sou 1996 158 d2

\|	SOU 1996:158	253

10Den monetära unionen, demokratin och Sveriges internationella inflytande

Föregående kapitel redovisade varför EMU till stora delar kan ses som ett politiskt projekt. EMU tillhör, tillsammans med bl a de n gemensamma utrikes- och säkerhetspo litiken (GUSP), den kategori av projekt inom EU som syftar till att fördjupa samarbetet. De kan därmed betecknas som det framtida samarbetets kärnfrågor .

Medlemsländernas val av strat egi på dessa områden kommer att ha en avgörande effekt på den framtida verksamheten inom EU.

Frågan om hur långt integrationssträvande na kan eller bör drivas har ständigt varit föremål för debatt. Så länge som nationalstate n utgör grundenheten i den europeiska integrationsprocessen måst e man ta hänsyn till att de femton nuvarande medlemsstaterna s representanter i EU i många fall företräder delvis olika, och oft a konkurrerande, nationella intresse n. De ovan angivna fördjupnings- projekten måste d ärför utvärderas både i förhållande till den natio- nella opinionen och i förhållan de till motsvarande nationella intres- sen och väljarreaktioner i andra medlemsländer.

Maktutredningen konstaterade att det är svårt att förstå svensk politik och ekonomi om inte hänsyn tas till int ernationella aspekter. 1

Omvärldens reaktioner på Sveriges ställnings tagande i EMU-frågan kommer att vara av utomordentligt stor betydelse för Sverige s möjligheter att agera på det internationella planet inom olik a politikområden.

I detta kapitel behandlas tre grundläggande politiska frågor. I avsnitt 10.1 analyseras u r ett demokratiperspektiv de institutionella konsekvenserna av att Sverige deltar i den monetära unionen. I avsnitt 10.2 analyseras väljaropinionens roll i EMU-frågan. Välj- arnas attityd till medlemskap i den monetära unionen granska s därvid ur såväl ett svenskt som ett jämförande europeisk t perspektiv. I avsnitt 10.3 belyses tänkbara effekter på Sverige s omvärldsrelationer och internationella förhandlingsmakt av om vi deltar i respektive står utanför den monetära unionen.

1 SOU 1990:44 och Hansson & Stenelo (1990).

254 Den monetära unionen, demokratin och...	SOU 1996:158	\|

10.1Demokratisk kontroll och ansvarsut krävande

Demokratifrågan intar en central plats i analysen av konsekvenser av den monetära unionen. I detta avsnitt förs först en principiel l diskussion om demokratisk kontroll och ansvarsutkrävande p å internationell nivå. Därefter analyseras det speciella demokratiska dilemma som kan uppkomma när effektivitetsaspekter ställs mo t kontrollaspekter. Möjligheterna till demokratisk kontroll oc h ansvarsutkrävande av Riksbanken respektive av den europeisk a centralbanken, ECB, utvärdera s därefter. Avslutningsvis diskuteras olika möjligheter at t förbättra möjligheterna till ansvarsutkrävande av ECB.

Demokratin och den internationaliserade makten

Grundnormen i en representativ parlamentarisk demokrati är at t väljarna i fria val utser sina representanter. Om väljarna blir miss- nöjda med representanternas sätt att företräda dem kan de i näst a val välja att inte förnya deras mandat. Detta betraktas som e n grundläggande möjlighet till demokratisk kontroll och ansvarsut - krävande.

De flesta demokratimodeller är i första hand utformade för den nationella nivån. Eftersom samarbetet inom den monetära unionen försiggår på internationell nivå blir en central fråga hur man ka n uppnå politisk legitimitet utanför nationalstaten. Såväl samhälls - forskare som politiska reformatörer har föror dat en demokratisering av världspolitiken som lösningen på svåra politiska problem. 2 Trots att den europeiska integrationsprocessen pågått i snart femtio å r uppstår det emellertid problem för såväl politiker som väljare och forskare när det gäller att finna demokratiska former för besluts - fattande utanför nationalstaten. 3 Forskningen och debatten o m demokrati och politisk legiti mitet på en internationell nivå befinner sig fortfarande i en tidig utvecklingsfas. 4 Ett grundläggand e problem i denna forskning är i vilken mån som nationell a erfarenheter och lösningar i fråga om demokrati och formellt

2Jfr Held (1991, 1995).

3Se Stenelo (1984).

4Jfr Dahl (1989), Hansson & Stenelo (1990), Sannerstedt & Jerneck (1994) och Linklater (1996).

\|	SOU 1996:158	Den monetära unionen, demokratin och...	255

ansvarsutkrävande kan överföras till den internationella politiken, som i betydande grad saknar politiska institutioner för kontrol l motsvarande dem som finns i de parlamentariska demokratierna.

EU och den monetära unionen vilar formellt sett på et t mellanstatligt fördrag (Maastrichtfördraget). S verige har anslutit sig till detta fördrag genom beslut av riksdagen. Den svensk a regeringen deltar därigenom i utövandet av den uppkomn a gemensamma makten. Regeringen svarar inför riksdagen för d e beslut som fattas inom ministerrådet och därigenom kan det anses föreligga en demokratisk ansvarsrelation även gentemot väljarna i landet.5 Någon direkt parlamentarisk kontrollm öjlighet på EU-nivån föreligger därmed inte, utan den demokratiska kontrollen måst e utövas på det nationella planet.

De reella kontrollmöjligheterna på nationell nivå skiljer sig dock från de formella. Det finns stor a skillnader mellan teori och praktik även i utvecklade demokratier. 6

Sverige och de flesta andra västländer framställs normalt so m väl fungerande de mokratier. Utgångspunkten är att systemen i hög grad är att likna vid den demokratisk a idealmodellen som stipulerar att all makt utgår från folket. De moderna demokratierna ä r representativa system där politiska partier konkurrerar o m regeringsmakten i allmänna och hemliga val. Ett centralt element i demokratiskt tänkande är allas lika rätt till politiskt deltgande (”en man, en röst”) och att det finns tydliga mekanismer för kontroll av den politiska makten. Demokratins arbetsmetod är debatt oc h kompromiss. Offentlighet och minoritetssskydd är därför viktig a förutsättningar för ett väl fungerande demokratiskt styrelseskick.

Den demokratiska idealmodellen antar vidare att det finn s tydliga gränslinjer mella n den offentliga och privata sfären, mellan politiker och tjänstemän, liksom mellan maktens verkställande , lagstiftande och dömande funktioner. Även om det ino m demokratiteorin finns skiftande uppfattningar om politikens roll i förhållande till den skrivna f örfattningen, är det en central tanke att demokratiska system också ska vara rättsstater och garanter a medborgarna rättssäkerhet.

Vi kan dock finna många exempel på att det politiska systemet

även i de nordiska länderna uppvisar avvikelser från den ideal a demokratimodellen. 7 Reellt inflytande över politiska beslut oc h

5Se t ex Regeringens proposition 1994/95:19. Se även SOU 1993:14 och Hegeland & Mattson (1995).

6Kelstrup (1995).

7SOU 1990:44.

256 Den monetära unionen, demokratin och...	SOU 1996:158	\|

möjligheter till ansvarsutkrävande varierar starkt mellan olik a grupper och individer. De politiska institutionerna anses delvis vara försvagade, bl a i förhållande till intresseorganisationer och byrå- kratier, samtidigt som gränsen mellan den politiska sfären oc h förvaltningssfären blivit otydligare ur ansvarssynpunkt. Det ä r omvittnat att de politi ska partierna har svårigheter att attrahera nya medlemmar, samtidigt som parlamenten har försvagats i si n opinionsbildande roll i förhål lande till press och etermedia. Öppen- heten i det politis ka systemet minskar till följd av att förhandlings- uppgörelser i omfattande grad sker bortom offentligheten och at t informella, och därmed svåridentifierade, nätverk av tjänstemä n och ledande politiker opererar över nationsgränserna. I takt med att det politiska omvärl dsberoendet förstärker dessa tendenser har den moderna demokratins problem i hög grad blivit liktydiga med den internationaliserade demokratins problem. 8

Man måste således föra in de realpolitiska förhållandena p å såväl nationell som internationell nivå i diskussionen om de n monetära unionen. De reella maktförhållanden a inom EU skiljer sig i praktiken inte mycket från vad som gäller inom nationalstaterna.

Det finns klara tendenser till elitstyre och maktkoncentration .

Genom politiska beslut överförs en rad s pecialiserade verksamheter till organ som står utanför den traditionellt demokratisk t kontrollerade sfären. På grund av ärendenas komplexitet få r experter också allt större inflytande över de politiska besluten och deras tillämpning. Politiker, marknadsaktörer, intressegrupper och tjänstemän blir huvudaktörer i vad som kommit att kallas e n förhandlingsdemokrati där stora delar av verksamheten äger ru m utan att den ideala demokratimodellens krav på kontroll ka n tillämpas.

Om tillgång till reella kontrollmöjligheter utgör den främst a demokratiska normen står v i inför likartade problem inom EU som inom de nationella politiska systemen. Formellt skulle dock situationen inom EU kunna ändras genom en övergång från dagens mellanstatliga avtal till ett federalt system. För närvarande verkar det dock inte finnas tillräckligt stöd bland medlemsländerna för en sådan utveckling. Nationalstaten framstår som den även i fortsättningen dominerande aktören inom EU-samarbetet. De n demokratiska kontrollen och legitimiteten måste därför båd e formellt och reellt i första hand knytas till medlemsländerna. I dessa sätts en gräns för hur långt unionens uppgifter kan utvidgas

8 Se t ex Stenelo (1990) och (1994).

\|	SOU 1996:158	Den monetära unionen, demokratin och...	257

av hur långt väljarna är beredda att sträcka sig när det gäller att ge legitimitet åt parlamentets och regeringens beslut.

Demokrati och effektivitet

Statsvetenskapliga forskare har i olika sammanhang diskuterat det demokratiska dilemma som uppkommer genom att behov a v kontroll ibland kan ställas emot beho v av delegering till olika organ med stor självständighet för att uppnå högre effektivitet.9 Det är i detta sammanhang viktigt att uppmär ksamma att det primärt inte är fråga om ett val mellan demokrati och effektivitet utan om att finna nya eller förbättrade former för demokratisk kontroll. Det finns i alla lägen ett grundläggande behov av demokratisk kontroll oc h möjlighet till ansvarsutkrävande.

Förhållandet mellan effektivitet och politisk kontroll är e n variation på ett klassiskt tema i demokratiteorin, nämligen avväg- ningen mellan det politiska systemets förmåga att genomföra de t som invånarna vill och medborgarnas förmåga att delta och utöva makt över den politiska geme nskapens beslut. I den grekiska stads- staten med dess mycket begränsade format och direkta demokrati var det i princip möjligt att tillgodose dessa krav samtidigt. I oc h med framväxten av ett demokratiskt system inom ramen för de n moderna nationalstaten blev det emellertid nödvändigt att ersätt a den lokala självständigheten och den direkta politisk a kontrollmöjligheten med indirekt representation och delegation . Den politiska autonomin överfördes till den stö rre politiska enheten, dvs staten. De samhällsvinster som denna skalförändring inneba r måste således vägas mot ett minskat direkt medborgarinflytand e över politiken. 10

Det är bl a mot bakgrund av denna avvägnin g mellan effektivitet och demokratisk kontroll som flera länder under senare år strävat efter att ge sina centralbanker större oberoende av politiskt infly - tande. Denna strävan har också var it grunden för den gemensamma europeiska centralbankens struktur och regelverk. Effektivitets - vinsten av en högre grad av självständighet b edöms vara förbättrade förutsättningar för centralbanken att föra en penningpolitik so m leder till låg inflation (se kapitel 6).

9Se Majone (1994).

10Storleksfaktorns betydelse för demokratin är central i Dahl & Tufte (1973).

258 Den monetära unionen, demokratin och...	SOU 1996:158	\|

När det gäller konstruktionen av den gemensamm a centralbanken är oftast den främsta referensen den tysk a centralbanken, Bundesbank, som anses ha kunnat föra e n framgångsrik anti-inflationspolitik och bevara den internationell a valutamarknadens tilltro till D-marken tack vare en oberoend e ställning i förhållande till både det federala parlamentet oc h regeringen. Andra referenser är t ex den nederländska och de n nyazeeländska centralbanken (se kapitel 6).

Effektivitetsargument har flitigt använts bland förespråkare för mer oberoende centralbanker, så väl på det nationella planet som på det internationella (ECB). Så länge en centralbank uppfyller d e politiskt beslutade målen föreli gger det enligt detta sätt att resonera inget direkt behov för de politiska organen att utöva en löpand e kontroll. Ifall ett tillfredsställande resultat ej kan uppnås står v i emellertid inför ett problem om det inte är möjligt att utkräva ansvar.

Riksbanken, ECB och den demokratiska kontrollen

Sedan mitten av 1600-talet har Riksbanken haft ansvaret för de n svenska penning- och valutapolitiken. Enligt regeringsformen ä r

Riksbanken underställd riksdagen. 11 Regeringen har formellt int e har något direkt inflytande över hur Riksbanken utför de uppgifter som åvilar den. Den politiska kontrollen av Riksbanken ä r garanterad genom att riks dagen väljer sju av riksbanksfullmäktiges åtta ledamöter. Den åttonde, riksbankschefen, väljs i sin tur av de sju riksdagsrepresentanterna (dessa behöver inte själva var a ledamöter av riksdagen). Frågan om ansvarsfrihet fö r riksbanksfullmäktige avgörs av riksdagen som kan skilja såväl hela fullmäktige som enskild ledamot från uppdraget .

Riksbanksfullmäktige kan inom sig besluta om att avsked a riksbankschefen.

Riksbankens ställning har under de senaste åren varit uppe til l debatt. Grundfrågan har varit om Riksbanken ska få en me r självständig ställning. Riksbankens oberoe nde stärktes redan genom

1988 års riksbankslag. År 1991 tillsattes sedan Riksbanksutred - ningen av den socialdemokratiska regeringen. Denna fick ny a direktiv av den borgerliga regeringen 1992 och redovisade 1993 sitt

11 Regeringsformen 9:12. Se också underlagsrapporten av Hermansson (1996).

\|	SOU 1996:158	Den monetära unionen, demokratin och...	259

förslag, i vilket förordades en ökad självständighet. 12 Riksdagen föreslogs behålla rätten att stifta lag som rör den formell a konstitutionella ramen för Riksbankens verksamhet. Inom dess a ramar skulle Riksbanken dock ha full självständighet att besluta i penning- och valutapolitiska frågor. Bland de framlagda förslagen fanns en precisering och formalisering av de grundlagsmässig a villkoren för att riksdagen ska kunna vägra bevilja riksbanks - fullmäktige ansvarsfrihet. Som diskuterades i kapitel 6 skulle dessa förändringar tjäna syftet att stärka trovärdigheten för Riksbankens oberoende av mer kortsiktiga politiska hänsynstaganden oc h därmed också för att den skulle föra en konsekven t låginflationspolitik. Inget av förslagen har dock ännu genomförts.

Även om Sverige skulle komma att stå utanför den monetär a unionen uppkommer krav på förändring av det nuvarande systemet.

Som diskuterats i avsnitten 2.3 och 6.3 har Sverige geno m Maastrichtfördraget förbundit sig att redan som deltagare i EMU- processens andra etapp öka självständigheten för Riksbanken .

Oaktat detta krav måste Sverige – även om vi väljer att stå utanför den monetära unionen – av trovärdighetsskäl sannolikt stärk a Riksbankens självständighet i förhållande till vad som gäller i dag

(se diskussionen i avsnitten 6.4 och 13.4).

Ett svenskt deltagande i den monetära unionen innebär att de t penningpolitiska beslutsfattandet flyttas till gemenskapsnivå. De av EUs medlemsstater som beslutar sig för at t delta delegerar till ECB att föra en för dem gemensam penningpolitik. ECB har givits e n kanske större självständighet än någon i dag existerand e centralbank. I regelverket för det europeiska centralbankssystemet fastslås t ex att medlemsstaternas regeringar och EUs institutioner inte får försöka påverka ECB i de frågor som banken givits i uppdrag att ansvara för. ECB får inte heller begära instruktione r från dessa eller andra politiska organ.

Möjligheter till politisk kontroll av ECB

Av ovanstående genomgång framgår att Maastric htfördragets regler för hur ECB ska fungera preciserats på ett sätt som inte gör de t möjligt att utöva traditionellt parlamentariskt ansvarsutkrävande .

Detta innebär emellertid inte att ECB därmed kommer att stå fr i

12 Riksbanken och prisstabiliteten (1993).

260 Den monetära unionen, demokratin och...	SOU 1996:158	\|

från varje form av politisk kontroll. Det finns flera möjligheter till sådan enligt Maastrichtfördraget (artikel 109b).

En kontrollmöjlighet uppstår till följd av ECBs skyldighet at t avge en årlig rapport om sin verksamhet till Europaparlamentet ,

Ekofin-rådet, kommissionen och Europeiska rådet. ECB s ordförande ska lägga fram denna rapport för Ekofin-rådet oc h Europaparlamentet. Det sistnämnda kan på grundval av rapporten hålla en allmän debatt. ECBs ordförande och övriga direktions - ledamöter kan på begäran av Europaparlamentet eller på ege t initiativ höras av Europaparlamentets behöriga kommittéer. E n annan möjlighet till kontroll ligger i att Ekofin-rådets ordförand e och en representant för kommissi onen har rätt att utan rösträtt delta i ECB-rådets sammanträden. Ekofin-rådets ordförande får ocks å lägga fram förslag för behandling i ECB-rådet. Dessutom inbjuds

ECBs ordförande till Ekofin-råd et när detta behandlar ärenden som berör mål och uppgifter för det europeiska centralbankssystemet .

Det finns således enligt Maastrichtfördraget vissa – om ä n begränsade – möjlighete r att inom de givna ramarna utöva kontroll av den gemensamma centralbankens verksamhet. Framför all t möjligheterna till öppen debatt i Europaparlamentet om den a v

ECB förda penningpolitiken kan komma att få stor betydelse fö r väljarnas möjlighet till insyn i verksamheten och deras uppfattning om de politiska beslutens demokratiska legitimitet.

Utöver dessa i Maastrichtfördraget specificerade möjligheter till kontroll kommer det med all säkerhet att finnas informella kontak- ter mellan ECB och EU -organen. Inom EU diskuteras ofta i vilken utsträckning som kommissionens oberoende tjänstemän faktisk t låter sig påverkas av de nationella aktörerna i medlemsländerna . Det är naturligt att information fortlöpande utväxlas mella n tjänstemän och politiska beslutsfattare på o lika nivåer. EU-systemet opererar i hög grad med underhandskontakter i olika skeden a v beslutsprocessen.

ECBs höga grad av oberoende innebär emellertid att den praxis som beskrivits kan antas få ett betydligt mindre genomslag på just det penningpolitiska området. Det är rimligt att tänka sig att de n faktiska politiska interventionen i bankens arbete verklige n begränsas. Även ur det enskilda med lemslandets perspektiv kan det finnas anledning att i gemenskapens in tresse stödja ECBs möjlighet att värna sin självständighet gentemot sta rka nationella särintressen. Det är emellertid knappast troligt att centralbanksledninge n konsekvent kan eller önskar att helt avskärma sig från de signaler som skickas ut från de politiska instititutionerna i de enskild a medlemsländerna såväl som centralt från EU. Man får förmodligen

\|	SOU 1996:158	Den monetära unionen, demokratin och...	261

räkna med en viss politisk lyhördhet hos centralbanksledningen .

Detta kan antas gälla särskilt i krissituationer som har anknytning till penningpolitiken. Man kan därigenom tala om möjlighet till ett slags informellt ansvarsutkrävande, som vilar på antagandet at t centralbanksledningen väljer att inte föra en politik som man ve t skapar konflikter med den politiska sfären.

En ytterligare möjlighet att utöva viss kontroll över ECB ä r genom regeringarnas utnämningspolitik n är det gäller centralbanks- chefer, vilka ingår i ECB-rådet. I Sverige kan dock denna kontroll endast ske indirekt via riksbanksfullmäktige. Dessutom utnämn s riksbankschefen för förhållandevis långa ämbetsperioder (för när- varande fem år). Denna kontrollmöjlighet får därför anses var a relativt svag.

Om det inom de länder som ingår i de n monetära unionen skulle uppstå ett betydand e missnöje med ECBs sätt att föra penningpoli- tiken, finns dessutom den formella möjligheten att förändra ECBs stadga genom en omförhandling av Maastr ichtfördraget. I fördrags- texten står visserligen att processen är irreversibel, dvs att den dele- gerade makten inte är möjlig att återta. Detta skulle vara likvärdigt med att den politiska kontrollen överlåtits. Detta är en väsentlig t mer långtgående åtgärd än att delegera den. Formuleringen ä r uppenbart tillkommen fö r att stärka centralbanken i förhållande till såväl nationella som internationella aktörer inom det monetär a området. Formellt torde det dock stå de deltagande staterna fritt att gemensamt omförhandla e ller upplösa fördraget. 13 Det är minister- rådet som beslutar om ändringar i ECBs stadga . Europaparlamentets samtycke krävs dock, liksom godkännande i samtliga nationella parlament. Även om EU-staterna delegera t beslutanderätt till gemens kapen, bibehåller de alltså den avgörande kontrollen genom att de kan ändra eller ogiltigförklara fördraget . De är i alla lägen "fördragens herrar". 14

Att vad som beskrivits är det formella rättsläget råder de t enighet om, men det finns delade meningar om den reell a möjligheten till omförhandling. Statsvetaren Sverker Gustavsso n hävdar att denna möjlighet är mycket begränsad. Han ställer si g främst tveksam till om medlemsländerna eller EUs institutioner i realiteten har någon möjlighet att återta makten öve r penningpolitiken. Risken för allvarliga ekonomiska och politisk a störningar både på det nationella och internationella planet skull e

13Se Melin & Schäder (1995).

14Jfr t ex Melin & Schäder (1995). Se också kapitel 9.

262 Den monetära unionen, demokratin och...	SOU 1996:158	\|

enligt honom verka avhållande på varje försök till återtagande a v makten.15

Det råder ingen tvekan om att en omförhandling av fördraget är en tidsödande och omständlig process som är förenad med risker.

En risk är att en omförhandling kan leda till konflikter mella n medlemsländerna som kan få negativa återverkningar även ino m andra samarbetsområ den. En annan är att en omförhandling kan få en mycket negativ inverkan på väljarnas helhetssyn på EU s politiska legitimitet. Denna väg kommer därför knappast at t användas såvida det inte finns ett betydande missnöje bland flertalet länder i den monetära unionen. Ett enskilt land kan knappast tvinga fram en omförhandling. I en krissituation där flera länder ä r missnöjda kan enligt vår uppfattning en omförhandling av ECB s stadgar dock inte uteslutas. Denna möjlighet kan antas ha en vis s påverkan på ECBs politik.

Ett sista påtryckningsmedel för det enskilda landet är hot o m utträde ur den monetära unionen. I Maastrichtf ördraget finns visser- ligen inga formella reg ler för utträde, men det är svårt att tänka sig att övriga medlemsstater skulle tvinga en o villig medlem att kvarstå i den monetära unionen. De politiska kostnader som uppkomme r för den stat som vill lämna den monetära unionen kan emellerti d väntas bli höga, särskilt om landet i fråga är ensamt i sit t ställningstagande. Till dessa kostnader kommer de som ä r förknippade med att återgå till en nationell valuta.

Möjligheter till förstärkt politisk kontroll

Analysen ovan leder fram till slutsatsen att ECBs konstruktion ur ett traditionellt demokratiskt perspektiv har uppenbara brister, d å möjligheterna att utkräva ansvar för den förda politiken är begrän- sade. Problemet blir särskilt tydligt om man endast beaktar existe- rande traditionella modeller för politiskt ansvarsutkrävande .

Eftersom dessa modeller är utformade för att passa i nationell a demokratiska system är de dock svåra att tillämpa på de n internationella nivån. Nya former för demokratisk kontroll måst e därför utvecklas.

Vi menar att det kan finnas anledning för Sverige att unde r kommande regeringskonferenser initiera en diskussion om hu r möjligheterna till kontroll och ansvarsutkrävande av ECB sk a

15 Gustavsson (1996).

\|	SOU 1996:158	Den monetära unionen, demokratin och...	263

kunna stärkas. En möjlig förebild för en förändring skulle kunn a vara en undantagsklausul av det slag som fi nns i t ex Nederländerna och som innebär att landets regering har rätt att i allvarlig a krislägen överta ansvaret för den nationella penningpolitiken. P å

EU-nivå skulle en sådan klausul kunna innebära att Ekofin-råde t under vissa extrema omständigheter får rätt att ingripa i ECB s verksamhet.

En annan möjlighet att i större utsträckning tillgodose kraven på kontroll och ansvarsutkrävande vore a tt utforma ett kontrakt mellan

Ekofin-rådet och ECBs ordförande om att u ppnå ett visst inflations- mål av det slag som finns i Nya Zeeland. Om centralbankschefen inte förmår uppfylla målet skulle vederbörande kunna avsättas . Detta bör i så fall gälla vid allvarliga avvikelser från målet, båd e uppåt och nedåt.

En tredje – mindre långtgående – förändring vore att införa en bestämelse i stadgan för ECB som ger dess direktion skyldighet att delta i öppna utfrågningar också i de nationella parlamenten. Att på detta sätt tvingas redovisa skälen för sin politik också på nationell nivå skulle innebära att ECB-ledningen utsätts för en bredar e debatt. Detta kan ses so m en ytterligare kontrollmekanism. Genom sådana öppna utfrågningar ökar vidare sannolikheten för att de n politiska debatten om motiven för den förda gemensamm a penningpolitiken når ut til l en bredare allmänhet. Detta har ett stort värde i sig. I dagsläget råder det stora brister när det gälle r förankringen av de gemensamma europeiska frågorna i de n nationella politiska debatten. Det penningpolitiska området ka n mycket väl visa sig utgöra underlag för en breddad europadebatt.

Ett fjärde alternativ för att komma till rätta med d e demokratiska bristerna i den föreslagna ord ningen för den monetära unionen vore en övergång till ett federalt system . Europaparlamentet kunde ges en mer aktiv roll och t ex uts e centralbankens ledning och fatta beslut om reglerna fö r centralbanken. Därigenom skulle frågan om den parlamentarisk a kontrollen också formellt kunna lösas.

Att övergå till ett federalt system skulle emellertid innebära en väsentlig förändring i förhållande till det mellanstatliga avtal som i dag föreligger. Under den nu pågående regeringskonferensen har framlagts en rad förslag som syftar till att åstadkomma förbättrad insyn och en förstärkt roll för det direktvalda Europaparlamentet i den politiska beslutsprocess en inom EU. För närvarande verkar det dock inte finnas tillräckligt stöd bland medlemsstaterna för at t utveckla EU till ett federalt sy stem. De flesta av dem stöder liksom Sverige att samarbetet även fortsättningsvis i huvudsak ska bygga

264 Den monetära unionen, demokratin och...	SOU 1996:158	\|

på principen om mellanstatlighet. Detta innebär att man måst e acceptera att det inte kan finnas en direkt parlamentarisk kontroll av EU-politiken utanför nationalstaten.

Sammanfattnings vis kan konstateras att den mest framträdande skillnaden mellan att delta i den monetära unionen och att st å utanför för svenskt vidkommande är att riksdagen i det senare fallet behåller den formella kontrollen över Riksbanken. Den reella innebörden av denna kontroll ska dock ses i lju set av att Riksbanken i praktiken har en betydande självständighet i det penningpolitiska beslutsfattandet. Denna måste vidare förstärkas eftersom Sverig e enligt Maastrichtfördraget förbundit sig att ge Riksbanken e n oberoende ställning redan under etapp två. Förutom detta åtagande finns också som diskuteras i avsnitten 6.4 och 13.4 starka ekono - miska skäl som talar för att Riksbankens självständighet måst e stärkas i en situation då vi står utanför den monetära unionen : risken är annars stor att trovärdighetsproblem fö r låginflationspolitiken allvarligt ska försvåra penningpolitiken. U r ett demokratiperspektiv är det alltså inte fråga om att jämföra den situation som uppstår vid ett svenskt deltagande i den monetär a unionen med den nuvarande situationen. Jämförelsescenariot bör i stället vara ett nytt läge där Riksbanken givits en mer självständig roll.16

Vid en jämförelse mellan de två scenarierna måste det ocks å beaktas att det finns former för pol itisk kontroll inom ramen för det föreslagna europeiska centralbankssy stemet, även om de är svagare

än som kan vara önskvärt. Nya vägar för förbättrad demokratis k insyn och ansvarsutkrävande kan dessutom öppna sig geno m initiativ från medlemsländerna. Sverige bör, som vi argumenterat för, under kommande regeringskonferenser inom EU sträva efte r att öka möjligheterna till demokratisk kontroll oc h ansvarsutkrävande.

10.2EMU och den politiska opinionsbildningen

De flesta tidigare analyser av effekterna av ett svenskt deltagande i den monetära unionen har huvudsakligen inrikt ats på det samhälls- ekonomiska området. Granskningen av d et förväntade utfallet inom detta område för Sveriges del dominerar även detta betänkande . Dessa analyser tar dock inte hänsyn till en central politisk aspekt,

16 Se underlagsrapporten av Hermansson (1996).

\|	SOU 1996:158	Den monetära unionen, demokratin och...	265

nämligen hur medborgarnas förtroende för samhällets beslutsfat - tande institutioner och deras uppfattning om beslutens legitimite t påverkas.

Under 1900-talet har stora ansträngningar gjorts för att utveckla det demokratiska systemet i Sverige. I SNS demokratiråds rapport från 1995 konstateras dock att den nuvarande utvecklingen inge r anledning till oro. Det finns en tendens till att medborgarna blir allt mindre engagerade i den demokratiska processen. De uppträde r mer som åskådare än deltagare. Även väljarnas representanter i nationella och lokala beslutsförsamlingar tycks successivt h a förlorat inflytande över den politiska processen.

Den ovan redovisade uppfa ttningen om tillståndet i den svenska demokratin är ingalunda unik. Såväl i Sverige som på EU-niv å bygger det politiska systemet på att väljarna uppfattar aktörerna i systemet som representativa och deras beslut som legitima. Under senare år har i den ekonomiska krisens spår väljarna visat öka d tveksamhet till representativiteten hos myndigh eterna, de etablerade politiska partierna och de traditionella intresseorganisationerna .

Den starka kopplingen mellan politiska partier oc h intresseorganisationer har i ökad utsträckning också kommit at t ifrågasättas i takt med att enskilda sakfrågor fått ökad betydelse i den politiska debatten och för väljarnas partival. Öka d politikermisstro och minskad partiidentifikation har under d e senaste årtiondena försvagat partiernas ställning. 17

I samband med varje betydande förändring av det politisk a systemet uppstår en situation där partier, väljare och organiserade intressen, riktigt eller oriktigt, upplever sig som vinnare elle r förlorare. I en fråga som den aktuella där alternativen är svåra att konkretisera ökar osäkerheten bland v äljarna och därmed utrymmet för de politiska aktörernas kampanjverksamhet. Detta kan i sin tur göra själva grundfrågan mer svåröverskådlig för väljarna. EMU - frågan kan med sin starka politiska symbolladdning – ökad över - statlighet eller ej – och den osäkerhet som råder om d e samhällsekonomiska konsekvenserna av att delta eller inte delta i den monetära unionen skärpa de politiska motsättningarna båd e inom och mellan politiska partier och intressegrupper.

Inför ett beslut rörande Sveriges deltagande i den monetär a unionen kommer alla berörda politiska aktörer att utsättas för krav på att ta ställning och på att kunna motivera sitt ställningstagande.

I mycket kommer deras situation att likna den som rådde infö r

17 Se t ex Gilljam & Holmberg (1993) och Petersen (1996).

266 Den monetära unionen, demokratin och...	SOU 1996:158	\|

folkomröstningen om svenskt EU-medlemskap hösten 1994 .

Opinionsbildningsprocessen – förmågan att stimulera till en bre d och genomlysande debatt – inför ett avgörande av frågan o m Sveriges medlemskap i den monetära unionen kan bli av avgörande betydelse för om väljarna kommer att upp fatta det politiska beslutet som legitimt och därmed bindande. Legitimiteten är också a v utomordentligt stor betydelse för Sveriges politiska trovärdighet i ett internationellt perspektiv.

EMU-frågan är ur de politiska aktörernas – partiernas, orga - nisationernas och speciella kampanjgruppers – perspektiv mycket komplicerad och kommer att medföra stora problem när det gäller saklig och översiktlig presentation. Ett väsen tligt skäl till detta är att stora delar av projektet är av experimentkaraktär och att det råder mycket varierande uppfattningar om vilka effekter som de n monetära unionen kommer att ge upphov till. Detta innebär också att det kommer att ställas höga krav på väljarnas engagemang, t ex i form av informationsinhämtande, för att de ska uppnå e n tillfredsställande grund för sitt ställningstagande.

Opinionsläget

De opinionsundersökningar som under våren och försommare n 1996 genomförts i Sverige av Gallupinstitutet visar att en majoritet av väljarna (drygt 50 procent) är ne gativa till att Sverige ska ersätta kronan med den gemensamma euron. Omkring en fjärdedel av välj- arna är positiva till en sådan åtgärd. Resultaten har varit för - hållandevis stabila under den aktuella perioden. 18 SOM-institute t vid Göteborgs universitet redovisar undersökningsresultat frå n hösten 1995 där drygt 50 procent anser att en övergång till de n gemensamma valutan euro är ett dåligt förslag, medan endast 1 5 procent anser att det är ett bra förslag. 19 Dessa resultat tyder vid en första anblick på att EMU-frågan åstadkommit en relativt tydlig t opinionsbild i Sverige. Vid en närmare granskning visar det si g emellertid att väljarna – i vissa fall över 50 procent – ofta avge r motstridiga svar på sakligt näral iggande frågor. De tillfrågade visar också tecken på att vara dåligt informerade. Detta kan i sin tu r hänga samman med att det är svårt för väljarna att sätta sig in i de aktuella frågorna på grund av deras höga svårighetsgrad. De n

18Dagens Industri (1996).

19Hinnfors (1996).

\|	SOU 1996:158	Den monetära unionen, demokratin och...	267

förhållandevis höga andel – mellan 25 och 75 procent – av d e tillfrågade som inte vill eller anser sig kunna svara på denna typ av frågor tyder också på att opinionsläget är svårtolkat och kan bl i mycket instabilt under en intensifi erad opinionsbildningskampanj. 20

Under en sådan kampanj kommer uppgifter om läget i andr a

EU-länder med största sannolikhet att användas för att påverka de svenska väljarna. I en underlagsrapport till denna utredning redo- visar den tyske opinionsforskaren Hermann Schmitt resultat frå n analyser av opinionsläget i EU-länderna rörande EMU-frågan. 21

Han konstaterar bl a att det i samtliga "gamla EU-länder" – me d undantag för Danmark, Storbritannien och Tyskland – finns et t betydande stöd för den monetära unionen. I de senast tillkomn a länderna – Finland, Sverige och Österrike – visar opinionsunder - sökningarna på en övervikt för motståndarna till den monetär a unionen. Under hösten 1996 har resultaten från flera av d e opinionsanalyser som genomförts i kommissionens regi blivi t föremål för skarp kritik efterso m resultaten tycks ha tolkats i en för den monetära unionen alltför positiv riktning. Tolkningen a v opinionsläget i övriga EU-länder är liksom i Sverige problematisk beroende på att väljarnas kunskapsnivå i frågan är förhållandevi s låg. Kraftiga förändringar i o pinionsbilden kan därför inte uteslutas om frågan görs till föremål för en mer intensiv debatt.

En förutsättning för att opinionsläget i andra EU-länder ska ha någon mer betydande effekt på opinionsläget i Sverige är at t debatten intensifieras i nyckelländer som Tyskland, Frankrike ,

Storbritannien, D anmark och Finland, samt att den inte enbart förs ur ett nationellt perspektiv utan också ur ett europeiskt.

Frågan om folkomröstning

Frågan om den monetära unionen aktualiserar ett klassisk t dilemma, nämligen hur man på bästa sätt förankrar och skapa r legitimitet för politiska be slut. Ett sätt att vinna sådan legitimitet är att ge tillfälle till en bred och grundläggande debatt. En möjli g metod att understödja en legitimeringsprocess skulle också kunna vara att ordna en folkomröstning.

Genom en rad studier har opinionsforskare analyserat väljarnas uppfattning om vilken roll folkomröstningar bör spela i en demo-

20Jfr analysen av utvecklingen inför folkomröstningen i EU-frågan hösten 1994 i Gilljam m fl (1996).

21Schmitt (1996).

268 Den monetära unionen, demokratin och...	SOU 1996:158	\|

krati. Resultaten från nordiska undersö kningar visar att en majoritet av väljarna önskar en restriktiv användning av folkomröstningar .

Många anser att det i första hand är riksdagens uppgift att fatt a beslut i viktiga samhällsfrågor. Det bör dock noteras att e n majoritet av de tillfrågade svenskarna ansåg att det var rätt at t anordna en folkomröstning om medlemskap i EU. Blan d argumenten för folkomröstningar kan nämnas att de har e n mobiliserande effekt på väljarna och att samhä llsdebatten engagerar en större andel av befolkningen. Frågor som har stor betydelse för den långsiktiga utvecklingen av det svenska samhället anses var a speciellt lämpliga att ta upp i en folkomröstning. Detta gälle r särskilt om beslut i frågan måste fattas utan att den dessförinna n kunnat tas upp i en valrörelse.

Folkomröstningar kan dock oc kså skapa problem t ex genom att

"störa" den normala besluts processen som i en representativ demo- krati innebär att det är riksdagen som efter behandling av fråga n fattar det avgörande beslutet. Folkomröstningar anses dessutom ofta ha en starkt polariserande effekt genom att tvinga partier oc h väljare att välja ett av två – eller i undantagsfall tre – stark t profilerade alternativ.22 En folkomröstning om deltagande i de n monetära unionen skulle också minska den svenska regeringen s förhandlingsutrymme på EU-nivå.

EMU-frågans komplexitet kan väntas med föra problem för både partierna och väljarna. Risken är uppenbar att partierna och even- tuella kampanjorganisationer i ett sådant läge taktiskt väljer at t använda sig av mycket förenklade bu dskap till väljarna och därmed medverkar till att valet sker på ett sakligt otillfredsställand e underlag. Detta kan i sin tur leda till negativa efterhandsreaktioner bland väljarna. 23

Maastrichtfördraget föreskriver inte nå got om hur den nationella beslutsprocessen rörande anslutning till den monetära unionen ska gå till. Enligt fördraget förutsätts alla länder som uppfyller konver- genskriterierna ansluta sig. Förutom Sverige har äve n

22Gilljam, Listhaug & Pesonen (1996).

23Analyser av data från SOM-institutets opinionsundersökningar under 1980- och 90-talet visar att omkring två tredjedelar av väljarna upplever EU-frågor som svåra och att en lika stor andel av väljarna anser sig oinformerade. (Se Lindahl, 1991, 1996). Data från undersökningar genomförda i anslutning till folkomröstningen om EU-medlemskap hösten 1994 visar att två tredjedelar av väljarna menar att man i framtiden ska vara restriktiv vid anordnande av folkomröstningar. Resultatet är likartat bland sympatisörer till samtliga partier även om ett något starkare stöd för utnyttjande av direktdemokratiska metoder återfinns bland vänster- än bland högersympatisörer. Se Gilljam (1996).

\|	SOU 1996:158	Den monetära unionen, demokratin och...	269

Nederländerna och Tyskland förbehållit sig rätten att låta sin a parlament fatta det avgörande beslutet om medlemskap. De t naturliga huvudalternativet blir därför att beslutet i enlighet me d den representativa demokratins grundprincip fattas av riksdagen.

En nyckelfråga för Sverige är om ett inträde i den monetär a unionen kräver en grundlagsändring. Om grundlagen inte behöver ändras, kan en majoritet i riksdagen fatta beslut om Sverige sk a delta i eller ställa sig utanför den monetära unionen. Om e n ändring i grundlagen krävs, innebär detta att riksdagen vid tv å tillfällen med enkel majoritet ska fatta likalydande beslut. Mellan beslutstillfällena ska det hållas val till riksdagen. Efter det först a beslutet måste riksdagen, om en tiondel av ledamöterna kräver det, anordna en votering om att det ska hållas en beslutand e folkomröstning. Om minst en tredjedel av riksdagsledamötern a stöder detta förslag hålls folkomröstninge n på valdagen. Ett förslag om grundlagsändring måste, om inte riksdagen s konstitutionsutskott medgivit undantag, läggas fram för riksdagen senast tio månade r före valdagen.24 I det aktuella falle t måste förslaget föreligga senast i början av december 1997 eftersom nästa riksdagsval ska hållas i spetember 1998. Läggs förslaget fram senare kan frågan int e avgöras förrän efter det ordinarie riksdagsvalet år 2002.

En rådgivande folkomröstning kommer till stånd om fler ä n hälften av riksdagens ledamöter stödjer ett sådant förslag. Om e n sådan genomförs är det – till skillnad från i fallet med beslutande folkomröstning – riksdagen som ska fatta det avgörande beslutet .

Riksdagen kan inte formellt bindas till att följa utfallet i e n rådgivande folkomröstning. Folkomröstningen hösten 1994 o m medlemskap i EU byggde dock på ett löfte från de politisk a partierna om att riksdagsledamöterna skulle följa slutresultatet.

Mot bakgrund av behovet av att vitalisera demokratin i Sverige och engagera väljarna i den p olitiska processen är det uppenbart att det kan uppstå politiska probl em oavsett vilken beslutsordning man väljer. Detta gäller inte minst om den politiska debatten i fråga n skulle intensifieras och tyd liga åsiktsskillnader framkomma mellan riksdagens majoritet och en majoritet bland väljarna. E n folkomröstning som enligt riksdagsmajoritetens mening ger fe l resultat och som, liksom EU-omröstningen hösten 1994, uppfattas som bindande för riksdagen, kommer att innebära en svår påfrest- ning på det svenska politiska systemet. Detsamma gäller ett u r väljarmajoritetens perspektiv felaktigt riksdagsbeslut.

24 Regeringsformen 1:3 respektive 8:15.

270 Den monetära unionen, demokratin och...	SOU 1996:158	\|

Vi har inte i denna utredning funnit anledning att kommentera förutsättningarna för anordnande av en beslutande folkomröstning utan tar endast upp frågan om en rådgivande folkomröstning. För en sådan talar i första hand den mobiliserande effekt den kan få på väljarnas intresse av att skaffa s ig kunskaper och att detta kan bidra till att beslutet i EMU-frågan får större legitimitet.

Samtidigt är frågan om svenskt medlemskap i den monetär a unionen mycket komplex. Det är naturligt i en parlamentaris k demokrati att riksdagen fattar bes lut av denna karaktär. Oavsett hur frågan slutligen avgörs krävs ordentligt med tid för en bred oc h allsidig debatt, så att medborgarna får tillräckliga möjligheter at t sätta sig in i sakfrågorna. Utan en sådan förankring i väljarkåre n kan legitimiteten för de politiska besluten i väljarnas ögo n försvagas. Detta kan få särskilt s tor genomslagskraft för beslut som rör den europeiska unionen.

10.3 EMU – Sveriges omvärldsrelationer och utrikespolitiska inflytande

Sverige kan sedan ett par decennier tillbaka karakteriseras som en internationaliserad småstat sdemokrati. Det innebär att vi blivit mer omvärldsberoende på många områden. Gränsen för vad som ka n betecknas som "otillbörlig inblandning i svenska nationella ange - lägenheter" har blivit alltmer oklar, samtidigt som den utrikespoli- tiska maktens villkor förändrats. Den klassiska suveränitetsdok - trinens disktinktion mellan självständigt inrikespolitiskt beslutsfat- tande och internationella samarbetsåtaganden har blivit me r diffus.25

Då Sverige den 1 januari 1995 blev medlem i EU innebar detta en rad formella och praktiska konsekvenser för det politisk a systemet. Formellt tillkom ytterligare en politisk beslutsnivå – gemenskapsnivån – på vilken de svenska aktörerna nu kan agera . I praktiken hade dock Sverige sedan länge upplevt en långtgående internationalisering av det politiska livet. Vid tidpunkten för EU - inträdet fanns det knappast några politi kområden där internationella aspekter inte regelmässigt aktualiserades. 26 Svenska myndigheter, partier och de flesta större intresseorganisati oner hade under relativt

25Kaiser (1971).

26Internationaliseringens genomslag i det svenska riksdagsarbetet har successivt ökat sedan början av 1970-talet. Se Jerneck (1990, 1996).

\|	SOU 1996:158	Den monetära unionen, demokratin och...	271

lång tid och på olika sätt varit aktiva på EG/EU-nivån. 27 Därigenom hade de skaffat sig insyn i de förhandlingsnätverk som i mång a avseenden utövade ett betydande inflytande på den svensk a samhällsutvecklingen redan före det svenska medlemskapet. Dessa nätverk ingår som en viktig beståndsdel i det politiska system som ligger till grund för EU.

Graden av omvä rldsberoende skiljer sig dock kraftigt åt mellan olika samhällsområden. På flera sådana finns fortfarande stor a möjligheter att utf orma politiken på egen hand utan direkta hänsyn till vad andra länder gör. Arbetsmarknad, utbildning, sjukvård och familjefrågor är exempel på sådana områden, även om svensk a beslutsfattare på olika sätt tar intryck av andra länders lösningar.

Inom andra politikområden, t ex där Sverige har underteckna t förpliktigande konventioner, var den inrikespolitiska självständig- heten mer begränsad redan före EU-inträdet. Ett sådant område är miljöfrågorna. 28 Inträdet i EU har dock ytterligare ökat omvärlds- beroendet. Det gäller inte minst sådana politikområden so m jordbruket och konkurrensfrågorna där det finns en omfattand e reglering på EU-nivå.29 I flertalet handelspolitiska frågor måst e Sverige nu också a gera inom ramen för EUs gemensamma politik.

Detsamma gäller i viss mån den nuvarande gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. 30

I princip finns det två olik a synsätt på hur internationaliseringen ska hanteras. Enligt det ena bör de nationella instanserna s inflytande över beslutsprocessen stärkas. Förespråkarna för dett a synsätt menar att de t endast är genom återupprättad suveränitet för de nationella organen som Sveriges nationella intressen ka n tillvaratas på ett tillfredsställande sätt. Det andra synsättet utgå r från att Sverige endast i samverkan med andra EU-stater ka n mobilisera en sådan intern ationell politisk och ekonomisk tyngd att de ekonomisk-politiska besluten i vid mening uppfattas so m auktoritativa och därvid legitima både inom och utom Sverige. 31

Maktpolitiska motiv för begränsning av den egna

27Beträffande statsförvaltningens internationalisering, se Karvonen & Sundelius (1990), Ds 1993:44 och Statskontoret 1996:7. För en analys av intresseorganisatio- nernas och de politiska partiernas externa förbindelser, se Karlsson (1996) och Jerneck (1996).

28Se t ex Vedung & Klefbom (1997).

29Se t ex Jerneck (1994), Melin & Schöder (1995) och Woolcock & Hodges (1996).

30Se Herolf & Lindahl (1996a), Ekengren (1996) och Tonra (1997).

31Se t ex Socialdemokraterna och EMU (1996).

272 Den monetära unionen, demokratin och...	SOU 1996:158	\|

handlingsfriheten

Sverige har under efterkrigstiden valt att verka inom hundratale t internationella organisationer, varav FN, Europarådet, OECD och nu senast EU är några av de mest centrala. 32 Ett gemensamt dra g för det svenska internationella en gagemanget är viljan att acceptera en delegering av politisk makt i form av mellanstatliga avtal oc h internationella konventioner.

Staterna konfronteras med ett integrationsdilemma som i extrema fall kan innebära en avvägning mellan att bl i marginaliserade vid ett utanförskap och att bli så tätt indragna i samarbetsprocessen att den själ vständiga handlingsförmågan delvis sätts ur spel. I värsta fall kan ett land förlora nationel l handlingsförmåga utan att vinna något nämnvärt inflytande i gengäld.33 I dess mindre extrema och vanligare form innebä r dilemmat att ett visst mått av inflytande erhålls i utbyte mot at t länderna underkastar sig gemensamma handlingsnormer.

Motiven för att frivilligt acceptera en inskränkning av det egna handlingsutrymmet är i grunden maktpolitiska. Ett villkor för at t kunna påverka andra i önskvärd riktning är at t man själv är villig att gå motparten till mötes i för den centrala frågor. Argumentationen bygger på föreställningen att ett lands förmåga att värna om si n grundläggande autonomi ("defensiv makt") bäst skyddas om man med framgång kan påverka sin omgivning i önskvärd riktnin g

("offensiv makt"). 34

Innebörden av denna s k suveränitetskalkyl är att ett land s politiska inflytande över den internationell a normbildningsprocessen bäst tillgodoses genom ett långsiktigt och väldefinierat internationellt samarbetsåtagande som baseras p å ömsesidighet och politiska kompromisser. 35 Utifrån en sådan analys är det primära handlingsalternativet för den internationaliserad e småstatsdemokratin inte att ensidigt söka återerövra de nationella instansernas inflytande över politiken och därmed återgå til l nationella beslut. I stället bör strategin vara att aktivt medverka i mellanstatliga och överstatliga beslutsmiljöer med reell a möjligheter till inflytande över de gemensamma besluten.36

32Se Jerneck (1996) och Förslag till riksdagen 1995/96:RR12.

33Kelstrup (1993), Petersen (1995) och Miles & Redmond (1996).

34För en diskussion av begreppen offensiv och defensiv makt, se Mouritzen (1993).

35Se Stenelo (1991) och SOU 1994:12.

36Jfr Sundelius (1995) och Miles & Redmond (1996).

\|	SOU 1996:158	Den monetära unionen, demokratin och...	273

I svensk utrikespolitik har det varit naturligt att betrakta et t omfattande internationellt samarbete som en politisk resurs för

Sverige, inte som en belastning. Anledningen är att små stater i särskild grad gynnas av ett väl fun gerande internationellt regelverk, dels för att det ökar politiken s förutsägbarhet och stabilitet, dels för att det skyddar mot stormakters godtycke och inbördes rivalitet. 37 Frågan om Sveriges deltagande i EUs v alutaunion måste således relateras till den i nternationaliserade politiska maktens villkor. För svensk del kan ställningstagandet få viktiga konsekvenser fö r möjligheterna att nå inflytande inom i första hand den mer begrän- sade EU-sfären men också gentem ot länder utanför organisationen.

Sveriges regering och riksdag vill använda sit t medlemskap i EU konstruktivt. Man vill t ex reformera jordbrukspolitiken, fördjupa miljöpolitiken, förenkla beslutssreglerna och utvidga medlems - kretsen. Om Sveriges fortsatta deltagande i den europeisk a integrationsprocessen ska leda till önskvärda resultat är det rimligt att Sverige intar en s k proaktiv hållning.38 Med det avser vi e n offensiv orientering som syftar til l att tidigt identifiera problem och lösningar för att därigenom kunna föregripa och tidigt påverk a politiska händelseförlopp. En proaktiv stat uppvisar hög aktivitets- nivå och baserar sitt agerande på långsiktighet. Den har hö g handlingsberedskap, driver frågor och sök er allianspartners. I rollen som proaktiv stat kan det också finnas tydliga element av ledar - skapsambitioner; man strävar efter att skapa inflytanderelationer i en grupp och att bevaka ett intresse som är bredare än det snäv a egenintresset. Idémakt och problemlösningsförmåga är central a instrument.39

Ett medlemskap i den monetära unionen erbjuder enligt vå r mening bättre möjligheter att bedriva en proaktiv utrikespolitik än ett utanförskap. Innan vi mer i deta lj analyserar konsekvenserna för Sveriges utrikespolitiska makt är det angeläget att närmare beröra ett centralt element i EUs integrationslogik, nämligen kravet p å politisk trovärdighet. Trovärdigheten är grunden för två andr a centrala element, samförstånd och kompromiss.

Utan politiskt förtroende är det svårt att framgångsrikt utnyttja de möjligheter till politisk opinionsbildning, koalitionsbyggand e och ledarskap som finns inom EU-systemet. Vi utgår från at t

37 Se t ex Sjöstedt (1977), Sundelius (1983), Keohane (1984), Stenelo (1991), Hurrell (1995) och SNU (1995).

38Se underlagsrapporten av Gidlund & Jerneck (1996) för en diskussion av detta begrepp.

39Begreppet idémakt diskuteras av Stenelo (1990) och Jerneck (1996).

274 Den monetära unionen, demokratin och...	SOU 1996:158	\|

trovärdighetskravet framgent kommer att ha samma viktig a funktion för arbetet i den monetära unionens institutioner som i det

övriga EU. Vår bedömning är att den monetära unionen so m beslutsmiljö kommer att ha väsentlig betydelse för Sverige oaktat vilken hållning vi intar till EMU som projekt.

EU som förhandlingsmiljö – vikten av politisk trovärdighet

Trots stora olikheter i politisk kultur mellan EUs medlemslände r har dessa valt att samarbeta. På vissa områden, t ex när det gäller den inre marknaden, har samarbetet få tt en överstatlig karaktär, dvs beslut i gemensamma angelägenheter kan fattas enligt majoritets- principen.

Som vi konstaterade i kapitel 9 är EU ett utmärkt exempel på en förhandlingsmiljö präglad av ömsesidiga beroenden och erkän - nanden snarare än formella relationer. I likhet med klassisk demo- kratiteori ses öppen votering som en sista utväg när samförstånds- lösningar inte är möjliga. 40 Även om större länder i kraft av si n allmänpolitiska betydelse och auktoritet utövar ett stort inflytande,

är huvudprincipen i EU att enskilda stater inte genomgående sk a tillåtas dominera beslutsprocessen.

Det gemensamma beslutsfattandets fixering vid brett sam- förstånd innebär att utpräglade vinnare eller förlorare sällan ka n identifieras. Länder går ofta varandra till mötes, särskilt om de t finns risk för att integrationsprocessen blockeras av att enskild a staters intressen inte tillgodoses. Europeiska rådets beslut i

Edinburgh i december 1992 att acceptera de danska förbehållen till Maastrichtfördraget är ett tydligt uttryck för detta, liksom de n fördragsfästa rätten för Storbritannien att stå utanför den monetära unionen och det sociala protokollet. 41

Den politiska kompromissen är nyckelinstrumentet för at t begränsa och bilägga konflikter inom EU-systemet. Den utgör en balanspunkt mellan kraven på handling och ett fortsatt samarbet e mellan parterna. Kompromissförfarandet har skapat en fruktba r grogrund för en gradvis “europeisering” av de nationell a ståndpunkterna inom EU. Kompromisslösningen uppfatta s därigenom som ”...en kodifiering av ett gemensamt intresse”. 42

40Jfr Ross (1963). Se även Tonra (1997).

41Jfr Petersen (1993).

42Stenelo (1991).

\|	SOU 1996:158	Den monetära unionen, demokratin och...	275

Att riva upp kompromisser hör till ovanligheterna i EU .

Svårigheterna att nå överenskommelser har ökat i takt med at t antalet deltagare ökat. 43 Genomgripande omförhandlingar av i syn- nerhet större överenskommelser av t ex institutionell karaktä r undviks. Problemet att göra reträtter från politiskt väl förankrad e positioner bidrar till denna obenägenhet.

En gradvis justering av större gemensamma beslut kan däremot ske vid de återkommande regeringsförhandlingarna. Man försöker tillgodose särintressen genom enskilda tillägg (”amendments”) till avtalstexterna. I s k dag-för-dagförhand lingar görs dessa justeringar kontinuerligt. Inom EU tar enskilda länder, liksom kommissionen, medvetna initiativ för att medla och därmed uppnå bred a överenskommelser i de frågor där intressen står emot varandra.

Även om motsättningarna kan vara mycket hårda under e n pågående förhandling, förväntas medlemslände rna visa lojalitet mot den slutligt framförhand lade kompromissen. Förhandlingssystemet inom EU bygger i hög grad på långsiktigt förtroende och respek t för ingångna avtal. Det långa förhandlingssperspektivet betyder att tjänster och gentjänster kan balansera varandra över tiden. Graden av ömsesidigt förtroende blir avgörande för om detta kan ske utan att det ställs krav på exakta – och omedelbara – motprestationer. I centrum för en så dan bedömning står frågan om medlemsstaternas politiska trovärdighet. En stats trovärdighet baseras bl a på des s sakkompetens, ekonomiska styrka, förhandlingskapacitet oc h erfarenhet. I ett samförståndssystem som EU blir dock i längde n framför allt viljan att efterleva överenskomna regler och att åta sig ett gemensamt ansvar helt avgörande. Stater som uppfattas var a

"fripassagerare" hamnar lätt i vanrykte. 44 Inflytande, plikt oc h ansvar blir oskiljaktiga fenomen i ett avancerat samarbetssyste m som det EU representerar. 45

Även om EU som förhandlingssystem är di sponerat för tolerans, försvagas därför en medlemsstats möjligheter att få gehör för sina politiska initiativ om vederbörand e uppfattas som en motvillig eller konsekvent obstruerande samarbet spartner. Staterna i EU förväntas inte bara bära sina kostnader för det gemensamma projektet uta n också allmänt främja den europeiska integrationsprocessen. Denna uppfattning är särskilt starkt förankrad hos de ursprungliga se x medlemsländerna . Medlemmar som t ex väljer att satsa på blocke- rande minoritetskoalitioner eller som i grunden ifrågasätter de t

43Wallace (1996).

44Se Petersen (1995), Hurrell (1995) och Chayes & Chayes (1995).

45I SNU (1995) förs ett parallellt resonemang.

276 Den monetära unionen, demokratin och...	SOU 1996:158	\|

gemensamma regelverket ("acqui s communautaire") löper en bety- dande risk att förlora politiskt förtroende.

Att ett lands rykte påverkar förmågan att utöva ett varaktigt inflytande, särskilt över d agordningen och den långsiktiga politiska inriktningen, har länder som Danmark och Storbritannien fåt t erfara.46 Båda har också från början gått med i det europeisk a samarbetet primärt på grund av de förväntade ekonomisk a vinsterna, inte för att fördjupa och förstärka integrationsprocessen. 47 Båda länderna har också betraktats som motvilliga européer.

Danmark utnyttjade under sina första femton medlemskapså r systematiskt vetorätten i de frågor man ogillade. Landet beskrevs som "foot dragging". 48 Det är en vanlig uppfattning att Danmarks rykte som en obstruerande part motverkade landets möjligheter att få gehör för sina ståndpunkt er vid förhandlingsborden. Beslutet om den inre marknaden och övergången till majoritetsbeslut i frågo r som rörde denna i samband med fördragsrevisionen i mitten a v 1980-talet – den s k Enhetsakten – ledde till en omprövning av den danska politiken. Det skedde en övergång till en mer offensiv och integrationsvänlig dansk strategi på flera områden, bl a i fråga om miljöpolitiken och de sociala frågorna. 49 Så länge de dansk a förbehållen i Maastrichtfördraget behåller sin aktualitet råder de t emellertid i övriga EU tvivel om Danmarks verkliga förmåga och vilja att främja den europeiska integrationen.

Störst trovärdighetsproblem anses Storbritannien ha. De n brittiske statsvetaren Stephen George skriver: "Under sina först a tjugo år av medlemskap i den europeiska gemenskapen (EG) , förvärvade Storbritannien ett icke avundsvärt rykte om att vara en besvärlig partner". 50 Den brittiska hållningen i EU har i högre grad burit prägel av konfrontationspolitik än av samförståndspolitik . Detta har varit särskilt tydligt i samband med kontroverserna o m galna kosjukan under 1996, men också i andra konflikter, t e x rörande EUs budget och miljöpolitiken. I själva verket har Stor - britanniens rykte som "besvärlig partner" grundlagts genom et t flertal politiska kontroverser under åren, där just konfrontatio n använts som metod för att tvinga fram eftergifter från de övrig a

46Även Grekland kan nämnas som ett land vars rykte inom EU är blandat. Särskilt dess agerande i Makedonienfrågan i efterföljden av Jugoslaviens sönderfall har skapat kontroverser. Se t ex Wallace & Wallace (1995) och Tonra (1997).

47Miles & Redmond (1996).

48Jfr Petersen (1996).

49Petersen (1995, 1996).

50George (1993).

\|	SOU 1996:158	Den monetära unionen, demokratin och...	277

medlemsstaterna. Genom att utnyttja sin vetomakt på detta sät t bryter Storbritannien mot den samförståndskultur som råder i EU, men som är främmande för många inom engelsk politik, dä r vinnaren i ett val erövrar hela den politiska makten ("the winne r takes all").51

Storbritannien har i kraft av sin storlek och erkänt skicklig a diplomatkår trots allt rönt respekt och varit framgångsrikt i at t bevaka sina intressen. Däremot har man haft svårt att prägla de n långsiktiga politiska dagordningen och att driva politiken i ny a riktningar. Som en konsekvens av den valda politiken ha r Storbritannien tidvis ställts utanför de informella konstellationer i vilka avgörande beslut för EUs framtid tagits. 52 Det gäller t ex förhandlingarna om just den monetära unionen (se avsnitt 9.5) .

Brittisk obstruktion föranledde i början av 1980-talet den fransk e politikern Claude Cheysson att förorda en degradering a v Storbritannien till associerad medlem. 53

Den politiska marginaliseringen blev särskilt tydlig unde r

Margaret Thatchers tid som premiärminister men har int e försvunnit under John Major. Idén om s k variabel geometri, dvs att en inre kärntrupp ska gå vidare i integrationsprocessen när andr a stater visar tveksamhet, är i stor utsträckning motiverad av d e fortsatta tvivel som man har från bl a tyskt kristdemokratiskt håll beträffande Storbritanniens framtida roll i EU.

Att förorda olika integrationsnivåer är i linje med den filosof i som utvecklats under senare år och vars syfte är att desarmer a besvärliga medlemsstater. Man försöker finna lösningar so m begränsar dessa länders inflytande utan att i grunden skada dera s vilja att samarbeta. De ovannämnda danska och brittisk a undantagen från Maastrichtfördraget var tydliga uttryck för dett a tänkande. I Storbritanniens fall var det ett sätt att begräns a "...skadan för resten av EU". 54

Exemplen med Danmark och Storbritannien visar att de t politiska trovärdighetsproblemet kan drabba både små och stor a stater. Förlusten av den politiska trovärdigheten är förmodlige n dock mest besvärande för det mindre medlemslandet, vars politiska resurser redan från början är begränsade och vars behov av breda förhandlingsöverenskommelser är relativt sett större ä n

51George (1993) och Wallace (1995).

52Johansson (1997).

53Wallace & Wallace (1995).

54Wallace & Wallace (1995).

278 Den monetära unionen, demokratin och...	SOU 1996:158	\|

stormakternas.55 Slutsatsen är entydig: för en småstat är det mycket riskfyllt att agera så att den egna politiska trovärdighete n ifrågasätts. Överväganden av detta slag har setts som en fakto r bakom den politiska omorientering på andra områden av EU - samarbetet som t ex Belgien, Nederländerna och Irlan d genomfört.56 Som liten stat – utan någon fördragsmässig rätt att stå utanför valutaunionen – löper Sverige dessutom en uppenbar ris k att anklagas för att inte uppfylla sina formella åtaganden om v i väljer att inte delta i den monetära unionen. Detta kan minska vår politiska trovärdighet i EU-samarbetet.

Sveriges politiska trovärdighet

Om Sverige uppfyller konvergenskraven och därmed kvalificerar sig för deltagande i den monetära unionen finns tre huvudalternativ:

(1) att inträda så fort som Sverige bereds tillfälle; (2) att avst å definitivt för överskådlig framtid; eller (3) att avvakta. Oavset t vilket beslut som fattas uppstår det kostnader.

En för analysen central bedömnin g är att den monetära unionen, tillsammans med en fördjupad gemensam utrikes- och säkerhets - politik (GUSP), kan förvä ntas få karaktären av en kraftfull impuls- givare för den fortsatta integrationsprocessen inom EU. 57 EMU- projektet uppvisar därmed stor likhet med de ansträngningar so m gjordes under 1980-talet för att förd jupa samarbetet i det dåvarande

EG och som resulterade i Enhetsak ten och den inre marknaden. Att den monetära unionen sammankopplas med en följdintegration i

EU är uppenbart mot bakgrund av Tysklands intresse av att t a ytterligare steg mot en politisk union och en gemensam utrikes- och försvarspolitik samt Frankrikes önskan om att binda Tysklan d närmare Europa.

En andra för analysen viktig bedömning är att vi finner de t troligt att det bildas en kärngrupp av länder som kommer att ingå i båda dessa fördjupningsprojekt (se avsnitt 9.6 och 9.7). Enlig t principen om variabel geometri är det sannolikt att den monetär a unionen stimulerar framväxten av en inre politisk krets av lände r som vill driva integratione n längre. EU är en pluralistisk aktör som

55SNU (1995).

56Tonra (1997).

57Se avsnitt 9.6. Förutom gemensamma försvarspolitiska uppfattningar diskuteras också bildandet av ett gemensamt försvar. Detta behandlas av Herolf & Lindahl (1996a, b).

\|	SOU 1996:158	Den monetära unionen, demokratin och...	279

ständigt brottas med sitt ledarskapsproblem. En inre kärna kan ses som ett sätt att lösa EUs ledningsproblem i en situation dä r organisationen utvidgas och den ökade inst itutionella komplexiteten hotar leda till ostyrbarhet. 58

Mot bakgrund av ovanstående resonemang blir frågan o m

Sveriges långsiktiga intressen bäst tas tillvara genom att stå utanför både den monetära unionen och ett fördjupat GUSP, eller o m medlemskap i endera eller båda kärngrupperna är en förutsättning för att den svenska utrikespolitiken ska få största möjliga tyngd , såväl inom EU som gentemot omvärlden.

En avgörande faktor är hur många stater som går med i de n monetära unionen, men framför allt vilka dessa stater är. Ur et t svenskt politiskt perspektiv är vid sidan av Tysklands oc h

Frankrikes beslut även Storbritanniens och de nordisk a grannländerna Danmarks och Finlands ställningstaganden till den monetära unionen viktiga, eftersom det är med dessa länder so m svenska politiska aktörer har de mest omfattande och intensiv a kontakterna. Om både Storbritannien och Danmark vidhåller si n rätt att stå utanför, måste Sverige definitivt välja vilken krets a v länder man i det framtida EU primärt vill söka stöd hos. Den ena gruppen av stater kommer sannolikt att bilda kärnan i båd e valutaunionen och GUSP; i denna ingår bl a d e kontinentaleuropeiska stormakterna oc h främsta integrationsivrarna Frankrike och Tys kland. I den andra gruppen kommer att ingå bl a i GUSP aktiva länder, men också de i övrigt mer "euroskeptiska" länderna Danmark och Storbritannien. 59

Om Sverige ställer sig utanför den monetära unionen bli r rimligen Storbritannien vår viktigaste allianspartner. Även o m Sverige alltid måste betrakta Danmark, Finland och andra mindre stater som naturliga alliansbröde r, kräver EU-logiken att även stora stater ingår i koalitionerna. Sverige och Storbritannien har a v tradition goda kontakter. Sverige har dessutom i perioder gått p å den brittiska linjen under sin första medlemskapstid i EU. So m analysen i ett tidigare avsnitt visat har emellertid Storbritannie n svårt att uppnå en grundläggande trovärdighet för sin politik i EU.

Storbritanniens utanförstående position i förhållande till de n monetära unionen försvagar dess ställning i det interna EU-arbetet. I kraft av sin stormaktsposition kan dock Storbritannien sannolikt inte marginaliseras fullstän digt. Frågan är däremot vad som händer

58Gidlund (1995).

59Miles & Redmond (1996).

280 Den monetära unionen, demokratin och...	SOU 1996:158	\|

med den småstat som söker den "motsträvige européens" stöd i kampen om inflytande. Sver ige kan lätt komma att förknippas med den brittiska hållningen att EU ska fungera efter "á la carte" - principen, dvs att varje medlemsstat fritt ska kunna avgöra om den ska delta eller inte i samarbetet inom olika områden. Man kan i detta sammanhang knappast ta för givet att Storbritannie n konsekvent skulle skydda svenska intre ssen i det stormaktsspel som kan uppträda mellan EUs ledande stater.

Risken för en försvagning av Sveriges politiska inflytande ä r därför avsevärd vid ett utan förskap. Deltagarna i valutaunionen har goda förutsättninga r att bli ett samordnat maktblock inom EU med kapacitet att bestämma den politiska dagordningen. Kärnan ka n också genom röstreglerna få förmåga att blockera varje oönska t beslut, dvs i praktiken vetorätt i europeisk politik.

