I betänkandet behandlar utskottet Riksdagens revisorers förslag angående
årsredovisning för staten. Revisorerna anser bl.a. att regeringen bör ta
initiativ till en översyn av redovisningssystemet och dess användbarhet som
makroekonomiskt analysinstrument.
Utskottet konstaterar att flera av de brister som revisorerna påtalar har
blivit åtgärdade i senare framlagda årsredovisningar. Regeringen har enligt
utskottets mening också tagit ett samlat grepp om utvecklingen av
redovisningssystemet. Det finns därför inte anledning att nu ta initiativ till
en särskild översyn. I likhet med revisorerna anser emellertid utskottet att
riksdagens behov av information om statens ekonomiska situation måste beaktas.
Utskottet förordar därför att en parlamentarisk referensgrupp knyts till det
pågående utvecklingsarbetet och föreslår att riksdagen gör ett tillkännagivande
av denna innebörd.
Två i sammanhanget aktuella motioner avstyrks av utskottet.
Till betänkandet har fogats en reservation.
Förslaget
I förslag 1996/97:RR9 angående årsredovisning för staten föreslår Riksdagens
revisorer att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som sägs i
avsnitt 5 i detta förslag om en översyn av det statliga redovisningssystemet.
Motionerna
1997/98:Fi1 av Birgitta Hambraeus (c) med förslag att riksdagen avslår
Riksdagens revisorers förslag om en översyn av Riksrevisionsverkets
årsredovisning för staten.
1997/98:Fi901 av Lars Tobisson m.fl. (m) med förslag
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om övergång till kostnadsmässig redovisning.
Utfrågning
Statssekreteraren Peter Lagerblad och departementsrådet Cristina Karlstam från
Finansdepartementet har inför utskottet redogjort för det arbete som bedrivs
inom Regeringskansliet med att utveckla formerna för den statliga
redovisningen.
Utskottet
Revisorernas förslag
Riksdagens revisorer anser att en årlig samlad ekonomisk information om statens
ekonomiska ställning och resultat kan vara ett viktigt komplement till annan
information. Enligt deras mening bör arbetet med att utveckla en årsredovisning
för staten fortfarande betraktas som en försöksverksamhet, och de betonar att
årsredovisningen därför ännu inte kan sägas ha funnit sin permanenta form.
Revisorerna anser dock att regeringen bör ta ett fastare grepp om det pågående
utvecklingsarbetet.
Revisorerna har vid sin granskning av årsredovisningen för staten funnit att
den på aggregerad nivå är behäftad med sådana brister att revisorerna
ifrågasätter om det är ändamålsenligt att använda det nuvarande statliga
redovisningssystemet som underlag för finansiella bedömningar. Den kanske
allvarligaste svagheten är enligt deras mening att redovisningen rymmer
skönsmässiga bedömningar i stället för objektiva data. Vidare anser de att
redovisningen är svårbegriplig för användaren, dvs. för i första hand riksdagen
som är dess huvudmottagare. Redovisningen är dessutom begreppsmässigt dåligt
samordnad med andra dokument som beskriver statens ekonomiska situation och
utveckling. Den brister även i överensstämmelse med internationella
redovisningsrekommendationer. Dessutom har tillämpade värderingsprinciper
ändrats vid upprepade tillfällen, vilket försvårar jämförelser över tiden.
Vidare ifrågasätter revisorerna informationsvärdet i den aggregerade
resultaträkningen. De anser också att det tar för lång tid att ta fram en
årsredovisning, vilket gör den mindre användbar som underlag i budgetarbetet.
Till bristerna hör enligt deras mening också att årsredovisningen för staten
inte blir föremål för extern granskning.
Med hänsyn härtill anser revisorerna att regeringen bör ta initiativ till en
översyn av redovisningssystemets användbarhet för makroekonomiska överväganden,
t.ex. rörande statens finansiella situation och statens upplåningsbehov. Vid
översynen bör också prövas hur redovisningssystemet kan användas som underlag
för mål- och resultatstyrningen. Revisorerna betonar vikten av att riksdagens
behov beaktas vid översynen.
Följande förhållanden bör enligt revisorerna prövas i de fortsatta
övervägandena:
1. behovet av nationell och internationell samordning av tillämpade defi-
nitioner och värderingsprinciper,
2. behovet av läsbarhet och begriplighet,
3. behovet av aktualitet,
4. behovet av att årsredovisningen - eller motsvarande redovisning - så
långt möjligt bygger på objektiva fakta och så litet som möjligt på be-
dömningar,
5. behovet av att årsredovisningen på aggregerad nivå granskas eller re-
videras.
