Utskottet behandlar i detta betänkande de i proposition 1996/97:153 föreslagna
ändringarna i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (LOU) jämte tre
följdmotioner samt 15 motioner som väckts under allmänna motionstiden 1996 och
13 motioner som väckts under allmänna motionstiden 1997.
I propositionen föreslås vissa justeringar i LOU i syfte dels att förbättra
lagens överenstämmelse med EG:s upphandlingsdirektiv, dels att förtydliga
lagtexten. Regeringen föreslår bl.a. att den inbördes ordningen mellan det
ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet och lägsta pris i 1 kap. 22 § LOU ändras.
För att tydliggöra att lägsta pris inte är ett huvudalternativ föreslås att det
ekonomiskt mest fördelaktiga alternativet anges först.
Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1998.
Utskottet tillstyrker propositionens förslag. Med anledning av en motion
förordar utskottet att riksdagen skall ge regeringen till känna vad utskottet
anfört beträffande skadestånd vid upphandling. Övriga motioner avstyrks.
Till betänkandet har fogats åtta reservationer och ett särskilt yttrande.
Inledning
I detta betänkande behandlar utskottet
dels proposition 1996/97:153 Ändringar i lagen om offentlig upphandling,
dels de med anledning av proposition 1996/97:153 väckta motionerna
1996/97:Fi93 av Inger Lundberg (s),
1996/97:Fi94 av Agne Hansson (c),
1996/97:Fi95 av Johan Lönnroth m.fl. (v, s, fp, mp),
dels de under allmänna motionstiden 1996 väckta motionerna
1996/97:Fi801 av Bengt Harding Olson (fp) yrkandena 4-7,
1996/97:Fi802 av Kerstin Warnerbring (c),
1996/97:Fi803 av Jan Backman m.fl. (m),
1996/97:Fi804 av Berndt Ekholm och Per Olof Håkansson båda (s),
1996/97:Fi805 av Carina Hägg (s),
1996/97:Fi806 av Bengt Harding Olson m.fl. (fp, m, c, kd),
1996/97:Fi807 av Gullan Lindblad och Göthe Knutson båda (m),
1996/97:Fi808 av Christina Axelsson m.fl. (s),
1996/97:Fi809 av Kenneth Kvist och Bengt Hurtig båda (v),
1996/97:L212 av Bengt Harding Olson (fp) yrkande 3,
1996/97:L712 av Hanna Zetterberg m.fl. (v) yrkande 2,
1996/97:Jo714 av Alf Svensson m.fl. (kd) yrkande 7,
1996/97:Jo727 av Olof Johansson m.fl. (c) yrkandena 18 och 19,
1996/97:N206 av Carl Bildt m.fl. (m) yrkandena 2 och 3,
1996/97:N250 av Karin Falkmer m.fl. (m) yrkandena 4 och 5,
dels de under allmänna motionstiden 1997 väckta motionerna
1997/98:Fi205 av Carl Bildt m.fl. (m) yrkandena 13 och 14,
1997/98:Fi801 av Gullan Lindblad och Göthe Knutson (m) yrkandena 1, 2
och 4,
1997/98:Fi802 av Siw Persson (fp),
1997/98:Fi803 av Ragnhild Pohanka och Elisa Abascal Reyes (mp),
1997/98:Fi804 av Tomas Eneroth och Anders Ygeman (s),
1997/98:Fi909 av Michael Stjernström (kd),
1997/98:N271 av Karin Falkmer m.fl. (m) yrkandena 3-6,
1997/98:N274 av Alf Svensson m.fl. (kd) yrkande 18,
1997/98:N306 av tredje vice talman Christer Eirefelt m.fl. (fp) yrkande 3,
1997/98:N310 av Martin Nilsson och Carina Hägg (s) yrkande 1,
1997/98:So411 av Roland Larsson m.fl. (c) yrkande 10,
1997/98:Jo525 av Ingbritt Irhammar och Rigmor Ahlstedt ( c) yrkande 4,
1997/98:Jo784 av Olof Johansson m.fl. (c) yrkandena 17 och 18.
Inkomna skrivelser
Under ärendets beredning har utskottet mottagit skrivelser från Svenska
Kommunförbundet, Arkitekt- och Ingenjörsföretagen, Svenska Kraftbörsen AB samt
Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag.
Propositionens förslag
I proposition 1996/97:153 föreslås att riksdagen antar regeringens förslag till
lag om ändring i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling.
Regeringens lagförslag återfinns i bilaga till betänkandet. Utskottet har i
lagtexten gjort vissa smärre justeringar av redaktionell karaktär.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av proposition 1996/97:153
1996/97:Fi93 av Inger Lundberg (s) vari yrkas att riksdagen beslutar om sådant
tillägg till lagstiftningen att det klart framgår att kommunägda bostadsföretag
inte är att anse som upphandlande enheter och därmed inte kan omfattas av lagen
om offentlig upphandling.
1996/97:Fi94 av Agne Hansson (c) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om miljöhänsyn vid offentlig upphandling,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om lokala hänsyn vid offentlig upphandling.
1996/97:Fi95 av Johan Lönnroth m.fl. (v, s, fp, mp) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förbättring
av upphandlingslagstiftningen.
Motioner väckta under allmänna motionstiden 1996
1996/97:Fi801 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om obligatorisk upphandling,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om tydligare begränsningar för direktupphandling,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om klarare krav på affärsmässighet vid direktupphandling,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om vidgad offentlighet beträffande upphandlingsbeslut.
1996/97:Fi802 av Kerstin Warnerbring (c) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om översyn av lagen om
offentlig upphandlings regler för kommunala inköp under tröskelvärdet.
1996/97:Fi803 av Jan Backman m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen
begär förslag till ändring av lagen om offentlig upphandling i enlighet med vad
som anförts i motionen.
1996/97:Fi804 av Berndt Ekholm och Per Olof Håkansson (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
offentlig upphandling av arkitekttjänster.
1996/97:Fi805 av Carina Hägg (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av tydlig
upphandlingsstrategi för att underlätta miljöhänsyn vid upphandling av el.
1996/97:Fi806 av Bengt Harding Olson m.fl. (fp, m, c, kd) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
förbättring av upphandlingslagstiftningen.
1996/97:Fi807 av Gullan Lindblad och Göthe Knutson (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att en lag om konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning bör
införas med krav på att offentlig näringsverksamhet skall redovisas helt skild
från annan verksamhet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att lagen om offentlig upphandling bör kompletteras med krav på att
all verksamhet där det finns förutsättningar för konkurrens skall upphandlas i
förhandlingsform där någon så begär,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att kommunallagen bör förtydligas vad gäller reglerna för vad som är
tillåten och otillåten kommunal verksamhet,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att all offentlig verksamhet måste utsättas för konkurrens så att
tjänster kan erbjudas den öppna marknaden.
1996/97:Fi808 av Christina Axelsson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att initiera
forskning kring offentlig upphandling.
1996/97:Fi809 av Kenneth Kvist och Bengt Hurtig (v) vari yrkas att riksdagen
hos regeringen begär förslag till ändring av upphandlingslagen enligt vad i
motionen anförts.
1996/97:L212 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om effektivare upphandlingsregler.
1996/97:L712 av Hanna Zetterberg m.fl. (v) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att den statliga upphandlingen skall vara miljöanpassad,
1996/97:Jo714 av Alf Svensson m.fl. (kd) vari yrkas
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om förändring av offentlig upphandling i mer miljövänlig riktning.
1996/97:Jo727 av Olof Johansson m.fl. (c) vari yrkas
18. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om kunskap och information om miljömässig upphandling,
19. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändringar i lagen
(1994:1528) om offentlig upphandling i enlighet med vad som anförts i motionen.
1996/97:N206 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om lagen om offentlig upphandling,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om regler för överklagningsbara beslut i samband med offentlig
näringsverksamhet.
1996/97: N250 av Karin Falkmer m.fl. (m) vari yrkas
4. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändringar i lagen om
offentlig upphandling i enlighet med vad som anförts i motionen,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om införande av lag om konkurrensneutralitet vid offentlig
prissättning.
Motioner väckta under allmänna motionstiden 1997
1997/98:Fi205 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas
13. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändringar i kommunal-
lagen, lagen om offentlig upphandling och konkurrenslagen i enlighet med vad
som anförts i motionen,
14. att riksdagen hos regeringen begär förslag om skärpta krav på
konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning i enlighet med vad som anförts
i motionen.
1997/98:Fi801 av Gullan Lindblad och Göthe Knutson (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att en lag om konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning bör
införas,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att lagen om offentlig upphandling bör kompletteras med krav på att
all verksamhet skall upphandlas i förhandlingsform där någon så begär,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att all offentlig verksamhet måste utsättas för konkurrens så att
tjänster kan erbjudas på den öppna marknaden.
1997/98:Fi802 av Siw Persson (fp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att komplettera lagen om offentlig upphandling med en tidsfrist där
man har 14 dagar på sig att begära överprövning,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att införa sanktioner mot de kommuner, landsting och statliga
företag som inte följer upphandlingsreglerna.
1997/98:Fi803 av Ragnhild Pohanka och Elisa Abascal Reyes (mp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att göra en översyn av LOU så att lagens tröskelvärden ges så vida
ramar som möjligt i förhållande till EU:s regelsystem,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att miljökraven vid offentlig upphandling skall kunna ställas också
på transporter,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att miljöhänsyn skall vara ett kriterium vid offentlig upphandling.
1997/98:Fi804 av Tomas Eneroth och Anders Ygeman (s) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förändring
av lagen om offentlig upphandling.
1997/98:Fi909 av Michael Stjernström (kd) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om fri konkurrens vad gäller administration och upphandling av tjänster
rörande de statsanställdas pensioner,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om tillämpandet av lagen om offentlig upphandling vid statliga
myndigheters upphandling av pensionstjänster.
1997/98:N271 av Karin Falkmer m.fl. (m) vari yrkas
3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändringar i lagen om
offentlig upphandling i enlighet med vad som anförts i motionen,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om införande av lag om konkurrensneutralitet vid offentlig
prissättning,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att all offentlig produktion som inte är myndighetsutövning bör
konkurrrensutsättas,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att krav bör ställas på att den egna verksamheten måste utsättas för
konkurrens innan tjänster får erbjudas den öppna marknaden.
1997/98:N274 av Alf Svensson m.fl. (kd) vari yrkas
18. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om åtkomligheten av offentliga handlingar och att all offentlig
upphandling bör ske elektroniskt.
1997/98:N306 av tredje vice talman Christer Eirefelt m.fl. (fp) vari yrkas
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om förbättrade möjligheter för småföretagen att delta vid offentliga
upphandlingar.
1997/98:N310 av Martin Nilsson och Carina Hägg (s) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ändringar i lagen om offentlig upphandling syftande till möjlighet
att ställa miljökrav vid upphandling,
1997/98:So411 av Roland Larsson m.fl. (c) vari yrkas
10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en förändring av lagen om offentlig upphandling,
1997/98:Jo525 av Ingbritt Irhammar och Rigmor Ahlstedt ( c) vari yrkas
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att tydliggöra lagen om offentlig upphandling (LOU) så att
offentliga inrättningar vid upphandling kan ställa specifika krav vid inköp av
varor.
