Dir. 1996:2
Beslut vid regeringssammanträde 1996-01-25
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utvärdera hur den arbetsgivarpolitiska delegeringen till myndigheterna under de senaste tio åren har fungerat.
Utredaren skall därvid
- göra en samlad bedömning av effekterna av 1985 års personalpolitiska proposition,
- analysera 1994 års ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området,
- lämna förslag om hur den personal- och lönepolitiska utvecklingen vid statliga myndigheter fortlöpande skall kunna följas av regeringen på ett överblickbart sätt.
Med arbetsgivarpolitik avses i dessa direktiv främst hur staten som arbetsgivare behandlar frågor om personal- och chefsförsörjning, personalutveckling och personalrörlighet, samt löne- och anställningsvillkor.
En omfattande delegering från regeringen till myndigheterna av befogenheter inom det arbetsgivarpolitiska området har skett under de senaste tio åren. Förnyelsesträvandena inom statsförvaltningen har präglats av insikten om att central detaljstyrning inte längre är ändamålsenlig i ett samhälle som präglas av mångfald, rörlighet, förändring och inter-
nationalisering. I stället har mål- och resultatstyrning införts med ökad delegering och tydligt resultatansvar för myndigheterna.
Underlaget för förnyelsearbetet återfinns främst i regeringens skrivelse
(1984/85:202) om den offentliga sektorns förnyelse, den personalpolitiska propositionen (1984/85:219, bet. 1985/86:AU6, rskr.
48), verksledningspropositionen (1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr 226) och 1988 års kompletteringsproposition (1987/88:150 bil. 1).
Riksdagen och regeringen har mot bakgrund av dessa propositioner fattat en rad beslut som medfört genomgripande förändringar av statsförvaltningen.
I 1985 års personalpolitiska proposition angavs två viktiga utgångspunkter för personal- och lönepolitiken. Den ena var att personalpolitiken tydligare än tidigare borde vara ett instrument att styra förvaltningen så att målen för verksamheten uppnåddes. Den andra utgångspunkten var att personalpolitiken skulle utgå från verksamheten. En i alla delar gemensam personalpolitik för hela statsförvaltningen skulle inte eftersträvas. Personalpolitiken i olika statliga verksamheter skulle i stället decentraliseras och anpassas till de skilda miljöer som de verkade i.
Utvecklingen har sedan dess gått i riktning mot ökad flexibilitet och variation i utformningen av arbetsgivarpolitiken. Myndigheterna har fått ett i stort sett totalt ansvar för verksamheten, arbetsgivarpolitiken och alla dess kostnader. Vad gäller lönepolitiken har huvudprincipen varit att verksamhetsintresset skall vara styrande i lönesättningen.
Tidigare detaljreglerade lönesystem har ersatts med individuell lönesättning och anpassning till lönestrukturen på arbetsmarknaden i övrigt.
En betydande avreglering har skett under perioden i syfte att ta bort särlösningar för statsförvaltningen i jämförelse med den övriga arbets-
marknaden. Lagstiftningen om offentlig anställning har bl.a. setts över och förenklats.
Under perioden har också Statens institut för personalutveckling (SIPU)
lagts ned (prop. 1991/92:100 bil. 8). SIPU var en central servicemyndighet för kompetensutveckling inom statsförvaltningen. Nedläggningen motiverades med att stöd som finns att köpa på marknaden av principiella skäl inte bör tillhandahållas av staten, en bedömning som delas av den nuvarande regeringen.
Ombildningen av den statliga arbetsgivarorganisationen den 1 juli 1994 kan ses som en slutpunkt i de senaste tio årens personal- och arbetsgivarpolitiska delegeringssträvanden.
I mars 1992 tillkallades den s.k. Arbetsgivarkommittén för att lämna förslag till framtida utformning av statens centrala arbetsgivarfunktion.
På grundval av kommitténs slutbetänkande Staten och Arbetsgivarorgani-
sationen (SOU 1992:100) föreslog regeringen i prop. 1992/93:100, bil. 8, s 86-93, att Statens arbetsgivarverk skulle ombildas till en uppdragsmyndighet med en från regeringen mer fristående ställning.
Omvandlingen sågs som en konsekvens av statsmakternas strävan att utveckla en resultatorienterad styrning av myndigheternas verksamhet, vilket innebär att ansvaret för arbetsgivarfrågor liksom övriga förvaltnings-
frågor i allt större utsträckning faller på de enskilda myndigheterna.
Syftet med reformen var att skapa en från regeringen mer fristående arbetsgivarorganisation som på likartade villkor kan samverka med andra arbetsgivarorganisationer och ta ansvar för en lönebildning som främjar samhällsekonomisk balans och ökad konkurrenskraft. Organisationsformen skall bidra till en tydlig gräns mellan å ena sidan regeringens och riksdagens ansvar för den totala utgiftsutvecklingen och å andra sidan parternas ansvar för en ändamålsenlig lönebildning inom den statliga sektorn.