Kostnaden för ett medvetet valt svenskt utanförskap skull e därför kunna vara att svenska politiska aktörer ställs utanför d e reella uppgörelser som görs i den inre kärnan. Om Sverige väljer att inte fullt ut stödja ett fördjupat GUSP blir detta än mer tydligt. En status som perifer EU-medlem framstår mot denna bakgrund som ett avsevärt sämre alternativ än ett fullvärdigt deltagande i de t politiska kraftcentrum som den monetära unionen kan antas bli.

Det har gjorts gällande att ett medlemskap i den monetär a unionen närmast med automat ik innebär ett stöd för en fördjupning av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) i riktning mot en gemensam försvarspolitik och med tiden et t gemensamt försvar. Skälet är att de två politikområdena kopplat s ihop i Maastrichtprocessen. Utifrån den inre kärnans synvinkel är denna logik inte orimlig. Det behöver dock inte innebära at t enskilda länder måste anslu ta sig till denna process, så länge de två politikområdena befinner sig i var sin pe lare: den monetära unionen i den första (överstatliga) pelaren, utrikes- och säkerhetspolitike n i den andra (mellanstatliga) pelaren. Den utpräglade viljan til l samförstånd inom GUS P-området innebär att en majoritet inte kan tvinga de övriga att följa en viss handling slinje.60 I själva verket kan man hävda att ett medlemskap i den monetära unionen öka r möjligheten för ett enskilt land att stå ut anför ett försvarssamarbete, eftersom man då redan medverkar i en av de för integrations - processen viktigaste samarbetsprocesserna.

Risken för trovärdighetsförlust är enligt vår bedömning hög för de stater som medve tet väljer att stå utanför den monetära unionen

60 Se t ex Tonra (1997).

\|	SOU 1996:158	Den monetära unionen, demokratin och...	281

och därmed kan anses inte ta ansvar för Europas fortsatta inte - gration. Ett land som inte önskar delta i samarbetet på ett viss t område men ändå samtidigt vill njuta frukterna av det måste vara berett att mycket noga ange mo tiven för sitt val av handlingslinje. 61

Särskilt problematisk kan situati onen vara för ett land som Sverige, vars historiska inställning till det europeisk a projektet genomgående varit den kritiske åskådarens. Sverige har därigenom förvärvat ett rykte som en stat som länge velat dra nytta av det europeisk a samarbetets fördelar utan att riktigt vara beredd att bära des s kostnader.62

Om Sverige vill bryta med sin tidigare integrationsskeptisk a attityd och häva sitt rykte som "fripassagerare", bör detta komma till tydliga uttryck i den polit iska signaleringen. Ett definitivt beslut att ställa sig utanför den monetära unionen kan komma att tolka s som att Sverige avvisar tanken på en f ördjupning av den europeiska integrationen. Därmed riskerar Sverige att framstå som en mot - strävig europé och bedömas utifrån samma kriterier som Stor - britannien och Danmark. Särskilt uppenbart blir detta om Sverige besitter förmågan, dvs uppfyller konvergenskriterierna, men ändå bestämmer sig för att inte gå med i valutaunionen.

Man måste också fråga sig vilke n reell möjlighet Sverige vid ett utanförskap har att föra en avvikande penning- och valutapolitik .

Om Sverige uppfattas föra en medveten politik i syfte att åstad - komma "konkurre nsdeprecieringar" för att vinna marknadsandelar på andra EU-länders bekostnad, kan politiska påtryckningar bl i följden. Fripassagerarryktet kan således innebära att den reell a penningpolitiska självständigheten vid ett utanförskap blir mycket liten. Ett brott mot vad som i övriga EU-länders ögon bedöms som en ansvarsfull ekonomisk politik kan komma att få allvarliga kon- sekvenser för Sveriges politiska förtroende även på andra samar - betsområden.

I inledningen till detta avsnitt diskuterade vi de tre besluts - alternativ som står till buds. Förutom att direkt säga ja eller nej till deltagande i den mone tära unionen kan Sverige inta en avvaktande hållning. Om Sverige väljer att vänta på rent ekonomiska grunder eller av hänsyn till den inhemska politiska opinionen, är de övriga

EU-ländernas reaktion förmodligen mer välvillig än om Sverig e "passar", dvs medvetet avvaktar för att se t ex vilka stater som går med eller hur unionen utvecklas innan man bestämmer sig.

61SNU (1995).

62Jerneck (1993).

282 Den monetära unionen, demokratin och...	SOU 1996:158	\|

Vilka överväganden som egentligen kan ligga bakom e n avvaktande hållning kan dock vara svårt för omgivningen at t bedöma. Blotta misstanken att Sverige vill minimera sina egn a ekonomiska och politiska risker – även om motiven också skull e vara andra – kan därför snabbt aktualisera fripassagerarstämpeln.

För att ge Sverige så stort inflytande inom EU som möjligt ä r därför ett tidigt inträde i den monetära unionen att föredra.

Svensk strategi för inflytande inom EU

Detta avsnitt diskuterar mer i detalj hur ett medlemskap i de n monetära unionen kan bidra till Sveriges förhandlingsmakt i EU. I analysen gör vi en distinktion mellan direkt och ett indirekt infly- tande. Det förra gäller Sveriges möjligheter att påverka d e processer och beslut som konkret är knutna till den monetär a unionens tekniska utformning och arbetsformer, det senare gälle r

Sveriges förmåga att påverka EU-frågor mer allmänt.

Vår mening är att ett medlemskap i den monetära unionen inte bara ger en påtaglig möjlighet att påverka utformningen av denna.

En huvudpoäng är att knytningen till ett politiskt centrum i Europa för Sveriges del innebär en potentiell resursförstärkning av Sveriges allmänna maktbas, dvs ökat indirekt inflytande. Möjligheten at t utnyttja närheten till detta politiska centrum, t ex för att påverk a motpartens verklighetsuppfattning (s k idémakt), få upp frågor på dagordningen och bilda slagkraftiga ko alitioner är emellertid ytterst bestämt av vilken politisk trovärdighet Sverige åtnjuter. Ju färr e tveksamheter som finns beträffande Sveriges medverkan i de n europeiska integrationsprocessen, desto större är möjligheterna att utnyttja denna potential. Ett tidigt inträde i den monetära unionen är i det sammanhanget otvivelaktigt att föredra framför en me r avvaktande hållning.

När det gäller det direkta inflytandet över penningpolitiken har vi tidigare i kapitlet betonat den europeiska centralbankens hög a grad av självständighet. Det råder osäkerhet om vilka reell a förutsättningar för nationell politisk påverkan och kontroll so m kommer att finnas. Det faktum att penningpolitiken delegeras til l ECB innebär dock inte – trots bestämmelsen om att centralbanken inte får ta instruktioner utifrån – att de nationella politiska aktör - ernas intresse av att påverka penning- och valutapolitiken upphör.

För de länder som deltar i den monetära unionen kommer det at t finnas ett antal kontaktytor med centralbanksorganen (se avsnit t 10.1 och 6.3).

\|	SOU 1996:158	Den monetära unionen, demokratin och...	283

I mycket konkreta termer ger ett medlemskap i den monetär a unionen ett visst inflytande över ECBs arbets- och verksamhets - former – dess organisationskultur – men också över dess faktiska regelverk. Medlemmarna av centralbanken utformar gemensam t penningpolitikens styrinstrument. Det är viktigt att poängtera at t centralbankssysteme t vid starten 1999 fortfarande befinner sig i en formativ fas. Efterhand kommer regler och procedurer att låsa s fast. Ju tidigare man kan medverka i processen, desto störr e inflytande kan man väntas få på de grundläggand e verksamhetsformerna.

Redan vid starten av sin verksamhet måste ECB ha et t väldefinierat mål, en penningpolitisk stra tegi som anger hur den ska nå sitt mål, samt en uppfattning om hur och med vilka medel den ska bedriva sin dagliga verksamhet. 63 I Maastrichtfördrage t stipuleras att ECB ska upprätthålla prisstabilitet. Detta mål måste dock göras mer prec ist. Det gäller t ex att ta ställning till om målet ska avse prisutvecklingen under en längre period eller den årlig a inflationen och vilken hänsyn som ska tas till förändringar a v indirekta skatter. Dessutom är det inte klart om prisstabiliteten ska avse ett prisindex för hela EU eller ett genomsnitt av nationell a indexar. När det gäller vilken penningp olitisk strategi som ECB ska följa, står valet i första hand mellan ett s k intermediär t penningmängdsmål eller ett slutligt inflationsmål (se avsnitt 6.3) . Den tyska centralbanken fö ljer den förra strategin. Detta ses ibland som ett argument för att ECB ska göra detsam ma i syfte att på detta sätt försöka förvärva något av Bundesbanks trovärdighet. Slutligen finns en mängd olika al ternativ att ta ställning till när det gäller det sätt som den dagliga verksamheten ska bedrivas på. Hit hör frågor om vilka instrument för interventioner på penningmarknaden som ska användas, om kassakrav ska ställas på affärsbankerna, hur d e nationella centralbankerna ska involveras i ECBs operativ a verksamhet osv.

För de EU-länder som inte deltar i den monetära unionen bli r möjligheterna till reellt inflytande i frågor som berör ECB mycket små. De EU-länder s om inte uppfyller konvergenskraven, men har ambitionen att snarast möjligt göra detta, kommer med sto r sannolikhet att hamn a i en speciell grupp mellan medlemsländerna och dem som tagit avstånd från medlemskap. Vad denna mellan - placering kan komma att innebära i fråga om tillgång til l information och möjlighet till inflytande bl a genom att delta i

63 Se underlagsrapporten av von Hagen (1996).

284 Den monetära unionen, demokratin och...	SOU 1996:158	\|

diskussioner rörande den gemensamma penning- oc h valutapolitiken är emellertid för närvarande svårt att förutsäga. Det kan dock antas att informat ionstillgången och inflytandet för denna ländergrupp blir större än för de länder som mer definitivt tagi t avstånd från medlemskap.

Det mer indirekta inflytande som ett medlemskap i de n monetära unionen kan förväntas bidra till gäller i princip hela EU- sfärens sakfrågor. I makttermer talar vi om förmågan att påverk a normbildningen och den politiska dagordningen och i de t sammanhanget de allianser som bildas i de fortlöpand e förhandlingsprocesserna. Två samverkande aspekter p å förhandlingsmakt står då i fokus, nämligen opinionsbildning oc h koalitionsbyggande.

EU-systemets behov av sakexpertis, fungerande kompromiss - underlag och innovativa lösningar gör att idémakt blir en vikti g resurs för att skaffa sig en framg ångsrik opinionsbildande roll i den europeiska förha ndlings- och integrationsprocessen. Förhandlings- kulturen innebär bl a att en stat måste bidra med förslag till hu r förlorande parter ska kompenseras. 64 Koalitionsbyggandet är ett sätt att minska komplexi teten och uppnå kompromisser i förhandlingar med många inblandade parter. 65 I EU, liksom i andra multilaterala förhandlingsmiljöer, är det således väsentligt att kunna ingå i eller upprätta koalitioner. EUs jordb rukspolitik är en utmärkt illustration till koalitions- och konsensusbyggandets logik. Besluten har oft a form av paketlösningar som innehåller olika typer av eftergifter och sidobetalningar för att tillgodose allas intressen. 66

I den svenska förhandlingsdemokratiska traditionen har icke - parlamentariska politiska aktörer getts ett be tydande inflytande över samhällsutvecklingen. 67 Partiöverskridande lösningar spelar e n framträdande roll.68 Samförstånd, koalitionsbyggande och kom - promiss är centrala inslag. Härigenom besitter Sverige en väsentlig politisk resurs för arbetet i den europeiska unionen.

Svenska regeringar har under de senaste åren i fler a sammanhang uppmanat svenska organisationer, t ex fackförbund,

64Se Garret & Weingast (1993), Wallace (1996) och Rabinowicz (1996).

65Stenelo (1972).

66Rabinowicz (1996).

67Termen förhandlingsdemokrati återfinns hos Stenelo (1990, 1991, 1996) samt hos Kelstrup (1995) och Mattson (1996). Se också Hecksher (1984), De Geer (1986), Rothstein (1992), Micheletti (1994) samt underlagsrapporten av Hinnfors & Pierre (1996).

68Sannerstedt (1992), Sjölin (1993), Lewin (1996), Mattson (1996) och Stenelo (1996).

\|	SOU 1996:158	Den monetära unionen, demokratin och...	285

branschorganisationer, konsument- respektiv e producentorganisationer samt miljöorganisationer att ta en me r aktiv del i arbetet med att stärka Sveriges kompetens att hanter a internationella frågor. Detta har inneburit en stimulans til l ytterligare utveckling av Sveriges internationella kontakter och en resursförstärkning inom både offentlig och privat sektor.

De svenska samhällsaktörernas samarbete med sina europeiska motsvarigheter i Europa bedöms i allmänhet som framgångsrikt. De europeiska organisations- och partinätverk en har blivit allt viktigare instrument för utformningen av politiken inom EU.

Ingen stat inom EU kan enskilt styra dagordningen och för - handlingstempot eller bestämma innehållet i paketlösningarna och därmed reformprocessen inom EU. För små stater är det emellertid betydligt lättare att ansluta sig till koalitioner än att själva bilda koalitioner. Den småstat som vill påverka dagordningen elle r reformera ett speciell t politikområde inom EU bör därför orientera sig mot en kärngrupp av betydelsefulla länder, som kan bild a stomme i en större koaliti on eller som kan fungera som pådrivande kraft i politikprocessen.

T ex i fråga om miljöpolitiken är det viktigt att Sverige ansluter sig till den mindre grupp av stater som konsekvent drivit fram ny lagstiftning på området. I denna ingår bl a Nederländerna oc h

Tyskland. Dessa två kommer med all sannolikhet att tillhöra de n inre kärnan. De har föregått som goda exempel genom att själv a tillämpa den striktare miljölagstift ningen. I frågor rörande surt regn och vattenrening har framför allt Tyskland och Nederländerna varit de främsta tillskyndarna av strängare reglering. Tyskland är e n nyckelaktör i sammanhanget. Samtidigt som man är beroende a v andra staters stöd i förhandlingarna, är de tyska insatserna nödvän- diga för att de mindre medlemsstaternas förslag ska kunna få et t genomslag i beslutsprocessen. 69

När det gäller rena förhandl ingskoalitioner bör det helst röra sig om majoritetskoalitioner. Av politiska trovär dighetsskäl bör de vara drivande och stödjande snarare än hindrande. Av det följer också att de om möjligt bör vara strategiska, dvs långsiktiga, och int e taktiska och kortsiktiga. Den fransk-tyska alliansen är exempel på ett strategiskt samarbete, medan det brittiska koalitionsbeteende t tycks ha varit mer taktiskt betingat. 70

69Sbragia (1996).

70Wallace (1995).

286 Den monetära unionen, demokratin och...	SOU 1996:158	\|

Koalitionsbildningens l ogik i EU betyder mycket för möjlighet- erna att utöva idémakt. När det gäller opinionsbildningens villkor

är det skillnad på små och stora stater. Stormakternas synpunkte r får ofta, oavsett sakfråga , ett automatiskt genomslag i EUs besluts- process. För små stater är det annorlunda. De måste ofta vara mer seriösa än övriga medlemsstater om de ska få uppmärksamhet. De måste ha rykte om sig att ha välgrundade och genomarbetad e åsikter. Följande citat angående idébildningen i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken är allmänt belysande för de mindre staternas arbetsvillkor: "Om man vill få andra att lyssna måste man vara känd som en seriös medlem av gruppen, bidra med bra idéer och god information och besitta en god portion sunt förnuft." 71

Enbart idérikedom, gott omdöme och allmän sakkompeten s räcker emellertid inte. Utbudet av idéer i EU måste motsvar a behovet hos EUs institutioner och övriga medlemsländer. 72 Idéer måste förankras, särskilt om de kommer från små länder. Att g å fram på egen hand ger begränsat genomslag.

Endast ett fåtal pol itiska koalitioner inom EU är stabila över tid och sakområde. 73 Därför blir det särskilt viktigt för en småstat som Sverige att stå nära de länder, som uppvisar ett mer varaktig t samarbetsmönster inom ramen för ett strategiskt tänkande. D å dagordningen i betydande utsträckning p räglas av EUs ursprungliga medlemmar, framför allt Tyskland och Frankrike, är det viktigt att vinna insteg i denna länderkrets.

Närheten till ett pol itiskt centrum stärker möjligheterna att göra strategiskt viktiga utspel. En stat som står utanför en informell, men viktig beslutsgrupp, har svårare att få vital information i förhandlingsprocessens avgörande skeen den, t ex när behovet av ett kompromissunderlag blir akut. Eftersom det tillgängliga kompro- missutrymmet ganska snabbt kan tunnas ut, är kraven på politis k "timing" stora om de egna intressena ska bevakas framgångsrikt .

Jordbrukspolitiken är illustrativ: den politiska kompromissen ta s ofta i ett steg för att minska externa aktörers inflytande oc h samtidigt binda upp parterna. 74

Koalitionsbildningen har således e n tydlig tidsaspekt. En huvud- regel i internationella förhandlingar är att man ska agera tidigt i processen om man ska lyckas prägla den politiska dagordningen . Detta är särskilt viktigt efterso m den överstatliga politiska kompro-

71Tonra (1997).

72Garret & Weingast (1993).

73Se t ex Wallace (1985), Peters (1992) och Moravcsik (1993).

74Se Rabinowicz (1996).

\|	SOU 1996:158	Den monetära unionen, demokratin och...	287

missen normalt är trög och svår att ompröva. Tidiga förberedelser

är också viktiga om m an önskar att idéerna ska kunna fungera som politiska orienteringspunkter för den fortsatta diskussionen. 75 Om beslutsprocessen så småningom utmynnar i en öppen votering , minskar de små staternas sannol ika inflytande i allmänhet på grund av deras begränsade röstetal. Förmågan att vinna gehör hos e n inflytelserik och i den specifika frågan ledande grupp stater i d e förberedande faserna blir därför en viktig maktresurs för ett lite t land.

Mycket talar för att den monetära unionen som en del av EU s inre kärna blir en väsentlig kraft att räkna med när det gälle r internationell valutapolitik. Sveriges möjligheter att påverk a utformningen av framtida valutaregimer skulle vara väsentlig t mindre utan den kollektiva maktbas som EUs inre kärna kommer att utgöra.

10.4Slutsatser

Av den politiska analys av Sveriges deltagande i den monetär a unionen som gjorts i detta kapitel kan vi dra följande slutsatser.

Delegeringen av penningpolitiken till den europeiska central - banken innebär ett problem så till vida att den demokratiska kon- trollen kan bli otillräcklig. Ett legitimitetsproblem uppstår mo t bakgrund av den c entrala roll som normen om det parlamentariska ansvarsutkrävand et av tradition har haft i den klassiska demokrati- doktrinen. Samtidigt är konstruktion en med den europeiska central- banken politiskt motiverad. Genom att inrätta en självständi g institution blir det möjligt att skydda penningpolitiken frå n kortsiktiga politiska påtryckningar.

Den principiella innebörden av en avpolitisering av penning - politiken är att ett centralt politikområde medvetet undandras de t parlamentariska systemets omedelbara inflytande. Detta innebä r dock inte att all form av politisk kontroll och ansvarsutkrävande av centralbankens ledning är utesluten. Vidare måste konstruktionen med en oberoende europeis k centralbank ställas i relation till att en ökad självständighet för Riksbanken blir nödvändig också i det fall då Sverige står utanför den monetära unionen.

Den centrala frågan är inte om den demokratiska kontrolle n hamnar i motsatsst ällning till effektiviteten, dvs en bättre penning-

75 Goldstein & Keohane (1993).

288 Den monetära unionen, demokratin och...	SOU 1996:158	\|

politik. Det avgörande är förhållandet mellan ansvarsutkrävandets formella och reella aspekter. Den formella kontrollmöjlighete n berövas sitt innehåll om förmågan till reellt politiskt inflytand e saknas. När det gäller samarbetet i den monetära unionen sker det slutliga ansvarsutkrävandet av regeringen på nationell nivå. Det är emellertid tydligt att interna tionaliseringen av den politiska makten ställer ökade krav på nya metoder för politisk kontroll även p å internationell nivå.

En möjlighet att öka den politiska kontrollen över ECB vore att införa en klausul som ger Ekofin-rådet rätt att under vissa extrema omständigheter ingripa i ECBs verksamhet. En andra möjlighe t vore att utforma ett kontrakt mellan ordföranden för ECB oc h Ekofin-rådet om att uppnå ett visst inflationsmål. En tredj e möjlighet vore att införa en bestämmelse i stadgan för ECB so m ger dess direktion skyldighet att delta i öppna utfrågningar också i de nationella parlamenten.

För närvarande tycks det politiska läget i många länder , däribland Sverige, kännetecknas av ett ökat avstånd mellan väljare och politiker. Utifrån ett svenskt perspektiv innebär detta att et t beslut om svenskt deltagande i den monetära unionen måste föregås av en allsidig debatt om olika handlingsalternativ och dera s konsekvenser, så att medborgarna ges möjlighet att sätta sig in i sakfrågorna. Detta innebär ett krav på att ordentligt med tid ges för beslutsprocessen i EMU-frågan.

En central fråga är hur Sveriges generella möjligheter att utöva inflytande inom EU påverkas av om vi deltar i eller står utanför den monetära unionen. Som en internationaliserad småstatsdemokrat i

är Sveriges omvärldsberoende betydande. Endast genom e n delegering av makt till gemensamm a internationella institutioner är det på lång sikt möjligt att garantera ett svenskt inflytande över de regler och normer som vi behöver anpassa oss till. Medlemskap i internationella sammanslutningar och organisationer är de n internationaliserade småstatsdemokratins väg till större politisk t makt.

De utrikespolitiska probl emen med att stå utanför den monetära unionen är betydande. Med hänsyn till den betydelse EU-systemet lägger vid medlemsländernas politiska trovärdighet är varje politisk handling som rubbar tilltron till ett lands vilja att bidra till de n europeiska integrationen ett risktagande. En negativ hållning til l svenskt medlemskap i den monetära unionen kan ur dett a perspektiv innebära höga politiska kostnader. Vårt rykte so m

"motvilliga européer" skulle komma att förstärkas. En avvaktande hållning är sannolikt mindre kostsam men innebär också den risker.

\|	SOU 1996:158	Den monetära unionen, demokratin och...	289

Sammanfattningsvis är vår bedömning att ett medlemskap i den monetära unionen innebär ett kraftigt resurstillskott när det gäller svensk utrikespolitisk makt. Vi skulle komma närmare den inr e kärna i EU som bestämmer dagordningen. Därigenom skulle våra möjligheter att utöva inflytande öka. Deltagande i EUs inre kärna kan bedömas påtagligt vidga europeiska småstaters inflytande . Omvänt innebär ett utanförskap och därav följande problem me d vår politiska trovärdighet in om EU att dessa möjligheter blir kring- skurna.

\|	SOU 1996:158	291

11 Övergångsproblem

I tidigare kapitel har vi diskuterat såväl ekonomiska som politiska aspekter på en europeisk monetär union. När dessa argument sk a vägas samman, måste man också ta hänsyn till att alla stor a ekonomisk-politiska förändringar medför en r ad övergångsproblem. Under en övergång från ett valutapolitiskt system till ett anna t uppstår delvis andra svårigheter än de som är utmärkande fö r systemen när de är i normal funktion.

När Maastrichtfördraget slöts 1991 – före valutaoron 1992-93

– var det en utbredd uppfattning att övergången till den monetär a unionen skulle kunna ske smidigt. Optimismen grundades bl a p å att det inte skett några justeringar av centralkurserna inom ER M sedan 1987 och att inflationstakterna i EU-länderna successiv t konvergerat till en låg nivå. I dag är dock även många förespråkare för en monetär union oroade för att övergången inte kommer at t kunna ske på det sätt man tänkt sig. 1 Det finns många problem på vägen mot en monetär union, och det tycks inte finnas någo n självklar strategi för hur de ska hanteras.

Detta kapitel ger en översikt av de svårigheter som kan förvän- tas uppstå under övergången till den monetära unionen. Större delen av kapitlet ägnas åt konvergenskriterierna. Svårigheterna att uppnå dessa utgör det viktigaste övergångsproblemet och en strikt tolkning gör det troligen inte möjligt att redan 1999 skapa en monetär union som består av fler än ett fåtal länder. Maastrichtfördragets be - slutsprocess och bestämmelse r om konvergenskriterierna redovisas i avsnitt 11.1. Konvergenskraven analyser as i avsnitt 11.2. 2 I avsnitt

11.3 diskuteras EU-ländernas makr oekonomiska läge och förutsätt- ningar att uppfylla konvergenskriterierna. De politiska förutsätt -

1Se t ex Thygesen (1995) och Portes (1996).

2Dessa frågor diskuteras också i kapitlen 7 och 12. I kapitel 7 diskuteras de finans- politiska kriterierna närmare. Kapitel 12 behandlar frågan om vilka valutakurs- arrangemang som ska råda mellan de länder som först inträder i den monetära unionen och dem som inte deltar. Konvergenskriteriet om valutakursstabilitet ägnas därför inte något större utrymme i detta kapitel.

292	Övergångsproblem	SOU 1996:158	\|

ningarna i olika EU-länder för deltagande i den monetära unionen behandlas i avsnitt 11.4. I avsnitt 11.5 vägs de ekonomiska oc h politiska bedömningarna samman i en analys av vilka de mes t sannolika deltagarna i en första omgång är.

Osäkerheten om vilka länder som kommer att bli medlemmar i den monetära unionen samt om vid vilka tidpunkter och till vilk a växelkurser detta kommer att ske medför i sig själv en rad över - gångsproblem. Det har bl a uttryckts farhågor för att osäkerhete n ska leda till nya spekulativa attacker mot de europeiska valutorna.

Detta och andra möjliga problem som hänger samman me d trovärdigheten för själva övergångsprocessen behandlas i avsnit t

11.6. I avsnitt 11.7 sammanfattas slutsatserna.

11.1Maastrichtfördragets beslutsprocedur och konvergenskriterier

För övergången till den tredje etappen finns en särskild besluts - procedur utarbetad i Maastrichtfördraget (artikel 109j). I denn a spelar ett antal krav på makroekonomisk stabilitet, s k konvergens- kriterier, en central r oll för att avgöra vilka länder som ska få delta i den monetära unionen.

Beslutsprocedur

Den tredje etappen av EMU ska automatiskt inledas den 1 januari

1999 om något annat datum inte har fastställts vid utgången a v

1997. Ett sådant datum kan fastställas om en majoritet av medlemsländerna dessförinnan uppfyller de s k konvergenskriteri- erna samt vissa övriga krav. Stats- och re geringscheferna ska senast i december 1996 pröva om det fi nns en sådan majoritet. I praktiken har ett tidigt datum för övergången till etapp tre redan avskrivits . Europeiska rådet uppmanade v id sitt möte i juni 1995 medlemslän- derna att inrikta sig på att skapa förutsättningar för en monetä r union 1999. Vid E uropeiska rådets möte i december 1995 lades ett s k referensscenario fast för hur övergången till en monetär union (med start 1999) ska gå till (se avsnitt 2.5). Den beslutsordning som redovisas nedan är därför den som gäller om den tredje etappe n inleds den 1 januari 1999.

Det första steget i processen är att kommissionen och Europeiska monetära institutet, EMI, ska rapportera till Ekofin-rådet om hu r

\|	SOU 1996:158	Övergångsproblem 293

medlemsländerna fullgör sina förpliktelser när det gäller at t förverkliga den ekonomiska och monetära unionen. Rapportern a ska innehålla:

•en granskning av i vilken utsträckning som varje medlemsstats centralbank gjorts oberoende i enlighet med artiklarna 107 och 108 (se avsnitten 2.3 och 6.3)

•en analys av i vilken mån varje medlemsstat uppfyller de fyr a konvergenskriterierna

•en analys av "ecuns utveckling, resultaten av marknadsintegra- tionen, situationen för och utvecklingen av bytesbalansen samt utvecklingen av enhetsarbetskostnader och andra prisindex".

Det andra steget innebär att Ekofin-rådet, på grundval av rapport- erna från kommissionen och EMI samt en rekommendation frå n kommissionen, ska bedöma om varje enskild m edlemsstat uppfyller de nödvändiga villkoren för införande av en gemensam valuta .

Beslutet ska fattas med kvalificerad majoritet. Ekofin-rådet sk a därefter meddela result aten i form av en rekommendation till rådet i dess sammansättning av stats- och regeringschefer.

Det tredje steget är att Europaparlamentet ska höras och yttra si g till rådet.

Det fjärde och sista steget innebär att rådet ska sammanträda före den 1 juli 1998 och på basis av rapporterna från EMI och kommis- sionen, Ekofin-rådets rek ommendationer samt Europaparlamentets yttrande bekräfta vilka medlemsstate r som uppfyller de nödvändiga villkoren för att införa en gemensam valuta. 3 Beslutet ska tas med kvalificerad majoritet.

3 Vid Europeiska rådets möte i december 1995 uttalades att detta beslut ska tas så tidigt som möjligt under 1998.

294	Övergångsproblem	SOU 1996:158	\|

Konvergenskriterierna

Konvergenskriteriern a avser prisstabilitet, långfristig ränta, offent- liga finanser och växelkursstabilitet. De redovisas i artikel 109j. 1 och 104c.2 samt preciseras i protokoll om konvergenskriteriern a och om förfarandet vid alltför stora underskott. 4

För att kriteriet för prisstabilitet ska vara uppfyllt måst e medlemsstaten ha uppnått en hög grad av prisstabilitet, vilket "skall framgå av att inflationstakten ligger nära den i de, högst tre , medlemsstater som har uppnått de bästa resultaten i fråga o m prisstabilitet". I protokollet preciseras att "nära" betyder att ett med- lemslands genomsnittliga inflation under en tid av ett år för e granskningen inte överstiger inflationen i de medlemsstater ma n jämför med mer än 1,5 procentenheter. Dessutom krävs at t prisutvecklingen är "hållbar". I protokollet anges vidare at t inflationen ska mätas med hjälp av konsumentprisindex på e n jämförbar grund. För att förbättra jämförbarheten pågår inom EU ett arbete med att ta fram ett s k harmoniserat konsumentprisindex.

Kriteriet för prisstabilitet är re lativt väl definierat. Ett tolknings- problem är dock formuleringen att en medlemsstats inflation sk a relateras till de " högst tre medlemsstater" (vår kursivering) som har lägst inflation. Formuleringen definierar inte på ett entydigt sät t vilket referensvärdet ska vara utan ger utrymme för att använd a genomsnittsinflation en i ett, två eller tre länder som referensvärde.

Ett andra frågetecken gäller hur kravet på en "hållbar" prisutveck- ling kommer att tolkas.

Kriteriet om långfristig ränta innebär krav på "en varaktighet i den konvergens som medlemsstaten har uppnått i dess deltagande i Europeiska monetära systemets växelkursmekanism, såsom de t kommer till uttryck i den långfristiga räntenivån". I protokollet om konvergenskriterierna specificeras att ett medlemslands genom - snittliga långfristiga nominella ränta inte får överstiga räntan i de högst tre medlemsstater som har lägst inflation med mer än tv å procentenheter under en tid av ett år före granskningen. Vidar e klargörs att räntesatsen ska beräknas på grundval av långfristig a statsobligationer eller jämförbara värdepapper och att skillnader i nationella definitioner ska beaktas. Enligt EMIs riktlinjer framgår vidare att obligationerna bör löpa på ca tio år samt ha go d likviditet.5

4Se också den mer översiktliga redovisningen i avsnitt 2.2.

5Utvecklingen mot konvergens (1995).

\|	SOU 1996:158	Övergångsproblem 295

Räntekriteriet är således också väldefinierat. Den tolknings - osäkerhet som finns är huvudsakligen densamma som för infla - tionskriteriet, dvs om ett, tv å eller tre länder ska ingå i beräkningen av referensvärdet.

För att en medlemsstat ska uppfylla kriteriet för offentliga finanser krävs att den offentliga sektorn har en hållbar finansiel l ställning (se avsnitt 7.1). I ar tikel 104c.2 och protokollet om förfar- andet vid alltför stora underskott preciseras de krav på underskott och skuld i den offentli ga sektorn som ställs för att en medlemsstat ska uppfylla kriterierna på detta område. De b åda kriterierna är som tidigare diskuterats i avsnitt 7.1 följande:

(1)Det förväntade eller faktiska underskottet i den offentliga sektorn får inte överstiga ett visst r eferensvärde (i protokol- let angivet till tre procent av BNP), såvida inte

•"detta procenttal har minskat väsentl igt och kontinuerligt och nått en nivå som ligger nära referensvärdet, eller

•referensvärdet endast undantagsvis och övergåend e

överskrids och procenttalet fortfarande ligger när a referensvärdet".

(2)Skuldsättningen i den offentliga sektorn får inte överstiga ett visst referensvärde (i protokollet angivet till 60 procent av BNP), såvida inte "detta procenttal minskar i tillräcklig utsträckning och närmar sig referensvärdet i tillfredsstäl - lande takt".

Dessa skrivningar ger utrymme för olika tolkningar. Hur mycke t och hur länge måste underskottet i den offentliga sektorn h a minskat för att nedgån gen ska anses vara "väsentlig och kontinuer- lig"? Vilka är grunderna för att tolerera att referensvärdet "undan- tagsvis och övergående överskrids"? Var går gränsen för att et t underskott ska anses lig ga "nära" referensvärdet? Vad krävs vidare för att den offentliga sektorns skuld ska anses "minska i väsentlig utsträckning och närma sig r eferensvärdet i tillfredsställande takt"?

Några närmare riktlinjer för tolkningen av kriterierna för d e offentliga finanserna har inte utarbetats. Viss vägledning ges dock av de utvärderingar som hittills gjorts inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott. Vid den senaste utvärderingen i jun i

1996 bedömdes både Irland och Danmark uppfylla kriterierna för de offentliga finanserna trots att den offentliga skuldsättninge n översteg 60 procent av BNP. Skulderna har dock reducerats snabbt i båda dessa länder. Irlands skuld sjönk från 98 till 86 procent a v

296	Övergångsproblem	SOU 1996:158	\|

BNP mellan 1993 och 1995 och Danmarks från 80 till 72 procent av BNP under samma period.

En medlemsstat uppfyller kriteriet för växelkursstabilitet om den iakttagit "det normala fluktuationsutrymmet enligt Europeisk a monetära systemets växelkursmekanism under minst två år uta n devalvering i förhållande till någon annan medlemsstats valuta". I protokollet kallas detta konvergenskrav f ör "kriteriet om deltagande i Europeiska monetära systemets växelkursmekanism". De t specificeras att valutan ska ha legat inom band en "utan att allvarliga spänningar har uppstått". Vidare betonas särskilt vikten av at t medlemsstaten "inte på eget initiativ" devalverat sin valuta.

En betydande tolkningssvårighet när det gäller kriteriet fö r växelkursstabilitet är vad som avses med "det normala fluktua - tionsutrymmet". När Maastrichtfördraget skrevs rådde enighet om att dessa bandbredder var ±2,25 procent. I augusti 1993 breddades dock banden till ±15 procent efter nästan ett år med omfattand e valutaoro. Vid beslutstillfället sades att utvidgningen skulle var a tillfällig, men någon insnävning av banden har därefter inte skett.

I december 1994 uttalade sig Ekofin-ministrarna och EMIs råd för att de breda banden skulle behållas, men något formellt beslut om att dessa är att betrakta som "normala" har inte tagits. En nära - liggande fråga som diskuterats mycket är huruv ida ett land, förutom att ha hållit sin valuta inom det "normala fluktuationsutrymmet" , också formellt måste ha deltagit i ERM. Strikt juridiskt borde inga tvivel råda, eftersom protokollet hänvisar till kriteriet om d- eltagande i ERM. I diskussionerna har dock Storbritannien oc h Sverige (och på senare tid även Irland) ifrågasatt om deltagande i

ERMs breda band bör vara ett nödvändigt villkor. Dessa ban d innebär ju på kort sikt inte någon egentlig begränsning för växel - kursrörelserna. I stället förordar dessa länder att det avgörande vid utvärderingen bör vara huruvida ett land har uppnått valutastabilitet i sig, och inte om det deltagit i ERM. Vidare diskuteras huruvid a kravet på två års deltagande i ERM kommer att tolkas strik t

(förutsatt att deltagande ses som ett absolut krav). Vi behandla r dessa frågor mer utförligt i kapitel 12.

\|	SOU 1996:158	Övergångsproblem 297

11.2 Konvergenskriteriernas ändamålsenlighet 6

För att få delta i den monetära unionen måste medlemsländerna i

EU uppfylla de makroekonomiska krav som vi redogjort för. Man kan fråga sig varför man valt att koncentre ra sig på just de variabler som konvergenskriterierna avser och vad som motiverar d e specifika gränsvärdena.

Vid en ekonomisk-historisk genomgång av hur det gått till när andra valutaunioner bildats finner man att ingen av dessa föregåtts av liknande krav på ekonomisk konvergens. 7 I flertalet fall ha r tidigare bildade valutaunioner varit förknippade med ett mycke t nära politiskt samarbete eller en politisk union (oftast i samban d med att nationer bildats). Det senaste exemplet, den tyska återföre- ningen 1990, skulle inte under överskådlig framtid ha kommit till stånd om krav på ekonomisk konvergens av det slag som finns i

Maastrichtfördraget hade ställts på förhållandet mellan Väst- oc h Östtyskland.

Teorin om s k optimala valutaområden, som diskuterades i avsnitt 5.3, anger olika villkor som länder eller regioner bö r uppfylla om de ska kunna fungera väl som en monetär union. D e villkor som preciseras i denna teori är dock av helt annat slag ä n konvergenskriterierna; de har inte något uppenbart samband me d likhet i inflation o ch räntor, med tidigare växelkursutveckling eller med underskott och skuldsättning i den offentliga sektorn när e n valutaunion bildas. I stäl let tar de fasta på förmågan att anpassa sig till olika störningar. De nna beror på faktorer som sammansättning- en av landets produktion, flexibiliteten på arbetsmarknaden , omfattningen av transfereringar mellan länderna osv.

En möjlig tolkning av konvergenskriterierna är att de är hel t politiskt bestämda och inte har någon logisk förankring i ekonomisk analys. Läser man beskrivningar av den beslutsprocess so m föregick Maastrichtfördragets undertecknande li gger denna tolkning nära till hands (se kapitel 9). En sådan tolkning leder givetvis til l andra slutsatser om hur kriterierna så småningo m kommer att tolkas än om man väljer att se konvergenskraven ur ett renodlat ekono - miskt perspektiv. Denna aspekt analyseras närmare i avsnitt 11.3.

Det finns förvisso ekonomisk teori som ger konvergenskriterier- na visst stöd, nämligen sådana analyser som tar fasta på ofullkom-

6Argumenten i detta avsnitt bygger delvis på underlagsrapporten av De Grauwe (1996).

7Se underlagsrapporterna av De Grauwe (1996) och Bordo & Jonung (1996).

298	Övergångsproblem	SOU 1996:158	\|

ligheter i de institutioner som styr den ekonomiska politiken. Som har diskuterats i kapitel 6 och 7 finns det ett antal skäl till varfö r den politiska beslutsprocessen kan ge upphov till en alltför expansiv penning- och finanspolitik. Följden kan bli högre inflation oc h större budgetunderskott än önskvärt. Regler som begränsa r politikernas kortsiktiga handlingsfrihet kan antas minska dess a problem. Följande skäl för konvergenskraven har anförts:

(1)De behövs för att garantera låg inflation i den framtid a monetära unionen.

(2)Kriterierna för de offentliga finanserna behövs för at t undvika att hela unionen drabbas av att något eller någr a länder dragit på sig stora offentliga skulder.

Dessa argument kommer att granskas nedan.

Konvergenskriterierna som garanti för låg inflation

Enligt en tolkning syftar prisstabilit etskriteriet till att pröva de olika ländernas beredvillighet att inrikt a penningpolitiken på låg inflation och till att skapa tilltro till den kommande europeiska central - bankens politik. Medlemsländerna i EU har olika trovärdighet när det gäller förmågan och viljan att hålla nere inflationen. Tyskland anses allmänt vara ett stabilt låginflationsland, medan t ex Italie n och Spanien – och kanske fortfarande också Sve rige – av många ses som potentiella höginflationsländer. Att EU-länderna gemensam t lagt fast ett konvergenskrav om prisst abilitet – och vidtagit åtgärder för att uppfylla detta – kan ses som ett uttryck för deras vilja at t föra samma penningpolitik som Tyskland.

Prisstabilitetskriteriet är asymmetriskt. EU-ländernas inflation- stakter förutsätts inte anpassa sig till den takt som varit rådande i genomsnitt under de senaste tio till tjugo åren, utan det är länderna med hög inflation som ska anpa ssa sina prisstegringar till dem med lägst inflation. Den monetära unionen skulle säkerligen kunn a fungera även med en något hög re inflation än i Tyskland. Tyskland skulle emellertid knappa st acceptera att gå med i en monetär union om det skulle medföra en lägre grad av prisstabilitet för landet.

Att krav på likhet i inflationstakten mellan EU-länderna för e inträde i den monetära uni onen skulle skapa garantier för prisstabi- litet är inte självklart. Enligt ekonomisk teori – och i viss må n empiri – är institutionella reformer nödvändiga för att skap a trovärdighet för lå g inflation (se avsnitt 6.2). Prisstabilitetskriteriet

\|	SOU 1996:158	Övergångsproblem 299

ger starka incitament för de länder som vill delta i unionen at t bedriva en låginflationspolitik fram till dess att den monetär a unionen bildas: detta är ju en förutsättning för att få delta. Så snart landet väl är inne i den monetära unione n bortfaller emellertid detta motiv. Institutionella reformer som stärk er centralbankens oberoen- de är en tydligare signal om att höginflationsländerna mer a varaktigt "omvänts" till låginflationsländer. Att sådana reforme r genomförs före inträdet i en monetär union är ett tecken på at t målet om prisstabilitet givits högre prioritet och bredare politisk t stöd än tidigare. När unionen väl har bildats kommer trovärdigheten i dess prisstabiliseringspolitik att vara större om det direkt a politiska inflytandet över ECB och de nationella centralbankerna är litet. Sannolikheten för att en nationell ce ntralbankschef ska förorda en låginflationspolitik i ECB-rådet bör öka ju mer oberoend e vederbörande är. Maastrichtfördragets bestämmelser på denn a punkt – krav på oberoende för ECB samt på att medlemsländerna ska göra sina nationella centralbanker oberoende – är därfö r viktigare ur trovärdighetssynpunkt än det tillbakablickand e konvergenskriteriet för prisstabilitet.

Som påpekades i kapitel 5 in nebär ett medlemskap i en monetär union att den penningpolitiska självständigheten går förlorad. P å lång sikt innebär det att inflationstakten måste bli (ungefär) den - samma i alla deltagarländerna. Räntorna måste utjämnas även p å kort sikt. Så länge valutakursen är rörlig kan inflationstakt oc h ränteläge vara olika i o lika länder, men den internationella integra- tionen av varu- och kapitalmarknader medför att ränta, inflation och valutakurs inte kan bestämmas ob eroende av varandra. Konvergen- skraven för inflation, ränta och valutakurs hänger därför samman.

Man skulle kunna hävda att det inte är nödvändigt att ställa up p konvergenskriterier för samtliga dessa tre variabler. Vilket enskilt kriterium som är mest (eller om man så vill minst) informativt kan dock vara svårt att säga.

Av tabell 11.1 (i avsnit t 11.3) ser vi att de flesta EU-länder som

1995 uppfyllde prisstabili tetskriteriet också uppfyllde räntekriteriet och vice versa. Detta illustrerar att kriterierna inte är oberoende . Sverige utgjorde emellertid ett undantag. Trots en låg inflation var räntan för hög enligt konvergenskraven. Detta bekräftar att lå g inflation i dag inte alltid uppfat tas som en garanti för att inflationen kommer att vara låg även i framtiden. En låg ränta kan vara et t bättre signal om detta, eftersom räntan baseras på hushållens oc h företagens förväntningar om framtida växelkurser och inflation .

Visserligen har räntor visat sig ha litet värde för att förutsäg a framtida inflationstakter, men de avspeglar onekligen marknadens

300	Övergångsproblem	SOU 1996:158	\|

förväntningar. Räntekriteriet kan därför eventuellt vara ett bättr e mått på långsiktigt låg inflation än prisstabilitetskriteriet.

Kriterierna för de offentliga finanserna

Kriterierna för offentliga finanser kan motiveras av att en hö g statsskuld och ett stort budgetunderskott kan innebära en frestelse för politikerna att låta inflationen stiga. Inflationen kan minska det reala värdet av st atsskulden, urholka värdet av icke indexreglerade socialförsäkringsåtaganden och öka skatteintäkterna om skatte - skalorna inte är indexerade. 8 Om länder med stora underskott och skulder skulle tillåtas delta i den monetära unionen, kan därfö r dessa tänkas eftersträva en expansiv penningpolitik som leder til l inflation.

De argument som brukar föras fram för de finanspolitisk a konvergenskriterierna pekar även på andra effekter som finans - politiska åtgärder i ett land har på ett annat land – t ex att budget- underskott i ett EU-land ka n leda till högre ränta i alla länder – och på risken för att andra medlemmar i en monetär union ska tvingas

"gå i borgen" för ett medlemsland som hamnar i en statsfinansiell kris.

Inom makroekonomisk forskning har man på senare tid visat allt större intresse för sambandet mellan den makroekonomisk a utvecklingen och de politiska institutionerna. Som påpekats ova n har en stor del av intresset fokuserats på frågan om sambande t mellan inflation och de institutionella formerna för besluten o m penningpolitiken. Men även sambandet mellan budgetunderskottens storlek och budgetprocessens utformning har rönt intresse. 9 Forskningen tycks ge visst stöd för tanken att budgetprocessen behöver reformeras i många länder. Förbättrad redovisning , uppföljning och kontroll kan öka det politiska systemets förmåga att skapa långsiktig budgetbalans. (Ett sådant reformarbete pågår för närvarande i Sverige.) Detta utgör inte något argument för d e specifika referensvärderna för de offentliga f inanserna i Maastricht- fördraget, men det är möjligt att ett hot om att vägras inträde i en europeisk monetär union kan fungera som medel för att få d e önskvärda reformerna till stånd.

8Se Persson, Persson & Svensson (1995).

9Se underlagsrapporten av von Hagen (1996).

\|	SOU 1996:158	Övergångsproblem 301

Det finns sannolikt också ett behov av en ökad koordinering av finanspolitiken i EU-länderna. Men återigen är det svårt att utifrån denna grundläggande insikt finna stöd för de specifika referens - värden som lagts fast i Maastrichtfördraget. 10 Ytterligare en faktor som talar mot en strikt tolkning av konvergenskraven är at t finanspolitiska kriterier är behäftade med definitions- och mät- problem. Sådana problem finns i alla länders statsbudgetar, oc h olika länder har valt att hantera dem på olika sätt, vilket gö r jämförelser svåra. Detta har man varit medveten om när ma n formulerat konvergenskriterierna, men det minskar likväl dera s relevans. Också dessa frågor diskuteras mer utförligt i kapitel 7.

Sammanfattningsvis kan man kon statera att det finns ekonomis- ka argument som kan motivera någon form av finanspolitisk a normer. Det finns dock knappast något starkt stöd för att d e finanspolitiska konvergenskrav som lagts fast i Maastrichtfördraget utgör en förutsättn ing för att EUs valutaunion ska kunna upprättas. Detta måste man ha i åtanke vid en bedömning av hur kriterierna till sist kommer att tolkas.

Allmänna invändningar mot konvergenskriterierna

Vissa generella problem med konvergenskriterierna lyfts ofta fram i debatten. Av olika skäl råder det stor osäkerhet om hur de ska tolkas, vilket kan försvåra övergången till en monetär union. Som framhållits ovan kan normer för budgetunderkskott, statsskuld och inflation behövas, men de exakta preciseringarna i termer a v procenttal är svåra att motivera. Konvergenskriterierna är således relativt godtyckliga, vilket undergräver deras trovärdighet. De har också medvetet gjorts i viss mån otydliga i syfte att öka de n politiska handlingsfriheten (se avsnitt 11.3).

Det finns vidare en risk för att den monetära unionen uppfattas som en förevändning för en impopulär åtstramningspolitik och att en alltför strikt tolkning av konvergenskriterierna därmed försvårar snarare än underlättar bildandet av en europeisk monetär union . Missnöjet med finanspolitiska åtstramningar kan leda till et t missnöje med den monetära unionen, även om åtgärderna ä r befogade på grund av statsfinansiella problem och därför bö r genomföras under alla förhållanden.

10 Se Buiter, Corsetti & Roubini (1993) och Ohlsson & Vredin (1994).

302	Övergångsproblem	SOU 1996:158	\|

Det finns således en rad argument för och emot konvergens - kriterierna. Vissa ekonomiska krav på likhet i makroekonomis k utveckling mellan de länder som ska ingå i en monetär union kan vara befogade. Om man tror att en valutaunion innebär stor a ekonomiska fördelar, är det dock svårt att se varför dess bildand e ska hänga på en snäv to lkning av de specifika konvergenskrav som ställts upp. Det finns således på ekonomiska grunder goda skäl att göra generösa tolkningar av konvergenskriterierna. Det finns dock också problem med ett sådant tillvägagångssätt. För det först a skulle det kunna försvaga trovärdigheten för beslutsprocessen i EU och för att man i framtiden ska ta finanspolitiska regler på EU-nivå på tillräckligt stort allvar. (Vi har i avsnitt 7.3 diskuterat det värde som sådana regler kan ha för att motverka alltför stor offentli g skuldsättning). För det andra är Maastrichtfördragets villkor i hög grad en produkt av en förhandling suppgörelse mellan Tyskland och Frankrike. Om denna förhandlingsuppgörelse frångås kan de n politiska grunden för den monetära unionen börja vackla.

11.3Ekonomiska förutsättningar för en monetär union 1999

Allt fler länder uppfyller de konvergenskriterier som satts upp för inflation och lång a räntor. 1995 uppfyllde tio länder dessa kriterier (se tabell 11.1). När det gäller den offentliga sektorns underskot t och skuld är bilden annorlunda. Den svaga europeiska konjunkturen har lett till en sämre utveckling av de offentliga finanserna än vad som varit väntat. Vid utvärderingen i juni 1996 inom ramen fö r förfarandet vid alltför stora underskott var det endast Danmark ,

Irland och Luxemburg som bedömdes uppfylla kriterierna för d e offentliga finanserna. Detta skedde trots att både Danmark oc h Irland har en offentlig skuldsättning som överskrider 60-procents- gränsen. Skulden har dock minskat v äsentligt i båda länderna under de senaste åren. Som påpekats i avsnitt 11.1 ovan ska utvärderings- processen enligt Maastrichtfördraget ta hänsyn till detta faktum.

\|	SOU 1996:158	Övergångsproblem 303

Tabell 11.1: Konvergensläget i EU 1995

	Inflation Långa		Alltför stort	Offentligt	Offentlig		ERM-
		räntor	underskott	underskott	bruttoskuld		deltagande
	1995	1995	enligt råds -	i procent av i procent av			oktober 1996
			beslut	BNP 1995	BNP 1995
			juni 1996

Referensvärde	2,9	10,0		3,0	60,0

Belgien	1,5	7,5	ja	4,5	133,7		ja
Danmark	2,1	8,3	nej	1,4	71,9		ja
Finland	1,0	8,8	ja	5,6	59,4		ja
Frankrike	1,7	7,6	ja	5,0	52,4		ja
Grekland		9,3	--	ja	9,2	111,5		nej
Irland	2,4	8,3	nej	2,4	85,5		ja
Italien	5,4	11,9	ja	7,1	124,8		nej
Luxemburg	2,0	--	nej	-0,3	5,9		ja
Nederländerna	1,9	6,9	ja	3,4	79,0		ja
Portugal	4,1	11,5	ja	5,4	71,6		ja
Spanien	4,7	11,3	ja	6,2	65,7		ja
Storbritannien	3,5	8,2	ja	6,0	54,0		nej
Sverige	2,6	10,2	ja	8,1	79,9		nej
Tyskland		1,8	6,8	ja	3,5	58,1		aj
Österrike		2,2	7,2	ja	6,2	69,4		aj
EU (genomsnitt)	3,1	8,3		5,0	71,2

Kommentar: Fält med fet stil anger vilka länder som uppfyller respektive konvergensvillkor.

Källa: Kommissionen, maj 1996

Utvärderingen av vilka länder som uppfyller kraven för att delta i den monetära unionen ska dock inte göras utifrån 1995 års siffror utan på basis av statistik för 1997. För att kunna göra en bedömning av hur olika länder då kan komma att ligga till med avseende på de olika konvergenskriterierna har vi använt oss av kommissionen s prognos från maj 1996.11 Det har framförts kritik mot att kommis- sionens prognosverksamhet är utsatt för politiska påtryckningar .

11 European Commission (1996).

304	Övergångsproblem	SOU 1996:158	\|

Vid en jämförelse med OECDs prognos från juni 1996 förefalle r också kommissionens bedömningar något mer optim istiska, framför allt när det gäller EU-ländernas offentliga finanser. 12 Kommissio- nens prognos redovisar dock, till skillnad från OECD, statistike n för såväl inflation och räntor som för de offentliga finanserna enligt

Maastrichtfördragets specifikationer, varför denna prognos änd å används som bas i vår genomgång. Prognoserna i sig är dessutom mycket osäkra, varför de förutspådda utfallen ska betraktas me d stor försiktighet. För Sverige används budgetpropositionen frå n september 1996 som källa. 13

Tolv EU-länder väntas uppfylla kriterierna avseende inflation och räntor. Italien och Spanien beräknas ligga mycket när a gränsvärdena och endast Grekland kan med någon större sannolik- het sägas inte komma att uppfylla dessa två kriterier 1997 (s e diagram 11.1). Den genomsnittliga inflationen (mätt som föränd- ring i konsumentprisindex) i de tre länder som förutspås få lägst prisökningar 1997 (Finland, Frankrike och Tysk land) väntas uppgå till 1,6 procent. Detta skulle ge ett referensvärde för inflationen på

3,1 procent.14 Genomsnittet av den långa räntan i dessa lände r väntas uppgå till 6,3 procent, vilket skulle innebära ett referen - svärde för denna på 8,3 procent.

12OECD (1996a).

13Regeringens proposition (1996/97:1).

14De referensvärden som anges gäller under förutsättning att den genomsnittliga inflationen i de tre länder som har lägst inflation används som beräkningsgrund.

\|	SOU 1996:158	Övergångsproblem 305

Diagram 11.1: Inflation och lång ränta

	9.5
	9
	8.5						I
	8.5					E
					P	E
	8				P
ränta	7.5		S	UK
	7.5			IRL
				IRL
Lång	7	SF
		SF		DK
	6.5

		F	B
		F	B
	6	D	A	NL
		D	A	NL
	5.5
	5
	1	1.5	2	2.5	3	3.5	4
				Inflation

Kommentar: A=Österrike, B=Belgien, D=Tyskland, DK=Danmark, E=Spanien, F=Frankrike, I=Italien, IRL=Ireland, NL=Nederländerna, P=Portugal, S=Sverige, SF=Finland, UK=Storbritannien,

Källa: Kommissionen, maj 1996. För Sverige, Regeringens proposition 1996/97:1.

Utsikterna för EU-länderna att klara en stri kt tolkning av kriterierna för de offentliga finanserna bedöms vara betydligt sämre. Endas t

Luxemburg och Frankrik e väntas klara de uppsatta referensvärder- na för både underskotts- och skuldkriterierna.

EU-ländernas offentliga underskott väntas dock minska betydligt i förhållande till i dagsläget och åtta länder beräknas klara trepro- centsgränsen: Luxemburg och Frankrike (enligt ovan) sam t

Danmark, Finland, Irland, Nederländerna, Sverige och Tyskland.

Det bör dock uppmärksammas att OECD gör bedömningen at t varken Frankrike eller Tys kland kommer att klara treprocentsgrän- sen. Ytterligare fem länder beräknas enligt kommissionen ha et t underskott i intervallet tre till fyra procent av BNP. Endast Italien och Grekland kan med stor sannolikhet förutses få för stor a underskott 1997.

På detta område finns dock en betydande osäkerhet, efterso m flera länder under senare tid presenterat kraftigt förbättrad e budgetprognoser för 1997. Budgetförstärkningarna förklara s emellertid i flera fall av åtgärder av engångskaraktär. Dessa ka n dels ha karaktären av "kreativ bokföring" (t ex bokföringsmässiga förändringar av pensionsåtaganden), dels utgöras av tillfällig a skattehöjningar. Eft ersom det är oklart exakt hur underskottskrite-

306	Övergångsproblem	SOU 1996:158	\|

riet kommer att tolkas, är det svårt att på förhand veta hur sådana engångsåtgärder kommer att bedömas vid utvärderingen 1998.

Gränsen för offentlig skuldsättning förutses, förutom a v Luxemburg och Frankrike, endast underskridas av Storbritannien.

Utfallet väntas därmed bli något sämre än 1995. Trots att de ha r skuldkvoter på över 60 procent av BNP, har emellertid Irland och Danmark som ovan på pekats inte bedömts bryta mot skuldkriteriet inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott, eftersom de under senare år snabbt reducerat sin skul dsättning. Även dessa båda länder kan därmed bedömas uppfy lla de finanspolitiska konvergen- skriterierna. Nio länder väntas ha en offentlig skuld i intervallet 60-

80 procent av BNP. Sedan är det e tt betydande avstånd till Belgien, Italien och Grekland som alla har en offentlig skuldsättning på över

100 procent av BNP.

Diagram 11.2: Underskott och skuld i den offentliga sektorn

Skuld

	140					B			I
	140


	120									GR
										GR
	100		IRL		S
	80		IRL	NL	S
	80	DK				A	P
							P
			SF		D		E
			SF		D		E
					F	UK
						UK
	40
	20
	L
	0
	0
1	0	-1	-2		-3		-4	-5	-6	-7
					Budget

Kommentar: A=Österrike, B=Belgien, D=Tyskland, DK=Danmark, E=Spanien, F=Frankrike, GR=Grekland, I=Italien, IRL=Ireland, L=Luxemburg, NL=Neder- länderna, P=Portugal, S=Sverige, SF=Finland, UK=Storbritannien.

Källa: Kommissionen, maj 1996. För Sverige, Regeringens proposition 1996/97:1.

EU-ländernas förutsättningar att uppfylla kriteriet för valuta - stabilitet är mycket svåra att bedöma. Dels är prognoser fö r växelkurser genuint osäkra, dels är det, som beskrivits i avsnit t

11.1, mycket okla rt hur detta kriterium kommer att tolkas (se även avsnitt 12.3). Vi gör därför inte någon bedömning av hur länderna väntas ligga till 1997 i fråga om valutastabilitetskriteriet.

Sammanfattningsvis kan konstateras att en eventuell monetä r union med start 1999 kommer att bli mycket liten om en relativ t strikt tolkning av konvergenskriterierna tillämpas. Endast Frankrike

\|	SOU 1996:158	Övergångsproblem 307

och Luxemburg, vilka bedöms klara alla referensvärden, sam t

Irland och Danmark, vilkas skuldsättning troligtvis kommer at t bedömas fortsätta att minska i "tillräcklig utsträckning" enlig t förfarandet vid alltför s tora underskott, förutses i så fall kvalificera sig. I realiteten kommer man emellertid knappast att endast beakta de ekonomiska konvergenskriterierna vid utvärderingen. Det finns också politiska förutsättningar som måste vara uppfyllda för att en monetär union ska kunna bildas. Dessa kommer me d all sannolikhet att ha en betydande inverkan på hur strikt konvergenskriteriern a tolkas.

11.4Politiska förutsättningar f ör en monetär union 1999

En avgörande politisk förutsättning för att den monetära unione n ska kunna bildas 1999 är att Tyskland kan och vill delta. Tyskland har utgjort ankaret i ERM och många länder ser en monetär union främst som en möjlighet att få del av den tyska trovärdigheten för en konsekvent låginflationspolitik. En m onetär union utan Tyskland är knappast intressant för andra potentiella deltagarländer. De n tyska förbundsdagens uttalande om att den ska avgöra o m konvergenskriterierna tolkats så strikt att Tyskland kan delta i den monetära unionen måste därför ses som en reell vetorätt. 15

Det finns få rent ekonomiska motiv för Tyskland att stödj a processen mot en monetär union. Det tyska stödet kan snarare ses som ett inslag i den traditionella tyska utrikespolitik som fört s under hela efterkrigstiden. Strategin har varit inriktad på att skapa ett politiskt integrerat Eu ropa där Tyskland utgör en viktig deltaga- re (se avsnitt 9.5). Öppningen mot öst och m öjligheten till tysk åter- förening medförde att det uppstod förutsättningar att återupprätt a Tysklands roll som central politisk, ekonomisk och kulturell makt mellan öst och väst. För att få omvärldens acceptans för denn a förändring framstod det som än viktigare för Tyskland att integre- ras djupare med EU. Dessutom skulle de östeuropeiska ländernas framtida medlemskap i EU riskera att leda till en urvattning a v

15 I samband med behandlingen av Maastrichtfördraget gjorde förbundsdagen ett uttalande om att den kommer att motsätta sig varje urholkning av konvergenskrite- rierna. Vidare sades att den tyska regeringen måste höra förbundsdagen för att veta hur den ska rösta i ministerrådet. Detta har senare bekräftats av den tyske finans- ministern. Se Maastrichtfördraget och den tyska grundlagen (1994).

308	Övergångsproblem	SOU 1996:158	\|

samarbetet om ma n inte fördjupade integrationen genom att införa majoritetsbeslut på fler områden och tillät en "differentierad inte- gration" (se avsnitt 9.6). Bundesbanks chefekonom Otmar Issin g har uttryckt de tyska öv ervägandena enligt följande: "Om ekonom- iska intressen var de enda som gällde skulle det vara mycket svårt att ge upp den väletablerade D-marken. Men i Tyskland har ma n aldrig uppfattat EU som en arena för egna särintressen, uta n primärt som ett instrument för att realisera ett politiskt integrera t Europa."16

Regeringen Kohls stöd för den monetära unionen har hittill s varit starkt. EMU anses ingå in en omfattande paketlösning vilken också innefattar den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, östutvidgningen och institutionella reformer inom EU. Den social- demokratiska oppositionen i Tyskland har intagit en mer kritis k hållning till den monetra unionen. I en situation med fortsatt ökning av arbetslösheten och nedsk ärningar av sociala välfärdsutgifter kan opinionstrycket mot den tyska regeringen komma att öka kraftig t inför 1998 års val och värdet av den monetära unionen på nyt t ifrågasättas.

Givet Tysklands starka position kommer de politiska preferens- erna i detta land att väga tungt vid utformningen av unionen. Et t ovillkorligt tyskt krav tycks vara att Frankrike deltar. Frankrike har tillsammans med Tyskland varit drivande i arbetet med att skapa en ekonomisk och monetär union i Europa och det fransk-tysk a samarbetet har sedan andra världskriget varit centralt i de båd a ländernas utrikespolitik (se avsnitt 9.4). Tyska företrädare har vid ett flertal tillfällen uttalat sig om att en monetär union utan Frank- rike skulle leda till en oacceptabel spricka i EU.

Från fransk sida tycks det seda n mitten av 1980-talet ha varit ett centralt intresse att skaffa sig ett större inflytande över penning - politiken inom EU. ERM-systemet kom ju att innebära att frans k penningpolitik i stor utsträckning fick anpassas till den tyska. Mot den bakgrunden har Frankrike betraktat en monetär union, där e n gemensam penningpolitik utformas av gemensamma organ, som en bättre lösning. Den franske finansministern Balladur kritiserad e 1988 i ett brev till övriga finansministrar inom EG den tysk a dominansen inom penningpolitiken och föreslog en monetär union som bot mot detta. I denna kritik instämde även andra EU-lände r som Italien, Belgien och Nederländerna. Från fransk sida var man dock länge skepti sk till idén om en politisk union och såg en sådan

16 Issing (1993).

\|	SOU 1996:158	Övergångsproblem 309

som ett hot mot den egna suveräniteten. Den tyska återföreningen innebar dock en omprövning av denna ståndpunkt: man kom att se det som viktigt att knyta Tyskland fastare till EU genom me r omfattande politisk integration. 17 Såväl politiska som ekonomiska intressen talar i nuläget således för franskt stöd för en monetä r union och fördjupad politisk integration. 18 De senaste årens ökade sociala och politiska spänning ar, vilka har sin grund i ökade syssel- sättningsproblem och nedskär ningar av olika transfereringsutgifter, kan dock innebära att stödet för medlemskap i den monetär a unionen minskar.

Av övriga EU-länder är det framför allt Beneluxländerna so m

åtnjuter stöd för deltagande i den monetära unionen från såvä l Tyskland som Frankrike. Detta beror delvis på den omfattand e handeln dessa länder emellan. Nederländerna har dessutom under många år följt den tyska penningpolitiken: man har uppnått samma låga inflation samt, som enda ERM-medlem, bibehållit de smal a fluktuationsbanden för sin valuta gentemot D-marken (se avsnit t

12.1). Belgien har en central roll inom gemenskapen med Bryssel som EUs huvudstad. Dessutom har landet en långvarig valutaunion med Luxemburg och en stabil valuta, även om man formell t tillämpar de breda v äxelkursbanden på ± 15 procent (reellt har den belgiska francen dock bara legat utanför de tidigare smala banden under en kort period i slutet av 1993). Det stora problemet fö r Belgiens del är dess omfattande offentliga skuldsättning. Luxem- burg uppfyller sedan flera år samtliga kriterier. Beneluxländern a har också en positiv inställning till fördjupad politisk integratio n och ser den monetära unionen som ett led i denna process.

Italien lider sedan flera år av svaga offent liga finanser och högre inflation och räntor än övriga EU. La ndet har dock konsekvent stött idén om en monet är union. Ett viktigt skäl till detta är troligtvis att deltagande i en monetär union upplevs ge möjlighet för de n italienska regeringen att "binda sig vid masten". Ett medlemskap i den monetära unionen skulle m a o verka disciplinerande på landets ekonomiska politik. Obekväma men nödvändiga beslut skulle p å detta sätt kunna motiveras med krav från EU. Italien stöder också en fördjupad politisk integration. Stöd et för ett italienskt deltagande i den monetära unionen bland övriga potentiella deltagare ä r emellertid svagt. Dessa ser en risk att Italien även fortsatt kan f å problem med obalanserad ekonomisk politik och att effekterna av

17Se också diskussionen i avsnitt 9.5.

18Se Lund (1995).

310	Övergångsproblem	SOU 1996:158	\|

denna skulle smitta av sig på de andra länderna i den monetär a unionen. Denna bedömning baserar sig inte minst på den politiska instabiliteten i landet. Motsättningar mellan de olika regionerna i Italien, särskilt i ekonomiska frågor, kan väntas spela en central roll också i fortsättningen. Ett beslut om att Italien inte får bli medlem i den monetära unionen 1999 kan förstärka dessa konflikter.

I Storbritannien förs en intensiv offentlig debatt om de n monetära unionen. Den konservativa regeringen är emo t deltagande, även om medlemmar av regeringen och näringslive t stöder brittiskt deltagande. Senast våren 1997 måste dock val hållas och en eventuell labourregering kan förväntas ha en mer positi v inställning till den monetära unionen och europeisk integration i allmänhet. Det är dock långt ifrån säkert att labourpartiet i regeringsställning väljer att föra Storbritannien in i den monetär a unionen mot bakgrun d av det svaga folkliga stöd som tycks finnas.

Danmark har, liksom Storbritannien särregler som ger lande t valfrihet. Från dansk sida har man emellertid redan deklarerat at t man inte avser att delta i den monetära unionen. Frågan om del - tagande står inte formellt på den aktuella politiska dagordninge n men den debatteras tidvis livligt. I Finland har den offentlig a politiska debatten om den monetära unionen hittills varit relativ t liten. Det kan dock anses troligt att man kommer att satsa p å deltagande i valutaunionen, inte minst med hänsyn till des s indirekta koppling till utrikes- och säkerhetspolitiskt samarbete .

Beslutet i oktober 1996 att inträda i ERM-systemet ger ytterligare stöd för denna tolknin g. Sveriges beslut i EMU-frågan kan komma att inverka på det slutliga finska ställningstagandet.

Irland har liksom Beneluxländerna en i det närmaste odela t positiv inställning till den monetära unionen. I Spanien och Portugal finns också ett brett stöd för valutaunionen, men också en viss oro för att man inte kommer att klara konvergenskriterierna .

Grekland befinner sig i dagsläget långt från att uppfyll a konvergenskriterierna. Trots detta är landets politiska intresse för medlemskap stort. Österrike är hårt knutet till Tyskland i penning- politiken. På ledande politisk nivå är man positiv till den monetära unionen, men det opinionsmässiga motståndet har successivt ökat.