1997/98:Jo784 av Olof Johansson m.fl. (c) vari yrkas
17. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om svenska ansträngningar för att förändra EU:s direktiv på
upphandlingsområdet,
18. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att Naturvårdsverket bör få i uppdrag att öka kunskaperna om
miljövänlig upphandling hos statliga och kommunala inköpare.
Utskottet
Bakgrund
I propositionen föreslår regeringen vissa justeringar i lagen (1992:1528) om
offentlig upphandling (LOU) i syfte dels att förbättra lagens överensstämmelse
med EG:s upphandlingsdirektiv, dels att förtydliga lagtexten. EG-kommissionen
har arbetat med en översyn av den svenska lagens lydelse och tillämpning i
Sverige i förhållande till direktivens lydelse och tillämpning inom EU i
övrigt. Till grund för propositionens förslag ligger främst kommissionens
synpunkter som framkommit vid diskussioner som företrädare för
Finansdepartementet och Nämnden för offentlig upphandling (NOU) haft med
tjänstemän från kommissionen under kommissionens arbete med översynen.
LOU har varit i kraft sedan den 1 januari 1994. Tillämpningen har givit vid
handen att överensstämmelsen mellan LOU och EG:s upphandlingsdirektiv i flera
avseenden är mindre god. Kommissionen har också påpekat att den svenska
regleringen inte i alla delar harmonierar med EG:s upphandlingsdirektiv så som
dessa rimligen bör tolkas.
Regeringen anser att man från svensk sida bör sträva efter en så god
överensstämmelse som möjligt mellan LOU och motsvarande EG-direktiv.
Vid remissbehandlingen av propositionen har framförts uppfattningen att
Sverige bör verka för en förenkling av direktiven. Frågan har tagits upp av
kommissionen i en grönbok som bl.a. remitterats till medlemsstaterna och till
ett antal organisationer inom EU för synpunkter. Den svenska regeringen avgav
yttrande i slutet av mars 1997. I yttrandet har Sverige framfört uppfattningen
att man bör verka för en förenkling av direktiven. Regeringen anser att den
fortsatta beredningen av grönboken bör inväntas innan man tar ställning till
frågan om man bör göra en fullständig översyn av LOU.
Föreslagna ändringar i LOU m.m.
LOU:s tillämpningsområde
Motionen
I motion 1997/98:Fi803 av Ragnhild Pohanka och Elisa Abascal Reyes (mp) yrkande
1 anförs att tröskelvärdena i LOU ligger lägre än i vissa andra EU-länder,
t.ex. Danmark. Detta får till följd att LOU styr kommunernas upphandling i ett
långt större antal upphandlingar än vad som är nödvändigt. Riksdagen bör därför
som sin mening ge regeringen till känna att den bör göra en översyn av LOU så
att lagens tröskelvärden ges så vida ramar som möjligt i förhållande till EU:s
regelsystem.
Finansutskottets ställningstagande
LOU gäller för upphandling såväl över som under tröskelvärdena.
Tröskelvärdena i 2-5 kap. LOU anges i den europeiska enhetsvalutan ecu
alternativt i särskilda dragningsrätter. Värdet i nationella valutor av dessa
tröskelvärden fastställs av EG-kommissionen. Som exempel kan nämnas att vid
varuupphandling är tröskelvärdet 1 282 000 kr för statlig myndighet och för
övriga upphandlande enheter i storleksordningen 1 865 000 kr. Sverige kan
således inte självt bestämma tröskelvärdenas storlek.
För upphandling under tröskelvärdena gäller reglerna i 6 kap. Upphandling
under tröskelvärdena skall enligt 6 kap. 2 § göras genom förenklad upphandling.
Dock får direktupphandling användas om upphandlingens värde är lågt eller om
det finns synnerliga skäl. Den upphandlande enheten skall vid behov fastställa
riktlinjer för användning av direktupphandling.
Beträffande vad som avses med ?lågt värde? så har Nämnden för offentlig
upphandling (NOU) uttalat bl.a. följande. Avsikten var ursprungligen att
direktupphandling skulle användas vid mindre upphandlingar ?över disk?, dvs.
när ett normalt anbudsförfarande skulle medföra alldeles för höga
administrativa kostnader i förhållande till upphandlingens storlek. De högsta
belopp som enheten bör fastställa för direktupphandling måste avgöras med
hänsyn till den typ av upphandling som enheten gör. För en normal enhet kan ett
basbelopp för varor och tjänster vara ett lämpligt belopp och för enstaka
intellektuella tjänster, två basbelopp. Det bör observeras att
direktupphandling endast bör tillämpas på enstaka upphandlingar under ett år.
Om enheten vet att det kan bli fråga om upprepade upphandlingar bör enheten i
stället upphandla enligt LOU och teckna ramavtal för varan eller tjänsten.
Utskottet föreslår med det anförda att motion 1997/98:Fi803 (mp) yrkande 1
avstyrks.
Upphandlande enhet
Bakgrund
Aktuella direktiv innebär att inte endast myndigheter och beslutande
församlingar i en kommun, ett landsting eller kyrklig kommun skall tillämpa
upphandlingsreglerna. Direktiven är mer vittomfattande och avser inte bara
nämnda enheter utan även statliga och kommunala verk och också andra enheter,
bl.a. bolag, som i något avseende har ett offentligrättsligt drag.
Utgångspunkten för avgränsningen är dels vilken verksamhet som enheten faktiskt
bedriver, dels om den offentliga sektorn har ett bestämmande inflytande över
enheten, antingen genom ägande eller genom annan kontroll. Vad som inte faller
under definitionen av upphandlande enhet är sådana offentligt ägda bolag som
framför allt staten kan inneha av rent affärsmässiga skäl, eller privata
företag som på grund av en ekonomisk eller annan krissituation under en endast
begränsad tid övertagits av staten och där avsikten är att bolaget skall återgå
till den privata sektorn.
Propositionen
Termen ?upphandlande enhet? definieras i 1 kap. 5 § LOU. I 1 kap. 6 § LOU anges
de förutsättningar som skall vara uppfyllda för att bl.a. bolag skall anses som
upphandlande enheter. Enligt sistnämnda paragraf i dess nuvarande lydelse
innefattar termen ?upphandlande enhet? sådana bolag, föreningar, samfälligheter
och stiftelser som har inrättats för att fullgöra uppgifter i det allmännas
intresse och inte har en industriell eller kommersiell karaktär och
1. vars kapital huvudsakligen har tillskjutits av staten, en kommun, ett
landsting eller en kyrklig kommun, eller
2. vars upphandling står under statlig eller kommunal tillsyn, eller
3. vars styrelseledamöter utses av staten, en kommun, ett landsting eller en
kyrklig kommun, eller
4. vars styrelse till mer än halva antalet ledamöter utses av staten, en
kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun.
I propositionen föreslås ett förtydligande av 1 kap. 5 § som innebär att
definitionen av upphandlande enhet tillförs ytterligare en grupp enheter,
nämligen sammanslutningar av upphandlande enheter. Beträffande 1 kap. 6 §
föreslås i förtydligande syfte att termen ?upphandlande enhet? skall innefatta
sådana bolag m.fl. som har inrättats i syfte att täcka behov i det allmännas
intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller
kommersiell karaktär.
Motionen
I motion 1996/97:Fi93 av Inger Lundberg (s) konstateras att kommunägda
bostadsföretag är verksamma på en ofta starkt konkurrensutsatt marknad.
Motionären anser därför att kommunägda bostadsföretag inte skall anses som
upphandlande enheter. Detta bör framgå av LOU.
Utskottets ställningstagande
Kommissionen har påpekat att den nuvarande lagtexten är otydlig och innehåller
syftningsfel. I propositionen föreslås därför att bestämmelserna i 1
kap. 5 och 6 §§ LOU skall ändras för att bättre stämma överens med EG:s
upphandlingsdirektiv. Utskottet tillstyrker propositionens förslag.
Definitionen av upphandlande enhet i LOU bedöms överensstämma med
bestämmelserna i direktiven. Sverige har en skyldighet att genomföra dessa
direktiv. Motion 1996/97:Fi93 (s) avstyrks.
Krav som får ställas på en leverantör
Gällande rätt
I 1 kap. 17 § LOU anges vad en upphandlande enhet får begära upplysningar om
och under vilka förutsättningar en leverantör kan uteslutas från deltagande i
en upphandling. En leverantör kan t.ex. uteslutas från deltagande om han är i
konkurs, inte har fullgjort sina åligganden avseende socialförsäkringsavgifter
eller skatt, är dömd för brott avseende yrkesutövningen enligt lagakraftvunnen
dom eller har gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkesutövningen och den
upphandlande enheten kan visa detta.
Det kan anmärkas att denna kvalitetskontroll inte innebär en skyldighet för
den upphandlande enheten att efterfråga dessa omständigheter eller utesluta
leverantören i fråga. Det kan ju finnas andra skäl som gör att en upphandlande
enhet ändå har förtroende för en viss leverantör. I bestämmelsens första och
andra stycken anges därför endast vilka omständigheter som får undersökas och
som kan föranleda uteslutning.
Motionen
I motion 1997/98:Fi804 av Tomas Eneroth och Anders Ygeman (s) anför
motionärerna att upphandlande enheter inte kan ta hänsyn till om anbudsgivarna
tecknat kollektivavtal eller inte vid bedömningen av inkomna anbud. Effekten av
detta kan bli att oseriösa företag med dåliga villkor för sina anställda kan
vinna konkurrensfördelar gentemot seriösa företag. Motionärerna anser därför
att det vore rimligt att LOU ändrades så att hänsyn kan tas till om
kollektivavtal finns tecknat eller inte. Riksdagen bör ge regeringen i uppdrag
att utreda förutsättningarna för en sådan förändring och komma med förslag i
den förespråkade riktningen.
Utskottets ställningstagande
LOU ger inte någon möjlighet för en upphandlande enhet att begära in
upplysningar om en anbudsgivare tecknat kollektivavtal. Som framgått ovan kan
dock en leverantör uteslutas från deltagande om han är dömd för brott avseende
yrkesutövningen enligt lagakraftvunnen dom eller om han har gjort sig skyldig
till allvarligt fel i yrkesutövningen och den upphandlande enheten kan visa
detta.
Branschsaneringsutredningen har i sitt betänkande Branschsanering - och andra
metoder mot ekobrott, SOU 1997:111, sett över LOU i syfte att minska
möjligheterna för oseriösa företag som genom ekonomisk brottslighet kan
konkurrera ut seriösa företag genom att leverera varor och tjänster till den
offentliga sektorn. Utredningens förslag är föremål för remissbehandling och
kommer därefter att övervägas inom Regeringskansliet. RRV har gjort en
utredning, RRV 1996:74, om hur kontrollen av leverantörer i samband med
upphandling kan fördjupas i syfte att förebygga ekonomisk brottslighet. Inom EU
pågår också ett arbete med att se över direktiven för att bl.a. motverka
organiserad brottslighet.