Riksdagen godkände att den statliga arbetsgivarorganisationen skulle ombildas med den inriktning som förordats i propositionen (prop.
1992/93:100, bil. 8, bet. 1992/93:AU10, rskr. 205).
Regeringens proposition En ombildning av arbetgivarorganisationen för det statliga området (prop. 1993/94:77) innebar i princip ett fullföljande av tidigare ställningstaganden av statsmakterna.
Arbetsgivarorganisationen för det statliga området föreslogs bli ombildad till en uppdragsmyndighet fr.o.m. den 1 juli 1994. I fråga om myndighetens beslutande organ var förslaget dock modifierat i förhållande till prop. 1992/93:100, bil. 8, med anledning av att Lagrådet uttryckt tveksamhet kring en del konstitutionella frågor. I riksdagsbehandlingen av prop. 1993/94:77 underströks behovet av att verksamheten i den föreslagna organisationen följs upp och att en utvärdering sker ganska snart (bet. 1993/94:KU19, rskr. 264).
Av instruktionen (1994:272, ändrad senast 1994:1936) för den ombildade arbetsgivarorganisationen, som fick namnet Arbetsgivarverket, framgår bl.a. följande. Den nya organisationens högsta beslutande organ utgörs av ett arbetsgivarkollegium som består av 120 ledamöter som utses av regeringen. Myndigheterna indelas i grupper (valkretsar) efter stor-
leksordning, mätt i antalet årsarbetskrafter. Kollegiet skall i en arbetsordning (stadgar) fastställa formerna för myndigheternas inflytande i arbetsgivarorganisationen. Kollegiet fastställer de avgifter som skall betalas till Arbetsgivarverket och utser en styrelse för verket.
Styrelsen består av högst 15 ledamöter och har beredande och verk-
ställande uppgifter. Arbetsgivarkollegiet utser varje år en ledamot till ordförande och en till vice ordförande i styrelsen. Styrelsen fungerar som förhandlingsdelegation mellan kollegiets möten och har beslutanderätt i löpande frågor. Generaldirektören anställs av styrelsen. Generaldirektören ansvarar för myndighetens löpande verksamhet och förvaltning under styrelsen.
Reformen innebar även att finansutskottet med verkan fr.o.m. den 1 januari 1995 inte längre skall godkänna kollektivavtal om anställningsvillkor för statens arbetstagare samt att den s.k. ställföreträdarelagen samtidigt upphävdes (prop. 1993/ 94:77, bet. 1993/94:KU19, rskr. 264, bet. 1994/95:KU2 och KU3, rskr. 5 och 8).
Myndigheterna och arbetsgivarorganisationen skall bära ansvaret för alla kostnader som följer av kollektivavtal. Som en förutsättning för detta har ramanslag införts som ger myndigheterna anslagsmedel för varje slag av förvaltningskostnader vid budgetårets början.
Enligt beslutet har riksdag och regering självklart ett ansvar för den statliga verksamhetens inriktning, omfattning och effektivitet. I detta ansvar ingår att besluta om riktlinjer för myndigheternas uppträdande som arbetsgivare och att följa upp och utvärdera hur arbetsgivarrollen utvecklas. Ett övergripande krav på de statliga arbetsgivarna är att de skall agera på ett sätt som överensstämmer med målsättningen att det är den konkurrensutsatta sektorn som skall vara löneledande och att andra samhällssektorer skall anpassa sig till det löneökningsutrymme som den konkurrensutsatta sektorn tar ut. Vidare åligger det varje myndighet att se till att utfallet av löneförhandlingarna inte inskränker på verksamhetens inriktning och omfattning. I regeringens ansvar ligger att noga följa upp hur myndigheterna som arbetsgivare uppfyller de övergripande målen för verksamheten. Det innebär bl.a. att regeringen följer upp och utvärderar effekterna av de kollektivavtal som Arbetsgivarverket och myndigheterna träffar, liksom i övrigt myndigheternas agerande som arbetsgivare.
Den omfattande delegering som skett på det arbetsgivarpolitiska området innebär inte att regeringen avhänt sig det yttersta ansvaret för sina myndigheter i dessa avseenden.
Regeringen styr myndigheterna bl.a. med målangivelser, ekonomiska ramar och en aktiv resultatuppföljning. Regeringen utser också myndighetschefer och styrelser. En viktig uppgift för regeringen är också att skapa ramar och förutsättningar för en god arbetsgivarpolitik i statsförvaltningen. En annan viktig uppgift är att noga följa den arbetsgivarpolitiska utvecklingen vid myndigheterna.
