Finansutskottet tillstyrker i detta betänkande regeringens förslag i
proposition 1997/98:153 till ändringar i det särskilda ersättningssystemet för
viss mervärdesskatt till kommuner och landsting (kommunkontosystemet).
Förändringarna innebär bl.a. att rätt till ersättning för ingående
mervärdesskatt föreligger även för sådana särskilda boendeformer som regleras i
socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade,
dvs. ålderdomshem, sjukhem, gruppbostäder och servicehus (s.k.
omsorgsbostäder).
I propositionen föreslås också att det genom en ny lag införs vissa
möjligheter för landstinget och kommunerna i Skåne respektive Västra Götalands
län att lämna bidrag till en annan kommun. Utskottet delar regeringens
bedömning att de aktuella landstingen och kommunerna i samband med de
förestående indelningsändringarna övergångsvis skall ges möjlighet att bidra
till varandras kostnader. Mot bakgrund av synpunkter som konstitutionsutskottet
anfört anser utskottet att ett förtydligande bör göras i lagförslaget.
Till betänkandet har två reservationer fogats.
Inledning
Propositionen
I propositionen 1997/98:153 föreslår regeringen (Inrikesdepartementet) att
riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner
och landsting,
2. lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200),
3. lag om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra
Götalands län att lämna bidrag till annan kommun.
Motionerna
1997/98:Fi62 av Holger Gustafsson m.fl. (kd) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att rätten till
bidrag mellan kommuner avgränsas till att gälla längst till utgången av år
2005.
1997/98:Fi63 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen avslår
regeringens förslag om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och
Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun i enlighet med vad som
anförts i motionen.
Regeringens lagförslag
Regeringens i proposition 1997/98:153 framlagda lagförslag återfinns som bilaga
1 till betänkandet.
Lagrådets yttrande
Finansutskottet har berett Lagrådet tillfälle att avge yttrande över det i
proposition 1997/98:153 Vissa kommunala frågor under yrkande 3 framlagda
lagförslaget till lag om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och
Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun. Protokollsutdrag från
Lagrådets sammanträde den 12 maj 1998 återfinns som bilaga 3 till betänkandet.
Konstitutionsutskottets yttrande
Finansutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över
proposition 1997/98:153 Vissa kommunala frågor jämte motionerna 1997/98:Fi62
och 1997/98:Fi63 i de delar som berör konstitutionsutskottets beredningsområde.
Konstitutionsutskottets yttrande 1997/98:KU12y återfinns som bilaga 4 till
betänkandet.
Utskottets lagförslag
Finansutskottets förslag till lag om rätt för landstinget och kommunerna i
Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun framgår
av bilaga 2 till betänkandet.
Utskottet
Förändringar i det kommunala systemet för ersättning för viss mervärdesskatt
Bakgrund
Sedan år 1996 finns för kommuner och landsting ett särskilt system för
ersättning för viss mervärdesskatt, det s.k. kommunkontosystemet (prop.
1995/96:64, bet. FiU5, rskr. 116). Systemet syftar till att från
mervärdesskattesynpunkt åstadkomma konkurrensneutralitet mellan verksamhet som
drivs i kommunal regi och verksamhet som upphandlas från utomstående. Om inte
denna rätt till ersättning funnes skulle det vara billigare att utföra arbetet
i egen regi än att handla upp det. Vid exempelvis upphandling av en entreprenad
beläggs arbetet med mervärdesskatt, men om kommunen eller landstinget utför
arbetet med egen arbetskraft beläggs arbetskostnaden inte med mervärdesskatt.
Bestämmelser om kommunkontosystemet finns i lagen (1995:1518) om
mervärdesskattekonton för kommuner och landsting.
Kommunerna och landstingen får från ett särskilt konto för respektive
kollektiv ansöka om ersättning för mervärdesskatt som inte dragits av enligt
mervärdesskattelagen (1994:200). Ersättning medges dock inte för bl.a. sådana
kostnader som omfattas av avdragsförbudet i mervärdesskattelagen beträffande
ingående mervärdesskatt som avser stadigvarande boende. Motivet till detta är
att det är fråga om privata levnadsomkostnader som inte bör undantas från
beskattning. Tolkningen av begreppet stadigvarande boende har inneburit problem
beträffande rätten till ersättning när det gäller boendeformer som innefattar
ett visst mått av omsorg.
Möjlighet till ersättning från kontona föreligger även i de fall kommunen
eller landstinget upphandlar verksamhet eller ger bidrag inom områdena
sjukvård, tandvård, social omsorg eller utbildning. Denna ersättning skall
kompensera för de ökade kostnader som till följd av bestämmelserna om
mervärdesskatt uppkommer vid sådan upphandling eller bidragsgivning.
Systemet bygger på kommunal självfinansiering. Kommuner och landsting
betalar årligen in en avgift som fastställs till ett visst belopp per invånare
till det konto i Riksgäldskontoret som utbetalningarna sker ifrån.
Inbetalningarna görs efter avräkning i samband med utbetalningen av
kommunalskattemedel. Avgiftens storlek fastställs varje år av Riksskatteverket.
Den enskilda kommunens eller landstingets tillskott till respektive konto är
inte kopplat till vad kommunen eller landstinget faktiskt ansökt om i
återbetalning. Systemet administreras av det särskilda skattekontoret vid
Skattemyndigheten i Dalarnas län. Omslutningen i systemet uppgick år 1997 till
ca 22,5 miljarder kronor.
Propositionen
I propositionen föreslår regeringen ändringar i lagen (1995:1518) om
mervärdesskattekonton för kommuner och landsting och i mervärdesskattelagen
(1994:200), vilka syftar dels till att förtydliga i vilka fall rätt till
ersättning föreligger när det gäller olika typer av s.k. omsorgsboende, dels
till att upprätthålla konkurrrensneutraliteten mellan verksamhet som bedrivs i
kommunal regi och verksamhet som upphandlas.
Enligt regeringens förslag skall kommuner och landsting fr.o.m. den 1 juli
1998 få rätt till ersättning från kommunkontosystemet för ingående
mervärdesskatt som avser sådana boendeformer som regleras i 20 och 21 §§
socialtjänstlagen (1980:620) samt 9 § 8 och 9 lagen (1993:387) om stöd och
service till vissa funktionshindrade. Genom att i lagen om kommunkontosystemet
på detta sätt ange vilka boendeformer som skall berättiga till ersättning för
ingående mervärdesskatt kommer enligt regeringen bestämmelserna att bli enklare
och ändamålsenligare att tillämpa. De oklarheter som för närvarande finns inom
kommunkontosystemet beträffande gränsdragningen mellan stadigvarande bostad och
vård eller omsorg för servicehus, gruppbostäder, ålderdomshem och sjukhem
enligt socialtjänstlagen skulle därmed försvinna. Motsvarande gäller även för
de boendeformer som kommunerna enligt lagen om stöd och vård till vissa
funktionshindrade är skyldiga att tillhandahålla.