En viktig politisk aspekt att väga in vid en bedömning av de n mest sannolika sammansättningen av en monetär union 1999 är , förutom stödet för den monetära union en på högre politisk nivå, det folkliga stödet i de olika länderna. Väljarstödet är, som betonats i kapitel 10, ytterst väsentligt för att ge en tillfredsställande politisk legitimitet åt deltagande i den monetära unionen. Attitydmönstret

\|	SOU 1996:158	Övergångsproblem 311

vad gäller synen på den monetära unionen skil jer sig kraftigt mellan de olika EU-länderna. Detta framgår av tabell 11.2 nedan.

Tabell 11.2: Stöd för deltagande i en europeisk monetär union (procentuel andel av de tillfrågade)

Land	För	Mot	Varken eller	Vet ej

Italien	78	9	8	5
Nederländerna	66	26	6	2
Irland	66	16	8	11
Grekland	64	20	8	8
Luxemburg	63	26	8	3
Spanien	62	15	12	11
Frankrike	60	22	14	4
Belgien	54	22	19	5
Portugal	52	22	16	10
Tyskland	40	49	4	6
Danmark	36	58	4	2
Finland	35	56	6	3
Storbritannien	34	53	8	5
Österrike	33	45	12	10
Sverige	27	62	6	5

Källa: Eurobarometer, våren 199619

I nio av länderna (Italien, Ne derländerna, Irland, Grekland Luxem- burg, Spanien, Frankrike, Belgien, och Portugal) är en majorite t positiva till medlemskap i den monetära unionen. I sex EU-länder (Tyskland, Danmark, Finland, Storbritannien, Österrike oc h

Sverige) är motståndarna fler än förespråkarna. Samtliga tr e nytillkomna medlemsländer i EU återfinns i den mest negativ a gruppen. Det starkaste stödet uttalas av de italienska väljarna och det starkaste motståndet finns bland de svenska väljarna.

Vid tolkningen av resultaten i tabell 11.2 är det viktigt att hålla i minnet att den mo netära unionen har varit föremål för någon mer

19 Se underlagsrapporten av Schmitt (1996).

312	Övergångsproblem	SOU 1996:158	\|

omfattande politisk debatt i endast ett fåtal av länderna. Det ä r därmed oklart hur väl informerade väljarna är om den monetär a unionen och hur betydelsefull de anser att frågan om medlemskap är. Om den monetära unionen ges en mer framskjuten plats i de n politiska debatten både på nationell och europeisk nivå kan ma n förvänta sig betydande svängningar i den politiska opinionen.

I Tyskland försökte det socialdemokratiska partiet (SPD) under våren 1996 att göra valutaunionen till en huvudfråga men fick inte det politiska genomslag man hoppats på. Av resultaten frå n opinionsundersöknin gar att döma råder det dock stor osäkerhet om vilken politisk sprängkraft som kan ligga i denna fråga inför et t slutligt ställningstagande i den tyska förbundsdagen. Även i de t andra nyckelland et, Frankrike, kan den inrikespolitiska situationen snabbt komma att förändra s. Frågan om den monetära unionen kan hamna i debattens fokus om ytterligare finanspolitiska åtstram - ningar i en situation med hög arbetslöshet möter kraftig opposition. I Danmark och Storbritannien, de två länder som medgivit s undantag från deltagande i den monetära unionen, har motståndet hittills varit starkt. Opinionsläget kan dock mycket väl komma att förändras om den monetära unionen inleds 1999 och om flertalet av de mer ekonomiskt betydande EU-länderna blir medlemmar . Danmark är det enda land som förbundit sig att anordna e n folkomröstning om medlemskap i den monetära unionen. Detta ger de danska väljarna en direkt möjlig het att påverka beslutet och man kan därmed också räkna me d att frågan om valutaunionen kommer att inta en framskjuten position i den danska politiska debatte n framöver. Flera andra länder överväger dock folkomröstning med hänsyn till det rådande opinionsläget och beho vet av en stark folklig förankring av ett deltagande i den monetära unionen.

Ett skäl till att valutaunionen i vissa länder inte tagits upp i den politiska debatten är att medlemskap i denna mot bakgrund a v

Maastrichtfördraget anses vara en självklarhet om konvergens - kriterierna uppfylls. I t ex Italien och Grekland, där stödet fö r medlemskap i den monetära union en bland väljarna är starkt – men där det finns uppenbara problem att klara konvergenskriterierna – kan ett beslut om att man inte få r delta mycket väl tänkas förorsaka starka politiska reaktioner. I länder som Sverige och Österrik e skulle ett sådant beslut av såväl förespråkare som motståndar e däremot kunna uppfattas som en möjlighet till ytterligare tid fö r information och debatt inför ett slutligt ställningstagande.

\|	SOU 1996:158	Övergångsproblem 313

11.5 En helhetsbedömning av förutsättningarna för en monetär union 1999

Som konstaterats i avsnitt 11.3 f örefaller det som om endast Frank- rike, Luxemburg, Danmar k och Irland kan antas klara konvergens- kraven om de angivna referensvärdena och bedömningarna ino m ramen för förfarandet vid alltför stora underskott används so m utvärderingsgrund. Från dansk sida har man dock redan uttalat att man inte avser att delta. I en första omgång skulle vid en såda n strikt tolkning av konvergenskriterierna endast Frankrike, Luxem- burg och Irland komma att ingå. En union med denna samman - sättning lär dock inte komma till stånd, eftersom inte Tysklan d finns med.

Som framgått av den tidigare diskussionen fö rutses inte Tyskland komma att uppfylla skuldkriteriet. Tysklands skuld väntas doc k endast överstiga referensvärdet med 2-3 procent av BNP. Det ä r därför möjligt att ytterligare finanspolitiska åtstramningar skull e kunna föra Tyskland under 60-procentsstrecket. Om så inte skulle bli fallet gäller, som Maastrichtfördraget stipulerar, att en skuld på

över 60 procent av BNP kan godk ännas om den "minskar i tillräck- lig utsträckning och närmar sig referensvärdet i tillfredsställand e takt". Om Tysklands skuld, som beräknat i kom missionens prognos, skulle fortsätta att öka successivt fram till åtminstone 1997 bli r emellertid inte denna formulering tillämplig.

Om kommission ens prognoser för 1997 slår in måste således en friare tolkning av åtminstone skuldkriteriet tillåtas för att e n monetär union ska kunna bildas 1999. En mjukare tolkning a v skuldkriteriet för Tyskland bör rimligtvis medföra att även andr a länder som uppfyller alla andra kriterier än skuldkriteriet måst e tillåtas delta. I så fall bör, förutom ovannämnda fem länder, även

Finland, Nederländerna och Sverige kvalificera sig. Det folklig a stödet för den monetära unione n i Finland och Sverige är dock som framhållits ovan svagt. Ett ytterligare potentiellt problem fö r Sverige är att vi inte deltar i ERM. Detta innebär att det finns e n betydande risk för att kriteriet för valutastabilitet inte kommer att anses uppfyllt vid utvärderingen 1998. Hur detta kriterium kommer att tolkas är dock fortfarande en öppen fråga (se avsnitt 12.3).

Även Portugal, Spanien, Storbritannien och Österrike ligger vid en friare tolkning av skuldkriteriet bra till för att kunna delta. Enligt kommissionens prognos väntas de alla ha ett offentligt underskott på mellan 3 och 4 procent av BNP 1997, varför endast begränsade ansträngningar behövs för att föra länderna under det tillåtn a

314	Övergångsproblem	SOU 1996:158	\|

treprocentsstrecket. Dessutom borde underskott av den väntad e storleksordningen kunna betecknas som liggande "nära" referens- värdet enligt Maastrichtfördragets terminolo gi och länderna därmed anses uppfylla kriteriet. Det folkliga stödet för deltagande är som ovan framhölls stort i Portugal och Spanien men litet i Storbritan- nien och Österrike. Det sedan lång tid svaga folkliga stödet i Storbritannien talar för att landet, åtminstone inledningsvis , kommer att välja att utnyttja sin möjlighet att stå utanför de n monetära unionen. Dessutom står Storbritannien utanför ERM.

Belgien väntas få ett offentligt underskott i intervallet 3- 4 procent av BNP men har också EU-områdets högsta offentlig a skuld. Skulden beräknas enligt kommissionens prognos inte heller minska särskilt snabbt. Samtidigt ses Belgien, genom sin centrala roll i EU och nära band till Frankrike och Tysk land, som en naturlig medlem av den första gruppen av länd er som bildar en valutaunion. I debatten omnämns därför landet ofta som "the bitter pill t o swallow" vid utvärderingen 1998.

Italien och Grekland väntas inte uppfylla ett enda av de fe m kriterierna och har därmed med all sannolikhet inte någon möjlighet att kvalificera sig till den monetära unionen under förutsättning att konvergenskriterierna kommer att ha en avgörande roll vi d utvärderingen. Italien har dock, i den må n det blir en huvudsakligen politisk urvalsprocess, en fördel av att vara ett av de ursprungliga och stora EU-länderna.

Sammanfattningsvis kan man konstatera att det troligtvi s kommer att bli nödvändigt att gö ra en friare tolkning av åtminstone skuldkriteriet för a tt en monetär union av någon betydande omfatt- ning ska kunna bildas den 1 januari 1999. När väl det uppsatt a referensvärdet för något kriterium övergivits, kan emellertid dörren komma att öppnas för hårda förhandlingar om hur konvergens - kriterierna ska tolkas. Det kan därför inte uteslutas att det blir e n mycket stor valutauni on redan från början, eftersom man sannolikt

är angelägen om att undvika sprickor i EU-samarbetet. Om länder med betydande obalanser släpps in ka n dock i stället trovärdigheten för en fortsatt stram penning- och finanspoli tik i unionen komma att äventyras. Vid utvärderingen måste dessa båda risker balanseras .

Vi bedömer att den mon etära unionen, om den inleds den 1 januari 1999, kan komma att bestå av allt från fem till elva länder. De t mest sannolika är dock en union som består av T yskland, Frankrike, Beneluxländerna och eventuellt också Irland, Österrike oc h Finland.

\|	SOU 1996:158	Övergångsproblem 315

11.6Andra övergångsproblem

Själva osäkerheten om hur och när en europeisk monetär unio n kommer att förverkligas ger upphov till speciella övergångs - problem. För det första finns, utöver osäkerheten om huruvida den monetära unionen över huvud taget blir av 1999, oklarheter o m huruvida den övergångsprocedur som lagts fast kommer at t fungera. Denna osäkerhet kan föranleda spekulativa kapitalflöden, som i sin tur kan skapa svårigheter för centralbankerna at t samordna sin politik under övergångsperio den i likhet med vad som hände 1992-93. För det andra råder det oklarhet om vilke n penningpolitik ECB kommer att bedriva när (om) unionen väl blir ett faktum.20 Detta beror på oklarhet om hur den penningpolitiska strategin kommer att utformas. Denna risk för bristand e trovärdighet i penningpolitiken kan innebära en risk för en mycket restriktiv penningpolitik som ger recessionsimpulser i själv a övergångsskedet (s e avsnitt 6.3). För det tredje kan det bli svårt att hinna lösa de rent praktiska övergångsproblemen.

Spekulation

Den procedur som beslutats för övergången från nationella valutor till en gemensam europeisk valuta (se avsnitt 2.5) medför viss risk för spekulation mot de europeiska valutorna. Vid en analys a v spekulationsrisken under övergångstiden är det lämpligt att var för sig diskutera de tre olika faser som preciserats i det s k i referens- scenariot:21

(1)perioden fram till dess a tt det fastställts vilka länder som ska delta i unionen, vilke t senast ska ske vid halvårsskiftet 1998;

(2)perioden mellan det att den monetära unionens länder - sammansättning beslutats och den 1 januari 1999, d å kurserna mellan de deltagande länderna oåterkalleligen ska låsas; och

(3)perioden mellan den 1 januari 1999 och den tidpunkt senast år 2002, då unionen ska vara ett faktum och euron hel t ersätter de nationella valutorna.

20Se underlagsrapporten av von Hagen (1996).

21Se avsnitt 2.5.

316	Övergångsproblem	SOU 1996:158	\|

Det kan vara pedagogiskt att diskutera spekulationsriskern a

"bakifrån", eftersom de ssa bör bli mindre ju längre EMU-projektet framskrider.

Spekulation efter den 1 januari 1999. Flera faktorer talar för at t risken för spekulation mot unionsländernas valutor efter det att den gemensamma valutan börjat införas är liten. De tekniska och eko- nomiska möjligheterna för länderna i den monetära unionen at t tillsammans stå emot spekulation är goda. Man har tillsamman s tillgång till så stora valutareserver (och till "sedeltryckerier") at t man i princip kan klara alla spekulativa attacker. Om företag och hushåll i olika länder vill ha fler D-mark och färre franska franc , kan centralbankerna i Tyskland och Frankrike helt enkelt ök a respektive minska sitt penningutbud för att tillfredsställa mar - knaden. Någon förändring av den totala penningmängden i de n monetära unionen, och därmed förknippade stabiliseringspolitiska problem, behöver inte uppstå.

Huruvida de olika ländernas centralbanker är villiga att på detta sätt tillgodose förändringar i efterfrågan på valutor är ytterst e n fråga om trovärdigheten i deras penningpol itiska samarbete. Om ett antal länder, inklusive Tyskland, väl har bes tämt sig för att låsa sina valutakurser och bilda en monetär union, måste de – och bö r rimligen uppfattas – vara villiga att göra de interventioner p å valutamarknaderna som är nödvändiga för att hålla kurserna fasta.

Om marknaden bedömer det som mycket sannolikt att denn a beredvillighet finns, kommer man inte att vilja riskera förluste r genom att spekulera mot centralbankerna.

Spekulation under perioden mellan det att ländersammansättningen i den monetära unionen bestämts och valutakurserna låsts oåter- kalleligen. När beslutet om vilka länder som ska ingå i de n monetära unionen väl är taget under våren 1998, innebär detta att kurserna mellan dessa länders valutor kommer att vara fasta frå n den 1 januari 1999. Osäkerheten om på vilka nivåer de slutlig a växelkurserna (omräkningskurserna) kom mer att låsas kan emeller- tid leda till spekulativa kapitalflöden. Det pågår en diskussion om vad man kan göra för att minska denna risk. Ett sätt är att på et t tidigt stadium fatta beslut om att en valutas omräkningskurs sk a utgöras av ett genomsnitt av växelkurserna under ett eller två å r bakåt i tiden. Ju närmare datumet för den slutliga låsningen a v kursen man kommer, desto mindre blir då det sannolika intervallet för omräkningskursen och därmed bör också risken för spekulation minska. En annan väg är att låta centralkurserna inom nuvarand e

\|	SOU 1996:158	Övergångsproblem 317

ERM-system utgöra omräkningskurser. I båda dessa fall ka n emellertid trovär dighetsproblem uppstå om det bedöms att ett land kommer att gå in i den monetära unionen med en uppenbar t felvärderad valuta. Det är dock näst intill omöjligt att undvik a potentiella trovärdighetsproblem så länge som det finns möjlighet att göra en sista justering av växelkursen vid slutet av 1998.

Det finns anledning tro att centralbankerna kommer att vilj a intervenera för att styra valutakurserna innan de låses oåterkalle - ligen. Eftersom kurserna är av gemensamt intresse för EU - länderna, kommer man med all sannolikhet att konsultera varandra och kanske även ager a samordnat. Steget från en sådan samordnad interventionspolitik till den oåterkalleliga låsningen är dock int e långt. Det enklaste vore därför förmodligen att låsa kurserna redan under 1998 vid samma tillfälle som beslutet tas om vilka so m kommer att ingå i unionen. Om denna strategi s kulle väljas kommer riskerna att bli mindre för valutaspekulation under perioden mellan att ländersammansättningen bestämts och euron börjar införas.

Spekulation fram till dess att den monetära unionens ländersammansättning fastställts. Under denna period är risken för valutaoro som störst: för de länder som 1998 inte bedöms var a kvalificerade att de lta i den monetära unionen – eller inte vill delta

– kommer risken för störande spekulation att finnas så länge man står utanför unionen. Som framhölls i avsnitt 5.4 talar erfaren - heterna för att spekulativa kapitalflöden i varje fall kan påverk a tidpunkten för kursjusteringar och eventuellt också ett land s möjligheter att föra en viss ekonomisk politik. Det är svårt för ett enskilt land att stå emot spekulation på egen hand. En avgörand e fråga, som diskuteras i kapitel 12, är därför hur det valutapolitiska samarbetet mellan den monetära unionen och övriga EU-lände r utformas.

I EU-länderna pågår det redan en diskussion om vilka kursjuste- ringar som kan behöva göras före 1999. "Fundamentala" makro - ekonomiska förhållanden, t ex beträffande konkurrenskraft oc h utlandsskuld, kan ge en vägledning om i vilken riktning central - bankerna kan vilja förändra valutakurserna. Man kan också se p å skillnader mellan EU-ländernas långa räntor för att bilda sig e n uppfattning om valutamarknadernas förväntningar om växelkurs - justeringar.

Marknaderna tycks förvänta sig fortsatt låg inflation i Tyskland. Detta kan tolkas som att man tror att ECB kommer att fortsätt a

Bundesbanks penningpolitik om en monetär union blir av. At t nederländska och franska räntor ligger när a de tyska kan tolkas som

318	Övergångsproblem	SOU 1996:158	\|

att förväntningarna är inställda på åtminstone en liten monetä r union.22 Men det är också möjligt att det avspeglar att prisstabilitet har hög trovärdighet i Ne derländerna och Frankrike oavsett hur det går med den monetära unionen. Räntedifferensen till Tyskland är större i Belgien, Storbritannien och Danmark, och än större i

Sverige, Spanien och Italien. Detta avspeglar förväntningar o m växelkursrörelser.

Sammanfattningsvis kan konstateras att risken för störand e spekulation är större under övergångsprocessens tidiga skede ä n under de senare. Problemet med spekulation är inte så mycket e n ekonomisk fråga som en politisk . EU-länderna har möjlighet att stå emot spekulation om den politiska viljan att fullfölja EMU - processen finns.

Risk för ökad arbetslöshet

Ett annat problem med EMU-processens bristande trovärdighet , som diskuterades i avsnitt 6.3, är att den kan leda till hög arbets - löshet under övergångsperioden. I den mån stigande arbetslöshe t tenderar att bli varaktig kan också utvecklingen på sikt påverkas . Om den monetära unionen ti ll följd av trovärdighetsproblem skulle drabbas av ökad arbetslöshet, kan det minska villigheten hos d e länder som inte deltar från början att någonsin gå med.

Ekonomisk teori och empiri talar för att det inte finns någo t långsiktigt förhållande mellan inflation och arbetslöshet. 23 På kort sikt kan emellertid exp ansiv penningpolitik och ökad inflation vara förknippade med minskad ar betslöshet (det s k Phillipssambandet). Eftersom de nominella lönerna ofta är best ämda genom avtal för ett eller flera år framåt, medför en oväntad ökning av inflatione n sänkta reala arbetskraftskostnader och därför ökad sysselsättning.

Omvänt gäller att o väntat låg inflation, eller deflation, kan leda till

ökad arbetslöshet på gr und av stigande reala arbetskraftskostnader.

Trovärdigheten i inflationspolitiken är sålunda avgörande fö r dess (kortsiktiga) sysselsättningskon sekvenser. Det finns en risk för att den europeiska centralbankens penningpolitik till en börja n kommer att vara behäftad med trovärdighetsproblem (även o m dessa förmodligen är mindre än vad som kan komma att gälla för

Sverige vid ett utanförskap). 24 ECB har ingen penningpolitis k

22Se underlagsrapporten av De Grauwe (1996).

23Denna tes om pengars neutralitet diskuterades i avsnitten 3.1, 5.1 och 8.2.

24Se avsnitt 6.3 och 12.2.

\|	SOU 1996:158	Övergångsproblem 319

tradition att luta sig mot. Maastrichtfördraget ger visserligen ECB en hög grad av självständighet. En del faktorer talar dock för at t oberoendet i praktiken kan bli mindre än vad som formellt gäller. I sin underlagsrapport påpekar Jürgen von Hagen att ECB s prisstabilitetsmål inte närmare preciseras i Maastrichtfördraget. 25

ECBs oberoende kan också komma att inskränkas av att Ekofin - rådet kan utfärda riktlinjer för valutapolitiken. 26

Till följd av trovärdighetsproblem kan ECB åtminstone inled - ningsvis behöva föra en mycket stram penningpolitik för att bygga upp ett förtroende för att den kommer att bedriva en konsekven t låginflationspolitik. Detta kan leda ti ll negativa efterfrågestörningar som ytterligare ökar arbetslösheten i de länder som deltar i de n monetära unionen.

Det finns vidare en risk för negativ a sysselsättningskonsekvenser av en efterfrågedämpande finanspolitik under övergångsperioden. Orsaken är de krav på finanspolitiska åtstramningar som en snä v tolkning av konvergenskraven innebär. Sammantaget finns det en risk för att den kombinerade effekten av penning- och finans - politiken i samband med att valutaunionen upprättas blir stigande arbetslöshet. Det faktum att EU-länderna redan befinner sig i e n besvärlig sysselsättningssituation i utgångsläget understryker all - varet i en sådan utveckling.

Tekniska problem

Vi har ovan betonat att det råder betydande osäkerhet om hur och när övergången till en europeisk monetär union kommer att ske . Denna osäkerhet kommer inte att kunna skingras förrän på et t ganska sent stadium (u nder 1998). Under tre år ska sedan de natio- nella valutorna gradvis ersättas av euron, såväl i alla olika former av kontrakt som i den konkreta hanteringen av mynt och sedlar .

Detta kommer att vara en omständlig process, som för att ske s å smidigt som möjligt bör vara väl förberedd. 27 För svenskt vidkommande har Finansdepartementet inrättat en samordningsf- unktion samt tillsatt fem arbetsgrupper med uppgift att arbeta med

25Se von Hagen (1996).

26Se den tidigare diskussionen i avsnitt 6.3.

27Se Ingves & Brandimarti (1995) och Bäckström (1995) för diskussioner om för- beredelserna.

320	Övergångsproblem	SOU 1996:158	\|

nationella praktiska förberedelser för ett eventuellt införande a v euron.28

I förberedelserna för en monetär union måste ingå åtgärder a v vitt skiftande slag. Vissa åtgärder gäller lagstiftning. Det handla r om att skapa legalt stöd för den nya valutan, t ex för hur gaml a kontrakt i de nationella valutorna ska översättas till kontrakt i den nya europeiska valutan. Man behöver också planera för penning - politikens konkreta utformning så att den blir så effektiv so m möjligt, dels med hänsyn till det makroekonomiska målet o m prisstabilitet, dels med h änsyn till specifika nationella förhållanden på de finansiella marknaderna. And ra åtgärder rör mycket konkreta problem som utformningen av nya sedlar och mynt och de föränd- ringar av bankomater osv som detta medför.

En rad åtgärder behöver genomföras när det gäller betalnings - systemets infrastruktur. Ett gemensamt europeiskt nätverk fö r elektroniska betalningar håller på att utvecklas (det s k TARGET- systemet). I detta sammanhang behöver de nationella betalnings - systemen samordnas i en rad avseenden, t ex när det gäller öppet- tider. De nationella systemen för skatteuppbörd och utbetalning av olika transfereringar kommer att behöva anpassas tekniskt för at t hantera den nya gemensamma valutan. Detsamma gäller företags och organisationers interna redovisn ingssystem. Dessutom kommer de penningpolitiska myndigheterna – ECB och de nationell a centralbankerna – att behöva utveckla nya s ystem för insamling och bearbetning av statistik och annan information som är nödvändi g vid utformningen av penningpolitiken.

Även om EMUs tredje eta pp aldrig inleds kommer EU-länderna att stå inför många av de praktiska problem som införandet av en europeisk monetär union aktualiserar. Utvecklingen på d e finansiella marknaderna och den internationella integratione n medför ständigt nya krav på de nationella betalnings- oc h redovisningssystemen. Problemet ligger mindre i de investerings- och utvecklingskostnader som övergången medför än i tidsaspekten.

Lösningarna på de praktiska problemen k an komma att fördröjas av den rådande osäkerheten om den monetära unionens utformning. 29

28Finansdepartementet (1996).

29Se Portes (1996).

\|	SOU 1996:158	Övergångsproblem 321

11.7Slutsatser

Om det blir en europeisk monetär union fr o m den 1 januari 1999 står den inför en rad svåra övergångsproblem. Om konvergens - kriterierna (framför allt för valutakursstabilitet och finanspolitik ) ges en mycket snäv tolkning, finns en risk för en uppdelning a v medlemsländerna i olika kategorier som kan skapa politisk a spänningar inom EU. Å andra sidan kan det – om väl avsteg görs från de strikta referensvärderna – bli politiskt mycket svårt at t motivera de nya "gränserna". Följden skulle kunna bli en relativ t stor valutaunion, vilket skapar risker för trovärdighetsproblem för unionens (och övriga EUs) fortsatta finans- och penningpolitik.

En avvägning måste således göras mellan risken för politisk a spänningar (till följd av svåra gränsdragningar) och risken fö r trovärdighetsproblem (till följd av en alltför "mjuk" tillämpning av konvergenskriterierna).Vår bedömning ä r att en monetär union som bildas 1999 mest sannolikt kommer att bestå av Tyskland ,

Frankrike, Beneluxländerna samt eventuellt också Irland, Österrike och Finland.

Osäkerheten om själva övergångsprocessen och ECBs framtida penningpolitik kan dessutom leda till trovärd ighetsproblem som kan medföra såväl störande valutaspekulation som förvärrade arbets - löshetsproblem. Huruvida må let om en monetär union kan göras så trovärdigt att problem med spekulation under övergångsperiode n inte uppstår är en fråga som gäller s tyrkan i de politiska åtagandena om en monetär union sn arare än den ekonomiska situationen i EU- länderna.

Ur ekonomisk synvinkel kan de specifika konvergenskriterierna diskuteras. Flexibla tolk ningar av de finanspolitiska kriterierna kan motiveras, inte minst om man vill undvika risken för att en alltför stram finanspolitik i övergångsskedet ska leda till en recession. En gräns för flexibiliteten sätts dock av att det kan vara viktigt att för framtiden bevara trovärdigheten för finanspolitiska regler so m syftar till att förhindra alltför stor offentlig skuldsättning.

Av våra resonemang om övergå ngsproblemen följer att det finns en viss sannolikhet för att den monetära unionen inte blir av 1999. Man kan inte utesluta att den tyska förbundsdagen utnyttjar si n reella vetomöjlighet om en "alltför stor" monetär union bedöm s innebära risker för att ECBs inriktning på prisstabilitet äventyras. En annan viktig faktor som skulle kunna leda till att unionen int e blir av 1999 är om det skulle uppstå politisk eller ekonomis k turbulens i kärnländerna Tyskland och Frankrike. Även o m valutaunionen inte blir av 1999 är det dock mot bakgrund av de n

322	Övergångsproblem	SOU 1996:158	\|

centrala roll som planerna på en monetär union spelat i EU - samarbetet inte troligt att planerna skrinläggs. Man får i så fal l snarare räkna med att EMU-projektet skjuts framåt i tiden.

\|	SOU 1996:158	323

12 Växelkursarrangemangen mel- lan

länderna med gemensam valuta och övriga EU-länder

Eftersom vissa EU-länder i varje fall till en början kommer att stå utanför den monetära unionen blir frågan om växelkursarrange - mangen mellan delta gare och icke-deltagare central. En betydande del av förberedelsearbetet inom EU inför övergången till e n gemensam valuta avser detta område.

Diskussionen i detta kapitel ska föras utifrån tre olika utgångs- punkter. För det första gäller det att bedöma vilka växelkursarran- gemang som är mest troliga för att kunna göra en rättvisand e jämförelse mellan svenskt deltagande och icke-deltagande i de n monetära unionen. För det andra behövs ett underlag för över - vägandena om hur Sverige bör ställa sig till olika förslag i diskussionen inom EU och för hur den svenska växelkurspolitiken vid ett eventuellt utanförskap bö r utformas inom de ramar som ges. För det tredje kan anal ysen ge viss vägledning inför en situation då den gemensamma valutan förskjuts i tiden eller rentav aldrig bli r av.

Inledningsvis diskuteras i avsnitt 12.1 den sannolika utform - ningen av ett framtida ERM-system mellan euron och d e utanförstående EU-valutorna. Därefter a nalyseras i avsnitt 12.2 för- och nackdelar me d ett sådant system utifrån såväl ekonomisk teori som tidigare erfarenheter. Slutligen behandlas i avsnitt 12. 3 alternativa arrangemang, och då särskilt system med inflationsmål och rörliga växelkurser (dvs den nuvarande penningpolitisk a strategin i Sverige). Slutsatserna sammanfattas i avsnitt 12.4.

12.1Uppbyggnaden av ett framtida ERM-system

Maastrichtfördraget

Enligt Maastrichtfördraget ska de länder som inte uppfylle r konvergenskriterierna vid övergången till EMUs tredje etap p beviljas undantag ("derogation") för två år i taget (samtidigt so m

324	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	SOU 1996:158	\|

dessa länder ges rätten att när som helst under denna period begära att få delta). Härigenom undantas de utanförstående länderna från de skärpta sanktionsprocedurer vid alltför stora budgetunderskot t som föreskrivs i fördra get (se avsnitt 7.1), från de skyldigheter och rättigheter som tillk ommer medlemmarna i det europeiska central- bankssystemet (se avsnitt 6.3) och från den gemensamm a växelkurspolitiken.

Maastrichtfördraget ger emellertid inga klara riktlinjer fö r växelkursarrangemangen mellan länderna med gemensam valut a och övriga EU-länder. D et finns inga uttryckliga bestämmelser om ett växelkurssystem av ERM-typ utan endast indirekt a hänvisningar. Så t ex fastslås i artikel 109m att de länder som har undantag ska "behandla sin valutapolitik som en fråga a v gemensamt intresse" och att hänsyn då ska tas till "erfarenheterna från samarbetet inom ramen för Europeiska monetära systeme t (EMS)". Av central betydelse i sammanhanget är ocks å konvergenskriteriet rörande växelkursen. Enligt detta krävs at t landet i fråga iakttagit "det normala fluktuationsutrymmet enlig t

Europeiska monetära systemets växelkursmekanism under mins t två år utan delvalvering i förhållande ti ll någon annan medlemsstats valuta". I protokoll till fördraget specificeras dessutom att valutan under den föreskrivna tiden ska ha legat ino m fluktuationsutrymmet

"utan att allvarliga spänningar har uppstått". 1

Paradoxalt nog kan således Maastrichtfördraget tolkas som att det kräver deltagande i ERM för att ett land ska få inträda i de n monetära unionen (även om detta inte är den enda möjliga tolk - ningen) utan att det samt idigt föranstaltas om hur ett sådant system ska se ut i ett läge när ett antal nationella valutor gått upp i de n gemensamma euron.2 Det finns inte heller några tydliga bestäm - melser i fördraget om hur beslut om växelkursarrangemang mellan deltagare och icke-deltagare ska fattas. Fördraget ger däremo t uttryckligen Ekofin-rådet rätten att ingå formella avtal om de n gemensamma valutans växelkurssystem i förhållande till valutor i länder utanför EU och att, om sådana överenskommelser int e kommer till stånd, utforma riktlinjer för valutapolitiken.

Vad gäller möjligheterna till samordning av penning- oc h valutapolitiken ska enligt Maastrichtfördraget två organ upprättas

1Protokollet framhåller också särskilt vikten av att medlemsstaten "inte på eget initiativ..... devalverat sin valutas bilaterala centralkurs i förhållande till någon annan medlemsstats valuta under denna period".

2Se t ex Arrowsmith (1995).

\|	SOU 1996:158	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	325

som skulle kunna spela en sådan roll. 3 För det första kompletteras direktionen (Executive Board ) och ECB-rådet (Governing Council) som ska leda den europeiska centralbanken av ECBs allmänna råd (General Council). I detta ska förutom ordför anden och vice ordför- anden i ECB alla centralbankschefer inom EU (således också de i länder med undantag) ingå med rösträtt. Det allmänna rådet ska ta över de av Europeiska monetära institutets (EMIs) uppgifter so m till följd av undantag för en eller flera medlemsstater måste utföras också sedan den gemensamma valutan införts. I dessa ingår at t bidra till ECBs rådgivan de och rapporterande funktioner. En viktig uppgift ska vara att ge råd i syfte att underlätta för länderna me d undantag att delta i den monetära unionen.

Det andra organ som skulle kunna spela en roll för samordning i detta sammanhang är Ekonomiska och finansiella kommitté n vilken ska inrättas som en efterföljare till Monetära kommittén . Den senare har för närvarande en r ådgivande funktion i förhållande till Ekofin-rådet och kommissionen i penningpolitiska oc h finansiella frågor. V arje medlemsstat, kommissionen och ECB ska vardera utse högst två medlemmar av Ekonomiska och finansiella kommittén. Den ska inte befatta sig med penningpolitiken för d e länder som ingår i den monetära unionen (ans varet har ju delegerats till ECB) men däremot med monetära och finansiella frågor so m rör de länder som har undantag.

Den pågående diskussionen

Man kan spekulera om varför Maastrichtfördraget är så oprecist i fråga om växelkurserna mellan deltagare och icke-deltagare i valutaunionen. Ett skäl kan vara en allmän optimism när fördraget slöts om att alla – eller nästan alla – EU-medlemmar skulle kunna delta redan från början. En annan förklaring kan vara att de t uppfattades som alltför politiskt kontrov ersiellt att genom ett tydligt angivande av villkoren vid uta nförskap markera att kanske inte alla länder skulle kunna delta. Bristen på sådana preciseringar i fördraget har emellertid lett till en intensiv diskussion under de t senaste året. Det pågår för närvarande ett omfattande arbete so m kan förväntas resultera i konkreta beslut framåt årsskiftet 1996/97.

Även om informationen om de växelkursarrangemang so m slutligen kan bli aktuella fortfarande är ofullständig, går det änd å

3 Se också den tidigare diskussionen i avsnitten 2.3 och 6.3.

326	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	SOU 1996:158	\|

att med ledning av den hittillsvarande diskussionen göra en gro v bedömning. Det finns åtminstone tre utgångspunkter för denna.

En första utgångspunkt är den starka traditionen av valuta- samarbete inom EU i syfte att stabilisera växelkurserna. Den ha r manifesterats genom såväl upprättandet av EMS och den gemen - samma växelkursmekanismen ERM 1979 som genom tidigar e planer på en gemensam valuta (se avsnitt 2.1 och 9.1). En drivkraft har varit uppfattningen att fluktuerande växelkurser skapa r svårigheter inte minst för den gemensamma jo rdbrukspolitiken. Där har man valt att införa system med särskilda avgifter för at t utjämna de reala skillnader i garanterade minimipriser so m växelkursfluktuationer ger upphov till.

En andra utgångspun kt är den starka oro som tycks finnas inom vissa av de länder som är de mest sannolika deltagarna i de n monetära unionen redan från 1999, t ex Belgi en, Frankrike, Luxem- burg, Nederländerna, Tyskland och Österrike, för s k konkurrens- deprecieringar av valutorna i de utanförstående länderna. Man är rädd för att dessa ska låta sina valutor depreciera mer än vad som motsvaras av eventuella skillnader i inflationstakt gentemo t länderna med gemensam valuta och på så sätt vinn a marknadsandelar genom sänkta relativa kostnader och priser . Farhågorna gäller inte nödvändigtvis medv etna försök att göra detta utan kanske snarare att länder som missköter sin finanspolitik ska hamna i situationer där valutamarknaderna driver fram sådan a växelkursförändringar. Deprecieringarna av de italienska oc h svenska valutorna efter det att dessa började flyta 1992 bruka r anföras som exempel. En vanlig uppfattning är att sådan a konkurrensförstärkande deprecieringar av valutorna i de länder som står utanför valutaunionen skulle kunna äventyra den inr e marknaden genom att driva fram krav på protektionistisk a skyddsåtgärder. 4

En tredje utgångspunkt är slutligen önskan om likabehandling av de länder som övergår till den gemensamma valutan redan i första omgången och dem som kan komma att göra det vid et t senare tillfälle. Argumentet skulle m a o vara att politisk a "rättviseskäl" kräver samma konvergenskrav för de två grupperna: om de första deltagarna i valutaunionen måste uppfylla ett ERM- kriterium, bör samma princip gälla även i fortsättningen. Dett a

4 Se den tidigare diskussionen i avsnitt 4.3 respektive Eichengreen (1994).

\|	SOU 1996:158	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	327

kräver uppenbarligen att det även då existerar en såda n växelkursmekanism. 5

Man kan ha synpunkter på den ekonomiska logiken i resone - mangen ovan. Icke desto min dre utgör själva förekomsten av dessa synsätt en realitet som måste beaktas vid bed ömningen av de troliga växelkursarrangeman gen mellan euron och övriga EU-valutor. Ser man på de enskilda ländernas ståndpunkter, är det helt klart att det finns en betydande majoritet för ett arrangemang av ERM-typ.

De dominerande sy nsätten i olika länder tycks i hög grad styras av de historiska erfarenheterna av olika valutasystem. 6 Den mest positiva inställningen till ett nytt ERM-arrangemang finns i d e länder som historiskt ly ckats bäst med att hålla växelkurserna fasta och som också tillhör dem som kan antas kvalificera sig för e n

övergång till den gemensamma valutan i en första omgång (Bene- luxländerna, Frankrike, Tyskland och Öster rike). Även Spanien och Portugal tycks ha en positiv inställning. Detta speglas av att dessa länder under de senaste årens valutaturbulens aldrig valde att låta sina valutor flyta utan i stället genomförde förändringar a v centralkurserna inom ramen för ERM.

Också Danmark, som erhållit en s k "opt-outkla usul" (dvs rätt att ställa sig utanför den monetära unionen), har en mycket positi v inställning till ett nytt ERM-system. Man har uttryckt en vilja til l så nära växelkurssamarbete som möjligt med deltagarna i valuta - unionen. Från dansk sida förordades också efter 1992-93 år s valutaturbulens en snabb återgång till de tidigare smala bande n inom ERM. Den danska inställningen förklaras förmodligen a v erfarenheterna av hårdvalutapolitiken under 1980-talet, då ma n under loppet av ett par år kraftigt lyckades minska skillnaderna i långa räntor gentemot Tyskland.

Den mest kritiska inställningen till ett nytt ERM-system tyck s finnas i Storbritannien, som är det andra land som skaffat sig den formella rätten att stå utanför valutaunionen. Den engelsk a skepsisen mot denna t yp av växelkurssamarbete tycks vara mycket större än mot EMU-projektet som sådant. Den vanligast e förklaringen till denna inställning är erfarenheterna av ERM - anknytningen under åren 1990-92, då en övervärderad växelkur s anses ha bidragit till den kraftiga recessionen (ungefär på samm a sätt som i Sverige) och spekulatio n mot pundet till slut tvingade det ur ERM-systemet. 7 Det finns också ett antal tidigare exempel p å

5Se t ex Spaventa (1996).

6Thygesen (1995) redovisar utförligt motiven för olika länders inställning.

7Se t ex Minford (1994).

328	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	SOU 1996:158	\|

hur engelska försök att upprätthålla fasta växelkurser slutat me d misslyckanden i samband med svåra valutakriser (t ex pundet s devalvering 1967 inom ramen för Bretton-Woodssystemet och när Storbritannien tvingades l ämna den europeiska valutaormen 1972).

\|	SOU 1996:158	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	329

Ett troligt framtida ERM-system

Det finns i dag en majoritet inom EU för att en efterföljare til l dagens ERM (ERM 2) ska inrättas. Deltagande i detta ska inte vara obligatoriskt för de länder som står utanför den monetära unionen.

Även om det ännu inte finns några definitiva beslut, kan änd å slutsatserna från det informella Ekofin-mötet i Verona i april 1996 och Europeiska rådets möte i Florens i juni 1996 tolkas på dett a sätt.

Det finns inte i dag fullständig information om den exakt a konstruktionen av ett nytt ERM-system. Vi vill ändå med ledning av den diskussion som pågår försöka bedöma den trolig a utformningen i ett antal avseenden.

Vad gäller ett nytt ERM-systems formella upprättande förefaller det sannolikt att samma väg följs som när d et ursprungliga systemet konstruerades. Det skulle innebära att E uropeiska rådet fattar beslut om att en ny växelkursmekanism ska inrättas. ECB och central - bankerna i de EU-länder som står utanför den monetära unione n och som vill delta får sed an i uppdrag att verkställa beslutet genom avtal.

En första fråga angående systemets funktion gälle r bandbredderna, dvs inom hur vida band växelkurserna ska tillåtas fluktuera. Före augusti 1993 var de normala fluktuationsmarginal- erna mellan de ingående valutorna i ERM ± 2,25 procent. Någr a länder – Spanien, Italien och Storbritannien – hade dock vidar e band, nämligen ± 6 procent. Nederländerna tillämpade de facto ett smalare band på ± 1 procent. Valutaoron 1993 tvingade emellertid fram en vidgning av de tillåtna fluktuationsmarginalerna till ± 1 5 procent för alla de deltagande länderna. Nederländerna oc h Tyskland ingick dock ett formellt bi lateralt avtal om att behålla den tidigare bandbredden på ± 2,25 procent. För övriga deltagarländer i ERM gäller fortfarande de vidgade fluktuation smarginalerna, även om länder som Belgien-Luxemburg, Frankrike och Danmark i stort sett lyckats hålla de faktiska kursfluktuationerna inom de tidigare tillåtna banden.

Det är ännu inte klart vilka bandbredder som formellt ka n komma att gälla i ett framtida ERM-system, men de blir med stor sannolikhet vida i varje fall till en början. En teknisk aspekt är om ett sådant system ska de finiera en utanförstående valutas växelkurs enbart i förhållande till den gemensamma valutan euron eller, som tidigare, i förhållande till varje valuta i systemet genom bilaterala centralkurser. Det bör i detta sammanhang observeras att e n bandbredd på ± 15 procent mellan euron och de utanförståend e

330	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	SOU 1996:158	\|

valutorna kommer att innebära en dub belt så stor bandbredd mellan de senare.

I den pågående diskussionen inom EU har frågan om en större flexibilitet i fråga om bandbredderna än inom det tidigare ERM - systemet aktualiserats. Det blir förmodligen fråga om ett generellt ramverk som tillåter bilaterala avtal om bandbr edderna mellan ECB och centralbankerna i enskilda länder som står utanför de n monetära unionen. Banden skulle t ex kunna göras snävare för de länder som är nära att uppfylla konvergensvillkoren och därfö r snart kan förmodas gå över till den gemensamma valutan.

En ytterligare fråga gäller interventionerna på valutamark - naderna, dvs köp och försäljning av valutor i syfte att stabiliser a växelkurserna. I det gamla ERM-sy stemet var interventionsförplik- telserna i princip ömsesidiga och obegränsade vid bandgränserna.

Om en valuta utsattes för deprecieringstryck gentemot en anna n valuta och därför hotade att falla ur det tillåtna bandet, åvilade det båda länderna att stödköpa den svagare valutan. En såda n

ömsesidig interventionsplikt ökar möjligheterna att stabilisera e n valutakurs, eftersom det land vars valuta tenderar att appreciera i princip kan tillskapa hur mycket egen valuta som helst för at t stödköpa den svagare valutan. Interventionsmöjligheterna för de t land vars valuta tenderar att depreciera begränsas däremot a v storleken på valutareserven och möjligheterna att låna up p ytterligare utländs k valuta. I praktiken fungerade emellertid ERM- systemet inte på detta sätt med obegränsade ömsesidig a interventioner. De tta var särskilt tydligt i samband med valutaoron under 1992-93, då Bundesbank av stod från sådana stödköp av vissa av de svaga valutorna av rädsla för att den inhemska prisstabiliteten skulle hotas.

Ett skäl till att man inte bör vänta sig o begränsade interventioner på valutamarknaderna av länder med starka valutor är att dessa då förlorar kontrollen över sin egen penningpolitik. Stödköp av e n utländsk valuta innebär nämligen att den egna valutareserven och därmed penningmängden ökar, vilket kan verka inflationsdrivande.

Om detta ska undvikas, krävs att interventionerna är steriliserade. Detta innebär att de ökningar av penningmängden som sker til l följd av stödköpen av utländsk valuta motverkas genom at t centralbanken säljer inhemska statspapper. Den empirisk a forskningen tyder emellertid på att sådana steriliserad e interventioner i regel inte är en effektiv metod att stabiliser a valutakurserna.

Mot bakgrund av den starka betoningen på att den europeisk a centralbankens främsta mål ska vara prisstabilitet inom euro -

\|	SOU 1996:158	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	331

området, förefaller det uppenbart att obegränsade interventioner för att stödja utanförstående valut or inte kan bli aktuella. En ömsesidig interventionsplikt kommer förmodligen att gälla i princip, men i praktiken måste man räkna med att denna blir begränsad. Dett a torde särskilt gälla under en inl edningsfas då ECB behöver etablera trovärdighet för att man verkligen prioriterar inflationsbekämp - ningen. I ett sådant läge finns nog mycket li tet utrymme för stödköp av andra valutor som ökar penningmängden inom euroområdet.

De begränsade möjligheterna till ömsesidiga interventione r innebär att huvudansvare t för att stabilisera växelkurserna kommer att ligga på de utanförstående länderna. Detta ställer stora krav på att såväl penning- som finanspolitiken i de senare ländern a utformas utifrån målen om växelkursstabilisering. Mot denn a bakgrund finns det anledning vänta sig en asymmetrisk fördelning av anpassningsbördan vid olika s törningar mellan euroländerna och övriga deltagare i ett nytt ERM-system.

En annan slutsats som dragits i bl a rapporter från EG s centralbankschefskommitté är att ett system av ERM-typ bara kan fungera om de växelkursjusteringar som kan behöva göras sker på ett tidigt stadium. 8 Beredvilligheten att vidta sådana i ett nytt ERM- system kan därför väntas bli större än som var fallet före 1993. Det har också diskuterats att ECB bör tilldelas en viktig roll för at t initiera sådana växelkursjusteringar.

12.2För- och nackdelar med ett nytt ERM-syste m

En slutlig analys av vilka konsekvenser ett framtida ERM-system kan förväntas få måste bygga på mer kunskap om den exakt a utformningen än vi nu har. Så t ex blir sk illnaden gentemot flytande växelkurser – under i varje fall överskådlig framtid – liten o m bandbredderna i ett nytt ERM-arrangemang blir mycket vida oc h dessa verkligen utnyttjas. Detta avsnitt ska granska för- och nack- delarna med en växelkursmekanism där man försöker stabiliser a växelkurserna. Detta kan ske genom att de tillåtna bandbredderna så småningom snävas in. En sådan utveckling är fullt möjlig mot bakgrund av den starka historiska tendens som funnit att efte r perioder med rörliga växelkurser återgå till fasta sådana (se avsnitt 3.3). Man kan också tänka sig att ett deltagande i ERM 2 innebär

8 Committe of Governors of the Central Banks of the Member States of the European Economic Community (1993).

332	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	SOU 1996:158	\|

ett implicit åtagande att begränsa kursfluktuationerna runt central- kurserna.

Olika typer av störningar

Som framhölls i kapitel 5 kan en fast växelkurs vara att föredr a framför en rörlig vid de flesta typer av finansiella störningar. Om växelkursen stabiliseras i lägen med variationer i penningefterfrågan eller penningutbud i den inhemska ekonomin, skyddas denna från reala effekter: det uppkommer inte någr a förändringar av växelkurser och räntor som påverkar produktio n

och sysselsättning.	Vid	reala	störningar	–	t	e x
efterfrågeförändringar	– som	drabbar	ett enskilt	land	kan	de t

däremot vara en nackdel med en fast växelkurs: man kan då t e x inte motverka en kraftig inhemsk överhettning geno m räntehöjningar som leder till en appreciering av den inhemsk a valutan.9

Av stor vikt i sammanhanget är om ett framtida ERM-syste m kommer att få den asymmetriska karaktär som diskuterades i före- gående avsnitt. I så fall kommer anpassningsbördan vid tendenser till växelkursrörelser att ensidigt lägga s på de länder som inte deltar i valutaunionen. Detta skapar en risk för svåra konflikter mella n målet att stabilisera växelkurserna mot e uron och andra ekonomisk- politiska mål i dessa länder ungefär på det sätt som skedde i de t gamla ERM-systemet. Det förefaller rentav troligt att denn a asymmetri blir ännu mer uttalad i ett nytt ERM-system än i de t tidigare, om den redan från början byggs in i konstruktionen. Til l detta kommer att de utanförstående länderna blir mycket mindre i förhållande till euro länderna än de övriga ERM-länder tidigare var i förhållande till Tyskland. Euroländerna kan därför väntas t a snarast ännu mindre hänsyn till andra EU-länder i sin ekonomiska politik än vad Tyskland gjorde i det gamla ERM-systemet.

Man kan ge flera exempel på de risker som denna asymmetri i anpassningsbördan kan innebära. 10 Vid en övergång till en gemen- sam ny valuta blir det mycket svårt att för utse efterfrågan på denna. Detta kan skapa stora problem om den nya europeisk a centralbanken – vilket förefaller troligt – väljer att arbeta me d penningmängdsmål. Orsaken är att ECB för att inte äventyra si n trovärdighet när det gäller inflationsbekämpningen kan komma att

9Se också Genberg (1989).

10Diskussionen baserar sig i huvudsak på Persson & Tabellini (1996).

\|	SOU 1996:158	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	333

vara mycket obenägen att tillgodose en större efterfrågan på pengar

än väntat genom att öka tillgången mer än som ursprunglige n annonserats. I så fall kommer räntorna inom euroområdet att stiga och euron att appreciera mot t ex dollarn och yenen. Euron kommer också att tendera att appreciera mot valutorna i de utanförstående

EU-länderna i det nya ERM-systemet. Härigenom t vingas de senare ländernas centralbanker att strama åt sin penningpolitik och höj a också sina räntor i syfte att stabilisera växelkurserna. Därme d apprecierar också valutorna i de andra deltagarländerna i ERM - systemet mot valutorna utanför EU. Det kommer att leda til l negativa produktions- och efterfrågeeffekter också i d e utanförstående EU-länderna. Störningar på penningmarknade n inom euroländerna kommer således att fortplantas också till icke- deltagarna. Däremot g äller inte det omvända. I den mån störningar på penningmarknaden uppkommer i något av de utanförståend e länderna, kommer dessa inte att spil la över till euroländerna om det är upp till icke-deltagarna att anpassa penningpolitiken så at t växelkurserna stabiliseras.

Ett liknande resonemang kan föras angående spekulativa attacker. Vid förväntningar om att valutan i ett utanförstående land ska depreciera, kommer detta i ett arrangemang med asymmetrisk fördelning av anpassningsbördan att tvingas till räntehöjningar .

Riskerna för en sådan utveckling kan vara stora särskilt i samband med att en första grupp länder övergår till den gemensamm a valutan. Valutamarknaderna kan komma att göra bedömningen att risken för en inflationistisk politik ökat i de EU-länder som int e inträder i den monetära unionen. 11 Ett annat tänkbart förlopp är att det inom de utanförstående länderna sker en spontan ökning a v efterfrågan på euro för transaktionsändamål ( s k valutasubstitution). Det räcker med att det finns förväntningar om en sådan utveckling för att ett deprecieringstryck på en utanförstående valuta sk a uppkomma.

Vid efterfrågestörningar på varumarknaderna kan man tänka sig flera förlopp. Om efterfrågan och därmed också inflatione n minskar i euroländerna, kommer ränto rna att sjunka. Valutorna i de utanförstående länderna tenderar då att appreciera mot euron. För att stabilisera växelkurserna kan de senare länderna då välja olika typer av politik. En möjlighet är att genom en restrikti v finanspolitik dämpa efterfrågan också där. Detta sänker räntorn a och motverkar därför apprecieri ngstrycket. Därigenom förstärks de

11 Se också diskussionen i avsnitten 6.4 och 13.4.

334	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	SOU 1996:158	\|

recessionstendenser i de utanförstående länderna som uppkommer redan som en följd av att den minskade efterfrågan i euroländerna innebär mindre export dit. Väljer de utanförstående ländern a däremot i stället att sänka sina räntor kan emellertid växelkurserna stabiliseras, samtid igt som recessionstendenserna till följd av lägre exportefterfrågan motverk as. I detta senare fall behöver därför inte någon extra anpassningsbörda för de utomstående ländern a uppkomma.

Slutsatserna är inte entydiga. Men det finns uppenbarlige n betydande risk för att ett ERM-arrangemang, där ansvaret för at t stabilisera växelkurserna ensidigt läggs på de länder som stå r utanför euroområdet, kommer att m issgynna dessa i förhållande till de länder som inför den gemensamma valutan. Det blir de ick e deltagande länderna som får stå för den största delen a v kostnaderna för växelkursstabiliseringen i form av störr e svängningar i produktion och s ysselsättning. Dessa risker förefaller särskilt stora under inledningsfasen av EMUs tredje etapp d å monetära störningar på de finansiella marknaderna kan väntas vara särskilt omfattande.

Nackdelarna med rörliga växelkurser

Den största potentiella fördelen med ett ERM-system är om ma n kan undvika de överdrivna sväng ningar i växelkurserna som annars kan orsakas av störningar på de finansiella marknaderna oc h spekulativa attacker. Härigenom kan en nettofördel av ett ERM- arrangemang med stabila växelkurser uppkomma också för d e länder som står utanför euroområdet, även om anpassningsbördan vid störningar fördelas på ett asymmetriskt sätt. En bedömning av värdet av att stabilisera växelkurserna måste därför grundas på en uppfattning om vilka faktorer som i ett system med rörlig a växelkurser bestämmer dessa (se också avsnitt 5.4).

Den traditionella uppfattningen har varit att rörliga växelkurser styrs av fundamentala makroekonomiska faktorer. Enligt den s k köpkraftsparitetsteorin kompe nserar växelkursutvecklingen på lång sikt för skillnader i inflationstakt mellan länderna, så at t växelkursen för valutan i ett land med snabbare inflation än i omvärlden successivt deprecier ar. Enligt vedertagen växelkursteori kan däremot på kort och medellång sikt betydande svängningar av växelkurserna runt de långs iktiga jämviktsnivåerna uppkomma och leda till långvariga effekter på den reala växelkursen (relativpriser och relativa kostnader i förhållande till andra länder) som påverkar

\|	SOU 1996:158	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	335

produktion och sysselsättning. Det är också mycket tydligt hu r dessa reala växelkurser ha r svängt mycket mer under perioder med flytande än med fasta växelkurser. 12

I den empiriska forskningen har det visat sig mycket svårt att på kort och medellång sikt (upp till ett par år) såväl förutsäga framtida växelkurser som i eft erhand förklara den tidigare växelkursutveck- lingen med hjälp av fundamenta som inflationstakt, penningmängd, räntor, BNP-nivå osv. Modeller för växelkursbestämning på kor t och medellång sikt som bygger på vedertagna teoretiska samband tycks systematiskt fungera sämre än naiva modeller som utgår från att den bästa prognosen för den framtida växelkursen är den kur s som gäller i dag. Växelkurserna tycks m a o på kortar e tidshorisonter bestämmas av rent slumpmässiga avvikelser från de kurser som råder i utgångsläget. På lång sikt tycks däremo t skillnader i inflationstakt vara en god förklaringsfaktor fö r växelkursutvecklingen.

De resultat som beskriv its ovan har lett många ekonomer till att tro på s k spekulativa bubblor, dvs på att valutakursutvecklinge n under relativt långa tidsperioder inte styrs av de fundamental a makroekonomiska faktorerna utan av samspelet mellan aktörerna på valutamarknaden. Det innebär i så fall att en valuta ka n depreciera helt enkelt därför att alla förväntar sig att så kommer att ske. Även om den enskilda valutahandlaren inser att utvecklingen strider mot fundamenta, kan han/hon i nte gå mot trenden: om andra aktörer förväntas fortsätta att handla upp en viss valuta, måst e också den enskilda handlaren själv göra det, eftersom varje annat beteende skulle innebära förluster.

Risken för överdrivna kursfluktuationer vid rörliga växelkurser räcker emellertid inte för att motiv era system med fasta kurser. Det finns två skäl för d et. Det första – som diskuterades i kapitel 4 – är att effekterna av kortsiktiga valutakursfluktuationer p å utrikeshandel och investeringar tycks vara relativt små. Det andra skälet är att fasta växelkurser inte är fasta under alla förhållanden, utan att justeringar av paritete rna – eller sammanbrott för systemen

– äger rum från tid till annan. Detta visar alla historisk a erfarenheter (senast från Bretton Woods-systemet och det tidigare

ERM-systemet). H ärav följer att det inte är rättvisande att jämföra hur ett system med fasta växelkurser fungerar under den tid dessa upprätthålls med et t system med flexibla växelkurser. Analysen av

12 Se diskussionen i avsnitt 5.4. Analysen här bygger i stor utsträckning på Frankel & Rose (1995, 1996).

336	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	SOU 1996:158	\|

fastkurssystemen måste o ckså ta hänsyn till de kursjusteringar som kan behöva ske i dessa (och risken för sammanbrott) liksom till de makroekonomiska konsekvenser som då uppkommer. Dett a diskuteras i följande avsnitt.

\|	SOU 1996:158	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	337

Risken för spekulativa attacker mot fasta växelkurser

Det finns i princip två olika sätt att förklara varför spekulativ a attacker kan leda till att fasta växelkurser bryter samman. De n första typen av förklaring framhåller en ekonomisk politik som på lång sikt inte är förenlig med växe lkursen. Eftersom placerarna kan tjäna pengar på att i tid gå ur den valuta som så småningom sk a devalveras, kommer de att föregripa den utveckling som änd å kommer att äga rum: en spekulativ attack utlöses som i förtid kan tvinga fram en nedskrivning av valutans värde. Den andra typen av förklaring betonar i stället hur devalveringsförväntningar kan vara självuppfyllande. I så fall kan en spekulativ attack utlösa en deval- vering som annars aldrig skulle ha inträffat.

Båda typerna av förklaringar betonar hur ett växelkursmål kan komma i konflikt med andra ekonomisk-politiska mål med högr e prioritet och hur detta underminerar valutapolitikens trovärdighet. Det är dessa målkonflikter, och inte att det skulle vara tekniskt omöjligt att försvara en viss växelkurs, som förklarar varför denna kan behöva överges. De flesta länder har nämligen en så sto r valutareserv att den räcker för att lösa in hela den inhemska delen av den monetära basen, dvs centralbanke ns totala skulder i inhemsk valuta. En sådan minskning av penningmängden skulle emellertid leda till oacceptabelt stora räntehöjningar. 13

Den traditionella analysen av valutakriser har betonat hur de n ekonomiska politiken kan vara oförenlig med en fast växelkurs .

Senare års forsknin g har framför allt betonat hur en kraftig cyklisk nedgång i ett land kan leda till spekulativa valutaattacker på grund av att det finns rationella skäl för att den ekonomiska politike n kommer att läggas om. 14 Flera olika mekanismer har diskuterats . En första är att en kraftig höjning av arbetslösheten kan skap a incitament för såväl devalveringar som en mer expansiv penning- politik i syfte att sänka räntorna och därmed öka efterfrågan på det egna landets produkter. En andra mekanism kan vara att de bud - getunderskott som uppstår i en lågkonjunktur kan motivera e n lättare penningpolitik i syfte att hålla nere statsskuldsräntorna. Ett intresse av att hålla nere räntorna kan också uppkomma om e n cyklisk nedgång är förenad med finansiella kriser och risk fö r fallissemang i banker och andra finan sföretag. Om den ekonomiska situationen är sådan att den kan förväntas leda till en omläggnin g

13Se Obstfeld & Rogoff (1995).

14Diskussionen nedan baserar sig i huvudsak på Obstfeld (1986, 1991, 1994). Se också Garber & Svensson (1995).

338	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	SOU 1996:158	\|

av politiken som innebär en mer expansiv penningpolitik oc h devalvering, är det rationellt för aktörerna på de finansiell a marknaderna att i förväg gå ur valutan. Detta kan leda till e n valutakris som på ett tidigt stadium utlöser den politikomläggning som ändå skulle ha kommit förr eller senare.

Också teorin om självuppfyllande förväntningar betonar hur ökad arbetslöshet eller höjda räntor kan komma att uppfattas som oacceptabla och därför leda till förändringar av politiken . Skillnaden är att det enligt denna teori inte behöver finnas någo n objektiv orsak till att en ekonomi kan hamna i en sådan situation . Politiken kan vara helt förenlig med den fasta växelkursen och de ekonomisk-politiska beslutsfattarna helt inst ällda på att fullfölja den valda handlingslinjen. Men om det av någon anledning änd å uppkommer förväntningar om att växelkursen ska ändras, ka n ekonomin hamna i en situation där en omläggning av politiken blir nödvändig. Orsaken är att förväntningarna om e n växelkursjustering le der till ett valutautflöde som måste motverkas genom höjda räntor. Dessa leder emellertid till så oacceptabl a konsekvenser för syssels ättningen, för nivån på statsskuldsräntorna och därmed budgetunderskottet eller för bankernas och andr a finansiella företags lönsamhet att det blir omöjligt att stå fast vi d den ursprungliga politiken. Detta är ett exempel på vad ekonomer brukar kalla för multipla jämvikter, dvs på att det tillstån d ekonomin hamnar i beror på godtyckliga förväntningar som int e styrs av fundamentala makroekonomiska faktorer.

Det har förts en omfattande diskussion om hur valutakrisern a inom ERM-systemet och för utomstående länder som Finland och

Sverige under 1991-93 ska tolka s. 15 Denna valutaturbulens hade en rad inslag som kan förefalla stämma väl överens me d resonemangen om självuppfyllande speku lativa attacker. I samband med de danska och franska folkomröstningarna o m

Maastrichtfördraget under 1992 skedde en snabb omsvängning av situationen på valutamarknaderna: omfattande spekulativ a valutarörelser utlöstes mycket snabbt trots att rådand e ränteskillnader och terminskurser (dvs kurser på valutor fö r leverans vid framtida tidpunkter) inte indikerat några tidigar e förväntningar om ändrade växelkursband inom ERM. Detta skulle kunna tolkas som att när tvivel på EMU-projektets politisk a genomförbarhet up pstod, förändrades valutamarknadernas bedöm-

15 Se t ex Eichengreen & Wyplosz (1993), Obstfeld (1994), Eichengreen, Rose & Wyplosz (1995), Garber & Svensson (1995), samt Obstfeld & Rogoff (1995).

\|	SOU 1996:158	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	339

ning av vilken vikt som de ekonomisk-politiska beslutsfattarn a skulle komma att lägga vid att upprätthålla de fasta växelkurserna.

Om den monetära unionen ändå inte skulle bli av, bortföll j u behovet av att hålla växelkurserna inom ERM-systemets band för att klara detta konvergenskriterium. Därmed skulle den politiska kostnaden för att inte stå fast vid de deklarerade växelkurserna bli mindre. Det kunde då också tänkas framstå som rationellt för de t enskilda landet att föra en mer expansiv penningpolitik i syfte at t motverka arbetslöshet och höga statsskuldsräntor.

Mönstret i 1992-93 års valutaoro kan ge visst stöd för hypotesen om självuppfyllande förväntningar. De svaga valutorna utsattes inte samtidigt för attacker. I stället angreps en eller ett par valutor i taget. När en valuta fallit, utsattes nästa för attacker osv. Detta har tolkats som att devalveringsförväntningarna till synes godtyckligt fokuserades på en eller ett par valutor i taget. Dessa erfarenhete r har lett många ekonomer till slutsatsen att fasta växelkurser (smala växelkursband) mellan olik a valutor är oförenliga med fria kapital- rörelser: den potentiella volymen på förväntningsstyrd a valutaflöden skulle vara så stor att det inte finns några möjligheter att upprätthålla stabila växelkurser utan att återinför a valutaregleringar i någon form. 16 Denna syn byggs under av at t betydande restriktioner mot internationella kapitalrörelse r fortfarande var i kraft under de tidigare åren av ERM-systemet s existens då detta fungerade med mindre av störningar.

Hypotesen om att ERM-systemets sammanbrott (likso m deprecieringarna av den finska marken och den svenska kronan ) berodde på självuppfyllande spekulativa attacker är emellerti d omstridd. Det är nämligen lätt att peka på ett antal fundamentala makroekonomiska obalanser som kunde motivera de växelkurs - förändringar som kom att äga rum.

För det första innebar den tyska återföreningen en kraftig uppgång av efterfrågan på varor och tjänster i Tyskland som måste få höja priserna i detta land i förhållande till i andra (en real appreciering av D-marken). Eftersom man från tyskt håll inte var villig att låta detta ske genom en inflationsprocess och andra länder inte vill e acceptera den kraftigare recession som hade krävts om inflationen skulle pressas ner under den tyska, återstod bara deprecieringar av

16 Se underlagsrapporten av McKinnon (1996) respektive Eichengreen & Wyplosz (1993) och Eichengreen, Rose & Wyplosz (1995).

340	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	SOU 1996:158	\|

andra valutor i förhållande till D-marken so m anpassningsmekanism.

För det andra var flera länders valutor uppenbart övervärderade i början av 1990-talet. 17 Man hade använt den fasta växelkursen som del i en medveten strategi för att få ner inflationstakten. Men som framgår av diagrammen 12.1 och 12.2, som visar skillnaden i inflations- och lönestegringstakt för ett antal ERM-medlemmar i förhållande till Tyskland, hade denna desinflationsprocess gåt t ganska långsamt. Därigenom hade den internationella konkurrens- kraften successivt försämrats under de år då de inhemska pris- och lönestegringarna legat över omvärldens (en real appreciering hade ägt rum). Detta var situationen för t ex Italien och Spanien. E n liknande situation hade uppstått i Sverige och Finland som had e försökt föra en hårdvalutapolitik av samma slag utanför ERM . Denna otillräckliga internationella konkurrenskraft kan också vara en förklaring till varför deprecieringarna " smittade" från ett land till ett annat. När ett lands valuta deprecierades, så försämrades de t relativa kostnadsläget ytterligare för de övriga. Därigenom ökade deprecieringstrycket på dessas valutor.

För det tredje drabbades flera länder av kraftiga asymmetrisk a efterfrågeminskningar. De tydligaste exemplen är den kraftig a sparuppgången i Sverige och bortfallet av östexporten i Finland. I båda fallen ställdes krav på en kraftig real depreciering (dvs e n sänkning av det relativa kostnadsläget) för att kompenser a efterfrågebortfallet genom marknadsandelsvinster.

Möjligheterna att upprätthålla stabila växelkurser i ett nytt

ERM-system

Hur ska man mot bakgrund av diskussionen i föregående avsnit t bedöma den "nya pessimismen" angående möjligheterna at t stabilisera växelku rserna i ett nytt ERM-system. Vi har svårt att se valutaturbulensen 1992-93 som någon klar indikation på at t spekulativa attacker kan leda till självuppfyllande förväntninga r utan samband med fundamentala makroekonomiska faktorer .

Valutaspekulationen utlöstes inte av omotiverade kast i förväntningsbilden. Däremot illustrerar händelserna 1992-93 hu r

17 Se Froot & Rogoff (1995).

\|	SOU 1996:158	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	341

begränsat det ekonomisk-politiska manöverutrymmet kan vara när grundläggande makroekonomiska obalanser redan uppkommit. I sådana lägen förefaller förväntningar om kommande deprecieringar kunna skapa sin egen dynamik och leda till att valutakursen måste försvaras genom räntehöjningar som i längden är ohållbara därför att de förvärrar balansproblemen.

