internationella sammanhang. Att avstå från att upprätta MKN i de fall
transnationella föroreningar riskerar att påverka möjligheterna, såsom föreslås
i motion 1997/98:Jo32 (m) yrkande 16, är enligt utskottets uppfattning inget
realistiskt alternativ när det gäller att hantera problemet med exempelvis
dålig luftkvalitet. Till detta skall läggas att många MKN formuleras som
minimikrav på EU-nivå. Sverige har i sådana fall ingen möjlighet att avstå från
att agera i syfte att säkerställa att normen inte överskrids. Enligt
regeringens uppfattning, som utskottet delar, skall en godtagbar miljökvalitet
fastställas enbart utifrån kunskaper om vad människan och naturen tål utan
hänsyn till tekniska och ekonomiska förhållanden. Föroreningars ursprung har
således ingen betydelse när det gäller fastställandet av normen. Mot denna
bakgrund avstyrker utskottet motion 1997/98:Jo32 (m) yrkande 16 om
miljökvalitetsnormer och transnationella föroreningar.
Miljökvalitetsnormer och sanktioner
I Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 8 föreslås ett riksdagens
tillkännagivande till regeringen om att för att MKN skall vara funktionella
krävs regler som föreskriver om rättsverkan av att normen överskrids och vem
som är ansvarig för att genomföra rättslig åtgärd eller vad överskridandet
innebär för förorenare och andra. Enligt motionärerna måste det finnas
rättsliga instrument för att styra den direkta påverkan på miljön så att
normerna uppnås och behålls.
Såsom utskottet tolkar motionärerna är det främst sanktionsmöjligheter knutna
till MKN som efterfrågas. Av miljöbalkspropositionen framgår att MKN i sig inte
avses kunna vara sanktionerade men att sanktioner kommer att vara knutna till
många av de åtgärder som vidtas. Detta gäller exempelvis de tillstånd som kan
ha sitt ursprung i en MKN. Tillstånd kan omprövas. Om nya skärpta
utsläppsvillkor överträds kan samma sanktioner tillämpas för dem. MKN är
styrande främst för de tillståndsgivande myndigheternas verksamhet och berör
endast indirekt medborgarna.
Utskottet menar, liksom regeringen, att sanktioner inte bör vara knutna till
normerna i sig. När det gäller icke tillståndspliktig verksamhet är det i många
fall omöjligt att på ett ur rättssäkerhetsperspektiv godtagbart sätt avgöra av
vem och när en verksamhet leder till att en MKN överskrids. I de fall sådan
verksamhet bidrar till att en MKN överskrids skall ett åtgärdsprogram upprättas
där bl.a. generella och sanktionerade föreskrifter kan användas för att komma
till rätta med problemet. Sammanfattningsvis finner utskottet inga bärande skäl
som talar för att det förslag om sanktionerade miljökvalitetsnormer som
återfinns i motion 1997/98:Jo33 (kd) yrkande 8 skulle tillföra något väsentligt
för möjligheterna att uppnå uppsatta MKN. Utskottet avstyrker motionsyrkandet.
Miljökvalitetsnormer i kommunernas planläggningsarbete
I Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 9 föreslås att riksdagen
fattar beslut om en ändring i 5 kap. 3 § så att andra stycket lyder: ?Vid
planering och planläggning skall kommuner och myndigheter se till att
förutsättningar skapas så att miljökvalitetsnormerna uppfylls.?
Styckets lydelse i MB är: ?Vid planering och planläggning skall kommuner och
myndigheter iaktta miljökvalitetsnormer.? Enligt författningskommentaren är den
aktuella paragrafens innebörd att planering och planläggning skall ske på ett
sådant sätt att möjligheterna att uppfylla normerna underlättas.
Enligt utskottets mening tillgodoser den föreslagna bestämmelsen såsom den
formulerats i propositionen i sak vad motionärerna efterfrågar. Med det anförda
avstyrks motion 1997/98:Jo33 (kd) yrkande 9 om miljökvalitetsnormer och
kommunal planering.
Åtgärdsprogram och åtgärdsplaner
Ett nära samband med MKN har de åtgärdsprogram som regleras i 5 kap. 5-6 §§
MB. Åtgärdsprogram skall upprättas om det behövs för att en MKN skall uppfyllas
eller om kravet på det följer av Sveriges medlemskap i EU. Åtgärdsprogram skall
vara mera detaljerade än åtgärdsplaner och avse mer näraliggande perioder.
Åtgärdsplaner som alltså är av mer övergripande karaktär anger vad som behöver
göras för att vissa miljömål på sikt skall uppnås. Åtgärdsprogrammen kan
omfatta alla verksamheter som påverkar i programmen angivna normer. Detta
gäller oavsett om verksamheten är tillståndspliktig.
I Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 yrkande 6 föreslås riksdagen besluta
om en sådan ändring i miljöbalken som innebär att åtgärdsplaner blir bindande.
Enligt vad utskottet förstår syftar detta förslag egentligen på de s.k.
åtgärdsprogrammen, dvs. de ovan beskrivna mer detaljerade program som upprättas
i syfte att uppnå en viss miljökvalitetsnorm.
I miljöbalkspropositionen anför regeringen att åtgärdsprogrammen inte är
direkt bindande för enskilda utan endast för de beslut som myndigheter vid
senare tidpunkt fattar. Upprättandet av ett åtgärdsprogram är därför inte att
betrakta som sådan myndighetsutövning som föranleder rätt att överklaga.
Utskottet delar regeringens uppfattning om att bestämmelserna om
åtgärdsprogrammen inte bör formuleras på ett sådant sätt att programmen blir
bindande gentemot enskilda. Svårigheterna i att tillämpa ett sådant program med
de rättssäkerhetsrisker detta medför skulle knappast gagna det övergripande
målet att uppnå de MKN som samhället formulerar. Programmen bör i stället
främst ses som målsättningsdokument till vilka rättsligt bindande och mer
operativa styrinstrument knyts i form av exempelvis föreskrifter,
tillståndsprövningar och ekonomiska incitament. Med det anförda avstyrker
utskottet motion 1997/98:Jo37 (fp) yrkande 6 om rättsligt bindande
åtgärdsprogram.
6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag
Krav på när miljökonsekvensbeskrivningar skall upprättas
Kraven på MKB skall enligt miljöbalkspropositionen utökas och skärpas. EU:s
MKB-direktiv ställer endast krav på att MKB skall upprättas vid risk för
betydande miljöpåverkan. Detta är dock en minimiregel. Regeringen anser att
kravet på MKB i Sverige skall vara generellt för ansökan om tillstånd enligt
balken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken med vissa undantag och
inte inskränkas till enbart åtgärder som leder till betydande miljöpåverkan.
Det bör inte vara ett generellt krav på MKB i dispensärenden eller
anmälningsärenden enligt balken eller enligt andra föreskrifter som meddelats
med stöd av balken.
Moderaterna vänder sig i sin partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 18 mot att krav
på MKB ställs även i de fall då inte betydande miljöpåverkan kan befaras.
Motionärerna föreslår därför att riksdagen fattar beslut om att endast sådan
verksamhet skall omfattas av MKB. Likalydande krav återfinns i
Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 10.
Utskottet anser, liksom regeringen, att ett generellt krav på när
miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas är att föredra framför ett där
endast sådan verksamhet som kan förväntas ha betydande miljöpåverkan
innefattas. Ett generellt krav på MKB vid ansökan om tillstånd enligt balken
bidrar till en förhöjd medvetandegrad även om de mindre betydande
miljökonsekvensernas sammanlagda betydelse i såväl ett nationellt som ett
globalt perspektiv. Risken är annars att summan av små utsläpp försummas
samtidigt som stor kraft läggs på att komma till rätta med de miljökonsekvenser
som mer omfattande verksamheter genererar. Utskottet anser att det generella
krav på MKB som är grundregeln i gällande lagstiftning bör bibehållas.
Hittillsvarande erfarenheter ger vid handen att MKB som upprättas även vid
verksamheter som inte befaras ha betydande miljöpåverkan fyller en viktig
funktion i myndigheternas tillsynsarbete. De underlättar för kommuner och
länsstyrelser att skapa den helhetsbild av den totala miljöbelastningen som
blir än mer betydelsefull i och med de möjligheter att tillämpa
miljökvalitetsnormer som regleras i 5 kap. MB. Erinras bör även att regeringen
genom 6 kap. 1 § MB ges möjlighet att genom föreskrifter meddela undantag från
det obligatoriska kravet på MKB i de fall en tillståndspliktig verksamhets
miljöpåverkan bedöms som obetydlig eller kan antas endast har mindre negativ
effekt på miljön. Med det anförda tillstyrker utskottet propositionens förslag
om när MKB skall krävas och avstyrker partimotionerna 1997/98:Jo32 yrkande 18
(m) och 1997/98: Jo33 (kd) yrkande 10.
I Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 11 föreslås ett
riksdagens tillkännagivande om att sektorsmyndigheterna bör utreda vid vilka
fall MKB skall krävas.
Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag tagit fram rapporten
Miljökonsekvensbeskrivningar - betydande miljöpåverkan, när då? (rapport 4792).
Rapporten täcker samtliga i sammanhanget relevanta samhällssektorer och arbetet
har genomförts tillsammans med särskilt berörda myndigheter som Boverket,
Riksantikvarieämbetet och Socialstyrelsen. Dessutom har arbetet diskuterats med
en extern referensgrupp vari ingått företrädare för ett flertal myndigheter och
intresseorganisationer. Miljöbalksutredningen har haft den aktuella rapporten
som underlag för sitt arbete med att utforma erforderliga förordningar.
Utredningens förslag redovisas i betänkandet Förordningar till miljöbalken (SOU
1998:35) som presenteras i mars 1998.
Utskottets uppfattning är att Naturvårdsverkets rapport är en värdefull
genomgång när det gäller att bedöma när MKB bör upprättas. Med det anförda
avstyrker utskottet partimotionen 1997/98:Jo33 (kd) yrkande 11 om utredning av
när MKB skall krävas. Ett tillkännagivande kan därför inte anses erforderligt.
Miljökonsekvensbeskrivningarnas innehåll
I Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 yrkande 5 föreslås ett riksdagens
tillkännagivande om att Sverige snarast ytterligare bör skärpa de nuvarande
kraven på MKB i NRL för att nå upp till internationellt vedertagen standard.
Motionärerna menar dels att de MKB som produceras ofta är undermåliga, dels att
en särskild prövning av att en MKB uppfyller lagens krav skall införas. Krav på
ett sådant beslut föreslås även i Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34
yrkande 12.
Regeringen noterar i propositionen att det under senare år rått viss oklarhet
om vad en MKB skall innehålla. Regeringen har därför valt att i balken ange de
minimikrav som skall ställas på innehållet i en MKB. Kraven på innehåll i 6
kap. 7 § MB motsvarar kraven i EG-direktivet om miljökonsekvensbeskrivningar.
Utskottet behandlade ett liknande yrkande under förra riksmötet
(1996/97:BoU10, s. 10 f.). Utskottet avstyrkte motionsyrkandet med motiveringen
att ett genomförande av Miljöbalksutredningens förslag om
miljökonsekvensbeskrivningar innebär att motionärernas förslag om MKB med
åtminstone internationellt vedertagen standard kommer att förverkligas.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts och med konstaterandet att MB-förslaget
utgår från Miljöbalksutredningens överväganden om en utökning av kraven på MKB,
finner utskottet inte tillräcklig anledning att ändra uppfattning i frågan.
Således avstyrker utskottet motion 1997/98:Jo37 (fp) yrkande 5 i motsvarande
del om skärpta krav på miljökonsekvensbeskrivningar.
När det gäller frågan om att ett särskilt beslut skall fattas av vilket skall
framgå om en MKB uppfyller lagens krav på innehåll kan konstateras att MKB är
en del av ett beslutsunderlag. Dess kvalitet skall bedömas av den myndighet som
har att fatta beslut i det ärende där en MKB har upprättats. Om en MKB är
bristfällig och sökanden inte kompletterar beskrivningen, kan konsekvensen bli
att ansökan betraktas som ofullständig och avvisas. Enligt 6 kap. 9 § MB skall
den myndighet som prövar en ansökan där krav på MKB finns fatta ett särskilt
beslut eller i samband med avgörande i målet eller ärendet ta ställning till om
beskrivningen uppfyller de krav som anges i kapitlet.
Utskottet anser att vad som anförts ovan till stor del tillgodoser vad som
efterfrågas i Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 yrkande 12 och
Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 yrkande 5 i motsvarande del om ett
särskilt beslut om MKB. Utskottet avstyrker följaktligen båda motionsyrkandena.
7 kap. Skydd av områden
Strandskydd
I propositionen föreslås att regler om strandskydd tas in i 7 kap. 13-18 §§.
Reglerna om strandskydd finns i dag i naturvårdslagen (NVL). De föreslagna
reglerna om strandskydd i MB motsvarar i allt väsentligt reglerna i NVL. I MB
(7 kap. 16 § 4 och 5) föreslås dock ytterligare restriktioner i syfte att
stärka skyddet för djur- och växtarters livsvillkor inom strandskyddsområde. I
propositionen anförs att avsikten med strandskyddsregleringen är att bevara
kvarvarande områden men inte att inkräkta på pågående markanvändning. Av detta
skäl förbjuds inte uppförandet av sådana nya byggnader, anläggningar m.m. som
behövs för de areella näringarna och inte tillgodoser bostadsändamål. Inte
heller förbjuds byggnader, anläggningar etc. som utgör komplement till
bebyggelse och som förläggs längre från stranden än huvudbyggnaden.
Dispens från strandskyddet kan meddelas i vissa fall. Bl.a. är dispens möjlig
om allmänna intressen inte alls eller endast obetydligt skulle skadas. Vid
prövningen av strandskyddsdispenser måste, enligt propositionen, uppmärksammas
att strandskyddets syften är långsiktiga och att områden som för tillfället
verkar vara av begränsat intresse kan bli betydelsefulla i framtiden. Det anses
sålunda väsentligt att såväl mindre återstående obebyggda delar av
hårdexploaterade kuster och insjöstränder bevaras likväl som stora
sammanhängande orörda områden.
Frågan om strandskyddet tas upp i yrkande 22 i Moderata samlingspartiets
partimotion 1997/98:Jo32. Motionärerna anser att en generell glesbebyggelserätt
skall finnas i hela landet. Om kommunerna vill bevara mark från exploatering
får detta göras genom planläggning. Riksdagen bör föreslå regeringen att
återkomma till riksdagen med förslag till regler om utformning av en
glesbebyggelserätt som ersätter de nuvarande strandskyddsreglerna.
De regler om en i princip obegränsad glesbebyggelserätt som motionärerna
aktualiserat för tankarna till den byggnadslagstiftning som gällde före PBL:s
tillkomst. I byggnadslagen (BL) som i princip upphävdes vid halvårsskiftet 1987
fanns begreppet glesbebyggelse. Med sådan bebyggelse avsågs bebyggelse som inte
kunde väntas kräva särskilda anordningar för att tillgodose gemensamma behov.
Prövning av om mark skulle få användas för bebyggelse gjordes, i fråga om
glesbebyggelse, i samband med ansökning om byggnadslov. Redan i början av 1970-
talet förändrades emellertid synen på den i princip fria s.k.
glesbebyggelserätten. Sålunda infördes år 1972 i BL en regel om att den för
tätbebyggelse gällande ordningen, att mark skall ha prövats från allmän
synpunkt lämpad för ändamålet, kom att omfatta även glesbebyggelse. Det tillkom
sålunda samhället att avgöra - liksom beträffande tätbebyggelse - även var och
när glesbebyggelse fick ske. Ett motiv för denna ändring var ?det ökade behovet
att hushålla med naturresurserna?. I och med PBL:s tillkomst 1987 utmönstrades
begreppet glesbebyggelse. Under de senaste decennierna har samhället, som
framgått ovan, kommit att betona vikten av hushållningen med mark och vatten.
Ett accepterande av det synsätt som präglar förslaget i Moderata
samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 om en ?glesbebyggelserätt som
ersätter nuvarande strandskyddsregler? skulle innebära en förändring av
balansen mellan enskilda och allmänna intressen som är bostadsutskottet
främmande och skulle återföra lagstiftningen till en ordning som övergavs för
snart 30 år sedan. De regler om planläggning och byggande som finns i PBL
liksom reglerna om strandskydd i NVL omfattas av en bred riksdagsmajoritet. De
har sin grund i ställningstaganden som successivt vuxit fram och som
återspeglar samhällets syn på avvägningen mellan exploaterande och bevarande av
mark och vatten. Med det anförda avstyrker utskottet motionsförslaget.
11 kap. Vattenverksamhet
Grundvattenskydd m.m.
Vattenlagens (VL:s) vara eller inte vara i miljöbalken har varit föremål för
diskussioner under de år som den samlade miljölagstiftningen har utretts. I det
förslag som Miljöskyddskommittén lade fram i februari 1993 (SOU 1993:27) och
som låg till grund för den miljöbalksproposition som presenterades av den förra
regeringen i augusti 1994 (prop. 1994/95:10), ingick inte VL.
I föreliggande förslag till miljöbalk har regeringen valt att inkludera de
delar av VL som har anknytning till centrala miljöfrågor medan vattenlagens
övriga bestämmelser samlas i en lag med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet. Då denna uppdelning av VL inte mött synpunkter i de motioner
som väckts med anledning av propositionen, finner utskottet ingen anledning att
kommentera detta regeringsförslag närmare.
Mer specifika frågor med anknytning till 11 kap. MB om vattenverksamhet tas
däremot upp i ett par motionsyrkanden. Det är dels Kristdemokraternas
partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 7 om beslut om förstärkt vattenskydd, dels i
den under allmänna motionstiden 1997 väckta motionen 1997/98: Jo758 (m) yrkande
2 om ett tillkännagivande om vattenuttag för bevattning.
I den kristdemokratiska motionen anförs att skyddet av grundvattnet måste
stärkas. Enligt motionärernas bedömning är det oklart om balkförslaget
uppfyller nödvändiga EG-direktiv och om vattenresurserna ges tillräckligt
skydd.
När det gäller det s.k. grundvattendirektivet (80/68/EEG) kommer det enligt
regeringen att vara genomfört genom reglerna i balken. Bestämmelserna i 7 kap.
21 § MB om vattenskyddsområde ger bl.a. möjlighet att meddela föreskrifter för
särskilt känsliga områden, vilket bidrar till att grundvattendirektivets krav
uppfylls. Därutöver ger bestämmelser i MB:s kapitel om MKN möjligheter att ange
förekomst i yt- eller grundvatten av kemiska produkter eller biotekniska
organismer samt normer för grundvatten (5 kap. 2 § MB). Regeringens bedömning i
miljöbalkspropositionen är att de regler om MKN som föreslås i MB möjliggör att
samtliga EG-direktiv om miljökvalitetsnormer kan genomföras. I sammanhanget bör
även nämnas att man inom EU för närvarande håller på att upprätta ett
ramdirektiv för vatten, där grundvattendirektivets huvudsakliga innehåll
sannolikt kommer att utgöra en viktig del. Det huvudsakliga målet med
ramdirektivet är att skydda miljön. Till detta mål har fyra huvudmål knutits.
Dessa är: (1) Tillgång till dricksvatten (2) Tillgång till vatten för
uppfyllande av andra ekonomiska behov (3) Miljöskydd (4) Förhindrande och
minskning av de negativa följderna av översvämning och torka. I utkastet till
ramdirektiv är målet för grundvattenfrågorna att förebygga försämring av
grundvattenstatusen, restaurera förorenat grundvatten och säkerställa en balans
mellan uttag och påfyllning. Rådet förväntas ta ställning till EU-kommissionens
förslag till direktiv om upprättande av en ram för gemenskapsåtgärder på
området vattenpolitik någon gång under 1998.
Enligt utskottets uppfattning fyller MB:s regler för skydd av grundvatten
såväl de krav som finns i nu gällande grundvattendirektiv som de utkast till
ett ramdirektiv för vatten som är under övervägande hos rådet. Då det senare
dock ännu inte är antaget och därmed inte tillgängligt i sin slutversion kan
eventuella förändringar i direktivet föranleda en översyn av MB och dess
följdlagstiftning i aktuella avseenden. I nuläget finns dock inte tillräcklig
anledning att anta att skyddet för grundvattnet inte kan förverkligas fullt ut.
Med det anförda avstyrker utskottet motion 1997/98:Jo33 (kd) yrkande 7 om ett
förstärkt grundvattenskydd.
Motion 1997/98:Jo758 (m) yrkande 2, som väcktes under allmänna motionstiden
1997 och hänvisats till bostadsutskottet, innehåller förslag som lämpligen bör
behandlas i detta yttrande. Motionären tar upp frågan om vattenuttag för
bevattning och de problem för bl.a. fiskreproduktionen som kan uppkomma vid
överuttag. Därutöver föreslås att vattenuttag för bevattning beslutas av
länsstyrelsen.
I såväl MB som VL gäller en generell tillståndsplikt för vattenverksamhet.
Enligt 4 kap. 1 a § VL behövs dock inte tillstånd för vattentäkt för en- eller
tvåfamiljsfastighets eller jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller
värmeförsörjning. Motsvarande bestämmelse återfinns i 11 kap. 11 §
miljöbalksförslaget. Med husbehovsförbrukning avses enligt
författningskommentaren inte vattentäkt för jordbruksbevattning som därmed i
huvudsak är tillståndspliktig enligt 4 kap. 1 § VL (11 kap. 9 § MB).
En eventuell förändring av tillståndsprövningen av vattenverksamhet behandlas
närmare i propositionen (s. 373 f.). Bland annat ges dessa tillståndsfrågor
särskild belysning med anledning av de problem med grundvattensänkningar som
uppkommit i sydlänen på grund av för stora bevattningsuttag under
nederbördsfattiga perioder. Effektiva instrument för att komma till rätta med
olagliga bevattningsuttag efterfrågas av vissa länsstyrelser. I
miljöbalksförslaget föreslås användandet av MKN för högsta eller lägsta nivå
eller värde för vattenstånd eller flöde i ett vattensystem som inte får över-
eller underskridas (5 kap. 2 § MB). Avsikten med detta är i första hand att
skydda naturmiljön från skador till följd av ytvattentäkt för bevattning.
Regeringen föreslår även i miljöbalksförslaget inrättandet av en särskild
prövningsmyndighet vid länsstyrelserna som skall pröva miljöfarlig verksamhet
(B-listan i miljöskyddsförordningen). Regeringen gav i december 1996
Naturvårdsverket i uppdrag att se över fördelningen mellan A- och B-ärenden i
miljöskyddsförordningen. Uppdraget redovisades i oktober 1997, varefter det
överlämnades till Miljöbalksutredningen. Miljöbalksutredningens slutbetänkande
om miljöbalksanknutna förordningar (SOU 1998:35) presenteras i mars 1998.
Utskottet anser att regeringen i propositionen tillfredsställande redovisar
hanteringen av de frågor som motionären aktualiserat. Möjligheterna att ingripa
mot bevattningsuttag som exempelvis riskerar att sänka flöden i vattendrag och
på så sätt negativt påverka de biologiska förutsättningarna förstärks i och med
införandet av MKN. Något riksdagens tillkännagivande till regeringen om
tillståndsprövning av bevattningsuttag enligt vad som föreslås i motion
1997/98:Jo758 (m) yrkande 2 är därför enligt utskottets mening inte nu
påkallat.
17 kap. Regeringens tillåtlighetsprövning
Omfattningen av regeringens tillåtlighetsprövning av vissa verksamheter
I propositionen föreslås att regeringen skall tillåtlighetspröva verksamheter
som har stor påverkan på miljön eller på hushållningen med naturresurser.
Bestämmelserna om regeringsprövning i NRL och vattenlagen (VL) föreslås i allt
väsentligt överföras till MB.
I Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 31 föreslås ett
riksdagens tillkännagivande till regeringen om att prövningen inte skall läggas
på regeringen. Motionärerna anför bl.a. att det är oroväckande att regeringen
får en så vid möjlighet att kringgå den i MB föreslagna lagstiftningen genom
egen prövning. Regeringen begär enligt motionärerna alltför stora befogenheter
när det gäller att själv pröva miljölagstiftningen. Grundprincipen bör var att
tillåtlighet av vissa industriföretag m.m. prövas av koncessionsnämnd eller
förvaltningsdomstol.
Bostadsutskottet vill anföra följande.
De regler som i dag finns i NRL (4 kap.) om regeringsprövning av vissa större
anläggningar hade sitt ursprung i 136 a § byggnadslagen (BL). Denna ordning
tillskapades år 1972 (bet. CU 1972:35) i och med riksdagens beslut om
hushållning med mark och vatten. Bestämmelserna om regeringsprövning hade det
primära syftet att möjliggöra allsidiga bedömningar på ett tidigt stadium i
planeringsprocessen av sådana industriella verksamheter som tar i anspråk eller
förändrar karaktären hos naturresurser som det råder särskild knapphet på.
Utskottet delar uppfattningen i propositionen om att det alltjämt är viktigt
att regeringen behåller tillåtlighetsprövningen som en tidig och betydelsefull
länk i prövningskedjan och därigenom kan utöva en politisk styrning av vissa
beslut inom ramen för gällande rättsregler.
Utskottet kan däremot inte dela motionärernas uppfattning att
regeringsprövningen skulle innebära att regeringen får en vid möjlighet att
kringgå reglerna i MB. Regeringen har som varje annan självfallet att följa
lagstiftningen. Görs inte detta får ansvar utkrävas i konstitutionell ordning
och/eller ytterst i val. Såvitt bostadsutskottet har sig bekant har ordningen
för regeringens tillåtlighetsprövning som tidigare fanns i BL och som nu finns
i NRL fungerat i allt väsentligt tillfredsställande. Vad utskottet inte sällan
har haft att behandla är frågan om regeringen - med användande av den
förbehållsmöjlighet avseende regeringsprövning som finns i 4 kap. NRL - inte
borde pröva tillåtligheten av flera anläggningar eller åtgärder än vad som
faktiskt skett.
Sammanfattningsvis anser utskottet att den ordning för regeringsprövning som
finns i NRL och som nu i huvudsak oförändrad föreslås tas in i MB är väl
utformad. Regeringsförslaget låter sig inte förenas med yrkande 31 i Moderata
samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32. Motionsförslaget avstyrks alltså.
De verksamheter som föreslås omfattas av den obligatoriska
regeringsprövningen enligt MB är i huvudsak desamma som i dag. I förhållande
till NRL föreslås dock att även större trafikanläggningar såsom nya större
vägar, järnvägar, allmänna farleder och flygplatser skall prövas av regeringen.
Vidare föreslås något färre typer av vattenverksamhet vara prövningspliktiga.
I motion 1997/98:Jo36 (fp) föreslås att även hamnar, lastnings- och
lossningskajer över en viss minsta storlek skall omfattas av
regeringsprövningen.
I propositionen konstateras att synen på trafikanläggningar i samhället har
förändrats, från en tidigare positiv ställning till en i många fall
ifrågasättande. Detta anges vara fallet i vad gäller sådana trafikanläggningar
som räknats upp i propositionen.
De motiv som förs fram i regeringsförslaget för att ytterligare ärendegrupper
skall omfattas av den obligatoriska regeringsprövningen har enligt utskottets
mening fog för sig.
De i motion 1997/98:Jo36 (fp) aktualiserade anläggningarna kan - även om de i
och för sig har stor omgivningspåverkan - inte anses innebära sådana
miljöstörningar att en utvidgning av den obligatoriska regeringsprövningen bör
förordas. Utskottet vill erinra om att regeringen (17 kap. 3 §) - om vissa
förutsättningar är för handen - för ett visst fall får förbehålla sig att pröva
tillåtligheten av en verksamhet som inte omfattas av den obligatoriska
prövningen (17 kap. 1 §). Bl.a. sådana anläggningar som aktualiserats av
motionären bör därvid kunna komma under regeringens prövning utan att detta
explicit anges. I den mån motionen inte kan anses tillgodosedd med vad nu
anförts bör den avslås av riksdagen.
Det kommunala vetot
Vid regeringens prövning enligt 4 kap. NRL har kommunerna möjlighet att
motsätta sig en planerad verksamhet, det s.k. kommunala vetot.
I propositionen och i två motioner tas frågan upp. Vetot föreslås i
regeringsförslaget bestå och få sin plats i 17 kap. MB. Det föreslås inte gälla
vid regeringens tillståndsprövning av trafikanläggningar samt vattenverksamhet.
Sådana anläggningar och verksamheter har, som framgått ovan, ingen motsvarighet
i NRL i dag. I NRL finns vissa undantag från vetorätten. Det gäller bl.a.
anläggningar för mellanlagring eller slutförvaring av kärnämne eller
kärnavfall, gruppstationer för vindkraft och anläggningar för behandling av
farligt avfall. Om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att
anläggningen kommer till stånd får regeringen lämna tillstånd även om kommunen
inte tillstyrkt detta. Tillstånd får dock inte lämnas utan kommunfullmäktiges
tillstyrkan om en lämplig plats har anvisats inom en annan kommun som kan antas
godta en placering där eller i annat fall om en annan plats bedöms vara
lämpligare.
I Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 yrkandena 21 och 22 tas upp frågan
om det kommunala vetot. Motionärerna föreslår att riksdagen beslutar att de
undantag från det kommunala vetot som föreslås i 17 kap. MB ej accepteras av
riksdagen.
I Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 föreslås - yrkande 19 - ett
riksdagens tillkännagivande till regeringen av vad i motionen anförts om
förfarandet vid tillåtlighetsprövningen av större trafikanläggningar och
vattenverksamhet. Motionärerna riktar inte kritik mot undantagen från det
kommunala vetot som sådant, men anser att regeringens tillåtlighetsprövning av
trafikanläggningar och vattenverksamhet skall ske med den absoluta
målsättningen att samförstånd med berörda kommuner skall uppnås genom ett väl
utbyggt samråd.
Först behandlar utskottet förslagen i Centerpartiets partimotion om att några
undantag från det kommunala vetot inte skall finnas.
Motioner med liknande förslag har utskottet avstyrkt och riksdagen avslagit
praktiskt taget varje år sedan det kommunala vetot fick sin nuvarande
utformning år 1990 (bet 1989/90:BoU20). Då anförde utskottet att det kommunala
vetot i NRL är ett uttryck för grundtanken att kommunerna skall utöva ett
starkt inflytande på den lokala miljön. Det kommunala vetot är också ett
uttryck för den kommunala självbestämmanderätten i de markpolitiska frågorna
liksom även i frågan om en industri på grund av sin verksamhet borde tillåtas
etableras i kommunen. Utskottet ansåg emellertid att det även mot en kommuns
vilja i speciella undantagssituationer måste finnas möjlighet att fatta beslut
om lokalisering av vissa anläggningar av stor nationell betydelse. Utskottet
betonade vikten av att stor restriktivitet iakttas vid regeringens prövning av
om en viss anläggning skall undantas från vetorätten och att
samförståndslösningar i första hand bör eftersträvas. De motiv som hittills
väglett lagstiftningen föreslås i nu refererad del inte förändras när NRL-
reglerna om det kommunala vetot föreslås arbetas in i MB.