Ytterligare en ändring föreslås i lagen om mervärdesskattekonton. För att
undvika en konkurrenssnedvridning som kan uppstå till följd av de föreslagna
ändringarna beträffande här aktuella bostäder, s.k. omsorgsbostäder, bör en
rätt till särskild ersättning vid hyra av sådana bostäder införas inom ramen
för systemet. Syftet är att täcka den s.k. dolda mervärdesskatt som ingår i
hyran i de fall fastighetsägaren inte kunnat erhålla frivillig skattskyldighet
vid uthyrningen av de aktuella omsorgsbostäderna.
Regeringen föreslår också att uttagsbeskattningen enligt 3 kap. 29 §
mervärdesskattelagen slopas för de boendeformer som enligt propositionens
förslag medger rätt till ersättning i kommunkontosystemet. Genom de föreslagna
förändringarna i lagen om mervärdesskattekonton försvinner nämligen behovet av
att ha kvar uttagsbeskattningen för de aktuella boendeformerna.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1998. Skälet för att
reglerna bör träda i kraft så tidigt som möjligt är enligt regeringen den risk
som kan finnas för att kommunerna avvaktar med t.ex. nybyggnader av
omsorgsbostäder till år 1999. Genom förändringarna beräknas omslutningen i
kommunkontosystemet öka med ca 720 miljoner kronor per helår vilket motsvarar
ca 80 kr per invånare och år. Systemet är självfinansierat och påverkar inte
statsbudgeten. Den ökade omslutningen i systemet kommer däremot att medföra ett
behov av tillskott till kontona. Nya avgifter kommer att fastställas under
hösten 1998 och gälla från den 1 januari 1999. Andra halvåret kommer kommuner
och landsting således inte att erlägga den höjda avgiften, men de kommer att
kunna få ersättning för mervärdesskatten. Eftersom avgiften för år 1998 inte
ändras får uttagen från systemet under hösten 1998 beaktas vid fastställande av
avgiften för år 1999.
Finansutskottets ställningstagande
Utskottet anser i likhet med regeringen att det är angeläget att ett
förtydligande görs när det gäller kommunernas och landstingens rätt till
ersättning från kommunkontosystemet för ingående mervärdesskatt för
omsorgsbostäder. Önskemål om att komma till rätta med de nuvarande
administrativa gränsdragningsproblemen har enligt vad utskottet erfarit främst
kommit från Svenska Kommunförbundet. Utskottet noterar också att förslagen i
propositionen föregåtts av ett utredningsarbete med deltagande från bl.a.
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet och att flertalet
remissinstanser förordat det alternativ till lösning som nu förs fram i
propositionen. Den föreslagna regleringen är enligt utskottets mening
ändamålsenlig. Utskottet delar vidare regeringens bedömning att de ändrade
reglerna bör träda i kraft redan fr.o.m. den 1 juli 1998.
Utskottet vill i sammanhanget understryka att det uttalade syftet med
kommunkontosystemet är att skapa konkurrensneutralitet vid kommuners och
landstings val av verksamhetsform. För att den avsedda neutraliteten skall
uppnås är avgifterna till systemet inte kopplade till den enskilda kommunens
eller det enskilda landstingets faktiska kostnader för ingående mervärdesskatt.
Det uppstår därför en att viss omfördelning mellan kommunerna respektive
landstingen även om in- och utbetalningarna till kommunkontot respektive
landstingskontot totalt sett är i balans. Omfördelningseffekten är en följd av
att det finns skillnader mellan kommunerna respektive landstingen i fråga om
upphandling och investeringar m.m. inom de verksamheter som omfattas av
systemet.
Utskottet vill också peka på att avgifterna till systemet görs genom ett
avdrag per invånare i samband med de månatliga utbetalningarna av
kommunalskattemedel. Vid samma tillfällen utbetalas också de generella
statbidragen med ett enhetligt belopp per invånare. Det är dock enligt
utskottet viktigt att notera att avdragen till kommunkontosystemet är en följd
av en rätt till ersättningar för erlagd mervärdesskatt och skall inte ses som
ett avdrag från de generella statsbidragen.
Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens lagförslag om ändringar i
lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting och i
mervärdesskattelagen (1994:200).
Bidrag i utjämningssyfte i Skåne län och Västra Götalands län
Propositionen
I propositionen föreslår regeringen också att det genom en ny lag införs vissa
möjligheter för landstinget och kommunerna i Skåne respektive Västra Götalands
län att i utjämningssyfte lämna bidrag till en annan kommun. Bestämmelserna
syftar till att möjliggöra en utjämning av de relativt stora skillnader som
finns mellan de nuvarande landstingen i respektive län så att
indelningsändringarna inte skall föranleda några väsentliga ökningar i det
kommunala skatteuttaget eller väsentliga minskningar av verksamheten för
invånarna i dessa län.
Regeringen anger i propositionen att en utgångspunkt för arbetet med de
ekonomiska regleringarna till följd av indelningsändringarna i Skåne län och
Västra Götalands län är att landstingen respektive kommunerna skall ta ut skatt
av sina invånare så att de kan svara för den verksamhet som ålagts dem. I de
ekonomiska regleringarna har angetts som mål att effekterna av bildandet av de
nya landstingen så långt möjligt skall vara neutrala för invånarna i Skåne län
respektive inte skall medföra några väsentliga ökningar i utdebitering eller
väsentliga minskningar av verksamheten för invånarna i Västra Götalands län.
Det har enligt regeringen visat sig att dessa mål inte kan uppnås utan någon
form av inomregional utjämning.
Lagförslaget innebär dels en befogenhet för Skåne läns landsting att lämna
bidrag till en eller flera kommuner i Skåne län och för Västra Götalands läns
landsting att lämna bidrag till Göteborgs kommun, dels en befogenhet för
kommunerna i respektive län att lämna bidrag till varandra. I propositionen
understryks att det inte i något fall innebär någon skyldighet för landstingen
respektive kommunerna att lämna bidrag. Systemet med kostnadsutjämning mellan
kommunerna förutsätter dessutom att kommunerna är överens om detta. Avsikten är
att bidragen skall lämnas under en övergångsperiod. Lagen är emellertid enligt
förslaget inte tidsbegränsad men det fortsatta behovet av bidragsmöjligheten
skall enligt regeringen utvärderas före utgången av år 2002.
Motionerna
I motion Fi63 av Lars Tobisson m.fl. (m) föreslås att lagförslaget skall avslås
av riksdagen. Motionärerna avvisar förslaget eftersom det enligt deras mening
strider mot gällande grundlag och dessutom är ett olämpligt sätt att lösa de
frågor som uppkommit i samband med de nya landstingsbildningarna.
Av bestämmelserna i regeringsformen (1 kap. 7 §) följer, framhålls det i
motionen, att ett landsting eller en kommun inte får ta ut skatt som i
skatteutjämningssyfte överförs t.ex. till ett annat landsting eller en annan
kommun, och av kommunallagen (2 kap. 1 §) framgår att ett landsting eller en
kommun inte får ta ut skatt för skötseln av uppgifter som ankommer på annan
kommun. Att ett avsteg från regeringsformens bestämmelser redan gjorts när det
gäller Stockholms läns möjligheter att lämna bidrag till kommuner är enligt
motionärerna inget skäl att ånyo sätta sig över regeringsformens bestämmelser
om den kommunala beskattningsrätten. Vidare har Lagrådet inte hörts vilket
borde ha skett. Att ovanpå det i dag tillämpade och enligt motionärerna
grundlagsstridiga inomkommunala utjämningssystemet lägga ytterligare ett
länsvis utjämningssystem är principvidrigt mot bakgrund av den kommunala
beskattningsrättens grunder i vårt land.
