Dir. 1996:64
Beslut vid regeringssammanträde den 12 september 1996.
En särskild utredare skall utreda ett antal frågor om kriminalpolisiära arbetsmetoder inom ramen för straffprocessuella tvångsmedel.
Utredaren skall analysera om det finns behov av s.k. hemlig teknisk avlyssning - buggning - som arbetsmetod inom polisväsendet, undersöka om metoden är effektiv och, om så är fallet, överväga om intresset av att upprätthålla ett starkt skydd för den personliga integriteten ger utrymme för att tillåta hemlig teknisk avlyssning. Utredaren skall, om arbetet ger anledning till det, lämna förslag till sådan lagstiftning.
Utredaren skall vidare undersöka möjligheterna att utvidga tillämpningsområdet för hemlig kameraövervakning, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt lämna förslag till lagändringar för att uppnå detta.
Utredaren skall göra en utvärdering av lagen om hemlig kameraövervakning och, om utvärderingen ger anledning till det, föreslå en permanent reglering i rättegångsbalken.
Utredaren skall göra en översyn av 1952 års tvångsmedelslag och föreslå de ändringar som utredaren anser motiverade. Utredaren skall även lämna förslag till hur lagen kan permanentas och arbetas in i rättegångsbalken.
Brottsligheten och samhällseffekterna av den förändras ständigt. Om man studerar brottsutvecklingen under senare år framtonar en komplex och delvis ny bild av den grövre brottsligheten. Typer av brott som tidigare var ovanliga har ökat i omfattning. Nya typer av brott har tillkommit.
Det finns tendenser, och ibland mer än så, till att brottsligheten har blivit mer anvancerad och mer samhällsskadlig. I takt med den ökade komplexiteten i brottsutredningar har det också blivit svårare att utreda vissa typer av brott och att lagföra vissa brottslingar. Den brottslighet som utövas i mer eller mindre organiserad form av kriminella grupper, t.ex. motorcykelgäng och andra maffialiknande sammanslutningar, erbjuder särskilda problem. Inte minst den ökade internationaliseringen och utvecklingen mot ett gränslöst Europa har inneburit förändringar för det brottsförebyggande och brottsutredande arbetet. Utvecklingen i Östeuropa kan särskilt framhållas.
En grundläggande förutsättning för att polis och åklagare skall vara framgångsrika i sitt arbete med att förebygga och utreda brott är att dessa myndigheter kan arbeta effektivt. Därför är det nödvändigt att regelbundet se över myndigheternas arbetsmetoder och att se till att polis och åklagare ges bästa möjliga förutsättningar för sitt arbete.
Det är viktigt att ta till vara de möjligheter till övervakning och informationsinsamling som tekniken medför. Mot denna bakgrund är det angeläget att se över t.ex. tillämpningsområdet för reglerna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Det finns också ett behov av att göra reglerna om hemlig kameraövervakning mer flexibla. I det sammanhanget och med beaktande av den nya teknikens möjligheter aktualiseras också frågan om det bör införas regler om s.k. hemlig teknisk avlyssning.
Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller andra förtroliga meddelanden. Detta skydd kan begränsas enligt bestämmelserna i 2 kap. 12 § regeringsformen. En begränsning får endast ske genom lag och endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt eller utgöra hot mot den fria åsiktsbildningen. Exempel på sådan lagstiftning är rättegångsbalkens regler om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (se nedan).
Någon begränsning av skyddet mot hemlig avlyssning finns inte i dag.
Detta innebär att sådan avlyssning inte är tillåten.
Enligt artikel 8 första punkten i den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna tillförsäkras var och en rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens.
Begränsningar får ske endast om åtgärden är förenlig med de strikta undantag som ställs upp i artikel 8 andra punkten. Genom lagen
(1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna gäller konventionen sedan den 1 januari 1995 som svensk rätt.
Hemlig avlyssning är kriminaliserad genom straffbestämmelsen om olovlig avlyssning i 4 kap. 9 a § brottsbalken. Enligt bestämmelsen skall den som olovligen, medelst tekniskt hjälpmedel för återgivning av ljud i hemlighet avlyssnar eller tar upp tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst, till vilka allmänheten inte har tillträde och som han själv inte deltar i eller obehörigen berett sig tillträde till, dömas för olovlig avlyssning.