Formerna för den föreslagna översynen är en fråga för riksdag och regering,
anser revisorerna som dock inte utesluter att utredningsuppdraget skulle kunna
anförtros en parlamentarisk kommitté.
Motionerna
I motion Fi1 begär Birgitta Hambraeus (c) att revisorernas förslag skall
avslås. Birgitta Hambraeus är kritisk mot Riksdagens revisorers uppfattning att
tillgångar i årsredovisningens balansräkning bör värderas enligt
försiktighetsprincipen, dvs. inte värderas högre än vad en avyttring kan
inbringa. Detta är ett missvisande sätt att uppskatta värdet av statens
tillgångar, framhåller motionären som anser att Riksrevisionsverkets
värderingsprincip verkar rimligare än den Riksdagens revisorer förordar.
Framför allt ifrågasätter hon Riksdagens revisorers syn på värderingen av vägar
och vissa statliga fastigheter.
Moderata samlingspartiet föreslår i motion Fi901 att man skall gå över till
kostnadsmässig redovisning i den statliga redovisningen (yrkande 4).
Motionärerna erinrar om att en sådan redovisning innebär att kostnaden bokförs
under den period den uppstått och inte vid den tidpunkt då pengarna flyttas
mellan kontona. Därmed blir den sanna kostnaden av regeringens åtgärder mer
uppenbar, framhåller motionärerna. De hänvisar till förhållandena i Nya Zeeland
och framhåller att man där beräknar eventuella över- eller underskott enligt
kostnadsmässiga principer. Det innebär att budgetsaldot inkluderar alla statens
kostnader och intäkter under året oavsett om ut- och inbetalningarna faktiskt
sker detta år. En kostnadsmässig redovisning skulle enligt motionärernas
uppfattning öka budgetens ?genomskinlighet? och därmed även budgetdisciplinen.
Motionärerna anser emellertid att en kostnadsmässig redovisning behöver
kompletteras med en kassamässig beräkning av in- och utbetalningarna för att
man skall få fram finansieringsbehovet och upplåningsbehovet.
Pågående utvecklingsarbete
Regeringen har i budgetpropositionen för 1998 (prop. 1997/98:1, bil. 5)
presenterat en samlad årsredovisning för staten avseende det 18 månader långa
budgetåret 1995/96. Jämfört med tidigare innebär denna redovisning att
ambitionen höjts, vilket bl.a. kommer till uttryck i utförliga noter och
kommentarer. Redovisningen omfattar den juridiska personen staten, dvs. i
princip myndigheter under regering och riksdag samt affärsverk. Dessutom finns
en sammanställning av tillgångarna inom det något vidare begreppet den statliga
sektorn. Skillnader i avgränsningen redovisas utförligt. Vidare anges om några
ändringar vidtagits av redovisningsprinciper, värderingsprinciper och
konsolideringsprinciper.
Sedan föregående räkenskapsår har redovisningsprinciperna inte ändrats.
Däremot har en väsentlig förändring gjorts av de värderingsprinciper som
används vid värderingen av aktier och andelar i statliga bolag och
intressebolag. Tidigare använde man i detta sammanhang en förenklad kapitalan-
delsmetod, men dessa tillgångar har nu värderats i enlighet med Föreningen
Auktoriserade Revisorers rekommendationer (FAR nr 12). Dessutom har en
värdering gjorts av järnvägsbanorna och järnvägsanläggningar under arbete vilka
tidigare inte fanns redovisade i balansräkningen.
Värdet av olika typer av nationaltillgångar som t.ex. museisamlingar,
bibliotek och nationalparker ingår inte i balansräkningen. Av budgetpropo-
sitionen framgår emellertid att Riksrevisionsverket kommer att utreda hur dessa
tillgångar skall behandlas i redovisningen samt vilka redovisningsprinciper som
i sådana fall bör tillämpas.
I årsredovisningen ingår en konsoliderad balansräkning, konsoliderad
resultaträkning samt en finansieringsanalys för den juridiska enheten staten.
För att årsredovisningen fullt ut skall tillgodose de krav som ställs är det
enligt regeringen nödvändigt att ytterligare utveckla vissa delar av den. Ett
sådant utvecklingsarbete bedrivs för närvarande av Riksrevisionsverket.