Utgångspunkten för regeringsförslaget, heter det i motionen, tycks vara ett
?nollsummespel? som utgår från att Malmö och Göteborgs kommuner ej skall få
höjd utdebitering i samband med majoritetens genomförande av
länssammanläggningarna. I stället borde ett motiv för sammanslagningarna vara
samordnings- och effektivitetsvinster som skulle möjliggöra sänkt
landstingsskatt och/eller förbättrad service. Motionärerna noterar också att
undantagslagen ej gjorts tidsbegränsad vilket borde ha varit självklart utifrån
de resonemang som förs i propositionen.
I motion Fi62 av Holger Gustafsson m.fl. (kd) framhålls att Kristdemokraterna
instämmer i målsättningen att indelningsändringarna inte skall föranleda några
väsentliga ökningar i det kommunala skatteuttaget eller väsentliga minskningar
av verksamheterna för invånarna i dessa län men anser att möjligheten att lämna
bidrag skall vara klart tidsavgränsad. Det är angeläget att kommunerna omgående
inriktar sig på att anpassa verksamheten till ett läge där bidrag inte längre
ges mellan kommuner. Principen att varje kommun bygger och verkar för egna
pengar är angelägen, och varje undantag måste därför tidsbegränsas. Lagen bör
därför redan från början begränsas till att gälla till år 2005.
Lagrådets yttrande
Finansutskottet beslöt vid sammanträde den 5 maj 1998 att inhämta Lagrådets
yttrande över propositionens förslag till lag om rätt för landstinget och
kommunerna i de aktuella länen att lämna bidrag till annan kommun. I sitt
yttrande avgivet den 12 maj 1998 anför Lagrådet bl.a. följande.
Enligt Lagrådet är en grundläggande fråga om det remitterade lagförslaget är
förenligt med bestämmelserna i regeringsformen (RF) om den kommunala
beskattningsrätten. Dessa bestämmelser innebär att rikets kommuner, dvs.
primärkommuner och landstingskommuner, får ta ut skatt för skötseln av sina
uppgifter (1 kap. 7 § RF). Vilka dessa uppgifter är framgår inte av
bestämmelsen. Enligt förarbetena ger bestämmelsen rätt för en kommun att ta ut
skatt som behövs för skötseln av de uppgifter som på olika grunder åvilar
kommunen (se prop. 1973:90 s. 191).
Enligt 8 kap. 5 § RF skall föreskrifter om kommunens befogenheter och
åligganden meddelas i lag. Sådana lagreglerade befogenheter eller skyldigheter
kan enligt Lagrådet i och för sig betecknas som kommunens angelägenheter.
Frågan är emellertid, anser Lagrådet, om bestämmelsen i regeringsformen ger
riksdagen en obegränsad rätt att föreskriva befogenheter eller skyldigheter för
kommunerna eller om denna rätt är inskränkt, t.ex. på så sätt att
befogenheterna eller skyldigheterna inte får avse uppgifter som saknar
anknytning till vederbörande kommun eller till dess invånare. Någon sådan
begränsning framgår inte av själva lagtexten. Enligt Lagrådets mening måste
bestämmelsen dock anses innebära att riksdagen får föreskriva endast befogenhet
eller skyldighet att fullgöra sådana uppgifter som kommunen kan finansiera
genom skatteuttag enligt 1 kap. 7 § RF.
Av principen om den kommunala självstyrelsen (1 kap. 1 § RF) följer enligt
Lagrådets mening att kommunerna inte kan åläggas skyldighet att fullgöra
uppgifter som är artfrämmande för kommunal verksamhet. Enligt grunderna för 1
kap. RF torde samma synsätt gälla beträffande åtaganden av frivillig natur. Av
detta följer att kommunerna inte heller har rätt att ta ut skatt för sådana
uppgifter. Därmed är dock inte sagt att uppgifter som bara obetydligt inkräktar
på kommunernas självstyrelse inte skulle, under förutsättning att uppgifterna
är reglerade i lag, kunna finansieras med kommunala skattemedel.
Frågan vilka uppgifter som kan anses utgöra ett naturligt utflöde av den
kommunala självstyrelsen går enligt Lagrådet inte att besvara generellt utan
får avgöras från fall till fall. I förevarande lagstiftningsärende har Lagrådet
uppfattningen att det inte är förenligt med principen om den kommunala
beskattningsrätten att en kommun eller ett landsting med skattemedel direkt
finansierar andra kommuners eller landstings verksamhet, om det sker för att
främja skatteutjämning mellan kommunerna respektive landstingen. Frågan är då
om det bidragssystem som föreslås i det remitterade förslaget har denna
karaktär.
I lagförslagets punkt 1 behandlas bidrag från dels Skåne läns landsting till
kommuner i Skåne län, dels Västra Götalands läns landsting till Göteborgs
kommun. En förutsättning för att bidrag skall få lämnas är i båda fallen att
det behövs för att främja skatteutjämning.
Som återgetts ovan har Lagrådet funnit att föreskrifter som ålägger eller ger
en kommun rätt att lämna bidrag till andra kommuner för att finansiera deras
verksamhet i princip är oförenliga med regeringsformen. Lagrådet anser därför
att den i punkt 1 föreslagna bestämmelsen om bidragsgivning - med den
utformning bestämmelsen fått - inte är godtagbar från konstitutionell
utgångspunkt.
Enligt Lagrådet är emellertid inte avsikten med bestämmelsen i punkt 1 att
åstadkomma kommunal skatteutjämning mellan ekonomiskt starka och svaga kommuner
utan att förhindra skattehöjningar eller verksamhetsneddragningar som direkt
beror på bildandet av de nya landstingen. Syftet är med andra ord att
kompensera för de negativa ekonomiska konsekvenser som ombildningen medför för
vissa kommuner. För bidrag i sådant syfte kan enligt Lagrådets uppfattning
föreskrifterna i regeringsformen inte anses utgöra något hinder. Lagrådet
förordar därför att punkt 1 omformuleras så att det framgår att en
förutsättning för att landstingen skall få lämna bidrag till berörda kommuner
är att det behövs för att motverka att bildandet av de nya landstingen
föranleder höjt uttag av kommunalskatt.
Det får enligt Lagrådet anses ligga i sakens natur att de ekonomiska effekter
som motiverar de föreslagna bidragen efter hand blir mindre och också svårare
att tillförlitligt mäta. I propositionens allmänna motivering uttalas mot denna
bakgrund att det fortsatta behovet av möjligheten för landstingen att lämna
bidrag skall utvärderas före utgången av år 2002. Det förhållandet att
bidragsmöjligheten tar sikte på en övergångsperiod är något som enligt
Lagrådets mening lämpligen bör komma till uttryck i lagtexten. En lösning som
därvid kan komma i fråga är enligt Lagrådet att göra lagen tidsbegränsad.