Straffskalan är böter eller fängelse i högst två år. Enligt 4 kap. 9 b §
brottsbalken är det - som förberedelse till olovlig avlyssning -
straffbart att anbringa ett tekniskt hjälpmedel med uppsåt att utföra ett brott som avses i 4 kap. 9 a § brottsbalken. De brottsutredande myndigheterna är inte undantagna från tillämpningen av dessa bestämmelser. Om hemlig avlyssning skulle användas i t.ex. en brottsutredning träffar alltså straffbestämmelsen även polis och åklagare.
Hemlig teleavlyssning innebär - sedan den 1 januari 1996 - att telemeddelanden som befordras till eller från ett telefonnummer, en kod eller annan teleadress, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet (27 kap.
18 § första stycket rättegångsbalken). För att sådan avlyssning skall få ske krävs att någon är skäligen misstänkt för ett brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Även försök, förberedelse eller stämpling till dessa brott omfattas av bestämmelsen, om förbrottet är belagt med straff (18 § andra stycket).
Hemlig teleövervakning innebär att andra uppgifter än innehållet i meddelandet i hemlighet hämtas in om telemeddelanden som har expedierats eller beställts till eller från en viss teleadress eller att sådana meddelanden hindras från att nå fram. Tvångsmedlet får användas vid förundersökning i brottmål om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader och vid narkotikabrott med enbart fängelse i straffskalan. Om förundersökningen avser försök, förberedelse eller stämpling till ett brott krävs, förutom att gärningen är belagd med straff, att det inte är föreskrivet lindrigare straff än två års fängelse för det fullbordade brottet (27 kap. 19 § rättegångsbalken).
För tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning krävs vidare att vissa andra rekvisit är uppfyllda, t.ex. att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen.
Genom reglerna om hemlig kameraövervakning i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning har polisen fått möjlighet att bedriva spaning mot personer genom att använda dolda fjärrmanövrerade övervakningskameror.
Reglerna ansluter nära till bestämmelserna om hemlig teleavlyssning.
Hemlig kameraövervakning innebär att fjärrstyrda TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument eller därmed jämförbara utrustningar används för optisk personövervakning vid förundersökning i brottmål, utan att upplysning om övervakningen lämnas. I likhet med reglerna om hemlig teleavlyssning får tvångsmedlet användas endast om någon är skäligen misstänkt för ett brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om gärningen är belagd med straff. Även för hemlig kameraövervakning gäller att åtgärden måste vara av synnerlig vikt för utredningen och att proportionalitetsprincipen skall tillämpas.
Lagen om hemlig kameraövervakning trädde i kraft den 1 februari 1996 och gäller till utgången av året. Regeringen har i dag beslutat en proposition vari föreslås att lagens giltighetstid förlängs med två år
(prop. 1996/97:26). Lagen föreslås alltså gälla till utgången av år 1998.
1952 års tvångsmedelslag
Lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål innehåller tilläggs- och undantagsbestämmelser till den grundläggande regleringen i rättegångsbalken i fråga om straffprocessuella tvångsmedel. Lagen, som är tidsbegränsad, gäller vid förundersökning angående vissa brott mot rikets säkerhet och vissa andra grova brott. Efter den senast gjorda förlängningen gäller lagen till utgången av år 1996 (prop. 1995/96:14, bet. 1995/96:JuU11, rskr.
1995/96:125, SFS 1995:1511).
I den ovan nämnda propositionen vari föreslås en förlängning av lagen om hemlig kameraövervakning (prop. 1996/97:26) föreslås även att 1952 års tvångsmedelslag skall fortsätta att gälla till utgången av år 1998.
Tidigare utredningsarbete m.m
Frågan om att tillåta hemlig teknisk avlyssning (i fortsättningen används termen buggning) i det polisiära arbetet har varit föremål för debatt under många år. Den har också behandlats av flera utredningar.
Redan den år 1966 tillsatta Integritetsskyddskommittén tog i sitt betänkande Hemlig avlyssning (SOU 1970:47) upp frågan om det borde vara tillåtet för polisen att i brottsbekämpande syfte få använda sig av buggning. Kommitténs slutsats var att det inte fanns tillräckliga skäl för det. Även utredningen om telefonavlyssning (SOU 1975:95) och 1979 års särskilda juristkommission (Ds Ju 1980:2) behandlade frågan om buggning borde tillåtas. Några förslag i den riktningen lades inte fram.