Efter de senaste årens delegeringar till myndigheterna har det visat sig vara svårt att få en samlad överblick av vad som sker på myndigheterna vad gäller löne- och personalpolitiken. Detta förhållande har nyligen också påpekats som en brist av Riksdagens revisorer i rapporten Statlig personalpolitik (1994/95:12).
Det är därför angeläget att ett system tas fram genom vilket regeringen samlat och överskådligt kan följa utvecklingen på områden som lönepolitik, personalförsörjning, jämställdhet, rörlighet och kompetensutveckling för såväl chefer som övrig personal.
Riksdagens revisorer har vidare efterlyst från regeringens sida en sammanhållen strategi och handlingsplan för det personalpolitiska området och tydliga krav på myndigheterna att utveckla sin personalpolitik.
Detta bör enligt regeringen dock inte ske på ett sådant sätt att de delegeringar som har skett som ett viktigt led i förnyelsen och effektiviseringen av statsförvaltningen ifrågasätts. Regeringen har inte för avsikt att vrida tillbaka utvecklingen mot en centraliserad detaljstyrning eller att hindra myndigheterna i deras arbete med att utveckla en egen verksamhetsanpassad personalpolitik. Regeringen kan dock ange vilka allmänna värderingar som bör gälla inom statlig verksamhet och göra policyuttalanden som kan bli vägledande för personalpolitiken inom statsförvaltningen.
En särskild utredare tillkallas med uppdrag att göra en samlad bedömning av effekterna av delegeringarnapå arbetsgivarpolitikens område efter 1985 års personalpolitiska proposition.
Utredaren skall därvid utvärdera hur myndigheterna påverkats av för-
ändringarna, hur de har hanterat det ökade ansvaret och vilka problem som kan ha uppstått på olika områden. Utredaren skall särskilt belysa i vad mån arbetsgivarpolitiken blivit ett aktivt instrument i förnyelsen av myndigheternas verksamhet. Likaså bör myndigheternas förmåga att skapa nödvändig rörlighet och kompetensutveckling för chefer på nivån under myndighetschefen belysas. Utredaren bör även undersöka hur nedläggningen av SIPU har påverkat myndigheternas arbete med kompetensutveckling.
Utredaren skall särskilt analysera och utvärdera 1994 års ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området för att se i vad mån syftet med reformen har uppnåtts. Vid utvärderingen skall effekter på bl.a. nedanstående områden belysas.
* Lönebildningen inom systemet för ramanslagsreformen. Vilka effekter har det fått på myndigheternas verksamhet och på löneutvecklingen?
* Myndigheternas agerande som arbetsgivare. Har arbetsgivarrollen utvecklats?
* Samverkan mellan Arbetsgivarverket och andra arbetsgivarorganisationer.
* Rollfördelningen mellan riksdag, regering och Arbetsgivarverket.
* Arbetsgivarverkets unika ledningsform såväl ur regeringens perspektiv som ur myndigheternas perspektiv. Hur upplever myndigheterna sin möjlighet att påverka verksamheten, de beslut som fattas etc.? Fungerar myndigheternas representation i kollegiet, styrelsen och andra referens-
och sektororgan tillfredsställande?
* Arbetsgivarverkets organisation. Hur har omvandlingen påverkat Arbetsgivarverkets verksamhetsinriktning och arbetsformer?
Det står utredaren fritt att behandla ytterligare aspekter inom det arbetsgivarpolitiska området än de ovan nämnda.
Utredaren skall vidare lämna förslag om hur den personal- och lönepolitiska utvecklingen vid statliga myndigheter fortlöpande skall kunna följas av regeringen på ett överblickbart sätt. En modell för en samlad årlig redovisning som belyser utvecklingen på områden som lönebildning, personalförsörjning, övertalighet, rörlighet, kompetensutveckling och jämställdhet hos myndigheterna skall tas fram. Utredaren bör därvid också lämna förslag om hur ett system för en löpande sammanställning av sådana personalpolitiska uppgifter lämpligen bör administreras.
Slutligen bör utredaren, mot bakgrund av vad som sägs i Riksdagens revisorers ovan nämnda rapport, lämna synpunkter på betydelsen av att regeringen, genom att ange allmänna värderingar och göra policyuttalanden, i viss mån styr den statliga personalpolitiken.
Utredaren bör under arbetet samråda med Arbetsgivarverket, andra arbetsgivar-
organisationer såsom Svenska Arbetsgivareföreningen, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet samt med Riksrevisionsverket, Statens löne- och pensionsverk och Statskontoret. Utredaren bör också ha kontakt med Kommissionen för den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (Dir. 1995:93).
Utredaren skall beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir.
1994:124), regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) samt om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23).
Utredarens uppdrag skall redovisas senast den 28 februari 1997.