Enligt punkt 2 får kommunerna i Skåne län respektive kommunerna i Västra
Götalands län lämna bidrag till varandra, om det behövs för kostnadsutjämning
mellan kommunerna till följd av överlåtelse av uppgifter mellan landstinget och
kommunerna. Avsikten med förslaget är enligt Lagrådet att den kommun som för
över verksamhet till landstinget skall kunna lämna bidrag till övriga kommuner
så att dessa kommuners utdebitering (respektive verksamhet) kan behållas
oförändrad.
Lagrådet framhåller att det av lagrådsremissen inte framgår närmare vilka
verksamheter som punkt 2 tar sikte på. Det får dock antas, menar Lagrådet, att
det till stor del är fråga om verksamheter som kan bedrivas av såväl kommuner
som landsting. I fråga om sådana verksamheter finns i andra lagar bestämmelser
om att en kommun och landstinget kan träffa överenskommelse att endera parten
skall svara för verksamheten och att den part som blir av med ansvaret skall
lämna den andra parten ett bidrag som motiveras av överenskommelsen (se t.ex.
17 § lagen [1993:387] om stöd och sevice till vissa funktionshindrade och 2 §
lagen [1992:563] om förtroendenämndsverksamhet inom hälso- och sjukvården,
m.m.).
Det bidrag som enligt punkt 2 i det remitterade lagförslaget kan lämnas
mellan kommunerna inom ett landsting synes enligt Lagrådet i allt väsentligt ha
samma karaktär som bidragen enligt de nyss behandlade bestämmelserna. Fråga är
således inte om bidrag för att generellt utjämna skatteuttaget i berörda
kommuner. Lagtexten får enligt Lagrådet anses ge uttryck för detta. Mot denna
bakgrund har Lagrådet ingen erinran mot bestämmelsen.
Konstitutionsutskottets yttrande
Finansutskottet beslöt vid sitt sammanträde den 5 maj att bereda
konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och
motionerna i de delar som berör konstitutionsutskottets beredningsområde. I
sitt yttrande (KU12y) den 15 maj 1998 gör konstitutionsutskottet följande
bedömning.
Konstitutionsutskottet konstaterar liksom Lagrådet att syftet med lagen är att
förhindra skattehöjningar eller verksamhetsneddragningar som direkt beror på
bildandet av de nya landstingen. Utskottet delar Lagrådets uppfattning att
bidrag som lämnas i detta syfte inte strider mot regeringsformens regler om den
kommunala beskattningsrätten. För att syftet med lagen skall framstå tydligare
bör dock, som Lagrådet föreslagit, orden ?främja skatteutjämning? i punkt 1
ersättas med orden ?för att motverka att bildandet av de nya landstingen
föranleder höjt uttag av kommunalskatt?. Med denna justering av lagtexten anser
utskottet att inga hinder föreligger från grundlagsmässig synpunkt att anta
lagen. Därmed anser sig konstitutionsutskottet ha bemött den
grundlagsinvändning som görs i motion Fi63 (m).
När det gäller frågan om att tidsbegränsa lagen, vilket föreslås i motion
Fi62 (kd), noterar utskottet att Lagrådet för sin del framhållit att det
förhållandet att bidragsmöjligheten tar sikte på en övergångsperiod är något
som bör komma till uttryck i lagtexten. Enligt utskottet finns det från
konstitutionella utgångspunkter en del som talar för en tidsbegränsning av
lagen, men den slutliga sammanvägningen av de skäl som talar för och emot en
sådan begränsning får göras av finansutskottet.
Finansutskottets ställningstagande
Grundlagsenligheten
Finansutskottet tar inledningsvis upp frågan om grundlagsenligheten av bidrag
från en kommun till en annan. Denna fråga har tidigare aktualiserats vid
Lagrådets granskning av ett i kompletteringspropositionen våren 1995 (prop.
1994/95:150) framlagt förslag om utjämning av skatteinkomster och kostnader i
kommuner och landsting. Enligt Lagrådets mening var det helt främmande att
betrakta en skatt, som togs ut av en kommun eller ett landsting för att
tillföras andra kommuner eller landsting, som uttagen för skötseln av
vederbörande kommuns eller landstings uppgifter. Lagrådet ansåg att det
föreslagna systemet var av denna karaktär och därför inte förenligt med
bestämmelsen i 1 kap. 7 § RF (bet.1994/95:FiU19 bil. 2).
Konstitutionsutskottet som yttrade sig över lagförslaget och Lagrådets
yttrande menade - efter en genomgång av den praxis som utvecklats sedan 1960-
talet i fråga om kommunal beskattningsrätt, kommunal skatteutjämning och
avgränsningen av den kommunala kompetensen - att det sammantaget fanns flera
omständigheter som gav utrymme för en annan tolkning av regeringsformen och
dess förhållande till lagförslaget än den som Lagrådet gjort (bet.1994/95:FiU19
bil. 3).
I samband med sin behandling av regeringens förslag framhöll utskottet att
ett väl fungerande system för skatteutjämning kan ge ett viktigt bidrag till
att vitalisera den kommunala självstyrelsen i Sverige (bet. 1994/95:FiU19,
s. 21). Mot bakgrund av den analys av grundlagsfrågan som
konstitutionsutskottet presenterat konstaterade finansutskottet att det i och
för sig hade varit möjligt för riksdagen att godkänna det då föreliggande
förslaget. Utskottet ansåg emellertid att man, i enlighet med vad
konstitutionsutskottet anfört om en alternativ utformning, i första hand borde
välja en annan lagstiftningsteknik för att uppnå de utjämningseffekter som
eftersträvades (bet. 1994/95:FiU19 s. 28).
Regeringen återkom därefter hösten 1995 med ett nytt lagförslag utformat i
enlighet med den lagtekniska lösning som konstitutionsutskottet i sitt yttrande
pekat på som en tänkbar lösning (prop. 1995/96:64). Mot bakgrund av den analys
av grundlagsfrågan som gjorts i ärendet fann finansutskottet att allt tvivel om
utjämningssystemets grundlagsenlighet kunnat skingras och att ett nytt bidrags-
och utjämningssystem borde kunna utformas i enlighet med regeringens förslag
(bet. 1995/96:FiU5 s. 11). Finansutskottet återkom våren 1996 till frågan i
samband med sitt ställningstagande till ett motionsyrkande där det gjordes
gällande att det då nyligen införda statsbidragssystemet skulle vara
grundlagsstridigt. Med stöd av ett yttrande från konstitutionsutskottet
(1995/96:KU10y) fann finansutskottet för sin del att systemets
grundlagsenlighet var ställd utom allt tvivel (bet. 1995/96:FiU10 s. 146).
I syfte att uppnå större enighet i frågan om den kommunala självstyrelsens
förhållande till grundlagen tillsattes år 1995 en parlamentarisk kommitté med
uppgift att analysera frågan. Denna kommitté avlämnade i oktober 1996
betänkandet Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129) med
bl.a. ett förslag till ett uttryckligt stadgande i regeringsformen som medger
att kommuner och landsting i lag åläggs att bidra till kostnaden för andra
kommuners respektive landstings uppgifter om det görs för att uppnå en jämlik
fördelning av resurser mellan kommuner och mellan landsting. Något förslag med
anledning av betänkandet har ännu inte lagts fram av regeringen.