I kommissionens grönbok tas upp frågan om de möjligheter som reglerna om
offentlig upphandling erbjuder är tillräckliga för att genomföra de
arbetsmarknadspolitiska målen, såväl gemenskapens som de nationella.
Utskottet anser att det är angeläget att de upphandlande enheterna använder
de möjligheter som LOU ger för att hindra oseriösa företag att leverera varor
och tjänster till den offentliga sektorn. Med hänvisning till det arbete som
pågår inom Regeringskansliet och EU avstyrker utskottet motion 1997/98:Fi804
(s).
Anbudsprövningen och miljöhänsyn vid upphandling
Propositionen
Regeringen föreslår att det i LOU skall införas en ny bestämmelse för att
förtydliga att den upphandlande enheten vid sin anbudsprövning skall företa två
prövningar. Först skall den upphandlande enheten pröva om en leverantör
uppfyller de krav som ställts på honom, dvs. en prövning av anbudsgivarens
lämplighet, vilken föreslås bli reglerad i 1 kap. 20 a §. Därefter skall den
upphandlande enheten utvärdera de inkomna anbuden i enlighet med förfarandet
som anges i 1 kap. 22 §. De två prövningarna skall ske i nämnd ordning oavsett
upphandlingsförfarande och de styrs av olika regler.
Genom 1 kap. 22 § LOU genomförs flera olika direktiv. Den inbördes ordningen
mellan det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet och lägsta pris varierar i de
olika direktiven. I två direktiv (93/36/EEG art. 26.1 a och 93/37/EEG art. 30.1
a) nämns lägsta pris först, medan det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet
nämns först i två andra direktiv (92/50/EEG art. 36.1 a samt i 93/38/EEG art.
34.1 a). Många upphandlande enheter och leverantörer har uppfattat att lägsta
pris är ett huvudalternativ. För att tydliggöra att så inte är fallet anser
regeringen att det ekonomiskt mest fördelaktiga alternativet bör anges först i
1 kap. 22 § första stycket. Vidare är det av stor betydelse att detta
alternativ lyfts fram eftersom viktiga kriterier annars kanske inte beaktas.
I ett nytt andra stycke lämnas exempel på omständigheter som en upphandlande
enhet får ta hänsyn till vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt
mest fördelaktiga. Där anges pris, leveranstid, driftskostnader, kvalitet,
estetiska, funktionella och tekniska egenskaper, service, tekniskt stöd,
miljöpåverkan m.m. Bestämmelsen innebär att det är tillåtet att ställa sådana
krav om den upphandlande enheten anser att de är viktiga. Dessa krav skall dock
vara affärsmässigt avvägda i förhållande till det som upphandlas. Det är vidare
viktigt att utvärderingskriterierna kopplas till den vara eller tjänst som
skall upphandlas. Av andra stycket framgår vidare att den upphandlande enheten
i förfrågningsunderlaget eller i annonsen om upphandling skall ange vilka
omständigheter som den tillmäter betydelse. Omständigheterna skall om möjligt
anges efter angelägenhetsgrad, med det viktigaste först. Med stöd av detta kan
t.ex. krav i fråga om miljöpåverkan särskilt anges som relevant.
Motionerna angående anbudsprövningen
I ett antal motioner riktas kritik mot hur bestämmelsen i 1 kap. 22 § LOU är
konstruerad.
I motionerna 1996/97:Fi804 av Berndt Ekholm och Per Olof Håkansson båda (s)
och 1996/97:Fi806 av Bengt Harding Olson m.fl. (fp, m, c, kd,) anförs att
reglerna för värdering av anbud bör formuleras så att bättre överensstämmelse
med EG-direktivens text uppnås. Enligt LOU tycks ett lågt anbudspris vara det
främsta urvalskriteriet. Tillämpliga direktiv föreskriver dock att det
ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet med hänsyn till samtliga omständigheter
skall prioriteras. LOU måste ändras så att bättre överensstämmelse med gällande
direktiv uppnås. I motion 1996/97:Fi95 av Johan Lönnroth m.fl. (v, s, fp, mp),
i denna del, och 1996/97:Fi806 (fp, m, c, kd,) påpekar motionärerna att
propositionens förslag beträffande ordningsföljden av urvalskriterierna avviker
från EG-direktiven. I direktiven nämns ?kvalitet? först och ?pris? sist medan
propositionen har ?pris? först vilket ger en olycklig signal till upphandlarna.
Detta bör ändras. Motionärerna i 1996/97:Fi95 (v, s, fp, mp) anför vidare att
tjänstedirektivet innehåller ett viktigt kriterium som även bör tas in i LOU,
nämligen ?teknisk kompetens?. I tjänstedirektivet kommer det på plats nummer
två efter kvalitet. Tjänstedirektivet innehåller också en viktig vägledning som
även svenska upphandlare bör få del av, nämligen att tjänsteleverantörens
förmåga och pålitlighet skall få spela en betydande roll.
I motion 1997/98:Jo525 av Ingbritt Irhammar och Rigmor Ahlstedt (c) yrkande 4
förordas en ändring av LOU så att det klart framgår att den upphandlande
enheten kan ställa specifika krav vid inköp av varor. De upphandlande enheterna
måste ges möjlighet att kunna välja kravmärkta varor och välja bort
genmodifierade livsmedel.
Utskottets ställningstagande
Regeringens förslag innebär att den inbördes ordningen mellan det ekonomiskt
mest fördelaktiga anbudet och lägsta pris i 1 kap. 22 § första stycket LOU
ändras. För att tydliggöra att lägsta pris inte är ett huvudalternativ föreslås
att det ekonomiskt mest fördelaktiga alternativet anges först i bestämmelsen.
Ändringen överensstämmer med vad ett antal motionärer efterlyst.
I 1 kap. 22 § andra stycket LOU lämnas exempel på omständigheter som en
upphandlande enhet får ta hänsyn till vid bedömningen av vilket anbud som är
det ekonomiskt mest fördelaktiga. Som framgår ovan skall den upphandlande
enheten i förfrågningsunderlaget eller i annonsen om upphandling ange vilka
omständigheter den tillmäter betydelse och omständigheterna skall om möjligt
anges efter angelägenhetsgrad, t.ex. kan kvalitetsaspekten särskilt lyftas
fram. Vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga
skall den upphandlande enheten göra en sammanvägning av de omständigheter som
enheten tillmäter betydelse. Utskottet anser därför inte att det finns
anledning att ändra ordningsföljden mellan utvärderingskriterierna.
Motionärerna i 1996/97:Fi95 (v, s, fp, mp) i denna del anser att
exemplifieringen i andra stycket bör kompletteras med omständigheten ?teknisk
kompetens?. Utskottet anser dock att den föreslagna omständigheten måste anses
likvärdig med omständigheten ?tekniska egenskaper? som finns med i
exemplifieringen i andra stycket. Utskottet anser därför inte att andra stycket
behöver kompletteras på sätt som motionärerna föreslagit.
Med det anförda bifaller utskottet propositionens förslag och avstyrker
motionerna 1996/97:Fi95 (v, s, fp, mp) i denna del, 1996/97:Fi804 (s),
1996/97:Fi806 (fp, m, c, kd,) och 1997/98:Jo525 (c) yrkande 4 i de delar
motionerna inte kan anses tillgodosedda med vad utskottet anfört.
Motionerna angående miljöhänsyn vid upphandling
Ett antal motionärer efterlyser att miljöhänsyn skall kunna tas vid
upphandling.
I motionerna 1996/97:Fi94 av Agne Hansson (c) yrkande 1, 1996/97:Fi805 av
Carina Hägg (s), 1996/97:Jo727 av Olof Johansson m.fl. (c) yrkande 19 och
1997/98:Jo784 av Olof Johansson m.fl. (c) yrkande 17 understryks vikten av att
miljöhänsyn skall kunna tas vid offentlig upphandling. Motionärerna i
1996/97:Fi94 (c) yrkande 1, 1996/97:Jo727 (c) yrkande 19 och 1997/98:Jo784 (c)
yrkande 17 anför att åtgärder bör vidtas för att förbättra miljöanpassningen av
den offentliga upphandlingen. EU-direktiven på området bör förändras, vilket är
en förutsättning för att kunna förändra LOU i en mer miljövänlig riktning.
Sverige bör verka för att nationella myndigheter ges möjlighet att ställa
miljökrav även på produktion och transporter. Motionärerna i 1996/97:Jo727 (c)
yrkande 18 och 1997/98:Jo784 av Olof Johansson m.fl. (c) yrkande 18 anser att
bättre information och kunskap om miljömässig upphandling är nödvändig för att
förbättra upphandlingen ur miljösynpunkt. Naturvårdsverket bör få i uppdrag att
öka kunskaperna hos inköparna. I motion 1996/97:L712 av Hanna Zetterberg (v)
yrkande 2 förespråkas att den statliga upphandlingen måste utgöra ett gott
exempel och skyndsamt bli miljöanpassad. I motion 1996/97:Jo714 av Alf Svensson
m.fl. (kd) yrkande 7 förordas en förändring av offentlig upphandling i mer
miljövänlig riktning bl.a. genom att den s.k. substitutionsprincipen (dvs. att
upphandlaren givet att allt annat är lika skall välja den produkt som är minst
miljöstörande) både nationellt och internationellt skall gälla även inom andra
områden än kemikalier. I motionerna 1997/98:Fi803 av Ragnhild Pohanka och Elisa
Abascal Reyes (mp) yrkandena 2 och 3 samt 1997/98:N310 av Martin Nilsson och
Carina Hägg (s) yrkande 1 anförs att LOU bör ändras så att det blir möjligt för
de upphandlande enheterna att ställa miljökrav även på transporter.
Utskottets ställningstagande
Utskottet inleder med att konstatera att krav på miljöhänsyn inte får utformas
på ett sådant sätt att kraven innebär en uppenbar konkurrensbegränsning. Det
föreligger således en viss intressekonflikt mellan å ena sidan principerna om
icke-diskriminering och varors fria rörlighet och å andra sidan hänsynstagande
till miljön.
I regeringens yttrande över EG-kommissionens grönbok, som avgavs i slutet av
mars 1997, anför regeringen att grönboken lämnar ett visst utrymme för att
ställa miljökrav vid offentlig upphandling. Enligt regeringens uppfattning
finns det dock oklarheter såväl i direktiven som i grönboken om i vilken
utsträckning detta får ske. I Sverige har det exempelvis diskuterats om det vid
upphandling av varor över huvud taget är möjligt att ställa miljökrav på
produktionen och transporten av varorna. Det föreligger därför ett stort behov
av att utreda vilka miljökrav som får ställas eftersom det är viktigt att i
framtiden kunna ta större miljöhänsyn i upphandlingssammanhang. Regeringen
anser att man samtidigt måste se till att upphandlingen sker under tillräcklig
konkurrens.
Utskottet anser att den omfattande offentliga upphandlingen bör vara ett
effektivt instrument för att påverka utbudet på marknaden så att beståndet av
produkter snabbare kan anpassas till kraven på ekologisk hållbarhet. Som
framgår av regeringens skrivelse 1997/98:13 Ekologisk hållbarhet anser
regeringen att detta instrument bör användas än mer aktivt.