Diagram 12.1a: Skillnad i inflation (förändring av konsumentprisindex) gentemot Tyskland

	25
	20
	15
procent	10
procent	5
	5
	0
	-5
	1978	1980	1982	1984	1986	1988	1990	1992	1994

Frankrike

Italien

Danmark

Spanien

Källa: IMF

Diagram 12.1b: Skillnad i inflation (förändring av konsumentprisindex) gentemot Tyskland

	25
	20
	15
procent	10
procent	5
	5
	0
	-5
	1978	1980	1982	1984	1986	1988	1990	1992	1994

Österrike

Belgien

Nederländerna

Irland

Källa: IMF

342	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	SOU 1996:158	\|

Diagram 12.2a: Skillnad i lönekostnadsökning gentemot Tyskland

	25
	20
	15
procent	10
	5

	0
	-5
	-10
	1978	1980	1982	1984	1986	1988	1990	1992	1994	1996

Frankrike

Italien

Danmark

Spanien

Källa: OECD

Diagram 12.2b: Skillnad i lönekostnadsökning gentemot Tyskland

	25
	20
	15
procent	10
	5

	0
	-5
	-10
	1978	1980	1982	1984	1986	1988	1990	1992	1994	1996

Österrike

Belgien

Nederländerna

Irland

Källa: OECD

Med den syn som redovisats framstår skillnaden mellan de olik a modellerna för att f örklara varför fasta växelkurser bryter samman som oklar. Under normala omständigheter med begränsade stör - ningar är förmodligen risken för självuppfyllande spekulativ a attacker liten. Men vid mer omfattande störningar kan uppkom - mande deprecieringsförväntningar tvinga fram växelkursföränd - ringar därför att inte tillräcklig tid ges att lägga om politiken. Et t tydligt exempel är försöken i Finland att under hösten 199 1 förhandla fram ett inkomstpolitiskt avtal med nominella löne - sänkningar (se avsnitt 8.3). Tro ts att detta nästan var i hamn, räckte

\|	SOU 1996:158	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	343

det med den osäkerhet som i ett sent skede uppkom om att avtalet inte skulle kunna förhandlas klart för att valutaspekulationen skulle bli omöjlig att stå emot. Ett ytterligare exempel är de planer på en s k intern devalvering (lägre arbetsgivaravgifter i syfte att sänk a näringslivets relativa lönekostnader i kombination med andr a skattehöjningar och utgiftsminskningar för att undvika en försvag- ning av statsbudgeten) som fanns inom den svenska regeringe n hösten 1992 men som aldrig hann genomföras innan kronan föll. 18

Det kan vara av intresse att kontrastera den "nya pessimismen" angående möjligheterna att stabilisera växelkurserna mellan olika valutor mot den "ko nventionella visdom" som var allmängods före

1992-93 års valutaturbulens. E n växelkursnorm sågs då av de flesta ekonomer som ett lämpligt ankare för den ekonomiska politiken i länder med inflationstendenser. Mer specifikt var de n grundläggande idén i såväl de flesta ERM-länder som i Sverige att man genom en fast växelkurs gentemot D-marken skulle kunn a importera trovärdighet för anti-inflationspolitiken. 19

Forskningen har pekat på ett antal skäl till varför en fast växel- kurs kan vara ett lämpligt s k intermediärt mål för en penningpolitik i syfte att hålla nere inflationen. Ett skäl är at t växelkursen i en ekonomi med stor utrikeshandel utövar en star k påverkan på den allmänna prisnivån. Växelkursen är vidare e n variabel som är direkt observerbar. Detta gör det lätt fö r allmänheten att v erifiera att den ekonomiska politiken inte avviker från den deklarerade linjen. Dessutom är ett övergivande av en fast växelkurs förenad med stora politiska kostnader: dels därför at t detta föregås av allmänt uppmärksamm ade valutakriser, dels därför att en depreciering brukar ses som marknadens underbetyg på den politik som förts och ett nederlag för de politiskt ansvariga . Reaktionerna på den svenska kronans depreciering 1992 utgör e n tydlig illustration av dessa mekanismer. Slutligen kan e n depreciering leda till internationella förveck lingar – inte minst inom ramen för ett valutasystem av ERM-typ – och till internationell a prestigeförluster.

Argumenten ovan äger fortfarande sin giltighet. Samtidig t visade 1992-93 års valutakursförändringar på flera inneboend e problem med en växelkursnorm. Den första svagheten var att det i många länder – inte minst Sverige – gick att under lång tid föra en

18Se också avsnitt 7.4 ovan.

19Se t ex Calmfors m fl (1988), Hörngren (1994), Cukierman (1995, 1996) eller Canzoneri, Nolan & Yates (1995). Avvikande uppfattningar framfördes dock av bl a Bosworth & Rivlin (1987), Agell & Vredin (1991) och Vredin (1993).

344	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	SOU 1996:158	\|

allmän ekonomisk politik (med alltför expansiv finanspolitik i ett läge då kreditavregleringarna ledde till en allmä n konsumtionsboom) som underminerade de långsiktig a förutsättningarna för den fasta växelkursen utan att några me r allvarliga valutautflöden ägde rum. (Detta kan knappast förklaras med att valutaregleringarna på många håll – inklusive i Sverige – fortfarande var i kraft fram till slutet av 1980-talet, efterso m möjligheterna till kapitalrörelser ändå var mycket stora.) Man kan rentav hävda att den fasta växelkursen i detta läge utgjorde et t hinder för en lämplig politik. Orsaken är att en stramar e penningpolitik under mitten och slutet av 1980-talet skulle h a motverkats av valutainflöden: så länge som kronan inte tillåtit s appreciera skulle räntehöjningar ha omöjliggjorts. Detta illustrerar den potentiella konflikt som finns mellan inflations- oc h växelkursmål: det kan uppkomma lägen då målet att stabiliser a växelkursen omöjliggör en effektiv anti-inflationspolitik.

Från trovärdighetssynpunkt är den mest uppenbara svaghete n med ett mål för växelkursen att denna inte är så kontrollerbar som man tidigare trodde. Uppstår tillräckligt stora valutautflöden blir det alltför kostsamt att st abilisera växelkursen. Å ena sidan kan visser- ligen vetskapen om detta verka disciplinerande på politiken, me n å andra sidan räc ker det som ovan framhållits med tvivel på mark- naderna om den framtida politiken för att en depreciering sk a tvingas fram. I så fall "bestraffas" pol itikerna för något de inte gjort

– och kanske inte heller plan erat. Den ekonomiska politiken kan då drabbas av en helt omotiverad trovärdighetsförlust. Det finns m a o en stor risk med att försöka hänga upp politikens trovärdighet på ett tillgångspris som är så utsatt för potentiella fluktuationer so m växelkursen. 20

Mot bakgrund av vår diskussion vill vi inte utesluta att det går att återupprätta ett ERM-system, där v äxelkurserna stabiliseras runt centralkurserna, som kan fungera väl. Det finns rentav några skäl till varför det skulle kunna fungera bättre än det tidigare ERM - systemet med stabila växelkurser. Ett sådant är at t inflationstakterna i flertalet EU-länder nu konvergerat till ungefär samma låga nivåer ( se tabell 11.1). Det finns nu inte – som när det ursprungliga ERM-systemet sjösattes 1979 – någr a höginflationsländer som behöver använda växelkurserna so m instrument för att dra ner inflationen med de risker det innebär för en successiv försämring av det relativa kostnadsläget (rea l

20 Se Obstfeld & Rogoff (1995) respektive Canzoneri, Nolan & Yates (1995).

\|	SOU 1996:158	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	345

appreciering). Ett annat skäl är lärdomarna från det gamla ERM - systemets sammanbrott. Valutamarknaderna kommer med al l sannolikhet att redan på ett tidigt stadium vara mer observanta på tendenser till makroekonomiska obalanser. I så fall komme r valutaflöden att upp stå redan innan svåra ojämviktsproblem hunnit uppkomma. Politikerna kan också efter de senaste åren s erfarenheter väntas reagera mycket tidigare på sådana signaler . Detta bör stärka incitamen ten för en ansvarsfull ekonomisk politik.

Om den monetära unionen skulle komma att skjutas upp elle r aldrig realiseras, skulle förmodligen flertalet av de länder som ä r mest aktuella för deltagande – Tyskland, Frankrike, Österrike och

Beneluxländerna – och förmodligen o ckså Danmark kunna utforma ett fungerande ERM-system med stabila växelkurser. Ett skäl ä r likheterna i ekonomisk-politiska synsätt och den som det tyck s relativt stora samvariationen i de störningar som dessa ekonomier utsätts för (jfr avnitt 5.3 ). Dessa länder kan också dra fördel av den trovärdighet för st abila växelkurser som de redan lyckats förvärva.

De nämnda länderna har också – som framgår av diagram 12.3 – lyckats stabilisera växelkurserna mot varandra också efter över - gången 1993 till breda bandbredder inom ERM-systemet.

Diagram 12.3a: Nominella växelkurser mot D-marken

	10
	8
	6
procent	4
	2

	0
	-2
	-4
	1993	1994	1995	1996

Belgiska franc

Nederländska gulden

Franska franc

Kommentar: En rörelse uppåt i digrammet innebär en depreciering av valutan. De tidigare bandbredderna i ERM-systemet på ± 2,25 procent har markerats.

Källa: Riksbanken

346	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	SOU 1996:158	\|

Diagram 12.3b: Nominella växelkurser mot D-marken

	10
	8
	6
procent	4
	2

	0
	-2
	-4
	1993	1994	1995	1996

Danska kronor

Österrikiska schilling

Kommentar: En rörelse uppåt i digrammet innebär en depreciering av valutan. De tidigare bandbredderna i ERM-systemet på ± 2,25 procent har markerats.

Källa: Riksbanken

Det kan inte heller uteslutas att ett ERM 2 som syftar till stabil a växelkurser mellan euron och de utanförstående EU-länderna s valutor också kan fås att fungera väl i ett läge med begränsad e störningar. Detta skulle ha fördelen att växelkursvariationer so m inte motiveras av fundamenta kan begränsas under mer normal a omständigheter. Men samtidigt innebär ett sådant försök et t betydande risktagande ifall större störningar uppkommer. Efte r

1992-93 års valutaturbulens måste trovärdigheten för att man i en sådan situation ska hålla f ast vid givna växelkursmål betraktas som liten. Därmed finns en stor fara för att man ånyo ska hamna i situationer där försvaret av vissa växelkurser skulle bidra till at t förvärra de makroekonomiska obalanserna.

Vi har pekat på såväl risken för att störningar inom euroområdet ska sprida sig till de länder som inte deltar som risken för att d e senare ensidigt ska få bära anpassningsbördan vid spekulativ a störningar. Sannolikheten för såd ana chocker förefaller särskilt stor just i samband med att en monetär union bildas. Detta är ett starkt argument mot att alltför tidigt försöka få till stånd ett nytt ERM - system med smala bandbredder. Kanske måste det gå längre tid – och problemen med andra arrangemang ha blivit mer tydliga – innan tiden är mogen för ett nytt ERM-arrangemang med smal a växelkursband. De historiska erfarenheterna talar för detta ,

\|	SOU 1996:158	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	347

eftersom det i regel tagit ett antal år efter sammanbrott för fast a växelkurssystem innan sådana återupprättats. 21

I Sveriges fall talar enligt vår mening de ekonomisk a argumenten starkt emot deltagande i ett ERM-arrangemang dä r växelkurserna ska stabiliseras. Huvudargumentet är att et t växelkursmål för kronan i en situation då vi står utanför de n monetära unionen efter vår historia av upprepade deprecieringar i stor utsträckning kan vara förbrukad som trovärdighetsskapand e medel. Om vi inte deltar i den mo netära unionen, förefaller det inte meningsfullt att försöka uppnå trovärdi ghet genom att stabilisera en variabel som vi så många gånger tidigare misslyckats med. 22 Som framhölls i avsnitt 5.3 tyder också många empiriska studier på en betydande risk för att det makroekonomiska störningsmönstret i

Sverige avviker från det i andra EU-länder.

Vi är också tveksamma till flera av de försl ag som förts fram för att garantera att ett nytt ERM-system ska fungera bättre. En sådan tanke är tätare och snabbare justeringar av centralkurserna vi d uppkommande obalanser (jfr avsnitt 12.1 ovan). Detta förslag kan förefalla logiskt men det innebär enligt vår mening betydand e risker. Problemet är ett slags moment 22. Ju mer benägna d e ekonomisk-politiska beslutsf attarna blir att vidta sådana justeringar av pariteterna, ju större blir risken att även begränsade störningar ska förväntas utlösa sådana. De tta kommer att öka omfattningen av de spekulativa val utaflödena och därmed öka riskerna för att dessa ska bidra till den makroekonomiska instabiliteten. Vi tror inte at t denna väg fungerar i ett system med fria kapitalrörelser.

Det är knappast heller troligt att krav på bättre anpassning a v den allmänna ekonomiska politiken i de ut anförstående länderna till den i euroländerna utgör någon lösning. Som diskuterades i avsnitt 12.2 tycks just målkonflikterna mellan de interna ekonomisk - politiska målen och växelkur smålen ha spelat en avgörande roll för den europeiska valutaoron un der 1992-93. Det är därför svårt att se hur sådana krav på anpassning ska kunna lösa problemen.

Vi vill särskilt varna för att försöka öka stabiliteten i ett nyt t

ERM-system genom att införa restriktioner på de internationell a kapitalrörelserna. Sådana förslag har framförts i den internationella debatten.23 En idé är någon form av straffbeskattning av interna - tionella kapitaltransaktioner, en annan att internationella placerare

21Se underlagsrapporten av Bordo & Jonung (1996).

22Detta är slutsatsen i underlagsrapporten av Genberg (1996).

23Se t ex Eichengreen & Wyplosz (1993) och underlagsrapporten av McKinnon (1996).

348	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	SOU 1996:158	\|

ska tvingas deponera medel på räntelö sa konton i centralbanken när man placerar i utlandet (vilket också det kan ses som en form a v straffbeskattning). Tanken är att "kasta grus i maskineriet" vi d spekulationskriser för at t ge de ekonomisk-politiska beslutsfattarna mer tid att agera.

Det har hävdats att effektivitetsförlusterna till följd av sådan a restriktioner på de internationella ka pitalrörelserna kan vara mindre än de skadeverkningar som de spekulativa attackerna kan g e upphov till, särskilt om ingreppen endast är temporära. Dett a resonemang kan ifrågasätt as. Huvudskälet är att regleringar har sin egen logik. Vetskapen om att valutarestrik tioner kanske kommer att införas kan leda till att aktörerna på valutamarknaderna försöke r föregripa dessa genom ännu större spek ulativa omplaceringar på ett tidigt stadium i upp kommande ojämviktssituationer. Därmed hotar instabiliteten att öka. Följden kan bli att regleringarna gör s permanenta (liksom fallet var med den svenska valutaregleringen som infördes som en tillfällig krisåtgärd under andra världskrige t men blev bestående till 1989).

Vi tror inte heller att restriktioner på valutarörelserna kommer att bli särskilt effektiva. Den främsta orsaken till at t valutaregeringarna avvecklats i de flesta OECD-länder var jus t deras låga effektivitet. Trots förekomsten av regleringar uppko m

ändå mycket stora kapitalflöden. Om så sker, riskera r valutarestriktioner att i huvudsak endast missgynna de aktörer för vilka de blir bindande. Detta skapar i så fall faror för at t regleringarna successivt måste utvidgas till att omfatta allt fle r aktörer och typer av transaktioner.

Det kan finnas större anledning att vara positiv till en idé so m har framförts av den amerikanske ekonomen Ronald McKinnon , nämligen att man i svåra krislägen tillfälligt ska kunna frångå d e fasta växelkurser som man normalt försöker upprätthålla. 24

Samtidigt ska det finnas en "återgångsklausul", enligt vilken d e tidigare kurserna successivt ska återst ällas. Detta är den politik som

Frankrike och Danmark fört efter vidgningen av bandbreddern a inom ERM-systemet 1992-93 (se diagram 12.3). En tidigar e parallell är guldmyntfoten, där det var ett accepterat beteende att i svåra kriser – i praktiken krig – lämna guldmyntfoten, samtidig t som det förutsattes att man skulle återgå till den tidigare pariteten när den akuta krisen var över (se avsnitt 3.3). 25 Detta förslag o m

24Se underlagsrapporten av McKinnon (1996).

25Se underlagsrapporten av Bordo & Jonung (1996).

\|	SOU 1996:158	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	349

"approximativ" växelkursstabilitet syftar till att undvika sådan a kumulativa förlopp som den sven ska ekonomin drabbades av under

1991-92, när de spekulativa attackerna mot kronan tvingade fram en så stram penningpolitik att konjunkturnedgången ytterligar e förvärrades. Förväntningar om en politik i syfte att återställ a tidigare växelkurs kan också verka stabiliserande redan i utgångsläget. Problemet ligger i att få förtroende för at t återgångsklausulen verkligen gäller . Misslyckas man med detta blir skillnaden liten i förhållande till ett syst em med rörliga växelkurser.

12.3Alternativa växelkursarrangemang

Den tveksamhet som finns på många håll om ett nytt ERM-system har lett till en diskussion om alternativa växelkursarrangemang för de EU-länder som inte deltar i den monetära unionen. Det är d å främst två olika möjligheter som har diskut erats. Den första innebär en ännu fastare bindning av växelkurserna än inom ett ERM - system. Det andra al ternativet är rörliga växelkurser i kombination med inflationsmål.

Associerat medlemskap i den monetära unionen

För de länder som vill delta i den monetära unionen men int e kvalificerar sig har risken för en ond cirkel diskuterats. 26 Man har pekat på att låg trovärdighet för pri sstabilitet och fast växelkurs kan väntas medföra höga räntor. Därmed kan det bli svårt för dess a länder att reducera sina budgetun derskott. En orsak är att utgifterna för statsskuldsräntor förblir höga, ett annat att produktion oc h sysselsättning hålls tillbaka med låga skatteintäkter och hög a utgifter för arbetslösheten som följd. Detta försvårar för viss a länder – t ex Italien – att uppfylla konvergenskriterierna angående budgetunderskott och statsskuld. Om däremot dessa länder direk t tilläts att delta i den monetära unionen, skulle räntorna omedelbart falla till samma nivå som i övriga euroländer och därme d budgetunderskotten minska. Det sk ulle m a o bli lättare att uppfylla konvergenskraven efter ett inträde än före. Kalkyler för t ex Italien

26 Framställningen i detta avsnitt bygger huvudsakligen på Thygesen (1995) och Gros (1996).

350	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	SOU 1996:158	\|

visar att bara den direkta utgiftsbesparingen på statsskuldsräntorna skulle vara av betydande omfattning. 27

För att lösa detta problem har förslag framförts om en fastar e bindning av växelkurserna än som skulle bli fallet i ett nytt ERM- system. En tanke är att de länder som vill delta i den monetär a unionen men inte är kvalificerade helt enkelt skulle avsvära si g möjligheten att föra en självständig penningpolitik och låta de n utformas av ECB. Detta ligg er nära s k sedelfonder av den typ som tillämpas av t ex Estland, Lettland o ch Argentina. Dessa innebär att den inhemska centralba nken i lag förbjuds att påverka storleken av den monetära basen (centr albankens skulder) och därmed penning- mängden annat än genom köp och försäljning av utländsk valuta . Om valutareserven är minst lika stor som den monetära basen, är det uppenbarligen teoretiskt möjligt för centralbanken att lösa i n alla sina utestående skulder i inhemsk valuta och därmed att i princip hålla växelkursen fast hur stora spekulativa störningar som än uppkommer. När centralbanken agerar som en sådan sedelfond förlorar den således alla möjligheter att föra en självständi g penningpolitik. Ta nken är att den fasta växelkursen därmed ska bli absolut trovärdig.

Det mest radikala förslaget av detta s lag går ut på att länder som inte kvalificerar sig men ligger nära ska kunna bli associerade deltagare i den monetära unionen. De skulle då få gå över till den gemensamma valutan precis s om de fullvärdiga medlemmarna och få samma skyldigheter. De skulle däremot inte få samm a rättigheter. Så t ex skulle de associerade länderna s centralbankschefer inte få ingå i ECB-rådet och därmed inte f å något formellt inflytande på den gemensamma penningpolitiken . Tanken är att på dett a sätt undanröja risken för att dessa länder ska förmå ECB att föra en inflationistisk politik.

De skisserade konstruktionerna är teoretiskt eleganta. Vi ha r dock svårt att tro på deras pr aktiska relevans. Det förefaller mindre sannolikt att man i de länder som inte tillåts delta i valutaunionen skulle finna det politiskt acceptabelt att avhända sig möjligheten att föra en självständig penningpolitik utan att i utbyte få inflytand e över den gemensamma politiken. Också för de fullvärdiga deltag- arna i den monetära unionen finns risker. Även om de länder som inte uppfyller konvergensvillkoren inte f år något formellt inflytande på den gemensamma penningpolitiken, är det lätt att föreställa sig situationer där dessa ändå ka n utöva ett starkt politiskt tryck på den

27 Gros (1996).

\|	SOU 1996:158	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	351

europeiska centralbanken att föra en mer inflationistisk politik. Till detta kommer rent praktiska överväganden. Att etablera de n gemensamma valutan för den kärna av länder som i en först a omgång deltar i valutaunionen kommer redan i sig att vara s å komplicerat att det inte är troligt att man vill bli belastad me d ytterligare komplikationer.

Rörlig växelkurs och inflationsmål

Det andra uppenbara al ternativet till ett ERM-arrangemang mellan deltagarna i den monetära unionen och de EU-länder som stå r utanför är rörliga växelkurser i kombination med inflationsmål

(som eventuellt kan förses med n ågon form av undantagsklausul av det slag som diskuterades i avsnitten 6.3 och 6.4) i såvä l euroområdet som de utanförstående länderna. 28 En penningpolitisk strategi med inflationsmål tillämpas i dag av Sverige oc h

Storbritannien inom EU och av t ex Kanada och Nya Zeelan d utanför EU.

Från flertalet EU-länders sida har rörliga växelkurser oc h inflationsmål uppfa ttats som en nödlösning efter valutaturbulensen inom det tidigare ERM-systemet och som endast ett övergångs - arrangemang innan den monetära unionen o ch ett nytt ERM-system upprättas. Man kan emellertid också argumentera för att rörlig a växelkurser och inflationsmål kan vara ett lämpligt arrangeman g för de länder som under en längre tid eller rentav permanent stå r utanför den monetära un ion. Från rent teoretisk utgångspunkt finns inte heller några starka argument mot denna typ av arrangeman g för de länder som så fort som möjligt vill d elta. Konvergenskriteriet angående växelkursen är svårt att förs tå utifrån nationalekonomiska synpunkter: om man vill inf öra en gemensam valuta för att komma ifrån oönskade växelkursfluktuationer, förefaller det ologiskt at t som förutsättning för deltagande kräva att växelkurserna är fast a redan i förväg. En bedömning av alternativet med rörlig växelkurs för de länder som vill delta i den monetära unionen måst e emellertid utgå från de kriterier som ställts upp. Det finns e n betydande sannolikhet fö r att deltagande i ett ERM-system faktiskt kommer att krävas.

28 Denna typ av arrangemang har föreslagits som ett alternativ till ett nytt ERM- system i CEPR (1995) och av Persson & Tabellini (1996).

352	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	SOU 1996:158	\|

Det är lätt att räkna upp de fördelar som finns med en penning- politisk strategi som innebär rörlig växelkurs och inflationsmål.

(1)Risken minskar för spekulativa attacker där växelkurse n måste försvaras med så höga räntor och så stra m finanspolitik att ekonomin kastas in i depressiva spiraler.

(2)Med en flytande växelkurs och inflationsmål komme r anpassningsbördan vid olika typer av störningar att fördelas på ett mer symmetriskt sätt mellan euroländerna och d e utanförstående EU-länderna. Detta kan vara en stor förde l inte minst i det skede då den gemensamma valutan sk a etableras, eftersom sannolikheten för finansiella störninga r då är betydande (se diskussionen ovan i avsnitt 12.2). Me d rörliga växelkurser och inflationsmål kommer en viss del av anpassningsbördan vid störningar att ligga på euroländerna.

Vid t ex spekulation mot valutorna i de länder som inte deltar

iden monetära unionen blir det upp till både deras centralbanker och ECB att anpassa politiken. (När valutorna

ide utanförstående länderna deprecieras mot euron, stige r inflationen i dessa samtidigt som den faller i euroländerna . Följaktligen kommer penningpolitiken att stramas åt i d e förra länderna men också att lättas i de senare.)

(3)Kombinationen av inflationsmål och flytande växelkurs kan möjliggöra en rimlig avvägning mellan målet om lå g inflation och målet att stabilisera ekonomin vid olik a störningar. Detta kräver emellertid enligt vår mening också

åtgärder av det slag som diskuterades i avsnitt 6.4 för at t stärka incitamenten för en låginflationspolitik i d e utanförstående länderna. Vi argumenterade där för att det i ett land som Sverige finns starka inneboend e inflationstendenser. I syfte att motverka dessa bö r prisstabilitetsmålet ges större vikt för Riksbanken och denna bör ges större självständighet.

(4)Det kan vara lättare att f å förståelse för en politik som direkt tar fasta på det slutliga målet låg inflation än för en politi k som utgår från ett intermediärt mål som växelkursen, vilket endast indirekt hänger samman med inflationsmålet. Ma n kan också som i avsnitt 12.2 argumentera för at t trovärdigheten för växelkursmål är förbrukad om man so m

iSverige upprepade gånger misslyckats med dessa. I ett läge då betydande förtroendekapital investerats i att skap a uppslutning kring ett direkt i nflationsmål och politiken också varit framgångsrik i att uppnå detta, kan det finnas en sto r

\|	SOU 1996:158	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	353

fördel från trovärdighetssynpunkt att hålla fast vid denn a målformulering. 29

(5)En sista fördel med inflationsmål i kombination med rörlig växelkurs är att man kan undvika att inflations- och växel - kursmål kommer i konflikt med varandra. Man riskerar d å inte att hamna i sådana situationer som Sverige gjorde p å 1980-talet då den fasta växelku rsen omöjliggjorde en restrik- tiv penningpolitik i syfte att motverka överhettningen i ekonomin. Penningpolitiken blir i stället fri att användas för inflationsbekämpning (ell er om man så vill för att stabilisera ekonomin). Detta kan vara centralt i situationer då finans - politiken av olika skäl inte stramas åt tillräckligt.

Det finns emellertid också nackdelar med en penningpolitis k strategi som bygge r på inflationsmål och flexibel växelkurs. Dessa måste ställas mot fördelarna.

(1)En första nackdel är risken för sådana omotiverad e växelkursfluktuationer som diskuterats i avsnitten 5.4 oc h 12.2. Risken för sådana växelkursvariationer hänge r emellertid i hög grad ihop med trovärdigheten för oc h stabiliteten i anti-inflationspolitiken. En penningpolitik som bygger på trovärdiga inflationsmål bör vara förknippad med mindre av växelkurssvängningar än om så inte är fallet. Stora växelkurssvängningar har nämligen ofta förekommit just i samband med omläggningar av politiken. Ett typexempel är den kraftiga apprecieringen av pundet i samband me d

åtstramningen av penningpolitiken i syfte att pressa ne r inflationstakten i England från och med 1979. Risken fö r sådana förlopp minskar om man redan gått igenom e n desinflationsprocess och därför startar i ett läge med lå g inflation.

Självfallet kräver också inflationsmål att hänsyn tas til l växelkursutvecklingen. Eftersom växelkursen i en utrikes - handelsberoende ekonomi som den svenska är en av de cen- trala faktorer som påverkar inflationstakten, kommer större och mer varaktiga förändringar av växelkurserna att leda till omläggningar i penningpolitiken i motverkande syfte.

Risken för stora växelkurssvängningar bör bero också på finanspolitikens utformning. Valutadeprecieringar i mång a

29 Se också underlagsrapporten av Genberg (1996).

354	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	SOU 1996:158	\|

länder tycks under de senaste åren ofta ha hängt samma n med förväntningar om växande budgetunderskott. Ju bättr e kontroll som ett land har över bu dgetprocessen, desto mindre bör därför risken vara för växelkursfluktuationer.

Vår slutsats är således att trovärdiga inflationsmål bör kunna reducera svängningarna i valutakurserna. Icke dest o mindre måste man räkna me d betydande fluktuationer. 30 Om man ser till växelkursen mellan den tyska D-marken oc h schweizerfrancen, uppvisar denna under de senaste femto n

åren svängningar inom intervallet ± 10 procent trots ungefär samma inflation i Tyskland och Schweiz. Detta framgår av diagram 12.4. Som diskuterades i avsnitt 4.2 finns de t emellertid svagt empiriskt stöd för mer påtagliga negativ a realekonomiska effekter av sådana kortsiktiga växelkurs - variationer.

Diagram 12.4: Nominell växelkurs mellan schweiziska franc och D- mark respektive relativ konsumentprisnivå

110
108
106
104
102
100
98
96
94
92
90
1985	1987	1989	1991	1993	1995

Relativ konsumentprisnivå

Nominell växelkurs

Kommentar: En rörelse uppåt i digrammet innebär en depreciering av den schweiziska francen. Relativ konsumentprisnivå uttrycker den schweiziska prisnivån i förhållande till den tyska.

Källa: IMF

(2)En annan nackdel med inflationsmål är den långa tidsför - skjutningen – kanske upp till ett par år – mellan penning - politiska åtgärder i form av ränteförändringar oc h inflationen. Detta kan innebära betydande svårigheter at t

30 Se också underlagsrapporten av Genberg (1996).

\|	SOU 1996:158	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	355

bedöma om penningpolitiken verkligen står i

överensstämmelse med inflationsmålet och därmed att f å enighet om politiken. Man måste – som nu sker i t ex Sverige

– arbeta med ett antal indikatorer på penningpolitiken s effekter, dvs försöka förutsäga den framtida inflationstakten med hjälp av ett antal i dag kända variabler. Dessa kan avse enkäter om inflationsförväntningarna (av det slag so m Riksbanken utnyttjar redan nu), den långa räntan (som ka n ses som summan av en realränta och kompensation fö r förväntad inflation), växelkursen, avtalsmässig a löneökningar (som i regel är kända för ett eller två år framåt) samt kapacitetsutnyttjande, vakanser och arbetslöshet (som erfarenhetsmässigt samvarierar väl med löneglidningen). 31

De olika indikatorernas värde för att göra inflations - prognoser beror på hur stabila sambanden med den framtida inflationen är. Här kan finnas betydande osäkerhet. Dett a problem bör emellertid inte överdrivas. Även med inter- mediära mål som penningmängdstil lväxt och växelkurs finns en osäkerhet om sambanden mellan dessa och det slutlig a inflationsmålet. Förmodligen är rentav sannolikheten för att politiken ska hamna rätt större om man använder sig av et t stort antal indikatorer än förlitar sig på ett enda samband .

Problemen med inflationsmål skulle i så fall snarast vara av politisk natur: med många indikatorer, som pekar åt olik a håll, kan det finnas ett utrymme för godtycklighet i tolkningarna. 32 För att motverka detta är det viktigt at t centralbanken öppet redovisar de samband som man bygger sina prognoser på, så att en kritis k granskning av att man inte gör medvetet skeva bedömningar blir möjlig. Härigenom bör risken minska för överoptimistiska tolkningar av att tillfälligt låga inflationstal kan motivera en expansiv penningpolitik.

(3)Ett sista problem med rörliga växelkurser och inflationsmål kan vara en otillräcklig penningpolitisk samordning mellan länderna. Man brukar framhålla risken för s k konkurrens- deprecieringar, dvs att olika länder i syfte att förbättra si n internationella konkurrenskraft ska föra en penningpoliti k som leder till deprecieringar av den egna valutan. 33 Om många länder försöker göra detta samtidigt, kan konsekven-

31 Se Svensson (1995, 1996), Canzoneri, Nolan & Yates (1995) respektive Cukierman (1995, 1996).

32Denna risk betonas i t ex underlagsrapporten av von Hagen (1996).

33Se t ex Persson & Tabellini (1996).

356	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	SOU 1996:158	\|

sen bli inflation överallt. Forskningen har emellertid ocks å pekat på risken att en otillräcklig samordning kan leda til l alltför litet stabilisering vid makroekonomiska störningar. 34 Orsaken är att det enskilda landet kan ha ett incitament at t inte föra en tillräckligt expansiv penningpolitik vid e n uppgång i arbetslösheten, därför att man vill undvika de n extra inflation som skapas om detta leder till en valutadepre- ciering. Man tar därvid inte hänsyn till att deprecieringen av den egna valutan innebär en appreciering av andra valuto r och därmed en tendens till minskad inflation i andra länder. Om penningpolitiken inte samordnas mellan olika lände r med rörliga växelkurser kan man därför vid symmetrisk a störningar som drabbar alla lika få en alltför restrikti v politik.

Sannolikheten för att ett system med inflationsmål oc h rörliga växelkurser ska fungera bra ökar om man tillskapa r någon form av samordningsmekanismer. En tanke är e n koordinering av inflat ionsmålen mellan de länder som deltar i den monetära union en och de länder som står utanför. Med samma inflationsmål skapas goda förutsättningar fö r växelkurser som är stabila på lång sikt. Man skulle renta v kunna tänka sig att det blir en uppgift för centrala EU-organ att övervaka graden av m åluppfyllelse. Detta kunde göras av Ekofin-rådet eller av allmänna rådet i ECB, där alla EU s centralbankschefer ingår. Ett långtgående förslag är någo n form av sanktionsmöjligheter för de fall inflationsmåle n missas grovt.35 Sanktionerna skulle kunna sträcka sig alltifrån offentligt publicerad kritik till rekommendationer angående utbyte av centralbankens ledning (se också den tidigar e diskussionen i avsnitt 6.3).

Som framgår av vår diskussion finns det såväl för- so m nackdelar med en penningpolitisk strategi som bygger p å inflationsmål i kombination med rörliga växelkurser. Vå r bedömning är att ett sådant system frå n ekonomiska utgångspunkter förmodligen är att föredra framför ett nytt ERM-system för d e länder som inte deltar i den monetära unionen. Detta gäller särskilt om samma inflationsmål tillämpas i de olika EU-länderna.

34Se Persson & Tabellini (1995) och Currie, Levine & Pearlman (1996).

35Detta föreslås i CEPR (1995) respektive av Persson & Tabellini (1996).

\|	SOU 1996:158	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	357

358	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	SOU 1996:158	\|

Inflationsmål och ERM-system med breda band

Vi har ovan ställt ett ERM-arrangemang med stabila växelkurse r mot ett system med rörliga växelkurser. Jämförelsen bero r självfallet på hur breda band växelkursen i praktiken tillåt s fluktuera inom i det förra fallet. Ju bredare de är, desto me r kommer ett ERM-system att likna ett system med rörlig a växelkurser. Så t ex kan dagens ERM-system me d fluktuationsmarginaler på ± 15 % i praktiken snarast uppfattas som ett system med rörliga växelkurser. I ett sådant arrangemang ä r risken på kort sikt liten för konflikter mellan inflations- oc h växelkursmål om fluktuationsmarginalerna verkligen utnyttjas . Härav följer att det inte behöver uppkomma några stora nackdelar med ett ERM-system med breda växelkursband. Det är doc k sannolikt att det inom ett nytt ERM-system kommer att vara et t implicit åtagande att stabilis era växelkurserna runt centralkurserna. På lång sikt kan vidare den makroekonomiska utvecklingen bl i sådan att bandgränserna åter blir bindande.

Det är svårt att se några påtagliga ekonomiska fördelar med ett ERM-arrangemang med vida bandbredder i förhållande till et t system med rörliga växelkurser. Den teoretiska forskningen på om- rådet har visserligen betonat att växelkursband bör bidra til l stabiliserande förväntningar och minska fluktuationerna i växel - kursen. Orsaken är att sannolikheten för centralbanksintenventioner på valutamarknaderna i syfte att motverka växelkursrörelser ökar ju närmare man kommer bandgränserna. Den empirisk a forskningen har emellertid haft stora svårigheter att påvisa någr a mer betydande stabiliserande effekter av detta slag. Däremo t förefaller det som om centralban kerna i system med växelkursband intervenerar på valutamarknaderna så att tendenser till avvikelser från centralkurserna generellt dämpas. 36

Den främsta fördelen som ett ERM-system med breda band kan ha i förhållande till rörliga växelkurser torde vara politisk. Det är möjligt att det kommer att räcka med att ha hållit växelkursrörel- serna endast inom mycket breda band i ett ERM-system för at t Maastrichtfördragets växelkurskriterium ska anses uppfyllt. Sam- tidigt finns en betydande risk att så inte kommer att bedömas vara fallet med en helt rörlig valutakurs, även om de faktiska kursfluk- tuationerna varit mycket små. Den ekonomiska logiken i detta kan kritiseras, men det är likväl något som måste beaktas vid et t

36 Se Garber & Svensson (1995) respektive Cukierman, Kiguel & Liviatan (1994).

\|	SOU 1996:158	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	359

ställningstagande till vilken växelkurspolitik som Sverige bö r bedriva vid ett utanförskap.

12.4Slutsatser

Allt talar för att ett nytt ERM-system (ERM 2) kommer at t etableras i samband med att den tredje etappen av EMU inleds. I detta nya system kommer euron och flert alet utanförstående valutor troligen att ingå. Ett nytt ERM-system kommer förmodligen att bli asymmetriskt. Interventionsskyldigheten för ECB blir med al l sannolikhet inte obegränsad och anpassningsbördan för at t stabilisera växelkurserna torde i huvudsak komma att ligga på d e utanförstående länderna.

Valutaturbulensen under 1992-93 har le tt till tvivel på att det går att få ett system som syftar till stabila växelkurser att fungera. Vi tror visserligen att detta är möjligt men menar ändå att riskerna är stora. De anpassningskrav som kan komma att läggas på d e utanförstående länderna kan bli al ltför stora. Detta kan vara särskilt allvarligt just i samband med övergången till EMUs tredje etapp . Det finns en risk för att ECB inledningsvis kan komma att föra en mycket restriktiv penn ingpolitik. Ett skäl är behovet av att etablera trovärdighet för en låginflationspolitik. Om man väljer att gör a detta genom en strategi med penningmängdsmål, kan oförutsedda

ökningar av penningefterfrågan leda till räntehöjningar. På grun d av svårigheterna att förutse efterfrågan på den nya valutan ä r sådana störningar sannolika i ett inledningsskede. Dessa komme r att spridas även till de utanförstående länderna om ma n upprätthåller stabila växelkurser. Riskerna är vidare betydande för spekulation mot valutorna i de utanförstående länderna och för en spontan ökning av efterfrågan på euro också där. Detta kan tvinga fram räntehöjningar i syfte att stabilisera växelkurserna. Blir d e makroekonomiska störningarna stora, kan förväntningsstyrd a valutaflöden åter ställa den ekonomiska politiken i länder me d deprecieringstendenser inför en omöjlig uppgift.

Ett ytterligare argument mot ett nytt ERM-system vars syfte är stabila växelkurser är att konflikter mellan växelkursmål oc h inflationsmål blir sannolika. Trovärdigheten för växelkursmål ä r också liten efter den stora valutaturbulensen i början av 1990-talet. Det finns stora risker att marknaderna kommer att pröva central - bankernas förmåga att hålla kurserna stabila.

Vår bedömning blir därför att ett ERM-system som syftar til l stabila växelkurser mellan euron och u tanförstående länders valutor

360	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	SOU 1996:158	\|

innebär ett stort risktagande. Däremot tror vi att ett sådant system kan fungera väl mellan de länder som är de främsta kandidatern a att delta i den monetära unionen (Tyskland, Beneluxländerna , Frankrike och Österrike) om denna av någon anledning skjuts upp eller inte alls kommer till stånd. Dessa länder har lyckats förvärva hög trovärdighet för att växelkurserna ska hållas stabila. Fler a studier visar också på en jämförelsevis hög grad av samvariatio n mellan de makroekonomiska störningarna i dessa länder.

Det från rent ekonomisk synpunkt fördelaktigast e arrangemanget mellan deltagarna i den monetära unionen och icke- deltagarna är enligt vår bedömning ett system med rörlig a växelkurser dem emellan och gemensamma inflationsmål. Härmed minskar risken för att spekul ativa kapitalrörelser ska framtvinga en onödigt åtstramande p olitik i syfte att försvara växelkurserna. Med gemensamma inflationsmål bör också växelkurserna i ett sådan t system uppvisa bet ydande stabilitet över längre tidsperioder. Detta förutsätter dock att enskilda länder genomför institutionell a förändringar i syfte att ge prisstabilitetsmålet högre prioritet oc h centralbankerna en högre grad av självständighet.

För svensk del tillkommer argumentet att vi upprepade gånger misslyckats med att upprätthålla fasta växelkurser. Trovärdigheten för växelkursmål i Sverige är därför förmodligen till stor del för - brukad. Däremot har ett visst förtroendekapital för den nuvarande penningpolitiska strategin byggts upp. Det är viktigt att detta int e förskingras genom byte av växelkurssystem.

Vår slutsats blir att Sverige bör ställa sig allmänt skeptiskt till ett nytt ERM-arrangemang som syftar till stabila växelkurser mellan euroländerna och utanförstående länder. Sverige bör fortsätta at t hävda linjen att de utanförstående länderna själva ska kunna välja om de vill ingå i ett sådant system eller inte. För Sveriges de l förefaller det från rent ekonomisk utgångspunkt vara mes t fördelaktigt att bibehålla nuvarande penningpolitiska strategi med rörlig växelkurs och inflationsmål. S amtidigt bör trovärdigheten för denna uppläggning stärkas genom institu tionella reformer i syfte att

öka Riksbankens oberoende av det slag som förordades i avsnit t 6.4.

Till den ekonomiska bedömningen ovan måste emellertid läggas också en politisk bedömning. Om Sverige vid ett utanförskap vill behålla möjligheten att senare gå över till de n gemensamma valutan kan detta tala för ett deltagande i ett nytt ERM-system. I en sådan situation bör vi eftersträva breda fluktuationsband.

En penningpolitisk strategi med inflationsmål och rörlig växel- kurs vid ett utanförskap kan ha en politisk kostnad, därför att vi då

\|	SOU 1996:158	Växelkursarrangemangen mellan länderna...	361

kan uppfattas vilja hålla möjligheten öppen för vad andra lände r kan betrakta som konkurrensdep recieringar av den svenska kronan.

För att minska denna risk är det centralt att vi verkligen ta r inflationsbekämpningen på allvar. De politiska kostnadern a kommer att bli mindre på lång än på kort sikt om det visar sig att en välavvägd ekonomisk politik förs i Sverige.

\|	SOU 1996:158	359

13Svensk ekonomisk politik i och utanför den monetära unionen

Analysen i de tid igare kapitlen har behandlat olika aspekter på den monetära unionen och ett svenskt delta gande. De krav som ställs på svensk ekonomisk politik har di skuterats område för område. Detta kapitel syftar till att sammanfatta de viktigaste slutsatserna för hur den ekonomiska politiken bör bedrivas i Sverige om vi väljer at t delta i den monetära unionen respektive om vi väljer att stå utanför. Inledningsvis tecknas i avsnitt 13.1 en bakgrundsbild. Därefte r diskuteras i avsnitt 13.2 vilken ekonomisk politik som bör föras – såväl om vi deltar i den monetära unionen som om vi står utanför

– om arbetslösheten åter ska kunna reduceras. Detta betraktar v i som det viktigaste ekonomisk-politiska problemet. Därefte r analyseras i avsnitt 13.3 de speciella förutsättningar som gäller för den ekonomiska politiken vid ett deltagande i den monetär a unionen. Avsnitt 13.4 innehåller motsvarande diskussion av et t utanförskap. Slutsatserna sammanfattas i avsnitt 13.5.

13.1En bakgrundsbild

En diskussion om svensk ekonomisk politik kräver såväl ett lång- som ett kortsiktigt bakgrundsperspektiv. På lång sikt är de gradvis förändrade betingelserna i världsekonomin centrala, medan d e makroekonomiska obalansproblemen dominerar bilden på kortare sikt.

Den ökade internationella integrationen

I ett långsiktigt perspektiv är den globala ekonomiska integrationen och den snabba ekonomis ka tillväxten i Asien och också i Öst- och

Centraleuropa förmodligen den helt dominerande faktorn. Under så gott som hela efterkrigstiden har världshandeln med varor ökat i snabbare takt än produktionen. Mellan 1950 och 1994 ökad e

360	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	SOU 1996:158	\|

varuhandeln med i genomsnitt drygt 6 procent per år, meda n varuproduktionen ökade med nästan 4 procent per år. Detta innebär att varuproduktionen ökade 5½ gånger, medan varuhandeln ökade hela 14 gånger. D et förefaller dessutom som om denna tendens till

ökande integration förstärks med tiden: mellan 1984 och 199 4

ökade produktionen med 2 procent per år, medan världshandel n ökade med 6 procent. 1 Den allt större integrationen i världsekonomin visas också av de senaste tjugo årens kraftig a ökningar av internationella direktinvesteringar, internationell a licensavtal, företagssammanslagningar över gränserna , samarbetsavtal mellan företag i olika länder och s k joint ventures.2

Bakom siffrorna för världsekonomin döljer sig stora regionala skillnader. Den snabbaste tillväxt en i produktion och handel har ägt rum i Asien. Under de senaste tre decennierna har Hongkong ,

Singapore, Sydkorea och Taiwan haft en genomsnittlig tillväxttakt i BNP per capita på mellan 6 och 7 procent. Detta innebär at t inkomsten per capita har fördub blats varje decennium och ökat åtta gånger på trettio år. Under de senaste åren har även många andra länder i regionen uppvisat lika höga eller h ögre tillväxtsiffror, bland dem Indonesien, Kina, Malaysia och Thailand. Under femårs - perioden 1990-94 ökade exporten från dessa länder med omkrin g 15 procent per år. 3

En liknande utveckling tycks vara på gång i de f d östländerna. Befolkningen är relativt välutbildad, samtid igt som lönekostnaderna

är mycket låga i j ämförelse med Västeuropas. Dessa faktorer samt den geografiska närheten till Västeuropa och frihandelsavtal me d EU bör utgöra tillräckliga förutsättningar för en hög tillväxt i handel och BNP per capita.

Den globala ekonomiska integra tionen och utvecklingen utanför nuvarande EU har redan stor betydelse fö r den svenska ekonomiska utvecklingen och dess betydelse kommer troli gen att öka med tiden.

Detta gäller oavsett om den monetära unionen kommer till stån d eller inte, och oavsett om Sverige deltar eller inte. Stor a anpassningskrav kommer under alla förhållanden att ställas på den svenska ekonomin. Man kan peka på åtminstone tre olika områden.

För det första innebär den fria rörligheten för såväl kapital so m varor att produktion i växande utsträckning kommer att förläggas där lönsamheten är högst. Det innebär att kapitalavkastninge n

1WTO (1995).

2OECD (1992).

3WTO (1995).

\|	SOU 1996:158	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	361

kommer att utjämnas mellan olika länder i än högre grad ä n tidigare. Det minskar handlingsfriheten för ett land som Sverige i den meningen att höjningar av lönekostnaderna i förhållande til l andra länder (och andra förändringar som försämrar villkoren för företagen, t ex högre besk attning) kommer att få mycket större och snabbare effekter än tidigare, därför att existerande verksamheter omlokaliseras till andra länder och nya investeringar förläggs dit. Högre lönekostnader än i andra länder kan bara upprätthållas i Sverige om de motsv aras av högre produktivitet. Detta kräver i sin tur en högre utbildningsnivå.

För det andra sker det en dramatisk förändring av konkurrens - förutsättningarna inom en rad olika branscher i Sverige genom att relativt sett fattiga länder med låga löner i snabb takt får tillgång till den modernaste produktionsteknologin. Detta ställer krav på at t kapital och arbetskraft ska flyttas från verksa mheter som inte längre är konkurrenskraftiga på världsmarknaden till andra områden .

Kraven på rörlighet och flexibilitet kommer att bli stora. De n ekonomiska politiken måste därför inriktas på att underlätt a strukturförändringar.

För det tredje innebär konkurrensen från de nya industriländern a sannolikt också krav på ändrade relativlöner i Sverige. Om svenska verksamheter som mer eller mindre direkt konkurrerar me d produktion i låglöneländer ska kun na fortleva, krävs antingen att de

är mer effektiva elle r att lönekostnaderna sänks. I den utsträckning som låglöneländerna använder samma teknologi som Sverige och andra äldre industriländer faller anpassningsbördan på lönekost - naderna. Flera studier av löneutvecklingen i USA och Västeuropa pekar på att låglönekonkurrensen är en viktig orsak till att löne - spridningen ökat i flera länder under de senaste två decennierna. 4

Sådana effekter har hittills inte k unnat påvisas för Sverige – kanske därför att andra faktorer (som ökade utbildningssatsningar och de fackliga organisationernas lönepolitik verkat i motsatt riktning – men det förefaller troligt att liknande anpassningskrav kommer att ställas också i Sverige. 5

4Sachs & Shatz (1994), Leamer (1992, 1996), Borjas, Freeman & Katz (1991).

5Oscarsson (1996).

362	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	SOU 1996:158	\|

De akuta makroekonomiska obalanserna

Det mest iögonfallande i ett mer kortsiktigt perspektiv är de tvära kast i den svenska ekonomiska utvecklingen som det senast e decenniet inneburit. Den andra hälften av 1980-tale t kännetecknades av en överhettning med höga löne- oc h prisstegringar som försvagade den internationell a konkurrenskraften (se de tidigare diagrammen 6.2 och 5.3). Andra inslag var en kraftig låne finansierad uppgång av konsumtionen och snabba ökningar av fastighetspriserna. Denna utveckling bröts a v en kraftig konjunkturnedgång som inleddes 1989-90. De n efterföljande lågkonjunkturen under 1991-93 blev den djupast e sedan 1930-talet. Ett kraftigt fall i den privata konsumtionen kom att sammanfalla med betydande nedgångar av både export oc h investeringar. Fastighetsmarknaden kollapsade och utlöste den s k finanskrisen. BNP föll tre år i rad. Såväl den öppna arbetslösheten som omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna ste g till nivåer som inte tidigare uppnåtts under efterkrigstiden: de n totala arbetslösheten uppgick under 1994 till i genomsnitt 13, 2 procent, varav 8,0 procentenheter utgjordes av öppen arbetslöshet och 5,2 procentenheter av deltagande i olik a arbetsmarknadspolitiska åtgärder (se diagram 13.1). De offentliga finanserna försämrades dramatiskt och uppvisade 1993 et t underskott på hela 13,2 procent av BNP (se de t tidigare diagrammet

7.4). Samtidigt föll inflationen trots de prisstegringsimpulser som kronans depreciering under 1992-93 innebar (se det tidigar e diagrammet 6.2).

\|	SOU 1996:158	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	363

Diagram 13.1: Arbetslösheten i Sverige (procent av arbetskraften)

	14
	12
	10
procent	8
	6
	4
	4
	2
	0
	1970	1972	1974	1976	1978	1980	1982	1984	1986	1988	1990	1992	1994	1996

Total arbetslöshet

Öppen arbetslöshet

Deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Källor: SCB, Arbetskraftsundersökningarna

Åren 1993-95 inne bar en viss återhämtning. En expansion kom till stånd i den del av näringslivet som är utsatt för internationel l konkurrens. Orsaken var främst den kraftiga förbättring av de t relativa kostnadsläget (den reala depreciering) som kronans fal l ledde till. Som framgår av det tidigare diagrammet 6.4 sänktes den relativa arbetskraftskostnaden per producerad enhet för svens k tillverkningsindustri mellan 1991 och 1994 med ca 27 procent .

Totalt sett ökade BNP under 1994-95 med 3-3,5 procent per år . Däremot förblev aktiviteten låg i hemmamarknadssektorerna , eftersom den privata konsumtionen fortsatte att utvecklas svagt . Delvis som en följd härav förblev såväl den öppna arbetslösheten som omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna hög : årsgenomsnittet för den totala arbetslösheten (summan av öppe t arbetslösa och deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder) föl l inte med mer än ca en procentenhet mellan 1994 och 1995. Under

1996 har den totala arbetslösheten åter ökat något och väntas i genomsnitt komma att uppgå till 12,7 procent. 6

De mest hoppfulla inslagen i den makroekonomisk a utvecklingen under de senaste åren gäller inflationen och d e offentliga finanserna. Inflationen har successivt pressats ner till 1- 1,5 procent under 1996. Enligt gjorda inflationsenkäter ligger den förväntade inflationstakten för de närmaste åre n runt 2 procent. Den offentliga sektorns finansiella underskott beräknas a v

6 Regeringens proposition 1996/97:1.

364	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	SOU 1996:158	\|

Finansdepartementet för innevarande år bli 4 procent av BNP och nästa år ca 2,5 procent. 7 De flesta prognoser tyder på e n stabilisering av såväl statsskuld som den offentliga sektorn s konsoliderade bruttoskuld under 1996-97. Den offentliga sektorns nettoskuld beräknas börja falla något år senare. 8

Det råder stor enighet om att den ekonomiska politikens viktig- aste uppgift under de närmaste åren är att minska den hög a arbetslösheten. Övriga EU-länders erfarenheter visar att e n arbetslöshetsuppgång av det slag som ägt rum i Sverige kan bl i bestående. Följden blir i så fall att stora gru pper arbetstagare fastnar i långtidsarbetslöshet och därmed förlorar sin anknytning till de n reguljära arbetsmarknaden. För närvarande är visserligen de n öppna långtidsarbetslösheten låg (av de öppet arbetslösa hade i augusti 1996 ca 17 procent varit detta i mer än ett år). Detta speglar dock främst den omfattande rundgången mellan öppen arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska program. Den stora andelen långtids- inskrivningar vid arbetsförmedlingarna ger en mycket mer rätt - visande bild av risken för utslagning av stora grupper arbetslösa: i augusti 1996 hade ca 50 procent av de som är inskrivna vi d arbetsförmedlingarna varit det i mer än ett år och ca 30 procent i mer än två år (se diagram 13.2). Den centrala uppgiften i detta läge bör vara att inte bara minska den öppna arbetslösheten utan också den totala, dvs summan av öppen arbetslöshet och deltagande i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Därför krävs en ökning av antalet reguljära jobb. Detta har inte bara ett värde i sig utan ä r också en förutsättning för att statsfinansiell balans ska kunn a uppnås utan skattehöjningar och alltför stora ingrepp i önskvärd a offentliga utgifter.

7Regeringens proposition 1996/97:1.

8Dessa olika skuldbegrepp diskuteras i avsnitt 7.2.

\|	SOU 1996:158	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	365

Diagram 13.2: Andelen personer utan arbete eller i arbetsmarknadspolitisk åtgärd som varit inskrivna vid arbetsförmedlingen i mer än ettrespektive i mer än två år

	60
	50
	40
procent	30
procent	20
	20
	10
	0
	9108	9202	9208	9302	9308	9402	9408	9502	9508	9602	9608
		Inskrivningstid över 1 år

Inskrivningstid över 2 år

Källa: AMS

Målet att öka sysselsättningen ses ofta i samband med målet o m ekonomisk tillväxt. På kort sikt föreligger naturligtvis ett sådan t samband, eftersom ett högre resursutnyttjande med nödvändighe t måste innebära hög re BNP. Men på lång sikt är sambandet mindre självklart: en snabb ökning av produktionskapaciteten behöver inte nödvändigtvis vara förenad med högt arbetskraftsutnyttjande. Hög ekonomisk tillväxt är emellertid ett viktigt mål i sig. Att främj a detta är också en av den ekonomiska politike ns huvuduppgifter, inte minst mot bakgrund av den under lång tid jämförelsevis låg a tillväxten i den svenska ekonomin. Andra huvuduppgifter är at t bevara den låga inflationstakt som uppnåtts med så stor a uppoffringar och att fortsätta den sanering av de offentlig a finanserna som är en förutsättning för framtida ekonomisk-politiskt handlingsutrymme.

Det är inte meningsfullt att inom ramen för denna utrednin g behandla alla aspekter på svensk ekonomisk politik . Framställningen koncentreras därför i stor utsträckning p å arbetslöshetsproblemet. Detta är naturligt dels på grund av den höga prioritet som målet om låg arbetslöshet har i den ekonomisk a politiken, dels därför att sysselsättningsaspekterna spelar en så stor roll i vår analys av den monetära unionen. Nästa avsnitt diskuterar de ekonomisk-politiska åtgärder som kan komm a att behövas för att få ner den nuvarande höga arb etslösheten i Sverige. Dessa är enligt vår bedömning i huvudsak desamma antingen vi deltar i den monetära unionen eller inte.

366	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	SOU 1996:158	\|

13.2Åtgärder mot arbetslösheten

I övriga EU-länder har sedan lång tid förts en debatt om huruvida arbetslösheten är strukturell eller cyklisk (efterfrågebetingad). 9 När det gäller att förklara arbetslöshetens uppgång under andra hälften av 1970-talet och första hälften av 1980-talet varierar uppfattning- arna. Det finns däremot enighet om att dagens arbetslöshet till stor del är strukturell. Med vedertagen nationalekonomisk terminologi har den s k jämviktsarbetslösheten – dvs den långsiktiga arbets - löshetsnivå som ekonomin rör sig mot och som är förenlig med en stabil inflationstakt – stigit. Även sådan arbetslöshet som ursprung- ligen var cyklisk och betingad av för låg efterfrågan tycks efte r hand ha blivit strukturell. Man har, som framhållits i kapitel 8 , pekat på ett antal mekanismer som verkat i denna riktning: (1 ) arbetslösa förlorar de kunskaper som efterfrågas p å arbetsmarknaden; (2) det är förknippat med större osäkerhet fö r arbetsgivarna att anställa långtidsarbetslösa än dem som har e n närmare knytning till arbetsmarknaden; (3) arbetslösa förlora r motivation och söker kanske mindre energiskt efter arbete; (4) de redan sysselsatta håller inte tillbaka lönekraven i syfte att skap a arbetstillfällen för de arbetslösa; och (5) företagen har i samban d med de avskedanden som gjorts i konjunkturnedgångarna kunna t göra sig av med den minst "produktiva" arbetskraften.

Den ökade jämviktsarbetslösheten innebär att en ökning a v efterfrågan riskerar att snabbt leda till brist på arbetskraft oc h lönestegringar och inte till en minskning av arbetslösheten. E n tydlig illustration utgörs av den långa konjunkturuppgången i Västeuropa under andra hälften av 1980-talet som endast medförde en liten nedgång av arbetslösheten. 10 En nödvändig förutsättning för att ökad efterfrågan ska översättas till fler arbeten är att utbudssidan på arbetsmarknaden fungerar tillräckligt flexibelt.

En liknande diskussion som den i övriga EU-länder har förts i Sverige under senare år. Det är dock klart att den utlösande faktorn bakom den dramatiska uppgånge n av arbetslösheten under 1991-93 var det kraftiga efterfrågebortfallet. Tyvärr innebär inte detta at t dagens arbetslöshet kan betraktas som i första hand cyklisk. D e studier som gjorts av jämviktsarbetslöshetens utveckling i Sverige måste visserligen betraktas som preliminära, men det finns änd å

9 De olika artiklarna i Ekonomiska Rådets tidskrift Swedish Economic Policy Review 1994:1-2 ger en god bild av den europeiska diskussionen.

10 Se det tidigare diagrammet 8.1.

\|	SOU 1996:158	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	367

anledning att befara att liknande mekanismer som i övriga EU - länder verkat också i Sverige.11 En betydande del av den ursprung- ligen cykliska arbetslösheten har därför sannolikt blivit strukturell. En stark indikation på detta är den ökning av lönestegringstakte n som utlöstes av den ganska begränsade minskningen av arbetslös- heten under 1994-95 (se det tidigare diagrammet 8.4).

Den svenska sysselsättningspolitiken har under de senaste åren framför allt förlitat sig på AMS-åtgärder. Såväl arbetsmarknads - utbildning som olika sysselsättningsskapande åtgärder har expan- derats kraftigt under lågkonjunkturen och beräknas tillsamman s omfatta drygt 5 procent av arbetskraften under 1996-97. 12 Den nuvarande huvudlinjen i politiken tycks vara att utöka antale t platser i den reguljära utbildningen för att på så sätt hålla nere den

öppna arbetslösheten. I regeringens sysse lsättningsproposition i juni detta år aviseras en utbyggnad av vuxenutbildningen med 100 000 platser (motsvarande ca 2,3 procent av arbetskraften ) och a v högskoleutbildningen med 30 000 platser (motsvarande ca 0, 7 procent av arbetskraften). 13

Det har förts en omfattande debatt om den aktiva arbetsmark - nadspolitiken både i Sverige och andra länder. Diskussionen ha r gällt såväl effekterna på de framtida sysselsättningsmöjligheterna för de individer s om deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder som de totala makroekonomiska ver kningarna: man har betonat både de positiva arbetsmarknadseffekterna av att på detta sätt stärk a konkurrenskraften för svaga grupper och de negativa effekter i form av undanträngning av reguljära ar beten som kan uppkomma. 14 Det finns knappast någon enighet inom forskningen om den aktiva arbetsmarknadspoli tikens effekter. En rimlig – och okontroversiell

– sammanfattning av forskningsläget är dock att det inte finns något stöd för att aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder av svens k modell ensamma kan hantera en sysselsättningskris av nuvarande omfattning. Att så ensid igt som hittills förlita sig på AMS-åtgärder och utbildningsinsatser s om metoder att bekämpa arbetslösheten är därför en riskfylld strategi. Ett framgångsrikt program mot arbets-

11Studier av Assarsson & Jansson (1995), Forslund (1995) och Lindblad (1996) tyder alla på en betydande ökning av jämviktsarbetslösheten i Sverige. Se också avsnitt 8.4.

12Se t ex Regeringens proposition 1995/96:150.

13Regeringens proposition 1995/96:222.

14Se t ex Layard m fl (1991), OECD (1993), Calmfors (1994, 1995, 1996b), Forslund & Krueger (1994) samt Jackman m fl (1996).

368	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	SOU 1996:158	\|

lösheten måste enligt vår mening innehålla en mycket bredar e ansats. I det följande görs ett f örsök att skissera ett sådant program.

Den centrala frågan i sammanhanget gäller samspelet mella n efterfrågesidan och strukturella förändringar på ekonomins utbuds- sida. Utgångspunkten bör vara att efterfrågeökningar på e n inflexibel arbetsmarknad med hög jämviktsarbetslöshet inte ka n väntas leda till några betydande sysselsättningsökningar på någr a års sikt: i den mån arbetslösheten faller, kan pris- oc h lönestegringar komma att utlösas redan på ett tidigt stadium .

Tidigare svenska inflationserfarenheter innebär at t inflationsförväntningar antagligen kan uppkomma mycket snabb t i en sådan situation. Samtidigt finns det anledning tro at t strukturella reformer som ökar flexibiliteten på ekonomin s utbudssida och därmed sänker jämviktsarbetslösheten tar lång ti d att verka: de kortsiktiga effekterna på den faktiska arbetslöshete n blir därför troligen små. Orsaken är att strukturåtgärderna verka r genom att sänka reallönerna – och därmed också företagens reala lönekostnader – i förhållande till produktiviteten. En såda n reallöneanpassning tar emellertid tid om priserna på grund av svag efterfrågan ligger stilla (eller rentav sjunker). Skälet är att det ä r svårt att pressa ner de nominella lönestegringarna under ett lägsta golv på 2-3 procent per år (och ännu svårare att få till stånd nomi- nella lönesänkningar). Detta diskuterades utförligt i kapitel 8.

Vår slutsats är att en framgångsrik arbetslöshetsbekämpnin g kräver såväl en politik som ökar efterfrågan som strukturreformer med positiva utbudseffekter på arbetsmarknaden. Det är inte som det ofta framställs i debatten fråga om ett v al mellan två olika vägar utan tvärtom om ett nödvändi gt samspel mellan olika åtgärder. Om ett sådant inte kommer till stånd, risk erar försöken att återställa hög sysselsättning att misslyckas. Strukturella utbudsreformer ä r nödvändiga för att efterfrågeökningar ska leda till ökad syssel - sättning i stället för inflation. Ökad efterfrågan måste till för at t utbudsåtgärderna ska påverka sysselsättningen tillräckligt snabbt .

Dessutom bör efterfr ågepolitiken användas för att motverka alltför kraftiga konjunkturnedgångar, så att inte ytterligare cyklisk a uppgångar av arbetslös heten åter utlöser mekanismer som tenderar att permanenta denna.

\|	SOU 1996:158	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	369

Strukturella utbudsreformer

Den nuvarande utbudspolitiken har som konstaterats främs t koncentrerats på att "hå lla igång" de arbetslösa i olika åtgärder och att genom arbetsmarknadsutbildning bättre a npassa deras kunskaper till de krav som arb etsgivarna ställer. Det förefaller emellertid helt osannolikt att AMS-åtgärder av nuva rande omfattning kan bedrivas effektivt. Effektiviteten bör kunna öka väsentligt om åtgärds - volymerna dras ner. Härigenom minskar också risken för undan - trängningseffekter samtidigt som medel frigörs för att skapa flera reguljära arbeten antingen genom att hålla uppe den offentlig a konsumtionen eller genom ska ttesänkningar (se nedan). Den aktiva arbetsmarknadspolitikens huvudup pgift bör vara att motverka såväl

öppen långtidsarbetslöshet som långtidsinskrivningar vid arbets - förmedlingarna (rundgång mellan åtgärder och öppe n arbetslöshet).15 En större betoning på förmedlings- oc h vägledningsinsatser snarare än på placeringar i arbetsmarknadspolitiska program kan vara en effektiv metod at t uppnå detta.16

I regeringens sysselsättningsproposition från våren 1996 aviseras en utbyggnad av den reguljära utbildningen så att den ska komma fler arbetslösa till del. 17 De ekonomiska villkoren för arbetslös a som kompletterar sin gymnasieutbildning förbättras genom at t dessa ska kunna behålla sin arbetslöshetsersättning upp till ett år .

Det finns stora fördelar med sådana satsningar. Utbildning är ofta en förutsättning för att de arbetslösa ska k omma ifråga för de lediga platser som finns. Trycket på övriga arbetsmarknadspolitisk a

åtgärder kan vidare lättas. Samtidigt vill vi varna för alltför sto r optimism om vad utbildning av arbetslösa kan åstadkomma. De t finns inte några säkra emp iriska belägg för att mer utbildning leder till en högre sysselsättningsnivå. Mycket talar för att en högr e utbildningsnivå i första hand kommer att leda till högre reallöner.

Detta är ju också vad den generella höjningen av utbildningsnivån historiskt lett till. 18 En allvarlig risk med utbildningssatsningar som lyfter arbetslösa ur arb etslöshetsstatistiken är att de kan minska det politiska intresset av att åstadkomma fler reguljära jobb.

Vi ser en allvarlig fara för att utbildning av arbetslösa kan g e betydligt lägre samhällsekon omisk avkastning än annan utbildning.

15Se också Aktiv arbetsmarknadspolitik (1996) respektive Calmfors (1996).

16Se t ex OECD (1993) eller Calmfors (1994).

17Regeringens proposition 1995/96:222.

18Se t ex Layard, Nickell & Jackman (1991), Bean (1993) eller Gottfries (1995).

370	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	SOU 1996:158	\|

En del resultat från amerikansk forskning tycks tyda på att tidig a insatser för problemgrupper i den grundläggande skolutbildningen

är betydligt mer effektiva för att förbättra dessas möjligheter p å arbetsmarknaden än senare utbildningsinsatser för arbetslösa. Det

är också möjligt att utbildning senare i livet är mest effektiv fö r dem som redan tidigare fått en gedigen utbildning. 19 Detta har fått en del amerikanska ekonomer att ifrågasätta värdet av bred a utbildningssatsningar för de arbetslösa och i stället förespråka at t mer resurser satsas förebyggande på problemgrupper i de n grundläggande skolutbildningen samt att insatserna för d e arbetslösa koncentreras på sysselsättningssubventioner. 20 Dessa frågor förtjänar en allvarlig diskussion också i Sverige.

Trots våra reservationer menar vi att traditionella arbetsmark - nadspolitiska insatser och reguljär utbildning av arbetslösa bör spela en viktig roll som utbudspolitiska medel i en strategi mot arbets - lösheten. Men enligt vår uppfattning krävs också en rad andr a åtgärder.

Ett första område gäller förmånerna i arbetslöshetsförsäkringen.

Internationellt finns ett betydande empiriskt stöd för att en me r generös arbetslöshets försäkring med hög ersättningsnivå och långa ersättningsperioder leder till län gre arbetslöshetsperioder och högre arbetslöshet. 21 En mekanism är att den s k reservationslönen (den lägsta lön som en arbetslös är beredd att ta arbete till) bör bli högre och den intensitet med vilken de arbetslösa söker efter arbete lägre, ju mer generös arbetslöshetsförsäkringen är. Hög arbetslöshets - ersättning för medlemmar utan jobb mi nskar vidare förmodligen de fackliga organisationernas intresse av att hålla tillbaka lönerna i syfte att skapa fler arbeten.

Regeringen har i sin sysselsättningsproposition från juni 199 6 aviserat en höjning av ersättningsnivån från 75 till 80 procent fr o m 1998. Riksdagen har beslutat om en begränsning a v ersättningstidens längd: den som varit arbetslös eller i arbetsmarknadspolitiska åtgärder ska kunna uppbära ersättning i högst ca tre år. Vi menar att en sådan bortre gräns för de n maximala ersättning sperioden är nödvändig men skulle också vilja se en successiv nertrappning av arbetslöshetsersättningen unde r treårsperio den ( t ex från 80 till 60 procent) i syfte att ytterligar e stärka incitamenten för de arbetslösa att ta de jobb som finns oc h

19Se Katz (1994) och Heckman (1994).

20Se t ex Heckman (1994).

21Se t ex Layard m fl (1991), Mortensen (1994), Carling m fl (1994), Zetterberg (1996) eller OECD (1996a).

\|	SOU 1996:158	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	371

för de fackliga organisationerna att acceptera lägre löner på vissa områden så att också fler jobb skapas. 22 Dessa förändringar bö r kombineras med en anpassning också av socialbidragsnormer och en strikt tolkning av bestämmelserna för förtidspensionering så att den senare inte används för att dölja arbetslösheten.