Tvångsmedelskommittén, som tillsattes år 1978, hade till huvuduppgift att göra en översyn av tvångsmedelsregleringen vid förundersökning i brottmål. Genom tilläggsdirektiv år 1981 fick kommittén i uppdrag att med förtur behandla frågor om polisens behov av nya spaningsmetoder och spaningstekniska hjälpmedel. Tilläggsdirektiven föranleddes av en skrivelse från Rikspolisstyrelsen med förslag om att polisen skulle få använda bl.a. avlyssning med dolda mikrofoner i sin spaningsverksamhet.
Till grund för skrivelsen låg den s.k. SPANARK-rapporten.
Tvångsmedelskommittén lade fram huvuddelen av sina förslag om hemlig avlyssning i betänkandet Hemlig avlyssning m.m. (Ds Ju 1981:22).
Kommittén föreslog att buggning skulle få användas som tvångsmedel vid förundersökning angående vissa grova brott. Det rörde sig i stort sett om samma slags brott som kan föranleda hemlig teleavlyssning. I ett andra betänkande (SOU 1984:54) lade kommittén fram förslag bl.a. till en särskild tvångsmedelslag, vari angavs de allmänna förutsättningarna som enligt förslaget borde gälla för all tvångsmedelsanvändning, alltså även för buggning.
År 1982 tillsattes Narkotikakommissionen, som bl.a. hade till uppgift att komma med förslag till insatser från polisens sida mot narkotikahandeln. I en promemoria år 1983 Polisens insatser mot narkotikan (PM nr 5) tog kommissionen upp frågan om polisen borde få använda sig av buggning som spaningsmetod. Kommissionens slutsats var den att ett sådant tvångsmedels fördelar inte uppvägde dess nackdelar.
SPANARK-rapporten, Tvångsmedelskommitténs förslag och Narkotikakommissionens slutsatser behandlades, såvitt gäller frågan om buggning, i propositionen 1988/89:124 om vissa tvångsmedelsfrågor.
Justitieministern anförde där att de argument som åberopats till förmån för att använda buggning i det reguljära polisarbetet mot grov brottslighet inte hade övertygat henne om att denna metod var försvarlig med hänsyn till de tunga invändningar som kunde riktas mot den. Hon ansåg därför att buggning inte borde införas i det reguljära polisarbetet.
Vad avsåg Säkerhetspolisens arbetsmetoder hänvisade justitieministern till SÄPO-kommitténs pågående arbete.
SÄPO-kommittén föreslog i sitt slutbetänkande Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet (SOU 1990:51) bl.a.
att Säkerhetspolisen skulle ges möjlighet att använda sig av buggning och dolda fjärrmanövrerade övervakningskameror vid utredning av mycket allvarliga brott inom Säkerhetspolisens arbetsområde, det vill säga brott mot rikets säkerhet eller terroristhandlingar som innefattar vissa grövre brott. Kommittén lämnade i denna del ett förslag till två nya tidsbegränsade lagar - lag om hemlig teknisk avlyssning och lag om särskild användning av övervakningskamera m.m. Till betänkandet var fogat en reservation vari bl.a. anfördes att det med ett undantag inte hade framförts några övertygande argument för att buggning borde tillåtas. Undantaget avsåg förebyggande av terroristdåd. I reservationen konstaterades emellertid att kommitténs majoritet inte hade lämnat något förslag om att tillåta buggning för att förebygga brott.
SÄPO-kommitténs förslag fick i angivna delar ett blandat mottagande vid remissbehandlingen. Flera remissinstanser delade kommitténs uppfattning att det borde införas en lagstiftning som gör det möjligt för Säkerhetspolisen att i vissa fall använda buggning. Många remissinstanser menade dock att det varken hade visats att det finns ett starkt behov av buggning eller att metoden är effektiv, vilket enligt remissinstanserna borde vara en förutsättning för att tillåta ett så integritetskänsligt tvångsmedel. Kritik riktades också mot att det i den allmänna motiveringen till förslaget framskymtade att det föreslagna tvångsmedlets största fördel låg i att man skulle kunna förhindra brott, medan förslaget till lagtext tog sikte på förundersökning av vissa brott.