Av skrivelsen Ekologisk hållbarhet framgår vidare att intresset för en
miljöanpassad offentlig upphandling finns inom flertalet av EU-länderna.
Länderna har i samband med översynen av EU:s åtgärdsprogram för miljön
preliminärt kommit överens om att göra en översyn av gemenskapens regler för
offentlig upphandling så att miljöhänsyn i större utsträckning kan tas vid
tillämpning av reglerna samtidigt som en sund konkurrens bevaras.
I skrivelsen Ekologisk hållbarhet redovisas att regeringen skall ge Nämnden
för offentlig upphandling i uppdrag att tillsammans med Naturvårdsverket och
Kemikalieinspektionen ta fram underlag för en svensk ståndpunkt i EU. Den skall
utgå från EG:s regler och andra internationella regler. I de fall önskvärda
miljökrav inte överensstämmer med EG:s regler bör förslag lämnas till hur
upphandlingsdirektiven kan ändras så att reglerna blir tydliga och styr i
riktning mot ekologisk hållbarhet. Utskottet vill understryka vikten av detta
arbete.
För att den offentliga upphandlingen skall bli en pådrivande kraft i arbetet
för ekologisk hållbarhet framgår av skrivelsen Ekologisk hållbarhet att
regeringen anser att en delegation skall inrättas. Den skall vara pådrivande
för en miljöanpassad offentlig upphandling och skall initiera och utveckla
konkreta vägledningar för hur miljökrav kan ställas vid all offentlig
upphandling inom olika områden. Delegationen skall vidare särskilt prioritera
områden där upphandlingen kan få genomslag på utvecklingen i ekologiskt hållbar
riktning. Delegationen skall också sprida kunskap, erfarenheter och goda
exempel från t.ex. landstingens databas med upphandlingskriterier. För detta
ändamål skall delegationen göra en sammanställning av arbete med miljöanpassad
offentlig upphandling. Delegationen skall också följa utvecklingen i andra
länder, inom och utanför EU. Utskottet instämmer i regeringens överväganden.
I sammanhanget bör också nämnas att Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen
och Nämnden för offentlig upphandling arbetar med ett projekt vars syfte är att
få till stånd en miljöanpassning av den offentliga upphandlingen. Inom ramen
för projektet har rapporten ?Offentlig upphandling med miljöhänsyn?,
Naturvårdsverkets rapport 4508 givits ut. Nära kopplat till arbetet med att
miljöanpassa upphandlingen ligger ansträngningar att miljöanpassa hela
verksamheter. Som en bilaga till Miljövårdsberedningens betänkande, SOU
1996:112, Integrering av miljöhänsyn inom den statliga förvaltningen, finns en
rapport, 1996:2, Miljöarbete i statliga myndigheter, som innehåller en
vägledning om hur den offentliga sektorn kan införa miljöledningssystem etc.
Som ett komplement till rapporten har Naturvårdsverket i samarbete med
Kemikalieinspektionen och Nämnden för offentlig upphandling utarbetat en
vägledningsstrategi för miljöanpassad offentlig upphandling.
Av den ovan lämnade redogörelsen framgår att regeringen vidtar ett antal
åtgärder för att miljöhänsyn i större utsträckning skall kunna tas vid
offentlig upphandling. De åtgärder som regeringen vidtar överensstämmer i allt
väsentligt med vad som föreslås i motionerna 1996/97:Fi94 (c) yrkande 1,
1996/97:Jo727 (c) yrkandena 18 och 19 samt 1997/98:Jo784 (c) yrkandena 17 och
18.
Med det anförda avstyrker utskottet motionerna 1996/97:Fi94 (c) yrkande 1,
1996/97:Fi805 (s), 1996/97:Jo714 (kd) yrkande 7, 1996/97:Jo727 (c) yrk- andena
18 och 19, 1996/97:L712 (v) yrkande 2, 1997/98:Fi803 (mp) yrkandena 2 och 3,
1997/98:N310 (s) yrkande 1 och 1997/98:Jo784 (c) yrkandena 17 och 18 i de delar
motionerna inte kan anses tillgodosedda med vad utskottet anfört.
Upphandling av tjänster
Motionen
I motion 1996/97:Fi95 av Johan Lönnroth m.fl. (v, s, fp, mp), i denna del,
anförs att direktiven ger de upphandlande enheterna möjlighet att använda
upphandlingsformen förhandlad upphandling när de köper intellektuella tjänster.
Den svenska lagen saknar motsvarande text. Vidare anför motionärerna att
innebörden av syftet med en formgivningstävling i 5 kap. 28 § bör förtydligas.
Bestämmelsen bör bättre anpassas till tjänstedirektivet. Vad som anförts bör
ges regeringen till känna.
Utskottets ställningstagande
Enligt LOU är det möjligt att använda förhandlad upphandling vid upphandling av
intellektuella tjänster. Detta framgår av 5 kap. 16 och 17 §§ LOU. Beträffande
bestämmelsen i 5 kap. 28 § har kommissionen inte framfört någon kritik
innebärande att LOU inte skulle överensstämma med aktuellt direktiv. Mot denna
bakgrund avstyrker utskottet motion 1996/97:Fi95 (v, s, fp, mp) i denna del.
Små företags möjligheter att delta i upphandling
Motionen
I motion 1997/98:N306 av tredje vice talman Christer Eirefelt m.fl. (fp)
yrkande 3 anför motionärerna att den offentliga sektorn varje år köper varor
till betydande belopp. En tendens är att allt fler upphandlingar sker i så
stora volymer att bara ett fåtal företag har kapacitet att klara dem. En
lösning kan vara att myndigheterna i högre utsträckning delar upp
beställningarna i mindre delar för att öka antalet anbudsgivare.
Utskottets ställningstagande
I LOU finns bestämmelser som innebär att de upphandlande enheterna inte får
dela upp en upphandling i olika delar vid beräkningen av om upphandlingen
uppgår till tröskelvärdena. Värdet av upphandlingen avgör vilka regler i LOU
som skall tillämpas på upphandlingsförfarandet. Efter det att värdet av hela
upphandlingen bestämts är de upphandlande enheterna oförhindrade att dela upp
t.ex. upphandlingen av ett projekt i mindre delar. Utskottet vill understryka
att detta kan skapa bättre förutsättningar för företag av olika storlek att
delta i upphandlingen.
Mot denna bakgrund avstyrker utskottet motion 1997/98:N306 (fp) yrkande 3.
Sanktioner
Bakgrund
Bestämmelser angående sanktioner som kan tillgripas mot en upphandlande enhet
som inte följer LOU återfinns bl.a. i 7 kap. LOU. Bestämmelser om överprövning
av en pågående upphandling finns i 7 kap. 1 och 2 §§ LOU. Enligt 7 kap. 6 och 7
§§ LOU kan en upphandlande enhet bli skyldig att ersätta skada för en
leverantör om skadan har uppkommit på grund av att bestämmelserna i LOU inte
följts. Marknadsdomstolen får enligt lagen (1994:615) om ingripande mot
otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling under vissa
förutsättningar ingripa mot otillbörligt beteende avseende upphandling.
Motionen
I motion 1997/98:Fi802 av Siw Persson (fp) yrkande 2 påpekas att ett sätt att
skärpa reglerna beträffande den offentliga upphandlingen är att införa
sanktioner för de upphandlande enheter som inte följer LOU.
Utskottets ställningstagande
Av det som ovan anförts framgår att det finns regler som innebär att en
upphandlande enhet som inte följer LOU kan drabbas av olika slags sanktioner.
Utskottet föreslår med det anförda att motion 1997/98:Fi802 (fp) yrkande 2
avstyrks.
Överprövning
Gällande rätt och propositionen
Bestämmelser om överprövning av en pågående upphandling finns i 7 kap. 1 och
2 §§ LOU. Bestämmelsen i 7 kap. 1 § riktar sig främst till den leverantör som
finner att en pågående upphandling sker på ett sådant sätt att han inte kan
delta på ett korrekt och i lagen förutsatt sätt. Exempel på en sådan situation
kan vara att annonsen är så utformad att den utesluter en leverantör från
deltagande. Den som är berättigad att påtala ett missförhållande är den som
antingen lidit skada eller kan komma att lida skada på grund av
missförhållandet. Avsikten med bestämmelsen är att en domstol skall kunna
ingripa innan någon faktisk skada uppkommer. Domstolen får förordna om åtgärder
som framgår av 2 §, t.ex. att upphandlingen skall göras om eller att den får
avslutas först sedan rättelse gjorts. I 7 kap. 1 § andra stycket anges en sista
tidpunkt för prövning av en ansökan om åtgärd under ett pågående
upphandlingsförfarande. Enligt nu gällande lydelse är denna tidpunkt den då
beslut om leverantör fattats. Efter denna tidpunkt är en leverantör som anser
sig felaktigt behandlad hänvisad till att väcka skadeståndstalan vid allmän
domstol. Anledningen till att en ansökan om åtgärd under ett pågående
upphandlingsförfarande inte får prövas efter det att beslut om leverantör
fattats är att det inte ansetts vara en tillfredsställande ordning att ett
civilrättsligt bindande kontrakt skall kunna upphävas i administrativ ordning.
I propositionen föreslår regeringen att den tidpunkt efter vilken länsrättens
möjlighet att pröva en ansökan om åtgärd under ett pågående
upphandlingsförfarande upphör skall preciseras. Det föreslås att länsrättens
prövningsrätt skall upphöra efter det att avtal om upphandling slutits.
Ändringen föreslås för att paragrafen bättre skall stämma överens med
direktivens lydelse.
Motionen
I motion 1997/98:Fi802 av Siw Persson (fp) yrkande 1 framför motionären
synpunkten att LOU blir tandlös eftersom en anbudsgivare inte kan begära
överprövning av upphandlingen i länsrätten efter det att den upphandlande
enheten antagit ett anbud. Motionären anser att en möjlighet till rättvis
upphandling är att komplettera lagen med en tidsfrist där man har 14 dagar på
sig att begära överprövning.
Utskottets ställningstagande
Motionärens förslag innebär att ett civilrättsligt bindande kontrakt skulle
kunna upphävas i administrativ ordning. Utskottet anser i enlighet med vad som
framgår ovan att en sådan ordning inte skulle vara tillfredsställande.
Med det anförda tillstyrker utskottet propositionens förslag och avstyrker
motion 1997/98:Fi802 (fp) yrkande 1. Utskottet återkommer i nästföljande
avsnitt till frågan om skadestånd vid upphandling.
Skadestånd vid upphandling
Bakgrund
Skadeståndsreglerna i LOU härrör från två direktiv (89/665/EEC och 92/13/EEG).
I båda direktiven föreskrivs att ersättning skall kunna utgå till dem som lidit
skada av en överträdelse. Av direktiven framgår dock inte vad ersättningen
omfattar.
Till grund för implementeringen låg två promemorior som togs fram av en
arbetsgrupp inom Finansdepartementet (Ds 1992:4 och 1992:62). Enligt Ds 1992:4
skulle skadeståndsskyldigheten motsvara det negativa kontraktsintresset, dvs.
ersättning för nedlagda kostnader. Några remissinstanser, bl.a.