Av intresse i sammanhanget är också att regeringen har för avsikt att utveckla
ett integrerat statligt koncernsystem för prognoser, budgetering,
koncernredovisning, resultatstyrning och betalningsinformation. Detta projekt,
som kallas VESTA-projektet (Verktyg för Ekonomistyrning i STAten), inleddes
under 1997 och leds av en styrgrupp bestående av konsulter och tjänstemän från
i första hand Regeringskansliet. Enligt vad regeringen uppger i
budgetpropositionen (prop. 1997/98:1, utg.omr. 2, s. 41) kommer VESTA att ge en
mer komplett bas för budget-, prognos- och uppföljningsarbetet. Den monetära
avkastningen av ett bättre beslutsunderlag är ytterst svår att uppskatta anser
regeringen som dock räknar med att den förbättrade resultatstyrning som
projektet ger upphov till på sikt bör kunna ge betydande effektivitetsvinster.
Utskottets ställningstagande
Arbetet med att utveckla en årsredovisning för staten har pågått under ett
antal år men har ännu inte funnit sin slutliga form. Riksdagens revisorers
granskning avser framför allt den årsredovisning som lämnades för budgetåret
1993/94, vilket var den första samlade årsredovisningen för staten.
Årsredovisningar har därefter lämnats för budgetåren 1994/95 och 1995/96.
Utskottet konstaterar att flera av de brister som revisorerna tar upp har
åtgärdats i dessa två årsredovisningar. Enligt vad utskottet erfarit kommer
ytterligare åtgärder att vidtas i årsredovisningen avseende budgetåret 1997,
bl.a. vad gäller analyser och redovisningsprinciper.
Utskottet ser positivt på den utveckling som skett av årsredovisningen och
kan konstatera att regeringen tagit ett samlat grepp om utvecklingsarbetet. Med
hänsyn härtill anser utskottet att det för närvarande inte finns anledning att
genomföra en särskild översyn av det statliga redovisningssystemet. Utskottet
anser det dock viktigt att riksdagen bereds tillfälle att följa det fortsatta
utvecklingsarbetet, för att på så sätt säkerställa att riksdagens behov av
information om statens ekonomiska situation beaktas. Enligt utskottets
uppfattning bör detta kunna ske genom att en parlamentarisk referensgrupp knyts
till det pågående utvecklingsarbetet. Riksdagen bör göra ett tillkännagivande
av denna innebörd.
I motion Fi901 (m) förespråkas att man i den statliga redovisningen bör gå
över till en kostnadsmässig redovisning. Utskottet vill med anledning härav
erinra om att den statliga redovisningen är avsedd att tjäna många syften. En
kostnadsmässig redovisning är värdefull för att man på verksamhetsnivå skall
kunna ställa uppnådda mål och resultat i relation till förbrukade resurser. I
andra sammanhang är emellertid en kassamässigt inriktad redovisning att
föredra. Riksdagens och regeringens budgetbehandling grundas i dag i stor
utsträckning på kassamässiga begrepp genom anslagsgivning, beslut om
lånebemyndiganden, rörliga krediter m.m. För stora delar av den statliga
budgeten, för skatter och transfereringar föreskrivs dessutom i den år 1996
antagna budgetlagen att kassamässiga principer skall gälla. På övergripande
nivå har naturligtvis det kassamässigt beräknade statliga lånebehovet en
central plats. Det skulle således som utskottet ser det vara olämpligt om
riksdagen uttalade sig för att antingen den ena eller den andra principen bör
gälla för redovisningen. Det fortsatta utvecklingsarbetet bör få utvisa på
vilket sätt de olika principerna kan förenas i ett samlat redovisningssystem
för staten. Med det anförda avstyrker utskottet motion Fi901 (m) yrkande 4.
Den av utskottet föreslagna lösningen innebär att motion Fi1 (c) inte bör
föranleda någon åtgärd från riksdagens sida. Utskottet avstyrker således även
denna motion.