Vad utskottet anförde år 1990 vid sin bedömning av undantagen från kommunala
vetot bör även fortsättningsvis vägleda tillämpningen när reglerna nu föreslås
ingå i MB. Denna uppfattning delas uppenbarligen av regeringen. I propositionen
föreslås nämligen ingen ändring härvidlag. Utskottet, som vidhåller sin
tidigare uppfattning, har heller ingen erinran mot den utformning av vetot som
föreslås i propositionen. Yrkandena 21 och 22 i Centerpartiets partimotion
1997/98:Jo34 är inte förenliga med vad nu anförts. Motionsyrkandena avstyrks.
Förslaget i yrkande 19 i Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 om
ytterligare motiv till ledningen för tillämpningen av kommunala vetot kan inte
anses tillföra tillämpningen något väsentligt. Utskottet har ovan redovisat den
mycket rigorösa ordning som vägleder bedömningarna avseende undantagen från det
kommunala vetot. Vad i partimotionen (kd) förordas får anses tillgodosett utan
någon riksdagens begäran därom. Motionsyrkandet avstyrks.
31 kap. Ersättning vid ingripanden av det allmänna och vid tillståndsprövning
av vattenverksamhet m.m.
Ersättningsreglernas utformning i regeringsformen och i MB
Frågan om ersättningsreglernas utformning vid ingripanden av det allmänna har
tilldragit sig mycket stort intresse vid den beredning som föregått
regeringsförslaget och även i motioner som avlämnats med anledning av
propositionen. Bl.a. har av Lagrådet och i motioner ifrågasatts om reglerna i 2
kap. 18 § regeringsformen ger anledning att föra in bestämmelser om vidgad
ersättningsrätt i MB. Denna fråga ankommer det närmast konstitutionsutskottet
att bedöma.
Bostadsutskottets befattning med ersättningsbestämmelsernas utformning har
emellertid aktualiserats genom förslag i Moderata samlingspartiets partimotion
1997/98:Jo32 yrkande 4. Motionärerna anser att de ersättningsregler som
riksdagen beslutade om 1987 kommer att brytas igenom om förslaget i 31 kap. 6 §
MB genomförs. Paragrafen innebär att ersättning för intrång upp till den s.k.
kvalifikationsgränsen inte skall betalas.
När motionärerna nämner 1987 års beslut om ersättningsreglernas utformning
avser de uppenbarligen det förhållandet att ersättning enligt reglerna i PBL i
vissa fall betalas ut för hela den skada en fastighetsägare lider när
kvalifikationsgränsen är överskriden, dvs. när pågående markanvändning inom
berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Reglerna i 14 kap. 10 § första
stycket PBL har denna utformning medan reglerna i lagrummets andra stycke
närmast motsvarar 31 kap. 6 § MB-förslaget. De ersättningssituationer i PBL som
motsvarar vad nu föreslås i MB gäller bl.a. om skada uppkommer till följd av
vägrat bygglov att ersätta en riven eller genom olyckshändelse förstörd byggnad
med en ny byggnad.
Av propositionen framgår (s. 557) att den av regeringen förordade regeln fått
ett starkt stöd vid remissbehandlingen av Miljöbalksutredningens betänkande.
Bostadsutskottet vill inte motsätta sig att regeln ges den i propositionen
förordade utformningen. Det kan dock finnas anledning att återkomma till frågan
vid behandlingen av följdlagstiftningen till MB. Med det anförda avstyrker
utskottet nu Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 4.
Länsstyrelsernas resurser för ärendeprövning enligt miljöbalken
Enligt propositionen skall länsstyrelsernas prövning av tillstånd till
miljöfarlig verksamhet få fastare former genom att de prövas av en självständig
och till länsstyrelsen administrativt knuten prövningsmyndighet. I
propositionen beräknas att kostnaden för länsstyrelsernas arbete med vissa
ärenden enligt MB blir över 2 miljoner kronor. Regeringen ämnar i budgetarbetet
inför 1999 års budget återkomna till denna och andra kostnader som kan
förväntas uppkomna med anledning av MB. Kostnaderna anges komma att finansieras
via avgifter och via utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård.
I Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 34 i motsvarande del
föreslås ett riksdagens tillkännagivande till regeringen bl.a. om att
länsstyrelserna behöver tillföras resurser så att de kan fullgöra de MB-
uppgifter de har fått sig ålagda.
Bostadsutskottet har bl.a. att bereda frågan om länsstyrelsernas
förvaltningsanslag. Länsstyrelserna har fått vidkännas stora besparingar under
de senaste åren. Utskottet ser därför positivt på att länsstyrelsernas
tillkommande uppgifter enligt MB avses finansieras utan ytterligare besparingar
på länsstyrelseanslaget. Frågan får, som regeringen anför, tas upp i
budgetarbetet inför nästa års budget. Ett tillkännagivande enligt förslaget i
partimotionen (kd) om länsstyrelsernas resurser bör därför nu kunna undvaras.
Stockholm den 5 mars 1998
På bostadsutskottets vägnar
Knut Billing
I beslutet har deltagit: Knut Billing (m), Lennart Nilsson (s), Rune Evensson
(s), Bengt-Ola Ryttar (s), Britta Sundin (s), Sten Andersson (m), Marianne
Carlström (s), Rigmor Ahlstedt (c), Lars Stjernkvist (s), Stig Grauers (m),
Erling Bager (fp), Owe Hellberg (v), Lilian Virgin (s), Inga Berggren (m), Per
Lager (mp), Ulf Björklund (kd) och Juan Fonseca (s).
Avvikande meningar
1. MB och förhållandet till annan lagstiftning
Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m)
anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 1 kap. Miljöbalkens
mål och tillämpningsområde som börjar med ?Ett genomförande? och slutar med
?till MB? bort ha följande lydelse:
Utskottet delar uppfattningen i Moderata samlingspartiets partimotion
1997/98:Jo32 yrkande 1 om att regeringens förslag om följdlagstiftning till MB
borde ha varit känt redan i samband med huvudförslaget. Det är också en brist
att regeringens stora miljöpolitiska proposition ännu inte presenterats för
riksdagen. Den brådska med vilken MB-förslaget arbetats fram ger tyvärr ett
befogat intryck av att förslaget är framkastat utan fullständig kontroll över
slutresultatet.
Den osäkerhet som regeringens senfärdighet skapat inte minst vad gäller
frågan om hur MB skall förhålla sig till annan lagstiftning är inte ägnad att
inge förtroende för tillämpningen av lagkomplexet. Bl.a. saknas entydiga regler
om förhållandet mellan MB och följdlagstiftningen. Som förordas i partimotionen
bör den osäkerhet som skapats elimineras. Detta görs bäst genom en ordning som
går ut på att speciallagar skall gälla före MB i det fall det finns
bestämmelser som kolliderar. Även om det kan finnas anledning att återkomma
till frågan vid behandlingen senare i vår av propositionen om
följdlagstiftningen finner utskottet nu inte anledning till annat
ställningstagande än det som förs fram i yrkande 1 i motionen och som alltså
går ut på att riksdagen skall besluta att speciallagar skall gälla före MB.
Vad nu föreslagits tillgodoser i inte ringa grad även förslaget i
Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 2 om en precisering av MB:s
förhållande till annan lag.
2. Ett preciserat förslag beträffande MB:s förhållande till annan lag
Ulf Björklund (kd) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet
1 kap. Miljöbalkens mål och tillämpningsområde som börjar med ?Ett
genomförande? och slutar med ?till MB? bort ha följande lydelse:
Som anförs i Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 2 har
kritiken från remissinstanserna varit mycket omfattande vad gäller miljöbalkens
förhållande till annan lagstiftning. Kritiken handlar främst om att
tillämpningsområdet inte är tillräckligt preciserat och att det finns
otydligheter när det gäller förhållandet till annan lag.
Det är ett klart otillfredsställande förhållande att företagare och enskilda
inte med säkerhet kan veta vilken lagstiftning det är som skall gälla och när
den skall gälla. Detta handlar om rättssäkerhet och om egendomsrätt. I denna
principiella del måste regeringen återkomma med ett mer preciserat förslag som
säkrar rättstryggheten och tydliggör att äganderätten med tillhörande
ersättningsprinciper gäller.
Vad nu anförts bör riksdagen med anledning av yrkande 2 i motionen som sin
mening ge regeringen till känna.
Förslaget i yrkande 1 i Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98: Jo32
om att speciallag alltid skall gälla före MB är alltför oflexibelt för att
kunna läggas till grund för ett riksdagsbeslut. Det är just frågan om MB:s
förhållande till annan lagstiftning som bör övervägas ytterligare. Dessa
överväganden bör göras utan den bindning som ett bifall till Moderata
samlingspartiets partimotion i denna del skulle innebära.
3. Lokaliseringsprincipen
Erling Bager (fp) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 2
kap. Allmänna hänsynsregler som börjar med ?Enligt utskottets? och slutar med
?Yrkandet avstyrks? bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att det på ett tydligare sätt bör framgår att de
grundläggande ställningstaganden som regleras i miljöbalkens hushållnings- och
kretsloppsprincip har ett nära samband med den s.k. lokaliseringsprincipen. Med
dagens uppdelning i två olika paragrafer finns risken att detta samband går
förlorat. Utskottet förordar därför att lokaliseringsprincipen i 2 kap. 4 § MB
utformas i enlighet med det i motion 1997/98:Jo35 (fp) yrkande 1 förordade
tillägget. Detta tillägg har följande lydelse: ?Vidare skall för all verksamhet
en sådan plats väljas att hushållningen med mark, material, råvaror och energi
främjas.?
Med detta tillägg uppnås även en bättre samstämmighet mellan
lokaliseringsprincipen och de detaljerade kraven på
miljökonsekvensbeskrivningar som återfinns i 6 kap. 3 § MB.
Utskottet föreslår att riksdagen beslutar att göra ett tillägg till 2 kap. 4
§ i enlighet med vad som anförs i motion 1997/98:Jo35 (fp) yrkande 1.
4. Lokaliseringsprincipens förhållande till MB:s övriga bestämmelser
Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m)
anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 2 kap. Allmänna
hänsynsregler som börjar med ?Det föreligger? och slutar med ?Motionen
avstyrks? bort ha följande lydelse:
Regeringens val att låta NRL utgöra en del av miljöbalken har kritiserats av
flera remissinstanser. Bl.a. har invändningar rests mot den brist på närmare
analys av vilka eventuella tolkningsproblem som kan uppkomma i förhållandet
mellan miljöbalkens allmänna hänsynsregler och dess hushållningsbestämmelser.
Därutöver hävdar många att en genomgripande översyn av NRL:s
hushållningsbestämmelser borde ha gjorts innan de tilläts bli en viktig del av
miljöbalken.
Ett av de mest pregnanta tecknen på att analysen av sammansmältningens
konsekvenser varit bristfällig är, enligt utskottets mening, den ?dubblering?
av lokaliseringsprincipen som uppenbarligen förekommer i 2 kap. 4 § och 3 kap.
1 § MB. För att miljöbalken skall kunna anses vila på en rättssäker grund bör
en dylik tvetydighet snarast elimineras.
Med det anförda ansluter sig utskottet till vad som föreslås i Moderata
samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 12 om att riksdagen bör
besluta om att samordna lokaliseringsprincipen i en paragraf.
5. Jordbruksmark som riksintresse
Rigmor Ahlstedt (c) och Ulf Björklund (kd) anser att den del av
bostadsutskottets yttrande i avsnittet 3 kap. Grundläggande bestämmelser för
hushållning med mark- och vattenområden som börjar med ?Utskottet vidhåller?
och slutar med ?yrkande 6? bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets uppfattning råder en viss inkonsekvens i den föreslagna
miljöbalkens tredje kapitel beträffande regleringen av vad som kan avsättas som
riksintresse. Regeringen anför att näringar i sig inte skall kunna klassas som
riksintressen utan det är för olika näringar erforderliga naturresurser som
genom en riksintresseförklaring skall kunna ges ett långsiktigt skydd. I 3 kap.
MB räknas ett antal sådana näringar upp vars naturresursbaserade
produktionsfaktorer kan tilldelas denna status.
Utskottet finner denna grundinställning i huvudsak korrekt. Vad som dock kan
ifrågasättas är att den nödvändiga produktionsresurs som ligger till grund för
ett levande svenskt jordbruk inte omfattas av möjligheterna att avsättas som
riksintresse. Att på detta sätt negativt särbehandla en viss näring kan
knappast anses rimma särskilt väl med den föreslagna lagens syfte. Särskilt
anmärkningsvärt är detta när det handlar om en näring som ytterst står för en
produktion som i såväl ett nationellt som ett globalt perspektiv har stor
betydelse. Jordbruksmarken måste dessutom ges ett bättre skydd mot bebyggelse
och andra exploateringsföretag som omöjliggör ett bärkraftigt framtida
jordbruk.
Bristen på hållbara argument för att inte klassa jordbruksmark som
riksintresse gör att utskottet ansluter sig till vad som anförs i
Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 yrkande 5 och Kristdemokraternas
partimotion 1997/ 98:Jo33 yrkande 6 om att riksdagen beslutar om ändringar i 3
kap. 4 § MB.
6. Översyn och samordning av 3 kap. MB
Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m)
anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 3 kap.
Grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden som
börjar med ?Utskottets uppfattning? och slutar med ?i miljöbalken? bort ha
följande lydelse:
Utskottet anser att hanteringen av NRL:s hushållningsbestämmelser inte
uppfyller de krav på genomgripande översyn som bör kunna krävas vid
tillskapandet av ett så omfattande regelverk som MB. Sådana tvivelaktigheter
som vid rättstillämpningen riskerar att skapa allvarliga rättssäkerhetsproblem
måste självfallet elimineras. Ett annat skäl till en översyn är att
hushållningsbestämmelserna i 3 kap. och 4 kap. MB på ett för balken apart sätt
delvis utgår från skyddet av vissa näringar i stället för från skyddet av
miljön.
Det är därför enligt utskottets mening nödvändigt att avpassa reglerna i
lagförslagets tredje kapitel till övriga delar i miljöbalken. Samtidigt måste
reglerna förändras så att de liksom miljöbalken i övrigt utgår från skyddet för
natur- och kulturmiljövärden samt vissa naturresurser, t.ex. åkermark. Vad nu
anförts är en anslutning till vad som föreslås i Moderaternas partimotion
1997/98:32 yrkande 11.
7. Vindkraft
Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m)
anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 3 kap.
Grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden som
börjar med ?Det kan? och slutar med ?avstyrks således? bort ha följande
lydelse:
Utskottets uppfattning är att frågan om vindkraftsetableringar i våra
känsliga kustområden inte är tillfredsställande utredd. Visserligen kommer den
utredning som är aviserad sannolikt att räta ut en del frågetecken, men
fortfarande kan det befaras att vindkraftsetableringar även framgent kommer att
utgöra ett hot mot oersättliga naturvärden särskilt i de sydliga kustlänen.
För att eliminera denna risk föreslår utskottet att de direktiv som ligger
till grund för utredningsarbetet om vindkraft kompletteras med
lagstiftningsförslag om vilka kustområden som permanent bör skyddas mot
vindmölleetableringar i enlighet med vad som anförs i motion 1997/98:Jo29 (m)
yrkande 1.
Utskottet finner dessa frågor så angelägna att riksdagen bör fatta beslut om
ett utbyggnadsstopp för vindkraftsanläggningar i avvaktan på erforderliga
utredningsresultat i enlighet med vad som anförs i samma motions yrkande 2.
I den mån förslaget i Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 yrkande 4 inte
tillgodoses med vad nu anförts bör förslaget avslås av riksdagen.
8. Vindkraft
Rigmor Ahlstedt (c) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet
3 kap. Grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden
som börjar med ?Det kan? och slutar med ?avstyrks således? bort ha följande
lydelse:
Vindkraft är en förnyelsebar och miljövänlig energikälla vars status måste
höjas. Alternativ till fossil- och kärnkraft måste inför den förestående
energiomställningen ges en mer framskjuten position i energidebatten. Ett sätt
att uppnå detta är enligt utskottets uppfattning att se över lagstiftningen och
i möjligaste mån stärka vindkraftens roll som en del i energiproduktionssy-
stemet.
Ett osökt tillfälle att stärka vindkraftens ställning är att redan i samband
med MB:s tillkomst göra vissa revideringar av de bestämmelser som reglerar
avgränsningen av riksintressen. Områden för energiproduktion kan såsom anförs
ovan visserligen klassas som riksintressen enligt 3 kap. 8 § MB, men
regleringen är grov och gör ingen skillnad på olika slags energiproduktion. En
utväg för att särskilja de alternativa och framtidsvänliga energislagen från
mer miljöovänlig energiproduktion vore att de togs upp i två olika paragrafer.
Som ett första led i denna reform föreslår utskottet att riksdagen beslutar
att i en särskild paragraf i MB:s tredje kapitel anges att områden som är
särskilt lämpliga för vindkraftsproduktion skall klassas som riksintresse för
detta ändamål. Vad utskottet nu anfört ansluter till vad som föreslås i
Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 yrkande 4.
Utskottet kan inte dela den i grunden negativa inställning till vindkraften
som energikälla som förs fram i motion 1997/98:Jo29 (m). Denna motion bör
avslås av riksdagen.
9. Riksintressenas status
Rigmor Ahlstedt (c) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet
3 kap. Grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden
som börjar med ?Enligt utskottets? och slutar med ?riksintressenas status? bort
ha följande lydelse:
Utskottet anser det motiverat att riksdagen närmare beaktar vad som anförts i
Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 yrkande 7 om att regeringen och andra
myndigheter i sina beslut måste respektera områden och anläggningar som klassas
som riksintressen. Det är enligt utskottets uppfattning angeläget att riksdagen
tydligt markerar sin syn på hur statliga resurser utnyttjas i de fall
tvivelaktigheter uppkommer.
Ett konkret exempel är den ovan beskrivna satsningen på miljöanpassning av
befintlig vattenkraft. Om sådan forskning inkluderar ansatser som innebär en
utbyggnad av vattenkraft i sådana vattendrag som är skyddade som
riksintressen enligt 4 kap. 6 § MB bör den enligt utskottets uppfattning inte
uppmuntras genom statlig finansiering.
Med det anförda tillstyrker utskottet Centerpartiets partimotion 1997/98:
Jo34 yrkande 7.
10. Bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken
Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m)
anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 4 kap. Särskilda
bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet som
börjar med ?Utskottets uppfattning? och slutar med ?till regeringen? bort ha
följande lydelse:
Utskottet har tidigare redovisat att kritik riktats mot att
hushållningsbestämmelserna i NRL utan närmare konsekvensanalyser föreslås tas
in i MB.
I 4 kap. MB återfinns särskilda regler för hushållning med mark och vatten
för vissa områden i landet. Bl.a. avgränsas områden av riksintresse för olika
ändamål. Ett sedan länge påtalat problem med dessa riksintressanta områden är
att de sammantaget täcker en så pass ansenlig del av den svenska land- och
vattenarealen att deras särställning påtagligt har urholkats.
Riksintressebegreppet har genomgått en slags innehållslig inflation som
påkallar en närmare analys av dess framtida användning.
Bestämmelserna i 4 kap. MB bör även ändras så att de inte utgår från skyddet
av näringar och särintressen. Utformningen av framtidens riksintressen bör i
stället på ett tydligare sätt baseras på hänsynstagande till speciella natur-
och kulturvärden samt till vissa naturresurser, t.ex. åkermark. Avgränsningen
av vilka områden som skall åtnjuta särskild status som riksintressen bör
bestämmas av staten i samråd av kommunerna.
Med det anförda tillstyrker utskottet Moderata samlingspartiets partimotion
1997/98:Jo32 yrkande 13 där ett riksdagens tillkännagivande till regeringen
föreslås om vad som i motionen anförts om ändringar i 4 kap. 1-4 §§ MB.
11. Södra Bohusläns kust som riksintresse
Erling Bager (fp) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 4
kap. Särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa
områden i landet som börjar med ?Utskottet anser? och slutar med
?Motionsyrkandet avstyrks? bort ha följande lydelse:
Den svenska västkusten utgör en ovärderlig källa för såväl natur-, kultur-,
som fritidsupplevelser av en karaktär som svårligen går att finna på andra
platser i landet. Mot den bakgrunden är det enligt utskottets mening nu hög tid
att låta hela den bohuslänska kuststräckan omfattas av den
riksintresseförklaring som återfinns i 4 kap. 2 § MB. Dagens avgränsning, där
endast sträckan mellan Lysekil och norska gränsen klassas som riksintresse
enligt 3 kap. 2 § NRL, bör därför i MB kompletteras med sträckan mellan Lysekil
och Marstrand. Med denna komplettering erhålls ett heltäckande skydd för den
unika bohuslänska kustmiljön, och en eventuell koncentration av
exploateringsföretag till den del av kuststräckan som inte i dag omfattas av
avgränsningen som riksintresse kan därmed undvikas.
Med det anförda tillstyrker utskottet motion 1997/98:Jo35 (fp) yrkande 2 om
att riksdagen beslutar att ändra 4 kap. 2 § MB på ett sådant sätt att
kustskyddet i Bohuslän utökas.
12. Riksintresset älvskydd
Rigmor Ahlstedt (c), Erling Bager (fp) och Ulf Björklund (kd) anser att den del
av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 4 kap. Särskilda bestämmelser för
hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet som börjar med ?Med
anledning? och slutar med ?motsvarande del? bort ha följande lydelse:
Som framgått tidigare av detta yttrande har frågan och innebörden av
begreppet riksintresse som sådant samt för vissa verksamheter ägnats stort
intresse i motioner liksom också frågan om avgränsningar av riksintressen.
Stort intresse har också ägnats frågan om riksintresset älvskydd. Frågan har
tagits upp såväl i Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 yrkande 6 som i
Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 yrkande 1 i motsvarande del.
I de båda motionerna föreslås en ändring i 4 kap. 1 § andra stycket MB. I
detta stycke anges bl.a. att bestämmelserna i första stycket samt i 2-6 §§ inte
utgör hinder för utvecklingen av befintliga tätorter eller ur det lokala
näringslivet eller utförandet av anläggningar som behövs för totalförsvaret. I
6 § anges att i nationalälvarna samt i vissa uppräknade vattenområden och
älvsträckor utförande av vattenkraft samt vattenreglering eller
vattenöverledning för kraftändamål inte får ske. I motionerna föreslås att
hänvisningen i 4 kap. 1 § andra stycket inte skall ske till 2-6 §§ utan till
2-5 §§. Härigenom kommer enligt motionärerna riksintresset älvskydd att öka i
styrka.
Utskottet delar denna uppfattning. Det är viktigt att riksdagen tar initiativ
för att förstärka detta skydd. Denna uppfattning har inte minst mot bakgrund av
den senaste tidens propåer om ytterligare forskning i avsikt att klargöra
möjligheterna till ingrepp i skyddade älvar och vattenområden vunnit i styrka.
Med det anförda tillstyrker bostadsutskottet de nu behandlade partimotionerna
från Centerpartiet och Folkpartiet.
13. Älvskyddets utformning
Erling Bager (fp) och Ulf Björklund (kd) anser att den del av bostadsutskottets
yttrande i avsnittet 4 kap. Särskilda bestämmelser för hushållning med mark och
vatten för vissa områden i landet som börjar med ?Även de? och slutar med
?utformning m.m.? bort ha följande lydelse:
Utskottet delar uppfattningen i Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37 yrkande
1 i motsvarande del om att älvskyddet skall utformas så att skyddsbehovet skall
bedömas oberoende av vilket syfte ett planerat ingrepp skulle tjäna. MB bör
dessutom utformas så att mindre ombyggnader och/eller utbyggnader inte blir
möjliga i sådana vattenområden som föreslås åtnjuta skydd enligt 4 kap. 6 §
första och andra styckena. Enligt tredje stycket i lagrummet kommer det
nämligen att vara möjligt att göra ombyggnader/utbyggnader som förorsakar
endast obetydlig miljöpåverkan även i eljest skyddade vattenområden och
älvsträckor. Vad nu föreslagits om en förstärkning av älvskyddet är viktigt
inte minst eftersom regeringen med stöd av vissa partier i riksdagen lyckats
genomdriva en energipolitik som i sin förlängning bl.a. innebär en
tvångsavveckling av kärnkraftsreaktorer. En sådan politik ökar uppenbarligen
behovet av ersättningskraft något som i sin tur dramatiskt ökar hotet mot
värdefulla vattenområden.
Utskottet har ovan föreslagit en skärpning av riksintresset älvskydd.
Älvskydd bör också skärpas i vad frågan nu behandlas. Utskottet tillstyrker med
det anförda yrkande 1 i motsvarande del i Folkpartiets partimotion
1997/98:Jo37.
14. Sölvbacka strömmar och Gideälven
Rigmor Ahlstedt (c), Erling Bager (fp) och Ulf Björklund (kd) anser att den del
av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 4 kap. Särskilda bestämmelser för
hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet som börjar med
?Utskottet anförde? och slutar med ?denna del? bort ha följande lydelse:
I två fempartireservationer (c, fp, v, mp, kd) till betänkande 1997/98: BoU3
föreslogs i februari 1998 att Sölvbacka strömmar och Gideälven uppströms Björna
skulle inarbetas i 3 kap. 6 § NRL och därmed komma att omfattas av förbudet mot
utbyggnad för kraftändamål.
Efter att ha erinrat om behandlingen av frågan år 1997 om Sölvbacka strömmar
och om Bergs kommuns framställning att få köpa fallrättigheterna anfördes i
reservationen följande:
Sedan utskottet behandlade frågan förra året har regeringen alltså beslutat att
inte tillmötesgå Bergs kommuns begäran att få ta upp förhandlingar med staten
om överlåtelse till kommunen av fallrättigheterna vid Sölvbacka strömmar.
Regeringen konstaterar att en överlåtelse av fallrättigheterna endast kan bli
aktuell om riksdagen lämnar ett bemyndigande i frågan. Regeringen avser inte
begära ett sådant bemyndigande av riksdagen.
Regeringens beslut måste rimligen tolkas så att frågan om utbyggnad av
Sölvbacka strömmar nu är avförd från dagordningen en gång för alla, inte bara
från riksdagens sida utan även från regeringens. Älvsträckan bör tas in i 3
kap. 6 § första stycket NRL. Därmed kommer den att åtnjuta ?normalt älvskydd?.
Vad nu förordats är en anslutning till motionerna 1997/98:Bo526 (v, c, fp, mp,
kd) yrkande 2 och 1997/98:Bo537 (kd), denna motion i motsvarande del.
Beträffande Gideälven uppströms Björna anfördes följande:
Som anförs i motionerna 1997/98:Bo529 (fp) och 1997/98:Bo537 (kd) bör Gideälven
ges NRL-skydd. Såväl 1996 som 1997 har fem partier i bostadsutskottet (c, fp,
v, mp, kd) i reservationer stött motioner som gått ut på att älvsträckan borde
undantas från utbyggnad. Vid sistnämnda tillfälle anfördes i reservationen
bl.a. följande (se bet. 1996/97:BoU10 s. 28):
Uppströms Björna utgör Gideälven tillsammans med några mindre sträckor i
Moälven de sista resterna av Västernorrlands läns skogsälvforsar. Gideälven har
därför stor betydelse för upprätthållandet av den biologiska mångfalden i
länet. Utter, strömlekande harrbestånd och förekomsten av flodpärlmussla gör
älvsträckans fauna mycket intressant. I lugnvattnet finns sik, abborre och
gädda men även goda bestånd av harr och öring förekommer upp till Stora
Tällvattnet och i biflödena. Under 1995-96 har ett flertal iakttagelser gjorts
som styrker att Gideälven är en utterbiotop.
- - -
Det är älvsträckans sammanlagda värde som unik naturmiljö med geologiska
kvaliteter, det växt- och djurliv som är knutet till älven och dess betydelse
för det rörliga friluftslivet och turismen samt för de närboende som gör den
viktig att skydda.
En stor majoritet av lokalbefolkningen har motsatt sig den planerade
utbyggnaden. Örnsköldsviks kommun, Länsstyrelsen i Västernorrland och
Naturvårdsverket har också motsatt sig tillstånd för utbyggnad av älven. De
anser att skyddsvärdet överstiger värdet av en exploatering av forsarna mellan
Stennäs och Björna.
Med hänvisning till vad nu anförts föreslår utskottet att en ändring görs i
NRL - 3 kap. 6 § andra stycket - som tillgodoser förslaget i motionen.
Sammanfattningsvis anser utskottet att 4 kap. 6 § första stycket MB beträffande
Ljungan ordet ?Storsjön? utbyts mot ?Gruckensjöarna?. Därmed kommer Sölvbacka
strömmar att omfattas av älvskyddet.
I 4 kap. 6 § andra stycket efter Ångermanälven tas in följande text.
?I Gideälven sträckan mellan Stennäs och Björna.?
De nu föreslagna ändringarna bör träda i kraft den 1 januari 1999, dvs. vid
samma tidpunkt som enligt propositionen skall gälla för MB i övrigt.
Vad nu föreslagits är alltså en tillstyrkan av yrkande 1 i motsvarande del i
Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37.
15. Lagstiftningen om nationalstadsparker
Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m)
anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 4 kap. Särskilda
bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet som
börjar med ?Beslutet om? och slutar med ?anses nödvändigt? bort ha följande
lydelse:
När det gäller bestämmelsen om s.k. nationalstadsparker bör riksdagen som
föreslås i Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 besluta att de
bedömningar som lagstiftaren gjorde i förarbetena till denna paragraf bör
påverka lagstiftningen. Det finns anledning fästa uppmärksamhet på denna
omständighet eftersom den senare rättstillämpningen bortsett från centrala
bedömningar i proposition 1994/95:3 om nationalstadsparker. Detta gäller främst
propositionens avsnitt om förutsättningarna för förändrad mark- användning.
Om det är nödvändigt för att lagstiftningen skall ges den inriktning som
uppenbarligen varit riksdagens avsikt kan det bli nödvändigt att direkt i
lagtexten skriva in vissa delar av det som nu motivledes avses tjäna som
tillämpning för lagstiftning.
Vad utskottet nu anfört bör riksdagen med anledning av yrkande 14 i
partimotionen (m) som sin mening ge regeringen till känna.
16. Bioindikatorer och miljökvalitetsnormer
Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m)
anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 5 kap.
Miljökvalitetsnormer som börjar med ?Utskottets uppfattning? och slutar med
?yrkande 7? bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets uppfattning är förslaget om miljökvalitetsnormer en
nödvändig anpassning till EU:s regelverk som på sikt säkerligen kan bidra till
att såväl nationella som internationella miljömål uppnås.
Ett av de miljömål som dock knappast kommer att kunna garanteras med hjälp av
de i MB föreslagna miljökvalitetsnormerna är bevarandet av den biologiska
mångfalden. I propositionen har regeringen valt att i 5 kap. 2 § MB begränsa
sin satsning på biologiska miljökvalitetsnormer till yt- och grundvatten utan
att klart redovisa de bevekelsegrunder som finns för denna avgränsning.
Utskottet menar att denna är godtycklig och utan stöd i vetenskapliga rön om
hur den biologiska mångfalden skall garanteras i ett längre perspektiv. Innan
erforderlig kunskap finns anser utskottet det olämpligt att över huvud taget
knyta miljökvalitetsnormer till biologiska indikatorer. Ett godtyckligt och
ogenomtänkt utnyttjande av sådana normer riskerar att ge dessa dålig status i
det miljöarbete som av nödvändighet måste vara väl sett i hela samhället.