Ett andra område för strukturreformer är arbetslöshetsförsäk- ringens finansiering. I dag betalas arbetslöshetsförsäkringen i huvudsak via statsbidrag: det finns inte någon koppling mella n arbetslösheten i en enskild arbetslöshetskassa och de egenavgifter som medlemmarna betalar. Enligt vår mening skulle ett sådan t samband ha flera fördelar. För det första skulle incitamenten at t hålla tillbaka lönerna av omsorg av sysselsättningen öka på de t enskilda avtalsområdet (som ofta motsvarar en a-kassa): om lägre löneökningar leder till lägre arbetslöshet och därmed lägr e kostnader för arbetslöshetsersättningar, kan medlemmarna s egenavgifter sänkas. För det andra skulle den enskild a arbetslöshetskassan få ett ekonomiskt intresse dels av att hjälpa till att få tillbaka de arbetslösa medlemmarna i arbete, dels av att stävja missbruk. För det tredje skulle högre arbetslöshet på ett viss t avtalsområde leda till att eg enavgifterna gick upp för de sysselsatta medlemmarna och därmed öka deras intresse av att flytta över till andra sektorer med lägre arbetsl öshet och därmed lägre avgifter till a-kassan. Rörligheten på arb etsmarknaden vid störningar i enskilda sektorer skulle m a o stimuleras. Dessa argument talar för lägr e statsbidrag till a-kasssorna och att dessa bör finansiera en del (säg

30 procent) av sina utgifter med egenavgifter som får variera från kassa till kassa. 23

Fördelningspolitiskt är en finansieringsreform av det slag som vi föreslår långt mindre problematisk än en s änkning av förmånerna i arbetslöshetsförsäkringen, eftersom den inte påverkar standarden för de arbetslösa utan i huvudsak endast innebär en omfördelning mellan de sysselsatta i olika a-kassor. Vid en generell sänkning av den andel av kostnaderna som statsbidraget står för skulle dock en betydande omfördelning komma till stånd från de a-kassor (för i huvudsak LO-anslutna) so m i utgångsläget har hög arbetslöshet till dem med låg (för akademiker och t jänstemän). En sådan effekt kan motverkas genom att statsbidraget görs regressivt, så att bidrags - procenten blir högre f ör kassor med låga genomsnittsinkomster för

22 I ett internationellt perspektiv framstår förmånerna i den svenska arbetslöshetsförsäkringen som mycket höga. Se OECD (1996b).

23 Denna typ av finansieringsreform har diskuterats av bl a Holmlund & Lundborg (1988), Raaum (1993), Calmfors (1993a) och Holmlund (1996).

372	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	SOU 1996:158	\|

medlemmarna. (Detta skulle kunna åstadkommas t ex genom at t låta statsbidraget utgå med samma belopp i kronor per arbetslö s oberoende av inkomst eller genom att lägga ett tak i kronor så att det högsta bidragsbeloppet begränsas.) 24

Anställningsskyddet är ett tredje område för strukturreformer .

Här ger dock forskningen inte några entydiga slutsatser om hu r arbetslösheten över längre perioder påverkas a v trygghetslagstiftningen. Å ena sidan minskar bestämmelser so m försvårar uppsägningar inflödet till arbetslöshet i konjunkturnedgångar, men å andra sidan motverkas nyanställningar därför att företagen riskerar större kostnader i framtida situationer då arbetsstyrkan kan behöva dras ner. 25 Turordningsregler vi d uppsägningar betyder att företagens möjligheter att behålla de n mest effektiva arbetskraften vid neddragningar av verksamhete n inskränks (vilket sänker produktiviteten i förhållande til l arbetskraftskostnaderna). Men en annan effekt är att de n sorteringsprocess som annars skulle äga rum motverkas: om d e minst produktiva alltid avskedas vid sysselsättningsminskningar , skulle den minst attraktiv a arbetskraften snabbt "sorteras ut". Detta skulle göra det svårare för de arbetslösa att få anställning igen. Ett entydigt resultat från forskningen är emellertid att ett hög t anställningsskydd gör sysselsättningen mer trögrörlig. Både upp - och nedgångar i sysselsättningen bromsas up p. Om man startar med hög arbetslöshet som ska reduceras är detta uppenbarligen ett stort problem, eftersom möjligheterna att ta sig ur denna situatio n minskar. Detta är ett starkt argument för åtminstone en tillfälli g uppmjukning av trygghetslagstiftningen. Här är vi positiva till d e vidgade möjligheter till visstidsanställningar som föreslagits i regeringens proposition om arbetsrätten. 26 Vi skulle dock vilja s e mer av uppmjukningar av turordningsreglerna vid avskedanden (t ex genom att generella undantag lagstiftningsvägen medges för ett visst antal personer). Det är enligt vår mening motiverat me d

åtgärder som ökar sysselsättningsmöjligheterna för de arbetslösa ,

även om det sker på bekostnad av dem som i dag är sysselsatta : med en större omsättning av de sysselsatta mo tverkar man i alla fall att vissa grupper permanent fastnar i arbetslöshet. 27

Ett fjärde och sista serie åtgärder som kan övervägas är sådana som påverkar balansen i avtalsförhandlingarna mellan arbetsgivare

24Se Calmfors (1993a).

25Edin & Holmlund (1993).

26En arbetsrätt för ökad tillväxt (1996).

27Se också OECD (1996a).

\|	SOU 1996:158	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	373

och fackliga organis ationer. Ju större förhandlingsstyrkan är för de fackliga organisationerna i förhållande till arbetsgivarna, dest o högre löner – och därmed också l önekostnader – blir det möjligt att förhandla fram och desto lägre blir sysselsättningen. Regering och riksdag måste därför utforma ett regelsystem som avväger löntag- arnas krav på en rimlig inkomstutveckling mot samhällets intresse av en lönekostnadsnivå som medger hög s ysselsättning. I annat fall riskerar kritiken mot de redan impopulära strukturåtgärderna at t växa kraftigt.

Ett uppenbart problem är de stora skadeverkningar fö r allmänheten som kan uppkomma vid vissa avtalskonflikter. Detta gäller särskilt den offentliga sektorn där löntagarorganisationerna av detta skäl får en mycket stark ställning i avtalsförhandlingarna.

Det finns vidare i dag en rad regler som främjar medlemskap i de fackliga organisationerna – och därmed ökar dera s förhandlingsstyrka – på ett sätt som kan vara svårt att motivera av samhällsekonomiska skäl. Så t ex har facket förhandlingsmonopol också för oorganiserad arbetskraft vid förhandlingar om avsteg från turordningsreglerna i samband med friställningar liksom vid MBL- förhandlingar. En annan omständighet som gynnar facklig t medlemskap är a-kassornas fackliga anknytning. Nuvarand e arbetsrättslagstiftning ger också kollektivavtalen en mycket star k ställning, bl a på grund av de möjlig heter som finns att sätta företag som inte vill ingå sådana avtal i blockad.

De strukturreformer på arbetsmarknaden som vi diskutera t lämpar sig väl för beslut på nationell nivå. I debatten framför s ibland uppfattningen at t arbetsmarknadspolitiken i vid mening, dvs alla de regler som styr arbetsmarknaden, bör samordnas på EU - nivå.28 Vi har emellertid, som framhållits i avsnitt 8.6, svårt att se några starka skäl för en sådan samordning. Ett motiv som oft a anförs är risken för "social dumping", dvs att länderna i si n konkurrens om investeringar och arbetstillfällen kan komma at t genomföra alltför mycket a v sådana förändringar som vi diskuterat och därmed orsaka en icke önskvärd nedpressning av reallönerna.

Vi tror emellertid att denna risk är liten i förhållande till d e politiska blockeringar som tycks göra det så svårt att förändr a

"status quo" i arbetsmarknadens regelsystem, när ändrad e förhållanden ställer krav på detta (se nedan).

28 Se också underlagsrapporten av Pissarides (1996).

374	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	SOU 1996:158	\|

Åtgärder på efterfrågesidan

De behov av strukturella förändringar på utbudssidan som v i diskuterat har inte något direkt samband med den monetär a unionen. Kraven finns antingen vi deltar i den monetära unionen eller inte om den s k jämviktsarbetslösheten, dvs de n arbetslöshetsnivå som blir rådande på si kt, ska kunna minskas . Men strukturförändringarna på utbudssidan måste också åtföljas a v tillräckligt hög efterfrågan om den minskad e jämviktsarbetslösheten inom rimlig tid ska leda till en minsknin g också av den faktiska arbetslösheten.

Ett grundproblem är at t behovet av att konsolidera de offentliga finanserna innebär att finanspolitiska åtgärder som ökar budget - underskottet knap past kan komma ifråga (se kapitel 7). Även detta gäller oavsett om vi deltar i en monetär union eller inte (se vidare avsnitten 13.2 och 13.3). Följaktligen måste en ökning av de n samlade efterfrågan till stor del åstadkommas genom penning- politiken. Här skiljer sig förutsättningarna radikalt beroende på om vi deltar i den monetära unionen eller inte. Också detta diskuteras i avsnitten 13.2 och 13.3.

Om vi tills vidare bortser från möjligheterna att öka den samlade efterfrågan i ekonomin via generella finans- och penningpolitiska

åtgärder, kan emellertid sysselsättningseffekter uppnås geno m omfördelningar av skatter och offen tliga utgifter som inriktas på att stimulera efterfrågan på arbetskraft. Den debatt som har fört s angående detta har till stor del tagit sin utgångspunkt i att sanno - likheten för stora sysselsättnings ökningar i industrin förefaller små.

Diskussionen har därfö r i stället huvudsakligen inriktats på möjlig- heterna att skapa arbeten i tjänstesektorn.

I fråga om tjänstesektorn finns det en betydande oenighet i den offentliga debatten när det gäller synen på offentlig sektor kontr a privata tjänster. Vår utgångspunkt är att det finns viktiga behov i såväl offentlig som priv at konsumtion som i dag inte tillfredsställs, samtidigt som en stor del av arbetskraften inte utnyttjas. Det ä r därför svårt att se varför man ska ställa arbeten i den offentlig a sektorn mot privata tjänstejobb. Den höga arb etslösheten innebär att arbeten kan och bör skapas i både o ffentlig och privat tjänstesektor.

Under senare år har av statsfinansiella skäl betydande nedskär- ningar ägt rum av den offentligt finansierade konsumtionen (t ex barn- och äldreomsorg, skola och sjukvård). Denna utveckling har ägt rum samtidigt som de arbetsmarknadspolitiska åtgärdern a expanderat kraftigt. Detta innebär att nettobesparingen för d e offentliga finanserna i varje fall hittills blivit liten. För de kom -

\|	SOU 1996:158	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	375

mande åren förutses en fortsatt minskning av den offentlig a konsumtionen och därmed också av den offentligt finansierad e sysselsättningen. Vi menar att denna neddragning är olämplig i rådande arbetsmarknadsläge. De minskningar av de offentlig a utgifterna som kan behöva ske bör uteslutande gälla bidragen til l hushållen. Från ren efterfrågesy npunkt spelar det ingen roll om den offentligt finansierade konsumtion som vi vill hålla upp e produceras i offentlig eller privat regi. Ett ökat inslag av priva t produktion av offentligt finansierade tjänster kan dock ök a konkurrensen och därmed förmodligen bidra till en mer återhållsam löneutveckling.

När det gäller möjligheterna att stimulera sysselsättnings - tillväxten i den privata tjänstesektorn har två olika vägar diskuterats i den internationella debatten. Den en a metoden är en omfördelning av skattetrycket (lägre arbetsgi varavgifter, lägre moms eller skatte- avdrag) så att beskattningen sänks för vissa typer av privat a tjänster. Denna metod har använts i bl a Danmark, Frankrike oc h

Belgien. I Sverige har skatteavdrag ofta tillämpats för reparationer och underhåll (s k ROT-avdrag) men däremot inte för andr a hushållstjänster. Den andra metoden är att fördela om skatterna, så att dessa generellt sänks fö r låginkomsttagare. (Eftersom dessa kan förväntas få jobb särskilt i den pri vata tjänstesektorn, främjas också i detta fall nyanställningar där.) Man kan direkt sänk a lönekostnaderna för lågavlönade genom minskad e arbetsgivaravgifter som föreslagits i särskilt den europeisk a debatten.29 En indirekt metod är lägre inkomstskatter för arbetande låginkomsttagare: en del av en sådan skattesänkning kan vänta s komma arbetsgivarna till godo i form av att lönerna blir lägre , vilket ökar sysselsättningen (samtidigt ger skattesänkningen d e lågavlönade som har jobb en högre disponibel inkomst oc h förstärker därmed incitamenten att arbeta, efterso m inkomstskillnaden i förhållande till att inte arbeta ökar). Det mest kända exemplet på denna politik är det amerikanska systemet med s k "earned income tax credit", som innebär en skatterabatt för de låginkomsttagare som har arbete, men liknande system finns också i Kanada, Irland, Italien, Nya Zeeland och Storbritannien.

Båda de diskuterade metoderna har sina för- respektiv e nackdelar. Fördelen med ska ttesubventioner för vissa tjänster är att efterfrågan direkt kan styras över till aktiviteter med stort syssel - sättningsinnehåll: detta beror dels på att tjänsteproduktion ä r

29 Se t ex Drèze & Sneesens (1994).

376	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	SOU 1996:158	\|

arbetskraftsintensiv, dels på att läckaget till importefterfrågan blir litet. En annan po sitiv effekt är att de snedvridningar som följer av att höga skattekilar slår ut särskilt sådan verksamhet frå n marknaden som hushållen kan utföra i egen regi motverkas. Detta innebär en effektivitetsvinst. Mot detta ska dock ställas att lägr e skattekilar på vissa områden åtminstone delvis måste finansiera s genom andra skattehöjningar som skapar si na effektivitetförluster. 30 Möjligheterna till skattefusk genom omklassificering av olik a verksamheter ökar också. Våra empiriska kunskaper o m storleksordningen av de olika e ffektivitetseffekterna är begränsade, men vissa prelimi nära forskningsresultat tyder på att vinsterna kan

överväga (därför att efterfrågan på marknadsproducerade tjänster som kan utföras också av hushållen själva är särskilt känslig fö r förändringar av priser och skatter). 31

Fördelen med skattes änkningar som direkt riktas mot arbetande låginkomsttagare är att man direkt når den grupp som man a v fördelningsskäl kan v ilja stöda. Man slipper också gränsdragnings- problem i fråga om vilka sektorer som ska ges skattesubventioner.

Den viktigaste invändningen mot lägre skatter för arbetand e låginkomsttagare är att det skapas marginaleffekter, efterso m skattereduktionen måste trappas av ganska fort om systemet int e ska bli mycket dyrt. Dessa marginaleffekter innebär at t incitamenten för att arbeta många ti mmar minskar. System av detta slag kan därför väntas öka det sysselsatta antalet personer , samtidigt som deltidsarbete stimuleras. Det är oklart vilke n nettoeffekten blir på det totala antalet arbetade timmar, me n beräkningar för det ame rikanska systemet med "earned income tax credit" tyder på att de positiva effekterna kan överväga. 32 Men den viktigaste synpunkten är förmodligen att fördelningen av sysselsättningen påverkas: det ligger enligt vår mening ett stor t värde i om man på detta sätt kan få en fastare anknytning til l arbetsmarknaden för ett större antal personer, även om det total a antalet arbetade timmar inte skulle öka. En sådan form a v arbetsdelning bör främjas.

Sammanfattningsvis menar vi att båda de skatteomläggninga r som analyserats bör övervägas. De kan ses som intressant a alternativ till den nuvarande ensidiga betoningen i Sverige p å traditionella arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det är ett felaktigt

30Nettokostnaden för skattesänkningarna hålls dock nere i den mån som kostnader- na för arbetslöshetsersättning, socialbidrag och AMS-åtgärder minskar.

31Se t ex Fredriksen m fl (1994) respektive Hultkrantz & Nordström (1995).

32Scholtz (1996).

\|	SOU 1996:158	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	377

argument att sådana skatteomläggningar ökar inkomstskillnaderna i samhället därför att fler låglönejobb skulle tillkomma. Tvärto m skulle inkomstfördelningen bli jämna re till följd av att fler skulle få arbete och de disponibla inkomsterna för lågavlönade sysselsatt a skulle öka. Den främsta nackdelen med skatteomläggningar av det slag som diskuterats är att de just genom att motverka en störr e inkomstspridning försvagar incitamenten att skaffa sig utbildning.

Denna kostnad väger dock enligt vår mening lättare än den vinst i form av ökad sysselsättning som kan uppnås. Om vi menar allvar med att arbetslösheten är det allvarligaste ekonomisk-politisk a problemet, måste vi vara beredda både att acceptera att det ka n uppkomma oönskade sidoeffekter och att vi har ofullständi g kunskap om de exakta effekterna av de åtgärder vi tror kan bidra till högre sysselsättning.

En samlad strategi mot arbetslösheten

Vi har argumenterat för a tt arbetslösheten måste bekämpas med en bred arsenal av åtgärder på såväl utbuds- som efterfrågesidan. Vi

är givetvis medvetna om hur kontroversiella många av våra förslag är. Frågan måste därför ställas om det finns några politiska förut- sättningar för ett sysselsättningsprogram av detta slag.

Ett av de främsta hindren mot en framgångsrik sysselsättnings- politik är enligt vår mening den utbredda tendensen att betrakt a olika åtgärder som oförenliga alternativ. Strukturella reformer i syfte att öka flexibiliteten på ekonomins utbudssida brukar ställas mot en politik som ökar den samlade efterfrågan. Utbildning oc h arbetsmarknadspolitiska insatser ses i allmänhet som alternativ till förändringar av arbetslöshetsförsäkring och arbetsrätt. De so m förordar en hög offentlig sysselsättning är oftast negativa til l skattesubventioner av privata tjänster och vice versa. Att på detta sätt ställa olika åtgärder i motsats till varandra är enligt vår mening olyckligt. Arbetslöshetsproblemet är av sådan dignitet att det är nödvändigt att samtidigt arbeta med många olika instrument. Ett ytterligare skäl till detta är svårigheterna att göra mer exakt a uppskattningar av effekterna av enskilda åtgärder, även om vi ofta har en god uppfattning om i vilken riktning de verkar.

Ett centralt politiskt problem med den sysselsättningsstrateg i som vi skisserat är att den innehåller tydliga uppoffringar för vä l identifierade grupper. De som förblir arbetslösa kommer att f å vidkännas en lägre levnadsstandard om arbetslöshetsersättninge n sänks och ersättn ingsperioderna kortas. Om de lägsta lönerna hålls

378	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	SOU 1996:158	\|

tillbaka kan detsamma komma att gälla många av de låginkomst- tagare som i dag har sysselsättning. Uppmjukningar av det lag - stadgade anställningsskyddet kan minska tryggheten för de reda n anställda. Dessa omedelbara konsekvenser är mer påtagliga än de framtida effekter på sysselsättningen som inte går att exakt kvanti- fiera. Till detta kommer osäkerheten om exakt vilka arbetslösa som kommer att vinna på ökad sysselsättning. Dessa förhållanden utgör ytterligare skäl till varför strukturella reformer på utbudssidan bör kombineras med åtgärder som redan på kort sikt ökar efterfråga n på arbetskraft. Skattesubventioner av privata tjänster oc h skattesänkningar för låginkomsttagare skulle vidare, so m diskuterades ovan, direkt bidra till att hålla uppe de senare s levnadsstandard och därmed till en jämnare inkomstfördelning.

Hur stora effekter ska man vänta sig av ett program av det slag som vi skisserat? Här finns stor anledning till försiktighet. Vi ve t helt enkelt inte. Förmodligen bör man vara ganska pessimistisk . Inget land i Västeuropa har efter uppgången 1975-85 åter lyckat s sänka arbetslösheten till tidigare ni våer. Existerande uppskattningar av effekterna av olika åtgärder – t ex lägre arbetslöshetsersättning och kortare ersättningsperioder – visar i regel på begränsad e effekter.33 Vår bedömning är att ett saml at åtgärdsprogram på några års sikt i bästa fall skulle kunna minska den genomsnittliga totala arbetslösheten (öppen arbetslöshet plus deltagande i arbetsmark - nadspolitiska åtgärder) över en konjunkturcykel med några pro - centenheter. Därmed skulle en återgång till högre sysselsättnin g kunna påbörjas, men det är med stor sannolikhet fråga om e n mycket utdragen process.

Vår pessimistiska bedömning av den tid det kan ta att återställa hög sysselsättning understryker behovet av att ett brett syssel - sättningspolitiskt program sjösätts snabbt. Ju längre nuvarande höga arbetslöshet får bestå, desto svårare blir den att bryta, eftersom de mekanismer som leder till utslagning då får större spelrum. De t största problemet för ett radikalt sysselsättningsprogram ä r sannolikt svårigheterna att få acceptans för detta i den allmänn a opinionen och de problem med bristande legitimitet för de t politiska beslutsfattandet som kan uppkomma i detta sammanhang.

Det ställs höga krav på förmågan att förmedla en sammanhängande vision av politiken och insikten att extraordinära problem kräve r extraordinära lösningar utan att det för den skull går att garantera exakt vilka resultat som kan uppnås.

33 Se t ex OECD (1996a).

\|	SOU 1996:158	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	379

Ett brett sysselsättningsprogram med inslag av kontroversiella utbudsreformer på arbetsmarknaden innebär ett stort politisk t risktagande. Men vi menar att de långsiktiga politiska riskerna kan vara ännu större med en ekonomisk-politisk s trategi som innebär att förändringar genomförs endast långsamt. Detta är vad som har skett under de senaste åren, då t ex förmånerna i arbetslöshetsförsäkringen och ersättningsnivåerna i arbetsmarknadspolitiska åtgärder gradvis minskats och politike n ifråga om t ex arbetsrätt och småföretag varit mycket oklar. Risken med en sådan uppläggning är att det skapas en osäkerhet o m regelsystemen i samhället och en kä nsla hos många av en pågående successiv urholkning av de sociala trygghetssystemen utan klar a motiv. Motståndet mot varje enskild förändring blir då stort därför att den ses som ett förebud om ytterligare "försämringar". Vi tror att det i det långa loppet skulle vara politiskt lättare att i ett samlat program "en gång för alla" genomföra ett antal radikal a förändringar än att gång på gång behöva komma tillbaka til l väljarna med ytterligare regelförändringar.

Vår slutsats är således att den höga arbetslösheten kräver et t samlat sysselsättningsprogram där olika delar måste kompletter a varandra på ett sätt som kan strida mot invanda föreställningar . Detta krav har inget med en gemensam valuta att göra. Till den helt

övervägande delen bör samma sysselsättningspolitiska åtgärder genomföras antingen vi deltar i den monetära unionen eller inte.

Det är förmodligen den viktigaste slutsatsen i detta kapitel.

Det finns emellertid också viktiga skillnader i ekonomisk - politiska förutsättningar mellan att delta i och att stå utanför de n monetära unionen. Den återstående delen av kapitlet ska summera dessa skillnader. Vi diskuterar dels penning- och finanspolitiken , dels de krav som ställs på flexibilitet i den nominella löneutveck- lingen. Den senare kan inte påverkas av statsmakterna annat ä n indirekt genom den ekonomiska politiken , utan är huvudsakligen en fråga för arbetsmarknadens parter. Också dessa behöver emellertid beakta de skilda förutsättningar som ges av olika monetär a arrangemang.

380	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	SOU 1996:158	\|

13.3 Ekonomisk politik vid ett deltagande i den monetära unionen

Penningpolitiken

Den största förändringen av de ekonomisk-politiska förutsättning- arna vid ett deltagande i den monetära unionen är att Sverige inte längre kan bedriva en egen penning- och valutapolitik. I ställe t kommer en gemensam politik för hela den monetära unionen at t utformas av den europeiska centralbanken, ECB. Denna komme r att bestämma de korta räntorna i alla länder som deltar i de n monetära unionen (inklusive Sverige) samt växelkursen för euron

(som då är vår valuta) mot andra valutor. Frågan blir då vilk a förutsättningar den gemensamma penningpolitiken i den monetära unionen kommer att ge för en efterfrågeutveckling som – i kombination med strukturförändringar på ekonomins utbudssida – kan bidra till en högre sysselsättning.

En effekt av ett deltagande i den monetära unionen är att dagens skillnader i de långa (nominella) räntor som svenska företag få r betala vid upplåning och motsvarande räntor i andra länder i stort sett kommer att försvinna (se det tidigare diagrammet 6.4). Dessa ränteskillnader har inte styrts direkt av penningpolitiken uta n bestämts på de finansiella marknaderna på ett sådant sätt att d e kompenserat placerarna för förväntade framtida växelkurs - förändringar och den risk som är förknippad härmed. 34 Om företagens upplåning i fortsättningen sker i en gemensam valut a (som definitionsmässigt utesluter växelkursförändringar mella n länderna i den monetära unionen) fin ns inte längre någon anledning till sådana räntedifferenser. Under tredje kvartalet 1996 ha r skillnaden i t ex den femåriga obligationsräntan uppgått till 2, 1 procentenheter mellan Sverige och Tyskland. Till den del denn a skillnad i nominalränta också inneburit en skillnad i förväntad realränta (den nominella räntan minus förväntad inflation), därför att placerarna krävt en riskpremie för osäkerheten om framtida inflation och växelkursutveckling (och inte bara kompensation för högre förväntad inflation) , kommer en positiv effekt på efterfrågan i den svenska ekonomin att uppkomma som en följd av en såda n ränteutjämning. Som framhållits i kapitel 4 finns det en del so m talar för att denna riskpremie är liten, även om osäkerheten o m detta är betydande.

34 Se den tidigare diskussionen i kapitel 3 och 5.

\|	SOU 1996:158	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	381

Positiva efterfrågeeffekter på investeringarna kan ocks å uppkomma till följd av den vinstökning för företagen som bli r resultatet av att den realiserade realräntan (den nominella ränta n minus den faktiskt realiserade inflationen) faller, även om de n förväntade realräntan inte gör det. Om övergången till e n gemensam valuta innebär att den totala osäkerheten för företagen minskar, kan även det leda till ökad investeringsefterfrågan. Et t deltagande i den monetära unionen kan därfö r innebära automatiska monetära stimulans effekter, även om storleken av dessa är svår att uppskatta. Dessa effekter är i huvudsak kortsiktiga, eftersom de t inte är sannolikt att realräntorna permanent skulle ligga högre om vi står utanför den monetära unionen. (Den realiserade realräntan bör falla antingen därför att nominalräntorna så småningo m anpassar sig till en stabilt låg inflationstakt eller därför at t inflationstakten stiger. De svenska nominalräntorna bör ligga kvar på nuvarande nivåer bara om inflationstakten blir högre än fö r närvarande.)

Ett centralt beslut vid et t inträde i den monetära unionen blir till vilken omräkningskurs (valutakurs) som kronan oåterkalleligen ska låsas. Om kronan låses till en hög (apprecierad) kurs, blir följden att Sverige går in i den monetära unionen med ett ofördelaktig t relativt kostnadsläge och höga reala lönekostnader för företagen. I så fall kan arbetslöshetsbekämpningen allvarligt försvåras. En lägre arbetslöshet måste vid en hög omräkningsku rs åstadkommas genom att vi pressar ner de nominella lönestegringarna under dem i d e andra deltagarländerna. Som framhållits i kapitel 8, kan en såda n anpassningsprocess ta mycket lång tid på grund av de stor a svårigheter som tycks finnas att uppnå nominella lönestegringa r under 2-3 procent per år. Även om ett deltagande i den monetär a unionen skulle skapa ett tryck på större flexibilitet i de nominella lönestegringarna, förefaller det osannolikt att detta ens i bästa fall skulle innebära några mer radikala beteendeförändringar på några få års sikt.

Som framgick av det tidigare diagrammet 6.4 deprecierade kronan med ca 20 procent mellan 1992 (då den släpptes fri) oc h 1995. Detta var huvudförklaringen till den mycket kraftig a sänkning av det relativa kostnads läget som då ägde rum. Denna var i sin tur en viktig faktor bakom den snabba exporttillväxten 1993-

95, som innebar en viss återhämtning av sysselsättningen. Unde r det senaste året har emellertid kronan förstärk ts igen och i dagsläget (oktober 1996) är nettodeprecieringen gentemot ECUn i förhållande till läget innan kronan började flyta ca 11 procent. Denn a utveckling är en viktig förklaring till den uppbromsning a v

382	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	SOU 1996:158	\|

produktionstillväxten och ökni ng av arbetslösheten som skett under

1996.

De sysselsättningsaspekter som betonats ovan måste vägas mot risken att en alltför låg kronkurs ska leda till en pris- oc h lönestegringsspiral. Faran vid ett medlemskap i den monetär a unionen är inte att vi ska få en permanent uppgång av inflationen.

Det faktum att vi i detta fall avhänder oss möjligheten att i fortsättningen föra en självständig penningpolitik innebär att de n svenska växelkurs- och inflationsutvecklingen dessförinnan saknar betydelse för de framtida inflations förväntningarna: den långsiktiga inflationstakten kommer ju i fortsättningen att bestämmas av de n europeiska centralbankens (ECBs) politik. Risken är i stället att vi genom att ansluta oss till den monetära unionen med en relativt lågt värderad krona – och därmed förmånligt konkurrensläge fö r industrin – bäddar för fortsatt höga löneöknin gar. Därmed uppskjuts den nödvändiga anpassningen av lönestegringstakten och risken är stor att det goda konkurrensläget vänds i sin motsats. En såda n utveckling inträffade 1973-76 då vi först fick en stor förbättring av vår konkurrenskraft till följd av den snabba internationell a inflationen men sedan en dramatisk försämring av kostnadsläge t när de inhemska lönestegringarna sköt fart). 35 Med tanke på at t lönerna för närvarande stiger med omkring fem procent per år ä r denna risk inte försumbar.

När kronans slutliga omräkningskurs ska fastställas, bör de n svenska förhandlingspositionen innebära en avvägning mellan d e olika intressen som redovisats ovan. Sedan blir det en fråga o m vilket förhandlingsresultat som kan uppnås. Vår bedömning är att risken för en alltför hög omräkningskurs är betydligt större ä n risken för en alltför låg. Det kommer nämligen med sto r sannolikhet att finnas ett stort motstånd från andra EU-länder mot att Sverige går in i den monetära unionen med vad som uppfattas vara en lågt värderad krona som kan innebär a marknadsandelsvinster för oss (och motsv arande andelsförluster för andra).

Finanspolitiken

Ett svenskt deltagande i den monetära unionen innebär inge n förändring av det grundläggande kravet på att de offentliga finans-

35 Se det tidigare diagrammet 6.4 respektive Calmfors (1979).

\|	SOU 1996:158	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	383

erna måste vara i balans. Som diskuterade s i kapitel 7 är en ständigt växande offentlig skuldsättning inte under några förhållande n hållbar och kommer så småningom att göra en dramatis k anpassning nödvändig. Stora budgetunderskott innebär e n omfördelning av konsumtionsutrymme från kommand e generationer till dagens och inskränker möjligheterna att använda finanspolitiken som stabiliseringspolitiskt medel.

De kortsiktiga restriktionerna på finanspolitiken ser doc k annorlunda ut i en monetär union jämfört med i alternativet att vi inte deltar. I en monetär union bortfaller kravet på enskilda länder att föra en stram finanspolitik i syfte att stabilisera växelkurs oc h långa räntor. Den främsta ekonomiska restriktionen på finanspoli- tiken i en monetär union blir i stället att den offentliga sektorn s budgetrestriktion blir hårdare, därför att möjligheten försvinner för det enskilda landet att lösa skuld- och underskottsproblem i de n offentliga sektorn genom att självt skapa inflation. 36 Om denna reservutgång inte längre står till buds, kan långivarna i lägen med växande offentlig skuldsättning komma att se en ökad risk för at t den svenska staten ska komma på obestånd, dvs inte klara av at t betala alla räntor och amorteringar. Långivarna kommer då at t kräva ersättning för denna risk. Det innebär att svenska staten kan få betala en högre nominell ränta än länder med mindr e statsfinansiella problem (och andra låntagare) också nä r upplåningen sker i samma valuta (t ex euro).37 Eftersom inflationen på sikt kommer att vara ungefär densamma i alla länder i de n monetära unionen, innebär en sådan ränteskillnad också en högr e realränta för den svenska staten. Däremot bör inte räntorna fö r andra svenska låntagare stiga nämnvärt: de högr e upplåningsräntorna för sta ten hänger ju i detta fall samman med en ökad kreditrisk just för denna låntagare. Räntestegringar för andra svenska låntagare är bara mot iverade i den utsträckning som risken att låna till dessa ökar, därför at t dessa kan göra kapitalförluster om

36Inflation som urholkar realvärdet av utestående penningmängd och statsobliga- tioner med fast ränta innebär ju en metod att förbättra statsfinanserna. Likaså kan det vara lättare att realt minska de offentliga utgifterna genom att inte anpassa dem fullt ut till inflationen än att sänka dem nominellt. En utebliven indexering av skatteskalorna kan på motsvarande sätt öka det reala skattetrycket utan direkta beslut om ändrade skattesatser. De statsfinansiella konsekvenserna för Sveriges del av högre inflation har analyserats av Persson, Persson & Svensson (1995).

37Denna effekt betonas särskilt i underlagsrapporten av McKinnon (1996). Denne menar att kreditrisken vid utlåning till staten ökar så mycket vid ett inträde i den monetära unionen att Maastrichtavtalets referensvärde för offentlig skuldsättning på 60 procent av BNP är alldeles för högt. Se också diskussionen i avsnitt 7.3.

384	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	SOU 1996:158	\|

de har fordringar på den sv enska staten eller få lönsamhetsproblem av annan karaktär i samband med den turbulens som uppkommer vid en akut statsfinansiell kris.

Det brukar ibland framhållas att ränteutvecklingen i samban d med ett inträde i den monetära unionen skulle påverka förut - sättningarna för finanspolitiken så till vida att den får en direk t effekt på det svenska budgetunderskottet. I nuvarande läge är de t förmodligen mindre s annolikt att långivarna till den svenska staten skulle uppleva någon kraftigt ökad kreditrisk. Den dominerand e effekten bör därför bli att realr äntan på statens nyupplåning sjunker till följd av den utjämning av räntenivåerna för lån (med samm a risk) som måste up pkomma, när det inte längre finns några valuta- kurser som kan fluktuera mellan deltagarländerna.

Det är dock osannolikt att den räntesänknin g som diskuterats ska leda till någon större minskning av den offentliga sektorns real a ränteutgifter. Detta framgår om vi gör det orealistiska antagandet att de realiserade realräntorna per manent skulle komma att ligga på två procentenheter högre nivå om vi står utanför den monetär a unionen än om vi deltar (jfr diskussionen av penningpolitike n ovan). Eftersom ca en åttondel av statsskulden omsätts varje år och nettoskulden i svenska kronor för den offentliga sektorn är ca 2 5 procent av BNP, betyder en eliminerad ränteskillnad att de t finansiella underskottet för den offentliga sektorn minskar med ca 0,06 procent av BNP (25 procent × 2 procent × 1/8) det första året efter en anslutning till den monetära unionen. 38 Efter åtta år nä r hela skulden omsatts blir minskningen av det årliga offentlig a sparadeunderskottet ca 0,5 procent av BNP, om vi räknar med en två procentenheter lägre ränta under hela perioden. Detta är doc k som ovan framhölls inte ett rimligt antagande. Också om vi stå r utanför den monetära unionen, bör nämligen realräntan falla. I en kalkyl för utredningen räknar ekonomiprofessorn Mats Persso n med att nuvarande realränteskillnad gentemot Tyskland successivt elimineras under en femårsperiod om vi står utanför den monetära unionen. I så fall sjunker vid ett svenskt deltagande den offentliga sektorns reala ränte utgifter endast med maximalt ca 0,1 procent av BNP efter sju år. Därefter minskar vinsten successivt. 39

En annan viktig restriktion på finanspolitiken vid medlemskap i den monetära unionen är att det blir s vårare både att motverka och hantera följderna av överhettningar. Om vi står utanför de n

38Se Persson (1996b).

39Se Persson (1996c).

\|	SOU 1996:158	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	385

monetära unionen, kan en expansiv finanspolitik som hotar att leda till en alltför stor ökning av efterfrågan motverkas av at t

Riksbanken stramar åt penningpolitiken så att d e korta räntorna höjs och kronan apprecierar. (Om Riks banken hade fört en sådan politik under andra hälften av 1980-talet, hade den överhettning som d å kom att äga rum dämpats. Den fasta växelkursen omöjliggjord e dock detta.) Vid ett deltagande i den monetära unionen kan e n restriktiv svensk penningpolitik inte längre användas för att på s å sätt kompensera för eventuella brister i finanspolitiken .

Penningpolitiken kan vid ett svenskt medlemskap inte helle r användas för att i efterhand genom växelkurs anpassningar korrigera för inhemska pris- och lönestegringar som orsakats a v finanspolitiken. Det innebär att en period av expansiv finanspolitik och överhettning riskerar att följas av en utdrage n anpassningsperiod då vi sk a sänka våra lönekostnader i förhållande till de utländska konkurrenterna (åstadkomma en real depreciering) genom lägre nominella lönestegringar. Som tidigare diskuterats tror vi inte att ett medlemskap i den monetära unionen kommer at t radikalt öka nominallönernas flexibilitet. Detta resoneman g understryker vikten av att undvika en lössläppt finanspolitik också under kortare perioder.

Ett deltagande i den monetära unionen innebär vidare enlig t

Maastrichtfördragets bestämmelse r om förfarandet vid alltför stora underskott att EU kan utöva ett starkare tryck på Sverige att hålla de offentliga finanserna under kontroll än i dag. Detta liksom den pågående diskussionen om att stärka EUs möjl igheter till sanktioner mot enskilda medlemsstater med finanspolitiska problem behand- lades i kapitel 7. Vi menade där att det finns stora risker för at t alltför kraftiga sanktioner ska äventyra EU s legitimitet i de enskilda medborgarnas ögon. Vidare skulle t ex kraftiga böter för lände r med stora budgetunderskott – som föreslagits i den tyska s k

Waigelplanen – förvärra dessa. 40 Sverige bör därför enligt vå r uppfattning inta en avvisande hållning t ill alltför kraftiga sanktioner i de diskussioner som förs inom EU. Vi framhöll också i kapitel 7 risken för att de finanspolitiska normerna på EU-nivå alltfö r mycket kunde inskränka finanspolitikens stabiliserande roll vi d cykliska störningar. Av detta skäl bör enli gt vår uppfattning Sverige inom EU driva linjen att länder med liten offentlig skuldsättnin g ska kunna tillåtas större variationer i sina budgetunderskott ä n andra.

40 Bundesministerium der Finanzen (1995).

386	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	SOU 1996:158	\|

En sista aspekt gäller möjligheterna att använda finanspolitiken för att åstadkomma s k interna växelkursförändringar som diskuterades i avsnitt 7.4. Sådana kan minska de stabiliserings - politiska kostnader som den monetära unionen kan medföra til l följd av att det inte längre finns några vä xelkurser mellan medlems- länderna som kan ändras. En intern devalvering innebär att arbets- givaravgifterna reduceras, samtidigt som effekterna av detta p å statens budgetsaldo kompenseras av att andra skatter och avgifter höjs (egenavgifterna i social försäkringarna, inkomstskatten respek- tive möjligen momsen) e ller av att bidragen till hushållen minskas. Genom en kombination av sådana finanspolitiska åtgärder kan – precis som vid en extern depreciering av kronan – en sänkning av vårt relativa kostnadsläge (en real depreciering) åstadkommas.

Vid medlemskap i den monetära unionen måste det finnas e n mental beredskap för att interna devalve ringar kan behöva tillgripas i lägen med kraftigt vikande sysselsättning. Men det måste ocks å finnas förståelse för att interna devalveringar är en mindre effektiv metod att påverka det relativa kostnadsläget än externa växelkurs- förändringar: möjligheterna att finansiera sänkta arbetsgivaravgifter genom att höja andra skatter eller reducera transfereringarna til l hushållen är begränsade. Upprepade interna devalveringar ä r således inte möjliga. Om stora interna devalveringar ska kunn a företas i djupa lågkonjunkturer måste överhettningar motverka s genom interna revalveringar (höjningar av arbetsgivaravgiftern a och sänkningar av andra skatter/avgifter) så att tillräcklig t stabiliseringspolitiskt utrymme bevaras.

Kravet på flexibla nominella löner

Förlusten av svensk penningpolitisk självständighet vid ett del - tagande i den monetära unionen ställer ökade krav på flexibilitet i den nominella löneutvecklingen. Om de korta räntorna inte ka n sänkas och växelkursen inte deprecieras vid kraftiga syssel - sättningsfall som drabbar bara Sverige – och detta inte fullt ut kan kompenseras genom interna devalveringar – mås te nominallönernas stegringstakt minska kraftigt i förhållande till andra länders. Vi d mycket kraftiga störningar ka n rentav de nominella lönerna behöva sänkas. Vi har i kapitel 8 uttryckt tvivel på att den nominell a löneflexibiliteten kommer att öka särs kilt mycket vid ett deltagande i den monetära unionen. Icke desto mindre är det önskvärt att arbetsmarknadens parter kan åstadkomma detta. Vid et t medlemskap i den monetära unionen blir det därför en vikti g

\|	SOU 1996:158	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	387

pedagogisk uppgift att förklara detta behov för en större allmänhet.

Det gäller då att förmedla insikten att en lägre nominel l lönestegringstakt (eller en sänkning av nominallönerna) bara är en annan – och ibland bättre – metod än deprecieringar och inflation att åstadkomma den sänkning av reallönerna som under all a förhållanden kan krävas i ett krisläge.

Ett sätt att öka flexibiliteten för nominallönerna är kortare och mer synkroniserade avtalsperioder. Sådana möjliggör snabbar e anpassningar av löneavtalen till oförutsedda störningar. Samtidigt finns det nackdel ar med förändringar av detta slag. Kortare avtals- perioder innebär flera förhandlingstillfällen med ökade konflikt - risker som följd. Avtal för olika grupper som sluts vid samm a tidpunkter kan förs tärka tendenserna till lönerelationstänkande. Ett deltagande i den monetära unionen bör emellertid leda till andr a avvägningar mellan dessa motstridiga intressen än i dag.

Det centrala problemet gäller emellertid inte avtalsperiodernas längd och graden av "överlappning" mellan olika avtal utan hu r man överhuvudtaget vid asymmetriska recessionsstörningar i

Sverige ska få till stånd låga nominella löneökningar (elle r lönesänkningar) i de avtal som sluts. Här finns ingen enighet inom forskningen. Enligt ett synsätt underlättas låga nominell a löneökningar av samordning av löneförhandlingarna för olik a grupper: om en löntagargrupp vet att andra grupper får låg a löneökningar, framstår också egen återhållsamhet som rationell. 41

Ett exempel på detta är den samordning so m

Rehnbergkommissionen åstadkom inför 1991-92 år s avtal. Ett annat exempel är det centrala inkomstpolitiska avtal om nominell a lönesänkningar som nästan fö rdes i hamn i Finland 1991 (men som sedan blev överspelat därför att valutan deprecierade inna n förhandlingarna var helt slutförda – något som definitionsmässigt inte kan inträffa inom en monetär union).

Ett annat synsätt betonar i stället hur nominell löneflexibilite t kan uppnås i decentraliserade förhandlingar på företagsnivå. De t finns en hel del exempel från andra länder på s k " concession bargaining", där de anställda i enskilda företag i kris acceptera t lönesänkningar för att rädda jobben. Ett vanligt argument är också att färre förhandlingsnivåer minskar risken för ett lägsta golv för de nominella löneökningarna till följd av att löntagarnas förhandlare på varje nivå förväntas leverera resultat i form av lönelyft (s e avsnitt 8.3). Också i decentraliserade förhandlingssystem kan i

41 Se t ex Bhaskar (1990).

388	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	SOU 1996:158	\|

praktiken en betydande gra d av samordning uppnås, eftersom vissa sektorer (eller storföretag) i regel kommer att fungera so m löneledande och därmed sätta avtalsnormer för hel a arbetsmarknaden. 42

Statsmakternas möjligheter att påverka nominallönerna s flexibilitet är mycket begränsade. Vid sidan av en opinionsbildande roll kan regering och riksdag bara indirekt påverka avtalsförhand- lingarna genom regelsystemen på arb etsmarknaden. Vi har i avsnitt 13.1 diskuterat ett antal utbudsreformer avseende förmånerna i arbetslöshetsförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringens finansiering, arbetsrätten och de regler som påverkar förhandlingsbalanse n mellan arbetsmarknadens parter. Enligt vår uppfattning behöv s sådana åtgärder för att bekämpa den arbetslöshet som vi redan har antingen vi deltar i den monetära unionen eller inte. Men de ka n som en bieffekt också i viss mån bidra till ökad nominel l löneflexibilitet. 43

En ökad frekvens av vinstandels- och bonussystem, enligt vilka en viss del av ersättningen till de anställda utgörs av en rörlig de l som beror på det enskilda företagets vinstsitu ation, är ett sätt att öka nominallönernas fle xibilitet. En sådan utveckling skulle stimuleras av om vinstandelar beskattades lägre än vanliga löneinkomster . Detta var fallet före 1995 när arbetsgivaravgifter inte utgick p å vinstandelar. Fördelarna av att på d etta sätt stimulera användningen av vinstandelssystem måste dock ställas mot de ökade risker fö r skattefusk som kan uppkomm a till följd av att fasta löner maskeras som vinstandelar. För att motverka detta skulle krävas begräns - ningsregler för hur stor andel av den totala ersättningen till d e anställda som får utgå i form av avgiftsbefriande vinstandelar . Möjligheterna till mer förmånlig behandling av vinstandelssystem förtjänar att studeras, men fördelarna av detta måste vägas mo t risken att alltför många undantag införs i skattesystemet.

13.4 Den ekonomiska politiken om Sverige står utanför den monetära unionen

Penningpolitiken

42Se t ex Calmfors (1990, 1993a, c).

43Dessa frågor diskuteras också i underlagsrapporten av Lundborg (1996).

\|	SOU 1996:158	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	389

Den avgörande skillnaden mellan att delta och att inte delta i de n monetära unionen ä r att Sverige i det senare fallet behåller möjlig- heten att bedriva en självständig penning- och valutapolitik. D e centrala frågorna blir i en sådan situation hur denna möjlighet bör utnyttjas och hur stor den reella handlingsfriheten blir.

Den mest akuta penningpolitiska svårigheten om Sverige int e inträder i den monetära unionen när den bild as, blir förmodligen det trovärdighetsproblem som kan uppstå. Faran är stor att ett svenskt utanförskap kommer att tolkas som att vår vilja att vidmakthålla en låg inflation och undvika deprecieringar av kronan är liten. Dett a torde framför allt gälla om vi själva väljer att ställa oss utanför , eftersom vi då kan uppfattas medvetet välja bort ett låginflations- alternativ. Om vi däremot uppfattas vilja gå med men ännu int e bedöms ha uppfyllt alla konvergenskrav ful lt ut, bör denna risk vara mindre eftersom vi då kan väntas fortsätta sträva efter at t kvalificera oss.

En trovärdighetskris för penningpolitiken kommer att leda till en omedelbar depreciering av kronan och höjningar av de lång a räntorna. I så fall ställs Riksbanken inför ett svårt dilemma. O m den vill skapa förtroende för fortsatt låg inflation och stabi l kronkurs, blir en stram penningpolitik med höga kortränto r nödvändig. Följden kan bli stora produktions- oc h sysselsättningsminskningar. Dessa skulle gå på tvärs mo t önskemålet om att följa upp strukturformer på ekonomin s utbudssida med en penningpolitik som tillåter efterfrågan att öka.

Om Riksbanken inte vill acceptera dessa konsekvenser utan låte r kronan depreciera, riskerar i stället en inflationsspiral att utlösas .

Inledningsvis kommer produktion och vinster i exportindustrin att öka. Men när dessa utlöser lönestegringar som sprider sig til l hemmamarknadssektorerna kommer stagnationen i dessa at t förstärkas. En inflationsprocess kommer också raskt at t underminera de trovärdighetsvinster som den svenska Riksbanken genom en stram penningpolitik med stor möda – och till priset av kostnader i termer av arbetslöshet – lyckats uppnå.

Det måste vara ett förstahandsintresse att undvika det penning- politiska dilemma som beskrivits. Enligt vår uppfattning innebä r detta att ett självvalt utanförskap i förhållande till den monetär a unionen ställer krav på en rad reformer i fråga om Riksbanken s ställning. Mer specifikt menar vi a tt de flesta av den s k Riksbanks- utredningens förslag snabbt måste genomföras i en sådan situation

390	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	SOU 1996:158	\|

(se avsnitt 6.4).44 Dessa innefattar en förlängning av mandat - perioderna för ledamöter av riksbanksfullmäktige, successiva va l av dessa, skärpta krav på valbarhet genom att riksdagsledamöte r samt anställda i regeringskansliet och de central a partiorganisationerna utesluts samt att det blir svårare att avsätt a riksbankschefen. Förslagen syftar till att stärka Riksbanken s oberoende. Det kan ock så finnas skäl att i riksbankslagen införa en ändamålsparagraf som klarare preciserar de penningpolitisk a målen. Samtidigt bör Riksbanken behålla ansvaret fö r valutapolitiken: om denna som antyddes i 1995 års s k tillväxtproposition skulle överflyttas till regeringen kan de t uppkomma oklarhet om bankens möjligheter att bedriva e n självständig penningpolitik. 45

En central fråga är hur de krav som kan ställas på en rimli g avvägning mellan målet om prisstabilitet och målet att stabilisera produktion och sysselsättning ska tillgodoses. Vi diskuterade olika modeller för detta i kapitel 6. Ett alternativ är en målformulerin g för Riksbanken som i vissa situationer tillåter hänsynstagande til l produktion och sysselsättning. Man skulle också kunna diskuter a hur lågt inflationsmålet ska sättas. Ytterligare en möjlighet är e n undantagsklausul av det slag som förekommer i Kanada, Neder - länderna och Nya Zeeland. Denna ger regeringen möjlighet att i extrema krislägen under viss tid ta över ansvaret för penningpoli- tiken och kan ses som en garanti för att tillräckliga hänsyn til l penningpolitikens stabiliseringsfunktion ska tas. Institutionell a ramar som tillåter sådana mer nyanserade avvägningar i penning- politiken bör övervägas på sikt. M en i ett läge då Sverige ställer sig utanför den monetära unionen är risken stor att konstruktioner a v detta slag misstolkas som tecken på bristande vilja att upprätthålla låg inflation. I denna situation måste sannolikt åtgärder som stärker trovärdigheten för en låginflationspolitik prioriteras. Om så sker , bör det finnas goda möjligheter att minska räntedifferenserna til l andra låginflationsländer också vid ett svenskt utanförskap.

I samband med en riksbanksreform är det viktigt att betona att ett prisstabilitetsmål ska tolkas på ett symmetriskt sätt. Långvariga avvikelser i form av lägre prisstegringar än vad som målsatts är lika allvarliga som avvikelser i form av högre prisstegringar. Det är m a o lika viktigt att Riksbanke n vid deflationstendenser motverkar dessa genom lägre räntor som att den motv erkar inflationstendenser

44Riksbanken och prisstabiliteten (1993).

45Regeringens proposition 1995/96:150. Se också avsnitten 6.3 och 6.4.

\|	SOU 1996:158	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	391

genom räntehöjningar. Om detta klart slås fast, bör möjligheterna att få acceptans för en riksbanksreform öka.

Trovärdigheten för en fortsatt låginflationspolitik kan stärka s också på andra sätt än genom en riksbanksreform. De struktur - reformer på utbudssidan som diskuterades i avsnitt 13.1 är a v central betydelse i detta sammanhang, eftersom de ger riksbanken utrymme att föra en mer expansiv penningpolitik som öka r sysselsättningen utan att för d en skull inflationen behöver öka. 46 En annan faktor av betydelse är statsskuldspolitiken. Realvärdet a v upplåning i utländsk valuta eller av s k indexobligationer (som ger en viss realränta i tillägg till en indexuppräkning med hänsyn til l prisutvecklingen) kan inte sänkas genom inflation. Statsupplåning i dessa former kan därför också bidra till ökad trovärdighet för låg inflation.47

En annan penningpolitisk huvudfråga om Sverige står utanfö r den monetära unionen är vilket v äxelkursarrangemang som i så fall ska gälla för kronan. Ett nytt ERM-system (ERM 2) kommer med stor sannolikhet att upprättas mellan euron och valutorna i de EU- länder som inte deltar i den monetära unionen. Enligt vå r diskussion i kapitel 12 talar starka ekonomiska skäl för att Sverige inte bör delta i ett sådant valutasamarbete om det finns en risk att detta så småningom kommer att innebära sm ala växelkursband. Det viktigaste skälet är den asymmetriska karaktär som ett nytt ERM- system förmodligen kommer att få: den ekonomisk-politisk a anpassningsbördan för att upprätthålla stabila växelkurser kommer troligen att ligga på de länder som inte deltar i den monetär a unionen. Det innebär stora risker för att dessa utanförstående länder ska tvingas försvara växelkurserna med ekonomisk-politisk a åtgärder som i vissa situationer kan förvärra de inhemska balans- problemen. Särskilt i samband med att den gemensamma valutan införs, kan man vänta sig att det uppstår ett deprecieringstryck på de utanförstående ländernas valutor. Ett skäl är de trovärdighets - problem som beskrevs ovan. Ett annat skäl är att det kan ske e n spontan ökning av efterfrågan på euro också i de länder som stå r utanför den monetära unionen. Slutligen finns risken att de n europeiska centralbanken, ECB, inledningsvis tvingas föra e n

överdrivet stram penningpolitik för att snabbt bygga upp si n trovärdighet. Detta kräver i sin tur att också de utomståend e

46Se underlagsrapporten av Cukierman (1996).

47Detta har diskuterats av bl a Persson m fl (1995) och Persson (1996).

392	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	SOU 1996:158	\|

länderna anpassar sin penningpolitik om de ska stabilisera sin a växelkurser mot euron.

Vi menar att den ekonomisk t sett lämpligaste valutaregimen för Sverige om vi står utanför den monetära unionen är en fortsat t rörlig växelkurs i kombination med en reform som stärke r

Riksbankens oberoende och ger prisstabilitetsmålet större vikt i riksbankslagen än som är fallet i dag. En viss trovärdighet fö r svensk penningpolitik har byggts upp under de senaste åren till följd av inriktningen på ett inflationsmål. Den bör inte äventyras genom att vi försöker återgå till någon form av fastkursarrangemang i en situation där risken för att misslyckas med detta är betydande .

Skälen för detta har utvecklats i kapitel 12.

Samtidigt finns det en politisk kostnad med att stå utanför et t nytt ERM-system, särskilt om vi själva fattar beslutet att inte delta i den monetära unionen. Vi riskerar då att uppfattas so m "motsträviga européer" och därmed förlora i inflytande också p å andra områden av EU-samarbetet (se kapitel 10). Betydelsen a v detta är omöjlig att kvantifiera, men risken måste vägas in i e n helhetsbedömning. Mot denna bakgrund kan det framstå so m lockande att gå med i en ny ERM-konstruktion om nuvarande breda växelkursband bibehålls, eftersom dessa i dagsläget inte utgö r någon bindande restriktion. Men också dett a kan vara problematiskt på längre sikt, eftersom sannol ikheten att bandbredderna successivt minskas får anses som stor. Vi är be nägna att tro att de ekonomiska fördelarna av att stå utanför et t nytt ERM-arrangemang är större än de politiska kostnaderna: som hävdats i kapitel 10 uppkomme r förmodligen de stora politiska kostnaderna om vi inte vill delta i den monetära unionen.

Det är svårt att bedöma hur stor den reella friheten att föra e n självständig penningpolitik kommer att bli om vi står utanför de n monetära unionen (och utanför ett nytt ERM-system). Detta gäller både vid uppkommande störningar och om vi, som diskuterades i avsnitt 13.1, skulle vilja påskynda en återgång till högre syssel - sättning som möjliggjorts av utbudsreformer på arbetsmarknaden.

Det är lätt att föreställa sig de invändningar om "konkurrens - deprecieringar" som deltagarländerna i den monetära unionen kan komma att anföra i sådana läg en. De senaste årens stora växelkurs- förändringar inom EU har lett till krav på protektionistiska åtgärder i de länder vilkas valutor stärks. Det förefaller troligt att politiska påtryckningar från andra EU-länder kan innebära betydand e begränsningar för penningpolitiken också om vi står utanför de n monetära unionen. I sak finns emellertid flera invändningar mo t argumentet om konkurrensdeprecieringar. En är att om länderna i

\|	SOU 1996:158	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	393

den monetära unionen besväras av den försämring av si n konkurrenssituation som uppkommer om utanförstående lände r deprecierar sina valutor (och euron därmed apprecierar), kan detta motverkas av att ECB lättar på sin penningpolitik. Utrymme fö r detta ges nämligen av att en appreciering av euron innebär lägr e importprisstegringar och därmed ett lägre inflationstryck.

Finanspolitiken

Som diskuterats i såväl avsnitt 7.1 som avsnitt 13.2 är kravet p å långsiktig balans i de offentliga finanserna oberoende av om v i deltar i den monetära unionen eller inte. En växande offentli g skuldsättning är ohållbar i varje valutapolitisk regim. Skillnade n ligger i de mer kortsiktiga restriktionerna. Om vi inte deltar i den monetära unionen, riskerar en expansiv finanspolitik som medför stora budgetunderskott att utlösa deprecieringar av valutan i et t system med rörlig växelkurs (eller ett devalveringstryck i et t fastkurssystem) och höjningar av den långa räntenivån i hela ekonomin (för den offentliga sektorn såväl som för alla andra som lånar i den inhemska valutan). Orsaken är de förväntningar o m framtida värdeminskningar för den svenska kronan som ka n uppkomma om det finns farhågor för att högre inflation ska ses som en bekväm metod at t förbättra statsfinanserna (se avsnitt 13.2). Ett annat skäl är att en expansiv finanspolitik som bidrar till inhemska pris- och lönestegringar ka n väntas leda till en sådan försämring av det relativa kostnadsläget (en real appreciering) att denna s å småningom måste korrigeras genom en valutadepreciering. D e senaste årens svenska ekonomisk-politiska erfarenheter är en god illustration av betydelsen av dessa mekanismer.

Det finns anledni ng tro att de krav på finanspolitiken som ställs av hänsyn till växelkurs- och ränteutvecklingen blir särskil t betydelsefulla i det läge som uppstår när den monetära unione n bildas. Orsaken är det trovärdighetsproblem för låginflationspoli- tiken som diskuterats ovan.

Det kommer att föreligga ett t ryck från EUs sida att Sverige ska undvika stora budgetunderskott och stor offentlig skuldsättnin g även om vi inte delta r i den monetära unionen. Även de EU-länder som inte deltar i valutaunionen är nämligen enlig t Maastrichtfördraget förpliktigade att uppfylla referensvärdena för budgetunderskott och skuldsättning i den offentliga sektorn. D e omfattas också av förfarandet vid alltfö r stora underskott (se avsnitt 7.2), även om de är undantagna från de förstärkt a

394	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	SOU 1996:158	\|

sanktionsförfarandena i detta. I realiteten kan också de växelkursrörelser som stora budgetunderskott tenderar att utlös a komma att fungera som en mycket kraftig spärr: stor a växelkursförändringar som hastigt förändrar konkurrens - förhållandena kan väntas utlösa kraftiga politiska reaktioner frå n andra EU-länder. Det är också möjligt att den pågående diskus - sionen om en stabilitetspakt kommer att innebära skärpta restrik - tioner på penningpolitiken även för de länder som inte deltar i den monetära unionen.

Kravet på nominell löneflexibilitet

I avsnitt 13.2 diskuterades de krav på flexibilitet i den nominella löneutvecklingen som ställs om makroekonomiska störningar sk a kunna hanteras om vi inte längr e har växelkursinstrumentet till vårt förfogande. Om vi vill fortsätta den nuvarande penningpolitike n med inflationsmål ökar emellertid behovet av nominel l löneflexibilitet också om vi står utanför den monetära unionen (se kapitel 8). Skälet är att prisutvecklingen för inhemskt producerade varor – som i huvudsak beror på löneutvecklingen – sätter gränser för hur stora växelkursförändringar som kan tillåtas utan at t inflationsmålet äventyras. Resonemanget kan illustreras med et t exempel.

Anta att inflationen ligger på den målsatta nivån och att vi – såsom skedde 1991-92 – drabbas av ett mycket kraftigar e efterfrågebortfal l än andra länder. I syfte att stabilisera efterfrågan kan då penningpolitiken lättas så att kronan deprecierar. Följde n blir en sänkning a v våra kostnader och priser i förhållande till våra utländska konkurrenters (en r eal depreciering), så att exporten ökar och inhemska producenter tar marknads andelar från importen. Men om den inhemska prisstegringstakten ligger kvar på den tidigar e nivån (därför att de nominella lönerna fortsätter att öka i samm a takt som tidigare), kommer de importprissteg ringar som blir följden av en depreciering att medföra att konsumentpriserna stige r snabbare än vad inflationsmålet tillåter. Om inflationsmålet tas på allvar, ges i så fall inget utrymme för en depreciering. Men o m lågkonjunkturen leder till att de inhemska lönestegringarna oc h därmed också prisstegringarna på inhemskt producerade varo r sjunker, tenderar konsumentpriserna att öka mindre än va d inflationsmålet tillåter. I så fall blir det möjligt att låta krona n depreciera utan att för den skull inflationsmålet behöve r överskridas. Förutsättningen för detta är en sådan sänkning av d e

\|	SOU 1996:158	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	395

nominella lönestegringarna att utrymme skapas för d e importprisstegringar som en depreciering drar med sig. Såda n nominell löneflexibilitet får således större utväxling om vi stå r utanför den monetära unionen än om vi deltar: varje förbättring av det relativa kostnadsläget som en lägre lönestegringstakt i si g medför kan förstärkas av en valutad epreciering. Huvudslutsatsen är emellertid att det – om låg inflation prioriteras – ställs ökade krav på nominell löneflexibilitet också om vi inte deltar i en monetä r union. Det finns en tendens i diskussionen att glömma bort dett a och därför överdriva skillnaden i detta avseende mellan att delt a respektive inte delta i den monetära unionen.

13.5Slutsatser

Låg arbetslöshet är i sig det mest centrala ekonomisk-politisk a målet i dag. Men det är också en avgörande förutsättning för att de offentliga finanserna ska kunna saneras på ett hållbart sätt. De n viktigaste ekonomisk-politiska uppgiften i Sverige under d e närmaste åren är därför att skapa fler reguljära jobb. Detta gälle r oberoende av om vi deltar i den monetära unionen eller inte. Det finns emellertid inte någon enkel metod att å stadkomma detta sedan bestående arbetslöshet en gång uppstått. Å ena sidan riskerar ökad efterfrågan att bara leda ti ll pris- och lönestegringar om ekonomins utbudssida inte fungerar tillräckligt väl. Å andra sidan tar åtgärder i syfte att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden lång tid innan d e mer påtagligt reducerar a rbetslösheten om den samlade efterfrågan är låg. Det krävs därför ett samspel mellan strukturella utbuds - reformer och en politik som ökar efterfrågan på arbetskraft.

På utbudssidan har AMS-insatser och utbildning en viktig rol l att spela, även om den framtida sysselsättningspolitiken inte lik a ensidigt bör förlita sig på dessa åtgärder som dagens. Ett bret t sysselsättningsprogram bör enligt vår mening innehålla också et t antal andra – och politiskt mer kontroversiella – åtgärder. Kort a ersättningstider i arbetslöshetsförsäkringen är nödvändiga och bör dessutom kompletteras med en successiv avtrappning a v ersättningsnivån redan före en utförsäkring. Dessa förändringa r måste samordnas med reglerna för socialbidrag och förtids - pensioneringar. Vi har vidar e argumenterat för att statsbidragen till arbetslöshetskassorna ska skäras ner, så att en större del av dessas kostnader får betalas genom egenavgifter som differentieras efter arbetslöshetssituationen för respektive kassa. Visstidsanställningar bör främjas och undantag från turordningsreglerna vi d

396	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	SOU 1996:158	\|

uppsägningar tillåtas. Regelsystemen på arbetsmarknaden bö r utformas så att de främjar en balans mellan de avtalsslutand e parterna som är förenlig med återhållsam löneutveckling och hög sysselsättning. Det finns bl a skäl att diskutera hur omfattand e rätten till konflikter ska vara när dessa kan ge upphov till stor a skadeverkningar för allmänheten och i vilken utsträcknin g regelsystemen på arbetsmarknaden ska främ ja fackligt medlemskap och kollektivavtal.

Strukturella utbudsreformer av det slag som diskuterats behövs enligt vår bedömning för att få till stånd en sänkning av de n arbetslöshetsnivå som är möjlig att upprätthålla på längre sikt (den s k jämviktsarbetslösheten). Dessa åtgärder måste emellerti d åtföljas av en politik som leder till tillräckligt hö g arbetskraftsefterfrågan.

I debatten om var jobben ska komma ställs ofta offentlig sektor mot privat tjänstesektor. Detta är olyckligt. Den hög a arbetslösheten innebär att arbeten kan och bör skapas i båd e offentlig och privat tjänstesektor. Vi är kritiska till den minskning av den offentligt finansierade sysselsättningen som väntas sk e under de närmaste åren. Samtidi gt menar vi att skatteomläggningar som kan främja sysselsättningen i arbetskraftsintensiv priva t tjänsteproduktion bör övervägas. Dessa kan antingen ta formen av skattesubventioner av vissa typer av tjänster eller av generella skattesänkningar för arbetande låginkomsttagare som kan bidra till lägre lönekostnader (också dessa kommer att gynna den privat a tjänstesektorn där många lågavlönade finns). Båda metoderna har sina nackdelar, men dessa överskuggas enligt vår bedömning av de förväntade sysselsätt ningsvinsterna och av att de tendenser till mer ojämn inkomstfördelning som flera av de ovan rekommenderad e utbudsreformerna kan ge upphov till motverkas.

Det breda sysselsättningsprogram som rekommenderats ova n bör genomföras oavsett om vi deltar i den monetära unionen eller inte. Genom att åtgärder på många områden får kompletter a varandra, ökar sannolikheten att uppnå resultat. Det är viktigt at t förändringarna genomförs snabbt, eftersom svårigheterna att åte r få ner arbetslösheten ökar ju längre denna varit bestående. Vi tror också att de politiska svårigheterna med att vid ett tillfälle genomföra radikala ingrepp är mindre än med en strategi dä r regeringen ständigt tvingas återkomma till väljarna med ny a "försämringar" (precis som det var lättare att genomföra en stor skattereform än successiva justeringar).

När det gäller att åstadkomma en tillräckligt hög samlad efterfrågan i ekonomin är penningpolitiken central. Här skiljer sig

\|	SOU 1996:158	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	397

förutsättningarna radikalt beroende på om vi deltar i den monetära unionen eller inte.

Vid ett deltagande förlorar vi möjligheten till självständi g penningpolitik och blir i stället bundna av den gemensamma politik som kommer att utfor mas av den europeiska centralbanken. Det är svårt att bedöma om ECB kommer att stabilisera störningar so m drabbar Sverige på samm a sätt som andra länder bättre eller sämre än den svenska Riksbanken skulle göra om vi står utanför de n monetära unionen. Däremot är Sverige självfallet för litet för at t specifika svenska förhållanden ska styr a ECBs politik: den kommer i stället att bestämmas av läget i de största deltagarländerna. I den mån som de långa reala marknadsräntorna i Sverige minskar vi d ett svenskt deltagande i den monetära un ionen till följd av att risken för växelkursförändringar försvinner inom unionen, kan dock e n tillfällig automatisk stimulanseffekt uppkomma. Storleksordningen av denna är dock svår att uppskatta.

Den omräkningskurs till vilken kronan "oåterkal leligen" låses till andra deltagarländers valutor vid ett medlemskap i valutaunionen kommer att spela en viktig roll för vår makroekonomisk a utveckling under de närmaste åren. Det är ett svensk t förstahandsintresse att kronkursen inte sätts så högt att det relativa kostnadsläget måste pressas ner genom en utdrage n anpassningsprocess med lägre nominallöneökningar än i de andra medlemsländerna.