Hemställan
Utskottet hemställer
beträffande årsredovisning för staten
att riksdagen med anledning av förslag 1996/97:RR9 samt med avslag på
motionerna 1997/98:Fi1 och 1997/98:Fi901 yrkande 4 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört om årsredovisningen för staten
och om en parlamentarisk referensgrupp.
res. (m)
Stockholm den 3 mars 1998
På finansutskottets vägnar
Jan Bergqvist
I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Per-Ola Eriksson (c), Sören
Lekberg
(s), Lars Tobisson (m), Lisbet Calner (s), Bo Nilsson (s), Lennart Hedquist
(m), Arne Kjörnsberg (s), Sonia Karlsson (s), Fredrik Reinfeldt (m), Carl B
Hamilton (fp), Susanne Eberstein (s), Johan Lönnroth (v), Kristina Nordström
(s), Per Bill (m), Roy Ottosson (mp) och Michael Stjernström (kd).
<1Reservation
Årsredovisning för staten (m)
Lars Tobisson, Lennart Hedquist, Fredrik Reinfeldt och Per Bill (alla m) anser
dels att texten under rubriken Utskottets ställningstagande bort ha följande
lydelse:
Riksdagens revisorer kritiserar från olika utgångspunkter det statliga
redovisningssystemet och föreslår att regeringen bör se över dess nuvarande
utformning. På aggregerad nivå är årsredovisningen för staten behäftad med
sådana brister att revisorerna ifrågasätter om redovisningen kan användas som
underlag för finansiella bedömningar.
Det statliga redovisningssystemet bygger huvudsakligen på bokföringsmässiga
grunder, dvs. in- och utbetalningar periodiseras och hänförs till den
redovisningsperiod då de ekonomiska händelser som föranlett betalningen har
inträffat. Betalningar bokförs men påverkar inte resultatet.
I ett sådant system bokförs kostnaderna för varje departement och varje
större åtgärd i en resultaträkning. Därmed blir den sanna kostnaden av
regeringens åtgärder mer uppenbar. Redovisningen blir mer ?genomskinlig?. En
satsning på en ny arbetsmarknadsutbildning får exempelvis bära såväl den
kassamässiga kostnaden i form av lön till lärare och bidrag till den
arbetslösa
som kapitalkostnader i form av lokaler och utrustning. Kapitalkostnaden måste
redovisas oavsett om det gäller en nyanskaffning eller ej, eftersom kapitalet
antas ha en alternativ användning.
En annan fördel med kostnadsmässig redovisning är att man utifrån denna kan
göra en balansräkning över varje myndighets tillgångar och skulder. Därmed
blir
det ännu mer uppenbart om regeringen och enskilda departement har finansierat
sina utgifter genom att avyttra tillgångar.
I Nya Zeeland har man gått över till en fullständig kostnadsmässig
redovisning. Eventuella över- eller underskott i budgeten beräknas också
enligt
kostnadsmässiga principer. Det innebär att budgetsaldot inkluderar alla
statens
kostnader och intäkter under året oavsett om ut- och inbetalningarna faktiskt
har skett detta år. Det utesluter däremot alla ut- och inbetalningar
hänförliga
till köp och försäljningar av statens tillgångar.
Oavsett när en kostnad uppstår måste den finansieras när själva betalningen
sker. Det innebär att förutom det kostnadsmässigt beräknade budgetsaldot måste
även en kassamässig beräkning av ut- och inbetalningar göras för att få fram
finansierings/upplåningsbehovet. Detta mått som framför allt är av intresse
för
de finansiella marknaderna redovisas i Nya Zeeland i ett separat dokument.
Riksrevisionsverket har i rapporten En ny struktur för statens budget (RRV
1995:54) föreslagit att man efter förebild från Nya Zeeland skall ersätta den
nuvarande statsbudgeten med en förvaltningsbudget som bygger på kostnadsmässig
redovisning. Denna förvaltningsbudget skall kompletteras med en finansbudget
som bygger på kassamässig redovisning för att åstadkomma en koppling mellan
statens budgetsaldo och upplåningsbehovet.
I likhet med vad Moderata samlingspartiet föreslår i motion Fi901 anser
utskottet att regeringen bör genomföra en sådan övergång till kostnadsmässig
redovisning. Det skulle öka budgetens ?genomskinlighet? och därmed även
budgetdisciplinen. Det utvecklingsarbete som bedrivs inom ramen för VESTA-
projektet bör ges en sådan inriktning.
Vad utskottet här sagt med anledning av Moderata samlingspartiets förslag bör
riksdagen ge till känna för regeringen.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
beträffande årsredovisning för staten
att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Fi901 yrkande 4 och med anledning
av förslag 1996/97:RR9 samt med avslag på motion 1997/98:Fi1 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om en övergång till
kostnadsmässig redovisning enligt nyzeeländsk modell.