Sedan remissbehandlingen avslutats har förslagen i SÄPO-kommitténs slutbetänkande blivit föremål för fortsatta överväganden inom Justitiedepartementet. Förslaget om användning av dolda fjärrmanövrerade övervakningskameror vid förundersökning i brottmål har efter förnyat utredningsförfarande lett till lagstiftning som tillåter denna arbetsmetod för såväl den öppna polisen som Säkerhetspolisen (prop.
1995/96:85, bet. 1995/96:JuU11, rskr. 1995/96:125, SFS 1995:1506).
Frågor om buggning har behandlats i de senaste årens budgetpropositioner och av riksdagen. I prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 30 anfördes bl.a. att SÄPO-kommitténs förslag om hemlig teknisk avlyssning borde bedömas i belysning också av den ytterst snabba tekniska utvecklingen som äger rum på teleområdet och hur denna förhåller sig till reglerna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Med hänvisning till detta uttalande och att SÄPO-kommitténs förslag var under beredning inom Justitiedepartementet avstyrkte justitieutskottet under hösten 1993 motionsyrkanden om att införa buggning som en polisiär arbetsmetod (bet.
1993/94:JuU4). Utskottet behandlade även motionsyrkanden om buggning under våren 1994 (bet. 1993/94:JuU19). Utskottet, som avstyrkte motionerna, hänvisade till uttalandet i budgetpropositionen 1993/94
(bil. 3 s. 41 f.) vari anfördes att en utredning om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning borde föregå ett ställningstagande till den fortsatta beredningen av frågan om bl.a. buggning.
Under våren 1994 påbörjades inom Justitiedepartementet ett utredningsarbete om tvångsmedlen på teleområdet. Arbetet resulterade bl.a. i att ändrade regler om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning trädde i kraft den 1 januari 1996 (prop. 1994/95:227, bet. 1995/96:JuU1, rskr. 1995/96:17, SFS 1995:1230). Lagstiftningen innebär en anpassning av reglerna i rättegångsbalken till den tekniska utvecklingen på teleområdet och till förändringar på telemarknaden.
Vidare har riksdagen nyligen antagit regeringens proposition om teleoperatörernas skyldigheter vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (prop. 1995/96:180, bet. 1995/96:JuU20, rskr.
1995/96:233, SFS 1996:415-417). Den nya lagstiftningen innebär att de större teleoperatörerna skall svara för att deras telesystem är uppbyggda och utformade på ett sådant sätt att tvångsmedlen på teleområdet kan verkställas. Som tidigare nämnts finns sedan den 1 februari i år även en ny lag om hemlig kameraövervakning i kraft.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts finns det skäl att återigen ta upp frågan om åklagare och polis bör ha möjlighet att använda buggning.
Frågan har förvisso utretts tidigare. SÄPO-kommitténs arbete tar emellertid endast sikte på Säkerhetspolisens verksamhetsområde. Det finns i och för sig, som framgått ovan, utredningar som behandlat denna fråga även med inriktning på den öppna polisen men detta material är i viss mån föråldrat och är inte tillräckligt för en bedömning av nutida förhållanden.
Även om de brottsutredande myndigheterna under senare år kommit att ställas inför nya och svårlösta uppgifter förhåller det sig så att flera av de centrala frågeställningarna i grunden är desamma i dag som när frågan om buggning tidigare har utretts. För att man skall kunna ta ställning till om buggning bör införas som ett straffprocessuellt tvångsmedel måste det utredas om det finns något reellt behov av att kunna använda en sådan metod. Kritiken mot SÄPO-kommitténs slutbetänkande i denna del avser bl.a. just frånvaron av en sådan behovsanalys.
Svaret på frågan om det finns ett behov hänger samman med bl.a.
brottsutvecklingen och samhällsutvecklingen i övrigt. Man kan i enlighet härmed fråga sig om behovet av buggning har ökat under senare år. Inte minst den tekniska utvecklingen, t.ex. på området för telekommunikationer, är av stor betydelse i sammanhanget. En behovsanalys behöver därför göras som utgår från dagens situation och den mångfasetterade och komplexa bild av den moderna brottsligheten som berörts ovan.