Om Sverige står utanför den monetära unionen, riskera r penningpolitiken att drabb as av ett allvarligt trovärdighetsproblem. Detta gäller särskil t om vi själva väljer ett utanförskap. I ett sådant läge kan tvivel uppkomma på låginflationspolitiken. Följden blir i så fall en omedelbar depreciering av kronan och höjda långräntor. Riksbanken kan då tvingas välja mellan att försvara kronkurse n genom högre korträntor, som kan kasta ekonomin in i en svå r recession, eller att acceptera en pris- och lönespiral som gör att den trovärdighet för låg inflatio n som förvärvats under senare år snabbt går förlorad. Om detta dilemma ska kunna undvikas, krävs enlig t vår mening en riksbanksreform av ungefär det slag so m Riksbanksutredningen föreslog. Den skulle innebära at t

Riksbankens oberoende stärks genom ett antal institutionell a förändringar samtidigt som prisstabilitetsmålet ges en starkar e ställning i riksbankslagen. Vi vill gå så långt som att påstå att e n riksbanksreform av detta slag är nödvändig för att hantera d e trovärdighetsproblem som kan uppkomma om Sverige inte delta r i den monetära unionen eller denna inte blir av.

398	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	SOU 1996:158	\|

Om Sverige inte deltar i den monetära unionen, är enligt vå r uppfattning en penningpolitisk strategi med rörlig växelkurs oc h inflationsmål den ekonomiskt mest lämpliga. Ett deltagande i et t nytt ERM-system med smala växelkursband innebär risker för att de inhemska balansproblemen försvåras av att den ekonomisk a politiken måste inriktas på v äxelkursstabilisering. Den trovärdighet som förvärvats för den nuvarande penningpolitiska strategin bö r inte äventyras. Den rekommenderade växelkurspolitiken kan dock innebära politiska kostnader, därför att Sverige antas vilja köpa sig fördelar på andra EU-länders bekostnad (även om de ekonomiska argumenten för detta är svaga). Fördelarna med att bevara de n nuvarande penningpolitiska uppläggningen överväger emellerti d enligt vår bedömning i en sådan situation (även om den reell a valutapolitiska handlingsfriheten blir mindre än den formella). Vi

är också skeptiska till ett svenskt deltagande i ett nytt ERM-system med breda växelkursband, eftersom sannolikheten för att dess a successivt ska snävas in är stor (och den politiska logiken då ka n kräva att Sverige accepterar detta).

De långsiktiga kraven på finanspolitiken att undvika växand e offentlig skuldsättning skiljer sig knapp ast åt mellan alternativen att delta och inte delta i den monetära unionen. Ett deltagande i de n monetära unionen innebär dock med stor sannolikhet ett störr e politiskt tryck inom ramen för EUs förfarande vid alltför stor a underskott att hålla de offentliga finanserna under kontroll. Det är svårt att uppskatta hur betydelsefullt detta blir och vilk a begränsningar som kan läggas på finanspolitikens stabiliserings - politiska roll. I ett längre pers pektiv finns det anledning för Sverige att i diskussionen på EU-nivå argumentera för att länder med lå g offentlig skuldsättning ska ges ett större utrymme för tillfällig a cykliska underskott i syfte att stabilisera konjunkturen. Om vi inte inträder i den monetära unionen kommer de trovärdighetsproblem för en fortsatt låginflationspolitik som kan uppkomma att på kor t sikt utgöra den främsta restriktionen på finanspolitiken.

Om vi deltar i den monetära unionen måste det finnas e n beredskap att i krislägen kompensera förlusten av penningpolitisk självständighet genom finanspolitiken via s k interna växelkurs- förändringar. Vid en kraftig sysselsättningsminskning kan de t relativa kostnadsläget och de reala lönekostnaderna behöva sänkas genom lägre arbetsgivaravgifter, samtidigt som budgeteffekterna av detta neutraliseras genom att andra skatte r (socalförsäkringsavgifter, inkomstskatter och möjligen momsen ) höjs eller bidragen till hushållen skärs ned. Sådana intern a devalveringar är sannolikt mindre effektiva än extern a

\|	SOU 1996:158	Svensk ekonomisk politik i och utanför...	399

deprecieringar men kan ändå spela en viktig stabiliseringspolitisk roll.

Vi är ganska pessimistiska när det gäller möjligheterna at t åstadkomma en större flex ibilitet i den nominella löneutvecklingen i syfte att minska risken för sysselsättningsstörningar vid et t medlemskap i den monetära union en. Icke desto mindre är detta ett viktigt önskemål på arbetsmarknadens parter. Även vid et t utanförskap ställer emellertid en låginflationspolitik höga sådan a krav. Om utrymme ska ges för stabiliserand e växelkursförändringar utan att inflationsmålet äventyras, krävs nämligen även i detta fall lägre nominella lönestegringar (el ler rentav lönesänkningar) i lägen då arbetslösheten ökar. De utbudsreformer som vi förespråkar i syfte att få ner dagens höga arbetslöshet kan som en bieffekt bidra till en ökad flexibilitet i den nominella löneutvecklingen, men v i väntar oss inte några stora effekter.

\|	SOU 1996:158	401

14Sammanfattning och slutsatser om EMU-projektet och Sveriges deltagande

Betänkandet analyserar en rad olika konsekvenser av en monetä r union respektive av ett svenskt medlemskap i denna. Vår diskussion visar med all önskvärd tydlighet hur komplex EMU-frågan är och hur många dimensioner den spänner över. Få ekonomisk-politiska frågeställningar karakteriseras av en sådan mångfald av argument: det går knappast att hitta något argument som inte har ett eller flera motargument. Vi har därför sett det som vår huvuduppgift at t redovisa de viktigaste aspekterna på ett sådant sätt att vå r framställning kan användas som underlag när den enskilda läsaren ska göra sitt ställningstagande.

Ett viktigt resultat av vår analys är att det inte går att på veten- skaplig grund komma till några entydiga slutsatser i EMU-frågan.

Varje ställningstagande blir beroe nde på värderingar av hur viktiga olika konsekvenser är och på osäkra bedömningar av den framtida utvecklingen i olika a lternativ. Mot den bakgrunden är det svårt att sätta tilltro både till dem som med stor säkerhet hävdar att del - tagande i den monetära unionen är den självklara vägen til l ekonomisk framgång och till dem som med lika stor övertygels e påstår att det kommer att leda till rena katastrofscenarier.

Vi har ingen ambition att göra n ågra siffermässiga preciseringar av den monetära unionens nettoeffekter på centrala makroekono - miska variabler som inflation, arbetslöshet, tillväxt osv. Sådan a kvantitativa uppskattningar går på grund av den stora osäkerheten helt enkelt inte att göra. Det måste i ställ et bli fråga om mycket mer översiktliga bedömningar av i vilken riktni ng effekterna går och om de är stora eller små.

En förutsättning för att konsekvenserna av den monetär a unionen och av ett svenskt deltagande ska kunna analyseras är att jämförelsealternativet preciseras. Detta är en stor svårighe t eftersom alternativen till den monetära unionen och till ett svenskt deltagande i många avseenden framstår som diffusa. Detta gälle r inte minst i fråga om alternativa växelkursarrangemang. Fö r

Sveriges del har vi i kapitel 12 argumenterat för att den nuvarande

402	Sammanfattning och slutsatser...	SOU 1996:158	\|

penningpolitiska uppläggningen med rörlig växelkurs oc h inflationsmål är det för närvarande bästa alternativet till deltagande i den monetära unionen. Det förefaller nämligen som o m Riksbanken lyckats förvärva viss trovärdighet för denn a penningpolitiska strategi. Den minskar också risken för att ma n som 1991-92 i syfte att uppnå ett växelkursmål ska tvingas föra en ekonomisk politik som bidrar till makroekonomiska obalanser . Samtidigt finns det en betydande sannolikhet för att Sverige vid ett utanförskap förr eller senare utsätts för ett starkt politiskt tryck att gå in i ett nytt ERM-system där syftet är att begräns a växelkursrörelserna. Båda dessa alternativ för penning- oc h växelkurspolitiken måste därför beaktas. Vår utgångspunkt ä r emellertid att Sverige – oavsett vilket alternativ som kommer at t gälla – åtminstone i svåra krislägen behåller en betydande reell penningpolitisk handlingsfrihet utan för den monetära unionen. I det följande försöker vi prec isera hur slutsatserna påverkas av den mer exakta innebörden av olika alternativ.

Det är klargörande för diskussionen att dela in argumenten i

EMU-frågan i tre olika kategorier.

(1)Den första kategorin av argument har att göra me d samhällsekonomisk effektivitet, dvs den effektivitet me d vilken resurserna i samhället används. Hit hänför vi ocks å effekter på investeringar och tillväxt. Dessa frågor har i huvudsak behandlats i kapitel 4.

(2)Den andra kategorin av argument är de stabiliseringspolit- iska. De avser möjligheterna att stabilisera produktion oc h sysselsättning vid störningar av olika slag. Dessa aspekte r har diskuterats i kapitlen 5-8.

(3)Den tredje kategorin av argument är de rent politiska. De gäller såväl effekter på det europeiska samarbetet i stort och våra möjligheter att utöva inflytande på detta so m konsekvenser för poli tikens legitimitet och det demokratiska systemets sätt att fungera i olika länder. Dessa frågo r analyserades i kapitlen 9 och 10.

I avsnitten 14.1 – 14.3 sammanfattas diskussionen om var och e n av dessa aspekter. I avsnitten 14.4 och 14.5 väger vi argumente n mot varandra och gör en värdering av hela EMU-projektet so m sådant respektive av ett svenskt deltagande. Slutligen anger vi i avsnitt 14.6 vilka punkter som enligt vår mening är mest kritisk a vid ett ställningstagande och där en annorlunda bedömning skulle kunna leda till andra slutsatser än våra.

\|	SOU 1996:158	Sammanfattning och slutsatser...	403

14.1Effektivitetsaspekter

Argumentationen för en valu taunion har i hög grad betonat hur den kan bidra till att resu rserna i de olika medlemsländerna används på ett mer effektivt sätt. Den samhällsekonomiska effektivitete n påverkas både av hur resurserna utnytt jas inom varje företag och av hur resurserna fördelas mellan olika delar av ekonomin .

Gränsdragningen mellan eff ektivitets- och stabiliseringsaspekter är inte alltid självklar . Till de förra har vi här valt att hänföra effekter på transaktionskostnaderna, utrikeshandeln, investeringarna , räntenivån, konkurrensen på den inre marknaden samt inflationen.

Transaktionskostnader

Det faktum att varje land inom EU har en egen valuta medfö r kostnader för valutaväxling och valutakurssäkring vid betalningar mellan medlemsländerna. En gemensam valuta eliminerar dess a kostnader. Kommissionen har uppskattat att de resursbesparinga r som kan göras i banksektorn motsvarar e n årlig samhällsekonomisk vinst på 0,17 – 0,27 procent av BNP för EU-länderna som helhet.

En grov kalkyl över motsvarande resursbesparing för Sveriges del ger en vinst på ca 0,2 procent av BNP om alla EU-länder deltar i den monetära unionen och ca 0,1 procent av BNP om endast d e troligaste kandidaterna vid starten 1999 (Tyskland, Frankrike , Beneluxländerna och kanske Irland, Österrike och Finland ) inkluderas. Till vinsterna i banksektorn ska läggas vinster i de n övriga delen av ekonomin . Dessa är dock svåra att uppskatta i brist på detaljerade uppgifter om de kostnader som enskilda företa g åsamkas på grund av förekomsten av olika valutor inom EU .

Kommissionens uppskattningar tyder dock på att dessa besparingar snarast är mindre än de i den finansiella sektorn.

Själva övergången från nationella valutor till euro medfö r omställningskostnader av olika slag. Enligt en grov uppskattnin g belöper sig kostnaderna för de svenska affärsbankerna till högs t fem miljarder kronor (ca 0,3 procent av BNP). Till detta kommer anpassningskostnader i företag och den offentliga sektorn, t ex i form av förändringar i bokföringssystem och ombyggnader a v sedel- och myntautomater. De t otala omställningskostnaderna, som är av engångsnatur, är med all sannolikhet mycket mindre ä n nuvärdet av de årliga vinster i form av lägre transaktionskostnader som kommer att uppkomma för all framtid (förutsatt att de n monetära unionen blir bestående).

404	Sammanfattning och slutsatser...	SOU 1996:158	\|

Även om minskade transaktionskostnader vid internationell a betalningar är en entydig vinst med deltagande i EUs valutaunion, förefaller det klart att nettovinsten i förhållande till BNP är liten : det rör sig om en vinst på högst några tiondels procent av BNP .

Detta är enligt vår bedömning alltför litet för att tillmätas någo n avgörande betydelse för beslutet om huruvida vi ska delta i de n monetära unionen eller inte.

Växelkursfluktuationer, handel och investeringar

Kortsiktiga fluktuationer i växelkurserna styrs i hög grad a v slumpmässiga faktorer och skapar därför osäkerhet för handel och investeringar över nationsgränserna. I allmänhet är exportörer , importörer och investerare benägna att betala för att på olik a sätt

(t ex genom terminssäkring) reducera eller helt eliminer a osäkerheten om växelku rser. Det är därför rimligt att tro att handel och investeringar skulle öka om växelkursos äkerheten minskar eller försvinner.

Det har emellertid visat sig svårt att finna empiriskt stöd fö r denna förmodan. De studier som företagits tycks i allmänhet visa att utrikeshandeln påverkas mycket li tet eller inte alls av växelkurs- osäkerhet. Forskningen om hur allmän osäkerhet påverka r investeringar ger inte heller några entydiga slutsatser: öka d osäkerhet samvarierar ibland med ökade investeringar och iblan d med minskade. Det går inte heller a tt dra några klara slutsatser från de fåtaliga undersökningarna om just växelkursosäkerheten s effekter på investeringar över nationsgränserna.

Man kan rikta två invändningar mot de empiriska studier so m gjorts. Den första är att utrikeshandel och inv esteringar förmodligen påverkas mer av de stora och långvariga svängningar i relativ t kostnadsläge (real växelkurs) som tycks uppkomma vid rörlig a växelkurser än av de kortsiktiga kursfluktua tioner som de empiriska undersökningarna koncentre rat sig på. Dollarns kursuppgång under första hälften av 1980-talet brukar anföras som ett exempel på en sådan långvarig växelkursrörelse. Också med fasta men justerbara växelkurser kan långvariga variationer i konkurrensförhållandena uppkomma, när löneökningstakten ligger över den i konkurrent - länderna och kursjusteringar sker med långa mellanrum. De n tidigare svenska utvecklingen är ett exempel på detta.

En andra invändning mot de empiriska studierna är att e n övergång till gemensam valuta – som helt eliminerar växelkurs -

\|	SOU 1996:158	Sammanfattning och slutsatser...	405

förändringar mellan de länder som omfattas – kan ha andra oc h starkare effekter på utrikeshandel och investeringar än minskad e kursfluktuationer i ett system med olika valutor. Det finn s emellertid inte några belägg för denna förmodan i den empirisk a forskningen.

Bedömningen försvåras ytterligare av att vi egentligen inte vet hur den totala osäkerheten för aktörern a i ekonomin påverkas av ett deltagande i den monetära unionen. Man kan inte utesluta att den totala osäkerheten ökar, om en gemensam penningpolitik innebä r att det blir svårare att motverka störningar som drabbar ett enskilt land (jfr den stabiliseringspoliti ska diskussionen i avsnitt 14.2). Det

är inte ens säkert att den totala valutakursosäkerheten minskar för de länder som deltar i den monetära unionen. Detta förutsätte r nämligen att den växelkursrisk mellan d eltagarna i valutaunion som försvinner inte uppvägs av att växelkursrisken i förhållande til l valutorna i tredje land ökar. Om detta saknar vi i stort sett kunskap. Vår slutsats blir att det inte går att underbygga att ett deltagande i

EUs valutaunion kommer att leda till några betydand e samhällsekonomiska vinster till följd av ökad handel och ökad e investeringar.

Räntenivå

De svenska långa räntor na är för närvarande ett par procentenheter högre än motsvarande räntor i Ty skland och flera andra EU-länder. Skillnaden speglar sannolikt både förväntningar om en högr e inflationstakt i Sverige på sikt och en riskpremie för osäkerhete n om inflationen i Sverige. Det är endast i den mån som skillnaden i nominalränta beror på en sådan riskpremie som det finns e n skillnad i förväntad realränta, dvs i nominell ränta minus förväntad inflation. Det är främst denna realränta som bör påverka sparande och investeringar. Dess värre är det generellt svårt att med säkerhet uppskatta hur sto r del av skillnaderna i nominalräntor mellan olika länder som kan b ero på sådana riskpremier. De flesta studier tyder på att de är små, men någon säker kunskap står inte att få. De n forskning som finns ger dock knappast stöd för några me r betydande effekter på de förväntade realräntorna av et t medlemskap i den monetära unionen. Det finns ännu mindr e anledning att vänta sig några stora sådana effekter om ma n bedömer att vi också vid e tt utanförskap kan skapa trovärdighet för en stabilt låg inflation.

406	Sammanfattning och slutsatser...	SOU 1996:158	\|

Det är viktigt att skilja mellan förväntade realräntor (nominal- räntor minus förväntad inflation) och realiserade realräntor

(nominalräntor minus faktisk inflation). De realiserade realräntorna i Sverige har under senare år varit högre än i t ex Tyskland, därför att inflationen blivit lägre än väntat. Av detta kan man dock inte dra slutsatsen att det är nödvändigt för Sverige att gå med i de n monetära unionen för att sänka de realisera de realräntorna. De höga nivåerna för dessa är ett övergående fenomen om inflationstakten kan hållas på låg nivå under en längre tid. Erfarenheterna frå n andra länder tyder dock på at t en sådan anpassning kan ta åtskilliga år. Under denna process har höga realiserade realräntor negativ a effekter på företagens vinster. Detta verkar tillbakahållande p å investeringarna.

Konkurrensen på den inre marknaden

Inom EU är det en allmän uppfattning att den inre marknaden inte klarar sig utan fasta växelkurser. Det finns en parallell i de n gemensamma jordbrukspolitiken. När Bretton Woods-systeme t började svikta i slutet av 1960-talet införde det dåvarande EG et t system med s k gröna (administrativt bestämda) växelkurser fö r handeln med jordbruksprodukter som i praktiken fungerar so m importtullar och exportsubventioner. I annat fall had e förändringarna i konkurrenskraft mellan ländernas jordbruk blivit mycket stora och lett till betydande utslagning i vissa länder. A v liknande skäl finns det en risk för att svängningar i växelkurserna kan leda till att EU-länder med konkurrenskraftsproblem tillgriper protektionistiska åtgärder som på sikt underminerar den inr e marknaden.

Det är helt klart att stora och snabba växelkursförändringar kan leda till krav på motåtgärder och att en del av dessa skulle gäll a skydd mot konkurrens från andra EU-länder. Frågan är va r smärtgränsen går och hur protektionism bäst bekämpas. Vi ka n konstatera att de nominella och reala växelkursanpassningar so m ägt rum inom EU sedan ERM-krisen 1992-93 inte tycks ha haf t någon nämnvärd negativ inverkan på den inre marknaden, även om protektionistiska krav fr amförts i flera länder. Trots detta kan stora och snabba växelkursförändringar inom EU på sikt utgöra ett ho t mot den inre marknaden. Orsaken är de anpassningsproblem som hastiga förskjutningar av konkurren ssituationen mellan producenter i olika länder kan ge upphov till. Detta är ett argument för e n monetär union. Men sannolikt kan växelkursvariationerna mella n

\|	SOU 1996:158	Sammanfattning och slutsatser...	407

olika EU-länder också reduceras avsevärt redan genom att d e nationella centralbankerna i samtliga EU-länder görs oberoende och får tydliga och likartade inflationsmål.

Ett helt annat argument för en gemensam valuta är at t prisjämförelser underlättas och att detta skärper konkurrensen p å den inre marknaden. Vår bed ömning är att argumentet i och för sig är riktigt, men att det inte är särskilt vikt igt. Större delen av handeln på den inre marknaden utförs av företag vilkas kostnader för at t jämföra priser inte påverkas särskilt mycket av att priserna är satta i en gemensam valuta i stället för i olika valutor.

Inflationen

En ytterligare effektivi tetsvinst av att delta i den monetära unionen för ett land som Sverige uppstår om inflationen därigenom bli r lägre. Ett sådant utfall är enligt vår bedömning sannolikt mo t bakgrund av de ansträngningar som gjorts för att utforma de n europeiska centralbanken, ECB, på ett sådant sätt at t prisstabilitetsmålet ges prioritet. ECB har formellt getts ett störr e oberoende än någ on i dag existerande nationell centralbank. Reellt är oberoendet förmodligen ännu större, eftersom det inte finn s någon stark regering eller något starkt parlament på samma niv å som ECB. Det är också t roligt att centralbanksledningarna, särskilt i små länder (där " alla känner alla") är mer känsliga för informella påtryckningar än en ledning för en centralbank som är gemensam för många länder. Sannolikheten för låg inflation i den monetär a unionen bör vara särskilt stor om övriga deltagarländer (föruto m Sverige) främst är sådana som tidigare visat sig vara beredda at t prioritera låg inflation och/eller har förhållandevis oberoend e centralbanker (som Tyskland, Frankrike, Beneluxländerna oc h

Österrike).

Den centrala frågan vid en bedömning av inflationskonsekven- serna av ett svenskt deltagande i den monetära unionen är vilke t alternativ man jämför med. Vi har i kapitlen 6 och 13 argumenterat för institutionella reformer som stä rker Riksbankens oberoende och en tydligare formulering av prisstabili tetsmålet i riksbankslagen om vi skulle ställa oss utanför valutaunionen. Ju större man bedömer att sannolikheten för en sådan riksbanksreform är, desto mindr e skillnad i inflationstakt bör man vänta sig mellan alternative n deltagande och icke deltagande.

Slutsatsen blir således att en lägre (och kanske mer stabil ) inflation bör föras upp på pluskontot vid ett svenskt deltagande i

408	Sammanfattning och slutsatser...	SOU 1996:158	\|

den monetära unionen. Frågan om hur välfärdseffekterna av e n lägre inflation ska värderas är emellertid som framgått av kapitlen

3 och 4 svår. Här finns varierande uppfattningar och forskninge n ger inte någon entydig ledning. En rim lig bedömning kan dock vara att några mer betydande effektivitetseffekter inte kommer at t uppstå, eftersom skillnaden i in flationstakt mellan att delta i och att stå utanför den monetära unionen förmodligen blir liten.

Summering av effektivitetsargumenten

Effektivitetsargumenten talar för en positiv syn både på de n monetära unionen som sådan och på ett svenskt deltagande .

Minskade transaktionskostnader vid betalningar mellan EU - länderna utgör en entyd ig effektivitetsvinst, men denna är liten. En potentiellt betydelsefull effekt kan vara att riskerna fö r protektionistiska återfall som kan hota den inre marknaden bör bli mindre om växelkursförändringar inte längre kan leda till snabb a och stora förändringar av enskilda EU-länders relativ a konkurrenskraft.

För Sverige kan också minskad osäkerhet om v äxelkurserna leda till en generell sänkning av realräntan. Betydelsen av denna effekt

är dock svår att uppskatta. Det fi nns inte heller något starkt stöd för att en monetär union med gemensam valuta innebär en såda n minskning av den totala ekonomiska osäkerheten i medlemsländerna att man bör vänta sig stora positiva effekter p å utrikeshandel och investeringar.

För länder med en historia av inflation och devalveringa r innebär deltagande i den monetära unionen förmodligen en större sannolikhet för framtida prisstabilitet. För Sveriges del bör detta ses som en pluspost vid medlemskap, men vår bedömning är att de t knappast kan bli fråga om så s tora skillnader i inflationstakt mellan ett deltagande och ett utanförskap att det leder till några stor a effektivitetseffekter.

Det utmärkande för effektivitetsvinsterna är att de innebär e n bättre användning av resurserna under varje år framöver (som den monetära unionen består). Ä ven små årliga vinster som adderas till varandra kan med tiden bli stora tal. Detta gäller emellertid också andra typer av effektivitetsvinster. Vår gissning är att andr a faktorer som de allmänna konkurrensreglerna, jordbrukspolitiken, utformningen av skatte-, bidrags- oc h socialförsäkringssystem samt incitamenten för utbildning är betydligt viktigare för samhällseko- nomisk effektivitet än en gemensam valuta.

\|	SOU 1996:158	Sammanfattning och slutsatser...	409

14.2Stabiliseringspolitiska argument

Den viktigaste stabiliseringspolitiska konsekvensen av de n monetära unionen är att de enskilda deltagarländerna avhänder sig möjligheten att föra en självständig penningpolitik. Vid t ex en recessionsstörning kommer inte längre Riksbanken att kunna fatta beslut om en mer expansiv pen ningpolitik som leder till lägre korta räntor och en depreciering av kronan, så att produktion oc h sysselsättning stabiliseras. I stället kommer en gemensam penningpolitik att föras av den europeiska c entralbanken, ECB. Den kommer att bestämma de korta r äntorna i alla medlemsländer i den monetära unionen och därmed påverka den gemensamma valutans växelkurs mot utanförstående valutor.

Gemensamma och landspecifika störningar

Vid bedömningen av de stabiliseringspolitiska konsekvenserna är det viktigt att skilja mellan olika typer av störningar. En vikti g distinktion är den mellan gemensamma (symmetriska) störningar som drabbar alla länd er i unionen på ett likartat sätt och landspeci- fika (asymmetriska) störningar som bara drabbar ett enskil t deltagarland (eller en mindre grupp länder).

En monetär union behöver inte innebära något problem vi d gemensamma störningar på varumarknaderna. Om t ex all a medlemsländer samtidigt utsätts för en recession, kan denn a motverkas genom den gemensamma penningpolitiken. Om e n lågkonjunktur leder till att inflationstakten minskar under de n målsatta nivån, ligger det i alla medlemsländers intresse at t motverka en produktions- oc h sysselsättningsnedgång. ECB kan då sänka sina styrräntor och på så sätt åstadkomma en depreciering av euron mot utanförstående valutor.

Det är svårt att veta om en europeisk centralbank vi d gemensamma störningar kommer att föra en för svensk t vidkommande bättre eller s ämre penningpolitik än vad Riksbanken skulle göra. I den mån ECB har en större trovärdighet för e n låginflationspolitik än vad Riksbanken skulle få vid ett svensk t utanförskap, kan utrymmet för en expansiv penningpolitik i e n lågkonjunktur rent av bli större. Risken bör i så fall nämligen vara mindre för att en omläggning av penningpolitiken ska misstolka s som att målet om låg inflation öv ergivits. Följaktligen bör faran för att de långa räntorna ska stiga i denna situation vara mindre . Samtidigt kan man inte utesluta att ECB, m ed dess starka inriktning

410	Sammanfattning och slutsatser...	SOU 1996:158	\|

på prisstabilitet, skulle kunna vara mer benägen än Riksbanken att prioritera inflationsbekämpningen om den kommer i konflikt med målet att stabilisera sysselsättningen.

Den största risken för stabiliseringspolitiska problem i e n monetär union uppkommer vid landspecifika (asymmetriska ) störningar. Dessa kan vara av många slag. Ett näraliggand e exempel är ett kraftigt efterfrågebortfall av det slag som drabbade Sverige 1991-92. I en monetär union skulle det i en sådan situation inte finnas någon svensk krona som kan depreciera mot de andr a medlemsstaternas valutor. ECB skulle inte lägga om sin penning- politik för att stabilisera den svenska konjunkturen om det inte var motiverat på grund av utvecklingen i andra länder. Ett anna t exempel kan vara att det av n ågon anledning sker en kraftig ökning av efterfrågan i Tyskland och Frankrike (jfr den tyska återfören - ingen) som leder till stigande inflation där. Eftersom dessa länder utgör en så stor del av d en monetära unionen, kommer den europe- iska centralbanken då förmodligen att lägga om penningpolitike n i restriktiv riktning. De höga korträntor och den appreciering a v euron – som då också är vår valuta – som blir följden, kan leda till utslagning av produktion och sysselsättning i Sverige.

Hur stor är risken för sådana asymmetriska störningar vid et t medlemskap i den monetära unionen? De historiska mönstren kan ge viss vägledning. Under senare år har ett stort antal studier a v dessa gjorts (bl a två för denna utredning). 1 Även om resultate n varierar, visar flera studier på en ganska hög grad av samvariation i den makroekonomiska utvecklingen för en kärna av lände r bestående av Frankrike, Nederländerna, Tyskland och Österrike .

Graden av samvariation i den makroekonomiska utvecklinge n mellan Sverige å ena sidan och dessa respektive andra EU-länder å andra sidan har varit mycket mindre. En möjlig slutsats av dessa resultat är att de stabiliseringspolitiska riskerna med en monetä r union kan vara betydligt större för Sverige än för de uppräknad e länderna.

De studier som refererats är emellertid svår tolkade. Skillnaderna i makroekonomisk utvecklin g mellan Sverige och andra EU-länder kan bero på att vi tidigare kunnat föra en avvikande politik jus t därför att vi haft penningpolitisk självs tändighet (som bl a utnyttjats för upprepade de valveringar). I den mån den svenska penningpoli-

1 Se diskussionen i kapitel 5 och underlagsrapporterna av Hassler (1996) och Jansson (1996).

\|	SOU 1996:158	Sammanfattning och slutsatser...	411

tiken varit en orsak till den annorlunda utvecklingen undanröj s denna automatiskt vid medlemskap i den monetära unionen.

Deltagande i EUs valutaunion innebär också att vissa typer a v finansiella störningar inte längre kan äga rum. Så t ex kan int e längre förväntningar om en depreciering av kronan i förhållande till andra europeiska val utor uppkomma. Därmed försvinner risken att vi (som 1991-92) i syfte att stabilisera växelkursen ska tvingas till stora höjningar av de korta räntorna som kan kasta ekonomin in i en lågkonjunktur.

Förlusten av penningpolitisk sjä lvständighet vid ett medlemskap i den monetära unionen innebär icke desto mindre en risk för at t asymmetriska störningar ska leda till stora svängningar i svens k produktion och sysselsättning. Vi tror inte att detta normalt är et t stort problem. Vi vill i stället betona risken för att ett enskilt land vid enstaka tillfällen kan drabbas av mycket stora störningar. Det ligger i sakens natur att dessa engångshändelser kan vara svåra att förutse på förhand. Utvecklingen i början av 1990-talet erbjude r flera exempel på detta. Varken det inhemska efterfrågefallet i

Sverige eller bortfallet av östhandeln i Finland var förutsedda . Detsamma gäller den tyska återföreningen och den överhettnin g som den ledde till. Vår slutsats är att man bör betrakta de n potentiella stabiliseringspolitiska kostnaden av att avhända sig den penningpolitiska självständigheten som mycket stor. Detta gälle r inte minst därför att tillfälliga makroekonomiska störningar tycks kunna ge upphov till långvariga effekter på produktion oc h sysselsättning.

Andra anpassningsmekanismer

Värderingen av den stabiliseringspolitis ka kostnaden av att avhända sig den penningpolitiska självständigheten vid ett medlemskap i den monetära unionen beror på vilka andra anpassningsmekanisme r som finns vid landspecifika störningar. Det gäller då att bedöma i vilken utsträckning som en flexibel arbetsmarknad eller andr a ekonomisk-politiska medel kan kompensera för förlusten a v penningpolitisk autonomi.

En första tänkbar anpassningsmekanism är internationell arbetskraftsrörlighet. Arbetslösheten kan hållas nere i ett enskil t land som drabbas av en utdragen lågkonjunktur om arbetslös a flyttar till andra länder där det finns fler arbetstillfällen. P å motsvarande sätt kan en överhettning som leder till brist p å arbetskraft i ett enskilt land motverk as genom inflyttning. I t ex den

412	Sammanfattning och slutsatser...	SOU 1996:158	\|

amerikanska ekonomin spelar arbetskraftsströmmar av detta sla g en betydande roll för at t utjämna skillnaderna i arbetslöshet mellan olika delstater. Språk- och kulturskillnader innebär emellertid at t arbetskraftens rörlighet mellan olika länder inom EU är mycke t lägre. Denna anpassnings mekanism kan därför med all sannolikhet inte få någon kvantitativ betydelse inom EUs valutaunion under i varje fall de närmaste decennierna. Det finns knappast något som talar för att tillskapandet av en sådan union i sig skulle bidra särskilt mycket till ökad arbetskraftsrörlighet.

En andra och potentiellt viktigare anpassningsmekanism ä r större flexibilitet i nominallöneutvecklingen. Om Sverige ensam t drabbas av en lågkonjunktur, t ex därför att den inhemsk a efterfrågan faller, kan detta motverkas av en sänkning av vår a nominella löner i förhållande till omvärldens likaväl som av e n extern valutakursdepreciering. Detta är bara olika sätt at t åstadkomma en förbättring av vårt relativa kostnadsläge (dvs at t åstadkomma en s k real depreciering) och en sänkning a v reallönerna. Problemet är emellertid att det vid låg inflation int e finns särskilt mycket utrymme för att ändra det relativ a kostnadsläget via en sådan löneanpassning utan att den nominella lönenivån sänks. Tidigare erfarenheter talar för att sådan a nominella lönesänkningar är mycket svåra att få till stånd. Försök i den riktningen l eder lätt till uppslitande sociala konflikter. Likväl kan det inte utesluta s att sänkningar av nominallönerna blir vanlig- are i en situation med permanent låg inflation.

Enligt vår bedömning är det osannolikt att mer flexibl a nominallöner kommer att kompensera för förlusten a v växelkursinstrumentet vid ett medlemskap i EUs valutaunion. Å ena sidan bör visserligen anpassningstry cket på nominallönerna öka vid asymmetriska störningar, eftersom dessa inte längre ka n motverkas genom penning- och valutapolitiken. Å andra sidan kan avtalsperioderna komma att bli längre om inflationen framöver blir lägre och mer stabil än tidigare, vilket minskar flexibiliteten.

Det är också svårt att precisera vilka ekonomisk-politisk a förändringar som radikalt skulle kunna öka nominallönerna s flexibilitet. De strukturella utbudsreformer som vi har diskuterat i kapitlen 8 och 13 – en mindre generös arbetslöshetsförsäkring, en finansieringsreform för arbetslöshetskassorna, en mer flexibe l arbetsrätt och regelförändringar som påverkar styrkebalanse n mellan arbetsmarknadens parter – kan framför allt väntas ök a reallönernas flexibilitet och sänka arbe tslöshetens nivå på lång sikt.

Strukturreformerna har däremot förmodligen endast små effekte r

\|	SOU 1996:158	Sammanfattning och slutsatser...	413

på möjligheterna att åstadkomma mycket låga n ominallöneökningar eller sänkningar av nominallönerna.

En viktig observation är att nominallönerna är mycke t trögrörliga också på den amerikanska arbetsmarknaden, trots at t den måste uppfattas som litet reglerad i jämförelse me d arbetsmarknaderna i Sverige och andra EU-stater. De n nominallöneflexibilitet som finns i USA avser inte så mycke t lönenivåerna i olika sektorer utan sn arare individerna, som till följd av en mindre generös arbetslöshe tsförsäkring har ett större tryck på sig att vid arbetslöshet acceptera lägre betalda jobb än de tidigare haft. Det förefalle r emellertid osannolikt – och inte heller önskvärt

– att skyddsnäten vid arbetslöshet ska sänkas till amerikansk a nivåer i Sverige och andra EU-länder.

En tredje möjlighet att kompensera förlusten av inhems k kontroll över penning- och växelkurspolitiken är geno m finanspolitiken. Den möjlighet som ligger närmast till hands är s k interna växelkursförändringar. En intern devalvering innebär att det relativa kostnadsläget sänks genom att arbetsgivaravgiftern a reduceras, samtidigt som effekterna på budgetsaldot neutraliseras genom att andra skatter och avgifter höjs (egenavgifterna til l socialförsäkringarna, inkoms tskatten respektive möjligen momsen) eller bidragen till hushållen sänks. Denna åtgärd har kommit til l användning i Danmark 1988 och i Sverige 1993. På detta sätt kan i princip samma slags anpassning av det relativa kostnadsläget (och reallönen efter skatt) åstadkommas inom den monetära unione n som vid en extern valutadepreciering om vi står utanför.

I praktiken är emellertid interna devalveringar inte lika lätta att

åstadkomma som externa: erfarenhetsmässigt är de politisk a svårigheterna att komma ti ll beslut om finanspolitiska förändringar mycket större än i fråga om penningpolitiken. Orsaken är att man måste komma överens om vilka andra skatter som ska höjas oc h vilka utgifter som ska sänkas. Härigen om sätts gränser för hur stora interna devalveringar som kan genomföras. Detta kan vara både en nackdel och en fördel. Nackdelen är att man vid behov inte kan få till stånd en lika stor kostnadsanpass ning (real växelkursförändring) som genom en extern depreciering. Fördelen är att insikten o m detta bör leda till större återhållsamhet i lönebildningen oc h starkare incitament för en ansvarsfull ekonomisk politik.

Den penningpolitiska handlingsfriheten utanför den monetära unionen

414	Sammanfattning och slutsatser...	SOU 1996:158	\|

Diskussionen om alternativa anpassningsmekanismer rubbar int e slutsatsen att det finns en s tabiliseringspolitisk nackdel med att inte kunna föra en självständig penning- och valutap olitik. En avgörande fråga är emellertid hur stor skillnad i detta avseende som et t deltagande i den monetära unionen innebär. Detta beror på vilken den reella penningpolitiska friheten bli r vid ett svenskt utanförskap.

En nyckelfråga är vilka politiska påtryckningar att undvik a deprecieringar av kronan som Sverige kan tänkas bli utsatt för om vi står utanför valutaunionen. Det finns en betydande oro i många

EU-länder att utanförstående länder ska använda sin valutapolitiska handlingsfrihet till att företa s k konkurrensdeprecieringar. Detta kan mycket väl leda till ett så starkt p olitiskt tryck att möjligheterna att devalvera/depreciera i krislägen blir mindre än tidigare. Dett a faktum måste beaktas, även om man kan ifrågasätta en del a v logiken bakom resonemangen om konkurrensdeprecieringar. Den nationalekonomiskt relevanta frågan är varför det ska vara mindre acceptabelt för ett land att förbättra sin konkurrenskraft genom en depreciering av valutan än genom lägre löne- och prisökningar än i utlandet. Ett möjligt svar är att förändringarna av konkurrensläget blir mycket snabbare och större vid förändringar i valutakurserna

än vid förändringar i lönestegringstakten, som sker mer gradvis . Valutakursförändringar uppfattas förmodligen traditionellt ocks å som en utrikespolitisk fråga (som andra länder har rätt att h a synpunkter på) till skillnad från variationer i den inhemska pris- och lönestegringstakten.

Sannolikheten är betydande för att Sverige vid ett utanförska p kan utsättas för ett starkt tryck att delta i ett nytt ERM-syste m

(ERM 2). Detta kan även med formellt breda växelkursban d innebära ett implicit åtagande att stabilisera växelkursen run t centralkursen. Om växelkursbanden så småningom snävas in – vilket inte alls är osannolikt mot bakgrund av den starka historiska tendens som finns att återupprätta system med fasta växelkurse r efter mellanliggande periode r med mer rörliga kurser (se kapitel 3)

– kan den reella penningpolitiska handlingsfriheten komma at t inskränkas ytterligare. Men det är ändå troligt at t växelkursjustering ar kan tillgripas i svåra krislägen. Sannolikheten för att detta ska kunna ske utan sto ra politiska kostnader är förmod- ligen större om de makroekonomiska obalansproblemen uppfattas ha orsakats av faktorer utanför regeringens och Riksbanken s kontroll än om problemen ses som självförvållade. Den reell a penningpolitiska handli ngsfriheten kan också komma att begränsas

även om vi står utanför ett nytt ERM-samarbete och bibehåller den nuvarande penningpolitiska uppläggningen. Vi kan behöva var a

\|	SOU 1996:158	Sammanfattning och slutsatser...	415

lyhörda för andra medlemsländers synpunkter på kronans växel - kursutveckling om vi vill få gehör för våra synpunkter på andr a områden av EU-samarbetet.

En ytterligare restriktion på den penningpolitisk a handlingsfriheten utanför den monetära unionen utgörs av de t inhemska inflationsmålet. Tas detta på allvar, inskränk s möjligheterna att låta kronan depreciera i en lågkonjunktur. Endast i den mån den inhemsk a pris- och lönestegringstakten minskar i en sådan situation, skapas ett utrymme för att de importprisstegringar som följer av en depreciering ska vara förenliga med låg inflation.

Vår slutsats är att de reella möjligheterna att använda penning- politiken för att stabilisera konjunkturutvecklingen blir mindre än tidigare även om Sverige står utanför den monetära unionen. Likväl finns det anledning tro att ett utanförskap innebär betydligt störr e möjligheter att motverka stora svängningar i produktion oc h sysselsättning än som är fallet vid ett deltagande i unionen.

Växelkurssvängningar och makroekonomiska obalanser

Vår diskussion har beto nat den stabiliseringspolitiska kostnaden av att avhända sig möjligheten till självständig penning- och valuta - politik. Mot denna ko stnad måste ställas den stabiliseringspolitiska intäkt som följer av att växelkurssvängningar inte längre kommer att kunna ske mellan länderna i den monetära unionen.

De två senaste decennierna med rörliga växelkurser mellan de stora världsvalutorna har karakteriserats av betydande och lång - variga svängningar i de nominella växelkurserna. Dessa har vari t förknippade med kraftiga fluktuationer också i de reala växel - kurserna (dvs i ländernas relativa kostnadsläge). Det kansk e tydligaste exemplet är den kraftiga apprecieringen av de n amerikanska dollarn under första hälften av 1980-talet och de n påföljande deprecieringen under andra hälften av decenniet. Et t annat exempel är kursuppgången för det brittiska pundet i början av

1980-talet.

Den ekonomisk-teoretisk a forskningen har studerat möjligheten av att s k tillgångspriser av det slag som valutakurser utgör ka n drivas av s k spekulativa bubblor utan att motiveras a v fundamentala makroekonomiska faktorer. Växelkursförväntningar skulle i så fall kunna vara självuppfyllande. Den teoretisk a forskningen har också visat på mekanismer som skapar en tendens för växelkurser att överreagera vid makroekonomiska störningar. Vid t ex en åtstramning av penningpolitiken i syfte att minsk a

416	Sammanfattning och slutsatser...	SOU 1996:158	\|

inflationstakten bör man vänta sig en period med en alltför sto r appreciering av valutakursen, i nnan denna finner sitt jämviktsläge. 2

Problem av likartat slag kan uppkomma också med fasta me n justerbara kurser. Sverige är ett exempel på detta. Perioder me d höga relativa kostnader oc h svag internationell konkurrenskraft har efter devalveringar följts av perioder på flera år med låga relativa kostnader och god kon kurrenskraft. Devalveringsförväntningar har vid flera tillfällen (senast 1991-92) tvingat fram stora höjningar av de korta räntorna i syft e att stabilisera växelkursen, vilket förvärrat de makroekonomiska obalanserna.

Det är en stabiliseringspolitisk fördel om ett deltagande i EU s valutaunion minskar risken för sådana svängningar i de nominella och reala växelkurserna som kan ge upphov till störningar i produktion och sysselsätt ning. En bedömning av i vilken mån detta kan förväntas ske måste ta hänsyn till flera faktorer.

(1)En första fråga gäller hur mycket av de svängningar i växelkurserna som ägt rum under de två senaste decennierna som varit resultatet av "spekulativa bubblor" respektive a v överreaktioner på makroekonomiska förändringar. Så t e x kan dollarns appreciering under första hälften av 1980-talet tolkas på detta sätt, men det finns också en alternati v tolkning: en expansiv finanspolitik i USA som ökad e efterfrågan på amerikanska varor och därför måste gör a dessa dyrare i förhållande till andra länders produkter.

(2)Det är svårt att hävda att ERM-systemets kris 1992-93 i första hand berodde på självuppfyll ande spekulativa attacker.

Kombinationen av hög efterfrågan i Tyskland efte r återföreningen och kraftig recession i andra EU-länder samt ackumulerade skillnader i inflationstakt innebar att d e

växelkursförändringar som kom att ske i stort sett va r motiverade.

(3) Bristande trovärdighet för penningpolitiken och variationer i inflationstakten ökar risken för växelkursvariationer. I den mån ECB kommer att föra en penningpolitik som leder til l låg och stabil inflation inom den monetära unionen, bö r risken för stora kursfluktuationer mellan euron och de andra stora världsvalutorna minska. Bedömningen av värdet a v detta för svensk del är självfallet beroende på hu r jämförelsealternativet ser ut. Om vi genom institutionell a

2 Detta diskuterades utförligt i kapitlen 5 och 12.

\|	SOU 1996:158	Sammanfattning och slutsatser...	417

reformer som stärker Riksbankens oberoende kan ök a trovärdigheten för låg och s tabil inflation också i Sverige vid ett utanförskap, minskar risken för att växelkursstörninga r som uppstår på de finansiella marknaderna ska skap a obalanser.

(4)Även om ECB inte skulle lyckas hålla inflationen på en låg och stabil nivå, innebär en valutaunion att sannolikheten för att den gemensamma penningpolitiken ska framkall a betydande förändringar i de relativa kostnaderna mellan de länder som deltar minskar. Orsaken är att det inte längr e kommer att finnas några växelkurser mellan dessa som kan

ändras. Storleken på denna vinst beror på hur många oc h vilka länder som ingår i den monetära unionen. Ungefär 60 procent av Sveriges handel sker med övriga EU-länder. Om

Sverige skulle ingå i en monetär union tillsammans me d endast Belgien, Finland, Frankrike, Irland, Luxemburg , Nederländerna, Tyskland och Österrike sjunker motsvarande andel till ungefär 35 procent.

Vår bedömning är att tillkomsten av EUs monetära union bö r minska risken för stora svängningar i de reala växelkurserna mellan deltagarländerna (relativt kostnadsläge och relativpriser). Vi tro r dock att denna stabiliseringspolitiska vinst är betydligt mindre ä n den stabiliseringspolitiska förlusten av att det enskilda landet inte längre kan föra en penningpolitik som är anpassad till de egn a makroekonomiska förhållandena.

Finanspolitiken

Också finanspolitiken påverkas av ett medlemskap i den monetära unionen. De finanspolitiska bestämmelserna i Maastrichtfördraget

(referensvärdena för budgetunderskott och offentlig skuldsättning samt förfarandet vi d alltför stora underskott) gäller visserligen alla

EU-länder, men sanktionsmöjligheterna är större mot de länder som deltar i den monetära unionen. Ytterligare skärpningar diskutera s också i de pågående över läggningarna om en stabilitetspakt. Det är därför rimligt att tro att trycket från andra EU-länder p å finanspolitisk disciplin blir större för de länder som deltar i de n monetära unionen.

Vi anser att den typ av finanspolitiska begränsningar so m

Maastrichtfördrag et ålägger de enskilda medlemsstaterna kan vara motiverade. Ett skäl är att den gemensamma valutan definitiv t

418	Sammanfattning och slutsatser...	SOU 1996:158	\|

stänger den reservutgå ng för att undvika en statsfinansiell kris som ett enskilt land har i dag, nämligen att skapa inflation som urholkar realvärdet av statens utestående skuld och gör det lättare att höj a skatter och minska offentliga utgifter i reala termer. När detta inte längre är möjligt, ökar risken för att de n offentliga sektorn i ett land i statsfinansiell kris inte ska klara av sina betalningar. Det innebär en fara för att den europeiska centralbanken ska användas för at t "smygvägen" rädda landet i fråga genom att köpa upp dess stats - papper och ta på sig kapitalförluster. Maastrichtfördragets förbud mot direktupplåning i centra lbanken och förbudet för andra länders regeringar att "gå i borgen" för en enskild medlemsregering s skulder är mot denna bakgrund välmotiverade.

Huvudargumentet för finanspolitiska regler är emellertid de n tendens till växande offentlig skuldsättning som känneteckna t många EU-länder (inklusive Sverige) under de senaste två decen- nierna. Det ligger ett värde i att förstärka spärrarna mot en såda n utveckling, så länge som det inte blir fråga om så kraftig a sanktioner – t ex stora böter som ökar budgetunderskotten i länder med problem – att de kan förvärra de makroekonomisk a obalanserna och äventyra EUs legitimitet i de enskild a medborgarnas ögon.

Risken med de restriktioner mot stora budgetunderskott so m byggts in i Maastrichtfördraget och som nu är föremål fö r ytterligare diskussion är att de kan förhindra finanspolitiken at t verka som en automatisk stabilisator vid konjunkturstörningar. I situationer då de offentliga finanserna är i långsiktig balans ligger det ett värde i att inkomster och eft erfrågan i en konjunkturnedgång hålls uppe av att den offentliga sektorns skatteinkomster faller och dess utgifter stiger. Här finns det enligt vår uppfattning en inbyggd svaghet i Maastrichtfördragets bestämmelser om finanspolitiken : länder med låg offentlig skuldsättning borde kunna tillåtas störr e temporära budgetunderskott ä n andra. Det borde göras tydligare att det överordnade målet är att förhindra en ohållbar ökning av de n offentliga skuldsättningen och att variationer i budgetunderskotten inte utgör något problem så länge som de inte står i konflikt me d detta mål.

I dagsläget spelar förmodligen sådana ö verväganden mindre roll för Sverige. Till följd av de senaste årens kraftiga ökning av de n offentliga skuldsättningen har vi under alla förhållanden mycke t litet finanspolitiskt manöverutrymme. Maastrichtfördraget s finanspolitiska bestämmelser gör förmodligen inte någon sto r skillnad. Också om vi väljer att stå utanför den monetära unionen

\|	SOU 1996:158	Sammanfattning och slutsatser...	419

ställs hårda krav på en stram finanspolitik, inte minst för att skapa trovärdighet för låginflationspolitiken.

En annan fråga som har diskuterats i samband med de n monetära unionen är om den kan förväntas dr iva fram en ytterligare finanspolitisk integration mellan deltagarländerna utöver vad som stipuleras i Maastrichtfördraget och utöver vad som nu diskuteras i samband med den s k stabilitetspakten. Vi har emellertid svårt att se varför den monetära unionen i sig skulle ställa några ytterligare krav på harmonisering av skattesatser, regler för de offentlig a utgifternas storlek eller samordnad konjunkturpolitik.

Det finns däremot en ekonomisk logik i transfereringar mellan länderna i syfte att stabilisera inkomst- oc h produktionsutvecklingen vid landspecifika (asymmetriska ) störningar som drabbar enskilda länder. Tanken är då at t inkomstöverföringar ska ske från de länder som befinner sig i högkonjunktur till dem som befinner sig i lågkonjunktur . Överföringar av detta slag mellan delstaterna i USA tycks spela en betydande roll för att sta bilisera konjunktutvecklingen. EUs budget

är dock i dag alltför liten för att kunna spela en sådan roll. D e nuvarande utgifterna är också redan öronmärkta för preciserad e

ändamål. Risken för att resu rser skulle slösas bort på prestigefyllda projekt med låg samhällsekonomisk avkastning är vidare stor, om man skulle försöka sig på någon form av kontracyklis k investeringspolitik på EU-nivå. Det vore i så fall rimligare med ett regelsystem för överföringa r mellan EU-länderna som styrs av t ex variationer i arbetsl ösheten som har föreslagits från en del håll. De politiska invändningarna mot sådana konstruktioner har emellertid stor tyngd. Vi tror inte att några mer omfattand e omfördelningssystem mellan EU-länderna skulle accepteras a v folkopinionen inom överskådlig tid. Risken för att olika länder ska försöka manipulera ett sådant transfereringssystem och att svår a påfrestningar på EU-samarbetet ska uppkomma är uppenbar.

Summering av de stabiliseringspolitiska argumenten

Vår diskussion visar att de stabiliseringspolitiska argumenten inte är entydiga. Det finns en risk för inhemska störningar som ka n behöva motverkas genom en annan penningpolitik än i resten a v den monetära unionen. Likaså kan den makroekonomisk a utvecklingen i denna leda till en valutakursut veckling för euron som skapar makroekonomiska obalanser i den svenska ekonomin .

420	Sammanfattning och slutsatser...	SOU 1996:158	\|

Penningpolitisk självstä ndighet kan bäst ses som en försäkring mot sådana händelser.

Mot den stabiliseringspoliti ska kostnad som redovisats ovan bör ställas den stabiliseringspolitiska intäkt som uppstår om ett del - tagande i den monetära unionen minskar risken för stor a växelkursrörelser och/eller spekulativa attacker mot kronan. Vå r bedömning är dock att denna stabiliseringspolitiska fördel ä r mindre än nackdelen av att avhända sig möjligheten att föra e n självständig penning- och växelkurspolitik.

Kraven på att undvika stora budgetunderskott och stor offentlig skuldsättning i den monetära unionen har enligt vår mening et t värde därför att spärrarn a förstärks mot att de offentliga finanserna missköts. Samtidigt finns det en risk att utrymmet för att använda finanspolitiken som stabiliseringspolitiskt medel inskänks alltfö r mycket.

En nyckelfaktor när det gä ller att värdera konsekvenserna av att avhända sig möjligheten till självständig penning- och valutapolitik

är enligt vår uppfattning sysselsättningsituationen i utgångsläget .

Det finns inget som talar för att arbetslösheten på lång sikt skulle bli vare sig högre eller lägre vid ett deltagande i den monetär a unionen. Däremot har vi argumenterat för att sannolikheten fö r stora produktions- och sysselsättningsvariationer ökar. Det finn s således en risk för att makroekonomiska störningar ska leda till att arbetslösheten stiger ytterligare (även om det är ungefär lik a sannolikt att störningarna kan verk a i motsatt riktning). I ett läge då arbetslösheten redan i utgångsläget är hög, måste en ökad risk för variationer i arbetslösheten ses som mycket allvarlig. Det gälle r inte minst som de senaste årens utveckling visat hur cyklisk a uppgångar av arbetslösheten lätt kan bli bestående. En tillfälli g störning kan

m a o ge upphov till produktions- och s ysselsättningsförluster under lång tid.

Lägre produktion och högre arbetslöshet skulle inte bara var a problem i sig utan skulle också innebära förnyade statsfinansiella problem. I en situation då tendensen till växande offentli g skuldsättning precis brutits, skulle ökade budgetunderskott snabbt ställa krav på antingen ytterligare nedskärningar av de offentlig a utgifterna eller skattehöjningar med alla de negativa följder dett a innebär.

Ett deltagande i den monetära unionen kan vidare minsk a möjligheterna att reducera arbetslösheten genom sådana utbuds - reformer på arbetsmarknaden som diskuterats i kapitel 13 (effektiva utbildningssatsningar, bantade och mer målinriktade arbetsmark -

\|	SOU 1996:158	Sammanfattning och slutsatser...	421

nadspolitiska åtgärder, avtrappning av arbetslöshetsersättningen , differentierade egenavgifter till a-kassan, mer flexibel arbetsrät t och åtgärder som ger en rimlig styrkebalans mellan parterna p å arbetsmarknaden). Skälet är att vi då inte kan kombinera dess a strukturåtgärder med en självständig penningpolitik som tillåte r efterfrågan att öka. Resonemanget bygger på att det tar lång ti d innan sådana strukturella förändringar på arbetsmarknade n påverkar lönebildningen och sysselsättningen om inte efterfråga n på arbetskraft samtidigt ökar (se kapitel 13). E n sysselsättningsexpansion kan således skyndas på o m penningpolitiken görs mer expansiv. Detta kan också ske utan risk för högre inflation i ett läge då utbudsreformer ökat flexibilitete n på arbetsmarknaden och därmed bidrar till att hålla tillbak a löneökningarna. Vilken betyde lse som ska tillmätas detta argument beror på hur man bedömer sannolikheten för att sådan a strukturreformer på arbetsmarknaden verkligen ska komma til l stånd.

14.3Politiska aspekter

När det gäller de politiska dimensionerna på den monetära unionen och ett svenskt deltagande är det framför allt fyra aspekter som bör stå i centrum: (1) EMU-projektets roll inom ramen för den vidare politiska integrationsprocessen inom EU; (2) huruvida de n monetära unionen är förenlig med demokratisk kontroll och möjligheter till ansvarsutkrävande; (3) legitimiteten för ett svenskt beslut i EMU-frågan; och (4) Sveriges möjligheter att utöv a inflytande inom EU. Också denna sista fråga är en del a v demokratiproblemet , eftersom en rad viktiga beslut för Sverige tas på EU-nivå.

EMU-projektets roll i den europeiska integrationen

Det mesta av diskussionen i EMU-frågan i såväl Sverige som andra EU-länder har – liksom vår utredning – tagit fasta på d e ekonomiska konsekvenserna . Men man kan på goda grunder hävda att EMU är ett politiskt likaväl som ett ekonomiskt projekt. De t ursprungliga motivet bakom den europeiska integrationen efte r andra världskriget var en önskan om att knyta Tyskland oc h

Frankrike närmare samman i syfte att trygga freden i Europa. För

422	Sammanfattning och slutsatser...	SOU 1996:158	\|

att få en rättvisande bild av EMU-projektet måste det sättas in i ett sådant politiskt perspektiv.

Inom EU-samarbetet har ekonomisk integration således aldrig setts som ett självändamål utan som en förutsättning för politis k integration. Vi har i kapitel 9 diskuterat denna s k kontinental a integrationsmodell som fortfarande utgör den grundläggand e samarbetsideologin hos flertalet medlemsländer. Enligt dett a synsätt ska den ekonomiska integrationen föregå den politiska och påskynda denna. Wernerplanen från 1970 angående en ekonomisk och monetär union byggd e på dessa tankegångar. Detsamma gäller det nuvarande EMU-projektet.

När den monetära unionen 1986 skrevs in i Enhetsakten som ett mål för EU och Delors-kommittén tillsattes 1988 fanns fler a drivkrafter. En var det franska önskemålet om ökad kontroll över penningpolitiken. Inom ERM-systemet utformades den europeiska penningpolitiken i huvudsak av tyska Bundesbank och seda n tvingades andra ce ntralbanker anpassa sig, eftersom växelkurserna annars inte kunde hållas fasta. En annan driv kraft var intresset inom

EUs egna institutioner för en fördjupad integration. Förslaget o m en monetär union fick stöd av andra EU-länder, främst Benelux - länderna, Italien och Spanien. Tyskland hade länge en ljumme n inställning till planerna på en monetär union. Tyska och fransk a intressen kom emellertid till slut att knytas samman i Maastricht- fördraget på så sätt att detta inkluderade både EMU (som främs t var ett franskt önskemål) och en politisk union med en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (som var ett tyskt önskemål).

I Maastichtfördraget gavs Storbritannien och Danmark rätt at t permanent stå utanf ör den monetära unionen. Därigenom formule- rades principen om differentierad integration. Denna innebär at t länder som vill gå vidare med integration på nya områden sk a kunna göra detta utan att hindras av andra medlemsländer. På den pågående regeringskonferensen kommer denna princip troligen att vidareutvecklas och traktatsfästas. I praktiken tillämpas den redan genom att en grupp länder, oftast under ledning av Frankrike oc h

Tyskland, går i spetse n. Men genom att principen formaliseras och den monetära unionen genomförs, blir denna integrationsmodel l förmodligen huvudregel i stället för undantag.

Den monetära unionen kan således ses som ett v iktigt steg för att driva på den fortsatta integrationsprocessen inom EU. De n monetära unionen innebär att ett så centralt område so m penningpolitiken blir föremål för gemensamma beslut, samtidig t som också finans politiken blir mer av en gemensam angelägenhet. En sådan fördjupning av det nuvarande EU-samar betet anses av den

\|	SOU 1996:158	Sammanfattning och slutsatser...	423

politiska ledningen i många länder – inte minst Tyskland – vara en förutsättning för en utvidgning av EU. Man vill undvika att de n integration som redan uppnåtts försvagas. De förhandlingar so m förs på den nu pågående regeringskonferensen om en öka d användning av majoritetsbeslut motiveras av en strävan att i et t utvidgat EU skapa garantier för ett effektivt beslutsfattande. Men också den monetära unionen kan betraktas i detta perspektiv, dv s som ett sätt att i förväg åstadkomma ökad integration mellan EUs kärnländer och på så sätt s kapa en ländergrupp som i praktiken kan utöva ett dominerande inflytande på den politiska dagordningen . Den monetära unionens roll i detta avseende blir förmodlige n viktigare ju mindre långtgående samarbetet om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken blir.

Den monetära unionen kan således vara en förutsättning fö r såväl en fördjupning av EU-samarbetet som en snar utvidgning av medlemskretsen. Om EMU-projektet inte skulle förverkligas ka n såväl andra samarbetsprojekt (t ex GUSP) som utvidgninge n komma att fördröjas. Politisk energi skulle få ägnas åt att utforma alternativ till den monetära unionen i stället för åt andra frågor. Om EU-länderna inte kan genomföra ett projekt som det investerats så mycket politiskt kapital i, riskerar dessutom trovärdigheten i framtida samarbetsåtaganden att minska.

Enligt ett annat synsätt kan emellertid den monetära unione n också innebära risker för den fortsatta europeiska integrationen. En synpunkt som ofta brukar anföras är att unionen riskerar att skapa en uppdelning av EU-länderna i två olika kategorier (ett A-lag och ett B-lag), som kan sätta sammanhållningen på svåra prov. Dett a gäller särskilt om länder som eftersträvar deltagande – t ex Italien, Spanien och Belgien – inte skulle släppas in i en situation då de t råder oenighet om hur konvergenskraven ska tolkas.

Det är inte heller självklart att den gemensamma penningpoli- tiken i den monetära unionen främjar samarbetet mellan deltagar- länderna. Om störningarna i olika länder skiljer sig mycket åt, kan det uppkomma svåra konflikter om hur den gemensamm a penningpolitiken bör utformas (se avsnitt 14.2 ovan). Det kan också uppstå motsättningar mellan länder om de finanspolitiska reglerna i Maastrichtfördraget anses inkräkta på den nationella suveräniteten och möjligheterna till stabiliseringspolitiska insatser vid stor a konjunkturvariationer inskränks. Redan i dag finns det en stor risk för att de finanspolitiska åtstramningar som genomförs i mång a EU-länder främst sätts i samband med valutaunionen – och int e med allmänt välgrun dade krav på stabila statsfinanser – och därför bidrar till EU-fientliga stämningar. Det är också lätt att föreställa

424	Sammanfattning och slutsatser...	SOU 1996:158	\|

sig att ett folkligt missnöje som vänds mot EU kan komma at t uppstå om störningar som drabbar enskilda länder innebär at t nominella lönesänkningar blir nödvändiga.

Slutligen är det inte heller självklart att ett misslyckande fö r

EMU-projektet på längre sikt behöver innebära ett hinder för EUs utvidgning. Man kan mycket väl tänka sig att det i ett sådant läge uppstår behov av att samla EU runt nya projekt som ersättning för dem som inte kunnat genomföras. Man kan inte utesluta at t utvidgningen av EU på sikt skulle kunna spela en sådan roll om den monetära unionen inte kommer till stånd.

Demokratisk kontroll och ansvarsutkrävande

Grundläggande i en demokrati är att medborgarna utser sin a representanter genom val och att de på så sätt utövar kontroll över politikens innehåll. Medlemmarna i en parlamentarisk församling ska representera folkviljan. Om de inte gör det, står de inför hotet att inte väljas om. Makten är delegerad till dem.

På det internationella planet är det regeringar som på medborg- arnas vägnar ingår mellanstatliga avtal. Det finns sällan direkt a parlamentariska kontrollmöjligheter av internationella avtal elle r internationell politik. Makten att ingå avtal har delegerats til l regeringen då denna representerar hela staten utåt. Maastrichtför- draget om EMU skiljer sig därigenom inte från andr a internationella avtal. Huvudregeln är att den demokratisk a kontrollen utövas på det nationella planet. På den internationell a nivån kan det vara mer meningsfullt att tala om generell politisk kontroll, eftersom det i nästan samtliga fall är regeringen elle r något av denna utsett organ som ansvarar för denna.

I den pågående regeringskonferensen inom EU är frågan o m demokratisk legitimitet för EUs institutioner ett huvudämne. De t finns här två modeller. Den första är den mellanstatliga modellen som Sverige stöder. Enligt denna måste parlamentarisk kontrol l uppnås på nationell nivå och den politiska makten i EU-frågo r delegeras till regeringen. Den andra modellen är den federala, enligt vilken man vill ge Europaparlamentet direkt a kontrollmöjligheter på de områden där EU har beslutskompetens.

Denna modell förordas av t ex Belgien och Tyskland. Om man – som Sverige – är för den mellanstatliga modellen, måste ma n acceptera att det inte kan finnas direkt parlamentarisk kontroll av

EU-politiken utanför nationalstaten. Det blir m a o i detta fall et t

\|	SOU 1996:158	Sammanfattning och slutsatser...	425

inhemskt svenskt ansvar att tillse att det finns en parlamentaris k kontroll av den egna regeringens verksamhet på EU-planet.

En bärande tanke bakom den europeiska centralbanken ECB s konstruktion har varit att man medvetet velat minska möjligheterna till direkt politisk kontroll. Undertecknarna av Maastrichtfördraget har samtliga önskat avpolitisera penningpolitiken. Man har menat att en penningpolitik som leder till låg inflation bäst kan uppnå s genom ett stort mått av oberoende för ECB på det sätt som utförligt behandlats i kapitel 6. Öns kemålet om att avpolitisera penningpoli- tiken i syfte att denna bättre ska uppnå sina mål står således delvis i konflikt med önsk emålet om demokratisk kontroll. Prioriteringen av effektivitetsaspekten begränsar kontrollmöjligheterna. Denn a målkonflikt är inte på något sätt unik för penningpolitiken och den monetära unionen. Det tycks finnas en allmän tendens i mång a länder och inom EU att delegera allt fler områden av politiken till oberoende expertorgan. Gemensamt för dessa är att de i rege l bedöms behöva stå fria från alltför stort omedelbart politisk t inflytande på den lö pande verksamheten, om de ska kunna fungera på ett effektivt sätt för att tillgodose medborgarnas önskemål.

ECBs oberoende ställning innebär emellertid inte någo n fullständig avsaknad av kontrollmekanismer. På EU-nivå är ECBs ledning skyldig att redovisa sin verksamhet infö r

Europaparlamentet i form av en årsrapport som kan göras til l föremål för en debatt. ECBs ordförande och övrig a direktionsmedlemmar måste också på begäran ställa upp p å utfrågningar i parlamentet s utskott. Just därför att ECB tilldelats så stor makt, kan man anta att sådana evenemang kommer att f å mycket stor uppmärksamhet i media. De t finns därför anledning tro att dessa kontrollmekanismer kommer att spela stor roll. Dett a gäller inte minst som ECB kan väntas ha ett stort behov av at t bygga upp en politisk legitimitet, dvs av att se till at t medlemsstaterna är nöjda med vad banken åstadkommer.

Vidare ska ECB öv erlämna sin årsrapport till Europeiska rådet,

Ekofin-rådet och kommissionen. Ordföranden i Ekofin-rådet och en medlem av kommissionen kan delta i ECBs möten uta n beslutanderätt. ECBs ordförande ska vidare medverka i mötena i

Ekofin-rådet när detta behandlar viktiga monetära frågor. 3 Dessa formella kontaktpunkter är viktiga och kan komma att spela sto r roll om det uppstår missnöje med hur ECB fungerar. Vidar e kommer det med all säkerhet att finnas nära informella kontakter

3 Dessa formella bestämmelser redovisades i avsnitt 10.1.

426	Sammanfattning och slutsatser...	SOU 1996:158	\|

mellan ECB och EU-organen. Det är därför orealistiskt att tro at t

ECB kommer att helt isoleras från kritik eller signaler från de t politiska systemet. Nationella politiker ko mmer med all sannolikhet att utöva betydande tryck både genom EU-systemet och via de n nationella centralbanken.

Om regeringarna i EU-länderna skulle vara missnöjda med den politik som ECB för och anse att de påverkansmöjligheter so m diskuterats ovan är otillräckliga, finns i sista hand den formella möjligheten att ändra ECBs s tadga. Bestämmelserna rörande EMU kan i princip alltid revideras genom en omförhandling a v Maastrichtfördraget. En enskild stat som Sverige kan i realitete n knappast ensam framtvinga en sådan omförhandling, men i e n situation där ett antal länder skulle vara missnöjda med de n gemensamma penningpolitiken är detta fullt möjligt. Att förändra

Maastrichtfördragets bestämmelser om ECB är dock en omständlig process eftersom det kräver godkännande i samtliga nationell a parlament. Det faktum att denna möjlighet existerar bör dock ha en viss påverkan på ECBs politik.

Man bör också peka på de möjligheter som enskilda stater har. Ett sätt att påverka ECBs politik är genom valet av nationel l centralbankschef, eftersom denna/denne ingår i ECBs ledning. En sista metod för påverkan är hot om utträde ur den monetär a unionen. Maastrichtfördraget innehåller visserligen inga formell a bestämmelser om detta, men i pra ktiken finns denna möjlighet som ett påtryckningsmedel för den enskilda medlemsstaten i de n monetära unionen.