Riksdagen har efter sina grundläggande beslut under år 1995 sedermera vid
upprepade tillfällen med anledning av motionsyrkanden uttalat att någon
omprövning av det nuvarande utjämningssystemet inte behövs utifrån
konstitutionella synpunkter (bet. 1995/96:FiU10, bet. 1996/97:FiU7, bet.
1996/97:FiU20 samt bet. 1997/98:FiU3).
Bidrag i utjämningssyfte i Skåne och Västra Götaland
När det gäller det nu aktuella lagstiftningsärendet delar utskottet regeringens
bedömning att de mål som landstingen och kommunerna i Skåne län och Västra
Götalands län ställt upp i samband med de förestående indelningsförändringarna
inte kan uppnås utan att landstingen och kommunerna övergångsvis ges möjlighet
att bidra till varandras kostnader. Utskottet vill i likhet med vad som anförs
i propositionen understryka att utgångspunkten i samband de ekonomiska
regleringarna är att landstingen respektive kommunerna skall ta ut skatt av
sina invånare så att de kan svara för den verksamhet som ålagts dem. Avsikten
är således inte att införa ett system där kommuner på sikt är beroende av
bidrag från landstinget. I stället handlar det om att ge möjlighet till en
successiv anpassning till den nya indelningen så att indelningsändringen i sig
inte innebär för stora förändringar för de enskilda skattebetalarna i de
berörda kommunerna. Med anledning av vad som anförs i motion Fi63 (m) om
möjligheterna till samordnings- och effektivitetsvinster vill utskottet påpeka
att de positiva ekonomiska effekterna av indelningsändringen inte kan förväntas
uppkomma i samma stund som de nya landstingen bildas.
Utskottet instämmer i konstitutionsutskottets bedömning att bidrag som lämnas
med det syfte som anges i propositionen inte strider mot regeringsformens
regler om den kommunala beskattningsrätten. Utskottet delar också
konstitutionsutskottets bedömning att lagen, för att syftet skall framstå
tydligare, bör utformas så att orden ?främja skatteutjämning? i regeringens
lagförslag ersätts med orden ?motverka att bildandet av de nya landstingen
föranleder höjt uttag av kommunalskatt?. Med stöd av vad konstitutionsutskottet
anfört anser även finansutskottet att den grundlagsinvändning som framförs i
motion Fi63 (m) därmed har bemötts. Motion Fi63 (m) avstyrks därmed av
utskottet.
Tidsbegränsning av lagen
Utskottet övergår härefter till att behandla frågan om tidsbegränsning av
lagen. Som tidigare framhållits är avsikten att bidrag skall lämnas under en
övergångsperiod. Utskottet anser i likhet med regeringen att det är svårt att
nu avgöra hur lång denna period behöver vara. Lagen bör därför inte
tidsbegränsas. Samtidigt vill utskottet understryka att behovet av
bidragsmöjligheten enligt regeringens uttalanden i propositionen skall
utvärderas före utgången av år 2002. Utskottet kan instämma i vad som framförs
i motion Fi62 (kd) om att det är angeläget att kommunerna är inställda på att
bidragen endast lämnas under en kortare period. Utskottet anser för sin del att
syftet bakom motionärernas krav i huvudsak är tillgodosett med vad utskottet
här anfört. Utskottet avstyrker med det anförda motion Fi62 (kd).
Utskottets lagförslag
Med hänvisning till det anförda föreslår finansutskottet att riksdagen beslutar
att anta det av utskottet upprättade och i bilaga 2 till betänkandet fogade
förslaget till lag om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och
Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande förändringar i det kommunala systemet för ersättning
för viss mervärdesskatt
att riksdagen antar de i proposition 1997/98:153 yrkandena 1 och 2 framlagda
förslagen till
dels lag om ändring i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för
kommuner och landsting,
dels lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200),
2. beträffande avslag på förslaget att lämna bidrag i utjämningssyfte i
Skåne och Västra Götaland
att riksdagen avslår motion 1997/98:Fi63,
res. 1 (m)
3. beträffande tidsbegränsning av lagen
att riksdagen avslår motion 1997/98:Fi62.
res. 2 (fp, mp, kd)
4. beträffande utskottets lagförslag om rätt att lämna bidrag i
utjämningssyfte i Skåne och Västra Götaland
att riksdagen med anledning av proposition 1997/98:153 yrkande 3 antar
regeringens förslag till lag om rätt för landstinget och kommunerna i
Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun med
den ändringen att lagen skall erhålla den i bilaga 2 som Utskottets
förslag betecknade lydelsen.
Stockholm den 26 maj 1998
På finansutskottets vägnar
Jan Bergqvist
I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Per-Ola Eriksson (c), Lisbet Calner
(s), Bo Nilsson (s), Lennart Hedquist (m), Arne Kjörnsberg (s), Sonia Karlsson
(s), Fredrik Reinfeldt (m), Carl B Hamilton (fp), Susanne Eberstein (s), Johan
Lönnroth (v), Kristina Nordström (s), Per Bill (m), Roy Ottosson (mp), Mats
Odell (kd), Sven-Erik Österberg (s) och Bo Lundgren (m).
Reservationer
1. Avslag på förslaget att lämna bidrag i utjämningssyfte i Skåne och Västra
Götaland (mom. 2)
Lennart Hedquist, Fredrik Reinfeldt, Per Bill och Bo Lundgren (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med ?Finansutskottet
tar inledningsvis? och på s. 11 slutar med ?därmed av utskottet? bort ha
följande lydelse:
Finansutskottet avvisar i likhet med motionärerna bakom motion Fi63 (m)
regeringens förslag till lag som skall ge landsting och kommuner i Skåne län
och i Västra Götalands län rätt att lämna bidrag till varandra. Enligt
utskottets mening är det uppenbart att förslagen strider mot regeringsformens
regler om den kommunala beskattningsrätten. Lagrådets inledande analys är
därvid belysande och utgör i sig tillräcklig grund för att avvisa lagförslaget.
All lagstiftning som i sak innebär att en kommun eller ett landsting får rätt
eller blir skyldig att bidra till finansieringen av verksamheten i en annan
kommun eller annat landsting är enligt utskottet grundlagsstridig. Denna
slutsats gäller oavsett om bidraget sker direkt eller om - som i det aktuella
fallet - behovet av skatteutjämning uppkommer i samband med sammanläggningar av
kommuner och landsting. Det är symptomatiskt att argumentationen för att likväl
godta lagförslaget i det efter Lagrådets yttrande lätt reviderade skicket nu
utgår från s.k. konstitutionell praxis, d.v.s. man åberopar tidigare brott mot
Regeringsformens bestämmelser beträffande den kommunala beskattningsrätten.
Utskottet vill i sammanhanget understryka att det av Lagrådets yttrande i det
nu aktuella lagstiftningsärendet framgår som ett ovedersägligt faktum att den
av regeringen åberopade förebilden för det föreslagna systemet, dvs.
möjligheten för Stockholms läns landsting att lämna skatteutjämningsbidrag till
kommunerna inom landstingsområdet, är tydligt grundlagsstridig. När denna lag
beslutades av riksdagen föregicks den inte av någon granskning av Lagrådet.