En annan fråga är huruvida metoden är effektiv och ger eftersträvat resultat. Även här blir teknikutvecklingen mycket intressant. Resultatet av en sådan tvångsåtgärd som buggning beror ju i stor utsträckning på hur effektiva de tekniska hjälpmedlen är. Det är rimligt att anta att de tekniska framsteg som gjorts under senare år, t.ex. beträffande elektronisk apparatur, har betydelse från effektivitetssynpunkt när det gäller buggning.
Förutom behovet av buggning och metodens effektivitet står intresset av att upprätthålla ett starkt skydd för den personliga integriteten i centrum i detta sammanhang. Buggning skiljer sig enligt mångas uppfattning från andra tvångsmedel genom att metoden i än högre grad kan medföra betydande intrång i den personliga integriteten och komma att drabba oskyldiga personer som inte misstänks för brott, såsom t.ex.
medlemmar av den misstänktes familj och familjens bekanta. För många innebär det en djup kränkning av den personliga integriteten att i sitt eget hem eller på arbetsplatsen bli avlyssnad i hemlighet, oavsett vad som där sägs eller görs. Det behöver inte ha förekommit något av särskilt integritetskänslig, starkt personlig eller intim karaktär för att en avlyssning skall kunna förorsaka svåra olustkänslor. Även blotta misstanken om att vara avlyssnad eller endast det faktum att samhället under vissa förutsättningar tillåter denna polisiära arbetsmetod kan hos många människor uppfattas som djupt integritetskränkande.
Ett tvångsmedel som ger polisen mycket långtgående möjligheter att bereda sig tillträde till och registrera händelser som inträffar i t.ex.
ett hem där också andra människor än den som misstänks för brott bor eller vistas utgör ett allvarligt ingrepp i rätten till skydd för vars och ens privatliv. I likhet med vad som gäller för alla straffprocessuella tvångsmedel måste en avvägning göras mellan intresset av att effektivt kunna förhindra och utreda brott och det angelägna i att värna den enskildes rätt till skydd för privatlivet. En förutsättning för att tillåta buggning är, vid sidan av ett konstaterat behov av arbetsmetoden och att den är effektiv, att åtgärden kan motiveras trots det intrång i den personliga integriteten som den innebär. Det krävs mycket starka och tydliga skäl för att ett sådant intrång skall kunna övervägas.
Det finns också andra frågor som behöver analyseras för att man skall kunna skapa ett så fullständigt beslutsunderlag som möjligt när frågan om användning av buggning övervägs. Så behöver det t.ex. utredas hur resurskrävande metoden är i olika avseenden, det vill säga vilka personella och materiella resurser som behövs. Den omständigheten att den öppna polisen och Säkerhetspolisen har olika verksamhetsområden måste också uppmärksammas.
I den proposition som föregick riksdagens beslut om införande av lagen om hemlig kameraövervakning (prop. 1995/96:85) uttalades att flera frågor som avser lagens utformning borde beredas vidare. De utestående frågorna tar sikte på att försöka skapa ett flexibelt och mer finmaskigt system som bättre än det nuvarande ger utrymme för bedömningar i det enskilda fallet.
Lagen om hemlig kameraövervakning är som nämnts tidsbegränsad. Ett avgörande skäl till detta, förutom vad som ovan anförts om behovet av ändringar, var den pågående översynen av lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. Denna översyn har nu kommit så långt att det finns anledning att dels göra en utvärdering av lagen om hemlig kameraövervakning, dels - om utvärderingen ger anledning till det - se om inte reglerna i lagen kan permanentas och inordnas i rättegångsbalkens regelsystem för övriga straffprocessuella tvångsmedel.
Under det nyligen avslutade lagstiftningsarbetet med att anpassa reglerna för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning till utvecklingen på teleområdet och förändringarna på telemarknaden har frågan om bl.a. tillämpningsområdet för dessa tvångsmedel aktualiserats.