Kommunförbundet, ansåg att denna begränsning var bra. Stockholms universitet
ansåg dock att det borde vara möjligt att få skadestånd som motsvarar hela den
lidna skadan inklusive utebliven vinst, dvs. ersättning motsvarande det
positiva kontraktsintresset. Motiveringen härför var bl.a. att möjligheter till
fullt skadestånd står bäst i överensstämmelse med direktivtexten och att sådana
regler skapar ett effektivare överprövningssystem.
I förslaget till LOU (prop. 1992/93:88) förordade regeringen att direktiven
skulle implementeras genom två bestämmelser, 7 kap. 6 och 7 §§. Enligt 7 kap. 6
§ skall en upphandlande enhet som inte följt bestämmelserna i LOU ersätta
därigenom uppkommen skada för leverantören. I förarbetena uttalade
departementetschefen att hon ansåg det lämpligt att bestämma
skadeståndsskyldighetens omfattning på sätt som Stockholms universitet
föreslagit, dvs. att skadeståndsskyldigheten skall omfatta hela den lidna
skadan.
Jan Hellner, professor emeritus i civilrätt, har framfört kritik mot
bestämmelsen i 7 kap. 6 §. Han anser det uppseendeväckande och inte rimligt att
det utanför kontraktsförhållanden skall vara möjligt att ge ersättning efter
samma principer som endast gäller vid ingångna avtal. Han anser att en
jämförelse som ligger nära till hands är principer för skadestånd utanför
kontraktsförhållande vid skada till följd av fel eller försummelse vid
myndighetsutövning. Detta skulle närmast innebära ett med hänsyn till kostnader
och utsikter till vinst skäligt belopp (Skadeståndsrätt, femte upplagan, s. 466
f.).
Förbundsjuristen Ulf Palm och adjungerade professorn Curt Riberdahl anser att
den nuvarande regleringen kan missbrukas och leda till omfattande och
tidskrävande processer. De förespråkar i Svensk Juristtidning 1996 s. 644 att
ersättningen skall begränsas till det negativa kontraktsintresset.
Motionen
I motion 1996/97:Fi809 av Kenneth Kvist och Bengt Hurtig (v) anförs att LOU har
skapat stora problem för flera kommuner. Ett av de stora felen är att den som
anser sig felaktigt förbigången vid en upphandling inte bara kan vinna
skadestånd som ersätter kostnaderna för att förbereda ett anbud och för
deltagandet i själva upphandlingen utan även för utebliven vinst. Denna fråga
har uppmärksammats och kritiserats i doktrinen (rättslitteraturen).
Motionärerna förespråkar att LOU bör ändras så att skadeståndsersättning som
utgår enligt lagen skall begränsas till det negativa kontraktsintresset (dvs.
ersättning för nedlagda kostnader). Riksdagen bör hos regeringen begära förslag
till ändring på sätt som angetts.
Utskottets ställningstagande
Som framgår ovan är innebörden av direktivtexten oklar. Något rättsfall från
EG-domstolen som ger ledning för hur direktivtexten skall tolkas finns inte.
Bestämmelsen i 7 kap. 6 § LOU har också kritiserats.
Utskottet delar motionärernas uppfattning i motion 1996/97:Fi809 att den
skadeståndsersättning som kan utgå enligt 7 kap. 6 § LOU framstår som alltför
omfattande. Utskottet har inhämtat att Högsta domstolen den 15 september 1997
meddelat prövningstillstånd i ett mål om skadestånd enligt LOU. Innan ställning
tas till hur den aktuella regeln bör ändras anser utskottet att det finns skäl
att avvakta Högsta domstolens avgörande. Utskottet utgår från att regeringen
noga följer ärendet och återkommer till riksdagen.
Vad utskottet anfört med anledning av motion 1996/97:Fi809 (v) bör riksdagen
som sin mening ge regeringen till känna.
Verksamhet i offentlig egenregi och obligatorisk upphandling
Motionerna
I motionerna 1996/97:N206 av Carl Bildt m.fl. (m) yrkande 2, 1996/97: N250 av
Karin Falkmer m.fl. (m) yrkande 4, 1996/97:Fi807 av Gullan Lindblad och Göthe
Knutson (m) yrkande 2 och 1997/98:N271 av Karin Falkmer m.fl. (m) yrkande 5
ställs krav på att all offentlig verksamhet där det föreligger förutsättningar
för konkurrens - också sådan som bedrivs i förvaltningsform - bör bli föremål
för upphandling. I motionerna 1996/97: N206 (m) yrkande 3, 1997/98:Fi205 av
Carl Bildt m.fl. yrkande 13, 1997/98:N271 (m) yrkande 3 och 1997/98:Fi801 av
Gullan Lindblad och Göthe Knutson (m) yrkande 2 anför motionärerna att
kommunerna bör åläggas att upphandla i konkurrens. En lagstadgad rätt för
privata entreprenörer att utmana offentlig näringsverksamhet bör införas. LOU
bör också kompletteras med en regel om att upphandlingar inte får avbrytas utan
affärsmässiga skäl. Möjligheterna att överklaga offentlig näringsverksamhet bör
förbättras. LOU bör kompletteras med en regel om att all offentlig
näringsverksamhet måste grundas på formella beslut av stat, kommun eller
landsting. LOU bör också utvidgas till att omfatta kommunal upphandling av
verksamhet i egen regi. Motionärerna i motion 1997/98:Fi205 (m) yrkande 13
anser också att kommunallagen bör ses över så att reglerna för vad som är
tillåten och otillåten kommunal verksamhet preciseras och att möjligheterna
stärks att rättsligt pröva om sådan verksamhet är kompetensenlig. Det bör
omgående införas ett krav på att kommuner inte skall få erbjuda kommunala
tjänster på den konkurrensutsatta marknaden. Motionärernas uppfattning är också
att Konkurrensverket bör ges en starkare ställning. Motionären i motion
1996/97:Fi807 (m) yrkandena 3 och 4 anser vidare att krav måste ställas på att
den kommunala verksamheten utsätts för konkurrens så att tjänster kan erbjudas
den öppna marknaden samt att möjligheterna för kommuner och landsting att
bedriva näringsverksamhet kraftigt bör begränsas. Motionärerna i motionerna
1997/98:N271 (m) yrkande 6 och 1997/98:Fi801 (m) yrkande 4 anför att i vissa
fall tycks myndigheternas agerande främst syfta till att öka myndighetens
intäkter. Krav bör ställas på att den egna verksamheten måste utsättas för
konkurrens innan tjänster får erbjudas den öppna marknaden.
Motionärerna i motionerna 1996/97:Fi807 (m) yrkande 1, 1996/97:N250 (m)
yrkande 5, 1997/98:Fi205 (m) yrkande 14, 1997/98:N271 (m) yrkande 4 och
1997/98:Fi801 (m) yrkande 1 anser att statligt, kommunalt eller
landstingskommunalt företagande aldrig kan förenas med sund och rättvis
konkurrens. Det bör därför införas en lag om konkurrensneutralitet vid
offentlig prissättning med krav på att offentlig näringsverksamhet skall
redovisas helt skild från annan verksamhet.
I motionerna 1996/97:Fi801 yrkande 4 och 1996/97:L212 yrkande 3, båda av
Bengt Harding Olson (fp), anför motionären att den självklara utgångspunkten
för den offentliga förvaltningen måste vara att det skall gälla en i princip
obligatorisk upphandlingsskyldighet. Som en följd härav anser motionären i
motion 1996/97:Fi801 (fp) yrkande 5 att det i sådant fall blir nödvändigt att
utvidga möjligheterna att använda direktupphandling och att begränsningarna för
direktupphandling måste anges tydligare i lagen. I lagtexten bör det då också
betonas att det generella kravet att beslutet måste styras av affärsmässighet
där prisfrågan är ett viktigt moment även gäller vid direktupphandling (yrkande
6). Ytterligare en följd blir att det måste råda offentlighet i
upphandlingsärendet när beslutet är fattat (yrkande 7).
Utskottets ställningstagande
All offentlig upphandling regleras i LOU. Enligt 1 kap. 4 § LOU skall
upphandling göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och
även i övrigt genomföras affärsmässigt.
En rad olika åtgärder vidtas för att utveckla den offentliga upphandlingen.
Kommun- och landstingsförbunden stöder aktivt sina medlemmar då de i större
utsträckning vill konkurrensutsätta verksamheten. Det ligger också i den
upphandlande myndighetens intresse att genom upphandling utnyttja de
möjligheter som kan finnas att effektivisera verksamheten.
Av 1 kap. 4 § LOU följer att avbrytande av en upphandling måste grundas på
affärsmässighet.
I sammanhanget kan också nämnas lagen (1994:615) om ingripande mot
otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling. Lagen är avsedd att täcka
ett behov som inte kan fyllas genom LOU eller konkurrenslagen. Lagen omfattar
ett system med rättsregler som bl.a. ger utrymme för att i lämplig form gripa
in mot vissa konkurrenssnedvridande beteenden. Den prövning av oberoende part
som systemet skapar syftar till att väcka förtroende hos företagen för att de
skall få en objektiv och rättvis behandling i samband med offentlig
upphandling.
Beträffande den begärda översynen av kommunallagen har konstitutionsutskottet
i betänkande 1996/97:KU12 Kommunala kompetensfrågor behandlat liknande
motionskrav. Konstitutionsutskottet fann inte skäl att föreslå några ändringar
i kommunallagen. Riksdagen beslutade i enlighet med konstitutionsutskottets
förslag. Finansutskottet anser det självklart att kommunerna skall kunna
bedriva verksamhet i egen regi om de så önskar och finner därför inte skäl att
föreslå riksdagen någon ändring av sitt tidigare ställningstagande.
Med det anförda avstyrker utskottet motionerna 1996/97:Fi801 (fp) yrkandena
4-7, 1996/97:Fi807 (m) yrkandena 1-4, 1996/97:L212 (fp) yrkande 3, 1996/97:N206
(m) yrkandena 2 och 3, 1996/97:N250 (m) yrkandena 4 och 5, 1997/98:Fi205 (m)
yrkandena 13 och 14, 1997/98:Fi801 (m) yrkandena 1 och 2 samt 4 och
1997/98:N271 (m) yrkandena 3-6.
Offentlig upphandling som regionalpolitiskt medel
Motionerna
I motion 1996/97:Fi94 av Agne Hansson (c) yrkande 2 anför motionären att det
för att vidmakthålla ett dynamiskt och pluralistiskt näringsliv i hela landet
krävs att de lokala företagen kan fortleva. Stor frihet utan åsidosättande av
konkurrenskravet bör finnas för att främja lokal upphandling och
sysselsättning. Regeringen bör inom EU verka i en riktning som underlättar
lokal upphandling.
I motion 1996/97:Fi802 av Kerstin Warnerbring (c) anförs att enligt gällande
lagstiftning krävs affärsmässighet vid upphandling både över och under
tröskelvärdena. Detta innebär att kommuner inte kan gynna den lokala handeln
ens vid mindre inköp då detta skulle strida mot lagen om offentlig upphandling.