Utskottet har svårt att finna en koppling mellan miljökvalitetsnormernas
grundläggande utgångspunkt, nämligen att de skall fastställas enbart utifrån
kunskaper om vad människan och naturen tål utan hänsyn till tekniska och
ekonomiska förhållanden och de s.k. bioindikatorer som regleras i 5 kap. 2 §
MB. Bioindikatorernas brist på överensstämmelse med miljökvalitetsnormernas
grundläggande syfte gör att de bör mönstras ut ur miljöbalken.
Med det anförda tillstyrker utskottet Moderata samlingspartiets partimotion
1997/98:Jo32 yrkande 15.
Vad nu föreslagits är inte förenligt med förslagen i yrkande 10 i
Centerpartiets partimotion 1997/98:Jo34 och i yrkande 7 i Folkpartiets
partimotion 1997/98:Jo37. Dessa förslag bör därför avslås av riksdagen.
17. Bioindikatorer och miljökvalitetsnormer
Rigmor Ahlstedt (c) och Erling Bager (fp) anser att den del av
bostadsutskottets yttrande i avsnittet 5 kap. Miljökvalitetsnorner som börjar
med ?Utskottets uppfattning? och slutar med ?yrkande 7? bort ha följande
lydelse:
Utskottet finner att regeringens förslag om införandet av
miljökvalitetsnormer är ett steg i rätt riktning för att få bukt med många
miljöproblem. Vad som dock saknas i kapitlet om miljökvalitetsnormer i MB är en
satsning på att låta detta instrument även komma till direkt användning när det
gäller att bevara den biologiska mångfalden i skog och mark. Utskottet anser
att bestämmelserna om miljökvalitetsnormer för organismer inte enbart skall
begränsas till yt- och grundvatten. En framåtsyftande och effektiv satsning för
bevarande av den biologiska mångfalden borde kunna inkludera normer även för
exempelvis art- och individantal samt tillgången på särskilt utsatta
livsmiljöer.
Utskottet ansluter sig därmed till vad som anförs i Centerpartiets
partimotion 1997/98:Jo34 yrkande 10 och i Folkpartiets partimotion 1997/98:Jo37
yrkande 7 om ett mera preciserat förslag till MKN samt om att biologiska
miljökvalitetsnormer även bör kunna tillämpas för att bevara den biologiska
mångfalden i skog och mark. Vad i motionerna föreslagits bör riksdagen som sin
mening ge regeringen till känna.
Förslaget i yrkande 15 i den moderata partimotionen 1997/98:Jo32 går delvis
stick i stäv mot vad nu anförts. Detta förslag bör avslås av riksdagen.
18. Miljökvalitetsnormer och transnationella föroreningar
Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m)
anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 5 kap.
Miljökvalitetsnorner som börjar med ?Enligt utskottets? och slutar med
?transnationella föroreningar? bort ha följande lydelse:
Miljökvalitetsnormer formuleras i inte ringa omfattning som minimikrav på EU-
nivå. Detta innebär att Sverige, som ovan angivits, har möjlighet att ställa
högre krav på exempelvis utsläppsnivåer etc. Enligt utskottets uppfattning bör
dock denna möjlighet utnyttjas i mycket begränsad utsträckning. Skälet till
detta är främst att höga nivåer av skadliga ämnen i såväl luft som vatten ofta
har sitt ursprung utanför Sveriges gränser. Det kan mot den bakgrunden inte
vara rimligt att Sverige ställer särskilt hårda krav på de nationella
föroreningskällor som kanske endast i mindre omfattning bidrar till att en norm
överskrids.
Enligt utskottets uppfattning är frågan om hur utsläpp från andra länder
skall beaktas när det gäller att upprätta svenska miljökvalitetsnormer inte
klarlagd. Av rättssäkerhetsskäl bör därför regeringen i enlighet med vad som
anförs i Moderaternas partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 16 avstå från att
meddela miljökvalitetsnormer i de fall miljösituationen väsentligt påverkas av
föroreningar från andra länder.
19. Sanktionerade miljökvalitetsnormer
Ulf Björklund (kd) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet
5 kap. Miljökvalitetsnormer som börjar med ?Utskottet menar? och slutar med
?avstyrker motionsyrkandet? bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att miljökvalitetsnormernas rättsliga status bör stärkas
genom att sanktioner kopplas direkt till dessa. Regeringen bör utarbeta ett
förslag om hur detta skall kunna ske samt klargöra hur och av vem ansvar skall
utkrävas när en miljökvalitetsnorm överskrids. Ansvarsfrågan är särskilt
angelägen att klara ut beträffande fall där många diffusa icke
tillståndspliktiga verksamheter bidrar till att en norm överskrids.
Med det anförda tillstyrker utskottet Kristdemokraternas partimotion
1997/98:Bo33 yrkande 8 om ett riksdagens tillkännagivande till regeringen om en
koppling av sanktioner till miljökvalitetsnormer.
20. Miljökvalitetsnormer och kommunal planering
Ulf Björklund (kd) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet
5 kap. Miljökvalitetsnorner som börjar med ?Enligt utskottets? och slutar med
?kommunal planering? bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets uppfattning är 5 kap. 3 § MB utformad på ett sådant sätt
att det kan uppkomma osäkerhet om vad som verkligen gäller för sambandet mellan
miljökvalitetsnormer och de krav som ställs i det kommunala planeringsarbetet.
Såsom paragrafen lyder gäller endast att kommunerna skall iaktta
miljökvalitetsnormer vid planering och planläggning. Visserligen görs i
författningskommentaren ett förtydligande av vad detta i realiteten innebär,
men utskottet finner det ändå angeläget med en tydligare utformning av själva
paragrafen. Det får inte finnas något sådant tolkningsutrymme som kan leda till
att en miljökvalitetsnorm inte åtnjuter tillräcklig uppmärksamhet i det
kommunala planeringsarbetet.
Utskottet föreslår därför i enlighet med Kristdemokraternas partimotion
1997/98:Jo33 yrkande 9 att riksdagen fattar beslut om en ändring i 5 kap. 3 §
MB med innebörden att paragrafens sista stycke byts ut mot ett stycke med
lydelsen ?Vid planering och planläggning skall kommuner och myndigheter se till
att förutsättningar skapas så att miljökvalitetsnormer uppfylls?.
21. Bindande åtgärdsprogram
Erling Bager (fp) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 5
kap. Miljökvalitetsnormer som börjar med ?Utskottet delar? och slutar med
?bindande åtgärdsprogram? bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets uppfattning är en förutsättning för att tillämpningen av
miljökvalitetsnormer skall bli effektiv att även diffusa, icke
tillståndspliktiga, utsläppskällors bidrag till att en norm eventuellt
överskrids kan kontrolleras. Det instrument som miljöbalken tillhandahåller för
detta ändamål är möjligheten att upprätta s.k. åtgärdsprogram. Dessa program
anses dock endast vara bindande gentemot de kommunala och statliga myndigheter
som har till uppgift att tillse att normerna inte överskrids. Utskottet menar
att detta inte är tillräckligt utan åtgärdsprogrammens rättsliga status måste
höjas och även göras bindande gentemot enskilda. I stället för att liknas vid
målsättningsdokument som de kommunala översiktsplanerna bör jämförelsen göras
med de kommunala detaljplanerna. Åtgärder som föreskrivs i ett åtgärdsprogram
och som inte beaktas av enskilda bör i syfte att uppnå målet med
miljökvalitetsnormernas ändamål kunna leda till rättsliga konsekvenser.
Utskottet ansluter sig därmed till vad som anförs i Folkpartiets partimotion
1997/98:Jo37 yrkande 6 och föreslår att riksdagen bifaller motionsyrkandet.
22. Krav på när miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas
Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m), Inga Berggren (m) och
Ulf Björklund (kd) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet
6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag som börjar med
?Utskottet anser? och slutar med ?yrkande 10? bort ha följande lydelse:
Det i nuvarande lagstiftning gällande generella kravet på MKB vid ansökan om
tillstånd eller liknande har resulterat i en mängd miljökonsekvensbeskrivningar
av ?fyra-raders-karaktär?. Förklaringen till detta är att det i långt ifrån
alla tillståndspliktiga fall kan förväntas några miljökonsekvenser av
betydelse. Problemet med att ta fram sådana mera ambitiösa MKB är att det
kräver en oproportionerligt stor arbetsinsats från mindre företag som långt
ifrån alltid har ekonomiska förutsättningar eller kunskaper för detta arbete.
De nya skärpta reglerna avseende innehållet i en MKB gör att denna obalans blir
än mer accentuerad. Utöver detta bör noteras att tillsynsmyndigheternas
granskning av dessa MKB stjäl resurser från mer angelägna uppgifter som
exempelvis en mer genomgripande granskning av de MKB som upprättas när
betydande miljöpåverkan kan förmodas.
En annan risk är att mängden ?små-MKB? sänker MKB-instrumentets status i
miljöarbetet. Hög substantiell kvalitet baserad på en genomgripande
konsekvensanalys bör vara ledordet för arbetet med MKB. Med detta perspektiv
bör kravet på MKB reserveras för sådan verksamhet som bedöms ha betydande
miljöpåverkan. Detta innebär också att Sverige harmoniserar sin lagstiftning
med EU.
Det anförda är en anslutning till de förslag som återfinns i Moderaternas
partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 18 och Kristdemokraternas partimotion
1997/98:Jo33 yrkande 10. Utskottet föreslår att riksdagen tillstyrker dessa
båda motionsyrkanden.
23. Utredning av när MKB skall krävas
Ulf Björklund (kd) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet
6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag som börjar med
?Utskottets uppfattning? och slutar med ?anses erforderligt? bort ha följande
lydelse:
Enligt utskottets mening utgör Naturvårdsverkets ovan refererade utredning
endast ett första steg mot en mer genomgripande översyn av vilka verksamheter
som kan anses omfattas av begreppet ?betydande miljöpåverkan? och därför enligt
miljöbalken skall föregås av ett fördjupat MKB-förfarande.
Samtliga myndigheter vars beredningsområde kan förmodas inkludera
verksamheter med betydande miljöpåverkan bör göra en totalinventering av vilka
dessa verksamheter är och närmare definiera vilka av dem som bör omfattas av
ett obligatoriskt MKB-krav.
Med det anförda ansluter sig utskottet till Kristdemokraternas partimotion
1997/98:Jo33 yrkande 11 där riksdagen till regeringen som sin mening föreslås
ge till känna att sektorsmyndigheterna bör utreda vid vilka fall MKB skall
krävas så att detta tydliggörs.
24. Särskilt beslut om MKB
Rigmor Ahlstedt (c) och Erling Bager (fp) anser att den del av
bostadsutskottets yttrande i avsnittet 6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar och
annat beslutsunderlag som börjar med ?Utskottet anser? och slutar med ?båda
motionsyrkandena? bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att det krav på att tillståndsmyndigheterna tar särskild
ställning till huruvida en MKB uppfyller de bestämmelser som anges i 6 kap. 7 §
MB är en viktig nyordning i den svenska lagstiftningen om MKB. Utformningen av
den paragraf som reglerar detta (6 kap. 9 § MB) har dock enligt utskottets
uppfattning inte fått en tillfredsställande lydelse. Utskottet menar att ett
särskilt beslut om huruvida MKB:n uppfyller substanskraven skall fattas som är
skilt från det slutliga avgörandet i målet eller ärendet. Detta skulle
tydligare avgränsa MKB-bedömningen och därigenom framhäva dess betydelse i
miljöarbetet på ett sätt som inte är möjligt om bedömningen av MKB ?göms? i det
slutgiltiga avgörandet av ärendet eller målet.
Mot denna bakgrund förordar utskottet att riksdagen beslutar om en sådan
ändring i 6 kap. 9 § MB som föreslås i Centerpartiets partimotion 1997/98: Jo34
yrkande 12 och som innebär att tillståndsmyndigheterna skall fatta ett särskilt
beslut angående MKB som underlag för det samlade tillståndsbeslutet. Detta
innebär en anslutning även till yrkande 5 i motsvarande del i Folkpartiets
partimotion Jo37.
25. Reglerna om strandskydd
Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m)
anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 7 kap. Skydd av
områden som börjar med ?De regler? och slutar med ?utskottet motionsförslaget?
bort ha följande lydelse:
Strandskyddsreglerna saknade ända fram till 1993 koppling till frågan om
natur- och kulturmiljöskydd. Detta år utvidgade dock den borgerliga regeringen
syftet till att även avse skydd för växter och djur. I miljöbalksförslaget
förtydligas detta ytterligare något.
Frågan om strandskyddet tas upp i Moderata samlingspartiets partimotion
1997/98:Jo32. Motionärerna anser att skyddet av stränder helt bör baseras på
värnandet av natur- och kulturmiljön. I hela Sverige skall enligt dem finnas en
generell glesbebyggelserätt. Om kommunerna vill skydda mark från exploatering
skall detta ske genom planläggning. Därmed avskaffas dagens generella
byggförbud och ersätts av ett selektivt skydd, där fastighetsägaren ges
ersättning för ett eventuellt intrång i äganderätten. Därigenom får markägaren
ett skydd för sin äganderätt. Detta selektiva skydd skall således stärka
skyddet där det behövs som mest, t.ex. i känsliga områden där exploateringen
varit omfattande.
Generella förbud är fel, eftersom de inte tar hänsyn till faktiska
förhållanden på platsen. Det generella byggförbudet medverkar dessutom till
utarmning av landsbygden, genom att hindra att ett attraktivt boende kan
erbjudas i befolkningssvaga områden där tillgången på strandmark är god. En
levande landsbygd ökar också förutsättningarna för naturvård och biologisk
mångfald. Blandbruksbygder i skärgården har t.ex. skapat utrymme för en
betydande artrikedom. Det finns vidare skäl att anta att motiven för att vilja
vårda och skydda naturen stärks om människor tillåts bosätta sig på
landsbygden.
Genom att införa ett skydd för stränder enligt ovanstående modell för
glesbebyggelserätt skulle man kunna stärka skyddet där det behövs bäst, dvs.
inom känsliga naturområden. Regeringen bör återkomma med ett förslag enligt
ovanstående modell som ersätter det befintliga generella byggförbudet i
strandområden.
Detta bör riksdagen med anledning av yrkande 22 i partimotionen (m) som sin
mening ge regeringen till känna.
26. Förstärkt grundvattenskydd
Ulf Björklund (kd) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet
11 kap. Vattenverksamhet som börjar med ?Enligt utskottets? och slutar med
?förstärkt grundvattenskydd? bort ha följande lydelse:
Hushållningen med vatten och skyddet av detsamma bör få en central roll i
miljöbalken. Det är också, enligt utskottets uppfattning, angeläget att EG:s i
många stycken långtgående direktiv på vattenområdet på ett klart och tydligt
sätt läggs till grund för de regler om vattenskydd som blir en del av balken.
Med nuvarande utformning är MB:s hantering av vattenfrågorna, enligt
utskottets mening, dock inte utan vissa brister. Främst åsyftas hanteringen av
EG:s regler för grundvattenskydd. Utskottet anser att regeringen inte gjort en
tillräckligt grundlig analys av vilka krav som ställs i exempelvis EG:s
grundvattendirektiv (80/68/EEG). Den bedömning som regeringen gör att
direktivet kommer att vara genomfört genom reglerna i balken har mött kritik
från experter på området. EU-kommissionen har dessutom redan signalerat till
regeringen att man inte är tillfreds med det svenska skyddet av
grundvattentäkter. För att undvika ytterligare kritik från EU, bör regeringen
närmare analysera grundvattenfrågornas ställning i miljöbalken och annan
lagstiftning. Målsättningen med denna utredning bör vara att alla tveksamheter
om hur svenskt grundvattenskydd förhåller sig till de krav som formulerats på
EU-nivå skall elimineras.
Vad nu anförts är i huvudsak en anslutning till vad som föreslås i
Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 7 och bör ges regeringen
till känna.
27. Regeringsprövning av vissa större anläggningar
Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m)
anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 17 kap. Regeringens
tillåtlighetsprövning som börjar med ?Bostadsutskottet vill? och slutar med
?avstyrks alltså? bort ha följande lydelse:
Det finns enligt Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 yrkande
31 skäl att inte lägga prövning enligt 17 kap. MB-förslaget på en politisk
instans. Det är principiellt felaktigt att den instans som utformar lagarna
också skall pröva dem. En politisk prövning riskerar att leda till taktiska
överväganden och inslag av godtycke. Det är också oroväckande att regeringen
begär en så vid möjlighet att kringgå den föreslagna miljölagstiftningen genom
egen prövning. Man kan fråga sig om detta beror på att MB inte grundar sig på
någon princip om att värna utvecklingen och den ekonomiska tillväxten och att
lagstiftaren därför inte anser att bestämmelserna i övrigt kommer att fungera i
praktiken.
Liksom Moderata samlingspartiet anser utskottet att regeringen begär alltför
stora befogenheter när det gäller att själv pröva miljölagstiftningen.
Regeringen bör återkomma med ett förslag där regeringens obligatoriska prövning
begränsas kraftigt jämfört med nuvarande förslag. Grundprincipen bör vara att
tillåtligheten prövas av förvaltningsdomstol.
Vad nu anförts bör riksdagen med anledning av yrkande 31 i partimotionen (m)
som sin mening ge regeringen till känna.
28. Utvidgning av den obligatoriska regeringsprövningen
Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m) och Inga Berggren (m)
anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet 17 kap. Regeringens
tillåtlighetsprövning som börjar med ?De i? och slutar med ?av riksdagen? bort
ha följande lydelse:
Utskottet har ovan tillstyrkt Moderata samlingspartiets partimotion
1997/98:Jo32 om att den obligatoriska regeringsprövningen bör begränsas. Med
hänvisning till detta ställningstagande avstyrker utskottet motion 1997/98:Jo36
(fp) om att regeringsprövningen skulle utvidgas till att omfatta bl.a. vissa
hamnar m.m.
29. Utvidgning av den obligatoriska regeringsprövningen
Erling Bager (fp) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet
17 kap. Regeringens tillåtlighetsprövning som börjar med ?De i? och slutar med
?av riksdagen? bort ha följande lydelse:
Som anförs i motion 1997/98:Jo36 (fp) behövs ett sätt att få en samlad
prövning av hamnars lokalisering och miljöpåverkan. Var hamnar lokaliseras har
i många fall mycket stor betydelse för miljön, kanske främst i form av den
miljöbelastning som orsakas av vägtrafiken till och från anläggningarna.
Situationen i Stockholmsområdet är en tydlig illustration av dessa problem. Det
finns starka skäl att i MB och dess tillämpningsregler föra in särskilda
tillståndsregler för större hamnanläggningar. Med större hamn skulle kunna
avses en anläggning som kan ta emot tonnage med över 10 000 ton eller fartyg
med över 100 meters längd.
Mot bakgrund av vad nu anförts föreslås att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad nu anförts om tillståndsregler för hamnar i
tillämpningsreglerna till miljöbalken.
Riksdagen bör vidare besluta om sådan ändring av MB så att 17 kap. 1 § i den
föreslagna miljöbalken får tillägget: ?22. Hamnar, lastnings- och
lossningskajer som medger trafik med fartyg på mer än 10 000 ton eller med en
längd på minst 100 meter.?
Vad nu föreslagits är ett bifall till fp-motionen 1997/98:Jo36.
30. Undantagen från kommunala vetot
Rigmor Ahlstedt (c) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet
17 kap. Regeringens tillåtlighetsprövning som börjar med ?Motioner med? och
slutar med ?Motionsyrkandet avstyrks? bort ha följande lydelse:
I de fall regeringen valt att tillåtlighetspröva större anläggningar har i
dag kommunerna veto enligt NRL. I och med att regeringsprövningen blir
obligatorisk för större trafikanläggningar tas också det kommunala vetot bort
för prövningen av dessa ärenden. I dag gäller det kommunala vetot enligt
naturresurslagen, med undantag för anläggningar för mellanlagring eller
slutförvar av kärnämne eller kärnavfall, gruppstationer för vindkraft och
anläggningar för behandling av farligt avfall.
Utskottet kan inte acceptera den ytterligare försvagning av det kommunala
vetot som regeringens förslag innebär. Kommunerna är en viktig demokratisk nivå
och representerar befolkningen i det berörda området. De som bor på orten måste
ha möjlighet att påverka projekt som på ett avgörande sätt berör deras
närmiljö. Regeringens förslag innebär en allvarlig försämring av
miljöprövningen.
Till skillnad från regeringens strävan att urholka det kommunala vetot anser
utskottet det viktigt att stärka det kommunala självbestämmandet. Därför bör
samtliga undantag som i dag finns för kommunalt veto upphöra.
Utskottet tillstyrker med det anförda förslagen i Centerpartiets partimotion
1997/98:Jo34 yrkandena 21 och 22. Lagtexten bör ges en sådan utformning att
undantagen från det kommunala vetot utmönstras.
Vad i Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 19 föreslagits om
de motiv som bör vägleda bedömningen av hur undantagen från vetot skall
tillämpas är inte aktuellt att i sak bedöma eftersom utskottet avser att något
undantag inte bör finnas. Motionsyrkandet avstyrks.
31. Tillämpningen av kommunala vetot
Ulf Björklund (kd) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet
17 kap. Regeringens tillåtlighetsprövning som börjar med ?Förslaget i? och
slutar med ?Motionsyrkandet avstyrks? bort ha följande lydelse:
Utskottet delar uppfattningen i Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33
om att det, beträffande bedömning av undantaget från det kommunala vetot, är
naturligt att beslut och ansvar förs så nära kommunerna som möljligt. Det är av
mycket central betydelse att samrådsförfarandet är väl utbyggt och att
regeringen noga lyssnar på vad de enskilda kommunerna har för uppfattning. Vid
tillåtlighetsprövning av trafikanläggningar och vattenverksamhet där
regeringens prövning är aktuell skall därför den absoluta målsättningen vara
att genom ett väl utbyggt samråd uppnå samförstånd med berörda kommuner.
Vad utskottet nu med anledning av yrkande 19 i motionen anfört bör riksdagen
som sin mening ge regeringen till känna.
32. Ersättningsreglernas utformning
Knut Billing (m), Sten Andersson (m), Stig Grauers (m), Inga Berggren (m) och
Ulf Björklund (kd) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet
31 kap. Ersättning vid ingripanden av det allmänna och vid tillståndsprövning
av vattenverksamhet m.m. som börjar med ?Av propositionen? och slutar med
?yrkande 4? bort ha följande lydelse:
I Moderata samlingspartiets partimotion 1997/98:Jo32 yrkande 3 och i
Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33 yrkande 30 förs fram förslag om att
reglerna i 2 kap. 18 § regeringsformen bör gälla när ersättning enligt MB skall
utgå. Denna fråga får förutsättas behandlas av konstitutionsutskottets yttrande
till jordbruksutskottet. Även om frågan sålunda inte direkt kan anses ligga
inom bostadsutskottets beredningsområde vill dock utskottet instämma med vad i
motionerna anförts.
Detta ställningstagande leder till slutsatsen att även yrkande 4 i Moderata
samlingspartiets partimotion bör bifallas av riksdagen. En tillämpning av
regeringsformens ersättningsregler medger enligt utskottets uppfattning inte
att ersättningsreglerna utformas enligt vad som föreslagits i 31 kap. 6 § MB.
Vad där anges innebär att avdrag skall göras för ett belopp som motsvarar
ersättning för skada upp till kvalifikationsgränsen. Paragrafen bör inte ingå i
MB.
33. Länsstyrelsernas resurser
Ulf Björklund (kd) anser att den del av bostadsutskottets yttrande i avsnittet
Länsstyrelsernas resurser för ärendeprövning enligt miljöbalken som börjar med
?Bostadsutskottet har? och slutar med ?kunna undvaras? bort ha följande
lydelse:
Det finns goda skäl för riksdagen att genom att tillkännagivande till
regeringen fästa uppmärksamheten på att länsstyrelserna måste tillföras
resurser för att fullgöra de uppgifter som de enligt MB avses få. Det bör inte
komma på fråga att genom omprioriteringar inom ett redan knappt
länsstyrelseanslag finansiera dessa tillkommande uppgifter. Medel bör i annan
ordning tillföras länsstyrelserna. Vad nu anförts bör vara utgångspunkten för
arbetet med 1999 års budget för länsstyrelserna i vad avser ?MB-kostnader?.
Ett riksdagens tillkännagivande till regeringen bör göras i enlighet med vad
nu anförts. Detta innebär en anslutning till yrkande 34 i motsvarande del i
Kristdemokraternas partimotion 1997/98:Jo33.
Särskilt yttrande
Sölvbacka strömmar och Gideälven samt det kommunala vetot
Owe Hellberg (v) och Per Lager (mp) anför:
I ett särskilt yttrande till betänkandet 1997/98:BoU3 upplystes om att
företrädare för våra partier deltagit i regeringens arbete med att få fram ett
förslag till miljöbalk. I yttrandet betonades vikten av att en miljöbalk (MB)
förverkligades. Balken kommer att vara en viktig förutsättning för att skapa en
modern och helgjuten miljölagstiftning för 2000-talet.
Som framgår av nu föreliggande yttrande föreslås NRL-reglerna i allt
väsentligt utan förändring tas in i MB. Under de förhandlingar företrädare för
våra partier hade med regeringen om balken diskuterades heller inga
förändringar i NRL:s hushållningsbestämmelser.
Vi har inte ändrat inställning i sak i rubricerade frågor.
Jordbruksutskottets utfrågning om miljöbalken tisdagen den 24 mars 1998
Ordföranden: Härmed inleder vi jordbruksutskottets sammanträde, som denna dag
är ett öppet sammanträde. Det innebär att vi har förmånen att ha med oss här
också andra deltagare än jordbruksutskottets ledamöter. Skälet till att vi i
dag träffas för denna del av sammanträdet i vårt utskott i form av en offentlig
utfrågning är att vi hanterar vad som i dagligt tal kallas för miljöbalken,
dvs. det förslag till miljölagstiftning som riksdagen har fått från regeringen.
Vi behandlar här ett grundmaterial och de motioner som väckts i anslutning till
regeringens förslag. Vi kommer att hålla på med detta arbete under våren.
Siktet är inställt på att kammaren någon av de första dagarna i juni slutligen
skall ta ställning till ett betänkande från jordbruksutskottet.
För att detta skall kunna ske med så stor kunskap som möjligt som underlag
för jordbruksutskottet och riksdagen i övrigt har vi alltså arrangerat denna
utfrågning. Jag är väldigt glad över att så många från myndigheter och
organisationer, liksom andra kunskapare på området, har möjlighet att vara med
på denna utfrågning. Jag vill redan nu rikta ett stort tack till er.
Jag heter Lennart Daléus och är ordförande i jordbruksutskottet. Till vänster
om mig sitter Sinikka Bohlin, som är vice ordförande. Jag är centerpartist, och
Sinikka är socialdemokrat.
Lars-Erik Sojdelius, kanslichef i jordbruksutskottet, kommer under cirka tio
minuter eller en kvart att inleda med en redovisning av balken och det
materialet. Han redovisar detta med ?utskottets nuvarande ögon?, dvs. vad vi
har att göra med balken och vilka frågeställningar som berör oss i vårt arbete.
Tanken är att ledamöterna i jordbruksutskottet skall få tillfälle att ställa
frågor till er som företräder kunskap på detta område. Det är kanske viktigt
att redan nu i början säga att det är det som faktiskt kommer att styra den här
dagen. Jag vet att många har en hel del kloka saker att berätta för oss, vilket
vi är glada för. Utgångspunkten för hanteringen här under dagen är dock det
behov av kunskap som ledamöterna känner. Deras frågor kommer alltså att vara
vägledande för hur jag fördelar ordet och för det sätt på vilket diskussionen
fortlöper.
Vi har försökt att samla grupper av frågor för att få litet struktur på
utfrågningen men jag är övertygad om att det inte kommer att fungera. Det blir
säkert överlappningar, stickfrågor och följdfrågor, något som vi på bästa sätt
skall försöka hantera. Det går säkert bra. För övrigt har vi rätt gott om tid.
Vi skall utnyttja den tid som står till vårt förfogande för att få genomlyst
precis de saker som för oss är litet oklara.
Framåt kl. 10.45 kommer vi att bryta för kaffe. Vi har paus till kl. 11.15 så
att vi hinner mingla runt litet grand, som det heter, och dricka kaffe. Kl.
12.20-13.30 har vi avbrott för lunch. Lunchen kan intas här i riksdagshuset.
Utfrågningen skall vara slut kl. 15.30. Jag vill passa på att be utskottets
ledamöter att stanna kvar sedan utfrågningen avslutats; detta för några Övriga
frågor som hör till sammanträdets slutna del.
Jag är glad över att det finns åhörare som inte omedelbart deltar i
utfrågningen. Självfallet är också ni mycket välkomna till vår utfrågning i dag
i riksdagens förstakammarsal.
Lars-Erik Sojdelius: Herr ordförande! Vad jag skall göra är egentligen ingen
genomgång av förslaget till miljöbalk, för det vore kanske en överloppsgärning
i denna församling. I stället skall jag försöka ge en bild av de frågor som
varit uppe till diskussion i utskottet, huvudsakligen på grundval av de
följdmotioner som väckts. På några centrala punkter har diskussionen varit
litet utförligare än vanligt.
Tio följdmotioner har väckts med anledning av regeringens förslag. Antalet är
inte stort men dessa motioner innehåller 124 yrkanden. Det är i huvudsak de
fyra borgerliga partierna - Moderaterna, Folkpartiet, Centern och
Kristdemokraterna - som har motionerat. Vidare finns det ett antal fristående
motioner från den allmänna motionstiden 1997. Dessa motioner har lagts in i
denna hantering. Jag har tre overheadbilder som jag vill visa er; detta för att
ni skall få en uppfattning om de frågor som har diskuterats under respektive
kapitelrubrik i balken. De nyckelbegrepp som jag listar är i princip tagna ur
motionerna.
Bild nr 1 handlar om mål och tillämpningsområde. Här har vi en motion - med
god framförhållning, kan man nog säga - om en ny parlamentarisk utredning om
miljölagstiftningen. I en annan motion ifrågasätts om miljöbalken garanterar
genomförandet av EG-rätten. Där finns det, som bekant, en allmän hänvisning i 1
kap. till EG-rätten och Sveriges åtaganden som medlemsstat i EU. Givetvis finns
det också ett antal enskilda paragrafer där regeringen särskilt åberopar EG-
rätten som skäl för att införa dem och formulera dem.
Frågan om förhållandet till speciallagar har varit uppe. Det finns ett
motionsyrkande om att miljöbalken inte skall ta över speciallagar. Frågan är
komplicerad. Den kommer vi att gå närmare in på när vi behandlar proposition
90, som ganska nyligen kom och som handlar om följdlagstiftning. Den är
egentligen inte föremål för dagens utfrågning men jag kan kort nämna att här
handlar det om förslag till ändringar av ett femtiotal lagar. Det gäller allt,
från enkla tekniska ändringar till materiella ändringar. I den del det görs
materiella ändringar i andra lagar innebär det, grovt sammanfattat, att man för
in t.ex. hänsynsreglerna och bestämmelser om miljökvalitetsnormer och
miljökonsekvensbeskrivningar i de andra speciallagarna.
Vidare finns det yrkanden om målparagrafen där man säger att man inte skall
ha detta med kretslopp som ett mål utan snarare som ett medel.