Det gäller här, såvitt avser hemlig teleavlyssning, främst kravet på att det för brottet skall vara föreskrivet ett straffminimum på två års fängelse. För hemlig teleövervakning har ifrågasatts om tvångsmedlet omfattar även uppgifter om telemeddelanden i förfluten tid. Vidare har pekats på det olämpliga i att regler som avser inhämtande av uppgifter om telemeddelanden finns såväl i rättegångsbalken som i sekretesslagen
(1980:100) och i telelagen (1993:597).
Riksåklagaren har i en framställning till regeringen framhållit att förutsättningarna för att något vidga möjligheterna att använda hemlig teleavlyssning bör utredas. Riksåklagaren har pekat på att straffskalan för vissa brott, t.ex. grov misshandel, är mycket vid och att straffvärdet av ett brott kan uppgå till minst två års fängelse även om straffminimum är lägre. I sin framställning uppger Riksåklagaren att ett utvidgat tillämpningsområde för hemlig teleavlyssning framför allt skulle få betydelse vid utredning av våldsbrott vid gängbrottslighet, t.ex. inom vissa motorcykelklubbar.
Även Rikspolisstyrelsen har i en skrivelse till regeringen anfört att man borde överväga att vidga utrymmet för att använda hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning.
Regeringen har i propositionen om hemlig kameraövervakning ifrågasatt om det inte kan finnas skäl att i vissa fall tillåta hemlig kameraövervakning trots att det för brottet inte är föreskrivet minst två års fängelse. Tanken bakom detta är att ett sådant absolut krav inte alltid ger de bästa förutsättningarna för en lämplig avvägning mellan intresset av att utreda brott och att skydda medborgarna från intrång i den privata sfären. Motsvarande resonemang kan föras beträffande hemlig teleavlyssning. Även för detta tvångsmedel kan kravet på straffminimun på fängelse i två år framstå som ett tämligen trubbigt instrument för att urskilja de fall där tvångsmedlet bör tillåtas.
Reglerna i rättegångsbalken om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning behandlar samma typ av uppgifter som vissa bestämmelser i telelagen och sekretesslagen. De förutsättningar som ställs upp för att de brottsutredande myndigheterna skall få tillgång till uppgifterna skiljer sig dock åt mellan de olika författningarna. Denna ordning framstår som mindre lämplig.
1952 års tvångsmedelslag
Frågan om att se över och eventuellt permanenta reglerna i 1952 års tvångsmedelslag har behandlats i olika sammanhang. Därvid har alltid framhållits vikten av att ett sådant arbete samordnas med en bredare översyn inom området för straffprocessuella tvångsmedel. Redan SÄPO-
kommittén anförde i sitt slutbetänkande att flera skäl talar för att bestämmelserna i 1952 års tvångsmedelslag arbetas in i rättegångsbalken men att en sådan samordning borde anstå till dess det gick att bedöma om samordningen även kunde omfatta kommitténs förslag om buggning och hemlig kameraövervakning. Ifrågavarande arbete har nu kommit så långt att översynen av bestämmelserna i 1952 års tvångsmedelslag bör genomföras.
Utredaren skall förutsättningslöst utreda frågan om användning av buggning som polisiär arbetsmetod. Uppdraget omfattar hela polisväsendet, inklusive Säkerhetspolisen. Utredaren skall undersöka om det finns ett behov av att kunna använda buggning och, om så är fallet, redovisa om behovet gör sig gällande främst för att förhindra brott eller för att utreda brott. Utredaren skall göra en bred genomgång av vid vilka olika brottstyper som det kan finnas ett behov av buggning.
Vid genomgången skall förutom brottens svårhet stor vikt läggas vid hur vanligt förekommande och samhällsskadliga brotten är och om vissa typer av brott är särskilt svåra att utreda. Brottslighet som utövas i mer eller mindre organiserad form av kriminella sammanslutningar eller har internationella förgreningar skall särskilt uppmärksammas, så även konsekvenserna av utvecklingen mot ett gränslöst Europa.
Behovet av buggning skall belysas mot bakgrund av möjligheterna att inhämta motsvarande information på något annat sätt, t.ex. genom tvångsmedel på teleområdet. Har polisens möjligheter till sådan informationsinsamling försämrats de senaste åren? I detta sammanhang skall även metoderna att använda dolda kroppsmikrofoner och s.k. pejling ses över och behovet av en rättslig reglering analyseras.