För många mindre kommuner kan det dock för en orts överlevnad vara av största
vikt att kommunen har möjlighet att stödja det lokala näringslivet. En översyn
bör därför göras av lagen om offentlig upphandling vad gäller reglerna för
kommunala inköp under tröskelvärdet så att kommunerna får möjlighet att gynna
den lokala handeln.
Utskottets ställningstagande
Den grundläggande principen i LOU är att upphandling skall göras med
utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras
affärsmässigt (1 kap. 4 §). Ett av syftena med LOU är att leverantörerna skall
behandlas lika. Den offentliga upphandlingen kan därför inte utnyttjas som ett
regionalpolitiskt medel på de sätt som föreslås i motionerna. Med det anförda
avstyrker utskottet motionerna 1996/97:Fi94 (c) yrkande 2 och 1996/97:Fi802
(c).
Administration av statliga tjänstepensioner
Bakgrund
Statens löne- och pensionsverk (SPV) skall enligt sin instruktion (1988:113)
svara för den statliga tjänstepensioneringen, statens tjänstegrupplivförsäkring
och de centrala personaladministrativa systemen, allt i den utsträckning dessa
frågor inte ankommer på någon annan myndighet. Enligt instruktionen får SPV
även utföra sådana uppgifter åt myndigheter och andra uppdragsgivare som har
samband med verkets huvuduppgifter. Den statliga tjänstepensioneringen är sedan
slutet av 1980-talet en kraftigt krympande marknad.
Inom delar av den statliga tjänstepensioneringen råder sedan ett par år fri
konkurrens. Det gäller bl.a. den kompletterande ålderspensionen, Kåpan.
Någon motsvarighet till monopoldelen av den statliga tjänstepensionen finns
inte för den kommunala sektorn. På denna marknad verkar Kommunsektorns Pension
AB (KPA). KPA ägs indirekt av Kommunförbundet och Landstingsförbundet. Bolaget
sluter civilrättsliga avtal med kunderna, som är kommuner, landsting, Svenska
kyrkans församlingar och bolag inom den kommunala sektorn.
Sedan ett par år tillbaka verkar SPV på såväl den kommunala som den statliga
och privata sektorn. Enligt SPV:s egna uppgifter är verket konkurrensutsatt
till 70 % av omsättningen.
Enligt budgetpropositionen för år 1997 anser regeringen (utg.omr.14 avsnitt
6.4) att SPV mot bakgrund av den krympande marknaden bör få åta sig uppdrag
från andra arbetsgivare än statliga myndigheter under förutsättning att det är
fråga om uppgifter som ligger nära SPV:s huvuduppgifter. Enligt propositionen
skall uppdrag från icke statliga uppdragsgivare redovisas separat under egna
resultatområden som skall bära sina egna kostnader.
På de konkurrensutsatta delarna av pensionsadministationen gäller LOU.
KPA begärde under hösten 1996 hos Konkurrensverket att verket i enlighet med
sin instruktion skulle verka för att avreglera den statliga
tjänstepensionsmarknaden. KPA gjorde gällande att monopolet medför att det inte
är möjligt för andra aktörer att konkurrera med SPV på denna marknad samtidigt
som SPV är aktivt på den kommunala tjänstepensionsmarknaden. Konkurrens på lika
villkor föreligger därmed inte enligt KPA. SPV, som bl.a. avvisat påståenden om
att verket skulle erbjuda för låga priser på den kommunala marknaden och att
priserna på den statliga marknaden skulle vara för höga, har för sin del
hemställt att Konkurrensverket agerar för en effektiv konkurrens på den
kommunala marknaden.
Motionerna
I motion 1996/97:Fi803 av Jan Backman m.fl. (m) vänder sig motionärerna mot
SPV:s monopol för pensionsadministration. Starka samhällsintressen motiverar
enligt motionärerna att det på olika områden skapas förutsättningar för en sund
konkurrens under lika och fria villkor. På pensionsområdet skulle detta
innebära att LOU förtydligas så att den även omfattar myndigheternas
upphandling av pensionsadministration. Riksdagen bör hos regeringen begära
förslag till ändring av LOU på sätt som angetts.
I motion 1997/98.Fi909 av Michael Stjernström (kd) anför motionären att SPV:s
monopol bör avskaffas och ersättas av konkurrens, i vilken marknadens samtliga
bolag kan delta. Varje myndighet skall ges möjlighet att upphandla sina
pensions- och försäkringslösningar. Enskilda statliga myndigheter bör omfattas
av LOU även på de tjänster som rör pensionsutbetalningar.
Tidigare riksdagsbehandling
I betänkande 1996/97:AU11 behandlade arbetsmarknadsutskottet två motioner med
likartat innehåll som den nu aktuella. Enligt arbetsmarknadsutskottet fanns det
skäl att avvakta Konkurrensverkets syn på frågan om avreglering av den statliga
tjänstepensionsmarknaden.
Konkurrensverkets ställningstagande
Konkurrensverket har i skrivelse daterad den 17 april 1997 ställd till
Finansdepartementet föreslagit att marknaden för administration av statliga
tjänstepensioner bör utsättas för konkurrens.
Utskottets ställningstagande
I budgetpropositionen för 1998 (utg.omr. 14 avsnitt 7.7) gör regeringen
bedömningen att SPV har bedrivit verksamheten kostnadseffektivt och
tillförlitligt i enlighet med det övergripande målet för SPV 1995/96.
Regeringen anser att SPV skall bidra till att målet inom utgiftsområde 2,
Samhällsekonomi och finansförvaltning, om ett administrativt stöd av hög
kvalitet till de statliga myndigheterna uppnås. Inom ramen för detta anser
regeringen att inriktningen av SPV:s pensionsverksamhet skall ligga fast.
Utskottet konstaterar att reglerna för tjänstepensionen bestäms i centralt
kollektivavtal mellan Arbetsgivarverket och arbetstagarnas huvudorganisationer
på det statliga området. Det är angeläget att Arbetsgivarverket främjar varje
möjlighet till besparingar för myndigheterna av deras kostnader som
arbetsgivare. Sättet att organisera den statliga tjänstepensionen har i princip
inte förändrats sedan den tid då tjänstepensionsförmånerna bestämdes genom
beslut av regering och riksdag. Det var staten som iklädde sig
pensionsförpliktelserna och tryggade dem i egen regi genom att tilldela
myndigheten SPV uppgiften att för statens räkning administrera
pensionsutbetalningarna och svara för beräkningen och prövningen av förmånerna.
I dagens läge är systemet blandat och befinner sig under utveckling.
Myndigheternas roll som arbetsgivare med eget ansvar har blivit alltmer tydlig.
Tillsammans med motparterna förfogar de genom sin centrala företrädare
Arbetsgivarverket över tjänstepensionsförmånerna. Parterna förfogar därutöver
över den avgiftsbaserade kompletterande ålderspensionen, vilken, i konkurrens,
administreras av SPV. För övriga förmåner kommer en förändring att ske från
årsskiftet. De statliga arbetsgivarna kommer att betala försäkringstekniskt
beräknade premier i stället för dagens lönekostnadspålägg. En särskild nämnd
för statens avtalsförsäkringar kommer att bestämma grunderna för försäkringen,
premier och ersättningen till SPV för administrationen. Nämnden kommer att vara
en del av SPV men den kommer att ha en självständig ställning. Ledamöterna
skall utses av regeringen. Hälften av ledamöterna, inklusive ordföranden, skall
utses på förslag från Arbetsgivarverket. Detta bör ge tillräckliga garantier
för att de avgifter som kommer att erläggas till SPV kontrolleras och prövas i
syfte att hålla kostnaderna nere. Ansvaret för en fungerande
pensionsadministration kan inte ligga hos någon annan än hos
försäkringsgivaren. Myndigheterna kan inte vara försäkringsgivare i egen regi
då utfästelserna automatiskt tryggas i den juridiska personen, staten.
Utskottet konstaterar sammanfattningsvis att motionärernas förslag att
enskilda myndigheter skall upphandla administrationen av pensionsförmåner för
statliga arbetsgivare inte är förenligt med det sätt varpå
tjänstepensionsavtalet på det statliga området är konstruerat.
Utskottet delar således regeringens bedömning och avstyrker motionerna
1996/97:Fi803 (m) och 1997/98:Fi909 (kd).
Elektronisk upphandling
Motionen
I motion 1997/98:N274 av Alf Svensson m.fl. (kd) yrkande 18 framförs
uppfattningen att den offentliga sektorn bör göra all upphandling elektroniskt.
Upphandlingen måste ske på ett sådant sätt att även små företag har goda
möjligheter att ta del av förfrågningar och lägga anbud. Alla offentliga
handlingar bör inom några år kunna nås elektroniskt. All offentlig information
i elektronisk form bör vara kostnadsfri.
Utskottets ställningstagande
I regeringens yttrande över grönboken anförs att modern informationsteknik
enligt regeringens bedömning bör få användas i de olika leden av offentlig
upphandling för att på så sätt kunna ta till vara de fördelar som kan vinnas
exempelvis i fråga om snabbhet, effektivitet och kostnadsbesparingar. Hög
prioritet bör sålunda ges ett utvecklingsarbete som skapar de nödvändiga
förutsättningarna för ett förfarande som så snart som möjligt kan genomföras
helt elektroniskt. Regeringen anser vidare att direktiven inte ger något klart
besked på frågan i vilken utsträckning som de upphandlande enheterna kan
använda ett elektroniskt förfarande. Direktiven bör därför, enligt regeringens
uppfattning, förtydligas så att de upphandlande enheterna skall kunna använda
ett elektroniskt förfarande.
Utskottet delar regeringens bedömning och avstyrker motion 1997/98: N274 (kd)
yrkande 18.
Forskning
Motionen
I motion 1996/97:Fi808 av Christina Axelsson m.fl. (s) anför motionärerna att
forskningen inom offentlig upphandling fortfarande är mycket begränsad och
outvecklad både till innehåll och omfattning. Genom att satsa på ökad kunskap i
form av tillämpad forskning skulle effektiviseringsvinster inom ett flertal
områden som rör offentlig upphandling kunna åstadkommas.
Utskottets ställningstagande
I samband med införandet av LOU inrättades Nämnden för offentlig upphandling
(NOU). Nämnden har bl.a. till uppgift att utöva tillsyn över upphandling enligt
LOU, lämna information, ge ut allmänna råd inom sitt tillsynsområde samt verka
för en effektiv offentlig upphandling. NOU besitter således omfattande kunskap
av det slag som motionären efterlyser.
Som framgår ovan under avsnittet Anbudsprövningen och miljöhänsyn vid
upphandling, avser regeringen att tillsätta en delegation som bl.a. skall ha
till uppgift att sprida kunskap, erfarenheter och goda exempel samt att följa
utvecklingen i andra länder både inom och utanför EU.
Med det anförda avstyrker utskottet motion 1996/97:Fi808 (s).