När det gäller 2 kap. har vi de allmänna hänsynsreglerna. Utskottet har
ganska utförligt diskuterat hur hänsynsreglerna kommer att fungera i
förhållande till andra specialregler. Jordbruksutskottet ansvarar ju för
areella näringar. Som exempel kan nämnas jordbruk och skogsbruk där vi
exempelvis har specialregler som gör det möjligt att besluta om ingrepp i
markanvändningen dels i skogsvårdslagen, som kommer att finnas kvar utanför
balken, dels i 12 kap. miljöbalken, där vi har den gamla lagen om skötsel av
jordbruksmark inarbetad. Vi har konstaterat att hänsynsreglerna här framstår
som ett delvis fristående instrument för myndigheterna att reglera olika typer
av verksamhet som strider mot balkens målparagrafer. Det som kännetecknar dessa
regler är att de dels ger utrymme för ganska långtgående ingrepp, dels inte
innehåller några ersättningsmöjligheter.
Ett annat yrkande att hänföra till 2 kap. är ett förslag om att i
miljöbalken införa något mer av marknadsmekanismer, marknadshänsyn till
företagen. Det finns också ett yrkande om att bevisbördan för
försiktighetsreglerna skall ligga på myndigheten, inte på den enskilde. Vidare
finns det ett yrkande om att produktvalsprincipen skall gälla all hantering,
inte bara användning och försäljning - som ju är regeringsförslaget.
Hushållning med naturresurser, 3 och 4 kap., motsvarar i stort sett 2 och 3
kap. NRL. Det finns inga allvarliga invändningar i motionerna mot regeringens
förslag. Det finns yrkanden om att åkermark och vindkraft skall betraktas som
riksintressen liksom yrkanden om skärpt älvskydd och om att paragrafen om
nationalstadsparker skall tillämpas så som det var tänkt enligt de ursprungliga
motiven till denna lag.
Miljökvalitetsnormer är något principiellt nytt. Där har utskottet på
grundval av väckta motioner diskuterat rättsverkan och genomförande av
miljökvalitetsnormer. Det finns yrkanden om att det skall vara tydligare krav
på genomförande i kommunal planverksamhet t.ex. Det finns också yrkanden om
omfattningen av miljökvalitetsnormen, bl.a. om att den skall omfatta biologisk
mångfald.
När det gäller miljökonsekvensbeskrivningar är det inte fråga om någon stor
debatt. Det finns ett förslag om att endast verksamheter med betydande
miljöpåverkan skall omfattas av kraven och att en miljökonsekvensbeskrivning
skall göras för utsättning av GMO:er, genetiskt modifierade organismer.
Detta med skydd för områden motsvarar delvis de gamla bestämmelserna i
naturvårdslagen. En del principiella nyheter finns det, t.ex. när det gäller
kulturreservat. Det finns ett förslag om att naturvårdsområde skall upphöra och
ingå i naturreservatsbestämmelserna. Från flera partier finns det yrkanden här
om att inskränka eller förtydliga allemansrätten, särskilt när det gäller
affärsmässigt anordnande av fritidsaktiviteter. Det finns också yrkanden om
avslag beträffande kulturreservat och yrkanden om en vidgad glesbebyggelserätt.
Närmare bestämt handlar det om en mindre rigorös tillämpning av
strandskyddsreglerna.
Bild nr 2 handlar om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Här finns det
yrkanden som kan sägas vara motstridiga. Å ena sidan handlar det om att man
inte skall låta balken omfatta joniserande strålning. Å andra sidan handlar det
om att man skall inarbeta hela strålskyddslagen i miljöbalken.
När det gäller frågan om förorenade områden innebär regeringens förslag, som
bekant, att man utvidgar ansvaret för efterbehandling av förorenade områden.
Här finns bl.a. ett yrkande om att låta betalningsansvaret litet mera utformas
i förhållande till det faktiska ansvaret för en viss förorening. Det skall
alltså inte vara solidariskt.
Sedan har vi frågan om täkter, jordbruk m.m. Det handlar alltså om 12 kap.
Där har vi bl.a. den gamla lagen om skötsel av jordbruksmark inarbetad. Här
finns det yrkanden om att man inte skall kunna införa tillståndsplikt för
husbehovstäkt. Frågan om ersättning har varit uppe och omfattas också av KU:s
yttrande. Jag återkommer till den saken litet senare i samband med
ersättningsreglerna. Det finns nu ett yrkande om att lagen om skötsel av
jordbruksmark skall hållas utanför balken och att det inte skall föreligga
samrådsplikt för normala skogsbruksåtgärder enligt förslaget i 12 kap. 6 §.
Genteknikbestämmelserna innebär i stort sett att man överför nuvarande
gentekniklag till ett kapitel i balken. Här finns det bl.a. ett yrkande om att
man skall analysera miljöeffekterna mycket noga vid marknadsintroduktion av
genetiskt modifierade organismer.
Om avfall och producentansvar är det heller ingen större debatt. Det finns
yrkanden om en övergripande lag om generellt producentansvar. Det finns också
yrkanden om definitionen av avfall, som går ut på att industrin skall
garanteras rådighet över sitt avfall eftersom det i många fall representerar
ett ekonomiskt värde. Regeringens förslag beträffande avfallsbegreppet ansluter
till EU:s avfallsbegrepp.
När det gäller tillståndsfrågor och talerätt föreslår regeringen, som bekant,
att ideella miljöorganisationer, som funnits i tre år och som har minst
2 000 medlemmar, skall ha klagorätt. Här finns det yrkanden om att både utvidga
och inskränka denna talerätt. Beträffande tillståndsprövning finns det yrkanden
om att man inte skall kunna meddela villkor om produktionsmängden vid
tillståndsgivningen. Det finns också yrkanden om tidsfristerna för omprövning
och giltighetstiden för tillstånd. Man säger att de bör anpassas litet mera
efter verksamheten och verksamhetens art.
I fråga om regeringens tillåtlighetsprövning föreslås bl.a. nyheten att
regeringen skall pröva även större trafikanläggningar. I övrigt är det i stort
sett de gamla reglerna i NRL som är kvar. Där skall det inte finnas någon
möjlighet till s.k. kommunalt veto. Här finns det yrkanden både om att
inskränka och om att utvidga regeringens prövningsrätt samt om att det
kommunala vetot skall gälla över lag. Vidare finns det ett yrkande om
regeringsprövning av hamnar.
Bild nr 3 handlar om prövning av mål och ärenden - miljödomstolar. Här finns
det ett yrkande om att man skall avslå förslaget om att inrätta miljödomstolar.
Vidare finns det yrkanden om antal och lokalisering vad gäller
miljödomstolarna. Det finns också yrkanden om att inrätta en miljöåklagare
respektive en miljöombudsman.
Tillsynskapitlet har inte föranlett många yrkanden. Det finns ett allmänt
hållet yrkande om att skall finnas tillräckliga resurser för
tillsynsmyndigheten.
När det gäller frågan om straff, miljösanktionsavgift, finns det yrkanden om
ytterligare skärpningar av straffskalan och en förlängning av
preskriptionstiden. Det gäller också en höjning av maximibeloppet för
miljösanktionsavgiften. I något fall föreslås det att det inte skall finnas
någon övre gräns över huvud taget. Flera partier ligger bakom framlagda förslag
om en höjning av miljösanktionsavgiften. Det finns också något yrkande om att
denna skall utdömas av domstol, inte av tillsynsmyndigheten.
Ersättningskapitlet är nog det som har föranlett mest diskussioner i
massmedierna och i den allmänna rättsvetenskapliga debatten.
Konstitutionsutskottet har avgett ett yttrande som i stort sett går på
regeringens linje. Man anser inte att ersättningsreglerna i miljöbalken strider
mot 2 kap. 18 § regeringsformen. Samtidigt föreslår konstitutionsutskottet i
ett betänkande, som nu är justerat men som icke är tryckt, att man skall göra
en översyn av 2 kap. 18 § RF under parlamentarisk medverkan med hänsyn till den
debatt som har förekommit om de delvis motstridiga tolkningar som kan göras
angående denna paragraf. Här finns det ett antal motionsyrkanden om att man
skall anpassa ersättningsreglerna till 2 kap. 18 § RF. Man skall respektera
ägande, egenrätt och pågående markanvändning. Vidare finns det avslagsyrkanden
beträffande förslaget om att det skall vara ett allmänt avdrag på
ersättningsbeloppet. Något parti vill att det skall vara full ersättning vid
omprövning i samband med miljökvalitetsnormer och inrättande av
miljöskyddsområden.
När det gäller skadestånd och försäkring innebär förslaget bl.a. att man
arbetar in den gamla miljöskadelagen i miljöbalken. Det finns yrkanden om att
utvidga ersättningsrätten så att den omfattar även joniserande strålning.
Beträffande försäkringssystemet vill man att andra försäkringsgivare skall
kunna konkurrera på det här området. Något yrkande går ut på att man skall
handlägga försäkringsärenden också i miljödomstol.
Slutligen gäller det uppföljning och genomförande. Här har regeringen redan
aviserat att man vill göra en utvärdering med parlamentarisk medverkan av den
nya miljöbalken. Man ägnar också mycket uppmärksamhet åt behovet av information
och utbildning. Det finns några yrkanden om att man skall särskilt följa upp
systemet med miljödomstolar och att man skall göra en samlad ekonomisk
konsekvensbedömning av den nya miljöbalken.
Detta var tänkt som en liten repetition av utskottets hantering hittills.
Ordföranden: Tack! Här har vi, helt och styckevis, de saker som vi har att
jobba med - på förslag av regeringen eller på förslag från partier och
ledamöter i riksdagen.
Nu börjar den del där vi ges möjlighet till ytterligare klarhet genom er
hjälp. Trots att vi har rätt så gott om tid ber jag er, såväl frågeställare som
svarare, att fatta er rimligt kort.
Härmed ges vice ordföranden Sinikka Bohlin ordet för en första fråga.
Vice ordföranden: Jag har en allmän fråga om balken som sådan, balken i
rättsväsendet. Det är ju inte den första balk som riksdagen beslutar om. Jag
har alltså en allmän fråga som jag vill rikta till Staffan Vängby: Vilken
betydelse har balken som sådan i svenskt rättsväsende - vilken betydelse har
miljöbalken? Litet kort kunde något kanske sägas om balken och
följdlagstiftningen. Vilken är betydelsen egentligen?
Staffan Vängby: Miljöbalken är tänkt som en samling av de väsentliga svenska
reglerna rörande ansvaret för miljön. De balkar som finns i Sveriges rikes lag
och som härrör från 1734 års lag har, kan man säga, fått en särskild status i
den svenska lagstiftningen. Däremot har de i och för sig inte någon högre
konstitutionell valör än andra lagar. De är alltså inte någon form av
grundlagar som alla andra lagar måste rätta sig efter, utan det handlar framför
allt om den status som de har fått och den möjlighet som finns att genom en
sammanhållen redigering av ett stort antal bestämmelser få en principiell röd
tråd att gå genom hela den här lagstiftningen.
Jag har sysslat med miljöbalken i ett tidigare skede, nämligen i samband med
den första utredningen. Jag fann då att det faktiskt var en god idé att ha en
miljöbalk. Kanske skulle jag, med tanke på symbolvärdet, speciellt vilja peka
på det värde som ligger i att i den nya europeiska gemenskap som vi lever i ha
en samlad framställning av den svenska miljörätten såsom speciell för Sverige.
Om man har en miljöbalk och vissa grundläggande principer i den, som just
hänsynsreglerna, finns det också möjlighet att fortlöpande diskutera hur de här
principerna skall vara utformade och från tid till annan, när nya tankar kommer
fram, ändra de här principerna för att på det sättet få genomslag över hela
miljörätten.
Det är snart tio år sedan jag började syssla med detta. Det känns därför som
en lättnad att miljöbalken står inför sitt fullbordande. Den har naturligtvis
krävt enorma arbetsinsatser på alla håll, och detta kan betyda att miljörätten
förbättras även materiellt. Här är det fråga om en sorts samling; det gäller
att slå ihop allting till en enhet. Då kan man inte göra så mycket ändringar i
fråga om detaljer o.d.
Ordföranden: Jag har en fråga av likartad karaktär. Man får lätt olika intryck
men jag har fått intrycket att det i den akademiska värld som Staffan
Westerlund företräder finns kritik mot balken, möjligen balken som fenomen
också. Jag är inte alldeles klar över vad kritiken riktas in på. Kanske kunde
Staffan Westerlund säga några ord om detta.
Staffan Westerlund: En balk som idé har man även från forskningshåll ansett
vara väsentlig. Det som har gjort att de flesta forskare är mycket kritiska
till det som nu föreligger är väl att vi successivt sett att man i olika länder
ofta har misslyckats med att genomföra miljöpolitik. Misslyckandena har mycket
berott på att man har behållit, eller tillskapat, nya flaskhalsar i
lagstiftningen. Det finns nog två skäl här. Det ena är det traditionella
juridiska tänkandet - väldigt enkelt uttryckt: orsak och verkan.
I miljösammanhang kan man säga så här: Om någon spränger på sin tomt och ett
stenblock slår av huvudet på grannen så är det ett exempel på en lineär effekt.
Detta klarar juridiken av.
Problemet med miljöfrågorna är i stället att nästan allting som händer i
naturen är effekten av ett oerhört komplext samband. I miljöbalken har man
försökt lösa de problemen utifrån ett lineärt tänkande. Det är det första.
Det andra är att direktiven härstammar från tiden före Rio, och i idén med
detta med en hållbar utveckling ingår att generationer skall vara jämställda
med varandra. Detta går dock inte ihop med den traditionella
rättssäkerhetssynen och legalitetsprincipen som den tillämpas. För att klara
detta med en hållbar utveckling måste man alltså ha oerhört tydliga regler som
så att säga knyter an till olika miljömål o.d. Beträffande miljöbalken är det
precis tvärtom. Den är nämligen oerhört oklar på många olika sätt. Då vi vet
ungefär hur domstolsjurister hanterar den s.k. legalitetsprincipen kommer varje
oklarhet praktiskt taget att vara till miljöpolitikens nackdel.
Om vi jämför speciellt med hur långt man har kommit utomlands finner vi att
man där har arbetat sig fram mycket mer systematiskt utifrån vad som kan kallas
ett miljöperspektiv - alltså inte ett miljöpolitiskt perspektiv utan ett
miljöperspektiv - och låtit miljöproblemen och samordningsproblemen bestämma
lösningarna. Här har man i stället låtit etablerad lagstiftningsteknik,
etablerad sektorisering och etablerat gammalt tänkande bestämma
problemlösningen. Vi är därför ganska säkra på att miljöbalken som den är
kommer att göra ont värre i många hänseenden och totalt sett kommer att öka
problemen, vilket å andra sidan ur forskningssynpunkt är ganska intressant.
Maggi Mikaelsson: Jag skulle bara vilja höra om Staffan Westerlund gör den
bedömningen att dagens lagstiftning är bättre än det förslag som föreligger.
Staffan Westerlund: Ja.
Ingemar Josefsson: Det finns kanske skäl att få några kommentarer från Carl
Axel Petri, som är utredare, till det här påståendet, så att man får en bild av
det som du talar om.
Carl Axel Petri: Jag vill föreställa mig att det som Staffan Vängby sade, den
här samordningen och införandet av en mängd nya saker, för frågan framåt. Jag
vill inte säga att detta är den slutliga lösningen. Som alla balkar och alla
lagar kommer det här successivt att utvecklas, men det är en bra plattform för
att gå vidare.
Vi har i andra lagstiftningssammanhang haft uppe tanken att så att säga börja
helt från noll. Jag har haft många sådana lagstiftningsuppdrag. Det har visat
sig nästan omöjligt. Jag tror att de successiva reformernas politik - och detta
är faktiskt en successiv reformering och samordning av lagstiftningen - är det
som har de bästa förutsättningarna att verkligen leda till de resultat som man
vill ha, nämligen en successivt förbättrad miljö.
Ordföranden: Vi har nu fått en liten inledning till detta. Vi har skäl att
komma tillbaka till det.
Göte Jonsson: Jag vill ställa några mera konkreta frågor, som berör framför
allt skogsnäringen. Jag vill framför allt rikta frågorna till Skogsägarnas
Riksförbund men ser det som positivt om även andra vill svara.
Jag undrar hur balken påverkar skogsnäringen i förhållande till nuvarande
pågående markanvändning. Det gäller ganska många punkter, t.ex. allmänna
hänsynsregeln, miljökonsekvensbeskrivningar, samrådsskyldigheten, stopp- och
lokaliseringsregeln. Hur ser ni på detta? Hur kommer balken att påverka
verksamheten i skogen?
Tage Klingberg: För det första uppfattar vi, kanske med någon anknytning till
diskussionen nyss, att miljöbalksförslaget riskerar att bidra till att sprida
en osäkerhet i skogsbruket. Detta kan få mycket olyckliga konsekvenser.
Läget är det att vi sedan 1994 har en skogsvårdslag som med stor uppslutning
både i riksdagen och från skogsnäringen balanserar miljömål och produktionsmål.
Det är det som är vår ledstjärna. Den utredning som presenterades av
Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen den 15 januari visar att näringen är på väg
åt rätt håll, även om förbättringar behövs. Det håller vi på med.
En grundbult i skogsnäringen i dag, och det som gör att utvecklingen går så
pass väl åt rätt håll, är känslan av att detta är en god inriktning och känslan
av konsensus. Det gäller både för bolag och för oss privata skogsägare. Det gör
att mycket görs i rätt riktning på frivillig grund. Det är viktigt att
observera två saker i det förslag som föreligger.
Det ena är att det riskerar att smyga sig in allvarliga osäkerheter när det
gäller förhållandet mellan skogsvårdslagen och miljöbalken, bl.a. det som du
nämnde, nämligen vad gäller hänsynsreglerna. Osäkerhet är bland det värsta som
finns när det gäller att skapa långsiktighet.
Det andra är att hänsynsreglerna, som de kan komma att tillämpas med
utgångspunkt i miljöbalken, riskerar att drabba skogsägare som har varit
särskilt skötsamma och hänsynstagande. På deras mark finns nämligen de
skogsbestånd som är värdefulla ur naturvårdssynvinkel. Den långsiktiga
konsekvensen om de drabbas särskilt blir förödande för den goda normbildning
som vi i dag upplever i skogsbruket. Det kan få en mycket allvarlig långsiktig
bieffekt. Vi menar alltså att det förslag som nu är framlagt oroar och stör den
goda verksamhetsinriktning som faktiskt fungerar sedan mitten av 1990-talet.
Alf Eriksson: Det är likartat vad avser kopplingen mellan skogsvårdslagen och
den nya miljöbalken, för att mera exakt tala om vilka bitar som får betydelse
för skogen. Jag skulle gärna vilja höra hur Skogsstyrelsen har funderat i de
här frågorna. Jag skulle också efter att lyssnat på Tage Klingberg vilja ställa
frågan om osäkerheten i skogsnäringen. Är det inte så att det vid all
förändring blir en osäkerhet? Skall jag tolka detta så att det vore bättre om
man inte alls lade fram någon miljöbalk?
Tage Klingberg: Låt mig ta upp den övergripande frågan först. Vi har ingen
synpunkt på behovet av miljöbalk inom andra områden i den långa lista som
kanslichefen presenterade. Vi yttrar oss när det gäller skogsnäringen, och vi
upplever inte att det hittills varit någon speciell osäkerhet inom
skogsnäringen. Tvärtom är det slående att en så stor näring med så mycket folk
och så många beslutsfattare har lyckats förändra en näring så kraftfullt i en
önskad riktning som faktiskt skett sedan början av 90-talet. Så det är inte
osäkerhet som är kännetecknet för närvarande, men det är risk för att en sådan
kan uppstå.
När det gäller dina mer precisa frågor om exempel föreslår jag att en av mina
kolleger träder in. Jan Sandström från riksförbundet skall ge exempel på
konsekvenser när det gäller lokaliseringsregeln och hänsynsreglerna.
Jan Sandström: Det gäller här den lille skogsägaren. Medelfastigheten omfattar
50 hektar, och det kan slå mycket olika. En fastighetsägare kan ha väldigt
mycket skyddsvärda objekt, och stopp- och lokaliseringsreglerna slår då mycket
hårt, medan en annan kan ha betydligt mindre av sådant. Vi har en skogsvårdslag
där det är reglerat hur man skall agera som skogsägare. Det är osäkerhet om vad
som gäller, och vi vill få klarhet i detta.
Ola Sundell: När och hur kommer miljöbalken att ta över speciallagarna, i det
här fallet skogsvårdslagen, i den aktuella sekvensen? Här är det verkligen
nödvändigt att man i den aktuella beskrivningen ger konkreta exempel på
fastigheter. Det finns bestånd som är avverkade men där miljöbalkens regler tar
över skogsvårdslagen.
Per Kjellin: Vi kan från Skogsstyrelsens sida bekräfta den känsla av osäkerhet
som här har omvittnats. Jag talar nu framför allt om hänsynsreglernas
tillämpning. Osäkerheten består på ett övergripande plan av två punkter. Först
och främst är det, som här också har nämnts, i hänsynsreglernas tillämpning i
förhållande till skogsvårdslagen. Där har man ju i vart fall någorlunda pekat
ut riktningen i de arbeten som hittills är utförda. Hänsynsreglerna är
tillämpliga i skogen, men i den mån det i skogsvårdslagen finns mer detaljerade
regler, skall de tillämpas i första hand.
Vi tycker från Skogsstyrelsens sida att det vore väldigt bra om riksdagen
ville göra tydligt att det förhåller sig på det viset.
Den andra osäkerhetspunkten gäller tillsynsmyndigheten när det gäller
hänsynsreglerna. Tillsynsmyndigheter är ju klart angivna för balkens övriga
områden, men just när det gäller hänsynsreglerna tycker vi att det fortfarande
verkar oklart. Det framgår såvitt vi kan se i vart fall inte av författningen
att skogsvårdsstyrelsen ensam är tillsynsmyndighet för hänsynsreglernas
tillämpning i skogen. Vi tycker att det vore bra om riksdagen ville skapa
tydlighet också på den här punkten.
Ola Sundell: Jag skulle gärna se att de som har jobbat med utarbetandet av
balken, kanske på ett mer teoretiskt plan, visar på den här distinktionen,
alternativt att det är en sådan osäkerhet som näringen nu beskriver. Det är
oerhört väsentligt att vi i dag och fortsättningsvis någorlunda vet vad som
kommer att gälla.
Alf Eriksson: Bara en kort fråga till Skogsstyrelsen. Som jag har läst det här
tar detaljreglerna över. Om Skogsstyrelsen ger ut anvisningar, är det de som
gäller, och då gäller hänsynsreglerna inte. Är detta en riktig tolkning som jag
har gjort när jag läst det här digra maerialet?
Per Kjellin: Vi tycker att det lutar åt det hållet, men vi skulle vilja att
riksdagen gjorde detta tydligare genom ett klarläggande uttalande.
Sinikka Bohlin: Jag skulle vilja att denna fråga går vidare till
Miljödepartementet, till någon som känner den här osäkerheten. Kanske också
Carl Axel Petri skulle vilja kommentera den osäkerhet som finns i salen för
tillfället.
Carl Axel Petri: Nu har det väl hänt litet under resans gång sedan utredningen
har kommit, så departementet får kommentera vidare sedan. Allmänt sett kan jag
säga att det, om jag har fattat propositionen rätt, är precis så att
skogsvårdslagen som lex specialis gäller och att på grundval av den utfärdade
bestämmelser och förordningar skall gälla. Det innebär att utrymmet för att gå
långt på grund av hänsynsreglerna som jag bedömer det i dag inte är särskilt
stort. Det är min bedömning. Därmed är osäkerheten också mindre.
Stefan Rubenson: För att förstå förhållandet mellan skogsvårdslagstiftningen
och miljöbalken krävs det att man läser både propositionen om miljöbalk och den
proposition i ännu större drag som lades fram häromveckan, nämligen om
följdlagstiftning till miljöbalken, där skogsvårdslagen behandlas för sig.
För det första står det i texten att Skogsstyrelsen är tillsynsmyndighet. Det
står inte i någon författningstext, och det beror på att de författningar som
kommer att reglera tillsynsmyndigheten kommer i förordningsform, alltså genom
regeringens förordningar när riksdagen väl har beslutat om balken. Det står
alltså i propositionen vilken myndighet som är tillsynsmyndighet.
När det för det andra gäller hänsynsreglerna är förhållandet utrett i
följdlagstiftningen, nämligen att det i den mån det i skogsvårdslagen finns
föreskrifter eller finns föreskrifter utfärdade med stöd av den lagen i
miljöskyddshänseende, gäller de föreskrifterna framför miljöbalken. I den mån
det inte finns miljöskyddsföreskrifter med stöd av skogsvårdslagen kommer
komplementärt miljöbalken att gälla. Vad gäller den miljöhänsyn som finns i
skogsvårdslagen kan man säga att ju mer 30 § skogsvårdslagen följs upp av fler
och fler föreskrifter i miljöskyddshänseende, desto mer kommer skogsvårdslagens
regler att gälla. Men än så länge har det inte kommit så särskilt många
föreskrifter med stöd av skogsvårdslagen. Det är en del när det gäller
skyddsavstånd och en del andra, och det är ganska utförligt redovisat i
följdpropositionen. Det är där som man har satt ned foten.
Göte Jonsson: Är det enbart den allmänna hänsynsregeln som skapar osäkerhet i
skogsbruket, eller är det också de andra punkter som berör skogsbruket som jag
nämnde, t.ex. lokaliseringsregeln och MKB?
Jag vill vidare ställa en fråga till ägarna och en fråga till departementet.
Skogsvårdslagen är utformad på ett sådant sätt att miljömål och
produktionsmål jämställs, och ett stort ansvar ligger på brukarna. Utifrån vad
ni nu har redovisat, som innebär att om hänsynsregeln skall upphävas, kräver
det långtgående detaljreglering i speciallagen. Kommer då inte det att innebära
att andan i skogsvårdslagen indirekt motverkas? Det måste ju bli en rad
detaljbestämmelser som reglerar miljöfrågorna i skogsbruket för att
hänsynsregeln i balken skall upphävas. Då har vi i mycket frångått den
generella skrivning som finns i skogsvårdslagen och det ansvar som där läggs på
brukarna.
Tage Klingberg: Som Göte Jonsson säger är de viktigaste orosmomenten i
hänsynsreglerna lokaliseringsregeln och stoppregeln. Jag skall ge ett exempel.
Om det är så som Petri säger, att det är klart att skogsvårdslagen gäller när
den reglerar förhållandet, är oklarheten den att den inte har någon stoppregel
och ingen lokaliseringsregel. Osäkerheten gäller då om lokaliseringsregeln
inte är relevant när det gäller skogsbruksåtgärder eller p, det är så att
miljöbalken där kan ta över med hänsyn till krav på ändrad lokalisering. Som vi
uppfattar det är ett krav på ändrad lokalisering av avverkning i ett pågående
skogsbruk egentligen väldigt irrelevant. Det gäller en areell näring. Men det
är, som vi uppfattar det, inte klarlagt att lokaliseringsregeln över huvud
taget inte gäller då. Detta är ett exempel på osäkerhet.
Stefan Rubenson: När det gäller den andra frågan vill jag säga att
Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har utvärderat den nya skogspolitiken som
den har kommit till uttryck i den nya skogsvårdslagen. Det har visat sig att de
nya miljöreglerna ännu inte har fått ett sådant genomslag i skogsvårdslagen.
Men såvitt är mig bekant skall det komma en proposition från
Näringsdepartementet om den här skogspolitiken. Jag har för dagen inte mer att
säga i den frågan.
Göte Jonsson: Jag ställde frågan närmast utifrån lagtekniken. För att
hänsynsregeln i miljöbalken skall upphävas krävs det betydligt mera detaljerade
skrivningar inom ramen för skogsvårdslagen. Det måste jag ha tolkat rätt.
Stefan Rubenson: Jo, det är en alldeles riktig uppfattning. I den mån
skogsvårdslagen tiger tar miljöbalken över.
Marie Wilén: Jag vill fortsätta att ställa frågor till Miljödepartementet. Man
hänvisar till att man har gjort en utvärdering av skogsvårdslagen och att man
där inte har nått ända fram. Men skogsvårdslagen har faktiskt varit i bruk i
tre år. Det är en ny och modern lag, som jämställer miljö- och produktionsmål.
Bör man inte låta den verka ett bra tag innan man börjar säga att det finns
stora problem i den?
Ingemar Josefsson: Jag måste få rikta en fråga till näringen. Jag har förstått
att ni inte vill att stoppregeln skall kunna verka. Men stoppregeln bygger ju
på att det skall vara fråga om allvarlig skada. Ni säger att ni inte vill att
det skall finnas någonting som hindrar allvarlig skada, utan ni skall kunna
jobba ändå. Det blir ju konsekvensen av det som ni säger.
Stefan Rubenson: Den här uppföljningen beställdes ju i samband med att
skogsvårdslagen antogs. Dessutom har det hänt en del vad gäller biomångfald och
annat. De frågorna har kommit mycket mer i förgrunden än för några år sedan.
Men jag vill inte gå händelserna i förväg. Jag konstaterar bara att rapporten
har kommit. Regeringen har för riksdagen aviserat en proposition om de här
frågorna. Vi får väl sedan se vad som kommer att bli av detta.
Tage Klingberg: Naturligtvis måste allvarliga hot mot miljön kunna stoppas, men
det finns medel redan nu. Vi menar att det finns en arsenal av juridiska och
administrativa medel som står till myndigheternas förfogande. Ett exempel är
att om något akut dyker upp, kan t.ex. skogsvårdsstyrelsen kräva samråd. Då får
skogsägarna inte avverka mer innan man har genomfört det. Det är i praktiken
ett starkt instrument, om man använder det. Svaret är alltså att också vi
tycker att allvarliga hot mot miljön skall kunna stoppas.
Gudrun Lindvall: Om jag fattar dig rätt måste detta betyda att det i så fall
redan i skogsvårdslagen finns en regel som hanterar just det som stoppregeln i
hänsynsreglerna hanterar. I så fall betyder det att de regler som alltså finns
och som reglerar hur man stoppar skogsavverkning, om det händer någonting,
måste gå före den stoppregel som finns i hänsynsreglerna. Det betyder att
stoppregeln i de allmänna hänsynsreglerna redan är åtgärdad i skogsvårdslagen.
Jag vill fråga departementet om det stämmer.
Tage Klingberg: Det är en fråga till juristerna hur de tolkar detta. Med din
tolkning är saken klar, men den är tydligen inte riktigt lika klar bland
juristerna.
Ordföranden: Vi har möjlighet att återvända till detta under eftermiddagen, men
vi lämnar detta tills vidare. Jag vill väcka en annan grupp av frågor,
relationerna mellan lagar. Det sägs ju att förslaget till miljöbalk rymmer
möjligheter att ålägga ägare ett inskränkande i ägandet eller i förfogandet av
det ägda med bl.a. hänsynsreglerna, utan att den som äger får rätt till
ersättning. Det sägs också att motsvarande lagstiftning i regeringsformen
uttryckligen säger att inskränks det ägda eller förfogandet över det ägda,
skall ersättning utgå.
Man får lätt intrycket att det råder en konflikt mellan de här två sakerna.