Sammanfattningsvis är slutsatsen att ECBs konstruktion bygger på de principer som gäller för mellanstatliga avtal. Det finn s möjligheter till politisk kontroll och ansvarsutkrävande. Dessa ä r dock svagare än vad vi finner önskvärt. Det kan därför finna s anledning för Sverige att initiera en diskussion om hu r möjligheterna till politis k kontroll och ansvarsutkrävande ska ökas.

Här finns nationella förebilder med s k undantagsklausuler, där en regering i krislägen kan åsidosätta centralbanken och ta öve r ansvaret för penningpolitiken. Det är svårt att säga hur en såda n klausul skulle kunna utformas på EU-nivå: ett alternativ vor e kanske att Ekofin-rådet ges en möjlighet att i krissituationer me d kvalificerad majoritet besluta om att ta över ansvaret fö r penningpolitiken. Man skulle också kunna aktualisera de n nyazeeländska var ianten där en centralbankschef kan avskedas om vederbörande inte uppfyller sitt avtal med det politiska systemet om att uppnå ett visst inflationsmål. En mi ndre drastisk förändring vore att ECBs ledning får skyldighet att redovisa sitt fögderi inte bar a

\|	SOU 1996:158	Sammanfattning och slutsatser...	427

inför Europaparlamentet utan också inför de nationell a parlamenten.

Legitimiteten i ett beslut i EMU-frågan

Frågorna om möjligheter till demokratisk kontroll och ansvars - utkrävande hänger nära samman med frågan om legitimiteten i ett beslut att gå med i den monetära unio nen. I många EU-länder tycks det politiska läget kännetecknas av ett ökat avstånd mellan väljare och politiker och ett minskat partipol itiskt engagemang i stora delar av väljarkåren. Detta är ett generellt fenomen, men det är särskilt tydligt i frågor som har med EU att göra. EU-samarbetet tycks av många upplevas som ett typiskt projekt för den "politiska oc h ekonomiska eliten". Stämningar av detta slag förekommer int e minst i Sverige. Risken för att EMU-projektet ska ses på detta sätt är förmodligen mycket stor, eftersom det är en komplicerad fråga där ett rationellt ställningstagande kräver att man tar till sig et t betydande mått av sakinformation.

Det framstår därför som klart att ett snabbt svenskt beslut i

EMU-frågan kan leda till svåra påfrestningar på det svensk a politiska systemet. Ett riksdagsbeslut om inträde i den monetär a unionen som upplevs ha fattats innan frågan hunnit bli tillräckligt diskuterad skulle med all säkerhet förstärka känslan av avstån d mellan väljare och politiker. Risken är också stor att en snab b beslutsprocess skulle leda till en polariserad och grovt förenkla d debatt som skulle göra det svårt för medborgarna att på rationella grunder bilda sig en klar uppfattning.

Enligt vår mening är det av st örsta vikt att ett beslut i frågan om svenskt deltagande i den monetära unionen föregås av en bred och allsidig debatt. Det bör öka möjligheterna att klargöra såväl d e alternativ som föreligger som konsekve nserna av dessa. Behovet av tid för en bred offentlig diskussi on i EMU-frågan bör rimligen vara större i Sverige än i de länder som var med och utformad e

Maastrichtfördraget. Detta måste beaktas när det gäller tidpunkten för ett svenskt ställningstagande.

428	Sammanfattning och slutsatser...	SOU 1996:158	\|

Sveriges inflytande inom EU

Det måste anses som positivt ur demokratisk synvinkel att h a inflytande över de internationella beslut som berör Sverige. De n relevanta frågan i detta sammanhang är hur Sv eriges möjligheter att utöva inflytande på frågor som är viktiga för oss påverkas av om vi deltar i EUs monetära union eller inte.

Vad gäller penningpolitiken har vi redan i avsnitt 14.2 diskuterat den reella handlingsfriheten i en situation då Sverige står utanfö r den monetära unionen. Vår bedömn ing var att den förmodligen blir mindre än den varit tidigare, men att en betydelsefull reell frihe t

ändå kvarstår i svåra krislägen. Denna uppnås dock förmodligen till priset av att vi under mer normala förhållanden får anpassa oss till

ECBs penningpolitik uta n att ha några möjligheter att påverka den.

Vilken hänsyn till våra penningpolitiska intressen som medlems - länderna i den monetära unionen är beredda att ta vid ett svensk t utanförskap beror förmodligen i hög grad på skälen till att vi int e deltar i den monetära unionen. Viljan att beakta svenska stånd - punkter bör vara mycket större om vi på sikt strävar efter att delta i den monetära unionen än om vi besluta r att permanent stå utanför.

En vidare fråga gäller hur Sveriges möjligheter att utöv a inflytande i EU-kretsen i andra centrala politiska frågor påverka s av Sveriges förhållande till EMU . Det kan gälla ekonomiska frågor som jordbrukspolitik, konkurrensregler, handelspolitik osv me n också centrala utrikespolitiska frågor som EUs utvidgning österut.

En nyckelfråga är om det finns ett värde i att tillhöra en inr e kärna av EU-stater som driver på integrat ionen. Mycket talar för att så kan vara fallet. Det är viktigt att vara med och bestämm a dagordningen, dvs att formulera de frågor som man inom EU - samarbetets ram ska ta ställning till. Samarbetet inom EU ha r traditionellt också kännetecknats av ett "givande och tagande " under lång tid på många olika områden, där ett land kan få gehö r för sina ståndpunkter i en fråga genom att i stället tillmötesg å andras önskemål i en annan. Detta kan vara ett argument för at t delta i samarbetet på så många viktiga områden som möjligt.

Betydelsen av att delta i den monetära unionen från ett svenskt inflytandeperspektiv bör relateras både till frågan om EU s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) och de n allmänna utvecklingen mot s k differentierad integration.

När det gäller EMUs tillblivelse finns ett direkt samband me d GUSP. Förhandlingarna mellan Tyskland och Frankrike ledde till att man enades såväl om att fördjupa det existerande utrikes- oc h säkerhetspolitiska samarbetet i riktning mot gemensam försvars -

\|	SOU 1996:158	Sammanfattning och slutsatser...	429

politik och gemensamt försvar som om att tillskapa en ekonomisk och monetär union. Dessa båda projekt är i s in tur nära kopplade till ambitionen att utvidga EU. Arbetet med att finna en formel fö r fördjupat och vidgat samarbete som kan accepteras av alla state r har påskyndat utvecklingen av alterna tiva samarbetsmodeller. Flera av dessa bygger på principen om differentierad integration oc h liknar det system som skapats kring EMU, dvs att vissa länder ska kunna gå i spetsen för integrationen utan att hindras av andra som vill eller endast kan gå fram långsammare. Planerna på e n utvidgning av EU österut gör det nödvändigt att acceptera såda n logik.

Slutsatsen blir att GUSP s annolikt utformas enligt principen om differentierad integration. Man får då två kärnor i EU: EMU oc h

GUSP. Det är i stort sett samma länder som kan väntas komma att delta i dessa båda projekt: Frankrike, Tyskland, Beneluxländern a och eventuellt Österrike. Italien, Spanien och Portugal kan väntas delta i ett fördjupat GUSP från starten men förmodligen förs t senare i EMU. Det går att argumentera för att det blir dess a kärngrupper av länder som kommer att styra den politisk a utvecklingen i ännu högre grad än tidigare.

Sverige kan komma att s tå utanför båda, ingen eller en av dessa kärnor. Om strävan är utöva så stort inflytande som möjligt inom

EU bör Sverige delta i båda kärngrupperna. Den näst bäst a lösningen från inflytandesynpunkt är att delta i en av dem och den sämsta är att stå utanför båda. Om Sverige inte fullt ut vill delta i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, innebär dett a enligt vår bedömning att de poli tiska nackdelarna med att inte delta i den monetära unionen förstärks. Detta gäller i högre grad, ju fler av EUs medlemsstater som kommer att ingå i den monetär a unionen. Det finns en risk för att bilden av Sverige som "e n motsträvig europé" (vilken vill delta så litet som möjligt i integrationen på andra områden än den inre marknaden) förstärks.

Detta kan ha betydande negativa ko nsekvenser för våra möjligheter att utöva inflytande på för oss viktiga områden av EU-samarbetet.

Argumentet bygger på erfarenheter från andra EU-länder som i utgångsläget varit negativa till integration: som diskuterades i avsnitt 10.3 har Irland och Nederländerna efter hand gått in för att maximera deltagandet i integrationen då de upplever att de få r större inflytande på detta sätt. Det är samtidigt en vanli g uppfattning att Storbritannien och Danmark förlorat i inflytand e genom att inte stödja eller medverka i EU-integrationen på viktiga områden.

430	Sammanfattning och slutsatser...	SOU 1996:158	\|

På ett mer konkret plan bör ett deltagande i den monetär a unionen påverka Sveriges möjligheter att utöva inflytande vi d internationella förhandlingar i olika ekonomiska frågor, t ex inom IMF, OECD och WTO eller i samband med diskussioner o m valutakurser och valutasystem på global nivå. Här är det naturligt att de länder som ingår i EUs valutaunion kommer att utform a gemensamma ståndpunkter (och kanske ibland låta sig företräda s av ECB) som det kan vara en fördel att kunna påverka. Detta ge r större möjligheter att få inflytande än om vi i sådana sammanhang tvingas agera på egen hand eller över huvud taget inte får delta . Samtidigt är det svårt att vär dera betydelsen av detta, eftersom vårt inflytande inom den monetära unionen också blir begränsat i förhållande till de stora medlemsstaterna. Vi kan också tänka s hamna i situationer där v i tvingas stödja ståndpunkter som inte helt

överensstämmer med de nationella önskemålen (t ex i fråga om en mer protektionistisk handelspolitik). Man bör emellertid ha klart för sig att EUs ställningstaganden i samband med internationell a förhandlingar ofta har direkta återverkningar också på de intern a förändringsprocesserna inom gemenskapen som vi kan vilj a påverka.

Vår huvudslutsats blir att det i dagens EU är viktigt att vara en del av de inre kärnorna i integrationen då dessa formaliseras oc h blir tydligare som maktcentra. Vi riskerar att förlora inflytand e genom att inte delta där dagordningen fastställs och politike n bestäms. Detta utgö r ett starkt politiskt argument för att delta i den monetära unionen.

Summering av de politiska argumenten

EMU-projektet som helhet spelar uppenbarligen en viktig roll för det europeiska integrationsarbetet. Ett misslyckande att fullfölj a planerna kan få svåröverskådliga konsekv enser. Detta argument har enligt vår mening stor tyngd. Vi fäster större vikt vid det än vi d risken för att en monetär union som bara består av en del EU-stater ska få negativa effekter på det europeiska samarbetet.

Vi har förståelse för argumentet att en delegering av penning - politiken till den europeiska centralbank en kan förstärka de rådande demokratiska bristerna inom EU. Ä ven om det finns såväl formella som informella möjligheter till politisk kontroll av den europeiska centralbanken, t ex genom öppna utskottsförhör i Europaparla - mentet, innebär ett svenskt medle mskap i den monetära unionen att den parlamentariska kontroll av penningpolitiken som formell t

\|	SOU 1996:158	Sammanfattning och slutsatser...	431

finns i Sverige i dag upphör. Denna skillnad bör emellertid int e

överdrivas. Man bör nämligen inte jämföra möjligheterna til l kontroll av den europeiska centralbanken med den nuvarand e svenska situationen. Enligt vår mening blir d et nödvändigt att stärka

Riksbankens oberoende om Sverige står utanför den monetär a unionen om trovärdigheten för en låginflationspolitik ska kunn a upprätthållas. Också detta innebär en minskning av den direkt a politiska kontrollen av penningpolitiken i Sverige. Vi har ocks å genom Maastrichtfördraget förbundit oss att öka Riksbanken s självständighet.

Hur ett svenskt beslut i EMU-frågan fattas är av centra l betydelse för att detta ska få legitimitet och därmed bli allmän t accepterat. Det gäller att undvika att formerna för beslutet bli r sådana att de upplevs öka avståndet mellan väljare och politiker .

Detta ställer krav på att tillräcklig tid ges för en bred, saklig oc h allsidig debatt.

Det främsta politiska argumentet för ett deltagande i de n monetära unionen gäller möjligheterna till inflytande inom EU. Det

är sannolikt att de länder som deltar i valutaunionen kommer att få en ledande roll i hela EU-samarbetet och större möjligheter at t påverka den politiska dagordningen. Att tillhöra denna grupp ka n vara särskilt viktigt för Sverige dels därför att vi är ett litet lan d med små möjligheter att påverka om vi agerar ensamma, del s därför att vi har ett tidigare rykte som ett integrationsovilligt land.

14.4Slutsatser om EMU-projektet som sådant

När det gäller EMU-projektet i sin helhet vill vi formulera vå r inställning på följande sätt. Det finns små men säkra ekonomiska effektivitetsvinster med att upprätta en valutaunion. Dessa vinster uppkommer varje år i form av ett mer effektivt resursutnyttjande. Risken för att den ekonomiska politiken ska framkalla makro - ekonomiska obalanser som ger upphov till svängningar i de real a växelkurserna (relativa kostnader och relativpriser) minskar också med en monetär union. Dessa fördelar ska ställas mot risken för att allvarliga makroekonomiska störningar som enbart berör viss a länder ska uppkomma från tid till annan och inte kunna motverkas genom en självständig penni ng- och valutapolitik. Även kortsiktiga sådana störningar kan ha långvariga effekter. Den potentiell a stabiliseringspolitiska kostnaden av en valutaunion är förmodligen relativt liten för en kärngrupp av länder som Tyskland, Frankrike, Nederländerna och Ös terrike, som uppvisar en relativt hög grad av

432	Sammanfattning och slutsatser...	SOU 1996:158	\|

makroekonomisk samvariation. Vad gäller de politiska aspekterna förefaller det sannolikt att en monetär u nion främjar den europeiska integrationen. Man kan dock inte utesluta förlopp där denna snarast motverkas av uppkommande konflikter.

Om vi kunde vrida tillbaka klockan och "börja om från början"

är det enligt vår bedömning svårt att se att fördelarna med EMU- projektet är stora och otvetydiga. I varje fall skulle det knappas t framstå som det mest angeläg na området för europeiskt samarbete. Nu är emellertid inte detta situationen, utan det finns ett fördra g som lägger fast en tidtabell för den monetära unionen. Den ha r också i stor utsträckning blivit en symbolfråga för den europeiska integrationen. Följden av ett misslyckande att fullfölja planern a skulle kunna bli akuta trovärdighetsproblem både i fråga om de n politiska viljan och förmågan till samarbete inom EU och i fråg a om den ekonomiska politiken i många länder.

Vi menar därför att det finns anledning för Sverige att på et t konstruktivt sätt medverka till att den monetära unionen komme r till stånd. De svenska ansträngningarna bör inriktas dels på at t själva övergången ska ske så smidigt som möjligt, dels på at t unionen ges en så bra konstruktion som möjligt.

Vad gäller själva övergångsprocessen är det enligt vår mening viktigt att de finanspolitiska konvergenskriterierna tolkas liberalt.

En så fundamental och långsiktig förändring som att bilda e n valutaunion bör inte göras avhängig av om budgetunderskott oc h offentlig skuldsättning i ett eller flera nyckelländer överstiger d e mer eller mindre godtyckliga referensvärdena med någo n procentenhet eller inte. Det finns en betydande risk för att en alltför strikt tolkning av konvergens kriterierna kan tvinga fram en onödigt hård finanspolitisk åtstramning inom hela EU-området som ka n försämra möjligheterna att bekämpa arbetslösheten. Detta gälle r inte minst som utrymmet för en expansiv penningpolitik kan vara litet just i ett läge när den gemensamma europeiska centralbanken,

ECB, ska försöka etablera trovärdighet för en låginflationspolitik.

Sverige bör i det kort a perspektivet agera för att minska denna risk för en alltför efterfrågedämpande finanspolitik. Detta kan ocks å vara viktigt om man vil l undvika att strävandena att konsolidera de offentliga finanserna i EU-länderna misskrediteras a v övergångsproblem i samband med att den monetära unionen bildas.

I fråga om den monetära unionens konstruktion bör Sverig e agera för vidgade möjligheter till politisk kontroll oc h ansvarsutkrävande. Vi har argumenterat för någon form a v undantagsklausul. En sådan skulle göra de t möjligt för Ekofin-rådet att i en krissituation åsidosätta ECB och ta över ansvaret fö r

\|	SOU 1996:158	Sammanfattning och slutsatser...	433

penningpolitiken. Sådana regler finns i flera enskilda länder med en i övrigt mycket oberoende ställning för den nationell a centralbanken. Ett annat förslag är att ECBs ledning ska åläggas att med viss periodicitet redovisa sin politik också inför de nationella parlamenten.

När det gäller de finanspolitiska reglerna i den monetär a unionen, är det vik tigt att undvika att sanktionerna mot länder med statsfinansiella problem blir så kraftiga att de inte uppfattas so m legitima av medborgarna. De finanspolitiska bestämmelserna bör också på sikt ge utrymme för länder med liten offentli g skuldsättning att låta finanspolitiken spela en stabiliserande roll ,

även om det kan innebära tillfälligt större budgetunderskott ä n Maastrichtfördragets referensvärden.

14.5 Slutsatser om Sveriges deltagande i den monetära unionen

När det gäller Sveriges ställningstagande till att delta i de n monetära unionen – i en situation då vi anses uppfyll a konvergenskraven – är de ekonomiska argumenten i princi p desamma som i d iskussionen om EMU-projektet som sådant. Små men årliga effektivitetsvinster talar för ett svenskt deltagande , liksom att sannolikheten för att den ekonomiska politiken ska g e upphov till svängningar i de real a växelkurserna (relativa kostnader och relativpriser) blir mindre. Risken för att makroekonomisk a störningar ska leda till stora svängningar i produktion oc h sysselsättning som inte längre kan motverkas genom en självständig penning- och valutapolitik talar emot ett svenskt deltagande i valutaunionen. Eftersom våra störningar uppvisar en relativt lå g grad av samvariation med störningarna i andra EU-länder, väge r detta stabiliseringspolitiska ar gument tyngre för Sveriges del än för många andra EU-länder. Vi fäster större vikt vid de t stabiliseringspolitiska behovet av penningpolitisk självständighe t som en försäkring mot stora makroekonom iska störningar än vid de andra argumenten.

Vad gäller de politiska övervägandena talar möjligheterna til l inflytande inom EU för ett svenskt deltagande. Mot ett sådant talar de invändningar som vi reste i fråga om möjligheterna till demo - kratisk kontroll och ansvarsutkrävande avseende penningpolitiken.

Vi menar att inflytandeargumentet bör väga tyngst av de politiska argumenten.

434	Sammanfattning och slutsatser...	SOU 1996:158	\|

Vid en sammanvägning talar enligt vår bedömning de ekono - miska argumenten i dagsläget emot ett svenskt deltagande i de n monetära unionen. Samma ntaget talar de politiska argumenten för.

Vår helhetsbedömning av såväl de ekonomiska som de politiska argumenten är att de faktorer som talar emot svenskt deltagande redan i första omgången 1999 är starkare än de faktorer som talar för.

Vi vill betona fyra huvudskäl för detta ställningstagande.

(1)Enligt vår uppfattning är det ett stort risktagande att delta i den monetära unionen med nuvaran de höga arbetslöshet. Det vore mycket allvarligt om vi skulle råka ut för nya makro - ekonomiska störningar som inte kan motverkas av penning- och valutapolitiken och detta skulle leda till ytterligare

ökningar av arbetslösheten från dagens redan höga nivå . Denna värdering grundar sig i hög grad på att det senast e decenniets makroekonomiska erfarenheter i såväl Sverig e som övriga EU-länder visat hur lätt en uppgång av arbets - lösheten blir bestående.

(2)Den statsfinansiella situationen är fortfarande sådan att et t deltagande i den monetära unionen innebär stora risker. En minskning av produktionen och en ökning av arbetslösheten av de skäl som diskuterades ovan skulle leda till en såda n försämring av de offen tliga finanserna att ytterligare mycket smärtsamma ingrep p i de offentliga utgifterna och effektivi- tetsminskande skattehöjningar bleve nödvändiga.

(3)Vi menar vidare att det krävs tid för en bred, saklig oc h allsidig debatt rörande den monetära un ionen och konsekven- serna av de alternativ som finns för Sverige innan et t definitivt beslut om att delta eller inte delta i den monetär a unionen bör tas. I annat fall kommer det beslut som fatta s inte att uppfattas som legiti mt. Detta kan utsätta det politiska systemet för svåra påfrestningar.

(4)Till en början kommer förmodligen flera EU-länder att st å utanför den monetära unionen. Sannolikt väljer både Stor - britannien och Danmark att utnyttja sin rätt till undantag .

Italien, Portugal och Spanien kan komma att under et t inledningsskede få stå utanför därför att de inte bedöm s uppfylla konvergenskraven. Därmed minskar effektivitets - vinsterna med ett deltagande. Samtidigt blir de politisk a kostnaderna för Sverige av att skjuta upp ett beslut o m inträde förmodligen inte oacceptabla. Det ta gäller särskilt om

\|	SOU 1996:158	Sammanfattning och slutsatser...	435

Sverige har en positiv inställning till EMU-projektet so m sådant och till ett inträde vid en senare tidpunkt.

På några års sikt är vi mer positiva till ett svenskt deltagande i den monetära unionen. Om så många fler reguljära jobb skapas at t arbetslösheten pressas tillbaka och den statsfinansiella situatio n framstår som mer stabil, påverkar det vår bedömning av ett del - tagande i den monetära unionen i kraftigt positiv riktning. Om den monetära unionen kommer till stånd och fungerar väl, minska r vidare risken för att ett deltagande av många ska uppfattas som ett projekt främst för den "politi ska och ekonomiska eliten". Samtidigt blir sannolikt de poli tiska kostnaderna i form av förlorat inflytande inom EU större ju längre vi vä ntar med ett inträde och ju fler andra som inträder. Effektivitetsvinsterna av en gemensam valuta ka n också väntas öka i den mån som vårt handelsutbyte med de länder som deltar i den monetära un ionen blir större. Mot denna bakgrund finns det ingen anledning varför Sverige skulle stänga dörren fö r medlemskap längre fram. Tvärtom bör inriktningen vara att inträda vid en senare tidpunkt. Ett svenskt beslut att inte inträda i de n monetära unionen 1999 bör därför motiver as med att vi vill avvakta till dess de ekonomiska och politiska förutsättningarna för et t deltagande föreligger.

Vi tror således att fördelarna för Sverige av att inte inträda i valutaunionen i den första omgången av länder 1999 överväger .

Samtidigt finns det helt klart betydande kostnader med en såda n väntan. Även om vi siktar på ett senare medle mskap, kan det uppstå trovärdighetsproblem för den svenska kronan på grund av tvivel på vår vilja att fortsätta en låginflationspolitik. Detta kan tvinga fram höjningar av de korta räntorna med negativa efterfrågeeffekter. De långa nominella räntorna kommer förmodl igen också att tills vidare förbli högre än vad de skulle ha blivit vid ett medlemskap. Vi får vidare en förlust av "goodwill" inom EU som kan ha negativ a effekter på våra möjligh eter till inflytande. Detta gäller särskilt om vi uppfattas som en "fripassagerare" som vill låta andra stå risken med att initiera den monetära unionen innan vi själva tar ställning. Om vi inte deltar i den monetära unionen när den startar, förlorar vi dessutom möjligheten att från början få vara med och utform a den penningpolitiska strategin för ECB. Vi får också mindr e möjligheter att påverka t ex regelsystemen i fråga o m finanspolitiken. Allt detta är på tagliga nackdelar, men vi anser dem trots allt mindre tungt vägande än fördelarna med att inte inträda i den monetära unionen redan 1999.

436	Sammanfattning och slutsatser...	SOU 1996:158	\|

14.6Kritiska faktorer

Våra ställningstaganden bygger med nödvändighet på en ra d bedömningar som är förenade med stor osäkerhet. Med andr a bedömningar på kritiska punkter kan man mycket väl komma til l andra slutsatser. Som en hjälp för andras individuella ställnings - taganden kan det därför vara värdefullt att avslutningsvis peka u t några av dessa kritiska faktorer.

(1)Vi har lagt avgörande vikt vid a tt riskerna med att delta i den monetära unionen blir avsevärt mindre om en rejä l förbättring av sysselsättningsläget kan åstadkommas. I kapitel 13 har föreslagits en rad åtgärder i syfte att del s förbättra flexibiliteten på arbetsmarknadens utbudssida, dels

öka efterfrågan på arbetskraft. Uppgiften att få ner den höga arbetslösheten måste under alla omständigheter ha högst a prioritet, men om åtgärder av den typ som vi föreslagi t genomförs och arbetslösheten sjunker snabbt, framstå r nackdelarna med ett tidigt svensk t deltagande i den monetära unionen som mindre.

(2)Även om vi utgått från att den reella penningpolitisk a självständigheten blir mindre i framtiden än tidigare äve n utanför den monetära unionen, är vår bedömning ändå at t den kvarvarande friheten är så stor att den är intressant i ett stabiliseringspolitiskt perspekt iv. Om man gör en annorlunda bedömning på den punkten, t ex därför att man tror at t Sverige redan på kort sikt kommer att finna det nödvändigt att delta i ett nytt ERM- system där man håller växelkurserna stabila, framstår ett inträde i den monetära unionen reda n 1999 som mycket mer förmånl igt. Detsamma gäller om man tror att det politiska trycket från övriga EU-länder at t undvika valutadeprecieringar också i svåra krislägen bli r mycket starkt även med en formellt rörlig växelkurs.

(3)Sannolikheten för en stabil makroekonomisk utveckling om

vitills vidare står utanför den monetära unionen beror i hög grad på trovärdigheten för att vi på egen hand ska lycka s hålla inflationen låg. Chanserna för detta ökar o m Riksbankens oberoende stärks och riksbankslagen utformas så att prisstabilitetsmålet ges en hög dignitet. Vi menar att en riksbanksreform är en nödvändig förutsättning för en stabil makroekonomisk utveckling om vi i nte deltar i den monetära unionen. Annars är risken s tor för att Riksbanken kan hamna

iett svårt dilemma där den antingen får acceptera en högre

\|	SOU 1996:158	Sammanfattning och slutsatser...	437

inflation eller tvingas genomföra sådana räntehöjningar at t följden blir kraftiga recessionsimpulser. Om förändringar i syfte att stärka Riksbankens ställnin g helt skulle utebli vid ett utanförskap, är det ett starkt argume nt för att vi bör vara med i den monetära unionen från början.

(4)Om man tror att den europeiska centralbanken ECB int e kommer att lyckas uppnå låg och stabil inflation, bortfalle r den effektivitetsvinst av en högre g rad av prisstabilitet vid ett deltagande i den monetära unionen som vi räknat med. E n sådan bedömning skulle kunna grundas på att man tror at t också inflationsbenägna EU-länder kommer att delta i unionen och påverka penningpolitiken negativt. I så fall bör man vara mer tveksam till ett fra mtida svenskt deltagande än vi är.

(5)Vi har grundat vårt ställningstagande på slutsatsen att et t deltagande i den monetära unionen under ö verskådlig framtid inte kommer att leda till någon drastisk förändring av flexi-

biliteten i nominallöneutvecklingen oc h anpassningsförmågan på arbetsmarknaden vid störningar av olika slag. Vår pessimistiska bedömning i detta avseend e gäller även om strukturella reformer på arbetsmarknaden av den typ som vi föreslagit skulle genomföras. En me r optimistisk bedömning av hur ett deltagande i den monetära unionen påverkar arbetsmarknadens funktionssätt skull e uppenbarligen kunna leda till ett annat ställningstagande.

(6)Vi har gjort en ganska försiktig värdering av de vinster i form av högre effektivitet och lägre inflation som sannolikt skulle följa av ett svenskt deltagande i d en monetära unionen,

medan vi däremot bedömt de potentiell a stabiliseringspolitiska kostnaderna som stora. Denn a avvägning mellan effektivitets- och stabiliseringsaspekter är inte självklar. För den so m värderar de säkra men små årliga effektivitetsvinsterna högre än de osäkra men potentiell t stora stabiliseringspolitiska kostnaderna, kan vår t resonemang om vikten av att få ner arbetslösheten före et t inträde i den monetära unionen framstå som mindr e betydelsefullt än för oss.

(7)Ju mer vi tror oss om att kunna påverka utformningen av den monetära unionen och ECBs penningpolitik i enlighet me d våra önskemål om vi blir medlemmar på ett tidigt stadium, desto mer förmånligt framstår detta. Det är en rimlig hypotes att de länder som deltar i den monetära unionen från början kan prägla denna i större utsträckning än de länder so m

438	Sammanfattning och slutsatser...	SOU 1996:158	\|

kommer in senare. Dett a gäller sådana frågor som hur ECBs pristabilitetsmål ska operat ionaliseras (dvs frågor om hur låg inflation som ska eftersträvas, om man ska arbeta me d penningmängds- eller inflationsmål osv) men kanske också möjligheterna till ansvarsutkrävande av ECBs ledning oc h restriktionerna på finanspolitiken. Ju mer vi är beredda at t tillsammans med andra länder delta i en gemensam utveck- lingsprocess på dessa områden i stället för att i förväg h a garantier om slutresultatet, desto mer positiv bör man ställa sig till ett tidigt medlemskap i den monetära unionen.

(8)Vi har gjort bedömningen att ett svenskt beslut om att int e delta i den monetära unionen 1999 innebär överkomlig a politiska kostnader i form av minskat inflytande inom EU .

Detta gäller under föruts ättning att den svenska grundinställ- ningen är att arbeta för ett medlemskap in om några få år. Om en sådan grundsyn inte kan göras trovärdig eller om andr a EU-länder gör en allmänt mer negativ värdering av e n avvaktande svensk hållning, kan de negativa politisk a effekterna på Sveriges ställning i EU bli mycket större oc h förstärka argumenten för att Sverige från början ska delta i den monetära unionen.

(9)Om man inte alls tror på att ett svenskt utanförskap innebär någon påtaglig förlust av inflytande inom EU, finns de t anledning att vara negativ m ot att Sverige ska sträva efter att inträda i den monetära unionen vid en senare tidpunkt. E n sådan inställning skulle kunna motiveras av att man tror att vårt inflytande under alla förhållanden är marginellt .

Alternativt skulle man kunna argumentera för att penning - politiken är ett område som lyfts undan från den politisk a sfären och därför inte bör påverka det politiska förhand - lingsspelet på andra områden.

(10)Vår rekommendation om att Sverige bör vänta med et t ställningstagande utgår från att endast et t begränsat antal EU- länder inledningsvis kommer att ingå i den monetär a unionen. Om däremot de flesta EU-länder – inklusiv e Danmark och Storbritannien – skulle gå med redan frå n början stärker det argumenten för ett tidigt svensk t deltagande. Effektivitetsvinsterna blir större, men framfö r allt skulle de politiska kostnaderna av att stå utanför ök a kraftigt.

Olika bedömningar på de punkter som vi redovisat ovan är full t möjliga och respektabla. Det är emellertid viktigt att göra klart för

\|	SOU 1996:158	Sammanfattning och slutsatser...	439

sig exakt vilka bedömningar man gör om rationel la beslut ska kunna fattas. Vi hoppas att vår utredni ng ska kunna bidra till en debatt om

EMU-frågan som förs på saklig grund och med respekt för att den stora osäkerheten på många punkter gör det omöjligt att komm a fram till säkra svar. Betänkandets huvudbidrag är enligt vå r uppfattning inte de konkreta slutsatserna utan analyserna på olika problemområden. Det är vår förhoppning att d e ska kunna användas som diskussionsunderlag av al la, oberoende av vilken vägning man sedan gör av de enskilda argumenten.

\|	SOU 1996:158	441

Reservation

av ledamoten Nils Gottfries

Undertecknad instämmer i utredningens s lutsats att Sverige inte bör gå in i den monetära unionen 19 99. Jag håller också med om utred- ningens analys av fördelar och nackdelar med en monetär union .

Emellertid anser jag att argumenten mot en monetär unio n överväger också på sikt och att de är giltiga för andra länder ä n

Sverige. Jag reserverar mig därför mot de formuleringar i utredningen som innebär att projektet bör fullföljas samt att Sverige på sikt bör sträva efter att delta i den monetära unionen.

Genomförandet av en monetär union i Europa innebär en centra- lisering av besluten om penningpolitiken. Den innebär också at t politiken blir mera likformig: alla ingående länder kommer att ha samma ränta och sam ma växelkurs mot utanförstående länder. För ett enskilt land ko mmer det sannolikt att bli mycket svårt (politiskt och ekonomiskt) att gå ur den monetära unionen och återinföra den nationella valutan varför överföringen av makt till den central a nivån bör betraktas som nästintill irreversibel.

En centralisering och likformning av politiken inom EU ka n vara motiverad om den bedöms ge klara fördelar för medborgarna i de ingående länderna. Exempelvis kan gemensamma regler oc h centrala beslut om frågo r som berör den inre marknaden motiveras med att de leder till ökad konkurrens och effektivitet vilket är til l fördel för konsumentern a i Europa. Men om man inte är övertygad om att

442	Reservation av ledamoten Nils Gottfries	SOU 1996:158	\|

centralisering av besluten leder till bättre resultat så anser jag at t besluten även i fortsättningen bör fattas på nationell nivå. 1

I utredningen har vi enligt min mening inte funnit att bildandet av en monetär union ger klara fördelar för medborgarna i de ingå- ende länderna. I stället talar de ekonomiska argumenten mot bild- andet av en monetär unio n. Det finns tydliga effektivitetsvinster på grund av minskade transaktionskostnader e tc men de förefaller vara begränsade. Det vikti gaste argumentet mot en monetär union är att förlusten av penningpolitisk självständighet gör det svårare att han- tera stora makroekonomiska störningar. Vid låg inflation får man räkna med betydande nominell löne- och prisstelhet på några år s sikt varför variatione r i efterfrågan får stora effekter på produktion och sysselsättning. Stabiliseringsp olitiken blir därför ännu viktigare

än den varit tidigare. En lämpligt utformad fin anspolitik kan i teorin stabilisera ekonomin och därmed minska behovet av penningpolitik. Våra och andra länders erfarenheter tyder emellertid på att finans- politiken i många fall inte förmår stabilisera ekonomin. Ett viktigt skäl till detta är att finanspolitiska beslut ofta påverkas av andr a politiska överväganden än strävan att stabilisera konjunkturen .2

Vad gäller penningpoliti kens trovärdighetsproblem så kan med- lemskap i en monetär union förbättra förutsättningarna för att infla- tionen ska bli låg och detta kan innebära lägre räntor jämfört med dagens situation. Huvudskälet till detta är emellertid att den euro- peiska centralbanken förväntas ha en hög grad av oberoende och sträva efter låg inflation. Motsvarande resultat bör därför kunn a uppnås på nationell nivå om Riksbanken görs mera oberoende och inflationsmålet fastställs på ett mera långsiktigt sätt. Jag fäste r därför liten vikt vid argumentet att medlemskap i den monetär a unionen medför lägre inflation och lägre räntor.

1Den så kallade subsidiaritetsprincipen brukar tolkas som att man i ett val mellan centraliserade och decentraliserade beslut lägger bevisbördan på den som vill centralisera besluten. Om det inte finns starka argument för centralisering så bör besluten vara decentraliserade. Ett argument för subsidiaritetsprincipen är att det finns ett demokratiskt värde i att besluten fattas så decentraliserat som möjligt därför att medborgarna då får lättare att påverka makthavarna. Ett annat argument är att decentralisering leder till institutionell konkurrens som befordrar politisk och ekonomisk utveckling. Inom penningpolitikens område har vi sett tydliga exempel på det senare då olika länder försökt lära av varandras penningpolitiska erfarenhe- ter, vilket lett till att argumenten för att centralbanken bör göras oberoende fått allt större genomslag.

2Möjligheterna att föra en stabiliserande finanspolitik begränsas på ett avgörande sätt i en situation med stor statsskuld.

\|	SOU 1996:158	Reservation av ledamoten Nils Gottfries 443

För att behålla penningpolitisk handlingsfrihet bör Sverig e stanna utanför den monetära unionen och även i fortsättningen ha flytande växelkurs kombinerad med ett inflationsmål.

Medlemskap i et t växelkurssystem (ERM 2) skulle innebära att vi förlorar mycket av vår penningpolitiska handlingsfrihet. Et t växelkursmål kan lätt komma i konflikt m ed inflationsmålet på kort sikt och därmed göra det svårt eller omöjligt att hålla fast vi d växelkursmålet på längre sikt. Om valutakurs en binds och det sedan uppstår en snabb konjunkturuppgång inom vissa sektorer så ka n detta leda till stigande löner och priser och försämrad konkurrens- kraft. När sedan konju nkturen vänder nedåt kan det bli omöjligt att hindra en depreciering av kronan. I så fall kommer vi att förlor a mycket av den trovärdighet för penningpolitiken som byggts upp till så stora kostnader under de senaste fem-sex åren. Omvänt kan en fixering av kronans värde på alltför hög nivå leda till deflation , ökad arbetslöshet och försämrade statsfinanser.

Huvudproblemet om vi väljer att stå utanför den monetär a unionen är att detta val kan tolkas som att vi behåller möjligheten till högre inflation och så länge någon osäkerhet råder på denn a punkt kommer räntorna att förbli relativt höga. För att undanröj a denna osäkerhet bör vi vidta åtgärder som stärker Riksbanken s oberoende och penningpolitikens långsiktiga trovärdighet. Fortsatt förbättring av statsfinanserna är också väsentlig eftersom svag a statsfinanser gör det svårare att föra en penningpolitik som leder till låg inflation. Under dessa förutsättningar bör de långa räntorn a kunna bli låga och stabila.

När penningpolitiken (i Sverige och andr a länder) inriktas på låg inflation så komme r kronans kurs mot andra valutor att variera. Så länge det inte inträffar mycket stora störningar så bör dock växel- kursrörelserna bli avsevärt mycket mindre än de vi sett under d e senaste åren. Om penningpolitikens lång siktiga inriktning läggs fast så bortfaller ett viktigt skäl till växelkursvariabilitet, nämligen d e

överreaktioner i växelkursen som förekommer vid förändringar av penningpolitikens inriktning. Kortsiktig variabilitet i växelkurse n kommer att kvarstå, men kostnaderna för denna förefaller var a begränsade. Stora reala störningar kommer att resultera i betydande växelkursrörelser, men sådana växelkursrörelser bidrar till att stabilisera produktion och sysselsättning i samtliga länder .

Det är en missuppfattning att en depreciering av valutan skull e innebära att man ”stjäl” efterfrågan från andra länder efterso m andra länder själva kan anpassa sin politik för att n å makroekonomisk balans.

444	Reservation av ledamoten Nils Gottfries	SOU 1996:158	\|

Vi bör noga studera våra och andra länders erfarenheter a v flytande växelkurser kombinerade med en penningpolitik inriktad på låg inflation. Om dessa erfarenheter visar sig negativa i framtiden kan argumenten för inträde i den monetära unione n komma att stärkas. Att växelkurser varierar är emellertid inte i sig något argument mot flytande växelkurser.

De bedömningar som görs ovan gäller Sverige. Liknand e resonemang kan tillämpas på andra länder i Europa, men Sverige bör naturligtvis inte motsätta s ig att andra länder fullföljer planerna på en monetär union.

Förutsatt att den m onetära unionen genomförs och vi ställer oss utanför så kommer det att ha en negativ effekt på vår status inom EU och därmed på vårt inflytande inom andra områden av EU - samarbetet. Jag fäster dock begränsad vikt vid detta argument .

Samarbetet om utrikespolitik , jordbrukspolitik, miljöpolitik, brotts- bekämpning och tra nsportpolitik kommer troligen främst att styras av olika gruppers och länders sakliga intressen på dessa områden.

Sambanden mellan dessa politikområden och penningpolitiken ä r obetydliga, speciellt som penni ngpolitiken kommer att skötas av en oberoende europeisk centralbank.

Om den monetära unionen inte blir av så innebär det ett bakslag för EU-samarbetet med troliga negativa återverkningar på andr a områden. Dessa politiska konsekvenser bör dock ställas mot d e allvarliga sakligt motiverade konflikter om penningpolitiken som uppkommer om den monetära unionen geno mförs och stora makro- ekonomiska obalanser uppkommer inom unionen. På sikt är de t därför inte klart att de politiska fördelarna väger tyngre än d e politiska nackdelarna.

\|	SOU 1996:158	445

Ordförklaringar

Acquis communautaire (franska) - "det gemensamt uppnådda" . Den beteckning som används inom E U på de antagna rättsakter- na och den rättspraxis som utvecklats.

Appreciering - en höjning av en valutas värde när växelkursen är rörlig. En appreciering kan antingen vara marknadsbestäm d eller föranledd av penningpolitiken (genom att centralbanke n höjer styrräntan eller köper den egna valutan i utbyte mo t utländsk på valutamarknaden).

Asymmetrisk störning - en störning som drabbar endast ett eller ett par länder (i d en monetära unionen). Ibland används beteck- ningen landspecifik störning.

Blockerande minoritet - en beteckning på det antal röster so m krävs vid omröstning i ministerrådet för att något beslut ej ska kunna fattas. För närvarande krävs det enligt huvudregeln 2 6 röster för att åstadkomma en blockerande minoritet.

BNP - bruttonationalprodukten, värdet av all produktion av varor och tjänster i ett land under ett år.

Bretton Woods-systemet - det valutasystem som förhandlade s fram i Bretton Woods, New Hampshire, i slutet av andr a världskriget och var i kraft fram till 1973. Systemet innebar att amerikanska dollar hade ett fastställt pris i guld och övrig a valutor i systemet ett fastställt pris i dollar. Valutakursern a gentemot dollarn kunde ändras om det uppstod "fundamenta l ojämvikt".

Bundesbank - Tysklands centralbank (riksbank).

446 Ordförklaringar	SOU 1996:158	\|

Bytesbalans - nettot av export-, turist- och ränteintäkter frå n utlandet minus import-, turist-, ränte- och u-hjälpsutgifter til l utlandet.

CAP - "Common agricultural policy", den geme nsamma jordbruks- politiken i EU.

Centralkurs - se ERM.

Deflation - innebär att prisnivån faller, dvs pengars köpkraft ökar.

Motsatsen är inflation.

Delorsrapporten - rapport till Ekofin-rådet 1989 från en kommitté bestående av dåvarande ordföranden för kommissionen, Jacques

Delors, och centralbankscheferna i EU. Rapporten föreslog att en monetär union skulle bildas i tre etapper.

Depreciering - en sänkning av en valutas värde när växelkursen är rörlig. En depreciering kan antingen vara marknadsbestäm d eller föranledd av penningpolitiken (genom att centralbanke n sänker styrräntan eller köper utländsk valuta i utbyte mot de n egna valutan) på valutamarknaden.

Devalvering - en justering av en fast växelkurs så att valutan blir mindre värd.

Differentierad integration - ny princip för EU-integrationen enligt vilken samarbetet på ett visst område endast behöver omfatt a vissa medlemsstater.

ECB - Europeiska centralbanken som ska ha ansvaret för de n monetära unionens penningpolitik. Se även ECBS.

ECB-rådet - består av ledamöterna av ECBs direktion och a v cheferna för de nationella centralbankerna i den monetär a unionen. Rådet är det beslutso rgan inom ECBS som ska fatta de grundläggande besluten om penningpolitiken in om den monetära unionen.

ECBS - Europeiska centralbankssystemet u tgörs av den Europeiska centralbanken, ECB, samt de nationella centralbankerna i d e länder som deltar i den monetära unionen. ECBS styrs av ECB- rådet och ECBs direktion.

\|	SOU 1996:158	Ordförklaringar 447

ECBs direktion - det beslutsorgan inom ECB som ska verkställa penningpolitiken i enlighet med de riktlinjer som fastställts a v ECB-rådet. Direktionen ska bestå av ECBs ordförande, vic e ordförande och ytterligare fyra led amöter som utses på grundval av sin allmänt erkända auktoritet och yrkeserfarenhet inom den finansiella sektorn.

ECBs allmänna råd - övertar efter 1 janu ari 1999 EMIs uppgift att förbereda inträde för de stater som ännu inte är medlemmar av den monetära unionen. Rådet har också vissa administrativa och rådgivande funktioner, bl a när det gäller förhållandena mellan den monetära unionen och de icke deltagande staterna. Råde t består av ECBs ordförande och vice ordförande samt cheferna för samtliga nationella centralbanker inom EU.

EEG - Europeiska ekonomiska gemenskapen, bildades geno m Romfördraget 1957 och hade som mål att upp rätta en gemensam marknad för varor, tjänster, personer och kapital. I och me d

Maastrichtfördragets ikraftträdande 1993 döptes EEG om til l EG, Europeiska gemenskapen.

EG-kommissionen - se kommissionen.

Efterfrågestörning - en förändring av efter frågan på någon (några) marknad(er) för varor, tjänster eller produktionsfaktorer.

Ekofin-rådet - se ministerrådet.

Ekonometrisk modell - en modell av ett eller flera länder s ekonomi som bygger på ekonomiska samband som beräknat s med hjälp av statistiska metoder.

EMI - Europeiska monetära institutet, förbereder bildandet av den monetära unionen. EMIs funktion för att f örbereda utanförståen- de staters inträde övertas från den 1 januari 1999 av ECB s allmänna råd.

EMS - Europeiska monetära systemet, EUs samarbete i valutafrå- gor, i vilket ERM är den viktigaste delen.

EMU - Ekonomiska och mo netära unionen, består av dels den inre marknaden, som Romfördraget från 1957 avså g att upprätta men som inte fullbordades förrän 1 januari 1993, dels den monetära

448 Ordförklaringar	SOU 1996:158	\|

unionen, som ska upprättas i enlighet med Maastrichfördraget, vilket utgör en revidering av Romfördraget.

Enhetsakten - en revidering av Romfördraget som trädde i kraf t 1986. Bland annat blev det möjligt att fatta majoritetsbeslut i frågor om den inre marknaden. Tidigare hade det krävt s enhällighet.

ERM - växelkursmekanismen inom det Europeiska monetär a systemet, EMS. Systemet innebär att kursen mellan varje par av valutor har ett fastställt värde, en s k centralkurs, och att d e faktiska kurserna tillåts att röra sig upp och ner i förhållande till centralkurserna med för närvar ande maximalt ±15 procent. Alla EU-länder utom Grekland, Italien, Storbritannien och Sverig e deltar för närvarande i ERM-systemet.

Etapper i EMU - Maastrichtfördraget anger att den monetär a unionen ska genomföras i tre etapper. Den första etappen inleddes den 1 juli 1990 och slutade den 31 december 1993; den utmärktes främst av att hinder för fria kapitalrörelser inom EU undanröjdes. Den andra etappen började den 1 januari 1994 och innebar bl a att Europeiska monetära institutet, EMI, bildades.

Den tredje etappen inleds den 1 januari 1999 då ECBS övertar ansvaret för penningpolitiken. Växelkurserna mellan ländern a i den monetära unionen låses då oåterkalleligen och de n gemensamma valutan euro börjar införas. Senast den 1 januari 2002 börjar nationella sedlar och mynt bytas ut mot euro oc h senast sex månader därefter upphör nationella sedlar och mynt att vara lagliga betalningsmedel.

Euro - den gemensamma valutan inom den monetära unionen.

Europaparlamentet - ett i huvudsak rådgivande organ inom EU.

Det består av 626 ledamöter som utses i allmänna val i med - lemsstaterna på fem år. Parlamentet avger yttranden öve r förslag, kontrollerar kommissionens arbete samt godkänner EUs budget.

Europeiska rådet - består av stats- och regeringscheferna sam t kommissionens ordfö rande och sammanträder minst två gånger per år för att dra upp riktlinjer na för arbetet inom EU. Samman- trädena med rådet kallas populärt för EUs toppmöten.

\|	SOU 1996:158	Ordförklaringar 449

Europeiska unionens råd - se ministerrådet.

Fast valutakurs (växelkurs) - nominell valutakurs (växelkurs ) som har ett bestämt värde, vi lket upprätthålls genom att central- banken (Riksbanken) köper respektive säljer utländsk valuta , eller höjer respektive sänker styrr äntan, så att efterfrågan på den egna valutan ökar respektive minskar.

Federalism - innebär att självständiga stater överlämnar beslutan- derätt till gemensamma federala organ. I en stat styrd enlig t federalismens principer har de federala organen vissa i författ- ningen bestämda uppgifter (t ex försvar, utrikespolitik, hande l och valutafrågor), medan delstaterna har ansvar för övrig a politikområden (t ex hälso- och sjukvård, polis, skola oc h kultur). På båda nivåerna finns demokratiskt valda politisk a organ (parlament) med ansvar för t ex lagstiftning och beskatt- ning, liksom för kontroll och ansvarsu tkrävande av den verkstäl- lande makten (regeringen).

Finansiell störning - en förändring av utbud eller efterfrågan på en valuta eller andra finansiella tillgångar.

Finanspolitik - beslut om att ändra skatter eller offentliga utgifter.

Flytande valutakurs (växelkurs) - nominell växelkurs (valuta - kurs) som bestäms av utbud och efterfrågan på valuta utan at t centralbankerna genomför interventioner på valutamarknaderna eller ränteförändring ar i syfte att upprätthålla en viss växelkurs.

Förbundsstat - en stat där politiska beslut självständigt kan fattas på såväl förbunds- som delstatsnivå. Statens författning ange r vilka frågor som ska beslutas av förbundet respektive a v delstaterna. Exempel på förbundsstater är Tyskland, USA oc h

Österrike.

Guldmyntfot - i ett land med guldmyntfot har valutan ett fastställt värde i guld och centralbanken förbinder sig att sälja eller köpa guld till detta pris. Guldmyntfoten var ett växelkurssystem som var i kraft från ungefär 1880 till 1914 och mellan 1925 oc h

1931.

GUSP - gemensam utrikes- och säkerhetspolitik inom EU.

450 Ordförklaringar	SOU 1996:158	\|

Inflation - innebär att prisnivån stiger, dvs pengars köpkraf t minskar. Motsatsen är deflation.

Inflationsskatt - se seignorage.

Inre marknaden - den gemensamma marknaden inom EU , innebärande fri rörlighet för v aror, tjänster, personer och kapital samt en gemensam handelspolitik mot tredje land.

Intermediärt mål (för penningpolitiken) - centralbankens slutliga mål kan vara en viss inflationstakt. Den kan använda penning- mängden eller växelkursen som instru ment för att nå det slutliga målet. Penningmängdens tillväxttakt respektive växelkurse n sägs då vara intermediära mål.

Internationell konkurrenskraft - pris- och kostnadsnivå fö r inhemskt tillverkade varor i förhållande till nivån i utlandet för motsvarande varor.

Intern devalvering - en sänkning av lönekostnaderna genom e n minskning av arbetsg ivaravgifterna, som finansieras genom en höjning av andra skatter och avgifter (egenavgifter till social- försäkringarna, inkomstskatten respektive momsen) elle r genom en sänkning av transfereringarna till hushållen. Slutre- sultatet är att tillverkningskostnaderna och reallönerna sänk s och att den internationella konkurrenskraften ökar, precis som vid en extern devalvering.

Intervention - innebär att centralbanken (Riksbanken) köper eller säljer utländsk valuta för att styra växelkursen.

Indexerad skatteskala - innebär att skatteskalan ändras i takt med inflationen, så att den reala beskattningen inte ändras. Et t exempel är att den s k brytpunkten i inkomstskatteskalan, den inkomst vid vilken statlig skatt börjar utgå, varje år flyttas upp med inflationen föregående år.

Jämviktsarbetslöshet - den arbetslöshetsnivå som ekonomi n tenderar att röra sig mot. Jämviktsarbetslösheten kan också ses som den genomsnittliga arbetslöshetsnivå runt vilken det sker cykliska variationer.

\|	SOU 1996:158	Ordförklaringar 451

Kol- och stålunionen - den första av de tre gemenskaper som kom att utgöra Europeiska gemenskaperna. Genom Parisfördrage t 1951 ingick Belgien, Frankrike, Västtyskland, Italien, Luxem- burg och Nederländerna en överenskommelse om att gemen - samt genomföra strukturrationaliseringar och samarbeta inom kol- och stålsektorn.

Kommissionen - EUs verkställande organ. Den utgörs av 2 0 kommissionärer som utses av medlemsstaternas regeringar på fem år. Frankrike, Italien, Spanien, Storbritannien och Tysk - land har två kommissionärer vardera, övriga länder en. Kom- missionen verkställer och handlägger tillämpningen av minis- terrådets beslut samt initierar och förbereder förslag.

Konjunkturstörning - en förändring i efterfrågan eller utbud som ger upphov till en cyklisk utveckling av produktion oc h sysselsättning med en konjun kturtopp och en konjunkturbotten.

Konkurrensdepreciering - depreciering i avsikt att förbättr a konkurrenskraften (sänka de relativa kostnaderna) gentemo t andra länder.

Konsumentprisindex - visar det genomsnittliga priset på en korg av varor och tjänster som det typiska hushållet konsumerar i förhållande till motsvarande pris ett tidigare år, basåret.

Konvergenskriterier (konvergenskrav) - vissa villkor som sk a vara uppfyllda för att ett land enligt Maastrichtfördraget sk a anses vara kvalificerat att delta i den monetära unionen.

Korrelationskoefficient - ett statistiskt mått på samvariatione n mellan två olika variabler.

Kort ränta - ränta på statsskuldväxlar och andra placeringar med löptid på ett år eller kortare.

Köpkraftsparitet - innebär att ett visst belopp i en valuta kan köpa lika mycket av varor och tjänster i olika länder när det växlas till andra valutor. Härav följer att skillnaden i inflationstak t mellan två länder motsvaras av en lika stor depreciering a v växelkursen mellan de två ländernas valutor.

452 Ordförklaringar	SOU 1996:158	\|

Lång ränta - ränta på statens obligationer och andra placeringa r som har en löptid på fem år eller längre.

Maastrichtfördraget - Fördraget om Europeiska unionen, består av Parisfördraget frå n 1951 om Kol- och stålunionen, Romför- draget från 1957 om upprättandet av Europeiska ekonomisk a gemenskapen, EEG, samt Europ eiska atomenergigemenskapen (Euratom) från samma år, med tillägg bl a om upprättandet av en monetär union, samt två nya delar, den ena om gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, GUSP, och den andra om närmare inrikespolitiskt samarbete, bl a i rättsliga och inrikespolitisk a frågor.

Makroekonomisk störning - en störning som berör hela ekono - min.

Marknadsintegration - marknader i olika lä nder knyts närmare till varandra genom att hinder för handel, investeringar oc h migration över nationsgrän serna, t ex tullar, transportkostnader och byråkratiska rutiner, reduceras eller elimineras.

Mellanstatlighet - beteckning som används för att ange att makten över ett beslut som ska fattas i ett för flera stater gemensam t organ i alla lägen ligger hos den enskilda staten och att de t därigenom krävs enhällighet för att ett beslut ska kunna fattas. Exempel på denna typ av samarbete är t ex den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken inom EU.

Ministerrådet - Europeiska unionens råd, EUs högsta beslutande organ. Det består av en minister från vart och ett av med - lemsländerna, i regel den minis ter inom vars ansvarsområde de frågor som behandlas ligger . När ekonomiska frågor behandlas består ministerrådet av ekonomi- och finansministrarna oc h kallas då Ekofin-rådet. När det ska avgöras vilka länder so m ska få ingå i den monetära unionen består rådet av stats- oc h regeringschefer.

Monetära kommittén - ett rådgivande organ till ministerrådet , sammansatt av två företrädare för varje EU-stat, normalt en från regeringen och en från centralbanken, samt två företrädare för kommissionen. Beslut om justeringar av de s k centralkurserna och av växelkursbanden i ERM har t ex förberetts i Monetär a kommittén. Vid starten av etapp tre, då den monetära unione n

\|	SOU 1996:158	Ordförklaringar 453

bildas, ersätts Monetära ko mmittén av Ekonomiska och finansi- ella kommittén med liknande uppgifter.

Monetär union (valutaunion) - innebär att två eller flera stater har en gemensam valuta o ch en gemensam centralbank som för en gemensam penning- och valutapolitik.

Monetär finansiering (finansiering med sedelpressarna) - staten lånar pengar av centralbanken (Riksbanken) för att finansiera sina utgifter. Innebörden är att staten trycker pengar för at t finansiera utgifterna.

Nominalistiskt skattesystem - ett skattesystem där skatteskalorna inte justeras med hänsyn till inflationen. Ett exempel är när en nominell ränta på 10 procent på ett banktillgodohavand e beskattas med samma skattesats ob eroende av inflationen. Med ett realt skattesystem skulle inflationen först räknas bort frå n räntan och skatten enbart utgå på den del som ligger öve r inflationen.

Nominell lön - lön mätt i kronor.

Nominell löneflexibilitet - nominallönernas anpassningsförmåga vid obalans på arbetsmarknaden.

Nominell lönestelhet - innebär att de nominella lönerna ändra s relativt långsamt vid obalans på arbetsmarknaden, t ex därför att löneavtal gäller för flera år eller därför att nominallöner är svåra att sänka.

Nominell prisstelhet - innebär att de nominella priserna (priserna i kronor) ändras relativt långsamt vid obalans på varumarkna- derna, t ex på grund av avtal som gäller under lång tid eller att prisändringar är kostsamma på grund av a nnonsering, tryckning av nya prislistor, ommärkning, osv.

Nominell ränta - ränta som till skillnad från realräntan int e korrigerats för inflation.

Nominell valutakurs - priset på en valuta uttryckt i en anna n valuta. Om t ex den nominella växelkursen mellan kronor och D-mark är 4,50, innebär det att priset på en D-mark är 4,5 0 kronor (och att priset på 1 krona är 0,22 D-mark).

454 Ordförklaringar	SOU 1996:158	\|

OECD - Organization for Economic Cooperation and Develop - ment, en organisation för ekonomiskt samarbete mellan et t tjugotal industriländer. OECD samla r in och publicerar statistik om utvecklingen i medlemsstaterna, granskar regelbundet den ekonomiska utvecklingen i dessa samt är ett forum för utarbe- tande av gemensamma ståndpunkter i t ex handelsfrågor.

Optimalt valutaområde - det geografiska område som är mes t lämpat att ha en gemensam valuta. Storleken på ett optimal t valutaområde beror på sådana faktorer som likheter i ekono - misk struktur, samvariation i makroekonomiska störningar , arbetskraftens rörlighet, nominallönernas flexibilitet och graden av finanspolitisk samordning.

Opt-outklausul - en fördragsmässig rätt att stå utanför de n monetära unionen även om ko nvergenskriterierna är uppfyllda.

Pelare - beteckning på de tre huvudsakliga samarbetsområden som tillsammans utgör Europeiska unionen, EU. Pelare I avser den inre marknaden och de n monetära unionen. Pelare II avser den gemensamma utrikes- och säkerhetspol itiken, GUSP. Pelare III avser samarbetet i rättsliga och inrikespolitiska frågor.

Penningmarknad - marknad för köp och försäljning av räntebä - rande värdepapper med kort löptid.

Penningmängd - mängden betalningsmedel i omlopp. En snä v definition inkluderar bara sedlar och mynt. Bredare definitioner inkluderar också icke räntebärande reserver i affärsbankern a samt likvida banktillgodohavanden.

Penningmängdsmål - se intermediärt mål.

Penningpolitik - centralbankens höjningar eller sänkningar a v styrräntan för att påverka räntor och valutakurser.

Prisstabilitet - låg och stabil inflationstakt. En uppmätt inflation- stakt på två procent anses innebära att den verkliga inflations- takten ligger nära noll procent, eftersom de flesta prisindex - beräkningar förmodligen överskattar pris utvecklingen därför att otillräcklig hänsyn tas till kvalitetsförbättringar.

\|	SOU 1996:158	Ordförklaringar 455

Protektionism - åtgärder för att gynna inhemska företag i konkur- rensen med utländska företag. Åtgärderna kan t ex utgöras av importhinder och exportsubventioner.

Real appreciering - en höjning av pris- eller kostnadsnivån i förhållande till den i andra länder när man mäter i samm a valuta. En real appreciering kan ske antingen genom e n appreciering av den nominella växelkursen eller genom at t priser och löner stiger i förhållande till dem i andra länder.

Real depreciering - en sänkning av pris- eller kostnadsnivån i förhållande till den i andra länder när man mäter i samm a valuta. En real depreciering kan ske antingen genom e n depreciering av den nominella växelkursen eller genom at t priser och löner sjunker i förhållande till dem i andra länder.

Real avkastning - avkastning på en finansiell tillgång (t ex e n obligation eller banktillgodohavande) efter det att värdemin - skning på grund av inflation räknats av.

Reallön - lön mätt i köpkraft, dv s i termer av hur mycket varor och tjänster som kan köpas för lönen. Reallönen uttrycker således nominallönen i förhållande till prisnivån.

Reallöneflexibilitet - reallönernas anpassningsförmåga vi d ojämvikt på arbetsmarknaden. Den b eror dels på den nominella löneflexibiliteten, dels på hur flexibla priserna på varor oc h tjänster är.

Real störning - en störning som avser marknaderna för varor , tjänster eller produktionsfaktorer.

Realränta - nominell ränta minus inflation. Om t ex den nominella räntan är 10 procent och inflationen 2 procent, är den real a räntan 8 procent.

Real valutakurs (växelkurs) - pris- eller kostnadsnivån i ett land i förhållande till nivån i ett annat land uttryckt i samma valuta.

Relativlön - lönen för en viss typ a v arbetskraft i förhållande till en annan typ av arbetskraft.

456 Ordförklaringar	SOU 1996:158	\|

Relativpris - priset på en vara elle r tjänst i förhållande till priset på en viss annan vara eller tjänst.

Revalvering - en justering av en fast växelkurs så att valutan blir mer värd.

Riskpremie - det tillägg till avkastningen som en köpare elle r investerare kräver som kompensation för risken för oväntad e avkastningsförändringar. Om t ex en placering i en obligation ger en säker avkastni ng på 10 procent per år kräver en investe- rare normalt att avkastningen på en osäker placering i t ex e n aktie (utdelning plus värdestegring) ska vara högre än 10 procent för att alternativen ska framstå som likvärdiga.

Romfördraget - ett fördrag slutet 1957 som upprättade de n Europeiska ekonomiska gemenskape n, EEG, dvs en gemensam marknad för varor, tjänster, personer och kapital.

Rörlig växelkurs - nominell växelkurs som kan förändras kontinu- erligt som ett resultat av utbuds- och efterfrågeförändringar på valutamarknaden.

Samhällsekonomisk effektivitet - innebär att en ekonomi s resurser (arbetskraft, maskiner, byg gnader, vägar osv ) används på ett sådant sätt att produktionen av varor och tjänster blir så stor som möjligt givet konsumenternas önskemål och de n tillgängliga produktionstekniken. Detta innebär att resursern a

är fullt utnyttjade, att de används på ett effektivt sätt i olik a verksamheter samt att de är fördelade mellan olika sektorer på bästa sätt.

Sedelfond - ett valutasystem som innebär att centralbanken utfäster sig att vid anfordran lösa in den inhemska valutan mot e n bestämd utländsk valuta till en fastställd växelkurs. Åtagandet backas upp av en valutareserv som är så stor att all inhems k valuta kan lösas in.

Seignorage - den inkomst som sta ten via sin centralbank (Riksban- ken) får genom sitt monopol på sedelutgivning.

Sekundärmarknaden (för statspapper) - marknaden för reda n utgivna statspapper.

\|	SOU 1996:158	Ordförklaringar 457

Skattekil - skillnaden i form av skatt mellan vad köparen (av e n vara, en tjänst, arbetskraft m m ) får betala och vad säljaren får betalt.

Snedvridning (av resursallokeringen) - samhällsekonomisk t felaktig resursanvändning på grund av skattekilar och andr a faktorer.

Social dumping - innebär att ett land genom låga löner, dålig a villkor i arbetslöshetsförsäkringen, dålig arbetsmiljö, lite n arbetsrättslig reglering osv söker locka investeringar till de t egna landet eller förbättra landets konkurrenskraft på export - marknaden.

Spekulativ attack - innebär att spekulanter genom köp elle r försäljning av en tillg ång samfällt driver upp eller ner priset på en vara eller finansiell tillgång, t ex en valuta, i förväntan om framtida prisförändringar.

Spekulativ bubbla - spekulation som driver upp tillgångspriser, t ex priser på fastigheter, aktier eller valuta, utan att prisökning- en är motiverad av gr undläggande (fundamentala) ekonomiska faktorer.

Spekulativa kapitalflöden - kapital som söker sig till (från ) tillgångar i en viss valuta därför att dess pris väntas stig a (sjunka).

Skuldkvot - statsskulden dividerad med BNP.

Stabiliseringspolitik - innebär att finans- och penningpoliti k används för att stabilisera produktion och sysselsättning.

Statsbankrutt - staten kan inte längre betala räntor och/elle r amorteringar på sina skulder.

Statsförbund - en på internation ella avtal baserad sammanslutning av självständiga stater. Staterna avgör i varje fråga hur långtgå- ende samarbete de vill delta i.

Statspapper - skuldförbindelse utgiven av staten (Riksgäldskonto- ret).

458 Ordförklaringar	SOU 1996:158	\|

Steriliserad intervention - innebär att centralbanken (Riksbanken) agerar så att förändringar av valutareserven inte tillåts öka den inhemska penningmängden. Ett inflöde av kapital från utlandet ökar normalt den inhemska penningmängden. Detta ka n emellertid hindras genom att centralbanken säljer statspapper till ett belopp som motsvarar kapitalinflödet.

Strukturell åtgärd, reform - en åtgärd som påverkar grundläg - gande faktorer så att utbudet eller efterfrågan på en vis s marknad ändras.

Styrd växelkurs - rörlig växelkurs som centralbanken påverka r genom att sälja eller köpa utländsk valuta i syfte att uppnå ett visst växelkursmål.

Styrränta (reporänta) - den ränta som Riksbanken etablera r genom kortsiktig utlåning (inlåning) till (från) affärsbankerna. Styrräntan påverkar i sin tur andra korta räntor och även i viss mån långa räntor.

Störning - en förändring av utbud eller efterfrågan på någo n (några) marknad(er) för varor, tjänster, produktionsfaktorer , valuta eller finansiella tillgångar.

Subsidiaritetsprincipen - ibland betecknad som närhetsprincipen, innebär att beslut inom EU som endast berör en viss regio n eller ett visst land i första hand bör fattas på denna och inte på högre nivå.

Symmetrisk störning - en gemensam störning som drabbar all a eller de flesta länder (i den monetära unionen) samtidigt.

TARGET - Trans-European Automated Real Time Gross Settle- ment Express Transfer System, ett datoriserat system fö r betalningar i euro, de n gemensamma valutan, mellan bankerna i de länder som ingår i den monetära unionen. Banker i utanförstående länder kommer förmodligen att kunna anslutas till systemet på vissa ännu ej beslutade villkor.

Terminsmarknad - en marknad för köp och försäljning av t e x valuta, där man i förväg bestämmer villkoren (pris och kvanti- tet) för en transaktion som ska genomföras vid en senar e tidpunkt.

\|	SOU 1996:158	Ordförklaringar 459

Transaktionskostnad - den kostnad i betydelsen resursförbrukning (arbetstid m m) som åtgår för en ekonomisk transaktion, t e x köp eller försäljning av valuta.

Transferering - offentliga bidrag till hushållen, t ex pensioner , barnbidrag, bostadsbidrag, sjukersättning och arbetslöshetser- sättning.

Undantag (från Maastrichfördraget; "derogation") - innebär att ett EU-land inte behöver tillämpa en bestämmelse enlig t

Maastrichfördraget eller delta i viss del av EU-samarbetet, i regel under begränsad tid. Danmark och Storbritannien ha r dock rätt att permanent stå utanför den monetära unionen.

Utbudsreformer (på arbetsmarknaden) - reformer som syftar till att öka utbudet av arbetskraft och att få arbetsmarknaden at t fungera mer flexibelt.

Utbudsstörning - en förändring av utbudet på någon (några ) marknad(er) för varor, tjänster eller produktionsfaktorer.

Valutasubstitution - innebär att en valuta ersätts av en anna n valuta antingen för transaktionsändamål eller i placerarna s portföljer.

Valutakurs - se nominell respektive real valutakurs.

Valutamarknad - marknad för köp och försäljning av valuta.

Valutaunion (monetär union) - innebär att två eller flera state r har en gemensam valuta, en gemensam centralbank samt e n gemensam penning- och valutapolitik.

WTO - World Trade Organization, Världshandelsorganisationen, en organisation för att administrera d et internationella regelver- ket för världshandeln, dvs GATT och andra avtal, och förhand- lingar om internationell handel.

Växelkurs - se nominell respektive real valutakurs.

Växelkursband - ett intervall i vilket vä xelkursen får röra sig kring ett fastställt riktvärde. Se även ERM.