Handikapptillgänglighet vid upphandling
Motionen
I motion 1997/98:So411 av Roland Larsson m.fl. (c) yrkande 10 påpekas att de
facto-standarder ofta tas fram utan särskilt stort inflytande av brukargrupper
eller myndigheter. Däremot har myndigheterna stora möjligheter att påverka
utvecklingen genom sin politik för upphandling. I USA kräver lagen att federala
myndigheter ställer krav på handikapptillgänglighet vid upphandling. En
motsvarande förändring i LOU borde vara möjlig att genomföra i Sverige.
Utskottets ställningstagande
I Sverige finns ingen generell reglering om handikapptillgänglighet. Däremot
finns sådan reglering inom olika områden, t.ex. plan- och bygglagen och lagen
(1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik. Utskottet anser därför inte
att det finns något behov av att ändra LOU på sätt som föreslås i motionen.
Motion 1997/98:So411 (c) yrkande 10 avstyrks.
Lagförslaget i övrigt
Propositionen
Regeringen föreslår ytterligare vissa justeringar av LOU. Dessa justeringar
föreslås i syfte dels att förbättra lagens överensstämmelse med EG:s
upphandlingsdirektiv, dels att förtydliga lagtexten.
Utskottets ställningstagande
Regeringen föreslår att en ny paragraf, 4 kap. 7 a, införs. Enligt förslaget
stadgar paragrafen att bestämmelserna i kapitlet inte skall tillämpas på sådana
företag som anges i 1 § andra stycket 2. För att bestämmelsen i 4 kap. 7 a
§ LOU bättre skall stämma överens med direktivets lydelse förordar utskottet
att paragrafen i stället skall föreskriva att bestämmelserna i kapitlet inte
skall tillämpas på sådana företag som anges i 1 § andra stycket. Till följd
härav bör också några förtydliganden göras i författningskommentaren till
bestämmelsen (prop. s. 67). Vad som i första stycket av författningskommentaren
anförs om undantaget avser undantaget i paragrafens punkt 1. I andra stycket av
författningskommentaren berörs undantaget i paragrafens punkt 2. Detta undantag
gäller bara gas eller värme och endast den produktion av gas eller värme som är
en oundviklig följd av annan verksamhet än den som omfattas av 1 § första
stycket 1 samt under förutsättning att leverans till det fasta nätet endast
syftar till ett ekonomiskt utnyttjande av denna produktion och uppgår till
högst 20 % av den upphandlande enhetens omsättning, beräknat på de tre sista
årens genomsnitt, inklusive innevarande år.
I propositionen föreslås också vissa ändringar i 4 kap. 11 § LOU. Ändringen
innebär att vid upphandling av varor, entreprenader och tjänster skall alla
delvärden ingå vid beräkningen av tröskelvärdet. I författningskommentaren till
bestämmelsen (prop. s. 68) anges felaktigt att bestämmelsen om delkontrakt
under 1 000 000 ecu endast gäller byggentreprenad och att den innebär att
delkontrakt under 1 000 000 ecu inte behöver ingå i beräkningen av
upphandlingens värde. Utskottet anser att författningskommentaren till 4 kap.
11 § andra stycket rätteligen skall lyda på följande sätt. Bestämmelserna i
andra stycket, som enbart avser byggentreprenader, gäller varje delkontrakt som
understiger 1 000 000 ecu under förutsättning att det sammanlagda värdet av
delkontraktet och eventuella andra delkontrakt avseende byggentreprenader inte
överstiger 20 % av upphandlingens totala värde. Även i dessa fall skall
delvärdena ingå i beräkningen av tröskelvärdet, men i övrigt behöver inte
bestämmelserna i 4 kap. tillämpas på delkontrakten.
I 5 kap. 1 § första stycket LOU finns en hänvisning till 5 kap. 6 §. Eftersom
sistnämnda paragraf upphävs genom lagförslaget anser utskottet att hänvisningen
skall utgå.
I övrigt tillstyrker utskottet regeringens förslag.
2. beträffande upphandlande enhet
att riksdagen med avslag på motion 1996/97:Fi93 antar det i proposition
1996/97:153 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1528)
om offentlig upphandling såvitt avser 1 kap. 5 och 6 §§,
res. 1 (v)
3. beträffande krav som får ställas på en leverantör
att riksdagen avslår motion 1997/98:Fi804,
res. 2 (v)
4. beträffande anbudsprövningen
att riksdagen med avslag på motionerna 1996/97:Fi95 i denna del, 1996/97:Fi804,
1996/97:Fi806 och 1997/98:Jo525 yrkande 4 antar det i proposition
1996/97:153 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1528) om
offentlig upphandling såvitt avser 1 kap. 20 a och 22 §§,
5. beträffande miljöhänsyn vid upphandling
att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Fi94 yrkande 1, 1996/97: Fi805,
1996/97:Jo714 yrkande 7, 1996/97:Jo727 yrkandena 18 och 19, 1996/97:L712
yrkande 2, 1997/98:Fi803 yrkandena 2 och 3, 1997/98:N310 yrkande 1 och
1997/98:Jo784 yrkandena 17 och 18,
res. 3 (v, mp)
6. beträffande upphandling av tjänster
att riksdagen avslår motion 1996/97:Fi95 i denna del,
7. beträffande små företags möjligheter att delta i upphandling
att riksdagen avslår motion 1997/98:N306 yrkande 3,
8. beträffande sanktioner
att riksdagen avslår motion 1997/98:Fi802 yrkande 2,
9. beträffande överprövning
att riksdagen med avslag på motion 1997/98:Fi802 yrkande 1 antar det i
proposition 1996/97:153 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen
(1992:1528) om offentlig upphandling såvitt avser 7 kap. 1 §,
10. beträffande skadestånd vid upphandling
att riksdagen med anledning av motion 1996/97:Fi809 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
res. 4 (m, fp, kd)
11. beträffande verksamhet i offentlig egenregi och obligatorisk
upphandling
att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Fi801 yrkandena 4-7, 1996/97:Fi807
yrkandena 1-4, 1996/97:L212 yrkande 3, 1996/97: N206 yrkandena 2 och 3,
1996/97:N250 yrkandena 4 och 5, 1997/98: Fi205 yrkandena 13 och 14,
1997/98:Fi801 yrkandena 1, 2 och 4 samt 1997/98:N271 yrkandena 3-6,
res. 5 (m, fp)
12. beträffande offentlig upphandling som regionalpolitiskt medel
att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Fi94 yrkande 2 och 1996/97:Fi802,
res. 6 (v)
13. beträffande administration av statliga tjänstepensioner
att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Fi803 och 1997/98:Fi909,
res. 7 (m, fp, mp, kd)
14. beträffande elektronisk upphandling
att riksdagen avslår motion 1997/98:N274 yrkande18,
res. 8 (kd)
15. beträffande forskning
att riksdagen avslår motion 1996/97:Fi808,
16. beträffande handikapptillgänglighet vid upphandling
att riksdagen avslår motion 1997/98:So411 yrkande 10,
17. beträffande lagförslaget i övrigt
att riksdagen antar det i proposition 1996/97:153 framlagda förslaget till
lag om ändring i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling i den mån det
inte omfattas av vad utskottet hemställt ovan med ändringarna
dels beträffande 4 kap. 7 a § att orden ?1 § andra stycket 2? byts ut mot
?1 § andra stycket?,
dels beträffande 5 kap. 1 § att hänvisningen till 5 kap. 6 § skall utgå.
Stockholm den 18 november 1997
På finansutskottets vägnar
Jan Bergqvist
I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Per-Ola Eriksson (c), Sören Lekberg
(s), Lisbet Calner (s), Bo Nilsson (s), Lennart Hedquist (m), Sonia Karlsson
(s), Fredrik Reinfeldt (m), Anne Wibble (fp), Susanne Eberstein (s), Johan
Lönnroth (v), Kristina Nordström (s), Per Bill (m), Roy Ottosson (mp), Mats
Odell (kd), Sven-Erik Österberg (s) och Göran Lindblad (m).
Reservationer
1. Upphandlande enhet (mom. 2) (v)
Johan Lönnroth (v) anser
dels att den del av utskottets ställningstagande på s. 9 som börjar med
?Definitionen av upphandlande? och slutar med ?1996/97:Fi93 (s) avstyrks? bort
ha följande lydelse:
Utskottet anser att kommunägda bostadsföretag är verksamma på en ofta starkt
konkurrensutsatt marknad. De kommunägda bostadsföretagen kan därför inte anses
som upphandlande enheter. Detta bör framgå av LOU. Vad utskottet anfört med
anledning av motion 1996/97:Fi93 (s) bör riksdagen som sin mening ge regeringen
till känna.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande upphandlande enhet
att riksdagen antar det i proposition 1996/97:153 framlagda förslaget till lag
om ändring i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling såvitt avser 1
kap. 5 och 6 §§ samt med anledning av motion 1996/97:Fi93 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Krav som får ställas på en leverantör (mom. 3) (v)
Johan Lönnroth (v) anser
dels att utskottets ställningstagande under avsnittet Krav som får ställas på
en leverantör bort ha följande lydelse:
LOU ger inte någon möjlighet för en upphandlande enhet att begära in
upplysningar om en anbudsgivare tecknat kollektivavtal. Utskottet anser att
effekten av detta kan bli att oseriösa företag med dåliga villkor för sina
anställda kan vinna konkurrensfördelar gentemot seriösa företag. Utskottet
anser därför i likhet med motionärerna i 1997/98:Fi804 (s) att det vore rimligt
att LOU ändrades så att hänsyn kan tas till om kollektivavtal finns tecknat
eller inte. Regeringen bör utreda förutsättningarna för en sådan förändring och
återkomma till riksdagen med förslag. Vad utskottet anfört bör riksdagen som
sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande krav som får ställas på en leverantör
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Fi804 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. Miljöhänsyn vid upphandling (mom. 5) (v, mp)
Johan Lönnroth (v) och Roy Ottosson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 15 börjar med ?Av den ovan?
och slutar med ?vad utskottet anfört? bort ha följande lydelse:
Av den ovan lämnade redogörelsen framgår att regeringen vidtar ett antal
åtgärder för att miljöhänsyn i större utsträckning skall kunna tas vid
offentlig upphandling. Utskottet vill dock särskilt understryka vikten av att
miljökrav också skall kunna ställas på transporter. Vad utskottet anfört med
bifall till motion 1997/98:Fi803 (mp) yrkande 2 bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna. Utskottet avstyrker motionerna 1996/97:Fi94 (c) yrkande
1, 1996/97:Fi805 (s), 1996/97:Jo714 (kd) yrkande 7, 1996/97:Jo727 (c) yrkandena
18 och 19, 1996/97:L712 (v) yrkande 2, 1997/98:Fi803 (mp) yrkande 3,
1997/98:N310 (s) yrkande 1 och 1997/98:Jo784 (c) yrkandena 17 och 18 i de delar
motionerna inte kan anses tillgodosedda med vad utskottet anfört.
dels att utskottets hemställan under 5 bort ha följande lydelse:
5. beträffande miljöhänsyn vid upphandling
att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Fi803 yrkande 2 samt med avslag på
motionerna 1996/97:Fi94 yrkande 1, 1996/97:Fi805, 1996/97:Jo714 yrkande 7,
1996/97:Jo727 yrkandena 18 och 19, 1996/97:L712 yrkande 2, 1997/98:Fi803
yrkande 3, 1997/98:N310 yrkande 1 och 1997/98:Jo784 yrkandena 17 och 18
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
4. Skadestånd vid upphandling (mom. 10) (m, fp, kd)
Lennart Hedquist (m), Fredrik Reinfeldt (m), Anne Wibble (fp), Per Bill (m),
Mats Odell (kd) och Göran Lindblad (m) anser
dels att utskottets ställningstagande under avsnittet Skadestånd vid
upphandling bort ha följande lydelse:
Som framgår ovan är innebörden av direktivtexten oklar. Något rättsfall från
EG-domstolen som ger ledning för hur direktivtexten skall tolkas finns inte.