Regeringen bör därför omgående återkomma till riksdagen med ett förslag till
upphävande av ifrågavarande lag.
Med hänvisning till det anförda tillstyrker utskottet motion Fi63 (m).
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande avslag på förslaget att lämna bidrag i utjämningssyfte
i Skåne och Västra Götaland
att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Fi63 som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört.
2. Tidsbegränsning av lagen (mom. 3)
Carl B Hamilton (fp), Roy Ottosson (mp) och Mats Odell (kd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med ?Utskottet
övergår härefter? och slutar med ?motion Fi62 (kd)? bort ha följande lydelse:
Finansutskottet anser således att det finns ett behov för kommunerna och
landstingen i Skåne län och Västra Götalands län att under en övergångsperiod
lämna bidrag till varandra. Utskottet anser, mot bakgrund av dels att det är
ett övergående behov, dels Lagrådets yttrande, att lagen bör vara klart
tidsbegränsad. För att kommunerna och landstingen omgående skall inrikta sig på
att anpassa verksamheten till ett läge där bidrag inte längre ges är det enligt
utskottets mening inte tillräckligt med de allmänna uttalanden som regeringen
gör i propositionen om utvärdering före utgången av år 2002. Utskottet föreslår
därför att rätten till bidrag mellan kommuner redan inledningsvis avgränsas
till att gälla längst till år 2003.
Med det anförda föreslår utskottet - med anledning av motion Fi62 (kd) - att
förslaget om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne och Västra Götalands
län att lämna bidrag till annan kommun tidsbegränsas till år 2003.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande tidsbegränsning av lagen
att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Fi62 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört om att tidsbegränsa lagen till
år 2003.
Propositionens lagförslag
Av utskottet framlagt lagförslag
Förslag till lag om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra
Götalands län att lämna bidrag till annan kommun
Härigenom föreskrivs följande.
-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag |Utskottets förslag |
--------------------------------------------------------
|Med anledning av bildandet av Skåne läns landsting och|
|Västra Götalands läns landsting får |
-------------------------------------------------------
|1. Skåne läns landsting | 1. Skåne läns landsting|
|lämna bidrag till en eller |lämna bidrag till en eller|
|flera kommuner i Skåne län |flera kommuner i Skåne län|
|och Västra Götalands läns |och Västra Götalands läns|
|landsting lämna bidrag |landsting lämna bidrag|
|till Göteborgs kommun, om |till Göteborgs kommun, om|
|det behövs för att främja |det behövs för att|
|skatteutjämning, och |motverka att bildandet av|
| |de nya landstingen|
| |föranleder höjt uttag av|
| |kommunalskatt, och |
--------------------------------------------------------
|2. kommunerna i Skåne län respektive kommunerna i|
|Västra Götalands län lämna bidrag till varandra, om det|
|behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna till|
|följd av överlåtele av uppgifter mellan landstinget och|
|kommunerna. |
--------------------------------------------------------
| |
|---------- |
| Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999. |
--------------------------------------------------------
Lagrådets yttrande
över det i proposition 1997/98:153 framlagda förslaget till lag om rätt för
landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län att lämna
bidrag till annan kommun
Konstitutionsutskottets yttrande
1997/98:KU12y
Vissa kommunala frågor
Till finansutskottet
Finansutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över
proposition 1997/98:153 Vissa kommunala frågor jämte motionerna 1997/98:Fi62
och 1997/98:Fi63 i de delar som berör konstitutionsutskottets beredningsområde.
Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till att gälla frågan om bidrag
i utjämningssyfte i Skåne och Västra Götalands län.
Propositionen
Regeringen har beslutat att Kristianstads läns landsting och Malmöhus läns
landsting den 1 januari 1999 skall läggas samman till Skåne läns landsting.
Samma dag skall Malmö kommun träda in i Skåne läns landsting. Regeringen har
även beslutat att Göteborgs och Bohus läns landsting, Älvsborgs läns landsting
och Skaraborgs läns landsting den 1 januari 1999 skall läggas samman till
Västra Götalands läns landsting. Samma dag skall Göteborgs kommun träda in i
Västra Götalands läns landsting samt Habo och Mullsjö kommuner träda in i
Jönköpings läns landsting.
Framställningar har gjorts till regeringen med begäran om att möjligheter
skapas för att övergångsvis göra vissa omfördelningar av skattemedel i Skåne
län och Västra Götalands län med anledning av den nya landstingsindelningen.
Sådana framställningar har bl.a. kommit in från sammanläggningsdelegerade för
Skåne läns landsting och Västra Götalands läns landsting.
Vidare har de berörda landstingen samt Malmö och Göteborgs kommuner till
regeringen gett in förslag till preliminära ekonomiska regleringar vilka
regeringen har fastställt.
En utgångspunkt för arbetet med de ekonomiska regleringarna till följd av
indelningsändringarna i Skåne län och Västra Götalands län är enligt
propositionen att landstingen respektive kommunerna skall ta ut skatt av sina
invånare så att de kan svara för den verksamhet som ålagts dem. I de ekonomiska
regleringarna har angetts som mål att effekterna av bildandet av de nya
landstingen så långt möjligt skall vara neutrala för invånarna i Skåne län
respektive inte skall medföra några väsentliga ökningar i utdebitering eller
väsentliga minskningar av verksamheten för invånarna i Västra Götalands län.
Det har enligt regeringen visat sig att dessa mål inte kan nås utan någon form
av inomregional utjämning.
Regeringen föreslår därför att det i en lag, som utarbetats i Regeringskan-
sliet, fastställs att Skåne läns och Västra Götalands läns landsting får lämna
bidrag till en eller flera kommuner i Skåne län respektive Västra Götalands
län, om det behövs för att främja skatteutjämning. Kommunerna i Skåne län
respektive kommunerna i Västra Götalands län skall även tillåtas ge bidrag till
varandra, om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna till följd av
att kommunerna vid verksamhetsöverföringar mellan kommunerna och landstinget
har olika kostnader för den verksamhet som överlåtits. Den särskilda lag som
skall stiftas är inte tidsbegränsad men det fortsatta behovet av
bidragsmöjligheten skall utvärderas före utgången av år 2002. Lagen föreslås
träda i kraft den 1 januari 1999.
När det gäller de formella förutsättningarna för lagen erinrar regeringen om
bestämmelsen i 1 kap. 7 § regeringsformen, enligt vilken kommuner och landsting
får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter, och om bestämmelsen i 2 kap. 1
§ kommunallagen där det stadgas att kommuner och landsting själva får ha hand
om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens
eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas
enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.
Av dessa bestämmelser följer enligt regeringen att ett landsting eller en
kommun inte får ta ut skatt för skötseln av en uppgift som ankommer på en annan
kommun. När ett landsting lämnar bidrag till en kommun i utjämningssyfte bidrar
landstinget till kostnaderna för skötseln av kommunala angelägenheter. Detsamma
är fallet när en kommun lämnar bidrag till en annan kommun för
kostnadsutjämning.