Frågan är hur detta hanteras. Såvitt jag förstår kommer detta att innebära att
domstolar runt om i landet kan komma att slita tvist efter tvist med den här
innebörden. Man får då lätt intrycket att det blir varierande resultat över
landet och varierande utfall av sådana händelser. Det finns de som säger att
det hade varit bra om man hade rett ut det i den moderna lagstiftning som man
skickar ut till tillämpning.
Kan någon av våra gäster här hjälpa mig att få reda i detta? Är till att
börja med beskrivningen korrekt, och ligger det någonting i den slutsats som
man kan tycka sig kunna dra av detta?
Carl Axel Petri: Det gäller 2 kap. 18 § regeringsformen. Jag var faktiskt
ordförande i Fri- och rättighetsutredningen som lade fram förslag till den.
Hela den politiska kompromiss som låg till grund för detta var att man skulle
grundlagsfästa den äganderätt som redan fanns men inte utvidgades. Därom var
alla ense. Då var det en fråga om hur ordalagen skulle avfattas.
Vi tyckte att vi gjorde detta på ett begripligt sätt. Det kom invändningar
under remissbehandlingen, men de beaktades varken i propositionsskrivandet
eller av konstitutionsutskottet. Det är alltså fullständigt klart att det inte
var fråga om att utvidga äganderätten i sig, utan den äganderätt som fanns
skulle grundlagsskyddas. Det har sedan dess förts en rättsvetenskaplig debatt,
och man lägger större vikt vid ordalagen. Jag har ingen förståelse för de
tolkningsmetoderna, men jag har läst utkastet till konstitutionsutskottets
betänkande, och jag kan säga att jag tycker att detta är väldigt fint avvägt
där. Jag tycker att det är bra att om det råder någon oklarhet, får man klara
ut det genom en utredning. Men fram till dess tycker jag att riksdagens mening
är fullständigt klar i detta avseende, och det är min förhoppning att
domstolarna också beaktar detta.
Göte Jonsson: Innebär detta enligt Petris uppfattning att det nu föreliggande
förslaget till miljöbalk inte på något sätt minskar rätten till ersättning vid
intrång? Jag vill gärna höra om någon annan jurist har någon annan uppfattning.
Carl Axel Petri: Den innebär inte att äganderättsprinciperna enligt grundlagen
förändras. Sedan är det naturligtvis en diskussion runt t.ex. husbehovs-
täkterna. Om det är pågående markanvändning eller inte är en tolkningsfråga som
jag tycker är värd att driva, men jag kan dela den uppfattning som framförs i
propositionen.
Sedan har ersättningsrätten i vissa hänseenden minskats. Det gäller särskilt
när det gäller ersättning på skogsvårdens område. Men det står enligt min
uppfattning i överensstämmelse med grundlagen, men man måste i sanningens namn
säga att det är en något minskad ersättningsrätt.
Eva Eriksson: Det är viktigt att reda ut den här frågan, eftersom det finns
olika juridiska bedömningar här. Det är väl också anledningen till att KU har
haft den här frågan uppe. Det finns också politiska diskussioner om vad som är
rätt och vad som är fel. Men det som du, Carl Axel Petri, säger är att du
otvivelaktigt tolkar det så att det inte är några inskränkningar i
rådighetslagstiftningen. Det är inte heller så att man utökar
ersättningsområdet när det gäller miljöskyddslag och hälsoskyddslagstiftning.
Kan man alltså tolka in en utökning i det förslag till miljöbalk som
föreligger?
Carl Axel Petri: Nej, utöver det jag sade tidigare tror jag inte det. Vad
gäller rådighetslagstiftning medför enligt mitt sätt att se inte
grundlagsreglerna ökad ersättningsrätt.
Göte Jonsson: Samtidigt säger Petri att det innebär inskränkning i
ersättningsrätten. Det skulle vara intressant om Petri mer konkret kunde peka
ut på vilka punkter det är som inskränkningen av ersättningen begränsas.
Jag skulle också gärna vilja fråga Fredrik Bonde hur han ser på detta, på
vilka punkter han anser att ersättningsrätten inskränks i samband med
skrivningarna i miljöbalken.
Alf Eriksson: När förra miljöbalksförslaget lades fram var första beslutet
fattat i den grundlag som nu gäller, om jag inte är helt ute och cyklar. Min
fråga blir: Vad är skillnaden mellan dessa balkar som gör att vi nu får den här
diskussionen? Är det olika skrivningar i balkarna som är orsaken, eller är det
som Petri säger tolkningsmetoderna som har ändrats under årens lopp så att det
är de som gör att vi nu får en helt annan rättstillämpning?
Carl Axel Petri: Först vill jag svara på den sista frågan. När det förra
förslaget lades fram fanns grundlagsförslaget samtidigt på bordet. Men jag kan
inte alla detaljer, det vill jag säga. Då hade man inte alls fått den här
tolkningsdebatten. Man utgick från att det var motiven som gällde. Någonting
annat var inte aktuellt vid det tillfället. Det vill jag understryka. I varje
fall har jag inte märkt någonting annat.
Sedan nämnde jag de områden där det blir något mindre ersättning, det finns
möjligen något ytterligare. Det är, som sagt var, vid vägrad ersättning för
husbehovstäkt, vilket enligt min mening kommer att ske mycket sällan. Det är
bara fråga om några begränsade fall där det inte kommer att utgå ersättning
enligt detta förslag.
Vidare gäller det ett annat område, som för ögonblicket är det enda jag
kommer på, men det kan vara flera. Ersättningsreglerna vid intrång t.ex. i skog
ändras. Detta slår väldigt slumpmässigt nu - man får inte alltid ersättning för
det som ligger i botten, det kan vara några tusen, vid intrång i skog.
Staffan Vängby: Balkförslaget kom 1993, och Fri- och rättighetsutredningens
förslag kom ungefär samtidigt. Det var alltså 1994 som den här ändringen
gjordes. Ingen människa genomskådade att den här skrivningen i Fri- och
rättighetsutredningens betänkande skulle medföra någon som helst ändring i
ersättningsreglerna. Det var den alldeles bestämda uppfattningen hos kommittén
att här inte skulle göras någon ändring över huvud taget i fråga om
ersättningsreglerna. Det skulle bli ersättning för intrång i markanvändning, i
naturvården, precis som regeln var utformad enligt 1997 års plan- och bygglag.
Det skulle inte vara någon ersättning för intrång, skada, i miljö. Denna
inställning stod fullkomligt klar genom utredning, genom regeringsförslag och
genom riksdagsbeslut.
Sedan började professor Bertil Bengtsson i Uppsala att forska i detta och
fann att ordalydelsen av 2 kap. 18 § andra stycket nog kunde föranleda att det
skulle bli ersättning även vid miljöskador.
Det är också alldeles klart att här finns en motsättning mellan lagtext och
förarbeten. Det här är ett ganska enastående exempel på misslyckande i
lagstiftning. Jag har faktiskt aldrig sett något värre. Skulle det här
föranleda en tillämpning, att man gav ersättning för miljöskador, skulle man
över en natt ha ändrat hela den svenska grundinställningen, trots att man i
varje enskilt fall där det har varit fråga om ersättning har haft långa
utredningar och arbetat länge och noggrant. Ingen människa skulle ha begripit
det här. Dessutom skulle det strida mot Romfördraget, som bygger på att
förorenaren betalar.
Det här är alltså ett problem för varje rättstillämpare. Jag är numera
pensionerad domare, så jag behöver aldrig någonsin tillämpa detta. Skulle jag
tillämpa det skulle jag i de flesta situationer säga att det inte blir någon
ersättning, därför att riksdagen inte har avsett att det skulle vara så. Men
det kan säkert bli olika åsikter i domstolarna. Det är vad domstolarna brukar
komma till i början av en ny lagstiftning. Man får förlita sig på att Högsta
domstolen så småningom reder ut begreppen.
På en punkt har jag ändrat uppfattning. I början tyckte jag inte att man
behövde ändra grundlagen. Men det är inte meningsfullt att olika personer står
med olika åsikter i den här diskussionen och inte vet hur det skall vara. Jag
tycker att man på sikt skall ändra 2 kap. 18 § regeringsformen.
Staffan Westerlund: Man kan säga att det i de här sammanhangen visar sig att
juridiken har två områden. Först en kärna där vi är inne i själva rätten och
diskuterar vilken tolkning som är rätt eller fel. Det var där som Bertil
Bengtsson startade. I debatten om vad som är en rimlig tolkning är det helt
klart som Carl Axel Petri m.fl. säger. Man ser av förarbetena vad riksdagen
hade avsett.
Nu handlar tyvärr juridiken om en sak till, den juridiska verkligheten.
Ibland beklagar man att rättsvetenskapligt arbete sällan beaktas utanför
rättsvetenskapen. Men den här gången beaktades Bertil Bengtssons artikel,
vilket satte i gång den här diskussionen. Och själva diskussionen är ett faktum
i sig, som sedan har föranlett den tidigare rättschefen på
Justitiedepartementet, som satt som sakkunnig i Miljöbalksutredningen, att
ansluta sig till uppfattningen. Han sitter nu i Högsta domstolen.
Flera andra har anslutit sig till uppfattningen, andra har motsatt
uppfattning, men tolkningskonflikten i sig är ett faktum. Det betyder att många
rättstillämpare, domare och framför allt myndigheter, kommer att tveka, inte
minst mot bakgrund av att även Lagrådet i sitt yttrande över
Miljöbalksutredningen kan uppfattas gå i huvudsak på den linjen. Eftersom detta
på nytt har väckt en mängd olika, oförenliga politiska uppfattningar om
äganderätt kontra miljö och liknande saker är det en av orsakerna till att
genomförandet, om man i dagsläget antar miljöbalken med grundlagsdiskussionen
som den är, kommer att drabbas av en långdragen försening ute hos myndigheter.
Samtidigt kommer den interna debatten att få omvärlden att tro att Sverige är
det enda OECD-land som skall betala ersättning till dem som förorenar för att
de inte får fortsätta.
Det här har inte analyserats på något vis i relation till Europarätten. Man
tror att det här är Europakonventionens äganderättsskydd, men hur går det ihop
med Europakonventionens skydd för t.ex. hemfrid? Där finns det en dom mot
Spanien, som fällts för brott mot mänskliga rättigheter därför att en familj
hade så dåliga förhållanden i sin bostad att de inte kunde bo kvar, och det
berodde på att en fabrik som låg tvärs över gatan inte stoppades.
Hela den debatt som har uppkommit kan ses som ett tecken på att vi har mycket
dålig rättsteori i landet, men den är ett faktum i sig. Men går vi in i den
inre kärnan och diskuterar vad som är den rimligaste tolkningen med juridiska
argument, då har Carl Axel Petri m.fl. rätt.
Rolf Strömberg: Jag skall fatta mig kort. Det har sagts mycket som jag kan
instämma i, särskilt det som Staffan Westerlund sade senast. Jag har också
varit aktiv i den här debatten, bl.a. i utredningen, och krävt en översyn av
grundlagsstadgandet.
Skälet till det är att man måste ha en lagstiftning som ger uttryck för
lagstiftarens intentioner, och det skall uttryckas i lag. Det skall uttryckas i
lagtext. Att t.o.m. ha en grundlagsbestämmelse som ger utrymme för olika
tolkningar är otillständigt och skickar helt felaktiga signaler till de
lagstiftare och andra som sysslar med lagstiftning i andra sammanhang. Kan man
acceptera en otydlig grundlag, vad kan man då acceptera när det gäller en
vanlig lag?
Ett praktexempel är miljöbalken, där man på många ställen säger en sak i
lagtexten och någonting helt annat i motiven. I vart fall är det många
oklarheter i den lagtexten. Får då de stackars lagskrivarna i departementet den
signalen från överordnade, regering och även riksdag genom
konstitutionsutskottet, tänker de: Vi kan skriva vad fan som helst, vi skriver
i alla fall i motiven vad avsikten egentligen är. Det är dålig lagstiftning.
Fredrik Bonde: Herr ordförande! Redan som juris studerande får man vid
lagtolkning lära sig att det är ordalydelsen som gäller och ingenting annat.
Varje juris studerande har så länge vi har haft juridiska studier i det här
landet fått lära sig det.
Vår grundlag från den 1 januari 1995 är kristallklar i sin ordalydelse. Vi
har en utveckling i hela Europa mot att förarbeten sätts åt sidan. Förarbetenas
betydelse minskar. Det är bara att studera EG-rätten för att se detta.
Den 1 januari 1995 fick vi alltså ett nytt rättsläge, nämligen att när
pågående markanvändning inskränks är markägaren berättigad till ersättning
oavsett skälet till inskränkningen, alltså även av miljöskäl. Det behöver inte
vara något konstigt med det. Här har talats om förorenaren; jag skall bara ta
ett enda konkret exempel för att visa orimligheten i detta.
En lantbrukare söker tillstånd för att uppföra ett svinstall. Han får detta
av koncessionsnämnden på 20 år. Efter tre år uppdagas en mycket allvarlig
miljöstörning. Den är så allvarlig att det blir fråga om omprövning. Man hittar
inte någon lösning för att avvärja denna störning, så tillståndet återkallas.
Det betyder att denne jordbrukare står med investeringar i mångmiljonklassen,
som han inte får någon som helst ersättning för.
Jag kan inte förstå att man, om man har följt spelreglerna och börjat sin
verksamhet på ett fullständigt lagligt sätt, inte skall få ersättning för en
sådan sak. Jag menar alltså att den här grundlagsregeln riktar sig till
lagstiftaren. Den borde Carl Axel Petri och Anna Lindh som lagstiftare ha tagit
till sig. Den bör också jordbruksutskottet ta till sig och förse miljöbalken
med ersättningsregler i de här situationerna.
Jag vill också konkret svara på Göte Jonssons fråga om inskränkningar. När
det gäller de allmänna hänsynsreglerna har det talats om lokaliseringsregler
och om stoppregeln. Om vi först håller oss till stoppregeln kan jag säga att
man i dag alltså kan gå in och stoppa ett företag inom jordbruk eller skogsbruk
med stöd- och stoppregeln om verksamheten leder till en mycket allvarlig
miljöstörning. Man har en parallellsituation. Man kan också stoppa detta enligt
12 kap. 6 § miljöbalken, nämligen förbjuda arbetsföretag. Man har två
parallella regler för att åstadkomma samma sak.
Men det finns en mycket stor grundläggande skillnad. Stoppar man enligt
stoppregeln får markägaren ingen ersättning. Men stoppar man enligt 12 kap. 6 §
får man ersättning. Det är återigen en av de här osäkerhetsfaktorerna.
Lagstiftaren har i det här förslaget inte talat om när den ena eller den andra
regeln skall tillämpas.
Jag vill inte här göra mig till tolk för någon illvillig person, men det kan
tänkas att stoppregeln används som redskap i myndighets händer, därför att det
blir billigare.
Vidare vill jag också ta fasta på det som Carl Axel Petri säger. Jag delar
hans uppfattning när det gäller husbehovstäkterna. När de görs
tillståndspliktiga innebär det i klartext att man inte får någon ersättning om
man får nej på sin ansökan om tillstånd. Det betyder ett ingrepp i pågående
markanvändning utan ersättning, och det strider mot grundlagen.
Maggi Mikaelsson: Det gäller regeringsformen. Såvitt jag begriper är det en lag
som gäller redan i dag, oavsett balk eller inte. Det är en lag som skulle ha
gällt oavsett vems balk vi hade genomfört. Då vill jag fråga LRF på vilket sätt
ni agerar utifrån dagens situation, med dagens lagstiftning. Ser ni problem med
regeringsformen i dag?
Eva Eriksson: Jag har egentligen inte fått klart för mig vad det är som gäller.
Det vore bra om någon kunde tydliggöra det för mig. Det kan bero på att jag
inte har kapacitet. Men det kan också bero på att det är luddigt skrivet i
förslaget.
När det gäller ersättning finns det klart och tydligt angivet att om det
föranleds av starka miljö- eller hälsoskyddsskäl kan man föra ihop olika lagar
i en lag. De ersättningsreglerna finns ju i naturvårdslagen och vattenlagen. Om
man också för ihop miljöskyddslag och hälsoskyddslag, där det inte på samma
sätt finns ersättningsregler i dag, gäller ersättningsreglerna också för
miljöskydds- och hälsoskyddslag eller är det inte så? Det är detta som måste
tydliggöras.
Det är klart att man genom tolkning, överklagande och annat kan pröva detta i
domstol och få ett utslag. Då får man ta konsekvenserna av det, både positiva
och negativa, vilket skulle föranleda att det ekonomiska utrymmet för
lagstiftningen skulle bli ett helt annat. Så det här är en viktig fråga att
reda ut.
Staffan Westerlund: I ett annat sammanhang brukar Bertil Bengtsson säga att det
jag nu kommer att berätta förstärker juridikens välförtjänt dåliga rykte. Nu är
vi alltså inne i kärnan, i den inre tolkningen, där en HD-dom som gäller ett
fastighetsbildningsärende kan tolkas som att HD uppfattar det som att de lagar
som fanns när regeringsformen ändrades, och där det inte blev kalabalik i
riksdagen, skall anses inte strida mot regeringsformen. Sedan har Bertil
Bengtsson även offentligt sagt att det däremot inte kommer att gälla när en lag
antas efter regeringsformen.
Jag ser på ögonbrynen, trots att jag inte har mina glasögon, att ni förstår
vad jag menar med juridikens dåliga rykte. Men så här förvirrad är den interna
tolkningsfrågan för närvarande. Det var därför jag tidigare sade att
förvirringen i sig är ett faktum som måste beaktas.
Fredrik Bonde: Jag skall svara Maggi Mikaelsson vad LRF har gjort. Den
1 januari 1995 gör vi alltså gällande att vi fick ett nytt rättsläge. Samtidigt
tillsattes den nya miljöbalksutredningen. Där blev LRF representerat. Jag tror
att Carl Axel Petri kan intyga att vi med näbbar och klor har slagits för att
man skulle beakta det nya rättsläget och införa ersättningsregler i miljöbalken
på det här området. Det är ett svar till Maggi Mikaelsson.
Jag hade inte tänkt ta upp detta, men jag vill mycket kort säga till Staffan
att det rättsfall han talar om siktar på första stycket i regeringsformen, vad
som är ett angeläget allmänt intresse. Det handlar alltså inte om det vi nu
pratar om, nämligen ersättningsreglerna.
Rolf Strömberg: Eva Eriksson sätter fingret på en mycket viktig fråga, som har
varit genomgående för miljöbalksarbetet. Det är inte fråga om att vi inför
miljöskyddslagen, att vi inför naturvårdslagen och någonting annat, utan nu
skriver vi en ny balk, en helt ny lag. Vi skapar någonting nytt. Det är som
Staffan säger, det regeringsformsförarbetena talar om är rättsläget för de
lagar som gällde på den tiden.
Men nu sätter vi något nytt i sjön. Då måste man naturligtvis tänka
ordentligt. Jag får skylla på riksdagen, man har inte haft tid att tänka
ordentligt i det här miljöbalksarbetet på grund av den tidspress som har
funnits. Dessutom har en del som har jobbat med det väl inte haft kapacitet att
tänka ordentligt heller. Det har alltså gjort att man har gått den lättaste
vägen, nämligen att plocka en lag här och en lag där. Man har tagit godbitarna
ur de lagarna och sedan satt dem under en hatt. På det sättet har man stoppat
in dem. Man har egentligen inte varit medveten om att det är någonting nytt man
borde skapa.
Den här miljöbalken konserverar egentligen bara gammal lagstiftning med en
och annan nyhet. När man nu sätter ny lagstiftning i sjön får man börja från
början och prata om ersättningsreglerna. Varför skall skogsvårdarna som får
inskränka sin markanvändning av miljöskäl ha pengar och kraftverksägare vars
kraftverk prövas om också få ersättning inom vissa begränsningar? Varför skall
inte t.ex. en industriidkare som drabbas av motsvarande få det? Alla de
frågorna borde komma upp på bordet så att man gör en ordentlig översyn av dem.
Men det har alltså inte hunnits med.
(Kaffepaus)
Ordföranden: Vi återupptar sammanträdet i jordbruksutskottet.
Vi går över till EG-rättsfrågor, och därefter kommer vi in på det rent
juridiska förfarandet, med åklagare, domstol, talerätt och liknande frågor.
Vi börjar med EG-rätten.
Berndt Sköldestig: Miljöbalken har ju ett stort symboliskt värde för oss när
det gäller den europeiska gemenskapen. Jag skulle vilja ställa en fråga till
Said Mahmoudi: Är det så att de naturvårdsregler som finns i balken är
förenliga med EU:s rätt? Eller kräver EU mera?
Said Mahmoudi: Jag kan svara på frågan litet mera allmänt och inte bara när det
gäller naturvårdsreglerna. För att kunna svara på frågan måste jag kanske börja
med att berätta vad jag tycker om själva införlivandet av EG-regler i förslaget
som sådant.
Det finns flera områden i lagförslaget där man försöker införliva EG-rätten i
svensk lagstiftning. I vissa avseenden har man lyckats. Det allmänna intrycket
är att förslaget överensstämmer med kraven i EG-rätten. På några ställen anser
jag att det inte riktigt stämmer.
Problemet är, som jag ser det, att förslaget inte är riktigt jämnt. I vissa
avseenden är det allmänt hållet, och i andra avseenden är det väldigt
detaljerat. Ibland är det hänvisningar bara till allmänna principer i EG-
rätten, t.ex. i början av förslaget, och ibland är det hänvisningar till
detaljregler.
För den som tittar på förslaget ur EG-rättsligt perspektiv är frågan: Vad är
syftet? Är syftet att miljöbalken när den träder i kraft den 1 januari nästa år
skall stämma överens i alla avseenden med EG-rätten? Är syftet att den bara
skall innehålla viktiga allmänna principer inom EG:s miljöregler och att
detaljerna sedan lämnas till följdlagstiftning? Det är inte så klart i det
förslag som jag har framför mig.
Jag tycker att de flesta viktiga principer som har utvecklats inom EG och
internationell miljörätt finns med. I vissa avseenden går förslaget längre än
vad EG eller internationell miljörätt har lyckats med. Jag tycker bl.a. att det
är väldigt viktigt att det nu finns ett kunskapskrav knutet till
försiktighetsprincipen. Det finns inte någon motsvarighet i EG-rätten. Såvitt
jag vet finns det inte heller inom internationell miljörätt och inte inom
internationella miljökonventioner. När det nu finns i det här förslaget tycker
jag att det är en självklarhet att ett sådant krav måste finnas, så att
försiktighetsprincipen får en riktig mening.
Jag nämnde att man har hänvisat till vissa regler i detalj, och jag förstår
inte varför. När det gäller straffregler osv. har man hänvisat till EG-regler
när det gäller transport av avfall och ozonnedbrytande ämnen osv. med namn,
nummer och allting, men man har inte hänvisat till liknande regler när det
gäller vattenföroreningar eller luftföroreningar. Det kanske finns ett motiv,
men det framgår inte av den motivering som jag har läst.
Jag ser också några problem, som jag sade. Jag ser t.ex. att man i fråga om
genmodifierade organismer har tagit intryck av EG-rätten. Det står i
motiveringen, där man hänvisar till etiska hänsyn, som inte har någon
motsvarighet i EG-rätten. I och med att EG-rätten i det avseendet är
harmoniserande regler har man alltså gått litet längre än vad EU tillåter. Det
har förts en diskussion inom EU, och det är avsiktligt att man inte har dessa
regler där. Därför finns det anledning att förvänta sig vissa tvister i
framtiden när det gäller etiska frågor.
Hittills har vi inte haft några mål inför domstolen när det gäller etiska
hänsyn vid genmmodifierade organismer, men det är troligt att det kommer. Jag
vet inte hur många andra länder som har det, men de stora var definitivt mot,
dvs. Frankrike, Tyskland och Italien, och det var därför det inte kom med i
förslaget där.
Nu kommer jag till den fråga som ställdes. Jag tycker att lagförslaget som
sådant i allmänhet stämmer överens med EG-reglerna. Det återspeglar i princip
vad EG-reglerna kräver. Man måste dock ha en viss förståelse för EG-rätten som
sådan och hur den tillämpas i andra medlemsstater för att sedan kunna göra en
korrekt bedömning av vad som står i det här lagförslaget.
EG-rätten utvecklas betydligt snabbare än den nationella lagstiftningen i
olika medlemsstater. Den här utvecklingen - det måste man också komma ihåg - är
resultatet av en kompromiss mellan 15 länder. Det gör att inte alla dessa 15
länder är helt överens om resultatet. Det leder i sin tur till att även mycket
progressiva länder, som Holland och Tyskland, i dag, efter närmare 20 år, har
problem med rätt implementering av fågeldirektivet, direktiv om kemikalier osv.
Varje år har vi minst ett mål mot dessa progressiva länder inför EG-domstolen.
Oavsett hur mycket man tänker i förväg eller vill anpassa lagstiftningen till
EG-krav hittar EG-domstolen ett nytt sätt att tolka samma regel och kommer
därmed till ett helt annat resultat.
Enligt min mening finns det inte något sätt att hundraprocentigt garantera
att det man gör för att införliva EG-rätten nationellt leder till att vi inte
får tvister i framtiden.
Om det är det som är utgångspunkten - och det är min utgångspunkt - tycker
jag att förslaget som sådant är okej. Det stämmer alltså överens med EG-rätten.
Ordföranden: Tack för den exposén. Berndt Sköldestig är tydligen nöjd med
svaret. Vi lämnar detta om det inte finns några följdfrågor. Vi kan komma
tillbaka till frågan om det dyker upp någonting under resans gång.
Vi går nu över till den mer praktiska hanteringen av frågor i
rättsmaskineriet. Får jag börja med att säga att man som lekman stöter på ord
som skäligt, tillåtligt enligt principer, ringa påverkan, osv. - ord som
åtminstone för mig är svåra att tränga igenom. Riksåklagaren kanske kan hjälpa
oss, och möjligen också jämföra med hur miljöbrott enligt strafflagen nu kommer
att hanteras i miljöbalken, om det finns några problem som hänger samman med
det.
Solveig Riberdahl: I det förslag som nu ligger, miljöbalken, ser vi att det
finns en hel del som är positivt från just de tillämpande myndigheternas sida,
och då för oss som skall tillämpa straffbestämmelserna. Det första är att man
nu för över miljöbrottet, som i dag finns i brottsbalken, och vållande till
miljöstörning, som är oaktsamhetsbrottet, till miljöbalken. Det ökar
överblickbarheten, och det underlättar för oss som skall tillämpa den.
Vi har också funnit när vi har tittat på det här - vi har yttrat oss i den
här frågan tidigare - att de strafflatituder som föreslås i princip avspeglar
brottens straffvärde. Det ställer vi oss positiva till.
Sedan är det en annan fråga, och den skall jag inte uppehålla mig vid, om
inte någon särskilt frågar om den. Det är att domstolarna ofta dömer ut
måttliga bötesstraff. Men det kan bero på andra saker.
En sak som vi var kritiska mot i remissbehandlingen och där vår kritik står
kvar är just det som Lennart Daléus var inne på, nämligen den ringa
bedömningen. Det har visat sig att det har varit väldigt svårt att bedöma när
en gärning enligt miljöskyddslagen skall anses som ringa eller när den skall
föranleda straffansvar. Det är redan i dag i miljöskyddslagen straffritt i
vissa fall när en gärning bedöms som ringa. Miljöskyddslagen har funnits i
snart 30 år, och det är fortfarande svårt att förutse för polis och åklagare om
en domstol kommer att bedöma en gärning som ringa eller inte.
Man har skrivit kloka saker om detta i propositionen. Man har sagt att den
ringa bedömningen också förekommer inom andra områden. Det är naturligtvis en
omständighet som talar för att man också skulle kunna behålla den på det här
området. Men det beror litet på hur det område som skall hanteras ser ut. Det
kanske är enklare att t.ex. bedöma när en gärning som kan vara tjänstefel är
att anse som ringa än när en gärning som kan utgöra ett miljöbrott av något
slag skall anses som ringa.
Det har också sagts i propositionen att man måste sålla bort icke straffvärda
gärningar. Därför har man valt att behålla begreppet att när en gärning är
ringa skall den inte föranleda straffansvar. På så sätt skulle man spara polis-
och åklagarresurser. Det tror jag är en sanning med modifikation. Eftersom
rättsläget är så osäkert kommer man nämligen inte förbi att inleda
förundersökningar. Man måste då ändå ta polis- och åklagarkrafter i anspråk.
Det finns redan i dag ett sätt att hantera denna problematik, nämligen i och
med de regler som redan finns i rättegångsbalken om åtalsunderlåtelse och
förundersökningsbegränsning. Enligt min uppfattning skulle man alltså kunna
slopa bestämmelsen om att gärningar som är ringa inte skall föranleda
straffansvar.
Är det något som jag inte har svarat på?
Ordföranden: Nej. Det var i alla händelser en bra inledning till diskussionen.
Tolkade jag Eva Eriksson rätt? Hade du en fråga om detta?
Eva Eriksson:Jag kan i och för sig komma tillbaka till den. Ett miljörättsligt
styrmedel finns ändå med i balken, nämligen miljökvalitetsnormerna. Hur skall
man hantera dem ur rättssynpunkt? Men jag kan komma tillbaka till den specifika
frågan om det finns övriga frågor runt detta.
Ordföranden: I avvaktan på att ledamöterna förbereder frågor vet jag att det
finns flera bland våra gäster som har erfarenhet av att hantera
miljölagstiftningen i domstol på olika sätt. Har Stefan Karlmark något du kan
förmedla till oss om detta?
Stefan Karlmark: Om utskottet vill kan jag hänvisa till de bilder som jag har
gjort i ordning och som har delats ut. Om utskottet önskar kan jag visa dem.
Två stycken skulle jag vilja visa från podiet eftersom de blev så otydliga vid
kopieringen.
Ordföranden: Vi gör så. Varsågod! Ledamöterna har uppenbarligen fått
materialet.
Stefan Karlmark: Den första bilden måste man ta med en stor nypa salt.
Statistiken är hämtad från Brottsförebyggande rådet. Den visar en sanning med
modifikation. Jag har fått lägga till litet grand, eftersom man inte för
statistik över alla typer av miljöbrott. Inte heller jag har med alla.
Jämförelsen haltar alltså i den meningen att ni inte hittar det exakta antalet
om ni skulle göra en vetenskaplig undersökning. Däremot vågar jag påstå att
statistiken är representativ när det gäller antalet domar som avser fängelse
respektive villkorlig dom. Det finns några till på andra områden som inte har
kommit med här.
Det som jag vill visa med bilden är för det första detta: Om vi tittar på all
tänkbar brottslighet mot miljön bortsett från spridande av gift och smitta -
förgöring, som det står i brottsbalken - men tar med allt annat ser vi en
straffskala som går från böter till upp till sex års fängelse som mest för
grovt miljöbrott. Hur utnyttjas då denna straffskala? Här haltar statistiken
litet till. Det finns nämligen bara uppgifter för två år när det gäller
miljöbrottsligheten. Men jag tror att man ser tendensen ganska klart. Här finns
i princip bara böter - med mycket få undantag. Siffran är litet missvisande,
tycker jag personligen. Här döljer sig nämligen rätt många brott mot
naturvårdslagen som jag tror är nedskräpning i naturen. Ungefär halva siffran
borde grovt räknat motsvara detta.