Utredaren skall, mot bakgrund av den tekniska utvecklingen för t.ex.
elektronisk apparatur, peka på vilka möjligheter till buggning som modern teknik ger och vilka begränsningar som följer av tekniken och av möjligheten att använda s.k. motmedel mot buggning. Utredaren skall kartlägga hur buggning kan tänkas gå till i praktiken. Här avses bl.a.
själva verkställigheten av ett beslut om buggning, dvs. var och hur avlyssningsutrustningen skall placeras, samt förfarandet när åtgärden skall avbrytas eller avslutas. De operativa möjligheterna och svårigheterna skall belysas. Utredaren skall även redovisa hur analys och bearbetning av insamlat material kan gå till.
Utredaren skall undersöka vilka resurser som krävs för att buggning skall kunna användas. Såväl kostnaderna för avlyssningsutrustning som för personal skall uppmärksammas, inklusive kostnader som uppstår när insamlat material skall bearbetas.
Utredaren skall undersöka om metoden är effektiv och vilka resultat som kan förväntas vid en användning av buggning. Kan man påräkna en högre uppklaringsprocent av viss brottslighet om metoden tillåts? I vilken utsträckning går det att förebygga och förhindra brott genom att använda buggning och vilka brott är det då främst fråga om? Graden av effektivitet skall analyseras utifrån bl.a. vilka resurser som krävs för åtgärdens genomförande.
Om utredaren finner att det finns ett behov av buggning som polisiär arbetsmetod och att metoden är effektiv skall utredaren överväga om ett sådant tvångsmedel kan motiveras från integritetssynpunkt.
Utgångspunkten skall därvid vara att det krävs mycket starka skäl och betydande vinster för det allmänna om ett sådant intrång skall övervägas. Utredaren skall belysa de risker för den personliga integriteten och grundlagens och europakonventionens medborgarskydd som buggning innebär. Utredaren skall därvid ta hänsyn till vilka konsekvenser förekomsten av detta tvångsmedel kan få inte bara för tredje man och de personer gentemot vilka tvångsmedlet har beslutats utan också för medborgarnas allmänna förtroende för att grundlagens integritetsskydd upprätthålls.
Utredaren skall vidare belysa om det går att verkställa ett beslut om buggning på ett sätt som innebär en mindre risk för integritetsintrång än vad som tidigare har varit möjligt. Går det t.ex. att med hjälp av modern teknik begränsa avlyssningen till enbart sådana samtal som är relevanta för att förhindra eller utreda brott? Skulle en sådan arbetsmetod med nödvändighet innebära att polisen måste ges tillåtelse att i hemlighet ta sig in i människors bostäder och andra skyddade utrymmen? Frågan om hur ett beslut om buggning skall verkställas är alltså av stort intresse även vid den avvägning mellan motstående intressen som måste göras.
Frågan om omfattningen av s.k. överskottsinformation skall uppmärksammas. Utredaren skall även i förekommande fall överväga vilka olika möjligheter som står till buds för att tillämpningen av tvångsmedlet skall stå under någon form av parlamentarisk kontroll.
Det finns flera rättsliga aspekter, både när det gäller den faktiska verkställigheten av ett beslut om buggning och tvångsmedlets konsekvenser för tredje man, som behöver genomlysas. Behövs t.ex.
särskilda regler som tillåter husrannsakan? Behörigheten att fatta beslut om buggning, olika beslut under verkställighetens gång samt rätten att föra talan mot ett beslut om buggning är också exempel på frågor som bör uppmärksammas. Den omständigheten att detta uppdrag omfattar hela polisverksamheten och inte enbart Säkerhetspolisen kan ge upphov till särskilda frågeställningar. En viktig fråga som skall analyseras är om nuvarande regler för användning av tvångsmedel vid s.k.
förbrott är tillräckliga för att förhindra att vissa brott fullbordas. I vilken utsträckning kan t.ex. reglerna om förberedelse och stämpling i 23 kap. brottsbalken användas i detta syfte?
Utredaren bör undersöka den rättsliga regleringen och praktiska tillämpningen av buggning i några jämförbara länder. Även resultaten av denna arbetsmetod samt övriga erfarenheter på området är naturligtvis av intresse i sammanhanget. Utredaren bör undersöka om det svenska medlemskapet i Europeiska unionen ger upphov till särskilda frågeställningar.