Bestämmelsen i 7 kap. 6 § LOU har också kritiserats.
Utskottet har inhämtat att Högsta domstolen den 15 september 1997 meddelat
prövningstillstånd i ett mål om skadestånd enligt LOU. Innan ställning tas till
om den aktuella regeln bör ändras anser utskottet att det finns skäl att
avvakta Högsta domstolens avgörande. Med det anförda avstyrker utskottet motion
1996/97:Fi809 (v).
dels att utskottets hemställan under 10 bort ha följande lydelse:
10. beträffande skadestånd vid upphandling
att riksdagen avslår motion 1996/97:Fi809,
5. Verksamhet i offentlig egenregi och obligatorisk upphandling (mom. 11) (m,
fp)
Lennart Hedquist (m), Fredrik Reinfeldt (m), Anne Wibble (fp), Per Bill (m) och
Göran Lindblad (m) anser
dels att utskottets ställningstagande under avsnittet Verksamhet i offentlig
egenregi och obligatorisk upphandling bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att all offentlig verksamhet där det föreligger
förutsättningar för konkurrens - också sådan som bedrivs i förvaltningsform -
bör bli föremål för upphandling. Den självklara utgångspunkten för den
offentliga förvaltningen måste vara att det skall gälla en i princip
obligatorisk upphandlingsskyldighet. Kommunerna bör också åläggas att upphandla
i konkurrens. En lagstadgad rätt för privata entreprenörer att utmana offentlig
näringsverksamhet bör införas. LOU bör också kompletteras med en regel om att
upphandlingar inte får avbrytas utan affärsmässiga skäl. Möjligheterna att
överklaga offentlig näringsverksamhet bör förbättras. Vidare bör LOU
kompletteras med en regel om att all offentlig näringsverksamhet måste grundas
på formella beslut av stat, kommun eller landsting. Utskottet anser även att
LOU bör utvidgas till att omfatta kommunal upphandling av verksamhet i egen
regi. Kommunallagen bör också ses över så att reglerna för vad som är tillåten
och otillåten kommunal verksamhet preciseras och att möjligheterna stärks att
rättsligt pröva om sådan verksamhet är kompetensenlig. Det bör omgående införas
ett krav på att kommuner inte skall få erbjuda kommunala tjänster på den
konkurrensutsatta marknaden. Vidare bör Konkurrensverket ges en starkare
ställning. Krav måste även ställas på att den kommunala verksamheten utsätts
för konkurrens så att tjänster kan erbjudas den öppna marknaden samt att
möjligheterna för kommuner och landsting att bedriva näringsverksamhet kraftigt
bör begränsas.
Utskottet anser vidare att statligt, kommunalt eller landstingskommunalt
företagande aldrig kan förenas med sund och rättvis konkurrens. En lag om
konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning bör därför införas med krav på
att offentlig näringsverksamhet skall redovisas helt skild från annan
verksamhet.
Vad utskottet anfört med anledning av motionerna 1996/97:Fi801 (fp) yrkandena
4-7, 1996/97:Fi807 (m) yrkandena 1-4, 1996/97:L212 (fp) yrkande 3, 1996/97:N206
(m) yrkandena 2 och 3, 1996/97:N250 (m) yrkandena 4 och 5, 1997/98:Fi205 (m)
yrkandena 13 och 14, 1997/98:Fi801 (m) yrkandena 1 och 2 samt 4 och
1997/98:N271 (m) yrkandena 3-6 bör riksdagen som sin mening ge regeringen till
känna.
dels att utskottets hemställan under 11 bort ha följande lydelse:
11. beträffande verksamhet i offentlig egenregi och obligatorisk
upphandling
att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:Fi801 yrkandena 4-7,
1996/97:Fi807 yrkandena 1-4, 1996/97:L212 yrkande 3, 1996/97:N206
yrkandena 2 och 3, 1996/97:N250 yrkandena 4 och 5, 1997/98:Fi205 yrkandena
13 och 14, 1997/98:Fi801 yrkandena 1-2 och 4 samt 1997/98:N271 yrkandena
3-6 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
6. Offentlig upphandling som regionalpolitiskt medel (mom. 12) (v)
Johan Lönnroth (v) anser
dels att utskottets ställningstagande under avsnittet Offentlig upphandling som
regionalpolitiskt medel bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att det för att vidmakthålla ett dynamiskt och pluralistiskt
näringsliv i hela landet krävs att de lokala företagen kan fortleva. Stor
frihet utan åsidosättande av konkurrenskravet bör finnas för att främja lokal
upphandling och sysselsättning. Regeringen bör inom EU verka i en riktning som
underlättar lokal upphandling. Vad utskottet anfört med bifall till motion
1996/97:Fi94 (c) yrkande 2 och med anledning av motion 1996/97: Fi802 (c) bör
riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 12 bort ha följande lydelse:
12. beträffande offentlig upphandling som regionalpolitiskt medel
att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Fi94 yrkande 2 och med anledning
av motion 1996/97:Fi802 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,
7. Administration av statliga tjänstepensioner (mom. 13) (m, fp, mp, kd)
Lennart Hedquist (m), Fredrik Reinfeldt (m), Anne Wibble (fp), Per Bill (m),
Roy Ottosson (mp), Mats Odell (kd) och Göran Lindblad (m) anser
dels att utskottets ställningstagande under avsnittet Administration av
statliga tjänstepensioner bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att starka samhällsintressen motiverar att man på olika
områden verkar för att skapa en sund konkurrens under lika och fria villkor.
SPV:s monopol medför att det inte är möjligt för andra aktörer att konkurrera
med SPV på den statliga tjänstepensionsmarknaden samtidigt som SPV är aktivt på
den kommunala tjänstepensionsmarknaden. SPV:s monopol bör därför avskaffas och
ersättas av konkurrens, i vilken marknadens samtliga bolag kan delta.
Regeringen bör upphäva de bestämmelser som ger SPV monopol på det statliga
området. LOU blir då tillämplig på upphandlingen. Utskottet vill understryka
att det som utskottet förordar överensstämmer med Konkurrensverkets
ställningstagande i skrivelse till regeringen. Regeringen har anmärkningsvärt
nog underlåtit att redovisa Konkurrensverkets förslag i propositionen och
därutöver inte angivit något hållbart motiv till fortsatt statligt monopol på
detta område. Den av Socialdemokraterna under utskottsbehandlingen redovisade
uppfattningen, att en nämnd inom SPV som sätter priset skulle ge garantier för
att kostnaderna hålls nere, ter sig synnerligen anmärkningsvärd.
Vad utskottet anfört med anledning av motionerna 1996/97:Fi803 (m) och
1997/98:Fi909 (kd) bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 13 bort ha följande lydelse:
13. beträffande administration av statliga tjänstepensioner
att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:Fi803 och 1997/98:Fi909 som
sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
8. Elektronisk upphandling (mom. 14) (kd)
Mats Odell (kd) anser
dels att utskottets ställningstagande under avsnittet Elektronisk upphandling
bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att den offentliga sektorn bör göra all upphandling
elektroniskt. Upphandlingen måste ske på ett sådant sätt att även små företag
har goda möjligheter att ta del av förfrågningar och lägga anbud. Alla
offentliga handlingar bör inom några år kunna nås elektroniskt. All offentlig
information i elektronisk form bör vara kostnadsfri. Vad utskottet anfört med
bifall till motion 1997/98:N274 (kd) yrkande 18 bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 14 bort ha följande lydelse:
14. beträffande elektronisk upphandling
att riksdagen med bifall till motion 1997/98:N274 yrkande 18 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,
Särskilt yttrande
Administration av statliga tjänstepensioner (mom. 13) (c)
Per-Ola Eriksson (c) anför:
Jag anser att man på olika områden bör verka för att skapa en sund konkurrens
under lika och fria villkor. SPV:s särskilda ställning medför att det inte är
möjligt för andra att konkurrera med SPV på den statliga
tjänstepensionsmarknaden samtidigt som SPV är aktivt på den kommunala
tjänstepensionsmarknaden.
Systemet för administrationen av de statliga tjänstepensionerna befinner sig
emellertid under utveckling. Jag utgår från att den förändring som genomförs
vid årsskiftet kommer att följas noga av bl.a. Konkurrensverket. Målet bör vara
att långsiktigt skapa likvärdiga konkurrensvillkor för SPV och KPA.
Regeringens lagförslag
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1
Inledning.............................................1
Inkomna skrivelser 2
Propositionens förslag................................2
Motionerna............................................2
Motioner väckta med anledning av proposition 1996/97:153 2
Motioner väckta under allmänna motionstiden 1996 3
Motioner väckta under allmänna motionstiden 1997 4
Utskottet.............................................7
Bakgrund 7
Föreslagna ändringar i LOU m.m. 7
LOU:s tillämpningsområde 7
Upphandlande enhet 8
Krav som får ställas på en leverantör 9
Anbudsprövningen och miljöhänsyn vid upphandling 11
Upphandling av tjänster 15
Små företags möjligheter att delta i upphandling 15
Sanktioner 16
Överprövning 16
Skadestånd vid upphandling 17
Verksamhet i offentlig egenregi och obligatorisk upphandling 19
Offentlig upphandling som regionalpolitiskt medel 20
Administration av statliga tjänstepensioner 21
Elektronisk upphandling 23
Forskning 24
Handikapptillgänglighet vid upphandling 24
Lagförslaget i övrigt 25
Hemställan 26
Reservationer........................................28
1. Upphandlande enhet (mom. 2) (v) 28
2. Krav som får ställas på en leverantör (mom. 3) (v) 28
3. Miljöhänsyn vid upphandling (mom. 5) (v, mp) 28
4. Skadestånd vid upphandling (mom. 10) (m, fp, kd) 29
5. Verksamhet i offentlig egenregi och obligatorisk upphandling
(mom. 11) (m, fp) 29
6. Offentlig upphandling som regionalpolitiskt medel (mom. 12) (v) 30
7. Administration av statliga tjänstepensioner (mom. 13) (m, fp, mp, kd)
31
8. Elektronisk upphandling (mom. 14) (kd) 32
Särskilt yttrande....................................33
Administration av statliga tjänstepensioner (mom. 13) (c) 33
Bilaga
Regeringens lagförslag...............................34