Jämför vi med skattebedrägeri, skatteförseelse och grovt skattebedrägeri ser
vi att de också tillsammans har en straffskala från nedifrån botten och ända
upp till sex års fängelse. Likadant är det med stöldbrotten. Jag påstår inte
att dessa är jämförbara i och för sig, men jag tycker att det kan vara ganska
bra att ha detta i minnet när man börjar diskutera straffvärden. Jag håller med
om mycket av det som Solveig Riberdahl har sagt. Straffskalorna speglar ju i
stor utsträckning straffvärdet. Detta var den första bilden, och ni får som
sagt ta den med en stor nypa salt och som en fingervisning om hur det ungefär
ser ut på detta område. Framför allt skall ni lägga märke till att böter i
princip är det enda straff som förekommer.
Ni har också fått några ganska svarta bilder. Därför vill jag gärna visa den
här bilden, eftersom den innehåller litet röd text också. Som jag som praktiker
uppfattar det hela - naturligtvis kan jag inte vetenskapligt bevisa det - har
vi ett straffbart område och ett straffritt område. Gränsen mellan dem är
utomordentligt diffus. Jag skulle vilja påstå att den största delen av hela den
här bilden är det diffusa området. I icke oväsentlig del hänger detta samman
med det ringa-begrepp som Solveig var inne på. Som jag ser det är detta
dagsläget.
Som praktiker vore önskeläget - och då är vi inne på bild nr tre - att vi
hade en ganska väl definierad gräns mellan vad som är straffbart och vad som
inte är straffbart. Jag inser att det blir väldiga svårigheter med detta. Men
jag inser också att det är väldigt viktigt. Jag kommer in på detta senare. Jag
tänker mig ett system som ser ut så här. Efter den prickade linjen går den
väldefinierade gränsen för det som vi tycker är småförseelser i sammanhanget.
Där kan man tänka sig åtalsunderlåtelse, vilket i sin tur kan medföra att
åklagarna kan ge förundersökningsbegränsning, att de kanske inte inleder
förundersökning osv. Detta kan vi ta upp vid något annat tillfälle eller i
anslutning till en fråga senare, om det behövs.
Vi kan nu gå över till bild nr fyra. Man kan fundera på varför det ser ut som
det gör på det här området. Jag vill hävda att det har med ringa-begreppet att
göra. Solveig berörde frågan, och jag skulle vilja beröra den ytterligare. Jag
anser nämligen att detta är bland det mest förödande som vi har i
lagstiftningen - det gäller balken såväl som den gällande lagstiftningen. Det
sammanhänger med att man på detta område har varit väldigt dålig med förarbeten
för att definiera vad som är ringa och inte ringa. Det är egentligen det enda
område där jag kan se att det har varit så. Framför allt gäller detta den
gällande lagstiftningen, men i stor utsträckning gäller det också
balkförslaget.
Gränsen mellan det straffbara och det straffria låter som något väldigt
enkelt. Men när den gränsen är diffus leder det till att åklagare inte väcker
åtal eftersom de inte kan motse en fällande dom. Man driver kanske inte ens
någon utredning. Båda dessa delar berörde Solveig. Men vad jag tycker är minst
lika viktigt är att tillsynsmyndigheterna inte kan förutse om de skall göra
anmälan eller inte. Redan där sker alltså ett stort bortfall, vågar jag påstå.
Man gör ingen anmälan eftersom man inte vet om det kan tänkas röra sig om brott
eller inte. Sedan slår detta igenom i hela rättssystemet från
anmälningsmyndighet, polis och åklagare, till domstolar osv. När domstolarna
slutligen väl dömer för något dömer de till böter. Då är man nämligen uppe på
nivå två, dvs. det näst ringaste, så att säga. De här oupphörliga bötesstraffen
leder i sin tur till att åklagaren har svårigheter att använda
straffprocessuella tvångsmedel. Det betyder alltså att vi har sämre verktyg för
att utreda miljöbrottsligheten.
Nu kan vi gå över till nästa bild. Detta leder vanligtvis också till lägre
prioritet för de här målen hos polis och åklagare. Det som möjligen kan rubba
detta är att någon helt enkelt fattar ett stort intresse för det hela, eller
att det görs olika former av uttalanden om att det skall prioriteras. Nu är vår
verksamhet i stor utsträckning prioriterad. Många saker är prioriterade. Det
har gjorts alla möjliga uttalanden om balken. Jag tänker inte gå igenom alla
dessa, men det görs uttalanden med innebörden att resurserna skall användas för
den allra allvarligaste brottsligheten osv., vilket gör det hela ganska
svårtillämpbart. Det finns positiva saker, som när man t.ex. begränsar ?ringa?
i de sista satserna.
Vad som är allvarligt, och som jag inte har fått något allmänt svar på, är
att man skall beakta regelns skyddsintresse. Jag har ställt en fråga. Vad är
skyddsintresset om man tar den enklaste straffregeln vi har i det nuvarande
balkförslaget, dvs. nedskräpning i naturen? Är det att djuren inte skall göra
sig illa i fötterna, att det inte får läcka ut kemikalier, att det ser osnyggt
ut eller vad är det? Ingen av dem som jag har frågat ute på fältet har kunnat
svara på det.
Så är vi framme vid de två sista bilderna. Jag tror i och för sig att de kan
stå för sig själva. Men när man diskuterar detta brukar det vara en vanlig
missuppfattning att det händer någonting bara vi höjer straffmaximum. Det gör
det, men bara så till vida att preskriptionstider kan förlängas eller att det
kan vara lättare att använda straffprocessuella tvångsmedel, dvs. våra verktyg.
Om man vill åstadkomma en straffskärpning skall man höja straffminimum. Det
leder mig till tanken att det första och väsentligaste är ringa-begreppet.
Slutligen kommer vi till prioriteringsbilden. Hur sker prioritering inom
polis och åklagare? Det finns vissa utpekade områden, t.ex. ekobrottslighet och
våldsbrottslighet. Det kan vara områden där man använder tvångsmedel eller där
unga människor, framför allt mellan 15 och 18 år, begår brott. Dessa områden
prioriteras. Om det inte finns någon särskild föreskrift om prioritering vågar
jag påstå att prioriteringen sker efter straffvärdet för såvitt det inte finns
någon person som i likhet med mig har ett särskilt intresse för området i fråga
och därför vill prioritera det. Detta är litet grand av bakgrunden, som jag
tror kan vara intressant att ha med sig.
Ordföranden: Tack för det. Då går ordet till Ingemar Josefsson.
Ingemar Josefsson: Jag har funderat på en del av de frågor som kom upp nu och
som har tagits upp tidigare. Om man har hållit på inom det här området både
lokalt, i kommuner, och på andra ställen har man alltid hört en diskussion om
hur många straff som har dömts ut. Det har mätts genom att säga att vi inte har
lyckats få någon dömd alla gånger som vi har försökt. Nu när det blir en ny lag
borde man automatiskt kunna säga att det kommer att bli oerhört många fler
domar på grund av den.
Men om man tänker tanken vidare märker man att lagstiftningen också har en
avsikt att vara avskräckande och förebyggande. Detta tycker jag att vi har
pratat väldigt litet om. Det är viktigt att lagstiftningen är så tydlig att den
också får de här effekterna. Det är ju inte antalet domar som egentligen är det
intressanta, utan huruvida vi följer lagarna. Därför är det närmast
Riksåklagaren eller Petri som jag vill ha svar av. Kan lagstiftningen göras
bättre för att bli så förebyggande som möjligt? Kan man undvika brott? Vilka
möjligheter finns att beivra? Det är naturligtvis de komponenter som finns på
den sidan.
Man talar mycket i debatten om domstolarna, och mindre om åklagarna. Därför
skulle jag gärna vilja att ni lägger ut texten litet om åklagarnas organisation
för att backa upp lagen när den kommer. Det har också förts en diskussion om
domstolarnas antal. Vi har hört talas om tre eller fyra stycken osv. Allt har
utgått från domstolarnas situation. Jag har hört mycket mindre om åklagarnas
utgångspunkt. Här måste det väl finnas ett samband? Eller spelar det ingen
roll?
Carl Axel Petri: Först vill jag säga att jag tycker att det perspektiv som
Stefan Karlmark har lagt fram är för trångt. Han ser det hela bara ur
åklagarsynpunkt, och bortser från förslaget om miljösanktionsavgift, som skall
ta de enklare frågorna i de flesta fallen och ingripa mot dessa. Där får ju
tillsynsmyndigheterna en direkt möjlighet att ingripa utan att krångla med
åklagare och annat. Det ger också enligt min mening en möjlighet för polis och
åklagare att koncentrera sitt arbete på de allvarligare sakerna och verkligen
göra en prioritering. Det ger också tillsynsmyndigheterna möjlighet att klara
en del själva, och att gå vidare med en del. Vi måste se det hela i ett
helhetsperspektiv.
Jag tror att det är bra om det kommer fram fler mål till domstolarna. Jag vet
att det är svårt att prioritera för polis och åklagare. Nästan alla brott anses
ju vara viktigast när man kommer till slutet. Men jag tycker att det vore
väldigt bra om man kunde få fram fler mål, och om några kom till Högsta
domstolen så att man klarade ut strafflatituder och annat. Jag tror att detta
skall gå, men jag tror också att en prioritering är viktig och att ett helhets-
perspektiv är mycket viktigt.
Solveig Riberdahl: Jag tror på det helhetsperspektiv som Ingemar Josefsson lade
på det hela. Naturligtvis måste lagen också vara avhållande. Det är viktigt att
vi följer lagen, och det kanske inte är så viktigt hur många som lagförs. Jag
tycker att lagen blir klarare och mer samlad med det förslag som läggs fram.
Man kan lättare se vad som är straffbart och vad som inte är det, och det
medverkar till att straffbestämmelserna kan verka avhållande. Det hoppas vi
alltså på.
Däremot finns det en del enskilda bestämmelser som jag mycket kort vill
beröra. Utformningen av miljöbrottet som den är i dag i brottsbalken förs över
precis som den är till miljöbalken. Det är i och för sig bra, men det har visat
sig vara svårt att tillämpa just miljöbrottet. Det beror på att det i sig
innehåller så mycket begränsningar, som i viss mån finns även på annat håll.
Bevisbördan ligger på åklagaren. Åklagaren skall visa t.ex. att en skada eller
en risk för skada inte är av ringa betydelse. Åklagaren skall också visa att
förfarandet inte är allmänt vedertaget, och att förfarandet inte har varit
försvarligt. Detta är begränsningar som finns inskrivna som rekvisit i
miljöbrottet. Det ligger på åklagaren att ha bevisbördan för att det t.ex. inte
rör sig om ett vedertaget förfarande. Det kan ibland vara svårt. Det är sällan
så enkelt som i exemplet i propositionen, där man tar upp biltrafiken. Oftast
är det fråga om t.ex. att tillsynsmyndigheter har tillåtit ett förfarande under
lång tid. Då är frågan om förfarandet mot den bakgrunden är vedertaget. Det är
svårare att bedöma. Riksåklagarens uppfattning är att man borde se över
bestämmelsen. Det har vi framfört till departementet dels i remissyttrandet,
dels på annat sätt.
Ingemar Josefsson frågade också om organisationen. Riksåklagaren har fått i
uppdrag av regeringen att se över effektiviteten när det gäller utredningar av
miljöbrott. Det skall göras inom Riksåklagarens kansli. Krister Waern är
ordförande i utredningen och Barbro Jönsson, som sitter här bredvid mig, skall
vara sekreterare. Hon är gammal miljöåklagare. Det hela skall vara klart till
årsskiftet 1998/99. Arbetet har precis kommit i gång. Jag kan alltså inte alls
uttala mig om var vi kommer att landa, men jag kan säga så mycket att
Riksåklagarens uppfattning är att målen skall lottas på särskilda åklagare som
har gått igenom en särskild utbildning som bl.a. Stefan Karlmark, som sitter
här bakom mig, har hållit i. 40 åklagare har genomgått utbildningen. Vi har
ytterligare sett till att sju åklagare, en för varje myndighet, har fått
genomgå polisens sju veckor långa specialutbildning för miljöbrott. Dessutom
har vi haft en del seminarier i ämnet. Det pågår också ett utbildningsprojekt
inom Riksåklagarens kansli, där vi särskilt uppmärksammar miljöfrågorna och
vilken utbildning åklagarna skall ha. Målsättningen är alltså särskilda
åklagare som handlägger den här typen av brott. Var utredningen kommer att
landa vet jag ingenting om i dag.
Är det någonting jag inte har svarat på?
Ordföranden: Nej, vi stannar där ett ögonblick. Det finns fler som kan ha
synpunkter på detta. Men vi skall ge utrymme för en kommentar från en som
delvis håller på inom detta område, nämligen Björn Gillberg. Vill du göra någon
kommentar kring detta från din utgångspunkt?
Björn Gillberg: Rekvisitet ?av ringa betydelse? är nästan en riksolycka när
det gäller miljöbrottslighet. För dem som inte kommer ihåg när vi förde in
paragrafen om miljöbrott i brottsbalken - 1981 tror jag att det var - kan jag
nämna att rekvisitet redan då diskuterades. Alla som hade arbetat praktiskt med
de här frågorna förutsåg redan då vad detta skulle få för konsekvenser.
Jag vill bara påpeka en sak. Vi på Miljöcentrum har i årtionden drivit
skadeståndsprocesser, från BTKemi-processen på 70-talet och framåt. Vi har det
litet lättare eftersom strikt skadeståndsansvar gäller. Har en skada orsakats,
och man leder det i bevis, skall ersättning utgå. Vi har genomgående medverkat
till att mångmiljonbelopp i skadestånd har dömts ut till offren. Genomgående
har vi också åtalsanmält skadegöraren. Genomgående har det nämligen legat ett
brott bakom skadan. Och nästan lika genomgående har åklagarna lagt detta längst
ned i sina byrålådor och legat på det till dess att det blivit preskriberat. De
har glömt bort det och varit ovilliga att ta i det. I den mån de har gjort det
har det resulterat i 4 000-5 000 kr i dagsböter. Det skall jämföras med att vi
i skadeståndsprocessen tvingar fram mångmiljonbelopp.
Med detta vill jag säga att åklagarväsendet inte precis har stått på
barrikaderna när det har gällt att beivra överträdelser av gällande
miljölagstiftning. Man kan tänka sig att det går att vara litet mer på alerten
och medverka till att det utvecklas en praxis och en tolkning av begreppet
ringa betydelse. Jag tror att detta bottnar i att man inte har sett miljöbrott
som de grova ekonomiska brott de ofta är. Man har också i allmänhet inte haft
resurser hos vare sig åklagare eller polis att ta itu med de här frågorna. Där
blir det bättre i framtiden.
I botten ligger också en ovilja från tillsynsmyndigheternas sida, dvs.
tidigare naturvårdsenheterna på länsstyrelserna i första hand, att åtalsanmäla
överträdelser. Vi hörde av Karlmark tidigare här att detta ofta är oklart. Hur
skall man tolka detta med ringa betydelse osv.? Det är nog inte bara det, utan
det är nog allmänt så att man inte har varit så intresserad av att ta itu med
sådana här frågor. Det är i varje fall vår erfarenhet. Vi förutsätter att det
skall bli bättre i framtiden. Men så länge rekvisitet ?inte är av ringa
betydelse? kvarstår blir det inte bättre. Gamla lagtexter blir ju inte bättre
för att man placerar dem i en miljöbalk. Detta är ytterst ett systemfel som vi
talar om så länge man har den här typen av lagtext.
Avslutningsvis vill jag säga att jag är så konservativ och gammal att jag
tillhör dem som tror på straff för de personligen ansvariga när det gäller
miljöbrott. För vanliga brottslingar tycks det snarare vara en del i
karriärstegen att ha suttit inne länge, men de som svarar för miljöbrott är ju
ofta samhällets stöttepelare - formellt sett är det den verkställande
direktören och styrelsen för företaget. I de samhällsklasserna torde det vara
en nesa att bli dömd för miljöbrott och att då också kanske få skaka galler ett
tag. Det tycker jag är värt att poängtera, jämfört med de ganska ringa
miljösanktionsavgifter på upp till 500 000 kr som kan utdömas av myndigheter
som tidigare inte har visat sig vara särskilt på alerten.
Jag skulle kunna hålla föredrag hela dagen om enskilda överträdelser av
miljöskyddslagen där företag genom att strunta i att installera
reningsutrustningar har sparat tiotals miljoner i kapital och driftskostnader.
Miljösanktionsavgiften ger ingen möjlighet att gå i klinch med detta. Varför
tar man bort miljöskyddsavgiften i sammanhanget? I och med den hade man
åtminstone möjlighet att döma ut en avgift som svarade mot vinningen av
brottet. Den som vill spekulera i miljöbrott framöver rekommenderas tyvärr att
göra det. Sannolikheten för att han skall drabbas av mer än en
miljösanktionsavgift som inte står i relation till brottet är hög. Ringa-
betydelse-rekvisitet gör att sannolikheten är hög att det inte heller väcks
något åtal. Stryk detta, så får åklagarna ett betydligt effektivare vapen!
Ordföranden: Tack. Nu skall vi via Solveig Riberdahl och Rolf Strömberg gå till
en ny fråga från Dan Ericsson. Det är flera som inte har fått några frågor
ställda till sig. Jag skall försöka se till så att företrädare från
Industriförbundet och Naturskyddsföreningen kommer in vid något tillfälle med
sina kommentarer. Detta är ingen rigid situation, utan ni skall verkligen få
möjlighet att kommentera det som ni vill - gärna med utgångspunkt från en fråga
från ledamöterna.
Solveig Riberdahl: Jag skall inte gå in på Björn Gillbergs kommentar om
åklagarväsendet - jag har hört den förut. Jag vill bara peka på de olika
förutsättningarna för att döma ut straff och skadestånd. Ett straff riktar sig
mot en enskild person. Det kan gälla personer som har varit oaktsamma i olika
grad. Ibland kan den sammantagna oaktsamheten vara väldigt allvarlig, men det
som man kan lasta var och en av de enskilda personerna för kanske inte är så
farligt, och då blir straffen måttliga. Det är en förklaring till att
domstolarna dömer ut låga bötesstraff.
Miljösanktionsavgiften är av helt annat slag. Den riktar sig mot
näringsidkaren - mot företaget eller bolaget som sådant. Då behöver man inte ta
hänsyn till en enskild persons oaktsamhet eller uppsåt, utan man kan utmäta
miljösanktionsavgiften på grund av den objektiva skadan. Det är naturligtvis
väldigt tillfredsställande.
Vi på åklagarsidan ser fram emot att få yttra oss över
Företagsbotsutredningens förslag om straffansvar för juridiska personer, som vi
tycker är mycket intressant. Vi hoppas att vi skall komma längre på den vägen
genom att det förslaget, i varje fall i vissa delar, blir lag.
Rolf Strömberg: Jag har en kommentar med anledning av Ingemar Josefssons fråga
till Solveig Riberdahl. Han gjorde en jämförelse mellan några domstolar och
åklagarväsendets organisation. På miljöbrottsområdet är det inte de föreslagna
miljödomstolarna som skall döma i miljöbrott, utan det är de allmänna
tingsrätterna i allmän sammansättning som dömer. Miljödomstolarna skall enligt
propositionen ha motsvarande sakkunskap som Koncessionsnämnden har i dag genom
en sammansättning av domare, tekniker och två personer som verkligen är insatta
i industrins frågor och Naturvårdsverkets verksamhetsområde. Deras speciella
sakkunskap tas alltså inte i anspråk vid bedömningen av miljöbrott. Däremot
kommer miljödomstolarna att vara de domstolar till vilka man överklagar beslut
om miljösanktionsavgifter. Där får man en sakkunskap. Det är litet märkligt att
man tillvaratar miljödomstolens kompetens i struntsaker, men inte i de större
frågorna.
Stefan Karlmark: Carl Axel Petri gjorde ett inlägg om sanktionsavgiften. Jag
tycker att man måste komma ihåg en väldigt viktig sak - den absolut
väsentligaste ingrediensen, som jag ser det, i straffsystemet och
sanktionssystemet. Det gäller det personliga ansvaret. Det kommer man inte åt
med en sanktionsavgift. Dessutom är sanktionsavgiften avsedd för näringsidkare,
och inte för privatpersoner, kommuner osv. Jag har inte framfört detta i andra
sammanhang, men jag är inte övertygad om att sanktionsavgiften i praktiken
kommer att bli så populär ute på fältet. Jag har varit ekonomisk åklagare i
nästan hela mitt liv som verksam åklagare, och jag vet att åtskilliga
skatterevisorer ogillar dubbelrollen att någon är revisor i en skatteprocess
och samtidigt samarbetar med polis och åklagare. Miljöhandläggarna riskerar en
trippelroll i och med att de kommer in i sanktionsavgifterna också.
Slutligen är det viktigt att hela kedjan håller ihop. Det måste finnas något
ordentligt stopp i slutändan. Det personliga ansvaret är oersättligt.
Richard Almgren: Jag skall bara göra en kort kommentar, herr ordförande. Jag
vill knyta an till Ingemar Josefssons fråga om syftet med lagstiftningen. I
diskussionen får man en känsla av att det finns en utbredd miljöbrottslighet i
landet. Man kan gå tillbaka till den statistik som finns över uppföljningen av
bestämmelserna. Enligt den senaste statistiken gjorde man ungefär 30 000
tillsynsbesök av tillsynsmyndigheterna. Då inkluderas de besiktningar som görs.
De som berörs av nuvarande lagstiftning skriver ungefär 7 000 miljörapporter
varje år. Ganska mycket information förs alltså över till
tillsynsmyndigheterna. Av dessa fall är det kanske 30 som leder till fällande
domar, dvs. ungefär 1 % av de 30 000 tillsynsbesök som gjorts. Detta leder mig
till slutsatsen att miljöbrottsligheten kanske är något mindre än vad
diskussionen föranleder oss att tro.
Dan Ericsson: Jag har till stor del fått svar på mina frågor. Det som sades om
andelen miljöbrott var intressant och positivt. Det kanske beror på att vi är
så duktiga och inte begår brott i Sverige. Jag är ändå inte lika optimistisk.
Jag skulle vilja ställa en sorts slutsatsfråga till Solveig Riberdahl, Stefan
Karlmark och Björn Gillberg. Kommer vi att om tre år i motsvarande statistik
kunna avläsa fler beivrade miljöbrott och fler fällande domar om det nuvarande
förslaget till miljöbalk går igenom, allt övrigt lika? Det är en väldigt svår
fråga, men vi måste försöka dra en slutsats. Kommer detta att leda till
någonting mer?
Solveig Riberdahl säger att man bl.a. satsar på särskilda åklagare. Det har
vi hört i rätt många år. Vi kan konstatera att det, precis som Gillberg sade,
är nedprioriterat. Vad gör att vi i dag skall tro på att detta område kommer
att lyftas upp och att man faktiskt kommer att satsa på att beivra de
miljöbrott som begås?
Den slutsats jag kan dra av det Karlmark sade är att det kommer att bli
flera fällande domar och ordentliga straff om vi lyfter upp straffskalorna -
både miniminivån och maximinivån. Är det en riktig slutsats?
Frågan om talerätten kommer kanske att tas upp senare. Det gäller kopplingen
talerätt, miljödomstolar och förslaget vad gäller brottsbalken. Vad tror Björn
Gillberg? Kommer det samlade förslaget att leda till fler fällande domar?
Ordföranden: Om det är okej för dig, Dan, tror jag att vi tar upp
talerättsfrågan litet senare, eftersom du hade ett batteri med frågor. Den
första frågan till de tre var en sådan där digital fråga som vi politiker
brukar tvingas svara ja eller nej på.
Solveig Riberdahl: Jag tror inte att vi på grund av miljöbalken kommer att se
fler fällande domar. Det tror jag inte. De materiella bestämmelserna är i
princip de samma.
Däremot har verksamheten inte varit nedprioriterad inom åklagarväsendet. Det
vill jag med bestämdhet hävda. Det är ju riksdag och regering som talar om vad
vi skall prioritera. Miljöbrotten var upptagna i denna prioritering från
riksdag och regering men föll bort för några år sedan. Uppfattar man det inte
som ekonomisk brottslighet prioriterar man det inte på samma sätt.
Jag tror att vi kan förvänta oss fler utredningar om man får till stånd en
bättre organisation inom åklageri och polis och ett bättre samarbete med
tillsynsmyndigheterna. Ett sådant är redan inlett inom ramen för de seminarier
som jag berörde tidigare.
Stefan Karlmark: Jag delar helt Solveig Riberdahls uppfattning när det gäller
antalet domar om man bara ser till balken. Antalet kommer inte att öka. Jag
vill t.o.m. påpeka att det, som jag ser det, finns en risk att antalet minskar.
Det sammanhänger med att man petar litet grand i olika rekvisit.
Jag kan ta ett enda exempel i sammanhanget. Jag tog skyddsintresset som
exempel tidigare och nämnde vad man skrev i förarbetena. Ett annat exempel som
kan vara av intresse, där det handlar om rekvisit, gäller miljöfarlig
kemikaliehantering. Jag tror inte alls att det har varit lagstiftarens avsikt
att begränsa det straffbara området. Man har bytt ordet hantering mot
?befattning?. ?Hantering? är väldefinierat. Det finns uppräkningar över detta.
Man kan tydligt se och vet ganska väl vad som avses med hantering i dagens
läge. ?Befattning? är som jag uppfattar det ett betydligt mer inskränkt
begrepp.
Vi kan översätta det till företagarvärlden. Vd:n beslutar om på vilket sätt
en miljöfarlig produkt skall hanteras. Det finns en risk att domstolarna
ogillar åtalet på grund av det. Det är ett litet men tydligt exempel.
Någon ökning blir det alltså inte av det skälet. Skulle man ta bort ?ringa? i
texten är jag alldeles övertygad om att det sker en ökning. Det handlar inte om
en våldsam ökning i storleksordningen en femdubbling, men jag är inte främmande
för att vi skulle kunna nå en fördubbling av antalet fällande domar.
Ordföranden: Då är det Björn Gillberg som skall svara, men inte i
talerättsfrågan. Den återkommer vi till. Varsågod!
Björn O Gillberg: Det framgick klart av vad jag sade redan tidigare att jag
undrar varför det skulle bli en förändring därför att vi samlar gamla lagtexter
på ett nytt ställe i lagboken. Det handlar om grundläggande systemfel som vi
inte gör någonting åt genom att samla texterna på ett nytt ställe i lagboken.
Huruvida det blir fler åtal och fällande domar eller inte handlar uteslutande
om hur åklagare, polis och tillsynsmyndigheter använder sina resurser och vad
de prioriterar i sådana här frågor. Det finns ingenting som tyder på någon
förändring. Det kommer inte att bli någon skillnad. Det kommer att vara som det
har varit.
Det är inget större fel, avslutningsvis, på den nuvarande lagstiftningen. Det
handlar om tillämpning.
Alf Eriksson: Den relevanta frågan är om vi om några år kommer att se att färre
brott begås gentemot den nya miljöbalken. Det är väl det vi allihop försöker
uppnå. Jag spinner vidare litet grand på Björn Gillbergs analys av hur en
näringsidkare beter sig. Jag vill ställa en fråga till Naturskyddsföreningen,
som har jobbat mycket med konsumentmakt, osv.
Upplever ni att näringsidkare är rädda för att hamna inför skranket, oavsett
om de blir dömda eller inte, på grund av att de får sämre avsättning för sina
varor eller tjänster?
Mikael Karlsson: Det skulle kanske Industriförbundet svara på. Helt klart är
att ett personligt ansvar skrämmer mer än bötesbelopp, åtminstone när det
gäller de begränsade bötesbeloppen. Miljösanktionsavgiften föreslås bli 300 000
i de förordningar som kommer. Ett personligt ansvar vore bättre.
Maggi Mikaelsson: Jag har en fråga till Stefan Karlmark omkring önskeläget, som
han visade på overheadbilden. Jag skulle vilja ha ett förtydligande.
Skall det finnas en lista på sådant som man inte skall dömas för, men som
ändå räknas som överträdelser eller förseelser? Jag kan ta ett exempel. Jag
tänker mig att jag promenerar på Djurgården. Där sitter några personer som har
eldat och grillat korv. De slänger påsen och plasten, som korven har legat i,
och brödpåsen, och så häller de ut den sista skvätten tändvätska. Jag vet inte
om det är ett ringa brott eller om det är en förseelse. Att det har skett med
uppsåt är i alla fall klart, eftersom de häller ut tändvätska som de vet att
det är kemikalier i.
Är det ett brott som du skulle anse som ringa? Var finns den gränsen? Vilken
skulle skillnaden vara om man hade en skarp gräns på det sätt som du visade på
din overheadbild?
Stefan Karlmark: Om man tar bort ordet ?ringa? ur texten blir alla
överträdelser i och för sig straffbara. Det kommer att vara skillnad vad gäller
hanteringen. Om åklagarna tycker att det gäller något väldigt futtigt - jag är
inte säker på att de skulle tycka det i ditt fall - har de vissa möjligheter
att meddela åtalsunderlåtelse och kanske t.o.m. begränsa förundersökningen.
Ett antal sådana här fall kommer ändå inte att bli fullständigt utredda. Det
viktiga är att förutsättningarna blir tydliga. Man vet förutsättningarna på ett
annat sätt. Det kommer att bli den stora skillnaden.
För tillsynsmyndigheterna står det solklart att den anmälningsskyldighet som
man föreslår i balken, som skall gälla alla, skall tillämpas även i det fall
som du nu skisserar. På så vis kommer fler fall att bli tydligt belysta och
utredda. Det är den väsentliga skillnaden.
Det kommer att vara en tydlig markering om vi ser det miljöpolitiskt. Det är
inte min sak att dra konsekvenser av det, men som jag ser det blir det en
tydlig markering av att alla måste hjälpas åt för att nå en bättre miljö genom
att samverka och iaktta regler, osv. Det kommer man att få på köpet.
Jag kan ta ett kort exempel för dig. Jag åtalade vid ett tillfälle en vd för
ett företag. Åtalet ogillades därför att förseelsen var ringa. Det företaget är
nu nästan ett mönsterföretag i den region som jag verkar inom. Man tog så illa
vid sig bara av åtalet. Den biten skulle vi också nå om vi tog bort begreppet
ringa.
Eva Eriksson: Om man utgår från att en lagstiftning skall vara tydlig och
därmed också avskräckande när det gäller att begå miljöbrott ter sig denna
diskussion ännu mer förvirrad än den diskussion vi hade tidigare. Om nio
månader träder miljöbalken i kraft, och då inför vi ett moment som vi inte har
berört. Det är miljökvalitetsnormerna, som inte på något sätt är rättsligt
hanterade.
Man har fastställt miljökvalitetsnormer för Sverige - miniminivån för
livsmiljön - och sedan för olika områden. Man har ockå fastställt planer och
åtgärder. Låt oss säga att någon överskrider den miljökvalitetsnorm som finns
inom ett område. Det kan gälla jord, skog, vatten eller luft. Det finns också
en anknytning till internationella åtaganden. Är miljöbalken så klar och
tydlig, som Solveig säger, att det är lätt att bedöma om det är fråga om ett
miljöbrott och om det är ett ringa brott eller om det ligger på någon annan
nivå?