För att kunna genomföra förslaget bör därför enligt regeringen Skåne läns och
Västra Götalands läns landstings kompetens vidgas så att landstingen ges
befogenheten att lämna bidrag till en kommun i länet i utjämningssyfte. Även
kommunernas kompetens bör utvidgas så att de kan lämna bidrag till varandra för
kostnadsutjämning till följd av verksamhetsöverföringar. En liknande utvidgning
av ett landstings kompetens att lämna bidrag till kommuner har skett tidigare
genom lagen (1982:1070) om skatteutjämning i Stockholms läns landstingskommun,
och en utvidgning motsvarande den nu föreslagna av kommunernas kompetens har
skett i samband med överföringen av omsorgsverksamheten från landstingen till
kommunerna (jfr 17 § lagen [1993:387] om stöd och service till vissa
funktionshindrade).
Att utnyttja den vidgade kompetensen är frivilligt och således inte någon
skyldighet. Enligt regeringens mening saknas det anledning att i lagen närmare
reglera förutsättningarna för när bidrag får lämnas. Är parterna överens bör en
utjämning få ske.
Motionerna
I motion 1997/98:Fi62 av Holger Gustafsson m.fl. (kd) föreslås att lagen
tidsbegränsas till att gälla längst till utgången av år 2005. Kristdemokraterna
instämmer i behovet av den föreslagna lagen men anser att möjligheten att lämna
bidrag skall vara klart tidsavgränsad så att kommunerna omgående inriktar sig
på att anpassa verksamheten till ett läge där bidrag inte längre ges.
I motion 1997/98:Fi63 av Lars Tobisson m.fl. (m) avvisas lagförslaget
eftersom det strider mot gällande grundlag och dessutom är ett olämpligt
tillvägagångssätt att lösa de frågor som uppkommit i samband med de nya
landstingsbildningarna. Av bestämmelserna i regeringsformen följer enligt
motionen att ett landsting eller en kommun inte får ta ut skatt som i
skatteutjämningssyfte överförs t.ex. till ett annat landsting eller annan
kommun och av bestämmelserna i kommunallagen att ett landsting eller en kommun
inte får ta ut skatt för skötseln av uppgifter som ankommer på en annan kommun.
Det kan visserligen åberopas att det tidigare antagits en motsvarande lag för
Stockholms läns landsting. Även denna är ett avsteg från gällande rätt och
borde inte ha beslutats. Över huvud taget visar bl.a. detta lagförslag hur
regeringen nu endast kan söka stöd för sitt förslag i s.k. konstitutionell
praxis, dvs. man åberopar tidigare avsteg från grundlagens ordalydelse.
Motionärerna noterar också att regeringen inte gör lagen tidsbegränsad trots
att detta utifrån det resonemang som förs i propositionen borde ha varit
självklart. Därmed föreligger en risk för en permanentning av inomregional
utjämning.
Lagrådet
Finansutskottet har beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över förslaget till
lag om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län
att lämna bidrag till annan kommun.
I sitt yttrande, avgivet den 12 maj 1998, anför Lagrådet bl.a. följande.
Enligt Lagrådet är en grundläggande fråga, som inte närmare behandlats i
propositionen, om det remitterade lagförslaget är förenligt med bestämmelserna
i regeringsformen (RF) om den kommunala beskattningsrätten. Dessa bestämmelser
innebär att rikets kommuner, dvs. primärkommuner och landstingskommuner får ta
ut skatt för skötseln av sina uppgifter (1 kap. 7 § RF). Vilka dessa uppgifter
är framgår inte av bestämmelsen. Enligt förarbetena ger bestämmelsen rätt för
en kommun att ta ut skatt som behövs för skötseln av de uppgifter som på olika
grunder åvilar kommunen (se prop. 1973:90 s. 191).
Enligt 8 kap. 5 § RF skall föreskrifter om kommunens befogenheter och
åligganden meddelas i lag. Sådana lagreglerade befogenheter eller skyldigheter
kan enligt Lagrådet i och för sig betecknas som kommunens angelägenheter.
Frågan är emellertid, anser Lagrådet, om bestämmelsen i regeringsformen ger
riksdagen en obegränsad rätt att föreskriva befogenheter eller skyldigheter för
kommunerna eller om denna rätt är inskränkt t.ex. på så sätt att befogenheterna
eller skyldigheterna inte får avse uppgifter som saknar anknytning till
vederbörande kommun eller till dess invånare. Någon sådan begränsning framgår
inte av själva lagtexten. Enligt Lagrådets mening måste bestämmelsen dock anses
innebära att riksdagen får föreskriva endast befogenhet eller skyldighet att
fullgöra sådana uppgifter som kommunen kan finansiera genom skatteuttag enligt
1 kap. 7 § RF.
Av principen om den kommunala självstyrelsen (1 kap. 1 § RF) följer enligt
Lagrådets mening att kommunerna inte kan åläggas skyldighet att fullgöra
uppgifter som är artfrämmande för kommunal verksamhet. Enligt grunderna för 1
kap. RF torde samma synsätt gälla beträffande åtaganden av frivillig natur. Av
detta följer att kommunerna inte heller har rätt att ta ut skatt för sådana
uppgifter. Därmed är dock inte sagt att uppgifter som bara obetydligt inkräktar
på kommunernas självstyrelse inte skulle, under förutsättning att uppgifterna
är reglerade i lag, kunna finansieras med kommunala skattemedel.
Frågan vilka uppgifter som kan anses utgöra ett naturligt utflöde av den
kommunala självstyrelsen går enligt Lagrådet inte att besvara generellt utan
får avgöras från fall till fall. I förevarande lagstiftningsärende har Lagrådet
uppfattningen att det inte är förenligt med principen om den kommunala
beskattningsrätten att en kommun eller ett landsting med skattemedel direkt
finansierar andra kommuners eller landstings verksamhet, om det sker för att
främja skatteutjämning mellan kommunerna respektive landstingen. Frågan är då
om det bidragssystem som föreslås i det remitterade förslaget har denna
karaktär.
I lagförslagets punkt 1 behandlas bidrag från dels Skåne läns landsting till
kommuner i Skåne län, dels Västra Götalands läns landsting till Göteborgs
kommun. En förutsättning för att bidrag skall få lämnas är i båda fallen att
det behövs för att främja skatteutjämning.
Som återgetts ovan har Lagrådet funnit att föreskrifter som ålägger eller ger
en kommun rätt att lämna bidrag till andra kommuner för att finansiera deras
verksamhet i princip är oförenliga med regeringsformen. Lagrådet anser därför
att den i punkt 1 föreslagna bestämmelsen om bidragsgivning - med den
utformning bestämmelsen fått - inte är godtagbar från konstitutionell
utgångspunkt.
Enligt Lagrådet är emellertid inte avsikten med bestämmelsen i punkt 1 att
åstadkomma kommunal skatteutjämning mellan ekonomiskt starka och svaga kommuner
utan att förhindra skattehöjningar eller verksamhetsneddragningar som direkt
beror på bildandet av de nya landstingen. Syftet är med andra ord att
kompensera för de negativa ekonomiska konsekvenser som ombildningen medför för
vissa kommuner. För bidrag i sådant syfte kan enligt Lagrådets uppfattning
föreskrifterna i regeringsformen inte anses utgöra något hinder. Lagrådet
förordar därför att punkt 1 omformuleras så att det framgår att en
förutsättning för att landstingen skall få lämna bidrag till berörda kommuner
är att det behövs för att motverka att bildandet av de nya landstingen
föranleder höjt uttag av kommunalskatt.