460 Ordförklaringar	SOU 1996:158	\|

Överstatlighet - beteckning som används för att ange att beslut i vissa frågor kan fattas av ett för flera stater gemensamt organ enligt majoritetsprincipen, dvs var och en av de i samarbete t deltagande staterna har accepterat att följa majoritetens beslut. Exempel på denna typ av samarbete är handelspolitiken inom EU. EU-staternas överlämnande av beslut anderätt i vissa frågor till EG-domstolen utgör ett annat exempel på överstatlighet.

\|	SOU 1996:158	461

Referenser

Agell, J & P Lundborg (1995), "Theories of Pay an d

Unemployment:	Survey	Evidence	from	Swedis h
Manufacturing Firms", Scandinavian Journal of Economics 97.
Agell, A & A Vredin (1991),		"Normer	eller diskretion i

stabiliseringspolitiken?, Ekonomisk Debatt 19.

Agell, J, Calmfors, L & G Jonsson (1996), "Fiscal Policy Whe n

Monetary Policy is Tied to the Mast", European Economic Review 7.

Agell, J, Englund, P & J Södersten (1995), Svensk skattepolitik i teori och praktik (Skattereformen 1990-1991), 1991 års skattereform, bilaga 1, Kommittén för utvärdering a v skattereformen, SOU 1995:104.

Akerlof, G, Dickens W & G Perry (1996), "The Macroeconomics of Low Inflation", Brookings Papers on Economic Activity 1.

Aktiv arbetsmarknadspolitik (1996), Arbetsmarknadspolitisk a kommitténs betänkande, SOU 1996:34.

Alesina, A (1989), "Politics and Business Cycles in Industria l

Democracies", Economic Policy 8.

Alesina, A & R Perotti (1995a), "Fiscal Expansion and Fisca l Adjustments in OECD Countries", Economic Policy 21.

Alesina, A & R Perotti (1995b), "The Political Economy of Budget Deficits", IMF Staff Papers 1.

Alesina, A & R Perotti (1996), "Reducing Budget Deficits" ,

Swedish Economic Policy Review 3.

Alesina, A & L Summers (1993) , "Central Bank Independence och

Macroeconomic P erformance: Some Comparative Evidence",

Journal of Money, Credit and Banking 25.

Alesina, A & G Tabellini (1990), "A Positive Theory of Fisca l Deficits and Government Debt", Review of Economic Studies 57.

Alexius, A (1994), "EU- och EFTA-länderna som ett optimal t valutaområde", Arbetsrapport 21, Sveriges Riksbank.

462 Referenser	SOU 1996:158	\|

Andersen, T (1994), Price Rigidity, Clarendon Press, Oxford.

Andersen, T (1996), "Fiscal Policy in the EMU and Outside" , underlagsrapport till EMU-utredningen.

Arrowsmith, J (1995), "Economic And Monetary Union in a Multi-

Tier Europe", National Institute Economic Review, maj.

Assarsson, B (198 9), Prisbildning på industriella marknader, SNS Förlag, Stockholm.

Assarsson, B (1996), "Sverige i och utanför EMU – Analys a v chocker i en ekonometrisk modell för världsekonomin" , underlagsrapport till EMU-utredningen.

Assarsson, B & C Olsson (1993), "Makroekonomiska chocker och ekonomisk struktur – En jämförelse mellan Sverige och EG - länderna", bilaga 2 til l EG-Konsekvensutredningen, Samhälls- ekonomi, Allmänna Förlaget, Stockholm.

Assarsson, B & P Jansson (1995), "Some Further Evidence o n Hysteresis in Unemployment Rates: The Cases of Denmar k and Sweden", Working Paper 1995:16, Nationalekonomisk a institutionen, Uppsala universitet.

Bäckström, H (1995), "EU, EMU och betalningssystemet" ,

Penning- och valutapolitik 4.

Ball, L (1987), "Externalities from Contract Length", American Economic Review 77.

Ball, L (1994), "What Determin es the Sacrifice Ratio?", i Mankiw, N G (red), Monetary Policy, NBER och University of Chicago

Press, Chicago.

Bank for International Settlements (1996), 1995 Central Bank Survey of Foreign Exchange and Derivatives Market Activity.

Barro, R (1995), "Inflation and Economic Growth", NBE R Working Paper No 5326, Cambridge, Massachusetts.

Barro, R & D Gordon (1983a), "Rules, Discretion and Reputation in a Model of Monetary Policy", Journal of Monetary

Economics 12.

Barro, R & D Gordon (1983b), "A Positive Theory of Monetar y

Policy in a Natural Rate Model", Journal of Political Economy

91.

Bartolini, T, Razin, A & S Symansky (1995), "G7 Fisca l

Restructuring in the 1990s: Macroeconomic Effects" ,

Economic Policy 20.

Bayoumi, T & B Eichengreen (1995), "Restraining Yourself: The Implications of Fiscal Ru les for Economic Stabilization", IMF Staff Papers 42.

\|	SOU 1996:158	Referenser 463

Bayoumi, T & P R Masson (1995), ”Fiscal Flows in the Unite d

States and Canada: Lessons for Monetary Union in Europe” ,

European Economic Review 39.

Bayoumi, T, Goldstein, M & G Woglom (1995), "Do Credi t

Markets Discipline Sovereign B orrowers? Evidence from U.S.

States", Journal of Money, Credit and Banking 27.

Bean, C (1993), "Euro pean Unemployment: A Survey", Journal of Economic Literature 32.

Becker, T (1995), Stochastic Fiscal Policy, Public Debt and

Private Consumption, doktorsavhandling, Handelshögskolan i Stockholm.

Becker, T & A Paalzow (1996), "Real Effects of Budget Deficits? Theory and Evid ence", under publicering i Swedish Economic

Policy Reveiw.

Bell, G & J Campa (1991), "Irreversible Investments an d Uncertainty: A Study of the Chemical Processing Industry" , Working Paper IB-91-5, Stern School of Business, New York

University, New York.

Bergström, H (1993), "Flerpartisamarbete i regering oc h opposition", Politikens väsen – idéer och institutioner i den moderna staten, uppsatser tillägnad e Olof Ruin, Tidens Förlag.

Bernanke B & F Mishkin (1992), "Central Bank Behavior and the

Strategy of Monetary Policy: Observations from Si x Industrialized Countries", NBER Macroeconomics Annual 7,

MIT Press, Cambridge, Massachusetts.

Bernitz, U (1995), "Sverige har redan bundit sig för EMU" ,

Svenska Dagbladet, 10 augusti.

Bhaskar, V (1990), "Wage Relativities and the Natural Range o f Unemployment", The Economic Journal 100.

Björklund, A, Edin, P-A, Holmlund, B & E Wadensjö (1996) ,

Arbetsmarknaden, SNS, Stockholm.

Blanchard, O J (1989), "A Traditional Interpretation of Macro - economic Fluctuations", American Economic Review 79.

Blanchard, O J (1990a), "Comment", NBER Macroeconomic

Annual 5, MIT Press Cambridge, Massachusetts.

Blanchard, O J (1990b), "Why Does Money Affect Output?", i

Friedman, B & F H Hahn (red), Handbook of Monetary Economics, Vol. II, North-Holland, Amsterdam.

Blanchard, O J & L F Katz (1992), "Regional Evolutions" , Brookings Papers on Economic Activity 1.

Blanchard, O J & L H Summers (1986), "Hysteresis and th e

European Unemployment Problem", NBER Macroeconomics Annual 1, MIT Press, Cambridge, Massachusetts.

464 Referenser	SOU 1996:158	\|

Blanchard, O J & S Fischer (1989), Lectures on Macroeconomics,

MIT Press, Cambridge, Massachusetts.

Blanchard, O J (1991), "Wage Bargaining and Unemploymen t Persistence", Journal of Money, Credit and Banking 23.

Blinder, A & D H Choi (1990), "A Shred of Evidence on Theories of Wage Stickiness", Quarterly Journal of Economics 105.

Blinder, A S (1994), "On Sticky Prices: Academic Theories Meet the Real World", i Mankiw, N G (red), Monetary Policy, University of Chicago Press, Chicago och London.

Blix, M (1996), "Term Pr emia under Switching Regimes", Arbets- rapport Nr 27, Sveriges Riksbank, Stockholm.

Bordo, M & L Jonung (1996), "Internationel la växelkurssystem och valutaunioner. Några lärdomar rörande Sverige och EMU" , underlagsrapport till EMU-utredningen.

Borjas, G J, Freeman R B & L F Katz (1991), "On the Labou r Market Effects of Immigration and Trade", NBER Workin g Paper No 3761.

Bosworth, D L & A M Rivlin (1987), The Swedish Economy,

Brooking Institution, Washington D.C.

Buiter, W & M Miller (1983), "Changing the Rules: Economi c

Consequences of the Thatcher Regime", Brookings Papers on Economic Activity 2.

Buiter, W, Corsetti, G & N Roubini (1993), "Excessive Deficits : Sense and Non-Sense in the Treaty of Maastricht", Economic

Policy 16.

Bulmer, S & W Paterson (1996), "Germany in the New Europe : Gentle Giant or Emergent Leader?", International Affairs 72.

Bundesministerium der Finanzen (1 995), Stabilitätspakt für Europa

– Finanzpolitik in der Dritten Stufe der WWU, 10 november. Burda, M & C Wyplosz (1993), Macroeconomics. A European

Text, Oxford University Press, Oxford.

Calmfors, L (1979), "Lärdomar av kostnadskrisen", Ekonomisk

Debatt 8.

Calmfors, L (1990), "Illusioner och behovet av att tänka om i lönebildningen", i Herin, J & U Laurin (red), Den svenska modellen, SAF, Stockholm.

Calmfors, L (1991), "Lönerna, sysselsättningen och de n ekonomiska politiken", Ekonomisk Debatt 19.

Calmfors, L (1993a), "De institutionella systemen på arbets - marknaden och arbetslösheten", bilaga 4 till Nya villkor för ekonomi och politik, Ekonomikommissionens förslag, SO U

1993:15.

\|	SOU 1996:158	Referenser 465

Calmfors, L (1993b), "Lessons from the Macroeconomi c

Experience of Sweden", European Journal of Political

Economy 9.

Calmfors, L (1993c), "Centralisation of Wage Bargaining an d

Macroeconomic Performance – A Survey", OECD Economic

Studies 21.

Calmfors, L (1994), "Active Labour Market Policy an d Unemployment – A Framework for the Analysis of Crucia l Design Features", OECD Economic Studies 22.

Calmfors, L (1995), "Labour Market Policy and Unemployment",

European Economic Review 39.

Calmfors, L (1996a), "Nationalekonomernas roll under det senaste decenniet – vilka är lärdomarna? Ekonomernas roll i samhällsdebatten, IVA och Ekerlids förlag.

Calmfors, L (1996b), "Den aktiva arbetsmarknadspolitiken oc h sysselsättningen – En teoretisk referensram", bilaga till Aktiv arbetsmarknadspolitik, Arbetsmarknadspolitiska kommittén s betänkande, SOU 1996:34.

Calmfors, L & J Driffill (1988), "Bargaining Structure , Corporatism and Macroeconomic Performance", Economic

Policy 6.

Calmfors, L & A Forslund (1990), "Wage Formation in Sweden", i Calmfors, L (red), Wage Formation and Macroeconomic Policy in the Nordic Countries, Oxford.

Calmfors, L & J Herin (1979), "Domestic and Foreign Pric e

Influences – A Disaggregated Study of Sweden", i Lindbeck, A (red), Inflation and Employment in Open Economies, North-

Holland, Amsterdam.

Calmfors, L & R Nymoen (1990), "Real Wage Adjustment an d Employment Policies in the Nordic Countries", Economic Policy 5.

Calmfors, L, Hansson, I, Jonung L, Myhrman J & H T Söderström

(1988), Hur ska välfärden fördelas?, Konjunkturrådets rapport

1988, SNS Förlag, Stockholm.

Campa, J & L S Goldberg (1995), "Investment in Manufacturing, Exchange Rates and External Exposure ", Journal of Inter- national Economics 38.

Canzoneri, M B, Nolan, C & A Yates (1995), "Mechanisms fo r

Achieving Monetary Stability: Inflation Targeting vs. th e ERM", Working Paper, Bank of England.

Carling, K, Edin, P-A, Harkman A & B Holmlund (1994) ,

"Unemployment Duration, Unem ployment Benefits and Labor Market: Programmes in Sweden", Working Paper 1994:12 ,

466 Referenser	SOU 1996:158	\|

Nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitetet .

Under publicering i Journal of Public Economics.

CEPR (1995), Flexible Integration: Toward a More Effective and Democratic Europe. Monitoring European Integration 6,

CEPR, London.

Chayes, A & A H Chayes (1995), The New Sovereignity. Compliance with International Regulatory Agreements,

Harvard University Press, Cambridge.

Commission of the European Communities (1990), European

Economy 44, oktober.

Committe for the Study of Economic and Monetary Union (1989),

"Report on Economic and Monetary Union in the Europea n Community", Luxemburg (Delorsrapporten).

Committee of Governors of the Central Banks of the Membe r

States of the European Economic Community (1995), "Th e Implications and Lessons to be Drawn from the Recen t Exchange Rate Crisis".

Cukierman, A (1992), Central Bank Strategy, Credibility and

Independence: Theory and Evidence, The MIT Press , Cambridge, Massachusetts.

Cukierman, A (1995), "Targeting Monetary Aggregates an d Inflation in Europe", uppsats till konferensen om Europea n

Monetary Policy, 30 nov och 1 dec, 1995, Frankfurt, Tyskland. Cukierman, A (1996), " The Credibility Problem, EMU an d

Swedish Monetary Policy", underlagsrapport till EMU - utredningen.

Cukierman, A, Kiguel, M & L Liviatan (1994), "Choosing th e

Width of Exchange Rate Banks - Credibility Versu s Flexibility", CEPR Discussion Paper No 907, januari.

Currie, D, Levine, P & J Pearlman (1996), "The Choice o f 'Conservative' Bankers in O pen Economies: Monetary Regime

Options for Europe", The Economic Journal 106.

Dagens Industri (1996), 20 juni.

Dahl, R (1989), Democracy and its Critics, Yale University Press,

New Haven och London.

Dahl, R A & E R Tufte (1973), Size and Democracy, Stanford

University Press, Stanford, California.

De Geer, H (1986), SAF i förhandlingar. Svenska Arbetsgivare- föreningen och dess förhandlingsrelationer till LO och tjänste- mannaorganisationerna 1930-1970, SAFs Förlag, Stockholm.

De Grauwe, P (1996), "Prob lems of Transition and Initialisation of

EMU", underlagsrapport till EMU-utredningen.

\|	SOU 1996:158	Referenser 467

Decressin, J & A Fatás (1 995), "Regional Labor Market Dynamics in Europe", European Economic Review 39.

Dewatripont, M m fl (1995), "Flexible Integration – Towards a More Effective and Democratic Europe", CEPR, Monitoring

European Integration 6, CEPR, London.

Dillén, H (1996), "Regime Shift Premia in the Swedish Ter m Structure: Theory and Evidence ", Arbetsrapport Nr 28 , Sveriges Riksbank, Stockholm.

Dornbusch, R (1994), "Is there a Role for Demand Policy?" ,

Swedish Economic Policy Review 1-2.

Drazen, A (1990), "Comment", NBER Macroeconomic Annual 5,

MIT Press Cambridge, Massachusetts.

Dréze, J & H Sneesens (1994), "Technical Development ,

Competition from Low-wage Economies and Low-skille d

Unemployment", Swedish Economic Policy Review 1-2. Driffill, J, Mizon G J & A Ulph (1990), "Costs of Inflation", i

Friedman, B & F H Hahn (red), Handbook of Monetary

Economics, Vol. II, North-Holland, Amsterdam.

Ds 1993:44, Statsförvaltningens internationalisering. En vitbok om konsekvenser för den statliga sektorn i Sverige, Finans- departementet.

Dyson, K H (1994), Elusive Union. The Process of Economic and

Monetary Union in Europe, Longman, London.

Edin, P A & B Holmlund (1993), "Effekter av anställningsskydd",

Anställningsskydd, bilaga till Arbetsrättskommittén s betänkande, SOU 1993:32.

Edison, H J & M Melvin (1990), "The Determinants and Implica- tions of the Choice of an Exchange Rate System ", i Haraf, W S & T D Willett (red), Monetary Policy for a Volatile Global Economy, American Enterprise Institute, Washington D.C.

Egebo, T & A S En glander (1992), Institutional Commitments and

Policy Credibility: A Critical Survey and Empirical Evidence from the ERM, OECD Economic Studies 18.

Eichengreen, B (1992), "Is Europe an Optimum Currency Area?", i Borner, S & H Grubel (red), The European Community after 1992: Persprectives from the Outside, Macmillan, Hampshire.

Eichengreen, B (1993), "Labor Markets and European Monetar y Unification" i Masson, P & M Taylor (red), Policy Issues in the Operation of Currency Unions, Cambridge Universit y Press, Cambridge.

Eichengreen, B (1994), International Monetary Arrangements for the 21st Century, The Brookings Institution, Washington D.C.

468 Referenser	SOU 1996:158	\|

Eichengreen, B & C Wyplosz (1993), "The Unstable EMS" ,

Brooking Papers on Economic Activity 1.

Eichengreen, B, Rose, A & C Wyplosz (1995), "Exchange Market Mayhem: The Antecedents and Aftermath of Speculativ e

Attacks", Economic Policy 21.

Ekengren, M (1996), Statsförvaltningens europeisering i tid och rum – En studie av den politiska tidens förändring till följd av EU-samarbetet, Utrikespolitiska institutet, Stockholm.

Elvander, N (1996), "The Swedish Bargaining System in th e

Melting Pot", stencil, Nationalekonomiska institutionen , Uppsala universitet.

En arbetsrätt för ökad tillväxt (1996), Regeringens proposition , Riksdagen, Stockholm, under utgivning.

Englund, P, Vredin, A & A Warne (1994), "Macroeconomi c

Shocks in an Open Economy. A Common-Trend s Representation of Swedish Data 1871-1990", i Bergström, V & A Vredin (red), Measuring and Interpreting Business

Cycles, Clarendon Press, Oxford.

Estrin, S, Grout, P & S Wadhwani (1987), "Profit-sharing an d Employee Share Ownership", Economic Policy 4.

Europafördrag (1995), upplaga 2:1, Fritzes Förlag, Stockholm. European Commission (1996), Economic Forecast, våren, Bryssel.

Feldstein, M (1996), "The Costs and Benefits of Going from Low Inflation to Price Stability", NBER Working Paper No 5469 ,

Cambridge, Massachusetts.

Finansdepartementet (1995), Konvergensprogrammet, juni. Finansdepartementet (1996), "Nationella förberedelser för et t

eventuellt införande av EU:s gemensamma valuta euron i Sverige", Protokoll 5 vid regeringssammanträde, 22 augusti.

Fischer, S (1995), "Central-Bank Independence Revisited" ,

American Economic Review 85.

Fischer, S (1981), "Towards an Understanding of the Costs o f

Inflation", i Brunner, K & A Meltzer (red), The Costs and

Consequences of Inflation, North-Holland, Amsterdam.

Fischer, S (1994), "Modern Central Banking", i Capie, F , Goodhart, C, Fisher, S & N Schnadt (red), The Future of

Central Banking, Cambridge University Press, Cambridge. Forslund, A & A Krueger (1994), "An Evalutaion of the Swedish

Active Labour Market Policy: New and Received Wisdom" , NBER Working Paper No 4802.

Forslund, A (1995), "Unemploymen t – Is Sweden Still Different?",

Swedish Economic Policy Review 2.

\|	SOU 1996:158	Referenser 469

Frankel, J A & A K Rose (1995), "Empirical Research on Nominal

Exchange Rates", i Grossman, G M & K Rogoff (red) ,

Handbook of International Economics. Vol. III, North-Holland, Amsterdam.

Frankel, J A & A K Rose (1996), "The Endogeneity of th e

Optimum Currency Area Criterion: An Application t o Swedens Decision on EMU", underlagsrapport till EMU - utredningen.

Fredriksen, N K, Hansen, P R, Jacobsen, H & A Sörensen (1994),

"Consumer Services, Employment and the Informa l Economy", Ekonomisk-politiska forskningsenheten vi d

Handelshögskolan i Köpenhamn, uppsats presenterad vi d konferensen "Employment and Growth in the Knowledge -

Based Economy", arrangerad av OECD och Danmark s regering i Köpenhamn den 7-8 november 1994.

Fredriksson, P (1995), "The Dynamics of Regional Labor Markets and Active Labor Market Policy: Swedis h Evidence", Working

Paper 1995:20, Nationalekonomiska institutionen, Uppsal a universitet.

Freeman, R & J Medoff (1984), What Do Unions Do?, Basic

Books, New York.

Fregert, K (1994), Wage Contracts, Policy Regimes and Business

Cycles – a Contractual History of Sweden 1908-1990, Lund Economic Studies, Studentlitteratur, Lund.

Friberg, R & A Vredin (1996), "Exchange Rat e Uncertainty and the

Microeconomic Benefits of EMU", underlagsra pport till EMU- utredningen.

Friedman, M (1953), "The Case for Flexible Exchange Rates", i Essays in Positive Economics, University of Chicago, Chicago.

Froot, K A & K Rogoff (1991), "The EMS, the EMU, and th e Transition to a Common Currrency", i Blanchard, O J & S

Fischer (red), NBER Macroeconomics Annual 6, MIT Press,

Cambridge, Massachusetts.

Froot, K A & K Rogoff (1995 ), "Perspectives on PPP and long-run real exchange rates", i Grossman, G & K Rogoff (red) ,

Handbook of International Economics, Vol. III, North-Holland,

Amsterdam.

Förslag till riksdagen, 1995/96:RR 12, Riksdagens revisorers förslag angående Sveriges deltagande i internationella och mellanstatliga organisationer.

Gali, J (1993), "H ow Well Does the IS-LM Model Fit Postwar US

Data?", Quarterly Journal of Economics 108.

470 Referenser	SOU 1996:158	\|

Garber, P M & L E O Svensson (1995), "The Operation an d

Collapse of Fixed Exc hange Rate Regimes", i Grossman, G &

K Rogoff (red), Handbook of International Economics, Vol. III, North-Holland, Amsterdam.

Garret, G & B We ingast (1993), "Ideas, Interests, and Institutions:

Constructing the European Community´s Internal Market", i Goldstein, J & R A Keohane (red), Ideas and Foreign Policy. Beliefs, Institutions, and Political Change, Cornell University Press, Ithaca.

Genberg, H (1989), "Exchange Rate Management an d Macroeconomic Policy: A National Perspective" ,

Scandinavian Journal of Economics 91.

Genberg, H (1996), " Monetar y and Exchange-Rate Policy Outside a European Monetary Union", underlagsrapport till EMU - utredningen.

George, S (1993), "The Awkward Partner: An Overview", i Brivati, B & H Jones (red), From Reconstruction to

Integration: Britain and Europe since 1945, Leicester

University Press, Leicester/London.

Gerlach, S & P A Pet ri (1990), (red), The Economics of the Dollar

Cycle, The MIT Press, Cambridge, Massachusetts. Giavazzi, F & M Pagano (1990), "Can Servere Fiscal Adjustment

Be Expansionary?", NBER Macroeconomic Annual 5, MIT Press, Cambridge, Massachusetts.

Giavazzi, F & M Pagano (1996), "N on-Keynesian Effects of Fiscal

Policy Changes: International Evidence and the Swedis h Experience", Swedish Economic Policy Review 3.

Gidlund, J & M Jerneck (1996), "Svenskt EMU-medlemskap som proaktiv strategi och integrationsdilemma", underlagsrappor t till EMU-utredningen.

Gidlund, J (1995), "Den ´bysantinska komplexiteten´ i Europeiska

Unionen", i Enklare och effektivare. Om EU:s komplexitet och maktbalanser, en expertrapport till EU 96-Kommittén, SO U

1995:131.

Gilljam, M & S Holmberg (1993), Väljarna inför 90-talet, Norstedts Juridik, Stockholm.

Gilljam, M (1996), "Den direkta demokratin", i Gilljam, M , Holmberg, S m fl (red), Ett knappt ja till EU, Norstedts

Juridik, Stockholm.

Gilljam, M, Holmberg, S m fl (1996), Ett knappt ja till EU, Norstedts Juridik, Stockholm.

\|	SOU 1996:158	Referenser 471

Gilljam, M, Listhaug, O & P Pesonen (1996), "The Referendum in

Representative Democracies", uppsats till Nordisk a

Statsvetarförbundets kongress i Helsingfors 1996.

Goetz, K (1996), "Integration Policy in a Europeanized State :

Germany and the IGC", Journal of European Public Policy 3.

Goldberg, L & C Kolstad (1994), "Foreign Direct Investment , Exchange Rate Variability and Demand Uncertainty ", NBER Working Paper No 4815, Cambridge, Massachusetts.

Goldberg, L (1993), "Exchange Rates and Investment in Unite d

States Industry", Review of Economics and Statistics 75. Goldstein, J & R Keohane (1993), "Ideas and Foreign Policy: An

Analytical Framework", i Goldstein, J & R A Keohane (red),

Ideas and Foreign Policy. Beliefs, Institutions, and Political

Change, Cornell University Press, Ithaca.

Goldstein, M & M S Khan (1985), "Income and Price Effects i n Foreign Trade", i Jones, R & P Kenen (red), Handbook of International Economics, Vol. II, North-Holland, Amsterdam .

Goodhart, C (1990), "Economists Perspectives on the EMS – A

Review Essay", Journal of Monetary Economics 26. Gottfries, N (1992), "Insiders, Outsiders and Nominal Wag e

Contracts", Journal of Political Economy 100.

Gottfries, N (1994), Market Shares, Financial Constraints, and

Pricing Behavior in the Export Industry, Seminar Paper N o 586, Institutet för internationell ekonomi, Stockholm s universitet.

Gottfries, N (1995), "Varfö r finns det arbetslöshet?", i Calmfors, L m fl (red), Ekonomisk politik – En vänbok till Assar Lindbeck,

SNS Förlag, Stockholm.

Gottfries, N & H Horn (1987), "Wage Formation and th e


Persistence of Unemployment",		Economic Journal 97.
Griffiths, R (1997), When Multilateralism Alone Was Not Enough?
The	Creation of European Supranational Institutions, 1945-
1958, i Jörgensen K E (red),		Reflective Approaches to
European Governance, Macmillan Press, London, unde r
utgivning.

Grilli, V, Masciandro, D & G Tabellini (1991), "Political an d

Monetary Institutions and Public Financial Policies in th e Industrial Countries", Economic Policy 13.

Gros, D (1996), "Toward Economic and Monetary Union, Pro - blems and Prospects", CEPS Paper No 65.

Gustavsson, S (1996), "Myntunionen som demokratiskt problem", i Bergström, V m fl (red), Skall Sverige ansluta sig till valuta- unionen EMU?, Utbildningsförlaget Brevskolan, Stockholm .

472 Referenser	SOU 1996:158	\|

Hamilton, C B (1996), "Måste Sverige gå med i EMU?", i

Lundgren, N (red), Vad vill Sverige med EMU?,

Konjunkturrådets rapport 1996, SNS Förlag, Stockholm. Hanes, C (1993), "T he Development of Nominal Wage Rigidity in

the Late Nineteenth Century" , American Economic Review 83.

Hansson, G & L-G Stenelo (1990), (red), Makt och internationalisering, Carlsson, Stockholm.

Hansson, J & F Sjöholm (1996), "Asymmetriska chocker – et t hinder för svenskt medlemskap i EMU?", Ekonomisk Debatt

24.

Hassler, J (1996), "Internationell samvariation ino m tillverkningsindustrin 1975 – 1995", underlagsrapport til l EMU-utredningen.

Heckman, J J (1994), "Comment to Katz, L.F: Active Labo r

Market Policies to Expand Employment and Opportunity", i Joenig, T M (red), Reducing Unemployment: Current Issues and Policy Options, papers and proceedin gs from a symposium sponsored by the Federal Reserve Bank of Kansas City i n

Jackson Hole, Wyoming.

Hecksher, G (1984), The Welfare State and Beyond. Success and

Problems in Scandinavia, University of Minnesota Press , Minnesota.

Hegeland, H & I Mattson (1995), "Att få ett ord med i laget. E n jämförelse mellan EU-nämnden och Europafördraget" ,

Statsvetenskaplig tidskrift 98.

Held, D (1991), "Democracy, the Nation-State and the Globa l System", i Held, D (red), Political Theory Today, Polity Press,

Cambridge.

Held, D (1995), Democracy and the Global Order. From the Modern State to Cosmopolitan Governance, Polity Press, Cambridge and Oxford.

Hermansson, J (1996), "Om möjligheten att demokratisk t rättfärdiga den ekonomiska och monetära unionen" , underlagsrapport till EMU-utredningen.

Herolf, G & R Lindahl (1996a), Av vitalt intresse – EUs utrikes- och säkerhetspolitik inför regeringskonferensen, en expertrapport till EU 96-kommittén, SOU 1996:7.

Herolf, G & R Lindahl (1996b), EUs säkerhetspolitiska dilemman,

Världspolitikens Dagsfrågor nr 9, Utrikespolitiska institutet , Stockholm.

Heylen, F & A van Poeck (1995), "National Labour Marke t

Institutions and the European Economic and Monetar y Integration Process", Journal of Common Market Studies 33.

\|	SOU 1996:158	Referenser 473

Hinnfors, J & J Pierre (1996), "Autonomi, suveränitet oc h ekonomisk politik: EMU-medlemskapets inverkan på svenskt politiskt beslutsfattande", underlagsrapport till EMU - utredningen.

Hinnfors, J (1996), "Marknadsopinion i blindo?", i Holmberg, S &

L Weibull (red), Mitt i nittiotalet, SOM-rapport nr 16 , Göteborgs universitet.

Hodrick, R J (1987), The Empirical Evidence on the Efficiency of Forward and Futures Foreign Exchange Markets, Harwood

Academic Publishers, Chur.

Hoel, M & K O Moene (1988), "Profit Sharing, Unions an d

Investments", Scandinavian Journal of Economics 90. Holden, S (1994), "Wage Bargaining and Nominal Rigidities" ,

European Economic Review 38.

Holden,. S & T Birkeland (1995), Wage Drift and Irrelevance of Centralised Wage Setting, Memorandum No 1, Social - økonomiskt institutt, Oslo universitet.

Holmlund, B (1996), "Arbetslöshetsförsäkring och arbetslöshet" , utkommer i Ekonomisk Debatt.

Holmlund, B & P Lundborg (1988), "Unempl oyment Insurance and

Union Wage Setting", Scandinavian Journal of Economics 90. Hörngren, L (1994), "Centralbanken och penningpolitikens mål" ,

Stabilitet och långsiktighet. Festskrift til Hermod Skånland, Norges Bank och Aschehoug, Oslo.

Hultkrantz, L & J Nordström (1995), "Efterfrågan på enkl a tjänster", Ekonomisk Debatt 23.

Hurrell, A (1995), "International Society a nd the Study of Regimes:

A Reflective Appro ach", i Rittberger, V (red), Regime Theory and International Relations, Clarendon Press, Oxford.

Ingves, S & A Brandimarti (1995), "EMU:s slutmål – e n gemensam valuta", Penning- och valutapolitik 4.

International Moneta ry Fund (1984), Exchange Rate Volatility and

International Trade, Occasional Paper No 28, Washingto n

D.C.

Isard, P (1995), Exchange Rate Economics, Cambridge University Press, Cambridge.

Issing, O (1993), "Europe: Political Union Through Commo n Money?", Occasional Pap er 98, Institute of Economic Affairs,

London.

Italianer, A & M Vanheukelen (1993), "Proposals for Community Stabilization Mechanisms: Some Hist orical Applications in the

Economics of Community Public Finance", Europea n Economy, Reports and Studies 5, Brussels.

474 Referenser	SOU 1996:158	\|

Jachtenfuchs, M & B Kohler-Koch (199 5), "The Transformation of

Governance in the EU", Mannheimer Arbeitspapiere no 11 ,

Mannheimer Zentrum für Europäische Sozialforschung. Jackman, R, Layard, R & S Nickell (1996), "Structural Aspects of

OECD Unemployment", OECD, under utgivning.

Jansson, P (1996), " Sverige och den europeiska monetära unionen: hur stor är sannolikheten att vi drabbas av asymmetrisk a chocker? Tidigare studier och nya empiriska resultat" , underlagsrapport till EMU-utredningen.

Jeanne, O (1995), "Are Currency Crises Caused By th e Fundamentals or By Self-Fulfilling Speculation? A Test" ,

Working Paper, ENPC-CERAS, Paris.

Jerneck, M (1990), "Internationalisering och svens k partidiplomati", i Hansson, G & L-G Stenelo (red), Makt och internationalisering, Carlsson, Stockholm.

Jerneck, M (1993), "Sweden – the Reluctant European?", i Tiilikainen, T & I Damgaard Petersen (red), The Nordic

Countries and the EC, Copenhagen Political Studies Press ,

Köpenhamn.

Jerneck, M (1994), "Subsidiaritetsprincipen och den kommunal a självstyrelsen", i bilaga till SOU 1994:2, Kommunerna, Landstingen och Europa.

Jerneck, M (1996), "Democracy and Interdependence", i Stenelo, L-G & M Jerneck (red), The Bargaining Democracy, Lund

University Press, Lund.

Jerneck, M & A Sannerstedt (1994), "Introduktion: Demokratin s problem", i Sannerstedt, A & M Jerneck (red), Den moderna demokratins problem, Studentlitteratur, Lund.

Johansson, K M (1997), Transnational Party Alliances: Analysing the Hard-Won Alliance Between Conservatives and Christian Democrats in the European Parliament, Lund Universit y

Press, Lund, under utgivning.

Jonsson, G (1995), "Institutions and Macroeconomic Outcomes –

The Empirical Evidence", Swedish Economic Policy Review 2.

Jonung, L (1991), (red), Devalveringen 1982 – rivstart eller snedtändning? Perspektiv på svensk devalveringspolitik, SNS

Förlag.

Kaiser, K (1971), "Transnational Politics: Toward a Theory o f

Multinational Politics", International Organization 25. Karlsson, M (1996), De internationaliserade intresseorganisa-

tionerna, uppsats till Statsvetenskapliga förbundets årsmöte i

Lund 1996.

\|	SOU 1996:158	Referenser 475

Karvonen, L & B Sun delius (1990), "Interdependence and Foreign

Policy Management in Sweden and Finland" , International

Studies Quarterly 34.

Katz, L L (1994), "Active Labor Market Policies to Expan d

Employment and Opportunity", i Joenig, T M (red), Reducing

Unemployment: Current Issues and Policy Options, papers and proceedings from a symposium sponsored by the Federa l Reserve Bank of Kansas City in Jackson Hole, Wyoming.

Kelstrup, M (1993), "Smal States and European Politica l

Integration. Reflections on Theories and Strategies", i Tiilikainen, T & I Damgaard Petersen (red), The Nordic

Countries and the EC, Copenhagen Political Studies Press , Köpenhamn.

Kelstrup, M (1995), " Om det danske demokrati og den europæiske integration", i Madsen, M m fl (red), Demokratiets mangfoldighed: tendenser i dansk politik, Forlaget politisk e studier, Köpenhamn.

Kenen, P (1969), "The Theory of Optimum Currency Areas: A n

Eclectic View", i Mundell, R A & A S woboda (red), Monetary Problems of the International Economy, University of Chicago

Press, Chicago.

Keohane, R (1984), After Hegemony. Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton University Press , Princeton, New Jersey.

Kommerskollegium (1995), Sveriges utrikeshandel 1994-1995,

Rapport 1995:4.

Kragh, B, Löfgren, K-G, Meidner, R, Spånt, R & S Wibe (1996),

"Låt inflationen öka", Dagens Nyheter, 31 juli.

Krugman, P R & M Obstfeld (1994), International Economics. Theory and Policy, 3e uppl, HarperCollins, New York.

Laffan, B (1996), "Economic and Monetary Union: A Politica l

Project", underlagsrapport till EMU-utredningen.

Layard, R, Jackman, R & S Nickell (1991), Unemployment, Oxford

University Press, Oxford.

Leahy, J V & T M Whited (1995), "The Effect of Uncertainty on Investment: Some Stylized Facts", NBER Working Paper No

4986.

Leamer, E E (1992) , "Wage Effects of a U.S. Mexican Free Trade

Agreement", NBER Working Paper No 3991.

Leamer, E E (1996), "In Search of Stolper-Samuelson Effects on U.S. Wages", NBER Working Paper No 5427.

Leiderman, L & L E O Svensson (1995), "Inflation Targets" , uppsats presenterad vid konferensen "What Monetary Polic y

476 Referenser	SOU 1996:158	\|

for the European Central Bank?" organiserad av CEPR oc h

Dresdner Bank AG, Frankfurt, 9-10 juni, 1995.

Lewin, L (1996), Votera eller förhandla? Om den svenska parlamentarismen, Fritzes förlag, Stockholm.

Lewis, K (1995), "Puzzles in International Financial Markets", i

Grossman, G & K Rogoff (red), Handbook of International Economics, Vol. III, North-Holland, Amsterdam.

Lindahl, R (1991 ), "Massmedierna, medborgarna och EG-frågan", i Holmberg, S & L Weibull (red), Åsikter om massmedier och samhälle, SOM-rapport nr 7, Göteborgs universitet.

Lindahl, R (1996), "Den komplexa EU-opinionen", i Holmberg, S

& L Weibull (red), Mitt i nittiotalet, SOM-rapport nr 16 , Göteborgs universitet.

Lindbeck, A (1991), "Insider-outsiderteorin för sysselsättning och arbetslöshet", Ekonomisk Debatt 19.

Lindbeck, A (1993), Unemployment and Macroeconomics, MIT Press, Cambridge, Massachusetts.

Lindbeck, A & D J Snower (1988 ), The Insider-Outsider Theory of

Employment and Unemployment, MIT Press, Cambridge , Massachusetts.

Lindblad, H (1996), "Persistence and Hysteresis in Swedis h Unemployment Rates", stencil, Nationalekonomisk a institutionen, Stockholms universitet.

Linklater, A (1996), "Citizenship and Sovereignity in the Post -

Westphalian State", European Journal of International

Relations 2.

Lohmann, S (1992), "Optimal Commitment in Monetary Policy :

Credibility versus Flexibility", American Economic Review 82. Lund, C (1995), Changing Perceptions of the National Interest in Economic and Defence Policy under Mitterand, 1981-1989,

doktorsavhandling, Cambridge University.

Lundberg, L (1996), EMU - en vägledning, Norstedts Juridik AB,

Stockholm.

Lundborg, P (1993), ”Arbetskraftens fria rörlighet i Europa” i U

Bernitz (red), Vad betyder EG?, SNS Förlag.

Lundborg, P (1996), "EMU, sysselsättningen och den svensk a arbetsmarknadens anpassningsförmåga", underlagsrapport till EMU-utredningen.

Lundgren, N (1996), (red), " Vad vill Sverige med EU?", Konjunkturrådets rapport, SNS Förlag, Stockholm.

Lundgren, N & H T Söderström (1995), "Kronförsvaret höste n

1992 – var det värt sitt pris?", i Calmfors, L m fl (red) ,

\|	SOU 1996:158	Referenser 477

Ekonomisk politik. En vänbok till Assar Lindbeck, SNS Förlag,

Stockholm.

Maastrichtfördraget och den tyska grundlagen. Ett avgörande av den tyska författningsdomstolen (1994), Utrikesdepartementets handelsavdelning, Stockholm.

MacDougall, D m fl (1977), Report of the Study Group on the Role of Public Finance in European Integration, vol I-II, EU - komissionen.

Majone, G (1994), Independence vs. Accountability? Non-

Majoritarian Institutions and Democratic Government in Europe, stencil, European University Institute, Florens.

Mankiw, N G (1994), Macroeconomics, Worth Publishers, Ne w York.

Marston, R (1988), (red), Misalignment of Real Exchange Rates:

Effects on Trade and Industry, NBER and Chicago Press , Chicago.

Masson, P R (1996), "Fiscal dimensions of EMU", Economic

Journal 106.

Mattson, I (1996), Förhandlingsparlamentarism. En jämförande studie av riksdagen och folketinget, Lund University Press ,

Lund.

McKinnon, R (1963), "Optimum Currency Areas", American

Economic Review 53.

McKinnon, R (1996), "Alternative Exchange Rate Regimes, th e

EMU, and Sweden", underlagsrapport till EMU-utredningen.

Melin, M & G Schäder (1995), EU:s konstitution, Publica, Stockholm.

Mélitz, J (1996), "The Evidence about the Costs and Benefits o f EMU", underlagsrapport till EMU-utredningen.

Micheletti, M (1994), "Medborgarsammanslutningar: demokratins förkämpar eller särintressenas fångar", i Sannerstedt, A & M

Jerneck (red), Den moderna demokratins problem,

Studentlitteratur, Lund.

Miles, L & J Redmond (1996), "Enlarging the European Union .

The Erosion of Federalism?", Cooperation & Conflict 31. Milward, A (1992), The European Rescue of the Nation-State,

University of California Press, Berkeley.

Minford, P (1994), "Deregulation and Unemployment – The U K

Experience", Swedish Economic Policy Review 1.

Mitterand, F (1988a), "Croissance et emploi", Le Monde, 20 april. Mitterand, F (1988b), "Je souhaite vous parler de la France", Le

Monde, 20 september.

478 Referenser	SOU 1996:158	\|

Monticelli, C & J Viñals (1993), "European Monetary Policy i n

Stage Three: What are the Issues?", CEPR Occasional Pape r

No 12.

Moravcsik, A (1993), "Preferences and Power in the Europea n

Community: A Liberal Intergovernmentalist Approach" ,

Journal of Common Market Studies 31.

Mortensen, D (1994 ), "Reducing Supply-Side Disincentives to Job Creation", i Joenig, T M (red), Reducing Unemployment: Current Issues and Policy Options, papers and proceeding s from a symposium sponsored by the Federal Reserve Bank of Kansas City in Jackson Hole, Wyoming.

Mouritzen, H (1993), "The Two Musterknaben and the Naught y Boy: Sweden, Finland and Denmark in the process o f

European Integration", Cooperation & Conflict 28.

Mundell, R A (1961), "A Theory of Optimum Currency Areas" ,

American Economic Review 51.

Nilsson, C (1995), Den interregionala omflyttningen i Sverige.

Konsekvenser av arbetsmarknadsläge, arbetsmarknadspolitik

o c h	regionala	levnadsomkostnader,	EFA,
Arbetsmarknadsdepartementet.

Nilsson, J (1996), Vägen mot EU, SNS Förlag, Stockholm. Obstfeld, M (1986), "Rational and Self-Fulfilling Balance o f

Payments Crises", American Economic Review LXXVI. Obstfeld, M (1991), "Destabilizing Effects of Exchange Rat e

Escape Clauses", NBER Working Paper No 3603.

Obstfeld, M (1994), "The Logic of Currency Crises", NBE R Working Paper No 4640.

Obstfeld, M & K Rogoff (1995), "The Mirage of Fixed Exchange Rates", NBER Working Paper No 5191.

OECD (1992), Globalisation of Industrial Activities, OECD, Paris. OECD (1993), Employment Outlook, Paris.

OECD (1996a), Economic Outlook, Paris.

OECD (1996b), Employment Outlook, Paris.

Ohlsson, H & A Vredin (1994), Finanspolitik, konjunkturer och ekonomisk integration, bilaga 9 till Långtidsutredningen 1995, Stockholm.

Okun, A M (1978), "Efficient Disinflationary Policies", American Economic Review 68.

Oscarsson, E (1996) , "Trade and Relative Wages in Sweden 1968- 91", stencil, Nationalekomiska institutionen, Stockholm s universitet.

\|	SOU 1996:158	Referenser 479

Oswald, A J (1979), "Wage Determination in an Economy wit h

Many Trade Unions", Oxford Economic Papers 31, Supplement .

Patinkin, D (1992), "Neutrality of Money", The New Palgrave Dictionary of Money and Finance, Macmillan Press, London.

Persson, M (1996a), "Swedish Government Debts and Deficits ,

1970-1995", Swedish Economic Policy Review 3.

Persson, M (1996b), "En grov kalkyl över st atens räntevinster av ett EMU-medlemsskap", un derlagsrapport till EMU-utredningen.

Persson, M (1996c), "Statsfinansiella effekter av ett EMU - medlemsskap", stencil, IIES, Stockholms universitet.

Persson, M, Persson T & L E O Svensson (1995), "Kan ma n inflatera bort budgetunderskottet?", i Calmfors, L m fl (red) ,

Ekonomisk Politik. En vänbok till Assar Lindbeck, SNS Förlag,

Stockholm.

Persson, T (1990), "Stabiliseringspolit ikens möjligheter: En instabil historia", Inflation, arbetslöshet & stabiliseringspolitik. Ekonomiska Rådets årsbok 1989, Konjunkturinstitutet ,

Stockholm.

Persson, T & G Tabellini (1993), "Designing Institutions fo r Monetary Stability", Carnegie-Rochester Conference Series on

Public Policy 29.

Persson, T & G Tabellini (1995), "Double-Edged Incentives :

Institutions and Policy Coordination ", i Grossman, G & K Rogoff (red), Handbook of International Economics, Vol. III,

North-Holland, Amsterdam.

Persson, T & G Tabellini (1996), "Monetary Cohabitation i n Europe", American Economic Review 86.

Peters, B G (1992), "Bureaucratic Politics and the Institutions o f the European Community", i Sbragia, A (red), Euro-Politics. Institutions and Policymaking in the ´New´ European Community, Brookings, Washington, D.C.

480 Referenser	SOU 1996:158	\|

Petersen, N (1993), "'Game, Set and Match: Denmark and th e

European Union from Maastricht to Edinburu gh", i Tiilikainen, T & I Damgaard Petersen (red), The Nordic Countries and the

EC, Copenhagen Political Study Press, Köpenhamn.

Petersen, N (1995), "The Integration Dilemma and Nationa l Strategy", paper for the panel on "European Intergration: th e Problem of Conceptualization" Second Pan-Europea n Conference in International Relations, Paris, 13-16 sept 1995.

Petersen, N (1996), "Denmark and the European Union 1985-96",

Cooperation & Conflict 31.

Pissarides, C (1996), "The Need for Labour Market Flexibility in European Economic and Monetary Union ", underlagsrapport till EMU-utredningen.

Portes, R (1996), "Implementing EMU", American Economic Review 86, Papers and Proceedings, maj.

Preparations for Stage 3 of Economic and Monetary Union:

Progress report by the Council to the European Concil in

Florence (1996), 7940/96, 4 juni 1996, bilaga 1 till Europeiska rådets slutsatser från Florens 21-22 juni 1996, Bryssel.

Raaum, O (1993), "Paaverker finansieringen av A-kassene utfallet av lønnsforhandlingene", Bilaga till Ersättning vid arbetslöshet, betänkande från utredningen om en n y arbetslöshetsförsäkring, SOU 1993:52.

Rabinowicz, E (1996), EU:s jorbrukspolitik och bönderna i öst,

SNS Förlag, Stockholm.

Reflections Group's Report (1995), Bryssel, 5 december.

Regeringens proposition 1994/95:19, Sveriges medlemskap i den europeiska unionen, Riksdagen, Stockholm.

Regeringens proposition 1995/96:150, Riksdagen, Stockholm. Regeringens proposition 1995/96:222, Riksdagen, Stockholm.

Regeringens proposition 1996/97:1, Riksdagen, Stockholm.

Riksbanken och prisstabiliteten (1993), Riksbanksutredningen SOU

1993:20.

Rogoff, K (1985), "The Optimal Degree of Committment to a n Intermediate Monetary Target", Quarterly Journal of

Economics 100.

Romer, C D & D H Romer (1994), "What Ends Recessions?" ,

NBER Macroeconomics Annual 9, MIT Press, Cambridge , Massachusetts.

Ross, A (1963), Varför demokrati?, Tidens förlag, Stockholm.

Rothstein, B (1992), Den korporativa staten. Intresseorganisationer och statsförvaltning i svensk politik, Norstedts, Stockholm.

\|	SOU 1996:158	Referenser 481

Roubini, N & J Sachs (1989a), "Political and Economi c

Determinants of Budget Deficits in the Industria l

Democracies", European Economic Review 33.

Roubini, N & J Sachs (1989b), "Government Spendig and Budget

Deficits in the Industrialized Countries", Economic Policy 8.

Sachs, J D & H J Shatz (1994), "Trade and Jobs in U.S . Manufacturing", Brookings Papers on Economic Activity 1.

Sala-i-Martin, X & J Sachs (1992), "Fiscal Federalism an d Optimum Currency Areas: Evidence for Europe from th e

United States", i Canzoneri, M m fl (red), Establishing a Central Bank: Issues in Europe and Lessons from the U. S.,

Cambridge University Press, Cambridge.

Sandholz, W (1996), "Membership Matters: Limits of th e

Functional Approach to European Institutions", Journal of

Common Market Studies 34.

Sannerstedt, A (1992), Förhandlingar i riksdagen, Lund University Press, Lund.

Sannerstedt, A & M Jerneck (1994), Den moderna demokratins problem, Studentlitteratur, Lund.

Sbragia, A (1996), "Environmental Policy: The ´Push-Pull´ o f

Policy-Making", i Wallace, H & W Wallace (red), Policy- Making in the European Union, Oxford University Press ,

Oxford.

Schmitt, H (1996), "The European Monetary Union and Publi c

Opinion in the European Union", underlagsrapport till EMU- utredningen.

Scholz, J K (1996), "In-Work Benefits in the United States: Th e

Earned Income Tax Credit", Economic Journal 106.

Sellin, P (1996), "Risk-Related Return P remia in the Swedish Term Structure", Arbetsrapport Nr 30, Sveriges Riksbank , Stockholm.

Siebert, H (1992), Europas ekonomiska karta, SNS, Stockholm.

Sjölin, M (1993), Coalition Politics and Parliamentary Power,

Lund University Press, Lund.

Sjöstedt, G (1977), "The Exercise of International Civil Power" ,

Cooperation and Conflict 12.

SNU (1995), Dansk og europæisk sikkerhed, Det sikkerheds- o g nedrustningspolitiske udvalg, Köpenhamn.

Socialdemokraterna och EMU. Ett diskussionsmaterial (1996), Socialdemokratiska arbetarepartiet, Stockholm.

SOU 1990:44, Demokrati och makt i Sverige.

SOU 1993:14, EG och våra grundlagar. SOU 1994:12, Suveränitet och demokrati.

482 Referenser	SOU 1996:158	\|

Spaventa, L (1996), "A Survey of the Issues and Proposals" , uppsats till CEPR/BNL-konferens, Monetary Co-Existence in

Europe, 26 feb 1996.

Statskontoret 1996:7, EU-medlemskapets effekter på svensk statsförvaltning. Samordning, organisation och arbetsformer i statsförvaltningens EU-arbete, Stockholm.

Stenelo, L-G (1972), Mediation in International Negotiations,

Lund, Studentlitteratur.

Stenelo, L-G (1984), The International Critic,

Studentlitteratur/Chartwell-Bratt, Lund.

Stenelo, L-G (1990), "Den internationaliserade demokratin ", i

Hansson, G & L-G Stenelo (red), Makt och internationalisering, Carlsson, Stockholm.

Stenelo, L-G (1991), "Demokratisk politik oc h internationalisering", i Olsen, J P (red), Svensk demokrati i förändring, Carlsson, Stockholm.

Stenelo, L-G (1994), Parlamentet och den internationaliserade demokratin, föredrag vid riksmötets öppnande den 4 oktobe r

1994.

Stenelo, L-G (1996), "Bargaining Democracy and Counse l

Strategy", i Stenelo, L-G & M Jerneck (red), The Bargaining Democracy, Lund University Press, Lund.

Sundelius, B (1983), "Coping with Structural Security Threats", i Höll, O (red), Small States in Europe and Dependence,

Austrian Institute for International Affairs, Laxenburg.

Sundelius, B (1995), "Sverige bortom s måstatsbildningen: litet men smart i ett internationaliserat Europa", i Utvidgning och samspel, en expertrapport till EU 96-kommittén, SO U 1995:132.

Sutherland, A (1995), "Fiscal Crises and Aggregate Demand: Can High Public Debt Reverse the Effects of Fiscal Policy?" ,

CEPR Discussion Paper No 1246.

Svensson, L E O (1995), "The Swedish Experience of an Inflation

Target", i Leiderman, L & L E O Svensson (red), Inflation

Targets, CEPR, London.

Svensson, L E O (1995), "Optima l Inflation Targets, 'Conservative'

Central Banks, and Linear Inflation Contracts", CEP R Discussion Paper No 1249.

Svensson, L E O (1996), "Inflation Forecast Targeting : Implementing and Monitoring Inflation Targets ", stencil , Institutet för internationell ekonomi, Stockholms universitet.

\|	SOU 1996:158	Referenser 483

Sverdrup, B-O (1994), Institutionalising Cooperation. A Study of the Elysee-treaty and Franco-German Cooperation, 1963-

1993, Oslo.

Sveriges Riksbank (1995), "Översyn av riksbankslagen m.m." ,

1995-10-19 Dnr 95-1792-DIR.

Swedish Economic Policy Review, (1994), 1-2.

Taylor, M P (1995), "T he Economics of Exchange Rates", Journal of Economic Literature XXXIII.

Thygesen, N (1995), "The Prospects for EMU by 1999 – an d

Reflections on Arrangements for the Outsiders", EPR U Working Paper No 1995-17, Köpenhamns handelshögskola.

Tonra, B (1997), "Practioners’ Assessment of Politica l Cooperation: Denmark, Ireland and the Netherlands", i

Jörgensen, K E (red), Reflective Approaches to European

Integration, MacMillan, London, under utgivning.

Url, T (1996), "Internationalists, Regionalists, or Eurocentrists" , Working Paper 51, Konjunkturinstitutet, Stockholm.

Utvecklingen mot konvergens (1995), Europeiska monetär a institutet, Frankfurt am Main, november.

Vedung, E & E Klefbom (1997) Den globala ozonskyddspolitiken i det lokala territoriet, Fritzes Förlag, Stockholm, unde r utgivning.

von Hagen, J (1992), Budgeting Procedures and Fiscal Performance in the European Communities, Commission o f the European Com munities (DG-II), Economic Papers No 96.

von Hagen, J (1996), "Monetary Policy and Institutions in th e EMU", underlagsrapport till EMU-utredningen.

Vredin, A (1993) "Macro Foundations of a European Monetar y Union – A Critical Review Essay" i Lundberg, L & J Fagerberg (red), European Economic Integration: A Nordic Perspective, Avebury.

Wallace, H (1985), "Negotiations and Coalition Formation in th e

European Community", Government & Opposition 20.

Wallace, H (1995), "Britain out on a Limb?", The Political

Quarterly 66.

Wallace, H (1996), "Politics and Policy in the EU: The Challenge of Governance", i Wallace, H & W Wallace (red), Policy- Making in the European Union, Oxford University Press ,

Oxford.

Wallace, H & W Wallac e (1995), Flying Together in a Larger and More Diverse European Union, Netherlands Scientific Council for Government Pol icy, Working Documents No W 87, Haag.

484 Referenser	SOU 1996:158	\|

Walsh, C (1993), "Optimal Contracts for Independent Centra l

Bankers: Private Information, Performance Measures an d

Reappointment", Working Paper 93-02, Federal Reserve Bank of San Francisco, maj.

Walsh, C (1994), "When Should Central Bankers Be Fired?" , stencil, Department of Economics, University of California.

Walsh, C (1995), "Recent Central Bank Reforms and the Role o f Price Stability as the Sole Objective of Monetary Policy" ,

NBER Macroeconomic Annual 10, MIT Press, Cambridge ,

Massachusetts.

Wei, S J (1996), "Intra-National versus International Trade: How

Stubborn are Nations in Global Integration", stencil, Kennedy School of Government, Harvard University.

Wihlborg, C (1993), "Mikroekonomiska aspekter på en monetä r union", bilaga till EG-konsekvensutredningen, Samhälls - ekonomi, Fi 1993:06.

Woolcock, S & M Hodges (1996), "EU Policy in the Urugua y

Round", i Wallace, H & W Wallace (red), Policy-Making in the European Union, Oxford University Press, Oxford.

World Economic Outlook (1996), IMF, Washington.

WTO (1995), International Trade. Trends and Statistics, WTO, Geneve.

Zetterberg, J (1996), "Effekter av arbetsmarknadspolitisk a åtgärder", bilaga till Aktiv arbetsmarknadspolitik,

Arbetsmarknadspolitiska kommitténs betänkande, SO U

1996:34.

Övergången till en gemensam valuta (1995), Europeiska monetära institutet, november.

\|	SOU 1996:158	485

Kommittédirektiv

Kommitté med uppdrag att utreda konsekvensern a av

en eventuell svensk anslutning till den tredje etap - pen

i den ekonomiska och monetära unionen (EMU)

Dir. 1995:128

Beslut vid regeringssammanträde den 19 oktober 1995

Sammanfattning av uppdraget

Den tredje etappen i EU:s ekonomiska och monetära union (EMU) kommer enligt nuvarande planer i EU att inledas den 1 januar i 1999. För svenskt vidkommande skall ri ksdagen fatta det slutgiltiga beslutet om deltagan de i EMU:s tredje etapp. Det kommer att vara ett av de viktigaste besluten på det ekonomisk-politiska området de närmaste åren och måste förberedas väl.

En kommitté ges uppdraget att analysera konsekvenserna av en eventuell svensk anslutning till den tredje etappen i EMU. Kom - mittén bör framför allt analysera följande frågeställningar:

1.de allmänna konsekvenserna av en monetär union,

2.effekterna av ett svenskt deltagande i den tredje etappen a v

EMU jämfört med att inte delta,

3.vilka åtgärder skulle kunna vidtas för att uppnå en god eko - nomisk utveckling om Sverige väljer att delta i den monetär a unionen respektive att inte delta,

4.vilken typ av växelkursarrangemang vore lämpligt mellan d e länder som deltar i unionen och de som inte deltar.

486	Kommittédirektiv	SOU 1996:158	\|

Bakgrund

EG-kommissionen presenterade 1990 rapporten One Market, One

Money, som beskrev kostnader och intäkter av en monetär unio n inom EG. Rapporten presente rade en valutaunion som ett naturligt, för att inte säga nödvändigt, steg mot en ökad ekonomisk inte - gration. Rapporten menade att kombinationen fri marknad fö r kapital och varor, fasta växelkurser (inom växelkursmekanismen, ERM) samt autonom penningpolitik i enskilda länder är ohållbar.

EMU formaliserades i Maastrichtfördraget som fastslog att vissa villkor skall vara uppfyllda för att ett land skall få delta. Maa - strichtfördraget öpp nade därigenom för första gången i Europeiska unionens historia en möjlighet för ett fördjupat samarbete me d endast några av länderna som deltagare.

För närvarande pågår förberedelser inom EU för att skap a förutsättningar för EMU:s tredje och sista etapp. En rad mekanis- mer tillämpas för att skapa en större ekonomisk och monetä r konvergens, t.ex. inom ramen för den multilaterala övervakningen och genom vissa ändringar i lagstiftningen som rör centralbanker- nas verksamhet.

Den tredje etappen av EMU kommer enligt nuvarande planer i EU att inledas den 1 januari 1999. I Maastrichtfördraget fastlades en tidsplan för införandet av en ekonomisk och monetär union i

Europa. Tidpunkten för när den tredje etappen kan inledas skal l enligt fördraget fastställas genom att rådet, sammansatt av stats - eller regeringschefer, fattar ett beslut med kvalificerad majorite t baserat bl.a. på rappo rter från EG-kommissionen och det europeis- ka monetära institutet (EMI). Enligt fördraget skall rådet för e utgången av 1996 bedöma vilka länder som uppfyller de nödvändi- ga villkoren och om de utgör en majoritet. Beslutar rådet att e n majoritet uppfyller villkoren och att det är ändamålsenligt at t

övergå till den tredje etappen skall ett datum för övergånge n fastställas. Om inte ett datum för ö vergången till den tredje etappen har fastställts före utgången av 1997 skall rådet, sammansatt a v stats- eller regeringschefer, göra en ny bedömning av vilka länder som uppfyller villkoren f öre den 1 juli 1998. Oavsett antalet länder som bedöms uppfylla vi llkoren kommer enligt fördraget den tredje etappen att inledas den 1 januari 1999. Rådet har under 1995 gjort klart att det är först vid detta senare datum som det tredje steget kan inledas. Rådets beslut om övergången till tredje etappen torde , såvitt nu kan bedömas, komma att fattas i början av 1998.

\|	SOU 1996:158	Kommittédirektiv 487

Det råder en genuin osäkerhet om hur många och vilka lände r som kommer att uppfylla de nödvändiga villkoren för ett d - eltagande i det tredje steget 1999. EU:s 15 länder har olik a möjligheter att uppfylla kon vergenskriterierna. Utvecklingen under

1990-talet har förändrat förutsättningarna för övergången til l

EMU:s tredje etapp. Det är inte osannolikt att en mindre valutau- nion kommer att bil das inledningsvis. Denna kommer sannolikt att utgöra en mer homogen grupp av länder med liknande finansiella och ekonomiska förutsättningar. Hur många länder som skull e komma att delta inledningsvis är idag oklart.

Vid medlemskapsförhandlingarna deklarerade Sverige att et t slutligt svenskt ställningstagande avseende övergången från de n andra till den tredje etappen av EMU kommer att göras i ljuset av den fortsatta utvecklingen och i enlighet med bestämmelserna i fördraget. Såvitt nu kan bedömas kan ett sådant beslut komma att behöva fattas under våren 1997. Sverige medverkar i dagsläget i EU-ländernas arbete för att skapa en ekonomisk och monetär union för att ha möjligheten att delta i EMU:s tredje etapp, men v i medverkar på ett sätt som inte binder oss för att delta. De konver- genskrav som utgör villkor för ett deltagande i den tredje etappen

är naturliga för den ekonomiska politiken i alla EU- lände r inklusive Sverige. Sunda statsfinanser, prisstabilitet, en stabi l växelkurs och låga räntor utgör en naturlig de l av en god ekonomisk utveckling som också inbegriper en uthållig tillväxt och lå g arbetslöshet.

En europeisk valutaunions för- och nackdelar har diskuterats i flera officiella publikationer. Förutom kommissionens ova n nämnda rapport har Finansdepartementet i promemorian "Ekono- misk och monetär union" (Ds 1992:116) studerat effekterna fö r Sverige. Denna promemoria behandlar de viktigaste aspekterna av genomförandet av en ekonomis k och monetär union i Europa, både med och utan Sverige som medlem. Ett kort resonemang för s vidare om konsekvenserna av ett svenskt deltagande i en mindr e valutaunion. I övrigt har studier av mer akademisk karaktär gjorts i bilagorna 2 och 4 till EG-konsekvensutredningen (SOU 1994:6) vilka slutfördes runt årsskiftet 1993/1994.

Sedan dessa studier genomfördes har den ekonomiska oc h politiska utvecklingen lett till att delvis nya förhållanden föreligger.

Tidpunkten för inledningen av den tredje etappen av EMU ha r klarnat. Den svaga ekonomiska utvecklingen har skapat osäkerhet kring en rad länders möjligheter att klara konvergenskraven. Den svenska ekonomins möjligheter att klara konvergenskraven ha r förbättrats. Inom EU kommer succesivt allt mer material fram om

488	Kommittédirektiv	SOU 1996:158	\|

vad den monetära unionen skulle innebära i detalj och om proces- sen fram till starten av den tredje etappen. Mot denna bakgrund är det önskvärt att en ny analys av berörda frågor genomförs.

Utredningsuppdraget

Kommittén bör med utgångspunkt i aktuella forskningsresulta t inom nationalekonomin ge en allmän beskrivning av aktuell a frågeställningar. Utredarna bör också utifrån ett statsvetenskapligt perspektiv belysa hur Sveriges relation till EU skulle påverkas om vi valde att delta i respektive att inte delta i det djupare ekono - misk-politiska samarbet et mellan medlemsländerna. Utredarna bör analysera följande frågeställningar.

De allmänna konsekvenserna av en monetär union

En monetär union bedöms medföra lägre transaktionskostnader , effektivare prisjämförelser och lägre riskpre mier. En monetär union innebär samtidigt att man inte kan använda penn ing- och valutapoli- tiken i den ekonomiska pol itiken i enskilda länder. Däremot kom- mer penning- och valutapolitik att även for tsättningsvis bedrivas för den monetära unionen som helhet. Det är omdiskuterat hu r effektiva dessa intrument egentligen är när de tillämpas i enskilda länder och därmed vilka konsekvenserna är av att ge upp dem.

Kommittén bör belysa de allmänna konsekvenserna av e n monetär union och speciellt vilken betydelse det har hur stor de n monetära unionen blir, dvs. om den skulle omfatta ett mindre eller större antal länder. Utredarna bör också belys a vilken roll EMU kan tänkas spela för det europeiska samarbetet i stort.

Effekterna av ett svenskt deltagande i den tredje etappen av EMU jämfört med att inte delta

Konsekvenserna av att delta i en ekonomisk och monetär unio n kommer sannolikt att påverkas av hur många och vilka länder som deltar i valutaunionen. Också konsekvenserna av att inte delta kan bero på vilka som deltar i valutaunione n. Kommittén bör studera de generella för- och nackdelarna för svensk del med ett deltagande i en mindre, respektive större union.

\|	SOU 1996:158	Kommittédirektiv 489

På motsvarande sätt bör kommittén studera konsekvenserna av att inte delta i den monetära unionen. Utgångspunkten är at t bildandet av en monetär union kommer att ändra förutsättningarna för den ekonomiska politiken jämfört med vad som gäller idag .

Effekterna är troligtvis beroende på hur många och vilka lände r som deltar. Stannar flera medlemsländer utanför blir Sverige s situation mindre påverkad än om Sverige är ett av ett fåtal länder som står utanför. Sannolikt beror effekterna också på varfö r Sverige skulle stå utanför. Kommittén bör studera hur konsekven- serna kan förväntas skilja sig åt beroende på om huruvida Sverige inte kvalificerar sig för medlemskap ell er om vi självmant väljer att inte delta.

Vilka åtgärder skulle kunna vidtas för att uppnå en god ekonomisk utveckling om Sverige väljer att delta i den monetära unionen respektive att inte delta?

Vid ett deltagande i den m onetära unionen försvinner penning- och valutapolitiken som instrument i det enskilda landets ekonomiska politik. Det kan ställa än högre krav på andra anpassningsmeka - nismer såsom pris- och löneflexibilitet samt arbetskraften s rörlighet. Valutaunionen i sig hävdas å andra sidan medföra at t flera källor till störningar avskaffas. Exempelvis anses sannolikhe- ten minska för kraftiga räntehöjningar till följd av spekulationer om valutakursförändringar.

Om Sverige väljer att inte delta i en valutaunion kan det tänkas att de finansiella riskerna bedöms som större av marknadsaktörer. Det kan tolkas som om vi inte bara vill ha kvar växelkursen som en anpassningsmekanism, utan också har för avsikt att bedriva e n ekonomisk politik som inte stämmer överens med den i EM U angivna. Om markna den bedömer en sådan ekonomisk politik mer riskfylld kan vi drabbas av spekulationer. I ett sådant läge är de t möjligt att åtgärder måste vidtas för att kompensera förväntningar av detta slag.

Kommittén bör öv erväga vad Sverige kan göra för att uppnå en så bra utveckling som möjligt om vi skulle delta i den monetär a unionen. Det kan exempelvis gälla åtgärder som stärker ekonomins anpassningsförmåga. Kommittén bör också överväga vad Sverige kan göra för att uppnå en så bra utveckling som möjligt om vi väljer att inte delta i den monetära unionen. Det kan exempelvis gäll a

åtgärder som stärker förtroendet för valuta- och prisstabilitet.

490	Kommittédirektiv	SOU 1996:158	\|

Vilken typ av växelkursarrangemang vore lämpligt mellan de länder

som deltar i unionen och de som inte deltar?

På det här stadiet är det högst oklart vilka länder som kommer att delta respektive inte delta i den tre dje etappen. Det synes rimligt att anta att en del länder inte kommer att klara konvergenskraven . Vidare kan länder som Danmark och Storbritannien komma at t stanna utanför även om de klarar konve rgenskraven. Detta pekar på behovet att ett växelkursarrangemang mellan de länder so m omfattas av den gemensamma valutan och de som behåller si n nationella valuta. Kommittén b ör analysera hur dylika växelkursar- rangemang skulle kunna utformas.

* * *

Kommitténs arbete skall inriktas på att ge en bred och allsidi g belysning av de redovisade frågeställningarna. Internationell a studier och erfarenheter skall tillvaratas.

Kommittén skall vidare beakta regeri ngens direktiv om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1993:50).

Kommittén bör redovisa resultatet av sitt arbete i sin helhet för e utgången av oktober 1996.

(Finansdepartementet)