Det är ett konkret exempel på vad som kan hända när man inför ett nytt
miljörättsligt medel i miljöpolitiken. Balken talar inte på något sätt om några
rättsliga åtgärder på detta område.
Solveig Riberdahl: Jag skall försöka svara så kort som möjligt. Du kommer in på
ett annat område som är svårhanterligt för polis och åklagare. Detta kommer
såvitt jag begriper att avspegla sig i föreskrifter och annat.
Miljöstraffrätten är i stor utsträckning utformad så att den mer eller mindre
har karaktär av blankettstraffbud. Det är bättre i miljöbalken än vad det är i
dag, men i princip är det alltså blankettstraffbud.
Som polis och åklagare är man oerhört beroende av att de föreskrifter och
tillstånd som ligger till grund för straffbestämmelserna är tydligt utformade -
annars kan man inte få någon fälld till ansvar. Detta är ett problem i dag. Det
problemet kommer naturligtvis att finnas kvar, även om man i propositionen
föreslår åtgärder som kommer att leda till förbättringar i miljöbalken.
Det är bekymmersamt för polis och åklagare att tolka föreskrifter och
tillstånd. Jag kan säga att det har blivit väldigt mycket bättre på senare år
än det var tidigare, men det framstår ändå ibland som oklart om en person i ett
enskilt fall har överskridit en föreskrift eller inte. Denna problematik
kvarstår. Den beror på straffbudens karaktär av blankettstraffbud.
Jag är rädd att det är det enda jag kan svara på denna fråga. Jag tror inte
att jag ökade klarheten för dig.
Richard Almgren: Jag har en kort kommentar. Det är mycket diskussion om
teknikaliteterna kring straffskalor och sådant. Med tanke på den fokus som
finns på miljöfrågorna i dag, och med tanke på den miljömedvetenhet som finns
både i näringsliv och hos allmänheten, kan jag säga att ingen företagare begår
ett brott mot vare sig nuvarande lagar eller den kommande miljöbalken. Risken
för en åtalsprocess är avskräckande.
Eva Eriksson: Jag vill instämma i det, men samtidigt kan man tänka sig att en
lagstiftning är utformad på det sättet att man kan begå ett brott utan att vara
medveten om det. Det sker om lagstiftningen inte är klar och tydligt. Jag
bedömer - det oroar mig - att just miljökvalitetsnormerna, där man inte klart
och tydligt har fört in rättsverkan, kan bli ett sådant moment.
Jag vill understryka att jag tycker att miljökvalitetsnormerna är ett viktigt
medel i miljöpolitiken. Då är det viktigt att man också tydliggör det.
Det skulle vara intressant att höra vad Staffan Westerlund har att säga om
detta. Du har ändå jobbat med miljökvalitetsnormer under en lång tid. Det
gäller just den miljörättsliga synpunkten.
Ordföranden: Det blir ett kort svar, Staffan. Det börjar gå mot lunch.
Staffan Westerlund: Herr ordförande! Det går inte att svara helt kort. Jag
skulle i så fall vilja återkomma sedan.
Ordföranden: Kan du inte börja? Ta en kortversion!
Staffan Westerlund: Och sedan skall jag inte ta illa upp om ordföranden
avbryter?
Bekymret med miljökvalitetsnormer är att de tvingar in juridiken i ett nytt
tänkande som inte har funnits tidigare. Oavsett om det gäller straffrätt,
skadeståndsrätt eller något liknande är juridiken i stort sett uppbyggd på det
sätt som jag pratade om inledningsvis i dag. Det finns en direkt relation
mellan en handling och en effekt.
Miljökvalitetsnormer innebär att man sätter regler för hur miljön skall vara.
Men man kan inte beordra miljön att handla. Alltså måste man från det bygga upp
en kedja av regler som så småningom träffar enskilda och myndigheter på ett
sådant sätt att det samlade handlandet inte gör att miljön blir sämre än vad
miljökvalitetsnormerna innebär.
Sett ur straffrättslig synpunkt - jag tar endast det området för att vi skall
kunna klippa före lunch - tillför miljökvalitetsnormer ingenting nytt av den
anledningen att de alltid måste kompletteras med handlings- och förbudsregler.
Bekymret med miljöbalken är att den inte har klarat den kopplingen.
Ur straffrättslig synpunkt - det är bara det jag svarar på nu - handlar
problematiken kring miljökvalitetsnormerna om hur man kopplar miljökvaliteten
till handlingsplikt, förbud och regler. Dessa måste i sin tur sanktioneras på
något vis. Då först kommer den straffrättsliga problematiken in.
Gudrun Lindvall: Jag delar till en del Björn Gillbergs litet kritiska
inställning till åklagare.
Vi har ett exempel från Stockholm. En firma som heter GAMA Dental har släppt
ut minst 250 kilo kvicksilver. Det är det man hittade. Dessutom har det
antagligen släppts ut en stor mängd kvicksilver som inte fastnat i
avloppsledningar utan gått vidare till Henriksdals reningsverk.
Jag som naturvetare måste säga att ett utsläpp på 250 kilo kvicksilver är ett
oerhört stort utsläpp, med tanke på att det som ryms i en tesked förgiftar
fisken i en medelstor sjö och med tanke på att den totala mängden kvicksilver
vi använder i amalgam i Sverige är fyra gånger mer - 1 000 kilo.
Det som är förvånande är att detta inte leder till åtal, trots att det har
gjorts en utredning. Jag har svårt att låta bli att bli litet kritisk till
åklagarmyndigheten. Vi har också haft en debatt om detta med justitieministern
i kammaren, där vi alla var mycket kritiska. Ägaren till firman bestämde sig
för att göra en radikal sanering av avloppen. Han måste ha misstänkt att det
kunde finnas kvicksilver. Hur kommer det sig att ett uppenbarligen mycket stort
miljöbrott inte leder till åtal?
Kan dagens åklagare på grund av bristande naturvetenskapliga kunskaper,
vilket i så fall är fullkomligt naturligt, inte värdera tyngden av miljöbrott?
Jag skulle vilja ha en liten utvikning om detta. Det gäller väl Solveig
Riberdahl i första hand.
Ordföranden: Jag tänkte säga att vi kanske inte är betjänta av att diskutera
värderingen av en händelse som behandlas i rättsmaskineriet just nu vid ett
förhör i riksdagen. Om riksåklagaren vill lämna synpunkter är det fritt fram.
Solveig Riberdahl: Jag tänkte säga ungefär det samma fast med litet andra ord.
Jag kan tala om att jag känner till målet. Den omedelbara tillsynsskyldigheten
över vad som görs rätt och vad som görs fel av en enskild åklagare har i första
hand överåklagaren. Det är alltså inte riksåklagaren som har den skyldigheten.
Riksåklagaren kan komma in i det tillsynsärende som eventuellt uppstår. Jag
vill inte uttala mig i dag.
Ordföranden: Vi ger samma svar med olika brutalitet.
Jag tror att vi skall nöja oss med det. Det är bara en sak som jag vill att
vi skall uppmärksamma. När Mikael Karlsson angav en siffra gällande storleken
på miljösanktionsavgifter rynkades det på ögonbryn från Miljödepartementets
håll. Är siffran rätt angiven skall vi låta den vara kvar, annars kan vi få en
kommentar kring den.
Du sade att siffran 300 000 finns med i förordningar som
miljösanktionsavgift. Finns det några invändningar mot den siffran? Inte? Då är
det gott så.
Då skall vi bryta för lunch. Ni får egentligen inte äta mat här före halv
ett. Detta är nu icke straffsanktionerat. Det innebär att det går bra att gå
ned och ställa sig i kö. Vi ses igen halv två.
Därmed är jordbruksutskottets sammanträde ajournerat.
Ordföranden: Då återupptar jordbruksutskottet utfrågningen om miljöbalken. Vi
hade kommit till själva hanteringen av frågorna. Det finns i den delen ett par
frågor som jag och, tror jag, några fler vill få ytterligare något belysta. Det
gäller t.ex. talerätten, och det gäller ikraftträdandet i olika delar. Säkert
finns det också frågor i randområdet till detta. Jag tänkte att vi först skulle
ta upp de frågorna för att sedan gå över på hur lagstiftningen berör olika
aktörer, och jag tänker mig då Kommunförbundet som en särskilt intressant
aktör.
Vad gäller den juridiska hanteringen vill jag till att börja med, i avvaktan
på fler frågor, ta upp frågan om talerätten. Talerätten för miljöorganisationer
och liknande är i förslaget begränsad till organisationer som har 2 000
medlemmar och har varit i verksamhet i tre år. Efter vad jag förstår innebär
det att ett antal aktörer som, litet dunkelt uttryckt, har varit och är
verksamma på det här området - allt från Miljöcentrum och Greenpeace till
lokala organisationer som samlas kring ett lokalt Agenda 21-arbete - inte har
någon talerätt. Jag vill därför dels fråga representanterna för
Miljödepartementet hur det kommer sig att man har landat på just dessa
salomoniska siffror - 2 000 medlemmar respektive tre års verksamhet - dels
fråga representanterna för Naturskyddsföreningen om man tycker att det här är
en bra avgränsning.
Stefan Rubenson: Som du själv antyder är siffran salomonisk. Det fanns bud på
olika siffror, och det här blev resultatet av den politiska processen.
Mikael Karlsson: Vi finner ingen anledning till att gränsen för organisationens
storlek och tiden för verksamheten skall sättas just där den nu är satt. Varför
skall man ha en sådan gräns över huvud taget? Talerätten är också begränsad
till ideella organisationer, samtidigt som Miljöcentrum har arbetat med den här
typen av frågor under väldigt många år.
Jag känner inte till förslaget i detalj, men jag kan ändå konstatera att det
är ganska enkelt att bilda föreningar och att man med en medlemsavgift på noll
kronor också kan få ganska många medlemmar. Det är alltså fullt möjligt att
ganska många organisationer skulle kunna få talerätt. Vi ser det givetvis som
en positiv signal att talerätten nu finns och accentueras på ett annat sätt.
Samtidigt hoppas vi att den inte skall behöva utnyttjas, men med tanke på hur
miljöbalken ser ut finns det fog att anta att den kommer att behöva utnyttjas
ganska mycket.
Ordföranden: Jag vill ställa ytterligare en fråga till Miljödepartementet, en
fråga som har att göra med hur miljöarbetet i dag kan uppstå och bedrivas.
Efter vad jag förstår hade jordbrukare och andra, som inte direkt är markägare
men som bor i området kring Hallandsåsen, om de hade slutit sig samman som en
lokal opinionsgrupp enligt förslaget inte haft talerätt, medan däremot t.ex.
Naturskyddsföreningen hade kunnat utöva talerätt i frågan, eftersom man är en
organisation med 2 000 medlemmar, som har funnits i tre år. Är detta en riktig
tolkning?
Representant för Miljödepartementet: Ja, det är riktigt.
Maggi Mikaelsson: Jag skulle vilja ställa en fråga till Stefan Karlmark och
Rolf Strömberg, som jobbar med miljörättsfrågor. Systemet med talerätt är ju
något nytt, och om jag har förstått juridiken rätt är det inte alltid så enkelt
att företräda och att utnyttja en sådan talerätt. Vilka typer av kunskaper
krävs för att detta skall kunna bli ett verksamt instrument hos de grupper som
har den här talerätten? Jag ställer frågan med tanke på att förslaget innebär
en begränsning, att organisationen skall ha funnits en viss tid och vara av en
viss storlek. Skulle det vara lätt för vilken lokal opinionsgrupp som helst att
utnyttja talerätten? Vad är er bedömning av den saken?
Stefan Karlmark: Jag har i stort sett ingen uppfattning alls i den här frågan,
eftersom jag helt enkelt har för dåliga kunskaper i ämnet.
Rolf Strömberg: Under min tid som chef för koncessionsnämnden och i min
nuvarande advokatverksamhet har jag ofta arbetat med miljöorganisationer,
Naturskyddsföreningen, Miljöcentrum och andra. När de uppträder i första
instans i förvaltningsförfarandet - koncessionsnämnden är en förvaltnings-
myndighet - gäller för dem, liksom för alla andra som yttrar sig och kommer med
skriftliga inlagor, att de tillför koncessionsnämnden ett bättre
underlagsmaterial så att ärendet kan bedömas på ett mer allsidigt sätt.
Talerättsfrågan är alltså inte av någon betydelse i första instans, utan vad
det är fråga om är rätten att överklaga beslut. Det är i det sammanhanget som
talerätten ställs på sin spets.
Det nya är att miljödomstolar ersätter koncessionsnämnden. Det innebär att
man inleder ett rättegångsförfarande, att man alltså klagar till
miljööverdomstolen, och där skall miljöorganisationerna få klagorätt. I dag går
det till så att man inom det administrativa systemet klagar på
koncessionsnämndens beslut hos regeringen. Då uppträder ofta
Naturskyddsföreningen i regeringen, men inte i egenskap av organisation utan
som ombud för någon som har talerätt och rätt att överklaga, en enskild person,
en enskild sakägare. Så kan det inte gå till med det nya förfarandet eftersom
det är ett domstolsförfarande. Domstolar godtar nämligen inte organisationer
som ombud. Ett ombud måste vara en person, en fysisk person.
Det systemet försöker man komma förbi genom att ge organisationerna denna
uttryckliga talerätt inför miljödomstolarna. Det betyder att den sakkunskap som
Naturskyddsföreningen tillför kan tillvaratas, medan andra organisationer,
t.ex. Miljöcentrum, faller utanför. Miljöcentrum kan inte, som man gör i dag,
föra frågorna vidare till regeringen som ombud för en sakägare. I stället måste
det bli Miljöcentrums stora intressent, Björn Gillberg personligen, som får den
fullmakten.
Björn O Gillberg: Förslaget om talerätt innebär som vi ser det att man slår in
öppna dörrar. Som Strömberg sade har vilken miljöorganisation som helst i
Sverige lika länge som miljöskyddslagen funnits haft möjlighet att föra talan
inför koncessionsnämnd och överklaga beslut till regeringen i kraft av
fullmakter från berörda grannar, fiskare, skogsägare, m.m. Vi ser över huvud
taget inte behovet av en generell talerätt med de kriterier som ställs upp som
något eftersträvansvärt. Kriterierna innebär att alla miljöorganisationer,
också de som tidigare genom fullmakt har kunnat utöva talerätt, framöver blir
utestängda från talerätt. I framtiden är det som gäller, som Strömberg säger,
fullmakt knuten till en person. Den enda som får talerätt blir då
Naturskyddsföreningen, som uppfyller kraven. Man ger talerätten till en stor,
centralistisk organisation och bryr sig tydligen mer om organisationsformer än
dokumenterad kompetens under årtionden. Ytterst kanske det visar en övertro på
centralistiska organisationer, vilkas tid i dag väl börjar vara förbi. I dag är
det spontant uppvuxna motståndsgrupperingar, ofta nätverk, som spelar en roll
när ett miljöproblem uppstår. De är på det här viset omyndigförklarade.
Miljöcentrum har, från BT Kemi och framåt, med stor framgång drivit
skadeståndsprocesser. Vi har under årtionden agerat inför koncessionsnämnden -
kanske inte alltid med lika stor framgång, men det är en annan sak, som väl har
att göra med koncessionsnämndens gentemot industrin något snälla
beslutsfattande.
Problemet är inte talerätten. Vem som helst kan fortsätta, men man får då
lämna fullmakt till en person i en organisation. Problemet är finansieringen av
agerandet i domstolar och inför koncessionsnämnden. Jag skall på en förhandling
i morgon och i övermorgon. Det ärendet har vi jobbat med i tio år nu, och vi
har successivt tvingat bolaget bakåt. Det är flera tusen arbetstimmar nedlagda
där, något som miljöorganisationer med knappa resurser har stora svårigheter
att finansiera. Det är ofta finansieringsfrågan som är det avgörande.
I det sammanhanget vill jag peka på att det faktum att man döper om
koncessionsnämnden till miljödomstol inte förändrar finansieringsfrågan. I
vattenärenden har den drabbade, exploaterade parten alltid haft rätt att få
sina kostnader täckta av exploatören. Den rätten har däremot inte funnits i
tillståndsärenden. Så blir det också i framtiden. I vanliga koncessionsärenden
får den som för talan själv stå för kostnaden. Det går heller inte att utnyttja
rättsskydd, i den mån folk har det, eftersom våra försäkringsbolag med all rätt
inte klassificerar miljödomstolen som en domstol när den handlägger
koncessionsärenden. Det är detta som är den springande punkten.
Jag vill avslutningsvis slå ett slag för koncessionsnämnden, även om vi under
åren kanske har varit en av dess mer efterhängsna kritiker. Det fina med
koncessionsnämnden har varit öppenheten. Man har låtit folk komma till tals.
Man har aldrig sagt: Du får inte yttra dig, för du har inte talerätt! Det har
varit en ganska intressant kombination av demokrati och rättslig prövning på
gott och ont.
Jag blir litet bekymrad när jag läser vad som gäller för den nya
miljödomstolen i tillståndsärenden. Kanske kan någon mer rättslärd än jag reda
ut saken. Det framkommer nämligen i 16 § att när domstolen sätter ut tid för
huvudförhandling skall besked om tid och plats i god tid lämnas parterna i den
ordning som har bestämts för kallelser till dem. Det stadgas inte ens
kungörelse inför huvudförhandling. Frågan är hur formalistiska domare som
kommer in i den nya miljödomstolen kommer att se på dem som inte på ett
tidigare stadium har klassats som parter, om dessa framöver över huvud taget
kommer att få möjlighet att yttra sig. Det är något värt att fundera över.
Talerätten betraktar vi alltså som ett politiskt illusionistiskt trick, som
dessutom begränsar den möjlighet många små organisationer tidigare har haft att
föra talan.
Mikael Karlsson: Jag håller med Björn Gillberg om att den här avgränsningen bör
tas bort. En annan fråga, som Björn också nämnde, är resursfrågan. En tredje
fråga, som också handlar om avgränsning, är att talerätten nu i stort sett är
begränsad till balken, medan talerätt med något enstaka undantag saknas i fråga
om följdlagstiftningen. Detta leder till att det ges talerätt då motorvägar
regeringsprövas men inte vad gäller andra vägar, exempelvis vid tillämpning av
väglagen. Om man menar allvar med det här och vill ge starka signaler bör man
öppna för en generell talerätt. I så fall skulle miljöorganisationerna också få
en delvis ny roll.
Ingvar Eriksson: Herr ordförande! Det var intressant att höra Björn Gillbergs
kommentarer. Jag ställer mig osökt frågan om det inte är några nackdelar med en
talerätt. Jag tänker mig att man med en talerätt också måste ta ett ökat
ansvar. Jag menar - men den uppfattningen kanske inte delas av
miljöorganisationerna - att det innebär en styrka att ha miljöorganisationer
som är helt oberoende. Det skulle vara intressant att få en kommentar på den
synpunkten.
Sinikka Bohlin: Jag har några funderingar angående de regionala
miljödomstolarna, som redan har nämnts i diskussionen. Jag skulle gärna vilja
ha en kommentar av er som kan frågan. Det gäller ikraftträdandet,
kompetensfrågorna och eventuella övergångsregler vad gäller nu pågående ärenden
i exempelvis koncessionsnämnden. Exempelvis Rolf Strömberg och Björn Gillberg
kanske skulle kunna säga något om detta.
Rolf Strömberg: Jag förutser stora konvulsioner den 1 januari 1999. Jag tror
inte att det kommer att finnas en domstolsorganisation i sjön vid den
tidpunkten. Domstolsverket kanske har utvecklat detta i yttranden till
regeringen, och efter vad jag förstår har man också gjort det inför utskottet.
Tjänstetillsättningsförfarandet och bemanningen är så utdragna i tiden att
många tjänster inte kommer att vara besatta vid den tidpunkten. Det kan jag
förutse.
Eftersom jag tidigare var chef för koncessionsnämnden vet jag hur oron har
spritt sig i nämnden under ganska lång tid. Man har ändå fått acceptera det
faktum som det tidigare har redogjorts för i lagrådsremisser, att det skall bli
miljödomstolar och att koncessionsnämnden skall bemanna de miljödomstolarna.
Oron måste bli väldigt mycket större när det nu i propositionen sägs att
miljödomstolarna skall sättas i sjön eftersom det inte finns något alternativ
men att man samtidigt skall se över organisationsfrågorna och se om man inte
skall ha ett administrativt prövningssystem i första instans och sätta det i
sjön om några år. Det är en personalpolitik som nästan saknar motstycke. Så
skall man inte hantera människor.
Den förhoppning som Carl Axel Petri och regeringen har om att befolka de nya
miljödomstolarna med folk från koncessionsnämnden måste komma på skam, eftersom
det bara finns några få personer i koncessionsnämnden. Det är ju en ganska
liten organisation. Personalen där kommer inte att kunna bemanna alla
miljödomstolar och miljööverdomstolen och, som man säger, sätta sin prägel på
det arbetet, utan det måste anställas och utbildas ganska mycket nytt folk.
Kretsen miljörättsjurister och miljörättsdomare i landet är väldigt liten.
Jag förutser alltså att ett ikraftträdande redan den 1 januari 1999 kommer
att innebära stora svårigheter.
Göte Jonsson: Jag vill vidga frågan till Naturvårdsverket. Jag hade tänkt
ställa en fråga just om ikraftträdandet. Det här kommer att ställa stora krav
på myndigheten. Gör ni den bedömningen att vi från myndighetshåll i samband med
ikraftträdandet utan förseningar kan klara de frågeställningar och ansökningar
som blir aktuella, exempelvis MKB-behandlingar? Kommer vi att ha den
beredskapen och de resurserna? Kommer vi att ha den kunskapen på administrativ
nivå och beslutsnivå? Klarar vi det inom den här tidsramen?
Allert Alverborg: Efter nio år med miljöbalken börjar den nalkas sin
fullbordan. Jag har haft många synpunkter på den under årens lopp. Från
industrins sida är detta, med några smärre justeringar, något vi kan leva med.
En sak som inte får gå snett gäller skarven mot det nya systemet. Vi ville
egentligen att koncessionsnämnden skulle få finnas kvar, men med de alternativ
som stod till buds sade vi att det inte skulle göra oss något om man sprider ut
den kompetens som finns hos koncessionsnämnden runt landet. Detta kan säkert
fungera alldeles utmärkt.
Nu finns det alltså tecken som tyder på att det här inte kommer att bli
klart. Det får inte inträffa. Vi måste ha miljödomstolar som fungerar i alla
delar av landet, och de måste ha erforderlig kompetens. Detsamma gäller de nya
handläggningsmyndigheterna inom framför allt länsstyrelserna, som ju är helt
nya i den här funktionen. Jag har förstått att utbildningen inte ens kommer i
gång förrän den tidpunkt man har tänkt sig för ikraftträdandet, något som gör
att man får små frossbrytningar. Vi har ju i princip en högkonjunktur i landet,
och det händer ganska mycket. Ett av de viktigaste målen när vi startade
arbetet med miljöbalken var att få en snabbare handläggning. Det har vi inte
uppnått, och jag tror heller inte att vi kommer att uppnå det. Men det får i
alla fall inte bli förseningar, särskilt inte i skarven.
Jag skall kanske här säga vad jag under hand har sagt till några av er, att
vi på Sveriges Industriförbund har väldigt dystra erfarenheter från det
tillfälle - det är nu ganska många år sedan - då bolagsbyrån utlokaliserades
från Patentverket. Det visade sig att man fick med en chef upp till Sundsvall,
och sedan var det inte så mycket mer. Det tog fyra eller fem år, mycket möda
och stort besvär innan man fick det att fungera. Det får inte hända igen.
Björn O Gillberg: Som jag sade förut har vi väl inte alltid varit såta vänner
med koncessionsnämnden, men vi har under åren lärt av varandra.
Koncessionsnämnden har byggt upp en omfattande kompetens, praxis, m.m., som
inte bara bör kastas bort. Det är nu stor risk att så blir fallet. Man får
börja om från början med helt nya personer, helt nya domstolar och ett helt
nytt regelverk. Det är väldigt stor risk att det kommer att bli en period av
kaos på fyra fem år innan en praxis utvecklas, och både industrin och miljön
lär förlora på detta.
Vad skall hända med de stora ärenden som nu ligger i nämnden? Cementa-Slite,
Cementa-Skövde, Mönsterås, Skoghall, Gruvön - det är flera ärenden som nämnden
har hanterat under mycket lång tid. Skall nämnden avsluta dem eller skall man
lämna över dem till de nya miljödomstolarna, som inte vet ett smack om
ärendena? Sådana saker är viktiga att tänka på. Jag tror att det är viktigt att
koncessionsnämnden under en övergångsfas får fortsätta att jobba parallellt med
miljödomstolarna för att sköta och avsluta de större, viktigare ärenden som man
har påbörjat och som man har kunskap och kompetens för att handlägga. Kanske
kan koncessionsnämnden också ibland hjälpa till och uppfostra miljödomstolarna
i de här frågorna. Å andra sidan måste koncessionsnämndens ledamöter söka sig
andra jobb och tjänster. De kan inte bara stå på tå och vänta.
Jag tror att det är stor risk att vi har många år av kaos framför oss, innan
något nytt börjar fungera.
Mats Olsson: Det är litet svårt att ha en uppfattning om vad som kommer att
hända på domstolssidan. Det hänger litet på resurser, hur man kommer att kunna
prioritera utbildningar och få ut folk.
Visst är vi på Naturvårdsverket bekymrade över hur kort tid det är kvar och
över vad som kommer att hända. Vi måste utbilda oss själva och vi måste vara
med i en väldigt stor utbildningsinsats, inte bara för länsstyrelserna utan
också för kommunerna, som även de kommer att få en mycket viktig roll vad
gäller tillsynen. Parallellt med detta måste vi se över alla allmänna råd och
allt som är knutet till befintliga lagstiftningar och se vad som måste ändras
så att det fungerar tillsammans med den nya balken. Vi tror också att vi i
väldigt hög grad måste vara med i konkreta ärenden i miljödomstolarna för att
redan från början i de nya frågor som balken ger oss möjlighet att ta upp se
till att få en praxis som är bra - ett av syftena med balken är ju att den
skall förbättra miljöarbetet.
Det kommer att ställas väldigt höga krav, och i fråga om många av de nya
instrumenten - miljökvalitetsnormer och generella föreskrifter - kommer vi att
bli tvungna att ligga litet lågt. Det kommer att ta tid innan de instrumenten
hinner utvecklas och fyllas med ett innehåll. Jag tror att det är viktigt att
man som politiker har klart för sig att detta inte är något färdigt paket, utan
vi får koncentrera oss på att få övergången att fungera och sedan kommer resten
efter hand.
Vi har på Naturvårdsverket gjort en stor förändring. Vi har genomfört en
omorganisation och bildat en särskild avdelning som skall ta hand om
miljörättsfrågorna. Vi prioriterar dem och ger dem interna resurser. Men vi är
mycket bekymrade, och visst hade det varit skönt om vi hade haft mer tid för
utbildning och förberedelser.
Gösta Blücher: Jag är ordförande i den kommitté som skall leda utbildningen om
miljöbalken. Jag konstaterar att fyra av de sex ledamöterna sitter här på
svarandesidan i salen, så kommittén är väl sammansatt. Jag vill säga något om
hur vi räknar med att kunna genomföra utbildningen.
Självfallet hade jag gärna önskat mig mer tid - och för den delen också mer
resurser - men jag anser ändå att vi med de givna förutsättningarna kan klara
en anständig utbildning.
Låt mig först redovisa de överenskommelser vi har träffat med Domstolsverket
vad gäller utbildning av personalen vid de nya miljödomstolarna. Vi har kommit
överens med Domstolsverket om att denna utbildning kommer att genomföras i två
steg. Domstolsverket säger - det är den uppgift jag har fått - att man räknar
med att den personal vid domstolarna som skall hämtas från koncessionsnämnden
och vattendomstolarna kommer att vara utsedd i början på hösten. Den personalen
kan alltså genomgå en utbildning under hösten. Den personal som skall
nyrekryteras till domstolarna kommer däremot inte att vara helt klar förrän
till årsskiftet, och den personalen kommer i allt väsentligt att utbildas efter
årsskiftet. Domstolsverket säger också att man räknar med att huvuddelen av
personalen vid de nya miljödomstolarna hämtas från vattendomstolarna och
koncessionsnämnden.
Den personalen kommer alltså att få en utbildning. Den kommer att ske dels
med hjälp av de läromedel som vi i miljöbalkskommittén tar fram, dels genom
seminarier, där vattendomstolarnas och koncessionsnämndens personal byter
erfarenheter för att lära sig av varandra. Vi kommer också att från
Naturvårdsverket upphandla en allmän miljöutbildning, som kommer att genomföras
för den här personalen.
Dessutom skall det vid miljödomstolarna vara verksamma särskilda sakkunniga,
som skall utses av regeringen. Jag förutsätter att regeringen inte kommer att
utse andra sakkunniga än sådana som har genomgått en utbildning om miljöbalken.
Detta om miljödomstolarna.
Vad gäller personalen i övrigt räknar vi med att det inom den offentliga
sektorn handlar om mellan 12 000 och 15 000 personer som behöver en utbildning
om miljöbalken. Vi kommer att genomföra den utbildningen i två steg. I ett
första steg utbildar vi lärare, informatörer, som sedan skall kunna vara
verksamma ute på fältet. Vi räknar med att utbilda ca 300 sådana lärare. De
kommer att utbildas under hösten med hjälp av de läromedel vi tar fram och
kommer sedan i december att starta sin undervisning för den övriga gruppen.
Men när man tittar på tidplanen skall man inte underskatta betydelsen av de
300 särskilt utbildade lärarna. Mellan 70 och 100 av dessa lärare kommer att
hämtas från länsstyrelserna. Varje länsstyrelse kommer att ha tillgång till
åtminstone ett par tre personer - kanske uppemot tio personer vid de större
länsstyrelserna i Stockholm och Göteborg - med en grundlig utbildning om
miljöbalken. I stort sett hälften av Sveriges kommuner kommer också att ha
åtminstone en person med en sådan utbildning.
Sedan kommer den fortsatta utbildningen att genomföras med start i december
månad. I stort sett under hela 1999 kommer det att pågå utbildningsaktiviteter.
Som sagt, från min synpunkt hade det varit ännu enklare att driva denna
verksamhet om vi hade haft mera tid, men jag bedömer ändå att den
utbildningsplan som vi har tagit fram på ett anständigt sätt kan klara
sjösättningen den 1 januari 1999.
Göte Jonsson: När det gäller länsstyrelserna och kommunerna, anser ni att de
resurser som man har är tillräckliga? Nya resurser kan ju bli en fråga först
under nästa budgetår. Nästa budgetår börjar samtidigt som lagen träder i kraft.
Det innebär alltså att de nya resurserna inte kan utnyttjas förrän den nya
lagen träder i kraft. Därför är min fråga: Gör ni bedömningen att resurserna
finns?
Gösta Blücher: Den frågan är jag inte beredd att svara på. Jag klarar inte att
göra en bedömning. Vi har inte försökt att göra någon resurskalkyl över vad som
kan behövas på länsstyrelser och kommuner. Vad vi har gjort är en bedömning av
vilken personal som finns där och som behöver utbildning. Med den kännedom som
jag har om kommunernas och länsstyrelsernas resurser har vi i alla fall inte
räknat med någon omfattande nyrekrytering. Den personal som nu finns i
kommunerna och på länsstyrelserna och som handlägger dessa frågor uppgår till
ca 4 000 personer. När jag nämner siffran 12 000-15 000 har vi också räknat med
dem som mera perifert är berörda av miljöbalken och som vi räknar med behöver
åtminstone någon orientering om balken.