Det får enligt Lagrådet anses ligga i sakens natur att de ekonomiska effekter
som motiverar de föreslagna bidragen efter hand blir mindre och också svårare
att tillförlitligt mäta. I propositionens allmänna motivering uttalas mot denna
bakgrund att det fortsatta behovet av möjligheten för landstingen att lämna
bidrag skall utvärderas före utgången av år 2002. Det förhållandet att
bidragsmöjligheten tar sikte på en övergångsperiod är något som enligt
Lagrådets mening lämpligen bör komma till uttryck i lagtexten. En lösning som
därvid kan komma i fråga är enligt Lagrådet att göra lagen tidsbegränsad.
Enligt punkt 2 får kommunerna i Skåne län respektive kommunerna i Västra
Götalands län lämna bidrag till varandra, om det behövs för kostnadsutjämning
mellan kommunerna till följd av överlåtelse av uppgifter mellan landstinget och
kommunerna. Avsikten med förslaget är enligt Lagrådet att den kommun som för
över verksamhet till landstinget skall kunna lämna bidrag till övriga kommuner
så att dessa kommuners utdebitering (respektive verksamhet) kan behållas
oförändrad.
Lagrådet framhåller att det av lagrådsremissen inte framgår närmare vilka
verksamheter som punkt 2 tar sikte på. Det får dock antas, menar Lagrådet, att
det till stor del är fråga om verksamheter som kan bedrivas av såväl kommuner
som landsting. I fråga om sådana verksamheter finns i andra lagar bestämmelser
om att en kommun och landstinget kan träffa överenskommelse att endera parten
skall svara för verksamheten och att den part som blir av med ansvaret skall
lämna den andra parten ett bidrag som motiveras av överenskommelsen (se t.ex.
17 § lagen [1993:387] om stöd och service till vissa funktionshindrade och 2 §
lagen [1992:563] om förtroendenämndsverksamhet inom hälso- och sjukvården,
m.m.).
Det bidrag som enligt punkt 2 i det remitterade lagförslaget kan lämnas
mellan kommunerna inom ett landsting synes enligt Lagrådet i allt väsentligt ha
samma karaktär som bidragen enligt de nyss behandlade bestämmelserna. Fråga är
således inte om bidrag för att generellt utjämna skatteuttaget i berörda
kommuner. Lagtexten får enligt Lagrådet anses ge uttryck för detta. Mot denna
bakgrund har Lagrådet ingen erinran mot bestämmelsen.
Utskottets bedömning
Liksom Lagrådet konstaterar utskottet att syftet med lagen är att förhindra
skattehöjningar eller verksamhetsneddragningar som direkt beror på bildandet av
de nya landstingen. Utskottet delar Lagrådets uppfattning att bidrag som lämnas
i detta syfte inte strider mot regeringsformens regler om den kommunala
beskattningsrätten. För att syftet med lagen skall framstå tydligare bör dock,
som Lagrådet föreslagit, orden ?främja skatteutjämning? i punkt 1 ersättas med
orden ?för att motverka att bildandet av de nya landstingen föranleder höjt
uttag av kommunalskatt?. Med denna justering av lagtexten anser utskottet att
inga hinder från grundlagsmässig synpunkt att anta lagen föreligger. Därmed
anser sig utskottet ha bemött den grundlagsinvändning som görs i motion Fi63
(m).
När det gäller frågan om att tidsbegränsa lagen, vilket föreslås i motion
Fi62 (kd), noterar utskottet att Lagrådet för sin del framhållit att det
förhållandet att bidragsmöjligheten tar sikte på en övergångsperiod är något
som bör komma till uttryck i lagtexten. Enligt utskottet finns det från
konstitutionella utgångspunkter en del som talar för en tidsbegränsning av
lagen men den slutliga sammanvägningen av de skäl som talar för och emot en
sådan begränsning får göras av finansutskottet.
Stockholm den 15 maj 1998
På konstitutionsutskottets vägnar
Bo Könberg
I beslutet har deltagit: Bo Könberg (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina
Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Barbro
Hietala Nordlund (s), Birgitta Hambraeus (c), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry
Martinger (m), Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Inger
René (m), Peter Eriksson (mp), Margitta Edgren (fp) och Nils Fredrik Aurelius
(m).
Avvikande mening
Anders Björck, Jerry Martinger, Inger René och Nils Fredrik Aurelius (alla m)
anser att utskottet i sin bedömning i stället bort anföra:
Utskottet ställer sig tveksamt till uppfattningen att den föreslagna lagen, ens
efter den justering av lagtexten som Lagrådet föreslår, är förenlig med
regeringsformens regler om den kommunala beskattningsrätten. All lagstiftning
som i sak innebär att en kommun eller landstingskommun får rätt eller blir
skyldig att bidra till finansieringen av verksamheten i en annan kommun eller
landstingskommun är enligt utskottet grundlagsstridig. Denna slutsats gäller
oavsett om bidraget sker direkt eller indirekt eller om - som i det aktuella
fallet - behovet av skatteutjämning uppkommer i samband med sammanläggningar av
kommuner och landstingskommuner.
Eftersom lagen således är grundlagsstridig bör den inte bifallas av
riksdagen. Motion Fi63 (m) bör således tillstyrkas.
Innehållsförteckning
Sammanfattning......................................0
Inledning...........................................0
Propositionen.....................................0
Motionerna........................................0
Regeringens lagförslag............................0
Lagrådets yttrande................................0
Konstitutionsutskottets yttrande..................0
Utskottets lagförslag.............................0
Utskottet...........................................0
Förändringar i det kommunala systemet för ersättning för viss
mervärdesskatt 0
Bakgrund........................................0
Propositionen...................................0
Finansutskottets ställningstagande..............0
Bidrag i utjämningssyfte i Skåne län och Västra Götalands län0
Propositionen...................................0
Motionerna......................................0
Lagrådets yttrande..............................0
Konstitutionsutskottets yttrande................0
Finansutskottets ställningstagande..............0
Grundlagsenligheten...........................0
Bidrag i utjämningssyfte i Skåne och Västra Götaland0
Tidsbegränsning av lagen......................0
Utskottets lagförslag........................11
Hemställan........................................0
Reservationer.......................................0
1. Avslag på förslaget att lämna bidrag i utjämningssyfte i Skåne och
Västra Götaland (mom. 2)
0
2. Tidsbegränsning av lagen (mom. 3)..............0
Bilaga 1
Propositionens lagförslag...........................0
Bilaga 2
Av utskottet framlagt lagförslag....................0
Förslag till lag om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och
Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun
0
Bilaga 3
Lagrådets yttrande..................................0
över det i proposition 1997/98:153 framlagda förslaget till lag om rätt
för landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län att
lämna bidrag till annan kommun
0
Bilaga 4
Konstitutionsutskottets yttrande 1997/98:KU12y.....0