Det står utredaren fritt att ta upp även andra frågeställningar som har samband med frågan om buggning och som aktualiseras under arbetets gång.
Utredaren skall, om arbetet ger anledning till det, lägga fram de förslag till lagstiftning som övervägandena leder fram till.
I den av riksdagen antagna propositionen 1995/96:85 om hemlig kameraövervakning anges inriktningen på det fortsatta beredningsarbetet, t.ex. att man borde kunna ta hänsyn till hur övervakningen är tänkt att gå till i praktiken (a. prop. s. 24). Vidare säger regeringen att den inte är främmande för tanken att hemlig kameraövervakning skall kunna användas vid utredning av vissa allvarliga brott som har lägre straffminimum än två års fängelse (s. 26) och att det i vissa fall inte är orimligt att nöja sig med en lägre grad av misstanke än skäligen misstänkt (s. 28). I propositionen uttalas även att frågan om hemlig kameraövervakning i de fall där det inte finns någon misstänkt person bör bli föremål för fortsatta överväganden (s. 29).
Utredaren skall i enlighet med de riktlinjer som anges i propositionen om hemlig kameraövervakning lämna förslag till lagstiftning på området som bättre än de nuvarande bestämmelserna tillgodoser kravet på en finmaskig och flexibel reglering. Samtidigt är det ett oeftergivligt krav att det personliga integritetsskyddet inte eftersätts och att rättssäkerhetsaspekterna beaktas. I samband härmed skall utredaren göra en utvärdering av lagen och därvid undersöka dels om syftet med lagstiftningen har uppfyllts, dels hur integritetsskyddet och rättssäkerheten har tillgodosetts. Utredaren skall, om utvärderingen ger anledning till det, även lämna förslag till hur reglerna kan permanentas och arbetas in i rättegångsbalken.
Utredaren skall överväga om tillämpningsområdet för hemlig teleavlyssning kan vidgas. Härvid skall rekvisiten för tvångsmedlet ses över. Översynen skall, på motsvarande sätt som i fråga om hemlig kameraövervakning, ske med inriktning på att försöka uppnå en flexibel och rättssäker reglering. Utredaren skall i detta syfte särskilt undersöka möjligheterna att i stället för eller tillsammans med kravet på lägst två års fängelse i straffskalan tillföra nya rekvisit för tvångsmedelsanvändningen. Även möjligheten att ta del av lagrade meddelanden skall övervägas.
Utredaren skall se över tillämpningsområdet för hemlig teleövervakning.
Utredaren skall, om arbetet ger anledning till det, lämna förslag till ändringar som innebär att tvångsmedlet kan användas såväl för en fortlöpande insamling av uppgifter som för att hämta in uppgifter om telemeddelanden bakåt i tiden.
Utredaren skall se över de regler i rättegångsbalken, telelagen och sekretesslagen som tar sikte på de brottsutredande myndigheternas möjligheter att hämta in uppgifter om telemeddelanden. Förutom att förutsättningarna för att få tillgång till uppgifter om telemeddelanden skiljer sig åt mellan olika författningar är gränserna mellan tillämpningsområdena för de olika reglerna inte helt klara. Även beslutsordningarna företer stora olikheter. Vidare är tillämpningen av ifrågavarande bestämmelser i rättegångsbalken föremål för parlamentarisk kontroll medan detta inte är fallet med telelags- och sekretesslagsreglerna.
Utredaren skall lämna förslag till en samlad reglering av dessa bestämmelser i rättegångsbalken.
Utredaren är oförhindrad att ta upp även andra frågor som arbetet i denna del ger anledning till.
1952 års tvångsmedelslag
Utredaren skall göra en översyn av bestämmelserna i lagen och lämna de förslag till ändringar som kan vara befogade. Utredaren skall vidare lämna förslag till hur bestämmelserna kan permanentas och arbetas in i rättegångsbalken.
Utredaren skall eftersträva att redovisa hela arbetet öppet. Om det är nödvändigt skall dock delar av arbetet redovisas under sekretess.
Utredaren skall under arbetet samråda med Straffansvars-utredningen (Ju 1994:04).
För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).
Utredaren skall avsluta sitt arbete före den 1 mars 1998.