Björn Gillberg: Jag slängde ut en fråga som jag väldigt gärna skulle vilja ha
ett svar på. När det gäller förhandlingen vid miljödomstolen, kommer bara den
som är definierad som part att ha rätt att yttra sig eller får - som det har
varit i Koncessionsnämnden - vem som helst yttra sig även om man inte är part?
Det framgår inte av lagtexten. Man kommer inte ens att behöva kungöra
huvudförhandlingen, utan det räcker med att man kallar parter, som det står i
lagtexten. Kan någon svara på den frågan?
Ordföranden: Visserligen hade vi tänkt oss att de som sitter till vänster
frågar och de som sitter till höger svarar, men det verkar som det finns ett
allmänt intresse av denna fråga.
Rolf Strömberg: Det är vattendomstolsmodellen som gäller.
Koncessionsnämndsmodellen är egentligen hämtad från de gamla vattendomstolarna.
Vattendomstolarnas sammanträden är offentliga. Vattendomstolen, liksom
miljödomstolen, har en officialprövningsskyldighet. De skall alltså ta in allt
skriftligt material som finns i ärendet och också det som sägs vid
huvudförhandlingen. Vid huvudförhandlingen har alla rätt att yttra sig. Först
när det blir fråga om ersättning för rättegångskostnader och sådant blir det
aktuellt med partsställning.
Beträffande kallelse till sammanträdet skall den ske i samma ordning som för
kallelser och andra meddelanden, dvs. normalt genom en kungörelse. Det är bara
när parterna är begränsade och väl avgränsade som man använder ett annat
kallelseförfarande. Normalt kungörs det i tidningarna när miljödomstolen skall
hålla sammanträde.
Många här har talat väl om Koncessionsnämnden. Men det är en liten
organisation med fem ordförande och fem tekniker. Tre av ordförandena är
lagfarna domare. De har en bottentjänst vid hovrätten och kan kräva att få
komma tillbaka till hovrätten. De andra två uppfyller ännu inte kraven för att
bli ordinarie domare. Tre personer skall alltså befolka 4-6 miljödomstolar.
Såvitt jag förstår är det fysiskt omöjligt.
Ordföranden: Jag skulle vilja ta upp det kommunala vetot. Med detta förslag och
med min terminologi uppluckras det ytterligare, framför allt när det gäller
stora trafikanläggningar. Är det korrekt att det är fråga om en uppluckring?
Vad anser ni blir kvar av det kommunala vetot? Blir det verkningsfullt i
fortsättningen?
Hur kommer en förändring av det kommunala vetot när det gäller stora
trafikanläggningar att påverka hanteringen av det som vi som bor i
Stockholmsområdet känner som Dennispaketet eller liknande projekt? Hur skulle
möjligheterna ha varit för de berörda kommunerna att agera med den nya
lagstiftningen som innebär att det kommunala vetot elimineras?
Lars Fladvad: Det är klart att det blir en uppluckring om man tar bort några
viktiga delar såsom trafikanläggningar och stora vattenkraftföretag. Går vi
tillbaka och tittar på hur kommunerna har tillämpat sin vetorätt rör det sig om
fyra fem fall över tiden. Rödkobbsleden kan möjligen diskuteras, men i andra
fall har andra - t.ex. Regeringskansliet och riksdagen - kommit överens om att
man inte hade drivit frågan på annat sätt än vad kommunerna har gjort.
Kommunerna har alltså inte missbrukat sin vetorätt, vill jag påstå.
Det som vi har gått med på när det gäller ventiler i vetot - alltså en
uppluckring - är vid extraordinära åtgärder såsom t.ex. vid slutförvaring av
kärnavfall. Där är det nödvändigt att Sverige tar ställning till sist och att
nationen agerar visavi en kommun som utifrån ett lokalt starkt tryck säger nej
till en anläggning av den här typen.
Men när det gäller trafikanläggningar vill jag som exempel nämna
Svealandsbanan, bandelen från Västerås till Stockholm, där Järfälla i ett
inledande skede sade nej. Då reagerade de andra kommunerna. Så sent som i
fredags diskuterade politikerna detta. Vi kom då fram till att det i det fallet
tillsattes en särskild förhandlare som lyckades ro frågan i land ganska snabbt
genom att Banverket och kommunen kom fram till att vissa ytterligare åtgärder
var rimliga att vidta för att tillmötesgå de lokala kraven. Så kunde man lösa
den frågan.
I de allra flesta fall går det att komma fram till lösningar där man kan
tillmötesgå både nationella och lokala intressen. Många trafikanläggningar -
t.o.m. Öresundsbron - anses ju näringspolitiskt vara främst ett regionalt
intresse och inte ett nationellt intresse.
Ordföranden: Så Kommunförbundet har inga invändningar mot den inskränkning i
det kommunala vetot som det här lagförslaget innebär?
Lars Fladvad: Jo, vi tycker inte att ventilen skall omfatta trafikanläggningar
och vattenkraftsanläggningar.
Lennart Fremling: När man nu lyfter fram trafikanläggningarna, järnväg, vägar
och flygplatser undrar jag: Varför lyfter man inte fram också hamnarna? Är det
någon som kan hitta en bra motivering till att inte hamnar jämställs med dessa
andra tre trafikslags infrastruktur?
Stefan Rubenson: Naturresurslagen har fått den tillämpningen under senare år
att det är de stora infrastrukturanläggningarna som regeringen har tagit till
sig. Det har rört sig om bl.a. Arlanda, Rödkobbsleden och inte minst
Öresundsbron. Det var en ganska naturlig utveckling att de stora infrastruktur-
anläggningarna hamnade under regeringsprövning.
Det är inte riktigt adekvat att använda uttrycket ?ta bort det kommunala
vetot?, eftersom det aldrig har funnits inskrivet något kommunalt veto. En av
anledningarna är att det inte har varit obligatoriskt med regeringsprövning.
Frågan om det kommunala vetot har tagits upp som en konsekvens av att
regeringen har utnyttjat möjligheten att ta till sig frågorna. I den mån
regeringen obligatoriskt tar till sig dem är det det nationella intresset som
väger över de lokala intressena. Det är det som är bakgrunden till att man har
denna lagtekniska lösning. Samtidigt finns det i propositionen oerhört starka
skrivningar om det lokala inflytandet. I praktiken innebär det väl ingen
skillnad mot i dag när man förhandlar fram större trafikanläggningar.
Kommunerna har då mycket stora intressen som brukar kunna tillgodoses. Det
finns skrivningar i propositionen om detta.
I dag är hamnar enligt miljöskyddslagen tillståndspliktiga. Såvitt jag
förstår kommer de att vara det också i framtiden. Det är de stora
infrastrukturanläggningarna som har varit de politiska frågor där regeringen
har blivit involverad under senare år.
Rolf Strömberg: Ett exempel där det kommunala vetot inte är bra av miljöskäl är
Arlandas tredje bana, som jag som ordförande i Koncessionsnämnden handlade.
Detta blev också ett regeringsärende genom att regeringen förbehöll sig
tillståndsprövningen när det gällde tillkomsten av den tredje landningsbanan.
Banan ligger i Sigtuna kommun. Sigtuna hade alltså vetorätt och kunde på det
sättet påverka det så att banan inte lades i öst-västlig riktning, eftersom
tätorterna i Sigtuna kommun då skulle drabbas. Den lades i stället i nord-
sydlig riktning och drabbade då i första omgången Upplands-Väsby. Efter vissa
justeringar är det nu Vallentuna som kan drabbas.
Jag kan inte säga vad som är miljömässigt optimalt, men man kunde alltså inte
pröva alternativet öst-västlig riktning och inverkan på Sigtuna kommun på grund
av det kommunala vetot. På det sättet blev inte prövningen allsidig.
Mikael Karlsson: Möjligheten att pröva hamnar som miljöfarlig verksamhet ger
inte möjlighet att pröva hamnanläggningen i stort och t.ex. trafik och annat
som uppkommer på grund av hamnens lokalisering. Den möjligheten finns inte
enligt miljöbalken.
Sedan kan man ändå införa en vetorätt i samband med
kommunikationsanläggningar. Det är fullt möjligt att göra det.
Stefan Rubenson: Det är ju en av nyheterna med miljöbalken, att man skall
beakta alla hänsynsregler, så att det blir en helt annan prövning av hamnar nu
än som det var enligt miljöskyddslagen.
Göte Jonsson: Jag vill ställa en fråga framför allt till Industriförbundet men
även till Skogsindustrierna. Det gäller frågan om tillstånd och tillståndens
längd. Här finns en markering om tio år. Hur ser ni på detta när det gäller
kostnadskrävande investeringar, relationen tillstånden och längden på dessa
kontra investeringskostnaderna? Kan det uppstå problem i framtiden, framför
allt beträffande tyngre investeringar?
Richard Almgren: Rent allmänt är tioårsregeln olycklig för sådana företag, typ
skogsindustrin, som har maskiner med 10-20 års avskrivningstid. Då blir
tioårsregeln hämmande. Det fordras väl en viss uppmjukning där.
Mats Olsson: Jag tycker precis tvärtom. Det händer så pass mycket med våra
kunskaper kring miljön och med den tekniska utvecklingen att det är väsentligt
att vi får tillfälle att se över det hela. Gå tillbaka tio år och titta på
klorblekningen, på ozonskikt och annat! Då är det lätt att förstå att det måste
finnas ett tak. Tio år är inte för kort tid.
Nils Jirvall: Det nuvarande tillståndet har egentligen ingen begränsning. Det
är villkoren för tillståndet som är begränsade till cirka tio år, då det finns
möjlighet för omprövning. Så detta är en väldigt kraftig inskränkning. Vi inom
skogsindustrin har avskrivningstider som är uppemot trettio år på väldigt tunga
investeringar. Om tillstånden gäller i bara tio år kan det bli väldigt
besvärande.
Göte Jonsson: Jag vill spetsa till frågan. Kan det innebära att man låter
investeringen utebli eller lägger den någon annanstans i detta
internationaliseringens tidevarv?
Nils Jirvall: Man måste självfallet räkna med en rättssäkerhet på en så tung
investering. Det är fråga om hundratals miljoner kronor på de delar som ingår i
en fabrik som kanske i sig kostar tre fyra miljarder. Självfallet går man inte
in i en sådan investering om man inte kan överblicka det hela i tiden.
Alf Eriksson: Jag har ett vagt minne av att omprövningsregeln också har samband
med något i EG-rätten. Är det någon som vet något om det? Jag vill minnas att
vi behandlade detta för inte så länge sedan och då ville man ha ännu kortare
tider.
Staffan Westerlund: Den här diskussionen visar att det är något fel på
miljöbalkens lagstiftningsteknik. Ingen som har debatterat här har förstått det
som står i 2 kap. i det förslag som vi diskuterar. Kraven får inte vara hårdare
än vad som ryms inom ramen för teknik och ekonomi. Eftersom vi nu talar om
omprövning av villkor - inte att häva tillstånd fullt ut - betyder det att om
det har lagts ned en massa pengar på ganska stora utrustningar är detta ett
faktum som skall finnas med - värdet minus något slags rimlig avskrivning - i
den senare bedömningen.
Det enda problemet med omprövningstid för villkor är hur ofta som man behöver
återuppträda inför en miljödomstol. Men det är inget problem när det gäller
kostnader för investeringar.
Jag tog inte till orda för att rätta till uppfattningen om villkorsskrivning
utan för att illustrera att ingen här har förstått miljöbalken.
Eva Eriksson: Efter det här är det väldigt svårt att ställa frågor. Men vi
frågar väl utifrån att vi inte har förstått.
Jag vill ta upp en fråga om allemansrätten. I miljöbalken utgår man ifrån att
kommersiellt organiserade former av friluftsliv på annans mark ingår i
allemansrätten. Det framgår av de skrivningar som finns i förslaget om allmänt
samråd. Är det en riktig tolkning av skrivningarna, att det är på det sättet?
Eva Björne: Jag skulle vilja ha en kommentar om skyddet för äganderätten. Har
det stöd i annan svensk lag och i EG-rätt med tanke på den skrivning som nu
finns i miljöbalken? Det gäller alltså allemansrätten.
Staffan Westerlund: Jag har nog bara första delen av ett svar. Allemansrättslig
problematik är till att börja med äganderättslig, dvs. privaträttslig i
förhållande till allmänheten. Det skall inte balken och balkförfattarna syssla
med. Detta är i allt väsentligt en balk om det förvaltningsrättsliga området.
Detta höll man inte isär i utredningarna, och därför har betänkandet blivit
litet lustigt skrivet. Men om man går tillbaka till allemansrättens historia
hittar man inget stöd för att vare sig juridiska personer eller organiserat
utnyttjande som tillsammans går utöver en toleransgräns någonsin har rymts inom
allemansrätten.
Den missuppfattning som antagligen kommer att råda nu är att man på grund av
skrivningarna i balken av misstag kommer att dra civilrättsliga och
straffrättsliga slutsatser som egentligen inte kan handla om mer än under vilka
förutsättningar som man anordnar arrangemang utan att ha kontaktat
länsstyrelsen.
Eva Tejle: Från LRF anser vi att man skall vara väldigt rädd om allemansrätten.
Vi måste få ha den kvar i den form som finns. Därför är det ganska stötande att
personer som utnyttjar den i kommersiellt syfte och organiserar aktiviteter på
annans mark inte ens har bett om tillåtelse för den verksamheten. Vårt krav är
att det skall lagfästas att markägaren skall kontaktas och att markägarens
medgivande erfordras.
Det borde tillsättas en utredning som också klargör gränsdragningar mellan
vilket utnyttjande som skall tillåtas på en privat markägares marker när det
gäller turistverksamheter och annat.
Carl Axel Petri: Jag vill bara påpeka att Högsta domstolen har kommit med en
dom på det här området, just när det gäller gränserna, där man utdömde vite mot
ett företag som sade sig vilja utnyttja allemansrätten på ett mycket
långtgående sätt som skadade naturen. Det finns alltså gränser även på detta
område, det vill jag understryka.
Det som införs i balken är en administrativ möjlighet för länsstyrelserna att
förhindra ett sådant markutnyttjande. Men det hindrar inte att också markägaren
får rätt att gå till domstol om hans mark skadas.
Christer Segerstéen: Vi från skogsägarna är väldigt måna om att värna om den
riktiga allemansrätten där var man och kvinna och även ideella organisationer
kan utnyttja våra marker. Det kommersiella innebär att det kan uppstå och
uppstår konflikter på flera platser.
I mina hemtrakter äger kommunen ett område där det finns en nyckelbiotop, och
kommunen avsätter en areal på ungefär ett halvt hektar för att skydda denna
nyckelbiotop. Samtidigt finns det en bergvägg som det är intressant att klättra
på. Här klättrar människor upp och ned på dessa värdefulla lavar, vilket kan
medföra skador. Människor får klättra där medan markägaren inte får gå in och
avverka.
Precis som Eva Tejle sade här är det viktigt att få till stånd en utredning
för att värna om den traditionella äganderätten.
Eva Björne: Jag skulle vilja ha svar på frågan om det som står i miljöbalken är
förenligt med det som står i grundlagen när det gäller äganderätten. Jag vill
även fråga om det är förenligt med äganderätt och skydd av äganderätt i EG-
rätten.
Carl Axel Petri: När Fri- och rättighetsutredningens förslag kom tog man också
in allemansrätten i svensk grundlag. Man utgick alltså ifrån att allemansrätten
var förenlig med svensk grundlag. Den finns också med i 2 kap. regeringsformen.
När det gäller förenligheten med Europarätten är det alltid svårt att uttala
sig. Men jag ser i varje fall ingenting som skulle göra att den svenska
traditionella allemansrätten på något sätt skulle strida mot den
Europarättsliga regleringen om äganderätt.
Said Mahmoudi: EG-rätten sysslar inte med äganderätten eller skyddet av den.
Däremot har EG-domstolen i flera fall fastslagit att alla viktiga principer som
har uttryckts i Europakonventionen om mänskliga rättigheter måste betraktas som
gällande rätt inom EU. Indirekt har EG-domstolen erkänt den som en princip, men
det finns inte med i EG-fördraget.
Eva Eriksson: Carl Axel Petri hänvisade till en dom från 1976. Där fastslog
också domstolen att det i allemansrätten i dag inte finns något hinder för
kommersiell verksamhet. Är det rätt uppfattat? Det medför att det liggande
förslaget till miljöbalk innebär att man kan bedriva kommersiell verksamhet på
annans mark, dessutom utan att ha samrått med markägaren. Det är väl detta som
är den stora frågan. Det vill till en speciell lagstiftning för att man skall
kunna gå vidare i den delen. Har jag uppfattat saken rätt?
Carl Axel Petri: Frågan kommersiell eller inte är ju en intressant fråga.
Möjligen kan allemansrätten innefatta någon enklare kommersiell verksamhet, att
man får gå en tipspromenad eller något sådant. Att bara knyta det till
kommersiell verksamhet kan vara svårt. Det kan nog vara lättare och mer
realistiskt att knyta det till den skada som naturen kan utsättas för. Jag tror
att man skall vara försiktig med att använda begreppet kommersiell verksamhet.
Tage Klingberg: Förslaget till miljöbalk försämrar äganderätten och i det långa
loppet även allemansrätten på två sätt. Det ena är att den knäsätter och
bekräftar Högsta domstolens tolkning, att kommersiell verksamhet på annans mark
är tillåtet, vilket i sig är olyckligt. Det andra är att enligt
miljöbalksförslaget skall den som skall använda mark kommersiellt anmäla detta
till länsstyrelsen och inte till markägaren. Det är en klar försämring av
äganderätten och inte minst av möjligheten att förhindra olika
miljökonsekvenser.
Sedan sade Petri att man inte får överträda ett visst mått av skada. Det kan
man konstatera först när skadan är skedd. Det vore ju bättre om den som skall
utnyttja marken anmälde det till markägaren och gjorde upp med honom. Det är så
som man kan förhindra miljöskador, och då förstärker man snarare
allemansrätten.
Förslaget till ny miljöbalk är alltså ett olyckligt förslag, inte minst ur
miljöns synvinkel.
Göte Jonsson: Jag blev litet konfunderad, Carl Axel Petri. Du sade att om det
är så att markägaren anser att användningen strider mot lag och rätt, då är det
markägaren som får begära domstolsprövning. Är inte det en väldigt märklig
ordning utifrån äganderättssynpunkt?
Om länsstyrelsen efter prövning har accepterat en verksamhet och markägaren
över huvud taget inte har blivit tillfrågad eller informerad och om markägaren
sedan protesterar mot detta, då är det markägaren som skall gå till domstol för
att få sin sak prövad när det gäller hans egen mark. Uppfattade jag det hela
rätt? Eller i vilket sammanhang skall markägaren, enligt Carl Axel Petri, gå
till domstol för att få sin sak prövad?
Carl Axel Petri: Det är egentligen inte alls konstigt. Normalt sett är det en
ägare av ett föremål som får försvara sin mark. Det följer av den allmänna
civilrätten. Detta förslag är enligt min mening närmast en förstärkning av den
nuvarande allemansrätten. I dag är det så att om man vill försvara sin mark
och hindra intrång som inte är lämpliga, får man gå till domstol och kanske få
ett vitesföreläggande utdömt. Det menar jag att man kan få redan om risken
uppstår.
Detta med länsstyrelsen är bara en möjlighet att få ytterligare en
administrativ hjälp. Självfallet skall länsstyrelsen samarbeta med markägaren,
så det är enligt min mening inte alls konstigt.
Ingemar Josefsson: Jag vill fullfölja för att höra om jag har uppfattat detta
rätt. Jag har egentligen uppfattat att det handlar om två olika frågor. Den ena
är markägarens rätt till sin mark, och den andra mer en fråga om naturvärdet.
Där skulle det faktiskt mycket väl kunna vara så att både intressenten och
markägaren skulle vilja göra intrång. I lagen har det nu blivit en
sammanblandning, enligt medierna, så att detta skulle ta över markägarens
intresse. Så har jag inte uppfattat det, utan jag har uppfattat att det är två
olika bitar. Rätten är alltså oförändrad gentemot markägaren. Vi kan då
diskutera hur dessa skall förhålla sig till varandra. Men jag har uppfattat det
som två olika delar av det hela. Därför vill jag veta om jag har uppfattat det
rätt eller fel, om det är något på gång eller inte.
Staffan Westerlund: Jag tror att det är korrekt uppfattat. Missuppfattningen är
naturlig just för att man knyter kravet på att kontakta länsstyrelsen till
förhållandet när någon annan än markägaren skall ordna ett arrangemang, trots
att det är arrangemanget som sådant som borde vara problemet ur
naturvårdssynpunkt. Det kommer då att uppfattas av många så att om
länsstyrelsen säger ja, är det på något vis tillåtligt. Det kommer att
uppfattas som ett misstag, att det är tillåtet även gentemot markägaren. Det
blir som ett slags informellt litet expropriationsbeslut, vilket beror på att
det blev oklart från början.
Mats Olsson: Vi har uppfattat det på samma sätt som Ingemar Josefsson. Vi har
samma uppfattning som Carl Axel Petri. Jag tycker att detta är ett bra förslag.
Eva Björne: Har jag uppfattat det rätt att om jag vill anordna något på annans
mark och frågar länsstyrelsen och får ja, har jag ändå inte rätt att göra detta
förrän jag har frågat markägaren och även där fått ja. Borde inte detta stå i
balken?
Carl Axel Petri: Så kan det vara. Om det är risk för att marken skadas, kan man
utverka ett vitesförbud och hindra detta. Jag hoppas verkligen att denna
situation inte skall inträffa. Jag menar att länsstyrelsen och markägaren rent
praktiskt skall samverka och att detta egentligen skall vara ett skydd, icke
blott för naturen utan även för markägaren, i ett sådant läge.
Staffan Westerlund: Nu blev det sammanblandat igen. Man måste utgå från att
lagstiftningen är till för att lösa konflikter och inte utgå från att folk
samverkar. Det finns många fall i friluftslivets historia på 1900-talet då
länsstyrelsen och markägaren har haft oerhört olika uppfattning om saker och
ting. Någon form av upprensning och uppstramning behövs. Det enklaste är att
arrangemang av den här typen, oavsett om det handlar om markägare eller någon
annan, skall prövas hos länsstyrelsen. Det skall inte förefalla som att
länsstyrelsen därmed har sagt någonting om att detta ryms inom allemansrätten.
Åsa Stenberg: Jag vill ta upp ett tillämpningsexempel i den här frågan.
Femdagars i orientering är väl ett stort arrangemang. Hur står det i
lagstiftningen i dag? Blir det någon skillnad i framtiden?
Staffan Westerlund: I lagstiftningen står det ingenting uttryckligt om detta,
men det är ingen som helst tvekan om att det krävs markägarens medgivande,
eftersom det dels temporärt rubbar markägarens besittning till marken, dels
inte kan genomföras utan att det blir slitage. Det tror jag att alla är överens
om i dag.
Fredrik Bonde: Miljöbalksförslagets behandling av allemansrätten vilar på en
felaktig utgångspunkt. Den behandlas fel från rättssystematisk utgångspunkt.
Allemansrätt är från rättssystematisk utgångspunkt att betrakta som ett intrång
i äganderätten och ingenting annat. Det är däri det grundläggande felet ligger.
Sedan kan det vara så att miljö och äganderätt går hand i hand. Ofta är det på
det sättet, men det behöver ingalunda vara så. Läser man miljöbalksförslaget
ordentligt, finner man att det inte alls skall tas hänsyn till äganderätten i
samrådet. Det är helt andra frågor som behandlas där från ren och strikt
miljösynpunkt.
För att svara på Eva Björnes fråga, håller jag inte alls med Carl Axel. Det
kan mycket väl vara så att länsstyrelsen säger ja från miljösynpunkt och att
man inte alls frågar ägaren, utan man anser att detta ryms inom allemansrätten.
Det är väldigt lätt att säga, som Carl Axel sade, att man kan gå till domstol
för en stämning osv. Vi har mycket stor erfarenhet av detta från LRF, eftersom
det var vi som drev fram HD-avgörandet. Man kan säga att operationen lyckades,
men patienten dog. Vi lyckades stoppa detta på grund av skaderisk. Men Högsta
domstolen uttalar bara i en mening, utan någon som helst gränsdragning, att
kommersiellt utnyttjande kan rymmas inom allemansrätten.
Jag skall inte återigen ta upp detta med forsränning, men jag skall ge ett
mycket konkret exempel som nu pågår, vilket kan belysa hur befängt detta är.
Det handlar om den s.k. guldruschen i Urshult. Det kunde passa väldigt bra som
deckartitel. Men här är det blodig verklighet. Ett utländskt bolag, det
kanadensiskt ägda Terramining, har upptäckt att det kan finnas guld hos
markägare i Urshult, som ligger söder om Växjö. Företaget går då in med en
massa företrädare för prospektörer som springer omkring på markerna och petar i
jorden. Man kanske inte kan säga att det leder till så stor fysisk skada, men
det är ett stort intrång i äganderätten för markägaren. När markägarna frågar
dessa människor vad de gör där, får de svaret att de är där i hägnet av
allemansrätten. Det är den här typen av frågeställningar som man måste rensa
bort från den traditionella allemansrätten, för annars riskerar vi att den
hamnar i vanrykte.
Jag tror inte att vi kan sitta här och bestämma om gränsdragningen, men det
krävs någon form av utredning för att klara detta.
Said Mahmoudi: Jag har inte haft tid att kolla alla detaljer i förslaget med
de internationella konventioner som Sverige är part i. Men det finns en punkt
som klart strider mot en skyldighet som Sverige har, nämligen förslaget om
straff för dumpning i Sveriges sjöterritorium och i Sveriges ekonomiska zon.
Förslaget är att domstolarna kan döma till högst två års fängelse för dumpning
i dessa områden. Det är precis i enlighet med lagen i dag och med hur den har
varit sedan många år i Sverige.
Innan förslaget om lagen om Sveriges ekonomiska zon, som antogs 1992, var på
remiss svarade vi från Stockholms universitet att det stred mot den nya
havsrättskonventionen. Havsrättskonventionen hade inte trätt i kraft då.
Sverige varit inte bundet av konventionen, men Miljödepartementet valde ändå
att ändra förslaget i sista sekunden. Det blev alltså böter och inte fängelse,
som förslaget innebar.
Samma sak hände 1996, när Sverige beslutade att ratificera
havsrättskonventionen. Då föreslogs också fängelse, men det ändrades i sista
sekunden till böter. Men nu ser vi att det återigen har kommit in i bilden.
Skillnaden är att just nu är Sverige bundet av havsrättskonventionen, och
havsrättskonventionen är det hittills enda internationella dokument som har
förutsett en bindande tidlösningsmekanism. Det betyder att ett annat land, om
det är missnöjt med det beslut som fattas i Sverige av en svensk domstol,
direkt kan gå till havsrättsdomstolen i Hamburg eller till internationella
domstolen Haag. Sverige är då tvunget att infinna sig i domstolen som svarande.
Detta är inte fallet med andra internationella konventioner. Så jag menar att
om en domstol på grund av det här förslaget dömer till fängelse när det gäller
ett utländskt fartyg som dumpar avfall i svensk ekonomisk zon, strider det mot
havsrättskonventionen. Det blir en tvist som Sverige förlorar.
Jag måste också tillägga att Tyskland, som det enda europeiska land som jag
känner till, har valt att trots detta i sin lagstiftning införa fängelse. Det
har inget annat land gjort. Det var en väldigt lång diskussion om detta när
havsrättskonventionen antogs. Det är 130 länder som har anslutit sig till
havsrättskonventionen. Det finns stor möjlighet att fall av dumpning i svensk
ekonomisk zon, inte i territorialhavet, leder till tvist i framtiden.
Lars Fladvad: Att kommunerna har ett starkt intresse för miljön i dag är väl
oomtvistat. Intresset delas av länsstyrelserna, som också har fått en ganska
omfattande roll i dagens lagstiftning och i miljöbalken. Balken omfattar 450
paragrafer, följdändringar i ett 50-tal lagar och ett antal förordningar. Till
detta kommer föreskrifter osv.
I dag känner vi inte till hela omfattningen av paketet eftersom allting inte
ligger på bordet. Vad vi kan se är att med den ramkaraktär som balken har och
de breda bemyndiganden som finns blir följden en rad kostnader för kommunerna
på sikt, särskilt om man inrymmer att det finns en allmän idé om att det skall
vara en ambitionshöjning på miljöområdet.
Som svar på Göte Jonssons fråga vill jag säga att det inte finns tillräckligt
med resurser i kommunerna, självfallet inte. Så den kritik som riktas mot
kommunerna redan i dag vad gäller tillsynen kommer att kvarstå under en
övergångstid tills man möjligen kan komma i kapp och hämta in en del av
tillsynen. Därför är det viktigt att övergångstiden är rimlig och att
utbildningsresurs
z
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1
Proposition 1997/98:45 1
Proposition 1997/98:90 2
Motionerna 4
Yttranden 14
Utfrågningar m.m. 14
Utskottet 14
Sammanfattning av regeringens förslag till miljöbalk 14
Lagar som samordnas i miljöbalken 21
Miljöpolitiska utgångspunkter för en reformerad lagstiftning m.m. 28
1 kap. Miljöbalkens mål och tillämpningsområde 28
2 kap. Allmänna hänsynsregler och principer 35
3 och 4 kap. Hushållning med mark- och vattenområden 45
5 kap. Miljökvalitetsnormer 56
6 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar 63
7 kap. Skydd av områden 67
8 kap. Särskilda bestämmelser om skydd för djur- och växtarter 79
9 kap. Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd 79
10 kap. Förorenade områden 82
11 kap. Vattenverksamhet. Lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet
83
12 kap. Täkter, jordbruk m.m. 86
13 kap. Genteknik 90
14 kap. Kemiska produkter och biotekniska organismer 93
15 kap. Avfall och producentansvar 96
16 kap. Tillståndsfrågor och talerätt 100
17 kap. Regeringens tillåtlighetsprövning 106
18-25 kap. Prövningen av mål och ärenden, miljödomstolar m.m. 110
26 kap. Tillsyn 116
27 kap. Avgifter 119
28 kap. Tillträde 121
29 kap. Straffbestämmelser 122
30 kap. Miljösanktionsavgifter 128
31 kap. Ersättning vid ingripanden av det allmänna och vid tillståndsprövning
av vattenverksamhet m.m. 131
32-33 kap. Skadestånd och försäkring 137
Lag om införande av miljöbalken och utvärdering 141
Hemställan 144
Reservationer 153
Särskilt yttrande 191
I proposition 1997/98:45 framlagda förslag 193
I proposition 1997/98:90 framlagt förslag 333
Utskottets förslag till lydelse av vissa paragrafer i miljöbalken och lagen me
särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning 334
Konstitutionsutskottets yttrande 341
Lagutskottets yttrande 352
Justitieutskottets yttrande 364
Bostadsutskottets yttrande 394
Jordbruksutskottets utfrågning om miljöbalken 442